Samfunnsøkonomen nr 9 - 2010 - Samfunnsøkonomene

samfunnsokonomene.no

Samfunnsøkonomen nr 9 - 2010 - Samfunnsøkonomene

NR. 9 • 2010 • 64. årgangSAMFUNNSØKONOMENTEMA:KONKURRANSE OGKONKURRANSEPOLITIKK• Gabrielsen:TINE-SAKEN• von der Fehr:TINE-SAKEN• Sørgard:MARKEDSAVGRENSNING• Christensen, Fedje, Nese:BENSINPRISENE• Nese:KRYSSUBSIDIERING


SAMFUNNSØKONOMEN• ANSVARLIG NUMMERREDAKTØRSteinar Vagstad • steinar.vagstad@econ.uib.noInnholdNR. 9 • 2010 • 64. ÅRG.• REDAKTØRERRolf Jens Brunstad • rolf.brunstad@nhh.noAnnegrete Bruvoll • annegrete.bruvoll@vista-analyse.noSteinar Vagstad • steinar.vagstad@econ.uib.no• RÅDGIVERJannicke Helen Monsenjhm@samfunnsokonomene.no• UTGIVERSamfunnsøkonomenes ForeningLeder: Frode LindsethGeneralsekretær: Ragnar Ihle Bøhn• ADRESSESamfunnsøkonomenes ForeningSkippergt. 33Postboks 8872, Youngstorget0028 OsloTelefon: 22 31 79 90Telefaks: 22 31 79 91sekretariatet@samfunnsokonomene.nowww.samfunnsokonomene.noPostgiro: 0813 5167887Bankgiro: 8380 08 72130• PRISERAbonnement kr. 1190.-Studentabonnement kr. 300.-Enkeltnr. inkl. porto kr. 170.-• ANNONSEPRISER (ekskl. moms)1/1 side kr. 6690.-3/4 side kr. 6040.-1/2 side kr. 5390.-Byråprovisjon 10%Opplag: 2550Design: www.deville.noTrykk: Grafisk formidling as, BergenTEMA:KONKURRANSE OGKONKURRANSEPOLITIKK• LEDER 3• ARTIKLERDominans i konkurranseretten 4– med eksempler fra Tine-sakenav Tommy Staahl GabrielsenTINE-saken 13– regulering, prisdannelse og dominansav Nils-Henrik Mørch von der FehrØkonomisk analyse av fusjoner og oppkjøp: 24Markedsavgrensning vs konkurranseanalyseav Lars SørgardDe norske bensinprisene 37av Eirik Norvald Christensen,Jan Petter Verlo Fedje og Gjermund Nese• AKTUELL KOMMENTARKryssubsidiering – et konkurranse- 46problem?av Gjermund Nese• DEBATTViktig veiskille: 52Mer åpenhet og fornyelse – eller all makti finansdepartementet?Terje Strøm• REPORTASJERFrokostmøte med 55Samfunnsøkonomenes ForeningHandlingsregelen – klar og entydig?Johan Michael Berntzen Hoem ogStine Evensen SørbyeHøstkonferansen 2010 60«Investeres det for lite i offentlig sektor?»Marianne Fiedler Rørvik ogMichael W. MadsenFORSIDEFOTO: BÅRD LØKEN / SAMFOTO....................................................SAMFUNNSØKONOMEN / ISSN 1890-5250


LEDERKonkurranse også på bakken?Innanlands luftfart er eit av mange eksempel på atkonkurranse verkar. Vel er servicen dårlegare enn då SASog Braathens delte luftrommet mellom seg, men til gjengjelder prisane dramatisk mykje lågare. Og det stopparheller ikkje ved riksgrensa: for ein tusenlapp kan ein fråOslo fly til London eller Berlin på juleshopping og heimatt, eller ta nokre dagar i Malaga, eller kanskje Roma?Dette dreier seg heller ikkje om siste-liten-tilbod: viss duhar meir lyst til å reise i mars eller mai er prisane om lagdei same.Det er ingen tvil om at dei låge prisane har samanhengmed at flyselskapa no – i motsetning til før – konkurrererom passasjerane. Kontrasten er stor når ein samanliknarmed kva som har skjedd på vegen til flyet i same tidsrommet.Der er det lite som minner om konkurranse. Flybussenfrå Bergen sentrum til Flesland kostar i dag 90kroner, og det i ein kommune der alle andre bussturar harsåkalla enhetstakst på 25 kroner. Flytoget mellom Oslo ogGardermoen er både raskt og behageleg, men kostar 170kroner, nesten like mykje som dei billegaste flybillettane.Om du vel å køyre bil til flyplassen i staden så skal duikkje vere lenge borte før parkeringa kostar like mykjesom flybilletten, enten det er på Flesland ellerGardermoen. Og drosje er normalt dyrare enn både flybussog eigen bil.Når du først har komme innanfor dørane på flyplassen teksikkerheitskontrollen det du måtte ha med deg av drikketil turen. Men meir drikke kan kjøpast innanfor. PåFlesland skjer dette i landets største Narvesen-kiosk. Deter freistande å spørje seg korleis det kan ha seg at lågprisbutikkar(a la Bunnpris eller Dressmann) er så fråverandepå flyplassane våre, når det ser ut til at det er pris som erviktigaste konkurranseparameter på hovudproduktet,sjølve flyreisa? Eller kvifor det ikkje finst drikkefontener(eller i det minste ein kran der ein kan fylle drikkeflaskasi) når ekspertane anbefaler oss å drikke vatn både før ogunder flyturen?Avinor har sjølvsagt ikkje skulda for at det er ulovleg å tamed seg drikke til flyturen, eller for at folk vil bruke eigenbil når dei skal ut og fly. Men det må vere lov til å mistenkedei for å utnytte situasjonen. Det heiter på Avinor sineheimesider at «En av oppgavene er å videreutvikle de kommersielletilbudene som dutyfree, serveringssteder og butikker.Avinor leier ut arealer i terminalen til slike formål.» Vedå legge til rette for monopolprising – enten det gjeld drikkeeller parkering – kan Avinor få kommersielle aktørar somEuropark og Narvesen til å betale høgare leige. Det ligg isakens natur at nokon med planer om å selge billeg mat ogdrikke ikkje kan betale same leige som Narvesen.Kva bruker så Avinor desse monopolinntektene til? Detkorte svaret er at overskot frå den kommersielle tenesteytingagår til å redusere landingsavgiftene og dermed styrkeflyselskapas konkurranse om passasjerane. Slik kan ein kanskjeseie at flypassasjerane må finne seg i å bli utnytta på deneine eller andre måten: viss dei ønskjer sterkare konkurranseog lågare prisar på bakken må dei kanskje finne seg i mindrekonkurranse og høgare prisar på flyturen.Det høyrer med til det store biletet at det er stor variasjoni prisane på flyreiser. Dei låge prisane gjeld berre for deisom kan binde seg til reisetidspunkt, ofte lang tid i førevegen,medan fleksible billettar godt kan koste fem gangerså mykje. Kanskje problemet på bakken ligg i at tilsvarandeplanlegging og binding ikkje blir belønna.Kunne ein tenkje seg at ein blei henta heime og køyrt tilflyplassen med minibuss for ein billeg penge, viss einberre er villeg til å binde seg til tidspunkt lang tid i førevegen?Bjørn Kjos, kor er du hen?SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 3


TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKTOMMY STAAHL GABRIELSENProfessor, Universitetet i BergenDominans i konkurranseretten– med eksempler fra Tine-saken 11 INNLEDNINGDen nye konkurranseloven av 2004 fikk en ny forbudsbestemmelsesom forbyr dominerende bedrifter å misbrukesin markedsposisjon. For at denne bestemmelsen i konkurranselovenskal kunne komme til anvendelse må detetableres at bedriften det er snakk om faktisk er dominerende.Dominans er et juridisk begrep men i konkurransesakerdefineres dominans ofte av økonomisk teori og empiri.Hvordan dette gjøres, er tema for denne artikkelen.Bestemmelsen om forbud mot misbruk av dominerendestilling har så langt ikke vært mye benyttet i Norge. En avde største misbrukssakene i Norge er den såkalte Tinesakenfra 2007. I denne saken ila KonkurransetilsynetTine et overtredelsesgebyr på 45 millioner kroner forbrudd på både forbudet i §11, men også for brudd på § 10som forbyr konkurransebegrensende avtaler. I korte trekkgjaldt saken hvorvidt Tine i 2004 hadde brutt konkurranselovensforbudsbestemmelser når de forhandlet nye leverandørkontrakterfor leveranser av ost til enkelte dagligvarekjeder.Utfallet av forhandlingene ble at Tines nærmestekonkurrent – Synnøve Finden – ble utestengt fra Rema1000 kjeden.Tine-saken har så langt vært behandlet i to rettsinstanser.Etter tilsynets vedtak i 2007 brakte Tine saken inn fortingretten. I 2009 frifant Oslo tingrett Tine på alle punkt,og opphevet dermed Konkurransetilsynets vedtak.Konkurransetilsynet anket denne avgjørelsen inn for lagmannssretten,og i 2010 avsa Borgarting lagmannsrett endom der Tine ble dømt for misbruk av dominerende stilling,men frifunnet for anklagene om ulovlig avtale etter§10. Tine ble dømt til å betale et overtredelsesgebyr på 30millioner kroner. I skrivende stund er det kjent at Tine haranket saken inn for høyesterett, men det er ikke offentligkjent hva ankegrunnlaget er.Tine-saken reiser mange interessante konkurranserettsligeog –økonomiske problemstillinger. Blant annet fikk spørsmåletom Tines eventuelle dominerende stilling eller ikkeen relativt stor plass i rettsbehandlingene, og for mangekan nok dette i utgangspunktet virke overraskende.Uansett, Tine hevdet at de ikke var dominerende, ogspørsmålet fikk derfor stor oppmerksomhet.Det finnes ulike metoder og innfallsvinkler til dominansspørsmålet,og jeg skal starte med en kortfattet diskusjonav disse. Rettsbehandlingene av Tine-saken brakte til overflatenen ganske fundamental uenighet mellom partenesøkonomiske eksperter – ikke bare om hvorvidt Tine erdominerende eller ikke - men også om hvilken metodesom er best egnet til å avgjøre spørsmålet om dominans. Isiste del av artikkelen vil jeg derfor belyse denne uenighetenved å henvise til diskusjonene i Tine-saken.1 Takk til en anonym konsulent for nyttige innspill og kommentarer. Synspunkt og meninger som kommer til utrykk i denne artikkelen er forfatterens egne og kanikke tilskrives verken Konkurransetilsynet eller Universitetet i Bergen,4 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 TOMMY STAAHL GABRIELSEN


2 DOMINANS – DEN TRADISJONELLE METODENBegrepet dominans i konkurranseretten har ingen presisdefinisjon. Dominansbegrepet er definert gjennom konkurranseretten,først og fremst gjennom premiss 65 iavgjørelsen i saken mellom United Brands og Kommisjonenfra 1978. Her heter det blant annet:At en virksomhet inntar en så sterk økonomisk stilling, atden har mulighet for å hindre at det opprettholdes effektivkonkurranse på det angjeldende marked, i det den nevntestillingen gir virksomheten vide muligheter for uavhengigatferd i forhold til konkurrenter, kunder og i siste instansforbrukere.Presist hva som ligger i «muligheter for uavhengig adferdi forhold til konkurrenter, kunder og forbrukere» sierdenne premissen ingenting om. Fra et økonomisk ståsteder denne definisjonen lite håndterlig ettersom selv enutruet monopolist ikke ville kunne opptre helt uavhengigav sine kunder.Den konkrete vurderingen av dominansspørsmålet i konkurransesakertar derfor utgangspunkt i bedriftens markedsandelog foregår i to trinn. Først finner man ut hvilkeprodukter som er konkurrenter til den antatt dominerendebedriftens produkter, og på basis av dette regnerman ut bedriftens markedsandel. Dersom bedriften enderopp med en markedsandel på 40 – 50 % eller mer, sierman at det foreligger såkalt presumsjon for dominans.Dette betyr at bedriften er å regne som dominerende medmindre det foreligger noen spesifikke forhold som tilsier atså likevel ikke er tilfelle.Disse spesifikke forholdene er kjøpermakt og potensiellkonkurranse. I trinn to undersøker man derfor om denantatt dominerende bedriften er utsatt for så sterk kjøpermaktat den – til tross for sin høye markedsandel – likevelikke er i stand til å utnytte markedsmakt. Likeledes kandet tenkes at det finnes potensielle konkurrenter der utesom, i det øyeblikk bedriften forsøker å utnytte sin markedsposisjontil å øke prisene, umiddelbart vil etablere segog dermed å gjøre høye priser ulønnsomt. Sterk kjøpermaktog/eller sterk potensiell konkurranse kan altså medføreat bedrifter med høy markedsandel ikke klarer åutnytte sin markedsposisjon.Denne tradisjonelle metoden tar altså utgangspunkt i markedsandeler,og man må derfor avgrense markedet; manmå finne det relevante markedet.2.1 Det relevante markedetNår man skal avgrense det relevante markedet skal manfinne de produkter og produsenter som utøver et tilstrekkeligstort konkurransepress på produktene til den angiveligdominerende bedriften, og i hvilke geografiske områderdisse produktene eller produsentene befinner seg.Markedsavgrensingen har dermed både en produktmessigog en geografisk dimensjon. I prinsippet kan man avgrensemarkedet både produktmessig og geografisk i en operasjon,men i mange tilfeller gjøres dette sekvensielt. Nårmarkedet er avgrenset både produktmessig og geografiskkan man beregne bedriftenes markedsandeler.Det finnes ulike metoder for å avgrense markedet.Hovedskillet går mellom det vi kan kalle kvalitative metoderog kvantitative metoder. De kvalitative metodene gårenkelt sagt ut på å vurdere ulike produkters egenskaper ogbruksområder for så å vurdere om disse er tilstrekkeliglike til at produktene kan inkluderes i samme marked.Fokuset i denne sammenheng skal være på de kvantitativemetodene. Den anerkjente testen blant konkurranseøkonomerog – jurister for å avgrense det relevante markedeter en test som kalles «hypotetisk monopol testen»,eller SSNIP-testen 2 blant de innvidde 3 . I korte trekk gårdenne testen ut på følgende: Man tar utgangspunkt i detprodukt som man ønsker å finne markedet til. Dernestfinner man det nærmeste substituttet til dette produktetsom er produsert av en konkurrent, og så antar man at prisenetil disse to produktene kontrolleres av en (hypotetisk)monopolist 4 . Spørsmålet man stiller så er hvorvidtden hypotetiske monopolisten vil finne det lønnsomt ågjennomføre en liten men varig prisøkning på 5-10 %.Ideen er da at hvis den hypotetiske monopolisten finneren slik prisøkning lønnsom vil den ikke være tilstrekkeligdisiplinert av andre konkurrerende produkter. I så fall ermarkedet avgrenset til å omfatte de to produktene vi harinkludert. På den annen side, dersom prisøkningen formonopolisten ikke er lønnsom, kan dette skyldes atmonopolisten gjennom å øke prisene taper så mye salg tilkonkurrerende produkter at markedet må utvides til åTEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKK2 På engelsk betegnes «en liten varig prisøkning» som «a Small and Significant, Non-transitory Increase in Price», herav forkortelsen SSNIP.3 Dette er også i samsvar med EFTAs overvåkningsorgans kunngjøring om avgrensning av det relevante marked, se EF-Tidende (1998) og EØS-tillegget (1998).4 Slik sett er betegnelsen hypotetisk monopolist kanskje noe misvisende ettersom det er langt fra sikkert at den hypotetiske monopolisten faktisk kan oppføre segsom en monopolist. Det er jo nettopp dette testen skal avsløre. Slik sett hadde kanskje begrepet «hypotetisk fusjonert bedrift» passet bedre.TOMMY STAAHL GABRIELSEN SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 5


inkludere flere produkter og/eller geografiske områder. Iså fall inkluderer man ytterligere et produkt (igjen detnæreste substituttet) og gjentar testen. Slik fortsetter mantil man finner en lønnsom prisøkning, og de produkterman da har inkludert utgjør det relevante markedet.Vi ser at gjennom en slik ideell test kan man avgrense markedetbåde produktmessig og geografisk i samme operasjondersom produktene man inkluderer i løpet av testenbåde har produktmessige og geografiske karakteristika. Ipraksis gjøres imidlertid markedsavgrensingen i to operasjoner,en produktmessig og en geografisk avgrensing.2.2 SSNIP-testen og kritisk tap analyseSSNIP-testen er en test opprinnelig utviklet for bruk ifusjonssaker. Utgangspunktet her er at to bedrifter ønskerå fusjonere. SSNIP-testen avgrenser markedet og finnerdermed bedriftenes markedsandeler i det relevante markedetfør og etter fusjonen. Hvis markedskonsentrasjonenblir for sterk som følge av fusjonen, eller at markedskonsentrasjonenøkes ytterligere fra et høyt nivå, kan dettereise konkurransemessige bekymringer. Konkurranselovenhar to kriterier for vurderinger av fusjoner. For detførste må det vurderes om fusjonen fører til en vesentligbegrensing av konkurransen. Det andre kriteriet er om enfusjon forsterker en allerede vesentlig begrensing av konkurransen.SSNIP-testen gir et mulig svar på begge dissespørsmålene ettersom testen både etablerer aktørenesmarkedsandeler før fusjonen, og hvilken markedsandeldet fusjonerte selskapet vil få etter fusjonen 5 .I konkurransepolitisk praksis gjennomføres SSNIP-testenofte med en såkalt kritisk tap analyse. En kritisk tap analysesammenlikner det man kaller kritisk og faktisk tap.Det kritiske tapet er hvor mange prosent av salget enhypotetisk monopolist kan tape som følge av en 5-10 %prisøkning for at monopolisten skal være indifferent i forholdtil situasjonen der prisene ikke økes (status quo). Detkritiske tapet vil avhenge av hvilken margin produktenehar i utgangspunktet. Det kritiske tapet (Critical Loss, heretterCL) kan skrives:X(1) CL = – –––––––X + mDer X er den prosentvise økningen i prisen (vanligvis 5eller 10 %), og m er monopolistens påslag (markup), dvs.P – c(2) m = ––––––pDet faktiske tapet er hvor mange prosent av salget denhypotetiske monopolisten faktisk vil tape som følge av prisøkningen.Denne vil avhenge av etterspørselens prisfølsomhet.Det faktisk tapet (Actual Loss, heretter AL) kanskrives:(3) AL = Xe iiDer X igjen er prisøkningen, mens er etterspørselens egenpriselastisitet.Når disse størrelsene er funnet, sammenliknesCL med AL. Dersom CL > AL vil prisøkningen værelønnsom for monopolisten, og markedet vil være avgrensettil å inkludere de produkter vi har inkludert i testen.Dersom det viser seg at CL < AL vil prisøkningen ikkevære lønnsom og markedet må være større enn de produktervi har foretatt testen for.Den praktiske implementeringen av SSNIP-testengjennom en kritisk tap analyse er ofte noe enklere enn denideelle teoretiske SSNIP-testen. Dette skyldes i de allerfleste tilfeller mangel på relevante data. SSNIP-testen kreverat vi kan identifisere en rekke produkter og at vi kanrangere disse innbyrdes etter graden av substituerbarhet.Deretter utvider man gradvis markedet gjennom suksessiveinkludering av de nærmeste substituttene. I praksis måen ofte ta utgangspunkt i en hel produktgruppe, og spørsmåletblir om denne gruppen er et eget marked eller ikke.For å gjennomføre en kritisk tap analyse trenger vi et estimatpå den hypotetiske monopolistens margin og på etterspørselensprisfølsomhet. Det er viktig å presisere at det erden hypotetiske monopolistens margin som skal inngå, ogikke marginen til en tilfeldig produsent av et produkt sominngår i den hypotetiske monopolistens produktportefølje.Grunnen til dette er at ulike produsenter kan ha høystulike marginer, og da blir det feil å ta utgangspunkt i entilfeldig valgt margin. Valg av margin spiller selvsagt envesentlig rolle for resultatet. Tar man utgangspunkt i en forhøy margin vil det kritiske tapet minke. For et gitt faktisktap vil dette tendere mot at det faktiske tapet blir størreenn det kritiske, noe som i så fall fører til at man vil feilaktigkan komme i fare for å utvide markedet for mye. I enfusjonssak vil dette bety at man vil undervurdere partenesmarkedsandeler, og man står i fare for å undervurdere dekonkurranseskadelige effektene av fusjonen.5 Det er verdt å legge merke til at høy markedskonsentrasjon i seg selv ikke er nok til å gripe inn mot fusjoner, men det er en indikasjon på at det kan være etmulig konkurranseproblem.6 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 TOMMY STAAHL GABRIELSEN


For å gjennomføre en kritisk tap analyse er man ogsåavhengig av et estimat på etterspørselselastisiteten for deprodukter som omfattes av testen. Har man gode data, kandenne estimeres, men ofte må man ty til publiserte studierog foreta en vurdering av disse. I det siste tilfellet er detikke alltid sikkert at man finner presise estimater på etterspørselselastisitetenpå akkurat de produkter eller produktgrupperman ønsker. Videre krever gjennomføring avkritisk tap analysen at vi kjenner påslaget til den hypotetiskemonopolisten. Dersom alle produsenter har sammepåslag er dette i prinsippet uproblematisk. Dersom de erstor variasjon i bedriftenes påslag dukker spørsmålet oppom hvordan disse skal vektes sammen for å finnes påslagetfor den hypotetiske monopolisten.Som nevnt over er SSNIP-testen først og fremst utviklet forfusjonssaker. Hovedbekymringen i slike saker er hvorvidtkonkurransen vil bli svekket som følge av økt markedskonsentrasjon.Det er derfor et helt vesentlig poeng atSSNIP-testen tar utgangspunkt i priser som er fastsattunder rimelig grad av konkurranse. Dersom markedsprisene– av en eller annen grunn – er forhøyet utover konkurransemessigepriser, oppstår det en fare for det såkalte«Cellophane Fallacy»-problemet2.3 Cellophane Fallacy problemet (CF)Dette problemet har sin bakgrunn i en kjent amerikanskkonkurransesak fra 1956. Bedriften du Pont produsertecellofanpapir til innpakning, og et sentralt spørsmål isaken var om cellofanpapir var et eget marked, eller omogså andre innpakningsmaterialer tilhørte samme marked.Amerikansk høyesterett framholdt at høye krysspriselastisitetermellom cellofan og andre innpakningsmaterialerbetød at markedet var større enn cellofan alene, og dermedat du Pont ikke kunne regnes som dominerende.Denne avgjørelsen har senere blitt heftig kritisert ettersomdet også under rettsaken kom fram at du Ponts priser varsvært høye, og at dette kunne være grunnen til de høyekrysspriselastisitetene. 6Enkelt sagt er CF-problemet det at når en pris på en varefår en kunstig høy pris så vil mange varer som egentlig ersvært dårlige substitutter i utgangspunktet framstå sommer relevante substitutter enn det de egentlig er. I dominanssakervil kunstig høye priser typisk skyldes utnyttelseav markedsmakt. Det er derfor et iboende problem i dominanssakerå benytte SSNIP-testen på gjeldende priser fordidisse naturlig nok allerede kan være influert av markedsmaktentil den dominerende bedriften. I så fall betyr detteat både estimerte marginer og etterspørselselastisitet vilvære for høye i forhold til dersom disse ble estimert tilkonkurransemessige priser. Ved å ta utgangspunkt i prisersom i vesentlig grad er influert av markedsmakt vil manderfor stå i fare for å avgrense markedet for vidt. Grunnener – som vi var inne på over – at til svært høye priser vilytterligere prisøkninger i større grad føre til at konsumenteneslutter å kjøpe produktet eventuelt går over til alternativeprodukter som egentlig er svært dårlige substitutter.Sagt på en annen måte; hvis vi ikke tar inn over oss at endominerende bedrift utnytter markedsmakt, vil vi –gjennom blindt å anvende SSNIP-testen – havne i denparadoksale situasjon at vi vil stå i fare for å konkludere atden dominerende bedriften ikke er dominerende.Diskusjonen mellom partene i Tine-saken er et godteksempel på dette problemet, noe jeg vil komme tilbake tilunder.2.4 Cellophane fallacy – en direkte metodeHvordan løse den iboende faren for Cellophane-Fallacyproblemet i dominanssaker? Dersom det kan etableresat de observerte prisene til en bedrift avviker fra normalekonkurransepriser med mer enn 5-10 % er bedriftenå regne som dominerende. Grunnen er at dette betyrat den angivelige bedriften alene har funnet det lønnsomtå heve prisen med 5-10 % utover konkurransepriser.Dette må bety at bedriften ikke har nære nok konkurrentersom har disiplinert prissettingen til bedriften. I sin turbetyr dette at når bedriften alene har funnet dette lønnsomt,er det åpenbart at også en hypotetisk monopolistsom kunne kontrollere prisen på både bedriftens produktog også den nærmeste konkurrenten, også ville ha funnetminst den samme prisøkningen lønnsom. I så fall erSSNIP-testen allerede gjennomført, og markedet eravgrenset til den angivelige bedriftens produkt. SSNIP-testener riktignok ikke gjennomført ved hjelp av statistiskestimering av elastisiteter og prispåslag, men gjennomavslørte preferanser. Bedriften har gjennomført en prisøkningpå minst 5-10 %, ergo må han ha funnet det lønnsomt.Dette er ingen kvalitativ vurdering, men en perfektgjennomført kvantitativ test som ikke er beheftet med denusikkerhet som alltid er en iboende faktor ved statistiskeanalyser.TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKK6 Se for eksempel Stocking og Mueller (1955) som kommenterer saken som startet i 1947.TOMMY STAAHL GABRIELSEN SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 7


Dette betyr at dersom vi kan etablere at prisene vi observererallerede er forhøyet med mer enn 5-10 % utoverkonkurransenivået vil det være en direkte metode til ikkebare å avgrense markedet, men også til å avgjøre dominansspørsmålet.Vi trenger i et slikt tilfelle ikke gågjennom en full markedsavgrensing, beregne markedsandelerfor den antatt dominerende bedriften, og dernestvurdere hvorvidt kjøpermakt, potensiell konkurranse ognyetableringer eventuelt kan tenkes å likevel innebære atbedriften likevel ikke er dominerende. Den direkte metodengjør alt dette i et jafs; prisene er økt og det avgrensermarkedet. Det at prisene har økt betyr også at verken kjøpermakt,potensiell konkurranse eller fare for nyetableringeri markedet har vært nok til å avskrekke bedriften fraå øke prisene. Dette poenget framheves av ledende eksperterpå feltet. O’Donoghue og Padilla (2006, s 82) foreksempel skriver om dette:«..estimating the competitive price level would transformthe SSNIP test into a direct test of dominance. If, somehow,the competitive price level could be identified, then therewould be no need to go through the whole process of definingthe relevant markets and assessing dominance on thebasis of structural and behavioural proxies.»Forskjellen på SSNIP-testen og den direkte metode eregentlig spørsmål om et ex-ante og et ex-post perspektiv.Mens SSNIP-testen vurderer hvorvidt en hypotetiskmonopolist ex-ante vil ha insentiver til å øke prisene, spørden direkte metoden ex post om den antatt dominerendebedriften allerede har økt prisen utover konkurransenivå.Den største utfordringen med den direkte metoden er åfinne ut hva som er konkurransemessige priser. Med konkurransemessigepriser mener vi de priser som ville harådet under tilstrekkelig konkurranse. Under dette liggerdet en antydning av at prisene ikke skal være influert avmarkedsmakt i vesentlig grad. I teoriens verden medhomogene produkter er dette enkelt: konkurransemessigepriser er priser som avspeiler effektive bedrifters kostnader.I virkelighetens markeder er nesten alle priser influertav markedsmakt i større eller mindre grad. Det virkerrimelig åpenbart at kostnadsbaserte priser ikke kan væredet kravet som observerte markedspriser skal måles oppmot.En tilnærming som har vært framhevet (blant annet avPadilla og O’Donogue) kan være å sammenlikne prisene tilden antatt dominerende aktøren med prisene i andre markedermed tilsvarende karakteristika. Dersom prisene isammenliknbare markeder er vesentlig lavere enn de prisenevi observerer for den antatt dominerende bedriften,kan dette være en indikasjon på at utnyttelse av markedsmakt,og at vi dermed har et CF-problem. En annen tilnærmingkan være å måle bedriftens marginer. Høye marginervil – alt annet like – trekke i retning av at bedriftenhar markedsmakt.3 DOMINANSSPØRSMÅLET I TINE-SAKENMange av de problemstillingene jeg har diskutert over varsvært sentrale diskusjonstema i den såkalte Tine-saken. 7Handlingsforløpet i denne saken stammer fra høsten2004, og et sentralt spørsmål i saken var om Tine overtrådteforbudet mot misbruk av dominerende stilling i årsforhandlingenemed Rema 1000 denne høsten ved at deframforhandlet en avtale med Rema som gjorde Tine tileneleverandør av osteprodukter til Rema. 8 Den nærmestekonkurrenten til Tine – Synnøve Finden – ble kastet ut avRema-1000 butikkene, og spørsmålet i saken var om dettevar konsekvensen av en ulovlig avtale og/eller utgjorde etmisbruk av dominerende stilling. Saken har vært gjennomtingrett og lagmannsrett og er anket til høyesterett.Tingrettsdommen (OT (2009)) tok ikke eksplisitt stillingtil spørsmålet om Tine er en dominerende aktør. Dommengikk likevel langt i antyde at Tine må regnes som en dominerendeaktør, men uten å foreta en nøye vurdering avspørsmålet. Dommen fra lagmannsretten (BLR (2010))derimot, foretok en noe nøyere vurdering av dominansspørsmålet,og konkluderte med at Tine er en dominerendeaktør som dermed er underlagt forbudet mot misbrukav dominerende stilling.Spørsmålet om dominans – ufortjent eller ikke – har hatten stor plass i saken. Konkurransetilsynets vedtak(Konkurransetilsynet (2007), heretter vedtaket) basertedominansspørsmålet i hovedsak på to vurderinger. For detførste gjennomførte tilsynet er kvalitativ avgrensing avmarkedet ved å vurdere produktegenskaper, bruksområderog priser, og gjennom å spørre konkurrenter og7 Jeg skylder å gjøre oppmerksom på at jeg gjennom hele denne saken så langt har vært involvert på statens side. Først som uavhengig ekspert engasjert avKonkurransetilsynet, og senere som ansatt sjeføkonom i Konkurransetilsynet.8 I samme sak var det også et spørsmål om det eksisterte en ulovlig avtale ift § 10 mellom Rema og Tine med samme formål, og et spørsmål om Tine hadde gjortet tilsvarende forsøk overfor ICA-kjeden.8 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 TOMMY STAAHL GABRIELSEN


kunder om mulighetene for å substituere bort Tines produkter.På bakgrunn av den kvalitative undersøkelsen ogspørreundersøkelsen konkluderte tilsynet med at hvitostog brunost var egne produktmarkeder, selv om resultatenefra spørreundersøkelsen ikke var entydige. For det andrehevdet tilsynet at norske ostepriser allerede er vesentligforhøyet på grunn av sterke reguleringer i melkemarkedet,og på grunn av eksistensen av det betydelige tollvernet påost og melk. På dette grunnlag hevdet tilsynet at ost er eteget produktmarked som maksimalt er nasjonalt. Tine påsin side hevdet at norsk ost sannsynligvis er en del av etstørre påleggsmarked som mest sannsynlig også er et europeiskmarked. 9Tines argumenter støttet seg på en rekke ekspertvurderinger,først og fremst fra et dansk konsulentbyrå og akademiskeeksperter fra Norge. Det danske konsulentbyrået– Copenhagen Economics (CE heretter) – gjennomførteen omfattende empirisk undersøkelse av priser og marginerpå norske påleggsprodukter, og foretok en kritisk tapanalyse på ulike norske ostetyper. CE estimerte egen- ogkryssprislastistiteter mellom ulike påleggstyper og bruktedata fra den såkalte etterregningsordningen 10 for å estimereTines marginer. CEs beregninger viste relativt marginaleforskjeller på kritisk og faktisk tap for ulike ostetyper,men tallene tydet på at hvitost ikke er et eget marked menat «all ost» er et eget marked. CE falt imidlertid ned på atdet ikke lot seg avgrense egne produktmarkeder for noenostetyper og at andre påleggstyper sannsynligvis også måinkluderes i det relevante produktmarkedet. Den geografiskemarkedsavgrensingen ble av CE hevdet å være størreenn Norge, muligens hele Europa. Med en slik markedsdefinisjonvil Tines markedsandeler bli så lave at det vanskeligkan hevdes at det foreligger presumpsjon for at Tineer dominerende, ifølge CE.CE tok imidlertid ikke høyde for Cellophane Fallacy i sineberegninger. Tvert imot avviste CE at dette problemet varnoe relevant aspekt med det norske ostemarkedet.Konkurransetilsynet på sin side bestred dette, og viste tilat norske osteprodusenter er beskyttet av et importvernmed en toll på om lag 50 % av ostens pris inn til kjedene,samt at norske engrospriser på ost er omtrent det dobbelteav hva danske dagligvarekjeder betaler for noenlundetilsvarende oster. Dette betyr – hevdet tilsynet - at norskeostepriser i prinsippet kan økes tilsvarende tollvernet utenå utløse import i særlig grad, og at dette faktisk også ergjort. Dette er – ifølge tilsynet – i seg selv nok til å konkludereat Tine er dominerende, jfr. den direkte metodenvi diskuterte over.Tines andre eksperter hadde en noe annerledes tilnærming11 . Disse hevdet at spørsmålet om Tines dominanseller ikke, kunne avgjøres direkte uten å gå omveien ommarkedsavgrensing og beregning av markedsandeler. Manforeslo dermed en annen direkte metode enn denKonkurransetilsynet la til grunn basert på CellophaneFallacy argumentet. Tines eksperter hevdet at vi kunnebare studere reguleringer i melkemarkedet og Tines lønnsomhet.For det første – hevdet Tines eksperter – dekketTine knapt sine kostnader, og det har formodningen motseg at et slikt selskap er dominerende. For det andre ermelkesektoren gjennomregulert, og dette ble hevdet åmedføre at Tine ikke hadde den uavhengighet til å settesine priser som kreves av en dominerende aktør. Dessutenhevdet Tine – med henvisning til sitatet fra Padilla ogO’Donogue over – at dersom man skal gjennomføre enSSNIP-test gjøres dette enklest med å ta utgangspunkt idet antatt dominerende selskap selv: Vil Tine finne detlønnsomt på varig basis å heve prisene på de aktuelle produktenemed 5-10 %? Hvis svaret er nei, kan ikke Tinevære dominerende.Sentralt i uenigheten mellom staten og Tine sto altså to tilsynelatendeulike typer direkte metoder for å avgjøredominansspørsmålet. For å forstå denne sentrale uenighetener det nødvendig å forstå hvordan noen grunnleggendetrekk ved det norske melkemarkedet, og hvilkenrolle samvirkeorganisasjonen Tine har i dette markedet.3.1 MelkemarkedetMelkemarkedet er et svært komplisert marked som eromfattet av mange ulike reguleringer som det vil føre forlangt å komme inn på her. Sentralt er det imidlertid at dentotale melkeproduksjon i Norge fastsettes i jordbruksforhandlingenegjennom en kvoteordning, og Tine harTEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKK9 Det var også mange diskusjoner om produktmarkedet omfattet «all ost» eller om det finnes egne produktmarkeder for hvitost og brunost. Jeg skal la denne diskusjonenligge i den sammenheng ettersom dette spørsmålet ikke er avgjørende for Tines posisjon som dominerende aktør.10 Etterregningsordningen ble administrert av Statens landbruksforvaltning, og kontrollerte at Tine ikke tok seg for mye betalt for melken til sine konkurrenter iforhold til egne grossistpriser og produksjonskostnader. Ordningen ble avviklet i 2007.11 Tines akademiske ekspertteam besto innledningsvis forut for tingrettsbehandlingen av professor Dag Morten Dalen og professor Nils Henrik von der Fehr, meni senere fase av saken kun professor von der Fehr. Fra statens side var professor Lars Sørgard og undertegnede ekspertvitner.TOMMY STAAHL GABRIELSEN SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 9


omtrent monopol på innsamling av melk. Disse ordningeneer unntatt Konkurranseloven. Stortinget har imidlertidbestemt at det skal eksistere konkurranse på foredlingsleddet.Blant annet for å sikre Tines konkurrenter tilgang tilmelkeråvaren på samme vilkår som Tine selv, ble Tine deltopp i to separate regnskapsmessige enheter: OppstrømsenhetenTine Råvare, og nedstrømsenheten Tine Industri.Nedstrømsenheten produserer meierivarer i konkurransemed andre aktører (Q, Synnøve Finden etc.), og oppstrømsenhetenforsyner Tine og Tines konkurrenter med melk.Tine er et samvirke, og leverer overskuddet fra sin virksomhetgjennom melkeprisen til sine eiere (melkebøndene).Reguleringene i melkemarkedet er et sinnrikt system medmålpris, noteringspris, styringspris, prisutjevning, importvern,Tines markedsregulatorrolle, eksportmuligheter ogomsetningsavgift som det vil føre altfor langt å komme innpå i denne sammenheng. Et viktig element er at Tinegjennom jordbruksforhandlingene får fastsatt en målprisfor melken. Målprisen er den pris som Tine skal søke åoppnå gjennom eget markedsuttak for meieriprodukter ogsalget av melk til sine konkurrenter. Nivået på målprisener avstemt i forhold til hva markedet erfaringsmessig kantåle, og en vesentlig faktor i forhold til dette er styrken iimportvernet. Systemet er basert på en pris-minus-kalkulasjonslik at når man tar Tines ferdigvarepriser til sinekunder og trekker fra Tine kostnader så skal ideelt sett dengjenværende verdi omregnet til pr. liter melk tilsvare målprisensom er fastsatt i jordbruksforhandlingene. Det sentraleer altså at melkeprisen – eller råvareverdien på melkom man vil – bestemmes residualt av ferdigvareprisene påengrosleddet og Tines kostnader. Dette betyr at dersomsystemet fungerer etter hensikten - det vil si at målprisenoppnås - vil Tines nedstrømsaktivitet per definisjon gå inull. Dette er fordi alt overskuddet fra foredlingsvirksomhetenleveres ut til samvirkets eiere gjennom melkeprisen.3.2 Tines direkte metodeSom nevnt over hevdet Tines ekspert at dominansspørmåletkunne avgjøres direkte med å studere Tine. For det førsteer Tines priser stort sett kostnadsbaserte. For det andreer Tines handlefrihet sterkt begrenset av reguleringer, fordet tredje kan ikke Tine lønnsomt øke engrosprisene med5-10 %. Alle disse forholdene – ble det hevdet - gjør atTine ikke er dominerende. La meg gjennomgå de sentraleelementene i denne argumentasjonen og knytte noenkommentarer til hvert av argumentene.3.2.1 Kostnadsbaserte priser?Et sentralt stridsspørsmål var om Tines priser var kostnadsbaserteeller ikke. Dersom det kan påvises at Tinespriser er kostnadsbaserte har det formodningen mot seg atTine kan være dominerende. Dette er at argument som harganske umiddelbar økonomisk appell, men det er ogsåverdt å legge merke til at rettspraksis ikke entydig understøtterat lave marginer eller kostnadsbaserte priser nok tilå frata en bedrift status som dominerende.Det som synes å være grunnlaget for Tines påstand omkostnadsbaserte priser var at man betraktet melkeprisensom samvirket betaler til bøndene som en (politiskbestemt) kostnad for meierivirksomheten. Ved å legge tilgrunn at melkeprisen (målprisen) var en kostnad for TineIndustrier hevdet Tines eksperter at Tine hadde ingen,eller til og med negative marginer i perioder (ettersommålprisen ikke ble oppnådd). Man stilte spørsmålet omhvordan det kan ha seg at en dominerende bedrift ikkeklarte å realisere positive marginer, og at denne typelønnsomhetsbetraktninger tilsa at Tine umulig kunnevære dominerende.Fra statens side ble det hevdet at denne betraktningsmåtener feil, ettersom melkeprisen (målprisen) ikke kanbetraktes som en kostnad for samvirket, men heller som etvesentlig utrykk for samvirkets overskudd. Systemet erlagt opp slik at melkeprisen bestemmes residualt via markedspriserog Tines kostnader. Dersom systemet fungereretter hensikten – i den forstand at målprisen realiseres - vilTines marginer på meierileddet per definisjon være null. 12Lagmannsretten gikk langt i å støtte staten i dette spørsmålet,blant annet med henvisning til hvordan Tine selvpresenterer spørsmålet. Retten sier:Etter lagmannsrettens vurdering kan det ikke være tvil omat bøndene – som melkeprodusenter – mottar vesentligedeler av avkastningen i Tine i form av utbetalt pris påmelken som leveres Tine, jf. årsrapport for Tine Gruppafor 2009 side 24 13 . Beregninger av Tines marginer og for-12 Vi snakker da om margin over gjennomsnittlige totale kostnader på meierileddet.13 Her heter det blant annet: «Norske melkeprodusenter mottar avkastningen av TINE i form av utbetalt pris på melken som leveres til TINE.»10 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 TOMMY STAAHL GABRIELSEN


tjeneste med utgangspunkt i etterkontrollen har dermedetter lagmannsretten begrenset interesse. Både professorNils-Henrik von der Fehr og phd. Henrik BallebyeOxholm har basert sine vurderinger på lønnsomhetsberegningermed dette som utgangspunkt, noe som svekker verdienav deres synspunkter.3.2.2 Landbruksreguleringer og uavhengighetsspørsmåletDenne diskusjonen dreide seg om hvorvidt landbruksreguleringenebandt Tines prissetting i slik grad at Tine priseri realiteten er myndighetsbestemt. Tine argumentertefor at Tines priser i realiteten både hadde et minstenivå oget maksimumsnivå, og at Tine dermed ikke hadde den friheteni sin prissetting som kreves av en dominerendebedrift.Grovt sett var argumentasjonen som følger. Tine kan ikkeøke sine priser av to grunner. Den første var at gitt at Tineunder sine nåværende priser realiserer målprisen som forutsatti jordbruksoppgjøret, ville det innebære et brudd påden «samfunnskontrakten» Tine har inngått gjennomjordbruksavtalen ettersom de i så fall ville ta ut mer ennmålprisen fra markedet. For det andre ville økte priser fraTine ut over dagens nivå medføre at import av utenlandskeoster ble langt mer lønnsomt, faktisk så lønnsomt atTine ikke ville finne det lønnsomt å øke prisene. Påsamme måte er det heller ikke mulig for Tine å sette nedprisene – ble det hevdet – ettersom lavere priser ville føretil at Tine i gjennomsnitt ikke ville kunne levere målprisentil sine eiere. Disse forholdene fører til – ifølge Tine – atTine ikke har tilstrekkelig frihet i sin prissetting i forholdtil sine kunder og konkurrenter og dermed ikke kan regnessom dominerende.Staten – på sin side – hevdet for det første at det at Tinefaktisk tar høye priser på ost tilsier at Tine har den nødvendigeuavhengigheten som kreves av en dominerendeaktør. Det at de ikke finner det lønnsomt å ta ennå høyerepriser enn dagens nivå er bare en indikasjon på at Tine eroptimalt tilpasset gjeldende markedssituasjon hovedsakligbestemt av den innenlandske etterspørselen og importvernet.Tilsynet hevdet også at det er ingenting i reguleringsregimetsom hindrer Tine i å ta lavere priser enn de prisersom gir målprisen for melken. Konsekvensen av laverepriser ville selvsagt medført at samvirket ikke kunnelevere målprisen, men det betyr ikke at Tine er bundet tilnåværende prisnivå utover de forpliktelsene Tine føler dehar overfor sine eiere.Til dette kan det tilføyes at det i og for seg ikke spillernoen rolle hvorvidt Tines dominans skyldes Tines egenoppnåddemarkedsposisjon og merkevarestyrke, eller omdet skyldes myndighetsbestemte reguleringer. Det er uansettikke forbudt å være en dominerende bedrift. Det somer forbudt er å misbruke en dominerende stilling, og det erdette Tine-saken handler om.3.2.3 SSNIP-test på Tine selvTines eksperter hevdet også at dersom man skal gjennomføreSSNIP-testen så kan man gjøre dette på Tine selv.Dersom det da viser seg at Tine har insentiver til å øke prisenemed 5-10 % betyr det at Tine ikke er utsatt for reellkonkurranse, og at Tines produkter er et eget marked.Hvis svaret er nei, ja da er Tine utsatt for reell konkurransefra andre, og det relevante markedet må innbefatte meren Tines produkter. Med en slik direkte test av Tinesinsentiver til å øke prisene – ble det hevdet – er det unødvendigå gå videre til markedsavgrensing og markedsandelerdersom formålet er å vurdere om aktøren er dominerende.Tines ekspert, professor von der Fehr, framholdtfølgende for lagmannsretten:SSNIP-testen tar utgangspunkt i det aktuelle selskap, i dette tilfelletTine, og spør hvorvidt det ville være lønnsomt for Tine påvarig basis å heve prisen på de aktuelle produktene med 5-10%. Dersom svaret skulle være «ja», ville det bety at Tine ikkeer utsatt for reell konkurranse, og at Tines produkter derforutgjør et marked i seg selv. Dersom svaret er «nei», innebærerdet at Tine er utsatt for reell konkurranse, og at det relevantemarked dermed omfatter flere enn bare Tine og dets produkter.For det første kan ikke SSNIP-testen utføres på Tine alene.Grunnen er at det har formodningen mot seg at Tine ikke iutgangspunktet skulle sette de priser som maksimerer Tinesmålfunksjon. Dette betyr at svaret på spørsmålet om Tinehar insentiver til å sette andre priser enn det de faktisk harsatt nærmest tautologisk blir nei. Prisene er optimalisert iforhold til markedets rammebetingelser i utgangspunktet.En slik direkte test på Tines priser må derfor sammenlikneTines faktiske priser med det kompetitive nivået, hevdetstatens eksperter. Hvis det da viser seg at Tines priser er merenn 5-10 % over det kompetitive nivået, først da blir SSNIPtestenen direkte test på dominans. Dette er poenget tilO’Donoghue og Padilla i sitatet over.For å sette det på spissen blir det som å spørre en monopolist– som jo er dominerende – om han vil ønske å økeTEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKTOMMY STAAHL GABRIELSEN SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 11


prisene sine. Svaret på det blir selvsagt nei. Det relevantespørsmålet er om han har økt prisene sine utover det nivåetsom hadde eksistert dersom han ikke var monopolist.Kan vi med rimelig grad av sikkerhet si at monopolprisenvi observerer er 5-10 % høyere enn en konkurransemessigpris, ja da er dominansspørsmålet avgjort. 144 KONKLUSJONDet er mange utviklingstrekk i moderne konkurransepolitikksom byr på interessante økonomiske utfordringer. Deter en generell trend at konkurransepolitikken i mindregrad er basert på at enkelte typer adferd per se innebærerbrudd på konkurransereglene, til at man i større grad vurdererhvilken effekt adferden har på konkurransen. Mansnakker om en overgang fra form- til effektbasert konkurransepolitikk.Denne utviklingen gjør at økonomisk analysefår en stadig større plass i konkurransesakene. Vi serderfor også en akademisering av konkurransepolitikkenved at parter i stadig større grad benytter akademiskeeksperter som benytter avanserte økonomisk modeller ogmetoder for å belyse konkurransepolitiske problemer.Samtidig blir stadig flere konkurransesaker ført for rettsapparatet,og rettssalen er – enten vi økonomer liker deteller ikke - fremdeles juristenes domene. Den store utfordringenblir hvordan presentere komplisert økonomiskteori og empiri for dommere med begrenset innsikt i økonomi.I denne artikkelen har jeg diskutert dominansbegrepet ilys av Tine-saken. Selv om selve begrepet dominans er etjuridisk begrep, avgjøres spørsmålet i stor grad av økonomiskevurderinger. Essensen i dominansvurderingen ergrunnleggende sett hvorvidt bedriften kan utnytte tilstrekkeligmarkedsmakt, for eksempel ved å øke prisene.Normalt gjøres dette ved å anta at det er en sammenhengmellom bedriftens markedsandel og dens evne til å ta høyepriser, og markedsandeler bestemmes normalt gjennomen SSNIP-test med utgangspunkt i konkurransemessigepriser. Problemet i dominanssaker er at man kan mistenkeat prisene ikke er konkurransemessige i utgangspunktet,og da fører SSNIP-testen oss på ville veier, markedeneblir for store. Benyttes SSNIP-testen på allerede forhøydepriser, vil det eventuelle faktum at det er utnyttet markedsmaktføre til den paradoksale konklusjonen at bedriftenikke er dominerende.I den såkalte Tine-saken kom mange av disse spørsmålenepå spissen. Mange vil kanskje la seg forundre over at spørsmåletom Tines dominans i det hele tatt kom på dagsordeni saken. Lagmannsretten kan kanskje tolkes i denne retningnår de mot slutten av dommen bemerker følgende:Lagmannsretten bemerker i denne sammenheng også at Tinesanførsel om at selskapet ikke var dominerende har medført etikke ubetydelig merarbeid for Staten.Dette er det ikke vanskelig å slutte seg til. På den annen sideskal det innrømmes at den faglige diskusjonen rundt dominansi Tine-saken var interessant. Nær sagt alle sider av, ogalle metoder for markedsavgrensing ble belyst. Kvalitativeog kvantitative metoder ble grundig gjennomgått, avansertestatistiske metoder ble anvendt, og mange prinsipielle oginteressante problemstillinger knyttet til markedsavgrensingog dominans ble diskutert. Uavhengig av hvilket endeligutfall saken får tror jeg denne saken vil få stor betydning iforhold til behandlingen av framtidige dominanssaker. Jegtror for eksempel at det vil gå lang tid før noen ukritisk setteri gang med en kritisk tap analyse i misbrukssaker, og dahar vi – etter mitt syn - oppnådd mye.REFERANSER:Borgarting lagmannsrett (2010): Dom avsagt av Borgarting lagmannsrett07.09.2010. Saksnr. 09-089085ASD-BORG/02. http://www.konkurransetilsynet.no/ImageVault/Images/id_4567/ImageVaultHandler.aspxEF-Tidende (1998): L 200/48.EØS-tillegget (1998): 28/3 C 372 av 9. desember 1997.Konkurransetilsynet (2007): V2007-2 TINE BA - vedtak om overtredelsesgebyr- konkurransebegrensende eksklusiv leveringsavtale.http://www.konkurransetilsynet.no/iKnowBase/Content/425896/V2007-2_TINE.PDFO’Donoghue, R. og A. J. Padilla (2006): The Law and Economics ofArticle 82 EC, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon.OT (2009): Dom avsagt av Oslo tingrett 25.03.2009. Saksnr.: 07-063120TVI-OTIR/07. http://www.konkurransetilsynet.no/Image Vault/Images/id_1851/ImageVaultHandler.aspxStocking, G. W. og W. F. Mueller (1955): The cellophane case and thenew competition, American Economic Review, 45: 29-63.United Brands mot Kommisjonen, Sak 27/76, 1978.14 Det er verdt å presisere at det er ingenting i argumentet som henger på at det er nøyaktig monopolpriser som observeres. Poenget er at prisene avviker vesentligfra konkurransepriser.12 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 TOMMY STAAHL GABRIELSEN


NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHRØkonomisk institutt, Universitetet i Oslo 1TINE-saken– regulering, prisdannelse og dominansHvorvidt TINE har en dominerende stilling i konkurranselovens forstand på markedet forost, kan bare avgjøres med utgangspunkt i en forståelse av de regulatoriske rammebetingelsersom TINE arbeider innenfor. Tar man hensyn til at prisen på råmelk til osteproduksjon erbestemt av myndighetene, og presset så høyt som det er mulig uten å utløse vesentlig importav ost, er TINE utsatt for et så sterkt konkurransetrykk fra utenlandske leverandører av ostat selskapet ikke har særlig rom for ytterligere prisøkninger; slik sett har selskapet ikke endominerende stilling.TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKINNLEDNINGDen 19. februar 2007 vedtok Konkurransetilsynet å ileggeTINE et gebyr på 45 millioner kroner for overtredelse avkonkurranseloven §§ 10 (konkurransebegrensende avtale)og 11 (misbruk av dominerende stilling) ved å oppnåeneleverandørposisjon for salg av fast hvit- og brunost tilRema under årsforhandlingene for 2005, samt å forsøke åoppnå slik posisjon i Rimi-kjeden hos ICA (Konkurransetilsynet,2007). Eneleverandørposisjonen innebar atSynnøve Findens hvit- og brunost ble, eller ville bli, utestengtfra de respektive dagligvarekjeder.TINE bragte saken inn for Oslo tingrett, som 25. mars2009 opphevet vedtaket med den begrunnelse at TINEikke hadde forsøkt å oppnå eneleverandørposisjon (Oslotingrett, 2009). Staten ved Konkurransetilsynet anketsaken til Borgarting lagmannsrett, som ga Staten delvismedhold; TINE la etter rettens oppfatning forholdene tilrettefor en eneleverandørposisjon i Rema (men ikke iRimi) og måtte derfor dømmes for misbruk av dominerendestilling (men ikke konkurransebegrensende avtale);gebyret ble redusert til 30 millioner kroner, og partenemåtte bære sine egne saksomkostninger. Senere sammehøst anket TINE saken til Høyesterett. 2Saken reiser mange interessante spørsmål, men jeg skalkonsentrere meg om det som gjelder TINEs eventuelledominerende stilling. 3 Dette spørsmålet står sentralt fordi1 Jeg har vært engasjert som rådgiver for TINEs advokater, Wiersholm, og artikkelen er i stor grad basert på arbeid utført i den forbindelse samt mine vitneutsagni Oslo tingrett og Borgarting lagmannsrett. Jeg er takknemlig for nyttige kommentarer fra Stephan L. Jervell, Henrik B. Okholm, Lise Sandsbråten, redaktørSteinar Vagstad samt en anonym konsulent.2 Dommen fra lagmannsretten er således ikke rettskraftig, men Høyesterett har p.t. ikke besluttet om saken slipper inn for ankebehandling.3 Jeg konsentrerer meg også om hvitost. Brunost utgjør en liten del av de berørte leveranser og under saken ble oppmerksomheten konsentrert om hvitost. Dersomman legger til grunn at brunost inngår i det samme markedet som hvitost, spiller skillet ingen rolle; i motsatte tilfelle må man foreta en selvstendig analyse forbrunost. Jeg har ikke foretatt noen slik analyse og har derfor ikke grunnlag for å avgjøre i hvilken grad resonnementene er gyldige også for brunost.NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHRSAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 13


et foretak bare kan dømmes for misbruk etter §10 i konkurranseloven– herunder inngåelse av eneleverandørposisjon– dersom selskapet er dominerende. Konkurranserettsligpraksis i dette spørsmålet baserer seg på EF-domstolenssak 27/76 United Brands mot Kommisjonen, 4 derdet heter at et foretak har en dominerende stillingFigur 1 Produksjonskvote og målpris.«... om foretaket er i stand til i betydelig grad å opptreuavhengig av sine konkurrenter, kunder og sluttbrukere idet relevante marked...»Vurderingen av om et foretak har en dominerende stillingtar gjerne utgangspunkt i markedsandeler på det relevantemarked. Spørsmålet kan imidlertid i noen tilfeller – somher – undersøkes direkte. Det er en fordel fordi den indirektemarkedsandelsmetode representerer en omvei somikke nødvendigvis går gjennom alle relevante forhold. Idenne sak gjelder det spesielt de regulatoriske rammebetingelser,som har avgjørende betydning for prisdannelsenpå ost. Jeg starter derfor der.PRISDANNELSEN PÅ NORSK OSTReguleringene i melkesektoren omtales gjerne som markedsordningenfor melk. Under TINEs forhandlinger meddagligvarekjedene sommeren og høsten 2004 omfattetordningen blant annet Jordbruksavtalen, Prisutjevningenog Etterkontrollen av TINE. I denne delen omtales betydningenav reguleringene for prisdannelsen på melk og ost.JordbruksavtalenHvert år føres det forhandlinger mellom bøndenes organisasjonerog staten, og resultatet nedfelles i den såkalteJordbruksavtalen. Jordbruksavtalen binder offentligemyndigheter ved en avtalerettslig forhåndsbinding, sominnebærer at Regjeringen blir forpliktet av avtalen, menikke Stortinget. Jordbruksavtalen blir derfor fremlagt forStortinget for godkjenning, og for å vedta de nødvendigebevilgninger som følger av avtalen.Jordbruksavtalen er basert på en avveining mellom flerehensyn, herunder hensynet til forbrukerne (det de måbetale for landbruksprodukter), hensynet til skattebetalerne(som får regningen for de direkte tilskudd til landbruketover statsbudsjettet) og hensynet til melkeprodusentene(deres samlede inntektsnivå).Jordbruksavtalen fastsetter blant annet de priser sombøndene skal motta for de forskjellige landbruksprodukter,de såkalte målprisene. Målprisen for råmelk er et målpå hvor stor del av bøndenes inntekter i melkesektorensom skal hentes fra markedet gjennom salg av melkeprodukter.Ved fastsettelsen av målprisen er et avgjørendespørsmål hva markedet kan «tåle», hensyn tatt til produksjonskvotenefor melk. Til syvende og sist er dette etpolitisk spørsmål som i siste omgang avgjøres avStortinget, men etterhvert har markedsmessige forhold –herunder importvernet – utgjort effektive grenser for hvorhøyt prisene kan settes. I Jordbruksavtalen for 2004-2005uttrykkes dette slik:«Målprisene skal være priser jordbruket reelt sett skalkunne oppnå ut fra balanserte markedsforhold, det fastsatteimportvern og de markedsreguleringsmuligheter somer til disposisjon.»Tankegangen kan uttrykkes i et enkelt etterspørsels- og tilbudsdiagram.Etterspørselskurven er ment å fange oppden samlede etterspørsel etter råmelk for ulike anvendelser,inkludert produksjon av meierivarer. 5 Gitt etterspørselog total produksjonskvote følger målprisen somden høyeste pris som er forenlig med omsetning av helevolumet av melk; når melkekvoten er fastsatt, er melkeprisengitt.Melkeprisen er ikke tilstrekkelig til å dekke de reelle(alternativ-)kostnadene i melkeproduksjonen; staten yter4 En generell innføring i konkurranseøkonomi, herunder spørsmålet om dominerende stilling, finnes i Motta (2006). For en mer detaljert konkurranserettslig ogkonkurranseøkonomisk diskusjon, se O’Donoghue og Padilla (2006).5 Som forklart nedenfor, blir melk til ulike anvendelser – herunder eksport – omsatt til forskjellige priser; figuren representerer derfor en forenkling, og etterspørselskurvenmå betraktes som en sum eller et gjennomsnitt over de ulike markeder og prisen som en gjennomsnittspris.14 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR


subsidier for at bøndene skal oppnå inntektsmålsetningen.6Det er jordbrukets samvirkeorganisasjoner, i dette tilfelletTINE, som av det offentlige pålegges ansvaret for og pliktentil å sørge for at målprisen rent faktisk tas ut. TINE ersåledes pålagt rollen som markedsregulant, noe som blantannet innebærer at TINE har mottaksplikt for råmelk fraalle norske melkeprodusenter samt forsyningsplikt til alleandre meieriselskaper i Norge. Den pris TINE løpendefastsetter for råvaren melk, kalles noteringsprisen, ogTINE skal så langt som mulig sørge for at noteringsprisen– i gjennomsnitt over året – tilsvarer målprisen. Spesieltmå målprisen ikke overstiges, slik det uttrykkes iJordbruksavtalen:Figur 2 Pristilskudd til produksjon av hvitost.Kilde: NILF (2007)TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKK«Prisnoteringen på representantvaren skal som gjennomsnittfor avtaleperioden ikke overstige målprisen. Dersommålprisen overskrides som gjennomsnitt for avtaleåret,skal oppnådd pris ligge tilsvarende under påfølgende avtaleår.»Tidligere regulerte Jordbruksavtalen prisene på meieriprodukterdirekte, men for å legge tilrette for konkurransepå videreforedlingsleddet, ble innslagspunktet foravtalen flyttet ned til råvareleddet. Jordbruksavtaleneomfatter imidlertid i praksis også bøndenes øvrige inntekter,i den forstand at det ville måtte oppfattes som istrid med avtalen dersom TINE – på vegne av sine eiere,bøndene – søkte å kompensere for en lav råmelkprisgjennom unormalt høye marginer og overskudd i videreforedlingsvirksomheten.Jordbruksavtalene regulerersåledes også (gjennomsnitts)prisen på meieriprodukterindirekte, gjennom prisen på råmelk og en implisitt forutsetningom at det ikke skal være mer enn normaleoverskudd i meierivirksomheten. I og med at melkesamvirketikke er enerådende i produksjonen av meierivarer,er det forøvrig i bøndenes interesse at markedspotensialethentes ut gjennom råmelkprisen snarere enn fra overskuddi meierivirksomheten; høye marginer på meierivarerhos TINE gir tilsvarende rom for overskudd hos konkurrerende,uavhengige meierier, som bøndene ikke fårdel i.PrisutjevningenFor å øke markedsuttaket og sikre at målprisen rent faktiskoppnås, differensieres prisen på råmelk etter anvendelse.Det skjer gjennom den såkalte Prisutjevningen somi henhold til prisutjevningsforskriftens formålsparagraf«... har som formål å regulere prisdifferensieringen avmelk som råvare til ulike anvendelser, og samtidig gimelkeprodusenter muligheter for å kunne realisere jordbruksavtalensmålpriser på melk uavhengig av melkeanvendelseog lokalisering av produksjonen.»Ordningen har sin bakgrunn i at noen melkeanvendelserer mindre prisfølsomme enn andre. For eksempel er etterspørselenetter konsummelk mindre prisfølsom enn etterspørselenetter ost, og konsummelk kan derfor tåle enhøyere råvarepris enn ost. I Prisutjevningen utnyttes detteved at melkeråvare til konsummelk pålegges en avgift,mens melkeråvare til ost gis et tilskudd. Det er meieriselskapenesom henholdsvis betaler avgift og mottar tilskudd,og melkeråvare anvendt til produksjon av konsummelker dermed dyrere for industrien enn melkanvendt til osteproduksjon; tilsvarende gjelder for andremeieriprodukter avhengig av deres prisfølsomhet.Det er Statens landbruksforvaltning som fastsetter avgifterog tilskudd i Prisutjevningen. 7 Avgiftene og tilskuddene6 Hvorvidt inntektsmålsetningen er rimelig, avhenger av øyet som ser; bøndenes organisasjoner synes å mene at de samlede inntekter – inkludert inntektene framarkedet og subsidiene over statsbudsjettet – ikke gir en normal avlønning til de medgåtte arbeidskrafts- og kapitalressurser.7 Statens landbruksforvaltning driver med andre ord 3. grads prisdifferensiering, i den forstand at man søker å maksimere gjennomsnittsprisen for råmelk ved åutjevne marginalinntekten på tvers av delmarkeder, herunder mellom ulike innenlandske anvendelser og eksport.NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 15


Figur 3 Importkonkurranse og pristilskudd.pålegges på produktgruppenivå, slik at ordningen alt i altgår i balanse. 8 Modnede hvitoster til dagligvare utgjør enegen gruppe, og tilskuddet til denne gruppen har steget årfor år siden 2004, kfr. figur 2. Bakgrunnen for tilskuddeter at osteprodusentene på grunn av (potensiell) konkurransefra import ikke hadde hatt markedsmessig rom forkostnadsdekkende priser dersom de skulle betale en prisfor råvaren som tilsvarer målprisen; når tilskuddet gradviser økt, skyldes det at importtrykket har vært tiltagende.Importprisene – hensyn tatt til tollvernet 9 – danner medandre ord et tak for prisene på norskprodusert ost.Tankegangen er illustrert i figur 3. Summen av målpris ogvidereforedlingskostnader bringer enhetskostnaden for ostover den pris som utenlandsk ost kan importeres til;råmelk til produksjon av ost er dermed avhengig av et tilskuddsom er tilstrekkelig til å bringe enhetskostnadenunder importprisen.Figuren bygger på den antagelse at norsk og utenlandskost er homogene produkter; da kan ikke prisen på norskost overstige prisen på utenlandsk ost uten å bli utkonkurrert.Hovedpoenget er imidlertid mer generelt; dersomprisen på norsk ost settes for høyt, vil importen bli såstor at det ikke lønner seg. Når Statens landbruksforvaltninghar valgt å gi råmelk til osteproduksjon et tilskudd,er det et uttrykk for at den pris som maksimerer markedsuttaketfor ost – hensyn tatt til den totale melkemengde ogalternative anvendelser av melken – ikke er tilstrekkelig tilat den kan bære en kostnad for melk tilsvarende målprisen.Statens landbruksforvaltning opptrer med andre ord somen prisdifferensierende monopolist, i den hensikt å oppnåen høyest mulig råvarepris for bøndene, og under forutsetningav at ferdigvareprisene er kostnadsbaserte. Nårråvareprisen er fastsatt på denne måten, har ikke TINEforretningsmessig incitament til å sette prisene på ost overkostnadene; monopolprofitten kan bare hentes ut én gang,og når myndighetene allerede har gjort det via råvareprisen,kan ikke TINE gjøre det via osteprisen.EtterkontrollenEttersom TINE forsyner andre meierier med melk, kanman risikere at TINE forlanger en høyere råvarepris avdisse meieriene enn hva TINE selv betaler for råvaren. Forå forhindre dette, er det etablert et regnskapsmessig ogadministrativt skille mellom TINEs håndtering av råvarenog videreforedling av den – mellom henholdsvis TINERåvare og TINE Industri. Systemet er lagt opp slik at TINEIndustri og andre etterspørrere (som Synnøve Finden)kjøper råmelk til den pris TINE Råvare løpende fastsetter.For å kontrollere at TINE Industri faktisk betaler sammepris for råmelken som andre meierier, innførte man densåkalte Etterkontrollen. 10 Etterkontrollen skulle forhindreat TINE drev med såkalt «marginskvis» overfor sinekonkurrenter og derved gi rom for andre (mer effektive)aktører.Etterkontrollen tar utgangspunkt i TINEs ferdigvarepriser,som fratrukket videreforedlingskostnader (i henhold tilTINEs produktkalkyler) resulterer i en restverdi somrepresenterer den (implisitte) råvareverdien. Denneråvareverdien sammenlignes med råvarekostnaden gittved noteringsprisen – det vil si den pris som TINE Råvarerent faktisk har tatt for råvaren. Dersom råvareverdien erlavere enn råvarekostnaden, må TINE betale differansen tilde aktører som har kjøpt råmelk fra TINE.Etterkontrollen gjennomføres på produktgruppenivå, dermodnede hvitoster til dagligvare utgjør en egen gruppe (itillegg foretas kontroller av enkeltprodukter, somNorvegia). Som det fremgår av figur 4, ligger råvareverdienog råvarekostnaden på samme nivå, om enn medvariasjoner fra et halvår til et annet; det (uveide) gjennomsnittetover perioden var kr. 3,68 pr. liter for råvareverdienog kr. 3,67 pr. liter for råvarekostnaden, en differanse på8 Prisutjevningen omfatter i tillegg tilskudd til transport, og utgiftene til disse finansieres også ved inntektene fra avgiftsbelagte produktgrupper.9 Det er adgang til en viss import av ost uten toll, men disse kvotene er små og benyttes hovedsaklig til spesialoster av høy verdi.10 1. juli 2007 ble Etterkontrollen avviklet og erstattet av kontroller i regi av Konkurransetilsynet.16 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR


Figur 4 Råvareverdi og råvarekostnad. Kilde: NILF (2007).kr. 0,01 pr. liter eller 0,4%; det største positive avviket varpå 5,9 prosent (i annet halvår 2003) og det største negativepå 5,4 prosent (i annet halvår 2004). Avvikene kan istor grad forklares med variasjoner i omsetningen til deenkelte produkter innenfor gruppen.Etterkontrollen fastsetter altså et gulv for gjennomsnittsprisenepå gruppenivå (i tillegg til å synliggjøre prisavvikfor enkeltprodukter). Det betyr at TINE ikke har mulighettil systematisk å sette priser på meierivarer under kostnadene;prisen på enkeltprodukter kan settes under kostnadene,men bare om prisen på andre produkter i gruppensettes tilsvarende over.For det tredje – og uaktet de direkte og indirekte begrensningeri reguleringsregimet – har prisene på TINEs hvitostikke avveket systematisk fra kostnadene. Etterkontrollenviser at TINEs priser på hvitost generelt, og hovedproduktetNorvegia mer spesielt, har ligget rundt nivået forenhetskostnadene, med usystematiske avvik fra en periodetil den neste. TINE har altså satt prisen på hvitost i henholdtil kostnadene.Nedenfor diskuterer jeg konsekvenser disse konklusjonenefår for spørsmålet om TINEs eventuelle dominans imarket for hvitost, herunder avgrensningen av dette markedet.MarkedsavgrensningSom forklart innledningsvis, er det vanlig praksis i dominanssakerå ta utgangspunkt i det angjeldende foretaksmarkedsandeler. Når man angriper det egentlige spørsmålom dominans på denne indirekte måten, er det avgjørendeå ha klart for seg hva hensikten er. Som det heter i EFTASurveillance Authority’s retningslinjer (ESA, 1998, pkt. 2):«Hovedformålet med markedsavgrensningen er på en systematiskmåte ... å identifisere hvilke faktiske konkurrentersom er i stand til å begrense de berørte foretakenesmarkedsatferd og hindre dem i å opptre uavhengig av eteffektivt konkurransetrykk.»TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKPrisdannelsen – oppsummeringAnalysen ovenfor leder frem til tre konklusjoner. For detførste innebærer reguleringsregimet at myndighetene ipraksis bestemmer TINEs pris på hvitost. Jordbruksavtalenetablerer et pristak for alle meieriprodukter settunder ett, mens Etterkontrollen etablerer et prisgulv forhver produktgruppe. Når ingen gruppe kan senkes, oggjennomsnittet ikke kan heves, kan heller ingen enkeltgruppeheves. Kombinasjonen av Jordbruksavtalen ogEtterkontrollen begrenser derfor gjennomsnittsprisen påhvitost både opp og ned.For det andre – og uaktet de direkte begrensninger somfølger av reguleringsregimet – har TINE ikke incitament tilå heve prisen på hvitost over enhetskostnaden.Prisutjevningen innebærer at profittmulighetene i markedeter uttømt på produktgruppenivå; spesielt er prisen påhvitost satt så høyt som importvernet tillater. TINE harderfor ikke foretningsmessig incitament til å heve prisenpå hvitost ytterligere.Det betyr at det konkurranserettslige markedsbegrepetikke nødvendigvis sammenfaller med andre markedsdefinisjoner(ESA, 1998, pkt. 3):«... begrepet «relevant marked» [er] forskjellig fra de markedsdefinisjonersom ofte benyttes i andre sammenhenger.F.eks. bruker foretak ofte uttrykket «marked» for å vise tilområdet der de selger sine varer, eller generelt om dennæringsgren eller sektor de tilhører»Markedsavgrensningen gjennomføres gjerne ved hjelp avden såkalte SSNIP-testen (av det engelske SmallSignificant Non-transitory Increase in Price). Testen tarutgangspunkt i et bestemt produkt eller produktgruppe ogstiller spørsmålet om hvorvidt en (hypotetisk) monopolistsom kontrollerte prisfastsettelsen på produktene villefinne det lønnsomt med en liten, varig prisøkning på 5-10prosent over det nivået som ville herske under effektivkonkurranse. Dersom svaret er ja, anses produktene forikke å være utsatt for tilstrekkelig konkurranse fra andreNILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 17


produkter og dermed utgjøre et eget marked; er svaret nei,utvides produktgruppen med de «nærmeste» produkteneog testen gjennomføres på nytt inntil man har funnet engruppe produkter for hvilke en prisøkning på 5-10 prosentville være lønnsom.Anvendt på et dominerende foretak er SSNIP-testenspesielt og markedsavgrensningen mer generelt på sett ogvis paradoksal. Dersom foretaket virkelig er dominerende –og således «er i stand til i betydelig grad å opptre uavhengig»– må det jo kunne heve prisene med de fornødne 5-10prosent, og selskapets produkter således utgjøre et egetmarked. Inkluderer man derimot andre produsenter i detrelevante marked, har man implisitt antatt at foretaket ikkehar slik markedsmakt, og isåfall kan det heller ikke væredominerende. O’Donoghue og Padilla (2006) skriver:«... estimating the competitive price level would transformthe SSNIP test into a direct test of dominance. If, somehow,the competitive price level could be identified, then therewould be no need to go through the whole process of definingthe relevant markets and assessing dominance on thebasis of structural and behavioural proxies.»Som vi kommer tilbake til nedenfor, er dette noe av ethovedpoeng i den foreliggende sak. Det er også nært knyttettil hvorvidt SSNIP-testen anvendt på de faktiske prisergir et riktig resultat, eller om testen feiler på grunn av densåkalte «Cellophane Fallacy».THE CELLOPHANE FALLACYBegrepet «The Cellophane Fallacy» har sitt opphav i denmeget omtalte amerikanske konkurransesaken mot duPont (United States v. E.I. du Pont de Nemours & Co.,351 U.S. 377, 391-92, 1956). Saken omhandlet du Pontsadferd på markedet for cellofan, og et avgjørende spørsmålvar hvorvidt cellofan utgjorde et eget marked. Avgrensningenav markedet var avgjørende fordi du Pont haddeen dominerende stilling på markedet for cellofan, menikke på markedet for innpakningsmaterialer mer generelt.Amerikanske konkurransemyndigheter hadde avgrensetdet relevante markedet til cellofan, men denne avgjørelsenble omgjort av de Forente Staters høyesterett (US SupremeCourt).Retten tok utgangspunkt i at det var funnet en høy krysspriselastisitetmellom cellofan og andre fleksible innpakningsmaterialer(eng. «flexible wrapping materials»), noesom indikerte at brukerne av cellofan kunne være villigetil å erstatte cellofan med andre innpakningsmaterialer. Iog med at krysspriselastisiteten var høy, ville en hypotetiskmonopolist miste så store markedsandeler dersom vedkommendehevet prisen, at prishevingen ikke ville værelønnsom. Retten konkluderte derfor med at det relevantemarked var bredere enn cellofan, og at det omfattet andrefleksible innpakningsmaterialer.Denne beslutningen er senere blitt sterkt kritisert, utfradet synspunkt at en høy krysspriselastisitet i seg selv varen indikasjon på du Ponts markedsmakt. Når brukerne avproduktet var villige til å erstatte cellofan med andre, ogtildels mindreverdige substitutter, var det fordi du Pontselv hadde satt en høy pris på cellofan. Markedet for cellofanvar meget konsentrert, og du Pont bestemte i realitetenprisen. Fordi mange kunder i utgangspunktet foretrakkcellofan fremfor andre innpakningsmaterialer, vardet rasjonelt for du Pont å sette en høy pris. Men når prisenblir hevet, fremstår alternativene som mer attraktive.Sett fra du Ponts synspunkt, ville det være rasjonelt å setteprisen så høyt at en ytterligere prisøkning ikke ville værelønnsom. Du Pont ville med andre ord ønske å sette prisenpå et nivå der SSNIP-testen nettopp ville forkaste atcellofan var et eget marked. Hadde du Pont satt prisenlavere, ville krysspriselastisiteten ikke vært like høy. Vedfeilaktig å ta utgangspunkt i du Ponts faktiske priser, komretten derfor til en for bred markedsdefinisjon.Tankegangen er illustrert i figur 5 nedenfor. Anta at et selskaper den eneste selgeren av et bestemt produkt i detkorrekt definerte produktmarkedet. I figuren angir kurvenoverskuddet for selskapet som funksjon av prisen på produktet.Dersom selskapet kan sette prisen fritt, og det harsom mål å maksimere overskuddet, vil det velge monopolprisenp*. En høyere pris vil gi et lavere overskudd, ogen prisøkning vil derfor være ulønnsom. Dersom mananvendte SSNIP-testen med utgangspunkt i prisen p*,ville man komme til at markedet omfatter mer enn angjeldendeprodukt. Resultatet ville bli at selskapets markedsandelble for lavt anslått, noe som i ytterste konsekvenskunne føre til at det undersøkte selskapet – til tross for atdet egentlig er et monopol – ble ansett som ikke å ha endominerende stilling.Diskusjonen i kjølvannet av du Pont-saken dreier seg essensieltsett om hvilken pris man skal ta utgangspunkt i nårman anvender SSNIP-testen. Hvis formålet med testen er å18 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR


Figur 5 The Cellophane Fallacy.avgjøre hvorvidt et selskap (eller en gruppe av selskaper) haren dominerende stilling – det vil si tilstrekkelig markedsmakt– er det ikke nødvendigvis riktig å ta utgangspunkt ifaktiske priser. Motta (2004, s. 105) skriver:«Applying the SSNIP test to a current prices benchmarkmight lead to a too-wide definition of the market becausethe firm under investigation has a dominant position.»ESA har også gitt uttrykk for at faktiske priser ikke er detkorrekte utgangspunkt når prisfastsettelsen ikke er pregetav konkurranse (ESA, 1998, pkt. 19):«Generelt ... vil den pris det tas utgangspunkt i, være dengjeldende markedspris. Dette kan stille seg annerledesdersom den gjeldende pris ikke er fastlagt under tilstrekkeligkonkurranse. Særlig ved undersøkelse av utilbørligutnyttelse av en dominerende stilling, vil muligheten for atden gjeldende pris allerede er vesentlig økt, bli tatt ibetraktning.»Legg merke til at det ikke er tilstrekkelig at selskapet (ellerselskapene) kan tenkes å ha en dominerende stilling, for atman skal avvike fra regelen om å bruke faktiske priser. Deter heller ikke tilstrekkelig at prisene er høye; høye priser iet bestemt marked kan ha mange andre årsaker enn utilstrekkeligkonkurranse, for eksempel et generelt høytkostnadsnivå, høye skatter og avgifter eller myndighetsbestemteinngrep i prisdannelsen. Det er bare når selskapetselv, i kraft av sin dominerende posisjon, harmanipulert prisene, at de faktiske priser ikke danner detkorrekte utgangspunkt for SSNIP-testen. Som det heter iMoselle, Newbery og Harris (2006):«The «cellophane fallacy» refers to the observation that ifa market is already subject to the exercise of significantmarket power, then the SSNIP test may give results thatare for some purposes misleading.»I den aktuelle sak blir derfor spørsmålet om de observertemarkedspriser for ost kan sies å være et resultat av TINEsutøvelse av markedsmakt, og spesielt om det er behov forå justere ned prisene for bruk i SSNIP-testen. Det synesikke å være grunnlag for en slik justering.Som forklart ovenfor, viser Etterkontrollen at TINEs ostepriserreflekterer kostnadene i produksjonen av ost. Mankunne tenke seg TINEs kostnader er for høye som følge avat et eventuelt monopoloverskudd er tatt ut i ineffektivitet.Det er imidlertid lite som tyder på at så er tilfellet.Tvertimot har Synnøve Finden ved flere anledninger hevdetat TINEs marginer ikke er tilstrekkelige til å dekke defulle kostnader i videreforedlingen. Påstanden – som i realitetendreier seg om hvorvidt reguleringen i henhold tilEtterkontrollen var effektiv – har vært omstridt, og spørsmålethar vært til behandling i rettsvesenet. I den gradSynnøve Finden har fått medhold, tilsier det at osteprisenei utgangspunktet er for lave, ikke for høye, og isåfall tendererSSNIP-testen til å undervurdere, snarere enn overvurdere,markedets utstrekning.Man kunne hevde at kostnadene for osteproduksjonen erdrevet kunstig høyt fordi eierinntektene i melke- og meierivirksomhetensett under ett – herunder overskuddet iostevirksomheten – hentes ut gjennom målprisen formelk. Regjeringsadvokaten sa således i sitt innledningsforedragi lagmannsretten (Regjeringsadvokaten, 2010,pkt. 11.2 og 13.3):«TINE er et samvirkeforetak hvis formål er å oppnå høyestmulig pris på melkeråvaren medlemmene produserer...TINEs medlemmer får sitt utbytte av melkeproduksjonenpå to måter – pris på melk levert TINE Råvare og andelav resultat i TINE Industri... TINEs forutsetninger om atdet har lave marginer/bare oppnår kostnadsdekning påsalg av ost er misvisende... TINE tar ut en betydelig fortjenestepå ostesalg – gjennom betaling for melkeråvare tilsine medlemmer og ved utbytte fra TINE industri.»Til dette er det for det første å si at det er myndighetenesom fastsetter målprisen på melk, ikke TINE. TINE er enviktig premissleverandør i jordbruksforhandlingene, ogTEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKNILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 19


TINEs eiere er representert gjennom landbruksorganisasjonene,så slik sett kunne man si at TINE, eller dets eiere,har mulighet til å påvirke prisene på melk og melkeproduktergjennom forhandlingene. 11 Dersom konkurransepolitikkentok utgangspunkt i at TINE (eller dets eiere)har mulighet til å påvirke osteprisene gjennom jordbruksforhandlingene,og i kraft av denne form for markedsinnflydelsemåtte anses som dominerende på de aktuelle markeder,ville konkurransepolitikken i realiteten overprøveresultatet av jordbruksforhandlingene. Konkurransepolitisketiltak ville med andre ord ha sin begrunnelse imåten norsk landbrukspolitikk er innrettet på og villedirekte motarbeide utfallet av statens forhandlinger medlandbruksorganisasjonene. Spesielt ville det bety at konkurransemyndigheteneikke aksepterte de priser som følgerav statens inngrep i prisdannelsen, herunder de prisersom fastsettes direkte i forhandlingene, og de prisene somfølger indirekte av resultatet av forhandlingene, som priserpå meieriprodukter som reflekterer kostnader i henhold tilden fremforhandlede prisen på melk. Denne tankegangenvil ikke bli forfulgt videre her. Jeg legger til grunn at jordbruksforhandlingeneinngår som en del av det landbrukspolitiskeregimet, og at resultatet av forhandlingene måbetraktes som gitt når man vurderer konkurransemessigeforhold på markedene for melk og melkeprodukter.For det andre er det ikke åpenbart at den vertikalt integrertesamvirkeorganiseringen av TINE har noen egentligbetydning for prisdannelsen. Anta at TINEs osteproduksjon– eller videreforedlingsvirksomheten TINE Industrimer generelt – ble solgt til andre, utenforstående eiere, ogat bondesamvirket utelukkende omfattet håndteringen avselve råmelken, TINE Råvare. Under markedsordningenfor melk ville prisdannelsen vært akkurat den samme; spesieltville råvareprisen til osteproduksjon bli satt for åmaksimere markedspotensialet, som forklart ovenfor.Figur 6 Strukturen i norsk råmelk- og ostevirksomhet.råvaren til TINE Råvare. For TINEs del utgjør råvarebetalingenen intern transaksjon, noe som er angitt med denstiplede linjen mellom TINE Industri og TINE Råvare.Dagens situasjon kan sammenlignes med en hypotetisksituasjon der strukturen er fragmentert og vertikalt separert,slik som angitt i figur 7. Her tenker vi oss altså ikke bare atnorsk osteproduksjon foregår i et utall meieriselskaper, menogså at råvarevirksomheten er utskilt i et eget selskap. Meden slik struktur er det formodentlig udiskutabelt at det ertilstrekkelig konkurranse på videreforedlingsleddet. Meddet rådende reguleringsregimet, herunder markedsordningenfor melk, ville imidlertid prisene vært de samme, bådenår det gjelder råmelk og ost. 12 Det må bety at de faktiskepriser kan betraktes som konkurransepriser.Figur 7 Fragmentert og vertikalt separert struktur.For å illustrere at markedsstrukturen er uten betydning forprisdannelsen, kan vi ta utgangspunkt i figur 6, som viserdagens situasjon. Prisen på norsk ost tilsvarer importprisen,som er gitt ved summen av prisen på ost i utlandet,transportkostnader og toll. Inntektene fra salget av norskost går dels til å dekke kostnadene i videreforedlingen iTINE Industri og Synnøve Finden, og dels til å betale for11 En annen mulig påvirkningskanal går via Statens landbruksforvaltnings fastsettelse av avgifter og tilskudd i Prisutjevningen. Jeg legger til grunn at norske landbruksmyndigheterikke i utilbørlig grad er influert av markedsaktørene.12 Dersom større konkurranse på videreforedlingsleddet medførte høyere effektivitet, kunne råmelkprisen økes (dvs. tilskuddet i Prisutjevningsordningen reduseres)uten at prisene på norsk ost ble presset over importprisene; isåfall ville råvarekostnadene i videreforedlingen være høyere, og ikke lavere, med større konkurranse.20 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR


Mer generelt gjelder det at under den eksisterende markedsordningenfor melk ville råmelkpris og ostepris væreden samme enten TINE var stor eller liten, vertikalt integrerteller ikke, organisert som samvirke eller på annenmåte, bondeeiet eller ikke og med eller uten reguleringsansvar.Hvordan kan det da være TINE som utøver markedsmaktnår resultatet uansett ville blitt det samme?Svaret kan bare være at når rammebetingelsene tas for gitt,later ikke The Cellophane Fallacy til å være en aktuell feilkildeved vurderingen av det relevante markedet fornorskprodusert ost.For det tredje, hvis man, som Regjeringsadvokaten, vil sehele verdikjeden under ett synes det rimelig å legge tilgrunn ikke bare totale inntekter, men også totale kostnader.Det er riktig at samvirket betaler eierne i henhold tilmelkeleveranser, dels i form av råvarepris og dels i form avutbytte, som i sum er lik de samlede inntekter fratrukketdirekte utgifter (eksterne kostnader). Som forklart ovenfor,er disse (netto)inntektene på langt nær tilstrekkeligetil å dekke melkeprodusentenes kostnader. Dersom prisenepå meieriprodukter skulle reflektere de samlede kostnader(det vil si verdien av all den arbeidskraft, kapital ogde naturressurser som medgår i hele verdikjeden), villeprisene med dagens kostnadsnivå måtte være adskillighøyere enn de faktisk er; med andre ord er melkeprisen,sett i forhold til kostnadene ved å produsere melken, sværtlav. Hvis man legger til grunn kostnadsbasert prisfastsettelsefor landbruksprodukter, må man imidlertid regnemed vesentlige endringer i selve kostnadsbildet; spesieltville man i et fullstendig liberalisert markedssystem forventestore omstillinger, blant annet i form av redusertnorsk produksjon og større import. Det er en nokså håpløsoppgave å si noe meningsfullt om på hvilket nivå kostnadsbaserte(evt. «markedsbaserte» eller «konkurransebaserte»)priser på norsk melk vil ligge uten en nærmere presiseringav hvilket landbrukspolitisk scenario man ser forseg. Det er imidlertid sikkert at norske osteprodusenter ien slik situasjon ville være fullstendig eksponert for konkurransefra utlandet.Det relevante markedLønnsomheten av en prisøkning avhenger av forholdetmellom priseffekten (høyere margin) og kvantumseffekten(tap av omsetning). Kvantumseffekten kan dekomponeresi en produktmessig del (tap av omsetning til produsentermed andre produkter) og en geografisk del (tap av omsetningtil produsenter med en annen geografisk lokalisering),men det er naturligvis den samlede effekt som eravgjørende; man må ta hensyn til lekkasjer av i alle retninger.Allikevel gjennomføres testen ofte separat i henholdsvisden produktsmessige og den geografiske dimensjon.Det innebærer at man risikerer å definere markedetfor snevert, fordi det kan fremstå som lønnsomt å heveprisene dersom man bare tar hensyn til tapet av omsetningi én retning, men ikke hvis man tar hensyn til tapet i alleretninger.I den aktuelle sak har striden først og fremst stått om dengeografiske dimensjon av det relevante markedet. I sittinnledningsforedrag hevdet således Regjeringsadvokaten(Regjeringsadvokaten, 2010, pkt 16.2) at«Norge er beskyttet av et importvern som gjør at prisene iNorge er dobbelt så høye som i tilstøtende land... Formåletmed importvernet er å etablere et nasjonalt marked forost»Gabrielsen og Sørgard (2009, s. 22) hevdet på sin side at«Fra et økonomisk ståsted framstår det ... som heltmeningsløst å hevde at norsk ost tilhører et marked som erstørre enn nasjonalt.»Det er naturligvis riktig at importvernet er ment å sikrebedre betingelser for norskprodusert ost, men det følgerikke av dette at det relevante markedet i konkurranselovensforstand er «nasjonalt». Her er spørsmålet om norskeosteprodusenter kan opptre uavhengig av utenlandskekonkurrenter, og da er det ikke tollmuren per se, menhvorvidt den gir rom for prisøkninger, som er avgjørende.Gjeldende handelsmønster sier lite eller ingenting omvirkningene en ytterligere prisøkning, og import kanutøve konkurransepress selv om den i utgangspunktet erliten. Hvis det virkelig var lønnsomt for norske osteprodusenterå heve prisene med 5-10 prosent, må man spørrehvorfor Statens landbruksforvaltning har funnet detnødvendig å redusere råvarekostnadene i form av et tilskuddtil osteproduksjon.Regjeringsadvokatens hevdet også (Regjeringsadvokaten,pkt. 11.11) at«Importvernet er betydelig og fleksibelt i flere henseender:økt tilskudd til osteproduksjon gjennom Prisutjevningen;tiltak basert på omsetningsavgiften; last resort – overgangTEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKNILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 21


til prosenttoll... Importvernet har over tid vist seg robustog har gjort det mulig å ta ut målprisen ved produksjon avråmelk ...Dersom importvernet skulle vise seg å bli mindreeffektivt kan dette (også) håndteres ved at TINE reduserernoteringsprisen og/eller ved at målprisen nedsettes.»Tollvernet er ett av flere virkemidler myndighetene har tilrådighet og som sees i sammenheng. Spørsmålet er imidlertidikke om myndighetenes virkemidler kan justeres,men hvorvidt de ville bli endret dersom norske osteprodusenterensidig hevet prisene over det som følger av markedsordningenfor melk. Anta at osteprodusentene hevetosteprisene med 5-10 prosent utover det nivå som fulgteav Jordbruksavtalen og Prisutjevningen, og at dette utløstevesentlig import. Ville da myndighetene ha styrket tollvernet,eventuelt justert andre virkemidler? Neppe.Selskapene ville formodentlig bli bedt om å sette prisenened igjen.Prinsipielt tilsier prisdannelsen at ytterligere prisøkningvil være ulønnsom, fordi råvareprisen er satt for å uttømmemarkedspotensialet, og den derfor presser ostepriseneså høyt som mulig, hensyn tatt til konkurransen fraimport. Som Regjeringsadvokaten uttrykte det(Regjeringsadvokaten, 2010, pkt. 16.2): «bak de norsketollmurene er prisene på ost satt så høyt som mulig uten atimport utløses». Slik sett skulle det forsåvidt være unødvendigå gå videre med empiriske undersøkelser.I denne saken dreide de empiriske undersøkelsene av dengeografiske dimensjonen av markedet seg først og fremstom å anslå prisforskjellen på ost produsert i Norge og ostsom kunne importeres til Norge. Undersøkelsene ble vanskeliggjortav tilgang på relevante data, særlig når detgjaldt utenlandsk ost.Copenhagen Economics (2006) foretok en sammenligningav gjennomsnittspriser ute og hjemme, som tilsa at prisforskjellenpå norsk ost og importost var 3,8 prosent, klartunder det relevante området på 5-10 prosent som anvendesi SSNIP-testen. Dette er prinsipielt sett den riktigefremgangsmåten når man analyserer ost som sådan, menen svakhet er at det er vanskelig å finne et gjennomsnitt avutenlandsk ost som tilsvarer det norske.Alternativt må man undersøke hver enkelt ostetype separat.Dette er beregningsmessig krevende, men enklest forostetyper med tilsvarende utenlandske produkter. ECON(2006) gjennomførte en analyse for såkalt «økobit» avtypen Gouda/Edamer, og fant en prisforskjell på 8,3 prosent,som er innenfor intervallet på 5-10 prosent. ECONhevdet imidlertid at norsk ost har en merkevarefordel somtilsier at den relevante forskjellen er 12,3-14,3 prosent,altså utenfor intervallet.Merkevarefordeler er vanskelige å tallfeste, men for såkalt«generisk» ost som benyttes til dagligvarekjedenes egnemerkevarer, eksisterer det ingen slik fordel. Når det gjelderegne merkevarer, kontrollerer dagligvarekjedene bådeinnhold og forpakning; for kunden vil det for alle praktiskeformål være irrelevant hvor osten er produsert.Copenhagen Economics (2006) beregnet at en prisøkningfor norsk ost på 5 prosent ville være ulønnsom dersomvolumet gikk ned med mer enn 7 prosent. Egne merkevarergikk i perioden 2004 til 2007 fra en andel på 3 prosentav total omsetning av ost i Norge til en andel på 9 prosent;det ville med andre ord være tilstrekkelig at egne merkevarerble erstattet med import, for å gjøre en prisøkningulønnsom.Det synes derfor ikke urimelig å konkludere med at deforeliggende empiriske undersøkelser indikerer at en prisøkningpå norsk ost ganske sikkert er ulønnsom når geografidimensjonenvurderes alene, på grensen til ulønnsomnår produktdimensjonen vurderes alene, og alt i alt utvilsomtulønnsom.Oppsummeringsmessig tilsier altså prinsipielle argumenterat det ikke vil være lønnsomt å heve prisene på norskost, fordi prisene er satt så høyt som konkurransepressetfra import tillater. Empiriske undersøkelser synes åbekrefte konklusjonen, særlig på grunn av lekkasje tilimport, men også på grunn av lekkasje til andre norskeprodukter. Det relevante markedet er derfor større ennnorsk hvitost, og på dette markedet er TINE for liten til åha en dominerende stilling.KONKLUSJONMarkedsordningen for melk innebærer at prisen påråmelk er regulert av myndighetene slik at markedspotensialetfor de ulike grupper av meieriprodukter i det altvesentlige er uttømt. For råmelk til produksjon av ost erprisen så høy som konkurransen fra import av ost tillater,gitt at produsentene skal få dekket sine kostnader; råmelktil osteproduksjon er gitt et tilskudd, fordi importtariffenikke er tilstrekkelig til at norske produsenter kan tåle en22 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR


gjennomsnittlig råvarepris. Gitt dette regulatoriske regimeter norske osteprodusenter i sin alminnelighet, ogTINE i særdeleshet, utsatt for et konkurransetrykk frautenlandske produsenter som ikke tillater dem å heve sinepriser. Med andre ord er det relevante markedet større ennnorsk ost, og på dette markedet er TINEs markedsandelliten. Det betyr at TINE ikke er dominerende etter etablertekonkurranserettslige kriterier.Det ville være en overdrivelse å påstå at denne argumentasjonengjorde et sterkt inntrykk på lagmannsretten. Om detskyldes at retten ikke forstod argumentene, eller at den ikkeaksepterte dem, skal være usagt; 13 retten havnet uansett påden konklusjon at TINE hadde en dominerende stilling. Deter klart at de empiriske undersøkelsene av det relevantemarkedet kan diskuteres; man kan også med en viss retthevde at selv om det regulatoriske regimet begrenser TINEshandlingsrom, er det ikke fullstendig innsnevret. Jeg vil allikevelfastholde at den prinsipielle analysen av prisdannelsenfor ost tilsier at det ikke er rimelig å regne med at TINE hartilstrekkelig handlingsrom til på lønnsomt vis å heve prisenemed 5-10 prosent. Da følger det – om kriteriet er hvorvidtselskapet har betydelig grad av uavhengighet i sin prisfastsettelse– at TINE ikke kan være dominerende.REFERANSER:Borgarting lagmannsrett (2010), Dom i sak nummer 09-089085ASD-BORG/02 avsagt 7. september 2010.Copenhagen Economics (2006), Det relevante marked for norsk hvidost- Undersøgelse af efterspørgslen efter udenlandsk hvidost, rapportskrevet på oppdrag for Advokatfirmaet Wiersholm.ESA (1998), Kunngjøring fra EFTAs overvåkingsorgan om avgrensningav det relevante marked innen konkurranseretten i Det europeiskeøkonomiske samarbeidsområdet (EØS), EØS-tillegget til DeEuropeiske Fellesskaps Tidende nr. 28 av 16.7.1998.EU-Kommisjonen (1997), Notice on the definition of the relevant marketfor the purposes of Community competition law, 9. desember1997.Jordbruksavtalen 2004-2005, Avtale inngått mellom Staten, NorgesBondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag, 24. mai 2004.Konkurransetilsynet (2007), Vedtak V2007-2 – TINE BA – overtredelsesgebyretter konkurranseloven § 29, jf. §§ 10 og 11 – konkurransebegrensendeeksklusiv leveringsavtale.Moselle, Boaz, David M. Newbery og Dan Harris (2006), Faktorsaffecting geographic market definition and merger control for theDutch electricity sector – final report, non-confidental version, TheBrattle Group.Motta, Massimo (2004), Competition Policy – Theory and Practice,Cambridge: Cambridge University Press.NILF (2007), Prisutjevning for melk – kontroll for første halvår 2007,Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning.O’Donoghue, Robert og A. Jorge Padilla (2006), The Law andEconomics of Article 83 EC, Oxford and Portland, Oregon: HartPublishing.Oslo tingrett, Dom i sak nummer 07-063120TVI-OTIR/07 avsagt 25.mars 2009.Prisutjevningsforskriften, forskrift nr. 1453 av 4. desember 2003,Landbruksdepartementet.TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKECON (2006), Markedet for faste oster, Notat 2006-21, ECONAnalyse.Regjeringsadvokaten (2010), Innledningsforedrag i sak nummer 09-089085ASD-BORG/02 for Borgarting Lagmannsrett.13 Det avgjørende punkt synes å være den såkalte Cellophane Fallacy. Retten skriver blant annet at «Tine i 1997 hadde tilnærmet monopol i alle ledd av verdikjeden.Det ble da åpnet for konkurranse, men dette viste seg vanskelig å få til i praksis. Både i år 2000, 2004 og 2007 ble det således foretatt endringer i reguleringenfor bedre å legge til rette for konkurranse... Konkurransen var således ufullkommen på disse tidspunktene, noe som taler for at prisen Tine tok for sineprodukter var høyere en det som ville vært tilfellet i et marked med tilstrekkelig konkurranse.» Lagmannsretten viser dessuten til professor Lars Sørgard vedNorges handelshøyskole som «forklarte ... at de høye prisene for ost i Norge, viser at ost er et eget marked», professor Tommy Staahl Gabrielsen iKonkurransetilsynet som «forklarte at de høye prisene var utslag av den markedsmakten som Tine har hatt i det begrensede markedet», samt deres rapport«der de har gitt uttrykk for at prisnivået for ost i Norge i 2004, var forhøyet med betydelig mer enn 5-10% i forhold til prisene under normale konkurranseforhold»(Borgarting lagmannsrett, 2010, s. 49). Om det geografiske markedet skriver retten blant annet at «det var utvilsomt riktig av Konkurransetilsynetå avgrense markedet for ost i 2004 geografisk til Norge. Det er etter lagmannsrettens vurdering tilstrekkelig å vise til det importvernet som var etablert gjennomtollbeskyttelsen og kvoteordningen, samt de øvrige markedsreguleringstiltakene» (Borgarting lagmannsrett 2010, s. 50.NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 23


TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKLARS SØRGARDProfessor, Institutt for Samfunnsøkonomi, Norges Handelshøyskole (NHH)Økonomisk analyse av fusjoner og oppkjøp:Markedsavgrensning vs konkurranseanalyseI denne artikkelen drøftes to ulike metoder for å analysere mulige konkurransemessige virkningerav fusjoner og oppkjøp. Det vises hvordan kritisk tap analyse kan anvendes imarkedsavgrensningen, og hvordan «upward pricing pressure»-metoden kan anvendes ikonkurranseanalysen. Vi relaterer de to metodene til to oppkjøp i Norge, og drøfter hvilkeimplikasjoner disse metodene har for den økonomiske analysen av fusjoner og oppkjøp.1 INTRODUKSJONI Norge meldes det om lag 300 fusjoner og oppkjøp tilKonkurransetilsynet hvert år. Konkurransetilsynet harknappe frister for å avgjøre hvilke av disse bedriftservervenede skal foreta en grundig vurdering av, og blantdem som undersøkes grundig har de også en relativtknapp frist for eventuelt å gripe inn. Det er derfor åpenbartat en har behov for enkle metoder for å kunne fastslåhvilke fusjoner og oppkjøp som ventelig kan værekonkurranseskadelige. I praksis har det vist seg atmarkedsavgrensning har blitt den sentrale metoden i konkurransesaker,herunder saker vedrørende fusjoner ogoppkjøp, for å avgjøre hvilke saker som legges bort tidligog også i stor grad for å avgjøre hvilke saker det eventueltgripes inn mot. 1 Dette er overraskende, gitt at en i lærebøkeri mikroøkonomi leter forgjeves etter metoder forå avgrense markedet. En vil i lærebøker typisk starteder markedsavgrensningen slutter, nemlig med å anta atdet er et gitt antall bedrifter i markedet og analysere hvordanen eventuell fusjon mellom to av dem vil påvirkekonkurransen.Markedsavgrensning omhandler spørsmålet om hvilkeprodukter og geografiske områder som tilhører det sammemarked. Bedriftens posisjon i markedet – hvorvidt den haren høy eller lav markedsandel – er av betydning for vurderingenav hvorvidt det kan oppstå konkurransemessigeproblemer i dette markedet. En vil typisk forvente at farenfor mulig konkurranseskadelig adferd er større desto høyeremarkedsandel en bedrift har. I tråd med en slik tankeganghar de fleste land utformet konkurranseregler derbedrifter normalt ikke rammes av spesifikke konkurransereglerhvis markedsandelene er tilstrekkelig lave. Tilsvarendeer det slik at dersom markedsandelene er høyefor de fusjonerende bedriftene er det en klar indikasjon påat fusjonen er konkurranseskadelig.1 Se for eksempel Baker (2007), som hevder at markedsavgrensningen har vært avgjørende for flere konkurransesaker i USA enn noen annet tema.24 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 LARS SØRGARD


Nylig har det blitt foreslått en alternativ tilnærming tilanalyse i fusjonssaker, som tilsynelatende bryter radikaltmed tilnærmingen hvor markedsavgrensning er helt sentral.Det er foreslått at i stedet for å avgrense det relevante markedet,skal en betrakte først og fremst graden av konkurransemellom de aktuelle bedrifter og avdekke hvorvidt enfusjon kan føre til et prispress oppover på de fusjonertebedriftenes produkter. Det vil innebære at i en fusjonssaker ikke utgangspunktet å vurdere hvor store markedsandelerde fusjonerende bedriftene har i det relevante markedet,men i hvor stor grad de to bedriftenes produkter er substitutter.Sett i et slikt perspektiv er metoden mer i tråd meddet vi finner i lærebøker, da en fokuserer direkte på hvordankonkurransen som sådan påvirkes av en fusjon.2 METODE FOR MARKEDSAVGRENSNINGMarkedsavgrensning dreier seg om å finne ut hvilke produktersom er nære substitutter og dermed tilhører detsamme relevante marked. Hvis det er slik at for eksempelen bedrift har kontroll over ett produkt og en annenbedrift over et annet produkt, vil spørsmålet om de to produkteneer nære substitutter være av stor betydning forhvor hardt de to bedriftene forventes å konkurrere medhverandre. Når en har avgrenset markedet vil en derfor haet godt utgangspunkt for å drøfte mulig utnyttelse av markedsmakt.Hvis det er slik at en bedrift møter konkurransefra mange andre bedrifter, vil denne bedriften ha problemermed å utnytte markedsmakt. Det vil for eksempelventelig være slik at den ikke finner det lønnsomt å setteen høy pris, da kundene da vil velge å handle fra en av demange andre bedriftene den konkurrerer med.Markedsavgrensning handler følgelig om å finne ut omhvilke andre bedrifter, hvis noen, som kan betraktes somen konkurransemessig restriksjon («competitive constraint»)på denne bedriftens adferd. For å avdekke det,må en ta i betraktning både en produktmessig og en geografiskdimensjon så vel som substitusjon på både etterspørsels-og tilbudssiden. 2 I det følgende vil vi fokusere påetterspørselssubstitusjon mellom produkter.I en del konkurransesaker, og da særlig i Europa noe tilbakei tid, avgrenset en markedet ut fra egenskaper ogbruksområder for produkter. Det er imidlertid i mange tilfellersvært vanskelig å konkludere ut fra slike betraktninger.En konkurransesak fra bananmarkedet kan illustreredette. EU-kommisjonen argumenterte for at bananervar et eget marked, og de fikk større av EF-domstolen i sittresonnement 3 :TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKI denne artikkelen vil vi i de to neste avsnittene drøfte hverav de to ulike tilnærmingene, og argumentere for at de tometodene slik de nå er utviklet på mange måter ersammenfallende. Vi vil i avsnitt 4 forklare hvordan metodenekan anvendes i praksis, og relaterer metodene tilto oppkjøp I Norge. Til slutt drøftes det hvilke implikasjonerdisse metodene har for strukturen i en økonomiskanalyse av fusjoner og oppkjøp.«31.The banana has certain characteristics, appearance, taste,softness, seedlessness, easy handling… which enable it to satisfythe constant needs of an important section of the populationconsisting of the very young, the old and the sick.»Eldre, unge og (og muligens syke) har det til felles at dehar vanskelig for å tygge harde frukter, da de fleste av dissepersonene er tannløse. Produktegenskapene ved bananinnebærer altså at for disse kundene er ikke annen frukt etreelt alternativ. Ut fra dette konkluderte EF-domstolenmed at bananer er et eget marked.Begrepet «toothless fallacy» stammer fra denne saken.Kritikerne påpeker at det ikke er nok å betrakte en gruppeav kunder. Hva med alle de andre som har tenner, oghvor annen frukt sånn sett kan være et reelt alternativ?Hvis det er tilstrekkelig mange av dem, kan det være tilstrekkeligstor mulig substitusjon fra bananer til annenfrukt slik at bananer kan være i marked med en eller flereandre frukter.Avgrensningen av ostemarkedet kan illustrere hvor vanskeligdet er å basere seg utelukkende på produktegenskaperog bruksområder. Konkurransetilsynet skrev følgendei et vedtak vedrørende dette markedet 4 :«Konkurransetilsynet legger til grunn at forbrukerne i det dagligehushold ønsker flere typer pålegg å velge mellom.Forbrukerundersøkelser gjennomført av TINE tyder på at fler-2 For en nærmere beskrivelse av momentene som skal inngå i en vurdering av det relevante marked i EU og i Norge, se EU-kommisjonen (1997). En forskjellmellom EU og USA er at i USA vil ikke tilbudssubstitusjon inngå i vurderingen av det relevante marked men i stedet inngå i selve konkurranseanalysen.3 Se Case 27/76 United Brands Co. and United brands Continental BV. vs Commission [1978] ECR 00207.4 Se Konkurransetilsynets vedtak V2007-2, som omhandlet mulig misbruk av dominans av Tine i forbindelse med at Synnøve Finden ble utestengt fra Rema1000 butikken høsten 2004.LARS SØRGARD SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 25


tallet av forbrukerne har minst to ostetyper i kjøleskapet tilenhver tid. Mange har i tillegg også flere ostetyper i kjøleskapet,for eksempel smøreost, kremost, muggost, feta, pharmesan.Dette skyldes både ønske om variert kosthold og smakspreferanser.»(side 15)Den som ikke har lest fortsettelsen, vil kanskje tro at konklusjonenble at ost konkurrerte med andre påleggsprodukter.Det er en naturlig konsekvens, gitt at forbrukerne«ønsker flere typer pålegg å velge mellom» og «ønske om variertkosthold». Men tolkningen av de to utsagnene i denforeliggende sak var at dette pekte i retning av at ost var eteget produktmarked.De åpenbare svakhetene forbundet med å avgrense markedetutelukkende basert på produktegenskaper og bruksområdegjorde det nødvendig med et alternativt rammeverk. Ide amerikanske fusjonsretningslinjene som ble offentliggjorti 1982, ble det introdusert en såkalt SSNIP-test (Smallbut Significant Non-transitory Increase in Price). Ideen er åbetrakte en prisøkning på ett produkt. Hvis det er stort frafallav kunder som følge av en prisøkning, tyder det på atproduktet har nære substitutter og dermed at andre produktertilhører samme marked som dette produktet.Følgelig vil denne prisøkningen avsløre om produktet harnære substitutter. Hvis tilstrekkelig liten nedgang i salg somfølge av økt pris, vil det innebære at kundene har få reellealternativer og dermed at dette produktet utgjør et eget relevantmarked. Den prisøkningen en skal betrakte er definerttil 5-10 %. Det er en størrelsesorden som ble valgt uten særligbegrunnelse da testen ble introdusert i 1982 i USA, ogsom er kopiert av de fleste lands konkurransemyndigheter.Testen er også kalt den hypotetiske monopolist testen, daspørsmålet en stiller er hva som er det minste marked somdet er lønnsomt å monopolisere.Ved utførelsen av SSNIP-testen skal en starte med et såkaltkandidatmarked, det vil si produkter og geografiske områdersom er kandidater til å utgjøre det relevante marked.Hva som defineres som et kandidatmarked bestemmes avden konkrete saken. Hvis for eksempel den aktuelle sakener en fusjon mellom to produsenter av egg i Norge, er detnaturlig å betrakte kandidatmarkedet som egg i Norge. Vilen hypotetisk monopolist som kontrollerer all eggproduksjonsom selges i det norske markedet finne det lønnsomtå øke prisen på egg med 5-10 %? Hvis svaret er ja, er detrelevante markedet definert som egg i Norge. Hvis svareter nei, må en utvide kandidatmarkedet og igjen teste omdet er lønnsomt med en prisøkning. 5 En mulighet er åbetrakte import av egg og dermed utvide ut fra en tilbudssidesubstitusjon.En annen mulighet er å betrakteandre produkter i Norge.En slik tilnærming kan skape problemer i såkalte dominanssaker,der en aktør med en sterk markedsstilling eranklaget for å misbruke sin dominans. Den vil ha interesseav å sette opp prisen inntil kunder vurderer å skifte overtil andre produkter en det som selges av den dominerendeaktøren. Det vil i så fall innebære at til den faktiske prisden dominerende aktøren velger å sette, vil en del produkterfremstå som substitutter til det produktet dendominerende aktøren selger. Men det er fordi prisen erblitt så høy at kundene vurderer å skifte. Hvis en derimothadde tatt utgangspunkt i priser som var lavere, foreksempel det som ville vært hvis det var flere bedriftersom konkurrerte om å selge det samme produktet, villesannsynligvis disse produktene ikke blitt ansett som tilstrekkelignære substitutter i kundenes øyne.En kan risikere i å gå i en felle dersom en tar utgangspunkti faktiske priser, fordi til slike priser kan noen produkterfremstå som substitutter mens det ikke hadde vært tilfelledersom det var konkurransepriser som var utgangspunktet.Dette er kalt «cellophane fallacy» etter en sak i USA. 6I fusjonssaker er en typisk opptatt av hvorvidt en fusjonfører til økte priser ut over dagens gjeldende priser, nettoppdet spørsmålet som stilles i SSNIP-testen. Det er kununntaksvis at en skal ta utgangspunkt i lavere priser ennde som gjelder før fusjonen, og slik sett er det ikke så overraskendeat SSNIP-testen er utviklet for fusjonssaker. 75 Merk at det er et åpent spørsmål hva som menes med en prisøkning. I henhold til amerikanske retningslinjer er det tale om prisøkning på «at least one productin the market» (se US Department of Justice (2010), side 9), mens i henhold til europeiske retningslinjer er det tale om en prisøkning på begge produktene.Senere vil vi argumentere for at det mest naturlige vil være å åpne for å øke enten en eller flere priser, slik som i de amerikanske retningslinjene.6 En produsent av cellofan ble ut fra de faktiske priser funnet å være i samme marked som en del andre produkter, men den konklusjonen ble senere kritisert.Det ble argumentert med, i tråd med det vi har sagt, at de andre produktene fremstod som nære substitutter ene og alene fordi produsenten av cellofan haddeunyttet sin markedsmakt til å sette en høy pris. Dette er nærmere forklart i Office of Fair Trading (2001) og EU-kommisjonen (2005).7 Verken i amerikanske eller engelske retningslinjer for fusjonskontroll, som begge ble offentliggjort nå nylig, er begrepet «cellophane fallacy» nevnt. I de amerikanskeretningslinjene er det nevnt eksempler der en skal benytte lavere priser som utgangspunkt, fordi prisene ville ventelig falt uten fusjonen. De viser til tilfelletmed mulig nyetablering eller innovasjon, samt tilfellet der en koordinert likevekt (collusion) kunne brutt sammen hvis ingen fusjon (se US Departmentof Justice (2010), side 10).26 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 LARS SØRGARD


Hvis prisøkningen er ulønnsom, vil det innebære at detteproduktet har nære substitutter som kunder velger ågå over til når prisen øker. I så fall må vi inkludere et nyttprodukt, og betrakte om en hypotetisk monopolist finnerdet lønnsomt med en prisøkning på de to produktene.Vi må da i prinsippet gjøre akkurat det samme som viforklarte over, det vil si sammenligne kritisk tap og faktisktap. Den tradisjonelle antakelsen er at vi øker prisenlike mye på de to produktene, og sjekker om det erlønnsomt for den hypotetiske monopolisten. Hvis de toproduktene har identisk margin og vi kjenner priselastisitetenfor de to produktene samlet sett, det vil si vi vethvor stor nedgangen er i salget for de to produktenesamlet sett, kan vi benytte den formelen vi fant over (seligning 4).La oss nå i stedet anta at vi har egenpris- og krysspriselastisiteterfor hver av de to produktene. Vi antar ogsåat de to produktene er helt symmetriske slik at de harikke bare identisk margin, men at også antallet solgteenheter og egenpris- og krysspriselastisiteter er identiske.Det kritiske tapet er slik vi definerte det i ligning 3, gitt atvi antar at pris-kostnads marginen er lik for de to produktene.Det faktiske tapet er derimot forskjellig. Når prisenpå produkt 1 øker, fanger produkt 2 opp noe av det redusertesalget. Tilsvarende vil produkt 1 fange opp noeav salget som forsvinner bort fra produkt 2 som følgeav økt pris på produkt 2. La nå egen- og krysspriselastisitetvære definert som henholdsvis ε iiog ε ij, der begge erangitt i absoluttverdier. Gitt symmetri, har vi at ε 11= ε 22og ε 12= ε 21. De to produktene vil utgjøre det relevantemarkedet dersomαα ⋅ (ε ii– ε ij) < –––––– (5)α + LFaktisk tap Kritisk tap{{Uttrykket i parentes på venstresiden er tapet i salg av produkti som følge av prisøkningen, fratrukket det somplukkes opp av det tapte salget av det andre produktet.I mange situasjoner er priselastisiteter ikke tilgjengelige.Derimot kan det være at en har kunnskaper om diversjonsrater.En diversjonsrate fra produkt i til produkt j erdefinert som følger:∂q j––––D ij= – ∂p i (6)∂q–––– i∂p iEn prisøkning på produkt i fører til redusert salg av detteproduktet. En andel av det plukkes opp av produkt j.Vi kan omforme kritisk tap analysen slik at vi i stedetfor elastisiteter kan anvende diversjonsrater. 10 La ossnå anta at bedriftene setter prisene slik at profitt maksimeresfor hver av de to produktene, uavhengig av detandre produktet. Det kan for eksempel forklares med atbedrift 1 kontrollerer produkt 1, mens bedrift 2 kontrollererprodukt 2. Det er velkjent at bedriftens tilpasning erslik at:1L i= –––– (7)ε iiHvis vi antar symmetri mellom de to produktene, har vi atL i= L j= L. Da kan vi omforme (5) til:ε ijε iiα––– > –––––– (8)α + LHvis vi holder på forutsetningen om symmetri, innebærerdet at venstresiden kan omformes. Ved symmetri vilD ij=D ji= D, og vi har følgende betingelse for at de toproduktene tilhører samme marked:αD > –––––– (9)α + LDiversjonsraten mellom de to produktene er følgeligavgjørende for om de to produktene utgjør ett relevantmarked. En høy diversjonsrate betyr at det andreproduktet vil fange opp en stor andel av de kundene somforsvinner fra dette produktet. I så fall vil det implisereat de to produktene er nære substitutter for kundene.En hypotetisk monopolist kan derfor finne det lønnsomtå sette opp prisen på begge de to produktene.Vi kan også se fra kriteriet at høy pris-kostnad margin vil– alt annet likt – dra i retning et smalt marked. I retningslinjerfor fusjoner utgitt av britiske myndigheter nå nyliger dette eksplisitt påpekt (se Competition Commission,2010):10 Willig (1991) er en av de første som drøfter bruk av diversjonsrater i konkurransesaker. O’Brien og Wickelgren (2003) har vist hvordan vi kan sammenlignediversjonsrate med kritisk tap, og ut fra det teste om markedet er avgrenset. Diversjonsrater ble også introdusert i Katz og Shapiro (2003).28 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 LARS SØRGARD


«If the variable profit margins of the products in the candidatemarket are high, the hypothetical monopolist test is more likelyto be satisfied because the value of sales recaptured by thehypothetical monopolist will be greater, making the price riseless costly.» (side 32)Dette er i utgangspunktet ikke så åpenbart, da høy marginvil føre til lavt kritisk tap og samtidig lavt faktisk tap. Detsiste inntreffer fordi høy margin er resultat av en lite prissensitivetterspørsel og dermed lavt faktisk tap.Utledningen over viser imidlertid at nettoeffekten er entydigog at høy margin taler for smale markeder. Dette bleeksplisitt påpekt i utkastet til retningslinjer for fusjonskontrolli USA, men i den endelige versjonen av retningslinjenevar dette strøket. 11det andre produktet ikke ha økt margin (ingen prisøkning),hvilket betyr at det er mindre å tjene på hver enhetøkt salg for det andre produktet. Men ved en nærmereinspeksjon ser vi at så ikke alltid er tilfelle. Dersom det erasymmetri vil diversjonsratene være asymmetriske ogtypisk slik at diversjonsraten fra det lille til det store produkteter større enn diversjonsraten motsatt vei. Det kanvises at dersom produktene er tilstrekkelig asymmetriske,vil testen hvor en antar at prisen på kun det lille produktetøker avgrense et smalere marked enn testen der prisenøker på begge produktene. 13 Som nevnt over er poengetmed markedsavgrensningen å finne det minste markedhvor en prisøkning er lønnsom. Følgelig bør en ved asymmetribenytte begge tester, og plukke den markedsavgrensningensom er smalest.TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKSå langt har vi antatt at bedriftene er symmetriske. Detteforenkler analysen betraktelig. Men i mange situasjoner erdet høyst urealistisk, for eksempel der en bedrift med etprodukt som har et stort salg kjøper opp en bedrift med etlite salg. Det kan tenkes at den store bedriften i sin prissettingi liten grad påvirkes av den små bedriften, mensderimot den lille bedriften er påvirket av den store bedriften.Dette skyldes at diversjonsraten fra den store til denlille er lav, mens derimot diversjonsraten motsatt vei erhøy. I så fall skulle en forvente at dersom de to bedriftenefusjonerer, vil det være sterkere incentiver til å heve prisenpå det lille produktet enn på det store produktet. En kani så fall ta en alternativ forutsetning, der en foretar SSNIPtestenved å sjekke om det er lønnsomt å heve prisen påkun ett av de to produktene. Hvis en antar det og lar D 12angi diversjonsrate fra det lille til det store produktet, kandet vises at det er lønnsomt å heve prisen på det lille produktetdersom 12 :αD 12> – (10)LDa α/(α+L) < α/L, er det tilsynelatende slik at en test hvoren øker prisen på kun ett produkt vil avgrense et brederemarked enn testen hvor prisene på begge produkter økes.Intuisjonen er at ved en prisøkning på kun ett produkt vilVed å omforme analysen slik at en kan benytte diversjonsrateri stedet for elastisiteter, er kritisk tap analysen imange tilfeller lettere å gjennomføre i praksis (se avsnitt 4for eksempler). Men metoden er blitt kritisert, blant for atdet pålegges unødig mye struktur på analysen. 14 For åkunne utlede kriteriet med diversjonsrater antar en atbedriftene er prissettere. Følgelig antas det Bertrand-konkurranse,hvilket selvsagt ikke alltid beskriver konkurranseni markedet på en god måte. Det kan for eksempel væreslik at bedriftene har i større eller mindre grad koordinertsin adferd (collusion), eller konkurrerer på kapasitet(Cournot). En bør følgelig være varsom med en bruke deenkle kriteriene så lenge det i den foreliggende sak ikkesynes naturlig å forutsette priskonkurranse og differensierteprodukter.3 METODE FOR KONKURRANSEANALYSEI de fleste konkurransesaker er det et klart skille mellommarkedsavgrensningen og konkurranseanalysen. Etter atmarkedsavgrensningen er foretatt, kan en regne ut markedsandeler.Markedsandelene til de fusjonerende bedrifteneer utgangspunktet for vurderingen av om fusjonen erkonkurranseskadelig. Det er typisk tre forhold som drøftesi den konkrete sak for å avgjøre om fusjonen faktisk er11 Etter sigende var det sterk motstand i høringsrunden mot å skrive eksplisitt at høy margin tydet på smale markeder, blant annet ut fra det faktum at høyemarginer var viktig for å stimulere til innovasjon. Nå er det skrevet eksplisitt at høy margin er «not in itself of antitrust concern» (se US Department of Justice(2010), side 4).12 Katz og Shapiro (2003) har argumentert for at det er naturlig å se på en prisøkning på kun ett produkt. Kriteriet som er vist i (10) er utledet i Daljord et al.(2008). Alternativt kan en anta at prisen øker på begge produkter, men at produktene er asymmetriske. Kriteriet for det tilfellet er utledet i Daljord (2009).Se også Moresi et al. (2008), som også drøfter tilfellet med flere produkter og asymmetri.13 Se Daljord og Sørgard (2010), hvor dette er vist.14 Se kritikken fremført i Scheffman og Simons (2003), og svar fra O’Brien og Wickelgren (2004) og Katz og Shapiro (2004).LARS SØRGARD SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 29


konkurranseskadelig. 15 For det første vurderes det omrivalene til de fusjonerende har gode muligheter for årespondere. Hvis svaret på det er ja, vil det være mindresannsynlig at den fusjonerte bedriften lykkes i å redusereomsatt mengde og derigjennom øke prisen. For det andrevurderes mulig kjøpermakt. Hvis kjøpermakten er sterk,kan den hindre de fusjonerende fra å øke prisene. For dettredje vurderes det om det eventuelt er lave etableringshindringer.Hvis svaret er ja, vil det innebære at en fusjonkan lede til nyetablering og dermed hindre høyere priserpå lang sikt. Det skilles mellom såkalte ikke-koordinerteog koordinerte virkninger, der førstnevnte er konkurransefør og etter en evt. fusjon (for eksempel Cournot ellerBertrand) mens det sistnevnte er faren for stilltiende samarbeid(tacit collusion) etter en evt. fusjon.Joe Farrell og Carl Shapiro har relativt nylig foreslått enalternativ tilnærming, og en tilnærming som gjør at detblir en tettere kobling mellom analysen hva angår markedsavgrensningog selve konkurranseanalysen (se Farrellog Shapiro, 2010a). De har lansert begrepet UpwardPricing Pressure (UPP), og har utledet enkle kriterier for åkunne fastslå om en fusjon leder til en prisøkning. Deforeslår at denne testen brukes som indikator for hvilkefusjoner og oppkjøp som bør undersøkes mer i detalj.De betrakter en situasjon med Bertrand-konkurranse ogdifferensierte produkter, og betrakter følgelig kun såkalteikke-koordinerte virkninger. La oss anta at bedrift 1 og 2ønsker å fusjonere, og de produserer ett produkt hverbåde før og etter fusjonen. La c k iangi grensekostnad forbedrift i, der i = 1,2, og la k være enten tilstand 0 (førfusjon) eller tilstand M (etter fusjon). La oss i førsteomgang kun fokusere på produkt 1, og anta at en eventuellendring i grensekostnad og pris skjer på produkt 1.Profitten for det fusjonerte selskapet vil være som følger:π = ( p 1 –c M 1 ) q 1 + ( p 2 – c 0 2 ) q 2(11)Vi vet da at prisen på produkt 1 er uendret etter fusjonendersom:∂ p 1∂ p 2–––– = 0 (12)∂ p 1∂ p 2q1+ ( p 1 –c M 1 ) –––– + ( p 2 – c 0 2 )Tilsvarende vet vi at før fusjonen, gitt at bedriften tilpassetseg optimalt, vil det være slik at (fra førsteordensbetingelsen):∂qq 11= – (p 1–c1 0 ) ––– (13)∂p 1Hvis vi erstatter q 1i (12) med uttrykket i (13), kan vi finneat prisen på produkt 1 vil ikke endres som følge av fusjonendersom:c 0 1 – c M 1 = (p 2 – c 0 2∂q 2/ ∂q 1) –––––––––– (14)∂q 1/ ∂p 1Vi ser her at det er tre momenter som er avgjørende forhvorvidt det fusjonerte selskapet ønsker å heve prisen pådette produktet. For det første er det, ikke uventet, størrelsenpå reduksjonen i grensekostnad. For det andre erdet hvor stor andel av tapt salg for produkt 1 ved en eventuellprisøkning som fanges opp av produkt 2. Dette harvi tidligere definert som diversjonsraten. For det tredje erdet fortjenesten på hver enhet salg av produkt 2. Følgeligbetyr dette at det er mer sannsynlig med økt pris på produkt1 etter fusjonen (i) desto mer av redusert salg avdette produktet som fanges opp av produkt 2 og (ii) destostørre fortjeneste det er på hver enhet salg av produkt 2.La oss nå anta at E iangir relativ reduksjon i grensekostnadog L i= (p i- c 0 i )/p i. Da vil det være prispress oppover påprodukt 1 dersom:(1 – L 2)D 12> E 1 · –––––––– (15)L 2Så langt har vi kun foretatt en partiell betraktning av hvorvidtden fusjonerte bedriften vil ønske å øke prisen på produkt1. I realiteten vil den fusjonerte bedriften ønske åvurdere en eventuell prisøkning både på produkt 1 ogprodukt 2, og det kan og være aktuelt med en reduksjon igrensekostnad på produkt 2. Følgelig vil vi ha en lignendebetingelse for produkt 2 som vi over har vist for produkt1. La oss nå anta symmetri, i den forstand at c M 1 = cM 2 , p 1 =p 2og D 12= D 21= D. Ved å løse simultant førsteordensbetingelsenefor endring i pris på hhv produkt 1 og 2,finner vi at begge priser vil øke etter fusjonen dersom:D 1 – L––––– > E · ––––– (16)1– D LVi ser fra dette uttrykket at det er, som forklart over, mersannsynlig at prisen øker etter fusjonen desto (i) mindrereduksjon i grensekostnad (E), (ii) høyere pris-kostnadmargin og (iii) høyere diversjonsrate.15 For en nærmere redegjørelse for de ulike momentene, se EU-kommisjonen (2004).30 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 LARS SØRGARD


Figur 2 Vil prisene øke dersom to bedrifter fusjonerer og senkergrensekostnad med 10 %?Farrell og Shapiro hevder at det vil typisk være kostnadsreduksjonerforbundet med fusjoner, og antar at en skallegge til grunn en viss kostnadsreduksjon som følge avfusjonen. De foreslår at en legger til grunn en kostnadsreduksjonpå 10 %, da det er en liten kostnadsreduksjonsom partene ikke behøver bevise. Gitt en slik reduksjon ikostnaden, nærmere bestemt reduksjon i grensekostnaden,kan vi lett finne hvorvidt ulike kombinasjoner avmargin og diversjonsrate fører til prispress oppover ellerikke. Dette er illustrert i figur 2.Dette gjør konkurranseanalysen i markeder med differensierteprodukter besnærende enkel. Det er tilstrekkelig åkjenne de tre momentene som er listet opp over. Hvis enantar en bestemt reduksjon i grensekostnad, for eksempel10 % som foreslått av Farrell og Shapiro, er det kun diversjonsrateog margin som avgjør om det er prispress oppoversom følge av fusjonen.dette ikke være tilfelle, da en snarere kan få falske negativesvar. Hvis det er tilstrekkelig stor asymmetri i diversjonsratene,vil det som forklart i forbindelse med markedsavgrensningenvære mer lønnsomt å øke prisen på ettenn på begge produktene, og da fortrinnsvis på det produktetmed minst omsetning. 16 I så fall er faren for falskepositive svar mindre enn det som er antydet i Farrell ogShapiro (2010a).Det er fokusert på mekanismen vist i (15) i de nye retningslinjenefor fusjonskontroll i USA:«The value of sales diverted to a product is equal to the numberof unites diverted to that product multiplied by the marginbetween price and incremental cost on that product. In somecases … [it] can serve as an indicator of the upward price pressure..»Tankeganen som ligger til grunn for UPP analysen innebærerat en vurderer kun om det blir et prispress oppover,og ikke hvor stor den eventuelle prisøkningen blir. Farrellog Shapiro har argumentert med at en ved slik tilnærmingunngår noen av de problemer som vil oppstå dersom en istedet velger å foreta en fusjonssimulering av en mulig prisøkning.De viser særlig til at en slipper å ta stilling tiletterspørselsfunksjonens form. Det er dokumentert at densimulerte prisøkningen vil for eksempel være betrakteliglavere dersom en benytter en lineær etterspørselsfunksjonenn det en finner dersom en benytter en isoelastisk etterspørselsfunksjon.17TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKDa D < D/(1 – D), vil kriteriet i (16) i flere tilfeller enn kriterieti (15) tilsynelatende predikere at det er et prispressoppover. Farrell og Shapiro har anbefalt at en benytter detpartielle kriteriet gjengitt i (15), men ser at en svakhet veden slik test kan være at det gir i visse tilfeller falske positivesvar: Frikjenner en fusjon som ventelig ville ført til prispressoppover hvis en så på den fullstendige testen i (16).Det er uheldig at en test som er ment som en screeningsom skal luke bort de fusjonene som ikke er konkurranskadeligefeiler i en slik retning. Men i mange tilfeller vilUPP tilnærmingen er blitt kritisert, se for eksempelSchmalensee (2009). 18 Det som Farrell og Shapiro trekkerfrem som en styrke ved UPP tilnærmingen betrakter hansom en svakhet: En UPP tilnærming sier ikke noe om hvorstor prisøkningen vil bli som følge av en fusjon. Hans forslager at en benytter enkle simuleringsmodeller for åantyde mulig prisøkning, og at en anvender et lineærtetterspørselssystem som en vet er konservativt hva angårestimatet på mulig prisøkning. 19 Men en slik metode reiserogså andre problemer. Mens en ved UPP tilnærmingen16 Dette er vist i Mathiesen et al. (2010b).17 Se Bulow og Pfleiderer (1983), som utleder hvordan en kostnadsøkning vil slå ut i en prisøkning for en monopolist. I Froeb et al. (2005) vises det i en oligopolmodellhvordan den simulerte prisøkningen som følge av en fusjon avhenger kritisk av etterspørselsfunksjonens form.18 Se også Carlton (2010), samt svaret på Schmalensees kritikk i Farrell og Shapiro (2010b), samt Epstein og Rubinfeld (2010) og svaret på deres kritikk i Farrellog Shapiro (2010c).19 Gitt at en antar en lineær etterspørsel og kun fokuserer på prisøkning for de fusjonerende, kan det vises at prisøkningen som følge av fusjonen i det symmetrisketilfellet er lik (DM)/(2(1 - D)) – E(1 – M)/2. Dette ble vist i Shapiro (1996) for tilfellet uten reduksjon i grensekostnad og i Schmalensee (2009) for tilfelletmed reduksjon i grensekostnad som er vist her. For det asymmetriske tilfellet, se Shapiro (2010).LARS SØRGARD SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 31


kan fokusere på om de fusjonerende vil endre prisen ellerikke, vil en ved en fusjonssimulering måtte ta stilling tilom andre bedrifter og i så fall hvor mange som skal haanledning til å respondere på en mulig prisøkning av defusjonerende.3 EKSEMPLER PÅ ANVENDELSERMetodene vi har gjennomgått kan ha viktige implikasjonerfor analyse i konkrete konkurransesaker. Kritisk tap analysehar for eksempel vært anvendt i en rekke konkurransesaker.Det er en rekke eksempler der opplysninger ompriselastisiteter og pris-kostnad margin har vært benyttettil å avgrense det relevante markedet. Denne metoden harblant annet vært anvendt i to saker i Norge, en angåendeekspressbussmarkedet mellom Bergen og Stavanger og enangående ostemarkedet i Norge. 20 Problemet med dentype studie er at det krever tilgang til omfattende datamaterialeog estimering av et etterspørselssystem. I fusjonssakerkan dette være en stor utfordring å gjennomføre ipraksis, da det er sterke tidsbegrensninger på når myndighetenemå konkludere. Det er derfor neppe tilfeldig at deto nevnte sakene ikke omhandler fusjoner eller oppkjøp,men saker vedrørende mulig konkurransebegrensendesamarbeid og mulig misbruk av dominans hvor det ikke ertidsfrister for når saken må avsluttes.Det er klare likheter mellom de to metodene vi har diskutert,blant annet illustrert ved at UPP-kriteriet kan omformestil et kriterium som er sammenlignbart med det vifant ved bruk av kritisk tap analyse. 21 En fellesnevner forbegge de to metodene vi har beskrevet er betydningen aven høy margin. Høy margin taler for smale markeder ogfor stort potensial for prispress oppover. Det betyr at høyemarginer kan benyttes som en indikasjon på at fusjonenkan være konkurranseskadelig.Konkurransetilsynet nedla forbud mot OpplysningenMobils oppkjøp av Aspiro Søk i 2008. 22 I denne saken varmarginen et aktuelt tema. Tall fra juni 2008 viste at de flesteaktørene hadde en pris på 9 kroner for et SMS-søk, ogat de fusjonerende partene hadde priser på hhv 9 og 12kroner. Samtidig hadde en aktør en pris på 3 kroner. Hvisvi antar at 3 kroner er et øvre anslag på grensekostnad,innebærer det at bedriftene som deltok i bedriftservervethadde minst en margin på 66 % og mest sannsynlig enenda høyere margin. Konkurransetilsynet konkludertemed at «prisen er vesentlig høyere enn marginalkostnaden»,hvilket virker rimelig. Men i selve markedsavgrensningenblir dette benyttet som et argument for at det er et cellophanefallacy problem, og det blir påpekt at aktørene vedflere anledninger har foretatt lønnsomme prisøkninger.Det siste burde ikke være overraskende; en forventer ataktørene øker prisen så lenge det er lønnsomt. Ved enfusjon vil en typisk være opptatt av faren for at prisen økerytterligere som følge av økt konsentrasjon, og det typiskeutgangspunktet bør, som forklart foran, være prisen somgjelder før fusjonen. Cellophane fallacy er ikke aktuelthvis en da ikke argumenterer for at det er et stilltiendesamarbeid (tacit collusion) eller andre ting som taler forlavere pris i fremtiden uten fusjon, hvilket det ikke erargumentert for i denne saken. Den høye marginen er i segselv en indikasjon på at markedene er smale, uten at dettenødvendigvis har sammenheng med cellophane fallacy.Høy margin er også en indikasjon på at fusjonen venteligkan føre til et ytterligere prispress oppover, i tråd med detvi har forklart over, uten at det er benyttet som argumenti den aktuelle saken. Derimot er det lagt vekt på at denoppkjøpte bedriften Aspiro Søk er den som har sterkestincentiver til å konkurrere hardt mot OpplysningenMobil, hvilket antyder at det er høye diversjonsratermellom de to aktørene. Både høy margin og høy diversjonsrategjør at det virker rimelig at Konkurransetilsynetkonkluderte med at dette oppkjøpet er konkurranseskadelig.Engelske konkurransemyndigheter har vært tidlig ute medå benytte enkle, praktiske tilnærminger til det rammeverketvi har skissert, og da særlig vedrørende markedsavgrensning.Som vist kan en benytte diversjonsrate i stedet for pri-20 Den første saken omhandler spørsmålet om Kystbussen på strekningen Bergen-Stavanger er et konkurranse-begrensende samarbeide mellom Tide og Veolia(se Konkurransetilsynets vedtak V2007-9). Det ble i den saken blant annet vist til en studie gjort på oppdrag av Konkurransetilsynet som estimerte egenprisogkrysspriselastisiteter og foretok en kritisk tap analysen (se Asplan Viak, 2006). Den andre saken omhandler spørsmålet om Tine misbrukte en dominerendestilling da Synnøve Finden ble fjernet fra Rema 1000 butikkene høsten 2004 (se Konkurransetilsynets vedtak V2007-2). I den saken foretok CopenhagenEconomics en kritisk tap analyse for produktet ost på vegne av Tine.21 Se Farrell og Shapiro (2010a), avsnitt 3C. Uttrykket i (9) er identisk med vårt uttrykk i (14), gitt at en anvender 50 % overveltning (hvilket er tilfelle medlinear etterspørsel) og den profittmaksimerende testen i stedet for «break even» testen. Se også Moresi (2010), som argumenterer for bruk av denne testen ogkaller kriteriet GUPPI: Gross Upward Pricing Pressure Index.22 Se Konkurransetilsynets vedtak V2008-22.32 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 LARS SØRGARD


selastisiteter, og med i tillegg kunnskap om margin kan enenkelt avgrense det relevante marked. De har benyttet ulikemetoder for å avdekke diversjonsrater, alt fra økonometriskestudier til intern informasjon fra de fusjonerende bedrifteneog spørreundersøkelser blant kunder. 23 Det sistnevnteer blitt benyttet i en rekke studier innen detaljhandel. Dehar spurt kunder som forlater butikker om blant annetderes andrevalg, det vil si hvilken butikk de ville handlethvis de ikke handlet i denne butikken. Svarene benyttes tilå avdekke diversjonsraten til andre butikker. En potensiellsvakhet ved en slik tilnærming er at en da spør samtligekunder om andrevalget, mens en strengt tatt ønsker å viteandrevalget for den marginale kunden. Men a priori er detikke mulig å si noe systematisk om hvordan den marginalekunde skal avvike fra den gjennomsnittlige kunde, hvilketbetyr at en kan anta at det ikke er noen systematisk skjevheti denne måten å måle diversjonsraten på. 24 Men hvorvidtdet faktisk er en skjevhet, bør undersøkes ved å spørrekundene om noe som kan avsløre hvem som er prissensitive,for eksempel spørre om de vil skifte ved en liten prisøkning.Da vil en finne diversjonsraten for de marginalekundene, og kan sjekke om den avviker fra diversjonsratenfor den gjennomsnittlige kunden.Norgesgruppen kjøpte i 2007 Drageset, og overtok meddet en rekke dagligvarebutikker i ulike lokale områder. Utfra markedsandeler pekte Voss seg ut som et lokalt markedder dette oppkjøpet kunne være konkurranseskadelig. PåVoss hadde Norgesgruppen allerede fire butikker, og oppkjøpetville føre til at Norgesgruppens markedsandel villeøke fra under 50 % til over 60 % av de 8 største butikkenessalg. Hvis en antar at kunder går til andre butikkerut fra størrelsen på markedsandelene, ville en forvente atklart mer enn 50 % av kundene som handler hos Dragesethar en butikk i Norgesgruppen som sitt andrevalg. Tiltross for dette, som er en relativ høy diversjonsrate, ble detikke grepet inn mot oppkjøpet.To studenter ved NHH intervjuet 100 kunder utenfor hverav de 8 største dagligvarebutikkene på Voss for å undersøkekonkurranseforholdene mellom dem. 25 De spurte blantannet om kunders andrevalg og hvor mye de handlet for,og utledet på grunnlag av dette inntektsdiversjonsraten;hvor stor andel av omsetningen som ville lekke til enbestemt annen butikk dersom kundene ikke handlet idenne butikken. De finner at kun 39 % av Dragesetskunder, vektet ut fra hvor mye de handlet, har en avNorgesgruppens butikker som sitt andrevalg. Det innebærerat ut fra diversjonsrate var det mindre grunn til bekymringfor konkurranseskaden enn det en ville anta pågrunnlag av markedsandelene. Hvis en betrakter lokaliseringenpå Voss, skjønner en hvorfor det er tilfelle. Drageseter lokalisert noen kilometer nord for Voss sentrum, likeved en Coop Prix butikk. Fem av de øvrige butikkene erlokalisert i Voss sentrum, og en butikk noe øst for Vosssentrum men omtrent like langt fra Drageset. Den nærmestekonkurrenten til Drageset rent geografisk er CoopPrix, hvilket gir en naturlig forklaring på høye diversjonsratermellom de to butikkene og mye høyere enn det markedsandeleneskulle tilsi. Dette kan tolkes som at CoopPrix utgjør et betydelig konkurransepress på Drageset, ogdette konkurransepresset vil vedvare også etter oppkjøpet.Dette fanges ikke opp hvis en ser på markedsandeler forbutikkene på Voss, da Coop Prix har en relativt lav markedsandel.Vi kan benytte rammeverket skissert foran til å antydehvorvidt det er et prispress oppover i dette tilfellet. 26 Deter en betydelig asymmetri, da de fire butikkene iNorgesgruppen før oppkjøpet har mye større salg ennDrageset-butikken. I tråd med vår drøfting over, taler detfor at det er sterkere incentiver til å øke prisene forDrageset-butikken etter oppkjøpet. Videre vil Drageset bliinnlemmet i en stor kjede etter oppkjøpet, og slik sett erdet mest realistisk å anta at det er denne butikken som kannyte godt av eventuelle kostnadsbesparelser for eksempellavere innkjøpspriser. La oss derfor fokusere på tilfellet derkun Drageset vurderer å øke prisene, og finne hvor storreduksjon i grensekostnad som er nødvendig for atDrageset ikke skal øke prisene etter oppkjøpet. Vi antar atTEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKK23 Reynolds og Walters (2008) gir en oversikt over studier der engelske konkurransemyndigheter har benyttet spørreundersøkelser. Se også Hurley (2010), somdrøfter de mange feil en kan gjøre ved bruk av den type metode.24 Dette er vist i Bordley (1985, 1993). Han finner at under bestemte forutsetninger – som holder for en rekke ulike forutsetninger vedrørende etterspørselssystemet– vil diversjonsrate være uavhengig av størrelsen på prisøkningen.25 Se Halleraker og Wiig (2008). Den nevnte spørreundersøkelsen er også omtalt i Mathiesen et al. (2010a).26 I det norske dagligvaremarkedet er det i stor grad slik at dagligvarekjedene setter priser nasjonalt. I så fall er der lite rom for priskonkurranse i lokale markeder.Men for visse varer er det mulig med lokal prissetting, og dessuten vil konkurransen kunne skje langs andre dimensjoner enn pris, for eksempel service.I så fall kan vi la diversjonsrate være et mål – i hvert fall til en viss grad – på graden av konkurranse. Men så lenge det er begrensninger på prissettingenlokalt, vil det kunne bety at prisøkningen som følge av fusjonen blir mindre enn det diversjonsratene skulle tilsi.LARS SØRGARD SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 33


Drageset har en kostnadsulempe og at den utlignes etteroppkjøpet. Gitt at opprinnelig pris-kostnad margin forNorgesgruppen er 25-30 %, finner vi ut fra den oppgittediversjonsrate at dersom grensekostnad går ned med 11-15 % etter oppkjøpet vil det ikke være noe prispress oppover.27 Dette er noe i overkant av den 10 % reduksjon igrensekostnad som Farrell og Shapiro har foreslått å tasom utgangspunkt. Da fusjoner og oppkjøp er langsiktigestrukturelle endringer, bør en ut over dette betraktepotensialet for nyetableringer. I denne saken var Konkurransetilsynetav den oppfatning at det ville komme nyetableringi markedet på Voss. I 2008 etablerte Rema 1000sin første butikk på Voss, hvilket antyder at våre anslag påmulig prispress oppover overvurderte faren for konkurranseskade.Dessuten vil også det faktum at priser påmange dagligvarer settes nasjonalt gi mindre rom for prisøkningerenn det diversjonsratene antyder. Sett i et sliktperspektiv virker det rimelig at oppkjøpet ble godkjent.Eksempelet fra dagligvaremarkedet på Voss illustrerer atmarkedsandeler kan gi helt uriktige indikasjoner om hvorkonkurranseskadelig en fusjon er. Dette har implikasjonerfor nytten av fusjonssimuleringer, hvor en må legge tilgrunn et etterspørselssystem for å kunne simulere muligepriseffekter av en fusjon. I de tilfeller der en ikke kan estimereet etterspørselssystem ut fra detaljerte data, benyttestypisk markedsandeler til å kalibrere krysspriselastisitetene.28 Mathiesen et al. (2010a) har vist hvordan en alternativtkan estimere etterspørselssystemet basert på observertediversjonsrater. De har anvendt metoden på oppkjøpetpå Voss, og finner da at en slik metode gir i det konkretetilfellet en 40 % lavere gjennomsnittlig prisøkningenn en tradisjonell metode der etterspørselssystemet erkalibrert fra markedsandeler. Dette illustrerer at anvendelserav markedsandeler til fusjonssimulering kan gibetydelige feilkilder, gitt at diversjonsrater avspeiler gradenav konkurranse bedre enn det markedsandeler gjør. Itråd med resonnementet over kan en overvurdering avmulig prisøkning enkelt forklares med at den fysiske lokaliseringtilsier noe annet hva angår konkurransesituasjonenfor den oppkjøpte butikken enn det markedsandelentilsier. Videre kan en ved bruk en modell for fusjonssimuleringfå illustrert hvor mye en undervurderer prisøkningenetter fusjon hvis en kun lar den som kjøpes opp fåanledning til å øke prisen. I dette konkrete tilfellet finnervi at den oppkjøpte butikken vil heve prisen med 30 %mer hvis en tillater også de andre butikkene i dette markedetå heve prisen etter fusjonen (se Mathiesen et al,2010b). Følgelig ser vi at det å ta hensyn til konkurrentenesresponsmuligheter vil kunne føre til at fusjonenfremstår som mer skadelig for konkurransen. Dette vilgjelde så lenge vi antar Bertrand-konkurranse (eller collusion)der konkurrentene svarer med å øke prisen, mensdet omvendte vil være tilfelle ved Cournot-konkurranseder konkurrentene svarer med å øke kvantum.4 NOEN AVSLUTTENDE MERKNADERIngen bør være uenige i at fusjoner og oppkjøp bør undersøkesnøye før en eventuelt legger ned et forbud. I praksiser det imidlertid strenge tidsfrister for å avgjøre slike saker,hvilket gjør at en har behov for enkle kriterier som gir nyttiginformasjon om mulig konkurranseskadelig effekt dersomervervet tillates. Den senere tids utvikling av metode,ledet an av Joe Farrell og Carl Shapiro, har bidratt til enklar forbedring av den foreliggende metode som kunfokuserte på selve markedsavgrensningen.Men i realiteten er det ikke noen dramatisk forskjellmellom de to metodene, særlig ikke når metode for markedsavgrensningvidereutvikles til å være basert på diversjonsratermellom de fusjonerende bedriftenes produkter.Ved begge metoder er det slik at høy margin og høy diversjonsratemellom de fusjonerende partene vil – alt annetlikt – tale for at fusjonen kan ha en konkurranseskadeligeffekt. Forskjellene er i realiteten valg av terskelverdi, og ibegge de to metoder er det valgt relativt vilkårlige terskelverdier.Ved markedsavgrensningen fokuserer en på omprisøkningen for den hypotetiske monopolist er 5 % ellerhøyere, mens en i UPP-metoden fokuserer en på om en 10% reduksjon i grensekostnad vil gi presspress oppoveretter fusjonen.De to metodene vi har skissert er i utgangspunktet mentsom et hjelpemiddel for å finne ut hvilke fusjoner og oppkjøpsom kan godkjennes kort tid etter at de er meldt27 Merk at vi i dette tilfellet har sett på tilfellet der kun prisen på produkt 1 endres. La oss anta at E er reduksjon i grensekostnad på produkt 1, D er diversjonsratefra produkt 1 til produkt 2, M er margin på produkt 2 og T er grensekostnad for produkt 1 relativ til produkt 2 før fusjonen. Det kan enkelt utledesfra (15) at i så fall vil det vil være prispress oppover dersom E < (D ·M)/[(1-M)·T. Når vi setter T = 15 %, D = 39 % og M = 30 %, finner vi at E = 14.7 %.Hvis marginen i utgangspunktet er 25 %, finner vi at reduksjonen i grensekostnad for Drageset må være omlag 11 %.28 Se Werden og Froeb (2002, 2008) og Epstein og Rubinfeld (2001) for eksempler på denne kalibreringen av etterspørselen. I Budzinski og Rohmer (2010) gisen oversikt over litteratur om fusjonssimuleringer.34 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 LARS SØRGARD


(screening). Men i praksis kan de også brukes som et nyttigverktøy i analysen av de fusjoner og oppkjøp som ikkeklareres tidlig, da de peker klart i retning av informasjonsom er viktig for konkurransemyndighetene å fokusere påved vurdering av mulig konkurranseskade. For det førsteer det av stor relevans å kjenne pris-kostnad marginen.Det er ofte svært vanskelig for utenforstående å få informasjonom den, men konkurransemyndigheter har mulighettil å innhente informasjon fra partene som gir en indikasjonom hvor høy marginen er. For det andre kan diversjonsratenmellom de fusjonerende bedriftenes produktervære helt avgjørende for mulig konkurranseskade av enfusjon. De fusjonerende partene vil i mange tilfeller hamarkedsundersøkelser som kan kaste lys over dette, og iandre tilfeller kan konkurransemyndighetene selv samleinn slik informasjon gjennom blant annet spørreundersøkelserblant kunder. I tillegg er det imidlertid viktig åsupplere med informasjon vedrørende etableringshindringerog mulig respons av de ikke-fusjonerende bedriftenei de fusjoner som en velger å behandle grundig, dadette er viktig for å få innsikt i hvor stor konkurranseskadeen fusjon kan medføre.Daljord, Ø. (2009): «An exact SSNIP test for asymmetric products»,Journal of Competition Law and Economics, 5(3), 563-569.Daljord, Ø. og L. Sørgard (2010): «Single-product versus uniformSSNIPs», Discussion Paper 3/10, Institutt for Samfunnsøkonomi,Norges Handelshøyskole.Daljord, Ø., L. Sørgard og Ø. Thomassen (2008): «The SSNIP test andmarket definition with the aggregate diversion ratio: A reply to Katzand Shapiro», Journal of Competition Law and Economics, 4(2), 263-270.Epstein, R. J. og D. Rubinfeld (2001): Merger simulation: «A simplifiedapproach with new applications», Antitrust Law Journal, 69, 883-919.Epstein, R. J. and D. Rubinfeld (2010): «Understanding UPP», The B.E.Journal of Theoretical Economics, 10 (1), article 21.EU-kommisjonen (1997): «Commission notice on the definition of theRelevant Market for the purposes of Community competition law»,Official Journal C 372, 09.12.1997.EU-kommisjonen (2004): «Guidelines on the assessment of horizontalmergers», Official Journal C 31, 05.02.2004.EU-Kommisjonen (2005): «DG Competition discussion paper on theapplication of Article 82 of the Treaty to exclusionary abuses»,Brussel, Desember 2005.TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKREFERANSER:Asplan Viak (2006): «Intermodale konkurranseflater i persontransporti Norge», rapport skrevet på oppdrag for Konkurransetilsynet,31. mai 2006.Bordley, R. F. (1985): «Relating elasticities to changes in demand»,Journal of Business & Economic Statistics, 3, 156-158.Bordley, R.F. (1993): «Estimating automotive elasticities from segmentelasticities and first choice /second choice data», The Review ofEconomics and Statistics, 75 (3) 455-462.Budzinski, O. og I. Ruhmer (2010): «Merger simulation in competitionpolicy: A survey», Journal of Competition Law and Economics, 6(2),277-319.Bulow, J. og P. Pfleiderer (1983): «A note on the effect of cost changeson prices», Journal of Political Economy, 91(1), 182-85.Baker, J. (2007): «Market definition: An analytical overview»,Antitrust Law Journal, 74, 129.Carlton, D. W. (2010): «Revising the horizontal merger guidelines»,Journal of Competition Law and Economics, 6(3), 619-652.Competition Commission (2010): «Merger assessment guidelines»,OFT1254, London, september 2010.Farrell, J. og C. Shapiro (2008): «Improving critical loss analysis»,Antitrust Source, februar 2008.Farrell, J. og C. Shapiro (2010a): «Antitrust evaluation of horizontalmergers: An economic alternative to market definition», The B.E.Journal of Theoretical Economics, 10 (1), article 9.Farrell, J. og C. Shapiro (2010b): «Upward pricing pressure and criticalloss analysis: Response», CPI Antitrust Journal, februar 2010.Farrell, J. and C. Shapiro (2010c): «Upward pricing pressure in horizontalmerger analysis: Reply to Epstein and Rubinfeld», The B.E.Journal of Theoretical Economics, 10 (1), article 41.Froeb, L., S. Tschantz og G. Werden (2005): «Pass-through rates andthe price effects of mergers», International Journal of IndustrialOrganization, 23, 703-715.Halleraker, N. og G. Wiig (2008): «Empirisk undersøkelse av konkurranseni dagligvaremarkedet», Masteroppgave, juni 2008, NorgesHandelshøyskole, SNF arbeidsnotat 24/10.Harris, B. C. og J. J. Simons (1989): «Focusing on market definition:How much substitution is necessary?», i R. O. Zerbe (ed.): Researchin Law and Economics, volume 12.Hurley, S. (2010): «The use of surveys in merger and competitionanalysis», Journal of Competition Law and Economics, underutgivelse.LARS SØRGARD SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 35


Hüschelrath, K. (2009): «Critical loss analysis in market definition andmerger control», European Competition Journal, 5(3), 757-94.Katz, M. L. og C. Shapiro (2003): «Critical Loss: Let’s Tell the WholeStory», Antitrust Magazine, spring 2003.Katz, M. L. og C. Shapiro (2004): «Further thoughts on critical loss»,Antitrust Source, februar 2004.Mathiesen, L., Ø. A. Nilsen og L. Sørgard (2010a): «Merger simulationswith observed diversion ratios», International Review of Lawand Economics, under utgivelse.Mathiesen, L., Ø. A. Nilsen og L. Sørgard (2010b): «Upward PricingPressure: A Comment», notat, Norges Handelshøyskole.Moresi, S. (2010): «The use of upward pricing pressures indices inmerger analysis», Antitrust, februar 2010.Moresi, S. X., S. C. Salop og J. R. Woodbury (2008); «Implementingthe hypothetical monopolist SSNIP test with multi-product firms»,Antitrust Source, februar 2008.O’Brien, D. og A. Wickelgren (2003): «A critical analysis of criticalloss analysis», Antitrust Law Journal, 71(1), 161-184.O’Brien, D. og A. Wickelgren (2004): «The state of critical loss analysis:A reply to Scheffman and Simons», Antitrust Source, 3, 2004.Office of Fair Trading (2001): «The role of market dominance inmonopoly and dominance cases», Economic Discussion Paper 2, juli2001.Scheffman, D. og Simons, J (2003): «The State of Critical LossAnalysis: Let’s Make Sure we Understand the Whole Story», AntitrustSource, november.Schmalensee, R. (2009): «Should new merger guidelines give UPPmarket definition?», CPI Antitrust Chronicle, 12 (1).Shapiro, C. (1996): «Mergers with differentiated products», Antitrust,10, 23-30.Shapiro, C. (2010): «Unilateral effects calculations», notat, Universityof Berkeley, oktober 2010.US Department of Justice (2010): «Horizontal Merger Guidelines»,Washington, 19.august 2010.Werden, G.J. (2002): «Beyond critical loss: Tailoring applications ofthe hypothetical monopolist paradigm», mimeo, U.S. Department ofJustice.Werden, G. og L. M. Froeb (2002): «Calibrated economic models addfocus, accuracy, and persuaviness to merger analysis», kapittel i ThePros and Cons of Merger Control, Konkurrensverket, Stockholm.Werden, G. og L. M. Froeb (2008): «Unilateral competitive effects ofhorizontal mergers», in P. Buccirossi (ed.): Handbook of AntitrustEconomics, The MIT Press.Willig, R. D. (1991): «Merger analysis, industrial organization theory,and merger guidelines», BROOKING PAPERS ON ECONOMIC ACTIV-ITY, MICROECONOMICS, 299-305.Reynolds, G. og C. Walters (2008): «The use of customers surveysfor market definition and competitive assessment of horizontal mergers»,Journal of Competition Law & Economics. 4(2), 411-431.36 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 LARS SØRGARD


De norske bensinprisene 1EIRIK NORVALD CHRISTENSENSeniorrådgiver, KonkurransetilsynetJAN PETTER VERLO FEDJESeniorrådgiver, KonkurransetilsynetGJERMUND NESEFungerende seksjonsleder, KonkurransetilsynetFor å skaffe mer kunnskap om drivstoffmarkedet, har Konkurransetilsynet nylig gjennomførten nærmere undersøkelse av konkurransen i markedet basert på en betydelig datainnsamlingfra de norske drivstoffkjedene. Resultatene fra undersøkelsen viser at det finnes klaregeografiske forskjeller i både prisnivå og prismønster. De forholdene som en vanligvis forventerskal påvirke konkurranseintensiteten i markedet, og dermed prisnivået, viser seg å haen effekt.TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKK1 INNLEDNINGNorske forbrukere er opptatt av at det er regionale prisforskjellerpå drivstoff. Drivstoff er et ensartet produkt og settbort fra fraktutgifter taler dette for at prisene burde værenoenlunde like. Dette synes imidlertid ikke å være tilfellet,og ofte kan det observeres store prisforskjeller på drivstoffselv mellom områder som ikke ligger langt fra hverandre.Det er nærliggende å tro at dette skyldes forskjeller ikonkurranseintensiteten mellom geografiske områder.Konkurransetilsynets undersøkelse viser at det ikke bareer nasjonal konsentrasjon som er viktig for konkurranseni drivstoffmarkedet, men at konkurransesituasjonen i smålokale områder kan være en viktig faktor. 2Undersøkelsen gir videre klare indikasjoner på at margineneer lavere i områder med relativt mange aktører. Enannen observasjon er at et ukeprismønster med høy prismandag ettermiddag og deretter fallende priser gjennomuken tydelig har etablert seg i markedet. Dette mønsteretvar gjenstand for omfattende oppmerksomhet våren2008. 3Konkurransetilsynets analyser viser at det er lokaleforskjeller i dette ukemønsteret, og det er interessant åmerke seg at det tilsynelatende er områder med relativtsterkere konkurranse og de laveste prisene som i størstgrad opplever et syklisk prismønster. Områder med svakerekonkurranse har typisk en flatere og gjennomgåendehøyere pris gjennom uken.I artikkelen gis det innledningsvis, i kapittel 2, en kortbeskrivelse av det norske drivstoffmarkedet. Kapittel 31 Artikkelen er en noe forkortet versjon av rapporten ”Det norske drivstoffmarkedet” som er tilgjengelig på Konkurransetilsynets nettsider.2 Analysen er begrenset til blyfri 95 oktan bensin, men det er grunn til å tro at resultatene vil gjelde også for andre typer drivstoff, for eksempel diesel.3 Se for eksempel Foros, Ø og F. Steen (2008): ”Gasoline prices jump on Mondays: An outcome of aggressive competition?”, Discussion Paper 04/08, NorgesHandelshøyskole og Gabrielsen, T.S. og L. Sørgard (2008): ”Sykliske bensinpriser”, Samfunnsøkonomen, 1-2009, 4-11. Fokus var da spesielt på at drivstoffprisenetilsynelatende følger et mønster der prisen er høyest sent mandag formiddag og at den deretter synker gjennom uken og når sitt laveste nivå tidlig mandagformiddag, før den igjen brått stiger.EIRIK NORVALD CHRISTENSEN MED FLERESAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 37


Tabell 1 Fylkesvis fordeling av betjente og ubetjente stasjoner ved utgangen av 2008. Kilde: Utvalget av stasjoner som er med ianalysen. Antall.inneholder en nærmere beskrivelse av undersøkelsen ogresultatene av analysen. I kapittel 4 oppsummeres analysenog det som Konkurransetilsynet ser som de viktigstekonkurransemessige utfordringene i markedet drøftes.2 DET NORSKE DRIVSTOFFMARKEDET2.1 Markedsaktører og strukturDet norske drivstoffmarkedet er i dag kjennetegnet av fåaktører, en høy andel betjente stasjoner og et stort antallstasjoner i rurale områder sammenlignet med mangeandre land.Seks kjeder er representert i det norske markedet: Statoilog Shell er de største aktørene, og ved utgangen av 2008hadde disse to kjedene rundt 30 prosent av markedet hvermålt i omsetning. Esso hadde i overkant av 20 prosent,YX 4 i overkant av 10 prosent, mens JET 5 og Best, som deto minste aktørene, hver hadde under 5 prosent av markedet.6Til sammenligning er 12 kjeder etablert i Sverige. Andelenbetjente stasjoner er også betydelig høyere i Norge enn foreksempel i Sverige. Per i dag er 80 prosent av stasjonene iNorge betjente, mens tilsvarende tall for Sverige er 47 prosent.7 Tabell 1 viser fordelingen av kjedenes stasjoner i deulike fylkene per 2008.2.2 Prisoppbygging og prisdannelsePrisen som kundene betaler når de fyller drivstoff bestårav flere elementer, som selskapenes innkjøpspris ogbruttoavanse, samt avgifter. 8 Innkjøpsprisen bestemmesav råoljeprisen på det internasjonale markedet. Selskapetsbruttoavanse skal, i tillegg til fortjeneste, dekke transportkostnader,lagringskostnader og andre driftskostnader.Bare en begrenset del, nærmere bestemt bruttomarginen, avdrivstoffprisen påvirkes av de nasjonale og lokale konkurranseforholdenei det norske markedet. De øvrige komponenteneer gitt av internasjonale konkurranseforhold ogmyndigheter som avgjør henholdsvis råvarepris og avgifter.4 YX inkluderer YX- (betjent) og Uno-X-stasjonene (ubetjent). YX Energi Norge har skiftet navn til Uno-X-gruppen, men omtales her som YX.5 JET er overtatt av St1 og vil som følge av dette bli omprofilert til St1.6 Med unntak av JET som kun har ubetjente stasjoner og Best som kun har betjente stasjoner, har de øvrige kjedene både betjente og ubetjente stasjoner i sitt stasjonsnettverk.Statoil sine ubetjente stasjoner markedsføres under navnet 1-2-3, Shell sine ubetjente heter Shell Express eller Smart. Esso har ubetjente EssoExpress-stasjoner og YX har Uno-X som sine ubetjente stasjoner.7 www.spi.se.8 Merverdiavgift er en prosentsats, mens øvrige avgifter er fastsatte kronebeløp som kan justeres over tid.38 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 EIRIK NORVALD CHRISTENSEN MED FLERE


Figur 1 Bensinprisens (blyfri 95 oktan) oppbygging basert påen pumpepris på 11,69 kroner. Kroner og prosent.Figur 1 viser de ulike komponentene av pumpeprisen forbensin i kroneverdier og prosentandeler. Merverdiavgiftlegges til summen av bruttomargin, avgift og råvarepris ogvises derfor som en egen komponent. Beregningen er gjortmed gjennomsnittlig råvarepris og veiledende bensinpris(blyfri 95) på 11,69 kroner i oktober 2007.3 KONKURRANSEN I DRIVSTOFFMARKEDENEFor å studere konkurransesituasjonen i drivstoffmarkedetgjorde Konkurransetilsynet i slutten av 2008 en omfattendedatainnsamling fra de norske drivstoffkjedene i forperioden 1.januar 2004 til 10.november 2008. 9normalt konkurransen være. I det norske drivstoffmarkedeter det totalt seks aktive kjeder. Noen kjeder er imidlertidikke til stede i hele landet. I tillegg er det stor forskjelli tettheten mellom bensinstasjonene i ulike områderi landet. I prosjektet er det undersøkt hvorvidt dette ogsåresulterer i geografiske prisforskjeller på drivstoff.3.1 Antall konkurrenterFor å vurdere betydningen av antall konkurrerende selskaperhar tilsynet ved hjelp av regresjonsanalyser undersøktom det er forskjeller i prisene gjennom uken for stasjonersom har mange konkurrenter i nærheten i forhold til stasjonersom har få konkurrenter i nærheten.Resultatene viser at antall konkurrenter i nærheten er ensentral konkurransedriver og flere nære konkurrenterfører til lavere priser. Dette fremgår av Figur 2. På den vertikaleaksen i figuren måles prisnivået i form av en bruttomarginsom er definert som pumpepris eksklusiv merverdiavgiftog fratrukket øvrige avgifter og innkjøpspris.Konkurransetilsynet har særskilt justert bruttomarginenfor transportkostnader som varierer ut fra lokaliseringentil en enkelte stasjon, slik at marginene blir sammenlignbaremellom områder. Figuren viser prisutviklingen i løpetav en typisk uke i 2008 for to typer stasjoner. 10 Den mørkegråkurven viser prisen for en stasjon som ikke har noenandre stasjoner innen 10 minutters kjøretid, mens denlysegrå kurven viser prisen for en stasjon som har minsttre andre stasjoner innen 10 minutters kjøretid. 11TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKKonkurransetilsynet har først og fremst vært opptatt av åfå detaljert kunnskap om hvilke faktorer som driverkonkurransen i drivstoffmarkedet og hvordan og i hvilkengrad disse har effekt på drivstoffprisene. Videre har detvært en viktig målsetting å avdekke hvorvidt lokale forskjelleri konkurranse fører til forskjeller i prisnivå og prisstrukturmellom ulike områder.Et klassisk mål på graden av konkurranse i et marked erantall konkurrenter. Jo flere aktive selskaper, jo sterkere vilDet fremgår av Figur 2 at prisene er høyere på stasjoneruten konkurrenter innen 10 minutters kjøretid, sammenlignetmed stasjoner med flere konkurrenter innen relativtkort kjøretid.Samtidig er det interessant å merke seg at det gjennomuken er hardere priskonkurranse på stasjoner med flerekonkurrenter i nærheten, ettersom prisen faller kraftigerefor disse stasjonene. Differansen mellom høyeste og laves-9 Tilsynet innhentet informasjon om priser og tidspunkt for alle prisendringer, samt informasjon om omsatt volum til enhver pris i denne perioden.Konkurransetilsynet innhentet også informasjon om de enkelte stasjoners lokalisering, kjedetilknytning og profiltype. Med profiltype menes kjedenes ulike merkevarer,for eksempel heter Statoils betjente stasjoner Statoil, mens de ubetjente heter 1-2-3. Basert på lokalisering har tilsynet utarbeidet informasjon om demografiskeforhold og om antall konkurrenter innenfor ulike avstander fra den enkelte stasjon.10 De innsamlede dataene nevnt i punkt 3.1 har blitt satt sammen i et paneldatasett. Pris- og margingrafene i denne artikkelen fremkommer ved hjelp av paneldataregresjonerutført på dette datasettet. For å håndtere den store datamengden har tilsynet delt hvert døgn inn i fem tidsperioder, hver på 4 timer og 48 minutter.Oppdelingen er valgt for at tidsrom med rushtrafikk skal havne i samme periode, og for å sikre at de tidspunktene der man typisk ser prisøkninger ogsåfaller innen samme periode. Tidsperiodene i hvert døgn er gitt som 00:00-04:48, 04:48-09:36, 09:36-14:24, 14:24-19:12, 19:12-00:00, totalt 35 observasjonerper uke. Hver av disse tidsperiodene er gitt som et punkt i grafene i artikkelen. Hvert punkt viser en vektet gjennomsnittspris for den aktuelle tidsperioden.11 Stasjoner i samme kjede som utgangsstasjonen er inkludert.EIRIK NORVALD CHRISTENSEN MED FLERE SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 39


Figur 2 Sammenligning av bruttomargin gjennom uken for stasjoner uten andre stasjoner innen 10 minutters kjøretid og stasjonermed mer enn tre andre stasjoner innen 10 minutters kjøretid. Margin i kroner per liter.te margin gjennom uken er 15 øre for stasjoner uten konkurrenterinnenfor 10 minutters kjøretid. Differansen forstasjoner med minst tre konkurrenter innenfor 10 minutterskjøretid er 55 øre, altså en forskjell på 40 øre.Samtidig viser figuren et interessant resultat i forhold tilprismønsteret. I områder med få aktører er prismønsteretflatere med relativt mer stabile priser gjennom uken. Iområder hvor det er mange aktører, varierer prisene merog ukemønsteret som ble nevnt innledningsvis blir klartmer framtredende. Dette ukemønsteret innebærer at prisener høyest mandag ettermiddag og at den deretter synkergjennom uken, og når sitt laveste nivå mandag formiddag,før den igjen brått stiger. Et unntak fra dette er atdet i perioder også observeres en ny prisoppgang torsdagettermiddag.3.2 Prisforskjeller på fylkesnivåNorge har spredt bosetning og det er store forskjeller i befolkningstetthetmellom ulike steder i landet. En vil forventeat dette også påvirker tettheten mellom bensinstasjoneneog dermed prisene på drivstoff på en måte som girrelativt høyere priser i områder med lav befolkningstetthet.Som nevnt innledningsvis var prismønsteret i drivstoffmarkedenegjenstand for debatt i media våren 2008.Konkurransetilsynets analyser viser at et ukemønster kanidentifiseres gjennom hele perioden 2005 til 2008. Det erimidlertid store lokale forskjeller i dette mønsteret.Konkurransetilsynet har ved hjelp av regresjonsanalyserundersøkt forskjeller i prisnivå og prismønster på fylkesnivå.Figur 3 viser utviklingen i bruttomargin gjennomuken for Aust-Agder, som er et fylke som har lave priser,og Finnmark som har klart høyere priser. Fra figuren servi at Finnmark ikke har et like tydelig mønster som vi harsett for landet som helhet og som vi ser for Aust-Agder. IAust-Agder er stasjonstettheten klart større enn iFinnmark, jf. tabell 1. Observasjonen kan derfor tyde påat sterkere konkurranse gir lavere priser og et prismønstermed en tydelig ukesyklus. Figur 3 viser dette for 2008.Tilsvarende resultat gjelder for de øvrige årene i analysen.I så måte synes det som at prissykler har en større tendenstil å oppstå jo hardere den lokale konkurransen er. Fylkermed spredt bosetting (som for eksempel de tre nordligste)har færre stasjoner som ligger i nærheten av hverandre ogvi forventer derfor slike forskjeller mellom fylkene, jf.figur 2.3.3 Lokale variasjonerFor å illustrere virkninger av den lokale konkurransen harvi valgt å ta utgangspunkt i noen konkrete områder i40 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 EIRIK NORVALD CHRISTENSEN MED FLERE


Figur 3Sammenlikning av gjennomsnittlig bruttomargin i løpet av en uke i 2008 for Aust-Agder og Finnmark. Margin i kroner per liter.TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKFinnmark og Hordaland. Disse fylkene har både by- ogbynære strøk, samt mer rurale områder. Fylkene fangerdermed opp en god del variasjon. Resultatene fra de lokaleområdene som presenteres her er eksempler og kan derforikke nødvendigvis brukes til å trekke generelle konklusjoner.I Finnmark er det som vist ovenfor ikke en utpreget ukesykeli prisstrukturen totalt sett. Når dataene i Finnmarkanalyseres på kommunenivå fremgår det imidlertid at bildeter mer sammensatt.Figur 4 viser de typiske prisene gjennom uken i Hammerfestog Alta for 2008. Av figuren ser vi en klar forskjell iprismønster og prisnivå mellom de to byene. Alta har enukesykel som er klart mer lik landsgjennomsnittet.Prismønsteret i Hammerfest er klart forskjellig fra det somobserveres i Alta. Alta har lavere priser enn Hammerfestgjennom perioden. I store deler av perioden er forskjellenover 40 øre.I Alta er det fire kjeder som er til stede med totalt sju stasjoner,mens det i Hammerfest er tre kjeder med totalt femFigur 4 Pris gjennom uken Hammerfest og Alta 2008. Kroner per liter.EIRIK NORVALD CHRISTENSEN MED FLERE SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 41


Figur 5 Pris gjennom uken Bergen og Os 2006. Kroner per liter.stasjoner som konkurrerer. Folketallet i Alta er ogsåomtrent dobbelt så stort som i Hammerfest.En mulig årsak til forskjellen i prismønsteret kan være at YXkun er til stede med en ubetjent stasjon i området. En ubetjentstasjon vil normalt ha lavere kostnadsnivå og derforkunne prise mer aggressivt enn en betjent stasjon. Spesieltkan dette gjelde når kjeden ikke har en betjent stasjon i området.Endringen i prismønsteret kan gi en indikasjon på atubetjente stasjoner i et område kan føre til lavere priser.En klar endring i prisstrukturen kan observeres iHordaland og spesielt i Os kommune, en nabokommunetil Bergen. Os har vært kjent som en kommune med relativtlave bensinpriser. I Figur 5 sammenlignes prisene iBergen og Os for 2006. I 2006 ligger prisene i Os lavereenn i Bergen gjennom hele uken og fallet i pris gjennomuken er klart større på Os enn i Bergen. Prisene i Bergenfaller i gjennomsnitt med ca 49 øre gjennom uken, mensde på Os i gjennomsnitt faller med 89 øre. Figur 6 viser atprisene i Os varierer mindre gjennom uken i 2008sammenlignet med 2006. Årsaken til denne utviklingenkan være sammensatt, men én endring som kan ha påvirketprisstrukturen er en endring i kjedetilknytning forstasjonene i Os-området. I 2006 var alle de fire store kjedenetil stede, men fra begynnelsen av 2008 forlot Shellområdet da en tidligere forhandlereid Shell-stasjon inngikkavtale med Best. Denne Best-stasjonen får drivstoffetlevert fra Statoil, som allerede er etablert i Os.Prisnivået i Os sammenlignet med Bergen har også endretseg i perioden. I 2006 lå prisnivået i Os gjennomgåendelavere enn i Bergen. I 2008 er bildet mer sammensatt ogprisnivået i Os er da på samme nivå eller høyere enn iBergen i helgene. Dette kan tyde på at endringer i kjedetilknytningkan påvirke både prisnivået og prisstruktureni et område. 123.4 Betjente vs. ubetjente stasjonerI utgangspunktet forventes det at ubetjente stasjoner skalha en lavere pris enn betjente stasjoner som følge av etlavere kostnadsnivå. I undersøkelser av prisene i de forskjelligefylkene der det også fokuseres på ubetjente stasjonerog antall konkurrenter innenfor fem minutters kjøretid,støtter dataene denne antakelsen. Ubetjente stasjonerhar i gjennomsnitt 22 øre lavere pris enn betjente stasjoner,alt annet likt. Den positive konkurransemessigeeffekten av ubetjente stasjoner understøttes også aveksemplene fra de lokale områdene, jf. 3.3.3. Der fremgikkdet også at det ikke er uvesentlig hvem som leverertil de ubetjente stasjonene. Eksemplene viste at effekten påkonkurransen kan være sterkere i et område dersom denubetjente stasjonen har en eier som ikke allerede er representerti området gjennom en betjent stasjon.12 Tilsvarende analyser fra andre områder indikerer også at det kan eksistere forskjeller i konkurranse mellom områder innenfor relativt korte geografiske avstander.En nærmere beskrivelse av dette er gitt i rapportens del 3.3.3.42 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 EIRIK NORVALD CHRISTENSEN MED FLERE


Figur 6 Pris gjennom uken Bergen og Os 2008. Kroner per liter.TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKAnalysene i avsnitt 3.1-3.4 viser at faktorer som i henholdtil økonomisk teori antas å påvirke konkurransen positivtser ut til å gjøre nettopp det. Betydningen av antall stasjoneri et område er vesentlig for både prisnivå og prismønsterog understreker drivstoffmarkedenes lokale dimensjon.Flere lokale stasjoner gir typisk et lavere prisnivå ogen større sannsynlighet for et utpreget mønster medsykliske priser gjennom uken. Graden av konkurranse ogdermed prisnivå varierer i ulike deler av landet, ogsåinnenfor korte geografiske avstander. En annen sentralkonkurransefaktor er tilstedeværelsen av ubetjente stasjoner.Analysen viser at ubetjente stasjoner bidrar til laverepriser, og eksempelet fra Alta indikerer at dette kan gjeldespesielt når stasjonene tilhører en kjede som ikke er representertmed flere stasjoner i det lokale området.3.5 Pris- og etterspørselsmønsterKonkurransetilsynets analyser viser at et prismønster medhøy pris mandag ettermiddag og lavere pris gjennom ukenhar etablert seg i store deler av det norske markedet fravåren 2004. Dette mønsteret vedvarer gjennom analyseperiodensom strekker seg til november 2008. I tillegg fremkommerdet at i deler av den studerte perioden stiger priseneogså på torsdager i mange områder. I disse områdeneser man altså to pristopper innenfor en uke.Spørsmålet er da i hvilken grad forbrukerne tilpasser segtil prismønsteret i markedet gjennom å handle drivstoff pådager med lav pris. Dette kan en få fram ved å undersøkehvor mye drivstoff som selges på ulike dager og hvordandette etterspørselsmønsteret har endret seg over tid.Fra de innsamlede dataene ser det ut til at forbrukerne harendret sitt handlemønster i løpet av de siste årene. Figur 7viser hvordan det gjennomsnittlige etterspørselsmønsteretvar gjennom uken i henholdsvis 2005 og 2008. 13I figur 7 fremgår det at bensinkundenes handlemønsterhar endret seg fra 2005 til 2008. Konsumentene har tilpassetseg slik at de i større grad fyller bensin på dager derbensinen er relativt sett billig. En større andel av forbrukernekjøper bensin søndag og mandag morgen i 2008sammenlignet med i 2005. Samtidig ser vi at det handlesmindre på kvelden de øvrige ukedagene i 2008 sammenlignetmed 2005. Analysene viser også at denne utviklingenhar skjedd gradvis fra 2005 til 2008.13 I fotnote 10 fremgår det at tilsynet har delt døgnet inn i fem tidsperioder for å håndtere den store datamengden. Dette medfører at vi også må fordele volumetpå tidsperiodene som hver pris har vært gjeldende. Bak hvert prispunkt kan det ligger forskjellige prispunkter og jo færre prispunkter det er bak et punkt jomer upresis blir volumberegningen. Ettersom det er færre prisendringer på nattestid betyr dette at man fordeler volumet som kan være fylt tidlig på kveldenogså på nattestid. Fra figuren ser vi at svingningene gjennom døgnet er mindre i 2005 enn i 2008. En grunn til at svingningen er mindre er at det foretas hyppigereprisendringer i 2008 slik at hvert punkt blir mer presist. Den store forskjellen mellom søndag og mandag i de to årene er imidlertid av en slik størrelseat dette er en klar indikasjon på at prismønsteret omtalt ovenfor har ført til at konsumentene har endret sin adferd.EIRIK NORVALD CHRISTENSEN MED FLERE SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 43


Figur 7 Volumsammenlikning fordelt på ukedager mellom 2005 og 2008. Andel av ukesomsetningen.Denne delen av analysen viser at kundene tilpasser segprismønsteret gjennom økt etterspørsel på søndager ogtidlig mandag. Denne forskyvningen av etterspørsel harskjedd gradvis gjennom den analyserte perioden.Samtidig ser vi at områder som har en annen prisstrukturgjennom uken også har en annen etterspørselsstruktur.Dette tilsier at kundene tilpasser seg det lokale prismønsteret.4 KONKURRANSEMESSIGE UTFORDRINGERDet foregående kapitlet pekte på ulike faktorer som påvirkerkonkurransen i drivstoffmarkedet. Analysene viser atfaktorer man i utgangspunktet forventer er positivt forkonkurransen, som for eksempel antall stasjoner i etområde, faktisk fører til lavere priser på drivstoff. Samtidiger det viktig å påpeke at det selv i områder med relativtlave priser er rom for hardere konkurranse. I dette punktetdrøftes derfor noen tiltak tilsynet mener kan være tjeneligfor å styrke konkurransen i drivstoffmarkedet bådepå lokalt og nasjonalt nivå.Et viktig funn i forrige kapittel var at antall stasjonerinnenfor et område har stor betydning for konkurransen.Et av eksemplene viser at det kan være betydelige forskjellerbåde i prisnivå og prismønster, selv innenfor korteavstander. Videre indikerer de analyserte områdene atantall kjeder er viktig for hvilket prismønster som observeres.Eksemplene fra lokale områder kan indikere at detmå være relativt mange stasjoner fra ulike kjeder tilstedefør konkurranseeffektene blir tydelige.Funnene viser at det er viktig å ta hensyn til den lokalekonkurransen. En reduksjon av antall aktive kjeder i etlokalt område vil derfor være av betydning selv om det forlandet sett under ett kun i begrenset grad vil påvirkestyrkeforholdet mellom aktørene.For å styrke konkurransen i drivstoffmarkedet er tilsynetopptatt av å redusere eventuelle etableringshindringerbåde på nasjonalt og lokalt nivå. Analysene indikerer attilstedeværelsen av ubetjente stasjoner kan gi lavere priser.Eksempelet fra Alta viser at det kan være lavere priser iområder der det opererer en ubetjent stasjon uten enbetjent stasjon tilknyttet samme kjede. Dette fremstår ogsåsom naturlig ettersom en lav pris hos den ubetjente stasjonenda øker omsetningen på bekostning av en konkurrerendestasjon og ikke en betjent stasjon i samme kjede.Det vil med andre ord ikke være noen kannibaliseringseffektpå salget hos den betjente stasjonen, og den ubetjentestasjonen trenger da ikke ta hensyn til dette i sin prissetting.En fremvekst av en landsdekkende kjede av ubetjentestasjoner uten bindinger til betjente stasjoner vilderfor sannsynligvis være positivt for konkurransen bådepå et nasjonalt nivå og i mange lokale områder.Samtidig er det et faktum at overgangen fra betjente tilubetjente stasjoner har gått senere i Norge enn i for44 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 EIRIK NORVALD CHRISTENSEN MED FLERE


eksempel Sverige. 14 Det finnes flere hindringer for en slikovergang til ubetjente stasjoner. For å kunne etablere stasjonerer man for eksempel avhengig av egnet tomteland,som er regulert for bensinstasjonsdrift. I tillegg er manavhengig av sikre leveranser av drivstoff. Et potensielt problemi den forbindelse er at man enten må bygge oppdepotkapasitet eller at man må skaffe seg avtaler medeksisterende depoter for leveranser av drivstoff. 15Konkurransetilsynet anser tiltak som kan bøte på dissehindringene, som viktige for å sikre større konkurranse.TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKABONNEMENTHUSK!Abonnementet løper til det blir oppsagt,og faktureres per kalenderår.www.samfunnsokonomene.no14 Se pkt. 2.1.15 Statoil, Shell, Esso og YX har egne drivstoffdepot i Norge. Disse har en avtale seg imellom som gir dem mulighet til å hente ut drivstoff fra samtlige depot iNorge. Best har hatt leveringsavtale med ulike aktører i markedet, og disse avtalene inngås på vanlige kommersielle vilkår og kan ha varierende varighet. Medujevne mellomrom vil derfor Best gå inn i forhandlinger for ny avtale om levering. Over tid kan det derfor variere hvem som leverer drivstoff til Best. Per 2009er det Statoil som er hovedleverandør til Best. JET har ingen egne depot i Norge, men har i hovedsak fått drivstoff levert fra lagrene til andre norske aktører.JET har også et depot i Strømstad i Sverige.EIRIK NORVALD CHRISTENSEN MED FLERE SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 45


AKTUELL KOMMENTARGJERMUND NESE 1Fungerende seksjonsleder, KonkurransetilsynetKryssubsidiering – et konkurranseproblem?1 INNLEDNINGHøsten 2010 har vært fin for småbarnsforeldre i Norge.Det er nemlig priskrig på bleier. Prisene er faktisk så laveat butikkene sier de taper penger på hver bleiepakke deselger. Siden butikkene også selger andre varer, vil de likevelikke nødvendigvis se røde tall i totalregnskapet sittdenne høsten. Man kan si at dagligvarekjedene driver enform for kryssubsidiering.Kryssubsidiering skjer i mange andre sammenhengerogså. Konkurransetilsynet mottar stadig henvendelser frabedrifter som beskylder konkurrentene sine for å drivemed konkurranseskadelig kryssubsidiering. Ofte er anklagenerettet mot foretak som opererer i både regulerte/beskyttede og konkurranseutsatte markeder. Eventueltkan det dreie seg om foretak som har markedsmakt i ettmarked som gir grunnlag for høy profitt, samtidig som deter aktivt i markeder med sterkere konkurranse. Aktørenei det konkurranseutsatte markedet hevder i slike tilfeller atdet anklagede foretaket bruker av sitt overskudd fra detbeskyttede markedet (eller markedet der det har markedsmakt)til å sette prisen i det konkurranseutsatte markedetså lavt at det gjør det umulig for dem å konkurrere.Formålet med denne kommentaren er først og fremst åklargjøre den konkurransemessige betydningen av kryssubsidiering.Konkurranseskadelige effekter av kryssubsidiering vilvære knyttet til utestengende effekter. Den relevantemisbruksformen i forhold til konkurranselovgivningenvil i første rekke være predasjon 2 , men også marginskvis 3og prisdiskriminering 4 kan være aktuelt. Felles for dem erat kryssubsidiering bare er en måte å finansiere dissetypene utestengende atferd på. Hvordan slik atferd finansiereser imidlertid ikke interessant, det er den konkurransemessigeeffekten som skal vurderes og eventueltgripes inn mot.Kommentaren er bygget opp på følgende måte. Avsnitt 2definerer begrepet kryssubsidiering. I avsnitt 3 gjennomgåsulike insentiver til å drive med kryssubsidiering,koblet opp mot Konkurranselovens forbud mot ekskluderendeatferd. Diskusjonen relateres så til et aktuelt eksempelknyttet til bruken av egne merkevarer (EMV) i dagligvaresektoreni avsnitt 4. Avslutningsvis gis en kort oppsummering.1 Synspunktene i denne kommentaren er forfatterens egne og representerer ikke nødvendigvis Konkurransetilsynets oppfatning.2 Predasjon omtales også som rovatferd eller underprising og beskriver en atferd der et foretak setter en pris som er så lav at den påfører foretaket et tap, dvs. atden marginale inntekten er under den marginale kostnaden. Rovatferd utføres med målsetting å presse konkurrenter ut av markedet og er ulovlig i henhold tilkonkurranseloven når det gjøres av et dominerende foretak. Denne typen atferd fremstår som tapsbringende for foretaket på kort sikt, men kan likevel værelønnsom om den har som effekt at en konkurrent må trekke seg fra markedet.3 Marginskvis har mange likhetstrekk med en predasjon, men relaterer seg utelukkende til situasjoner med vertikalt integrerte foretak. Konkurransemessige problemerkan oppstå når et slikt foretak er dominerende i oppstrømsmarkedet, der det produserer en nødvendig innsatsfaktor for aktørene i nedstrømsmarkedet,samtidig som foretaket selv er aktiv i nedstrømsmarkedet. En slik markedsstruktur kan gi det dominerende foretaket insentiver til å hindre sine nedstrømskonkurrentertilgang til innsatsfaktoren, for på denne måten å presse dem ut av markedet Når marginen mellom det dominerende foretakets priser på innsatsfaktorenog sluttproduktet blir for liten til at minst like effektive(«as efficient») konkurrenter har mulighet til å oppnå varig lønnsomhet i nedstrømsmarkedet, harman en marginskvis.4 Prisdiskriminering innebærer å sette ulike priser til ulike kunder, for eksempel studentrabatter på avisabonnement.46 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 GJERMUND NESE


2 DEFINISJONSelve definisjonen av kryssubsidiering er relativt enkel. 5Anta et foretak som produserer to typer produkter (alternativtkan man tenke seg at foretaket tilbyr samme produkti to forskjellige markeder). Kryssubsidiering beskrivesda som atferd der foretaket bruker inntekt fra salg avett produkt til å subsidiere salget av et annet produkt påen måte som gjør at prisen for det ene produktet settesover sine gjennomsnittlige produksjonskostnader, mensprisen på det andre produktet settes under sine gjennomsnittligeproduksjonskostnader. Salg av det førstnevnteproduktet genererer da et overskudd, mens det sistnevnteproduktet genererer et underskudd. Definisjonen sier ikkenoe om det samlete overskuddet er positivt eller negativt,men i tilfeller der begge produktene genererer overskuddvil det per definisjon ikke foregå noen kryssubsidiering.3 INSENTIVER TIL Å DRIVE KRYSSUBSIDIERINGFørst og fremst er det viktig å være klar over at det at et foretaksetter en høy pris i ett marked og en lav pris i et annetmarked er ikke det samme som kryssubsidiering. Husk atkryssubsidiering innebærer at foretaket pådrar seg et tap iminst ett av markedene det opererer i og at dette tapet finansieresav overskudd foretaket har i andre markeder. Så lengeforetakets virksomhet i hvert marked det opererer er lønnsomi seg selv, foregår det ingen kryssubsidiering.Kryssubsidiering vil i utgangspunktet ikke være foreneligmed profittmaksimerende atferd for foretaket. Det å ta avet overskudd for å finansiere en aktivitet som ikke dekkersine egne kostnader vil kun bidra til å redusere foretaketssamlede profitt. I så måte har ikke et foretak noen insentivertil å drive med kryssubsidiering.Et foretak kan imidlertid ha insentiver til å operere i etmarked med så lave priser at det pådrar seg et tap, dersomtapet gjenvinnes på en eller annen måte i fremtiden ellerdet kan medføre økt profitt på andre områder.En fremtidig gjenvinning av en tapsbringende prissettingkan skje dersom atferden medfører at konkurrentene pressesut av (eller holdes ute av) markedet. Slik ekskluderendeatferd karakteriseres gjerne som predasjon, marginskviseller prisdiskriminering. Utført av et dominerendeforetak vil atferden kunne representere et misbrukav dominerende stilling og være et brudd på § 11 iKonkurranseloven. 6En kan tenke seg situasjoner der en tapsbringende prismedfører økt profitt på andre områder i et foretaks virksomhet.Slike forhold kan være vanskeligere å vurdere dekonkurransemessige konsekvensene av. For eksempel vildet for et foretak som opererer i et to-sidig marked kunnevære profittmaksimerende å la den ene siden av markedetbære en større del av produksjonskostnadene enn denandre. Ett eksempel finner vi i forhold til annonseportalerpå internett. Her må selgerne betale for å legge ut sineannonser, mens kjøperne gis gratis tilgang til å lese annonsene.Det kan her sies å skje en kryssubsidiering mellomselgerne og kjøperne som møtes på plattformen i den forstandat portalen påfører seg selv et tap ved ikke å ta betaltav annonseleserne.En annen situasjon der et foretak kan tenkes å ha insentivertil å sette en tapsbringende pris for å øke sin totale profitter ved bruk av såkalte «lokkepriser». Dette kan observeresinnenfor mange bransjer, men kanskje særlig innefordagligvaresektoren. I skrivende stund (september 2010)pågår det en priskrig på bleier der dagligvarekjedene stårfrem og sier at de taper penger på dette produktet. 7Kryssubsidieringen foregår her mellom dagligvarekjedensandre produkter som selges med gevinst og bleiene somisolert sett påfører kjeden et tap. Om kjeden lykkes med ålokke flere kunder til sine butikker vil strategien kunnevære lønnsom sammenliknet med om de hadde satt enpris som gjorde at bleiene ikke ble solgt med tap.3.1 Predasjon og kryssubsidieringSom oftest tenker man at predasjon skjer i det sammemarkedet som foretaket har en dominerende stilling i vedat det dominerende foretaket setter en pris som ikke dekkerde gjennomsnittlige variable kostnadene. I Europakommisjonensretningslinjer («Guidance») for anven-TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKK5 Se for eksempel Viscusi et al. (1996).6 Det følger av konkurranseloven § 11 at et eller flere foretaks utilbørlige utnyttelse av sin dominerende stilling er forbudt. Slik utilbørlig utnyttelse kan særligbestå i: a) å påtvinge, direkte eller indirekte, urimelige innkjøps- eller utsalgspriser eller andre urimelige forretningsvilkår, b) å begrense produksjon, avsetningeller teknisk utvikling til skade for forbrukerne, c) å anvende overfor handelspartnere ulike vilkår for likeverdige ytelser og derved stille dem ugunstigere i konkurransen,d) å gjøre inngåelsen av kontrakter avhengig av at medkontrahentene godtar tilleggsytelser som etter sin art eller etter vanlig forretningspraksis ikkehar noen sammenheng med kontraktsgjenstanden.7 Se for eksempel artikkel på NRKs internettsider 16. september 2010: http://www.nrk.no/nyheter/distrikt/rogaland/nord-jaeren/1.7294273.GJERMUND NESESAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 47


delsen av EF-traktaten artikkel 82 8 [nå artikkel 102TFEU] fremgår det imidlertid at predasjonsatferd kan skjeogså i markeder der foretaket ikke er dominerende(sekundære markeder). Dette vil særlig gjelde markederder dominansen skyldes et legalt monopol. Tanken er atdet dominerende foretaket i slike tilfeller ikke trengerbekymre seg for konkurranse i den delen av markedet somer beskyttet gjennom et legalt monopol, og derfor kanbruke profitt fra denne delen av markedet til å finansierepredasjon i det sekundære markedet. 93.2 Marginskvis og kryssubsidieringMarginskvis er misbruksatferd som har mange likhetstrekkmed en predasjon, men relaterer seg utelukkende tilsituasjoner med vertikalt integrerte foretak. Konkurransemessigeproblemer kan oppstå når et slikt foretak er dominerendei oppstrømsmarkedet, der det produserer en nødvendiginnsatsfaktor for aktørene i nedstrømsmarkedet,samtidig som foretaket selv er aktiv i nedstrømsmarkedet.En slik markedsstruktur kan gi det dominerende foretaketinsentiver til å hindre sine nedstrømskonkurrenter tilgangtil innsatsfaktoren, for på denne måten å presse dem ut avmarkedet. Marginskvisen skjer når marginen mellom detdominerende foretakets priser på innsatsfaktoren og sluttproduktetblir for liten til at minst like effektive(«as efficient»)konkurrenter har mulighet til å oppnå varig lønnsomheti nedstrømsmarkedet.Man kan tenke seg at marginskvisen oppstår ved at prisenpå innsatsfaktoren settes høyt, mens prisen på sluttproduktetsettes lavt. Man kan da ha en situasjon der detdominerende foretaket tar ut profitt i oppstrømsmarkedet,mens prisen nedstrøms er så lav at den er tapsbringende. Iprinsippet kan man da ha en situasjon med kryssubsidieringfra oppstrømsvirksomheten til nedstrømsvirksomheten.Den tapsbringende virksomheten nedstrøms finansieresgjennom kryssubsidiering slik at det oppstår en marginskvissituasjon.3.3 Prisdiskriminering og kryssubsidieringPrisdiskriminering innebærer å sette ulike priser til ulikekunder. Slik atferd kan ha utestengende effekter i tilfellerder dominerende foretak retter selektive priskutt motkunder eller områder som er utsatt for konkurranse fraandre aktører. 10 Programvaremarkedet kan brukes som etillustrerende eksempel.Microsoft er klart dominerende innenfor klientoperativsystemerog mange kunder vil kjøpe Windows nesten uansett.Samtidig finnes det andre tilbydere av slike operativsystemerog disse vil gjerne fremstå som et reelt alternativfor en liten del av markedet. Disse produsentene vil væreavhengig av et visst volum for å kunne drive lønnsomt.I den grad det er mulig for Microsoft å identifisere hvilkekunder som er tilbøyelige til å bytte til et konkurrerendeoperativsystem vil Microsoft ha insentiver til å rette selektivepriskutt mot disse kundene. På denne måten kan foretakethindre at konkurrentene får fotfeste i markedet og påsikt kanskje kan true Microsofts sterke posisjon.I tilfeller der det selektive priskuttet gir så lave priser at etlike effektivt foretak ikke har muligheter til å konkurrere,kan atferden rammes av Konkurranseloven. Parallellen tilpredasjonsatferd i sekundære markeder, som nevnt ovenfor,er åpenbar: Det dominerende foretaket bruker sinsterke posisjon i én del av markedet til å drive ekskluderendeatferd i en annen del av markedet der det møterkonkurranse. Følgelig kan det hevdes at foretaket brukerprofitt fra denne delen av markedet der det har markedsmakttil å kryssubsidiere sin virksomhet i den andre delenav markedet. 113.4 Tosidige markeder og kryssubsidiering 12Et tosidig marked kan ses på som en plattform der minstto grupper av aktører møtes. Annonseportalen Finn.nokan tjene som et eksempel. Her møtes kjøpere og selgereav en rekke ulike produkter. Når plattformen skal maksi-8 Se EU (2008), punkt 62, fotnote 39. Det skal nevnes at «Guidance» angir hvordan Europakommisjonen vil prioritere sine ressurser, og er således ikke nødvendigvisuttrykk for gjeldende rett.9 Dette fremgår av fotnote 39 i «Guidance»: «The Commission may also pursue practices by dominant undertakings on secondary markets on which they are yetnot dominant. In particular, the Commission will be more likely to find such an abuse in sectors where activities are protected by a legal monopoly. While thedominant firm does not need to predate to protect its position in the market protected by legal monopoly, it may use the profits gained in the monopoly marketto cross-subsidize its activities in another market and thereby threaten to eliminate effective competition in that other market».10 Se for eksempel Mahieu og Sørgard (2009).11 Nå er det i følge Mahieu og Sørgard (2009) ut fra Europakommisjonens praksis ikke grunnlag for å hevde at det er et generelt forbud mot prisdiskriminering.Dette er i samsvar med økonomisk teori som viser at prisdiskriminering også kan ha positive samfunnsøkonomiske effekter. I konkurranseloven § 11 andre leddbokstav c) fremgår det imidlertid at utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling kan bestå i «å anvende overfor handelspartnere ulike vilkår for likeverdigeytelser og derved stille dem ugunstigere i konkurransen». Prisdiskriminering kan således, etter er konkret vurdering, rammes av konkurranseloven §11.12 Fremstillingen knyttet til tosidige markeder og prising i slike markeder bygger på Gabrielsen (2005).48 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 GJERMUND NESE


mere sin profitt og sette sine priser, må den ta hensyn tilalle gruppene av brukere. Om bare én av brukergruppeneønsker å benytte plattformen vil den ikke være levedyktig.Gevinsten av den handel som kan realiseres mellom brukergruppenepå plattformen vil klart avhenge av prisnivået.Jo høyere prisnivå, jo færre transaksjoner. Gabrielsen(2005) peker på at dersom handelsgevinsten til gruppenei tillegg avhenger av prisstrukturen, dvs. hvordan en gitttotalpris fordeles mellom de ulike gruppene, har vi med ettosidig marked å gjøre.I tosidige markeder vil man ofte se en prisstruktur der énav sidene subsidieres, mens den andre siden betaler enpris som er høyere enn marginale kostnader og dermedgenererer en profitt. Gabrielsen peker på at pris lik marginalkostnadergenerelt ikke representerer et optimum itosidige markeder. Tvert i mot kan optimale priser i bådebedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk forstand værebåde over og under kostnader. Han peker videre på at gradenav konkurranse ikke har noen betydning for insentiveneplattformer har til å la de ulike gruppene stå over forulike priser. Økt konkurranse kan tenkes å påvirke nivåetpå prisene, men ikke strukturen.Prisstrukturen i tosidige markeder vil således ofte kunneinnebære kryssubsidiering, men dette vil ikke nødvendigvisvære noe konkurransemessig problem. I utgangspunktetvil en pris under marginale kostnader til én side avmarkedet kunne tolkes som predasjon, men i et tosidigmarked vil dette faktisk kunne være optimalt og ikke enstrategi for å presse konkurrenter ut av markedet.3.5 Lokkepriser og kryssubsidieringBruk av «lokkepriser»/«lokkeprodukter» kan tenkes påsom en form for kryssubsidiering. På engelsk omtalesdette som «loss leader». Dette er en form for markedsføringsstrategider ett eller flere produkter selges til en ekstralav pris, gjerne under sine produksjonskostnader, for ålokke kunder til en butikk og stimulere til økt salg avbutikkens andre, mer lønnsomme, varer.Norske dagligvarekjeders bruk av bleier som lokkeproduktble omtalt ovenfor. Det er vanskelig å se at dette skalvære en form for kryssubsidiering som nødvendigvis erkonkurranseskadelig. Hver dagligvarekjede selger tusenvisav produkter og selv om noen av disse selges med tap vilikke en slik atferd knyttet til enkelte produkter kunnedrive konkurrenter ut av markedet.3.6 OppsummeringDet fremgår av det ovenstående at foretaks insentiver til ådrive med kryssubsidiering kan være knyttet til å brukedet som en finansieringskilde for ekskluderende atferd.Utover dette er det vanskelig å se at et foretak skulle hanoe insentiv til å bruke overskudd fra én del av sin virksomhettil å finansiere virksomhet som den taper pengerpå og som dermed reduserer foretakets totale overskudd.Det finnes imidlertid situasjoner der foretak kan ha insentivertil å drive kryssubsidiering fordi det øker foretaketstotale profitt, uten at dette er knyttet til ekskluderendeatferd. I tosidige markeder vil kryssubsidiering kunnevære både bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomiskoptimalt. Også bruk av «lokkepriser»/«produkter» kanvurderes som en form for kryssubsidiering som er lønnsomfor foretaket uten at det nødvendigvis vil medførekonkurransemessige problemer.Generelt vil eventuelle konkurransemessige skadevirkningerav kryssubsidiering være knyttet til ekskluderingav konkurrenter. Dette taler for at kryssubsidiering ikkeutgjør noen selvstendig misbruksform i forhold til konkurranselovgivningen.13,14 Konkurransetilsynet synes i toavgjørelser fra 2005 og 2006 å ha lagt til grunn at kryssubsidieringikke er en egen misbruksform. 15 I avgjørelseni saken mot Konkurrenten.no heter det:«Kryssubsidiering kan gjøre et selskaps aktiviteter mindreavhengige av aktivitetenes egne inntekter og dermed legge tilrette for underprising eller selektive priskutt, som på nærmerevilkår kan være en utilbørlig utnyttelse i konkurranseloven §TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKK13 Christensen et al. (2005) uttrykker at de øvrige misbrukskategorier i de aller fleste tilfeller vil være tilstrekkelige til å danne grunnlag for inngrep mot ekskluderendeatferd, også de tilfeller som er gjort mulig gjennom kryssubsidiering. Også O’Donoghue og Padilla (2006) er tydelig på at kryssubsidiering ikke er enegen misbruksform. Christensen et al. (2005) er noe mer forsiktige i sin konklusjon, men uttrykker at de øvrige misbrukskategorier i de aller fleste tilfeller vilvære tilstrekkelige til å danne grunnlag for inngrep mot ekskluderende atferd, også de tilfeller som er gjort mulig gjennom kryssubsidiering.14 Faul og Nikpay (2007) gir uttrykk for at kryssubsidiering kan utgjøre en selvstendig misbruksform: «If an undertaking in a dominant position engages in crosssubsidisationfrom the market where it is dominant to a market where it is not, it could benefit from its position in the first market in order to artificially offsetits costs in the second market internally. It would not, therefore, compete purely on the basis of efficiency in this second market, which could distort competitionthere. It is conceivable, therefore, the cross-subsidisation might constitute an abuse within the meaning of Article 82 of the EC Treaty.»15 Det vises til A2006-53, Konkurrenten.no og A2005-28, Reno-Vest. Begge avgjørelser er tilgjengelige på Konkurransetilsynets internettsider: www.kt.no.GJERMUND NESESAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 49


11s forstand. Dette betyr imidlertid ikke at kryssubsidiering iseg selv er å anse som en utilbørlig utnyttelse i strid med konkurranseloven§ 11.»I følge Whish (2009), eksisterer det heller ikke noenavgjørelser fra Europakommisjonen (Kommisjonen) ellerfra Community Courts som finner at kryssubsidiering, iseg selv, utgjør et misbruk av dominerende stilling. 164 EN AKTUELL PROBLEMSTILLING:EGNE MERKEVARER I DAGLIGVARESEKTORENDagligvarekjedenes satsing på produksjon av egne merkevarer(EMV) har fått en del oppmerksomhet i det siste.Blant annet har det vært pekt på at dagligvarekjedene setterforskjellige priser på EMV (lav pris) og andre merkevarer(høy pris). 17 Dette fremgår for eksempel av to artikleri Nationen 16. februar 2010 og 18. mars 2010. 18 I densistnevnte artikkelen fremgår det at avisen i en Rema1000-butikk har observert grillpølser fra Nordfjord til 26kroner kiloen, mens samme type pølser fra Gilde kostet 66kroner. I artikkelen heter det blant annet: «Mens Rema tjenergode penger på de etablerte merkevarene, dumper de prisenepå sine egne merker. I pølsetilfellet betyr det at Norturafaktisk subsidierer billigpølsene som kan utkonkurrere dem». Iden førstnevnte avisartikkelen fremkommer blant annetfølgende: «Hvis du selger både egenproduserte varer og andrevarer, vil du til sammen ha god profitt selv om du har lav avansepå egenproduserte varer og høy på andre varer».Det at dagligvarekjedene setter forskjellige priser på EMVog andre varer i utgangspunktet fremstår i utgangspunktetsom «vanlig» prisdiskriminering. Forbrukerne vil verdsettemerkevarer ulikt. Noen vil være villig til å betale en høypris for en kjent merkevare, mens andre uansett kjøperbilligste alternativ. En profittmaksimerende aktør vil ønskeå trekke ut mest mulig av kundenes betalingsvilje. Fordagligvarekjedene kan det derfor være lønnsomt å sette enrelativt høy pris på vanlige merkevarer, samtidig som detilbyr et alternativt produkt til en lavere pris til de konsumentenesom i mindre grad verdsetter merkevaren.Prisdiskriminering kan, jf. diskusjonen i avsnitt 3.3, kanha både positive og negative virkninger for konsumentene.Det synes derfor fornuftig å vurdere den konkreteatferden ut fra dette.For at det skal være snakk om kryssubsidiering må prisenepå EMV være så lave at de ikke dekker sine egne produksjonskostnader.Det er, som påpekt ovenfor, ikke tilstrekkeligat prisene er ulike.La oss da anta at det er slik at det foregår kryssubsidieringmellom for eksempel Gilde grillpølser og Rema 1000 sineEMV-grillpølser. Dette vil i så fall innebære at prisen påEMV-pølsene er så lav at den påfører Rema et tap, mensprisen på Gilde-pølsene genererer et overskudd. Som diskuterti kapittel 3 er det vanskelig å se at Rema skulle hainsentiver til å sette en så lav pris, med mindre det ersnakk om et forsøk på å presse en konkurrent ut av markedet.I så fall vil det være de nevnte formene for ekskluderendeatferd som er relevant for vurderingene i forholdtil Konkurranseloven, mens kryssubsidieringen eventueltkan fungere som en finansieringskilde. 19Det er imidlertid vanskelig å se hvilke insentiver dagligvarekjedeneskulle ha til å drive vanlige merkevarer ut avmarkedet. For det første kan de i prinsippet bare la være åta inn merkevaren i sine butikker, hvis de ikke ønsker å haden som konkurrent til EMV. For det andre vil konsumentenesom foretrekker merkevaren forsvinne fra butikkendersom denne ikke er tilgjengelig. For det tredje vil envellykket prisdiskrimineringsstrategi være avhengig av atdet er et høykvalitetsprodukt tilgjengelig.Hvorvidt det foregår kryssubsidiering eller ikke synes ogsåi dette tilfellet å være lite relevant i forhold til å vurdere omatferden er et brudd på konkurranseloven. Generelt er detdessuten vanskelig å se noen gode grunner til at vanligemerkevarer skal ha rett på en særskilt beskyttelse motkonkurranse.5 OPPSUMMERINGAnklager om kryssubsidiering er en gjenganger i henvendelsersom Konkurransetilsynet mottar. Dette gjør detaktuelt å vurdere i hvilken grad kryssubsidiering i seg selv16 Mahieu og Sørgard (2009) peker riktig nok på at det fra Kommisjonens side har vært antydet at kryssubsidiering kan utgjøre en egen misbruksform som er istrid med artikkel 102, men at Førsteinstansretten (nå General Court) har stilt seg kritisk til dette. Forfatterne henviser i denne sammenheng til sak T-175/99UPS Europe SA v Commission, avsnitt 61.17 Merk at denne diskusjonen skiller seg fra temaet om lokkevarer som er omtalt i avsnitt 3.5.18 Se http://www.nationen.no/mat/article4862712.ece og http://www.nationen.no/meninger/leder/article5026957.ece19 En alternativ forklaring kan være at EMV-pølsene som lokkevare, men igjen vil den relevante misbruksformen måtte knyttes til en predasjonshistorie, jf. avsnitt 3.5.50 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 GJERMUND NESE


kan utgjøre et brudd på konkurranselovens § 11, eller omatferden dekkes av andre misbruksformer.Kryssubsidiering innebærer at et foretak bruker inntekt frasalg av ett produkt til å subsidiere salget av et annet produktpå en måte som gjør at prisen for det ene produktetsettes over sine gjennomsnittlige produksjonskostnader,mens prisen på det andre produktet settes under sinegjennomsnittlige produksjonskostnader. Dette betyr blantannet at for eksempel det å sette ulike priser på sammeprodukt i forskjellige markeder ikke vil kunne regnes somkryssubsidiering med mindre prisen i ett av markedene erså lav at det påfører foretaket et tap.Det har ovenfor blitt argumentert for at eventuelle konkurranseskadeligeinsentiver til å drive med kryssubsidieringer knyttet til utestengende atferd. De relevante misbruksformeneer da predasjon, marginskvis og prisdiskriminering.Det er i utgangspunktet vanskelig å se konkurransemessigeproblemer knyttet til kryssubsidiering i segselv.REFERANSER:Christensen, A., C. Heide-Jørgensen, S.E. Hjelmborg, J.M. Langseth,S.T. Poulsen, C.F.B. Ryhl og J. Skovbo (2005): «Konkurrenceretten iEU», 2. utgave, Jurist- og Økonomforbundets forlag.EU (2008), «Guidance on the Commission’s Enforcement Priorities inApplying Article 82 EC Treaty to Abusive Exclusionary Conduct byDominant Undertakings», Brussel, 3. desember 2008.Faull, J. og A. Nikpay (2007): «The EC Law of Competition», secondedition, Oxford.Gabrielsen, T. (2005): «Tosidige markeder, nettverkseffekter ogoffentlig politikk», Økonomisk Forum nr. 8, 2005, ss. 33-40.Mahieu, K. og L. Sørgard (2009): «§11 utilbørlig utnyttelse av dominerendestilling» i Harald Evensen og Eivind Sæveraas (red.):«Konkurranseloven og EØS-konkurranseloven – med kommentarer»,Gyldendal Norsk forlag, 1 utgave, 2009.O’Donoghue, R. og A.J. Padilla (2006): «The Law and Economics ofArticle 82 EC», Hart Publishing.Viscusi, W.K, J.M. Vernon og J.E. Harrington (1996): «Economics ofregulation and antitrust», second edition, The MIT Press.Whish, R. (2009): «Competition Law», sixth edition, Oxford.TEMA KONKURRANSE OG KONKURRANSEPOLITIKKMEDLEM?Er du medlem av Samfunnsøkonomenes Forening?Vi vil gjerne ha din e-postadresse.Send til: nina.risasen@samfunnsokonomene.nowww.samfunnsokonomene.noGJERMUND NESESAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 51


DEBATTViktig veiskille:Mer åpenhet og fornyelse– eller all makt i finansdepartementet?TERJE STRØMSjeføkonom og partner i utredningsselskapet NyAnalyse 1 ......................................1 MER BRUK AV LANGTIDSBUD-SJETTERINGI dag fremmer Regjeringen et helhetligStatsbudsjett med inntekter og utgifterfor ett år av gangen. Det gjøres bevilgningerpå mer enn 1300 ulike utgiftsposterhvor midler til utdanning og forskning,transport og miljø og alle andregode formål blir til en stor statlig godtepose.Det sies normalt ganske lite omkonsekvensene som følger i årene etterpå.Oppsummeringen bakerst i «gulbok» er ikke tilstrekkelig. Hva utgjørvedlikeholdet på samferdselsinvesteringenede neste 10 årene? Hva er forventetavkastning på den offentlige forskningen?Hvor mange el biler har vi på norskeveier om fem år? Økonomen Keynes saom langsiktsperspektivet at «In the longrun we are all dead». Riktig nok, menhvis vi kan øke (livs)kvaliteten på politikkeni dag, bør vi gjøre det. Jeg tror atflerårige statsbudsjetter kunne gittRegjeringen - og særlig opposisjonen påStortinget – langt bedre muligheter til åvise nye løsninger og effekter innen vikdeter på tide mednytenkning innenfor denmest konservative av alledisipliner, nemlig behandlingenav statsbudsjettet ogøvrig finanspolitisk styring.Norske statsfinanser er solide og dekommende regjeringer har gode forutsetningerfor å utøve fornuftig og langsiktigøkonomisk politikk. Samtidig erdet viktig å vurdere om maktfordelingog åpenhet er tilfredsstillende i dagensøkonomiske opplegg. Jeg tror det er påtide med nytenkning innenfor den mestkonservative av alle disipliner, nemligbehandlingen av statsbudsjettet ogøvrig finanspolitisk styring. For å illustrerenoen av ulempene ved dagens systemvil jeg omtale tre konkrete temaer;nemlig flerårige budsjetter, dynamiskeskattevirkninger og tilslutt et uavhengigråd for finanspolitikken. Det gjøres ikkenoe forsøk på å analysere i dybden iartikkelen, men jeg håper det bidrar tilat flere ser de uheldige sidene ved«norsk modell» anno 2010. Tidligerestatsminister Johan Sverdrup (fraVenstre) sa om Stortinget at «All makt ersamlet i denne sal» i forbindelse medinnføringen av Parlamentarismen iNorge. Det var samtidig et fall forEmbetsmannsstaten. Det er god grunntil å være stolt av vår demokratiske tradisjonog en solid økonomisk utvikling.På den annen side er det fortsatt stormakt i det norske embetsverket.Kombinasjonen av flertallsregjering ogstyringen fra statsadministrasjonen kani ytterste konsekvens medføre at mindretalletholdes nede. Den største konsentrasjonav makt ligger nok i detKongelige finansdepartementet. Dethistoriske sitatet fra stortingsrepresentantenHambro (1947) om det førstenasjonalbudsjettet er morsomt i dag:«Jeg deler hans uro over den skare av unge,høyt intelligente cand.oecon’er som slippesløs på et vergeløst samfunn». Fortsatt månærmest enhver økonomisk beregningav tiltak på statsbudsjettet med betydningfor statsfinansene eller uttaket fraStatens pensjonsfond gjennom samfunnsøkonomeneskritiske blikk ifinansdepartementet. Det har vært gjorten god innsats for å hindre uklokoffentlig pengebruk, men det er ogsånoen utfordringer. Hvert eneste år senderopposisjonspartiene mer enn 1000spørsmål til departementene for å sikrekvalitet på tall og helheten i sine alternativestatsbudsjetter. Det betyr atfinansdepartementet indirekte har innflytelsepå utformingen av alt fra skatteforslagtil endringer i trygd- og pensjonsvilkår,også hos opposisjonspartiene.Selvsagt gis det mange gode fagligesvar, men det er likevel en utfordringover tid for å sikre nytenkning og rettferdigheti behandlingen av statsbudsjettene.Det er selvsagt ikke noe somhindrer opposisjonspartiene i å fremleggeegne analyser og anslag på effekteneav sine tiltak. Man bør være likevel væreklar over at både tilgjengelig tid og ressursergir Regjeringen et klart fortrinn.1 Artikkelens første del er basert på innlegget «All makt samlet i finansdepartementet?» som stod på trykk som undertegnedes makrokommentar i Finansavisen 18.september 2010. Jeg takkerLars Calmfors og de andre innlederne på seminaret 18.november i Stockholm for både inspirasjon og faglig påfyll. I tillegg vil jeg takke Einar Gotaas ved Stortingets utredningsseksjon for nyttigediskusjoner i etterkant av seminaret.52 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010


tige samfunnsområder. Et par eksemplerpå nyttige flerårige anslag kan være kostnaderspart ved færre på trygd eller atansatte kommer raskere tilbake fra sykehuskøen.På inntektssiden er skatt etselvsagt område som jeg tar opp nedenfor.Det er flere veier til målet om merbruk av flerårige budsjetter og synliggjøringav utgifter, inntekter og effekter pålengre sikt av ulike politikkforslag. Påutvalgte områder er det eksempelvismulig å starte med vurderinger av ulikedynamiske (eller langtids) effekter avfremlagte tiltak. I NOU 2003:6 «Hvakoster det?» om regnskapsprinsipper ogflerårige statsbudsjetter skrev man blantannet følgende: «Utvalget tilrår: At flerårigebudsjettkonsekvenser synliggjøresgjennom flerårige, helhetlige budsjettframskrivingerpå detaljert nivå. Og: At detåpnes for å fatte flerårige budsjettsvedtakfor enkelte, nærmere utvalgte prosjekter,virksomheter eller områder». I Langtidsprogrammetfor 1970-1973 ble det faktiskoffentliggjort noe som minner om etflerårig statsbudsjett. Og det ble begrunnetslik: «Et langtidsbudsjett utarbeidesikke for å binde seg til visse beslutninger iframtiden, men for å få best mulig grunnlagfor de beslutninger som må fattes i dag».Det virker for meg som en meget fornuftigleveregel.2 DYNAMISKE VIRKNINGER AVSKATTEENDRINGERVerden forandrer seg hele tiden. Den erikke statisk. En finanskrise som startetVår nye kunnskap ogerfaringer om økonomiskesammenhenger i 2010tilsier at vi også bør forbedreøkonomenes modeller.med råtne boliglån, svakt tilsyn og for kreativefinansaktører i USA, ga negative virkningerglobalt. Vår nye kunnskap og erfaringerom økonomiske sammenhenger i2010 tilsier at vi også bør forbedre økonomenesmodeller. Internasjonalt samarbeidHvis en forbedring av detfinanspolitiske oppleggetikke prioriteres med endyktig sosialøkonom i statsministerstolen,er jeg stygtredd for at vi må vente lengepå fornyelsen.er godt i gang. I den nasjonale budsjettvirkelighetstår vi overfor noen dilemmaer.Modellene vil alltid være en forenkling avvirkeligheten under gitte forutsetninger.Men vi må spørre om ikke tiden er modenfor at forskning om dynamiske virkningerav skatteendringer tas inn i statsbudsjettene.Statistisk sentralbyrå har analysert delangsiktige virkningene av skattereduksjonerpå arbeid fra skattereformen i 2004-2006. De finner at mellom 50 og 60 prosentav provenytapet i første omgang, dvs.på det ettårige statsbudsjettet, kommer tilbakesom inntekter til statskassen i åreneetter. I dette tilfellet kommer 4,5-5 milliarderkroner av 8,3 milliarder i utgangspunktettilbake igjen. Det er derfor avsvært stor betydning om regjeringen leggerfrem ettårig eller flerårig budsjetter påskattesiden. Jeg er redd for at det enesteholdbare argumentet mot å synliggjøreflerårige konsekvenser i fremleggelsen avstats- og nasjonalbudsjettet, er at arbeidsbyrdenfor økonomene og juristene idepartementet øker. Hvis en forbedring avdet finanspolitiske opplegget ikke prioriteresmed en dyktig sosialøkonom i statsministerstolen,er jeg stygt redd for at vimå vente lenge på fornyelsen.er det riktig at så myeinnflytelse er konsentrert idet Kongelige finansdepartement?3 UAVHENGIG VAKTHUND FORFINANSPOLITIKKENDet Finanspolitiska rådet i Sverige og «devise menn» i Danmark er gode eksemplerpå uavhengig instanser som evaluerer sineregjeringers finanspolitikk. Som jegbeskrev foran er det noen fagpolitiske,men også demokratiske vanskelighetertilknyttet dagens utforming i Norge. Enforbedring som kan løse deler av utfordringeneer at det opprettes et uavhengigråd som ser finansdepartementet i kortene.Det betyr at embetsverket måttegodta mer åpenhet om forutsetningenefor sine anslag og fremskrivninger. En slikgruppe kunne gjort evalueringsarbeid etpar ganger i året og publisert en sluttrapportsom ble overlevert finansministeren.I første omgang er det ex post vurderingersom bør prioriteres. Norsk økonomi errelativt veldrevet i forhold til de flesteandre land. Men er det riktig at så myeinnflytelse er konsentrert i det Kongeligefinansdepartement? Dyktige fagøkonomerved NTNU (Matsen, Torvik mfl) foreslotidligere i år å opprette et uavhengigfinanspolitisk råd slik de har i Sverige.Det kan være fornuftig for å hindre at styrendepolitikere sammen med embetsverketkan gjøre nærmest hva de vil på bakrommet.Utfordre forutsetninger bak viktigespørsmål som: Hvor mye penger erdet fornuftig å bruke? Hvilke effekter fårulike budsjettposter på presset i økonomien?Hvordan justeres oljepengebrukenegentlig ift. konjunkturene? Mer åpenhetrundt finansdepartementet og styrenderegjeringers analyser og prioriteringerhadde vært bra. Ja, hvorfor er det kunNorges Bank som bør ha en «Watch dog»over pengepolitikken? Fakta og vurderingertilknyttet de rundt 1000 milliardenei både totale utgifter og inntekter påstatsbudsjettet, er jo også viktig folkeopplysning.Jeg mener vi ikke kan leve meden utvikling som ender opp i at «all makter samlet i finansdepartementet».4 «LOOK TO SWEDEN» - SEMINARI REGI AV DET FINANSPOLITISKARÅDET 2Jeg var så heldig å få delta på et utroligspennende seminar i Stockholm den18.november. Tema var «UavhengigeDEBATT2 Les mer om temaet på http://www.finanspolitiskaradet.se/. For en innføring i temaet se også «The role of independent fiscal policy institutions – Report to the prime minister’s office in Finland»av L.Calmfors (2010).SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 53


finanspolitiske institusjoner – en internasjonaltrend». Det ble diskutert erfaringerfra flere uavhengige finanspolitiskeråd, i landene Danmark, Nederlandog Storbritannia. Videre gikk man nærmereinn på fordeler og ulemper medSveriges finanspolitiske råd i dag (3). Itillegg til undertegnede var eneste norskedeltager fra utredningsseksjonen påStortinget. Professor Steinar Holden(UiO) deltok i panelet med sine synspunkterfra norsk side. Det norskefinansdepartementet glimret med sittfravær, men jeg fikk inntrykk av at dehadde tatt kontakt med det svenskerådet tidligere. Jeg håper det stemmer.På deltagerlisten var det hele 35 personerfra det svenske finansdepartementet.Jeg ser det som et bevis på at rådet,ledet av Lars Calmfors, har en god«standing» i den svenske økonomi- ogsamfunnsdebatten. Det er faktisk slik atfagfolk i departementene må skjerpe segog holde høyt faglig nivå, uttalte statssekretæreni finansdepartementet i paneldebatten.Vi fikk høre om erfaringenefra Danmark, Nederland og Storbritannia,i tillegg til Sverige. Danskenehar hatt et slikt uavhengig råd, også kaltde vise menn, helt siden 1962. OgNederland har hatt sitt råd, «CPB»,siden 1947. Det var fascinerende å høreom hvordan de nasjonale uavhengigerådene evaluerte både regjeringen ogfinansdepartementet. Selv om de er forskjelligekom det tydelig frem at langsiktsperspektivetpå offentlige finanserer et viktig holdepunkt. Videre er måletom transparens i rådets arbeid og ethøyt akademisk nivå på utredningenesentralt. En type «vakthund» som skalsikre mest mulig uavhengige vurderingerav statsbudsjettet eller tiltakspakkerer bra. Det mente da også et stort flertallav paneldeltagerne, inkludert professorSteinar Holden fra Norge. Det varfinansminister Anders Borg (M) selvsom gikk inn for et slikt uavhengig rådsom ble opprettet i 2007. I midten avnovember har det vært en diskusjon iavisene mellom Calmfors og Borg, hvorbla. ressurser til rådets virksomhet ertema. Det er ofte slik at opposisjonenbenytter vakthunden til å fremme fagligI et system med noe ensidigog sterk makt – i hvert fallindirekte - konsentrert iett fagdepartement, børdet følge mer åpenhet ogevaluering.fundert kritikk av regjeringens tiltakeller finanspolitikk. Derfor er det sikkertplagsomt for en finansminister ilengden, men jeg er overbevist om atdet øker demokratisk kontroll medbudsjett- og finanspolitikken. I Sverigeer de 8 personer i rådet hvorav 6 er økonomerog 2 er eks-politikere, samt enliten stab på 4 personer. I Danmark ogNederland er rådets virksomhet langtstørre. Vi fikk også høre om ulike syn påom rådet burde ligge under regjeringen,finansdepartement eller parlamentet.Det er noen formelle utfordringer med åvære underlagt finansdepartementetsom bevilger midler til samme instanssom skal evaluere deg. Samtidig er detslik at et Finanspolitisk råd oppnår enspesialbehandling ift. andre «vakthunder»(f.eks. Datatilsynet ellerForbrukerrådet), hvis de får ligge underStortinget. Det bør uansett ikke stå iveien for at Norge får sitt eget råd. Vi eret lite land med et relativt begrensetmakroøkonomisk miljø. Det er enutfordring at mange dyktige fagøkonomersitter lenge på sentrale posisjoner ifor eksempel finansdepartement,Norges Bank, SSB og Finanstilsynet.Noen snakker sammen ofte og det erbra, men er det riktig med slike dialogeruten mer demokratisk åpenhet? Det eren fare for at embetsmannsstaten igjenfår en for stor del av påvirkningen isamfunnet. Norge med sin enorme oljeoggassformue plassert i Statens pensjonsfond,bør ikke skape noen tvil omat fagøkonomer er rådgivere og ikkedirekte beslutningstakere. Den viktigefordelingen og forvaltningen av oljepengerfor de kommende generasjonenefortjener en åpen og mer systemkritiskoppfølging. Jeg tror et slikt UavhengigRåd for Oljepengebruken, URO, kan gi etpositivt bidrag i riktig retning. Detaljenerundt utformingen av mandat og antallmedlemmer får komme i neste omgang.Vi må huske at med stor nasjonal rikdomfølger også mer ansvar. I et systemmed noe ensidig og sterk makt – i hvertfall indirekte - konsentrert i ett fagdepartement,bør det følge mer åpenhetog evaluering. Et uavhengig råd kan foreksempel begynne med å evaluere aktivitetskorrigeringenav oljepengebrukende siste 5 årene. Jeg synes SSB gjorde enveldig god «ad hoc» innsats i det forrigenummeret av Samfunnsøkonomen.Vi trenger mer av dette.5 VIKTIG VEISKILLE FOR ØKONO-MIFAGETSamfunnsutviklingen både nasjonalt ogglobalt er i stadig endring. Det er ikkefornuftig å stå imot endringene forlenge. Derfor bør også modellen for detfinanspolitiske regime gjennomgå enreform. Det gjelder å utnytte kreftene ien kommende fornyelse til noe positivtfor økonomifaget. På mange måter er vikommet til et viktig veiskille hvor samfunnsøkonomiskemaktstrukturer harmuligheten til å velge mellom åpenhetog samarbeid til felles beste, eller å tviholdepå gårsdagens monopoltilstander.I den sammenheng bør vi se på opprettelsenav et uavhengig råd, samt merbruk av dynamiske virkninger og flerårigstatsbudsjetter. Personlig er jegoverbevist om at vi må fornye og forbedredet finanspolitiske regime i Norge.Hvis vi lykkes med dette, kan samfunnsøkonomerfortsatt spille en viktigrolle i utviklingen av et moderne økonomisksamfunn. Mislykkes vi, er detkun oss selv å bebreide dersom andrefagmiljøer oppnår mer innflytelse påbekostning av samfunnsøkonomene.54 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010


REPORTASJEFrokostmøte med Samfunnsøkonomenes ForeningHandlingsregelen – klar og entydig?JOHAN MICHAEL BERENTZEN HOEMSTINE EVENSEN SØRBYEBegge er Masterstudenter ved Økonomisk Institutt, Universitetet i Oslo (UiO).............................................................«Handlingsregelen– klar og entydig?».I kjølvannet av Statsbudsjettet 2011,inviterte Samfunnsøkonomenes Foreningtil nok et frokostmøte på D/SLouise på Aker Brygge. Temaet dennehøstklare morgenen var «Handlingsregelen- klar og entydig?». Handlingsregelenknytter det aktivitetskorrigerteunderskuddet til avkastningen påStatens pensjonfond utland og er et velkjentuttrykk for både økonomer ogikke-økonomer. Men er denne finanspolitiskeregelen like enkel som manlett kan få inntrykk av?Etter en deilig frokostbuffet medalt man kunne ønske seg og hyggeligsamvær, gikk turen inn i konferanserommet.Der ønsket møtelederne osshjertelig velkommen.Salen var tettpakket. Dette var et temasom tydelig pirret mange økonomer.Blant de mange tilhørerne var ansatte iFinansdepartementet, studenter, økonomerfra det private og ansatte vedØkonomisk institutt.Innhentet til møtet var to av Jerntriangeletstre institusjoner. ForskningslederRoger Bjørnstad og JoakimPrestmo, begge fra Forskningsavdelingeni Statistisk sentralbyrå, tok opp hvordanulike beregningsmetoder og ulike sjokk iøkonomien påvirker det aktivitetskorrigertebudsjettunderskuddet. Dette foredragetble så kommentert av avdelingsdirektørPer Mattis Kongsrud i Finansdepartementet.Deretter ble det åpnet forspørsmål og diskusjon.SSBs Bjørnstad startet med å gjennomgånoen grafer, som vister hvordan de ulikepostene i budsjettunderskuddet rentteoretisk varierer med konjunkturene.Han poengterte at de automatiske stabilisatorenegir et større budsjettunderskuddi lavkonjunkturer enn om disseikke hadde fått virket. Ringreven fraSSB la også vekt på at det oljekorrigerteDet oljekorrigerte underskuddet:- Beregnes ved å holde inntekter og utgifter til statlig petroleumsvirksomhet utenfor.- Vil svinge i forhold til konjunktursituasjonen og andre ikke-strukturelle endringer påbudsjettet.- Eksempler på ikke-strukturelle endringer: overføringer fra Norges Bank, statens renteinntekter,renteutgifterog regnskapsmessige endringer.Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet:- Korrigeres for konjunktursituasjonen og andre ikke- strukturelle endringer.- Mål for bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet.- Skal i følge handlingsregelen over tid være lik forventet realavkastning av Statenspensjonsfond utland.- Grov indikator på innretningen av budsjettpolitikken.- En økning i det strukturelle underskuddet fra ett år til det neste, målt som andel avsamlet verdiskaping, indikerer at budsjettet bidrar til å øke aktiviteten i norsk økonomi.Aktivitetskorrigering på statsbudsjettet:- Finansdepartementet korrigerer for midlertidige forhold på budsjettet.- De tar utgangspunkt i et beregnet trendavvik.- Trendavviket viser hvordan de ulike postene er forventet å avvike fra en tenkt normalsituasjon.- De beregnede trendene er basert på glatting av tallserier av historiske observasjonerog anslag.- Analysene er usikre. Resultatene kan påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingenlenge etter at statsregnskapet for det enkelte år er avsluttet.- Beregningen av inntekter tar utgangspunkt i innbetalte skatter og avgifter.- Beregningen av utgifter tar utgangspunkt i utgiftene til arbeidsledighetstrygd.Kilde: Nasjonalbudsjettet 2011SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 55


underskuddet viser et større budsjettunderskuddi forhold til fireprosentbanenenn hva strukturelt underskuddviser. Dette fordi de automatiske stabilisatoreneher er trukket fra.Videre dro han frem en tabell fra enOECD rapport som demonstrertesammenhengen mellom statlig underskuddog konjunktursvingningene. I etintervall hvor +1 tilsier eksakt samvariasjonog -1 tilsier eksakt motsattsamvariasjon, kommer Norge sammenmed Danmark, Finland og Sverige på-0,4. Euroområdet foruten Finland liggerher over +0,2. Det er et tegn på at denordiske landene, i motsetning tilEurolandene, har vært gode på konjunkturstabilisering.Dette kan forklarede kraftige finansielle problemene idagens Europa understrekte han.HVORFOR AKTIVITETSKORRIGERE?Forskningslederen lister finansdepartementetsegne årsaker til å aktivitetskorrigere:Unngå å stramme inn og ta ibruk penger fra de automatiske stabilisatorenenår konjunkturene endres.Disse snur jo når konjunkturene snur.Den andre grunnen er for å finne uthvor mye oljepenger vi benytter.Bjørnstad siterte Nasjonalbudsjettet for2011, hvor det står: «Ved vurdering avbudsjettpolitikken brukes det strukturelle,oljekorrigerte underskuddet, (…), som mål på den underliggende brukenav oljeinntekter.»Ifølge handlingsregelen skal det strukturelleunderskuddet være fire prosent«men er dette riktig?», spurte Bjørnstadretorisk. Forskningslederen utdypte:«Når oljepenger brukes til motkonjunkturtiltak,i hvilken forstand er det da enbruk av oljepenger?» Den engasjerteforskningslederen videreførte at handlingsregelensier at også motkonjunkturtiltakeneskal snu når konjunkturenesnur. «Da er det ikke oljefondet manbruker, men heller det man sparer inn ineste høykonjunktur», konkludertehan.Bjørnstad fortalte videre at denne korrigeringener svært viktig, siden finansdepartementetmener aktivitetskorrigeringenbestemmer den underliggendebruken av oljepenger. Han problematiserte:«Hvordan skal publikum kunneta stilling til usikkerheten i prognosenpå aktivitetskorrigeringen?». I sammeslengen slo Bjørnstad fast at SSB har denbeste forutsetningen for å klare nettoppdet.publikum deler Finansdepartementetstolkning ogdermed misforstår usikkerheteni prognosene for oljepengebruken.Forskningsleder Bjørnstad brukte professorHilde Bjørnland ved BI someksempel på at publikum delerFinansdepartementets tolkning og dermedmisforstår usikkerheten i prognosenefor oljepengebruken. BI-professorenble sitert på at hun i fjor høst ikketrodde at vi ville nå handlingsregelenfør tidligst i 2018. ForskningslederBjørnstad forklarte at SSB hele tiden har«Beregningen av detstrukturelle underskuddet eri realiteten svært usikker.Likevel bruker mange denstrukturelle budsjettbalansensom fasit på oljepengebrukennår de leserstatsbudsjettet.»,hevdet at Norge når den samme handlingsregelinnen 2012. Unntaket var enkort periode under finanskrisen, dabyrået hadde 2013 som anslag. «Beregningenav det strukturelle underskuddeter i realiteten svært usikker. Likevelbruker mange den strukturelle budsjettbalansensom fasit på oljepengebrukennår de leser statsbudsjettet», poengterteBjørnstad.Bjørnstad hadde med seg forskerrekruttJoakim Prestmo ved samme avdeling tilfrokostmøtet.Prestmo er den som faktisk har prøvd åettergå finansdepartementets beregningerTallknuseren fraTrondheim redegjordefor hvordan han kopierteaktivitetskorrigeringeni sømmene for å finne ut hvor godt SSBklarte å kopiere departementets prognoser.Tallknuseren fra Trondheim redegjordefor hvordan han kopierte aktivitetskorrigeringen,gitt den informasjon somligger ute. Prestmo hadde utført en trendberegningved hjelp av et HP-filter, for åfå en oppfatning av det konjunkturnøytralenivået på skatter og avgifter. HP-filterer et matematisk verktøy som særligbrukes i makro for å glatte ut ikke-lineærerepresentasjoner. Det fungerer på denmåten at filteret glatter ut trenden vedhjelp av å trekke ut de sykliske komponentenefra et tallmateriale. Videre haddehan korrigert for de volatile budsjettpostenesom ledighetstrygd, skatter og avgifter.I tillegg hadde Prestmo justert foroverføringer fra Norges Bank.Prestmo mente det kan oppstå problemernår trendnivået skal beregnes.Trenden skal jo beskrive den underliggendeutviklingen, men skal ogsåkunne fange opp midlertidige strukturelleendringer. To elementer trekkesfrem som påvirker trenden; prognosensom ligger i bunn og valget av parameternår man glatter tidsseriene. Han gauttrykk for at han hadde lyktes i å kopiereFinansdepartementet ganske godtog at aktivitetskorrigeringen frem til2005 så å si var den samme. Etter 2005variererte Prestmo sine beregninger påaktivitetskorrigeringen rundt 0, mensfinansdepartementets ligger omlag 10til 15 milliarder høyere.56 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010


Departementet korrigerte i sine prognoserfor direkte og indirekte skatter.Eksempler på dette er lønnsskatt, momsog særavgifter, derunder bilavgift, ledighetstrygd,og bedriftsskatter av typenetterskuddsskatt og utbytteskatt.I Finansdepartementets anslag er detstore revisjoner. Disse er større enn derevisjonene Prestmo hevder å få med sinmetode. Det innebærer at pengebrukenendres når man korrigerer det endeligebudsjettet. I tallene han presentertekunne staten ha økt oljepengebrukenmed omlag 20 milliarder kroner i 2007i forhold til hva de egentlig budsjettertemed. I 2010-2011 kunne myndigheteneifølge Prestmo oppjustert oljepengebrukenmed 10-15 milliardernorske kroner og likevel opprettholdtdet strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddetsom ble presentert iårets statsbudsjett.Forskerrekrutten hevdet at dette indikerteat departementets metode harsvakheter. For å kunne lage gode beregningerav trenden er det nødvendig medgode og forventningsrette prognoser påde variablene som inngår i beregningene,påpekte han.Laserpekeren ble igjen tatt over avforskningsleder Bjørnstad. «Trendfremskrivningener problemet med Finansdepartementetsine prognoser. Måten deberegner på, gjør at det blir lettere å såtvil om handlingsregelen er levedyktig».Å utelate fremtidige konjunkturutviklingerpåvirker endepunktet i trendberegningen,noe som er viktig for bådeberegningen av BNP-gapet og aktivitetskorrigeringen.Bjørnstad understrekteat aktivitetskorrigeringen over tid børvære like null. Det er dessuten megetviktig å bruke de automatiske stabilisatorenei økonomien. SSB-forskernehadde benyttet kvartalsversjonene avsin kjære MODAG- modell, nemligKVARTS, og gjorde et anslag på oljepengebruki 2015, hvor de viste at deautomatiske stabilisatorene korrigertebort eksempelvis 53 prosent av et konsumsjokk.Bjørnstad konkluderte likefullt med at det ikke er grunn til å leggestor vekt på skillet mellom det strukturelleog det oljekorrigerte budsjettunderskuddet.FIREPROSENTBANENIfølge handlingsregelen skal det strukturelleunderskuddet over tid tilsvarefire prosent av Pensjonsfondet. For detenkelte år skal bruken av oljeinntektertilpasses situasjonen i norsk økonomi.Både de automatiske stabilisatorene ogde diskresjonære motkonjunkturtiltakenebidrar til å stabilisere realøkonomien.SSBs representanter på Frokostmøtetsluttet derfor at et skille mellomde to er viktig for vår forståelse avfinanspolitikken. Dette skillet er i midlertidiguklart. Selv uten de diskresjonære,altså skjønnsmessige, motkonjunkturtiltakene, påvirker konjunkturenedet strukturelle underskuddet.«Siden det ukorrigerte underskuddetogså skal følge handlingsregelen, er detda nødvendig å knytte handlingsregelentil det strukturelle underskuddet?»,undret Bjørnstad. Herrene fra SSBsummerte opp sitt eget foredrag ved åpoengtere at den famøse handlingsregelenlegger til grunn for, og historienviser, at det strukturelle underskuddetskal svinge med konjunkturene. Spørsmåleter da om det strukturelle underskuddeti det hele tatt er et mål påden underliggende bruken av oljepenger?Underforstått vil man over tidsåledes ikke bruke oljepenger, da overskuddetvil dekke underskuddet påsikt.Finansdepartementet, den andre delenav jerntriangelet, var sterkt representert.Per Mathis Kongsrud, seksjonsleder foroffentlige finanser og makroøkonomiskanalyse, og ekspedisjonssjef KnutMoum var begge kalt inn til dyst.Kongsrud var invitert for å kommentereanalysene fra Bjørnstad og Prestmo.Han hadde imidlertid ikke mottatt foredragetfra SSB da han gikk fra jobb kveldenfør, og hans foredrag var derforbasert på mer generelle betraktninger utfra tidligere samtaler med Bjørnstad,snarere enn et direkte svar på SSB.Seksjonslederen startet med å redegjørefor endringene i anslagene for struktureltunderskudd siden i fjor høst(Nasjonalbudsjettet for 2010). Både for2009 og 2010 er anslaget for det strukturelleunderskuddet på statsbudsjettetnedjustert med over 20 mrd. kroner.For begge årene skyldes den ene halvpartenav endringen økte skatter, mensden andre halvparten kommer av høyereutbytte og lavere utgifter enn førstantatt. For 2009 tar anslagene nåutgangspunkt i statsregnskapet for2009, som viste klart lavere utgifter oghøyere skatter enn lagt til grunn i fjorhøst.Anslaget for det strukturelle underskuddeti 2010 er nedjustert med over20 milliarder kroner siden i fjor høst.Dette tilsvarer omtrent 1,25 prosent avfastlands-BNP. Kongsrud poengterte atdette er en betydelig revisjon, men ikkestørre enn det en ofte observerer i slikeanslag. Anslagene for Sverige fra detsvenske Finansdepartementet har foreksempel et gjennomsnittlig tallverdiavvikpå 1,2 prosentpoeng, mensOECDs anslag for medlemslandene foren bedrift som feilberegnersine inntekter med 1prosent, ikke vil kalle det enstor bom».år t i gjennomsnitt er endret med 1,1prosentpoeng fra desember år t tildesember år t+1. Avdelingsdirektørenviste til at både statsbudsjettets utgifterog inntekter er svært store, og at selvsmå prosentvise avvik dermed gir storetall i mrd. kroner. Han viste til at enbedrift som feilberegner sine inntektermed 1 prosent, ikke vil kalle det en storbom». Den åpenbare innvendingen uteble:Departementet bestemmer selvskattene. Derfor har de en vesentligmindre risikofaktor i sine beregningerREPORTASJESAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 57


for sitt inntektsgrunnlag enn hva envanlig bedrift har.Seksjonslederen fortalte om de utfordringerman møter på når budsjettet skalplanlegges. Det er to hensyn som er særligviktige: en ønsker å la de automatiskestabilisatorene få virke og en ønsker å hakontroll med utviklingen i statens gjeld(formue) over konjunktursykelen. For åfå til dette må en ha en formening omden underliggende eller strukturelleutviklingen i budsjettet. Dette er grunnentil at de aller fleste land, samt internasjonaleorganisasjoner som OECD ogIMF, beregner indikatorer for strukturellbudsjettbalanse. Kongsrud viste til at detoljekorrigerte underskuddet er betydeligmer volatilt enn det strukturelle underskuddetog dermed ikke særlig godtegnet som styringslinje. I tillegg er revisjoneneklart større for det oljekorrigerteunderskuddet enn for det strukturelleunderskuddet.SKATTAndre hovedpost i departementets presentasjonvar skatter og skatteinngang.Finansdepartementet ser på faktiskeskatter, og justerer for endringer iskatteopplegget samt for konjunkturer.Dette gir da strukturelle skatter. Disseblir så justert for prisveksten i de ulikeskatte- og avgiftsartene, noe som girrealverdien av de strukturelle skattene.Departementet gjør en slik «rens» påhver enkelt skatte- og avgiftsart, de korrigereraltså den faktiske skatte- elleravgiftsinngangen for endringer i skatteoppleggetog for konjunkturer basert påmakroindikatorer. Det beregnes også enegen prisindeks for de enkelte artene.Den «rensede» skatte- eller avgiftsserien,blir dermed regulert for sin egenprisindeks. Trenden man da finner, erden trenden Finansdepartementet tarsom uttrykk for utviklingen i de underliggende(strukturelle) skattene.Kongsrud fremhevet at beregningenebør holdes opp mot to sjekkpunkter: i)de beregnede aktivitetskorreksjonenekan sammenholdes med det bildet enFinansdepartementet troddeskatteinngangen ble mindrei fjor enn hva den faktisk ble.har av konjunkturforløpet i økonomienog ii) de beregnede strukturelle skattene(dvs. faktiske skatter fratrukket beregnetkonjunkturkorreksjon) bør vise enforholdsvis jevn underliggende vekst fraår til år. Det siste sjekkpunktet er særligviktig siden det er de beregnede strukturelleskattene som inngår i det strukturelleunderskuddet.Finansdepartementet trodde skatteinngangenble mindre i fjor enn hva denfaktisk ble. Den underliggende skatteinngangener normalt høy i høykonjunkturerog lav i en lavkonjunktur. Enmangelfull korreksjon gir en ustabilunderliggende skattevekst,og utslageneblir veldig store eller mangelfulle omman ikke gjør korreksjoner. Avdelingsdirektørenpåpekte at det blir for enkeltå knytte seg til BNP, men at man samtidigikke kan korrigere for hver minstedetalj. Finansdepartementets beregningerer forholdsvis detaljerte sammenliknetmed praksis i de fleste andreland, og er utformet med sikte på åunngå store medsykliske svingninger ianslaget for strukturelle skatter.Kongsrud viste til at også andre land ogorganisasjoner hadde gjort liknendeerfaringer som Norge. I en arbeidsrapportfra ESB fra 2009 analyseresutviklingen i skatter og avgifter ved åjustere for endringer i skatte- og avgiftsoppleggetog for konjunkturer (basertpå makroindikatorer). ESB konkludereri sin analyse med at det ikke er noenmakroindikatorer som kommer i nærhetenav å forklare de sykliske svingningenei bl.a. bedriftsskatter. Kongsrudtok dette som et argument for å gådirekte på de ulike skatte- og avgiftsseriene,slik Finansdepartementet gjør isine beregninger.Bjørnstad og Prestmo hadde en innvendingom at man bør korrigere for sykepenger,da dette er en ikke ubetydeligdel av de totale utgiftene. Kongsrudviste til at Finansdepartementets beregningerfor Norge allerede var forholdsvisdetaljerte. Han var heller ikke kjentmed at noen andre land eller organisasjonersom OECD, IMF eller EU-kommisjonenkorrigerte for svingninger isykepenger.Kongsrud var derimot enig med SSB ogenkelte røster i salen om at Finansdepartementetkan bli bedre til å deleinformasjon rundt beregningene de gjørog hvilke metoder de bruker. Han vistesamtidig til et eget vedlegg om beregningenei Revidert nasjonalbudsjett2010 og minnet om at det ligger en goddel informasjon ute i nasjonalbudsjettetfor 2011. Han varslet at departementetville legge ut en detaljert dokumentasjonav beregningsopplegget, og at deville ta med seg synspunktene fra seminareti det videre arbeidet.Mot slutten av møtet så ekspedisjonssjefKnut Moum seg nødt til å komme meden kommentar: «Det er ønskelig at deMoum minnet dessutenforsamlingen på at «Alt ibudsjettet er anslag».automatiske stabilisatorene fungerer,men det er samtidig nødvendig at manhar kontroll med den underliggendefordringsutviklingen». Det å styre etterdet oljekorrigerte overskuddet gir enmedsyklisk politikk. Man har mangeerfaringer på dette i andre land. Moumminnet dessuten forsamlingen på at«Alt i budsjettet er anslag». Når budsjettetlegges fram om høsten, er ikkebare aktivitetskorreksjonene anslag,men også tallene for den økonomiskeutviklingen samt skatter og mangeandre utgiftsposter.Det ble til slutt åpent for spørsmål frasalen. De vedrørte hovedsaklig avklaringerav teknikaliteter i foredragene,samt hvilke poster man kunne ta inn og58 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010


korrigere for. Finansdepartementetsrepresentanter minnet om at man ikkekan korrigere for alle mulige poster oghevdet at de fanger opp det viktigstemed måten de nå opererer på. Dette erogså helt på linje med de aller flesteOECD-land.«Denne usikkerheten må detopplyses om»,Roger Bjørnstad i SSB etterlyser ikke eteksakt styringsverktøy, men at informasjonom usikkerheten rundt anslagenenår ut til folk flest. Han gjentok at sidenpublikum legger så stor vekt på talleneom oljepengebruken når de leserbudsjettet, må Finansdepartementetforklare hvor usikre disse anslagene er.«Denne usikkerheten må det opplysesom», avsluttet en ivrig forskningsleder.De mange samfunnsøkonomene somgikk ut på en morgenfrisk Aker Brygge,hadde opplagt lært mye, og kanskjefunnet ut at handlingsregelen ikke er såenkel som man kanskje hadde trodde.Nok et strålende arrangement avSamfunnsøkonomene var over. Etfrokostmøte som gav muligheter til å fågode innblikk i sammenhengene i økonomienvår. Temaet var fengende, ogdette bør for mange avgangselever væreet naturlig emne til en masteroppgave.Vi takker for et minneverdig morgenmøteog inntar nå lesesalen på Blindern,hvor vi venter og gleder oss tilForskermøtet 2011.REPORTASJEFLYTTEPLANER?Vi vet ikke om våre abonnenter flytter mer enn andre,men det virker slik. Hver måned får vi tidsskrifter i returfordi adressaten har flyttet.Spar oss for ekstra porto og deg selv for forsinkelser:MELD FLYTTING!Telefon: 22 31 79 90E-post: sekretariatet@samfunnsokonomene.nowww.samfunnsokonomene.noSAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 59


REPORTASJEHøstkonferansen 2010«Investeres det for lite i offentlig sektor?»MARIANNE FIDLERMICHAEL W. MADSEN..............................................Samfunnsøkonomenes Forening invitertetil årets høstkonferanse, hvortemaet denne gang gjaldt hvorvidt detinvesteres for lite i offentlig sektor.Underliggende problemstillinger som«hva bør gjøres?», «kvalitet og praktiskbruk av samfunnsøkonomisk analyse»og «rollefordeling mellom offentlig ogprivat sektor» ble tatt opp i løpet avseansen. Alle foredragsholderne påpekteat det var på tide å få offentlige investeringerpå dagsordenen. Dessuten varde enige om at det er store utfordringerknyttet til å få gjennomført samfunnsøkonomisklønnsomme investeringerfra det offentlige. Manglende nyttekostnadsanalyser,internpolitisk strid,og agent-prinsipal problemer var noenav årsakene som ble nevnt underveis.Det var altså mye som la opp til enspennende og innholdsrik debatt påFolkets Hus.Høstkonferansen ble i år innledet avEspen Moen fra Handelshøyskolen BI.Som en innledning til debatten nevntehan flere aspekter ved problemstillingensom skulle debatteres. «Det er klart atdet finnes mange prosjekter som burdeblitt realisert, fordi de er lønnsomme,men som ikke har blitt det kanskje pågrunn av manglende vekt på nytte-kostnadsanalyser».En annen side av diskusjonenangår kontantprinsippet, hvorman ikke skiller mellom konsum oginvesteringer. Dette kan gi et lite nyansertbilde av de offentlige utgiftene.Innenfor prosjekter er det i tillegg entidvis problematisk rollefordeling. «Detbør også kanskje endres på oppgavefordelingeni forbindelse med store samarbeidsprosjekter?»,spurte Moen avsluttendeog sendte ballen videre til foredragsholderne.INVESTERER VI FOR LITE I OFFENT-LIG REALKAPITAL I NORGE? HVABØR GJØRES?Victor Norman, professor ved NorgesHandelshøyskole, fikk æren av å åpneballet. Han takket for invitasjonen og lavekt på at det var et meget viktig temahøstkonferansen satte på dagsordenen.Han bemerket i sin introduksjon at i sinungdom, mente både han, SteinarStrøm og Vidar Christiansen at det bleinvestert for mye i offentlig sektor.Isteden for burde man øke det offentligekonsumet. Gjennom sitt foredragvalgte han å ikke gi et fasitsvar på hvasom er et riktig konsumnivå.Professoren konstaterte heller at «vi hartrolig mange offentlige investeringersom ikke blir realisert, til tross for at dehar høyere avkastning enn alternativkostnaden».I denne forbindelsen trakkhan frem infrastruktur og økt jernbanesatsningsom veldig viktig. Dette er medpå å løfte hele regionen og gir klyngeeffektersom bidrar til merverdi i samfunnet.Forrige vinters togkaos sitter friskt iminne hos de fleste. Også ferjefri forbindelsemellom Bergen og Stavangervil bidra til store klyngeeffekter somdekker kostnadsanslag.Og når jeg vil slippe unnafamilien og få den ultimateenslighetsfølelsen, kjører jegmeg en tur i Lærdalstunnelen,skøyet Norman.Norman nevnte videre at vi også harmange gode investeringer som ikke blirregnet som investeringer. Han tok fremet talleksempel over elever som faller utav skolesystemet, såkalte «drop-outs»,og dets utfall for yrkesaktive. I en ekstremsituasjon, der noen får en jobb ogde andre havner på trygd, vil avkastningenved å satse på at ingen dropperut være stor. Vi kan altså tjene på å setteen lærer på hver elev. Sist, men ikkeminst, kom han til kjernen i debatten ?nemlig poenget om at mange investeringerblir realisert til tross for at avkastningener klart lavere enn alternativkostnaden.Han nevnte blant annet detplanlagte krysset til E18 ved Risør, hvortrafikkgrunnlaget mildt sagt er tynt.«Og når jeg vil slippe unna familien ogfå den ultimate enslighetsfølelsen, kjørerjeg meg en tur i Lærdalstunnelen»,60 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010


skøyet Norman. Konklusjonen hans varat den marginale avkastningskurvenaltså går både opp og ned medmengden investeringer.«Hvorfor har det seg slik?», spurte professoren.Han valgte å belyse tre ulike problemer.For det første henviste han til kalkylesvikt,i den form at nytte-kostnadsverktøyeter for dårlig. Bjørvikaprosjektetble kåret til det minst lønnsomme prosjektetde siste 10 år. Samtidig er prosjektetdet største byutviklingsprosjektet iNorge, siden Christian IV seilte oppOslofjorden tidlig på 1600-tallet. Normanpoengterte at nytte-kostnadsanalyser erbasert på et mikrogrunnlag, hvor man serpå marginaløkningers effekt på analysenav prosjektet. Dette blir da brukt på storeprosjekter, hvilket Norman mente kanvære problematisk. Når man skal lage veiprosjekter,må man tenke på hva somskjer med trafikkmønsteret i fremtiden.En veiforbindelse mellom to isolerte øyer,vil ifølge nytte-kostnadsanalyser ikke blirealisert dersom man skal ta utgangpunkti nåværende trafikkgrunnlag. «Den er jonull ? dermed blir det null nytte av å realisereprosjektet», konstaterte den tidligerestatsråden.For det andre har man budsjettsystemsvikt.Kontantprinsippet, der budsjetteringav et prosjekts utgifter finner stedsamme år som det bokføres, fører til atdrift fortrenger investeringer. Dermedblir det vanskelig å gjennomføre flereprosjekter samtidig, mente Norman.For det tredje har man styringsproblemer.Norman refererte til Public ChoiceTheory, hvor statsvitenskap anvenderøkonomisk teori på politiske problemer.Ifølge Norman fortrenges økonomi avpolitikk, slik at man kun kan realiserehele prosjektet eller ikke i det hele tatt.Den beste løsningen er at vi får bedrenytte- og kostnadsanalyser, et bedrebudsjettsystem i staten, og til slutt bedrepolitiske rammer for å kunne belysemulige prinsipal-agent problemer.Kanskje er det noe der vi kan løse.Norman innledet neste del av foredragetmed et viktig poeng: «Dersom dårligeprosjekter blir realisert, betyr ikkedette at man ikke skal realisere degode. Vi skaper bare ekstra «sunkcost» i samfunnet, dersom dette skulleskje. Da får vi heller velge en nest-bestløsning,altså gjøre begge deler». Omnødvendig kunne man, ifølge professoren,også investert deler av oljefondether hjemme. Han henviste i fortsettelsentil to politikere fra 1800-tallet,Søren Jaabæk og Frederik Stang, somhadde vært svært uenige når det gjaldtoffentlige investeringer. Stang vektlaviktigheten av offentlige investeringerfor å kunne bygge landet, hvilket bleen skandinavisk suksess. Normansnakket videre om at alternativet tilStang er Hollandsk Syke variant B, somhandler om hva som skjer når man «ilutter ansvarlighet glemmer å byggelandet». For lite eller feilaktige investeringerleder til at vi ikke får bygd infrastruktureller utviklet arbeidsmarkedet.Konsekvensens av dette kan blimanglende høyt utdannede folk ikunnskapsbasert arbeid. Av økningen iutdannede siden 2005 har bare femprosent gått inn i privat sektor, hvilkethar stor betydning for fremtidensnæringsliv, ifølge Norman. Vittig kommentertehan at Universitet i Oslo i fjorhavnet på 101. plass blant verdensbeste universiteter, mens det i år ikkeengang evnet å fylle ut skjemaet.Det er ikke tvil om at vi har intelligentepolitikere, men vi har i tillegg reelleagentproblemer. Slik ender vi opp meden mellomløsning, isteden for den besteløsningen. Men for det meste er offentligeinvesteringer lønnsomme, avsluttetNorman med å si.Deretter var det duket for dagens førstekommentar- og spørsmålsrunde. Denble åpnet av Erling Holmøy fra SSB.Han mente at økte bevilgninger tiloffentlige investeringer ikke nødvendigvisfører til økt realisering av de godeprosjektene. Når det gjelder utdanning,ligger Norge ikke så lavt i forhold tilinnsats av realinvesteringer. Forskningslederenhevdet svikten er knyttettil helt andre områder ? vi trenger flerelærere. Professor Espen Moen fulgtedette opp med å spørre om det er riktigå si at det er svikt i systemet. Er det ikkeslik at nissene blir med på lasset, dersomman velger å omstrukturere?Norman svarte med å påpeke at oljefondetper i dag investerer i verdipapir,aksjer og eiendom i utlandet. I tilleggburde man investert fra oljefondet isamfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekteri Norge. Det vil gi avkastning forstaten. Det betyr likevel ikke at politikernenødvendigvis vil satse på lønnsommeprosjekter. Norman presisertevidere at man må konstruere den delenav oljefondet slik at politikerne ikke fårsamme makt over pengebruken. Hvisikke blir det bare investert i rundkjøringeri Risør.Et annet spørsmål fra salen var hvordanvi skal klare å gjennomføre dette i praksis.Professoren svarte at konstruksjonenav Statens Pensjonsfond Utland(SPU) har vært bra, men ikke perfekt.Kanskje burde vi gjøre om på den elleromforme den. Det faktum at vi har enuavhengig sentralbank er også en veldigbra konstruksjon. Likevel mangler viekspertise i disse institusjonene og ogsåi Finansdepartementet, noe som er ensvakhet.Siste kommentar fra publikum kom fraOddbjørn Raaum fra Frischsenteret,som påpekte at situasjonen er merkomplisert enn vi har sett, og at regnskapeter lite nyansert. Det at SPU skalinvestere i utdanning av flere lærereer vanskelig å se for seg som en løsning.Normans svar til dette var at systemeti seg selv ikke skaper insentiver tilå investere i utdanning. I Norge harvi en god skole for den gjennomsnittligestudent, men hva med de to andrehalvdelene? Å gjøre Universitetet iOslo til et internasjonalt anerkjentuniversitet lar seg ikke gjøre i vårtpolitiske system, men det vil kunne gåmed fondet som investor. Professorenavsluttet med å si at fondskonstruksjonener utenfor medianvelgerenspreferanser.REPORTASJESAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 61


SAMFUNNSØKONOMISKEANALYSER AV OFFENTLIGEINVESTERINGER: KVALITET OGPRAKTISK BRUKI neste del gikk høstkonferansen gikkover på mer praktiske sider ved offentligeinvesteringer. Først ut i denne delenvar Marianne Andreassen fra Senter forstatlig økonomistyring. Hun innledetmed en kommentar til Victor Norman,om at mer makt til eksperter innad isystemet er feil vei å gå. Dette begrunnethun med at det er mangler ved teoriende bruker. Fokuset burde etterAndreassens oppfatning heller være påhva som er gode eller dårlige investeringsprosjekter.Like fullt poengtertehun at det er vanskelig å regne seg fremtil et svar, og at politikernes prioriteringerspiller en svært avgjørende rolle.Ifølge Andreassen, er det tydelige kravtil stede i statens interne styringssystemer.Norske myndigheter har nå sitteget kvalitetssikringssystem, hvor alleprosjekter som overstiger 500 millionerkroner er underlagt ekstern kvalitetssikring.De fleste investeringsprosjekter erimidlertid ikke omfattet av dette regimet,hvilket byråkraten fant beklagelig.Andreassen oppfordret til å senke terskelenfor å bruke metode i analysene.Hun hevdet at det ikke er metoden deter noe galt med, men hva man setter innav perspektiver. Når man for eksempelser på statsregnskap, er det mer pengertil drift enn investeringer. Det kan likevelvære at mange gode investeringerblir klassifisert som driftsutgifter, deriblantbarnevernsutgifter. Nivået avutgifter i det offentlige er politikk. Medandre ord må man ut i fra dette gjøredet som er best og mest effektivt ved ågi politikerne et godt beslutningsgrunnlag.Mye avgjøres internt i staten,påpekte Andreassen.Direktøren stilte spørsmål ved analysensfaglige kvalitet, og i hvilken gradalle relevante hensyn er vurdert. Foreksempel finnes det etiske vurderingerfor kalkulering av forebyggende tiltakinnenfor helse. Det kan derimot diskutereshvorvidt det er mulig å målegevinsten ved røykeloven og kronetallfesteliv som er reddet, kommenterteAndreassen. I hvert fall kan en debattom analytisk metode bidra til en meråpen og demokratisk prosess, som igjenfører til mer lønnsomhet. Dette er ikkeeksakt vitenskap, og vi må leve med depolitiske beslutningene som er tatt. Hunpresiserte derimot at sektorene har frihetertil å gjøre prioriteringer innad, gittrammene satt av politikerne. Det erutfordringer i alle trinn på veien til ensluttført analyse. I noen tilfeller blirtrinn hoppet over og får en manglendegjennomgang. Det er en viktig balansemellom faglige alternative forslag innenfordet rådende politiske synet.Når det gjaldt spørsmålet om hvorvidtdet gjøres for lite samfunnsøkonomiskanalyse, mente Andreassen at svaret varja. For å oppnå en god vurdering av etprosjekt, er det nødvendig med godunderliggende kompetanse. Det er varierendepraksis om hvorvidt det er kravtil at samfunnsøkonomiske analyserskal inngå i beslutningsprosessen.NOU-utredninger er i praksis brukt ivarierende grad. Avslutningsvis nevntedirektøren at ved å bruke samfunnsøkonomiskeanalyser, får man en mer effektivressursbruk, større faglig troverdighetog legitimitet og bedre grunnlag forlæring i ettertid.«Vi er i overkant rause når visetter i gang med prosjektersom heller skal bygges fintenn effektivt», kommentertehan.Harald Minken fra TransportøkonomiskInstitutt (TØI) var nestemann ut. Hanbegynte med å presenterte hva instituttetsarbeidsoppgaver går ut på. TØIutvikler blant annet veiledere for nyttekostnadsanalyser.Videre fortalteMinken at han var med på å kvalitetssikreOslopakken 3. Etter politikernesførste beslutning viste kvalitetssikringenat Oslopakken 3 kunne gjøres til halvpartenav prisen. Det var altså storemuligheter for å bedre vilkårene forpakken. Likevel rørte ingen ved detpolitikerne i første omgang haddebesluttet. Samfunnsøkonomen bemerketat «vi har et lite problem».Situasjonen tyder ikke på at vi må økeinvesteringene, men heller at vi måbegynne å utredede lønnsomhetsberegninger.«Vi er i overkant rause når visetter i gang med prosjekter som hellerskal bygges fint enn effektivt», kommentertehan. Poenget hans er at politikernetil syvende og sist ikke brukerkalkylene, og ikke at kvaliteten på demer dårlig.Minken trakk frem jernbanen som eteksempel på avvik mellom oppfattetnyttenivå blant konsumentene og detberegnede nyttenivået.Jernbanestrekningen Oslo-Ski og dobbeltsporenepå Vestfoldbanen er ifølgeberegninger sterkt ulønnsomme.Likevel er det den gjengse oppfatningblant konsumenter av jernbanen at enraskere strekning er lønnsom.Økonomen peker på andre hindringersom hefter økt regularitet, fart ogavganger. Spesielt er flaskehalsenOslotunnelen et problem. Andre vanskeligheter,knyttet til vedlikeholdsnivåetog enkeltsporandelen i hele systemet,bidrar også i feil retning. Han mener deter svakheter i modellene, som manglersammenhenger mellom pålitelighet ogkapasitet.Minken avanserer ved å forklare hvordananalysene blir utført. I transportsektoreni Norge anvendes særlig tre metoder; dentradisjonelle metoden, rutevalgsmetodenog transportmiddelovergripende analyser.I den førstnevnte, som er i tråd medVeivesenets tradisjon, ser man på forbedringeri spart tid, sparte midler og annetgitt uendret atferdsmønster. Minkenpoengterer at folk vil tilpasse seg endredeforhold, og at det finnes modeller somtar inn over seg dette. Rutevalgsmodellener en modell hvor løsningsprinsippet erraskeste vei eller, dersom det oppstårkøer, brukerlikevekt. Ved køkjøring fin-62 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010


nes det en Nash-likevekt etter kjørerute.Poenget her er at bilisten velger rute ut ifra om det er kø eller ikke basert på deni utgangspunktet tidsoptimale ruten sin.Velger bilisten en nest-best rute for åslippe kø, vil dette være en Nash-likevekt.Det mangler likevel en modell sominkluderer køkjøring i antall timer perdag. Transportmiddelovergripende analyserser på etterspørsel i form av en turmatrisesom følger fra valg av blant annetreisehyppighet, destinasjon og transportmåte.Tilbudet er en konsekvens av nettverketog rutevalget, og man oppnårlikevekt ved likhet mellom dem.Analytikeren stilte det viktige spørsmålet:«Hvorfor brukes ikke metodene?».Han hevdet svaret er at Veivesenet er ilomma på lokale politikere. Lokalpolitikereønsker naturligvis å få investeringsprosjektertil sitt fylke. Frafylkenes side virker deres prosjekter veldignyttige, siden de ikke ser de andrefylkenes kostnader. Minken mener at viogså ser tendenser til at departementersatser på prosjekter, som ikke oppfyllerde kriteriene de selv har satt.Avslutningsvis begrunnet Minken brukav analysene med at det er overskuddetsom skaper ringvirkningene. Grovt settvil man med andre ord uten overskuddstå ribbet for ringvirkninger.Sist ut i denne delen av Høstkonferansenvar konsulent Nils TerjeFurunes, tidligere konsernøkonom iDNB NOR. «Trøndera e som sædcella,det e mang tå dæm, med det e få det blirfolk tå», innledet konsulenten humoristisk.Videre dro han frem en historie fra1930-tallet om en bilfører i Engerdalsom ikke kunne kjøre uten at gebissetristet så det knakk i to. Det ble senerekommentert i lokalavisa at det er enmenneskerett å kjøre bil uten å putteløstennene i lomma. «Men jeg har korttid, så jeg må prioritere hva jeg skal irriteremeg over», konstaterte Furunes.Han gikk rett på sak og bemerket atmed norske metoder for utregning avprosjekter, kommer prosjektet dobbeltsporOslo-Ski ut som den investeringensom gir minst nytte. Hadde man på enannen side regnet med britiske metoder,hadde det sett lønnsomt ut. Da villeman nemlig tatt med at BNP per capitavokser, og man ser på nytte på en lengerhorisont. Fra 1970 og utover var deten nedgang av offentlige investeringerpå 70 prosent, samtidig som vi opplevdetredoblet vekst i trafikk på veiene.Bompenger finansierer nå like mye avveiinvesteringene som staten gjør.Dermed kan man ha mye å hente på ågå nøyere inn i materialet. Videre diskuterteøkonomen at nytte- og kostnadsanalysermangler mange viktige variabler,som skaper store svakheter forbeslutningsgrunnlaget. Ifølge Furunesvektlegges verken arealbruk, bilholdeller samlet reiseomfang gjennom analyseav prosjekter. Det fokuseres derimotmer på reisemønster, valg av transportmiddel,reiserute og reisepunkt. IBjørvikaprosjektet er for eksempel frigjortareal ikke medberegnet.Furunes problematiserte at staten istørst mulig grad skal overholde handlingsregelen.Prosjekter dras ut i tid, ogman taper en halvannen milliard på å«Klattvis årlige bevilgningerer det minst lønnsomme.Det er som å bygge husfinansiert løpende av lønnen»,fastslo den tidligerekonsernøkonomen.gjøre et prosjekt som dobbeltsporetLysaker-Asker på 10 år istedenfor på 5.Utbyggingskostnadene ved mange samferdsels-og infrastrukturprosjekter blirofte unødig høye på grunn av finansieringsmåten.«Klattvis årlige bevilgningerer det minst lønnsomme. Det er somå bygge hus finansiert løpende av lønnen»,fastslo den tidligere konsernøkonomen.Han trakk også frem fordelerfor bosetting, eiendomsverdier, lokalsamfunnog næringsmiljø, hvilketburde bli verdsatt i analyser.Veiprosjekter kan vise seg å være lønnsommei ettertid, fordi man har valgt forlave trafikkprognoser. Furunes viste etkjapt regnestykke av konsekvenser avmanglende satsning på vedlikehold påjernbane. Anta en gjennomsnittlig forsinkelsepå 10 minutter. Det utgjør 1million personminutter per dag. Hvishvert minutt verdsettes til kroner 2Det er ingen som har det såtravelt som en død laks,kommenterte rådgiverensyrlig om denne saken.utgjør tapet 2 millioner kroner per dag.Skjer dette 200 dager i året blir tapet kr400 mill. Dette er en pris som reeltbetales, men som ingen mottar betalingenav. I tillegg kommer ekstrautgifter forJernbaneverket og NSB. Det blir et samfunnstapdersom noen velger bort brukav transportalternativer, i tråd med hvaPosten gjorde, da det fikk nok av NSBsforsinkelser. «Det er ingen som har detså travelt som en død laks», kommenterterådgiveren syrlig om denne saken.Dette rammer arbeidsproduktivitetenog yrkesdeltakingen i landet, noe somheller ikke er tatt med i kalkylene. IStorbritannia og Sverige brukes det etperspektiv på 60 år i kalkylene, menshos Statens vegvesen er kalkylene basertpå 25 års horisont.Konsulenten diskuterte videre omfinansplasseringer i inn- og utland, ogmente at det var bedre å ha gode plasseringeri innland enn å ha mye på bok.«Hvorfor skal vi investere oljepenger iPolen, slik at de kan utkonkurrere oss iveistandard?», spurte Furunes. Leserman Global Economic Overview, utgittav Verdensbanken, ligger Norge på endårlig 29.plass når det kommer til infrastruktur.Det kan være at vi risikerer åunderbygge landet og får hollandsk sykevariant B. Problemet kan være at regionalpolitikk får dominere. Dersom vi skulleutbedre stamveinettet i Norge, som svarertil kostnader på minst 230 milliarder,REPORTASJESAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 63


ville det tatt 50 år med dagens investeringstakt.Hadde vi bevilget 3 milliarderekstra per år, ville det blitt gjennomførtpå 30 år, viser tall fra Veidirektoratet.«Norsk Transportplan har i perioden2010-2019 bare bevilget 2,2 milliarderekstra per år til store riksveiprosjekter»,påpekte Furunes. Samtidig blir lite avbilavgiftene brukt som veiinvestering.Inntekter fra bilavgifter var på 51 570millioner kroner i 2009, og i NorskTransportplan er det gjennomsnittligplanlagt å bruke 21 888 millioner kronerfrem til 2019 per år. I disse tallene erdet ikke medregnet 5,3 milliarder i bompengertil Statens Veivesen.Konklusjonen til Furunes var at vi førstmå forbedre analysemetoden, for så å fåmed manglende nytteberegninger iprognosene. Han mente dessuten at kalkulasjonsrentenikke bør settes høyereenn 2,5 prosent. Sist, men ikke minst,må politikerne begrunne beslutningenede tar når kalkylen er ferdig.HINDRER DAGENS BUDSJETT-PROSESSER OG REGNSKAPSREGLERRASJONELLE INVESTERINGER?Statssekretær Hilde Singsaas innledetdenne debatten med å gi et kort svar at,nei det gjør de ikke. Vi kan gjøre rasjonellevalg innenfor en helhet. Hunbelyste noe av kritikken av investeringene,som for lavt investeringsnivå.Videre påpekte hun at det blir investertufornuftig og at man ikke velger riktigeprosjekter. Har budsjettsystemet skylden?,spurte statssekretæren.Singsaas sitt budskap var at fornuftig prioriteringer viktig, i form av at alle aktuelletiltak, vurderes på fritt grunnlag.Samtidig sikrer fullstendighetsprinsippetat politikerne har det grunnlaget dettrenger til å ta politiske beslutninger. Hunargumenterte videre at det ikke bare erinvesteringer i realkapital som skaperverdier, samt at beslutningsgrunnlagetikke utelukket skal baseres på økonomiskevurderinger. Singsaas viste til atBjørvikaprosjektet har en negativ samletverdiskapning, men mente det er forsmalt å kun operere med nytte-kostnadsanalyser.Rammen er gitt av handlingsregelen,som skal sikre forsvarlig utgiftsnivåpå kort og lang sikt. Dessuten må reelleutgifter tas med. Det er bedre å ikke haen handlingsregel enn å «bryte» den viallerede har etablert.Statssekretæren nevnte videre at kontantprinsippetkan gjøre det vanskelig åfå plass til prosjekter, men det er mulig.Høyt prioriterte investeringer vil likevelfå plass. Poenget er at vi ikke skyverutgiftene over til senere generasjoner, ogat det ligger i prinsippets ånd at vi ikkekjøper på avbetaling. Ettårsprinsippet,om at statsbudsjettet vedtas for ett år omgangen, gir like fullt muligheter til åoverføre ubrukte midler til neste år ogfullmakt til å inngå kontrakter for helebyggeperioden. Å investere i dårlige prosjekterligger ikke i prinsippene, mendet gjør hvilke organisatoriske planleggings-og kontraktsstrategier man har.Det siste argumentet til Singsaas i dennedebatten gjaldt offentlig privat samarbeid(OPS), definert som en slags leasingkontraktfor bygging av offentligebygg og veier. Noen av fordelene ved å tai bruk en slik ordning er at vi får en mereffektiv gjennomføring med høyere kvalitetog fordeling av risiko. Den som byggeren vei, har senere ansvar for vedlikeholdog oppfølging. Singsaas kommenterteat internasjonalt har det vært varierendeerfaringer ved bruk av OPS. Blantannet i Storbritannia kommer nå regningenfra slike kontrakter. Norge harderfor valgt å ikke satse videre på dennetypen finansiering av prosjekter. I tidenfremover ser man etter kontrakter somkombinerer drift, vedlikehold og videreutvikling.Singsaas presiserte til slutt atrammene er gitt, og at den videre diskusjonener politisk og ikke omhandlerhvordan budsjetteringen skal foregå.Fagdirektøren ved Den norskeRevisorforeningen, Harald Brandsås,fortsatte diskusjonen rundt hvilke regnskapsreglerStaten burde bruke. Hanåpnet med å påpeke at å tale om regnskapsprinsipperforan en gruppe samfunnsøkonomervar noe uvant.Revisoren svarte både ja og nei, når detgjaldt hvorvidt dagens budsjettprosesserog regnskapsregler hindrer rasjonelleinvesteringer. Nei, fordi Finansdepartementethar all nødvendig informasjontilgjengelig for å fatte rasjonellebeslutninger. Han begrunnet ja-svaretmed at budsjettet og regnskapet ikkelages for å fatte rasjonelle beslutninger,idet menigmann mangler informasjonkontra Finansdepartementet. Brandsåsfremhevet at kontantprinsippet skaperinformasjonsasymmetri, siden mannen igata ikke får tilstrekkelig informasjon tilå kunne vurdere hvordan realkapitalenforvaltes. Videre snakket han varmt omperiodiseringsprinsippet, hvor man imotsetning til kontantprinsippet, sprerinntekter eller utgifter over tid og ikkeregnskapsfører hele beløpet på transaksjonsdatoen.Fagdirektøren fortsatte med å formidle atman ikke ser eiendeler i regnskapet vedbruk av kontantprinsippet. Følgelig serman ikke depresieringen av realkapitalen.Pensjoner er heller ikke synlig ved brukav kontantprinsippet. Likevel er disseberegnet i Nasjonalbudsjettet. Det er altsåmulig å regnskapsføre dem, siden det gåran å beregne disse utgiftene til budsjettet.Han poengterte at vedlikehold er en viktigkostnad, og at man derfor bør synliggjøreoverfor beslutningstakere hva detkoster. Synliggjøringen av vedlikeholdetskostnadsside var grunnet depresieringen irealkapitalen som oppstår uten vedlikehold.Under periodiseringsprinsippet vildette regnskapsføres. Avslutningsvis konkluderteBrandsås med at rasjonelle investeringsbeslutningerhindres ved at vi ikkefår fullt innsyn i regnskapet ved bruk avkontantprinsippet, og at man derfor børbruke periodiseringsprinsippet.ORGANISERING OG GJENNOM-FØRING AV OFFENTLIGE INVESTE-RINGER. NY ROLLEFORDELINGMELLOM OFFENTLIG OG PRIVATSEKTOR?Tidligere finansminister og HøyremannPer Kristian Foss fikk gleden av å ta64 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010


sjarmøretappen på denne konferansen.I utgangspunktet skulle han få bryneseg mot tidligere statsråd MatzSandmann, som dessverre måtte meldeavbud, da influensaen hadde tatt stemmenhans. Foss bemerket innledningsvisi en humoristisk tone, at han haddeikke hadde én sykedag gjennom tretti årpå Stortinget og fortsatt hadde stemmeni behold.Den tidligere finansministeren sa satiriskat vi dessverre må leve med demokrati,og at beslutninger må tas på dettegrunnlaget. I ett-partisystemer, som iNobelkomiteen og blant aktører inæringslivet, er det derimot lettere å fåting vedtatt. I Norge får distriktspolitiskehensyn store konsekvenser for veibyggingen.Derfor vil det være mindrehensiktsmessig å sammenlikne oss medSverige og Sveits, hvor det er store fraflyttedeområder. Foss påpeker lett sarkastiskat vi ville klart å bygge veier mereffektivt, om vi hadde gjort som iSverige, som har jaget alt av menneskerinn til byene. I så fall ville vi også prioritertå bygge veier der det faktisk borfolk. Det har vi ifølge politikeren motarbeideti Norge siden krigens dager.Høyremannen viste til hvordan samtligestortingspartier har nedfelt i programmetat de vil bygge ut en Nord-Norgebane,som et eksempel på en fullstendigirrasjonell investering. Foss sa sarkastisk:«Det bor jo ikke folk der oppe».Han la til at det heldigvis ennå ikke harvært noen regjering som har turt ågjennomføre dette. På den annen sidehar man dobbeltspor på Oslobanen,som er en rasjonell og god investering.Dette har vært likevel nedkjempet i langtid.Det han derimot ble bedt om å snakkeom var da altså ikke veier, men noe avdet viktigste innen investeringer – rollefordelingenmellom offentlig og privatsektor. Stortingsmannen belyste at hansom finansminister fikk lagt om StatensVeivesen. Ifølge Foss fungerte denneomorganiseringen veldig bra, etter atdet nye Mesta overtok Veivesenets rolle.Regjeringen han satt i fikk gjennomførtdet samme for Jernbaneverket ogKystverket. Dette ble stoppet etter politiskskifte, og for Jernbaneverkets delble det en meget kostbar tilbakelegging.«Det er til dels komplisert å trykketannpastaen inn i tuben igjen».Videre avanserte Foss til å snakke omOffentlig-Privat Samarbeid (OPS). Denstore fordelen ved OPS er at prosjektettar langt kortere tid å gjennomføre. Doger lånekostnadene noe dyrere enn vedet rent offentlig prosjekt. Den utførendeenhet har ansvaret for bygg, vedlikeholdog budsjetteringer. Staten betaler så enårlig sum over et gitt antall år som avbetalingpå lånet som er tatt opp.Høyremannen trakk frem strekningenmellom Grimstad og Kristiansand somet eksempel på at OPS har lyktes medbravur. Han klarte dog ikke å skjule sarkasmenda han nevnte hullet fylt oppmed tre milliarder på Økern someksempel på en svak investering.Problemet ved offentlig veibygging er atdet ofte tar lang tid. Grunnen til dette eretter Foss mening at Veivesenet ikkekontrollerer vedlikehold fra privateentreprenører. Politikeren konkludertemed at fordelene ved OPS er at fremdriftstidener langt bedre enn vedoffentlige prosjekter, og at man iutstrakt grad har budsjettoverhold.Dette resulterer i flere veiprosjekter ogmer rasjonell drift. Dermed kan manutføre flere prosjekter samtidig.Avslutningsvis eksemplifiserer høyremannenproblemer med offentligeinvestering knyttet til beslutningstakningfra fylkenes side. Foss fortalte idenne anledning om det siste veistrekketopp til hytten hans, som det har blittbygget litt på hvert år i ti år. Istedenforå lappe på en kilometer vei over langtid, kunne det muligens lønnet seg ålagt hele veien på ett år. Sånn sett driverBuskerud Fylkeskommune fullstendigirrasjonelt, med deres utdeling av veifliker,konkluderte han.Debatten ble noe ensrettet mot sluttengrunnet Sandmann sitt forfall, og vihåper han kommer sterkere tilbake.Etter blomsterutdelingen var det duketfor hyggelig sosialt samvær over en godmatbit. Det gjenstår bare å takkeSamfunnsøkonomene for en flottgjennomført Høstkonferanse, og programkomiteenfor interessante foredragsholdereog tema.REPORTASJESAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 65


Veiledning for bidragsytere1. Samfunnsøkonomen trykker artikler om aktuelle økonomfaglige emner, både av teoretiskog empirisk art. Temaet bør være av interesse for en bred leserkrets. Bidrag må ha en fremstillingsformsom gjør innholdet tilgjengelig for økonomer uten spesialkompetanse på feltet.2. Manuskripter deles inn i kategoriene artikler, aktuelle kommentarer, debattinnlegg ogbokanmeldelser. Bidrag i førstnevnte kategori sendes normalt til en ekstern fagkonsulent,i tillegg til vanlig redaksjonell behandling.3. Manuskriptet sendes i elektronisk format i Word til Samfunnsøkonomenes Forening vedsekretariatet@samfunnsokonomene.no, eller direkte til en av redaktørene. Bidrageneskal leveres med dobbel linjeavstand og 12 pkt skrift. Artikler bør ikke overstige 20 A4-sider,aktuelle kommentarer 12 sider, debattinnlegg og bokanmeldelser 6 sider.4. Artikler og aktuelle kommentarer skal ha en ingress på max. 100 ord. Ingressen bør oppsummereartikkelens problemstilling og hovedkonklusjon.5. Matematiske formler bør brukes i minst mulig grad. Unngå store, detaljerte tabeller.Alle figurer og tabeller skal det henvises til i teksten med figur- og tabellnummer (ikke benyttformen «ovenfor» eller «under» o.l.).6. Referansene skal følge Harvard Style of ReferencingReferanselisten:Tidsskrifter: Isachen, A. J. og J. T. Klovland (1982): Pengemengde og inflasjon, hvordan gikk det?,Sosialøkonomen 36(1), 11-13.Bøker: Johansen, L. (1982): Kriser og beslutningssystemer i samfunnsøkonomien.Universitetsforlaget, Oslo.Working papers/rapporter: Finstad, A. G. Haakonsen og K. Rypdal (2002): Utslipp til luft avdioksiner i Norge – Dokumentasjon av metode og resultater, Rapporter 7, Statistisk sentralbyrå.7. Referansene i teksten:Hhv én, to og flere enn to forfattere: «…Johansen (1982), Isachen og Klovland (1982), Finstad m.fl. (2002)».Referanser i paranteser: «…(Johansen, 1982; Hoel, 2008)…».66 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010


Valutaseminaret 2011Mandag 7. og tirsdag 8. februar,Holmenkollen Park Hotell, Oslo.De fire foredragstemaene for seminaret:• Veien videre for finansnæringen• Forvaltningen av oljeformuen• Norge – en rik nasjon også i fremtiden?• Vekst ut av krisen - valutakrig eller samarbeid.I tillegg til våre mest kjente foredragsholdere vil Jon Hippe legge fremfinanskriseutvalgets rapport og Martin Skancke snakke om oljefondetsinvesteringsstrategi. Mer om programmet publiseres snarest påwww.samfunnsokonomene.no. Justeringer kan forekomme.Forhåndspåmelding innen 10. desember garanterer plass samt rom.Påmelding kan gjøres på www.samfunnsokonomene.no.Velkommen!ProgramkomitéenSAMFUNNSØKONOMEN NR. 9 2010 // 67


Retur:B-PostAbonnementSamfunnsøkonomenes ForeningPB. 8872 Youngstorget0028 OSLO

More magazines by this user
Similar magazines