Políticas de saúde

Ministério da Educação
Universidade Federal de Mato Grosso
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Copyright © Júlio Strubing Müller Neto, Nina Rosa Ferreira Soares e Fátima Ticianel Schrader (Orgs), 2012.
A reprodução não-autorizada desta publicação, por qualquer meio, seja total ou parcial, constitui violação da Lei nº 9.610/98.
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Supervisão Técnica: Janaina Januário da Silva
Revisão Textual e Normalização: Leslei de Almeida Cláudio
Diagramação: Rodrigo Silva
Impressão: Gráfica Print
Capa: Adir Sobré
P769 Políticas de saúde em Mato Grosso: participação social, descentralização
e regionalização / Júlio Strubing Müller Neto, Nina Rosa Ferreira Soares e
Fátima Ticianel Schrader, organizadores. – Cuiabá : EdUFMT, 2012.
233 p. : il. (algumas color.)
ISBN – 978-85-327-0442-9
1. Saúde pública – Mato Grosso – História. 2. Políticas de saúde – Mato
Grosso. 3. SUS – Sistema Único de Saúde – Mato Grosso. 4. Mato Grosso
– Política de Saúde. I. Müller Neto, Júlio Strubing, org. II. Soares, Nina Rosa
Ferreira, org. III. Schrader, Fátima Ticianel, org.
CDU – 614 (817.2)
FILIADA À
Editora da Universidade Federal de Mato Grosso
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Boa Esperança. CEP: 78060-900. Cuiabá-MT.
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Esta obra foi produzida com recurso do Governo Federal.
Ministério da Saúde

PREFÁCIO
Um SUS para muitos Brasis - a aventura da descentralização
participativa
Recebi com muito orgulho e como uma honra o convite para prefaciar o livro
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO: PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DES-
CENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO, organizado por Júlio Strubing Müller
Neto, Nina Rosa Ferreira Soares e Fátima Ticianel Schrader.
Não sou uma profunda conhecedora do sistema de saúde construído em Mato
Grosso, mas, de alguma maneira, através da convivência inicialmente com o Júlio Muller
e, posteriormente, com seu grupo de trabalho na Universidade Federal do Mato Grosso,
na Secretaria de Estado de Saúde e no núcleo do Centro Brasileiro de Estudos de Saúde –
CEBES, ganhei não só mais familiaridade, mas uma profunda admiração por este trabalho
coletivo.
Quando na Constituição Federal de 1988 elaboramos um novo desenho para o
sistema de saúde, construímos junto um projeto de democracia e de estado nacional. Ao
colocarmos a saúde como direito de todos e dever do Estado, cuja condição é determinada

socialmente, mas cuja atenção deve ser responsabilidade de uma autoridade única, que
garanta a sua relevância pública e a atenção integral de acordo com a necessidade, projetamos
uma sociedade na qual os direitos sociais teriam, pela primeira vez, primazia sobre
a ordem econômica do mercado.
Não se tratava de um projeto de descentralização de cunho neoliberal, isentando
o Estado nacional de obrigações diante da população. Ao contrário desta maré, defendemos
a descentralização como um novo modelo de governança, orientado por dois
princípios: a negociação e pactuação entre as instâncias intergovernamentais por meio de
comissões de gestores (bi e tri partites), e a participação da sociedade como motor tanto
do controle social como da formação coletiva da vontade política, através de conselhos
paritários e conferências.
Este novo modelo federativo e de relação do Estado com a sociedade civil organizada
era visto como condição de construção de uma cidadania ativa e de uma esfera
pública democrática e plural, participativa.
Apesar de ser um modelo de descentralização e participação desenhado de cima
para baixo, ele buscou condicionar os níveis subnacionais a se capacitarem, técnica e
politicamente, para assumirem a autonomia na gestão dos sistemas locais e regionais de
saúde. A experiência do CONASS e CONASEMS como atores políticos cada vez mais
experientes e mais dotados de capacidades, demonstrou o acerto desta política.
No entanto, ao adotar um modelo de federalismo simétrico em uma nação assimétrica,
com enormes disparidades regionais, tivemos que pagar o preço desta inflexibilidade
em nome da unicidade da política. Da mesma forma, a opção pela descentralização
como estratégia de municipalização enfrentou-se com o vazio legal e institucional deixado
por este desenho, em relação ao nível regional.
O desenho comum foi fruto de um projeto de país, mas sua construção foi resultado
do trabalho de diferentes atores políticos, que em seu município e região tiveram
que confrontar o projeto da reforma sanitária com a realidade local. Esta realidade não é
um vazio: ela é cheia de histórias, instituições, saberes, relações, lideranças, sujeitos. É
esta construção da singularidade, que é uma reprodução sempre específica da dinâmica
estrutural, que hoje nos interessa conhecer.
Por estas razões, o resgate da história da construção do SUS, e antes mesmo
disso, da saúde pública em Mato Grosso, em muito poderá contribuir para entender nossa
questão federativa. É em cada espaço singular, em cada subjetividade que se constrói, em
cada institucionalidade que se monta, que conheceremos a profundidade deste projeto de
um país mais democrático, de uma nação mais plural, de uma sociedade mais atuante e
conhecedora da sua capacidade única de construir o Brasil de nossos sonhos: inclusivo,
democrático, equânime.
A experiência de Mato Grosso pode nos ilustrar muito bem como a teia de atores
e instituições regionais e locais se articula a um projeto democrático coletivo e busca vencer
suas limitações e contribuir com sua riqueza, variedade e singularidade. O SUS não é

um desenho de formuladores e burocratas, ele é a história política e institucional que cada
um de nós se comprometeu e pode criar. Isto nos ensina a experiência descrita neste livro
sobre a política de saúde em Mato Grosso, organizada em três eixos temáticos: histórico, a
descentralização municipal, os movimentos e instituições de participação social.
Está na hora de ouvirmos estas experiências, de entendermos a polifonia dos
discursos e sujeitos, de compreendermos melhor este país continental que busca um poder
pactuado federal, sem negar a singularidade e a riqueza da diversidade. Isto é o que
materializa o projeto democrático que almejamos: o desenvolvimento local de instituições
democráticas, de uma esfera pública inclusiva e plural, de novos sujeitos e instituições.
Sonia Fleury
Professora Titular de políticas públicas da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas
EBAPE da Fundação Getúlio Vargas

APRESENTAÇÃO
Este livro é dedicado ao campo da análise das políticas de saúde em Mato
Grosso. A ideia foi oferecer à comunidade da saúde pública mato-grossense trabalhos
que divulgassem para um público maior tema até então restrito a poucos pesquisadores ou
especialistas da área. Nosso desejo é que esta coletânea de textos possa se constituir em
uma referência para estudantes, atores da sociedade civil, profissionais e trabalhadores de
saúde e professores desta área das políticas públicas. Ao mesmo tempo, a proposta visa
instigar a comunidade acadêmica da saúde coletiva no Estado, relacionada à pesquisa
sobre o tema, a produzir novos conhecimentos ou tornar públicos trabalhos de qualidade,
ainda pouco conhecidos.
Os organizadores da coletânea optaram por incluir alguns textos já publicados
em revistas de circulação nacional e internacional. A característica comum aos textos
ora publicados é sua produção no âmbito acadêmico da Universidade Federal de Mato
Grosso (UFMT) a qual pertence ou pertenceu a maioria dos autores, seja como técnicos,
professores ou pesquisadores visitantes. Este fato é ressaltado para sinalizar a importância
da constituição no âmbito da UFMT dos cursos da área de saúde a partir dos anos 1970,
com o curso de enfermagem, e depois os cursos de medicina, nutrição e outros, que deram
origem ao Instituto de Saúde Coletiva (ISC) nos anos 1990. O ISC nasce do Núcleo de
Desenvolvimento em Saúde (NDS), embrião implantado em 1984, na UFMT, pelo Dr.
Severino Márcio Pereira Meirelles, pioneiro nas pesquisas sobre a área a partir do “Projeto
Polonoroeste”, que investigou a região onde foi construída a rodovia BR-364, ligando
Cuiabá a Porto Velho. Esse grande projeto de pesquisa foi a incubadora que formou
muitos dos atuais pesquisadores da área, alguns deles presentes nesta coletânea.
A escolha dos textos pelos organizadores foi orientada pela necessidade de
propiciar uma visão ampla da constituição do campo das políticas de saúde em Mato
Grosso desde sua constituição histórica, o primeiro eixo temático do livro. Foram incluídos
textos que discutem os antecedentes e os primeiros anos da implantação do Sistema Único
de Saúde (SUS) em Mato Grosso sempre articulado às políticas nacionais. Neste segundo
bloco demos ênfase às políticas de municipalização e regionalização da saúde no Estado
nos anos 1990, ressaltando a importância da instituição municipal nesse processo, assim

como as relações de cooperação intermunicipal e entre municípios e o governo estadual.
O terceiro eixo temático focou a importância da participação social nas transformações
ocorridas nas políticas de saúde, sobretudo depois do processo de redemocratização do
país nos anos 1980.
Na coletânea estão incluídos textos de diferentes períodos e com diferentes
abordagens. Solicitamos autorização para a publicação e a adaptação dos textos aos
autores dos trabalhos aqui publicados e assim adequá-los ao objetivo do livro. Também
pedimos autorização às revistas onde foram publicados e, em alguns casos, às instituições
que os editaram. Os organizadores do livro fizeram a revisão dos textos, além de inúmeras
reuniões para encontrar a “melhor fórmula” que fosse consenso dos responsáveis pela
edição. Não podemos deixar de registrar que a instituição responsável pela edição da
coletânea é justamente o ISC da UFMT por iniciativa do NDS, hoje parte do Instituto e
voltado aos trabalhos de extensão, mas ainda vinculado à pesquisa no campo das políticas
de saúde, sobretudo na temática referente à participação social e à gestão municipal
participativa. O apoio obtido da então diretora, Dra. Maria Angélica dos Santos Spinelli,
e da atual, Dra. Marta Pignati, foi decisivo para que esta obra pudesse tornar-se realidade.
Do mesmo modo queremos agradecer o apoio do Ministério da Saúde, por meio da
Secretaria de Gestão Participativa, que financiou a iniciativa, da Fundação Uniselva, que
executou o projeto, e da Editora da UFMT, que tornaram possível nosso antigo sonho.
É evidente a ausência de trabalhos sistemáticos sobre as políticas de saúde em
Mato Grosso no período compreendido entre 1950-1980, anos durante os quais ocorreram
importantes iniciativas como o combate à malária, relacionada à expansão das fronteiras
agrícolas; a construção do Hospital Adauto Botelho e do Sanatório de Tuberculosos, hoje
sede do Hospital Universitário Júlio Muller; a implantação do Serviço de Assistência
Médica Domiciliar e de Urgência (SAMDU) e a criação e expansão da assistência
médica previdenciária, por meio do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS),
depois Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS); a
implantação do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), primeira
iniciativa sistemática de levar a assistência médica aos trabalhadores rurais e responsável
pela construção dos primeiros hospitais em pequenos municípios no interior do Estado;
a criação do Pronto-Socorro de Cuiabá; a criação e implantação da própria Secretaria
de Estado da Saúde e das primeiras Secretarias Municipais de Saúde, entre tantas outras
iniciativas relevantes para a construção dos serviços e programas de saúde em Mato
Grosso. A recuperação e análise das políticas de saúde desse período é um desafio aos
pesquisadores e estudiosos do tema até para que se faça justiça ao relevante trabalho
dos profissionais e trabalhadores da saúde. Os autores e atores que participaram desse
processo poderiam nos ajudar a conhecer melhor o período. Outros, já falecidos, deixaram
seus escritos e seus acervos, que poderiam ser consultados, ou até mesmo doados ao poder
público, se conseguirmos reestruturar o Centro de Documentação e Memória da Saúde
Pública, criado pela Secretaria de Estado da Saúde em 2001, mas infelizmente inativado
em 2004.

Sabemos que toda seleção é incompleta e que há muitos outros estudos
importantes que merecem maior divulgação. Mas, como dissemos anteriormente, um dos
objetivos desta iniciativa é instigar os pesquisadores e estudiosos do tema a publicar seus
trabalhos para um público mais amplo e assim fortalecermos o campo da saúde coletiva e
os ideais da reforma sanitária em Mato Grosso.
Por fim, agradecemos à Odete Marisa Mozzaquatro e Dulcinéia Silva Martins,
do arquivo geral da SES/MT, pela cedência das fotografias utilizadas no livro e à Aline
Paula Motta pela formatação e correção do texto.
Os Organizadores

SUMÁRIO
EIXO TEMÁTICO I: ANTECEDENTES HISTÓRICOS DA POLÍTICA
DE SAÚDE EM MATO GROSSO
A Constituição dos Serviços de Saúde Pública em Mato Grosso –
1880 /1940
Laura Antunes Maciel
EIXO TEMÁTICO II : POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO:
MUNICIPALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO NA DÉCADA DE 1990
Leis Orgânicas Municipais em Mato Grosso: Capítulo da Saúde
Severino Márcio Pereira Meirelles, Maria Angélica dos Santos Spinelli, Elisete Duarte, Janil
de Oliveira Azevedo, Benedito Luiz de Figueiredo, Ricardo Luiz Chagas, Geraldo Benedito
Abreu, Vanja Jugurtha Bonna, Dalva Midori Hirato de Souza, Maria Welter
O Processo de Municipalização da Saúde de Mato Grosso: Notas Prévias
Severino Márcio Pereira Meirelles, Maria Angélica dos Santos Spinelli, Janil de Oliveira
Azevedo, Elisete Duarte, Dalva Midori Hirato de Souza, Vanja Jugurtha Bonna
A Descentralização da Saúde no Estado de Mato Grosso, Brasil:
Financiamento e Modelo de Atenção
João Henrique Gurtler Scatena, Oswaldo Yoshimi Tanaka
Política de Saúde em Mato Grosso: Dois Mandatos para a Construção
da Regionalização
Luisa Guimarães
EIXO TEMÁTICO III: PARTICIPAÇÃO SOCIAL E
CONFERÊNCIAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
O Movimento pela Saúde em Mato Grosso e a Criação do Conselho
Estadual de Saúde
Nina Rosa Ferreira Soares
Participação Social, Conferências de Saúde e Formulações de Políticas
em Municipios de Mato Grosso
Júlio Strubing Müller Neto, Fátima Ticianel Schrader, Nina Rosa Ferreira Soares, Maria José
Vieira da Silva, Aline Paula Motta, Oliani Machado Godoy, Landrimar Trindade, Patrícia
dos Santos Arruda, Diógenes Marcondes, Márcia de Campos, Ilva Félix do Nacimento, Lydia
Maria Bocayuva Tavares
15
21
81
85
95
109
123
153
157
169

ANTECEDENTES HISTÓRICOS DA
POLÍTICA DE SAÚDE EM MATO
GROSSO
Eixo Temático I

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
APRESENTAÇÃO
Prefaciar uma publicação não é tarefa fácil. Apresentar o próprio texto, além
de fugir ao usual, traz dificuldades extras principalmente quando mais de duas décadas
separam a redação da publicação. Pois esta é a tarefa que assumi e da qual procuro me
desincumbir ao escrever estas páginas. Sem saber como iniciá-las, optei por contar
a história de como este texto surgiu, não só porque deste modo posso explicar os seus
limites como também reconhecer a contribuição de pessoas e experiências fundamentais
em minha formação profissional.
Originalmente este texto foi apresentado, em 1985, como monografia de
conclusão do Curso de Especialização em Saúde Coletiva, realizado na Universidade
Federal de Mato Grosso, sob a orientação da professora Dra. Geralda Dias Aparecida, no
interior do Projeto “Pesquisa em Saúde Pública no Polonoroeste/MT” 1 coordenado pelo
Prof. Dr. Severino Márcio Meirelles. Aquele projeto agregava profissionais das áreas de
saúde, ciências humanas e sociais e tinha como principal objetivo avaliar o impacto social
e nas condições de saúde produzidos pelas ações de “desenvolvimento rural integrado” –
colonização agrícola, deslocamento e assentamento de trabalhadores sem terra, abertura e
asfaltamento de estradas –, desenvolvidas pelo Programa Integrado de Desenvolvimento
do Noroeste do Brasil (Polonoroeste), ao longo da BR 364 ligando Mato Grosso a
Rondônia.
Avaliando retrospectivamente, aquela experiência foi marcante em minha
formação profissional e em minhas escolhas desde então. Naquela ocasião, significou o
1 Fruto de convênio assinado com a Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso e o então Núcleo de Desenvolvimento em Saúde
da UFMT, o projeto se desenvolveu entre 1983-1988 e contou com recursos do Banco Mundial e do CNPq. Uma de suas marcas foi o
intenso investimento na formação de recursos humanos na área de saúde pública, e se desenvolveu aliando uma ampla pesquisa de campo
à capacitação de profissionais através de cursos de especialização. Entre os desdobramentos desse projeto podem ser creditados a reunião
dos cursos de Medicina, Enfermagem e Nutrição e a criação do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde, embrião do atual Instituto de Saúde
Coletiva, na UFMT.
17

18
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
primeiro contato com a pesquisa histórica em arquivos e órgãos diversos da administração
pública, explorando acervos e documentação ainda por organizar. Ao mesmo tempo, fui
apresentada à pesquisa de campo, com viagens e deslocamentos constantes às cidades
localizadas na área impactada pelas ações do Polonoroeste; participei da elaboração de
instrumentos e metodologias de pesquisa e análise, ampliando minha compreensão sobre
a prática de investigação, os espaços e os materiais até então utilizados pelos historiadores.
Acima de tudo, ali aprendi a fazer parte de um projeto verdadeiramente coletivo,
articulando informações, intenções e reflexões produzidas entre os vários subgrupos do
Projeto, permeado por um intenso convívio entre profissionais com formações e interesses
muito diversos, mas reunidos em torno de objetivos e compromissos comuns no presente.
Nos anos 1980, não apenas a autora era recém-graduada, como o próprio Curso
de Graduação em História na UFMT ainda estava se consolidando. Naqueles anos, a
realidade da formação dos profissionais da área era bem diversa, os programas de iniciação
científica engatinhavam, e os primeiros esforços para uma revisão da historiografia sobre
Mato Grosso, buscando abranger outros períodos e temas, apenas começavam. Muita
coisa mudou desde então. A historiografia sobre Mato Grosso se ampliou, instituições
de pesquisa se consolidaram contribuindo para tornar mais acessíveis os seus acervos,
um programa de pós-graduação em História foi criado na UFMT e hoje é responsável
pela renovação das problemáticas, linhas de pesquisa e abordagens sobre a história matogrossense.
Também a pesquisa histórica sobre as questões relativas à saúde pública e à
higienização das cidades se expandiu e se especializou, e já não representa a novidade e
o desafio que oferecia em meados dos anos 1980, quando ainda era necessário justificar
o interesse de um historiador pelo tema, descobrir acervos e documentos em instituições
de pesquisa, e estabelecer diálogo com uma bibliografia em geral produzida por médicos
e outros pesquisadores da área. Desde então, não só muitas dissertações, teses e inúmeros
artigos vieram a público, ampliando e reformulando questões e abordagens, como se
constituíram e consolidaram revistas e programas de pós-graduação na área de História
em torno da relação história e saúde.
Por essas razões, aceitar o convite para a publicação de um trabalho realizado
há mais de duas décadas, foi precedido por muitas dúvidas e questionamentos sobre sua
validade e potencial contribuição para pesquisadores da área. O embate maior foi, sem
dúvida, travado entre a historiadora e orientadora que sou hoje e a jovem aprendiz do
ofício dos anos 1980. À medida que realizava a leitura daquelas páginas datilografadas
essa luta desigual se configurava nas inúmeras anotações, cortes, emendas e inserção de
notas ao texto original. Mas aos poucos me convenci que os problemas que hoje visualizo
nesta monografia não podiam ser superados apenas com a reescrita do texto, pois é o
próprio modo de formular a questão investigada e de realizar a análise que hoje coloco em
questão. Seja porque a pesquisa enfatizou os aspectos organizacionais e administrativos
das práticas sanitárias, muitas vezes descolada das relações sociais concretas que sustentam

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
e embasam essas práticas, ou pelo esforço de acompanhar esses processos ao longo de
sessenta anos, muitas vezes a análise resvala na superficialidade e linearidade. Da mesma
forma, uma compreensão ingênua da legislação se expressa no entendimento do texto de
leis, decretos e regulamentos como discurso exemplar do poder e de autoridades, e não
como resultado e expressão do embate entre grupos e forças sociais diversas em torno de
diferentes projetos e iniciativas para a higienização da cidade e seus moradores.
Por outro lado, ainda consigo ver alguns méritos neste esforço de mergulhar
na pesquisa empírica, reunir e lidar com documentos pouco valorizados e até suspeitos
naqueles tempos, seja por seu caráter “oficial” – como os relatórios, Mensagens e legislação
– ou por expressar a voz de seus proprietários, no caso dos inúmeros exemplares de jornais
locais. Além disso, ao buscar as linhas gerais de continuidade e transformação no processo
histórico no qual a emergência da legislação, serviços e profissionais especializados em
saúde pública ganham sentido no Estado de Mato Grosso, este texto ainda sugere muitas
outras possibilidades de desdobramento e aprofundamento. Outro aspecto que ainda me
agrada hoje é o entendimento das políticas e práticas sanitárias articuladas às questões
sociais, evitando uma análise episódica ou a busca de origens que marcava análises
existentes sobre a saúde pública.
Por outro lado, o reconhecimento da existência de estudos posteriores que
dialogaram com este texto e do interesse que ele, ao longo dos anos, parece ter preservado,
haja vista os frequentes pedidos de cópias e os esforços anteriores para publicá-lo, foram
o empurrão final para a decisão de publicar esta monografia tal como foi defendida em
1985.
Aos poucos desisti de tentar atualizar e alterar o texto – e aquela reflexão –
para aceitá-los como expressão do tempo, lugar e condições em que foram produzidos.
Já que é impossível amenizar a passagem do tempo e as mudanças radicais verificadas
na historiografia, optei por resistir ao desejo de proceder a uma ampla revisão e
aprofundamento do texto original, para apenas revisar a redação e adequar os originais
às normas de publicação contemporâneas. Por todas essas razões, a publicação desta
monografia sai com poucas alterações, basicamente correções e atualizações ortográficas,
padronização das notas de rodapé e das referências bibliográficas.
Como todo trabalho de pesquisa, também este deve muito ao apoio e incentivo de
pessoas e instituições. Gostaria de revalidar os agradecimentos expressos no texto original
à orientadora desta pesquisa, Geralda Dias Aparecida, a quem isento das suas debilidades
e problemas. À distância, a dedicação, paciência e generosidade de Geralda, temperados
com humor e leveza, ganharam novos significados para mim. Obrigada, acima de tudo,
pelo empurrão em direção ao mundo. Ao professor Márcio Meirelles (in memoriam),
agradeço a oportunidade por participar daquele projeto que, entre outras coisas, deu bons
frutos individuais e institucionais. À Fátima Ticianel e ao Instituto de Saúde Coletiva,
agradeço o convite para a publicação desta monografia e os esforços empreendidos para
transformar os originais datilografados em livro. Parece mesmo que esta história tinha que
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20
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
terminar onde começou: na (re)aproximação com profissionais de saúde oriundos daquela
mesma experiência de formação do qual este livro nasceu.
Laura Antunes Maciel

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
A CONSTITUIÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE PÚBLICA EM
MATO GROSSO – 1880 / 1940 2
Laura Antunes Maciel 3
As ações de saúde pública, incluindo medidas da chamada medicina preventiva,
ações de saneamento do meio e também algum tipo de assistência à saúde individual, são
aquelas capazes de ter um efeito mais direto sobre as condições de saúde da população.
Embora essas medidas apareçam em quase todos os planos elaborados para o
setor de saúde ao longo das últimas décadas no Brasil, a diminuição dos gastos e a piora
nos níveis de saúde da população não deixam dúvidas quanto à baixa prioridade atribuída
pelo governo à saúde pública. A diminuição de sua importância como opção de política
social se deu na medida em que cresceu a ênfase no sistema previdenciário.
Em razão disso, atualmente o quadro da saúde pública no Brasil é muito grave
e pode ser constatado pela combinação de doenças crônico-degenerativas ao lado das
infectocontagiosas; pela ocorrência, nos centros urbanos, de epidemias antes apenas
rurais; pelo retorno da tuberculose como enfermidade nacionalmente significativa e pela
permanência da desnutrição e de altas taxas de mortalidade infantil.
Assistimos hoje a uma crise cada vez mais clara do setor de saúde: primeiro no
padrão de organização gerado desde a década de 1960 com a criação do Instituto Nacional
de Previdência Social e a crescente capitalização da medicina e, segundo, na baixa eficácia
da rede de serviços de saúde.
No Estado de Mato Grosso, particularmente, o descuido com as medidas
visando à promoção da saúde pública, o descaso com as ações de medicina preventiva e a
restrição de acesso ao saneamento básico por parte de grandes contingentes populacionais
permitiram que endemias como a doença de Chagas, a esquistossomose, a malária e a
leishmaniose entre outras, deixassem de ser apenas rurais e invadissem os centros urbanos
permanecendo como problemas de saúde pública a exigir a atenção por parte dos poderes
públicos.
A realidade atual da estrutura de assistência médica existente em Mato Grosso e
o reaparecimento de doenças consideradas erradicadas dos centros urbanos só podem ser
compreendidos através da análise das condições políticas por parte do Estado e das práticas
de intervenção historicamente adotadas no que se refere à questão da saúde pública.
2 Monografia de Conclusão do Curso de Especialização em Pesquisa em Saúde Coletiva da UFMT, 1985.
3 Historiadora. Doutora em História pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Professora Associada da Universidade Federal
Fluminense.
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22
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Nesse sentido, um dos objetivos deste estudo foi verificar como a saúde pública
foi concebida e encaminhada por diferentes administrações estaduais em Mato Grosso ao
longo do período de constituição dos seus serviços: 1880 a 1940.
A partir da legislação promulgada pelo Estado e de relatórios e Mensagens
encaminhados por autoridades, procurou-se analisar as ideias e modelos elaborados sobre
a maneira mais adequada para resolver os problemas sanitários nos centros urbanos e
principalmente, a quem caberia a função de promover a saúde pública. Em segundo
lugar, o trabalho acompanha o processo de constituição dos serviços sanitários – a partir
de fins do século XIX até a década de 1930 –, analisando sua estrutura, abrangência e
reorganização, buscando apreender seus limites estruturais.
Finalmente, apresenta uma reconstituição dos surtos epidêmicos ocorridos
no Estado de Mato Grosso naquele período, verificando sua frequência e distribuição
espacial, bem como os argumentos elaborados pelo poder público para justificar os limites
de sua intervenção na saúde pública.
Assim, a perspectiva adotada neste trabalho pretende contribuir para a recuperação
de uma parte da história da saúde pública do Estado de Mato Grosso, abordando um
momento significativo do seu passado. Cabe ressaltar o caráter exploratório deste estudo,
visto tratar-se da primeira aproximação com a questão da saúde pública em Mato Grosso.
Em decorrência disso, alguns limites tiveram que ser superados no que se refere à falta de
catalogação e organização de fontes primárias e à inexistência de investigações específicas
sobre o tema.
1 AS IDEIAS SOBRE SAÚDE PÚBLICA EM MATO GROSSO NO FINAL
DO SÉCULO XIX
O marco inicial da constituição de serviços públicos de saúde em Mato Grosso
pode ser definido em novembro de 1892, quando foi votada e sancionada a Lei Estadual
n. 18 criando a Inspetoria Geral de Higiene Pública. A regulamentação da Inspetoria e
do serviço sanitário do Estado se deu através do Decreto n. 39, de março de 1893, pelo
qual se organizava administrativamente o serviço sanitário, explicitando suas funções e
atribuições (MATO GROSSO, 1893).
A criação da Inspetoria de Higiene Pública fazia parte de um processo mais
amplo de intervenção do Estado que abrangia vários setores da vida social, pelo menos
em nível dos instrumentos legais. Era, também, expressão de mudanças significativas no
campo econômico e sociopolítico pelas quais passava a sociedade mato-grossense. Além
disso, a década de 1890 marcou o início da constituição dos serviços específicos de saúde,
dentro da administração pública, acompanhando a modernização destes serviços a nível
nacional.
Antes de analisar a estrutura de serviços criada por aquela legislação é interessante
mostrar as ideias que se difundiram na década de 1880, tanto no que se refere às

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
concepções específicas do campo da saúde, como aquelas que marcaram a posição do
Estado frente a essa questão social.
A questão da salubridade das cidades brasileiras cresceu no debate dos políticos
e técnicos ligados à questão do desenvolvimento, nas últimas décadas do século XIX. No
Rio de Janeiro, porém, somente no início do século XX o poder público passou a tomar
medidas mais efetivas neste setor.
O Código de Posturas da cidade do Rio de Janeiro aprovado na década de 1830
revela a mesma preocupação com o controle social das sociedades industrializadas. 4 Esse
Código permaneceu em vigência durante o século XIX, mesmo tendo sido reformulado
algumas vezes. A partir do momento em que o país começou a entrar em uma etapa
de modernização mais profunda, os problemas urbanos afloraram. Na década de 1870
a salubridade pública começou a ser encarada seriamente pelos dirigentes do país,
principalmente no Distrito Federal. Sendo o porto mais importante para o comércio
internacional sua insalubridade perturbava a ordem econômica do país.
Em Mato Grosso, nas décadas de 1870/80 se iniciava um lento processo de
recuperação econômica que somente se consolidou na década de 1890. Após o fim da
Guerra do Paraguai, a Província abriu-se para o comércio internacional através do rio
Paraguai, atraindo investimentos estrangeiros para a agropecuária e para o comércio
importador/exportador.
Essa nova fase corresponde à integração de forma periférica, do Estado de
Mato Grosso ao capitalismo em expansão no país. Esse movimento foi acompanhado da
valorização das terras, atraindo compradores platinos e um fluxo migratório em direção ao
sul do Estado, demandando uma nova política fundiária, para regulamentar a concessão,
legitimação e posse da terra. Enfim, é um período de transformações importantes para uma
região que, durante muito tempo, viveu em estreita dependência de recursos do Governo
Central para fazer frente às necessidades de sua população.
Num primeiro momento, no entanto, o governo provincial não tratou da criação
de serviços de saúde, que continuaram limitados basicamente à polícia médica das
embarcações, boticas, mercados e à elaboração de medidas sanitárias, funções reservadas
ao Governo Imperial que tentou manter uma uniformidade nos serviços sanitários em todo
o Império.
Em 1880 o governo da Província promulgou a Lei n. 574 estabelecendo o Código
de Posturas Municipais, expressão das ideias vigentes na época sobre a questão da saúde
pública (MATO GROSSO, 1884). Percebe-se através desse instrumento legal que o
poder público procurava intervir na organização do espaço físico urbano, elegendo como
questão central a salubridade.
Além da organização do espaço físico encontravam-se entrelaçados outros
elementos, como o controle da qualidade dos alimentos, a segurança e a moralidade
4 Os códigos de posturas nas províncias seguiam em linhas gerais os mesmos princípios do código da Capital do Império.
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POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
públicas. A regulamentação da saúde era parte do controle que o Estado pretendia impor
tanto em nível do coletivo quanto do individual.
1.1 A Questão da Salubridade Pública
No século XIX, nos países em que a industrialização determinou mudanças
significativas na estruturação da vida social, o equacionamento da vida urbana tornouse
um dos problemas fundamentais. O crescimento das cidades desafiava a intervenção
pública para solucionar os graves problemas que a própria expansão capitalista criava. A
saúde passou a ser relacionada com os problemas coletivos que dependiam de uma ação
estatal (ROSEN, 1979).
Embora as correntes de opinião contrárias à intervenção do Estado na
regulamentação da vida social fossem fortes, pouco a pouco a defesa de sua ação, com
formas diferenciadas, prevaleceu sobre as demais. A resolução de problemas como
saneamento, combate às epidemias e outros se relacionou com a ideia de higienização da
sociedade, que seria necessária ao controle social.
Mesmo nas sociedades em que a industrialização não constituía o eixo da
economia, mas onde se iniciavam mudanças na estrutura econômica, como no caso
do Brasil a partir das décadas de 1830/40, o crescimento urbano acarretava certas
preocupações. As ideias europeias muitas vezes serviram de base para legislar sobre
problemas que não tinham as mesmas proporções, ou eram diferenciados daqueles criados
nas sociedades em fase de expansão industrial.
Pelo menos em termos legais aparece a ideia de higienização da sociedade
tentando controlar todos os fatores que poderiam causar danos à saúde.
1.1.1 A Organização do Espaço Físico
Por meio do Código de Posturas aprovado em 1880 o Estado propõe a organização
do espaço urbano até os mínimos detalhes. Regulamentou desde a concessão dos terrenos
a particulares até o tipo de construção e reparos que poderiam ser realizados nas casas no
perímetro urbano. Chama a atenção o caráter rígido das normas, com exigências sobre
a localização das casas particulares e detalhes construtivos como a cor da pintura e a
decoração de fachadas. Sobre este último ponto, determinava:
Art. 11 – A pintura e decoração externa dos edifícios será à vontade
dos proprietários, que deverão preferir a de cor de cana e azulejos.
Não deverão ser, porém, escuras ou de forma a oporem-se as regras da
decência. Os infractores serão multados em dez mil reis ou cinco dias
de prisão (MATO GROSSO, 1884, p. 34b).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
As exigências referentes à altura do pé direito das casas térreas e às aberturas das
janelas e portas mostram a preocupação em permitir a ventilação e a circulação de ar e
luz dentro das habitações, considerados fundamentais para a salubridade e boa higiene, de
acordo com o conhecimento médico da época. O não cumprimento das normas expunha
o indivíduo às sanções que não eram apenas de caráter econômico, mas de sua liberdade
individual.
A proposta de organização do espaço implicava não somente na definição de
normas para a localização e tipo de construção de prédios urbanos, como também na
preocupação de permitir áreas suficientes para a circulação de pessoas e veículos. A
aglomeração destes ou de animais nas portas das casas ou nas praças, a manutenção de
mercadorias à mostra além dos portais das lojas, eram situações passíveis de incorrer
em multas ou prisões. Havia a preocupação também com as vias de acesso às cidades e
povoações, procurando intervir na conservação dessas vias, obrigando os proprietários
confinantes com as estradas e caminhos de utilidade pública a conservá-los limpos e
prontos para o trânsito.
Proibia-se toda e qualquer forma de obstrução das vias de acesso aos núcleos
urbanos, bem como a realização de roçados, queimadas ou escavações às margens das
estradas que pudessem prejudicar a conservação das mesmas. Os infratores ficavam
sujeitos à multa ou prisão, além de a limpeza e consertos correrem por sua conta.
A regulação do uso do espaço urbano implicava também na obrigação de
manutenção da limpeza, por parte da população, tanto dos espaços públicos como dos
particulares. Cabia aos moradores conservar limpas as praças e ruas da cidade não sendo
permitido jogar lixo, animais mortos ou entulho fora dos locais designados para o seu
depósito, bem como jogar água, servida ou não, das casas para as ruas.
A regulamentação atinge as propriedades privadas não apenas no que se refere
ao saneamento, conservação e limpeza dos quintais, mas também no que diz respeito à
preocupação com o controle das doenças contagiosas, proibindo a lavagem de roupas de
pessoas com doenças transmissíveis dentro das casas.
1.1.2 A Qualidade da Alimentação
A intervenção do poder público passava também pelo controle da produção e
circulação dos alimentos, estabelecendo medidas preventivas e punitivas para garantir a
qualidade dos produtos consumidos. A carne recebia especial atenção com a fiscalização
de matadouros e açougues, no que se refere à localização dos mesmos até os cuidados
dispensados à higiene e a verificação dos pesos, o que demonstra a tentativa de evitar que
a coletividade fosse lesada na compra deste artigo.
O capítulo referente a esta questão determinava:
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26
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Art. 14 – Não se poderá matar e esquartejar gado algum para o consumo
fora do matadouro público, sem licença da Câmara. O infractor será
punido com a multa de dez mil reis ou cinco dias de prisão.
Art. 15 – É expressamente proibido:
§ 1º - Matar gado que apresentar syntomas de moléstia ou que estiver
cansado, estropeado ou muito magro; bem como utilizar-se para
consumo do que for encontrado morto. (...)
§ 3º - Vender carne fora dos açougues ou dos lugares nos quais não
possa ser fiscalizada a limpeza e salubridade d´ela; assim como a
fidelidade dos pezos.
§ 4º - Vender carne antes das cinco horas da manhã e depois das duas
da tarde, ou estando alterada e em mau estado. (...)
Art. 16 – Os proprietários ou administradores de açougues são
obrigados:
§ 1º - Conservar sempre limpos e em perfeito estado de asseio, os
balcões, balanças e todos os mais aprestos necessários a venda da carne.
§ 2º - Fazer varrer e lavar os açougues todos os dias à tarde. (...)
§ 4º - Fazer conduzir a carne do matadouro para os açougues em
grajáos, cestos ou carroças cobertas com pano limpo. O infractor será
multado em dez mil reis ou cinco dias de prisão (MATO GROSSO,
1884, p. 36b e 37).
Além da carne bovina, o controle sobre a pesca e o comércio de peixes também
mereciam destaque na lei que determinava os locais permitidos para utilização de redes e
para a produção de azeite ou óleo de peixe. Regulava ainda o comércio de peixe fresco,
seco ou em pedaços, cabendo multas e prisão aos infratores.
A comercialização de gêneros alimentícios em geral deveria ser controlada
através de uma central de abastecimento, que era o mercado público. Qualquer mercadoria
que entrasse na cidade deveria ser exposta no mercado, ou outro lugar designado, durante
24 horas e só então poderia ser vendida por atacado. Esse controle era mais forte no caso
de calamidade pública, ocasião em que se proibia a venda por atacado, reservando-se esse
direito apenas para a comissão de socorros públicos.
O cuidado com a saúde pública se expressava também na preocupação em
impedir a poluição das cidades, proibindo o estabelecimento nas zonas urbanas de
curtumes, salgadeiras de couros, fábricas de sabão ou azeite e depósitos de sal e sebo.
Essas medidas visavam evitar a contaminação do ar por substâncias ou odores que naquele
momento avaliava que interferissem na salubridade urbana.
A preocupação em preservar o meio ambiente transparece ainda na tentativa de
evitar a pesca predatória e a devastação de matas e cursos d’águas através de queimadas
e roçados.

1.1.3 Medidas Sanitárias
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
No campo específico da atuação médica o problema básico era o das epidemias.
O único serviço que o poder público prestava era o da vacinação e o Código de Posturas
estipulava:
Art. 28 – Todas as pessoas não vaccinadas, deverão ir a casa da Camara,
nos dias por ella marcados, para se vaccinar, levando para o mesmo fim
filhos, tutelados, curatelados, fâmulos, escravos e qualquer pessoa que
esteja sob sua guarda ou depósito. Os infractores serão multados em
vinte mil reis cada um ou oito dias de prisão.
Art. 29 – Os vaccinados deverão voltar oito dias depois para se
verificar se a vaccina é verdadeira ou espúria, e extrahir-se o pus para
ser empregado em outros. Os infractores serão multados em dez mil
reis cada um, ou sofrerão cinco dias de prisão, salvo havendo motivo
justo e provado do impedimento.
Art. 30 – As creanças deverão ser vaccinadas até um anno depois de
nascidas (MATO GROSSO, 1884, p. 39).
Percebe-se o caráter rígido e compulsório da legislação no que se refere à
vacinação contra a varíola. Apesar de o Código de Posturas não afirmar explicitamente, a
vacinação se tornava obrigatória já que ela abrangia desde as crianças até adultos impondo
vacinação, exame, revacinação, ameaçando com multas pesadas e até com a prisão, não
deixando espaço para defesas ou omissões.
Para evitar surtos epidêmicos, um outro canal de prevenção era a inspeção
sanitária das embarcações e o controle da entrada e saída de pessoas, através da passagem
pela Polícia Sanitária. Medidas como a vacinação, o isolamento e a vigilância sanitária em
geral, constituíam apenas tentativas de respostas aos períodos epidêmicos e calamitosos;
a ação de saúde pública, no que diz respeito à assistência médica, estava limitada ainda
pelo baixo nível do conhecimento científico referente ao diagnóstico, prevenção e terapia
das doenças. A regulamentação da construção de hospitais e o isolamento das pessoas
suspeitas de serem portadoras de doenças contagiosas, proibidas de andarem pelas ruas,
eram medidas consideradas como parte dos cuidados com a saúde da população.
Entretanto, a assistência médica era incipiente, utilizando-se apenas medidas
necessárias ao controle das doenças que pudessem causar calamidades públicas. Essas
medidas preventivas apontam, desde aquele momento, para a identificação de uma
concepção de saúde baseada na ausência relativa de doenças e ela esteve presente em
todo o período, servindo de suporte para as práticas de intervenção propostas pelo Estado.
1.1.4 O Controle do Indivíduo
As ideias expressas no Código de Posturas não visavam apenas o controle do
coletivo, mas também o controle dos indivíduos. Nesse sentido, a legislação ditava as
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POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
normas de conduta pessoal com o intuito de controlar todos os aspectos que pudessem
atentar contra a segurança e a moralidade públicas.
A parte do Código de 1880 que trata desta questão proibia: as pessoas de andarem
“malvestidas” pelas ruas; a criação e o trânsito de animais dentro da cidade; as brincadeiras,
jogos ou reuniões que ofendessem os bons costumes; o samba, o cururu e outras danças
que provocassem barulho; o livre trânsito pelas ruas de pessoas desequilibradas colocando
em risco a segurança pública; a permanência na própria casa de “modo indecente e imoral”
correndo o risco de serem vistas por vizinhos ou passantes.
Enfim, perseguia-se animais, mendigos, loucos, bêbados e escravos, tentando
colocar sob vigilância tudo aquilo que fugisse ao padrão de higiene e moralidade exigido
por alguns para o conjunto dos habitantes das cidades. Destes, exigia-se também que
fossem moderados no falar, proibindo-se as discussões ou conversas em tom acima do
normal, tanto de dia como à noite e ainda não proferir “palavras obscenas ou licenciosas”
que ofendessem “o pudor das famílias ou a moral pública” (MATO GROSSO, 1884, p.
44).
A população deveria submeter-se à nova ordem, ajustando-se aos hábitos
higiênicos e condutas morais considerados necessários pelas autoridades para o bom
convívio dentro das cidades.
O Estado até este momento apenas elaborou e ofereceu normas, colocando-se como
juiz e executor de punições no caso de não cumprimento da lei pelo indivíduo. Entretanto,
não aparece igual preocupação em oferecer serviços capazes de atuar na resolução dos
problemas que a insalubridade pudesse criar. Pelo contrário, a responsabilidade pelo bemestar
coletivo era estritamente do indivíduo.
A oferta de serviços de saúde, em nível local, era limitada não apenas pelo que
se concebia como atribuição do Estado nesse momento – a regulamentação de medidas
sanitárias e a polícia médica, visando sobretudo o combate de doenças importadas –
mas também pelo fato de essas iniciativas serem de responsabilidade do poder central,
concentradas apenas nos núcleos urbanos mais importantes e nas regiões portuárias.
Esta posição será modificada na medida em que a insalubridade passa a ser
considerada, realmente, como entrave à modernização e como um elemento perturbador
da ordem econômica. A intervenção do Estado, no sentido de criar serviços eficazes ao
combate às doenças, será feita, então, em nome da própria ordem social. Esta foi uma
tarefa que se iniciou a partir da década de 1890, no Estado de Mato Grosso.
2 A SAÚDE PÚBLICA RECEBE ATENÇÃO INDIVIDUALIZADA
A necessidade de o Estado criar serviços específicos de saúde desenvolveu-se,
segundo José C. Braga, na Europa no final do século XVIII, com a Revolução Industrial.
Frente ao estado de deterioração da sua população trabalhadora e às pressões políticas
da classe, a Inglaterra se preocupou em tomar medidas efetivas para diminuir a taxa de

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
mortalidade que ameaçava o próprio processo de acumulação do capital. Além disso, a
necessidade de garantir uma oferta elástica da força de trabalho, fez com que se buscassem
mecanismos capazes de transformar a ideia de medicina social, surgida na França durante
a Revolução, numa prática de Estado (BRAGA, 1981).
A medicina aparece então, no século XIX, como um “controle da saúde e do
corpo dos pobres para torná-los mais aptos ao trabalho e menos perigosos para os ricos”
(BRAGA, 1981). Esse modelo de medicina social inglesa prevaleceu sobre os outros,
segundo Braga, porque permitiu associar três níveis de atuação: a assistência médica aos
pobres, o controle da força de trabalho e o esquadrinhamento geral da saúde pública.
Permitiu, também, desenvolver três sistemas médicos superpostos e coexistentes: uma
medicina assistencial, uma medicina administrativa para problemas gerais como a
vacinação, as epidemias etc., e outra privada para quem tivesse meios de pagá-la.
A atenção à saúde surgiu, então, quando os serviços passaram a ser socialmente
significativos. Nesse sentido, disseminou-se a compreensão de que cabia ao Estado a
função de promotor da saúde pública. A intervenção estatal se desenvolveu, a partir de
então, com base em ideias e práticas de medicina preventiva, com destaque para a higiene
e o saneamento do meio que, com algumas alterações, persistem até hoje.
No caso de Mato Grosso, a organização dos serviços de saúde, por parte do
Estado, não surgiu em consequência de problemas como os apresentados nas sociedades
europeias em processo de industrialização, mas as ideias e formas de atuação são
semelhantes, acompanhando o que ocorria no Brasil.
Há dois elementos que devem ser considerados para a compreensão da mudança
de atitude dos dirigentes mato-grossenses quanto à intervenção pública na área da higiene.
O primeiro, de ordem interna, é o receio de que as epidemias, principalmente, pudessem
ameaçar o equilíbrio demográfico e interferissem no desenvolvimento econômico do
Estado. O segundo, em nível nacional, foi a alteração da ordem política com a instauração
do regime republicano, que transferiu aos governos estaduais responsabilidades maiores
na resolução dos problemas sociais.
2.1 A Constituição dos Serviços de Saúde no Brasil uma Referência para
Mato Grosso
Analisando o trabalho de Madel Luz sobre a constituição de instituições e
políticas de saúde no Brasil, pode-se identificar claramente as diferentes concepções
de saúde que sustentaram as políticas brasileiras, nesse setor, bem como aquelas que
determinaram a delimitação das responsabilidades da administração pública (LUZ, 1982).
Naquele último caso, a questão fundamental é a centralização ou descentralização dos
serviços públicos de saúde.
Segundo Luz, a Junta Central de Higiene Pública, criada em 1851 e subordinada
ao Ministério do Império, iniciou um período de centralização das ações que vigorou até
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POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
a proclamação da República. A partir da década de 1890 houve uma reorganização dos
serviços e normas de saúde pública, e os novos regulamentos e as estratégias de controle
das enfermidades passaram a ser elaborados pelas Unidades Federativas.
A volta das crises epidêmicas no início do século XX aliada à falta de recursos e
pessoal para erradicar as doenças pelo modelo médico descentralizador levou, segundo a
autora citada, a mudanças centralistas nas instituições de saúde pública.
Essa tendência à centralização só foi consolidada na década de 1920 quando o
Governo Federal passou a ditar normas, saberes e práticas na área de saúde, ampliando
o grau de decisão e interferência do Estado e definindo maior uniformidade de ação.
Com a reforma Carlos Chagas e a criação do Departamento Nacional de Saúde Pública
(DNSP), em 1923, teve início um crescente movimento de criação de órgãos públicos de
emergência, como a criação de postos médicos, laboratórios, assistência médica gratuita,
serviços de inspeção escolar e outros, que apontam para a constituição de um setor de
assistência médica estatal.
O saneamento urbano e rural, a higiene industrial, a propaganda sanitária de
higiene materno-infantil e o combate às endemias rurais, tornaram-se atribuições federais
que deveriam ser executadas pelo DNSP.
Essas tendências das políticas brasileiras no setor repercutiram diretamente em
Mato Grosso. Assim, com a determinação da República de descentralizar a responsabilidade
com a saúde, os dirigentes estaduais criaram os primeiros serviços nessa área, no início da
década de 1890. Com essa medida começava a ser delineada a política de intervenção do
Estado, que superou a sua posição de agir apenas como normatizador e avançou no sentido
de oferecer serviços junto com a vigilância da saúde pública.
Apesar das intenções, a situação financeira do Estado não permitiu viabilizar
serviços eficientes, mas o discurso oficial, a partir do início do século XX, começou
a expressar a ideia da necessidade de maior intervenção estatal para solucionar os
problemas sanitários. É interessante notar que essa preocupação se expressou no período
em que os problemas causados pelas epidemias, ameaçavam interferir seriamente no
desenvolvimento regional.
No que se refere ao conhecimento médico que orientou o discurso e a prática
de intervenção estatal nas questões sanitárias em Mato Grosso, prevaleceram as ideias
de higienização da sociedade e de causação social da doença, além de outras que se
desenvolveram em nível nacional naquele momento.
2.2 Salubridade Pública e Desenvolvimento Social
O discurso que propunha a intervenção do Estado na questão da salubridade
pública, em Mato Grosso, caracterizava-se por defender a necessidade da criação de
condições sanitárias mínimas, indispensáveis não só às relações comerciais com o
exterior, como também para atrair a imigração e, sobretudo, para estimular o crescimento

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
da população. A interferência do Estado na oferta de serviços de saúde se ligava a um
problema básico de Mato Grosso, sua ocupação demográfica.
Em 1901, o Presidente do Estado, Antonio Pedro Alves de Barros, em
Mensagem enviada à Assembleia Legislativa demonstrou preocupação com o volume dos
investimentos na saúde, sugerindo a criação de serviços eficientes para atender esta área.
Alves de Barros afirmava:
Sabeis bem que a vida humana representa por toda parte um capital
precioso, confiado à guarda dos governos e que esse capital sobe de
preço n’aquelles Estados, como o nosso, onde a população é escassa
e o seu augmento é difícil de conseguir por meio da immigração. Em
taes condições, deixar perder o valor de uma existência que seja, pelo
medo de onerar demais os cofres públicos, é, quando não um crime,
pelo menos um erro (MATO GROSSO, 1902, p. 64).
Alves de Barros procurava mostrar as vantagens das despesas públicas nessa
área, que deveriam ser vistas não como gastos, mas sim como investimentos, cujo retorno,
em vidas, era muito necessário ao Estado de Mato Grosso devido ao seu “despovoamento”
e à dificuldade de realizar a imigração.
Para reforçar esta ideia o Presidente citava a Jules Rochard, que no Congresso de
Higiene de Haya em 1884 argumentou que:
1° - Toda despesa feita em nome da hygiene é uma economia;
2° - Nada é mais dispendioso que a moléstia, a não ser a própria morte;
3° - Para as sociedades não há desperdício mais oneroso do que o da
vida humana (MATO GROSSO, 1902, p. 64).
Alves de Barros tentava convencer aos deputados da necessidade de o Governo
assumir maiores responsabilidades na organização dos serviços de saúde, criando um
Departamento de Saúde Pública que pudesse atender à capital e às diversas localidades
com serviços permanentes de “hygiene das construções, alimentar, industrial, escolástica,
hospitalar e mortuária” (MATO GROSSO, 1902, p. 64).
Entendendo que a salubridade pública era um fator importante para o
desenvolvimento social, e que Mato Grosso necessitava aumentar sua população para
promover a ocupação econômica, nada mais lógico que se recomendasse e defendesse
a interferência do Estado nos problemas de saúde. Transformar a saúde num problema
de administração pública demandava a constituição de uma rede de serviços que fossem:
preventivos e curativos.
Essa ideia da intervenção estava bem clara para Alves de Barros, que voltou a
insistir na sua Mensagem do ano seguinte, nestes termos:
Como obtempera um distincto autor de direito administrativo, é tão
atrazado o ponto de vista de Rousseau como o de Spencer, um com
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POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
a estipulação do seu contracto e outro com a sua applicação da Lei
de lucta pela existência, quando concluem ambos pela necessidade de
abandonar o indivíduo ao seu próprio destino, limitando-se o Estado ao
papel de juiz do campo no grande torneio da vida político-social, para
recolher os mortos e cumprimentar os vencedores.
Os próprios paízes onde mais predomina o espírito de individualismo
e nomeadamente a Inglaterra que é o typo clássico do liberalismo
mais intransigente, ahi estão todos, sem excepção de um só, a alargar
cada vez mais a esphera de ingerência do poder político em todos
os negócios da comunhão. Em particular, no departamento da saúde
pública, pode-se affirmar que o consenso é unânime, augmentando
todos os anos em todos os orçamentos a verba destinada ao custeio do
serviço de hygiene. [...] Para Mato Grosso, que está longe de soffrer
do pesadelo malthusiano da plethora de poulação, essas conclusões,
snrs. Membros da Assembléia Legislativa, sobem de preço e devem ser
tomada em particularísssima consideração (MATO GROSSO, 1911a,
p. 46).
Apesar das considerações de Alves de Barros, a verdade é que a saúde pública
não chegou a participar das opções prioritárias da política de gastos do governo – seja pela
sua limitada capacidade financeira ou pela ausência de pressões sociais que o levasse a
transpor suas limitações.
Comparando a receita e a despesa do Estado e os gastos com a saúde pública entre
1906 e 1909 (Quadro 1), observa-se que, da despesa total, em 1906, de 1.627:590$327,
foi investido na repartição de saúde apenas 17:733$708; em 1908, a despesa foi fixada em
2.734:860$021 e para a saúde pública foram destinados 18:566$443.
Quadro 1 – Demonstrativo da receita e da despesa do Estado e dos gastos realizados com
a Saúde Pública 1906/1909
Fonte: MATO GROSSO, 1921; CORRÊA, 1981.
Com exceção do ano de 1907, quando os gastos com a saúde cresceram para
85:409$729 através de auxílios e verbas suplementares para atender a epidemia de varíola
que ameaçava se generalizar em todo o Estado, a verba destinada aos serviços de saúde
continuava sendo mínima. Segundo as próprias informações oficiais, esse era o serviço
com que o Estado menos dispendia.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Ainda em 1912, a Inspetoria de Higiene justificava sua deficiência devido à
exiguidade dos recursos que recebia, resultando dessa situação: “não estar a repartição
capacitada a responder e reagir à invasão de uma epidemia” (MATO GROSSO, 1912).
Também o Presidente Costa Marques, em 1913, continuava reforçando a ideia da
necessidade de melhorar os serviços de saúde e saneamento, porque a sua falta continuaria
“impedindo o aumento da população e o progresso da nossa capital” (MATO GROSSO,
1915). Essa situação permaneceu inalterada em todo o período de 1890 até o final da
década de 1930.
Dezessete anos depois, o Presidente do Estado Dr. Aníbal de Toledo, afirmava:
É insignificante a despeza do Estado com os serviços officiaes de
saúde e hygiene. Gastou-se com esse ramo da administração em 1929,
20:570$622 e para 1930 está a despesa fixada em 28:916$000, o que
quer dizer que não temos em absoluto nem organização defensiva
contra surtos epidêmicos possíveis, nem aparelhamento algum
offensivo contra as endemias reinantes (MATO GROSSO, 1931a).
O Presidente do Estado continuava citando ainda os problemas sanitários
existentes no Estado e as razões da sua falta de recursos:
Os grandes problemas sanitários de Matto-Grosso são, entretanto, mais
de engenharia do que de medicina propriamente dita. É a instalação
dos serviços de esgotos, é a canalização das águas pluviaes, é o
abastecimento de água potável, é a canalização e cobertura do córrego
da Prainha, cuja necessidade ahi está aos olhos de todo mundo, mas que
não pudemos e nem podemos atacar ainda, porque as renda do Estado
não bastam. E não bastam, simplesmente, por falta de riquezas, que só
o povoamento produz (MATO GROSSO, 1931a).
A necessidade de promover o controle das doenças e da insalubridade, segundo
o discurso oficial, era vital para Mato Grosso solucionar a escassez da população. O seu
aumento continuava sendo o objetivo a ser alcançado, visto que essa seria a condição
necessária para o progresso e o desenvolvimento econômico e social do Estado. Com
essa perspectiva, os dirigentes do Estado tentaram fazer da saúde um problema de
administração pública.
3 O ESTADO E OS SERVIÇOS DE SAÚDE
Na década de 1890 a concepção sobre a higienização da sociedade continuava
vigente como se expressou na década anterior. Entretanto, percebe-se uma mudança
na postura dos dirigentes públicos quanto à intervenção do Estado na área da saúde. A
legislação avança no sentido de criar serviços que pudessem efetivar a vigilância sobre a
saúde pública.
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POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
O problema sanitário será objeto de regulamentação específica e independente,
e isso demonstra que estava ocorrendo uma diversificação nas funções do Estado, já
que em outros setores se observa, também, a necessidade de tratamento específico de
determinadas questões sociais.
A Inspetoria de Higiene criada em 1892 obedecia a uma estrutura burocrática
simples. Entretanto, com a regulamentação do serviço sanitário, no ano seguinte, recebeu
um grande número de atribuições, muitas delas difíceis de serem cumpridas devido às
próprias condições materiais do Estado de Mato Grosso. Em nível legal, o Estado passou
a contar com um instrumento que expressava a vontade de um controle mais eficiente
sobre a questão sanitária. Na prática, o próprio discurso oficial, ao propor constantemente
a necessidade da intervenção do Estado para solucionar a demanda crescente de serviços,
demonstra a fragilidade da atuação da Inspetoria.
A estrutura criada no início da década de 1890 permaneceu vigente nos anos
1930. Logicamente naquele período houve mudanças na sua atuação, determinadas pela
natureza dos problemas que a Inspetoria devia atender em diferentes momentos.
A seguir se mostrará a estrutura, atribuições e abrangência de Inspetoria
de Higiene, primeiro órgão de saúde sob a responsabilidade da administração pública
estadual.
3.1 A Estrutura dos Serviços de Saúde
As funções da Inspetoria de Higiene, definidas no Regulamento Sanitário de
1893, explicitam de certa maneira as prioridades para a saúde pública e ao mesmo tempo
demonstram que elas eram muito abrangentes para a estrutura do serviço criado no ano
anterior. Eram as seguintes as atribuições da Inspetoria:
a) O estudo de todas as questões relativas à saúde pública do Estado;
b) O saneamento das localidades e habitações;
c) A adoção de medidas para prevenir, combater ou atenuar as doenças
transmissíveis, endêmicas e epidêmicas aos homens e animais;
d) A organização, direção e distribuição dos socorros públicos aos
necessitados em períodos normais e epidêmicos;
e) A direção e propagação do serviço de vacinação;
f) A indicação dos meios para melhorar as condições sanitárias da população
industrial e agrícola;
g) A inspeção sanitária das escolas, fábricas e oficinas, hospitais, prisões e
outros;
h) A fiscalização da alimentação pública, do consumo e fabricação de bebidas
nacionais ou importadas, naturais ou artificiais, bem como do comércio e
exploração das águas minerais;
i) A fiscalização do exercício da medicina, odontologia e farmácia;

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
j) A polícia sanitária sobre tudo que direta ou indiretamente influa na
salubridade das cidades do Estado;
k) A organização da estatística demográfica;
l) A fiscalização sanitária de todos os grandes trabalhos de utilidade pública,
cemitérios e construções que possam comprometer a saúde pública.
Para executar essas funções, a Inspetoria deveria contar com um Inspetor Geral
na Capital e delegados de higiene nos municípios sedes de comarcas, com autoridade para
fiscalizar a observância dos preceitos higiênicos do regulamento sanitário.
Embora a estrutura burocrática fosse mínima, o Estado encontrava entraves para
estender seus serviços ao interior. Um exemplo era a exigência da graduação em medicina
para exercer o cargo de delegado, o que na prática dificultava o funcionamento desse
serviço devido ao número reduzido de pessoas habilitadas nessa área.
Na década de 1890, portanto, o Estado pretendeu assumir só os encargos
materiais para atender as necessidades de saúde da população, como também o controle
das instituições de saúde pública e das práticas preventivas de saúde, definindo inclusive
as estratégias de controle das epidemias, autorizando a prestação de assistência pública e
outros.
3.1.1 A Inspeção Sanitária e sua Abrangência
A polícia sanitária ganhou uma melhor definição, recebendo forma e organização
enquanto conjunto de medidas e atribuições com o objetivo de combater e prevenir as
epidemias. Embora presente desde a década de 1880, só naquele momento ela se constituiu
como um ramo da administração pública, voltado para a saúde da população.
No entanto, a preocupação maior era com o controle das epidemias e a propagação
das doenças transmissíveis, tendo a autoridade sanitária amplos poderes para expedir
intimações, aplicar multas e tomar outras providências legais, bem como requisitar de
outras autoridades, como a policial, todo auxílio de que necessitasse. Além das funções
de vigilância e fiscalização, a polícia sanitária manteve seu caráter repressor, como na
legislação anterior. Muitas das atribuições das autoridades sanitárias confundiam-se com
as da autoridade policial.
Cabia à polícia sanitária inspecionar as habitações coletivas particulares como
hotéis, estalagens e outros estabelecimentos onde houvesse concentração de pessoas, e
ainda fiscalizar os locais públicos como arsenais, asilos, quartéis e casas de caridade. O
objetivo era fiscalizar o cumprimento das normas de higiene estipuladas pelo regulamento
sanitário, o número de pessoas residentes no estabelecimento, promovendo desinfecções e
outras medidas onde e quando se fizesse necessário.
Outra atribuição da polícia sanitária diz respeito à fiscalização das casas de
comércio de gêneros alimentícios, padarias, açougues, matadouros, mercado e outros,
com a intenção de verificar as condições de higiene dos prédios e a qualidade dos
35

36
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
produtos comercializados, submetendo a exames aqueles que fossem suspeitos de conter
substâncias nocivas à saúde ou em estado alterado.
Quanto à inspeção das fábricas de vinhos, gorduras, conservas e outras, as
autoridades sanitárias além de vistoriar as condições de higiene deveriam fiscalizar a
qualidade dos produtos utilizados na fabricação dos mesmos, estabelecendo de acordo
com o tipo de infração as multas e outras penalidades correspondentes.
Analisando os poderes arbitrários atribuídos a médicos e fiscais na sua atuação
no campo da saúde pública, percebe-se uma forma de controle social ainda mais ampla
que a policial, na medida em que a fiscalização sanitária não se limitava às ruas e espaços
públicos, mas permitia penetrar na privacidade dos indivíduos, suas casas, seus hábitos e
seus próprios corpos.
As casas quando infectadas eram interditadas e desinfectadas, os corpos sob
suspeita de contaminação deveriam ser isolados e segregados do convívio social. E a
quem cabia decidir quais as casas e quais os corpos passíveis de intervenção e controle?
Só à autoridade sanitária, que para isso precisava fiscalizar tudo – as reentrâncias das
casas e dos corpos. A questão da saúde/doença estava entrelaçada com a disciplina, o
controle e também com a higienização e repressão dos corpos.
Na busca do saneamento, da urbanização e do controle das epidemias, pretendiase
usar técnicas sanitárias extremamente drásticas, que se caracterizavam por um alto grau
de discriminação, exclusão e controle social. O caráter repressivo do serviço pode ser
observado através das medidas preventivas que as autoridades sanitárias podiam utilizar.
Para evitar as epidemias, a lei determinava:
Art. 20 – Para garantia das medidas de policiamento sanitário,
preventivas do desenvolvimento das epidemias ficam estabelecidas:
§ 1º - A notificação compulsória e immediata dos casos de moléstias
transmissíveis pelo primeiro médico que socorrer o doente.
§ 2º - A desinfecção obrigatória, applicada ao local e aos objetos
infeccionados nos casos de moléstias transmissíveis. (...)
§ 4º - Si para desinfecção da casa ou estabelecimento se tornar necessária
a mudança dos moradores para outro prédio, ou si voluntariamente
elles se retirarem, a autoridade sanitária procurará visitar taes pessoas
as vezes que julgar conveniente, indagando si alguma dellas se acha
contaminada durante o prazo máximo de incubação da moléstia,
contado da data da última communicação com o doente ou defunto. (...)
§ 6º - O isolamento nosocomial será imposto quando o doente não
estiver em condições de receber tratamento no próprio domicílio por
carência de recurso. (...)
Art. 21 – A infracção do imposto nos §§ do art. antecedente será punida
do seguinte modo:
§ 1º - O médico, que falta à notificação immediata de moléstia
transmissível, incorrerá em multa de 100$000;
§ 2º - O proprietário, locatário ou morador de qualquer casa que se
oppuzer ao serviço de desinfecção ou embaraçá-lo, incorrerá na multa
de 100$000, podendo a autoridade sanitária solicitar o auxílio policial,
si necessário (MATO GROSSO, 1893).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
As doenças transmissíveis de notificação compulsória eram: a febre amarela, a
cólera, a peste sarampão, a escarlatina, a varíola e a difteria. Estas doenças pestilenciais
eram as morbidades que requeriam a atenção do poder público devido ao caráter epidêmico
que assumiam causando grandes perturbações à ordem social.
3.1.2 Outras Funções da Inspetoria Geral de Higiene Pública
Apesar de não constituir um problema novo, a partir de 1893 o serviço de
vacinação foi alvo de maior atenção e controle por parte do poder público. Ao contrário
do que ocorria na década de 1880, quando a população era ameaçada com a perda de sua
liberdade caso não se submetesse à vacinação, o controle realizado por esse serviço a
partir de 1893 era mais abrangente e aparentemente menos rígido.
O regulamento sanitário transferiu a prática e difusão do serviço de vacinação da
Câmara Municipal para a Inspetoria de Higiene, ao mesmo tempo em que tornou explícita
a obrigatoriedade da vacina contra a varíola.
Art. 62 – A vaccinação contra varíola é obrigatória em todo o Estado
de Matto Grosso.
Art.63 – Todos os habitantes não vaccinados são obrigados a se
apresentar desde logo aos funccionários incumbidos de tal serviço,
para o serem (MATO GROSSO, 1893, Capítulo 7).
A legislação retirava dos pais o direito de decidir qual o melhor momento para
vacinar os filhos, na medida em que estipulava prazo de até 6 meses após o nascimento
para submeter as crianças à vacinação, salvo justificativa considerada legítima.
O controle sobre as crianças passou a ser a maior preocupação. A legislação
ordenava aos escrivães do registro civil que fornecessem a relação dos nascimentos,
fixando para isso um prazo de 3 meses para que a fiscalização fosse mais eficaz e regular.
A repartição sanitária não ameaçava mais com a prisão, apesar de lançar mão
de multas para punir os infratores. A maior forma de controle e submissão imposta à
população seria realizada através da exigência por parte dos órgãos públicos, escolas
e outros estabelecimentos do certificado de vacinação passado pelo médico vacinador.
Legalmente, sem esse atestado, tornava-se impossível matricular-se em colégios, alistarse
para o serviço militar ou pretender empregos públicos.
A novidade apresentada pelo regulamento se refere ao controle profissional das
atividades ligadas à saúde. A fiscalização da medicina, farmácia e odontologia passou
a constituir uma preocupação constante por parte do poder público, que regulava estas
profissões, estipulando as atribuições de cada profissional.
Para o exercício das profissões médicas, o regulamento exigia certificado de
habilitação e o registro do mesmo na Inspetoria de Higiene:
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38
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Art. 24 – Só é permitido o exercício da arte de curar em qualquer dos
seus ramos por qualquer das suas formas:
§ 1º - As pessoas que se mostrarem habilitadas por título conferido
pelas faculdades de medicina do Brasil;
§ 2º - Às que, sendo graduados por escola ou universidade extrangeira
officialmente reconhecida, se habilitarem perante as ditas faculdades
na forma dos respectivos estatutos; [...]
Art. 25 – Os médicos, cirurgiões, pharmaceuticos, parteiras e
dentistas deverão matricular-se, apresentando os respectivos títulos ou
licenças na Inspectoria Geral de Hygiene do Estado, afim de serem
matriculados. [...]
§ Único – Serão considerados sem valor para o exercício da profissão
os títulos ou licenças que não tiverem sido registrados na forma deste
artigo e equiparados os seus possuidores, para os effeitos das penas
impostas neste regulamento, aos que exercerem a medicina em qualquer
dos seus ramos sem título legal (MATO GROSSO, 1893, Capítulo 5).
As profissões ligadas à saúde ainda eram consideradas como arte de curar, ou
seja, uma atividade privilegiada e que deveria ser exercida pelas pessoas que detivessem
o saber científico e, portanto, “verdadeiro” sobre a saúde e a doença. Está implícita nessa
ideia a repressão contra todas as outras formas de conhecimento ou práticas sobre a saúde
e a doença.
O regulamento sanitário de 1893 determinava as atividades e os limites de cada
um dos ramos da ciência médica e quais os procedimentos permitidos a cada profissional.
A legislação sanitária, nesse aspecto, estava desvinculada da realidade, visto que, mesmo
nos grandes centros urbanos, existiam poucos profissionais habilitados na forma instituída
pelo regulamento estadual.
Também foi objeto de regulamentação a profissão farmacêutica e a produção e
comercialização de remédios. Os medicamentos mereceram destaque e atenção especial
no regulamento sanitário que determinava:
Art. 36 – [...] Para a preparação dos remédios seguir-se-há a
pharmacopéa franceza até que esteja organizada a pharmacopéa
brasileira [...].
Art. 41 – É absolutamente prohibida a venda de remédios secretos,
sendo considerados taes os preparados officinaes de formulas não
consignadas nas pharmacopéas e os não approvados pela Inspectoria
Geral de Hygiene deste Estado (MATO GROSSO, 1893, Capítulo 5).
O poder público se preocupava já naquele momento, não apenas com a qualidade
dos remédios, mas principalmente com o comércio paralelo das drogas, caso elas não
fossem fiscalizadas pela Inspetoria. O estabelecimento de drogarias e lojas de instrumentos
para cirurgia era regulado em detalhes. Para as primeiras, foram fixadas atribuições e
limites de atuação:

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Art. 56 – As drogarias terão por fim o comércio de drogas, preparados
officinaes devidamente autorisados, utensílios de pharmacia e
apparelhos de chimica, sendo-lhes absolutamente interdicto todo e
qualquer acto que seja privativo da profissão pharmaceutica, como:
§ 1º - Aviar receitas médicas, quer de formulas magistraes, quer de
preparados officinaes;
§ 2º - Vender qualquer substância tóxica, mesmo em pesos medicinaes
ao público;
§ 3º - Vender a particulares, em qualquer dose, substâncias
medicamentosas (MATO GROSSO, 1893, Capítulo 6).
Tanto na regulamentação das profissões como na produção de medicamentos,
a tendência era impor o que consideravam o conhecimento “científico”, reprimindo
outras formas de saber e atuação. Através da documentação nota-se que as autoridades
procuravam combater o curandeirismo e a preparação e venda de remédios por pessoas
não habilitadas. A fabricação e comercialização de remédios e drogas entravam numa fase
em que se requeria do Estado uma proteção especial.
Essa estrutura dos serviços de saúde permaneceu vigente durante quase quarenta
anos. A partir do final da segunda década do século XX, mais precisamente por volta
de 1918, outros serviços foram sendo criados no setor de saúde, principalmente aqueles
destinados à área rural, recebendo maior apoio do Governo Federal. De modo mais
profundo, somente no final da década de 1930 o poder público tratou de modificar a
organização dos serviços sanitários.
Naquela legislação marcou a intenção do Estado em interferir diretamente na
organização dos serviços que pudessem resguardar a ordem sanitária nos núcleos urbanos.
Embora o Estado de Mato Grosso não contasse com grandes aglomerações urbanas, onde
essa interferência deveria ser mais forte, apresentava problemas de saúde semelhantes aos
dos grandes centros urbanos.
As funções da Inspetoria delimitadas pela Lei eram, entretanto, muito amplas e
muitas delas mostraram-se inviáveis na prática.
4 ALGUMAS INDICAÇÕES SOBRE O ESTADO SANITÁRIO DE MATO
GROSSO 1890/1922
Os surtos epidêmicos se tornaram cada vez mais frequentes no período de 1890 a
1920, disseminando-se por todo o Estado. Através da própria documentação oficial podese
perceber indícios do estado sanitário crítico de Mato Grosso e, especialmente, da sua
capital. Esse fato, aliado à continuidade dos problemas de saneamento, como a falta de
limpeza urbana e de rede de água e esgotos, mostra a incapacidade do Estado em intervir
de maneira eficaz na área de saúde.
Este tópico tentará apresentar uma descrição da situação epidêmica de Mato
Grosso mostrando a frequência e distribuição espacial das epidemias, bem como as
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40
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
limitações por parte do governo para executar suas funções de prevenção e controle
sanitário.
Sobre a primeira parte, são necessários alguns comentários sobre as fontes
utilizadas e os problemas para reunir dados sobre as epidemias registradas. Trabalhou-se
basicamente, com as Mensagens dos Presidentes do Estado encaminhadas anualmente
à Assembleia Legislativa, e os relatórios dos inspetores responsáveis pela repartição de
saúde pública no Estado. Embora essa documentação permita elaborar um panorama geral
das epidemias, apresenta uma série de limitações, tais como: informações incompletas
para algumas localidades, ausência de informações para alguns anos e maior ênfase à
incidência de epidemias na capital do Estado.
Como as Mensagens relatam os problemas da administração pública ocorridos
ao longo do ano anterior, nem sempre registram a duração das epidemias e, por isso,
considerou-se que cada registro ou notificação corresponde a um ano, tal como apresentado
na documentação.
4.1 Quadro Epidêmico de Mato Grosso – 1890/1922
O levantamento sobre as epidemias que ocorreram em Mato Grosso no período
de 1890 a 1930 foi elaborado com base em informações registradas nas Mensagens dos
Presidentes do Estado e nos informes da Inspetoria de Higiene e, de acordo com elas, após
1922, o Estado só enfrentaria outra epidemia em 1930. Por essa razão, para elaboração
desse perfil será considerado o período de 1890 a 1922.
Observando a frequência anual de epidemias registradas pelas autoridades ao
longo desse período de 32 anos, foi possível contabilizar um total de 71, causadas por 20
morbidades diferentes.
Quadro 2 – Número de epidemias registradas em Mato Grosso – 1890/1922
Fonte: Organizado com base em informações esparsas reunidas a partir de Mensagens enviadas pelos
Presidentes do Estado à Assembleia Legislativa entre 1890/1930.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Apenas quatro doenças foram responsáveis por mais da metade das epidemias
que incidiram sobre o Mato Grosso naquele período. A varíola com 24%, o tifo e a gripe
com 11%, e a peste bubônica com 7%, representaram 53% do total de casos registrados.
Seguiram como mais representativas a difteria, a disenteria e a febre amarela com quatro
surtos cada uma e com três, respectivamente, o beribéri e o sarampo que totalizaram 25%
das epidemias registradas.
Verificando os registros de epidemias ao longo do período em estudo, é possível
identificar três momentos diferenciados quanto à maior ou menor incidência: 1)1890 a
1906; 2) 1907 a 1913; e 3)1914 a 1922. 5
No primeiro momento ocorreram 24 epidemias, e a varíola representou 37,5%
delas. As demais foram: Gripe 12,5%, Coqueluche, Peste Bubônica, Febre Amarela e
Sarampo 8,3% cada, e Malária, Cólera, Bronquite e Febre Catarrais 4,2% cada.
Entre 1890 e 1906, das 24 epidemias que ocorreram em Mato Grosso, 16 foram
em Corumbá, sendo 9 delas provocadas pela varíola. Em Cuiabá ocorreram dez epidemias
do total, com apenas três de varíola e, as demais foram três de gripe, uma de sarampo e
igual número de coqueluche, bronquite e febres catarrais.
Por volta de 1900 até 1902 a varíola se espalhou atingindo a região norte, mas foi
somente a partir de 1907 que se generalizou por todo o Estado, junto com novas doenças.
Quadro 3 – Distribuição das Epidemias de Varíola no Estado de Mato Grosso – 1890/1916
Fonte: Organizado com base em informações esparsas reunidas a partir de Mensagens enviadas pelos
Presidentes do Estado à Assembleia Legislativa entre 1890/1930.
5 Em função das limitações e lacunas nas informações, esta periodização poderá sofrer pequenas alterações, principalmente para o primeiro
período.
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42
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
O período de 1907 a 1913 foi o mais crítico para Mato Grosso. Durante esses
seis anos foram registradas 35 epidemias, o que significa 49% do total no período de 1890
a 1922. Embora a varíola continuasse em primeiro lugar, quanto ao número de doenças
registradas, diminuiu em relação ao período anterior representando 20% do total das
ocorrências registradas no Estado, naquele momento.
Ao contrário do período anterior, um maior número de localidades foi atingido,
o que indica sua dispersão pelo Estado. Em Corumbá a incidência de varíola diminuiu,
apresentando apenas duas das sete epidemias registradas anteriormente, sendo a última
em 1908. Cuiabá sofreu também duas epidemias de varíola, mas esta doença atingiu com
maior intensidade Cáceres entre 1907 e 1909 e novamente em 1912.
Além da varíola, outras doenças provocaram novas epidemias: a peste bubônica,
por três vezes, a febre amarela duas, e uma vez a malária e o sarampo, respectivamente,
representando 20% das epidemias. Naquele momento, houve uma mudança significativa
na natureza das doenças.
Entre 1913 e 1922 os registros de epidemias diminuíram sensivelmente, e teria
ocorrido um total de 12, sendo cinco de “influenza” com grande repercussão no Estado,
principalmente a registrada em 1918. As demais morbidades com uma ocorrência cada
foram: varíola, tifo, cólera, ancilostomíase, sífilis e escarlatina.
4.2 Distribuição Regional das Epidemias
4.2.1 Região Sul
A documentação analisada deixa transparecer a ideia de que Corumbá era
o centro urbano com maior ocorrência de epidemias. A explicação para essa realidade
pode ser buscada em sua posição de cidade portuária que concentrava a maior parte do
movimento comercial do Estado e era um ponto de ligação de Mato Grosso com o centro
sul do país e com a região platina. Constituía por essas razões uma porta de entrada tanto
para as mercadorias e pessoas quanto para as doenças.
De fato, pode-se observar nos dados reunidos no Quadro 4 que na primeira fase,
1890/1906, Corumbá registrou um alto índice de epidemias de varíola.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Quadro 4 – Epidemias em Corumbá – 1890/1920
Fonte: Organizado com base em informações esparsas reunidas em: Mensagens enviadas pelos Presidentes
do Estado à Assembleia Legislativa entre 1890 a 1930; Gazeta Official do Estado de Mato-Grosso, entre
1890 e 1917; CORRÊA, 1980.
A varíola era uma das enfermidades que mais preocupava as autoridades
sanitárias naquele momento, que tentavam canalizar seus esforços para eliminá-la, mas
com os serviços de vacinação muitas vezes deficientes e também com medidas preventivas
ineficazes, as epidemias tomavam grandes proporções.
Pelas características dessa epidemia e pela fase de crescimento pela qual passava
Corumbá, a intensidade dos surtos epidêmicos na cidade sobressaía. Corumbá se beneficiava
da expansão econômica sulina nas últimas décadas do século XIX e primeiras do
XX e se tornou o maior centro comercial do Estado. Nela se expressava a nova realidade
econômica e social de Mato Grosso. As crescentes atividades econômicas atraíram um
grande fluxo migratório para a região, e Corumbá além de uma população flutuante recebeu
parte dessa imigração que se fixou na cidade. Porém, suas condições de saneamento
eram precárias, o que a transformava no terreno propício para o desenvolvimento de epidemias
(CORRÊA, 1980).
43

44
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
No período de maior intensidade das epidemias – 1907/1913 – Corumbá
vivenciou oito, das 35 verificadas no Estado. O tifo, com um total de três epidemias, foi a
morbidade responsável pelo maior número de surtos. No período seguinte, dos 12 surtos
ocorridos apenas quatro atingiram Corumbá, sendo três de gripe e um de tifo.
Com exceção de Corumbá, apontada pelas autoridades como o núcleo de difusão
de surtos epidêmicos no Estado, na região sul onde o movimento migratório era intenso,
com a formação de novos núcleos populacionais, não teria ocorrido um grande número
de surtos epidêmicos naquele período. Com exceção de Miranda, que figura apenas com
um surto de febre amarela ocorrido em 1890. No extremo sul do Estado, na região de
fronteira, destaca-se Bela Vista, na foz do Rio Apa, que foi atingida pela cólera em 1895
e, no período 1907/13, concentrou o maior número de surtos epidêmicos ocorridos no
Estado. Dos 13 surtos de varíola, naquele período, Bela Vista foi atingida por dois; das três
epidemias de peste bubônica, sofreu duas além de ter sido a única cidade onde se verificou
epidemia de meningite infecciosa em 1912. Além de Miranda e Bela Vista, há referência
a Ponta Porã, com apenas dois surtos de varíola, no período de 1907/13.
Interessante notar que, a partir de 1914, diminuíram bastante os surtos epidêmicos
no sul do Estado. Isso coincidiu também com o refluxo, em termos comerciais, verificado
em Corumbá. Lúcia Corrêa assim descreve a situação na cidade:
Após o ano de 1914, quando se iniciou o processo de decadência da
navegação fluvial, a ligação da região com o resto do país pelo interior
através da estrada de ferro e a gradativa desarticulação de Corumbá
como entreposto mercantil de Mato Grosso, seu centro urbano sofreu
conseqüentemente um esvaziamento populacional, na medida em
que muitos comerciantes locais deslocaram-se para outras praças
ou transferiram sua área de investimentos para o campo (pecuária)
(CORRÊA, 1980, p. 101).
Um ano antes do início do declínio da cidade, como descreve a autora, o
Presidente Costa Marques, depois de uma viagem feita pelo sul, assim se expressou sobre
Corumbá:
O progresso da cidade de Corumbá, já attrai a atenção de todos
que alli aportam... as suas ruas e praças são bem traçadas e estão
passando por importantes melhoramentos. A sua população cresce e
o seu commercio desenvolve-se de um modo animador... Está bem
illuminada à luz electrica, é servida de uma rede telephonica e a sua
municipalidade trata do serviço de abastecimento de água, já iniciado
e o de esgotos que certamente muito melhorarão as suas condições de
salubridade pública... Está em construcção um hospital de caridade, já
estando concluído o seu primeiro pavilhão (MATO GROSSO, 1915).
Outro aspecto interessante para a região sul é que os núcleos de povoamento
gerados pela construção da estrada de ferro Noroeste do Brasil não apareceram citados nas

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
informações como locais de epidemias. Apenas há uma notícia de peste bubônica entre os
trabalhadores que construíam aquela estrada, mas as autoridades afirmavam que não havia
assumido um caráter epidêmico.
4.2.2 Região Norte
As mudanças econômicas no sul e as do próprio norte do Estado de Mato Grosso,
principalmente com a modernização da indústria açucareira, fizeram crescer os problemas
sociais no Estado, onde se incluía o da saúde. Cuiabá, como cidade de maior concentração
urbana e centro político-administrativo, viveu de forma mais intensa o impacto dessas
transformações.
Acompanhando as Mensagens dos Presidentes do Estado, pode-se afirmar que
as autoridades sempre tentaram preservar a capital dos surtos epidêmicos. Para sua defesa
eram determinadas medidas preventivas como a organização de enfermarias, cordões
sanitários, distribuição de medicamentos e suspensão da comunicação com outros portos.
Entretanto, a frequência e a variedade das epidemias em Cuiabá demonstraram a pouca
eficácia dessas medidas clássica de prevenção.
Mas, quando comparamos as informações sobre a incidência dos surtos, observase
que a varíola, causadora de um maior número de epidemias em todo o Estado, atingiu
Cuiabá com menos da metade dos surtos verificados em Corumbá. Mas, ao lado da varíola,
a capital foi afetada por 14 das 20 morbidades que atingiram o Estado entre 1890 e 1922.
Quadro 5 – Epidemias em Cuiabá – 1890/1920
Fonte: Organizado com base em informações esparsas reunidas a partir de Mensagens enviadas pelos
Presidentes do Estado à Assembleia Legislativa entre 1890/1930; e Gazeta Official do Estado de Mato-
Grosso, entre 1890 e 1917.
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POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Além disso, houve uma grande frequência de surtos epidêmicos em Cuiabá que
não passou um ano, de 1906 até 1913, sem alguma epidemia, às vezes com dois surtos
diferentes registrados no mesmo ano.
De acordo com os registros oficiais, na região norte as áreas mais próximas a
Cuiabá receberam menos impacto das epidemias. 6 Entre 1890 e 1906, aparecem referências
explícitas apenas a Chapada dos Guimarães, com um surto de gripe, e à Colônia Indígena
de São Lourenço, com um de febre amarela.
Entre 1907 e 1913, quando a disseminação geográfica das epidemias aumentou,
aparecem registros de um surto de varíola e um de disenteria em Livramento, uma de
sarampo em São Lourenço, três epidemias de difteria e uma de gripe em Poconé, e uma de
disenteria em Santo Antonio do Rio Abaixo (Leverger). No período seguinte, a gripe se
generalizou nestes municípios vizinhos a Cuiabá.
Em outras áreas do norte do Estado, em regiões também de ocupação tradicional,
a cidade mais afetada pelas epidemias foi Cáceres, mesmo assim com um número bem
menor de doenças, se comparada com Cuiabá.
Quadro 6 – Epidemias em Cáceres – 1890/1912
Fonte: Organizado com base em informações esparsas reunidas a partir de Mensagens enviadas pelos
Presidentes do Estado à Assembleia Legislativa entre 1890/1930; e Gazeta Official do Estado de Mato-
Grosso, entre 1890 e 1917.
No primeiro período, Cáceres sofreu apenas uma epidemia de varíola, mas, a
partir de 1907, esta doença aumentou sua incidência de forma epidêmica. Depois de 1912,
a documentação não revela o aparecimento de outros surtos nesta cidade.
Além de Cáceres, nesta mesma área do Estado somente há referências para 1913
quando Barra do Bugres foi visitada por uma epidemia nova, a ancilostomíase, que se
repetiria em 1916 em Rosário Oeste, ficando circunscrita a estas localidades. Ainda em
Rosário Oeste a varíola fez uma aparição em 1916. Esta região, portanto, só começou a ser
atingida por epidemias no século XX e, depois desses surtos, somente a gripe voltaria com
grande intensidade. Diamantino, outra localidade de povoamento mais antigo, aparece
mencionada apenas com um surto de varíola, em 1907.
6 A documentação refere-se a “localidades vizinhas” à Capital sem denominá-las, o que impede uma avaliação mais precisa sobre a
disseminação das epidemias que podem ter sido mais amplas e intensas do que os informes oficiais revelam.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Uma área com panorama bastante diferenciado do restante da região norte era
o extremo noroeste do Estado que começou a ser ocupado apenas no final do século
XIX. Destacavam-se duas localidades – Porto Velho e Santo Antonio do Rio Madeira –,
que estiveram ligadas à construção da ferrovia Madeira-Mamoré. Os surtos epidêmicos
registrados naquelas localidades coincidiram com o desbravamento da área e o intenso
fluxo de trabalhadores deslocados para as obras da ferrovia já que, em um período de
tempo muito curto, receberam um grande contingente migratório que criou uma série de
problemas no campo de saúde.
A partir de 1908, a incidência de surtos naquela região alterou significativamente
o quadro epidêmico do Estado. Nas duas localidades apareceu naquele ano um surto de
disenteria que continuou até 1910. No mesmo período, o tifo contribuiu com três surtos.
Em 1910, a varíola manifestou-se nas duas localidades, mas não voltou a provocar outras
epidemias. No mesmo ano, ocorreu um surto de febre amarela, que até então só havia
surgido, como epidemia, na região sul do Estado e na Colônia Indígena de São Lourenço,
na década anterior. Uma epidemia que ficou restrita aquela área foi o beribéri, com surtos
seguidos de 1908 a 1910. Em 1912 houve um surto de malária apenas em Santo Antonio
do Madeira.
O Hospital da Candelária, criado e mantido pela Cia Madeira-Mamoré, atendia
naquela região, e em 1913 seu diretor, Dr. Lovelace, informou em relatório ao governo
estadual o movimento clínico dessa instituição.
Chama a atenção o índice de internação diária, bastante significativo: em 1911
a média diária era de 120 a 150 doentes internados, e em 1912 esse índice caiu para
60. Segundo essa mesma fonte, naquele ano, a mortalidade também decresceu na mesma
proporção em Santo Antonio do Rio Madeira.
Quadro 7 – Estatística do Serviço Sanitário do Hospital da Candelária (Cia Madeira-
Mamoré) em Santo Antonio do Rio Madeira, 1909/1912
Fonte: Relatório do Dr. Lovelace, Diretor do Hospital da Candelária. Gazeta Official do Estado de Mato-
Grosso, 1913.
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POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Mesmo sem considerar informações sobre a população, que se caracterizava
pela grande flutuação devido à chegada contínua de trabalhadores para a Cia Madeira-
Mamoré, o relatório evidencia uma situação calamitosa durante os anos de 1908 a 1912.
O movimento hospitalar ao longo daqueles anos pode indicar a intensidade do
fluxo migratório para uma área especialmente infestada de morbidades de várias naturezas
que, por essa combinação de fatores, ganharam caráter epidêmico.
No ano de 1909, quando aumentaram os surtos epidêmicos na região, 27.382
pessoas foram internadas no Hospital da Candelária, registrando-se 497 óbitos, ou seja,
2% dos que deram entrada no hospital. Para os três anos seguintes o número de óbitos
diminuiu, mas o atendimento em 1910 subiu 33% em relação ao ano anterior; em 1911
aumentou 46% em relação a 1910, e caiu para menos 47% no ano seguinte (MATO
GROSSO, 1913).
O número decrescente de internações e óbitos verificados no ano de 1912 não
indica necessariamente uma melhora nas condições de saúde da região, mas apenas a
diminuição do fluxo migratório, pois naquele momento as atividades da Cia Madeira-
Mamoré não se desenvolviam no mesmo ritmo.
Diante do relatório do Diretor do Hospital da Candelária e do Delegado Fiscal
de Mato Grosso no Amazonas e Pará, o Presidente do Estado afirmava, em 1913, que
havia uma melhora no estado sanitário da Vila de Santo Antonio do Rio Madeira: “As
suas condições sanitárias tem melhorado sensivelmente e com a continuação das obras
de saneamento é de esperar que aquella Villa, que até a pouco constituía um foco de
epidemias e terror dos viajantes, se torne um centro perfeitamente habitável” (MATO
GROSSO, 1915).
O número de epidemias e sua diversidade, principalmente nos anos de 1907 a
1913, indicam para o setor de saúde um momento difícil em Mato Grosso.
A partir de 1913, mesmo com a incidência dos surtos epidêmicos decrescendo, o
quadro sanitário do Estado não pode ser considerado “normal”, devido à disseminação das
endemias no interior que, em alguns momentos, atingiram caráter de epidemia, inclusive
nos núcleos urbanos.
4.3 A Gripe em Mato Grosso – 1918
Depois da fase de 1907 a 1913 em que o Estado conviveu com um grande número
de epidemias, de variadas morbidades, mas a epidemia de gripe em 1918 foi a maior de
todas as epidemias registradas em Mato Grosso, até 1922.
As informações existentes sobre essa epidemia permitem observar a dimensão
que podia alcançar no Estado. No caso da gripe, o número de óbitos foi alto, mas o que
mais chama a atenção é o alto índice de pessoas que contraíram a enfermidade.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Quadro 8 – Epidemia de Gripe em Mato Grosso – 1918
Fonte: Organizado a partir de informações em MATO GROSSO, 1919.
Embora não se tenha dados sobre a população de cada município atingido pela
epidemia, pode-se afirmar que era significativa a incidência, considerando-se que a cidade
mais populosa do Estado, Cuiabá, contava aproximadamente com 12 mil habitantes
naquele ano. 7
Essa epidemia estendeu-se praticamente por todos os municípios matogrossenses,
atingindo mais de 23.000 pessoas. 8 Corumbá e Vila Bela, juntas, representam
o maior número de óbitos, 265, constituindo aproximadamente 39% do total de infectados
e, de acordo com as informações oficiais, nas duas localidades citadas a gripe atingiu
5.202 pessoas. Pela primeira vez, Vila Bela foi identificada com uma epidemia conforme
os registros oficiais.
4.4 Limitações do Governo de Mato Grosso para Enfrentar os Problemas
de Saúde
A insalubridade era um dos pontos mais ressaltados pela administração estadual
nos seus pronunciamentos, mostrando que as condições de higiene e saúde da população
7 Este número foi definido pelo recenseamento feito pelas cinco Comissões Sanitárias incumbidas da profilaxia e assistência aos indigentes
na capital, por ocasião da epidemia de gripe.
8 Por falta de informações, no Quadro 8 não foram computadas as pessoas que contraíram a gripe em Santana do Paranaíba, Ponta Porã e
Nioaque. Pode-se supor que este número foi elevado em função dos óbitos registrados em Santana do Paranaíba.
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POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
eram precárias. As epidemias exigiam maiores gastos nos momentos de crise, mas havia
doenças endêmicas que também não eram atendidas de maneira satisfatória.
Uma Mensagem de 1897 assim descrevia Cuiabá: “(...) não possui ainda systema
de exgottos (...) o exgotto de águas servidas feita pelas ruas e ao ar livre não pode continuar,
sem prejuízo da saúde e do asseio de nossa capital” (MATO GROSSO, 1898). O serviço
de remoção de lixo não era realizado e os restos eram jogados no Córrego da Prainha,
apontado pela população como foco de infecções e doenças; o abastecimento de água não
atendia toda a população da capital e resumia-se na aspiração da água do Rio Cuiabá que,
sem qualquer tratamento, era distribuída à população.
A Mensagem do Presidente Costa Marques em 1912, ainda no período mais
assolado pelas epidemias, continua registrando a falta de condições mínimas de saneamento
e limpeza urbana: “mesmo a capital ainda não tem exgottos nem um serviço regular de
água e luz. As ruas e praças desta capital e a sua viação urbana dão a quem nos visita a
impressão de uma cidade em declínio” (MATO GROSSO, 1915). Quatro anos depois, o
Presidente Faria de Albuquerque demonstrava que os problemas eram permaneciam os
mesmos:
Como é notório, falta a mais elementar limpeza às ruas e praças desta
capital, que tem as suas vias públicas cheias de águas estagnadas,
laboratórios de bactérias, quer sejam de chuvas quer sejam procedentes
do uso doméstico (MATO GROSSO, 1921).
No ano seguinte, a Gazeta Official já tentava apresentar uma descrição mais
otimista da capital:
A edificação é, na maior parte das ruas, antiga e primitiva, sem os
recursos modernos: entretanto, há alguns edifícios de construção
elegante e hygienica, que enbellesam a cidade, além dos jardins das
praças Alencastro e Marquez de Aracaty (MATO GROSSO, 1936a).
Apesar de algumas edificações modernas, Cuiabá continuou apresentando o
mesmo quadro de falta de infraestrutura dos anos anteriores.
4.4.1 O Serviço de Vacinação e a Assistência Pública
Além dos problemas apontados, um dos mais graves era o desaparelhamento
da Inspetoria de Higiene Pública para fazer frente aos problemas sanitários. A Inspetoria
se dedicava quase que exclusivamente ao serviço de vacinação e, de forma precária, à
desinfecção dos locais considerados insalubres.
Quanto ao serviço de vacinação, a Inspetoria fazia constantes apelos à população
para que procurasse se vacinar, porém, nem sempre o serviço foi realizado com êxito, quer
pela falta, quer pela má qualidade das vacinas.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Em 1906, durante a epidemia de varíola que atacava a população da capital, o Dr.
Cesário Alves Corrêa inspetor de Higiene naquele período, reconhecia a impossibilidade
de realizar a vacinação em massa, por falta de vacinas que dessem para todos. A vacinação,
segundo ele, “foi feita de braço a braço – apesar de já condenada – único meio de que
dispunham os médicos da cidade” (MATO GROSSO, 1907).
As vacinas chegavam a Mato Grosso vindas do Rio de Janeiro, remetidas
mensalmente pelo Instituto Vacínico ou então eram compradas em Assunção ou Buenos
Aires por intermédio de pessoas enviadas para esse fim. Em ambos os casos, a falta de
conservação adequada e a dificuldade dos meios de transportes alterava e até mesmo
inutilizava as “lymphas”, não permitindo bom resultado nas vacinações realizadas.
Por todos esses problemas, a criação de um Instituto Vacínico em Cuiabá, para
atender a população do Estado, era uma constante reivindicação da Inspetoria de Higiene;
no entanto, ele só foi criado em 1908 e, mesmo assim, no ano seguinte não mais funcionava.
Embora a repartição de higiene continuasse mal equipada, segundo as autoridades
teria realizado um grande número de vacinações, no ano de 1913, com uma campanha
nas escolas. Em Cuiabá, foram vacinadas e revacinadas contra a varíola um total de 914
pessoas. O interior do Estado não possuía as mesmas condições da capital, e nesse mesmo
ano a Inspetoria de Higiene ainda solicitava a criação de delegacias de saúde em Corumbá,
Cáceres, Campo Grande e Santo Antonio do Rio Madeira. Quanto a esta última, a justificativa
era em função da distância e da grande insalubridade.
A condição de “penúria” da saúde pública em Mato Grosso se traduzia concretamente,
também, na situação caótica e de semiabandono em que eram deixados os dois
únicos hospitais da capital – a Santa Casa de Misericórdia e o Hospital São João dos
Lázaros. Herdados do período colonial, foram construídos através da iniciativa particular
e sobreviviam com subscrições populares e parcas subvenções do Estado.
Os Presidentes do Estado em suas Mensagens à Assembleia Legislativa, sempre
solicitavam o aumento da subvenção dada aos hospitais da capital mantidos pela Santa
Casa, devido à insuficiência da receita dos mesmos para fazer frente às suas despesas
ordinárias. A situação dessas instituições chegou a uma situação tão crítica que, em 1893,
o Presidente Manoel Murtinho referia-se a ela como “embaraçosa”.
Quatro anos mais tarde, o Presidente Antonio Corrêa da Costa descrevia os
hospitais da capital, nestes termos:
O edifício em que se acha installado o hospital dos lazaretos, está
ameaçado de completa ruína, convindo, para evitá-la, que se façam alli
alguns reparos. Infelizmente o patrimônio da Santa Casa não rende o
suficiente para atender, além do custeio dos hospitaes e tratamento dos
doentes, as obras que para sua conservação reclama aquelle edifício. O
patrimônio está onerado de dívidas que a sociedade vai amortizando, e
não dispõe de saldos para acudir às despezas com essa obra, de caracter
urgente [...] (MATO GROSSO, 1902, p. 80).
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52
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
O aparelhamento e a manutenção dos hospitais prosseguiam sem solução e,
em 1910, o Inspetor de Higiene Dr. Estevão Corrêa chegou a afirmar, em relatório ao
Presidente do Estado, que “a taxa de mortalidade é alta devido às precárias condições dos
hospitais” (MATO GROSSO, 1911b). A falta de recursos financeiros e humanos para
os hospitais determinava sua incapacidade para atender e prestar assistência médica aos
indigentes, que dependiam única e exclusivamente dessas instituições de caridade.
O tipo de assistência oferecido pelos hospitais, aliado aos altos índices de
mortalidade em suas dependências, fazia com que a população da capital relutasse em
internar-se, só o fazendo quando não podia pagar o tratamento domiciliar ou quando o tipo
de doença contraída exigia o isolamento nosocomial.
A partir da administração do Presidente Costa Marques, começaram a ser
tomadas algumas medidas no setor de saúde. Além da campanha de vacinação realizada,
teve início a distribuição de comprimidos contra o amarelão e, principalmente, os hospitais
começavam a ser objeto de atenção do poder público. A Santa Casa, único hospital a
prestar assistência médica na capital, passou por várias reformas incorporando ao longo
do período enfermarias para alienados e maternidades, gabinete dentário, farmácia, sala de
cirurgia e a Sala do Banco, onde eram realizadas consultas aos pobres, além de funcionar
como enfermarias de isolamento nos períodos calamitosos.
Mesmo assim, em 1917 um editorial da Gazeta Official descrevia a Santa Casa
da seguinte forma:
Suas instalações no que toca a parte exclusivamente da clínica médica
não attingiram ainda o desejado ideal. Apena ha ali o necessário para o
tratamento dos pobres, em uma cidade do interior: Ha os leitos e a casa,
a dieta e os remédios e sobretudo a devotada solicitude dos médicos
(MATO GROSSO, 1936a, p. 4).
Essa situação permaneceria praticamente inalterada, visto que o relatório da
Diretoria de Saúde Pública, sob a direção do Dr. Alberto Novis, alertava em 1913 para a
grande difusão da lepra no Estado e atestava a decadência do hospital São João dos Lázaros,
que se encontrava “sem assistência médica, água, banheiros, ou medicamentos” (MATO
GROSSO, 1931b). Embora o setor da assistência pública fosse legalmente reconhecido
como uma das formas de intervenção do Estado, esta não foi capaz de constituir um
serviço público que realmente atendesse a demanda de uma grande parte da população.
4.4.2 O Governo Justifica os Limites de sua Atuação
Diante da impossibilidade de resolver os problemas de saúde, os governantes
justificavam a limitada capacidade de intervenção estatal em dois níveis: a falta de recursos
e a atitude da população quanto a essa questão.
O primeiro nível de argumentação baseava-se no fato de o setor de saúde receber
muito pouco do orçamento do Estado, resultando disso a total incapacidade da Inspetoria

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
de Higiene em levar a bom termo os serviços de saúde e saneamento básico, principalmente
em Cuiabá.
Até mesmo para a defesa sanitária da capital, era necessária a abertura de créditos
extraordinários ou suplementares, ficando a atuação da repartição praticamente restrita
aos períodos calamitosos ou epidêmicos e não passando, portanto, de medidas imediatistas
aos problemas agudos de saúde pública.
Em um desses momentos de calamidade pública, ocorrido em 1901 com a epidemia
de varíola que atingiu Corumbá e Cáceres, o combate foi realizado graças à população
das duas cidades que, segundo a Mensagem do Presidente Antonio Pedro Alves de Barros,
contribuiu “com dinheiro e serviços, organizando comissões, prestando serviços domiciliares
aos indigentes, fundando uma enfermaria com pessoal e material necessários”
(MATO GROSSO, 1902).
O segundo nível de justificativa para a ação limitada do poder público era a
não participação da população na questão da saúde. Elaborou-se o argumento de que a
população não cooperava para solucionar os problemas de saúde, devido à falta de hábitos
higiênicos, não sendo capaz de atender ao mínimo estabelecido pelos regulamentos
oficiais.
Esse argumento foi utilizado pelos governantes, seguramente, desde 1897 quando
o Presidente do Estado, Antonio Corrêa da Costa ao justificar os surtos epidêmicos, em sua
Mensagem à Assembleia Legislativa, afirmava que “[...] é quasi completa a inobservância
dos preceitos hygienicos por parte da nossa população urbana” (MATO GROSSO, 1902,
p. 80).
Durante todo o período entre 1890 a 1917, esse argumento continuou a ser usado
pelos governantes, para justificar a permanência dos problemas de saúde pública e as
precárias condições de vida da população. Como afirmava o Dr. Cesário Alves Corrêa,
Inspetor de Higiene, sobre os moradores de Cuiabá: “o pouco asseio é observado pela
população inteira da capital” (MATO GROSSO, 1907). Em 1909, o Presidente Pedro
Celestino Corrêa da Costa, em sua Mensagem enviada à Assembleia, continuava referindose
à questão em termos semelhantes questionando os hábitos alimentares da população:
A nutrição viciada, quer pellos pulmões, quer pello estomago, quando
não leva directamente ao organismo os germens das epidemias
virulentas ou das affecções chronicas, o enfraquece, ou altera
lentamente, tornando-o apto à receptividade mórbida, prejudicando a
salubridade pública (MATO GROSSO, 1911a).
Além disso, a população também era acusada de não se submeter à vacinação
antivariólica com a frequência estipulada pelo regulamento sanitário, como afirma o
Presidente Joaquim da Costa Marques em 1912: “Infelizmente, porém, a nossa população,
apezar de tantas vezes flagellada pela varíola, não procura vaccinar-se senão quando o mal
se manifesta” (MATO GROSSO, 1915).
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54
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
A responsabilidade pelos problemas de saúde – principalmente epidemias
e endemias – era jogada sobre a população; era ela que, ao não ter consciência da
importância da vacinação, do isolamento, da desinfecção, de bons hábitos higiênicos e de
uma alimentação sadia, acabaria criando as condições necessárias para o desenvolvimento
destes males.
Esses argumentos, constantemente reiterados pelas autoridades e pela imprensa,
justificaram não só as medidas policialescas instituídas pelos regulamentos dos serviços
de saúde – que permitiam às autoridades sanitárias fiscalizar a vida privada das pessoas
–, como também a criação de regras de conduta e higiene e de instrumentos para vigiar o
seu cumprimento.
4.5 Outra Versão Oficial sobre o Estado Sanitário
Apesar de os governantes reconhecerem os problemas sanitários existentes em
Mato Grosso, como sua insalubridade, a frequência dos surtos epidêmicos, a fragilidade
dos serviços de saúde e a inexistência de redes de água e esgotos, desenvolveu-se naquele
momento um outro argumento, que tentava passar à população a ideia da excelente situação
sanitária do Estado e particularmente de sua capital. Esse esforço foi uma constante nas
Mensagens dos Presidentes quando, ao final de cada exercício, dirigiam-se ao Poder
Legislativo para apresentar as realizações do governo.
O clima quente e o sol foram utilizados para justificar a suposta estabilidade
das condições sanitárias em Cuiabá, desde 1895, como atesta o relatório da Inspetoria de
Higiene, louvando o “saudável ar athmospherico que protege a população de Cuyabá, onde
quase não existem germens morbidos apezar dos grandes focos de miasmas insalubres”
(MATO GROSSO, 1895).
Porém, esse argumento está de acordo com o quadro sanitário do Estado apenas
até os primeiros anos do século XX, quando Cuiabá apresentou menor número de surtos
epidêmicos se comparada a Corumbá, onde as epidemias se concentraram naquele
momento. A partir de 1906, no entanto, Cuiabá sofreu o impacto das epidemias, sendo
a localidade, da região norte do Estado, onde se verificou a maior incidência dos surtos,
apesar de todas as precauções com que as autoridades cercavam a capital, no que se refere
a sua defesa sanitária.
Mesmo com o estado sanitário crítico, as autoridades continuaram atribuindo
os méritos pela pretensa salubridade da capital, “à causticidade do sol que tudo calcina”
(MATO GROSSO, 1907), e às “abundantes chuvas que caíam anualmente sobre a capital”
(MATO GROSSO, 1915), visto que sua população, segundo as autoridades, não observava
nem os mais elementares hábitos de higiene e o Estado não contava ainda com um serviço
regular de saúde pública.
À natureza, portanto, era atribuída parte da responsabilidade pela manutenção da
saúde pública no Estado de Mato Grosso. Referindo-se à epidemia de varíola que atacava

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
todo o Estado em 1908, o Presidente Generoso Ponce dizia que, não havia atingido grandes
proporções em Cuiabá, “se deve atribuir à reconhecida salubridade do clima desta capital”
(MATO GROSSO, 1911a).
No ano seguinte, o Presidente Pedro Celestino elogiava o estado sanitário do
ano findo reiterando: “o nosso clima continua a substituir a deficiência hygienica nos
municípios e principalmente nesta capital, garantindo a saúde da população” (MATO
GROSSO, 1911a, p. 123).
A imprensa também apelava para o mesmo argumento, e a Gazeta Official ainda
publicava em 1917 o seguinte editorial:
o actual estado sanitário de Cuiabá é excelente. Não temos epidemia
alguma.[...] Só um grande hygienista tem vivido a sanear Cuiabá: o sol.
Só com os seus raios beneméritos consegue a maravilha portentosa de
neutralizar o effeito nocivo de tantas causas contrárias à saúde: as águas
de casa que correm para as ruas, as casas antigas onde o renovamento
de ar é impossível, a inexistência de uma rede de exgotos e de um
bom serviço de abastecimento de água, a nenhuma providência tomada
contra a disseminação das doenças infecto contagiosas, as difficuldades
da vida que tornam a boa alimentação uma utopia nas classes menos
favorecidas pela fortuna (MATO GROSSO, 1936a, p. 4) [grifo nosso].
Como demonstram os próprios documentos oficiais, o Estado sanitário de Mato
Grosso não era excelente como queriam fazer crer alguns Presidentes do Estado e a
população de Mato Grosso viveu sempre sobressaltada devido à frequência dos surtos
epidêmicos. Por isso, as constantes referências dos responsáveis pela administração
pública à necessidade de incrementar a Inspetoria de Higiene. O rigor dos regulamentos
sanitários do Estado, no que diz respeito à profilaxia e controle das epidemias, é outro
indício da insalubridade no Estado.
55

Fonte: Arquivo Geral da SES/MT.
Fonte: Arquivo Geral da SES/MT.
56
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Semana da Criança em Cuiabá, 1948
Departamento de Saúde do Estado, 1938
(Rua Pedro Celestino esquina Voluntários da Pátria)

Fonte: Arquivo Geral da SES/MT.
Fonte: Arquivo Geral da SES/MT.
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Trabalhadores de Saúde do Hospital Geral
Guardas Sanitários, 1942
57

Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
Fonte: Arquivo Geral da SES/MT.
58
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Centro de Saúde de Cuiabá, 1942
Decreto n. 171 de 7 Junho de 1938 –
Reoorganiza os Serviços Sanitários de Mato Grosso

Fonte: Arquivo Geral da SES/MT.
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Lei nº 18 de 8 de Novembro de 1892
Estabelece o Serviço De Higiene Pública
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POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
5 MUDANÇA E CONTINUIDADE NA ATUAÇÃO DO ESTADO NOS
SERVIÇOS DE SAÚDE
A partir de 1917/18 e até o final da década de 1930 verificaram-se algumas
mudanças no discurso oficial em relação às políticas e serviços de saúde, ao mesmo tempo
que foram ratificadas ideias presentes desde as décadas de 80/90 do século XIX.
A concepção de que cabia ao Estado a intervenção nos assuntos ligados à saúde
foi consolidada. Apesar da permanência de limitações, como a falta de recursos e pessoal
técnico, o poder público começou a assumir a condução das políticas de saúde constituindo
serviços realmente estatais. A intervenção federal nessa área contribuiu para que a partir
da década de 1920 fossem criados novos serviços de atendimento à saúde, diversificando
a assistência prestada pelo Estado e intensificando sua presença neste setor.
Na década de 1930, a exemplo do que ocorria em nível nacional, com a
centralização da política de saúde, os serviços sanitários em Mato Grosso passaram por
uma reestruturação alterando sua organização administrativa, incorporando órgãos e
atribuições criados pelo Governo Federal. Este tópico abordará as transformações ou as
permanências das concepções que orientaram a legislação sanitária e o tipo de organização
que passou a vigorar nos serviços de saúde pública.
5.1 Outros Rumos da Política Sanitária
Depois de um período de grande agitação política, que provocou a intervenção
federal em Mato Grosso, o bispo D. Aquino Corrêa foi eleito Presidente do Estado no final
de 1917, conclamando a sociedade mato-grossense para um governo de união. Buscava
criar um sentimento de conciliação entre os grupos políticos divergentes e em disputa,
justificando com a necessidade de promover o desenvolvimento do Estado. Essa tentativa
de criar um consenso em torno de sua eleição repercutiu, também, na atuação da saúde
pública.
Desde os primeiros meses de 1917 a Gazeta Official convocava toda a população
a colaborar para o saneamento da capital com o objetivo de eliminar os domicílios
insalubres. Apelava para que a população participasse da “obra de tranqüilidade política e
administrativa iniciada pelo Estado”, afirmando que só a “boa saúde das finanças [poderia]
melhorar o estado sanitário da capital”. O editorial continuava dizendo que “a saúde das
finanças de um Estado é como a saúde de um corpo de um homem: depende do bem
estar geral de todos os órgãos, o qual só é possível com a ordem e o sossego do espírito”
(MATO GROSSO, 1936a).
A partir deste momento os governantes não tentaram negar os limites dos
serviços sanitários, apenas continuaram justificando a pequena capacidade financeira
do Estado frente à necessidade de maiores investimentos no setor. Ao menos em nível

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
dos instrumentos legais começaram a propor novos serviços, sendo a cooperação com o
governo federal de fundamental importância para as mudanças verificadas no período.
Os relatórios oficiais continuaram valorizando o combate às epidemias
compreendendo a ausência de surtos epidêmicos como fator determinante para as condições
de saúde da população e do estado sanitário. O cuidado com o controle das epidemias
continuou como prioridade, podendo ser constatado pelas propostas de intervenção
feitas pelos dirigentes do Estado: criação de postos e comissões para profilaxia e defesa
sanitárias, de hospitais de isolamento e aquisição de remédios e gêneros para prover os
doentes. Essas medidas, porém, só foram tomadas nos momentos de calamidade, como
ocorreu com a gripe pandêmica em 1918, permanecendo como soluções temporárias.
A partir da década de 1920, entretanto, a frequência dos surtos epidêmicos
diminuiu bastante, mas as endemias continuaram se propagando no interior do Estado
ameaçando, inclusive, transformar-se em novas epidemias, a exemplo do que ocorreu com
a sífilis em Cuiabá, no ano de 1918. Doenças como verminose, Chagas, lepra e venéreas,
passaram a requisitar maior atenção oficial.
A intensidade dessas endemias determinou a constituição de novos serviços
sanitários para a área rural que começou, então, a integrar-se às prioridades do setor de saúde,
interiorizando a assistência prestada pelo Estado, antes concentrada fundamentalmente no
meio urbano. Em 1918 foi criado o serviço de profilaxia e saneamento do meio rural, com
o objetivo de combater as endemias. Entretanto, somente quatro anos depois esse serviço
se efetivou, ocasião em que foi assinado um convênio com o governo federal para dar
combate a tais doenças 9 (MATO GROSSO, 1931a).
Obedecendo as diretrizes do governo federal, através do Departamento Nacional
de Saúde Pública (DNSP), o serviço de saneamento e profilaxia do meio rural devia
incumbir-se, principalmente, da profilaxia da lepra e das doenças venéreas, “estabelecendo
o serviço sanitário de preferência e com maior amplitude, nas zonas mais atingidas pelas
endemias, de população mais densa e de maior riqueza econômica” (MATO GROSSO,
1931a).
O DNSP organizou, então, sob a responsabilidade da Diretoria de Saneamento e
Profilaxia Rural, duas delegacias de saúde na região norte do Estado sendo uma em Santo
Antonio do Rio Madeira e a outra em Cuiabá. Nesta cidade se localizou a sede do distrito
do norte, que deveria estender sua ação aos municípios de Santo Antonio do Rio Abaixo,
Livramento, Rosário Oeste e Diamantino, onde foram estabelecidos subpostos com
pessoal técnico e recursos terapêuticos (MATO GROSSO, 1931a). Em Campo Grande foi
inaugurado, em 1922, o posto profilático da região sul, atendendo também Aquidauana e
Três Lagoas.
Esse convênio com o governo federal estipulou que, durante dois anos, os
serviços seriam executados pelas Comissões organizadas pelo Departamento Nacional
9 Convênio sanitário assinado entre o Estado e a União para o serviço de “prophylaxia rural em Matto-Grosso” em 1º de março de 1921.
61

62
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
de Saúde Pública sem qualquer interferência de autoridades estaduais ou municipais. Os
médicos contratados para esse fim foram proibidos de exercer a clínica particular. Além
disso, o convênio impunha ao governo estadual várias condições, entre elas:
a) O Estado deveria impor aos municípios as leis, disposições e instruções do
DNSP sobre o assunto;
b) Legislar sobre uma taxa de valorização sobre os terrenos saneados ou um
adicional sobre o imposto territorial para o financiamento dos serviços;
c) Indenizar à União no prazo de dez anos a metade das despesas realizadas
com o custeio dos serviços, amortizando a dívida a partir do 1º ano do
acordo (MATO GROSSO, 1931a).
O governo de Mato Grosso tratou de tomar algumas providências no sentido
de criar condições para a implantação desses serviços. Em 1922, a Lei Orçamentária n.
873, determinou que “a taxa adicional criada pela Lei n. 846 de 3 de novembro de 1920
(Fundo Escolar), que for cobrada nos municípios de Cuiabá, Santo Antonio do Rio Abaixo
e Campo Grande, será aplicada no saneamento dos mesmos” (MATO GROSSO, 1922, p.
40).
Ampliando essas medidas, no ano seguinte baixou novas instruções através de
outra Lei Orçamentária que dispunha:
Para fazer face às despezas do serviço de saneamento e Prophylaxia
Rual do Estado, de acordo com o contracto designado com o
Departamento Nacional de Saúde Pública, (...) fica reservada a quota
de 10% (dez por cento) do total da arrecadação do imposto territorial,
cuja importância será escripturada pelo Thesouro do Estado em verba
especial para ter a applicação acima mencionada (MATO GROSSO,
1923, p. 41).
Essas providências não foram suficientes para que o serviço de profilaxia rural
concretizasse seus objetivos. Passados seis anos da assinatura do convênio, em 1927, o
governo do Estado reconhecia que “não correspondiam, pela sua inefficiência, os serviços
de prophylaxia rural e da lepra, para os quais [contribuía] o Estado com a quota annual de
133:540$000” e propunha:
remodelar o regulamento de Hygiene do Estado, ampliando-o de modo
a ficar esse departamento sufficientemente apparelhado para bem
desempenhar os misteres confiados àquelles serviços ... pois muito
[teria] a lucrar a população rural que mais [necessitava] da assistência
médica e maior zelo [reclamava] dos poderes públicos (MATO
GROSSO, 1931a).
Diante das deficiências do serviço de saneamento rural o governo sugeria, mais
uma vez, que os deputados reformulassem a legislação, concentrando os serviços de
profilaxia na Inspetoria de Higiene.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Isso demonstra que, apesar das propostas de centralização que buscavam
transformar a saúde em questão nacional, elas não tiveram correspondência no plano
regional devido à pequena capacidade do poder público de viabilizar na prática um
programa de grandes intenções. Esses limites se revelam na manutenção dos problemas
de saúde no período e pela continuidade do mesmo tipo de argumentação, ano após ano.
A falta de recursos financeiros aliada ao modelo sanitarista adotado ao longo dos anos,
muito oneroso devido aos recursos técnicos necessários, explica porque os serviços apenas
foram esboçados em alguns locais do Estado.
Outra questão que recebeu maior atenção por parte do governo foi a assistência
pública. Cresceu a participação do Estado, não só no que se refere à manutenção dos
hospitais como na fiscalização do movimento clínico e dos serviços prestados pelos
mesmos. Além da Santa Casa, prestava assistência médica gratuita a Inspetoria de
Higiene, onde foi instalado um posto médico para realização de consultas e um posto para
a profilaxia da sífilis, com os medicamentos necessários.
Quanto à iniciativa de estender os serviços à zona rural, embora estes não tenham
se efetivado na proporção desejada, marcou um novo sentido no discurso oficial sobre a
questão da saúde no Estado. Essa nova direção foi definida principalmente, em função do
volume crescente das doenças e a busca de estabelecer certo controle sobre as morbidades
tradicionais que provocavam surtos epidêmicos.
O interesse pela zona rural se acentuou no final da década de 1930, quando
começou a ser colocada em prática uma das prioridades do Estado Nacional, a política
de interiorização de contingentes populacionais para regiões mais distantes, inclusive
para Mato Grosso. As políticas de saúde também expressaram essa preocupação e vão
se orientar no sentido de propiciar o saneamento dos espaços “vazios” que se pretendia
ocupar.
5.2 Determinações sobre os Serviços de Saúde na Década de 1930
A partir de 1930 há uma reorientação da política estatal de saúde no sentido de
promover a centralização e interiorização dos serviços. A área de saúde ganhou nova
expressão com a criação de um novo órgão: o Ministério da Educação e Saúde. Em Mato
Grosso, o Estado incorpora órgãos burocráticos e estabelece leis que especificam e tentam
colocar em prática um novo sentido da saúde pública.
As unidades de atenção à saúde, de âmbito estadual se transformaram naquele
período, de acordo com as orientações do governo federal que em última instância assumiu
sua coordenação, padronizando a estrutura dos serviços.
Em Mato Grosso os serviços de saúde sofreram modificações em sua organização
administrativa no final da década de1930. Em 1936 foi alterado o regulamento sanitário
vigente desde 1893 e, dois anos depois, os serviços de saúde foram reorganizados.
Pelo Decreto n. 84, a antiga Inspetoria de Higiene foi transformada em Diretoria
Geral de Saúde Pública, que passou a superintender o serviço sanitário, através da sua sede
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64
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
na capital e delegacias nas demais cidades em todo o Estado (MATO GROSSO, 1936b,
p. 2-19). O mesmo decreto dividiu o Estado em dez circunscrições sanitárias, de acordo
com o quadro a seguir:
Quadro 9 – Divisão Sanitária do Estado de Mato Grosso – 1936
Fonte: MATO GROSSO, 1936b, p. 1-2.
A primeira, a quarta e a sexta circunscrições foram consideradas de primeira
classe, e as demais de segunda. Nota-se que há um paralelo entre as circunscrições
consideradas de primeira classe com as áreas mais importantes para a colonização e para
a economia do Estado.
As atribuições da nova Diretoria Geral eram as seguintes:
1. Profilaxia geral e específica das doenças transmissíveis e das evitáveis,
principalmente a lepra;
2. A polícia sanitária dos domicílios, logradouros públicos, casas de habitação
coletiva, estabelecimentos públicos ou particulares de qualquer natureza,
fábricas, usinas, colégios, hospitais, restaurantes etc.;
3. A fiscalização dos gêneros alimentícios, inclusive o leite e seus derivados;
4. A fiscalização da venda de tóxicos e entorpecentes;
5. Fiscalização das farmácias, vacinas, soros e qualquer remédio feito no
Estado em Laboratórios particulares;
6. Fiscalização do exercício das profissões médica, farmacêutica, dentária e
obstetrícia e repressão ao curandeirismo;
7. Educação sanitária da população;
8. Inspeção médica-escolar;
9. Higiene infantil e amparo à maternidade;
10. Socorro médico de urgência na capital;
11. Inspeção sanitária e assistência aos presos das cadeias públicas na capital
e municípios onde houver repartição da saúde pública;
12. Assistência aos loucos internados no asilo de alienados da capital;

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
13. Fiscalização das obras de saneamento e qualquer outro serviço sanitário
do Estado;
14. Inspeções de saúde para efeito de nomeação, licença, aposentadoria e
outros;
15. Inspeção das estâncias hidro minerais ou termais do Estado;
16. Serviço médico legal;
17. Combate às endemias rurais;
18. Concessão de carteiras sanitárias a todos os empregados de fábricas,
matadouros, charqueadas, armazéns de gêneros alimentícios, escolas,
cafés, bares, etc.;
19. Estudo e auxílio ao combate da epizootia da raiva ou qualquer outra que
ataque os rebanhos do Estado;
20. Inspeção médica dos imigrantes com destino às colônias do Estado e aos
estabelecimentos industriais particulares;
21. Organização da estatística demográfica e publicação de boletins. (MATO
GROSSO, 1936b).
Para atender as novas funções da Diretoria foram criados novos cargos técnicos
e administrativos, como microscopista, analista, secretários, guardas sanitários, delegados
de 1ª e 2ª classe, e outros. A tendência verificada foi de centralização dos serviços e
ampliação da burocracia, criando uma estrutura mais rígida e hierarquizada para a saúde.
A abrangência da atuação da Diretoria e o nível de detalhamento das suas funções
aumentaram em relação à Inspetoria de Higiene, num movimento semelhante à nova
direção que estava sendo imprimida nos serviços de saúde a nível nacional.
5.2.1 Inovações nos Serviços de Saúde
Comparando as atribuições do novo órgão de saúde com o anterior, identifica-se
certa continuidade na concepção dos serviços, mas algumas especificidades começaram a
se impor, e sugerem uma diversificação dos problemas de saúde e uma reorientação das
prioridades do Estado. As principais inovações foram: a educação sanitária, o cuidado à
maternidade e à infância, a assistência aos loucos e presos, a criação dos serviços médico
de urgência e médico legal, a expedição de carteiras sanitárias para empregados, a inspeção
médica dos imigrantes e a explicitação da repressão ao curandeirismo.
Quanto à educação sanitária, a preocupação básica era divulgar os conhecimentos
relativos a higiene e o principal veículo eram os impressos de propaganda sanitária que
deveriam ser fixados, de acordo com o regulamento, em lugares visíveis das habitações
coletivas, estabelecimentos comerciais ou industriais, de ensino, embarcações ou qualquer
instituição ou veículo onde se concentrasse grande número de pessoas.
Está presente a partir daquele momento, não só exigências sobre bons comporta-
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66
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
mento e hábitos em relação à higiene, mas a própria divulgação e propaganda do que era
considerado o padrão desejável para os moradores das cidades.
Esse é um indício de que a tendência a partir de então será a busca do controle
coletivo tentando abranger um número maior de pessoas através da propaganda sanitária.
Dentro das escolas, esse controle pretendia ser mais rigoroso criando pelotões
de voluntários com o objetivo de incutir hábitos higiênicos nas crianças, estando prevista
pelo regulamento a realização de inspeções de saúde não apenas nos alunos, mas também
em professores e funcionários.
Outro campo no qual a intervenção do poder público foi ampliada concerne à
fiscalização das profissões médicas onde se explicita uma prática antiga: a repressão ao
curandeirismo, ou seja, a qualquer invasão da área médica por pessoas não habilitadas,
considerado um dos fatores responsáveis pelo índice de mortalidade. O novo regulamento
sanitário mantém o controle sobre a titulação e habilitação dos profissionais, na mesma
forma como já vinha sendo realizada.
As novidades apresentadas pela nova legislação se referem a: instituição,
como penalidade, da suspensão do exercício da medicina por tempo determinado ou a
cassação da licença e fechamento da farmácia, de acordo com a gravidade das infrações
cometidas; proibição do exercício das profissões na área, às pessoas portadoras de doenças
contagiosas ou de cegueira.
O primeiro ponto expressa um rigor mais acentuado no controle das profissões e
do comércio de remédios e substâncias tóxicas, que preocupava de forma especial o poder
público desde 1893. Nesse sentido, o regulamento de 1936 estabelecia que as receitas
médicas deveriam ser submetidas ao “visto” da autoridade sanitária, como forma de coibir
“o abuso para alimentar vícios”.
Além de o curandeirismo ser apontado como causa da mortalidade elevada no
Estado, outro fator que influía sobre seu crescimento, segundo a opinião das autoridades
sanitárias, era a falta de assistência médica. Com a intenção de reverter este quadro, foi
criado em 1936 o serviço de socorro médico de urgência na capital. Este posto médico,
anexo à Diretoria Geral de Saúde Pública, deveria funcionar com um médico e um guarda
sanitário com as seguintes atribuições: prestar socorro médico cirúrgico, primeiros
socorros em casos de acidentes, curativos etc.
O artigo referente a esta questão esclarece:
Art. 210 – A saúde pública prestará a assistência médica gratuita, a
domicílio, para os enfermos privados de recursos e organizará, nesta
capital, ambulancias urbanas destinadas a prestação de soccorros
immediatos aos que soffrerem desastres e accidentes nas vias públicas
ou aos que precisarem ser removidos ou conduzidos aos hospitais [...]
(MATO GROSSO, 1936b, p. 18).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
A prevenção da varíola através da vacina, aparentemente assumiu um caráter
menos rígido, a partir de 1936, pois o regulamento estipulou prazos mais flexíveis – um
ano de vida para a vacinação e, em caso de resultado positivo, revacinação de 5 em 5 anos.
Além disso, foram isentas da obrigatoriedade da vacinação, as pessoas cujo
estado de saúde não permitisse a aplicação dessa medida, a juízo da autoridade sanitária.
Apesar de a incidência dos surtos de varíola no Estado haver diminuído sensivelmente,
sendo a última notificação de 1916, a legislação não diminuiu a ênfase na prevenção
desta morbidade. Não só o controle através das multas permaneceu, como a vacinação
antivariólica se tornou obrigatória também nos períodos não epidêmicos, o que expressa
a intenção de praticá-la de modo intensivo e sistemático. Essa medida se transformava,
também, pouco a pouco em uma forma de controle sanitário sobre a mão de obra, na
medida em que o regulamento criou a exigência de carteiras sanitárias para a admissão ao
trabalho, em determinados estabelecimentos.
A fiscalização sobre o comércio de gêneros alimentícios em geral continuou a
ser realizado pela Diretoria de Saúde Pública nos moldes do estabelecido pela legislação
anterior. Apenas um produto – o leite – passou a receber atenção mais específica, prevendo
a inspeção não só em relação à sua composição e qualidade, como também sobre o tipo de
transporte e a forma como se realizava o seu comércio.
Quanto à fiscalização de fábricas e casas de comércio de gêneros alimentícios,
o regulamento exigia o registro prévio do estabelecimento na repartição sanitária. Para
a concessão deste documento, a Diretoria de Saúde Pública fazia exigências sobre as
condições de higiene do prédio desde sua construção, revestimentos utilizados e outros.
Outro aspecto controlado pelos órgãos de saúde em relação às fábricas e
estabelecimentos comerciais de gêneros alimentícios era quanto à higiene pessoal dos
empregados, fazendo exigências quanto à obrigatoriedade da vacinação antivariólica e a
inspeção de saúde realizada pela autoridade sanitária para comprovação da ausência de
doenças transmissíveis.
Pelo menos em nível da exigência legal, estava presente, já naquele momento, a
preocupação com a higiene industrial e o controle sanitário sobre os trabalhadores, ainda
que esta última fosse no sentido de evitar a transmissão de doenças ou alterar a qualidade
do produto manipulado por eles.
A preocupação com a saúde do operário se equiparava com o cuidado dispensado
à higiene dos estabelecimentos e máquinas, verificando seu estado de conservação e a
possibilidade de um desses “fatores” virem a prejudicar a saúde pública.
Uma das maiores inovações verificadas é o controle sanitário que seria efetuado
sobre a força de trabalho, obrigando os trabalhadores a se submeterem a exames para
concessão de carteiras sanitárias, como requisito para admissão no emprego.
A inspeção médica dos imigrantes também indica a fiscalização que o Estado
pretendia impor sobre a mão de obra que era requisitada para as atividades agrícolas em
estabelecimentos estatais, ou que se dirigiam aos empreendimentos particulares, usinas,
fábricas etc.
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68
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
O Estado se propunha a exercer um verdadeiro controle sanitário sobre a
população, evidenciando a preocupação com a ordenação do trabalho, ou melhor, com a
disciplina do trabalhador.
5.2.2 As Permanências nos Serviços de Saúde
O novo regulamento manteve como concepção mais abrangente a ideia da higienização
da sociedade que transparecia tanto na tentativa de organizar e sanear o meio urbano
e rural, como no controle da higiene pessoal e coletiva. Essas ideias se encontravam
presentes no regulamento anterior, exceto a questão do saneamento rural.
Uma medida que fazia parte do Código de Posturas de 1880, mas que não foi
regulamentada em 1893 e passou agora a ser objeto de controle direto, foi a construção
de prédios particulares, considerando fundamentalmente os aspectos da segurança e higiene
dos mesmos. O novo regulamento sanitário pretendia normatizar desde a espessura
das paredes externas, alicerces, pé-direito, medidas das escadas internas, tamanho dos
compartimentos – cozinha, banheiro, sala de visita, dormitório – até o revestimento das
paredes e pisos de cozinha e banheiro.
O caráter rígido da lei, sempre justificado em nome da salubridade, permaneceu
e pode ser verificado no tom autoritário da legislação no que se refere à polícia sanitária
que continuava intacta no regulamento sanitário de 1936. O artigo referente à polícia
sanitária permitia à autoridade realizar inspeções domiciliares sistemáticas em todas as
habitações “para verificar se os mesmos se encontram de accôrdo com as prescripções de
hygiene”, cabendo à autoridade permitir ou não o “habite-se” do prédio:
Art. 200 – A polícia sanitária tem por fim tornar effetiva a observância
das leis, regulamentos e instrucções referentes à prevenção e repressão
de tudo quanto possa comprometer a saúde pública.
Art. 201 – Esta polícia é exercida pela autoridade sanitária, que terá
livre ingresso em todos os lugares onde convenha exercer a acção que
lhe é attribuída (MATO GROSSO, 1936b, p. 17).
Quanto às epidemias, único problema que vinha sofrendo a intervenção direta e
constante dos órgãos públicos, as medidas destinadas à sua prevenção e controle foram
reforçadas também naquele regulamento. Nesse sentido, aumentou o número de doenças
de notificação compulsória que agora recaía sobre todos os familiares, bem como nos hospitais
onde os casos se verificassem. As novas doenças sujeitas à notificação compulsória
eram: peste, tifo, infecção puerperal, oftalmia dos recém-nascidos, lepra, tuberculose,
impaludismo, sarampo, disenterias, meningite, paralisia infantil, tracoma, leishmaniose,
coqueluche, gripe, angina epidêmica, envenenamentos alimentares e encefalite letárgica.
O caráter repressivo da legislação no que diz respeito às medidas de prevenção
das doenças e o poder conferido às autoridades sanitárias permaneceram. A polícia

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
sanitária e o isolamento são dois exemplos do controle imposto sobre o indivíduo em
nome da segurança pública.
Outra medida reforçada pelo regulamento é a desinfecção dos locais onde tivesse
ocorrido caso de doença de notificação compulsória:
Art. 193 – Ordenada a desinfecção ou desinfestação pela autoridade
sanitária ninguém poderá della eximir-se nem embaraçar ou impedir
sua execução, sob penna de multa de 200$000, devendo a autoridade
sanitária requisitar o auxílio da Força Pública, quando for necessário,
para que a medida sanitária seja levada a effeito imediatamente (MATO
GROSSO, 1936b, p. 17).
Essa legislação interfere diretamente na propriedade e privacidade dos indivíduos,
ampliando os poderes das autoridades e submetendo a população aos funcionários e
policiais “a serviço” de saúde pública.
5.3 Reorganização dos Serviços Estaduais de Saúde
Dando continuidade às transformações efetuadas nos serviços estaduais de
saúde pública, iniciadas em 1936, o governo de Mato Grosso, através do Decreto n. 171
aprovado em junho de 1938, deu nova estrutura aos mesmos.
O governo estadual, sintonizado com as orientações do Estado Novo implantado
em 1937, que tinha entre outras concepções um projeto de criação de um novo homem,
forte, sadio e apto para o trabalho, reservava para a saúde um papel de fundamental
importância. Para cumprir sua tarefa era necessário criar uma estrutura de serviços que
cobrisse todo o território nacional e que reforçasse os mecanismos necessários para a
repressão sobre todos os fatores de risco para a saúde pública.
O governo federal pretendia uniformizar a estrutura dos departamentos estaduais
de saúde, estabelecendo um modelo único de organização: uma Diretoria, serviços
especiais de combate às endemias, além de hospitais e laboratórios, centros de saúde nas
cidades maiores e postos de higiene na zona rural.
Em Mato Grosso, o Estado deu a seguinte organização aos serviços de saúde:
Art. 1º - A atual Diretoria de Saúde Pública, subordinada diretamente
à Secretaria Geral do Estado, passa a denominar-se Departamento
de Saúde, que constituirá o centro de administração, coordenação e
execução de todas as atividades relativas à Saúde Pública.
Art. 2º - O Departamento de Saúde de Mato Grosso terá a seguinte
organização:
I – Diretoria Geral, que compreenderá:
a)- Secção administrativa;
b)- Secção técnica.
II – Distritos Sanitários
III – Serviços de assistência médico-social
IV – Serviços de Laboratório [...] (MATO GROSSO, 1938a, p. 1-2).
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70
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Pela nova divisão sanitária, os municípios do Estado de Mato Grosso foram
organizados em seis distritos sanitários agrupados em função da facilidade de comunicação
entre eles e do tipo de doenças registradas.
Quadro 10 – Divisão Sanitária do Estado de Mato Grosso em 1938
Fonte: MATO GROSSO, 1938a, p. 1.
A reorganização dos serviços sanitários do Estado de Mato Grosso, nas bases
estabelecidas pelo recém-criado Departamento Nacional de Saúde, resultou na aprovação
de regulamentos sanitários impossíveis de serem aplicados no Estado.
Com essa reorganização foram criados serviços específicos para atender a cada
setor da saúde:
[...] Art. 4º - § 3º - Os órgãos distritais de higiene serão os Centros de
Saúde e Postos de Higiene, que variarão na sua composição de acordo
com as possibilidades financeiras, sendo que a denominação de Centro
de Saúde ficará limitada à unidade sanitária que tiver, no mínimo, os
seguintes serviços dirigidos por especialistas: tuberculose, higiene da
criança, doenças transmissíveis agudas, saneamento e polícia sanitária,
higiene da alimentação e do trabalho. As unidades em que essas
funções forem exercidas cumulativamente conservarão a denominação
de Posto de Higiene (MATO GROSSO, 1938a, p. 2).
O financiamento da expansão dos serviços de saúde para o interior do Estado foi
estabelecido, de acordo com as orientações federais, da seguinte forma:
Art. 7º - Fica creada pelo Estado a Caixa de Fundos para os serviços de
assistência e saúde nos municípios.
Art. 8º - A Caixa de Fundos será constituída por:
I – Contribuição dos municípios;
II – Outras fontes de receitas que venham a ser creadas.
Art. 9º - Cada município contribuirá para essa Caixa com 5% sobre
toda a receita arrecadada, devendo a contribuição ser recolhida até o
dia 5 de cada mês às Coletorias Estaduais, que imediatamente dela
farão entrega ao Tesouro do Estado.
Parágrafo Único – A contribuição à Caixa de Fundos a que se refere
o presente artigo começará a ser feita desde o momento em que o

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Departamento de Saúde iniciar a instalação nos Distritos Sanitários,
dos serviços de higiene, que irão atuar em caráter permanente nos
municípios que fazem parte da sua composição (MATO GROSSO,
1938a, p. 2).
Apesar dessa preocupação em gerar recursos para serem aplicados nos serviços
de saúde pública, a efetivação dos mesmos não aconteceu porque a arrecadação dos
municípios era insuficiente para manter a “especialização” excessiva dos novos serviços
criados. Mais uma vez, o discurso político antecipava-se às condições reais do Estado.
Ainda em 1938, outro decreto reforçaria a organização criada neste ano e
regulamentou as atribuições do Departamento de Saúde:
I. Educação sanitária da população;
II. Estudo de todas as questões relativas à saúde pública;
III. Organização da estatística demógrafo-sanitária do Estado e publicação dos
boletins e anuários;
IV. Estudo epidemiológico de todas as doenças transmissíveis;
V. Profilaxia geral e específica das doenças transmissíveis e de outras
evitáveis;
VI. Polícia sanitária dos prédios, domicílios, edifícios, estabelecimentos
públicos e particulares, de qualquer natureza ou destino, de propriedade ou
uso individual ou coletivo, templos, teatros, estações, veículos, lugares e
logradouros públicos em geral;
VII. Fiscalização sanitária da produção, depósito, venda e conserva dos gêneros
destinados à alimentação, e inspeção dos mesmos nos entrepostos que
forem criados;
VIII. Inspeção do trabalho operário nas fábricas e oficinas, estudos e inquéritos
sobre higiene industrial e profissional;
IX. Fiscalização do exercício da profissão médica, farmacêutica, dentária e
obstétrica, e repressão ao curandeirismo;
X. Fiscalização das farmácias, dos produtos farmacêuticos e biológicos
preparados no Estado, em laboratórios particulares;
XI. Inspeção médica dos imigrantes destinados às colônias mantidas ou
subvencionadas pelo Estado e aos estabelecimentos industriais particulares;
XII. Profilaxia das intoxicações euforísticas e entorpecentes;
XIII. Organização dos centros de estudos, e da profilaxia específica da malária,
da lepra e da doença de chagas;
XIV. Inspeção das estâncias hidrominerais e termais;
XV. Higiene infantil, e, em colaboração com a Secretaria Geral, inspeção
sanitária escolar (MATO GROSSO, 1938b). 10
10 Este regulamento, composto por 683 artigos, foi publicado em partes na Gazeta Official do Estado de Matto-Grosso ao longo de um
mês a partir de 27 de julho de 1938.
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72
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Esse novo regulamento ampliava ainda mais as funções do Departamento de
Saúde. No que se refere à regulamentação do trabalhador e do trabalho, criava o serviço
de inspeção do trabalho operário nas oficinas e fábricas e pretendia elaborar inquéritos e
estudos sobre higiene industrial e profissional no Estado.
Normatizava também a “educação higiênica” do trabalhador das fábricas,
instituída como responsabilidade do proprietário dos estabelecimentos. Regulava o exame
médico para a admissão dos operários, que deveria ser renovado periodicamente para os
menores, trabalhadores em fábricas de gêneros alimentícios ou de substâncias tóxicas.
Também em 1938 ganhou espaço na legislação sanitária do Estado a prevenção
das doenças transmissíveis, que além das medidas clássicas, usadas desde as décadas
anteriores, como: notificação compulsória, isolamento, desinfecção, vacinação e
vigilância, recebeu, agora, o apoio do serviço de inquérito epidemiológico, com o objetivo
de estudar a forma de disseminação das doenças e as medidas profiláticas mais indicadas.
Pode-se apreender, a partir desse instrumento legal, que a tuberculose, a lepra e as
doenças venéreas eram os problemas de saúde pública que, naquele momento, constituíam
maior risco ou ameaça para a população, porque para enfrentá-los foram criados serviços
específicos de profilaxia.
Naquele período, cresceu o número de doenças endêmicas que preocupavam as
autoridades públicas do Estado: a malária, as verminoses, doença de Chagas, leishmaniose,
tracoma e bouba, são algumas das morbidades que atingiam o meio rural e para os quais
foram criadas medidas específicas para a profilaxia.
Quanto às questões do saneamento e das normas para as construções, o
regulamento sanitário normatizava desde o tipo de terreno adequado e sua preparação até
os tipos de revestimentos e coberturas indicados, existindo exigências diferenciadas de
acordo com a localização da construção: zona rural, zona urbana e suburbana.
As normas sobre o saneamento eram tão rígidas quanto as demais, abrangendo o
abastecimento d’água, escoamento de resíduos das casas e, especialmente, o saneamento
das construções coletivas como hospedarias, hospitais, escolas e outros.
Outra atribuição do Departamento de Saúde que mereceu atenção e
regulamentação especial é a de Bioestatística; cabia a este serviço a organização da
estatística de nascimentos, casamentos, óbitos (com estudo demográfico da mortalidade),
doentes tratados e falecidos nos hospitais, os casos de doenças transmissíveis de notificação
compulsória, além do estudo das morbidades ocorridas em todo o Estado.
Com a legislação da década de 1930, a concepção sobre a intervenção do Estado
nas questões sanitárias ficou consolidada em nível de instrumento legal. A tendência era,
cada vez mais, controlar cada aspecto da saúde pública com serviços específicos, criando
especialidades e ampliando a estrutura de serviços.

6 CONCLUSÃO
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Analisando a legislação promulgada pelo Estado, pode-se perceber que as
concepções e propostas de intervenção no setor de saúde pública em Mato Grosso não
diferiam das ideias que animavam os debates sobre essa questão nos principais centros
urbanos do país. Concepções como a necessidade da intervenção do Estado na saúde
pública, as vantagens dos investimentos naquele setor, a preocupação com o saneamento e
a organização do espaço físico nos núcleos urbanos já estavam presentes em Mato Grosso
desde fins do século XIX.
Percebe-se inclusive, a antecipação do poder público na regulamentação de
questões que não se constituíam ainda como problemas concretos em Mato Grosso.
Ao utilizar como modelo a legislação sobre a questão elaborada no Distrito Federal,
os regulamentos sanitários do Estado não copiavam apenas os modelos e práticas de
intervenção, mas estabeleciam prioridades no campo da saúde pública que não se
adequavam à realidade sanitária, e financeira, de Mato Grosso.
A principal consequência desse fato foi a constituição de serviços de saúde
pública desvinculados da realidade econômica e política do Estado, exigindo recursos
técnicos e financeiros dispendiosos que dificultavam sua concretização. Um outro fator
que entravava uma prática mais intensa no setor era a dificuldade e precariedade da ligação
entre os núcleos urbanos no Estado, tornando impossíveis ou ineficazes as intervenções
temporárias e centralizadas sobre o problema sanitário que se pretendia solucionar.
A ação dos serviços se caracterizou pela incapacidade em solucionar os problemas
de saúde pública, seja pelo modelo de organização adotado ou pelo fato de receber muito
pouco do orçamento estadual. Essa limitada capacidade de intervenção dos serviços de
saúde pública em Mato Grosso, portanto, é um problema estrutural e sua origem deve ser
buscada no momento mesmo de sua constituição.
73

Quadro 11 – Epidemias de gripe, febre amarela, coqueluche e cólera em Mato Grosso – 1890 / 1922
74
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
APÊNDICES
Fonte: Quadros elaborados com base em informações esparsas reunidas em: MATO GROSSO, 1892, 1898, 1902, 1911a, 1915, 1921, 1931a;
MATO GROSSO, 1936a.

Quadro 12 – Epidemias de sarampo, difteria, malária e bronquite em Mato Grosso – 1890/1913
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Fonte: Quadros elaborados com base em informações esparsas reunidas em: MATO GROSSO, 1892, 1898, 1902, 1911a, 1915, 1921, 1931a; MATO
GROSSO, 1936a.
75

Quadro 13 – Epidemias de febres catarrais, beribéri, ancilostomíase, laringite, febre paratífica, sífilis, escarlatina e meningite infecciosa
em Mato Grosso – 1894/1922
76
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Fonte: Quadros elaborados com base em informações esparsas reunidas em: MATO GROSSO, 1892, 1898, 1902, 1911a, 1915, 1921, 1931a; MATO GROSSO,
1936a.

Quadro 14 – Epidemias de disenteria, tifo e peste bubônica em Mato Grosso – 1900/1930
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Fonte: Quadros elaborados com base em informações esparsas reunidas em: MATO GROSSO, 1892, 1898, 1902, 1911a, 1915, 1921, 1931a; MATO GROSSO, 1936a.
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REFERÊNCIAS
78
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
BRAGA, José Carlos de Souza; PAULA, Sérgio Góes de. Saúde e previdência – Estudos
de política social. São Paulo: CEBES / HUCITEC, 1981.
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(1939–1940). Ano V. Brasília: IBGE, 1940.
BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Anuário Estatístico do Brasil
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CORRÊA FILHO, Virgílio. História de Mato Grosso. Rio de Janeiro: INL/MEC, 1969.
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1870-1920. 1980. 152 f. Dissertação (Mestrado em História), Faculdade de Filosofia,
Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, São Paulo, 1980.
CORRÊA, Valmir Batista. Coronéis e bandidos em Mato Grosso. 1981. 217 f. Tese
(Doutorado em História da Economia Brasileira), Faculdade de Filosofia, Letras e
Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, São Paulo, 1982.
FOUCAULT, Michel. O nascimento da clínica. São Paulo: Forense, 1978.
LUZ, Madel Terezinha. As instituições médicas no Brasil: Instituição e estratégia de
hegemonia. Rio de Janeiro: Graal, 1979.
LUZ, Madel Terezinha. Medicina e ordem política brasileira: políticas e instituições de
saúde (1850 – 1930). Rio de Janeiro: Graal, 1982.
MACHADO, Roberto M. C. Danação da norma. Rio de Janeiro: Graal, 1978.
MATO GROSSO. Livro de Registro das Leis Provinciais de Matto-Grosso – Decretos:
1880 a 1883, n. 1. Cuiabá: Arquivo Público de Mato Grosso, 1884.
MATO GROSSO. O Matto-Grosso, Cuyabá: anos XII e XIII, 1890 e 1891. Cuiabá:
NDHIR/UFMT, 1892.
MATO GROSSO. Livro de Registro de Decretos do Governo do Estado de Matto-
Grosso, 1890 a 1891. Cuiabá: Arquivo Público de Mato Grosso, 1892.
MATO GROSSO. Colleção de Leis e Decretos do Estado de Matto-Grosso, 1892 a
1930. Cuiabá: Arquivo Público de Mato Grosso, 1893.
MATO GROSSO. Relatório de Inspectoria de Hygiene Pública. Cuiabá: Gazeta
Official n. 694, 1895.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
MATO GROSSO. Livro de Registro de Mensagens do Presidente do Estado dirigidas
à Assembléia Legislativa no período 1892/1897. Cuiabá: Arquivo Público de Mato
Grosso, 1898.
MATO GROSSO. Livro de Registro de Mensagens apresentadas à Assembléia
Legislativa no período 1897/1901. Cuiabá: Arquivo Público de Mato Grosso, 1902.
MATO GROSSO. Relatório de Hygiene referente ao ano de 1906. Cuiabá: Gazeta
Official, 1907.
MATO GROSSO. Livro de Registro de Mensagens da Secretaria do Governo,
1902/1910. Cuiabá: Arquivo Público de Mato Grosso, 1911a.
MATO GROSSO. Relatório de Hygiene referente ao ano de 1910. Cuiabá: Gazeta
Official n. 3.274, 1911b.
MATO GROSSO. Relatório apresentado ao Secretário de Estado do Interior, Justiça
e Fazenda. Cuiabá: Gazeta Official n. 3.378, 1912.
MATO GROSSO. Relatório sobre o estado sanitário da Villa de Santo Antônio do Rio
Madeira. Cuiabá: Gazeta Official n. 3.636, 1913.
MATO GROSSO. Livro de Registro de Mensagens apresentadas à Assembléia
Legislativa no período 1911/1914. Cuiabá: Arquivo Público de Mato Grosso, 1915.
MATO GROSSO. Livro de Registro de Ofícios expedidos pela Inspectoria de Hygiene
Pública. Cuiabá: Arquivo Público de Mato Grosso, 1917.
MATO GROSSO. Livro de Registro de Mensagens apresentadas à Assembléia
Legislativa no período 1915/1920. Cuiabá: Arquivo Público de Mato Grosso, 1921.
MATO GROSSO. Colleção de Leis e Decretos do Poder Executivo do Estado de
Matto-Grosso. Cuiabá: Typographia Official, 1922.
MATO GROSSO. Colleção de Leis e Decretos do Poder Executivo do Estado de
Matto-Grosso. Cuiabá: Typographia Official, 1923.
MATO GROSSO. Livro de Registro de Ofícios expedidos pela Directoria de Saúde
Pública. Cuiabá: Arquivo Público de Mato Grosso, 1930.
MATO GROSSO. Livro de Registro de Mensagens apresentadas à Assembléia
Legislativa no período 1921/1930. Cuiabá: Arquivo Público de Mato Grosso, 1931a.
MATO GROSSO. Relatório de Saúde Pública. Cuiabá: Arquivo Público de Mato
Grosso, 1931b.
MATO GROSSO. Indicador das Leis e Decretos do Estado de Matto-Grosso,
1880/1935. Cuiabá: Arquivo Público de Mato Grosso, 1935.
79

80
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
MATO GROSSO. Gazeta Official do Estado, 1890/1917. Cuiabá: Arquivo Público de
Mato Grosso, 1936a.
MATO GROSSO. Decreto n. 84, de 28 de novembro de 1936. Cuiabá: Gazeta Official
n. 7.353, 1936b.
MATO GROSSO. Decreto n. 171, de 7 de junho de 1938. Cuiabá: Gazeta Official, n.
7.770, 1938a.
MATO GROSSO. Decreto n. 186 de 23 de julho de 1938. Cuiabá: Diário Oficial do
Estado de Mato Grosso, 1938b.
MATO GROSSO. Ementário da Legislação Estadual 1936-1950. Cuiabá: Arquivo
Público de Mato Grosso, 1952.
PECHMAN, Sérgio; FRITSCH, Lilian. A reforma urbana e o seu avesso: algumas
considerações a propósito da modernização do Distrito Federal na virada do século.
Revista Brasileira de História, São Paulo, v. 5, n. 8/9, 1985.
RIO DE JANEIRO. Directoria Geral de Estatística. Recenseamento: 1º de setembro de
1920. Rio de Janeiro: Typographia da Estatística, 1926. (Synopse).
ROSEN, George. Da polícia médica à medicina social. Rio de Janeiro: Graal, 1979.
(Ensaios sobre a história da assistência médica).

POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO:
MUNICIPALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
NA DÉCADA DE 1990
Eixo Temático II

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
APRESENTAÇÃO
O conjunto dos textos apresentados a seguir enfocam as políticas de
municipalização e regionalização da saúde ocorridas no processo de implantação do
Sistema Único de Saúde (SUS) nos anos 1990, mas recuperando o debate do final dos
anos 1980 que enfatizava a saúde enquanto direito de cidadania. De modo geral, todos os
trabalhos evidenciam a importância da esfera municipal de governo na nova engenharia
institucional e os limites e obstáculos encontrados para a efetivação desse novo modelo.
O primeiro trabalho discute o processo de implantação do marco normativo do
novo sistema e a luta de diferentes atores para ampliar a autonomia e competência dos
municípios na esfera legal. Foi publicado originalmente na Revista Saúde em Debates,
do CEBES, em dezembro de 1990, quando se discutia nacionalmente a lei orgânica do
SUS, que veio a ser promulgada como Lei n. 8.080/90. Os autores do trabalho, vinculados
à universidade e aos serviços de saúde, faziam parte do grupo “Estudo do Processo de
Municipalização de Saúde em Mato Grosso”, do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde
da Universidade Federal de Mato Grosso (NDS/UFMT), coordenado pelo professor
Severino Márcio Meirelles.
O segundo trabalho é a primeira pesquisa sobre a municipalização da saúde
realizada em Mato Grosso e procura avaliar como se dá o processo tendo como
referência a norma legal, no caso as Leis n. 8.080/90 e 8.142/90, que regulam o processo
de organização e gestão do novo sistema. O texto foi publicado na mesma revista, em
dezembro de 1991, pelo mesmo grupo do NDS/UFMT que produziu o trabalho citado
anteriormente. A análise realizada então antecipa alguns dos impasses e obstáculos que
seriam enfrentados no processo de municipalização da saúde, no estado e no país, nos anos
subsequentes.
83

84
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
O terceiro texto também analisa o processo de municipalização, mas em período
posterior, 1994-1998, e enfoca os aspectos referentes ao financiamento da saúde e sua
influência no processo de municipalização, assim como a evolução dos gastos com saúde
nos municípios. O trabalho foi publicado em 2000, na Revista Panamericana de Saúde
Pública, da OPS e foi elaborado apoiado na tese de doutorado do professor João Henrique
Scatena, do Instituto de Saúde Coletiva da UFMT, orientado pelo professor Oswaldo Y.
Tanaka.
O quarto texto enfoca o processo de regionalização ocorrido em Mato
Grosso nos anos 1990, mais precisamente no período 1995-2000, a par do processo de
municipalização. Seu objeto de estudo é a política e a gestão estadual de saúde e o papel
da secretaria estadual de saúde em relação à cooperação com os municípios e à construção
dos espaços regionais para a formulação das políticas e a organização da atenção à saúde.
Foi publicado em 2002 no livro “Regionalização da Saúde em Mato Grosso: em busca
da integralidade da atenção”, publicação pioneira na discussão sobre a regionalização no
âmbito do SUS.
Os organizadores

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
LEIS ORGÂNICAS MUNICIPAIS EM MATO GROSSO:
CAPÍTULO DA SAÚDE 11
Severino Márcio Pereira Meirelles 12
Maria Angélica dos Santos Spinelli 13
Elisete Duarte 14
Janil de Oliveira Azevedo 15
Benedito Luiz de Figueiredo 16
Ricardo Luiz Chagas 17
Geraldo Benedito Abreu 18
Vanja Jugurtha Bonna 19
Dalva Midori Hirato de Souza 20
Maria Welter 21
O estudo apresenta uma análise do Capítulo da Saúde nas Leis Orgânicas
Municipais de Mato Grosso. Foi apresentada a metodologia de orientação que o Núcleo
de Desenvolvimento em Saúde (NDS) da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT)
elaborou e realizou junto aos vereadores e sociedade civil de Mato Grosso. Foram
levantados outros órgãos orientadores, seus modelos de leis e tipo de intervenção. Foram
analisados os resultados dos vários modelos de orientação em 47 dos 95 municípios de
Mato Grosso, ou seja, 49,5% dos mesmos. São apresentados os padrões e a influência
dos princípios do movimento sanitário nas leis analisadas. O estudo permitiu observar
que há uma base interiorizada do movimento sanitário em Mato Grosso, apesar das
distâncias e dificuldades de comunicação entre os municípios do interior. Verificou-se
que há condições para que no futuro as leis complementares dos municípios materializem
sistemas municipais únicos de saúde com base nas lutas do movimento sanitário.
Há um consenso entre sanitaristas e formuladores das políticas de saúde no
Brasil de que empreender um processo de reforma sanitária significa atuar com posições
de expectativa de resultados a longo prazo (TEIXEIRA, 1989).
A VIII Conferência Nacional de Saúde constituiu-se em marco neste processo,
colaborando na preparação da Constituinte de 1988, que foi marco da luta redemocratização
11 Artigo publicado na Revista Saúde em Debate, n. 30, p. 61-65, dez. 1990.
12 Professor da Universidade Federal de Mato Grosso.
13 Professora da Universidade Federal de Mato Grosso.
14 Professora da Universidade Federal de Mato Grosso.
15 Professora da Universidade Federal de Mato Grosso.
16 Professor da Universidade Federal de Mato Grosso e Técnico da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso.
17 Técnico da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso.
18 Técnico da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso.
19 Técnica da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso.
20 Técnica do INAMPS.
21 Técnica do INAMPS.
85

86
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
da sociedade, a ampliação dos direitos sociais e políticos e a legalização dos mecanismos
de participação popular.
A caracterização da saúde como um direito dos cidadãos, as diretrizes para a
reformulação do Sistema de Saúde de caráter universal, hierarquizado e descentralizado,
as bases para o financiamento dos serviços públicos de saúde foram, dentre outros, pontos
que levaram à organização de forças sociais que travaram lutas visando assegurar que as
Constituições (Federal, Estadual e Municipal) refletissem a posição de suas propostas.
Neste campo se posicionaram privativistas, estatistas, sindicalistas, organizações
populares, e outros, que basicamente se polarizam em torno de dois projetos: o liberal,
representando os interesses da iniciativa privada; e o sistema único de saúde, representando
os demais segmentos ligados aos movimentos organizados da sociedade civil.
As avaliações da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), demonstram que
os setores ligados à construção do Sistema Único de Saúde (SUS) saíram vitoriosos, com
algumas concessões no que se refere a participação do setor privado como complementar
ao público e não explicitação dos mecanismos de participação popular e controle social
(art. 196 a 200, Constituição de 1988).
Na mesma perspectiva da construção do SUS, técnicos do setor saúde,
professores universitários e setores populares se organizaram em Mato Grosso em torno
da Plenária Popular de Saúde para garantir posições na Constituição Estadual de 1989
(MATO GROSSO, 1989).
Na Constituição do Estado do Mato Grosso de 1987 no capítulo referente à
“Saúde Pública e Assistência Social” havia apenas um artigo referente à Saúde, o 177,
que dizia que o Estado “se incumbirá da Saúde da população”, através de todos os meios
ao seu alcance.
A Constituição Estadual de 1989 introduziu uma seção sobre o tema com 9
artigos que resguardam conquistas já formalizadas na Constituição Federal, avançando em
pontos que expressam anseios dos movimentos pró-sistema único, tais como: a criação de
Conselhos de caráter deliberativo no nível estadual e municipal, a estatização progressiva
do setor, busca da garantia de uma organicidade nas competências do SUS, em nível do
Estado. Mantiveram-se em Mato Grosso os limites em relação ao papel do setor privado e
a não garantia de recursos para o financiamento do setor, tal como estava na Constituição
Federal.
No processo de elaboração das leis orgânicas entende-se que os limites gerais
dos princípios legais deveriam ser ultrapassados e que a descentralização dos serviços,
da gestão e do poder deveria traduzir-se em normas técnicas e administrativas que
garantissem o desenho de um SUS que se viabilizasse a cada nível, mas principalmente no
município, o mais perto possível do cidadão.
Neste sentido, buscou-se a materialização da observação de Campos (1990, p.24-
27): “a questão central a qualquer projeto sério de política de saúde é o da reforma de um

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
sistema de saúde brasileiro. O importante é efetivamente transformar o sistema de saúde
num instrumento de defesa da vida das pessoas.”.
Engajando-se neste processo, o NDS através do grupo “Estudo do Processo
de Municipalização de Saúde em Mato Grosso” (1989), desencadeou a agregação de
opiniões, sistematizou, difundiu e discutiu com eles o Capítulo da Saúde para as Leis
Orgânicas Municipais.
O presente trabalho visou analisar e interpretar os Capítulos da Saúde das Leis
Orgânicas Municipais de Mato Grosso, segundo os princípios enunciados nos documentos
básicos formulados para fundamentar a Reforma Sanitária Brasileira, em curso.
1 O PROCESSO DE ASSESSORIA NA FORMULAÇÃO DAS LEIS E
SEUS DETERMINANTES
1.1 O Processo do NDS
O processo desenvolvido pelo NDS se deu no marco da luta pela Reforma
Sanitária Brasileira segundo os princípios emanados da VIII Conferência Nacional de
Saúde (BRASIL, 1986).
De forma prática representou a coleta de propostas oriundas de outros núcleos
de congêneres, municípios e órgãos de assessoria, realizou a análise e a sistematização de
material obtido. 22
A análise das propostas coletadas nacionalmente conduziu a algumas conclusões.
A maioria delas era genérica, reproduzindo a Constituição Federal, não avançando na
definição de mecanismos que facilitassem a construção do SUS no município.
Não resolviam a contradição entre descentralização (que é um princípio
dispersivo), com a Unidade (que exige mecanismos de integração e articulação). Não
recuperaram a questão do controle social e da participação popular, defendidos pelo
movimento sanitário e a VIII Conferência Nacional de Saúde. Nas competências do SUS
não desenhavam um conjunto que garantisse as características fundamentais de uma
estrutura sanitária, neste tópico tendiam a se pulverizar na defesa e competências voltadas
para grupos de risco, populacionais ou minoritários, que no entender dos pesquisadores
estariam asseguradas em um sistema desenhado para o atendimento integral e universal, de
caráter preventivo e curativo, em serviços de qualidade à disposição de toda a população,
segundo perfil epidemiológico e os riscos específicos de cada região.
A reflexão sobre a construção de uma proposta viável passava pelo entendimento
das diferentes realidades de Mato Grosso e a possibilidade de seu entendimento e defesa
diante das diferentes forças sociais representadas nos legislativos municipais.
22 As propostas nacionalmente coletadas, que foram discutidas inicialmente foram elaboradas pelas seguintes entidades: Partido Comunista
Brasileiro, Partido dos Trabalhadores (Curitiba/PR), Plenária Municipal de Saúde do Rio de Janeiro, I Fórum de Saúde de Volta Redonda,
Associação dos Secretários Municipais de Saúde de São Paulo, Núcleo de Saúde Pública da UnB.
87

88
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Algumas peculiaridades de Mato Grosso estiveram presentes para o grupo de
trabalho durante todos os debates.
A situação dos municípios de Mato Grosso era uma delas, sendo que cerca de
50% destes foram criados a partir de 1986. As populações dos diferentes municípios
têm uma forte influência das correntes migratórias, que tem apresentado taxas históricas
anuais de crescimento populacional de 9% ao ano há quase duas décadas. Mesmo com o
crescimento populacional, as distâncias, a dispersão da população no território e o precário
sistema de transportes e comunicações representam grande obstáculo para um sistema que
não apresentasse desequilíbrios entre os vários municípios.
As estruturas das prefeituras criadas recentemente apresentam grandes
dificuldades para o fornecimento de serviços próprios de qualidade devido a: baixa
profissionalização de seus quadros de pessoal, vícios na formação políticas dos líderes
locais muito comprometidos com uma prática política clientelista e pressão de profissionais
e pequenos comerciantes locais para privilegiar seus empreendimentos particulares na
prestação de serviços públicos.
Ao lado dos municípios recentes, os antigos, como no caso de Cuiabá apresentam
problemas de metrópoles com inchamento da cidade, favelização e necessidades de
complexas estruturas de caráter muito diferenciado do restante do Estado.
O poder legislativo por outro lado, em municípios emergentes, apresenta
lideranças que assumiram a defesa dos interesses públicos muito recentemente, sem
tradição de evitar as armadilhas do complexo jogo das redes de interesses que se constituem
na organização social de qualquer pequena comunidade.
Assim, a diversidade dos tipos de municípios, de seus recursos materiais e humanos
e a condição do jogo e forças políticas dominantes no seio da sociedade mato-grossense,
onde há o predomínio dos grupos que representam os interesses liberais com pequena
penetração das forças de esquerda e populares, levaram a muitas limitações no espectro
de detalhamento da proposta, voltando em muitos tópicos à manutenção do tratamento
genérico. Ficou assim mantida a necessidade da elaboração de leis complementares para
atender as especificidades locais.
1.2 Princípios Gerais da Proposta
Em consonância com as diretrizes e princípios extraídos da VII Conferência
Nacional de Saúde, a construção da proposta se norteou basicamente em sete pontos
fundamentais:
1. Princípios Fundamentais:
Saúde entendida como resultante das condições de vida de uma população e,
para tanto, entendendo-se também que o planejamento das ações e serviços
deve ser realizado de forma articulada com os planos de desenvolvimento
municipal tanto para as áreas urbanas quanto para as rurais;

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
O direito à saúde e o dever do Estado – visando a cobertura progressiva e
universal dos serviços públicos;
2. Modelo de Assistência e de Serviços:
Integralidade das ações – sendo delineados modelos assistenciais e de
serviços que garantam a base da integralidade do serviço e de qualidade da
atenção à saúde do âmbito do município;
3. Gestão:
Garantindo instância colegiada suprainstitucional com representação da
sociedade civil e de profissionais do setor para definição de prioridades,
políticas, programas, orçamentos e acompanhamento das ações;
4. Financiamento:
Definidos critérios de orçamentação que garantam a manutenção dos
serviços implantados e sua expansão gradativa com vistas a atingir a
cobertura universal. Fixação de teto mínimo para gastos com a saúde com
o patamar de garantia para viabilização do setor;
5. Informação e Controle Social:
Garantia de direito à população de informações de natureza administrativa
e técnica através de instrumentos compatíveis com o tipo de informação.
Direito do cidadão de exigir a informação de seu interesse e solicitar
abertura de sindicância quando se julgar prejudicado individual ou
coletivamente;
6. Participação Popular:
Mecanismos de garantia de participação popular na produção (práticas
tradicionais e alternativas), gestão (participação em conselhos, escolhas
de dirigentes) e controle (acompanhamento e avaliação dos serviços), dos
serviços de saúde;
7. Competência do SUS:
O elenco de competências que garantisse a construção de uma rede de
atendimento de caráter integral (curativo, preventivo e de controle
ambiental), com cobertura universal e que atendesse as peculiaridades
epidemiológicas de cada localidade.
1.3 Prática Política
A prática adotada pelo grupo foi a da comunicação com os grupos organizados
nacionalmente com representatividade na luta pela construção do SUS e localmente a
aglutinação de todas as forças que pudessem aderir ao modelo que vem sendo construído
nacionalmente.
Nesta prática se articulou o geral ao particular e o particular ao geral, conseguiu-se
introduzir pontos de luta dos partidos de esquerda e das organizações sindicais e populares
89

90
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
de caráter nacional na proposta e na adesão à mesma das variadas correntes políticas. Nas
fases preliminares 23 um arco significativamente variado de forças políticas participam,
fases estas em que se conseguiu a disseminação de versões da proposta a quase todos os
municípios de Mato Grosso, ou através de Conselhos de Secretários Municipais de Saúde
(COSEMS/MT) ou através da União de Vereadores de Mato Grosso (UVEMAT).
A explicitação das posições se deu na fase final quando foi organizado um
seminário 24 para vereadores em Cuiabá, com o convite a todas as câmaras e a participação
de cerca de 30% dos municípios de Mato Grosso. Neste seminário os liberais começaram
a explicar suas resistências ao controle social, apresentado como parte da proposta,
que representava um ponto de radicalização do poder democrático no projeto. Se por
um lado houve resistências a um ponto fundamental na construção de um controle de
serviços pela população, por outro diminuiu a resistência em pontos mais discursivos,
mas que garantem e asseguram princípios que representam a luta dos setores populares,
tais como: o princípio de saúde como um elenco de vários direitos concretos, como por
exemplo o direito a propriedade da terra e a saúde no planejamento urbano, bem como na
gestão contando com níveis deliberativos colegiados, com participação de trabalhadores
e usuários.
A prática política do grupo em torno da Universidade contou com a adesão dos
mais variados matizes ideológicos nos vários eventos de construção da proposta, bem como
na sua difusão e discussão. O processo levado a efeito facilitou a expressão dos interesses
democráticos e nos debates abertos e livres a adesão de variados segmentos na defesa da
proposta. No entanto, foi possível desta forma viabilizar a adoção da proposta com seu
conteúdo democrático e popular em municípios de diferentes tendências ideológicas.
A influência na política real pode ser avaliada através do resultado obtido nas leis
aprovadas pelas Câmaras Municipais.
1.4 Outros Agentes Intervenientes
Os municípios receberam influência de trabalhos realizados diretamente pela
assessoria de parlamentares estaduais e federais, da Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB), de partidos políticos e de agências, tais como: Instituto Brasileiro de Administração
Municipal (IBAM) e outras de assessoria municipal.
23 Na 1ª fase dos trabalhos foi realizada uma reunião na UFMT para discussão da primeira versão do anteprojeto em diversas entidades de
categoria profissionais, representantes de instituições do setor de saúde, profissionais de saúde, representante de organizações da sociedade
civil e movimentos populares. Foi também realizada uma segunda reunião com a diretoria do Conselho de Secretários Municipais de Saúde
quando foi fechada a proposta da primeira fase.
24 Na fase final de elaboração e discussão da proposta foi organizado um seminário com as seguintes características: O Seminário “A Saúde
na Lei Orgânica Municipal” foi realizado no período de 13 e 14 de fevereiro de 1990, numa promoção do NDS da UFMT, através do Grupo
de Estudo do Processo de Municipalização da Saúde em Mato Grosso, da SES/MT e da UVEMAT, contou ainda com o apoio da AMM,
do IBAM e COSEMS/MT. Os objetivos propostos pelo seminário foram: 1) Apresentar e discutir a proposta da Lei Orgânica Municipal –
Capítulo da Saúde, entre presidentes e relatores das constituintes municipais; 2) Fornecer subsídios técnicos e jurídicos para a elaboração
do Capítulo da Saúde nas Leis Orgânicas Municipais, baseados nos princípios gerais e específicos da Constituição Federal e Estadual.
O seminário contou com a participação representativa de diversos setores da sociedade mato-grossense estando assim distribuídos: 34
Vereadores, sendo 31 do Interior e 03 de Cuiabá; 04 Assessores Parlamentares do interior do estado; 08 Secretários Municipais de Saúde;
30 Profissionais de Saúde, sendo 06 do Interior e 24 de Cuiabá; 12 Docentes e Técnicos da UFMT; 20 Alunos dos Cursos de Medicina,
Enfermagem e Nutrição da UFMT; 02 Assessores Jurídicos de Câmaras Municipais; 16 Entidades de Classe e Representantes da Sociedade
Civil e Organizada.

2 MATERIAL E MÉTODO
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
O presente trabalho coletou as “Leis Orgânicas Municipais, Capítulo da Saúde”,
promulgadas nos municípios de Mato Grosso, por meio da UVEMAT, Secretaria de
Estado da Saúde de Mato Grosso (SES/MT), NDS da UFMT e Assessorias Parlamentares
de Deputados Estaduais.
Foram levadas as fontes, modelos e tipos de orientações fornecidas aos
municípios para formulação de Leis Orgânicas junto aos agentes políticos, órgãos
estaduais e entidades da sociedade civil.
As leis obtidas foram analisadas quanto à influência política de sua formulação,
classificando-as e analisando-as segundo padrões dos agentes orientadores. Foram
também analisadas no seu conteúdo, identificando sua adesão aos princípios da Reforma
Sanitária emanados da VIII Conferência Nacional de Saúde e dos trabalhos da Comissão
Nacional da Reforma Sanitária.
O padrão de interpretação da adesão e viabilização dos princípios da Reforma
Sanitária adotado foi o da proposta do NDS.
3 COMENTÁRIOS E CONCLUSÕES
Os dados obtidos representaram 49,5% dos municípios, ou seja, conseguiram-se
as Leis de 47 dos 95 municípios de Mato Grosso.
Os municípios analisados representam as mais diferentes regiões, tipos de
cidades em relação ao tamanho da população, diversidade ecológica e complexidade
econômica, social e política. Assim sendo, temos municípios agrícola, extrativista vegetal
e mineral, dirigidos pelos mais diversos partidos políticos, bem com a presença de centros
metropolitanos regionais. Entende-se que a amostra analisada foi obtida de forma aleatória
e pode representar o conjunto de municípios do Estado.
Pela investigação realizada verifica-se no Quadro 1 que diversos agentes
políticos, instituições e associações civis tiveram interferência decisiva no formato final
assumido nos Capítulos da Saúde das Leis Orgânicas Municipais de Mato Grosso. Mesmo
considerando a existência de outras fontes de orientação nas próprias localidades, ou
vínculos diretos com outros Estados, pelos resultados observados no Quadro 2 pode-se
constatar que foram as instituições identificadas como orientadoras no processo as que
contribuíram para os resultados obtidos.
Quanto aos modelos de proposta, verificou-se que a maior parte dos órgãos
orientadores estabeleceram relações mais ou menos amplas com as propostas do
movimento sanitário, considerando-se que para tal, partiram pelo menos das definições da
Constituição Federal ou Estadual de Mato Grosso.
Dentre estas, a mais pobre foi a da Associação Mato-grossense dos Municípios
(AMM) que, ao simplificar as Constituições, excluiu de sua proposta avanços já
91

92
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
consolidados, tais como a instância deliberativa do SUS, de caráter colegiado, o Conselho
Municipal de Saúde, e optou pelas competências da Constituição Federal que são mais
fragmentadas e não desenham um perfil para o sistema, ao inverso da de Mato Grosso.
Os tipos de intervenção variaram, verificando-se que pelo menos os diversos
órgãos fizeram chegar às Câmaras Constituintes Municipais as suas propostas, em outros
casos houve investimento em Seminários e orientações “in loco”.
A observação da existência de padrões de lei de acordo com modelo dos órgãos
orientadores (Quadro 2) permitiu verificar a preponderância de certas correntes políticas
em certos municípios. Sendo assim, 5 modelos foram adotados integralmente em 63,8%
dos municípios estudados. A influência mista, que demonstrou a composição de forças
políticas, verificou-se em 36,2% dos municípios.
Quadro 1 – Caracterização dos processos de apoio à construção das Leis Orgânicas
Municipais em Mato Grosso

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Quadro 2 – Número e proporções de Leis Orgânicas Municipais segundo os padrões dos
órgãos intervenientes (Quadro 1) na orientação da elaboração
(*) Um padrão de lei que surgiu de um Deputado Estadual foi o que seguiu o modelo da Cidade do Rio de
Janeiro, com grandes avanços nas lutas do movimento sanitário e construção do SUS.
(**) O padrão misto consiste de um grupo de leis que seguem parte de vários agentes intervenientes na
orientação. Este grupo caracteriza-se por manter os principais avanços conseguidos nas Constituições
Federais e do Estado de Mato Grosso na construção do SUS, com ampliações parciais das propostas do
NDS e cidade do Rio de Janeiro.
(***) O padrão simplista constitui-se de leis que não seguiram parte das Constituições Federais e Estaduais;
restringindo-se a dois artigos genéricos, simplistas e deslocados da discussão atual da reforma sanitária, com
grandes retrocessos na luta do movimento sanitário. Foi elaborado e divulgado pela assessoria de um dos
parlamentares estaduais.
Dos padrões analisados, dois eram de tendências detalhistas que permitem
delinear um perfil mais objetivo do SUS, o do NDS e o da cidade do Rio de Janeiro,
que juntos compreenderam 27,7% dos municípios investigados. Os padrões da
Companhia de Desenvolvimento do Estado de Mato Grosso (CODEMAT) e misto, que
compreendem 49%, apresentaram normas gerais, mas garantindo o perfil das lutas dos
movimentos sociais. Somente os padrões da Associação Mato-grossense dos Municípios
e o denominado “simplista” regrediram nas conquistas das lutas do movimento sanitário,
mesmo as já asseguradas nas Constituições, e representam 23,3% dos analisados.
Quadro 3 – Número e proporções de Capítulos da Saúde (Leis Orgânicas Municipais)
que contêm os princípios da Reforma Sanitária com as categorias de sua presença nas Leis
O Quadro 3, que compreende uma análise da presença de 7 princípios que
materializariam as lutas da reforma sanitária nas leis, permitiu verificar que a presença
destes se faz diferentemente. No caso do princípio genérico, como o conceito de saúde
e os princípios fundamentais, apresentados na Categoria 1, foi garantido em 74%
integralmente, bem como a presença de instância deliberativa colegiada, Categoria 3, foi
garantida em 58% das leis integralmente. Estes dois princípios foram pontos de avanço da
Constituição do Estado de Mato Grosso em relação à Federação e já estavam assegurados
93

94
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
nela, facilitando sua adoção pelos municípios. Já o Princípio 4, o do financiamento,
apresentou a maior proporção de não incorporação, com 66% de ausência nas leis. Esta
foi uma questão polêmica na Constituição Federal, permaneceu discutida na do Estado
de Mato Grosso, prosperando sempre a tese dos tributaristas que evitavam fixar tetos
de financiamento, ou critérios, diante do argumento do dinamismo da vida social e
política, bem como as diferentes prioridades dadas aos governantes para cada tópico
da administração pública. A situação em nível dos municípios refletiu esta tendência.
Algumas categorias, tais como modelo de serviços, controle social e direito à informação
e participação popular e as competências do sistema incluíram-se dentre aquelas em que
houve maior proporção de presença parcial, o que evitou um comprometimento objetivo
em relação aos mesmos. Conseguiu-se assegurar sua presença de forma indicativa, mas
não com aplicação imediata, exigindo leis complementares para sua regulamentação.
Quanto ao conjunto das sete categorias analisadas, considerando-se que a
presença total ou parcial configurou-se na consolidação de avanços dentro do marco do
movimento sanitário, observa-se que suas propostas estão contempladas em seis das sete
categorias analisadas.
Este estudo permite observar que há uma base, até certo ponto articulada, do
movimento sanitário em Mato Grosso. Apesar das grandes distâncias físicas entre os
municípios do interior e os grandes centros que lideram os movimentos sociais, das
dificuldades de comunicação e informação, houve uma presença marcante das propostas
do movimento sanitário nas Leis Orgânicas Municipais – Capítulo da Saúde em Mato
Grosso.
Como as Leis exigirão complementação normativa por meio de códigos sanitários
municipais, pode-se concluir que há uma sustentação objetiva para a materialização de um
Sistema Único de Saúde, com base municipal no Estado de Mato Groso.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Brasília: Senado
Federal, 1988.
CAMPOS, G. W. S. Um balanço do processo de municipalização dos serviços de saúde
do Brasil. Saúde em Debate, Londrina, n. 28, p. 24-27, mar. 1990.
CONFERÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE, VIII, 1986, Brasília. Anais da VIII
Conferência Nacional de Saúde. Brasília: Centro de Documentação do Ministério da
Saúde, 1987.
MATO GROSSO. Constituição do Estado de Mato Grosso. Cuiabá: Câmara Municipal,
1989.
TEIXEIRA, S. F. et al. Reforma Sanitária em busca de uma teoria. São Paulo: Cortez;
Abrasco, 1989.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
O PROCESSO DE MUNICIPALIZAÇÃO DA SAÚDE DE MATO
GROSSO: NOTAS PRÉVIAS 25
Severino Márcio Pereira Meirelles 26
Maria Angélica dos Santos Spinelli 27
Janil de Oliveira Azevedo 28
Elisete Duarte 29
Dalva Midori Hirato de Souza 30
Vanja Jugurtha Bonna 31
Este estudo apresenta uma abordagem preliminar sobre o processo de
Municipalização da Saúde em Mato Grosso através da análise de informações colhidas
em sete municípios do Estado. São analisados o perfil tipológico dos municípios diante
do processo e as respostas que estão sendo fornecidas em frente das exigências da Lei
n. 8.142 para os municípios receberem recursos diretamente do Instituto Nacional de
Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS).
O estado de Mato Grosso internaliza de forma peculiar as políticas nacionais
em seu território como parte do estado federal brasileiro. O trabalho “A constituição dos
Serviços de Saúde Pública em Mato Grosso – 1980-1940”, de Maciel (1985), demonstra
como naquele período as políticas de intervenção do Estado na saúde da população
por intermédio da criação de serviços de atendimento corresponderam aos modelos de
reorganização da saúde pública dos anos 90 do século XIX e da reforma de Carlos Chagas
de 1923. As particularidades históricas, políticas e geográficas sempre se impuseram.
Naquele período do século XIX e início do século XX o Estado recebia grande influência
internacional, principalmente da Europa, devido a sua principal via de transporte, a
fluvial, através da bacia do Prata, que o colocava em ligação com as capitais culturais e
econômicas do mundo quase na mesma proporção que com a capital do país.
Com a interrupção das ligações diretas com os grandes centros internacionais
por via fluvial, como resultado da política de substituição de importações que proibiu o
comércio pela bacia do Prata, a partir dos anos 1930, modificam as formas de articulação
com o conjunto da nação. A Marcha para o Oeste no final da década de 1940 e início
25 Artigo publicado na Revista Saúde em Debate, n. 33, p. 90-93, dez. 1991.
26 Professor da Universidade Federal de Mato Grosso.
27 Professora da Universidade Federal de Mato Grosso.
28 Professora da Universidade Federal de Mato Grosso.
29 Professora da Universidade Federal de Mato Grosso.
30 Técnica da FUNASA.
31 Técnica da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso.
95

96
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
da de 1950 vai atingi-lo da periferia para o centro, principalmente ao sul, na região de
Dourados, e a leste na região de Barra do Garças e Xavantina. Na década de 1960 novas
formas de articulação são estabelecidas através de projetos rodoviários que integram
Cuiabá mais intensamente ao contexto nacional. Na década de 1970 vários projetos
rodoviários rumo à Amazônia atravessam o território de Mato Grosso, acompanhados
de incentivos fiscais, creditícios e recursos internacionais, que financiam a expansão da
fronteira econômica e agrícola nacional (CANCELLI, 1984). Dos projetos da década
1970, ressalta-se o Programa de Desenvolvimento Rural Integrado (PDRI), que aplicou
recursos em infraestrutura, tal como expansão da rede de saúde pública da região ao longo
da rodovia Cuiabá-Porto Velho (MEIRELLES, 1984).
Na questão de saúde, as mudanças da política nacional de assistência médica
realizadas em 1966, com a unificação das caixas e institutos e a criação do Instituto
Nacional de Previdência Social (INPS), encontraram condições propícias para imprimir
suas características na região que hoje compreende o Estado de Mato Grosso. Esta região
não contava com mais de dez municípios de pequena expressão em 1966, e hoje tem 94
municípios, na sua maioria criados após 1970.
O modelo de saúde resultante da dicotomia assistência médica/saúde pública,
correspondente ao INPS/Secretarias de Saúde, foi reproduzido na unidade federada que
resultou da divisão do Estado de 1979, pois os municípios eram criados sob a égide do
aparato legal e do modelo de saúde vigente que resultava no processo em curso no Brasil,
apesar da antiga colonização de cidades como Cuiabá, Cáceres, e Vila Bela da Santíssima
Trindade, existentes no território do atual estado de Mato Grosso.
Os mesmos problemas decorrentes do modelo nacional reproduziram-se
em Mato Grosso, tais como: baixa cobertura populacional, má qualidade da atenção à
população previdenciária, rede de saúde pública insuficiente para dar conta de endemias
como a malária e leishmaniose que assolaram as frentes de colonização agrícola e mineral,
bem como esta rede era insuficiente para cobrir os novos centros urbanos que passaram a
inchar com o processo migratório.
Os ajustes realizados no modelo nacional, com abertura de convênios do INAMPS
com o setor público criando as Ações Integradas de Saúde (AIS) e posteriormente o
Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS), foram aceitos. As AIS foram
implantadas nas principais cidades do Estado ainda em 1984, em seu lançamento, e o
SUDS adotado como modelo por prefeituras de expressão como Cuiabá e Rondonópolis,
resultando em sistemas municipais de saúde.
Tendo em vista as mudanças ocorridas na política nacional de saúde com a
constituição de 1988 que criou o Sistema Único de Saúde (SUS), foi elaborado um estudo
para avaliar o Processo de Municipalização da Saúde em Mato Grosso.
Este estudo visou estudar os determinantes internos administrativos, gerenciais
e organizacionais ao processo de municipalização, já que estudos nacionais como o
realizado por Teixeira et al. (1989) haviam analisado determinantes externos.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
O estudo teve como base uma entrevista estruturada com o Secretário Municipal
de Saúde ou responsável por órgão correspondente, a análise de leis, normas e outros
documentos produzidos pelas secretarias que regem e caracterizam seu funcionamento e
atividades.
Para escolha de municípios que constituíram a amostra representativa dos
municípios de Mato Grosso foram elaborados critérios de seleção de acordo com os
seguintes estratos:
a) Municípios-sede de polo administrativo da Secretaria Estadual de Saúde;
b) Três categorias de municípios de acordo com o tamanho da população,
compreendendo neste indicador populacional concentração de condições
de desenvolvimento econômico-social expressas no tamanho da população;
c) Duas categorias de município segundo o critério de acessibilidade,
considerando acessibilidade o tempo de deslocamento do município para a
sede do polo regional segundo os meios de transporte correntes.
Segundo o critério (a), dois municípios foram considerados autorrepresentativos
e escolhidos sem sorteio por suas peculiaridades dentre os municípios-polo. Cuiabá, pela
expressão populacional e por ser capital do Estado, e Porto Alegre do Norte, por distar 23
horas de ônibus da cidade de Cuiabá. Foram sorteados Rondonópolis e Sinop do conjunto
das outras cidades-polo.
Da articulação dos critérios (b) e (c) foram elaboradas 6 listas de municípios,
associando critérios de grande, média e pequena população com grande e pequeno tempo
de acesso. De cada lista foi sorteado um município, que foram os seguintes: Alta Floresta,
Paranaíta, São José dos Quatro Marcos, Vila Bela da Santíssima Trindade, Dom Aquino
e Campo Novo dos Parecis.
Dadas as condições de realização do trabalho ainda não foram levantados os
dados em Cuiabá, Campo Novo dos Parecis e São José dos Quatro Marcos; foi acrescido
um município polo além dos escolhidos – Cáceres; e o município de Vila Bela da
Santíssima Trindade foi trocado pelo município vizinho de Pontes e Lacerda.
Até o momento foram estudados 72,7% dos municípios de uma amostra de 11,
representando 12% dos municípios do Estado.
Os dados aqui analisados foram colhidos no período de novembro de 1990 a
agosto de 1991.
É importante considerar que no período estudado os municípios já estavam sob
influência da Constituição Federal de 1988 e Constituição do Estado de Mato Grosso de
1989 e das Leis Orgânicas municipais (MEIRELLES et al., 1990), assim como das Leis
n. 8.080, de 19/09/1990, e 8.142, de 28/12/1990 – que delimitaram o perfil do SUS –, e
97

98
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
sob égide dos seis pontos 32 exigidos para inclusão no processo de municipalização, para
recebimento das UCA (Unidade de Cobertura Ambulatorial).
1 O PROCESSO DE MUNICIPALIZAÇÃO DA SAÚDE EM MATO
GROSSO
O processo de municipalização da saúde foi desencadeado em duas etapas em
Mato Grosso. A primeira etapa denominou-se pré-municipalização, desenvolvida a partir
de convênio entre Secretaria de Estado de Saúde (SES) e Prefeituras em maio de 1989,
após a elaboração das Constituições e antes das Leis Complementares do SUS. Essa etapa
repassou o gerenciamento das unidades de saúde a título precário, pelo prazo experimental
de seis meses, às Prefeituras que aderiram ao convênio. Os recursos financeiros repassados
aos municípios correspondiam ao convênio SUDS.
A segunda etapa, que se denominou efetivamente de municipalização,
compreendeu a assinatura de três convênios entre as Prefeituras e a SES, em 17/12/1990,
que foram: Termo Administrativo de Cessão das Unidades Sanitárias, Convênio de
Cedência de Pessoal e Convênio de Implantação do SUS. Nesta etapa aderiram 91 dos 94
municípios de Mato Grosso. Além desses convênios foram procedidas as novas formas
de repasse das Autorizações de Internação Hospitalar (AIH) via Secretarias Municipais de
Saúde, ou congêneres. Os convênios da municipalização em Mato Grosso já seguiam a
Lei n. 8.080. Logo a seguir, com a promulgação da Lei n. 8.142, de seis pontos exigidos
pela lei para recebimento direto de recurso via INAMPS para o SUS.
Como os municípios tinham sua história, com legislações, estruturas e
organizações próprias, o impacto destas medidas sobre os municípios resultou no atual
perfil de municipalização da saúde em Mato Grosso.
A história da saúde nos municípios de Mato Grosso segue um curso
aparentemente espontâneo que acompanha a criação das cidades e sua institucionalização
com a transformação dos povoados em distritos e depois Prefeituras. No caso da saúde
o aparente espontaneísmo em que profissionais de saúde procuraram esses povoados
ou para eles foram encaminhados, geralmente obtendo um vínculo empregatício com
a SES ou Prefeitura para um Posto de Saúde local, era seguido pela abertura de uma
pequena clínica e depois hospital local, de caráter privado ou filantrópico. O resultado
do processo é tão regular que se pode enunciar que expressou a lógica da expansão do
sistema de saúde pela via privada, apoiada pelo Estado e Prefeituras, setor público, onde
o contrato do profissional respondia a um compromisso político com a saúde, e nem
sempre correspondia ao desejo de implantar uma estrutura de serviços, ao mesmo tempo
32 I- Fundo Único Municipal e Estadual; II- Conselho de Saúde, com composição de acordo com o Decreto n. 99.438, de 07/08/1990;
III- Plano de Saúde; IV- Relatório de Gestão, que permita o controle de que trata o parágrafo 4º do art. 33 da Lei n. 8.080, de 19/09/1990;
V- Contrapartida de recursos para a saúde no respectivo orçamento; VI- Comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários
(PCCS) previsto o prazo de dois anos para sua implantação.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
permitindo que os profissionais passassem a ofertar um alternativa privada (lucrativa ou
filantrópica) para atendimento das necessidades e demandas das populações.
Os municípios de maior porte e algumas Prefeituras com gestão progressista
conseguiram alguma diferenciação neste processo, os demais têm o sistema privado como
sua base quase exclusiva de atenção à população.
Três tipos de estruturas municipais de saúde foram encontrados, todos os três
tendo em comum a predominância da rede privada sobre a pública.
Grupo I: Municípios com estrutura municipal de serviços públicos em saúde,
com legislação, estrutura institucionalizada, experiência gerencial e serviços instalados e
funcionando com impacto sobre a demanda.
Grupo II: Municípios com precária estrutura municipal de serviços públicos em
saúde, com alguma base legal e institucionalização de estrutura, com pouca experiência
gerencial e pequeno impacto sobre a demanda.
Grupo III: Municípios com ausência ou quase ausência de estrutura de serviços
públicos em saúde, com pequena base legal e institucionalização do setor, com precariedade
tanto no setor público como privado.
O processo de municipalização resultou do somatório da estrutura municipal
com aquela repassada pela Secretaria de Estado da Saúde.
Nos municípios do Grupo I, que compreendem apenas 6 dos maiores municípios
do Estado, houve condições de assimilação da rede repassada com a resultante somatória
das duas estruturas constituindo-se no Sistema Municipal de Saúde. Estes municípios já
detinham condições mínimas para convivência com um Conselho Municipal de Saúde e
tarefas tais como distribuição de AIH.
Os municípios do Grupo II e III compreenderam juntos quase 90% dos municípios
do Estado, sendo que o presente estudo não conseguiu avaliar qual proporção pertence a
um ou outro tipo, estima-se em torno de 60% para o Grupo II e 30%, o Grupo III.
Nos municípios do Grupo II o recebimento da estrutura da Secretaria de Estado
da Saúde compreendeu algo maior ou mais complexo que a estrutura própria. Com uma
ou duas unidades da SES/MT por municípios do Grupo II geralmente, a municipalização
não encontrou pessoal qualificado na Prefeitura para tratar dos programas e ações já em
desenvolvimento e assimilou de forma efetiva a estrutura repassada. Para esse grupo de
municípios o repasse alterou significativamente a capacidade estrutural e gerencial da
Prefeitura, com a colocação de questões novas e de difícil administração.
Os municípios do Grupo III, geralmente de pequeno porte, tinham serviços
incipientes. Nos casos de municípios em que havia serviços do Estado, o repasse destes
representou uma estrutura pesada para uma Prefeitura com pequenas condições e pouca
experiência gerencial. Nos casos em que não havia serviços, a municipalização nada
representou.
Em princípio, pode-se observar que o processo de municipalização desencadeado
por força da lei e pela decisão política da SES tratou a todos os municípios uniformemente,
99

100
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
quando os mesmos eram desiguais, podendo já em linhas preliminares separá-los nos três
grupos identificados neste estudo.
Não houve processo de diagnóstico ou a enunciação de um projeto de
municipalização que visasse planejar o processo a ser desencadeado e resultasse na
construção de sistemas municipais de saúde com natureza e eficácia definidas. Houve sim
uma decisão legal, seguida de uma decisão política de repasse de encargos, acompanhados
dos recursos correspondentes, já que o estado continuou pagando seu pessoal e repassando
material de consumo correspondente às suas unidades para os municípios.
No geral, este processo de municipalização vem representando em surpresas
para os municípios que o idealizaram como algo novo, que traria modificações efetivas.
Na prática, continuam referindo aos mesmos problemas colocados nas relações
entre prefeituras e Estado, centrando-se os problemas nos recurso financeiros e na
impossibilidade de viabilizar planos de expansão de rede física e infraestrutura sanitária.
2 CUMPRIMENTO DAS EXIGÊNCIAS DA LEI N. 8.142
A primeira condição que busca ser viabilizada na maioria dos casos é a criação
ou estruturação da Secretaria Municipal de Saúde. Os municípios estudados estão
estruturando suas secretarias nos moldes clássicos de administração com centralização de
decisões e poder, estruturas hierárquicas centradas em chefias e reforço das burocracias
administrativas. Observa-se um processo de mimetismo na estruturação de prefeituras
menores com relação a maiores, com a busca da diminuição de funções e do tamanho da
máquina. Não foram evidenciadas preocupações com a estruturação de administrações
que incorporassem a dimensão política nos vários níveis de decisão, permanecendo a
centralização de decisões políticas de toda natureza com Prefeitos e secretários. A questão
da dimensão técnica, ou seja, da qualidade, não tem sido privilegiada nas estruturas
analisadas.
Há dificuldade técnica e pouco apoio jurídico para a elaboração das leis de
criação dos Fundos Únicos Municipais.
Os Conselhos de Saúde encontram-se definidos em grande parte das Leis
Orgânicas Municipais de Mato Grosso (MEIRELLES et al., 1990), mas o estudo evidenciou
a dificuldade das Prefeituras em implantá-los ou, quando implantados, possibilitar que os
mesmos passem do nível consultivo. Os modelos de administração e estrutura gerencial
das Prefeituras, já descritos acima, têm pouca permeabilidade à participação e a decisões
de colegiadas.
Os planos de saúde seguindo as experiências das Programações Orçamentárias
Integradas (POI) são realizados como cumprimento de uma tarefa burocrática por estruturas
que não têm no planejamento um instrumento de gestão e administração. Geralmente, os
Planos de Saúde, elaborados pelo pessoal local expressam suas necessidades e prioridades,
mas não há base técnica para transformá-los em programação e seus passos consequentes
de execução e avaliação controlados.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Até o momento do estudo não havia experiência de relatório de gestão, com a
tendência de entendimento de mais um passo em um ritual burocrático.
Quanto à exigência dos 10% de recursos orçamentários para a saúde, pela sua
concretude e repercussões, verificou-se que as Leis Orçamentárias de 1991 buscaram
seguir este parâmetro. É fundamental estipular critérios de repasse destes recursos para o
Fundo Único e transparência na prestação de contas, esta exigência evitaria a possibilidade
de retorno destes recursos para outras prioridades na medida em que o Secretário, como
pessoa de confiança do Prefeito, autorize o pagamento de outras despesas.
A exigência de Plano de Carreira vem conduzindo a que as Prefeituras façam
seus Planos de Carreira globais, quando já não os tinham. Verificou-se a falta de assessoria
para definição de peculiaridades da gestão de pessoal da saúde no conjunto destes Planos.
Há uma tendência em não valorizar a gestão técnica em geral e das Unidades de Saúde em
particular. Na prática, a gestão dos serviços de saúde ficou ao encargo de pessoal de nível
médio, com exceções das raras situações em que existem enfermeiras ou assistentes sociais
na equipe. Por exemplo, não há referências às especialidades das atividades realizadas em
área rural, com suas exigências de transporte e outras correspondentes.
Os planos de carreira analisados não permitiram observar critérios que
privilegiassem a prática profissional na rede pública permitindo que a mesma seja
estimulada e resulte em trabalho profícuo e eficaz.
O cumprimento das exigências da lei no processo de municipalização
desencadeado em Mato Grosso tem vislumbrado mais um ato ritual com pequenos e
tímidos resultados, tais como os resultantes da ornamentação dos 10% e implantação dos
Conselhos Municipais de Saúde.
Não houve revisão e definição do papel da estrutura central da Secretaria de
Estado da Saúde e de suas estruturas intermediárias, os Polos Regionais.
Um plano de municipalização que incluísse metas por município exigiria uma
participação ativa e orientada das estruturas estaduais.
3 PERSPECTIVAS
Algumas questões, dentre outras, surgem das informações obtidas, tais como:
este é o resultado esperado do processo de municipalização. O projeto de municipalização
deveria constituir apenas no somatório de recursos e ações sob um único gestor, o
município? A municipalização produziu mudanças reais no Sistema de Saúde? Diante do
processo em curso em Mato Grosso, os recursos repassados pela União e pelo Estado são
poucos, em quê, por quê? Qual o papel das estruturas estaduais e federais remanescentes
no novo modelo?
Em face das defesas históricas do movimento sanitário por integralidade e
universalização das ações, hierarquização e regionalização dos serviços, equidade de
direitos como base para a “reforma sanitária”, observa-se que o processo em curso em
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102
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Mato Grosso está longe de atender à perspectiva de que o novo sistema de saúde contribua
para a melhoria das condições de vida da população.
A municipalização em Mato Grosso, partindo de pressupostos legais homogêneos
e decisão política uniforme, tratou desiguais de forma igual e buscou a construção imediata
de um sistema que, para tal, exigia um planejamento e o restabelecimento de critérios
conforme certas peculiaridades dos municípios.
O passo ocorrido em Mato Grosso não pode deixar de ser reconhecido em suas
dimensões positivas, tendo significado um aumento de poder na área da saúde em frente
das políticas municipais, produzindo aumento de orçamentos e levando à instalação de
Conselhos Municipais de Saúde.
Para sair do processo formal e conduzir a uma nova situação, é necessário
enfrentar a questão do modelo assistencial e de serviços, de tal forma que se recupere
pressupostos técnicos na qualidade da atenção e na gestão dos serviços, bem como nas
funções de planejamento, administração e avaliação em saúde pública.
REFERÊNCIAS
CANCELLI, Elizabeth. Planejamento e Racionalização. Revista da UFMT, n. 3, 1984.
MACIEL, Laura Antunes. A constituição dos Serviços de Saúde Pública em Mato
Grosso – 1880/1940. 1985. 122 f. Monografia (Especialização em Pesquisa em Saúde
Coletiva) CCBS, Universidade Federal de Mato Grosso, Cuiabá, 1985.
MEIRELLES, Severino Márcio P. Fundamentos e Estruturação da Pesquisa em Saúde
Pública no POLONOROESTE em Mato Grosso. Revista da UFMT, n. 3, 1984.
MEIRELLES, Severino Márcio P. et al. Leis Orgânicas Municipais em Mato Grosso:
capítulo da Saúde. Saúde em Debate, n. 30, p. 61-65, dez. 1990.
TEIXEIRA, Sônia Fleury et al. Reforma Sanitária: em busca de uma teoria. São Paulo:
Cortez; Abrasco, 1989.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
SUDS em Cuiabá, 1988
103

Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
104
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Promovendo Saúde na Praça, 1988
Estande do ISC/UFMT no Congresso da ABRASCO – Recife, 1994
Fonte: Arquivo do ISC/UFMT.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Programa de Saúde da Família, 1995
Fonte: Cartilha da SES/MT – O SUS Reconhecido, 2002.
Programa de Saúde da Família, 1995
Fonte: Cartilha da SES/MT – O SUS Reconhecido, 2002.
105

106
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Iª Mostra Centro de Documentação e Memória da Saúde Pública
(CEDOCMEM) da SES/MT, 2002
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
Escola de Saúde Pública da SES/MT, 2000

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Inauguração do Hospital Regional de Rondonópolis
Irmã Elza Giovanella, 2002
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
Formatura dos Técnicos de Enfermagem Indigena, 1999
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
107

108
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
A DESCENTRALIZAÇÃO DA SAÚDE NO ESTADO DE MATO
GROSSO, BRASIL: FINANCIAMENTO E MODELO DE
ATENÇÃO 33
João Henrique Gurtler Scatena 34
Oswaldo Yoshimi Tanaka 35
Em meados da década de 1970, a crise das políticas de proteção social
(welfare state) nos países centrais desencadeou estratégias de reforma do Estado, entre
elas a descentralização (ABRUCIO; COSTA, 1998; BARROS, 1997; MEDICI, 1991;
MENDES, 1998; TEIXEIRA, 1990; TOBAR, 1991; VIANA, 1997). Da mesma forma, no
Brasil, a crise da previdência social foi um dos elementos propulsores do movimento da
reforma sanitária (MENDES, 1993, 1998; TEIXEIRA, 1990). Esse movimento culminou
com a instituição do Sistema Único de Saúde (SUS), homologado pela Constituição
Federal de 1988. O SUS assegurou avanços inquestionáveis no campo da saúde, expressos
em princípios e diretrizes que salientam a mudança na concepção da saúde; o acesso
universal e igualitário às ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação da
saúde; a mudança na forma de organização do sistema de saúde, com destaque para a
descentralização, passando cada esfera de governo a ser a única responsável pela direção de
seu próprio sistema de saúde; a mudança de enfoque da lógica curativa para a preventiva,
mediante atendimento integral com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuízo das assistenciais; a participação da comunidade, como alimentadora, orientadora
e controladora do sistema; a participação, em caráter complementar, da iniciativa privada
(BRASIL, 1997).
Esses princípios e diretrizes foram regulamentados 2 anos após a Constituição
de 1988, através das leis orgânicas de saúde (Leis n. 8.080 e 8.142) (BRASIL, 1990a,
1990b, 1991); contudo, o SUS foi viabilizado, de fato, pelas normas operacionais básicas
(NOB), editadas em 1991, 1992, 1993 e 1996 (BRASIL, 1991, 1992, 1993a, 1996). Cada
uma dessas normas incutiu concepção e ritmo distintos ao processo de descentralização do
SUS, de acordo com o contexto político vigente e com o órgão federal emissor da NOB.
A descentralização é um dos pilares de sustentação do SUS e, do ponto de
vista dos 5.507 municípios brasileiros, passou a significar a criação, reestruturação ou
implementação de sistemas municipais de saúde cuja gestão, de forma progressiva e
gradual, passaria a ser de responsabilidade de cada município.
A descentralização implica em redistribuição, em transferência de poder, e não
33 Artigo publicado na Revista Panamericana de Saúde Pública, n. 8, v. 4, p. 242-249, 2000.
34 Médico Sanitarista. Doutor em Saúde Pública pela Universidade de São Paulo. Professor Associado da Universidade Federal de Mato
Grosso.
35 Médico Sanitarista. Doutor em Saúde Pública pela Universidade de São Paulo. Professor Titular da Universidade de São Paulo.
109

110
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
apenas na delegação de competências sem deslocamento de poder (JUNQUEIRA, 1997;
UGA, 1991). É um processo político conflituoso e de difícil consecução, principalmente por
implicar em atuação sobre interesses de grupos de poder, sejam eles técnicos, econômicos
ou políticos. Nesse sentido, as duas últimas NOB orientam melhor o processo, uma vez
que não estão centradas apenas no âmbito do financiamento, mas propõem elementos que
visam (respeitados os princípios da flexibilidade, gradualismo, transparência e controle
social) (BRASIL, 1993b; LOBO, 1990) a descentralização da gestão dos serviços e ações
de saúde, em consonância com os princípios do SUS.
De acordo com a norma em vigência (NOB 01/96), o nível de autonomia
dos municípios sobre seu sistema de saúde está relacionado à forma de gestão em que
eles se inserem, mediante o cumprimento de uma série de requisitos. A gestão plena
confere ampla autonomia aos municípios, inclusive sobre as transferências financeiras
intergovernamentais para a saúde. Já a gestão plena da atenção básica confere aos
municípios autonomia moderada, relacionada a serviços e ações voltados para a atenção
básica à saúde, inclusive a gerência financeira dessa atenção. Finalmente, os municípios
não habilitados somente têm autonomia sobre os serviços de saúde que eles proveem e
mantêm com seu próprio orçamento. Nesse caso, cabe ao nível estadual a responsabilidade
pela gerência dos recursos financeiros para a saúde, transferidos aos municípios pela
União ou neles alocados pelo próprio governo estadual.
Mato Grosso, localizado na Região Centro-Oeste do Brasil, é o terceiro estado
brasileiro em extensão territorial e tinha, em 1998, uma população de 2.300 000 habitantes
(IBGE, 1993, 1997) distribuída em 126 municípios, 80% dos quais com menos de 20.000
habitantes. Até 1997, 60 municípios haviam se habilitado à NOB 01/93 (a maioria em
gestão parcial). Ao final de 1998, todos, com exceção da capital, Cuiabá (em gestão plena),
haviam se habilitado à gestão plena da atenção básica pela NOB 01/96. Isso implica dizer
que os municípios mato-grossenses são os responsáveis pela gestão de seus sistemas
municipais de saúde, mas, excetuando-se Cuiabá, têm autonomia financeira apenas sobre
os serviços e ações de saúde voltados para a atenção básica.
Desde a primeira NOB, os 126 municípios mato-grossenses vêm estruturando
seus sistemas municipais de saúde e estabelecendo relações intermunicipais, buscando
melhorar o acesso, a cobertura e a resolutividade dos serviços de saúde. A maior
autonomia financeira, propiciada pela descentralização, tem permitido, principalmente
aos municípios menores, um maior envolvimento em estratégias de referência, como
consórcios e convênios. Geralmente, essas estratégias envolvem os municípios maiores
e com melhor estrutura de saúde, os quais têm conseguido compensação financeira que,
embora insuficiente, era inexistente antes da descentralização.
Tendo o financiamento da saúde como foco de atenção, o presente trabalho
tem o objetivo de analisar a aplicação dos recursos financeiros da saúde nos municípios
do estado de Mato Grosso. A partir dessa análise, buscamos identificar o modelo de
atenção que vem se configurando a partir da implantação do SUS e suas perspectivas de
sustentabilidade financeira.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
1 MATERIAIS E MÉTODOS
Foram estudados 16 dos 126 municípios do estado de Mato Grosso, selecionados
segundo porte (pequeno, médio e grande), envolvimento com o SUS (precoce ou tardio)
e nível sociossanitário. Foram considerados de pequeno porte os municípios com menos
de 20.000 habitantes, de médio porte aqueles com população entre 20.000 e 49.999
habitantes, e de grande porte os municípios com população igual ou maior do que 50.000
habitantes. Os municípios habilitados pelas NOB 01/93 e NOB 01/96 foram considerados
de envolvimento precoce com o SUS, enquanto que aqueles habilitados apenas pela NOB
01/96 (a partir de 1998) foram considerados de envolvimento tardio. O nível sociossanitário
foi definido pela composição de seis indicadores: renda, analfabetismo, cobertura vacinal,
cobertura do sistema de informação sobre nascidos vivos (SINASC), cobertura de exame
pré-natal e contrapartida financeira municipal para a saúde. O nível sociossanitário foi o
parâmetro que orientou a seleção de municípios em diferentes estratos, dentro de cada
uma das seis tipificações possíveis a partir da combinação de porte e envolvimento com
o SUS. Assim, embora o processo de seleção não tenha sido aleatório, permitiu maior
representatividade à amostra.
Para esse conjunto de 16 municípios foram levantadas as receitas e despesas
correntes constantes dos balanços gerais elaborados pelas secretarias municipais de
finanças. Os repasses financeiros (federais) do SUS para custeio da assistência ambulatorial
e hospitalar foram compilados a partir do banco de dados do SUS (DATASUS) (BRASIL,
199). O levantamento englobou o período de 1994 a 1998 e não incluiu – por não estarem
disponíveis – dados relativos às transferências de recursos de saúde do governo estadual
para os municípios em estudo. Também foram consideradas apenas as receitas e despesas
correntes, não se incluindo receitas e despesas de capital.
2 RESULTADOS
Do ponto de vista financeiro, pode-se dizer que os municípios mato-grossenses
ainda dependem grandemente de repasses intergovernamentais. Essa dependência é maior
entre os municípios com menos de 20.000 habitantes, mas também é significativa nos
municípios de médio e grande porte. Na capital, Cuiabá, onde as transferências financeiras
foram as menores em todo o estado, ainda assim representaram 65% do orçamento
municipal, em 1998.
De 1994 a 1998 houve um aumento do volume de recursos financeiros dos
municípios (por transferências ou aumento de arrecadação própria) que redundou
em gradual e constante incremento nas despesas correntes com saúde. Essas despesas
significam as parcelas que cada município destina para a saúde de seu orçamento próprio,
independentemente dos recursos transferidos pelo estado e União. Essa contrapartida
municipal foi o componente que mais se elevou no período analisado (Tabela 1).
111

112
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Em relação ao financiamento da assistência ambulatorial, observou-se, no
conjunto dos municípios estudados, incremento tanto nos gastos por atendimento quanto
nos gastos per capita. Cuiabá se destacou como o município que vem apresentando os
maiores gastos, revelando sua importância como sede dos serviços ambulatoriais de maior
complexidade e como polo de referência para os demais municípios de Mato Grosso e
mesmo da Região Norte.
Em relação às internações hospitalares, houve uma importante redução nos
gastos per capita de 1994 para 1995. Tal redução foi determinada por políticas centrais
que ao mesmo tempo normalizaram a redução e fomentaram mecanismos de controle
e avaliação das internações. Essas medidas reduziram as fraudes e as internações de
indicação duvidosa (WELTER; SCATENA, 1999), permitindo que se elevassem,
proporcionalmente, as internações com indicação mais criteriosa, geralmente relacionadas
a agravos mais importantes e de maior risco que, por sua vez, implicam em maior período
de internação ou em maior custo financeiro. Como consequência, observou-se, a partir de
1995, um incremento gradativo dos valores pagos por internação, com reflexo sobre os
gastos per capita que, a partir daquele ano, elevaram-se discretamente ou se estabilizaram,
conforme o porte do município. Mesmo assim, em 1998, os gastos per capita com
internações hospitalares encontravam-se aquém daqueles efetuados em 1994.
Sintetizando, a análise das três principais fontes responsáveis pelo financiamento
da saúde nos municípios, no período de 1994 a 1998, revela a redução dos gastos com
internação, acompanhada de elevação dos outros dois componentes, destacandose
o importante incremento no volume de recursos classificados como contrapartida

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
municipal. Embora em menor escala, também foi expressiva a elevação das transferências
federais para o custeio da assistência ambulatorial (Tabela 1). Mesmo que visto somente
da perspectiva do financiamento, esse quadro é de algum modo alentador, pois parece
refletir uma inversão no modelo de atenção, uma vez que aponta uma redução do peso da
assistência hospitalar, ao mesmo tempo em que revela um maior investimento financeiro
por parte dos municípios (em princípio numa lógica de maior racionalidade e controle)
e também aumento das transferências destinadas à assistência ambulatorial (que em
princípio privilegiaria a atenção primária à saúde).
Uma análise um pouco mais detalhada, no entanto, oferece elementos que
suscitam preocupações, uma vez que revelam a manutenção de um modelo de atenção
voltado para a assistência médica, individual, curativa e de crescente incorporação
tecnológica, principalmente na capital e nos municípios maiores.
Das três fontes de financiamento trabalhadas, a primeira está comprometida com
as internações hospitalares. Como todos os municípios do estado de Mato Grosso, com
exceção de Cuiabá, estão sob gestão plena da atenção básica, esses municípios gerenciam a
distribuição das autorizações de internação hospitalar (AIH), mas não os recursos para seu
pagamento. Cuiabá é o único município mato-grossense com autonomia sobre os recursos
para pagamento das internações hospitalares. Assim, com maior ou menor controle por
parte dos municípios, entre 22 e 31% dos recursos gastos com saúde em 1998 destinaramse
a uma atividade voltada à assistência médica hospitalar, curativa e individual.
A contrapartida municipal atualmente responde por 32 a 54% dos recursos
gastos com saúde, dependendo do porte do município. Porém, a análise da aplicação
desses recursos é dificultada pela forma como são elaborados os instrumentos de
acompanhamento e prestação de contas pelas secretarias municipais de finanças.
O financiamento da assistência ambulatorial foi o componente que mereceu
maior atenção, neste trabalho, por três motivos: 1) por teoricamente refletir o maior
compromisso com a promoção da saúde e prevenção primária, através da atenção primária
à saúde; 2) porque é o componente que desde a NOB 01/93 tem sido transferido (total ou
parcialmente) aos municípios, cabendo a eles utilizar esse recurso conforme o modelo
de assistência adotado; e 3) porque através do DATASUS é possível desagregar as
informações de produção e financiamento dos atendimentos ambulatoriais, por município
e item de programação, de modo a evidenciar tendências.
Para melhor analisar os atendimentos ambulatoriais, eles foram desagregados em
três componentes, que representam itens de programação isolados ou aglutinados: l) ações
de vigilância epidemiológica, imunização e atos não médicos (AVEIANM); 2) consultas
e procedimentos médico-odontológicos; e 3) procedimentos diagnósticos e terapêuticos
de média e alta complexidade (patologia clínica, radiodiagnóstico, ultrassonografia,
outros exames por imagens, exames hemodinâmicos, terapia renal substitutiva, rádio
e quimioterapia, órteses e próteses, outros exames especializados e outras terapias
especializadas).
113

114
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Observou-se, para o estado de Mato Grosso, que os gastos com assistência
ambulatorial de média e alta complexidade foram os únicos que se elevaram de forma
constante ao longo dos 5 anos estudados (Tabela 2). Essa elevação, expressa em
termos percentuais, implicou em redução proporcional dos gastos com atendimentos
médico-odontológicos e em comprometimento dos gastos com AVEIANM. Esses
dois componentes, que em 1994 representavam, somados, 73% do total de gastos
ambulatoriais, reduziram-se para 51%, enquanto os gastos com atendimentos de média e
alta complexidade elevaram-se de 25% para 39%.
A amostra estudada permite afirmar que é nos municípios maiores, na capital
e nos municípios de porte médio, nesta ordem, que está ocorrendo o maior incremento
proporcional dos gastos com procedimentos diagnósticos e terapêuticos de média e alta
complexidade, associado a um decréscimo nos gastos dos outros componentes, embora,
excetuando-se Cuiabá, os gastos com AVEIANM somente tenham se reduzido nos
2 últimos anos. Nos municípios de pequeno porte, a assistência ambulatorial de maior
complexidade, embora se elevando discretamente, tem comprometido por volta de 10%
dos recursos, não interferindo muito no financiamento dos outros componentes.
Cuiabá tem imprimido grande pressão sobre o comportamento dos gastos da
assistência ambulatorial do estado de Mato Grosso. Em 1998, a capital (que concentra
praticamente 20% da população do estado) foi responsável por 50% de todos os gastos
ambulatoriais, dos quais quase 60% foram gastos com procedimentos de média e alta
complexidade. No outro extremo, a relativa estabilidade do financiamento dos três

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
componentes analisados nos municípios pequenos contrabalançou a situação do estado.
Nesses municípios, praticamente 90% dos recursos ambulatoriais foram destinados às
ações e atividades de menor complexidade, componentes da base da atenção primária à
saúde.
Se os gastos com atendimentos ambulatoriais efetuados em 1994 são equiparados
a 100 e utilizados como referência para os anos seguintes (Tabela 3), o quadro que se
apresenta revela que, no estado de Mato Grosso, os gastos com atendimentos de média
e alta complexidade não sofrem incremento apenas proporcional ao total de gastos, mas
também absoluto, ao longo dos últimos 5 anos. Esse componente foi o que mais cresceu
no período, principalmente em detrimento da elevação observada nos municípios de
médio e grande porte. Elevação dos gastos com AVEIANM também foi observada nos
três conjuntos de municípios, embora de menor magnitude. Em relação aos atendimentos
médico-odontológicos, houve redução de gastos nos municípios com mais de 50.000
habitantes (grande porte). Nos municípios de médio e pequeno porte, os atendimentos
médico-odontológicos superaram os gastos com AVEIANM e, de fato, ultrapassaram
todos os demais, mas não de forma a interferir significativamente no comportamento do
estado como um todo.
Dos três conjuntos de municípios estudados, o de pequeno porte foi aquele onde
se deu uma evolução mais equitativa nos gastos com atendimentos ambulatoriais (Figura
1), ou seja, o aumento dos recursos financeiros para a atividade ambulatorial nesses
locais redundou em maior aporte financeiro tanto para as consultas médico-odontológicas
e AVEIANM, como para as atividades de complementação diagnóstica e terapêutica
de média e alta complexidade. Isso provavelmente se deu porque nos municípios com
menos de 20.000 habitantes os serviços de saúde que configuram o SUS local são pouco
115

116
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
complexos e orientados para a atenção primária à saúde. Nesses municípios, os serviços de
patologia clínica, radiodiagnóstico e ultrassonografia geralmente compõem a assistência
de média e alta complexidade e, por serem menos dispendiosos (e talvez utilizados com
mais critério), acabam comprometendo menos os gastos ambulatoriais.
Superpondo-se a Figura 1 à Figura 2, que mostra a mesma variação em número de
atendimentos ambulatoriais, observa-se praticamente o mesmo padrão de comportamento,
com uma diferença significativa: embora o volume de atendimentos de média e alta
complexidade continue detendo os maiores incrementos, esses são muito menores do que
o incremento observado em relação ao financiamento dessa atividade. Isso mostra (com
mais evidência nos municípios de médio e grande porte) que, a cada ponto percentual
elevado no volume de atendimentos de média e alta complexidade, elevam-se duas ou
mais vezes os recursos despendidos para esses procedimentos, ou seja, os atendimentos
de complementação diagnóstica e terapêutica estão gerando gastos desproporcionais
ao volume de atendimentos produzidos devido à incorporação de procedimentos mais
caros, ao aumento de valores na tabela SUS, ou em decorrência da adoção da prática de
pagamentos diferenciados para determinados procedimentos.

3 DISCUSSÃO
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Em relação ao financiamento da saúde, os dados apresentados permitem
evidenciar que a descentralização, principalmente implementada após a edição da NOB
01/93, tem tido grande impacto sobre os municípios mato-grossenses, constituindo-se
em importante elemento viabilizador da elevação dos gastos com saúde por habitante.
Embora em 1998 os gastos per capita com saúde, na grande maioria dos municípios, ainda
se mostrassem baixos, não atingindo R$ 100,00 por habitante/ano, em relação a 1994 eles
apresentaram um incremento médio de mais de 50%.
Das três fontes de financiamento analisadas, a contrapartida municipal foi a que
sofreu maior incremento de 1994 a 1998: 301% nos municípios pequenos, 227% nos
de porte médio, 286% nos de grande porte, e 183% na capital, Cuiabá. No entanto, a
forma como os recursos foram consolidados nos orçamentos e balanços municipais não
permitiu identificar o modelo de atenção à saúde adotado a partir da aplicação desses
recursos. A análise documental e as entrevistas realizadas informaram que a maior parte
117

118
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
dessa contrapartida (quando não toda, ou, ainda, complementada por recursos transferidos
para o SUS) se destina ao pagamento da folha de pessoal. Como os recursos humanos
da saúde podem estar distribuídos por todos os serviços de saúde, de unidades básicas e
ambulatórios de especialidades a prontos-socorros, unidades de terapia intensiva e centros
de reabilitação, não foi possível, neste trabalho, informar qual o setor (e o modelo) que tal
contrapartida privilegia.
Já a evolução das outras duas fontes (assistência ambulatorial e assistência
hospitalar) permitiu evidenciar a aparente mudança na prestação de serviços, uma vez
que de 1994 para 1998 ampliaram-se os gastos com assistência ambulatorial ao mesmo
tempo que se reduziram os gastos com internações hospitalares. Isso, no entanto, não
necessariamente significa uma alteração no modelo de atenção à saúde, tendo em vista
que tal incremento de gastos, principalmente nos municípios maiores, não redundou em
equivalente implementação da atenção primária à saúde, mas sim numa utilização cada
vez mais intensa dos serviços de média e alta complexidade, muitos dos quais migraram
do ambiente hospitalar para os ambulatórios.
Observou-se, principalmente na capital e nos municípios de grande e médio
porte, uma discrepância na evolução do financiamento dos três componentes da
assistência ambulatorial analisados, com aumento significativo do componente de maior
complexidade e tendência de redução proporcional dos outros dois componentes. Como
os recursos financeiros para a assistência ambulatorial aumentaram no período, tanto
de forma absoluta como per capita, o que se está observando nesses municípios é uma
migração da aplicação dos recursos das AVEIANM e, principalmente, da assistência
médico-odontológica, para o componente de complementação diagnóstica e terapêutica
de média e alta complexidade. Como reflexo dessa dinâmica, o componente de média e
alta complexidade cresceu, no estado de Mato Grosso, 74% em termos de volume e 152%
em termos financeiros. Tal elevação é influenciada pelos altos custos dos procedimentos
que fazem parte desse componente (suscetível à rápida e constante incorporação
tecnológica), pelo aumento de valores da tabela SUS e também por políticas definidas
pelas secretarias municipais de saúde, como a adoção de pagamentos diferenciados para
alguns procedimentos mais complexos.
De modo geral, os municípios pequenos do estado de Mato Grosso tiveram
uma evolução mais homogênea do financiamento dos três componentes da assistência
ambulatorial, mas a relativa estabilidade observada nesses municípios e a baixa
complexidade de seus serviços de saúde não são garantia de que nesses locais não se possa
reproduzir a situação que se desenha nos municípios maiores.
O modo como estão sendo utilizados os recursos financeiros das três principais
fontes identificadas neste trabalho suscita preocupações, uma vez que pode estar
conduzindo o SUS para um quadro de inviabilidade financeira, pelo menos no estado
de Mato Grosso. Nesse estado, quase 30% dos recursos financeiros disponíveis já estão
comprometidos com internação hospitalar; outros 35% – de contrapartida municipal –

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
estão comprometidos com a folha de pagamento dos recursos humanos da saúde (sendo
que uma parcela deles atua em hospitais municipais e mesmo serviços de complementação
diagnóstica e terapêutica). Os restantes 35%, cuja maior parcela deveria se destinar à
atenção básica, estão cada vez mais se deslocando para um volume relativamente
pequeno de atendimentos, com consumo de praticamente 40% (em 1998) desse recurso.
O segmento de média e alta complexidade é um segmento que está em constante processo
de incorporação tecnológica, normalmente oneroso. Além disso, o modelo de atenção
hegemônico no país estimula a prática de incorporação das tecnologias mais modernas e
ainda o faz de forma cumulativa (e não substitutiva), o que acaba impondo maior ônus ao
sistema.
Como não há perspectivas de incrementos importantes nos recursos da saúde
e o modelo atual está gerando redução (absoluta e relativa) do volume de atividades de
atenção primária à saúde, acredita-se que essa redução, num ciclo vicioso, fatalmente
redundará em maior demanda ao segmento de média e alta complexidade, que por sua
vez implicará em absorção de mais recursos financeiros. A perpetuação de um modelo de
assistência voltado para a assistência médica, individual, curativa, praticada no hospital
ou nos ambulatórios, com maciça incorporação tecnológica, além de mantenedora de
iniquidade, pode condenar o SUS à inviabilidade financeira.
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119

120
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
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122
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
POLÍTICA DE SAÚDE EM MATO GROSSO:
DOIS MANDATOS PARA A CONSTRUÇÃO DA
REGIONALIZAÇÃO 36
Luisa Guimarães 37
O estudo de aspectos da política estadual de saúde em Mato Grosso, no período
de 1995 a 2000, quando o desenvolvimento da atenção à saúde teve como prioridade
a organização das ações e serviços sob a lógica da regionalização, traz elementos
relevantes para a discussão da cooperação intergovernamental, necessária ao processo de
descentralização. 38 No caso de Mato Grosso, os municípios foram estimulados pela gestão
estadual a formar consórcios entre si e a estabelecer parcerias com o Estado e, assim,
viabilizar a provisão da atenção especializada – referência para a atenção básica – de
uma região definida. Buscava-se, nesse sentido, resolver de forma cooperativa problemas
comuns, cuja solução extrapolava a capacidade e os recursos de cada município ou do
Estado, com benefícios para todos. Os ganhos com a associação ultrapassavam, já em
princípio, aspectos administrativos, porque não se tratava de iniciativa isolada, mas
integrante do processo de descentralização setorial, que, a longo prazo, contribuiria para
o aumento da integralidade da atenção no interior do Estado e redução de iniquidades no
sistema.
O incentivo à formação de consórcios de saúde foi um componente da política
de Governo de Estado, empreendida pela gestão estadual, como integrante da proposta
de organização regional do sistema de atenção à saúde (MATO GROSSO, 2000f), que
incluía um conjunto de transformações, entre as quais: a reestruturação do órgão estadual
gestor da saúde, a criação das Comissões Intergestores Bipartite Regionais (CIBR), a
realização da Programação Pactuada e Integrada (PPI), a implantação do Sistema Estadual
de Referência (SER) – com as respectivas Câmaras de Compensação Regionais (CCR)
e Centrais de Regulação Regionais (CRR) – e a organização de Câmaras de Auditorias
36 Publicação originalmente em: GUIMARÃES, Luisa. Política de Saúde em Mato Grosso: dois mandatos para a construção da
regionalização. In: MATO GROSSO. Secretaria de Estado de Saúde. Regionalização da saúde em Mato Grosso: em busca da integralidade
da atenção. Mato Grosso: SES, 2002. p. 39-66. Este texto é parte do Capítulo IV da Dissertação de Mestrado “Arquitetura da Cooperação
Intergovernamental: os Consórcios em Saúde de Mato Grosso”, defendida pela autora junto à ENSP/Fiocruz. Reprodução autorizada pela
autora.
37 Psicóloga. Doutora em Saúde Pública.
38 A pesquisa está delimitada no período de 1995 a 2000 e foi desenvolvida no contexto do Governo Dante Martins de Oliveira, de 1995 a
1998, reeleito para o período seguinte (1999 a 2002). O Governador, membro do Partido Social Democrata do Brasil (PSDB), foi eleito por
coalizão de 10 partidos, com 72,5% dos votos. Dante de Oliveira tem longa trajetória política, desde movimentos estudantis e populares,
até deputado estadual (1978, pelo Movimento Democrático Brasileiro – MDB), deputado federal (1982), prefeito de Cuiabá (1985 e em
1992, pelo Partido Democrata Trabalhista – PDT), ministro de Estado (1986) e governador (1995 e 1999). Alcançou popularidade nacional
em 1984, com a autoria da emenda constitucional que propôs a eleição direta para Presidente da República e que impulsionou a campanha
pelas Diretas-já. Os grandes projetos de seu governo no Estado foram empreendimentos energéticos, consórcios intermunicipais de saúde,
democratização do ensino e autonomia das escolas. As metas para o segundo mandato incluem investimentos na área social e estímulo
ao desenvolvimento econômico e industrial de forma sustentável, de modo a assegurar o patrimônio ambiental de Mato Grosso. Nos dois
mandatos, o governador manteve à frente da pasta da saúde Júlio Strubing Müller Neto, médico sanitarista, ex-Secretário Municipal de
Saúde de Cuiabá, quando Dante de Oliveira foi Prefeito da Capital (MATO GROSSO, 2001a).
123

124
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Regionais (CAR). A ativação de todos esses mecanismos, simultânea à efetivação do
processo de descentralização, objetivava promover mudança do modelo de atenção de
fragmentado para regionalizado. 39 O desenvolvimento da política de saúde de Mato
Grosso, no período estudado, indica, finalmente, que, para a efetividade da implementação
do processo de descentralização, implantado por meio de normas federais – de caráter
universal –, foi necessária a coordenação e a atuação da gestão estadual na assessoria
e na capacitação dos municípios, na definição de incentivos e, fundamentalmente, na
transferência da decisão referente à gestão de sistemas de saúde para espaços regionais
(MATO GROSSO, 2000d).
A situação do Estado e dos municípios de Mato Grosso na construção de
acordos e pactos, mediante o consórcio e a regionalização na saúde, ainda que rica em
potencialidades e expressiva nos resultados, não pode ser generalizada para todos os
demais, porque tem um valor agregado, resultante de especificidades locais – políticas e
sociais – que confluem, por conseguinte, para um processo de organização regional próprio,
baseado na cooperação entre municípios e Estado. 40 Todavia, para analisar o consórcio
como instrumento de cooperação intergovernamental no processo de descentralização,
o caso de Mato Grosso foi identificado como significativo, porque nesse Estado seria
possível observar o surgimento e o desenvolvimento da cooperação entre os municípios e
desses com o Estado, a partir de uma política ativa do governo estadual, adotada em 1995,
e mantida no mandato seguinte. 41
Para alcançar os objetivos de pesquisa do consórcio como instrumento de
cooperação intergovernamental, partiu-se de uma panorâmica de características do estado
de Mato Grosso e da gestão da saúde correspondente ao período em estudo (1995-2000),
seguida de breve revisão do processo de descentralização nesse Estado, implantado por
meio das NOB’s, que culmina com o seu direcionamento pela via da regionalização,
mediante o estímulo aos consórcios de saúde.
1 MATO GROSSO: BREVE CARACTERIZAÇÃO DO ESTADO
O estado de Mato Grosso está situado na Região Centro-Oeste do Brasil e a
estimativa populacional para o ano de 2000 era de 2.498.150 residentes (BRASIL,
39 Modelo de atenção à saúde é aqui entendido como a forma em que ocorre o atendimento das necessidades sentidas e não sentidas da
população, que resulta em um tipo de relação e de interação entre os recursos disponíveis e essa população. Há farta literatura sobre o
tema e opiniões contrastantes. Regionalização, por sua vez, é aqui entendida como articulação e mobilização municipal, que considera
características geográficas, fluxo de demanda, perfil epidemiológico, oferta de serviços e vontade política expressa pelos municípios de se
consorciar ou estabelecer outra relação de caráter cooperativo (NOB/93).
40 No caso específico do setor saúde, denota-se que o Secretário Estadual reúne características de liderança tradicional, carisma pessoal e
competência técnica, com compromisso social.
41 Políticas ativas e contínuas são expressas por níveis governamentais interessados na implementação destas, mediante a indução
eficientemente desenvolvida e implementada, que pode compensar atributos estruturais dos governos e das próprias políticas, implicando
na redução de custos e aumento de benefícios. É traduzida em decisões favoráveis aos programas de descentralização de meios e de recursos
financeiros, políticos e administrativos necessários para implementar tais políticas. São coordenadas e coincidentes com outras ações de
governo e os incentivos são contínuos, compensando obstáculos administrativos (ARRETCHE, 2000).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
2000a). 42 A distribuição dessa população é predominantemente urbana, seguindo a
tendência do País. Contudo, apresenta baixa densidade demográfica, em torno de 2,5
habitantes por quilômetro quadrado (MATO GROSSO, 1998). Mato Grosso possui 126
municípios, representando 2,3% do total de localidades do Brasil, onde residem cerca de
1,6% da população brasileira. 43
Entre as regiões do Brasil, a Centro-Oeste vem consolidando-se como área de
produção agroindustrial, impulsionada por forte ação estatal, fundamental para a ocupação
e a transformação produtiva da Região. Os investimentos públicos ocorreram tanto em
infraestrutura de transportes, energia e armazenagem, quanto em políticas de crédito rural
e de preços, programas de colonização e incentivo à pecuária. 44 A expansão econômica
decorrente foi acompanhada por grandes fluxos migratórios, geradores de taxas de
crescimento populacional superiores às médias nacionais. No caso de Mato Grosso, esse
processo esteve mais concentrado na região central, de sul a norte do estado – área de
maior produção agropecuária e de valor da produção industrial –, onde os municípios
receberam migrantes provenientes do Centro-Sul e do Nordeste do País (CAMPINAS,
1999). 45
No Centro-Oeste, ainda que expressivo, o crescimento populacional concentrouse
em cidades-polo, atrativas de investimentos privados de grande porte e de modernas
indústrias com alta produtividade. Tais fatores, ao fim e ao cabo, reforçaram disparidades
existentes, consolidando a economia do Centro-Oeste como complementar à do Sudeste,
sem alcançar, portanto, transformações nas relações de produção da Região.
Uma heterogeneidade espacial marcou a existência de cidades pouco estruturadas,
com fracos laços de articulação e complementariedade, predominando municípios de
pequeno porte e baixo grau de desenvolvimento das atividades e dos serviços urbanos,
com pouca inserção no cenário regional e nacional (CAMPINAS, 1999).
As correntes migratórias, por sua vez, foram em busca de melhores oportunidades
de trabalho e, portanto, apresentam estrutura etária mais envelhecida. No Brasil, os
números referentes ao percentual de pessoas residentes em estado ou município diferente
daquele em que nasceram são bastante variados entre as cinco regiões, indicando que os
indivíduos, em relação ao local de nascimento, mudam mais de cidade do que de Estado.
Na média, em 1999, cerca de 16% dos residentes eram não naturais do Estado,
enquanto os não naturais no município eram 39%, segundo a Pesquisa Nacional por
42 Mato Grosso ocupa 10,6% da área territorial do Brasil (MATO GROSSO, 2000g).
43 Em 2000, foram criados novos municípios, totalizando 139 no Estado. Os municípios novos tiveram o primeiro governo municipal no
ano de 2001.
44 O Governo de Estado tem programa de incentivos (ampliação, equipamento, pesquisa) direcionado às indústrias atrelado à redução da
carga tributária. Nos últimos anos, a arrecadação tributária do Estado aumentou em nove vezes. No ano de 2000, Mato Grosso foi o maior
produtor nacional de soja, líder de produção nacional de algodão, vice-líder na safra de arroz e o quarto em rebanho de rezes. O ecoturismo
está recebendo investimentos internacionais. As características geográficas do Estado impõem que o transporte seja intermodal, utilizando
de hidrovias, rodovias e ferrovias em um mesmo percurso. Os investimentos em infraestrutura e serviços refletem diretamente sobre maior
circulação de informações e tecnologias. A área de serviços públicos representa mais de 50% dos investimentos entre os anos de 1998
e 2000. Na indústria, no ano de 1997, apenas 21% dos investimentos privados se concentraram na Capital (MATO GROSSO, 2000g).
45 O Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região de Teles Pires está situado nesse corredor produtivo, na região mais central do Estado.
125

126
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Amostra de Domicílios (PNAD). Esses números são bem maiores na Região Centro-Oeste,
respectivamente, 35% e 54%, repercutindo significativamente nos perfis populacionais
de demanda de serviços e de ocupação territorial. 46 Em decorrência da migração, a taxa
de crescimento foi de 2,39% ao ano, na segunda metade da década de 1990 (BRASIL,
2000a).
Em Mato Grosso, os municípios são pequenos em termos populacionais e apenas
três cidades têm populações grandes, em faixas de mais de 100 mil habitantes (Tabela 1
e Mapas 1 e 2). Dos 126 municípios, 90 localidades (71%) têm população inferior a 15
mil habitantes e, nessas, residem cerca de um terço (27%) da população total do estado.
Na capital, Cuiabá, moram 20% da população do Estado. No interior, por sua vez, há
grande dispersão, com dificuldades de acesso, grandes distâncias e barreiras geográficas
entre as cidades. A população indígena no Estado representa 1,3% da população estadual,
e existem 39 etnias, presentes em 44 municípios. Para essa população étnica, existem
programas específicos de atenção à saúde (MATO GROSSO, 1998).
Tabela 1 – Distribuição de Municípios, por População, em Mato Grosso, 1998
Fonte: Elaborado com Base em Estimativa Populacional do IBGE (MATO GROSSO, 1998).
Os mapas seguintes ilustram a distribuição populacional no território e a densidade
demográfica, evidenciando a prevalência de municípios extensos e pouco populosos,
resultando em baixas densidades populacionais. A região de maior densidade existente
no Estado é a capital, Cuiabá. Ao centro do Estado e no sentido norte-sul, observamse
também áreas de maior densidade populacional, em geral ao longo de rodovias de
integração, a exemplo da Cuiabá-Santarém.
46 O Centro-Oeste ocupa ainda posição estratégica em relação à Região Amazônica, fator relevante, considerando que fluxos migratórios
se dirigiram ao interior dos Estados, e novos municípios foram surgindo ao longo de rodovias. Propriedades extensas de terras, carentes
de infraestrutura e em presença de reservas indígenas fazem parte do perfil das novas cidades, modificando profundamente a ocupação
territorial regional. De 1970 a 1995, por exemplo, a área de pastagem na Região teve incremento de 150% (CAMPINAS, 1999).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Em Mato Grosso, no ano de 1997, a População Economicamente Ativa (PEA)
representou 46% da população total e o PIB era de R$ 9,08 bilhões, distribuídos entre
atividades de agropecuária (45%), indústria (13%) e serviços (42%). O PIB per capita
era de R$ 3.971,00 – o do Brasil, no ano de 1996, foi de R$ 4.503,00 (MATO GROSSO,
2000g). 47
Figura 1 – Distribuição populacional por município de Mato Grosso, 1996
Fonte: Extraído de Lavras, 1999.
47 O PIB de 1997 foi composto de 45% para os setores agrícola e pecuária, 42% para serviços e 13% para indústria (Gazeta Mercantil,
2000).
127

128
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Figura 2 – Mato Grosso, Densidade Demográfica, 1996
Fonte: Extraído de Lavras, 1999.
1.1 Condições de Saúde e Oferta de Serviços em Mato Grosso: alguns
indicadores
Alguns dados são mostrados em seguida, com objetivo de apresentar a moldura
na qual os consórcios surgem e se desenvolvem em Mato Grosso. Quanto aos indicadores
básicos de saúde no Estado, a expectativa de vida no ano de 1997 era de 65,01 anos para
homens e 71,12 para mulheres. A taxa de mortalidade infantil era de 29,3 por mil nascidos
vivos (BRASIL, 1997b, 2000a). Entre a população masculina, a primeira causa de morte
foi por causas externas (26%) e a segunda, por doenças do aparelho circulatório (25%).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Na população feminina, esse perfil é distinto: as doenças do aparelho circulatório são a
principal causa de morte (28%) e as neoplasias, a segunda (13%). Nos menores de um ano
de idade, a principal causa de morte são as afecções perinatais e, na faixa de um a quatro
anos de idade, predominam as causas externas (MATO GROSSO, 1998).
Com referência à dependência do sistema público de saúde, pesquisa sobre
a população que utiliza exclusivamente o SUS mostra que, na Região Centro-Oeste,
esse percentual encontrava-se em torno de 39%, na segunda metade da década de 1990
(BRASIL, 2000c). Quanto aos beneficiários de saúde suplementar no Estado, no mesmo
período, a estimativa era que apenas 13% da população dispunham de algum plano ou
seguro privado de saúde (BRASIL, 2000a). Com referência aos planos privados de saúde,
outra fonte é o cadastro das operadoras de seguros privados, o qual demonstra que o
estado de Mato Grosso apresenta uma das menores porcentagens (3,85%) de beneficiários
do país e a menor (0,35%) da Região Centro-Oeste. Nessa Região, os beneficiários de
planos privados representam 3,94% do total Brasil (BRASIL, 2001). O predomínio da
dependência do SUS sobre o acesso aos planos privados de saúde reforça a necessidade de
melhoria dos atributos de assistência e cobertura do sistema público de atenção no Estado.
Quanto à assistência hospitalar pública, no ano de 1995, Mato Grosso tinha uma
taxa de 2,89 leitos do SUS por mil habitantes; em 1999, essa taxa sofreu leve redução,
passando para 2,80. Embora Mato Grosso seja o segundo Estado da federação em taxa de
ocupação de leitos do SUS, o número de leitos está abaixo da média do país, que é de 2,99
por mil habitantes (BRASIL, 2000b). Em Mato Grosso, no ano de 1998, 86% dos hospitais
tinham leitos contratados pelo SUS, resultando que 75% do total de leitos existentes no
Estado (público e privado) estavam disponíveis para o SUS. Os leitos privados contratados
(54%) responderam por cerca de 30% do gasto hospitalar. O número de internações estava
em torno de 8,6 por 100 habitantes/ano. Quanto à natureza das unidades ambulatoriais e
hospitalares, 104 eram privadas e 44 públicas (MATO GROSSO, 1998).
Quanto à atenção ambulatorial, no ano de 1998, 67% das unidades de saúde
do SUS existentes em MT eram postos e centros de saúde, sendo que o gasto per capita
ambulatorial totalizava R$ 23,45. Nesses, 55% dos procedimentos realizados eram por
profissionais não médicos (Aveianm – Atos de vigilância epidemiológica, imunização e
atos não médicos). No período de 1994 a 1998, houve incremento de 150% na produção
ambulatorial e de 280% na alta complexidade e no alto custo. Esses números podem
indicar que a estruturação da atenção básica nos municípios, mediante a implantação
de ações preventivas e de atenção ambulatorial, segundo o modelo adotado no Estado,
levou ao crescimento progressivo da demanda por serviços especializados. Os recursos do
orçamento geral do Estado destinados à saúde, em 1998, equivaleram a 4,92% do total e a
execução foi de 56% (MATO GROSSO, 1998). 48
48 O valor orçado para a saúde, no ano de 1998, em Mato Grosso, corresponde a cerca de 70% do estabelecido para o ano de 2000 pela
Emenda Constitucional 29.
129

130
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
No período de 1995 a 1999, observa-se redução de 58% no número de cesáreas,
indicando melhora na assistência ao parto, uma vez que a taxa de cesárea era alta no
Estado. No mesmo período, ocorreu o aumento de 120% do gasto per capita com alta
complexidade (BRASIL, 2000b), indicativo de ampliação no acesso a esses serviços. Em
1998, 84% da população de MT avaliava positivamente o desempenho da saúde no Estado
(MATO GROSSO, 2000c).
Quanto à organização do sistema estadual, na área da saúde, em Mato Grosso,
uma divisão administrativa, desde 1992, agregou conjuntos de municípios em nove
Polos Regionais de Saúde, transformados em treze no ano de 2000. Para incrementar a
descentralização pela via da regionalização, a atuação desses polos foi transformada. A
reconfiguração visou à superação de dificuldades na distribuição do parque assistencial
e no fluxo de pacientes (LAVRAS, 1999). 49 O surgimento da articulação de municípios,
sob a forma de consórcios em algumas regiões do estado, nesse período, modificou o
fluxo de paciente entre cidades em Mato Grosso. Com o objetivo de prover meios para
a assistência especializada e hospitalar em uma região, os municípios mato-grossenses
foram estimulados pelo Estado a constituir consórcios intermunicipais. Assim, dos 126
municípios do Estado, 74 estão organizados nos dez consórcios existentes, no ano de
2000, cobrindo cerca de 30% da população.
Mesmo fortemente estimulados e apoiados pela SES/MT, tais consórcios
buscam a autonomia municipal e a cooperação mútua e com o Estado, com finalidade de
potencializar a capacidade gestora do SUS como um todo (LAVRAS, 1999).
2 POLÍTICA ESTADUAL DE SAÚDE: DIRETRIZES, ESTRATÉGIAS E
PROJETOS PRIORITÁRIOS
A gestão estadual, objeto de análise desta pesquisa, cumpre o segundo mandato
consecutivo. O primeiro teve início em 1995 e o segundo, em 1999. O titular da SES/MT
foi reconduzido em seu cargo, fator favorável para a continuidade da política estadual
assumida no primeiro mandato, que propunha, fundamentalmente, empreender nova
configuração ao sistema estadual de saúde. 50
O governo estadual incentivou os municípios a constituírem consórcios
intermunicipais de saúde, em parcerias cooperativas com o Estado, mediante apoio técnico,
político e descentralização de recursos necessários. A política que incentivou a constituição
49 A nova reconfiguração desenvolvida pelo Estado contou, em seu início, com apoio do MS, dentro do Projeto de Apoio à Reforma do
Sistema Único de Saúde – Componente Federal, parte integrante da cooperação técnica do Brasil – Reino Unido. O objetivo geral, no caso
de Mato Grosso, naquele projeto foi implantar sistemas microrregionais de saúde que contribuam com os municípios no desenvolvimento
de suas responsabilidades no âmbito no SUS, favorecendo a articulação intermunicipal, a qualificação da atenção à saúde e a otimização
dos recursos existentes e possibilitando o exercício pleno das funções gestoras das Secretarias Municipais de Saúde e da Secretaria Estadual
de Saúde (LAVRAS, 1999). Nesse processo, o aprimoramento dos consórcios para a organização da atenção hospitalar e dos serviços de
diagnóstico e terapêutico foi um dos objetivos específicos.
50 A descrição da política estadual está fundamentada em documentos de várias naturezas do Governo do Estado, os quais expressam o
plano, as estratégias e a decisão política que sustentaram o desenho de regionalização proposto.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
dos consórcios no estado de Mato Grosso teve as bases expressas no documento Política
de Saúde em Mato Grosso: diretrizes, estratégias e projetos prioritários, apresentado
pela SES/MT aos municípios, em julho de 1995. Esse documento contém o referencial
geral para o setor saúde no Estado e tem, como eixo de condução, a “diminuição das
desigualdades social e regional em relação à qualidade de vida”, mediante a melhoria das
condições sociossanitárias e ambientais, prioritariamente de grupos sociais, municípios e
regiões mais desfavorecidos (MATO GROSSO, 2000c).
No transcurso desta pesquisa, foi assumido que o documento Política de Saúde
em Mato Grosso: diretrizes, estratégias e projetos prioritários continha as diretrizes e
as estratégias propostas pela gestão estadual. A observação das diretrizes explicitadas no
documento revelou que apontavam, fundamentalmente, para a transformação do modelo de
atenção à saúde, com a definição das atividades e o compartilhamento de responsabilidades
entre governos municipais e estadual. As estratégias orientavam-se para a organização do
sistema de saúde pela via da regionalização e o consórcio apresentou-se como a principal
ferramenta para enfrentar problemas comuns, na expansão da integralidade da atenção e
da equidade no interior do Estado.
O reconhecimento da função desse documento como orientador básico para a
gestão da saúde no Estado parte tanto da equipe técnica quanto do titular da SES, o qual
reafirma, ao assumir o segundo mandato, a importância do seu conteúdo para a discussão
das ações do governo e a definição das prioridades.
O documento da SES/MT está organizado em três títulos e um anexo (MATO
GROSSO, 2000c). Do primeiro título – Referências Gerais para a Política Estadual de
Saúde –, consta a articulação e a integração de políticas sociais (saneamento, habitação,
educação, promoção social, justiça e segurança, cultura, esporte) com as demais áreas
do governo (energia, transporte, comunicação), referidas como necessárias para a
consolidação do SUS e para a redefinição do papel institucional da SES/MT. 51 A
articulação e a integração entre políticas de governo buscariam potencializar a atividade
pública, para enfrentar problemas relativos à pobreza, à fome, às questões ambientais, à
violência, ao processo produtivo e à urbanização. A consolidação do SUS se expressaria
no estabelecimento de novas relações – entre os entes federativos, entre o setor público
e o privado e entre o governo e a sociedade – e integraria um processo mais profundo de
reforma democrática do Estado. A redefinição do papel institucional da SES/MT, por sua
vez, traduzir-se-ia na implantação de novos modelos de gestão e na reorganização setorial
para a promoção da saúde e o atendimento da demanda assistencial.
No segundo título – Diretrizes para a Política Estadual de Saúde – estão
estabelecidas as referências para a implantação da política de saúde no Estado, que são:
51 O SUS compreende um conjunto de ações e serviços realizados nos três níveis de governo para atender às demandas sanitárias coletivas
e individuais da população. As atividades assistenciais realizadas nos serviços se dirigem a indivíduos ou coletividades e são prestadas
em unidades ambulatoriais, hospitalares ou domiciliares, e realizadas por estabelecimentos públicos e privados. Essas unidades se
organizam em redes regionalizadas e hierarquizadas e conformam subsistemas municipais de atenção integral inseridos no sistema estadual
correspondente (BRASIL, 2000b).
131

132
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
democratização e participação social, prioridade às ações de vigilância à saúde, melhoria
quantitativa e qualitativa dos serviços assistenciais, regionalização, descentralização e
novos modelos assistenciais. Para a consecução dessas transformações, os instrumentos
estariam previstos nas políticas de ciência e tecnologia e de recursos humanos, que
redefiniriam o papel institucional da SES/MT e os novos modelos de gestão e organização. 52
O terceiro capítulo – Estratégias – trata, em última instância, do aumento da
capacidade da Secretaria na condução do processo de construção e de consolidação da
política estadual de saúde, tais como o estabelecimento e a consolidação de parcerias, a
atuação intersetorial, a cooperação técnica e o trabalho orientado por problemas, objetivos,
resultados e projetos. Foi privilegiada a atividade de interação intergovernamental para
cooperar na solução de problemas comuns, buscar a superação de conflitos e formar
consensos. Essa interação ocorre em espaços e fóruns específicos, entre representantes
dos níveis governamentais, destes com a sociedade civil organizada, com a representação
dos recursos humanos setoriais e com o setor privado.
O anexo do documento contém os Projetos Prioritários, resultantes da combinação
das diretrizes da política estadual com as linhas estratégicas. São eles: (1) cooperação
técnica e capacitação; (2) vigilância à saúde; (3) programação, controle, avaliação e sistema
de auditoria; (4) recursos humanos e ciência e tecnologia; (5) organização da atenção
descentralizada e de referência regional; (6) modernização institucional e gerencial; e (7)
controle social e democratização do setor.
O documento Política de Saúde em Mato Grosso: diretrizes, estratégias e
projetos prioritários é conciso, indicativo de que o governo estadual pretendeu explicitar
a intencionalidade política da gestão na saúde, mediante marcos gerais para a organização
da atenção, de forma descentralizada e pela via da regionalização. Nesse sentido, seu
conteúdo não é exaustivo, mas fundamentado nas diretrizes e sistemáticas do SUS. Avança
na medida em que a SES/MT posicionou-se com papel de protagonista para mudanças nas
relações federativas (entre municípios e desses com o Estado) e para a implantação de
novos modelos de gestão e de organização dos serviços, objetivando responder problemas
e necessidades de saúde da população.
O conjunto de proposições, por sua vez, expressa que a intenção da gestão
estadual seria a de trazer, para o centro das discussões entre os governos, a questão da
organização do cuidado sanitário, com um modelo de atenção definido. Esse modelo
reforçaria a responsabilidade pela atenção de uma população adscrita, na definição de
prioridade para a atenção básica – executada pelo município – e na busca da garantia
da integralidade, mediante a parceria intergovernamental. 53 A ação cooperativa entre
municípios, assim fomentada pelo Estado, objetivaria configurar as regiões como espaços
de decisão e de articulação intergovernamental, nos aspectos de programação financeira,
52 As diretrizes foram revistas em 1998 e aqui figuram as atuais (MATO GROSSO, 2000c).
53 A integralidade é diretriz do SUS que pressupõe articulação entre promoção, proteção, recuperação e reabilitação (GIOVANELLA et
al., 2000).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
contratação de recursos humanos, administração de unidades de saúde mais especializadas
e ampliação da oferta de serviços no interior. A SES/MT, para tanto, passaria a exercer
papel protagonista de coordenação do sistema estadual de saúde, mediante política ativa de
indução de mudança de modelo de organização da atenção e, ao mesmo tempo, assumiria
a liderança setorial, integrando outras áreas do governo, atualizando os processos de
negociação entre esferas de gestão e, dessas, com a sociedade e com os prestadores.
A análise do documento sugere, ainda, que a gestão estadual tenha, ao assumir
o governo da SES/MT, a disposição de compartilhar com os municípios a definição de
mecanismos para contornar dificuldades e ampliar a oferta de ações de saúde no âmbito
regional e, assim, alcançar a atenção integral. A avaliação do Estado, naquela época,
indica que, se de um lado os municípios isolados tinham capacidade restrita para assumir
a gestão da atenção básica, de outro, o Estado não poderia, sozinho, assumir a provisão
de serviços mais complexos (secundários e terciários). Uma forma conciliadora seria,
então, implantar, simultaneamente, processos de transferência de responsabilidades e
de recursos referentes à atenção básica, até então centralizados, para o município, bem
como gerar espaços regionais institucionalizados de articulação, negociação, pactuação e
cooperação quanto à atenção mais complexa. A proposta da SES baseia-se no consórcio
em saúde como instrumento a ser estimulado, para contornar as limitações e fortalecer
a capacidade de ambos os gestores em assumir o novo modelo. Em decorrência de seu
caráter cooperativo, cada um se fortaleceria para cumprir a sua responsabilidade e todos
se beneficiariam dos resultados alcançados. A pesquisa e o estudo de caso de Mato Grosso
buscam discutir essa proposição.
3 DESENVOLVIMENTO DA POLÍTICA ESTADUAL NO CONTEXTO
DAS NOB/93 E NOB/96: MORFOLOGIA DO SISTEMA DE SAÚDE EM MATO
GROSSO
As Normas Operacionais Básicas (NOB) são instrumentos editados pelo Ministério
da Saúde (MS), que regulamentam, de forma universal, o processo de descentralização da
gestão nas três esferas de governo. Para tanto, estabelecem condições de gestão às quais
os municípios e os Estados se habilitam, segundo a respectiva capacidade, para cumprir
os requisitos previamente definidos e de assumir as responsabilidades estabelecidas.
Ainda que regulamentem processos graduais de descentralização de recursos e de
responsabilidades referentes à atenção à saúde, desde o nível central até as esferas
subnacionais, as NOB’s, por seu caráter universal, não dão conta de questões específicas
da realidade tão diferenciada e complexa de quase seis mil municípios brasileiros. Além
disso, estudos demonstram que, na saúde, como em outras áreas sociais, a assunção, por
parte dos municípios, de responsabilidades decorrentes da descentralização é fortemente
influenciada pela política de incentivos adotada pelo gestor estadual (ARRETCHE, 1999).
133

134
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
A implantação efetiva da descentralização da gestão do SUS, prevista nas
NOB’s, no caso de Mato Grosso, foi traduzida e expressada nas linhas gerais da Política
de Saúde em Mato Grosso: diretrizes, estratégias e projetos prioritários, considerando o
plano político da gestão estadual e a realidade institucional setorial dos municípios e do
próprio estado. Nesse sentido, a gestão estadual teve ação pró-ativa em duas direções:
na morfologia dos sistemas de saúde (estrutura) e nos mecanismos necessários a sua
implantação (organização). No presente estudo, o primeiro aspecto – morfologia do
sistema – será discutido a partir da análise da forma de implementação dos conteúdos
das NOB’s, referente à partilha de responsabilidades entre Estado e municípios, no
desenho dos sistemas locais de saúde. Quanto ao segundo aspecto – mecanismos –, foram
estudados os instrumentos que a gestão estadual utilizou, para formalizar os processos da
organização regional da atenção no Estado.
No novo modelo proposto pela SES/MT, o papel do município seria de: (i)
elaborar a programação municipal de serviços de saúde de baixa e média complexidade;
(ii) gerenciar unidades de saúde do seu território; (iii) executar ações básicas de saúde;
(iv) garantir a prestação de serviços de saúde em seu território; e (v) avaliar os resultados
e desempenho do Sistema Municipal de Saúde (MATO GROSSO, 2000e).
No caso de Mato Grosso, avaliações prévias realizadas pelo MS para acompanhar
a implantação da descentralização, no tocante ao estabelecido nas NOB’s, demonstram
que, no período anterior ao do governo em estudo – ano de 1994, primeiro de vigência da
NOB/93 –, a saúde no Estado caracterizava-se por forte descentralização da gerência e da
gestão para os municípios, com frágil participação estadual nas funções de coordenação
do Sistema (BRASIL, 1995a, 1995b), ou seja, por aquela avaliação, embora ocorresse
a descentralização em direção aos municípios, a gestão estadual não exercia papel na
definição de estratégias, mecanismos e instrumentos, para promover acordos e pactos
entre os gestores. Tais acordos eram avaliados como favorecedores da implantação da
descentralização e, em consequência dessa lacuna, a municipalização decorria de iniciativa
isolada do próprio município sem a coordenação do Estado. 54 O governo estadual, que se
inicia em 1995, assumiu com a proposta de mudar a condução da descentralização no
Estado, ao pretender passar da situação de ausência da gestão estadual para a participação
ativa em nível regional, coordenando o processo de programação integrada e o sistema
de referência, induzindo e mediando a negociação intergovernamental e avaliando e
controlando os sistemas municipais de saúde e, sobretudo, transformando o espaço
regional, estabelecendo relações intergovernamentais com os municípios. 55
54 De acordo com a tipologia desenvolvida pelo Ministério da Saúde, o modelo de gestão mato-grossense, até 1994, era atomizado, porque
cada sistema de saúde municipal desenvolvia-se de forma isolada, não configurando o conjunto dos municípios do Estado um sistema de
saúde estadual e, nesse sentido, tal modelo tendia a reforçar as iniquidades históricas dos sistemas locais e regionais de saúde (BRASIL,
1995).
55 Cabe recordar que esse estudo tem como recorte de tempo o período compreendido entre o ano de 1995 e o de 2000. Assim, o primeiro
mandato do governo estadual em estudo (1995 a 1998) coincide com o período de vigência da NOB/93, com exceção do último ano, quando
entrou em vigência a NOB/96, publicada em fins de 1996 e operacionalizada em 1998.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
A habilitação de municípios em MT, nos termos da NOB/93 – com vigência
no período de 1994 a 1997 –, tomada aqui como uma expressão da descentralização,
apresenta situação típica de acordos prévios entre os gestores, porque todas as habilitações
ocorreram nos dois primeiros anos de vigência da NOB/93 (1994 e 1995) e foram, nas
condições de gestão incipiente e parcial, menos avançadas. A exceção foi o município de
Cuiabá, capital do Estado, que foi habilitado na condição de gestão semiplena, modalidade
mais avançada, o que ocorreu no ano de 1995. Tal situação indica que (i) a adesão à
NOB/93 no estado de Mato Grosso não foi expressiva; (ii) concentrou-se nas condições
de gestão menos avançadas; (iii) não evoluiu ao longo da vigência da Norma; e (iv) esteve
condicionada à rede de serviços existente no território, considerando que apenas a capital,
onde se concentram os serviços de saúde, habilitou-se na condição mais avançada de
gestão (Tabela 2).
O número de municípios habilitados nos termos da NOB/93 em MT, como mostra
a Tabela 2, correspondeu a 49% do total de municípios do estado (19%, na condição
incipiente; 29%, na condição parcial e 1%, na semiplena), nos quais residiam 71% da
população (9% da população do estado residiam em municípios habilitados na condição
incipiente; 42%, na condição de gestão parcial e 20%, na semiplena). Cuiabá foi habilitada
em abril de 1995 e, portanto, no início do primeiro mandato do governo estadual em
estudo; a partir daí, passou a receber um teto financeiro correspondente a cerca de 32%
do total do teto financeiro estadual. Esse último aspecto sinaliza que a rede de serviços
existente no território de Cuiabá era referência para uma população maior que a residente
naquela cidade (20%) e, por conseguinte, que o acesso a esse tipo de serviço permanecia
concentrado na Capital do Estado (Tabela 2). 56
Tabela 2 - Habilitação de Municípios na NOB/93 em Mato Grosso, 1994-1997
Fonte: Elaborado com base em informações do BRASIL, 1997a.
56 A procedência das internações realizadas na Capital demonstra variação importante entre os anos de 1995 e 1998. Em 1995, 47,9% das
internações eram de residentes em Cuiabá e, no ano de 1998, passam a ser 61,6%. O atendimento de residentes em Cuiabá, no Pronto-
Socorro, em 1998, corresponde a 82,1% dos atendimentos. Ambos os dados são fortes indicativos de melhoria da capacidade de resolução
das redes assistenciais do interior do Estado (MATO GROSSO, 2000c).
135

136
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Ainda que a habilitação de Estados, nos termos da NOB/93, não tenha significado
a efetivação da transferência financeira prevista, alguns se habilitaram às condições de
gestão estabelecidas. Mato Grosso foi um dos poucos que pleiteou e foi habilitado na
condição de gestão parcial, em junho de 1994, durante o governo anterior. Embora bastante
formal, a habilitação de Estados implicava no cumprimento de uma série de requisitos
por parte da gestão estadual: a aprovação do pleito, no âmbito estadual, pelo Conselho
Estadual de Saúde (CES) e pela Comissão Intergestores Bipartite (CIB) e, finalmente,
a apresentação do processo ao MS para análise e aprovação na Comissão Intergestores
Tripartite (CIT). Todo esse trâmite para a habilitação requeria da gestão estadual ações
administrativas, as quais, a depender da decisão política, poderiam resultar em mudanças
reais, tais como a formulação e a implantação de um Plano Estadual de Saúde (PES), o
funcionamento de um Fundo Estadual de Saúde (FES), de um Conselho Estadual de Saúde
(CES) e da CIB e, ainda, a implantação de mecanismos e sistemáticas de descentralização.
Em 1996, foi aprovada uma nova NOB, que começou a ser operacionalizada
apenas em 1998, porque, no ano de 1997, na CIT, foi discutido o valor financeiro do
piso da atenção básica (PAB) – valor per capita, distribuído pelo governo federal, para a
cobertura de catálogo de ações de atenção básica –, definição essencial para a efetivação
da habilitação. Esse adiamento compulsório da habilitação marcou um período em que
vários estados, inclusive Mato Grosso, iniciaram a preparação da habilitação, junto aos
municípios, mediante a pactuação de requisitos, ainda que provisórios, para orientar o
processo de pleito municipal. 57 Tal preparação resultou que, de modo similar à Norma
passada, no primeiro ano de vigência da NOB/96, ocorressem todas as habilitações do
Estado. Prevaleceu o acordo e somente a Capital foi habilitada na condição de gestão mais
avançada (Tabela 3). Assim, se, por um lado, a habilitação foi ampliada para todos os
municípios, por outro, manteve a tendência de concentração na condição de gestão menos
avançada (plena da atenção básica), ainda que possa implicar em mudanças significativas
no modelo de atenção e, no caso da regionalização em Mato Grosso, participação efetiva
dos municípios na gestão do sistema estadual de saúde.
Tabela 3 - Habilitação de Municípios na NOB/96 em Mato Grosso, 1998-2000
Fonte: Elaborado com base em informações do BRASIL, 2000c.
57 Em 1997, o Estado estava organizado em polos regionais; em alguns, havia CIB Regionais (CIBR), que recebiam os pleitos municipais
e preparavam parecer para apreciação da CIB estadual, conforme estabeleceu a Resolução CIB/MT n. 005/97, de 9/5/97 (MATO GROSSO,
2000a).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
A avaliação da SES/MT sobre a habilitação, nos termos da NOB/96, é que ela
foi distinta da anterior e significou, além de transformações do modelo de atenção, o
incremento da oportunidade de participação social efetivada nas recentes Conferências
Municipais de Saúde, que, no processo anterior, não foram realizadas pelos municípios,
apesar de habilitados (MATO GROSSO, 2000c). Para a SES/MT, foram também fatores
indicativos dos avanços com a descentralização na NOB/96 as mudanças na organização
da atenção municipal, ilustradas pela implantação dos Programas de Agentes Comunitários
de Saúde (PACS) e de Saúde da Família (PSF) nos municípios.
A avaliação da SES/MT é que, nos termos da NOB/96, a habilitação ocorrida
no Estado, em que a Capital esteve na condição plena do sistema municipal e os demais
municípios, na plena da atenção básica, foi uma estratégia que se complementou com a
organização regionalizada pela via dos consórcios. Isso, porque municípios habilitados na
gestão plena da atenção básica tiveram, assim, condições de realizar as ações básicas no
próprio território municipal e contar com referência organizada regionalmente e garantida
mediante a cooperação intergestores (MATO GROSSO, 2000a). Nessa perspectiva,
poder-se-ia considerar que, no caso de Mato Grosso, os programas de atenção comunitária
foram potencializados pela organização, em âmbito regional, dos serviços especializados
(de referência), por intermédio dos consórcios intermunicipais de saúde. 58
No ano de 1999, o Ministério da Saúde realizou nova avaliação do processo de
descentralização no SUS, a partir de indicadores de gestão (administrativos, financeiros
e de utilização), aplicados a um município de cada Estado brasileiro, geralmente a
capital. Nesse estudo, os dados de Mato Grosso, em princípio, apresentam resultados
correlacionados à implementação dessa política. Essas mudanças apontam para a
execução da política de saúde proposta em 1995, a qual deu nova direção ao processo
de descentralização e, portanto, de habilitação. O eixo fundamental foi a ordenação da
referência de serviços especializados, de forma regionalizada, com simultânea organização
municipal da atenção básica.
Em Mato Grosso, o estudo do Ministério da Saúde mostrou que a Secretaria
Municipal de Saúde de Cuiabá, habilitada na condição de gestão plena do sistema
municipal, teve a composição do teto para a assistência revista, com o objetivo de
incorporar a necessidade de serviços de outros municípios, que permaneciam tendo por
referência a rede assistencial sediada na Capital. 59 A recomposição do teto de Cuiabá
58 A implantação de programas de atenção básica com experiência local virtuosa demanda rede regionalizada, resultante
de processos de articulação e negociação entre sistemas locais de saúde, de complexidade crescente para a referência e atenção integral.
Outros fatores influem na resolução dos serviços e incluem a composição tecnológica, a qualidade técnica dos profissionais e os recursos
disponíveis. A oferta mais próxima e a definição clara de responsabilidades, por nível de atenção e elenco de ações – básico, médio e alta
complexidade –, certamente ampliam o alcance dos programas comunitários (SOUSA, 2000). Estima-se que o funcionamento adequado
de unidades básicas é capaz de resolver 80% das demandas de atenção à saúde. Programas comunitários permitem melhor conhecimento
da clientela, acompanhamento de casos, ordenação de encaminhamentos e racionalização do uso de tecnologias. Mesmo com alto grau de
resolução, esse nível de atenção requer uma rede de referência para especialidades e leitos.
59 Nem todos os níveis de complexidade de serviços estão disponíveis no interior do Estado, considerando inclusive questões de
viabilidade e economia de escala aplicáveis também nesse caso. O estudo do Ministério da Saúde parece indicar que os ajustes na pactuação
da referência e na composição do teto da capital resultava de melhor organização da prestação de serviços assistenciais no restante do
Estado. No entanto, foram mantidos serviços complexos da Capital como referência para todo o Estado.
137

138
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
incluiu a programação da referência do interior, definindo melhor a utilização de serviços
e de recursos decorrentes da organização regional. Foi constatado que a Capital gerenciava
91% das unidades ambulatoriais existentes no seu território, as quais significam 54,5% da
produção ambulatorial total do Estado. As demais unidades ambulatoriais existentes no
território da capital estavam sob a gestão estadual, por serem unidades especializadas de
referência para o interior do Estado. Quanto à gestão hospitalar, o estudo do MS concluiu
que Cuiabá recebia 100% da produção hospitalar das unidades sediadas no município e,
do total de internações realizadas na capital, 64% são de residentes do próprio município. 60
Em síntese, segundo a análise referida acima, a descentralização do SUS em Mato
Grosso, estudada a partir da gestão da rede e do aspecto financeiro referentes ao Município
de Cuiabá, indicou coerência entre a condição de habilitação e o desenvolvimento da
gestão em si mesma, visto que toda a rede hospitalar e 90% da ambulatorial estão sob
gestão municipal. No âmbito ambulatorial, a rede é gerida junto com o Estado, porque
a SES/MT permaneceu com a gestão de algumas unidades de referência e de outras, nas
quais desenvolvia programas de saúde específicos e, ainda, com a gestão da assistência
farmacêutica ambulatorial. O setor ambulatorial é demonstrativo também da dinâmica do
processo, em construção, de pactuação e negociação entre os governos. No caso de Mato
Grosso, o modelo regionalizado, à medida que vai organizando a referência no interior,
gera ajustes no teto da capital, para onde fluía a totalidade das demandas de média e
alta complexidade até 1996. Os ajustes no teto dos recursos ambulatoriais programados
para Cuiabá, ocorridos no período de 1998 a 1999, ilustram o deslocamento de recursos
financeiros assistenciais para custear a ampliação dos serviços no interior. Tais ajustes
tiveram que ser processados, para que a programação da assistência refletisse as melhorias
nos serviços locais e regionais.
4 MECANISMOS INSTITUCIONAIS PARA A ORGANIZAÇÃO
REGIONAL
Em vista do argumento do presente estudo de que a adoção, pela gestão
estadual, de políticas ativas de incentivo promove a assunção, por parte dos municípios,
das responsabilidades advindas com a descentralização (ARRETCHE, 1999), interessa
identificar, no caso de Mato Grosso, o que – além da proposta política que traduzia para
a realidade estadual as normas universais – a gestão estadual precisou por em prática para
as mudanças que propunha e quais foram de fato as mudanças alcançadas. A pesquisa
nos documentos da SES/MT, as entrevistas com diversos atores do Sistema e as visitas
de campo permitiram observar que a modalidade de descentralização de Mato Grosso
implicava na regionalização de mecanismos e instrumentos – de gestão do sistema, de
60 Em Seminário sobre a Gestão Estadual do SUS – tendências e perspectivas, realizado pela Secretaria de Políticas da Saúde do MS, em
parceria com a Opas, em 1999, o Secretário Estadual de Saúde de Mato Grosso reafirmou as diretrizes da política estadual de saúde em
implementação desde 1995 (BRASIL, 1999).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
construção de coalizões e consensos, de cooperação, de planejamento e programação, de
regulação e de monitoração da assistência – adotados pela SES, em cooperação com os
municípios, para promover a organização regional da atenção à saúde.
Tais mecanismos vão sendo adotados em Mato Grosso na lógica regional, e em
processo do qual fazem parte os consórcios em saúde: reestruturação do órgão estadual
gestor da saúde, a criação de comissões intergestores, a realização da programação
integrada, a conformação do sistema de referência e contrarreferência e a organização
da auditoria. Quanto aos resultados alcançados, podem ser observados: a ativação de
espaços regionais de decisão consoante à política de saúde, a cooperação intermunicipal e
o financiamento compartilhados.
A seguir, são apresentados e discutidos, brevemente, cada um dos mecanismos
adotados em Mato Grosso no processo de organização regional e a conformação dos
consórcios intermunicipais de saúde. A implantação e a evolução de cada mecanismo
tiveram tempo e dinâmica diferentes. No entanto, foi possível estabelecer uma vinculação
entre eles, no que diz respeito à confluência dos resultados para a organização regional
da atenção e do espaço regional de decisão. Esse aspecto ficou evidente na reorganização
dos polos regionais e, por isto, será visto em tópico separado, depois da abordagem dos
mecanismos. Também será abordado, no contexto da constituição dos consórcios, que, por
estar relacionada ao núcleo da pesquisa, será apresentada com maior detalhe.
4.1 Reestruturação do órgão estadual gestor da saúde
Para realizar as mudanças pretendidas na condução do processo de descentralização
da gestão, o governo do Estado redefiniu as funções e a estrutura organizacional da SES/
MT. A gestão estadual operou mudanças nas funções, de modo a redirecionar as suas
atividades de coordenação, cooperação, redistribuição, oferta especializada. As funções
que passou a assumir foram de (i) formulação, coordenação e fomento da política estadual
de saúde; (ii) cooperação para a municipalização e organização dos sistemas municipais;
(iii) formação e desenvolvimento de recursos humanos; (iv) redistribuição regional de
recursos financeiros com critérios equitativos; (v) condução do processo de construção
de novos modelos, que dão prioridade às ações de promoção da saúde e de prevenção,
com reorientação da assistência ambulatorial e hospitalar; (vi) garantia da oferta de
serviços terciários de referência regional e estadual; (vii) controle e avaliação da prestação
de serviços públicos e privados; (viii) apoio e realização de pesquisas operacionais e
desenvolvimento de tecnologias para a implantação do SUS/MT (MATO GROSSO,
2000f). Assim, foram estruturadas cinco coordenadorias: (i) técnica, (ii) vigilância
sanitária e epidemiológica, (iii) planejamento, (iv) administração hospitalar e ambulatorial
e (v) administração financeira (MATO GROSSO, 2000b).
As mudanças no órgão gestor da saúde em MT foram incorporadas ao
organograma oficial da SES, a partir da estrutura estabelecida em 1993 (Decreto n.
139

140
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
2.923) e revista em 1997 (Decreto n. 1.476), o qual incluiu novos cargos e funções de
assessoria ao gabinete e criou a área de planejamento e auditoria. Em 1998, o Regimento
Interno da SES/MT foi aprovado (Decreto n. 2.636), o qual descrevia as funções dos
organismos da estrutura, demonstrando a articulação interna para além da estrutura formal
de organogramas. Um ano depois, em 1999, a estrutura da SES/MT foi alterada de forma
mais profunda (Decreto n. 7.236), organizando as funções por processos e incorporando as
transformações instituídas pelo Regimento Interno. Além dessa mudança, a organização
regional da assistência em processo espelha-se na estrutura da SES, mediante a ampliação
da estrutura de administração dos hospitais regionais, com a inclusão das unidades de
Cáceres e Rondonópolis às já existentes (de Sorriso e de Colíder). Finalmente, em 2000,
é conferida, formalmente, autonomia financeira à SES (Decreto n. 1.129), com a inclusão
do Fundo Estadual de Saúde (FES) no organograma e formaliza também as estruturas dos
Polos Regionais de Saúde de Cuiabá, Alta Floresta, Juara, Peixoto Azevedo e Água Boa,
totalizando 13 polos (MATO GROSSO, 2000b). 61
4.2 Criação das Comissões Intergestores Bipartites Regionais (CIBR)
Com a reestruturação do órgão gestor da saúde em processo, era necessário
encaminhar acordos com os governos municipais para por em prática as mudanças contidas
na política de saúde e, assim, efetivar a descentralização pela via da regionalização. 62
Em Mato Grosso, a SES ativou a função desse fórum, estabelecendo seu
Regimento Interno e correlacionando sua atuação aos temas correspondentes ao
desenvolvimento da política estadual (Portaria SES/MT n. 085/93; SES/MT, 2000d) e,
em seguida, começa a estimular a constituição dessas instâncias de negociação no âmbito
regional. A opção de organização de CIB regionais, à semelhança de outros estados, tinha
o intuito de viabilizar a construção de consensos em espaços mais próximos ao municipal
e facilitar a descentralização frente à grande extensão territorial. Discutidas nesse fórum,
as propostas são assumidas como pactos entre os governos e transformadas em resoluções,
isto é, formalizadas por ato específico (entrevista com assessores da SES/MT).
Esse foi o segundo mecanismo utilizado pela gestão estadual, para proporcionar
as condições técnicas e políticas necessárias. A Resolução CIB/MT n. 003/95 deu início
ao processo regionalizado de programação, controle e avaliação, no âmbito da atenção
61 No ano de 2000, novo Plano de Carreira da SES/MT – Plano dos Profissionais do SUS – (Lei n. 7.360) sintetiza as dimensões da
Política de Recursos Humanos Estadual, institucionalizando mudanças implementadas desde 1995. Entre as quais, admissão por concursos
públicos; regularização do quadro de pessoal (em 1995, 65% dos servidores da saúde estavam contratados sem concurso público);
capacitação de profissionais; a implantação do Projeto Xamã, de formação de auxiliares de enfermagem indígenas; criação da residência
em Saúde da Família: e implantação da Escola de Saúde Pública.
62 Desde a NOB/93, Comissões Intergestores foram definidas como espaços privilegiados de formação de consensos para a
operacionalização dos sistemas. Formalizadas na NOB/93, foram reforçadas na NOB/96, como organismos colegiados de negociação
entre gestores, nos âmbitos federal e estadual. No federal, é constituída, de forma paritária, por representantes do Conselho Nacional de
Secretários Municipais de Saúde (Conasems), do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e do Ministério da Saúde. No âmbito
estadual, é integrada por igual número de representantes do Conselho de Secretários Municipais de Saúde (Cosems) e da SES, em cada
estado da federação. A principal característica desse tipo de fórum é a participação de gestores do sistema de saúde dos respectivos níveis e,
portanto, a possibilidade de discussão e de pactuação de aspectos operacionais para a implantação da política de saúde.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
ambulatorial e hospitalar, e estabeleceu ainda que a regionalização deveria ser realizada
de forma gradual, com a participação da CIB (MATO GROSSO, 2000a). Tal decisão
condicionou de forma favorável a pactuação e a participação da CIB/MT na organização
regional. Com a aprovação desse modelo, os gestores mato-grossenses decidiam, em
última instância, quanto à modalidade de funcionamento dos processos de planejamento,
de programação, de avaliação e de controle.
A reorganização da estrutura do órgão gestor estadual em curso e a constituição
das CIB regionais consolidam-se no espaço regional, que é incrementado com a realização
da programação integrada, a organização do sistema de referência, a execução do controle
e avaliação, a reengenharia dos polos de saúde e os consórcios intermunicipais, conforme
descrito à frente. Tais processos tanto impulsionam a organização municipal quanto
condicionam a articulação intergovernamental nos consórcios e, por fim, favoreceram o
avanço da descentralização.
4.3 Realização da Programação Pactuada e Integrada (PPI)
Mais lenta e complexa, a programação integrada da assistência ambulatorial e
hospitalar foi o terceiro mecanismo que a SES/MT ativamente utilizou para estimular
o processo de descentralização pela via da regionalização. 63 No caso de Mato Grosso,
a programação das ações ambulatoriais e hospitalares ocorreram em momentos
distintos, devido tanto às informações disponíveis para dar base à programação em si
mesma, quanto à necessidade de definição e de acordo dos parâmetros para programar a
atenção hospitalar e ambulatorial. Algumas características de concepção do Sistema de
Informação Ambulatorial do SUS (SIA/SUS), tais como o tipo e a extensão dos dados,
a não identificação procedimento-usuário e o nível de agregação, retardaram e tornaram
mais complexas, na prática, a eleição de parâmetros para esse nível de assistência.
Quando os parâmetros para a assistência ambulatorial no Estado foram
aprovados, começou a ser realizada a programação das ações ambulatoriais no município
de Cuiabá e nas regionais de saúde (Resolução CIB/MT n. 007/97). 64 Na CIB, também,
os gestores acordaram que tais parâmetros seriam estabelecidos a partir da análise dos
dados da produção, no período de setembro de 1995 a setembro de 1996, e com base na
antiga Portaria Inamps n. 3.046/82, considerando a capacidade instalada e os recursos
humanos disponíveis. Como alguns consórcios já estavam atuando no interior do estado,
63 A programação prevista desde a NOB/93 e reforçada na NOB/96 funcionou como um ícone que, ao ser adotado pelos gestores, daria
racionalidade na alocação de recursos em face às necessidades (NOB/96, item 9). Coerente com a lógica universalista das normas, foi
elaborado um modelo de programação denominado Programação Pactuada e Integrada (PPI), cujo formulário seria aprovado na CIT.
Contudo, apesar de esforços de todos, decorridos quatro anos de vigência da NOB/96, não se logrou consenso quanto à forma desse
instrumento. Contudo, o processo de programação avançou em vários estados da federação, os quais desenvolveram instrumentos próprios
e os utilizaram para o planejamento da assistência ambulatorial e hospitalar, bem como para a negociação da distribuição dos recursos
financeiros federais e estaduais entre os municípios.
64 Vale notar que no caput dessa Resolução, está referido que os parâmetros estabelecidos eram para a cobertura ambulatorial e, no Anexo
I, constam parâmetros para a cobertura ambulatorial e hospitalar (MATO GROSSO, 2000a).
141

142
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
os gestores decidiram, na CIB/MT, que todos os serviços prestados passariam a constar
da programação da assistência, com a indicação da população de referência (MATO
GROSSO, 2000a).
Quanto à organização da atenção hospitalar, o processo pareceu mais simples,
visto que, apesar de envolver mais recursos financeiros, o Sistema de Informações
Hospitalar do SUS (SIH/SUS) dispunha de acervo de dados sobre esse nível de assistência,
favorecendo a discussão e o estabelecimento de parâmetros físicos (quantitativo de ações).
No caso de Mato Grosso, já em 1996, foram definidas rotinas e fluxos de referência,
mediante resolução da CIB, que dispunha sobre troca de laudos médicos por AIH.
Essa gerência da atenção hospitalar era feita em âmbito regional com um instrumento
precursor da câmara de compensação – embora existissem câmaras nos Polos Regionais
de Rondonópolis e de Cáceres, criadas pela Resolução CIB/MT n. 009/95 –, com a
participação das CIBs e dos municípios que tinham a gerência das AIH, de acordo com a
Resolução CIB/MT n. 002/96 (MATO GROSSO, 2000a). 65 Os parâmetros para esse nível
de atendimento foram, assim, ajustes de séries históricas e decorreram das negociações e
pactos do processo de regionalização da atenção, organização da referência, constituição
dos consórcios e definição de tetos.
A aprovação dos parâmetros da atenção ambulatorial e hospitalar forneceu os
insumos para o processo de programação integrada e, no caso de Mato Grosso, a SES
optou por realizá-la por meio de grupo técnico, integrado por representantes das CIB
regionais, do COSEMS/MT, da Fundação de Saúde de Cuiabá (FUSC) e da própria
SES/MT. 66 Esse grupo foi incumbido, ainda, de apresentar proposta de normalização da
referência para a assistência de média e alta complexidade (Resolução CIB/MT n. 015/97).
No ano seguinte, em 1998, o Estado concluiu a programação da assistência.
O conjunto de resoluções relativas aos diversos mecanismos mostra,
fundamentalmente, o dinamismo da CIB/MT. A programação é, todavia, um tema de
intenso dinamismo e requer ajustes frequentes. Assim, a Resolução CIB/MT n. 024/98
redefiniu os parâmetros da assistência ambulatorial, por município, com base na
população estimada e contemplando a criação de novos municípios. A programação físicoorçamentária
da assistência de média e alta complexidade, por sua vez, foi aprovada pela
CIB, que ainda incluiu os critérios para a ficha cadastral dos consórcios intermunicipais
de saúde (Resolução CIB/MT n. 030/98, de 20 de agosto de 1998). Naquele momento,
em vários polos já estavam em operação as câmaras de compensação regionais (MATO
GROSSO, 2000a).
65 A gradualidade da implantação da descentralização no SUS permitiu a existência simultânea de situações variadas de gerência
(administração) e gestão (política, administrativa e financeira) das cotas hospitalares por parte dos municípios, em decorrência de decisão
acordada entre Estado e municípios na CIB. Em alguns casos, foi estabelecido que o município, independentemente da condição de gestão,
teria a gerência da cota de AIH, o que significava o conhecimento, por parte de gestor municipal, do número dessas Autorizações destinado
para a população municipal e a distribuição entre os prestadores de serviços do território, bem assim a cota de referência. Com respeito a
essa última, ao gestor municipal era delegada a responsabilidade de autorizar a emissão da AIH de referência pelas regionais de saúde, a
partir de laudos médicos. O processo era denominado gerência, porque não implicava no manejo dos recursos financeiros correspondentes.
66 Para a gestão da saúde no Município de Cuiabá, foi constituída pelo governo municipal, há alguns anos, a Fundação de Serviços de
Saúde (FUSC).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
4.4 Conformação do Sistema de Referência Estadual (SER)
A programação ascendente e integrada é, potencialmente, um mecanismo que
busca equalizar as necessidades dos usuários e a oferta de serviços, frente aos recursos
financeiros transferidos pelo nível federal. No caso de Mato Grosso, a programação
incluiu os recursos dos municípios e do estado, inclusive as ações realizadas pelos
consórcios faziam parte da programação integrada. Além de organizar a atenção
ambulatorial e hospitalar, a programação reforçou o modelo de organização da atenção,
cujos fundamentos foram a atenção básica assegurada pelos municípios e o atendimento
de referência, assegurado de forma regional pelos consórcios. 67
Para muitos municípios, a prestação da atenção básica é o nível máximo de escala
possível de ser garantido, sendo que a resolução desse nível de atenção fica comprometida
se não há disponibilidade para a referência aos outros níveis mais complexos. Os consórcios
encontram sua razão de ser na solução dessa dificuldade comum dos municípios e ocupam
função de prover meios para a prestação de serviços mais complexos e especializados
em uma região, de acordo com as necessidades definidas na PPI e acordadas na CIBR. 68
Era urgente, então, definir fluxos entre os serviços e, para tanto, fazer operar um Sistema
Estadual de Referência (SER). 69 O sistema de referência, no caso de MT, objetiva qualificar
a prestação de serviços no SUS, mediante a organização do fluxo de pacientes na rede de
serviços, interligando os sistemas municipais, regionais e estadual para realizar as ações
de atenção básica e comunitária, de controle de enfermidades transmissíveis, de doenças
crônico-degenerativas, de assistência especializada e de alta complexidade. As bases da
organização da referência foram a programação pactuada e integrada e a sua implantação
gradual (MATO GROSSO, 1998, 2000c). 70
As informações da PPI, por sua vez, propiciaram a definição das unidades de
referência, por níveis de complexidade, para suporte às prioridades da política estadual,
a saber: programas estratégicos, enfermidades transmissíveis, enfermidades crônicodegenerativas,
especialidades de média e alta complexidade. O Sistema Estadual de
Referência (SER) dividiu o estado em 15 microrregiões, acompanhando a regionalização
dos consórcios, as afinidades geopolíticas e as condições de acesso. Em cada microrregião,
existe um hospital de referência de natureza estadual, municipal ou filantrópica, cuja
67 A referência a partir dos consórcios tem funcionado ainda com algumas imperfeições, mas representa mudança significativa na busca de
leitos de especialidades, na hierarquização e na integração da rede (entrevista com Diretora de Polo Regional).
68 Os consórcios foram formalizados como instrumento de organização da assistência à saúde no interior do estado pela Resolução CIB/
MT n. 021/98 (MATO GROSSO, 2000a).
69 Sistema de referência é um artifício decorrente do processo de programação em sistemas de saúde organizados de forma hierarquizada.
No caso de Mato Grosso, significa a regulação do atendimento executado fora e dentro do território de origem do paciente para assegurar a
atenção integral, os recursos e o pagamento dos custos previstos, mediante a identificação da origem, do serviço prestado e encaminhamento
a serviço existente na sede de origem do usuário. O fundamento desse sistema é garantir que o conjunto de serviços de saúde funcione
como redes, com porta de entrada e interconexões previamente definidas. As câmaras de compensação são complementares ao sistema de
referência, pois a essas compete transferir recursos financeiros entre municípios, após a realização da assistência a usuários, enquanto o
sistema de referência normaliza o fluxo de pacientes ou trajetos de recursos para a assistência.
70 As referências prioritárias foram: o atendimento de transplantes renais, urgência e emergência, gestante de alto risco e programas
específicos da SES/MT (MATO GROSSO, 1998, 2000c).
143

144
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
unidade foi priorizada para investimentos, reformas, contratação de pessoal e capacitação,
com o objetivo de ampliar a sua resolução e adequar as finalidades, integrando-a ao SER.
As bases institucionais e a criação do SER, com objetivos de reorganizar o
fluxo de pacientes na rede de serviços e garantir o atendimento, foram aprovadas na CIB
(Resolução CIB/MT n. 021/98). Coordenado, controlado e avaliado pela SES e um grupo
técnico interinstitucional (GTI), o SER realiza a conferência entre o que foi programado e o
realizado – atividades programadas na PPI e a assistência efetivamente prestada – e propõe
as correções necessárias para a superação de problemas eventualmente identificados. A
regulamentação dos fluxos internos está orientada pelo estabelecido na regulamentação
da CIB e dos próprios serviços, sendo os municípios orientados a informar qualquer
alteração (inclusão, fechamento ou implementação de serviços), com vistas à atualização
permanente do sistema estadual de referência. Para agilizar, as comunicações são via
internet (MATO GROSSO, 2000a).
A expressiva redução de encaminhamentos para Cuiabá tem sido indicador
positivo da ação do sistema de referência, embora existam dificuldades ainda não
superadas para o seu pleno funcionamento fora da região respectiva. 71 Os consórcios
de saúde funcionam como centrais de marcação de consultas e de regulação de fluxos
em decorrência do sistema de referência, fator que imprime uma lógica hierarquizada
na organização regional, com definições claras de porta de entrada nos municípios, por
intermédio da atenção básica e, na rede estadual, via consórcios (MATO GROSSO,
2000c). Essas definições favorecem a redução de custos, inclusive sociais, porque
distribui a demanda de acordo com disponibilidades mais racionais e indica a necessidade
de melhorar o grau de resolução de cada região. 72
Centrais de marcação e de regulação são formas de controle do uso e da vaga
de leitos de referência, bem como da disponibilidade de agenda de consultas e exames
especializados, de acordo com o programado e o pactuado entre os gestores. Nas centrais,
existe algum tipo de tecnologia (internet, telefone, intranet, rádio), que permite agendar
previamente os serviços necessários ao usuário (exames, consultas especializadas ou
ocupar leitos). Funcionam como regulação, porque estão sediadas em unidade de maior
complexidade regional e controlam a indicação e a oportunidade dos encaminhamentos
para outras unidades mais complexas fora da região, interligando serviços em rede. No
71 Um dos fatores de dificuldade apontados foi o limite do número de AIH’s programadas, implantado a partir de 1996, por resoluções da
CIB/MT, em atendimento às decisões federais. Impostos de forma gradativa, tais limites forçaram tanto os municípios quanto as unidades
aos ajustes às necessidades e à ampliação do grau de resolução de unidades que referenciam pacientes. A busca por maior grau de resolução
dos níveis básico e intermediário, aliada ao mecanismo de compensações entre sistemas regionais, foi um meio de alcance do atendimento
da necessidade estimada regional. Para isso, o pacto entre municípios e Estado foi um dos instrumentos adotados.
72 A central de regulação da referência ambulatorial e hospitalar mais importante é a da rede de serviços próprios, conveniados e contratados
de Cuiabá. Criada pela Resolução n. 31/99, de 16 de agosto de 1999, essa central visa ao acompanhamento e à avaliação permanentes da
PPI. Objetiva também controlar a oferta de vagas de leitos, exames e consultas, para integrar as atividades ambulatoriais e hospitalares
e atender aos tratamentos fora de domicílio (TFD). Por se tratar de mecanismo para garantir o funcionamento da referência do interior
para a capital, a gestão dessa central é compartilhada entre a SES/MT, o Cosems/MT e a Fundação de Saúde de Cuiabá (FUSC) (MATO
GROSSO, 2000a).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
caso de Mato Grosso, as unidades dos consórcios exercem esse papel. 73
Já a câmara de compensação integra o sistema de referência como instrumento
de realocação dos recursos financeiros ou para apoiar a organização da atenção regional,
porque funciona como mecanismo de controle financeiro do fluxo de pacientes entre
municípios. 74 No caso de Mato Grosso, a câmara de compensação estadual foi criada
por resolução da CIB e constituída de parte das cotas municipais, programadas para
cobrir atendimentos fora do município de origem; à semelhança da central de marcação,
era gerenciada pelo consórcio de saúde, de acordo com a Resolução CIB/MT n. 001/98
(MATO GROSSO, 2000a). 75 Segundo o estabelecido nessa Resolução, as cotas de
internação correspondentes aos municípios teriam gerenciamento variado, a depender
da disponibilidade de unidade hospitalar no município, do seu grau de resolução e da
presença de consórcio. 76 A autorização de tratamento fora de domicílio (TFD), para fora
do Estado, no entanto, seria sempre via câmara de compensação; o controle de fluxo de
internação de indígenas, por seu turno, seria estabelecido pela Funai e, posteriormente,
informado à SES/MT, conforme estabeleceu a Resolução CIB/MT n. 003/96 (MATO
GROSSO, 2000a). 77
4.5 Organização de Câmaras de Auditorias Regionais (CAR)
O Sistema Estadual de Auditoria (SEA) de Mato Grosso foi criado em 1997
e manteve estrutura organizacional e de funcionamento bastante similar às do Sistema
Nacional de Auditoria, com fluxos e documentos já instituídos na regulação anterior. 78
A Resolução CIB/MT n. 006/97 dispõe sobre a implantação das câmaras de auditoria
regionais, em municípios ainda sem condições de executar ações de controle, avaliação e
auditoria nos serviços de seu território (MATO GROSSO, 2000a). Essas câmaras seriam
73 Central de marcação, de regulação, de leitos ou de vagas não é um mecanismo previsto em normas do Ministério da Saúde, mas muitos
municípios e estados organizaram a referência dos atendimentos do interior para os centros e polos, utilizando esse mecanismo. Na central,
existem listas atualizadas da disponibilidade dos serviços estimados como necessários à população de referência, utilizados no momento de
encaminhar pacientes, dispensando, assim, a negociação caso a caso. Na prática, a central regula o encaminhamento de paciente, que passa
a ser feito serviço-serviço, com base na programação prévia e disponibilidade atual e não mais na busca espontânea ou errática do usuário.
74 Ainda que não estabelecida nas Normas de descentralização, a câmara de compensação foi criada pelos próprios gestores e está presente
em vários estados, respondendo à demanda de regulação dos atendimentos de referência, gerador de copiosos custos sociais. São compostas
de cotas de atendimento, que se originam de parte da programação integrada – geralmente aquela correspondente à atenção de média e alta
complexidade hospitalar e ambulatorial – que não é atendida no município de origem. Cada cota é trocada na câmara por laudo médico dos
municípios de origem e o atendimento prestado é compensado com os recursos previstos nos tetos municipais dos municípios de origem,
para cobrir esses tipos de atendimento. Acordos prévios podem definir que parte da cota de referência seja incorporada na programação
ao montante do município de atendimento. O conjunto de cotas dos municípios da região compõe, finalmente, a câmara de compensação
regional e objetivava garantir o acesso daquelas populações aos atendimentos mais escassos sem necessitar negociação caso a caso. A
agenda era via central de vagas e a compensação, posterior ao serviço prestado.
75 Resolução CIB/MT n. 010/00 dispõe sobre a ampliação da competência dessas Câmaras para a Compensação de Consultas
Especializadas, Serviços de Apoio Diagnóstico e Terapia (SADT), órteses, próteses e medicamentos de alto custo, definidos na PPI (MATO
GROSSO, 2000a).
76 Outra Resolução, CIB/MT n. 006/00, dispõe sobre a definição do teto físico do SIH/SUS por municípios em MT, estabelecendo que o
teto municipal anual será composto por 7% da população residente, gerenciado pelo município; 1,5% da população residente, gerenciado
pela câmara de compensação regional; 0,5% da população residente, gerenciado pela câmara de compensação estadual (MATO GROSSO,
2000a).
77 A Resolução CIB/MT n. 039/99 estabeleceu as unidades de referência para o atendimento aos indígenas (MATO GROSSO, 2000a).
78 Decreto Estadual n. 1.473, de 12 de maio de 1997, institui o Sistema Estadual de Auditoria do Sistema Único de Saúde e aprova o
regimento de sua atuação junto ao Sistema Nacional de Auditoria do SUS.
145

146
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
compostas por dois representantes da SES e dois do Cosems, mais um suplente de cada
uma dessas instâncias, que executam as atividades (quando comprovadas irregularidades
na aplicação de recursos, encaminhavam à CIBR para apuração). A SEA, quando
constatava a malversação dos recursos públicos, aplicava as sanções previstas em lei. A
Resolução CIB/MT n. 008/97 define as competências do SEA e da auditoria municipal
(MATO GROSSO, 2000a).
4.6 Implantação dos cinco mecanismos: morfologia do espaço regional
A conjunção dos mecanismos vistos acima – reestruturação do organismo gestor,
implantação das Comissões Intergestores Bipartites Regionais, elaboração da programação
pactuada e integrada, a definição do sistema estadual de referência, a constituição das
câmaras de auditoria regional – foram instrumentos facilitadores da reengenharia dos polos
regionais de saúde, no processo de organização regional. Essa reengenharia significou
tornar os polos atuantes nas novas funções de assessoria, planejamento, gerenciamento,
controle e avaliação, como estruturas desconcentradas da SES/MT existentes nas regiões.
Para tanto, houve investimento por parte da SES/MT no fortalecimento da capacidade
das equipes técnicas, de modo que pudessem prestar cooperação aos municípios, o que
propiciou ao Estado o exercício de papel coordenador regional de ações desenvolvidas em
conjunto com os municípios, bem como a prática dos incentivos para a descentralização.
Nos polos regionais, foram organizadas pelos municípios, com a assessoria da
SES/MT, as Comissões Intergestores Bipartites Regionais. Estas viabilizaram a negociação
e a pactuação, que resultaram na discussão e na definição da programação integrada,
na implantação das centrais de regulação e das câmaras de compensação, para regular
o fluxo regional de pacientes entre os serviços e na organização da câmara regional de
auditoria, para a avaliação e o controle dos serviços regionais. Os municípios de um polo
ou microrregião foram ainda estimulados a organizar consórcio em saúde, para, mediante
a cooperação, gerar benefícios a todos. Os incentivos foram financeiros, implantação de
projetos prioritários, redirecionamento de investimentos e descentralização de recursos.
Ademais, a capacitação e o apoio político da SES/MT.
A implantação dos mecanismos para a consecução da política de saúde resultou,
em última instância, na construção de novas relações dos municípios entre si, destes com
o Estado, com os prestadores e com a sociedade. A Figura 1 busca ilustrar alguns espaços
institucionais de negociação, controle e pacto setoriais existentes em uma região, com
os respectivos agentes integrantes. A transferência de decisões para espaços regionais
pode ser vislumbrada como a possibilidade de ampliar a participação de atores e ativar
estruturas de articulação e negociação previstas no SUS, entre outras. As estruturas
formais têm composição e função distintas, embora, em muitos casos, sejam os mesmos
atores ou combinações diferentes desses. O conselho de saúde segue configurando-se
como a instância com representação mais ampliada de segmentos de governo, sociedade

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
e prestadores. A complexidade da negociação regional parece refletir a necessidade
crescente de aprofundamento da discussão e da decisão, que a cooperação entre os
governos vai impondo.
Figura 3 – Composição dos agentes integrantes dos espaços institucionais de negociação
do SUS em Mato Grosso
Fonte: SES/MT.
Finalmente, o funcionamento integrado, no polo regional, dos cinco mecanismos
abordados anteriormente, gerou duas transformações políticas fundamentais no estado de
Mato Grosso: consensos regionais prévios às demandas encaminhadas à gestão estadual e
a gerência cooperativa de sistemas. Tais transformações decorrem do fato de que a edição
dos mecanismos possibilitou que os municípios tivessem espaços reais de discussão e de
construção de consensos, para orientar e articular suas demandas à gestão estadual. Desse
modo, afastaram, formalmente, a possibilidade de adoção de soluções atomizadas ou
isoladas, as quais fragmentam os investimentos no sistema estadual de saúde (MENDES,
1999).
A gerência cooperativa da atenção de referência pelo conjunto de municípios
consorciados resultou em uma forma de regulação interna ao sistema, que se expressou
na formalização de compromisso entre os governos. A partir do modelo pactuado, os
municípios passam a comprometer-se a garantir, no mínimo, a atenção básica em seu
território e, em contrapartida, teriam a referência de atendimento especializado, definida
e garantida pelo consórcio. 79 A demanda de cada município por serviços de referência
regional indicava, em certa medida, o grau de organização da atenção básica. Como a
assistência prestada pelo consórcio é previamente programada e custeada pelo conjunto de
municípios, o compromisso de cada governo municipal frente ao conjunto de municípios
79 Todos os municípios de Mato Grosso têm PACS, e 89 deles, equipes de saúde da família (ESF); considerando que, de acordo com a
população, a maioria dos municípios de Mato Grosso não possui viabilidade para serviços de maior complexidade (LEVCOVITZ, 1997), é
esperado que a questão da referência para esse atendimento seja mobilizadora da cooperação intermunicipal.
147

148
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
é permanentemente checado, segundo o princípio implícito na cooperação de controle
mútuo. 80
As transformações geradas com a implantação dos mecanismos descritos
implicaram, por fim, na recomposição do tipo e da amplitude das decisões entre os
atores local, regional e estadual (Quadro 1). Com a reorganização regional, a discussão,
a negociação e a decisão quanto a uma série de atividades foram transferidas para o
espaço regional, vindo a conferir mais autonomia e efetividade à descentralização. Na
representação do Quadro 1, por espaço regional foi entendido o conjunto de municípios
junto com o estado, a SES/MT. Nos cinco aspectos destacados, referentes à organização
regional da atenção, observa-se que a maior autonomia de decisão está no âmbito regional.
Quadro 1 - Autonomia dos Espaços de Decisão, em Mato Grosso, 2000
Fonte: Elaborado com inspiração em Bossert (1998).
Observações: os graus revelam diferenças na extensão da transferência de atributos de decisão em cada ação.
+ Baixa: decide sobre os interesses individuais e necessidades
++ Média: decide sobre aspectos especiais que impliquem o conjunto de necessidades
+++ Alta: decide todos os aspectos referentes a maioria das necessidades.
5 REENGENHARIA DOS POLOS REGIONAIS: REGIONALIZAÇÃO
DA ATENÇÃO ESPECIALIZADA
A proposta política do estado de Mato Grosso para a implantação da
descentralização teve, então, como fundamento, a morfologia (organização) do sistema
de saúde, de acordo com os marcos contidos na NOB/96, e utilizou mecanismos previstos
80 A cooperação ocorre, quando agentes se empenham em empreendimento conjunto, para o qual são necessárias ações definidas de
cada um, estabelecidas previamente em espécie de contrato, embora o conjunto de regras e acordos possa desenvolver-se no decorrer da
interação cooperativa. Em certo sentido, a cooperação leva à monitoração entre os agentes cooperadores das ações, uns dos outros, porque
o resultado da cooperação envolve a execução da parte de cada um no contrato. A ação cooperativa inclui, portanto, certo grau de risco e de
fragilidade, em que a confiança no cumprimento da regra do jogo pelo outro seria o ingrediente fundamental para contrapor às incertezas.
A complexidade sociológica do tema da cooperação, todavia, é ressaltada com a inclusão da questão da confiança. No campo das ciências
econômicas, por sua vez, a confiança é equiparada a um recurso, escasso e não reproduzível à vontade. Outras correntes contestam essa
posição e demonstram que a confiança não seria como os demais recursos, porque, ao contrário, esgota-se se não for usada, e pode ser
produzida. Cooperação e confiança interagem permanentemente de variadas formas no cotidiano; contudo, para se obter cooperação, a
confiança mútua sempre está implícita. Ainda que a cooperação possa ocorrer sem a confiança, no fim, influencia de modo positivo a
confiança. Entre outros motivadores da cooperação está o cálculo, pelos agentes, das perdas, no fracasso da cooperação, nas interações
presentes e futuras (OUTHWAITE e BOTTOMORE, 1996).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
no SUS, como os consórcios e as instâncias de pactuação, controle e avaliação, para
criar alianças em espaços regionais (CIB Regional, PPI, SER e CAR). Ao transferir o
planejamento, a regulação e a monitoria do sistema para o âmbito regional, a proposta
ativou estruturas promotoras de consensos intergovernamentais e destes, com os
prestadores e a sociedade (CIBR, conselhos municipais e consórcio). A arquitetura dos
polos regionais de saúde, por sua vez, teve dois eixos estruturais: a organização da atenção
básica, a ser desenvolvida pelo município, e a organização da atenção especializada, a
ser compartilhada entre um conjunto de municípios e o Estado, nos consórcios. Cada
município, dentro dos marcos do novo modelo, responsabilizar-se-ia pela atenção básica
de sua população, valendo-se, para tanto, de programas como o PACS e o PSF. Com a
demanda de atenção básica organizada e atendida, restava a organização da referência
da atenção especializada – de escala econômica distinta – a qual carecia da cooperação
intergovernamental e, na modalidade proposta, o instrumento foi o consórcio. Para
promover a adesão dos municípios a esses eixos, o Estado destinou incentivos financeiros
às prefeituras e conferiu prioridade aos investimentos em regiões que abrigavam
consórcios.
Se os eixos deram os traços de conformação dos polos, os mecanismos utilizados
para fomentar a organização da atenção básica e de referência, tratados anteriormente,
forneceram o seu conteúdo. Criados em 1992, por Decreto Estadual, os nove polos
existentes até o ano de 2000 atuavam como entes desconcentrados, exercendo funções
restritas à distribuição de medicamentos e de vacinas. Até 1995, portanto, os polos
não executavam atividades de cooperação técnica com os municípios ou atuavam na
organização da atenção à saúde, ainda que estivessem presentes em todo o interior do
Estado. 81
A transformação desses polos em espaço de decisão concertada, aqui denominada
reengenharia, foi um processo ocorrido a partir de 1995, decorrente da implantação da
política de saúde estadual, de descentralização pela via da regionalização. Na prática,
significou que estruturas desconcentradas do governo estadual fossem reatualizadas com
finalidades de supervisão, coordenação e assessoria aos serviços de saúde existentes na
região de abrangência. Os polos regionais passaram então a funcionar como sede da
articulação e integração intergovernamental (MATO GROSSO, 1998). 82
81 A partir de 1995, portanto, para albergar o desenvolvimento da política de saúde, a estrutura dos polos regionais foi revista em face
das prioridades de descentralização da gestão assumidas pelo governo, buscando caracterizá-los como instâncias de operacionalização da
cooperação para a mudança no sistema. Com a transformação, os polos passavam a assumir, em âmbito regional, atribuições coerentes
com a execução e a coordenação de funções da gestão estadual, tais como: (i) a identificação de necessidades de profissionais e realização
de capacitação e desenvolvimento de recursos humanos, (ii) a detecção de necessidades de geração de informações para avaliação de
desempenho e crítica das ações, (iii) a elaboração de relatórios técnicos e gerenciais, (v) a assessoria para a implantação de consórcios, (vi)
a assessoria para a implantação e a implementação de conselhos municipais de saúde, (vii) a participação ativa nas câmaras regionais de
compensação de AIH, e (viii) a participação na CIB regional (MATO GROSSO, 1998).
82 A SES/MT realizou investimentos para capacitação permanente de equipes lotadas nos polos, para atender, em nível regional, demandas
dos municípios, à medida que assumiam responsabilidades. A partir do polo, a capacitação foi estendida aos governos municipais,
consoante à Resolução CIB/MT n. 002/97 (MATO GROSSO, 2000a). No mesmo período, foram capacitados conselheiros municipais de
saúde e realizada a formação, na lógica de território regional, de auxiliares de enfermagem e outros profissionais de saúde. De acordo com a
IV Oficina para Avaliar Prioridades e Repactuar Compromissos Rumo à Gestão Plena da Saúde, realizada pela SES/MT, em abril de 2000,
149

REFERÊNCIAS
150
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PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
PARTICIPAÇÃO SOCIAL E CONFERÊNCIAS
DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Eixo Temático III
153

154
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
APRESENTAÇÃO
Os textos apresentados neste eixo temático, diferentemente dos anteriores,
ressaltam a importância da participação social nas transformações ocorridas nas políticas
de saúde, sobretudo depois do processo de redemocratização do país nos anos 1980.
Também, identificam elementos e estratégias para a qualificação da gestão participativa
do Sistema Único de Saúde (SUS) em municípios de Mato Grosso.
O primeiro texto caracteriza a participação dos Movimentos Sociais nas lutas
pela saúde e na construção do Conselho Estadual de Saúde em Mato Grosso. Recupera
a atuação dos movimentos sociais no período que antecede a criação do SUS e faz
parte de um estudo que analisa a participação dos Movimentos Sociais nos Conselhos
de Saúde cujo objetivo foi avaliar, em uma perspectiva político-pedagógica, como se
efetiva a participação democrática no controle das ações e serviços de saúde. Resultou
na Dissertação de Mestrado “CONSELHOS DE SAÚDE: espaço de democratização das
políticas de saúde ou de cooptação dos movimentos sociais?” (um estudo do significado
político-pedagógico da participação popular no Conselho Estadual de Saúde – gestão
95/97), apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação do Instituto de Educação
da Universidade Federal de Mato Grosso, em agosto de 1999.
O segundo texto estuda as Conferências Municipais de Saúde em municípios
de Mato grosso e analisa a sua influência na incorporação das demandas populares às
políticas municipais de saúde. Permite uma visão mais atual do processo de organização
do SUS com foco na gestão e planejamento municipal na área da saúde evidenciando a
forma como esta valoriza, muito ou pouco, a participação popular. É resultado da pesquisa:
“Incorporação das demandas populares às políticas municipais de saúde em Mato Grosso:
2003-2006”, realizada pelo grupo de pesquisadores do Núcleo de Desenvolvimento em
Saúde no período de 2005 a 2010.
Os organizadores
155

156
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
O MOVIMENTO PELA SAÚDE EM MATO GROSSO E
CRIAÇÃO DO CONSELHO ESTADUAL DE SAÚDE 83
Nina Rosa Ferreira Soares 84
O presente texto caracteriza a participação dos Movimentos Sociais nas lutas
pela saúde e na construção do Conselho Estadual de Saúde em Mato Grosso (CES/MT)
e, para tanto, utilizamo-nos, além de textos de autores locais, 85 das atas das Comissões
Intergestores de Saúde e do Conselho Estadual de Saúde, e dos depoimentos de pessoas
que tiveram expressão na militância pela construção do Sistema Único de Saúde (SUS),
no Estado. 86
Com base nos dados coletados, podemos apontar que, em Mato Grosso, até a
realização da VIII Conferência Nacional de Saúde, em 1986, não existia uma mobilização
social mais ampla, em torno de uma proposta de atenção à saúde que trouxesse mudanças
estruturais nos rumos da política de saúde desenvolvida até então.
Com isso, não estamos afirmando que não havia lutas populares por saúde no
Estado, só que eram de forma bastante pontuais e por questões específicas (construção
de postos de saúde, saneamento etc.). Fazia-se, também, um trabalho com mulheres, com
plantas medicinais, homeopatia popular, entre outros. Porém, não havia articulação com
outros movimentos e nem a discussão de uma política de saúde de forma mais abrangente,
conforme se depreende do seguinte depoimento: “Assim, como movimento de resistência
ou de discussão de política, eu não lembro, conhecia outras experiências localizadas, que
faziam um trabalho muito mais ligado a agentes de saúde, como Poconé, por exemplo, [...]
a Pastoral, a Igreja, tiveram uma base de trabalho importante.” (F.T.).
Existiram, ainda, a partir de 1983, algumas experiências diferenciadas como a do
Centro de Saúde Escola, em Cuiabá, ligado naquela época, à Universidade Federal de Mato
Grosso (UFMT), que era gerenciado por um Conselho Deliberativo com participação da
comunidade. Havia, também, a Comissão Municipal de Saúde, em Rondonópolis, sendo
que esta foi criada com:
83 Capítulo da dissertação de mestrado em Educação, Instituto de Educação da UFMT, 1999.
84 Assistente Social. Mestre em Educação pela Universidade Federal de Mato Grosso. Pesquisadora do Núcleo de Desenvolvimento em
Saúde da Universidade Federal de Mato Grosso
85 MATSUBARA, (1997); MEIRELLES et al. (1991); MEIRELLES et al. (1992); SILVA (1997); PRIETCH (1986); VELASCO et al.
(1990).
86 Foram realizadas 03 (três) entrevistas. Os entrevistados foram: a Coordenadora do MOPS estadual na época de sua criação, enfermeira
Fátima Ticianel Schrader; o médico sanitarista Júlio Strubing Müller Neto, Secretário Municipal de Saúde de Cuiabá – 1986/1989, 1º
Presidente e um dos fundadores do COSEMS/MT e Secretário Estadual de Saúde e Presidente do Conselho Estadual de Saúde – 1995/2002;
e a professora Maria Angélica dos Santos Spinelli, pesquisadora do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde/UFMT. Esses depoimentos
encontram-se gravados e transcritos.
157

158
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
a finalidade de nortear um programa de saúde democrático e viável
[...] e tinha como funções: trazer assuntos de seus bairros, à busca de
soluções práticas e regionais, discutir assuntos de política de saúde e
técnicos, participar dos projetos na área da saúde em todos os níveis
(planejamento, edificação e execução) e participar do processo
educativo [...] (PRIETCH, 1986, p. 05).
Pelo lado dos profissionais, principalmente aqueles ligados à UFMT, no final
dos anos 1970, já se sentia a influência do Movimento Sanitário, como podemos observar
na fala seguinte:
[...] o Movimento Sanitário, ele teve alguma presença em Mato Grosso
mais pelo lado dos profissionais de saúde, especialmente os médicos,
no final da década de 70 e início da década de 80, grupos de médicos
mais articulados, mais conscientes, naquele momento vinculados, inclusive,
politicamente ao antigo MDB e que promoveram as primeiras
medidas, as primeiras mudanças, as primeiras reivindicações relacionadas
ao Movimento Sanitário. Evidente que era um movimento também
corporativo, tinha as reivindicações médicas mas, já com a refundação
do Sindicato dos Médicos em 79 e 80 e, posteriormente, com a
vitória desses grupos renovadores da Associação Médica Brasileira, da
Associação Médica de Mato Grosso e mais tarde com o Conselho Regional
de Medicina, a gente começou a ter uma discussão sobre Política
de Saúde, sobre prioridades, etc. no âmbito desses grupos, vamos dizer
assim, grupos de vanguardas do Movimento Médico. Nesse momento,
ele coincidiu um pouco com aquele movimento da renovação médica
que tinha a nível nacional e havia uma articulação, inclusive, com esse
movimento nacional. Esses grupos médicos, ele teve algumas expressões
importantes que inclusive se repetiram no próprio meio médico na
Universidade [...] pessoas ligadas a esses movimentos também tinham
ou passaram a ter condições de influenciar, seja nas organizações sociais,
associações médicas, etc., seja através da formulação de políticas
de algumas instituições públicas, principalmente, num primeiro
momento na Universidade, num segundo momento com a queda do
regime militar e o início da Nova República, houve uma mudança e
esses grupos, eles passaram a ter posições já dentro da estrutura, no
aparelho do Estado, no antigo INAMPS; na própria Secretaria Municipal
de Saúde de Cuiabá pra onde eu fui como Secretário em 85, [...] e se
passou, então, aí sim, a ter uma articulação, uma ponte maior com esses
movimentos nacionais e um entrosamento, vamos dizer assim, com a
discussão no âmbito nacional a respeito da Reforma Sanitária. Além
desses núcleos, eu diria que dentro da Universidade tinha um pequeno
núcleo que se formou, principalmente, a partir do primeiro curso que
teve de especialização em Saúde Pública dado aqui na Universidade. E
esse pequeno núcleo que procurava articular a linha das ações de Saúde
Pública que foi quem implantou, por exemplo, o Centro de Saúde Escola
e que procurou, vamos dizer assim, formular projetos e desenvolver
algumas ações voltadas para uma mudança – naquele momento não era
nem tanto mudança – eu me lembro que a discussão era mostrar que
era viável o modelo da Saúde Pública, o modelo sanitário, um modelo
diferente daquele hegemônico, absoluto, que era do INAMPS, da as-

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
sistência hospitalar. Esse núcleo era constituído de alguns professores
vinculados ao Departamento de Medicina, ao Departamento de Enfermagem,
etc. e mais tarde ele teve, vamos dizer assim, uma participação
importante do Severino Márcio Meirelles, quando veio para Universidade,
terminou a pós-graduação dele e desenvolveu aqui aquele trabalho
de pesquisa relacionado ao POLONOROESTE e onde pode se
aglutinar; também, um outro grupo importante de pessoas a partir desse
trabalho. Então, eu acho que isso foram embriões que no caso de Mato
Grosso deram o ‘START’, a saída, o início para esse processo de discussão
da questão, da mudança do modelo da assistência e da Reforma
Sanitária no Estado (J.M.).
O depoimento acima transcrito reforça a observação de que, até então, não
havia a participação da população usuária na discussão a respeito de uma reforma no
setor saúde, situação, essa, corroborada pelo depoimento seguinte: “Em Mato Grosso, um
Estado conservador, o peso, inclusive, da oposição era mínimo. Essas organizações da
sociedade civil eram muito frágeis. Na área da saúde, praticamente, não existia nenhuma
tradição diferente do modelo hegemônico. Na primeira metade da década era isso.” (J.M.).
Segundo Meirelles et al. (1989), quando da implantação das Ações Integradas de
Saúde (AIS), a partir de 1984, em Mato Grosso, o governo do Estado, do mesmo partido
político do Governo Federal, não tinha entre as suas prioridades as políticas sociais, não
dando a esse projeto o mesmo apoio que lhe foi dado em outros Estados, pelos governos de
oposição. Não bastassem as dificuldades políticas para a implantação das AIS, registrouse
um pequeno número de técnicos comprometidos com a proposta, além da falta de apoio
técnico-administrativo. Eram poucos os sanitaristas no Estado, os técnicos dos serviços
eram, na sua maioria, especialistas que atuavam na Saúde Pública, com dupla militância
profissional, no setor público e no setor privado.
Todavia, com as mudanças no cenário político através da vitória do Partido
do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), em alguns municípios do Estado, foi
dado início à implantação de algumas questões municipais diferenciadas, fazendo uma
articulação com a população organizada, como por exemplo,
Rondonópolis começou a implantar programas de agentes comunitários
de saúde, no ano de 82, 83, na primeira gestão lá que o PMDB ganhou.
Cuiabá, também, começa a fazer uma interface e mesmo antes,
inclusive, da Constituinte, mesmo antes até da 8ª Conferência, nós aqui
já fazíamos trabalho com a população em bairros através de cursos
populares de saúde, eram feitos em Associações de Bairros durante
os finais de semana, sábado e domingo e esse trabalho envolvia todas
as entidades, associações daquele determinado bairro pra se discutir
prioridades, discutir os problemas de saúde, a questão da consciência
sanitária, etc. que eram abordados (J.M.).
159

160
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Em Cuiabá, embora a composição da Comissão Interinstitucional Municipal de
Saúde de Cuiabá (CIMS/Cuiabá) 87 não contemplasse nenhuma representação da sociedade
civil, esta Comissão, também, fazia reuniões com representantes das associações de
moradores, em caráter permanente, todas as terceiras sextas-feiras de cada mês. Pelo
que se depreende das atas, as reuniões eram bastante abertas, porém, nelas, não eram
elaboradas propostas, já que funcionavam mais como uma prestação de contas daquilo que
o Executivo vinha realizando na área de saúde.
[...], essa era uma característica que a gente percebeu no município.
Eles tinham uma abertura, aconteciam reuniões nos bairros muito
interessantes, abertas mas, não se consolidavam e ficavam reuniões
muito abertas. As várias que eu fui, eu tentei até sugerir algum
encaminhamento para que a gente pudesse definir coisas, mas isso foi...
era o jeito deles fazer (F.T.).
A partir de 1983, entra em cena um ator importante, que vai apontar para a
organização e mobilização da população na discussão da política de saúde. Começou a
consolidar-se, em Mato Grosso, o Movimento Popular de Saúde (MOPS), que surgiu a
partir de um grupo de pessoas ligadas à Pastoral da Saúde, que em contato com esse
movimento, em nível nacional, foi chamado a participar do IV Encontro Nacional. “Lá,
nós fomos numa equipe de participantes aqui de Cuiabá, de Rondonópolis, [...] algumas
pessoas da própria Secretaria de Saúde, na época. Praticamente esses dois municípios que
foram para esse encontro. E, a partir daí a gente começou a constituir um nucleozinho do
movimento aqui em Mato Grosso.” (F.T.).
Em um primeiro momento, o MOPS desenvolvia um trabalho de forma ainda
localizada, “ligado às conjunturas concretas da população de determinados bairros, nem
por isso menos importante, só que ainda não tinha uma visão e uma participação no âmbito
mais da definição de políticas, das prioridades, enfim, da discussão mais ampla da saúde.”
(J.M.), suas ações eram mais no sentido de resgatar experiências. “Das experiências que
mais tinham e apareciam naquele momento eram de mulheres que trabalhavam com
saúde [...] tratamento a base de plantas, de ervas, alimentação alternativa e faziam algum
trabalho engajado em bairros de periferia.” (F.T.).
Foi, então, aprovado um primeiro projeto de organização popular, inicialmente,
em Cuiabá.
Ali começou a constituir, discutir o papel do MOPS e da Pastoral. E o
MOPS trazia, pela discussão que já estava começando a nível nacional,
um outro componente, que não só trabalhar com a questão localizada,
mas com a questão das Políticas Públicas, Políticas de Saúde, na época
87 As instituições que compunham a CIMS/Cuiabá eram a Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá, a Fundação de Saúde de Cuiabá,
a Secretaria Estadual de Saúde, o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), a UFMT (Hospital
Universitário) e a Superintendência de Campanhas (SUCAM).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
já começava a discutir a VIII Conferência, a preparação, o modelo de
saúde que se esperava (F.T.).
Em 1985, como etapa preparatória da VIII Conferência Nacional de Saúde,
aconteceu, em Mato Grosso, a I Conferência Estadual de Saúde. Esta Conferência teve,
porém, uma participação praticamente de técnicos. 88
Embora o MOPS/Nacional tenha participado como delegado na Conferência
Nacional, aqui no Estado não foi chamado a participar das discussões que a antecederam,
como se depreende do depoimento abaixo:
Em 86, a gente organizou a participação do Movimento Nacional na
Conferência. [...] Participamos da discussão do encontro que aconteceu
em São Luiz. É que São Luiz foi o quinto encontro perto da Conferência.
Foi próximo à Conferência [...] Conferência, aqui, em Mato Grosso?
Não me lembro e se teve nós também não fomos... (F.T.).
Mesmo em Cuiabá, município que, à época da Conferência, tinha uma
administração que contemplava a participação popular, não houve nenhuma mobilização
no sentido de discutir-se, com a população, de forma mais ampla, os problemas de saúde.
Quando surgiu a convocação da VIII Conferência em Mato Grosso
houve uma discussão na Comissão Interinstitucional de Saúde (CIS),
que era equivalente a CIMS, mas no âmbito do Estado. [...] E lá saiu
uma discussão, inclusive, sobre representação e tinha um determinado
número de vagas que eram destinados à administração, aos órgãos
públicos, etc. (J.M.).
Percebemos, assim, que as discussões ficaram mais restritas a um grupo de
técnicos e dirigentes das instituições públicas de saúde.
Após a VIII Conferência Nacional de Saúde, as diretrizes propostas para o SUS,
passaram a ser alvo, em Mato Grosso, das discussões de intelectuais e profissionais da
área da saúde, bem como de alguns movimentos organizados da sociedade civil, porém,
ainda, com pouca adesão da população usuária, propriamente dita, conforme ilustra o
seguinte depoimento:
A partir desse envolvimento, a gente começou a entrar numa discussão
mesmo, através de organização de plenárias de saúde, começou
acontecer a partir daí. A gente viu que tinha o setor dos trabalhadores
que tinham importância no processo; tinha o trabalho próprio do
movimento que tinha que articular as duas coisas e era difícil porque
você falar de política, é uma coisa muito abstrata para as pessoas que
estão no dia a dia. Como, o que que é AIS, o que que é SUDS e não
88 Sobre essa Conferência, embora alguns técnicos da Secretaria Estadual de Saúde tenham feito referência, não encontramos registros,
tais como: convocação, relatório final, etc.
161

162
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
sei o quê. A gente preparava todo um tipo de material didático e as
pessoas dormiam nas reuniões. Não conseguiam ver a resolutividade
pra eles mesmos e isso acabava sendo assim uma linguagem muito
difícil de ser trabalhada. Mas nesse corpo menor, que a gente chama de
grupo de assessoria ou de grupo de militância, esse debate era muito
quente. Então, a gente talvez não conseguia fazer com que a massa,
o movimento tivesse uma visão mais política da coisa, mas tinha um
grupo de militância que foi se consolidando, que foi cada vez crescendo
mais (F.T).
Outro grupo que teve participação importante, naquele momento de discussão e
implantação de uma nova proposta de saúde, foi o Grupo de Saúde Popular (GSP) que,
ao contrário do MOPS, não atuava como movimento, mas, sim, propunha-se a fazer
um trabalho de assessoria e de articulação. Constituiu-se, em 1986, como uma entidade
jurídica, não governamental, de caráter filantrópico, “porém os seus membros eram os
mesmos que já organizavam o MOPS.” (MATSUBARA, 1997, p. 155).
Dessa forma, o GSP, com a finalidade, entre outras, de apoiar a construção do
MOPS, passou a ter, como espaço de atuação, as Comissões de Saúde, formadas por
membros da comunidade, em alguns bairros periféricos de Cuiabá, assim:
O Grupo de Saúde Popular, enquanto instância onde se exerce a função
pedagógica de subsidiar, informar, sensibilizar, programar ações
conjuntas com outras organizações e movimentos buscando meios para
viabilizá-las, vem contribuindo não só na Assessoria aos movimentos
organizados nos bairros periféricos, dando-lhes suporte e sustentação,
como também, incentivando a formação de novos, que se proponham
a discutir a questão da saúde em toda a sua dimensão (MATSUBARA,
1997, p. 140-141).
A relação entre o MOPS e o GSP marcaram suas trajetórias nas lutas pela
saúde no Estado. Embora o MOPS viesse se organizando desde 1983, consolidou-se
como movimento; todavia não possuindo caráter jurídico, não teve acesso a entidades
financiadoras. Por essa razão, o GSP:
apóia e assume o processo de construção do MOPS, responsabilizandose,
juridicamente pelos seus projetos e assessorando-o em suas
ações diretamente. O MOPS passa, então, a dispor de recursos
tanto financeiros quanto humanos, mas não suficientes para os seus
propósitos, considerando que já se estruturava em grande parte dos
municípios de Mato Grosso. A complementação desses recursos tem
sido assumida pelo GSP (MATSUBARA, 1997, p. 156).
Ainda em 1986, um outro importante ator pela defesa do SUS começou a
aparecer. Os Secretários Municipais de Saúde, do Estado, articularam-se e formaram
o Conselho de Secretários Municipais de Saúde de Mato Grosso (COSEMS/MT). Esta
entidade congrega, ainda hoje, os Secretários Municipais de Saúde, representando-os em

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
todas as esferas públicas, tendo como objetivo defender os interesses municipais na área
da saúde.
Assim, o COSEMS/MT, passou a discutir com maior ênfase o princípio
da municipalização do SUS, defendendo a importância desta para a implantação e
operacionalização do mesmo, reforçando a tese de que as questões da saúde só serão
efetivamente resolvidas em nível local, e que a descentralização política, administrativa e
financeira é imprescindível para o setor.
Para Meirelles et al. (1989), outro momento importante, foi a posse, em 1987, do
PMDB no governo de Mato Grosso. Este governo tinha entre suas metas, o planejamento
participativo que levou à organização dos Conselhos de Desenvolvimento Municipais,
em todos os municípios. A composição desses Conselhos era semelhante à da CIMS,
diferenciando um pouco, quanto às suas atribuições. Um dos resultados dos trabalhos
dos Conselhos, somados aos Grupos de Trabalho ligados à CIS/MT, foi o Plano Trienal
para a Saúde 87/90, que priorizava os investimentos no Estado e que foi seguido técnica
e politicamente.
Também, em 1987, em decorrência da Reforma Sanitária Nacional, foi proposta
pelos Ministério da Saúde e Ministério da Previdência e Ação Social a consolidação das
AIS através do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS). Mato Grosso,
então, integrou o SUDS, em 1988, e realizou um estudo para uma nova política estadual
de saúde que abrangia, entre outras questões, a criação do CES/MT. Este documento foi
discutido no I Encontro Estadual de Saúde, ainda em 1988, com a participação de 70% dos
municípios mato-grossenses.
A partir de então, de acordo com Meirelles et al. (1990), houve uma forte
mobilização a fim de garantir posições de diversos setores ligados à área da saúde, durante
a discussão da Constituição Estadual. Técnicos da área da saúde, professores da UFMT e
setores populares se organizaram em torno da Plenária Popular de Saúde. 89
Segundo pessoas que participaram daquela plenária, a participação era mais de
profissionais de saúde e professores universitários, sendo que o movimento popular era
representado, basicamente, pelo MOPS e pelo GSP.
A partir daí, foi possível garantir que a Constituição de Mato Grosso, promulgada
em 1989, introduzisse nove artigos que resguardam as conquistas já formalizadas na
Constituição Federal, avançando em alguns pontos, tais como a criação dos Conselhos
de caráter deliberativo nos níveis estadual e municipais, o que em nível nacional só foi
possível através da Lei Orgânica da Saúde, em 1990.
No processo de elaboração das leis orgânicas municipais, houve o engajamento
do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde (NDS) 90 da UFMT, o qual desencadeou a
89 Essa plenária, além de estar citada no texto Leis Orgânicas Municipais em Saúde em Mato Grosso: Capítulo da Saúde, Revista Saúde em
Debate n. 30, foi também referenciada por atores participantes à época, porém nenhuma documentação foi encontrada.
90 O NDS agregava professores das áreas de saúde pública dos cursos de Medicina, Enfermagem e Nutrição da UFMT, bem como técnicos
ligados aos serviços públicos de saúde.
163

164
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
agregação de opiniões, sistematizou, difundiu e discutiu com diversos setores da sociedade
o Capítulo da Saúde para estas leis.
Meirelles et al. (1990) ressaltam que a prática política do NDS contou com a
adesão das mais variadas matizes ideológicas em vários eventos de construção da proposta.
O primeiro momento do processo se constituiu em uma reunião em que participaram
diversas entidades representativas de categorias profissionais, representantes de
instituições do setor saúde e de organizações da sociedade civil e movimentos populares.
Na fase final de elaboração e discussão da proposta, foi organizado um seminário
com o objetivo de fornecer subsídios técnicos e jurídicos para a elaboração do Capítulo
da Saúde nas Leis Orgânicas Municipais. Deste Seminário participaram vereadores,
assessores parlamentares, secretários municipais de saúde, profissionais de saúde,
docentes, discentes e técnicos da UFMT, assessores jurídicos de câmaras municipais,
entidades de classe, e representantes da sociedade civil organizada.
Após a criação das leis orgânicas nos municípios mato-grossenses, foi realizado
um estudo, a partir da qual percebemos que as propostas do movimento sanitário estavam
difundidas em Mato Grosso. “Apesar das grandes distâncias físicas entre os municípios
do interior e os grandes centros que lideram os movimentos sociais, das dificuldades de
comunicação e informação, houve uma presença marcante das propostas do movimento
sanitário nas Leis Orgânicas Municipais – Capítulo da Saúde em Mato Grosso”
(MEIRELLES et al., 1990, p. 64), conforme ilustra o quadro a seguir:
Quadro 1 – Número e proporções de Leis Orgânicas Municipais segundo os padrões dos
órgãos intervenientes na orientação da elaboração
Fonte: MEIRELLES et al., 1990, p. 65
(*) Um padrão de lei que surgiu de um deputado estadual foi a que seguiu o modelo da cidade do Rio de
Janeiro, com grandes avanços nas lutas do movimento sanitário e construção do SUS.
(**) O padrão misto consiste de um grupo de leis que seguem parte de vários agentes intervenientes na
orientação. Este grupo caracteriza-se por manter os principais avanços conseguidos nas Constituições
Federais e do Estado de Mato Grosso na construção do SUS, com ampliações parciais das propostas do
NDS e cidade do Rio de Janeiro.
(***) O padrão simplista constitui-se de leis que não seguiram parte das Constituições Federais e Estaduais;
restringindo-se a dois artigos genéricos, simplistas e deslocados da discussão atual da reforma sanitária, com
grandes retrocessos na luta do movimento sanitário. Foi elaborado e divulgado pela assessoria de um dos
parlamentares estaduais.
Porém, uma pesquisa realizada pelo NDS, em 1991, demonstrou que, embora
os Conselhos Municipais de Saúde encontrem-se definidos em grande parte das Leis
Orgânicas, há dificuldade das Prefeituras em implantá-los, “ou quando implantados

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
possibilitar que os mesmos passem do nível consultivo. Os modelos de administração
e estrutura gerencial das Prefeituras [...] tem pouca permeabilidade à participação e a
decisões colegiadas” (MEIRELLES et al., 1990, p. 90), situação, esta, que parece-nos
perdurar até o momento. 91
1 CONSELHO ESTADUAL DE SAÚDE: ESPAÇO DE PARTICIPAÇÃO
SOCIAL E DE DEMOCRATIZAÇÃO DAS POLÍTICAS DE SAÚDE
1.1 A Participação no Setor Saúde
Para analisarmos a participação dos movimentos sociais no CES/MT, julgamos
necessário fazer uma breve descrição da noção de participação, na saúde, nas três últimas
décadas.
No setor saúde, a prática da participação começou a se desenvolver a partir dos
anos 1970. Primeiramente, intitulada de participação comunitária, vinculada à ideia de
medicina previdenciária, 92 buscava envolver a população na execução dos serviços de
saúde a fim de legitimá-los.
Num segundo momento, dentro de uma conjuntura de “abertura” política,
a participação passou a ser denominada de participação popular. Nesse contexto, a
participação começou a ser institucionalizada e a ser entendida, então, como ampliação da
consciência sanitária da população, a qual seria construída a partir de seu engajamento nas
lutas mais gerais da sociedade e também nas lutas pela saúde.
Com o advento das AIS, surgiram as Comissões Intergestores de Saúde, que,
embora de cunho interinstitucional, previam a criação das Comissões Setoriais de Saúde
(COSS) como uma forma de participação direta da população nos serviços de saúde.
Por último, a partir de 1990, através da Lei Orgânica da Saúde, foi fixado o
conceito de participação social, passando os Conselhos de Saúde a fazer parte do
arcabouço jurídico do SUS. Esta concepção de participação vai ao encontro da noção de
cidadania, levando o eixo central da discussão para o controle social da sociedade sobre
o Estado.
Assim, a participação nas decisões é cada vez mais valorizada, como forma de
garantir o redirecionamento das ações de saúde para o atendimento das reais aspirações da
sociedade. O espaço de participação deixou, então, de ser as ações de saúde, ultrapassando
os limites do setor e atingindo o conjunto da sociedade e do Estado.
91 Sobre a composição e participação dos conselhos nas deliberações das políticas de saúde dos municípios, o GSP, juntamente com a
Secretaria Estadual de Saúde, vem desenvolvendo um levantamento desde 1998.
92 Essa ideia de medicina comunitária vincula-se a uma mudança de paradigma na compreensão do processo saúde-doença. Tratava-se
da implantação de programa de extensão da cobertura de ações básicas de saúde dirigidos a pessoas, na época desassistidas pela medicina
previdenciária. Essas ações, quase sempre, reproduziam experiências norte-americanas, através de agências oficiais do Estado. A esse
respeito, consultar George Rosen (Da polícia médica a medicina social. Rio de Janeiro: Graal, 1980).
165

166
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
1.2 A Construção do Conselho Estadual de Saúde
De acordo com Velasco et al. (1990), no Estado de Mato Grosso, a criação do
CES/MT é resultado de um processo, de luta onde a sociedade civil organizada teve um
papel importante, através das entidades civis e populares. Essa participação ocorreu de
forma mais acirrada quando a, então existente, Comissão Interinstitucional de Saúde
(CIS/MT) criou, para atuar junto à sua secretaria técnica, uma comissão da qual faziam
parte representantes do MOPS, da Pastoral de Saúde Popular, da Central Única dos
Trabalhadores (CUT/MT), da Central Geral dos Trabalhadores (CGT/MT), do Sindicato
dos Farmacêuticos, da Operação Anchieta e das Associações dos Assistentes Sociais, dos
Enfermeiros, dos Nutricionistas e dos Servidores da Previdência e Assistência Social.
Do processo deflagrado em 1988, resultou uma minuta de criação do CES/
MT, bem como uma proposta preliminar de seu Regimento Interno, o qual definia para
o Conselho uma composição paritária entre os órgãos governamentais e entidades civis;
atribuía-lhe poderes deliberativos; e dava à CIS/MT a função de executar as decisões dele
emanadas.
No entanto, tais propostas, quando encaminhadas à CIS/MT, não encontraram
ressonância e, após um longo embate, em sinal de desrespeito ao movimento das entidades
civis, aquela Comissão propôs ao Executivo – o que depois foi aprovado através do
Decreto Governamental n. 1.055/88 – uma composição que parecia ter excluído todos os
sindicatos, associações e o MOPS, e incluía os Conselhos Profissionais, os prestadores de
serviços privados e filantrópicos, Federação das Indústrias etc., reforçando sobremaneira
a participação da iniciativa privada e afastando, justamente, a maioria das entidades
engajadas na luta pela democratização do setor saúde em Mato Grosso (VELASCO et
al., 1990).
Essa composição, que não tinha sequer proporcionalidade entre os segmentos, 93
permaneceu mesmo após a promulgação, em 1989, da Constituição do Estado de Mato
Grosso, que garante, no seu artigo 222, a criação dos Conselhos compostos paritariamente
“por um terço de entidades representativas dos usuários, um terço de representantes de
trabalhadores do setor de saúde e um terço de representantes de prestadores de serviços de
saúde”. É importante ressaltar que a Constituição mato-grossense assegura, também, que
os Conselhos de Saúde serão regulamentados pelo Código Estadual de Saúde.
Quando da posse do Governo do Estado, em janeiro de 1991, o Conselho
Estadual de Saúde foi destituído, sendo editado, então, outro decreto, o qual definia uma
nova composição que, mais uma vez, contrariava as expectativas das entidades civis.
Novamente, essas entidades reuniram-se postulando a criação do Código
Estadual de Saúde. Para tanto, o Secretário Estadual de Saúde, à época, formou uma
93 Conforme o Decreto n. 1.055/88, o Conselho Estadual de Saúde era composto por 23 representantes do governo e prestadores de
serviços, 07 representantes dos Trabalhadores de Saúde e 08 representantes dos Usuários.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
comissão composta, exclusivamente, por técnicos da Secretaria Estadual de Saúde para
a sua elaboração. Naquele período, o Estado ficou sem Conselho de Saúde, sendo as
decisões tomadas ad referendum pelo Secretário Estadual de Saúde.
A proposta foi apresentada à sociedade civil na II Conferência Estadual de
Saúde, em agosto de 1991, gerando descontentamento entre as entidades ali representadas,
principalmente no que se referia à composição do Conselho Estadual de Saúde, uma vez
que mantinha parte das entidades até então criticadas por não representarem os usuários do
sistema de saúde, como no caso as Federações do Comércio e da Indústria.
Foi realizada, então, uma audiência pública na Assembleia Legislativa, na
qual foi apresentado um substitutivo do então deputado estadual Roberto França. Como
o substitutivo também não satisfazia totalmente as partes envolvidas, criou-se, naquele
momento, outra comissão, desta vez, composta por técnicos de governo, representantes
do MOPS e dos Sindicatos dos Assistentes Sociais e dos Enfermeiros e, também, um
representante do gabinete daquele Deputado. A proposta resultante, conforme acertado
naquela audiência, foi encaminhada ao Legislativo através do Executivo, e não sofreu
nenhuma alteração.
A composição do CES/MT, oriunda dessa proposta, satisfazia os interesses dos
movimentos sociais e técnicos que vinham fazendo parte das discussões, pois contemplava
a maioria dos segmentos da sociedade civil organizada no Estado.
Em 09 de novembro de 1992, o Código Estadual de Saúde foi aprovado através
da Lei Complementar n. 22, que estabelece a seguinte composição do Conselho Estadual
de Saúde, no que se refere ao segmento dos usuários:
• Federação dos Trabalhadores da Agricultura (FETAGRI);
• Federação Mato-grossense de Associações de Moradores (FEMAB);
• Associação dos Deficientes;
• Associação dos Portadores de Patologias;
• GSP / MOPS;
• Entidades de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente;
• Associação dos Aposentados do Estado de Mato Grosso;
• Conselho Indigenista Missionário (CIMI);
• Movimento Ambientalista e Ecológico;
• Sindicato dos Garimpeiros;
• Núcleo de Estudos e Organização da Mulher (NEOM);
• Sindicato dos Profissionais de Educação (SINTEP);
• Centrais Sindicais;
• Associação de Proteção das Vítimas de Acidentes de Trabalho e Trânsito;
• Movimento de Raças.
167

168
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
O primeiro grupo de conselheiros representantes dessas entidades foi empossado
em fevereiro de 1993, não sofrendo até esse momento alteração em sua composição. Desde
então vem funcionando regularmente, com reuniões ordinárias mensais, tendo apoio de
uma secretaria executiva, uma ouvidoria e comissões temáticas.
REFERÊNCIAS
MATO GROSSO. Decreto n. 1.055 de 1988. Cuiabá: Assembleia Legislativa, 1988.
MATO GROSSO. Constituição Estadual de 1989. Cuiabá: Assembleia Legislativa,
1989.
MATO GROSSO. Lei Complementar n. 22, de 09 de novembro de 1992. Dispõe sobre
o Código Estadual de Saúde. Cuiabá: Diário Oficial do Estado, 1992.
MATSUBARA, Marilda C. Esteves. Tecendo Cidadania. Cuiabá: EdUFMT, 1997.
MEIRELLES, Severino Márcio P.; SPINELLI, Maria Angélica dos Santos; AZEVEDO,
Janil et al. Projeto de Pesquisa Estudo do processo de municipalização de Saúde em
Mato Grosso. Cuiabá: UFMT, 1989. (Mimeo.).
MEIRELLES, Severino Márcio P.; SPINELLI, Maria Angélica dos Santos; DUARTE,
Elisete; et al. Leis Orgânicas Municipais em Mato Grosso: Capítulo da Saúde. Saúde em
Debate, Londrina, n. 30, p. 61-65, dez. 1990.
PRIETCH, Luiz Carlos. Experiência em Atenção à Saúde fundamentada na
organização popular. Rondonópolis: Secretaria Municipal de Saúde, 1986.
VELASCO, Erivã, et al. O processo de participação popular na construção do
SUS em Mato Grosso: Análise preliminar do Conselho Estadual de Saúde. 1990. 83 f.
Monografia (Especialização em Saúde Pública) – Núcleo de Desenvolvimento em Saúde,
Universidade Federal de Mato Grosso, Cuiabá, 1990.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, CONFERÊNCIAS DE SAÚDE E
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS EM MUNICÍPIOS DE MATO
GROSSO 1
1 INTRODUÇÃO
Júlio Strubing Müller Neto 2
Fátima Ticianel Schrader 3
Nina Rosa Ferreira Soares 4
Maria José Vieira da Silva Pereira 5
Aline Paula Motta 6
Oliani Machado Godoy 7
Landrimar Trindade 8
Patrícia dos Santos Arruda 9
Diógenes Marcondes 10
Márcia de Campos 11
Ilva Félix do Nascimento 12
Lydia Maria Bocayuva Tavares 13
Este artigo faz parte da pesquisa que analisou a incorporação das demandas
populares às políticas municipais de saúde, e identificou elementos e estratégias para a
qualificação da gestão participativa no Sistema Único de Saúde (SUS) em municípios de
Mato Grosso. Sua realização deu-se no contexto das práticas e experiências dos gestores,
conselheiros e profissionais de saúde e do compromisso das instituições envolvidas na luta
pelo direito à saúde no Brasil.
O campo de análise da pesquisa compreendeu as Conferências Municipais
de Saúde realizadas em 2003, etapa municipal da 12ª Conferência Nacional de Saúde,
o contexto político-institucional das secretarias municipais de saúde e seus processos
1 Este capítulo é uma versão ampliada e modificada do artigo publicado originalmente em Müller Neto, J.S.; Schrader, F.T.; Pereira,
M.J.V.S.; Nascimento, I.F.; Tavares, L.B.; Motta, A.P., 2006.
2 Médico Sanitarista. Doutor em Saúde Pública pela Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca. Professor Adjunto da UFMT e
Pesquisador do NDS/ISC/UFMT.
3 Enfermeira. Mestre em Saúde Coletiva pela UFMT. Técnica da SES/MT e da SMS de Cuiabá. Pesquisadora Associada do NDS/ISC/
UFMT.
4 Assistente Social Sanitarista. Mestre em Educação pela UFMT. Pesquisadora do NDS/ISC/UFMT.
5 Enfermeira Sanitarista. Especialista em Administração Hospitalar pela UFMT. Técnica da SES/MT e da SMS de Cuiabá. Pesquisadora
Associada do NDS/ISC/UFMT.
6 Bacharel em Direito. Técnica da SES/MT.
7 Administradora Hospitalar. Especialista em Economia e Gestão de Saúde pela UNICAMP. Técnica da SES/MT.
8 Administradora. Especialista em Administração Hospitalar pela UFMT. Técnica da SES/MT.
9 Biomédica. Especialista em Gestão de Sistema e Serviços de Saúde pela UFMT. Técnica e Pesquisadora do NDS/ISC/UFMT.
10 Pedagogo. Especialista em Gestão Pública pela UNIC. Técnico da SES/MT.
11 Assistente Social. Especialista em Políticas Públicas pela UFMT. Técnica da SES/MT e da SMS de Cuiabá.
12 Assistente Social. Especialista em Saúde Pública pela UFMT. Técnica da SMS de Cuiabá.
13 Médica. Mestre em Saúde e Ambiente pela UFMT. Técnica do MS.
169

170
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
de gestão e planejamento, o Conselho Municipal de Saúde (CMS) e as relações dessas
instituições entre si e com os atores sociais. Na medida em que os conselhos e as
conferências são espaços públicos com legitimidade para influenciar as políticas de saúde,
o principal objetivo foi analisar se as demandas e as diretrizes aprovadas nas conferências
municipais de saúde estavam sendo priorizadas pelos próprios conselhos e pelas equipes
gestora, responsáveis pelo processo de formulação e planejamento, implementação e
avaliação da política de saúde. Partiu-se do pressuposto de que a Conferência Municipal
de Saúde devia ser o espaço institucional para a aprovação da agenda de prioridades, os
planos deviam incorporar as prioridades aprovadas nas conferências e os relatórios de
gestão deveriam referir-se às mesmas prioridades.
O estudo foi realizado em 16 municípios do estado de Mato Grosso, das diferentes
regiões de saúde e portes populacionais, incluindo a capital, Cuiabá, oito municípios polos
regionais de saúde e sete municípios não polos regionais. Foi desenvolvido pelo Grupo de
Saúde Popular (GSP), 14 em parceria com o Núcleo de Desenvolvimento da Saúde (NDS)
do Instituto de Saúde Coletiva (ISC) da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) e o
Conselho de Secretários Municipais de Saúde de Mato Grosso (COSEMS/MT), com apoio
financeiro do Ministério da Saúde (MS), por meio da Secretaria de Gestão Participativa.
As principais questões que nortearam o desenho da pesquisa foram: 1) Os atores/
sujeitos sociais representados nas conferências estão conseguindo ou não influenciar a
construção da agenda da política municipal de saúde? 2) O processo de construção da
agenda é democrático e permite a participação social? 3) A agenda de saúde é determinada
pela agenda nacional ou há um espaço para sua elaboração no interior do município, a
partir das demandas sociais locais? 4) Os instrumentos de planejamento e gestão do SUS
estão contribuindo ou não para a incorporação das demandas sociais à política de saúde?
E como previa a metodologia, a devolução dos resultados aos municípios e a
discussão dos mesmos com os sujeitos locais ocorreram em dois momentos: primeiramente,
no XIII Encontro de Secretarias Municipais de Saúde de Mato Grosso, organizado pelo
COSEMS/MT e realizado em Cuiabá em 30/06/2007, com a participação de secretários
municipais de saúde, membros da Comissão Intergestores Bipartite (CIB), estadual e
regionais, do Conselho Estadual de Saúde, do Polo de Educação Permanente e da Rede
de Apoio SUS – COSEMS/MT, ocasião em que também foi repassado um conjunto
de subsídios e recomendações para preparação da etapa municipal da 13ª Conferência
Nacional de Saúde; posteriormente, em cada um dos 16 municípios estudados, durante
a realização das conferências municipais de saúde, etapa municipal da 13ª Conferência
Nacional de Saúde, no período de junho a agosto de 2007, com debate e apresentação de
sugestões para o fortalecimento da gestão do SUS e da participação social na formulação
14 O GSP é uma Organização Não Governamental, fundada em 1986, que tem atuado, historicamente, em projetos de fortalecimento da
participação popular para efetivação do SUS, sobretudo na capacitação de conselheiros da saúde. A parceria do GSP com o Movimento
Popular de Saúde (MOPS) e outros movimentos sociais, com a UFMT e o COSEMS/MT é uma prática histórica e propiciou eventos
significativos, como os dois cursos de capacitação de conselheiros, realizados com apoio da gestão estadual de saúde, no período de 1996
a 2002.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
e implementação das políticas municipais de saúde. O estudo também foi apresentado no
VIII Congresso Brasileiro de Saúde Coletiva no Rio de Janeiro, em 2006, no IV Congresso
Brasileiro de Ciências Sociais e Humanas em Saúde, realizado em Salvador em 2007, e no
XXIV Congresso Nacional de Secretarias Municipais de Saúde que aconteceu em 2008,
em Belém/PA.
A seguir são apresentados os conceitos e definições sobre tema, percurso
metodológico, caracterização do Estado e dos municípios pesquisados e os resultados
referentes às conferências municipais de saúde. Entre eles o processo de organização, a
representatividade e as características das deliberações aprovadas nas mesmas; a análise
comparativa dessas demandas com as ações incluídas no plano municipal de saúde e
implementadas pela gestão municipal.
2 PERCURSO METODOLÓGICO
Quanto ao desenho metodológico, optou-se pelo estudo de casos múltiplos,
utilizando material e método da pesquisa quantitativa e qualitativa, cujas estratégias
desenvolvidas contemplaram:
• Constituição do grupo de pesquisa do nível central, seleção e treinamento
dos pesquisadores de campo, sendo alunos do I e II Cursos de Especialização
em Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde realizados pelo ISC/UFMT
e COSEMS/MT, como estratégia de formação da rede de cooperação e
educação permanente do SUS no estado;
• Pesquisa exploratória no campo teórico-metodológico para a construção
do desenho do estudo, sua dimensões e variáveis;
• Seleção da amostra de municípios, considerando a distribuição regional e
o porte populacional;
• Seminário para discussão e nivelamento teórico-conceitual e apresentação
do projeto com o envolvimento dos professores e alunos do ISC/UFMT,
profissionais de saúde, conselheiros de saúde e gestores;
• Caracterização dos 16 municípios da pesquisa por meio de análise
documental em fontes de dados primários e secundários;
• Análise dos relatórios da etapa municipal da 12ª Conferência Nacional de
Saúde, dos Planos Municipais de Saúde ou Planos Operativos Anuais e
dos Relatórios de Gestão do ano subsequente à realização das conferências
municipais;
• Entrevistas semiestruturadas com os atores do período da realização
da conferência e do ano da pesquisa, incluindo gestores, conselheiros
municipais de saúde e vereadores;
• Sistematização dos dados, produção dos relatórios de cada município
171

172
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
e análise dos dados de acordo com os eixos: 1) Determinantes
socioeconômicos e políticos; 2) Caracterização institucional; 3) Processo
decisório; 4) Percepções e valores dos atores institucionais; 5) Conteúdo
das agendas. Cada eixo compreendeu diversas variáveis e seus respectivos
indicadores e a análise foi feita no âmbito das três instituições objetos do
estudo: a Secretaria e o Conselho de Saúde e o Legislativo Municipal.
As deliberações aprovadas constantes dos relatórios finais das conferências
municipais e as ações incluídas nos planos e nos relatórios de gestão foram classificadas de
acordo com os termos de referência dos dez eixos temáticos da 12ª Conferência Nacional
de Saúde (BRASIL, 2004), independente da classificação dada no relatório da conferência
municipal e do recorte do plano. Foram elaborados e validados protocolos de consenso
para a classificação das deliberações e das ações, assim como para a análise dos planos de
saúde e relatórios de gestão.
O tema da 12ª Conferência Nacional de Saúde foi “Saúde: Um direito de
todos e dever do Estado – A Saúde que temos, o SUS que queremos” (BRASIL, 2004),
subdividido em dez eixos temáticos: 1) Direito à Saúde; 2) A seguridade social e a Saúde;
3) A intersetorialidade das Ações de Saúde; 4) As três esferas de governo e a construção
do SUS; 5) A organização da Atenção à Saúde; 6) Controle social e gestão participativa;
7) O trabalho na Saúde; 8) Ciência e Tecnologia e a Saúde; 9) O financiamento da Saúde;
10) Comunicação e Informação em Saúde.
Algumas ressalvas devem ser feitas: a análise dos planos e relatórios refere-se
apenas ao primeiro ano após a realização das conferências; a análise dos planos considerou
a diversidade de modelos encontrados; não se pretendeu estabelecer a intencionalidade
das ações, ou seja, afirmar que as ações idênticas ou equivalentes encontradas nos planos
e relatórios de gestão foram incluídas ou implementadas em função das deliberações
ocorridas nas conferências. Para a elaboração do artigo, ainda foram feitos alguns recortes
de análise: os municípios não foram comparados por porte e região, não foram incorporados
todos os eixos de análise, como também não foi analisado o papel dos conselhos e do
legislativo referentes às conferências municipais de saúde.
3 CONCEITOS E DEFINIÇÕES
3.1 A descentralização e a democratização: princípios que materializam a
participação popular no SUS
A gestão democrática no âmbito do SUS é uma luta da sociedade brasileira,
concebida por meio do movimento da Reforma Sanitária, como processo social e político
permanente, movimento que influenciou a organização da 8ª Conferência Nacional de
Saúde e a formulação do anteprojeto do setor saúde, aprovado no texto da Constituição
de 1988.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
A formulação do SUS como política de Estado reafirmou a saúde como direito e
a necessidade de fortalecer o processo de descentralização, já iniciado antes, para garantir
a equidade e a universalidade do acesso. A Constituição avança também na definição
das competências da gestão dos sistemas de saúde das três esferas de governo, ficando o
município como principal executor das ações e dos serviços (CÔRTES, 2006).
A municipalização da saúde foi a principal estratégia adotada para o
desenvolvimento da descentralização da saúde ao longo da década de 1990, propiciando
maior responsabilização dos prefeitos e secretários municipais de saúde, no gerenciamento
do sistema local (VIANA, 1998).
Em período mais recente, observou-se o esgotamento das normas operacionais
como instrumento de operacionalização do sistema de saúde. Os Pactos em Defesa da
Vida, do SUS e de Gestão, formalizados em 2006 pelos gestores do SUS, estabelecem
diretrizes orientadas para a construção de modelos de gestão mais democráticos e flexíveis,
sensíveis à diversidade e às diferentes realidades do país (BRASIL, 2006d).
No contexto geral da descentralização e do aperfeiçoamento do SUS, a
participação popular teve um espaço importante na agenda da política de saúde. O cadastro
nacional de Conselhos de Saúde, elaborado pela Secretaria de Gestão Participativa do MS,
contabilizou a existência de 5.559 Conselhos Municipais de Saúde no país no ano de 2005
(BRASIL, 2005; LABRA, 2005). O número de delegados presentes nas conferências de
saúde também cresceu: dos mil delegados presentes na 8ª Conferência Nacional de Saúde,
subiu para quatro mil delegados na 12ª Conferência Nacional de Saúde (ESCOREL e
BLOCH, 2005).
Estes dados revelam que a existência dos conselhos de saúde e a mobilização em
torno das conferências colocaram no cenário numerosos atores sociais, que contribuíram
para a formação de um tecido social de reflexão, negociação e de formação de opinião.
Espaços políticos de democracia direta e de manifestação de interesses divergentes e
conflitos (CÔRTES, 2006).
3.2 Conferências e Conselhos de Saúde como espaços públicos de
processamento das demandas populares: limites e desafios
A relação entre a descentralização e a participação social no país tem sido
abordada por vários autores. Gohn (2005, p. 30) define: “participação social como o
processo de vivência que imprime sentido e significado a um grupo ou movimento social,
tornando-o protagonista de sua história”.
Gohn (2003) assinala a mudança ocorrida nos processos de participação social
no Brasil: nos anos 1970-1980, o movimento popular adotava posição antagônica e
externa ao Estado, enquanto na década de 1990 prevalece a tendência à inserção ativa dos
movimentos sociais nos processos de formulação e implementação das políticas públicas.
Constitui-se outro campo, no âmbito da esfera pública, em que se articulam diferentes
173

174
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
atores sociais, criando redes e um novo tipo de associativismo. São diferentes tipos de
conselhos; redes locais, nacionais ou internacionais; fóruns temáticos; assembleias
organizadas pela sociedade civil. O termo ‘participação popular’ tem sido usado em
contraposição a outras expressões de participação social, como forma de participação que
enfatiza a expressão política de grupos representativos da sociedade civil junto a espaços
de definição de políticas públicas de cunho social (ACIOLI, 2005). Acioli enfatiza, a
partir deste conceito, a relação que se estabelece entre participação popular e disputa por
espaços de poder, incluindo a disputa por controle das verbas públicas e sua importância
na construção do processo democrático.
Na mesma linha, Santos Junior, Azevedo e Ribeiro (2004) chamam de
“governança democrática” os padrões de interação entre as instituições governamentais,
agentes do mercado e atores sociais que realizam a coordenação e, simultaneamente,
promovem ações de inclusão social e asseguram a participação social na formulação de
políticas e nos processos decisórios. Tal padrão entre governo e sociedade se expressa
em canais ou arenas, institucionalizadas ou não, de intermediação entre as instituições
governamentais e atores sociais. Os autores referidos apontam a riqueza da experiência
dos conselhos municipais nas regiões metropolitanas, com base em extensa pesquisa
empírica, e afirmam ser os conselhos municipais espaços institucionais com potencial
de se transformarem em instrumentos da constituição da governança democrática dos
municípios. Enfatizam vários aspectos do funcionamento dos conselhos, em especial,
a evidência de que eles estão se constituindo em arenas de interação entre governo e
sociedades, nos quais os diferentes interesses são expressos. Há o reconhecimento e
legitimação dos atores sociais e a permissão para a criação de uma agenda legitimada
de problemas, objetivos e demandas, que passa a exercer uma “pressão moral” sobre os
governantes. Mas, para isso, ressaltam, seria necessário tanto o investimento nesse modelo
participativo, como uma política de incentivo à associação cívica, no sentido atribuído
por Putnam (2000), para superar os limites dos conselhos, assinalados por eles, enquanto
canais de democratização da gestão municipal: um conjunto significativo de segmentos
sociais, sobretudo os mais vulneráveis, não tendo sua agenda de demandas representadas
nessa arena pública; a abertura dos canais de participação seria mais fruto de políticas do
governo federal, das políticas públicas descentralizadoras, que do governo e da sociedade
local; capacidade decisória insuficiente e dependente; desigualdade econômico-social
entre os municípios, o que ocasionaria diferentes respostas às demandas.
Também Fleury (2004, p. 44) afirma que a atual complexidade da sociedade
brasileira, com a emergência de numerosos movimentos de base popular,
permite a introdução de novos temas na agenda pública, vocaliza as
demandas sociais emergentes e constitui-se em recurso organizacional
que produz o adensamento da sociedade civil e o aumento do capital
social.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Côrtes (2006) analisa diferentes concepções na literatura em relação à questão
do impacto de fóruns participativos sobre gestão e implementação de políticas públicas,
principalmente no Brasil, relação entre participação e governança, na articulação entre
gestores e burocracia governamentais e os interesses dos usuários, trabalhadores. Alguns
autores são céticos em relação às possibilidades de os fóruns participativos contribuírem
para a democratização da gestão pública e o aprimoramento de políticas. Outros respondem
a esta questão de forma esperançosa.
No campo da saúde, Labra (2005, p. 379) destaca que os conselhos de saúde
constituem uma “inovação política, institucional e cultural da maior relevância para o
avanço da democracia e uma singularidade no contexto latino-americano”.
Carvalho (1995), em trabalho pioneiro, conclui que os conselhos emergentes
assumiram, ao lado de atribuições de planejamento e controle das políticas de saúde, um
papel de proteção dos direitos e aperfeiçoamento de políticas sociais universalistas, com
forte indução legal e administrativa originada na esfera federal.
Entretanto, como assinala Viana (1998), os Conselhos têm seu funcionamento
limitado e condicionado pela realidade concreta das instituições e da cultura política
dos municípios brasileiros, de modo que a característica da gestão local pode interferir
na dinâmica do funcionamento do Conselho. A gestão centralizada não favorece a
dinâmica autônoma dos conselhos, que na maioria das vezes passam a existir como
instância burocrática. O impacto do poder de direcionamento do executivo municipal
pode ser minorado pelas formas de organização e grau de desenvolvimento das
estruturas administrativas das Secretarias de Saúde Municipais. Quanto mais autonomia
administrativa e financeira, gestão e organização descentralizada dos serviços tiverem
as Secretarias Municipais, maior é a influência dos conselhos existentes na política
local de saúde e novas modalidades de participação de usuários e profissionais de saúde
podem surgir, afirma a autora, para quem o conselho é um espelho da política local e da
representação dos interesses políticos.
Apesar do reconhecimento dos aspectos positivos e inovadores da participação
em instâncias de decisão do sistema de saúde, é preciso ter claras as possibilidades
concretas de participação dos usuários no controle dos serviços de saúde. A participação
dos usuários constitui numa tarefa complexa (PINHEIRO e DAL POZ, 1998). Para
eles, essa complexidade é dada, primeiramente, pela responsabilidade do conselho na
formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde; segundo, pela
diversidade de temas, problemas e conflitos relacionados à organização do sistema e dos
serviços; terceiro, pela diversidade dos atores e interesses envolvidos na composição dos
conselhos.
Outros mecanismos formais de controle social foram incorporados ao SUS na
defesa do direito à saúde, tais como ouvidorias e disque-denúncia, criando novas formas
de expressão e de defesa dos interesses dos indivíduos, grupos e comunidade. O voto
sufragado na escolha dos governantes (executivos e legislativos), plebiscito, projeto de lei
175

176
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
de iniciativa popular, Ministério Público, órgãos de defesa do consumidor, mobilização
popular, e a mídia em geral são outras formas de controle social (MATTOS, 2005).
Decorridos 17 anos de implantação do SUS, os Conselhos de Saúde resistem,
acumulam cultura de gestão e democracia e são sujeitos políticos na política local. De
acordo com Costa e Barros (2000), a realização de seus fins pressupõe a existência de
sujeitos políticos e sociais dotados de representatividade e de legitimidade, pois a ação
individual ainda não é suficiente para a ação política. Na opinião de Barros (1994), o
reconhecimento da representação confere legitimidade e poder. A representação só pode
exercitar o poder que lhe é facultado. Para Dallari (1994), a legitimidade se manifesta
na permeabilidade que o Conselho adota quanto às questões que são colocadas pelos
diversos segmentos sociais representados, em especial, os usuários dos serviços de saúde.
Apesar da íntima relação com o conceito de participação, as questões de legitimidade e
representatividade política dos conselhos e de seus membros, participantes do processo
do controle social, têm sido pouco aprofundadas nas análises teóricas e nos estudos
empíricos. A representação pressupõe um conjunto de direitos políticos (liberdade de
expressão, de associação etc.), que permite a formação e manifestação da vontade política
dos representados, e constitui um fenômeno complexo, cujo núcleo consiste num processo
de escolha de governantes (ou representantes de segmentos sociais) e de controle sobre
sua ação por meio de eleições competitivas. Segundo Urbinati (2006), a representação
política é um processo circular (suscetível ao atrito) entre instituições estatais e as práticas
sociais. Argumenta que a representação não pertence apenas aos agentes ou instituições
governamentais, mas designa uma forma de processo político que é estruturada nos termos
da circularidade entre as instituições e a sociedade, e não é confinada à deliberação e
decisão na assembleia. Também, de acordo com ela, a definição mais próxima dos
princípios democráticos pertence à Hannah Pitkin: “a representação aqui significa agir
no interesse dos representados, de uma maneira responsiva a eles” (PITKIN, 1967,
p. 209 apud URBINATI, 2006, p. 202). Sua natureza ambivalente – social e política,
particular e geral – determina a ligação inevitável com a participação. O funcionamento da
representação beneficia-se de uma cultura democrática de participação. Do mesmo modo,
a legitimidade desses novos espaços públicos de participação social está ancorada, de um
lado, no próprio processo participativo e sua representatividade política, e, de outro, na
crença dos sujeitos de que são legais as normas do Estado (ou do regime) e seus aparelhos,
assim como o direito de comando delas derivado.
A maioria dos trabalhos sobre os novos espaços de participação social na saúde
tem como objeto os Conselhos de Saúde. Entretanto, um trabalho de Escorel e Bloch
(2005) enfatiza a análise das conferências de saúde e sustenta que as conferências e os
conselhos de saúde materializam e qualificam o princípio e o valor da democracia no
projeto da Reforma Sanitária e, portanto, integram um mesmo componente de análise.
São fóruns nos quais se identificam alterações no padrão de recepção e processamento
de demandas na área da saúde. As autoras ressaltam, porém, que os conselhos são fóruns

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
permanentes e com atribuições bem definidas e ampliadas, enquanto as conferências são
fóruns pontuais, com atribuições pouco claras e cujos resultados são, sistematicamente,
desconsiderados. As conferências de saúde vêm ocorrendo na maioria dos municípios,
embora por indução nacional. Cresce o número de delegados presentes na etapa nacional e
é cada vez maior o número de etapas municipais, configurando espaços próprios de debate
e formulação de políticas, com direito à participação dos usuários.
As conferências nacionais de saúde fazem parte da história oficial da política
de saúde brasileira desde 1937, com a Lei n. 378/1937, que instituiu a Conferência
Nacional de Saúde e Educação. No Brasil foram realizadas 12 conferências até 2003,
sendo a 8ª Conferência Nacional de Saúde considerada como marco de transformação
que estabeleceu a nova dinâmica e alterou a composição dos delegados, incorporando a
participação da sociedade civil organizada e uma nova institucionalidade e vida própria às
conferências (ESCOREL e BLOCH, 2005). Para estas autoras, as conferências são fóruns
que conformam espaços de formação de opinião e vontade política e atuam na tematização
da agenda pública. Uma forma de organização inovadora que trabalha com conflitos e
interesses. Fórum de negociação política e de democracia direta, de manifestação de
interesses divergentes e conflitos, que possibilitam a ampla divulgação de temários para
discussão na sociedade em geral e interferem no rumo da política. A conferência é um
espaço de trocas de informação, experiência, cooperação e apoio mútuo, um tecido social
comunicativo, como mencionado por Luz (2005).
Para Müller Neto (2010), a Conferência Municipal de Saúde é uma miniesfera
pública temática, parte da esfera pública, onde representantes da sociedade civil, da
sociedade política e do poder administrativo encontram-se em condição de deliberação
real, desde que cumpridos os requisitos referentes à publicidade, pluralidade e igualdade
de condição para deliberação. O autor citado identifica sete diferentes discursos coletivos
sobre as conferências municipais de saúde: 1) Conferência como fórum de participação
e deliberação para levantamento de problemas, anseios e demandas; 2) Conferência
como instrumento e subsídio para o planejamento e a definição das políticas de saúde;
3) Conferência como espaço público para representação de interesses e de sujeitos sociais;
4) Conferência como instrumento legal, normativo, do controle social; 5) Conferência
como fórum deliberativo pouco prático e efetivo; 6) Conferência como fórum educativo;
7) Conferência como espaço político para efetivação da democracia. Em sua visão,
os discursos coletivos sobre as conferências de saúde são um amplo painel da opinião
pública sanitária, contendo aspectos complementares e concorrentes, enquanto a gestão
municipal apresenta autonomia e capacidade de governo razoáveis para encaminhamento
das soluções demandadas nestes fóruns (MÜLLER NETO, 2010).
Para além dos conselhos e conferências, muitos espaços são criados e
reformulados no cotidiano da vida das comunidades – seja de reflexão, autoajuda,
resistência, solidariedade, reivindicação e mobilização em torno de necessidades concretas
da população. Essas iniciativas formam uma expressão viva da sociedade civil em torno
177

178
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
das relações sociais, do cotidiano e da cultura e atuam para além dos espaços institucionais
de participação popular, no microespaço de poder local, inclusive nos serviços de saúde
(LACERDA et al., 2006).
3.3 Planejamento e gestão do SUS: O que os conselhos e as conferências têm
a ver com isto?
A construção da gestão democrática dá-se no cotidiano da gestão, na relação
Estado/sociedade. É resultante de troca de saberes e pressupõe a existência de conflitos
de interesses, um campo de diversidade de opinião e percepção quanto ao modelo de
sociedade e do sistema de saúde. Este caminho cria possibilidades para se construir
novas metodologias de planejamento e avaliação, diálogos, pactos e articulações entre
os diferentes atores e redes sociais de relacionamento que poderão influenciar na
implementação do SUS e incorporar as demandas da população e suas necessidades
biológicas, sociais e culturais (PINHEIRO e MATTOS, 2006).
Para os autores citados, no processo de gestão democrática valorizam-se
também os espaços já estabelecidos de controle social no SUS, sobretudo os conselhos
e conferências, incorporando linhas de prioridade para seu fortalecimento, enquanto
espaços públicos de formulação da política, avaliação e acompanhamento. Isso requer o
uso de tecnologias de comunicação, informação para a formação da consciência crítica da
população, enquanto sujeitos desta construção, e metodologias de educação permanente,
para promover o relacionamento entre os indivíduos e os grupos de diferentes ideologias e
interesses, capaz de diminuir as desigualdades existentes entre eles, referentes ao domínio
do conhecimento e das tecnologias de saúde.
Bordin (2002) enfatiza a complexidade do processo de planejamento e gestão
em saúde e sua relação com a participação dos conselhos municipais, o que favorece
a identificação de múltiplas necessidades e problemas no interior do sistema, como
recursos escassos, mal utilizados e mal distribuídos. Reafirma a necessidade de processos
decisórios, com base na informação, na epidemiologia e na avaliação.
Para Merhy, Cecílio e Nogueira Filho (1991), o modelo de gestão democrática
deve se basear em metodologia do planejamento e de administração que alie agilidade
gerencial com a participação dos interessados. Isto só pode acontecer se houver capacitação
dos dirigentes, organização de um processo democrático e informação ampla e disponível.
O planejamento constitui campo de investigação da saúde coletiva e uma função
da gestão, que inclui a formulação, execução e avaliação da política de saúde (LEVCOVITZ
et al., 2003; SCHRAIBER et al., 1999; TEIXEIRA e MOLESINI, 2002). O plano de saúde
é o principal instrumento de gestão e expressa a responsabilidade municipal com a saúde
da população, a síntese de um processo de decisão sobre o que fazer diante de problemas
e disponibilidade de recursos (TEIXEIRA, 2001). A coordenação do planejamento e
avaliação do sistema de saúde é uma atribuição do gestor público, do dirigente municipal

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
(TEIXEIRA e MOLESINI, 2002), cabendo à conferência analisar a situação de saúde
e propor as diretrizes para a formulação da política e, ao conselho, atuar na formulação
de estratégias e no controle da execução da política (BRASIL, 2001a). Independente da
obrigatoriedade definida na legislação, o planejamento, a avaliação e a prestação de contas
são necessidades de qualquer instituição pública, como as Secretarias de Saúde.
A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) definiu que “[...] as ações e
serviços públicos de saúde integram uma rede de serviços e constituem um sistema único
com participação da comunidade”.
A Lei n. 8.080/1990, no artigo 15, definiu como competência de cada nível de
direção do SUS a elaboração e atualização periódica do plano de saúde e a articulação
política para sua viabilização. Assim, os planos de saúde se tornaram os instrumentos de
programação e orçamento de cada nível de direção do SUS. O artigo 36 da Lei n. 8.080/1990
regulamentou o processo de planejamento e orçamento do SUS como ascendente, do nível
local até o federal, ouvidos seus órgãos deliberativos, compatibilizando-se as necessidades
da política com a disponibilidade de recursos em planos de saúde (BRASIL, 2001a).
A Lei n. 8.142/1990 regulamentou a participação da comunidade na gestão do
SUS, por meio da realização da Conferência Nacional de Saúde, a cada quatro anos, para
avaliar a situação de saúde e propor diretrizes para a formulação da política e instituiu o
Conselho de Saúde como órgão colegiado, em caráter permanente e deliberativo, com
composição paritária entre representantes dos usuários e dos demais segmentos, para atuar
na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância
correspondente (BRASIL, 2001a). A referida lei condicionou a transferência de recursos
da União aos municípios ao cumprimento de requisitos como a criação do Fundo de Saúde
e do Conselho de Saúde, a existência de plano de saúde e relatório de gestão, e a comissão
de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS).
A Norma Operacional Básica (NOB) 01/96, instrumento de regulação do SUS,
acelerou a municipalização da saúde e reforçou a importância do planejamento e da
Programação Pactuada Integrada (PPI) nos três níveis de gestão, sobretudo a integração das
programações dos sistemas municipais e estaduais, como responsabilidades e requisitos
para a habilitação dos municípios em Gestão Plena do Sistema Municipal (BRASIL,
2001a; VIANA, 2000). Posteriormente, a Norma Operacional da Assistência (NOAS)
atualizou os requisitos para a habilitação dos municípios e estabeleceu o processo de
regionalização da saúde no âmbito do SUS. Introduziu a agenda municipal e o quadro de
metas, como parte do plano municipal de saúde, em consonância com as agendas nacional
e estadual, e o acompanhamento dos relatórios de gestão, a ser efetuado com base no
quadro de metas (BRASIL, 2001a). O sistema de planejamento do SUS deve compor o
sistema nacional de planejamento, federativo, que responde às exigências constitucionais
e legais, entre as quais a elaboração dos Planos Plurianuais (PPA), das Leis de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e do Orçamento (LO), além de outras ações.
A Portaria n. 548/2001 veio orientar o processo de elaboração e a aplicação da
179

180
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
agenda e do plano de saúde, dos quadros de metas, e do relatório de gestão. De acordo com
a referida portaria, o plano municipal de saúde ou plano plurianual da saúde resulta do
processo de planejamento no âmbito do sistema municipal de saúde, realizado de quatro
em quatro anos, contendo a análise da situação de saúde da população, as políticas e as
diretrizes do sistema, as ações prioritárias e as estratégias de implantação, bem como o
orçamento previsto para a execução das ações propostas no âmbito do SUS municipal.
Deve estar em consonância com o plano plurianual do governo. O quadro de metas ou
plano de trabalho anual é parte integrante dos planos de saúde, base para a elaboração
dos relatórios de gestão. O relatório de gestão deve avaliar o cumprimento dos objetivos
e das metas explicitadas no quadro de metas, bem como da aplicação dos recursos, e ser
disponível aos órgãos de controle social como legislativo, ministério público e a sociedade
como um todo (BRASIL, 2001b).
Em 2006 foram firmados os Pactos pela Saúde, pela Vida e de Gestão, que
incluíram o processo de planejamento como atividade relevante no aprimoramento do
SUS. A Portaria n. 699/2006, que regulamentou os pactos, estabeleceu o sistema de
planejamento do SUS – PlanejaSUS – e definiu vários instrumentos para operá-lo, nas
três esferas de governo.
O Conselho Nacional de Saúde, por meio da Resolução n. 333/2003 definiu que
os Conselhos de Saúde e o Poder Executivo deveriam acolher as demandas da população,
consubstanciadas nas conferências de saúde, e aprovar proposta de operacionalização das
diretrizes definidas nas conferências e as diretrizes para elaboração dos planos de saúde
(BRASIL, 2003).
Como observado, o arcabouço jurídico institucional do SUS estabeleceu um
modelo democrático de gestão e colocou as representações da sociedade no campo das
instituições com poder e responsabilidade na formulação e o acompanhamento da política
de saúde. Os conselhos e as conferências passaram a constituir espaços de recepção e
processamento das demandas populares e, portanto, potencialmente capazes de influenciar
a definição de prioridades na construção da agenda da política da saúde.
Em Mato Grosso, a primeira Conferência Estadual de Saúde foi realizada
em 1986 como etapa da 8ª Conferência Nacional de Saúde. As primeiras conferências
municipais ocorreram em 1991, como etapa da 9ª Conferência Nacional realizada em
1992, cujo tema central – “Municipalização é o Caminho” – marcou o novo período da
descentralização da saúde no Brasil. Como observado a seguir, em Mato Grosso ocorreu
o processo de municipalização, organização e institucionalização das secretarias, dos
fundos e conselhos municipais de saúde com suas especificidades.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
4 CARACTERIZAÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO, DA REDE
DE SERVIÇOS E DO FINANCIAMENTO DE SAÚDE NOS MUNICÍPIOS
ESTUDADOS
O estado de Mato Grosso localiza-se na região Centro-Oeste do território brasileiro
e possui uma população residente de 2.910.264 habitantes (IBGE, 2007) distribuída em
141 municípios, dos quais apenas três possuem mais de 100 mil habitantes. O estado
ocupa uma área de 903.357km², com baixa densidade demográfica, com 3,22 habitantes
por km², sendo o terceiro maior em extensão territorial do país. É o único a possuir
características dos três biomas: Pantanal, Cerrado e Amazônia (MATO GROSSO, 2010).
A taxa geométrica de crescimento anual entre 1991/2000 foi de (+) 3.07% decrescendo
entre 2000/2006 para (+) 1,90% (IBGE, 2006; MATO GROSSO, 2007). Em 1991 o grau
de urbanização era de 73,26%, e em 2000 aumentou para 79,37% (IBGE, 2000). O Índice
de Desenvolvimento Humano (IDH) de Mato Grosso em 2000 era de 0,767, e do Brasil
de 0, 766 (BRASIL, 2000).
A economia baseia-se na agropecuária, sobretudo na produção de soja, algodão,
arroz, carne, madeira, sendo exportador desses produtos. A atividade econômica
concentradora de renda, as grandes distâncias e a precariedade da infraestrutura de
comunicação e transporte, somados à insuficiente estrutura urbana das suas cidades e de
serviços essenciais nas áreas da educação, saúde e segurança pública, além dos sérios
problemas ambientais e de violência, configuram um quadro de extrema desigualdade
social e regional. Essa situação é consequência de um modelo de crescimento econômico
implantado a partir da década de 1970, durante o regime militar, que estimulou processos
de migração, sobretudo de pessoas dos estados do sul do país, com a política de ocupação
de fronteiras, por meio da colonização. Atualmente, mais da metade da população do
estado é constituída de migrantes.
A rede geral de esgoto ou pluvial atendia em 2000 apenas 15,4% dos moradores,
sendo que 60% tinham fossa rudimentar e 20,9% tinham o lixo queimado no próprio
domicílio, o que caracteriza como insatisfatório os serviços de infraestrutura. A proporção
de população alfabetizada no ano de 2000 em Mato Grosso era de 76,41 %, e a taxa de
analfabetismo em 2000 era de 12,36% (IBGE, 2000).
Em Mato Grosso, 3.228 unidades de saúde constavam no Cadastro Nacional dos
Estabelecimentos de Saúde (CNES) em 2007. Analisando o total de serviços, 40,27% dos
estabelecimentos eram conveniados ao SUS, 20,43% correspondiam aos seguros e planos
de saúde públicos e privados, e 39,29% a estabelecimentos particulares (BRASIL, 2007).
A proporção de população coberta pelo Programa de Saúde da Família (PSF) em 2007 era
de 55%, totalizando 501 equipes atendendo a 138 municípios (IBGE, 2007).
A rede hospitalar contava com 182 estabelecimentos assistenciais, sendo
57,7% com até 30 leitos (pequenos hospitais). Dos hospitais existentes 64% eram de
natureza privada, 32% públicos municipais, e apenas 4% público estadual e
181

182
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
federal, caracterizando uma predominância do setor privado na prestação de serviços.
Ressalta-se que 56% dos estabelecimentos encontravam-se em municípios com até 30.000
habitantes. Do total de 7.458 leitos existentes no estado, 5.281 e r a m destinados ao SUS
( 70,8%) e 52,6% de 365 leitos de Unidade de Terapia Intensiva eram credenciados ao
SUS (BRASIL, 2007).
4.1 Caracterização da Rede de Serviços e do Financiamento dos Municípios
pesquisados
Na caracterização dos municípios destacamos a rede de serviços de saúde
e o perfil do financiamento, indicando a importância e o crescimento dos mesmos na
organização e consolidação do SUS. A opção decorre do objetivo do estudo que é avaliar
a influencia da conferência na formulação da política e na gestão municipal do SUS, o
que implica autonomia e governabilidade da esfera municipal para formular e implantar
política de saúde.
Os 16 municípios envolvidos na pesquisa estão localizados em 14 diferentes
regiões de saúde do estado, sete são sedes administrativas da SES e a maioria é de pequeno
ou médio porte (quadro 1). A atividade econômica primária com base na agropecuária é
predominante nesses municípios, em apenas dois predominavam os serviços e o comércio.
A taxa de urbanização em 2000 estava abaixo de 60% em quatro municípios;
entre 60 e 80% em sete; e acima de 80% em cinco, evidenciando um equilíbrio entre
municípios mais e menos urbanizados. A emancipação de 11 municípios é recente, entre
20 e 30 anos: um na década de 1990, sete na década de 1980 e três na década de 1970.
Dos outros quatro, dois têm mais de 200 anos, um entre 100-200 anos e outro entre 50 e
100 anos (quadro 1).
Quadro 1 – Municípios com população e ano de emancipação, Mato Grosso, 2007.

Fonte: IBGE, 2007.
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
O mapa a seguir mostra a distribuição geográfica regional dos municípios e os
identificam por letras que foram utilizadas em tabelas e quadros no artigo.
Mapa - Municípios pesquisados por região de saúde. Mato Grosso, 2007.
Fonte: SES/MT, 2007.
A descentralização da saúde também contribuiu com a expansão da rede de
serviços e ampliação do acesso da população do estado às ações e serviços de saúde. A
Saúde da Família tem destaque nesse contexto, sendo implantada em todos os municípios
estudados, com cobertura crescente em todos eles, tendo oito municípios com cobertura
acima de 80%; quatro entre 60 e 80%, e quatro menor de 60%. Ocorreu também a
implantação de Centros de Reabilitação em 87% dos municípios, Unidades de Hemoterapia
(coleta e/ou transfusão) em todos eles, Centro de Testagem e Aconselhamento (CTA)
em 50% e Centro de Atenção Psicossocial (CAPS) em 56% dos municípios. Quinze dos
municípios estudados concentram estabelecimentos hospitalares, assim distribuídos: onze
de natureza municipal, um estadual, cinco filantrópicos e seis privados. Os municípios
de Cuiabá, Várzea Grande e Sinop apresentam maior número de leitos em hospitais
filantrópicos ou privados.
183

184
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
A criação dos Consórcios Intermunicipais de Saúde (CIS) nos municípios sedes
de região, assim como dos hospitais de referência, coroou o processo de organização dos
serviços de maior complexidade nas regiões, sobretudo de assistência médica especializada
e hospitalar em áreas mais demandadas, como cirurgia, traumatologia, cardiologia e
neurologia. A Baixada Cuiabana é a única região que não organizou consórcio.
Os gastos com saúde pelos municípios também cresceram, considerando
principalmente a aplicação de recursos próprios. Todos os municípios pesquisados
aplicaram em 2006 mais de 15% da receita própria, sete deles, ultrapassaram o percentual
de 20% da receita municipal.
4.1.1 Alta Floresta
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 de treze Postos de Saúde,
dois na área urbana e onze na rural; nove Unidades de Saúde da Família; um Centro de
Atenção Psicossocial; uma Unidade de Reabilitação; uma Unidade de Coleta e Transfusão
de Sangue e Hemoderivados; um Centro de Triagem e Aconselhamento; um Centro de
Atendimento Especializado; um Laboratório de Análises Clínicas de exames de baixa
e média complexidade (ALTA FLORESTA, 2004). A proporção de população coberta
pelo Programa de Saúde da Família (PSF) era de 62,18% em 2004 e 64,08% em 2006
(BRASIL, 2006c).
A atenção hospitalar foi organizada no Hospital Municipal do Consórcio
Intermunicipal Alto Tapajós, com capacidade de 86 leitos e atendimento de urgência e
emergência 24 horas; internação nas clínicas médica, cirúrgica, pediátrica, ginecológica,
obstétrica, ortopédica, otorrinolaringologia e neurologia; e Serviços de Apoio Diagnostico
e Terapia (SADT) em Ultrassonografia (US), Raio-X e Endoscopia, referenciando as
demandas de alta complexidade para o município de Cuiabá (ALTA FLORESTA, 2004).
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi criado através da Lei n. 381/1991 (ALTA
FLORESTA, 1991). De acordo com o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos
em Saúde (SIOPS), o percentual da receita própria municipal alocado em saúde foi 8,22%
em 2000, 13,65% em 2003 e 19,08% em 2006, atingindo em 2004 a meta prevista na
Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de impostos do municípiovinculado.
A despesa total com saúde por habitante/ano também aumentou de R$ 76,05
em 2000 para R$ 217,14 em 2006, quadro 2 (BRASIL, 2006b).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Quadro 2 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Alta Floresta - MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.2 Barra do Garças
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 dos Serviços de Vigilância
Sanitária, Ambiental e Epidemiológica; Programas Especiais de Controle à Tuberculose
e Hanseníase, DST/AIDS, Viva mulher, Prevenção do Câncer de Colo do Útero,
Saúde Bucal, Saúde Indígena e Planejamento Familiar; duas Policlínicas; um Centro
de Referência Regional em Especialidades Médicas; um Centro de Reabilitação; um
Centro Odontológico Regionalizado; uma Unidade de Coleta e Transfusão de Sangue
e Hemoderivados; um Laboratório Central; um Centro de Atenção Psicossocial e um
Hospital Dia (BARRA DO GARÇAS, 2005). A proporção de população coberta pelo PSF
era de 80,12% em 2004 e 80,34% em 2006 (BRASIL, 2006c).
Os serviços de saúde especializados de média e alta complexidade eram
referência para municípios da micro e macrorregião. A atenção hospitalar era organizada
prioritariamente no Hospital Municipal de Referência Regional (Garças-Araguaia),
com capacidade de 57 leitos, atendimento em urgência e emergência, terapia intensiva
e internações nas especialidades de cardiologia, psiquiatria, buco-maxilo, cirurgia geral,
cirurgia plástica, clínica médica, gastroenterologia, neurocirurgia, neurologia, ortopedia,
pediatria, proctologia, psiquiatria, urologia e angiologia. O SUS municipal tinha oferta de
leitos credenciados complementares em dois hospitais privados (BARRA DO GARÇAS,
2005).
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi criado através da Lei n. 1.406/1991 (BARRA
DO GARÇAS, 1991). De acordo com o SIOPS, o percentual da receita própria municipal
alocado em saúde foi 11,43% em 2000, 15,5% em 2003 e 21,79% em 2006, atingindo
em 2002 a meta prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de
impostos do município-vinculado. A despesa total com saúde por habitante/ano também
aumentou de R$ 71,21em 2000 para R$ 338,39 em 2006, quadro 3 (BRASIL, 2006b).
185

186
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Quadro 3 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Barra do Garças, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.3 Cáceres
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 de oito Unidades de Saúde
da Família, sete urbanas e uma rural; um Centro de Saúde e seis Postos de Saúde; três
Unidades de Odontologia, uma na área rural; Centro de Zoonose, quatro Unidades Móveis
Terrestres (ambulâncias); Vigilâncias Epidemiológica, Ambiental e Sanitária; um Pronto
Atendimento; um Centro de Atenção Psicossocial; uma Unidade de Reabilitação; um
Laboratório de Análises Clínicas com oferta de exames de baixa e média complexidade;
um Laboratório de Fronteira e Serviços de US, Raio-X, Endoscopia e Tomografia
Computadorizada, ambos localizados no Hospital Regional para atendimento ambulatorial
e internação (CÁCERES, 2004). A proporção de população coberta pelo PSF em Cáceres
era de 30,23% em 2000, 33,34% em 2003 e 34,39% em 2006 (BRASIL, 2006c).
A atenção hospitalar era organizada principalmente no Hospital Estadual
de Referência Regional, com capacidade de 100 leitos, internação de média e alta
complexidade, terapia intensiva e atendimento de urgência e emergência nas 24 horas.
O SUS municipal tinha credenciamento de leitos em dois hospitais filantrópicos, um
especializado em dermatologia e o outro em assistência materno infantil.
Recursos Financeiros
De acordo com o SIOPS, o percentual da receita própria municipal alocado em
saúde foi 14,85% em 2000, 17,74% em 2003 e 21,75% em 2006, atingindo em 2001 a
meta prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de impostos do
município-vinculado. A despesa total com saúde por habitante/ano também aumentou de
R$ 49,03 para R$ 100,15 em 2006, quadro 4 (BRASIL, 2006b).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Quadro 4 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Cáceres-MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.4 Campo Verde
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 de seis Unidades de
Saúde da Família; cinco Equipes de Saúde Bucal; cinco Postos de Saúde na área
rural; Centro de Zoonoses; três Unidades Móveis Terrestres (ambulâncias); Vigilância
Epidemiológica, Ambiental e Sanitária; uma Central de Regulação de Vagas para
encaminhamentos de usuários; um Centro de Especialidades com consultas em pediatria,
ginecologia e obstetrícia, cardiologia, ortopedia e otorrinolaringologia; um Centro de
Atenção Psicossocial; uma Unidade de Reabilitação com atendimento em dois turnos em
fisioterapia e fonoaudiologia; um Laboratório de Análises Clínicas que realizava exames
de baixa e média complexidade; Serviços de US, Raio-X e Endoscopia, localizados no
Hospital Municipal, para atendimento ambulatorial e hospitalar. O município apresentava
pouca dependência do setor privado, na maioria das especialidades e dos procedimentos
de média complexidade (CAMPO VERDE, 2004, SCHRADER, 2007).
A proporção de população coberta pelo Programa Saúde da Família em Campo
Verde era de 36,51% em 2000, 63,09% em 2003 e 82,05% em 2006 (BRASIL, 2006c). O
Hospital Municipal “Coração de Jesus” era a principal unidade de referência em internação
nas clínicas básicas, com capacidade de 36 leitos e atendimento de urgência e emergência
nas 24 horas. O SUS municipal contava com 11 leitos credenciados no hospital geral de
natureza privada, incluindo atendimento em ambulatório e internação (CAMPO VERDE,
2004).
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi criado através da Lei n. 130/199 (CAMPO
VERDE, 1992). De acordo com o SIOPS, o percentual da receita própria municipal
alocado em saúde foi 9,66% em 2000, 14,61% em 2003 e 21,2% em 2006, atingindo
em 2002 a meta prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita
187

188
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
de impostos do município-vinculado. A despesa total com saúde por habitante também
aumentou de R$ 75,06 em 2000 para R$ 333,02 em 2006, quadro 5 (BRASIL, 2006b).
Quadro 5 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Campo Verde, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.5 Comodoro
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 de um Centro de Saúde na
área urbana; oito Postos de Saúde na rural; cinco Unidades de Saúde da Família, quatro
urbanas e uma rural itinerante; Serviços de Vigilância Sanitária de baixa complexidade,
Vigilância Ambiental e Epidemiológica; um Pronto Atendimento Municipal com 13 leitos
de observação; um Laboratório Municipal de Análises Clínicas; um Ambulatório privado
credenciado ao SUS; uma Unidade de Reabilitação; dois Consultórios Odontológicos e
uma Unidade de Coleta e Transfusão de Sangue e Hemoderivados (COMODORO, 2004).
A atenção hospitalar era realizada no hospital geral credenciado ao SUS com
capacidade de 31 leitos para internações nas clínicas médica, obstétrica, cirúrgica e
pediátrica (COMODORO, 2004). A proporção de população coberta pelo Programa de
Saúde da Família era de 46,73% em 2000, 51,37% em 2003 e 59,34% em 2006 (BRASIL,
2006c).
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi criado através da Lei n. 392/1997 (COMODORO,
1997). De acordo com o SIOPS, o percentual da receita própria municipal alocado em
saúde foi 11,58% em 2000, 16,86% em 2003 e 17,25% em 2006, atingindo em 2001 a
meta prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de impostos do
município-vinculado. A despesa total com saúde por habitante/ano também aumentou de
R$ 65,82 em 2000 para R$ 178,35 em 2006, quadro 6 (BRASIL, 2006b).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Quadro 6 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Comodoro - MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.6 Cuiabá
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2005 de serviços próprios e de
terceiros, assim configurada (CUIABÁ, 2005):
Atenção Básica: 30 Centros de Saúde na área urbana, 29 Unidades de Saúde
da Família, 04 Postos de Saúde na área rural e 10 Clínicas Odontológicas. Serviços de
Vigilância Sanitária de baixa, média e alta complexidade, Centro de Zoonoses, Vigilâncias
Ambiental e Epidemiológica. A proporção de população coberta pelo Programa de Saúde
da Família era de 6,52% em 2000, 14,37% em 2003 e 28,15 % em 2006 (BRASIL, 2006c).
Atenção Especializada: 05 Policlínicas (duas na região Sul e uma em cada
região - Norte, Leste e Oeste), um Centro de Especialidades Médicas (CEM), um Serviço
Ambulatorial Especializado, cinco Centros de Testagem e Orientação em DST/AIDS, seis
Unidades de Reabilitação (cinco em Policlínicas e uma no CEM), um Laboratório Central,
um Hospital Pronto-Socorro Municipal (HPSMC), com 162 leitos.
Na área de saúde mental: três Centros de Atenção Psicossocial, sendo dois para
problemas mentais e um para adolescentes em uso de álcool/drogas e 10 Residências
Terapêuticas.
A rede assistencial municipal é composta também por unidades públicas
sob gerência da Secretaria de Estado de Saúde da União, e por serviços contratados e
conveniados pela Secretaria Municipal de Saúde (CUIABÁ, 2005), abaixo descritos:
Rede estadual: Dois CAPS, sendo um para tratamento de álcool e outras drogas
para adulto e um infantil, um Centro Integrado de Assistência Psicossocial – CIAPS
Adauto Botelho, que realizava atendimento de urgência e internação –, um Centro
Estadual de Referência de Média e Alta Complexidade (CERMAC), um Hemocentro, um
Centro de Reabilitação Estadual (CRIDAC).
Rede federal: Hospital Universitário Júlio Müller.
189

190
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Rede contratada: 29 estabelecimentos ambulatoriais, 9 hospitais privados e
dois filantrópicos.
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi criado pela Lei n. 2820/1990, atualizada pela
Lei Complementar n. 94/2003 (CUIABÁ, 1990, 2003). De acordo com o SIOPS, o
percentual da receita própria municipal alocado em saúde foi 24,07% em 2000, 19,08%
em 2003 e 21,92% em 2006, atingindo em 2000 a meta prevista na Emenda Constitucional
29, de no mínimo 15% da receita de impostos do município-vinculado. A despesa total
com saúde por habitante/ano também aumentou de R$ 178,17 em 2000 para R$ 307,21 em
2006, quadro 7 (BRASIL, 2006b).
Quadro 7 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde
Cuiabá-MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.7 Diamantino
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 de três Postos de Saúde; um
Centro de Saúde; cinco Unidades de Saúde da Família; Serviços e Ações de Vigilância
Sanitária de baixa complexidade, Vigilância Ambiental e Epidemiológica; um Centro de
Reabilitação; um Centro de Apoio Psicossocial; um Centro de Testagem e Aconselhamento
em DST/AIDS; uma Unidade de Coleta e Transfusão de Sangue e Hemoderivados; um
Laboratório Municipal; nove Farmácias para dispensação de medicamentos, uma Unidade
Móvel Odontológica; uma Unidade Móvel Básica e oito Consultórios Odontológicos
(DIAMANTINO, 2004).
A proporção de população coberta pelo Programa de Saúde da Família era de
14,99% em 2000, 70,43% em 2003 e 70,37 % em 2006 (BRASIL, 2006c). O Hospital e
Ambulatório “São João Batista,” instituição filantrópica, com característica de unidade
de referência para a microrregião Centro Norte realizava atendimento ambulatorial,
exames de Raio-X, US, ECG e internação na clínica geral, pediátrica, obstétrica, cirúrgica
e ortopédica. O Hospital disponibilizava 72 leitos ao SUS através de convênio com a
Secretaria Municipal de Saúde (DIAMANTINO, 2004).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
CONFERÊNCIAS MUNICIPAIS DE SAÚDE EM 2007
ONDE FORAM APRESENTADOS OS RESULTADOS DAS PESQUISAS
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
3ª Conferência de Saúde de Comodoro
3ª CMS de Guarantã do Norte - MT
191

Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
192
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
4ª Conferência de Saúde de Barra do Garças
5ª Conferência de Saúde de Cáceres

Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
4ª Conferência de Saúde de Campo Verde
4ª Conferência de Saúde de Várzea Grande
193

Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
194
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
5ª Conferência de Saúde de Cuiabá
6ª Conferência de Saúde de Diamantino

Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
5ª Conferência de Saúde Alta Floresta
3ª Conferência de Saúde de Juruena
195

Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
196
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
3ª Conferência de Saúde de Lucas do Rio Verde
4ª Conferência de Saúde de Nova Marilândia

Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
Fonte: Arquivo do NDS/ISC/UFMT.
PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
2ª Conferência de Saúde de São Félix do Araguaia
5ª Conferência de Saúde de Sinop
197

198
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi instituído pela Lei n. 93/1993 (DIAMANTINO,
1993). De acordo com o SIOPS, o percentual da receita própria municipal alocado em
saúde foi de 10,69% em 2000, 17,72% em 2003 e 16,96% em 2006, atingindo em 2002 a
meta prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de impostos do
município-vinculado. A despesa total com saúde por habitante/ano também aumentou de
R$ 67,49 em 2000 para R$ 310,90 em 2006, quadro 8 (BRASIL, 2006b).
Quadro 8 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Diamantino – MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.8 Guarantã do Norte
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 por um Centro de Saúde;
um Posto de Saúde Rural; seis Unidades de Saúde da Família, cinco urbanas e uma
rural; Serviços de Vigilância Sanitária, Ambiental e Epidemiológica; um Ambulatório
Especializado; Serviço de ECG; US e Raio-X; um Laboratório de Análises Clínica; um
Centro de Reabilitação; um Centro de Atenção Psicossocial (GUARANTÃ DO NORTE,
2004). A proporção de população coberta pelo Programa de Saúde da Família era de
8,69% em 2001, 33,12% em 2003 e 70,34% em 2006 (BRASIL, 2006c).
O Hospital Municipal “Nossa Senhora do Rosário” era a unidade de referência
em internação em clínica geral, pediátrica, obstétrica, cirúrgica e ortopédica, urgência
e emergência nas 24 horas, com capacidade de 40 leitos, sendo três de observação
(GUARANTÃ DO NORTE, 2004).
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi criado pela Lei n. 49/1991 (GUARANTÃ
DO NORTE, 1991). De acordo com o SIOPS, o percentual da receita própria municipal
alocado em saúde foi de 12,9 % em 2000, 21,81% em 2003 e 16,9% em 2006, atingindo

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
em 2003 a meta prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de
impostos do município-vinculado. A despesa total com saúde por habitante/ano também
aumentou de R$ 53,83 em 2000 para R$ 176,63 em 2006, quadro 9 (BRASIL, 2006b).
Quadro 9 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Guarantã do Norte – MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.9 Juruena
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 por três Unidades de Saúde
da Família, duas urbanas e uma rural; Serviços de Vigilância Sanitária, Ambiental e
Epidemiológica de baixa complexidade; uma Unidade de Reabilitação; uma Unidade de
Coleta e Transfusão de Sangue e Hemoderivados e duas Unidades Móveis; Serviços de
US, Raio-X e Laboratório de Análises Clínica (JURUENA, 2004). A população coberta
pelo Programa de Saúde da Família era de 96,73% em 2000, 97,19% em 2003 e 128,4%
em 2006 (BRASIL, 2006c).
O Hospital Municipal de Juruena era a unidade de referência em urgência
e emergência nas 24 horas, com capacidade de 20 leitos para internação em clínica
médica, pediátrica, obstétrica e cirúrgica. As demais especialidades eram realizadas pelo
Consórcio Intermunicipal de Saúde ou encaminhadas pela Central de Regulação de Juína
(JURUENA, 2004).
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi criado pela Lei n. 158/1991 (JURUENA, 1991).
De acordo com o SIOPS, o percentual da receita própria municipal alocado em saúde foi
de 12,58 % em 2000, 10,02 % em 2003 e 15,83 % em 2006, atingindo em 2004 a meta
prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de impostos do
município-vinculado. A despesa total com saúde por habitante/ano também aumentou de
R$ 135,41 em 2000 para R$ 303,65 em 2006, quadro 10 (BRASIL, 2006b).
199

200
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Quadro 10 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Juruena – MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.10 Lucas do Rio Verde
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 de um Centro de Saúde; seis
Equipes de Saúde da Família na área urbana; dois Postos de Saúde na zona rural; Ações de
Vigilância Sanitária, Epidemiológica e Ambiental de baixa a média complexidade; uma
Unidade de Reabilitação; um Centro de Especialidades; Serviços de Raio-X, Laboratório,
ECG e Ambulância (LUCAS DO RIO VERDE, 2004). A cobertura do Programa de Saúde
da Família era de 109,81% em 2004 e de 97,16% em 2006 (BRASIL, 2006c).
A atenção hospitalar era organizada em dois hospitais de pequeno porte, uma
fundação pública e um de natureza privada com internação em clínica médica, obstétrica,
cirúrgica e pediátrica, sendo 20 leitos na fundação pública e 18 leitos credenciados no
hospital privado. As referências para outras especialidades eram realizadas no Hospital
Regional de Sorriso, através do Consórcio Intermunicipal de Saúde Teles Pires, ou
encaminhadas para Cuiabá pela Central de Regulação (LUCAS DO RIO VERDE, 2004).
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi criado pela Lei n. 128/1991 (LUCAS DO
RIO VERDE, 2004). De acordo com o SIOPS, o percentual da receita própria municipal
alocado em saúde foi de 9,96% em 2000, 18,43 % em 2003 e 19,67 % em 2006, atingindo
em 2003 a meta prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de
impostos do município-vinculado. A despesa total com ações e serviços de saúde por
habitante/ano também aumentou de R$ 101,5 em 2000 para R$ 290,45 em 2006, quadro
11 (BRASIL, 2006b).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Quadro 11 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Lucas do Rio Verde – MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.11 Nova Marilândia
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 por um Centro de Saúde;
uma Unidade de Saúde da Família na área urbana; Serviços de Vigilância Sanitária,
Ambiental e Epidemiológica de baixa complexidade (NOVA MARILÂNDIA, 2004). A
proporção de população coberta pelo Programa de Saúde da Família era de 71,59% em
2001, 87,78% em 2003 e 104,36% em 2006 (BRASIL, 2006c).
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi criado pela Lei n. 34/93 (NOVA MARILÂNDIA,
2004). De acordo com o SIOPS, o percentual da receita própria municipal alocado em
saúde foi de 11,01 % em 2000, 16,63% em 2003 e 19,67% em 2006, atingindo em 2003
a meta prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de impostos
do município-vinculado. A despesa total com ações e serviços de saúde por habitante/ano
também aumentou de R$ 110,09 em 2000 para R$ 369,03 em 2006, quadro 12 (BRASIL,
2006b).
201

202
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Quadro 12 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Nova Marilândia - MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.12 Novo Horizonte do Norte
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 por um Centro de Saúde
na área urbana; uma Unidade de Saúde da Família; dois Postos na área rural; Serviços
de Vigilância Sanitária, Ambiental e Epidemiológica de baixa complexidade (NOVO
HORIZONTE DO NORTE, 2005). A cobertura do Programa de Saúde da Família era de
121,14% em 2004 e 123,99% em 2006 (BRASIL, 2006c).
O Hospital Municipal de Novo Horizonte do Norte era a referência em
urgência e emergência, com capacidade de 19 leitos para internação e um de observação,
atendendo nas especialidades de clínica médica, obstétrica, cirúrgica e pediátrica (NOVO
HORIZONTE DO NORTE, 2005).
Recursos Financeiros
O Fundo de Saúde foi criado pela Lei n. 221/94 (NOVO HORIZONTE DO
NORTE, 1994). De acordo com o SIOPS, o percentual da receita própria municipal
alocado em saúde foi de 11,85 % em 2000, 14,35 % em 2003 e 18,8 % em 2006, atingindo
em 2001 a meta prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de
impostos do município-vinculado. A despesa total com ações e serviços de saúde por
habitante/ano também aumentou de R$ 157,27 em 2000 para R$ 416,14 em 2006, quadro
13 (BRASIL, 2006b).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Quadro 13 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Novo Horizonte do Norte – MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b
4.1.13 Porto Alegre do Norte
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 por Centro de Saúde;
Unidades de Saúde da Família; Centro Odontológico; Serviços de Vigilância Sanitária,
Ambiental e Epidemiológica de baixa complexidade; Serviços de Laboratório de Análises
Clínicas, ECG, US e Raio-X; Unidade de Coleta e Transfusão de Sangue e Hemoderivados
(PORTO ALEGRE DO NORTE, 2004). A proporção de população coberta pelo
Programa de Saúde da Família era de 40,13% em 2002, 65,76% em 2003 e 97,19% em
2006 (BRASIL 2006c).
O Hospital Municipal de Porto Alegre do Norte era a referência em urgência
e emergência, com capacidade de 20 leitos nas clínicas médica, pediátrica, obstétrica e
cirúrgica (PORTO ALEGRE DO NORTE, 2004).
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi instituído pela Lei n. 304/98 (PORTO ALEGRE
DO NORTE, 1998). De acordo como SIOPS, o percentual da receita própria municipal
alocado em saúde foi 13,47% em 2000 para 20,93% em 2006, atingindo em 2002 a meta
prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de impostos do
município-vinculado. A despesa total com ações e serviços de saúde por habitante também
aumentou de R$ 93,41 em 2000 para R$ 229,65 em 2006, quadro 14 (BRASIL, 2006b).
203

204
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Quadro 14 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Porto Alegre do Norte – MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.14 São Félix do Araguaia
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 por um Centro de Saúde;
três Unidades de Saúde da Família com duas Equipes de Saúde Bucal; uma Unidade de
Coleta e Transfusão de Sangue e Hemoderivados; uma Unidade de Reabilitação (SÃO
FÉLIX DO ARAGUAIA, 2004). A proporção de população coberta pelo Programa de
Saúde da Família era de 30,96% em 2000, 62,33% em 2003 e 82,54% em 2006 (BRASIL,
2006c).
O Hospital Municipal era sede do Consórcio Intermunicipal de Saúde do
Araguaia, e funcionava como referência em urgência e emergência, com capacidade de 40
leitos nas clínicas médica, ginecológica e obstétrica, ortopédica, pediátrica, anestesiologia
e cirúrgica (SÃO FÉLIX DO ARAGUAIA, 2004).
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi instituído pela Lei n. 170/1991(SÃO FÉLIX DO
ARAGUAIA, 1991). De acordo como SIOPS, o percentual da receita própria municipal
alocado em saúde foi 12,32% em 2000, 18,98% em 2003 e 17,42% em 2006, atingindo
em 2001 a meta prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de
impostos do município-vinculado. A despesa total com ações e serviços de saúde por
habitante/ano também aumentou de R$ 81,03 em 2000 para R$ 501,35 em 2006, quadro
15 (BRASIL, 2006b).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Quadro 15 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, São Félix do Araguaia – MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.15 Sinop
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 por três Centros de
Saúde; 16 Unidades de Saúde da Família; um Centro de Especialidades; uma Unidade
de Reabilitação; uma Unidade de Coleta e Transfusão de Sangue e Hemoderivados; um
Laboratório de Análises Clínicas; Serviço de Raio-X médico e odontológico; um Centro
de Atenção Psicossocial; dois Centros Odontológicos; um Centro de Especialidades
Odontológicas; um Pronto Atendimento; um Hospital Filantrópico e dois Privados
(SINOP, 2005). A proporção de população coberta pelo Programa de Saúde da Família
em 2001 era de 73,02%, diminuindo para 64,06% em 2006 (BRASIL, 2006c).
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi criado pela Lei n. 508/1997 (SINOP, 1997). De
acordo como SIOPS, o percentual da receita própria municipal alocado em saúde foi de
16,25% em 2000, para 24,92% em 2006, atingindo em 2000 a meta prevista na Emenda
Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de impostos do município-vinculado.
A despesa total com ações e serviços de saúde por habitante/ano também aumentou de
R$ 63,34 em 2000 para R$ 221,55 em 2006, quadro 16 (BRASIL, 2006b).
205

206
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Quadro 16 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Sinop – MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
4.1.16 Várzea Grande
Rede de Serviços de Saúde
A Rede de Atenção à Saúde era constituída em 2004 de sete Centros de Saúde;
três Unidades de Saúde da Família; um Centro de Especialidades Médicas; quatro
Policlínicas; dois Centros de Atenção Psicossocial (CAPS II e CAPS ad); um Centro de
Reabilitação; um Centro de Testagem e Aconselhamento em DST/AIDS; um Hospital
e Pronto-Socorro Municipal, Hospitais Privados Conveniados, Laboratório de Análises
Clínicas Clínica, Serviços de Raio X e outros (VÁRZEA GRANDE, 2005). A proporção
de população coberta pelo Programa de Saúde da Família era de 2,77% em 2001, 4,57%
em 2003, e 17,27% em 2006 (BRASIL, 2006c).
Recursos Financeiros
O Fundo Municipal de Saúde foi criado pela Lei n. 1327/1993 (VARZEA
GRANDE, 1993). De acordo como SIOPS, o percentual da receita própria municipal
alocado em saúde foi 14,73% em 2000, para 25,92% em 2006, atingindo em 2001 a meta
prevista na Emenda Constitucional 29, de no mínimo 15% da receita de impostos do
município-vinculado. A despesa total com ações e serviços de saúde por habitante/ano
também aumentou de R$ 67,3 para R$ 164,66 em 2006, quadro 17 (BRASIL, 2006b).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Quadro 17 – Indicadores do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em
Saúde, Várzea Grande – MT, 2000-2006.
Fonte: Brasil, 2006b.
5 INSTITUCIONALIZAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO E DA GESTÃO DA
SAÚDE NOS MUNICÍPIOS
5.1 Institucionalização do setor saúde nos 16 municípios
A institucionalização do setor saúde ocorreu em todos os municípios, a partir
da implantação das estruturas organizacionais das secretarias municipais de saúde, e
regulamentação do SUS nas Leis Orgânicas municipais. São estruturas relativamente
recentes, sendo que em oito municípios (50 %) foram criadas na década de 1990, período
pós-SUS.
Com a regulamentação das Leis 8080 e 8142/1990 e das Normas Operacionais
do SUS (NOB/SUS) que estabelecem as regras da descentralização dos recursos e as
competências e responsabilidades dos entes federativos na prestação de serviços aos
usuários, os municípios implantaram instrumentos e mecanismos de gestão na saúde,
incluindo fundos e conselhos de saúde e plano de cargos, carreiras e salários (PCCS).
Os municípios foram habilitados para assumir as responsabilidades da gestão da atenção
básica ou da atenção básica e especializada de média e alta complexidade.
Analisamos a condição de habilitação dos municípios às NOBS do SUS,
conforme tabela 1, buscando identificar a autonomia da gestão sobre o fundo municipal
de saúde e sobre a gestão de pessoas, e a existência de estruturas e mecanismos de gestão
participativa e de controle social.
A maioria dos municípios (68,75%) está habilitado na condição de Gestão
Plena da Atenção Básica, e 31,25% na Gestão Plena do Sistema Municipal, conforme
requisitos da NOB/SUS 01/96. A gestão integral do fundo de saúde ocorre em 37,5% dos
municípios, e de pessoas, em 31,25%, caracterizando um quadro de autonomia limitado
do gestor da saúde.
207

208
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Em relação à gestão de pessoas, apenas três municípios possuem PCCS próprio
da saúde, sendo que em treze, os servidores da saúde são contemplados nos planos de
cargos, carreiras e salários das Prefeituras Municipais. A realização de concurso público
ocorreu em 68,75% dos municípios no período de 2000 a 2005.
A implantação dos Conselhos de Saúde também pode ser considerada um
avanço do Projeto de Reforma Sanitária do SUS. Os conselhos foram criados por lei
em todos os municípios, garantindo a paridade dos segmentos dos usuários em relação
aos demais (trabalhadores, gestores e prestadores). A maioria deles possuía regimento
interno e 68,75% contava com estrutura formal no organograma da secretaria municipal
de saúde. Em 56,25% dos municípios, o conselho dispunha de secretaria executiva e em
31,25% possuíam infraestrutura administrativa própria. Apenas 18,75% dos conselhos
tinham orçamento próprio e a eleição para presidente do conselho ocorria em 43,75% dos
mesmos.
A maioria dos municípios (87,50%) tem participação em Consórcio Intermunicipal
de Saúde, indicando uma prática institucionalizada e a disseminação deste modelo de
organização e cooperação intermunicipal. Destaca-se também a participação de todos os
secretários de saúde entrevistados em Comissões Intergestores Bipartites regionais (CIBs
Regionais). Quanto à existência de estruturas e mecanismos de fortalecimento do controle
social e da gestão participativa nas secretarias de saúde, somente Cuiabá contava com
ouvidoria e conselho gestor de unidade funcionando.
Tabela 1 – Institucionalização, gestão e controle social do setor saúde em 16 municípios
de Mato Grosso, 2005.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Fonte: Banco de dados da Pesquisa “Incorporação das Demandas Populares às Políticas de Saúde em
Municípios de Mato Grosso”. Mato Grosso, 2005.
*Apenas 15 municípios informaram.
** Apenas 11 municípios informaram.
5.2 Capacidade institucional de planejamento das Secretarias Municipais
de Saúde
Todas as Secretarias de Saúde elaboraram os principais instrumentos de
planejamento do SUS, plano municipal e relatório de gestão, referentes ao período
analisado, sendo que metade delas apresentou o plano plurianual de saúde que, em todos
os casos, guarda relação com o plano plurianual do governo (PPA). O plano operativo ou
plano de trabalho anual foi elaborado por 75% delas. O plano de saúde dos 16 municípios
foi aprovado em seu respectivo conselho de saúde, cumprindo os requisitos legais do SUS.
Observou-se que apenas sete conselhos de saúde definem as diretrizes para a elaboração
do plano e apenas seis realizam seu monitoramento, conforme determina a Lei n. 8.142/90,
tabela 2 (BRASIL, 1990).
Quando analisada a estrutura dos planos de saúde, apenas dois estavam adequados
à Portaria do Ministério da Saúde GM n. 548/01 (BRASIL, 2001b), incluindo introdução,
diagnóstico situacional, prioridade, estratégias, análise estratégica, programação, quadro
de metas e conclusão. Os planos de saúde analisados, de maneira geral, descrevem de
modo superficial a situação de saúde do município, por meio de alguns indicadores
epidemiológicos e de produção de serviços, a capacidade instalada dos serviços e a
previsão orçamentária. A diversidade de modelos foi a regra encontrada.
Em relação à definição de metas, ações e programação de atividades, verificouse
em todos os planos analisados a ausência de análise situacional, que orienta a definição
das prioridades, assim como dos responsáveis pela execução dos objetivos e das ações
programadas. Por serem escritos em linguagem excessivamente técnica, apresentaram
relativa dificuldade para a identificação das deliberações das conferências que estariam
contempladas entre as ações priorizadas. Nenhum plano fez referência ao relatório final
da conferência. Também não se encontrou em nenhum dos planos referências a estratégias
ou medidas com vistas a integrá-lo ao processo de planejamento municipal e ao processo
de participação social das conferências e conselhos de saúde.
209

210
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Sete secretarias de saúde apresentaram estrutura administrativa de planejamento
em seus organogramas. Os técnicos do nível central participaram na elaboração do
planejamento em 68,75% dos municípios, os profissionais das unidades de saúde em
81,2%, e uma comissão ou membros do CMS em 75%, evidenciando, em alguma medida,
processos e metodologias participativas.
Os relatórios de gestão referentes ao período do estudo apresentaram um
modelo padrão que foi orientado pela SES/MT, ainda em 2001, com um diagnóstico da
situação geral e de saúde, como no plano municipal de saúde, as metas alcançadas do
pacto de atenção básica e das vigilâncias em saúde (exigências da habilitação), a produção
de serviços e, sobretudo, o demonstrativo contábil da execução financeira e algumas
atividades administrativas. Relacionavam as atividades realizadas durante o ano, mas não
apresentavam uma análise que permitiria a comparação direta entre o previsto no plano
e o realizado efetivamente, a correlação entre as metas, os resultados e a aplicação de
recursos. Tampouco assinalam os problemas e dificuldades da gestão. As exceções foram
os relatórios de dois municípios que, apesar de utilizar o modelo proposto, acrescentaram
informações que facilitaram a comparação entre o programado e as ações executadas.
Partindo do pressuposto de que o relatório de gestão deveria ser o instrumento do
processo de planejamento destinado a avaliar o cumprimento dos objetivos, das metas e das
ações, bem como da aplicação dos recursos de acordo com a Portaria n. 548/01 (BRASIL,
2001b), constatou-se que 14 dos municípios cumpriam o aspecto formal e as exigências
das outras esferas de gestão, deixando em segundo plano a avaliação do cumprimento das
prioridades da gestão municipal. Nenhum dos relatórios analisados fez referência direta às
deliberações das conferências ou resoluções dos conselhos de saúde. Em síntese, pode-se
afirmar que os relatórios de gestão foram de pouca utilidade para avaliar a implementação
das ações prioritárias e das deliberações aprovadas nas conferências de saúde.
Tabela 2 – Capacidade institucional de planejamento nas 16 Secretarias Municipais de
Saúde de Mato Grosso, 2005.
Fonte: Banco de Dados da Pesquisa “Incorporação das Demandas Populares às Políticas de Saúde em
Municípios de Mato Grosso”. Mato Grosso, 2005.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
6 MATO GROSSO: CONFERÊNCIAS DE SAÚDE E PROCESSOS
DECISÓRIOS NOS 16 MUNICÍPIOS
Como observado por Escorel e Bloch (2005), a partir da 8ª Conferência Nacional
configurou-se um novo processo de institucionalização das conferências, que passou a ter
vida própria, autônoma e independente. Com a criação do SUS e regulamentação da Lei
n. 8.142/90 (BRASIL, 1990), as conferências passaram a compor a agenda dos Conselhos
Estaduais e Municipais de Saúde em todo país. A 8ª e 9ª Conferências Nacionais abordaram
temas do debate emergente da reforma sanitária e o processo de municipalização e
implantação do SUS. As demais aprofundaram os grandes temas e desafios da implantação
e consolidação do SUS. Nesse contexto, as conferências estaduais surgiram no cenário
político com o processo de democratização do país, ocorrido na década de 1980, período
que antecede a criação do SUS, e em que o debate sobre a saúde como direito universal e a
participação popular na definição das políticas públicas adquiriu impulso nacional. Como
observado anteriormente, as conferências nacionais de saúde tiveram início em 1941.
Em Mato Grosso, as conferências estaduais tiveram início com a 8ª Conferência
Nacional e até 2003 vêm ocorrendo de quatro em quatro anos, seguindo o calendário e
temários das conferências nacionais. A primeira conferência foi realizada em fevereiro de
1986, ainda sem etapas municipais e regionais. A partir da 2ª Conferência ocorreram as
etapas municipais e ou regionais, aumentando gradativamente a adesão dos municípios.
O quadro 18 identifica as principais características das conferências estaduais de saúde de
Mato Grosso e os atores no contexto nacional e local.
A 3ª Conferência Estadual de Saúde marca um novo período na história do SUS
de Mato Grosso, devido a grande mobilização e debate ocorrido em todo estado, atingindo
90 municípios dos nove polos regionais de saúde, envolvendo gestores, trabalhadores
e sociedade civil. Outro destaque foi a inclusão da estratégia da saúde da família e do
programa de agentes de saúde como temas estratégicos pela gestão estadual na reversão
do modelo de atenção e a inclusão de dezessete temas específicos, abordando a realidade
loco-regional, incluindo a questão do sangue e hemoderivados, medicamentos e a
regionalização da atenção, e outros grandes problemas do período.
A 4ª Conferência introduziu a inovação de prestação de contas pela gestão estadual
em relação às propostas aprovadas na 3ª Conferência aos delegados e participantes. A 5ª
Conferência mobilizou 480 participantes e delegados dos municípios de Mato Grosso.
211

Quadro 18 – Características das Conferências Nacional e Estadual de Saúde no período de 1996 a 2003. Mato Grosso, 2007.
212
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Fonte: NDS/ISC/UFMT (2007). Quadro adaptado de Escorel e Bloch (2005).

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Plenária Final da III Conferência Estadual de Saúde de Mato Grosso, 1996.
Fonte: Anais da III Conferência Estadual de Saúde de Mato Grosso.
213

214
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
O estudo das conferências apresentado a seguir refere-se à etapa municipal da
5ª Conferência Estadual e 12ª Nacional, e aponta algumas características do processo de
organização e preparação das conferências municipais: o processo decisório; a influência
das conferências nacionais no nível local; o mapa das demandas e deliberações das
conferências municipais, com destaque para a relação das resoluções das conferências e
sua inserção no planejamento e gestão do SUS. As sugestões e recomendações encerram
a reflexão sobre o processo conferencista, como uma contribuição ao setor saúde de Mato
Grosso e à sociedade em relação ao tema da gestão participativa.
6.1 O Processo Decisório das Conferências Municipais de Saúde
As conferências de saúde, etapa municipal da 12ª Conferência Nacional de
Saúde, foram realizadas em 2003 em 15 municípios analisados, à exceção de um, que
a realizou em 2004, seguindo calendário próprio, bianual. Nos demais, as conferências
vinham ocorrendo, via de regra, a cada quatro anos, conforme calendário da nacional,
mas 12 deles organizaram três ou menos Conferências Municipais de Saúde (gráfico
1). Nota-se que, apesar de a lei orgânica municipal normalizar o prazo da realização
das conferências a cada dois anos, em alguns municípios este prazo não foi cumprido.
Assim, a influência da conferência nacional tem sido determinante para desencadear as
conferências municipais.
A maioria dos municípios organizou a conferência em dois dias, totalizando 2.486
participantes e 807 deliberações aprovadas. O processo de organização da conferência
pela gestão, com apoio dos conselhos de saúde, envolveu recursos de logística, pessoal,
articulação e divulgação, gráfico 1.
Gráfico 1 – Conferências de saúde realizadas em 16 municípios de Mato Grosso, 1990-
2004.
Fonte: Relatório da Pesquisa “Incorporação das Demandas Populares às Políticas de Saúde em Municípios
de Mato Grosso”. Mato Grosso, 2007.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Na tabela 3, destacam-se algumas características da organização e do
processo decisório que ocorreram antes, durante e após a realização das conferências.
A formalização da conferência por meio de ato legal de convocação e de instituição da
comissão organizadora ocorreu em todos os municípios, e a aprovação do regimento da
conferência no conselho de saúde em apenas dez. A divulgação foi prática em todos os
municípios, de forma mais ampla, por meio de rádio e carro de som em 14, e mais restrita,
por meio de cartaz e folders em dois.
Tabela 3 – Caracterização do Processo Decisório em 16 Conferências Municipais de
Saúde, Mato Grosso, 2003-2004.
Fonte: Relatório da Pesquisa “Incorporação das Demandas Populares às Políticas de Saúde em Municípios
de Mato Grosso”. Mato Grosso, 2007.
No entanto, a realização de pré-conferência ou fóruns de segmentos dos usuários
e trabalhadores para preparação dos temas e eleição prévia de delegados às conferências
só ocorreu em dois municípios, e é fato preocupante. As regras e os processos de
preparação da conferência, o critério de escolha, indicação ou eleição de delegados não
foram registrados nos relatórios das conferências municipais em nenhum dos municípios
analisados.
A representatividade dos delegados nas conferências, com base no critério de
paridade entre o segmento de usuários (50%) e os demais segmentos, trabalhadores (25%)
e governo e prestadores (25%) – conforme Resolução n. 333 do CNS, que determina a
215

216
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
organização dos Conselhos de Saúde –, ocorreu em apenas cinco conferências e, como
apresenta o gráfico 2, a proporção de delegados eleitos representou apenas 16,56%,
predominando a forma de representação de delegados por indicação (47,69%), seguida de
delegados natos (29,50%).
Gráfico 2 – Modalidade de escolha dos delegados às 16 Conferências Municipais de
Saúde, Mato Grosso, 2003-2004.
Fonte: Relatório da Pesquisa “Incorporação das Demandas Populares às Políticas de Saúde em Municípios
de Mato Grosso”. Mato Grosso, 2007.
A gestão municipal e os conselhos empenharam-se em cumprir as obrigações
legais e normativas, como evidencia a tabela 3. Por outro lado, o processo de escolha
de delegados e a representatividade aparecem como o maior problema das conferências
analisadas, tanto pelo descumprimento da norma da paridade, como pela predominância
de formas de representação de delegados por indicação, comprometendo o processo
democrático defendido no modelo institucional de gestão do SUS e a legitimidade do
processo decisório das conferências. Por fim, outro dado que merece ser destacado é a
quase inexistência de registro do processo de organização prévia e do próprio transcurso
das conferências municipais.
6.2 Influência da agenda nacional nas conferências locais
A agenda local das conferências foi fortemente influenciada pela agenda
nacional, sendo que 15 municípios utilizaram o tema central da 12ª Conferência Nacional
de Saúde: “O SUS que temos e o SUS que queremos” (BRASIL, 2004). No entanto, na
composição dos relatórios finais, as disposições das deliberações das conferências não

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
seguiram obrigatoriamente os dez eixos temáticos da nacional. Em apenas dois municípios
(tabela 3) houve deliberação com base nos eixos, e ainda assim, de modo parcial.
A cooperação técnica para a realização das conferências ocorreu em todos os
municípios, sendo a mais frequente proveniente da SES/MT e do Conselho Estadual de
Saúde (46,1%), seguida do Conselho Nacional de Saúde e dos órgãos de representação de
secretários municipais, estadual (COSEMS) e nacional (CONASEMS) (15,3%).
Outro aspecto que demonstrou a influência do processo de organização da
Conferência Nacional de Saúde foi o destino dado aos relatórios das conferências
municipais, todos eles enviados como subsídios à etapa estadual. Em contrapartida,
quando foram analisados os processos de decisão do órgão gestor da saúde em relação à
formalização dos resultados das conferências (tabela 3), observou-se que o ato legal de
aprovação do relatório ocorreu em apenas seis municípios, sendo cinco de responsabilidade
dos conselhos e um da secretaria. A divulgação local dos relatórios por meio impresso
também foi incipiente e ocorreu em seis municípios (37,6%), indicando circulação e
divulgação limitadas das deliberações das conferências, para dentro e para fora da gestão
municipal, e, consequentemente, baixo grau de institucionalização dos resultados no
processo de gestão e formulação da política de saúde. Indicou, ainda, o acesso restrito
da população em geral às informações, além da dificuldade de monitoramento de seus
encaminhamentos por parte dos órgãos de controle social, incluindo o próprio conselho, o
Legislativo e o Ministério Público.
Reafirma-se a importância da agenda nacional na tematização das conferências
municipais e da cooperação das instâncias estaduais e nacionais de gestão e do controle
social na indução das mesmas, na orientação dos conteúdos e dos processos de organização,
modelos de regimento, atos legais, entre outros. Entretanto, percebe-se um desequilíbrio
na relação, como se as Conferências Municipais de Saúde fossem apenas mais uma etapa
da nacional, valorizando-se pouco a agenda política e os interesses dos atores locais.
Essa falta de sintonia fica patente também na definição do calendário: as conferências
municipais ocorreram em 2003, enquanto os planos plurianuais municipais (PPA) foram
elaborados em 2002.
6.3 Mapa das demandas
Dentre as demandas deliberadas nas Conferências Municipais de Saúde dos 16
municípios, 809 foram transformadas em deliberações. Nas Conferências as demandas
apareceram, majoritariamente, como reivindicações não estruturadas e pontuais, e
os relatórios finais das Conferências Municipais de Saúde refletiram esse quadro:
as deliberações aprovadas são em sua maioria expressão de necessidades, refletindo
problemas percebidos pelos sujeitos e respondendo aos interesses de numerosos atores.
Mais que diretrizes, quase todas as deliberações das Conferências Municipais de Saúde
foram reivindicações.
217

218
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Demandas deliberadas nas conferências municipais de saúde
A classificação das deliberações das conferências municipais foi realizada com
base nos dez eixos temáticos da 12ª Conferência Nacional de Saúde e por subeixo: para o
Eixo 5, demandas relativas à atenção básica e às de média e alta complexidade, e para o
Eixo 7, demandas relativas às reivindicações trabalhistas e às da educação na saúde.
Em relação às 807 deliberações das conferências analisadas, os resultados
indicam, conforme a tabela 4, maior concentração das demandas do Eixo 5, relativas à
organização da atenção à saúde (40%), seguida das demandas do eixo 7 (17%) referentes
à gestão do trabalho na saúde, do Eixo 3 (13%), intersetorialidade das ações de saúde, e do
Eixo 4 (11%), as três esferas de poder e a construção do SUS.
As demandas relacionadas ao Eixo 6 (controle social e gestão participativa) e ao
Eixo 10 (comunicação e informação em saúde) somaram 14% do total das deliberações.
Os eixos temáticos que apresentaram menor número de demandas foram aqueles relativos
ao direito à saúde, à ciência e tecnologia e seguridade social, caracterizando um perfil de
reivindicações muito mais próximo do cotidiano das pessoas e pouco orientado para a
formulação de princípios e diretrizes.
Tabela 4 – Classificação por eixo temático das deliberações das 16 Conferências
Municipais de Saúde, Mato Grosso, 2003-2004.
Fonte: Relatório da Pesquisa “Incorporação das Demandas Populares às Políticas de Saúde em Municípios
de Mato Grosso”. Mato Grosso, 2007.
Quando analisados os subeixos da organização da atenção à saúde (tabela 5), as
deliberações de média e alta complexidade representaram 36% do total e a atenção básica

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
29%. As outras deliberações deste eixo (34%) incluem ações de assistência farmacêutica,
vigilâncias, saúde do trabalhador, relação público-privado, entre outras.
Nos subeixos do trabalho na saúde (tabela 5) as deliberações relativas às
reivindicações trabalhistas representaram 50% do total deste eixo e as relativas à educação
na saúde, 50%. Esta contempla deliberações de capacitação e qualificação do profissional
da saúde, entre outras. As reivindicações trabalhistas incluem PCCS, condições de
trabalho, estabilidade, previdência social, entre outras.
Estes resultados sinalizam a importância dada pelos representantes dos usuários
e trabalhadores da saúde na organização da atenção à saúde no SUS, incluindo atenção
básica e média e alta complexidade, confirmando a insuficiência destes recursos
tecnológicos no SUS, principalmente de média complexidade, e a importância da
estratégia da regionalização da saúde para superação das deficiências nas diversas regiões.
A política de qualificação e valorização dos profissionais e trabalhadores de saúde também
é incentivada nas conferências municipais.
Destaca-se ainda a existência de algum tipo de deliberação focada na
intersetorialidade na maioria dos municípios, com destaque para os municípios F e G e
N, destacando a importância destas políticas na garantia do direito à saúde. Observa-se
também a significação do eixo relacionado às três esferas de governo e à construção do
SUS (Eixo 4), que também teve deliberações na maioria dos municípios, principalmente
B, F, G, A, P e N, todos municípios-sede de polos regionais, indicando a necessidade de
maior presença das esferas estadual e federal na gestão destes municípios e regiões de
saúde.
Tabela 5 – Classificação por subeixo temático das ações do Plano de Saúde e do Relatório
de Gestão relacionadas às deliberações das 16 Conferências Municipais de Saúde, Mato
Grosso, 2003-2005.
Fonte: Relatório da Pesquisa “Incorporação das Demandas Populares às Políticas de Saúde em Municípios
de Mato Grosso”. Mato Grosso, 2007.
219

220
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
Comparação das ações constantes nos planos municipais de saúde com as
deliberações das conferências
A classificação das ações constantes dos planos de saúde em relação às
deliberações aprovadas nas conferências (tabela 6) foi realizada por meio de análise
comparativa entre elas, o que revelou a existência de 197 ações idênticas ou equivalentes
às aprovadas nas conferências. O eixo da atenção à saúde apresentou o maior número
de ações, enfatizando sua predominância na agenda de prioridades da gestão municipal
(47%). Em segundo lugar destacam-se as ações do eixo do trabalho na saúde (18%), na
terceira posição o eixo da comunicação em saúde (13%) e na quarta, o eixo referente à
intersetorialidade das ações de saúde, com 11% do total de ações constantes nos planos.
Quando analisados os subeixos da organização da atenção à saúde (tabela 5), as
ações de atenção básica representaram 44% e as de média e alta complexidade 27% do total
das ações. Este resultado aponta uma inversão em relação ao resultado das conferências
que apresentaram maior número de deliberações de média e alta complexidade.
Nos subeixos do trabalho na saúde (tabela 5) as ações relativas à educação na
saúde representaram 32% e as reivindicações trabalhistas apenas 4% do total do eixo,
resultados que assinalam a importância dada pela gestão municipal às ações de capacitação
dos trabalhadores e profissionais de saúde. A pouca inclusão de ações referentes às
reivindicações trabalhistas nos planos de saúde pode estar relacionada à autonomia restrita
das secretarias municipais de saúde neste setor da gestão.
Tabela 6 – Classificação das ações dos planos de saúde, presentes nas deliberações das 16
Conferências Municipais de Saúde, Mato Grosso, 2004-2005.
Fonte: Relatório da Pesquisa “Incorporação das Demandas Populares às Políticas de Saúde em Municípios
de Mato Grosso”. Mato Grosso, 2007.

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Comparação das ações constantes nos relatórios de gestão com as
deliberações das conferências municipais de saúde
A classificação das ações constantes nos relatórios de gestão relativas às
deliberações das conferências (tabela 7) foi realizada com o auxílio da análise comparativa
entre elas e revelou a existência de 52 ações idênticas ou equivalentes às deliberações das
conferências. A disposição das ações implementadas constantes nos relatórios de gestão
indica a tendência apresentada em relação às deliberações e às ações dos planos, ou seja,
predominância das ações de organização da atenção à saúde (63%), e do trabalho na saúde
(13%).
Tabela 7 – Classificação das ações realizadas, constantes nos relatórios de gestão e
relacionadas às deliberações das 16 Conferências Municipais de Saúde, Mato Grosso,
2004-2005.
Fonte: Relatório da Pesquisa “Incorporação das Demandas Populares às Políticas de Saúde em Municípios
de Mato Grosso”. Mato Grosso, 2007.
Finalmente, na tabela 8, verifica-se a comparação do percentual das ações
contidas nos planos com equivalência às deliberações das conferências (24,4%) e ao
relatório de gestão (6,45%).
A opção metodológica de utilizar o relatório de gestão como referencial para esta
análise deparou-se com os limites e insuficiências dos mesmos, já referidos, de modo que
os resultados encontrados devem ser tomados com o devido cuidado e considerados como
indicações ou tendências.
Tabela 8 – Percentual das ações do Plano de Saúde e do Relatório de Gestão, relacionados
às deliberações das 16 Conferências Municipais de Saúde, Mato Grosso, 2003-2005.
Fonte: Relatório da Pesquisa “Incorporação das Demandas Populares às Políticas de Saúde em Municípios
de Mato Grosso”. Mato Grosso, 2007.
221

222
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
7 CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÃO
Os resultados confirmaram a importância das conferências na luta pela
democratização do SUS, como espaço de participação social e representação política dos
diversos segmentos nelas representados, mobilizando centenas de pessoas, mesmo em
pequenos municípios do interior, como se observou nos municípios estudados. Apesar
disso, há pouca literatura e raros trabalhos empíricos sobre o tema, constituindo um campo
a ser investigado que envolve diferentes conhecimentos e saberes, práticas sociais de
participação e de gestão, a relação governo e sociedade e as possibilidades da governança
democrática.
Nas conferências municipais de saúde as demandas apareceram, majoritariamente,
como reivindicações não estruturadas, não sistematizadas, muitas vezes pontuais e
localizadas, reflexos dos problemas percebidos pelos sujeitos e respostas aos interesses dos
numerosos atores. A análise dos relatórios finais das 16 Conferências Municipais de Saúde
demonstrou que a maior parte das deliberações das conferências foram reivindicações e não
diretrizes. Os relatórios finais são pré-agendas, que incorporaram um temário composto
de reivindicações muito mais próximas do cotidiano das pessoas e pouco orientado para
a formulação de princípios e diretrizes da política de saúde municipal, entretanto, sem
desconsiderá-los. A análise de conteúdo das deliberações mostrou uma frequência muito
maior daquelas que tratam da atenção à saúde e, em menor proporção, daquelas referentes
à gestão do trabalho e às políticas intersetoriais, temas relevantes de interesse local.
O processo decisório nas conferências estudadas mostrou-se adequado às normas
legais, mas também evidenciou limitações em relação aos aspectos da representatividade
e da escolha democrática dos delegados enquanto representantes de segmentos e grupos
sociais.
Observou-se um baixo grau de institucionalização dos resultados das conferências:
a formalização, a publicidade e a divulgação dos relatórios não são práticas rotineiras nos
municípios estudados, o que contribui para as dificuldades de recepção das deliberações
por parte da gestão municipal, fragiliza o controle social e impede o acesso da população
às informações de seu interesse. Por outro lado, os relatórios das conferências de todos os
municípios foram encaminhados ao Conselho Estadual de Saúde como subsídio à etapa
estadual.
Os municípios, em sua maioria, seguiram o calendário da conferência nacional e
foram muito influenciados pelas instâncias estadual e nacional do controle social quanto
ao tema, às normas, aos processos de organização e modelos de regimento, e relegaram
a agenda política e os interesses dos atores locais, como, por exemplo, na definição do
calendário: as conferências municipais ocorreram em 2003 enquanto os planos plurianuais
municipais entraram em vigência em 2002. Apenas um, dentre os municípios pesquisados,
tinha calendário próprio e realizava suas conferências com autonomia.
A totalidade dos municípios analisados possuía planos de saúde e relatórios de

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
gestão. Os planos de saúde eram utilizados como instrumentos de análise da situação da
saúde e de definição de prioridades de governo, portanto, uma agenda governamental. Dos
relatórios de gestão analisados, em apenas dois municípios observou-se uma relação do
seu conteúdo com as prioridades elencadas nos respectivos planos de saúde. Os relatórios
de gestão foram de pouca utilidade para determinar o cumprimento das prioridades da
gestão municipal da saúde e, por extensão, para o objeto da pesquisa.
Nas secretarias municipais de saúde existe capacidade institucional de gestão
e planejamento, mas elas ainda estão muito limitadas ao cumprimento das exigências
formais do SUS. A autonomia de gestão na maioria das secretarias de saúde é restrita no
que se refere à gestão financeira e de pessoas, o que, seguramente, afeta seu desempenho.
No planejamento das secretarias, não há compatibilização entre o processamento das
deliberações das conferências e os momentos de elaboração dos planos de saúde, tempos
e linguagens diferentes, o que pode contribuir também para a pequena proporção em que
as deliberações são incorporadas ou incluídas como prioridades de governo.
A baixa frequência de incorporação das deliberações das conferências municipais
de saúde às agendas de prioridades dos governos municipais estudados está relacionada a
um conjunto complexo de determinações, como a ação dos conselhos e do legislativo, que
precisam ser desvendadas para que, com base nesse conhecimento, as práticas sociais de
participação possam ser melhores articuladas às práticas da gestão.
Os resultados do estudo de caso de cada município foram apresentados durante a
realização das respectivas conferências municipais de saúde, no período de julho a agosto
de 2007, com sugestões e recomendações, entre as quais:
1. Realizar pré-conferência ou fóruns por segmentos, para escolha dos seus
representantes (delegados);
2. Estimular o conselho de saúde a deliberar sobre as políticas de saúde com
base no relatório da conferência para elaboração dos planos municipais,
em cumprimento do art. 37 da Lei n. 8.080/90;
3. Sugerir ao gestor municipal da saúde a apresentação, no início da
conferência de saúde, da análise da situação de saúde do município e do
relatório contendo o grau de cumprimento das deliberações da conferência
anterior;
4. Integrar mecanismos de gestão participativa ao processo de planejamento,
fortalecendo a participação dos técnicos, trabalhadores de saúde e
usuários, propondo a criação de comissão municipal, eleita na conferência,
com as atribuições: levar o debate com os resultados da conferência ao
conselho, ao legislativo e ao executivo; fazer o monitoramento dos seus
encaminhamentos; participar com outros órgãos de governo no debate das
ações intersetoriais;
5. Sugerir ao prefeito municipal encaminhar ao legislativo o relatório final
da conferência para ser apresentado à sociedade e debatido em audiência
223

224
POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO
pública;
6. Dar publicidade ao relatório da conferência, publicando em órgãos de
comunicação oficial e outros meios de divulgação local;
7. Fazer a conferência coincidir com os momentos de elaboração do Plano de
Saúde e o Plurianual (PPA), garantindo a incorporação das deliberações
às políticas de Saúde. Exemplo: 2009, quando da elaboração do PPA –
primeiro ano da nova gestão;
8. Sugerir a criação de calendário bianual para as conferências municipais
de saúde para que, a cada quatro anos, os temários priorizados sejam, de
modo alternativo, nacional e local.
E como parte da devolutiva da pesquisa e dos seus resultados aos atores do SUS,
foi produzido um vídeo “Saúde e Protagonismo Popular” organizado pelos pesquisadores
e editado pelo Instituto de Saúde Coletiva da Universidade Federal de Mato Grosso, com
apoio do Ministério da Saúde.
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POLÍTICAS DE SAÚDE EM MATO GROSSO

PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIONALIZAÇÃO
Sobre o livro:
Formato: 15,5 cm por 22,5 cm
Tipologias Utilizadas: Kokila (8/10/12/pt), Lao UI (14/18)
Papel: Couchê 90g/m² (miolo) e Cartão Supremo 250g/m² (capa)
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