revista de estudos internacionais - rei

Sumário
REVISTA DE ESTUDOS INTERNACIONAIS - REI
Volume 01 Nº 01 – Julho de 2010
1 - UNASUL E A GOVERNANÇA DE SEGURANCA
Deywisson Ronaldo Oliveira de Souza ..................................................................................................................p. 03
2 - TECENDO UMA NEGOCIAÇÃO: POLÍTICAS EXTERNAS, INSTITUIÇÕES
INTERNAS E BARGANHA NO CONTENCIOSO DO ALGODÃO ENTRE BRASIL E
EUA
Fábio Rodrigo Ferreira Nobre
Júlio Mariano de Oliveira Neto.................................................................................................................................p.16
3 - LINHAGENS DE UMA NOVA ORDEM MUNDIAL: A CHINA COMO
PROPULSORA DE UM NOVO INTEGRACIONISMO-DESENVOLVIMENTISTA
Joseildo Lima
Fábio Franco..............................................................................................................................................................p.31
4 - ESTRATÉGIAS DE SOBREVIVÊNCIA DO GOVERNO MUGABE
Xaman Korai Pinheiro Minillo..................................................................................................................................p.46
5 - AS NEGOCIAÇÕES PARA A PAZ NO SRI LANKA: AVANÇOS E RETROCESSOS
Gilberto Antonio Duarte Santos................................................................................................................................p.67
6 - BANCO MUNDIAL E FERNANDO HENRIQUE CARDOSO: UMA ANÁLISE DAS
ESTRATÉGIAS DO ÓRGÃO NO PRIMEIRO GOVERNO FHC.
João Antônio dos Santos Lima..................................................................................................................................p.90
7 - A PAIXÃO NOS UNE? A IDENTIDADE BRASILEIRA E A ESTRATÉGIA DA
CANDIDATURA DO RIO DE JANEIRO AOS JOGOS OLÍMPICOS DE 2016
Thiago Espíndola Lira.............................................................................................................................................p.109
8 - A DEMOCRACIA NA AMÉRICA LATINA: INFLUÊNCIA DAS ORGANIZAÇÕES,
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E DISSOLUÇÃO DE CONFLITOS
Jan Marcel de Almeida Freitas Lacerda
Bruna Queiroz da Silva Ribeiro
Geórgia Marina Oliveira Ferreira de Lima.............................................................................................................p.125
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Abstract
UNASUL E A GOVERNANÇA DE SEGURANCA
Deywisson Ronaldo Oliveira de Souza 1 (UFPE)
deywisson17@yahoo.com.br
The Bogotá’s government has closed negotiations on the renewal of Plan Colombia, an
agreement which will allow the occupation of military bases on its territory by U.S. troops.
At the request of heads of States of the region and members of UNASUR, the case came to be
discussed at the Institution. During the various summit meetings of Heads of states and foreign
ministers, accusations were made, one of them came from Venezuelan President Hugo Chávez,
who complained that the bases would be a threat to regional security and an American strategy of
global domination. UNASUR, recently created as an effort to strengthen regional integration has
gone through a trial by fire. It is being tested for its ability to manage the sub continental security
policy. Events have questioned its ability to provide effective means to ensure peace and prevent
conflicts. These questions can be answered by examining the rise and the structure of the
institution.
Key-Words
UNASUR; Governance of Security; Hemispheric Security - South America, Regional
Integration, International Security
Resumo
O governo de Bogotá encerrou as negociações da renovação do Plano Colômbia, acordo que
permitirá à ocupação de bases militares em seu território por tropas dos EUA. A pedido dos
chefes de Estados da região e membros da UNASUL, o caso passou a ser discutido na Instituição.
Durante as várias reuniões de cúpula dos chefes de Estados e chanceleres, houve acusações como
1 Deywisson Ronaldo Oliveira de Souza é Graduando em Ciência Política e Relações Internacionais na Universidade
Federal de Pernambuco - UFPE, estagiário do Núcleo de Estudos Americanos - NEA/UFPE, e aluno-membro do
Grupo de Pesquisa do CNPq/UFPE, O Brasil e as Américas, onde trabalha na área de Segurança Internacional, sob a
orientação do Professor PhD. Marcos Guedes de Oliveira.
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a do presidente venezuelano Hugo Chávez, o qual denunciou que as bases figurariam como uma
ameaça à segurança regional e uma estratégia norte-americana de dominação global. A
UNASUL, criada recentemente como um esforço para fortalecer a integração regional, tem
passado por uma prova de fogo. Ela está sendo testada quanto à sua capacidade em gerir a
política subcontinental de segurança. Acontecimentos questionam a sua capacidade em prover
meios efetivos para assegurar a paz e prevenir conflitos. Essas dúvidas podem ser respondidas
através da análise do surgimento e da própria estrutura da Instituição.
Palavras-Chave
UNASUL; Governança de Segurança; Segurança Hemisférica – América do Sul; Integração
Regional; Segurança Internacional;
Introdução
Atualmente, assuntos ligados à área de Defesa e Segurança Internacional estão presentes
nos noticiários políticos da América do Sul e perpassam com maior intensidade os discursos dos
presidentes e ministros de relações exteriores. Alguns falam em corrida armamentista e outros em
ventos de guerra. Enquanto isso, Estados da região buscam reestruturar as forças armadas e
notoriamente dão mais importância para a defesa nacional, que passa a estar mais presente na
agenda de política externa.
O cenário atual de segurança internacional na América do Sul imprime um novo ritmo
para a UNASUL (União de Nações Sul-americanas), que tem passado por situações que desafiam
sua real eficiência na gerência da governança de segurança e na sua pretensa delegação de poder
para solucionar os problemas em sua área de atuação. Desde que o governo colombiano
intensificou as negociações que tratavam da renovação do acordo de combate ao narcotráfico
(Plano Colômbia) com os EUA, os diversos países do subcontinente têm reclamado das reais
intenções da utilização de sete bases militares e do aumento do contingente militar e civil atuante
nelas.
A partir daí, as reuniões da UNASUL passaram a ser palco de debates e de discursos
sobre o referido acordo e de questionamentos sobre como a implementação das bases resultaria
na perda da soberania e da integridade territorial dos países da região. De inicio, notou-se o
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dissenso e o tom de desunião entre os membros da UNASUL, institucionalizado por documentos
finais omissos sobre o acordo entre os EUA e a Colômbia, e menções ao caso abstratas e sem
sentido prático.
O presente trabalho tem a finalidade de analisar e de discutir a renovação do Plano
Colômbia, por meio da concessão de bases para uso militar dos EUA, e a perspectiva de
efetividade da UNASUL, no que diz respeito à governança de segurança da região. Objetiva
identificar os condicionantes porventura impeditivos de sua respectiva atuação firme e da sua
pretensa delegação de poder e autoridade. Para isso, abordará o tratamento que a UNASUL deu
ao caso, seus métodos de abordar o tema nas reuniões, seu nível de coesão institucional e a
objetividade de suas declarações finais.
O texto é dividido em quatro partes, a primeira é a introdução já realizada ao tema cuja
finalidade é a inserção no contexto atual vivido pela instituição em questão; o segundo é um
breve histórico do surgimento da UNASUL cuja função é clarificar como a sua criação interfere
no papel por ela desempenhado atualmente. Em seguida, é desenvolvido o argumento da fraqueza
institucional como impedimento à governança de segurança. Logo depois, mostra-se como a
instituição enfrenta a renovação do Plano Colômbia e a concessão das bases aos militares norte-
americanos, e também como a estrutura e os objetivos da UNASUL contradizem a gerência da
política de segurança. Por último, enumeramos todos os empecilhos da UNASUL em construir
uma governabilidade compartilhada para lidar com as ameaças a segurança do grupo.
UNASUL: Surgimento e Objetivos
Pode-se pensar que a proposta de criação da UNASUL partiu de Hugo Chávez, acusado
por muitos de utilizar o espaço para autopromoção política e propagação da sua doutrina
antiamericanista, mas sua idealização partiu do governo brasileiro ainda sob os auspícios de
Fernando Henrique Cardoso. Embora o objetivo e os temas dos encontros sejam de âmbito
econômico e comercial, marcados sobremaneira pelos discursos da necessidade de
implementação de reformas infraestruturais e de cooperação na área energética, os primeiros
passos para a formulação da instituição aos moldes de uma integração regional foram dados na 1ª
Reunião de Presidentes da América do Sul, realizado em 2000 na cidade de Brasília. A
reunião foi seguida por outra, ocorrida em Guayaquil, no Equador, em 2002, onde já apareciam
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sinais de uma nova orientação para os rumos da integração sul-americana. Como afirma Guedes
de Oliveira (2007), a integração sul-americana deixava de se basear em princípios econômicos e
comerciais e passava a se nortear por meio de questões de segurança.
Os condicionantes de seu surgimento encontram espaço no processo de afunilamento das
relações diplomáticas entre os países da América do Sul, altamente influenciado pelo contexto
interno desses países no início do século XXI. Verifica-se uma confluência de opções tomadas
em âmbito doméstico ao se elegeram governos de esquerda em vários países da região. Essa
tentativa fez com que “aumentasse a preocupação em buscar um maior entendimento entre os
países vizinhos que neutralizasse possíveis intervenções dos EUA e de outras potências nos
processos políticos internos” (GUEDES DE OLIVEIRA 2009, 62). Soma-se a isso, o espaço a
ser preenchido nas áreas de iniciativa à integração na América Latina. Desde o fracasso da
ALCA os Estados Unidos passaram a priorizar as relações bilaterais com os países da região,
abrindo espaço para o surgimento de alternativas de integração e cooperação no subcontinente.
No Brasil, a criação da União das Nações Sul-americanas coincidiu com o inicio do
governo Lula e sua agenda de política externa que buscava priorizar as relações Sul-Sul. Nesse
momento, o governo brasileiro pautava suas ações de modo a conseguir mais independência e
notoriedade no cenário internacional, sendo a vaga permanente no Conselho de Segurança da
ONU o objetivo norteador dessa linha de atuação.
A instituição teve suas fundações previstas na Terceira Reunião de Presidentes da
América do Sul, realizada na cidade de Cuzco, no Peru, em dezembro de 2004, onde foi assinada
a Declaração de Cuzco. Nomeada de CASA (Comunidade Sul-americana das Nações), tinha sua
área de abrangência definida em três sustentáculos: o político, determinando a cooperação entre
os países membros em todas as áreas; o comercial; e o de integração física.
Seu objetivo principal era o de aprofundar a integração regional já iniciada por outras
tentativas como o MERCOSUL, e também pela Iniciativa para Integração da Infraestrutura Sul-
Americana (IIRSA).
A pedido do presidente Hugo Chávez o nome da instituição passou a ser UNASUL em
2007, quando na 1ª Cúpula Energética Sul-americana acontecida na Venezuela foi acordada a
mudança do nome da instituição. A partir da assinatura do seu tratado de criação na cidade de
Brasília, em 23 de maio de 2008, tornou-se plenamente uma organização dotada de personalidade
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jurídica internacional, sendo capaz de representar o subcontinente sul-americano como um corpo
único em instâncias bilaterais e multilaterais diversas.
Composta por 12 países, Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana,
Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e a Venezuela, a UNASUL tem por objetivo geral, descrito no
artigo dois do seu tratado constitutivo, promover a integração e a união em âmbitos cultural,
social, econômico e político, dando prioridade às políticas sociais, de educação, energia,
infraestrutura e meio ambiente. Os objetivos específicos, na sua maioria, foram embasados no
discurso do desenvolvimento regional através da cooperação econômica, comercial, tecnológica,
energética, financeira, industrial e na área de segurança, com vistas a diminuir a pobreza nos
países membros, a dotar a região de autonomia e a diminuir as suas assimetrias. A instituição foi
dotada de alguns órgãos como o Conselho de Chefes de Estados, o Conselho de Ministros de
Relações Exteriores, o Conselho de Delegados e também o Conselho Energético. O Conselho de
Chefes de Estados constitui o órgão supremo da organização, por onde passam todas as decisões
importantes. Foi registrado no artigo 12 do tratado constitutivo que as decisões e implementações
de quaisquer assuntos referentes à organização têm que ser tomadas e adotadas por consenso. O
documento também faz menção à formação de um parlamento sul-americano a ser sediado na
cidade de Cochabamba, na Bolívia.
Fraqueza Institucional: o Desafio da UNASUL na Governança de Segurança
Em meio ao cenário que vem sendo construído na região, onde os discursos e as ações dos
governantes e dos governos abordam temáticas ligadas às áreas de defesa militar e à soberania,
cabe perguntar se a UNASUL, como organismo dotado de caráter de integração, união e
cooperação, com bases numa estrutura de respeito ao direito internacional e promovedora da
cultura de paz, tem capacidade de ser efetiva na promoção da governança de segurança para o
subcontinente sul-americano.
Guedes de Oliveira (2009) identificou três processos de transição que por ainda não
estarem concluídos afetam a governança de segurança na região. Cabe aqui descrevê-los na sua
íntegra:
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Os atuais problemas políticos regionais na área de segurança se devem à não conclusão
de três processos de transição nos sistemas de poder nacional, regional e hemisférico.
Primeiro, resultam do fato de que as instituições democráticas não estão plenamente
consolidadas no nível do Estado-Nação. Segundo, inexiste empowerment ou delegação
de autoridade dos estados nacionais e governos para as instituições regionais permitindo
que essas cumpram suas funções de enfrentar e solucionar os problemas de segurança
das nações sul-americanas. Terceiro, o sistema global e hemisférico passa por uma fase
de redefinição do poder dos EUA, que se retrai, enquanto o Brasil busca uma posição
clara de liderança regional e global (GUEDES DE OLIVEIRA 2009, 63).
Para os fins do nosso trabalho devemos focar no segundo processo inacabado, ou seja, no
fato de que os Estados não possuem uma estrutura institucional forte e coesa para ser transferida
a um outro ambiente de cunho compartilhado e cooperativista. No entanto, acabaremos
alcançando o problema da fraqueza democrática da maioria dos países da América do Sul, visto
que a fraqueza institucional e a plenitude democrática estão intimamente ligadas. Para nós é
difícil pensar no sucesso de um organismo que exalta a plena vigência das instituições
democráticas como um fator essencial para a construção da paz e da integração quando alguns
dos seus membros ainda não consolidaram essas instituições.
Não seria preciso fazer muitas incursões para achar alguns motivos que colocam em
dúvida os regimes ditos democráticos da Venezuela, Equador, e Bolívia, por exemplo. Damos
ênfase a esse ponto da fraqueza das instituições democráticas porque entendemos que ele é o
mecanismo causal da falta de autoridade da UNASUL, ou seja, é esse fator que não permite essa
delegação de poder dos Estados nacionais e governos para as instituições regionais.
Entende-se que a democracia, além de fortalecer as instituições e permitir a delegação de
autoridade do nível micro dos Estados para o nível macro das instituições, é também um fator
que inibe os conflitos e permite sua resolução de forma pacífica. Esse vínculo entre promoção da
democracia e promoção da segurança foi descrito por Mello (2008).
Por isso que a plenitude democrática é de suma importância para nossa análise, e devido a
isso faremos uma breve comparação da situação democrática de alguns países da região com o
conceito de democracia desenvolvido por Norberto Bobbio. A definição de Bobbio (2009) de
democracia deixa clara a impossibilidade de coexistência de um Estado democrático com um
Estado que não seja liberal. Essa definição é baseada em três premissas básicas, sendo a terceira a
mais importante e crucial para nosso entendimento. i) Em primeiro lugar, um regime democrático
é centrado na ideia de que os indivíduos autorizados a tomar as decisões vinculatórias para todos
os membros do grupo, que serão aceitas como decisões coletivas, deverão estar em número muito
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elevado, se considerarmos a totalidade de membros do grupo. Deve se incluir nessa premissa que
a referência “número muito elevado” leva em conta o que se entende por cidadania em cada
circunstância histórica. Desse modo, as diversas formas de democracia, variando de região para
região ao longo do tempo, teriam cada uma, um nível de participação dos indivíduos nos
processos de tomadas de decisão. ii) Em segundo lugar, a regra da maioria é outro elemento
definidor do regime democrático, ou seja, as decisões tomadas pela maioria daqueles indivíduos
autorizados a escolher pela coletividade são tidas como válidas e legais. iii) Essas duas condições
da democracia são somadas a uma terceira: “é preciso que aqueles que são chamados a decidir ou
a eleger os que deverão decidir sejam colocados diante de alternativas reais e postos em condição
de poder escolher entre uma e outra alternativa” (BOBBIO 2009, 32). Tal condição envolve a
garantia de direitos de liberdade, opinião e expressão, os quais, a titulo de exemplo, estão sendo
limitados na Venezuela, que vem frequentemente sendo chamada à atenção por organismos
internacionais como a Organização dos Estados Americanos – OEA, por cercear as liberdades
individuais 2 , sendo afastada do regime democrático elaborado por Bobbio. Isso porque “o Estado
democrático e o Estado liberal são interdependentes” (BOBBIO 2009, 32), pois, segundo Bobbio
(2009), o Estado democrático é necessário para assegurar a existência das liberdades
fundamentais e o Estado liberal é indispensável para que sejam mantidas as condições e
liberdades necessárias ao procedimento democrático.
Esses regimes de democracia fraca que alguns Estados da região partilham, impede a
delegação de autoridade a um organismo de soberania compartilhada, fazendo com que sua força
política e seu poder decisório sejam muito limitados.
As próprias características de surgimento da UNASUL deixam evidentes suas falhas de
cunho institucional. Se fizermos uma comparação com o processo de integração europeia,
veremos que a integração sul-americana aos moldes de um organismo como a UNASUL se
consolidou em um curto período de tempo sem assim usufruir dos benefícios de um processo
paulatino. Sem deixar de lado, obviamente, o modelo de integração proposto pelo MERCOSUL e
sua experiência deixada na região, a União de Nações Sul-americanas não possuía e ainda não
2 A situação das liberdades individuais na Venezuela é evidenciada pelos relatórios da Comissão
Interamericana de Direitos Humanos (Cidh), da OEA, que em 5 de agosto de 2009, e em 24 de fevereiro de 2010,
enviou ao governo da Venezuela documentos em que manifestava preocupação com a liberdade de expressão, com
os direitos humanos e a democracia no país
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possui um histórico suficientemente necessário para condicionar seus membros a perseguirem
objetivos comuns. Além do mais, os membros da UNASUL não encontram espaço nem motivos
para empreenderem reformas como as que fizeram alguns países com o intuito de entrar na União
Europeia. Royo (2005) deixou claro que o pré-requisito da democracia como regime político
funcionou com um incentivo para que reformas de cunho democrático e institucional
acontecessem nos países ibéricos e fez com que Portugal e Espanha rapidamente saíssem de
regimes ditatoriais e autoritários e se igualassem em termos de instituições democráticas ao
restante da então Comunidade Europeia. Esse tipo de mecanismo não encontra espaço para
funcionar na UNASUL, devido a sua formação abrupta e aos interesses divergentes que pautaram
sua criação.
Existe uma clara diferença tanto no contexto histórico quanto nos condicionantes que
possibilitaram o surgimento de ambas as instituições, mas fica claro que através de uma análise
da integração europeia podemos concluir que a UNASUL busca obter status e resultados que a
União Europeia só conseguiu obter depois de muito esforço para consolidar instituições fortes
através de interesses mútuos e da cooperação dirigida.
A Prova de Fogo da UNASUL
O objetivo deste artigo é analisar a eficácia da UNASUL quanto à Governança de
Segurança, Ao analisar a eficácia da UNASUL quanto à Governança de Segurança, constatamos
que para resolver os problemas que a priori deveriam ser solucionados por ela. Neste momento,
agregaremos novas evidências através do estudo do caso da renovação do Plano Colômbia e da
concessão das bases aos militares norte-americanos para confirmar nossa hipótese.
Em agosto de 2009, as negociações entre o governo colombiano e dos Estados Unidos
referentes à renovação do Plano Colômbia renderam muitas discussões e debates nos encontros
da instituição, e é justamente através das ações tomadas no âmbito da renovação do acordo entre
EUA e Colômbia que tiraremos nossas conclusões acerca da efetividade da Governança de
Segurança da UNASUL.
Para nosso entendimento é mister deixar claro em que consiste o Plano Colômbia e quais
são os termos da sua renovação. Como deixa explícito claramente Rafael Duarte Villa (2009), os
fundamentos do Plano Colômbia foram determinados pelo então presidente colombiano Andrés
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Pastrana, quando estabeleceu relações mais próximas com a Casa Branca no intuito de obter
recursos para o combate ao narcotráfico.
[...] em 1999, o presidente Pastrana apresentou o Plano Colômbia, que contou com cinco
pontos estratégicos: (1) o processo de paz, (2) a economia colombiana, (3) o
desenvolvimento social e democrático, (4) a luta contra o “narcotráfico”, (5) a reforma
do sistema judicial e proteção dos direitos humanos (VILLA 2009, 152).
O Plano se fortaleceu em 2003 com a entrada de Álvaro Uribe, o qual propôs aquilo que é
conhecido como política de “seguridad democrática”. No mais, o governo colombiano firmou
estreitos laços de cooperação na área militar com os EUA, com o objetivo de empreender
esforços conjuntos para combater a produção e o tráfico de drogas. Isso se faria principalmente
através da disponibilidade de recursos que desde a implementação do acordo já ultrapassaram os
US$ 5 bilhões. Dinheiro gasto em treinamento militar e em assistência técnica. A cooperação
entre os dois países também aconteceria naquilo que Isacson (2005) chama de “interdição”, ou
seja, o deslocamento de tropas norte-americanas para auxiliar os efetivos nacionais no combate
ao narcotráfico.
Depois de 10 anos de sua implementação, a Colômbia conseguiu diminuir em 28% a
produção de cocaína, mas continua a ser o maior produtor dessa droga no mundo. Em 2008
existiam por volta de 268 militares e 308 civis norte-americanos atuando sob o contrato do Plano
Colômbia.
O cientista político Luiz Alberto Moniz 3 , numa entrevista dada a uma agencia de notícias
eletrônica, analisou a pretensa expansão da presença norte-americana na região como uma
estratégia para poder a qualquer tempo defender seus interesses econômicos através de
intervenção militar, o que segundo ele acaba representando uma ameaça à segurança brasileira na
Amazônia. “As ameaças partiriam principalmente da ampliação do potencial da base aérea de
Puerto Salgar, que poderia abrigar mais de dois mil homens com uma infra-estrutura que conta
com restaurantes, cassinos e supermercados”. “Possuiria uma pista de aeroporto com mais de
3.500 metros de longitude, possibilitando a partida simultânea de até três aviões”. As sete bases
que passarão a funcionar sob a legitimidade da renovação do acordo estão distribuídas por todo o
território colombiano: Malambo, Cartagena, Palanquero, Bahía Málaga, Larandia, Furte
3 Luiz Alberto Moniz deu entrevista à revista eletrônica Brasil de Fato, o titulo da matéria é Colômbia (mais)
militarizada. Consta nas referências.
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Toleimada e Apiay. A previsão é que com a renovação do acordo o número do contingente
americano na Colômbia passe dos atuais 268 militares e 308 civis para até 800 militares e 600
civis 4 .
A primeira reunião da UNASUL que incluiu o tema na sua pauta de discussão foi a de
Quito, que não contou com a presença do colombiano Álvaro Uribe na sua tentativa de evitar um
confronto direto com os presidentes sul-americanos. No mais, o ponto marcante desse encontro
foi a retórica antiamericanista de Hugo Chávez e a falta de consenso entre os membros do grupo,
que resultou na não inclusão de um tópico no documento final que mencionasse as bases em
território colombiano. Essa reunião foi seguida pela reunião extraordinária em Bariloche,
Argentina, resultando na aceitação dos militares nas bases colombianas, com a garantia de que
elas não atingissem a soberania dos países do grupo e não figurassem como ameaças à
integridade territorial desses países. Essa decisão foi tomada em sentido geral, de modo que seria
considerada para qualquer outro acordo de cooperação militar com os demais membros do grupo.
Uma reunião de chanceleres e de ministros de relações exteriores foi realizada posteriormente na
cidade de Quito e tinha como objetivo principal concluir as condições gerais que permitiriam a
cooperação militar dos membros. Nesse momento, viu-se a cláusula do consenso como condição
para se adotar qualquer determinação funcionando: a Colômbia não foi a favor do monitoramento
das bases.
Para responder as cobranças dos países da região, foram incluídos no documento do
acordo alguns dispositivos da ONU, como uma referência à Resolução 1.373 de 2001 sobre
terrorismo, do Conselho de Segurança, e uma menção à Convenção da ONU de Combate ao
Crime Organizado. A inclusão das duas citações a dispositivos do direito internacional foi uma
tentativa de legitimar a presença dos militares norte-americanos nas bases. A Resolução 1.373
fala sobre a necessidade dos Estados cooperarem para enfrentar o terrorismo e a Convenção de
Combate ao Crime Organizado cita a não permissão de violação à soberania e à integridade dos
países vizinhos. A divulgação do documento final do acordo de cooperação entre os Estados
Unidos e a Colômbia confirmou a não intervenção e o respeito ao princípio da integridade
territorial como princípios a serem respeitados.
4 Esses números foram extraídos do Painel OPSA “Governo encerra negociação de acordo para cessão de bases
militares com os EUA.
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Chegando a esse momento, percebemos que a UNASUL funcionou mais como um espaço
para debates e exposição do que um espaço capaz de confluir a vontade de todos os membros em
resultados objetivos, com vistas a solucionar os problemas. Talvez isso seja uma consequência do
próprio processo de criação e do surgimento da instituição - que foram as reuniões de presidentes
propostas pelo brasileiro Fernando Henrique Cardoso.
Durante as reuniões, quando o grupo parecia chegar a um ponto comum a todos acerca da
permissão da ocupação das bases pelas tropas estadunidenses e da elaboração de um acordo geral
sobre a cooperação militar dos seus 12 membros, acabava esbarrando na não aceitação por parte
do governo colombiano do monitoramento das bases pela UNASUL, e também na recusa em
emitir um documento formal que garantisse que as bases não serviriam para que os militares
norte-americanos fizessem incursões em territórios vizinhos. A fraqueza do grupo também foi
vista quando se pensou em abandonar a cláusula de consenso para aprovar as decisões e quando o
governo colombiano cogitou sair da instituição. A declaração do ministro da defesa da Colômbia
Gabriel Silva “de que caberia avaliar a saída do bloco” caso não houvesse respeito aos temas que
afetam os colombianos, demonstra que os países, ao verem seus interesses sendo freados pela
instituição, cogitam logo a sua saída. Possivelmente porque deixando o grupo a Colômbia não
perderia muita coisa.
O caráter não coercitivo de uma pretensa política comum para temas de segurança dos
membros da instituição foi contemplado no documento de criação do Conselho de Defesa Sul-
americano. A natureza do Conselho é identificada como um espaço para a cooperação, a consulta
e a coordenação em matéria de defesa. Os objetivos da UNASUL na área de segurança são
descritos tanto no seu Tratado constitutivo quanto no documento de criação do seu Conselho de
Defesa, que foi elaborado na reunião extraordinária realizada na Costa do Sauípe, Bahia, em
dezembro de 2008. Fica claro que os objetivos da instituição são os de construir um espaço de
diálogo entre os países, com vistas a estabelecer intercâmbios na área de defesa.
Faz-se necessário descrever resumidamente os principais objetivos específicos do
Conselho de defesa Sul-americano: promover a construção gradual de uma visão compartilhada
em matéria de defesa; identificar os fatores de risco e as ameaças à paz regional e mundial;
construir um posicionamento comum da região nos foros multilaterais sobre defesa; fortalecer a
confiança entre os membros; e promover o intercâmbio das indústrias de defesa e dos
instrumentos de formação e capacitação dos militares entre os Estados. Embora o documento
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contemple um discurso próprio de uma política comum de segurança, exemplificado em um dos
princípios de atuação do órgão que é a promoção da paz e a solução pacífica das controvérsias,
não dota nem capacita a UNASUL de instrumentos, quer sejam coercitivos ou que aufiram
benefícios, eficazes para fazer seus membros convergirem para posturas equivalentes.
Conclusões
São três os empecilhos da governança de segurança da UNASUL identificados nessa
tentativa. O primeiro consiste na impossibilidade da UNASUL impor suas decisões. A instituição
não tem força nem autoridade devido ao fato de que a fraqueza das instituições democráticas em
alguns Estados não permite que haja empowerment ou delegação de autoridade do nível micro
dos Estados para o macro da Instituição. O segundo, podemos dizer que é a própria estrutura da
UNASUL. Sua estrutura é mais apropriada para funcionar como um espaço de discussões do que
para solucionar divergências e impor uma vontade conjunta e compartilhada. Isso é fruto das
características de surgimento da própria instituição, condizentes com reuniões de cúpula para o
diálogo entre os Presidentes. Uma análise nos documentos de constituição da UNASUL e do
Conselho de Defesa Sul-americano permite inferir que seus instrumentos e até seus objetivos não
são os da gerência da política de defesa e segurança e sim são uma tentativa de construir um
diálogo permanente com vistas a estabelecer vínculos e a transparência das ações nesta área. E
por último, percebemos que na integração proposta pela UNASUL, a submissão e a construção
da soberania compartilhada não funcionam devido à falta de benefícios evidentes. Não há
motivos para se submeter à vontade de outrem e encarregar-se dos custos e prejuízos de tais
processos, como na interferência nos assuntos de interesse nacional, se os benefícios não são
visíveis nem seguros.
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Referências Bibliográficas
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TECENDO UMA NEGOCIAÇÃO: POLÍTICAS EXTERNAS, INSTITUIÇÕES
INTERNAS E BARGANHA NO CONTENCIOSO DO ALGODÃO ENTRE BRASIL E
EUA
RESUMO
Fábio Rodrigo Ferreira Nobre (UEPB) – fabio.f.nobre@gmail.com
Júlio Mariano de Oliveira Neto (UEPB) – juliomarianoeto@gmail.com
Em 2002, o Brasil acionou a OMC acusando os Estados Unidos de se utilizarem de políticas
protecionistas em relação a sua produção algodoeira. Recorreu-se ao Órgão de Solução de
Controvérsias e ao Órgão de Apelação, donde resultou vencedor. Isso implicou no direito de
retaliar os EUA caso esses não se adequassem ao estipulado pela organização. Entretanto, a
possível exclusão do SGP estadunidense desestimulou qualquer movimentação em termos de
retaliação. Para abordar esse contencioso utilizar-se-á modelos de análise de política externa tais
como Putnam e seus jogos de dois níveis e Hudson, somando-se revisão bibliográfica do
ocorrido. Diferenças institucionais domésticas influenciam a formulação de tais políticas externas
e determinam diferenças nas tomadas de decisão e na barganha negociadora. Meditar-se-á essas
diferenças estruturais no tocante ao acesso democrático às instituições que influenciam
diretamente no desenrolar do contencioso e discutir-se-á a posição de liderança estadunidense e a
capacidade de barganha dos Estados envolvidos.
Palavras-chave: Política externa comercial, OMC, instituições domésticas, contencioso, Órgão
de Solução de Controvérsias.
ABSTRACT
In 2002, Brazil has activated WTO accusing the United States of utilizing protectionists politics
related to its cotton production. It has recurred to the competent tools in the defense of its points,
the Dispute Settlement Body and the Appellate Body. The victory implied on the right to retaliate
the USA if it does not adequate itself to the new norms. However, a threat of exclusion from the
American GSP has discouraged any movement of retaliation. To approach this dispute an
external politics analysis theoretical structure will be used, like Putnam and Hudson, plus a
bibliographical revision of literatures about the occurred. The institutional differences have
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enormous influence in the formulation of external politics in the approached countries and
determinate differences in the decision making and bargaining. We meditate this differences
related to the democratic access to the institutions which directly influence in the development of
the dispute. Thus, we discuss the leadership of the United States and the bargain capacity from
both involved States.
Keywords: Commercial external policy, WTO, domestic institutions, dispute, Dispute
Settlement Body.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
No ano de 2002, a representação brasileira na Organização Mundial de Comércio pediu
consultas ao governo estadunidense quanto a suas políticas algodoeiras por considerar que tais
medidas distorciam o mercado, prejudicando os produtores brasileiros. Esse artigo se contratará
no desenrolar deste contencioso, embasando-se na diferenciação entre os modelos de formulação
de política externa dos Estados em questão.
Para tal compreensão, nossa abordagem terá como marco teórico os modelos de análise de
política externa que concebem a influência direta da política interna na formulação de políticas
externas. As negociações internacionais não são um ambiente uniforme e único e podemos
conceber as negociações internacionais como um jogo de dois níveis (two level games) como
aponta Robert Putnam. Um nível nacional, a política interna, onde fatores domésticos
influenciam os tomadores de decisão nas suas ações de política externa, por necessitarem da
ratificação nesse nível, e pela probabilidade de tal ratificação influenciar no seu poder de
barganha, “[...] the need for level II ratification is certain to affect the level I bargaining. 5 ”. E um
nível internacional, ambiente onde os governos nacionais buscam maximizar suas habilidades
para satisfazer pressões domésticas e também minimizar as conseqüências adversas das políticas
externas.
A autora Vallerie Hudson em “Foreign Policy Analysis: Classic and Contemporary
Theory” faz uma abordagem na chamada análise de política externa. Nessa perspectiva a tomada
de decisão humana, individualmente ou coletiva, apesar de não excluir o poder que a estrutura
5 “[...] a necessidade por ratificação no nível II certamente afeta a barganha no nível I.” (tradução dos autores)
17

pode ocasionar nessas decisões. Assim tomadores de decisão, suas percepções ou
“misperceptions”, ideologia, assim como problemas de representação, dentre outros, entram na
análise no ambiente internacional. Um termo encontrado nessa obra vai ser de especial
importância na análise do ocorrido nesse contencioso. É o psycho-milieu que seria
“…international and operational environment or context as it is perceived and interpreted by
these decisionmakers.” 6 (HUDSON, 2007, p.16). Também nos alerta quanto à atuação dos
pequenos grupos, os processos organizacionais e a política burocrática, como relevantes na
análise da política externa.
Mas não objetivamos construir uma obra historiográfica sobre o assunto, procuraremos
iluminar o ocorrido no âmbito da OMC quanto à objeção do Brasil em relação à política agrícola
algodoeira estadunidense quanto ao upland cotton. Por que não houve a adequação por parte dos
Estados Unidos e por que, havendo o direito, o Brasil não conseguiu retaliar? Nessa lógica Maria
Regina Lima (2000) discute a artificialidade da distinção entre política interna e política externa,
principalmente no que diz respeito às políticas externas com impacto doméstico distributivo.
Assim o entendimento das dinâmicas políticas presentes no contencioso do algodão entre o Brasil
e os Estados Unidos pode ser entendido como uma questão de política externa sendo influenciada
pela política interna 7 . Partindo do pressuposto de que os legisladores estariam preocupados com o
impacto eleitoral de suas escolhas estando no que Schumpeter constrói como dilema do
governante. Assim, se tivessem ciência do impacto negativo das suas escolhas para nação como
todo levaria em conta que em um processo eleitoral setorial - como é o caso dos Estados Unidos -
que torna mais fortes setores como o algodoeiro, eles estariam correndo risco de não se eleger,
caso quisessem se adequar à OMC e isso não seria de seu interesse. Assim optariam por não se
adequar mesmo que isso levasse a uma deterioração da liderança do seu país na Rodada de Doha.
O Estado, como um monólito racional egoísta tão caro aos realistas clássicos, está desacreditado,
principalmente quanto à formulação de políticas externas com impactos distributivos.
Outro conceito caro aqui será o de multilateralismo. É colocado que “...multilateralism
refers to coordinating relations among three or more states in accordance with certain
6 Algo como: “ambiente-psicológico”, o que influencia suas decisões. “...ambiente ou contexto internacional e
operacional, na forma como é interpretado por estes tomadores de decisão.”
7 Entendendo-se aqui “política interna” como a dinâmica de poder político, ocorrida no âmbito doméstico, nas
instituições nacionais.
18

principles.” 8 (RUGGIE, 1993, p.568) Dentro das relações multilaterais no âmbito da OMC o
grande princípio é o que o livre comércio é benéfico a todos. Esse foi exaltado como meio de
desenvolvimento mundial e, com essa lógica, a OMC surgia em 1995, com o intuito de propagar
sua forma de pensar o livre-comércio. Pressões liberalizantes são postas pelos países
desenvolvidos, todavia, nas áreas que os convêm. A agricultura é subsidiada e protegida por
barreiras técnicas. Isso torna a argumentação de Ha-Joon Chang que diz “Minha principal
conclusão é que, na verdade, muitas instituições atualmente consideradas tão imprescindíveis ao
desenvolvimento são mais a conseqüência do que a causa do desenvolvimento econômico das
atuais nações desenvolvidas.” (Chang, 2004, p.26) e que ao pressionar os países menos
desenvolvidos a aderirem às “boas” instituições se estaria chutando à escada que leva ao
desenvolvimento e pela qual os países hoje desenvolvidos já subiram um dia. A rodada de Doha,
dentre outro assuntos, tratou da área agrícola e entendê-la seria de primordial importância para
compreender essa realidade que tem muitas reverberações no sistema internacional.
Jürgen Habermas medita sobre a integração entre sociedade nacional e Estado. Essa
integração é realçada por meio de implementação de uma cidadania igualitária, com isso, “o
Estado-nação forneceu não apenas legitimação democrática, mas criou também, por meio de uma
participação política generalizada, um novo nível de integração social.” (HABERMAS, 1995,
p.95). Esse tipo de cidadania é afetado diretamente pela política externa comercial, pois os
resultados são sentidos de diferentes formas. Pode ocorrer influência na situação social de
parcelas ou da totalidade da população. Além de características institucionais dos países
possibilitarem ou não a atuação da sociedade no tocante às políticas comerciais.
Em suma, o objetivo geral do referido trabalho será investigar como a política externa é
suscetível às vicissitudes das dinâmicas das políticas internas e, dentro desse tema, analisar como
as instituições internas foram responsáveis pela não adequação dos EUA aos parâmetros
estabelecidos pela OMC.
8 “Multilateralismo se refere a relações coordenadas entre três ou mais Estados de acordo com alguns princípios.”
(tradução dos autores)
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CONSIDERAÇÕES SOBRE A ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO E O
LIVRE COMÉRCIO
A Organização Mundial de Comércio (OMC) é uma instituição internacional, criada em
1995, com o objetivo básico de liberalizar o comércio internacional. A OMC é formada por
diversos órgão e acordos, tais como GATT, TRIPS, GATS, TRIMS. O comércio livre, por si só,
é visto pela organização como benéfico para o bom funcionamento do sistema internacional, no
entanto, o protecionismo é uma estratégia constante na prática comercial, por parte,
principalmente, dos países desenvolvidos em áreas que eles não gozam de competitividade
internacional, sendo o setor agrícola uma dessas áreas.
Este pode ser um motivo pelo qual os países desenvolvidos procuraram resolver as
pendências liberalizantes industriais, leia-se liberalizar, antes de negociar as pendências agrícolas
onde são menos competitivos e, por essa razão, reduzir os subsídios e liberalizar o comércio
implicaria em conseqüências domésticas graves e distributivas. Assim, por essa distributividade a
política externa referente a esse setor se torna muito politizada. Autores como Maria Regina Lima
tratam tal distributividade como um fator que torna a política externa diretamente influenciada
pela dinâmica da política interna.
O livre comércio aprofunda-se por meio de grandes rodadas de negociações. A “Uruguay
Round”, ocorrida no âmbito do GATT, dela resultou a criação da OMC, e “Doha Round”,
quando a OMC já estava em vigor, são exemplos mais atuais, além das antecedentes. A última de
tais rodadas, a já mencionada Doha, abarcava questões ambientais, agrícolas, industriais, dentre
outras. Carvalho (2008) coloca o foco na análise das políticas internas dos países porque as
democracias levam a politização das políticas comercias, uma vez que os resultados são
distributivos. Instituições canalizam pressões e interesses e influenciam a forma como a política
doméstica interfere na política comercial externa. Portanto Doha seria uma extensão das políticas
internas dos países. Entendida aqui como disputas, interesses e acesso aos policy-makers para
satisfação de interesses.
A OMC trata de um tipo de política externa deveras politizada. Para entender o porquê
retornar ao conceito de distributividade se faz necessário. O fato delas não beneficiarem
igualmente todos os setores da sociedade a torna politizada. Maria Izabel Carvalho coloca mais
detalhadamente:
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Em regimes democráticos a politização da política externa comercial é inevitável. Os
custos e benefícios dos acordos de liberalização comercial não são distribuídos
uniformemente e produzem ganhos e perdas para diferentes setores econômicos e
sociais. As divergências assim geradas são complexas e contemplam preferências
protecionistas e liberalizantes de diferentes setores econômicos, dos trabalhadores, dos
consumidores e dos governos. As instituições políticas canalizam-nas e influenciam na
forma como a política doméstica interfere na política comercial externa. (CARVALHO,
2008, S/P)
Dentro da burocracia da organização destaca-se o mecanismo de solução de controvérsias
cujo objetivo seria servir de mesa negociadora e julgar casos de protecionismo autorizando
retaliações por parte do país considerado lesado pela política protecionista de outro país.
ESTRUTURAS POLÍTICA DOMÉSTICA E INSTITUIÇÕES DOMÉSTICAS
ENVOLVIDAS NO CONTENCIOSO
Estados Unidos: tomada de decisão e política agrícola
Os EUA é um país presidencialista, com intenso trânsito de influência na política externa
entre o Legislativo e o Executivo e com participação do setor privado de forma institucionaliza e
com um legislativo eleito em zonas eleitorais e estados-membros com diferenças de tamanho de
mandatos e senadores e congressistas.
Optar-se-á por utilizar uma grade de modelos de análises de política externa. Assim como
o ponto de vista de Moraes, que considera que os Estados são arenas e sujeitos de ação política,
pois
Quando uma coalizão ocupa essa arena, isto é, toma o poder de Estado, tem a
oportunidade de transformar o papel desse sujeito na arena maior, o terreno das relações
internacionais. Mas para fazê-lo, precisa interagir não apenas com outros Estados, mas
com forças que nesses Estados, figuram como sujeito que disputam aquela arena.
(MORAES, 2004, p.324-325)
21

Como se percebe no caso da política algodoeira estadunidense na qual o poder executivo
trabalhou para se adequar às exigências do OSC, mas no tocante ao Congresso as medidas
congelaram.
Tendo como base a abordagem de Rodrigo Cintra, podemos analisar este processo de
tomada de decisões estadunidense como formado por quatro fases. A primeira delas aponta um
posicionamento retórico, fundamentado na mobilização da opinião pública, resultando em uma
influência da sociedade na política; na segunda fase, nos deparamos com um processo inverso, a
tomada de decisão é, aí, feita por mobilização parlamentar, onde os grupos envolvidos (USTR,
Congresso e Executivo) tomam posições referentes ao tema em questão, vemos, então, influência
da política na sociedade. A terceira fase do processo indica a tomada de decisão final e a sua
implementação, feita pelo Executivo, que deve encontrar respaldo a esta decisão tanto na
sociedade, quanto na estrutura política e burocrática.
Finalmente, a última fase, é o posicionamento final quanto a qualquer tema, já sendo
observadas as reações à decisão tomada previamente. “A antecipação de posicionamentos em
face de determinadas posições adotadas em fases anteriores é levada em conta no momento de se
optar pela decisão final” (CINTRA, 2005, s/p) Mesmo assim, ainda é possível que ocorram
conseqüências não esperadas que levem os tomadores de decisão a buscar reconstruir seu
relacionamento com os grupos de pressão.
Entre tais grupos de pressão, no caso abordado, destacamos forças como National Cotton
Council, North Carolina Cotton Producers Association e Weil Brother Cotton, grupos envolvidos
com a produção e negociação do algodão nos Estados Unidos. Estes grupos têm papel importante
na formulação de políticas estadunidenses, eles se movimentam por meio de lobbies – um
mecanismo legal no país – e até pela formação de dossiês, trabalhando como uma grande e
primordial forma de pressão política.
Estes grupos também têm uma forte influência na fase de formulação das políticas em
outro ponto apontado por Cintra. Tomemos por exemplo a Farm Bill o que seria “o nome popular
dado à legislação estadunidense, geralmente renovada a cada quatro anos, que possui como
objetivo consolidar em um único documento os programas de política agrícola do Departamento
de Agricultura dos EUA.” (Verdier e Lembo, 2008, s/p). A Farm Bill é renovada periodicamente,
através de voto no Congresso, desta forma, os grupos de pressão supracitados exercem,
novamente, uma influência direta sobre as tomada de decisão referente a ratificação dos projetos.
22

Sua formulação se daria relevando a situação econômica agrária estadunidense, a
condição do orçamento federal, o partido que possui maioria no Crongresso e, de acordo com
psycho-milieu atual, a necessidade de os Estados Unidos agirem de acordo com as regras da
OMC.
Dentro dela há os programas para commodities que consiste em pagamentos de
empréstimos de comercialização (marketing loan payments), pagamentos diretos (direct
payments) e pagamentos com base em preços contra-cíclicos (counter cyclical price-based). A
esse último foi adicionado a Eleição Média do Receita de Commodities (Average Crop Revenue
Election - ACRE) para os que renunciarem ao pagamentos diretos que por ventura tenham
direito. Nesse caso receberiam valor igual ao pagameto direto em subsídios. Caso haja adesão em
massa por parte do agricultores esse programa seria enquadrado na Caixa Amarela 9 .
O programa Step 2 “requer o uso de certificados de comercialização pelos usuários
domésticos e os exportadores de algodão. Tais certificados funcionam como um subsídio, que
compensa a diferença entre o preço mundial e aquele do algodão estadunidense.” (Verdier e
Lembo, 2008, s/p). Thiago Lima 2008 adiciona
O Step 2 foi criado na Farm Bill de 1990 para incentivar a compra doméstica por
processadores têxteis e para estimular a exportação de algodão norte-americano quando
o preço deste for maior do que o dos competidores estrangeiros. Isso é feito por meio de
Pagamentos Diretos, que cobrem a diferença entre os preços do algodão norte-americano
e o estrangeiro, tornando aquele artificialmente competitivo (LIMA, 2008, P.82-83)
Efetua-se pagamentos a exportadores e processadores domésticos de algodão norte-
americano. Entretanto não foi apenas a distorção no comércio ocasionada por esses pagamentos
que o tornou ilegal, mas o não enquadramento na Caixa Amarela dessa commodity, pois são
permitidas políticas subsidiárias desde que notificadas à instituição e feita a promessa de reduzi-
las.
9 A Caixa Amarela é a classificação dada a medidas de apoio interno que distorcem a produção e o comércio com
promessa de redução do valor total.
23

Brasil: insulamento burocrático com consulta não institucionalizada
Já o Processo de tomada de decisão no Brasil é centrado no Executivo. O Legislativo tem
importância quanto à ratificação dos tratados acordados. A formulação de demandas de políticas
externa comercial é concentrada no Executivo, apesar de participação do setor privado ocorrer de
forma não institucionalizada. Entre os órgãos executivos participantes está a Câmara de
Comércio Exterior (Camex), que “é hoje formalmente responsável pela ‘adoção, implementação
e a coordenação de políticas e atividades relativas ao comércio exterior de bens e serviços,
incluindo o turismo.’”(ARBIX, 2008, p.662) a Coordenação-geral de Contenciosos do MRE que
administra esses contenciosos. Arbix coloca que “As relações entre a Apex, o MRE e o
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), em princípio, mediadas
pela Camex, geram relações próximas com agentes privados, no que diz respeito tanto a eventos
de promoção comercial quanto a esforços por abertura de mercados” (ARBIX, 2008, p.662).
Vicente Amaral Bezerra pondera sobre as instituições responsáveis pela formulação da
política externa comercial. De sua obra apreendemos que a CAMEX surgiu em 1995 com o
intuito de “superar a situação de simultânea fragmentação das instâncias burocráticas e de
fomentar a articulação entre ministérios” (BEZERRA, 2008, p.39). Era “simultaneamente um
conselho colegiado de ministros de Estado e um órgão subordinado ao MDIC” (BEZERRA,
2008, p.40)
A estrutura atual de órgãos responsáveis pela coordenação de política, negociação
comercial e promoção comercial eram respectivamente CAMEX 10 , MAPA 11 , MRE, MDIC 12 e
APEX 13 . O poder de coordenação da CAMEX é restrito pela ambigüidade de seu status
institucional descrito no final do parágrafo antecedente. Soma-se a isso instabilidade institucional
e capacidade decisória limitada, por ter caráter consultivo não executivo. No âmbito da
negociação os órgãos responsáveis pecam por carência de quadros de negociadores permanentes
e pelo baixo grau de institucionalização de interlocução com a sociedade civil.
Quanto ao insulamento burocrático. O MRE é um órgão que, como Bezerra argumenta,
tem características weberianas. Ele põe que “... o processo mediante concurso público e a
10 Coordenação política
11 Negociação comercial
12 Esses dois últimos atuam na negociação e promoção comercial.
13 Promoção comercial
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estruturação da carreira de diplomata aproxima o ministério do tipo de ‘dominação com quadro
administrativo burocrático’...” (BEZERRA, 2008, p.43)
Porém é dissertado que a participação varia de acordo com o conteúdo da agenda e com o
avanço do processo negociador. Em temas não-fronteiriços, os mecanismos de consulta e
negociação doméstica relativamente institucionalizada “com instâncias hierarquicamente
diferenciadas, mecanismos formais de convocação e avaliação de resultados e razoável dose de
transparência para grupos que a eles tem acesso (governos, associações empresariais, centrais
sindicais e Legislativo)” (Veiga e Iglesias apud Bezerra, 2008, p.44). Entretanto em negociações
com predomínio de questões tarifárias consultas informais. “De maneira geral, o governo solicita
a entidades horizontais do setor privado [(CEB)] que coordenem o processo de consulta aos
diferentes setores, com vistas à apresentação de oferta de demanda de liberalização. (Veiga e
Iglesias apud Bezerra, 2008, p.44)
No caso estudado “De acordo com o MRE, atendendo à demanda de produtores
brasileiros, a Lei Agrícola (Farm Bill) norte-americana distorce o mercado internacional de
algodão, baixando os preços da commodity aproximadamente 15% e estimulando o “desvio de
comércio”. ”(Oliveira, 2007, p.21). Portanto houve participação da sociedade civil, que nesse
caso demandou na figura Pedro de Camargo Neto, membro importante da Sociedade Ruralista
Brasileira (SRB), que foi o “chefão” dessa questão que surgiu na sociedade civil.
O CONTENCIOSO
Nesse segmento do trabalho o contencioso será posto com mais detalhes; Comecemos:
à 27 de setembro de 2002 a representação brasileira na OMC solicitou consultas com o
governo dos EUA, questionando a legalidade de leis e regulamentações que autorizavam
subsídios, créditos, doações e assistências à sua indústria do algodão. Os subsídios
americanos à indústria do algodão, que ultrapassaram US$ 4 bilhões no mesmo ano e
superaram o valor total da produção algodoeira americana, promoveriam queda do preço
internacional do produto e desvio de comércio, prejudicando exportações brasileiras para
terceiros mercados e violando os artigos 5(c) e 6.3(b) dos Subsidies e Countervailing
Measures Agreement, firmado no âmbito da OMC. (LIMA, 2006, p.142-143)
25

Houve consultas em 3, 4, e 19 de dezembro de 2002, mas o contencioso não foi dirimido.
Assim em 6 de fevereiro de 2003 o Brasil solicitou a abertura de painel contra os EUA
(WT/DS267/7) e em 18 de junho de 2003 o Organismo de Solução de Controvérsias (OSC 14 )
emitiu relatório favorável ao Brasil. Acionou-se o Órgão de apelação (OAp 15 ), sendo ratificado a
decisão favorável ao Brasil, desta forma ficava estipulado que até 30 de junho de 2005 os EUA
deveriam reformar os créditos à exportação e eliminar o Step 2. Essas medidas não foram
alcançadas. No tocante ao Executivo, medidas foram tomadas, mas o Congresso não cooperou.
Como não foi cumprida a meta, o Brasil teria direito a uma retaliação. No entanto optou
por não agir, “pois houve ameaça de suspensão de benefícios sob o SGP. Assim, a retaliação não
foi adiante e grupos que estavam no alvo do governo brasileiro não receberam o estímulo para
entrar no debate.” (LIMA, 2006, p.153). Esse Sistema geral de preferências, SGP, é um
mecanismo que consiste na redução, por um país desenvolvido, parcial ou total da tarifa de
importação incidente sobre determinado produto originário e procedente de países em
desenvolvimento. Os países outorgantes beneficiam produtos agrícolas ou industriais que
constem em suas listas positivas ou que não estejam expressamente mencionados em listas
negativas. A idéia de conceder aos países menos desenvolvidos taxas preferenciais no mercado
dos países desenvolvidos foi, originalmente, apresentada por Raul Prebisch, em 1964.
A nova Farm Bill de 2008 nos põe um cenário negativo quanto à redução de subsídios
nessa área. Na realidade “prevê gastos com agricultura de até US$307 bilhões, o que poderá
influenciar negativamente as negociações agrícolas da Rodada Doha e, conseqüentemente,
dificultar um acordo na OMC” (VERCIER e LEMBO, 2008, S/P), ou seja, vai de encontro à
OMC ampliando programas subsidiários. Em junho de 2008 foi decidido pelo Oap que os
subsídios estadunidenses continuam sendo incompatíveis com as regras da organização. O Brasil
continua sem tomar posição quanto à uma retaliação possível.
Disso resultou o enfraquecimento da liderança dos EUA. Como eles optaram por
prejudicar sua liderança e a própria rodada de negociação de Doha por uma área de pouca
14 O Organismo de Solução de Controvérsias (OSC) é uma ferramenta da OMC que busca dirimir contenciosos entre
os membros da organização em relação à política protecionistas que venham a ferir princípios da mesma.
15 O Órgão de Apelação (OAp) é composto por sete membros indicados pelo OSC, com mandato de quatro (4) anos
renováveis por mais quatro (4), sendo que a cada dois (2) anos renova-se três vagas (Art. 17.2 do “working
procedures for appellate review”) . Dentre os indicados, formam-se grupos de três membros chamados de
“divisions”. A competência do OAp resume-se a questões de direito e de eventuais interpretações normativas que
venham a ocorrer durante a apreciação do caso.
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importância relativa como é o caso do upland cotton e sua indústria é interessante para e pensar e
uma abordagem que vê o Estado como um monólito calculador não nos revela muito.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
No caso estudado vemos que o posicionamento do legislativo americano prejudicou a
liderança dos EUA na OMC, uma vez que o princípio comum desse arranjo multilateral é o livre
comércio e ele foi negligenciado. Em contrapartida, no lado brasileiro, a parceria sociedade civil
e ministério foi muito fértil aos interesses brasileiros. Ou seja, por ser uma política distributiva e,
portanto, ter maior grau de politização, a interrelação entre policy-makers e sociedade civil teve
diferentes efeitos.
A burocracia da organização dá caráter de ator à organização internacional. Dessa lógica
alcança-se o entendimento de como uma organização construída sobre a égide de um sistema
onde os EUA têm papel de superpotência atuou desfavoravelmente a esse. Entretanto não se
pode superestimar o peso que essa posição tem sobre país tão poderoso.
Entretanto não é sábio considerar que a não adequação por parte dos EUA ao estipulado
pela OMC seja por uma percepção de que como grande potência não seria necessário adequar-se
ao demandado. Uma abordagem do Estado como uma bola de bilhar não é suficientemente
explicativa nesse caso. As características da estrutura política norte-americana devem ser
relevadas.
O legislativo eleitos distritalmente torna forte o setor de algodão. São essas características
que tornam os 17 estados de cinturão do algodão muito bem representados no congresso. O
funcionamento do legislativo, que trabalha em comitês com poder de agenda, também é uma
variável importante no entendimento de como a força desse setor conseguiu se sobrepujar aos
demais. Assim a indústria algodoeira tem poder de lobby em um maior número de congressistas
por esses serem eleitos nos distritos em que essa indústria tem relevância. Os comitês tornam
mais restritos o número de congressistas responsáveis pela formulação de uma Farm Bill, por
exemplo. O Lobby se concentraria em um número menor de legisladores o que o tornaria mais
eficaz.
Em relação ao lobby entidades como National Cotton Council, North Carolina Cotton
Producers Association e Weil Brother Cotton agem por meios paralelos de pressão, se utilizando
27

da formulação de dossiês ou financiamento de campanhas eleitorais, é comum mesmo investigar
a vida dos congressistas para, com isso, conseguir influir na tomada de decisão desse órgão.
Esse trabalho também evidenciou que diferenças macro entre os países também devem ser
pensadas. No caso ficou concertado, na OMC, que essas medidas eram protecionistas e, portanto,
distorciam o comércio e ocasionavam prejuízos aos produtores brasileiros. Assim foi autorizado
ao Brasil retaliar os Estados Unidos, porém isso não foi feito mediante ameaça por parte dos
EUA em desqualificar o Brasil como incluso no sistema geral de preferências. A assimetria entre
os dois foi responsável pela não retaliação do Brasil.
As distinções entre os dois países em relação à participação da sociedade civil nas
dinâmicas das negociações de política externa comercial foram abordadas. Dessa retiramos a
conclusão de que a participação demandante da sociedade civil brasileira beneficiou o Brasil
quanto à pressão para estabelecer um painel contra os Estados Unidos em relação a sua política
agrícola estadunidense. Enquanto o peso demasiado de um segmento da sociedade civil
americana que não tem grande relevância em termos nacionais, como é o caso da indústria
algodoeira, embargou uma modificação que, a longo prazo seria benéfica ao país, visto que, sua
liderança na Rodada de Doha foi prejudicada e, conseqüentemente, seu poder de barganha em
liberalizar setores benéficos ao país foi minado.
Assim a benesse da democratização na formulação de política externa é relativizada já
que algumas estruturas podem supervalorizar uma minoria em detrimento da maioria. Dessa não
se defende a não-democratização de assuntos referentes à política externa, mas alerta para
preocupação em não superpotencializar setores minoritários em detrimento dos demais.
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30

LINHAGENS DE UMA NOVA ORDEM MUNDIAL: A CHINA COMO PROPULSORA
Resumo
DE UM NOVO INTEGRACIONISMO-DESENVOLVIMENTISTA
Joseildo Lima 16
Fábio Franco 17
Tomando por base a ordem internacional contemporânea, o presente artigo trata de esmiuçar a
idéia de Shyan Shu (que defende que uma característica da política externa chinesa é o fato de
que ela busca o desenvolvimento econômico da China, mas também dos parceiros comerciais do
dragão asiático visando, sobretudo, a sua segurança doméstica face um mundo ameaçado pelo
unilateralismo estadunidense), mostrando como o processo de “integração informal” entre a
China e os demais países tem sido o responsável pelo crescimento da economia mundial e pelo
desenvolvimento das economias emergentes, deslocando o foco analítico da economia
internacional do eixo EUA-Europa para o leste asiático, além de estar possibilitando um
aprofundamento na multilateralidade das relações internacionais, e também como isso tem gerado
um conflito de interesses entre Pequim e Washington.
Palavras-chave: China; nova ordem mundial; desenvolvimento; integração; política externa.
Abstract
Taking into account the contemporary international order, this article tries to deal with Shyan
Shu’s point of view (who defends that one of the chinese international politics is that China looks
forward to developing its economic growth, along with its partners), showing that the process
called “informal integration” among China and others emerging countries has been the
responsible for the world economic growth, replacing the analytical emphasis from the US-
Europe axis to East Asia, besides it lets a deepened process of multilaterality of international
relations, and also how it has permitted to generate a conflict of interests between Washington
and Beijing.
Key-Words: China; new world order; economic development; integration; international affaires.
16 Graduando em Relações Internacionais pela Universidade Estadual da Paraíba (UEPB) e em Ciências Econômicas
pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB). Email: joseildo.lima@mundialistas.com.br
17 Graduando em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Sergipe (UFS). Email:
fabio.franco@mundialistas.com.br
31

INTRODUÇÃO
A China ascende como potência mundial, encabeçando o renascimento econômico da
Ásia. Renascimento porque a Ásia oriental é uma grande região do passado que esteve na
vanguarda do desenvolvimento mundial durante pelo menos dois mil anos, até o século XVIII
(ROZMAN, 1991).
As consequências da ascensão da China são grandiosas. E o mais importante é que, cada
vez mais, a China vem substituindo os Estados Unidos como principal motor da expansão
comercial e econômica na Ásia Oriental e em outras partes do mundo, a exemplo da África e da
América Latina.
Em algum momento dos próximos 15 meses, a China deverá ultrapassar o Japão e se
tornar a segunda maior economia do mundo, no mais extraordinário processo de ascensão de um
país na história da humanidade. A ultrapassagem ocorrerá pelo menos cinco anos antes do que se
previa anteriormente e será acelerada pelo impacto da crise financeira que abalou o mundo a
partir de setembro de 2008 18 .
As previsões do Fundo Monetário Internacional (FMI) para o ano de 2010 colocam a
China no segundo lugar do ranking de países por Produto Interno Bruto (PIB), com US$ 5,263
trilhões, acima dos US$ 5,187 trilhões do Japão 19 .
A ascensão da China foi meteórica e levou a uma total transformação da ordem
econômica existente na década passada, quando Estados Unidos, Europa e Japão tinham
inquestionável ascendência na arena global. Também forçou a discussão sobre o redesenho de
organizações multilaterais, como o FMI e o Banco Mundial, nas quais o poder de voto da China
não reflete o tamanho de sua economia.
“O sistema internacional construído depois da Segunda Guerra Mundial será quase
irreconhecível em 2025 por causa da ascensão dos países emergentes, da globalização da
economia, da histórica transferência de riqueza e poder econômico do Ocidente para o Oriente e
18 A China está no centro das forças que estão moldando esse novo cenário. Há cinco anos, o país aparecia em sexto
lugar no ranking dos maiores PIB’s do mundo elaborado pelo FMI, atrás de Estados Unidos, Japão, Alemanha,
Inglaterra e França, respectivaente. Desde então, começou uma rápida escalada, impulsionado por uma taxa média de
crescimento anual de quase 11%. Inglaterra e França já haviam sido deixadas para trás em 2006 e, no ano seguinte,
foi a vez de a Alemanha abandonar o posto de terceira maior economia.
19 Para alguns economistas, a troca de lugares só não ocorreu ainda em razão da persistente valorização do iene
japonês, que infla o tamanho do PIB do país quando ele é convertido para o dólar. Na China, o yuan está no mesmo
nível desde meados de 2008, o que limita o valor em dólar da economia.
32

da crescente influência de atores não estatais”, observa o documento “Global Trends 2025: A
Transformed World”, publicado pelo Conselho Nacional de Inteligência dos Estados Unidos, em
novembro de 2008.
A China possui o maior volume de reservas internacionais do mundo, de US$ 2,27
trilhões, e é detentora do maior volume de títulos do Tesouro americano, posição ocupada pelo
Japão até 2008.
O país governado pelo Partido Comunista Chinês também deverá se tornar a principal
potência comercial do planeta em 2010, segundo previsão da Organização para a Cooperação
Econômica e o Desenvolvimento (OCDE), com uma soma de exportações e importações superior
à da Alemanha e à dos Estados Unidos.
As apostas agora são sobre quando os chineses vão ultrapassar os norte-americanos e
assumir o posto de maior economia do mundo.
A Política Externa Chinesa contemporânea é definida no conceito de interdependência, ou
seja, em função de seus interesses nacionais, na importância da paz a fim de dar continuidade ao
desenvolvimento do país, e no pragmatismo em que a importância de suas prioridades está acima
de qualquer ideologia. Ademais, a China considera importante impulsionar com todos os Estados
uma nova ordem política e econômica internacional, e nessa tarefa, enfatiza a necessidade da sua
participação nas chamadas responsabilidades mundiais (SHYAN SHU, 2005)
Em dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais
UNESP – UNICAMP – USP/SP, Silvana Shiow Shyan Shu defende que uma característica da
política externa chinesa é o fato de que ela busca o desenvolvimento econômico da China, mas
também dos parceiros comerciais do dragão asiático visando, sobretudo, a sua segurança
doméstica face um mundo ameaçado pelo unilateralismo estadunidense.
Tomando por base a ordem internacional contemporânea, o presente artigo trata de
esmiuçar essa idéia de Shyan Shu, buscando analisar como o processo de “integração informal”
entre a China e os demais países tem sido o responsável pelo crescimento da economia mundial e
pelo desenvolvimento das economias emergentes, deslocando o foco analítico da economia
internacional do eixo EUA-Europa para o leste asiático, além de estar possibilitando um
aprofundamento na multilateralidade das relações internacionais.
33

O PIONEIRISMO CHINÊS: ESTADO NACIONAL E ECONOMIA DE MERCADO
Os mercados nacionais, assim como os Estados nacionais e os sistemas interestatais, não
são invenção ocidental, como é tão comum aprendermos desde cedo. Adam Smith já sabia,
quando de sua A Riqueza das Nações, de 1776, que durante o século XVIII o maior mercado
nacional não estava na Europa, mas na China. A formação desse mercado levou muitos séculos,
mas sua configuração no século XVIII resultou das atividades de formação do Estado nos
períodos que remontam ao ano de 1127, com o início da dinastia Song (1127-1276 d.C).
A inserção internacional da China está articulada para compatibilizar as necessidades e
aspirações domésticas do país com as possibilidades externas do contexto global. Assim sendo, a
política externa chinesa tem como prioridade dar continuidade aos programas
desenvolvimentistas e garantir a estabilidade doméstica no país (SHYAN SHU, 2005).
Historicamente, a China sempre apresentou problemas fronteiriços e, desde cedo, houve a
necessidade dos governantes chineses em lidar com esses conflitos.
Durante o período da dinastia Song, a China privilegiou o comércio marítimo como fonte
de renda. Nesse sentido, houve uma expansão chinesa em termos econômicos, porém nada
comparado ao desenvolvimento capitalista no ocidente europeu. Isso se dá, porque na Ásia
oriental não houve uma tendência à concorrência dos Estados para construir impérios comerciais
e territoriais d’além-mar, como aconteceu na Europa. Ao contrário, no período Ming (1368 -
1644 d.C) ela foi controlada com políticas que priorizavam o comércio nacional (ARRIGHI,
2008).
Janet Abu-Lughod afirma que a China dos Ming ter abandonado o oceano Índico “deixou
os estudiosos perplexos e até desesperados durante os últimos cem anos”. Diz ela:
Quase a ponto de dominar uma parcela significativa do globo e de gozar de vantagens
técnicas não só na produção pacífica, como também no poderio naval e militar (…), por
que a China virou as costas, retirou a esquadra e deixou um enorme vazio de poder que
os mercadores muçulmanos, sem o apoio dos poderes marítimos estatais, estavam
totalmente despreparados para ocupar, mas que seus colegas europeus se mostrariam
mais do que capacitados e dispostos a preencher depois de um hiato de
aproximadamente setenta anos? (ABU-LUGHOD, 1989).
A razão que se dá para tal “abandono dos mares” é que os Ming passaram a se preocupar
mais com as ameaças militares imediatas na fronteira norte. A mudança da capital de Nanquim
para Pequim ocorreu de modo a proteger com mais eficiência aquela fronteira contra as invasões
34

mongóis. Para a China, desperdiçar recursos para controlar as rotas marítimas asiáticas seria uma
forte ameaça ao seu equilíbrio doméstico enquanto Estado. O controle dessas rotas comerciais era
muito menos importante do que as relações pacíficas com os Estados vizinhos e a integração de
domínios populosos numa economia de bases agrícolas (ARRIGHI, 2008).
A INSERÇÃO INTERNACIONAL DA CHINA NO LIMIAR DO SÉCULO XXI
No plano dos interesses vitais, a política externa da China, desde tempos os mais remotos,
é orientada para preservar a segurança nacional, zelar a soberania do Estado e manter a
integridade territorial. Foi assim no passado e continua sendo assim no início do século XXI. Não
obstante a ideologia política adotada quando da Revolução Chinesa, em 1949, na conjugação
dinâmica entre determinantes internos e externos, a política externa da China adotou uma postura
pragmática e defensiva a fim de perseguir os interesses nacionais do país, transpondo aos poucos
as limitações ideológicas do modelo político chinês.
A China, após um longo período de isolamento geopolítico, tem alterado de maneira
significativa o curso desse processo histórico, participando, cada vez mais, como um grande
player no cenário internacional.
Com o insucesso dos primeiros anos da Revolução Cultural maoísta no plano sócio-
econômico, a China viu-se na necessidade (inclusive do próprio ponto de vista da segurança
doméstica) de encontrar meios de se desenvolver economicamente, buscando bem estar de sua
população. Nesse sentido, escassa de capital que lhe possibilitasse se desenvolver, a China
promoverá uma abertura econômica sob os auspícios de Deng Xiaoping (1904-1997).
Tal abertura só foi possível, naquele contexto de Guerra Fria, porque, ao romper relações
diplomáticas com a URSS, à China não restou alternativa senão flexibilizar-se ideologicamente e
se aproximar dos EUA, sobretudo para que sua segurança fosse estabelecida. Dessa maneira, a
China desponta no cenário internacional em um momento no qual a Globalização em seu estilo
neoliberal começa a se expandir.
Desde então, Pequim vem caminhando numa trilha de crescente participação nos fóruns
multilaterais. A ideia de uma hegemonia global (estadunidense, europeia, ou qualquer outra) não
lhe soa agradável. Assim, a China se aproximou de países que lutam, no plano internacional, por
uma maior democratização da política.
35

As potencialidades econômicas chinesas atraíram, ao longo dos anos 90 e início dos anos
2000 investimentos estrangeiros os mais vultosos, capazes de fazer com que o país crescesse, em
média, 11% ao ano ao longo dos últimos 20 anos, aproximadamente.
Dessa forma, a China tem desempenhado um papel estratégico nas atuais discussões
acerca dos rumos da sociedade internacional, colocando-se ao lado de países como Brasil, Índia e
Rússia com quem forma o BRIC – grupo de países emergentes mais importantes.
A doutrina chinesa de segurança nacional e internacional foi sintetizada por Xie Wenqing,
“Senior Research Fellow” do Instituto Internacional de Estudos Estratégicos da China, em
Pequim, nos seguintes termos: “consolidação da defesa nacional, resistência contra agressão,
salvaguarda da unidade nacional e integridade territorial, e provimento de confiável garantia de
segurança para a reforma da nação, abertura econômica e desenvolvimento”. 20
A inserção internacional da China está articulada para compatibilizar as necessidades e
aspirações domésticas do país com as possibilidades externas do contexto global. Assim sendo, a
política externa chinesa tem como prioridade dar continuidade aos programas
desenvolvimentistas e garantir a estabilidade doméstica no país (SHYAN SHU, 2005).
Historicamente, a China sempre apresentou problemas fronteiriços e, desde cedo, houve a
necessidade dos governantes chineses de lidar com esses conflitos.
A ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO CHINESA NO LESTE ASIÁTICO
Em artigo jornalístico de 2003, Marshall resume em poucas palavras o que tem se tornado
consenso nas observações acerca da região asiática dos últimos anos. Diz ele:
Em poucos anos, a China tornou-se uma potência econômica com força política cada vez
maior numa região onde os EUA já reinaram incontestes. (…) Grande parte da nova
condição da China vem de sua promoção a uma das maiores nações comerciais do
mundo e, nesse processo, a mercado importante para os vizinhos exportadores. Mas
nesse poder há uma forte dimensão política, já que novos líderes de Pequim se mostram
dispostos a pôr de lado as antigas disputas e cativar, em vez de importunar, as outras
nações (MARSHALL, apud ARRIGHI, 2008).
De acordo com Medeiros (2006), o extraordinário desenvolvimento econômico chinês
vem alterando significativamente a estrutura econômica mundial, através de seu impacto sobre o
20 Apud CHACON (2003).
36

volume de comércio, dos investimentos e dos preços das matérias-primas e dos produtos
manufaturados. Ademais, a China vem ampliando o mercado para as exportações asiáticas de
maior conteúdo tecnológico e para os fornecedores de matérias-primas. Essa característica do
polo econômico chinês contribuiu de forma bastante positiva na recuperação econômica da
região, atingida pela crise de 1998.
Nos últimos anos, o saldo comercial (exportações menos importações) da China com os
EUA ultrapassou o saldo japonês (US Census Bureau, 2002). Em meio ao crescente volume de
exportações e investimentos diretos, a China aplicou uma política de controle de capital e de
regime cambial fixo.
A manutenção do câmbio fixo, quando os vizinhos da China desvalorizaram suas moedas,
provocou uma forte valorização do Yuan, que foi um fator importante para a superação da crise
asiática de 1998-99, ao evitar uma corrida cambial e por, praticamente, determinar o Yuan como
a moeda chave para o comércio regional.
Esse regime cambial e os mecanismos de controle de capitais aliados ao formidável
volume de exportações e de investimentos, têm permitido à China uma autonomia
macroeconômica pouco comum a outros países. No curto prazo, a valorização do Yuan provoca,
internamente, custos fiscais significativos. Contudo, olhando numa perspectiva mais ampla, a
política adotada pela China tem deslocado o eixo de poder na região asiática, diminuindo não só a
presença como a importância dos EUA enquanto parceiro comercial dos países da região.
Pelo que podemos apreender dos dados da UNCTAD (2002), as empresas estatais
constituem cerca de 38% do PIB e 47% do emprego industrial na China, respondendo por 45%
das importações e por 50% das exportações.
Assim, diz Medeiros (2006), “a máquina de crescimento chinesa não se deslocou para as
empresas estrangeiras e suas exportações, mas permaneceu fortemente assentada nos
investimentos públicos, na exportação das empresas estatais e na expansão do consumo”. Ou
seja, de acordo com a equação (1) do PIB sob a ótica da produção, o setor estatal é quem tem
possibilitado à China se desenvolver. Essa observação vai ao encontro daquilo que Arrighi nos
diz sobre a China ter um “capitalismo de Estado”.
37

PIB = C + I + G + (X – M) (1)
em que,
C = consumo das famílias
I = investimentos privados
G = gastos/investimentos do governo
X = Exportações
M = Importações
Fernand Braudel explica:
O capitalismo só triunfa quando se identifica com o Estado, quando é o Estado. Em sua
primeira grande fase, a das cidades-Estados italianas de Veneza, Gênova Florença, o
poder estava nas mãos da elite endinheirada. Na Holanda do século XVII, a aristocracia
dos Regentes governava a favor e até de acordo com as diretivas dos negociantes,
mercadores e emprestadores de dinheiro. Do mesmo modo, na Inglaterra, a Revolução
Gloriosa de 1688 marcou a ascensão dos negócios ao trono, de modo semelhante ao que
ocorreu a Holanda (BRAUDEL, 1987).
Portanto, com os dados observados da UNCTAD e com o que nos diz Fernand Braudel,
podemos concluir a importância que o Estado tem no direcionamento do crescimento econômico
chinês e, como conclui Medeiros (2006), as mudanças no comércio mundial e regional fizeram da
China uma máquina do crescimento asiático e de sua estabilização. Assim, a alta taxa de
crescimento chinês afirmou-se como grande polo para o crescimento do comércio mundial.
A PRESENÇA CHINESA NO CONTINENTE (ANTES) PERDIDO: ÁFRICA
A necessidade cada vez mais acentuada por matérias-primas, oriunda do exorbitante
crescimento econômico chinês, caracteriza o âmago dos interesses do grande dragão asiático no
continente africano. É bem verdade que as relações sino-africanas não pertencem exclusivamente
à atualidade; nos tempos de guerra fria, durante o governo maoísta, encontram-se algumas
relações com certos países africanos. No entanto, a partir dos anos 90, com a inserção da China
no cenário internacional, essas relações foram e são feitas com mais veemência.
A busca por fontes de energia, sobretudo o petróleo, encontra-se no topo da lista de
interesses da China no continente africano, uma vez que o petróleo do oriente médio não é tão
atrativo, devido à grande concorrência entre Europa e os Estados Unidos na região. Contudo, a
relação sino-africana não se concentra apenas na importação de matérias-primas, há também,
38

uma exportação crescente de produtos chineses que, por sua vez, distancia cada vez mais a
possibilidade de atuação ocidental no continente, posto que este não tem condições de competir
com os baixos preços oferecidos pelas companhias chinesas.
Mais uma prova da expansão chinesa na África pode ser vista na citação do redator-chefe
de “Africa Confidential”, Patrick Smith: “Atualmente, mais de 70% dos contratos de obras
públicas na África subsaariana são concedidos a companhias chinesas ou indianas”. Ademais, o
primeiro ministro chinês, Weng Jiabao, alegou que o governo da China vai emprestar US$ 10
bilhões para a África nos próximos três anos.
A China encontrou no território africano uma área promissora capaz de saciar suas
necessidades por matérias-primas, tornando-se, portanto, a terceira maior parceira desse
continente, perdendo apenas dos Estados Unidos e da Europa. A África também demonstra uma
certa guinada em relação, não só à China, mas também, a outros países emergentes. Assim alega
o presidente do Senegal, Abdoulaye Wade:
A África quer cooperar com a Europa, mas se a Europa se fechar em relação à África,
quando nós temos Índia, China e Brasil nos oferecendo as mesmas coisas a preços mais
baixos e com condições de crédito extraordinárias, isto também faz parte da realidade
econômica (WADE).
É evidente que essas relações sino-africanas representam uma certa ameaça às potências
euro-estadunidenses e é em função disso que Estados Unidos e Europa ainda veem a china com
ressalvas.
AMÉRICA LATINA E CHINA: UMA RELAÇÃO PROMISSORA
A era Bush (2001-2009) caracterizou-se pelo descaso à América Latina durante oito anos,
por parte dos Estados Unidos, devido aos atentados de “11 de Setembro de 2001”, que fizeram
com que os interesses estadunidenses se concentrassem na Ásia e no Oriente Médio. Criou-se,
portanto, um vácuo de influência e poder na região, o que, por sua vez, propiciou a aproximação
de novos sujeitos, como a China, por exemplo.
No entanto, mesmo no Governo Obama, as relações entre a América Latina e os EUA têm
representado um papel secundário, graças ao envolvimento do país norte-americano com as
questões nucleares do Irã, do recrudescimento dos conflitos no Afeganistão, o caso da Coréia do
39

Norte, etc. Dessa forma, fica fácil entender a influência chinesa, cada vez mais crescente, nessa
região: a China, sem dificuldades, conseguiu ocupar os espaços deixados de lado pelos Estados
Unidos na América Latina.
A relação entre a China e os países latino-americanos não difere muito das relações do
país asiático com o continente africano, ou seja, também é pautada nos interesses por fontes de
energia e recursos naturais. Em contrapartida, a América Latina se mostra como um grande
mercado exportador para a China que, por sua vez, é o maior líder de manufaturas industriais
atualmente.
Os principais parceiros comerciais da China na região são Brasil, México, Chile e
Argentina. As trocas comerciais China-Brasil foram da ordem de US$ 18,5 bilhões (R$ 38,14
bilhões) em 2006, correspondendo a 26% de todo o volume comercializado pelos chineses com
países latinos. Segundo dados do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
(MDIC) do Brasil, de 04 de abril de 2009:
No consolidado do ano, a corrente de comércio entre os dois países chegou a US$ 10,2
bilhões, um aumento de 13,9% em relação ao mesmo período do ano passado, quando
foi de US$ 8,9 bilhões. Segundo o secretário de Comércio Exterior do MDIC, Welber
Barral, este é um resultado histórico, já que os Estados Unidos vinham sendo o principal
parceiro do Brasil nas últimas décadas. No mesmo período, os Estados Unidos tiveram
queda de 20,5% no intercâmbio comercial com o Brasil, passando de US$ 14,8 bilhões
em 2008 para US$ 11,7 bilhões no primeiro quadrimestre deste ano (MDIC, 2009).
Tendo em vista a relação da China com a África e com a América Latina, teriam os EUA
e a Europa motivos para se preocupar com o avanço chinês? A questão não se restringe apenas a
esses dois continentes, mas sim, a uma corrida por influência global, na qual a China se configura
como um ator à altura dos seus concorrentes.
A VIRADA DO JOGO: ASCENSÃO CHINESA NO IMPÉRIO AMERICANO
Não obstante o conceito de “destruição criativa 21 ” tenha sido originalmente aplicado à
análise de agentes econômicos não-estatais, podemos fazer uso dessa categoria schumpeteriana
21 O processo de destruição criativa, conceito criado pelo economista austríaco Schumpeter (1883-1950) promove as
empresas inovadoras, que respondem às novas solicitações do mercado, e fecha as empresas sem agilidade para
acompanhar as mudanças. Ao mesmo tempo, orienta os agentes econômicos para as novas tecnologias e novas
preferências dos clientes. Elimina postos de trabalho ao mesmo tempo em que cria novas oportunidades de trabalho e
possibilita a criação de novos negócios.
40

para compreender como o declínio dos EUA (“destruição”) alterou positivamente a relação de
forças para a China (“criação”).
A economia dos EUA viveu um período de relativa estabilidade entre o fim da década de
1940 e o início dos anos 1960. A partir de então, com os gastos com a Guerra do Vietnã (1965-
75), o país passou a sofrer com ciclos de recessão e expansão, ambos sempre acentuados, com
uma intensificação do efeito “montanha russa” a partir da década de 1970, quando os choques do
petróleo atingiram o país e o mundo.
Os choques do petróleo provocaram uma alta de preços da energia e o país passou a
conviver com a “estagflação” – alta da inflação acompanhada de estagnação da atividade
econômica, com aumento do desemprego.
Durante o governo de Ronald Reagan (1981-1988) a economia encontrou espaço para se
recuperar mais do tombo sofrido na década anterior. Reagan adotou uma política de liberalização
da economia, incluindo medidas que seriam adotadas mais tarde, por George W. Bush pai, (1989-
1993): cortes de impostos para que as pessoas pudessem ficar com uma parte maior dos salários
que ganhavam.
Clinton manteve as estratégias de reduzir o tamanho da máquina governamental. O
desempenho do governo levou a uma fase de desempenho cada vez mais saudável ao longo da
década, com inflação e desemprego baixos, sólidos lucros corporativos e superávits
orçamentários.
A expansão das redes de telecomunicações e o desenvolvimento da internet, levou ao
surgimento da “nova economia” (ou economia pós-fordista). As empresas “pontocom” se
tornaram o foco das atenções dos investidores. Tanto que geraram uma “bolha” – processo em
que, devido à intensa especulação, os preços de algum produto ou bem atingem patamares muito
altos, até um ponto em que a escalada não mais se sustenta. Os altos preços tendem a afastar os
compradores e a queda da demanda que se segue força uma parada brusca na atividade do setor.
O primeiro mandato do presidente George W. Bush (filho) começou sob o efeito do
estouro da bolha das empresas “pontocom”, ocorrido em 2000.
Juros menores baratearam o crédito e estimularam o consumo. A queda dos juros também
favoreceu o mercado imobiliário. O barateamento das hipotecas provocou uma corrida ao
mercado imobiliário, gerando assim a uma nova “bolha”, a qual veio a estourar em agosto de
2008 com a quebra do Lehman Brothers dando início à maior crise financeira desde 1929.
41

Durante a expansão da bolha de 2001, a maior parte do capital estrangeiro que fluiu para
os EUA era capital privado em busca de lucro. No entanto, depois que a “bolha explodiu”, o
fluxo de capital para os EUA tornou-se mais político e os governos que financiaram o crescente
déficit estadunidense ganharam necessariamente uma influência nada negligenciável sobre a
política do país.
Essa situação não representou um problema para os EUA, conforme diz Arrighi, porque a
maioria dos Estados credores da Ásia oriental, sobretudo o Japão, sentia-se profundamente
dependente dos EUA para sua segurança e prosperidade. Essa situação mudou radicalmente,
porém, com o surgimento da China como destino alternativo para as exportações e os
investimentos da Ásia oriental e como importante credor dos EUA.
Paul Krugman, prêmio Nobel de Economia em 2008, diz o seguinte:
(…)atualmente os Estados Unidos têm pouca influência na China. O Sr. Bush precisa da
ajuda da China para lidar com a Coréia do Norte. (…) Além disso, a compra de títulos
do tesouro norte-americano pelo banco central da China é uma das principais maneiras
de os Estados Unidos financiarem seu déficit comercial. (…) Apenas quatro meses
depois da Operação Flight Suit, a superpotência se transformou em pedinte das nações
que costumava insultar. Missão cumprida! (Krugman, apud Arrighi,2008).
O surgimento da China como a grande vencedora da guerra ao terror dos Estados Unidos
resultou numa inversão da influência dos dois países na Ásia Oriental e no mundo em geral. Uma
das expressões dessa inversão foi o que Joshua Cooper Ramo chamou de “Consenso de Pequim”:
o surgimento, liderado pela China, de “um caminho para os outros países do mundo” não só se
desenvolverem, mas também “se encaixarem na ordem internacional, de modo a permitir que
sejam verdadeiramente independentes, protejam seu modo de vida e sãs opções políticas”.
CONCLUSÃO
O efeito combinado da forte mão econômica da China com os problemas de Washington
na Ásia Ocidental 22 logo se refletiram não só nas relações mútuas dos dois países, como também
nas respectivas posições diante de terceiros. Em 2006, segundo Arrighi, a virada de idéias
resultou em mudança igualmente radical na geopolítica da situação:
22 A guerra do Afeganistão/Paquistão contra o grupo fundamentalista islâmico Taleban, considerado terrorista por
Washington.
42

Muitos acordos que inspiraram medidas de segurança no sudeste da Ásia nos últimos
cinquenta anos foram pensados como bastiões contra a expansão comunista chinesa.
Agora, o sudeste da Ásia, cujos líderes viam os EUA tradicionalmente como âncora da
segurança regional, falam sobre a necessidade de fortalecer o relacionamento com
Pequim (ARRIGHI, 2008).
Em suma, a ocupação do Iraque, longe de lançar as bases para um “segundo século
estadunidense”, comprometeu a credibilidade do poderio militar dos EUA, reduzindo ainda mais
a centralidade do país e da moeda na economia política global e fortaleceu a tendência à
promoção da China como alternativa à liderança estadunidense na Ásia oriental e em outras
regiões (ARRIGHI, 2008).
Foi exatamente o que foi discutido aqui, ao lançarmos olhar para a expansão econômica
chinesa, não apenas pela sua vizinhança, mas pela África e pela América Latina – continentes
onde se encontram os principais países emergentes (Brasil, México, Chile, Argentina, Egito,
África do Sul, Índia, Indonésia). Essa “integração informal”, que ultrapassa fronteiras, idiomas,
culturas e regimes políticos, tem caracterizado uma ruptura paradigmática histórica, não somente
porque estamos diante de uma nova potência, mas, sobretudo, por se tratar de uma ascensão dos
países do sul, talvez uma nova “Bandung”, como sugere Joshua Cooper Ramo, uma aliança de
nações emergentes que vieram pra ficar!
43

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45

ESTRATÉGIAS DE SOBREVIVÊNCIA DO GOVERNO MUGABE
Xaman Korai Pinheiro Minillo
Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB) e mestranda no
programa Pós-Graduação em Relações Internacionais da UnB, email para contato
xamankorai@gmail.com.
Resumo: O principal objetivo deste artigo é explicitar como vem sendo sustentado o regime de
Robert Mugabe no Zimbábue, frente à situação calamitosa em que se encontra o país, conferindo
destaque para o papel do ambiente internacional nas estratégias de sobrevivência do Governo.
Desprovido de muitos recursos materiais de poder, Mugabe desenvolve em sua política exterior
uma identidade e um discurso que lhe garantem apoio de parceiros internacionais, principalmente
regionais, e fundamentam certa legitimidade interna, contribuindo assim, para que ele se
mantenha no controle do Estado.
Palavras-chave: Zimbábue, Mugabe, relações internacionais, pan-africanismo, legitimidade.
Caracterizando a situação do Zimbábue
Atualmente, o Zimbábue apresenta um dos piores índices de governança do mundo.
Robert Mugabe esteve agarrado ao poder desde o estabelecimento do Zimbábue como Estado
independente em 1980, façanha para cuja realização utilizou eleições fraudulentas e violência de
milícias de seu partido, o ZANU-PF, contra a população que apoiava a oposição, demonstrando o
grau de enfermidade das instituições sociais e da democracia do país. A economia também vem
enfrentando sérios problemas, tendo chegado, em outubro de 2008, a inflação mensal de
79.600.000.000% (HANKE, 2008), sendo o primeiro país a sofrer de hiperinflação no século
XXI.
O histórico de maus tratos e violações de direitos humanos de opositores do governo pode
ser traçado desde os anos 1980, quando ocorreram os massacres de Gukurahundi, no qual
46

morreram mais de 20.000 civis (KRIGER, 2003). A 5ª Brigada do ZANLA Zimbabwe (African
National Liberation Army), exército do ZANU, treinada pela Coréia do Norte, se lançou contra a
população de Matabelelândia, local onde o ZAPU, União Africana do Povo do Zimbábue, então
principal oposição ao ZANU, era majoritário. Estes eventos não eram direcionados ao extermínio
dos Ndebeles, mas à neutralizar qualquer oposição política no país. O massacre acabou apenas
em 1987, quando Mugabe e Nkomo, chefes do ZANU e ZAPU, respectivamente, assinaram o
Acordo de União, fundindo os partidos no ZANU-PF, que passou a ser dominado por Mugabe.
Apesar destes acontecimentos, foi somente a partir do final da Guerra Fria que a
sociedade internacional passou a dar maior atenção a estes problemas. A opinião internacional
sobre o Zimbábue dividiu-se, Estados Unidos da América e União Européia impuseram sanções
sobre o país em 2002, direcionadas a alguns indivíduos do governo demandando eleições livres e
justas (INTERNATIONAL CRISIS GROUP, 2004, p. 98) e a Commonwealth começou a indicar
a possibilidade de suspensão do país de seus encontros, a qual viria a se concretizar em 2003
(HUMAN RIGHTS FIRST, 2003). Entretanto, a maioria da comunidade de líderes políticos
africanos se mostrou relutante em criticar Mugabe e o ZANU, cenário que se mantém até os dias
de hoje.
Em 1998 o país entrou em crise devido às altas taxas de juros e inflação, o que provocou
greve e manifestações, com o Congresso Zimbabuano de Sindicatos (ZCTU), liderado por
Morgan Tsvangirai. A hegemonia do ZANU-PF foi quebrada com o surgimento do Movimento
pela Mudança Democrática (MDC) em 2000, partido liderado por Tsvangirai, que angariou
grande apoio dos trabalhadores, da população urbana, ONGs, grupos religiosos e de fazendeiros
brancos, criando uma oposição de proporções respeitáveis. Em 1999, o ZANU-PF propôs uma
nova constituição, pois mesmo que emendada 15 vezes a da Lancaster House, ela ainda era muito
marcada pelo passado Colonial. Assim, em maio, Mugabe inaugurou uma comissão
constitucional (CENTRE ON HOUSING RIGHTS AND EVICTIONS, 2001, p. 24) e teve sua
proposta duramente criticada por diversos setores da sociedade, 23 devido à comissão ser apontada
pelo próprio governo e este poder, ao final, alterar suas propostas. A proposta de revisão
constitucional foi submetida à referendo nacional e o resultado foi sua rejeição por 55% dos
23 Dois anos antes, um grupo de acadêmicos, sindicalistas e ativistas políticos iniciara um projeto no qual se reuniam
em encontros formais e públicos, a Assembléia Nacional Constitucional (NCA), a qual, juntamente com o MDC foi
muito ativa politicamente contra a proposta constitucional do governo.
47

votos, a primeira derrota política do ZANU-PF. Depois disto Mugabe percebeu que seu governo
corria sérios riscos (INTERNATIONAL CRISIS GROUP, 2004, p. 71).
Já ocorriam invasões de terras no país desde a independência, mas a partir de 2000 pode-
se identificar apoio e iniciativa do governo com relação às ocupações, além de uso de violência
no processo. Milícias armadas – os Veteranos de Guerra – passam a tomar fazendas de brancos
sob o pretexto de reforma agrária, Sequer se tentava manter o processo legal, o judiciário foi
subvertido (SOKWANELE, 2004) e foram feitas alterações legais, como o Ato (de Proteção) dos
Ocupantes Rurais, para proteger os ocupantes nas terras ainda não adquiridas pelo governo
(HUMAN RIGHTS WATCH, 2002, p. 11). Desenrolava-se uma nova estratégia do governo para
se manter no poder: unificar a população rural negra contra a população urbana – base de apoio
do MDC – os fazendeiros brancos, retomando a questão do conflito de raças, e o ocidente,
representado pela Grã Bretanha, que cessara o financiamento dos programas de redistribuição de
terras no país.
A desastrosa ocupação de terras rápida e desordenada, juntamente com fatores climáticos
como secas, contribuiu para minar a estrutura produtiva do país. No primeiro ano do Programa de
Fast Track Resettlement, produção agrícola do país caíra pela metade, plantações foram
destruídas, propriedades saqueadas e rebanhos dizimados (INTERNATIONAL CRISIS GROUP,
2004, p. 86). Frente a isto, os doadores ocidentais suspenderam ajuda ao governo, deteriorando
ainda mais a situação.
De maio a julho de 2005 o Zimbábue foi cenário da Operação Murambatsvina,
coordenada pelo governo do ZANU-PF e desenvolvida pela ação conjunta da polícia, do exército
e de milícias de jovens, iniciando-se em Harare e depois se estendendo para outros centros
urbanos. A operação consistiu na demolição de favelas, moradias e estruturas de vendedores
ilegais, afetando 133.534 moradias (INTERNATIONAL CRISIS GROUP, 2005, p. 2). Cerca de
700 mil indivíduos perderam suas casas e meios de subsistência, 500 mil crianças tiveram sua
educação interrompida, sendo forçadas a saírem das escolas, ao menos seis morreram, sendo
afetadas no total cerca de 2.4 milhões de pessoas. Esta operação violou diversas convenções
internacionais de direitos humanos assinadas pelo Zimbábue e mesmo das leis internas do Estado,
sendo possível sua ocorrência somente devido à dimensão da deterioração das instituições do
país, da corrupção e a ausência do estado de direito (TIBAIJUKA, 2005, pp. 5-6). A economia
estava desestabilizada e tomada pela inflação, assim como o sistema de serviços básicos do
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Estado, como educação e saúde, enquanto a oposição, não conseguia se inserir no governo com
sucesso frente a uma série de eleições fraudulentas.
Este cenário se manteve em uma espiral negativa até 2008. Em 2006 a inflação anual
ultrapassou 1000% em abril, chegando, em 2008, a ser emitida uma nota de um bilhão de dólares
zimbabuanos. Neste ano, o MDC ganhou maioria no parlamento e Tsvangirai, o primeiro turno
das eleições presidenciais. Entretanto, o político saiu da disputa no segundo turno em protesto aos
abusos e violência a que seus eleitores estavam sendo submetidos – a operação Makavhoterapapi,
patrocinada pelo ZANU-PF (HUMAN RIGHTS WATCH, 2008).
Depois de diversas reuniões promovidas pela SADC, no dia 15 de setembro foi
estabelecido o Acordo Político Global (GPA), arranjo que deveria estabelecer um governo de
união entre o MDC e o ZANU-PF (INTERNATIONAL CRISIS GROUP, 2008) Devido a
impasses nas discussões, somente no dia 11 de fevereiro de 2009 o governo de inclusão foi
efetivamente estabelecido. Morgan Tsvangirai, presidente do MDC, se tornou Primeiro Ministro
e Thokozani Khupe (MDC) e Arthur Mutambara do MDC-M – uma facção do MDC que se
separou da de Tsvangirai por acreditar que o partido deveria participar das eleições parlamentares
em 2005 – se tornaram vice Primeiro Ministros.
Apesar de toda a esperança que o estabelecimento do governo inclusivo gerou, jornalistas,
advogados, ativistas de direitos humanos e mesmo políticos do MDC continuam a ser
perseguidos e presos, demonstrando a fragilidade da união política que foi conseguida. Algumas
questões que continuam sem solução foram encaminhadas aos garantidores do GPA, a SADC e a
UA, como a dificuldade de chegar a um consenso sobre a distribuição de cargos, que sofre com o
unilateralismo do ZANU, a não realização de reuniões do Conselho de Segurança Nacional, a
politização das instituições do Estado, o direcionamento da mídia pelo Estado, a aplicação
seletiva do direito, a manutenção de invasões de fazendas.
A espiral negativa de instabilidade, corrupção, fraudes eleitorais, violência, abuso de
direitos humanos, desestruturação do sistema de direito e da economia nacional que têm marcado
o Zimbábue são indicadores da importância de um estudo sobre este país, cuja crise coloca em
risco a segurança do Estado, de sua população e dos países vizinhos, que podem ser afetados pela
difusão dos problemas e pelos refugiados que procuram fugir da crise. Entretanto, há ainda uma
segunda dimensão a ser levantada neste estudo, e ela está relacionada à questão de como um país
fraco, praticamente nulo em termos de capacidades relativas na arena internacional, consegue
49

sobreviver politicamente. Como Mugabe tem logrado manter-se firme em sua posição de
presidente do Zimbábue, frente à crise de governança no país, com sua retórica africanista anti-
ocidental, questionando valores defendidos pelo ocidente e mesmo pelo líder regional, África do
Sul.
Assim, o presente artigo visa, focando no cenário internacional, pesquisar quais são as
forças que auxiliam na manutenção ou desestabilização do governo de Mugabe, e de que forma
elas atuam. Ademais, será analisada a sustentabilidade deste regime, considerando o cenário
crítico que se desenrola dentro do Zimbábue.
A periodização da questão em dois momentos
Atualmente um exemplo de má governança, o Zimbábue, no entanto, já foi visto com
outros olhos pela comunidade internacional. Durante a Guerra Fria o país se destacou como
liderança no Terceiro Mundo e no NAM e Mugabe, o Presidente, era reconhecido como grande
defensor da causa africana, capaz de liderar o desenvolvimento do país após sua independência.
Assim, apesar da pouca relevância nas disputas internacionais por poder, a projeção do soft
power (NYE, 2005) que o Zimbábue tinha e a própria conjuntura internacional, que lhe garantia
poder de barganha entre as superpotências, eram recursos importantes na garantia da existência
do Estado.
Entretanto, o final da era bipolar e do Apartheid, na África do Sul, alteraram a conjuntura
desfavoravelmente para o Zimbábue: o poder de negociação entre as grandes potências findou-se
e, não questionada a ascensão ocidental, valores democráticos e de segurança humana ganharam
relevância, enquanto a situação interna do país deteriorava-se e a importância política de Mugabe
na região diminuía, contraposta à de Mandela (DÖPCKE, Wolfgang, 2005, p. 14).
Esta breve análise da evolução do caso torna perceptível a importância de delimitar a
pesquisa em dois momentos distintos, na mudança entre os quais ocorreu um sério
reposicionamento da opinião pública internacional a respeito do governo de Mugabe. A análise
destes dois momentos traz indicações interessantes sobre as motivações para a mudança de
posicionamento de parte dos atores internacionais e a manutenção do apoio de outros.
O primeiro deles, durante os anos de Guerra Fria, era caracterizado pela defesa das
normas da soberania formal, que sustentavam as ações do governo do ZANU-PF, sendo Mugabe
50

um símbolo de libertação, com sua retórica anti-colonialista. As grandes potências não
demonstravam muito interesse na África e não intervinham diretamente, sendo atraídas por
iniciativas de grupos do próprio continente africano que as utilizavam como fonte de recursos
para suas causas (CLAPHAM, 1996, pp. 136). Os EUA defendiam, por sua proximidade com as
antigas metrópoles, a manutenção do status quo, enquanto a URSS aliava-se àqueles interessados
em se distanciar das metrópoles ou contra o ocidente, compartilhando valores como a
centralização estatal e monopartidária (CLAPHAM, 1996, pp. 141-150). É perceptível o poder de
barganha por parte dos africanos, que podiam privilegiar as relações com a antiga metrópole e
sua proteção ou aproximar-se das superpotências, sendo esta escolha parte da estratégia do
Estado. Os governantes assim podiam, por meio de suas relações exteriores, solucionar questões-
chave sem grande comprometimento com valores democráticos ou direitos humanos.
A interação regional era motivada, em grande medida, pelo sentimento de solidariedade
pan-africanista, embasado, segundo Clapham (CLAPHAM, 1996, pp. 107), na defesa da
soberania jurídica dos Estados, sua independência e integridade territorial, na identidade africana
e no estabelecimento de governos indígenas. A partir destes princípios, foi criada a Organização
da União Africana (OAU), com pouca capacidade de ação efetiva comparada à retórica
envolvida. A solidariedade africana também se manifestou em regiões, blocos como a SADC
dedicada à integração econômica e de segurança do sul do continente.
O final da Guerra Fria, entretanto, veio acompanhado da fragilização e decadência dos
Estados Africanos, ao mesmo tempo em que o interesse internacional na África diminuía. O
Zimbábue foi cada vez mais caracterizado pelo Ocidente como um exemplo de falta de
legitimidade política e de decadência sócio-econômica. Num embate de posições ideológicas, as
opiniões sobre o país se dividiram, o ocidente apoiando democracia, direitos humanos e
desenvolvimento econômico liberal, enquanto grande parte dos Estados vizinhos do Zimbábue
defendia sua soberania, integridade territorial e a não-intervenção.
Percebe-se que há motivações diferentes inspirando a postura das grandes potências
ocidentais e os países africanos, que resultam em seu posicionamento em relação a Mugabe. O
momento de mudança coincide com uma série de aberturas e fechamentos (KNUTSEN, 1992,
pp.259-285). Além de ser o final da Guerra Fria, este momento pode ser caracterizado como o
final do século XX, quando ascende a ordem liderada pela sociedade civil e a liberal democracia.
Segundo Rosenau (ROSENAU, 1993), neste momento a legitimidade passa a ser questionada,
51

não sendo aceita simplesmente por ser atribuída a um ator estatal, ela passa a ser aceita somente
quando corresponde a padrões de responsividade às demandas civis, um desafio aos valores
africanistas de defesa da soberania.
No momento anterior, desde a descolonização até o final da Guerra Fria, o
reconhecimento externo da soberania dos Estados africanos possibilitou a independência de
grande parte dos Estados Africanos, sendo ele necessário – além do acordo entre colonizadores e
colonizados – para o reconhecimento das antigas colônias como Estados soberanos (CLAPHAM,
1996 e JACKSON & ROSBERG, 1986). Os novos Estados se erigiram sobre a defesa da
soberania jurídica, protegidos em sua condição de soberanos pelas dinâmicas da Guerra Fria que
permitiram o fortalecimento das relações regionais marcadas pela solidariedade e barganhas com
as potências. Com o final da Guerra Fria e o triunfo ocidental de valores democráticos e liberais,
a soberania jurídica foi ameaçada pela perspectiva de intervenção externa e pela perda do
monopólio das relações exteriores pelos Estados, retratando uma mudança na cultura prevalente
no meio internacional.
Entre críticas e apoio
Esperar condenações ao governo de Mugabe é uma perspectiva embasada na avaliação da
deterioração que o país sofreu durante o seu regime, dos anos 80 até os dias de hoje, incluindo as
violações de direitos humanos, direcionadas contra a população que se opunha ao governo.
Apesar destes acontecimentos, a África do Sul, hegemon regional, não chegou a se pronunciar
efetivamente contra a situação. Esta relutância, em criticar o país vizinho, seja em
pronunciamentos ou indicando sua desaprovação por meio de sanções políticas ou econômicas,
pode ser relacionada a diversos motivos. Para começar, podemos nos perguntar por que criticar
Mugabe, especificamente, pois há uma série de outros governos, na África e no mundo, com
péssimos índices democráticos e de direitos humanos. Isto não implica em não criticar o governo
de Mugabe, mas sim em criticá-lo juntamente com uma série de outros governos, que não têm
tido o mesmo destaque na denúncia de seus problemas.
A primeira explicação que pode ser levantada para o destaque do Zimbábue como um
exemplo de má governança está relacionada ao passado do país. Mugabe era reconhecido como
grande defensor da causa africana e ao mesmo tempo um exemplo de libertação e democracia,
52

principalmente quando comparado com a vizinha África do Sul, então sob o regime de apartheid.
Assim, apesar de seu pequeno tamanho e da pouca relevância nas disputas internacionais por
poder, o país tinha uma projeção privilegiada no cenário internacional. O foco excepcional que o
regime tem pode ser simplesmente a continuação do destaque que possuía no passado, a mudança
ocorrendo no ocidente, que passou a patrocinar com maior força a democracia, os direitos
humanos e o desenvolvimento econômico liberal, e assim, a criticar o governo de Mugabe, agora
visto como autoritário e ilegítimo. Os países africanos, que motivados pelo passado de
exploração colonial defendem primordialmente valores como soberania, integridade territorial e a
não-intervenção, não teriam a mesma motivação que embasa as críticas ocidentais, abstendo-se
de recriminar o vizinho.
Segundo Clapham (CLAPHAM, 1996, pp. 107), a interação regional na África é
motivada, em grande medida, pelo sentimento de solidariedade pan-africanista, embasada na
defesa da soberania jurídica dos Estados, sua independência e integridade territorial, na
identidade africana e no estabelecimento de governos indígenas, manifestas em organizações
como a UA (União Africana) e blocos como a SADC. Assim, os princípios pan-africanistas que
imbuem as relações internacionais africanas, valorizando a autonomia e a igualdade entre os
estados soberanos podem ser um fator que influencia na recusa da África do Sul em se posicionar
claramente contra o governo de Mugabe.
Um movimento que abrange diversas dimensões temáticas, estendendo-se no tempo desde
o século XIX até os dias de hoje, o pan-africanismo se definiu, em grande medida, nas diferentes
frentes que defendeu e as diversas formas como se estruturou. O ideário do movimento é
embasado em valores como a união racial negra que emergiu em contraposição à escravidão de
negros africanos, sua exclusão pelas potências colonizadoras, o não reconhecimento do racismo
por instituições internacionais como a Liga das Nações e pelo mundo ocidental que pregava
democracia para o mundo sem, no entanto, incluir as colônias e os africanos. Assim, valorizando
princípios como a autodeterminação e o direito dos negros de possuírem a África, e contando
com a participação de africanos, seus descendentes e membros da diáspora, o movimento se
estruturou na forma de manifestações culturais e artísticas e encontros políticos, primeiramente
fora do continente em cidades como Chicago e capitais européias, e, a partir da segunda metade
do século XX, em colônias e, principalmente, na África, como um movimento internacional de
libertação, amplo e com grande apoio popular.
53

A Conferência de Acra (Gana) definiu os princípios básicos do pan-africanismo que
emergia, nas palavras de Nkrumah, com o fim de projetar a personalidade africana: em busca de
independência política, assistência aos movimentos de libertação nacional, unidade diplomática
entre os Estados africanos independentes dentro da Organização das Nações Unidas (ONU) e não
alinhamento. O conceito de pan-africanismo passou a ser associado à exploração dos países em
desenvolvimento pelas potências consolidadas, em uma frente de alianças de países do sul,
unindo África à Ásia e América Latina. Neste momento se organizava a Organização da União
Africana (OUA) e ocorria grande parte das independências do continente, além de ser feita a
associação do pan-africanismo com o pan-arabismo, identificados pelo nacionalismo e anti-
imperialismo (HOSKINS, 1959). Com o final da Guerra Fria e do Apartheid, ganharam maior
relevância no movimento a marginalização do continente na política internacional, a economia
global e questões de segurança abrangendo temas como saúde e HIV-AIDS.
O ex-presidente sul-africano Thabo Mbeki desenvolveu no início do século XXI a African
Renaissance, procurando reafirmar a relevância do pan-africanismo e a liderança da África do
Sul democratizada no continente. Desde as independências, as relações internacionais do
continente foram embasadas em valores específicos, como o discurso de libertação política na
década de 1960 e a promoção da soberania e os movimentos terceiro-mundistas na década
seguinte (DÖPCKE, Wolfgang, 2002). Depois deste momento, o discurso de inserção africana
perdeu a iniciativa, tornando-se reativo e defensivo, não desenvolvendo alternativas ao
neoliberalismo, mas também não apresentando resultados com a adoção da ortodoxia neoliberal
(DÖPCKE, Wolfgang, 2002). É neste contexto de pessimismo e marginalização do continente
após a Guerra Fria que, em 2001, surgiu o NEPAD (New Partnership for African Development),
como proposta de inserção internacional da África para garantir seu desenvolvimento. Este
projeto apresentou como novidade em relação aos planos de desenvolvimento feitos
anteriormente a aceitação do vínculo entre desenvolvimento econômico e boa governança,
democracia e direitos humanos e a responsabilidade dos participantes por isto, sendo um projeto
africano de inserção internacional no contexto da globalização.
Entretanto, as eleições fraudulentas do Zimbábue em 2002 (INTERNATIONAL CRISIS
GROUP, 2002) demonstraram – e o discurso africanista a anti-ocidental de Mugabe continua a
indicar – a insistência do presidente do Zimbábue em caracterizar a política internacional como
54

uma esfera dominada pelo conflito de raças (NKIWANE, 1999), 24 na qual seu país é vítima de
sanções ocidentais que colocam em risco a segurança do Estado e ele é o herói da independência
do país, que agora luta contra o mesmo inimigo imperialista que age de novas maneiras. A falta
de reação por parte dos líderes africanos frente ao crescente afastamento do Zimbábue com
relação ao globalismo que existe na African Renaissance demonstrou a fraqueza do projeto em
relação a seu real comprometimento com a democracia, boa governança e direitos humanos,
abalando seriamente sua credibilidade. A falha dos países africanos em criticar duramente a
manutenção do governo de Mugabe sinalizou para a comunidade internacional que os líderes
africanos não se comprometeriam com as diretrizes democráticas do NEPAD, esperando apenas
que suas demandas fossem atendidas, sem contrapartida (TAYLOR, 2002), reafirmando o
pessimismo que marca as relações internacionais africanas no mundo pós-Guerra Fria.
A ambigüidade que marca o discurso de Mbeki, defendendo primeiramente a participação
da sociedade civil e depois um regime de domínio pessoal como o de Mugebe, celebrando a
democracia e em seguida aceitando eleições antidemocráticas como aceitáveis, reflete um embate
entre o discurso radical e africanista e aquele liberal e globalista, que juntos demonstram os
valores que a África do Sul se esforça por conciliar. Percebe-se que há duas interpretações
possíveis da African Renaissance, uma globalista e outra africanista. A primeira tem nuances
modernizadoras e privilegia uma visão liberal do mundo, vendo o continente como um mercado
em potencial que pode ser periclitado pelo autoritarismo. A segunda é direcionada à
reinterpretação da história e da cultura africanas em uma visão que não a européia ou
imperialista, privilegiando a identidade africana e vendo a primeira interpretação como fruto do
imperialismo vindo de fora (VALE & MASEKO, 1998).
Ao mesmo tempo em que procura inserir a África no mundo globalizado, a African
Renaissance é uma política exterior da África do Sul para integrá-la com o continente, como uma
liderança regional. Como potência regional, o país busca inserir-se economicamente na região,
equilibrando multilateralmente as relações intra-regionais (ALDEN, Chris & SOKO, Mills, 2005,
pp.370-373), ao mesmo tempo em que procura reforçar os seus valores domésticos, que implicam
na negação do domínio por regimes brancos e a igualdade dos Estados soberanos.
24 Segundo Nkiwane, há cinco metas constantes na política externa do Zimbábue, que seriam a descolonização e
libertação africana, a soberania e igualdade dos Estados, o desenvolvimento do terceiro mundo, os méritos relativos
do socialismo e do capitalismo e o combate ao racismo e ao apartheid.
55

A manutenção de uma política solidarista para com Mugabe, o qual reconhece somente o
aspecto africanista do pan-africanismo do século XXI, parece indicar a incapacidade de
coordenar as metas das relações internacionais intra-continentais seguindo a visão globalista e os
valores africanistas. A estabilidade da África austral vem sendo posta em perigo pela crise do
Zimbábue, que extrapola as fronteiras nacionais na forma de fluxos de refugiados e
desestabilização econômica, mas a SADC vem tratando a questão como se não estivesse no
escopo de sua atuação, sendo um problema interno (DÖPCKE & MASCHIETTO, 2005).
Com o fim do regime de apartheid, o Zimbábue perdeu aquilo em oposição ao qual
fundamentava sua imagem libertária, e o governo de Mugabe, de exemplo da libertação, passou a
ser visto como autoritário e ilegítimo pelo ocidente. Neste contexto, o oriente se apresenta como
opção de modelo de desenvolvimento alternativo que obteve sucesso, além de compartilhar com
a África um passado de dominação colonial. Além de oferecer ao Zimbábue assistência
econômica sem interferir nos assuntos domésticos com exigências de reformas econômicas ou
políticas, a China também compartilha uma história de exploração pelo Ocidente, e essa
identificação permite que defenda o Zimbábue de sanções internacionais. Assim desenvolveu-se
uma relação simbiótica entre China e Zimbábue, que se estende na esfera econômica e moral, nos
princípios defendidos pelos governos.
It is very important for us in Zimbabwe to develop the Look East Policy because that is
where people who think like us are, same history of colonialism as ourselves, people
who have started developing their economies, are more advanced than Africa, and
relations with them will be reciprocal and rewarding (Mugabe apud YOUDE, 2007).
As relações entre a China e o continente africano, durante as décadas de 60 e 70 eram
motivadas ideologicamente, o país sendo uma alternativa à EUA e URSS, oferecendo apoio
material e moral para os movimentos de libertação. Nos anos 80 ganharam importância metas
econômicas e, com o final da guerra fria consolidaram-se relações de cooperação com fins
econômicos e políticos, buscando o crescimento rápido. Hoje o país é dos maiores parceiros
comerciais da África, enquanto, inversamente, a África não significa muito para o mercado
exterior chinês. Pode-se afirmar, no entanto, que a relação tem conseqüências importantes para
ambas as partes, o socialismo de mercado chinês interessado principalmente em recursos
energéticos e minerais do continente para sua indústria.
56

A China oferece oportunidades de cooperação sem exigir padrões de governança ou de
direitos humanos civis e políticos como o Ocidente, defendendo, antes destes, direitos
econômicos e os princípios de soberania e não interferência (TAYLOR, 2008). Isto é bastante
interessante para aqueles que se vêem impossibilitados de atrair cooperação ocidental, mas há o
perigo de a relação reproduzir o padrão colonial, a África tornando-se mera fonte de matérias
primas, sendo necessário que haja mudanças no atual padrão de relação para que haja benefícios
como desenvolvimento econômico e criação de empregos no continente. Como outros
investidores, os chineses geram benefícios, desenvolvendo comércio, ajuda e investimento, mas
também geram problemas como deslocamento de produtores locais e comunidades, problemas
ambientais e questões trabalhistas, sendo necessário, para que haja desenvolvimento nestes
aspectos, que ocorram mudanças socioeconômicas positivas nos setores mais baixos (NAIDU,
2009).
Embora haja diferenças entre países e setores, no geral as companhias chinesas oferecem
condições de trabalho bastante exploradoras para os trabalhadores, determinando os salários e
benefícios (dos menores no continente), muitas vezes sem estabelecer contratos e violando leis da
Organização Internacional do Trabalho (OIT) e normas de saúde e segurança (AFRICA
LABOUR RESEARCH NETWORK, 2009). Os sindicatos de trabalhadores africanos são, em sua
maioria, fracos, devido a Programas de Ajuste Estrutural (SAPS) adotados pelos governos e suas
políticas de privatização, sendo os trabalhadores muitas vezes não apoiados pelos governos por
medo destes de perderem investimentos. As políticas governamentais de atração de investimentos
a qualquer custo geram uma espiral de deterioração dos padrões de trabalho e do cuidado com o
meio ambiente.
Em suas relações exteriores, a China se norteia segundo os Cinco Princípios de
Coexistência Mútua, sendo estes: respeito mútuo pela integridade territorial, não agressão, não
interferência nos assuntos internos, benefício mútuo e equivalente e coexistência pacífica. A
insistência na não interferência nos assuntos internos é fortemente criticada pelo Ocidente,
principalmente por possibilitar a manutenção de crises humanitárias e violações de direitos
humanos. Críticos do Ocidente e de dentro da África argumentam também que o fato de a China
estar lidando com regimes autoritários e repressivos, como o Zimbábue e o Sudão, tem efeitos
negativos, pois dá a estes governos recursos que eles não conseguiriam facilmente (TAYLOR,
2008).
57

A China defende, desde 1949, uma visão de Direitos Humanos diferente da ocidental,
centrando-se no dever dos cidadãos, como parte da sociedade, contribuírem para a construção da
nação, dando maior destaque para a solidariedade e a comunidade em um discurso pragmático e
nacionalista que enfatiza o desenvolvimento (TAYLOR, 2008) – o princípio absoluto
(WEATHERLY, 1999) – que deve se coadunar com a estabilidade e a manutenção da ordem
(ANSHAN, 2009). Diferentemente dos países ocidentais, que privilegiam direitos humanos
individuais em detrimento dos comunitários, na China direitos humanos significam sobrevivência
e desenvolvimento (TAYLOR, 2008), a liberdade individual cedendo espaço à estabilidade e à
soberania, esta o primeiro direito humano coletivo, necessária para e garantidora dos outros.
Do outro lado destas relações, os governos africanos estão, muitas vezes, controlando o
Estado por meio de ameaças ou uso concreto de violência e pela distribuição patrimonialista de
vantagens materiais, sendo contrários ao projeto democrático liberal promovido pelo ocidente.
Impossibilitados de implementar rapidamente as reformas exigidas para a cooperação com este,
os países africanos vêem na China uma oportunidade única, um parceiro que não procura
interferir em sua estrutura doméstica e ainda tem um discurso que pode legitimar sua posição
contrária à ideologia ocidental. O peso que é dado aos direitos materiais e ao desenvolvimento
econômico, assim como a ênfase ao princípio de não interferência e à soberania, antes da
democracia, diferenciam dramaticamente as relações com a China daquelas com o Ocidente, que
após o final da Guerra Fria passou a patrocinar a democracia mais ativamente na África.
A China defende fortemente os valores de não interferência e soberania, retórica adotada
por Mugabe, que criticou o Ocidente por impor concepções ocidentais de direitos humanos e
democracia à China quando dos massacres de Tiananmen. Entre 1989 e 1997, o comércio entre a
China e a África aumentou 431% e ambas se uniram contra a hegemonia ocidental (YOUDE,
2007). A economia de rápido crescimento chinesa necessita das matérias primas que o Zimbábue
pode oferecer e este consegue uma via de comércio e investimentos muito necessários para sua
economia, que sofre boicotes das potências ocidentais por sua situação política (THE HERALD,
2009).
Além da dimensão econômica, é desenvolvida nesta relação uma identidade que favorece
a ambos (YOUDE, 2007). A política externa de um país pode ser utilizada pelo governo para
manter-se no poder, sendo uma extensão de seu domínio que compensa políticas domésticas
impopulares e enfraquece os oponentes do governo (CLAPHAM, 1996). Além disso, a política
58

externa oferece a aos Estados africanos independentes a possibilidade de criação de uma
identidade, demonstrando serem atores internacionais ativos que projetam seus interesses no
cenário internacional e assim, conseguem mais legitimidade doméstica (CLAPHAM, 1977).
Cultura e identidade na Política Externa
A definição de Bull da Sociedade Internacional é aceita por grande parte dos pensadores
das Relações Internacionais, postulando sua existência como um “grupo de estados, conscientes
de certos valores e interesses comuns, formam uma sociedade, no sentido de se considerarem
ligados, no seu relacionamento, por um conjunto comum de regras, e participarem de instituições
comuns” (BULL, 2002, p.19). Na Sociedade Internacional de Bull vigora uma ordem, um arranjo
objetivado pelos Estados de modo a obter certos fins: a preservação do próprio sistema e da
sociedade de estados, a manutenção da independência (soberania) dos Estados, procurando
garantir a limitação da violência, o cumprimento de promessas e a estabilidade da propriedade.
Para cumprir estes objetivos, a sociedade internacional dispõe de regras e instituições que
dependem do compartilhamento de uma cultura comum, direcionada a garantir a existência do
sistema, a coexistência, e a cooperação.
Esta cultura, embasada em idéias (MARTINS, 2002, p. 43), não é somente o modo de
vida de um povo, há uma dimensão internacional que afeta a configuração internacional de poder,
e pode ser usada, em sua dimensão política, pelas elites governantes para garantir coesão em
torno de determinados objetivos, conseguindo assim, sua institucionalização e legitimação
(MARTINS, 2002, p. 36). A identidade cultural pode ser construída por assimilação e
apropriação ou por contraste, rejeição e diferença, sendo as alternativas não excludentes
(MARTINS, 2002, p. 40).
O discurso de Mugabe demonstra que o líder procurou o embasar sua política no conflito
de raças e recuperando a questão da libertação do jugo colonial e assim, contrapõe-se ao ocidente
em um discurso que privilegia o africanismo. Isto é feito internamente, conformando o modo de
pensar da população pelo controle dos meios de educação e comunicação, mas também
externamente, por meio da política externa, a qual oferece a aos Estados africanos independentes
a possibilidade de criação de uma identidade, demonstrando serem atores internacionais ativos
que projetam seus interesses no cenário internacional. Assim, a política externa se apresenta
59

como meio de obtenção de maior legitimidade doméstica (CLAPHAM, 1977). Para Youde, é por
meio da política externa que governos demonstram a seus cidadãos e ao resto do mundo quem
eles são dentro da comunidade internacional, promovendo assim uma imagem estratégica de seu
país simultaneamente perante seus cidadãos e os outros Estados (YOUDE, 2006). No caso do
Zimbábue, especificamente, a política externa corporifica normas e idéias ligadas ao
estabelecimento de legitimidade do Estado e, conseqüentemente, à sua sobrevivência.
A retórica na política externa de Mugabe é direcionada, assim, à consecução de dois
objetivos: o primeiro é mostrar ao Ocidente que ele pode manter o país sem seu apoio,
promovendo-se como independente; e o segundo é aumentar sua legitimidade doméstica,
retomando as glórias do passado de libertação para compensar osproblemas do presente e
deslegitimar a oposição. A manutenção de Mugabe na presidência, a quiet diplomacy da África
do Sul e a relutância dos líderes africanos em condená-lo demonstram que as estratégias do
regime têm tido certo sucesso.
Conclusão
Espera-se ter, por meio da explanação sobre as motivações envolvidas no presente estudo,
demonstrar sua importância, tanto pelo aspecto moral – chamando a atenção do leitor para os
problemas que o Zimbábue vem sofrendo – quanto pelo aspecto inovador que o estudo de um
Estado fraco, mas não falido, tem para as Relações Internacionais, observando as estratégias que
ele utiliza para se posicionar na arena global.
A situação política do Zimbábue é fruto de um cenário historicamente determinado, com
conflitos, políticos, sociais e raciais que resultaram em manipulação política (MWANIKI, 2004).
O governo se utilizou da aquisição e redistribuição de terra para consolidar uma base de apoio
político na população rural, instigado a divisão social em conflitos que se sobrepõem: entre
negros e brancos, entre camponeses e a população urbana, entre trabalhadores e veteranos de
guerra, entre ricos e pobres, entre Shonas e Nandebeles, entre o MDC e o ZANU-PF e entre o
Zimbábue e a comunidade internacional.
Reconhecendo que as teorias de Relações Internacionais, que em grande medida se focam
no nível estrutural, não vêem Estados mais fracos como o foco central da política internacional, a
pesquisa histórica se mostrou o meio mais interessante para analisar o caso e, a partir dela,
60

procurou-se observar padrões que configurassem um perfil da política exterior do Zimbábue.
Chegou-se, finalmente à utilização da política externa por Mugabe como meio de consecução de
dois objetivos: a sobrevivência de seu governo e do Zimbábue como um Estado independente.
Para isto ele utiliza-se de uma estratégia racional embasada na ideologia de solidariedade regional
africanista e privilegia um discurso anti-ocidente, com o qual se alia àqueles atores que contestam
a hegemonia dos valores democráticos ocidentais logrando, assim, manter o Estado do Zimbábue
com aliados, mesmo sendo alvo de sanções.
O ambiente internacional foi utilizado por Mugabe em seu favor, caracterizando ONGs
como potenciais inimigos, a Grã Bretanha uma nação imperialista e racista, as reações negativas
e sanções por parte de potências como EUA e membros da EU em perseguições contra o
Zimbábue, reafirmando Mugabe como mártir da libertação negra e africana. Assim se
fortaleceram os contornos raciais na política que garantiram apoio internacional e legitimidade
doméstica com relação aos princípios de soberania, auto-governo e independência africana que o
ZANU-PF defende. Um exemplo disso é a mediação entre o ZANU e o MDC que vem sendo
feita pela SADC desde 2007, na busca por estabelecer uma nova constituição e eleições livres e
justas. Entretanto, com a exceção de Botsuana, a região se mantém aceitando as controversas
políticas do ZANU-PF acriticamente (SW RADIO AFRICA, 2009). Isto coloca sérias dúvidas
sobre o sucesso do governo inclusivo enquanto o estado de direito não deixar de ser violado e as
mudanças necessárias forem admitidas pelos políticos linha-dura do ZANU-PF, pois os objetivos
primários de todo o processo de redistribuição territorial – de lidar com a pobreza e a
desigualdade, recuperando a terra e devolvendo-a a população – não serão atingidos,
perpetuando-se as injustiças e os privilégios que os brancos possuíam no período colonial, agora
direcionados a uma nova elite, africana.
Percebe-se a relutância de líderes africanos em se criticarem, devido aos valores pan-
africanistas de solidariedade, defesa da soberania e de libertação do continente. Mugabe ainda é,
para muitos, um símbolo de libertação do colonialismo e, ao criticá-lo, muitos governantes
temem iniciar um processo que pode levar a sua própria contestação (HAMILL, 2002).
Entretanto, apesar do sucesso em se manter no poder, é indiscutível que Mugabe falhou na
governança do Zimbábue. Os índices sócio-econômicos do país estavam em queda livre até o
final de 2008, quando foi iniciado um governo inclusivo, patrocinado pela SADC, unindo
ZANU-PF e MDC, e ainda não se recuperaram. A instabilidade do país se mantém, sendo a
61

situação insustentável no longo prazo, pois mesmo entre aqueles que não criticam Mugabe, como
África do Sul e China, não há um consenso sobre os benefícios da mensagem que se passa ao
apoiar o presidente, principalmente devido a seu autoritarismo e os problemas de governança que
castigam o Zimbábue.
Conclui-se, assim, da extrema relevância do âmbito internacional para a manutenção do
governo de Mugabe, pois assim como seu governo recebe críticas e sanções do Ocidente, também
é por meio da política externa que o ZANU-PF se posiciona e consegue aliados em seu
africanismo e anti-ocidental e obtém certa legitimidade que o fortalece domesticamente,
projetando os problemas do país como resultado das sanções recebidas, e não da sua má
governança.
62

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66

AS NEGOCIAÇÕES PARA A PAZ NO SRI LANKA: AVANÇOS E RETROCESSOS
Gilberto Antonio Duarte Santos
Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Católica de Brasília
gil.santos13@gmail.com
RESUMO: A guerra civil no Sri Lanka foi causada pela constante discriminação de sua maioria
étnica, os cingaleses, sobre a maior minoria, os tâmeis. Em 1983, um grupo armado rebelde, os
Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) cometeu um ataque que deu início ao conflito. Este se
intensificou nos anos 1990, mas os beligerantes se exauriram por volta do ano 2000, quando a
Noruega passou a mediar. Houve diversas tentativas de negociação, concomitantes à continuação
dos enfrentamentos militares. A Índia impôs uma mediação mal-sucedida nos anos 1980, e o
governo do Sri Lanka tentou conversas não mediadas anos 1990. A Noruega mediou o conflito de
2000 a 2008, resultando num Acordo de Cessar-Fogo. O monitoramento do Acordo era frágil e a
internacionalização do processo de paz levou à desconfiança das partes, que terminaram o
processo de paz em 2008.
Palavras-chave: Sri Lanka – guerra civil. Resolução de conflitos – mediação. Noruega. Conflito
étnico.
ABSTRACT: The civil war in Sri Lanka was caused by the discrimination of its largest ethnic
minority, the Tamils, by its ethnic majority, the Sinhalese. In 1983, a rebel armed group, the
Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) committed an attack which sparked the conflict. The
conflict intensified in the 1990s, though the belligerents were exhausted by the early year 2000,
when Norway mediated. There were several attempts at negotiation, parallel to the ongoing
military confrontations. India imposed an unsuccessful mediation in the 1980s, and the Sri
Lankan government attempted non-mediated talks during the 1990s. Norway mediated the
conflict from 2000 to 2008, resulting in a Ceasefire Agreement. The ceasefire’s monitoring
mechanism was flawed and the internationalisation of the peace process led to the mutual lack of
confidence from the parts, which ended the process in 2008.
Key-words: Sri Lanka – civil war. Conflict resolution – mediation. Norway. Ethinc conflict.
67

Introdução
O Sri Lanka é uma ilha de cerca de 20 milhões de habitantes, localizada ao sul da Índia.
Sua população é dividida entre uma maioria cingalesa (74%), nativa à ilha, com idioma próprio
(o cingalês) e predominantemente budista (do ramo theravada), e pelo menos quatro minorias. A
maior delas, a tâmil, representa 18% da população. Os tâmeis são originários do sudeste da
península Índica e vieram a habitar o Sri Lanka há pelo menos dois milênios, com outra leva mais
recente (século XIX). Possuem língua própria (tâmil, da região indiana correspondente), e são
predominantemente hinduístas. Já os muçulmanos (7%), consideram-se etnia à parte, mas são
predominantemente de língua tâmil. As demais etnias não somam sequer 2% da população do Sri
Lanka, e são os burghers (descendentes da mescla entre os habitantes do Sri Lanka e os
colonizadores europeus), malaios (do sudeste asiático) e veddhas (aborígenes do Sri Lanka)
(ICG, 2006).
Em 1983, este pequeno país sul-asiático começou a sofrer de uma guerra civil, cujas
causas foram medidas discriminatórias por parte dos cingaleses em relação aos tâmeis após a
independência do país (1948). Na década de 1980, um grupo armado, os Liberation Tigers of
Tamil Eelam (LTTE, ou Tigres), se destacou e passou a ser o único beligerante que lutou pela
causa tâmil. No total, o conflito causou a morte de mais de 70 mil pessoas e, até seu término, em
maio de 2009, havia mais de 500 mil deslocados internos (internally displaced persons – IDPs)
(UNHCR, 2009a; 2009b).
Apesar de ser mais um entre os 38 conflitos armados violentos do mundo em 2008 (HIIK,
2008), o conflito intra-estatal do Sri Lanka chama a atenção por diversas características. Entre
elas, destacam-se a atuação internacional de um grupo terrorista rebelde (os LTTE) e o alto nível
de polarização étnica. Além disso, o conflito se caracterizou por uma dicotomia guerra-paz, na
qual a beligerância e hostilidade continuaram mesmo após a assinatura de um cessar-fogo em
fevereiro de 2002 e durante um processo de paz envolvendo esforços da Noruega, como
mediador, para resolver o conflito por meios pacíficos.
Soma-se, ainda, o fato de que este conflito em particular, após diversas tentativas de
negociação, chegou ao fim por uma vitória militar do governo do Sri Lanka sobre os rebeldes.
Uma vitória militar não só implica a perda de vida humana e ampla destruição nas zonas de
conflito, mas também mostra que o caso do Sri Lanka foi contra uma tendência que vem se
desenvolvendo após o fim da Guerra Fria. De acordo com Kreutz (2010) e o Programa de
68

Estatísticas sobre Conflitos de Uppsala (UCDP, 2008), desde o fim da Guerra Fria, conflitos que
terminam com uma vitória militar diminuem cada vez mais.
Este artigo se propõe a examinar o processo de paz no Sri Lanka sob a mediação da
Noruega, ocorrido durante a vigência do Acordo de Cessar-Fogo de 2002. Esse período
testemunhou intensa atividade pela paz e um alto nível de internacionalização do processo
negociatório, sendo também o período em que as partes mais perto chegaram de um acordo.
Histórico da guerra civil no Sri Lanka
O principal antecedente do conflito foi uma legislação, de 1956, influenciada pelo
nacionalismo budista-cingalês (representado pelo então presidente S. W. R. D. Bandaranaike, do
Sri Lanka Freedom Party – SLFP). Essa legislação priorizava a língua cingalesa como oficial, e a
tentativa de correção para algum uso oficial do tâmil não foi inteiramente implementada. Isso
gerou manifestações pacíficas (satyagraha) dos tâmeis e suas primeiras reclamações de
autonomia. Cabe ressaltar que o movimento nacionalista cingalês é budista e marxista, mas a
religião não se tornou per se uma causa de conflito violento como a língua tâmil e a autonomia (e
secessão), tampouco a orientação marxista. Ações de desobediência dos tâmeis, realizadas entre
as décadas de 1950 e 1970, sofreram ataques da população cingalesa budista radical de esquerda.
O governo ignorou as repressões violentas dos cingaleses (SILVA, 1998). Desde a redação do
Ato de 1956, o governo do país foi alternado entre dois partidos: o SLFP e o United National
Party – UNP, também se alternando o modo como o governo tratava das questões-chave do
conflito.
A constituição de 1972 foi outro ponto de atrito, pois deu primazia à língua cingalesa e ao
budismo. Na mesma década, surgiu um grupo organizado que atuava no extremo norte do país
(península de Jaffna): os Tigres pela Libertação do Eelam Tâmil (LTTE ou Tigres). Propagavam,
por meio da violência, a hegemoneidade da região de população predominantemente tâmil e sua
secessão. Os Tigres se organizaram em torno de seu líder e fundador, Villupillai Prabhakaran,
que planejou e participou pessoalmente de muitos dos ataques iniciais do grupo. Este começou a
se organizar e incrementou o cunho autonomista até chegar às idéias de secessão nos anos 1970
(HERATH, 2002; RICHARDSON, 2007). A nação tâmil que idealizaram foi batizada de Eelam,
e englobaria as regiões norte e leste do país. Após o primeiro grande ataque dos Tigres contra o
69

exército, em 1983, eclodiram tumultos que levaram à morte de cerca de 4.000 tâmeis, marco
utilizado aqui para definir o início do conflito intra-estatal.
O governo, apesar de haver falhado em parte no tocante à igualdade civil, proporcionou
acesso e qualidade na educação (apesar do acesso a esta ter sido parcial para os tâmeis até a
constituição de 1972) e adequada liberdade religiosa (SILVA, 1998). Em certa medida, houve
avanços, como o uso do cingalês e tâmil para a edição de documentos oficiais, e desde placas e
até selos dos correios. Em 1988, a 13ª emenda à constituição do Sri Lanka oficializou a língua
tâmil, mas isso não provocou mudança nos rebeldes. O Estado sempre prezou a identidade plural
que era propagada no início de sua história independente, ao contrário dos rebeldes, que lutaram
por um Estado baseado em sua etnia. A autonomia, portanto, foi e é algo que o Estado passou a
temer pelo surgimento da idéia de secessão, propagada pelos Tigres. Logo o receio para
implementar até o fim as reformas que poderiam ter apaziguado o país, incluindo autonomia.
Os Tigres passaram a sustentar sua luta por meios violentos e ilícitos. Além de promover
a homogeneização forçada do povo tâmil nos territórios que passaram a ocupar, o recrutamento
de crianças tornou-se instrumento constante, assim como a intimidação e ataques à população
cingalesa, muçulmana e tâmil moderada. Por meio da violência e intimidação, os Tigres passaram
a controlar quase todo o território do norte e leste da ilha, e a representar uma população
artificialmente homogeneizada. Os LTTE sistematicamente eliminaram rivais políticos ou grupos
com idéias divergentes (RICHARDSON, 2007; ICG, 2006). A população tâmil como um todo se
tornou refém das reivindicações dos rebeldes, que passaram a controlá-la. O discurso dos
rebeldes também se tornou ambíguo: enquanto para o governo afirmavam querer um país unido,
o discurso para o povo tâmil era o de secessão.
A resposta do governo, tentando manter a integridade territorial, foi, também, violenta.
Tentou reprimir duramente os rebeldes e, no processo, cometeu violações dos direitos humanos,
como restrição da imprensa e detenções arbitrárias (SMITH, 1999). Durante o conflito, ambas as
partes impuseram risco à população civil, já que os rebeldes impediam sua saída dos territórios
em conflito e havia alegações de que o exército do governo não primava pela distinção entre civis
e combatentes (ICG, 2007).
Na década de 1990, os LTTE cresceram em número e território de controle (SMITH,
1999). Sua expansão também foi observada no meio internacional, já que estabeleceram
escritórios em países diversos como África do Sul, EUA, Austrália e também países da Europa,
70

de onde coordenavam o contrabando de armamentos e seu financiamento, oriundo da diáspora
tâmil. Os confrontos entre o governo e os LTTE naquela década exauriram suas forças, e em
2000 se iniciou o processo de mediação norueguesa, que será detalhado neste artigo.
Durante o processo de negociação mediado pela Noruega, no campo de batalha a situação
arrefeceu levemente nos dois anos após a assinatura do Acordo de Cessar-Fogo (2002 e 2003).
No entanto, após 2003, houve uma re-escalada no conflito, também provocada pela eleição de
Mahinda Rajapaksa como presidente do Sri Lanka. Rajapaksa é um nacionalista que pautou sua
campanha na derrota militar contra os LTTE. Devido às crescentes violações do ACF e
desconfiança entre Rajapaksa e os LTTE (Prabhakaran, em particular), nos dois últimos anos de
sua vigência (2006 e 2007), o ACF vigorou somente na teoria.
As primeiras negociações para resolver o conflito (1984-1995)
A Índia sempre teve grande interesse no Sri Lanka. O maior país do Sul Asiático possui
uma grande população tâmil no estado de Tamil Nadu (cerca de 40 milhões de pessoas), sendo
este um dos mais ricos e voláteis estados da Índia. Por esse motivo, Nova Déli se engajou desde o
início no Sri Lanka, ao mesmo tempo tentando manter relações cordiais com Colombo e
treinando os rebeldes tâmeis (SILVA, 1998; JHA, 2007).
Certamente, havia preocupação por parte do governo do Sri Lanka quanto às intenções e o
papel da Índia. O governo indiano respondeu a esses temores com uma afirmação pública
assegurando o zelo pela integridade e unidade do Sri Lanka, afinal o Sri Lanka era e é o único
país com o qual a Índia mantém e sempre manteve relações cordiais e próximas no sul da Ásia
(JHA, 2007). Após esse pleito, a Índia incentivou o governo do Sri Lanka a organizar uma
conferência pan-partidária, em 1984. Na conferência, o governo ofereceu autonomia limitada aos
tâmeis, mas estes adotaram uma posição de confronto, rejeitando a proposta do governo e as
negociações fracassaram (BOUFARD; CARMENT, 2006; SILVA, 1998). Esta foi a primeira
tentativa indiana de mediar o conflito no Sri Lanka. As outras duas iniciativas foram a rodada de
Thimphu, Butão (1985) – as primeiras negociações formais entre o governo do Sri Lanka e os
diversos grupos tâmeis – e um engajamento militar, que foi de 1987 a 1990.
Em Thimphu, capital do Butão, a Índia reuniu os principais partidos e grupos armados
tâmeis e o governo do Sri Lanka, para negociações. Lá, os tâmeis elaboraram uma série de
propostas, conhecidas como “Princípios de Thimphu”, que exigiam o reconhecimento da
71

nacionalidade tâmil, sua localidade tradicional no Sri Lanka e o direito à autodeterminação, todos
que eram vistos com receio pelo governo, que temia pelo separatismo (SURYANAYARAN,
2006).
Governo e tâmeis do Sri Lanka não conseguiram conciliar suas posições. O governo não
aceitou o nível de concessão exigido pelos tâmeis e estes adotaram uma posição
confrontacionista, não aceitando menos que um Estado independente (BOUFARD; CARMENT,
2006; JHA, 2007). Prabhakaran, líder dos LTTE, já havia chegado a Thimphu convencido que as
negociações não surtiriam efeito, e assim ocorreu. Após duas rodadas, as negociações foram
suspensas (SURYANARAYAN, 2006; BOUFARD; CARMENT, 2006).
Em 1987, os governos da Índia e Sri Lanka assinaram o Acordo Indo-Lanka. Entre outras
disposições, o acordo foi baseado na premissa de que o governo do Sri Lanka deveria atender
pelo menos algumas das demandas dos tâmeis, ao mesmo tempo em que reforçava a integridade
do país e rechaçava a proposta de um Estado tâmil. O ponto crucial do acordo, contudo, era o
auxílio das tropas indianas, na Indian Peacekeeping Force (IPKF), às forças armadas do Sri
Lanka, para desarmarem os rebeldes tâmeis, que não foram consultados. Por antipatia da
população e revolta dos LTTE, a IPKF sofreu duras baixas, e novas eleições presidenciais no Sri
Lanka deram vitória a Ranasinghe Premadasa, opositor da intervenção indiana. Mais de 1500
soldados indianos morreram, e grandes porções de território e armas da IPKF foram apossados
pelos rebeldes (SMITH, 1999). Ainda, os LTTE assassinaram, por meio de ataque terrorista, o
primeiro-ministro indiano, Rajiv Gandhi, que idealizou a intervenção. Isso marcou o fim do
envolvimento direto de Nova Déli no Sri Lanka (JHA, 2007).
Entre os anos 1989 e 1991, o presidente Premadasa tentou negociar com os LTTE, mas
não houve avanço e um cessar-fogo informal deixou de existir. Confrontos voltaram e os rebeldes
assassinaram, por meio de ataque suicida, o presidente Premadasa. Em 1994-1995, a presidente
Chandrika Kumaratunga também tentou negociar com os rebeldes, mas não houve avanço. A
desconfiança mútua teve mais impacto e as partes voltaram a se enfrentar militarmente (SMITH,
1999; RUPESINGHE, 1996). Nos anos 1990, cada presidente pertencia a um dos dois partidos
que dominaram a política local, fazendo mudanças no modo e objeto da negociação. É nesse
contexto em que se inserem as negociações sob a mediação da Noruega.
72

Contexto da mediação norueguesa
Samaranayake (2006) aponta para o fato de que na segunda metade dos anos 1990, a
Noruega já atuava no Sri Lanka, apoiando financeiramente instituições que propagavam a paz e
entendimento entre suas etnias. Similarmente, Höglund e Svensson (2009) relatam que o país
nórdico tinha muita experiência com a cooperação fornecida para o Sri Lanka, o que também
permitiu que muitos contatos e laços fossem formados entre os noruegueses e cingaleses e
tâmeis. Diante do impasse militar, a Noruega começo consultas com o governo do Sri Lanka e os
LTTE entre 1998 e 2000. Oslo propôs a mediação pela primeira vez em 1997, porém houve
rejeição por parte do governo do Sri Lanka. A presidente Kumaratunga formalmente aceitou que
a Noruega facilitasse o processo de paz entre o governo e os rebeldes no ano 2000, assim como
os Tigres (PODDER, 2006; SAMARANAYAKE, 2006).
O termo facilitação foi escolhido pelo governo do Sri Lanka e os LTTE para designar o
papel da Noruega, que era o de auxiliar as partes a entrarem em contato e, depois, a mantê-lo,
facilitando as comunicações (BULLION, 2001). Para os efeitos deste trabalho, facilitação será
entendida como um dos tipos de mediação, que variam de bons ofícios à mediação manipuladora,
conforme Zartman e Touval.
A percepção que os noruegueses tinham sobre o porquê de serem aptos a mediar o
conflito no Sri Lanka merece destaque. Höglund e Svensson (2009) também que o peacemaking é
um dos princípios-base da diplomacia Norueguesa, e que a agenda internacional sob essa
perspectiva é importante para a percepção desse país sobre si mesmo como uma força moral no
mundo. Oslo afirmava, ainda, que não possuía interesses estratégicos ou comerciais no Sri Lanka,
e que nunca havia sido uma potência colonizadora (SAMARANAYAKE, 2006; BULLION,
2001). Embora os noruegueses não fizessem esse tipo de comentário sobre si, possuíam
experiência na mediação de conflitos. Exemplos incluem casos na Guatemala, Colômbia, Etiópia
e o conflito Árabe-Israelense, nos anos 1990 (MOOLAKKATTU, 2005).
Cabe uma consideração sobre a motivação norueguesa para abordar o conflito no Sri
Lanka. Zartman e Touval (2007) afirmam que, entre os fatores motivadores da mediação de
Estados pequenos está a busca pelo prestígio ou outras formas de projetar seu interesse. A
Noruega não foge dessa teorização. Moolakkattu (2005) e Höglund & Svensson (2009) chamam
atenção para o fato de que o papel da Noruega colocou Oslo em contato mais direto não só com
Washington, mas também com a União Européia, o Japão e a Índia. O contato, é importante
73

destacar, ocorreu também em alto nível entre esses atores. De acordo com Höglund e Svensson
(2009), não só foi fundamental a busca de prestígio da parte de Oslo, como também o fato de a
mediação em conflitos ser um meio para a consecução de seus objetivos particulares. Os autores
afirmam que “through its peace efforts, Norway has promoted its national interests by gaining a
reputation as a skilled and effective peacemaker” (HÖGLUND; SVENSSON, 2009, p. 179).
Samaranayake (2006) e Höglund & Svensson (2009) ressaltam o provável papel que a diáspora
tâmil residente na Noruega desempenhou no envolvimento do país nórdico.
É de se perguntar, conseqüentemente, o que levou a Noruega a ser aceita como tertium-
inter-partes no Sri Lanka.Conforme já foi mencionado, o fato de ser um grande doador para o Sri
Lanka pode ter sido muito importante para Colombo. O governo do Sri Lanka também estava
ciente das reservas indianas quanto à atuação de potências extra-regionais no sul da Ásia, e o fato
de aprovar o envolvimento da Noruega pode ter tido efeito positivo sobre o governo do Sri Lanka
(MOOLAKKATTU, 2005; BULLION, 2001). O trabalho dos noruegueses no setor de
desenvolvimento no Sri Lanka também os levou a formar laços com os LTTE, ganhando sua
confiança. Após os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, também foi fundamental a
percepção dos líderes dos Tigres de que seria mais difícil atuar em um sistema internacional que
passou a rechaçar veementemente o terrorismo (HÖGLUND; SVENSSON, 2009; ICG, 2006;
MOOLAKKATTU, 2005), embora já antes dos ataques às Torres Gêmeas tivessem concordado
em participar do processo de paz (UYANGODA, 2007). As partes beligerantes também viam a
Noruega como imparcial (HÖGLUND; SVENSSON, 2009), o que é importante quando se
escolhe um mediador.
Após as partes concordarem, separadamente, em ter a Noruega como mediador, um
enviado especial do governo norueguês chegou ao Sri Lanka, ainda no ano 2000, para buscar uma
aproximação entre as partes. Seu nome era Erik Solheim, e se converteu no enviado especial do
Reino da Noruega para o Sri Lanka. Solheim consultou, durante meses, o governo do Sri Lanka e
os LTTE, tentando conciliar suas posições (SAMARANAYAKE, 2006; BULLION, 2001;
MOOLAKKATTU, 2005). Tão logo Solheim começou as consultas com as partes, começaram a
surgir críticas à mediação norueguesa, inclusive da parte de Chandrika Kumaratunga, que havia
convidado o país nórdico.
74

Resultados da mediação
O Acordo de Cessar-Fogo
Eleições disputadas em 2001 tiveram como temática o processo de paz, e o partido UNP,
liderado por Ranil Wickremasinghe, ganhou a maioria no parlamento, sob uma plataforma
favorável ao processo em andamento (BULLION, 2001; MOOLAKKATTU, 2005; PODDER,
2006; BOUFFARD; CARMENT, 2006). Nesse ínterim, Solheim havia consultado as partes e
elaborado um memorando de entendimento, que deu origem ao Acordo de Cessar-Fogo de 2002.
Antes da assinatura do Acordo de Cessar-Fogo, Erik Solheim conseguiu que cada parte
declarasse uma trégua unilateral, também logrando sua extensão até a assinatura do ACF
(MOOLAKKATTU, 2005).
Em nenhum momento, durante a negociação do ACF, ocorreram negociações diretas entre
o governo do Sri Lanka e os LTTE, tendo a Noruega sido utilizada como courrier e
intercambiando opiniões entre os dois líderes envolvidos (Wickremasinghe e Prabhakaran). Os
noruegueses também não publicaram o conteúdo das negociações, deixando isso à discrição de
cada um dos beligerantes (MOOLAKKATTU, 2005).
O Acordo de Cessar-Fogo (ACF), assinado em fevereiro de 2002 entre o Governo do Sri
Lanka e os LTTE, foi, sem dúvida, um dos mais importantes, se não o mais importante, resultado
da mediação norueguesa no Sri Lanka.
O documento se divide em três partes principais. A primeira, que define os termos do
cessar-fogo per se, indica os procedimentos a serem adotados para a separação e contenção das
forças beligerantes. O segundo artigo se dedica a elaborar sobre as medidas de construção da
confiança entre as partes, tais como a movimentação de pessoas, remoção de restrições
econômicas e vacância de edifícios públicos (escolas e templos, por exemplo). O terceiro artigo
criou a Sri Lanka Monitoring Mission, que será tratada em separado.
Um elemento importante do Acordo de Cessar-Fogo de 2002 é o fato de que sua
assinatura reconheceu os LTTE como a única contra-parte beligerante, pelo governo do Sri
Lanka. Höglund e Svensson (2008) afirmam que isso pode ter acarretado em um desgaste na
imagem do governo, uma vez que corrigiu a assimetria existente entre as partes. Ligado a esse
fato, o ACF também estipulou o desarmamento de grupos paramilitares tâmeis por parte do
governo do Sri Lanka (art. 1.8). Isso significa que os LTTE ainda conseguiram consolidar sua
posição no acordo, tendo a certeza de que seriam os únicos responsáveis por falar pelos tâmeis no
75

processo de paz. O governo se arriscou muito, em termos de imagem, ao reconhecer os LTTE
como única contra-parte. No entanto, essa medida se tornou importante para a construção da
confiança entre os beligerantes.
De qualquer modo, a percepção sobre essa mudança de assimetria era diferente por parte
dos LTTE e do governo. Enquanto o primeiro acreditava que o ACF foi um reconhecimento
importante de suas estruturas e controle sobre porções do território, o governo via a concessão de
status de parte igual como um mero reconhecimento necessário para regular o comportamento do
conflito (HÖGLUND; SVENSSON, 2008).
Enquanto em Colombo o Acordo de Cessar-Fogo recebeu um bom nível de respaldo da
população, as da província do Leste adotaram uma postura mais cautelosa, pois temiam com as
liberdades de movimento dadas aos LTTE pelo Acordo (ICG, 2006) e várias das regiões não
tinham controle certo do governo ou dos LTTE.
O Acordo de Cessar-Fogo de 2002 também melhorou significativamente a vida da
população das zonas de conflito, uma vez que pôs fim às hostilidades (ICRC, 2004; 2005). Pela
primeira vez em mais de uma década, o livre trânsito de pessoas ocorreu entre o sul e norte da
ilha, e a economia de Jaffna floresceu (SAMARANAYAKE, 2006).
Um ponto ressaltado por Höglund e Svensson (2003) é que, no Acordo de Cessar-Fogo,
[there were] no provisions for the reduction of armaments and nothing prohibiting
continued military build-up. While both the LTTE and the government side [were]
negotiating peace, there [were] indications that both parties [were] taking the
opportunity to consolidate their military capacity in the shadow of the ceasefire
(HÖGLUND; SVENSSON, 2003, p. 116).
Também é importante frisar que, devido ao seu teor, o Acordo de Cessar-Fogo foi
duramente criticado pelo partido SLFP, à época, oposição no parlamento. Enquanto
Wickremasinghe apoiou o processo que culminou no ACF, a presidente Kumaratunga e seu
partido (SLFP) reprovaram seus termos, principalmente as medidas que davam mais autonomia
aos LTTE. Como conseqüência, Kumaratunga tomou para si o controle do Ministério da Defesa e
outros setores-chave do governo (ICG, 2006). O fato de o governo ter, mesmo assim, prosseguido
com o processo de paz, de acordo com Höglund e Svensson (2006) demonstra comprometimento
com uma resolução negociada com os LTTE.
76

A Sri Lanka Monitoring Mission (SLMM)
O terceiro artigo do ACF trata da criação de uma missão de monitoramento do Acordo,
denominada Sri Lanka Monitoring Mission. De acordo com o seu mandato, a SLMM deveria
supervisionar as violações do acordo e, juntamente com órgãos locais de governança, promover a
resolução de disputas sobre sua interpretação.
O chefe de missão era de designação responsável do governo da Noruega, assim
vinculando a terceira parte, mediadora, ao monitoramento do acordo. A missão também deveria
ser composta de observadores militares oriundos dos outros países nórdicos (Dinamarca,
Finlândia, Islândia e Suécia, dos quais somente a Islândia não fazia parte da União Européia).
Desde o início da vigência do Acordo de Cessar-Fogo, começaram as violações, por
ambas as partes. No acumulado do conflito, houve uma clara assimetria entre as violações
cometidas pelo governo e os rebeldes, uma vez que estes cometeram pelo menos 10 vezes mais
violações que aqueles. De 2002 a 2005, por exemplo, os LTTE haviam cometido cerca de 96% de
todas as violações julgadas e documentadas pela SLMM (DAILY MIRROR apud HÖGLUND;
SVENSSON, 2008).
Ambos os lados cometeram violações graves, tais como assassinatos, seqüestros e
ofensivas. Os ataques terroristas dos LTTE recomeçaram após março de 2003, quando
abandonaram as conversações para a paz (PODDER, 2006). Os LTTE também tiveram muitas
violações registradas por recrutamento de menores, que totalizaram cerca de 45% do total de suas
violações. Além de ser proscrito no direito internacional humanitário, o recrutamento de menores
é um indício de que os LTTE tentou aumentar suas forças militares, assim como o número de
conscrição forçada de adultos.
O fato de os noruegueses chefiarem a SLMM lhes causou muito prejuízo, como
mediadores do conflito. De acordo com Höglund e Svensson (2008; 2009), o fato de estarem na
dianteira do processo de paz e do monitoramento do ACF os deixou muito propensos a críticas,
principalmente de parcialidade ou preferência por uma das partes. Freqüentemente, isso ocorreu
de ambas as partes – tanto os LTTE como o governo do Sri Lanka.
A resposta dos noruegueses para essas acusações de parcialidade foi, simplesmente, de
tratar as partes de modo igual e congruente. Höglund e Svensson (2008) afirmam que isso pode
ser explicado pelo temor de que um discurso deploratório poderia ter prejudicado as conversas
que estavam em andamento. “This illustrates a potential tension between the aspirations of the
77

mediators to pursue the negotiation processo n the one hand, ando f the monitors to identify
violations and make the violations visible to the other” (HÖGLUND; SVENSSON, 2008, p.
357). Moolakkattu (2005) também explica que, apesar de outros países europeus fazerem parte da
SLMM, a Noruega sempre foi a vítima das críticas.
Os outros países representados na SLMM, contudo, não foram poupados. Em 2006,
quando a União Européia declarou os LTTE como organização terrorista, a situação da SLMM se
complicou ainda mais. Os LTTE exigiram que todos os membros nacionais de países da União
Européia saíssem da missão (HÖGLUND; SVENSSON, 2009), o que a prejudicou ainda mais.
Em conseqüência, somente a Islândia e a Noruega mantiveram observadores na SLMM, pondo
ainda mais pressão sobre a Noruega. O mediador acabou desempenhando o papel tanto de
peacemaker quanto de peacekeeper no Sri Lanka, causando confusão na população e nas partes.
Venkataramanan (2006, p. 211) afirma que:
[a] major error committed by Norway in the course of the peace process was the
assumption of the role of monitoring the ceasefire, through the Sri Lanka Monitoring
Mission (SLMM), a team of observers drawn from Nordic countries, but answerable to
the Norwegian Embassy in Colombo. There was an obvious conflict of interest between
their role as facilitators of the peace talks and as the adjudicator of ceasefire violations.
Mesmo que a atuação dos noruegueses na SLMM prejudicasse a visão que as partes
tinham de sua capacidade de ser imparcial, isso não impediu que continuassem os esforços de
mediação. Höglund e Svensson (2008) explicam que isso se deve ao fato de o processo de paz no
Sri Lanka ser liderado pela elite, assim distanciando a opinião pública das partes. No entanto,
ainda é possível afirmar que a ambigüidade contribuiu para a diminuição na confiança que as
partes tinham no mediador, por mais que os esforços e a comunicação continuassem fluindo.
Negociações mediadas durante a vigência do Acordo de Cessar-Fogo (2002-2006)
Sob a mediação norueguesa, o governo do Sri Lanka e os LTTE realizaram negociações
diretas pela primeira vez na história do conflito, em que somente e governo e LTTE estavam à
mesa. Ao todo, foram realizadas seis rodadas de negociações.
De acordo com Höglund e Svensson (2009), a Noruega optou por deixar a posse do
processo de paz nas mãos dos beligerantes. Isto significa que, nas negociações, o papel da
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Noruega foi trazê-los à mesa de negociação, deixando que o andamento e conteúdo do processo
ficasse inteiramente sob responsabilidade das partes.
A primeira delas ocorreu em uma base naval na Tailândia, entre 16 e 18 de setembro de
2002. Seu objeto foi a organização de uma força-tarefa para a reconstrução nas províncias Norte
e Leste do Sri Lanka. Nessa primeira rodada, o resultado levou ao otimismo, uma vez que os
LTTE se comprometeram com o abandono do separatismo e optaram por buscar mais autonomia
dentro do Sri Lanka, também entrando para seu sistema político (PODDER, 2006; BOUFFARD;
CARMENT, 2006).
Nessas primeiras negociações, as partes também acordaram que, quando fossem debatidas
questões que afetassem diretamente os muçulmanos, estes seriam admitidos como uma parte per
se às negociações (WICKREMASINGHE, 2006). Isso, no entanto, jamais ocorreu, uma vez que
as questões muçulmanas jamais foram discutidas. Durante as negociações sob a mediação
norueguesa, os muçulmanos estiveram presentes somente como membros da delegação do
governo do Sri Lanka (MCGILVRAY; RAHEEM, 2007).
Entre 31 de outubro e 3 de novembro de 2002, realizou-se outra rodada de negociação na
Tailândia, desta vez em Bangcoc. Nesta rodada, foram discutidas questões políticas humanitárias,
a diminuição da violência e houve, inclusive, troca de prisioneiros (PODDER, 2006;
BOUFFARD; CARMENT, 2006; SAMARANAYAKE, 2006). Na reunião, foi criada uma série
de sub-comitês para as negociações, um dos quais seria encarregado de buscar uma solução
pacífica para o conflito. O problema, de acordo com o International Crisis Group (2006) é que
nenhum desses subcomitês foi, de fato, estabelecido ou funcionou.
Já as negociações que ocorreram em dezembro de 2002, em Oslo, representam um avanço
não visto nas outras negociações. As partes assinaram um memorando de entendimento, no qual
expressaram concordância em buscar uma solução pacífica para o conflito, dentro de um Sri
Lanka unido (PODDER, 2006; BOUFFARD; CARMENT, 2006; ICG, 2006). Esse memorando
foi visto como um avanço pois representou um comprometimento formal, inédito da parte dos
LTTE, que sempre haviam advogado pela criação de um Estado independente, o Eelam Tâmil.
Negociações subseqüentes ocorreram novamente em Bangcoc (6 a 9 de janeiro de 2003) e
em Berlim (7 e 8 de fevereiro do mesmo ano). Nas de Bangcoc, o tema central foi a
implementação de medidas de alívio humanitário, e, na Alemanha, questões de direitos humanos
79

(SAMARANAYAKE, 2006). O progresso nessas duas negociações foi, no entanto, inexpressivo
(ICG, 2006).
Em março de 2003, ocorreu um incidente que se tornou o tema central de uma
negociação. Forças navais do governo do Sri Lanka e dos rebeldes (os Sea Tigers) se enfrentaram
no mar, causando uma crise. Rapidamente, realizaram-se mais negociações, entre 18 e 21 de
março, em Hakone, no Japão (PODDER, 2006). Estas negociações deixaram claros os problemas
do processo de paz que estavam por se agravar. Enfrentamentos entre as partes tornaram-se mais
constantes, desse ponto em diante. As negociações no Japão serviram apenas para que o governo
do Sri Lanka e os rebeldes percebessem que havia a necessidade de focar em questões de
segurança (SAMARANAYAKE, 2006; PODDER, 2006; ICG, 2006), indo além de assuntos
humanitários.
Foram, no total, seis negociações as realizadas entre o governo do Sri Lanka e os LTTE
entre 2002 e 2003, com participação da Noruega como mediador. Os autores Podder (2006),
Höglund e Svensson (2009), Samaranayake (2006) e o International Crisis Group (2006) têm
opiniões convergentes e claras acerca de um ponto em particular, sobre essas primeiras
negociações. Todas essas fontes afirmam que essa primeira etapa foi caracterizada por
negociações envolvendo assuntos superficiais, sem tratar de questões chave para a compreensão
do conflito e sua resolução.
Além disso, o fato de o processo ter tomado um aspecto bilateral, com somente duas
partes dentre um país onde haviam muitos outros grupos envolvidos com o conflito, prejudicou a
percepção da população sobre as negociações (ICG, 2006; HÖGLUND; SVENSSON, 2009).
Höglund e Svensson (2009) afirmam que a organização do processo de paz “on exclusive
dialogue between the two major belligerents has also been a way to manage the potential
dilemma between efficiency and legitimacy, by giving primacy to the former rather than the
latter” (2009, p. 184). Esses autores afirmam, ainda, que a opção de dar posse do processo para as
partes explica tanto seu sucesso inicial, como os motivos para seu fracasso. Fora do processo, a
Noruega tinha poder limitado.
Cabe uma última consideração sobre a missão de monitoramento. As violações
começaram a ser cometidas logo após a assinatura do Acordo de Cessar-Fogo. No entanto, em
nenhum momento, as freqüentes violações do ACF fizeram parte da pauta de negociações entre o
governo e os rebeldes.
80

O abandono das negociações
There seems to be no explanation why the SLMM, a crucial component of the peacce
process, should find itself ignored and humiliated, and its findings not being factored
into the progress of talks. After all, it is only the Sri Lankan government that cannot
afford to antagonise the LTTE for fear of the latter walking out of talks and calling off
the ceasefire (VENKATARAMANAN, 2006, p. 214).
Uma característica da mediação norueguesa no Sri Lanka foi o modo como conseguiu
suplementá-la com o apoio de vários doadores de recursos para o desenvolvimento no Sri Lanka.
Isso se deu por meio de consultas e conferências para garantir recursos para a reconstrução do
país sul-asiático. À medida em que isso impulsionou o processo de paz, também o prejudicou,
uma vez que atingiu um grande nível de internacionalização, prejudicando a percepção das
partes.
Um dos dois divisores de águas do processo de paz no Sri Lanka ocorreu em abril de
2003, consta em diversas fontes (ICG, 2006; PODDER, 2006; HÖGLUND; SVENSSON, 2009;
SAMARANAYAKE, 2006; BOUFFARD; CARMENT, 2006, por exemplo). Naquele mês, foi
organizada uma conferência preparatória para outra que iria ocorrer em junho do mesmo ano, em
Tóquio, no Japão, para arrecadar recursos para a reconstrução do Sri Lanka. A conferência
preparatória causou uma crise severa, da qual não houve retorno. O motivo é que foi realizada em
Washington, D.C., capital dos Estados Unidos, o que era, per si só, um problema, pois lá os
LTTE estavam (e ainda são) listados como uma organização terrorista, sendo, assim, impedidos
de entrar ou viajar pelo país.
O fato de terem sido impedidos de freqüentarem uma conferência, chave para outra de
grande magnitude e importância, foi suficiente para que Anton Balasingham, chefe dos
negociadores tâmeis e mentor-idealizador dos LTTE, suspendesse a participação em conversas
daquele ponto em diante, e inclusive voltaram a cometer ataques suicidas contra o governo
(BOUFFARD; CARMENT, 2006). Deste ponto em diante, os LTTE estiveram muito mais
céticos quanto às negociações e preferiram voltar suas energias para o fortalecimento de seu
Estado de facto, o pretendido Eelam.
Cabe, neste sentido, uma análise do papel da Noruega. Primeiramente, pode-se afirmar
que a organização de conferências para arrecadar recursos de doadores para a reconstrução do Sri
Lanka foi precipitada. O conflito não havia terminado e, ainda mais, sequer haviam sido
81

discutidas questões fundamentais para sua resolução, conforme abordado na seção anterior. Logo,
ainda há que entender o nível de responsabilidade de Oslo no incidente da conferência de
Washington. Como mediador do processo de paz no Sri Lanka, era papel da Noruega zelar pela
ampla participação das duas partes (a ampla participação da sociedade do Sri Lanka é outra
questão). A literatura examinada não informa se houve qualquer esforço da Noruega para evitar
que a conferência ocorresse em Washington, ou se o fomentou. O fato é que dirimiu a confiança
dos LTTE tanto na Noruega quanto no governo do Sri Lanka (HÖGLUND; SVENSSON, 2009).
Nos meses que antecederam a conferência de Tóquio, houve muita pressão para que os
LTTE a freqüentassem, vida de todos os lados. Não só a Noruega, como também o governo do
Sri Lanka e doadores como a União Européia, o Japão e os Estados Unidos pediram que os
Tigres marcassem presença em Tóquio. Como resposta, os LTTE propuseram uma administração
interina para as províncias Norte e Leste, que deveriam ficar sob seu controle, e transferiam
grandes poderes administrativos para si (VENKATARAMANAN, 2006). Com essa proposta,
dificilmente haveria aproximação entre os LTTE e o governo, uma vez que este não ia aceitar
esse nível de transferência de poderes.
A conferência de Tóquio terminou com a promessa de US$ 4,5 bilhões em doações para a
reconstrução do Sri Lanka. Também impôs condições para as doações, como o comprometimento
com a paz (GOODHAND, 2006). Por si só, isso também constituiu um erro, uma vez que, como
afirma Goodhand (2006, p. 57), “one cannot draw a line between war and peace, though orthodox
aid models have traditionally been based upon such a division.” A condição acabou por funcionar
como uma imposição pela paz.
Além da questão da conferência de Washington, eleições presidenciais no Sri Lanka, em
2005, foram fundamentais para o abandono das negociações. O partido UNP, que estava no poder
do parlamento quando das negociações, sofreu dura oposição do SLFP durante as conversas com
os Tigres. O SLFP aliou-se, nas eleições parlamentares de 2004, com diversos partidos da
extrema esquerda e partidos budistas-nacionalistas, conquistando a maioria. Nas eleições
presidenciais de 2005, o então primeiro-ministro Mahinda Rajapaksa, do SLFP, foi eleito após
uma disputa acirrada contra Wickremasinghe, do UNP. Rajapaksa baseou sua campanha eleitoral
em uma linha mais dura contra os LTTE e a mediação norueguesa os LTTE boicotaram essas
eleições (ICG, 2006).
82

As negociações diretas entre o governo e os LTTE estavam paradas há cerca de três anos,
quando a Noruega levou às partes à negociação mais uma vez, em Genebra, em fevereiro. As
partes tinham propostas diferentes para a agenda das negociações: enquanto o governo preferia a
revisão do ACF, para deixá-lo menos propenso às violações, os LTTE queriam somente reforçar
sua implementação. As partes se comprometeram a continuar com a trégua, mas não houve
outros comprometimentos. Outras negociações estavam programadas para Genebra, em abril
daquele ano, e não ocorreram por falta de segurança, alegada pelos LTTE (PODDER, 2006). A
Noruega tentou, ainda, uma última vez reunir os dois beligerantes, também em 2006, mas a
negociação não ocorreu porque os Tigres alegaram que o governo do Sri Lanka não enviou uma
delegação adequada (PODDER, 2006).
Após essas últimas tentativas, o governo da Noruega continuou a mediar a comunicação
entre as partes, mas não houve novas negociações. Paralelamente, como foi tratado no capítulo
anterior, houve uma escalada no conflito militar e um retorno à guerra civil. O Acordo de Cessar-
Fogo ainda vigorava, mas não tinha efeito prático. Em fevereiro de 2007, o embaixador da
Noruega no Sri Lanka discursou marcando os cinco anos do ACF, mas não apresentou novas
propostas, ou indicou caminhos a serem traçados, muito menos prospectos para que as partes
voltassem à negociação (BRATTSKAR, 2007).
A justificativa oficial do governo do Sri Lanka para retirar-se do Acordo de Cessar-Fogo
citou, entre outros fatores, as falhas existentes no documento (BALAPATABENDI, 2008), além
das freqüentes violações do dito acordo.
Conclusão
O processo de paz no Sri Lanka teve várias tentativas, sendo a norueguesa a última antes
do fim do conflito, em maio de 2009. Vários fatores podem explicar o insucesso desta
empreitada.
Primeiramente, a literatura permite afirmar que a política no Sri Lanka, organizada em
torno de dois partidos principais determinou altos e baixos de todas as tentativas de resolução.
Sendo o único objetivo conseguir permanecer no poder, o UNP e SLFP se alternaram em avanços
e retrocessos nas relações com os LTTE e os tâmeis desde o começo da guerra civil, em 1983. O
governo do Sri Lanka, independente do partido, fez concessões importantes aos LTTE, como
83

econhecê-los como contra-parte e aceitar, em princípio maior nível de autonomia dentro do Sri
Lanka. No entanto, com o governo de Rajapaksa, esses compromissos não foram honrados.
Já no caso dos LTTE, não ficou claro até que ponto estiveram comprometidos com a paz.
É importante lembrar que os Tigres, apesar de também terem feito concessões, tais como abrir
mão do separatismo, aparentam nunca terem completamente se desvinculado da pretensão de
criar um Estado independente no Sri Lanka. Tanto analistas cingaleses (GUNASEKARA, 2001?)
quanto de fora do Sri Lanka, como o indiano Jha (2007), são da opinião de que os LTTE jamais
aceitariam algo menos que o pretendido Eelam, principalmente por causa da obstinação de
Prabhakaran.
Conforme já foi mencionado, a falta de participação de outros grupos étnicos também foi
um fator. Adicionalmente, todo o processo de paz mediado pela Noruega foi elitizado, i.e.,
somente a elite cingalesa e certos setores dos tâmeis participaram dele (ROPERS, 2008).
O fato de questões fundamentais para a compreensão do conflito também não terem sido
abordadas também foi importante. As questões fundamentais seriam não somente a discriminação
e autonomia tâmil, como também a efetividade do Acordo de Cessar-Fogo, por exemplo. Todos
esses pontos foram continuamente evitados e, portanto, as negociações não trouxeram nada de
substantivo (ROPERTS, 2008).
É importante destacar, ainda, o papel dos doadores internacionais de fundos. Goodhand
(2006) afirma que sua falta de sensibilidade em relação ao contexto foi prejudicial ao processo de
paz. As doações também podem ser interpretadas como um meio de evitar direcionar esforços
para as causas estruturais de conflitos, uma vez que atrai atenção para o dinheiro e como pode ser
utilizado.
Em relação à Noruega, pode-se ver, acima de tudo, uma persistência que não seria fácil de
encontrar em outros países (MOOLAKKATTU, 2005). Apesar das críticas das partes, acusações
de parcialidade e favoritismo de ambas as partes, Oslo procurou manter-se firme, apesar de sua
atuação já estar prejudicada.
Deve-se ter em mente, entretanto, que o período enfatizado neste artigo, em que vigorou o
Acordo de Cessar-Fogo de 2002 e no qual a Noruega atuou, testemunhou uma relativa melhora
nas condições de vida dos habitantes das zonas de conflito – pelo menos em seus anos iniciais.
Ações como as da Noruega são escassas na atualidade. Mediadores, movidos por seus
interesses, nunca são providos de total imparcialidade. Erros certamente ocorrerão em
84

negociações mediadas, sendo a percepção do motivo comumente relacionada à terceira parte.
Contudo, a mediação, como demonstrou o caso do Sri Lanka, pode por partes hostis ou
beligerantes em um nível de contato nunca antes existente em um conflito particular, melhorar as
condições da população local e levar o conflito a estar mais perto de uma resolução. A mediação
Norueguesa no Sri Lanka mostra que erros podem ter conseqüências profundas no envolvimento
de terceiras partes. É necessário considerar, porém, que é justamente a persistência, perseverança
e incentivos em mediações que podem fazer a diferença para um conflito, independente dos
interesses envolvidos.
85

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89

BANCO MUNDIAL E FERNANDO HENRIQUE CARDOSO: UMA ANÁLISE DAS
ESTRATÉGIAS DO ÓRGÃO NO PRIMEIRO GOVERNO FHC. 25
RESUMO
João Antônio dos Santos Lima (UEPB) – ja_joao@hotmail.com 26
Após um forte período de inflação galopante e impacto das políticas liberalizantes do começo da
década de 1990, principalmente devido ao “Consenso de Washington”, o Brasil alcança um
período de estabilidade monetária através da implantação do Plano Real. Nesse contexto de
mudança de atitude do Estado e liberalização dos mercados, este estudo pretende avaliar as
estratégias inseridas nos projetos do Banco Mundial, um dos principais organismos internacionais
na área de desenvolvimento econômico e combate à pobreza, para a formulação das diretrizes
políticas do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Para avaliar essas
estratégias, utiliza-se uma literatura composta por análises macroeconômicas e políticas da
situação brasileira no período, relatórios da instituição sobre o Brasil, avaliações da sociedade
civil e um banco de dados, disponível no site do órgão, com os projetos do Banco Mundial para o
Brasil.
PALAVRAS-CHAVE: Banco Mundial; Desenvolvimento econômico; Fernando Henrique
Cardoso.
ABSTRACT
After a strong period of rampant inflation and the impact of liberalizing policies of the early
1990s, mainly due to the "Washington Consensus", Brazil reaches a period of monetary stability
through the implementation of the Real Plan. In this context of change of the State´s attitude and
market liberalization, this study aims to evaluate the strategies included in World Bank projects,
one of the major international organizations in the field of economic development and fight
against poverty, in the formulation of policy guidelines of the first government of Fernando
Henrique Cardoso (1995-1998). In order to evaluate these strategies, a literature composed of
macroeconomic and political analysis of the situation in Brazil during the period, institution
reports on Brazil, evaluations of civil society and a database, available at the agency, with the
World Bank projects for Brazil, are used.
KEYWORDS: World Bank; Economic Development; Fernando Henrique Cardoso.
25 Esse trabalho consiste numa versão reduzida do Relatório Final da pesquisa realiza no Programa Institucional de
Bolsas de Iniciação Científica (PIBIC/UEPB), cota 2008/2009, sob orientação da Profª. Dra. Cristina C. Pacheco.
26 Graduando em Relações Internacionais pela Universidade Estadual da Paraíba (UEPB) e Auxiliar de Pesquisa-
Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Assessoria Técnica da Presidência
do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA).
90

CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Para os países da América Latina, a década de 1980 simboliza uma era de grandes
dificuldades na equalização de gastos sociais e pagamentos de dívidas, devido às sucessivas
crises do petróleo ocorridas na década anterior, à elevação das taxas de juros feita pelo governo
dos Estados Unidos e a incapacidade dos governos em pagar seus compromissos. Durante o
período, as instituições financeiras internacionais, a citar, o Fundo Monetário Internacional, o
Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Mundial, estabeleceram uma série de
diretrizes consideradas aptas a trazer o equilíbrio macroeconômico da região, os lucros devidos
para pagar os empréstimos e enquadrar o continente na economia mundial. Através de uma
reunião ocorrida em Washington, membros dessas instituições estabeleceram metas comuns,
denominadas posteriormente por John Williamson como “Consenso de Washington”. Dentro
dessas metas, as instituições indicavam como ações eficazes para seguir no desenvolvimento
econômico de forma sustentável a disciplina fiscal, a priorização dos gastos públicos, a reforma
tributária, a liberalização financeira, o regime cambial, a liberalização comercial, o investimento
direto estrangeiro, a privatização, a desregulamentação e a propriedade intelectual (NAÍM, 2000).
A presidência do governo de Fernando Collor (1990-1992) seguiu os postulados
empregados pelas instituições de Washington, como a redução dos gastos públicos e seguindo
uma linha de privatizações e abertura comercial do Brasil, porém, o país ainda sofria com marcas
iniciadas desde o regime militar, como a desigualdade de renda e a instabilidade macroeconômica
gerada pela hiperinflação.
Tabela 1 - Taxa de Inflação anual (1977-1996)
Anos % Anos %
1977 38,80 1987 415,80
1978 40,80 1988 1.037,60
1979 77,20 1989 1.782,90
1980 110,20 1990 2.596,00
1981 95,20 1991 421,00
1982 99,70 1992 988,00
1983 211,00 1993 2.087,00
1984 223,80 1994 2.312,00
1985 235,10 1995 75,00
1986 65,00 1996 9,00
Fonte: REGO e MARQUES (2000)
91

Durante o governo de Itamar Franco (1992-1994), Fernando Henrique Cardoso, que já
havia sido Ministro das Relações Exteriores, assumiu o Ministério da Fazenda, e trouxe consigo,
a responsabilidade de alcançar um nível inflacionário moderado, que naquele momento, já atingia
a casa dos quatro dígitos, como se vê na tabela abaixo. O Brasil só conseguiu atingir uma
estabilidade com o Plano Real, sob a orientação de Fernando Henrique, após várias tentativas de
estabilização da moeda ao longo da década de 80. 27
Diante do contexto de mudança na estrutura macroeconômica brasileira, da estabilidade
na democracia nacional, das discussões sobre o fenômeno da globalização, a liberalização dos
mercados e a nova participação do Estado nos âmbitos políticos e econômicos, o estudo se
propõe a identificar as estratégias empregadas pelo Banco Mundial no Brasil, ao longo do
primeiro mandato de Fernando Henrique (1995-1998).
BANCO MUNDIAL
O Banco Mundial consolida-se há algum tempo como uma das maiores organizações a
nível mundial, com escritórios espalhados por todo o globo, através de um âmbito de atuação que
envolve os setores privados e públicos, nos níveis locais, regionais, nacionais e internacionais,
diversificando e interagindo nas temáticas de desenvolvimento econômico e combate à pobreza.
Sua literatura é flexível, visto o grande número de trabalhos que abarcam sua participação
em diversos setores da economia, ao longo dos anos e em diferentes países. Por um lado, Pincus e
Winters (2002) apresentam a atuação do Banco Mundial como uma longa história de adaptação
às mudanças nas circunstâncias e nas demandas globais, ao surgir com uma simples agência de
fundos para a reconstrução no pós-guerra e tornar-se uma agência bancária ‘do’ desenvolvimento,
contemplada diante de sua experiência, como um “Knowledge Bank”. Em um meio termo,
Gilbert, Powell e Vines (1999) detalham a história e a funcionalidade do Banco em três etapas: a)
o Banco Mundial como um ‘banco’ (comercial), ao atuar como intermediário financeiro; b) o
Banco como uma instituição de pesquisas em desenvolvimento, que produz análises econômicas
e demais pesquisas e; c) o Banco como uma agência de desenvolvimento, ao assumir sua
27 Dentre eles, o Plano Cruzado I e II em 1986, o Plano Bresser em 1987, a Política do Feijão-com-Arroz em 1988, o
Plano Verão em 1989, o Plano Collor I em 1990 e Collor II em 1991.
92

esponsabilidade técnica na assistência ao desenvolvimento, no monitoramento dos empréstimos
e da performance dos projetos.
Do outro lado da linha de pensamento, Griffith-Jones (2002) analisa as funções do Banco
como a de um órgão que permaneceu estático no tempo, visto a manutenção de aparatos
institucionais, como o sistema de votação e a distribuição deles, mesmo diante de mudanças nas
suas atividades e da sua missão na economia global. Sobre esse mesmo foco, Coelho (2002)
analisa a forma com que a estrutura organizacional do Banco foi moldada para assegurar o
equilíbrio do sistema capitalista nos países subdesenvolvidos e manter a hierarquia no sistema de
Estados.
Criado em 1944, a partir da Conferência de Bretton Woods, em New Hampshire, o Banco
Mundial possui um vasto corpo técnico experiente nas temáticas de desenvolvimento econômico
e combate à pobreza. As instituições criadas nessa conferência, o Banco Internacional para
Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e o Fundo Monetário Internacional (FMI), são
decorrentes de uma estratégia defensiva do bloco aliado, que antes mesmo do término da
Segunda Guerra Mundial, já previa sua vitória. Logo, a reunião tinha como finalidade a criação
de um mecanismo de apoio capitalista para que, após o fim da guerra, as nações não passassem
novamente por um período de regimes autoritário-nacionalistas, como ocorreu após o fim da
Primeira Guerra Mundial com a Alemanha de Hitler e a Itália de Mussolini.
O BIRD atua sobre assuntos de longo prazo, objetivando envolver os países na economia
mundial, ao promover o crescimento econômico e a redução da pobreza. Assim, seu foco é
voltado a setores específicos da economia de um país, o que o diferencia do FMI, que assume
papéis econômicos mais voltados às políticas de curto prazo, como na estabilização da balança de
pagamentos dos países em dificuldades financeiras.
Apesar da diversidade de nomenclatura que se refere ao Banco, há diferenças sobre qual
instituição de fato está sendo comentada. Em 1944 foi criado o BIRD. Contudo, nos anos
posteriores adicionou-se a este mais quatro órgãos, com algumas distinções entre si. Estas
instituições, juntas, englobam a idéia do desenvolvimento econômico sustentável. Em 1956 foi
criada a Corporação Financeira Internacional (CFI) considerada hoje a maior provedora
multilateral de financiamento para o empreendimento privado nos países em desenvolvimento.
Em decorrência de uma pobreza sem precedentes nos países da África e algumas ilhas remotas,
sem perspectivas econômicas favoráveis, criou-se, em 1960, a Associação Internacional ao
93

Desenvolvimento (AID) que tem o objetivo de emprestar recursos de maneira mais facilitada para
os países mais pobres, sem taxa de juros, com maturidades que chegam até 40 anos, entre outras
facilidades. E, por fim, mais duas instituições foram criadas: o Centro Internacional de
Arbitragem e Disputas Internacionais (CIADI), em 1966, com a função de encorajar os
investimentos aos estrangeiros e promover facilidades nas conciliações, e a Agência Multilateral
de Garantias Internacionais (AMGI), em 1988, para coordenar o ambiente de investimentos e
reconhecer os riscos políticos que inibem os Investimentos Diretos Estrangeiros (IDE).
Logo, a expressão “Banco Mundial” (World Bank), utilizada inicialmente como apelido
do BIRD, foi oficializada em 1975, e refere-se, conjuntamente ao BIRD e à AID. O termo
“Grupo Banco Mundial”, por sua vez, é utilizado para envolver os cinco órgãos. Nota-se como
difere as funções do BIRD e da AID e dos demais. Enquanto o Banco Mundial tem a sua
operacionalidade voltada ao financiamento de governos, a elaboração de estratégias em setores
em que a participação do público é essencial, a CFI viabiliza a estratégia de desenvolvimento
econômico a partir de uma perspectiva do setor privado, fornecendo insumos, consultorias e
análises que proporcionem os devidos resultados positivos, enquanto a AMGI e o CIADI se
concentram em questões de investimentos internacionais privados e suas conseqüências.
Quanto às funções do órgão, como já retratado anteriormente, o Banco Mundial canalizou
suas ações para vias diferentes das quais ela tomava antes da Crise da Dívida, ou seja, até o final
da década de 1970. O Banco deixou de ser uma instituição que pregava um “liberalismo
desenvolvimentista”, com foco no crescimento econômico e social dessas regiões, para se aliar à
lógica liberalizante, de minimização das ações do Estado, do incremento das relações financeiras
em todo o mundo sem a regulação do aparato estatal, da valorização do conhecimento para a
ascensão do indivíduo, o foco na concorrência para a disposição dos melhores produtos, entre
outras características.
Já no começo dos anos de 1990, o Consenso de Washington surgiu como um conjunto de
idéias necessárias para organizar a economia e a vida política, afinal ocorria no período a queda
do regime soviético e uma ascensão unilateral dos EUA no cenário mundial (NAÍM, 2000). De
acordo com Vilas (2000), alguns críticos indicavam que as premissas do Consenso deveriam
alcançar o mesmo nível de aceitação que os direitos humanos e a luta contra o racismo
alcançaram, sem que estivessem na dependência de debates políticos internos. Desta forma,
94

vários governos utilizaram a propaganda do Consenso para lançarem candidaturas presidenciais,
entre eles, o político brasileiro Fernando Collor.
Um fato que chama atenção durante o período é a mudança na postura do Estado. Uma
vez que o modelo de substituição de importações é trocado pelo modelo mais liberal, com
abertura de mercado, envolvimento do processo de globalização, o papel do Estado é modificado,
passando a não interferir mais na economia. O erro ocorre na diminuição do poder do Estado em
todas as áreas, sejam elas, econômicas, políticas e sociais. Assim, o Banco, através de
experiências ao redor do mundo, percebe que um dos equívocos é não disponibilizar as forças
necessárias para o Estado garantir a ordem e a propriedade individual.
Apesar de perder alguma de suas funções, a máquina estatal não deve ser enfraquecida,
mas remodelada, reagrupada e fortalecida dentro de suas novas atribuições, com eficiência e
transparência na descentralização de suas atividades. Nesse contexto, surge o tema da Good
Governance no Banco que indica uma série de levantamentos feitos por estudiosos para a eficácia
da ação do Estado. Nesse contexto, Kura (2008) avalia que a “boa governança” corresponde à
reinvenção da governabilidade diante das dinâmicas e desafios do desenvolvimento frente à
globalização. Dentro disso, vale ressaltar conforme Vivian Ugá que “ao mesmo tempo em que a
governabilidade surgiu como necessária para as reformas, estas apareceram como o único
caminho possível para evitar a ingovernabilidade” (UGÁ, 2004, p.57). Ou seja, durante a década
de 1990, um importante vetor para entender a capacidade de alcançar o desenvolvimento
econômico sustentável se concentra na função do Estado, seja direta ou indiretamente.
BANCO DE DADOS
Através do banco de dados utilizado na pesquisa 28 , foi possível traçar coordenadas de
estudos, ao identificar quais os clientes que o Banco possui dentro do país, os órgãos que
articulam o montante investido, a composição do processo, os períodos de adesão e finalização
dos projetos, os locais de destino, sejam eles para o Brasil ou regiões específicas e os setores dos
28 Em 1994, o Banco Mundial decidiu liberar o acesso aos documentos pois, reconhece que é de “importância
fundamental da transparência e da responsabilidade no processo de desenvolvimento [...] manter a abertura acerca
das suas actividades, e acolher bem e procurar oportunidades para explicar o trabalho que realiza a uma audiência tão
vasta como possível” (BANCO MUNDIAL, 2002, p.4). Os arquivos se encontra no próprio site da organização:
www.worldbank.org
95

projetos disponíveis para o Brasil. O presente trabalho, porém, se debruça sobre a articulação de
vários setores num mesmo projeto.
De fato, durante a década de 1990, o Banco Mundial adota uma nova estratégia na
elaboração e execução dos seus projetos, diversificando as devidas importâncias no repasse de
recursos, com a finalidade tornar cada vez mais sustentáveis os projetos executados.
Se por um lado, anteriormente os projetos tinham seus recursos destinados em sua
totalidade para determinada área de execução, a citar, projetos ligados ao setor energético tinha
todos seus recursos voltados para os gastos operacionais, assim como os de transporte tinham
seus gastos voltados para suas áreas, a nova elaboração traz uma diversificação, principalmente
nos gastos como a administração pública, fato este ligado à importância dada ao tema da “boa
governança”. Assim, há uma divisão de responsabilidades com sua devida receita, para auxiliar
na execução. Essa divisão parte da premissa de que não adianta apenas tratar um objeto
específico, mas sim, compreender que existe uma interdependência entre setores.
Gráfico 1 - Projeto de Alívio à Pobreza no Maranhão
Fonte: www.worldbank.org (Elaboração do Autor)
Os projetos da área de “Alívio à Pobreza Rural” são os que apresentam maior
diversificação quanto aos setores envolvidos, demonstrando a preocupação em disponibilizar
recursos de forma sustentável. Como exemplo, utiliza-se o gráfico 1 para expor o Projeto de
Alívio à Pobreza no Estado do Maranhão. Nota-se a disponibilidade de recursos com a intenção
de tornar sustentável o ambiente, utilizando a verba para diferentes áreas, como no caso exposto,
96

para áreas sociais, principalmente de saúde. Os gastos com transporte também aparece no mesmo
projeto, devido ao fato de que se trata de áreas isoladas do país. Os investimentos na área da
agricultura, por exemplo, na pequena lavoura e na consolidação do ramo se constituem como um
gasto intermediário. Com pequena participação, os setores de recursos hídricos e da
administração pública completam os rumos desses investimentos, ao auxiliar na sistematização
dos resultados.
A análise está baseada nos dados contidos dos 45 projetos do Banco Mundial destinados
ao Brasil, durante o primeiro mandato de FHC, correspondente aos anos de 1995-1998. Para essa
pesquisa foi utilizado os empréstimos oriundos do Banco Mundial, com foco para Banco
Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD). Os outros órgãos 29 envolvidos
compõem um cenário de auxiliadores do Banco, como braços que compartilham do mesmo ideal
final, de desenvolvimento econômico sustentável, porém com meios, focos e recursos diferentes
do Banco 30 . De um total de 45 projetos, 39 são de responsabilidade do BIRD, quatro do Rain
Forest e dois da responsabilidade do Global Environment Project.
Os projetos do Rain Forest fazem parte do Rain Forest Trust Fund (RTF), em português,
“Fundo Fiduciário de Florestas Tropicais”, criado em 1992 pelos diretores executivos e entidades
doadoras. Toda a quantia que está no fundo é fruto de doações direcionados para projetos
integrados com a finalidade de amenizar o desmatamento da floresta Amazônica, proteger a
biodiversidade, reduzir a emissão de carbonos e promover o desenvolvimento e uso sustentável
da região Amazônica. Os quatro projetos envolvem análise e monitoramento da região,
prevenção à queimadas, gerenciamento dos recursos florestais e as terras indígenas.
Os projetos que compõem o Global Environment Facility (GEF), o Fundo Global para o
Meio Ambiente, são direcionados para promover a cooperação internacional e financiar ações
que envolvam quatro ameaças graves ao meio ambiente global: a perda de biodiversidade, as
mudanças climáticas, a degradação de águas internacionais e a redução da camada de Ozônio. Os
dois projetos tratam da questão da biodiversidade nacional, o primeiro é o Projeto Biodiversidade
29 Neste trabalho tratamos como órgãos, mas no original, essa modalidade apresenta-se como Product Lines,
traduzindo, Linhas de Produtos, ou seja, uma linha de financiamento com características próprias.
30 Explicamos aqui como meios, focos e recursos diferentes porque cada órgão do Banco trabalha para o mesmo
“fim”, o desenvolvimento econômico. A diferença consiste na aplicação de seus projetos, pois o BIRD e a AID
disponibilizam fundos para os órgãos públicos, ou seja, o Governo, seja ele Federal, Estadual ou Municipal. Já a CFI
foca no setor privado, como forma de dar sustento ao capital das empresas. Outros dois órgãos que compõem o
Grupo Banco, o AMGI e o CIADI agem mais como instituições de garantia e arbitragem para investimentos
privados. Quanto aos recursos, alguns são de fontes próprias do Banco, enquanto outros são doações.
97

Nacional (PROBIO) e o segundo é relacionado com o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
(FUNBIO).
Apesar da linha de crédito ser diferenciada, utiliza-se o mesmo padrão de setores que o
BIRD direciona em seus projetos, a citar: Administração Pública, Lei e Justiça (Law and Justice
and Public Administration); Agricultura Pesca e Florestal (Agriculture, Fishing and Forestry);
Água, Saneamento e Proteção contra Enchentes (Water, Sanitation and Flood Protection);
Educação (Education); Energia e Mineração (Energy and Mining); Finanças (Finance); Indústria
e Comércio (Industry and Trade); Saúde e outros Serviços Sociais (Health and Others Social
Services); e Transporte (Transportation). 31
Utiliza-se essa forma de classificação e explicação dos projetos do Banco, porque eles dão
o direcionamento temático e/ou setorial do projeto. Em suma, ele identifica a porcentagem do
volume investido do projeto para uma área já padronizada e reconhecida pelo Banco Mundial,
permitindo-se então, diagnosticar como determinados projetos, de acordo com a área, montante
ou estratégia de governo, recebe mais dinheiro para um único setor, ou se tem seu montante
fragmentado em diversas áreas.
Outro fator importante na análise do banco de dados, ao comparar com outros períodos,
principalmente anteriores, é que assim como os setores, que deixam de ser únicos, ou seja,
voltados a finalidades únicas, acontece algo semelhante quanto ao mutuário. Como já foi
explicado anteriormente, o BIRD é voltado para investir nos governos, ou órgãos públicos
vinculados. A mudança ocorre ao nível de governo que assume a responsabilidade sobre o
retorno, que basicamente se concentra na esfera da União. Por um longo período, a União foi
responsável por negociar o empréstimo, aplicá-lo e pagá-lo, porém, desde o governo de Sarney
(1985-1990), no período de redemocratização brasileira, os mutuários passam a ser os Estados da
federação, como São Paulo, Rio de Janeiro, Paraná e Minas Gerais, porém, não mais do que 10%
de projetos entre 1985 e 1989. Já no primeiro governo FHC, o equilíbrio é visível, com a União
presente como mutuário em 19 projetos e os Estados da federação como mutuários em 17
projetos. Nos projetos restantes, há outros mutuários presentes, como a Transportadora Brasileira
de Gasoduto (TBG) e a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), nesse momento, sob o
gerenciamento do Estado. Essa descentralização compõe parte da estratégia das Instituições
31 Esse padrão é utilizado para indicar qual parte da economia está sendo apoiada pela intervenção do Banco, além de
elencar um conjunto de tipos de bens e serviços produzidos.
98

Financeiras Internacionais (IFI), como BID, BIRD e FMI, na tomada das políticas neoliberais.
Essa estratégia teve como uma de suas bases de sustentação, o Estado mínimo, limitado para
algumas áreas estratégicas, como o combate à corrupção, a justiça, a defesa dos direitos do
cidadão, porém foi evitado ao máximo a participação do governo em assuntos econômicos. Por
isso, o seu poder é fragmentado e os Estados e Municípios começam a participar mais ativamente
de assuntos de caráter internacional, como forma de aliviar a burocracia estatal na tramitação das
ações.
Dessa forma, analisa-se no quadro abaixo a disposição de projetos por setores, nos
governos que antecederam ao mandato de Fernando Henrique, o período correspondente ao
primeiro mandato e o segundo.
Tabela 2 – Composição Setorial dos Empréstimos do Banco Mundial (1990-2002)
Fonte: World Bank (2004)
A agricultura, com atenção especial para o tema da pobreza rural, representa grande
participação durante o primeiro governo de FHC, através da grande gama de projetos nesse
período voltado ao combate da pobreza rural e da participação da população e a descentralização
da tomada de decisões. Não necessariamente, a diminuição no período 1999-2002 representa uma
marginalização do tema, pois os projetos ligados ao alívio da pobreza contêm um prazo de 5 a 10
99

anos de operacionalidade, representando um intervalo maior do que os quatro anos de governo
presidencial.
Apesar o setor educacional ter apresentado um decréscimo, vale salientar que houve o
projeto Fundescola, que foi iniciado em 1998, com a renovação do contrato no segundo FHC. O
gerenciamento do Setor Público, no caso a Administração Pública demonstra claramente a
emergência desse tema na agenda do Banco Mundial no Brasil, inclusive com avanço gradual na
segunda administração do governo. O setor de Transporte mostra aumento relevante de 1990-
1994, para o 1º FHC, ressaltado pelo gasto oriundo da infra-estrutura de rodovias e ferrovias.
A tabela 3 revela o número de projetos em que os setores listados foram os prioritários, ou
seja, foi o setor 1, além das incidências em que foram utilizados com a finalidade de
complementar a funcionalidade do projeto proposto.
Tabela 3 - Projetos organizados por área, prioridade e montante investido no governo FHC
(1995-1998)
MJSECTOR SETOR 1 SETOR 2 SETOR 3 SETOR 4 SETOR 5
TOTAL EM
US$ mi (setor)
Transporte 9 6 6 2 1 $ 1.533,30
Saúde e Outros
Serviços Sociais
Água, Saneamento e
Proteção contra
Enchentes
Administração
Pública, Lei e
Justiça
Agricultura, Pesca e
Florestal
10 6 2 2 1 $ 900,20
6 2 2 4 1 $ 496,72
4 19 8 6 9 $ 379,22
7 1 6 4 0 $ 245,55
Energia e Mineração 3 2 1 0 0 $ 210,86
Finanças 2 2 0 0 0 $ 146,05
Educação 2 1 0 1 1 $ 133,13
Indústria e Comércio 2 1 1 0 0 $ 132,08
100

TOTAL 45 40 26 19 13 -
TOTAL EM US$ mi
(por prioridade)
Fonte: www.worldbank.org (Elaboração do Autor)
$ 2.863,87 $ 658,59 $ 353,05 $ 213,51 $ 88,09 $ 4.177,10
Revela-se na tabela 3, a participação complementar, na maior parte dos projetos, feita pelo
setor da Administração Pública, servindo como auxiliador na execução dos projetos, ao destinar
parte dos recursos para a melhor administração, avaliação, informatização e modernização do
aparato estatal. Em muitos casos, o setor está voltado para investimento dos entes subnacionais,
como os Estados e os Municípios. Quando os empréstimos são da responsabilidade da União, os
subsetores são relacionados à Lei e Justiça, ou seja, às reformas e treinamentos do Poder
Judiciário e à administração e eficácia do Governo central. Esse tema surge na temática do Banco
Mundial, como reação ao próprio Consenso de Washington e as considerações sobre a redução do
poder do Estado. Segundo Araújo (2005, p.11), enquanto que à primeira vista, o Estado foi
analisado como “irreformável”, diante do caráter “parasitário, ineficaz e predador”, a solução
viável foi a minimização de suas atividades, porém os fatos demonstraram que a solução se
tratava mais de reconstruir do que de eliminar. Assim, a necessidade e a própria ascensão da
“Good Governance”, surge do
caráter incompleto das reformas estruturais na periferia e semiperiferia, que esbarraram
em traços históricos como patrimonialismo, nepotismo, corrupção, desprofissionalização
dos agentes públicos, instabilidade no marco regulatório para o consumo e acumulação,
baixa capacidade infra-estrutural do Estado para implementação de políticos públicas[...]
(e) desrespeito aos contratos (ARAÚJO, 2005, p.10).
O tema “Água, Saneamento e Proteção contra Enchentes”, tem como perspectiva inicial, a
alocação de recursos para projetos de reforma ou privatização de áreas do aparato estatal, para
projetos de modernização do Estado e privatizações, modernizações e gerenciamentos dos
Recursos Hídricos da região. Nos setores restantes, o tema dos recursos hídricos se faz presente
em alguns projetos de alívio à pobreza rural. As estratégias do Banco visaram os sistemas de água
e esgoto para as favelas urbanas, como também para as áreas rurais do Nordeste. Logo, para
aproveitar uma das maiores reservas de água doce do mundo, em contraste com a distribuição
101

desproporcional desse recurso, mostra-se necessário pelo Banco a descentralização dessa gestão
para alocação mais eficiente dos recursos.
Na área de Educação um projeto merece destaque ao ser colocado pelo Banco como um
dos exemplos de sucesso 32 : o Projeto de Melhoria Escolar - o Fundescola. O Fundescola foi um
projeto iniciado em 1998, que atualmente já está em sua terceira fase, com o compromisso em
garantir o ensino fundamental para todas as crianças, devido, principalmente, às altas taxas de
abandono no sistema educacional brasileiro. As realizações do Fundescola são derivadas do
empenho do governo brasileiro, a partir dos anos 90, em diminuir a taxa de evasão escolar,
principalmente entre as crianças, enquanto que as matrículas no ensino primário aumentaram de
86% em 1990 para 97% em 2002. (BANCO MUNDIAL, 2005).
De fato, melhoras como essas não ocorrem em um curto prazo, mas através de políticas
consistentes e duradouras, que ultrapassam os limites de tempo entre um governo e outro. Porém,
destaca-se que a política educacional mudou o rumo e não mais trata do financiamento do
“hardware”, entendidos como equipamentos e prédios, mas sim do “software”, as reformas.
(KRUPPA, 2001, p.11). Segundo Zita Rodrigues, algumas mudanças ocorridas nas políticas
educacionais,
parte da necessidade premente de implementação de reforma estruturais do Estado, sob o
prisma administrativo, fiscal, previdenciário, econômico (privatista), nas formas de
gestão e na questão das propostas de modelagem para a educação, a qual necessita
‘atender aos ditames internacionais de cunho teórico e economista. (RODRIGUES,
2006).
Para a área de Energia e Mineração, os destaques são a participação da Companhia Vale
do Rio Doce, que na época ainda era estatal solicitou empréstimo para a área de Conservação do
Meio Ambiente e a Transportadora Brasileira de Gasoduto (TBG) na relação Bolívia-Brasil, que
envolveu a criação de um gasoduto para abastecer o Sul e Sudeste do Brasil com o gás boliviano.
Os projetos que possuem o setor Energia e Mineração como complemente são geralmente os
Projetos de Alívio à Pobreza.
Sobre o setor Finanças, o único que chama a grande atenção é o Projeto de Modernização
e Assistência Técnica do Banco Central, enquanto que os outros se voltam aos temas de Reforma
Estatal e Gerenciamento de rodovias e recursos hídricos. Vale ressaltar que a estratégia financeira
é mais concentrada nas ações do FMI, órgão que regula, analisa e presta consultoria e apoio
32 Ver o site www.bancomundial.org.br
102

macroeconômicos aos países que correm o risco de não pagar suas dívidas. Logo, ações voltadas
para a área de finanças sempre estarão mais ligadas ao FMI, com ações de curto prazo para
equilibrar a balança de pagamentos e a liquidação de dívidas no mercado internacional. Ao
Banco, cabe uma estratégia mais abrangente, de longo prazo, atuando como um auxiliar
macroeconômico na sociedade, enquanto que o FMI vai direto aos setores financeiros.
Para o setor de Indústria e Comércio, os projetos são das áreas de Reforma do Estado que
envolve a modernização do aparelho estatal e os quando aparece nos Setores 2, 3 estão
envolvidos em Projetos de Alívio à Pobreza Rural.
No setor de Saúde e Outros Serviços Sociais, os carros-chefe são os projetos de alívio à
pobreza rural, que possuem o tema da Saúde o setor majoritário 1, ou seja, a destinação de
recursos para a área é a meta principal do projeto. Porém, entre os projetos, três deles são
destinados para a área da Saúde brasileira, citando-os, um projeto de reforma do setor da saúde,
denominado Reforço à Reorganização do Sistema Único de Saúde (REFORSUS) 33 , um projeto
de Controle e Vigilância à doenças, denominado VIGISUS 34 e o terceiro que é motivo de
destaque para o Banco Mundial, como exemplo de excelência, a segunda parte do projeto
brasileiro de Controle à Síndrome da Imunodeficiência Adquirida (AIDS) e Doenças
Sexualmente Transmissíveis (DST). O VIGISUS compreende uma força tarefa que mobiliza as
ações da Fundação Nacional de Saúde (FNS) no treinamento do staff do Município, do Estado e
da União, o fortalecimento do Sistema de Vigilância Nacional, seja ele nos equipamentos,
extensão, estudos e pesquisas e no sistema de comunicação das entidades. Outro foco do
VIGISUS é o controle das doenças em áreas selecionadas, como na Amazônia e com as
comunidades indígenas. De acordo com o Banco, o segundo projeto de Controle à AIDS e DST é
considerado uma continuação de uma das estratégias mais agressivas e eficientes para diminuir a
taxa de infecção do HIV/AIDS e o tratamento para as pessoas portadoras do vírus. Estimativas do
Banco são da redução em quase 50% no número de óbitos causados pelo vírus, que em 1995
foram registrados 15.200, enquanto que em 2001, o número caiu para 8.400. Dentro do
33 Entre os feitos do REFOSUS, destacam-se a compra de equipamentos, a modernização tecnológica dos hospitais,
os investimentos em laboratórios centrais de saúde pública e o aumento considerável de leitos principalmente nas
regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. (QUINHÕES; DOS SANTOS, 2003).
34 “Entre as atividades do programa VIGISUS, destaca-se o aprimoramento da capacidade técnica e científica do
sistema de vigilância epistemológica e do controle de doenças sexualmente transmissíveis, que não só subsidiam,
mas, principalmente, dão sustentabilidade às decisões emanadas da Secretaria de Vigilância em Saúde, para a
comunidade científica e demais instâncias do SUS” (BRASIL, 2004, p.27).
103

programa, a estratégia se concentra na distribuição em massa de preservativos, a troca de seringas
e o treinamento de professores e alunos sobre a prevenção do HIV/AIDS.
O último setor presente nos projetos é o Transporte, que aliás por sua própria natureza,
remonta um gasto muito maior aos demais. Os projetos que assume o setor Transporte como o
primeiro, são referentes à Descentralização Metropolitana dos Transportes Rodoviários (Recife e
Belo Horizonte), aos projetos de Transportes Públicos (São Paulo e Rio de Janeiro), aos novos
gerenciamentos de rodovias, como no Rio Grande do Sul, incluindo também, os transportes da
malha ferroviária e projetos referentes à reforma do Estado. Como complemento, o setor de
Transporte aparece novamente nos projetos de transportes públicos, porém com outros
subsetores, ao variar no foco entre linhas férreas ou rodoviárias. Nos outros projetos, eles
participam ao complementar os projetos de alívio à pobreza rural.
Tabela 4 - Análise dos Projetos de Alívio à Pobreza Rural no Nordeste (1995-1998)
PROJETOS Setor 1 Setor 2 Setor 3 Setor 4 Setor 5
BAHIA Água Transporte Saúde Água Adm.Pública
SERGIPE Energia Água Agricultura Adm.Pública Transporte
PARAÍBA Saúde Adm.Pública - - -
PERNAMBUCO Saúde Agricultura Energia Transporte Adm.Pública
RIO GRANDE DO NORTE Saúde Indústria Transporte Água Adm.Pública
PIAUÍ Saúde Transporte Água Agricultura Adm.Pública
MARANHÃO Saúde Transporte Agricultura Adm.Pública Água
CEARÁ Transporte Energia Água Agricultura Adm.Pública
Fonte: www.worldbank.org (Elaboração do Autor)
Como foi possível perceber, os projetos ligados ao Alívio da Pobreza Rural carregam
grandes relevâncias durante o período. Sendo assim, percebe-se na tabela 4 a flexibilidade desses
projetos, ao envolver vários setores, demonstrando assim, a real diversidade dos projetos e a
busca pelo desenvolvimento sustentável.
Nota-se a participação complementar dos gastos com a Administração Pública, Lei e
Justiça em todos os projetos da região, fato este que corresponde às preocupações do Banco
Mundial em mobilizar a estrutura do Estado para melhor atender à demanda do mercado e da
população. Com a exceção do projeto no estado da Paraíba, em que há investimentos apenas para
as temáticas da Saúde e outros serviços sociais e para a Administração Pública, os demais
projetos revelam a diversidade de gastos, que abarcam além dos gastos sociais, os gastos com
104

produção de insumos primários, como bem evidencia o setor de Agricultura, Pesca e Florestal, o
setor de transporte, para melhorar o deslocamento de bens, pessoas e serviços nas áreas rurais do
Nordeste e os gastos de infra-estrutura com os recursos hídricos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Banco Mundial é considerado uma das mais relevantes organização internacional e
afirma sua legitimidade empiricamente, no processo de tomada de decisões dos governos, da
sociedade civil e dos debates que cercam a vida acadêmica. Em consonância com os centros de
pensamentos dos EUA, o Banco enquadra e promove a expansão das idéias em todos os planos e
principalmente aos países em Desenvolvimento. Conforme o sistema econômico sofre alterações
em seu funcionamento, o Banco surge como veículo de propagação de novas idéias, a citar, as
diretrizes neo-liberais desde a década de 80, a oficialização do “Consenso de Washington” em
1990, a descentralização do Estado na participação das atividades econômicas, o reconhecimento
do Estado como mínimo e não fraco para fazer valer as reformas e substratos necessários para o
mercado ser auto-regulado, entre outros.
Nesse estudo, foi perceptível a aplicação de projetos em áreas específicas, destinadas à
privatização, modernização e/ou descentralização de diversas áreas, tais como os recursos
hídricos, os transportes e o Estado em sua participação. No que se refere à Educação, durante o
mesmo período e em adequação às prioridades do governo FHC, o Banco formulou diretrizes
pedagógicas não na qualidade de projetos de financiamentos, mas como auxílio técnico, ao
incentivar privatizações de forma a tornar o sistema educacional mais “eficiente”, a partir do
pressuposto de um “Brasil competitivo”.
Em conformidade com essa idéia de competição e eficiência, o sistema de saúde também
foi alvo de privatizações, porém o Sistema Único de Saúde se manteve público, aproveitando-se
da eficiência no combate ao HIV/AIDS. O setor da Saúde e outros Serviços Sociais se faz
presente nos projetos de alívio à pobreza rural, com alianças das várias esferas do governo, como
forma de tornar esses projetos mais beneficentes que os anteriores, que sofreram críticas quanto
ao dinheiro investido, a aplicabilidade e os resultados poucos satisfatórios, quando não, geradores
de mais desigualdades.
105

A privatização se faz presente até hoje, porém ele não se enquadra como projeto, mas
como consultorias e participações das Instituições Financeiras Internacionais na constituição das
políticas macroeconômicas não só do Brasil, mas de todos os países em desenvolvimento.
O setor da Administração Pública, Lei e Justiça traz um importante instrumento para
debate, no que tange as discussões sobre a agenda da Good Governance, na busca pela
sustentabilidade e eficiência das instituições, da sociedade civil e da legitimidade do governo na
obtenção e aplicação de recursos.
Em suma, a análise dos projetos do Banco Mundial no Brasil se revela útil na análise de
longo prazo, ao abrir espaços para entender como o organismo atua dentro do Brasil, como estas
estratégias são perpetuadas ao longo dos anos, em diferentes planos e como estas se mostram
como reflexo das mudanças no plano mundial.
106

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RESUMO
A PAIXÃO NOS UNE? A IDENTIDADE BRASILEIRA E A ESTRATÉGIA DA
CANDIDATURA DO RIO DE JANEIRO AOS JOGOS OLÍMPICOS DE 2016
Thiago Espíndola Lira (UEPB/CNPq/INEU) thiago.espindola@hotmail.com 35
A paixão nos une! Foi nesse bordão e no discurso apaixonado do presidente Lula em Copenhague
que o Brasil apoiou sua estratégia para vencer as eleições para sediar os Jogos Olímpicos de
2016; sendo assim, pela primeira vez em toda a história teremos um país Sul-Americano
recebendo as Olimpíadas. Observando que esse acontecimento transcende as questões esportivas
e atinge um nível reconhecidamente político, estudar a forma como o Brasil conduziu a
candidatura torna-se de fundamental importância para avaliar o modelo de inserção internacional
adotado pelo país no período atual, que busca romper com o estigma do atraso e da miséria e
atingir um patamar mais influente e consistente dentro do cenário global. O objetivo do presente
artigo consiste em aprofundar os estudos sobre a estratégia do Comitê Olímpico Brasileiro
englobando fatores políticos, culturais, econômicos e sociais; tendo como fio condutor o diálogo
realizado pelo governo entre a nossa identidade nacional e a fase de desenvolvimento vivenciada
pelo país na nova ordem internacional.
PALAVRAS-CHAVE: Rio 2016. Identidade brasileira. Jogos Olímpicos. Nova ordem
Internacional.
ABSTRACT
Passion unites us! It was at this staff and at the passionate speech of President Lula in
Copenhagen that Brazil supported its strategy to win the election to host the 2016 Olympic
Games. So, for the first time in the whole history, a South-America country is going to host the
Olympics. Noting that this fact transcends sports issues and reach a political level, to study how
Brazil has conducted the nomination becomes really important to evaluate the model of
35 Alumni do Departamento de Estado dos Estados Unidos, Graduando em Relações Internacionais pela
Universidade Estadual da Paraíba – UEPB, Bolsista de Iniciação Científica do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq e Assistente de Pesquisa do Instituto Nacional de Estudos sobre
os Estados Unidos – INEU, desenvolvendo pesquisa a respeito da política estadunidense da Era Bush de combate ao
terrorismo a partir do posicionamento da ONU com relação aos prisioneiros da Baía de Guantánamo.
109

international insertion adopted by the country in the current period; a model that seeks to break
the stigma of backwardness and poverty and achieve a level more consistent and influential
within the global scenario. The aim of this paper is to deepen the studies on the strategy of the
Brazilian Olympic Committee, encompassing political, cultural, economic and social aspects. We
are going to take as a guide the dialogue promoted by our government between the history of our
national identity and the contemporary phase of development experienced by our country in the
new international order.
KEYWORDS: Rio 2016. Brazilian Identity. Olympic Games. New International Order.
INTRODUÇÃO
O ano de 2009 representa um marco para a história dos Jogos Olímpicos, pela primeira o
Comitê Olímpico Internacional (COI) elegeu, com 66 dos 98 votos, um país Sul-Americano
como sede de uma Olimpíada, mais precisamente a cidade do Rio de Janeiro para os Jogos de
Verão de 2016. A candidatura brasileira derrotou no pleito final, que contou até com a presença
do badalado presidente estadunidense Barack Obama, outras três cidades 36 de países que
pertencem ao eixo do “norte”, nomenclatura genericamente utilizada para definir os países mais
“desenvolvidos” e consequentemente mais acostumados a sediar as Olimpíadas.
A vitória do Brasil não só introduziu o continente Sul-Americano na história dos Jogos,
como também representou um significativo passo de inserção internacional do nosso país,
rompendo barreiras da desconfiança e atestando nossa capacidade de realizar um evento do porte
das Olimpíadas. Se durante muito tempo o Brasil foi visto apenas como um país atrasado, com
uma economia instável, dotado de uma profunda miséria e altos níveis de violência, cujos únicos
motivos de orgulho eram o futebol, o carnaval e as praias; a decisão do Comitê Olímpico
Internacional, que representa a visão de uma pequena e significativa representação da opinião
pública internacional, eleva o Brasil a um novo patamar dentro do cenário internacional. Nas
palavras do nosso presidente: “O Brasil sempre foi grande e importante, mas precisava dessas
Olimpíadas como uma forma de desafio.” (LULA DA SILVA, 2009a)
36 Tóquio no Japão, Chicago nos Estados Unidos e Madri na Espanha.
110

Além de apresentar um breve histórico das Olimpíadas sob um viés político, o objetivo
deste artigo insere-se dentro do contexto exposto acima: admitindo que o governo brasileiro
adotou um posicionamento durante a campanha que ia além de motivações esportivas,
buscaremos entender mais profundamente qual a estratégia política utilizada pelo país nesse
período singular de nossa história, que parece caminhar na direção de um novo modelo de
inserção internacional progressivamente autônomo.
Quando o presidente Lula discursava “apaixonadamente” no dia da escolha da cidade
vencedora, em Copenhague na Dinamarca, um dos argumentos utilizados para defender o projeto
brasileiro consistia em apelar para a identidade do povo brasileiro, um “povo de misturados” que
gosta muito de ser assim, capaz, segundo o mesmo, de conviver bem com o “diferente”;
convivência essa que vem sendo um dos principais desafios do mundo contemporâneo,
essencialmente marcado pela intolerância entre as diferentes raças e religiões.
Essa utilização, por parte das elites políticas, de possíveis valores que seriam inerentes ao
povo brasileiro visando alcançar determinados objetivos políticos também receberá significativo
destaque ao longo do nosso trabalho. Procuraremos analisar se essa já não é uma prática comum
ao longo de nossa história e pormenorizaremos de que forma essa prática foi particularmente
utilizada no caso da candidatura brasileira aos Jogos de 2016.
Ao tratar a vitória do Rio de Janeiro majoritariamente como um marco positivo de
inserção internacional para o Brasil, o presente trabalho não esquece os pontos polêmicos que
envolvem esse fato, como a ausência de um plano mais incisivo de solução dos problemas
internos do país: a crescente violência, as nossas intermináveis desigualdades sociais e nossos
altos índices de corrupção, que podem aumentar com a realização das obras olímpicas. Mesmo
entendendo que a discussão desses pontos críticos seja de fundamental importância para a
realização dos Jogos e também para o desenvolvimento do nosso país, o artigo volta-se
primordialmente para o impacto internacional da candidatura carioca e para a estratégia utilizada
pelo governo brasileiro.
“A paixão nos une” era o tema do principal vídeo da apresentação brasileira em
Copenhague! Mas qual paixão? E, sobretudo, quem realmente somos nós?
111

A POLITIZAÇÃO DOS JOGOS OLÍMPICOS
A história dos Jogos nos remete para a Grécia antiga no século VIII a.C., onde as
Olimpíadas surgiram diretamente associadas a um festival religioso de culto ao deus Zeus, com
isso, muitos estudiosos afirmam que a promoção de valores como o bom relacionamento e a
unidade entre os povos foram herdados de princípios religiosos. Também data dessa época a
“Ekecheiria”, expressão grega que simboliza uma espécie de “Trégua Olimpíca” onde as
autoridades locais faziam um acordo de paz durante o período de realização dos Jogos e as
rivalidades entre as cidades ficavam suspensas.
O evento acontecia na cidade de Olímpia, região do Peloponeso que se caracterizava
como um pólo político e religioso da época, com disputas de corrida, equitação, manipulação de
armas de guerra, boxe, salto em distância, arremesso de disco, entre outros. Uma norma
interessante datada dessa época é que qualquer cidadão grego poderia participar dos jogos,
independente de sua posição social. As mulheres, entretanto, tinham essa participação vedada:
apenas as solteiras tinham o direito mínimo de assistir aos eventos e por vezes participar das
competições como convidadas. A troca de “cidades” pelas quais se competia também era
permitida, fazendo com que alguns casos particulares de revoltas populares entrassem para
história, como, por exemplo, o que aconteceu com Astylos em 484 a. C., que ao trocar Kroton
por Syracuse teve sua estátua demolida e sua casa transformada em prisão 37 .
As Olimpíadas continuaram acontecendo a cada 4 anos até 393 d.C. quando foram
suspensas pelo imperador Teodósio I, por serem entendidas como uma manifestação pagã
incompatível com os ideais do cristianismo que estavam sendo adotados pelo Império Romano
ascendente.
Escondidos no esquecimento por 1500 anos, os Jogos foram resgatados por iniciativa de
um aristocrata francês que em 1892 apresentou-se num congresso internacional na Sorbonne para
propor a reorganização de um evento desportivo internacional periódico que pudesse celebrar a
paz entre as nações, visto que a França acabava de sair de uma guerra com a Alemanha. Desde
então, o Barão de Coubertin é então considerado o “pai” das Olimpíadas modernas, que além de
propor a iniciativa também foi o fundador do Comitê Olímpico Internacional (COI) em 1896,
entidade que presidiu por 29 anos. Criador da máxima: “o importante não é vencer, mas
37 Fatos sobre as Olimpíadas da Antiguidade disponíveis em: http://en.beijing2008.cn/78/74/article211987478.shtml.
112

competir”, em 1938 Coubertin teve seu coração enterrado próximo às ruínas de Olímpia, na
Grécia.
O então ministro da Cultura Grego assim se pronunciou sobre o fato: “Seu coração está,
neste momento, depositado no solo sagrado de Olímpia... Um bloco de mármore helênico
branco... marcará para sempre a sua passagem iluminada neste mundo e consagrará a memória de
suas lutas pelos Jogos Olímpicos. 38 ” (GEORGACOPOULOS apud LUCAS, 2001, p.2, tradução
nossa)
A partir de 1896 temos então o início dos “Jogos Modernos” que perduram até os dias
atuais, tendo sido interrompidos apenas no período das duas grandes guerras mundiais (1916,
1940 e 1946). Essa consolidação das Olimpíadas como um evento mundial e periódico contribuiu
significativamente para que fatores extra-esportivos alterassem a importância e a relação dos
Jogos para com a humanidade, desde então, aspectos políticos passaram a ganhar cada vez mais
destaque nas diversas edições contemporâneas, deixando muitas vezes o próprio esporte em
segundo plano.
O racismo foi uma das questões que sempre esteve em pauta durante a realização das
Olimpíadas. No ano de 1936, por exemplo, durante a realização Jogos de Berlim, o chanceler
alemão Adolf Hitler queria utilizar-se das Olimpíadas para comprovar a superioridade da raça
ariana e promover o nazismo, optando então por retirar-se do estádio para não ter que
cumprimentar o atleta negro norte-americano Jesse Owens por sua vitória frente um dos grandes
atletas alemães, Lutz Long 39 . Outro fato marcante relacionado ao racismo aconteceu na Cidade
do México (1968), quando os atletas estadunidenses Tommie Smith e John Carlos subiram ao
pódio usando luvas pretas e mantiveram os punhos cerrados e erguidos para protestar contra o
preconceito racial que imperava nos Estados Unidos.
Um dos temas mais temidos da atualidade também manchou a história dos Jogos
Olímpicos de Munique (1972), o terrorismo. Tudo estava sendo programado para refazer a
imagem alemã que estava desgastada após as Olimpíadas de Berlim, e Munique deveria ficar
marcada como a cidade que sediaria os “Jogos da Paz”, mas os fatos se sucederam de uma
maneira inesperada e infeliz. Em 5 de setembro, oito terroristas da facção palestina Setembro
38 Your heart is at this moment deposited on the sacred soil of Olympia... A block of white Hellenic marble... will for
ever mark your illuminated passage in this world and will consecrate the memory of your struggles for the Olympic
Games.
39 Alguns estudiosos chegam afirmar que esse fato não passa de um mito. Para maiores esclarecimentos consulte o
artigo de Rick Shenkman disponível em: http://hnn.us/articles/571.html.
113

Negro invadiram a vila olímpica e após matarem dois atletas fizeram nove israelenses como
reféns, exigindo a libertação de prisioneiros palestinos como condição para o fim do seqüestro.
Além do ato em si, os terroristas pretendiam utilizar de um evento de proporções globais para
divulgar a luta pela independência da Palestina, fato que tornou as negociações bem mais
complicadas. A espetacularização promovida pela mídia inaugurou uma espécie de terrorismo
moderno, que passaria a adotar essa estratégia na realização de seus atentados. O fracasso da
tentativa de resgate por parte da polícia alemã resultou na morte de todos os reféns israelenses.
Outro elemento político que afetou diretamente a consolidação dos Jogos Olímpicos como
um evento de promoção da paz e da integração, foi representado pelos boicotes realizados ao
longo da Guerra Fria. Em Montreal (1976), a Tanzânia liderou um grupo de 28 países africanos
que pretendiam chamar a atenção para o apartheid na África do Sul. Já em Moscou (1980), foi a
vez dos Estados Unidos liderarem um boicote de 62 países para protestar contra a invasão do
Afeganistão pela União Soviética, deixando para história uma das cenas mais marcantes dos
Jogos quando um painel humano encenou o choro da mascote dos Jogos, a ursinha Misha. Os
soviéticos, por sua vez, alegaram questões de segurança para não participarem dos jogos
seguintes em Los Angeles (1984). Todas essas tentativas citadas trouxeram pouco ou nenhum
resultado político, fazendo apenas com que a essência dos Jogos fosse marginalizada.
É fato que evidências negativas do jogo político que envolve as Olimpíadas ganham bem
mais destaque na mídia e na memória das massas, como por exemplo, a constatação de que a
lógica dos Jogos da antiguidade, quando a guerra parava para realização das olimpíadas,
encontra-se invertida; mas entendemos que também alguns aspectos positivos merecem destaque
especial ao longo do trabalho.
Uma das mais significativas tradições da era antiga está sendo revivida nos jogos
contemporâneos e vem transformando de forma extremamente benéfica o cenário político
internacional, trata-se da “Ekecheiria”. Esse tradição de trégua de hostilidades entre nações
adversárias durante a realização das Olimpíadas, levou o Comitê Olímpico Internacional em
parceria com as Nações Unidas a desenvolver desde 1992 iniciativas que promovessem valores
comuns durante a realização dos jogos modernos e em 2000 aconteceu a criação da Fundação
Internacional para a Trégua Olímpica 40 . Essa entidade tem como objetivos:
40 International Olympic Truce Foundation - IOTF
114

a) promover os ideais Olímpicos para servir a paz, a amizade e a compreensão no
mundo, e em particular, promover a antiga tradição grega de Trégua Olímpica.
b) iniciar a prevenção e a resolução de conflitos através do esporte, da cultura e dos
ideais Olímpicos, através da cooperação com todas as organizações intergovernamentais
ou não-governamentais especializadas nesse campo, desenvolvendo
programos educativos e de pesquisa, e lançando campanhas para promover a Trégua
Olímpica. 41 (International Olympic Truce Foundation, 2000)
Esse esforço concentrado do COI e da ONU para promoção de uma cultura de paz através
do esporte já foi capaz de nos oferecer admiráveis exemplos de unidade entre as nações. Podemos
observar em Barcelona (1992) que mesmo enfrentando sanções da ONU devido a sua guerra
civil, os atletas Iugoslavos puderam participar das Olimpíadas como “participantes olímpicos
independentes”, nos dando um belo exemplo de espírito esportivo. No entanto, a cena que
notadamente entrou para história das Olimpíadas e da humanidade foi a da abertura dos jogos de
Sidney (2000), quando mesmo que competindo separadas, as delegações das duas Coréias
desfilaram juntas sob uma única bandeira pela primeira vez, deixando de lado décadas de
conflitos e desentendimentos políticos, militares e ideológicos. Mesmo que em Pequim (2008) as
Coréias tenham optado por participarem da abertura de forma separada, imagens como a da
Olimpíada de Sidney nos deixaram a esperança de que propor a unidade, o diálogo e a tolerância
através do esporte pode se concretizar como uma proposta viável e efetiva.
Se o boicote nos traz tristeza e lamentações, o fim do boicote também é motivo de alegria
por representar um recomeço, e assim aconteceu também em Barcelona (1992): sob o slogan de
“Amigos por toda a Vida” e após a queda do Muro de Berlim, esse Jogos representaram a volta
da participação maciça dos países e serviram de exemplo prático de como as Olimpíadas podem
contribuir para o restabelecimento da paz e o fim das hostilidades.
Essa série de fatos positivos e negativos apresentados acima nos demonstra o incessante
processo de politização pelo qual os Jogos Olímpicos vêm passando, um processo que é
perceptível desde a origem das Olimpíadas, mas que entra cada vez mais em evidência. O nosso
desafio passa agora a tentarmos entender como Brasil se utilizou desse contexto para alcançar
benefícios dentro do cenário internacional, destacando inicialmente como a identidade nacional
vem sendo usada como estratégica política em nosso país.
41 a) To promote the Olympic ideals to serve peace, friendship and understanding in the world, and in particular, to
promote the ancient Greek tradition of the Olympic Truce; b) To initiate conflict prevention and resolution through
sport, culture and the Olympic ideals, by cooperating with all inter and non-governmental organisations specialised
in this field, by developing educational and research programmes, and by launching communications campaigns to
promote the Olympic Truce.
115

IDENTIDADE NACIONAL E ESTRATÉGIA POLÍTICA
A idéia de nação é fortemente permeada pelo subjetivo, por um sentimento muitas vezes
pessoal cujas raízes são de difícil acesso, sendo extremamente complicada a definição de um
conceito que realmente represente a realidade desse imaginário coletivo. Ciente da evolução da
idéia de nação, que vai desde a unidade ética até a recente associação ao campo político, e da
incapacidade das definições objetivas traduzirem com veracidade o que representa a “nação”
propriamente dita, Hobsbawm simplifica esse problema, tratando-a como “qualquer corpo de
pessoas suficientemente grande cujos membros consideram-se como membros de uma nação”
(HOBSBAWM, 1991, p.18), sendo essa a postura igualmente adotada neste artigo.
Essa idéia de um imaginário nacional compartilhado por um grupo relativamente
significativo de pessoas é de fundamental importância para realizarmos a análise a que estamos
nos propondo. Num mundo contemporâneo marcado por um tremendo individualismo é
interessante pensar com um jogo de idéias pode ser capaz gerar determinados padrões de
comportamento coletivos. O alcance desse sentimento pode ser exemplificado nas seguintes
palavras de Duroselle: “os valores são uma das grandes forças que agem sobre as comunidades
humanas. São idéias ou sistemas de idéias pelos quais com maior ou menor entusiasmo o homem
está pronto para sacrificar seu interesse pessoal” (DUROSELLE apud PECEQUILO, 2004, p.
108).
Ao tratar do tema das identidades, as nacionais e, sobretudo, as regionais, Fareed Zakaria
as entende como “traços definidores da vida. É o que determina o voto das pessoas e aquilo pelo
qual dão sua vida.” (ZAKARIA, 2008, p. 49) Portanto, se temos essa identidade como inegável
fonte de poder político, se faz necessário estar atento aos mecanismos que podem ser utilizados
para criá-la, controlá-la e até mesmo forjá-la. Atentamos também uma visão extremamente crítica
de Gellner, onde o mesmo afirma que “o nacionalismo não é o despertar das nações para
autoconsciência: ele inventa nações onde elas não existem” (GELLNER apud ANDERSON,
1989, p. 14). A partir de então, podemos identificar alguns desses aspectos essencialmente
políticos também ao longo da constituição de nosso país.
Antes de tudo, caracterizemos o termo brasileiro. Um dos mais respeitáveis estudiosos da
área, Darcy Ribeiro, sugere que ele surge “quando começou a plasmar-se a configuração
116

histórico-cultural nova, que envolveu seus componentes em um mundo não apenas diferente, mas
oposto ao do índio, ao do português e ao do negro” (RIBEIRO, 2006, p. 114). O autor afirma
também que o grande fruto do processo de colonização foi a formação do povo brasileiro,
consolidado a partir da Independência de nosso país; que representou o rompimento com a
estrutura social e política em vigência até então conduzida Pacto Colonial.
Já no ano de 1838, logo após a Independência, tivemos a criação do Instituto Histórico e
Geográfico Brasileiro – IHGB, órgão com a função de criar uma “História do Brasil” que teve
sua atuação assim caracterizada por Claudia Regina Callari:
Aos intelectuais do IHGB competia, portanto, a definição do projeto da nação de que se
falava. Esse projeto nacional incluía, além da defesa da Monarquia, a apologia da
centralização (o que se refletia na própria concepção do IHGB como núcleo produtor de
saber) e do catolicismo, alicerce da nacionalidade. O caminho para a tão almejada
civilização, pensada segundo os moldes europeus, deveria passar, inevitavelmente, pela
educação, elemento fundamental na unificação ideológica das elites. (CALLARI, 2001,
p. 66-67)
Data também desse período pós-colonial o esforço por parte de alguns setores em
promover a identificação da sociedade brasileira com ícones nacionais. Já em 1857, com o
político e escritor José de Alencar, a literatura construía um herói nacional que representasse para
o Brasil aquilo que os cavaleiros medievais representavam para a Europa. Foi então que no
romance indianista “O Guarani” surgiu a figura de Peri, um índio brasileiro que possuía quase
todas as qualidades físicas e mentais imagináveis para um ser humano, sendo, portanto, digno de
admiração e referência para povo brasileiro da época.
Outro ícone da história do nosso país foi desmitificado para o grande público em
reportagem do “Fantástico” de 23 de setembro de 2007. Apoiada no trabalho de historiadores, a
reportagem afirma que Tiradentes permaneceu na obscuridade até a Proclamação da República,
quando os pensadores positivistas encontraram nele uma personificação dos ideais republicanos,
mitificando sua biografia e transformando a data de sua morte no primeiro feriado da república
brasileira. A grande “novidade” é que, ao contrário do que se percebe na moeda de 5 centavos de
real em vigor desde 1998, Joaquim José da Silva Xavier não possuía barba nem cabelos
compridos pelo fato de ser um alferes e por tais costumes serem proibidos nos presídios da época.
Essa associação com a face de Jesus Cristo mostra o interesse e a necessidade da nação possuir
um herói que possa lhe servir de exemplo nos momentos mais difíceis; foi nesse intuito que o
117

General Castelo Branco, após golpe militar de 1964, teve como uma de suas primeiras medidas
declarar Tiradentes como o patrono da Pátria Brasileira.
Apoiados nesses fatos pontuais podemos afirmar que a identidade nacional foi usada
como instrumento político por diversas vezes ao longo da história brasileira, não sendo o discurso
do presidente Lula na Dinamarca, voltado para a exaltação de determinados valores que
pertenceriam ao nosso imaginário coletivo, uma novidade dentro de nossa história político-
cultural.
Tentemos agora pormenorizar a estratégia do governo brasileiro visando fazer do Rio de
Janeiro a cidade-sede dos Jogos Olímpicos de 2016.
A CANDIDATURA BRASILEIRA
O processo que resultou na escolha do Rio de Janeiro como sede das Olimpíadas de 2016
iniciou-se em maio de 2007 quando o COI pediu que todos os países interessados em sediar os
Jogos lançassem suas propostas para respectiva avaliação. As propostas apresentadas foram de
Baku (Azerbaijão), Doha (Qatar), Praga (República Tcheca), Chicago (Estados Unidos), Madri
(Espanha), Tóquio (Japão) e Rio de Janeiro (Brasil); e após decisão anunciada pelo COI em
Junho de 2008, apenas as quatro ultimas permaneceram na disputa.
Em seguida, as quatro cidades restantes passaram pelo período de inspeção dos membros
do COI, quando a candidatura do Rio de Janeiro foi amplamente favorecida pelo fato da visita
dos técnicos internacionais coincidir com o feriado de 1º de maio, dia em que o trânsito carioca
estava bem mais calmo que o normal. Ao contrário de outras cidades, no Rio não aconteceram
protestos significativos e a cidade também passou por um “processo de embelezamento”, quando
ambulantes e sem-tetos foram retirados das ruas.
Janeiro:
A chefe da comitiva do COI assim definiu a passagem dos avaliadores pelo Rio de
Estamos muito impressionados com o que o Rio pode oferecer ao movimento olímpico.
Em nossa estadia, vimos a unidade do time de candidatura sob liderança do COB e o
alinhamento dos três níveis de governo com o presidente Lula, o governador (Sérgio)
Cabral e o prefeito (Eduardo) Paes. O trabalho do comitê de candidatura foi profissional,
mostrou trabalho duro e foram hospitaleiros. (MOUTAWAKEL apud DORO, 2009)
118

Rapidamente a candidatura do Rio tornou-se a candidatura de todo o país, e ao longo do
período de campanha declarações na impressa internacional foram dando força ao projeto
brasileiro, que sempre figurou entre os favoritos nas principais casas de aposta do mundo. Esse
cenário favorável ao país acabou criando grandes expectativas em torno de uma vitória que
praticamente não foi cogitada nas três tentativas anteriores 42 .
Também o nosso legislativo contribuiu para engrandecer a candidatura brasileira
aprovando por definitivo o Ato Olímpico em setembro de 2009, documento que ratifica e 64
garantias por parte do Governo Federal relacionadas ao projeto do Rio de Janeiro para os Jogos
Olímpicos e Paraolímpicos de 2016. Esse fato relaciona-se diretamente com o conceito de “Jogos
de Dois Níveis” de Putnam(1993), onde o autor exalta a participação de meio doméstico como
um importante instrumento de barganha no âmbito das relações internacionais; no caso do Ato
Olímpico, utilizado para favorecer e fortalecer a proposta da candidatura brasileira.
Chegado o dia da escolha da cidade-sede, o Brasil montou uma verdadeira “seleção” para
defender a sua candidatura frente aos demais membros do COI. Discursaram o Presidente do
Banco Central, Henrique Meireles, exaltando a estabilidade da economia brasileira e as
expectativas de crescimento até 2016; o prefeito Eduardo Paes e governador Sérgio Cabral, que
mostraram a união dos diferentes níveis de governo em torno do projeto brasileiro e a viabilidade
estratégica da candidatura para o desenvolvimento da cidade e do estado; a medalhista olímpica
Isabel Swan, ressaltando sua relação com a cidade do Rio de Janeiro enquanto atleta; o membro
decano do COI e ex-presidente da Fifa, João Havelange, mostrando vitalidade ao comentar o
desejo de comemorar seu centésimo aniversário no ano em que o Brasil poderia receber as
Olimpíadas; e o presidente do Comitê Olímpico Brasileiro (COB), Carlos Arthur Nuzman, e o
secretário geral da candidatura do Rio 2016, Carlos Roberto Osório, que aprofundaram os
detalhes técnicos e práticos a respeito da proposta brasileira.
Entretanto, o “capitão do time” era realmente o presidente Lula, e analisando o seu
discurso, no que pelo mesmo foi definido como “talvez o dia mais emocionante da minha vida, o
dia aonde senti muito mais orgulho de ser brasileiro do que eu já sentia” (LULA DA SILVA,
2009b), podemos entender bem o verdadeiro sentido atribuído pelo governo brasileiro à
candidatura da cidade do Rio de Janeiro. Enquadrando-se como portador da “esperança e dos
42 Brasília em 2000, e Rio de Janeiro em 2004 e 2012.
119

sonhos de mais de 190 milhões de brasileiros” (LULA DA SILVA, 2009a) fica claro desde início
o forte apelo emocional da fala do presidente.
O argumento de Lula gira em torno não só da capacidade estrutural do país para receber
as Olimpíadas, mas, sobretudo, na identidade nacional do povo brasileiro, altamente compatível
com os ideais olímpicos. Para o presidente,
somos um povo apaixonado pelo esporte, apaixonado pela vida... não só somos um povo
misturado, mas um povo que gosta muito de ser misturado, é o que faz nossa
identidade... é hora de acender a pira olímpica num país tropical... para o movimento
olímpico [será] uma oportunidade sentir o calor do nosso povo, a exuberância da nossa
cultura, o sol da nossa alegria... as portas do Brasil estão abertas para a maior festa da
humanidade... os Jogos Olímpicos do Rio serão inesquecíveis, pois estarão cheios da
paixão, da alegria e da criatividade do povo brasileiro. (LULA DA SILVA, 2009a,
grifos nossos)
O discurso de Lula deixa claro que a grande estratégia do país é apelar exatamente para a
nossa identidade, permeando seus argumentos com palavras como alegria, calor e paixão.
Repetindo, dessa forma, uma prática que foi adotada ao longo de vários momentos de nossa
história, desta vez buscando não só o consenso nacional como também vantagens na inserção
internacional. A apresentação brasileira nos colocou diante de um país emergente que demonstra
cumprir os requisitos estruturais para sediar uma Olimpíada, e que além de tudo ainda resguarda
valores como a felicidade, a simpatia e a criatividade; num contexto desses quem não gostaria de
ser brasileiro?
A fala do presidente foi imediatamente seguida por um vídeo cujo bordão era “Viva sua
paixão”, tentando retratar o quão bem acolhido seria aquele que, seja qual fosse a sua
naturalidade, viesse participar dos Jogos Olímpicos na “Cidade Maravilhosa”. Propondo também
que o mundo estará junto como nunca antes quando cada um permitir que a “paixão nos una”.
Confirmada a vitória o Rio de Janeiro, Lula diverte-se na coletiva de imprensa ao
comentar que os membros da equipe brasileira tentavam descobrir se o presidente do COI,
Jacques Rogge, gostava ou não de brasileiros a partir do fato dele sorrir ou não, ressaltando essa
identidade brasileira como a grande força da campanha. Ainda na coletiva de imprensa, para o
presidente “tinha uma coisa que faltava para o Brasil, nós fomos um país que fomos colonizados
e pelo fato de termos sido colonizados nós tínhamos manias de ser pequenos, tínhamos mania de
não sermos importante, nós sempre achávamos que os outros podiam e que a gente não podia.”
(LULA DA SILVA, 2009b) Lula demonstra, dessa forma, plena consciência de todos os fatores
120

históricos que estavam em jogo naquele momento, interpretando a vitória brasileira como uma
questão que transcende motivações puramente esportivas e prevendo uma ordem internacional
que considere a importância do Brasil.
Consolidada a vitória do Rio de Janeiro, assim se pronunciou o presidente do Comitê
Olímpico Internacional: “Esse convite para “viver sua paixão” claramente marcou meus colegas,
e agora nós estamos ansiosos para ver o Rio de Janeiro sediando os primeiros Jogos Olímpicos no
continente Sul-Americano. Parabéns Rio!” 43 (ROGUE apud OLYMPIC MOVEMENT, 2009). A
vitória do Rio de Janeiro marca, portanto, a história não só dos Jogos Olímpicos, como também a
do Brasil.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Assim como Hitler usou os jogos de Berlim(1936) para propagar um valor (a
superioridade da raça ariana), também o presidente Lula se serviu desse momento, onde as
atenções do mundo estavam voltadas para a escolha da cidade-sede das Olimpíadas de 2016, para
defender uma nova ordem internacional mais inclusiva, que conte com o Brasil como um de seus
protagonistas. Mesmo se valendo da “alegria” de nosso povo como uma forte “bandeira
eleitoral”, o Brasil também procurou inserir em sua apresentação argumentos econômicos,
políticos e sociais favoráveis a candidatura do país, como ficou claro na presença do presidente
do Banco Central do Brasil, Henrique Meireles; defendendo também valores como a democracia
e o combate a pobreza.
A partir do exposto ao longo do trabalho, percebemos que apelar para identidade nacional
não é uma estratégia recente na história política de nosso país, entretanto, a medir pela vitória do
Rio de Janeiro, podemos dizer que esse recurso foi usado com brilhantismo pelo governo
brasileiro para angariar os votos necessários dentro do Comitê Olímpico Internacional, dando
início a um novo período não só para a história das Olimpíadas como também para uma nova
ordem internacional “na qual o nosso país conquistou o seu lugar.” (LULA DA SILVA, 2009a)
A partir do conceito de soft power, que é entendido não apenas como influência mas como
“capacidade de sedução e de atração” (NYE JR., 2005. p. 29), onde os países buscam imprimir
43 “This call to “live your passion” clearly struck a chord with my fellow members, and we now look forward to
seeing Rio de Janeiro staging the first Olympic Games on the continent of South America. Well done, Rio!”
121

sua agenda no cenário internacional a partir de fatores que não sejam essencialmente militares e
econômicos, podemos entender que o governo brasileiro aumentou seu poder dentro do meio
global, algo que pode trazer futuros benefícios para país além da própria oportunidade de sediar
os Jogos.
Por fim, admitindo que a vinda das Olimpíadas para o Brasil representará um estímulo
para o desenvolvimento, nos restam dois grandes desafios: o primeiro deles é a necessidade de
promover as mudanças estruturais de âmbito social, fazendo com que as pessoas aqui nascidas
não só sintam orgulho de serem brasileiras porque vão receber uma Olimpíadas, mas, sobretudo,
porque vivem num país que oferece acesso universal e de qualidade a educação, saúde, segurança
e emprego. O segundo desafio consiste em imprimir uma influência positiva dentro da nova
ordem mundial que passa a se configurar cada vez mais como multipolar, fazendo com que os
valores de unidade, tolerância e respeito propostos pelo projeto brasileiro não sejam apenas
práticas discursivas, mas políticas que serão realmente adotadas e defendidas dentro do cenário
internacional.
122

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124

A DEMOCRACIA NA AMÉRICA LATINA: INFLUÊNCIA DAS ORGANIZAÇÕES,
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E DISSOLUÇÃO DE CONFLITOS
Jan Marcel de Almeida Freitas Lacerda 44 (UEPB) jan_marcell@hotmail.com
Bruna Queiroz da Silva Ribeiro 45 (UEPB) brunaqsribeiro@hotmail.com
Geórgia Marina Oliveira Ferreira de Lima 46 (UNIPÊ) georgialima1@hotmail.com
RESUMO: O trabalho em questão objetiva analisar a disseminação do modelo político
democrático-liberal na conjuntura internacional globalizada, dando ênfase aos países latino-
americanos. Desta feita, partimos da idéia de democracia liberal propagada pela ONU, destarte,
analisamos o pressuposto de que os regimes democráticos são apaziguadores dos conflitos
internos – no sentido de que as disputas serão resolvidas de forma pacífica, por meio das
instituições do Estado de Direito - e externos, como também o papel dessa instituição
internacional na fiscalização democrática nos Estados. Dentro do âmbito regional, é importante
destacar o papel da OEA no estabelecimento de uma cultura democrática no continente. Para
tanto, buscamos realizar um panorama da situação atual da democracia na América Latina
baseado nos relatórios do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) dos
anos de 2004 e 2007, além de observamos as propostas de teóricos e da ONU em impulsionar
inovações institucionais na América Latina.
Palavras-chave: Democracia; Organizações Internacionais; Desenvolvimento Econômico;
Conflitos; América Latina.
Abstract: The work in question aims to analyze the spread of the liberal-democratic political
model in the globalized international conjunction, with emphasis on Latin American countries. In
this sense, we start with the idea of liberal democracy propagated by the United Nations (UN), in
this manner, we analyzed the assumption that democratic regimes are relievers internal conflicts -
in the sense that disputes will be resolved peacefully, through institutions of the rule of law - and
external, as well as the role of this institution in the international scrutiny in the nation. Within
the regional context, it is important to highlight the OAS role in establishing a democratic culture
in the continent. That purpose, we made an overview of the current situation of democracy in
44 Graduando em Relações Internacionais pela Universidade Estadual da Paraíba.
45 Graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Estadual da Paraíba
46 Graduanda em Direito pelo Centro Universitário de João Pessoa.
125

Latin America based on reports from the United Nations Development Programme (UNDP) of
the years 2004 and 2007, also noting the theorist's and UN's proposals for fostering institutional
innovations in Latin America.
Keywords: Democracy, International Organizations, Economic Development, Conflict, Latin
America.
INTRODUÇÃO
A democracia na América Latina faz parte de uma realidade na qual há a influência de
fatores econômicos, políticos, sociais, cultural, nacionais e internacionais. Essa democracia é
centrada no modelo de democracia liberal, que conforme Francis Fukuyama em Fim da História
está fadado ao sucesso. Sendo assim, comprovado por Norberto Bobbio, pois:
[...] hoje Estados liberais não democráticos não seriam mais concebíveis, nem
Estados democráticos que não fossem também liberais. Existem, em suma, boas
razões para crer: a) que hoje o método democrático seja necessário para a
salvaguarda dos direitos fundamentais da pessoa, que estão na base do Estado
liberal; b) que a salvaguarda desses direitos seja necessária para o correto
funcionamento do método democrático (BOBBIO, 2000, p. 43).
Esta é a democracia liberal, que engloba ideais liberais e métodos democráticos de forma
interdependente. Desta feita, aplicando os ideais da democracia liberal no contexto da América
Latina, podemos nos questionar: qual a influência das Organizações Internacionais na
disseminação do modelo democrático-liberal? Qual é a relação entre o desenvolvimento
econômico e a democracia? Que importância tem a democracia na dissolução de conflitos? Qual
o estado da democracia na América Latina? Qual a influência de algumas Organizações
Internacionais no contexto latino-americano?
O artigo tem como base diversos textos acadêmicos, tais como: os relatórios do PNUD de
2004 e 2007 sobre a América Latina; Liberalismo e democracia de Norberto Bobbio; A urgência
em problematizar as Nações Unidas de Thiago Rodrigues e Wagner de Melo Romão;
Democracia Cosmopolita versus Política Internacional de Raquel Duarte Villa e Ana Paula
Baltasar Tostes; A questão democrática na agenda da OEA no Pós-Guerra Fria de Rafael A. D.
126

Villa; entre outros. Como também, foram utilizadas informações do Site oficial das Nações
Unidas e dados estatísticos do Latinobarômetro.
Primeiramente, são apresentadas as considerações gerais, nas quais são apresentadas as
três temáticas centrais do artigo e o conceito de democracia, assim como a visão desse conceito
na América Latina. Em seguida, é levantado um panorama analítico da América Latina,
mostrando a situação da democracia na região e as relações entre política, econômico, cultura e
social.
Por fim, são apresentados três tópicos que analisam o conceito de Democracia Liberal; a
influência das Organizações Internacionais na disseminação da Democracia Liberal; a
democracia e a dissolução de conflitos tanto no âmbito interno quanto no externo; e por fim, a
relação entre o desenvolvimento econômico e a democracia.
Mesmo o artigo estando estruturado por partes, nosso entendimento é que as três
temáticas – influência das Organizações Internacionais, desenvolvimento econômico e dissolução
de conflitos – estão intrinsecamente ligadas, evidenciando a dificuldade de abordar uma sem que
as outras sejam referidas.
CONSIDERAÇÕES GERAIS
“Democratic governance is valuable in its own right. It can also advance human
development and the achievement of the MDGs for the following reasons: [1]
When more than economic growth is considered, democracy can work to put in
a political dynamic to respond to the social and economic priorities of people
and contribute to reducing poverty and promoting human development. [2]
Democracies contribute to political stability and thus to human security because
open space for political contests allows for more peaceful resolution and
management of conflict […] (PNUD)” 47 .
De acordo com o excerto acima, podemos analisar as três dimensões de estudo do artigo –
influência das Organizações Internacionais, desenvolvimento econômico e dissolução de
47 Disponível no site oficial do PNUD: http://www.undp.org/governance/mdgs.htm . Tradução livre: A governança
democrática é um valor em si mesmo. Ela também pode fazer avançar o desenvolvimento humano e o alcance dos
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio pelas seguintes razões: [1] Quando mais do que o crescimento econômico
é considerado, a democracia pode fazer com que a dinâmica política responda às prioridades sociais e econômicas
das pessoas e contribuir para a redução da pobreza e promoção do desenvolvimento humano. [2] Democracias
contribuem para a estabilidade política e para a segurança humana, pois o espaço aberto para disputas políticas
permite resoluções mais pacíficas e o gerenciamento de conflitos.
127

conflitos –, tendo em vista que o Millennium Development Goals (MDGs) 48 é uma proposta de
parceria global, que foi sugerida por uma organização de amplitude global – Organização das
Nações Unidas (ONU) - e que busca responder aos principais desafios do desenvolvimento
mundial e aos apelos da sociedade civil. Sendo assim, é importante destacar que os MDGs foram
decorrentes da resolução da Assembléia Geral das Nações Unidas, A/RES/55/2 de 18 de
setembro de 2000, e que, através desses objetivos propostos, podemos observar a influência da
ONU na construção da governabilidade democrática. E por fim, verificamos a dimensão do
desenvolvimento econômico, sendo associada à democracia.
Nesse contexto, de acordo com o relatório do PNUD, intitulado A democracia na América
Latina: Rumo a uma democracia cidadã e cidadãos, a relação entre democracia e
desenvolvimento é vista da seguinte forma:
[...] a democracia não é apenas um valor em si mesmo, como também um meio
necessário para o desenvolvimento. Para o PNUD, a governabilidade
democrática é um elemento central do desenvolvimento humano, porque por
meio da política, e não só da economia, é possível gerar condições mais
equitativas e aumentar as opções das pessoas (PNUD, 2004, p. 25).
Ao mesmo tempo, a relação entre democracia e dissolução de conflitos também é
expressa no primeiro excerto, pois apresenta-nos o papel do Estado numa democracia liberal,
visto que “uma proposta central é construir uma nova legitimidade do Estado, uma vez que não
existiria uma democracia sustentável sem um Estado capaz de promover e garantir o exercício da
cidadania” (PNUD, 2004, p. 30).
Por meio dessas três dimensões, refletiremos diversos temas relacionados às dimensões,
focando o contexto da América Latina como base de fundamentação dos objetivos do artigo.
Dessa forma, o primeiro deles é a democracia, mesmo sabendo que a definição de democracia
não é única nem universal, podemos esboçá-lo, de forma mais sintetizada, a partir do pensamento
de Rosenfield, sendo: “A democracia, no sentido etimológico da palavra, significa o ‘governo do
povo’, ou ‘governo da maioria’.” (1994, p. 7), contudo, releva que “a democracia pode inclusive
vir a significar uma mera aparência de participação política, embora o seu sentido originário seja
precisamente o de uma efetiva participação dos indivíduos nos assuntos públicos” (idem, p.13).
Concomitantemente, esse fator negativo é relevante no contexto da América Latina, atentando
para as dificuldades da democracia na região, pois “os problemas centrais nesse plano são a
48 Ou, em português, Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM).
128

pobreza e a desigualdade, que não permitem que os indivíduos se manifestem como cidadãos
com plenos direitos e de maneira igualitária no âmbito público, e que corroem a inclusão social”
(PNUD, 2004, p. 28).
PANORAMA ANALÍTICO DO CONTEXTO LATINO-AMERICANO
Prevalecem, na América Latina, por mais de duas décadas, os governos democráticos.
Porém, ao mesmo tempo, e de maneira paradoxal, essa região enfrenta uma crescente crise social,
com índices altíssimos de desigualdade social, pobreza, desemprego, corrupção, baixos índices de
educação, entre outras mazelas. Não é fácil compreender a razão dos recorrentes problemas, mas
podemos esboçar que uma das causas é a não-consolidação da democracia devido à sua
superficialidade e, em geral, a conseqüente descrença por parte da população nesse regime. Tanto
é, que foi verificado, através do relatório do PNUD (2004) e dados do Latinobarômetro, que
54,7% dos latino-americanos sacrificariam um governo democrático caso fosse garantido o
crescimento socioeconômico, submetendo-se, inclusive, ao regime autoritário. Bem como, a
pesquisa mostra que 56,3% dos latino-americanos avaliam que o desenvolvimento é mais
importante que a democracia e que 58,1% concordam, também, que o governante possa ignorar
as leis para governar. Ou seja, o fato é que a maioria dos latino-americanos dá mais valor ao
desenvolvimento econômico do que ao próprio regime democrático.
Para o relatório do PNUD (2004), a democracia é um meio de abrir espaços para inserir os
cidadãos na participação política e social, principalmente aqueles mais atingidos pela exclusão. O
problema na inserção dos indivíduos na plena cidadania social se refere, primeiramente, ao nível
elevado de pobreza e à desigualdade, que os exclui do exercício de seus plenos direitos no âmbito
político. Na America Latina, os índices de desigualdade são os mais altos do mundo, fazendo
crescer na população a frustração pela falta de oportunidades e gerando, em alguns estados da
região, a descrença no sistema político. Os mais atingidos pela marginalização são os pobres e as
minorias étnicas, que ficam de fora da participação ativa na formação do estado democrático, o
que é um erro, pois deveria haver o controle das ações estatais por parte dos cidadãos. Outro
problema grave que merece a devida atenção é o desemprego, pois:
O trabalho é um mecanismo-chave de inclusão social e do próprio exercício
da cidadania, que tem um componente econômico. O aumento nos índices
129

de desemprego durante a década de noventa é, conseqüentemente, uma das
maiores falhas das democracias latino-americanas. E ainda mais: a proteção
social dos trabalhadores diminuiu e aumentou o trabalho informal, em geral
não qualificado e insuficiente para gerar uma integração social que garanta
um mínimo de bem-estar. (PNUD, 2004, p.29)
Houve, na América Latina, uma diminuição na proteção social do trabalhador e continua
diminuta a proteção das crianças no trabalho, embora tenha melhorado a situação dos direitos
humanos em comparação com a do período não democrático, tenham sido ratificadas as
convenções internacionais relativas aos direitos civis e, inclusive, tenham sido criadas normativas
nacionais nesse sentido, os dados mostram poucos avanços, persistindo, pois, a restrita cidadania
social. Segundo o PNUD: “[...] só será possível diminuir a pobreza de forma sustentável e
melhorar as possibilidades de crescimento econômico se a desigualdade for reduzida.” (PNUD,
2004, p.28). Além disso, persistiu de forma relevante a violação do direito à vida, à integridade
física e à segurança.
Ocorreram, por outro lado, alguns avanços consideráveis, tais como: a menor influência
ou gravitação política das Forças Armadas em quase todos os países; avanços em termos de saúde
(a desnutrição infantil diminuiu, a mortalidade infantil também se reduziu e a expectativa de vida
aumentou) e de educação (a taxa de analfabetismo diminuiu em todos os países e o nível de
escolaridade aumentou, porém a qualidade da educação em geral é baixa); houve a abertura do
espaço político para as mulheres e a possibilidade de diálogo entre os diferentes grupos sociais, o
que caracteriza um avanço democrático e por fim, o não retrocesso ao autoritarismo. Entretanto,
ainda é diminuta a parcela de afro-descendentes e dos socialmente excluídos, presentes no
processo político. Dessa maneira, fica claro que apenas os requisitos mínimos de democracia
foram cumpridos, existindo, ainda, um longo caminho a ser trilhado, de maneira gradual, até o
alcance da democracia plena 49 . Ou seja, conforme o excerto seguinte de Rosenfield (1994)
podemos atentar para a necessidade de não reduzir a democracia ao direito do voto, pois:
O direito do voto, apesar de ser uma das mais importantes conquistas operárias
do século XIX, pode tornar-se um simples ritual, deixando intacta a estrutura
49 Democracia plena em sentido de participação efetiva do povo, ou seja, a necessidade de uma democracia
participativa na qual o povo tenha influência na formação da vontade governativa. Ao mesmo tempo, como apontado
pelo relatório do PNUD (2004): “uma cidadania integral, isto é, o pleno reconhecimento da cidadania política, da
cidadania civil e da cidadania social” (pág. 26).
130

política e social se ele não vier acompanhado de outras formas de intervenção
política” (pág.21)
De acordo com o relatório do PNUD, podemos constatar que muitos países se dizem
democráticos, mas não são de maneira plena. O que se observa é que os privilegiados socialmente
modificam as constituições nacionais utilizando critérios egoístas, de maneira que sejam
favorecidos, esquecendo, muitas vezes, do interesse comum e intervém nos processos eleitorais,
restringindo a independência dos poderes legislativo e judiciário. Foi constatado, pelo relatório,
que em alguns países há a participação eleitoral irregular e impedimentos na entrada de novos
candidatos nos partidos políticos, sendo essa uma primeira barreira para se alcançar a
democracia, visto que, muitos são excluídos da participação efetiva na política em sua fase
embrionária, gerando, dessa forma, desconfiança por parte da população. Não basta garantir o
direito ao voto, tem que ser garantida a real participação no processo político através da
ampliação da eficácia, transparência e responsabilidade dos partidos políticos. Como diz Hélgio
Trindade (2009): “[...] a construção da democracia participativa supõe uma combinação entre
cidadania democrática e representação política plena”. Essa participação pode se dar através da
promoção de estratégias de fortalecimento da sociedade civil entrelaçada com os partidos
políticos e o próprio Estado.
DEMOCRACIA LIBERAL: O ENCONTRO ENTRE LIBERALISMO E DEMOCRACIA
Norberto Bobbio (2000) reflete sobre o Liberalismo e a Democracia de forma que esses
dois conceitos apresentam-se de maneira interligada e intrínsecos à democracia liberal, sendo
abordado da seguinte forma:
Não só o liberalismo é compatível com a democracia, mas a democracia pode
ser considerada como o natural desenvolvimento do Estado liberal apenas se
tomada não pelo lado de seu ideal igualitário, mas pelo lado da sua fórmula
política, que é, como se viu, a soberania popular (2000, p. 42 e 43).
Conforme trecho citado na introdução desse artigo, o autor atenta para as razões de uma
ligação interdependente do liberalismo e da democracia, já que há a salvaguarda dos direitos
fundamentais da pessoa, pois segundo Bobbio (2000): “a maior garantia de que os direitos sejam
protegidos contra a tendência dos governantes de limitá-los e suprimi-los está na possibilidade
131

que os cidadãos tenham de defendê-los contra os eventuais abusos” (p. 43), como também atenta
que, no tocante à salvaguarda os direitos para o funcionamento do método democrático:
[...] ao reconhecimento dos direitos invioláveis da pessoa sobre os quais se funda
o Estado liberal para o bom funcionamento da democracia, deve-se observar que
a participação no voto pode ser considerada como correto e eficaz exercício de
um poder político [...] (BOBBIO, 2000, p. 44).
Neste contexto, aplicando o pensamento de Bobbio na América Latina, esses fatores de
defesa dos direitos esbarram na pobreza e na desigualdade da realidade latino-americana, o que,
segundo o PNUD, defende que: “o desenvolvimento democrático depende de que se amplie de
maneira decidida a sociedade social, principalmente a partir da luta contra a pobreza e a
desigualdade e da criação de trabalho de qualidade” (PNUD, 2004, p. 28). Ao mesmo tempo, é
importante analisar a figura do presidente do Brasil, Luis Inácio Lula da Silva, pois é um político
de base do Partido dos Trabalhadores (PT) e defende o governo de qualidade dentro de seus
objetivos de governo, como também repercute essa idéia em fóruns internacionais. Vemos essa
posição do governante brasileiro através da Declaração conjunta do Presidente da República
Federativa do Brasil e do Diretor Geral da Organização Internacional do Trabalho, pois:
No atual momento, marcado pelos impactos da crise econômica internacional
sobre as economias e os mercados de trabalho de todos os países, o Presidente
Luiz Inácio Lula da Silva e o Diretor Geral Juan Soma via concordam que a
promoção do emprego de qualidade para homens e mulheres, a extensão da
proteção social, o respeito aos princípios e direitos fundamentais do trabalho e o
diálogo social, no marco do Programa de Trabalho Decente da OIT, constituem
um conjunto eficaz de políticas para responder à crise econômica atual. (OIT, p.
1)
Dessa forma, é esse modelo de democracia que é propagado pela ONU e pela OEA,
conforme fica claro em um dos pontos de uma breve súmula do documento estratégico do Comitê
para uma ONU Democrática:
13. A Assembléia Parlamentar nas Nações Unidas deverá estar aberta a todos os
estados membros das Nações Unidas que tenham um parlamento
constitucionalmente instituído. A desvantagem ligada à participação de países
não-democráticos poderia ser contrabalançada por vantagens noutros campos
pela inclusão de “pseudo-parlamentares” entre si, a assembléia poderia exercer
sobre eles uma influência democratizante e dessa forma tornar-se numa força
para o avanço da democracia nos países não-democráticos (Comitê para uma
ONU Democrática, 2004, p. 2)
132

Essa disseminação da democracia liberal pela ONU está ligada aos discursos liberais, já
que “autores que viam a inevitabilidade das conexões transnacionais construindo
interdependências complexas que iriam modificar os interesses dos Estados até transformá-los
em Estados para o comércio, e não para a guerra” [grifo do autor] (RODRIGUES e ROMÃO,
2009, p. 1 e 2). Concomitantemente, podemos ainda observar que esses discursos liberais estão
mais afundo ligado aos ideários de Woodrow Wilson na formação da Liga das Nações, já que:
Corolário desse percurso (Estados para o comércio) foi a atualização da
premissa liberal, tal qual a sustentada por Woodrow Wilson à época da formação
da Liga das Nações, de que democracias – por terem supostamente pacificado a
guerra doméstica convertendo-a ao jogo político-partidário – seriam muito
menos propensas à guerra que Estados autoritários (idem, 2009, p. 2).
DEMOCRACIA: A INFLUÊNCIA DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS E A
REDUÇÃO DE CONFLITOS
“The protection and promotion of the universal values of the rule of law, human
rights and democracy are ends in themselves. They are also essencial for a world
of justice, opportunity and stability. No security agenda and no drive for
development will be successful unless they are based on the sure foundation of
respect for human dignity” (KOFI ANNAN) 50
Conforme as palavras do ex-Secretário Geral da ONU, Kofi Annan, podemos analisar o
fortalecimento da função “onusiana” de solução de conflitos armados no Pós-Guerra Fria, como
também a vinculação desse fortalecimento graças a inexistência de valores contrários aos
ocidentais e, conseqüentemente, há a disseminação da universalidade de valores do Ocidente, tais
como: direitos humanos, democracia, Estado de Direito, liberalismo econômico, entre outros.
Para tanto, diversos são os mecanismos utilizados pela ONU, contudo, este artigo dá ênfase ao
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e seu objetivo de fortalecer a
governabilidade democrática e o desenvolvimento, tendo como focos os estudos no contexto da
América Latina.
Um conceito chave para se pensar a democracia e o Estado de Direito dentro do universo
da ONU é a Governança Global, pois, conforme as palavras dos líderes mundiais no World
50 Kofi Annan, In “Larger Freedom”, disponível em: http://www.undp.org/governance/index.html . Acesso em 2 de
novembro de 2009.
133

Summit 2005: “ We acknowledge that good governance and the rule of law at the national and
internacional levels are essential for sustained economic growth, sustainable development and the
eradication of poverty and hunger” 51 . Dessa forma, alguns conceitos são levantados por Coelho,
entre esses está a governança global, que embasado nas obras de Kant e Giddens, o autor reflete
que “[...] para ambos os autores a idéia de um governo internacional deriva da idéia de
democracia estendida a toda a humanidade, em todas as instâncias” (COELHO, 2009, p. 6).
Contudo, no âmbito internacional, esse governo internacional não se aplica por causa do conceito
da soberania dos Estados e de anarquia do Sistema Internacional.
No entanto, é importante destacar uma das principais polêmicas que envolvem a
democracia na ONU, pois a presença do Conselho de Segurança, com cinco países com poder de
veto, vai contra os princípios democráticos, já que cinco nações dispõem de vantagem frente as
demais. De acordo com Rodrigues e Romão, no texto A urgência em problematizar as Nações
Unidas, as seguintes questões são analisadas:
Mas será que Conselho de Segurança e a Assembléia Geral são de fato
excludentes e paradoxais? Expressaria o primeiro, a presença inexorável do
realismo, e a segunda, o ideário liberal? Seria a presença do Conselho uma
deturpação dos princípios liberais e a permanência da Assembleia uma ilusão de
democracia? (2009, p. 4).
Neste contexto, os questionamentos apresentados no excerto anterior são refutações
caráter democrático da ONU, mas os autores relevam que conclusões são difíceis de serem
tomadas devido à problemática história da organização.
Mudando o foco da Organização Internacional Universal – ONU - para uma Organização
Regional – OEA -, há nessa instituição uma reformulação institucional no período Pós-Guerra
Fria, dessa forma, a Organização dos Estados Americanos (OEA) passa por essa reformulação e a
Carta Democrática de 2001 é um ponto chave para esse artigo. Sendo assim, Bueno e Melo no
texto A carta democrática interamericana e a eterna novidade da democracia, avaliam que:
51 Ver documento da Assembléia Geral A/RES/60/1.
Os líderes enfatizam a necessidade de fortalecer a capacidade do hemisfério de
responder quando a democracia é ameaçada e instruíram seus chanceleres a
preparem uma Carta Democrática “que reforçasse os instrumentos da OEA para
defesa ativa da democracia representativa” (BUENO e MELO, 2001, p. 225).
134

A partir do texto A questão democrática na Agenda da OEA no Pós-Guerra Fria de
Rafael A. D. Villa, podemos pensar aspectos importantes, como a utilização da OEA como
instrumento dos EUA, segundo o autor:
Com a queda da União Soviética já não existe mais, hoje, tal concorrência
ideológica e o que se vem chamando de globalização da política ou de
governabilidade internacional coincide em muito com uma das grandes tradições
e objetivos da política externa americana: a aceitação como valor e como prática
de sua concepção liberal de democracia (VILLA, 2003, P. 56).
Por fim, Villa (2003) analisa o que leva uma organização a adotar os princípios da
democracia liberal, sendo elencadas três possíveis hipóteses de respostas: que os regimes
democráticos são menos propensos à guerra e a atitudes belicosas; que o modelo democrático-
liberal se impôs como imperativo categórico no Pós-Guerra Fria; e por fim, que as organizações
internacionais incorporam os princípios da democracia liberal por causa das exigências
democráticas dos Estados-membros. Dessa forma, há a necessidade de embasar mais a primeira
hipótese, pois as demais já foram refletidas ao longo do corpo deste artigo.
No âmbito interno, a diminuição de conflitos é ocorrência da decisão de adotar o Estado
de direito, que segundo Norberto Bobbio: “[...] todos os cidadãos devem ser submetidos às
mesmas leis [...]” (Bobbio, 2004, p. 40). Complementando, assim como Bobbio, Coelho
argumenta que o Estado de direito está ligado ao Estado liberal, já que analisando o pensamento
de Kant: “[...] deveria ao mesmo tempo ser forte (Estado), para fazer valer tanto a lei quanto a
vontade do povo, e liberal, para que os indivíduos pudessem se auto-determinar” (COELHO,
2004, p. 4).
Já no âmbito externo, o pensamento de que regimes democráticos são menos propensos a
guerra está ligado às reflexões teóricas do liberalismo clássico, principalmente, de Kant. De
acordo com Rodrigues e Romão, os discursos liberais são: “ancorados na noção de que a
produção de normas e foros internacionais para solucionar pacificamente as controvérsias entre
os Estados, acompanhada de uma renúncia explícita à guerra de agressão” (2009, p. 2).
Conseqüentemente, os autores analisam que o pensamento de Kant era: “[Kant] vinculou a
conquista do estado civil doméstico à superação do estado de natureza internacional, por meio de
um contrato entre todas as repúblicas livres [...]. Enfim, foi a partir de pensamentos liberais que
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houve a disseminação do pensamento de paz democrática, sendo essa propagação do modelo
democrático-liberal vista da seguinte forma:
[...] democracias dificilmente guerreariam entre si, dados os altos custos
políticos, econômicos e sociais (internos e externos) de uma ação desse tipo.
Seria mais vantajoso, tanto política quanto economicamente, evitar a guerra,
deixando fluir o comércio, os processos de integração regional, os acordos
internacionais para regular a selvageria internacional. (RODRIGUES e
ROMÃO, 2009, p. 2).
Contudo, vale ressaltar que há estudos que problematizam essa questão da paz
democrática, já que é uma afirmação constatada empiricamente e que é, de certa forma, recente,
tendo em vista que, conforme Lima (2000), é uma análise dos conflitos entre democracias nos
últimos 180 anos. Além disso, como exemplificado pela autora:
É curioso que a América Latina forneça um contra-exemplo quer à hipótese das
características normativas da democracia, quer à da natureza de suas instituições
políticas. Comparativamente a outras regiões periféricas, a área diferencia-se por
apresentar baixos níveis de conflitos violentos interestatais. Contudo, a história
política da região é marcada pela alta incidência de governos autoritários e suas
instituições, ainda que copiadas do modelo presidencialista norte-americano,
caracterizam-se por graus mais elevados de concentração de poder.
Aparentemente, outros fatores (sistêmicos) poderiam explicar essa relativa “paz
autoritária” na região (LIMA, p. 268).
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E DEMOCRACIA
O novo liberalismo é analisado no pensamento de Bobbio (2000) e é, segundo o autor,
estruturado como contraposição ao Estado Soviético, pois:
Os socialistas querem um Estado fortíssimo, responsável por tudo e que arque
com todas as necessidades. Este super-Estado iguala os cidadãos à força
objetivando o bem comum, mas retira do cidadão o mais primordial dos bens, a
liberdade. Os neoliberais por sua vez querem reduzir ao máximo o Estado,
livrando-os de encargos e imposições nacionalistas (COELHO, 2009, p. 4)
Sendo assim, por meio do pensamento do economista austríaco Friesrich Von Hayek
(1981), Bobbio destaca a importância de distinguir liberalismo e democracia, pois um é centrado
na teoria econômica e o outro é centrado na teoria política. Dentro disso, Hayek (1981) atenta que
há uma diferença de respostas a problemas nas abordagens do liberalismo e da democracia, pois
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cada um centra-se: “o liberalismo aos problemas das funções do governo e em particular à
limitação de seus poderes; a democracia ao problema de quem dever governar e com quais
procedimentos” (BOBBIO, 2000, p. 88). Sendo mais detalhado, da seguindo maneira:
O liberalismo exige que todo poder – e, portanto, também o da maioria – seja
submetido a limites. A democracia, ao contrário, chega a considerar a opinião da
maioria como o único limite aos poderes governativos. A diversidade entre os
dois princípios emerge do modo mais claro ao se atentar aos respectivos
opostos: para democracia, o governo autoritário: para o liberalismo, o
totalitarismo. (BOBBIO apud HAYEK, 2000, p. 88).
Nesse contexto, o liberalismo é defensor do Estado mínimo, mas, é importante destacar
que os recentes relatórios da ONU têm constatado que na maior parte das chamadas democracias,
o direito ao voto não está sendo acompanhado pela liberdade, pregada pelo liberalismo.
Conseqüentemente, podemos observar que, segundo o relatório de 2004 do PNUD, um dos temas
importantes é a necessidade de reformulação do Estado, pois “com Estados fracos e mínimos, só
é possível aspirar a conservar democracias eleitorais” (PNUD, 2004, p. 30). Sendo assim, o
relatório aponta caminhos a serem seguidos, pois:
[...] o Relatório convida ao debate sobre a necessidade de um Estado capaz de
conduzir o rumo geral da sociedade, processar os conflitos de acordo com regras
democráticas, garantir eficazmente o funcionamento do sistema legal, preservar
a segurança jurídica, regular os mercados, estabelecer equilíbrios
macroeconômicos, fortalecer sistemas de proteção social baseados nos
princípios de universalidade e assumir a preeminência da democracia como
princípio da organização social (PNUD, 2004, p.30).
Contudo, todo esse contexto da América Latina recai na problemática da pobreza e das
desigualdades, dessa maneira, é importante destacar a importância de um pensamento refutado
pelo economista Amartya Sen, segundo esse autor:
Não é difícil perceber que essa força [das necessidades] fatalmente pesa mais do
que outras pretensões, como a liberdade política e os direitos civis. [...] Sem
dúvida deve-se dar prioridade, argumenta-se, à satisfação de necessidades
econômicas, mesmo se isso implicar um comprometimento das liberdades
políticas. Não é difícil pensar que concentrar-se na democracia e na liberdade
política é um luxo que um país pobre “não pode dar” (SEN, 2000, p. 174).
Esse pensamento destacado por Amartya Sem pode ser atrelado ao momento vivido pela
América Latina, já que:
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Na realidade, muitas pessoas que dizem preferir a democracia a outros regimes
têm atitudes pouco democráticas em relação a diversas questões sociais. Em
2002, quase metade (48,1 por cento) dos entrevistados que diziam preferir a
democracia a qualquer outro regime, preferia igualmente o desenvolvimento
econômico à democracia, e um percentual semelhante (44,9 por cento), que dizia
preferir a democracia, estava disposto a apoiar um governo autoritário, desde
que resolvesse os problemas econômicos do seu país. (PNUD, 2004, p. 139)
Por fim, o relatório do PNUD nos orienta que não podemos separar as esferas política e
econômica dentro da democracia liberal, pois são esferas interdependentes e que devem seguir
ligadas para que os objetivos para a América Latina sejam alcançados. Desta feita, concluímos
esse tópico com a reflexão do relatório sobre a importância da economia:
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Outro tema central a ser debatido é o das possibilidades de uma economia
congruente com a democracia, ou seja, uma economia que promova a
diversidade para fortalecer as opções cidadãs. Sob essa perspectiva, o debate
sobre a diversidade de formas de organização do mercado deve fazer parte da
agenda de discussão pública. A discussão sobre o futuro da democracia não pode
ignorar as opções econômicas. A economia é chave porque dela depende a
ampliação da cidadania social (PNUD, 2004).
Planejou-se neste artigo proporcionar uma familiarização com a democracia na América
Latina e suas esferas, sendo fato que a democracia é um processo, no qual se desenvolve em
diversas esferas, entre essas: política, social, econômica e cultural. Dessa forma, compreendendo
um processo complexo e, conforme por Villa (2003), o “imperativo categórico” da democracia
liberal está ligado a uma nova ordem mundial no Pós-Guerra Fria, a qual atrelamos à influência
das organizações internacionais, ao desenvolvimento econômico e à dissolução de conflitos.
Com toda a abordagem feita pelo texto do artigo, podemos esboçar que na América
Latina, para que ocorra o fortalecimento da democracia, é necessário que se garanta a cidadania
inclusiva, resolvendo os problemas estruturais e a integração política, que está intimamente
ligada ao crescimento da economia, pois atribuindo ao povo – principalmente, aos mais pobres –
o poder político, estará, conseqüentemente, diminuindo a pobreza. Além do mais, é necessário
fomentar a participação tanto no plano conceitual quanto na prática, dessa maneira, consonante
ao seguinte pensamento:
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O objetivo principal da participação no plano conceitual, é o de facilitar, tornar
mais direto e mais cotidiano o contato entre os cidadãos e as diversas
instituições do Estado, e possibilitar que estas levem mais em conta os interesses
e opiniões daqueles antes de tomar decisões ou de executá-las (FURRIELA apud
BORJA apud JACOBI, 2002, p. 29).
Com o intuito de satisfazer os objetivos do trabalho, optou-se por reflexões teóricas dos
temas abordados e uma análise teórica das dimensões - influência das Organizações
Internacionais, desenvolvimento econômico e dissolução de conflitos -, dentro do contexto da
América Latina. Enfim, os resultados obtidos satisfazem os requisitos de objetividade e a
dimensão que pretendia atingir.
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