Reforma Política

Câmara dos Deputados 

Reforma Política

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53 a legislatuRa – 1 a sessão legislativa 

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Plenarium. - Ano IV, n. 4 (jun. 2007) - Brasília : Câmara dos 

Deputados, Coordenação de Publicações, 2007. 

271 p. : il. color. 

ISSN 1981 - 0865 

1. Reforma política, Brasil. 2. Política e governo, Brasil. 3. 

Biossegurança, Brasil. 4. Meio ambiente, Brasil. 

CDU 32.001.7(81)

Apresentação .............................. 4 

Reforma Política 

Alexandre Cardoso .................................................. 10 

Reforma política: prioridade da democracia 

Maurício Rands ...................................................... 14 

A inadiável reforma do sistema eleitoral 

Ronaldo Caiado ...................................................... 24 

Com o atual sistema, não há salvação 

Sandra Starling ...................................................... 30 

A reforma política desejável 

Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff .............. 38 

O próximo passo 

Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi .......... 50 

Reforma política: notas de cautela sobre 

os efeitos de escolhas institucionais 

Fabiano Santos ...................................................... 60 

Agenda oculta da reforma política 

Jairo Nicolau ......................................................... 70 

Cinco opções, uma escolha: o debate sobre a reforma 

do sistema eleitoral no Brasil 

Bruno P. W. Reis ..................................................... 80 

O presidencialismo de coalizão sob pressão: da 

formação de maiorias democráticas à formação 

democrática de maiorias 

Octavio Amorim Neto .............................................104 

Valores e vetores da reforma política 

José Antônio Giusti Tavares .....................................112 

Quatro questões pontuais da reforma política 

Wilhelm Hofmeister ................................................128 

Democracia, governabilidade, estabilidade: 

os pilares do Direito Eleitoral alemão como 

referência para reflexões, visando a uma 

reforma do sistema eleitoral brasileiro 

Olhar Externo 

Brian Kerr ............................................................142 

O artigo 2º da Convenção Européia de Direitos 

Humanos e o dever de efetivamente investigar 

Idéias e Leis 

Palavras e História 

Casimiro Neto .......................................................226 

Reforma eleitoral – Lei nº 842, de 1855 

(Lei dos Círculos Eleitorais) 

Leituras 

Sumário 

Balanço da 52 a Legislatura 

Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo . 154 

Para um balanço da 52 a legislatura 

José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella .......198 

Transgênicos, biossegurança e o Congresso Nacional 

Meio Ambiente 

Fábio Feldmann ....................................................216 

Mudanças climáticas: o grande desafio da Humanidade 

Antônio Octávio Cintra ...........................................250 

A origem é o sistema eleitoral 

Paulo Roberto de Almeida .......................................253 

O seu, o meu, o nosso dinheiro… 

Fronteiras da sociedade global 

Perfil do Artista 

Luis Humberto ......................................................264 

Fotografia: a reinvenção do real

4 | 

Apresentação 

A reforma política, tema deste número de Plenarium, tem freqüentado o 

debate público brasileiro de longa data, com acentuada presença, em particular, 

nos anos recentes, após o começo da Nova República. 

Seria idiossincrasia brasileira querer reformar os lineamentos da política do 

país tão pouco tempo após uma Assembléia Nacional Constituinte? Não nos pa- 

rece ser o caso. Em política, como em outras esferas de decisão, impõe-se uma 

perspectiva experimental. De tempos em tempos, é preciso reexaminar a moldura 

política do país e ver como está funcionando, se está ajudando ou não o país a 

enfrentar com competência os desafios do tempo presente e capacitando-o para 

um futuro melhor, num contexto global de muita competição entre as nações. A 

democracia não é um regime estático, senão arranjo cuja possibilidade de aper- 

feiçoamento deve estar sempre presente. 

Se o tema “reforma política” é recorrente entre nós, as propostas concretas 

de reforma não têm, todavia, prosperado em sua tramitação legislativa. Em boa 

parte, tal se deve à incerteza quanto a seus efeitos sobre as carreiras dos próprios 

parlamentares. Novas regras trazem insegurança. Por essa razão, em várias das 

propostas contempladas ao longo dos anos, com prudência se estipula, quase 

sempre, uma data futura para as disposições entrarem em pleno vigor. Entretan- 

to, essa estipulação não tem bastado para facilitar as coisas. 

Um outro fator importante milita contra as tentativas de reformar a política, 

ou seja, o problema que as propostas visam a enfrentar não é visto sob a mesma 

ótica por todos. Raramente, quando se louva ou se critica nosso sistema político, 

os valores contemplados são os mesmos. Em conseqüência, discrepam os diagnós- 

ticos e as propostas corretivas. Mais séria ainda, entre muitos dos que tratam do

tema, seja em defesa de reformas, seja em oposição a elas, é a falta de explicitação 

dos critérios usados. Quais merecem maior ponderação e por quê? Avaliar em fun- 

ção de apenas um critério, qualquer que ele seja – governabilidade, participação 

e incorporação políticas, clareza das opções em jogo nas eleições, liberdade de 

o eleitor escolher o candidato, e não apenas o partido, solidez das agremiações 

partidárias, lisura dos pleitos, inteligibilidade dos resultados para o eleitor, entre 

outros – é sem dúvida insuficiente, mas é o que quase sempre se faz. 

Pode-se talvez alegar que muito do que se vê como “problema” em nossa 

política seja na verdade peculiar ao funcionamento democrático. Não se pode, na 

democracia, liminarmente excluir interesses da mesa de negociações, como fazem 

as ditaduras. As decisões democráticas tendem a ser mais demoradas, a governa- 

ção se torna bem mais árdua e é sempre vulnerável a críticas. 

Entretanto, continua de pé a necessidade de avaliar o próprio funcionamento 

democrático, não para condenar o regime, mas para aperfeiçoá-lo. A qualidade 

da democracia não é um valor constante, senão uma variável. Há democracias 

que funcionam bem, outras nem tanto. E a democracia brasileira, pela escolha 

constitucional do presidencialismo, defronta-nos com desafios especiais. Para 

operar bem, sem perder a essência democrática, esse sistema requer uma delicada 

e complexa engenharia política. Já a teremos atingido? Ou é o chamado “presi- 

dencialismo de coalizão” um arranjo precário, demasiado dependente de extraor- 

dinárias virtudes de seus praticantes para funcionar, em vez de assegurado pela 

boa operação de suas instituições? Eis aí, sem dúvida, um dos cernes do debate 

que é preciso fazer nesta altura. 

Em suma, a reforma política não tem receita pronta e consensual. Não se 

justifica, porém, pôr de lado a discussão do regime que temos e adiar o esforço de 

aprimorá-lo com medidas factíveis, mesmo quando falte certeza absoluta sobre 

todos os efeitos que elas possam ter. Se o status quo é ruim, não há por que lhe 

dar prioridade no confronto com propostas de mudança que, no cômputo geral, 

ofereçam perspectivas melhores, com o argumento de já conhecermos como as 

coisas operam nos arranjos presentes e desconhecermos o que nos reservam as 

reformas. A assim proceder, o conformismo levará sempre a melhor, quando há 

ainda muito a fazer para nosso regime lograr, de forma equilibrada, estabilidade, 

eficácia e legitimidade. 

O leitor encontrará, no núcleo temático de Plenarium, uma ampla discussão 

da reforma política, vista tanto sob a ótica de líderes políticos quanto sob a de ex- 

Revista Plenarium | 5

6 | 

Apresentação 

poentes da academia. Os prós e contras de algumas das propostas mais conhecidas 

são tratados com rigor de argumentação e empenho persuasivo, e certamente irão 

iluminar, sem simplificá-lo, o debate do assunto entre os cidadãos interessados e, 

em particular, entre os que sobre ele vão decidir no Congresso. É o que almejamos 

ao dedicar este número de Plenarium a matéria tão crucial e controversa. 

Note-se que, ao lado dos textos atuais relativos à reforma política, Plenarium 

publica também um valioso documento histórico, comentado e transcrito pelo 

historiador Casimiro Neto. Trata-se da defesa do projeto de que resultou a Lei dos 

Círculos Eleitorais (Lei nº 842, de 1855), feita pelo deputado Eduardo Ferreira 

França, representante da Bahia, em sessão de 25 de agosto de 1855. A manifes- 

tação do parlamentar é um sólido arrazoado em prol do voto distrital e é subsídio 

para o debate de hoje. 

Assim como nos números anteriores, Plenarium traz, em sua seção Olhar 

Externo, um texto relevante para o cotejo de nossa realidade com a de outras 

sociedades democráticas contemporâneas. Trata-se de palestra de Sir Brian Kerr, 

chefe do Judiciário na Irlanda do Norte, proferida na Conferência Inter-Regional 

sobre Sistemas de Justiça e Direitos Humanos, realizada em Brasília, em 2006, 

com patrocínio do Conselho Britânico. Kerr tratou do art. 2º da Convenção para 

a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Por ser a 

Convenção, essencialmente, um tratado entre Estados soberanos e não uma lei 

devidamente promulgada no âmbito do Reino Unido, a jurisprudência lhe proibia 

a aplicação no direito interno. Depois, no entanto, da entrada em vigor do Hu- 

man Rights Act, em 2 de outubro de 2000, a Convenção tornou-se diretamente 

aplicável nos tribunais britânicos. O artigo, além da importância substantiva do 

tópico, chama-nos a atenção para o crucial problema de integração das normas 

de convenções internacionais ao direito nacional. 

A seção Idéias e Leis deste número trata de uma das proposições mais 

significativas produzidas pela 52ª Legislatura – a Lei nº 11.105/2005 (Lei de 

Biossegurança). O artigo dos consultores legislativos José Cordeiro de Araújo e 

Rodrigo H. C. Dolabella, que assessoraram os relatores da matéria ao longo de sua 

tramitação na Câmara mostra, com objetividade, como o Legislativo desincum- 

biu-se com elevado espírito democrático e proficiência da difícil missão de elabo- 

rar uma lei cujo objeto, crítico para o desenvolvimento nacional, é extremamente 

complexo e conflituoso. Nele, os aspectos técnicos e científicos são indissociáveis 

dos ideológicos e políticos, e a decisão exigiu muito debate, audiência da comu-

nidade científica, consulta aos setores interessados e demorada negociação, para 

que a deliberação, impossível de contentar a todos na inteireza de suas posições, 

fosse entretanto considerada legítima, porque democraticamente feita. 

Plenarium considerou oportuno, também, trazer um balanço da 52ª Legisla- 

tura. Três cientistas políticos, Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo 

Melo, examinam imensa gama de dados da atividade legislativa no quadriênio 

passado, provendo um retrato bastante completo e isento de como operou a Câ- 

mara dos Deputados no período. 

Uma nova seção integra também a matéria deste número, a dedicada ao 

meio ambiente. O tema ganhou urgência neste começo de século. Uma revista 

do Poder Legislativo tem de acolhê-lo e contribuir para que se torne um dos fo- 

cos do debate público nos anos vindouros. Para inaugurar a seção, convidamos o 

ex-deputado Fábio Feldmann, um dos mais ativos e constantes propugnadores da 

causa ambiental entre nós. 

Queremos expressar nosso agradecimento aos inúmeros colaboradores que 

nos honraram com seus artigos neste número de Plenarium. Além dos anterior- 

mente citados, agradecemos ao ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, ao 

ex-ministro Eduardo Graeff, aos deputados federais Alexandre Cardoso, Maurício 

Rands e Ronaldo Caiado, à ex-deputada federal Sandra Starling e aos professo- 

res Argelina Cheibub Figueiredo, Bruno Reis, Fabiano Santos, Fernando Limongi, 

Jairo Nicolau, José Antônio Giusti Tavares, Octavio Amorim Neto, Paulo Roberto 

Almeida e ao Diretor do Centro de Estudos da Fundação Konrad Adenauer no 

Brasil, o cientista político Wilhelm Hofmeister. 

Nada mais apropriado para ilustrar uma revista que trata da reforma política 

do que as imagens feitas por um repórter fotográfico que conviveu durante anos 

com o poder. Plenarium traz neste número uma pequena mostra do trabalho de 

quarenta anos do fotógrafo Luis Humberto. Um dos maiores nomes do fotojorna- 

lismo brasileiro, além de professor universitário e pensador da Fotografia, Luis 

Humberto trabalhou nos anos 60 e 70 em revistas semanais, retornou à Uni- 

versidade nos anos 80 e nos últimos anos publicou diversos livros sobre o fazer 

fotográfico. É mais uma participação que nos honra. 



Palácio do Planalto, 1979. Foto de Luis Humberto.


• Alexandre Cardoso 

Reforma política: prioridade da democracia 

• Maurício Rands 

A inadiável reforma do sistema eleitoral 

• Ronaldo Caiado 

Com o atual sistema, não há salvação 

• Sandra Starling 


• Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff 


• Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi 

Reforma política: notas de cautela sobre 

os efeitos de escolhas institucionais 

• Fabiano Santos 


• Jairo Nicolau 

Cinco opções, uma escolha: o debate sobre a 

reforma do sistema eleitoral no Brasil 

• Bruno P. W. Reis 

O presidencialismo de coalizão sob pressão: da formação 

de maiorias democráticas à formação democrática de maiorias 

• Octavio Amorim Neto 


• José Antônio Giusti Tavares 

Quatro questões pontuais da reforma política 

• Wilhelm Hofmeister 

Democracia, governabilidade, estabilidade: 

os pilares do Direito Eleitoral alemão como referência 

para reflexões, visando a uma reforma do sistema eleitoral brasileiro

10 | 

Alexandre Cardoso* 

Reforma política: 

prioridade da democracia 

A raiz da maioria dos problemas políticos brasileiros está na ineficiência histórica da 

educação no país. Sem conhecimentos necessários para distinguir as funções e interdependências 

de cada poder constitutivo de nossa democracia, o cidadão confunde atribuições e 

“compra gato por lebre”. Prova disso é que, três meses após a eleição, um terço dos eleitores 

não lembra mais em quem votou para deputado. Por oportunismo ou ignorância, os candidatos 

a parlamentar reforçam o modelo “toma lá, dá cá”, prometendo benefícios que não 

podem ou não deveriam cumprir. Recente levantamento sobre o perfil da nova composição 

da Câmara dos Deputados aponta que dois terços dos parlamentares foram eleitos, direta 

ou indiretamente, graças ao assistencialismo. 

O atual e exaurido modelo Centros sociais ou religiosos, apesar de necessários diante da omissão 

político-eleitoral é o do Estado, oferecem assistência médica, odontológica e alimentícia como 

principal ingrediente do instrumento de realização de projetos políticos individuais, desvirtuando o 

desprestígio e da corrupção objetivo filantrópico. Poucos se apresentam ao eleitor com idéias, ideais ou 

do parlamento brasileiro propostas de debate sobre, por exemplo, o papel do Mercosul, da reforma 

em todas as esferas tributária ou do marco regulatório do saneamento básico. 

O atual e exaurido modelo político-eleitoral é o principal ingrediente 

do desprestígio e da corrupção do parlamento brasileiro em todas as esferas. Um modelo em 

que o voto no candidato “A” elege o candidato “B”. Somente seis por cento dos candidatos 

atingem o quociente eleitoral, enquanto o restante se beneficia de votos alheios. Esse tipo 

de política, aliado à manipulação da assistência social, é a responsável pela eleição de “simpatizantes” 

do narcotráfico, do roubo de cargas e do tráfico de armas. 

Além do óbvio investimento em educação, acredito ser necessária a redivisão geográfica 

do país e, conseqüentemente, a revisão dos conceitos de município dentro do mapa 

político-eleitoral do Brasil. O princípio de igualdade entre as unidades da Federação está 

resguardado pela distribuição equânime de vagas no Senado Federal. No entanto, é preciso 

rever os critérios das eleições proporcionais. Duque de Caxias, no Rio de Janeiro, concentra 

mais eleitores que todo o Estado do Amapá. O ex-território e seus cerca de quinhentos mil 

habitantes elegem tantos deputados federais quanto o Distrito Federal, que tem população 

na casa dos dois milhões. Ou seja, um voto amapaense vale cinco vezes mais que o voto 

brasiliense. 

*Alexandre Cardoso, deputado federal, PSB/RJ, é atualmente secretário estadual de Ciência e Tecnologia do Rio de 

Janeiro. Presidiu a Comissão Especial da Reforma Política na 52ª legislatura (2003-2007).


Revista Plenarium 

| 11

12 | 

Alexandre Cardoso 

A reforma possível 

A Comissão Especial de Reforma Política, que tive a oportunidade de presidir, realizou 

dezenas de reuniões, audiências públicas e seminários, com especialistas brasileiros e estrangeiros, 

para discutir as vantagens e desvantagens dos sistemas político, partidário e eleitoral 

do Brasil. Nenhuma das proposições decorrentes desse debate, como a PEC 548-B e os 

Projetos de Lei de nos 5.268, 1.712 e 2.679, obtiveram pleno consenso dos parlamentares. 

Em dezembro de 2003, a comissão aprovou o anteprojeto de lei nº 

No modelo atual, os 2.679, o mais completo entre todos, que dispõe sobre o voto de legenda em 

recursos de campanha são listas partidárias preordenadas, o financiamento de campanha, as coligações 

provenientes de desvio de partidárias, a instituição de federações partidárias, o funcionamento parla- 

verbas públicas, dinheiro mentar, a propaganda e pesquisas eleitorais. A proposição seguiu para a Co- 

do narcotráfico, do tráfico missão de Constituição e Justiça e de Cidadania, recebeu análise do relator, 

de armas, do roubo de deputado Rubens Otoni, no final de 2004, e durante todo o ano de 2005 

cargas e do abuso do poder ficou estagnada por falta de vontade política. A última ação que consta do 

econômico. A comissão controle de tramitação da matéria é um requerimento de urgência de minha 

chegou à conclusão de autoria, assinado por todos os líderes da Câmara em agosto de 2006. 

que somente vinte por Entre as principais divergências ao PL nº 2.679/2003 estão a lista 

cento do dinheiro de fechada de candidatos, a fidelidade partidária e o financiamento de cam- 

campanha é declarado 

panha. No entanto, essas são as mudanças mais prementes e possíveis de 

serem votadas diante da atual cultura política de nosso país. 

No sistema de listas fechadas, os filiados de um partido votam e escolhem uma relação de 

candidatos que concorrerão às eleições pela legenda. Esse mecanismo fortalece as siglas e, indiretamente, 

estimula aqueles que quiserem ser candidatos a manterem-se fiéis aos ideais e projetos 

do seu partido, sob pena de serem excluídos do processo eleitoral pelos correligionários. 

Atualmente, apenas Brasil, Chile, Peru, Polônia e Finlândia adotam listas abertas. 

A fidelidade partidária como obrigação legal não existe em democracia alguma do 

planeta, mas as migrações entre legendas podem ser desencorajadas por medidas simples. 

Recentemente, a Câmara alterou seu Regimento Interno estipulando que as comissões permanentes 

da Casa serão distribuídas entre os partidos, proporcionalmente, de acordo com o 

resultado das eleições. Antes, o aumento ou redução do número de comissões de uma determinada 

legenda dependia do vaivém de parlamentares, instigados pelo balcão de negócios 

promovido anualmente pelos partidos. Entre janeiro de 2003 e outubro de 2005, mais de 

180 deputados federais trocaram de partido. 

As listas fechadas, mistas ou não, são pressupostos para a implementação do financiamento 

público de campanha porque facilitam o controle contábil dos recursos. Depois de 

definidos os critérios e pré-requisitos para a obtenção do financiamento, a Justiça Eleitoral 

fiscalizaria as contas do partido, e não do candidato. Isso significa que o TSE e os TREs 

focariam sua atenção nas contas das trinta agremiações políticas existentes hoje. 

Aos que duvidam da eficácia do financiamento público, vale apresentar o resultado de 

uma pesquisa que a Comissão Especial de Reforma Política realizou sobre o tema. No modelo 

atual, os recursos de campanha são provenientes de desvio de verbas públicas, dinheiro


do narcotráfico, do tráfico de armas, do roubo de cargas e do abuso do poder econômico. A 

comissão chegou à conclusão de que somente vinte por cento do dinheiro de campanha é declarado. 

Todo o resto é “caixa dois”. Afinal, ninguém crê que nas eleições municipais de 2004 

um vereador gastou, em média, apenas R$ 916,45 para se eleger, conforme dados do TSE. 

Também foi possível determinar as origens lícitas: nas campanhas para prefeito, as 

doações são de empresas de lixo, de ônibus, de iluminação e de serviços; para governador, o 

dinheiro vem de empreiteiras e obras; para presidente, do Sistema Financeiro. Nesses casos, 

cada centavo vem acompanhado de expectativa de retorno por parte do doador. 

A reforma política já foi declarada prioridade pelo então presidente Fernando Henrique 

Cardoso, pelos ex-presidentes do PT José Dirceu e José Genoíno, pelo ex-presidente 

da Câmara dos Deputados Aécio Neves, e pelo presidente Lula na campanha de 2002. A 

importância da reforma foi novamente reforçada por Luiz Inácio Lula da Silva após a confirmação 

de sua reeleição. Desta vez, diante dos acontecimentos políticos recentes, creio 

que a sociedade não permitirá que a Justiça, o Palácio do Planalto ou o Congresso Nacional 

negligenciem a votação de uma proposta que pretenda disciplinar, racionalizar e modernizar 

nosso sistema político-eleitoral. 

A renovação de cerca de cinqüenta por cento da Câmara dos Deputados exigirá novos 

debates sobre a reforma política. Porém, o tripé financiamento-fidelidade-listas foi amplamente 

discutido e está pronto para ser votado em 2007. De minha parte, acredito que essa 

é a reforma possível, mas não a desejável. Esses três mecanismos pavimentarão o caminho 

para uma outra reforma, mais ampla, mais profunda. 

Ao longo do período em que presidi a comissão especial, tive a oportunidade de conhecer 

experiências bem-sucedidas de outros países, ouvir especialistas, realizar pesquisas e 

debruçar-me sobre vasta bibliografia política, partidária e eleitoral. Influenciado por todas 

essas informações, construí um modelo de reforma política que necessitaria de uma constituinte 

exclusiva para a implementação do voto distrital misto, os candidatos nacionais, das 

câmaras municipais regionais e do fim do sistema bicameral no Congresso brasileiro. Mas 

essa é uma outra história.

14 | 

Maurício Rands* 

A inadiável reforma 

do sistema eleitoral 

1) Breve diagnóstico do atual sistema 

Concluídas as eleições gerais de 2006, algumas patologias do atual sistema eleitoral 

brasileiro repetiram-se no país inteiro. Foi muito grande o abuso do poder econômico. Bairros 

e municípios inteiros transformados em “bocas de urnas” remuneradas, mero disfarce à 

compra de votos declarada. Uma mesma pessoa integrando mais de uma 

A mercantilização lista. Houve um recrudescimento das formas individualistas de solução de 

do voto é maior nas problemas: como a ação do Estado ainda é lenta e burocrática, as pessoas 

eleições legislativas, mas inclinam-se a se valer da eleição para obter favor imediato dos políticos. 

também contamina o Nessa busca por extrair proveito imediato das eleições, vai se fortalecendo 

voto para os executivos 

o personalismo na política. A mercantilização do voto é maior nas eleições 

legislativas, mas também contamina o voto para os executivos. No processo, 

os programas e princípios partidários empalidecem. Multiplicam-se as estratégias de 

“chapinhas” aglutinando legendas de aluguel cuja capacidade de atingimento do quociente 

eleitoral é inversamente proporcional à força do programa. Tudo somado, a conclusão é 

fácil. Embora o problema tenha causas profundas em nossa distorcida cultura política e 

no próprio processo de formação do Estado patrimonialista, fica difícil negar que as atuais 

regras do sistema eleitoral facilitam o fenômeno. 

No dizer de Giovanni Sartori (1994), os sistemas eleitorais classificam-se de dois modos. 

Primeiro, segundo o modo como os votos são transformados em vagas: sistemas majoritário 

ou proporcional. Depois, segundo o modo como se selecionam os candidatos e se 

definem os eleitos. O mais importante, porém, é saber a quem cabe a definição da ordem 

dos eleitos: se aos eleitores ou se aos partidos. Num extremo, a completa personalização 

do voto proporcional verifica-se no caso do voto singular transferível, conhecido como 

Sistema de Hare, onde o eleitor assinala o(s) nome(s) de seu(s) candidato(s) em ordem de 

preferência, sem qualquer referência ao partido. Tal sistema prevaleceu no Japão até 1993. 

No outro extremo, o voto de lista partidária fechada atribui ao partido a definição da ordem 

dos nomes a serem eleitos, não podendo o eleitorado inverter essa ordem. Diversos arranjos 

intermediários atribuem maior ou menor peso ao eleitor ou ao partido na fixação da ordem 

dos eleitos. Nesta área está a lista aberta – não preordenada –, em que o partido apresenta a 

sua “chapa”, mas os eleitores é que vão definir a ordem dos eleitos. O Brasil, como se sabe, 

*Maurício Rands, Doutor pela Universidade de Oxford, é deputado federal pelo PT/PE e professor de Direito da UFPE.


adota para a escolha de deputados e vereadores esse sistema proporcional de lista partidária 

aberta; para o Executivo e senadores, o sistema majoritário. 

Na legislatura passada, a Câmara dos Deputados deu andamento à reforma política 

através do Projeto de Lei nº 2.679/2003, que, depois de aprovado em Comissão Especial 

e na Comissão de Constituição e Justiça, encontra-se pronto para ser votado em Plenário. 

Ou, ao menos, para servir de ponto de partida de uma nova rodada de discussões que, espera-se, 

conduzam ao tão aguardado aperfeiçoamento do atual sistema. 

2) Dois valores a perseguir: representatividade e governabilidade 

A representação política do povo brasileiro tem defeitos e virtudes que refletem a sociedade. 

Esta Casa é espelho da diversidade e do pluralismo que é inerente às democracias contemporâneas. 

De um modo ou de outro, as reivindicações de diferentes segmentos sociais 

encontram uma forma de manifestação nas comissões e no Plenário. O que nem sempre 

ocorre é a inteira correspondência entre os interesses populares e as decisões do Legislativo, 

pelo menos na proporção e intensidade sentida pelos setores sociais mais desfavorecidos e 

com menos poder de representação. Se isso é verdade, uma das explicações 

A representação política para essa falta de correspondência pode residir nas regras do nosso sistema 

do povo brasileiro tem eleitoral. Elas favorecem ou dificultam uma melhor expressão dos reais 

defeitos e virtudes que interesses de cada setor e do conjunto da sociedade? Trata-se de um proble- 

refletem a sociedade. ma comum a todas as democracias: o da representatividade, autenticidade 

Esta Casa é espelho ou legitimidade da representação política. É anseio democrático básico a 

da diversidade e do busca da realização deste valor, o valor da representatividade. 

pluralismo que é Um outro valor perseguido pelas sociedades democráticas é o da ca- 

inerente às democracias pacidade de governar. Quando os cidadãos delegam poderes às autoridades 

contemporâneas 

para que estas administrem o Estado, eles o fazem na expectativa de que 

suas necessidades de segurança, justiça, educação, saúde e demais serviços 

públicos sejam satisfeitas. Inúmeras pesquisas realizadas recentemente sobre cultura política 

(cf., por exemplo, Os Brasileiros e a Democracia, de José Álvaro Moisés) mostram que a 

adesão à democracia representativa tem forte correlação positiva com a capacidade do Estado 

de direito democrático de cumprir com efetividade suas atribuições. Como lembra o 

Prof. Ronald Dworkin, em sua monumental obra sobre o Princípio da Igualdade (2000), a 

própria legitimidade do Estado contemporâneo passa a depender da sua capacidade de tratar 

igualmente todos os cidadãos. O que vale dizer, a legitimação do Estado depende de sua 

capacidade de cumprimento de atribuições que assegurem um tratamento igualitário básico 

para todos. Quanto mais eficazes as políticas públicas para satisfação das necessidades da 

população, mais o Estado ganhará legitimidade. E, portanto, mais fortalecido será o regime 

democrático. Daí se segue que o regime democrático, para sua própria sustentabilidade, deve 

enfrentar o problema da governabilidade e da eficiência do funcionamento do Estado. Por 

isso, a discussão sobre a nossa reforma política, à luz desta reflexão, precisa levar em conta o 

importante elemento da capacidade de governo do Estado brasileiro. Precisa responder à indagação 

sobre os efeitos do atual sistema eleitoral na eficiência das nossas políticas públicas. 


16 | 

Maurício Rands 

3) O sistema eleitoral brasileiro favorece o valor 

representatividade ou autenticidade da representação política? 

Quando se contrapõem os sistemas majoritário e proporcional, é comum o argumento 

de que o último favorece uma melhor representatividade da sociedade na medida em que a 

diversidade de interesses encontraria expressão nos diferentes partidos que expressam essas 

posições. Os interesses minoritários ficariam mais bem protegidos porque não precisariam 

da aprovação majoritária para obter representação no parlamento. Pois bem, o regime hoje 

seguido no Brasil é o proporcional e não existem muitas proposições objetivando a introdução 

do sistema majoritário através do voto distrital. Penso que não estão presentes as 

condições para uma alteração tão brusca quanto seria a adoção do sistema majoritário para 

eleição dos membros da Câmara dos Deputados, das assembléias legislativas e das câmaras 

municipais, visto que importantes correntes de opinião e interesses específicos poderiam 

ficar ainda mais sub-representados do que já o são. 

Mas será que o regime proporcional fundado no voto uninominal favorece a 

representatividade? Como se sabe, o senso comum dominante é o de que, no Brasil, vota-se nas 

pessoas e não nos partidos. Porque a nossa tradição partidária é débil, a melhor qualidade do 

voto transcenderia os limites dos partidos. A pouca adesão aos partidos e aos seus programas 

vem de mãos dadas com o troca-troca de agremiações. Se o eleitor votou 

A pouca adesão aos no candidato e não no partido, o eleito não tem maiores obrigações com a 

partidos e aos seus legenda. Sua fidelidade restringe-se ao eleitor. Ocorre que não é apenas a um 

programas vem de mãos único eleitor. Como ele é eleito com milhares de votos, o comum é que as 

dadas com o troca-troca opiniões desses eleitores sejam diversas. E que estejam em contradição direta 

de agremiações. Se o e frontal em muitas das questões sobre as quais o eleito se deve pronunciar. A 

eleitor votou no candidato solução para o conflito é a escolha pessoal do eleito. Sua opção nas matérias 

e não no partido, o em discussão passa a ser, no mais das vezes, uma opção pessoal. Ainda que, 

eleito não tem maiores a posteriori, ele possa buscar fundamentação em algumas das opiniões em 

obrigações com a legenda 

conflito entre os que o elegeram. Ao invés da representatividade, o que se 

verifica é a preponderância da vontade individual do eleito. Se o partido, 

mesmo assim, continuar a pressioná-lo com o fechamento de questão, ele simplesmente 

pode mudar de partido. O que, aliás, ocorreu em demasia na legislatura passada, quando 125 

parlamentares resolveram abandonar as legendas e os programas com base nos quais se elegeram. 

A atual legislatura já começa com cerca de duas dezenas de trocas partidárias. Somente entre 

1985 e 2001, nada menos que 846 parlamentares trocaram de partido no Congresso Nacional. 

O parlamentar, uma vez eleito, comporta-se como se o seu mandato fosse seu apenas. Ele não 

precisa pautar seus pronunciamentos e votos no programa da legenda, visto que a legenda é 

algo institucionalmente muito frágil. A autenticidade e a legitimidade da representação passa 

a ser algo que depende quase que tão-somente da consciência individual do parlamentar. 

Tais regras são reproduzidas (ou decorrem) de uma cultura política individualista, infensa a 

qualquer disciplina da ação coletiva. Como a democracia pode ser vista como um sistema

Como a democracia pode 

ser vista como um sistema 

organizador da ação 

coletiva, fica evidenciado 

o déficit democrático de 

um regime que alimenta o 

individualismo na política 


organizador da ação coletiva, fica evidenciado o déficit democrático de um 

regime que alimenta o individualismo na política. 

Os mecanismos institucionais que favorecem o individualismo de nossa 

representação política, como visto, fragilizam a ação coletiva organizada 

em torno de projetos e programas de governo. A adesão aos programas 

pode facilmente resumir-se ao nível da retórica. Na prática, o parlamentar 

pode votar ou deixar de votar em propostas que se contrapõem ao programa 

sob o qual se elegeu. A representatividade dos mandatos fica, desta 

forma, gravemente prejudicada. 

4) O sistema eleitoral brasileiro favorece a governabilidade? 

Já vimos que o voto uninominal com fidelidade partidária frouxa ajuda a reproduzir a 

cultura do excessivo individualismo na política. Uma outra característica que seguramente 

atua no mesmo sentido é a influência do poder econômico. À parte o financiamento público 

dos fundos partidários e da propaganda gratuita, cada candidato organiza e registra seu próprio 

comitê financeiro, mobilizando contribuições pessoais, de simpatizantes e de empresas. 

Com tamanhos recursos muitas candidaturas encontram êxito nos currais onde o voto é 

dado sem que o eleitor sequer conheça as propostas dos candidatos. São milhões os brasileiros 

que sequer podem lembrar o nome do parlamentar que escolheram nas últimas eleições. 

Alguns eleitos, nessas condições, devem muito maior fidelidade aos que providenciaram 

os recursos da campanha do que aos próprios eleitores, aos partidos e aos programas que retoricamente 

adotaram. Sua ação no parlamento é, de conseqüência, 

guiada muito mais por interesses individuais. Essa 

multiplicidade de interesses individuais desagregados e desarticulados, 

naturalmente, não gera campo propício para a 

eficiência das políticas públicas concebidas em tal ambiente. 

A propósito, não são poucos os estudos que mostram 

que a qualidade das ações do Estado está diretamente 

relacionada 

com a capa- 


18 | 


cidade de ação coletiva e cooperativa das respectivas sociedades. Com base em pesquisa feita 

durante dez anos nas regiões administrativas da Itália e, portanto, munido de farto material 

empírico, Robert Putnam (1990) demonstrou que, nas regiões onde as instituições tinham 

melhor funcionamento (como em Bologna, p. ex.), as respectivas populações demonstravam 

maior capacidade de ação coletiva. 

A quase ilimitada liberdade de influência do poder econômico nas campanhas 

atua, assim, como mais um fator para a fragmentação programática dos parlamentos. A 

conseqüência é que, não obstante uma determinada plataforma governamental ter sido a 

escolhida através do voto direto majoritário para o Executivo, nem sempre a maioria dos 

eleitos para o parlamento atua em consonância com essa vontade da sociedade expressa nas 

urnas. A capacidade da ação governamental, portanto, fica muito comprometida. Passa a 

depender de esforços de arregimentação pontuais, feitos caso a caso em cada proposição 

submetida ao Legislativo. A execução do programa escolhido pela sociedade no voto dado 

ao Executivo passa a se defrontar com enormes obstáculos no Legislativo. A independência 

e autonomia do Legislativo, em vez de servir de temperamento e aperfeiçoamento das 

iniciativas do Executivo, em alguns casos leva-o a atuar com independência (e às vezes até 

mesmo em contraposição) da vontade majoritária da população. A capacidade de atuação 

do Estado para concretizar aquele programa votado pelo povo resulta, em seu conjunto, 

muito debilitada. As conseqüências desta pouca capacidade de governabilidade, num 

país com um déficit de desenvolvimento e cidadania como o nosso, é algo que deve ser 

enfrentado com o maior senso de urgência possível. O aperfeiçoamento do nosso sistema 

eleitoral pode ser um dos fatores para atenuar o problema, se conseguir forjar uma maior 

capacidade de ação coletiva programática nos parlamentos. Se lograr reduzir a fragmentação 

e o individualismo das bancadas parlamentares, agregando-as nos partidos ou coligações 

com base nos programas com os quais os candidatos disputaram as eleições. 

Essa dificuldade de atuação coletiva e programática das bancadas é agravada pelo fato 

de que o sistema brasileiro conjuga o presidencialismo com um multipartidarismo excessivo. 

Gera-se instabilidade e baixa governabilidade porque a proliferação partidária dificulta a 

formação de maiorias sólidas capazes de aplicar o programa do governo eleito. Parte-se para 

a construção de coalizões frouxas às vezes à base de cooptação caso a caso, com evidente 

fragilidade e diminuição da qualidade da política. 

5) O PL 2.679 e as perspectivas para maior 

representatividade e governabilidade 

O PL 2.679/2003 propõe uma ruptura com a tradição cujas conseqüências para a representatividade 

e a governabilidade acabamos de analisar. Visa diminuir a atomização das 

bancadas e a falta de compromisso programático que decorrem da proliferação de partidos, 

do individualismo e da excessiva influência do poder econômico. Propõe fazer da disputa 

eleitoral um momento de confronto coletivo de diferentes programas partidários. Naturalmente 

a tentativa de mudança da cultura política de um país através da reforma institucional 

encontra fortes limitações, como bem adverte o cientista político Fábio Wanderley Reis,


da UFMG (2003). Para ele, os adeptos da chamada “engenharia política” precisam temperar 

a excessiva crença no potencial transformador das mudanças institucionais. Por isso, deve-se 

prestar atenção no ceticismo das interpretações “burkeanas”, que não se entusiasmam com o 

“artificialismo” das modificações meramente legislativas. Todavia, não se pode desconhecer 

que as instituições exercem um efeito recíproco na cultura política e não podem limitar-se a 

reproduzi-la. Mormente em seus aspectos menos conducentes ao desenvolvimento de uma 

democracia moderna, participativa e de massas. Por isso, ainda que nos abstenhamos de 

nutrir expectativas demasiadamente otimistas, podemos antever na reforma política atualmente 

em discussão na Câmara dos Deputados um passo a mais na criação de instituições 

eleitorais que ajudem a corrigir alguns defeitos de nossa cultura política. 

5.1) Sistemas de listas fechadas ou de listas flexíveis 

No vigente sistema de lista aberta, o eleitor pode votar no candidato ou na legenda de 

sua preferência. A maior parte das vezes vota num candidato e, assim, a definição da lista 

dos eleitos vai sendo construída a partir da soma dos votos dados aos candidatos. A ordem 

dos eleitos é fixada inteiramente pela manifestação dos eleitores. 

Num sistema de lista fechada, no outro extremo, a ordem dos eleitos é estabelecida 

pelos partidos através de suas instâncias de deliberação. A convenção partidária, ao escolher 

os candidatos, preordena-os de modo a que os eleitores votem nos partidos e respectivos 

programas. Os votos das legendas garantem um certo número de cadeiras e elas são atribuídas 

aos primeiros da lista partidária. Nesse desenho institucional, a ênfase é dada no aspecto 

coletivo e programático da política, assumindo-se que os partidos representam idéias, projetos 

e programas. 

Uma posição intermediária é o sistema de lista flexível. O partido preordena uma determinada 

lista de candidatos. O eleitor continua podendo votar na legenda ou no candidato. 

Os candidatos mais votados ganham as cadeiras em disputa. Mas o voto dado apenas 

à legenda, em vez de ser distribuído entre os que recebem mais votos dos eleitores, passa a 

ser distribuído para que os primeiros da lista partidária completem o quociente partidário. 

Nesse sistema, a lista feita pelos partidos serve apenas para efeitos de atribuição dos votos de 

legenda. O eleitor continua podendo definir uma ordem de eleitos diferente daquela decidida 

pela instância partidária. Porém, a adesão do eleitor ao partido através do voto apenas 

na legenda pode fazer com que a ordem dos eleitos sofra influência da legenda. Se todos os 

eleitores votarem na legenda, o resultado seria equivalente ao do sistema de lista fechada, 

em que a ordem dos eleitos é aquela que foi definida pela instância partidária. Se, ao invés, 

todos votarem em candidatos, o resultado seria equivalente ao sistema de lista aberta, em 

que a ordem dos eleitos é construída tão-somente pelo voto do eleitor. O mais provável 

é uma combinação intermediária, onde os partidos e respectivos programas teriam uma 

determinada influência na ordem dos eleitos, mas a última palavra continuaria a ser dada 

pelo eleitor. Cresceria a coesão das bancadas eleitas, visto que os partidos tendem a colocar 

nos primeiros lugares das listas os candidatos mais identificados com a vida partidária e seu 

programa. Esse sistema aproxima-se do atualmente vigente em países como a Bélgica, de 

reconhecida estabilidade democrática. 


20 | 


Alguns argumentos brandidos contra os sistemas que aumentam a influência do partido 

na seqüência dos eleitos, sejam as listas abertas, sejam as listas flexíveis, encontram muita acolhida 

no atual debate. Para uns, os partidos em sua maioria são controlados por burocracias 

(“a lei de ferro das oligarquias”, tal como propunha Pareto ainda no século XIX). Haveria a 

ditadura das cúpulas partidárias na confecção das listas. Isto significaria subtrair a liberdade 

de escolha dos eleitores, que ficariam impedidos de sufragar o seu preferido. O poder econômico 

continuaria a correr solto, determinando a ordem de inscrição dos candidatos em 

legendas de aluguel. Em primeiro lugar, responda-se que qualquer alteração neste sentido 

deve vir acompanhada de regras que obriguem um conteúdo democrático mínimo nas regras 

de funcionamento dos partidos. Mas o verdadeiro antídoto às manipulações partidárias pode 

ser encontrado no próprio mercado político. Uma oligarquia partidária que elabore a lista 

com base nos critérios de favorecimento ou mesmo de obtenção de vantagens econômicas 

não fará tais escolhas sem se submeter aos seus resultados. Uma lista assim confeccionada 

irá à disputa política com candidatos nem sempre qualificados e reconhecidos pela opinião 

pública. A qualidade inferior de uma tal lista diminuirá a performance daquele partido e isto 

diminuirá seu apelo nas eleições subseqüentes. Essa legenda ficará sujeita a uma forte pressão 

para escolher a próxima lista com candidatos mais qualificados e 

com mais serviços prestados à comunidade. O exemplo do Reino 

Unido é eloqüente. A qualidade das bancadas, cujos candidatos 

são escolhidos pelas instâncias partidárias para concorrer no sistema 

distrital, é aumentada pelo fato de que os membros do gabinete 

de ministros têm que ser escolhidos pelo chefe de governo 

dentre os deputados eleitos para a Câmara dos Comuns. Além 

disso, o fraco desempenho ou os casos de corrupção dos eleitos 

nas listas passariam a sofrer controle dos próprios deputados 

do partido, que seriam afetados na próxima eleição pela 

má-conduta dos seus colegas. 

A tendência de sistemas de lista flexível 

ou fechada é o 

incentivo à


formação de listas com pessoas experimentadas, dotadas de vocação política demonstrada 

na vida partidária e nas organizações da sociedade civil. Haveria um incentivo à maior coesão 

das bancadas eleitas por um partido que disputou a eleição com base em projetos e programas. 

Seria eliminada a atual regra em que um candidato tem como principal adversário o 

companheiro de partido, com conseqüências muito negativas para o dia-a-dia parlamentar. 

Poderia haver uma diminuição do individualismo e um aumento das potencialidades para 

a ação coletiva baseada em idéias e programas. 

5.2) Federações partidárias e proibição de coligações proporcionais 

Em relação ao valor A prática das coligações partidárias nas eleições proporcionais tem 

governabilidade, a sido acusada de incentivar distorções representativas. Muitas vezes o eleitor 

frouxidão das coligações vota num candidato de um certo partido motivado pelos compromissos 

pouco programáticas daquela agremiação. Como as coligações nem sempre são feitas por afini- 

também traz conseqüências dades programáticas, o resultado é que o voto daquele eleitor muito co- 

negativas, pois aumenta mumente beneficia candidatos cujas idéias com as dele não se coadunam. 

a falta de coesão das Trata-se de uma distorção daquele valor representatividade/autenticidade, 

bancadas eleitas e, sem o qual uma democracia dá sinais de evidente fragilidade. Em relação 

conseqüentemente, ao valor governabilidade, a frouxidão das coligações pouco programáticas 

o compromisso de também traz conseqüências negativas, pois aumenta a falta de coesão das 

sustentação dos projetos bancadas eleitas e, conseqüentemente, o compromisso de sustentação dos 

majoritariamente projetos majoritariamente apoiados pelo eleitorado. 

apoiados pelo eleitorado 

Visando enfrentar o problema, o projeto de reforma política em curso 

cria o instituto da federação de partidos, com duração mínima de três anos. 

É a seguinte a redação dos dispositivos que tratam da matéria, tal como dispõe o art. 3º do 

PL 2.679/2003, ao acrescentar o art. 11-A à Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei 

Orgânica dos Partidos Políticos): 

Art. 11-A Dois ou mais partidos políticos poderão reunir-se em federação, a qual, 

após a sua constituição e respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuará 

como se fosse uma única agremiação partidária, inclusive no registro de candidatos e no 

funcionamento parlamentar, com a garantia da preservação da identidade e da autonomia 

dos partidos que a integrarem. 

§ 1º A federação de partidos políticos deverá atender, no seu conjunto, às exigências do 

art. 13, obedecidas as seguintes regras para a sua criação: 

I – só poderão integrar a federação os partidos com registro definitivo no Tribunal 

Superior Eleitoral; 

II – os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados, no mínimo, 

por três anos; 

III – nenhuma federação poderá ser constituída nos quatro meses anteriores às eleições. 

§ 2º O descumprimento do disposto no § 1º deste artigo acarretará ao partido a perda 

do funcionamento parlamentar. 


22 | 


§ 3º Na hipótese de desligamento de um ou mais partidos, a federação continuará em 

funcionamento, até a eleição seguinte, desde que nela permaneçam dois ou mais partidos. 

Ao mesmo tempo, o projeto de lei proíbe as coligações para as eleições proporcionais 

dentro da mesma circunscrição, permitindo-as apenas para as majoritárias, segundo dispõe 

o novo art. 6º proposto para a Lei Orgânica dos Partidos Políticos. Com a providência, 

busca-se atribuir maior nitidez e representatividade ao nosso sistema eleitoral. 

5.3) Financiamento público 

A proposta de financiamento público das campanhas eleitorais talvez seja uma das que 

mais despertam resistências. Como a reputação média dos políticos não é lá das melhores, 

a sociedade resiste em destinar recursos para suas campanhas. Todavia, deve-se perguntar se 

ela já não financia as eleições. Além do fundo partidário e da propaganda gratuita no rádio 

e na televisão, não existem custos adicionais para a administração pública e para a sociedade 

como um todo? 

Quais são os custos impostos ao país pelas distorções que resultam da influência do 

poder econômico no processo eleitoral? 

Visando uniformizar e controlar os gastos com as eleições, o PL 2.679/2003 estabelece 

que os recursos para as campanhas serão unicamente provenientes do Tesouro Nacional, 

sendo as despesas realizadas exclusivamente através dos partidos, federações ou coligações. 

Por força do art. 5º do PL, o art. 17 da Lei nº 9.504, de 1997 (Lei das Eleições), passa a 

dispor que a dotação específica a ser incluída na Lei Orçamentária terá valor equivalente ao 

número de eleitores multiplicado por R$ 7,00 (sete reais). Pelo número atual de eleitores, 

de cerca de 116 milhões, o total desses recursos orçamentários chegaria a aproximadamente 

R$ 812 milhões, para financiamento de toda a campanha eleitoral no país. Seguramente 

as eleições de 2006, realizadas para presidente da República, senadores, deputados federais, 

governadores e deputados estaduais, envolveram um total de recursos muito superior a esse 

montante. E o que é mais grave, recursos nem sempre provenientes de fonte lícitas, pois 

os valores apresentados à Justiça Eleitoral muitas vezes são subdimensionados. O financiamento 

privado, infelizmente, tem permitido a influência de atividades ilícitas, até mesmo 

ligadas ao narcotráfico, nos legislativos e executivos do país. Essa influência deletéria nas 

instituições seria drasticamente eliminada em virtude da proibição de qualquer financiamento 

privado das campanhas. 

Ainda por força do art. 5º do PL 2.679/2003, o art. 19 da Lei nº 9.504, de 1997, passa 

a dispor que os partidos, as federações ou coligações serão obrigados a constituir um único 

comitê financeiro para toda a campanha na União, no estado ou no município. A primeira 

prestação de contas será feita com antecedência de 45 dias da data das eleições. A prestação 

de contas definitiva será feita até 10 dias após a data do pleito. O art. 24, a seu turno, estabelece 

pesadas multas às pessoas físicas e jurídicas que fizerem qualquer doação às campanhas, 

ainda que em bens ou serviços meramente estimáveis em dinheiro, punindo os candidatos 

e partidos com a cassação dos registros das candidaturas, cumulada com a imposição de 

multas e demais penas por abuso de poder econômico.


Um aspecto importante que nem sempre tem sido devidamente realçado é a ampliação 

da capacidade de fiscalização da Justiça Eleitoral. Por força do art. 25-A da nova redação 

proposta para a Lei nº 9.507/2003, a fiscalização do abuso de poder econômico será exercida 

por uma comissão instituída pela Justiça Eleitoral em cada circunscrição. Como o 

financiamento público será destinado tão-somente aos partidos ou às federações, segue-se 

que a capacidade fiscalizatória da Justiça será muito ampliada. Em vez das 

Em vez das dezenas de dezenas de milhares de comitês financeiros hoje constituídos pelos can- 

milhares de comitês didatos individuais, majoritários ou proporcionais, a comissão da Justiça 

financeiros hoje Eleitoral fiscalizará no máximo algumas dezenas de comitês financeiros 

constituídos pelos dos partidos ou federações. Essa drástica redução das contas a serem acom- 

candidatos individuais, panhadas, antes e depois do pleito, inclusive com a suspensão antecipada 

majoritários ou das campanhas com sinais exteriores de abuso econômico (art. 25-A, par. 

proporcionais, a comissão 3º), pode significar uma redução sem precedentes na influência do poder 

da Justiça Eleitoral econômico nos resultados eleitorais. Cada um pode julgar por si o quanto 

fiscalizará no máximo isto pode melhorar a representatividade e governabilidade das nossas ins- 

algumas dezenas de tituições democráticas. 

comitês financeiros dos Certamente muitos outros aspectos do nosso sistema representativo 

partidos ou federações 

reclamam cuidadosa revisão. Embora não possamos alimentar expectativas 

demasiadamente otimistas quanto à reforma política ora em discussão na 

Câmara dos Deputados, não podemos deixar de considerar que alguns progressos estão 

sendo propostos para avançar na democratização do nosso sistema. Deixar de experimentálos 

seria permanecer numa atitude resignada diante de mecanismos que reconhecidamente 

distorcem a vontade popular e dificultam o processo de desenvolvimento democrático do 

país. Mais que isto, a manutenção do atual sistema implica a perpetuação de distorções que 

dificultam o próprio desenvolvimento econômico e social do Brasil. 

Referências 

Benevides, Vannuchi e Kerche (orgs.). 2003. Reforma Política e Cidadania. São Paulo: Fundação Perseu Abramo. 

Dworkin, Ronald. 2000. Sovereign Virtue – The Theory and Practice of Equality. Cambridge-Massachusetts: Harvard 

University Press. 

Putnam, Robert. 1990. The Civic Culture – Making Democracy Work. Cambridge: Harvard University Press. 

Reis, Fábio Wanderley. 2003. “Engenharia e Decantação” in: Reforma Política e Cidadania, p. 13-32. 

Sartori, Giovanni. 1994. Ingegneria Costituzionale Comparata. Bologna: Il Mulino. 


24 | 

Ronaldo Caiado* 

Com o atual sistema, 

não há salvação 

Se havia ainda alguma dúvida sobre a necessidade de ampla e radical reformulação do 

sistema político-eleitoral brasileiro, esta se desfez nestas últimas eleições. O pleito de 2006, 

de forma sintomática, restou caracterizado por autêntica esquizofrenia partidária, excessos 

de gastos eleitorais, com “caixa dois” ou “recursos não contabilizados”, corrupção da máquina 

pública, posta a serviço de candidaturas preferenciais, e, por fim, pela comprovação 

na prática daquilo que eu próprio já tive ocasião de denunciar por várias vezes: nem o TSE 

nem os TREs, em face do modelo eleitoral adotado, dispõem de condições de fiscalização 

dos gastos das campanhas eleitorais. A Justiça Eleitoral fixa regras que sabe que na prática 

não serão respeitadas; partidos e candidatos as contornam e desobedecem, cientes de que 

não serão apanhados. Tudo como na música de Nelson Sargento: “Nosso amor é tão bonito/ 

Ela finge que me ama / E eu finjo que acredito”. 

A solução passa por se conseguir que os partidos políticos se tornem reais, comprometidos 

com programas e propostas; pelo banimento das legendas de aluguel; pelo financiamento 

público das campanhas eleitorais; pela adoção de regras que impeçam os governantes 

(candidatos ou não a reeleição) de se valer seja de obras ou de recursos públicos como meio 

*Ronaldo Caiado, deputado federal, DEM/GO, foi o relator da Comissão Especial da Reforma Política na 52ª legislatura 

(2003-2007).


de interferência nas eleições, seja das verbas desviadas do Orçamento da União ou provenientes 

do narcotráfico, do jogo do bicho, entre outros, que tanto têm financiado as eleições 

no Brasil. Assim, haverá possibilidade de controle e fiscalização, pela Justiça Eleitoral, tanto 

das eleições quanto do próprio cotidiano político. 

Defendo, para isso, a adoção do sistema de listas fechadas nos pleitos proporcionais para 

impedir o troca-troca partidário, que tanto vem desmoralizando o Legislativo brasileiro 

(193 deputados federais em 3 anos e 10 meses trocaram de partido 337 vezes), permitir o 

verdadeiro controle da Justiça Eleitoral sobre os gastos nas campanhas eleitorais e dar a condição 

de implantarmos o financiamento público e exclusivo de campanhas, 

A Justiça Eleitoral fixa conforme o Projeto de Lei nº 2.679/2003. Com essa inovação, fechar-se-á 

regras que sabe que o cerco aos pontos que tanto vêm desmoralizando a prática política em 

na prática não serão nosso país pela expulsão dos homens de bem do processo e estímulo ao 

respeitadas; partidos e avanço da “bandidagem” cada vez mais na vida política nacional. Com 

candidatos as contornam essas duas mudanças (financiamento público exclusivo e listas fechadas) a 

e desobedecem, cientes de Justiça Eleitoral passa a ter condições de promover uma efetiva fiscalização 

que não serão apanhados 

e punição dos ilícitos eleitorais. 

A democracia representativa só funciona bem quando existem partidos, 

isto é, organizações intermediárias capazes de recrutar líderes e militantes, fazer campanhas 

em torno de plataformas e programas de governo, atuar disciplinadamente no Legislativo 

e, em conquistando o governo, executar as políticas mediante as quais conquistaram 

a confiança do eleitor. 

Um grave equívoco que cumpre esclarecer já de saída é o de que o voto por lista fechada 

seja antidemocrático, ou ainda que impeça a livre manifestação do eleitor. Mundialmente, 

ele é a regra sob o sistema proporcional. Sua adoção visa a preservar precisamente a unidade 

partidária: o voto para os parlamentos é dado em lista partidária fechada, na ordem elaborada 

pela própria legenda, e não aberta, em candidatos individuais. As disputas se dão no 

interior dos partidos, que com isso adquirem autonomia, legitimidade e unidade de ação. 

Por outro lado, o voto em lista fechada não ofende o princípio do voto direto, cláusula 

pétrea da Constituição. Voto direto não é sinônimo de voto em pessoas individuais. Significa 

que o voto conduz diretamente à apuração do resultado da eleição, sem decisão intermediária. 

Fica excluída, por exemplo, a eleição por meio de delegados num colégio eleitoral. 

No pleito por lista fechada, o eleitor escolhe diretamente o partido, ou seja, um grupo de 

candidatos organizados em lista, os quais, eleitos na ordem em que nela se apresentam, vão 

desempenhar sua função no parlamento. E, eleitos dessa forma, podem ser cobrados tanto 

pelo partido quanto pelos eleitores. Terão que atuar, sob pena de perda do mandato, de 

acordo com o programa partidário em nome do qual foram incluídos na lista e eleitos, e não 

como hoje, mercadejando seu voto individual. 

Aos que argumentam que, com tal sistemática, o eleitorado seria privado de um direito, 

o de votar no candidato, na pessoa, obrigando-o a votar numa coletividade, há que lembrar 

que, mesmo sob a forma atual de voto em lista aberta, o eleitor não vota na pessoa que bem 

entender dentro do universo de seus concidadãos. Vota em candidatos filiados a um partido, 

que são por este selecionados, colocados numa lista e assim apresentados ao eleitorado. 


26 | 

Ronaldo Caiado 

O eleitor não votará em quem quiser, mas apenas em alguém que integre um partido e que 

tenha sido por ele selecionado em convenção, e muitas vezes seu voto serve para eleger outro 

candidato com o perfil oposto daquele em quem votou. 

Votar em nomes, na escala de um estado, e não em partidos, tem um custo elevado e 

inúmeras desvantagens. O parlamentar eleito em sistema de lista aberta não está compromissado 

por qualquer modo com o eleitor que o elegeu, e sua atividade não se sujeita a qualquer 

controle a não ser o seu próprio interesse pessoal. Ele não atua por força de princípios 

ou programas, mas no âmbito de conveniências, pessoais ou grupais. Por outro lado, pela 

inexistência de fidelidade partidária, acompanhada de sanções efetivas, a ação parlamentar 

é marcada por aguda incoerência e total imprevisibilidade pela possibilidade de que vereadores 

e deputados migrem à vontade entre as legendas partidárias. Esse quadro predispõe 

os parlamentos a “mensalões”, subornos e negociatas, tanto de governantes 

Votar em nomes, na quanto da iniciativa privada, e viola, na prática, a vontade do eleitor. Mais 

escala de um estado, e que isso, impede qualquer tipo de estabilidade institucional e compromete 

não em partidos, tem o prestígio e a legitimidade das instituições políticas perante a sociedade. 

um custo elevado e Com o voto em lista fechada, assegura-se, de imediato, a estabilidade 

inúmeras desvantagens 

do quadro partidário. Assim, o debate eleitoral se modifica, pois as legendas 

serão forçadas a discutir com o eleitorado as questões importantes em 

jogo na sociedade e as propostas de cada grupo para lidar com elas. Vale lembrar que, diferentemente 

do que existe hoje, somente partidos organizados e estabilizados em torno de 

plataformas são capazes de fazer compromissos e cumpri-los, de interagir responsavelmente 

uns com os outros nas negociações políticas e na composição dos governos de coalizão, que 

em nosso país são a forma habitual de exercício do Poder Executivo. 

Mas não é suficiente legitimar e tornar reais os partidos políticos. É igualmente fundamental 

minimizar o custo das eleições e, simultaneamente, impedir a corrupção eleitoral, 

seja por interferência direta do poder econômico no financiamento das campanhas, seja ela 

por influência indireta de governantes, mediante obras e favores com recursos públicos. A 

situação é ainda mais grave do que aparentava, pois, paradoxalmente, mesmo com a proibição 

de gastos em showmícios e distribuição de brindes, com o objetivo de reduzir os custos 

e a prática de “caixa dois”, os candidatos gastaram muito mais com a campanha de 2006 do 

que haviam feito com a de 2002. 

Na raiz do problema está também o atual sistema eleitoral, que, tanto por força da mudança 

dos meios de comunicação e difusão quanto pela pulverização individual nas eleições 

proporcionais, demanda recursos cada vez maiores, em especial nestas últimas. Como cada 

candidato teve que cuidar individualmente de sua campanha, todas as campanhas, majoritárias 

ou proporcionais, se tornaram proibitivas, exigindo abundantes recursos financeiros, 

em geral não disponíveis para partidos e candidatos. 

A necessidade de recursos é suprida seja pelas contribuições privadas, de cidadãos e, 

sobretudo, de grandes empresas, seja pelo uso da máquina administrativa. Em ambos os 

casos, acabam maculadas e severamente comprometidas a normalidade e a legitimidade das 

eleições. Na primeira situação, a força do dinheiro substitui a das idéias; além disso, gera-se 

dependência da representação parlamentar com respeito aos seus financiadores, o que não é


sadio para a vida democrática. Na segunda, configura-se uma deturpação ética do princípio 

republicano, levando governantes a lançar mão indevidamente da coisa pública em benefício 

próprio ou de terceiros. 

As democracias têm procurado apelar, modernamente, por essas razões, para esquemas 

de financiamento público, fórmula que, entre outras virtudes, possibilita a partidos e candidatos 

sem acesso a fontes privadas competir em igualdade de condição com os demais. 

Já foi dito, e nunca será demais repetir, que o sistema de financiamento público eleitoral 

não tem como ser adotado e muito menos funcionar com o atual sistema político-eleitoral, 

sem a adoção do sistema de lista fechada. O voto em candidato e não em partido não 

inibe a ação do poder econômico, razão pela qual minha opção é no sentido de adotarmos 

eleições com financiamento público exclusivo. E, para tanto, teremos que mudar o sistema 

eleitoral, adotando o voto partidário, em lista fechada. 


28 | 

Ronaldo Caiado 

O financiamento público exclusivo, em torno do qual já se têm mobilizado as principais 

lideranças políticas do Congresso, insisto, é incompatível com a sistemática atual do 

voto em lista aberta. A campanha em bases individuais, peculiar a essa modalidade, exige a 

divisão da dotação partidária pelos candidatos. Com isso, os recursos se diluiriam e, inevitavelmente, 

teriam de ser complementados com recursos de outras fontes, corrompendo e 

tornando ineficaz o próprio sistema. 

Com financiamento a partidos que apresentam listas fechadas, a cam- 

Com financiamento a panha eleitoral – tanto a proporcional quanto as majoritárias – será da 

partidos que apresentam agremiação como um todo. Os programas eleitorais, os comícios, a propa- 

listas fechadas, a ganda, enfim, serão empreendimentos partidários, devendo todos traba- 

campanha eleitoral – tanto lhar pela causa comum. O custo da campanha diminuirá sensivelmente e 

a proporcional quanto as mais se reforçará a legitimidade do processo político. 

majoritárias – será da Também a fiscalização dos pleitos pela Justiça Eleitoral tornar-se-á 

agremiação como um todo 

muito mais simples. Em vez de deparar-se ela com milhares de prestações 

de contas, produzidas por milhares de candidatos, o que leva à presente 

incapacidade de exame significativo das contas, examinará as contas dos partidos. Em 

cada estado, mesmo quando haja muita fragmentação do quadro partidário, essas contas 

vão constituir um número perfeitamente manejável pelos seus auditores. O confronto do 

declarado com as evidências indiretas de gastos e o confronto com custos pesquisados pela 

própria Justiça poderão ser feitos com autoridade. Mais que isso, a Justiça Eleitoral terá 

maior clareza e maior legitimidade para, em sendo o caso, cassar e alijar da vida pública candidatos 

ou eleitos que, por corrupção no processo eleitoral ou no exercício de seus cargos, 

desrespeitem a legislação eleitoral. 

Com o voto partidário e o financiamento público integral e exclusivo das eleições, por 

outro lado, a própria Justiça Eleitoral poderá vir efetivamente a existir, e não, como se queixou 

o presidente do TSE, Marco Aurélio Mello, entregar-se a um jogo de faz-de-conta. 

Por fim, mas não menos importante e significativo em nossa vida política, cumpre 

prestigiar a cláusula de barreira e eliminar os desvãos que favorecem uma absurda proliferação 

de legendas, em especial a existência de normas legais demasiado permissivas para a 

criação de partidos, conduzindo a uma fragmentação do quadro partidário e a um progressivo 

enfraquecimento da vida política como um todo.

Pedro Simon, 1976. Foto de Luis Humberto.

30 | 

Sandra Starling* 


É lugar comum a afirmativa de que não se logra a realização de uma reforma política – 

sobretudo a reforma eleitoral – quando se tem um Congresso Nacional (e até uma Presidência 

da República) que tenha sido escolhido e que pretenda atuar segundo certas regras do 

jogo. Esse, de fato, parece ser um problema. Mas será que permanece inarredável no Brasil 

de hoje? Faço essa indagação porque a eleição de 2006, no entendimento de muitos analistas, 

revelou um amadurecimento político da sociedade brasileira impensável alguns anos 

atrás. Segundo Marcos Coimbra, por exemplo, em artigo publicado na Carta Capital logo 

após o segundo turno das eleições: 

*Sandra Starling, advogada, é ex-deputada e ex-líder do PT na Câmara dos Deputados.


A vitória de Lula mostra como se estrutura hoje a opinião pública brasileira e revela 

quanto o nosso povo recusa a tutela daqueles que, até agora, gostavam de se considerar 

formadores de opinião. Se tivessem que ouvi-los, os eleitores teriam, há muito tempo, batido 

em retirada da candidatura Lula. Foi largamente majoritário, nos últimos meses, o discurso 

contrário a ela, seja na chamada grande imprensa, seja nos círculos bem-pensantes. 

Se for assim que se comporta, hoje, a opinião pública brasileira, o primeiro movimento 

que deve ser feito pelo Governo Federal (que tem manifestado o desejo de fazer a reforma 

política logo no início do novo mandato) deve ser o de popularizar o tema (ou, melhor, os 

temas) em lugar de apenas buscar articular a vontade política dos que, tendo assento em 

uma das Casas do Congresso Nacional, terão de votá-la. Seria, portanto, de bom alvitre 

que se patrocinasse a difusão pública de cada item que se pretende mudar, indicando qual a 

conseqüência de sua adoção, por meio de inserções em cadeia de rádio e televisão e nos sites 

apropriados da estrutura da alta administração pública. 

Mas penso que há, ainda, outro movimento, que a este se deve somar: o diálogo claro 

com todas as forças políticas, que de fato exponha confluências e dissensos, ou, dito de outra 

forma, não relegar a discussão da reforma política à arena competitiva das comissões, especiais 

ou não, das duas Casas do Congresso, porque isso seria, de antemão, definir que nada 

de novo sairá. O ambiente das comissões cria emulações que, bem aproveitadas, ensejam 

que esta ou aquela proposta seja rotulada de “conservadora”, ou de “antidemocrática” ou 

outros epítetos quaisquer, antes que seja minimamente discutida, o que se torna obstáculo 

para a realização de qualquer reforma. Um exemplo pode ser esclarecedor: a cláusula de 

barreira é quase sempre qualificada como instrumento não-democrático, 

De meu ponto de vista, o porque impede que sejam efetiva e proporcionalmente representadas, no 

principal deve ser ampliar plano institucional, certas plataformas partidárias que espelham interesses 

o controle popular sobre minoritários no tecido social. Mas as mesmas forças que reivindicam a 

a escolha dos governantes não-existência da cláusula de barreira, baseando-se no respeito ao direito 

ao mesmo tempo em que de representação de interesses, ainda que minoritários, são as que defen- 

se amplia, também, o dem, com mais ardor, a existência das coligações proporcionais, que ense- 

acesso do maior número jam, na realidade, a manipulação da vontade do eleitor, pois este, votando 

de pessoas aos cargos de em candidato de certo partido, ou numa legenda coligada a outra, pode 

decisão, num ambiente vir, na verdade, a eleger alguém que não queria ver eleito. 

onde a transparência e Por isso, entendo que, a se desejar efetivamente a reforma, deve o Go- 

o conhecimento do que verno Federal tomar a iniciativa de procurar uma a uma as diversas forças 

esteja sendo feito se torne políticas, cada uma de per se, para ouvi-las sobre os mais variados temas. 

o mais público possível 

E formular sua própria proposta, explicitando que objetivos tem com ela. 

Porque em matéria de reforma política, muito mais que em matéria de 

reforma sindical, se o próprio governo não tem uma proposta, só vai ficar indefinidamente 

buscando consensos progressivos que jamais virão. Ademais, apresentar publicamente uma 

proposta consistente (capaz também de deixar claro por que é desejável tal ou qual mudança) 

poderá levar o governo à obtenção de legitimidade na sociedade, para que esta também 

se coloque ao lado das modificações pretendidas. 


32 | 

Sandra Starling 

Como mostra magistralmente Fábio Wanderley Reis, em matéria de reforma política 

não há sistema perfeito: tudo depende do objetivo que se quer atingir. Trata-se de ampliar 

a representatividade dos diversos interesses existentes na sociedade? O caminho para isso 

pode vir a colidir com a necessidade de tornar mais fácil o relacionamento entre o Executivo 

e o Legislativo, reduzindo-se o coeficiente de governança, quanto à adoção de certas medidas 

que se têm por necessárias. Em outras palavras, muitos podem estar falando da urgência 

da reforma política, mas há reformas e reformas. 

De meu ponto de vista, o principal deve ser ampliar o controle popular sobre a escolha 

dos governantes ao mesmo tempo em que se amplia, também, o acesso do maior número 

de pessoas aos cargos de decisão, num ambiente onde a transparência e o conhecimento do 

que esteja sendo feito se torne o mais público possível. 

Os trabalhos das últimas comissões parlamentares de inquérito, notadamente a dos 

Correios e a dos Bingos – mesmo com todas as falhas resultantes do excesso de exposição 

à mídia e da ausência de efetiva vontade de investigar – ofereceram elementos a mancheias 

para que se constate a necessidade de se pensar em efetivos controles sociais sobre as ações (e 

omissões) governamentais. À guisa de ilustração, aponto um, resultante do chamado “presidencialismo 

de coalizão”, que, se foi saudado por alguns analistas, não resiste ao exame acurado 

do que significa a entrega de um ministério “com porteiras fechadas” para que este ou 

aquele partido venha a compor a base parlamentar de apoio ao governo. Dados coletados, 

e às vezes não tornados públicos nessas comissões, mostraram práticas idênticas e reiteradas 

de aparelhamento de órgãos administrativos em proveito de redes espúrias de financiamento 

dos partidos ou das burocracias partidárias com recursos públicos. Por exemplo, salta aos 

olhos a semelhança entre o episódio denunciado em 1997, envolvendo dado partido, então 

na direção da Datamec, e os noticiados repasses a parlamentares de prebendas ali obtidas, e 

a narrativa de Maurício Marinho, funcionário dos Correios, também a serviço, segundo o 

próprio, de dada sigla partidária, no recolhimento de propinas para parlamentares. Outra 

revelação a confirmar os meandros da privatização do Estado brasileiro tem a ver com as 

denúncias sobre o Fundo Visanet como fornecedor de recursos para o esquema do “valerioduto” 

e a auditoria interna determinada em 2005 pelo Banco do Brasil, cujos resultados levam 

à conclusão de que os mesmos expedientes de drenagem de dinheiro, no mesmo Fundo 

Visanet, eram levados a efeito, entre 2001 e 2002, para empresas de publicidade, inclusive 

a DNA, de que Marcos Valério era sócio, em montantes deveras semelhantes: naqueles dois 

primeiros anos, o montante repassado foi de quase 50 milhões de reais; no atual governo, 

até 2004, 54 milhões de reais! Isso está a reclamar, no mínimo, para combater a corrupção, 

a integração de sistemas que hoje não se comunicam, a exemplo do Tribunal de Contas da 

União, da Controladoria Geral da República, da Polícia Federal e do Ministério Público. 

A mesma razão deveria levar à reintrodução do controle a priori sobre áreas sensíveis da 

moderna administração pública com adequados sistemas de licitação para dar conta de vultosos 

contratos que se mostram cruciais centros para o funcionamento de esquemas para sustentação 

financeira de partidos e eleições, a partir dos gastos públicos, quando não alimentação desses 

esquemas, com o direcionamento de atos de privatização de domínios econômicos estatais.


Não por acaso, no mesmo instante em que aqui eram expostos os problemas da Empresa 

dos Correios e Telégrafos, assistia-se no Japão a verdadeira guerra de gigantes pelo 

controle dessa área da administração. Para quem não tem podido seguir de perto os acontecimentos 

brasileiros, é bom frisar como passam ao largo do conhecimento público os 

problemas de terceirização, como o processamento do seguro-desemprego ou o processamento 

das loterias, envolvendo poderosas multinacionais da área de informática, com suas 

repercussões indescritíveis para a vida da sociedade brasileira. Foi-se o tempo em que apenas 

os grandes empreiteiros detinham a batuta na condução dos negócios do Estado. Hoje, a 

área de prestação de serviços, autorizados, permitidos, concedidos, sustentação logística de 

atividades-meio, é palco de batalha de vida ou morte entre interesses conflitantes que disputam 

as dádivas do Estado. Para não falarmos da luta em torno das parcerias societárias com 

as entidades de previdência complementar fechada, detentoras de grande parte da poupança 

interna brasileira a esta altura dos acontecimentos. 

Em outras palavras, o Estado brasileiro não tem instrumentos para controlar as áreas hoje 

mais sensíveis da administração pública. A própria lei de licitações não está mais adequada a 

dar conta de várias necessidades da máquina pública, como a da informática, por exemplo. 

Em oportunas conversas com integrantes da atual e da anterior administração, pudemos 

notar a necessidade de se criar uma agência estratégica de comunicação intragovernamental: 

cada área é tratada isoladamente, não obstante o desiderato, cantado e decantado 

no governo Lula de se praticar a “transversalidade”. Como fazê-lo, se nem ao menos se sabe 

com que meios e instrumentos trabalham cada um dos ministérios?! E, apesar da constatação 

dessa necessidade, seria isso possível, quando vicejam vaidades e disputas, mesmo quando 

os titulares das pastas que demandam entrosamento pertencem a um mesmo partido?! 

Outro problema a ser equacionado para democratizar as instituições brasileiras é o da 

proibição de os altos escalões ministeriais serem preenchidos por parlamentares, vedação 

adotada no constitucionalismo dos EUA. É óbvio que a permissão diminui a capacidade de 

independência do Legislativo em relação ao Executivo, ensejando, inclusive, o expediente 

de retornar o parlamentar à Casa apenas para determinada votação de interesse do chefe 

do Poder Executivo (para não lembrar o quiproquó da definição de quebra, ou não, do 

decoro parlamentar se o titular de uma pasta ministerial é acusado de prática intolerável 

aos olhos de seus pares no Legislativo). Ao adotar a limitação aqui proposta, seria de bom 

alvitre também exigir a sabatina de todo ministeriável pelo Senado Federal, novamente ao 

estilo norte-americano. As vantagens, neste caso, são enormes: tanto porque esse mecanismo 

proporciona a co-responsabilidade do Legislativo na montagem do governo, como, ao 

revés, torna os ministros mais acessíveis aos integrantes do Congresso Nacional, sem que 

isso signifique o estabelecimento de laços de subserviência. 

Embora o fato de alguém ser servidor efetivo não o tornar imune à improbidade (a 

CPMI dos Correios mostrou isso), não custa fincar pé na exigência de formação de uma burocracia 

profissionalizada, multifuncional e, portanto, de trânsito em todas as funções da alta 

administração, mediante a exigência de freqüência em escola de governo, durante o período 

de estágio probatório. Certamente, nada disso fará diferença se não houver a drástica redução 

do número de cargos comissionados. Na fase ascendente da crise que colheu o governo Lula, 


34 | 


em 2005, a revista Desafios 

do Desenvolvimento, do Ipea, 

lembrava que no Brasil havia 

quase vinte mil cargos de 

confiança no Governo Federal, 

ante cinco mil nos EUA. 

Essa necessária redução, 

contudo, não pode servir de 

argumento para ampliação 

da terceirização, como vem 

preconizando o economista 

Yoshiaki Nakano. A recente 

operação da Polícia Federal, 

denominada “Mão-de- 

Obra”, mostra-nos que o 

caminho não é por aí. 

No capítulo das reformas 

do processo eleitoral, 

cumpre abordar e opinar 

sobre quais seriam as principais 

alterações a serem introduzidas: 

financiamento 

de campanha e seus limites, 

listas partidárias, proibição 

de coligações, cláusula de 

barreira, fidelidade partidária, 

limitação do número de 

mandatos, a questão dos suplentes 

de senadores, o papel 

da Justiça Eleitoral, crime de compra de voto ou promessa de favor que coaja o eleitor. 

Comecemos pelo financiamento de campanha. Penso que a melhor forma combinaria 

o financiamento público com o financiamento privado, proibidas as doações de empresas. 

Vale aqui registrar que um dos maiores defensores dessa tese nos EUA, o deputado Martin 

Meehan, democrata do Estado de Massachusetts, arrecadou, para as eleições do último dia 

7 de novembro de 2006, cerca de US$ 5 milhões, amealhados apenas de cidadãos. Tão 

popularizada ficou a sua luta, que o Partido Republicano sequer lançou um desafiante à 

sua reeleição no seu distrito. Aliás, como nos EUA, as doações de eleitores deveriam ser 

feitas em contas abertas antes mesmo do período eleitoral, sob monitoramento da Justiça 

Eleitoral. Obviamente, deve ser fixado um teto legal para tais doações, e não arbitrado pelos 

partidos, além do que deve ser coibido o mecanismo de triangulação de doadores anônimos 

que entregam o dinheiro à agremiação para posterior repasse a candidatos preferenciais, 

como se assistiu nas eleições de 2006.

Na primeira vez em que for 

adotado o financiamento 

público, o critério de 

distribuição deve ser 

igualitário, proporcional 

apenas ao número de 

vagas em disputa. E, 

evidentemente, há que se 

fixar um limite de gastos 

e impedir que os partidos 

possam destinar doações 

a campanhas de seus 

candidatos 


Faz-se a opção pela combinação dos sistemas para evitar que a proibição radical acabe 

se tornando estímulo para a adoção do “caixa dois”, em benefício de alguns. Proibir a doação 

de empresas e estimular a dos cidadãos contribui para que o eleitor se conscientize de 

que a democracia tem custos em dinheiro e que ele também é responsável por coletá-lo. Na 

primeira vez em que for adotado o financiamento público, o critério de distribuição deve ser 

igualitário, proporcional apenas ao número de vagas em disputa. E, evidentemente, há que 

se fixar um limite de gastos e impedir que os partidos possam destinar doações a campanhas 

de seus candidatos. 

E por falar em vagas, por que não ousar quebrar a regra que se originou do “pacote de 

abril” de 1977 e que superestimou a representação do Norte e do Centro-Oeste? 1 

No que diz respeito à lista partidária fechada, como alternativa ao nosso atual modelo 

proporcional de lista aberta, tendo acompanhado a trajetória do Partido Socialista em Portugal, 

manifesto minha opinião contrária à sua adoção, pura e simplesmente. Naquele país 

houve grave crise entre a direção partidária, encarregada da feitura da lista, e os candidatos, 

com reflexos na insatisfação do próprio eleitorado. Penso que o modelo 

belga, adotado por nossos senadores no substitutivo ao Projeto de Lei do 

Senado nº 300, de 1999 (Projeto de Lei nº 3.428, de 2000, na Câmara dos 

Deputados), segundo o qual o eleitor dá dois votos – um para a legenda de 

sua preferência e outro para, na legenda escolhida, o candidato de sua preferência 

– é a melhor fórmula para evitar tanto a dominação da burocracia 

partidária quanto a violação da vontade do eleitor, sem que os eleitos se 

sintam “donos de seus mandatos”. As vagas obtidas são combinadamente 

preenchidas: a primeira metade, com os mais votados na lista fechada, e a 

segunda, com as escolhas pessoais dos eleitores. É claro que, nessas circunstâncias, 

os candidatos, individualmente, não poderão fazer campanha, mas 

tão-somente participar de reuniões, comícios e debates, sem a distribuição 

de material pessoal de propaganda. 

As coligações para as eleições proporcionais devem ser totalmente proibidas 

para evitar o fenômeno da eleição de quem o eleitor não escolheu. 

Para auxiliar os pequenos partidos, é preferível permitir o bem sucedido modelo uruguaio 

de “federação de partidos” (que se mantêm unidos por toda a legislatura) – que, aliás, também 

pode suprir os problemas oriundos da adoção da cláusula de barreira. E, quanto a esta, 

para que não se constitua em obstáculo ao desempenho dos partidos, deve ser mitigadamente 

considerada, para as assembléias legislativas e câmaras municipais, de forma a combinar 

estímulo à capilarização partidária com o necessário respeito às normas de preordenamento, 

em matéria de engenharia institucional, que informam o federalismo brasileiro. 

Não pode haver nenhum vacilo em relação à exigência de fidelidade partidária. Em 

um país no qual a ninguém é dado concorrer a mandato eletivo se não estiver filiado a uma 

agremiação partidária, clama aos céus aceitar que, uma vez eleito, essa pessoa possa pura e 

simplesmente abandonar a sigla que usou e passar para outra sem que nada lhe aconteça. 

Mesmo que, de início, a fidelidade partidária só sirva para a aplicação da proporcionalidade 

para efeitos internos ao parlamento (montagem das comissões a partir do número de inte- 


36 | 


grantes das bancadas na data da diplomação), um curto prazo de tempo deve ser fixado para 

que se adote o sistema segundo o qual quem abandone uma sigla por sua livre vontade não 

possa vir a se candidatar ao final desse mandato. Quanto aos cargos executivos, desde o primeiro 

instante da reforma, deve ser expressamente proibida a troca de legenda, sob pena de 

imediata perda do mandato. Aqui deve ser também colocado o problema dos suplentes de 

senadores: tornou-se verdadeiro estelionato eleitoral a prática contumaz de 

Não pode haver nenhum colocar como suplente um parente ou o financiador da campanha. Temos, 

vacilo em relação à por isso, assistido, perplexos, a senadores tão biônicos quanto os do perío- 

exigência de fidelidade do militar, ilustres desconhecidos, jamais submetidos ao voto popular. Há 

partidária. Em um país que se estudar o problema e encontrar-lhe urgente solução. 

no qual a ninguém é dado Particularmente, sou partidária da limitação do número sucessivo de 

concorrer a mandato mandatos parlamentares: o desejável rodízio e a possibilidade igualitária 

eletivo se não estiver de que a maioria possa ter a oportunidade de ocupar um cargo público 

filiado a uma agremiação sugere que se estabeleça um teto: dois mandatos sucessivos para um dado 

partidária, clama aos nível e um mandato para nível diferente. Isso incluiria também mandatos 

céus aceitar que, uma executivos, totalizando sempre três, em ordem seqüencial. 

vez eleito, essa pessoa A recente iniciativa popular capitaneada pela Conferência Nacional 

possa pura e simplesmente dos Bispos do Brasil (CNBB) que levou à normatização da punição com a 

abandonar a sigla que usou perda do diploma e/ou do mandato quando o candidato houver se valido 

e passar para outra sem de meios escusos para obter o voto (compra ou promessa de emprego, por 

que nada lhe aconteça 

exemplo) – art. 41-A da Lei nº 9.504, de 1997 – deve ser acompanhada 

de sanção que contribua para afastar tais práticas em definitivo da vida 

política brasileira. Refiro-me a que o infrator da norma deva também ser impedido de 

concorrer a outro mandato por oito anos – à semelhança de interdição prevista na Lei das 

Inelegibilidades para quem violou o decoro parlamentar, a fim de evitar que, mal terminado 

o trânsito em julgado da decisão sobre o abuso eleitoral, o punido venha a candidatar-se 

a novo pleito. E quem sabe, valendo-se outra vez dos mesmos expedientes escusos. Sou 

contrária a que se apene quem violou a norma com a privação da liberdade, tanto porque 

ou o juiz não a aplicaria, por julgá-la desproporcional à falta cometida, ou ela seria inócua 

porque mereceria as benesses que sempre acompanham penas muito leves. Ademais, com 

o fracasso do sistema penitenciário brasileiro, estaríamos criando outros problemas para as 

nossas já apinhadas prisões. 

Questão complexa a exigir seu enfrentamento sem subterfúgios é o das condutas vedadas 

ao agente público, onde se inscreve a proibição de que o candidato, quando no exercício 

de mandato, possa valer-se do trabalho de servidor público, comissionado ou não. A 

própria Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, estabelece a proibição, mas menciona 

tão-somente os servidores do Poder Executivo. Ora, é evidente que os servidores do Judiciário 

também não podem trabalhar para candidatos. Mas e quanto aos servidores, efetivos ou 

comissionados, do Poder Legislativo, mormente os que estejam lotados nos gabinetes dos 

parlamentares candidatos a reeleição ou a outro cargo? A exceção, obviamente, feriria a isonomia 

de tratamento que se quer dar a todos os candidatos indistintamente. A lei estabelece 

que só pode participar de campanha o funcionário em gozo de licença, e a jurisprudência e a

Nota 


doutrina equiparam a licença às férias regulamentares. Além dessas hipóteses, apenas no horário 

pós-expediente. Isso não afasta de todo o problema porque, em verdade, em verdade, 

ou os servidores passam o período eleitoral recebendo remuneração para nada fazerem, ou a 

lei será de alguma maneira burlada, já que a tendência (e a necessidade) é a de que todos os 

que trabalham em gabinetes venham a se engajar nos trabalhos da campanha. Não há rotina 

específica de gabinete parlamentar sem a presença do titular. 

Last, but not least é o problema dos poderes e da composição dos tribunais eleitorais: 

o rodízio de seus componentes, se por um lado vem a obviar a possibilidade de que seus 

integrantes tenham majoritariamente uma dada posição partidária, por outro lado torna o 

Direito Eleitoral verdadeiro tormento para quem a ele se dedica ou dele depende, com a 

possibilidade de interpretações muito distintas em pequenos intervalos de tempo. Por outro 

lado, a impossibilidade de atuação ex officio em inúmeras situações tem impedido que a Justiça 

Eleitoral cumpra com rigor seu papel de igualar, tanto quanto possível, candidatos concorrentes. 

Em que pesem os prazos muito exíguos no decorrer do período eleitoral, ainda 

impera a morosidade, devido à sujeição à jurisdição de elevado número de contenciosos que 

tornam esse ramo do Direito – especialíssimo para a democracia – caricatura diante do que 

decide, quando as decisões incidem sobre mandatos impugnados quando esses caminham 

para seu termo final. Daí porque são ainda raros, em nosso país, os casos de reconhecimento 

de abuso do poder econômico, político e administrativo, quando salta aos olhos de qualquer 

um a realidade da prática desses delitos. 

Interpretações ao longo do processo eleitoral também podem impedir que a disputa 

igual permaneça assim: o recente pleito de 2006 foi um exemplo disso. A estrita observância 

do dispositivo que proibia camisetas, bottons e outros brindes, ao início da campanha, foi, 

depois, substituída pela interpretação de que a utilização deles pelo eleitor não estaria abrangida 

pela lei, em virtude do primado constitucional da liberdade de expressão. Ora, como 

essa decisão veio tarde demais, só os candidatos que tinham maiores recursos puderam pagar, 

para que fossem feitos a toque de caixa para serem usados no dia das eleições... 

1 A sobre-representação acentuada das duas regiões começa durante a ditadura militar, com a criação dos Estados do 

Mato Grosso do Sul e Rondônia, e se aprofunda a partir da nova Constituição, com a criação dos estados de Roraima, 

Amapá e Tocantins (sem a diminuição correspondente da representação de Goiás). Vale registrar que a região Nordeste, 

ao contrário do que comumente se pensa, não tem apresentado sobre-representação na Câmara desde a década de 60. 

Mesmo no Senado, o número de representantes excede em pouco o que corresponderia por distribuição proporcional. 


38 | 

Fernando Henrique Cardoso* e Eduardo Graeff** 


A reforma política entra e sai da agenda nacional desde o ocaso do regime militar. Para 

trazer alguma idéia nova ao debate, é bom parar para pensar por que ele avançou tão pouco 

até hoje e por que sempre volta à ordem do dia. 

Alguns questionam a razão de ser de uma discussão que não pára nem aparentemente 

vai a lugar nenhum. “O político, quando não tem o que fazer, começa a falar de reforma política”, 

alfinetou Leôncio Martins Rodrigues recentemente, desconfiado de que a proposta 

de tratar da reforma numa miniconstituinte seja “um factóide para desviar da questão central, 

que é a corrupção”. 1 Wanderley Guilherme dos Santos, de outra perspectiva política, 

também enxerga motivos ocultos na discussão. “Não existe relação sistemática entre tipos 

de sistema político-eleitoral e nível de corrupção ou desempenho de desenvolvimento”, 

argumenta, para concluir que as propostas de alteração do sistema de representação proporcional 

encobrem uma reação conservadora à invasão da política pelas massas de eleitores e 

candidatos desvinculados das elites tradicionais. 2 

Qualquer proposta de mudança das regras do jogo político comporta a suspeita, senão 

a certeza, de favorecer uns e prejudicar outros – candidatos, partidos, situações, setores da 

sociedade. Feita a ressalva óbvia, sustentamos que, apesar disso ou por isso mesmo, o debate 

não pode ser afastado como mera cortina de fumaça. Se há mais de vinte anos a reforma 

política volta à pauta, embalada por interesses diferentes em circunstâncias diferentes, é porque 

nossas instituições têm de fato problemas graves de eficiência e transparência. Ocorre 

que o foco dos problemas e sua percepção pelos atores envolvidos foram mudando com o 

tempo, o que não ajuda a clarificar as alternativas em jogo. O retrospecto feito na primeira 

parte deste artigo sugere que nesses vinte e poucos anos o eixo do debate se deslocou da 

*Fernando Henrique Cardoso, sociólogo, foi presidente da República. 

**Eduardo Graeff, sociólogo, é assessor do PSDB na Câmara dos Deputados e analista político do site e-agora (www. 

e-agora.com.br). Foi secretário-geral da Presidência da República no governo Fernando Henrique Cardoso.


liberdade em face do autoritarismo para a governabilidade democrática, para a legitimidade 

das instituições representativas. 

A boa proposta não é a que aponta para um desenho institucional ótimo abstrato, mas 

a que permite a convergência de opiniões e interesses concretos, necessariamente diversos, 

“impuros” e variáveis, para dar um passo adiante no processo de democratização do país. É 

para isso que tentamos apontar na conclusão, aprendendo com os avanços que ocorreram, 

apesar de tudo, e com os tropeços das tentativas de reforma. 

Casuísmos no caminho da transição 

Comecemos pelo balanço histórico. A mudança da legislação eleitoral e partidária entrou 

na pauta da transição democrática brasileira sob o signo dos “casuísmos” destinados 

a manter o processo político no trilho da “abertura lenta, gradual e segura” do presidente 

Ernesto Geisel, firmando a jurisprudência histórica de que não há propostas inocentes nessa 

matéria. A isso a oposição respondeu sustentando a bandeira das liberdades democráticas – 

anistia, direitos humanos, livre organização partidária, eleições diretas em todos os níveis – e 

mantendo o cerco ao regime – um cerco pacífico, mas que excluiu acordos explícitos sobre 

as etapas e o ponto de chegada da transição. 

O “pacote de abril” de 1977, baixado com o Congresso fechado temporariamente, 

tentou frear o crescimento do MDB mantendo as eleições indiretas de governador, torcendo 

a proporcionalidade da representação na Câmara a favor dos estados menos urbanizados, 

introduzindo o senador “biônico” – eleito pelo mesmo colégio indireto do governador – e 

alterando a composição do colégio eleitoral indireto para presidente. Isso não impediu a 

oposição de crescer mais em 1978, sobretudo nas eleições para o Senado. Em agosto de 

1979 o presidente João Figueiredo sancionou a Lei da Anistia. No fim do ano, mobilizou 

sua maioria no Congresso para abolir o bipartidarismo compulsório e extinguir a Arena e 

o MDB, esperando fragmentar os oposicionistas, inclusive os que voltavam do exílio, enquanto 

os governistas continuariam unidos no mesmo partido com outro nome. 

A reformulação partidária induzida deu certo a medias para o governo. A Arena converteu-se 

em PDS quase sem perda de substância. O velho trabalhismo voltou à cena dividido 

em duas legendas, PTB e PDT, por artes do general Golbery do Couto e Silva. O novo 

sindicalismo aliado a setores de esquerda católicos e comunistas fundou o PT. Mas o PP, 

criado por Tancredo Neves e Magalhães Pinto para ser uma “terceira via”, inviabilizou-se 

depois que o governo recorreu a mais casuísmos – proibição de coligações e voto vinculado 

para deputado e governador – para favorecer o PDS. Reincorporou-se ao PMDB, a bordo 

do qual a maioria da oposição optara por continuar. 

Em 1980 o governo propôs e o Congresso aprovou por unanimidade a volta das eleições 

diretas de governador e da totalidade dos senadores, acabando com o “biônico”. Em 

1982 o PMDB elegeu nove governadores, entre eles Franco Montoro em São Paulo e Tancredo 

Neves em Minas Gerais; o PDT, somente Leonel Brizola no Rio de Janeiro; o PDS, 

doze, dos quais nove no Nordeste. 3 Estava pronto o cenário do cerco final ao regime, para 


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Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff 

o qual convergiram as oposições unidas, com respaldo dos novos governadores, e a insatisfação 

difusa da sociedade com os sinais de crise econômica. 

Em abril de 1984, vendo seu PDS vacilar às vésperas da votação da Emenda Dante de Oliveira, 

o governo apresentou uma alternativa de negociação. A Emenda Figuei- 

A literatura política redo, inspirada pelo chefe da Casa Civil, Leitão de Abreu, adiava as eleições 

apelidou “doble minoria” diretas de presidente para 1988 em troca de diretas para prefeito das capitais 

a situação, recorrente em 1986 e da devolução de prerrogativas do Congresso, entre vários pontos. 

na América Latina, de Em outras circunstâncias a proposta poderia atrair a oposição. Com o 

presidentes em dificuldade clamor das Diretas Já ecoando nas ruas, mesmo depois da derrota na Câ- 

para governar sem respaldo mara, não havia clima para negociar. Nem clima nem interlocutor do lado 

da maioria absoluta do governo, dividido entre as candidaturas de Mário Andreazza e Paulo 

do eleitorado nem da Maluf, ambos inaceitáveis para a oposição como fiadores de uma transição 

maioria do Legislativo 

pactuada. Acontece que o PMDB tinha o candidato alternativo capaz de 

somar o respaldo das ruas, o apoio dos dissidentes do PDS e o nihil obstat 

dos chefes militares. Os dissidentes deixaram o PDS e criaram o PFL. E a maioria, que não 

alcançara quórum qualificado de dois terços para reintroduzir na Constituição as eleições 

diretas de presidente, se recompôs na Aliança Democrática para eleger Tancredo pelo colégio 

indireto. A morte de Tancredo às vésperas da posse acrescentou o toque do acidente aos 

caprichos da História, levando à Presidência não o candidato da oposição, mas o vice, José 

Sarney, que representava em sua chapa a dissidência liberal do partido do governo. 

A devolução do poder aos civis sem mudança da regra de eleição presidencial imposta 

pelos militares foi, assim, o resultado imprevisto de um processo em que tanto as manobras 

protelatórias do governo quanto o cerco da oposição tiveram por horizonte a restauração das 

liberdades democráticas, mais do que a reforma das instituições. 

O presidente em minoria 

A literatura política apelidou “doble minoria” a situação, recorrente na América Latina, 

de presidentes em dificuldade para governar sem respaldo da maioria absoluta do eleitorado 

nem da maioria do Legislativo. 4 A eleição em dois turnos introduzida pela Constituição de 

1988 livrou os presidentes brasileiros do primeiro problema. A fragmentação do sistema 

partidário os expôs intensamente ao segundo. Os riscos à governabilidade acarretados pelo 

equilíbrio instável entre Executivo e Legislativo ocuparam o centro das discussões sobre 

reforma política no Brasil daí em diante. 

A Emenda Constitucional n° 25, de maio de 1985, saldou o compromisso da Aliança 

Democrática com a liberalização partidária, permitindo o registro dos partidos de esquerda 

e de toda uma safra de novas legendas. A Constituinte de 1987-88 completou o ciclo de 

restauração das liberdades democráticas e assistiu àquilo que o autoritarismo em declínio 

tentara em vão produzir: a implosão do PMDB, precipitada por divergências sobre temas 

importantes da pauta constitucional e pela ambigüidade em relação ao governo Sarney. 

Num primeiro momento o quadro partidário continuou concentrado, apesar da liberalização 

da legislação. De fato, mais concentrado. Em 1986, embalado pela popularidade


do Plano Cruzado, o PMDB elegeu 22 dos 23 governadores, mais de dois terços do Senado 

e a maioria absoluta da Câmara dos Deputados. Triunfo retumbante, desperdiçado por falta 

de clareza do que fazer com o país depois de virada a página do autoritarismo. O recrudescimento 

da inflação e os escândalos de corrupção, tendo por trás o revigoramento de velhas 

práticas patrimonialistas e clientelistas, frustraram as esperanças na Nova República, nome 

cunhado por Tancredo para o período de construção democrática que ele deveria presidir. 

O governo Sarney e os partidos que o apoiavam ou deveriam apoiar colheram um voto 

de repúdio acachapante na eleição presidencial de 1989. Collor de Mello, pelo quase inexistente 

PRN, liderou o primeiro turno com 30% dos votos válidos e ganhou o segundo turno. 

Lula, pelo PT, com 17%, e Brizola, pelo PDT, com 16%, disputaram a outra vaga para o 

segundo turno. Mário Covas, pelo recém-fundado PSDB, teve 11%; Ulysses Guimarães, 

pelo PMDB, menos de 5%; e Aureliano Chaves, pelo PFL, menos de 1%. 

As eleições gerais de 1990 trouxeram de volta um quadro partidário ainda mais fragmentado 

que o de antes de 1964, com dezenove partidos representados na Câmara – o PMDB com 21% 

dos assentos, o PFL com 16% e os demais, inclusive o PRN de Collor, com menos de 10%. 

A condição de presidente em minoria no Congresso não atrapalhou Collor no primeiro 

ano de governo, no auge da popularidade, diante de uma legislatura em fim de mandato. 

No segundo ano, quando ele acordou para a necessidade de se compor com os partidos 

numa legislatura recém-eleita, era tarde. Com a popularidade consumida pelo fracasso da 

política antiinflacionária e pela exposição dos negócios obscuros de seu caixa de campanha, 

a falta de uma base parlamentar consistente custou-lhe as condições de governar e, por fim, 

em dezembro de 1991, o próprio mandato. 

A forte participação popular e a obediência ao rito legal no processo de impeachment 

pareceram sinais de vitalidade democrática. Mas o fracasso do primeiro presidente eleito 

pelo voto popular depois da redemocratização acendeu o sinal amarelo sobre a questão da 


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governabilidade e catapultou a reforma política ao topo da lista de prioridades de cientistas 

políticos, economistas e outros observadores e atores da cena política. A “mãe de todas as 

reformas”, diz-se desde então. Mas qual reforma? 

A forte participação Àquela altura as propostas sobre a mesa apontavam em duas direções 

popular e a obediência não excludentes. De um lado o parlamentarismo, rejeitado na Constituin- 

ao rito legal no processo te e que teria uma segunda chance no plebiscito marcado para 1993. Do 

de impeachment outro lado um conjunto de medidas destinadas a limitar a fragmentação 

pareceram sinais de dos partidos, torná-los mais coesos internamente e, assim, em tese, qualifi- 

vitalidade democrática 

cá-los como interlocutores do presidente na busca de maioria congressual 

para suas propostas. 

A segunda chance do parlamentarismo foi perdida no plebiscito sem que se desfizesse 

um equívoco básico: que ele viria deslocar o comando político do país do presidente para o 

Congresso. Na verdade o parlamentarismo típico garante o alinhamento quase automático 

da maioria do Legislativo com a chefia do Executivo, exercida pelo primeiro-ministro e seu 

gabinete. A maioria dos políticos que defenderam o parlamentarismo na Constituinte e dos 

eleitores que o rejeitaram no plebiscito parece ter acreditado no contrário. Na Constituinte, 

a defesa do parlamentarismo o contrapôs freqüentemente ao “presidencialismo imperial” 

moldado pelo regime militar. A discussão de suas regras específicas se deteve às hipóteses de 

rejeição ou destituição de ministros, minimizando a possibilidade recíproca de dissolução 

da Câmara, que é essencial na lógica do sistema parlamentar. No plebiscito, os defensores 

do presidencialismo aproveitaram a deixa e venderam a idéia de que o parlamentarismo se 

destinava a enfraquecer o presidente e trazer de volta a eleição indireta dos governantes, na 

contramão das Diretas Já. A situação típica é outra, como se sabe: o primeiro-ministro não 

sai do bolso do colete de uma maioria parlamentar ad hoc. Como candidato ao Parlamento 

e líder de partido ou coligação, é ele que faz a maioria na medida em que “puxa” a eleição 

de seus companheiros de chapa. 

Com ou sem equívoco, o plebiscito arquivou pelo menos por um bom tempo a alternativa 

parlamentarista. A pauta da reforma política afunilou, por exclusão, para propostas 

de mudança da legislação eleitoral e partidária. O ambiente em que essas propostas vêm à 

discussão, no entanto, já não é marcado por uma preocupação tão aguda com a governabilidade. 

Sem que ninguém se desse conta naquela altura, o impeachment foi o divisor de 

águas para um período de mudanças significativas, não tanto nas regras do jogo, mas no 

andamento de fato das relações Executivo-Legislativo. 

Governabilidade sem confiança 

O fantasma da “falta de condições políticas” pairou sobre o Plano Real desde seu primeiro 

esboço apresentado por Fernando Henrique Cardoso pouco depois de assumir o 

Ministério da Fazenda, em maio de 1993. O vice-presidente Itamar Franco, sucessor legal 

de Collor, montara um governo de coalizão ampla mas que não parecia ter respaldo popular 

nem tempo hábil, a pouco mais de um ano das eleições gerais, para levar a cabo um plano 

de controle da inflação. O que o novo presidente, o Congresso e a maioria do povo queriam


era congelamento de preços ao estilo do Cruzado. Analistas e atores políticos e econômicos 

acostumados a projetar o futuro como repetição do passado previam que as medidas 

de austeridade fiscal embutidas no Plano FHC, como foi chamado inicialmente, teriam o 

mesmo fim de propostas semelhantes nos governos Sarney e Collor: as gavetas da própria 

Presidência ou do Congresso. 

As medidas foram aprovadas, embora com dificuldade, à custa de muita negociação 

dentro do governo e com o Congresso. A queda da inflação a partir de julho de 1994 e a 

subida do candidato presidencial que, como ministro, coordenara o plano afinal venceram 

o ceticismo predominante. 

O ciclo de reformas aberto pelo Real envolveu tanto o aumento das iniciativas legislativas 

do Executivo como uma melhora substancial de sua acolhida pelo Congresso. O 

número de emendas feitas à Constituição de 1988 pode ser tomado como um indicador 

aproximado dessa inflexão. Foram 2 no governo Collor, ambas de iniciativa do Congresso; 

2 no governo Itamar, além das 6 emendas da revisão constitucional de março a junho de 

1994, todas de iniciativa do Congresso; e 35 nos dois períodos de governo FHC, das quais 

17 de iniciativa do Executivo. 

Há fatores circunstanciais que ajudam a explicar a passagem pelo Congresso dos pontos 

menos palatáveis do Plano Real. A saturação com a crise inflacionária predispunha a 

sociedade e os políticos a aceitar medidas heróicas, num efeito que Albert 

Hirschman constatou em outros países da região. 5 Isso ajudou a diminuir 

o apego ao velho Estado varguista e convencer setores influentes da sociedade 

da necessidade de reformar o Estado para adequá-lo às exigências e 

oportunidades da globalização, assim como à demanda interna por participação 

e justiça social. O apoio dos meios de comunicação contrabalançou 

a relutância ou franca oposição dos próprios aliados do governo a esta 

ou aquela proposta. O envolvimento de vários parlamentares – não só do 

“baixo clero” – no escândalo dos “anões do orçamento”, em 1993, neutralizou 

tradicionais adversários do controle do gasto público. A presença de um ministro, 

depois presidente, híbrido de universitário e parlamentar ajudou eventualmente a superar a 

brecha entre o mundo dos técnicos e o dos políticos. 

Há condições mais permanentes, por outro lado, que concorreram para melhorar as 

relações Executivo-Legislativo e dar passagem às reformas no período subseqüente. Alguma 

coisa a experiência ensina: a coligação PSDB-PFL-PTB na eleição presidencial de 1994 e 

a adesão posterior do PMDB e PPR (depois PP) deram ao governo FHC a ampla maioria 

parlamentar que faltara a Collor. O PT, embora crítico ferrenho das alianças à direita, 

seguiu o mesmo caminho em 2002: coligou-se ao PL na eleição presidencial e reproduziu 

uma coalizão tão ampla quanto a anterior em torno do governo Lula, incluindo o PTB, PP 

e parte do PMDB. Além disso, houve mudanças institucionais. A assincronia dos mandatos 

do presidente e do Congresso é reconhecidamente uma condição que dificulta a coordenação 

das respectivas agendas. 6 O ciclo de reformas 

aberto pelo Real envolveu 

tanto o aumento das 

iniciativas legislativas 

do Executivo como uma 

melhora substancial de sua 

acolhida pelo Congresso 

Com a redução do mandato presidencial para quatro anos 

na revisão constitucional, as eleições para os dois Poderes tornaram-se concomitantes desde 


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1994. A possibilidade da reeleição desde 1998 também contribuiu para fortalecer o presidente 

diante dos partidos e do Congresso. 

Apoio de uma ampla coalizão partidária, coincidência de mandatos e reeleição ajudaram 

a manter a estabilidade política e consolidar a estabilidade econômica através das 

sucessivas crises financeiras externas que marcaram os oito anos do governo FHC. 

Uma conjetura é inevitável: sem esses mesmos três fatores, o presidente 

Apoio de uma ampla Lula teria sobrevivido politicamente, como conseguiu até agora, a denúncias 

coalizão partidária, de corrupção tão ou mais graves do que as que levaram ao impeachment 

coincidência de mandatos de Collor? 

e reeleição ajudaram a Não se pode dizer que a acolhida do Congresso às iniciativas do Exe- 

manter a estabilidade cutivo piorou. Recorrendo ao mesmo indicador, de 2003 até hoje foram 

política e consolidar a aprovadas treze emendas constitucionais, das quais três originárias do Exe- 

estabilidade econômica cutivo. O ritmo das iniciativas, sim, diminuiu. 

através das sucessivas De fato, não foi a falta de apoio ao presidente no Congresso que trou- 

crises financeiras externas xe a reforma política de volta à ordem do dia. Foi a exposição dos meios 

que marcaram os oito ilícitos usados por colaboradores do presidente e dirigentes do seu partido 

anos do governo FHC 

para conseguir apoio e o grande número de parlamentares que se deixaram 

cooptar por esses meios. 

Aos indícios de corrupção sistêmica no governo, o presidente e seus escudeiros contrapuseram 

a tese da corrupção endêmica das instituições. Fazendo da crítica às mazelas 

tradicionais do sistema eleitoral e partidário brasileiro a confirmação “sociológica” do senso 

comum de que na penumbra da política todos os gatos são pardos, conseguiram descolar o 

presidente dos escândalos. Ao preço, porém, de lançar ao descrédito o Congresso, os partidos 

e os políticos em geral. 

A reforma política volta à ordem do dia, assim, num contexto em que, mais do que a governabilidade, 

a confiança nas instituições – sua legitimidade, portanto – é a questão fundamental. 

Reforma política e reforma do Estado 

“A César o que é de César”. Instituições representativas defeituosas podem explicar por 

que tantos parlamentares aceitaram dinheiro ilegal dos emissários do governo ou de seu partido, 

como o presidente do PTB revelou em junho de 2005, uma CPI confirmou e o procurador-geral 

da República denunciou à Justiça. Para explicar por que e como o dinheiro chegou a 

ser oferecido, é preciso olhar para outro lado: para dentro do governo e de seu partido. 

Este não é o lugar para discutir os problemas internos do PT. Mas as brechas que permitiram 

ao partido usar o governo para “aparelhar” o Estado não podem ser ignoradas, sob 

pena de se criar, aí sim, uma cortina de fumaça ou, pior, um jogo de espelhos para fazer 

parecer que “a política” – entenda-se: as eleições, os partidos, o Congresso – é a fonte de 

todos os males. 

A fim de responder ao déficit de confiança em toda a sua extensão, a reforma política deve 

convergir com a reforma do Estado para aumentar tanto a eficiência como a transparência das 

estruturas do Executivo. Isso inclui medidas como o estabelecimento de critérios legais estritos


de profissionalismo e competência no preenchimento dos cargos de direção e assessoramento 

superior da administração direta e das empresas estatais; a redução dos cargos de confiança 

de livre provimento e o fortalecimento dos mecanismos de recrutamento, qualificação e promoção 

dos servidores de carreira; a regulamentação do uso dos meios de comunicação pelo 

governo para garantir o acesso público à informação e coibir a manipulação política da propaganda 

oficial e de suas verbas; o reforço dos mecanismos de controle interno, externo (pelo 

Congresso e TCU) e social da administração para impor obediência a todas essas regras. 

Representação em xeque 

Isto posto, as falhas das instituições representativas não podem ser subestimadas. 

A ênfase na questão da legitimidade não significa que a da governabilidade esteja superada. 

As duas se conjugam, na verdade. Apesar dos avanços assinalados na prática e nas 

regras do jogo, nosso sistema de governo ainda é um arremedo de “presidencialismo de coalizão”, 

no qual a presença de representantes dos partidos no ministério e em outros postos 

do Executivo não garante seu apoio efetivo às propostas do governo no Congresso. A multiplicidade 

de partidos e sua falta de comando sobre as respectivas bancadas parlamentares 

obrigam o presidente e seus articuladores políticos a um esforço de Sísifo para conseguir 

maioria parlamentar, no limite negociando projeto a projeto, voto a voto. Missão, se não 

impossível, terrivelmente árdua, sobretudo em matérias ao mesmo tempo complexas e controvertidas, 

como a reforma previdenciária – o que por certo não justifica o uso de meios 

ilícitos de cooptação de parlamentares. A contrapartida disso do ponto de vista do eleitor 

é a dificuldade de fazer escolhas significativas numa enorme multiplicidade de partidos e 

candidatos, principalmente à Câmara dos Deputados. O resultado final é o esgarçamento 

do vínculo entre representante e representados. 

O multipartidarismo é um efeito típico dos sistemas de representação proporcional, ainda 

mais numa federação grande e heterogênea como a brasileira. A frouxidão do 

O descolamento entre vínculo dos representantes eleitos com o partido é característica do sistema 

representantes e proporcional com lista aberta adotado no Brasil para a Câmara dos Deputa- 

representados pode soar dos e os legislativos estaduais e municipais. O descolamento entre represen- 

paradoxal num sistema tantes e representados pode soar paradoxal num sistema como esse, em que 

como esse, em que o o voto é dado geralmente à pessoa do candidato mais do que ao partido. O 

voto é dado geralmente vínculo pessoal se dilui, porém, numa sociedade de massa, quando centenas 

à pessoa do candidato ou milhares de candidatos disputam o voto de milhões de eleitores no mesmo 

mais do que ao partido 

colégio eleitoral. Nessas condições, a escolha de um candidato tende a ser bastante 

aleatória. É difícil para a maioria lembrar em quem votou e mais difícil 

ainda dizer quem é o “seu” deputado. 

Faz tempo que esse sistema eleitoral dá sinais de fadiga. Do ponto de vista dos representantes, 

a taxa de reeleição para a Câmara dos Deputados é sempre muito baixa, de 50% 

ou menos, sem que a alta rotatividade signifique renovação em qualquer sentido determinável, 

muito menos melhora de qualidade das legislaturas. As campanhas eleitorais custam 

cada vez mais caro. As chances de reeleição de um deputado dependem cada vez menos do 


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bom desempenho de suas funções de legislador e fiscal do governo e cada vez mais do seu 

atendimento a clientelas locais ou setoriais. Isso faz do deputado típico um representante 

em busca de representados, isto é, de novas clientelas que tentará atender 

Se o sistema eleitoral é via emendas orçamentárias, favores do governo ou vantagens legais. Nes- 

efetivamente tão ruim sa busca permanente de possíveis apoios e moedas de troca – de chances 

para representantes de sobrevivência eleitoral, em última análise – a mudança de partido no 

e representados, por meio do mandato tem sido uma opção cada vez mais freqüente. Do ponto 

que eles não se mexem de vista dos representados, a percepção de um toma-lá-dá-cá generalizado 

mais para mudá-lo? 

entre parlamentares, governo, partidos e clientelas alimenta o sentimento 

antipolítica e joga o Congresso para os últimos lugares nas pesquisas que 

medem a confiança do público nas instituições. O uso da urna eletrônica nas eleições gerais 

desde 1998 talvez explique por que esse sentimento não se traduziu mais recentemente 

numa enxurrada de votos brancos e nulos para deputado, como aconteceu em 1990 e 1994, 

quando passaram de 40%. Mas essa proporção voltou a subir nas eleições de 2006, para 

10%, depois de baixar consistentemente em 1998 e 2002. 

Voltamos à pergunta do início deste artigo, em termos mais específicos: se o sistema 

eleitoral é efetivamente tão ruim para representantes e representados, por que eles não se 

mexem mais para mudá-lo? 

Por duas razões, possivelmente: tradição e falta de alternativa. 

O mesmo sistema proporcional, com poucas modificações, está em uso no Brasil desde 

1945 – tempo para sucessivas gerações de políticos aprenderem a operar dentro dele, com 

todos os seus truques. O peso da tradição explica termos atravessado duas mudanças de 

regime, três Constituições, dois plebiscitos sobre sistema de governo, sem que nenhuma 

liderança, partido ou corrente política erguesse realmente a bandeira da reforma eleitoral. 

O tema passou praticamente em branco na Constituinte de 1987-88, com todas as atenções 

voltadas para o embate sobre o sistema de governo e a duração do mandato presidencial. Os 

defensores do presidencialismo alegavam que o parlamentarismo precisaria de partidos mais 

fortes para funcionar sem sobressaltos. Nem isso trouxe à baila os efeitos desagregadores do 

sistema eleitoral sobre o sistema partidário. 

Por falta de alternativa entenda-se: alternativa atraente ou pelo menos aceitável para 

representantes e representados. As propostas de sistema misto proporcional-distrital e proporcional 

com lista preordenada apresentadas nos últimos anos esbarram numa grande dificuldade: 

a incerteza dos deputados sobre suas chances de reeleição. Estas são longe de brilhantes 

no atual sistema, mas não seriam piores em outro? Os distritos do sistema misto se 

encaixariam nas bases dos atuais deputados? Qual seria a influência dos caciques regionais e 

do poder econômico na colocação dos candidatos na lista preordenada? A isso se acrescenta 

a dificuldade de os eleitores e boa parte dos próprios deputados entenderem as complexidades 

dos sistemas alternativos, principalmente do sistema misto.

A chance do voto distrital 


O tema da reforma política volta à pauta, no entanto, trazido pelo mal-estar difuso 

com o status quo e pela cobrança da mídia e dos setores mais informados da sociedade diante 

da série sem fim de escândalos. 

Mudanças pontuais da legislação eleitoral e partidária aprovadas pelo Senado e ora em 

discussão na Câmara – financiamento público das campanhas eleitorais, regras mais estritas 

de filiação e fidelidade partidária – não deixariam de representar avanços, como parecia um 

avanço a “cláusula de desempenho” impugnada pelo STF antes de produzir efeitos. Mas, 

sem mudança do sistema eleitoral, elas parecem paliativas, se é que não são contraditórias 

com a manutenção do sistema vigente. 

Nesse contexto o voto distrital puro entra pela primeira vez em discussão no Congresso, 

por proposta de emenda constitucional do deputado Arnaldo Madeira. 

Pode-se antecipar objeções a essa alternativa, como às anteriores. 

Os pequenos partidos temem por sua sobrevivência num sistema majoritário, teoricamente 

desfavorável à representação de minorias, tendente ao bipartidarismo, segundo alguns. 

O temor parece exagerado quando se olha o número atual de partidos com prefeitos (23), 

senadores (11) e governadores (8), cargos eleitos desde sempre pelo princípio majoritário. 

Outra objeção é que deputados eleitos pelo sistema distrital seriam “vereadores federais”, 

voltados para os assuntos de interesse local de suas bases, deixando sem voz nem voto 

no Congresso correntes de opinião sobre temas mais gerais. Não é o que se observa em câmaras 

eleitas pelo voto distrital pelo mundo afora; o fato de representar uma localidade não 

impede o parlamentar de tomar posição sobre qualquer assunto. De resto, é de se perguntar 

quantos são hoje os “representantes de opinião” na Câmara dos Deputados. O certo é que 

a imensa maioria depende de clientelas locais e/ou setoriais, com a desvantagem de que sua 

relação com elas nem sempre tem a transparência nem a previsibilidade 

O certo é que a imensa desejáveis. O melhor caso talvez seja o do grande número de deputados 

maioria depende de cuja votação já é distritalizada de fato. 

clientelas locais e/ O sistema distrital enseja um tipo peculiar de casuísmo: a manipulação do 

ou setoriais, com a traçado dos distritos para favorecer um candidato, partido ou grupo de interesse. 

desvantagem de que A proposta do deputado Arnaldo Madeira previne o risco do gerrymandering – 

sua relação com elas como os americanos chamam essa arte tradicional na sua política – encarregando 

nem sempre tem a a justiça eleitoral de definir e redefinir os limites dos distritos (nos Estados 

transparência nem a Unidos isso costuma ser feito pelos legislativos estaduais). 

previsibilidade desejáveis 

E a influência dos caciques regionais ou/e do poder econômico na 

escolha dos candidatos, quererão saber os deputados e aspirantes? Este é 

um aspecto em que o sistema distrital provavelmente leva vantagem sobre o atual e sobre as 

demais alternativas, tanto do ponto de vista dos representantes como dos representados. 

No sistema atual, a composição das chapas para deputado federal, estadual ou vereador 

não costuma ser pacífica. Há disputas ferozes por “espaço” em dada região ou setor da sociedade. 

O poder econômico influencia o resultado? Eventualmente. E os caciques regionais? 

Com certeza. Acontece que essas e outras influências se dão nos bastidores, nas negociações 


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febris que antecedem a convenção estadual ou municipal. À convenção mesmo chega, invariavelmente, 

uma chapa única. Excepcionalmente há disputa aberta pelas candidaturas 

majoritárias. Sabe-se de um caso ao menos em que a composição das chapas proporcionais 

foi a voto na convenção? Quem prevê que vai “sobrar” muda de partido no prazo de filiação. 

A maioria dos aspirantes se acomoda na “cauda” de candidatos sem chance efetiva mas que 

somam votos para o partido. 

Num sistema misto ou proporcional com lista preordenada, a disputa tende a ser muito 

mais dura, porque não é só para entrar na chapa, mas por uma colocação que garanta 

a eleição do candidato individual dentro do número de vagas que o partido vier a ganhar. 

Isso torna crítico o risco de manipulação, em detrimento do eleitor – 

Há outro risco, menos privado de escolher pessoalmente seu candidato – e dos eleitos – sujeitos 

óbvio mas não menos a se tornarem reféns de oligarquias partidárias. As transgressões praticadas 

grave: o de bancadas pelas direções de vários partidos nos escândalos recentes recomendam cau- 

parlamentares tela em relação a essa possibilidade. Há outro risco, menos óbvio mas não 

estritamente subordinadas menos grave: o de bancadas parlamentares estritamente subordinadas às 

às direções partidárias direções partidárias travarem, em vez de facilitarem, as negociações Execu- 

travarem, em vez de tivo-Legislativo. A lógica do parlamentarismo contém suas defesas contra 

facilitarem, as negociações esse risco – no limite, com a dissolução da Câmara e a convocação de novas 

Executivo-Legislativo. A eleições. O presidencialismo, não. Seu funcionamento com partidos muito 

lógica do parlamentarismo fragmentados e pouco coesos é difícil. Mas com partidos rígidos demais 

contém suas defesas pode ser impossível ou quase, como demonstram em alguma medida o 

contra esse risco – no Chile pré-Pinochet e a Argentina de Alfonsín e De La Rua. 

limite, com a dissolução O sistema distrital dá peso à ligação do representante com seu partido, 

da Câmara e a convocação na medida em que cada partido lança somente um candidato por distrito. 

de novas eleições. O Mas não tanto peso que faça do mandatário eleito um representante do 

presidencialismo, não 

partido mais que do eleitor. É o partido que lança o candidato, mas é o 

candidato em pessoa que recebe os votos. Isso tende a moderar a influência 

da direção partidária e deixa o representante exercer o mandato prestando contas ao mesmo 

tempo ao partido e ao eleitorado de seu distrito, que inclui normalmente outras preferências 

partidárias. Melhor para o eleitor, que pode escolher entre um número razoável de candidatos 

e saberá sempre quem é o “seu” deputado – o de seu distrito – mesmo que não tenha 

votado nele. Bom para a governabilidade no presidencialismo, porque se reforça a capacidade 

dos partidos de mediar mas não de bloquear a formação de consensos. 

A alternativa distrital tem outra vantagem, que nos parece decisiva no ponto em que se 

encontra a discussão da reforma política: a sua simplicidade. A justiça eleitoral divide cada 

estado em tantos distritos quantos forem os representantes do estado na Câmara dos Deputados; 

cada partido lança um candidato por distrito; o candidato mais votado no distrito é 

eleito. Qualquer deputado ou candidato pode entender isso facilmente. Mais importante, 

qualquer eleitor pode entender e gostar disso. 

Reforma política é questão de oportunidade histórica mais do que de evidência lógica 

ou científica. Quem entra nessa discussão querendo chegar a algum resultado, e não simplesmente 

demonstrar um ponto de vista, tem que estar pronto para negociar e transigir.


Entre sistemas proporcionais e majoritários “puros” há uma gama de possibilidades intermediárias 

que dá margem à negociação: o sistema misto alemão, que em última análise é um 

sistema proporcional, embora com metade dos representantes eleitos por distritos uninominais; 

sistemas com mais de um representante por distrito (no Chile são dois), que podem ser 

mais ou menos proporcionais, dependendo do número de representantes. 

Uma coisa parece certa: dificilmente chegaremos a mudanças significa- 

Daí a vantagem decisiva tivas se a negociação ficar restrita aos políticos. O peso da tradição é muito 

do sistema distrital. grande. Para vencê-lo é preciso envolver mais amplamente a sociedade na 

Porque é uma alternativa discussão. Daí a vantagem decisiva do sistema distrital. Porque é uma alterna- 

facilmente compreensível tiva facilmente compreensível e atraente, é a que mais se presta para mobilizar 

e atraente, é a que mais apoio amplo da sociedade e vencer a inércia dos partidos e do Congresso. 

se presta para mobilizar Se for preciso concentrar energia para dar um passo à frente, ele pode- 

apoio amplo da sociedade ria ser: voto distrital para a eleição de vereadores a partir de 2008. Seria um 

e vencer a inércia dos avanço na linha de menor resistência, dando mais tempo aos deputados 

partidos e do Congresso 

para decidirem colocar os próprios mandatos em jogo na mudança. Não 

caberia a objeção de criar “vereadores federais”, pois se trata dos vereadores 

mesmo. Acima de tudo, seria um passo na direção certa – a direção do eleitor. 

Este é o nosso ponto, para concluir: se toda essa discussão tem sentido – e acreditamos 

que tem – dentro do processo de democratização do país, chegou o momento de colocar o 

cidadão eleitor no centro das opções de reforma política. 

Notas 

1 Rodrigues, Leôncio Martins. “’Reforma é falta do que fazer’, diz Leôncio”. Entrevista à Folha de S.Paulo, 19/11/06. 

http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1911200612.htm 

2 Santos, Wanderley Guilherme dos. “Fortalecimento da democracia não depende da Reforma Política”. Entrevista a Carta 

Maior, 19/10/06. http://agenciacartamaior.uol.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=12580 

3 Cf. Nicolau, Jairo (org.). Banco de Dados Eleitorais do Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ. http://jaironicolau.iuperj.br/ 

database/deb/port/index.htm. Visitado em 3/12/06. Os demais resultados eleitorais mencionados neste artigo foram 

checados na mesma fonte. 

4 Lins, Juan e Valenzuela, Arturo (eds.). The Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin America, vol. 2. 

Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994. 

5 Hirschman, Albert. La matriz social y Política da la Inflación: elaboración sobre la Experiencia Latinoamericana. In 

Hirschman, Albert. De la Economía a la Política y más Allá. México: Fondo de Cultura Económica, 1984. 

6 Ver Jones, Mark. Electoral Laws and the Survival of Presidential Democracies. South Bend, Ind.: University of Notre 

Dame Press, 1995. Sobre o efeito dessa tendência no Chile, ver Siavelis, Peter M. The President and Congress in 

Postauthoritarian Chile; Institutional Constraints to Democratic Consolidation. University Park, Pen.: The Pennsylvannia 

State University Press. 2000. p. 178-183. 


50 | 

Argelina Cheibub Figueiredo* e Fernando Limongi** 

Reforma 

política: notas 

de cautela 

sobre os efeitos 

de escolhas 

institucionais 

As propostas de reforma política 

no Brasil têm sido abrangentes 

e em geral enfatizam os 

efeitos negativos da representação 

proporcional com lista aberta, 

do federalismo e da separação 

de poderes no desempenho dos 

governos. Visam, dessa forma, a 

alterar as instituições no sentido 

de favorecer o majoritarismo e 

estreitar as relações entre Executivo 

e Legislativo. Os debates 

para a elaboração da Constituição de 1988 e do Regimento Interno da Câmara dos Deputados 

em 1989 revelam a preocupação dos parlamentares com o que entendiam ser as “deficiências 

históricas” do Legislativo – a morosidade e a falta de especialização – e o temor de que, 

com a restauração de seus poderes, o Legislativo se tornasse um obstáculo à ação do Executivo. 

Por isso, muitos propunham a mudança para o sistema parlamentarista de governo, assim 

como a manutenção de um extenso rol de medidas que haviam sido implementadas durante 

o regime militar para aumentar o controle do Executivo sobre o processo legislativo, dentre 

elas a medida provisória, um sucedâneo do decreto-lei. O sistema parlamentarista não foi 

aprovado, mas as demais medidas foram incorporadas à Carta democrática. 

*Argelina Cheibub Figueiredo, cientista política, Doutora em Ciência Política pela Universidade de Chicago, é 

professora livre docente da Universidade Estadual de Campinas, professora associada do Iuperj e pesquisadora sênior do 

Centro Brasileiro de Análise e Planejamento. 

**Fernando Limongi, cientista político, Doutor em Ciência Política pela Universidade de Chicago, é professor 

livre docente do Departamento de Ciência Política da USP e pesquisador sênior do Centro Brasileiro de Análise e 

Planejamento.


No debate que precedeu o plebiscito de 1993, que submeteria ao veredicto popular o 

sistema de governo, o movimento reformista ganhou força, preconizando um extenso pacote 

de reformas políticas, sendo o sistema de representação um de seus principais alvos. Com 

a ratificação do presidencialismo e o governo de oito anos do PSDB, partido mais doutrinariamente 

comprometido com a reforma política, o movimento reformista arrefeceu. Mas 

não morreu. Ressurgiu no atual governo, menos abrangente e sem uma definição clara dos 

objetivos pretendidos. 

Entre as principais medidas da atual proposta de reforma política, já aprovada na Comissão 

Especial da Câmara dos Deputados, estão: 1) a adoção da lista partidária fechada nas 

eleições para o Legislativo, ou seja, os eleitores passariam a votar em uma lista preestabelecida 

pelo partido, e não mais em candidaturas individuais, como ocorre hoje; 2) a proibição 

das coligações eleitorais para as eleições proporcionais, porém com permissão de formação 

de federações partidárias que devem se manter durante a legislatura; e 3) o financiamento 

de campanhas eleitorais feito integralmente com fundos públicos, ou seja, seria abolido o 

financiamento privado. 

O principal argumento a favor da lista fechada, amparado também por estudos acadêmicos 

de política comparada, é que o aumento do controle do partido sobre os deputados 

eleitos produz efeitos positivos no comportamento parlamentar, afetando, assim, sua relação 

com o Executivo. Em artigo na recém-criada revista da Câmara dos Deputados, Plenarium, 

David Fleischer, cientista político da Universidade de Brasília, resume os efeitos esperados 

da adoção da lista partidária fechada: 

No sistema de lista fechada, os mandatos dos deputados pertencem ao partido, e não 

mais aos próprios deputados. Assim o partido teria mais controle sobre os seus eleitos, e a 

migração [“troca-troca”] dos deputados de uma legenda para a outra não existiria mais. As 

bancadas seriam mais coesas e o trabalho parlamentar se tornaria mais eficaz e eficiente. A 

articulação com o Poder Executivo seria diretamente com os partidos, e não mais um a um 

com cada parlamentar. Por este raciocínio, os partidos seriam fortalecidos, o que, em grande 

parte, poderia aperfeiçoar a prática da democracia no Brasil. (p. 126) 

As correntes analíticas em que se apóiam os defensores da reforma política desenvolvem 

a seguinte linha de raciocínio. O individualismo na política brasileira decorreria da 

forma assumida pela “conexão eleitoral” no Brasil. O sistema proporcional de representação 

com listas abertas geraria incentivos para que os parlamentares estruturassem suas carreiras 

privilegiando laços pessoais, e não partidários, com seus eleitores. Os políticos procurariam, 

portanto, atender suas clientelas promovendo políticas públicas distributivistas. Além disso, 

a lista aberta subtrairia das lideranças partidárias os meios para punir o comportamento 

individualista e antipartidário dos políticos. Por essas razões, o conflito institucional com 

o Executivo, inerente ao sistema presidencialista de separação de poderes, se acirraria. No 

sistema de listas fechadas, ao contrário, como o partido tem poder de determinar as chances 

eleitorais dos parlamentares, estes se submetem às diretivas partidárias e de acordo com elas 


52 | 

Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi 

pautam suas relações com o eleitorado e com o governo. Não há, sob lista fechada, como 

construir uma carreira política sem uma identidade completa com a liderança do partido. 

As coligações nas eleições proporcionais, por sua vez, são vistas como uma deturpação 

do sistema eleitoral brasileiro. Formadas independentemente de afinidades ideológicas, associando 

partidos de diferentes perfis políticos, constituir-se-iam em ver- 

Essas propostas são dadeira anomalia que só se prestaria a garantir cadeiras para partidos sem 

baseadas em diagnósticos expressão. A proibição de coligações contribuiria, assim, para dar maior 

parciais, pouco racionalidade ao sistema partidário e reduzir o número de partidos. Com 

sistemáticos e, muitas isto, aumentariam as chances de controle majoritário do governo de um 

vezes, enviesados tanto lado e, de outro, diminuiriam os custos de transação na formação e fun- 

sobre a operação do cionamento dos governos. 

sistema político brasileiro Finalmente, o financiamento público de campanhas visaria a dimi- 

quanto sobre os efeitos nuir a dependência do financiamento das empresas, contribuindo para a 

das instituições vigentes 

diminuição dos gastos de campanha e coibindo a utilização de formas ilegais 

de financiamento. 

Em suma, a implementação dessas medidas tornaria possível combater os grandes males 

que afetam o sistema político brasileiro: o individualismo, a corrupção e as crises de 

governabilidade. 

Os que duvidam da eficácia dessas medidas, entre os quais nos encontramos, contestam 

tanto os diagnósticos a respeito do funcionamento do atual sistema como também os 

nexos estabelecidos entre as medidas propostas e os seus efeitos desejados. Essas propostas 

são baseadas em diagnósticos parciais, pouco sistemáticos e, muitas vezes, enviesados tanto 

sobre a operação do sistema político brasileiro quanto sobre os efeitos das instituições vigentes. 

Freqüentemente baseiam-se também em visões idealizadas e pouco informadas sobre o 

que ocorre em outras democracias. Muitas propostas de reformas são também decorrentes 

de premissas falsas sobre os reais efeitos das escolhas das instituições. Por vezes, o alvo está 

errado: alguns dos objetivos perseguidos poderiam ser obtidos com pequenas modificações 

de regras e regulamentos de menor abrangência, sem alteração das instituições políticas 

fundamentais, como o sistema presidencialista de governo, o sistema proporcional de representação 

e a forma federativa de organização do Estado. As propostas reformistas parecem 

desconsiderar inteiramente as inter-relações entre essas escolhas institucionais que tornam 

imprevisíveis os resultados finais de muitas das propostas em discussão. 

A sensação que se transmite à opinião pública é de que haveria um consenso e/ou um 

conhecimento acadêmico solidamente estabelecido em favor das propostas reformistas. São 

freqüentes as referências a possíveis singularidades da legislação eleitoral e partidária brasileira 

e a certos axiomas da ciência política que estabeleceriam uma relação direta entre performance 

democrática e determinadas escolhas institucionais. O fato é que não existem tais axiomas 

e tampouco se sabe (ou seria possível saber) quais são as melhores instituições. Sequer existe 

um consenso sobre os efeitos das escolhas institucionais que se pretende alterar. 

Por exemplo, o suposto de que o sistema eleitoral brasileiro geraria incentivos para o 

voto pessoal é discutível. Estudos recentes mostram que o sistema político brasileiro não 

gera condições motivacionais, e nem mesmo institucionais, para que os políticos baseiem


suas estratégias eleitorais exclusivamente em vínculos pessoais com seus eleitores ou que 

tenham preferências homogêneas quanto ao tipo de política a ser implementada. 1 

No que diz respeito ao controle partidário, a lista partidária no seu formato atual não 

é efetivamente aberta a todo e qualquer pré-candidato. As direções e lideranças dos partidos 

detêm de fato o controle sobre a elaboração das listas partidárias; só 

não as ordenam, tarefa que cabe ao eleitor. Se os partidos não tivessem 

controle, não haveria necessidade da “candidatura nata” garantindo aos 

parlamentares acesso automático à lista partidária. A abolição recente desse 

mecanismo aumentou o controle partidário na elaboração da lista, pois os 

deputados passaram também a disputar vaga na lista. 

No sistema atual, os partidos controlam ainda a distribuição de tempo 

no Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral (HGPE) e dos recursos do 

Fundo Partidário. Há estudos mostrando que o HGPE é controlado pelos 

partidos e que nas eleições proporcionais o tempo dedicado aos diferentes 

candidatos acaba por funcionar como uma forma de o partido ordenar a 

lista. 2 A centralização do 

processo decisório 

nas mãos dos líderes 

partidários no Congresso 

afeta a capacidade dos 

parlamentares de aprovar 

políticas distributivas. 

Isto é, mesmo que a 

arena eleitoral gere 

incentivos para estratégias 

individualistas e Cabe lembrar, ainda, que o controle das lideranças sobre os parla- 

clientelistas, a arena mentares não se restringe à arena eleitoral. Deve-se levar em conta tam- 

legislativa lhes nega bém o peso das regras que regulam o processo decisório. A centralização 

esta possibilidade 

do processo decisório nas mãos dos líderes partidários no Congresso afeta 

a capacidade dos parlamentares de aprovar políticas distributivas. Isto é, 

mesmo que a arena eleitoral gere incentivos para estratégias individualistas e clientelistas, a 

arena legislativa lhes nega esta possibilidade. 

Um dos argumentos a favor do sistema de listas fechadas, em contraposição ao atual 

processo, em que os partidos apresentam uma lista a ser ordenada pelo próprio eleitor, como 

apresentado por um jornalista político, é que “os partidos escolherão suas listas de candidatos 

de acordo com critérios próprios, e não precisarão se submeter completamente à ditadura 

dos detentores de votos pessoais, pois a legenda terá mais importância” (Merval Pereira, O 

Globo, 21/11/2004, grifos nossos). 

Os que resistem em delegar mais poderes às lideranças partidárias, no entanto, alertam 

para os riscos de “oligarquização” da vida 

partidária e de “cartelização” da competição 

político-eleitoral. Esses riscos seriam 

maiores ou menores dependendo dos 

procedimentos adotados pelos partidos 

na definição da lista partidária. Na proposta 

aprovada pela Comissão, as listas 

partidárias devem ser elaboradas em cada 

estado da Federação, mas fica a critério 

do partido o método para a elaboração 

da lista. Há três alternativas a considerar. 

Na primeira, a comissão executiva ou o 

diretório estadual elaboraria uma lista 


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com posições predefinidas dos candidatos; na segunda, a convenção estadual do partido 

seria responsável pela elaboração da lista; a última forma seria por meio de uma votação 

prévia de todos os filiados, sendo que o mecanismo para recebimento de 

No entanto, ainda que a candidaturas e sua inclusão na prévia seria determinado pelo partido. 

coligação possa ser uma Nas duas primeiras alternativas, além de outros critérios mais ques- 

forma de driblar a cláusula tionáveis, parece pouco provável que os partidos poderão de fato prescin- 

de barreira, não segue dir dos “puxadores” de voto. No entanto, ainda que venha a prevalecer o 

que sua proibição leve critério de maior democracia interna, ou seja, a ordenação da lista pelo 

necessariamente à redução voto do filiado, não se pode desprezar a possibilidade de manipulação nos 

do número de partidos processos de filiação e de organização das prévias partidárias. Como se trata 

a obter representação 

de uma questão partidária interna, não cabe controle por parte da justiça 

eleitoral. Sendo assim, a maior ou menor probabilidade de lisura no processo 

de formação da lista partidária depende da capacidade de controle e de mobilização 

dos próprios filiados e, em última instância, da sociedade. Comparando-se com o sistema 

atual, cabe perguntar quais as vantagens de transferir para o próprio partido e seus filiados 

funções que hoje cabem à Justiça Eleitoral e ao eleitorado. O eleitorado, com certeza, terá 

seu poder de interferir na luta interna dos partidos diminuído e, assim, poderá perder controle 

sobre os representantes. Ou seja, o perdedor e o ganhador desta alteração são fáceis de 

identificar: o eleitor e as lideranças partidárias. 

Os efeitos esperados da proibição de coligações nas eleições proporcionais – imprimir 

maior “racionalidade” ao sistema partidário e reduzir o número de partidos – são também 

incertos. As inconsistências nas coligações são em geral atribuídas à inexistência de bases 

ideológicas e sociais dos partidos brasileiros. A análise mais detalhada da sua composição 

mostra que as coligações são os elos entre as eleições majoritárias, sobretudo para o Executivo 

estadual, e as proporcionais. Em geral, a lógica que rege a formação das coligações é dada 

pelas eleições majoritárias, ou seja, as coligações fornecem a conexão possível entre os pleitos 

majoritários e proporcionais em cada um dos estados. Sendo assim, não é de esperar que 

as federações de partidos, que substituiriam as coligações, venham a adquirir a consistência 

ideológica desejada por seus idealizadores. Por que as federações partidárias seriam formadas 

por uma lógica diversa? O artifício imaginado, obrigar a sua continuidade ao longo da 

legislatura, apenas estenderia no tempo as supostas inconsistências ideológicas. 

O efeito da proibição das coligações na redução do número de partidos também requer 

uma compreensão mais acurada dos reais beneficiários do sistema atual e da análise das 

possibilidades lógicas e empíricas de coligações. Os pequenos partidos são em geral vistos 

como os principais beneficiários das coligações na medida em que recorreriam a elas para 

driblar a cláusula de barreira atualmente em vigor, a saber, o quociente eleitoral (pelas regras 

atuais, a coligação ou partido que não receber mais votos do que o quociente eleitoral do 

estado não participa da distribuição das sobras). Isto é, as coligações seriam a via de acesso 

dos pequenos e micropartidos ao Legislativo. Se for assim, com a proibição das coligações, 

o número de partidos a obter representação no Legislativo cairia. 

No entanto, ainda que a coligação possa ser uma forma de driblar a cláusula de barreira, 

não segue que sua proibição leve necessariamente à redução do número de partidos


a obter representação. Isto porque, em primeiro lugar, os partidos que se beneficiam desse 

recurso em um estado não necessariamente precisam dele em um outro estado. Isto é, quando 

os partidos são classificados em grandes e pequenos, em possíveis beneficiários e desfavorecidos 

pelas coligações, tende-se a esquecer que o tamanho dos partidos não é o mesmo 

em todas as unidades da federação. Nos últimos pleitos, o maior partido nacional sempre 

ganhou cadeiras que não receberia se não houvesse se coligado em pelo menos um estado. 

Tal fato aponta para uma característica positiva das coligações pouco notada pelos seus 

críticos, qual seja a de que o recurso às coligações nas eleições proporcionais contribui para 

a maior nacionalização dos partidos. Esse aspecto ganha ainda maior relevância quando se 

tem em conta que, no Brasil, os distritos eleitorais coincidem com os estados, impondo, 

assim, uma preponderância da competição estadual sobre a nacional. Dito de outra forma, 

as coligações não apenas fornecem o elo entre as eleições majoritárias e proporcionais em 

um mesmo distrito, como também permitem uma maior concatenação das disputas em 

diferentes distritos. 

Assume-se que as coligações favorecem os menores partidos, isto é, o maior partido no 

interior de uma dada coligação acabaria por ceder cadeiras para os menores. Nesses termos 

as coligações acabariam por falsear a vontade do eleitor ao transferir votos do partido mais 

votado para o menos votado. Note-se, antes de mais nada, que a transferência de votos pode 

se dar no sentido inverso, isto é, do menor para o maior partido. Pequenos partidos podem 

ser prejudicados ao se coligar. Por exemplo, um partido que receberia cadeiras concorrendo 

isoladamente pode, e isto de fato ocorreu, não receber cadeiras ao se coligar. Partidos que 

participam de uma coligação e que não recebem cadeiras estão, necessariamente, transferindo 

votos para os que recebem. E é isto o que ocorre com a maioria dos pequenos partidos 

que se coligam nas proporcionais. Os casos notórios de pequenos partidos que obtêm cadeiras 

com pequenas votações são generalizados como se esta fosse a única possibilidade. 

Na realidade, o que parece ser condenável nas coligações é o fato de a distribuição 

de cadeiras no seu interior não obedecer ao critério da proporcionalidade. As coligações 

deixariam de ser um método eficiente para driblar a cláusula de barreira e não levariam à 

transferência indevida de votos se a distribuição de cadeiras obtidas pela coligação se guiasse 

pelo princípio proporcional, isto é, se cada partido recebesse cadeiras na 

Os casos notórios de proporção da sua contribuição para o total de votos obtidos pela coliga- 

pequenos partidos que ção. O que os críticos das coligações não percebem é que, implicitamente, 

obtêm cadeiras com estão defendendo o método proporcional e condenando, tomando como 

pequenas votações são injusta, a distribuição baseada pura e simplesmente nas maiores votações 

generalizados como se esta pessoais dentro da lista, isto é, o princípio majoritário. 

fosse a única possibilidade 

Em resumo, as críticas às coligações perdem de vista o real papel que 

desempenham na arena eleitoral ao fornecer uma forma de coordenar as 

ações em pleitos regidos por lógicas distintas (eleições majoritárias e proporcionais) e em distritos 

autônomos. A eliminação das coligações nas eleições proporcionais, com a introdução 

de uma cláusula de barreira, ainda que esta venha a ser menor do que aquela prevista pela 

legislação em vigor, poderia ter o efeito contrário ao pretendido, levando à proliferação de 

pequenos partidos estaduais que, dado o substituto encontrado para as coligações, se trans- 


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formariam em federações congressuais. Ademais, o principal problema identificado pelos 

críticos das coligações em eleições proporcionais não seria sanado por sua substituição por federações 

de partidos. A transferência de votos no interior da federação partidária continuaria 

a se dar pela concentração de votos pessoais, e não de acordo com o princípio proporcional. 

É bom frisar que a eliminação das coligações não necessariamente contribuirá para a 

diminuição do número de partidos representados ou mesmo contribuirá para a redução da 

fragmentação partidária. O número relativamente elevado de partidos a obter cadeiras e 

a fragmentação estão mais diretamente associados à diferente penetração 

Vale notar que, dos partidos pelos estados do que às coligações. Como dito anteriormen- 

atualmente, o principal te, partidos grandes em um estado podem ser pequenos em outros. Essa 

gasto de campanha, diversidade na nacionalização das forças partidárias também não depende 

o acesso ao rádio e à da adoção da representação proporcional. Isto é, mesmo que se adotasse 

televisão, já é financiado a representação majoritária pura e simples para as eleições da Câmara dos 

publicamente. Isto é, Deputados, não há garantias de que o efeito dessa transformação fosse a 

partidos e candidatos já redução do número de partidos a obter representação. A relação entre o 

não precisam angariar número de cadeiras em disputa e o número de partidos eleitorais, a conhe- 

fundos para financiar cida Lei de Duverger, se aplica distrito a distrito. Logo, se as eleições para 

a principal despesa a Câmara dos Deputados forem disputadas em 513 distritos, espera-se que 

de campanha 

sejam reduzidas a 513 disputas bipartidárias, mas não necessariamente pelos 

mesmos partidos em todos os distritos. 

O financiamento público integral das campanhas sem sombra de dúvidas contribuiria 

para reduzir o peso do poder econômico nas eleições e, provavelmente, sua influência 

posterior sobre o governo e o Congresso. Porém, não elimina a possibilidade de “caixa 

dois”. Sendo assim, seu efeito no custo das campanhas não é automático. O sistema atual, 

que combina financiamentos público e privado, também permite “caixa dois”, mas, como 

incentiva, ainda que de forma limitada, a notificação das doações em função da dedução 

fiscal, dá à Justiça Eleitoral maior controle sobre os gastos privados. Nos sistemas mistos, 

como o brasileiro, a redução dos custos de campanha depende do estabelecimento de um 

teto. O cumprimento do teto depende da capacidade de fiscalização das doações privadas, 

que por sua vez depende dos incentivos à notificação. Em suma, os resultados desejados, 

portanto, dependem mais fundamentalmente dos incentivos para a realização de doações 

legais, dos tetos de gastos e da capacidade de fiscalização da Justiça Eleitoral. 

Vale notar que, atualmente, o principal gasto 

de campanha, o acesso ao rádio e à televisão, 

já é financiado publicamente. Isto é, partidos e 

candidatos já não precisam angariar fundos para 

financiar a principal despesa de campanha. Ou 

seja, parece duvidoso argumentar que as campanhas 

induzam à corrida a recursos escusos. O 

custo calculado das campanhas tem variado de 

forma acentuada, caindo significativamente após 

escândalos que envolviam denúncias relativas a


desvio de dinheiro de campanha. Como dito acima, o principal problema não é o da escassez 

de recursos, mas sim de fiscalização. Não há porque esperar que os meios de fiscalização 

se tornem mais eficientes com o financiamento público da campanha. Não é certamente o 

que a experiência internacional nos ensina. 

No atual debate, a viabilidade do financiamento público é apresentada como dependente 

da aprovação da lista partidária fechada. Portanto, pela proposta aprovada, as direções 

partidárias centralizariam a prerrogativa de definir a lista, assim como os recursos para a 

campanha, aumentando dessa forma as dificuldades de controle tanto da Justiça Eleitoral 

como dos próprios eleitores. 

O último problema que as reformas viriam ajudar a solucionar, a governabilidade, é em 

geral medido pela capacidade do governo em implementar a sua agenda legislativa. Como 

mostramos anteriormente, porém, nos governos recentes o Executivo tem obtido altas taxas 

de sucesso na aprovação de seus projetos de lei. Verifica-se ainda que a predominância do 

Executivo na produção legal atinge patamares comparáveis aos encontrados em países de regime 

parlamentarista. Por outro lado, a atuação do Congresso está longe de ser irrelevante. O 

Legislativo brasileiro influi nas políticas de governo, impondo-lhes modificações, cumprindo 

o papel institucional que lhe cabe em qualquer democracia. Não pode porém ser visto 

como um obstáculo ao Executivo na medida em que este mantém de fato 

Nas atuais condições a direção e a liderança da agenda legislativa no período recente. Por outro 

institucionais – lado, o Legislativo tem tido importante papel na formulação de políticas 

concentração de poderes sociais, aprovando uma importante legislação de garantia de direitos, em 

legislativos no Executivo que medidas distributivas e paroquialistas são exceções, e não a regra. 

e um processo decisório Nas atuais condições institucionais – concentração de poderes legis- 

altamente centralizado no lativos no Executivo e um processo decisório altamente centralizado no 

interior do Legislativo – interior do Legislativo – a ação independente e individual dos parlamenta- 

a ação independente res tem poucas chances de sucesso. Torna-se racional, portanto, atuar por 

e individual dos meio dos partidos, a única forma mediante a qual os parlamentares serão 

parlamentares tem poucas capazes de exercer influência sobre a política pública e, dessa forma, pleite- 

chances de sucesso 

ar mandatos junto ao eleitorado. 

Não se pode considerar que o Executivo seja o contendor mais fraco 

nas negociações com o Legislativo. Os parlamentares não têm como colocar o Executivo em 

xeque individualmente. Para que essa ameaça seja efetiva, têm que coordenar suas ações. Já 

o Executivo deve levar a sério apenas as ameaças apresentadas coletivamente, uma vez que 

somente estas podem afetar os resultados de uma votação qualquer e, desta forma, aumentar 

o poder de barganha dos parlamentares em suas negociações com o Executivo. E, obviamente, 

o poder de barganha cresce com o tamanho da bancada, isto é, pequenos partidos 

não podem ser considerados como causadores de problemas para a governabilidade. Por 

definição, os pequenos partidos têm um poder de chantagem pequeno. Somente os grandes 

partidos podem trocar consistentemente apoio por políticas. 

Entende-se por que os parlamentares delegam poderes aos líderes partidários. Agindo 

individualmente, terão pouca capacidade de extrair benefícios do Executivo. Nestes termos, 

negociações individuais poderiam até favorecer o Executivo. No entanto, do ponto de vista 


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do Executivo, negociar com partidos é vantajoso porque, dessa forma, obtém apoio mais 

estável e previsível no longo prazo, reduzindo os custos de transação ao não optar pela negociação 

caso a caso. Na verdade, dada a distribuição de direitos legislativos em favor dos líderes 

partidários, a possibilidade de os partidos serem desconsiderados quer 

O que os partidários das pelos parlamentares quer pelo Executivo é muito pequena. Ao resolverem 

reformas não notam é que o problema de coordenação com que os parlamentares se defrontam, os 

a concentração de poderes partidos passam a ser veículos das demandas coletivas. 

legislativos nas mãos do O papel dos partidos, porém, vai muito além da mera acomodação 

Executivo e dos líderes pragmática e não-programática dos pleitos dos parlamentares. Cabe aos 

partidários produz alguns líderes partidários a árdua tarefa de conciliar os interesses eleitorais indi- 

dos efeitos pretendidos 

viduais dos parlamentares com o seu posicionamento – a favor ou contra 

– em relação às medidas apresentadas pelo Executivo. A lógica da competição 

político-partidária na arena eleitoral não entra em conflito com a acomodação desses 

pleitos individuais. A legislação eleitoral não gera uma oposição inequívoca entre o interesse 

individual e o partidário. E os partidos desempenham papel fundamental em equilibrar as 

demandas diversas de suas clientelas eleitorais por bens particularistas e coletivos. 

O que os partidários das reformas não notam é que a concentração de poderes legislativos 

nas mãos do Executivo e dos líderes partidários produz alguns dos efeitos pretendidos. 

Não há qualquer evidência que dê apoio à noção de que o governo se encontra paralisado 

por falta de apoio partidário e parlamentar. Sendo assim, não há razões para diminuir o 

número de partidos e aumentar o poder de seus líderes, seja na arena congressual ou na eleitoral. 

Obviamente, isto não significa que se deva rechaçar ou ver como negativa qualquer 

reforma. Aperfeiçoamentos possíveis podem e devem ser buscados. 

A questão central diz respeito às relações entre os objetivos pretendidos e as variáveis 

institucionais manipuladas. Nem sempre há clareza quanto a quais os problemas a serem 

atacados e, muito menos, sobre a real contribuição das instituições vigentes para a geração 

do quadro negativo que se quer alterar. Deve-se ainda levar em conta as inter-relações entre 

as inúmeras variáveis a compor o quadro institucional em que se movimentam eleitores 

e políticos. Deduzir comportamentos de variáveis institucionais não é uma tarefa 

simples. A história está repleta de exemplos de reformas que produziram efeitos 

inversos aos pretendidos. 

Notas 

1 Ver Nelson Rojas de Carvalho, E no início eram as bases – geografia política do voto e do 

comportamento legislativo no Brasil, Rio de Janeiro, Editora Revan, 2003; Argelina Cheibub 

Figueiredo e Fernando Limongi, “Incentivos Eleitorais, Partidos e Política Orçamentária”, 

Dados – Revista de Ciências Sociais, vol. 45, nº 2, 2002. 

2 Ver Schmitt, Carneiro e Kuschnir, “Estratégias de campanha no horário gratuito de 

propaganda eleitoral em eleições proporcionais”. Dados [on line], vol. 42, nº 2, 1999.

Senador Eurico de Rezende e deputado Ulysses Guimarães, 1977. Foto de Luis Humberto.

60 | 

Fabiano Santos* 


*Fabiano Santos, Doutor em Ciência Política pelo Iuperj, é professor e pesquisador.

1) Introdução 


Os estatísticos utilizam uma ótima expressão para caracterizar equívoco muito freqüente 

entre analistas que interpretam como relações de causalidade meras associações temporais 

entre dois fenômenos: correlação espúria. Trata-se de lição básica em cursos de metodologia 

– o fato de dois fenômenos ocorrerem ao mesmo tempo não permite a inferência de que um 

seja causado pelo outro. Pois bem, o atual debate em torno da reforma política é marcado 

por uma imensa correlação espúria. O fato de termos vivido crises políticas, oriundas da 

descoberta de práticas ilícitas de membros do governo, no passado e no presente, comportamento 

também observado no Legislativo, tem levado à conclusão de que existe uma relação 

de causalidade entre o sistema político em seu atual formato e a proliferação de corrupção. 

Por conseguinte, basta alterar as regras, em particular as que regem a competição eleitoral 

para a Câmara dos Deputados, que o sistema passará a produzir representantes éticos e de 

alto padrão moral. A fragilidade do argumento é gritante. 

O problema da corrupção e a proliferação de escândalos é fenômeno comum a todos os 

sistemas políticos nos quais os seguintes ingredientes se encontram associados: capitalismo, 

setor público ativo na economia, democracia com sufrágio universal, além de partidos em 

busca de financiamento para campanha. Ou seja, a corrupção é um problema em todos 

os lugares em que o capitalismo convive com democracia, independentemente do sistema 

político adotado. Os países que conseguiram diminuir as taxas de corrupção foram aqueles 

que aperfeiçoaram as instituições de controle, como Ouvidoria, Ministério 

O sistema político Público e Tribunais de Contas. É fato notório que no Brasil tais institui- 

brasileiro, apesar das ções têm aumentado sua participação e importância no processo político. 

aparências, funciona de O mérito das principais propostas de reforma política atualmente em 

maneira satisfatória 

voga pode ser avaliado, todavia, quanto a sua capacidade de qualificar o sistema 

político brasileiro com relação a outros quesitos. Tome-se, como exemplo, 

a estabilidade do quadro partidário e a proposta de implantação do chamado voto distritalmisto, 

o famoso modelo alemão. Não é objetivo deste artigo discutir as enormes dificuldades 

advindas da tentativa de adotar tal sistema em nosso país. Contudo, vale lembrar, à guisa de 

considerações introdutórias, que, de fato, alguns países adotaram o famoso modelo na esperança 

de conferir mais estabilidade e consistência, accountability, enfim, ao seu sistema de partidos. 

Infelizmente, o resultado foi que grande parte deles longe estiveram de alcançar os objetivos 

colimados. Casos como o da Venezuela, Bolívia, México e Itália, Rússia, nos quais alguma 

forma de sistema misto é utilizada, raramente são lembrados pelos defensores deste tipo de 

reforma, mas a verdade é que todas essas nações enfrentam quadros partidários fragmentados, 

pulverizados e polarizados, o que significa que os efeitos benéficos do sistema sobre a qualidade 

da democracia não estão sendo observados. Voltando ao início da argumentação, e se a linha da 

correlação espúria é livre, pode-se argumentar contra o sistema e, evidentemente que de forma 

anedótica, que o modelo alemão não funciona em países de língua latina e russa! 

O sistema político brasileiro, apesar das aparências, funciona de maneira satisfatória. 

Temos um sistema partidário estabilizado, com taxas de volatilidade cadentes, girando em 

torno de quatro a cinco partidos em equilíbrio de condições, e que expressa a pluralidade so- 


62 | 


cial radicada na sociedade. Temos uma disputa presidencial mais estabilizada ainda, baseada 

em torno de dois blocos, um de centro-esquerda e outro de centro-direita, que se revezam e 

continuarão a se revezar no poder, principalmente e à medida que a radicalização dê espaço 

ao bom senso e à disputa em torno de uma agenda para o país. Mudanças são bem vindas, 

desde que preservem o caráter radicalmente democrático de nossa arquitetura institucional, 

calcadas no presidencialismo, grande símbolo da incorporação política em um país desigual; 

no voto proporcional, garantia dos direitos de minoria em uma sociedade complexa e plural; 

e na lista aberta, espaço vital de preservação da accountability nas eleições para o Legislativo. 

Nas linhas que se seguem centrarei minhas observações sobre o debate em torno da reforma 

política na questão do sistema de governo. Argumento que a principal linha de aperfeiçoamento 

institucional passa pelo fortalecimento do Legislativo, especificamente na geração de incentivos 

para que os partidos de oposição possam participar do processo decisório e alocativo de “dentro” 

do Congresso, e não por meio de um movimento de cooptação por parte do Executivo. 

2) Sistema de governo: onde reside a diferença? 

Às vésperas das eleições de outubro, voltou às colunas dos jornais e discursos de políticos, 

principalmente de oposição, a questão do sistema de governo. Não basta a população 

ter se pronunciado duas vezes e com ampla maioria a favor do atual modelo – colocam-se 

os presidencialistas mais uma vez na defensiva. Ora, qual a grande diferença entre os dois 

sistemas? De imediato, é importante assinalar aquilo que não os distingue: estudos recentes 

e rigorosos sobre o assunto, bem como atenta observação da história recente dos países 

democráticos, comprovam que não existem vantagens de um sistema sobre o outro nos quesitos 

transparência e honestidade. Ademais, é também verdade que a suposta superioridade 

do parlamentarismo no que concerne à estabilidade do regime foi contestada de maneira 

vigorosa pelas análises do cientista político José Antonio Cheibub, da Universidade de Illinois 

– a aparente instabilidade dos regimes presidenciais não passa de mais uma correlação 

espúria, ilusão alimentada pelo fato de serem os países presidencialistas, em sua maioria, 

membros do continente sul-americano e nações vítimas de ditaduras militares, estas, sim, as 

nações herdeiras de ditaduras militares, parlamentaristas ou presidencialistas, mais propensas 

a enfrentar crises e retrocessos em sua trajetória de redemocratização. 

Mas, então, a pergunta retorna: qual a diferença entre os sistemas de governo? Vale 

a pena ainda explorar aquilo que, embora apareça como diferença, não distingue os dois 

sistemas em sua essência. Diz-se que os sistemas parlamentares garantem a emergência de 

governos majoritários, ao passo que os presidenciais permitiriam a formação de governos 

minoritários. Nada mais longe da verdade – em torno de 40% dos governos formados nos 

países parlamentaristas da Europa ocidental do pós-guerra não eram compostos por partidos 

que controlavam a maioria das cadeiras no Legislativo. Em uma palavra, a incidência de 

governos de minoria é tão comum no parlamentarismo quanto no presidencialismo. Argumenta-se, 

além disso, que os sistemas presidenciais não geram incentivos para a formação 

de governos de coalizão, o que, mais uma vez, longe está de corresponder aos fatos da vida. 

Só para ficarmos em nosso continente, desde a última onda de redemocratização, o modelo


institucional por excelência na América do Sul é o presidencialismo de coalizão, experiência 

rica, na qual se observam exemplos de sólida estabilidade como a Concertación no Chile, 

convivendo com momentos fugazes e turbulentos, como foi o caso, inédito na Argentina, 

de governo de coalizão com os radicais e a Frepaso. 

Voltemos então ao tema das diferenças. Uma pergunta talvez elucide a dúvida fundamental. 

Como é possível a formação de governos de minoria em sistemas parlamentaristas 

se a confiança da maioria do parlamento é necessária para a sustentação do governo? A explicação 

é simples: ter a confiança do parlamento significa basicamente existir uma maioria 

partidária que pelo menos tolera o governo. Ora, tolerar um governo não é o mesmo que 

dele participar. Portanto, freqüentemente, governos se formam sem que do gabinete façam 

parte partidos cuja soma das bancadas alcance a maioria das cadeiras. É assim a prática mais 

comum na Escandinávia, em algumas ocasiões na França, na Espanha e vários outros países 

da Europa. Contudo, quando uma oposição não tolera o governo, aí, sim, um voto de desconfiança 

é aprovado, ou ocorre a derrota do governo em algum ponto importante de sua 

agenda, equivalendo à perda de confiança no gabinete, o que força a convocação de novas 

eleições – e é aqui que reside a diferença fundamental entre um e outro sistema. 

Quando em um sistema parlamentar a maioria legislativa é formada por partidos que 

fazem oposição, o parlamento pode votar uma moção de desconfiança e haver a convocação 

de novas eleições, ao passo que essa possibilidade não existe no sistema presidencial, isto é, 

o governo pode sobreviver mesmo enfrentando uma oposição majoritária no Legislativo – 

outra não é a experiência predominante nos EUA do pós-guerra, os chamados governos 

divididos, nos quais a maioria que controla o Congresso não é formada pelo partido ao qual 

é filiado e pelo qual se elegeu o presidente. Vale lembrar a este respeito que as últimas eleições 

legislativas norte-americanas, consagrando os democratas como vitoriosos na Casa e no 

Senado, forneceram pedagógica oportunidade aos reformistas brasileiros de verificar como a 

possibilidade de um governo dividido não causou pânico em quem quer que seja. Do ponto 

de vista da condução do processo político e de negociação da agenda, os governos de minoria 

são certamente marcados por idas e vindas, negociações e, às vezes, conflitos abertos; 

todavia, isso em nada autoriza a conclusão segundo a qual as chances de estabilização do 

processo democrático, de sucesso econômico dos governos, da capacidade maior ou menor 

de aprovar agendas sejam maiores no parlamentarismo. De novo, todos os fenômenos que 

tornam o processo governativo mais lento e negociado, como, por exemplo, governos de 

minoria, de coalizão, ou os dois, ocorrem com a mesma freqüência num e noutro sistema. 

O que os diferencia, sim, é a competência do Executivo em dissolver o parlamento quando 

lhe parecer de conveniência política, na expectativa de aumentar seu poder de barganha no 

Legislativo, ou a prerrogativa deste de derrubar os mandatários do Executivo nas ocasiões 

em que a maioria parlamentar decide não tolerar a situação. No presidencialismo, a única 

forma, guardados casos extremos de má conduta, de interrupção de mandatos parlamentares 

e do chefe do Executivo é o velho e bom voto popular. 

É verdade também que o sistema presidencial brasileiro apresenta diferenças importantes 

em relação ao norte-americano. Discutir as especificidades de nosso modelo e ao mesmo tempo 

apontar alguns pressupostos de seu bom funcionamento é o objetivo da seção a seguir. 


64 | 


3) Presidencialismo de coalizão: como evitar erros do passado e 

estabilizar o processo político institucional 

Um governo normal tem ao final de 

seu mandato sempre coisas boas e ruins 

a mostrar. A reeleição do presidente 

Lula revela que boa parte da população 

aprova dimensões importantes 

de sua administração, mais especificamente 

pontos ligados ao desempenho 

da economia e do combate aos 

gravíssimos problemas sociais. 

Entre os aspectos 

positivos, todavia, não se 

pode incluir a estratégia 

adotada para se relacionar 

com o Congresso. Os problemas 

vividos pelo governo 

com a base aliada no parlamento, 

assim como o 

espaço conquistado pela 

oposição na organização e condução das CPIs constituem excelente aprendizado sobre o 

modo pelo qual não se deve dar a interação entre Executivo e Legislativo no Brasil. 

A separação de poderes e o multipartidarismo formam a base de funcionamento de nossas 

instituições democráticas. Como efeito direto dessas características, surge a necessidade 

de organizar coalizões de apoio ao presidente no Legislativo, uma vez que são remotíssimas 

as chances de que o partido do presidente conquiste a maioria das cadeiras nas duas Casas 

do Congresso. Esse contexto institucional define o presidencialismo de coalizão, modelo 

de governança adotado no Brasil e em vários países da América do Sul, onde é freqüente 

a conjugação de presidencialismo e fragmentação partidária. Quais são os pressupostos do 

bom funcionamento do presidencialismo de coalizão? O exame dos últimos mandatos presidenciais 

revela que pelo menos quatro pontos são fundamentais: 

1) a decisão de montar a coalizão e a disposição de distribuir poder entre os partidos que 

demonstram o desejo de fazer parte do governo; 

2) a redução tanto quanto possível do número de parceiros, assim como de sua 

heterogeneidade, a fim de reduzir os custos de transação política no interior da 

coalizão; 

3) a distribuição proporcional de cargos no Executivo ao peso que os partidos têm na base 

aliada; 

4) a definição de uma agenda legislativa que seja consenso na coalizão e a conquista dos postoschave 

no Congresso tendo em vista fazer tramitar os pontos principais de tal agenda.


A importância dos pontos enumerados acima pode ser medida através de uma rápida 

comparação do primeiro mandato do presidente Lula com o que ocorreu ao longo dos dois 

mandatos de Fernando Henrique Cardoso. A tabela abaixo contém as informações necessárias 

para uma análise mais cuidadosa do tópico. 

Tabela 1 - Duração, composição partidária, apoio parlamentar, 

proporcionalidade e percentagem de ministros apartidários dos 

ministérios formados entre 1995 e 2006 

Presidentes 

e seus 

ministérios 

Período de 

duração 

Partidos representados no 

ministério 

Apoio na 

Câmara 

(nominal) 

FHC I-1 (01/95-04/96) PSDB-PMDB-PFL-PTB 56,3 0,57 

FHC I-2 (04/96-12/98) PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS 76,6 0,60 

FHC II-1 (01/99-03/99) PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS 74,3 0,70 

FHC II-2 (03/99-10/01) PSDB-PMDB-PFL-PPB-PPS 68,2 0,59 

FHC II-3 (10/01-03/02) PSDB-PMDB-PFL-PPB 62,0 0,68 

FHC II-4 (03/02-12/02) PSDB-PMDB-PPB 45,1 0,37 

LULA 1 (01/03-01/04) PT-PSB-PDT-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB 49,3 0,64 

LULA 2 (01/04-06/05) PT-PSB-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB-PMDB 62,0 0,51 

LULA 3 (06/05-08/05) PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PL 59,8 0,56 

LULA 4 (08/05-09/05) 

PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PL 

69,0 0,55 

LULA 5 (09/05-04/06) 

PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PP- 

PRB-PL 

69,0 0,52 

LULA 6 (04/06- ) PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PP 58,4 0,52 

Dados cedidos por Amorim Neto. 

Proporcionalidade 

na distribuição 

das 

pastas 

As diferenças são significativas e podem ser sintetizadas em três dimensões, até certo 

ponto relacionadas aos itens expostos inicialmente: a durabilidade; o número e a natureza 

dos parceiros; a proporcionalidade entre cadeiras e pastas ministeriais e a magnitude de 

ministérios técnicos, isto é, sem filiação partidária. Com relação à durabilidade, percebe-se 

maior estabilidade durante os dois mandatos de FHC do que durante o governo Lula. De 

1995 a 1998, apenas dois gabinetes foram compostos, número que se eleva um pouco no 

quadriênio 1999-2002. Nada que se compare, contudo, aos seis gabinetes montados pelo 

atual governo. 

A explicação para tal instabilidade surge ao levarmos em consideração o número de partidos 

presentes em cada ministério – durante os dois mandatos de FHC, esse número oscilou 

de três a seis, ao passo que com Lula variou de sete a nove partidos. Chamamos atenção acima 

para o problema da heterogeneidade política, e isto fica ainda mais claro após o exame da tabela. 

Enquanto FHC trabalhou com partidos dispostos de forma contígua no espaço ideológico 

(PPB, PFL, PSDB, PMDB, PPS), Lula negocia com parceiros tão diversos quanto PP, PTB, 

PL, PMDB, PV, PCdoB, além do próprio PT. 


66 | 


Vale a pena mencionar também o fato de terem presença importante no ministério 

Lula partidos que sobrevivem basicamente por conta do controle da patronagem e das 

verbas sob controle do setor público. A coexistência de partidos orientados 

Vale a pena mencionar essencialmente para cargos (office seeking, na acepção de Strom, 1990) com 

também o fato de terem partidos orientados para políticas (policy seeking, Strom, 1990) é difícil em 

presença importante qualquer contexto. Todavia, durante o governo Lula o peso do primeiro 

no ministério Lula tipo de partidos acabou se intensificando por conta do gradual abandono 

partidos que sobrevivem de partidos como o PDT e o PPS, de tradição de esquerda, abandono 

basicamente por conta do ocorrido em nome da discordância em torno de policies. A conseqüência, 

controle da patronagem no que tange à convivência entre Executivo e Legislativo foi a de que o já 

e das verbas sob controle frágil equilíbrio alcançado inicialmente com a coalizão se tornou fonte de 

do setor público conflitos insolúveis ao redor de cargos, recursos do Estado para o benefício 

de clientelas e partidos. Nesse contexto, o governo é sempre presa fácil de 

escândalos, o que implica a necessidade permanente de reajustes na composição partidária 

do ministério (ver Gallagher, Laver e Mair, 1992). 

O princípio da proporcionalidade entre percentual de cadeiras no Legislativo controladas 

por um partido que compõe a coalizão, isto é, seu peso na base de apoio, e o percentual 

de assentos no ministério é uma regra de ouro para a montagem de governos multipartidários 

– o desrespeito a esse princípio, quando feito de maneira extrema, pode causar desequilíbrios 

importantes no desempenho da base no parlamento. 

O indicador fundamental neste particular, ou seja, que permite averiguar o grau de 

correspondência entre pastas ministeriais e força parlamentar dos partidos é o sugerido por 

Amorim Neto (2000), denominado de Taxa de Coalescência. Os valores referentes a cada 

período presidencial em exame aparecem na quinta coluna. A taxa se baseia no índice de 

desproporcionalidade de Rose (1984), cuja função é medir a distorção entre cadeiras e votos 

ocorrida em cada eleição. No estudo de Amorim Neto, ministérios substituem cadeiras 

parlamentares e estas substituem os votos. Assim, 

Taxa de Coalescência = 1-1/2 somatório |Si-Mi| 

Onde, 

Mi= % de ministérios recebidos pelo partido i quando o gabinete foi escolhido; 

Si= % de cadeiras ocupadas pelo partido i no interior do conjunto de cadeiras sob controle 

dos partidos integrantes do ministério no momento em que este foi indicado. 

A necessidade de acomodar as várias facções internas do PT levou a que esse partido 

tivesse uma representação superdimensionada ao longo de todo o período do governo Lula, 

acarretando defecções e dificuldades de gestão da coalizão. O mesmo problema ocorreu de 

maneira significativamente mais tênue durante os oito anos de governo FHC – tirante o 

último ano deste e o primeiro do governo Lula, os demais sempre indicaram taxas de coalescência 

maiores de 1995 a 2002 do que de 2003 a 2006. 

Em resumo, durante seu primeiro mandato, o presidente Lula, de fato, decidiu montar 

uma coalizão e distribuiu poder aos partidos que revelaram disposição de participar de um


governo sob liderança petista; portanto, a primeira condição foi atendida. Contudo, o mesmo 

não ocorreu com relação aos demais pontos destacados acima. O número de parceiros 

foi extremamente alto, bem como a dispersão ideológica dos partidos integrantes da base. 

A distribuição de pastas ministeriais longe esteve da proporcionalidade relativamente ao 

peso dos partidos no Congresso – pode-se dizer que o PT controlou muito, pouco restando 

aos demais parceiros. Finalmente, com exceção do primeiro ano de mandato, no qual uma 

agenda de reformas constitucionais ficou bem estabelecida como prioritária pelo governo, 

o restante do período ficou marcado por uma grande indefinição quanto ao que, essencialmente, 

o governo gostaria de ver aprovado no Legislativo. Ademais, em vários momentos a 

oposição conseguiu emplacar nomes pouco palatáveis para o governo em postos-chaves da 

Câmara e do Senado, sendo o episódio que levou a vitória de Severino Cavalcanti à presidência 

da Câmara Baixa apenas o mais ruidoso deles. 

4) Uma inovação radical: apostar em governos de minoria 

Os problemas enfrentados pelo atual governo apenas em parte decorreram de suas 

próprias escolhas, ou seja, tiveram origem no puro e simples descuido em assunto que se 

mostrou de primeira importância. Todavia, parte significativa dos dilemas vividos por Lula 

e equipe derivou de restrições colocadas pelo ambiente político e institucional. Em primeiro 

lugar, a estrutura do conflito político-partidário, isto é, o modo pelo qual a força parlamentar 

dos partidos dispostos a uma conduta mais ou menos cooperativa foi distribuída. 

Em segundo e mais importante lugar para fins de reforma política, a pouca flexibilidade 

conferida pelo sistema político, em particular, pelo conjunto de atribuições 

Do jeito que as coisas decisórias depositadas nos Poderes Executivo e Legislativo. Do jeito que as 

funcionam na política coisas funcionam na política brasileira atualmente, poucas possibilidades 

brasileira atualmente, restam ao presidente brasileiro a não ser governar com maiorias, freqüente- 

poucas possibilidades mente com supermaiorias parlamentares. Utilizando-se de raciocínio con- 

restam ao presidente trafactual, poder-se-ia argumentar que boa parte das disfuncionalidades 

brasileiro a não ser observadas recentemente não ocorreria se o governo optasse por montar no 

governar com maiorias, Legislativo uma base de apoio minoritária, porém mais enxuta e coesa, e 

freqüentemente partisse para a negociação de sua agenda com a oposição e independentes. 

com supermaiorias Uma outra lógica governamental adviria de uma decisão dessa na- 

parlamentares 

tureza, como se viu, experiência comum no presidencialismo norte-americano 

e em diversos países parlamentaristas da Europa. A história revela, 

entretanto, que para o bom funcionamento desse tipo de governo é essencial que o governo 

encontre no Congresso atores que estejam dispostos e capacitados a negociar uma agenda 

para o país. Sob essa perspectiva, a atual estrutura institucional que rege as relações Executivo-Legislativo 

concentra muito poder no primeiro, principalmente no que tange o orçamento 

e o poder de iniciar legislação, através das MPs, e torna o segundo irresponsável, da 

ótica das políticas públicas de alcance mais geral. 

Em outras palavras, governos de minoria pressupõem a existência de algumas condições 

político-institucionais. No Brasil, os benefícios advindos da condição de ser governo 


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são muito altos, assim como os custos de estar na oposição, principalmente para pequenos 

partidos e partidos intermediários. Uma plataforma interessante que visa ao aperfeiçoamento 

democrático no Brasil consiste, pois, em capacitar o Legislativo para participar de 

maneira mais eficiente no processo decisório, na implantação de políticas públicas, através 

de seu acompanhamento, e do processo de alocação de recursos orçamentários. Retomando 

alguns pontos de artigo que publiquei em número anterior da Plenarium (Santos, 2004), 

destacaria, pelo menos, duas dimensões: 1) aumentar o poder de alocação de recursos do 

Congresso; 2) aumentar o poder decisório das comissões técnicas permanentes. 

Quanto ao primeiro aspecto, trata-se de discutir a inserção do Congresso no processo 

orçamentário brasileiro. Duas medidas são essenciais. A primeira é tornar o orçamento, que 

é aprovado a cada ano pelo Legislativo, imperativo e não apenas autorizativo. Retirar o poder 

de contingenciar o gasto da União é vital para conferir maior responsabilidade às decisões dos 

congressistas, assim como para redistribuir o poder político da burocracia 

No Brasil, os benefícios do Ministério da Fazenda em favor da dimensão representativa do regime 

advindos da condição de democrático. A segunda medida essencial, no sentido de se aumentar o po- 

ser governo são muito der de alocação do Congresso, diz respeito à própria forma pela qual a peça 

altos assim como os custos orçamentária é discutida e aprovada no Congresso. Atualmente o processo 

de estar na oposição, é concentrado em uma comissão mista, sendo de vital importância a figura 

principalmente para do relator do projeto, em geral escolhido entre os mais confiáveis membros 

pequenos partidos e da base aliada ao governo. Uma maneira de contornar essa situação é divi- 

partidos intermediários 

dir o projeto orçamentário por áreas e enviar os diversos subprojetos para 

comissões pertinentes, fornecendo-lhes o poder de modificar as estimativas 

de receitas e despesas ali contidas. Uma vez aprovada a proposta da comissão temática, esta a 

envia para a comissão de orçamento e suas subcomissões, que tratariam de apreciar a proposta 

de substitutivo daquela. Relevante ressaltar que tal divisão de tarefas implica modificar a forma 

de tramitação do projeto de orçamento, que deixaria de ser unicameral, passando a tramitar 

simultaneamente nas duas Casas do Congresso. 

A segunda dimensão relevante consiste no problema do ritmo e locus de tramitação das 

matérias enviadas às comissões permanentes. Duas questões básicas devem ser consideradas: 

a) a questão da urgência; e b) a questão das comissões especiais. 

Existem dois tipos de urgência: a constitucional, de prerrogativa unilateral do chefe do 

Executivo, e a regimental, que pode ser solicitada por parlamentares segundo vários critérios, 

mas cuja aprovação depende da concordância do Plenário. Em comum nos dois casos, 

o fato de uma matéria sob tramitação urgente ter necessariamente de estar em Plenário para 

votação em 45 dias, tendo ou não sido apreciada pela comissão de mérito. O ponto central 

é que os principais projetos de interesse do Executivo, excetuando-se projetos de emenda 

constitucional, recebem o carimbo de urgentes, seja mediante pedido do próprio presidente, 

utilizando-se de sua prerrogativa constitucional, seja pela via de acordo entre líderes. 

Não é difícil entender que o recurso sistemático do instrumento do pedido de urgência, 

incidindo especialmente sobre matérias importantes, acaba por enfraquecer o trabalho das 

comissões permanentes, diminuindo, por conseguinte, os incentivos para uma participação 

mais ativa nesses órgãos.


A questão das comissões especiais é mais um mecanismo de amesquinhamento das 

atribuições das comissões permanentes. Projetos de emenda constitucional e projetos de 

código não tramitam em comissões permanentes. Ademais, matérias complexas, apreciadas 

por mais de três comissões permanentes, podem ser retiradas destas e enviadas para uma 

comissão especial, encarregada unicamente de proferir parecer sobre tais matérias. Uma 

comissão especial difere de uma permanente pelo fato de ser constituída apenas para dar 

conta da tarefa especificada no momento de sua criação, isto é, trata-se de comissão ad hoc 

cuja membership é escolhida caso a caso. O ponto central é que a composição das comissões 

especiais pode ser manipulada pelos líderes, responsáveis pela indicação de seus membros, 

independentemente de expertise no tema em apreciação, apenas para dar aquiescência às 

finalidades do governo. As decisões de uma comissão permanente, contudo, para cuja montagem 

algum grau de dedicação e especialização nos temas pertinentes é pressuposto de seus 

membros, não são de fácil manejo por parte das lideranças do bloco governista. 

A facilidade de se pedir urgência para a tramitação dos projetos de interesse do governo 

e a prática de montagem de comissões especiais diminuem dramaticamente os incentivos 

para que os parlamentares, governistas ou de oposição, participem do processo decisório, 

desprovidos que são de um locus a partir do qual sua contribuição possa ser levada em consideração. 

Impõe-se, portanto, por um lado, rediscutir os critérios tanto de indicação de 

tramitação especial para projetos, restringindo, por exemplo, o número destes que podem 

tramitar com urgência em um mesmo intervalo de tempo, ou o tamanho do apoio necessário 

para aprovar a urgência constitucional; e, por outro, permitir às comissões permanentes 

a apreciação de projetos de emenda constitucional e de código, além de aumentar os requisitos 

de complexidade tendo em vista criar uma comissão especial. 

5) Conclusão 

A conclusão é que a grande discussão em torno da reforma política encontra-se deslocada 

em seu foco mais precípuo, pois não se trata de intervir nos mecanismos eleitorais, mas 

sim de como tornar o Congresso definitivamente co-responsável, para o bem e para o mal, 

pela agenda governamental no Brasil. Além de atingir um fim em si mesmo louvável – o fortalecimento 

da Casa por excelência da representação política –, esse enfoque sobre a reforma 

institucional teria como conseqüência benéfica tornar o processo governativo mais flexível, 

conferindo ao presidente e à oposição um leque maior de alternativas no que tange a suas 

finalidades de tramitação e negociação da agenda e sobrevivência política respectivamente. 

Referências 

AMORIM NETO, Octavio (2000), “Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil”. Dados, vol. 

43, nº 3, p. 479-519. 

SANTOS, Fabiano (2004), “A reforma do Poder Legislativo”. Plenarium: Câmara dos Deputados, ano 1, nº 1, p. 26-40. 


70 | 

Jairo Nicolau* 

Cinco opções, uma escolha: 

o debate sobre a reforma do 

sistema eleitoral no Brasil 

*Jairo Nicolau, Doutor em Ciência Política pelo Iuperj, onde é professor e pesquisador.


O novo Congresso que toma posse em fevereiro de 2007 deve, enfim, debater e votar a 

tão esperada reforma política. Entre os diversos tópicos que entrarão em pauta, um dos mais 

importantes é a reforma do sistema eleitoral usado nas eleições para a Câmara dos Deputados. 

O propósito deste artigo é avaliar as cinco opções de sistema eleitoral que freqüentam 

o debate sobre o tema no Brasil: as três versões de representação proporcional (lista aberta, 

lista fechada e lista flexível); o sistema majoritário-distrital; e a combinação do sistema majoritário 

com proporcional, conhecido no Brasil pelo impreciso nome de distrital-misto. 

Dois pontos devem ser salientados. O primeiro é que nada impede que, a exemplo de 

outros países, diferentes sistemas eleitorais sejam adotados para as eleições para Câmara dos 

Deputados, Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores. Por exemplo, o voto majoritário-distrital 

pode funcionar nos municípios, mas dificilmente produziria bons resultados 

na disputa para a Câmara dos Deputados. 

O segundo ponto é que, ainda que tenha preferência pessoal por um determinado sistema 

(a lista flexível), o propósito aqui não é fazer uma defesa dessa opção, mas mostrar os 

diversos aspectos (positivos e negativos) associados a cada proposta. 

A lista aberta 

O eleitor, em geral, vota A lista aberta está em vigor no Brasil desde 1945. Dezesseis legislatu- 

em um nome de sua ras da Câmara dos Deputados foram escolhidas por meio desse sistema. Já 

predileção, mas não nos anos 50, alguns políticos, tais como Carlos Lacerda e Milton Campos, 

sabe que, no processo chamaram a atenção para o fato de a lista aberta incentivar a competição 

de apuração, os votos entre os candidatos de uma mesma legenda, o que enfraqueceria os parti- 

desse candidato serão dos. Esse foi o principal argumento apresentado pelos críticos da lista aber- 

somados aos de outros. ta até recentemente, quando outros pontos passaram a ser salientados. 

Se o candidato tiver mais O primeiro deles refere-se à transferência de votos entre candidatos 

votos do que o quociente de um mesmo partido ou coligação. A eleição de Enéas Carneiro (2002) e 

eleitoral, ele ajuda outros Clodovil Hernandez (2006), ambos como deputados federais por São Pau- 

nomes da lista a se lo, é apresentada como caso exemplar dessa tendência. Os dois concorre- 

elegerem; se tiver menos, ram por micropartidos, obtiveram mais votos do que o quociente eleitoral 

será ajudado pelos votos e ajudaram os seus partidos a eleger deputados com reduzido número de 

de outros candidatos 

votos. Na realidade, o espanto com casos como esses deriva do desconhecimento 

de como é feita a conta para distribuir as cadeiras na disputa para 

deputado federal. Ainda que as campanhas sejam concentradas nos candidatos, a distribuição 

das cadeiras é feita a partir dos votos totais obtidos por uma legenda (ou coligação). O 

eleitor, em geral, vota em um nome de sua predileção, mas não sabe que, no processo de 

apuração, os votos desse candidato serão somados aos de outros. Se o candidato tiver mais 

votos do que o quociente eleitoral, ele ajuda outros nomes da lista a se elegerem; se tiver 

menos, será ajudado pelos votos de outros candidatos. 

Um segundo ponto refere-se à desigual distribuição geográfica dos deputados eleitos. 

Hoje, há uma crescente tendência ao municipalismo nas eleições para a Câmara dos Deputados 

e, sobretudo, para as Assembléias Legislativas: muitos eleitores escolhem candidatos 


72 | 

Jairo Nicolau 

com fortes vínculos com a cidade onde residem. Mas o sistema de lista aberta não garante 

que todas as áreas de um determinado estado (ou município, nas eleições para vereador) 

tenham representantes com vínculos mais diretos com essas áreas (domicílio eleitoral, carreira 

política). Muitas vezes, grandes municípios não elegem representantes (pois dispersam 

o voto entre muitos candidatos), enquanto pequenos municípios, por concentrarem o voto 

em um número reduzido de candidatos, acabam elegendo deputados. Sem contar que os 

padrões não são seguidos em duas eleições consecutivas. A aleatoriedade do sistema tem 

sido vista como um ponto frágil da lista aberta, sobretudo pelos que defendem o vínculo 

territorial como uma virtude a ser garantida em um sistema representativo. 

Uma terceira crítica atribui à lista aberta um estímulo ao clientelismo e à corrupção. 

Como os deputados são incentivados a criar vínculos territoriais ou de identidade (religioso, 

profissional, corporativo) com os eleitores durante a campanha, eles 

Poderia o sistema precisam cultivar, ao longo do mandato, algum tipo de prestação de con- 

eleitoral estar associado tas específico para essa “clientela”: emendas do orçamento; ação junto aos 

à corrupção? É pouco orgãos do Executivo federal ou estadual para implementar políticas que 

razoável creditar favoreçam as suas bases; apresentação de proposições legislativas. 

escândalos políticos so- O incentivo do sistema de lista aberta para que os deputados eleitos 

mente ao procedimento cultivem uma relação estreita com clientelas específicas não significa que 

adotado para escolha dos essa relação derivará necessariamente para a corrupção. Quanto às emen- 

representantes. A Itália e das do orçamento, há casos de corrupção (por exemplo, o escândalo do su- 

o Japão, dois países que perfaturamento das ambulâncias), mas na grande maioria das situações, os 

passaram por escândalos deputados procuram garantir que verbas sejam liberadas para a realização 

que envolveram boa de obras em suas bases eleitorais. 

parte da elite política Poderia o sistema eleitoral estar associado à corrupção? É pouco razo- 

nos anos 90, trocaram os ável creditar escândalos políticos somente ao procedimento adotado para 

seus sistemas eleitorais escolha dos representantes. A Itália e o Japão, dois países que passaram 

por sistemas mistos 

por escândalos que envolveram boa parte da elite política nos anos 90, 

trocaram os seus sistemas eleitorais por sistemas mistos; a Itália abandonou 

um sistema de lista aberta, e o Japão, uma variante de sistema majoritário em distritos que 

elegiam poucos representantes. Denúncias de corrupção eleitoral atingiram a Democracia 

Cristã alemã (sistema misto) e o PSOE espanhol (lista fechada). 

Na realidade, existem muito poucos estudos consistentes comparando o grau de corrupção 

entre os países. Também sabemos pouco por que alguns países são mais corruptos do 

que outros, e por que a corrupção é variável entre as diferentes regiões de um mesmo país. 

A razão é simples: o fenômeno é difícil de ser mensurado e avaliado. As pesquisas comparativas, 

que geralmente lidam com percepções da elite sobre o grau de corrupção em um dado 

país, são muito criticadas pela metodologia utilizada, que, em geral, padece de problemas 

de confiabilidade e de validade. 

Um estudo do cientista político finlandês Lauri Karvonem, que comparou o sistema 

eleitoral de setenta países, chamou a atenção para um ponto vulnerável dos sistemas de 

voto preferencial (lista aberta e flexível). Como o financiamento é obtido pelos candidatos 

individualmente, e a prestação de contas é de responsabilidade dos candidatos, haveria um


Combinamos grandes controle menor dos dirigentes e dos órgãos centrais do partido sobre os gas- 

distritos eleitorais, tos de campanha. Acredito que a prática do sistema proporcional no Brasil 

um grande número nos anos recentes mostra tais dificuldades. Combinamos grandes distritos 

de candidatos e de eleitorais, um grande número de candidatos e de partidos. Na eleição para 

partidos. Na eleição para deputado federal em 2002 concorreram 702 candidatos em São Paulo e 

deputado federal em 560 no Rio de Janeiro. Mesmo em um pequeno estado como Alagoas, 75 

2002 concorreram 702 nomes disputaram. É quase impossível examinar cuidadosamente as contas 

candidatos em São Paulo de tantos candidatos. 

e 560 no Rio de Janeiro. Em resumo: não existe associação empírica ou lógica entre a lista aber- 

Mesmo em um pequeno ta e a corrupção, mas o controle dos gastos de campanha é mais difícil 

estado como Alagoas, em sistemas de representação proporcional com voto preferencial. Tal ten- 

75 nomes disputaram. É dência seria agravada no Brasil devido ao alto número de candidatos que 

quase impossível examinar disputam as eleições. 

cuidadosamente as contas O principal argumento em defesa do sistema de lista aberta é o grau de 

de tantos candidatos 

escolha que ele oferece aos eleitores. Em geral, a possibilidade de escolher 

um determinado candidato em uma lista de nomes é contrastada com o 

sistema de lista fechada, no qual o eleitor pode apenas votar em um partido. Essa liberdade 

de escolha permitiria aos eleitores utilizarem o voto como instrumento de punição e 

recompensa, enquanto no modelo de lista fechada candidatos impopulares e acusados de 

corrupção poderiam ser colocados nas primeiras posições da lista. 

A lista fechada 

A Comissão Especial de Reforma Política – presidida pelo deputado Alexandre Cardoso 

(PSB-RJ), e tendo como relator o deputado Ronaldo Caiado (PFL-GO) – apresentou 

seu relatório final em 2003, com a sugestão da lista fechada. Os eleitores deixariam de votar 

em nomes, e passariam a votar exclusivamente na legenda; cada partido ordenaria a lista de 

candidatos antes das eleições. 

O principal argumento em defesa da lista fechada é que ela fortaleceria os partidos. Em 

primeiro lugar, o processo de escolha dos candidatos ganharia enorme importância, o que 

vitalizaria os partidos. Em segundo lugar, os partidos passariam a ter um papel predominante 

nas campanhas, já que os eleitores passariam a votar exclusivamente nas legendas. Além 

disso, a lista fechada foi sugerida por ser a melhor opção no caso de adoção do financiamento 

de campanha feito exclusivamente com recursos públicos. Essa sugestão do Relatório 

Caiado é correta: se a prioridade da reforma é introduzir o financiamento público integral, 

a melhor escolha é a lista fechada. 

O fortalecimento dos partidos, visto pelos defensores da lista fechada como virtude, é 

considerado risco pelos seus críticos. O argumento é o de que a lista fechada produziria uma 

“oligarquização” (essa é a palavra utilizada) dos partidos brasileiros. Os chefes, os dirigentes 

de cada seção estadual controlariam a feitura da lista, colocando seus aliados nas primeiras 

posições, e seus adversários entre os últimos nomes. A tese da oligarquização é acompanhada 

por exemplos hipotéticos: imagine fulano organizando a lista no estado x; beltrano, 


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Jairo Nicolau 

sanguessuga notório, mas chefe do partido no estado z, posicionando-se na cabeça da lista. 

Restaria ao eleitor dos partidos x ou z a resignação, já que perderia a liberdade conferida 

pelo sistema de lista aberta de votar em nomes. 

Obviamente, as coisas poderiam se passar desse jeito. Mas há de se considerar dois 

aspectos. Muitos países se valem dos sistemas de lista fechada com sucesso. Portugal e Espanha, 

por exemplo, adotaram-na ainda na fase de redemocratização e conseguiram organizar 

um sistema partidário consistente. A África do Sul e Israel têm utilizado o sistema de lista 

fechada para favorecer determinados grupos étnicos e religiosos; a Argenti- 

A principal vantagem da na, para garantir a representação feminina no Legislativo. A Suécia utilizou 

lista flexível é a de poder com sucesso a lista fechada até 1994. Não há nenhuma evidência de que 

combinar simultaneamente os partidos nesses países sejam menos democráticos do que os de outras 

a vontade do partido e a democracias. 

dos eleitores. Os partidos Poderíamos esperar que a lista fechada estivesse associada a uma me- 

apresentam uma lista nor renovação parlamentar (uma evidência indireta de “oligarquização”). 

ordenada de candidatos; A pesquisa feita pelos cientistas políticos ingleses Richard Matland e David 

caso o eleitor concorde Studlar, que comparou 25 países diferentes, mostrou que não há nenhuma 

com a lista, vota na relação entre o sistema eleitoral e a taxa de renovação parlamentar. 

legenda; caso queira Outra premissa equivocada da crítica da “oligarquização” é imaginar 

votar em um candidato que o processo de seleção de candidatos não mudaria sob a vigência de um 

específico pode fazê-lo 

novo sistema eleitoral. Hoje os eleitores podem votar em um dos candidatos, 

mas a lista de nomes é selecionada pelos partidos de maneira fechada. 

Em geral, os nomes são escolhidos pelos dirigentes partidários e aprovados nas convenções 

pouco democráticas. 

Com a maior importância conferida aos partidos no sistema de lista fechada, também 

é plausível imaginar que poderíamos ter partidos menos “oligarquizados” (com primárias e 

convenções mais disputadas, por exemplo) do que os que temos hoje. Além disso, é possível 

introduzir na lei mecanismos “antioligárquicos”. O primeiro é garantir que os lugares na 

lista serão distribuídos na proporção dos votos obtidos pelas diversas chapas que disputarão 

a convenção. O segundo é assegurar que na convenção partidária, que escolherá os nomes 

da lista, se adote o voto secreto. 

Em vez da “oligarquização”, acredito que o maior problema do sistema de lista fechada 

é a ausência de um mecanismo de accountability personalizada, ou seja, uma forma de 

estimular uma ligação mais direta dos representantes com os seus eleitores. Sabemos que o 

sistema atual tem uma série de distorções, mas os deputados são movidos pela necessidade 

de sempre estarem conectados às suas bases. No sistema de lista fechada, a principal motivação 

do deputado é cultivar o trabalho partidário (pois é este que garante a boa posição 

na lista na eleição seguinte). Por isso, o parlamentar tem muito pouco interesse de prestar 

contas de seu mandato à população em geral. Não esqueçamos de que o sistema também 

poderia ser implementado nos estados e municípios, onde a relação entre representados e 

representantes é ainda mais forte.

A lista flexível 


Alguns países europeus (Bélgica, Holanda, Suécia, Dinamarca, Noruega, Áustria) têm 

empregado uma versão de representação proporcional, a lista flexível, sistema em que os 

partidos ordenam a lista de candidatos, tal qual o sistema de lista fechada, mas o eleitor 

pode votar em um candidato específico ou, em alguns casos, até reordenar a lista. 

A principal vantagem da lista flexível é a de poder combinar simultaneamente a vontade 

do partido e a dos eleitores. Os partidos apresentam uma lista ordenada de candidatos; 

caso o eleitor concorde com a lista, vota na legenda; caso queira votar em um candidato 

específico, pode fazê-lo. 

Que eu saiba, até hoje, nenhuma proposta de adoção da lista flexível foi apresentada 

no Congresso Nacional. Como acredito que ela pode ser uma alternativa para o aperfeiçoamento 

da representação proporcional no Brasil, apresento uma proposta de como poderia 

funcionar. Em linhas gerais, a principal mudança seria na contagem dos votos de legenda, 

que seriam transferidos para os primeiros nomes da lista: 

1. os partidos apresentam aos eleitores uma lista de candidatos em ordem de preferência; 

2. os eleitores continuam votando em um nome da lista ou na legenda; 

3. o total de votos obtidos por um partido (nominal mais legenda) é dividido pelo número 

de cadeiras que o partido elegeu, obtendo-se uma quota; 

4. os votos de legenda são transferidos para o primeiro nome da lista até que este atinja 

a quota, e os votos em excesso são transferidos para o segundo candidato, e assim 

sucessivamente; 

5. caso um candidato obtenha uma votação nominal superior à quota, ele tem prioridade 

na lista de eleitos. 

O exemplo hipotético abaixo ilustra como quatro cadeiras eleitas por um partido seriam 

alocadas para os candidatos da lista. Os 15 candidatos do partido, somados, obtiveram 

180 mil votos, e o partido obteve mais 20 mil votos de legenda, perfazendo um total de 200 

mil votos. O total de votos (200 mil) é dividido por quatro (as cadeiras eleitas), encontrando-se 

a quota de 50 mil votos. 

Os votos de legenda são transferidos para o primeiro nome da lista até que ele atinja a 

quota. No exemplo, o candidato 1 recebe mais 10 mil votos. Os votos de legenda remanescentes 

são transferidos para o segundo da lista, que recebe 10 mil votos. 

A primeira cadeira é alocada para o candidato 8, que obteve 55 mil votos nominais. 

A segunda iria para o candidato 1, que obteve 50 mil votos (40 mil nominais + 10 mil de 

legenda transferidos). A terceira iria para o candidato 5, com 32 mil votos nominais. A última 

cadeira é conquistada pelo candidato 2, com 22 mil votos (12 mil nominais + 10 mil 

de legenda transferidos). 


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Jairo Nicolau 

A principal vantagem 

da lista flexível seria a 

de fortalecer os partidos 

sem privar os eleitores da 

possibilidade de votar em 

candidatos individuais. 

Com a apresentação 

da lista ordenada, os 

partidos provavelmente 

teriam forte incentivo 

para paulatinamente 

concentrar a campanha na 

reputação do partido, num 

esforço de diferenciação 

com outras legendas 

Distribuição de cadeiras em um sistema de lista flexível 

Candidato Votos 

Transferências do 

voto de legenda 

Total Situação 

1 40.000 10.000 50.000 2° eleito 

2 12.000 10.000 22.000 4° eleito 

3 15.000 15.000 

4 10.000 10.000 

5 32.000 32.000 3° eleito 

6 1.000 1.000 

7 2.000 2.000 

8 55.000 55.000 1° eleito 

9 1.500 1.500 

10 1.000 1.000 

12 500 500 

13 18.000 18.000 

14 500 500 

15 1.000 1.000 

LEGENDA 20.000 

TOTAL 200.000 

Na prática, quanto mais eleitores votam na legenda, mais o sistema 

se aproxima de um sistema de lista fechada. Na situação oposta, com altos 

contingentes de votos nominais, o sistema se aproximaria do modelo de 

lista aberta vigente. 

A principal vantagem da lista flexível seria a de fortalecer os partidos 

sem privar os eleitores da possibilidade de votar em candidatos individuais. 

Com a apresentação da lista ordenada, os partidos provavelmente teriam 

forte incentivo para paulatinamente concentrar a campanha na reputação 

do partido, num esforço de diferenciação com outras legendas. 

À maneira da lista aberta, a lista flexível também não garantiria uma 

representação territorial equânime. Essas distorções poderiam, no máximo, 

ser minoradas, já que os partidos que julgarem relevantes podem levar em 

conta o critério geográfico como fundamental para ordenar os candidatos. 

O sistema majoritário (o voto distrital) 

Durante os anos 60 e 70 o voto distrital apareceu no meio político 

como a principal alternativa para a reforma eleitoral no Brasil. Mas desde a redemocratização 

esta opção foi perdendo adeptos. Somente na campanha eleitoral de 2006, o voto distrital passou 

novamente a ser defendido por alguns políticos e intelectuais ligados ao PFL e ao PSDB. 

O voto distrital é utilizado no Reino Unido e, sobretudo, nas ex-colônias britânicas 

(Estados Unidos, Canadá, Índia e Bangladesh). O movimento das reformas eleitorais no

O diagnóstico é que 

o sistema distorce a 

representação partidária de 

maneira grave, o que seria 

inadmissível nas modernas 

democracias. O voto 

distrital foi abandonado 

pela Nova Zelândia em 

1993, após duas eleições 

em que um partido com 

menos votos ficou com 

mais cadeiras na Câmara 


mundo todo tem sido na direção de abandonar esse modelo. Na última década, treze países 

que adotavam o sistema majoritário-distrital mudaram para a representação proporcional 

ou para diferentes versões de sistemas mistos. 

O Reino Unido, matriz do modelo majoritário, já usa a representação proporcional 

com lista fechada nas eleições para o parlamento europeu, e variantes do sistema misto para 

eleger representantes do parlamento da Escócia, do País de Gales e de Londres. A Assembléia 

da Irlanda do Norte é escolhida por um sistema de representação proporcional. Nos 

últimos anos, duas comissões especiais propuseram o abandono do voto distrital no Reino 

Unido. O diagnóstico é que o sistema distorce a representação partidária de maneira grave, 

o que seria inadmissível nas modernas democracias. O voto distrital foi abandonado pela 

Nova Zelândia em 1993, após duas eleições em que um partido com menos votos ficou com 

mais cadeiras na Câmara. 

Dois argumentos aparecem com mais freqüência entre os defensores do sistema distrital. 

O primeiro é que ele reduz a fragmentação partidária. De fato, as democracias com 

Os sistemas mistos 

sistemas eleitorais majoritários tendem a ter sistemas partidários menos 

fragmentados. Mas estudos recentes mostram que em países nos quais o 

sistema partidário não é nacionalizado – casos da Índia e da parte majoritária 

do sistema eleitoral da Rússia – o voto distrital pode estar associado a 

alta fragmentação. 

O segundo argumento é que o voto distrital permitiria um maior 

controle dos eleitores sobre os seus representantes. A eleição de um único 

deputado por distrito facilitaria uma maior visibilidade da atividade parlamentar 

e uma relação mais freqüente entre eleitores e representantes. De 

fato, na média, os cidadãos têm mais contato com os deputados nos países 

que utilizam os sistemas majoritários do que nos outros. Mas a variação 

dentro de cada família de sistemas eleitorais é enorme, o que revela que 

outros fatores também influenciam a freqüência com que os eleitores procuram 

(ou são procurados) pelos deputados. 

Por conta das distorções produzidas na relação entre votos e cadeiras recebidos pelos 

partidos, o sistema majoritário vem deixando de ser uma opção, seja nas reformas eleitorais 

de antigas democracias, seja nas escolhas institucionais de novas. A garantia de uma relação 

mais ou menos equilibrada entre votação e representação é hoje um valor fundamental das 

modernas democracias. Isso explica o sucesso dos sistemas mistos, que procuram combinar 

características das duas famílias de sistemas eleitorais (majoritário e proporcional). 

No Brasil, desde os anos 60, diversas propostas de adoção de sistemas mistos, quase 

sempre inspiradas no sistema eleitoral da Alemanha, vêm sendo apresentadas no Congresso. 

Durante os anos 90, falar em reforma eleitoral foi quase sempre considerar a opção por 

alguma variação de sistema misto. Hoje, diversos políticos e intelectuais, sobretudo ligados 

ao PT e PSDB, defendem a introdução dos sistemas mistos no Brasil. 


78 | 

Jairo Nicolau 

O principal argumento em defesa dos sistemas mistos é que eles garantem simultaneamente 

a accountability territorial (deputados eleitos em distritos de um representante) e a 

representação partidária (deputados eleitos em listas partidárias). 

As confusões aparecem quando se começa a discutir para além dessa apresentação superficial. 

Existem muitas formas de combinar a representação proporcional e majoritária 

nas eleições para o mesmo cargo. Mas qualquer opção exige que uma série de perguntas 

sejam respondidas, alguma delas bastante técnicas. Quantos votos dará cada eleitor, um 

ou dois? A parte proporcional será eleita independentemente da majoritária, ou haverá um 

mecanismo de correção? Os candidatos podem concorrer simultaneamente na lista e no 

distrito? As cadeiras de cada estado na Câmara dos Deputados serão definidas previamente 

às eleições, ou variarão como na Alemanha? A contagem dos votos proporcionais será feita 

no âmbito nacional ou no dos estados? Quem será responsável por desenhar os distritos de 

um representante? O sistema será utilizado nas eleições para as Assembléias Legislativas e 

Câmaras de Vereadores? Haverá cláusula de barreira? 

Mais do que qualquer opção, o sistema misto exige a montagem de uma complexa engenharia 

institucional, sobretudo se ele também for adotado na disputa para as Assembléias 

e Câmaras Municipais, com impacto sobre o comportamento dos partidos e dos eleitores. 

Distritos terão que ser desenhados nos estados (que não serão os mesmos na disputa para 

deputados estaduais). Os dirigentes partidários deverão ordenar a lista de candidatos e ainda 

escolher os nomes dos que disputarão as eleições majoritárias nos distritos. Os eleitores terão 

que aprender a lidar com um sistema muito mais complexo, no qual ele poderá ter que 

fazer duas escolhas para a Câmara dos Deputados e duas para a Assembléia Legislativa. 

O maior obstáculo para a adoção de um sistema misto deve-se justamente à dificuldade 

de criar um consenso mínimo para responder a todos esses desafios técnicos. Os legisladores 

deverão examinar se a adoção de um sistema eleitoral complexo trará os benefícios desejados 

para o sistema representativo brasileiro. Decisão difícil. 

Esse “passeio” em torno dessas cinco opções deixa claro que todas elas têm pontos positivos 

e negativos. É quase impossível se convencer acerca da superioridade teórica de um 

modelo sobre o outro. Escolhas reais são feitas também em função de cálculos, de desinformação 

e de tentativas de favorecimento. Além da premissa da imperfeição dos sistemas 

eleitorais, nossos legisladores deverão não perder de vista a pergunta óbvia: que sistema 

eleitoral pode ajudar a aperfeiçoar a representação política no Brasil?

Delfim Netto, na CPI do Salário, 1978. Foto de Luis Humberto.

80 | 

Bruno P. W. Reis* 

O presidencialismo de 

coalizão sob pressão: 

da formação de maiorias democráticas 

à formação democrática de maiorias** 

*Bruno P. W. Reis, Doutor em Ciência Política pelo Iuperj, é professor de Ciência Política do Departamento de Ciência Política da UFMG e 

pesquisador do CNPq. 

**Este artigo deve a sua existência à confiança generosa de Antônio Octávio Cintra, que perseverou no convite, mesmo quando eu pareci 

fraquejar quanto à capacidade de escrevê-lo em tempo hábil. Ele tem sua origem no Seminário Nacional sobre Ética nas Eleições Municipais, 

realizado na Câmara dos Deputados em maio de 2004, onde tive ocasião de tomar parte em um painel que discutia a reforma política 

juntamente com o deputado Ronaldo Caiado e o senador Jefferson Peres, sob a coordenação do deputado Chico Alencar. Na última hora, o 

texto chegou a beneficiar-se também de sugestões tópicas de Dawisson Belém Lopes, Fábio Wanderley Reis e Mário Brockmann Machado. Quero 

agradecer a todos, e muito especialmente a meus alunos das disciplinas Política IV e Política Brasileira II do Curso de Graduação em Ciências 

Sociais, da UFMG, que ao longo destes dois anos me auxiliaram pacientemente no esforço de amadurecer algumas idéias vagas sobre o 

funcionamento da política no Brasil contemporâneo. É claro, porém, que todos os erros, lacunas e ingenuidades aqui presentes são de minha 

exclusiva responsabilidade.


O sistema político que hoje opera no Brasil, nascido da transição democrática de 1985 

e formalmente estabelecido na Constituição Federal de 1988, reúne uma série de atributos 

paradoxais e – duas décadas depois – continua a desafiar nossa capacidade de diagnóstico. 

Num plano bastante imediato, o atual regime já é a mais longeva experiência propriamente 

democrática de nossa história – o que deveria torná-lo objeto de justas homenagens, por 

mais que parte desse sucesso possa ser atribuída também a circunstâncias externas. Porém, 

quando olhamos à nossa volta, nas ruas, nos jornais, o que encontramos não é exatamente 

uma atmosfera de júbilo e congratulações pela auspiciosa efeméride. Antes, um mal-estar 

difuso, que se revela sobretudo em diagnósticos pessimistas da conjuntura, ceticismo quanto 

ao futuro, cinismo generalizado nas ruas quanto aos políticos. Essa situação torna-se 

ainda mais intrigante se consideramos o crescente otimismo que predomina nos diagnósticos 

acadêmicos do regime, liderados pelas pesquisas conduzidas por Argelina Figueiredo e 

Fernando Limongi. Mesmo concedendo o necessário desconto às inevitáveis oscilações de 

humor da opinião pública – afinal tão volúvel – parece haver algo mais a se averiguar nas 

relações entre a “estrutura” e a “conjuntura” em nosso caso. 

1) A estrutura 

Nos circuitos acadêmicos, essa ambivalência se manifesta num debate intenso quanto 

aos méritos e vícios de nosso arranjo institucional. Preliminarmente, creio que não será de 

todo injusto dizer que a literatura sobre a operação de nosso sistema político – especialmente 

no que toca ao funcionamento da Câmara dos Deputados e sua relação com o Poder Executivo 

– terá sido despertada de seu “sono dogmático” pelos trabalhos de Argelina Figueiredo 

e Fernando Limongi. 1 Com saudável escrúpulo empírico, eles trataram de submeter a um 

sistemático escrutínio uma série de teses decorrentes de um diagnóstico pessimista sobre o 

sistema político brasileiro que – com variadas formulações ou ênfases – tinha ampla circulação 

antes deles: que nossos partidos eram arremedos de partidos, sem consistência organizacional 

ou disciplina em plenário; que a agenda de nossos governos era travada por uma rede 

imanejável de interesses particularísticos que dominavam o Congresso Nacional. Mais fundamentalmente, 

alegava-se com freqüência que a mistura específica que caracterizava a nossa 

experiência republicana – presidencialismo, federalismo, multipartidarismo, bicameralismo 

e representação proporcional, que Sérgio Abranches (1988) batizara como “presidencialismo 

de coalizão” – impunha pesados ônus ao governo, dificultando sua operação e tornando-o 

particularmente propenso a crises pelas dificuldades em produzir maiorias sólidas e estabilidade 

política. Figueiredo e Limongi argumentaram persuasivamente que semelhantes temores 

não se justificavam: descendo à análise de dados sobre votações em plenário na Câmara 

dos Deputados, eles mostraram que o governo brasileiro tem obtido, desde 1988, altíssimo 

grau de aprovação de suas matérias no Congresso, com taxas de sucesso comparáveis às 

de qualquer governo democrático; que os partidos brasileiros se comportam no plenário 

de maneira disciplinada, quanto aos encaminhamentos dos líderes, e consistente com uma 

classificação espacial de sua posição ideológica no eixo esquerda-direita; que o Plenário é, 

portanto, previsível – e que o governo brasileiro tem, tanto quanto qualquer outro governo, 

conseguido aprovar aquelas matérias pelas quais efetivamente se empenha. 


82 | 

Bruno P. W. Reis 

O curioso, entretanto, é que os achados de Figueiredo e Limongi não chegam a desautorizar, 

pelo menos não em termos teóricos, o ceticismo do diagnóstico de Abranches, pois 

a principal razão por eles apontada para a estabilidade e o sucesso dos governos brasileiros 

em sua relação com o Congresso reside em dispositivos adicionais, específicos à ordem 

jurídica posterior a 1988 – e obviamente ausentes, portanto, da caracterização feita por 

Abranches em 1988, com o propósito de descrever a experiência democrática brasileira até 

ali, entrecortada que fosse. Esses novos dispositivos incluem uma considerável centralização 

de prerrogativas nas mãos tanto dos líderes partidários no Congresso quanto, sobretudo, do 

próprio presidente da República, em parte resultantes do regime autoritário anterior. Além 

da instituição do Colégio de Líderes, bem como de uma série de novas competências dos 

mesmos líderes quanto à designação de membros de comissões, esses novos dispositivos incluem 

as prerrogativas presidenciais de editar medidas provisórias, iniciar matéria orçamentária 

e requerer urgência em matérias de seu interesse, assim como propor emendas constitucionais 

(Figueiredo & Limongi, 2006: 252-7). Na prática, a presença desses dispositivos 

resulta em grande concentração do poder de agenda no Executivo, contrabalançando o 

efeito paralisante diagnosticado por Abranches na conjunção de nossos traços institucionais 

básicos. Mas se esses dispositivos excepcionais são de fato necessários para a produção de 

maiorias em nosso sistema, então pode-se presumir que o diagnóstico básico se mantém, em 

alguma medida. E que, na ausência deles, o Congresso Nacional, tal como é hoje constituído, 

de fato se enredaria numa trama confusa de interesses relativamente paroquiais, difícil 

de deslindar rumo à produção de maiorias políticas minimamente estáveis e relativamente 

previsíveis. Figueiredo e Limongi não se cansam mesmo de lembrar, a propósito, que boa 

parte da literatura da época compartilhava preocupações análogas às de Abranches, com 

prognósticos um tanto desesperançados sobre as perspectivas do caso brasileiro (Linz, 1990, 

1991; Sartori, 1993, 1994; Lamounier, 1994). 

Assim, permanece um problema – ainda que ele talvez soe muito “acadêmico” à primeira 

vista: se, para mantermos funcionando o sistema presidencialista, multipartidário, federativo, 

bicameral, proporcional caracterizado por Abranches (e com lista aberta), o preço 

a ser pago é concentrar de maneira dramática o controle da agenda legislativa nas mãos de 

uns poucos atores estratégicos (sobretudo nas do próprio presidente da República), qual é o 

propósito de se manter tudo isso? Pra inglês ver? Com efeito, se se trata apenas de produzir 

maiorias e decidir rotineiramente, evitando paralisias decisórias, Figueiredo e Limongi nos 

mostram de maneira convincente que nosso sistema funciona – e que portanto é possível 

que essas coisas todas coexistam estavelmente, contrariamente ao que sugeria a literatura. 

Mas, como é óbvio, essa dimensão – embora incontornável – não é a única pela qual se pode 

avaliar um sistema político. Particularmente um sistema que se queira democrático. 

Para mantermos a parcimônia neste ponto e evitarmos listas um tanto arbitrárias de 

atributos desejáveis de um regime democrático, cabe reportarmo-nos − como fizeram há 

pouco Anastasia e Nunes (2006) − ao muito conhecido enquadramento que Arend Lijphart 

(1984, 1999) proporciona à análise política comparada. Muito fundamentalmente, 

Lijphart identifica dois imperativos a que podem servir as instituições políticas. De um 

lado, um imperativo de natureza decisionística, voltado para a viabilização de decisões e


do exercício do poder por uma autoridade constituída por alguma maioria que a legitime: 

o princípio majoritarista. Do outro lado, um imperativo de natureza consociativa, voltado 

para a desconcentração do poder e a proliferação de pontos de veto, que induzam persuasão 

e barganha entre atores-chave do processo político, de modo a evitar decisões unilaterais 

potencialmente tirânicas: chamêmo-lo o princípio consensualista. Mais abstratamente ainda, 

pode-se apontar nesse enquadramento a postulação de uma dimensão subjacente a todas as 

instituições políticas, cujos formuladores têm de decidir sobre a concentração ou dispersão 

relativa de pontos de veto no sistema. 2 Dispositivos de inspiração consensual dispersam 

os pontos de veto; dispositivos de natureza majoritária os concentram. 

Independentemente do Como se pode intuitivamente inferir, todo sistema político, considerado 

que costuma de fato se amplamente, consiste numa combinação peculiar de dispositivos 

passar no mundo real, majoritários e consensuais em busca de um desejável equilíbrio que lhe 

aqui as prerrogativas confira ao mesmo tempo capacidade de ação e aceitação ampla. As simpatias 

formais fazem diferença: do próprio Lijphart, no entanto, dirigem-se inequivocamente na direção 

conceder a um presidente de dispositivos consociativos – em reação a uma atenção desproporcional 

prerrogativas legislativas à dimensão majoritarista, que ele acredita existir na ciência política e faz 

comparáveis às de um remontar até o século XIX, pelo menos no que toca a sistemas partidários 

primeiro-ministro é montar (Lijphart, 1999: 64). 

um sistema com uma É importante reconhecer que Figueiredo e Limongi não afirmam pes- 

formidável concentração soalmente um ponto de vista que se possa dizer “majoritarista” – e com 

do poder político 

freqüência os vemos a sublinhar positivamente as eventuais derrotas e embaraços 

que chega a sofrer o governo em sua relação com o Congresso. Mas 

é inequívoco que o foco básico da controvérsia em que eles se vêem metidos já há uma década 

consiste em afirmar que o nosso governo governa, sugerindo uma polêmica implícita contra 

uma tese inicial de conteúdo fundamentalmente majoritarista: eles polemizam com autores 

que afirmavam que o governo brasileiro (com seu presidencialismo multipartidário) não 

conseguiria as maiorias necessárias para governar – ou que somente as conseguiria a um custo 

impraticável. Figueiredo e Limongi mostraram que isto não necessariamente se dá e, recentemente, 

Limongi (2006: 256) tem-se inclinado mesmo por desqualificar a própria idéia de 

um contraste nítido entre parlamentarismo e presidencialismo, comparando as prerrogativas 

legislativas do presidente brasileiro às do chefe de governo em regimes parlamentaristas. 

De um ponto de vista majoritarista, talvez caiba a analogia: sob o funcionamento rotineiro 

de ambos os casos, o chefe de governo enfeixa considerável poder de agenda e tornase 

o ator central do processo legislativo. Se contudo pensamos na questão sob uma ótica 

“consensualista”, preocupados com a dispersão relativa de pontos de veto e, portanto, com 

a existência de controles mútuos internos ao sistema decisório, a situação é dramaticamente 

distinta. Por mais que primeiros-ministros com freqüência disponham de delegações do 

parlamento para governarem com ampla liberdade de movimento, concentrando em larga 

medida prerrogativas legislativas de facto, não é irrelevante o fato de que seu mandato devese 

exclusivamente à confiança do parlamento, e é sumariamente revogável por uma mudança 

de opinião de uma parcela dos parlamentares que seja suficiente para deslocar a maioria 

prevalecente no Plenário. Em regimes presidencialistas, o presidente costuma ser ao mesmo 


84 | 


tempo chefe de governo e chefe de Estado, dono de um mandato fixado numa eleição majoritária 

direta de caráter marcadamente plebiscitário; já o primeiro-ministro parlamentarista 

é, em princípio, um chefe partidário demissível ad nutum tanto pela maioria parlamentar 

quanto por seus próprios liderados. Independentemente do que costuma de fato se passar 

no mundo real, aqui as prerrogativas formais fazem diferença: conceder a um presidente 

prerrogativas legislativas comparáveis às de um primeiro-ministro é montar um sistema com 

uma formidável concentração do poder político. 

Figueiredo e Limongi nos mostraram de maneira convincente que o governo brasileiro 

consegue de fato as maiorias necessárias para governar – e a um custo praticável, pelo 

menos no curto prazo. Talvez, porém, esse custo ainda seja relativamente alto, ou – dito de 

outra forma – talvez haja razões para crer que ele possa ser significativamente reduzido, pois 

receio que o preço pago por nossa “governabilidade” nos moldes atuais seja a concentração 

da competência legislativa na figura do presidente da República a um ponto que roça o aviltamento 

da atividade parlamentar e arrisca desmoralizar gravemente o Congresso Nacional 

aos olhos da opinião pública, o que, patentemente, já está acontecendo. 

Mesmo sem pretender descurar da dimensão “majoritarista” do problema (pois sistemas 

políticos, obviamente, devem ser capazes de produzir decisões), acredito que concordaremos 

todos quanto à importância de um enquadramento equilibrado de nossa apreciação 

do sistema político, com igual atenção a ambas as dimensões, avaliando, sim, sua capacidade 

de governar, de tomar decisões tempestivas quanto à agenda pública, mas também a 

capacidade de fazê-lo sem prejuízo grave para o exercício do veto por minorias relevantes 

em pontos cruciais do processo – que force a eventual maioria a ouvi-las. Caso contrário, 

correríamos o risco de endossar um sistema que, embora aparentemente operacional, aliena 

apoio progressivamente, à medida que o tempo passa. 

É difícil alegar que nosso sistema se saia bem nesse escrutínio: o equilíbrio que logramos 

alcançar nos joga rumo a extremos. De um lado, como Figueiredo e Limongi nos mostram, 

o Regimento da Câmara e a Constituição de 1988 contêm dispositivos que asseguram 

extraordinário poder de agenda para o presidente da República, ele mesmo eleito por voto 

direto de âmbito nacional em dois turnos. Do outro, dispomos de um sistema eleitoral extremamente 

descentralizador no preenchimento das cadeiras parlamentares: representação 

proporcional, em 27 distritos estaduais, com listas abertas e competição intensa (e crescente), 

fortemente pulverizada entre muitíssimos candidatos disputando entre si as cadeiras de 

deputados por cada estado. Mesmo as cadeiras dos senadores, majoritárias, são preenchidas 

por maioria simples, em pleitos de turno único, com suplentes anônimos que não chegam 

a disputar a eleição de maneira visível durante a campanha. Por que consagrar a exigência 

de maioria absoluta para os cargos executivos e dispensá-la para o senado? Presumivelmente 

porque os senadores não têm tanta importância... 

Fabiano Santos, em linha análoga, tem insistido na relevância de se reverem, rumo a 

uma desconcentração de prerrogativas, os instrumentos normativos que regulam a relação 

entre os Poderes, a bem de uma redução da desorganização de nossa vida partidária. Num 

tom um tanto genérico, ele sugere que se poderia distribuir “de maneira mais equânime o 

poder alocativo entre o Executivo e comissões do Legislativo”, assim como onerar o acesso


a postos ministeriais, talvez pela perda do mandato parlamentar (Santos, 2006: 295). Pessoalmente, 

como está claro, compartilho sua preocupação. Receio, contudo, 

Acredito que, até pela que a conexão eleitoral constitua-se em variável incontornável na mudança 

percepção externa das da relação de forças entre Executivo e Legislativo vigente no Brasil. 

justificações normativas Não se pode imaginar que a melhor forma de equilibrar o sistema 

do regime, alcançaríamos político possa consistir na produção de uma compensação extremada entre 

equilíbrio mais confiável se um sistema eleitoral fortemente inclinado à dispersão de poder no pre- 

nos dispuséssemos a dotar enchimento das cadeiras parlamentares, de um lado, e regras fortemente 

as eleições parlamentares concentradoras na regulação da operação do Congresso e de sua relação 

de um nível mais alto de com o Executivo, do outro. Carlos Pereira e Bernardo Mueller (2003) já 

concentração de poder, se referiram em linhas análogas àquilo que Lucio Rennó (2006a) descre- 

sobretudo intensificando vera como “incentivos institucionais contraditórios” presentes no sistema 

o protagonismo partidário eleitoral brasileiro, que, não obstante, gerariam um regime político está- 

nas campanhas eleitorais, vel e equilibrado. Acredito que, até pela percepção externa das justifica- 

visando a constituir ções normativas do regime, alcançaríamos equilíbrio mais confiável se nos 

um parlamento mais dispuséssemos a dotar as eleições parlamentares de um nível mais alto de 

estruturado, povoado concentração de poder, sobretudo intensificando o protagonismo parti- 

de atores coletivos mais dário nas campanhas eleitorais, visando a constituir um parlamento mais 

poderosos que os de hoje 

estruturado, povoado de atores coletivos mais poderosos que os de hoje 

– em condições, talvez, de dispensar os extraordinários poderes de agenda 

até aqui conferidos ao Executivo brasileiro. Em suma, estaríamos mais próximos de um 

regime equilibrado de concentração/dispersão de pontos de veto se combinássemos um 

sistema eleitoral que dispersasse menos o poder com formas de regulação interna da vida 

parlamentar que não precisassem concentrar tantas prerrogativas nas mãos do presidente e 

dos líderes. 

2) A conjuntura 

O sistema político hoje vigente no Brasil porta consigo, assim, uma profunda ambivalência 

em sua própria lógica constitutiva: em seus traços mais grossos, visíveis à distância, 

trata-se de um sistema descentralizado e que dispersa poder; nas suas engrenagens mais 

miúdas, discerníveis apenas por um exame mais detido, descobre-se um sistema fortemente 

centralizado, que concentra extraordinárias prerrogativas no topo da hierarquia. Pior: esses 

dispositivos microscópicos, reconhecíveis apenas para o especialista ou o insider, parecem 

ter-se constituído até aqui em sua condição mesma de estabilidade. 

Para espíritos mais realistas, essa ambivalência normativa poderia ser em princípio relegada 

a um segundo plano na análise – desde que o sistema continuasse indefinidamente 

a produzir as maiorias e as decisões necessárias à continuidade de sua operação. Não fosse 

a possibilidade de vir a converter-se ela mesma num fator de corrosão e, no devido tempo, 

de risco para o sistema cuja operação a princípio favorece. Suspeito que já tenhamos testemunhado 

a operação desse efeito ao longo do tempo – com a erosão continuada da imagem 

dos políticos, dos partidos e do Congresso junto à opinião pública, com tonalidades particularmente 

dramáticas ao longo dos últimos dois anos. 


86 | 


Sem dúvida, convém tomar com alguma cautela o clima que se depreende das conversas 

nas ruas, das leituras dos jornais e dos noticiários da tevê – sobretudo num país tão 

marcadamente desigual como o Brasil, e que acaba de reeleger seu presidente com 60% dos 

votos. De fato, certo desencantamento quanto à política pode mesmo ser 

É possível mesmo alegar lido como um sintoma saudável de amadurecimento da opinião pública, 

que, em certa medida, essa que ao longo do processo se torna, assim, mais desconfiada dos políticos, 

sucessão de escândalos menos maniqueísta em sua apreensão das disputas, mais propensa à vi- 

seja menos o sintoma de gilância e – ao fim e ao cabo – menos manipulável, talvez. Talvez certa 

uma degeneração recente ressaca quanto à política seja o preço natural a ser pago após vinte anos tão 

dos costumes do que – ao repletos de escândalos políticos – ainda mais depois que a safra mais recen- 

contrário – o reflexo da te de denúncias engolfou aquele que era aos olhos de muitos a última vestal 

operação de mecanismos da cena política, o PT. É possível mesmo alegar que, em certa medida, essa 

institucionais de controle sucessão de escândalos seja menos o sintoma de uma degeneração recente 

e de uma propensão dos costumes do que – ao contrário – o reflexo da operação de mecanismos 

crescente à vigilância institucionais de controle e de uma propensão crescente à vigilância inter- 

interna e externa dos na e externa dos atos dos agentes do setor público, desdobramento natural 

atos dos agentes do setor do processo mesmo de democratização política. 

público, desdobramento Ainda assim, receio que os impactos potenciais da crise deflagrada 

natural do processo mesmo com a denúncia do dito “mensalão” pelo ex-deputado Roberto Jefferson 

de democratização política 

sejam fundos o bastante para dividir a história do debate recente sobre reforma 

política no Brasil em dois momentos: antes e depois da crise política 

de 2005. Até o escândalo, a reforma política, independentemente do juízo que se faça sobre 

sua real importância para o país, era antes de mais nada um esporte cultivado por alguns intelectuais 

e uns poucos políticos especialmente insatisfeitos com as regras vigentes. De fato, 

é justo admitir que sua importância terá sido ocasionalmente exagerada por espíritos mais 

inclinados a aderir com entusiasmo a fórmulas mágicas, verdadeiras panacéias que – por 

encanto – resolveriam muitos de nossos males. As propostas variavam, mas freqüentemente 

evocavam-se desenhos que, numa penada, reorganizavam o sistema político de alto a baixo, 

sem atenção nem ao controle dos efeitos eventualmente contraditórios de tantas mudanças 

simultâneas, nem à viabilidade política da aprovação das propostas que poderiam requerer 

drásticas mudanças na própria Constituição. 

Predominantemente, a comunidade de cientistas políticos reagiu com louvável ceticismo 

a essas especulações e tendeu a participar do debate com a devida sobriedade. Particularmente 

depois da aparição dos primeiros resultados de Figueiredo e Limongi, houve um 

nítido reforço na atmosfera de ceticismo quanto às reformas – que talvez tenha tido o mérito 

de nos impedir de embarcar às cegas em experimentos institucionais de conseqüências 

imprevisíveis. Somando-se a isso a desconfiança política com que um intelectual do porte 

de Wanderley Guilherme dos Santos já vinha desde antes (1994) recebendo as sugestões de 

mudanças na legislação eleitoral, produziu-se no país um clima intelectual muito peculiar 

quanto a essa matéria. De um lado, uma deterioração progressiva da imagem dos políticos 

e do sistema político junto à opinião pública; do outro, uma disseminação crescente, entre 

os profissionais da ciência política, do referido ceticismo quanto às possibilidades de solu-


ção de nossos males por uma reforma 

política. Em favor dos meus colegas, 

deve-se admitir que essa 

reforma é freqüentemente 

evocada por seus defensores 

de uma forma, sim, meio 

mágica: a política tem problemas; 

então, reforme-se 

a política, e as coisas 

vão melhorar. 

Infelizmente, 

isso nem sempre 

é verdade, 

pois, por pior 

que esteja a 

situação, ela 

sempre pode piorar. 

A sensibilidade para essa 

possibilidade é uma das facetas 

mais saudáveis do conservadorismo 

político – e é verdade 

que, particularmente no que 

toca a redesenhos de regras eleitorais e partidárias, iniciativas legislativas normalmente se 

ramificam numa caótica rede de conseqüências concatenadas em cascata, dificilmente previsíveis 

de antemão. 

Muito se aprendeu sobre o funcionamento de nosso sistema político ao longo desses 

anos, sob essa atmosfera cética. O problema é que o predomínio desse “conservadorismo 

institucional”, para onde confluíram de fato perspectivas originariamente muito distintas 

quanto ao funcionamento ideal do sistema (Wanderley Guilherme, basicamente olhando 

para o que poderíamos chamar de sua representatividade democrática; textos de Argelina e 

Limongi, mirando realisticamente a governabilidade), terminou – ao sabor das polêmicas 

travadas – por induzir certa cristalização de posições no meio acadêmico que terá eventualmente 

prejudicado o debate arejado e a identificação de meios-termos possíveis que 

encaixassem, num mesmo diagnóstico, tanto as funcionalidades do sistema quanto suas 

mazelas (que, afinal, certamente também existem). 3 Receio, portanto, que aquela atmosfera 

sobriamente cética no meio profissional tenha em algum momento virado o fio rumo a um 

conservadorismo institucional um tanto militante, que começa a se aproximar do extremo 

de tratar com reservas a própria idéia de reformas políticas – tese que, tomada a sério, nos 

condenaria ao clã e ao tacape por toda a eternidade, com a possível ressalva dos casos de 

violência revolucionária. 

A natureza da crise de 2005 propiciou novo enquadramento para a questão da reforma 

política. Contudo, a comunidade da ciência política – talvez presa de seu, já àquela altura, 


88 | 


instalado conservadorismo na matéria – reagiu à crise de maneira um tanto defensiva (foi 

possível ouvir colegas de profissão na televisão a alegar que a crise era moral...) e falhou em dar 

a importância necessária a esse deslocamento. Deixou-se pautar pela apropriação mais imediatamente 

jornalística da crise (quem sabia o quê... quem seria punido ou 

Assim como devemos não... os desdobramentos para 2006...) e não sublinhou com a devida ênfase 

ter aprendido que o a face institucional do escândalo. 

combate à corrupção Bem entendido, não se trata aqui de mais um esforço voltado para 

não se resume à troca de livrar a cara dos envolvidos no episódio, com a surrada alegação genérica 

bandidos por mocinhos, de “crise sistêmica”. Mas, muito simplesmente, de apontar que um aspecto 

mas à implementação relevante da crise de 2005, raramente mencionado, diz respeito ao fato de 

penosa e gradual de ela ter sido uma crise com importantes ramificações institucionais, mais do 

políticas anticorrupção, que, por exemplo, a crise que levou ao impeachment de Fernando Collor. 

devemos ter em mente E isso independentemente do juízo que façamos sobre o desempenho das 

agora que problemas instituições no episódio, ou mesmo da ausência de qualquer ameaça mais 

graves em pontos tão palpável à normalidade institucional, pois a crise de 1992 dizia respeito 

sensíveis de nosso mapa sobretudo a acusações de achaques, feitos por pessoas ligadas ao presidente, 

institucional clamam por sobre fornecedores do governo, com vistas a enriquecimento pessoal. Após 

soluções institucionais 

o dramático desfecho, o sistema político podia gabar-se de haver detectado 

e neutralizado a atuação da quadrilha – mesmo ao preço do mandato do 

presidente da República. As instituições pareciam robustas e sadias, portanto – cumprindo 

devidamente o papel que delas se espera. 

Desta vez, porém, embora os desdobramentos da crise não tenham chegado a ponto de 

derrubar o presidente, as denúncias se referiam muito mais diretamente ao cerne do sistema 

político – e não poderiam ser sanadas nem mesmo se Lula caísse, ou se todos os 513 deputados 

fossem cassados, pois a crise dizia respeito, afinal, ao relacionamento entre os poderes 

Executivo e Legislativo e, dada a linha de defesa adotada por Delúbio Soares, ao financiamento 

das campanhas eleitorais no Brasil. Dificilmente poderia haver dois temas mais sensíveis 

para a operação das democracias modernas – e cometeremos uma grave ingenuidade 

se imaginarmos que vícios graves de procedimento em temas institucionais tão centrais ao 

sistema podem ser resolvidos com a mera troca dos fulanos encarregados. De fato, muitos 

de nós embarcamos nesse mesmo gênero de ingenuidade maniqueísta em 2002, durante o 

“oba-oba” que cercou a ascensão de Lula ao poder. Porém, assim como devemos ter aprendido 

que o combate à corrupção não se resume à troca de bandidos por mocinhos, mas à 

implementação penosa e gradual de políticas anticorrupção, devemos ter em mente agora 

que problemas graves em pontos tão sensíveis de nosso mapa institucional clamam por 

soluções institucionais e que, portanto, a crise de 2005 nos defronta com o imperativo de 

revermos as regras que emolduram as relações Executivo-Legislativo, assim como o controle 

do financiamento das campanhas. 

É difícil exagerar a gravidade do que está em jogo aqui. A admissão pública, oficial, de 

que a democracia brasileira é incapaz de detectar o emprego em larga escala de recursos não 

contabilizados nas campanhas eleitorais (e de que o governo brasileiro ocasionalmente pode 

recorrer a esses mesmos recursos para irrigar sua influência junto a congressistas) implica


simplesmente admitir que não somos capazes de controlar o abuso do poder econômico 

na política brasileira. E, portanto, compromete as perspectivas de isolamento democrático 

do sistema político frente a influências espúrias provenientes das naturais (e, em nosso 

caso, profundas) desigualdades econômicas vigentes, produzindo uma grave fissura na legitimidade 

do regime político junto à população. (Voltaremos a esse tema 

adiante, quando discutirmos o financiamento público das campanhas. Reservemo-lo 

por enquanto.) 

Poder-se-iam, em princípio, ignorar essas mazelas de natureza, talvez, 

um tanto filosófica. Se os governos governam, se maiorias se produzem, se 

as votações se fazem e as decisões são tomadas, então, qual é o problema? 

O problema é que se nos habituamos à rotinização de práticas pouco justificáveis 

perante a opinião pública, então tenderá a disseminar-se junto 

ao público a opinião de que o modus operandi do sistema político é vil – e 

com tanto mais força quanto mais a estabilidade do sistema vier a depender 

em alguma medida dessas práticas. Isso, para dizer o mínimo, não favorece 

suas perspectivas de sobrevivência a longo prazo. E isso, espera-se, deveria 

preocupar conservadores institucionais – afinal de contas, não faz sentido empenharmo-nos 

contra modificações institucionais negociadas nas regras eleitorais se o preço desse empenho 

for o risco de eventual colapso do sistema como um todo na próxima esquina. 

Entendo que essa dimensão do problema ganha clara preeminência a partir de 2005. Pois 

“o rei está nu”. Já estava antes, alegar-se-á: “todo o mundo” sempre soube que financiamento 

de campanhas é um problema complicado em qualquer lugar do mundo, e de precário controle 

entre nós. Mas agora alguém já gritou, pra todo o mundo ouvir, que “o rei está nu”. Deu 

no Jornal Nacional durante meses, o próprio presidente falou que todo o mundo faz, o ex-presidente 

falou de joio e trigo (Reis, 2005: 13). Ou seja, agora, além de todo o mundo saber que 

“o rei está nu”, todo o mundo sabe que todo o mundo sabe − e ninguém pode mais, portanto, 

fingir não ter percebido. Conforme a circunstância, isso pode fazer toda a diferença. 4 

O Congresso teria cumprido 

melhor seu papel na 

crise se tivesse tratado 

de legislar. Outras 

instituições da República 

compartilham com ele a 

competência de investigar. 

Mas só o Congresso 

Nacional poderia ter 

legislado sobre a matéria 

Portanto, em vez de se refestelar no espetáculo televisivo das CPIs, o Congresso teria 

cumprido melhor seu papel na crise se tivesse tratado de legislar. Outras instituições da 

República compartilham com ele a competência de investigar. Mas só o Congresso Nacional 

poderia ter legislado sobre a matéria. Apesar de ser justo que se diga que, toda vez que 

um político falava em reforma política durante a crise, havia sempre um jornalista no dia 

seguinte a falar em “manobra diversionista”, “pizza”, que a hora era de punir os culpados 

etc. Agora, acabamos de cometer a temeridade de preencher muitos dos principais cargos 

da República numa eleição bastante desmoralizada e em um contexto com forte tendência 

à polarização política em torno da figura do presidente. Isso não é uma combinação promissora, 

ainda mais se o presidente concentra tantas prerrogativas. Oxalá a economia internacional 

nos poupe de turbulências nos próximos anos. Se não, alguma conjuntura adversa 

poderá nos apanhar com as portas escancaradas para os demagogos de plantão, candidatos 

a caudilho. Não terá sido prudente esperar para ver. 


90 | 


3) A reforma 

Entretanto esperamos. Pelo menos até aqui. 

Não bastasse o fato de apoiarmos as condições de estabilidade do sistema numa concentração 

de prerrogativas legislativas presidenciais que expõe a imagem dos parlamentares 

a permanente vilificação pelos editoriais dos jornais, agora, quando os vícios do sistema 

político ricocheteiam rumo à face da própria Presidência, permitimo-nos ignorar riscos 

tangíveis e preenchemos os mandatos em todo o sistema legislativo e executivo estadual e federal 

do país sem alteração significativa de procedimentos. Em caso de crise aguda, o apelo 

ao respeito às autoridades democraticamente constituídas estará enfraquecido − e somente 

na hora dramática saberemos quanto. 

Desde que se instalou a crise, a reforma política começou a ser ocasionalmente brandida 

com mais força, tanto pelos seus defensores de sempre quanto pelo próprio governo, 

como pronta resposta institucional ao escândalo. Imediatamente começaram a proliferar 

propostas de modificações das mais diversas naturezas na legislação eleitoral, e o governo 

encarregou o ministro da Justiça de coordenar um grupo formado também pelo Ministério 

da Coordenação Política e pela Secretaria-Geral da Presidência da República, além do 

Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (Agência MJ de Notícias 2005), para 

“analisar todas as propostas existentes sobre o tema” e entregar em 45 dias ao presidente “um 

diagnóstico para iniciar a reforma política no país” (alguém viu?). Do outro lado, alegavam 

os mais cautelosos que não seria muito adequado realizar uma reforma política num momento 

de crise como aquele, e que seria temerário improvisar uma reforma no afogadilho. 

O curioso é que não havia necessidade de improvisação alguma. Enquanto se fazia esse 

barulho todo, dormitava no Congresso, meio esquecido, o Projeto de Lei n o 2.679/2003, de 

autoria da Comissão Especial de Reforma Política, que apenas dois anos antes funcionara ao 

longo de 10 meses no lugar devido: a Câmara dos Deputados. E ainda executara com vagar 

(26 reuniões, 7 audiências públicas) a mesma tarefa que a comissão do Executivo se propunha 

fazer às pressas, em 45 dias: “estudar todos os projetos de reforma política apresentados 

na Casa e elaborar uma proposta ampla e unificada do tema” (Soares & Rennó, 2006: 14). 

Parece-me inequívoco que, se se trata de discutir a sério alguma reforma na legislação eleitoral 

e partidária brasileira, é esse o projeto que se reveste da legitimidade necessária para 

balizar os termos da discussão. É a ele que devemos nos reportar. 

No início dos anos 90, o debate que antecedeu a malograda reforma constitucional de 

1993 foi marcado por um voluntarismo muito mais entusiasmado do que a atmosfera que 

hoje cerca as discussões sobre o funcionamento do nosso sistema político. Até por anteceder 

o plebiscito sobre sistema de governo, o leque das opções cogitadas era muito mais vasto e 

abarcava literalmente qualquer modificação que se quisesse imaginar no desenho de nossas 

instituições políticas, como representação distrital uninominal, sistema distrital misto à 

maneira alemã, e incluía a discussão de variadas formas de regimes parlamentaristas, presidencialistas 

etc. Embora contando com um leque um tanto residual de simpatizantes, até 

mesmo o regime monárquico era considerado. Dada essa falta de enquadramentos mínimos 

e a dispersão resultante, o debate tendeu a produzir pouco mais que dogmatismo em uns 

poucos – e perplexidade na grande maioria. Naquele contexto, terminei por adotar como


minha a posição comparativamente sóbria e prudente então defendida por Jairo Nicolau 

(1993). Sem recusar liminarmente a discussão de mudanças no sistema, Jairo preconizava 

cautela: antes de partirmos para uma reorganização drástica que ninguém pode saber 

onde vai dar, seria bom nos dedicarmos a melhorias em nossa representação proporcional 

já existente. E haveria dois pontos onde claramente caberiam melhorias: o problema das 

coligações nas eleições proporcionais e, sobretudo, o das cadeiras alocadas não aos partidos, 

mas aos deputados. 

Se o deputado pode São dois pontos que violam a própria idéia de proporcionalidade que 

mudar de legenda, subjaz ao sistema. Sua premissa básica (idealizada que seja) é que os par- 

carregando consigo o seu tidos representam, grosso modo, diferentes correntes de opinião existentes 

lugar no parlamento, dentro da comunidade política. É por isso que os deputados se elegem den- 

então a distribuição das tro de um quociente que porventura tenha sido alcançado por seu partido 

cadeiras deixa de guardar (ou coligação). Seria fácil minimizar as pequenas distorções causadas pelas 

relação necessária com coligações com a observância de alguma forma de proporcionalidade inter- 

o resultado eleitoral – e na à coligação, como aponta Maria do Socorro Braga (2006: 235-7). Mas 

abre-se a possibilidade de é simplesmente contrário ao mero princípio da representação proporcional 

se barganhar a maioria que o deputado, uma vez eleito, se torne o dono da cadeira por ele ocupa- 

parlamentar para além da. Se o deputado pode mudar de legenda, carregando consigo o seu lugar 

do momento eleitoral 

no parlamento, então a distribuição das cadeiras deixa de guardar relação 

necessária com o resultado eleitoral – e abre-se a possibilidade de se barganhar 

a maioria parlamentar para além do momento eleitoral. Ora, se é possível negociar 

a maioria na forma de migrações partidárias, não podemos ter dúvidas: ela será negociada. 

Se, ao contrário, a cadeira pertence ao partido, imediatamente cristaliza-se no resultado 

eleitoral uma relação de forças partidárias parlamentares que perdurará até nova consulta ao 

eleitorado, e os partidos tornam-se naturais protagonistas de qualquer composição de maiorias 

governamentais no plenário. Toda a discussão um tanto arrevesada acerca de exigências 

de “fidelidade partidária”, prazos de filiação e mesmo cláusulas de barreira torna-se muito 

menos importante. 

O PL 2.679/2003 – que hoje tramita na Câmara dos Deputados – baseia-se em preocupações 

análogas, além de partilhar do mesmo ânimo relativamente parcimonioso. Claro, 

ao propor certas mudanças, o projeto desdobra-se em modificações subseqüentes, destinadas 

a dar coerência ao corpus jurídico a ele relacionado, assim como mitigar eventuais efeitos 

indesejáveis que toda modificação legal traz consigo. Mas atém-se de saída a propor apenas 

legislação infraconstitucional, dispensando o quórum qualificado e a tramitação especial 

das propostas de emenda constitucional, e claramente abraça as duas teses a que me referi 

acima. Preliminarmente, pela restrição a coligações nas eleições proporcionais (substituídas 

com vantagens do ponto de vista da inteligibilidade eleitoral pela criação da figura das federações 

partidárias, que pode também mitigar eventuais riscos quanto à sobrevivência política 

de legendas menores). Mas, acima de tudo, pela atribuição dos mandatos parlamentares 

aos partidos mediante a instauração da lista partidária fechada nas eleições de deputados e 

vereadores – esta sim, uma inovação mais relevante em relação ao status quo, embora mais 

afim ao princípio proporcional da representação política por partidos e mais comumente 


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adotada mundo afora que a nossa lista aberta. Esta última medida tenderia, em princípio, 

a produzir um desejável fortalecimento organizacional dos partidos políticos, favorecendo 

também, a médio prazo, a própria penetração social dos partidos, pelo simples protagonismo 

que eles passam a exercer nas campanhas eleitorais. E ainda substitui com vantagens, 

nesse aspecto, as indesejáveis “cláusulas de barreira” draconianas, que fixam um percentual 

arbitrário de votos para o acesso dos partidos à representação parlamentar – de forma independente 

da vontade dos eleitores. 

Apesar de trazer inovações em muitos pontos da legislação eleitoral e partidária vigente 

(Soares & Rennó, 2006: 14-5), não será exagero dizer que o projeto se apóia fundamentalmente 

em dois pilares: o primeiro (sua proposta mais ousada) é o financiamento exclusivamente 

público das campanhas eleitorais; o segundo (decorrente do primeiro) é a adoção das 

listas fechadas, já referida. As demais proposições relevantes vinculam-se, de alguma forma, 

à viabilização dessas duas iniciativas, ou à minimização de efeitos colaterais a elas associados. 

E ambas são altamente polêmicas, expondo-se fortemente à difamação: o financiamento 

público, por entregar dinheiro público na mão dos políticos para fazerem suas campanhas; 

a lista fechada, por subtrair ao eleitorado uma prerrogativa que passa às convenções partidárias. 

Cabe, portanto, discuti-las com algum vagar. 

3.1) A lista fechada 

A controvérsia em torno do critério a ser adotado para a ordenação das candidaturas na 

lista partidária que irá preencher as cadeiras parlamentares em eleições proporcionais costuma 

girar em torno de uma disputa de simples compreensão – mas difícil de resolver. Os 

simpatizantes da lista fechada costumam alegar que ela fortalece os partidos ao favorecer seu 

protagonismo na cena eleitoral, já que eles passam a apresentar-se ao eleitorado com uma 

chapa de candidatos organizados numa ordenação pré-fixada para preencher as cadeiras 

com que porventura forem contemplados pelo voto dos cidadãos. A campanha é coletiva, 

liderada em cada partido pelo primeiro da lista. Já os defensores da lista aberta insistem em 

que ela é mais democrática, já que atribui ao eleitorado em geral uma prerrogativa que no 

caso da lista fechada fica restrita às convenções partidárias, ou – no jargão corrente, sempre 

depreciativo dos políticos – às “oligarquias” partidárias: a ordenação da lista. 

É inútil tentar dirimir a disputa nesses termos, já que ambos os lados estão corretos. 

Como em tantas outras disputas em ciência política, trata-se também de escolher entre 

valores e prioridades distintas, mas acima de tudo trata-se de obter o equilíbrio adequado 

entre os eternos imperativos contraditórios da política, de divisão do poder e produção 

de poder. Pois queremos conter o exercício do poder para que ele não seja arbitrariamente 

tirânico, mas ao mesmo tempo queremos que ele seja efetivamente exercido, para permitir 

à comunidade política que persiga com eficácia aqueles fins coletivos que venha a decidir 

(democraticamente, espera-se) perseguir (Reis, 1984: 11-5). De fato, não é outro o dilema 

subjacente aos critérios empregados por Lijphart, anteriormente referidos. 

A julgar pela importância hoje atribuída às prerrogativas legislativas do Poder Executivo 

brasileiro na viabilização estável de nossa rotina democrática, cabe perguntar se não teremos 

ido longe demais na dispersão de poder envolvida na constituição eleitoral de nosso Poder


Legislativo. Se o preço da atual forma de composição da Câmara dos Deputados é dispersá-la 

e enfraquecer os partidos a ponto de forçar a atribuição ao presidente da República 

do status de principal legislador do país, desconectando em larga medida a representação 

legislativa de sua origem eleitoral, então dificilmente poderíamos imaginar algum procedimento 

a ser adotado em nossas eleições parlamentares que tivesse resultados mais autoritários 

que o nosso status quo vigente. Independentemente de suas boas intenções, ou de suas 

credenciais intrinsecamente democráticas. Isto porque o sistema em vigor, ao individualizar 

quase completamente a condução das campanhas parlamentares, compromete gravemente 

a coesão organizacional, a identidade eleitoral e a força política dos partidos, que serão de 

todo modo os intermediários mais importantes na organização das relações entre o governo 

e o parlamento – frágeis demais para produzirem um jogo minimamente equilibrado ante 

um governo determinado, como se tem visto. 

É comum a alegação de que o brasileiro vota nas pessoas, e não nos partidos. E que seria 

necessário dispor de partidos mais fortes para podermos passar a listas fechadas. A questão, 

porém, é: como fortalecer os partidos com a atual competição com listas abertas? Não 

está escrito no DNA dos brasileiros que eles têm que votar nas pessoas. É a regra eleitoral 

que lhes diz isso. Talvez se possa alegar justamente o contrário: dado o alto protagonismo 

reservado aos partidos nas campanhas com listas fechadas, e sua reduzida visibilidade sob 

listas abertas, talvez precisássemos de partidos muito mais fortes para podermos nos dar ao 

luxo de recorrermos a listas abertas sem desorganizar a vida partidária. Se presumimos que 

os partidos significam algo (e o sistema proporcional presume), por que não determinar que 

cada partido deve fixar e oferecer sua chapa, apresentar-se como organização política, e não 

como coleção de indivíduos, e induzir o público a decidir entre essas organizações? Será 

educativo a médio prazo, mesmo com todas as dores do parto que fatalmente suscitará. 

Em seminário promovido pela Câmara dos Deputados em meados de 2004, tive a 

oportunidade de ouvir o senador Jefferson Peres exprimir com franqueza o que de fato vai 

pela cabeça de muita gente quando se fala em listas fechadas. Embora se dissesse favorável 

à idéia, o senador não deixou de sublinhar sua reserva: “É mais fácil comprar quinhentos 

convencionais do que quinhentos mil eleitores.” 

Com todo o devido respeito ao senador Peres, tenho sérias dúvidas quanto a isso. Dada 

a massificação necessária à comunicação numa campanha que tem de atingir milhares (ou 

milhões) de pessoas, o dinheiro disponível se torna uma variável fundamental na avaliação 

das perspectivas de um candidato. De fato, quanto maior o eleitorado em disputa, maior o 

peso do orçamento da campanha. Nunca deixo de me espantar com a naturalidade desconcertante 

com que os americanos, por exemplo, avaliam as chances de diferentes candidatos 

à presidência a partir do volume de dinheiro amealhado por cada um. Eleições hoje, e cada 

vez mais, decidem-se pelo orçamento. Há fenômenos envolvidos na massificação de processos 

decisórios que tornam o dinheiro tanto mais decisivo quanto mais aumenta o tamanho 

do eleitorado chamado a decidir. 

E é preciso também não perder de vista que uma convenção partidária pelo menos é 

uma instância intermediária em que uma decisão política é tomada por pessoas que vão 

ter de se responsabilizar publicamente por ela. Ou seja, representa um foco de responsabi- 


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lização, com possíveis sanções imediatas a serem produzidas já na eleição subseqüente. O 

projeto de lei ainda especifica que a montagem da lista se dê em votação secreta, e com composição 

proporcional entre as diversas chapas apresentadas. Como lembrou recentemente 

Jairo Nicolau (2006a: 135), se as convenções hoje são de fato espetáculos 

A fórmula atual não politicamente esvaziados, fortemente controladas por dirigentes partidá- 

só condena os partidos rios (as “oligarquias”), é preciso admitir que elas inevitavelmente mudarão 

a relativa irrelevância muito, caso passem a exercer maior protagonismo em decisões partidárias 

no momento eleitoral, realmente relevantes – como é patentemente o caso da confecção da lista. 

mas também submete Um momento crucial das disputas intrapartidárias passará a ter lugar nas 

previamente todos os convenções. 

candidatos a eleições Já na eleição propriamente dita, a menos que se disponha de controles 

proporcionais ao ritual rigorosos (e eficazes) contra abusos do poder econômico, a influência do 

humilhante da aparição dinheiro é magnificada, não diminuída. Para alcançar todo o eleitorado 

com poucos segundos é preciso muito dinheiro. Sem ele, não há mágica que se possa fazer. Daí 

de exibição na TV 

a sensação de que o processo eleitoral é cada vez menos idéia e cada vez 

mais propaganda – objeto de tantas queixas hoje em dia. Em parte isso é 

mesmo inevitável, já que o universo que uma campanha eleitoral busca alcançar pode chegar 

a dezenas de milhões de pessoas, e quando se opera nessa escala recorre-se à técnica publicitária: 

opera-se à distância, por meio de slogans, truques mnemônicos, compra de segundos 

na televisão etc. Mas é preciso reconhecer ainda que esse efeito é agravado se se multiplica 

o número de candidaturas na disputa. É preciso ser muito eficaz no marketing para vender 

o seu sabonete, com tanto sabonete parecido na praça. O jogo torna-se, em larga medida, 

uma disputa privativa entre celebridades diversas (que conseguem ser top of mind no meio 

daquela multidão de candidatos anônimos) e lideranças que querem representar clientelas 

específicas (e que ocasionalmente conseguem um relativo fechamento de sua base frente a 

outros candidatos). 

E aqui tocamos num ponto extremamente importante. É preciso ter em mente o efeito 

da lista fechada sobre a dinâmica das campanhas eleitorais – largamente negligenciado nas 

controvérsias sobre a matéria. Recentemente começamos enfim a dar bem-vinda ênfase ao 

problema da inteligibilidade do sistema político associada ao número de candidaturas e à 

complexidade do sistema, sua partidarização ou personalização (Nicolau, 2006b), às perspectivas 

de accountability parlamentar (Rennó, 2006b), à memória quanto ao voto para 

deputado (Almeida, 2006). Mas, para além de seus efeitos subseqüentes, deve-se notar a sua 

causa comum, que é o fato de que a campanha com lista fechada é dramaticamente distinta 

de uma campanha com lista aberta. Trata-se de uma competição entre partidos, protagonizada 

pelo primeiro nome de cada lista, e com dinâmica bastante semelhante à das campanhas 

majoritárias. As disputas internas de cada partido podem até se exprimir com força 

nas convenções, que podem ser bastante turbulentas (o que não seria mau). Mas, depois de 

montada a lista, nada mais resta ao candidato senão fazer campanha pelo seu partido, em 

nome do partido, em favor da plataforma parlamentar do partido – mesmo a contragosto. 

Em contraste, hoje a convenção é um evento largamente ritual, fortemente controlado 

pelos chefes partidários, e que transfere toda disputa interna para o “cada um por si” das


campanhas parlamentares – nas quais é suicídio qualquer tentativa pelos candidatos de se 

apresentar como um quadro do partido, que vai fazer o que a liderança determinar em Brasília. 

E, no entanto, mostra a literatura, é exatamente isso que ele vai fazer. Assim, a fórmula 

atual não só condena os partidos a relativa irrelevância no momento eleitoral, mas também 

submete previamente todos os candidatos a eleições proporcionais ao ritual humilhante da 

aparição com poucos segundos de exibição na TV, expondo de antemão nossos futuros representantes 

ao ridículo do esforço desesperado em busca de um slogan feliz o bastante para, 

com sorte, permitir-lhe ser lembrado por alguns eleitores a mais no meio daquele oceano. É 

impossível falar a sério de política ali (mesmo se os candidatos quiserem, o que já é incerto), 

sobretudo em termos minimamente universalistas. A maioria dos candidatos procura se 

apresentar identificada a algum subconjunto específico do eleitorado, de preferência corporativo: 

médico vota em médico, professor vota em professor, policial vota em policial, fiéis 

votam em pastores etc. Todos prometendo engajamento em causas que depois não poderão 

perseguir – já que depois será fatalmente necessário concentrar prerrogativas nas mãos dos 

líderes e do governo para poder dar um jeito de o Plenário funcionar. Porque da eleição não 

sai bancada alguma. 

Por muito tempo favoreci pessoalmente a tese da partidarização das cadeiras, porém 

mantendo-se a lista aberta. Mas hoje me parece que, para partidarizar as cadeiras, talvez seja 

preciso partidarizar minimamente a própria campanha, pois se a eleição é feita em lista aber- 


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ta, observada a dinâmica usual das campanhas entre nós, então poderia haver dificuldades 

de legitimação na remoção de um deputado eleito em campanha muito “pessoal”, direta, 

pouco partidarizada, junto a uma clientela qualquer, e atribuir essa vaga ao partido. Com a 

lista fechada, propõe-se – mal ou bem – uma bancada a ser eleita. Assim o candidato comparece 

perante o eleitor, e assim o eleitor terá de votar. Mesmo procurando evitar idealizações, 

não é um exagero imaginar a produção de um Plenário menos disperso do que com a regra 

atual. E não será um benefício desprezível se essa redução na dispersão de interesses puder 

nos dispensar de cláusulas de barreira arbitrariamente elevadas (algo a ser evitado, a bem da 

representação fiel da vontade do eleitor) e, sobretudo, nos livrar de regimentos que concentram 

tanto poder no topo da hierarquia durante a condução dos trabalhos. 

Cabe também, sem dúvida, cogitar mais seriamente do meio-termo que consiste na idéia 

de uma lista flexível: o partido elabora na convenção uma lista previamente ordenada, mas é 

facultado ao eleitor que se manifeste a respeito dela, eventualmente alterando-a mediante o 

voto pessoal em um dos nomes da lista ou, então, elaborando a sua própria ordenação. Não é 

necessariamente má idéia. Permanece, assim, nas mãos do eleitorado a possibilidade, ao menos 

formal, de se manifestar coletivamente a respeito do resultado de uma convenção que tenha 

sido mal recebido pelos simpatizantes de determinado partido. Mas deve ser dito de antemão 

que, nos países que adotam alguma forma de lista flexível (Áustria, Holanda, Bélgica, Suécia, 

Dinamarca e Noruega, segundo Nicolau, 2006a), o resultado prático tem sido a prevalência 

esmagadora da lista partidária original. Certamente isto se deverá à adoção de requisitos 

relativamente exigentes para a alteração da lista. À medida que estes requisitos se relaxarem, 

porém, deve-se observar uma dinâmica eleitoral semelhante à da vigência da lista aberta, pois 

aumentam os incentivos para que os candidatos peçam votos para si mesmos, e não para a sua 

lista – o que seria em princípio indesejável, se se trata de abandonar a lista aberta. 

Do ponto de vista da dinâmica pública do processo eleitoral, a instauração das listas 

fechadas é a alteração mais visível, e portanto a que mais nitidamente modificaria a paisagem 

dos processos eleitorais no Brasil. Porém, pelo que se pode depreender da própria 

“justificação” que acompanha o PL 2.679/2003 (Comissão Especial de Reforma Política 

2003: 20-1), a opção da Comissão de Reforma Política por elas decorreu de opção anterior 

da mesma comissão pelo financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais, 

pois a redução das centenas de candidaturas individuais presentes em cada lista aberta à 

idéia de umas poucas chapas concorrentes a serem financiadas é condição necessária à viabilização 

– e mesmo à legitimação – do financiamento público das campanhas. Assim, para 

respeitarmos a própria lógica constitutiva do PL 2.679, e a história de sua concepção, cabe 

debruçarmo-nos ainda sobre o outro pilar fundamental do projeto. 

3.2) O financiamento público 

De fato, é difícil imaginar tema mais relevante, mais árido, menos estudado e mais 

central à nossa conjuntura política que o financiamento de campanhas eleitorais. Para além 

das nossas próprias desventuras nessa área, escândalos com “caixa dois” de campanha têm 

abalado governos em todo o mundo, embora, aparentemente, envolvendo um volume de 

recursos ilegais muito inferior àquele que veio à tona nas contas movimentadas pelos bene-


ficiários do nosso “valerioduto”. A nós, cientistas políticos, tipicamente intelectuais acadêmicos 

com pequena familiaridade com os tecnicismos contábeis envolvidos, cabe abordá-lo 

com a devida humildade, e modestamente tratar pelo menos de mobilizar alguns aspectos 

normativos implicados – mas com um olho nos efeitos práticos, é claro. 

A primeira coisa a ser mencionada para um enquadramento fecundo do problema 

geral do financiamento de campanhas eleitorais diz respeito a uma peculiaridade do sistema 

democrático de governo, consistente também com o ideário liberal que modernamente o 

conforma. Trata-se da ambição – talvez extravagante – de isolar a política das desigualdades 

que provêm da economia. É importante não perdermos de vista que, na história da 

humanidade, a riqueza e o poder normalmente estão juntos: em muitas formações políticas, 

a ostentação de riqueza pessoal chega mesmo a ser requisito da autoridade política. O 

liberalismo formula a ambição de separá-los na medida em que afirma serem todos iguais 

perante a lei, e ao mesmo tempo admite e encoraja a busca do sucesso e da realização pessoal 

na esfera econômica, o que fatalmente reproduzirá, neste âmbito, intensa desigualdade. O 

desafio que disso resulta, portanto, consiste em impedir que as assimetrias de recursos assim 

reproduzidas não resultem automaticamente em assimetrias sistemáticas no acesso ao poder 

político, caso em que toda promessa de igualdade perante a lei redundaria numa grande 

fraude. A ambição da separação total entre as fontes de poder econômico e de poder político 

acaba sendo, assim, um dos traços definidores da democracia moderna. 

Deve ser dito com clareza que o cumprimento desse ideal é uma tremenda exigência 

posta sobre a máquina do Estado, pois exige que se evite qualquer tipo de corrupção (sintoma 

mais corriqueiro de contaminação entre os dois sistemas) e que se evite todo abuso de poder 

econômico em eleições. De forma crua, envolve a capacidade de impor aos 

O problema fundamental mais ricos o consentimento a decisões favorecidas por uma eventual maio- 

que perdura é: como evitar ria pobre. Em seus traços mais simples, a solução institucional formal para 

que as desigualdades o problema consiste em não se permitir a ninguém comprar cargos políti- 

provenientes da cos – nem as decisões deles decorrentes. Para o preenchimento dos cargos, 

competição econômica fazem-se eleições; para as decisões, segue-se – após debate – a vontade da 

transbordem rumo maioria. Contudo, mesmo fazendo caso omisso da possibilidade de compra 

ao sistema político, das decisões por simples atos de corrupção, ou de golpes de Estado que im- 

influenciando peçam pela força o cumprimento de resultados eleitorais – mesmo quando 

sistematicamente os tudo corre bem, quando eleições são feitas e seus resultados são acatados –, 

resultados eleitorais e o problema fundamental que perdura é: como evitar que as desigualdades 

enviesando o sistema provenientes da competição econômica transbordem rumo ao sistema polí- 

político em favor das tico, influenciando sistematicamente os resultados eleitorais e enviesando o 

pessoas mais ricas? 

sistema político em favor das pessoas mais ricas? Como evitar abuso de poder 

econômico nas campanhas eleitorais? Muito fundamentalmente, é a essa 

meta que se dedica toda legislação sobre financiamento de campanhas em democracias. 

Nenhum regime democrático, em tempo algum, em país algum, pode se gabar de haver 

atingido essa meta. Acho que podemos, sem problemas, considerá-la de antemão inalcançável. 

O poder econômico e o poder político são como sistemas de vasos comunicantes, contra os 

quais se podem construir diques mais ou menos eficazes, mas nunca perfeitamente isolantes, 


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pois esta vinculação opera simultaneamente em vários planos. Há um plano, que se poderia dizer 

estrutural, que envolve a dependência do próprio bom andamento da economia em relação 

à remuneração adequada do investimento capitalista, de modo a produzir empregos, manter 

a economia crescendo e induzir novos investimentos futuros. E também um plano mais operacional, 

que diz respeito – entre outras coisas – justamente ao financiamento de campanhas. 

Quanto mais o plano estrutural parece mostrar-se inamovível, maior é a pressão por resultados 

no plano operacional. Assim, a própria suspeição intuitiva que paira sobre o sistema eleitoral 

em toda parte faz com que a existência de legislação contra abusos de poder econômico em 

eleições seja parte integrante do kit institucional de qualquer democracia contemporânea, em 

busca da minimização de seu viés econômico – admitidamente presente, de forma tácita. Em 

tese, o maior ou menor sucesso nessa tarefa dependerá de uma combinação mais ou menos feliz 

da legislação sobre financiamento de campanhas, de um lado, com as características básicas 

do sistema eleitoral adotado, do outro. Ao cabo, alguns regimes conseguem, mais que outros, 

isolar as decisões políticas de influência econômica indevida. Mas o controle sobre o financiamento 

das campanhas, particularmente em suas conexões com o desenho do sistema eleitoral, 

segue como uma das agendas mais importantes a serem ainda perseguidas satisfatoriamente 

pela ciência política contemporânea: a despeito de valorosos esforços preliminares (como uma 

série de trabalhos de David Samuels, voltada principalmente para o caso brasileiro), 5 um campo 

conceitual que relacione possíveis efeitos recíprocos entre sistemas eleitorais e fórmulas de 

financiamento de campanhas não se encontra sequer mapeado. 

Deve-se admitir de antemão que, ao decidir-se pelo financiamento público exclusivo, 

a Comissão de Reforma Política formulou a proposição mais ousada do PL 2.679/2003. 

Até porque pouco se sabe sobre a matéria, em termos comparativos. Como aponta David 

Samuels (2003: 365-6), 

(...) são muito poucos os países que permitem aos candidatos arrecadar e despender 

fundos. A maioria dos países emprega alguma forma de financiamento público eleitoral ou 

proíbe os próprios candidatos de arrecadar e gastar, diretamente, as verbas de campanha. Neste 

último caso, a atribuição de angariar e despender os fundos de campanha é da competência 

das organizações partidárias nacionais, embora sejam poucos os países que as obriguem a 

declarar suas receitas ou despesas. 

O Brasil, juntamente com os Estados Unidos, é um dos poucos países que permitem 

aos candidatos arrecadar fundos independentemente dos partidos, e também um dos poucos 

a obrigar a declaração de receitas e despesas. Seja como for, se se aceita o igualitarismo 

político como um valor a ser perseguido, então a idéia de um financiamento exclusivamente 

público para as campanhas eleitorais torna-se, por princípio, atraente. De fato, uma solução 

quase impositiva ante o propósito de se isolar o sistema político das influências sistemáticas 

provenientes das desigualdades econômicas, pois se se autoriza a livre captação de recursos 

privados, contarão com claras vantagens quanto às perspectivas de arrecadação aqueles 

candidatos que atenderem aos interesses dos eleitores mais ricos – a começar pelas grandes 

empresas. E não só estes, mas simplesmente quaisquer candidatos que forem, eles mesmos,


mais ricos que os demais. Embora nos habituemos a tratar com naturalidade o fato de que 

um bilionário tem maiores chances de se eleger que um bóia-fria, é preciso lembrar que 

não há qualquer justificativa, em princípio, para que isto seja assim. Dadas as inevitáveis 

desigualdades econômicas, a credibilidade da democracia política depen- 

Os sete reais por eleitor derá de um permanente empenho em minimizar assimetrias quanto ao 

preconizados pelo PL 2.679 condicionamento econômico das chances eleitorais de seus cidadãos, o que 

resultariam em um gasto deveria nos conduzir não apenas à proibição da arrecadação de recursos 

total de aproximadamente privados pelos candidatos, mas mesmo à proibição da utilização de recur- 

R$ 900 milhões. Quase sos próprios em campanhas e, portanto, ao financiamento exclusivamente 

um bilhão, mas ainda público das campanhas eleitorais. 

assim apenas cerca de Se quisermos, porém, preservar um mínimo de realismo sociológico, 

20% daquilo que se devemos ter em conta que a proibição, por si só, não extinguirá o recurso 

gasta hoje em campanhas a fontes privadas. Se queremos reduzir o abuso de poder econômico nas 

eleitorais no Brasil 

eleições, a questão crucial é aumentar nossa capacidade de controle eficaz 

sobre o financiamento das campanhas. Minimizar, portanto, o chamado 

“caixa dois”. E ninguém pode se iludir com a crença de que alguma legislação sobre financiamento 

eleitoral tenha o condão de abolir o “caixa dois”. Até porque o “caixa dois” 

eleitoral é proveniente do “caixa dois” de empresas – e existirá forçosamente enquanto este 

existir. É preocupante, sob esse aspecto, o fato de que proibições análogas com freqüência 

magnificam o problema, ao instituir um mercado negro poderoso: assim, a Lei Seca alavancou 

o poder da Máfia nos Estados Unidos, e a criminalização do consumo de drogas criou 

a indústria do narcotráfico. Por outro lado, a mera alusão ao narcotráfico nesse contexto 

nos deve sensibilizar ainda mais para a importância dramática de se restringir o fluxo de 

recursos privados para o sistema político: trata-se, afinal, de coibir influências espúrias não 

apenas de grandes empresas – mas do próprio crime organizado. Idealmente, portanto, o financiamento 

público exclusivo deveria ser adotado acompanhado de uma série de medidas 

adicionais, destinadas a melhorar sensivelmente o controle sobre os recursos efetivamente 

empregados nas campanhas. E isso inclui desde a adoção de medidas como a instituição 

das listas fechadas (bem mais controláveis pelos tribunais eleitorais), um disciplinamento 

cuidadoso dos gastos admissíveis, a prestação de contas na Internet durante a campanha 

e a adoção de punições mais severas para os transgressores (efetivamente adotadas no PL 

2.679/2003, a começar pela derrubada integral da lista), até a aprovação de uma reforma 

bancária e tributária que induza à redução do volume de recursos ilegais em circulação no 

sistema (o que claramente está fora do alcance da discussão de qualquer reforma política). 

E há ainda a questão de uma estimativa realista do custo da campanha por eleitor, de modo 

a se evitarem tanto eventuais extravagâncias quanto um possível garroteamento que viesse a desmoralizar 

a lei. Os sete reais por eleitor preconizados pelo PL 2.679 resultariam em um gasto 

total de aproximadamente R$ 900 milhões. Quase um bilhão, mas ainda assim apenas cerca 

de 20% daquilo que se gasta hoje em campanhas eleitorais no Brasil, segundo as estimativas 

correntes (Samuels, 2003: 386). Isso é um mérito, mas também um ônus. O risco que se corre 

é aumentar o incentivo ao “caixa dois” pelo fato de se introduzir um garrote importante sobre o 

orçamento das campanhas. Pergunto-me: o que faria o TSE se efetivamente começasse a se dar 


100 | 


certa desobediência generalizada? Talvez o TSE e os tribunais eleitorais se vissem obrigados a 

coibir apenas os casos mais graves, e se encontrasse uma solução de compromisso que resultaria 

numa relativa desmoralização do preceito do financiamento exclusivamente público. 

É possível imaginar um sistema misto de natureza transicional, que comece o processo 

de expansão do financiamento público por uma redução importante do valor máximo de 

contribuições permitidas (em moldes análogos aos sugeridos por Samuels, 2006: 151-2) e 

produza um processo que talvez possa ter como horizonte o financiamento exclusivamente 

público no futuro. Em última análise, o crucial é avaliar o custo/benefício de cada valor estipulado 

e tentar identificar um ponto ótimo de implementação da lei, que minimize o nível 

esperado de recursos não declarados. Acredito não termos resposta precisa, ainda, quanto à 

melhor maneira de se fazer isso no Brasil. 

Seja como for, é importante evitar farisaísmos ao apreciarmos essa matéria. A idéia corrente 

de que o financiamento público das campanhas é indevido porque o Estado tem de 

gastar com educação, saúde, estradas é intoleravelmente simplória. Como se faltassem ralos 

por onde escoar o dinheiro público a partir das relações de dependência que o sistema atual 

estabelece entre políticos eleitos e seus principais financiadores. Lembro-me sempre – com 

um misto de irritação e perplexidade – do ex-deputado Roberto Jefferson em sua aparição 

no programa Roda Viva, da TV Cultura, no auge da crise do “valerioduto”, a brandir esse argumento 

contra o financiamento público poucos minutos depois de haver acuado seus entrevistadores 

chamando-os de “freirinhas” por exibirem indignação perante suas confissões 

a respeito de métodos e técnicas de captação de recursos privados para campanhas eleitorais 

a partir do exercício de cargos comissionados no governo. Pareceu-me inacreditável que nenhum 

dos circunstantes tivesse tido a presença de espírito de devolver-lhe o epíteto diante 

do argumento mais “freirinha” que se ouviu ali aquela noite. Se agentes privados se dispõem 

a irrigar os bolsos de ocupantes de cargos públicos com recursos que serão posteriormente 

usados em campanhas eleitorais, e se o valor estimado dos recursos levantados para campanhas 

chega a quintuplicar o quase um bilhão de reais previstos num eventual financiamento 

público, certamente é porque esses agentes esperam obter – na outra ponta, após as eleições 

– esse dinheiro de volta, e aumentado. Os políticos levantam o dinheiro privado de que 

precisam para ganhar seus votos; e os agentes privados ganham dinheiro público (maior que 

o investido, é claro) com as decisões desses políticos. 

Esse argumento é consistente com o achado do próprio Samuels (2002) de que não há 

relação estatística entre o engajamento do deputado em projetos distributivistas de alcance 

local (pork barrel) e os votos por ele obtidos numa tentativa de reeleição. Segundo os resultados 

de Samuels, a votação dos deputados guarda relação apenas indireta com as obras 

que ele porventura consegue canalizar para suas bases. A principal variável explicativa do 

seu desempenho eleitoral em tentativas de reeleição é o dinheiro, que ele obtém de agentes 

privados interessados em contratos governamentais para executar as obras inseridas no 

orçamento da União pela atuação dos deputados. Dessa perspectiva, a ênfase predominantemente 

“clientelística” da atuação parlamentar no Brasil decorreria não de uma relação de 

troca entre deputados e seus eleitores, mas antes de uma relação de troca entre deputados e 

os financiadores de suas campanhas (Samuels, 2002: 861).


4) Perspectivas 

Se isso é assim, então torna-se flagrante a necessidade de mudarmos o enquadramento 

institucional tanto do financiamento de campanhas quanto da própria forma de disputa por 

cadeiras parlamentares. A “conexão eleitoral” entre mandato parlamentar e eleitor está preocupantemente 

enfraquecida no Brasil, e tem na falta de memória do eleitor quanto ao voto dado 

apenas um de seus sintomas. Suas causas residem numa legislação permissiva quanto ao financiamento 

de campanhas e num sistema eleitoral despolitizador que dissolve a disputa num 

cipoal de nomes do qual ninguém pode se aproximar de maneira razoavelmente informada – a 

não ser por referências de natureza pessoal ou corporativa. O efeito combinado dos dois fatores 

é uma sensível diluição do protagonismo dos partidos na disputa pelo preenchimento de 

cadeiras parlamentares, o que acaba por desarticular nossa representação em Brasília, criando 

um vácuo político que – menos mal... – tem sido preenchido pelo protagonismo legislativo do 

presidente da República e do Colégio de Líderes. (Ou alguém se atreveria a interpretar o fato 

de o PMDB ter conseguido eleger o maior número de deputados em 2006 como reflexo de 

uma migração do eleitorado rumo às teses defendidas pelo PMDB na campanha?...) 

Pessoalmente, penso que o PL 2.679/2003 acena com um desenho institucional provavelmente 

superior ao status quo. E, concebido numa comissão especial da Câmara dos Deputados 

ao longo de dez meses, credencia-se legitimamente a pautar um debate sério sobre 

a possível reforma política, que me parece hoje oportuna. Mas seria tolo ignorar os riscos 

envolvidos. Paradoxalmente, na medida mesma em que melhorarmos a representatividade 

do Congresso, poderão produzir-se novas dificuldades de “governabilidade”, sobretudo 

enquanto não adaptarmos nossas rotinas e prerrogativas regimentais às mudanças acarretadas 

pela nova legislação. Na medida em que se lograr reduzir o troca-troca partidário e se 

cristalizarem as bancadas, aumentarão as dificuldades para um governo minoritário (cena 

provável) obter maioria. Nesse cenário, haverá um parlamento com maior peso e representatividade 

partidária, maior organicidade representativa – o que é bom –, mas, por outro 

lado, o regime permanecerá presidencialista, e não parlamentarista. O presidente eleito em 

minoria terá de enfrentar uma negociação mais dura com o Congresso se quiser governar 

com maioria. Talvez, porém, uma vez consumada, ela se mostre uma negociação mais facilmente 

administrável no tempo. 

Tudo isso provavelmente será vivido em meio a dificuldades e crises mais ou menos 

turbulentas. Como vimos, as mazelas de nosso regime têm sua razão de ser, nos ajudam a 

acomodar conflitos e – bem ou mal – permitiram-lhe funcionar até aqui. Agora, a exposição 

dos seus vícios ao escrutínio público, em plena luz do dia, à vista mesmo do mais desinteressado 

cidadão, deixa o sistema em xeque. Mesmo que se considere que os malfeitos estão sendo 

mais prontamente expostos e coibidos do que era nosso costume, existe a possibilidade 

de que essa exposição desmoralize o regime, minando sua autoridade independentemente 

do funcionamento de facto das instituições. 

O nosso dito “presidencialismo de coalizão”, que não parecia talhado para funcionar, 

no entanto funcionava – e nos trouxe até aqui, na mais duradoura experiência de normalidade 

democrática de nossa história. Agora ele se encontra sob pressão inédita para 

reformar-se. Idealmente, na direção de um reforço relativo na posição do Poder Legislati- 


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O nosso dito 

“presidencialismo de 

coalizão”, que não parecia 

talhado para funcionar, no 

entanto funcionava – e nos 

trouxe até aqui, na mais 

duradoura experiência de 

normalidade democrática 

de nossa história. Agora 

ele se encontra sob pressão 

inédita para reformar-se 

Notas 

vo, com a subtração de algumas das prerrogativas excepcionais que o Executivo brasileiro 

acumula. Mas, para que isso não seja feito ao preço de uma paralisia geral do sistema, será 

prudente minimizar a dispersão de poder propiciada pelas regras eleitorais 

que conformam a disputa por cadeiras parlamentares. Buscar-se-ia, com 

isso, mover o país rumo ao aumento do controle sobre o financiamento 

das campanhas, e à institucionalização relativa das barganhas em torno da 

construção de maiorias no parlamento. 

Navegar é preciso. Se avançarmos com a devida cautela, cientes de 

que essas inovações contêm sempre um componente de tentativa e erro, 

mas ao mesmo tempo sensíveis à necessidade que a política nos impõe de 

perseguir continuamente imperativos tantas vezes contraditórios de eficácia 

e contenção, poderemos preservar a estabilidade de nossa democracia, 

mesmo enquanto perseguimos os objetivos mais altos. 

Belo Horizonte, novembro/dezembro de 2006. 

1 Trata-se de uma série extensa de artigos publicados em co-autoria, desde meados dos anos 90, por variados veículos. 

Uma amostra importante dos trabalhos mais relevantes encontra-se reunida em Figueiredo e Limongi (1999). Uma síntese 

recente do ponto de vista dos autores, que resulta numa vigorosa manifestação de ceticismo quanto à necessidade ou 

conveniência de uma reforma política, pode ser encontrada em Limongi (2006). 

2 Uma tentativa recente de se enquadrar sistematicamente a análise política comparada a partir da dispersão de pontos 

de veto no sistema pode-se encontrar em George Tsebelis (2002). Aqui, porém, não se fará uso do aparato técnico que 

ele mobiliza. Apenas entendo que, embora vazada em nível mais baixo de abstração, a dimensão analítica subjacente 

aos critérios de classificação de Lijphart é análoga àquela de que Tsebelis se ocupa com maior elaboração formal. 

3 O uso da expressão “conservadorismo institucional” para descrever a postura dominante na ciência política brasileira 

de hoje foi-me oferecida por Octavio Amorim Neto, em conversa telefônica já há vários meses. O que não quer dizer, 

naturalmente, que posições contrárias, ou intermediárias, não existissem. Para ficar com apenas um exemplo bastante 

familiar de trabalho que busca esse equilíbrio, ver Fábio W. Reis (2003). 

4 Essa situação em que todos sabem que todos sabem algo − chamada common knowledge (conhecimento comum) pela 

teoria dos jogos − tem efeito crucial nas possibilidades de ação coletiva espontaneamente coordenada e distingue-se 

de maneira sutil, porém importante, da outra, em que todo o mundo sabe de algo, mas não sabe se os outros também 

sabem. Ver Michael Chwe (2001) para um estudo saboroso que discute a lógica interna e os efeitos sociologicamente 

esperados do “conhecimento comum” assim compreendido. 

Referências 

5 Uma sinopse recente de seus resultados e pontos de vista pode ser encontrada em Samuels (2006). 

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de dezembro de 2006). 

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determinantes e conseqüências das coligações partidárias no Brasil”, em Gláucio Ary Dillon Soares e Lucio R. 

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Chwe, Michael Suk-Young (2001). Rational Ritual: Culture, Coordination, and Common Knowledge. Princeton: Princeton 

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Figueiredo, Argelina Cheibub; Limongi, Fernando (1999). Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de 

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Tsebelis, George (2002). Veto Players: How Political Institutions Work. Princeton: Princeton University Press. 


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Octavio Amorim Neto* 


*Octavio Amorim Neto, Doutor em Ciência Política pela Universidade da Califórnia, San Diego, é professor de Ciência Política da Escola de 

Pós-Graduação de Economia (EPGE) da Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro.


Desde 1985 tem-se debatido incessantemente qual deve ser o perfil institucional do 

país e, desde a promulgação da Carta de outubro de 1988, o tema da reforma política 

sempre volta à tona. Porém, apesar dos inúmeros projetos de lei e de emenda à Constituição 

propondo mudanças nas regras do jogo e das centenas de conferências e publicações 

acadêmicas discutindo tais projetos, continuamos com os dois pilares constitucionais que 

adotamos em 1946: o presidencialismo e a representação proporcional com lista aberta. 

O fato de sessenta anos já terem se passado e de já termos tido três regimes políticos ao 

longo destes anos (o regime democrático de 1946-64, o regime autoritário de 1964-1985 e 

o novo regime democrático de 1985 ao presente) constitui prova do profundo enraizamento 

político dos nossos atuais sistemas de governo e eleitoral. Portanto, não à toa, temos advogados 

tão fervorosos do status quo institucional; portanto, tampouco é motivo de surpresa 

ser tão difícil fazer reformas políticas. 

Duas perguntas, então, se colocam imediatamente. Primeira, por que aqueles dois pilares 

foram e continuam sendo adotados? Segunda, são eles a melhor solução institucional para o 

país? Diversas respostas têm sido dadas. No que toca ao sistema de governo, alguns alegam que 

o presidencialismo é uma “tradição republicana”. Outros sustentam que a 

As posições relativas à eleição direta do chefe de governo, inerente ao presidencialismo, é o método 

reforma política estiveram, mais democrático de escolha do mandatário supremo de uma nação. No que 

até recentemente, concerne ao sistema eleitoral, há argumentos semelhantes. Tratar-se-ia já de 

associadas, em geral, a uma tradição nacional. Além desta virtude burkeana, a representação propor- 

determinados diagnósticos, cional com lista aberta traria a dupla vantagem democrática de formar uma 

visões e ideários referentes casa legislativa que espelha a pluralidade de opiniões e interesses dos eleitores 

à economia nacional 

e de permitir que estes determinem a identidade de seus representados. 

Por último, um dos mais fortes argumentos a favor da manutenção do 

status quo institucional tem como base um refinado cálculo utilitário: os custos de transição 

para um novo conjunto de regras podem ser maiores do que os possíveis benefícios de uma 

reforma política, razão pela qual a nossa classe política, intrinsecamente avessa a riscos, tem 

sabiamente se recusado a aprová-la. 

Uma vez identificadas as principais razões do conservadorismo institucional, tarefa que 

não trouxe novidade alguma, uma terceira questão naturalmente se põe à mesa: quais são 

os argumentos favoráveis à mudança do status quo institucional? E aqui, sim, chegamos a 

um dos pontos centrais deste ensaio: as posições relativas à reforma política estiveram, até 

recentemente, associadas, em geral, a determinados diagnósticos, visões e ideários referentes 

à economia nacional. 

Diria que, para aqueles que crêem que o país necessita de uma economia mais aberta 

e de uma política econômica mais favorável ao setor privado, a reforma política deve ser 

ampla e visar à criação de um arcabouço institucional que reduza a dispersão do poder, 

permitindo a formação de governos mais fortes, capazes, acima de tudo, de fazer frente a 

interesses estreitos, mas bem organizados, que se beneficiam da perversa estrutura do gasto 

público do país e geram grandes distorções e ineficiências econômicas. Já para aqueles que 

comungam de uma visão mais favorável ao papel do Estado na economia e se opõem às 

chamadas políticas neoliberais, a reforma política deve ser tópica. Para eles, não haveria 


106 | 

Octavio Amorim Neto 

grandes problemas com o padrão disperso de distribuição de poder vigente no país, sendo 

as instituições políticas estabelecidas pela Carta de 1988 adequadas às nossas necessidades. 

Em suma, quanto mais liberal um analista, mais favorável a reformas políticas concentradoras 

do poder. Contudo, essa proposição começou a perder validade a partir da chegada 

da esquerda à Presidência da República, em 2002. Até então, a esquerda estivera sempre na 

oposição a governos, em sua maioria comprometidos com reformas liberalizantes, principalmente 

durante os dois mandatos de FHC. Era natural, então, que pelejasse contra as reformas 

políticas defendidas por seus adversários, ainda que, em passado não muito distante, tivessem 

empunhado as mesmas bandeiras destes. O caso exemplar é a decisão do PT de apoiar 

o presidencialismo em 1993, apesar de, originalmente, o partido ter sido parlamentarista. 

Tendo a esquerda agora conhecido a dor e a delícia de estar no poder, 

Os governos unipartidários creio estarmos mais perto do que nunca de um consenso entre as diversas 

facilitam a vida do eleitor tendências políticas em torno de uma reforma política. Mas exatamente 

porque se sabe claramente que reforma política deveria ser esta? Gostaria de iniciar essa discussão com 

quem é o responsável uma reflexão a respeito do que se pode esperar – empírica, não normativa- 

pelos atos do governo. Já mente – de uma reforma política. 

sob governos de coalizão, Em primeiro lugar, não existe sistema de governo ou sistema eleitoral 

o eleitor está sempre em ideal. Qualquer que seja, gerará sempre o efeito de um cobertor curto, isto 

dúvida a respeito de quem é, se cobre a cabeça, descobre os pés. 

realmente fez o quê 

Tomemos o sistema eleitoral. De um lado, temos a representação proporcional; 

do outro, encontra-se a representação majoritária. A representação 

proporcional encoraja a existência de vários partidos. A representação majoritária tende 

a promover dois grandes partidos, enquanto a regra proporcional, como já dito, permite ao 

sistema partidário espelhar um amplo leque de interesses e ideologias, tornando a democracia 

mais representativa. A regra majoritária é, obviamente, restritiva neste aspecto, uma 

vez que favorece apenas poucas tendências políticas. Entretanto, por essa mesma razão, os 

sistemas majoritários facilitam a formação de maiorias parlamentares compostas por apenas 

um partido. Nos sistemas proporcionais, as maiorias têm que ser integradas por coalizões 

de partidos. Os governos unipartidários facilitam a vida do eleitor porque se sabe claramente 

quem é o responsável pelos atos do governo. Já sob governos de coalizão, o eleitor está 

sempre em dúvida a respeito de quem realmente fez o quê. Ou seja, o primeiro efeito do 

tipo “cobertor curto” gerado pelos sistemas eleitorais reside na disjuntiva representatividade 

versus responsabilização (o que, em inglês, se chama accountability). 

Há mais. Estudos recentes mostram que os países que se caracterizam por governos 

unipartidários são mais capazes de afetar o rumo da economia do que países com governos 

de coalizão (ver, entre vários outros, Alesina, Roubini e Cohen, 1997). Os governos unipartidários, 

justamente por terem maiorias coesas, dispõem de melhores condições políticas 

de influenciar o desempenho da economia do que os complicados governos de coalizão. 

Porém, é fato também que mudanças radicais são também sinônimo de instabilidade. Neste 

sentido, justamente por serem avessos a mudanças bruscas, os países regidos por governos 

de coalizão são mais capazes de manter um ambiente econômico menos incerto do que os 

países com governos unipartidários. Segundo Cox e McCubbins (2001), temos, assim, o


segundo efeito do tipo “cobertor curto” criado pelos sistemas eleitorais: a disjuntiva entre a 

capacidade de tomar decisões e a capacidade de sustentar decisões, sendo a regra majoritária 

associada à primeira e a regra proporcional, à segunda. 

Representatividade política, responsabilização governamental, capacidade de tomar decisões 

e capacidade de sustentar decisões são valores fundamentais. Contudo, não se pode 

tê-los em iguais doses em um mesmo regime democrático. Eis quiçá a grande lição da 

experiência mundial e dos estudos comparativos das últimas três décadas. Fazer escolhas 

constitucionais significa, portanto, optar por alternativas que maximizem certos valores e 

minimizem outros. A questão que se coloca, então, é saber que valores devem ser maximizados 

na quadra histórica em que se encontra o país. 

Não existe resposta única à pergunta acima. O que ofereço aqui é, pois, uma visão 

dos valores que devem animar uma reforma política, visão embasada em uma determinada 

interpretação do funcionamento da nossa ordem política. 

É fundamental aumentar a responsabilização governamental. Nosso sistema eleitoral 

favorece demasiadamente o quesito representatividade, a ponto de termos uma das legislaturas 

mais fragmentadas do mundo. Ainda que não seja o caso de se abandonar a representação 

proporcional, está na hora de facilitar a vida do eleitor, oferecendo-lhe um quadro 

partidário mais compacto e nítido. Por isso, a proibição de coligações elei- 

Ainda que não seja o torais nos pleitos legislativos e o fim do troca-troca partidário seriam muito 

caso de se abandonar a benfazejos à nossa democracia. 

representação proporcional, Porém, para haver uma redução efetiva do número de partidos, prin- 

está na hora de facilitar a cipalmente na Câmara dos Deputados e assembléias legislativas estaduais, 

vida do eleitor, oferecendo- existem duas alternativas: a imposição rigorosa de uma cláusula de barreira 

lhe um quadro partidário e a redução da magnitude média das circunscrições eleitorais, entenden- 

mais compacto e nítido 

do-se por magnitude o tamanho da representação política que essa circunscrição 

vai eleger. Com relação à última, não advogo aqui, de maneira 

nenhuma, a adoção exclusiva do sistema de distritos uninominais. Defendo a idéia de redesenhar 

as circunscrições eleitorais (os estados) do país. A legislação determinaria o tamanho 

mínimo das circunscrições eleitorais para garantir alta proporcionalidade na relação entre 

votos e cadeiras. A partir daí, os estados seriam “recortados” em uma ou mais circunscrições. 

O difícil seria justamente estabelecer tal recorte, que poderia levar a práticas semelhantes ao 

gerrymandering norte-americano, em que distritos são desenhados para atender a interesse 

de um ou outro partido, em virtude da distribuição espacial de seu eleitorado. Dada essa 

dificuldade, a solução de mais fácil adoção é, portanto, a aplicação rigorosa de uma cláusula 

de barreira de 5%, entendendo-se por aplicação rigorosa não dar nenhuma representação 

parlamentar aos partidos que não ultrapassem a barreira, tal qual vigora na Alemanha. 

Quanto ao segundo efeito do tipo “cobertor curto”, a equação é mais complexa. Em 

algumas áreas, precisamos de maior capacidade de tomar decisões (ex.: o ajuste fiscal e o seu 

duplo, a reforma da previdência). Em outras, precisamos de maior capacidade de sustentar 

decisões (ex.: a manutenção de uma baixa taxa de inflação). Aqui convém destacar que uma 

das mais fortes razões pelas quais é tão difícil formar um consenso em torno de uma reforma 


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política é justamente o fato de a eficiência de diferentes políticas de governo depender de 

diferentes estilos decisórios e padrões de distribuição de poder institucional. 

De qualquer modo, a alta fragmentação que caracteriza o nosso sistema partidário e a 

tendência geral à dispersão do poder institucional criada pela Constituição de 1988 levaram 

aqueles que desejavam a implementação, a um ritmo mais rápido, de reformas econômicas 

ao pessimismo e até mesmo ao desespero com o nosso sistema político. 

Independentemente da posição com respeito ao cobertor curto para cobrir tanto a 

capacidade de tomar decisões quanto a capacidade de sustentá-las, parece-me que nada 

ganhamos com o fato de termos uma das legislaturas mais fragmentadas do mundo (o número 

efetivo de partidos saído das eleições de 2006 para a Câmara é nada mais, nada menos 

do que 9,3, o mais alto de nossa história). Isso não facilita a tomada de decisões e, como 

veremos a seguir, também dificulta a formação de pactos para sustentar um programa econômico, 

mesmo um que já conte com o consenso das forças políticas. 

Dito isso, é verdade também que, mesmo sob o nosso presidencialismo multipartidário, 

entre 1995 e 2002 tivemos uma maioria política que tomou uma série de decisões de 

grande monta. Mas esse resultado deveu-se, em grande parte, a uma opção estratégica de 

FHC de negociar seriamente com os partidos a formação e manutenção de um governo 

de coalizão majoritário. A lição a ser daí extraída é que a estabilidade e eficácia dos nossos 

governos dependem demasiadamente dos incentivos conjunturais que têm os presidentes de 

organizar as suas administrações à maneira bem-sucedida de FHC1 . 

O ponto a ser feito, portanto, é que o nosso atual sistema de governo não garante a 

consolidação do estável e eficaz padrão de governança vigente entre 1995 e 2002. Nada 

impede que tenhamos novas presidências desastrosas, do ponto de vista 

das relações entre Executivo e Legislativo, como as de Collor e Lula2 . 

No entanto, um sistema de governo semipresidencial, do tipo francês ou 

português, criaria grandes barreiras constitucionais à emergência de tais 

presidências, ao gerar fortes incentivos para a formação e gestão eficaz de 

governos de coalizão, além de manter a tão reverenciada eleição direta para 

o cargo de chefe de Estado. O estabelecimento do semipresidencialismo 

significaria a institucionalização das virtudes do chamado “presidencialismo 

de coalizão” (Abranches, 1988) 3 A mudança do sistema 

de governo deveria ser 

precedida ou acompanhada 

da reforma eleitoralpartidária, 

pois governos 

de coalizão, para funcionar 

bem, precisam de um 

quadro compacto de 

. 

interlocutores previsíveis 

A reforma do sistema de governo, todavia, não é para agora. Dadas as 

condições políticas vigentes no país, a reforma do presidencialismo só viria 

no rastro da crise política terminal de uma presidência. A mudança do sistema de governo 

deveria ser precedida ou acompanhada da reforma eleitoral-partidária, pois governos de coalizão, 

para funcionar bem, precisam de um quadro compacto de interlocutores previsíveis. 

Daí o problema partidário. É preciso, pois, optar por partidos previsíveis, capazes de negociar 

e cumprir acordos. Neste sentido, o estabelecimento de listas fechadas, que fortalecem 

a disciplina legislativa dos partidos, proposto no Projeto de Lei nº 2.679/2003, aponta para 

o caminho correto. 

Na impossibilidade de se reformar o presidencialismo, o foco da discussão acerca do 

sistema de governo deve recair sobre as medidas provisórias, que enfraquecem o Legislativo


(e também criam grande insegurança jurídica). Como enfraquecem o Legislativo? Reproduzo 

aqui a passagem de um artigo de Amorim Neto e Santos sobre o assunto (2003): 

Nossa análise sobre quem consegue aprovar seus projetos mostra que o Congresso 

brasileiro tem um papel de menor importância no processo legislativo não só por causa (...) 

[da] ampla delegação ao Executivo da autoridade para tomar decisões sobre políticas públicas 

de abrangência nacional [através de medidas provisórias] –, mas também em virtude dos 

incentivos à construção das carreiras parlamentares. A essência desses incentivos é que o 

Poder Executivo é o locus fundamental da influência política, o que dissuade os deputados de 

tentarem construir uma carreira mais duradoura no Congresso. A falta de políticos dispostos 

a permanecer muito tempo no Congresso enfraquece ainda mais o papel do Legislativo na 

formulação de políticas nacionais. (p. 692) 

Em suma, na minha visão, os vetores fundamentais a nortear uma 

reforma política realista devem ser os seguintes: (1) a redução do número 

de partidos representados no Congresso, (2) o fortalecimento das organizações 

partidárias e (3) a limitação dos poderes legislativos da Presidência. 

Voltemos agora ao ponto inicial do ensaio: como tais mudanças nas regras 

políticas se associariam às reformas econômicas e, conseqüentemente, à 

melhoria do desempenho econômico do país? De duas maneiras: ao permitir 

a formação de governos mais fortes e ao suavizar os ciclos político-econômicos. 

O primeiro aspecto já foi explicado. Passo a seguir a elaborar sobre o segundo. 

Comecemos com as motivações dos políticos em época de eleição. O desejo de permanecer 

no poder estimula o governo a tentar melhorar a situação econômica dos cidadãos. 

São os chamados ciclos econômico-eleitorais, sob os quais, em anos de sucessão política, o 

gasto público tende a aumentar, o desemprego a diminuir e o PIB a crescer. O ano seguinte 

à eleição é a hora de ajustar as contas públicas e de debelar, por meio da elevação da taxa 

de juros, a inflação gerada pelo crescimento acima do normal do ano anterior, o que leva à 

queda da taxa de crescimento do PIB e ao aumento do desemprego4 . 

Se a oposição for vencedora, tentará reverter várias decisões tomadas pelo governo anterior 

a fim de executar o seu próprio programa. São os chamados ciclos partidário-econômicos, 

em função dos quais novos governos, formados por partidos que antes se encontravam 

na oposição, implementam políticas distintas das da administração antecessora5 A falta de políticos 

dispostos a permanecer 

muito tempo no Congresso 

enfraquece ainda mais 

o papel do Legislativo 

na formulação de 

políticas nacionais 

. 

Os ciclos político-econômicos são uma conseqüência natural da competição política 

democrática. Isso não significa, contudo, que não haja meios de atenuá-los quando tal se faz 

necessário, como é o caso no Brasil, país que já sofreu demais com a instabilidade econômica. 

Existem quatro maneiras de suavizar os ciclos. 

Uma primeira alternativa seria o estabelecimento de pactos entre os grandes partidos, pactos 

pelos quais estes se comprometem publicamente com uma agenda comum de política econômica. 

Um bom exemplo foram os pactos celebrados na Espanha entre 1977 e 1981. 

Em segundo lugar, há a possibilidade de proibir por lei certos comportamentos oportunistas. 

A Lei de Responsabilidade Fiscal visa justamente a coibir práticas predatórias em anos 


110 | 


de sucessão política. Além disso, poderia também se submeter a uma lei específica um mínimo 

de desempenho fiscal, como, por exemplo, metas explícitas e obrigatórias para o resultado 

nominal ou primário das contas públicas. Porém, critérios legais de disciplina fiscal só conseguiriam 

impedir a manipulação de outros instrumentos de política econômica, como os juros 

nominais, caso se erguessem barreiras institucionais a outras esferas de decisão econômica. 

Isso nos leva à terceira alternativa de suavização dos ciclos: a despolitização de agências 

governamentais. É o que se tem em mente quando se dá autonomia operacional ao Banco 

Central referendada por lei. 

A última alternativa se funda na convergência programática entre os principais partidos, 

permitindo que a alternância no poder não cause grandes guinadas na política macroeconômica. 

É o que ocorreu no Brasil recentemente, com a marcha, ainda que tímida e não 

plenamente assumida, do PT para o centro em 2002. Ou seja, ainda falta muito para que alcancemos 

uma sólida convergência como a que houve entre trabalhistas e conservadores na 

Inglaterra pós-Thatcher ou entre socialistas e democrata-cristãos no Chile pós-Pinochet. 

Entre as quatro alternativas definidas acima, a mais factível para o 

A Lei de Responsabilidade Brasil, do ponto de vista político, seria uma combinação da primeira (os 

Fiscal visa justamente pactos interpartidários) e da última (a convergência programática entre os 

a coibir práticas partidos), pois dispensaria qualquer ação legislativa. Tratar-se-ia da mobi- 

predatórias em anos lização ativa do consenso em torno da política macroeconômica, mobili- 

de sucessão política 

zação que poderia levar a um amplo pacto, tal como se deseja há muito 

tempo no Brasil e que agora também é ambicionado pelo governo Lula. 

Se considerarmos que a economia brasileira ainda não é invulnerável a crises como a de 

2002, pode-se dizer que uma das grandes oportunidades perdidas nos últimos quatro anos 

foi justamente a de se mobilizar esse consenso, dado que Lula tem executado uma política 

idêntica, em seus fundamentos, à do segundo mandato de Fernando Henrique. Uma reforma 

política tal como a defendida aqui, ao reduzir o número de partidos e fortalecer as 

organizações partidárias, facilitaria a consecução dessa alternativa. 

Para concluir, estou ciente de estarem as reformas políticas sujeitas à lei das conseqüências 

não-antecipadas. A engenharia constitucional, para usar a feliz expressão de Sartori 

(1997), é, portanto, um exercício impreciso. Porém, o atual status quo institucional do 

país é ruim, justificando uma reforma política na linha da proposta pelo Projeto de Lei nº 

2.679/2003, sem medo de que seus custos sejam maiores do que seus benefícios. Podem-se 

discutir detalhes operacionais do projeto, mas não há espaço aqui para tanto. O fundamental 

é ser ele animado, a meu ver, por valores e vetores corretos.

Notas 

Referências 

1 Discuto essa questão em profundidade em Amorim Neto (2006a, cap. 5). 

2 Avalio todas as presidências brasileiras, de Sarney a Lula, em Amorim Neto (2006b). 


3 Examino pormenorizadamente o semipresidencialismo e a sua aplicabilidade ao Brasil em Amorim Neto (2006c). 

4 O texto clássico sobre os ciclos econômico-eleitorais é o artigo de Nordhaus (1975). 

5 Ver o trabalho pioneiro de Hibbs (1977) sobre o assunto. 

ABRANCHES, Sérgio H. Hudson de. Presidencialismo de Coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados, v. 31, p. 5-38, 

1988. 

ALESINA, Alberto; ROUBINI, Nouriel; COHEN, Gerald. Political cycles and the macroeconomy. Cambridge: The MIT Press, 

1997. 

AMORIM NETO, Octavio. Presidencialismo e governabilidade nas Américas. Rio de Janeiro: FGV e Fundação Konrad 

Adenauer, 2006a. 

AMORIM NETO, Octavio. As conseqüências políticas de Lula: novos padrões de recrutamento ministerial, controle de 

agenda e produção legislativa. Trabalho apresentado no Seminário de Pesquisa da Escola de Governo da Fundação 

João Pinheiro, Belo Horizonte, 24 de novembro de 2006b. 

AMORIM NETO, Octavio. A reforma do sistema de governo: rumo ao parlamentarismo ou ao semipresidencialismo? In: 

SOARES, Gláucio Ary Dillon; RENNÓ, Lucio. Reforma política: lições da história recente. Rio de Janeiro: FGV, p. 

316-344, 2006c. 

AMORIM NETO, Octavio, SANTOS, Fabiano. O Segredo Ineficiente revisto: o que propõem e aprovam os deputados 

brasileiros. Dados, v. 46, p. 661-698, 2003. 

COX, Gary W. e MCCUBBINS, Matthew D. The Institutional Determinants of Economic Policy. In HAGGARD, Stephan; 

MCCUBBINS, Matthew D. (orgs.), Presidents, Parliaments, and Policy. Cambridge: Cambridge University Press, p. 

21-63, 2001. 

HIBBS, Douglas. Political parties and macroeconomic policy. American Political Science Review, v. 71, p. 1467-1487, 

1977. 

NORDHAUS, William. The political business cycle. Review of Economic Studies, v. 174, p. 69-90, 1975. 

SARTORI, Giovanni. Comparative constitutional engineering: an inquiry into structures, incentives and outcomes. New 

York: New York University Press, 1997. 


112 | 

José Antônio Giusti Tavares* 

Quatro questões pontuais 

da reforma política 

Como sempre, a pauta da reforma política, no Congresso e fora dele, é extensa e hiperanalítica, 

e os projetos de lei que pretendem estatuí-la derramam-se em prolixidades e 

minudências sem preocupar-se aparentemente com a coerência entre as diferentes regras 

e mecanismos que introduzem e com os efeitos compósitos que produzem. Um exemplo 

brilhante de convivência entre superabundância e inocuidade reguladoras é a redação 

dada pelo Projeto de Lei 2.679/2003 ao art. 33, IV, da Lei 9.504/1997, que busca regular 

exaustivamente as pesquisas eleitorais. O exibicionismo fútil de alguns reformistas sequer 

considera se o momento atual é oportuno ou não para as reformas. 

Há, entretanto, algumas questões pontuais de natureza político-institucional que certamente 

devem ser objeto de decisão tão cedo quanto possível. O texto a seguir ocupa-se de 

quatro delas: três concernentes ao sistema eleitoral em sentido estrito – coligações interpartidárias, 

lista partidária e cláusula de exclusão em eleições proporcionais – e uma ao papel e ao espaço 

de poder dos partidos sobre o mandato representativo, a questão da fidelidade partidária. 

1) Coligações partidárias em eleições proporcionais 

O sistema de representação proporcional, consagrado pela tradição republicana brasileira, 

não é apenas um método de eleger representantes legislativos. 

Operando sobre circunscrições de magnitude elevada – isto é, circunscrições que elegem 

um número elevado de representantes, pelo menos igual ou superior a dez – os sistemas 

proporcionais viabilizam a representação política, segundo o volume relativo dos sufrágios de 

cada um, para todos os partidos minimamente relevantes. Ao assegurarem a cada partido, no 

corpo de representantes, uma presença individuada, nítida e proporcional à grandeza de que 

desfruta no conjunto de preferências do eleitorado, os sistemas proporcionais agem como 

métodos capazes de estruturar e solver o dissenso sócio-político, provendo-lhe a negociação 

e a arbitragem e produzindo a integração política e o consenso público por meio da 

diferenciação, da identidade, da independência e da especificidade de cada partido. 

Esses efeitos da representação proporcional sobre os partidos, sobre a representação 

política e sobre o governo derivam, como propriedades, do quociente 

eleitoral e, logo, do quociente partidário – ou do equivalente funcional 

*José Antônio Giusti Tavares, Doutor em Ciência Política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro 

(Iuperj), é professor do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.


de ambos, uma série de divisores –, que materializam a decisão de um colégio eleitoral nãoterritorial, 

essencialmente voluntário e unânime, embora anônimo, constituído por eleitores 

associados, sem qualquer equívoco ou ambigüidade, pelo apoio comum a um programa 

e a uma lista partidária. 

Mas coligações partidárias Contudo, a prática de alianças eleitorais interpartidárias em eleições 

não são apenas legislativas proporcionais compromete a identidade e a integridade do 

inconsistentes com quociente partidário e, por via de conseqüência, compromete igualmente 

eleições proporcionais; a correspondência, para cada um dos diferentes partidos, entre a densidade 

são, também, nelas, relativa de votos e a densidade relativa de cadeiras legislativas, que cons- 

desnecessárias. O método titui o objetivo essencial da representação proporcional. Mas, sobretudo, 

proporcional não só obscurece e, no limite, faz desaparecer a identidade e o alinhamento dos 

desestimula e em alguns partidos no parlamento. 

casos inibe a formação de Compreende-se, assim, que alianças eleitorais entre partidos são in- 

alianças eleitorais entre consistentes com a natureza, com os propósitos e com o método da repre- 

partidos, mas torna-as sentação proporcional porque, enquanto esta última busca a integração e 

desnecessárias porque o consenso políticos precisamente por meio da diferenciação, da especi- 

maximiza a probabilidade ficidade e da nitidez na expressão parlamentar de cada um dos partidos, 

de que cada partido, aquelas produzem o sincretismo, a ambigüidade, a equivocidade, a volatili- 

incluídos os pequenos, dade e a confusão não só no comportamento dos partidos, fora e dentro do 

conquiste, sozinho e parlamento, mas na própria composição partidária do parlamento. 

independentemente, a Mas coligações partidárias não são apenas inconsistentes com eleições 

representação parlamentar 

proporcionais; são, também, nelas, desnecessárias. O método proporcional 

não só desestimula e em alguns casos inibe a formação de alianças eleitorais entre 

partidos, mas torna-as desnecessárias porque maximiza a probabilidade de que cada partido, 

incluídos os pequenos, conquiste, sozinho e independentemente, a representação parlamentar. 

Contudo, ainda que neles se admita coligação eleitoral interpartidária, sistemas proporcionais 

que adotam listas partidárias fechadas ou flexíveis e quociente eleitoral, ou algum método 

de divisores, provêm quocientes partidários e, por este meio, viabilizam e consolidam 

identidades partidárias, sob a condição de que as cadeiras obtidas em um primeiro procedimento 

distributivo pela coligação sejam repartidas, em um segundo procedimento, por via 

de quocientes partidários ou de seu equivalente, entre os partidos que a compõem e segundo 

a participação relativa dos votos de cada um na totalidade dos sufrágios da coligação. Assim 

procede a maioria dos regimes proporcionalistas que admitem aliança partidária eleitoral. 

A esse respeito, o elemento disnômico e grave do preceito e da prática legais brasileiros 

das eleições proporcionais não consiste propriamente na existência de coligações interpartidárias, 

mas em que, estabelecida, a coligação partidária substitui literalmente o partido, e 

o quociente da coligação simplesmente elimina e substitui o quociente partidário, de modo 

que as cadeiras que aquela obtém não são distribuídas, em um procedimento ulterior, entre os 

partidos que a constituem e segundo a magnitude relativa da contribuição dos votos de cada 

um à votação daquela, isto é, segundo o quociente de cada partido no interior da coligação – 

como se faz na maioria dos regimes proporcionalistas que admitem alianças partidárias 

eleitorais –, mas simplesmente entre os diferentes candidatos que a compõem, na ordem 


114 | 

José Antônio Giusti Tavares 

decrescente da votação pessoal de cada um, fazendo-se completa abstração dos partidos e 

dissolvendo-se inteiramente a identidade partidária. 

Sem a previsão do mecanismo de distribuição das cadeiras entre os partidos que a 

compõem, a coligação interpartidária em eleições proporcionais por voto uninominal termina 

gerando aleatoriamente inúmeras distorções, entre as quais a super-representação de 

partidos minúsculos, ao prover-lhes mesmo um único assento parlamentar, em prejuízo de 

partido maior na coligação. 

Sob a lógica perversa que disciplina as eleições legislativas proporcio- 

Sob a lógica perversa nais com coligações interpartidárias no Brasil, as cadeiras legislativas nem 

que disciplina as eleições sequer, rigorosamente, pertencem aos partidos, mas à coligação e aos seus 

legislativas proporcionais candidatos, podendo eleger-se o candidato de um partido com os votos de 

com coligações candidatos de outro. Conseqüentemente, instalada a legislatura, o suplente 

interpartidárias no Brasil, de um parlamentar eleito pela coligação não é necessariamente o candidato 

as cadeiras legislativas imediatamente mais votado de seu partido mas o candidato imediatamen- 

nem sequer, rigorosamente, te mais votado da coligação. A ocupação do mandato vago por suplente 

pertencem aos partidos, que pertence a partido diferente daquele do titular altera arbitrariamente a 

mas à coligação e aos composição partidária do Legislativo, que deixa de corresponder à decisão 

seus candidatos, podendo periódica do eleitorado. 

eleger-se o candidato Em tais condições, cada partido, objetivando maximizar o ganho elei- 

de um partido com os toral, encontra-se diante da necessidade de recomendar ao eleitor não o 

votos de candidatos de voto na legenda, que, integrando um fundo comum de votos, pode apro- 

outro. Conseqüentemente, veitar a outro partido, mas o voto em candidato pessoal do partido, cuja pro- 

instalada a legislatura, babilidade de ser transferido para candidato de partido coligado é menor. 

o suplente de um Contudo, a importância das coligações na definição da representação 

parlamentar eleito na Câmara dos Deputados cresceu persistentemente ao longo do regime de 

pela coligação não 1946 e da Nova República. 

é necessariamente o Sabe-se a esse respeito que, no Brasil, como em vários outros países, 

candidato imediatamente a permissão de coligações é um mecanismo que tangencia a cláusula de ex- 

mais votado de seu clusão com o propósito de preservar partidos menores. Contudo, se é este 

partido mas o candidato o objetivo, é preferível, em princípio, do ponto de vista da natureza, dos 

imediatamente mais objetivos e do adequado funcionamento da representação proporcional, 

votado da coligação 

reduzir ou mesmo eliminar a cláusula de exclusão, ou ainda adotar uma 

fórmula menos concentradora de conversão de votos em cadeiras legislativas 

para os diferentes partidos, do que introduzir coligações eleitorais interpartidárias. Esse 

foi o exemplo da Suécia, que em 1952 substituiu funcionalmente a possibilidade de alianças 

eleitorais interpartidárias pela adoção da fórmula Sainte Lagüe modificada. 

Literalmente, o projeto de reforma política (Projeto de Lei nº 2.679/2003) não elimina 

as coligações partidárias em eleições proporcionais, como aparentemente pretende em sua 

justificação; simplesmente as substitui por federações de partidos, observado o preceito de 

que “os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados, no mínimo, por 

três anos” (art. 3º, art. 11-A, § 1º, II).


Mas, na distribuição e ocupação das cadeiras da Câmara dos Deputados, a federação, precisamente 

como a coligação eleitoral, elimina e substitui os partidos que a compõem, e o quociente 

da federação elimina e substitui os quocientes daqueles partidos. Permanecem intactos a esse 

respeito os artigos 107, 108 e 109 do Código Eleitoral, em sua redação de 1985. O enunciado 

pelo art. 11-A, caput, da “garantia da preservação da identidade e da autonomia dos 

partidos” que integrarem a federação, é pura retórica legal. 

Ora, substituir, em eleições proporcionais, coligações partidárias por federações partidárias, 

que exercem as mesmas funções e produzem os mesmos efeitos – ou seja, substituir 

um nome por outro para perpetuar o que pretensamente se quer eliminar – é um desrespeito 

à inteligência. 

2) Listas partidárias fechadas ou flexíveis 

Do ponto de vista da interação entre partidos, candidatos e eleitores, importa distinguir 

dois tipos de sistemas eleitorais: de um lado, (1) aqueles nos quais os partidos ocupam o 

centro de gravidade da competição pelo voto e são decisivos quanto à estruturação, à distribuição 

e à agregação das preferências do eleitorado, assegurando não só a responsabilização 

dos eleitos mas predictibilidade no comportamento legislativo e na formação do governo; 

de outro, (2) aqueles nos quais a interação fundamental no mercado de votos se realiza 

entre candidatos e eleitores, reduzindo a relevância dos partidos na competição eleitoral, no 

legislativo e no governo. 

A variável estratégica da qual depende a opção por um ou outro desses dois tipos – e, 

em suma, o vigor ou o desvanecimento da identidade partidária no processo eleitoral e na 

representação política – é a concepção de um elemento aparentemente inocente, o boletim 

de voto. Por meio da definição institucional da estrutura do boletim de voto cada um dos 

diferentes sistemas eleitorais decide primariamente acerca da distribuição, entre o partido 

e seus eleitores, do poder de hierarquizar, por antecipação, as probabilidades de eleição dos 

candidatos do próprio partido. 

Existem, a esse respeito, quatro variedades fundamentais de sistemas proporcionais. 

Nas eleições proporcionais por listas partidárias hierarquizadas, fechadas e bloqueadas 

pertence inteira e exclusivamente ao partido o poder de ordenar, por antecipação e com 

exclusividade, as probabilidades de eleição de seus próprios candidatos. 

Nas eleições por listas partidárias flexíveis os eleitores podem compartilhar secundariamente 

daquele poder, que, entretanto, continua a pertencer, no fundamental, ao partido. 

Nelas, permite-se ao eleitor definir a ordem de preferência ou, em regra, redefinir aquela 

estabelecida pelo partido, atribuir votos preferenciais e votar em um número menor de candidatos 

ou em um único candidato, entre os da mesma lista partidária. 

Essas duas variedades de sistemas alimentam e consolidam a coesão partidária ao mesmo 

tempo em que asseguram a mediação responsabilizadora exercida sobre os eleitos, quanto aos 

compromissos com o eleitorado, pela direção colegiada regional ou nacional do partido. 

Contudo, na eleição por listas abertas, os eleitores participam mais decisivamente, e em 

prejuízo do partido, do poder de determinar por antecipação a distribuição final das cadei- 


116 | 


ras legislativas entre os candidatos, podendo não só reordenar a lista partidária e votar em 

um número menor de candidatos ou em um único, concentrar mais de um voto ou todos 

em um mesmo candidato (o voto cumulativo) ou simplesmente dar votos preferenciais, mas 

nela introduzir candidatos novos ou candidatos de outro partido (o panachage). 

Entretanto, de um modo geral, nos países que adotam uma ou outra dessas duas últimas 

variedades de lista eleitoral tem sido muito pouco relevante ou quase irrelevante a 

freqüência com que os eleitores empregam o espaço de poder que lhes é facultado, o que 

diminui consideravelmente os efeitos erosivos que a lista aberta ou mesmo a flexível poderiam 

causar sobre a identidade e o papel dos partidos. 

Mas há, enfim, a variedade extrema dos sistemas de eleição proporcional sem listas partidárias, 

da qual existem três casos particulares: o single transferable vote irlandês, em que o 

eleitor organiza e hierarquiza a lista de seus candidatos, na qual pode incluir candidatos de 

partidos diferentes, e os sistemas finlandês e brasileiro de eleições proporcionais pelo voto 

pessoal em um único candidato, o voto uninominal, admitindo-se apenas alternativamente, no 

caso brasileiro, o voto na legenda partidária. 1 

Nesses três últimos casos, o partido é inteiramente privado do poder de hierarquizar as 

probabilidades de eleição de seus próprios candidatos, as quais passam a depender diretamente 

das relações entre aqueles e os eleitores. 

Especialmente nos dois últimos, o voto em candidato individual que, contabilizado 

para a legenda, transfere-se aleatoriamente a outros candidatos do mesmo partido e, admitida 

a coligação interpartidária em eleições proporcionais, a candidatos de outros partidos, 

equivale ao voto em uma lista partidária virtual que constitui, entretanto, com sua ordenação, 

o resultado aleatório das escolhas de todos os eleitores do partido ou da coligação. 

Assim, ao fim e ao cabo, nem o eleitor nem o partido tem qualquer controle sobre o 

destino do voto e sobre a ordem de precedência dos candidatos nessa lista virtual, porque 

constituem efeitos compósitos e aleatórios. 

Há, contudo, uma diferença fundamental. Nos países que adotam alguma forma de 

votação que amplia o escopo da decisão individual dos eleitores, em detrimento dos partidos, 

na determinação final dos candidatos eleitos – como a Irlanda com o voto único transferível, 

a Finlândia com o voto pessoal preferencial e a Austrália com o voto alternativo –, a 

existência de partidos sólidos e coesos, com identidade enraizada histórica e culturalmente, 

precedeu a instituição desse mecanismo eleitoral. No Brasil, ao contrário, a adoção do voto 

uninominal, nos anos 30, precedeu em pouco mais de uma década a emergência, problemática, 

de partidos organizados e modernos de massas. 

Nas eleições proporcionais brasileiras, o voto uninominal converte o quociente partidário 

− calculado com base nos votos em candidatos e nos votos, em menor número, na 

legenda − no agregado bizarro das preferências dos eleitores por candidatos individuais. E 

a distribuição final das cadeiras do partido entre seus candidatos faz-se conforme a ordem 

decrescente dos votos uninominais de cada um. 

Não obstante a faculdade de votar na legenda, que nem sempre a legislação lhe facultou, 

o eleitor brasileiro vota em regra em um único candidato; e esse voto, computado para 

o partido do ponto de vista da escolha interpartidária, é contabilizado, do ponto de vista da


decisão intrapartidária, que o sistema confere ao eleitor, apenas para o candidato, podendo 

aproveitar aos demais candidatos do mesmo partido apenas quando a votação daquele excede 

o quociente ou dele permanece aquém. 

Entre 1945 e 1964, na ausência da cédula oficial, não era em regra sequer permitido 

aos eleitores votar na legenda. A referência à legenda não constava na cédula eleitoral que, 

elaborada pelos candidatos, consagrava, não raro, dois nomes de partidos diferentes concorrendo, 

“em dobradinha”, um para deputado federal e o outro para deputado estadual. Em 

1986 e em 1990 a cédula continha, além do espaço reservado para registrar o nome ou o 

código do candidato, uma lista de siglas partidárias, de modo que o eleitor podia votar ou 

no candidato ou na legenda. 

Entretanto, nas eleições de 1994, embora fosse permitido, em princípio, ao eleitor 

votar no candidato ou no partido, a cédula não continha as siglas partidárias para assinalar, 

induzindo ainda mais poderosamente a grande massa do eleitorado ao voto no candidato. 

O resultado foi conseqüente: enquanto de 1986 a 1990 a magnitude relativa do voto de 

legenda crescera de 14,3% para 18,9%, com a cédula de 1994 – que não continha referência 

à sigla –, decresceu radicalmente para 8,3%. 

Nas eleições proporcionais brasileiras, constituída a coligação interpartidária, os votos 

na legenda pertencem não ao partido mas ao fundo comum da coalizão, beneficiando-se 

cada partido em particular apenas com os votos em seus candidatos: esse mecanismo tem a 

propriedade perversa de estimular, senão constranger, os eleitores a votarem − persuadidos 

com freqüência pelos seus próprios partidos, por considerações de cálculo estratégico − não 

na legenda, mas apenas no nome de seus candidatos e, no caso de partido muito pequeno, a 

concentrarem os votos nos candidatos ou no candidato com maior probabilidade eleitoral. 

A combinação, em eleições proporcionais, entre voto uninominal e coligação interpartidária 

habitualiza e legitima o livre fluxo das migrações partidárias dos representantes 

legislativos e, com ele, alimenta a existência e o funcionamento de um mercado paralelo 

de mandatos que, com muita propriedade, Edson Nunes, André Nogueira e Paulo Tafner 

identificaram como “o mercado secundário dos votos” adquiridos pelo representante no 

mercado “primário” das eleições (Nunes, 

Nogueira e Tafner, p. 43-53). 

Mas já no mercado primário das 

eleições, o voto uninominal viabiliza 

o financiamento seletivo e corruptor, 

pelo capital organizado e pelas corporações 

de todo tipo, inclusive sindicais, 

de candidatos de diferentes partidos, e 

com a abstração destes últimos: mecanismo 

mais atrativo porque ao mesmo 

tempo mais eficiente e mais discreto. 

A adoção da lista partidária fechada ou 

mesmo flexível reduziria severamente o 


118 | 


O voto uninominal 

viabiliza o financiamento 

seletivo e corruptor, 

pelo capital organizado 

e pelas corporações 

de todo tipo, inclusive 

sindicais, de candidatos 

de diferentes partidos, e 

com a abstração destes 

últimos: mecanismo mais 

atrativo porque ao mesmo 

tempo mais eficiente e 

mais discreto. A adoção 

da lista partidária 

fechada ou mesmo flexível 

reduziria severamente 

o estímulo à compra de 

votos e ao financiamento 

clandestino de candidatos 

de partidos diferentes 

3) Cláusula de exclusão 

estímulo à compra de votos e ao financiamento clandestino de candidatos 

de partidos diferentes. 

É também o voto uninominal que viabiliza a introdução nas eleições 

dos mecanismos de patronagem e clientela e da corrupção patrimonialista, 

com os recursos do Estado, por parte das elites políticas, que decidem pela 

indicação de candidato que, favorecido na competição intrapartidária, será 

ainda mais facilmente favorecido no processo eleitoral, em prejuízo dos 

demais candidatos do mesmo ou de outro partido. 

Em eleições proporcionais, atuando independentemente, quer o voto 

uninominal, quer a coligação interpartidária – sem um mecanismo que 

distribua, em um segundo momento, entre os partidos, proporcionalmente 

à contribuição em votos de cada um, as cadeiras obtidas pela coligação 

– faz desaparecer a especificidade dos quocientes partidários e, por via de 

conseqüência, não apenas a diferenciação entre os partidos mas a individualidade, 

a coerência e a coesão internas de cada um. Operando associados, 

em um país que carece de estrutura partidária previamente consolidada, 

como o Brasil, esses dois mecanismos atomizam a representação política, 

nela introduzindo o sincretismo partidário; erodem a identidade e o alinhamento 

partidários nos processos eleitoral, legislativo e governamental; 

e desvanecem a mediação responsabilizadora dos partidos nas relações entre 

o eleitorado e os representantes. 

Um considerável número de sistemas proporcionais – incluídos aqueles nos quais a 

conversão dos votos partidários em cadeiras legislativas partidárias se faz por meio de fórmulas 

de maior precisão e em escala nacional, como o da República Federal da Alemanha, 

ou em distritos que elegem números elevados de representantes – estatue o requisito legal 

de um percentual mínimo de votos que cada partido deve obter para participar do cálculo de 

distribuição das cadeiras legislativas e ser admitido à representação política. Trata-se da cláusula 

de exclusão, denominada, na República Federal da 

Alemanha, sperrklausel (cláusula de barreira ), que fixa 

um patamar mínimo de votos – em regra 5% ou menos 

dos votos partidários válidos, em escala nacional ou em 

distritos eleitorais que elegem números elevados de representantes 

–, aquém do qual o partido é considerado 

não apenas eleitoral mas sociologicamente irrelevante, 

excluído da distribuição das cadeiras legislativas e eliminado 

da representação parlamentar. 

A tabela seguinte é ilustrativa.


Tabela I - Exclusão em 26 sistemas eleitorais proporcionais 

Sistemas sem cláusula de exclusão 

Suíça, Noruega, Finlândia, Portugal, Chile, Uruguai, Colômbia, Peru, África do Sul, 

Madagascar 

Sistemas com cláusula de exclusão 

Holanda: 0,67% dos votos válidos nacionais 

Israel: 1,5% dos votos válidos nacionais 

Grécia: 3% dos votos válidos nacionais para concorrer em qualquer nível 

Áustria: 4% dos votos válidos nacionais ou uma cadeira distrital 

Suécia: no país, 4% do votos válidos nacionais; no distrito, 4% dos votos válidos nacionais 

ou 12% do voto distrital válido 

Bulgária: 4% dos votos válidos nacionais 

Moçambique: 5% dos votos válidos nacionais 

República Federal da Alemanha: 5% dos votos partidários válidos nacionais ou conquista, 

pelo partido, de três distritos uninominais 

Dinamarca: 2% dos votos válidos nacionais ou uma cadeira distrital ou certo número de 

votos válidos em duas entre as três regiões em que se divide o país 

República Tcheca: 5% dos votos válidos nacionais para o partido, elevando-se com 

coligações e segundo o tamanho destas 

Bélgica: 33% do quociente em pelo menos um distrito 

Polônia: 7% dos votos válidos nacionais e, no distrito, 5% para partido e 8% para coligação 

Espanha: 3% dos votos válidos em cada distrito 

Argentina: 3% dos votos válidos em cada distrito 

Costa Rica: 50% do quociente em cada distrito 

Turquia: 10% dos votos válidos nacionais e o quociente no distrito 

NOTA. Os dados referem-se aos anos 90 e encontram-se em Jairo Marconi Nicolau. Sistemas eleitorais: uma 

introdução. Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas Editora, 1999, Quadro 1, p. 38-39. 

Na Tabela I, entre 10 sistemas proporcionais, dez não empregam cláusula de exclusão; 

10 empregam cláusula de exclusão inferior ou igual a 5% dos votos válidos nacionais; 3 

estatuem cláusulas de exclusão modestas para a competição nos distritos. Apenas a Polônia 

e a Turquia adotam cláusulas de exclusão que se afastam radicalmente do consenso das democracias 

constitucionais. 

Há um consenso na literatura técnica sobre os sistemas eleitorais de que cláusulas de 

exclusão de valor igual ou menor do que 5% dos votos partidários válidos, especialmente 

quando em escala nacional ou em distritos eleitorais que elegem números suficientemente 

elevados de representantes, são perfeitamente consistentes com a natureza e o bom funcionamento 

dos sistemas de representação proporcional. 

Este tem sido também o entendimento das decisões do Tribunal Constitucional Federal 

da Alemanha. 

Mas, quer a literatura científica, quer a decisão da Corte Constitucional Alemã, ambas 

concordam também que cláusulas de exclusão superiores a 5%, e/ou aplicadas em distritos 


120 | 


que elegem números reduzidos de representantes, produzem efeitos majoritários e violam, 

portanto, o princípio e a prática da representação proporcional. 

Especificamente, o Tribunal Constitucional Alemão declarou que “uma cláusula de 

barreira superior a 5% é incompatível com a igualdade de oportunidades dos partidos constitucionalmente 

assegurada e, portanto, é inconstitucional” (Nohlen, p. 306). 

Este é, sem qualquer dúvida, o caso de 19 entre as 27 unidades federativas do Brasil. 

A tradição constitucional brasileira define os estados e o Distrito Federal como colégios 

eleitorais. Cada um dos quais, de acordo com a Constituição de 1988, elege determinado 

número de representantes à Câmara dos Deputados, em princípio proporcionalmente à 

magnitude relativa de sua população. Entretanto, a proporcionalidade deste apportionment 

é prejudicada como resultado do constrangimento, estatuído pelo próprio texto constitucional, 

de que “nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de 

setenta deputados”(art. 45, § 1º). 

Portanto, o sistema brasileiro de representação proporcional para eleição da Câmara 

dos Deputados compreende 27 circunscrições – 26 estados e o Distrito Federal – que elegem 

números diferentes de deputados, segundo quocientes de magnitudes desiguais. 

Por outro lado, afastando-se estranhamente da prática clássica e contemporânea das 

democracias proporcionalistas, o Brasil adota, desde o Código Eleitoral de 1935, o quociente 

como cláusula de exclusão, de modo que funcionam, no sistema eleitoral brasileiro, 27 

cláusulas de exclusão de tamanhos desiguais. 

Contudo, a leitura da Tabela II revela, no conjunto do país continental, um claro dualismo. 

Tabela II - Os estados brasileiros e o Distrito Federal 

segundo o número de cadeiras na Câmara dos Deputados e 

o valor relativo do quociente e cláusula de exclusão 

São Paulo 70 - 1,4% Pará 17 - 5,9% Rio Grande do Norte 8 - 12,5% 

Minas Gerais 53 - 1,9% Goiás 17 - 5,9% Tocantins 8 - 12,5% 

Rio de Janeiro 46 - 2,2% Santa Catarina 16 - 6,2% Amazonas 8 - 12,5% 

Bahia 39 - 2,6% Paraíba 12 – 8,3% Mato Grosso do Sul 8 - 12,5% 

Rio Grande do Sul 31- 3,2% Espírito Santo 10 - 10,0% Amapá 8 - 12,5% 

Paraná 30 - 3,3% Piauí 10 – 10,0% Rondônia 8 - 12,5% 

Pernambuco 25 - 4,0% Alagoas 9 - 11,1% Roraima 8 - 12,5% 

Ceará 22 - 4,5% Distrito Federal 8 - 12,5% Sergipe 8 - 12,5% 

Maranhão 18 - 5,9% Mato Grosso 8 - 12,5% Acre 8 - 12,5% 

De um lado, apenas oito colégios eleitorais estaduais, que elegem entre 22 e 70 representantes, 

possuem cláusulas de exclusão inferiores ao parâmetro de 5%; e, entre eles, os 

dois maiores têm cláusulas de exclusão diminutas, ineficazes e irrelevantes. 

De outro, em onze estados, que elegem o mínimo constitucional de oito representantes, 

a cláusula de exclusão passa a ser de 12,5%, duas vezes e meia maior do que o limite 

superior de 5%, consensualmente reconhecido como compatível com democracias propor-


cionalistas. Em três estados, a cláusula eliminatória é duas vezes maior do que aquele limite. 

E, em cinco outros estados, situa-se entre 5,9% e 8,3%. 

Enfim, na lógica que resulta da combinação entre o sistema eleitoral brasileiro e o critério de 

apportionment das cadeiras da Câmara dos Deputados, prescrito pela Constituição, à medida 

que diminui a magnitude da circunscrição, eleva-se rapidamente a cláusula de exclusão e, com 

ela, os efeitos de concentração do sistema partidário e de exclusão de partidos menores. 

Nos catorze estados que elegem dez representantes ou menos, a combinação entre a 

(1) magnitude distrital reduzida, (2) o valor extremamente elevado do quociente e (3) a 

conversão deste em cláusula de barreira praticamente inviabiliza a concorrência eleitoral de 

partidos que, embora possuam certa expressão nacional, contam com menor, ainda que não 

negligenciável, representatividade local ou regional. A política nesses estados fica confinada 

a dois ou três “grandes” partidos, qualquer que seja a sua legenda nacional, satelitizados por 

oligarquias dominantes. 

Ao contrário, nos quatro maiores colégios eleitorais, a cláusula de exclusão é simplesmente 

ineficiente e despicienda, o que estimula a criação de micropartidos esdrúxulos e o 

funcionamento de legendas de aluguel. 

A cláusula de exclusão vigente, contida no § 2º do art. 109 do Código Eleitoral de 

1965, simplesmente elimina da distribuição das cadeiras, em cada unidade da federação, os 

partidos que não lograram o quociente eleitoral, esterilizando-lhes e desprezando-lhes os votos. 

Rigorosamente, não transfere esses votos para os partidos que lograram os quocientes. 

Simplesmente os faz desaparecer; mas, ao fazê-lo, assegura aos candidatos dos partidos que 

atingiram o quociente partidário um número maior de cadeiras do que aquele que teriam 

obtido com o simples valor do quociente. Ou seja, cada partido que não obtém o quociente 

eleva, ao custo da esterilização de seus próprios votos, o valor do voto dos partidos que 

atingiram o quociente. 

Esse artifício gera acentuada desproporção, por partidos, entre votos e cadeiras legislativas, 

em benefício da redução radical do número de partidos na representação do colégio eleitoral 

estadual na Câmara dos Deputados e ao custo do princípio da igualdade quanto ao valor 

do voto, essencial à representação proporcional e consagrado pelo art. 14 da Constituição. 

Mas não é eficiente se o seu objetivo é reduzir o número de partidos com representação 

na Câmara dos Deputados em relação ao número de partidos que competem no conjunto 

do sistema eleitoral brasileiro, simplesmente porque partidos que são eliminados em uma 

unidade federativa – sobretudo naquelas em que a cláusula de exclusão é superior a 10% 

dos votos válidos – podem ser e efetivamente são eleitos em outra. Rigorosamente, o único 

mecanismo capaz de responder a esse problema é aquele adotado pela República Federal da 

Alemanha para a eleição do Bundestag: os partidos competem em colégios eleitorais estaduais, 

mas o número de cadeiras que cabem a cada partido calcula-se em marco nacional, pela 

soma de seus votos estaduais; e, apenas em um segundo procedimento, as cadeiras nacionais 

do partido distribuem-se entre suas listas estaduais. 

Dieter Nohlen afirma com propriedade que proporcionalidade e maioria são dois princípios 

antitéticos e irreconciliáveis de representação política. 


122 | 


A máxima da representação proporcional é a de one man, one vote, a cada eleitor um 

voto com igual valor. Pertence à natureza dos sistemas proporcionais contabilizar e valorizar 

igualmente todos, ou tendencialmente todos, os votos, com o propósito de assegurar voz e 

voto efetivos, no parlamento, à maior diversidade possível de tendências e projetos em que 

se divide a sociedade. 

No mandato representativo A máxima da representação majoritária é first-past-the-post, o primeiro 

moderno, não é o pretere os demais, ou ainda, the winner takes all, o partido vencedor arreba- 

representante e, ta todas as cadeiras disputadas. O sistema majoritário considera apenas os 

com ele, o corpo de votos do partido vencedor e despreza todos os demais, ainda que, se houver 

representantes que se mais de dois partidos, os votos esterilizados sejam a maioria. E, a não ser 

obrigam ao eleitorado, em sociedades com tradição e cultura bipartidárias, sistemas majoritários 

mas, ao contrário, são exercem graves efeitos de exclusão política. 

os eleitores que, ao Conclui-se desta comparação que o preceito do artigo 14 da Consti- 

designá-los, obrigam-se tuição, voto direto e secreto, com valor igual para todos, só pode ser assegu- 

por antecipação a acolher rado pela representação proporcional, pois o patamar mínimo e crucial da 

como efetivamente suas igualdade do valor do voto consiste, precisamente, em que todos os votos 

todas as decisões que eles sejam considerados e contabilizados. 

vierem a tomar em seu Em suma, os princípios da proporcionalidade na relação entre votos 

nome na esfera pública 

e cadeiras legislativas por partidos e da igualdade quanto ao valor do voto 

encontram-se íntima e indissoluvelmente correlacionados entre si e ambos 

constituem valores fundamentais consagrados pela Constituição de 1988. 

O argumento demonstra a necessidade de suprimir o § 2º do art. 109 do Código 

Eleitoral, que, gerando efeitos de maioria e subvertendo a representação proporcional dos 

partidos, é claramente inconstitucional. A medida encontra-se incorporada ao Projeto de 

Lei nº 2.679, de 2003, da reforma política. 

Contudo, com o propósito de assegurar a efetividade do sistema partidário-parlamentar, 

afastando organizações irrelevantes, o preceito suprimido deve ser substituído por outro 

requisito de ingresso para o partido: 5% dos votos válidos em escala nacional, distribuídos em 

certa proporção mínima por certo número de estados. 

Existe, a esse respeito, uma confusão letal, não apenas de linguagem, mas de essência, 

quanto à teoria e à instituição da representação política. 

O artigo 13 da Lei nº 9.096/95, a Lei dos Partidos Políticos, e, com ele, o artigo 4º do 

Projeto de Lei nº 2.679/2003 – que lhe pretende dar nova redação – não instituem cláusula 

de exclusão, que é inerente ao regime proporcional, nem podem substituí-la. Apenas 

introduzem restrições e limitações ao desempenho parlamentar dos partidos que não cumpriram 

certos requisitos eleitorais, a respeito das quais há um excelente estudo, de Kátia de 

Carvalho, cujos dados e argumentos não podem, lamentavelmente, ser reproduzidos neste 

limitado espaço (Carvalho, 2003). 

Essas restrições e limitações não violam apenas preceitos da Constituição brasileira mas 

princípios da representação política consagrados pela tradição das democracias ocidentais. 

Entre eles, o fundamental é o de que o mandato representativo só admite uma classificação 

dicotômica: ou o representante foi eleito e desfruta dos mesmos direitos, prerrogativas e po-


deres universalmente reconhecidos de que desfrutam os demais; ou não cumpriu os requisitos 

necessários para qualquer candidato ser eleito – entre os quais, se adotada, a cláusula de 

exclusão, ou de barreira – e, portanto, não foi eleito, não deve ser diplomado e empossado, 

porque não é representante. Conquistado, o mandato representativo não admite classificações 

ordinais: não existem, na teoria e na prática da representação política democrática, 

representantes com mais faculdades, competências, recursos ou poderes de representação do 

que outros; representantes de primeira e de segunda classe. 

Contudo, recentemente, o Supremo Tribunal Federal, rompendo com suas decisões 

unânimes precedentes, acordou, também por unanimidade, em que o preceito do artigo 13 

da Lei nº 9.096/95 carece de eficácia jurídica porque é inconstitucional. Embora construída 

sobre alguns fundamentos equivocados, a última decisão não deve ser considerada um 

retrocesso. Ao contrário, a eliminação dos preceitos do art. 13 da Lei nº 9.096/1995 e do § 

2º do art. 109 do Código Eleitoral deve preceder a instituição da cláusula de exclusão, que 

a própria lógica do regime proporcional exige. 

4) Fidelidade partidária 

Impressionados com o desregramento 

crescente dos corpos legislativos 

do país, os observadores 

mais sensatos buscam socorro na 

instituição da fidelidade partidária. 

Entretanto, o instituto legal 

da fidelidade partidária e a noção 

da qual deriva não são intuitivos. 

Não há, mesmo, um entendimento 

unívoco sobre a sua natureza, 

os seus fundamentos, o âmbito de 

sua ação e seus efeitos. Que clareza e precisão poder-se-iam esperar de preceitos legislativos 

erguidos sobre categorias de significado tão movediço? 

Nos terrenos do parlamento e do governo, o recurso à fidelidade partidária supõe que 

o partido dispõe de poder de controle sobre o mandato representativo. 

Contudo, na teoria moderna da representação política e do governo representativo, o 

representante e o governo são detentores de um mandato livre e virtual, o que significa que, 

como observou Giovanni Sartori com extrema acuidade, com a emergência das democracias 

modernas, os representantes “não apenas foram declarados agentes livres, aos quais não poderiam 

ser dadas instruções, mas foram designados para representar uma vontade que não 

existia antes de sua própria vontade” (Sartori, 1968, p. 466). 

No mandato representativo moderno, não é o representante e, com ele, o corpo de 

representantes que se obrigam ao eleitorado mas, ao contrário, são os eleitores que, ao designá-los, 

obrigam-se por antecipação a acolher como efetivamente suas todas as decisões que 

eles vierem a tomar em seu nome na esfera pública. 


124 | 


A exigência constitucional do mandato livre resulta de dois fundamentos, para os quais 

Burke já apontara. 

A democracia é essencialmente dialógica e deliberativa e, nela, toda decisão importante 

deve ser precedida pelo debate, isto é, pelo confronto entre diferentes argumentos. Deliberar 

significa pesar diferentes argumentos para chegar a uma convicção; portanto, não tem 

qualquer sentido a deliberação legislativa se o voto do representante foi previamente decidido, 

por seus constituintes, por seu partido ou mesmo por ele próprio. O requisito ético 

fundamental da democracia representativa dialógica e deliberativa consiste na disposição, por 

parte de cada representante, de persuadir e de ser persuadido. Em segundo lugar, as condições 

políticas encontram-se em permanente mutação; portanto, do fato de 

Como resultado, a que o representante esteja obrigado a princípios e diretrizes gerais não se 

ambigüidade da teoria deve concluir que deva vincular-se, ao longo de todo o mandato, a decisões 

ocidental da representação específicas tomadas antes de assumi-lo. 

política se desfez, no Ademais, Montesquieu, antecipando Schumpeter e Sartori, já afirmara 

Brasil, em prejuízo dos que eleições competitivas são um método por meio do qual o corpo eleitoral, 

partidos e em benefício sem condições de decidir sobre temas complexos, especializados e acima de seu 

do individualismo alcance, seleciona os seus dirigentes – segundo critérios que combinam a com- 

anárquico dos políticos. petência dos candidatos com o consenso genérico, entre eleitores e eleitos, 

O voto uninominal e a acerca de preferências por políticas públicas −, incumbindo-os da função de 

substituição do quociente deliberar sobre assuntos públicos (Montesquieu, livro II, cap. II, p. 533 e 

partidário pelo quociente livro XI, cap. VI, p. 587; Schumpeter, livro IV; Sartori, 1965, p. 123). 

da coligação em eleições Assim, efetivamente, nas democracias constitucionais e representati- 

proporcionais, consagrados vas modernas só há dois recursos para prover a responsabilização política 

pelo direito eleitoral dos representantes ou do governo pelo eleitorado: (1) a sanção retrospecti- 

brasileiro, tornam va provida por eleições competitivas regulares periódicas, nas quais o elei- 

juridicamente problemática torado pode reeleger ou não o portador de um mandato e, no intervalo 

qualquer pretensão do entre duas eleições consecutivas, (2) a transitividade e a responsabilidade 

partido de responsabilizar recíprocas entre eleitores e eleitos, realizada por partidos políticos sólidos, 

o representante pelo estáveis, coesos e disciplinados. 

desempenho do mandato 

Sabe-se que o segundo recurso é problemático, especialmente no sistema 

eleitoral brasileiro. 

Nas democracias ocidentais há uma profunda ambigüidade acerca da titularidade e da 

responsabilidade sobre o mandato representativo, articulada pela noção de que a democracia 

representativa moderna é essencialmente mediatizada pela competição entre os partidos 

e de que, portanto, a responsabilidade e o poder sobre o mandato, embora pertençam imediatamente 

ao representante, titular iminente da representação, incumbem mediatamente ao 

partido, que detém a titularidade eminente da representação. 

Entretanto, na cultura política brasileira, o rationale e o conteúdo normativo subjacentes 

à instituição e à prática do voto uninominal na representação proporcional consistem na noção 

de que, adquirido pela via de uma obrigação pública entre o eleito e os eleitores – mas, 

por este motivo, direta, anônima, atomizada e não sancionável –, o mandato representativo 

pertence privada, exclusiva e discricionariamente ao representante. Como resultado, a am-


bigüidade da teoria ocidental da representação política se desfez, no Brasil, em prejuízo dos 

partidos e em benefício do individualismo anárquico dos políticos. O voto uninominal e a 

substituição do quociente partidário pelo quociente da coligação em eleições proporcionais, 

consagrados pelo direito eleitoral brasileiro, tornam juridicamente problemática qualquer 

pretensão do partido de responsabilizar o representante pelo desempenho do mandato. 

Ademais, por duas décadas, intermitentemente, o partido não podia ou muito dificilmente 

podia sequer recusar-se a propor a reeleição de seu representante legislativo infiel, 

porque a legislação brasileira o definia como candidato nato ao mandato subseqüente: introduzido 

pelo art. 4º da Lei nº 6.978, de 1982, o preceito da candidatura nata foi sucessivamente 

reiterado pela Lei nº 6.055/1974, art. 4º, pela Lei nº 8.713/1993, art. 8º, § 2º, e 

pela Lei nº 9.504/1997, art. 8º, § 1º, até que sua eficácia jurídica fosse suspensa, em 2002, 

por acórdão do Supremo Tribunal Federal. O que significa que, ao longo daquele período, o 

partido foi privado de sua função primária, que consiste em dirigir e controlar a nominação 

de seus próprios candidatos aos diversos mandatos eletivos. 

Movendo-se em direção oposta, alguns cientistas políticos, entre os quais Gerhardt 

Leibholz, afirmam que o vazio de responsabilização introduzido pelo mandato livre deveria 

e tenderia a ser ocupado pelo mandato imperativo partidário. 

Contudo, importa reconhecer que o mandato imperativo partidário 

O mandato imperativo simplesmente faz desaparecer o mandato representativo livre, instituição 

partidário é, portanto, fundamental para assegurar a separação e a autonomia recíprocas entre a 

inconsistente com a esfera pública e a esfera privada, societária. 

democracia representativa Se o partido, ou alguma parcela do eleitorado, tivesse o poder per se 

e constitucional. de revogar, imediata e independentemente de decisão judicial, o mandato 

Mas essa assertiva não do representante, por infidelidade ou indisciplina partidária, o corpo legis- 

significa que o parlamentar lativo reproduziria, em sua composição, a interação societária em estado 

seja absolutamente imune brutal, cindida por seus conflitos e desestatizada: a sociedade reverteria 

à responsabilização 

precisamente ao estado de natureza, que a representação política se propunha 

ultrapassar. 

O corolário do mandato imperativo partidário, como demonstrou amargamente Marcel 

Waline, consistiria em “suprimir o parlamento e atribuir a cada partido um coeficiente 

correspondente à percentagem de seus votos no país. Se, num país, por exemplo, existem, 

segundo a última consulta eleitoral, quatro partidos, reunindo cada qual, respectivamente, 

40%, 30%, 20% e 10% dos votos, bastaria um diretório de quatro pessoas deliberando, 

uma com quatro votos, a outra com três, a terceira com dois e a última com um só. Far-se-ia 

economia de um parlamento e o resultado seria o mesmo” (Waline, p. 65-66). 

O mandato imperativo partidário é, portanto, inconsistente com a democracia representativa 

e constitucional. Mas essa assertiva não significa que o parlamentar seja absolutamente 

imune à responsabilização. Kelsen sustenta que, no sistema de eleições proporcionais 

por lista partidária fechada e hierarquizada, em que o eleitor vota apenas no partido, a perda 

do mandato torna-se uma dedução lógica da infidelidade partidária ou do abandono do 


126 | 


Nota 

partido pelo deputado. Entretanto, observa que, proposta pelo partido, a decisão pertinente 

deve resultar do julgamento de um tribunal independente (Kelsen, p. 56-57). 

As conclusões de Kelsen são consistentes e coerentes com os preceitos do art. 17 da Constituição 

brasileira e do Estatuto dos Partidos Políticos (Lei nº 9.096/1995 ), de acordo com 

os quais os partidos são pessoas jurídicas de direito privado com autonomia para definir a sua 

estrutura, organização e funcionamento e estatuir normas e sanções de fidelidade e disciplina, 

mas as decisões partidárias devem observar a Constituição e as leis, estando sujeitas, neste 

caso, à apreciação judicial. Mas evidenciam que, no Brasil, o estatuto da fidelidade partidária 

só poderá ser viabilizado com a adoção de eleições proporcionais por listas fechadas. 

1 Tenho insistido há longo tempo, e ainda em dois textos recentes, que a representação proporcional brasileira, 

convencionalmente – e equivocadamente – identificada entre os sistemas de lista aberta, constitui, a rigor, um caso 

especial e excêntrico, muito semelhante ao da Finlândia, de representação proporcional sem listas partidárias e com base 

no voto pessoal, uninominal, no candidato (Tavares, J.A.G., 1999 e 2003). 

Referências 

KELSEN, Hans. (1993). A Democracia. São Paulo, Martins Fontes. 

MONTESQUIEU, Charles de Secondat. (1964), L’Esprit des Lois. In Oeuvres Complètes. Paris, Éditions du Seuil. 

NOHLEN, Dieter. (1981). Sistemas Electorales del Mundo. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 

NUNES, Edson; NOGUEIRA, André e TAFNER, Paulo. (1995). “Poder Político e Competição Eleitoral”. Monitor Público, nº 6. 

SARTORI, Giovanni.(1965), Teoria Democrática. São Paulo, Ed. Fundo de Cultura. 

SARTORI, Giovanni. (1968) “Representational Systems”. In D. Sills (ed.), International Encyclopedia of Social Sciences. 

Macmillan & Free Press, v. XIII. 

SCHUMPETER, Joseph A. (1961), Capitalismo, Socialismo e Democracia, Rio de Janeiro, Editora Fundo de Cultura. 

TAVARES, J. A. Giusti. (1999). “O Problema do Cociente Partidário na Teoria e na Prática Brasileiras do Mandato 

Representativo”. Dados, v. 42, nº 1. 

TAVARES, J. A. Giusti. (2003). “A Mediação dos Partidos na Democracia Representativa Brasileira”. In TAVARES, J. A. 

Giusti (org.). O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira. Instituto Teotônio Vilela, Brasília- 

Porto Alegre. 

WALINE, Marcel. (1948). Les Partis Contre La République, Paris, Rousseau.

Simonsen, ministro da Fazenda, 1976. Foto de Luis Humberto.

128 | 

Wilhelm Hofmeister* 

Democracia, 

governabilidade, 

estabilidade: 

os pilares do Direito Eleitoral alemão como referência para 

reflexões visando a uma reforma do sistema eleitoral brasileiro 

Ao se falar sobre Direito Eleitoral e reformas da legislação eleitoral, normalmente se dá 

uma atenção especial ao Direito Eleitoral alemão, pois seus princípios fundamentais e sua 

aplicação prática contribuíram de forma decisiva para que se estabelecesse na Alemanha, 

após a catástrofe ocorrida na Segunda Guerra Mundial, uma democracia representativa 

estável. As experiências alemãs, obviamente, não podem ser transferidas diretamente para 

outros países, que têm suas próprias realidades políticas, históricas, sociais e culturais. Em 

todo caso, podem servir como marco de orientação e referência para reformas a serem realizadas 

em outras nações. Desse modo, os defensores de uma reforma política no Brasil, que 

também implique uma reforma do Direito Eleitoral, poderiam levar em consideração as 

experiências alemãs. Antes de mais nada, isso diz respeito aos princípios básicos do Direito 

Eleitoral, às expectativas centrais e às exigências de desempenho que devem ser direcionadas 

a um sistema eleitoral. 

*Wilhelm Hofmeister é diretor do Centro de Estudos da Fundação Konrad Adenauer no Rio de Janeiro, Brasil. 

Tradutor: Tito Lívio Cruz Romão.


Exigências de desempenho direcionadas a um sistema eleitoral 

Antes de mais nada, e a partir de uma visão amplamente compartilhada na Alemanha 

e em outros países, os sistemas eleitorais precisam desempenhar cinco funções: 1 

• Representação: todos os segmentos relevantes da sociedade deverão ser representados 

pelos detentores dos cargos representativos obtidos através de pleito eleitoral. Os 

mandatos de deputados deverão ser um reflexo dos votos depositados pelos eleitores 

nas urnas. 

• Concentração: dever-se-á reduzir o número de partidos no parlamento e fomentar a 

formação de maiorias parlamentares estáveis. 

• Participação: os eleitores deverão ter grandes chances de participação, podendo fazer 

sobretudo uma escolha personalizada, além da opção por um partido. 

• Clareza: os eleitores deverão entender o funcionamento do sistema eleitoral, ou seja, o 

procedimento eleitoral deverá ser transparente. 

• Legitimidade: o sistema eleitoral e seus resultados deverão ser aceitos por todos. 

Cada uma dessas exigências, por si só, pode ser realizada da melhor maneira possível. 

Por conseguinte, o grau de realização das diferentes exigências pode ser comparado em 

diversos sistemas eleitorais. Não obstante, em nenhum sistema eleitoral é 

Na verdade, entre a função possível realizar todas estas exigências simultaneamente e em sua plenitude. 

de representação e a Na verdade, entre a função de representação e a função de concentração de 

função de concentração sistemas eleitorais, existe um trade-off: ou os votos depositados nas urnas 

de sistemas eleitorais, pelos eleitores são representados proporcionalmente ou são convertidos em 

existe um trade-off: ou mandatos de forma desproporcionada, visando à concentração partidária. 

os votos depositados Coisa semelhante também pode ser dita, por um lado, no tocante à rela- 

nas urnas pelos eleitores ção entre exigências de representação, concentração e participação, bem 

são representados como, por outro lado, no tocante à clareza e/ou ao grau de exeqüibilidade 

proporcionalmente ou das exigências: normalmente, quanto mais diferenciada e complexa for a 

são convertidos em regulamentação das competências eleitorais, maior será o grau de comple- 

mandatos de forma xidade de um sistema eleitoral. 

desproporcionada, visando Aqui já podemos registrar um aspecto decisivo que diz respeito ao sis- 

à concentração partidária 

tema eleitoral brasileiro e à sua diferença em relação ao sistema eleitoral alemão: 

na Alemanha existe uma exigência explícita a favor da formação de 

maiorias parlamentares, que é, por sua vez, um fator imprescindível para a condução estável de 

um governo. Já o sistema eleitoral brasileiro não apresenta essa exigência de desempenho. 

Elementos do Direito Eleitoral alemão 

Na Alemanha, os parlamentares da Câmara dos Deputados (Bundestag) são eleitos através 

de uma eleição proporcional que está vinculada ao voto personalizado (sistema eleitoral 

proporcional personalizado). 2 Todo eleitor dispõe de dois votos. O voto personalizado signi- 


130 | 

Wilhelm Hofmeister 

fica a escolha de candidatos distritais em distritos eleitorais, nos quais sempre haverá espaço 

para apenas um mandato, através da maioria relativa dos votos depositados pelos eleitores. 

O detentor do mandato será decidido pelos eleitores através de seu “primeiro voto” na cédula 

de votação. O voto proporcional representa o sufrágio a partir de listas partidárias fechadas, 

ressaltando-se que os votos depositados na legenda pelos eleitores são convertidos em 

cadeiras no Bundestag. 3 A escolha das legendas partidárias corresponde ao “segundo voto” 

na cédula de votação. Através deste procedimento eleitoral, o voto personalizado e o voto 

proporcional unem-se segundo diferentes princípios: 

• Princípio da distribuição equânime: uma primeira metade de todos os deputados do 

Bundestag é determinada nos distritos eleitorais através de voto majoritário personalizado, 

enquanto a outra metade é decidida através da votação nas legendas partidárias. 

• Princípio da compensação: o número de mandatos distritais obtido por cada partido 

através da votação personalizada é deduzido do número de seus mandatos por lista 

de legendas partidárias. Isso faz com que sejam formadas as relações de forças entre os 

partidos no Bundestag através do voto proporcional. 

• Princípio dos mandatos excedentes: se o número de mandatos diretos (ou seja, conquistados 

nos distritos) obtidos por um partido em um estado federado da República Federal da 

Alemanha for superior ao número de mandatos obtidos através do voto na legenda, tais 

mandatos excedentes serão conferidos a outros partidos, sem que haja a obtenção de 

mandatos compensatórios. 

• Princípio da cláusula de barreira: os votos depositados nas urnas pelos eleitores somente 

serão convertidos em mandatos de deputados do Bundestag em benefício daqueles 

partidos que tenham obtido pelo menos cinco por cento dos segundos votos ou pelo 

menos três mandatos distritais diretos no território federal alemão. 

Com base nesses princípios, obtém-se um sistema combinado de 

eleição proporcional e eleição majoritária, com competência personalizada 

parcial por parte do eleitor, um sistema que, nos 

países de língua alemã, foi designado como eleição proporcional 

personalizada e que é conhecido, nos países de expressão 

anglo-americana, como mixed-member proportional system. 

Balanço do sistema eleitoral alemão 

Concentração: o sistema eleitoral alemão 

fomenta maiorias governamentais estáveis? 

O sistema eleitoral alemão precisa ser visto como 

uma reação às experiências feitas com a chamada 

República de Weimar no período compreendido 

entre os anos de 1919 a 1933, uma


fase caracterizada pela instabilidade política, que acabou preparando o caminho para a tomada 

do poder pelos nacional-socialistas. 4 O sistema eleitoral da República de Weimar apoiava-se 

em um procedimento eleitoral puramente proporcional e sem cláusula de barreira, 

através do qual sessenta mil votos significavam um mandato de deputado federal. O sistema 

pluripartidário daí resultante tinha como características profundas rupturas 

ideológicas e uma conduta hostil ao sistema vigente por parte dos partidos 

de extrema esquerda e extrema direita, o que dificultava muito a formação 

de maiorias governamentais estáveis. Após o término da Segunda Guerra 

Mundial, um dos objetivos do debate constitucional ocorrido nos anos de 

1948 e 1949 era alcançar a formação de governos estáveis e democraticamente 

legitimados através da Constituição, promulgada no ano de 1949. 

Por meio do Direito Eleitoral, dever-se-ia tentar evitar o esfacelamento partidário 

e fomentar a formação de maiorias governamentais estáveis. 

Apoiando-se nessa meta, duas concepções desempenharam um papel 

central durante os debates constitucionais realizados entre os anos de 1947 

e 1949: a concepção da eleição majoritária em distritos uninominais e a 

concepção da cláusula de barreira. 

No sistema eleitoral que então passou a ser posto em prática, esses dois elementos foram 

considerados de forma diferenciada. Devido à resistência imposta sobremaneira pelos 

pequenos partidos, a introdução de eleições majoritárias somente foi possível com restrições. 

Em compensação, a concepção da cláusula de barreira passou a ser aplicada visando ao 

ajuste de votos obtidos entre os partidos. Já no ano de 1949, havia uma cláusula de barreira 

de 5% que valia apenas para cada estado federado, e não para toda a federação alemã. Não 

obstante, a cláusula de barreira não exercia um efeito de concentração, pois no Bundestag 

havia doze partidos representados, dos quais oito haviam conseguido menos de 5% dos 

votos em todo o território federal. 

Na eleição seguinte, realizada no ano de 1953, foi introduzida uma cláusula de barreira 

da ordem de 5% e com validade em todo o território nacional. Isso significa que um partido 

precisava obter no mínimo 5% dos votos totais para poder ganhar um mandato através 

do segundo voto na cédula de votação. A partir daí, o efeito de concentração almejado 

passou a funcionar: após as eleições de 1961, apenas três partidos tinham representação no 

Bundestag. Desde então e até as eleições de 2002, não mais que cinco partidos conseguiram 

mandatos simultâneos no Bundestag. Somente nas eleições de 2006, pela primeira vez, seis 

partidos romperiam essa barreira. 

Na República Federal da Alemanha, pode-se considerar que o objetivo da função de 

concentração, ou seja, o fomento de maiorias governamentais estáveis, encontra-se amplamente 

realizado. Ao longo de quase sessenta anos, houve apenas cinco composições governamentais 

diferentes com um número total de oito primeiros-ministros. 5 Decerto essa grande 

estabilidade também foi motivada pela prosperidade econômica de longo fôlego, pelo 

desenvolvimento de um sistema partidário com partidos abertos a coalizões, bem como por 

outras condicionantes favoráveis, tais como a pouca força de grupos de extrema esquerda e 

extrema direita na Alemanha, que tiveram de manter-se à margem. 6 Após o término da Segunda 

Guerra Mundial, um dos 

objetivos do debate 

constitucional ocorrido 

nos anos de 1948 e 1949 

era alcançar a formação 

de governos estáveis 

e democraticamente 

legitimados através da 

Constituição, promulgada 

no ano de 1949 

Mas a estabilidade cer- 


132 | 


tamente também deve ser atribuída a condições institucionais, principalmente à cláusula de 

barreira de 5%. Por meio dela, o sistema eleitoral alemão conseguiu um bom desempenho 

de sua função de concentração. 

Embora na Alemanha se teçam fortes críticas à cláusula de barreira, de maneira geral, 

ela acabou obtendo bons resultados. Graças a essa cláusula de exclusão, 

Embora na Alemanha se facilita-se a formação do governo. Ela não é tão elevada a ponto de im- 

teçam fortes críticas à possibilitar o êxito do estabelecimento de um novo partido, como bem 

cláusula de barreira, de mostram os exemplos dos partidos Bündnis 90/Die Grünen (Aliança 90/Os 

maneira geral, ela acabou Verdes) ou Linkspartei (Partido da Esquerda). Ao mesmo tempo, porém, a 

obtendo bons resultados. cláusula de barreira é suficientemente elevada de modo a impedir que pe- 

Graças a essa cláusula quenos partidos tenham acesso ao Bundestag. Seja como for, para partidos 

de exclusão, facilita-se a de pequeno porte, ela é visivelmente menos restritiva que, por exemplo, a 

formação do governo 

introdução da votação majoritária relativa, a qual também é, sem sombra 

de dúvidas, um procedimento absolutamente democrático. 

Sobretudo, a aplicação da cláusula de barreira em todo o território eleitoral alemão, da 

forma como foi introduzida em 1953, faz bastante sentido no tocante aos aspectos de eficiência 

e transparência, embora menos no que diz respeito ao aspecto da participação (uma 

parte dos eleitores perde sua participação nas decisões ao longo do processo de formação da 

vontade política). Afinal de contas, um parlamento federal é escolhido para todo o território 

nacional, no qual cláusulas de barreira regionalizadas não devem desempenhar nenhum 

papel importante. Nesse sentido, a eficiência se mostra em sua totalidade, e não se corre o 

risco de violação do sentido da cláusula de barreira (que é a exclusão de pequenos partidos 

da representação parlamentar). Além disso, uma regulamentação dessa natureza, que pode 

ser bem compreendida por qualquer indivíduo, permite que partidos com mais de 5% dos 

votos tenham uma representação equivalente a tal grandeza no Bundestag. 

Representação: a população é representada 

proporcionalmente no sistema eleitoral alemão? 

Discute-se a representação proporcional dos votos depositados pelos eleitores através 

da igualdade de valor numérico e da igualdade de valor quanto ao resultado. 7 Igualdade de 

valor numérico significa que, ao se fazer a apuração dos votos, cada voto tem o mesmo peso. 

Por outro lado, igualdade de valor quanto ao resultado significa que, ao se fazer a distribuição 

dos mandatos parlamentares, cada voto deve ser contemplado com eqüidade. 

Quando da apuração dos votos, a igualdade de valor numérico é um elemento óbvio 

nas democracias desenvolvidas, o que também ocorre na Alemanha. As chances formais 

de que os eleitores dispõem para a obtenção de resultados satisfatórios também são fundamentalmente 

iguais, tanto em função do tamanho dos distritos eleitorais, comparáveis no 

tocante ao número de habitantes das respectivas áreas, quanto da estrutura uniforme dos 

distritos uninominais para a eleição direta. Ressalte-se, porém, que a dimensão dos distritos 

eleitorais com um número visivelmente maior ou menor de habitantes poderá representar 

um desvio de até 15% para cima ou para baixo, em função do número médio de habitantes.

Por diversas vezes, o 

Tribunal Constitucional 

Federal Alemão já 

reiterou que a cláusula 

de barreira de 5% 

está em conformidade 

com a Constituição 

Federal Alemã, ou seja, 

é compatível com os 

princípios da democracia 

representativa 


Todavia, somente se fará mister a criação de novos distritos eleitorais se houver um desvio 

de 25%. Isso gera uma variação do valor numérico que é considerada muito reduzida em 

escala internacional. No Brasil, essa variação entre o número de habitantes e eleitores por 

mandato parlamentar é considerável e chegou em 2006 a tal extremo que no Estado de 

Roraima houve 8 mandatos para 232.814 eleitores, ou seja, uma média de 29.102 eleitores 

para cada mandato; já no Estado de São Paulo, com os seus 28.032.061 eleitores, foram 70 

mandatos, ou uma média de 400.458 eleitores por mandato! 

No que tange à igualdade de valor quanto ao resultado, existem, em primeira linha, 

condições favoráveis no sistema eleitoral proporcional, no qual são apurados os números de 

deputados dos partidos representados no Bundestag. Para tanto, concorrem principalmente 

a soma de votos dos partidos em nível federal e a distribuição dos mandatos, diretamente 

ligada à soma de votos dos partidos, segundo a fórmula eleitoral de Hare/Niemeyer. Como 

na Alemanha não existem distritos eleitorais com diferentes números de deputados eleitos, 

deixam de existir, entre os distritos eleitorais, as típicas disparidades de valor quanto aos 

resultados, ao se proceder à apuração dos votos. 

Observe-se, porém, que o sistema eleitoral alemão, no tocante aos votos depositados 

pelos eleitores, nem sempre apresenta uma igualdade inabalável de valores quanto ao resultado. 

Na apuração dos votos, a cláusula de barreira de 5% gera uma desigualdade de valor 

quanto ao resultado. Por meio dela, são vencidos os votos obtidos por partidos que não 

atinjam um número mínimo de votos equivalente a 5% do total ou no mínimo três mandatos 

diretos em todo o território federal. Além disso, ao verem que determinados partidos de 

pequeno porte representam um risco em virtude da cláusula de exclusão, 

os eleitores facilmente deixam de depositar seu voto em tais partidos. No 

sistema eleitoral alemão, esta posição desprivilegiada que os partidos de 

pequeno porte podem vir a ocupar de forma direta ou indireta é um elemento 

importante em favor da concentração partidária. 

Deve-se, portanto, confrontar essas desvantagens da cláusula de barreira 

com as vantagens representadas pela estabilidade de governo. Não 

apenas no campo do debate especializado, mas também, e sobretudo, na 

jurisdição do Tribunal Constitucional Federal Alemão, este é um aspecto 

muito valorizado. Por diversas vezes, o Tribunal Constitucional Federal 

Alemão já reiterou que a cláusula de barreira de 5% está em conformidade 

com a Constituição Federal Alemã, ou seja, é compatível com os princípios 

da democracia representativa. 

Participação: sobre o que o eleitor pode 

decidir no sistema eleitoral alemão? 

Via de regra, de acordo com os critérios de concentração partidária e de governabilidade, 

o balanço que se faz do sistema eleitoral alemão é positivo. Também se entende que, em 

relação ao critério da representatividade, esse balanço é aceitável. Por outro lado, tecem-se 

críticas aos critérios de eficiência, transparência e participação. 


134 | 


Critica-se, por exemplo, o fato de os eleitores na Alemanha, de modo geral, somente 

poderem optar por candidatos predeterminados pelos partidos. Isso concerne tanto aos candidatos 

distritais indicados pelos partidos quanto aos candidatos fixos das 

Sob essa ótica, as eleições legendas partidárias, que somente podem ser eleitos naquela composição e 

ao Bundestag não têm um naquela seqüência preestabelecidas. Essa restrição à participação do eleitor 

caráter competitivo, mas fica mais forte em relação aos grandes partidos: os candidatos ao Bundestag 

sim um caráter legitimador dos partidos CDU/CSU (União Democrata-Cristã/União Social-Cristã) e 

de decisões tomadas em SPD (Partido Social-Democrata) que sejam ocupantes das chamadas “po- 

outra instância 

sições garantidas na legenda” certamente entrarão no Bundestag, independentemente 

do resultado da eleição. Sob essa ótica, as eleições ao Bundestag 

não têm um caráter competitivo, mas sim um caráter legitimador de decisões tomadas em 

outra instância. Esse poder partidário torna-se bastante claro no caso de candidatos à eleição 

direta que não tenham obtido êxito nas urnas, mas que, apesar de derrotados em seu distrito 

eleitoral, obtêm um assento no parlamento através de uma posição “garantida” na legenda. 

Essa preponderância dos partidos sofre uma certa relativização apenas pelo fato de 

os eleitores poderem dar seu primeiro e seu segundo votos a diferentes partidos, o que na 

Alemanha é chamado de splitting. Se o fizerem objetivando uma distribuição estratégica de 

votos, isto acaba representando uma variante de participação estratégica bem específica. 

Clareza: o sistema eleitoral alemão é compreensível e transparente? 

Em especial devido às diversas relações entabuladas entre eleição proporcional voltada 

para as legendas e eleição majoritária personalizada, o 

sistema eleitoral vigente na Alemanha apresenta uma 

estrutura complexa e difícil de ser compreendida pelos 

eleitores, mesmo no que concerne aos aspectos 

básicos de sua organização. Por essa razão, antes de 

cada eleição, faz-se necessário lembrar aos eleitores o 

sentido da cédula com duas vias de votos e explicarlhes 

por que o segundo voto é considerado decisivo. 

Uma pessoa leiga não consegue entender facilmente 

as relações – passíveis de mudanças recíprocas – existentes 

entre a eleição majoritária em distritos uninominais 

e a eleição por legenda, como é o caso do 

eventual surgimento de mandatos excedentes. Nesse 

contexto, os resultados das urnas precisam ser 

aceitos pelos eleitores sem verificações ou precisam 

então ser explicados em seus pormenores 

por especialistas no assunto. Como 

um todo, pode-se afirmar que o sistema 

eleitoral alemão é complicado, pouco transparente 

e de difícil compreensão.

Legitimidade: o sistema eleitoral alemão é aceito? 


Não raro, são apresentados à opinião pública dados sobre a participação 

dos eleitores nos pleitos, como indicadores da opinião vigente acerca do 

sistema eleitoral. Contudo, em virtude dos inúmeros e diversos fatores que 

exercem influência sobre a participação dos eleitores nos pleitos eleitorais, 

não fica claro até que ponto esses dados exprimem as mudanças de opinião 

em relação ao sistema eleitoral. Seja como for, pode-se supor que se dá um 

amplo apoio ao sistema político vigente e, conseqüentemente, ao sistema 

eleitoral praticado, quando há uma alta taxa de participação voluntária dos 

eleitores nos pleitos. Deste modo, o grau de participação dos eleitores nos pleitos para o 

Bundestag depõe em favor da aceitação do sistema político e, por conseguinte, do sistema 

eleitoral em vigência atualmente na República Federal da Alemanha. É surpreendente, 

porém, que pareça não haver pesquisas de opinião pública sobre o sistema eleitoral alemão. 

Se tomarmos como critério de legitimação do sistema eleitoral alemão as opiniões de 

especialistas da área, pode-se constatar que, no mainstream da pesquisa sobre o sistema eleitoral 

realizada por cientistas políticos e da Formação Política8 , a eleição majoritária personalizada 

é realmente considerada o modelo de combinação razoável de elementos de sistemas 

eleitorais. 9 

Antes de cada eleição, 

faz-se necessário lembrar 

aos eleitores o sentido 

da cédula com duas vias 

de votos e explicar-lhes 

por que o segundo voto é 

considerado decisivo 

Propostas de reforma do Direito Eleitoral 

A despeito do êxito geral obtido pelo sistema eleitoral alemão, há muitos anos vêm 

sendo debatidas propostas de mudanças do Direito Eleitoral alemão. Por um lado, tais debates 

vêm sendo realizados de forma bastante intensa e, por outro, também se restringem a 

sutilezas acadêmicas ou à defesa de dogmas do Direito Eleitoral. 10 

Desde sua introdução no ano de 1949, o Direito Eleitoral alemão não sofreu alterações 

em seus pontos fulcrais, embora tenha passado por várias modificações. Foram, muito mais, 

modificações de ordem técnica, como a renúncia à exposição dos catálogos de eleitores ou à 

utilização do envelope para cédulas eleitorais, no caso de o voto ser depositado no próprio 

local de votação. Outrossim, também houve modificações mais substanciais, tais como a 

ampliação da cláusula de barreira para todo o território federal e a abolição de eleições 

suplementares (1953), a introdução do voto pelo correio (1965) ou a mudança, ocorrida 

diversas vezes, do número de deputados do Bundestag 11 . 

Uma importante reforma foi a redução da idade eleitoral ativa de 21 para 18 anos no 

ano de 1970. Essa reforma foi antecedida por um intenso debate político e acadêmico, que 

também foi influenciado pelas agitações estudantis ocorridas na segunda metade dos anos 

60. No aspecto da participação, a redução da idade eleitoral foi uma decisão positiva. No 

entanto, os efeitos dessa medida se mantiveram restritos, já que a população com idade entre 

18 e 20 anos representa apenas uma pequena fração dos eleitores. Nas eleições de 2005 

para o Bundestag, foi apenas 3% de todos os eleitores. 


136 | 


Em 1985, deu-se a substituição do método de apuração matemática dos votos, que era 

feita de acordo com a fórmula eleitoral de d’Hondt, pelo método de Hare/Niemeyer, bem 

como a introdução do direito de voto para alemães residentes no estrangeiro 12 . Além disso, 

introduziu-se uma regulamentação segundo a qual o número de habitantes de um distrito 

eleitoral não pode apresentar um desvio maior que 15% em relação à média (valor anterior: 

25%). Desde as eleições de 2002 para o Bundestag, havendo um desvio superior a 25% (até 

então: 33,3%), uma redistribuição dos distritos eleitorais faz-se obrigatória. 

O sistema de dois votos 

A introdução do sistema de dois votos em 1953 foi uma das mudanças mais bem sucedidas 

do Direito Eleitoral alemão. Enquanto o único voto depositado pelo eleitor valia, 

na primeira eleição para o Bundestag, tanto para o candidato de seu distrito eleitoral quanto 

para o partido, o motivo da introdução do sistema de dois votos consistia essencialmente 

em possibilitar ajustes nos distritos eleitorais. 

Entretanto, o primeiro voto nunca desempenhou sua função de “voto personalizado”; 

afinal de contas, até os nossos dias, poucos são os eleitores que conhecem o nome do candidato 

de seu distrito eleitoral. Apesar disso, muitos eleitores recorrem ao método de splitting. 

Isto está diretamente ligado ao fato de os eleitores dos pequenos partidos, cujos candidatos 

não têm nenhuma chance de obter um mandato distrital, darem seu segundo voto ao candidato 

de um partido maior, com o qual “seu” partido quer fazer uma coalizão. 

Por este motivo, o juízo a ser feito sobre o sistema de dois votos, nos aspectos de eficiência, 

transparência e participação, é que este apresenta discrepâncias e mostra- 

Os pequenos partidos se sujeito a críticas. Sua eficiência é restrita, pois, através da eleição de um 

fazem uma propaganda candidato distrital, o candidato do outro grande partido normalmente acaba 

específica voltada para conseguindo entrar por meio da legenda. O sistema de dois votos produz 

a obtenção dos segundos principalmente um efeito cosmético. Conseqüentemente, trata-se de uma 

votos, a fim de não serem participação aparente. Ademais, esse sistema não permite transparência para 

excluídos através da um eleitor sobrecarregado. Alguns eleitores acham que fizeram um acordo, 

cláusula de barreira 

ao darem seu primeiro voto ao candidato do partido A e o segundo voto ao 

candidato do partido B. 

Os efeitos decorrentes do sistema de dois votos são controversos, sobretudo se levarmos 

em consideração que as discrepâncias entre o primeiro e o segundo voto não são de fácil 

interpretação. Por exemplo: no pleito de 2002, o Partido Verde (Die Grünen) obteve 8,6% 

dos segundos votos e 5,6% dos primeiros votos. Será que os “eleitores do segundo voto” do 

Partido Verde, que deram seu primeiro voto a um outro partido (59,7% ao SPD, conforme 

a estatística eleitoral representativa), seriam “eleitores de aluguel” de outros partidos (principalmente 

do SPD) ou seriam eleitores convictos do Partido Verde que simplesmente não 

queriam “jogar fora” seu primeiro voto? Do ponto de vista empírico, não é possível dar uma 

resposta bem fundamentada a essa pergunta. Os pequenos partidos fazem uma propaganda 

específica voltada para a obtenção dos segundos votos, a fim de não serem excluídos através 

da cláusula de barreira.

Propostas para reformas do Direito Eleitoral 


É óbvio que sempre existem propostas para reformas 

do Direito Eleitoral. A título de exemplo, em 2003 

houve uma proposta de projeto de lei, sem grandes perspectivas 

de êxito, mas que assim mesmo contou com o 

apoio de 46 deputados do Bundestag, visando à introdução 

do direito de voto a partir do nascimento. Os pais deveriam 

então poder exercer por seus filhos, fiduciariamente, o direito 

de voto, até que estes atingissem a maioridade. 

Por outro lado, realizou-se um debate mais sério em 

torno do rebaixamento da idade eleitoral para dezesseis 

anos. É verdade que alguns Estados federados rebaixaram 

a idade eleitoral para dezesseis anos no caso de eleições 

municipais. Partidos menores defendem a introdução 

desta medida também para as eleições em nível federal, 

mas são apresentados argumentos fortes 

que impedem tal mudança. 

Deixando-se de lado o fato de jovens de 

dezesseis anos possuírem ou não suficiente 

maturidade política e capacidade de discernir, o 

principal argumento contra o direito de voto já aos dezesseis anos é que, através 

desta medida, far-se-ia uma cisão entre idade eleitoral e maioridade em geral. Afinal 

de contas, entre ambos os limites etários, existe uma forte dependência. Direitos e deveres 

andam de mãos dadas. Quase ninguém deseja – com justeza – reduzir o limite de maioridade 

para dezesseis anos. Desta maneira, o debate acerca do rebaixamento da idade eleitoral mostra-se 

apenas acadêmico. Quem concede o direito de voto a jovens de dezesseis anos, mas lhes 

nega a maioridade, desvaloriza o direito de voto concedido. Embora o rebaixamento da idade 

eleitoral para dezesseis anos fomentasse a participação, a desvinculação entre a idade eleitoral 

e a maioridade geraria um alto grau de intransparência que acabaria confundindo as mentes. 

Além do mais, diante da provável baixa quota de participação eleitoral desta faixa etária, este 

mecanismo mostraria pouca eficácia. 

Por diversas vezes, especialmente por parte dos pequenos partidos, ouvem-se vozes reivindicando 

a abolição da cláusula de barreira – seja por conjecturas baseadas em princípios, seja 

porque a República Federal da Alemanha desenvolveu-se como um país estável. Em todo caso, 

o efeito positivo da cláusula de barreira, a qual impede o esfacelamento partidário e motiva 

as maiorias parlamentares governamentais estáveis, acaba sendo alçado pelos políticos, pelos 

acadêmicos e também pelo Tribunal Constitucional Federal Alemão a um patamar mais elevado 

que as suas desvantagens, oriundas da perda daqueles votos depositados nas urnas pelos 

eleitores que optaram por aquele partido que não conseguiu entrada no parlamento. 

Por vezes, também se reivindica a supressão do sistema de dois votos, por contribuir para 

causar confusão na cabeça dos eleitores e por não desempenhar a função de personalização 


138 | 


almejada. Todavia, até o momento não foram apresentadas alternativas convincentes que eliminem 

as desvantagens do sistema atualmente vigente sem incitar o surgimento de desvantagens 

ou de elementos problemáticos de outra natureza. Por esse motivo, não se deve contar, 

em primeira instância, com uma mudança do sistema de dois votos vigente na Alemanha. 

Considerações finais 

O sistema eleitoral alemão não é perfeito, e possivelmente também não é possível criar 

um sistema eleitoral que consiga fazer jus, por igual, a todas as exigências de desempenho 

apresentadas neste texto. Não obstante, por meio deste sistema que foi introduzido, em suas 

feições básicas, em 1949, foi possível viabilizar e garantir democracia, governabilidade e 

estabilidade. Trata-se de um resultado digno de consideração. Last but not least, os desempenhos 

obtidos pelo sistema eleitoral alemão também poderão ser importantes para o debate 

em torno da reforma eleitoral brasileira.

Notas 


1 Cf. Dieter Nohlen, Wahlrecht und Parteiensystem [Direito Eleitoral e Sistema Partidário], Opladen 2000, S. 157–159. 

2 Lei Eleitoral Federal (BWG), em sua versão de 23 de julho de 1993, última emenda em 11 de março de 2005: http:// 

www.bundeswahlleiter.de/bundestagswahl2005/downloads/bwg_standmaerz05.pdf. Cf. também: Karl-Rudolf Korte: 

Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland. Bonn 2005. 

3 Procedimento matemático segundo a fórmula eleitoral de Hare/Niemeyer, introduzida na República Federal da 

Alemanha através do art. 1°, n° 1, da 7ª Proposta de Emenda à Lei Eleitoral Federal no ano de 1985. De acordo com esta 

fórmula, as cadeiras do Bundestag são distribuídas conforme a proporção dos votos partidários em relação ao número 

total de votos válidos depositados nas urnas e ao número de votos a serem considerados. Cf. Wolfgang Schreiber, 

Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, Köln 1998, p. 186–189. 

4 Cf. Ferdinand A. Hermens, Demokratie oder Anarchie? Untersuchung über die Verhältniswahl, Köln–Opladen 1968, p. 

161–239. Cf. também Wolfgang Hartenstein, Fünf Jahrzehnte Wahlen in der Bundesrepublik: Stabilität und Wandel, in: 

Aus Politik und Zeitgeschichte, B 21/2002, p. 39–46. 

5 Cf. Wolfgang Hartenstein, Fünf Jahrzehnte Wahlen in der Bundesrepublik: Stabilität und Wandel, in: Aus Politik und 

Zeitgeschichte, B 21/2002, p. 39–46. 

6 Explicações claras sobre o processo de concentração dos partidos, principalmente o ocorrido nos anos 50, podem 

ser encontradas, p. ex., na seguinte fonte: Bundeszentrale für politische Bildung (ed.), Informationen zur politischen 

Bildung 207: Parteiendemokratie, Bonn 1990, p. 19s. 

7 A respeito desse tema, cf. também Volker von Prittwitz: Vollständig personalisierte Verhältniswahl. Reformüberlegungen 

auf der Grundlage eines Leistungsvergleichs der Wahlsysteme Deutschlands und Finnlands, in Aus Politik und 

Zeitgeschichte B 52/2003, p. 12–20. 

8 Formação Política se refere à densa estrutura de educação política e cívica que existe na Alemanha, formada, entre 

outras, pela Central Federal de Formação Política, que publica livros e revistas sobre o tema e organiza seminários e 

outros eventos (www.bpb.de), pelas Centrais Estaduais de Formação Política, que em nível estadual oferecem atividades 

parecidas; pelas fundações políticas ligadas aos partidos políticos, pelas organizações da sociedade civil que organizam 

seminários e cursos para a sua clientela sobre uma grande variedade de temas (muitas dessas organizações recebem 

recursos federais, estatuais ou locais); e, não em último lugar, pelas escolas da Alemanha, públicas e privadas, que, 

a partir do 6° básico (alunos da idade de 12 anos) incluem aulas de “ciências sociais”, nas quais se discorre sobre 

uma grande variedade de temas e instituições políticas e sociais e, especificamente antes das eleições, também 

sobre os partidos políticos e o sistema eleitoral. Toda essa estrutura emprega pessoas que não necessariamente são 

pesquisadores, mas docentes e professores, muitos com formação em ciência política. Dentro desse grupo, que tem uma 

influência considerável na socialização dos alemães, o sistema eleitoral do país é bem avaliado. 

9 Cf. Nohlen, op. cit.; Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2000; Hans- 

Dieter Klingemann/Bernhard Wessels, Political Consequences of Germany’s Mixed-Member System: Personalization at 

the Grass-Roots?, WZB FS III 99–205, Berlim 1999. 

10 Cf. Eckhard Jesse: Reformvorschläge zur Änderung des Wahlrechts, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 52/2003, 

p. 3–11. 

11 No ano de 1949, primeiramente eram 400 deputados; a partir de 1953 passaram para 484; a partir de 1957 (através 

da incorporação do Estado do Sarre), para 494; a partir de 1965, alcançou-se o número de 496 e, após a Unificação 

Alemã, o número de 656 deputados, que acabou sendo reduzido, em 1996, para 598, com vigência a partir das eleições 

realizadas em 2002. 

12 Todos os alemães residentes no estrangeiro somente têm direito ativo de voto se tiverem passado pelo menos três 

meses ininterruptos no território da República Federal da Alemanha. 


Itamaraty, 1979. Foto de Luis Humberto.

Olhar Externo 

• Brian Kerr 

O artigo 2º da Convenção Européia de Direitos Humanos 

e o dever de efetivamente investigar

142 | 

Brian Kerr* 

O artigo 2 o da Convenção Européia 

de Direitos Humanos e o dever 

de efetivamente investigar 

Introdução 

Encontra-se abaixo o texto de um ensaio que apresentei por ocasião da Conferência 

Inter-Regional sobre Sistemas de Justiça e Direitos Humanos do Conselho Britânico em 

Brasília, no mês de setembro de 2006. Esta introdução destina-se aos leitores da Revista 

Plenarium. Como se verá, a monografia concentra-se num aspecto particular do direito à 

vida previsto na Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. 

Esse diploma, elaborado em 1950, foi concebido por um conjunto de Estados 

como uma reação à Segunda Guerra Mundial e teve como principal ambição o estabelecimento 

de certos direitos e liberdades fundamentais, os quais, esperava-se, constituiriam um 

baluarte contra o totalitarismo no futuro. 

Os Estados envolvidos na promulgação da Convenção associaram-se num órgão conhecido 

como Conselho da Europa. Vários outros países juntaram-se ao Conselho desde 

sua criação, particularmente muitas das nações da Europa Oriental, em seguida ao desmantelamento 

do império soviético. Atualmente, a instituição conta com 45 países membros. 

O Conselho da Europa é distinto da União Européia, embora muitos comentadores os 

confundam. A União Européia, fundada pelo Tratado de Roma de 1956, tinha o propósito 

primordial de estabelecer a liberdade de movimento tanto de bens como de trabalhadores 

entre seus Estados-membros. Sua composição é hoje de 25 países. 

Embora o governo do Reino Unido tenha sido um dos principais arquitetos da Convenção 

Européia, os cidadãos britânicos não foram granjeados com acesso direto às suas 

disposições até recentemente. Já que o texto era, essencialmente, antes um tratado entre 

Estados soberanos que uma lei devidamente promulgada no âmbito do Reino Unido, jurisprudência 

pacífica proibia sua aplicação no direito interno. Tudo isso mudou em 1988 com 

a promulgação do Human Rights Act, que tornou a Convenção diretamente aplicável nos 

tribunais do Reino Unido depois de sua entrada em vigor, em 2 de outubro de 2000. 

*Sir Brian Kerr é Lorde Presidente do Tribunal de Justiça da Irlanda do Norte. Palestra proferida na Conferência Inter- 

Regional sobre Sistemas de Justiça e Direitos Humanos, Conselho Britânico, Brasília, 18 a 20 de setembro de 2006. 

Publicação autorizada pelo autor. Tradução de Newton Tavares Filho, consultor legislativo da Câmara dos Deputados, 

LLM, Georgetown University.

Olhar Externo 

Revista Plenarium 

| 143

144 | 

Brian Kerr 

A incorporação da Convenção ao direito interno – chamada também sua “nacionalização” 

– trouxe uma mudança significativa à ordem constitucional. Como é sabido, o Reino 

Unido não possuía uma Constituição escrita em nenhum sentido convencional. O parlamento 

era soberano e a validade da legislação promulgada era imune a qualquer questionamento 

legal. Hoje, qualquer lei editada pelo parlamento deve ser compatí- 

Não importa a forma vel com os direitos fundamentais inscritos na Convenção. O Human Rights 

que assuma, a violência Act busca atingir esse objetivo por dois meios principais. Primeiramente, 

pode ser, como sugerem ordena-se aos tribunais interpretar e dar eficácia à legislação primária e 

alguns cientistas, um subordinada de modo compatível com os direitos assegurados na Conven- 

perpétuo atributo da ção, no maior grau possível. Em segundo lugar, onde não é possível inter- 

condição humana 

pretar desse modo a legislação, os tribunais superiores podem declarar que 

uma particular disposição legal submetida ao seu escrutínio é incompatível 

com a Convenção. Nesse caso, o governo deverá promover a mudança da lei. 

A Convenção compreende uma série de direitos, alguns dos quais (como o direito à 

vida e a proibição de tortura) são formulados em termos absolutos. Outros, como o direito 

ao respeito à vida privada e à liberdade de expressão, são qualificados. A interferência com 

estes últimos somente será aceitável quando necessária numa sociedade democrática, na forma 

prescrita em lei e de modo não mais que o indispensável para atingir o fim pretendido. 

A Corte Européia dos Direitos Humanos desenvolveu jurisprudência sobre a Convenção 

que reconhece certas salvaguardas procedimentais subjacentes, por vezes chamados de 

direitos adjetivos. Assim, por exemplo, o direito à vida é garantido e salvaguardado pela 

obrigação positiva imposta aos Estados de investigar mortes controversas. É esse dever que 

será o objeto do meu ensaio. 

O art. 2º da Convenção Européia de Direitos 

Humanos e o dever de investigar 

É verdadeiramente um prazer para mim estar em Brasília por ocasião desta importante 

conferência. Eu ouvi com grande interesse e admiração as palestras feitas ontem à noite e 

esta manhã. Como juiz que busca aplicar os princípios e a legislação dos direitos humanos 

virtualmente a cada dia, encantou-me e gratificou-me que muitos palestrantes se concentraram 

em exemplos práticos, em várias jurisdições, da abordagem jurídica de problemas de 

direitos humanos em todo o mundo. Fui particularmente impressionado e instruído pelos 

exemplos trazidos pelos oradores da África do Sul e da Índia nas sessões plenárias desta 

manhã. A discussão acadêmica é evidentemente essencial, sendo com freqüência o motor 

de mudanças práticas e avanços na legislação, mas não percamos de vista o nosso objetivo 

maior – ou ao menos o que eu creio deva ser nosso fim último –, o de fazer propostas 

práticas e realistas que trarão mudanças para as vidas das pessoas e melhoras no estado dos 

direitos humanos nas sociedades que representamos. Minha apresentação aos senhores hoje 

tratará marcadamente – mas não com aridez, espero – do prático. Pretendo discutir uma 

área estrita, mesmo limitada, do Direito. Faço-o não apenas porque essa área me é familiar, 

nem apenas porque, a despeito de suas limitações, essa tem tido considerável importância

Olhar Externo 

na sociedade à qual pertenço, mas principalmente porque, de meu ponto de vista, ela fornece 

um exemplo prático e concreto de como a aplicação das normas e princípios de direitos 

humanos pode produzir uma mudança real e tangível na vida das pessoas. 

Antes de começar, permitam-me dizer algo sobre o tema da conferência Protegendo 

Direitos e Prestando Justiça. Esse é para mim um assunto de perene interesse, graças precisamente 

à sua grande importância em nosso mundo contemporâneo. O tema em discussão 

nesta tarde, violência e direitos humanos, é não menos relevante e significativo. Violência, 

em qualquer de suas manifestações – seja ela impessoal, inspirada no terrorismo ou patrocinada 

pelo Estado, quer ocorra dentro das famílias ou seja infligida aleatoriamente em 

nossas ruas –, não importa a forma que assuma, a violência pode ser, como sugerem alguns 

cientistas, um perpétuo atributo da condição humana. Mas, se assim é, ela deveria servir 

meramente para nos fortalecer em nossa determinação de apoiar os direitos humanos, que 

buscam combatê-la, e de defender a dignidade do indivíduo e sua liberdade contra agressões, 

não importa de onde provenham. 

O tema que escolhi para falar nesta tarde é, como já disse, algo restrito mas, por razões 

que vou abordar no momento, tem sido de uma importância substancial na história 

política e jurídica recente da Irlanda do Norte. O assunto é o art. 2º da Convenção para 

Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. De fato, pretendo falar 

principalmente sobre apenas um aspecto desse dispositivo, o dever de investigar mortes 

controversas. 

O sistema constitucional da Irlanda do Norte 

Antes de iniciar, contudo, um pouco de contexto. Muitos dos senhores já conhecem a 

ordem constitucional dos vários componentes do Reino Unido, mas, para aqueles que com 

ela têm menos familiaridade, deixe-me começar dizendo algo sobre a experiência constitucional 

de meu país. A Irlanda do Norte é uma das três jurisdições que compõem o Reino Unido 

– Inglaterra e País de Gales (que têm um único sistema legal) são uma, Escócia é outra, e 

Irlanda do Norte, a terceira. Embora possuamos um sistema de governo centralizado, com 

limitada atribuição de competências legislativas a cada região, esses três sistemas são completamente 

separados. Recursos contra decisões judiciais em cada uma dessas jurisdições são dirigidos 

ao comitê recursal na Câmara dos Lordes em Londres – que deverá ser transformada 

em Suprema Corte para todo o Reino Unido. Esse tribunal aplicará a legislação da Irlanda do 

Norte, Escócia, Inglaterra e Gales, dependendo da origem da causa a ele submetida. 

Como Lady Ministra Hallett nos lembrou esta manhã, o Reino Unido é um dos poucos 

países sem uma Constituição escrita em um único documento. Na última década, o país tem 

atravessado uma pequena reordenação constitucional. No âmbito legislativo, o parlamento 

britânico em Westminster, Londres, devolveu o que já descrevi como limitado, mas não 

obstante significativo, poder aos parlamentos e assembléias na Escócia, em Gales e na Irlanda 

do Norte. Nesta última, essa devolução está vinculada ao que chamamos de processo de pacificação. 

Buscamos emergir de trinta anos de conflitos internos e, é desnecessário dizer, isso 

apresenta desafios à nossa sociedade e particularmente aos nossos políticos e juízes. 


146 | 

Brian Kerr 

A ausência de uma Constituição escrita tem sido defendida por muitos comentadores. 

Na opinião de gerações precedentes de constitucionalistas britânicos, a mais eficaz salvaguarda 

dos direitos humanos não é uma garantia de papel, mas o exercício benevolente da 

discricionariedade administrativa, o senso de justiça dos servidores públicos e ministros e a 

supervisão vigilante do parlamento. 1 O Human Rights Act, que entrou em vigor em 2000 

e sobre o qual os senhores ouviram Lady Ministra Hallett discorrer esta manhã, marcou 

uma mudança em direção ao pensamento centrado nos direitos (rights-based thinking), dando 

às nossas cortes novos poderes para responsabilizar o Estado por violações de direitos 

humanos. Esse diploma impõe novos deveres aos tribunais para observar a jurisprudência 

da Corte Européia de Direitos Humanos, enquanto esta decide causas e desenvolve nosso 

direito local, 2 e para interpretar a legislação de acordo com seu texto. 3 À luz da avaliação 

abrangente – para não dizer magistral – de Lady Ministra Hallett do impacto dessa legislação 

fundamental, é desnecessário que eu fale mais sobre o assunto. 

Pode-se dizer que a falta de uma Constituição escrita forneceu aos juízes pouca experiência 

com o raciocínio indutivo e finalístico usado nos instrumentos internacionais de 

direitos humanos. Não estou certo de que esta assertiva seja inteiramente correta, visto que, 

é claro, já tomamos em conta tais normas antes do ano 2000. Não há dúvida, entretanto, de 

que o Human Rights Act tornou ainda mais urgente considerarmos essa legislação ao fazer 

dos direitos expressos na Convenção parte de nosso direito interno, e essa nova configuração 

apresentou desafios e oportunidades estimulantes aos juízes desde a promulgação daquele 

ato. Agora, a discussão de uma causa perante a Corte de Apelação terá questões de direitos 

humanos entrelaçadas aos argumentos pelo advogado. Estas são parte integrante do caso, 

não apenas algo incidental ou reflexão posterior. 

“Trazendo os direitos para casa” 

Ao falar da Convenção Européia de Direitos Humanos, é preciso ter em mente ser esta 

uma norma regional e serem técnicas muitas das mudanças por ela promovidas em nosso 

direito interno e, como tal, não diretamente relevantes para muitos dos senhores. Mas, é 

claro, a jurisprudência gerada por diferentes tratados de direitos humanos retira seu apoio do 

desenvolvimento de outros instrumentos internacionais, e espero que, por essa razão, o que 

tenho a dizer seja de interesse. 

Para além de sua importância na ordem política e jurídica da Irlanda do Norte, penso 

que o dever de investigar previsto no art. 2º da Convenção provê um exemplo marcante de 

como as palavras desse instrumento vivo foram interpretadas e expandidas pela Corte que 

o aplica (a Corte Européia de Direitos Humanos), e de como essa interpretação por sua vez 

tem sido considerada e aplicada por tribunais nacionais (assim como pelo governo do Reino 

Unido) em situações muito práticas e concretas.

O texto da Convenção 

Olhar Externo 

O art. 2º da Convenção Européia é o primeiro direito substantivo expresso. Dispõe ele que: 

1. O direito de qualquer pessoa à vida é protegido pela lei. Ninguém poderá ser intencional- 

mente privado da vida, salvo em execução de uma sentença capital pronunciada por um 

tribunal, no caso de o crime ser punido com esta pena pela lei. 

2. Não haverá violação do presente artigo quando a morte resulte de recurso à força, tornado 

absolutamente necessário: 

a) para assegurar a defesa de qualquer pessoa contra uma violência ilegal; 

b) para efetuar uma detenção legal ou para impedir a evasão de uma pessoa detida 

legalmente; 

c) para reprimir, em conformidade com a lei, uma revolta ou uma insurreição. 

Essa foi, de modo direto, uma determinação ao Estado para que se abstenha de tirar 

a vida de pessoas dentro de suas fronteiras, e isso certamente deve ter sido o valor capital 

na mente dos idealizadores da Convenção no final da Segunda Guerra Mundial, com seu 

horrível genocídio e perda de vidas. Mas a Corte Européia tem uma 

abordagem dinâmica e evolutiva da Convenção, a qual descreve como 

um instrumento vivo. 4 Isso a levou a desenvolver o direito à vida em 

dois novos e importantes modos. 

A interpretação do art. 2º pela Corte Européia 

A primeira expansão da obrigação do art. 2º foi a interpretação 

segundo a qual os Estados têm o dever positivo de proteger o direito à 

vida. No caso Osman v. UK 5 , um professor com distúrbios mentais tornou-se 

obcecado por um aluno, molestando-o durante um certo tempo. 

O molestamento culminou na morte a tiros do pai pelo professor, 

que também feriu o garoto. A Corte decidiu que o Estado tem o dever 

de proteger um indivíduo identificado quando tem conhecimento de 

um risco real e imediato à vida dessa pessoa, causado por atos criminosos de um terceiro. No 

caso em questão, decidiu-se que, embora a polícia soubesse da situação, não podia ter antecipado 

o nível de violência usado finalmente – esta não estava a par de uma ameaça “real e 

imediata” e, desse modo, não agiu em violação dos deveres impostos pelo art. 2º. 

A segunda expansão é a imposição de uma obrigação adjetiva, procedimental, de investigar 

mortes onde possivelmente tenha havido uma violação da obrigação substantiva. 

Essa obrigação adjetiva foi articulada pela primeira vez pela Corte Européia de Direitos 

Humanos numa causa da Irlanda do Norte, McCann v. United Kingdom. 6 Ali, alegou-se que 

agentes do Estado tinham deliberadamente matado suspeitos de serem membros do IRA 

no curso do que foi descrito como uma operação antiterrorismo. A Corte interpretou o art. 


148 | 

Brian Kerr 

2º em conjunto com o dever geral do Estado, imposto pelo art. 1º, de garantir “a qualquer 

pessoa dependente da sua jurisdição os direitos e liberdades definidos no título I da presente 

Convenção”. Concluiu que, por conseguinte, deveria existir alguma forma efetiva de investigação 

oficial quando indivíduos tenham sido mortos em conseqüência do uso da força, 

entre outros, por agentes estatais. 7 Essas obrigações procedimentais subjazem ao direito à 

vida e são necessárias para assegurar-lhe a defesa integral. 

Seguindo McCann, os elementos procedimentais do dever estatal decorrentes do art. 2º 

foram desenvolvidos pela Corte Européia de Direitos Humanos durante a década passada 

em uma série de casos, alguns dos quais também provieram da Irlanda do Norte. Gostaria 

de concentrar-me no mais significativo, Jordan v. United Kingdom 8 , também relacionado a 

um suspeito de integrar o IRA morto por membros das forças de segurança. 

Jordan e o conteúdo do dever de investigar 

A Corte usou Jordan para determinar qual deveria ser o conteúdo da investigação, 

dizendo, primeiramente, que esta deveria ser efetiva (jurisprudência subseqüente, européia 

e doméstica, perscrutou diferentes aspectos do significado de efetividade, em diferentes 

situações). Segundo, o propósito da investigação seria a efetiva implementação das leis domésticas 

que protegem a vida. Em outras palavras, essas salvaguardas procedimentais deveriam 

existir para que o direito substantivo, principal, não fosse diluído ou comprometido. 

Finalmente, um inquérito não é necessariamente o único meio pelo qual uma investigação 

das circunstâncias de uma morte poderia ser conduzida. Esses foram os principais elementos 

do conteúdo do dever de investigar mortes sob o art. 2º. A Corte então delineou detalhes 

adicionais do referido inquérito, que podem assim ser resumidos: 

A investigação deve ser conduzida por um investigador independente e ser capaz de 

determinar se o uso da força foi ou não justificado, assim como levar à identificação e punição 

dos responsáveis. Deve também ser pronta e razoavelmente expedita, como também 

conduzida sob suficiente escrutínio público para assegurar a prestação de contas e a responsabilidade 

dos envolvidos. Deve por fim integrar suficientemente um parente próximo, de 

modo a proteger seus interesses legítimos. 

A investigação examinada em Jordan foi um inquérito judicial. Não houve nenhuma ação 

penal ligada à morte. Na Irlanda do Norte, a Coroner’s Court é o órgão que permite o registro 

das mortes a ela declaradas. Um inquérito judicial é o processo de investigação que permite ao 

magistrado dessa corte e ao júri determinar a identidade do morto e a causa da morte, quando 

necessário, sem no entanto constituir um método de atribuição de culpa. Por ocasião do caso 

Jordan, o Coroner não pôde estender o inquérito para investigar as circunstâncias mais amplas 

da morte. A Corte Européia de Direitos Humanos considerou então que o inquérito judicial na 

Irlanda do Norte não cumpria os requisitos de uma “investigação efetiva” de vários modos: 

• faltou independência na investigação inicial da polícia; 

• o policial que atirou na vítima não pôde ser conduzido como testemunha – ele não 

podia ser chamado para prestar depoimento;

Olhar Externo 

• o Coroner não pôde investigar, tampouco o júri dar um veredito que assegurasse uma 

persecução criminal efetiva em juízo – eles podiam apenas relatar os meios pelos quais 

ocorreu a morte, não as circunstâncias mais abrangentes; 

• por uma série de razões, o inquérito não foi iniciado de imediato; 

• a falta de assistência jurídica e de divulgação de certos documentos significou que os 

parentes da vítima não puderam participar adequadamente do inquérito; 

• não houve ligação entre o inquérito e qualquer dever do Director of Public Prosecutions 9 

de reconsiderar sua decisão de não processar qualquer pessoa pela morte. O DPP não 

tinha o dever de fundamentar essa decisão. 10 

A Corte criticou em particular três elementos do inquérito: a impossibilidade de conduzir 

coativamente testemunhas, o fato de que o Coroner teve de restringir sua investigação 

às causas diretas da morte, sem poder estendê-la às circunstâncias mais gerais, e o tipo de 

veredito que o júri num caso semelhante pode dar. Nesse caso, a Corte entendeu que o 

inquérito judicial “não pôde ser efetivo na identificação ou persecução de quaisquer crimes 

que pudessem ter ocorrido e, nesse particular, deixa de cumprir os requisitos do art. 2º”. 11 

Jordan e os tribunais da Irlanda do Norte 

Após a decisão da Corte Européia, a família Jordan intentou numerosas ações que nos 

deram, aos tribunais da Irlanda do Norte, a oportunidade de considerar diferentes aspectos 

do que seria uma investigação conforme os termos do art. 2º. Eu decidi alguns desses feitos 

como então juiz de primeiro grau competente. O caso Jordan levantou uma série de questões 

legais complexas que são importantes para os advogados da Irlanda do Norte e do Reino 

Unido. Por exemplo, decidiu-se sobre se o Human Rights Act é retroativo, embora essa 

questão ainda esteja sendo discutida. Mas não gostaria de me concentrar nesses aspectos. 

A coisa realmente importante nesse caso é o impacto da Convenção – no sentido de que a 

Corte estava examinando, na verdade questionando, nossas práticas locais de investigação 

de mortes e assegurando-se de que essas tornavam o art. 2º real em nosso contexto. 

Algumas das questões levantadas foram abordadas de forma proativa pelo governo. Por 

exemplo, a disposição legislativa que não permitia a condução coercitiva dos responsáveis 

pela morte foi alterada, e o Director of Public Prosecutions voluntariamente reconsiderou sua 

decisão de não processar após o inquérito, passando também a dar as razões de seu convencimento 

caso pretenda iniciar ou não uma ação penal. Entretanto, a questão-chave sobre se o 

Coroner e seu júri poderiam – e deveriam – investigar as circunstâncias mais abrangentes da 

morte, ou meramente sua causa, foi decidida tanto na primeira como na segunda instância. 

O Tribunal de Apelação confirmou minha decisão de que, para tornar a investigação 

efetiva, o júri não tinha poderes específicos para dar o veredito de homicídio, pretendido 

pela família Jordan. Os poderes já existentes da Coroner´s Court poderiam ser interpretados 

em consonância com os direitos da Convenção lendo-se a frase de maneira mais ampla para 

incluir as circunstâncias do crime bem como a causa da morte. Para ser efetiva, a investiga- 


150 | 

Brian Kerr 

ção deveria poder determinar fatos capazes de conduzir a uma ação penal. Não era crítico, 

entretanto, que esse procedimento tivesse de tomar uma forma determinada. 

O propósito das ações domésticas em Jordan foi o de estabelecer, por meio dos tribunais, 

a natureza e o fim dos direitos adjetivos delineados pela Corte Européia de Direitos Humanos 

em McCann e Jordan. Ficou claro ser importante, num inquérito para investigar uma morte 

causada por agentes estatais (e, na Irlanda do Norte, essa investigação deve ser conduzida 

também pelo ombudsman da polícia, por um inquérito público ou no curso de uma ação 

penal), que este deve ser um mecanismo efetivo à disposição para avaliar a legalidade da força 

empregada, e, se necessário, para garantir a persecução criminal que viria a determinar a culpa 

de qualquer indivíduo responsável pela morte. Jordan, com efeito, conduziu às mudanças reais 

que tornaram nosso sistema legal mais capaz de realizar esse objetivo. Em conseqüência das 

decisões da Corte e de suas repercussões em nossos tribunais domésticos, não seria exagero 

dizer que o modo pelo qual mortes sujeitas ao art. 2º serão investigadas foi revolucionado. 

A jurisprudência após Jordan 

A amplitude da aplicação das garantias procedimentais do art. 2º conforme a Corte já 

foi explorada em muitos casos nos tribunais domésticos. Não tenho tempo de abordá-los 

em detalhe, mas gostaria de mencionar brevemente dois casos perante a Câmara dos Lordes 

da Inglaterra que envolveram mortes em prisões. O primeiro, Amin, 12 versava sobre a falha 

de uma prisão em proteger um detento contra um colega de cela violento e racista. O segundo, 

Middleton, 13 foi o suicídio de um preso. Em ambos os casos, em que o Estado não 

protegeu os direitos das vítimas à vida contra uma ameaça externa, a Câmara dos Lordes 

decidiu que os requisitos de Jordan eram aplicáveis. 

A Câmara dos Lordes enfatizou também que, enquanto a natureza do inquérito pode 

variar de caso a caso, pode ser tão importante ter um inquérito efetivo se a morte resulta de 

negligência sistemática da autoridade no que toca ao cuidado da vítima (o serviço prisional, 

na hipótese), quanto quando a morte é causada por um agente estatal. 

Tratados de direitos humanos como instrumentos vivos 

No tempo disponível, fui capaz apenas de tocar a superfície dos desenvolvimentos no 

direito irlandês trazidos pela evolução interpretativa do direito à vida previsto na Convenção 

Européia. No início, afirmei que esperava demonstrar como um instrumento internacional 

de direitos humanos, tratado como um texto vivo, pode ser interpretado por um tribunal 

internacional e aplicado (de modo criativo e na prática) pelos tribunais domésticos para tornar 

esses direitos aplicáveis em uma realidade concreta, para indivíduos que habitam aquela 

jurisdição. Espero que esse breve olhar sobre o modo pelo qual as cortes irlandesas, e em todo 

o Reino Unido, tentaram aplicar os direitos adjetivos do art. 2º, de modo ao mesmo tempo 

realista e embasado na Convenção, demonstre uma maneira de os tribunais “trazerem os 

direitos para casa” – nacionalizá-los de forma a fazê-los parte integral do nosso direito.

Notas 

Olhar Externo 

A afirmação, freqüentemente repetida nesta e em virtualmente todas as conferências 

a que compareci, de que o intercâmbio de idéias e a fertilização recíproca gerada pelos 

relatos de nossas experiências pode somente enriquecer a aplicação de princípios legais em 

discussão dispensa endosso ou ênfase suplementar. Não tenho dúvidas de que deixarei esta 

conferência com novas perspectivas sobre a aplicação da legislação e dos princípios de direitos 

humanos para o exercício de minha função judicial. Espero que este breve resumo 

de um pequeno tópico dos desenvolvimentos legais provocados pelo art. 2º da Convenção 

Européia dos Direitos Humanos tenha modesta ressonância em suas reflexões nessa área 

fundamentalmente importante. 

1 Lester and Pannick, Human Rights Law and Practice (Butterworths, 2004), par. 1.06. 

2 Human Rights Act 1998, s. 2. 

3 Human Rights Act 1998, s. 3. 

4 Tyrer v. UK (1978) 2 EHRR 1. 

5 Osman v. United Kingdom [1998] 29 EHRR 245. 

6 (1996) 21 EGRR 97 § 161. 

7 Resumi essa afirmação a partir de uma passagem em R (Middleton) v. HM Coroner for West Sommerset; R (Amin) v. 

Secretary of State for the Home Department [2002] EWCA Civ 390. 

8 (2003) 37 EHRR 52. 

9 Responsável pela persecução criminal em juízo, promotor da ação penal (n. do t.). 

10 Resumido a partir de Girvan J, In the matter of an application by Hugh Jordan for judicial review [2004] NICA 29(2), § 2º. 

11 Jordan, § 130. 

12 [2003] UKHL 51. 

13 [2004] UKHL 10. 


Balcão do cafezinho, Itamaraty, 1976. Foto de Luis Humberto.


• Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo 

Para um balanço da 52 a legislatura

154 | 

Fátima Anastasia*, Magna Inácio** e Carlos Ranulfo Melo*** 

Para um balanço da 52 a legislatura 1 

I) Introdução 

No segundo turno do pleito de 2002, Luis Inácio Lula da Silva foi eleito presidente 

do Brasil, com 52.793.364 votos. Seu partido, o PT, saiu das urnas de 2002 como a maior 

agremiação da Câmara dos Deputados, tendo conquistado 91 das 513 cadeiras (17,7%). 

No Senado Federal, o PT ocupou, a partir de 2003, 14 das 81 cadeiras (17,3%), posicionando-se 

como a terceira maior bancada da Câmara Alta, precedida apenas pelo PMDB e 

pelo PFL, com 19 cadeiras cada um. 

A vitória de Lula e do PT, na disputa de 2002, significou, sem sombra de dúvidas, a 

estruturação de um novo contexto político para a (re)discussão das questões relacionadas à 

*Fátima Anastasia, Doutora em Ciência Política pelo IUPERJ, professora adjunta do Departamento de Ciência Política da 

UFMG e diretora do Centro de Estudos Legislativo (UFMG). 

**Carlos Ranulfo Félix de Melo, Doutor em Ciências Humanas pela UFMG, professor adjunto do Departamento de Ciência 

Política da UFMG e vice-diretor do Centro de Estudos Legislativos (UFMG). 

***Magna Inácio, Doutora em Ciências Humanas pela UFMG, professora adjunta do Departamento de Ciência Política da 

UFMG e pesquisadora do Centro de Estudos Legislativos (UFMG).


governabilidade, à accountability e à representatividade e sinalizou na direção da reorientação 

das políticas públicas no país. 

Ademais 2 , tal vitória atestou que a política brasileira transitou com sucesso para o universo 

de um sistema representativo poliárquico 3 (Santos, 1998), tendo realizado cabalmente o princípio 

de igualdade política em todos os quesitos, inclusive naquele referido à elegibilidade. 

Por outro lado, a eleição de Lula e do PT, em 2002, expressou o desejo de reorientação 

do uso do princípio de autoridade: ficou patente que a sociedade brasileira compareceu às 

urnas e nelas depositou seu voto a favor de uma alocação diferente dos recursos que o Estado 

arrecada dos contribuintes (Przeworski, 1995). Vale, ainda, ressaltar que foi a institucionalização 

dos procedimentos democráticos que permitiu alterar a composição da coalizão 

governante e sinalizar na direção de mudanças na substância da política pública. 

Transcorridos quatro anos, e depois de realizadas as eleições de 2006, que conferiram 

novo mandato presidencial a Lula, cabe investigar se a nova correlação de forças que se organizou 

no Congresso e fora dele, na 52ª legislatura, constituiu-se, efetivamente, em uma 

coalizão dotada de preferências e de recursos suficientes para o cumprimento das agendas 

procedimental e substantiva sinalizadas durante a campanha eleitoral de 2002. 

O objetivo deste artigo é realizar uma avaliação da 52ª legislatura (2003/2007) da 

Câmara dos Deputados. A legislatura chama a atenção: a) por ser a primeira, no período 

pós-88, a transcorrer sob um governo de esquerda; b) por registrar, no seu segundo biênio, 

uma forte crise no interior da coalizão governista; e c) pela sucessão de escândalos de ampla 

repercussão, envolvendo membros dos poderes Executivo e Legislativo. 

À luz da definição procedimental de democracia, propõe-se examinar as ações, as omissões 

e os padrões de interação desenvolvidos entre os principais atores políticos da democracia 

– cidadãos, líderes de coalizão e legisladores (Arnold, 1990) – e seus impactos no que se 

refere aos três atributos centrais da ordem democrática, a saber: estabilidade, accountability 

e representatividade. 

O texto está organizado da seguinte forma: em primeiro lugar será descrito e analisado 

o contexto político mais amplo no qual se insere a legislatura sob exame. Após, serão examinadas 

a formação e a dinâmica das coalizões governista e oposicionista, com ênfase na análise 

das estratégias desenvolvidas por ambos os lados, inclusive no que se refere à disputa pela 

Presidência da Casa e ao comportamento dos partidos e dos deputados individualmente. O 

processo e a produção legislativa serão objetos da próxima seção, onde se discutem a dinâmica 

do processo decisório e seus impactos sobre a produção legal durante a 52ª legislatura. 

A seção seguinte abordará os temas da fiscalização e do controle do Poder Executivo, bem 

como o do controle interno. Finalmente, será apresentado um rápido balanço da legislatura 

no que se refere aos três atributos desejáveis da democracia – estabilidade, representatividade 

e accountability – e apresentadas algumas sugestões de reforma. Sempre que possível, a 

análise da legislatura 2003-2007 será feita tendo como pano de fundo as demais legislaturas 

do período compreendido entre 1990 e 2006 com vistas a apontar semelhanças e diferenças 

entre as diversas legislaturas pós-Constituição de 1988. 


156 | 

Fátima Anastasia, Magna Inácio e Carlos Ranulfo Melo 

II) A legislatura e seu contexto 

Além da alternância no poder para a Presidência da República, as eleições de 2002 trouxeram 

outras novidades ao cenário político brasileiro. Os quatro maiores partidos da coalizão 

de Fernando Henrique (PSDB, PFL, PMDB e PP) perderam 69 cadeiras, o que equivale 

a 13,5% da Câmara. Para os peemedebistas foi apenas mais do mesmo – o partido vinha 

perdendo cadeiras desde 1990 – mas para os tucanos o resultado significou uma reversão da 

curva de crescimento observada para o mesmo período. PFL e PP mantiveram sua trajetória 

oscilante. Quase metade dos assentos perdidos pela antiga coalizão governista foi conquistada 

pelo PT, que, confirmando sua trajetória eleitoral ascendente, tornou-se o partido mais 

votado e senhor da maior bancada na Casa, com 17,7% das cadeiras. Conseqüência 

direta deste resultado, a Câmara seria, pela primeira vez na história 

democrática brasileira, dirigida por um deputado eleito por um partido de 

esquerda. Entre os partidos menores, o PDT e o PTB recuaram, enquanto 

PSB, PPS, PL e PCdoB cresceram. O resultado geral foi uma Câmara mais 

fragmentada. O número efetivo de partidos (Ne), que havia chegado a 8,7 

em 1990 e retornado a 7,1 em 1998, voltou a subir, alcançando 8,5. Os sete 

maiores partidos (PSDB, PFL, PMDB e PP, PT, PDT e PTB), que até 1998 

controlavam 89,9% da Casa, passaram a deter 81,1% 4 Além da alternância no 

poder para a presidência 

da República, as eleições 

de 2002 trouxeram outras 

novidades ao cenário 

político brasileiro. Os 

quatro maiores partidos 

da coalizão de Fernando 

. 

Henrique (PSDB, PFL, No entanto, a modificação de maior impacto seria aquela decorrente do 

PMDB e PP) perderam 69 desfecho da disputa presidencial. Como ressaltam Melo e Anastasia (2005), 

cadeiras, o que equivale a ao gerar uma troca de lugares entre situação e oposição e promover uma nova 

13,5% da Câmara 

correlação de forças políticas no âmbito dos poderes Executivo e Legislativo, 

a eleição de 2002 afetou as preferências, o estoque de recursos e de estratégias 

disponíveis, bem como o comportamento dos principais atores na Câmara dos Deputados. 

De uma legislatura para outra, antigas preferências partidárias tornaram-se contraditórias com 

as posições ocupadas nas arenas parlamentar e governamental. Da mesma maneira, estratégias 

que se mostravam disponíveis em períodos anteriores passaram a ser politicamente inviáveis 

na legislatura em questão. O comportamento coeso e disciplinado da esquerda, e em especial 

do PT, forjado na oposição, seria colocado em xeque. Analisadas as coisas pelo outro lado, a 

questão era saber como se comportariam os partidos da antiga coalizão governista, agora sem 

os recursos provenientes do exercício do governo federal, mas tendo a seu dispor os instrumentos 

que a organização do Poder Legislativo brasileiro faculta à(s) minoria(s). 

Ao contrário do ocorrido em 1998, com a coalizão que deu sustentação política ao governo 

FHC, a coalizão eleitoral de Lula não logrou tornar-se majoritária na esfera parlamentar. Em 

2002, no primeiro turno, a coalizão de apoio a Lula (PT/PCdoB/PL) elegeu 25,1% dos deputados. 

Com a adesão, no segundo turno, de PSB, PDT, PV, PPS e PTB, a coalizão eleitoral expandiu-se, 

chegando a 218 cadeiras (42,5%) (Melo e Anastasia, 2005), e acentuou o seu caráter não 

contíguo, característica, de resto, já presente desde a inclusão do PL na coligação eleitoral. 

De toda forma, tratava-se de escolher entre governar em minoria, buscando os apoios 

necessários para obter maiorias legislativas pontuais, ou garantir a formação de uma coalizão


majoritária. A diferença estava em que, pela primeira vez, a coalizão a ser montada tinha 

como “partido central” uma organização situada à esquerda do espectro partidário – como 

elemento adicional, cabe lembrar que os partidos de centro e direita detinham 68% das 

cadeiras da Câmara. Uma vez feitas as escolhas, a coalizão governativa revelaria maior grau 

de instabilidade do que as que a precederam, por motivos que serão analisados adiante, o 

que durante determinado período afetaria negativamente a capacidade do Executivo de 

conduzir sua agenda. 

Ainda como parte do contexto sob o qual transcorreu a legislatura, três episódios fizeram 

com que a Câmara, através de seus membros, estivesse envolvida em denúncias de corrupção 

e uso indevido de recursos públicos. Em junho de 2005, um número indeterminado 

de membros da base governista foi acusado pelo deputado Roberto Jefferson (PTB-RJ) de 

receber uma espécie de mesada, o “mensalão”, por parte do governo. O escândalo se desdobrou 

em três CPIs – Correios, Mensalão e Bingos – e terminou gerando quatro renúncias 

e três cassações em um total de dezenove deputados para os quais o Conselho de Ética da 

Câmara havia recomendado a perda de mandato. Doze parlamentares foram inocentados 

pelo Plenário. O último, José Janene (PP-PR), em dezembro de 2006, no apagar das luzes 

da 52ª legislatura. Em 21 de setembro de 2005, o deputado Severino Cavalcanti (PP-PE), 

oito meses depois de ser eleito para a Presidência da Casa, renunciou ao mandato sob a 

acusação de cobrar propina de um dono de restaurante na Câmara. Finalmente, em maio 

de 2006, a Câmara recebeu da Controladoria-Geral da União (CGU) documentos que 

apontavam fraudes em licitação e superfaturamento na compra de ambulâncias, por parte 

dos municípios, que desencadearam a “Operação Sanguessuga” da Polícia Federal. Uma vez 

que a compra era viabilizada por meio de emendas ao Orçamento da União, os líderes partidários 

decidiram instalar a CPMI das Ambulâncias, que aprovou relatório, recomendando 

a cassação de 72 deputados. 

Sob o impacto desse conjunto de fatores, a legislatura transcorreu em meio a uma intensa 

disputa entre situação e oposição e a um acentuado desgaste junto à opinião pública. 

Representou, em função disso, um bom teste para o sistema político brasileiro. De um 

lado, uma crise sem precedentes, instalada no interior de um inédito governo formado a 

partir da esquerda, desafiaria a robustez das instituições e levaria alguns analistas a falar em 

‘crise institucional’ 5 . De outro, o grande número de parlamentares acusados colocaria a 

Câmara perante o desafio da transparência e da prestação de contas à sociedade. No que se 

refere ao primeiro desafio, o governo (agora reeleito) concluiu seu mandato e alcançou um 

bom percentual de aprovação em sua agenda legislativa, em que pese a sensível diminuição 

da produção legislativa observada no ano de 2005. No que se refere ao segundo, ainda que 

o percentual de votos nulos e brancos na eleição de outubro não tenha sido tão elevado e 

que a taxa de renovação tenha se mantido na média para o período, o Congresso chegou 

ao final do período com uma avaliação muito inferior à que possuía no início de 2003 6 . 

Mesmo considerando que historicamente o Congresso Nacional nunca alcançou elevados 

índices de aprovação popular, o desgaste da instituição é algo digno de nota, tendo sido a 

52ª legislatura avaliada, por vários analistas, como a pior de todo o período republicano. 


158 | 


III) A dinâmica das interações 

III.1) Governo versus oposição 

A coalizão governativa que se organizou a partir de 2003 distinguiu-se, no que se refere 

a aspectos relevantes, da que emergiu das urnas em 1998, que garantiu ao presidente FHC 

uma ampla bancada parlamentar de sustentação às suas políticas 7 . 

No primeiro mandato de FHC 8 , a coalizão política de apoio ao presidente, de centrodireita, 

foi composta pelos seguintes partidos: PSDB, PMDB, PFL, PPR e PTB. Ao longo 

da legislatura, essa coalizão foi recebendo adesões de parlamentares, resultantes das migrações 

partidárias, chegando a abrigar 390 deputados (MELO, 2002). No segundo mandato, a 

bancada governista foi formada pelo PSDB, PMDB, PFL e PPB, totalizando, em 1999, 347 

deputados. Em que pesem os baixos índices de popularidade de Fernando Henrique Cardoso 

no período (MELO, 2002:36) 9 , o presidente conseguiu manter uma coalizão de apoio superior 

aos 308 deputados necessários para a aprovação de reformas à Constituição. 

No que se refere à composição do ministério, em ambos os governos FHC verificouse 

a presença de um gabinete de coalizão, baseado no critério partidário para a seleção de 

seus membros (MELO, 2002). No primeiro mandato, compunham o ministério o PSDB, 

o PMDB, o PFL, o PTB e o PPB, tendo sido este último incluído apenas a partir de 1996. 

No período compreendido entre 1999 e 2001, participaram do gabinete o PSDB, o PFL, o 

PMDB e o PPB (MELO, 2002: 23). Em 2002, o PFL abandonou a coalizão e, conseqüentemente, 

os cargos que ocupava no governo. 

Percebe-se, portanto, que durante a maior parte de seus dois mandatos, o presidente 

Fernando Henrique Cardoso contou com uma ampla base partidária, que lhe permitiu 

aprovar quase que integralmente a sua agenda. Decorre daí que, durante esse longo período, 

se não foram verificadas mudanças significativas conducentes à obtenção de graus mais 

substantivos de accountability e representatividade, não foi por falta de recursos políticos, 

restando por averiguar a hipótese da ausência de vontade política orientada para estes objetivos. 

O afastamento do PFL da coalizão governista, no entanto, teve conseqüências importantes 

sobre os rumos que foram impressos à política brasileira daí em diante. A decisão do 

PFL de lançar candidatura própria à presidência da República – projeto que afundou nas 

águas de denúncias de corrupção, as quais foram pronta e rigorosamente averiguadas pelo 

governo federal – gerou um fosso ainda maior entre os antigos aliados, e seu malogro colaborou 

para aumentar os graus de competitividade das candidaturas oposicionistas. 

A bancada governista, sob o governo Lula, saiu das eleições bem menos robusta do que 

aquela que deu sustentação política a FHC nos seus dois mandatos. Diante disso, ao organizar 

a sua coalizão governativa, o governo Lula realizou três movimentos distintos. No primeiro, 

optou por manter uma base formal circunscrita aos partidos que o haviam apoiado 

no segundo turno. Em momentos subseqüentes incorporou o PMDB (2004) e o PP (2005) 

ao ministério. Foram registradas, por outro lado, três deserções ao longo da legislatura: o 

PDT se retirou no segundo ano de governo, e PPS e PV, no terceiro.


Qualquer que seja o período analisado, mantiveram-se como traços da coalizão governista: 

a) a presença de partidos situados à esquerda e à direita do espectro ideológico; 

e b) a sobre-representação do PT no ministério, inviabilizando uma distribuição de pastas 

proporcional ao peso das bancadas partidárias. 

A primeira coalizão se manteve ao longo de 2003. Além da amplitude 

ideológica e da baixa coalescência10 , a base governista se mostrava descontínua 

e controlava apenas 48,5% das cadeiras na Câmara dos Deputados11 Qualquer que seja o 

período analisado, 

mantiveram-se como traços 

. 

da coalizão governista: As três primeiras características distinguem-na das coalizões firmadas nos 

a) a presença de partidos governos anteriores: a de Collor, restrita a partidos de direita; a de Ita- 

situados à esquerda e mar, que se estendia continuamente da direita até o PSB; e a de Fernando 

à direita do espectro Henrique, formada por partidos de centro-direita. Em nenhuma destas, o 

ideológico; e b) a sobre- partido do presidente se encontrava sobre-representado. A escolha de Lula 

representação do PT no foi a de concentrar nas mãos de pessoas próximas e/ou do PT o núcleo das 

ministério, inviabilizando decisões sobre as políticas econômica e social, deixando aos demais parti- 

uma distribuição de pastas dos uma participação apenas complementar. Tal decisão ajuda a explicar a 

proporcional ao peso das ausência do PMDB no ministério e terminou por configurar uma coalizão 

bancadas partidárias 

que “pulava” o centro do espectro partidário, potencializando, como aponta 

Inácio (2006), o problema da heterogeneidade de posições e preferências 

políticas, decorrente da amplitude ideológica, dificultando, dessa forma, a adesão dos 

diferentes partidos às iniciativas do Executivo. A não-inclusão do PMDB teve ainda, por 

óbvio, impacto sobre o tamanho da coalizão – e Lula fora eleito, como também Fernando 

Henrique, com uma imperiosa agenda de reformas constitucionais. 

Não obstante, a coalizão inicial se manteve e apresentou taxas de disciplina ainda 

maiores do que aquelas computadas no governo anterior (INÁCIO, 2006; FIGUEIREDO, 

2006), o que possibilitou ao governo aprovar 66,7% de suas iniciativas, incluídas neste rol 

aquelas mais importantes – para efeito de comparação, vale registrar que em seu primeiro 

ano de mandato, Fernando Henrique aprovou 64,7% de seus projetos (FIGUEIREDO, 

2006). O “segredo” de se obter maiorias legislativas sem ter que bancar o custo de dividir, 

ainda mais, os postos ministeriais pode ser explicado a partir de uma série de fatores, entre 

os quais o conteúdo da agenda proposta pelo governo merece destaque. A agenda de Lula, 

como claramente anunciado durante a campanha eleitoral, não era a do PT oposicionista e, 

ademais, o próprio partido havia mudado – o que facilitou o deslocamento das preferências 

do Executivo para uma posição próxima à do legislador mediano. Ainda que tal deslocamento 

tenha provocado tensões, e posteriormente cisões, à esquerda, o saldo foi altamente 

positivo. Facilitou a aproximação com o PMDB, possibilitou a conquista dos votos de boa 

parte da bancada do PP e neutralizou a oposição. 

Com dificuldade para reter seus deputados – até o final do ano o seu contingente caiu 

de 144 para 120 membros – os partidos de oposição se viram obrigados a escolher entre 

apoiar as iniciativas com as quais haviam se comprometido no governo anterior, dificultando 

o delineamento de um perfil oposicionista, ou partir para o confronto sistemático, 

arriscando-se a pecar por incoerência. O resultado foi uma divisão de forças, com o PSDB 

inclinando-se para a primeira postura e o PFL adotando a segunda. Foi nesta condição que 


160 | 


este partido inaugurou a utilização mais sistemática da obstrução como estratégia de luta 

parlamentar, posição adotada em 40,9% das votações nominais realizadas no ano. Mais 

moderado, o PSDB manteve-se em obstrução em 28% das vezes. Na legislatura anterior o 

PT não chegara a tentar obstruir mais do que 10% das votações 12 . 

Para além da agenda proposta pelo governo, outros três fatores têm que ser levados em 

consideração no desempenho positivo da coalizão em 2003: a) o controle daquele que é o 

mais importante ativo institucional na Câmara, qual seja, a presidência da Mesa Diretora, 

cargo para o qual o petista João Paulo Cunha foi eleito sem enfrentar concorrência, após um 

amplo acordo entre os líderes 13 ; b) a negociação, realizada pelo governo, com o conjunto 

dos governadores, comprometendo-os com o encaminhamento articulado das reformas da 

Previdência e tributária e dando às suas propostas a cobertura de um amplo entendimento 

nacional (MELO e ANASTASIA, 2005); e c) os altos índices de popularidade do presidente 

e seu governo. Juntos, esse conjunto de fatores fez com que o chamado “período de lua de 

mel” se estendesse por mais do que os primeiros meses de praxe. 

No início de 2004 o governo, diante de tensões à esquerda no interior da coalizão, 

decidiu incorporar o PMDB ao ministério. Tal movimento apenas parcialmente preencheu 

o vazio ao centro da coalizão, uma vez que o partido se apresentou dividido e com uma de 

suas alas se negando a votar com o governo. A manutenção de uma ampla hegemonia petista 

no interior da coalizão, em detrimento de uma participação mais destacada do PMDB, 

certamente contribuiu no sentido de manter a fragmentação deste último. Não obstante, a 

incorporação compensou com folga a expulsão de três deputados do PT e a saída do PDT 

– ambos os movimentos gerados por divergências com a agenda conduzida pelo governo, 

em especial na questão da reforma da Previdência. Ao longo de 2004, a coalizão governista 

manteve um contingente de cerca de 62,0% das cadeiras e, embora a taxa de disciplina 

fosse um pouco menor do que a registrada no ano anterior, o percentual de aprovação dos 

projetos do Executivo cresceu para 77% (FIGUEIREDO, 2006). 

A inclusão do PMDB na coalizão, ainda que de forma sub-representada no ministério, 

a possibilidade de contar com votos do PP e do PDT – o primeiro, mantendo-se como partido 

alinhado, e o segundo, ainda em trânsito para o lado da oposição – somados ao fato de 

que na agenda governamental as reformas constitucionais já não possuíam destaque, foram 

cruciais para o bom desempenho do governo. Porém, os problemas da coalizão governativa 

– que foram inaugurados com o episódio Waldomiro Diniz e alimentados com as dissensões 

à esquerda – tornaram-se ainda maiores com a introdução de questões de ordem distributiva 

que provocaram uma “rebelião” da bancada governista, ao final do segundo semestre, 

acarretando o trancamento da pauta dos trabalhos por 25 medidas provisórias (Folha de 

S.Paulo, 02/12/2004). 

A oposição, por sua vez, já sem os constrangimentos impostos pelas reformas constitucionais, 

atuou de forma mais unificada. E lançou mão da obstrução em uma escala ainda 

maior. Enquanto o PSDB adotou esta postura em 53,8% das votações nominais, o PFL se 

utilizou do recurso em 61,5% delas 14 . Mesmo sem apresentar crescimento numérico – pelo 

contrário, o contingente oposicionista encerrou o ano de 2004 formalmente reduzido a 110 

deputados contra os 120 do início do ano – os partidos de oposição obrigaram a liderança


do governo na Câmara a se posicionar contrariamente às questões em apreciação na grande 

maioria das votações procedimentais realizadas: em 72,5% das ocasiões em que se pronunciou, 

o líder do governo orientou o voto não. Como assinala Inácio (2006), tais dados 

sugerem uma maior capacidade da oposição em competir pela agenda legislativa, além de 

sinalizar para problemas no interior da base governista. 

De fato, a partir de 2005, aumentaram significativamente as dificuldades interpostas 

ao governo e à sua base para aprovar alguma iniciativa de importância na Câmara dos Deputados. 

Em fevereiro de 2005, a eleição de Severino Cavalcanti (PP-PE) para a Presidência 

da Câmara, derrotando a Luiz Eduardo Greenhalg (PT-SP), marcaria o fim de um período 

de relativa tranqüilidade para o Executivo na Câmara dos Deputados. 

Uma combinação de fatores contribuiu para a vitória de Severino: a) o descontentamento 

existente na base do governo no que se refere à participação dos partidos aliados 

e à liberação de emendas individuais de deputados; b) as mal-conduzidas gestões para a 

reeleição da Presidência das duas casas do Congresso; c) o lançamento de um candidato 

dissidente pelo PT; e d) o comportamento da oposição que, no segundo turno da eleição, 

votou majoritariamente na candidatura Severino. Como se não bastasse a perda da Mesa 

Diretora, a coalizão governista diminuiria com as saídas do PPS e do PV e se veria atropelada 

pela eclosão, em maio, da crise do “mensalão”. Em meio ao vendaval que assolava o 

Planalto, colocando sob suspeição bancadas inteiras, o controle de 58,3% das cadeiras da 

Câmara teria pequena valia: a capacidade do governo de aprovar sua agenda legislativa diminuiria 

ao ponto de nem mesmo o orçamento da União ser votado, obrigando o Executivo 

a iniciar 2006 em difícil situação no que se refere ao gasto público. Durante esse período, 

o percentual de deputados da base dispostos a acompanhar o líder do governo cairia a seu 

menor nível (FIGUEIREDO, 2006). 

Em uma tentativa de retomar a iniciativa, em julho o governo incorporou o PP ao 

ministério, aumentando o peso relativo dos setores conservadores na coalizão. Os governistas 

passaram a controlar, pelo menos formalmente, 69,2% das cadeiras, percentual que, 

no entanto, se reduziria devido à diminuição das bancadas do PT, PL, PP e PMDB 15 nos 

meses seguintes. Com a saída do PP da condição de “partido alinhado” para a de integrante 

da base formal da coalizão governista e, por outro lado, com o distanciamento definitivo 

do PDT face ao governo, a Câmara passou a apresentar um cenário 

mais claramente polarizado, com blocos pró e antigoverno 16 . 

À perda de deputados do governo correspondeu o crescimento 

da oposição, que terminaria a legislatura com 

33,5% das cadeiras na Câmara. No que se refere 

à capacidade operativa do governo, o quadro 

só apresenta alguma melhora em 

2006, quando iniciativas importantes 

– como a criação da SuperReceita, as 

cotas nas universidades e a Lei Geral das 

Micro e Pequenas Empresas – voltaram 

a ser aprovadas. 


162 | 


III.2) Partidos e deputados 

No que diz respeito às interações entre os partidos e entre estes e seus membros, a 52ª legislatura 

mostra elementos de continuidade e de ruptura relativamente às anteriores. O mais 

evidente traço de continuidade refere-se ao fenômeno da migração partidária. Neste ponto, 

dados apresentados por Melo e Miranda (2006) mostram que tivemos mais do mesmo: 

levando-se em conta membros titulares, efetivados e suplentes em exercício, foram 

192 os congressistas que, por uma razão ou outra, trocaram de legenda ao longo de seu 

mandato. Se considerarmos apenas os deputados eleitos em 2002, foram 174 os migrantes. 

No cômputo geral foram registradas 278 trocas de partido, um número ainda maior do que 

aquele registrado na legislatura 1991/1995, período, como se sabe, de elevada instabilidade 

política (pp.6) 17 . 

Tal como nas duas últimas legislaturas, as migrações concentraram-se em determinados 

períodos. Foram 137 mudanças de partido no ano de 2003, 18 em 2004 e 115 em 2005. 

Em 2006 ainda foram registradas 08 trocas de legenda. Novamente, nos dois anos em que a 

migração ocorreu em escala significativa foram preferidos os meses que antecederam o início 

dos trabalhos legislativos (janeiro e fevereiro) e o período imediatamente anterior à definição 

da filiação partidária, seja para as eleições municipais, seja para a renovação da própria Câmara. 

Nestes momentos uma parcela dos deputados procurou se reposicionar no jogo político, 

tendo em vista o quadro de forças na arena parlamentar e/ou eleitoral. 

Tal como nos anos anteriores, a incidência de migrações no sentido do governo mereceu 

destaque. Afinal, se é público e notório que partidos aderem ao governo e planejam 

ganhar com isso, não há porque supor que os deputados não adotarão o mesmo raciocínio. 

Do total das migrações realizadas, 37,4% o foram no sentido dos partidos do governo ou 

alinhados; em 31,1% dos casos os deputados se reposicionam no interior do governo ou 

entre governo e alinhados; 20,5% dos migrantes se dirigiram aos partidos de oposição e 

11% entre estes últimos. Entre 2003 e 2005 as mudanças no sentido do governo diminuíram 

de 44,4% para 31% do total. O afastamento do governo, por outro lado, passou de 

12% para 29,9%. Quando comparadas as migrações realizadas nos dois primeiros meses 

de 2003 e aquelas efetuadas de julho a setembro de 2005, em meio à crise do governo Lula 

e às vésperas da definição do quadro de filiações para o ano de 2006, o contraste torna-se 

mais evidente. No primeiro período, 44,7% dos migrantes saíram da oposição para a base 

do governo ou partidos alinhados, e apenas 6,4% dirigiram-se à oposição. No segundo, a 

adesão aos partidos da oposição cresceu para 39,7% e o movimento no sentido do governo 

caiu para 22,2%. A base governista perdera parte de sua capacidade de atração e retenção de 

apoio na Câmara dos Deputados. 

De todo modo, estar no governo ou na oposição continuou fazendo diferença, no 

que se refere à capacidade dos partidos de atrair novos membros e/ou reter os eleitos. No 

primeiro mandato de Fernando Henrique, PSDB e PFL viram suas bancadas crescer em 

47,6% e 24,7% (Melo, 2004); na oposição, suas bancadas diminuíram mais de 20%. A 

grande maioria dos migrantes transferiu domicílio para o lado do governo – 67,0% no caso 

do PSDB e 81,2% no do PFL. Já o PL, estreando na condição de membro de uma coalizão 

governista, viu sua bancada crescer em mais de 40% no período 2003/2007.


O trânsito entre as bancadas continuou convivendo com razoáveis graus de disciplina 

no interior de cada uma delas. Mas, como já mencionado, a troca de lugares entre situação 

e oposição, em função das eleições de 2002, afetou as preferências, o estoque de recursos e o 

comportamento dos atores na Câmara. Estratégias disponíveis em um momento deixaram 

de sê-lo no outro. As tensões se manifestaram de forma clara nos partidos que constituíam 

o núcleo duro das distintas coalizões em ação no período passado. 

No que se refere à esquerda, apenas a bancada do PSB se apresentou mais disciplinada 

do que nos dois governos de Fernando Henrique. No PT, a mudança experimentada com 

a chegada ao governo não foi digerida da mesma forma pelo conjunto dos deputados, provocando 

expulsões, cisões e queda nas taxas de disciplina. No crucial processo de votação 

da reforma da Previdência, 88,9% dos deputados acompanharam as posições encaminhadas 

pelo líder (Melo e Anastasia, 2005), algo bem distinto dos 98% que, em média, o faziam 

nos períodos anteriores. O mesmo aconteceu com o PCdoB e o PDT 18 . 

Nos casos do PFL e do PSDB, pelo menos nos dois primeiros anos, a mudança foi mais 

dramática, e nenhum dos dois partidos conseguiu manter em plenário o comportamento 

das legislaturas passadas. Preocupado com seu “público atento”, a liderança do PSDB tratou 

de apoiar as iniciativas do governo que fossem compatíveis com seu próprio programa e 

com as bandeiras com as quais havia se comprometido. Para o PFL, como sustentam Melo 

e Anastasia (2005), a forte identificação como partido de direita tornou possível “colocarse, 

de forma mais confortável e sem maiores custos políticos junto à sua própria base, do 

lado oposto ao do PT, onde, aliás, sempre esteve” (p. 323). Ainda que ambos os partidos 

tenham se alinhado na oposição, a diferença de postura terminou por refletir-se no processo 

legislativo em 2003: enquanto as posições das lideranças do PFL e do PT convergiram em 

apenas 9,6% das votações, no caso do PSDB a convergência chegou a 26,9% (ANASTA- 

SIA, MELO e SANTOS, 2004) 19 . Em 2004, os dois partidos estavam mais próximos e 

nenhum dos dois convergiu com as posições do PT em mais de 9% das votações nominais 

(INÁCIO, 2006). Seja como for, em sua estréia na oposição e, portanto, dotados de menos 

recursos institucionais, os partidos experimentaram uma queda na proporção de votos 

convergentes. O PFL caiu de 91,4 – média para os oitos anos de Fernando Henrique – para 

53,9 nos dois primeiros anos de Lula. Levando em conta os mesmos períodos, o PSDB 

passou de 89,4 para 69,3 20 . 

Uma última observação pode ser feita recorrendo-se aos encaminhamentos definidos 

pelos líderes partidários nas votações nominais. Como a esta altura já está claro, nesse ponto 

temos uma clara descontinuidade entre a atual legislatura e as demais, contrariando a 

afirmativa (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999) de que o comportamento legislativo possibilitaria 

o ordenamento coerente do sistema partidário parlamentar ao longo do contínuo 

esquerda - direita. Nos dois mandatos presidenciais de Fernando Henrique, as lideranças do 

PMDB, PTB e PPB encaminharam a grande maioria das votações ao lado de seus colegas 

do PFL e do PSDB, contrapondo-se ao PT e ao PDT 21 . Por conseqüência de sua migração 

para a base governista, no governo Lula, os três primeiros partidos passaram a convergir, 

em seus encaminhamentos, com o PT, enquanto o PDT iniciou, em 2004, um afastamento 

relativamente a seus parceiros na esquerda para, de 2005 em diante, alinhar-se com o 


164 | 


A prevalência das 

fronteiras ideológicas sobre 

as partidárias pode ser 

afirmada, por exemplo, 

com base nas migrações 

partidárias, já que a 

movimentação continua 

a ser feita, de forma 

majoritária, no interior 

do mesmo campo ou entre 

campos contíguos. Já o 

realinhamento verificado 

sob o governo Lula parece 

permitir dizer que a única 

clivagem que efetivamente 

se sustenta no sistema 

partidário parlamentar 

brasileiro é aquela que 

remete à divisão entre 

oposição e situação 

“núcleo duro” do governo anterior. O que importa destacar neste momento, concordando 

com Melo e Miranda (2006), é que das fronteiras mais salientes no interior da Câmara dos 

Deputados – as que separam os partidos, os campos ideológicos e os blocos da situação e da 

oposição – a última parece ser a mais robusta. A prevalência das fronteiras ideológicas sobre 

as partidárias pode ser afirmada, por exemplo, com base nas migrações 

partidárias, já que a movimentação continua a ser feita, de forma majoritária, 

no interior do mesmo campo ou entre campos contíguos 22 . Já o realinhamento 

verificado sob o governo Lula parece permitir dizer que a única 

clivagem que efetivamente se sustenta no sistema partidário parlamentar 

brasileiro é aquela que remete à divisão entre oposição e situação. 

IV) Processo e produção legislativa 

IV.1) Processo 

O objetivo desta seção é colocar em tela a dinâmica do processo decisório 

no interior da Câmara dos Deputados, com foco nos movimentos 

dos partidos em plenário. A apreensão desta dinâmica é, em boa medida, 

uma função da visibilidade das decisões legislativas que variam consideravelmente 

entre os Parlamentos (CAREY, 2006). A centralização do 

processo decisório observada na Câmara dos Deputados 23 impacta, internamente, 

a capacidade de identificação dos agentes legislativos e, externamente, 

a capacidade de responsabilização política destes agentes por parte 

dos cidadãos. De fato, parte da invisibilidade das decisões legislativas pode 

ser referida ao controle de agenda por parte da Mesa Diretora e dos líderes 

– particularmente sob a forma de acordos de liderança – e aos procedimentos 

para as decisões de voto em plenário 24 . 

As regras de organização interna da Câmara dos Deputados introduzem, 

no entanto, certos matizes a esta invisibilidade. Primeiro, a 

composição plural do Colégio de Líderes, partidária e com presença 

institucional da liderança da minoria, faculta a expressão 

do dissenso e de conflitos interpartidários 

no interior dessa arena decisória. Tal configuração 

pode ampliar, portanto, a capacidade dos partidos 

e das oposições para monitorarem reciprocamente 

os acordos conduzidos nessa arena. Segundo, os legisladores 

contam com recursos procedimentais 

importantes para tornar os votos visíveis 

25 . Com se verá adiante, as oposições 

mobilizam de forma importante 

tais recursos com vistas a alterar 

o contexto decisório e impactar os custos 

das decisões legislativas. Ou seja, embora


o uso iterativo de acordos de liderança, particularmente aqueles voltados para a tomada de 

decisões legislativas pelo método simbólico, sinalize para um grau importante de invisibilidade 

do comportamento legislativo, as regras de organização interna propiciam oportunidades 

significativas para a expressão de conflitos interpartidários e a realização de checks internos. 

Entre outras, as oportunidades relativas à configuração do contexto decisório – em especial, 

sobre a modalidade e o processo de votação – decorrem de cálculos estratégicos com 

impactos não desprezíveis sobre a dinâmica decisória. 

Segundo os dados disponíveis, foram realizadas 378 votações nominais na Câmara dos 

deputados, sendo que 34 delas foram invalidadas por não atingirem quorum suficiente 26 . 

Deste total, 72% ocorreram nos dois primeiros anos de governo, sendo que em 2005 apenas 

67 votações nominais foram realizadas. 

O volume de votações nominais e o fato de que parte expressiva deste conjunto se 

refere às votações sobre questões procedimentais sinalizam para a importância do Plenário 

enquanto arena decisória na Câmara dos Deputados, particularmente em relação a questões 

salientes do ponto de vista do conflito interpartidário e da relação entre governo e oposições. 

Das 344 votações nominais no período, 182 tiveram por objeto questões procedimentais, 

como adiamento da discussão ou da votação, retirada de pauta, entre outras. Em 2004, 

ano em que os parlamentares mais se mobilizaram por votações relacionadas a questões 

procedimentais, tais movimentos foram voltados principalmente para bloquear a agenda do 

governo na Casa: das 75 votações desse tipo, 41 foram para retirada de matéria da pauta, 

sendo que destas, 39 tratavam de decisões sobre medidas provisórias. 

TABELA 1 - Votações nominais realizadas na 52ª 

legislatura segundo o tipo de decisão e sessão 

legislativa. 

TIPO DE DECISÃO 

SESSÃO LEGISLATIVA Substantiva Procedimental Total 

1 a 76 69 145 

2 a 29 75 104 

3 a 36 31 67 

4 a 22 6 28 

163 182 344 

Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando 

Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. 

Elaboração própria. 

O alinhamento dos partidos no eixo governo-oposição mostrou-se uma matriz de incentivos 

importante para a mobilização dos partidos com vistas a modificar, adiar ou bloquear 

as decisões legislativas e alterar o contexto decisório – de votação simbólica para 

nominal (INÁCIO, 2006). Desconsideradas as votações nominais realizadas por exigência 

constitucional ou sem informação, 215 decisões por voto nominal resultaram de pedidos 

para verificação de votação, após a sua realização pelo método simbólico. Ou seja, conhecido 


166 | 


o resultado da votação simbólica, os parlamentares buscaram elevar os custos da decisão, com 

a manifestação pública e individual dos deputados, e com isto modificar as decisões tomadas 

com base em votos invisíveis. Os partidos situados fora do governo foram os que mais utilizaram 

deste recurso regimental: 193 votações nominais foram provocadas por pedidos dos partidos 

independentes ou na oposição ao governo. Deste total, 136 votações nominais foram 

antecedidas por votações simbólicas que resultaram na rejeição da matéria em apreciação. 

Esta mobilização das oposições no uso de estratégias procedimentais torna-se clara 

quando confrontada com o encaminhamento da votação pelo líder do governo. Conforme 

demonstrado na tabela abaixo, os dois principais partidos de oposição no atual governo 

– PFL e o PSDB – são os autores de 166 pedidos de verificação de quórum que resultaram 

em votações nominais, com destaque para o PFL, que obteve apoio para 140 deles 27 . Nesses 

casos, o posicionamento do governo é, majoritariamente, pela rejeição da matéria em apreciação, 

evidenciando os movimentos de seus líderes para conter as investidas da oposição. 

RAZÃO DA VN 

TABELA 2 - Votações nominais na Câmara dos Deputados 

segundo o encaminhamento de votação pelo governo 

PEDIDO DE VERIFICAÇÃO 

DE QUÓRUM - AUTOR 

ENCAMINHAMENTO DE VOTAÇÃO PELO 

LÍDER DO GOVERNO Total 

SIM NÃO OUTROS (1) 

PFL 42 98 140 

PSDB 11 14 1 26 

PT 3 5 8 

PDT 1 3 4 

PTB 2 2 4 

PP 2 2 

PPS 1 1 2 

PCDOB 1 1 

PMDB 1 1 

PPB 1 1 

PSB 1 1 

GOV 1 1 

MESA 1 1 

MINORIA 1 1 

Subtotal 75 127 1 193 

REGIMENTAL 

REGIMENTAL 66 25 3 94 

REQ. VOTAÇÃO NOMINAL DIRETA 4 4 

Subtotal 66 29 3 98 

Total 132 155 4 291 

Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, 

Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração dos autores. 

(1) Abstenção, obstrução ou liberação de bancada


As regras regimentais da Casa facultam aos partidos movimentos estratégicos que vão 

além das estratégias procedimentais voltadas para a modificação ou retirada das matérias. 

Uma alternativa aberta é a possibilidade de o partido se manifestar em obstrução parlamentar 

28 , com o objetivo de retardar ou bloquear a decisão parlamentar, de forma a provocar 

novos rounds de negociação e barganhas legislativas. Como a capacidade de impedir as votações 

devido à ausência de quórum depende do tamanho dos partidos que se manifestam 

em obstrução, nota-se que o recurso mais intenso desta prática pode ser associado ao peso 

numérico das oposições sob a atual legislatura (INÁCIO, 2006). 

De fato, a obstrução parlamentar ocorreu em 176 votações nominais, sendo que 2004 

foi o ano em que o seu uso foi mais intenso, ou seja, em 66% das votações realizadas verificou-se 

que pelo menos um partido escolheu essa direção. 

TABELA 3 - Obstrução parlamentar por sessão legislativa da 

52ª legislatura (% em parênteses) 

Partidos em 

obstrução (1) 

Sessão Legislativa 

1 a 2 a 3 a 4 a Total 

Nenhum 

94 

(62,7) 

40 

(33,9) 

42 

(51,2) 

26 

(92,9) 

202 

(53,4) 

1 

22 

(14,7) 

7 

(5,9) 

4 

(4,9) 

1 

(3,6) 

34 

(9,0) 

2 

28 

(18,7) 

41 

(34,7) 

1 

(1,2) 

1 

(3,6) 

71 

(18,8) 

3 

- 

- 

14 

(11,9) 

3 

(3,7) 

- 

- 

17 

(4,5) 

4 

- 

- 

5 

(4,2) 

17 

(20,7) 

- 

- 

22 

(5,8) 

5 ou mais 

6 

(4,0) 

11 

(9,3) 

15 

(18,3) 

- 

- 

32 

(8,5) 

N 

150 118 82 28 378 

% 

(100) (100) (100) (100) (100) 

Fonte: Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando Limongi e 

Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração própria 

(1) Considerados 10 partidos: PP, PFL, PTB, PL, PMDB, PSDB, PPS, PDT, PT, PCdoB 

Do ponto de vista das alianças em plenário, cabe ressaltar o impacto da posição dos 

partidos no eixo governo-oposições como principal clivagem no interior da Câmara dos 

Deputados, o que pode ser indicado pelo encaminhamento da votação pelos líderes partidários 

(INÁCIO, 2006). Diferentemente do padrão de alianças legislativas mantidas no 

governo anterior – com um alinhamento ideologicamente consistente dos campos da situação 

e das oposições –, o padrão na atual legislatura mostra que a convergência dos partidos 

recorta os blocos ideológicos, repercutindo a configuração abrangente e não-contígua 

da coalizão de governo. 


168 | 


A tabela abaixo apresenta o percentual de encaminhamentos de votação nominal similares 

entre 10 partidos representados na Câmara dos Deputados. Os partidos que integram 

a coalizão de governo instruíram o voto da bancada de forma convergente em mais de 80% 

das 378 votações analisadas, mesmo os partidos mais distantes do PT, o partido do presidente, 

como PP, PL e PTB, sendo que no caso dos dois últimos, o alinhamento convergente 

atinge 90% das votações. Cabe ressaltar os altos patamares de convergência entre ex-membros 

da coalizão, como o PPS e o PDT, o que reflete, no caso deste último, a posição de 

independência em relação ao governo. 

No que tange às oposições, o PFL apresenta a menor taxa de convergência em relação 

ao partido do presidente (27%), seguido do PSDB (34,4%). A similaridade de posições em 

plenário entre estes dois partidos atinge 79,6% das votações nominais analisadas, reiterando 

a centralidade de ambos no campo das oposições durante a atual legislatura. Os níveis de 

convergência entre estes partidos e os ex-membros da coalizão, PPS e PDT, evidenciam as 

dificuldades em presença para a atuação de uma oposição coligada, o que tem resultado 

em um padrão de alinhamento do tipo governo+independentes+oposições (ANASTASIA, 

MELO & SANTOS, 2004). 

TABELA 4 - Percentual de encaminhamentos 

de votação similares dos líderes partidários 

PARTIDOS 

PFL PL PTB PMDB PSDB PPS PDT PT PCdoB 

PP 34,9 86,2 88,6 84,9 40,2 74,3 71,4 84,9 80,7 

PFL 32,0 32,0 33,9 79,6 40,2 41,5 27,0 28,0 

PL 92,6 87,0 38,1 78,6 76,7 90,2 86,0 

PTB 89,9 36,5 80,2 77,2 90,5 87,6 

PMDB 39,9 81,2 77,0 88,6 86,2 

PSDB 45,0 45,8 34,4 34,4 

PPS 86,0 82,3 82,3 

PDT 78,0 79,1 

PT 93,1 



Esse padrão se mantém quando se verifica a convergência dos líderes partidários em 

relação ao governo. Considerados os encaminhamentos de votação pelo líder do governo 

na Casa, num total de 337 votações nominais, a maior taxa é atingida pelo partido do 

presidente (95%), seguido do PCdoB (90%). Os demais partidos da coalizão – PL, PTB, 

PMDB, PP – apresentam altos patamares de convergência, ou seja, entre 82% e 87% de 

encaminhamentos similares ao indicado pelo governo.

GRÁFICO 1 


Examinada a dinâmica do processo decisório, cabe agora considerar os seus impactos 

sobre a produção legal, objeto da próxima seção. 

IV.2) Produção legislativa 

Esta seção analisa a 52ª legislatura, com vistas a identificar se houve variações importantes 

em relação ao padrão de produção legislativa dos períodos legislativos anteriores. 

Inicialmente, chama a atenção ter-se mantido o volume da produção legal em patamar 

ligeiramente inferior ao de legislaturas anteriores, apesar dos efeitos sobre essa produção da 

crise política que atingiu o Poder Legislativo nos dois últimos anos do período. Até outubro 

de 2006, 713 leis ordinárias foram aprovadas, em contraste com as três últimas legislaturas, 

quando a média foi de 811 leis 29 . Certo diferencial pode ser apontado em relação à aprovação, 

em menor volume, de emendas constitucionais, as quais requerem maioria qualificada 

para aprovação: treze emendas em contra dezenove emendas aprovadas na legislatura anterior. 

Estes resultados podem ser associados à queda da produção legislativa, notadamente 

em 2005, quando a crise política e os escândalos acirram os conflitos interpartidários e os 

ânimos das oposições em relação ao governo, conferindo centralidade às atividades e arenas 

de investigação parlamentar. 


170 | 


TABELA 5 - Produção Legislativa da 52ª Legislatura (1) 

Sessão Legislativa 

LEI SANCIONADA 1 a 2 a 3 a 4 a Total 

Emenda Constitucional 3 3 3 4 13 

Lei Complementar 1 1 3 1 6 

Lei Ordinária 197 252 176 88 713 

Decreto Legislativo - CD 976 1094 1131 1131 4332 

Decreto Legislativo - CN 23 12 23 23 81 

Resoluções - CN 3 3 1 1 8 

Fonte: Câmara dos Deputados, 2006. 

(1) Dados atualizados até 11/10/2006 

Quando se analisam as iniciativas que deram origem às leis, observa-se persistir a dominância 

do Executivo sobre a produção legal. Para esse resultado concorrem fortemente as 

prerrogativas presidenciais relativas à exclusividade de iniciativa de determinadas matérias 

e ao uso de instrumentos legais específicos – como a edição de medidas provisórias. Este 

quadro não foi diferente na atual legislatura: as medidas provisórias e leis orçamentárias 

representaram 63,6% (423) das leis sancionadas no período 30 . 

TABELA 6 - Número de leis por tipo de iniciativa legal e ano de sanção 

Iniciativa originária 

ANO DE SANÇÃO 

2003 2004 2005 2006 

Total 

(1) 

MP/PLV 56 77 35 9 177 

LEIS ORÇAMENTÁRIAS 61 124 63 248 

PLL, PLS, MSC, MSG, OFI 80 52 78 13 223 

PEC 3 3 3 4 13 

PLC 1 1 3 1 6 

201 257 180 27 665 


Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração dos autores 

(1) Dados atualizados até 02/2006. 

A despeito dos amplos poderes de que dispõe, a participação do Executivo na produção 

legal depende da capacidade operativa da coalizão no interior do Legislativo. A dinâmica 

assumida pela coalizão de governo, com acirramento dos conflitos internos a partir da metade 

do mandato presidencial, redefiniu o tamanho da agenda legislativa do presidente e as 

condições estratégicas para o uso dos poderes presidenciais com vistas a implementá-la. 

Em 2005, ano de ápice da crise política, o governo editou e converteu em leis um 

número menor de MPs. O recurso às medidas provisórias foi mais intenso durante os dois 

primeiros anos, sendo que a partir deste momento o Legislativo infligiu derrotas ao Executivo 

por meio da rejeição e da perda de eficácia de MPs 31 . Embora a conversão de MPs 

em projetos de lei (PLV) tenha sido pouco utilizada – 23 no total de 177 medidas editadas


no período analisado –, foi em 2005 que os parlamentares se mostraram mais dispostos a 

modificar tais iniciativas. Um alvo importante das PLVs foram as propostas do Executivo 

com centralidade na agenda presidencial, como a introdução de novos programas sociais e 

a regulação de setores econômicos 32 . 

TABELA 7 - Medidas provisórias editadas durante da 52ª legislatura 

MEDIDAS PROVISÓRIAS 

MP 2003 2004 2005 2006 (1) 

Editadas 57 73 42 55 

Convertida 56 77 35 48 (1) 

Em tramitação 0 0 0 17 

Revogada 1 0 1 0 

Sem eficácia 0 3 2 3 

Prejudicada 0 0 2 0 

Rejeitada 0 4 3 2 

Fonte: Base da Legislação Federal do Brasil - Brasil; Presidência da República, Casa Civil - Subchefia para Assuntos 

Jurídicos. 

(1) Atualizado até 24/11/2006 

As proposições com iniciativa não-exclusiva representaram 36,4% (242) do total de 

leis sancionadas. É em relação a este grupo que a participação dos Poderes Executivo e Legislativo 

se distribui de forma mais equilibrada no que tange à autoria das leis. Enquanto 

101 leis tiveram origem no Executivo, 108 foram propostas pelo Poder Legislativo. Maior 

destaque pode ser dado, no entanto, aos outros tipos de iniciativas. São de autoria do Poder 

Legislativo 10 emendas constitucionais, no total de 13 aprovadas, sendo 5 com origem na 

Câmara dos Deputados e 5 no Senado Federal. No caso da legislação complementar, todas 

as leis sancionadas no período tiveram origem no Poder Legislativo. 

TABELA 8 - Produção legislativa da 52ª legislatura 

segundo a autoria da iniciativa legal 

2003 2004 2005 2006 (1) Total 

Leis de iniciativa exclusiva do Executivo 

Medida Provisória (sem modificação) 56 77 14 7 154 

Medida Provisória (PLV) 21 2 23 

Leis Orçamentárias 61 124 61 246 

Subtotal 117 201 96 9 423 

Leis de iniciativa não-exclusiva 

Leis de iniciativa do Executivo 

Leis ordinárias 33 27 33 8 101 

Emenda constitucional 

Leis de iniciativa do Legislativo 

2 1 3 


172 | 


TABELA 8 - Produção Legislativa da 52ª. Legislatura 

segundo a autoria da iniciativa legal 

Leis ordinárias 42 18 43 5 108 

Emenda constitucional 1 2 3 4 10 

Lei complementar 1 1 3 1 6 

Leis de iniciativa do Judiciário 

Leis ordinárias 5 7 2 14 

Subtotal 84 56 84 18 242 

Total Geral 201 257 180 27 665 



Esse resultado, no entanto, deve ser visto com reservas. O volume de propostas apresentadas 

pelos deputados é consideravelmente maior do que aquelas iniciadas pelo Executivo. 

A agenda legislativa do Executivo é seletiva, pois a proposição das leis 

envolve negociações e acordos prévios. No caso do Legislativo, o volume 

de proposta é significativamente maior na medida em que é o resultado de 

estratégias descentralizadas, em boa parte individuais, reduzindo a eficiência 

deste Poder no processamento e seleção das suas iniciativas (FIGUEI- 

REDO & LIMONGI, 1999: 54). Durante a 52ª legislatura, os deputados 

apresentaram 6.944 projetos de lei ordinária, contra 174 iniciados pelo 

Executivo. Este protagonismo não se restringiu às leis ordinárias: 359 leis 

complementares e 550 PECs foram propostas pelos deputados, enquanto 

o Executivo restringiu a sua iniciativa a 8 projetos de leis complementares 

e 8 PECs33 O volume de propostas 

apresentadas 

pelos deputados é 

consideravelmente 

maior do que aquelas 

iniciadas pelo Executivo. 

A agenda legislativa 

do Executivo é seletiva, 

pois a proposição das 

leis envolve negociações 

. Ou seja, mesmo em relação às proposições de iniciativa não- 

e acordos prévios. No exclusiva, a relação entre o número de leis propostas e o total de leis apro- 

caso do Legislativo, o vadas reitera o sucesso legislativo do Executivo. 

volume de proposta é Merece também destaque, no período pós-constitucional, ser o con- 

significativamente maior trole de agenda pelo Executivo um determinante importante da sua ca- 

na medida em que é o pacidade de ditar o ritmo do processo legislativo (FIGUEIREDO & LIresultado 

de estratégias MONGI, 1999). A 52ª legislatura não se diferenciou quanto a isto. O 

descentralizadas, em tempo médio de tramitação das proposições de iniciativa exclusiva do Po- 

boa parte individuais, der Executivo – MPs e leis orçamentárias – foi bastante inferior ao das de 

reduzindo a eficiência iniciativa concorrente. Em média, o das MPs durou cerca de 110 dias, ou 

deste Poder no 135, quando modificadas pelos parlamentares. O trâmite mais rápido é o 

processamento e seleção das leis orçamentárias, cujo processo legislativo, em média, dura cerca de 

das suas iniciativas 

80 dias. Também as leis ordinárias com origem no Poder Executivo tiveram 

uma tramitação mais rápida: em média, 495 dias. As leis de autoria do 

Poder Legislativo exibem trajetória bastante distinta. Em média, as leis ordinárias propostas 

requerem 1.199 dias para aprovação.

TABELA 9 - Tempo médio de tramitação das 

leis ordinárias sancionadas - 52ª legislatura 

Média 

(dias) 

Desviopadrão 


Mínimo Máximo N 

Leis ordinárias de iniciativa exclusiva do Executivo 

Medida provisória (sem modificação) 110 37 0 372 154 

Medida provisória (PLV) 135 26 90 197 23 

Leis orçamentárias 1 80 49 0 350 246 

Leis ordinárias de iniciativa não-exclusiva 

Legislativo 1199 855 126 5845 108 

Executivo 495 688 16 4067 101 

Judiciário 785 986 91 3947 14 



1 A classificação utilizada nesta tabela segue a de Figueiredo e Limongi (2006), segundo a qual leis orçamentárias, 

de iniciativa exclusiva do presidente, englobam as peças orçamentárias (LDO, LOA, PPA) e proposições relacionadas 

à abertura de crédito suplementar e especial. Não se incluem em tal conjunto, portanto, as leis complementares e 

ordinárias, ainda que relacionadas a matérias orçamentárias. (Cintra, 2007). 

É em relação à natureza da agenda legislativa e à atenção alocada aos diferentes temas 

que a 52ª legislatura aponta questões importantes. No que tange às áreas de incidência das 

leis ordinárias sancionadas, de autoria dos parlamentares, persiste o padrão observado no 

período pós-constitucional. As leis “sociais” (43,5%) e as homenagens (36,1%) revelam-se 

como focos principais da deliberação parlamentar. 

ÁREAS 

TABELA 10 - Área temática das leis ordinárias 

sancionadas segundo a origem da iniciativa legal 

Legislativo Executivo Total 

N % N % N % 

50ª LEG 

ADM 26 18,8 92 37,7 134,0 33,7 

ECO 19 13,8 79 32,4 98 24,6 

HOM 4 2,9 - - 4 1,0 

POL 6 4,3 - - 6 1,5 

SOC 83 60,1 73 29,9 156 39,2 

138 100 244 100,0 398 100,0 

51ª LEG 

ADM 27 17,0 69 30,1 107 26,8 

ECO 19 11,9 81 35,4 101 25,3 

HOM 41 25,8 4 1,7 45 11,3 

POL 5 3,1 2 0,9 7 1,8 

SOC 67 42,1 73 31,9 140 35,0 


174 | 


ÁREAS 

TABELA 10 - Área temática das leis ordinárias 

sancionadas segundo a origem da iniciativa legal 

Legislativo Executivo Total 

N % N % N % 

159 100 229 100,0 400 100,0 

52ª LEG 

ADM 14 13,0 70 29,7 98 27,4 

ECO 6 5,6 76 32,2 82 22,9 

HOM 39 36,1 2 0,8 41 11,5 

POL 2 1,9 3 1,3 5 1,4 

SOC 47 43,5 85 36,0 132 36,9 

108 100 236 100,0 358 100,0 



Em comparação com as legislaturas anteriores, no entanto, constata-se uma tendência 

de queda na proporção de leis ordinárias de natureza social iniciadas pelos parlamentares, 

havendo um crescimento das leis relativas a homenagens. A agenda social representou 60% 

das leis ordinárias de autoria dos parlamentares que foram sancionadas durante a 50ª legislatura. 

Nos períodos legislativos subseqüentes, 51ª e 52ª legislaturas, esta proporção caiu 

para 42% e 43%, respectivamente. 

Como não se observa um “encolhimento” da agenda social no volume total da produção 

legislativa, este resultado parece sinalizar para uma participação maior do Executivo na 

aprovação dessas matérias. De fato, verificou-se um peso maior das leis sociais no total de 

leis ordinárias oriundas do Executivo. Nas legislaturas anteriores, as leis relativas às matérias 

econômicas e administrativas predominavam entre aquelas iniciadas pelo Executivo. Este 

quadro reverteu-se na atual legislatura, quando as matérias de cunho social se tornam a área 

de maior incidência das leis propostas pelo Executivo (36%), numa proporção ligeiramente 

superior às leis de natureza econômica (29,7%) e administrativa (32%). Este resultado, no 

entanto, deve ser ponderado, tendo em vista que, entre as leis iniciadas por medida provisória, 

predominam as matérias econômicas e administrativas. 

A menor participação do Legislativo em relação à agenda social encobre, no entanto, 

um movimento importante de competição pelas iniciativas substantivas neste campo. Uma 

ilustração do protagonismo do Poder Legislativo na produção de políticas públicas foi a 

proposição, pelos legisladores, de um conjunto de medidas denominadas “choque social 

para proteção da população de baixa renda”, com o intuito de influenciar a definição de 

prioridades da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano de 2005. Aprovado o substitutivo 

do relator da CMPOPF[1], o artigo relativo às ações do choque social sofreu o veto presidencial, 

com a seguinte justificativa:


Os dispositivos contrariam frontalmente a independência dos Poderes da União, ao permitir 

que o Poder Legislativo determine ao Poder Executivo o desenvolvimento de ações de sua 

competência e a elaboração e o encaminhamento ao Congresso Nacional de atos de sua iniciativa. 

As ações programadas no âmbito do proposto ‘choque social para proteção da população de baixa 

renda’ são de extrema relevância e já estão sendo objeto de prioridade e das respectivas iniciativas 

do Governo, como é o caso da criação dos programas Bolsa Família, Farmácia Popular, Brasil 

Alfabetizado e Microcrédito, do expressivo aumento dos investimentos em saneamento e habitação, 

da ampliação do programa Saúde Família e do combate ao trabalho e prostituição infantis, bem 

assim dos respectivos estudos para implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento 

da Educação Básica e da valorização dos profissionais da Educação – FUNDEB. No entanto, 

na forma proposta, os dispositivos, se aprovados, ensejarão a violação do art. 2º da Constituição, 

que garante a independência e harmonia entre os Poderes da União, devendo ser vetados por 

inconstitucionalidade. (Mensagem Presidencial n o 482, 11 de agosto de 2004). 

No total de 108 leis de autoria do Poder Legislativo, 75 foram iniciadas por deputados. A 

distribuição destas leis de acordo com a filiação partidária do autor mostra o impacto exercido 

pelo controle de ativos institucionais, mas ao mesmo tempo chama a atenção para possíveis 

efeitos do posicionamento dos partidos no eixo governo – oposição. Conforme demonstrado 

na tabela abaixo, os partidos que controlaram um maior número de cadeiras legislativas durante 

a 52ª legislatura, notadamente PT, PMDB e PFL, conseguiram aprovação de um número 

maior de leis iniciadas por seus membros. Mas esta não é uma relação inequívoca. 

O alinhamento dos partidos no eixo governo – oposição parece impactar as chances de 

sucesso dos partidos ou de seus membros no que diz respeito à aprovação de suas propostas. 

Do total de 74 leis iniciadas por deputados, os membros dos partidos que integraram a base 

parlamentar do governo respondem pela autoria de 68% delas. Dado ter a maior parte das 

propostas sido iniciada em legislaturas anteriores, é possível indagar se o alinhamento com 

o governo afeta o processo de seleção interna das propostas, ampliando a competitividade 

das iniciativas de autoria destes parlamentares na nova legislatura. Uma estratégia disponível 

ao governo é introduzir as suas preferências por meio da modificação de propostas de seu 

interesse com tramitação já iniciada – ou seja, o governo se utiliza do sponsorship de outros 

agentes para implementar sua agenda 34 . Tal estratégia torna-se importante principalmente 

na presença de conflitos intracoalizão, quando as barganhas e negociações na arena legislativa 

são importantes para aumentar a adesão em relação a determinadas iniciativas. 


176 | 


TABELA 11 - Distribuição das leis ordinárias 

sancionadas por partido do deputado autor 

52ª legislatura 

Partido do autor Legislatura em que a proposta de lei foi apresentada 

Coalizão de Governo Anterior Atual Total 

PT 9 6 15 

PcdoB 3 1 4 

PL 3 3 

PMDB 7 5 12 

PDS/PPB 4 2 6 

PSB 4 4 8 

PTB 3 3 

Subtotal 30 21 51 

Oposição Anterior Atual Total 

PSDB 6 2 8 

PFL 8 5 13 

PPS (1) 1 1 

PRONA 1 1 

Subtotal 14 9 23 

Total 44 30 74 

Fonte: Votações Nominais na Câmara dos Deputados – 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina 

Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaboração dos autores. 

(1) A aprovação desta lei ocorreu em 2005, quando o partido já se posicionava como oposição ao 

governo. 

É em relação à atuação do Poder Legislativo como mecanismo de checks and balance 

durante a 52ª legislatura que questões relevantes sobre o seu desempenho podem ser levantadas. 

O sistema de freios e contrapesos institucionais supõe o compartilhamento de funções 

entre poderes, incluindo a iniciativa legislativa, como uma condição necessária para que os 

Poderes possam se controlar mutuamente, evitando a operação de um unchecked power (PR- 

ZEWORSKI, 1998). Como parte disto, a apreciação dos vetos presidenciais consiste em 

um recurso decisivo do Poder Legislativo para contrabalancear os extensos poderes presidenciais 

que abrangem toda a cadeia decisória envolvida na produção de leis no país, incluindo 

a prerrogativa final de vetar, total ou parcialmente, as leis aprovadas pelo Parlamento. 

Do total de 652 leis analisadas até fevereiro de 2006, 92 (14%) sofreram algum tipo 

de veto presidencial, sendo que apenas 29 vetos foram apreciados e 26 mantidos. Chama a 

atenção que, além de o Executivo vetar mais as leis de sua autoria (Lamounier, 2005), esses 

vetos não têm sido apreciados na mesma proporção que os vetos às leis de autoria do Legislativo. 

Do total de 92 leis vetadas analisadas, 63 não tinham sido ainda apreciadas até o 

momento de levantamento dos dados (fevereiro/2006). Cabe destacar o volume expressivo 

de leis vetadas que tiveram origem no Executivo, ou seja, 43.

VETO (1) 

TABELA 12 - Situação dos vetos presidenciais 

segundo a autoria das leis sancionadas 

AUTORIA DA INICIATIVA LEGAL 


LEGISLATIVO EXECUTIVO JUDICIÁRIO Total 

Veto parcial mantido 12 14 26 

Veto parcial rejeitado 1 1 

Veto total rejeitado 2 2 

Veto não-apreciado 19 43 1 63 

Sem vetos 83 464 13 560 

Total 114 524 14 652 



(1) Dados atualizados até fevereiro de 2006. 

O balanço da produção legislativa mostrou persistir a dominância do Executivo sobre 

a produção em decorrência dos amplos poderes de iniciativa legislativa de que o presidente 

dispõe. No entanto, o uso de tais poderes teve os seus custos elevados sob a atual legislatura, 

dada a dinâmica assumida pela coalizão de governo e sua capacidade operativa na arena 

congressual. Embora a produtividade da Casa não se tenha reduzido de forma significativa, 

o volume de trabalhos legislativos e o grau de decisiveness 35 no período devem ser analisados 

vis-à-vis o fortalecimento de outras agendas na arena legislativa, em particular as relacionadas 

às atividades de fiscalização e controle 36 . 

V) Fiscalização e controle do Poder Executivo e o controle interno. 

O comportamento da Casa nos casos do mensalão e sanguessugas. 

As Casas Legislativas são corpos coletivos representativos e deliberativos 37 . São, também, 

importantes instrumentos de accountability horizontal, encarregados de monitorar, 

controlar e fiscalizar os atos e omissões do Poder Executivo e, idealmente, loci privilegiados 

da expressão do melhor interesse dos cidadãos. 

Ademais, as Casas Legislativas são organizações complexas que contêm três importantes 

fóruns decisórios: o Plenário, as Comissões e o Colégio de Líderes. Nesta seção se 

examina a atuação desses fóruns, tomando como parâmetro um dos atributos desejáveis da 

democracia: o da accountability. 

Para o exercício adequado de suas funções de legislar e de fiscalizar, as Casas Legislativas 

devem abrigar instrumentos institucionalizados e permanentes que permitam aos cidadãos 

vocalizarem suas demandas perante seus representantes e reconstituírem a cadeia causal que 

liga suas demandas às políticas e estas aos resultados produzidos (ARNOLD, 1990) 38 . 

Dadas as limitações de tempo e de espaço, que lhes impossibilitam uma análise mais 

aprofundada do tema em pauta, optaram os autores por destacar, no que se refere aos três 

principais fóruns decisórios da Câmara dos Deputados, alguns mecanismos que afetam a 

produção da accountability horizontal e vertical, a saber: 1) a existência e a operação de me- 


178 | 


canismos institucionalizados de interlocução com os cidadãos; 2) a organização do sistema 

de comissões e o grau de correspondência entre a jurisdição das comissões permanentes e 

a das pastas ministeriais; 3) as regras e o funcionamento efetivo do Colégio de Líderes; e 

4) a instalação e a operação de Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) no período 

analisado, com ênfase nas organizadas para o esclarecimento dos escândalos de corrupção 

que irromperam no ano de 2005. 

V.1) Demandas, políticas e resultados 

A participação institucionalizada dos cidadãos no processo legislativo está prevista na 

Constituição de 1988 através de três instrumentos que constituem contextos decisórios 

descontínuos (Sartori, 1994), a saber: iniciativa popular, referendo e plebiscito. No entanto, 

é a partir de 2001, com a criação da Comissão de Legislação Participativa 39 (CLP) e da 

Ouvidoria Parlamentar 40 , que são instituídos mecanismos permanentes de interlocução da 

Casa com os cidadãos. 

No período compreendido entre 2001 e 2006, a CLP recebeu um total de 451 sugestões 

de legislação, como pode ser observado através da leitura do Quadro 1, abaixo. Vale 

ressaltar o maior protagonismo dos cidadãos nos dois últimos anos (2005 e 2006), especialmente 

no que se refere à proposição de projetos de lei e de requerimentos de audiência pública. 

Uma hipótese plausível para explicar tal padrão relaciona-se com a ocorrência da crise 

política em 2005 e com as tentativas dos grupos organizados de ativarem os mecanismos 

de produção legislativa – que, como se observou na seção anterior, sofreram os impactos da 

crise – e de responsabilização dos representantes eleitos. Tal hipótese, no entanto, não tem 

como ser submetida a teste empírico no momento, ficando como proposta de agenda para 

investigações futuras. 

QUADRO 1- Sugestões recebidas na CLP no período de 2001 a 2006 

Sugestões (projetos de lei, 

requerimento de audiência 

pública, etc.) 

Sugestões de emendas à Lei 

Orçamentária Anual 

Sugestões de emendas ao 

Plano Plurianual 

Sugestões de emendas à Lei 

de Diretrizes Orçamentárias 

2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total 

24 59 57 28 107 68 343 

11 21 16 12 21 14 95 

01 01 

05 07 12 

Total 35 80 74 40 133 89 451 

Fonte: www.camara.gov.br (Atualizada em 13/11/06) 

Deste conjunto de 451 sugestões legislativas, 138 foram transformadas em proposições 

e encaminhadas à tramitação legislativa, com destaque para projetos de lei (75), emendas à 

LOA(25), emendas à LDO (12) e 9 requerimentos de audiências públicas e seminários 41 .


Vale observar, ainda, que 50 das 138 sugestões transformadas em proposições foram encaminhadas 

à CLP em 2005(25) e 2006(25), atestando que a ampliação da participação da 

sociedade, nesses dois anos, repercutiu para além dos muros da CLP. 

A Ouvidoria Parlamentar, criada através da Resolução nº 19, de 14 de março de 

2001(Ato da Mesa nº 56 de 2001), integra a estrura administrativa da Casa e tem por 

atribuições receber, examinar e encaminhar aos órgãos competentes as reclamações e/ou 

representações de pessoas físicas ou jurídicas 42 . 

O Relatório de Atividades referente ao ano de 2004, último disponível no Portal da 

Câmara dos Deputados, registra um total de 2.219 contatos recebidos pela Ouvidoria, dos 

quais 2.201 foram resolvidos e 18 continuam pendentes. Entre 2003 e 2004 verificou-se 

o aumento de 52% no número de contatos recebidos e resolvidos pela Ouvidoria, o que 

atesta, segundo o relatório citado, o crescimento do alcance do trabalho desenvolvido pela Ouvidoria 

Parlamentar. A inexistência de informações relativas aos anos de 2005 e 2006, no 

Portal da Câmara, impossibilita a análise do desempenho da Ouvidoria nestes anos. 

V.2) Comissões permanentes e pastas ministeriais 

Sabe-se que as Casas Legislativas são organizadas em partidos e comissões, daí a centralidade 

de dois dos três fóruns decisórios mencionados no início desta seção: o Colégio 

de Líderes e o Sistema de Comissões. Nas democracias, espera-se que as comissões sejam 

os principais fóruns decisórios do Poder Legislativo, considerando-se que elas constituem 

comitês (SARTORI, 1994) 43 e que, sob condições adequadas, 

facultam o desenvolvimento da expertise 

de seus membros, aumentando suas capacidades 

de exercerem suas funções de 

legislar e de fiscalizar os atos e as 

omissões do Poder Executivo. 

O exame das alterações efetuadas 

no Sistema de Comissões 

da Câmara dos Deputados no 

período compreendido entre 

2000 e 2006 – respectivamente, 

5ª e 7ª edições do Regimento Interno 

da CD – permite afirmar que tal 

sistema vem se modificando no sentido 

de responder a duas ordens 

de questões: primeiro, adequar-se 

aos novos temas que 

emergem da dinâmica social 

e que pressionam por se 

fazerem representar na dinâmica 

política; segundo, 


180 | 


capacitar melhor o Poder Legislativo para exercer suas atribuições de fiscalização e controle 

do Poder Executivo. 

No que se refere à primeira ordem de questões, vale assinalar a criação de novas comissões 

permanentes como, por exemplo, a Comissão de Segurança Pública e de Combate 

ao Crime Organizado, a Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e 

a própria Comissão de Legislação Participativa, anteriormente mencionada. Ademais, comissões 

que tratavam de assuntos variados foram desmembradas e/ou reorganizadas, como 

ocorreu com a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, transformada em Comissão 

de Constituição e Justiça e de Cidadania, ou com a Comissão de Educação, Cultura e 

Desporto e com a Comissão de Economia, Indústria, Comércio e Turismo, que geraram a 

Comissão de Educação e Cultura, a Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e 

Comércio e a Comissão de Turismo e Desporto. O quadro 2, abaixo, permite visualizar as 

alterações efetuadas no Sistema de Comissões da CD entre 2000 e 2006. Portanto, pode-se 

constatar, através do exame da evolução do sistema de comissões, o aperfeiçoamento institucional 

da CD e sua maior capacitação para expressar e representar a complexidade e a 

heterogeneidade da sociedade brasileira. 

No que se refere à segunda ordem de questões, a literatura que trata das relações entre 

os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil tem dado grande atenção às taxas de coalescência 

(AMORIM NETO, 2000) observadas entre a composição partidária da Câmara dos 

Deputados e a sua tradução na composição dos gabinetes ministeriais. Menos estudada, no 

entanto, tem sido a correspondência entre a jurisdição das comissões permanentes e das pastas 

ministeriais, que constitui, de acordo com Strom (1990), um dos indicadores da variável 

‘influência das oposições’ 44 . 

Além de sinalizar o grau de influência das oposições, acredita-se que esse indicador permite 

analisar o grau de assimetria informacional entre os Poderes Executivo e Legislativo: 

O suposto aqui é de que a maior correspondência entre pastas e comissões e entre 

comissões das duas câmaras, onde for o caso, aumenta as chances de as oposições influenciarem 

o processo e as decisões legislativas e diminui a assimetria informacional entre os dois Poderes, 

o que contribui para a ocorrência de um Legislativo mais pró-ativo, relativamente ao Executivo 

(ANASTASIA, MELO & SANTOS, 2004: 106). 

A assimetria informacional entre os Poderes Executivo e Legislativo é um dos principais 

óbices ao exercício efetivo das atribuições, pelas Casas Legislativas, de accountability horizontal. 

Com vistas a analisar os graus de correspondência entre a jurisdição das comissões 

permanentes da CD e aquela das pastas ministeriais, na 52ª legislatura, o Quadro 2 (abaixo) 

apresenta na sua última coluna a relação dos ministérios vinculados a temas substantivos em 

operação no período 2003–3007.


QUADRO 2 - Comissões Permanentes 1 (2000, 2003 e 2006) da Câmara 

dos Deputados e Pastas Ministeriais (2003-2007) 

Comissões 

permanentes (2000) 

Comissão de 

Agricultura e Política 

Rural 

Comissão de Ciência 

e Tecnologia, 

Comunicação e 

Informática 

Comissão de 

Constituição e 

Justiça e de Redação 

Comissão de Defesa 

do Consumidor, Meio 

Ambiente e Minorias 

Comissão da 

Amazônia e de 

Desenvolvimento 

Regional 

Comissão de 

Economia, Indústria 

e Comércio 

Comissão de 

Educação, Cultura e 

Desporto 

Comissões 


Comissão de 

Agricultura e Política 

Rural 


e Tecnologia, 


Informática 

Comissão de 

Constituição e 

Justiça e de Redação 


do Consumidor, Meio 

Ambiente e Minorias 

Comissão da 

Amazônia e de 


Regional 

Comissão de 

Economia, Indústria, 

Comércio e Turismo 

Comissão de 

Educação, Cultura e 

Desporto 

Comissões 


Comissão de 

Agricultura, Pecuária, 

Abastecimento e 


Rural 


e Tecnologia, 


Informática 

Comissão de 

Constituição 

e Justiça e de 

Cidadania 


do Consumidor 

Comissão da 

Amazônia, 

Integração 

Nacional e de 


Regional 

Comissão de 


Econômico, Indústria 

e Comércio 

Comissão de 

Educação e Cultura 

Pastas ministeriais 

2003-2007 

Ministério da 

Agricultura, Pecuária 

e Abastecimento 

Ministério do 


Agrário 

Secretaria Especial 

da Agricultura e 

Pesca 

Ministério de Ciência 

e Tecnologia 

Ministério das 

Comunicações 

Ministério da Justiça 


Justiça 2 


Integração Nacional 


Desenvolvimento, 

Indústria e Comércio 

Exterior 


do Conselho de 


Econômico e Social 


Educação 

Ministério da Cultura 


182 | 


QUADRO 2 - Comissões permanentes 1 (2000, 2003 e 2006) da Câmara 

dos Deputados e pastas ministeriais (2003-2007) 

Comissões 


Comissão de 

Fiscalização 

Financeira e Controle 

Comissão de 

Finanças e 

Tributação 

Comissão de Minas e 

Energia 

Comissão de 

Relações Exteriores e 

de Defesa Nacional 

Comissão de 

Seguridade Social e 

Família 

Comissão de 

Trabalho, de 

Administração e de 

Serviço Público 

Comissão de Viação e 

Transportes 

Comissão de 


Urbano e Interior 

Comissão de Direitos 

Humanos 

Comissões 


Comissão de 


Financeira e Controle 

Comissão de 

Finanças e 

Tributação 


Energia 

Comissão de 



Comissão de 


Família 

Comissão de 

Trabalho, de 




Transportes 

Comissão de 


Urbano e Interior 


Humanos 

Comissões 


Comissão de 


Financeira e 

Controle 3 

Comissão de 

Finanças e 

Tributação 


Energia 

Comissão de 



Comissão de 


Família 

Comissão de 

Trabalho, de 




Transportes 

Comissão de 


Urbano 


Humanos e Minorias 


2003-2007 


Planejamento, 

Orçamento e Gestão 


Fazenda 

Ministério de Minas e 

Energia 

Ministério da Defesa 


Relações Exteriores 


Previdência Social 

Ministério da Saúde 



Social e Combate à 

Fome 4 


Trabalho e Emprego 

Ministério dos 

Transportes 


Cidades 


dos Direitos 

Humanos 


de Política para 

Mulheres 


de Políticas de 

Promoção da 

Igualdade Racial 5


QUADRO 2 - Comissões permanentes 1 (2000, 2003 e 2006) da Câmara 

dos Deputados e pastas ministeriais (2003-2007) 

Comissões 


- 

- 

- - 

- - 

Comissão Mista do 

Orçamento 

Comissões 


Comissão de 

Legislação 

Participativa 

Comissão de 

Segurança Pública 

e Combate ao 

Crime Organizado, 

Violência e 

Narcotráfico 


Orçamento 

Comissões 


Comissão de 

Legislação 

Participativa 

Comissão de 

Segurança Pública e 

de Combate ao Crime 

Organizado 

Comissão de 

Meio Ambiente e 


Sustentável 

Comissão de Turismo 

e Desporto 


Orçamento 7 


2003-2007 


Justiça 6 

Ministério do Meio 

Ambiente 

Ministério do Esporte 


Turismo 


Planejamento, 

Orçamento e Gestão 

1 Além das Comissões abaixo relacionadas, vale mencionar a Comissão Mista do Mercosul, cujas peculiaridades 

informaram a decisão de não incluí-la neste quadro. Maiores informações sobre tal comissão podem ser encontradas 

em: http://www2.camara.gov.br/comissoes/cpcms/apresentacao.html. 

2 Integram o Ministério da Justiça a Secretaria de Direito Econômico, incluindo o Departamento de Proteção e Defesa 

do Consumidor, e o Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos – CFDD. 

3 O artigo 32, inciso VIII, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados apresenta as atribuições da Comissão de 

Fiscalização Financeira e Controle. 

4 O MDS iniciou suas atividades em fevereiro de 2004 e substituiu o Ministério da Assistência Social. A MP 163/04 

criou o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e a Secretaria de Coordenação Política e Assuntos 

Institucionais. 

5 A Medida Provisória 111/03, que cria a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial na 

estrutura da Presidência da República, foi aprovada pela Câmara dos Deputados em 13/5/2003, dia em que se 

comemora a abolição da escravatura. (Agência Câmara, Consolidada, 13/5/2003). 

6 A Secretaria Nacional de Segurança Pública, o Departamento Penitenciário Nacional e o Departamento da Polícia 

Federal fazem parte da estrutura do Ministério da Justiça, além dos seguintes órgãos colegiados: Conselho Nacional 

de Segurança Pública (CONASP) e o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP). 

7 Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO Fiscalize o Orçamento. A Câmara dos Deputados 

disponibiliza aos cidadãos e entidades da sociedade civil um novo sistema de consultas à execução orçamentária 

e financeira, construído a partir de dados do SIAFI, denominado FISCALIZE. Fonte: http://www2.camara.gov.br/ 

orcamentobrasil/fiscalize 


184 | 


Malgrado as comissões permanentes poderem, segundo o Regimento Interno da CD 45 , 

organizar subcomissões ou turmas, tais subcomissões ou turmas não possuem poder decisório 

e estão restritas ao exame de parte das matérias de seu campo temático ou área de atuação. 

Portanto, tal estrutura não produz impactos significativos na capacidade das comissões 

permanentes de fiscalizarem os atos e omissões do Poder Executivo. A exceção a esta regra é 

a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) 46 , cujos comitês e 

subcomissões desempenham papel central nas decisões relacionadas à matéria orçamentária 

e na fiscalização da execução do Orçamento Público nas áreas temáticas a eles relacionadas. 

Portanto, para fins de análise desta seção, não serão consideradas as subcomissões presentes 

no interior das comissões permanentes da CD. 

A observação das duas últimas colunas do quadro 2 permite verificar que, não obstante 

o avanço observado na estruturação do sistema de comissões da CD, persiste significativa 

incongruência entre as jurisdições das comissões permanentes e das pastas ministeriais. O 

número de pastas ministeriais supera, em muito, o número de comissões permanentes. 

Ademais, temas que estão reunidos em uma única comissão ensejam a organização de dois 

ou três diferentes ministérios, o que, obviamente, permite supor maior expertise no âmbito 

das pastas ministeriais do que das comissões legislativas 47 . Apenas em dois casos – Comissão 

de Defesa do Consumidor e Comissão de Segurança Pública e de Combate ao Crime Organizado 

– verificou-se a existência de comissões que tratam de temas substantivos que não 

encontram pastas ministeriais específicas com jurisdições correspondentes 48 . Os assuntos 

relacionados à Comissão de Defesa do Consumidor estão na alçada do Ministério da Justiça, 

que, além da jurisprudência correspondente à da Comissão de Constituição e Justiça e de 

Cidadania, abarca também as questões relativas à segurança pública, temas abordados na 

CD pela Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado. 

V.3) O Colégio de Líderes 

Reza o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, em seu capítulo II, artigo 20: 

Os Líderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Governo 

constituem o Colégio de Líderes. 

§ 1 o Os Líderes de Partidos que participem de Bloco Parlamentar e o Líder do Governo 

terão direito a voz, no Colégio de Líderes, mas não a voto. 

§ 2 o Sempre que possível, as deliberações do Colégio de Líderes serão tomadas mediante 

consenso entre seus integrantes; quando isto não for possível, prevalecerá o critério da 

maioria absoluta, ponderados os votos dos Líderes em função da expressão numérica de 

cada bancada. 

Tal dispositivo regimental deixa claros os procedimentos decisórios a serem observados 

no Colégio de Líderes, especificando-lhe a composição, os atores com direito a voz, aqueles 

com direito a voz e a voto e a regra de maioria a ser mobilizada quando não for possível 

produzir o consenso entre os membros de tal órgão.


A explicitação de tais regras reveste-se da maior importância, especialmente quando se 

constata que grande parte das decisões tomadas no plenário da Câmara, inclusive algumas 

relacionadas a matérias bastante relevantes, o são através de votações simbólicas, precedidas 

de acordo de lideranças produzido no âmbito do Colégio de Líderes. 

Seria de esperar, portanto, que as decisões do Colégio de Líderes, bem como o processo 

de deliberação política que as produziu, estivessem cuidadosamente registradas em atas e 

que tais documentos fossem públicos e de fácil acesso aos cidadãos. 

No entanto, a busca de tais informações pelos autores deste artigo mostrou-se infrutífera. 

Foram localizados parcos e esparsos registros de reuniões, a maioria dos quais tratava 

apenas da definição da pauta dos trabalhos do Plenário da Casa para os dias subseqüentes. 

A inexistência ou inacessibilidade de tais registros suscita um sério problema de accountability, 

ao impedir a reconstituição do processo decisório relativo àqueles temas que foram 

objetos de votação simbólica no plenário da Casa e impossibilitar a responsabilização, pelos 

cidadãos, de seus agentes. Desta forma, se é fato, como aventado anteriormente, que a composição 

plural do Colégio de Líderes pode favorecer a expressão de conflitos interpartidários no 

interior dessa arena decisória e ampliar a capacidade dos partidos e das oposições para monitorarem 

reciprocamente os acordos conduzidos nesta arena, a não-disponibilidade de registros 

sobre tais negociações contribui para a invisibilidade das decisões que afetam os cidadãos. 

Embora se ressalte a importância do Colégio de Líderes para a coordenação das ações 

no âmbito legislativo, de forma a contribuir para a redução dos custos decisórios, a atuação 

dessa instância decisória não deveria provocar restrições à deliberação parlamentar. No entanto, 

na prática, tais restrições têm ocorrido, impactando negativamente a representatividade 

das decisões legislativas assim conduzidas e mitigando a capacidade dos parlamentares 

de reduzir as incertezas em relação às decisões tomadas e de antecipar os seus custos. 

Um dos últimos episódios protagonizados pela 52ª legislatura ilustra bem o ponto: 

a tentativa de elevação dos salários do parlamentares em dezembro de 2006. A decisão de 

aumentar em mais de 90% os vencimentos mensais, equiparando-os aos dos ministros do 

STF, foi acordada pelas lideranças do Congresso Nacional – direção das duas Casas Legislativas 

e lideranças partidárias 49 . Com vistas à redução dos custos decisórios, incluindo a sua 

aprovação em um curtíssimo prazo 50 , as lideranças sinalizaram com uma estratégia procedimental 

de regulamentação do aumento por meio de um ato conjunto das Mesas Diretoras 

das duas Casas Legislativas, sem a apreciação da decisão em plenário. 

O preço da restrição da deliberação parlamentar – reduzindo as oportunidades para se 

estimar os custos da decisão e seus impactos sobre os cidadãos – mostrou-se bastante elevado, 

na medida em que o desfecho do processo inviabilizou qualquer decisão pela atual legislatura. 

A decisão substantiva sofreu fortes reações por parte dos cidadãos, com a mobilização extraparlamentar 

contra a iniciativa do Legislativo, e a estratégia procedimental foi inviabilizada 

mediante o recurso ao Poder Judiciário por parte de parlamentares opositores à decisão 51 . 

Neste contexto, os custos decisórios elevaram-se sobremaneira, inviabilizando estratégias 

alternativas de reajuste salarial para os parlamentares. A tentativa de apreciar outras propostas 

legislativas – incluindo a proposta derrotada por decisão das lideranças partidárias – 


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mostrou-se excessivamente custosa, tendo os parlamentares deliberado pela retirada das matérias 

da pauta de votação e a transferência da decisão para a próxima legislatura. 

V.4) As comissões parlamentares de inquérito 

A crise política que se abateu sobre a Câmara dos Deputados a partir de 2005 impactou 

negativamente a produção legal da Casa, como afirmado anteriormente, e mobilizou grande 

parte de seus membros para o ativismo das comissões parlamentares de inquérito, seja enquanto 

integrantes das mesmas, seja enquanto investigados por elas. 

Nos anos de 2003 e 2004, entre as CPIs instauradas, vale mencionar: 

a do INSS; a da Biopirataria; a do Banestado; a dos Grupos de Extermínio; 

a do Tráfico de Órgãos Humanos; a do Roubo de Veículos (CPMI 

do Desmanche); a da Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes e a da 

Adulteração dos Combustíveis, entre outras. 

Em 2005 e 2006, no entanto, é que foi conferida maior centralidade 

e maior atenção pública às comissões parlamentares de inquérito, especialmente 

as que ficaram conhecidas como CPI dos Correios, CPI do Mensalão 

e CPI das Sanguessugas. 

Não cabe, neste artigo, relatar os acontecimentos que deram origem a 

tais comissões. Cabe, no entanto, chamar a atenção para que, não obstante 

as investigações conduzidas por elas tenham produzido impressionante 

corpo de evidências e recomendado a cassação de um número expressivo 

de parlamentares envolvidos com os escândalos de corrupção, os julgamentos 

dos acusados resultaram, na maioria dos casos, na sua absolvição, 

o que contribuiu para aumentar ainda mais os índices de desaprovação, 

historicamente altos, da Casa pelos cidadãos. 

Do ponto de vista, portanto, do desejável atributo da accountability, pode-se afirmar, por 

um lado, que o fato de a corrupção ter-se transformado em escândalo evidencia o funcionamento 

adequado das instituições democráticas. Por outro lado, o fato de os escândalos, após 

apuradas as responsabilidades, não terem produzido as punições – especialmente as cassações 

de mandatos – previstas em lei evidencia a necessidade de aperfeiçoamento institucional52 . 

Claro está, como tem sido amplamente debatido na CD e na mídia, que a adoção do voto 

aberto propiciaria melhores condições de responsabilização dos representantes pelos cidadãos. 

Excluindo-se as votações relacionadas à apreciação dos vetos do presidente, nas quais se justifica 

o voto secreto para evitar qualquer tipo de pressão do Poder Executivo sobre os parlamentares, 

o exercício da representação democrática – portanto responsiva aos melhores interesses dos 

cidadãos e responsável perante eles – só teria a ganhar com a adoção do voto aberto53 . 

No entanto, em que pesem as inúmeras tentativas de substituição do voto secreto pelo 

voto aberto, que incluíram a instalação de uma Frente Parlamentar em Defesa do Voto Aberto, 

em abril de 2006, a 52ª legislatura não teve sucesso em aprovar a PEC 349/01, do deputado 

Luis Antônio Fleury, que extingue o voto secreto nas decisões da Câmara e do Senado54 O fato de a corrupção 

ter-se transformado em 

escândalo evidencia 

o funcionamento 

adequado das instituições 

democráticas. Por 

outro lado, o fato de os 

escândalos, após apuradas 

as responsabilidades, 

não terem produzido as 

punições – especialmente 

as cassações de mandatos 

– previstas em lei, 

evidencia a necessidade 

de aperfeiçoamento 

institucional 

. 

No dia 5 de setembro de 2006, o plenário da Câmara aprovou, em primeiro turno, por 

383 votos a favor, nenhum contrário e quatro abstenções, o fim do voto secreto em todas as


decisões do Legislativo. O texto aprovado expressa a aglutinação, em torno da PEC 349/01, 

de um conjunto de outras iniciativas legais. Embora a votação em segundo turno devesse ter 

ocorrido depois de transcorrido o intervalo de 5 sessões, a 52ª legislatura encerrou-se sem 

apreciar a matéria em segundo turno. 

VI) Conclusões: estabilidade, representatividade e accountability: 

um balanço da legislatura 2003-2007 

Passados quatro anos, que balanço de perdas e ganhos pode ser feito, relativamente às 

ações e às omissões dos representantes eleitos em 2002? Propõe-se, nesta conclusão, que 

tal balanço tenha por parâmetro a produção dos três atributos desejáveis da democracia, a 

saber: representatividade, accountability e estabilidade. 

No que se refere ao atributo da estabilidade política 55 , vale indagar se a crise política 

que se inaugurou no país em 2005 resultou da vigência de instituições precárias ou inadequadas 

– circunstância em que seria pertinente a referência a ‘crise institucional’ – ou se, 

alternativamente, a crise se instalou apesar das boas instituições políticas em presença e se 

tornou pública exatamente em conseqüência da operação virtuosa de tais instituições, situação 

em que seria mais adequado falar em crise ‘política’, e não ‘institucional’. 

Argumenta-se, aqui, que tal crise não afetou a estabilidade da ordem democrática e 

nem constituiu sintoma de sua fragilidade. Antes pelo contrário, e seguindo as ponderações 

de Norberto Bobbio, segundo as quais escândalo é a corrupção que vem a público, em 

havendo corrupção, a sua tradução em escândalo é sintoma de robustez das instituições democráticas, 

ainda que seus desdobramentos possam, como se argumentará a seguir, indicar 

déficits relacionados aos outros atributos da democracia. 

Instituições não fazem milagres. Não se pode exigir delas resultados que não dependem 

exclusivamente de seu desempenho. Ademais, as instituições, assim como as pessoas, ou sucumbem 

às crises ou as superam e se robustecem com elas. No interesse do aperfeiçoamento 

e do fortalecimento das instituições democráticas brasileiras, vale indagar: o que é possível 

aprender com a recente crise política? Como superá-la e retirar dela ensinamentos que contribuam 

para a operação mais virtuosa da democracia brasileira? 

Afirma-se o caráter político, e não institucional da crise, e afirma-se, ademais, que ela 

decorreu, fundamentalmente, das escolhas dos atores políticos, sob certas circunstâncias, e não 

de eventuais óbices ou limitações interpostos, pelo arranjo institucional em presença, à expressão 

política de determinadas preferências. Sabe-se que um dos desafios do presidencialismo de 

coalizão brasileiro relaciona-se com a necessidade inarredável de construção de maiorias governativas. 

No entanto, vale perguntar: a que preço? E com quais recursos e procedimentos? 

Tais indagações nos remetem, de imediato, à consideração de outro atributo da democracia: 

o da representatividade. É este o atributo mais afetado pelas recorrentes denúncias 

de corrupção, de compra de votos e de uso de recursos públicos para alimentar campanhas e 

fazer frente a outras despesas partidárias. Tais práticas, onde comprovadas, alteram o padrão 

decisório da Câmara dos Deputados e revelam que as escolhas dos representantes eleitos, ou 


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de alguns deles, não está sendo informada pela busca dos melhores interesses dos cidadãos 

e, sim, pela ótica estreita de seus próprios interesses pecuniários. 

Portanto, a crise política deflagrada em 2005 pode ser diagnosticada, sobretudo, como 

uma crise de representatividade e, secundariamente, de accountability, já que, apuradas as 

responsabilidades e identificados os envolvidos em tais irregularidades, a sua não punição, 

como ocorreu na grande maioria dos casos, é indicativa de déficits de instrumentos de responsabilização 

dos representantes pelos representados. 

Cabe lembrar, ainda, que o episódio do aumento dos salários dos parlamentares em 

91% – decisão através de procedimentos considerados impróprios pelo Supremo Tribunal 

Federal, tendo em vista a não apreciação da matéria pelo Plenário da Casa – foi a gota 

d’água que provocou o transbordamento do desgaste político da legislatura em tela. 

Porém, nem só de crise viveu a Câmara dos Deputados, no decorrer da 52ª. legislatura. 

Vale, portanto, assinalar iniciativas e ações que, ao longo do período sob análise, produziram 

impactos sobre os três atributos democráticos. 

Apesar da crise, a Câmara dos Deputados conseguiu desenvolver uma 

extensa e importante agenda política, que resultou na aprovação, especialmente 

nos dois primeiros anos, de importantes iniciativas legais: a reforma 

da previdência, o texto principal da reforma tributária, várias MPs, como a 

do Refis, do Cofins, da DRU, da Cide, a criação dos programas Bolsa Família 

e ProUni, a Lei das Falências, das Parcerias Público-Privadas e a aprovação 

do Estatuto do Desarmamento. 

No plano social, vale ressaltar os ganhos reais incorporados ao salário 

mínimo, que foi elevado em aproximadamente 46% ao longo da legislatura. 

Vale, também, sublinhar algumas iniciativas do Poder Legislativo de ampliar 

seu protagonismo na proposição e na aprovação de leis sociais, como ocorreu 

no caso da apresentação, pelo senador Garibaldi Alves Filho, de substitutivo 

à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2005, aprovado pelo Congresso 

Nacional em julho de 2004. Além de prever recursos para o aumento real do 

salário mínimo em 2005, equivalente ao crescimento real do PIB per capita 

em 2004, o substitutivo priorizava um conjunto de doze medidas que compunham 

o chamado “choque social” 56 , sugerido ao Poder Executivo para diminuir 

a miséria e a pobreza no país . 

Outras importantes proposições na área social, de autoria dos parlamentares, 

foram: o PL 6.680/02, aprovado em julho de 2003, que cria o Mapa da 

Exclusão Social57 Apesar da crise, a Câmara 

dos Deputados conseguiu 

desenvolver uma extensa 

e importante agenda 

política que resultou na 

aprovação, especialmente 

nos dois primeiros anos, 

de importantes iniciativas 

legais: a reforma da 

previdência, o texto principal 

da reforma tributária, várias 

MPs, como a do Refis, do 

Cofins, da DRU, da Cide, 

a criação dos programas 

Bolsa Família e ProUni, 

a Lei das Falências, das 

Parcerias Público-Privadas e 

a aprovação do Estatuto do 

Desarmamento 

; o Estatuto do Idoso, projeto de autoria do deputado Paulo Paim, aprovado 

em 2003, depois de tramitar durante sete anos no Congresso Nacional, e a PEC 306/00, proposta 

pelo deputado Gilmar Machado (PT-MG), que institui o Plano Nacional de Cultura. 

Como já mencionado, iniciativas como essas nem sempre obtiveram sucesso e foram, 

em alguns casos, objetos de veto presidencial, sugerindo a hipótese de ocorrência de competição 

entre os Poderes pelo protagonismo na área social. Evidência disso é a proposição 

de várias MPs relacionadas ao tema como, por exemplo, a MP 108/03, que cria o Programa 

Nacional de Acesso à Alimentação (PNAA), vinculado ao Fome Zero, e o Conselho de


Segurança Alimentar (Consea); a MP 123/03, que estabelece as normas de regulação do 

setor farmacêutico e cria a Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED); 

e o projeto de lei aprovado em 2006, de autoria do Poder Executivo, que estabelece sistema 

de cotas nas universidades federais para estudantes provenientes das escolas públicas, com 

vagas destinadas a negros e a índios. 

Ainda no campo social, reveste-se da maior importância a aprovação, depois de doze 

anos tramitando na Casa, do Projeto de Lei 2.710/92, fruto de iniciativa popular que recebeu 

o apoio de mais de um milhão de brasileiros, que cria o Fundo Nacional de Moradia 

Popular e institui o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) 

No campo econômico, vale ressaltar a nova Lei de Falências, aprovada em 2004, após 

tramitar por mais de onze anos no Congresso Nacional; a MP 207/04, que concede ao presidente 

do Banco Central o status de ministro de Estado; a MP do Bem, de 2005, que aprova 

a redução de tributos e a ampliação do Simples; a Emenda Constitucional 53/99, que 

regulamenta o sistema financeiro e cria o Conselho Financeiro Nacional, em substituição 

ao Conselho Monetário Nacional; o Projeto de Lei 6.272/05, aprovado no início de 2006, 

que cria a Receita Federal do Brasil (Super Receita), em substituição à Secretaria da Receita 

Federal (SRF) e à Secretaria da Receita Previdenciária e, finalmente, o PLP 123/04, relativo 

à Lei de Micro e Pequenas Empresas (Super Simples). 

No plano político, foram aprovadas algumas matérias relacionadas à reforma do Judiciário, 

em tramitação há mais de doze anos. No início de 2006 e no rescaldo da crise política, 

através de decreto legislativo, os deputados acabaram com a remuneração adicional para 

convocações extraordinárias e, através da PEC 347/96, diminuíram o recesso parlamentar 

de 90 para 55 dias. No entanto, o tema da reforma política, objeto inclusive da constituição 

de uma comissão especial, não logrou avanços significativos e continuou a ser considerado, 

segundo o presidente da Casa, deputado Aldo Rebelo, ‘uma prioridade’. E, como se 

assinalou anteriormente, iniciativas importantes, como a do fim do voto secreto para os 

parlamentares, não obtiveram êxito no decorrer da 52ª legislatura. 

A maior centralidade conferida ao tema da reforma política, em decorrência da crise instaurada 

em 2005, remete ao desafio de identificar o que, na política brasileira, deve ser reformado 

e em que direção. Propõe-se, aqui, que além de algumas reformas orientadas para o aperfeiçoamento 

institucional – adoção de mecanismos mais rigorosos de controle relacionados ao 

financiamento dos partidos políticos; instituição de mecanismos continuados de accountability 

vertical 58 ; fim das coligações para eleições proporcionais; adoção de listas partidárias flexíveis, em 

substituição às listas abertas; adoção de mecanismos que desencorajem as migrações partidárias; 

adoção do voto aberto para os parlamentares, entre outras – é necessário atentar para a operação 

de outras variáveis e seus impactos na produção e no desenvolvimento da crise política. 

A política, embora obviamente sofra o impacto das instituições, não se esgota nelas. Os 

resultados políticos expressam o confronto entre preferências e recursos dos atores, sob certas 

regras e sob certas condições. Ainda que alguns traços institucionais possam ter contribuído 

para pôr água na fervura da crise, certamente o fogo não foi ateado por eles. O momento é 

propício para reavaliar as coalizões políticas que têm dado sustentação política aos governos e 

seus custos, não apenas financeiros, mas de representatividade e de accountability. 


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Notas 

1 Nossos agradecimentos pelo competente trabalho a Vitor Leal Santana, estudante de Ciência Política da Universidade 

de Brasília (UnB), que fez um extenso levantamento de informações sobre a 52ª legislatura junto à Agência Câmara e 

a outros órgãos da Câmara dos Deputados. Nossos agradecimentos, também, a Felipe Recch, assistente de pesquisa do 

Centro de Estudos Legislativos (CEL-DCP) da UFMG. Em especial, agradecemos a Argelina Figueiredo e Fernando Limongi 

por disponibilizarem o Banco de Dados Legislativos 1989-2006 – Cebrap. 

2 Este parágrafo e o seguinte foram reproduzidos de Anastasia, 2002A. 

3 Santos argumenta que existem duas descendências de sistemas representativos – oligárquicos e poliárquicos – e 

afirma: “Por definição minimalista, mas estrita, de poliarquia, entendo um sistema político que satisfaça completamente 

às seguintes condições: 

(1) exista competição eleitoral pelos lugares de poder, a intervalos regulares, com regras explícitas e cujos resultados 

sejam formalmente reconhecidos pelos competidores; 

(2) a participação da coletividade na competição se dê sob sufrágio universal, tendo por única barreira o requisito de 

idade limítrofe” (p. 210). 

“Creio que o caráter minimalista da definição seja pacífico, pois não exige a satisfação integral de todas as oito 

condições dahlsianas. Sua aplicação estrita, contudo, já permite distingüir poliarquias de autoritarismos, os quais 

violam a condição 1, e de oligarquias, as quais não satisfazem a condição 2” (SANTOS, 1998 :p. 210). 

4 Um quadro mais completo da evolução do sistema partidário nos últimos anos pode ser obtido em Melo (2006). 

5 Tal questão será retomada na conclusão deste artigo. 

6 O percentual de nulos e brancos atingiu 11,1%, contra 7,4% de 2002, mas ainda muito longe dos 20% de 1998, 

quando a urna eletrônica ainda não era de utilização universal. Entre os deputados eleitos em 2006, 46% não estiveram 

na Câmara durante a legislatura 2003/2007. O percentual encontra-se acima do verificado em 2002 (41,9%), mas ainda 

bem abaixo do encontrado para 1994 (55%). Segundo o Instituto Datafolha, o percentual de eleitores que considerava 

ruim/péssimo o desempenho do Congresso subiu de 22%, em 2003, para 47% em abril de 2006. Os que avaliavam a 

atuação dos congressistas como ótima/boa caiu de 24% para 13%. 

7 Tal apoio só foi abalado pela crise ocorrida no Senado Federal, em 2001, já no final do segundo mandato de FHC, o 

que resultou no afastamento do PFL da base governista. 

8 Os quatro parágrafos que se seguem foram reproduzidos de Anastasia, 2002A. 

9 “... os dois governos de Fernando Henrique Cardoso contrastam nitidamente no que diz respeito à popularidade do 

presidente. Ao longo de todo o primeiro mandato, o percentual de ótimo/bom manteve-se, com folga, acima do ruim/ 

péssimo. Em fevereiro de 1999, a situação havia se invertido, e Fernando Henrique atravessou o segundo período com 

baixos índices de popularidade” (MELO, 2002: 36). 

10 Segundo Amorim Neto (2000), a coalescência refere-se à proporção observada entre o peso de um partido no 

legislativo e no interior do gabinete. 

11 O percentual é mais elevado do que a soma das cadeiras obtidas pelos partidos na eleição de 2002 graças ao 

movimento migratório no interior da Câmara que, como nos períodos anteriores, favoreceu claramente ao governo 

no início da legislatura (MELO E MIRANDA, 2006). Para o restante desta seção, o percentual de cadeiras da coalizão 

governista foi calculado com base no Banco de Dados de Votações Nominais, organizado por Argelina Figueiredo e 

Fernando Limongi, aos quais agradecemos pela presteza no fornecimento dos dados. 

12 Banco de Dados do CEBRAP, fornecido por Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. 

13 O deputado João Paulo Cunha (PT-SP) foi eleito, em fevereiro de 2003, para presidir a Câmara dos Deputados, tendo 

obtido 434 votos. Foi a primeira vez, em 30 anos, que a candidatura oficial, nascida de um acordo de líderes, não 

enfrentou nenhum candidato de oposição à presidência da Casa. O acordo garantiu também a distribuição proporcional 

das comissões técnicas entre os partidos, tomando-se como base o tamanho das bancadas em 1º de fevereiro de 2003, 

o que garantiu ao PT a ocupação de outro ativo institucional relevante: a presidência da Comissão de Constituição e 

Justiça (Agência Câmara, 3/2/2003). 

14 Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.


15 Esses quatro partidos perderiam 34 deputados até março de 2006. A perda seria apenas parcialmente compensada 

pelo crescimento do PSB (sete deputados) e do PCdoB (dois). No momento em que este artigo estava sendo escrito, a 

coalizão governista controlava 63,9% das cadeiras da Câmara dos Deputados. 

16 Os dois blocos seriam claramente visualizados também no interior do PMDB, partido que protagonizou, no início de 

2005, uma intensa temporada de adesões patrocinada pelas alas conflitantes, tendo em vista a disputa pela liderança 

da bancada. 

17 Os dados apresentados neste e nos próximos três parágrafos foram retirados de Melo e Miranda (2006). 

18 Segundo Melo e Anastasia (2005), 81,5% dos deputados do PCdoB seguiram sua liderança nas votações da reforma. 

No caso do PDT, apenas 72,6%. O PCdoB chegou a liberar sua bancada na votação dos inativos. O PDT protagonizou um 

episódio insólito: membro da coalizão governista, o partido só conseguiu apresentar um comportamento disciplinado 

na votação em que sua liderança encaminhou contra o governo. 

19 Vale comentar, de passagem, o retumbante fracasso da estratégia do PFL. Depois de quatro anos de oposição 

sistemática, o partido foi o grande derrotado das eleições de 2006. 

20 Valores médios calculados a partir de Inácio (2006). A convergência foi medida por meio do índice de Rice, que é a 

diferença numérica entre o percentual de votos majoritários e minoritários no interior da bancada. 

21 Dados organizados por Inácio (2006) mostram que o PTB diminuiu o grau de convergência a partir de meados do 

segundo mandato e que na última coalizão organizada por Fernando Henrique o PFL havia sido substituído pelo PMDB 

na condição de aliado principal. 

22 Ainda que o número de migrações que cruzaram o espectro ideológico na 52 a legislatura tenha crescido em relação 

às legislaturas passadas, passando de 5,5% (MELO, 2004) para 19,5% (MELO e MIRANDA, 2006). 

23 Resultante do controle de agenda exercido por líderes institucionais e partidários na condução dos trabalhos 

legislativos (Cf. Figueiredo & Limongi, 1999). 

24 As regras regimentais asseguram ao presidente da Casa um amplo conjunto de atribuições que impactam a definição 

da agenda legislativa, em termos de seu conteúdo, do funcionamento das arenas decisórias e do ritmo dos trabalhos 

legislativos. Para algumas decisões, há determinação regimental para que o Colégio de Líderes seja ouvido, como a 

definição da agenda mensal das proposições que serão apreciadas (RICD, art. 17). No que tange às modalidades e aos 

processos de votação, o RICD (art. 184 a 188) prevê a votação ostensiva e a secreta. A primeira inclui o processo nominal 

(com registro do voto individual do deputado, usada quando é exigido quórum especial de votação, por deliberação do 

Plenário ou pedido de verificação de votação) e simbólico (não há o registro individual do voto e é utilizada para a 

votação das proposições em geral, normalmente quando há acordos prévios). A segunda modalidade, a votação secreta, 

é utilizada para decisão sobre perda de mandato de deputados e suspensão de imunidades constitucionais dos membros 

da Casa e eleições realizadas pela Câmara. 

25 Nos casos em que não há exigência constitucional, uma votação poderá ser realizada nominalmente por deliberação 

do Plenário, a requerimento de qualquer deputado ou quando houver pedido de verificação de votação, se subscrito por 

seis centésimos dos membros da Casa ou Líderes que representem esse número (RICD, art. 185 e 186). 

26 Banco de dados Legislativos – Cebrap, atualizado até fevereiro de 2006. 

27 Em termos do uso iterativo deste recurso, este padrão não diverge do observado nas legislaturas anteriores. Inácio 

(2006) mostrou que o PT – principal partido na oposição nos governos anteriores – foi o partido que mais usou o recurso: 

209 pedidos de verificação de quórum no período entre 1990 e 2002. No entanto, pode-se destacar a intensidade de seu 

uso, já que, no caso do PFL, o expressivo volume de pedidos está concentrado na atual legislatura. 

28 A obstrução parlamentar é considerada uma manifestação legítima do partido, desde que aprovada por seus líderes 

e bancada. Neste caso, não é computada a ausência para o deputado que adere à posição do partido. 

29 Câmara dos Deputados. Normas Aprovadas na 52ª legislatura, 11/10/2006. 

30 A partir deste ponto a análise se refere às leis sancionadas até fevereiro de 2006, num total de 665 leis. Fonte: 

Banco de Dados Legislativos CEBRAP, 2006. 


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31 Neste último caso, a ação legislativa do Executivo sofreu restrições na medida em que a reedição de MPs – antes 

uma estratégia disponível aos governos para contornar esta situação – agora é proibida.. 

32 Foram convertidas em PLVs as medidas provisórias sobre a criação e a modificação dos seguintes programas sociais: 

Universidade para Todos – PROUNI, o Programa Nacional de Inclusão de Jovens – Pro-Jovem, Projeto Escola de Fábrica 

e o Programa de Educação tutorial. Em termos de políticas setoriais, também foram convertidas em projeto de lei as 

medidas provisórias que dispunham sobre a introdução do Biodiesel na matriz energética brasileira e a regulação do 

plantio e comercialização de soja geneticamente modificada. 

33 Dados coletados no SILEG – Sistema de acompanhamento do processo legislativo da Câmara dos Deputados. 

34 Há situações em que a estratégia de menor custo para o presidente é a de ‘pegar carona’ na iniciativa legislativa de 

outros atores, modificando-a de acordo com os seus interesses. Uma ilustração deste curso de ação é o projeto relativo 

ao Estatuto do Desarmamento, que passou a incorporar as posições defendidas pelo governo a partir da introdução de 

um substitutivo. 

35 Carey (2006:3): “Decisiveness refers to the capacity of legislatures to reach decisions on policy and to make those 

decisions stick”. 

36 Como salienta Carey (2006) “Citizens want legislatures to be decisive – that is, to resolve the issues before them 

without chronic deadlock. They also want accountability, which entails responsiveness on the part of legislators to citizens’ 

demands.” 

37 “... não apenas as Casas Legislativas devem ser instâncias deliberativas, como o que nelas se delibera deve ecoar e 

reverberar, da melhor forma possível, os processos de deliberação em curso nas entidades de participação política da 

sociedade civil. Para tanto, requer-se que haja canais permanentes, institucionalizados e deliberativos de interação 

entre as instâncias de representação e de participação política” (Anastásia & Inácio, 2006). 

38 “ Para exercerem adequada e legitimamente suas atribuições – de legislar e de fiscalizar – os parlamentares 

devem: 

1) Estar em permanente interação com os cidadãos, através dos instrumentos de participação política que permitem aos 

grupos organizados vocalizar suas preferências e sinalizar suas prioridades para os representantes eleitos. Legisladores 

envolvidos em processos de deliberação não podem e não devem ser portadores apenas das preferências de sua 

constituency. Eles devem conhecer, também, as demandas de outros segmentos sociais, profissionais, regionais, etc. 

2) Ampliar a sua base informacional relativa: 

2.1. aos interesses dos cidadãos; 

2.2. às relações entre demandas, políticas e resultados; 

2.3. às conseqüências esperadas de diferentes políticas públicas; 

2.4. às coalizões políticas em presença nas Casas Legislativas e fora delas e 

2.5. às correlações de forças entre os interesses portados por essas coalizões; 

3) Desenvolver a expertise requerida para o exercício de suas atribuições de fiscalização dos atos e das omissões do 

Poder Executivo” (ANASTÁSIA & INÁCIO, 2006: 14). 

39 “A Comissão de Legislação Participativa(CLP) da Câmara dos Deputados foi criada em 2001 com o objetivo de 

facilitar a participação da sociedade no processo de elaboração legislativa. Através da CLP, a sociedade, por meio 

de qualquer entidade civil organizada – ONGs, sindicatos, associações, órgãos de classe – apresenta à Câmara dos 

Deputados suas sugestões legislativas. Essas sugestões vão desde propostas de leis complementares e ordinárias até 

sugestões de emendas ao Plano Plurianual (PPA), à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e à Lei Orçamentária Anual 

(LOA)” Fonte: www.camara.gov.br. 

40 Resolução nº 19, de 14 de março de 2001( Ato da Mesa nº 56 de 2001). 

41 As demais sugestões se distribuíram entre: projeto de lei complementar (6), emenda a projeto de lei (3), indicação 

(4), requerimento de informação (1), voto de louvor (1), voto de pesar (1), emenda ao PPA (1). Fonte: www.camara. 

gov.br (atualizada em 13/11/06). 

42 “Veja onde a Ouvidoria pode atuar: Recebendo reclamações ou representações sobre: violação ou qualquer forma de 

discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais; ilegalidade ou abuso de poder; mau funcionamento 

dos serviços legislativos e administrativos da Casa; assuntos recebidos pelo sistema 0800 de atendimento à população. 

Propondo medidas para sanar as violações, as ilegalidades e os abusos constatados. Propondo medidas necessárias à 

regularidade dos trabalhos legislativos e administrativos, bem como ao aperfeiçoamento da organização da Câmara dos 

Deputados. Sugerindo, quando cabível, a abertura de sindicância ou inquérito destinado a apurar irregularidades de


que tenha conhecimento. Encaminhando ao Tribunal de Contas da União, à Polícia Federal, ao Ministério público ou a 

outro órgão competente as denúncias recebidas que necessitem maiores esclarecimentos. Respondendo aos cidadãos 

e às entidades quanto às providências tomadas pela Câmara sobre os procedimentos legislativos e administrativos de 

seu interesse. Realizando audiências públicas com segmentos da sociedade civil”. Fonte: http://www2.camara.gov. 

br/conheca/ouvidoria/index.html. 

43 De acordo com a definição de Sartori (1994: 304-307) comitês são grupos pequenos, de interação face a face, 

duráveis e institucionalizados, que constituem contextos decisórios contínuos, tomam decisões em relação a um fluxo 

de decisões, cujo código operacional permite a consideração de diferentes intensidades de preferências e faculta a 

produção de compensações recíprocas retardadas e de decisões de soma positiva. 

44 Segundo Strom (1990), a variável ‘influência da oposição’ pode ser examinada a partir da consideração das 

seguintes características das comissões legislativas: o número de comissões permanentes; as áreas de especialização 

das comissões; a correspondência entre a jurisdição das comissões e das pastas ministeriais; as restrições quanto ao 

número de comissões a que pode pertencer cada legislador e a distribuição proporcional das vagas nas comissões para 

os partidos políticos (Strom, 1990:71, citado por Powell, 2000:32; Anastasia, Melo & Santos, 2004). 

45 Capítulo IV, Seção II, Subseção II. 

46 Cabe à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), nos termos do artigo 166 da Constituição 

Federal: “Art. 166. – 

................................................................................................................................. 

I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo 

Presidente da República; 

II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição 

e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do 

Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.” Fonte: http://www2.camara.gov.br/comissoes/ 

cmo/funcionamento 

47 Vale ressaltar, no entanto, que grande número de ministérios não significa necessariamente maior expertise, podendo 

significar a mobilização de recursos de patronagem para acomodar os interesses dos membros do partido do governo 

e de seus aliados. 

48 Há dois outros casos em que não se verifica tal correspondência, mas trata-se de comissões em relação às quais não 

caberia esperar encontrá-la: Comissão de Fiscalização Financeira e Controle e Comissão de Legislação Participativa . 

49 Em reunião realizada no dia 14 de dezembro, os líderes partidários e direção das duas Casas examinaram duas 

propostas de elevação dos salários. A primeira delas propunha um reajuste correspondente à inflação do período (2003- 

2006), e a segunda, a equiparação dos salários dos parlamentares ao teto de salários do STF, tendo sido vitoriosa a 

última. 

50 A matéria foi apreciada em um prazo exíguo, sendo que o movimento para a elevação dos salários foi deflagrado no 

último mês de trabalho legislativo. 

51 O PPS ajuizou junto ao STF uma Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADIn relativa ao Decreto Legislativo n o 

444/2002, que dispõe sobre a remuneração dos Membros do Congresso Nacional durante a 52ª legislatura e, no seu 

parágrafo 2, autoriza as Mesas Diretoras da Câmara dos Deputados e do Senado Federal a regulamentarem a aplicação do 

Decreto por meio de Ato Conjunto. Parlamentares do PV, PSDB e PPS ajuizaram também um mandado de segurança com 

pedido de liminar para garantir a deliberação em plenário da matéria. No julgamento destes processos, o STF revogou o 

Decreto Legislativo que instruiu a concessão de aumento e concedeu uma liminar em mandado de segurança cujo efeito 

imediato foi o de suspender a regulamentação do aumento por meio de Ato Conjunto das Mesas, devendo a decisão ser 

tomada por manifestação do Congresso Nacional. 

52 Agradecemos a Juliana Salazar, aluna do mestrado em Ciência Política da UFP, pela intervenção no debate sobre a 

reforma política, realizado em Recife no dia 1º/12/2006, na qual ela enfatizou os déficits de accountability resultantes 

da não-punição dos envolvidos nos escândalos de corrupção. 

53 Atualmente, na Câmara dos deputados, o voto secreto é utilizado nas seguintes situações: na votação dos vetos do 

Executivo; na apreciação da perda de mandato parlamentar; na apreciação da suspensão das imunidades constitucionais 

e na eleição do presidente da Casa e dos demais integrantes da Mesa Diretora. 


194 | 


54 A partir de dezembro de 2004, foi aprovado, e passou a tramitar, o Substitutivo do relator José Eduardo Cardozo (PT- 

SP). O texto aprovado estende a extinção do voto secreto às assembléias legislativas, à Câmara Legislativa do Distrito 

Federal e às câmaras municipais. Fonte: Agência Câmara, 15/12/2004. 

55 Esta conclusão reproduz trechos de palestra proferida na Câmara dos Deputados, em 2005, por Fátima Anastásia, em 

evento relacionado à reforma política. 

56 “Entre elas estão a aceleração de programas como o Bolsa Família, o Brasil Alfabetizado, Farmácias Populares e 

Habitação Popular, além das ações relacionadas à reforma agrária e dos programas destinados à ampliação do acesso a 

água de boa qualidade’ (Fonte: Agência Câmara, 13/7/2004)., 

Referências 

57 Apresentado pelo deputado Eduardo Campos (PSB-PE). 

58 Ver, a respeito, Anastásia (2002B). 

AMORIM NETO, O. Gabinetes Presidenciais, Ciclos Eleitorais e Disciplina Legislativa no Brasil. Dados - Revista de Ciências 

Sociais, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, p. 479-519, 2000. 

ANASTASIA, Fátima (2002A). “A Matriz Institucional Brasileira e a Dimensão da Governabilidade”. Paper apresentado em 

evento promovido pela Fundação PENT, Buenos Aires, Novembro de 2002. 

ANASTASIA, Fátima (2202B). “Teoria Democrática e o Novo Institucionalismo”, in: Cadernos de Ciências Sociais, 

PUCMINAS, Volume 8, Número 11, Dezembro de 2002, pp. 31-46 

ANASTASIA, Fátima; INÁCIO, Magna (2006). Democracia, Poder Legislativo, Interesses e Capacidades, in: Câmaras 

Municipais e Prefeituras: Transparência, Controle e Participação Popular. Câmara dos Deputados. no prelo. 

ANASTASIA, Fátima.; MELO, Carlos; SANTOS, Fabiano. (2004) Governabilidade e Representação Política na América do 

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ARNOLD, D. (1990) The Logic of Congressional Action. New Haven, London, Yale University Press. 

CÂMARA DOS DEPUTADOS (2006). Arquivos eletrônicos da Agência Câmara. Disponível online:>. 

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apresentado no 5 0 Encontro da ABCP, 26 a 29 de julho – Belo Horizonte. 

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Reforma do Estado”, São Paulo, Brasil, 26-28 de Março. 

PRZEWORSKI, Adam. (1995), Estado e Economia no Capitalismo. Rio de janeiro, Relume-Dumará. 


Teatro Nacional, Brasília, 1970. Foto de Luis Humberto.


• José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella 

Transgênicos, biossegurança e o Congresso Nacional

198 | 

José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella* 

Transgênicos, biossegurança 

e o Congresso Nacional 

Os transgênicos no Brasil e no mundo 

Os transgênicos (ou organismos geneticamente modificados) são organismos 

que adquiriram, pelo uso de técnicas modernas de engenharia 

genética, características de outro organismo. O termo geneticamente modificado 

– GM tem sido utilizado para descrever a aplicação da tecnologia 

do DNA recombinante para a alteração genética de animais, plantas 

e microorganismos. O extraordinário dessa tecnologia é a 

possibilidade de se transferirem características genéticas entre 

organismos de espécies, gêneros e até mesmo de reinos 

diferentes, rompendo assim as barreiras biológicas 

que impedem os cruzamentos naturais entre esses 

organismos. Assim, por exemplo, uma planta ou 

animal pode receber em seu genoma um ou mais 

genes de uma bactéria e, dessa forma, garantir a 

hereditariedade da nova característica recebida. 

Os produtos derivados de microorganismos 

geneticamente modificados foram os primeiros 

consumidos em larga escala. Insulina para diabéticos, 

produzida por bactérias transgênicas, 

é um derivado de OGM há muitos anos 

mencionado. Na última década maiores 

esforços têm sido empreendidos 

na pesquisa e desenvolvimento de 

plantas e animais transgênicos. Os 

animais geneticamente modificados 

têm sido úteis no estudo 

e diagnóstico de doenças 

humanas, e os vegetais, em 

geral, possuem características 

agronômicas desejáveis, 

como resistência a pra- 

gas e doenças e tolerância 

a herbicidas. 

*José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella, 

Consultores Legislativos da Câmara dos Deputados – Área 

de Política Agrícola 

jose.araujo@camara.gov.br 

rodrigo.dolabella@camara.gov.br


É principalmente no cultivo agrícola em larga escala que a polêmica sobre os transgênicos 

se mantém intensa até hoje. Os agropecuaristas, por um lado, ávidos por biotecnologias 

que aumentem a eficiência agronômica de suas lavouras e a performance econômica de sua 

atividade, desejam mais incentivos à geração de novos produtos da engenharia genética e 

maior agilidade dos órgãos reguladores na liberação de cultivos GM. Os ambientalistas, 

por outro lado, combatem os transgênicos, indicando os riscos que eles representam para a 

biodiversidade no planeta, além da possibilidade de ampliar-se a dependência tecnológica e 

econômica dos agricultores em relação às empresas de sementes, com efeitos mais danosos 

principalmente sobre os mais pobres. Alguns setores representantes de consumidores apresentam 

temor de que o consumo de alimentos transgênicos possa representar algum risco à 

saúde humana e animal. 

Essa divisão de opiniões teve reflexos importantes nas decisões dos governos dos países 

produtores e importadores de alimentos em todo o mundo. 

Os Estados Unidos, gigante na produção agrícola, tornaram-se líder mundial nas pesquisas 

e no desenvolvimento de transgênicos e, conseqüentemente, seu maior usuário e divulgador. 

As empresas de biotecnologia e várias universidades norte-americanas são detentoras 

dos direitos de propriedade intelectual sobre a maior parte das plantas geneticamente 

modificadas em uso no mundo, por isso recebem importante suporte político do governo 

para defesa de seus interesses econômicos, inclusive em fóruns multilaterais, como na Organização 

Mundial do Comércio. 

Os países da União Européia, de modo contrário, têm tido posições mais restritivas em 

relação às plantas e alimentos GM. A restrição chegou ao cume quando vários países adotaram 

uma moratória para o plantio de transgênicos, que perdurou por cinco anos e encerrouse 

em 2004. Naquele continente, os movimentos ambientalista e de defesa dos consumidores 

exercem forte influência sobre a opinião pública e governos dos países-membros da UE. 

A partir de 2004, em conformidade com a Diretiva 2001/18 da Comunidade Européia, foram 

aprovadas variedades transgênicas de milho e colza (canola) para plantio. Atualmente, 

cultiva-se somente milho transgênico em áreas relativamente pequenas de apenas sete países 

europeus. Em 2006, a Espanha teve a maior área plantada, seguida pela França, Portugal e 

Alemanha. Na Comunidade Européia observa-se, ainda, forte resistência de movimentos de 

consumidores contra os produtos transgênicos. A polêmica em torno desse assunto não está 

encerrada e, de forma recorrente, surge e pressiona os órgãos diretivos. 

Nos dois principais países agrícolas da América do Sul, Brasil e Argentina, os processos 

de introdução dos OGM nos respectivos sistemas agrícolas foram bastante diferenciados. 

Enquanto na Argentina, desde a aprovação do primeiro OGM — a soja, em 1996 — até os 

dias de hoje, o processo ocorreu sem questionamentos judiciais, no Brasil, um verdadeiro 

imbróglio na Justiça suspendeu por vários anos a autorização para o plantio da soja, concedida 

em 1998 pela CTNBio – Comissão Técnica Nacional de Biossegurança. Tal situação só 

foi definitivamente solucionada com a edição da nova Lei de Biossegurança, em 2005. 

Em 2006, passados dez anos dos primeiros plantios comerciais de plantas transgênicas 

nos Estados Unidos, a área mundial cultivada atingiu 102 milhões de hectares, segundo estimativas 

do ISAAA 1 , única instituição que divulga estatísticas sobre o plantio de OGM em 


200 | 

José Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella 

escala mundial. A mesma fonte informa que cerca de 10 milhões de agricultores, distribuídos 

em 22 países de todos os continentes do globo, utilizaram sementes transgênicas nesse ano. 

Segundo a mesma fonte, os Estados Unidos têm a maior área plantada com culturas 

geneticamente modificadas, perfazendo 54,6 milhões de hectares (53% da área global cultivada 

com culturas GM), seguido pela Argentina, com 18 milhões; pelo 

Brasil, com 11,5 milhões; Canadá, com 6,1 milhões; Índia, com 3,8 milhões; 

e China, com 3,5 milhões de hectares. A soja GM é a cultura mais 

plantada, ocupando 58,6 milhões de hectares (57% da área global), seguida 

do milho (25,2 milhões de hectares – 25%), do algodão (13,4 milhões 

de hectares – 13%) e da canola (4,8 milhões de hectares – 5% da área total 

com transgênicos). 

De modo geral, órgãos reguladores dos países onde se cultivam plantas 

geneticamente modificadas têm o poder de autorizar as pesquisas com engenharia 

genética e o uso comercial dos organismos transgênicos. A Organização 

para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) tem tido papel 

importante na busca de harmonizar a regulamentação da biossegurança 

de OGM entre seus 30 países-membros e a Comunidade Européia2 . 

Fato relevante, no plano internacional, relativamente a este tema, foi 

a aprovação do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança, assinado em 2000 no âmbito 

da Convenção da Diversidade Biológica da ONU. No Brasil, foi aprovado pelo Congresso 

Nacional, por meio do Decreto Legislativo nº 908, de 21 de novembro de 2003, e passou a 

vigorar em 22 de fevereiro de 20043 Desde a apresentação, 

em 1990, de projeto de 

lei de autoria do senador 

Marco Maciel − do qual 

resultou a primeira Lei 

de Biossegurança, de nº 

8.974, de 1995 − 

até os dias de hoje, 

intensos debates foram 

travados em diferentes 

momentos e locais das 

duas Casas Legislativas 

. 

O Protocolo é um instrumento jurídico internacional que busca garantir um nível 

adequado de segurança para a movimentação transfronteiriça, o trânsito, a manipulação e a 

utilização de todos os organismos vivos geneticamente modificados. Em suma, regulamenta 

o fluxo de organismos transgênicos entre as nações, com o desafio de não confrontar as 

regras multilaterais de comércio. No entanto, alguns dos principais países produtores agrícolas 

não o ratificaram, até o momento, estando fora do alcance de suas deliberações. Nessa 

situação, estão os EUA e a Argentina. 

Os instrumentos de avaliação dos riscos para o meio ambiente e da segurança para a 

saúde humana e animal dos OGM, as instâncias de tomadas de decisões, os mecanismos de 

controle e fiscalização das atividades de pesquisa e desenvolvimento e da comercialização 

de transgênicos, e a rotulagem dos OGM e seus derivados são usualmente estabelecidos por 

legislação específica de cada país, discutida e aprovada por seus parlamentos. 

A Atuação do Congresso Nacional na questão dos OGM 

No Brasil, o Congresso Nacional tem dado grande importância à discussão do tema e 

positiva contribuição para a definição da política nacional de biotecnologia e biossegurança. 

Desde a apresentação, em 1990, de projeto de lei de autoria do senador Marco Maciel − do 

qual resultou a primeira Lei de Biossegurança, de nº 8.974, de 1995 − até os dias de hoje, intensos 

debates foram travados em diferentes momentos e locais das duas Casas Legislativas.


Com a implementação da primeira Lei de Biossegurança e o efetivo desenvolvimento 

da biotecnologia no Brasil e no mundo, iniciou-se, no Congresso Nacional, processo 

de discussão dos diferentes temas relacionados aos OGM. A iminência da introdução dos 

transgênicos nos sistemas agrícolas, nos alimentos e nos medicamentos e de seu consumo 

em larga escala gerou contínua preocupação legislativa, do que resultou, em pouco tempo, 

a apreciação, pelo parlamento brasileiro, de mais de três dezenas de projetos de lei que 

tratavam de assuntos como: proibição de plantio e de importação; limites ao consumo de 

produtos transgênicos (na merenda escolar, nos hospitais, etc.); incentivos à pesquisa; obrigatoriedade 

de rotulagem; entre outros. 

É fundamental registrar que tema de tal complexidade e de elevado grau de polêmica 

galvanizou importantes segmentos da sociedade brasileira, gerando, até o momento, impasses 

políticos e judiciais, discussões técnicas intermináveis, debates maniqueístas, enfim, 

absoluta polarização que se afigura de difícil dissipação. No âmbito do Legislativo, como 

não poderia ser de outra forma, impregnou-se com iguais características, agudizando o 

debate e as diferenças políticas que gravitam em seu redor. De notar, também, que não se 

conseguiu identificar um padrão programático, no seio dos partidos políticos, no tratamento 

desta questão: numa mesma agremiação encontravam-se parlamentares que defendiam 

ardentemente a imediata liberação dos produtos transgênicos e outros que pretendiam que 

ela fosse realizada segundo procedimentos cautelosos, que implicavam demora e atrasos nos 

processos regulatórios, ou mesmo propugnavam pelo banimento desses produtos. 

Neste contexto de radicalização dos posicionamentos políticos, insuflados, obviamente, 

pelos anseios de setores sociais que conseguiam fazer chegar ao Parlamento suas agendas, 

deu-se a maioria das contendas técnicas, ideológicas e políticas que resultaram na posição 

final assumida pelo Congresso Nacional no que concerne aos Organismos Geneticamente 

Modificados. 

Os debates, no âmbito do Legislativo, ocorreram com igual intensidade na Câmara 

dos Deputados e no Senado Federal. Ao seu devido tempo, cada Casa contribuiu de forma 

efetiva para o aprofundamento dos conhecimentos técnicos e científicos relacionados a essa 

política pública para sua inserção na sociedade e para as definições que implicaram sua 

conformação final. A despeito de reconhecer a enorme contribuição do Senado Federal ao 

tema, este artigo tenciona registrar e analisar, com maior grau de detalhamento, a contribuição 

da Câmara dos Deputados para o estabelecimento dessa política. 

A atuação da Câmara dos Deputados 

No decorrer desses processos de discussão e de formação de opiniões no âmbito das Casas 

Legislativas, inúmeras atividades foram realizadas, tanto em comissões especiais, quanto 

nas comissões permanentes, bem como em atividades extracomissões realizadas sob os auspícios 

da Câmara dos Deputados. 

Dentre essas atividades podem-se citar como mais significativas: 


202 | 


a) Apreciação dos projetos de lei pela Câmara dos Deputados 

Num primeiro momento, em 1999, os vários projetos de lei em tramitação foram apreciados 

pela Comissão de Agricultura e Política Rural, sendo produzido um substitutivo pelo 

relator, deputado Odílio Balbinotti, cujo parecer não chegou a ser apreciado. 

Posteriormente, os projetos de lei foram apreciados, também, em momentos diferentes, 

por duas comissões especiais. 

A primeira delas, constituída em 1999 e presidida pelo deputado Betinho Rosado, 

apreciou cerca de 20 projetos de lei, de iniciativa dos deputados, dela resultando um projeto 

substitutivo, de autoria do relator4 , deputado Confúcio Moura que, embora 

aprovado na comissão, em 2002, não logrou ser apreciado pelo Plenário 

da Câmara dos Deputados. 

A segunda comissão especial, presidida pelo deputado Silas Brasileiro, 

foi constituída para apreciação do Projeto de Lei nº 2.401, encaminhado 

em 2003 pelo Poder Executivo. Foram seus relatores5 Apenas as duas Comissões 

Especiais e a Subcomissão 

Especial da Comissão 

de Ciência e Tecnologia, 

Comunicação e Informática 

, em diferentes mo- 

realizaram nada menos que mentos e nessa ordem, os deputados Aldo Rebelo, Renildo Calheiros e 

57 audiências públicas 

Darcísio Perondi. O projeto substitutivo aprovado por essa comissão, que 

acolheu integralmente o texto aprovado pelo Senado Federal, foi encaminhado 

para sanção do presidente da República, resultando na atual Lei de Biossegurança, 

de nº 11.105, de 2005. 

É relevante registrar que o texto final, que deu origem à Lei, resultou de várias proposições 

intermediárias, da Câmara dos Deputados e do Senado, tendo ocorrido intensa 

troca de informações entre membros das duas Casas Legislativas ao longo da tramitação da 

matéria. 

Os pareceres proferidos pelos relatores dessas comissões, da Câmara e do Senado, são 

peças importantes para o entendimento do direcionamento tomado, a cada momento, pelos 

formuladores legislativos e incorporam, obviamente, os anseios dos setores sociais que lhes 

apresentaram demandas e as sugestões das bancadas parlamentares com quem negociaram 

os conteúdos de seus pareceres preliminares. 

b) Audiências públicas e seminários realizados na Câmara dos Deputados 

Apenas as duas Comissões Especiais e a Subcomissão Especial da Comissão de Ciência 

e Tecnologia, Comunicação e Informática realizaram nada menos que 57 audiências públicas, 

com a participação de especialistas dos vários segmentos envolvidos no tema (pesquisa 

agropecuária e pesquisa médica): órgãos normativos; ministérios; membros da Academia e 

da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência; representantes de setores de produção 

de sementes e da agropecuária em geral, do meio ambiente, da saúde e de defesa do consumidor; 

parlamentares federais e estaduais, entre outros. 

Além dessas, também as comissões permanentes, em especial as de Agricultura e Política 

Rural, a de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, em vários momentos 

do processo de discussão que construía o posicionamento legislativo, realizaram audiências 

públicas, trazendo ao conhecimento dos parlamentares e dos segmentos envolvidos com o 

tema o posicionamento de diferentes especialistas e de agentes políticos.


Registra-se que ocorreram, por iniciativa de partidos políticos ou de outras organizações, 

também sob os auspícios da Câmara dos Deputados, seminários técnicos, nos quais 

tanto os integrantes da Casa quanto as entidades e especialistas tiveram a oportunidade de 

debater as diferentes facetas do tema. 

c) Relatório final da Proposta de Fiscalização e Controle nº 34/2000, 

destinada a fiscalizar “os procedimentos adotados pelo Poder Executivo 

para autorizar a liberação de plantas transgênicas no país”, aprovado 

na Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, da 

Câmara dos Deputados, em 2003 6 . 

Com relatoria do deputado Ronaldo Vasconcellos, este relatório promoveu percuciente 

investigação acerca dos principais atos e fatos que ocorreram na esfera governamental, 

relativamente à liberação dos produtos transgênicos no Brasil. Dentre estes fatos, foram 

minuciosamente estudados, à luz da legislação e dos atos normativos então vigentes: 

• A importação de milho transgênico, em 2000 – buscou identificar as irregularidades 

relativas à autorização dada pela CTNBio e os atos do Ministério da Agricultura, 

naquele momento. 

• A fiscalização dos ensaios e experimentos – buscou identificar possíveis falhas no 

processo fiscalizatório, por parte dos ministérios, nos ensaios até então autorizados pela 

CTNBio. 

• A implantação de Unidades Demonstrativas – identificou as irregularidades cometidas 

pela CTNBio, ao autorizar a implantação de Unidades Demonstrativas. 

• O tamanho das áreas dos ensaios e experimentos autorizados – identificou irregularidades 

em autorizações dadas pela CTNBio para implantação de ensaios com 

área excessiva. 

• A elevação do Limite Máximo de Resíduos – LMR de glifosato 

em soja – identificou as irregularidades cometidas pelo 

Ministério da Saúde, por ação de seu órgão fiscalizador, 

na edição de portaria que elevava o LMR de glifosato 

em soja, às vésperas da autorização, pela CTNBio, 

de plantios comerciais. 

• Os plantios comerciais ilegais – estudou as 

causas e conseqüências do plantio ilegal de 

sementes de soja no Brasil a partir de sementes 

contrabandeadas da Argentina. 

• A desregulamentação da soja RR – buscou 

identificar as condições em que a CTNBio 

autorizou o plantio comercial da soja RR, em 1998. 

• A não-regulamentação das multas – buscou identificar 

as causas e conseqüências da inexistência de regulamentação para a adequada 

aplicação de multas, pelos órgãos fiscalizadores, pelas infrações à Lei de Biossegurança. 


204 | 


Essa produção intelectual 

originada na Câmara dos 

Deputados foi de grande 

relevância para o debate, 

contribuindo, de forma 

efetiva, para a formulação 

legislativa e da política 

para os organismos 

geneticamente modificados 

• A cassação dos Certificados de Qualidade em Biossegurança (CQB) – buscou identificar 

se havia irregularidade cometida pela CTNBio na cassação de CQB de empresa privada 

de pesquisa. 

• As políticas de fiscalização do Mapa, da Anvisa e do MMA – diagnosticou a situação 

então existente dos sistemas fiscalizadores dos ministérios. 

• A falta de uma política nacional de biossegurança – apontou sua inexistência e sugeriu 

rumos para a formulação de uma política de biossegurança. 

Do trabalho desta comissão resulta um relatório que se constitui em completa radiografia 

dos atos e fatos da época, com análises e conclusões fundamentadas no cotejamento 

entre as decisões oficiais tomadas pelos diferentes órgãos públicos envolvidos na questão e 

os normativos legais e administrativos então vigentes. 

d) Relatório final da subcomissão especial “destinada a estudar a 

situação dos alimentos transgênicos”, aprovado pela Comissão de 

Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática da Câmara dos 

Deputados, em 2003 7 . 

Sob a presidência do deputado Gustavo Fruet e com relatoria do deputado Nelson 

Proença, esse relatório retrata detalhado estudo e aprofundada investigação acerca de aspecto 

específico da política relativa aos OGM: a pesquisa e os óbices então existentes ao seu 

desenvolvimento. Produziu rigoroso diagnóstico da situação das pesquisas, nos âmbitos público 

e privado, e identificou os aspectos legais, normativos, administrativos e políticos que 

entravavam o adequado fluxo de sua execução e, por via de conseqüência, o desenvolvimen- 

to da ciência e tecnologia nesse campo. Algumas das questões levantadas 

nesse relatório, bem como algumas de suas sugestões, foram importantes 

instrumentos para as decisões normativas posteriores da CTNBio e dos 

ministérios envolvidos no processo de registro e autorização dos projetos 

de pesquisa, bem como no desenho da nova Lei de Biossegurança, no que 

concerne às autorizações para pesquisa em OGM. 

e) Estudos e artigos produzidos pela Câmara dos Deputados 

Em decorrência do intenso envolvimento técnico e político dos parlamentares, 

consultores legislativos e assessores da Câmara dos Deputados 

no tema OGM e dos debates travados em seus mais diversos ambientes, observou-se 

relevante produção intelectual, expressa na forma de estudos e artigos publicados 

na própria Casa ou em veículos externos. Como não poderia deixar de ser, essas publicações 

apresentam enfoques díspares, de diferentes matizes ideológicos e, muitas vezes, conflitantes 

abordagens, fruto da inevitável polarização técnica e política que o tema encerra. No entanto, 

essa produção intelectual originada na Câmara dos Deputados foi de grande relevância para 

o debate, contribuindo, de forma efetiva, para a formulação legislativa e da política para os 

organismos geneticamente modificados.

f) Apreciação de medidas provisórias pela Câmara dos Deputados 


Da apreciação que se faz da ação legislativa da Câmara dos Deputados que orientou a 

política de transgênicos, nos últimos anos, não se pode deixar de referir, 

os posicionamentos analisando-as sob enfoques diferenciados, quatro medidas provisórias ado- 

políticos tomados pelo tadas pelo Poder Executivo. Primeiramente, a MP nº 113, convertida na 

Congresso Nacional Lei nº 10.688, de 2003, tornou legal a soja tolerante a herbicida, plantada 

em relação aos atos ilegalmente, principalmente no Rio Grande do Sul, a partir de sementes 

do Poder Executivo, no originalmente contrabandeadas da Argentina. Ao permitir a comercialização 

âmbito da formulação e da safra, reconheceu a existência das lavouras ilegais. No entanto, levando 

da execução da política em conta os complexos e relevantes aspectos econômicos e sociais envolvidos 

de biotecnologia e de na questão, conferiu legalidade àquela produção. Posteriormente, a Câmara 

biossegurança, não foram dos Deputados apreciou mais duas medidas provisórias, basicamente com 

frutos, portanto, de os mesmos objetivos daquela, tendo em vista que uma liminar da Justiça, 

simples acomodação ou que suspendia a autorização da CTNBio para o plantio da soja RR, ainda 

aceitação de proposições 

perdurava e, ainda assim, os agricultores manifestavam forte intenção de usar 

as sementes transgênicas colhidas e guardadas para uso próprio. 

Ao final do ano de 2006, nova medida provisória, de nº 327, passou pelo crivo da Câmara 

dos Deputados. Neste caso, determina a redução da distância mínima entre lavouras 

de cultivares transgênicas e das Unidades de Conservação da Natureza (parques nacionais, 

estações ecológicas e outras). O projeto de lei de conversão – PLV relativo a essa MP, aprovado 

pela Câmara dos Deputados, passou a dispor, também, sobre a legalização do algodão transgênico 

plantado no Centro-Oeste sem permissão oficial e, ainda, sobre o quórum mínimo de 

deliberação da CTNBio. No início de 2007, essa MP e seu PLV encontram-se em apreciação 

pelo Senado Federal. 

Nos quatro casos, a tramitação das medidas provisórias pela Câmara dos Deputados 

não se caracterizou em mera aprovação ou chancela das intenções originalmente emanadas 

do Poder Executivo. Pelo contrário. Fruto dos intensos debates realizados, essas peças legais 

foram alvo de modificações que lhes deram novas conformações e disposições, alterando a 

proposta inicial e conferindo novas características às leis resultantes. 

g) A aprovação da nova Lei de Biossegurança 

Finalmente, é fundamental registrar o resultado maior do processo legislativo desenvolvido 

ao longo desse período: a nova Lei de Biossegurança. A Lei nº 11.105, de 2005, 

resulta, formalmente, da apreciação de projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo, 

mas traz, em seu conteúdo, o resultado do longo e dinâmico processo de discussão e análise 

da matéria no âmbito do Poder Legislativo e é resultante dos diversos vetores políticos que 

orientaram sua discussão. O amadurecimento das idéias apresentadas, o embate político e 

ideológico que se travou em torno delas, a apreensão, pelo Parlamento, dos anseios e das demandas 

sociais que lhe chegaram, respaldados pelos estudos técnicos tornados disponíveis a 

todos os que se envolveram no tema permitiram a formulação da lei, aprovada pela maioria 

dos integrantes do Congresso Nacional e sancionada pelo presidente da República. 


206 | 


Difícil apontar quais 

das modificações são 

mais relevantes na 

nova configuração legal 

brasileira no campo da 

biossegurança, dado 

o grande número de 

alterações introduzidas 

No processo, ficou cristalino, pelo resultado final representado pela nova Lei de Biossegurança, 

que os posicionamentos políticos tomados pelo Congresso Nacional em relação 

aos atos do Poder Executivo, no âmbito da formulação e da execução da política de 

biotecnologia e de biossegurança, não foram frutos, portanto, de simples acomodação ou 

aceitação de proposições. Foram, ao contrário, resultado de intensos debates e relevante permeabilidade 

às demandas da sociedade brasileira e de profundos estudos técnicos e políticos 

que fizeram sedimentar tomadas de posição, formar opiniões e permitir que as decisões, 

conquanto políticas, pudessem ser tomadas à luz de informações sobre as 

diferentes vertentes do conhecimento científico e político que envolve tão 

complexo tema. 

Comentários sobre a nova Lei de Biossegurança 

Como dito anteriormente, a nova lei não se constituiu em novidade 

legislativa no Brasil. No entanto, os impasses jurídicos criados em torno 

da interpretação de algumas das disposições da Lei de 1995 e o avanço do 

conhecimento e novas demandas dos setores envolvidos motivaram, e até 

forçaram, a criação de novo normativo legal. 

Difícil apontar quais das modificações são mais relevantes na nova configuração legal 

brasileira no campo da biossegurança, dado o grande número de alterações introduzidas. A 

maior parte dessas são de ordem organizacional, no campo da estruturação e competências 

dos órgãos públicos envolvidos no processo de regulamentação e registro de OGM. Dessas 

transformações emerge clara intenção de nova conformação de poderes e de modificação de 

competências, com novos fluxos decisórios e novas limitações. Sem ordem de incidência no 

corpo da Lei, apontam-se a seguir, com breves comentários, as principais modificações constantes 

da nova Lei, cotejada com a Lei nº 8.974, de 1995. 

Talvez a maior novidade inserida na Lei, no que respeita às questões organizacionais, 

haja sido a criação do CNBS – Conselho Nacional de Biossegurança (Arts. 8º e 9º). Órgão 

máximo normativo da política de biossegurança, integrado por onze ministros de Estado, 

sob a presidência da Casa Civil da Presidência da República, é uma demonstração de intenção 

de conferir novo status ao comando da política de OGM. São três suas atribuições: 

fixar princípios e diretrizes para os órgãos que atuam na área; analisar, a pedido da CTNBio, 

quanto aos aspectos da conveniência e oportunidade socioeconômicas e do interesse nacional, a 

liberação comercial de OGM; e avocar e decidir, em última instância, sobre os processos 

que envolvam o uso comercial de OGM e seus derivados. 

A ação do CNBS não ocorrerá sempre. Não se trata de um órgão de “linha”, no ritual 

de análise de processos de liberação de OGM. Sua atuação não está prevista nas questões relativas 

aos projetos de pesquisa em OGM. De outra parte, nas questões relativas à aprovação 

de liberações comerciais, a atuação do CNBS ficará restrita à demanda pela CTNBio ou, 

conforme previsto no Art. 16, § 7º, se houver recurso por parte de um ou mais ministérios 

envolvidos na questão.


Assim, cria-se uma instância superior à CTNBio para trato das questões dos OGM, de 

caráter mais político do que científico, dando ao tema um status mais “alto” na hierarquia 

governamental encarregada de atuar neste campo. 

No entanto, é necessário ver por diferentes ângulos essa solução institucional adotada. 

A criação do CNBS — um aperfeiçoamento institucional da política de biotecnologia e 

biossegurança — estava prevista no projeto de lei original. Durante a tramitação na Câmara, 

foi modificada a proposta para aumentar o poder do Conselho, que passaria a avocar 

processos ou a receber recursos de ministérios sobre processos analisados pela CTNBio. Isto 

significou uma concessão, uma compensação aos segmentos que, durante as tratativas para 

conformação final da Lei, defendiam a manutenção de maior poder aos ministérios e restrições 

ao poder da CTNBio, no que se refere às autorizações de liberação de OGM, aspectos 


208 | 


que, ao final, não foram contemplados na Lei. Assim, dava-se uma sinalização: amplia-se o 

poder da CTNBio — e retira-se, concomitantemente, o dos ministérios —, porém cria-se 

uma instância maior, algo como um “Poder Moderador”, que poderá ser convocado a intervir 

quando os interesses de algum ministério forem contrariados pela CTNBio. 

Resta, no entanto, uma dúvida, a ser esclarecida no futuro: a possibilidade de ser efetiva 

a atuação do CNBS, uma vez que se trata de um colegiado formado por onze ministros de 

Estado, muitos dos quais pouco afeitos ao tema dos OGM. Obviamente, a dificuldade em 

reunir conselhos desta natureza e a complexidade científica do assunto levam a intuir como 

de difícil operacionalização e de alto risco de pouca efetividade a atuação do CNBS. 

O segundo aspecto concernente à questão institucional e que, em realidade, foi o fulcro 

da grande discussão que se travou ao longo do processo de construção da nova lei são as 

competências da CTNBio perante as dos ministérios responsáveis pelo registro e fiscalização 

de produtos (Meio Ambiente, Saúde e Agricultura). Desde o início do processo, essa foi a 

grande questão que colocou dois grupos em campos opostos: de um lado, os que, em defesa 

do “avanço da ciência e tecnologia” e da “elevação da produtividade e da produção agrícola” 

e da “modernização dos processos produtivos e alinhamento do Brasil com os demais 

países, no que se refere ao uso de OGM”, defendiam a concessão de poderes à CTNBio e 

subordinação dos ministérios às suas decisões, no que se refere às questões de biossegurança 

envolvidas nas autorizações de liberações de novos produtos. Do outro lado estavam os que, 

em nome do “princípio da precaução” e “dos riscos ambientais e para os consumidores, 

representados pela liberação de OGM”, contrapunham-se àquela tese e defendiam a manutenção 

das atribuições dos ministérios como última instância de registro e autorização de 

liberação de atividades que envolvessem OGM. 

Venceu, na forma final da Lei, o primeiro dos grupos citados. A CTNBio restou com 

poderes totais para autorizar pesquisas em OGM (Art. 14, § 3º) e, apenas eventualmente, 

condicionada pelo CNBS para a liberação comercial. Aos ministérios foi atribuído, em relação 

à biossegurança, papel coadjuvante, submetidos ao parecer vinculante da CTNBio (Art. 

14, §§ 1º e 2º). Assim, caso a CTNBio autorize a execução de um projeto de pesquisa em 

OGM, por entidade pública ou privada, cabe ao ministério respectivo tão somente registrar 

e fiscalizar a atividade, já não podendo, como antes lhe era atribuído, opinar sobre a conveniência 

ou não de executar tal pesquisa e sobre as condições de sua execução, aprovadas pela 

CTNBio. De outra parte, a autorização de liberação comercial de OGM pela CTNBio dá 

aos ministérios envolvidos duas opções: ou, como no caso dos projetos de pesquisa, registrar 

o produto e fiscalizar a implementação em campo, sem possibilidade de vetar a autorização, 

ou recorrer ao CNBS para barrar a liberação comercial. Corroborando essa disposição legal, 

o art. 37 conferiu à CTNBio competência, anteriormente exclusiva do Ibama, de identificar 

as espécies geneticamente modificadas potencialmente causadoras de significativa degradação, 

se introduzidas no meio ambiente. 

Um terceiro aspecto que mereceu modificação substancial na Lei, com desdobramentos 

para a aplicação da política de biossegurança, é a composição da CTNBio e seu quórum 

de deliberação. Também alvo de intensos debates entre os mesmos dois grupos descritos, o 

assunto galvanizou grande parte das discussões empreendidas por diferentes protagonistas da


sociedade civil, das empresas de biotecnologia, das instituições de pesquisa, dos parlamentares 

e do Poder Executivo. A proposta dos setores que propugnavam por maior flexibilidade 

na liberalização dos transgênicos era a de elevar o número de membros da Comissão e reduzir 

o quórum de deliberação, no que foram, também, parcialmente vencedores. A Lei estabelece 

(Art. 11) que a CTNBio será composta por 27 cidadãos brasileiros (na lei anterior eram 18) 

com grau de doutor (o que não era exigido na lei anterior), a saber: representantes de 9 ministérios; 

12 especialistas de notório saber científico e técnico e 6 especialistas (defesa do consumidor; 

saúde; meio ambiente; biotecnologia; agricultura familiar; saúde do trabalhador) 

indicados pelos respectivos ministros a partir de listas tríplices, elaboradas 

Uma novidade deveras com a participação das sociedades científicas e de organizações da sociedade 

importante constou da civil, respectivamente. 

nova Lei de Biossegurança, A nova composição, além dos aspectos indicados, exclui a participa- 

a despeito de não se referir ção de representantes das empresas de pesquisa em biotecnologia, prevista 

ao objeto específico da na lei até então vigente. 

Lei: a permissão para Outro importante aspecto amplamente debatido foi o quorum de 

que sejam utilizadas, deliberação da CTNBio. O art. 11, § 7º da Lei estabelece que a reunião 

para pesquisa e poderá ser instalada com a presença de 14 de seus membros. Ou seja, metade 

terapia, células-tronco mais um dos membros do colegiado (obviamente convocados segundo os 

embrionárias obtidas de ditames do regulamento) podem realizar reunião válida. O § 8º do mesmo 

embriões congelados 

artigo estabelecia que as decisões da CTNBio seriam tomadas por maioria 

dos membros presentes à reunião, o que significava que, no limite, poderiam 

ser tomadas deliberações por oito membros. Todavia, tal disposição, por pressão dos setores 

ambientalistas, foi vetada pelo presidente da República, que disciplinou o assunto por decreto 

e estabeleceu a necessidade de quatorze votos para a deliberação das matérias em geral 

e de dezoito votos favoráveis (dois terços dos membros), no caso das liberações comerciais 

de OGM e derivados (art. 19 do Decreto nº 5.591, de 22/11/2005, que regulamenta a nova 

Lei de Biossegurança). 

Disso resultaram vários impasses nas votações ao longo de 2006, de vez que a Comissão, 

em várias ocasiões, não logrou obter o número mínimo de votos para aprovação de 

importantes matérias, com grande contrariedade dos setores interessados em ver os transgênicos 

liberados em maior velocidade e maior número no Brasil. 

Ao iniciar-se o ano de 2007, a questão permanece sem solução definitiva. Por um lado, 

o veto presidencial ao dispositivo da Lei ainda não foi apreciado pelo Congresso Nacional, 

vigendo a disposição do decreto presidencial. De outro, a Câmara dos Deputados fez incluir 

na Medida Provisória nº 327, de 2006 — que se destina a regular a distância mínima 

do plantio de OGM das Unidades de Conservação da Natureza — dispositivo que reduz 

para quatorze votos favoráveis (maioria absoluta dos membros da CTNBio) o quórum para 

aprovação, tanto de pesquisas quanto de uso comercial de OGM. Essa medida provisória 

encontra-se em apreciação no Senado Federal, que, se aprová-la como está, levará o presidente 

da República a defrontar-se, novamente, com pressões para vetar ou não o dispositivo 

que trata do quórum da CTNBio. 


210 | 


Uma novidade deveras importante constou da nova Lei de Biossegurança, 

a despeito de não se referir ao objeto específico da Lei: a permissão para 

que sejam utilizadas, para pesquisa e terapia, células-tronco embrionárias 

obtidas de embriões congelados. Este foi um dos temas que suscitaram 

maior polêmica na sociedade brasileira, quando das discussões finais 

sobre a Lei. Extremamente polarizado, colocou de um lado grupos 

representantes de pesquisa médica e, de outro, grupos 

religiosos. O debate foi tão intenso que, na fase final, 

obscureceu a polêmica em torno dos OGM — razão 

de ser da Lei e, pela norma de elaboração de leis, único 

aspecto que deveria nela constar. 

Na forma final aprovada (art. 5º), ficou permitida, 

para fins de pesquisa e terapia, a utilização de células-tronco 

embrionárias, desde que sejam de embriões 

inviáveis ou que estejam congelados há 3 anos ou mais 

da publicação da Lei (ou seja, aqueles que foram congelados 

antes de 24/3/2002) ou aqueles que já estavam congelados na data de publicação da Lei, 

quando completarem 3 anos de congelamento. Além do consentimento dos genitores, a Lei 

coloca outras disposições restritivas e normatizadoras do uso dessas células-tronco. 

A leitura rigorosa da Lei, portanto, leva-nos a concluir que a permissão legal não se 

estende no tempo, a não ser para os embriões considerados “inviáveis”. Aos demais, a autorização 

restringe o uso aos que estavam congelados à data da publicação da Lei. Assim, 

novos embriões, formados após o início da vigência da Lei não poderão ser usados para 

fornecimento de células-tronco, exceto os que venham a ser considerados “inviáveis”. 

Estranhamente, o Decreto nº 5.591, de 2005, que regulamenta a Lei, ao tratar desses 

dispositivos (em seu art. 63, inciso II), não faz referência às limitações impostas pelo inciso 

II do art. 5º da Lei, em termos de datas e tempos mínimos de congelamento dos embriões 

cuja utilização é autorizada, fazendo prever futuras discussões jurídicas em torno do ato 

regulamentador. 

Ainda sobre os OGM, a nova Lei de Biossegurança traz outras quatro importantes 

disposições aqui ressaltadas: por disposição contida no § 2º do art. 3º, estabelece-se que não 

é considerada derivada de OGM, para os efeitos da Lei, a substância pura, quimicamente 

definida, obtida por meio de processos biológicos e que não contenha OGM, proteína heteróloga 

ou ADN recombinante. 

O art. 6º, inciso VII, proíbe a utilização, a comercialização, o registro, o patenteamento 

e o licenciamento de tecnologias genéticas de restrição de uso (em inglês, Genetic Use Restriction 

Technology – GURT), tecnologia que confere esterilidade às sementes produzidas por plantas 

geneticamente modificadas e relacionada ao gene denominado Terminator. Combatida 

por alguns, sob o argumento de que a tecnologia causaria dependência permanente dos 

agricultores em relação às empresas sementeiras, é defendida por outros, que destacam a 

possibilidade de uso da tecnologia como ferramenta de biossegurança de OGM. Importante 

disposição, a vedação a essa tecnologia atende às pressões dos setores ambientalistas e


contrários à liberalização dos transgênicos e recebe a contrariedade das empresas de pesquisa 

detentoras de direitos sobre as cultivares por representar, para estas, restrição indesejável ao 

desenvolvimento da ciência e da tecnologia. A polêmica sobre o assunto parece não haver-se 

encerrado com a sanção da Lei. Tramita na Câmara dos Deputados projeto de lei que altera 

essa disposição da Lei de Biossegurança, cujo substitutivo, aprovado na Comissão de Agricultura, 

Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural, autoriza o uso da tecnologia 

para pesquisa e para outras condições específicas. 

Outra determinação de relevância na conformação da política de biossegurança refere-se 

ao art. 39, que exclui os OGM com resistência a insetos, e seus derivados, das disposições da 

Lei dos Agrotóxicos (Lei nº 7.802, de 1989), exceto quando produzam matéria-prima para a 

produção de agrotóxicos. Na lei anterior, as cultivares de plantas Bt – que recebem genes da 

bactéria Bacillus thuringiensis, com poder de matar as lagartas que comem suas folhas – eram 

submetidas ao processo de registro similar ao de produtos agrotóxicos pelos Ministérios da 

Agricultura, da Saúde e do Meio Ambiente. Com a disposição da nova lei, obtida pela pressão 

dos setores de pesquisa e desenvolvimento de plantas transgênicas, essas novas cultivares 

não mais serão submetidas ao crivo dos ministérios, restando a necessidade de avaliação pela 

CTNBio. De tal fato resulta, segundo alguns setores envolvidos no debate do tema, aceleração 

nos processos de pesquisa e liberação comercial de cultivares resistentes a insetos, e, 

segundo outros, enfraquecimento dos mecanismos de avaliação e controle sobre as plantas 

que incorporam genes letais aos insetos e de seus efeitos sobre a saúde e o meio ambiente. 

Outra disposição geral da nova lei, ratificando disposições anteriores, está presente no 

art. 40, que mantém a obrigação de informação ao consumidor, nos rótulos dos produtos, 

sobre a natureza transgênica dos ingredientes ou dos produtos finais ofertados ao consumidor, 

segundo os critérios a constarem em regulamentação. Tal dispositivo concretiza antigo 

anseio dos setores de defesa do consumidor e ratifica disposições legais já existentes. No 

entanto, a complexidade da empreitada, dada a dificuldade de estabelecer critérios adequados 

de rotulagem e de identificação da presença ou não de OGM nos produtos, além de 

uma latente resistência da indústria de alimentos em atender a essas disposições legais, tem 

levado a tornar letra morta tal obrigatoriedade, nos últimos anos. 

Finalmente, a nova Lei de Biossegurança disciplinou, no âmbito das Disposições Finais 

e Transitórias, alguns aspectos pontuais: 

Permitiu o registro e a comercialização dos OGM que tenham obtido decisão técnica da 

CTNBio favorável a sua liberação comercial até a entrada em vigor desta Lei, salvo manifestação 

contrária do CNBS, no prazo de 60 dias, a contar da data da publicação desta Lei (art. 30), disposição 

que tinha endereço certo: permitir o registro da soja RR, autorizada pela CTNBio 

desde 1998, porém nunca registrada pelo Ministério da Agricultura e nunca comercializada 

legalmente em virtude de impedimentos judiciais. 

O art. 34 convalidou e tornou permanente os registros provisórios concedidos para a 

safra 2003/2004 pela Lei 10.814, de 2003 (ex-MP 131, de 2003), o que tinha, também, 

endereço certo: tornou permanente o registro da soja RR no Registro Nacional de Cultivares 

do Ministério da Agricultura. 


212 | 


Da mesma forma, o art. 35 autoriza a produção e a comercialização de sementes de cultivares 

de soja geneticamente modificadas tolerantes a glifosato registradas no Registro Nacional 

de Cultivares. Também aqui há destinação específica da norma: a soja RR, objeto da grande 

controvérsia dos transgênicos na agricultura brasileira por ser o primeiro produto autorizado 

pela CTNBio para esta finalidade. 

Finalmente, pelo art. 36, a nova Lei de Biossegurança mantém a tradição, iniciada em 

março de 2003, com a edição da Medida Provisória 113, de respaldar e conferir legalidade 

aos plantios ilegais de soja RR, ocorridos em especial no Rio Grande do Sul a partir do 

final da década de 1990, com origem em sementes contrabandeadas da 

Não estão pacificadas, Argentina. Neste caso, a Lei novamente autorizou (como já o fizeram as 

no entanto, nem no MP editadas para este fim, transformadas em Lei) o plantio de grãos de 

meio acadêmico nem, soja geneticamente modificada tolerante a glifosato, reservados pelos produtores 

principalmente, no âmbito para uso próprio, na safra 2004/2005, sendo vedada a comercialização da pro- 

do Poder Executivo, as dução como semente. Com a disposição, a Lei deu continuidade ao processo 

profundas divergências de gradativa legalização das situações “de fato”, criadas pela existência de 

técnicas e ideológicas milhares de lavouras ilegais, e permitiu que se continuasse a produzir soja 

que marcaram o embate transgênica que, por força de liminar da Justiça, não possuía autorização 

das idéias, ao fim legal de plantio e cujas sementes não tinham registro legal no Brasil. Tal 

encerrado, nesta fase, decisão, conquanto aplaudida pelos setores ligados ao agronegócio empre- 

com a sanção da Lei 

sarial brasileiro, trouxe inegável e repercutido prejuízo ao setor sementeiro 

organizado do país, posto que resultou em aumento da utilização de 

sementes ilegais, sem qualidade agronômica e com riscos sanitários, comercializadas em 

mercado informal, em detrimento da produção legalizada, controlada e que incorpora o 

alto grau de tecnologia genética desenvolvida no Brasil. 

Conclusão 

Como visto, a nova Lei de Biossegurança traça um rumo razoavelmente preciso e seguro 

para a regulamentação das questões atinentes à biotecnologia e à biossegurança no país. 

Ela não representa o consenso das várias forças que se digladiaram ao longo dos vários anos 

em que o tema foi submetido ao escrutínio do Congresso Nacional. Ao contrário, ela representa 

a vitória de forças hegemônicas, que lograram construir maioria parlamentar para sua 

aprovação e força política suficiente para sua sanção com mínimos vetos. A mobilização de 

numerosos e ativos integrantes da classe científica foi importante para o resultado final obtido. 

Não estão pacificadas, no entanto, nem no meio acadêmico nem, principalmente, no 

âmbito do Poder Executivo, as profundas divergências técnicas e ideológicas que marcaram 

o embate das idéias, ao fim encerrado, nesta fase, com a sanção da Lei. Também na opinião 

pública e na mídia não se verifica que a polêmica tenha se encerrado, até porque no plano 

mundial ela recrudesce de forma recorrente. 

Cabe, agora, observar os efeitos da implementação da Lei sobre as políticas de biotecnologia 

e de biossegurança no Brasil. Este esforço de monitoramento e acompanhamento deve

Notas 


ser contínuo com vistas a fundamentar possíveis alterações na Lei, ditadas pela necessidade 

sentida a partir dessas avaliações e, mesmo, pela natural evolução dos fatos e da ciência. 

Algumas grandes questões restarão, ainda, para debate, discussão e ações no Poder 

Executivo, no Legislativo e na sociedade como um todo: 

• Como realizar a adequada rotulagem dos produtos transgênicos? 

• Qual o quórum adequado para o processo deliberativo da CTNBio? 

• Como torná-la mais eficiente e melhor aproveitar a inegável qualidade científica de 

seus membros? 

• Como compatibilizar as demandas ambientais com a liberação de espécies transgênicas 

de polinização cruzada, como o milho? 

• Como fazer a segregação, rastreamento e certificação dos grãos transgênicos (e 

dos convencionais), atendendo à posição defendida pelo Brasil no Protocolo de 

Cartagena? 

• Autorizar ou não, as tecnologias genéticas de restrição de uso? 

• Como fortalecer o segmento de ciência e tecnologia e o esforço de pesquisa vinculado 

à biotecnologia e à biossegurança? 

Essas e outras importantes questões deverão estar, inegavelmente, na agenda de discussão 

do país a partir de 2007. A construção de adequadas soluções para elas, a partir de 

aprofundamento técnico, da intermediação política e de adequados e transparentes processos 

decisórios, tornará possível o aperfeiçoamento da política nacional de biotecnologia e 

de biossegurança, traçando-a, de forma justa e consentânea, com as necessidades e com os 

desígnios da nação brasileira. 

1 Clive James (2006), International Service for the Acquision of Agri-biotech Aplications (http://www.isaaa.org/) 

2 Safety Assessment of Transgenic Organisms – OECD Consensus Documents (http://www.oecd.org/biotrack) 

3 Dolabella, Rodrigo H. C. Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança: O MOP3 de Curitiba – Cadernos ASLEGIS nº 28, 

janeiro a abril de 2006. 

4 Pareceres proferidos na Comissão Especial que analisou o PL 2.905/97 publicados em www.camara.gov.br/comissoes/ 

temporarias/especial/encerradas/pl290597/pareceres.html. 

5 Pareceres proferidos na Comissão Especial que analisou o PL 2.401/03, publicados em www.camara.gov.br/comissoes/ 

temporarias/especial/encerradas/pl240103/parecer.html. 

6 Relatório final publicado no Diário da Câmara dos Deputados em 26/6/2003, págs. 29.465 a 29.488. 

7 www.camara.gov.br/comissões/cctci/publicações 


Brasília, década de 1970. Foto de Luis Humberto.

Meio Ambiente 

• Fábio Feldmann 

Mudanças climáticas: o grande desafio da humanidade

216 | 

Fábio Feldmann* 

Mudanças climáticas: 

o grande desafio da humanidade 

Introdução 

É incontestável que a humanidade enfrenta atualmente um de seus maiores desafios: 

as mudanças climáticas globais e todas suas reais conseqüências. 

Tais mudanças são uma alteração permanente nas características do clima e aconteceram 

diversas vezes no passado por causas naturais. Entretanto, as atividades humanas, 

em especial as que utilizam combustíveis fósseis, vêm influenciando a ocorrência 

desse tipo de evento por meio da alteração do equilíbrio climático do planeta. A causa 

central deste fenômeno é a intensificação do efeito estufa, que modifica o modo com 

que a energia solar interage com a atmosfera, provocando graves conseqüências. 

*Fábio Feldmann, advogado, consultor em questões ambientais e de desenvolvimento sustentável. Foi deputado federal por três mandatos 

e Secretário de Meio Ambiente do Estado de São Paulo

Meio Ambiente 

O efeito estufa é a base para a vida na Terra. Esse fenômeno garante que a dispersão 

da energia solar pelo planeta seja mais lenta que a absorção, mantendo a Terra aquecida. 

Se o efeito estufa não acontecesse, a temperatura do planeta seria de mais ou menos 17ºC 

negativos. Hoje, a temperatura média da Terra é de 15ºC. 

Porém, a intensificação desse fenômeno representa uma grave ameaça ao equilíbrio climático 

do planeta. Diversas atividades produtivas, principalmente as que utilizam combustível 

fóssil, emitem os gases que causam o efeito estufa (GEEs), aumentando a capacidade 

da atmosfera de absorver irradiação infravermelha e levando ao aquecimento global. 

Alguns indicadores das mudanças climáticas nos últimos 15 anos são 

o aquecimento global; alterações bruscas em características básicas das estações 

do ano em diferentes partes do planeta, como temperatura, a exemplo 

do que vem ocorrendo na Rússia, com o registro do inverno mais 

quente desde o século passado; ou o aumento inédito nas últimas décadas 

de fenômenos abruptos, como vendavais, ciclones e enchentes, a exemplo 

do furacão Katrina nos Estados Unidos e até mesmo a constatação de tornados 

no sul do Brasil. 

As mudanças climáticas poderão ter impactos muito graves sobre o 

crescimento e o desenvolvimento de todos os países do planeta. Se não 

forem tomadas medidas para a redução das emissões, a concentração dos 

gases de efeito estufa na atmosfera poderá atingir o dobro do seu nível préindustrial 

já em 2035, acarretando um aumento de temperatura média 

global de mais de 2ºC. 1 

As mudanças climáticas 

poderão ter impactos 

muito graves sobre 

o crescimento e o 

desenvolvimento de 

todos os países do 

planeta. Se não forem 

tomadas medidas para a 

redução das emissões, a 

concentração dos gases 

de efeito estufa na 

atmosfera poderá atingir 

o dobro do seu nível préindustrial 

já em 2035, Se hoje existe um consenso entre cientistas de que as mudanças cli- 

acarretando um aumento máticas estão em curso e têm como origem a influência das atividades 

de temperatura média humanas no ambiente, ainda há um longo caminho a se percorrer no que 

global de mais de 2ºC 

diz respeito à mitigação das causas desse fenômeno e à adoção de energias 

alternativas para as atividades produtivas. Os tratados internacionais abriram 

caminhos para lidar com esse problema, ao estabelecerem diretrizes para redução de 

emissões dos gases de efeito estufa (GEEs) e ferramentas de ordem prática, como os mecanismos 

de flexibilização, presentes no Protocolo de Kyoto. 

Articulações internacionais 

Na década de 80 a comunidade internacional começou a atentar para o problema das mudanças 

climáticas, e algumas iniciativas foram então estabelecidas com o intuito de solucioná-lo, 

na medida em que as emissões de gases de efeito estufa apresentavam crescimento alarmante. 

Em 1988 foi estabelecido o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC 

– Intergovernmental Panel on Climate Change), uma iniciativa conjunta da Organização 

Meteorológica Mundial – OMM e do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente 

– PNUMA, que tem o objetivo de fornecer aos formuladores de políticas públicas uma 

fonte de informação objetiva sobre as causas das mudanças climáticas, seus impactos ambientais 

e socioeconômicos e suas possíveis soluções. 


218 | 

Fábio Feldmann 

Sua principal atividade é produzir em intervalos regulares de tempo uma avaliação do 

estado de conhecimento sobre as mudanças climáticas, tendo publicado seus relatórios em 

1990, 1995 e 2001, sendo que o próximo deles está previsto para 2007. Os relatórios do 

IPCC são uma das fontes mais seguras e utilizadas quando se trata de mudanças climáticas 

e servem de base para a elaboração de documentos e estudos pelos mais diversos países. 

Em 1991 iniciaram-se as negociações formais entre os países, que culminaram com a 

realização, em 1992, da “Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento”, 

também conhecida como Cúpula da Terra ou Rio-92. A Rio-92 foi a maior 

Conferência realizada pelas Nações Unidas até o momento, com a presença de cerca de 

170 chefes de Estado, o que certamente denota a importância que o tema ambiental vinha 

ganhando na comunidade internacional. 

Como produtos dessa Conferência, foram assinados cinco documentos, sendo eles: 

Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica, Convenção Quadro 

das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Agenda 21, Declaração de Princípios sobre as 

Florestas e Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. 

O presente artigo dará especial ênfase à Convenção Quadro das Nações Unidas sobre 

Mudança do Clima, assinada em 1992 e em vigor desde março de 1994, com 186 países 

participantes. 

Os governos que se tornaram Partes da Convenção, ou seja, aqueles que assinaram e ratificaram 

o acordo, se propõem a estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera 

em um nível que impeça o desequilíbrio do sistema climático. Segundo a própria Convenção 

Esse nível deverá ser alcançado num prazo suficiente que permita aos ecossistemas adaptarem- 

se naturalmente à mudança do clima, que assegure que a produção de alimentos não seja ameaçada 

e que permita ao desenvolvimento econômico prosseguir de maneira sustentável. 2 

Nesse sentido, a Convenção tem o papel de orientar os governos no trabalho em conjunto 

para a implementação de iniciativas que reduzam os impactos das atividades humanas 

sobre o clima, de acordo com os contextos sócio-econômicos de cada país. 

A Convenção enfatiza que os países desenvolvidos – listados em seu Anexo I – são os principais 

responsáveis pelas emissões históricas e atuais, devendo liderar o combate às mudanças 

climáticas. De forma diferenciada, o tratado destaca que a prioridade dos países com industrialização 

tardia deve ser o seu desenvolvimento social e econômico. Isso porque a Convenção 

considera que as emissões per capita desses países ainda são relativamente baixas e reconhece 

que certas normas ambientais podem implicar custos demasiados para algumas nações. 

Segundo a Convenção Quadro sobre Mudança do Clima, tanto países desenvolvidos 

como aqueles em desenvolvimento devem quantificar os gases de efeito estufa por eles emitidos, 

assim como os sumidouros nacionais 3 . Também são obrigados a realizar programas 

nacionais de mitigação e adaptação, fortalecer a pesquisa científica e a difusão de tecnologias 

relevantes, além de promover a educação e conscientização pública. Aos países desenvolvidos 

cabe um certo número de compromissos adicionais, como limitação de suas emissões, proteção 

dos sumidouros e reservatórios de gases de efeito estufa 4 e, principalmente, retorno de suas

Meio Ambiente 

emissões aos níveis de 1990, até o ano de 2012, além de transferência de recursos tecnológicos 

e financeiros para que países em desenvolvimento cumpram suas obrigações na Convenção. 

Todas as iniciativas em prol da redução de emissões e adaptação aos efeitos das mudanças 

climáticas devem ser reportados à Conferência das Partes por meio dos chamados 

relatórios nacionais. 

Protocolo de Kyoto 

O Protocolo de Kyoto foi negociado a partir de 1995, após a entrada em vigor da Convenção-Quadro 

das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, assinado em 1997 na cidade 

que lhe deu nome, e constitui o mais importante acordo internacional ambiental pelo 

fato de fixar metas específicas, visando promover o equilíbrio climático, apesar de obrigar 

tão-somente os países industrializados (Anexo I), dentro do princípio da responsabilidade 

comum, mas diferenciada. 

A ausência de metas nos tratados internacionais assinados na Conferência do Rio, em 

1992, certamente foi a grande razão dos indicadores ambientais ruins apresentados dez anos 

depois na Cúpula Mundial de Johannesburgo, que revelaram que os países e seus governos 

assumem retoricamente compromissos com as grandes causas mundiais, mas não se esforçam 

para transformá-los em políticas e ações concretas. Em outras palavras, são prodigiosos 

em discursos de efeito e pobres em ações. 

Basicamente, o Protocolo de Kyoto estabelece que os países industrializados se comprometem 

a reduzir no período de 2008 a 2012 as emissões dos gases de efeito estufa em 

5,2%, com relação aos níveis de 1990. Apesar de ser um compromisso assumido pelos 

países que o ratificaram, o Protocolo não tem força de lei e não prevê penalidade para os 

integrantes que o descumprirem. 

Para a redução das emissões, o Protocolo de Kyoto determina que os países estabeleçam 

programas de redução das emissões dentro de seus territórios e dispõe sobre a necessidade de 

os países demonstrarem progresso no cumprimento de suas metas, 

considerando o tempo para implementação de legislação adequada, 

com a formulação de programas nacionais eficazes com relação às 

condições sócio-econômicas de cada nação. 

Entre os 28 artigos do texto, merecem destaque ainda a proposta 

de um sistema nacional para a estimativa das emissões de GEEs 

e da quantidade de gases removida pelos sumidouros; a busca por 

transferência de tecnologias ambientalmente seguras de propriedade 

pública; e a criação, no setor privado, de um ambiente propício à 

promoção dessas tecnologias. 

Para que os países possam cumprir suas metas, o Protocolo oferece 

mecanismos de flexibilização, que são instrumentos para cortar 

custos das iniciativas de redução de emissões dos GEEs. Os três mecanismos 

são conhecidos como Comércio de Emissões, Mecanismo 

de Desenvolvimento Limpo (MDL) e a Implementação Conjunta. 


220 | 


Mecanismo de Desenvolvimento Limpo 

No caso do Brasil, apenas o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo é aplicável, uma vez 

que os demais mecanismos são exclusivamente voltados aos países industrializados do Anexo 1. 

O MDL foi estabelecido pelo Artigo 12 do Protocolo de Kyoto e tem por objetivo facilitar 

a redução de emissões de gases causadores do efeito estufa, ao mesmo tempo em que 

visa promover iniciativas de sustentabilidade nos países em desenvolvimento. Isso acontece 

porque o MDL é o único mecanismo de flexibilização que permite aos países desenvolvidos, 

listados no Anexo 1, compensar parte de suas emissões investindo em projetos alocados nos 

países em desenvolvimento. 

No momento em que um país do Anexo 1 investe em projetos de mitigação num 

país em desenvolvimento, recebe em troca créditos denominados Reduções Certificadas 

de Emissão (RCE), que podem ser usados para o abatimento do total de emissões daquele 

país ou podem ser negociados no mercado internacional. A concessão de RCEs depende de 

regras e avaliações de diversas instituições para o controle efetivo dos resultados dos projetos 

no tocante a suas reduções de emissão. 

Na Conferência das Partes realizada em 2001 em Marrakech, definiram-se duas modalidades 

de projetos candidatos ao MDL: os de substituição de combustíveis e/ou aumento 

de eficiência energética em matrizes poluidoras, ou seja, que usem tecnologias com menor 

potencial de emissão de GEEs; e aqueles que visam a remoção e estocagem de CO 2 através de 

sumidouros e atividades relacionadas ao uso da terra, incluindo projetos de reflorestamento. 

O Acordo de Marrakech também definiu as regras finais para a aprovação dos projetos, 

criando a Comissão Executiva do MDL, que se responsabiliza pelo registro dos projetos e 

emissão dos créditos. Entre a elaboração do projeto e a certificação final, cada proponente 

deve cumprir procedimentos obrigatórios para a futura negociação dos créditos. A formação 

desse mercado passa, assim, pela capacidade de cumprimento desses requisitos-chave. 

Impactos das mudanças climáticas 

As mudanças climáticas já apresentam 

impactos reais e mensuráveis na comunidade 

internacional, tanto impactos naturais 

como aqueles já citados anteriormente, mas 

principalmente impactos econômicos. 

Estudo elaborado pelo governo inglês 

5 recentemente revela que tais impactos 

e custos econômicos superam fortemente 

os custos de uma ação preventiva, com a 

adoção de novas tecnologias mais limpas e 

a mudança de padrões de consumo. 

As mudanças climáticas afetarão os 

elementos básicos da vida das pessoas no

Meio Ambiente 

planeta – acesso à água, produção de alimentos, saúde e ambiente. Centenas de milhões de 

pessoas poderão sofrer de fome, de falta de água potável e de inundações costeiras à medida 

que o mundo vai aquecendo. Utilizando resultados de modelos econômicos formais, esse 

estudo calculou que, se nada for feito, o total dos custos e riscos das mudanças climáticas 

será equivalente à perda anual de, no mínimo, 5% do PIB global. Levando-se em conta uma 

série de riscos e impactos mais amplos, as estimativas dos danos poderão aumentar para 

20% ou mais do PIB mundial, calculado em cerca de 44 trilhões de dólares em 20056 . 

Em contraposição, os custos da implementação de medidas – a redução das emissões 

dos gases de efeito estufa, a fim de evitar os piores impactos das mudanças climáticas – podem 

ser estimados anualmente em cerca de 1% do PIB global. 

Todos os países serão afetados pelos impactos das mudanças climáticas. Os mais 

vulneráveis – os países e as populações mais pobres – serão os primeiros a sofrer e certamente 

serão os que sofrerão mais, embora tenham sido aqueles a contribuir menos para as causas 

do aquecimento global. Os custos das alterações extremas no clima, abrangendo as cheias, 

as secas, temporais e demais eventos naturais, já estão aumentando, até 

A ação contra as mudanças mesmo para os países ricos: o problema é global. 

climáticas será capaz A adaptação às mudanças climáticas – ou seja, a implementação de 

de criar importantes medidas para desenvolver a resistência às suas alterações – é essencial. Já 

oportunidades para não é possível impedir as mudanças climáticas que irão ocorrer nas pró- 

negócios, dado que serão ximas duas a três décadas, mas é possível proteger de certo modo as so- 

criados novos mercados ciedades e suas economias dos seus potenciais impactos. Só nos países em 

para as tecnologias de desenvolvimento a adaptação irá custar dezenas de milhares de milhões de 

energia limpa, assim dólares por ano, colocando ainda mais pressão nos recursos já escassos. Os 

como outras mercadorias esforços de adaptação, particularmente nos países em desenvolvimento, 

e serviços com menores deverão ser acelerados. 

emissões de gases Os custos de tomada de medidas serão divididos entre países desen- 

de efeito estufa 

volvidos e em desenvolvimento, não eximindo nenhuma parte da responsabilidade 

de atentar para a questão. 

A ação contra as mudanças climáticas será capaz de criar importantes oportunidades para 

negócios, dado que serão criados novos mercados para as tecnologias de energia limpa, assim 

como outras mercadorias e serviços com menores emissões de gases de efeito estufa. Esses mercados 

poderão crescer de forma a valerem anualmente centenas de milhares de milhões de dólares, 

e os postos de trabalho nestes setores irão aumentar em conformidade com esta situação. 

Posição brasileira 

O Brasil tem desempenhado papel importante na questão das mudanças climáticas 

desde a assinatura da Convenção Quadro em 1992 até os dias atuais e tem mostrado protagonismo 

nas negociações internacionais acerca do tema, tendo sido um dos líderes na 

condução de propostas inovadoras, a exemplo do que veio a se transformar no Mecanismo 

de Desenvolvimento Limpo (MDL), um instrumento criativo de financiamento a projetos 

de redução de emissões em países não-industrializados. 


222 | 


Conclusão 

Aliás, a idéia original seria a imposição de multas por emissões dos países industrializados, 

canalizando-se o produto da arrecadação a um fundo destinado ao financiamento do 

desenvolvimento de países em desenvolvimento. 

Exatamente por entender que o tema é absolutamente urgente e prioritário, foi criado em 

2000 o Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas com o objetivo principal de disseminar e engajar 

as diferentes esferas da sociedade (sociedade civil, governo e iniciativa privada) na discussão 

sobre o tema das mudanças climáticas. Além disso, o Fórum tem o intuito de preparar o presidente 

da República e seus ministros para a interlocução com os demais atores internacionais. 

Durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, este conversou pessoalmente 

com o presidente Clinton, Chirac e o primeiro-ministro Tony Blair, avocando para si o papel de 

promover a discussão desta temática tão complexa a envolver o futuro da humanidade. 

Esta iniciativa foi extremamente apoiada e reconhecida pela comunidade internacional 

e órgãos internacionais, que nela viram o embrião de um novo modelo de participação, no 

qual toda a sociedade é convidada a participar e se informar sobre as diferentes questões que 

permeiam seu convívio.O Fórum Brasileiro tem como meta também estimular a criação de 

fóruns estaduais que tratem do tema, considerando as especificidades de cada região. 

Desta forma, o primeiro fórum estadual criado foi o Fórum Paulista de Mudanças 

Climáticas Globais e de Biodiversidade, em 2005, por iniciativa do governo do estado, 

seguindo parte do modelo proposto pelo Fórum Brasileiro, porém agregando o tema da 

conservação da biodiversidade em sua agenda. 

O Fórum Paulista procura estabelecer uma sinergia entre os dois temas, agregando não 

somente a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas e a Convenção 

sobre Biodiversidade, mas também outras convenções que versam sobre os assuntos. 

Além disso, o Fórum apresenta objetivos mais específicos, como a capacitação da sociedade 

civil para participar das COPs (Convenção das Partes) nos dois temas; capacitação da iniciativa 

privada para elaborar projetos utilizando MDL e a elaboração de políticas públicas 

sobre os dois temas. 

A partir de então, outros fóruns foram criados, a exemplo do Fórum Paranaense, Capixaba, 

Baiano e Mineiro. Tais iniciativas denotam a importância dada pelos governos estaduais 

e demais setores da sociedade ao tema e caracterizam uma maneira inovadora de engajar 

a sociedade nesta questão, uma vez que une os setores governamental, privado e sociedade 

civil na discussão do tema. 

É, portanto, através de tantas evidências reais do aquecimento global, claramente necessária 

uma ação rápida e rigorosa, visto que as mudanças climáticas são uma questão global. 

Esta ação deverá fundamentar-se numa visão partilhada dos objetivos a serem atingidos 

em longo prazo, bem como basear-se no reforço mútuo das abordagens em nível nacional, 

regional e internacional. 

De fato, ignorar as mudanças climáticas irá prejudicar mais cedo ou mais tarde o crescimento 

econômico. A luta contra as mudanças climáticas é a estratégia em prol do cresci-

Notas 

Meio Ambiente 

mento a longo prazo, podendo ser implementada de forma a não limitar as aspirações ao 

crescimento por parte dos países ricos ou pobres. 

Dada a importância e urgência de se tratar do tema, países como China, Índia e Brasil terão 

que assumir, na minha opinião, compromissos de redução de suas emissões em um provável 

segundo período de compromissos a ser iniciado em 2012 no âmbito do Protocolo de Kyoto. 

No caso brasileiro, isso estará intimamente ligado ao efetivo controle do desmatamento, 

principalmente da Amazônia, uma vez que 75% das emissões brasileiras são causadas 

pelo desmatamento de suas florestas. 7 

Será necessária a implementação de políticas rígidas de comando e controle para que os 

índices de desmatamento, que hoje chegam a cerca de 18,9 mil km 2 por ano, segundo dados do 

Ministério do Meio Ambiente, sejam reduzidos e atinjam índices minimamente razoáveis. 

Em um país com a matriz energética limpa como o nosso, é inaceitável que a taxa de 

emissão de gases de efeito estufa decorrentes do desmatamento se mantenha nos níveis atuais. 

O protagonismo brasileiro nas negociações internacionais terá que ser expresso a partir de agora 

em suas políticas internas, conferindo a devida importância do tema à sua política nacional. 

1 Disponível em www.unfccc.org 

2 Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Artigo 2 

3 De acordo com a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Artigo 1, sumidouro significa qualquer 

processo, atividade ou mecanismo que remova um gás de efeito estufa, um aerosol ou um precursor de um gás de efeito 

estufa da atmosfera. 

4 De acordo com a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, Artigo 1, reservatório significa um 

componente ou componentes do sistema climático no qual fica armazenado um gás de efeito estufa ou um precursor 

de um gás de efeito estufa. 

5 Stern Review on the Economics of Climate Change, 2006 

6 Segundo relatório publicado pelo Banco Mundial, em 1 o de julho de 2006, disponível em http://siteresources. 

worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf 

7 Segundo dados do Primeiro Inventário de Emissões Antrópicas de Gases de Efeito Estufa, publicado pelo Ministério 

da Ciência e Tecnologia em 2004. 


Palácio do Planalto, década de 1970. Foto de Luis Humberto.


• Casimiro Neto 

Reforma eleitoral – Lei nº 842, de 1855 (Lei dos Círculos Eleitorais)

226 | 

Casimiro Neto* 

Reforma eleitoral 

Lei n o 842, de 1855 

(Lei dos Círculos Eleitorais) 

O programa de governo A Nona Legislatura (1853-1856) teve início em 3 de maio de 1853 e 

do Marquês de Paraná apresentou uma Câmara tão conservadora quanto a anterior. Da Província 

(MG) era realizar o ideal do Piauí, veio João Lustosa da Cunha Paranaguá, o segundo Marquês de 

da “Conciliação” entre Paranaguá; de Pernambuco, Domingos de Sousa Leão, Barão de Vila Bela 

os partidos, extremados – o aristocrático protetor de Joaquim Nabuco; da Bahia, o ilustre José 

pela violência das revoltas Antonio Saraiva. Foi também nessa Legislatura que tomou posse o 12º 

armadas que se sucederam Gabinete, no dia 6 de setembro de 1853. Na presidência do Conselho de 

até a pacificação dos Ministros é empossado o senador Honório Hermeto Carneiro Leão, Mar- 

conflitos em 1845. Seu quês de Paraná (MG), que inaugura seu gabinete da “Conciliação” e que 

propósito não era fundir infelizmente vem a falecer prematuramente, tristemente amargurado, no 

os dois partidos (liberal e dia 3 de setembro de 1856, pouco antes das eleições gerais. A sua morte 

conservador), liquidando- deixou um vazio de difícil preenchimento, deixando o mundo político 

os, mas reunir esforços apreensivo e desorientado. 

em prol do bem comum, O programa de governo do Marquês de Paraná (MG) era realizar o 

da nação brasileira 

ideal da “Conciliação” entre os partidos, extremados pela violência das revoltas 

armadas que se sucederam até a pacificação dos conflitos, em 1845. 

Seu propósito não era fundir os dois partidos (liberal e conservador), liquidando-os, mas 

reunir esforços em prol do bem comum, da nação brasileira. O professor Octaciano Nogueira 

(2001) nos ensina que a Conciliação que ele moldou continuou lentamente a produzir 

frutos. Abrandam-se os radicalismos dos dois partidos existentes e é na crista de uma onda arrebatadora 

que ressurge, renascido e renovado, o novo liberalismo. Já Affonso Arinos de Melo 

Franco afirma que talvez o mal maior da Conciliação haja sido sua origem dentro do governo, 

em vez de surgir no seio da Assembléia Geral. De fato, Pedro II, sabe-se, hoje, dirigiu a manobra 

de Paraná, mas seu inspirador foi Paula Sousa. A esse respeito, o deputado José Tomás Nabuco 

de Araújo (PE), que havia sido ministro no Gabinete do Marquês do Paraná (elevado ao 

Senado em 1858), dizia da tribuna da Câmara em 1857 que a política de Conciliação não 

pode ser senão de transição; a ausência de partidos é um mal e, eu direi mesmo, uma contingência 

de perigo. 

*Casimiro Neto, professor, historiador, pesquisador e especialista em Instituições e Processos Políticos do Legislativo.


Reforma eleitoral – Lei dos Círculos na Câmara dos Senadores 

Em 1855, o Marquês de Paraná (MG) leva avante a “reforma eleitoral” que já havia 

sido preconizada também pelo presidente do Conselho de Ministros (9º Gabinete – 31/5 a 

29/9/1848), senador Francisco de Paula Souza e Melo (SP). A denominada “Lei dos Círculos” 

(a eleição para deputados passou a ser feita com a divisão das províncias em distritos de 

um só representante) teve origem no Senado com a apresentação do projeto 

no dia 3 de agosto de 1846 pelo senador Paula Souza (SP), com data de 

28 de julho, que, aliás, não teve seguimento e ficou, como era natural, nas 

pastas da respectiva comissão. 

No relatório lido às câmaras, no ano seguinte, pelo ministro do Império, 

deputado Joaquim Marcelino de Brito (6º Gabinete – 2/5/1846 a 

21/5/1847), dizia-se tantas foram as duvidas ocorridas na execução da lei 

eleitoral de 19 de agosto de 1846 e tal é a gravidade de algumas e tão transcedente 

é o objeto em si mesmo, que eu não posso furtar-me ao dever de solicitar 

do vosso patriotismo a prompta revisão desta lei. 1 

“Tantas foram as duvidas 

ocorridas na execução 

da lei eleitoral de 19 de 

agosto de 1846 e tal é 

a gravidade de algumas 

e tão transcedente é o 

objeto em si mesmo, 

que eu não posso furtarme 

ao dever de solicitar 

do vosso patriotismo a Mais tarde, em 1848, o senador Francisco de Paula Souza e Melo 

prompta revisão desta lei” (SP), então presidente do Conselho de Ministros, promove a discussão do 

seu projeto, sobre o qual deram parecer a Comissão de Constituição e a de 

Legislação do Senado, em 28 de junho de 1848, concluindo com um projeto substitutivo 

assinado por todos os membros das comissões. 

É interessante notar que o parecer das comissões estava assinado, entre outros senadores, 

por Honório Hermeto Carneiro Leão, Marquês de Paraná (MG), futuro presidente do 

Conselho de Ministros do 12º Gabinete. O parecer 

e projeto foram votados em segunda discussão 

no dia 31 de agosto de 1848, tendo falado sobre 

eles os senadores Paula Sousa (SP), autor da proposição, 

Carneiro Leão (MG) e Nicolau Pereira 

de Campos Vergueiro (MG) a favor; Antônio da 

Cunha Vasconcelos (PB), contra; Antônio Paulino 

Limpo de Abreu, Visconde de Abaeté (MG), 

e Manoel Alves Branco, Visconde de Caravelas 

(BA), com relação a alguns artigos. Em 1851, o 

referido projeto teve ainda discussão, mas ficou 

adiado na sessão de 9 de maio do mesmo ano. 

Desta data até 1855 nada se fez a respeito do 

projeto. Nesse ano, porém, o Marquês de Paraná 

(MG), Presidente do Conselho de Ministros, 

chamou-o de novo ao debate, e sendo sobre ele 

ouvidas a Comissão de Constituição e a de Le- 

gislação, lavrou-se outro parecer, que foi lido na 

sessão de 9 de junho de 1855. Sobre esse parecer 

Honório Hermeto Carneiro Leão, 

Marquês de Paraná (MG) 


228 | 

Casimiro Neto 

divergiram os membros das comissões, entendendo os senadores Euzébio de Queiróz Coutinho 

Matoso da Câmara (RJ), relator, Pedro de Araújo Lima, Marquês de Olinda (PE), e 

Caetano Diana Lopes da Gama, Visconde de Maranguape (PE), que a eleição por círculos 

e as incompatibilidades eram inconstitucionais, ao passo que os senadores 

Em 9 de agosto o José Antônio Pimenta Bueno, Marquês de São Vicente (SP), Cândido José 

projeto foi aprovado de Araújo Viana, Visconde de Sapucaí (MG), e Gabriel Mendes dos Santos 

em terceira discussão, (MG) sustentavam a eleição por círculos, manifestando-se, porém, este 

com emendas (maioria último contra as incompatibilidades, pela sua inconstitucionalidade. 

de 3 votos em votação Começou a discussão a 16 de julho, abrindo-a o senador Euzébio 

simbólica), e enviado à de Queiróz (RJ) com esclarecedor pronunciamento, a quem respondeu 


o Marquês de Paraná (MG). Depois falaram os senadores Francisco José 

Acaiaba Montezuma, Visconde de Jequitinhonha (BA), José Ildefonso de 

Souza Ramos, Visconde de Jaguari (MG), e outros. Em 9 de agosto o projeto foi aprovado 

em terceira discussão, com emendas (maioria de 3 votos em votação simbólica), e enviado 

à Câmara dos Deputados. 

Os argumentos em que se baseava a discussão da eleição por círculos podem ser resumidos 

nos seguintes tópicos: 

1 – diminuir a influência do governo nas eleições provinciais e as fraudes eleitorais; 

2 – pôr o eleito em contato com o eleitor; 3 – facilitar a fiscalização da eleição por parte das 

câmaras; 4 – oferecer menores perigos e abalos à sociedade do que uma eleição geral em toda a 

província, pondo em jogo o conjunto de paixões e interesses provinciais; 5 – moderar o espírito 

de provincialismo; 6 – tirar das grandes deputações o espírito de união e disciplina que as tornavam 

preponderantes sobre as pequenas; 7 – diminuir a pressão que sobre o governo exerciam as 

grandes deputações vinculadas pelos mesmos interesses; 8 – dar lugar à consulta dos interesses 

locais, naturalmente mais bem conhecidos dos deputados de distrito; 9 – finalmente, e este era o 

principal fundamento, o de impedir que as maiorias locais fossem esmagadas e anuladas pelas províncias, 

de modo a dar entrada no Parlamento a todas as expectativas sociais e opiniões políticas. 

Retrospectiva eleitoral 

Após a Independência do Brasil (1822) até 1842, vigoraram no país as “Instruções 

Eleitorais” expedidas através da Decisão do Governo nº 57, de 19 de junho de 1822, com a 

rubrica do ministro e secretário de Estado dos Negócios do Reino do Brasil e Estrangeiros, 

José Bonifácio de Andrada e Silva (SP). 

No dia 26 de março de 1824 foi expedido decreto que tornava sem efeito o decreto de 

17 de novembro de 1823, sobre as eleições de deputados para a nova Assembléia Constituinte, 

e mandava proceder à eleição dos deputados e senadores da Assembléia Geral Legislativa 

do Império do Brasil e dos membros dos Conselhos Gerais das Províncias. Acompanham 

o decreto as instruções baixadas pelo ministro e secretário de Estado dos Negócios do 

Império, João Severiano Maciel da Costa (MG). 

Em 4 de maio de 1842, três dias após a primeira dissolução da Câmara dos Deputados, 

foi expedido o Decreto nº 157, com a rubrica de D.Pedro II, que dá novas instruções sobre


a maneira de se proceder às eleições gerais e provinciais. Foi instituído o alistamento prévio, 

a eleição das mesas e proibido o voto por procuração. Politicamente estas instruções visavam 

deter os excessos da maioria liberal, que começara a predominar na Câmara dos Deputados 

após a aprovação do projeto de proclamação da maioridade do jovem impe- 

Foi a primeira lei sobre rador, em 23 de julho de 1840. Mas, cabe destacar, estas instruções só tive- 

eleições que não era ram validade para as eleições da Quinta Legislatura (1843-1844), porque a 

originária do Governo partir da Sexta Legislatura voltaram as instruções de 26 de março de 1824. 

Imperial, sendo elaborada Essa primeira reforma da legislação eleitoral era de extrema importância, 

em cumprimento de pois foi feita em virtude da crise originada com a dissolução prévia da Câ- 

dispositivo constitucional. mara dos Deputados, quando o motivo invocado pelo gabinete ministerial 

Regulamenta as eleições foi exatamente o da inautenticidade da representação parlamentar. Sendo 

do Império do Brasil, uma reforma consumada através de ato do Poder Executivo, terminou pro- 

assegurando, até quanto vocando polêmicos debates e foi motivo para aprovação da Carta de Lei nº 

possível, a regularidade 387, de 19 de agosto de 1846, que regula a maneira de proceder as eleições de 

no registro e qualificação senadores, deputados, membros das Assembléas Provinciais, Juizes de Paz, e Câ- 

dos eleitores 

maras Municipais, também conhecida como “Lei Regulamentar das eleições 

do Império do Brasil”. Foi a primeira lei sobre eleições que não era originária 

do Governo Imperial, sendo elaborada em cumprimento de dispositivo constitucional. Regulamenta 

as eleições do Império do Brasil, assegurando, até quanto possível, a regularidade no 

registro e qualificação dos eleitores. Essa lei, revogando as anteriores, condensa as instruções 

para eleições provinciais e municipais e estabelece, pela primeira vez, uma data para eleições 

simultâneas em todo o Império. Foi um grande avanço no sentido da legitimidade da representação 

e uma tentativa da Câmara temporária para moralizar o sufrágio popular. Em 10 de 

fevereiro de 1847 foi expedido o Decreto nº 500, que regulava o modo pelo qual se deveria 

executar a Lei Regulamentar das Eleições, e, em 13 de setembro de 1852, foi expedido e 

sancionado pelo Imperador o Decreto nº 671, da Assembléia Geral Legislativa, que alterava a 

divisão dos Colégios Eleitorais das diversas províncias de acordo com a Lei nº 387. 

A verdade é que os interesses partidários, interpretando e mutilando ao seu sabor os 

preceitos da Carta de Lei nº 387, fazem de uma obra bem organizada e delineada com esmero 

um tipo disforme e sem aplicação prática. Põe-se, então, à conta do projeto aprovado, os 

abusos nas eleições que se seguem, quando para semelhante resultado havia somente contribuído 

a sua inexecução e a paixão política. O aconselhado seria, pelas regras da prudência, 

tentar o seu melhoramento, e não a sua substituição. Começavam, então, os debates para 

aprovar um novo projeto. 

No dia 3 de junho de 1853, os deputados João Antônio de Miranda (RJ) e João Manoel 

Pereira da Silva (RJ) apresentam um projeto sobre incompatibilidades e distritos eleitorais 

que determinava, no artigo primeiro, que as províncias do império serão divididas em tantos 

circulos quantos forem os respectivos deputados geraes. Interessante notar que o artigo quinto declarava 

que “s funções de deputados geraes serão gratuitas. A nenhum pretexto lhes é devida indemnisação 

de especie alguma. O projeto foi julgado objeto de deliberação e mandado imprimir. 

No dia 25 de maio de 1855 o deputado Justiniano José da Rocha (MG) apresenta 

proposição (que foi lida e acolhida) que indicava que as comissões de constituição e poderes, de 


230 | 

Casimiro Neto 

justiça civil, e de justiça criminal, revendo o projeto de lei apresentado ao senado em 1848 pelo 

senador Carneiro Leão, acerca de eleições, e fazendo-lhe as alterações necessárias, dê o seu parecer 

de fórma a entrar esse projecto nas discussões da câmara. 

No dia 1º de junho de 1855 é dada a palavra ao deputado Carlos Carneiro de Campos 

(SP), que diz: 

Sr. Presidente, pedi a palavra para ter a honra de offerecer á consideração da câmara 

um projecto que julgo da maior importância, e que pela gravidade da sua matéria eu me 

apresso em apresental-o ao seu prudente e calmo exame. (...) Um dos defeitos do methodo 

eleitoral atual, ou antes uma das necessidades que muitos entendem dever ser attendidas na 

reforma eleitoral, é fazer-se a eleição por circulos, e não como até agora por província. Eu 

consigno tambem essa idea no meu projeto; penso que na composição dos corpos legislativos, 

sendo o maior desideratum que todos os interesses que se levantão na sociedade possão ser 

ahi ouvidos e representados, e pelas discussões tornarem-se compatíveis e produzirem a 

expressão do interesse geral, é conveniente todo aquelle systema eleitoral que dê possibilidade 

a representantes da maior somma desses mesmos interesses. 

O systema actual produzindo eleições por províncias parece a muitos que póde impedir 

a representação de muitos interesses, abafando á maioria da província o comparecimento 

e audiência de parcialidades menores que em tudo convinhão ser representadas no corpo 

legislativo. 

Em seguida é lido o projeto sobre reforma eleitoral, cujo parágrafo primeiro do artigo 

segundo declara que as províncias do império serão divididas em tantos districtos eleitoraes 

quantos forem os seus deputados á assembléia geral. 

Reforma eleitoral – Lei dos Círculos 

Na Câmara dos Deputados 

Como no Senado, o parecer 

era totalmente contrário 

ao projeto ministerial, que 

reputava inconstitucional 

nas suas idéias centrais: 

incompatibilidade e 

círculos. Além disso, 

ainda reputava ineficaz 

a primeira medida e 

prejudicial a segunda 

No dia 18 de agosto de 1855, no plenário da Câmara dos Deputados é lido ofício do 

primeiro-secretário do Senado sobre projeto de incompatibilidades e eleições por círculos. 

Consultado o Plenário, é decidido que o projeto vá à Comissão de Constituição e Poderes, 

sem prejuízo da impressão para o devido conhecimento de todos os parlamentares. 

No dia 22 de agosto a Comissão de Constituição e Poderes, composta 

pelos deputados Zacarias de Góis e Vasconcelos (BA), relator, Jerônimo 

Martiniano Figueira de Melo (PE) e Diogo Teixeira de Macedo (RJ), apresenta 

seu parecer ao Projeto de Lei nº 69, de 1855, vindo da Câmara dos 

Senadores e que alterava a Lei de 19 de agosto de 1846. É lido em plenário. 

Como no Senado, o parecer era totalmente contrário ao projeto ministerial, 

que reputava inconstitucional nas suas idéias centrais: incompatibilidade 

e círculos. Além disso, ainda reputava ineficaz a primeira medida e 

prejudicial a segunda. Quanto aos inconvenientes desta, explanava mais

detalhamente o que dissera a Comissão de Constituição 

do Senado, com novas reflexões sobre a matéria. 

Entre outros assuntos, discutia-se a vantagem do 

contato entre o eleito e seu eleitor. Parecia-lhes que a 

dependência em que os candidatos teriam de ficar das 

elites locais (cuja preponderância com a reforma iria 

subir muito) rebaixaria a missão dos representantes. A 

Comissão reputava a medida das incompatibilidades 

ineficaz porque, proibindo a eleição de certos funcionários 

nos distritos de sua jurisdição, não obstava as 

permutas de serviços que entre si pudessem prestar 

quando combinassem cada um fazer eleger no distrito 

de sua jurisdição o amigo incompatível no seu próprio 

distrito. Ao final 


Braz Carneiro Nogueira da Costa e 

Gama - Visconde de Baependi 

declarando-se assim contra a proposição do senado a commissão de constituição, todavia, 

persuadida de que os debates offerecerão occasião opportuna de mais profundamente avaliar-se 

a matéria da mesma proposição, e de pronunciar-se a camara com a prudencia e sabedoria que 

são proprias, é de parecer: Que a proposição do senado seja submetida á discussão na camara. 

Na sessão ordinária de 25 de agosto começou o debate referente ao projeto e seu respectivo 

parecer. As discussões e pronunciamentos continuaram nas sessões dos dias 27, 28, 

29, 30 e 31 daquele mês e 1º de setembro, ocasião (terceira discussão) em que foi aprovado, 

em votação nominal, por 54 votos contra 36. Apesar de tomar parte nos debates oradores 

de merecimento e respeito, a questão estava esgotada, principalmente depois que, na sessão 

de 27, o presidente do Conselho de Ministros, Marquês de Paraná, fez 

As províncias são da aprovação da lei uma questão de Gabinete ao participar do debate do 

divididas em tantos projeto e afirmar que desde o principio da organização do gabinete actual foi 

“Distritos Eleitorais” esta uma medida que julgamos possível levar a effeito em benefício do paiz, a 

quantos forem os seus bem da liberdade das eleições. No dia 3 de setembro subiu o projeto à sanção 

deputados à Assembléia imperial. Transformou-se na Lei nº 842, de 19 de setembro de 1855. 

Geral Legislativa. A lei aprovada altera as eleições do Império do Brasil e faz uma com- 

Ficou conhecida como pleta transformação do regime até então vigente. As províncias são divi- 

“Lei dos Círculos” didas em tantos “Distritos Eleitorais” quantos forem os seus deputados à 

porque estabelecia o Assembléia Geral Legislativa. Ficou conhecida como “Lei dos Círculos” 

voto por distritos, ou porque estabelecia o voto por distritos, ou círculos eleitorais. Um só repre- 

círculos eleitorais sentante para cada distrito eleitoral e eleição também dos seus suplentes, 

interiorizando as eleições e dando força às influências locais. Voto distrital 

puro, melhorando a representação urbana e rural. 

Cabe destacar, de acordo com Afonso Arinos de Melo Franco (1978), que 


232 | 

Casimiro Neto 

A importância da lei, para a qual o Marquês de Paraná contou com o firme apoio 

do Imperador D. Pedro II, residia no fato de que, na eleição por províncias saíam mais 

facilmente vitoriosas as influências gerais, das capitais e centros maiores, enquanto os círculos 

interiorizavam os pleitos, dando força às influências locais. Julgava-se, com razão, que, ainda 

admitidos os vícios do processo eleitoral, a representação seria mais genuína. Diminuíram os 

“deputados de enxurrada”, como disse o Marquês de Paraná, no seu habitual altaneiro. Mais 

alegou-se que o círculo facilitava, com o juiz e o delegado, o predomínio dos tiranetes locais. 

Realizadas as eleições, essa lei vem a sofrer severas críticas, entre elas a 

A verdade é que de ter contribuído para o enfraquecimento dos partidos políticos. Por isso, 

a circunscrição territorial antes de novo pleito, luta-se por sua revogação. Portanto, essa lei só vigorou 

traçada no Decreto nº para a Décima Legislatura (1857-1860), pois em 18 de agosto de 1860, de- 

842, de 19 de setembro pois de aprovado pela Assembléia Geral Legislativa, foi sancionado pelo Im- 

de 1855, e o pequeno perador o Decreto nº 1.082, que alterou a Carta de Lei nº 387 e o Decreto 

número de eleitores nº 842, que trataram das eleições passadas. Foi a segunda “Lei dos Círculos”. 

tendiam a falsear a fiel Manteve os distritos eleitorais, mas com três deputados e abolindo a eleição 

expressão do voto 

de suplentes. Exigia ainda que as autoridades se desincompatibilizassem de 

seus cargos seis meses antes dos pleitos. Amplia-se a representação da propriedade 

rural. Essa lei vai perdurar até a 15ª Legislatura (1872-1875). 

A verdade é que a circunscrição territorial traçada no Decreto nº 842, de 19 de setembro 

de 1855, e o pequeno número de eleitores tendiam a falsear a fiel expressão do voto, 

dando lugar a indecorosas transações entre os candidatos e localizando por modo tal a 

eleição, que o deputado não era propriamente o representante da nação, mas o eleito de seu 

reduto eleitoral, desligando-se assim dos laços do partido e mais acessível, portanto, à influência 

do poder local. Pretendendo sanar tão sérios inconvenientes, aprova-se e decreta-se o 

alargamento dos círculos com três deputados e, com isso, estabelecem-se novas incompatibilidades. 

A promulgação dessa lei não tardou em trazer desilusões a seus autores, e nem foi 

ela, como se imaginava, o elo que fornecesse ao país uma representação legítima. 

A reforma eleitoral seguinte, que instituiu o título de qualificação dos eleitores e que 

autorizou o governo a coligir e publicar por decreto todas as disposições que ficaram vigorando 

em relação ao processo eleitoral, foi aprovada pelo Decreto nº 2.675, de 20 de outubro 

de 1875. Depois dessa, seguiu a “Lei Saraiva”, de 9 de janeiro de 1881, que, sem reformar a 

Constituição do Império, instituiu o voto direto, que vigorou até o fim do regime imperial. 

A participação dos cidadãos e a revisão eleitoral 

No Brasil, poucos cidadãos participaram, entre 1821 e 1881, do processo de escolha de 

deputados e senadores. O sistema era indireto (colégio eleitoral censitário), ou a denominada 

“eleição de dois graus”, o que representava relativamente o que se praticou na época em 

Portugal e Espanha, com eleições em quatro turnos. Para nós, um avanço, mas, como o voto 

era censitário, abrangia pouco mais de 1% de população – uma realidade do nosso sistema 

eleitoral que só vai mudar (lentamente) a partir da Proclamação da República, em 1889.

Barbosa Lima Sobrinho (2001) esclarece que 

D. Pedro II 

A Fala do Trono 


Tivemos, de fato, numerosas reformas eleitorais, a partir de 1821, embora pudéssemos 

assinalar, na lista das insistentes e esperançosas, com que se procurava estabelecer a verdade 

do regime representativo, quatro ou cinco reformas essenciais: a de 1846, que reconhecera 

a competência do Poder Legislativo para regular as eleições; a de 1855, que estabelecera os 

círculos de um deputado; a de 1875, que instituíra o sistema do voto em chapa incompleta; 

a de 1881, com o voto direto; a de 1904, com o voto cumulativo, e a de 1932, com a 

representação proporcional e com o voto secreto. Mas entre todas as reformas, a de 1881 e 

a de 1932 se destacam pela audácia das soluções e lealdade de seus propósitos democráticos. 

Todas as outras condensaram reivindicações, ou experiências, que não puderam resistir, por 

muito tempo, à erosão das paixões políticas. 

Diz, ainda, que devemos observar 

que não há lei que possa resistir impunemente à coação, à fraude, 

ao espírito de chicana. O único princípio certo, e que o tempo não 

destrói, é o de que uma lei eleitoral excelente é a que não vigora 

por muito tempo. Há que revê-la, modificá-la, constantemente, 

nesse corpo a corpo com o facciosismo, em que a imaginação 

descobre novas fórmulas de vitória, a que a lei precisa acudir, de 

imediato, com outros meios de defesa. 

Por isso não são poucas as vozes que se mostram descrentes 

da eficácia das leis eleitorais. Já em 1875, D. Pedro II escrevia a 

Rio Branco, dizendo-lhe: “Cada vez me entristeço e me envergonho 

mais do que têm sido, e serão ainda por muito tempo, adotem-se 

as medidas que se adotarem, as eleições entre nós. Não é o vestido 

– observava o Imperador – que tornará vestal a Messalina, porém, sim, a 

educação do povo e, portanto, a do Governo”. 

No encerramento da Assembléia Geral Legislativa (Terceira Sessão Legislativa, da Nona 

Legislatura), no dia 4 de setembro de 1855, o Imperador D. Pedro II, em sua solene “Fala 

do Trono”, declara suas esperanças pela aprovação da reforma eleitoral: Augustos e dignissimos 

Srs. representantes da nação. A sessão legislativa que hoje termina será assignalada pela 

reforma decretada no systema eleitoral. Congratulo-me comvosco por essa medida, que espero 

produzirá beneficos resultados. 

Mas, na abertura da Assembléia Geral Legislativa (Terceira Sessão Legislativa, da Décima 

Legislatura) no dia 10 de maio de 1859, o Imperador D. Pedro II, em sua “Fala do 

Trono”, reconhece que a execução da lei eleitoral revelou alguns inconvenientes e abusos, que 


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Casimiro Neto 

urge examinar e remover. A Câmara dos Deputados, no “Projeto de Voto de Graças” apresentado 

na Sessão Ordinária de 21 de maio de 1859, concorda com o Imperador e assim deixa 

escrito o seguinte teor: compenetrada da necessidade urgente de serem examinados e removidos 

alguns inconvenientes e abusos, que revelara a execução da lei eleitoral, a Câmara dos Deputados 

empenhará todos os seus esforços para que o exercício dos direitos políticos dos cidadãos possa ter 

lugar à sombra de mais seguras garantias. 

Deputado Eduardo Ferreira França (BA) 2 

Pronunciamento histórico (grafia da época) 3 

Ordem do Dia. 

Sessão Ordinária do dia 25 de agosto de 1855. 

Entra em segunda discussão, o Projeto de Lei nº 69, do Senado, que altera a Carta de 

Lei nº 387, de 19 de agosto de 1846, com o Parecer nº 78, da Comissão de Constituição e 

Poderes da Câmara dos Deputados. 

Pedem a palavra contra 13 oradores, e 14 a favor 

O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Eduardo França. 

O Sr. Eduardo França: - Trata-se de uma questão de grande momento. (Apoiados) É 

mister pois que os debates sejão feitos com toda a calma, é mister appellar unicamente para 

a razão e para as armas do raciocínio. 

A questão é muito importante, mas os debates no senado forão tão amplos, tão distinctos 

oradores se fizerão ouvir, que parece que não resta mais argumento algum que se possa 

propôr, e que foi esgotada a materia. Todavia, Sr. Presidente, entendo que ainda é possível 

até certo ponto esclarecer o assumpto em discussão; e comquanto eu não desconheça que 

tenho de ficar muito áquem da importancia do objecto, pedirei á camara desculpa por lhe 

fazer ouvir minha debil voz, tanto mais quanto me acho profundamente magoado pelas 

dolorosas noticias agora recebidas da minha infeliz provincia. 

O projecto, Sr. Presidente, tem por fim tres pontos principaes: garantir a liberdade do 

voto, promover uma reforma parlamentar, e em terceiro lugar conjunctamente fazer com 

que a administração da justiça no nosso paiz seja melhor do que actualmente. (Apoiado.) 

Eis aqui, segundo me parece, os tres pontos cardiaes do projecto, o fim a que ele se propõe. 

Quaes são os meios apresentados pelo projecto para chegarmos a este fim? Dous são estes 

meios: os circulos e as incompatibilidades. 

Examinemos pois, Sr. Presidente, se a decretação dos circulos e se a decretação das 

incompatibilidades podem trazer maior liberdade do voto, um parlamento mais bem organisado, 

e uma melhor administração da justiça. Por isso Sr. Presidente, eu principiarei 

por fallar da utilidade destas duas medidas, e depois fallarei da sua constitucionalidade, 

porque se estas medidas não fossem julgadas uteis, escusado seria fallar-se da sua constitucionalidade; 

mas por outro lado se sua utilidade ficar reconhecida, convém que examinemos 

a sua constitucionalidade, porque embora uma medida seja muito util, ou pareça sêl-o, se 

ella offender a constituição do império nós não a devemos adoptar. A nossa constituição é


tão bella, a nossa constituição bem executada faria tão efficazmente a felicidade do paiz, que 

tudo o que se póde oppôr a ella é para mim inteiramente prejudicial. Portanto, bem que 

uma medida seja julgada util, é mister que nós a reconheçamos constitucional, como não 

offensiva da constituição do estado, para que possamos adoptar. 

Tratarei primeiro da utilidade dos circulos em relação á liberdade do voto. 

Sr. Presidente, a liberdade do voto fica mais bem garantida com a adopção dos circulos. 

Qualquer acção do governo, a acção mesma das influencias locaes, fica mais retringida e 

neutralisada com a presença dos candidatos que vão alli pleitear a sua eleição, e que, pondose 

em contacto mais immediato com os eleitores, os animão, e lhes dão mais energia para 

resistir ás ameaças que lhes quiserem fazer. 

O Sr. Figueira de Mello: - Não apoiado. 

O Sr. E. França: - Sr. Presidente, não será tão facil em um circulo, como acontece na 

eleição por provincia, impôr uma chapa de designados do governo. Não será tão fácil pôr em 

pratica os manejos de corrupção que se empregão todas as vezes que a eleição é por assim dizer 

abandonada, todas as vezes que os candidatos não estão presentes para vigiar a eleição. 

O Sr. Figueira de Mello: - Logo, para a eleição do circulo o candidato deve ser 

tirado do mesmo lugar. 

O Sr. E. França: - Sr. Presidente, com os circulos a liberdade do voto ganha muito, as 

influencias illegitimas devem desapparecer para serem substituídas por aquellas que se fundão 

no merito. (Apoiados.) Hoje é muito facil á potencias mal intencionadas viciar a eleição, 

alterando as actas, e substituindo as cedulas nas urnas; por meio dos circulos, Sr. Presidente, 

há de haver maior fiscalisação da parte dos candidatos e dos interessados contra uma falsa 

eleição; os abusos da autoridade são logo conhecidos, e podem ser logo contrabalançados e 

obstados. Com os circulos os interesses do eleitor e do candidato tomão grande incremento, 

poque não se trata sómente de concorrer para a eleição, mas de eleger-se um representante, 

e as influencias locaes não ficão entregues a si mesmas, não poderão, quando mal intencionadas, 

empregar a sua influencia illegitima para alterar a eleição, porque, então, existindo 

interesse em que a eleição não seja feita no sentido da influencia prejudicial, ou do governo, 

outras influencias se levantão para contrabalançar e fazer desapparecer aquella. 

O Sr. F. Octaviano: A influencia da policia. (Há varios apartes.) 

O Sr. Presidente: - Attenção! 

O Sr. E. França: - Sr. Presidente, por meio dos circulos os eleitores conhecem muito 

melhor os candidatos. Os candidatos têm necessidade de fazer conhecer suas opiniões, têm 

necessidade de fazer conhecer os seus sentimentos, os seus projectos; as candidaturas serão 

discutidas, apreciadas, avaliadas, e o eleitor que vai eleger, e fazer escolha de um representante 

do seu circulo, terá mais cuidado nessa escolha. Portanto, Sr. Presidente, é claro que 

por este lado a instituição da eleição por circulos é proficua. 

Demais, Sr. Presidente, nós vemos que uma lista de candidatos é apresentada á eleição 

da provincia debaixo da influencia da autoridade. O governo quer que a eleição recaia em 

certos e determinados individuos, mas a maioria da provincia os repelle, ou outros candidatos 

são eleitos; e acontece então muitas vezes, Sr. Presidente, que um único collegio vai 

transtornar a eleição de uma provincia inteira, porque aquelle collegio, de que a autoridade 


236 | 

Casimiro Neto 

póde dispôr, vai influir sobre a eleição, carregando toda a votação nos candidatos do governo, 

e se a differença póde ser reunida resulta que um único collegio eleitoral vai fazer 

annullar a eleição de toda uma provincia, unicamente porque o governo tem poder decidido 

em collegio. Isto acontece muitas vezes, Sr. Presidente, e é facto que se dá todos os dias nas 

eleições das camaras municipaes, onde vemos todas as freguezias escolherem certos cidadãos, 

e uma só freguezia transtornar essa eleição, visto como o resultado de sua votação, guardado 

de proposito para ser ultimado depois de conhecido o das outras freguezias, é adrede 

arranjado para se favorecer tal ou tal candidatura em detrimento de outra, e assim uma só 

freguezia altera profundamente a eleição, e lhe dá um desfecho inesperado. O que acontece 

nas eleições de vereadores succede na eleição dos deputados. E será isto conforme com o que 

ordena a constituição, estarão satisfeitos os seus preceitos? A resposta não é duvidosa. Onde 

está a liberdade na eleição e sua legitimidade? Uma única influencia illegitima, se não póde 

fazer com que os seus candidatos tenhão a maioria dos votos, pelos menos exclue da lista dos 

eleitos ao candidato que não é de sua sympathia, ou contra o qual têm recommendações do 

governo. Assim pois a importancia da influencia illegitima ou mal intencionada é mantida 

pela lei actual; com os circulos isto não póde acontecer; pelo menos em tão grande escala; a 

influencia perniciosa se circumscreverá na sua localidade, mas não estenderá seu dominio, 

e não influirá mesmo indirectamente, na eleição das outras localidades e da provincia. Portanto 

parece-me que a liberdade do voto fica bem garantida. O governo, ou uma autoridade 

qualquer, para vencer em um circulo cuja opinião lhe seja contrária tem de empregar meios 

que ficão muito patentes, em emfim de empregar a força, e eu já disse que antes quero o 

emprego da força do que o emprego da corrupção. 

A respeito da representação nacional não há duvida nenhuma que a instituição dos circulos 

há de trazer uma reforma parlamentar, e como muito bem disse um honrado senador, 

as diversas opiniões politicas hão de ser representadas . Não há de ser esta camara a partilha 

exclusiva de um ou outro partido, não há de ser uma camara unanime, e todos nós sabemos 

qual é a desvantagem para o paiz das camaras unanimes, mesmo para o governo que promove 

a sua eleição. O parlamento há de ser mais bem composto, porque virão para elle os representantes 

das localidades, homens conhecedores das necessidades vitaes do paiz. (Apoiados.) 

As diversas opiniões enviarão os seus legitimos representantes, a eleição penderá a tomar um 

caracter de verdadeiro interesse nacional, e deixará de ser a expressão de sentimentos egoisticos. 

Senhores, a constituição tem por fim conservar e garantir os direitos de cada um dos 

cidadãos, não são os interesses e os direitos de collecção que ella garante, porque ao individuo 

é que pertencem os direitos. Os representantes devem-se identificar o mais possivel 

com os interesses de seus representados; devem conhecer as necessidades destes, e os meios 

de satisfazel-as, defendendo os seus direitos. Alargar os circulos da votação, ou confundilos 

todos por assim dizer em um só circulo, ou uma só votação, e os interesses individuaes 

serão desconhecidos, mal protegidos, e sempre mal representados. A eleição que mais se 

approximar da eleição universal será aquella que há de apresentar mais benefícios; e sem 

os inconvenientes praticos da eleição universal, que realmente se tem demonstrado que 

é nociva para o paiz que a adopta, a eleição por circulos produz todas as suas vantagens, 

podendo-se sem receio algum augmentar o numero de eleitores, e por conseguinte fazer-

se com que maior numero de cidadãos intervenha na 

eleição, o que é um meio de fazer desapparecer as influencias 

illegitimas de qualquer natureza que sejão, 

e de dar mais probabilidade para que as necessidades 

e interesses de cada um dos cidadãos sejão mais bem 

conhecidos. (Apoiados.) 

Demais, Sr. Presidente, o que é o interesse geral 

senão a fusão e combinação dos differentes interesses 

locaes? E como é possivel que sem serem representados 

esses interesses locaes, sem serem conhecidos os 

elementos que constituem o interesse geral, possa esse 

interesse geral ser conhecido e satisfeito? 

Assim, pois, Sr. Presidente, os direitos e interesses 

dos cidadãos hão de ser mais bem garantidos com a 

decretação dos circulos, porque hão de ser mais bem 

conhecidos; o interesse geral há de ser mais bem aquilatado 

e defendido, porque elle não consiste senão na 

combinação dos differentes interesses individuaes. 

Disse-se, Sr. Presidente, que para o conhecimento 

dos interesses locaes existem as camaras municipaes e as 

assembléas provinciaes. Em primeiro lugar observarei que 

as camaras municipaes são meramente administrativas. 

O Sr. Araujo Lima: - É engano, tem poder legislativo 

municipal. 

O Sr. E. França: - Senhores, parecia que, conforme 

a mesma opinião da commissão desta camara, 

as assembleas provinciaes, tendo de representar os interesses 

das differentes localidades, a eleição de seus 

membros devia ser feita por circulos, para que os interesses 

locaes pudessem ser mais conhecidos; e portanto 

parece que os circulos eram muito vantajosos na 

eleição das assembléas provinciaes; esta conclusão eu 

a sustento, e quero que seja adoptada tambem para a 

eleição dos representantes da nação. 

E demais, Sr. Presidente, as assembléas provinciaes 

não podem legislar sobre muitos pontos que competem 

á assembléa geral; grande numero de interesses locaes 

não podem ter sua satisfação nas assembléas provinciaes, 

e cumpre que elles sejão attendidos, e portanto 

não sendo a eleição feita por circulos, não podem ser 

elles bem averiguados e satisfeitos; e conseguintemente 



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Casimiro Neto 

também o interesse geral não póde ser bem conhecido, porque resulta como eu disse, da 

combinação dos differentes interesses locaes. 

O Sr. Figueira de Mello: - Há de ser um verdadeiro mosaico. 

O Sr. E. França: - O interesse geral nunca é contrario aos interesses particulares, 

legitimos e verdadeiros. 

Sr. Presidente, a assembléa geral só pode ser a verdadeira expressão do paiz, quando 

todos os interesses forem ahi bem representados (Apoiados.); e portanto como é que podem 

esses interesses ser aqui bem representados senão por uma eleição por circulos. 

O Sr. Figueira de Mello: - Devem ser deputados da nação e não deputados de aldéas. 

O Sr. F. Octaviano: - E entretanto os senhores tirão o chapéo ás influencias de aldéas 

(Apoiados.) 

O Sr. Ribeiro de Andrada: - É verdade; cortejão-as a todos os momentos, e sem ellas 

não vêm para aqui. 

O Sr. F. Octaviano: - São tão bons como nós. 

(...) Passemos agora a tratar da utilidade da adopção das incompatibilidades. Que a 

liberdade do voto ganha poderosíssimamente com as incompatibilidades, isso não póde ser 

posto em duvida. 

O Sr. F. Octaviano: - Apoiado, isto está na consciência do paiz. 

O Sr. E. França: - Muitos empregados publicos tirão a sua influencia dos cargos que 

exercem, quase que é comesinho dizer-se: é presidente da provincia, há de ser deputado dessa 

provincia. (Apoiados.) E não são sómente os presidentes que se fazem eleger em virtude 

do cargo que occupão; muitos chefes de repartições, magistrados são eleitos muitas vezes 

sómente porque occupão um lugar de dependencias na provincia. 

E a este proposito, Sr. Presidente, permitta V. Ex. que eu responda a um trecho do 

discurso proferido no senado, sobre esta materia, pelo illustre senador o Sr. Eusebio de 

Queiroz, elle exprimio-se assim: 

“Tem-se dito por vezes que os magistrados influem na liberdade da eleição porque 

coagem. Appello para a consciencia publica, e pergunto qual é, na occasião das eleições, 

a opinião que se procura saber; a do juiz de direito, ou a do presidente da provincia: Se a 

coacção partisse dos magistrados, elles triumpharião mesmo quando seu partido é infeliz. Se 

existe coacção, não parte da magistratura, senão dos agentes do poder executivo”. 

O Sr. Araujo Lima: - Isto é tão evidente como a luz do dia; é uma farça ridicula negalo 

. Se há coacão, vem do governo, e não dos magistrados. 

O Sr. E. França: - Pois ainda se póde duvidar que tenha havido coacção e coacção 

muito forte? Appello tambem para a consciencia publica. Não vem da magistratura diz o 

Sr. Eusebio de Queiroz, porque se a influencia viesse dos magistrados, elles seriam sempre 

eleitos deputados, embora não estivessem na lista do governo. Ora, pergunto eu, qual é o 

juiz de direito candidato que deixa de ter os votos da sua comarca? 

O Sr. Siqueira Queiroz: - Não apoiado. 

O Sr. E. França: - Creio, Sr. Presidente, que as excepções são raríssimas (Apoiados.); poderão 

não ter votos nas outras comarcas, se o governo não influir em favor da sua candidatura,


mas os das suas comarcas digo que sempre os têm. Portanto, quando o magistrado é infeliz na 

sua candidatura, não o é de certo pelos votos das comarcas onde exerce a sua jurisdicção. 

O Sr. Bandeira de Mello: - Como foi o Sr. Cansansão eleito deputado pelas Alagôas 

não exercendo jurisdição nessa provincia, nem mesmo estando lá? 

O Sr. Pereira da Silva: - E continuará a ser; isto nada prova. 

O Sr. Cansansão: - Nunca fui eleitor na minha parochia. 

O Sr. E. França: - Vou ainda occupar-me de outros trechos do discurso do Sr. senador 

Eusebio de Queiroz, que é uma autoridade muito respeitavel: “Os magistrados, disse 

elle, tirão sua influencia de sua intelligencia, e da natureza das funcções que exercem... E esta 

influencia há de ter bon gré, malgré.” 

Logo, o cargo que elles exercem lhes dá uma influencia muito grande; e portanto, desde 

que os magistrados têm esta influencia tão grande, e reconhecida pelo nobre senador e por 

outros, hão de se fazer eleger. Os eleitores estão na dependencia do magistrado que exerce 

jurisdicção no lugar, e por conseguinte é muito difficil que deixem de votar nelle, porque 

dahi a pouco esse magistrado tem que ser seu julgador e há de decidir da vida e fortuna dos 

mesmos eleitores. Não é possível resistir á candidatura do seu juiz; se fôr homem de más 

intenções obterá os votos por coacção; o eleitor não tem liberdade. 

Quanto á reforma parlamentar, as incompatibilidades trarão grandes vantagens para o 

paiz. As incompatibilidades, fazendo com que certos empregados não possão ser votados no 

districto de sua jurisdicção, concorrerão para que o numero de empregados não possão ser votados 

no districto de sua jurisdicção, concorrerão para que o numero dos empregados publicos 

diminua no parlamento, e, em compensação, que o numero dos simples cidadãos augmente. 

E eu, senhores; acho que é um vicio proveniente do actual systema eleitoral aquillo que 

se observa entre nós; olhemos para os bancos desta camara e veremos que todos, ou quase 

todos, são occupados por empregados publicos. (Apoiados.) Não há aqui um negociante, 

não há um lavrador, todos são empregados publicos por assim dizer. 

O Sr. Araujo Lima: - dá um aparte que não ouvimos. (Há outros apartes.) 

O Sr. E. França: - Eu quero que os nobres deputados apresentem argumentos; as 

discussões ordinariamente se azedão quando não há razões para se apresentar; discutamos 

com sangue frio, não procuremos excitar paixões e odios: a gravidade da materia exige que 

procedamos com toda a circumspecção. 

Emfim, a única conclusão que poderei tirar dos apartes que ouço é que as incompatibilidades 

se devião estender mais; pois bem, tentemos; e porque não se póde fazer tudo de 

chofre segue-se que nada se deva fazer? (Apoiados.) 

Creio pois, Sr. presidente, que por meio das incompatibilidades as camaras se hão de 

compor de cidadãos que representem todas as classes do paiz, e nisso o paiz, há de ganhar 

immensamente. (Apoiados.) Deve haver um paradeiro á invasão dos empregados publicos 

na representação nacional; venhão tambem para aqui proprietarios, agricultores, negociantes; 

venhão os homens que não procurão empregos publicos. 

Quanto á boa administração da justiça, senhores, todos quantos no senado fallarão a 

respeito do projecto, tanto os que o sustentarão, como os que o impugnárão, todos entendem 

que a ausencia dos magistrados dos seus lugares é um mal para a administração da justiça... 


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Casimiro Neto 

O Sr. Araujo Lima: - Na verdade isso é uma descoberta tão importante como a da 

America. 

O Sr. E. França: - O Sr. Eusebio de Queiroz disse que a administração da justiça 

perde pela falta que fazem os magistrados em seus lugares...que peiora a administração da 

justiça por essa falta. 

Um Sr. Deputado: - Não tome destacadamente um ponto do discurso. 

O Sr. E. França: - Se a administração da justiça é a cousa que mais desvelos merece 

em qualquer paiz, se da boa administração da justiça depende em maxima parte a felicidade 

de um povo, e que esta administração soffre e peiora com a ausencia dos magistrados de seus 

lugares, segue-se que um projecto que tem por fim conservar os respectivos magistrados no 

exercicio de suas funcções não póde deixar de ser para o nosso paiz um projecto util. 

Há infelizmente, Sr. presidente, magistrados entre nós que por sahirem deputados geraes 

ou provinciaes guardão feitos que lhe trarião compromettimento julgados como devião 

ser, e deixão-os em suas pastas para no tempo do seu mandato serem julgados pelos respectivos 

supplentes. Se os magistrados não fossem deputados por certo que não aconteceria isso. 

Sr. presidente, allegou-se contra o projecto dizendo-se que era mister que as camaras 

tivessem magistrados, porque os seus conhecimentos praticos concorrem em muitas occasiões 

para o acerto das leis. Suppondo mesmo que os magistrados sejão os unicos que possuão estes 

conhecimentos praticos, ainda no caso vertente não procederia o argumento. Sr. presidente, 

se o projecto tratasse de excluir a magistratura, esse argumento poderia ter algum valor; mas 

isto não acontece. E mesmo quando o projecto fosse ao ponto de excluir os juizes de direito, 

não ficarião os desembargadores e membros do supremo tribunal de justiça, os quaes têm mais 

pratica que os juizes de direito? Há ainda outra razão, e é que actualmente os conhecimentos 

praticos dos juizes de direito não são tão extensos como parece, quase que se póde dizer que 

pouco têm ácerca do direito civil, porque as causas civeis estão entregues aos juizes municipaes. 

Esse argumento pois não tem procedencia, principalmente a respeito do actual projecto. 

Outro argumento que se trouxe, senhores, contra a exclusão da magistratura, é o seguinte, 

que se lê no discurso do nobre senador, que gosto de citar: “Uma lei boa executada 

por quem não tem interesse em fazer sobresahir suas vantagens, póde produzir grandes males; 

entretanto uma lei má póde ser modificada na execução a ponto de tornar-se boa na pratica”. 

O que quer o nobre senador dizer é que se os magistrados fôrem excluidos da camara 

veriamos com que má vontade executarião as leis, mas eu, Sr. presidente, responderei ao 

illustre senador com quase as mesmas palavras: - uma lei boa executada por quem tem interesse 

em fazer sobresahir suas desvantagens póde produzir grandes males; e esta lei boa póde 

ser modificada na execução a ponto de tornar-se má na pratica. Porque tendo o magistrado 

combatido essa lei, e votado contra ella como legislador, não sei se será o mais proprio para 

executal-a, e fazer sobresahir suas vantagens, antes pelo contrario poderá querer mostrar que 

sua opinião era a verdadeira. Não é pois um argumento contra o projecto. 

Sr. presidente, todos reconhecem a falta que fazem os magistrados em seus lugares, 

todos conhecem que a administração da justiça peiora com a falta desses magistrados, e pois 

se assim é, como se póde sustentar que a nossa constituição, tão sabia como é, possa vedar 

que se empreguem os meios mais proprios para a boa administração da justiça? Portanto,


senhores, penso que a respeito da utilidade das medidas que se discutem não há duvida 

alguma; vamos porém ver a sua constitucionalidade, porque como eu já disse, embora uma 

medida seja util, se ella fôr inconstitucional não se póde votar por ella, porque a primeira 

cousa que devemos fazer é acatar a constituição (Apoiados.); porque só assim os direitos dos 

cidadãos hão de ser mantidos e conservados. (Apoiados.) 

Os circulos não ferem a constituição, a decretação dos circulos está incluida, como 

muito bem disserão alguns nobres deputados, no art. 97 da constituição que marca o modo 

pratico das eleições. O argumento, talvez único, de inconstitucionalidade de que se tem 

servido os impugnadores do projecto, versa sobre a intelligencia das palavras – eleitor de 

provincia – Mas, Sr. presidente, se as palavras – eleitor de provincia – devessem ser entendidas 

no sentido litteral em que as tomão os que impugnão o projecto, hão de confessar que 

os eleitores que têm havido no Brazil até hoje não são eleitores de provincia. 

Pois, senhores, serão no sentido litteral eleitores de provincia aquelles que recebem votos 

somente dos cidadãos activos de uma parochia? Certamente que não, e para se considerarem 

eleitores de provincia, entendida essa expressão literalmente, necessario seria que fossem eleitos 

pelos cidadãos activos de toda a provincia; portanto, as palavras – eleitores de provincia 

– que vêm na constituição não querem dizer senão que são estes eleitores os que devem votar 

nos deputados da provincia; portanto esses eleitores que não têm os votos da massa total dos 

cidadãos activos da provincia, e que nem podião têl-os, porque seria absurdo querer-se uma 

eleição cujas listas deverião conter 2 ou 3.000 nomes, não são eleitores da provincia no sentido 

litteral das palavras, mas eleitores de provincia porque são elles os que votão na eleição 

dos deputados que dá a provincia. E se pelo sentido que se quer dar á denominação de eleitores 

de provincia se conclue que os deputados devem ser eleitos pela massa desses eleitores, 

concluo que este sentido também deveria fazer com que a massa dos cidadãos activos de toda 

a provincia, embora reunidos nas respectivas parochias, elegesse a totalidade dos eleitores da 

mesma provincia. (Muito bem.) Se não deixão de ser eleitores de provincia, apezar de serem 

escolhidos pelos votantes da parochia unicamente, tambem não deixão de ser deputados da 

provincia e representantes da nação os eleitos nos circulos, e sómente por parte dos eleitores. 

(Ouvem-se apartes.) 

Se os senhores dizem que os deputados eleitos por circulos não são deputados da provincia, 

eu também direi, e com mais razão, que os eleitores feitos com os unicos votos da 

parochia não são eleitores de provincia. 

Uma voz: - Ainda não entendi. 

O Sr. E. França: - É porque não quer. 

O Sr. Ribeiro de Andrada: - O verdadeiro cego é o que não quer ver. 

O Sr. E. França: - A respeito do modo porque deve ser feita a eleição dos representantes 

da nação e da provincia a constituição limitou-se a estabelecer a eleição indirecta, e determinou 

que os cidadãos activos se reunissem nas suas parochias para a escolha dos eleitores, e que 

os representantes das provincias fossem eleitos para eleitores assim nomeados; mas a constituição 

deixou tudo o mais á lei regulamentar que tivesse de marcar o modo pratico das eleições. 

A constituição não ordenou que todos os representantes que tivesse que dar a provincia fossem 

eleitos pela massa de eleitores; assim como não ordenou, e nem poderia fazêl-o sem graves 


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Casimiro Neto 

inconvenientes e mesmo uma absoluta impossibilidade, 

que os eleitores de provincia fossem eleitos pela massa total 

de todos os cidadãos activos da provincia, embora reunidos 

nas parochias. E nem se diga que a denominação 

de eleitores de provincia inculca que todos os deputados 

devem ser eleitos por todos os eleitores, porque esta denominação 

não implica isso necessariamente; esta denominação 

indica simplesmente que são estes os eleitores que 

têm de eleger, deste ou daquelle modo mais conveniente, 

os representantes da provincia. E tanto é assim que pelo 

modo por que são estes eleitores eleitos elles são apenas 

filhos da parochia, visto como só votão para os escolher 

os cidadãos da parochia, e não a massa total dos cidadãos 

activos de todas as parochias, o que seria necessário para 

que pudesse ser-lhes applicada no sentido litteral das palavras 

a denominação de eleitores de provincia. Segue-se 

que se pela denominação de eleitores de provincia se deve 

concluir que a massa total desses eleitores deve votar para a eleição dos representantes, esta 

mesma denominação deveria implicar que esses eleitores devem ser eleitos pela massa total 

dos cidadãos activos de toda a provincia, e não descubro razão plausivel para que dessa denominação 

se queira tirar a conclusão que admittem, e não se devia tambem concluir que a 

eleição dos eleitores, como tem sido feita até aqui, não produz eleitores de provincia. Mas a 

constituição não podia querer impossivel, não poderia querer que a eleição dos eleitores fosse 

uma verdadeira burla, e assim são eleitores de provincia, posto que com os unicos votos dos 

cidadãos da parochia. Destas primissas tiro a illação que os representantes eleitos por circulos 

são tão representantes da nação e da provincia como os eleitores eleitos pelas parochias são 

eleitores de provincia. Portanto respondo, contra os pareceres das commissões do senado e 

desta camara, que admittida a eleição por circulos é a provincia que elege dos deputados. 

Parece-me pois que o argumento produzido para mostrar a inconstitucionalidade dos 

circulos não tem fundamento. O melhor meio pratico que houve de manter a liberdade 

do voto, e de garantir uma boa escolha de representantes da nação póde, ser adoptado sem 

offensa da constituição. 

Vejamos agora as incompatibilidades, que também forão taxadas de inconstitucionaes. 

Tem-se confundido, senhores, o simples cidadão com o empregado publico, e por se ter 

dado esta confusão é que existem leis que entregão os simples cidadãos a conselhos de guerra. 

Mas emfim não tratarei agora disto; a minha questão é que se tem confundido os empregados 

publicos com os simples cidadãos, e convém que esta confusão não continúe, porque acarreta 

comsigo grandes males para o paiz e para a garantia dos direitos dos cidadãos. Os empregos 

publicos são creados por utilidade publica, e se é uma das garantias de cidadãos que não haja 

lei nenhuma senão fundada na utilidade publica, está claro que na decretação dos empregos 

deve o legislador estabelecer todas as disposições que forem consentaneas a tornar o emprego 

da utilidade publica. Se a utilidade publica é a regra que não se deve deixar de attender


quando se trata dos empregos publicos, segue-se que tudo quanto se julgar conveniente para 

o bom desempenho do emprego não póde deixar de ser facultado pela constituição, pois que 

é um dos direitos garantidos pela constituição que nada se possa decretar senão por utilidade 

publica. E seria faltar á utilidade publica se se creassem empregos ou se elles continuassem a 

existir sem as condições indispensaveis para seu bom preenchimento. Ora, poderá o emprego 

satisfazer ás necessidades publicas se não fôr permittido restringir aos funccionarios certos 

direitos, que pertencem em toda as sua plenitude aos simples cidadãos? Não é possivel; e 

tanto, que direitos têm sido restringidos e continuarão a sel-o aos funccionarios publicos; e 

sem estas restricções a existencia do empregado publico se tornaria nociva aos cidadãos, não 

podendo elle ser bem desempenhado sem estas condições. 

Póde-se, e deve-se restringir certos direitos ao funccionario, emquanto que isso se não 

póde fazer aos simples cidadão. O simples cidadão póde sahir do imperio, póde permanecer 

onde bem lhe aprouver, e o empregado publico póde gozar desse direito? Elle deve permanecer 

no lugar destinado para exercer suas funcções, tem até uma pena, e muitas vezes a perda 

do emprego, quando usa de um direito que só pertence ao simples cidadão, mas que lhe está 

restringido por utilidade publica, e como condição do emprego. 

Os simples cidadãos podem-se entregar a qualquer industria, uma vez que não se opponha 

aos costumes, á segurança e saude publica, mas a certos empregados publicos é vedado 

esse direito, nem todas as industrias lhes são permittidas, porque se o fossem o emprego não 

poderia ser bem exercido. Póde o empregado publico permanecer onde bem lhe parecer? 

Póde elle usar de qualquer genero de industria, cujo uso é garantido aos outros cidadãos? Não 

póde estar no pleno gozo desses direitos do cidadão simples, se esquecer que é funccionario, e 

que portanto certos direitos lhe estão restringidos, por assim o exigir a utilidade publica. 

O magistrado, por exemplo, póde entregar-se no commercio? Aos empregados de certas repartições 

que têm de fiscalisar os direitos da nação são permittidos certos generos de industria? 

E era possivel, Sr. presidente, que os empregos podessem subsistir, ao empregado publico, 

não se podessem de modo algum restringir certos direitos? Não era isso contrario á 

utilidade do emprego? Isto é claro e evidente, e todas as leis assim o têm determinado, e daqui 

resulta que muitas vezes para o bom desempenho do emprego é mister a restricção e até 

a privação completa de um direito de que goza em toda a sua plenitude o simples cidadão, 

e que neste não é licito nem restringir, e daqui nasce que há uma grande differença entre os 

simples cidadão e o empregado publico. E daqui provem também que como funccionario 

publico póde responder em tribunaes especiaes compostos por outra fórma que não os que 

devem julgar os simples cidadãos. 

Pergunto agora, esses direitos que se restingem aos empregados publicos não estão incluidos 

no numero daquelles que a constituição garante aos cidadãos, e que não podem ser 

restringidos sem uma reforma da constituição? Sem duvida nenhuma: no emtanto elles têm 

sido bem restringidos sem essa reforma aos empregados publicos, e o devião ser. Esses direitos 

por ventura são de menor alcance do que o direito de votar ou de ser votado? De certo 

que não, e então se se podem restringir esses direitos ao empregado publico, a consequencia 

necessaria é que também póde ser-lhes restringido o direito de votar e de ser votado. 

O Sr. Figueira de Mello: - Isso é um theoria nova. 


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Casimiro Neto 

O Sr. E. França: - Ou o nobre deputado não me attendeu, ou não me quer attender. 

A constituição garante certos direitos aos cidadãos, e tudo quanto diz respeito as direitos politicos 

e individuaes não póde ser alterado senão em virtude de uma reforma da constituição. 

Está portanto neste caso não só o direito de votar e ser votado, como tambem o direito de permanecer 

em qualquer lugar que aprouver ao cidadão, e o direito de exercer qualquer industria 

não vedada. Ora, o direito de votar e ser votado não é mais importante do que os outros, e até 

pelo contrario se eu fosse attender á constituição poderia talvez dizer que o direito de votar e 

ser votado é considerado menos essencial ao cidadão do que os outros direitos, porque estes 

pertencem á massa total dos cidadãos de todo o imperio, emquanto que o direito de votar ou 

de ser votado pertence sómente a uma classe de cidadãos, os cidadãos activos. 

Esses direitos de que fallei não são certamente menos importante e menos essenciaes 

que o direito eleitoral; ora, já mostrei que erão elles muitas vezes restringidos, e não podião 

deixar de ser para o bom desempenho de certos empregos publicos; segue-se que se a restricção 

em certos direitos, não menos importantes que o direito de votar, e de ser votado, póde 

ser imposta como condição do emprego, que tambem esta restricção se póde estender até o 

direito eleitoral, que não tem prerrogativa nenhuma sobre os outros direitos. 

Portanto, Sr. presidente, se fôr util para a existencia dos empregos publicos e para a 

utilidade geral dos cidadãos que ao funccionario publico se restrinjão certos direitos, á legislatura 

ordinaria é licito fazel-o. 

Agora, Sr. presidente, tratarei de ventilar a questão se é util ou não restringir esses 

direitos aos empregados publicos; é um questão mui diversa; mas reconhecida a utilidade 

da restricção não ha impossibilidade em decretal-a, porque a constituição não o prohibe. Se 

portanto, Sr. presidente, se demonstrar que para a liberdade do voto, que para uma melhor 

representação nacional, que para a boa administração da justiça, é de absoluta necessidade 

que certas restricções de direitos que competem ao simples cidadão sejão impostas aos empregado 

publicos, a constituição não veda que ella seja estabelecida, e até seria um absurdo 

pensar-se que, reconhecendo-se que não podia haver boa administração da justiça sem a 

restricção de certos direitos aos magistrados, a nossa constituição, tão sabia e previdente, se 

oppuzesse a uma medida tão salutar e indispensavel. (Apoiados.) 

(Há uma aparte que não ouvimos.) 

Eu não estou tratando de examinar se as incompatibilidades devem ser sómente para os 

empregados incluidos no projecto; estou tratando sim da questão geral da constitucionalidade 

das incompatibilidades. Mas, senhores, a discussão nos mostrará se é necessario estender mais 

essa medida, ou se não é necessario estendel-a tanto; e se se estender que aos lentes das escolas 

de medicina, ou das academias juridicas, se deve restringir o direito de votar e ser votado, 

podemos sem escrupulo algum de inconstitucionalidade votar por essa medida. Penso, porém, 

que os funccionarios publicos de que se occupa o projecto não estão no caso de outros; 

elles exercem empregos pelos quaes influem poderosamente no animo dos eleitores. Ninguem 

contestou especialmente a limitação proposta para com os presidentes de provincia e outros 

empregados, todos os argumentos contra o projecto têm convergido sobre a magistratura. 

O illustre senador o Sr. Euzebio de Queiroz, tão convencido estava quando ministro que a 

ausencia dos juizes de direito das suas comarcas produzia males á administração da justiça, e


que a eleição desses magistrados é uma das causas principaes desta ausência, tão convencido 

estava e está ainda hoje desse mal, que quer e procurou tirar do juiz de direito até o desejo de 

ser deputado (risadas), e isto porque elle entende muito bem que a falta dos magistrados nos 

seus lugares peiora muito a administração da justiça. Mas os meios propostos pelo nobre senador 

não serião tambem offensivos da constituição? Não será uma offensa feita á nossa constituição 

pôr pêas e embaraços á eleição de um magistrado? Se o magistrado, como se diz tem 

pleno direito de ser votado, elle não póde soffrer quebra alguma nesse direito; dever-se-há por 

ventura estabelecer qualquer medida, mesmo mais indirecta, que venha contrariar um direito 

que compete ao magistrado, e deverá elle padecer porque usa do seu direito? De certo não; as 

medidas propostas pelo nobre senador estão no mesmo caso que as outras, differirão sómente 

pela intensidade e pela efficacidade, mas são da mesma natureza, (Apoiados.) Se as propostas 

no projecto são inconstitucionaes, também o são aquelles que, no entender do illustre senador, 

tendem a tirar até o desejo de ser deputado, porque se não conseguem este fim serão improficuas, 

e, como as outras, attentatorias dos direitos, que, se pensa, não podem ser restringidos. 

Pois então o magistrado estando doente, por exemplo, não perde o tempo do seu exercício, e 

por ser representante da nação, por vir aqui exercer um direito político, há de perdel-o ? 

(Há um aparte.) 

Este argumento da posição de um lente e da de um magistrado não sei que valor possa 

ter, não há paridade alguma; que influencia póde ter um lente em comparação com um magistrado? 

Mas emfim, se é necessario para a liberdade do voto, para a boa representação do 

paiz, que a profissão de lente seja incompativel com a eleição de deputado, votarei por isso. 

O Sr. Paula Candido: - Apoiado, também eu. 

O Sr. E. França: - Penso, Sr. presidente, que tenho apresentado razões que têm alguma 

procedencia. (Apoiados.) O projecto que se discute satisfará a todas as necessidades publicas? 

Uma voz: - Esta é que é a questão. 

O Sr. E. França: - A primeira questão é se satisfará completamente a todas as necessidades 

do paiz; a segunda é se, apezar de não satisfazer completamente, não é sempre melhor 

do que aquillo que existe. 

(...) Mas, Sr. presidente, se o projecto, segundo o meu modo de entender, ainda não 

satisfaz completamente a tudo quanto eu julgo que convinha satisfazer, deverei eu votar 

contra elle, ou a favor? Não trepido, hei de votar a favor do projecto, pois que melhora muito 

o nosso systema eleitoral. (Apoiados.) Sr. presidente, já o paiz está cansado e cansadissimo 

de camaras unanimes. 

O Sr. Figueira de Mello: - Nunca as houve. 

O Sr. E. França: - O paiz já não póde mais tolerar que as camaras não sejão sua expressão 

genuina. 

Diz-se que o projecto, embora véde que o juiz seja eleito na sua comarca, todavia não 

véda as trocas. Em primeiro lugar entendo que estas trocas são dificilimas. Em honra da magistratura 

direi que o juiz, apezar mesmo de receber votos na sua comarca pela sua única posição 

de juiz, todavia o faz com certa decencia, emquanto que com estas trocas o juiz de uma comarca 

não tem as mesmas prerrogativas para os eleitores de outra comarca, e então seria necessario 

que o juiz respectivo, deixando as regras da decencia, influisse para que os votos dos eleitores 


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Casimiro Neto 

da sua comarca recahissem nos juizes de outras comarcas. Por consequencia, Sr. presidente, 

este projecto sempre melhora alguma cousa o estado actual, pois que me parece impossível que 

um juiz que tenha um pouco de honestidade possa fazer trocas e baldrocas. (Risadas). 

Sr. presidente, o projecto que se discute, comquanto possa ainda receber melhoramentos, 

todavia é um bem, é um grande passo que se dá para que o paiz seja bem representado. 

(Apoiados.) E talvez mesmo não fosse muito conveniente fazer reformas inteiramente radicaes 

no actual systema eleitoral; mas, senhores, entre esse desejo de tudo reformar, de fazer 

uma reforma completamente radical, e o desejo de não fazer reforma alguma, me parece que 

há alguma cousa que se deve adoptar. 

Pela opinião do nobre deputado que acabou de fallar não se devião fazer a menor alteração: 

mas eu desejaria que o nobre deputado tivesse tido essa opinião quando se tratou 

de reformar certas leis, quando se fez a lei de 3 de dezembro, creando juizes temporarios ao 

passo que a constituição quer que elles sejão perpetuos. (Apoiados.) 

Senhores, sejamos justos, deixemos certas opiniões exageradas; não diz a constituição 

tão claramente que o juiz deve ser perpetuo, que os tribunaes sejão compostos de jurados e 

de juizes perpetuos? Pois então para que se entregárão as causas civis, importantes como são, 

a juizes temporarios? Entretanto, se o governo propuzesse uma reforma dessa lei, como eu 

acho que devia propôr, os senhores havião de gritar contra semelhante innovação. 

Senhores, a conclusão que se póde tirar da opinião do nobre deputado é que devemos 

ficar no status quo; nada de progresso, quando a nossa constituição é tão progressista, que 

até entendeu que as necessidades publicas podião fazer conhecer que alguns de seus artigos 

merecião ser reformados, e permittio a sua propria reforma. É pois anti-constitucional 

aquelle que não quer o progresso. 

(Cruzão-se differentes apartes). 

Sr. presidente, parece-me que mostrei que a eleição por circulos e as incompatibilidades 

são duas medidas muitissimo convenientes, não só para garantir a liberdade do voto, 

como também para haver uma melhor representação parlamentar, e conjunctamente boa 

administração da justiça. 

Igualmente mostrei que não havia offensa alguma á constituição na decretação destas 

medidas; e como eu entendo que a actual lei de eleições dá lugar a que o povo não possa votar 

livremente nos seus representantes, julgo que é mister reformal-a . E se este projecto, mesmo 

com alguns defeitos que tem, melhora muito a maneira de se eleger a representação nacional, 

como fiz ver, hei de votar por elle, e contra toda e qualquer emenda que tender a embaraçar 

a sua adopção. (Apoiados.) Senhores, vamos pouco a pouco progredindo; entendo que o 

governo, defendendo este projecto, está no progresso, e portanto hei de apoial-o; e todas as 

vezes que se puzer no regresso hei de combatel-o . (Risadas; Apoiados.) A actual lei de eleições 

não dá bastante garantia para uma escolha livre; o povo não póde mais soffrer imposições 

de listas de designados, é mister acabar com essas eleições, que não representão a vontade do 

paiz. É mister que a constituição seja uma realidade, e não o póde ser sem que o povo vote 

livremente em seus representantes. Voto a favor do projecto. (Muito bem, apoiados.) 

A discussão fica adiada pela hora. 

O Sr. Presidente marca a ordem do dia e levanta a sessão.

Referências 

Notas 


BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Anais da Câmara dos Deputados (1826-1974). Brasília: Câmara dos 

Deputados, Coordenação de Publicações, 1823-. 

BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Cronologia do Funcionamento da Câmara dos Deputados 1826/1992. 

Trabalho elaborado na Seção de Documentos Audiovisuais, da Coordenação de Arquivo, com pesquisa de Teresa de 

Jesus Teixeira – Brasília : Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 1992. 318 p. 

BRASIL. Ministério da Justiça e Negócios Interiores. Organizações e Programas Ministeriais: Regime parlamentar no 

império. Rio de Janeiro, 1962. 2ª ed. 

BLAKE, Augusto Victorino Alves Sacramento. Dicionário Bibliográfico Brasileiro. Segundo volume. Rio de Janeiro, 

Imprensa Nacional, 1893. 

FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A Câmara dos Deputados: síntese histórica. Brasília: Câmara dos Deputados, 

Coordenação de Publicações, 1976. 116 p., il. 

NETO, Casimiro Pedro da. A construção da democracia: síntese histórica dos grandes momentos da Câmara dos 

Deputados, das Assembléias Nacionais Constituintes e do Congresso Nacional. Brasília. Câmara dos Deputados, 

Coordenação de Publicações, 2003. 751 p. 

NOGUEIRA, Octaciano. Constituições Brasileiras: 1824. Brasília, Senado Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia, 

Centro de Estudos Estratégicos, 2001. v. 1. 

SOBRINHO, Barbosa Lima e Baleeiro, Aliomar. Constituições Brasileiras: 1946. Brasília, Senado Federal e Ministério da 

Ciência e Tecnologia, Centro de Estudos Estratégicos, 2001. v. 5. 

1 Nota dos editores: Na transcrição dos documentos e pronunciamentos ficou respeitada a grafia original, constante 

dos Anais da Câmara dos Deputados. 

2 O deputado Eduardo Ferreira França representou a Bahia nas legislaturas: de 1848 a 1851, dissolvida em 1849; 

de 1850 a 1852 como deputado suplente tomou assento no lugar do deputado Francisco Gonçalves Martins, depois 

Visconde de São Lourenço, nomeado senador em maio de 1851; e de 1853 a 1856, outra vez como deputado suplente 

tomou assento no lugar do deputado Zacarias de Góis e Vasconcelos a partir da sessão legislativa de 1854. Filho do 

célebre médico e filósofo Antônio Ferreira França e de D. Ana da Costa Barradas, nasceu em Salvador a 8 de junho de 

1809 e faleceu a 11 de março de 1857 quando em viagem pela Europa. Era doutor em medicina pela Faculdade de Paris, 

onde foi apontado como o primeiro estudante do curso respectivo. Grande filósofo, pertencia a diversas associações 

literárias e deixou várias obras de sua autoria. 

3 Nota dos editores: Na transcrição desse pronunciamento, realizado durante a Sessão Ordinária do dia 25 de agosto de 

1855, ficou respeitada a grafia original, constante dos Anais da Câmara dos Deputados. 


Cúpulas do Congresso Nacional, 1975. Foto de Luis Humberto.

Leituras 

• Antônio Octávio Cintra 


• Paulo Roberto de Almeida 


Fronteiras da sociedade global

250 | 

Uns quarenta anos atrás, os estudiosos estrangeiros, 

sobretudo norte-americanos, 

dedicados a pesquisar a história, a economia, 

a sociedade e a política brasileiras, passaram a 

conhecer-se como “brasilianistas”. Diferentemente 

de uma geração anterior, constituída 

de ensaistas, o novo grupo 

passou pela formação acadêmica 

sistemática nos melhores 

centros universitários. Textos 

de grande interesse, quase sempre 

inovadores, produto, não 

raro, de cooperação com colegas 

e instituições brasileiros, 

têm sido desde então publicados 

e têm, sem dúvida, ajudado 

a compreender o país. 

Barry Ames pertence a uma 

segunda geração de brasilianistas 

– na primeira, teríamos, entre 

numerosos outros, os historiadores 

Warren Dean e Thomas 

Skidmore, os cientistas políticos 

Alfred Stepan e Philippe 

Schmitter e o economista 

Nathaniel Leff – e tem-se destacado por suas interpretações 

de nossa política, condensadas neste livro. 

O foco de Ames são as relações entre os poderes 

Executivo e Legislativo na Nova República, 

problemática merecedora, nos últimos quinze 

anos, de uma copiosa safra de trabalhos, inclusive 

teses de mestrado e doutorado. 

Porém não há convergência nas interpretações 

desses relacionamentos, senão visões opostas. 

Um grupo os vê como dificultando sobremodo a 

governança. Na lógica do sistema de separação de 

poderes, próprio do presidencialismo, esse grupo 

enfoca os grandes obstáculos à formação de maio- 


Barry ames 

Os Entraves da Democracia no 

Brasil 

Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003 

rias sólidas no Congresso, donde a frustração do 

mandato transformador que, supõe-se, eleições 

diretas e plebiscitárias do presidente da República 

conferem. Para evitar a paralisia de decisões, é preciso 

recurso quotidiano a instrumentos emergenciais, 

como as medidas provisórias, 

que deslocam o Legislativo 

para um papel subalterno na 

tomada de decisões e deslegitimam 

a instituição. 

Já outros autores apontam 

para características do sistema, 

que, não obstante os óbices 

denunciados pelos primeiros 

autores, permitem a tomada de 

decisões com ampla participação 

congressual. Mencionam os 

chamados “poderes de agenda” 

presidencial, em matéria orçamentária, 

por exemplo, e a centralização 

dos trabalhos no âm- 

bito do próprio Legislativo, que 

assegura à maioria governamental 

o controle sobre a pauta de 

decisões. Alguns, mais otimistas 

ainda, vêem as relações entre os poderes como bastante 

cooperativas, até as medidas provisórias sendo 

interpretadas como uma relação de delegação 

entre poderes, mais do que de usurpação. 

A interpretação de Ames inscreve-se no primeiro 

grupo, o dos que vêem a chamada governabilidade 

como sabotada pelo desenho institucional 

do país. Diferentemente da corrente “otimista”, 

atribui ele, como o fazem outros autores, bastante 

força ao sistema eleitoral brasileiro. Este não induz 

a formação de partidos ideologicamente coesos e 

de comportamento disciplinado e não impede a 

fragmentação partidária, a qual torna imperativas

as coalizões, mas difíceis de costurar. Essa interpretação, 

centrada nos efeitos do sistema eleitoral, 

é conhecida na literatura como sendo a da “conexão 

eleitoral”. 

Ames seria, entre os autores que se têm debruçado 

sobre as relações entre os poderes, um dos 

que com mais vigor defendem o diagnóstico da 

conexão eleitoral, à brasileira. Para ele, a votação 

nominal no plenário, da qual os novos estudos 

têm inferido haver disciplina partidária, é a culminância 

de negociação, tanto entre os poderes, 

quanto entre líderes e liderados. Esse processo leva 

a concessões, modificações das 

propostas, que a votação nominal 

final não registra, concessões 

que podem mostrar muito maior 

força das bases em extrair benefícios 

das lideranças e do Executivo 

em troca de apoio do que o comportamento 

de plenário, com 

obediência à indicação de voto 

pelo líder, deixa entrever. Ames 

também chama a atenção para 

o fenômeno das “não-decisões”, 

ou seja, o Executivo e seus líderes 

parlamentares deixam de apresentar 

uma proposta por considerála 

sem perspectiva de aprovação, 

após soltarem balões de ensaio sobre seu conteúdo 

ou em rodadas prévias de negociação. Assim, a restrição 

da análise às votações nominais, para inferir 

relações de poder, pode estar deixando de fora fenômenos 

relevantes em que essas relações também 

estejam presentes. 

Note-se, sobre estes aspectos, que não se pode 

liminarmente condenar que isso aconteça, pois a 

negociação congressual é parte do processo democrático. 

O problema é distingüir, nesse processo, 

o que sejam concessões que resultem em melhor 

atendimento ao interesse público e o que seja defor- 

Ames seria, entre os autores 

que se têm debruçado sobre 

as relações entre os poderes, 

um dos que com mais vigor 

defendem o diagnóstico 

da conexão eleitoral, à 

brasileira. Para ele, a 

votação nominal no plenário, 

da qual os novos estudos 

têm inferido haver disciplina 

partidária, é a culminância 

de negociação, tanto 

entre os poderes, quanto 

entre líderes e liderados 

Leituras 

mação corporativa ou clientelista de uma proposta. 

Ames não procede, contudo, a essa discussão. 

Que as bancadas votem segundo as indicações 

dos líderes não prova, de acordo com ele, serem os 

partidos fortes, disciplinados e hierárquicos. Ele 

os vê como, em boa medida, produtos do sistema 

eleitoral, que dá muita força ao candidato, em vez 

de ao seu partido. Portanto, quando um deputado 

vota de acordo com o líder, esse voto pode estar 

refletindo coisas diversas, não necessariamente a 

força e a disciplina partidária. 

A aquiescência dos deputados ao encami- 

nhamento partidário pode vir de 

uma dura negociação entre eles, 

a liderança e o governo, e não da 

força partidária a que parecem 

submeter-se. Certos parlamentares 

têm maior independência 

eleitoral com relação ao partido 

do que outros, são bem votados 

em redutos tranqüilos e podem 

impor sua vontade. Outros dependem 

das graças partidárias 

para poder mostrar serviço a seus 

eleitores e não ficar inferiorizados 

em seus redutos diante dos rivais, 

às vezes do mesmo partido. 

Na equação explicativa de Ames, 

inclui-se, por exemplo, o êxito dos parlamentares 

em ter suas emendas orçamentárias aprovadas e 

traduzidas em desembolsos do Executivo. O voto 

coerente pode provir, também, não da força do 

partido, mas da própria ideologia do deputado. 

O autor não rejeita, liminarmente, propostas 

de mudança no sistema, objetos do que, entre 

nós, se tem chamado “reforma política”. Se vê um 

foco maior de problemas no sistema eleitoral, por 

que não mudá-lo? Contudo, o exame concreto de 

propostas, entre elas as que, com freqüência, têm 

sido aventadas nos últimos anos, de um sistema 


252 | 

eleitoral inspirado no germânico, de tipo misto, 

não lhe dá muito ânimo. As práticas de orçamento 

participativo que estudou lhe pareceram “um passo 

positivo no desenvolvimento de relações mais 

fortes de responsabilidade pública entre eleitores 

e políticos”. À semelhança, porém, do que ocorre 

com muitos colegas seus, essa parte de seu livro 

não é muito convincente, parecendo mais uma 

concessão ao reclamo de que é preciso haver propostas, 

feito o diagnóstico, do que expressão de 

firme adesão intelectual ao que sugere. Os cientistas 

políticos, diversamente de seus colegas econo- 

Petrônio Portela, 1979. Foto de Luis Humberto. 

mistas, parecem muito céticos quanto à capacidade 

de alteração de instituições, pelo menos quanto 

à capacidade de sua ciência de dar mais solidez às 

propostas. Daí, o grande conformismo hoje prevalecente 

entre muitos na profissão. 

Antônio Octávio Cintra é cientista político, 

Doutor pelo Instituto Tecnológico de 

Massachusetts (MIT), consultor legislativo da 

Câmara dos Deputados, organizador e coautor 

de O Sistema Político Brasileiro: uma 

Introdução, Editora Unesp/Fundação Adenauer.

O 

brasileiro médio – cidadão eleitor, contribuinte, 

trabalhador honesto, pai de família 

ou simples jovem iniciante na vida profissional 

– não tem a menor idéia da parte exata de 

sua renda que é extraída, direta e indiretamente, 

pelo Leviatã estatal e de como 

ela vem sendo gasta por esse 

mesmo personagem, incontornável 

em sua vida cotidiana. 

Se ele pudesse aquilatar o grau 

de extorsão, mediante alguma 

mensuração menos amadorística, 

provavelmente já teria se revoltado 

e conduzido uma dessas 

ações de desobediência civil, 

à la Thoureau (sem no entanto 

conseguir impedir ou minimizar 

a ordenha fiscal). 

Não, este livro não vai 

ajudar o brasileiro médio a 

identificar todas as formas de 

extorsão tributária, mas ele 

permite detectar, pelo menos, 

como e quanto dessa extração 

de recursos vem sendo gasta, 

muitas vezes de forma perdulária 

e irresponsável. Trata-se de 

um “manual da boa gastança”, 

supondo-se que os responsáveis 


públicos se convençam dos desperdícios hoje praticados 

e se decidam, efetivamente, a corrigir os 

abusos mais gritantes que ocorrem, todos os dias, 

com “o seu, o meu, o nosso dinheiro”, na expressão 

do ex-presidente do BC, Armínio Fraga. 

O lado prático deste livro começa, justamente, 

pela iniciativa do organizador de compilar, já 

na abertura, a lista das 91 medidas contidas nos 

capítulos 4 a 14, destinadas a reduzir ou pelo 

marcos mendes (org.), prefácio de 

ruBens ricupero: 

Gasto Público Eficiente: 91 

propostas para o desenvolvimento 

do Brasil. 

Rio de Janeiro: Topbooks, 

Instituto Fernand Braudel, 2006, 

475 p. ISBN: 85-7475-128-6. 

Leituras 

menos controlar os gastos públicos indevidos ou 

excessivos. Na introdução, Marcos Mendes traz 

evidências cabais de como a redução e a maior 

eficiência do gasto público são condições mais 

do que necessárias para que o Brasil possa crescer. 

Os custos da máquina pública 

ultrapassam em muito seus benefícios 

presumidos, se é que 

existem. Na verdade, despesas 

mal dirigidas passaram a “travar” 

– este é o verbo do momento 

– o desenvolvimento do 

país. Mecanismos de poupança 

forçada (PIS, PASEP, FGTS) 

seriam mais bem empregados 

se administrados pelos seus 

próprios beneficiários. Empresas 

pequenas e médias são desestimuladas 

a crescer para não 

incorrer em tributos mais eleva- 

dos. Como o governo se apropria 

de 40% da renda, aparece 

na selva um novo personagem: 

o “caçador de renda”, perito em 

extrair dinheiro público para 

fins particulares. Daí o enorme 

investimento empresarial em 

campanhas eleitorais: o retorno 

é sempre garantido. 

O livro é importante não apenas por medir, 

de modo preciso, onde estão e como são feitos os 

gastos públicos, mas também por dizer, de modo 

claro e objetivo, o que pode e deve ser feito para 

corrigir as distorções mais gritantes. Os autores 

escapam do eterno debate sobre o peso dos juros, 

concentrando-se nas despesas não-financeiras: 

estes gastos, excluindo a previdência, cresceram 

60% em termos reais entre 1995 e 2004, ou seja, 


254 | 

um crescimento anual de 4,8% (o dobro, praticamente, 

do crescimento do PIB). 

No primeiro capítulo, Paulo Arvate e Ciro 

Biderman, organizadores de outro livro sobre o 

assunto, examinam as vantagens e desvantagens 

da intervenção do governo na economia. Está claro 

que o governo pode criar externalidades positivas 

– a falta de educação, por exemplo, explica 

40% da desigualdade no Brasil –, mas ele também 

apresenta “falhas de governo”, o que no caso do 

Brasil é evidente. No capítulo 2, Cláudio Shikida 

e Ari Araújo tentam explicar “Por que o Estado 

cresce e qual seria o tamanho ótimo do Estado 

brasileiro?” e chegam à conclusão de que o ponto 

‘ideal’ da carga fiscal, nas condições 

brasileiras, não deveria ser 

superior a 32% do PIB. De 1964 

a 2004, a carga fiscal no Brasil 

passou de 17% a 37% do PIB, a 

passo que na maior economia do 

planeta, os EUA, ela manteve-se, 

com poucas variações, em aproximadamente 

29% do PIB (com 

encargos bem reduzidos na folha 

salarial). Como eles dizem, numa 

economia rent-seeking como a brasileira, “vale mais 

a pena ir a um jantar com autoridades (…) do que 

ficar em casa estudando para se tornar (…) mais 

eficiente” (p. 80). 

Fabiana Rocha argumenta, no capítulo 3, 

que o ajuste fiscal não produz, necessariamente, 

uma redução do crescimento econômico, como 

parecem temer os desenvolvimentistas. Ao contrário, 

ele pode impulsionar a economia, mas não 

da forma como tem se processado no Brasil, com 

aumento de impostos e corte de investimentos, 

em lugar de redução das despesas correntes. Estudos 

demonstram que “o impacto do investimento 

privado sobre o PIB é cerca de 2,6 vezes maior do 

que aquele apresentado pelos investimentos públi- 

De 1964 a 2004, a carga 

fiscal no Brasil passou 

de 17% a 37% do PIB, 

a passo que na maior 

economia do planeta, 

os EUA, ela manteve-se, 

com poucas variações, 

em aproximadamente 

29% do PIB 

cos” (p. 104). Raul Velloso, a partir do capítulo 4, 

dá a partida às recomendações de ajuste fiscal via 

redução de despesas obrigatórias. Estas, em 2004, 

correspondiam a 91% das despesas não-financeiras 

da União. Ele recomenda, entre outras medidas, 

revisão da idade mínima para benefícios, desvinculação 

da Previdência do salário-mínimo, fim 

dos aumentos automáticos dos gastos com saúde, 

focalização dos gastos sociais nos mais pobres e supervisão 

das verbas em saúde e educação. “O fato 

de se pagar um salário-mínimo aos idosos (…) desestimula 

a participação no sistema de previdência 

social dos mais jovens, de baixa renda” (p. 122). 

Os gastos com pessoal são enfocados por 

Gilberto Guerzoni, no capítulo 

5: eles eram de 4% do PIB em 

2004, mas crescem inercialmente 

(em alguns casos, despudoradamente). 

Ele aponta para um 

possível descontrole no governo 

Lula, “seja devido a uma abordagem 

‘sindical’ dada aos reajustes 

salariais, seja pela expansão, 

aparentemente sem critérios, da 

contratação de novos servidores” 

(p. 137-138). A despesa dos poderes autônomos 

– Legislativo, Judiciário e o Ministério Público, 

este desejando tornar-se um verdadeiro poder – 

vem em seguida, em texto do próprio organizador. 

Marcos Mendes constata que o forte crescimento 

dos gastos desses poderes tem origem constitucional, 

aproveitando-se, portanto, a burocracia desses 

serviços para aumentar a sua renda sem qualquer 

contrapartida à sociedade sob a forma de mais ou 

melhores serviços: entre 1985 e 2004, os gastos 

com o poder Judiciário federal cresceram dez vezes, 

sem que a justiça tenha ficado dez vezes mais 

rápida ou passasse a conceder acesso ampliado da 

população aos serviços do Judiciário na mesma 

proporção. Ele sugere um limite constitucional

aos gastos e o aprofundamento das reformas trabalhista 

e sindical, algo duvidoso na presente conjuntura. 

Aliás, a Justiça do Trabalho é uma particularidade 

“jabuticabal” que não existe na maior 

parte dos países, não tendo, tampouco, porque 

sobreviver no Brasil: ela é, em si, fonte de conflitos, 

que poderiam estar sendo resolvidos pela via 

arbitral. 

Os capítulos 7 a 9 tratam do relacionamento 

entre as instâncias federadas, ou seja, as transferências 

intergovernamentais, a redistribuição de 

rendas petrolíferas e os consórcios intermunicipais, 

cabendo aqui, claramente, uma redução dessas 

transferências federais a estados e municípios, 

o reagrupamento de municípios sem viabilidade 

econômico-financeira, a redefinição completa da 

repartição dos royalties do petróleo (que acabam 

beneficiando exageradamente um número restrito 

de municípios) e a plena responsabilização 

dos municípios na gestão dos recursos alocados a 

partir de cima. No capítulo 10, três dos maiores 

especialistas em finanças públicas do Brasil – Amir 

Khair, José Roberto Afonso e Weder de Oliveira 

– se perguntam se os avanços trazidos pela Lei de 

Responsabilidade Fiscal foram suficientes e se não 

seriam necessários outros aperfeiçoamentos. Eles 

sugerem criar condições institucionais e gerenciais 

para a implantação e plena aplicação da LRF, com 

a fixação de limites para o endividamento público 

(a começar pela União, que hoje não tem 

nenhum), a instalação de um Conselho de Gestão 

Fiscal (para evitar “contabilidade criativa”) e 

maior transparência e uniformização de conceitos 

e procedimentos. Este capítulo apresenta, com o 

subseqüente, muitas sugestões de mudanças, entre 

elas a criação de um banco de dados unificado 

e a imposição de tetos para gastos com pessoal e 

transferências. 

O orçamento federal já foi, como se sabe, peça 

de ficção. Ele hoje está mais formalizado, mas ain- 

Leituras 

da assim padece de diversos problemas, a começar 

pela sua tramitação congressual e pelo fato de 

que 92% dos recursos estão comprometidos com 

despesas rígidas ou de realização obrigatória. Os 

autores do capítulo 11, Edilberto Lima e Rogério 

Miranda, sugerem mecanismos para evitar a superestimativa 

ou a subestimativa das receitas, maior 

controle do Congresso sobre projetos de lei que 

geram novas despesas, mudanças na tramitação da 

peça orçamentária e a atualização da legislação de 

1964, que rege a contabilidade e os orçamentos 

públicos. Alexandre Rocha trata, no capítulo 12, 

do Tribunal de Contas da União, cujo foco principal 

ainda se situa no combate à corrupção (sem 

necessariamente aperfeiçoar as atividades preventivas 

de controle gerencial). Ele propõe separar as 

atividades de auditoria, reduzindo sua “judicialização” 

e burocratização, do julgamento das contas 

de administradores públicos. No capítulo seguinte, 

Luiz Fernando Bandeira vê na extensão do 

pregão eletrônico para as compras governamentais 

um caminho para diminuir a corrupção e ampliar 

a concorrência. 

No capítulo 14, finalmente, David Samuels 

analisa o alto custo das campanhas políticas no 

Brasil, decorrentes das regras eleitorais vigentes, 

com nítida predominância das contribuições de 

grandes empresas (e clara intenção econômico-financeira). 

Ele sugere a instituição de um sistema 

de eleições proporcionais de lista fechada (com 

uma parte de âmbito nacional), pouca ênfase no 

financiamento público das campanhas (incapaz 

de evitar o caixa 2), a redução do teto das contribuições 

privadas (para evitar doações milionárias), 

cooperação entre o TSE e a Receita Federal, 

reforço da penalização dos crimes de lavagem de 

dinheiro, o julgamento das contas dos candidatos 

previamente à sua diplomação, a extinção de prazos 

de prescrição e a aceleração dos processos judiciais 

envolvendo candidatos e políticos eleitos. 


256 | 

Não há conclusões: elas já constavam da introdução, 

ou seja, a lista das 91 medidas de contenção 

ou de redução dos gastos públicos. Tratase 

de enorme agenda de mudanças, para nenhum 

governo reformista botar defeito, sob a forma de 

providências essencialmente práticas e factíveis. 

Sem nenhuma retórica ou proposta salvacionista, 

os autores conseguem oferecer um programa completo 

de reforma das despesas públicas no Brasil: 

na forma, no conteúdo, nos procedimentos de efe- 

Rischbieter deixa o Ministério da Fazenda, 1980. Foto de Luis Humberto. 

tivação das despesas e nos controles devidos. Se há 

algum sentido para a expressão “missão patriótica”, 

esta obra coletiva merece o título. Do contrário, 

esta e as futuras gerações continuarão amargando a 

falta de crescimento econômico. Mãos à obra! 

Paulo Roberto de Almeida 

Doutor em Ciências Sociais, mestre em planejamento 

econômico e diplomata de carreira. 

www.pralmeida.org

Este livro é uma tese, aprovada, aliás, com distinção 

numa banca da USP. O livro também 

contém várias teses, sendo a mais importante 

a que figura no seu subtítulo, ou seja, que estamos 

saindo do paradigma do Estado soberano para o 

da sociedade global. Pode-se 

admirar o livro, sua estrutura 

ideal enquanto tese acadêmica, 

sua perfeita cobertura dos mais 

importantes temas e problemas 

do direito internacional contemporâneo, 

mas cabe uma ou 

duas ressalvas quanto ao novo 

paradigma proposto pelo autor. 

A primeira ressalva seria de 

ordem propriamente conceitual. 

No sentido mais corriqueiro da 

palavra, o termo paradigma refere-se 

a um padrão ou modelo de 

algo, tangível ou intangível, mas 

sempre definido de modo explícito. 

No que se refere ao modelo 

proposto neste livro, não se sabe 

bem a qual tipo específico de 

nova configuração civilizacional 

corresponderia a “sociedade global”, 

uma vez que seus atributos 

Fronteiras da sociedade global 

restam indefinidos. Pode-se dizer, paradoxalmente, 

que ela não tem fronteiras, ou então que suas fronteiras 

ainda são, justamente, as dos Estados nacionais. 

No sentido mais filosófico, ou “kuhniano”, da 

expressão, trata-se de um conjunto de crenças ou 

“teorias”, aceitas como verdadeiras, até serem desbancadas 

por algum outro conjunto superior de explicações 

racionais que, a partir de certo momento 

– usualmente definido como “revolução científica” 

–, passam a ser consideradas como a nova verdade 

estabelecida. Em nenhum desses dois sentidos, 

eduardo felipe p. matias 

A Humanidade e suas Fronteiras: 

do Estado soberano à sociedade 

global 

(São Paulo: Paz e Terra, 2005, 556 

p; ISBN: 85-219-0763-X) 

Leituras 

porém, o novo paradigma da sociedade global proposto 

por Matias parece já ter sido estabelecido e 

reconhecido no âmbito acadêmico. 

Mas há igualmente um enorme problema de 

ordem prática: se eu quiser falar com a tal de sociedade 

global, telefono para quem? 

Para falar com chefes de Estado 

ou com o secretário-geral da 

ONU, sei que posso encontrar 

os números em diretórios, mas 

o telefone do novo paradigma 

ainda é desconhecido, na verdade 

inexistente. Ou seja, ela não 

possui institucionalidade. Ao 

que tudo indica, continuará a ser 

assim no futuro previsível, por 

mais que a globalização empurre 

as “coisas” na direção desse novo 

paradigma. Os Estados nacionais 

continuarão a dar as cartas no 

jogo global, ainda que as regras 

de conduta e o substrato mesmo 

dos intercâmbios internacionais 

deixem a esfera do bilateralismo 

e se projetem, cada vez mais, nos 

planos multilateral e global. 

Independentemente, porém, 

destas ressalvas feitas à “tese” principal de 

Matias, pode-se considerar que a “sociedade global” 

constitui, de fato, um bom arquétipo, ou 

modelo, de como foram e são importantes as 

transformações nos sistemas econômico e político 

internacional, desde o final da contestação “alternativa” 

– socialista ou outra – ao moderno regime 

democrático de mercado, para a conformação da 

nova ordem internacional, cujos contornos ainda 

não estão precisamente definidos. Essa tese acadêmica 

apresenta um pouco da nova arquitetura 


258 | 

naquilo que constitui a especialidade do autor: o 

Direito Internacional e os mecanismos de regulação 

e de cooperação existentes no mundo contemporâneo. 

Desse ponto de vista, ele representa uma 

das melhores tentativas de síntese, já conhecidas 

na comunidade acadêmica brasileira, para apreender 

o que há de especificamente novo no cenário 

internacional com incidência sobre o campo do 

direito e das organizações internacionais. 

A estrutura quadripartite da tese, presumivelmente 

mantida no livro, é relativamente simples: 

uma parte introdutória trata do Estado soberano, 

isto é, das fronteiras tradicionais que dividem, 

desde Westfália, os Estados-nacionais reconheci- 

dos como tal, e reciprocamente, 

desde o século XVII. A primeira 

parte se ocupa da globalização em 

geral, na qual o subtítulo explicita 

seu objeto: “o papel da globalização 

e da revolução tecnológica 

na alteração do modelo do Estado 

soberano e na ascensão do 

modelo da sociedade global”. A 

segunda parte, “globalização jurídica”, 

se ocupa especificamente 

– e talvez repetitivamente – do papel da globalização 

jurídica e das organizações internacionais 

“na alteração do modelo do Estado soberano e na 

ascensão do modelo da sociedade global”. A parte 

final chega à “sociedade global”, definida como as 

novas fronteiras da humanidade. Uma conclusão 

de apenas três páginas e a bibliografia se estendendo 

por mais de trinta páginas completam este imponente 

volume de doze capítulos bem escritos e 

abundantes remissões bibliográficas. 

Os estudiosos da história do Direito encontrarão, 

no primeiro capítulo, um resumo de como os 

teóricos da política – Maquiavel, por exemplo – e 

da ciência jurídica – Grotius, Bodin, entre outros 

– trataram da emergência e da afirmação do Estado 

Essa tese acadêmica 

apresenta um pouco 

da nova arquitetura 

naquilo que constitui a 

especialidade do autor: o 

Direito Internacional e os 

mecanismos de regulação 

e de cooperação existentes 

no mundo contemporâneo 

soberano a partir do Renascimento. O segundo capítulo 

aprofunda a construção do modelo de Estado 

soberano, seus significados (poder e supremacia, por 

exemplo), assim como as distinções entre soberania 

de direito e de fato. Seguem-se as duas partes centrais, 

com quatro capítulos cada uma, descrevendo e 

discutindo as forças principais da globalização contemporânea, 

a revolução tecnológica e o papel das 

empresas transnacionais, incluindo aqui os operadores 

financeiros. O interessante a observar em relação 

ao tratamento dado pelo autor a esse fenômeno 

tão suscetível de receber abordagens dicotômicas é 

que ele integra de modo satisfatório análises de autores 

notoriamente contrários à globalização com 

trabalhos de estudiosos bem mais 

favoráveis a esse processo. 

Na parte da globalização jurídica 

– segunda parte da tese –, 

o foco do autor é posto na regulamentação 

internacional e no 

fortalecimento das organizações 

internacionais de cooperação e 

de integração. Ele constata, por 

exemplo, como as entidades mais 

notoriamente vinculadas a esses 

processos, a OMC, o FMI e o Banco Mundial, ao 

mesmo tempo em que preservam certos atributos 

da tradicional soberania dos Estados, acabam por 

minar as bases do poder e do arbítrio alocado exclusivamente 

às políticas de base nacional. Paradoxalmente, 

isto ocorre com o próprio consentimento 

dos Estados. De fato, como confirma o autor, permanecer 

à margem ou retirar-se dessas instâncias 

de regulação trans ou supranacional representaria 

custos enormes, que poucos Estados estariam dispostos 

a pagar, uma vez que os benefícios advindos 

da regulação internacional são patentes e visíveis, 

no comércio e nas transações financeiras. 

A parte final contém o que o autor chama de 

“novo paradigma”, isto é, o estabelecimento de um

“novo contrato social” e de uma “nova soberania”. 

Os mecanismos para a criação dessas novas realidades 

são a cooperação e a interdependência entre 

os Estados, o que acaba resultando num novo tipo 

de contrato. Uma nova lex mercatoria, por exemplo, 

se impõe, por via do método arbitral, à margem 

e fora do alcance do poder dos Estados. No 

tratamento da questão da supranacionalidade, implícita 

em alguns modelos de integração, o autor 

acaba mencionando a Comunidade Andina, onde 

esse atributo, previsto originalmente nos tratados 

constitutivos, foi totalmente teórico e na prática 

inexistente. De todo modo, as 

bases do novo pacto estão postas, 

e elas corroem os fundamentos da 

soberania westfaliana. 

Os motivos que levam os 

Estados a diluírem a sua própria 

soberania nas novas formas de organização 

inter ou supra-estatais 

não derivam tanto da harmonia 

que existiria entre eles, como da 

necessidade de superar as fontes 

de conflito, substituindo-o pela 

cooperação. O cenário hoje se 

aproxima de uma soberania compartilhada, ou de 

uma “governança sem governo”, e o próprio direito 

deixa de ser, nas palavras de Celso Lafer, um “direito 

internacional de coexistência” – baseado em 

normas de mútua abstenção – para tornar-se um 

“direito internacional de cooperação”, com a missão 

de promover interesses comuns. Quais seriam, então, 

os elementos que compõem o novo paradigma 

da “sociedade global”, segundo o autor deste livro? 

Entre eles se situam a sociedade civil organizada, 

composta pelas ONGs, e os fenômenos de 

natureza trans ou supranacional já analisados no 

livro: as empresas multinacionais e os esquemas 

de integração econômica e política. Esses atores 

integram os novos regimes criados para regular a 

Os motivos que levam os 

Estados a diluírem a sua 

própria soberania nas novas 

formas de organização 

inter ou supra-estatais 

não derivam tanto da 

harmonia que existiria entre 

eles, como da necessidade 

de superar as fontes de 

conflito, substituindoo 

pela cooperação 

Leituras 

cooperação entre os atores tradicionais, os Estados 

soberanos (ma non troppo, poder-se-ia dizer). 

Como diz o autor, o novo sistema de governança 

global possui aspectos internacionais, transnacionais 

e supranacionais. Porém, a diluição da soberania 

estatal trazida pela globalização econômica 

interessa sobremodo às empresas transnacionais, 

em especial as do setor financeiro. 

Dois problemas permanecem para a nova 

“sociedade global”: ela não dispõe de um poder 

judiciário – já que a corte de Haia só trabalha sob 

convocação e aprovação dos Estados – e ela não 

dispõe de um poder militar, ou 

policial, próprio, uma vez que 

a ONU nunca foi dotada, pelos 

Estados membros – a fortiori os 

cinco grandes do seu Conselho 

de Segurança – de forças armadas 

atuando sob um comando unificado 

a seu serviço (sem mencionar 

o poder de veto, que é atribuição 

individual de cada um dos 

cinco permanentes). Um terceiro 

problema seria a dimensão do 

desenvolvimento, uma vez que a 

pobreza e a desigualdade continuam a caracterizar 

boa parte da humanidade. Paz, segurança, justiça 

e desenvolvimento parecem ser, de fato, os obstáculos 

atuais à plena consecução da sociedade global 

almejada pelo idealismo jurídico. Não é certo 

que esses aspectos venham a ser resolvidos no 

plano global, pela “comunidade internacional”, 

como pretendem alguns; o mais provável é que 

eles ainda dependam, basicamente, da atuação dos 

Estados soberanos para sua resolução. 

O autor acredita que “somente no momento 

em que os indivíduos de cada nação viessem a compartilhar 

um amplo conjunto de valores e interesses, 

seria possível esperar que os conflitos hoje provocados 

pela divisão do mundo em Estados pudessem 


260 | 

deixar de existir” e que o direito tem um papel fundamental 

nesse processo de confluência de valores 

(p. 515). Examinando-se o estado atual do mundo 

e a “educação” das massas, tal perspectiva aparece 

como sumamente idealista. Mas ele também reconhece 

que a soberania pode ser uma das últimas 

salvaguardas para Estados fracos ou vulneráveis. Os 

princípios legitimadores da nova “sociedade global” 

deveriam ser os da democracia e das liberdades individuais, 

algo ainda distante do modo de vida de 

milhões de indivíduos na face da terra. 

Em sua conclusão, o autor frisa bem que a 

sociedade global não é uma sociedade 

sem Estados ou sem 

fronteiras. Ele também acredita 

que a riqueza global esteja se concentrando 

e que a humanidade se 

torna cada vez mais desigual, daí 

sua afirmação segundo a qual o 

“bom combate é aquele em favor 

da justiça social na sociedade global” 

(p. 523). Essas “realidades”, 

no entanto, vêm sendo desmentidas 

por estudos empíricos solidamente 

embasados em dados 

sobre a distribuição de renda na 

dimensão individual (como por exemplo em diversos 

trabalhos de Xavier Sala-i-Martin). O autor diz 

lutar para que as “políticas adotadas por essas instituições 

[que assumem parte da antiga soberania 

estatal] sejam não apenas justas, mas socialmente 

justas, para que a parte do planeta que pouco ou 

nada tem seja resgatada por aqueles que conseguiram 

alcançar grau maior de desenvolvimento – seja 

por seu mérito próprio, seja por uma história desigual” 

(p. 523). Essa “nova utopia”, encarregada 

de efetuar a redução da exclusão social em escala 

global, estaria baseada na “idéia de fraternidade”. 

Pode até ser que o autor tenha razão, mas o que 

a história e a experiência da cooperação internacio- 

O autor frisa bem que a 

sociedade global não é uma 

sociedade sem Estados ou 

sem fronteiras. Ele também 

acredita que a riqueza global 

esteja se concentrando e 

que a humanidade se torna 

cada vez mais desigual, 

daí sua afirmação segundo 

a qual o “bom combate é 

aquele em favor da justiça 

social na sociedade global” 

nal nos ensinam, justamente, é que depois de mais 

de meio século de ajuda oficial ao desenvolvimento, 

em especial aquele dirigido à África, o “resgate” 

pela assistência e pela ajuda financeira não foram 

e não são suficientes para retirar essas massas da 

miséria mais abjeta ou da simples pobreza. Apenas 

o crescimento econômico, em bases propriamente 

nacionais, tem sido capaz de fazê-lo, como ensinam 

os casos recentes da China e da Índia. Que a 

África e, em certa medida, a América Latina não 

tenham sido capazes de superar os aspectos mais 

pungentes da pobreza e da desigualdade não deve 

ser visto como um fracasso da 

globalização ou das políticas econômicas 

ditas “neoliberais”, como 

pretendem aqueles que militam 

na antiglobalização. O fato é que 

esses continentes ainda estão muito 

longae da “sociedade global” 

proclamada pelo autor. Isso por 

decisão própria, por insistirem nas 

chamadas “políticas soberanas” de 

desenvolvimento – ou no caso da 

África, por corrupção mesmo, que 

se traduz no fenômeno da falência 

dos Estados – não porque o capitalismo 

global tenha pretendido excluir esses continentes 

de suas redes e fluxos integradores. 

Em outros termos, a construção da “sociedade 

global”, a tese principal defendida neste livro, 

parece ser, ainda, uma obra essencialmente dependente 

da vontade dos Estados nacionais, vale dizer, 

da capacidade de ação de seus dirigentes, nem 

todos estadistas, para dizer o mínimo. Isto, obviamente, 

em nada diminui o interesse desta tese de 

doutorado para o avanço dos estudos de Direito 

Internacional no Brasil. Que sua tese principal seja 

aprofundada e debatida. 

Paulo Roberto de Almeida

Foto de Luis Humberto.

Catedral de Brasília, 1970. Foto de Luis Humberto.


• Luis Humberto 

Fotografia: a reinvenção do real

264 | 

Luis Humberto 

Setor Comercial Sul, Brasília, 1976. Foto de Luis Humberto. 

Fotografia: 

a reinvenção do real 

O homem, até prova em contrário, é o único ser vivo a ter consciência de sua finitude. 

Isso causa- lhe profunda angústia. 

A preocupação em desaparecer, sem deixar rastros de sua passagem ou indícios de sua 

identidade ou provas palpáveis de seu tempo e de sua obra, incomoda-o. 

Antes da fotografia, as imagens até então transferidas para diversos suportes sempre 

foram objetos de desconfiança, pois sendo feitas pela mão do homem, poderiam estar contaminadas 

por uma interpretação interessada por razões várias, nem sempre muito honoráveis, 

capazes de dar contornos pouco verdadeiros ao que deveria ser documental. 

A fotografia vem socorrer o homem na sua impotência diante do tempo que escorria 

bem a sua frente, sem que pudesse detê- lo ou retardá-lo. 

O registro tão fiel quanto possível do real, a retenção, mesmo que ilusória, do tempo e a construção 

de uma memória fizeram da fotografia um importante dado cultural de nosso tempo. 

Sua invenção, ao ser solução, criou outras questões, trazendo à tona algumas ambigüidades. 

Seria a fotografia uma reprodução fiel do real? Ela é sempre um fragmento da realidade 

escolhido por alguém.


Se por um lado sua natureza fragmentária lhe retira a confiabilidade como instrumento 

comprobatório do real, é, também, o que determina sua condição de obra autoral, pois decorre 

de escolhas sobre o que e como destacar de uma realidade mais ampla. 

A presença de um processo O recorte do real, a partir da decisão íntima e única do fotógrafo, 

tecnológico, intermediando marca a presença de uma visão pessoal quando, deliberadamente, determi- 

os resultados, não na os contornos da imagem a serem delimitados, o momento e sob que luz 

desqualifica a fotografia, ela deve ser produzida, reatribui novos valores simbólicos aos elementos 

como forma de expressão em cena, organizando-os de acordo com suas intenções, dando- lhes peso 

humana, pois para e leitura diferentes daqueles que percebemos com o nosso olhar sem inter- 

chegaremos a uma imagem mediações. Tudo isso pressupõe a existência de uma linguagem usada para 

final, transitamos por expressar conteúdos. 

um extenso percurso que A fotografia é uma transcrição arbitrária e interpretativa do real, nas- 

envolve, necessariamente, cida do entendimento de mundo de quem fotografa, de seus valores e de 

escolhas e decisões, seus valores éticos. 

além da presença de A presença de um processo tecnológico, intermediando os resultados, 

um sensibilidade ativa, não desqualifica a fotografia como forma de expressão humana, pois para 

informada e afetada pelas chegarmos a uma imagem final, transitamos por um extenso percurso que 

circunstâncias de momento 

envolve, necessariamente, escolhas e decisões, além da presença de uma 

sensibilidade ativa, informada e afetada pelas circunstâncias de momento. 

Por fora das diversas decisões ocorridas no transcorrer de sua gênese, a fotografia é – 

sempre – uma obra autoral, não sendo considerada, para isso, a presença de uma qualidade 

incomum, mas a intencionalidade na organização de uma linguagem. 

Só o tempo poderá levar à percepção da existência de um caráter distinto de uma fotografia 

e torná-la um referencial. 

Os julgamentos produzidos por sua contemporaneidade estão, muitas vezes, contaminados 

por motivações menores que impedem a justeza de seu acolhimento ou de sua rejeição, 

como sucede com qualquer obra que se pretenda possuidora de qualidades expressivas. 

No nascedouro, como qualquer outro processo tecnológico, a fotografia enfrentou problemas 

que a levaram a fronteiras muito especiais. 

O registro do real, via instrumentos ópticos sobre base fotossensível, era possível, mas 

fotografar o quê? 

Câmeras pesadas, sempre apoiadas em tripés, somadas a filmes lentos e objetivas pouco 

luminosas, que obrigavam a tempos de exposição muito longos, mantinham muito baixa a 

mobilidade do fotógrafo. Junte-se a isso o desconhecimento de uma linguagem própria. 

Inaugurava-se um conjunto de meios destinados a produzir imagens retiradas do real. 

Mas de que modo elas poderiam manifestar-se de uma forma original? 

A referência visual mais próxima era a pintura, já que oferecia as temáticas que casavam 

com os anseios do homem de construir memória e por não terem movimento, ou tê-lo 

controlado, e atendiam aos limites determinados pela tecnologia disponível: os retratos e as 

paisagens. 

A pintura tornou-se uma fonte inspiradora para a fotografia que, em troca, começava a liberá-la 

do compromisso restritivo de reproduzir o real. Além do mais, era perversamente buscada 


266 | 

Luis Humberto 

pela fotografia que, repetindo a pintura, procurava ingressar, mesmo que pelo abastardamento, 

no universo exclusivo da arte. 

Ao aproximar- se cada vez mais da reprodução nítida do real, a insatisfação por parte 

dos fotógrafos foi ganhando corpo. 

Procurava-se a diluição para parecer pintura, uma forma de mostrar descontentamento 

com os papéis meramente técnicos que lhes eram atribuídos, ao mesmo tempo em que, de 

algum modo, eram satisfeitas suas aspirações de ter acesso no distinto espaço da arte. 

Todavia, as restrições colocadas pelos limites tecnológicos iniciais da fotografia não significaram 

uma interdição do seu processo de criação. Contribuições extraordinárias foram 

dadas. Apesar de todas as estreitas fronteiras com a evolução tecnológica, apareceram câmeras 

menores, objetivas mais luminosas e filmes mais sensíveis, trazendo mais mobilidade e 

alargando os horizontes de criação. A câmera passou a ser um prolongamento do olhar. 

As linguagens intermediadas por processos tecnológicos são necessariamente afetadas 

pelas transformações desses processos. 

Mas à fotografia sempre se atribui um pecado original: o fato dela decorrer de um necessário 

referente real. Isso tem sido usado para desqualificá-la como possibilidade expressiva. 

Por outro lado, o reconhecimento de sua natureza fragmentária retira- lhe a confiabilidade 

como testemunha inequívoca de um acontecimento, pois permite, no ato do registro, 

a supressão de dados fundamentais, o que comprometeria seu valor documental. 

Todavia, essa mesma fragmentação é a origem de um potencial inesgotável para a obtenção 

de imagens que, pinçadas de uma mesma realidade, podem, por seu poder de síntese, 

proporcionar visões reveladoras e surpreendentes. 

A fotografia é a transcrição arbitrária do real a partir de uma decisão individual, do 

olhar de um autor mobilizado por suas indagações que, acumpliciado com a luz e intermediado 

por aparatos e processos tecnológicos, consigna suas percepções de vida por meio de 

uma linguagem deliberadamente ordenada. 

São essas questões – a contigüidade com o real, a fragmentação e a intermediação 

tecnológica – que, entendidas de modo apressado e primário, conduzem a uma sucessão 

interminável de equívocos, 

induzindo à interdição do 

acesso da fotografia ao universo 

da criação, no qual, 

queiram ou não, ela se inclui 

de modo especial. 

Se a fotografia nasceu 

para um determinado fim, o 

homem reformou- a, fazendo 

dela um instrumento de 

investigação das coisas à sua 

volta e de si próprio. Aí, então, 

passamos a falar de algo 

Pirenópolis - GO, 2001. Foto de Luis Humberto. 

bem mais complexo e gene-


roso, muito além de um simples fenômeno físico-químico destinado a produzir imagens. Passamos 

a falar do homem apropriando- se de suas invenções para ampliar seu acervo sensível. 

Para que se instale em nós algum tipo de processo de criação, é preciso haver inquietação, 

insatisfação e curiosidade, não só para buscarmos resultados inovadores, mas também 

verificarmos nossa capacidade de transpor limites. 

Brasília, 1971. Foto de Luis Humberto. 

Criar significa arriscar, experimentar e, por meio das vivências daí advindas, construir 

um acervo de referências que nos conduzirão às pretendidas transformações. 

A criação busca o novo, e este tem que nascer a partir do reconhecimento de uma tradição 

formada pelos que nos antecederam, nos tocaram e influenciaram. A tradição não traz, 

em si, nenhum compromisso com a repetição, mas oferece indicativos sobre a existência de 

um espírito que atravessa a história, dando-nos balizamentos para que possamos incluir-nos 

nesta mesma história com uma contribuição original. 

O processo de criação é algo único para cada indivíduo que se modifica no tempo, 

em razão da mutabilidade das circunstâncias que vão afetá- lo de algum modo, fazendo- o 

reconsiderar – o tempo todo – seu modo de ver e sentir. A criação se referencia em um processo 

cultural mais amplo, mas também é auto-referente na medida em que, depuradas as 

sucessivas experiências, irá deixar orientações para rumos a serem renovados. 

Criar não é um ato mágico, mas uma combinação de vontade, descoberta, ousadia, 

decisão e, também, de reflexão e autocrítica. Não existem questões encerradas. Sempre é 

possível ter-se uma nova visão dentro de um tema aparentemente esgotado. 

Cada indivíduo carrega um universo sensível particular e cada tempo caracteriza-se por 

restrições e estímulos diferentes que irão ser assimilados de um modo especial por cada um. 

Somos nossas memórias. Decorremos das heranças daqueles que nos antecederam, de 

influências e referências que nos tocaram. 

Influência é um encontro atemporal de sensibilidades, de identidades que estimula, 

ilumina e muda nosso rumo. Não implica repetição, mas confirmação de percepções em- 


268 | 

Luis Humberto 

brionárias, que podem ser formadoras ou confirmadoras quando apóiam algo que já encaminhamos 

e aumentam nossa segurança em prosseguir. 

As influências formadoras dão orientação e estímulo para descobrirmos nossa própria 

cara a partir delas. Ao ser por nós recebidas, a influências fazem-nos perceber nosso pertencimento 

a uma irmandade, até então não sabida, retirando-nos da solidão. 

As referências são as produções reconhecidas como de alta qualidade, admiradas, mas 

sem aquele dado reorientador quando descobrimos uma identidade até então obscurecida 

pela névoa. 

O artista sério não cria para encantar platéias, cria para se descobrir. Introduz uma percepção 

original e só sua ao próprio trabalho. Descobre frestas, fissuras no óbvio, agregando 

Gabriel e Nena. Brasília, 1982. Foto de Luis Humberto. 

ao seu produto uma aura extremamente particular, e oferece esses momentos à partilha com 

aqueles que estiverem em uma mesma sintonia. Não podemos esperar acolhimento unânime, 

mas apenas que haja, por parte de alguns, uma disponibilidade sensível. Não saberemos 

quem serão eles, nem em que tempo isso poderá ocorrer. De algum modo constituímos um 

legado sem sabermos quem serão os herdeiros. 

A criação é uma aventura ambígua, de descobertas, escolhas e descartes, de sofrimento 

e prazer. Ao iniciá-la, não sabemos quais serão os resultados, ou, até mesmo, a que limites 

poderemos chegar. Certamente, sempre que atingirmos novas fronteiras iremos querer ultrapassá-las; 

assim, toda a história irá se repetir indefinidamente. 

A presença da curiosidade e da insatisfação como traços de nossa natureza alimentam a 

vitalidade de nossos caminhos para a criação. 

Como cada um de nós é um universo plural, a humanidade é uma galáxia de diversidades, 

dentro da qual estamos nós, convivendo com diferenças profundas que temos de 

aceitar, aprender a respeitar e a apreciar. 

Não somos a referência universal no nosso ofício e não podemos julgar os outros a 

partir dos nossos limites. Essa pluralidade, longe de ser um complicador, é, na verdade, 

extraordinária riqueza que nos afeta e transforma.


Para cada processo de criação, haverá sempre uma sucessão, nem sempre fácil, de decisões 

a serem tomadas, pois implicam em rupturas e todas as conseqüências daí decorrentes. 

Não são momentos só de prazer, mas também de angústia, ousadia e medo. 

O medo pressupõe uma expectativa em torno de possibilidades funestas, mesmo que 

não haja razões ponderáveis para isso. 

O medo é, por natureza, restritivo, impede de tentar criar e transformar. Somos tomados 

por fantasmas imprecisos, habitantes de nossas escuras cavernas. 

Abortivo de qualquer sinal de vida, o medo escuda-se em mil e um pretextos mostrados 

como prudência, bom-senso ou coisas do gênero, mas nem sempre é admitido como algo da 

natureza humana, indesejável, mas a ser enfrentado com a necessária decisão. 

O processo de criação conduz- nos a universos de dimensões mais generosas. Não se 

fundamenta em uma pirotecnia que procura o espanto e a reverência a uma pretensa originalidade, 

mas na inquietação verdadeira, capaz de nos levar ao encontro do novo, algo que 

nos satisfaça, pelo menos momentaneamente, até que a insatisfação se instale outra vez. 

A fotografia é identidade e memória de emoções e afetos vividos. É um imenso acervo 

revelador de referências sobre o homem. 

Um caleidoscópio sempre ampliado por visões múltiplas constantemente renovadas. 

Um testemunho da história pendular da humanidade, oscilando entre a sua capacidade 

generosa de criar beleza e o gosto ancestral pelo sangue. 

Luis Humberto 

é fotógrafo 

e professor 

universitário. 


Coleção PARLAMENTO EM TESES 

Novos livros abordam coligações 

partidárias e a democracia contemporânea 

3 

As Coligações Partidárias: 

Período 1986-94 versus 1954-62 

Vivaldo de Sousa 

Brasília - 2006 

O 

terceiro número da coleção Parlamento em Teses, da Editora 

Plenarium, da Câmara dos Deputados, traz um estudo sobre 

o tema das coligações eleitorais. A pesquisa de Vivaldo de 

Sousa, apresentada como dissertação de mestrado, foi pioneira e estimulou 

outros estudos sobre o tema na Universidade de Brasília, onde 

foi defendida. 

Como lembra o professor David Fleischer, pela primeira vez se analisou 

a relação entre as eleições majoritárias (para governador) e as proporcionais 

(para deputado federal e estadual) nos estados, durante o 

regime democrático de 1946 a 1964. 

“Um excelente guia para aqueles que pretendem se inteirar dos 

caminhos percorridos pela teoria da democracia moderna até nossos 

dias”. Assim a professora Maria Francisca Pinheiro Coelho definiu o 

trabalho “Democracia enclausurada: um debate crítico sobre a democracia 

representativa contemporânea”, do consultor legislativo Manoel 

Adam Lacayo Valente, lançado pela coleção Parlamento em Teses, da 

Editora Plenarium. 

O livro é resultado de dissertação de mestrado de Manoel Adam e, 

ainda segundo Maria Francisca, “combina e direciona argumentos para 

um modelo de democracia que preserve a autonomia do cidadão e sua 

inserção em fóruns de decisões compartilhadas na esfera pública da 

formação da opinião e da vontade, constituída pela sociedade civil”. 

A coleção Parlamento em Teses destina-se à 

publicação de trabalhos acadêmicos de mérito 

reconhecido, cujo tema seja o sistema político. 

Publicam-se os trabalhos recomendados pelo 

Conselho Editorial da Câmara dos Deputados. 

Com essa iniciativa a Câmara pretende estimular 

a investigação científica tanto da realidade 

presente do nosso Parlamento, quanto da 

sua formação e desempenho históricos. 

Primeiro número: 

Fundamentos 

da ordem 

republicana: 

repensando 

o Pacto de 

Campos Sales 

Ana Luiza 

Backes

Coleção PERFIS PARLAMENTARES 

Raymundo Padilha 

Paulo Brill 

(organizador) 

Doutel de Andrade 

Luiz Augusto Gollo 

Outros lançamentos da Câmara dos Deputados 

Histórico das 

Comissões 

Permanentes 

da Câmara dos 

Deputados 

Dilsson Emílio 

Brusco 

(organizador) 

Política de Preços 

Públicos do Brasil 

César Mattos 

Eduardo Fernandez 

Francisco de Sousa 

Luciana Teixeira 

Tecnologias da 

Informação e Sociedade: 

o Panorama Brasileiro 

Claudio Nazareno 

Elizabeth Veloso Bocchino 

Fábio Luis Mendes 

José de Sousa Paz Filho 

Comissões 

Parlamentares de 

Inquérito – 

1946 a 2002 

Maria Laura Coutinho 

Maria Inês de B. Lins 

Dilsson Emílio Brusco 

Seminário 

Internacional: 

TV Digital – 

Futuro e 

Cidadania 

Conselho de 

Altos Estudos 

e Avaliação 

Tecnológica 

Legislação 

da Mulher 

Câmara dos 

Deputados 

A Dívida Pública 

Brasileira 

Conselho de 

Altos Estudos 

e Avaliação 

Tecnológica 

Anuário Estatístico do 

Processo Legislativo da 

Câmara dos Deputados – 

2005 

Em breve: 

Anuário Estatístico do 

Processo Legislativo – 2006 

Todos esses títulos e outros estão disponíveis 

em versão eletrônica no seguinte endereço: 

http://www2.camara.gov.br/internet/publicacoes/edicoes

Reforma Política - Cebrap

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