Educação fiscal e controle Social - TCM-CE

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Educação fiscal
e controle Social
Mauro Benevides Filho
09
Exerça sua cidadania
Fiscalize seu município
Busca da harmonia entre Estado e cidadãos
Função socioeconômica do tributo
Transferências para Estados e Municípios
Justiça fiscal: fomentadora da justiça social
Acompanhamento e controle dos gastos públicos
Orçamento Público
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
Salvaguardas Econômico-Fiscais
Orçamento Participativo (OP)
Lei de Responsabilidade Social
Educação Fiscal no Brasil e no Ceará
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138
Objetivos
Dotar os cidadãos contribuintes de conhecimentos básicos sobre fi nanças públicas.
Despertar para a importância dos tributos, e para a qualidade na aplicação dos recursos
públicos.
Disseminar os instrumentos legais e institucionais relacionados à administração fi nanceira
e orçamentária do setor público brasileiro.
Estimular o interesse da sociedade pela educação fi scal.
A Lei de Wagner estabelece:
“À medida que cresce o
nível de renda em países
industrializados, o setor
público cresce sempre a
taxas mais elevadas, de tal
forma que a participação
relativa do governo na
economia cresce com
o próprio ritmo de
crescimento do país.”
Bem-estar social: pelos
princípios do Estado de
bem-estar social, o Estado
deve prover à sociedade
um conjunto de bens e
serviços de forma direta,
ou indireta, através da
regulamentação imposta à
sociedade civil. Esses bens e
serviços incluem educação,
saúde, assistência social,
renda mínima, creches, etc...
Esses princípios ganharam
força durante a Grande
Depressão e depois na II
Grande Guerra Mundial,
como forma de o Estado
responder às difi culdades
sociais geradas durante os
dois momentos históricos.
Curso Controle Social das Contas Públicas
Se a educação sozinha não transforma a sociedade, sem ela tampouco a
sociedade muda” (Paulo Freire).
Busca da harmonia entre Estado e cidadãos
As funções do Estado modifi caram-se bastante com a evolução da
sociedade. Em países em desenvolvimento, até o fi nal do século XIX, o
Estado concentrou-se em suas funções básicas, como justiça e segurança.
O Estado, assim estabelecido, encontrava-se sob o prisma da teoria
do contrato social de Thomas Hobbes (tema abordado no Fascículo 01):
“A função do Estado é, sobretudo, promover a segurança e o direito de
vida de seus membros, para que todos possam progredir em paz.”
A partir do século XX, várias nações experimentaram um conceito
de Estado mais atuante. Esta evolução da participação do Estado
levou a um aumento signifi cativo do gasto público e da necessidade
de recursos para fi nanciá-lo ao longo do tempo. Na literatura
tradicional em Finanças Públicas, a Lei de Wagner já detectava um
aumento mais do que proporcional do gasto público, em relação ao
aumento da renda nos países industrializados.
O advento do processo de industrialização forçou o Estado a ampliar
a oferta de bens e serviços tradicionais, em especial, como consequência
da rápida e intensa urbanização. Além da justiça e segurança,
aumenta a necessidade de ampliação de ruas, praças, saneamento,
bombeiros, etc...O crescimento econômico também leva a uma maior
demanda por educação e saúde.
Surge, então, o conceito de bem-estar social, e há um deslocamento
do patamar de exigências da sociedade em relação ao papel do Estado
em prover bens públicos e semipúblicos. Os recursos adicionais também
se elevam a um novo patamar e o Estado cada vez mais precisa
de um novo pacto com a sociedade, no que se refere ao aumento dos
tributos para fi nanciar os novos gastos.
Necessário observar que o fi nanciamento dos gastos públicos não
se dá apenas através do pagamento dos tributos, mas também através
de empréstimos a bancos governamentais e multilaterais de crédito e
de convênios com outros entes federados (a União, por exemplo).

Fica então a indagação: Se a sociedade espera cada vez mais uma
maior quantidade e uma melhor qualidade na oferta de bens e serviços
públicos, por que há uma enorme resistência aos aumentos de tributos?
Era de se esperar uma sintonia entre as exigências da sociedade e sua disposição
a contribuir, mesmo que de forma compulsória, à sua crescente
demanda por aqueles bens e serviços que são ofertados pelo Estado.
A questão da resistência da sociedade ao aumento de tributos persiste,
com exceção de momentos transitórios, em que há um grande
apelo para a colaboração da sociedade com o Estado. Esta resistência,
então, deve ser trabalhada por ambas as partes – Estado e sociedade –,
a fi m de encontrar-se um ponto de convergência mais permanente.
Nos países em desenvolvimento, as desigualdades sociais e regionais
agravam o distanciamento entre as expectativas da sociedade
e o Estado real, ou seja, os bens e serviços ofertados pelo Estado
mostram-se muito aquém da dívida social acumulada. Este quadro
potencializa o confl ito entre Estado e sociedade, quanto à imposição
da carga de tributos que deve prevalecer.
No Brasil, a dívida pública acumulada, contraída até o fi nal da
década de 1980 impacta de forma signifi cativa as contas públicas. O
pagamento dos encargos da dívida (juros e amortizações) obriga a
União a despender recursos que poderiam ser utilizados para investimentos
sociais e infra-estrutura. Portanto, a restrição orçamentária
do Estado em atender às demandas da sociedade fi cou agravada
pelo modelo de fi nanciamento escolhido até a década de 1980: o
endividamento público. Este quadro contribui para a sensação que
o Estado brasileiro muito arrecada, mas pouco retorna em bens e
serviços de qualidade para a sociedade.
O contribuinte, de forma geral, alega que os benefícios recebidos
não correspondem ao esforço de sua contribuição. Ele não vislumbra
uma compensação que o convença da verdadeira função socioeconômica
do tributo, tema que discutiremos adiante. Outro fator
que desestimula a participação da sociedade no fi nanciamento do
gasto público é a destinação, às vezes, equivocada do gasto público
e a falta de qualidade na aplicação dos recursos, daí a importância
do acompanhamento e controle do gasto público, conforme será
também abordado mais adiante.
O princípio do benefício recebido, sem dúvida, é o de mais fácil
entendimento para o contribuinte. Embora cada contribuinte não
identifi que benefícios exatamente proporcionais à sua contribuição,
de uma forma agregada justifi ca-se a carga de imposto onerada à
sociedade. Vale ressaltar que, na prática, os contribuintes não defi -
nem (ou revelam) suas preferências individuais pelos bens e serviços
públicos, tornando inviável qualquer tentativa de “calibrar” o
imposto à efetiva fruição de benefícios para cada contribuinte.
No passado, a emissão
de moeda também serviu
como mecanismo de
fi nanciamento do gasto
público. Entretanto, a base
tributária, ao longo do
tempo, sempre será a fonte
de recurso mais adequada e
utilizada pelo Estado para
fi nanciar seus gastos.
Parte desses serviços
são, de fato, serviços
fi nanceiros, de pagamento
e refi nanciamento dos
encargos de uma dívida
já contraída, destinados a
remunerar os poupadores
privados, que investem nos
títulos públicos da União,
portanto, para uma camada
da população já detentora
de riqueza acumulada.
Quando se paga o
IPTU (Imposto sobre a
Propriedade Territorial
Urbana), espera-se que os
recursos arrecadados pelo
município se revertam em
serviços e obras na cidade
- em benefícios. O IPVA
(Imposto sobre Propriedade
de Veículos), em princípio,
deve ter sua arrecadação
utilizada na pavimentação e
ampliação das vias públicas.
139

Tabela 1
Equidade vertical se baseia
em igualar o sacrifício
da carga tributária entre
indivíduos que ganhem
uma renda diferenciada.
Lógico, que por conta desta
subjetividade, a defi nição de
alíquotas que atendam este
critério torna-se uma difícil
tarefa para a Administração
Tributária.
O Estado deve buscar de
forma permanente atender
os principais critérios
de justiça e equidade.
Esta atitude diminui as
resistências da sociedade,
ao menos pelo lado do
sacrifício de contribuição.
A questão da cidadania
no pagamento do imposto
pelos indivíduos fi ca
incentivada, na medida que
o cidadão sente o empenho
do Estado em questões
como a equidade tributária.
140
Impostos Federais
Imposto de
Importação (II)
Imposto de
Exportação
(IE)
Curso Controle Social das Contas Públicas
Além disso, nem todos os impostos podem ser associados facilmente
à quantidade ofertada de bens e serviços. Existe outro princípio
também relevante: o princípio da capacidade contributiva. Este
princípio associa-se diretamente a questão da equidade. Indivíduos
que recebem uma mesma renda devem ser onerados pela mesma
carga de impostos, é a chamada equidade horizontal. O imposto
deve ser proporcional a renda recebida.
No caso de indivíduos que recebem rendas diferentes – a equidade
vertical – o alcance na adequação da capacidade contributiva é mais
complexo. Uma alíquota única não atende a este critério, pois os indivíduos
que ganham mais podem contribuir em uma maior proporção,
uma vez que têm suas necessidades individuais atendidas em uma
maior escala, do que os mais pobres. Ou de outra forma, pessoas que
recebem dois salários mínimos valorizam de forma mais intensa 10%
de sua renda do que indivíduos que ganhem dez salários mínimos.
Função socioeconômica do tributo
A primeira função do tributo relaciona-se com a obtenção dos recursos
públicos, indispensáveis à consecução do principal objetivo
do Estado: a efetivação do bem comum. A segunda corresponde à
aplicação do montante auferido com a tributação, objetivando atender
às necessidades dos que convivem em sociedade.
A tributação de pessoas físicas e jurídicas é a forma mais legítima e
socialmente justa de fi nanciamento do Estado, conforme demonstraremos
ao fi nal deste tema. Por ora, basta fazermos referência à competência
para a criação e efetiva cobrança dos impostos por parte dos entes
tributantes, conforme tabelas 1, 2 e 3, onde se verá ainda que os impostos
podem também receber. (Veja classifi cação de tributos na página 142).
Imposto de
Renda (Pessoas
Física
e Jurídica) (IR)
Imposto sobre
Produtos
Industrializados
(IPI)
Imposto
sobre
Operações
Financeiras
(IOF)
Imposto
Territorial
Rural (ITR)
Imposto sobre
Grandes
Fortunas (IGF)
Indireto Indireto Direto Indireto Indireto Direto Direto
Regressivo Regressivo Progressivo Regressivo Regressivo Progressivo Progressivo
Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado

Tabela 2
Impostos Estaduais
Imposto Circulação de Mercadorias e sobre
a Prestação de Serviços de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicação ICMS
Tabela 3
Imposto sobra Propriedade de
Veículos Automotores - IPVA
Imposto sobre a Transmissão
Causa Mortis e sobre Doações
ITCD
Indireto Direto Direto
Regressivo Progressivo Progressivo
Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado
Impostos Municipais
Imposto sobre Serviços (ISS)
Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU)
Imposto sobre a Transmissão
Intervivos de Bens e Imóveis –
(ITBI)
Indireto Direto Direto
Regressivo Progressivo Progressivo
Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado
Transferências para Estados e Municípios
A questão federativa também ganha importância no Estado
brasileiro. Os serviços ofertados pelo Estado estão sob a responsabilidade
dos três entes da federação. Em contrapartida, a receita
tributária é partilhada entre a União, os Estados e Municípios, de
forma prevista na Constituição Federal. O Capítulo I, do Título VI,
da Constituição Federal dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional.
A seção VI dispõe sobre a repartição das receitas tributárias.
As principais transferências federais constitucionais para Estados
e Municípios estão estabelecidas no Art.159. Trata-se do Fundo de
Participação do Estado (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios
(FPM). A base destes fundos é formada por dois impostos federais:
o Imposto de Renda e o IPI. O FPE recebe 21,5% destes dois impostos,
que são distribuídos mensalmente para os Estados membros.
O FPM recebe 23,5%, sendo 22,5% distribuídos para os municípios a
cada mês e 1% no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada
ano. Ainda são aplicados 3% dos dois impostos (IPI e IR) nos Fundos
de Desenvolvimento Regionais em programas de fi nanciamento ao
setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Os Estados repassam aos municípios 25% da receita do ICMS. No
Estado do Ceará, o valor adicionado fi scal obtido por cada município
tem peso de 75% no índice de repasse; os demais 25% são assim distribuídos:
18% pelo índice municipal de qualidade educacional, 5% pelo
índice municipal de qualidade da saúde, e 2% pelo índice de qualidade
Tributo é gênero, conceito
social, que tem como
espécies: impostos, taxas e
contribuições.
O critério de repasse
é defi nido pela Lei N°
12.612/96, alterada pela
Lei N° 14.023/2007,
que defi nem o índice
de participação de cada
município.
141

Classifi cação de Tributos
1. Direto ou indireto: Quando o
ônus do pagamento recai sobre
quem efetivamente recolhe o
tributo – IR e IPVA são diretos.
Caso haja distinção entre quem
recolhe o tributo e quem arca
com o ônus do valor cobrado
(no caso dos impostos sobre o
consumo, não existe coincidência
entre quem paga – o empresário
– e quem suporta a carga – o
consumidor), é indireto.
2. Progressivo ou regressivo:
Progressivo é o tributo que
proporciona maior oneração a
quem possui maior capacidade
de contribuição. Isso quer dizer
que o Imposto de Renda e o
IPTU são exemplos de tributos
progressivos, pois, em tese,
cobram mais de quem tem
mais poder de contribuir. Ao
contrário, regressivo é o tributo
que cobra proporcionalmente
mais de quem possui menor
capacidade contributiva.
Exemplo de regressividade são
os impostos que incidem sobre
o consumo.
3. Vinculado ou não
vinculado: Vinculado requer
uma contrapartida por parte
do ente tributante ao valor
cobrado do contribuinte - as
taxas são exemplos singulares
de tributo vinculado, assim
como as contribuições. Não
vinculados, por natureza, são
os impostos, que não requerem
contraprestação por parte do
ente tributante para fazer face à
sua arrecadação.
142
Curso Controle Social das Contas Públicas
municipal do meio ambiente. Repassa-se ainda 50% do IPVA aos municípios
onde são registrados o emplacamento dos veículos.
Outras transferências legais foram criadas por Emendas Constitucionais,
a fi m de garantir recursos mínimos para Saúde e Educação. É o
caso Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profi ssionais da Educação (FUNDEB).
Os Estados são obrigados a aplicar no FUNDEB, no mínimo,
20% das seguintes receitas: dos impostos estaduais (ICMS, IPVA e
ITCD); do Fundo de Participação dos Estados (FPE); da parcela do
IPI exportação (10%) transferida aos Estados; e dos recursos provenientes
da Desoneração das Exportações .
Nos municípios, a aplicação mínima também é de 20% sobre as
seguintes receitas: Fundo de Participação dos Municípios (FPM);
parcela pertencente aos municípios do ITR federal (50%); parcela
pertencente aos municípios do ICMS estadual (25%), e parcela pertencente
aos municípios do IPVA estadual (50%). A União complementará
os recursos do FUNDEB, caso o valor por aluno não alcance
o mínimo defi nido nacionalmente.
Foi implantado também um fundo semelhante para a saúde. Nos
Estados, são reservados 12% sobre os três impostos estaduais (ICMS,
IPVA e ITCD), sobre o Imposto de Renda pago pelo Estado aos seus
funcionários; sobre o FPE e sobre 10% do IPI federal sobre exportação
que é transferido ao Estado. Nos municípios são reservados 15% sobre
os três impostos municipais (IPTU, ITBI e ISS), sobre o IR pago pelos
municípios aos seus funcionários; sobre os 50% do ITR, 25% do ICMS
e 50% do IPVA recebidos pelos municípios; sobre o FPM; sobre 25% do
IPI federal transferidos aos Estados e recebidos pelos municípios.
Justiça fiscal: fomentadora da justiça social
Um sistema tributário fundamentado na justiça fi scal, no contexto
da justiça social, tem entre suas características a clareza e a objetividade.
A delimitação de competências entre os entes tributantes fi cou
a cargo da CF/88. A atribuição de criar tributos compete à legislação
infraconstitucional, sendo o princípio da legalidade o parâmetro indispensável
para a criação e a cobrança das espécies de tributo (impostos,
taxas e contribuições) enumeradas pela Constituição.
A carga tributária, em 2008, representou 36,5% do PIB (Produto
Interno Bruto), segundo o Instituto Brasileiro de Planejamento
Tributário (instituição particular, sediada em São Paulo, que realiza
estudos acerca da tributação).
Além de ser excessiva, a carga tributária suportada pelos brasileiros
não atende às necessidades mínimas em matéria de serviços públicos.
Isto se deve, em grande parte, à falta de controle social dos gastos pú-

licos, em todos os níveis estatais. De maneira geral, o gasto público é
inefi ciente, seja pelo custo das obras e serviços, seja pela falta de compromisso
com a aplicação produtiva dos recursos públicos. Assim é
que o excesso de cobrança de tributos estimula práticas lesivas à sociedade,
como a sonegação fi scal e o crescimento da economia informal.
A sonegação fi scal retrata a maneira pela qual parte da sociedade
tenta fugir dos tentáculos do Estado, no que diz respeito à tributação.
Todavia, representa um peso para a sociedade, na medida em
que a demanda por serviços públicos é pressionada tanto pelos que
pagam tributos, quanto por quem procura eximir-se de sua responsabilidade
de fi nanciar o Estado.
Cabe ressaltar que não é possível viver em sociedade sem a contrapartida
da provisão de recursos para a fi nalidade precípua do
Estado: a realização do bem comum, por meio da elevação do nível
de bem-estar da coletividade. O interesse público – razão de ser da
instituição do Estado – deve prevalecer sobre o interesse particular.
Como resultado, temos o incremento da economia informal, com
as repercussões negativas inerentes à vida à margem da legislação.
Basta lembrar que os trabalhadores contratados pelas empresas que
atuam informalmente não contam com o registro do contrato de trabalho,
acarretando uma série de prejuízos, tanto ao que vende sua
força de trabalho, quanto ao sistema de seguridade social (saúde,
previdência e assistência social).
A tributação pode – e deve – ser usada como instrumento de distribuição
de renda. Uma vez que a cobrança recaia preferencialmente
sobre o patrimônio e a renda, pode-se tornar mais justa a carga tributária.
Ao contrário, quando se prioriza a tributação sobre o consumo,
proporcionalmente cobra-se mais de quem tem menos renda.
Por outro lado, os gastos públicos em programas de renda mínima e
de qualifi cação profi ssional tornam ativa a participação dos entes políticos
no processo de diminuição das desigualdades sociais. Assim, pode-se
comprovar a utilização da tributação como instrumento de distribuição
de renda, conforme já comentado no primeiro tópico deste fascículo.
Em épocas de instabilidade econômico-fi nanceira, o Estado pode
ser o indutor do desenvolvimento, por meio do estímulo aos gastos
e ao acréscimo no montante dos investimentos. Dessa forma, constata-se
a relevância da tributação como forma de fi nanciar o Estado,
a fi m de que a vida em sociedade seja aprimorada.
Além disso, a competição entre as empresas torna-se injusta, contribuindo
para o caos nas relações sociais de produção, em prejuízo de toda
a sociedade. Por tudo isso, quem mais sofre as consequências de tais práticas
é a cidadania, um dos pilares da vida produtiva em comunidade.
Espécies de tributo:
São espécies de tributo
os impostos, as taxas, a
contribuição de melhoria, o
empréstimo compulsório e
as contribuições sociais. O
Sistema Tributário Nacional
confi gura-se nos artigos 145
a 162 do texto constitucional,
onde constam os princípios
de direito tributário e as
normas gerais que defi nem
todo o arcabouço jurídico da
tributação.
Cidadania é bem mais do
que o conjunto de direitos e
deveres inerentes à sociedade
democrática. Todas as atitudes
que lesem os interesses
coletivos e a busca do bem
comum devem ser repudiadas
e tratadas como anomalias,
que requerem cura e aplicação
efetiva do arcabouço jurídico.
143

144
Curso Controle Social das Contas Públicas
Acompanhamento e controle dos gastos públicos
A sociedade necessita cada vez mais conhecer melhor a estrutura
das contas públicas, a fi m de melhor acompanhar e controlar os gastos
públicos, e compreender a leitura dos diversos relatórios de receitas
e despesas públicas colocados à sua disposição. Faremos uma
explanação sucinta de como se estrutura a despesa pública.
Os gastos públicos podem ser classifi cados sob três óticas principais:
da fi nalidade do gasto; da natureza do dispêndio, e do agente
encarregado da execução do gasto.
1. Finalidade do gasto: Os gastos são normalmente classifi cados
em funções, programas e subprogramas, dependendo do grau
de agregação adotado. A seguir a descrição de cada item da classifi
cação quanto à fi nalidade.
Função: Representa o maior nível de agregação das diversas áreas
da despesa do setor público. Exemplo: saneamento.
Subfunção: Agrega as ações de acordo com sua natureza básica,
em relação ao objeto do gasto e de acordo com o seu conteúdo
e produto. Independentemente de sua relação institucional, as
subfunções poderão constar em funções diferentes. Exemplo: saneamento
básico urbano.
Programa: Abaixo da função, os programas designam os objetivos
gerais da ação governamental (de cada uma de suas áreas de atuação).
Os programas são defi nidos de acordo com a estrutura de
cada nível de governo, de maneira a adequar a solução dos problemas
identifi cados, e podem ser caracterizados por projetos e/ou
atividades. Ex.: saneamento para comunidade de baixa renda.
Subprograma: Defi ne os objetivos parciais identifi cáveis dentro do
programa, correspondendo a um conjunto de operações afi ns.
Unidades Orçamentárias: Secretaria, superintendência, fundo, empresa,
fundação ou autarquia; são responsáveis pela implementação
das atividades orçamentárias.
2. Natureza do gasto: Costuma-se identifi car quatro principais categorias
econômicas de despesas: Custeio, Investimento, Transferências
e Inversões Financeiras (aplicações em empresas públicas,
por exemplo).
3. Agente encarregado da execução do gasto: As entidades governamentais
agrupam-se em dois tipos básicos: a) A Administração
Direta ou Central (serviços integrados na estrutura administrativa
da Governadoria do Estado e das Secretarias); e b) A administração
Indireta ou Descentralizada (entidades dotadas de personalidade
jurídica própria e organizadas sob a forma de Autarquias,
Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista).
A tabela 4 apresenta a classifi cação orçamentária das despesas públicas.

Tabela 4
Classificação Orçamentária das Despesas Públicas
Órgão
(O)
Unidade
Orçamentária(UO)
Função
(F)
Subfunção
(SF)
Programa
(P)
Projeto ou Atividade ou
Operações Especiais
QUEM FARÁ? O QUE OBJETIVA? O QUE SERÁ FEITO?
Orçamento Público
O Orçamento Público é um instrumento legal em que são previstas
as receitas e fi xadas as despesas de um determinado ente político
para o exercício fi nanceiro. Do ponto de vista político, corresponde
ao contrato formulado anualmente entre governo e sociedade sobre
as ações a serem implementadas pelo Poder Público. A Lei Nº
4.320/64 estabelece os princípios básicos do Orçamento Público.
a) Unidade: cada esfera de governo deve possuir apenas um orçamento,
fundamentado em uma política orçamentária e estruturado
uniformemente.
b) Universalidade: a lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e
despesas – nenhuma instituição pública deve fi car fora do orçamento;
c) Equilíbrio: receitas e despesas de um período devem ser iguais.
d) Anualidade: estabelece um período de tempo limitado para estimativa
da receita e fi xação da despesa. O orçamento deve compreender
o período de um exercício, que corresponde ao ano fi scal.
e) Publicidade: é obrigação do Poder Executivo dar publicidade ao
orçamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) defi ne os prazos
para publicação do relatório bimestral resumido da execução
orçamentária e de relatório quadrimestral de gestão fi scal.
f) Clareza: o Orçamento deve ser sufi cientemente claro e compreensível
para qualquer indivíduo.
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
A Lei Complementar 101, conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), estabeleceu a responsabilidade na gestão fi scal
que pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem
riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas. Busca-se o cumprimento de metas de resultados entre receitas
e despesas e a obediência a limites e condições. Abrange o Poder
Executivo, o Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público.
A LRF reservou aos sistemas de controle público interno, externo
e ministério público a responsabilidade de fi scalizar as normas
da própria Lei (Art. 59). Ao sistema de controle interno a LRF, segundo
Art. 54, estabeleceu a co-responsabilidade pelo Relatório de
Gestão Fiscal (RGF). Ou seja, o órgão de controle interno é respon-
O orçamento é uma
peça política essencial na
consecução das prioridades
da comunidade, que
pode fazer diferença na
construção de um modelo
de desenvolvimento
social sustentável. Para
isso é primordial que seus
elaboradores e operadores
saibam eleger essas
prioridades e efetivamente
executá-las.
A promulgação da Lei
regulamentou o dispositivo
constitucional (art. 163, I,
CRFB) acerca da necessidade
de lei complementar
para dispor sobre as
fi nanças públicas, a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
145

LDO: introduzida pela
Constituição de 1988, prevê
diretrizes para o orçamento
do ano seguinte, em termos
de metas e prioridades para
a Administração Pública,
além de linhas gerais
para elaboração, estrutura
e execução do próprio
orçamento.
146
Curso Controle Social das Contas Públicas
sável pela assinatura do RGF. Essa fi scalização deve dar ênfase aos
seguintes aspectos:
Cumprimento de metas da Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO).
Cumprimento dos limites de gastos do poder legislativo municipal.
Limites e condições para realização de operações de crédito e
inscrição em restos a pagar:
Providências tomadas para retornar aos limites máximos estatuídos
pela LRF em matéria de gastos e dívida pública.
Destinação dos recursos obtidos com a alienação de bens públicos.
A LRF tem a transparência como um dos princípios basilares,
considerando que há limitações do poder jurisdicional dos Tribunais
de Contas e do sistema de controle interno.
Para facilitar sua implementação, colocamos aqui os instrumentos
que existem na LRF e exemplos de iniciativas positivas que já
estão sendo adotadas por alguns Tribunais de Contas do Brasil e
por órgão do sistema de controle interno, sendo:
Divulgação das informações de forma ampla, diversifi cada e em
versões simplifi cadas, com linguagem mais acesível.
Despesa registrada em regime de competência (este tópico já era
previsto na Lei 4.320/64).
Incentivo à participação popular; realização de audiência pública
para apresentação do relatório de gestão fi scal dos três poderes e
Ministério Público.
Disponibilização das contas no Poder Legislativo.
Receitas e despesas da Previdência devem ser contabilizadas em
contas separadas.
Solicitação do Balanço Social.
Salvaguardas Econômico-Fiscais
Os governos tradicionalmente burocráticos continuam concentrandose
sobre as entradas (os recursos) e não sobre as saídas (os resultados).
Adotadas principalmente pela via do Poder Legislativo e pelos
mais diferentes motivos, as salvaguardas econômico-fi scais existentes
se voltam para a imposição de limites na capacidade de tributar
e de gastar dos governantes e para a imposição de penas para alguns
desvios comprovados no seu comportamento.
Das normas que impõem limites de atuação do agente público,
ou que defi nam parâmetros de comportamento, as mais importantes
são as que regem: (I) a distribuição das obrigações entre os três
níveis de Governo; (II) a capacidade de tributar de cada ente federado;
(III) a participação de cada um na arrecadação de recursos
públicos; (IV) os percentuais mínimos dos orçamentos a serem em-

pregados em áreas selecionadas (saúde e educação); (V) a tributação
com fi ns específi cos; (VI) os percentuais máximos das despesas que
podem ser alocadas ao pagamento de pessoal e (VII) os limites para
o endividamento público.
Além disso, para minimizar os riscos de descontinuidade administrativa,
a LDO defi ne, ano a ano, as linhas da programação a ser
elaborada, e a LRF estabelece todo um conjunto de normas a serem
observadas principalmente na execução do orçamento do último ano
de cada mandato de Governo.
Embora todas essas salvaguardas tenham como objetivo a melhoria
da gestão pública, elas não deixam de causar alguns inconvenientes.
Entre estes, o de poderem gerar engessamento dos gastos públicos, o
que é ruim por três motivos: implica congelar as grandes prioridades
nas políticas públicas; difi culta os ajustes que sejam necessários nas
contas públicas, para adequá-los à conjuntura socioeconômica; e não
garantem a focalização dos gastos sociais no sentido de erradicar ou
ao menos reduzir de forma acentuada as necessidades sociais.
Como o leitor deve ter notado, nenhuma dessas salvaguardas
abarca a atuação governamental no sentido de garantir a qualidade
e a efetividade do gasto público. Quando se estabelece que o setor
público, no caso dos Estados, deve aplicar 12% e 25% de sua Receita
Líquida de Impostos, com o gasto com saúde e educação, respectivamente,
o aspecto econômico-fi nanceiro está garantido. Entretanto,
não há nenhuma garantia de que o serviço de saúde e educação
está sendo prestado de forma efetiva, isto é, a sociedade está usufruindo
de forma satisfatória de forma a manter o seu bem estar.
Orçamento Participativo (OP)
A despeito de todo avanço no que diz respeito ao gerenciamento das
contas públicas, notadamente no aspecto institucional legal, há muito
que fazer no que se refere ao estabelecimento de mecanismos efetivos
que permitam a sociedade aferir com acuidade a efi ciência, a efi cácia e a
efetividade da ação governamental.
Esta tripla estratégia para aumentar a efi ciência, efi cácia e efetividade
do Estado é mais fácil na teoria do que na prática. A difícil tarefa dos reformadores
seria não só elaborar o tipo acertado de reformas, mas também
combater a oposição dos que têm arraigados interesses adquiridos
no Estado antigo. Ajustar o papel à capacidade signifi ca abrir mão de
certos papéis, inclusive alguns que benefi ciam grupos poderosos.
Os proponentes de um Estado mais capacitado não tardarão a descobrir
que interessa a muita gente que ele continue fraco. Contudo, o Estado
e a sociedade têm no Orçamento Público um mecanismo no qual o governo
e o povo decidem sobre o que é possível ser feito em prol de todos.
Receita Líquida de Impostos: é
a soma da receita de impostos
com as transferências
constitucionais e legais,
subtraídas das transferências
repassadas aos entes subnacionais
(por exemplo,
subtrai o repasse do Estado
para seus municípios).
É preciso que todos tomem
a consciência de que o
processo orçamentário
não é e não pode ser algo
frio, tecnicista, distante da
realidade do cidadão, mas,
para benefi ciar todos.
147

148
Curso Controle Social das Contas Públicas
Para que esse instrumento legal represente a verdadeira defi nição
de prioridades das necessidades sociais e a concretude das políticas
públicas é fundamental a participação popular. Desta forma, a prática
do Orçamento Participativo (OP) se torna um mecanismo de democratização
da gestão pública. Nos Estados e Municípios onde o orçamento
participativo foi implementado, o Poder Executivo consulta a população,
a partir de reuniões abertas à sociedade, sobre as suas demandas
prioritárias e o que se espera seja incluído na Lei Orçamentária Anual.
Entretanto, para que esse instrumento se torne efetivo depende do
cumprimento, pelo Poder Público, de duas condições e quatro princípios,
como mostra a tabela 5.
Tabela 5
CONDIÇÕES PARA A EFETIVIDADE DO OP
1ª Condição 2ª Condição
Produzir e repassar à população as
informações de governo necessárias
para a tomada de decisão sobre o
Orçamento.
Na prática isso signifi ca:
Produzir e divulgar informações
necessárias à participação, adequando
a linguagem para compreensão da
população;
Capacitar as pessoas envolvidas no OP
na matéria orçamentária.
Criar dentro e fora do governo canais
institucionais para facilitar e estimular a
participação ativa e contínua da população
no processo orçamentário.
Na prática isso signifi ca:
Defi nir uma regionalização do Município, no
intuito de garantir uma participação ampla
e diversifi cada;
Criar fora do governo instâncias de
representação (conselhos, comitês, fóruns,
planárias, etc.) que atuem na elaboração e
execução do Orçamento;
Criar dentro do governo procedimentos
e institutos (prestação de contas
permanente, coordenadorias,
superintendências, etc.) destinados
a promover a participação nas ações
de governo, desde o momento de sua
defi nição até o de sua execução.
Com relação aos princípios destaca-se:
Universalidade: a participação, de todo e qualquer cidadão,
como um direito que deve ser assegurado.
Diversidade: abertura da participação no processo do OP a quaisquer
grupos ou indivíduos. A participação tem de ser aberta a todos
para possibilitar a representação da diversidade de interesses.
Transparência: não se limita à simples divulgação de dados. Signifi
ca que a pessoa que transmite uma informação, especialmente
o representante do Poder Público, está empenhada em fazer
com que a outra pessoa aprenda, de fato, a sua mensagem.
Acordo sobre as regras: as regras devem ser negociadas e aceitas
por todos, para que o resultado seja o mais justo, criando condições
de igualdade entre as pessoas – não se pode produzir situações de
igualdade com decisões baseadas em relações desiguais de poder.

Lei de Responsabilidade Social
A importância de controlar os gastos públicos costuma ser percebida
somente depois do ponto crítico em que seu volume já ameaça
a saúde da economia e/ou o bolso dos contribuintes. Essa espécie de
imprevidência coletiva geralmente cobra um altíssimo preço social.
Controlar os gastos públicos não é apenas conter o seu volume
e o custo de fi nanciamento, decorrente de dívidas eventualmente
assumidas. É, antes disso, assegurar que estes sejam gastos de qualidade,
dotados de efi ciência, efi cácia e efetividade.
A efi ciência garante a melhor relação custo-benefício Está baseada
na relação insumo/produto. Quão efi ciente é a organização na
alocação dos insumos para obtenção dos produtos? (Por exemplo,
construir uma ponte de qualidade e durabilidade aceitáveis, ao menor
custo possível).
A efi cácia assegura que o objetivo do gasto seja atingido, ou seja,
as metas sejam alcançadas, comparando os resultados obtidos com
os previstos. (Por exemplo, a meta de construção de dois hospitais
regionais e sua efetiva construção dentro do prazo previsto).
A efetividade diz respeito ao público-alvo benefi ciado pelo gasto. O
valor efetivo das ações governamentais deve ser medido com base
nos resultados qualitativos, ou seja, nos impactos socioeconômicos
produzidos. Deve-se avaliar os impactos gerados para a sociedade,
verifi cando se foram ou não satisfeitas as suas necessidades. (Por
exemplo, uma ponte que melhora as condições de vida e/ou de trabalho
de uma determinada comunidade, dentre todas a mais necessitada
no momento da decisão de investimento).
Desde a Constituição de 1988 até a LRF, as normas e as estruturas
de controle têm aumentado e se sofi sticado. Os desafi os em pauta
são: 1) um melhor aproveitamento desses avanços no nível federal,
somando-os a outros obtidos em alguns estados e municípios; e 2)
o desenvolvimento de amplos e sistemáticos esforços para que nas
esferas subnacionais os controles também se tornem realidade, promovendo
assim uma nova relação Estado-sociedade civil, revestida
de uma necessária cultura da vigilância sobre as fi nanças públicas.
É importante que a sociedade compreenda a necessidade da evolução
do caráter participativo do cidadão visando atingir paulatinamente,
a consciência necessária para o exercício do controle social
sobre as decisões que o afetam.
Salutar é caminhar na direção da propositura de uma Lei de Responsabilidade
Social (LRS) que vise ao controle dos gastos públicos
gerais e à destinação dos recursos imprescindíveis ao desenvolvimento,
na justa medida da equidade social e da crescente melhoria da qualidade
de vida geral.
Refl ita
Quantos brasileiros sabem
de quanto é o orçamento
do município onde reside?
Quantos sabem que o
valor pago de juros, por
mês, pelo governo federal,
sobre a dívida mobiliária,
corresponde a vários anos
desse orçamento municipal?
Quantos brasileiros
sabem que desde a LRF
foi promulgada, em 2000,
os números das contas
públicas devem estar plena
e regularmente disponíveis,
inclusive on line? Quantos
têm disposição para se
envolver em práticas
preventivas contra o abuso
na lida com o dinheiro
público?
A sociedade civil brasileira
deve buscar compreender as
necessidades reais do País,
expressas prioritariamente
pelas necessidades sociais
em face das necessidades
econômicas, ambientais e
de integração com o ethos
mundial - ética mundial de
preservação da vida humana
sobre a terra, assegurando
um mundo habitável para
futuras gerações. Concentrase
em três problemas mais
urgentes: crise social; crise
do sistema de trabalho e
crise ecológica.
Assim, o desenvolvimento
do País seria integrado e
repousaria sobre o controle
social das ações públicas.
149

A educação fi scal propõe-se
a disseminar conhecimentos
que embasem o cidadão
como agente fi scalizador
da aplicação dos recursos
públicos: Como se arrecada
recursos? Como se investe
o dinheiro público? Que
mecanismos a sociedade
dispõe para controlar o
destino de recursos
e bens públicos?
CONFAZ: entidade que reúne
os secretários de Fazenda de
todos os estados brasileiros.
150
Curso Controle Social das Contas Públicas
A LRS reveste-se de larga importância por ser o elemento de direito
formal que regulariza o modus operandi do controle social sobre
as ações do poder público, com grande responsabilidade de evitar os
descasos decorrentes do assistencialismo indevido, do clientelismo
condenável, do protecionismo indesejável, das injustiças sociais e de
controlar a corrupção, conduzindo, assim, a democracia brasileira ao
ápice da justiça social, em razão da efetiva participação da sociedade
nas decisões que a afetam. Conforme Rudá Ricci (2004) afi rma.
[…] Trata-se de uma elaboração estratégica que procura esboçar um
projeto geral de controle democrático sobre o Estado brasileiro a partir
da sociedade covil. Pode, inclusive, sustentar uma ação mais ambiciosa,
fi liada ao desenho institucional que movimentos sociais inscreveram na
Constituição de 1988, denominada por alguns de “participacionismo”
ou, mais recentemente, de governança social. […].
Educação Fiscal no Brasil e no Ceará
O cidadão, cada vez mais, busca compreender a interligação entre
Estado e sociedade, formando conceitos e ampliando conhecimentos
para compatibilizar suas expectativas e necessidades com
os serviços públicos prestados. A compreensão da função socioeconômica
dos tributos e a prática do controle social são pontos fundamentais
para estabelecer uma relação harmoniosa entre ambos.
A educação fi scal surge como proposta de despertar, na sociedade,
a refl exão e uma ação participativa. É educação para a cidadania, voltada
para a percepção do contexto social no qual o cidadão está inserido
e para o fornecimento de subsídios para uma atuação consistente
e de contribuição para a melhoria das condições sociais vigentes.
O cerne da questão debatida em educação fi scal é o papel do cidadão
na gestão dos recursos públicos, ou seja, o controle social que
os membros da sociedade devem exercer em seu cotidiano.
Grande parte da população não sabe que paga tributos, desconhecendo
sua contribuição para o fi nanciamento dos serviços públicos
– ou seja, não sabe que a escola ou hospital é fruto dos tributos
pagos por ela. Assim, o debate sobre esse tema contribui para o
exercício da cidadania, pois o sistema tributário de um país impacta
na efetivação da justiça social e no bem-estar de sua população.
A educação fi scal vem surgindo no cenário nacional desde a década
de 1960 em iniciativas isoladas e temporárias. No entanto, em 1996,
em Fortaleza, durante a reunião do Conselho de Política Fazendária
(CONFAZ), surgiu a ideia de desenvolver um programa de educação
fi scal permanente nas escolas brasileiras. O objetivo era despertar nos
jovens a refl exão sobre tributos e cidadania.

A partir desse momento foi organizado um grupo nacional para
discutir Educação Fiscal (GEF) e propor linhas de ação para levar às
escolas públicas e privadas essa temática.
O Programa Nacional de Educação Fiscal (PNEF) tem como fi losofi
a norteadora os seguintes pressupostos estabelecidos pela ESAF,
coordenadora nacional do Programa (2002):
É requisito da cidadania a participação individual na defi nição
da política fi scal e na elaboração das leis para sua execução.
Os serviços públicos somente poderão ser oferecidos à população
se o governo arrecadar tributos.
Os recursos públicos são geridos pelos representantes do povo,
cabendo ao cidadão votar responsavelmente, acompanhar as
ações de seus representantes e cobrar resultados.
A sociedade tem limitada capacidade de pagar tributos; portanto,
os recursos públicos devem ser aplicados segundo prioridades
estabelecidas em orçamento e com controle de gastos.
O pagamento voluntário de tributos faz parte do exercício da cidadania.
O Estado do Ceará teve a primeira experiência de educação fi scal
no ano de 1997, com o Projeto “Cidadão desde Pequeno”, uma iniciativa
pioneira de servidores da Secretaria da Fazenda, lotados no
Núcleo de Execução em Horizonte, região metropolitana de Fortaleza.
O projeto consistiu da realização de palestras sobre tributação
e cidadania em escolas públicas da cidade e municípios vizinhos
ministrada por servidores fazendários.
No entanto, a educação fi scal só se consolidaria de forma sistematizada
no Ceará a partir da participação do Estado no PNEF,
ainda na sua fase de elaboração. O Programa de Educação Fiscal do
Ceará (PEF) foi criado na perspectiva de disseminação de informações
e conhecimentos para a prática da cidadania.
Assim, a educação fi scal mostra-se como uma importante contribuição
para a formação cidadã da população brasileira. Nas mais
variadas ações executadas pelo PEF Ceará, entre elas palestras, seminários
e cursos, observar-se a reação positiva aos aspectos abordados
relativos aos direitos e deveres, a atividade arrecadadora do
Estado e a consequente necessidade do cidadão exercer o acompanhamento
da aplicação do dinheiro público.
Agradecimentos
Importante registrar a valiosa colaboração dos senadores Argemiro
Torres Neto, Imaculada Maria Vidal da Silva, Kleber Júnior da
Silveira, Jurandir Gurgel Gondim Filho, Luiza Ondina Santos Mota
e Francisco Reginaldo P. Pinheiro, na elaboração deste fascículo.
O PNEF deve estar
presente em cinco níveis
de abrangência: ensinos
fundamental e médio,
universidade, servidores
públicos e sociedade em
geral. Cada Estado deve
trabalhar dentro do nível que
lhe for mais adequado, como,
aliás, é um dos preceitos
do programa: a liberdade
de atuação, respeitando a
fi losofi a da educação fi scal,
mas agindo em conformidade
com as especifi cações
locais e regionais.
ESAF: Escola Superior de
Educação Fiscal.
Tendo em vista este esforço
de parceira em relação à
atividade arrecadadora
do Estado, no Ceará foi
instituído o Programa “Sua
Nota Vale Dinheiro”. O
programa destina às pessoas
físicas e entidades 0,5%
do valor das Notas Fiscais
recolhidas pela comunidade
e entregues à Sefaz. Desta
forma, a população tem
um incentivo a mais para
exigir a Nota Fiscal. O
programa passou por uma
reformulação recente,
consolidada no Decreto
N° 29.117, de 8/2/2008,
que incluiu as entidades
esportivas como potenciais
participantes e reduziu o
prazo para pagamento pela
Sefaz aos participantes, de
mensal para quinzenal.
151

Síntese
Mostrou-se que a prática do controle social passa
pela apropriação do cidadão de instrumentos
que fortaleçam a compreensão de como funciona
a máquina pública, resultando em uma apro-
Avaliação
1. Por que a tributação é o mecanismo mais consistente
e sustentável para fi nanciar os gastos públicos
e, como conseqüência, as demandas sociais ?
2. Refl ita sobre as vantagens e desvantagens da
obrigatoriedade dos gastos mínimos para a
educação e a saúde, como um percentual das
receitas públicas.
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Coordenadora do Curso: Adísia Sá
Coordenadora Editorial: Laurisa Nutting
Coordenadora Pedagógica: Ana Paula Costa Salmin
Realização Apoio
ximação com o Estado, compreendendo que este
tem como princípio e fi m servir ao bem comum.
É essa a missão da educação fi scal: disseminar
conhecimento para o exercício da cidadania.
3. Por que na execução do orçamento, mesmo sendo
elaborado com a metodologia do orçamento
participativo, algumas vezes não são atendidas às
demandas da comunidade?
4. Você acredita que a educação fi scal é um instrumento
capaz de provocar uma mudança de comportamento
da sociedade, no tocante a participação
da comunidade na gestão dos recursos públicas?
PEACHOCK, Alan T., e WISEMAN, Jack, The Growth of Public Expediture in
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Fundação Demócrito Rocha
Av. Aguanambi, 282 - Joaquim Távora
Cep 60.055-402 - Fortaleza - Ceará
Tel.: 3255.6005 - 0800.280.2210