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(2005), há uma

(2005), há uma concepção restrita de participação no Brasil, que diz respeito aos debates públicos oficiais, convocados pelos poderes públicos e que sempre contou com a participação (ainda que de forma “não ostensiva”) de uma minoria composta pela classe dominante. Outro ponto a se ressaltar é que nem mesmo a representação da população, na forma de seus representantes de associações de bairro, constavam da lista de convocados para o evento. Dentro desse contexto, observa-se que o poder público de Maceió ao designar uma determinada fração da população, composta por determinados setores sociais, adotara essa concepção restrita de participação descrita por Villaça (2005). E, se de um lado o assunto participação no processo de planejamento ainda era muito recente no contexto administrativo do país, por outro lado a própria cultura política de Maceió não corroborava com o ideário de participação, o que explicaria a não convocação da população para os eventos antecedentes à elaboração do Plano Diretor de Maceió. Em meados do ano de 2002 foi criada a Proposta para Reelaboração do Plano Diretor de Maceió, que cumpriria a exigência do Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros 6 – PNAFM – e serviria de embasamento para a elaboração do Termo de referência do plano diretor (SMPD, 2002). Nessa proposta estão detalhados: a estruturação administrativa necessária para a elaboração do plano – o Sistema Municipal de Planejamento (SMP), a metodologia de trabalho do Grupo Gestor “intersinstitucional”, constituído para conduzir o processo e a descrição das atividades deste mesmo grupo (SMPD, 2002). Interessa observar que a participação ou o processo participativo só aparece descritivamente no final do documento. A menção à participação está na definição das atividades do Grupo Gestor da seguinte forma: “apresentar para a população as propostas que integraram o novo Plano Diretor e propiciar a discussão sobre as mesmas” (SMPD, 2002). Isto é, as propostas já estariam prontas, caberia a população somente discuti-las. Observa-se no início do processo para a elaboração, a promoção da não-participação do tipo informação (SOUZA, 2002), isto é, as informações sobre as intervenções contidas no Plano Diretor, seriam disponibilizadas pelo Estado podendo ser mais ou menos completas ou mais ou menos “ideologizadas”. Segundo Villaça (2005) há uma ilusão a respeito de planos diretores no Brasil, que criou uma imagem ideológica deste documento: Nossa sociedade está encharcada da idéia generalizada de que o plano diretor é um poderoso instrumento para a solução dos nossos problemas urbanos, na verdade indispensável, e que, em grande parte, se tais problemas persistem é porque nossas cidades não têm conseguido ter e aplicar esse miraculoso Plano Diretor. Em Maceió isso não seria diferente. O trecho de uma reportagem a respeito da avaliação da proposta para a elaboração do Plano Diretor de Maceió pela Câmara de Vereadores da cidade, denota o forte caráter ideológico que esse plano assumira para o poder público municipal: O Plano Diretor, além da geração de cerca de 10 mil empregos na construção civil, conforme avaliação do vereador Alan Omena Balbino (PSB), poderá aumentar a receita do município através da arrecadação do Imposto Sobre Serviços (ISS). (GAZETA DE ALAGOAS, 2002). A reportagem também revela o completo desconhecimento, por parte do poder público, das atribuições de um plano diretor, que na realidade é um documento que não representa de fato uma política pública. Num plano diretor estão apenas contidas as propostas “para interferir no processo de desenvolvimento local” (OLIVEIRA, 2001), isto é, as proposições para futuras políticas. A aprovação da proposta de elaboração do novo plano aconteceu em novembro de 2002, e a partir de então inúmeros eventos, como palestras, seminários e cursos de capacitação aconteceram como forma de preparar a equipe que formaria o grupo de técnicos da prefeitura que seriam encarregados de coordenar e materializar o plano. Contudo, a fase de elabo- 6 Órgão federal encarregado da modernização das ações tributárias e fiscais dos municípios, assim como das linhas de financiamento para a implementação de planos diretores. BRASIL, 2004. 10

ação do plano, procuraria atender as regras impostas pela Lei do estatuto, que no seu artigo 45, do capítulo IV - da Gestão Democrática dispõe que: Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania (BRASIL, 2001 – grifos nossos). De acordo com a normatização do Plano Diretor, a participação é uma exigência a ser cumprida “seja na sua elaboração, seja no seu acompanhamento, seja em sua revisão” (OLIVEIRA, 2001). Todavia, a lei não especifica quais os moldes que esta participação pode se efetivar. No caso do Plano Diretor de Maceió, por exemplo, observou-se um caráter representativo de participação. Uma das primeiras etapas do processo de elaboração do plano foi a criação do “Conselho do Plano Diretor”, formado por “representantes do poder público e da sociedade civil” (PMM, 2003). Ressalta-se que tanto as reuniões para as eleições dos representantes quanto às capacitações dos representantes eleitos foram promovidas e executadas pela equipe gestora do plano, que definiu regras e critérios a serem seguidos (PMM, 2003). A participação da população não se efetuaria de forma direta, mas por meio de seus representantes. Na realidade, segundo Costa (2006) a participação nas práticas político-sociais brasileiras vem acontecendo na sua maioria, de forma representativa, isto é, uma forma indireta de participação, onde a população é representada pelas pessoas que teriam acesso aos mecanismos, nesse caso os líderes eleitos (de associações, comunitários). Deste modo, o Plano Diretor de Maceió, contou com a participação desse grupo de representantes da sociedade – o Conselho do Plano Diretor – na fase de elaboração do “Documento de Informações Básicas” (PMM, 2003). Esse documento é uma espécie de relatório que sintetizou as informações e análises necessárias para a fundamentação das propostas do plano, incluindo as oficinas técnicas por segmento: i) habitação de interesse social; ii) meio-ambiente; iii) mobilidade e, iv) uso e ocupação do solo (PMM, 2005). Os temas das oficinas se repetiriam nas audiências públicas, efetuadas logo após a redação, do texto que compunha as diretrizes, as linhas de ação e os “eixos estratégicos” do plano (PMM, 2003). Na fase das audiências públicas, a estratégia de convocação da sociedade para participar, ou melhor, para “discutir os caminhos e as prioridades para o desenvolvimento de Maceió contidos nas pré-propostas para o Plano Diretor” (PMM, 2004), constituiu-se numa campanha de “divulgação e marketing” (PMM, 2003). Essa campanha foi veiculada na televisão, com três tomadas semanais, nas duas principais emissoras locais; no rádio, com duas chamadas diárias, nas duas principais emissoras locais; na imprensa, publicaram-se várias reportagens nos dois principais jornais em circulação; além de outdoors e faixas espalhados pelos bairros da cidade (PMM, 2003). Ressalta-se que nas audiências públicas foram apresentadas as propostas previamente elaboradas pelos técnicos da equipe gestora do plano, para serem discutidas por quatro grupos distintos, divididos pelos mesmos temas das oficinas técnicas. Não houve votação nem para a inclusão de proposições populares nem para a aprovação das propostas apresentadas (PMM, 2004). No Plano Diretor de Maceió, identifica-se num primeiro momento, na fase que compreendeu a elaboração do Documento de Informações Básicas, a “não-participação” do tipo “cooptação” (SOUZA, 2002). Conforme Souza (2002), numa situação de cooptação, os líderes populares ou segmentos ativistas são convidados a se integrar a instâncias participativas permanentes integradas à administração pública. No entanto, a cooptação, não é um tipo de participação deliberativa, porque além de não existir o poder decisão, existe sim um grande risco de domesticação e de desmobilização da sociedade civil. Num segundo momento, na fase das audiências públicas, pôde ser identificada uma “pseudo-participação” dos tipos “informação” e “consulta”, ou seja, foram disponibilizadas as informações, as propostas para o plano, depois a população foi consultada e discutiu tais propostas, no entanto, não houve nenhuma chance para que as opiniões da população pudessem ser incorporadas no corpo do texto do plano. 11

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