Avaliação do Comportamento da Receita Municipal com ... - Unimep
Avaliação do
Comportamento da
Receita Municipal
com ICMS: um modelo
esquemático testado *1
Evaluation of the Behavior
of the Municipal Revenue
with ICMS (Tax on the
Circulation of Merchandise
and Services): a tested
schematic model
RESUMO – O presente trabalho procura identificar e apresentar, de forma esquemática,
os fatores que intervêm na determinação da receita municipal com ICMS,
e fazer um estudo de caso, geográfica e cronologicamente definido, com base no
esquema elaborado. Conclui-se com a apresentação diagramática das variáveis determinantes
da receita municipal com ICMS e com um diagnóstico do comportamento
e das causas da variação da receita municipal com ICMS em Piracicaba-SP,
no período 1980-89, o qual confirma a validade do esquema como instrumento
de avaliação de casos concretos.
Palavras-chave: finanças públicas municipais no Brasil – tributação no Brasil – federalismo
fiscal no Brasil.
ABSTRACT –The present article attempts to schematically identify and present the
factors that intervene in determining the municipal revenue with ICMS (Imposto
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços/Tax on the Circulation of Merchandise
and Services – a partial vat TAX in Brazil), and to present a case study, geographically
and chronologically defined, starting from the elaborated outline. It con-
VALDEMIR A. PIRES
Mestre em Economia (PUC/SP)
e coordenador do Curso de
Ciências Econômicas da UNIMEP
vapires@unimep.br
1 *
Monografia resultante do projeto de pesquisa “A Década Perdida e a Receita Municipal: um estudo de
caso; a variação da receita municipal com ICMS em Piracicaba – 1980-89”, desenvolvida entre set./95 e ago./
96, na Universidade Metodista de Piracicaba, com apoio financeiro do Fundo de Apoio à Pesquisa (FAP-
UNIMEP) e no âmbito do projeto de professor em regime de dedicação integral NUCom (Núcleo Universidade-Comunidade).
Bolsista de Iniciação Científica: Ivan Serra Braga.
impulso 147 nº25
cludes with the presentation of the variables that determine the municipal revenue
with ICMS and with a diagnosis of the behavior and of the causes of the variation
of the municipal revenue with ICMS in Piracicaba, São Paulo, in the period of
1980-89, which confirms the validity of the outline as an instrument of evaluation
of concrete cases.
Keywords: Municipal public finances in Brazil – taxation in Brazil – fiscal federalism
in Brazil.
A
INTRODUÇÃO
receita com o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços (ICMS), de todas a mais significativa para um grande
número de municípios, oscila anualmente ao sabor de um
conjunto relativamente numeroso de variáveis, o que torna um tanto
complexa a tarefa de explicar aumentos e decréscimos nas transferências
das quotas-parte devidas pelo Estado aos municípios. No presente trabalho,
essas variáveis são identificadas e relacionadas entre si de forma
esquemática, facilitando a tarefa do analista. Em seguida, o caso específico
do município de Piracicaba passa a ser estudado, levando-se em conta
o período de 1980 a 1989. A aplicação do “modelo” construído a um
caso concreto resulta, primeiro, na constatação da sua eficácia como instrumento
de análise e, segundo, na compreensão da dinâmica da receita
com ICMS no município em tela, no período considerado. Dadas essas
características, este trabalho pode interessar a todos que necessitem entender
os mecanismos influenciadores da receita municipal com o ICMS
ou desejem proceder à análise do caso específico de Piracicaba.
CAUSAS DA VARIAÇÃO DA RECEITA MUNICIPAL COM ICMS
A receita tributária municipal desdobra-se em receita própria e
receita transferida. A primeira consiste naquela que o município arrecada
diretamente dos seus contribuintes, por meio da cobrança de impostos,
taxas e contribuições de melhoria, estabelecidos pela legislação
municipal, respeitados as constituições Federal e Estadual e o Código
Tributário Nacional. A segunda constitui-se especialmente dos valores
que o município recebe regularmente de outras esferas de governo (Estado
e União), com base em critérios legais de participação dos municípios
no bolo das receitas próprias daquelas esferas superiores de governo.
No primeiro caso – o das receitas próprias –, a arrecadação 2 e
2 Refere-se à soma dos valores recolhidos pelos contribuintes do município aos cofres públicos.
agosto 148 99
a receita 3 municipais com cada um dos tributos têm a mesma magnitude.
Ou seja, a receita total obtida com os tributos próprios é igual à
somatória dos valores recolhidos pelo conjunto dos contribuintes aos
cofres públicos. Se, durante certo ano, num município qualquer, a
arrecadação do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU, um imposto
próprio dos municípios) foi de X unidades monetárias, a receita municipal
contabilizada será igualmente de X unidades monetárias.
No caso das receitas tributárias transferidas, não há, obviamente,
igualdade entre a arrecadação ocorrida no município e a receita por
ele retida como produto daquela. Assim ocorre com o Imposto sobre
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS, antigo ICM). 4 Ele é arrecadado
pelos Estados, sendo 25% da arrecadação transferidos para os
municípios, com base em índices de participação definidos pela lei estadual.
Como esses índices são influenciados por um conjunto de fatores
complexos, torna-se bastante difícil compreender completamente
as causas da variação da receita municipal com ICMS. O diagrama 1,
na página seguinte, fornece uma espécie de “modelo” para facilitar a
compreensão. Nele encontram-se resumidas e concatenadas entre si
todas as variáveis que influenciam a receita municipal com ICMS, agrupadas
em: 1. determinantes da arrecadação estadual; 2. determinantes
do volume de transferências para os municípios em geral; e 3. determinantes
do volume de repasse para cada município em particular.
DETERMINANTES DA ARRECADAÇÃO ESTADUAL COM ICMS –
Como o ICMS é um tributo que incide sobre transações, sua arrecadação
está estreitamente relacionada ao nível de atividade econômica:
quanto mais se produz e se vende, mais o Estado arrecada com qualquer
tributo que incida sobre atividades, como é o caso em questão.
O nível de atividade econômica, por seu turno, sofre basicamente dois
tipos de influência: geográfica e conjuntural. Um Estado localizado
numa região mais desenvolvida certamente arrecadará mais, pois,
além de seus habitantes realizarem maior número de transações entre
si, transacionam mercadorias e serviços mais sofisticados, agregando
mais valor. 5 Além disso, “exporta” para outros Estados um volume financeiro
maior do que o de suas “importações”. A influência conjun-
3 É a somatória das transferências feitas pelo Estado ao município, com base em critérios estabelecidos em
lei, representando apenas uma parte do todo arrecadado pelo Estado no município.
4 A partir da Constituição de 1988 houve a inclusão dos serviços de transporte intermunicipal e interestadual
de cargas e de comunicações e da produção de energia elétrica e combustíveis na base tributária do
antigo ICM, levando à mudança do nome do tributo para ICMS.
5 A título ilustrativo, a arrecadação total com ICMS no Brasil em 1995 foi de R$ 49,475 bilhões, dois quais
São Paulo (o mais desenvolvido da Federação) foi responsável por R$ 19,035 bilhões.
impulso 149 nº25
tural também é evidente: uma quadro econômico recessivo produz
queda na arrecadação de qualquer tributo incidente sobre atividades.
Além do nível de atividade, os fatos geradores do tributo concorrem
para a variação de sua arrecadação. Quanto mais numerosos,
em qualidade (tipos de atividades) e quantidade (volume de fatos individuais
produzidos), maior o potencial arrecadatório. No caso do
agosto 150 99
ICMS, os tipos de atividades são apenas dois: transações comerciais em
geral e alguns tipos legalmente especificados de serviços. O seu potencial
arrecadatório é, nota-se facilmente, elevadíssimo, pois o volume de
fatos geradores produzidos diariamente é enorme.
Importa aqui notar, reforçando assim o expressivo significado
dos fatos geradores como causas de variações na arrecadação, que o
ICMS substituiu, na Constituição de 1988, o antigo ICM (Imposto sobre
Circulação de Mercadorias). Tal substituição implicou, como a própria
diferença entre os nomes indica, a ampliação dos tipos de fatos geradores
do tributo: foram acrescidos alguns serviços, como transporte
intermunicipal de cargas, serviços de comunicação, fornecimento de
energia elétrica etc. Isso, evidentemente, ampliou bastante a arrecadação
estadual, pois os serviços agora sujeitos à tributação envolvem volumes
físicos e financeiros consideráveis.
Os fatos geradores determinam quando o tributo deve ser cobrado,
sobre que fenômeno, objeto e ação. Defini-los clara e legalmente
é condição necessária para que o Estado possa exercer o seu poder
de tributar. Mas essa condição não é suficiente. É preciso, ainda, definir
quanto tributar, ou seja, determinar as alíquotas. Portanto, elas
são outro fator explicativo da magnitude da arrecadação do ICMS.
Quanto maiores, maior a arrecadação, desde que respeitados certos limites,
a partir dos quais as atividades que propiciam os fatos geradores
são inibidas ou passam a ser praticadas subterraneamente.
Tanto os fatos geradores como as alíquotas são definidos ao sabor
da luta política entre consumidores, produtores/vendedores e governo,
todos se posicionando em defesa de seus interesses frente às potencialidades
e adversidades da conjuntura econômica. Não são raras
as ocasiões em que o governo define produtos que gozarão de isenção
ou de alíquota reduzida do ICMS. Ora é o calcário, com vistas a reduzir
custos da agricultura em dificuldades, ora é o arroz ou o feijão, para
reduzir a pressão da carestia sobre o consumo básico. Mais recentemente,
determinados tipos de veículos automotores – os chamados
“populares” – também foram beneficiados com alíquotas reduzidas do
ICMS, sob argumento de manter o nível de emprego na indústria automobilística.
Da mesma forma, tendo em vista aliviar efeitos da recessão
ou incentivar determinado tipo de atividade, o governo admite
a prática de alíquotas diferenciadas para alguns produtos. Tudo, sempre,
como resultado de opções políticas ou pressões dos grupos sociais
interessados. Quer dizer, a atuação política dos atores sociais, que são
os próprios agentes econômicos, acaba sendo também um dos elementos
que intervêm sobre a arrecadação do ICMS.
impulso 151 nº25
O último fator que afeta a arrecadação de ICMS pelo Estado tem
também caráter político: a atuação fiscalizatória. Quando frouxa, libera
as barreiras à sonegação. A fiscalização oficial tem sempre efeito
garantido, dado o poder de punição detido pelo Estado. É nela em que
se pensa quando se fala em fiscalização no sentido estrito. Numa concepção
mais ampla, é possível acrescentar a fiscalização popular, feita
pelo próprio consumidor ao exigir sua nota fiscal. Poderia ser muito
mais eficaz do que a oficial, mas depende de fatores culturais de difícil
modificação.
DETERMINANTES DO VOLUME DE TRANSFERÊNCIAS PARA OS
MUNICÍPIOS EM GERAL – Uma vez arrecadado o “bolo” do ICMS, o Estado
tem de repassar uma “fatia” para os seus municípios. O volume
a ser transferido dependerá, de um lado, da massa arrecadada e, de outro,
do percentual a ser transferido, estabelecido pela Constituição Federal,
consistindo-se, pois, em objeto da luta política geral. Quanto
maior esse percentual, maior a receita municipal com ICMS, mantidas
constantes as outras variáveis que a determinam. Daí as articulações e
pressões organizadas pelo movimento municipalista durante o processo
constituinte recente, que resultaram no aumento das transferências
de 20% para 25%.
DETERMINANTES DO MONTANTE DE TRANSFERÊNCIA DE ICMS
PARA UM MUNICÍPIO EM PARTICULAR – Dividido o “bolo” arrecadado
pelo Estado em duas partes – 75% retidos pelo Governo estadual e
25% repassados ao conjunto dos municípios –, o problema da distribuição
não está ainda solucionado. Os municípios não recebem partes
iguais da fatia a eles destinada. A distribuição é feita com base nos índices
de participação dos municípios, cuja magnitude depende (no Estado
de São Paulo, no período considerado) das seguintes variáveis:
valor adicionado (peso: 80%), população (peso: 13%), receita própria
(peso: 5%) e índice fixo (peso: 2%). 6
O valor adicionado é uma expressão aproximada da riqueza gerada
no município no período de um ano. Todas as empresas fornecem
informações sobre quanto venderam e quanto compraram. A diferença
entre compra e venda representa valor adicionado, riqueza
acrescentada. Quanto maior a contribuição do município na geração
da riqueza total do Estado, maior a sua participação na geração da receita
tributária e, portanto, nada mais justo que maior seja a parcela do
ICMS que lhe caberá na divisão do “bolo”. Também para a definição
6 A Lei Estadual nº 8.510, de 29/12/93, alterou essas variáveis e pesos para: valor adicionado (peso: 76%),
população (peso: 13%), receita própria (peso: 5%), área plantada (peso: 3%), área inundada (peso: 0,5%),
área preservada (peso: 0,5%) e índice fixo (peso: 2%).
agosto 152 99
dessa parcela do índice de participação concorrem o nível de atividade
econômica e a atuação fiscalizatória. Quanto maior forem os dois,
maior o índice. Outros fatores que contribuem nessa definição:
• tipo de atividade econômica praticada no município, podendo
contribuir ou não para potencializar a arrecadação. Há atividades
que adicionam mais valor por unidade investida (como
no caso de indústrias de alta tecnologia). Os municípios que sediam
instalações produtivas ligadas a essas atividades são beneficiados;
• a revisão das DIPAM (Declaração do Índice de Participação dos
Municípios no Produto da Arrecadação de ICMS). Trata-se da
revisão dos documentos oficiais utilizados para apurar o valor
adicionado dos municípios. Muitas empresas deixam de preenchê-los
ou o fazem com erros que trazem como conseqüência
a subestimação do valor adicionado. Alguns municípios
adotam a prática de revisá-las, obtendo em geral alteração do
valor adicionado originalmente calculado pela Secretaria da
Fazenda Estadual através de recurso.
A população tem o segundo maior peso na definição do índice
de participação. Seu impacto, porém, se faz sentir mais seriamente nos
momentos em que o censo oficial fornece dados mais apurados sobre
mudanças provocadas por crescimento vegetativo das populações locais
ou por migrações.
A participação das receitas próprias na definição do índice destina-se
a forçar os municípios a manter seu esforço de arrecadação, já
que com ele obtêm maior volume de transferências. Esse elemento depende
dos seguintes fatores (decorrentes do grau de urbanização) em
âmbito municipal:
• riqueza imobiliária, que proporciona o potencial de arrecadação
do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
(IPTU);
• nível de atividade nos setores de serviços, determinando, juntamente
com as disposições do Código Tributário Municipal,
o nível de arrecadação do Imposto sobre Serviços de Qualquer
Natureza (ISSQN); 7
• Código Tributário Municipal, que pode ser ofensivo ou não,
dependendo da vontade política do Executivo e do Legislativo
7 Entre 1989 e 1995, vigorou o Imposto sobre Vendas de Combustíveis Líquidos e Gasosos (IVVC) que,
então, obrigava a inclusão do potencial de venda de combustíveis como um fator adicional.
impulso 153 nº25
municipais e da reação dos contribuintes a elevações em alíquotas
e/ou ampliação da base tributária; 8
• fiscalização municipal.
Finalizando, cabe observar que o índice de participação de um
município não depende somente de todos os fatores já citados, resultantes
da própria realidade municipal e da atuação dos cidadãos e dirigentes.
Por mais que seja feito esforço para aperfeiçoá-las, o resultado
pode ser nulo ou muito pequeno se outros municípios tiverem suas
posições melhoradas ainda mais. Isso quer dizer que as mudanças na
posição relativa de um ou mais municípios afetam a posição relativa
dos demais. 9 Para esclarecer esse ponto, basta lembrar o exemplo da
mudança brusca da posição relativa dos municípios fornecedores de
energia elétrica na ocasião da inclusão desse tipo de fornecimento na
base de tributação do ICMS. A inclusão ampliou, de uma hora para outra,
o valor adicionado daqueles municípios. 10
Nessa mesma linha de diminuição da receita por fatores totalmente
fora do controle das ofensivas ampliadoras que podem ser adotadas,
a criação de novos municípios implica diminuição da receita
com ICMS do “município mãe”. No caso de Piracicaba, isso ocorreu
com a criação de Saltinho, no início da década de 90.
A VARIAÇÃO DA RECEITA MUNICIPAL
COM ICMS EM PIRACICABA (1980-89)
RECEITA TOTAL E RECEITA CORRENTE – É interessante observar
a relação entre a receita total e a receita corrente do município, a fim
de averiguar até que ponto existe dependência financeira de recursos
oriundos de outras fontes que não as rotineiramente manejadas pela
municipalidade (cobrança de tributos próprios, recebimento de transferências
constitucionais, receitas patrimoniais e resultantes de aplicações
financeiras etc.). Quando a receita total se mantém acima da receita
corrente, receitas de capital estão sendo auferidas. No caso dos
municípios brasileiros, na década de 80, operações financeiras na forma
de tomada de empréstimos andam ocorrendo, a não ser que este-
8 Durante muito tempo, os prefeitos preferiram utilizar a política tributária municipal como instrumento
de proselitismo, o que não lhes provocava grande incômodo, uma vez que dependiam fundamentalmente
de receitas transferidas. Com a queda destas últimas, decorrente da crise econômica, uma onda de reformas
tributárias sobreveio para garantir caixa às crescentes despesas impostas pela crise social às prefeituras.
9 Por exemplo: no ano de 1990, o valor adicionado do município de Piracicaba cresceu 1.479,56% em
relação a 1989. No Estado como um todo, o crescimento foi de 1.693%. Ou seja, Piracicaba cresceu menos
do que outras regiões do Estado.
10 Alguns exemplos de crescimento de índices de participação devido a essa mudança são os seguintes:
Taciba – 98,58%; São Sebastião – 126,94%; Rifaina – 321,65%; Pereira Barreto – 81,57%; Paulínia –
41,40%; Juquiá – 32%; Chavantes – 4.186%; e Castilho – 98,20%.
agosto 154 99
jam sendo feitas transferências de capital para o município, oriundas
normalmente de outras esferas de governo (havendo, ainda, a possibilidade
de combinação de ambas as fontes).
As transferências de capital resultam de acordos e convênios entre
o governo municipal e o governo federal ou estadual, em que
transferências de recursos vinculadas a gastos de capital são efetivadas,
no mais das vezes destinadas a obras e instalações. Quanto às operações
de crédito, apontam para a ampliação da escassez de recursos nos
períodos posteriores, se as receitas correntes futuras não se elevarem.
Elas não são um mal em si, por comprometer o futuro, desde que tal
comprometimento possa significar a antecipação, no tempo, de investimentos
que, cedo ou tarde, precisariam ser feitos. Seu caráter negativo
aparece quando se tornam operações demasiadamente caras, em
termos do serviço da dívida, quando comprometem em demasia as receitas
futuras e/ou quando os recursos obtidos destinam-se a obras ou
atividades de baixo retorno para a prefeitura ou a comunidade.
Foge ao escopo deste trabalho analisar a relação entre a receita
total e a receita corrente. Há no município de Piracicaba, porém, entre
1980 e 1989, um aspecto nessa relação que merece atenção. Conforme
se observa na tabela 1 e no gráfico 1, no subperíodo 1980-84, a
receita total foi sistematicamente maior do que a receita corrente. Em
1985 e 1986 elas se aproximaram, novamente tomando distância entre
1987 e 1989, sendo grande a diferença em 1988 e menor no último
ano.
Sabendo-se que em 1980 a prefeitura tomou um grande empréstimo
para obras de infra-estrutura e habitação, 11 e que em 1988 tomou
outro, para a construção do Centro Cívico e Cultural (edifício
onde atualmente funciona a maior parte das secretarias municipais e
o gabinete do prefeito), do anel viário e de outras obras do Projeto
Cura, conclui-se que na década de 80, o município incorreu em elevado
endividamento apenas nesses dois anos: 1980 e 1988. Nos demais,
as receitas de capital não foram tão significativas. Dessa forma,
a receita municipal no período dependeu basicamente das suas receitas
correntes e, entre elas, a mais expressiva foi a auferida com a transferência
estadual de ICMS (vide, na tabela 1, a evolução da participação
percentual do ICMS na receita corrente).
Quando a receita corrente declina, aumenta a receita de capital,
como que a contrabalançar a perda na capacidade de gastos da muni-
11 Obras de infra-estrutura do conjunto habitacional Jupiá, desapropriações e implantação de parte do Projeto
Cura.
impulso 155 nº25
cipalidade. Exemplo bastante claro: no subperíodo 1980-84, enquanto
a receita com ICM caía, mantinha-se certo nível de receita de capital. Em
1985, 86 e 89, tendo aumentado a receita com ICM, não houve receita
de capital expressiva, ocorrendo o contrário em 1987 e 88. É baixa a
correlação matemática entre a receita com ICMS e a receita de capital, ao
longo dos anos considerados. Isso se deve, porém, ao fato de a magnitude
da primeira declinar em proporção maior do que o aumento da segunda.
Apesar disso, uma relação qualitativa existe: sempre que uma diminui,
a outra aumenta. Se as receitas de capital não aumentam até o
ponto de cobrir as quedas nas receitas correntes, isso se explica provavelmente
por dificuldade em tomar empréstimos ou conseguir transferências
de capital de outras esferas, típicos da “década perdida”.
RECEITA CORRENTE E RECEITA COM ICMS – O peso da receita
com ICMS sobre a receita corrente no período 1980-89 permite desdobrá-lo
em três subperíodos, de acordo com os dados da tabela 1.
Entre 1980 e 1983, a transferência de ICMS representou sempre mais
do que 50% das receitas correntes. Caiu para a casa dos 48-50% em
1984-1988 e chegou a 54,7% (1989), recuperando a participação do
início da década. Esses dados oferecem uma visão clara da importância
de tal receita no financiamento das atividades da prefeitura municipal
de Piracicaba nos anos 80. Assim sendo, torna-se de interesse acompanhar
a sua evolução real.
EVOLUÇÃO DA RECEITA REAL COM ICMS – Conforme se constata
na tabela 2, a mais significativa regularidade possível de ser estabelecida
na série histórica da evolução da receita real com ICMS em Piracicaba,
no período 1980-89, é a que se encontra entre os anos de
1980 e 1984. Nesse intervalo, a receita com ICMS declina ano-a-ano,
despencando de R$ 27,6 milhões para R$ 20,4 milhões. Outro fato
notável é que 1986 e 1989 foram os anos com maior nível de arrecadação,
ambos com R$ 31,9 milhões. O gráfico 1 facilita visualizar a
divisão do período, que consiste em:
a. um subperíodo inicial de declínio da receita: 1980-84 (com
receita média anual de R$ 23,5 milhões);
b. um subperíodo intermediário de recuperação acelerada da receita:
1985-86 (com receita média anual de R$ 28 milhões); e
c. um subperíodo final de declínio com rápida recuperação:
1987-89 (com receita média anual de R$ 27,4 milhões).
Para efeito de comparação das receitas médias anuais de cada um
dos subperíodos, é conveniente ter em vista que a receita média anual do
período integralmente considerado (1980-89) foi de R$ 25,6 milhões.
agosto 156 99
CAUSAS DA VARIAÇÃO DA RECEITA MUNICIPAL
COM ICMS EM PIRACICABA (1980-89)
ÍNDICE DE PARTICIPAÇÃO – Uma das causas mais óbvias da oscilação
da receita municipal com ICMS é a variação no índice de participação
do município no total arrecadado pelo Estado com esse tributo.
Mas a queda/elevação de tal índice nem sempre provoca a queda/elevação
da receita. Isso porque outros fatores podem intervir, contrabalançando
a perda ou arrefecendo o ganho. Por exemplo, um
aumento na “fatia do bolo” a ser transferida pode diminuir ou até superar
o efeito negativo de uma queda no índice.
No período 1980-89, observa-se em Piracicaba um quadro em
que é pequeno o poder explicativo acerca do comportamento do índice
de participação sobre a variação da receita com ICMS (em termos do número
de anos em que a influência se faz sentir). Constata-se, na tabela
7, a queda no índice de participação ocorrendo simultaneamente à queda
na arrecadação somente nos anos de 1981, 82 e 84. Em todos os demais,
a relação inverte-se: a receita cai enquanto o índice sobe (1983, 87
e 88) ou a receita sobe enquanto o índice desce (1985, 86 e 89).
PERCENTUAL DA ARRECADAÇÃO TRANSFERIDA PARA OS MUNI-
CÍPIOS – O percentual da arrecadação estadual a ser transferida para os
municípios, juntamente com o aumento da arrecadação estadual, explica
o aumento da receita de R$ 23 milhões para R$ 31,9 milhões de
1988 para 1989, apesar da queda do índice de participação de 0,89900
para 0,82431. Isso é explicado pelo fato de, a partir de outubro de
1988, ter passado a vigorar o novo dispositivo constitucional elevando
de 20% para 25% o percentual da arrecadação estadual a ser transferida
para os municípios, além de ter sido ampliada a base da arrecadação
do ICM, com a mudança de seu nome para ICMS, incluindo outras
atividades (como já mencionado anteriormente) entre os fatos geradores.
Nesse ano, revelou-se a importância da Constituição como fator
determinante da receita municipal com ICMS. Sabendo-se que a “reforma
tributária” embutida na Constituição de 1988 foi fruto da forte
pressão política dos chamados municipalistas, constata-se, adicionalmente,
a importância da pressão política como fator determinante da
receita municipal com ICMS, já aludida no início deste trabalho.
ARRECADAÇÃO ESTADUAL – O comportamento da arrecadação
estadual concorre para explicar a variação da receita com ICMS em Piracicaba
nos anos em que esta ainda não havia sido elucidada. Também
com base na tabela 3, pode-se chegar às seguintes conclusões:
impulso 157 nº25
• a receita municipal com ICMS cresceu em 1986 devido ao aumento
da arrecadação estadual propiciada pela conjuntura favorável
estabelecida pelo Plano Cruzado (o nível de atividade
melhora em todo o país, conforme indica a tabela 8, contendo
a evolução do PIB real);
• ocorre o mesmo em 1985: uma recuperação da economia teve
início em 1984 e, em 1985, o PIB real suplanta a casa dos R$
500 milhões;
• em 1983, 87 e 88 a receita municipal com ICMS cai, apesar de
aumentar (mesmo muito pouco) o índice, o que também se explica
pelo comportamento da receita estadual, declinante nesses
três anos. Em 1983 verifica-se uma brutal recessão (nesse
ano localiza-se o menor PIB do período).
NÍVEL DA ATIVIDADE ECONÔMICA – O nível geral de atividade
econômica é o fator que explica, por um lado, o volume da arrecadação
estadual com ICMS e, por outro lado, a evolução do valor adicionado
tanto do Estado como dos municípios. A tabela 8 confirma em
parte essa afirmação ao estabelecer uma relação esclarecedora entre as
arrecadações e o PIB registrados nos anos de 1983, 85, 86, 87 e 88. Em
1983, 87 e 88, a arrecadação estadual caiu em relação aos respectivos
anos anteriores, podendo-se identificar como causa a queda no PIB em
1983 e 88. Em 1985 e 86, o inverso se verifica: a arrecadação estadual
aumenta em ambos os anos, puxada pelo crescimento do PIB. Somente
nos anos de 1984 e 87 nota-se uma relação inversa entre a arrecadação
estadual e o PIB. 12
A relação entre a evolução do valor adicionado e o PIB pode ser
observada na tabela 10, na qual se constata discrepância nos anos de
1985, 86, 88 e 89, quando a dinâmica do valor adicionado local diminuiu,
enquanto o PIB aumentava, ocorrendo o contrário em 1988.
Esses são fatores aceitáveis, na medida em que o município pode perfeitamente
crescer um pouco mais ou pouco menos em relação ao país
em determinados momentos. Considerando-se que na maioria das
ocorrências destoantes o município cresceu menos do que o país, trata-se
de uma relação intuitivamente aceitável, pois é sabido que a dinâmica
produtiva local, em grande parte fomentada pelo moribundo
Proálcool, arrefeceu na década de 80 – embora essa seja uma hipótese
que não tenha sido examinada em maior profundidade neste trabalho.
12 Por falta de dados, não foi possível investigar as causas dessa contradição. Algumas hipóteses: o Estado
pode ter oferecido isenções ou diminuído alíquotas; a política econômica do governo federal tenha talvez
provocado perdas aos cofres estaduais.
agosto 158 99
CAUSAS DAS VARIAÇÕES NO ÍNDICE DE PARTICIPAÇÃO – Apesar de
seu baixo poder explicativo, que, sozinho, tem sobre a variação das receitas
(apenas três de 10 anos do período considerado), esse índice é um
importante indicativo da capacidade arrecadatória do município, pois
dele depende o volume da mais significativa das receitas transferidas.
Mantidos constantes todos os demais fatores, é ele que determina o volume
de receita com ICMS e o objetivo do município deve ser sempre elevá-lo,
para não ficar à mercê de acontecimentos conjunturais.
A trajetória do índice de participação de Piracicaba no ICMS é
descrita na tabela 3 e no gráfico 2. A marca fundamental dessa trajetória
é o declínio. A cidade praticamente perde posição a cada ano do
período, passando do 16º para o 19º lugar no ranking dos maiores
participantes nas transferências. Em nenhum dos anos, à exceção de
1980 e 81, o índice chegou a 1%.
O principal elemento determinante do índice é o valor adicionado
pelo município. Seu peso na determinação desse índice era, no
período considerado, 80%. Em valores reais, este componente do
conjunto de fatores que determinam o índice apresentou, em Piracicaba,
o seguinte comportamento:
• declínio, de 1978 a 1981; 13
• breve e leve recuperação em 1982;
• declínio, de 1983 a 1984;
• significativa recuperação em 1985 e 86;
• novo e forte declínio em 1987.
Esse comportamento reflete diretamente o índice de participação
nos anos de 1985 a 89 e vai no sentido inverso nos anos de 1983 e
84, 14 conforme se observa na tabela 9.
Na maioria dos anos considerados, o município parece ter tomado
como iniciativa a revisão das DIPAMs, pois o valor adicionado
definitivo apresentou-se maior que o provisório em todos os anos (tabela
6). Não obstante, foi insuficiente para assegurar índices de participação
definitivos maiores que os provisórios. Conforme revela a tabela
3, apenas em 1986 isso ocorreu, o que talvez seja explicado pelo
fato de, após a revisão, outras cidades terem levado vantagem ainda
maior que Piracicaba.
13 O valor adicionado aplicado num determinado ano é o que se verificou dois anos antes e é apurado um
ano antes. Ou seja, em 1980, o valor adicionado considerado é o de 1978. Por isso, para o período considerado
neste estudo (1980-89), os valores adicionados relevantes são os que se verificam entre 1978-87.
14 Ocorrência para a qual não foi possível encontrar explicação com os dados e informações disponíveis
quando da conclusão do presente trabalho.
impulso 159 nº25
CONCLUSÃO
Uma síntese diagramática dos deteminantes da variação na receita
municipal com ICMS é desenvolvida na primeira parte deste trabalho,
permitindo visualizar suas interrelações e constituindo um “modelo”
de análise passível de aplicação a qualquer município, o que fica
evidente com o exercício feito em seguida, de estudo do caso específico
de Piracicaba.
Quadro 1. Comportamento e causas da variação da receita municipal com ICMS – Piracicaba
– 1980-89
ANO
1980
1981 Queda
COMPORTAMENTO
DA RECEITA MUNICIPAL
COM ICMS
CAUSA (S)
Queda no índice e queda da arrecadação
estadual
ATENUANTE (S)
1982 Queda Queda no índice
Aumento da arrecadação
estadual
1983 Queda Queda da arrecadação estadual Aumento do índice
1984 Queda
Queda no índice e queda da arrecadação
estadual
1985 Aumento Aumento da arrecadação estadual Queda do índice
1986 Aumento Aumento da arrecadação estadual Queda do índice
1987 Queda Queda da arrecadação estadual Aumento do índice
1988 Queda Queda da arrecadação estadual
1989 Queda
Aumento da arrecadação estadual
e aumento do percentual de
tranferência do Estado para os
municípios
Aumento do índice,
aumento do percentual
de transferência
do Estado para os
municípios e ampliação
da base tributária
Queda do índice
Resumidamente, esse quadro permite concluir que:
1. na década de 80 a receita municipal com ICM em Piracicaba sofreu
queda em seis anos (desconsiderando o ano de 1980, tomado
como base inicial) e aumentou em três anos (1985, 1986
e 1989);
2. entre as causas que concorreram para provocar queda estiveram:
a) concomitantes quedas no índice de participação e na
arrecadação estadual, sem atenuantes: dois 2 anos (1981 e
1984); b) queda no índice, com atenuante do aumento na arrecadação
estadual: um ano (1982); c) queda na arrecadação estadual,
com atenuante do aumento do índice: dois anos (1983
agosto 160 99
e 1987); e d) queda na arrecadação estadual, com os atenuantes
do aumento do índice de participação e do percentual de transferência
do Estado para os municípios: um ano (1988);
3. entre os fatores que elevaram a receita (o que ocorreu ao longo
de três anos, no período considerado), estiveram: a) aumento
da arrecadação estadual, com interferência negativa da
queda do índice de participação: dois anos (1985 e 1986); e
b) aumento da arrecadação estadual e do percentual de transferência
do Estado para os municípios com interferência negativa
da queda no índice de participação: um ano (1989).
Tabela 1
PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA
EVOLUÇÃO DA RECEITA NOMINAL 1980-89 (VALORES CORRENTES)
ANO
RECEITA
TOTAL (RT)
RECEITA
CORRENTE (RC)
ICM/
ICMS
ICMS/
RT
Fonte: Prefeitura Municipal de Piracicaba/Secretaria Municipal de Finanças. Elaboração própria.
Tabela 2
PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA
EVOLUÇÃO DA RECEITA REAL 1980-89 (R$ DEZ/95 - IGP-DI/FGV Média anual)
1980 83,287,248.37 48,584,448.08 27,577,027.65
1981 49,467,617.24 45,289,473.15 24,787,996.81
1982 49,234,270.75 44,038,652.19 23,731,174.19
1983 45,677,377.67 39,917,826.19 21,048,503.41
1984 43,799,868.78 41,242,211.21 20,381,123.34
1985 49,935,729.68 49,784,223.60 24,245,212.36
1986 65,258,609.95 64,725,496.81 31,862,916.79
1987 60,006,703.61 54,051,874.96 27,328,175.21
1988 74,708,225.07 48,360,233.27 22,979,928.35
1989 59,132,066.39 58,303,924.61 31,895,032.87
Fontes: Tabela 1. Elaboração própria.
ICMS/
RC
1980 1,549,725,830.49 904,010,825.39 513,125,753.41 33.11% 56.76%
1981 1,931,809,388.37 1,768,644,505.53 968,020,851.61 50.11% 54.73%
1982 3,757,854,949.13 3,361,294,167.16 1,811,305,601.01 48.20% 53.89%
1983 8,873,744,160.00 7,754,836,093.00 4,089,092,757.00 46.08% 52.73%
1984 27,281,624,265.00 25,688,536,096.00 12,694,790,297.00 46.53% 49.42%
1985 101,249,685,491.00 100,942,491,766.00 49,159,592,586.00 48.55% 48.70%
1986 322,155,653.87 319,523,887.54 157,294,475.05 48.83% 49.23%
1987 957,406,956.13 862,397,665.03 436,021,035.44 45.54% 50.56%
1988 9,352,722,696.00 6,054,217,603.00 2,876,857,230.05 30.76% 47.52%
1989 105,107,248.00 103,635,226.00 56,693,420.93 53.94% 54.70%
ANO
RECEITA
TOTAL
RECEITA
CORRENTE
RECEITA COM
ICM/ICMS
impulso 161 nº25
Tabela 3
PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA
EVOLUÇÃO DO ÍNDICE DE PARTICIPAÇÃO NO ICMS
ANO ÍNDICE VARIAÇÃO RANKING
BASE APUR. APLIC. PROVISÓRIO (1) DEFINITIVO (2) PROV. -DEF. ANUAL
ESTADUAL
(3)
1978 1979 1980 1.0428770000 1.0246030000 1.78% 4.69%
1979 1980 1981 1.0259560000 1.0047370000 2.11% -1.94%
1980 1981 1982 1.0146360000 0.9329668000 8.75% -7.14% 16
1981 1982 1983 0.9656978039 0.9372146579 3.04% 0.46% 16
1982 1983 1984 0.9405210251 0.9250803358 1.67% -1.29% 16
1983 1984 1985 0.9212500878 0.9112412295 1.10% -1.50% 16
1984 1985 1986 0.9040689166 0.8912136797 1.44% -2.20% 16
1985 1986 1987 0.9454593209 0.8963284490 5.48% 0.57% 17
1986 1987 1988 0.8746534881 0.8990037344 -2.71% 0.30% 18
1987 1988 1989 0.8325064200 0.8243135658 0.99% -8.31% 19
Fontes: (1) Prefeitura Municipal de Piracicaba/Secretaria Municipal de Finanças
(2) Governo do Estado de São Paulo/Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda/
CAT/DIPLAT
(3) Fund. Pref. Faria Lima-CEPAM/CPE: "Evol. do Índice de Part. dos Mun. 1982-
1993"
(4) Elaboração própria.
Tabela 4
GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO
EVOLUÇÃO DA ARRECADAÇÃO DO ICMS NO ESTADO DE SÃO PAULO
ANO
ARRECADAÇÃO
NOMINAL (1)
ÍNDICE (2)
Fontes: (1) Anuário Estatístico do Estado de São Paulo
(2) R$ dez/95, com base no IGP-DI Média
(3) Elaboração própria.
ARRECADAÇÃO
REAL (2)
1980 252,106,721,000 18.607 13,549,025,689
1981 482,617,636,000 39.052 12,358,333,402
1982 982,739,000,000 76.326 12,875,546,996
1983 2,169,670,888,000 194.27 11,168,327,009
1984 6,789,066,000,000 622.87 10,899,651,613
1985 26,833,552,829,000 2027.6 13,234,145,211
1986 86,947,155,697 4.9366 17,612,760,948
1987 241,258,587,454 15.955 15,121,190,063
1988 1,858,531,799,994 125.19 14,845,688,953
1989 32,296,448,611 1.7775 18,169,591,342
agosto 162 99
Tabela 5
PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA
EVOLUÇÃO DO VALOR ADICIONADO (MOEDA CORRENTE)
ANO VALOR VARIAÇÃO RANKING
BASE APUR. APLIC. PROVISÓRIO (1) DEFINITIVO (2)
PROV. -
DEF.
ANUAL
1978 1979 1980 10,279,511,541.00 10,651,000,000.00 3.61% 48.63%
1979 1980 1981 16,661,943,462.00 17,462,000,000.00 4.80% 63.95%
1980 1981 1982 35,987,623,527.00 37,674,809,558.00 4.69% 115.75%
1981 1982 1983 68,632,040,677.00 68,907,729,209.00 0.40% 82.90%
1982 1983 1984 132,729,063,564.00 136,443,137,008.00 2.80% 98.01%
Fontes: (1) Prefeitura Municipal de Piracicaba/Secretaria Municipal de Finanças
(2) Fund.Pref.Faria Lima-CEPAM/CPE: Perfil Econômico Municipal 1980-91
(3) CPEM-Consultoria para Empresas e Municípios Ltda.
(4) Elaboração própria.
ESTA-
DUAL (3)
1983 1984 1985 256,062,168,021.00 264,066,987,400.00 3.13% 93.54% 16
1984 1985 1986 776,357,351,110.00 799,647,341,522.00 3.00% 202.82% 19
1985 1986 1987 2,983,688,173,663.00 3,112,777,991,287.00 4.33% 289.27% 16
1986 1987 1988 7,384,252,494.00 8,473,673,348.00 14.75% -99.73% 17
1987 1988 1989 21,982,776,660.00 23,284,494,430.00 5.92% 174.79% 20
Tabela 6
PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA
EVOLUÇÃO DO VALOR ADICIONADO (R$ DEZ/95)
(IGP-DI/FGV Média)
BASE APUR. APLIC. R$ DEZ/95
1978 1979 1980 1,765,936,105
1979 1980 1981 1,879,132,610
1980 1981 1982 2,024,765,387
1981 1982 1983 1,764,512,169
1982 1983 1984 1,787,636,415
1983 1984 1985 1,359,278,259
1984 1985 1986 1,283,810,974
1985 1986 1987 1,535,203,192
1986 1987 1988 1,716,499,888
1987 1988 1989 1,459,385,423
Fonte: Tabela 5. Elaboração própria.
impulso 163 nº25
Tabela 7
PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA
EVOLUÇÃO E CAUSAS DA VARIAÇÃO DA RECEITA MUNICIPAL COM ICM/
ICMS 1980-89.
RECEITA
ÍNDICE
%
TRANSF.
ARRECADAÇÃO
ANO VALOR VAR. VALOR VAR. VALOR VALOR VAR.
1980 27,577,028 1.0246030000 20% 13,549,025,689
1981 24,787,997 -10.11% 1.0047370000 -1.94% 20% 12,358,333,402 -8.79%
1982 23,731,174 -4.26% 0.9329668000 -7.14% 20% 12,875,546,996 4.19%
1983 21,048,503 -11.30% 0.9372146579 0.46% 20% 11,168,327,009 -13.26%
1984 20,381,123 -3.17% 0.9250803358 -1.29% 20% 10,899,651,613 -2.41%
1985 24,245,212 18.96% 0.9112412295 -1.50% 20% 13,234,145,211 21.42%
1986 31,862,917 31.42% 0.8912136797 -2.20% 20% 17,612,760,948 33.09%
1987 27,328,175 -14.23% 0.8963284490 0.57% 20% 15,121,190,063 -14.15%
1988 22,979,928 -15.91% 0.8990037344 0.30% 20% E
25%*
14,845,688,953 -1.82%
1989 31,895,033 38.80% 0.8243135658 -8.31% 25% 18,169,591,342 22.39%
Fontes: Tabelas 2, 3, 4. Elaboração própria.
Tabela 8
GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO
EVOLUÇÃO E CAUSAS DA VARIAÇÃO DA ARRECADAÇÃO
ESTADUAL COM ICM/ICMS (R$ Dez/95 IGP-DI/FGV Média anual).
ANO
ARRECADAÇÃO
PIB
VALOR VAR. VALOR VAR.
1980 13,549,025,689 446.00
1981 12,358,333,402 -8.79% 466.10 4.51%
1982 12,875,546,996 4.19% 469.80 0.79%
1983 11,168,327,009 -13.26% 456.10 -2.92%
1984 10,899,651,613 -2.41% 480.70 5.39%
1985 13,234,145,211 21.42% 518.30 7.82%
1986 17,612,760,948 33.09% 557.20 7.51%
1987 15,121,190,063 -14.15% 576.70 3.50%
1988 14,845,688,953 -1.82% 576.10 -0.10%
1989 18,169,591,342 22.39% 594.50 3.19%
Fontes: Tabela 4. FUNDAP/IESP, "Indicadores IESP" n. 53.
Elaboração própria.
agosto 164 99
Tabela 9
MUNICÍPIO DE PIRACICABA
EVOLUÇÃO E CAUSAS DA VARIAÇÃO DO ÍNDICE
DE PARTICIPAÇÃO NO ICM/ICMS (R$ Dez/95 IGP-DI/FGV Média anual)
ANO
ÍNDICE
VR. ADIC.
VALOR VAR. VALOR VAR.
1980 1.0246030000 1,765,936,105
1981 1.0047370000 -1.94% 1,879,132,610 6.41%
1982 0.9329668000 -7.14% 2,024,765,387 7.75%
1983 0.9372146579 0.46% 1,764,512,169 -12.85%
1984 0.9250803358 -1.29% 1,787,636,415 1.31%
1985 0.9112412295 -1.50% 1,359,278,259 -23.96%
1986 0.8912136797 -2.20% 1,283,810,974 -5.55%
1987 0.8963284490 0.57% 1,535,203,192 19.58%
1988 0.8990037344 0.30% 1,716,499,888 11.81%
1989 0.8243135658 -8.31% 1,459,385,423 -14.98%
Fontes: Tabelas 3 e 6. Elaboração própria.
Tabela 10
MUNICÍPIO DE PIRACICABA
EVOLUÇÃO E CAUSAS DA VARIAÇÃO DO VALOR ADICIONADO 1980-89
(R$ Dez/95 IGP-DI/FGV Média anual)
ANO
VALOR ADICIONADO PIB
VALOR VAR. VALOR VAR.
1980 1,765,936,105 446.00
1981 1,879,132,610 6.41% 466.10 4.51%
1982 2,024,765,387 7.75% 469.80 0.79%
1983 1,764,512,169 -12.85% 456.10 -2.92%
1984 1,787,636,415 1.31% 480.70 5.39%
1985 1,359,278,259 -23.96% 518.30 7.82%
1986 1,283,810,974 -5.55% 557.20 7.51%
1987 1,535,203,192 19.58% 576.70 3.50%
1988 1,716,499,888 11.81% 576.10 -0.10%
1989 1,459,385,423 -14.98% 594.50 3.19%
Fontes: Tabelas 6 e 8. Elaboração própria.
impulso 165 nº25
Gráfico 1
Gráfico 2
agosto 166 99
Gráfico 3
impulso 167 nº25
Gráfico 4
agosto 168 99
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AFONSO, J.R.R. Aspectos conceituais das relações financeiras intergovernamentais.
São Paulo, Revista de Estudos Econômicos, 22 (1): 5-34, 1992.
____________. Transferências intergovernamentais e o financiamento de Estados
e Municípios. Brasília, Revista de Finanças Públicas, 45 (363): 32-
41, 1987.
AFFONSO, R.B.A. & SILVA, P.L.B. (org.). Federalismo no Brasil – reforma
tributária e federação. São Paulo: FUNDAP/UNESP, 1995.
CEPAM-Fundação Prefeito Faria Lima/Centro de Estudos e Pesquisas em
Administração Municipal. Perfil Econômico Municipal – Piracicaba
1980-91. Piracicaba. São Paulo: CEPAM, 1991.
____________. Evolução do Índice de Participação dos Municípios no ICMS –
1982-93. São Paulo: CEPAM, 1993.
____________. Evolução do Índice de Participação dos Municípios no ICMS –
1985-95. São Paulo: CEPAM, 1995.
GIACOMONI, J. Orçamento Público. 4ª ed. São Paulo: Atlas, 1992.
IBGE-Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Anuário Estatístico
do Brasil. 1980-89.
MACHADO JR., J.T. & REIS, H.C. A Lei 4.320 Comentada. 22ª ed. Rio de
Janeiro: IBAM, 1990.
MUSGRAVE, R.A. A Teoria das Finanças Públicas. São Paulo: Atlas/MEC,
1974.
PISCITELLI, R.B. (org.). O Sistema Tributário na Nova Constituição. Brasília:
UnB, 1989.
PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA. Balanço Geral do Exercício.
1980-89.
RIANI, F. Economia do Setor Público – uma abordagem introdutória. São
Paulo: Atlas, 1986.
SEADE-Fundação Sistema de Análise de Dados Estatísticos. Anuário Estatístico
do Estado de São Paulo. 1980-89.
SERRA, J. & AFONSO, J.R. As finanças públicas municipais e a nova Federação.
Conjuntura Econômica, Rio de Janeiro, 45 (10), 1991.
SILVA, L.M. Contabilidade Governamental: um enfoque administrativo. São
Paulo: Atlas, 1996.
SILVA, F.A.R. Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1987.
impulso 169 nº25
agosto 170 99
Change language