Avaliação do Comportamento da Receita Municipal com ... - Unimep

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Avaliação do Comportamento da Receita Municipal com ... - Unimep

Avaliação do

Comportamento da

Receita Municipal

com ICMS: um modelo

esquemático testado *1

Evaluation of the Behavior

of the Municipal Revenue

with ICMS (Tax on the

Circulation of Merchandise

and Services): a tested

schematic model

RESUMO – O presente trabalho procura identificar e apresentar, de forma esquemática,

os fatores que intervêm na determinação da receita municipal com ICMS,

e fazer um estudo de caso, geográfica e cronologicamente definido, com base no

esquema elaborado. Conclui-se com a apresentação diagramática das variáveis determinantes

da receita municipal com ICMS e com um diagnóstico do comportamento

e das causas da variação da receita municipal com ICMS em Piracicaba-SP,

no período 1980-89, o qual confirma a validade do esquema como instrumento

de avaliação de casos concretos.

Palavras-chave: finanças públicas municipais no Brasil – tributação no Brasil – federalismo

fiscal no Brasil.

ABSTRACT –The present article attempts to schematically identify and present the

factors that intervene in determining the municipal revenue with ICMS (Imposto

sobre Circulação de Mercadorias e Serviços/Tax on the Circulation of Merchandise

and Services – a partial vat TAX in Brazil), and to present a case study, geographically

and chronologically defined, starting from the elaborated outline. It con-

VALDEMIR A. PIRES

Mestre em Economia (PUC/SP)

e coordenador do Curso de

Ciências Econômicas da UNIMEP

vapires@unimep.br

1 *

Monografia resultante do projeto de pesquisa “A Década Perdida e a Receita Municipal: um estudo de

caso; a variação da receita municipal com ICMS em Piracicaba – 1980-89”, desenvolvida entre set./95 e ago./

96, na Universidade Metodista de Piracicaba, com apoio financeiro do Fundo de Apoio à Pesquisa (FAP-

UNIMEP) e no âmbito do projeto de professor em regime de dedicação integral NUCom (Núcleo Universidade-Comunidade).

Bolsista de Iniciação Científica: Ivan Serra Braga.

impulso 147 nº25


cludes with the presentation of the variables that determine the municipal revenue

with ICMS and with a diagnosis of the behavior and of the causes of the variation

of the municipal revenue with ICMS in Piracicaba, São Paulo, in the period of

1980-89, which confirms the validity of the outline as an instrument of evaluation

of concrete cases.

Keywords: Municipal public finances in Brazil – taxation in Brazil – fiscal federalism

in Brazil.

A

INTRODUÇÃO

receita com o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e

Serviços (ICMS), de todas a mais significativa para um grande

número de municípios, oscila anualmente ao sabor de um

conjunto relativamente numeroso de variáveis, o que torna um tanto

complexa a tarefa de explicar aumentos e decréscimos nas transferências

das quotas-parte devidas pelo Estado aos municípios. No presente trabalho,

essas variáveis são identificadas e relacionadas entre si de forma

esquemática, facilitando a tarefa do analista. Em seguida, o caso específico

do município de Piracicaba passa a ser estudado, levando-se em conta

o período de 1980 a 1989. A aplicação do “modelo” construído a um

caso concreto resulta, primeiro, na constatação da sua eficácia como instrumento

de análise e, segundo, na compreensão da dinâmica da receita

com ICMS no município em tela, no período considerado. Dadas essas

características, este trabalho pode interessar a todos que necessitem entender

os mecanismos influenciadores da receita municipal com o ICMS

ou desejem proceder à análise do caso específico de Piracicaba.

CAUSAS DA VARIAÇÃO DA RECEITA MUNICIPAL COM ICMS

A receita tributária municipal desdobra-se em receita própria e

receita transferida. A primeira consiste naquela que o município arrecada

diretamente dos seus contribuintes, por meio da cobrança de impostos,

taxas e contribuições de melhoria, estabelecidos pela legislação

municipal, respeitados as constituições Federal e Estadual e o Código

Tributário Nacional. A segunda constitui-se especialmente dos valores

que o município recebe regularmente de outras esferas de governo (Estado

e União), com base em critérios legais de participação dos municípios

no bolo das receitas próprias daquelas esferas superiores de governo.

No primeiro caso – o das receitas próprias –, a arrecadação 2 e

2 Refere-se à soma dos valores recolhidos pelos contribuintes do município aos cofres públicos.

agosto 148 99


a receita 3 municipais com cada um dos tributos têm a mesma magnitude.

Ou seja, a receita total obtida com os tributos próprios é igual à

somatória dos valores recolhidos pelo conjunto dos contribuintes aos

cofres públicos. Se, durante certo ano, num município qualquer, a

arrecadação do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU, um imposto

próprio dos municípios) foi de X unidades monetárias, a receita municipal

contabilizada será igualmente de X unidades monetárias.

No caso das receitas tributárias transferidas, não há, obviamente,

igualdade entre a arrecadação ocorrida no município e a receita por

ele retida como produto daquela. Assim ocorre com o Imposto sobre

Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS, antigo ICM). 4 Ele é arrecadado

pelos Estados, sendo 25% da arrecadação transferidos para os

municípios, com base em índices de participação definidos pela lei estadual.

Como esses índices são influenciados por um conjunto de fatores

complexos, torna-se bastante difícil compreender completamente

as causas da variação da receita municipal com ICMS. O diagrama 1,

na página seguinte, fornece uma espécie de “modelo” para facilitar a

compreensão. Nele encontram-se resumidas e concatenadas entre si

todas as variáveis que influenciam a receita municipal com ICMS, agrupadas

em: 1. determinantes da arrecadação estadual; 2. determinantes

do volume de transferências para os municípios em geral; e 3. determinantes

do volume de repasse para cada município em particular.

DETERMINANTES DA ARRECADAÇÃO ESTADUAL COM ICMS –

Como o ICMS é um tributo que incide sobre transações, sua arrecadação

está estreitamente relacionada ao nível de atividade econômica:

quanto mais se produz e se vende, mais o Estado arrecada com qualquer

tributo que incida sobre atividades, como é o caso em questão.

O nível de atividade econômica, por seu turno, sofre basicamente dois

tipos de influência: geográfica e conjuntural. Um Estado localizado

numa região mais desenvolvida certamente arrecadará mais, pois,

além de seus habitantes realizarem maior número de transações entre

si, transacionam mercadorias e serviços mais sofisticados, agregando

mais valor. 5 Além disso, “exporta” para outros Estados um volume financeiro

maior do que o de suas “importações”. A influência conjun-

3 É a somatória das transferências feitas pelo Estado ao município, com base em critérios estabelecidos em

lei, representando apenas uma parte do todo arrecadado pelo Estado no município.

4 A partir da Constituição de 1988 houve a inclusão dos serviços de transporte intermunicipal e interestadual

de cargas e de comunicações e da produção de energia elétrica e combustíveis na base tributária do

antigo ICM, levando à mudança do nome do tributo para ICMS.

5 A título ilustrativo, a arrecadação total com ICMS no Brasil em 1995 foi de R$ 49,475 bilhões, dois quais

São Paulo (o mais desenvolvido da Federação) foi responsável por R$ 19,035 bilhões.

impulso 149 nº25


tural também é evidente: uma quadro econômico recessivo produz

queda na arrecadação de qualquer tributo incidente sobre atividades.

Além do nível de atividade, os fatos geradores do tributo concorrem

para a variação de sua arrecadação. Quanto mais numerosos,

em qualidade (tipos de atividades) e quantidade (volume de fatos individuais

produzidos), maior o potencial arrecadatório. No caso do

agosto 150 99


ICMS, os tipos de atividades são apenas dois: transações comerciais em

geral e alguns tipos legalmente especificados de serviços. O seu potencial

arrecadatório é, nota-se facilmente, elevadíssimo, pois o volume de

fatos geradores produzidos diariamente é enorme.

Importa aqui notar, reforçando assim o expressivo significado

dos fatos geradores como causas de variações na arrecadação, que o

ICMS substituiu, na Constituição de 1988, o antigo ICM (Imposto sobre

Circulação de Mercadorias). Tal substituição implicou, como a própria

diferença entre os nomes indica, a ampliação dos tipos de fatos geradores

do tributo: foram acrescidos alguns serviços, como transporte

intermunicipal de cargas, serviços de comunicação, fornecimento de

energia elétrica etc. Isso, evidentemente, ampliou bastante a arrecadação

estadual, pois os serviços agora sujeitos à tributação envolvem volumes

físicos e financeiros consideráveis.

Os fatos geradores determinam quando o tributo deve ser cobrado,

sobre que fenômeno, objeto e ação. Defini-los clara e legalmente

é condição necessária para que o Estado possa exercer o seu poder

de tributar. Mas essa condição não é suficiente. É preciso, ainda, definir

quanto tributar, ou seja, determinar as alíquotas. Portanto, elas

são outro fator explicativo da magnitude da arrecadação do ICMS.

Quanto maiores, maior a arrecadação, desde que respeitados certos limites,

a partir dos quais as atividades que propiciam os fatos geradores

são inibidas ou passam a ser praticadas subterraneamente.

Tanto os fatos geradores como as alíquotas são definidos ao sabor

da luta política entre consumidores, produtores/vendedores e governo,

todos se posicionando em defesa de seus interesses frente às potencialidades

e adversidades da conjuntura econômica. Não são raras

as ocasiões em que o governo define produtos que gozarão de isenção

ou de alíquota reduzida do ICMS. Ora é o calcário, com vistas a reduzir

custos da agricultura em dificuldades, ora é o arroz ou o feijão, para

reduzir a pressão da carestia sobre o consumo básico. Mais recentemente,

determinados tipos de veículos automotores – os chamados

“populares” – também foram beneficiados com alíquotas reduzidas do

ICMS, sob argumento de manter o nível de emprego na indústria automobilística.

Da mesma forma, tendo em vista aliviar efeitos da recessão

ou incentivar determinado tipo de atividade, o governo admite

a prática de alíquotas diferenciadas para alguns produtos. Tudo, sempre,

como resultado de opções políticas ou pressões dos grupos sociais

interessados. Quer dizer, a atuação política dos atores sociais, que são

os próprios agentes econômicos, acaba sendo também um dos elementos

que intervêm sobre a arrecadação do ICMS.

impulso 151 nº25


O último fator que afeta a arrecadação de ICMS pelo Estado tem

também caráter político: a atuação fiscalizatória. Quando frouxa, libera

as barreiras à sonegação. A fiscalização oficial tem sempre efeito

garantido, dado o poder de punição detido pelo Estado. É nela em que

se pensa quando se fala em fiscalização no sentido estrito. Numa concepção

mais ampla, é possível acrescentar a fiscalização popular, feita

pelo próprio consumidor ao exigir sua nota fiscal. Poderia ser muito

mais eficaz do que a oficial, mas depende de fatores culturais de difícil

modificação.

DETERMINANTES DO VOLUME DE TRANSFERÊNCIAS PARA OS

MUNICÍPIOS EM GERAL – Uma vez arrecadado o “bolo” do ICMS, o Estado

tem de repassar uma “fatia” para os seus municípios. O volume

a ser transferido dependerá, de um lado, da massa arrecadada e, de outro,

do percentual a ser transferido, estabelecido pela Constituição Federal,

consistindo-se, pois, em objeto da luta política geral. Quanto

maior esse percentual, maior a receita municipal com ICMS, mantidas

constantes as outras variáveis que a determinam. Daí as articulações e

pressões organizadas pelo movimento municipalista durante o processo

constituinte recente, que resultaram no aumento das transferências

de 20% para 25%.

DETERMINANTES DO MONTANTE DE TRANSFERÊNCIA DE ICMS

PARA UM MUNICÍPIO EM PARTICULAR – Dividido o “bolo” arrecadado

pelo Estado em duas partes – 75% retidos pelo Governo estadual e

25% repassados ao conjunto dos municípios –, o problema da distribuição

não está ainda solucionado. Os municípios não recebem partes

iguais da fatia a eles destinada. A distribuição é feita com base nos índices

de participação dos municípios, cuja magnitude depende (no Estado

de São Paulo, no período considerado) das seguintes variáveis:

valor adicionado (peso: 80%), população (peso: 13%), receita própria

(peso: 5%) e índice fixo (peso: 2%). 6

O valor adicionado é uma expressão aproximada da riqueza gerada

no município no período de um ano. Todas as empresas fornecem

informações sobre quanto venderam e quanto compraram. A diferença

entre compra e venda representa valor adicionado, riqueza

acrescentada. Quanto maior a contribuição do município na geração

da riqueza total do Estado, maior a sua participação na geração da receita

tributária e, portanto, nada mais justo que maior seja a parcela do

ICMS que lhe caberá na divisão do “bolo”. Também para a definição

6 A Lei Estadual nº 8.510, de 29/12/93, alterou essas variáveis e pesos para: valor adicionado (peso: 76%),

população (peso: 13%), receita própria (peso: 5%), área plantada (peso: 3%), área inundada (peso: 0,5%),

área preservada (peso: 0,5%) e índice fixo (peso: 2%).

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dessa parcela do índice de participação concorrem o nível de atividade

econômica e a atuação fiscalizatória. Quanto maior forem os dois,

maior o índice. Outros fatores que contribuem nessa definição:

• tipo de atividade econômica praticada no município, podendo

contribuir ou não para potencializar a arrecadação. Há atividades

que adicionam mais valor por unidade investida (como

no caso de indústrias de alta tecnologia). Os municípios que sediam

instalações produtivas ligadas a essas atividades são beneficiados;

• a revisão das DIPAM (Declaração do Índice de Participação dos

Municípios no Produto da Arrecadação de ICMS). Trata-se da

revisão dos documentos oficiais utilizados para apurar o valor

adicionado dos municípios. Muitas empresas deixam de preenchê-los

ou o fazem com erros que trazem como conseqüência

a subestimação do valor adicionado. Alguns municípios

adotam a prática de revisá-las, obtendo em geral alteração do

valor adicionado originalmente calculado pela Secretaria da

Fazenda Estadual através de recurso.

A população tem o segundo maior peso na definição do índice

de participação. Seu impacto, porém, se faz sentir mais seriamente nos

momentos em que o censo oficial fornece dados mais apurados sobre

mudanças provocadas por crescimento vegetativo das populações locais

ou por migrações.

A participação das receitas próprias na definição do índice destina-se

a forçar os municípios a manter seu esforço de arrecadação, já

que com ele obtêm maior volume de transferências. Esse elemento depende

dos seguintes fatores (decorrentes do grau de urbanização) em

âmbito municipal:

• riqueza imobiliária, que proporciona o potencial de arrecadação

do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

(IPTU);

• nível de atividade nos setores de serviços, determinando, juntamente

com as disposições do Código Tributário Municipal,

o nível de arrecadação do Imposto sobre Serviços de Qualquer

Natureza (ISSQN); 7

• Código Tributário Municipal, que pode ser ofensivo ou não,

dependendo da vontade política do Executivo e do Legislativo

7 Entre 1989 e 1995, vigorou o Imposto sobre Vendas de Combustíveis Líquidos e Gasosos (IVVC) que,

então, obrigava a inclusão do potencial de venda de combustíveis como um fator adicional.

impulso 153 nº25


municipais e da reação dos contribuintes a elevações em alíquotas

e/ou ampliação da base tributária; 8

• fiscalização municipal.

Finalizando, cabe observar que o índice de participação de um

município não depende somente de todos os fatores já citados, resultantes

da própria realidade municipal e da atuação dos cidadãos e dirigentes.

Por mais que seja feito esforço para aperfeiçoá-las, o resultado

pode ser nulo ou muito pequeno se outros municípios tiverem suas

posições melhoradas ainda mais. Isso quer dizer que as mudanças na

posição relativa de um ou mais municípios afetam a posição relativa

dos demais. 9 Para esclarecer esse ponto, basta lembrar o exemplo da

mudança brusca da posição relativa dos municípios fornecedores de

energia elétrica na ocasião da inclusão desse tipo de fornecimento na

base de tributação do ICMS. A inclusão ampliou, de uma hora para outra,

o valor adicionado daqueles municípios. 10

Nessa mesma linha de diminuição da receita por fatores totalmente

fora do controle das ofensivas ampliadoras que podem ser adotadas,

a criação de novos municípios implica diminuição da receita

com ICMS do “município mãe”. No caso de Piracicaba, isso ocorreu

com a criação de Saltinho, no início da década de 90.

A VARIAÇÃO DA RECEITA MUNICIPAL

COM ICMS EM PIRACICABA (1980-89)

RECEITA TOTAL E RECEITA CORRENTE – É interessante observar

a relação entre a receita total e a receita corrente do município, a fim

de averiguar até que ponto existe dependência financeira de recursos

oriundos de outras fontes que não as rotineiramente manejadas pela

municipalidade (cobrança de tributos próprios, recebimento de transferências

constitucionais, receitas patrimoniais e resultantes de aplicações

financeiras etc.). Quando a receita total se mantém acima da receita

corrente, receitas de capital estão sendo auferidas. No caso dos

municípios brasileiros, na década de 80, operações financeiras na forma

de tomada de empréstimos andam ocorrendo, a não ser que este-

8 Durante muito tempo, os prefeitos preferiram utilizar a política tributária municipal como instrumento

de proselitismo, o que não lhes provocava grande incômodo, uma vez que dependiam fundamentalmente

de receitas transferidas. Com a queda destas últimas, decorrente da crise econômica, uma onda de reformas

tributárias sobreveio para garantir caixa às crescentes despesas impostas pela crise social às prefeituras.

9 Por exemplo: no ano de 1990, o valor adicionado do município de Piracicaba cresceu 1.479,56% em

relação a 1989. No Estado como um todo, o crescimento foi de 1.693%. Ou seja, Piracicaba cresceu menos

do que outras regiões do Estado.

10 Alguns exemplos de crescimento de índices de participação devido a essa mudança são os seguintes:

Taciba – 98,58%; São Sebastião – 126,94%; Rifaina – 321,65%; Pereira Barreto – 81,57%; Paulínia –

41,40%; Juquiá – 32%; Chavantes – 4.186%; e Castilho – 98,20%.

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jam sendo feitas transferências de capital para o município, oriundas

normalmente de outras esferas de governo (havendo, ainda, a possibilidade

de combinação de ambas as fontes).

As transferências de capital resultam de acordos e convênios entre

o governo municipal e o governo federal ou estadual, em que

transferências de recursos vinculadas a gastos de capital são efetivadas,

no mais das vezes destinadas a obras e instalações. Quanto às operações

de crédito, apontam para a ampliação da escassez de recursos nos

períodos posteriores, se as receitas correntes futuras não se elevarem.

Elas não são um mal em si, por comprometer o futuro, desde que tal

comprometimento possa significar a antecipação, no tempo, de investimentos

que, cedo ou tarde, precisariam ser feitos. Seu caráter negativo

aparece quando se tornam operações demasiadamente caras, em

termos do serviço da dívida, quando comprometem em demasia as receitas

futuras e/ou quando os recursos obtidos destinam-se a obras ou

atividades de baixo retorno para a prefeitura ou a comunidade.

Foge ao escopo deste trabalho analisar a relação entre a receita

total e a receita corrente. Há no município de Piracicaba, porém, entre

1980 e 1989, um aspecto nessa relação que merece atenção. Conforme

se observa na tabela 1 e no gráfico 1, no subperíodo 1980-84, a

receita total foi sistematicamente maior do que a receita corrente. Em

1985 e 1986 elas se aproximaram, novamente tomando distância entre

1987 e 1989, sendo grande a diferença em 1988 e menor no último

ano.

Sabendo-se que em 1980 a prefeitura tomou um grande empréstimo

para obras de infra-estrutura e habitação, 11 e que em 1988 tomou

outro, para a construção do Centro Cívico e Cultural (edifício

onde atualmente funciona a maior parte das secretarias municipais e

o gabinete do prefeito), do anel viário e de outras obras do Projeto

Cura, conclui-se que na década de 80, o município incorreu em elevado

endividamento apenas nesses dois anos: 1980 e 1988. Nos demais,

as receitas de capital não foram tão significativas. Dessa forma,

a receita municipal no período dependeu basicamente das suas receitas

correntes e, entre elas, a mais expressiva foi a auferida com a transferência

estadual de ICMS (vide, na tabela 1, a evolução da participação

percentual do ICMS na receita corrente).

Quando a receita corrente declina, aumenta a receita de capital,

como que a contrabalançar a perda na capacidade de gastos da muni-

11 Obras de infra-estrutura do conjunto habitacional Jupiá, desapropriações e implantação de parte do Projeto

Cura.

impulso 155 nº25


cipalidade. Exemplo bastante claro: no subperíodo 1980-84, enquanto

a receita com ICM caía, mantinha-se certo nível de receita de capital. Em

1985, 86 e 89, tendo aumentado a receita com ICM, não houve receita

de capital expressiva, ocorrendo o contrário em 1987 e 88. É baixa a

correlação matemática entre a receita com ICMS e a receita de capital, ao

longo dos anos considerados. Isso se deve, porém, ao fato de a magnitude

da primeira declinar em proporção maior do que o aumento da segunda.

Apesar disso, uma relação qualitativa existe: sempre que uma diminui,

a outra aumenta. Se as receitas de capital não aumentam até o

ponto de cobrir as quedas nas receitas correntes, isso se explica provavelmente

por dificuldade em tomar empréstimos ou conseguir transferências

de capital de outras esferas, típicos da “década perdida”.

RECEITA CORRENTE E RECEITA COM ICMS – O peso da receita

com ICMS sobre a receita corrente no período 1980-89 permite desdobrá-lo

em três subperíodos, de acordo com os dados da tabela 1.

Entre 1980 e 1983, a transferência de ICMS representou sempre mais

do que 50% das receitas correntes. Caiu para a casa dos 48-50% em

1984-1988 e chegou a 54,7% (1989), recuperando a participação do

início da década. Esses dados oferecem uma visão clara da importância

de tal receita no financiamento das atividades da prefeitura municipal

de Piracicaba nos anos 80. Assim sendo, torna-se de interesse acompanhar

a sua evolução real.

EVOLUÇÃO DA RECEITA REAL COM ICMS – Conforme se constata

na tabela 2, a mais significativa regularidade possível de ser estabelecida

na série histórica da evolução da receita real com ICMS em Piracicaba,

no período 1980-89, é a que se encontra entre os anos de

1980 e 1984. Nesse intervalo, a receita com ICMS declina ano-a-ano,

despencando de R$ 27,6 milhões para R$ 20,4 milhões. Outro fato

notável é que 1986 e 1989 foram os anos com maior nível de arrecadação,

ambos com R$ 31,9 milhões. O gráfico 1 facilita visualizar a

divisão do período, que consiste em:

a. um subperíodo inicial de declínio da receita: 1980-84 (com

receita média anual de R$ 23,5 milhões);

b. um subperíodo intermediário de recuperação acelerada da receita:

1985-86 (com receita média anual de R$ 28 milhões); e

c. um subperíodo final de declínio com rápida recuperação:

1987-89 (com receita média anual de R$ 27,4 milhões).

Para efeito de comparação das receitas médias anuais de cada um

dos subperíodos, é conveniente ter em vista que a receita média anual do

período integralmente considerado (1980-89) foi de R$ 25,6 milhões.

agosto 156 99


CAUSAS DA VARIAÇÃO DA RECEITA MUNICIPAL

COM ICMS EM PIRACICABA (1980-89)

ÍNDICE DE PARTICIPAÇÃO – Uma das causas mais óbvias da oscilação

da receita municipal com ICMS é a variação no índice de participação

do município no total arrecadado pelo Estado com esse tributo.

Mas a queda/elevação de tal índice nem sempre provoca a queda/elevação

da receita. Isso porque outros fatores podem intervir, contrabalançando

a perda ou arrefecendo o ganho. Por exemplo, um

aumento na “fatia do bolo” a ser transferida pode diminuir ou até superar

o efeito negativo de uma queda no índice.

No período 1980-89, observa-se em Piracicaba um quadro em

que é pequeno o poder explicativo acerca do comportamento do índice

de participação sobre a variação da receita com ICMS (em termos do número

de anos em que a influência se faz sentir). Constata-se, na tabela

7, a queda no índice de participação ocorrendo simultaneamente à queda

na arrecadação somente nos anos de 1981, 82 e 84. Em todos os demais,

a relação inverte-se: a receita cai enquanto o índice sobe (1983, 87

e 88) ou a receita sobe enquanto o índice desce (1985, 86 e 89).

PERCENTUAL DA ARRECADAÇÃO TRANSFERIDA PARA OS MUNI-

CÍPIOS – O percentual da arrecadação estadual a ser transferida para os

municípios, juntamente com o aumento da arrecadação estadual, explica

o aumento da receita de R$ 23 milhões para R$ 31,9 milhões de

1988 para 1989, apesar da queda do índice de participação de 0,89900

para 0,82431. Isso é explicado pelo fato de, a partir de outubro de

1988, ter passado a vigorar o novo dispositivo constitucional elevando

de 20% para 25% o percentual da arrecadação estadual a ser transferida

para os municípios, além de ter sido ampliada a base da arrecadação

do ICM, com a mudança de seu nome para ICMS, incluindo outras

atividades (como já mencionado anteriormente) entre os fatos geradores.

Nesse ano, revelou-se a importância da Constituição como fator

determinante da receita municipal com ICMS. Sabendo-se que a “reforma

tributária” embutida na Constituição de 1988 foi fruto da forte

pressão política dos chamados municipalistas, constata-se, adicionalmente,

a importância da pressão política como fator determinante da

receita municipal com ICMS, já aludida no início deste trabalho.

ARRECADAÇÃO ESTADUAL – O comportamento da arrecadação

estadual concorre para explicar a variação da receita com ICMS em Piracicaba

nos anos em que esta ainda não havia sido elucidada. Também

com base na tabela 3, pode-se chegar às seguintes conclusões:

impulso 157 nº25


• a receita municipal com ICMS cresceu em 1986 devido ao aumento

da arrecadação estadual propiciada pela conjuntura favorável

estabelecida pelo Plano Cruzado (o nível de atividade

melhora em todo o país, conforme indica a tabela 8, contendo

a evolução do PIB real);

• ocorre o mesmo em 1985: uma recuperação da economia teve

início em 1984 e, em 1985, o PIB real suplanta a casa dos R$

500 milhões;

• em 1983, 87 e 88 a receita municipal com ICMS cai, apesar de

aumentar (mesmo muito pouco) o índice, o que também se explica

pelo comportamento da receita estadual, declinante nesses

três anos. Em 1983 verifica-se uma brutal recessão (nesse

ano localiza-se o menor PIB do período).

NÍVEL DA ATIVIDADE ECONÔMICA – O nível geral de atividade

econômica é o fator que explica, por um lado, o volume da arrecadação

estadual com ICMS e, por outro lado, a evolução do valor adicionado

tanto do Estado como dos municípios. A tabela 8 confirma em

parte essa afirmação ao estabelecer uma relação esclarecedora entre as

arrecadações e o PIB registrados nos anos de 1983, 85, 86, 87 e 88. Em

1983, 87 e 88, a arrecadação estadual caiu em relação aos respectivos

anos anteriores, podendo-se identificar como causa a queda no PIB em

1983 e 88. Em 1985 e 86, o inverso se verifica: a arrecadação estadual

aumenta em ambos os anos, puxada pelo crescimento do PIB. Somente

nos anos de 1984 e 87 nota-se uma relação inversa entre a arrecadação

estadual e o PIB. 12

A relação entre a evolução do valor adicionado e o PIB pode ser

observada na tabela 10, na qual se constata discrepância nos anos de

1985, 86, 88 e 89, quando a dinâmica do valor adicionado local diminuiu,

enquanto o PIB aumentava, ocorrendo o contrário em 1988.

Esses são fatores aceitáveis, na medida em que o município pode perfeitamente

crescer um pouco mais ou pouco menos em relação ao país

em determinados momentos. Considerando-se que na maioria das

ocorrências destoantes o município cresceu menos do que o país, trata-se

de uma relação intuitivamente aceitável, pois é sabido que a dinâmica

produtiva local, em grande parte fomentada pelo moribundo

Proálcool, arrefeceu na década de 80 – embora essa seja uma hipótese

que não tenha sido examinada em maior profundidade neste trabalho.

12 Por falta de dados, não foi possível investigar as causas dessa contradição. Algumas hipóteses: o Estado

pode ter oferecido isenções ou diminuído alíquotas; a política econômica do governo federal tenha talvez

provocado perdas aos cofres estaduais.

agosto 158 99


CAUSAS DAS VARIAÇÕES NO ÍNDICE DE PARTICIPAÇÃO – Apesar de

seu baixo poder explicativo, que, sozinho, tem sobre a variação das receitas

(apenas três de 10 anos do período considerado), esse índice é um

importante indicativo da capacidade arrecadatória do município, pois

dele depende o volume da mais significativa das receitas transferidas.

Mantidos constantes todos os demais fatores, é ele que determina o volume

de receita com ICMS e o objetivo do município deve ser sempre elevá-lo,

para não ficar à mercê de acontecimentos conjunturais.

A trajetória do índice de participação de Piracicaba no ICMS é

descrita na tabela 3 e no gráfico 2. A marca fundamental dessa trajetória

é o declínio. A cidade praticamente perde posição a cada ano do

período, passando do 16º para o 19º lugar no ranking dos maiores

participantes nas transferências. Em nenhum dos anos, à exceção de

1980 e 81, o índice chegou a 1%.

O principal elemento determinante do índice é o valor adicionado

pelo município. Seu peso na determinação desse índice era, no

período considerado, 80%. Em valores reais, este componente do

conjunto de fatores que determinam o índice apresentou, em Piracicaba,

o seguinte comportamento:

• declínio, de 1978 a 1981; 13

• breve e leve recuperação em 1982;

• declínio, de 1983 a 1984;

• significativa recuperação em 1985 e 86;

• novo e forte declínio em 1987.

Esse comportamento reflete diretamente o índice de participação

nos anos de 1985 a 89 e vai no sentido inverso nos anos de 1983 e

84, 14 conforme se observa na tabela 9.

Na maioria dos anos considerados, o município parece ter tomado

como iniciativa a revisão das DIPAMs, pois o valor adicionado

definitivo apresentou-se maior que o provisório em todos os anos (tabela

6). Não obstante, foi insuficiente para assegurar índices de participação

definitivos maiores que os provisórios. Conforme revela a tabela

3, apenas em 1986 isso ocorreu, o que talvez seja explicado pelo

fato de, após a revisão, outras cidades terem levado vantagem ainda

maior que Piracicaba.

13 O valor adicionado aplicado num determinado ano é o que se verificou dois anos antes e é apurado um

ano antes. Ou seja, em 1980, o valor adicionado considerado é o de 1978. Por isso, para o período considerado

neste estudo (1980-89), os valores adicionados relevantes são os que se verificam entre 1978-87.

14 Ocorrência para a qual não foi possível encontrar explicação com os dados e informações disponíveis

quando da conclusão do presente trabalho.

impulso 159 nº25


CONCLUSÃO

Uma síntese diagramática dos deteminantes da variação na receita

municipal com ICMS é desenvolvida na primeira parte deste trabalho,

permitindo visualizar suas interrelações e constituindo um “modelo”

de análise passível de aplicação a qualquer município, o que fica

evidente com o exercício feito em seguida, de estudo do caso específico

de Piracicaba.

Quadro 1. Comportamento e causas da variação da receita municipal com ICMS – Piracicaba

– 1980-89

ANO

1980

1981 Queda

COMPORTAMENTO

DA RECEITA MUNICIPAL

COM ICMS

CAUSA (S)

Queda no índice e queda da arrecadação

estadual

ATENUANTE (S)

1982 Queda Queda no índice

Aumento da arrecadação

estadual

1983 Queda Queda da arrecadação estadual Aumento do índice

1984 Queda

Queda no índice e queda da arrecadação

estadual

1985 Aumento Aumento da arrecadação estadual Queda do índice

1986 Aumento Aumento da arrecadação estadual Queda do índice

1987 Queda Queda da arrecadação estadual Aumento do índice

1988 Queda Queda da arrecadação estadual

1989 Queda

Aumento da arrecadação estadual

e aumento do percentual de

tranferência do Estado para os

municípios

Aumento do índice,

aumento do percentual

de transferência

do Estado para os

municípios e ampliação

da base tributária

Queda do índice

Resumidamente, esse quadro permite concluir que:

1. na década de 80 a receita municipal com ICM em Piracicaba sofreu

queda em seis anos (desconsiderando o ano de 1980, tomado

como base inicial) e aumentou em três anos (1985, 1986

e 1989);

2. entre as causas que concorreram para provocar queda estiveram:

a) concomitantes quedas no índice de participação e na

arrecadação estadual, sem atenuantes: dois 2 anos (1981 e

1984); b) queda no índice, com atenuante do aumento na arrecadação

estadual: um ano (1982); c) queda na arrecadação estadual,

com atenuante do aumento do índice: dois anos (1983

agosto 160 99


e 1987); e d) queda na arrecadação estadual, com os atenuantes

do aumento do índice de participação e do percentual de transferência

do Estado para os municípios: um ano (1988);

3. entre os fatores que elevaram a receita (o que ocorreu ao longo

de três anos, no período considerado), estiveram: a) aumento

da arrecadação estadual, com interferência negativa da

queda do índice de participação: dois anos (1985 e 1986); e

b) aumento da arrecadação estadual e do percentual de transferência

do Estado para os municípios com interferência negativa

da queda no índice de participação: um ano (1989).

Tabela 1

PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA

EVOLUÇÃO DA RECEITA NOMINAL 1980-89 (VALORES CORRENTES)

ANO

RECEITA

TOTAL (RT)

RECEITA

CORRENTE (RC)

ICM/

ICMS

ICMS/

RT

Fonte: Prefeitura Municipal de Piracicaba/Secretaria Municipal de Finanças. Elaboração própria.

Tabela 2

PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA

EVOLUÇÃO DA RECEITA REAL 1980-89 (R$ DEZ/95 - IGP-DI/FGV Média anual)

1980 83,287,248.37 48,584,448.08 27,577,027.65

1981 49,467,617.24 45,289,473.15 24,787,996.81

1982 49,234,270.75 44,038,652.19 23,731,174.19

1983 45,677,377.67 39,917,826.19 21,048,503.41

1984 43,799,868.78 41,242,211.21 20,381,123.34

1985 49,935,729.68 49,784,223.60 24,245,212.36

1986 65,258,609.95 64,725,496.81 31,862,916.79

1987 60,006,703.61 54,051,874.96 27,328,175.21

1988 74,708,225.07 48,360,233.27 22,979,928.35

1989 59,132,066.39 58,303,924.61 31,895,032.87

Fontes: Tabela 1. Elaboração própria.

ICMS/

RC

1980 1,549,725,830.49 904,010,825.39 513,125,753.41 33.11% 56.76%

1981 1,931,809,388.37 1,768,644,505.53 968,020,851.61 50.11% 54.73%

1982 3,757,854,949.13 3,361,294,167.16 1,811,305,601.01 48.20% 53.89%

1983 8,873,744,160.00 7,754,836,093.00 4,089,092,757.00 46.08% 52.73%

1984 27,281,624,265.00 25,688,536,096.00 12,694,790,297.00 46.53% 49.42%

1985 101,249,685,491.00 100,942,491,766.00 49,159,592,586.00 48.55% 48.70%

1986 322,155,653.87 319,523,887.54 157,294,475.05 48.83% 49.23%

1987 957,406,956.13 862,397,665.03 436,021,035.44 45.54% 50.56%

1988 9,352,722,696.00 6,054,217,603.00 2,876,857,230.05 30.76% 47.52%

1989 105,107,248.00 103,635,226.00 56,693,420.93 53.94% 54.70%

ANO

RECEITA

TOTAL

RECEITA

CORRENTE

RECEITA COM

ICM/ICMS

impulso 161 nº25


Tabela 3

PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA

EVOLUÇÃO DO ÍNDICE DE PARTICIPAÇÃO NO ICMS

ANO ÍNDICE VARIAÇÃO RANKING

BASE APUR. APLIC. PROVISÓRIO (1) DEFINITIVO (2) PROV. -DEF. ANUAL

ESTADUAL

(3)

1978 1979 1980 1.0428770000 1.0246030000 1.78% 4.69%

1979 1980 1981 1.0259560000 1.0047370000 2.11% -1.94%

1980 1981 1982 1.0146360000 0.9329668000 8.75% -7.14% 16

1981 1982 1983 0.9656978039 0.9372146579 3.04% 0.46% 16

1982 1983 1984 0.9405210251 0.9250803358 1.67% -1.29% 16

1983 1984 1985 0.9212500878 0.9112412295 1.10% -1.50% 16

1984 1985 1986 0.9040689166 0.8912136797 1.44% -2.20% 16

1985 1986 1987 0.9454593209 0.8963284490 5.48% 0.57% 17

1986 1987 1988 0.8746534881 0.8990037344 -2.71% 0.30% 18

1987 1988 1989 0.8325064200 0.8243135658 0.99% -8.31% 19

Fontes: (1) Prefeitura Municipal de Piracicaba/Secretaria Municipal de Finanças

(2) Governo do Estado de São Paulo/Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda/

CAT/DIPLAT

(3) Fund. Pref. Faria Lima-CEPAM/CPE: "Evol. do Índice de Part. dos Mun. 1982-

1993"

(4) Elaboração própria.

Tabela 4

GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO

EVOLUÇÃO DA ARRECADAÇÃO DO ICMS NO ESTADO DE SÃO PAULO

ANO

ARRECADAÇÃO

NOMINAL (1)

ÍNDICE (2)

Fontes: (1) Anuário Estatístico do Estado de São Paulo

(2) R$ dez/95, com base no IGP-DI Média

(3) Elaboração própria.

ARRECADAÇÃO

REAL (2)

1980 252,106,721,000 18.607 13,549,025,689

1981 482,617,636,000 39.052 12,358,333,402

1982 982,739,000,000 76.326 12,875,546,996

1983 2,169,670,888,000 194.27 11,168,327,009

1984 6,789,066,000,000 622.87 10,899,651,613

1985 26,833,552,829,000 2027.6 13,234,145,211

1986 86,947,155,697 4.9366 17,612,760,948

1987 241,258,587,454 15.955 15,121,190,063

1988 1,858,531,799,994 125.19 14,845,688,953

1989 32,296,448,611 1.7775 18,169,591,342

agosto 162 99


Tabela 5

PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA

EVOLUÇÃO DO VALOR ADICIONADO (MOEDA CORRENTE)

ANO VALOR VARIAÇÃO RANKING

BASE APUR. APLIC. PROVISÓRIO (1) DEFINITIVO (2)

PROV. -

DEF.

ANUAL

1978 1979 1980 10,279,511,541.00 10,651,000,000.00 3.61% 48.63%

1979 1980 1981 16,661,943,462.00 17,462,000,000.00 4.80% 63.95%

1980 1981 1982 35,987,623,527.00 37,674,809,558.00 4.69% 115.75%

1981 1982 1983 68,632,040,677.00 68,907,729,209.00 0.40% 82.90%

1982 1983 1984 132,729,063,564.00 136,443,137,008.00 2.80% 98.01%

Fontes: (1) Prefeitura Municipal de Piracicaba/Secretaria Municipal de Finanças

(2) Fund.Pref.Faria Lima-CEPAM/CPE: Perfil Econômico Municipal 1980-91

(3) CPEM-Consultoria para Empresas e Municípios Ltda.

(4) Elaboração própria.

ESTA-

DUAL (3)

1983 1984 1985 256,062,168,021.00 264,066,987,400.00 3.13% 93.54% 16

1984 1985 1986 776,357,351,110.00 799,647,341,522.00 3.00% 202.82% 19

1985 1986 1987 2,983,688,173,663.00 3,112,777,991,287.00 4.33% 289.27% 16

1986 1987 1988 7,384,252,494.00 8,473,673,348.00 14.75% -99.73% 17

1987 1988 1989 21,982,776,660.00 23,284,494,430.00 5.92% 174.79% 20

Tabela 6

PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA

EVOLUÇÃO DO VALOR ADICIONADO (R$ DEZ/95)

(IGP-DI/FGV Média)

BASE APUR. APLIC. R$ DEZ/95

1978 1979 1980 1,765,936,105

1979 1980 1981 1,879,132,610

1980 1981 1982 2,024,765,387

1981 1982 1983 1,764,512,169

1982 1983 1984 1,787,636,415

1983 1984 1985 1,359,278,259

1984 1985 1986 1,283,810,974

1985 1986 1987 1,535,203,192

1986 1987 1988 1,716,499,888

1987 1988 1989 1,459,385,423

Fonte: Tabela 5. Elaboração própria.

impulso 163 nº25


Tabela 7

PREFEITURA MUNICIPAL DE PIRACICABA

EVOLUÇÃO E CAUSAS DA VARIAÇÃO DA RECEITA MUNICIPAL COM ICM/

ICMS 1980-89.

RECEITA

ÍNDICE

%

TRANSF.

ARRECADAÇÃO

ANO VALOR VAR. VALOR VAR. VALOR VALOR VAR.

1980 27,577,028 1.0246030000 20% 13,549,025,689

1981 24,787,997 -10.11% 1.0047370000 -1.94% 20% 12,358,333,402 -8.79%

1982 23,731,174 -4.26% 0.9329668000 -7.14% 20% 12,875,546,996 4.19%

1983 21,048,503 -11.30% 0.9372146579 0.46% 20% 11,168,327,009 -13.26%

1984 20,381,123 -3.17% 0.9250803358 -1.29% 20% 10,899,651,613 -2.41%

1985 24,245,212 18.96% 0.9112412295 -1.50% 20% 13,234,145,211 21.42%

1986 31,862,917 31.42% 0.8912136797 -2.20% 20% 17,612,760,948 33.09%

1987 27,328,175 -14.23% 0.8963284490 0.57% 20% 15,121,190,063 -14.15%

1988 22,979,928 -15.91% 0.8990037344 0.30% 20% E

25%*

14,845,688,953 -1.82%

1989 31,895,033 38.80% 0.8243135658 -8.31% 25% 18,169,591,342 22.39%

Fontes: Tabelas 2, 3, 4. Elaboração própria.

Tabela 8

GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO

EVOLUÇÃO E CAUSAS DA VARIAÇÃO DA ARRECADAÇÃO

ESTADUAL COM ICM/ICMS (R$ Dez/95 IGP-DI/FGV Média anual).

ANO

ARRECADAÇÃO

PIB

VALOR VAR. VALOR VAR.

1980 13,549,025,689 446.00

1981 12,358,333,402 -8.79% 466.10 4.51%

1982 12,875,546,996 4.19% 469.80 0.79%

1983 11,168,327,009 -13.26% 456.10 -2.92%

1984 10,899,651,613 -2.41% 480.70 5.39%

1985 13,234,145,211 21.42% 518.30 7.82%

1986 17,612,760,948 33.09% 557.20 7.51%

1987 15,121,190,063 -14.15% 576.70 3.50%

1988 14,845,688,953 -1.82% 576.10 -0.10%

1989 18,169,591,342 22.39% 594.50 3.19%

Fontes: Tabela 4. FUNDAP/IESP, "Indicadores IESP" n. 53.

Elaboração própria.

agosto 164 99


Tabela 9

MUNICÍPIO DE PIRACICABA

EVOLUÇÃO E CAUSAS DA VARIAÇÃO DO ÍNDICE

DE PARTICIPAÇÃO NO ICM/ICMS (R$ Dez/95 IGP-DI/FGV Média anual)

ANO

ÍNDICE

VR. ADIC.

VALOR VAR. VALOR VAR.

1980 1.0246030000 1,765,936,105

1981 1.0047370000 -1.94% 1,879,132,610 6.41%

1982 0.9329668000 -7.14% 2,024,765,387 7.75%

1983 0.9372146579 0.46% 1,764,512,169 -12.85%

1984 0.9250803358 -1.29% 1,787,636,415 1.31%

1985 0.9112412295 -1.50% 1,359,278,259 -23.96%

1986 0.8912136797 -2.20% 1,283,810,974 -5.55%

1987 0.8963284490 0.57% 1,535,203,192 19.58%

1988 0.8990037344 0.30% 1,716,499,888 11.81%

1989 0.8243135658 -8.31% 1,459,385,423 -14.98%

Fontes: Tabelas 3 e 6. Elaboração própria.

Tabela 10

MUNICÍPIO DE PIRACICABA

EVOLUÇÃO E CAUSAS DA VARIAÇÃO DO VALOR ADICIONADO 1980-89

(R$ Dez/95 IGP-DI/FGV Média anual)

ANO

VALOR ADICIONADO PIB

VALOR VAR. VALOR VAR.

1980 1,765,936,105 446.00

1981 1,879,132,610 6.41% 466.10 4.51%

1982 2,024,765,387 7.75% 469.80 0.79%

1983 1,764,512,169 -12.85% 456.10 -2.92%

1984 1,787,636,415 1.31% 480.70 5.39%

1985 1,359,278,259 -23.96% 518.30 7.82%

1986 1,283,810,974 -5.55% 557.20 7.51%

1987 1,535,203,192 19.58% 576.70 3.50%

1988 1,716,499,888 11.81% 576.10 -0.10%

1989 1,459,385,423 -14.98% 594.50 3.19%

Fontes: Tabelas 6 e 8. Elaboração própria.

impulso 165 nº25


Gráfico 1

Gráfico 2

agosto 166 99


Gráfico 3

impulso 167 nº25


Gráfico 4

agosto 168 99


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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impulso 169 nº25


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