Realização de contratações sem licitação e ... - Revista do TCE

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Realização de contratações sem licitação e ... - Revista do TCE

evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2010 | v. 75 — n. 2 — ano XXVIIIRealização de contratações sem licitaçãoe licitações irregularmente formalizadasensejam imputação de multa pelo TCEPROCESSO ADMINISTRATIVO N. 715.980EMENTA: Processo Administrativo — Município — Irregularidades — Deficiêncianos procedimentos internos de controle — Falta de divulgaçãomensal dos extratos de contratos e aquisições — Inexistência de cadastrode fornecedores e de implantação do sistema de almoxarifado — Ausênciade notas de empenho e comprovantes legais colacionados aos processoslicitatórios — Realização de contratações sem licitação — Procedimentoslicitatórios formalizados em desacordo com a Lei de Licitações — Imputaçãode multa ao responsável — Advertência ao atual gestor municipal pararealização de devida correção no sistema de controle interno — Encaminhamentodos autos ao Ministério Público de Contas.(...) a ausência de licitações nas hipóteses dos autos viola oart. 37, XXI, da Constituição da República, o art. 2° da Lei8.666/93 e os princípios da isonomia, da impessoalidade,da legalidade e moralidade. Tal entendimento, ademais, jáestá consolidado na jurisprudência desta Corte por meio daSúmula TC 89.ASSCOM TCEMGPareceres e decisõesRELATOR: AUDITOR LICURGO MOURÃORELATÓRIOTrata-se de processo administrativo originado a partir da conversão, na forma doart. 211 do RITCEMG então vigente, do relatório da inspeção realizada na PrefeituraMunicipal de São João Evangelista, referente ao período de abril de 2003 a julhode 2004, conforme despacho a fls. 1.252. Em cumprimento às disposições da LeiComplementar 102/08, os presentes autos foram redistribuídos a esta Relatoriaem 27/06/08.O responsável foi citado em 05/09/06, conforme certidão a fls. 1.258, tendo elecomparecido aos autos por meio da defesa a fls. 1.259-1.285, acompanhada dosdocumentos a fls. 1.286-1.656.209


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2010 | v. 75 — n. 2 — ano XXVIIIEm sede de reexame, a unidade técnica manifestou-se, a fls. 1.658-1.676, pelamanutenção das irregularidades apontadas no relatório técnico inicial, ressalvadaa irregularidade referente ao item III.2.1, e considerou parcialmente sanada airregularidade relativa ao item II.9.Ato contínuo, a Auditoria, a fls. 1.679-1.680, lançou parecer pela irregularidade dosprocedimentos elencados no relatório de inspeção. Por sua vez, o Ministério Públicode Contas opinou, a fls. 1.681-1.683, pela irregularidade das despesas analisadas,por constituírem graves violações às normas licitatórias, bem como pela aplicaçãodas sanções cabíveis.É o relatório, em síntese.FUNDAMENTAÇÃOConsiderando a análise procedida nos autos, ficaram configuradas as irregularidadesque passamos a examinar.1 Controle Interno (fls. 8 e 15).O relatório inaugural aponta conclusivamente, a fls. 15, as seguintes irregularidadesno controle interno: a) ausência de implantação do Controle Interno; b) falta dedivulgação mensal dos extratos de contratos e aquisições do período, conformeos arts. 16 e 61, parágrafo único, da Lei 8.666/93; c) ausência de cadastro defornecedores e de implantação do sistema de almoxarifado; d) falta de juntada aosprocessos licitatórios das respectivas notas de empenho e comprovantes legais.O responsável sustentou em suma, a fls. 1.261-1.263, ter havido contradição entre asconclusões das diferentes equipes de inspeção que avaliaram a situação do ControleInterno. Ademais, afirmou que medidas para saneamento das irregularidades foramtomadas.Contudo, tal argumentação é improcedente, já que as constatações feitas poruma equipe de inspeção não vinculam as conclusões das inspeções subsequentes ecada relatório deverá refletir fielmente a situação verificada durante a respectivainspeção. Não fosse isso bastante, verifica-se não haver lastro probatório defensivoapto a afastar os apontamentos feitos no relatório técnico, permanecendo asirregularidades nele consubstanciadas.É impossível olvidar que o administrador público deve zelar pela atuação do controleinterno de modo eficiente, que permita não só controlar a execução da despesa mastambém a otimização da utilização dos recursos com resultado para toda a AdministraçãoPública. Nesse diapasão, o controle interno tem sede constitucional e consiste em valiosoinstrumento para o acompanhamento do regular processamento do gasto público.Por tais fundamentos, consideramos irregular o controle interno, porquanto nãoobservou os comandos contidos no art. 74, II, da Constituição da República, nosarts. 76 a 80 da Lei 4.320/64, além da Súmula 46 deste sodalício.210


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2010 | v. 75 — n. 2 — ano XXVIII2 Despesas realizadas sem licitação, no valor total de R$376.664,35 (fls. 9-12,15, 17-41 e 65-994):2.1 — Objeto: prestação de serviços de consultoria e assessoria do setor detributos (fls. 65-90).Favorecido: Compu Shopping Informática Ltda.Valor: R$17.919,35.Exercício: 2003.2.2 — Objeto: prestação de serviços de consultoria e assessoria contábil (fls. 92-119 e 404-421).Favorecido: Raul Viana Costa.Valor/2003: R$24.728,70.Valor/2004: R$11.200,00.Valor total: R$35.928,70.Pareceres e decisões2.3 — Objeto: prestação de serviços de assessoria e consultoria jurídicas (fls.121-179 e 423-464).Favorecido: Prates e Macedo Advogados Associados.Valor/2003: R$21.600,00.Valor/2004: R$20.050,00.Valor total: R$41.650,00.2.4 — Objeto: prestação de serviços de análise clínica (fls. 181-212 e 466-496).Favorecido: Laboratório Santo André Ltda.Valor/2003: R$22.444,55.Valor/2004: R$23.488,78.Valor total: R$45.933,33.2.5 — Objeto: aquisição de combustível na cidade de Belo Horizonte (fls. 217-288 e 498-555).Favorecido: Posto Piazza Ltda.Valor/2003: R$12.798,11.Valor/2004: R$10.121,64.Valor total: R$22.919,75.2.6 — Objeto: aquisição de material escolar (fls. 590-604).Favorecido: Fornege Comércio Ltda. e outros.Valor empenhado: R$11.958,73.Exercício: 2004.2.7 — Objeto: prestação de serviços de transporte escolar (fls. 887-994).Favorecido: Bruno Ribeiro Bonfim e outros.211


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2010 | v. 75 — n. 2 — ano XXVIIIValor empenhado: R$107.291,84.Exercício: 2004.2.8 — Objeto: aquisição de pães (fls. 290-343).Favorecido: Celso Falcão Generoso.Valor empenhado: R$13.374,60.Exercício: 2003.2.9 — Objeto: prestação de serviços de transporte para saúde (fls. 345-400, 557-588).Favorecido: Nicodemos José de Souza.Valor/2003: R$13.182,32.Valor/2004: R$19.839,94.Valor total: R$33.022,26.2.10 — Objeto: aquisição de alimentos e material de limpeza (fls. 606-883).Favorecido: Bicalho e Bicalho Ltda.Valor empenhado: R$46.665,79.Exercício: 2004.De acordo com o relatório inaugural de inspeção, a fls. 09-12, tais despesas foramrealizadas sem licitação.Em face de tais apontamentos, o responsável alegou, a fls. 1.263-1.279, que haveriacontradição entre os relatórios das diferentes equipes que efetuaram inspeções noMunicípio. Ademais, arguiu que diversos pontos de sua defesa estariam amparadosem documentos constantes do Processo Administrativo n. 703.250, bem como que asdespesas indicadas como desprovidas de licitação seriam, em verdade, amparadasnos arts. 13, 24, 25 e 57 da Lei n. 8.666/93.Em relação a alguns procedimentos licitatórios, sustentou que não houve a devidaatenção, por parte do órgão técnico, às peculiaridades existentes. Por outro lado,arguiu que foram realizadas tomadas de preços, que não despertaram a atençãode possíveis interessados, o que justificaria a conduta adotada em relação a certassituações emergenciais. O responsável ainda argumentou ter sido praticado preçode mercado, sem prejuízo ao erário e, nesse sentido, deveriam ser desconsideradasas violações meramente superficiais ao art. 24, II, da Lei n. 8.666/93, já que nãoteria havido alteração legislativa do limite de dispensa de licitação, no valor deR$8.000,00 desde 1993, o que mereceria uma interpretação pela razoabilidade emface da desvalorização da moeda. Além disso, o gestor imputou a existência deerros nos procedimentos licitatórios à conta do despreparo da comissão permanentede licitação.Finalmente, alegou que as falhas existentes seriam pontuais e sem pecha de ilegalidade,bem como teriam sido sanadas com a troca geral das assessorias contábil e jurídica,bem como capacitação dos setores de licitação e controle interno do Município.212


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2010 | v. 75 — n. 2 — ano XXVIIIEm sede de reexame, a unidade técnica manifestou-se, a fls. 1.660-1.669, de modoexauriente sobre cada tópico das alegações defensivas, concluindo pela manutençãode todas as irregularidades apontadas pela equipe inspetora, com apenas umaressalva. Ainda segundo a unidade técnica, houve saneamento da irregularidadeespecificamente quanto à prestação de serviços de transporte para saúde (item2.9), no exercício de 2003, mediante o encaminhamento da documentação devida,comprovando a regularidade da licitação, a fls. 1.606-1.656.Outro ponto que merece destaque é relativo ao item 2.4, cujo objeto foi a prestaçãode serviços de análise clínica no valor de R$23.488,78, exercício de 2004, tendo comofavorecido o Laboratório Santo André Ltda. Com efeito, o processo de inexigibilidadeestá em conformidade com os ditames legais, havendo nos autos parecer jurídicopela inexigibilidade, declaração por parte do Chefe do Departamento de FazendaMunicipal de que o referido laboratório é o único no Município, tabela dos custosdas análises clínicas transcritas no próprio contrato, ratificação da inexigibilidadepelo prefeito municipal e juntada do contrato celebrado. Assim, considerando aexistência, nos autos, de processo regular de inexigibilidade, a fls. 1.487-1.509,com justificativa pertinente em razão da medida adotada e acompanhada dasformalidades legais, há que se afastar a irregularidade.Pareceres e decisõesCom exceção das ressalvas expressas, as despesas foram consideradas irregularesporque, em razão dos valores, deveriam ter sido realizados certames licitatórios paraseu regular procedimento, nos termos da Lei n. 8.666/93. Ademais, releva aduzirque a alegação de divergência de constatações por parte das equipes de inspeçãoin loco é improcedente, já que um relatório técnico não vincula os demais e, aorevés, deve refletir fielmente a situação fática verificada durante cada inspeçãoindividualmente considerada.Também merece registro o fato de que a argumentação da defesa veio aos autosdesacompanhada de lastro probatório de suas alegações, ônus que cabia aoresponsável e que dele não se desincumbiu.Assim, a ausência de licitações nas ocorrências dos autos viola o art. 37, XXI, daConstituição da República, o art. 2° da Lei n. 8.666/93 e os princípios da isonomia,da impessoalidade, da legalidade e da moralidade. Tal entendimento, ademais, jáestá consolidado na jurisprudência desta Corte mediante a Súmula TC 89.Por tais fundamentos, consideramos irregulares, com as ressalvas acimaexplicitadas, as despesas analisadas, porquanto violaram os preceitos contidosno art. 37, XXI, da Constituição da República e nos arts. 2° e 3° da Lei deLicitações, além da Súmula TC 89.3 — Despesas realizadas mediante procedimentos licitatórios irregularmentepraticados, no valor total de R$334.233,98 (fls. 12-14 e 996-1.164):3.1 — Concorrência n. 01/2003 (fls. 12 e 996-1.031)Objeto: prestação de serviço de limpeza e coleta de lixo.213


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2010 | v. 75 — n. 2 — ano XXVIIIFavorecido: Afa Comércio e Prestação de Serviços Ltda. — MEValor empenhado: R$162.009,00.Exercício: 2003.De acordo com o relatório de inspeção, a fls. 12, a concorrência em epígrafe foiexaminada no Processo n. 682.170, posteriormente convertido no de n. 703.250,referente ao período de janeiro de 2002 a março de 2003.Além das irregularidades na sua formalização, as notas fiscais emitidas a partir de15/07/03, no valor de R$21.528,00 cada, estão com prazo de validade vencido,conforme docs. a fls. 1.007, 1.009, 1.011, 1.013, 1.015, 1.017, 1.019, 1.021, 1.025.As notas fiscais emitidas pela empresa contratada fora do prazo de validade atingiramo montante de R$107.640,00.O gestor responsável alega em sua defesa que a emissão de documento fiscalpelo fornecedor é de exclusiva responsabilidade desse, não se podendo imputar àAdministração eventual irregularidade em documento particular, cuja emissão, bemcomo contabilização é de responsabilidade da empresa.O Processo n. 703.250 foi apreciado na sessão da 2 a Câmara de 03/09/09, cujarelatoria coube ao Auditor Hamilton Coelho, que entendeu por irregular aConcorrência n. 001/2003, porquanto não foram observados diversos dispositivosdo Estatuto Licitatório. Naquela oportunidade, tais irregularidades resultaram naaplicação de multa, no valor de R$1.000,00. O valor licitado foi de R$193.752,00, eas despesas carreadas àqueles autos somaram R$21.528,00 referentes aos serviçosprestados em março de 2003.Já as notas de empenho, a partir de abril/2003, foram juntadas aos presentes autose perfizeram o valor de R$162.009,00 conforme quadro sintetizado a fls. 42.O responsável, conforme bem assinalado pela unidade técnica, não juntou aos autosa comprovação da revalidação automática das notas fiscais emitidas pela empresacontratada, no valor total de R$107.640,00.A justificativa aduzida não pode ser acatada, pois é necessário apresentar o documentoda autoridade fazendária do Município revalidando as sobreditas notas fiscais.Assim, tem-se que as despesas decorrentes da contratação da empresa AfaComércio e Prestação de Serviços Ltda. — ME estão maculadas por irregularidadesna formalização do processo licitatório que a precedeu, e também parte dessasdespesas foram quitadas com documento fiscal inidôneo, porquanto as notas fiscaisforam emitidas após o prazo de vencimento.Por conseguinte, anuindo com os apontamentos da unidade técnica, consideramosirregulares tais despesas, tendo em vista o descumprimento dos preceitos insculpidos214


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2010 | v. 75 — n. 2 — ano XXVIIIno Estatuto Licitatório e a quitação parcial das despesas com notas fiscais emitidasapós expirado o prazo de validade.3.2 — Convite n. 06/2003 (fls. 12-14 e 1.033-1.164)Favorecidos: Transalways Transportes Ltda. e outros.Objeto: prestação de serviços de transporte escolar.Valor: R$172.224,98.Exercício: 2003.De acordo com o relatório de inspeção a fls. 12-14, o Convite n. 06/2003 apresentoudiversas irregularidades, que constituem violação dos seguintes dispositivos da Lein. 8.666/93, a saber:a) escolha incorreta de convite, em vez de tomada de preço — art. 23, II; b)impressão de informação indevida nos convites endereçados aos candidatos —arts. 3°, 21, § 2°, IV, 38, II, 44, § 1°; c) processo sem autuação, numeração eindicação da dotação orçamentária — arts. 14 e 38, caput; d) edital não rubricadoem todas as páginas — art. 40, § 1°; e) falta do termo de designação da comissãode licitação — art. 51; f) falta de autorização para abertura do processo licitatório— art. 38, parágrafo único; g) falta de validade, condições de pagamento e prazode entrega — art. 48, I; h) falta de rubrica de todos os licitantes presentes — art.43, §§ 1° e 2°; i) não consta do processo a publicação do resumo do edital — art.21, IV; j) face a desistência do 1° colocado, contratou-se o 2° colocado, mas porpreço superior — art. 64, § 2°; l) falta de cláusulas necessárias nos contratos —art. 55, incisos V, VI, XII e XIII; m) falta de extrato de publicação do contrato —art. 61, parágrafo único.Pareceres e decisõesAlém disso, quanto ao item 3.2, também foi apontada violação ao art. 16 do edital,pela falta de documentação dos veículos, de vistoria pela autoridade competente ede documentação de habilitação dos contratados.Diante de tais apontamentos, o responsável arguiu que, embora tenha sido sempreobservado o interesse público, sem a configuração de má-fé, a comissão permanentede licitação é que seria responsável pelas irregularidades, devido ao despreparo dessacomissão. Por outro lado, aduziu que as irregularidades teriam sido convalidadaspelo recebimento da chancela do Procurador Municipal, por meio de parecer, e doPrefeito Municipal, pela homologação.Ao reexaminar a matéria em virtude da defesa e respectivos documentos, aunidade técnica analisou de modo exaustivo cada um dos argumentos defensivos,contrastando-os com o magistério doutrinário e com a legislação aplicável à espécie.Ao final, concluiu pela manutenção das irregularidades elencadas no relatórioinaugural, mormente com o reconhecimento por parte do próprio responsável dasfalhas existentes.215


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2010 | v. 75 — n. 2 — ano XXVIIINesse sentido é o magistério de Jessé Torres Pereira Júnior: 1O cumprimento exato do procedimento previsto na lei, no regulamento e noedital é dever da Administração (também por força do princípio da igualdade),ao qual corresponde o direito público subjetivo dos licitantes de exigirem queela assim se conduza.No tocante à irregularidade referente à ausência de publicação do resumo do edital— item i, tem-se como sanada tal ocorrência, em virtude da juntada da declaraçãoa fls. 1.656.Ante o exposto, anuindo com os apontamentos do órgão técnico, consideramosirregulares, com a ressalva acima explicitada, o procedimento licitatório sobexame, porquanto foi amplamente comprovada a violação dos supracitadosdispositivos legais.VOTOConsiderando as falhas verificadas no sistema de controle interno, em ofensa àsdisposições expressas no art. 74, II, da CR/88, nos arts. 76-80 da Lei 4.320/64, alémda Súmula 46 deste Sodalício (item 1);Considerando a realização de despesas sem licitação, o que afronta o art. 37, XXI, da CR/88,bem como os arts. 2° e 3° da Lei n. 8.666/93, além da Súmula TC 89 (itens 2.1-2.10);Considerando as irregularidades verificadas na Concorrência n. 01/2003 e no Conviten. 06/2003, as quais foram formalizadas sem a observância das regras previstas noEstatuto Licitatório (itens 3.1 e 3.2);Considerando que não há nos autos elementos comprobatórios de danos que possamresultar na devolução de recursos ao erário municipal;Assim, adoto o entendimento pela IRREGULARIDADE DAS DESPESAS REALIZADASSEM LICITAÇÃO, conforme itens 2.1 a 2.10 e pela IRREGULARIDADE DAS LICITAÇÕESanalisadas nos itens 3.1 e 3.2 desta proposta de voto, com fulcro no art. 276, § 2°,c/c art. 318, II, do RITCEMG, imputando-se MULTA, com fundamento no art. 85, II,da Lei Complementar 102/08, da seguinte forma:— Item 2.1 (prestação de serviços de consultoria e assessoria do setor de tributos,no valor de R$17.919,35): multa de R$1.700,00;— Item 2.2 (prestação de serviços de consultoria e assessoria contábil, no valor deR$35.928,70): multa de R$3.500,00;— Item 2.3 (prestação de serviços de assessoria e consultoria jurídicas, no valor deR$41.650,00): multa de R$4.100,00;1PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Comentários à Lei das licitações e Contratações da Administração Pública, 5. ed. Rio de Janeiro:Renovar, 2002. p. 75.216


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2010 | v. 75 — n. 2 — ano XXVIII— Item 2.4 (prestação de serviços de análise clínica, no valor de R$45.933,33):multa de R$4.500,00;— Item 2.5 (aquisição de combustível, no valor de R$22.919,75): multa deR$2.200,00;— Item 2.6 (aquisição de material escolar, no valor de R$11.958,73): multa deR$1.100,00;— Item 2.7 (prestação de serviços de transporte escolar, no valor de R$107.291,84):multa de R$10.700,00;— Item 2.8 (aquisição de pães, no valor de R$13.374,60): multa de R$1.300,00;— Item 2.9 (prestação de serviços de transporte para saúde, no valor de R$33.022,26):multa de R$3.300,00;Pareceres e decisões— Item 2.10 (aquisição de alimentos e material de limpeza, no valor de R$46.665,79):multa de R$4.600,00;— Item 3.1 (prestação de serviço de limpeza e coleta de lixo, no valor deR$162.009,00): multa de R$16.200,00;— Item 3.2 (prestação de serviços de transporte escolar, no valor de R$172.224,98):multa de R$17.200,00.Em razão das irregularidades verificadas no item 1 (falhas no controle interno),adoto o entendimento pela aplicação de multa ao gestor, com base no art. 85, II, daLC 102/08, no valor de R$1.000,00.Assim, conforme exposto, fica imputada, ao Sr. Pedro Queiroz Braga, multa no valortotal de R$71.400,00.Faz-se necessário ainda advertir o atual mandatário daquele Executivo Municipalpara que promova a devida correção das falhas detectadas no sistema de controleinterno, no prazo de 90 dias, sob pena de sanção pelo descumprimento dedeterminação desta Corte, nos termos do art. 83, I, da LC 102/08.Adoto ainda o entendimento pelo encaminhamento dos presentes autos aoMinistério Público de Contas para as providências cabíveis, em razão da infringênciaaos ditames da Lei n. 8.666/93 e da possibilidade de configuração do ilícito descritono inciso VIII do art. 10 da Lei 8.429/92. Por se tratar, também, de ex-prefeitomunicipal, há possibilidade de tipificação do disposto no inciso XI do art. 1° do DL201, de 27/2/67.217


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2010 | v. 75 — n. 2 — ano XXVIIICumpram-se as disposições contidas no parágrafo único do art. 364 do RegimentoInterno deste Tribunal. Em seguida, arquivem-se os autos.É a proposta, Sra. Presidente.O processo administrativo em epígrafe foi apreciado pela Primeira Câmara na sessão do dia09/02/10 presidida pela Conselheira Adriene Andrade; presentes o Conselheiro SubstitutoHamilton Coelho e o Conselheiro em Exercício Gilberto Diniz que acolheram a proposta devoto exarada pelo relator, Auditor Licurgo Mourão.218

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