CURSO DE FORMAÇÃO POLÍTICA 2004 - Assembleia Legislativa ...

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CURSO DE FORMAÇÃO POLÍTICA 2004 - Assembleia Legislativa ...

o Federalismo e sua relação com a democracia e o nacionalismoo Características de alguns países federaiso Breve cronologia histórica do federalismo brasileiroo O federalismo brasileiro durante o regime militaro O federalismo brasileiro a partir da redemocratizaçãoo Federalismo e globalização: a ação independente dos governos subnacionais.Curso de formação políticaAula 5: A Participação Política no Brasil – Tatiana Ribeiralo História do voto no Brasilo Voto dos analfabetoso Voto censitárioo Voto feminimo, perspectiva comparadao Retrospectiva dos excluídos do processo eleitoral até a Constituição de 1988o O legado escravocratao A República e a política coronelista no Brasilo O Estado Novo e a cidadania reguladao Evolução dos direitos políticos no Brasil, a inserção por meio da leio Direitos civis, políticos e sociais no Brasilo A criação da Justiça Eleitoralo Lei e participação política no Brasilo Casuísmos históricos e participação política reprimidao Cidadania e redemocratizaçãoo Desafios para inclusão política no Brasil.Aula 6: Partidos políticos no Brasil – José Paulo Martins Jr.o O surgimento do conceito de partido políticoo O nascimento das primeiras organizações partidárias nos EUA e Inglaterrao O Império e os primeiros partidos brasileiroso O fim do Império e os partidos republicanoso Os partidos estaduais na República Velhao O período sem partidos do Estado Novoo A democracia liberal de 45-64 e os primeiros partidos nacionaiso O golpe militar, o fim dos partidos da democracia de 45-64 e a instauração do bipartidarismo.o A abertura militar e os novos partidoso Situação atual dos partidos brasileiros.Aula 7: Sistema Eleitoral – Humberto Dantaso Fazer a exposição em perspectiva comparada, utilizando como exemplo uma série de paísesao redor do mundoo Critérios para participação. Características e quantidade de eleitores e candidatoso Cargos eletivos e principais características eleitoraiso Eleições majoritárias e eleições proporcionais – regras e critérioso Utilização de exemplos empíricos para a contagem de votos e eleição de representanteso O voto de legenda, o voto branco e o voto nuloo As questões relacionadas aos vices e aos suplenteso Funcionamento eleitoral – o dia das eleições e as principais regras.3


Curso de formação políticaAula 8: Sistema político e propostas de reformas – Tatiana Ribeiralo As recentes alterações no sistema eleitoral: a verticalização e a participação do PoderJudiciárioo As propostas existentes no Congresso Nacionalo As regras para a filiação partidáriao A alteração no tempo da TVo A migração de prefeitos para outras cidadeso O financiamento público das campanhas eleitoraiso A lista fechada em perspectiva comparadao O fim das coligações em eleições proporcionaiso A ampliação do segundo turnoo O aumento das chapaso Qual a quantidade de espaço para a ampliação de um sistema inflado?Aula 9: Pesquisas e comportamento eleitoral – José Paulo Martins Jr.o As eleições no Brasil pós-1974o As campanhas eleitorais no Brasil e o peso do contexto políticoo A propaganda eleitoral e seu papel de reforço das convicçõeso A importância da pesquisa de opinião pública para as estratégias eleitoraiso Os métodos quantitativo e qualitativo de pesquisa: suas diferenças e aplicaçõeso As diferentes formas de análise: uni-variada, bi-variada e multi-variadao A importância das pesquisas de opinião pública para o avanço da ciência políticao Os estudo sobre o comportamento eleitoral: as abordagens sociológica, sócio-psicológica eeconômica do voto.o O comportamento eleitoral do brasileiro.Aula 10: Mídia, Marketing e política – Sérgio Praçao Relações institucionais entre os camposo Autonomia relativa do campo políticoo Autonomia relativa do campo jornalísticoo Mídia e agenda pública: o agenda-settingo Relações conjunturais: a mídia no momento eleitoralo Debates políticos na TVo Horário Eleitoral Gratuitoo Marketing político.Aula 11: Democracia e Desenvolvimento Econômico – Wagner Mancusoo A teoria da modernização e a discussão da relação entre democracia e desenvolvimentoeconômico;o A crise da idéia de modernização e a crise sócio-econômica da década de 80, a tentativa desolução com o Consenso de Washington;o A crise do Consenso de Washington e a discussão atual sobre democracia edesenvolvimento;o O Estado desenvolvimentista no Brasil;o A crise do Estado desenvolvimentista no Brasil;o Os problemas atuais enfrentados pelo Estado brasileiro no trato com a economia;o Relação Estado-Mercado I, liberdade de ação política frente às restrições econômicas;4


Curso de formação políticao Relação Estado-Mercado II, a nova discussão sobre o papel do Estado na condução daeconomia;o Relação Estado-Mercado III, o papel da ética e do respeito à cidadania na ação dos agenteseconômicos privados.Aula 12: Política internacional e o contexto da globalização – Marcello Brancoo O conceito de relações internacionaiso A Guerra Friao A globalização e a formação dos blocos econômicoso A posição do Brasil no contexto globalizadoo A ALCA e a posição do Brasilo O Mercosul e a posição do Brasilo Noções de geopolíticaAula 1 – A importância da conscientização política e a DemocraciaHumberto DantasO trabalho que iniciamos a partir daqui tem um intuito muito especial. Além da formação políticasuprapartidária e da concessão de instrumentos para os alunos estenderem seus conhecimentossobre o tema, objetivamos a criação de um corpo de multiplicadores. Esse contingente deve ter emmente que as informações debatidas devem ser levadas adiante. Seja sob a forma de indicação, ouseja, encaminhando outros cidadãos para que estejam aqui conosco, ou como emissários de nossasdiscussões, levando nossos conceitos para seus lares, ambientes de trabalho e relações sociais.Vivemos, infelizmente, em um país em que grande parte da sociedade enxerga a política com poucointeresse. A informação não é debatida e alguns preconceitos afastam os cidadãos de algoindispensável para nossa sobrevivência. O que temos que ter em mente é que em uma sociedadecomo a que vivemos, o desinteresse e a falta de informação política são fatores que influenciamdiretamente a qualidade de nossas vidas. A política está presente em todas as nossas relações.Fazemos política em casa, no trabalho, em nossos relacionamentos pessoais etc. O homem é um serque vive a política em todas as suas relações. A política, nesse sentido, pode ser entendida como umjogo, onde concedemos e conquistamos espaços em busca de uma posição que nos beneficie, nos dêsegurança e, ao mesmo tempo, faça com que nossos pares também conquistem posições relevantes.Voltar as costas para a política é virar-se contra os mecanismos que nos possibilitam escolher osrumos que queremos para nossas vidas. Quando dizemos que não gostamos de política, ou que5


Curso de formação políticasimplesmente não ligamos para ela, estamos na verdade abrindo mão de participar da administraçãodos caminhos que nos dizem respeito. Além disso, quando nos desinteressamos por esse assunto,estamos entregando nosso destino nas mãos de outras pessoas. É desse descuido que podem nascerpráticas como a corrupção, por exemplo. É por conta desse afastamento que muitos dos brasileiroscostumam enxergar, muitas vezes equivocadamente, os políticos de nosso país como ladrões,corruptos, sujeitos que ganham dinheiro fácil e que trabalham pouco. Se nós, cidadãos interessados,estivermos próximos desses representantes, a administração pública e o exercício dos mais diversosmandatos se tornarão ainda mais transparentes e veremos como é trabalhoso administrar ummunicípio, um estado ou um país. Desse modo, gostar de política, informar-se, entender eacompanhar representa cuidar de nossas próprias vidas. A política pública é um exercício deresponsabilidade, e é por isso que chamamos de prática de CIDADANIA.Normalmente quando nós, cientistas políticos, realizamos palestras ou aulas como essas nosdeparamos com duas afirmações bastante comuns. É a partir dessas afirmações que conduziremosparte desse nosso encontro. A primeira diz respeito à participação obrigatória dos cidadãosbrasileiros nas eleições. É comum ouvirmos dizer que se o voto não fosse compulsório, boa parte dapopulação deixaria de comparecer às urnas. Algumas pesquisas realizadas no ano de 2002 mostramque esse contingente chegaria a metade dos eleitores. Infelizmente, acreditamos que o voto éentendido, antes de qualquer coisa, como uma obrigação porque ele não é interpretado pelasociedade como um DIREITO. Isso acontece porque as pessoas não costumam enxergar, na prática,as mudanças que o voto é capaz de produzir. Quando um sujeito escolhe, ele está dizendo quemprefere para lhe representar na administração do país, do estado e do município. Isso é algofundamental. O representante é quem vai ocupar nosso lugar no poder enquanto tomamos conta denossos assuntos particulares. A despeito dessa delegação de poder, devemos buscar proximidadecom o poder, afinal de contas, o poder é constituído pela nossa vontade, pelo nosso desejo, pelonosso VOTO.A outra afirmação que sempre surge é que os políticos são todos corruptos, são todos: “farinha domesmo saco”. Nós, cientistas políticos, chegamos mesmo a ouvir, em oportunidades como essas,que somos representantes de algum partido político e estamos aqui para pedir voto para alguém.Obviamente, cada um de nós, envolvidos nesse curso, tem suas preferências partidárias. Nas últimaseleições existiram aqueles que votaram em um candidato, enquanto outros votaram em seus maioresadversários. Essa divergência é natural, e faz parte do jogo democrático respeitar as opiniões6


Curso de formação políticasinônimo do envolvimento da população no processo. Sob esse ponto de vista, poderíamos imaginarque o atendimento ou a resposta dos representantes aos representados é o que estimula a crença dasociedade no processo de escolha. Além disso, alterações nas vidas das pessoas, promovidas pormudanças no partido que ocupa a situação, podem dar a idéia aos eleitores de que o processoeleitoral promove transformações.Assim, o cenário político de uma cidade, de um estado ou de um país depende dos cidadãos. Arepresentação é exercida mediante uma escolha. O sujeito quando vai às urnas prefere X ao invés deY, W ou Z. Além disso, a insatisfação ou a indignação em relação às opções disponíveis pode levaro eleitor a recusar as alternativas, o que motiva o voto em branco ou nulo. Em qualquer um dessescasos o cidadão compareceu às urnas, avaliou as alternativas e escolheu. Esse sujeito tem todo odireito de se queixar, de reclamar e de mostrar insatisfação com qualquer que seja o vencedor. Issoporque, no momento da escolha, ele disse o que preferia, e recebe assim o direito “moral” de avaliara situação. Quando o sujeito não vota, ele está dizendo que os outros cidadãos podem responder porele. Que qualquer coisa que os outros resolvam está bom – ele é indiferente, e a apatia é o pior mauda política. Dessa forma, a discussão sobre a obrigatoriedade do voto deixa de fazer sentido quandoentendemos o seu verdadeiro valor.A corrupção na política. Deriva dessa questão o segundo tema que escolhemos para iniciar nossadiscussão. Se os políticos são todos iguais, e se envolvem com corrupção, como poderemos votartranqüilos? Não acreditamos nisso. Existem representantes que infringem os limites da ética, da leietc. Mas sabemos que outra parte significativa é responsável, e busca o melhor para a sociedade.Independente de quem é bom e quem é ruim - e não é nossa tarefa procurar e apontar esses sujeitosaqui - os políticos que nos representam são colocados onde estão por nós. Isso significa dizer que senão estamos satisfeitos com a conduta dos sujeitos que nos representam, boa parte da culpa é nossa.Lamentavelmente, no entanto, boa parte do eleitorado escolhe seus representantes pautada emmotivos pouco racionais: beleza, aparência, riqueza, boa postura, fama, promessas infundadas, trocade favores etc. Essa atitude compromete todo o restante da sociedade. A importância da educaçãopolítica nesse caso é fundamental. Considerar todos os políticos como corruptos é considerar quetambém trazemos dentro de nós um pouco dessa corrupção, ou no mínimo uma dose deirresponsabilidade. Isso porque cada representante é um pedaço de nós. Que age por nós, afinal decontas, a lógica da representação é exatamente essa: conceder a outro uma responsabilidade com a8


Curso de formação políticaqual não podemos (ou queremos) arcar. Dessa forma: fiscalizar, acompanhar, cobrar, se informar eescolher conscientemente faz parte de nossas obrigações conosco e, principalmente, com asociedade.Findada essa introdução, discutiremos um pouco do conceito de democracia. O objetivo aqui étraçar um caminho capaz de nos mostrar os verdadeiros significados do termo democracia nomundo político. A tarefa não é das mais fáceis, pois inúmeras teorias apontam caminhos diferentes.Dessa forma, o que para um autor pode significar democracia, para outro pode ser apenas parte doque se entende como tal. A única certeza que temos é que a participação consciente e aresponsabilidade de cada eleitor são fundamentais para a plena concretização / entendimento dotermo. Dessa forma, o que dissemos anteriormente é indispensável à democracia. De acordo com ocientista político italiano Norberto Bobbio, “a apatia é um dos grandes males, se não o maior, dademocracia”.Popularmente, em nossa vida social, seja no trabalho, em casa ou entre nossos amigos, entendemosdemocracia como o desejo da maioria. Isso é, quando queremos tomar uma decisão em conjuntodamos a oportunidade de todos os que estão presentes escolher uma alternativa. A opção maisvotada vence, e o grupo opta por aquele caminho. Essa é a visão mais simples que podemos ter dotermo democracia: o desejo da maioria, expresso em um momento de escolha. Se olharmos para asociedade em que vivemos será possível notar que as eleições simbolizam esse tipo de escolha. Oque são eleições se não um processo onde todos os cidadãos escolhem representantes, idéias,programas ou projetos que julgam ser o melhor para uma cidade, um estado ou um país? Ademocracia vista de forma simples é exatamente isso: a possibilidade que temos de escolher eseguir a orientação daquilo que a maioria escolheu.Antes de nos aprofundarmos mais nas definições necessárias ao entendimento do termo democraciaé importante destacar a questão da maioria. Quando fazemos uma escolha, devemos entender quemesmo seguindo o caminho trilhado por uma idéia que pode ser diferente da nossa predileta,devemos ter em mente a importância de respeitarmos as minorias, ou seja, a relevância derespeitarmos aqueles que não se tornaram vencedores. Esse grupo tem duas alternativas: juntar-seaos ganhadores ou compor o que chamamos de oposição. Em um mundo democrático não nos bastaseguir as orientações do vencedor, mas sim estabelecermos as regras que garantam a sobrevivênciadas minorias, ou melhor, que respeitem a diversidade de opiniões. O debate, as discussões e a9


Curso de formação políticapossibilidade de haver uma oposição – que também respeite as regras – é fundamental para asobrevivência de um regime democrático. Devemos ter em mente que a minoria de hoje pode setornar a maioria amanhã, e essa é uma das principais características da democracia: garantir a todosa chance de expor suas idéias e convencer a sociedade, por meios previstos em lei, que sua idéia érelevante e pode ser apoiada.Esse é um dos motivos que nos leva a afirmar que a democracia é preferível em relação a qualqueroutro tipo de regime. A liberdade de expressão, a possibilidade de formar oposição e ser igualmenterespeitado, cultiva em nós cidadãos a crença de que sempre teremos a oportunidade de expressar anossa opinião sem sofrermos agressões. A possibilidade de nos expressarmos, e assim construirmosum mundo democrático, não basta ser garantida na política. Devemos promover essa ação emnossos lares, em nossos empregos e junto de nossos amigos. O debate, a discussão e o confrontosadio de idéias são indispensáveis para o nosso desenvolvimento enquanto cidadãos.Mas vamos voltar para a discussão a respeito da democracia. Nesse caso, vamos nos concentrar emseu significado para o mundo político. Aprendemos na escola, e ouvimos até hoje, que a democracianasceu na Grécia Antiga, há cerca de vinte e cinco séculos atrás. Mas é importante mostrarmoscomo o significado desse termo muda ao longo desse tempo. O que se considerou a primeiraexperiência democrática é bastante diferente daquilo que entendemos por democracia atualmente.Faremos aqui um breve histórico, e mostraremos como, ainda hoje, o nosso entendimento sobre oque é democracia continua mudando.A Grécia Clássica não era uma nação tal qual entendemos hoje. Era, na verdade, um conglomeradode cidades, chamadas de cidades-estado. Uma dessas cidades, ou pólis (usando o termo em grego),era Atenas. Essa talvez tenha sido a mais importante e destacada cidade da Grécia Antiga. É lá quesurgiu a experiência de democracia sobre a qual nos apoiamos hoje. Lá, os cidadãos discutiam osassuntos públicos em uma praça (Ágora) e a maioria presente definia os rumos que seriam tomadosdali em diante. O grande detalhe é que nem todos os sujeitos que viviam em Atenas eramconsiderados cidadãos, ou seja, nem todos tinham o direito de participar dessas reuniões públicas.Os cidadãos atenienses eram homens, ou seja, as mulheres não tinham o direito de participar. Alémdisso, os jovens também não tinham voz ativa, assim como os escravos – que compunham grandeparcela da população. Dessa forma, eram poucos os sujeitos que podiam discutir o futuro da vida10


Curso de formação políticapública. Ainda assim, a experiência é louvável, pois esse é o primeiro sistema que se tem notícia emque existia uma possibilidade de debate. As decisões tomadas em praça pública não demandavamrepresentantes. Isso significa que o cidadão ateniense não escolhia um deputado, um senador ou umvereador para lhe representar. As decisões eram tomadas por cada um dos cidadãos. Esse modelo dedemocracia ficou conhecido como democracia direta, que representa uma forma de escolher /administrar sem intermediários. Atualmente, a impossibilidade de implementação de um sistemacomo esse é explicada, principalmente, por três razões: o enorme contingente de cidadãos existenteem um país, a extensão dos territórios nacionais e o tempo que seria gasto para se decidir algo.A democracia representativa não pode ser entendida como uma resposta histórica àsimpossibilidades geradas pela democracia direta, cuja experiência mais marcante e conhecida foi ada Grécia Antiga. Isso porque a trajetória do conceito de democracia não é linear. No século XV, naSuécia, foi criado um parlamento que dava a representantes do povo, da burguesia, do clero e danobreza voz num parlamento. Já no século XVII, funcionando com o intuito de limitar o poderabsolutista, a Europa experimentou uma série de experiências de separação dos poderes. Ocupandolugar nos parlamentos estavam cidadãos eleitos para representar determinadas parcelas dasociedade, na maioria das vezes as partes que tinham dinheiro ou propriedades. É dessa escolha quenasce a idéia de democracia representativa, ou seja, o sujeito (eleitor) escolhe um representante paraser sua voz no poder. Mas é interessante destacar que esse conceito nasceu ligado à posse. Ocidadão que tinha algo a perder, sob o ponto de vista econômico, tinha direito à escolha derepresentantes, o restante era desprezado.Iniciamos o século XX com a percepção de que não bastava mais pensarmos em representação dedeterminadas classes no poder. A idéia de que deveria votar quem tinha algo a perder – sob oaspecto econômico – foi deixada de lado. Passava a vigorar o sentimento de que todos os cidadãospodiam contribuir para a construção do poder, e isso significa dizer que nenhum adulto deve serisentado do voto. Nasce a idéia do sufrágio universal (participação de todos). A mulher passa afazer parte da política, assim como os cidadãos das classes mais pobres. Atravessamos grande partedo século XX sob a crença de que a forma representativa, desde que assegurada a liberdade departicipação de todos os cidadãos, era “ideal” para contemplarmos amplamente o conceito dedemocracia.11


Curso de formação políticaApós quase cem anos, chegamos ao fim do século XX acreditando na existência de uma crise dessaforma representativa. Mas o que nos leva a esse tipo de percepção? Por uma série de motivos osrepresentantes já não conseguem mais identificar e atender todas as demandas da sociedade. Asexigências vêm se tornando mais complexas, e parece clara a necessidade de interatividade entre ogoverno e a sociedade, ou seja, entre representantes e representados.O conceito de democracia sofre então uma nova guinada em sua trajetória dinâmica. O sistemarepresentativo já não responde aos anseios da sociedade, mas a democracia direta parece inviável.Como resultado, começa a se fortalecer o conceito de democracia participativa, comcaracterísticas semidiretas, ou seja, não desconsidera os representantes, mas aproxima a sociedadeda arena decisória. De acordo com alguns teóricos, a democracia participativa passa a configurar-secomo um continuum entre a forma direta e a representativa. E cabe aos Estados Modernos criaremmecanismos que viabilizem o estreitamento dessas relações.Tais mecanismos podem ser divididos em dois grupos: os tradicionais e os alternativos. O primeirogrupo está garantido, em parte ou integralmente, em quase todas as constituições democráticas domundo. São os referendos, os plebiscitos e as leis de iniciativa popular. Medidas inovadoras, noentanto, surgiram e tornaram-se emblemáticas. O Brasil tornou-se um exemplo mundial nodesenvolvimento de ferramentas alternativas de participação com o Orçamento Participativo dePorto Alegre (1989). A medida espalhou-se pelo país, e hoje centenas de governos – estaduais emunicipais – implementaram tais ferramentas em suas administrações. Em inúmeras localidadestambém foram testadas, com sucesso, experiências de Gestão Participativa. Além de discutir osinvestimentos, a sociedade passou a participar de reuniões que visavam democratizar ogerenciamento de alguns serviços. Adicionalmente, centenas de Conselhos Gestores de PolíticasPúblicas surgiram para discutir temas pontuais, dando aos governos diretrizes e idéias a respeito deserviços específicos. Por fim, surgiram as Comissões de Legislação Participativa, uma iniciativainaugurada pela Câmara dos Deputados que, rapidamente, espalhou-se por dezenas de estados emunicípios. A idéia consiste em viabilizar a participação da sociedade nos trabalhos legislativos.Outros países também se destacaram na criação de ferramentas dessa natureza. A Auditoria dosCidadãos sobre a Qualidade da Democracia, desenvolvida na Costa Rica, tem o intuito de medircomo a democracia funciona na vida cotidiana dos cidadãos e o que o governo pode fazer paramelhorar a qualidade do atendimento dos órgãos públicos; o Movimento Poder Cidadão na12


Curso de formação políticaArgentina, onde a sociedade civil regula o funcionamento interno dos partidos, função antesdesenvolvida por agências estatais; a participação da comunidade na elaboração do orçamentopúblico na África do Sul, na Índia e em Israel; e a participação de entidades da sociedade civil noprocesso constituinte da Tailândia em 1997.O que todas essas experiências apontam é que a implementação de tais ferramentas demanda umcuidadoso programa de educação política. Além disso, é importante destacar que a democracia nãoé mais apenas um sinônimo de escolha, mas também de participação. Ao cidadão moderno já nãobasta mais votar, ele tem que estar atento às ferramentas que o poder público coloca a suadisposição para que lhe seja possível administrar parte daquilo que é seu. Se a sua cidade ou estadonão lhe concede canais de participação é hora de cobrar por isso também. A democracia, dinâmica einovadora, transcende o “simples” conceito de escolher, em um momento pontual, candidatos ecandidatas.Bibliografia adicionalAVRITZER, Leonardo. “New Public Spheres in Brazil: Local Democracy and Deliberative Politics”. In.www.democraciaparticipativa.org – 2001. No mesmo site existem outros trabalhos em português.MONCLAIRE, Stéphane (coord.). A Constituição desejada. Brasília: Senado Federal - Centro Gráfico,1991.BENEVIDES, Maria Victória de M. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. SãoPaulo: Editora Ática, 1991.BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Rio de Janeiro: Paz e Terra,1986.CÂMARA DOS DEPUTADOS. Combatendo a corrupção eleitoral - Tramitação do primeiro Projeto deLei de Iniciativa Popular aprovado pelo Congresso Nacional. Brasília: Câmara dos Deputados, 2001.COMISSÃO PERMANENTE DE LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA. Cartilha. Brasília, 2001.DAGNINO, Evelina (org.). Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002.DAHL, Robert. Poliarquia: participação e oposição. São Paulo: EDUSP, 1997.DAHL, Robert. Sobre a democracia. Brasília: UNB, 2001.DIAS, Márcia Ribeiro. Sob o signo da vontade popular: o orçamento participativo e o dilema da CâmaraMunicipal de Porto Alegre. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002.MONTESQUIEU. Do espírito das leis. São Paulo: Abril Cultural, 1979.13


Curso de formação políticaMUÇOUCAH, Paulo Sérgio de C. A participação popular no processo Constituinte. Caderno CEDEC 17,São Paulo, 1991.ONU – ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. “Relatório de Desenvolvimento Humano 2002”.www.pnud.org.br – ONU – 2002.ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social. São Paulo: Abril Cultural, 1979.TEIXEIRA, Hélio Janny e SANTANA, Solange M. Remodelando a Gestão Pública. Ed. Edgard Blücher,São Paulo, 1994.TOURAINE, Alain. O que é a democracia? Petrópolis: Vozes, 1996.WHITAKER, Francisco, COELHO, João Gilberto, MICHILES, Carlos, VIEIRA FILHO, Ammanuel,VEIGA, Maria da Glória, PRADO, Regina. Cidadão Constituinte: a saga das emendas populares. Rio deJaneiro: Paz e Terra, 1989.Aula 2 – A Divisão dos Poderes: os freios e contrapesosHumberto DantasA idéia de divisão dos poderes nasce da necessidade de se dividir o poder absoluto e concentrado. Oobjetivo, nesse caso, é contrapor as idéias absolutistas, que justificavam a concentração dos poderesnas mãos de um soberano. Nesses casos, a vontade do soberano se confundia com a vontade doEstado, exemplificada pela célebre frase de Luis XIV: l’Etat c’est moi (O Estado sou eu). Estaconcentração de poderes levou às arbitrariedades e ao abuso. Com a ascensão da burguesia o seufim foi determinado.A história da separação dos poderes é a história da evolução da limitação do poder político. Tallimitação pode ser entendida como uma doutrina, e considerações a seu respeito são feitas desde aGrécia e Roma antigas. Em sua obra Política, Aristóteles defende a idéia de constituição média, ougoverno médio, no qual o equilíbrio entre das classes sociais é o principal objetivo. Já em Roma, aidéia de constituição mista é retomada, mas com uma pequena diferença. Enquanto no primeirotodas as classes têm acesso a todos os órgãos constitucionais, no segundo é utilizado um modeloonde cada classe tem acesso ao órgão constitucional que lhe é destinado.Ao longo da história a idéia de limitação de poder é desenvolvida principalmente na Inglaterra. Omodelo inglês serviria de inspiração à grande parte das nações democráticas modernas, dando início14


Curso de formação políticaao que se entende por Estado de Direito ou Estado Constitucional – que tem como elementoessencial a separação dos poderes.Os principais teóricos da separação dos poderes foram o inglês Locke e o francês Montesquieu. Oprimeiro acredita que “para que a lei seja imparcialmente aplicada é necessário que não sejam osmesmos homens que a fazem, a aplica-la”, o que representa que os poderes Executivo e Legislativosejam separados. De acordo com o autor, o principal poder é o Legislativo e os demais devem estarsubordinados a ele. Locke ainda concebe um terceiro poder, atrelado ao Executivo, que é o PoderFederativo. A incumbência desse é administrar o relacionamento com estrangeiros, com outrascomunidades, formar alianças e decidir sobre a guerra e a paz.É Montesquieu, no entanto, o responsável pela inclusão expressa do poder de julgar dentre ospoderes fundamentais do Estado. Segundo o autor: “quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpode Magistratura, o Poder Legislativo é reunido ao Executivo, não há liberdade. Porque pode temerseque o mesmo Monarca ou mesmo o Senado faça leis tirânicas para executa-las tiranicamente.Também não haverá liberdade se o Poder de julgar não estiver separado do Legislativo e doExecutivo. Se estivesse junto do Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seriaarbitrário: pois o juiz seria o legislador. Se estivesse junto do Executivo, o juiz poderia ter a força deum opressor. Estaria tudo perdido se um mesmo homem, ou mesmo um corpo de principais ounobres, ou do Povo, exercesse estes três poderes: o de fazer as leis (Legislativo); o de executar asresoluções públicas (Executivo); e o de julgar os crimes ou as demandas dos particulares(Judiciário)”.Entretanto, é o temor dos americanos à tirania do legislativo – fortificado nas teorias vistasanteriormente – que inspirou os federalistas (Madison, Hamilton e Jay) a construir um modelo deseparação de poderes que limitasse a força do Legislativo, equilibrando mais os poderes efortalecendo o poder Executivo. Nesse caso, os autores destacam: “para manter a separação dospoderes, que todos assentam ser essencial à manutenção da liberdade, é de toda necessidade quecada um deles tenha uma vontade própria; e, por conseqüência, que seja organizado de tal modo queaqueles que o exercitam tenham a menor influência possível na nomeação dos depositários dosoutros poderes”.15


Curso de formação políticaPara os federalistas, a “desgraçada” supremacia do Poder Legislativo requer mecanismos deequilíbrio, ou seja, um balanceamento no peso dos poderes. O Poder Legislativo deve ser dividido –o que justifica a existência de duas casas (Senado e Câmara, por exemplo) – e o Executivofortificado. O veto é um dos principais exemplos dessa fortificação, senso possível ao Executivobarrar decisões do Legislativo.Foi também nos Estados Unidos que se concebeu força equilibrada ao Poder Judiciário. É a partirde 1803 que passa a competir a esse Poder dizer o que é lei, ou seja, passa a competência dessedefinir se os atos do Legislativo estão em conformidade com a Constituição – e podem serconsiderados leis – ou não. Afirmou-se assim o poder daquela corte para a declaração deinconstitucionalidade de um ato legislativo, principiando o sistema de controle deconstitucionalidade.Interessante notar que a partir de 1789 a separação dos poderes passa a ser considerada fundamentalem qualquer constituição. O artigo 16 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão diz quenão há constituição em uma sociedade na qual a garantia dos direitos e a divisão dos poderes nãoestejam asseguradas. Dessa forma, a separação dos poderes, enquanto técnica para a limitação dopoder é posta em prática nas Revoluções Liberais Burguesas dos séculos XVII e XVIII: RevoluçãoGloriosa, na Inglaterra 1688/89, Independência Norte-Americana, em 1776, e Revolução Francesa,1789 – em resposta aos abusos da concentração de poderes nas mãos do soberano, típica doabsolutismo da Idade Moderna.O caso BrasileiroA Carta Imperial de 1824 utilizava-se do princípio constitucional indispensável da divisão dospoderes. O documento, no entanto, dividia os poderes da nação em quatro. Adicionou-se à clássicatripartição o Poder Moderador, que conferia ao Imperador (chefe do Poder Executivo) o direito demanter a independência, o equilíbrio e a harmonia dos demais poderes. Naturalmente, sua existênciadesequilibrava por completo a relação entre os poderes.Findado o Império, a primeira Constituição republicada do Brasil consagrou a tradicional tripartiçãodos poderes, adotando o presidencialismo norte-americano no lugar da monarquia. Salvo algunspormenores de rigor jurídico, as demais constituições brasileiras surgidas até 1937 não alteraram deforma significativa a clássica divisão de poderes.16


Curso de formação políticaFoi durante o governo Getúlio Vargas que experimentamos um novo desequilíbrio entre os poderes.A Constituição de 1937 indica o presidente como autoridade suprema, estando em suas mãos odireito de dissolver a Câmara dos Deputados em caso de não aprovação por aquele órgão demedidas tomadas durante o estado de guerra ou emergência. A decisão do Judiciário de tornarinconstitucional uma lei também foi enfraquecida, podendo o presidente solicitar o apoio doparlamento para derrubar eventuais decisões contrárias dos juizes. Por fim, o Senado foi substituídopor um conselho de representantes estaduais e membros nomeados pelo presidente.A retomada do modelo democrático em 1946 marca o reencontro com os preceitos constitucionaisda separação dos poderes. É importante registrar, no entanto, que a Constituição de 1967 introduziuo instituto do decreto-lei, que conferiu competência legislativa plena ao chefe do Poder Executivo.A Constituição de 1988, chamada de Constituição Cidadã, não inova ao enunciar a separação dospoderes, reafirmando necessidade de independência e harmonia entre eles. Entretanto, algunsdetalhes fortalecem a inter-relação dos poderes: a possibilidade de edição de medidas provisóriaspor parte do Executivo, o que lhe confere características legislativas; a concentração exagerada dematérias reservadas ao legislativo federal, por força da repartição vertical entre União, estados emunicípios; e o reforço do Poder Judiciário e do Ministério Público na tutela dos interesses das maisdiferentes naturezas.O sistema de freios e contrapesos (check and balances)Não podemos, no entanto, falar em divisão de poderes sem entender o que significa o sistema defreios e contrapesos (check and balances). O balance surge na Inglaterra a partir da ação da Câmarados Lordes (nobreza e clero) equilibrando os projetos de leis oriundos da Câmara dos Comuns(povo), a fim de evitar que leis demagogas, ou formuladas pelo impulso momentâneo de pressõespopulares, fossem aprovadas. Nesse caso, o objetivo implícito era conter o povo. Montesquieu, noentanto, defende a existência de duas Câmaras, mas lembra que ambas devem ter o direito de frearos impulsos advindos da outra. Dessa forma, adaptando para o caso brasileiro, o Senado tem odireito de apreciar as matérias da Câmara, e vice-versa.Na evolução do modelo político inglês podem ser identificadas outras duas formas de freios econtrapesos: o veto e o impeachment. O primeiro representa o direito do Executivo de impedir17


Curso de formação políticaalgumas decisões do Legislativo. O segundo é o mecanismo jurídico que permite o controle doLegislativo sobre os atos do Executivo, lembrando que Fernando Collor de Mello foi o primeirocaso de impeachment no mundo. Em ambos os casos não há sobreposição de funções, apenascontrole de um poder sobre o outro. O conceito de check surge nos Estados Unidos relacionado aocontrole do Judiciário sobre os outros poderes, limitando a ação pelo julgamento daconstitucionalidade das ações, como já discutimos.A idéia de controle na Constituição de 1988 está prevista na relação entre todos os poderes. Oscontroles podem ser divididos em controle de: cooperação – quando há co-participação obrigatóriade um Poder no exercício da função do outro; consentimento; fiscalização – quando há vigilância,exame e/ou sindicância; e correção – quando o objetivo é exercer uma função tendo em vista sustarou desfazer atos praticados pelo outro Poder. Vale ressaltar que de acordo com a Constituiçãobrasileira todos os poderes exercem controle sobre os demais em funções específicas delimitadaslegalmente.Diante do que apresentamos é importante destacarmos a importância da separação dos poderes,como forma de garantir o funcionamento da nação dentro dos parâmetros de um Estado de Direito.Além disso, com o intuito de frear ações impulsivas, é necessário destacar a função dos mecanismosde interação entre esses poderes. O Executivo, o Legislativo e o Judiciário têm funções específicas,mas em todos os casos a influência dos demais é indispensável ao pleno funcionamento nacional.- Texto baseado no artigo de Maurílio Maldonado, publicado em Revista Jurídica daAssembléia Legislativa do Estado de São Paulo. MALDONADO, Maurílio. Separação dos Poderese Sistema de Freios e Contrapesos: desenvolvimento no Estado brasileiro. In. Revista Jurídica “9 deJulho”, número 2, 2003, Procuradoria da Assembléia Legislativa do Estado e São Paulo.Bibliografia adicionalARISTÓTELES. Política. Brasília, Ed. UNB, 1993.LOCKE, John. Dois tratados sobre o governo. São Paulo, Vozes, 1987.MADISON & HAMILTON & JAY. Os federalistas. Brasília, Ed. UNB, 1989.MARTINS, Ives Granda da Silva. A separação de poderes no Brasil. Brasília, PrND, 1985.METTENHEIM, Kurt Eberhart Von. A presidência brasileira e a separação dos poderes. São Paulo,EAESP/FGV/NPP, 2001.18


Curso de formação políticaMONTESQUIEU. O espírito das leis. São Paulo, Nova Cultural, 1994PÁDUA, Marcílio. Defensor Pacis. Lisboa, Edições 77, 1993.SALDANHA, Nelson. O estado moderno e a separação de poderes. São Paulo, Saraiva, 1987.SILVA, Jorge Araken Faria da. Poderes de estado: funções atuação e relacionamento. Brasília,Senado Federal, 1983.SUORDEM, Fernando Paulo da Silva. O princípio da separação dos poderes e os novosmovimentos sociais: a administração pública no estado moderno entre as exigências da liberdade eorganização. Coimbra, Almedina, 1995.VIANNA, Luiz Werneck (org.). A democracia e os três poderes no Brasil. Belo Horizonte, Ed.UFMG, 2002.Aula 3 - Parlamentarismo e Presidencialismo: sistemas de governoSérgio PraçaPresidencialismo e parlamentarismo são sistemas de governo. Fundamentalmente, são as duasmaneiras como as democracias modernas podem se organizar politicamente. A relação Executivo-Legislativo é o principal fator que diferencia os dois sistemas. Dez anos depois da realização doplebiscito que colocou o assunto à frente das discussões da ciência política, e quarenta após oprimeiro plebiscito nacional sobre o tema, o debate “parlamentarismo vs. presidencialismo”continua pertinente para o caso brasileiro. Nosso presidencialismo sobreviveu. Democraciasparlamentaristas ainda são o sistema de governo de boa parte da população mundial. Quaiscaracterísticas diferenciam esses sistemas? Um funciona melhor do que o outro?De acordo com classificação realizada por um grupo de cientistas políticos em 2000, asdemocracias do mundo entre 1950-1990 estão divididas em três tipos: presidencialistas (44regimes), parlamentaristas (54 regimes) e mistas (9 regimes). Ditaduras não são regimespresidencialistas. Apenas as democracias foram consideradas. Entre 1946 e 1999, de acordo com osmesmos estudiosos, 1 em cada 23 regimes presidencialistas se tornou uma ditadura, enquantoapenas 1 em cada 58 regimes parlamentaristas sofreu o mesmo destino. Assim, democraciaspresidencialistas têm uma expectativa de vida menor do que as parlamentaristas. Elencar ascaracterísticas institucionais que diferenciam um regime do outro, a fim de obter explicações paraessa discrepância de longevidades, têm sido o objetivo de cientistas políticos principalmente19


Curso de formação políticadurante a década de 90. Embora nenhuma resposta categórica tenha sido encontrada, a discussãotem sido academicamente frutífera.É importante levar em conta, antes de qualquer coisa, a limitação da divisão entre regimesparlamentaristas e presidencialistas. Além da existência de sistemas mistos (ex: França, Portugal,Finlândia etc.), há diferenças substanciais entre regimes com instituições aparentemente idênticas.Por exemplo: Brasil e Estados Unidos são ambos países presidencialistas. No entanto, o presidentenorte-americano não pode indicar o ministro da Fazenda sem que seu nome seja aprovado peloSenado, enquanto o presidente brasileiro pode escolher livremente seu gabinete. Mas a relativasimplificação que segue pretende apenas apresentar o leitor às três diferenças básicas entreparlamentarismo e presidencialismo e a alguns aspectos referentes ao Brasil. Antes das diferenças,algumas observações sobre um tipo intermediário de sistema.O semi-presidencialismoVigente em países como França, Finlândia e Portugal, o semi-presidencialismo tem trêscaracterísticas básicas: a) o presidente é eleito por toda a população; b) o presidente tem poderesconsideráveis (por exemplo: dissolver o parlamento); c) o primeiro-ministro e gabinete têm poderesexecutivos e só podem ficar nos cargos se o parlamento não se opuser a eles (ou seja, dependem daconfiança do parlamento. Isso significa que o parlamento pode tirar o ministério.)Mas há um perigo: o presidente pode não ter maioria parlamentar. Assim, o primeiro-ministro podeser oposição ao presidente. Isso aconteceu na França entre 1986-1988, 1993-1995 e 1997-2002. Nasduas ocasiões, o presidente era François Miterrand, da esquerda. E o primeiro-ministro pertencia àdireita. Em 1995, Jacques Chirac, da direita, foi eleito presidente. Até as eleições legislativas de 97,o primeiro-ministro pertencia ao mesmo partido que ele. Mas em 97 a esquerda conseguiu maioriano parlamento e apontou como primeiro-ministro o socialista Lionel Jospin. De 1958 até 2002, omandato do presidente era 7 anos. A partir do ano passado, tornou-se 5 anos.Vejamos agora as três principais diferenças entre regimes parlamentaristas e presidencialistas:No parlamentarismo, o Executivo depende da confiança do Legislativo. No presidencialismo,o Executivo é independente do Legislativo. Enquanto no sistema presidencialista impera oprincípio republicano de separação de poderes, no parlamentarismo ocorre a fusão entre dois20


Curso de formação políticapoderes: o Executivo e o Legislativo. Nos dois sistemas, o Judiciário é independente dos demais. Oque significa depender da confiança do Legislativo? Significa que, no parlamentarismo, o Executivotem necessariamente maioria no Legislativo (eleita ou formada por coalizões) – senão pode serderrubado através de uma moção de censura. Ou seja: a maioria dos deputados concorda, ao menostacitamente, com a figura do primeiro-ministro. O mesmo não ocorre no presidencialismo. NosEstados Unidos, por exemplo, onde os dois principais partidos são o de republicanos e osdemocratas, é muito comum o presidente pertencer ao partido republicano e o Congresso serformado por uma maioria democrata. É o “governo dividido”.Dessa diferença decorre algo que pode ser visto como uma vantagem do sistema presidencialista: oincentivo à estabilidade. Salvo raríssimas exceções, o presidente não pode ser derrubado peloparlamento. Seu mandato é fixo, assim como os dos deputados. Na França, onde há um regimemisto (alguns autores chamam de semi-presidencialista, outros de semi-parlamentarista...), foramformados 29 governos diferentes entre 1946 e 1958, período que englobou a 4 a República Francesa.Por outro lado, há quem considere o mandato fixo uma “rigidez excessiva”, a qual não permite queum Executivo possivelmente aquém dos desafios delegados a ele pela população, e que se tornaimpopular, seja rapidamente substituído.No parlamentarismo, o chefe do Executivo é escolhido pelo Legislativo. No presidencialismo, ochefe do Executivo é eleito diretamente pelo povo. Como é escolhido um primeiro-ministro(chefe do Executivo em regimes parlamentaristas)? Existe alguma variação entre os diversos paísesque adotam o parlamentarismo, mas é sempre a composição do Legislativo que determina quem é oprimeiro-ministro. Na Inglaterra, onde é adotado um sistema bipartidário, o primeiro-ministro é olíder do partido mais votado nas eleições. Ele é apontado formalmente pelo rei ou rainha e seu nomeé ratificado pelo parlamento – daí o termo “parlamentarismo monárquico”. No presidencialismo, aescolha do chefe do Executivo é mais pessoal. A população vota diretamente em candidatos que, àsvezes, possuem fracos vínculos partidários – no Brasil, dois exemplos clássicos são Jânio Quadros(PTN) e Fernando Collor de Mello (PRN).Nos Estados Unidos, o povo vota diretamente em delegados partidários que compõem o colégioeleitoral do país. Para ser declarado presidente, o candidato precisa somar 270 dos 538 votos dedelegados no colégio eleitoral. Como a legislação que rege essa eleição é estadual, as regras para aescolha de delegados variam de um estado para o outro, mas, em geral, seguem o seguinte critério:21


Curso de formação políticacada partido indica um número de delegados proporcional às bancadas de deputados e senadores doestado.No parlamentarismo, o gabinete do Executivo é colegiado. No presidencialismo, o Executivo éunipessoal (presidente). Essa diferença é um pouco polêmica. Pressupõe-se o seguinte. Emregimes parlamentaristas, o primeiro-ministro não é chefe dos outros ministros. Precisa consultá-losantes de tomar decisões importantes. (Novamente, existem variações de grau entre os diversospaíses que adotam o sistema parlamentarista.) Ao contrário, em regimes presidencialistas, opresidente é quem importa de fato. As decisões dos outros ministros são subordinadas a ele, que asaprova ou não. Os ministros atuam como agentes do presidente. É, portanto, um sistema muito maiscentralizado do que o parlamentarista.Esse ponto pode ser usado como argumento contra o presidencialismo. Por ser um sistema no qual“o vencedor leva tudo” (ou seja, o presidente e seu partido ganham todos os cargos do Executivonas eleições), é considerado menos inclusivo do que o parlamentarismo, sistema no qual coalizõesde governo seriam indispensáveis para a formação de uma maioria no Legislativo (exceto quando osistema é bipartidário). Porém, a lógica não é tão simples. Em países presidencialistas nos quaisexistem mais de dois partidos (como o Brasil), coalizões de governo são praticamenteindispensáveis. O presidente distribui ministérios para os partidos mais propensos a lhe apoiar noLegislativo.Como se vê, as mesmas diferenças institucionais entre os sistemas podem ser vistas como vantagense desvantagens tanto do presidencialismo quanto do parlamentarismo.A experiência brasileiraNa monarquia, tínhamos um regime parlamentarista, mas o Imperador dispunha do "PoderModerador", o que lhe permitia até nomear primeiros ministros que não dispusessem do apoio damaioria parlamentar. Era o chamado “parlamentarismo às avessas”.O parlamentarismo que vigorou no Brasil de setembro de 1961 a janeiro de 1963 foi umaexperiência sem igual em nossa democracia. Foi estabelecido para resolver o impasse políticocriado pelos ministros militares que, com a renúncia de Jânio Quadros (PTN), em agosto de 1961,tentaram impedir a posse do vice-presidente, João Goulart (PTB). Alegavam que suas vinculaçõespolíticas com os sindicatos e grupos de esquerda colocavam em risco a segurança do Brasil.22


Curso de formação políticaPrimeiramente, os ministros militares tentaram obter o apoio do Congresso para o seu veto.Queriam que fosse votado o impeachment de Goulart por “razões de segurança nacional”. Mas ospartidos não concordaram com esse golpe. Os grupos nacionalistas, sob a liderança de LeonelBrizola (então governador do Rio Grande do Sul), formaram a Cadeia da Legalidade, com oobjetivo de garantir a posse de Goulart. Com a grande maioria contra o veto à posse de Goulart, oCongresso articulou uma solução temporária para a crise: a implementação do parlamentarismo.Temporária porque a mudança de regime teria de ser submetida a um plebiscito (um referendo, naverdade) nove meses antes do fim do mandato de Goulart, em março de 1965. Porém, foiantecipado para janeiro de 1963.No período de 16 meses que durou o parlamentarismo, foram formados três gabinetes. O primeiro,de setembro de 1961 a junho de 1962, teve Tancredo Neves como primeiro-ministro. O segundogabinete, que durou de julho a setembro de 1962, foi comandado pelo ministro Brochado da Rocha.O último gabinete teve como primeiro-ministro Hermes Lima.Apenas o primeiro gabinete consistiu em uma tentativa de estabelecer um governo parlamentaristapropriamente dito. Os outros dois funcionaram sob a liderança do presidente Goulart e tiveramcomo prioridade o restabelecimento do presidencialismo - sacramentado pela consulta popular feitaem 6 de janeiro de 1963. O resultado final, com 40% de abstenção, foi: 9.457.448 eleitores a favordo presidencialismo, 2.073.582 contra. Ou seja, 76,9% do eleitorado respondeu não à emendaconstitucional que criou o parlamentarismo em 1961.Durante a Assembléia Constituinte no fim da década de 80, houve um grande debate a respeito doregime político a ser instalado na Constituição. Em março de 88, houve a votação final. Opresidencialismo teve 344 votos e o parlamentarismo 212 votos. Mas ficou decidido também que adecisão final sobre o sistema de governo brasileiro seria decidida em um plebiscito, a ser realizadocinco anos depois, em 1993. Novamente, venceu o presidencialismo: 37.156.884 a favor (55,45%) e16.518.028 (24,65%) eleitores contra o presidencialismo.Bibliografia adicionalCHEIBUB, J. A. & LIMONGI, F. “Democratic Institutions and Regime Survival: Parliamentaryand Presidential Democracies Reconsidered”. Mimeo, s.d.HUBER, J. Rationalizing Parliament. Cambridge University Press, 1996.LAMOUNIER, B. (org.) A opção parlamentarista. IDESP/Sumaré, 1991.23


Curso de formação políticaPRZEWORSKI, A., ALVAREZ, M. CHEIBUB, J. A. & LIMONGI, F. Democracy andDevelopment: Political Institutions and Well Being in the World, 1950-1990. CambridgeUniversity Press, 2000.SHUGART, M. & CAREY, J. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and ElectoralDynamics. Cambridge University Press, 1992.Aula 4 - Uma Introdução ao Federalismo e o Caso BrasileiroMarcello Simão BrancoÉ possível distinguir duas maneiras diferentes e complementares de se entender o federalismo. Numaacepção mais imediata, o identificamos com seu lado institucional, dividindo internamente o território deum país (em estados, por exemplo), para permitir uma convivência mais pacífica e funcional. Mas hátambém a acepção do federalismo como uma forma de visão global da sociedade.Se o primeiro aspecto não é controvertido porque se baseia na teoria do Estado federal, ele não deixa deser redutivo. Pois, de um lado, o conhecimento do Estado não é completo, se não se levam emconsideração as características da sociedade, que permitem manter e fazer funcionar as instituiçõespolíticas. Portanto, se o Estado federal é aquele dotado de certas peculiaridades próprias, que o tornamdiferente de outros tipos de Estado, devemos entender que os comportamentos daqueles que vivem nestetipo de organização política, tenham também um caráter federal. Assim, é possível identificar ocomportamento federalista na Europa, durante os séculos XVIII, XIX e começo do XX, como uma formade se contrapor a Estados absolutistas e autoritários. Juntamente com o socialismo e o liberalismo, ofederalismo também foi um movimento sócio-político de relevo que ajudou a modificar a estrutura devários estados nacionais daquela época até hoje.Já do ponto de vista institucional, é importante observar que as teorias e práticas federais foram ganhandoespaço em contraponto com outra organização descentralizada de poder, o confederacionismo. Issoaconteceu principalmente em decorrência da dificuldade de estabilizar uma unidade territorial numcontexto de subunidades territoriais soberanas, ligadas por vínculos muito tênues.24


Curso de formação políticaAssim, temos nas confederações estados independentes que se unem em torno de alguns objetivos emcomum para uma forma centralizada de poder, sem que percam, contudo, sua independência comoentidades políticas soberanas. Já com o federalismo, podemos ter Estados que também se unem em tornode um centro de poder comum, mas aí eles abdicam de sua soberania, que passa a ser do novo Estadofederal que os reúne.Outro aspecto relevante é que nas confederações a esfera de poder central se estende até às suas unidadesconstituintes. Já no federalismo, a esfera do poder central se estende duplamente, para seus entesconstituintes e os cidadãos que os contém. Em outras palavras, em uma confederação o governo central sóse relaciona com Estados, cuja soberania permanece intacta, em uma Federação esta ação se estende aosindivíduos, fazendo com que convivam dois entes estatais de estatura diversa, com a órbita de ação dosEstados definida pela Constituição da União.É importante também distinguir duas tendências de formação do federalismo. Uma onde o propósito é“unir” e outra cujo objetivo é “manter unido”. O caso norte-americano se encaixaria no primeiro exemploe o brasileiro no segundo. No primeiro caso ocorre um ‘pacto federativo’, no qual unidades até entãosoberanas, fazem uma intersecção de suas soberanias em um novo arranjo político que as centraliza emuma única. Já no caso de dividir internamente o Estado, o objetivo é conceder autonomia às partesconstituintes. Este segundo caso tem sido aplicado com relativo êxito em países com problemas denacionalismo e diferenciação étnica e lingüística acentuada como, por exemplo, a Índia e maisrecentemente a Bélgica.O mérito mais claro do federalismo está no campo das relações de organização e distribuição do poder,mais do que em uma eventual eficácia econômica-administrativa. Existindo apenas dentro de um regimepolítico democrático, ele é o meio de organização territorial mais apropriado para garantir estabilidade elegitimidade política aos governos dos Estados nacionais cujas sociedades são marcadas por grandeheterogeneidade de base territorial, cultural, lingüística, étnica ou religiosa. Seja um país muito extensoterritorialmente e/ou com grande diversidade étnica-linguística, a forma federada de divisão do poderacomoda as tensões, reconhece e protege as diferenças e promove objetivos de convivência comum.Em termos contemporâneos, contudo, temos visto com mais freqüência um Estado federal contrapor-se aum Estado unitário, como meio de organização político-territorial nos mais diversos países. Em verdade, ofederalismo é pouco freqüente como forma de organização jurídico-administrativa. É limitado o número25


Curso de formação políticade países no mundo que são considerados federais: Estados Unidos, Canadá, Austrália, Áustria, Suíça,Alemanha, Argentina, Brasil, México, Venezuela, Rússia, Índia, Nigéria, Paquistão e Malásia são os maishabitualmente considerados. Entre eles, é possível separá-los entre os que têm um regime federativo sobum regime democrático de longa data (América Anglo-Saxônica e países da Europa Ocidental), os daAmérica Latina, Ásia e África, marcados pelo subdesenvolvimento e seguidas rupturas institucionais aolongo de suas histórias, e os do leste europeu, ex-socialistas. Outro aspecto digno de nota é que, entre ospaíses federais, encontram-se, em sua maioria, aqueles de maior extensão territorial do mundo – como aRússia, Canadá, Estados Unidos, Brasil, Austrália e Índia. Chama a atenção a exceção da China. Mas elapode ser explicada por uma razão básica: ela não é democrática, ao contrário dos outros países citados.BrasilO federalismo no Brasil foi adotado a partir da proclamação da República. Teve o objetivo de “manterunido” o nosso vasto território, numa reivindicação que já existia com força desde o período monárquico.República, abolicionismo e federalismo foram as três bandeiras políticas mais importantes durante oséculo XIX.Mas, como já ressaltado, um federalismo pleno só se efetiva sob um regime democrático. E as seguidasrupturas institucionais que o país viveu durante o século passado tornariam difícil uma análise dofederalismo brasileiro, se nos detivéssemos em um modelo teórico idealizado. Assim, é possível entenderos diferentes momentos do federalismo brasileiro dentro de uma lógica gradualista, que leve em contamomentos mais centralizados e outros mais descentralizados, do ponto de vista político, administrativo efiscal.Durante os primeiros 30 anos da chamada República Velha havia poucos canais constitucionais decomunicação entre as esferas de poder federal e estadual. A União e os estados ficavam isolados uns dosoutros politicamente. Apesar disso, o sistema fiscal era relativamente descentralizado, embora os recursosda União fossem distribuídos de maneira desigual para os estados.Este caráter de isolamento termina com a ascensão de Getúlio Vargas ao poder em 1930. Mas não comuma relação de complementaridade e sim de tutela, visto que o regime político não era democrático. Em1932 acontece uma reforma eleitoral que aumenta a representação política dos estados menores em26


Curso de formação políticarelação aos mais populosos, criando um dos problemas centrais do sistema eleitoral e do federalismobrasileiro: a super-representação dos menores Estados no Congresso Nacional. Neste período o governofederal passa a regular as relações fiscais externas e entre os estados. Ao negar às oligarquias regionais odireito de decidir sobre um dos mais importantes aspectos de sua vida econômica, o governo pavimentouo caminho para a industrialização, por meio da uniformização das regras fiscais.Esta tendência centralizadora mudou parcialmente com a redemocratização de 1945, quando foi adotadauma nova Constituição no ano seguinte. Os recursos para os municípios foram ampliados, com o objetivode diminuir sua dependência dos Estados. Essa constituição foi, ao mesmo tempo, centralizadora a favordo governo federal e localista, porque transferiu vários impostos estaduais para os municípios e por fazercom que os estados passassem a transferir parte de seus impostos para os municípios.Já em 1964 tivemos o golpe militar que instaurou a mais fechada ditadura da história brasileira. Em termosestritamente políticos, é possível afirmar que ao menos até 1974, o federalismo deixou de existir no país.O grau de centralização política e fiscal foi imenso, numa forma de garantir a sobrevivência do regime earrecadar recursos financeiros para a União. Em um segundo momento, a centralização política diminuium pouco, para se livrar de lideranças políticas conservadoras, que não serviam mais aos propósitos doregime - que agora procurava gradualmente cooptar lideranças políticas mais moderadas. Isso teve efeitosfiscais e administrativos, com a União repassando mais recursos para os estados e os municípios através defundos de participação e impostos sobre circulação de mercadorias.Com a redemocratização de 1985 e a promulgação da nova Constituição de 1988, o federalismo emergenovamente com força, do ponto de vista social, político e fiscal. Vários impostos federais foramtransferidos para os estados, aumentando suas bases tributárias, em especial a do seu principal imposto, oICMS. A segunda forma de aumento das receitas sub-nacionais se deu pelo incremento do porcentual dastransferências dos impostos federais que constituem os fundos de participação. A esta descentralizaçãofiscal, manteve-se a tradição de reter grande parte do monopólio legislativo na esfera federal, limitando acapacidade dos estados de adotarem políticas próprias. Um problema que permanece é o da superrepresentaçãodos estados menos populosos e desenvolvidos, embora ela possa ser entendida como ummeio para o amortecimento das clivagens regionais e para o funcionamento mais equilibrado das relaçõesentre os estados, dada a grande disparidade de poderio econômico entre o Sudeste e o Nordeste, porexemplo.27


Curso de formação políticaUm segundo momento do federalismo brasileiro atual está relacionado com a adoção do Plano Real, deestabilização econômica, em 1994. Estando ancorada numa política de juros altos, vem promovendomudanças sensíveis no arranjo federativo, porque ocorre uma recentralização dos recursos. Mesmo nocomeço do governo Lula, esta questão continua em aberto, demandando uma reforma tributária quepermita um novo rearranjo fiscal para a distribuição dos recursos federais, além de permitir mecanismospróprios de receita para as unidades sub-nacionais.Bibliografia adicional:KUGELMAS, Eduardo e SOLA, Lourdes (2000). “Recentralização/Descentralização: Dinâmica doRegime Federativo no Brasil dos Anos 90”, Tempo Social, vol. 11, no. 2, fevereiro.KUGELMAS, Eduardo e BRANCO, Marcello Simão (2002). “Os Governos Subnacionais e a NovaRealidade do Federalismo”, Gestão Pública Estratégica de Governos Subnacionais Frente aos Processosde Inserção Internacional e Integração Latino-Americana – Relatório Final, Cedec-PUC (SP) paraProjeto Temático da Fapesp, dezembro.LEVI, Lucio (1983). “Federalismo”, Dicionário de Política, Norberto Bobbio, Nicolla Matteucci eGianfranco Pasquino, editores. Editora Universidade de Brasília, quarta edição.SOUZA, Celina (2001). “Federalismo e Gasto Social no Brasil: Tensões e Tendências”, Lua Nova, Cedec.STEPAN, Alfred (1999). “Para uma Nova Análise Comparativa do Federalismo e da Democracia:Federações que Restringem ou Ampliam o Poder do Demos”, Dados, vol. 42, no. 2, Iuperj.Aula 5 - A Participação Política no BrasilTatiana Braz RibeiralEm meados do século XIX votar era um símbolo de status no país. A lista do excluídos daparticipação política era grande e incluía mulheres, jovens, escravos, pracinhas, padres e detentos.Na verdade, o principal critério de exclusão política era mesmo a renda. Ser cidadão significava terdinheiro e, portanto, ter direito a opinar nos gastos públicos. Como herança do liberalismo político,no mundo ocidental somente os abastados poderiam participar das escolhas políticas da sociedade,no Brasil eram chamados de cidadãos-votantes.Não podemos nos esquecer que nosso país foi o último país de todas as Américas a decretar o fimda escravidão, permanecendo por muito tempo com toda a população negra e mestiça distanciada de28


Curso de formação políticaqualquer expressão política institucionalizada. Historicamente, passamos por muitas transformaçõesaté alcançarmos o direito ao voto livre, secreto e universal. Tivemos também avanços no Império.Não podemos nos esquecer que éramos um país Colônia de Portugal, isto significava total controlepolítico sobre as nossas riquezas, rendas, manifestações políticas ou organização administrativa.Com a Independência em 1822, precisávamos ainda nos definir enquanto país, seu território e suaidentidade. No primeiro período foi necessária a organização de todo o sistema representativo e aconstituição de um Estado genuinamente brasileiro. Não é difícil supor que qualquer manifestaçãopolítica no Brasil Colonial tenha sido violentamente reprimida. Durante toda a fase imperial, pósindependência,mesmo com direitos políticos muito limitados, o avanço foi em direção àorganização dos poderes e das funções estatais. Como dito anteriormente, no Império, o voto eracensitário e símbolo de status e prestígio social. A participação eleitoral somente poderia realizar-seuma vez comprovada as posses e rendas do cidadão-votante.Conquistamos a Independência e durante toda a fase imperial, mesmo com direitos políticos muitolimitados, o avanço foi em direção à organização dos poderes e das funções estatais. Gradualmente,as regras que definiam o direito de votar e ser votado foram sendo ampliadas. No entanto, aconquista da cidadania e o avanço dos direitos políticos esbarravam na escravidão e nos altíssimosíndices de analfabetismo.Com a República Velha algumas mudanças foram introduzidas. Entre elas estaria a o fim do votocensitário e a conseqüente ampliação do sufrágio masculino. A fraude no jogo eleitoral tomou o seucontorno mais impressionante da História. Vários foram os mecanismos de manipulação doresultado das consultas populares. Devido às constantes e violentas modificações na condução dojogo eleitoral expressões como “voto de cabresto” e “bico de pena” marcaram toda a PrimeiraRepública. A ampliação do sufrágio caracterizou o voto como moeda de troca entre os chefes locaise a “Política Café com Leite”. Era o tempo dos coronéis e das inúmeras fraudes na apuração edefinição dos representantes no poder.Caminhando em direção ao fim dos anos vinte, já encontramos o país com uma fisionomia umpouco diferente. Nesta época, já existiam importantes centros urbanos no país, com indústriastêxteis, alimentícias e sindicatos. Isto significava uma maior complexidade àquela estrutura rural dovoto de cabresto. A conquista agora dirigia-se para a moralização da política e das suas formas de29


Curso de formação políticarepresentação. A bandeira da moralização do sistema representativo foi levantada com osmovimentos dos anos 30. Depois do período chamado de Revolução de 30 vieram o voto secreto e ovoto feminino, além da criação da Justiça Eleitoral em 1932.Quinze anos de ditadura interromperam a organização política institucionalizada em partidos eagremiações políticas, bem como as manifestações da sociedade civil organizada. Com aimplantação do Estado Novo, em 1937, houve o único hiato na nossa trajetória partidária. Até 1945,a administração dos estados e municípios era realizada por meio de interventorias diretamentecontroladas pela organização burocrática criada por Getúlio Vargas. Algumas manifestaçõespopulares foram estimuladas durante o período. As características mais marcantes do populismolatino-americano estiveram presentes no período com os grandes comícios nos principais centrosurbanos do país, nos veículos de propaganda poderosos como as “conversas ao pé do rádio”, e nocontrole e intervenção estatal nas organizações sindicais e de sociedade civil.Em meio a uma política contraditória de repressão política e interventorias nos estados, o processode organização do poder foi permeado por políticas centralizadoras de qualquer controle daorganização sindical. Embora sem expressão política livre, o trabalhador teve suas fériasregulamentadas, salário mínimo definido e décimo terceiro salário. De inspiração fascista, foi criadaem 1942, a CLT - Consolidação das Leis Trabalhistas. Os principais direitos sociais haviam sidodefinidos no país, sempre com o controle autoritário do Estado, com o Congresso Nacional fechadoe a participação política sufocada.No período entre 1946 e 1964, os partidos políticos puderam se organizar novamente, agora emamplas bases nacionais. O sistema eleitoral e as regras de condução do jogo político ainda estavamsendo institucionalizados. A Justiça Eleitoral precisava crescer para abraçar todas as transformaçõessociais sofridas no país, migrações internas, urbanização e um crescimento populacionalvertiginoso.Com a redemocratização, o Decreto Lei nº7.586 de 1945, estabeleceu o monopólio da representaçãopolítica por meio dos partidos políticos. A partir de então, todo e qualquer candidato a algum cargopúblico deveria ser filiado a algum partido político que deveria ter caráter nacional. Os principaispartidos do período foram: a UDN (União Democrática Nacional), de oposição à influênciavarguista; o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), ligado ao sindicalismo criado por Getúlio; e o30


Curso de formação políticaPSD (Partido Social Democrático), herdeiro das interventorias do Estado Novo. O PartidoComunista Brasileiro (PCB), foi recriado em 1945, logo cassado em 1947, tendo os seusparlamentares eleitos em dezembro do ano de sua recriação o mandato cancelado logo em 08 dejaneiro de 1948.Foi no período de 1946 a 1964 que a participação do povo na política mais cresceu, tanto pelo ladodas eleições como da ação política organizada em partidos, sindicatos, ligas camponesas e outrasassociações. O aumento da participação eleitoral pode ser demonstrado pelos números que seseguem. Em 1930, os votantes não passavam de 5,6% da população. Na eleição presidencial de1945, chegaram a 13,4%, ultrapassando, pela primeira vez, o contingente de 1872. Em 1950, jáforam 15,9%, e em 1960, 18%. Em números absolutos, os votantes saltaram de 1,8 milhão em 1930para 12,5 milhões em 1960. Nas eleições legislativas de 1962, as últimas antes do golpe de 1964,votaram 14,7 milhões de brasileiros. O número de eleitores inscritos era em geral 20% acima do dosvotantes, devido à abstenção que sempre existia, apesar do voto obrigatório. Em 1962, por exemplo,o eleitorado era de 18,5 milhões, correspondente a 26% da população total.Em 1964, havia uma considerável identificação partidária por parte da população. No total, quase2/3 do eleitorado das principais capitais brasileiras era capaz de identificar um partido político desua preferência. Isto às vésperas do Golpe Militar. Talvez tal identificação, além dodesenvolvimento de movimentos sociais importantes nos grandes centros urbanos, indicando umapolitização crescente do brasileiro, possa também de alguma forma se associar aos diversosestímulos às manifestações públicas, divulgações oficiais dos comícios nas rádios e emissoras dogoverno e, de uma insipiente regulamentação das propagandas políticas no país.O Segundo Ato Institucional (AI 2), de 1965, cancelou o registro de todos os partidos políticos eestabeleceu o bipartidarismo no país. Eram tempos de ditadura militar (1964-1985), no qual todaforma de organização de poder ficou condicionada a apenas duas agremiações: o MDB (MovimentoDemocrático Brasileiro), e a ARENA (Aliança Renovadora Nacional). Neste período, os partidospolíticos representavam apenas manifestações artificiais das demandas da sociedade, uma vez quenenhum verdadeiro movimento de contestação ao regime foi aceito.O retorno à democracia foi “lento e gradual”, realizado por meio de um efetivo controle do regimemilitar. O fim do bipartidarismo foi estabelecido em 1979, e um ano depois novas organizações31


Curso de formação políticapartidárias surgiram, entre elas o Partido dos Trabalhadores (PT), advindo do movimento sindicaldo ABC paulista.Os anos iniciais da década de 1980 consagraram a transição para o regime democrático. Partidospolíticos foram constituídos e alcançaram o direito de participar das disputas eleitorais, e o quadropolítico brasileiro tornou-se mais complexo e representativo da sociedade. Entretanto, a principalconquista para a democracia ainda não havia sido alcançada: a plena recuperação do direito ao voto.As primeiras eleições para Presidente da República só viriam mesmo acontecer em 1989.As antigas legendas da Nova República não sobreviveram ao longo período do regime militar enovos partidos políticos com outras bases sociais nasceram com a década de 80. Os pequenospartidos foram excluídos, sobrevivendo apenas o PDS (Partido Democrático Nacional), herdeirodireto da ARENA; o PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro), sucessor do antigoMDB e o Partido Trabalhista Brasileiro, o PTB, inicialmente ligado a um trabalhismo moderado.Gravitando ao redor de outro importante líder do trabalhismo getulista foi criado o PDT (PartidoDemocrático Trabalhista), organizado em torno da liderança de Leonel Brizola e Saturnino Braga.Em 1984, já havíamos participado de um importante movimento de participação popular chamado“Diretas-Já”. Assim foi definida a mobilização por todo o país para que houvesse eleições diretas nopaís, o que só foi ocorrer cinco anos depois. Mesmo no Regime Militar, várias eleições foramrealizadas, mas sempre com a constante mudança de regras para o favorecimento das forçasarmadas no poder. Anos em que qualquer crítica ao sistema militar, no plano da literatura, música,cinema, política ou mobilização social de qualquer ordem era duramente reprimida. Estávamos comolhos e bocas atados.Uma nova redefinição do sistema partidário foi estruturada nos anos seguintes. Em 1985, com oobjetivo de livrar-se da identificação com o regime militar novas legendas foram criadas, surgindo oPFL (Partido da Frente Liberal) e o PL (Partido Liberal), dissidentes diretos do antigo PDS. Foitambém no mesmo ano que o analfabeto readquiriu no país o direito ao voto, suspenso com a LeiSaraiva em 1881. No mesmo ano, ressurgem os partidos de esquerda doutrinária como PCB, ochamado “partidão” comunista, o PC do B (Partido Comunista do Brasil) e o PSB (PartidoSocialista Brasileiro), além de legendas formadas por cidadãos anônimos.32


Curso de formação políticaEm 1988, de uma cisão do PMDB, nasceu o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).Outros partidos políticos como o PPB (Partido Progressista Brasileiro), hoje Partido Progressista(PP), e o PPS (Partidos Popular Socialista, antigo PCB) vão configurar-se somente nos anos 90. Foineste período que o sistema partidário passou novamente por importantes transformações. Osprincipais partidos continuavam surgindo de cisões dos antigos partidos instituídos durante operíodo militar, acarretando uma organização com 22 partidos em 1990 e cerca de 30 no ano de2003.A nossa História de participação popular tem capítulos importantes. As eleições de 1989representaram um resgate da participação e escolha direta do Presidente da República no país. Acomoção no país foi grande e a participação política intensa. Eleito com 35 milhões de votos eapenas 40 anos, o mais jovem Presidente da República, Fernando Collor de Melo foi também oprimeiro brasileiro a ser eleito democraticamente após todo o Regime Militar. Em 1992, com umaadministração caótica mesclando uma política econômica baseada no confisco e na desconfiança,escândalos de corrupção e má gestão pública, Collor sofreu o primeiro processo de impeachment detoda a História Republicana. A geração dos “cara-pintada” saiu as ruas e, numa reação ao clamorpresidencial do “Não me deixem só”, em que o então Presidente pediu para que o povo se vestissede verde-amarelo, o luto se generalizou pelo país. A cor preta tomou as principais capitais, e asmanifestações contra a corrupção assumiram dimensões impressionantes. Em São Paulo, 120 miltomaram o Anhangabaú. Em Brasília, 100 mil pessoas foram para frente do Congresso Nacional,somando 500 mil manifestantes em 17 cidades do país. O impeachment interrompeu o primeirogoverno eleito democraticamente em 29 anos. Na campanha, o “caçador de marajás” anunciou quederrubaria a inflação com um golpe. Sou derrubado pela por políticos, pela imprensa e por eleitoresinconformados com a corrupção no país.Depois do Brasil, outros países afastaram o seu presidente por um processo de impeachment. Foicomum a estratégia da renúncia do mandato antes da cassação do presidente, o caso clássico foi doPresidente Nixon, em 1974, nos Estados Unidos. A concretização do processo de expulsão ocorreuem 1997, com o Presidente Abdalá Bucaram (Equador), afastado por incapacidade mental. Etambém, em 1993, na Venezuela, quando o Presidente Carlos Andrés Perez foi afastado do poder epreso um ano depois por envolvimento em corrupção.33


Curso de formação políticaEm 2002, nas últimas eleições para Presidente da República, governadores, senadores, deputadosfederais e estaduais somaram 91 milhões de votos válidos, em um universo de 115 milhões deeleitores. Embora com índices de abstenção por volta de 20%, temos hoje no Brasil umademocracia consolidada, com uma estrutura tecnológica de ponta no cadastramento e apuraçãoeleitoral. Formalmente organizada, com uma das maiores economias do mundo, a democraciabrasileira convive com índices vergonhosos de distribuição de renda e de escolaridade. A viaeleitoral e democrática representa o único caminho para a resolução de nossos graves problemasestruturais, no entanto não deve ocorrer sem um constante aprimoramento, e não há outra formasenão a conscientização política e participação organizada da sociedade. Hoje temos total liberdadede expressão, o mais importante é sabermos o que fazer com ela.Bibliografia adicionalDUVERGER, Maurice; GUIMARÃES, Aquiles C. e PAIM, Antonio. Partidos Políticos e SistemasEleitorais no Brasil: Estudo de Caso. Brasília, Ed. Universidade de Brasília, c1982.CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: O Longo Caminho. Rio de Janeiro, CivilizaçãoBrasileira, 2001.FERREIRA, Manoel Rodrigues. A Evolução do Sistema Eleitoral Brasileiro. Brasília, SenadoFederal, Conselho Editorial, 2001.FLEISCHER, David. Manipulações Casuísticas do Sistema Eleitoral durante o Período Militar ouComo Usualmente o Feitiço Volta Contra o Feiticeiro. Cadernos de Ciência Política. Brasília,Fundação Universidade de Brasília, nº 10, 1994.LEAL, Vitor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto. Ed.Ver. Forense, Rio de Janeiro, 1948.LIMA Jr, Olavo Brasil de. Democracia e Instituições Políticas no Brasil dos Anos 80, São Paulo,Edições Loyola.1993.NICOLAU, Jairo Marconi. História do Voto no Brasil. Jorge Zahar, São Paulo, 2002.SADEK, Maria Teresa. A Justiça Eleitoral e a Consolidação da Democracia no Brasil. EdFundação Konrad-Adenauer-Stiftung. São Paulo,1995.SOUZA, Maria do Carmo Campello de. Estado e Partidos Políticos no Brasil (1930-1964). SãoPaulo, Alfa Omega, 1976.Aula 6 - Os partidos políticos brasileirosJosé Paulo Martins Jr.34


Curso de formação políticaOs partidos políticos são as principais organizações políticas no mundo. Praticamente em todos ospaíses existem partidos, mesmo aqueles não democráticos.O homem em sociedade sempre se reuniu em grupos. Podem ser grupos para o cultivo de umcampo, para caça, para a pesca, para produzir equipamentos e insumos, para prática de rituais, etc.Na política, desde o surgimento do Estado, os homens também se reúnem em grupos. Durante boaparte da história política da humanidade, os grupos políticos se reuniam em torno de algumaliderança familiar, patriarcal ou de clã. Normalmente, a maioria dos homens estava excluída dosnegócios públicos e a política era realizada quase sempre em âmbito restrito.Durante a idade média, os grupos políticos começaram a ganhar o nome de facção. Para osestudiosos da política de então, a palavra facção era carregada de repulsa. Em toda a tradição dopensamento político ocidental dificilmente se encontrará algum autor que não tenha adotado essaperspectiva.O termo partido entrou em uso substituindo a palavra facção, mas sem o peso negativo dessa última.Lentamente, começou a se aceitar a idéia de que o partido não é necessariamente uma facção, quenão necessariamente um mal e que não perturba o bem-estar comum.A passagem da facção para o partido foi lente e gradual, tanto no domínio das idéias, como no dosfatos. No campo das idéias, os primeiros autores que começaram a diferenciar as duas noções foramVoltaire, Montesquieu, Bolingbroke, Hume, Burke e os federalistas norte-americanos.A transição da facção ao partido no campo dos fatos representa a passagem da intolerância para atolerância, desta para a dissensão, e da dissensão para a crença na diversidade. Eles foram aceitos napolítica, mesmo com a relutância de muitos, mediante a compreensão de que a diversidade e adissensão não são necessariamente incompatíveis com a ordem política.As facções podem ser entendidas como partes contra o todo e os partidos como partes do todo.As principais funções dos partidos são a expressão, a canalização e a comunicação. Eles são canaisde expressão porque são organizações que representam o povo, expressando suas reivindicações.Ao se desenvolverem, eles passaram a não transmitir ao povo os desejos da autoridades, mas antespara transmitir às autoridades os desejos do povo. Eles se tornaram meios de expressão juntamentecom o processo de democratização da política. Os governos responsáveis se tornaram sensíveisporque os partidos ofereceram os canais para articulação, comunicação e implementação dasdemandas do governo.35


Curso de formação políticaOs partidos também organizam a caótica vontade pública. Eles agregam e selecionam as políticas.Mais do que expressar e refletir a opinião pública, eles a modelam e, em certo sentido, amanipulam.Além disso, são um canal de comunicação em dois sentidos: transmitem as demandas de baixo paracima e de cima para baixo. Isso não quer dizer que eles sejam canais descendentes na mesmamedida em que são ascendentes.Vários autores propõem definições bastante longas, que nem por isso se tornam uma sinopse deuma descrição. Não é necessário dizer que definições complexas são extensas por definição. Devesecompreender que as classificações e tipologias também definem a classe “partido” com relação auma ou mais de suas propriedades. Em geral, os partidos são definidos em termos de i) atores, ii)ações (atividades), iii) conseqüências (propósitos) e iv) campo. Mas os partidos também podem serdefinidos com respeito apenas à sua função, ou à sua estrutura, ou a ambas, ou à luz do esquemainput-output, e ainda de muitas outras maneiras.Os partidos políticos são instituições básicas para a tradução das preferências das massas empolíticas públicas. (V.O. Key)Um partido é um grupo cujos membros pretendem agir em concerto na luta competitiva pelo poderpolítico. (Schumpeter)Um partido é um grupo que formula questões amplas e que apresenta candidatos às eleições.(Lasswell e Kaplan)Partido é qualquer organização que indique candidatos à eleição para uma assembléia eleita. (Riggs)Partidos são organizações que têm o objetivo de colocar seus representantes declarados em posiçõesgovernamentais (Janda)Partido é qualquer grupo político identificado com um rótulo oficial que apresente em eleições, eseja capaz de colocar através de eleições (livres ou não), candidatos a cargos públicos. (Sartori)O mecanismo de surgimento dos partidos políticos é simples. Em geral, eles surgiram a partir degrupos parlamentares, seguidos da criação de comitês eleitorais.Nos parlamentos inglês e francês e na nascente república da América do Norte, formaram-seagrupamentos políticos em torno de questões de políticas públicas e condução do Estado.No caso dos EUA, tratava-se de constituir um país novo. Com a ampliação do sufrágio, os gruposparlamentares tiveram que criar instrumentos e estratégias para conquistar novos eleitores.36


Curso de formação políticaUm desses mecanismo foi o comitê eleitoral. Foram os partidos de esquerda, os trabalhistas esocialistas, que aderiram inicialmente por essa forma de conquistar novos eleitores. Parcelasconsideráveis dos novos eleitores, geralmente trabalhadores urbanos vindos do campo, foramconquistados pelos partidos de esquerda. Isso forçou uma melhor organização dos partidos dedireita, que passaram também a criar comitês para cativar eleitores.Nem todos os partidos surgem no parlamento, muitos partidos surgem antes no eleitorado, emagrupamento e associações, tais como os sindicatos.Faz diferença a maneira como cada partido surge. A origem dos partidos, seus valores e líderesiniciais terão sempre algum significado, ainda que apenas simbólico.O surgimento dos partidos políticos no Brasil difere bastante daqueles do EUA, Inglaterra e França.Eles não surgiram na esteira da expansão do sufrágio ou para organizar classes para atingir o poder.Eles nascem atrelados à estrutura do Estado, ligados umbilicalmente à estrutura do poder edependentes dela. Os sistemas de partidos no Brasil sofreram diversas alterações, quase semprecontroladas “de cima”.As raízes dos partidos brasileiros surgem um pouco antes da independência política. Àquela época,como até muitos anos depois, a palavra partido ou facção eram malvistas. O momento ainda era dedefinição da identidade nacional e qualquer noção de parte era considerado ruim. Não obstante, nosanos de 1821 e 1822, a imprensa nacional fazia inúmeras referências aos partidos e às facções prépartidárias.Durante tudo o Primeiro Reinado, esses proto-partidos foram se organizando em tornodos temas da Constituinte de 1823. A outorga da Carta Constitucional em 1824 e a posteriorabdicação de Dom Pedro I, lançaram os partidos no penoso aprendizado da mediação entre oliberalismo formal e o autoritarismo real. Surgiram assim o parlamentarismo e as sucessivasreformas eleitorais.A abdicação foi o ponto de partida para a vida partidária brasileira, depois dela as facçõesdivergentes tomaram rumos próprios: os exaltados, os republicanos e os revolucionários de todaordem agruparam-se no Partido Liberal; os moderados e os partidários da constituição formaram onúcleo do Partido Conservador; os reacionários, adeptos da volta do Imperador deposto, o famosopartido Caramuru, desapareceram com a morte de D. Pedro I.Um rápido balanço na obra dos partidos imperiais nos traz os seguintes resultados: a crédito dosliberais temos: a regência, o Código de Processo, o Ato Adicional, a lei orgânica dos presidentes deprovíncia, a Maioridade, a primeira lei eleitoral do Brasil, o esforço de guerra contra o Paraguai, a37


Curso de formação políticaeleição direta, a propaganda abolicionista e a preservação dos ideais democráticos, contra abusos depoder. Coube aos conservadores, o restabelecimento do Conselho de Estado, a reforma do códigode processo, a abolição da escravatura e todas as demais leis abolicionistas, a adoção do sistemamétrico decimal, o primeiro recenseamento geral do Império e o impulso à política de modernasvias de comunicação.Os liberais e os conservadores dividiram o poder durante todo o Império, inclusive em governos deconciliação.Muito se fala do parlamentarismo brasileiro. Alguns autores o classificam de “às avessas”. Issoporque, ao contrário do modelo inglês, no qual o resultado das urnas definia o parlamento, estedecidia o governo e o Imperador dava posse ao Primeiro Ministro, aqui, o Imperador definia ogoverno e o parlamento convocava eleições para atender suas exigências. As eleições eramfraudadas para garantir o resultado desejado pelo Imperador.Ainda durante o Império surgem os partidos republicanos. Podem ser identificadas duas fraçõesimportantes desse “partido”: a paulista, mais conservadora e escravista e a pernambucana, maisradical e transformadora. Os partidos republicanos ganham muita força com a adesão dosescravocratas com a abolição de 1888.Com o advento da república e a ascensão dos republicanos os poder, ocorreu um esvaziamento dospartidos conservador e liberal, com as classes patrimoniais que dominavam esses partidos buscando,pela primeira vez, apoio nos quartéis contra as ameaças à ordem impostas pelos republicanosradicais.A república, na verdade, não rompeu com a forma de fazer política imperial. As eleiçõescontinuaram a ser fraudadas com o objetivo de manter a situação política sob controle do governofederal.Os partidos deixaram de ser formalmente nacionais e passaram a ser regionais. Existiam os partidosrepublicanos de Minas Gerais, São Paulo, Rio Grande do Sul, o Federal, com base no Rio deJaneiro, entre outros.Foi nesse período que surgiu a famosa política dos governadores, que incluía a grande autonomiaaos estados, desde que esses seguissem a risca as determinações eleitorais do governo central, queestabelecia o rodízio dos presidentes entre republicanos de São Paulo e Minas Gerais.38


Curso de formação políticaNa Primeira República surgem também os primeiros partidos operários, os partidos socialistas e opartido comunista. Era o início de organização política dos trabalhadores ainda muito impregnadade ideais anarquistas e comunistas.Apesar da incipiente organização, as demandas dos trabalhadores ainda eram consideradas casos depolícia e não de política.Durante a década de 1920, a temperatura política começa a subir muito no país. Eclode omovimento tenentista, a coluna Prestes - Miguel Couto percorre todo o país, que entra em estado desítio. Toda essa agitação culmina com a deposição do Presidente Washington Luís e a subida aopoder de Getúlio Vargas.O período Vargas poder ser dividido em três partes: governo revolucionário (1930-1934), governoconstitucional (1934-1937) e Estado Novo (1937-1945).Cabe destacar que durante todo seu governo, as demandas dos trabalhadores começaram a serincorporadas na legislação. Isso foi feito como se Getúlio Vargas fosse o pai dessa legislação,aquele que consciente das necessidades do povo, o presenteava com sua sabedoria e bondade com alegislação trabalhista.Ainda que isso tenha sido feito, a agitação política continuou, principalmente porque na Europatambém crescia a agitação e a disputa entre liberais, fascistas e comunistas.No período Vargas, houve nova reorganização partidária, com muitas organizações rejeitando orótulo de partidos. Novamente a idéia de partido era vista como algo pernicioso para o país.Surgiram clubes políticos, como o 3 de outubro, que reunia os tenentes e os getulistas, a AliançaNacional Libertadora e o Associação Integralista Brasileira.Após sofrer tentativas de golpes de estado por parte de comunistas e integralistas, Vargas dá umgolpe dentro do golpe e declara e extinção dos partidos políticos.Foi muito fácil para ele responsabilizar impunemente os partidos para justificar seu golpismo. Elesnão tinham estrutura, organização, nem contato permanentes com suas bases, dispersas sem umarede de comunicações e transportes, então ainda por aparecer no Brasil.O antipartidarismo era uma norma ideológica vigorosa e enraizada no pensamento políticobrasileiro.Os partidos políticos voltam a se reorganizar no apagar das luzes do Estado Novo, em meados dedécada de 1940.39


Curso de formação políticaOs principais partidos surgiram em torno do ditador. O PSD era formado por interventores eburocratas ligados ao Estado Novo, o PTB surgiu em torno da máquina sindical criada pelo ditadore a UDN reunia toda uma frente de oposição ao getulismo. O PCB também ressurgiu com forçaeleitoral, mas logo foi posto na ilegalidade.Esses três primeiros partidos citados, PSD, PTB e UDN, dominaram a cena política nacionaldurante tudo o período de 1945 a 1964. Eram partidos nacionais, mas começaram com forças muitodesiguais, sendo o primeiro muito mais forte que os demais.Com o passar dos anos e com o acúmulo de eleições, os outros dois cresceram a passaram a disputaras eleições em condições de igualdade com o PSD. Volto a lembrar, esses partidos eramextremamente dependentes do governo, sendo que PSD e PTB nasceram dentro do governo.A fragilidade desse sistema de partidos ficou evidente quando as crises políticas começaram a sedesenrolar. A renúncia do presidente Jânio Quadros em 1961 jogou o país em um caminho tortuoso.Veio o parlamentarismo e com ele grande instabilidade política. O presidente João Goularttrabalhou contra esse sistema de governo até que conseguiu que o regime voltasse aopresidencialismo. No entanto, a estabilidade de nossa democracia estava bastante comprometida eos frágeis partidos de então não conseguiram dar sustentação ao governo, que foi derrubado pelosmilitares.Existem muitas explicações, de teses sobre o golpe de 1964. Algumas privilegiam as respostaseconômicas, argumentando que o Brasil, como país subdesenvolvido, não consegue ter um regimedemocrático. Outras optaram por respostas políticas, apontando a instabilidade do governo de JoãoGoulart, sua inabilidade, o esvaziamento do centro com o racha do PSD, o insistente apelo aosmilitares pelos udenistas.No princípio, os militares mantiveram os partidos existentes, mas após uma derrota nas eleiçõespara os governos de estado de 1965, eles os extinguiram e criaram normas que permitiriam aexistência de até três partidos.Foram criados dois, sendo que a eles era proibido se intitularem partidos. Surgiu a AliançaRenovadora Nacional (ARENA) e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB).Esses dois partidos existiram até 1979, quando o governo militar, na iminência de perder a maioriana Câmara dos Deputados e no Colégio Eleitoral que elegia o presidente, voltou a permitir a livreorganização partidária.40


Curso de formação políticaSurgem então o PMDB, herdeiro do MDB, o PDS, herdeiro da ARENA, que hoje é denominadoPP, o PT, o PDT e o PTB. Depois desses surgiram em 1985, o PFL e em 1988, o PSDB. Essespartidos têm, desde então monopolizado a vida política brasileira, salvo raras exceções.Os novos partidos começaram a surgir no final dos anos 70 e conquistaram seus registrosdefinitivos no início dos anos 80. Como sabemos, o regime militar só terminou em 1985.Essa convivência entre novos partidos e novas demandas por liberdade, de um lado, e militares epressões pela manutenção do regime, de outro lado, fizeram com que a transição brasileira fosseuma das mais longas do período.O jogo entre partidos e regime teve diversos lances em que os militares cediam um pouco epressionavam um pouco, o mesmo ocorrendo com os partidos. Nesse jogo não havia muito espaçopara radicalismos, já que todos os atores políticos envolvidos estavam altamente comprometidoscom a moderação.Assim, ao mesmos tempo em que abria as eleições para governador em 1982, o governo mantinha apropaganda eleitoral da Lei Falcão e proibia as alianças eleitorais.Na votação da emenda Dante de Oliveira, Brasília e o Congresso Nacional ficaram cercados peloExército, ocorreram diversas ameaças de golpe e a emenda não passou. Não obstante, o veterano emoderado Tancredo Neves conseguiu se eleger no colégio eleitoral, restituindo o governo a um civilmais de 20 anos depois.Existem diversos trabalhos acadêmicos e jornalísticos sobre os atuais partidos brasileiros. Até oinício dos anos 80, as análises traziam perspectivas sombrias. A grande maioria delas apontava queo sistema partidário brasileiro era caótico, desestruturado, frágil, inconsistente e diversos outrosqualitativos pouco nobres.Esses trabalhos afirmavam que o país nunca desenvolveu um quadro partidário definido eduradouro. O argumento era o de que desde o Império até hoje, seis ou sete formações partidáriastotalmente distintas sucederam-se umas às outras, atrofiando-se ou sendo supressas, pela violência,muitas vezes sem deixar rastro organizacional ou um foi simbólico que pudesse ser retomado naetapa seguinte.41


Curso de formação políticaOs partidos também sofreram e sofrem muitas críticas quanto à falta de uma definição ideológica,principalmente na arena parlamentar. Durante muitos anos, foi moeda corrente entre os analistaspolíticos brasileiros o fato de que no parlamento os partidos não se diferenciavam, que o que valiade fato eram os parlamentares individualmente.A face legislativa dos partidos, segundo essa literatura, mostra-se muito frágil, tão frágil que cabeperguntar se de fato eles existem ou influenciam de maneira efetiva o comportamento dosparlamentares.A partir de meados dos anos 90, outros autores começam a discutir outras teses começaram a entrarno debate. Trabalhos baseados em votações no congresso durante e depois da constituinte mostramque os partidos brasileiros são bastante diferentes em termos ideológicos.As diferenças na constituinte forma medidas em termos de nacionalismo, de conservadorismo, deestatismo e esquerdismo. Da mesma forma, convidados a se posicionarem ideologicamente em umaescala esquerda-direita, os deputados dos diferentes partidos se posicionavam em posiçõescoerentes na escala. Essas diferenças estavam correlacionadas a posições políticas em questõespúblicas, tais como privatização, forças armadas como polícia, direitos trabalhistas, etc.Outro trabalho importante mostra que o comportamento dos parlamentares no congresso não é tãoinconsistente e livre como se supunha. Analisando votações nominais na Câmara dos Deputados,alguns autores descobriram que os parlamentares brasileiros são altamente disciplinados e que nagrande maioria das vezes, os deputados seguem a indicação dos líderes dos partidos.Bibliografia adicionalCHACON, Vamireh. História dos Partidos Brasileiros. Brasília, Ed. Universidade de Brasília, 1981.DUVERGER, Maurice. Os partidos políticos. Zahar/UNB, Rio de Janeiro, 1980.LAMOUNIER, Bolivar. Partidos e Utopias: o Brasil no Limiar dos Anos 90. São Paulo, Ed.Loyola, 1989.LAVAREDA, Antônio. A Democracia nas Urnas - O Processo Partidário Eleitoral Brasileiro. RioFundo Editora, Rio de Janeiro, 1991.LIMONGI, Fernando e FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. “Partidos Políticos na Câmara dosDeputados: 1989-1994”. Dados, vol. 38, n.º 3. Rio de Janeiro, 1995.MENEGHELO, Raquel. Partidos e Governo no Brasil Contemporâneo (1985-1997). Ed. Paz eTerra, São Paulo, 1998.42


Curso de formação políticaSARTORI, Giovanni. Partidos e Sistemas Partidários. Ed. UnB, Brasília, 1982.SOARES, Glaúcio Ary Dillon. Sociedade e Política no Brasil. Difel, São Paulo, 1973.SOUZA, Maria do Carmo Campello de. Estados e Partidos Políticos no Brasil (1930 - 1964). Ed.Alfa-Omega, São Paulo, 1976.Aula 7 - Uma Introdução aos Sistemas Eleitorais e o Caso BrasileiroMarcello Simão BrancoEm termos contemporâneos o regime democrático é entendido, primordialmente, como aquele quepermite que seus cidadãos escolham seus representantes, por meio de eleições. Com o tempo, odesenvolvimento do sistema político e social ocasionou, de uma forma geral, de um lado uma maiorcompetição dos políticos aos postos de poder eletivo (se organizando nos partidos políticos), e de outro,uma maior participação dos cidadãos no processo de escolha dos políticos, com o aumento do chamadosufrágio universal.Para estruturar institucionalmente a organização e a competição ao poder, foram organizados os sistemaspartidários. E para dar a mesma estrutura institucional e organizada para a escolha dos representantes,foram criados e organizados os sistemas eleitorais.Desta forma, os sistemas partidários e eleitorais – assim como outros –, são instituições voltadas para alegitimidade e alocação do poder, bem como para o exercício e funcionamento do regime democrático.Três outras características complementares organizam e legitimam as eleições numa democracia: aliberdade de voto e organização para a competição; a periodicidade das disputas; e o caráter prévio deincerteza de seus resultados. A eles poderíamos acrescentar também, a garantia constitucional documprimento do mandato conquistado nas urnas.43


Curso de formação políticaTratando especificamente dos sistemas eleitorais, existem dois modelos principais, que são modificados eganham versões diversas de país para país, e de momento histórico a outro. Basicamente, contudo, eles sãoos sistemas majoritários e os sistemas proporcionais.O sistema majoritário foi o primeiro a surgir. Baseia-se no princípio segundo o qual a vontade da maioriados eleitores é a única a contar para a eleição dos representantes, estabelecendo que o eleitorado estádistribuído territorialmente em distritos. Assim, cada distrito escolhe o seu representante (um ou mais),numa disputa direta, vencendo quem tem mais votos, ou por maioria simples ou por maioria absoluta.Já o sistema proporcional acompanha o desenvolvimento do regime democrático, com a maiorestruturação do sistema partidário e o aumento do sufrágio universal. Parte também do princípio de queuma assembléia representativa deve criar espaço para todas as necessidades, interesses e idéias quedinamizam uma sociedade. O princípio proporcional de escolha procura estabelecer uma maior igualdadedo voto e permitir a todos os eleitores um mesmo peso na escolha.Uma virtude apontada para os sistemas majoritários é que ele permitiria uma base mais sólida para aformação do governo, na medida em que haveria uma tendência de menor divisão dos partidosconcorrentes. Além disso, existiria um vínculo mais próximo entre o eleito e seu representado. Ambas asjustificativas são discutíveis, pois não há garantia de antemão de que o sistema partidário se organizariacom menos partidos – outros fatores legais e sociais também influem –, e a eleição de representantesmajoritários (distritais), poderia tornar a política nacional mais provinciana, além de estimular a criação dechefes políticos locais de grande poder econômico, prejudicando as demais forças políticas.Já o sistema proporcional tem entre uma de suas principais qualidades a expressão eleitoral aos maisdiferentes segmentos sociais, não excluindo os grupos minoritários da possibilidade de estar representado.Não há uma situação de “o vencedor leva tudo”, como no sistema majoritário. Várias correntes políticaspodem estar representadas no parlamento. As dificuldades do sistema proporcional estão vinculadas àforma prévia de como são escolhidos os candidatos que concorrerão à eleição e os efeitos disso durante oprocesso eleitoral. Temos, assim, o regime de lista fechada, no qual o partido seleciona e enumera arelação dos candidatos à eleição. Cabe ao eleitor, votar na lista e não no candidato individual. Isso dariaaos dirigentes partidários um controle muito grande sobre os políticos e sobre o eleitorado. De outra partehá o regime de lista aberta, no qual o partido seleciona seus candidatos, mas estes disputam livremente o44


Curso de formação políticavoto individual do eleitor. Isso permite maior independência ao político e à escolha do eleitor, mas torna opartido, em tese, mais fraco em controlar o comportamento do político.BrasilAs eleições e a organização dos sistemas partidários e eleitorais em nosso país têm seguido uma série derupturas institucionais, marca da vida política do século passado, com períodos cíclicos de autoritarismo edemocracia. Deixando de lado o sistema político da chamada República Velha, de caráter excessivamenteoligárquico, com baixa competição e participação popular, a primeira experiência concreta de sistemapartidário e eleitoral no país ocorre entre os anos de 1945 e 1964. Depois da ditadura de Getúlio Vargas(1930-45) e antes da ditadura militar (1964-1985).Tanto na experiência de 1945-64, quando na atual, o voto é obrigatório e o sistema eleitoral adota osistema proporcional com lista aberta e voto de legenda para as eleições parlamentares (vereador,deputado estadual, deputado federal) e majoritária para o Senado e para os cargos do poder Executivo:prefeito (municipal), governador (estadual) e presidente (federal). A única diferença importante é que entreos anos de 1945-64, também os vices presidentes eram eleitos majoritariamente.Como peculiaridades básicas do período de 1945-64, tivemos a organização do sistema partidário emtorno de três partidos principais: os conservadores (PDS e UDN) e o populista (PTB). Com odesenvolvimento do sistema, por meio de sucessivas eleições, passa a ocorrer um fenômeno decrescimento de alguns partidos de âmbito mais regional, que passam a concorrer nacionalmente. Issoocasiona uma maior competição entre os partidos, com maior fragmentação do espaço de representaçãopolítica no parlamento federal.Já nessa época tornava-se claro que as eleições no Brasil seguiam uma lógica de atuação estadual, pois,entre outros fatores, os pleitos ocorriam em datas diferentes, permitindo uma maior autonomia desta oudaquela eleição e o seguimento de uma lógica própria. Chama a atenção também neste período o grandeíndice de votos em branco e nulo para os cargos proporcionais de parlamentares e para vice-presidentes.Antes de ser entendido como uma forma de protesto e invibialização do sistema político, foi sim umreflexo de como estes espaços institucionais de representação perdiam terreno – já nesta época –, para osespaços executivos, uma característica que não tem se modificado substancialmente deste então.45


Curso de formação políticaDurante o regime militar de 1964-1985, foi imposto um sistema bipartidário, com um partido do governo(Arena, depois PDS) e um partido de oposição moderada, (MDB, depois, PMDB), como uma forma depermitir um verniz de legitimidade eleitoral em nível parlamentar a um regime autoritário, bem como nãocessar inteiramente um canal de diálogo com aqueles que se opunham ao regime. Neste período,aprofundou-se uma característica presente desde o regime de Vargas: a sobre e sub representação dosdeputados eleitos nos estados. Assim, os estados mais populosos (como São Paulo e Minas Gerais)ficaram com menos representantes do que deveriam, ao passo que os estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, ficaram com mais representantes do que deveriam, levando em conta a pequena população emcomparação com os estados do Sudeste.No novo sistema partidário e eleitoral vigente, que teve seu nascedouro pleno a partir de 1985, estesproblemas de representação dos deputados no Congresso Nacional permanecem, violando a noção de umapessoa, um voto (“one man, one vote”), bem como o equilíbrio político que deveria existir em um regimefederal como o brasileiro.Mas este não é o único problema contemporâneo do sistema político nacional. Dentro do sistemaproporcional de lista aberta e voto em legenda, tem existido o incentivo racional – permitido pelalegislação – da coligação entre os partidos. Este fenômeno, essencial para a sobrevivência dos partidospequenos e dos grandes – nos estados e/ou municípios onde eles não estão bem estruturados –, provocauma maior fragmentação partidária, dificultando a formação de maiorias estáveis nos parlamentos eobrigando o partido no poder executivo a negociar alianças e coalizões para melhor governar.Há também dificuldades com a vigência das listas abertas, pois os candidatos adquirem uma grandeautonomia de campanha, contrariando, muitas vezes, orientações e objetivos coletivos do partido. Paraalguns analistas, este individualismo, com a competição centrada mais em candidatos do que em legendas,reforçaria o desprestígio do partido junto aos eleitores. Outra crítica – esta ao sistema partidário – estariavinculada ao número excessivo de partidos legalmente aptos a concorrer no processo eleitoral eparticipação no parlamento – 30 nas últimas eleições. Isso sem falar no problema sempre sensível docontrole sobre os recursos econômicos da campanha eleitoral.Fatores como estes tendem a estimular vozes que clamam por uma reforma partidária e eleitoral. A talponto que cada especialista – e mesmo não especialistas –, imagina a “sua” própria reforma. Mas todosparecem não atentar para o fato de que a mera substituição de regras eleitorais e partidárias não é46


Curso de formação políticasuficiente para a melhoria do regime democrático. Que os efeitos concretos de mudanças podem serdiferentes – e piores –, daqueles idealmente imaginados. Mesmo com problemas sérios (como sobrerepresentação, coligação, financiamento de campanhas, relação entre o eleitor e o representante), a melhorforma de depurar e melhor desenvolver os sistemas partidários e eleitorais do Brasil, é – com pequenasmodificações pontuais aqui e ali – deixar que o tempo, com seus sucessivos pleitos, se encarregue disso.Pois com todas as limitações, o regime democrático-eleitoral brasileiro tem cumprido com relativa virtudee funcionalidade, características básicas de uma democracia, como apontadas no início deste texto, taiscomo competição, participação, incerteza, periodicidade e cumprimento de mandato. Se olharmos outrasexperiências contemporâneas na América Latina e para trás em nossa própria história veremos que istonão é pouco.Isso, no entanto, não representa dizer que nos posicionamos contra a reforma política, muito pelocontrário. Existem alguns pontos em nossa legislação político-eleitoral que precisam ser revistos. O quequeremos deixar claro é que reformar simplesmente para mudar pode não ser o suficiente. As alteraçõesdevem ser muito bem avaliadas, para que não precisemos mudar novamente.Bibliografia adicionalLAVAREDA, Antônio (1991). A Democracia nas Urnas: O Processo Partidário Eleitoral Brasileiro,IUPERJ e Rio Fundo Editora.MAROTTA, Emanuele (1983). "Sistemas Eleitorais", Dicionário de Política, Norberto Bobbio, NicollaMatteucci e Gianfranco Pasquino, editores. Editora Universidade de Brasília, quarta edição.NICOLAU, Jairo Marconi (1996). Multipartidarismo e Democracia, Fundação Getúlio Vargas Editora.RIBEIRAL, Tatiana e DANTAS, Humberto. “Participação política e cidadania”. Minas Gerais, EditoraLê, 2003 – no prelo.TAVARES, José Antônio Giusti (1994). Sistemas Eleitorais nas Democracias Contemporâneas, editoraRelume-Dumará.Aula 8 - A Reforma Política no BrasilTatiana Braz Ribeiral47


Curso de formação políticaFalar em reforma política no Brasil é discutir sobre muitos temas. Por reforma podemos entendermudança, transformação. Quando falamos em reforma política nos referimos desde a organizaçãodo processo eleitoral em si, quanto ao sistema eleitoral ou representativo no país. Por processoeleitoral, podemos entender todos os passos relacionados à eleição em si, como a definição dacédula de votação, o dia e hora da escolha de candidatos, as formas de apuração dos votos etc. Separtirmos daí, veremos que no Brasil há muitos anos que o processo eleitoral vem passando pormudanças. Não podemos negar que os resultados das eleições são muito mais confiáveis, quepodemos votar em quem quisermos, que há liberdade de escolha e o que for escolhido peloseleitores será respeitado. Esta foi uma longa conquista.Mas hoje em dia, quando falamos em reforma política na maioria das vezes isto significa umamudança no sistema eleitoral e partidário, uma modificação na matemática da escolha doscandidatos e nas regras de disputa eleitoral. O que vai poder ser feito, e o que não será maispermitido. Mas a reforma política tornou-se uma unanimidade nacional sem ao menos sabermos doque se trata ao certo. É preciso um acompanhamento cuidadoso não só dos projetos de lei emtramitação como das modificações já em andamento das normas que regulamentam o processoeleitoral no país. É importante que saibamos de fato quais são as suas conseqüências e também osseus limites.Em primeiro lugar, em cada partido político, em cada bancada, em cada segmento governista ouoposicionista de qualquer estado existem, com certeza, opiniões diferentes sobre os temas maisimportantes da agenda de reforma política. Em nosso país o Congresso Nacional é a instância quepossui o maior acúmulo de discussões, especializações temáticas e Projetos de Lei ou de EmendaConstitucional em torno da reforma política. A Comissão Especial de Reforma Política na Câmarados Deputados terá que examinar cerca de 170 projetos que tramitam sobre a matéria, além dos quevieram do Senado.A não coincidência entre o número de votos e a distribuição de cadeiras no parlamento, é um dosgrandes problemas do sistema eleitoral brasileiro. Isto significa, que nem sempre os políticos maisvotados são eleitos para os cargos de vereadores, deputados federais, estaduais e distritais quedisputam. De acordo com a matemática eleitoral, as coligações de partidos políticos em eleiçõesproporcionais são as principais responsáveis por este problema na nossa democracia. Para podermosentender um pouco mais sobre o assunto, vamos lembrar que em 2002, apenas 32 dos 51348


Curso de formação políticadeputados federais conseguiram, nominalmente, votos suficientes para se eleger. Os demaisconquistaram as cadeiras na Câmara dos Deputados em razão dos votos destinados às legendas, aosseus colegas de partido ou à coligação da qual fizeram parte.Ao longo dos últimos anos, diversos candidatos tiveram uma votação expressiva, muito superior àobtida pela maioria dos concorrentes, e não conseguiram se eleger porque o seu partido não atingiuo chamado coeficiente eleitoral. Neste sentido, tramita no Congresso Nacional – também naComissão de Reforma Política - um projeto no qual se proíbem as coligações em eleiçõesproporcionais, o que controlaria uma parcela importante dos problemas de nosso jogo eleitoral.A intenção de por um fim às coligações em eleições proporcionais é de acabar com as combinaçõesmais variadas entre diferentes partidos, em uma mesma eleição. No entanto, como sãoespecificamente para as eleições proporcionais, somente se aplicaria para os cargos de deputadofederal, estadual (ou distrital) e vereadores. Parte desta transformação já ocorreu no país quando, noano de 2002, foi implantado no Brasil a verticalização das coligações eleitorais. Em uma decisãoinédita, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), órgão do Poder Judiciário, proibiu os partidos políticosde se coligarem, nos estados, com os adversários da disputa presidencial. Foi uma resoluçãoimportante, capaz de transformar toda a disputa para o pleito de 2002. Com a decisão do TSE, ospartidos políticos foram obrigados a reorganizar as suas alianças, redefinindo seus cálculos políticosem plena disputa eleitoral.As discussões já estão ocorrendo há anos e, além do fim das coligações em eleições proporcionais,os principais pontos discutidos são: a fidelidade partidária, o financiamento público de campanha eo voto distrital misto, entre tantos outros temas.A fidelidade partidária é a mais dramática distorção do sistema representativo brasileiro. Cerca de30% dos deputados federais abandonam o partido pelo qual foram eleitos em cada legislatura naCâmara dos Deputados. Isto significa um rearranjo de forças partidárias na disputados dosprincipais recursos públicos como as lideranças das comissões permanentes, os fundos partidários eo tempo no horário eleitoral gratuito. Estes poderes são distribuídos com base no cálculo daproporcionalidade das bancadas na Câmara dos Deputados, no entanto, não leva em consideração asescolhas firmadas no dia da eleição, mas sim, as trocas realizadas às vésperas da diplomação doscandidatos. A proibição a essa ação, em linhas gerais, pode significar o fim das constantes49


Curso de formação políticamudanças de legenda no país, tão traumáticas para a democracia brasileira. Mais especificamente,também poder ser entendida como a obrigatoriedade de aceitação das decisões tomadas pelaslideranças e pelas convenções partidárias, por parte daqueles políticos filiados aos partidospolíticos. Neste sentido o objetivo seria uma maior unidade nas opiniões do partido frente àsvotações no Congresso Nacional, ou seja, um fortalecimento dos partidos políticos.Com relação ao voto distrital, o principal objetivo é que a eleição proporcional se transforme emmajoritária. Ao invés de dividir o país em 27 estados e eleger os representantes proporcionalmente,o Brasil seria dividido - para os fins eleitorais - em 513 distritos que escolheriam em eleiçõesmajoritárias, seu deputado federal. Isto também ocorreria nas eleições para as AssembléiasLegislativas e os estados seriam divididos de acordo com o número de deputados estaduais. Umadiscussão importante diz respeito à forma como estes distritos seriam divididos. É comumidentificarmos, em países que adotaram este sistema, o favorecimento de partidos e candidatos norecorte geográfico adotado. Outra limitação é que as minorias perdem força de representação, poisapenas o candidato mais votado em cada distrito é eleito. Uma outra alternativa seria o voto distritalmisto adotado na Alemanha. Neste caso, metade dos deputados é eleita de acordo com o processomajoritário e outra metade seguindo as regras da proporcionalidade com lista.Em linhas gerais, o argumento que justifica o financiamento público de campanhas eleitorais visadiminuir a diferença econômica entre os candidatos e elevar a fiscalização sobre as doações decampanha. Uma crítica que pode ser feita em relação ao mecanismo de financiamento público decampanha, diz respeito ao estreitamento da vinculação entre os partidos políticos e o Estado,diminuindo a participação da sociedade na gestão dos partidos. O modelo que poderá ser adotado,no entanto, não está definido.Além dos recursos para a disputa eleitoral, os partidos políticos precisam de dinheiro para sustentara estrutura montada nos municípios, nos estados e na nação como um todo. No entanto, existemregras para o seu funcionamento e organização, como a proibição de recebimento de verbas deorganizações e governos estrangeiros, órgãos, fundações e empresas públicas, entidades de classe esindicatos.É importante sabermos que cada um dos temas possui muitas possibilidades. O azul pode ser claro,marinho, celeste, piscina, depende de sua intensidade. Como as cores, as leis também possuem50


Curso de formação políticanuanças e gradações. É preciso atenção aos conteúdos das leis, os seus detalhes escondem as suasverdadeiras intenções.Não sabemos ao certo quando tais matérias serão aprovadas no Congresso Nacional. As mudançaspropostas são muitas e podem reconfigurar a relação entre os representantes por nós eleitos, e anossa própria decisão de escolha. Como vimos, as propostas de reforma política podem desenharcom outros contornos o processo de disputa e escolha dos candidatos. Talvez os partidos políticossejam financiados totalmente com o dinheiro público, ou pode ser que tenhamos dificuldades para amudança de legenda, ou ainda muitos partidos políticos podem apenas deixar de existir com areforma política. É importantes termos a nossa própria opinião sobre cada um dos temas. Algumasmudanças podem ser muito boas, outras nem tanto. Cada assunto deve ser exaustivamente discutidocom a sociedade; e a sociedade somos nós.Bibliografia adicional (centrada no texto da História do Voto – aula 3)DUVERGER, Maurice; GUIMARÃES, Aquiles C. e PAIM, Antonio. Partidos Políticos e SistemasEleitorais no Brasil: Estudo de Caso. Brasília, Ed. Universidade de Brasília, c1982.CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: O Longo Caminho. Rio de Janeiro, CivilizaçãoBrasileira, 2001.FERREIRA, Manoel Rodrigues. A Evolução do Sistema Eleitoral Brasileiro. Brasília, SenadoFederal, Conselho Editorial, 2001.FLEISCHER, David. Manipulações Casuísticas do Sistema Eleitoral durante o Período Militar ouComo Usualmente o Feitiço Volta Contra o Feiticeiro. Cadernos de Ciência Política. Brasília,Fundação Universidade de Brasília, nº 10, 1994.LEAL, Vitor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto. Ed.Ver. Forense, Rio de Janeiro, 1948.LIMA Jr, Olavo Brasil de. Democracia e Instituições Políticas no Brasil dos Anos 80, São Paulo,Edições Loyola.1993.NICOLAU, Jairo Marconi. História do Voto no Brasil. Jorge Zahar, São Paulo, 2002.SADEK, Maria Teresa. A Justiça Eleitoral e a Consolidação da Democracia no Brasil. EdFundação Konrad-Adenauer-Stiftung. São Paulo,1995.SOUZA, Maria do Carmo Campello de. Estado e Partidos Políticos no Brasil (1930-1964). SãoPaulo, Alfa Omega, 1976.51


Curso de formação políticaAula 9 – Pesquisas políticas e eleitoraisJosé Paulo Martins Jr.As pesquisas de opinião pública são ferramentas essenciais para as campanhas políticas e para odesenvolvimento da Ciência Política em todo o mundo. Mas o que são essas pesquisas, como elassão criadas, como se define o universo, a amostra, o questionário, a metodologia, como tratar osdados que emergem dos questionários respondidos, quais são as fases envolvidas, como se analisamos dados e como se chegam a resultados concretos, tanto para a definição de estratégias decampanhas eleitorais quanto para o progresso da ciência? Todas essas perguntas são importantes epertinentes e tentaremos respondê-las nessa aula.Existem importantes diferenças entre uma pesquisa de opinião pública destinada a subsidiar otrabalho de uma campanha política e a destinada à pesquisa científica. No primeiro caso, ametodologia pode ser um pouco mais flexível, permitindo o uso de ponderações e aproximações.No segundo, o rigor metodológico deve ser a tônica, para que os resultados tenham validade perantea comunidade científica nacional e internacional.Como se faz uma pesquisa? O primeiro passo é definir qual é o problema a ser investigado. No casode uma pesquisa eleitoral, o problema é claro. Cabe investigar qual é a intenção de voto nocandidato e como ela se comporta em diferentes estratos sócio-econômicos e em regiõesgeográficas diversas. Numa pesquisa científica, os temas a serem pesquisados são muito maisamplos, dependendo do interesse do pesquisador. Por exemplo, um pesquisador pode estarinteressado em conhecer qual é o impacto dos partidos políticos na estruturação do eleitorado noBrasil; se eles têm algum peso na cabeça do eleitor no momento em que ele define seu voto.Portanto, o primeiro passo importante é o planejamento, com a definição do problema a serinvestigado, dos objetivos e da metodologia.Em nosso dia-a-dia estamos sempre direta ou indiretamente nos baseando em dados observados.Quando vamos a um supermercado, por exemplo, temos alguma noção sobre o preço dedeterminados produtos, sabemos se eles cabem em nossos orçamentos e qual é a sua prioridadedentre as necessidades de casa.52


Curso de formação políticaNa pesquisa científica também precisamos coletar dados que possam nos ajudar a responder asquestões que norteiam o estudo. O pesquisador deve ter muito claro na mente aquilo que pretendeinvestigar. Se o objetivo geral é conhecer qual é o eleitor alienado, por exemplo, deve-se ter comoobjetivo específico saber qual é o grau de informação política do eleitor, em quem ele votou naúltima eleição, como ele faz para decidir seu voto, seu grau de satisfação com as instituiçõesvigentes etc. Também precisamos conhecer algumas outras informações do eleitor, como sexo,idade, escolaridade, classificação sócio-econômica, lugar onde mora etc.Para atingir seus objetivos, o pesquisador deve ter em mente o tipo de pesquisa que pretende fazer.São muitas as opções que podem ser tomadas. Uma pesquisa pode ser qualitativa ou quantitativa.As pesquisas qualitativas permitem chegar a respostas mais profundas em relação ao tema empesquisa. Elas habitualmente utilizam menor número de casos e seus resultados não podem serinterpretados para toda a população. Um tipo de pesquisa qualitativa muito adotada em campanhaseleitorais consiste em reunir de 8 a 12 eleitores com algumas características em comum, como sexo,idade e partido/candidato preferido para testar o impacto de alguma propaganda eleitoral. Empesquisa científica são altamente difundidas as entrevistas em profundidade. Nelas, o pesquisadorgrava longas entrevistas, pré-estruturadas ou não, com pessoas que têm algo importante a dizer.As pesquisas quantitativas são as mais comuns, aquelas cujos resultados chegam com maisfreqüência ao ouvido da população. São os índices de intenção de voto, os índices de inflação,dados do censo, a audiência dos programas de televisão e rádio, a popularidade do presidente, entremuitos outros. Para esse tipo de pesquisa, o importante é a decisão de quem ou o que se vaipesquisar. Em uma pesquisa eleitoral, a população ou universo são os eleitores, para o índice deinflação são os preços dos produtos nos supermercados, para o censo toda a população do país, asde índices de audiência aqueles que assistem televisão e ouvem rádio.Normalmente não é possível realizar a pesquisa com o universo. A solução é a amostragem. Sãoquatro razões principais para se utilizar amostras em levantamento de grandes populações. 1)economia: sai bem mais barato pesquisar somente uma parte da população; 2) tempo: é mais rápidoentrevistar menos gente; 3) confiabilidade dos dados: quando o número de elementos é reduzido,pode-se dar mais atenção aos casos particulares, evitando erros; 4) operacionalidade: é mais fácilrealizar operações de pequena escala, como controlar entrevistadores.53


Curso de formação políticaO tamanho da amostra depende de uma série de fatores que não vamos discutir em profundidadenessa aula, principalmente porque são altamente técnicos e temos outros aspectos mais importantespara tratar. Não obstante é importante ter em mente que é possível fazer boas pesquisas de intençãode voto nacionais com 1.500 casos. Para ter uma maior margem de confiança nos dados e rigormetodológico, uma amostra de 3.000 casos é mais que suficiente. Tudo isso depende, é claro, de umbom plano amostral, que não deixe de fora nenhum setor importante do universo. A amostra deveser distribuída de forma a representar o mais fielmente possível a população.A amostra pode ser probabilística ou não probabilística. O que significa e qual a diferença entre asduas? Uma amostra probabilística é aquela em que todos os indivíduos do universo pesquisado têma mesma chance de serem sorteados para responder a pesquisa. Para obtê-la são necessários sorteiossucessivos, em que são selecionados a cidade, o cluster, o quarteirão, a casa e o indivíduo dentro dacasa. Uma amostra não probabilística é aquela em que não existe a mesma chance. Normalmenteisso ocorre quando o pesquisador pretende controlar as variáveis. Por exemplo, pode-se quererestabelecer que a pesquisa será feita com 50% de homens e 50% de mulheres, ou pode-se quererestabelecer cotas de idade, escolaridade, renda, etc. A amostra não probabilística é mais barata doque a probabilística, por esse motivo, a grande maioria dos institutos de pesquisa opta por ela.Para coletar os dados que nos interessam precisamos de um instrumento. O mais utilizado é oquestionário estruturado, contendo uma maioria de perguntas fechadas e algumas perguntas abertas.Cada variável que se pretende analisar aparece no questionário na forma de uma pergunta ou deuma bateria de perguntas. O questionário antes de entrar em campo deve passar por uma prétestagem,sendo aplicado a alguns indivíduos com características similares aos indivíduos dapopulação em estudo. Isso é importante para se saber se as perguntas estão suficientemente claras,se suas respostas não são óbvias, se existe alguma ambigüidade ou indução nas perguntas, erespostas não previstas.Um dos momentos mais delicados da pesquisa é a aplicação dos questionários. Sempre é necessáriouma boa supervisão no campo para se evitar falhas e fraudes que podem comprometer a confiançanos dados. Todos os questionários deveriam ser verificados e criticados, e voltas devem ser feitasquando alguma lacuna é observada.54


Curso de formação políticaApós a aplicação do questionário, os dados precisam ser organizados para facilitar a realização daanálise. São atribuídos códigos às respostas, que podem assim ser armazenadas em programas decomputador. Esses programas transformam questionários em planilhas, tais como a do programaMicrosoft Excel. Simplesmente uma tabela que nas linhas contém os casos e nas colunas asvariáveis. Os softwares de pesquisa estão cada vez mais poderosos, e com mais recursos àdisposição do pesquisador. Eles permitem que se faça a análise exploratória dos dados. Existemdiversas técnicas que permitem organizar, resumir e apresentar os dados de tal forma que se possainterpreta-los à luz dos objetivos da pesquisa.Os dados podem ser tratados de maneira isolada, na chamada análise univariada. Com elaconseguimos obter a distribuição da freqüência e as medidas de tendência central, dependendo davariável. Pode-se construir gráficos de barras ou de setores. Os dados também podem ser analisadosde dois a dois, uma análise bivariada. É muito freqüente nas ciências sócias e nos estudos eleitoraisverificar se duas variáveis estão associadas em uma amostra. Pode-se ter o interesse de se verificarse aumenta a intenção de voto em algum partido ou candidato enquanto aumenta a renda ouescolaridade do entrevistado. Esse tipo de análise é feita através de distribuições conjuntas defreqüência, chamadas de tabelas de contingência.A partir de uma base de dados especialmente preparada para seu objetivo, o pesquisador tem a suadisposição um enorme arsenal estatístico do qual lançar mão, cada qual adequado ao tipo deproblema que ele pretende enfrentar.Existem diversos exemplos de como as pesquisas de opinião podem ser utilizadas na CiênciaPolítica. Internacionalmente, os trabalhos mais importantes foram os comandados por PaulLazarsfeld, da Universidade de Columbia, nos quais ele mostra que o voto de um indivíduo temmuito haver com o ambiente em que ele está inserido. Se o eleitor mora na cidade ou no campo, seele é católico, protestante ou evangélico, se ele é pobre ou rico, se ele trabalha em grandes oupequenas empresas, tudo isso tem um peso significativo no momento de definição do voto.Outros trabalhos importantes foram os levados a cabo pela chamada Escola de Michigan,capitaneados por Miller. Nesses trabalhos, os autores investigam quais são os principais norteadoresdo voto nos EUA e descobrem que o mais importante é a identificação partidária. Em talperspectiva – também conhecida como teoria psicossociológica de explicação do voto - a55


Curso de formação políticaidentificação se originaria de uma adesão de base psicológica aos partidos, constatada através dedados de pesquisa sobre o comportamento eleitoral. Tratar-se-ia de uma identidade partidáriaforjada em bases afetivas no processo de socialização e, portanto mais resistente a mudanças ouinfluências de outra ordem. A tese é a de que, uma vez formada, a identificação partidária tende atornar-se estável, ou seja, os eleitores que têm identificação partidária em graus variados, inclinamsea 'ver' a política e orientar suas ações numa direção partidária.Em oposição à abordagem psicossociológica, a teoria da escolha racional dá um outrosignificado ao fator identificação partidária na decisão do voto, questionando a idéia de lealdadesoriundas do processo de socialização como fonte única ou principal da identidade partidária. ParaDowns (1957), a identificação partidária se explica porque os partidos (e as ideologias políticas) sãoreferenciais que os eleitores usam para diminuir custos de obtenção e processamento dasinformações políticas necessárias para a sua tomada de decisão. Observando em algumas ocasiõesque um determinado partido se comporta em conformidade com seus interesses, um determinadoeleitor pode, numa próxima eleição, utilizar esse conhecimento prévio para decidir seu voto,economizando recursos (especialmente tempo) para se informar e fazer sua escolha. Além disso,como em muitos casos determinados partidos acabam defendendo determinadas idéias mais do queoutros, a identificação com o partido acaba sendo o resultado de uma decisão racional e nãosimplesmente de uma identificação afetiva ou normativamente fundada.Outro autor importante, Morris Fiorina , por sua vez, adiciona um outro elemento a esse debate. Seuargumento é o de que se a socialização do indivíduo previamente à sua vida adulta tem um peso naidentificação partidária, peso ainda maior tem a avaliação que o indivíduo faz da experiênciaacumulada como eleitor, ao longo de sua vida adulta. Neste sentido, os cidadãos, segundo esteautor, monitoram as promessas e performances partidárias ao longo do tempo, encapsulando todasestas observações em um julgamento sumário chamado identificação partidária (IP). Essa IP é umainformação sintética e econômica que é utilizada pelo eleitor quando avalia plataformas ambíguasfeitas para lidar com futuros incertos.A utilização das pesquisas nas campanhas eleitorais também é amplamente difundida e varia muitode acordo com quem encomenda a pesquisa. Uma pesquisa para divulgação na imprensa, porexemplo, deve ser registrada no Tribunal Regional Eleitoral, ter toda a sua metodologia divulgada eestar aberta à investigação de quem quer que seja. Normalmente essas pesquisas apresentam ao56


Curso de formação políticaeleitor apenas os índices de intenção de voto, cruzado por algumas variáveis, tais como sexo, idade,escolaridade, renda, entre outros.Em pesquisas de campanhas eleitorais não é necessário o registro, desde que ela não seja divulgada.Nesses casos, costuma-se utilizar diversas métodos diferentes de pesquisa. Para se avaliar o materialde campanha e as propagandas eleitorais, o método mais utilizado são as pesquisas qualitativas,para saber a intenção de voto e construir modelos preditivos e explicativos, o método utilizado é oquantitativo.Para concluirmos, o que devemos ter em mente é que as pesquisas eleitorais que nos sãoapresentadas em épocas de eleições são realizadas dentro dos mais rígidos métodos científicos. Oscidadãos que acusam alguns institutos de manipulação de dados, ou fraude nos resultados, deixamde considerar a idoneidade das empresas responsáveis pela divulgação dos números.Naturalmente, a despeito do rigor utilizado, muitos cidadãos estranham o fato de nunca terem sidoentrevistados nesse tipo de pesquisa. As técnicas de amostragem, entretanto, permitem que umnúmero muito pequeno de pessoas represente todo o universo sem que os resultados se distanciemda verdade. Assim, entre 115 milhões de eleitores apenas 3 mil são ouvidos nas pesquisas deintenção de voto para presidente, por exemplo. Isso representa que apenas 0,0026% da população éouvida, ou seja, a chance de um cidadão opinar é de uma em quase 40 mil pessoas.Bibliografia adicionalBABBIE, Earl. Métodos de pesquisas de survey. Belo Horizonte, Editora UFMG, 2001.CARREIRÃO, Yan de Souza. A decisão do voto nas eleições presidenciais brasileiras. Editora daUFSC/FGV, Florianópolis, 2002.COUTINHO, Ciro. Pesquisas de opinião no jornalismo brasileiro. São Paulo, Scortecci, 2002.FIGUEIREDO, Marcus. A decisão do voto. São Paulo, IDESP / ANPOCS 1991.FIORINA, Morris P. Retrospective voting in americam national elections. Yale University Press,New Haven, 1981.Aula 10 - Mídia, marketing e políticaSérgio Praça57


Curso de formação políticaO país estava deprimido. À queda da Bolsa de Nova York em 1929, seguiram-se anos de recessão edesemprego em massa nos Estados Unidos. Franklin Delano Roosevelt (FDR nas manchetes dosjornais) foi o presidente eleito para resolver as emergências sociais e econômicas. Implementou seu“New Deal” com certa facilidade, inchando o governo federal e gastando milhões em obras públicascom o objetivo de reaquecer a economia. Se você fosse um(a) americano(a) da época, como ficariasabendo dos programas de Roosevelt? Simples. Ele falaria especialmente para você, sentado pertoda lareira, com voz mansa e confiante. Como? Pelo rádio.FDR foi o primeiro presidente eleito do século 20 que aproveitou, com seus “bate-papos perto dalareira” (fireside chats), o poder persuasivo da mídia. O advento dos meios de comunicação demassa mudou a política. A política também mudou os meios de comunicação. Campos comdiversos pontos de tangência, jornalismo e política possuem, no entanto, relativa autonomia emrelação ao outro. É impossível entender inteiramente uma eleição sem prestar atenção nos efeitos damídia. Quem define os principais temas de campanha: políticos ou jornalistas? Os debates entrecandidatos são relevantes? Qual é a importância do marketing político? Abordando esses temas,pretendemos introduzir o leitor à complexa relação entre mídia, marketing e o jogo político.É necessário entender por que a mídia se tornou indispensável para a política. De acordo com aconcepção clássica do sistema representativo, os políticos (representantes) devem agir de acordocom os interesses e opiniões de quem os elegeram (representados). Na prática, essa concepção seenfraqueceu à medida que os políticos passaram a se aproximar, a conviver, nas assembléias.Tornaram-se profissionais. Buscam se reeleger. Falam a mesma língua, um jargão jurídicoadministrativocada vez mais distante do vocabulário dos eleitores. Esses fatores, entre outros,contribuem para o afastamento dos representantes em relação aos representados. Ora, o que a mídiatem a ver com isso? Ela pode funcionar, positivamente, como elo entre os dois grupos,simplificando e amplificando as mensagens dos políticos; ou então, negativamente, a mídia podecontribuir para a alienação dos eleitores ao se recusar a tratar de assuntos públicos relevantes.Não era à toa que Franklin Roosevelt, o presidente dos “bate-papos perto da lareira”, usava palavrassimples para explicar seus projetos, que o homem comum entendia. Com o surgimento de novosespaços públicos, há a necessidade de mediações. O rádio funcionava como elo que simplificava aspolíticas de Roosevelt. Isso significa que a mídia apenas transmite as mensagens dos eleitos? Não,58


Curso de formação políticapois o campo jornalístico possui certa autonomia. Seus profissionais filtram não apenas as falas dospolíticos, mas mesmo os temas sobre os quais eles se manifestam, e o tempo de que dispõem.Portanto, quando estudamos a manifestação política na mídia, percebemos que os jornalistas têmtanto (ou mais) poder de controle sobre o que é expresso quanto os políticos. Para não abstrairdemais, um exemplo: debates políticos televisionados.Quem ouviu o debate entre John Kennedy e Richard Nixon (candidatos à presidência norteamericanaem 1960) pelo rádio ficou com a impressão que Nixon venceu. Porém, quem assistiu aomesmo debate pela televisão não teve dúvidas: Kennedy ganhou. Enquanto Nixon suava, pálido,com a barba por fazer, Kennedy sorria. O efeito visual pode, portanto, provocar distorções nasmensagens transmitidas (mas é impossível afirmar objetivamente quem venceu o debate). Outrotipo de constrangimento em debates é a limitação do tempo das respostas. Cada candidato tempoucos segundos para transmitir suas idéias. E, geralmente, quem define os temas das perguntas sãojornalistas – embora, para o bem do espetáculo, raramente temas que não são corriqueiros napolítica são levantados (como quando Fernando Rodrigues, da Folha de S.Paulo, perguntou a MartaSuplicy sua opinião sobre monogamia durante debate nas eleições de 2000).Um aspecto negativo que mostra como a mídia influencia a política é o fato de alguns dos partidosbrasileiros - talvez muitos - prezarem mais o horário gratuito de propaganda eleitoral do que a buscapor novos militantes. Ora, para que os partidos efetivamente representem interesses de eleitores,eles necessitam de raízes sociais. Seja por meio de sindicatos, organizações, movimentos sociaisetc. Com a propaganda televisionada, muitos líderes partidários decidiram concentrar seus esforçosem arrecadar dinheiro para custear os programas eleitorais - não para mobilizar a sociedade emtorno de idéias ou mesmo de um tema específico. O contato do partido com o eleitor, mediado pelatelevisão, é mais direto, mais pessoal do que através de manifestações de massa. À medida que issose torna regra, os filiados a partidos tornam-se raridade. Algo péssimo para a democracia, regimedependente de partidos políticos.Os responsáveis pela mídia também são relativamente autônomos em relação a outra categoriajornalística: a fotografia. Analisando a construção da imagem de alguns dos políticos maisimportantes do país, estudiosos assinalam que, no fotojornalismo, ocorre um processo de ‘criação’semelhante ao da produção da charge política. Enquanto a fotografia “informa” e documenta, acaricatura deforma. Assim, o fotojornalismo pode ser utilizado para produzir humor ou sátira,59


Curso de formação políticasempre gozando da legitimidade de informação documental, supostamente isenta. Cada jornalocupa-se em produzir uma fotobiografia política dos principais representantes, escolhendo paracada um desses atores a imagem pública que julga ser a mais conveniente ao público receptor.Podemos afirmar que a opinião pública é formada por um discurso fotojornalístico que se abasteceno perfil dos seus atores desenhado pela própria imprensa.Onde entra o marketing político? Em uma função muitas vezes vista como negativa na relação entremídia e política, pois pode contribuir para o obscurecimento de temas públicos relevantes. Issoacontece quando as características pessoais de um candidato à presidência, por exemplo, tomampraticamente todo o tempo do horário eleitoral concedido a ele. É utópico esperar que apenas osassuntos que interessam aos eleitores sejam abordados, mas tratar uma candidatura como algo quedeve provocar emoções é despolitizar a política. Muitos analistas consideram que a primeiracampanha no Brasil a usar o marketing de forma eficaz foi a de Fernando Collor de Mello, em1989. Essa prática se disseminou no Brasil desde então, profissionalizando cada vez mais ascampanhas.Ao multiplicarem as mensagens dos eleitos e publicizarem temas urgentes da realidade do país, osmeios de comunicação cumprem papel fundamental de qualquer democracia. Porém, a relativaautonomia daqueles que decidem o que vai ser transmitido pode prejudicar o debate cívico – aomesmo tempo, essa autonomia é absolutamente necessária para o regime democrático. Entre essesextremos se relacionam mídia, marketing e política.Bibliografia adicionalBARROS FILHO, C. (org.) Comunicação na pólis: ensaios sobre mídia e política. Petrópolis,Vozes, 2002.BOURDIEU, P. Sobre a televisão. Rio de Janeiro, Jorge Zahar, 1997.FIGUEIREDO, Rubens (org.) Marketing político e persuasão eleitoral. São Paulo, KonradAdenauer, 2000.HALBERSTAM, D. The powers that be. New York, Alfred . Knopf, 1979.ISSLER, B. “As máscaras de Barbie: um estudo dos conflitos simbólicos no fotojornalismo doEstadão”, in BARROS FILHO, C. Comunicação na pólis: ensaios sobre mídia e política.Petrópolis, Vozes, 2002.60


Curso de formação políticaAula 11 - Democracia e Desenvolvimento EconômicoLuiz Gustavo SerpaA formação de sociedades democráticas como conhecemos atualmente, teve início na passagem doséculo XVIII (mais especificamente com os eventos ligados à Revolução Francesa e aIndependência dos Estados Unidos) para o século XIX. Nesse período, começaram a acontecer asprimeiras lutas pela conquista de liberdades e direitos políticos que não fossem privilégios deapenas alguns nobres, característica marcante dos regimes políticos construídos ao longo da idademédia e mesmo após o fim do feudalismo e início da idade moderna.Em paralelo às conquistas políticas que foram acontecendo nos séculos XVIII e XIX, também erapercebido o avanço da luta por liberdades ligadas a forma de condução da economia, comoliberdade de produção, de contratos de circulação pelos vários mercados que antes eram protegidospor monopólios etc.Ao conjunto das lutas por todos esses tipos de liberdade está associada uma corrente de pensamentoconhecida como liberalismo. As idéias liberais nunca separaram os dois tipos de luta, por liberdadespolíticas e liberdades econômicas. A reunião dessas idéias também é conhecida como o período deconquistas burguesas, dado que os maiores beneficiados com as lutas pela liberdade foram aspessoas que detinham o controle da produção, do comércio e das atividades econômicas em geral.Durante essa época o avanço do que nós chamamos de capitalismo e o avanço do que nóschamamos de democracia representativa era entendido como algo comum, tanto que essa forma dedemocracia também é conhecida como democracia liberal. No entanto, a democracia não eraentendida como um tipo de organização política da sociedade que pudesse ser implementada emqualquer sociedade, mas somente naquelas que também estivessem passando pelo processo deconstrução de uma economia capitalista liberal, o que restringia a possibilidade de um país serdemocrático a apenas alguns países da Europa e os Estados Unidos.Essa associação de idéias permaneceu aceita pela maioria das pessoas até o século XX. Nesseséculo ocorreram grandes movimentos sociais que procuraram construir novas formas deorganização social apoiadas em idéias que eram concorrentes do liberalismo. As duas experiênciasmais famosas ocorreram na União Soviética, que seguia a doutrina comunista, e na Alemanha eItália, que seguiram as idéias nazi-fascistas.61


Curso de formação políticaAo final da Segunda Guerra Mundial os países nazi-fascistas haviam sido derrotados e destruídos eos sistemas capitalista e comunista passaram a concorrer, liderados por seus dois grandesrepresentantes, Estados Unidos e União Soviética. Foi dentro desse contexto que a associação entredemocracia e desenvolvimento econômico passou a ser mais forte, porque no mundo capitalistaacreditava-se que a conversão ao comunismo acontecia devido ao atraso econômico e social dassociedades onde ocorriam as revoluções comunistas, enquanto no mundo comunista acreditava-seque o mau funcionamento econômico e social do capitalismo é que permitia a instalação desociedades comunistas. De qualquer forma, para ambos os sistemas, a capacidade de desenvolvereconomicamente as sociedades parecia ser vital para justificar as formas de organização dasociedade e para tentar provar qual era mais eficiente.A preocupação com o desenvolvimento econômico das sociedades e a associação dessedesenvolvimento com a possibilidade de existência de democracias estáveis passou a ser a grandepreocupação do mundo ocidental depois da Segunda Guerra. Dessa preocupação surgiram váriosórgãos que existem até hoje, como o FMI e o Banco Mundial, que pretendiam ajudar o bomfuncionamento das economias capitalistas e promover o desenvolvimento econômico em todos ospaíses que fossem simpáticos ao mundo capitalista.Essas idéias tiveram forte impacto na sociedade brasileira, que a partir de 1945 passou a buscar deforma mais consciente o desenvolvimento da economia nacional. Empréstimos estrangeiros oficiais,missões externas que vinham nos ensinar a promover o desenvolvimento econômico, planejamentoeconômico, órgãos do governo voltados para essas atividades como o BNDE e a SUDENEcomeçaram a ser criados no Brasil ao longo dos anos 50 e várias outras atividades, todas semprebuscando garantir o desenvolvimento econômico do país.Deve ficar claro para todas as pessoas que estudam essa época que as ações tomadas no Brasil e emvários outros países do mundo que buscavam o desenvolvimento econômico partiam do princípiode que era necessário primeiro realizar esse desenvolvimento, para somente depois ter certeza daconsolidação da democracia dentro dessas sociedades. As várias teorias que justificavam essa formade ação política ficaram conhecidas como Teorias da Modernização e o período que se inicia com ofinal da Segunda Guerra e termina com o Golpe de 1964 ficou conhecido no Brasil comoDesenvolvimentista. Grandes avanços econômicos foram obtidos ao longo desse período, como o62


Curso de formação políticainício da exploração do petróleo pela PETROBRAS, o desenvolvimento da indústriaautomobilística, vários investimentos na infra-estrutura como em rodovias, produção de energiahidrelétrica, transmissão de energia, telecomunicações e outros setores importantes.Por outro lado, o Brasil que após 1945 tinha começado um novo período político com o fim daditadura de Getúlio Vargas e o início de um período democrático que só foi interrompido em 1964,passou a sofrer crescentes dificuldades em manter seu sistema democrático em funcionamento,devido a problemas causados pela má compreensão da época das prioridades entre desenvolvimentoeconômico e democracia. Isto porque, como o desenvolvimento econômico era percebido por todoscomo fundamental para a melhoria das condições de vida de nossa população e ao mesmo tempocomo necessário para que a própria democracia pudesse funcionar, ele era priorizado diante daprópria democracia. Em outras palavras, cada vez mais naquele período, se fosse preciso escolherentre manter o desenvolvimento econômico ou garantir o acesso de todos a direitos políticos esociais, a escolha recaia na alternativa de abrir mão do bom funcionamento da democracia em trocada possibilidade de mais desenvolvimento econômico. Essa forma de agir levou a que grande parteda população brasileira não tivesse acesso aos frutos do crescimento econômico e que, ao procurarlutar por esse acesso através de manifestações políticas, fosse rejeitada como um impedimento aodesenvolvimento econômico do país e a própria consolidação da democracia. A conclusão desseprocesso ocorreu com o Golpe Militar de 1964, que em nome da defesa da democracia e dodesenvolvimento econômico do país destruiu o sistema democrático.A aposta feita pelos militares foi a do crescimento econômico como resposta à falta de democracia.A situação era justificada da seguinte maneira: quando o desenvolvimento econômico estivesseconsolidado no país não existiriam mais ameaças à democracia e só então ela poderia ser utilizadasem a tutela dos militares.O longo período de ditadura militar (1964-1985) apresentou em seu início um sucesso econômicoformidável em conjunto com um progressivo aumento da repressão e destruição das instituiçõesdemocráticas. O Brasil passou a ser o país que crescia mais rápido no mundo ao mesmo tempo emque abandonava a democracia. Era quase que a inversão da idéia original de 1945, de que odesenvolvimento econômico levaria ao fortalecimento da democracia. As conquistas econômicasforam impressionantes, como industrialização pesada com setores químicos, petroquímicos,mecânicos, elétricos, com o desenvolvimento de indústria de aviação, bélica, de equipamentos63


Curso de formação políticaeletrônicos etc. Vários outros exemplos poderiam ser citados e não faz sentido negar odesenvolvimento econômico que foi conseguido durante o período militar. Entretanto, grande parteda população se encontrava marginalizada politicamente e mesmo socialmente dos benefícios desseavanço.Porém, o período militar não foi somente de avanço econômico. A partir da segunda metade dadécada de 70 graves problemas na economia internacional, como a crise do petróleo, explosão dastaxas de juro internacionais e o aumento da dívida externa dos países em desenvolvimento levaramo Brasil a parar de crescer. Nesse momento é que apareceu o grande perigo da aposta feita por nós,pois agora estávamos sem desenvolvimento econômico possível e sem democracia. Foi diante dessasituação que os militares foram paulatinamente perdendo legitimidade diante da sociedadebrasileira. O processo de redemocratização do Brasil teve eventos importantes, como a reaberturade 1979, e a campanha pelas eleições diretas em 1983-4.Com o final do período militar os governos civis que o sucederam tiveram que enfrentar umaverdadeira herança maldita. Inflação, recessão, desemprego, fome, crise social e vários outrosproblemas sócio-econômicos estavam associados às dificuldades de se recomeçar um sistemademocrático. O Brasil passou toda a segunda metade dos anos 80 enfrentando esses problemas semsucesso. E foi então que uma nova “moda” intelectual internacional surgiu. Ela se chamou consensode Washington, pois foi elaborada na sede do Banco Mundial que fica naquela cidade, e defendiaque várias das ações que o Brasil e outros países haviam tomado buscando seu desenvolvimentoeconômico desde os anos 50 estavam erradas ou precisavam ser mudadas. Economias fechadas aocomércio internacional, empresas estatais, produção voltada exclusivamente para o mercadointerno, desequilíbrio fiscal nas contas dos governos e outras ações / situações desse tipo passaram aser vistas como as causas da falta de crescimento econômico de países como o Brasil. Nessemomento, agora que não existe mais o desafio comunista devido à queda do mundo socialista entreo fim dos anos 80 e o início dos 90, a ênfase não é mais na democracia, mas sim no bomfuncionamento das economias. Esse bom funcionamento é entendido por muitos comoprivilegiando de forma exagerada a capacidade dos países de garantirem que os investimentosestrangeiros neles nunca sofram perdas. De qualquer forma, desde o governo Collor o Brasil buscafazer as reformas apontadas pelo consenso de Washington. Muitas delas já foram feitas, mas nossopaís nunca mais conseguiu iniciar um novo processo de desenvolvimento econômico como aqueleque foi conseguido no período que vai de 1945 a 1975.64


Curso de formação políticaIronicamente, hoje o Brasil é uma sociedade mais democrática do que jamais foi. Desde 1985estamos construindo um processo democrático que está consolidando-se de forma muito rápida.Evidentemente, os desafios que devemos enfrentar são enormes. Nossa sociedade continua muitodesigual e injusta, econômica e politicamente. Mas hoje todos temos consciência de que nossodesenvolvimento como sociedade mais justa e próspera passa pelo desenvolvimento da economia eda democracia de forma conjunta. Todos sabemos que o Estado brasileiro tem que enfrentarrestrições econômicas, que a condução da política econômica não pode ser mais feita como foi nopassado e que todos os cidadãos devem rever sua forma de agir economicamente buscando formasmais éticas, justas e eficientes. Esses desafios são grandes, mas desfrutando de liberdadedemocrática podemos esperar que consigamos superar a todos construindo um país bem melhor doque temos atualmente.Bibliografia adicionalALVAREZ, Sônia; DAGNINO, Evelina & ESCOBAR, Arturo. Cultura e Política nos MovimentosSociais Latino Americanos; Novas leituras. Belo Horizonte, Ed. UFMG, 2000.BIELSCHOWSKY, Ricardo. “Ideologia y desarrollo: Brasil, 1930-1964” in: Revista de La CEPAL,n.º 45 Dez/1991.- - - - - - - - - - - -. Pensamento Econômico Brasileiro: O Ciclo ideológico do Desenvolvimento. Riode Janeiro, IPEA/Inpes, 1988.BORSANI, Hugo. “Eleições e economia”. Belo Horizonte, Editora UFMG e Rio de Janeiro,IUPERJ, 2003.BURKI, Shahid & PERRY, Guillermo. Beyond Washington Consensus. Washington, BancoMundial, 1999.CROOK, Clive. "O futuro do Estado" in: Gazeta Mercantil, Caderno Especial, 28 de outubro de1997.DOWNS, Anthony. Uma teoria econômica da Democracia. São Paulo, EDUSP, 1999.FONSECA, Eduardo Giannetti da. Vícios privados, benefícios públicos. São Paulo, Companhia dasLetras, 1993.HUNTINGTON, Samuel. A ordem política nas sociedades em mudança. Rio de janeiro, Foerense,1975.LAMOUNIER, Bolívar. De Geisel à Collor: o balanço da transição. São Paulo, Sumaré, 1990.65


Curso de formação políticaLANDES, David S. A riqueza e a pobreza das nações: por que algumas são tão ricas e outras sãotão pobres. Rio de Janeiro, Campus, 1998.LIPSET, Seymor Martin. O homem político. Rio de Janeiro, Zahar, 1967.MANTEGA, Guido. A Economia Política Brasileira. São Paulo, Polis/Vozes, 1984.MARTINS, Luciano. Estado capitalista e burocracia no Brasil. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1985.NUNES, Edson. A gramática política no Brasil: clientelismo e insulamento burocrático. Rio deJaneiro, ENAP/Zahar, 1997.OLSON, Mancur. A lógica da ação coletiva. São Paulo. EDUSP, 1999.RODRIGUES, Leôncio Martins. Partidos e sindicatos. São Paulo, Ática, 1990.RODRIK, Dani. The new global economy and developing countries: making openness work.Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1999.SKIDMORE, Thomas. Brasil: de Castelo a Tancredo. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1991.- - - - - - - - - - - - - . Brasil: de Getúlio a Castelo. Rio de Janeiro, Saga, 1969.SMITH, Willian; ACUÑA, Carlos & GAMARRA, Eduardo. Latin America political economy inthe age of neoliberal reform. Princeton, Princeton University Press, 1995.SOLA, Lourdes & PAULANI, Leda. Lições da década de 80. São Paulo, EDUSP, 1995.SOLA, Lourdes. Estado, mercado e democracia. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1993.- - - - - - - - - -. Idéias econômicas, decisões políticas. São Paulo, EDUSP, 1998.SROUR, Robert Henry. Poder, cultura e ética nas organizações. Rio de Janeiro, Campus, 1998.STEPAN, Alfred. Democratizando o Brasil. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1988.TOURAINE, Alain. O que é a democracia? Petrópolis, Vozes, 1996.WILLIANSON, John. A economia aberta e a economia mundial. Rio de Janeiro, Campus, 1989.Política Internacional: da Segunda Guerra à GlobalizaçãoMarcello Simão BrancoTemos hoje, neste início de século XXI, um mundo bastante diferente daquele saído do maior evento militardo século passado, a Segunda Guerra Mundial. Em 1945 o contexto internacional mostrava a vitória dosAliados frente às forças do Eixo. Com a Europa e boa parte da Ásia em ruínas, começava um mundo novo,com duas grandes superpotências (Estados Unidos e União Soviética) determinando os rumos ideológicos e66


Curso de formação políticapolíticos dos demais países do planeta até o fim dos anos 80, num período que ficou conhecido como GuerraFria. Do ponto de vista institucional também houve mudanças importantes nas relações internacionais.Foram criados a Organização das Nações Unidas (ONU), o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o BancoMundial entre outras, para estruturar e coordenar as relações entre os países, tanto do ponto de vista político,como econômico.O que é importante ressaltar é que cerca de 60 anos depois do fim do conflito, o mundo ainda temcomo principais heranças as criações institucionais daquele período sangrento e conturbado. E é poresta razão que o marco inicial de análise deste texto toma como ponto de partida o mundo incertoque se vislumbrava em meados dos anos 40. Mas ao invés de repassarmos histórica ecronologicamente os períodos posteriores, vamos antes tentar entender um pouco da lógica e dacomplexidade que motiva os países em suas relações internacionais.Nos termos mais genéricos a própria expressão ‘relações internacionais’ indica o conjunto derelações que intermediam entre os Estados e as instituições internacionais. E implica na distinçãoentre uma esfera de suas relações internas e de suas relações externas. Pois enquanto as internas sedesenvolvem normalmente sem o recurso à violência, que é monopólio da autoridade soberana, asrelações externas se desenvolvem com a possibilidade da guerra, isto é, envolvem a possibilidadepermanente da guerra ou sua ameaça, quando não sua experiência freqüente.Soberania e anarquiaO conceito fundamental a ser entendido é que se a soberania, ou monopólio internacional da força, éo poder de garantir, em última instância, a eficácia de uma ordem jurídica, assegurando amanutenção das relações pacíficas internas do Estado, ela é também, de outro ponto de vista, acausa da guerra nas relações externas dos Estados. Isso porque, num contexto internacional, oEstado não reconhece juridicamente nenhuma outra instância de poder acima de sua própria.Mesmo que haja autoridades e instituições supra-estatais, o Estado reserva para si mesmo a decisãofinal de suas ações no plano internacional. Não é por outra razão que a quase totalidade dos Estadossoberanos e reconhecidos em sua independência política possuem Forças Armadas. No limite, é umrecurso e uma proteção contra eventuais agressões de outros Estados.67


Curso de formação políticaDentro deste quadro, temos o que alguns analistas das teorias de relações internacionais chamam deuma dicotomia entre ‘soberania estatal-anarquia internacional’. Ou seja, as relações internas sãocoesas e tem uma fonte única de poder e legitimidade. Já as externas não são reguladas por umafonte única de poder, permitindo a cada Estado defender seus interesses em pé de igualdade teóricocom os outros Estados. Teórico é bem a palavra, pois na prática histórica dos países existemconfigurações de poder entre eles que moldam suas relações e definem suas estratégicas externas.Para resumir o argumento, existe uma hierarquia entre os vários Estados, baseadas em fatores comomaior poderio econômico, militar, populacional e de recursos naturais e tecnológicos, entre outros.Assim, há uma diferenciação entre as chamadas ‘grandes potências’, ou seja Estados realmentecapazes de se defender de modo autônomo, das potências médias e pequenas, que precisam buscar aproteção de uma das grandes potências. Uma decorrência desta hierarquia é que as decisõesfundamentais do contexto internacional são as tomadas por uma minoria de países: os maispoderosos, as grandes potências.Como se vê, com esta hierarquização se reduziu uma situação de aparente caos, onde todos osEstados podem tudo contra qualquer outro, para uma de contenção e concentração em algunspoucos países. E mesmo entre estes, chamados de grandes potências, deve existir um equilíbrio, noqual não deve haver uma excessiva diferença de força e interesses entre eles, capaz de impedir quequalquer deles se sobreponha a todos os demais.A hierarquia entre os Estados e o equilíbrio entre as grandes potências, ao lado do quadro básico deanarquia do sistema internacional, são os dois elementos estruturais que transformam umapluralidade caótica de Estados num sistema que permite uma relativa ordem, tornando maiscompreensível e previsível as relações entre eles.Ainda do ponto de vista teórico e conceitual é importante entender como este sistema de Estadosmais poderosos vem se configurando e modificando ao longo da História. Pois é,fundamentalmente, das relações de força e interesses entre eles, que as relações internacionaisadquirem condições de paz ou guerra. Basicamente temos a existência de sistemas de Estadosunipolares, bipolares e multipolares. Unipolar onde apenas uma grande potência domina o cenáriointernacional como, por exemplo, o Império Romano. Bipolar onde o mundo está dividido entredois países poderosos como, por exemplo, Estados Unidos e União Soviética. E multipolar onde as68


Curso de formação políticarelações internacionais se estruturam em um conjunto de países, um número limitado, mas nãopropriamente definido. Como exemplo, podemos apontar a Europa de meados do século XIX até adeflagração da Segunda Guerra Mundial.Guerra friaCom estes marcos estabelecidos é possível entendermos de forma mais clara as relaçõesinternacionais deste último meio século. Pois o que tínhamos no cenário que levou à conflagraçãoarmada de 1939-45? Um sistema multipolar que entrou em colapso. Aliás, que já apresentavaproblemas desde 1914 com a eclosão da Primeira Guerra Mundial. Do enfrentamento das potênciasgrandes da Europa (Alemanha, Reino Unido, França e Itália), de uma potência em ascensão na Ásia(Japão), foi dado o estopim para a Segunda Guerra. E este conflito permitiu ao seu final que doisgrandes países passassem a protagonizar o cenário internacional, transformando a implosão dosistema multipolar em um sistema bipolar.Esta competição por poder e hegemonia pelos Estados Unidos e União Soviética se estruturou,contudo, sob a base de um conjunto de instituições internacionais até então inédito. Como vimosnasce a ONU e outras organizações multilaterais complementares, com o claro propósito de mediar,negociar as relações entre os Estados, estabelecendo vínculos, acordos e tratados políticos eeconômicos, como meio de impedir o ressurgimento de um novo conflito de dimensão mundial.Contudo, pelo fato de a ONU estar sob a égide da ação das principais potências internacionais, elafica ‘engessada’, isto é, subordinada em boa parte às decisões dos principais atores do cenáriointernacional. Tanto é que ela é estruturada em duas instâncias decisórias principais: 1) aAssembléia Geral, com a presença de todos os países filiados, onde são deliberadas várias questõesde interesse dos países, desde problemas políticos até sociais. 2) O Conselho de Segurança, que é oórgão decisório, por meio do qual, os principais países do ponto de vista político e militar decidemquestões da segurança internacional. Apenas eles têm o poder de voto (e veto) neste conselho:Estados Unidos, União Soviética, China, Reino Unido e França. Exatamente os países vencedoresda Segunda Guerra.Dentro deste contexto, o que caracteriza de saída a superioridade do gigante do Oeste e do gigantedo Leste, são seus arsenais nucleares. Esta vantagem, que já se configura no próprio fim da SegundaGuerra, nasce não apenas de uma capacidade militar superior, mas também de um uso deliberado de69


Curso de formação políticarecursos econômicos e tecnológicos para fins estratégicos. Mesmo sendo comparativamente mais‘pobre’ do que os Estados Unidos, a União Soviética concentra vitalmente seus recursos nodesenvolvimento militar, o que acabará, por fim, a sérias distorções internas com efeito decisivopara a sua derrocada em fins dos anos 80.Mas a capacidade militar de ambos os países não é tudo. Muito importante também é o cunhoideológico. Ambos são portadores de uma mensagem universal, que defende uma determinada visãode mundo muito particular e excludente da sua concorrente. No caso elas são os valoresdemocráticos e capitalistas dos americanos e os valores socialistas dos soviéticos. Desta maneira aGuerra Fria entre as duas superpotências se justifica essencialmente por sua defesa ideológica e seampara materialmente na corrida armamentista nuclear. Contribui para ampliar o conflito latente ainternacionalização dos assuntos mundiais. Pois estes dois países disputam poder e influência emtodos os cantos do globo.Assim, quando se somam os elementos militares e ideológicos, articula-se plenamente o exercíciohegemônico das duas superpotências, com a formação de alianças militares (Organização doTratado do Atlântico Norte [OTAN], pelo lado americano; Pacto de Varsóvia, pelo lado soviético).Formam-se, desta maneira, zonas de influência em que a presença do rival deve ser evitadaterminantemente. Uma situação tal que uma alteração deste ‘equilíbrio de terror’ pode levardecisivamente a uma guerra, como o caso da instalação de mísseis nucleares em Cuba em 1961.Desta maneira, as relações internacionais de todo o planeta ficam subordinadas aos interessesmaiores de americanos e soviéticos. As políticas internas de potências médias e pequenas sãoinfluenciadas pelos interesses dos dois países, de acordo com o grau de autonomia militar edesenvolvimento econômico de cada nação. Desta forma, por exemplo, um país reconstruído dasruínas da guerra, novamente rico e com pequeno arsenal nuclear como a França, tem um poder demanobra razoável dentro do bloco ocidental. Já um país subdesenvolvido, do Terceiro Mundo, ficamais dependente dos interesses ideológicos e militares de americanos e soviéticos.É dentro deste quadro que se assiste durante os anos da Guerra Fria a várias guerras civis einsurreições militares em países da Ásia, África e da América Latina. Ao fim da Segunda Guerradois outros fenômenos foram muito marcantes no cenário internacional. Primeiro um processo dedescolonização acentuado na Ásia e na África, com vários países ganhando a independência política70


Curso de formação políticados seus antigos dominadores europeus. E em segundo lugar, ao clima de vitória dos Aliados e oressurgimento dos valores liberais-democráticos como a melhor forma de organizar uma sociedade,vários países, entre os descolonizados e outros anteriormente influenciados pelo fascismo, setornaram democráticos. Mas dentro deste quadro de mudança acentuada dos regimes políticos,também o socialismo teve uma influência importante, cooptando muitos países para sua esfera deinfluência. E devido a esta concorrência ideológica, que tinha como interesse real, a ampliação dazona de influência de americanos e soviéticos, foram deflagradas guerras civis, invasões armadas egolpes de Estado, que terminaram por convulsionar o cenário internacional de forma dramática,especialmente a partir dos anos 60. Soviéticos incentivavam os países a entrarem para sua zona deinfluência, seduzindo-os com armamentos e recursos econômicos. E os americanos passaram a usarde expediente semelhante, deixando num plano secundário a defesa de seus valores democráticos.Bastava apenas que os governantes os apoiassem contra os soviéticos. Desta forma, há uma forteregressão em vários regimes democráticos, com a instalação de ditaduras de perfil militar econservador em vários países, especialmente na América Latina.É dentro deste contexto que podemos entender o que aconteceu em parte com o Brasil, que caiucomo mais um dominó do tabuleiro em 1964. Antes disso, ao fim da Segunda Guerra, o Brasil sealinhou claramente aos Estados Unidos em sua política externa. O principal interesse do país eraconseguir investimentos financeiros externos para o desenvolvimento industrial, mas quando noplano interno um discurso nacionalista de viés mais ‘esquerdista’ ganha corpo, dada a precariedadedo sistema político e baixa adesão aos valores da democracia, o Brasil sofre um golpe de Estadocivil-militar em 1964 que perdurará até 1985. E este regime militar adota uma política severa deataque a qualquer interesse que não seja o da sua chamada Doutrina de Segurança Nacional, queestipulava os agentes subversivos socialistas ou não partidários do regime como inimigos internosdo Estado. O Brasil entrava na chamada órbita americana, como um exemplo dos alinhamentosinternacionais das potências pequenas e médias (como o Brasil) no período.E esta lógica de aumentar a zona de influência e evitar a perda para o inimigo se exacerba com adisputa armamentista que se dá não só entre Estados Unidos e União Soviética, mas em grausproporcionais, a todos os países. De toda forma, este processo permanente de construção de armascada vez mais poderosas e destrutivas leva a uma situação paradoxal. A capacidade de destruição étal que ultrapassa demais as necessidades de segurança de cada um. Ou seja, se utilizados os71


Curso de formação políticaarsenais nucleares, levariam, não à intimidação ou destruição do adversário, mas à destruição davida na Terra.Uma conseqüência é a de que, em boa medida, a lógica nuclear se desliga da lógica política. Oemprego da ameaça nuclear como instrumento de intimidação do adversário se dilui. Continua avaler como um diferencial de poder, consome recursos gigantescos, mas, no limite, seu efeito émais simbólico do que prático.Assim é que a continuação desta corrida armamentista acaba por ser uma das principais causas docolapso do regime soviético. Em determinada altura, o planejamento econômico estatal nãoconsegue mais dar conta dos investimentos militares e tecnológicos e ainda atender as demandassociais de sua também enorme população espalhada pelo maior território de um país em todo omundo. Chegamos em 1989 e o mundo assiste com um misto de júbilo e perplexidade os regimessocialistas do Leste Europeu caírem um a um e com pouco derramamento de sangue.Nova ordem mundialApós a extinção da União Soviética, o mundo assiste ao fim do chamado sistema bipolar quecontrolou as relações internacionais de 1945 a 1991. Entramos numa nova fase marcada por outrasameaças, um legado institucional da ONU e outras organizações afins afeiçoadas a um mundo quetambém não existe mais, fenômenos como uma nova onda de democratização em vários países domundo e a globalização do comércio e o desenvolvimento de blocos econômicos como dois eventosimportantes, em meio à constatação de que o sistema de Estados é agora comandado por uma únicasuperpotência: os Estados Unidos.Para o Brasil, um país de uma região periférica, mas ainda assim a principal potência da região doplaneta em que se encontra (a América Latina), duas opções muito importantes são verificadas: arestauração da democracia, com o fim da ditadura militar, e a aproximação com seu principaladversário político na região, a Argentina, criando o Mercado Comum do Sul (Mercosul), já em1986. Neste sentido a orientação da política externa brasileira tem seguido, com pequenas variaçõesde governos a governos, a defesa de valores tradicionais de sua diplomacia (como a solução pacíficados conflitos e a não interferência internacional em assuntos internos de países), bem como umapromoção de valores democráticos para os seus vizinhos e uma forte opção de integração regional,72


Curso de formação políticaampliada mais recentemente com as negociações em curso da Área de Livre Comércio dasAméricas (Alca).Já o cenário internacional está marcado pela supremacia econômica e militar americana e em umavasta e jamais vista antes interconexão das trocas econômicas. No estágio histórico a que chegamosé possível falar de capitalismo e sociedade civil com amplitude transnacional. Mas este mundosocio-economicamente interligado não é propriamente unipolar do ponto de vista políticoestratégico.Apesar das recentes ações unilaterais norte-americanas devido aos atentados terroristasde setembro de 2001 e suas respostas militares, como as invasões ao Afeganistão (2001) e ao Iraque(2003), o mundo ainda busca um novo paradigma de equilíbrio entre os principais países, numsistema que poderia ser mais propriamente compreendido como unimultipolar. Ou seja: uma grandepotência de alcance mundial e potências relevantes, mas de nível regional ou continental, como aRússia, a União Européia e a China, por exemplo. É um mundo em transformação e com contornosindefinidos, potencializados com a ascensão do terrorismo em escala internacional como uminimigo insidioso e desestabilizador.A definição de um quadro que seja minimamente seguro para a convivência humana no planetapassa pela reformulação e um papel de maior importância e poder de decisão da ONU. Mas, comono passado, ela ainda depende em boa parte dos interesses das maiores potências. E num sistema emque um país tem uma preponderância gigantesca com relação aos demais esta tarefa fica difícil deser concretizada, ao menos no curto prazo dos próximos anos.Bibliografia adicional:BATISTA, Paulo Nogueira (1992). “Nova Ordem ou Desordem Internacional?”, in Política Externan.1, editora Paz e Terra, junho.CERVO, Amado Luiz e BUENO, Clodoaldo (2002). Historia da Política Exterior do Brasil.Editora da Universidade de Brasília.HOBSBAWM, Eric (1995). Era dos Extremos – O Breve Século XX: 1914-1991. EditoraCompanhia das Letras.HUNTINGTON, Samuel P. (1999). “A Superpotência Solitária”, in ‘Foreign Affairs’ (ediçãobrasileira), Gazeta Mercantil, 12 de março.JAGUARIBE, Helio (1992). “A Nova Ordem Mundial”, in Política Externa n.1, editora Paz eTerra, junho.73


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