Pareceres e decisões - Revista do TCE

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Pareceres e decisões - Revista do TCE

ASSCOM TCEMGrevista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXInterposição de Recurso Ordináriopela efetividade do princípioda segurança jurídica* 1Excelentíssimo Senhor Relator,O Ministério Público de Contas, por meio de seumembro signatário, vem perante Vossa Exa.,respeitosamente, interpor o presente RECURSOORDINÁRIO, contra acórdão a fls. 544-545,proferido pela Primeira Câmara desta Corte,nos autos de n. 603.450/1996, pelas razõesque seguem.Pareceres e decisõesPROCURADOR-GERALGLAYDSON SANTOSOPRANI MASSARIARequer-se o recebimento do presente recurso,com a consequente submissão ao TribunalPleno, para seu regular processamento, uma vezque preenche todos os requisitos intrínsecos eextrínsecos de admissibilidade, e, ao final, o seutotal provimento.Requer-se, ainda, o apensamento deste RecursoOrdinário aos autos de n. 603.450/1996.Termos em que pede deferimento.Razões do Recurso OrdinárioExcelentíssimo Senhor Relator,A decisão recorrida, exarada em sessão do dia 25/05/2010, nos autos do ProcessoAdministrativo de n. 603.450/1996, determinou a aplicação da sanção demulta ao Prefeito Municipal de Santana da Vargem, em razão de irregularidadedos atos de despesas referentes aos exercícios de 1995 e 1996. Ocorre que aretro decisão, decorrente do voto-vista proferido pelo Conselheiro SubstitutoHamilton Coelho, negou os efeitos prescritivos trazidos com maestria no votodo Conselheiro Relator, Licurgo Mourão.* Entendimento não pacífico no Tribunal de Contas.253


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXDestarte, pleiteia o Ministério Público de Contas a reforma da respeitável decisãopelos fatos e fundamentos a seguir expostos.1 Da admissibilidade do recursoPositivamente, estabelece a Lei Complementar Estadual n. 102/2008 (Lei Orgânicado TCEMG): “Art. 102. Das decisões definitivas proferidas pelo Tribunal Pleno epelas Câmaras caberá recurso ordinário, que terá efeito suspensivo e devolutivo”.O recurso ordinário é o instrumento cabível para impugnar a decisão em epígrafe,a qual possui o caráter definitivo, no sentido de cominar a sanção de multa aoSr. Francisco de Paula Vitor, Prefeito Municipal de Santana da Vargem à época dainspeção realizada naquele Município, pela realização de despesas sem licitação epela prática de procedimento licitatório irregular, sem observância das exigênciasconstantes na Lei n. 8.666/93.A legitimação para recorrer do Ministério Público fundamenta-se no art. 99 da LeiComplementar Estadual n. 102/2008 e no art. 499, caput, e § 2º do Código deProcesso Civil.O interesse em recorrer consubstancia-se na nulidade material da decisão, queimputou multa ao gestor público em processo que se encontrava prescrito.Inexiste fato impeditivo ao direito de recorrer e a forma prescrita em lei foiobedecida.Por fim, importa ressaltar a tempestividade do presente recurso, tendo em vistaque a publicação do acórdão se deu em 09/10/2010 (a fls. 545) e o prazo para opresente recurso consiste em 30 dias, nos termos do art. 103 da LC n. 102/2008.2 PreliminarAntes de adentrar no ponto sensível do presente recurso, faz-se imprescindíveldestacar a necessidade de se reconhecer e adotar neste Tribunal de Contas oinstituto da prescrição, o qual já vem sendo acolhido pelo Tribunal de Contas daUnião e por outras Cortes de Contas do País.Tendo em vista relevantes questões de ordem jurídica e social deste recurso, bemcomo a repercussão geral que o assunto provoca e ainda o efeito multiplicadorda decisão em centenas de processos que tramitam nesta Corte e sobre os quaispodem incidir a prescrição, opõe o Parquet esta preliminar para requerer o máximode urgência no andamento deste recurso, a fim de que seus efeitos possam seraproveitados com a maior brevidade possível em outros processos que se encontremem situação idêntica ou similar.254


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX3 Da decisão impugnadaO Processo Administrativo n. 603.450, em que foi proferida a decisão ora recorrida,tem como referência o ano de 1996. Analisando a documentação constante dosautos, constata-se que os mesmos decorrem de ‘Relatório de Inspeção — Licitação’,realizada na Prefeitura Municipal de Santana da Vargem, no ano de 1998, quandoeste Tribunal designou equipe técnica para inspeção in loco, com o escopo deexaminar as despesas sujeitas à realização de procedimento licitatório referentesao período de 01/01/95 a 31/12/96.A conclusão do relatório de inspeção ocorreu em 3 de julho de 1998 (a fls.412), com citação válida do interessado em 6 de maio de 1999 (a fls. 424) eapresentação de defesa em julho do mesmo ano (a fls. 430). O processo só veioa ser movimentado novamente em outubro de 2005, quando a unidade técnicapromoveu análise da defesa (a fls. 434-441). Transcorridos mais de 11 anos dacitação, o Tribunal de Contas proferiu a decisão de imputação de multa ao gestorà época.Pareceres e decisõesOra, em casos como o aqui tratado é de rigor a aplicação do instituto da prescriçãopor esta Corte. Vislumbra-se que uma multa imputada quase 15 anos após a práticada irregularidade gera forte insegurança jurídica e instabilidade social, instabilidadeesta que vai de encontro ao Estado Democrático de Direito, como será demonstradoao longo do presente recurso.4 Da possibilidade de incidência da prescrição no âmbito doTribunal de ContasEm que pese a ausência de norma expressa sobre a incidência da prescrição nafunção de controle, é cediço na doutrina e na jurisprudência tal possibilidade.O instituto da prescrição consiste na extinção da pretensão, como consequência dainércia do titular durante razoável espaço de tempo. Por vezes, o tempo atua comofator de grande influência nas relações jurídicas, acarretando a manutenção desituações já consolidadas, muito embora importem o convalescimento de violaçãoa um direito positivado.Isso significa que o direito tem um prazo para ser exercitado, não sendo, conformevedação expressa do art. 5º, XLVII, b, da Constituição Federal, eterno. Destarte,sujeita-se à prescrição ou à decadência, de acordo com o caso. É, pois, com aintenção de se preservar a paz social, a ordem jurídica, a estabilidade social e,sobretudo, a segurança jurídica, que se busca fundamento nos institutos daprescrição e da decadência.255


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXImpende ressaltar, também, que entre o rol de direitos previstos no art. 5º daConstituição da República, o direito à segurança jurídica assume um dos papéis dedestaque, uma vez que se encontra fortemente relacionado ao Estado Democráticode Direito, sendo inerente e essencial a este, e, ainda, um de seus princípiosbasilares. Destaca-se também que o referido princípio se conecta diretamente aosdireitos fundamentais, mais detidamente ao princípio do devido processo legal, dodireito adquirido e da razoável duração do processo.Neste diapasão, discorreu com maestria o Auditor do Tribunal de Contas de MinasGerais, Licurgo Mourão, em artigo intitulado Prescrição e decadência: emanaçõesdo princípio da segurança jurídica nos processos sob a jurisdição dos tribunais decontas 1 , in verbis:Não se pode olvidar que a preservação do interesse público poderá implicar noreconhecimento de que os atos administrativos tenham seus efeitos jurídicospreservados, quando a atuação dos órgãos de controle não se der de modotempestivo, situação na qual colidem os princípios da legalidade — a autorizaro exercício do controle a qualquer tempo — e da segurança jurídica, a reclamara estabilização das relações constituídas.[...]É consabido que num sistema de normas constituído por regras e princípiosconstitucionais em constante e necessária transformação, que refletem umasociedade dinâmica e heterogênea, inevitáveis são os conflitos entre asespécies normativas, o que reclama a adoção de critérios capazes de resolvêlose salvaguardar a unidade e a coerência do ordenamento jurídico.[...]Assim, tem-se que na resolução da colisão entre princípios constitucionaisdevem ser consideradas as circunstâncias que cercam o caso concreto paraque, pesados os aspectos específicos da situação, prepondere o preceito maisadequado. A tensão se resolve mediante uma ponderação de interesses opostos,determinando qual destes interesses, abstratamente, possui maior peso no casoconcreto.Modernamente, não há que se entender que a atividade de controle possaexceder a limites protetivos do cidadão, entre eles o da segurança jurídica.Outro não é o entendimento do administrativista José dos Santos Carvalho Filho,que sobre a prescrição administrativa ensina:Por outro lado, não custa destacar que o fundamento dos institutos concernentesaos prazos extintivos reside no princípio da segurança jurídica e da estabilidadedas relações jurídicas, como já deixou assente reconhecida doutrina. Defato, não mais se concebe — a não ser em situações excepcionalíssimas deimprescritibilidade — que relações jurídicas fiquem à mercê de uma pereneinstabilidade, provocando contínuos temores aos que delas participam. A1MOURÃO, Licurgo. Prescrição e decadência: emanações do princípio da segurança jurídica nos processos sob a jurisdição dostribunais de contas. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 71, n. 2, p. 29-62, jul./set. 2009.256


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXsegurança jurídica consiste exatamente em oferecer às pessoas em geral acrença da imutabilidade e da permanência dos efeitos que as relações visama produzir. 2A Constituição da República adotou a prescritibilidade como regra, discriminandoas exceções, quais sejam: os crimes decorrentes da prática do racismo e da açãode grupos armados contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º,XLII e XLIV) e também as ações de ressarcimento por prejuízos causados ao erário(art. 37, § 5º).Disso conclui-se que, adotando-se um raciocínio a contrario sensu, se apenas taissituações são imprescritíveis, admite-se a prescrição da pretensão punitiva exercidapelo Tribunal de Contas contra o responsável pela prática de ilícitos administrativo,contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial.No artigo Regime jurídico da prescrição sob o enfoque do controle de contaspúblicas, de autoria de Diogo Ribeiro Ferreira, o autor, citando Pontes de Miranda,elucida que “a prescrição, em princípio, atinge todas as pretensões e ações,quer se trate de direitos pessoais, quer de direitos reais, privados ou públicos. Aimprescritibilidade é excepcional”. Como é sabido, a máxima do direito roga queas exceções devem ser interpretadas restritivamente. Assim, para que se reconheçaa imprescritibilidade de determinado evento jurídico, faz-se necessário que hajadisposição legal expressa nesse sentido.Pareceres e decisõesNessa esteira, tem-se o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:Não pode o administrado ficar sujeito indefinidamente ao poder de autotutelado Estado, sob pena de desestabilizar um dos pilares mestres do EstadoDemocrático de Direito, qual seja, o princípio da segurança das relaçõesjurídicas. Assim, no ordenamento jurídico brasileiro, a prescritibilidade é aregra, e a imprescritibilidade exceção (STJ. REsp n. 645.856/RS. 5ª Turma.Relatora: Min. Laurita Vaz). (grifo nosso).Na mesma linha, a clássica decisão do Supremo Tribunal Federal no Mandado deSegurança n. 20.069, de relatoria do Ministro Moreira Alves:Em matéria de prescrição em nosso sistema jurídico, inclusive no terreno dodireito disciplinar, não há que se falar em jus singulare, uma vez que a regraé da prescritibilidade.Seguindo essa linha de raciocínio, não merecem prosperar teses que defendam aimpossibilidade de aplicação da prescrição no âmbito do Tribunal de Contas, haja vistaa ausência de previsão constitucional para tanto. Ora, a Constituição da Repúblicade 1988 é claríssima ao apontar as situações nas quais não ocorre a prescrição,e, caso aspirasse que a imprescritibilidade abrangesse também os processos de2CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 21 ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris,2009, p. 920.257


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXcontrole, tal previsão constaria expressamente no texto do diploma constitucional,o que não ocorreu. Ademais, o instituto da prescrição é um dos garantidores damáxima efetividade dos princípios da segurança jurídica, celeridade, moralidade,razoabilidade e eficiência.Outro ponto comumente levantado é no sentido de que aceitar a prescrição nosTribunais de Contas implicaria no declínio de suas competências constitucionais.Tal questão encontra-se totalmente superada, considerando que a prescrição nosprocessos de controle é aplicada pelo Tribunal de Contas da União e acolhida pelostribunais superiores. Especificamente no Tribunal de Contas de Minas Gerais, estetema foi tratado pelo Conselheiro Antônio Carlos Andrada, que, na qualidade derelator, assim se manifestou no Processo Administrativo n. 452.213:Com isso, retorno aqui com a temática da prescrição no âmbito dos Tribunaisde Contas. Sempre que o assunto é trazido à baila, questiona-se a extensãode sua aplicabilidade no seio da função fiscalizatória das Cortes de Contas,sob roupagens e argumentos diversos. Nesse aspecto, aquele que causa maisperplexidade é quando se afirma que ‘aceitar a prescrição no âmbito dosTribunais de Contas quer significar uma mitigação de suas competências, umadesvalorização da atividade de controle a ele constitucionalmente asseguradas’.Ora, com a devida vênia, nada mais incoerente e incongruente com a própriaordem constitucional, por simples motivos que passo a expor: primeiramente, oinstituto da prescrição, intimamente ligado à ideia da segurança jurídica, sejanas suas feições tradicionais de coisa julgada, ato jurídico perfeito e direitoadquirido, seja abarcando ainda as noções da proteção da confiança e da boafé,tem estatura constitucional — vg. § 5º do art. 37 da CR/88 — reproduzidatambém na Constituição do Estado com base na Emenda n. 78/2007, que deunova redação ao art. 76 da CE/89. Em síntese, a prescrição é a regra.Importa ressaltar que o referido voto foi aprovado por unanimidade pelos demaisConselheiros que compunham aquela sessão, a saber, a Conselheira Adriene Andradee o saudoso Conselheiro Simão Pedro Toledo.Como muito bem trazido pelo Conselheiro Andrada, a Constituição do Estado deMinas Gerais prevê expressamente a aplicação da prescrição na esfera do Tribunalde Contas, verbis:Art. 76. O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, será exercidocom o auxílio do Tribunal de Contas, ao qual compete:[...]§ 7º O Tribunal de Contas, no exercício de suas competências, observará osinstitutos da prescrição e da decadência, nos termos da legislação em vigor.Noutro prisma, a aquiescência quanto à aplicação da prescrição nas Cortes de Contaspelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça fica evidente comos julgados que se seguem:258


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX8. Já o princípio da segurança jurídica, este foi igualmente vulnerado. É que o atode ascensão funcional do impetrante ocorreu em setembro de 1993 e o acórdãodo TCU é de 2004. Neste cenário, o impetrante tem razão quando afirmaque a inércia da Corte de Contas, por onze anos, consolidou sua razoávelexpectativa quanto ao recebimento de uma verba de caráter alimentar. Nocaso, o gozo do benefício por um lapso prolongado de tempo confere um tônusde estabilidade ao ato sindicado pelo TCU, ensejando questionamento acercada incidência dos princípios da segurança jurídica e da lealdade (que outrosdesignam por proteção da confiança dos administrados).9. Pois bem, considerando o status constitucional do direito à segurançajurídica (art. 5º, caput), projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoahumana (inciso III do art. 1º) e elemento conceitual do Estado de Direito, tantoquanto levando em linha de consideração a lealdade como um dos conteúdosdo princípio da moralidade administrativa (caput do art. 37), faz-se imperiosoo reconhecimento de certas situações jurídicas subjetivas em face do PoderPúblico. Mormente quando tais situações se formalizam por ato de qualquer dasinstâncias administrativas desse Poder, como se dá com o ato formal de umadeterminada ascensão funcional.10. Em situações tais, é até intuitivo que a manifestação desse órgãoconstitucional de controle externo há de se formalizar em tempo que nãodesborde das pautas elementares da razoabilidade. Todo o Direito Positivo épermeado por essa preocupação com o tempo enquanto figura jurídica, paraque sua prolongada passagem em aberto não opere como fator de sériainstabilidade intersubjetiva ou mesmo intergrupal. Quero dizer: a definiçãojurídica das relações interpessoais ou mesmo coletivas não pode se perder noinfinito. Não pode descambar para o temporalmente infindável, e a própriaConstituição de 1988 dá conta de institutos que têm no perfazimento de umcerto lapso temporal a sua própria razão de ser. É o caso dos institutos daprescrição e da decadência a marcar explícita presença em dispositivos comoestes:‘Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros quevisem à melhoria de sua condição social:[...]XXIX — ação quanto aos créditos resultantes das relações de trabalho, comprazo prescricional de cinco anos para os trabalhadores urbanos e rurais, até olimite de dois anos após a extinção do contrato de trabalho’‘Art. 37. [...][...]§ 5° A lei estabelecerá os prazo de prescrição para ilícitos praticados porqualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadasas respectivas ações de ressarcimento’.‘Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, porquaisquer de suas opiniões, palavras e votos. [...]§ 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato’.Pareceres e decisões259


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX‘Art. 146. Cabe à lei complementar:[...]III — estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária:[...]b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários’11. Mais recentemente, por efeito da Emenda Constitucional n. 45/04, aConstituição Federal passou a albergar, explicitamente, o direito à razoávelduração do processo — inclusive os de natureza administrativa, conforme aseguinte dicção: ‘LXXVIII — a todos, no âmbito judicial e administrativo,são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam aceleridade de sua tramitação’ (STF. MS n. 26.117/DF. Relator: Min. Eros Grau).(grifo nosso).ADMINISTRATIVO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DANO AO ERÁRIO.RESSARCIMENTO. IMPRESCRITIBILIDADE. MULTA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. ART.1º DA LEI 9.873/1999. INAPLICABILIDADE.1. A pretensão de ressarcimento por prejuízo causado ao Erário é imprescritível.Por decorrência lógica, tampouco prescreve a Tomada de Contas Especial noque tange à identificação dos responsáveis por danos causados ao Erário e àdeterminação do ressarcimento do prejuízo apurado. Precedente do STF.2. Diferente solução se aplica ao prazo prescricional para a instauração daTomada de Contas no que diz respeito à aplicação da multa prevista nos arts.57 e 58 da Lei 8.443/1992. Em relação à imposição da penalidade, incide,em regra, o prazo quinquenal.3. Inaplicável à hipótese dos autos o disposto no art. 1º da Lei 9.873/1999,que estabelece que, nos casos em que o fato objeto da ação punitiva daAdministração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazoprevisto na lei penal. Isso porque a instância de origem apenas consignou queas condutas imputadas ao gestor público não caracterizavam crime, sendoimpossível depreender do acórdão recorrido a causa da aplicação da multa.Dessa forma, é inviável, em Recurso Especial, analisar as provas dos autospara verificar se a causa da imputação da multa também constitui crime(Súmula 7/STJ).4. Recursos Especiais parcialmente providos para afastar a prescriçãorelativamente ao ressarcimento por danos causados ao erário (STJ REsp n.894.539/PI — 2006/0229288-1. Relator: Min. Herman Benjamin). (grifo nosso).Quanto ao TCU, esse há tempos tem admitido a incidência da regra geral de prescrição,prevista no Código Civil, inicialmente para estabelecer o prazo de 20 anos, comfundamento no art. 177 do antigo código, e atualmente para estabelecer o prazode 10 anos, com fundamento no art. 205 do novo código. A título de ilustração, oseguinte julgado do TCU, que acolhe a prescrição naquela Casa, embora com prazodiverso do que será defendido adiante no presente recurso, verbis:15. No âmbito deste Tribunal, em síntese, entendo deva-se aplicar o prazoprescricional de 10 (dez) anos, previsto no art. 205 do novo Código Civil,260


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXquando não houver, em 01/01/2003, o transcurso de mais da metade doprazo de 20 (vinte) anos estabelecido na lei revogada. Sendo caso deaplicação do prazo previsto no novo Código Civil, sua contagem dar-se-ápor inteiro, a partir de 01/01/2003, data em que a referida norma entrouem vigor. Ao contrário, quando, em 01/01/2003, houver transcorrido maisda metade do prazo de 20 anos, a prescrição continua a correr nos moldesdo Código Civil anterior (TCU. Acórdão n. 1.236/2006. 1ª Câmara. Relator:Min. Guilherme Palmeira).Portanto, ficou clara a possibilidade de incidência do instituto da prescrição nosprocessos de controle, a qual age como um evento convalidador de possíveis víciosque maculam o ato administrativo, em razão da prostração dos tribunais de contasno exercício de seu mister fiscalizatório, além de operar como um garantidor doprincípio da segurança jurídica e estabilizador das relações jurídicas.Destaca-se, por oportuno, que não nos parecem razoáveis as decisões que determinamo arquivamento do processo sem julgamento de mérito, fundamentadas, emregra, na impossibilidade de uma adequada instrução processual devido ao tempotranscorrido entre os fatos a serem julgados e a data do julgamento.Pareceres e decisõesCom efeito, as competências atribuídas ao Tribunal de Contas pelo ordenamentojurídico caracterizam-se como dever-poder. São imputações legais que devemser cumpridas tempestivamente pela Corte, e é para isso que lhe são atribuídasprerrogativas instrumentais. Ou seja, ainda que por efeito do tempo, havendo aimpossibilidade material de instrução ou mesmo de julgamento do processo, aresolução deve ser de mérito.Ademais, não se pode perder de vista que também há nessa relação jurídica odireito subjetivo do administrador ou do gestor do patrimônio público ao julgamentotempestivo das contas apresentadas, de tal sorte que o desempenho dessa atividadepelo órgão de controle lhe confira a necessária estabilidade social.Desse modo, sem se desviar da fundamental compreensão de que é dever da autoridadecompetente exercer o controle da administração pública com transparência eeficiência e observando-se as garantias constitucionais dos cidadãos, já é possívelconcluir que cabe à Corte de Contas, no exercício de sua função típica, tão logotenha verificado a ocorrência de prescrição, extinguir com resolução de mérito,independentemente de postulação nesse sentido, os processos alcançados por essefato jurídico.5 Do prazo prescricional a ser adotadoSuperada a questão da possibilidade de incidência do instituto da prescrição nosprocessos de controle, passa-se a outro ponto de suma relevância sobre esse tema:o prazo prescricional.261


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXNo que se refere ao prazo prescricional a ser adotado na esfera dos tribunais decontas, ante a ausência de norma expressa, a doutrina se divide entre a aplicação doprazo baseado no Código Civil em vigor, 10 anos, e a aplicação do prazo quinquenal,corrente majoritária e à qual se filia este Parquet.Aqueles que adotam o prazo de 10 anos o fazem com base no direito privado,utilizando o prazo previsto no Código Civil. Contudo, essa analogia com o DireitoCivil não nos parece a mais acertada quando se trata de processos de controle.Entende-se, sobretudo, por causa da autonomia científica do Direito Administrativo,ou seja, da existência de regras e de princípios próprios desse subsistema jurídico,que a analogia deveria ser realizada com as normas do próprio Direito Administrativoou de outro ramo do Direito Público.Esse mesmo raciocínio, destaca-se, na doutrina do mestre Celso Antônio Bandeirade Mello 3 que, refletindo sobre a prescrição das ações judiciais contra o particular,alterou sua posição, passando a admitir que não há plausibilidade na utilização daprescrição civil, no caso de omissão legislativa, nos seguintes termos:Não há regra alguma fixando genericamente um prazo prescricional para asações judiciais do Poder Público em face do administrado. Em matéria de débitostributários o prazo é de cinco anos, a teor do art. 174 do Código TributárioNacional, o qual também fixa, no art. 173, igual prazo para a decadência dodireito de constituir o crédito tributário. No passado, sustentávamos que, nãohavendo especificação legal dos prazos de prescrição para as situações tais ouquais, deveriam ser decididos por analogia com os estabelecidos na lei civil, naconformidade do princípio geral que dela decorre: prazos longos para atos nulose mais curtos para os anuláveis. Reconsideramos tal posição. Remeditandosobre a matéria, parece-nos que o correto não é a analogia com o DireitoCivil, visto que, sendo as razões de Direito Público, nem mesmo em tema deprescrição caberia buscar inspiração em tal fonte. Ademais, salvo disposiçãolegal expressa, não haveria razão prestante para distinguir entre administraçãoe administrado no que concerne ao prazo ao cabo do qual faleceria o direito dereciprocamente se proporem ações. Isto posto, estamos em que, faltando regraespecífica que disponha de modo diverso, ressalvada a hipótese de comprovadamá-fé em uma, outra ou em ambas as partes da relação jurídica que envolvaatos ampliativos de direito dos administrados, o prazo para a Administraçãoproceder, judicialmente, contra eles é, como regra, de cinco anos, quer setrate de atos nulos, quer se trate de atos anuláveis. (grifo nosso).Nessa mesma linha de raciocínio, tem-se a lição de Raquel Melo Urbano de Carvalho: 4Não há que se dar prevalência às normas de Código Civil, diante dasistematização e cientificidade do regime jurídico administrativo disposto noordenamento público. De acordo com o ensinamento do constitucionalista LuísRoberto Barroso, os domínios de direito privado e de direito público convivem3BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, p. 930.4CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de direito administrativo. Salvador: Jus Podivm, 2008, p. 488.262


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXcom grandes espaços de superposição, sendo significativa a mudança no eixo deprimazia das normas.Luís Roberto Barroso, 5 citado por Raquel Melo Urbano de Carvalho, leciona quenovos tempos determinam uma inversão da prevalência do Direito Privado sobre oPúblico e assevera que:[...] se antes o Direito Civil se estendia subsidiariamente às relações de direitopúblico, hoje em dia o fenômeno é oposto; o que se tem verificado é apublicização das relações privadas, sobretudo pela introdução de normas deordem pública em suas disciplinas.[...] Tudo sem mencionar que alguns temas integrantes da Teoria Geral doDireito — cujos princípios e conceitos formam o núcleo fundamental de todosos ramos do Direito — haviam sido impropriamente situados no Direito Civil.Assim, quando se afirma a autonomia do Direito Administrativo, isto significaque ele não é direito excepcional ou estrito relativamente a qualquer outroramo do Direito, mas apresenta institutos e instrumentos próprios, bem comoprincípios e regras que lhe são peculiares. (grifo nosso).Ainda, destaca-se que o administrativista José dos Santos Carvalho Filho se filia aessa corrente, doutrinando que:Pareceres e decisõesNo que toca aos prazos cuja fixação se encontra expressa na lei, inexistemproblemas. Decorrido o prazo legal, consuma-se de pleno direito a prescriçãoadministrativa (ou a decadência, se for o caso). [...] Quanto aos prazos que nãotêm previsão legal surgem algumas controvérsias. [...] O melhor entendimento,no entanto, é o que considera que a prescrição, em se tratando de direitospessoais, se consuma no prazo de cinco anos, como estabelece o Decreto n.20.910/32. 6Segundo Diogo Ribeiro Ferreira, além dos doutrinadores citados, também sãoadeptos do prazo quinquenal Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Hely Lopes Meirelles,Almiro Couto e Silva e Weida Zancaner.Na mesma linha de princípios, na jurisprudência do STJ tem prevalecido o prazo decinco anos como referência para prescrição contra a Fazenda Pública, especialmentepara imposição e cobrança de multas no âmbito da administração pública, emboravariando o elemento de interpretação/aplicação da norma, senão veja-se:ADMINISTRATIVO. EXECUTIVO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO.ARGUIÇÃO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. ADMISSIBILIDADE. PRESCRIÇÃOQUINQUENAL. ORIENTAÇÃO DESTA CORTE.I — Consoante posicionamento do STJ, a prescrição das ações judiciais paraa cobrança de multa administrativa ocorre em cinco anos, à semelhança dasações pessoais contra a Fazenda Pública, prevista no art. 1º do Decreto n.5BARROSO, Luís Roberto apud CARVALHO, op. cit., p. 488-489.6CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 21. ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris,2009, p. 861.263


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX26420.910/32. Em face da ausência de previsão expressa sobre o assunto, o corretonão é a analogia com o Direito Civil, por se tratar de relação de DireitoPúblico. Precedentes: REsp n. 905932/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, DJ de28/06/2007; REsp n. 447.237/PR, Rel. Min. FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, DJ de10/05/2006, REsp n. 539.187/SC, Rel. Min. DENISE ARRUDA, DJ de 03/04/2006 eREsp n. 436.960/SC, Rel. Min. CASTRO MEIRA, DJ de 20/02/2006.II — Incidência, na espécie, do Decreto 20.910/32, porque à AdministraçãoPública, na cobrança de seus créditos, deve-se impor a mesma restriçãoaplicada ao administrado no que se refere às dívidas passivas daquela. Aplicaçãodo princípio da igualdade, corolário do princípio da simetria (AgRg no Ag n.957.840/SP, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJe de 25/03/2008).III — Agravo regimental improvido (Ag. Rg. N. 1.061.001/SP. Relator: Min.Francisco Falcão). (grifo nosso).ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. MULTA APLICADA PELO MUNICÍPIO.PRESCRIÇÃO. EXISTÊNCIA DE NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. LAPSO DE PRESCRIÇÃOQUINQUENAL. OBSERVÂNCIA DO ART. 1º DO DECRETO 20.910/32. PRECEDENTES.RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO.1. Trata-se de recurso especial fundado na alínea c do permissivo constitucional,interposto por Celso Antônio Soster (em causa própria) em impugnação a acórdãoque, afastando a aplicação do art. 174 do CTN e do Decreto 20.910/32, declarouque a prescrição de multa administrativa (por não estar caracterizada a existênciade crédito tributário) deve ser regulada pelo Código Civil (10 anos — CC 2002).2. Todavia, em se tratando da prescrição do direito de a Fazenda Públicaexecutar valor de multa referente a crédito não tributário, ante ainexistência de regra própria e específica, deve-se aplicar o prazo quinquenalestabelecido no artigo 1º do Decreto 20.910/32.3. De fato, embora destituídas de natureza tributária, as multas impostas,inegavelmente, estão revestidas de natureza pública, e não privada, uma vezque previstas, aplicadas e exigidas pela Administração Pública, que se conduzno regular exercício de sua função estatal, afigurando-se inteiramente legal,razoável e isonômico que o mesmo prazo de prescrição — quinquenal — sejaempregado quando a Fazenda Pública seja autora (caso dos autos) ou quandoseja ré em ação de cobrança (hipótese estrita prevista no Decreto 20.910/32).Precedentes: Resp 860.691/PE, DJ 20/10/2006, Rel. Min. Humberto Martins;Resp 840.368/MG, DJ 28/09/2006, Rel. Min. Francisco Falcão; Resp 539.187/SC,DJ 03/04/2006, Rel. Min. Denise Arruda.4. Recurso especial conhecido e provido para o fim de que, observado o lapsoquinquenal previsto no Decreto 20.910/32, sejam consideradas prescritasas multas administrativas cominadas em 1991 e 1994, nos termos em quepleiteado pelo recorrente (REsp n. 905.932/RS — Relator: Min. José Delgado).(grifo nosso).ADMINISTRATIVO. MULTA. PRAZO PRESCRICIONAL.1. O prazo prescricional para a cobrança de multa administrativa é de cincoanos. Precedentes.2. Recurso especial provido. (REsp n. 436.960/SC. Relator: Min. Castro Meira)


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXTratando especificamente da prescrição no âmbito dos tribunais de contas, tem-se oseguinte julgado do STJ, no qual se defende a aplicação do prazo quinquenal:ADMINISTRATIVO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DANO AO ERÁRIO.RESSARCIMENTO. IMPRESCRITIBILIDADE. MULTA. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. ART.1º DA LEI 9.873/1999. INAPLICABILIDADE.1. A pretensão de ressarcimento por prejuízo causado ao erário éimprescritível. Por decorrência lógica, tampouco prescreve a Tomada deContas Especial no que tange à identificação dos responsáveis por danoscausados ao erário e à determinação do ressarcimento do prejuízo apurado.Precedente do STF.2. Diferente solução se aplica ao prazo prescricional para a instauração daTomada de Contas no que diz respeito à aplicação da multa prevista nos arts.57 e 58 da Lei 8.443/1992. Em relação à imposição da penalidade, incide,em regra, o prazo quinquenal.3. Inaplicável à hipótese dos autos o disposto no art. 1º da Lei 9.873/1999,que estabelece que, nos casos em que o fato objeto da ação punitiva daAdministração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazoprevisto na lei penal. Isso porque a instância de origem apenas consignou queas condutas imputadas ao gestor público não caracterizavam crime, sendoimpossível depreender do acórdão recorrido a causa da aplicação da multa.Dessa forma, é inviável, em Recurso Especial, analisar as provas dos autospara verificar se a causa da imputação da multa também constitui crime(Súmula 7/STJ).4. Recursos Especiais parcialmente providos para afastar a prescriçãorelativamente ao ressarcimento por danos causados ao erário. (RECURSOESPECIAL N. 894.539 — PI (2006/0229288-1) Relator: Ministro HermanBenjamin — STJ)[...]Diferente solução se aplica ao prazo prescricional para a instauração daTomada de Contas no que diz respeito à multa. Como visto, as decisõesdo TCU podem resultar em “imputação de débito” ou de multa. Noprimeiro caso é evidente a natureza civil: ressarcimento do dano. Nosegundo, fica caracterizado o caráter punitivo. Afasta-se, portanto, aimprescritibilidade.A tese ventilada nas razões dos Recursos Especiais para elidir a prescrição,nesse caso, é a de que os fatos que ensejaram a instauração da Tomada deContas Especial constituiriam crime, o que atrairia a incidência do art. 1º da Lei9.873/1999. Como sabido, esse dispositivo estabelece que, nas hipóteses emque o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime,a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.Os recorrentes insistem que, na hipótese em tela, a apropriação indevida derecursos públicos federais caracteriza, em tese, o delito previsto no art. 168do Código Penal, pelo que a prescrição seria de oito anos (art. 109, IV, c/c 168,ambos do Código Penal).Pareceres e decisões265


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXDa leitura dos autos não se pode concluir que a aplicação da multa, no valorde R$ 3.000,00 (três mil reais), tenha se dado em virtude da prática do ilícitodescrito no art. 168 do Código Penal. Com efeito, deve-se recordar que aLei 8.443/1992 prevê diversas hipóteses para a aplicação da penalidade,e muitas dessas não se relacionam diretamente à prática de crime, mas airregularidades administrativas não tipificadas na legislação penal. É o que seinfere da leitura dos arts. 57 e 58 da referida lei:‘Art. 57. Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunalaplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causadoao erário.Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de Cr$42.000.000,00 (quarenta e doismilhões de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a seradotada como moeda nacional, aos responsáveis por:I — contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos doparágrafo único do art. 19 desta lei;II — ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de naturezacontábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;III — ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado danoao erário;IV — não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência doRelator ou a decisão do Tribunal;V — obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas;VI — sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ouauditorias realizadas pelo Tribunal;VII — reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal.§ 1° Ficará sujeito à multa prevista no caput deste artigo aquele que deixar dedar cumprimento à decisão do Tribunal, salvo motivo justificado.’No caso dos autos, a instância de origem apenas consignou que as condutasimputadas ao gestor público não constituíam crime, não se depreendendodo acórdão recorrido a causa da aplicação da multa. Dessa forma, é inviávelem Recurso Especial analisar as provas dos autos para verificar se a causa daimputação da multa também constitui crime (Súmula 7/STJ).Assim, não verificada a situação excepcional, aplica-se o prazo ordináriopara a prescrição relativa à apuração de penalidade, ou seja, quinquenal.(REsp n. 894.593/PI. Relator: Min. Herman Benjamin). (grifo nosso).Outro não é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, como se depreende dosjulgados colacionados abaixo:12. Sem dúvida, pois, que determinadas pautas temporais são, em si mesmas,um tão relevante aspecto da vida que chegam a merecer direto tratamentoconstitucional. Importando, aqui, saber se não existe uma espécie de tempomédio que resuma em si, objetivamente, o desejado critério da razoabilidade.13. Ora bem, na busca desse tempo médio, pontuo que é de Almiro do Coutoe Silva esta ponderação: ‘Cremos que, desde a vigência da Lei da Ação266


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXPopular, o prazo prescricional das pretensões invalidantes da AdministraçãoPública, no que concerne a seus atos administrativos é de cinco anos’(SILVA, Almiro do Couto. Prescrição quinquenária da pretensão anulatória daadministração pública com relação a seus atos administrativos. Revista deDireito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 204, p. 21-31, abr./jun. 1996).14. É dizer, então: partindo do fundamento de que a pretensão anulatóriade qualquer um do povo, frente aos atos administrativos ilícitos ou danosos,não deve ser diversa daquela do Poder Público para ver os particularesjungidos a ele, Poder Público, o renomado autor entende que o parágrafo 3°do art. 6° da Lei n. 4.717/65 é de ser interpretado à luz dessa ponderação.Daí arrematar: ‘O prazo de cinco anos, que é o prazo prescricional previstona Lei da Ação Popular, seria, no meu entender, razoável e adequado paraque se operasse a sanação da invalidade e, por consequência, a preclusãoou decadência do direito e da pretensão de invalidar, salvo nos casos demá-fé dos interessados’. (SILVA, Almiro do Couto. Prescrição quinquenáriada pretensão anulatória da administração pública com relação a seus atosadministrativos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 204,p. 21-31, abr./jun. 1996).15. De forma convergente quanto à razoabilidade desse prazo médio dos 5anos, o Congresso Nacional elaborou a Lei n. 9.784/99 e, nela, estatuiu (art.54) que ‘o direito da Administração de anular os atos administrativos de quedecorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 (cinco) anos,contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé’. Ademais,essa mesma lei, reguladora do processo administrativo federal, teve o mérito detambém explicitar o subprincípio da boa-fé como obrigatória pauta de condutaadministrativa, a teor do inciso IV do parágrafo único do art. 2°, cujo caputtambém determina a obediência da Administração Pública, dentre outros,aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade, moralidade e segurançajurídica, in verbis:‘Art. 2° A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípiosda legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse públicoe eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados,dentre outros, os critérios de:[...]IV — atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;’.16. Não é só. Também o Código Tributário Nacional determina que se extingueem 5 anos o direito de a Fazenda Pública constituir e cobrar judicialmente oscréditos fiscais (arts. 173 e 174). Isto, naturalmente, para que o contribuintenão fique sob prolongada incerteza quanto à cobrança dos valores de que oFisco se considera credor. Leia-se:‘Art. 173. O direito de a Fazenda Pública constituir o crédito tributário extingueseapós 5 (cinco) anos, contados:I — do primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o lançamento poderiater sido efetuado;Pareceres e decisões267


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX268II — da data em que se tornar definitiva a decisão que houver anulado, por vícioformal, o lançamento anteriormente efetuado. [...]’.‘Art. 174. A ação para cobrança do crédito tributário prescreve em 5 (cinco)anos, contados da data da sua constituição definitiva.[...]’.17. Não por coincidência, a Constituição fez desse mesmo lapso dos 5 anoscritério de fixidez de efeitos jurídicos entre toda a Administração Públicabrasileira e aqueles seus servidores que, mesmo desconcursados, já contassem5 ou mais anos de contínuo labor, à data em que ela, Constituição, entrouem vigor. Confira-se: ‘Art. 19. (ADCT) Os servidores públicos civis da União,dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta,autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgaçãoda Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenhamsido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são consideradosestáveis no serviço público’.18. Nessa mesma vertente, a Lei Maior de 1988 fez desse emblemáticotranscurso dos 5 anos ininterruptos um dos pressupostos do chamado usucapiãoextraordinário, tanto de natureza urbana quanto rural, a teor desta sonoradicção: ‘Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos ecinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição,utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desdeque não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural’.‘Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possuacomo seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zonarural, não superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalhoou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade’.19. Enfim, torna a Constituição a fazer da pauta dos 5 anos referência para aprescrição em tema de crédito trabalhista, in verbis:‘Art. 7º. [...][...]XXIX — ação, quanto aos créditos resultantes das relações de trabalho, comprazo prescricional de cinco anos para os trabalhadores urbanos e rurais, até olimite de dois anos após a extinção do contrato de trabalho’.20. Bem vistas as coisas, então, percebe-se que o Tribunal de Contas da Uniãonão poderia, passados onze anos da implementação do ato de ascensão funcionaldo autor, simplesmente anulá-lo, pena de ferimento ao princípio da segurançajurídica.21. Por fim, tenho por inaplicável ao caso concreto a ADI 837. É que o atode ascensão funcional questionado não se lastreou em nenhuma das normascuja eficácia foi suspensa em 11 de fevereiro de 1993, por este SupremoTribunal Federal. Ainda que assim não fosse, o julgamento da ação diretade inconstitucionalidade não implica automática desconstituição dos atosconcretos em desconformidade com ele. É imperioso que a AdministraçãoPública o faça, respeitando, porém, as chamadas cláusulas de preclusão, atémesmo para salvaguardar o princípio constitucional da segurança jurídica.


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX22. Ante o exposto, acompanho o Ministro Relator e concedo a segurança.É como voto (Voto-vista proferido pelo Ministro Carlos Ayres Britto no MANDADODE SEGURANÇA 26.117-0 DISTRITO FEDERAL). (grifo nosso).[...]19.Neste cenário, a impetrante também tem razão quando afirma que ainércia da Corte de Contas, por sete anos, consolidou de forma positiva aexpectativa da viúva, no tocante ao recebimento de uma verba de caráteralimentar. Ora, não se pode negar que este aspecto temporal diz intimamentecom o princípio da segurança jurídica, conforme averbei no voto proferido,em 09/02/2006, no MS 25.116, de que fui Relator. Pela pertinência do tema,reproduzo os fundamentos então lançados:‘15. Naquela oportunidade (MS n. 24.268), manifestei minha concordânciacom o voto do insigne Ministro (Gilmar Mendes), ressaltando que o Tribunal deContas, ao apreciar a legalidade de um ato concessivo de pensão, aposentadoriaou reforma, não precisa ouvir a parte diretamente interessada, porque arelação jurídica imediatamente travada, nesse momento, é entre o Tribunal deContas e a Administração Pública. Relação tipicamente endo-administrativa,portanto. Num segundo momento, porém, com o julgamento da legalidadedaquele primeiro ato administrativo de concessão da aposentadoria, reformaou pensão, aí o que se tem já é o perfazimento do ato jurídico complexo emque os três institutos consistem.[...]18. Sobre o assunto, calha invocar o testemunho intelectual de JoaquimGomes Canotilho, para quem ‘Estes dois princípios — segurança jurídicae protecção da confiança — andam estreitamente associados a ponto dealguns autores considerarem o princípio da protecção da confiança comosubprincípio ou como uma dimensão específica da segurança jurídica.Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada comelementos objetivos da ordem jurídica — garantia de estabilidade jurídica,segurança de orientação e realização do direito — enquanto a protecção daconfiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança,designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos emrelação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. A segurançae a protecção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza,racionalidade e transparência dos actos do poder; (2) de forma que emrelação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposiçõespessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. Deduz-se já que ospostulados da segurança jurídica e da protecção da confiança são exigíveisperante qualquer acto de qualquer poder — legislativo, executivo e judicial’.19. Também nessa vertente, embora a propósito do Direito Francês, cito o estudodo mestre gaúcho Almiro do Couto e Silva, já referido pelo Ministro GilmarMendes no acórdão mencionado: ‘Bem mais simples apresenta-se a soluçãodos conflitos entre os princípios da legalidade da Administração Pública e o dasegurança jurídica no Direito Francês. Desde o famoso affaire Dame Cachet,de 1923, fixou o Conselho de Estado o entendimento, logo reafirmado pelosPareceres e decisões269


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX270affaires Vallois e Gros de Beler, ambos também de 1923 e pelo affaire DameInglis, de 1925, de que, de uma parte, a revogação dos atos administrativos nãocabia quando existem direitos subjetivos deles provenientes e, de outra, deque os atos maculados de anuidade só poderiam ter seu anulamento decretadopela Administração Pública no prazo de dois meses, que era o mesmo prazoconcedido aos particulares para postular, em recurso contencioso de anulação,a invalidade dos atos administrativos. HAURIOU, comentando essas decisões, asaplaude entusiasticamente, indagando: ‘Mas será que o poder de desfazimentoou de anulação da Administração poderá exercer-se indefinidamente e emqualquer época? Será que jamais as situações criadas por decisões desse gêneronão se tornarão estáveis? Quantos perigos para a segurança das relações sociaisencerram essas possibilidades indefinidas de revogação e, de outra parte, queincoerência, numa construção jurídica que abre aos terceiros interessados,para os recursos contenciosos de anulação, um breve prazo de dois meses eque deixaria à Administração a possibilidade de decretar a anulação de ofícioda mesma decisão, sem lhe impor nenhum prazo.’ E conclui: ‘Assim, todasas nulidades jurídicas das decisões administrativas se acharão rapidamentecobertas, seja com relação aos recursos contenciosos, seja com relação àsanulações administrativas; uma atmosfera de estabilidade estender-se-á sobreas situações criadas administrativamente.’ (La jurisprudence administrative de1982 (sic) a 1929, Paris, 1929, vol. 2, p. 105-106).’ (COUTO E SILVA, Almiro do.Os princípios da legalidade da administração pública e da segurança jurídicano estado de direito contemporâneo. Revista da Procuradoria-Geral do Estado.Publicação do Instituto de Informática Jurídica do Estado de Rio Grande do Sul,v. 18, n. 46, 1988, p. 11-29).20. In casu, a partir da decisão formal do IBGE (autarquia federal), o impetrantepassou a gozar de sua aposentadoria. E o fez ao longo de cinco anos e oito meses.Entretanto, após esse período, a Corte de Contas determinou a suspensãodo pagamento dos proventos do servidor e o retorno deste à atividade, aofundamento do não preenchimento dos requisitos legais para a percepção dobenefício. Tudo inaudita altera parte.21. Pois bem, considerando o status constitucional do direito à segurançajurídica (art. 5°, caput), projeção objetiva do princípio da dignidade dapessoa humana (inciso III do art. 1º) e elemento conceitual do Estado deDireito, tanto quanto levando em linha de consideração a lealdade como umdos conteúdos do princípio da moralidade administrativa (caput do art. 37),faz-se imperioso o reconhecimento de certas situações jurídicas subjetivasem face do Poder Público. Mormente quando tais situações se formalizam porato de qualquer das instâncias administrativas desse Poder, como se dá com oato formal de uma determinada aposentadoria.’20. Em situações que tais, é até intuitivo que a manifestação desse órgãoconstitucional de controle externo há de se formalizar em tempo que nãodesborde das pautas elementares da razoabilidade. Todo o Direito Positivoé permeado por essa preocupação com o tempo enquanto figura jurídica,para que sua prolongada passagem em aberto não opere como fator de sériainstabilidade intersubjetiva ou mesmo intergrupal. Quero dizer: a definição


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXjurídica das relações interpessoais ou mesmo coletivas não pode se perder noinfinito. Não pode descambar para o temporalmente infindável, e a própriaConstituição de 1988 dá conta de institutos que têm no perfazimento de umcerto lapso temporal a sua própria razão de ser. É o caso dos institutos daprescrição e da decadência.[...]22. Sem dúvida, pois, que determinadas pautas temporais são, em si mesmas,um tão relevante aspecto da vida que chegam a merecer direto tratamentoconstitucional. Importando, aqui, saber se não existe uma espécie de tempomédio que resuma em si, objetivamente, o desejado critério da razoabilidade.[...]30. Bem vistas as coisas, então, já se percebe que esse referencial dos 5anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto oexame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformase pensões. Isto na acepção de que, ainda não alcançada a consumação dointerregno quinquenal, não é de se convocar os particulares para participardo processo do seu interesse. Contudo, transcorrido in albis esse período, ouseja, quedando silente a Corte de Contas por todo o lapso quinquenal, tenhocomo presente o direito líquido e certo do interessado para figurar nesse tipode relação jurídica, exatamente para o efeito do desfrute das garantias docontraditório e da ampla defesa (art. 5, LV).31. Em palavras outras: do exame do Ordenamento Jurídico brasileiro em suainteireza é possível concluir pela existência de uma norma que bem se aplicaaos processos de contas. Que norma? Essa assegura ao interessado o direitolíquido e certo de exercitar as garantias do contraditório e da ampla defesa,sempre que uma dada Corte de Contas deixar de apreciar a legalidade de umato de concessão de pensão, aposentadoria ou reforma fora do multicitadoprazo dos cinco anos. Isto pela indesmentida proposição de que, por vezes,a norma jurídica se encontra não num particularizado dispositivo, mas noconjunto orgânico de vários deles. É como dizer: aqui e ali, a inteireza de umanorma se desata de dispositivos sediados, ora em somente um, ora em esparsosdispositivos de uma mesma lei; valendo-se o intérprete, naturalmente, dautilização do método sistemático em sua mais dilargada dimensão.32. Pois bem. Dada a semelhança de ambos os casos, sinto-me autorizado alançar mão das razões acima transcritas, como reforço de fundamentação, paraconceder a presente segurança. Em consequência, torno sem efeito a decisãoexarada pelo Tribunal de Contas da União no Processo n. TC-004.627/1997-0,com efeitos financeiros retroativos à data da impetração (STF. MS n. 24.448/DF.Relator: Min. Carlos Ayres Britto). (grifo nosso).Pareceres e decisõesNeste ponto, mostra-se válido um breve esclarecimento sobre a expressão endoadministrativadestacada no julgado supra. O prefixo endo, do grego ènden,significa interno, dentro. A expressão endo-administrativa remete a uma relaçãoque ocorre dentro da própria Administração Pública. Na situação retratada acima,o termo se aplica com perfeição, haja vista que o vínculo se deu entre o Tribunal271


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXde Contas da União e o IBGE (autarquia federal), mantendo-se o entrave dentroda mesma entidade federativa — a União. Importa esclarecer que nos tribunais decontas estaduais, esse liame endo-administrativo é mitigado, visto que, além deestabelecer relação de fiscalização com entes estaduais, também há relação comentidades municipais e, portanto, de esfera federativa distinta da sua.Ressalta-se, quanto à prescrição quinquenal nos tribunais de contas, a expressivaevolução no Supremo Tribunal Federal. Encontra-se em fase de julgamento na CorteSuprema o Mandado de Segurança n. 25.116, no qual um professor aposentadopelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) em 1998 contesta decisãodo TCU, proferida em 2004, que julgou ilegal a concessão do benefício. Os votosproferidos pelos Ministros Cezar Peluso e Celso de Mello, em sessão do dia 02/06/2010,atentam para a preclusão do ato de anulação do benefício previdenciário, em razãodo transcurso do prazo de cinco anos, culminando na perda do direito do TCU deavaliar a concessão da aposentadoria ao professor.Com efeito, o Ministro Cesar Peluso defendeu a necessidade de que o exercício daatividade administrativa seja subjugado a prazos de natureza preclusiva. Continuouafirmando que o interesse de se desconstituir ato praticado contra ou praeterlegem não é absoluto, nem superior a outros interesses sociais, como o princípio dasegurança jurídica. E, ainda, defendeu calorosamente o prazo quinquenal como oadequado para a preclusão (prescrição ou decadência) dos processos de controle,asseverando que a invalidação do ato, após transcorridos mais de cinco anos de suaconcessão, ofenderia os princípios da segurança jurídica e da boa-fé.O Ministro Celso de Mello, por seu turno, reconheceu a decadência no casoapresentado, acompanhando o voto do Ministro Cezar Peluso. Discorreu acerca daobrigatoriedade da observância do princípio da segurança jurídica, como subprincípiodo princípio do Estado Democrático de Direito. Argumentou também que o decursodo tempo pode constituir fator de legitimação e de estabilização de determinadassituações jurídicas.Por tratar-se de matéria deveras recente, a íntegra dos votos ainda não foi publicada,contudo, o sítio virtual do STF disponibilizou a seguinte notícia sobre o caso: 7Outra corrente, formada por dois ministros, entendeu que, diante do transcursodo prazo de cinco anos, o TCU perdeu o direito de avaliar a concessão daaposentadoria do professor. Esse foi o posicionamento do presidente doSupremo, Ministro Cezar Peluso, e do decano da Corte, Ministro Celso de Mello.Para Peluso, a invalidação da aposentadoria do professor insulta os princípios dasegurança jurídica e da boa-fé, já que desfaz uma situação “jurídico-subjetiva”estabilizada por um prazo razoável e de vital importância para o servidor, quese aposentou presumindo a validez do ato administrativo.7Disponível em: .272


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX‘Frustar-lhe, hoje, em 2010, a justa expectativa de manutenção do benefício,que percebe há 12 anos, é restabelecer, na matéria, a concepção do poderabsoluto do Estado, contra toda a racionalidade do discurso normativo’, dissePeluso, ao aludir que o prazo de cinco anos tem sido estabelecido como razoávelpara a intervenção do Estado na vida do cidadão seja na Constituição Federal,seja em leis infraconstitucionais.Ele lembrou, inclusive, da regra do art. 54 da Lei n. 9.784/99, que regulao processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Odispositivo determina que a Administração Pública tem até cinco anos paraanular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para osdestinatários, contados da data em que foram praticados, salvo comprovadamá-fé.Neste Tribunal de Contas, é partidário do prazo quinquenal o Conselheiro AntônioCarlos Andrada, como se percebe pelo posicionamento que se segue:Pareceres e decisõesAssim, admite-se a adoção do prazo de cinco anos para a prescrição no cursode processo já instaurado e que esteja paralisado sem despacho, decisão — ouseja, sem qualquer tramitação no Tribunal de Contas. Uma vez que o prazoquinquenal é aquele que, em verdade, deve ser aplicado para a prescriçãogeral, disciplinando os efeitos da inércia injustificada da Administração e que,em essência, a prescrição intercorrente diferencia-se da prescrição geralapenas porque aquela se verifica quando o processo administrativo já haja sidoinstaurado, mais coerente que se aplique a ambas as espécies de prescrição omesmo prazo, enquanto não houver disposição normativa em contrário.[...]Assim, considerando o que se pode extrair do conjunto de normas administrativasexistentes em nosso ordenamento e das recentes decisões colacionadas acima,defendo a adoção do prazo de 05 (cinco) anos para a prescrição, tanto a geralquanto a intercorrente (Voto proferido pelo Conselheiro Antônio Carlos Andrada,nos autos do Julgamento de Legalidade dos Atos das Despesas Municipaisn. 32.027).Merece destaque a Súmula n. 105, editada por esta Corte de Contas de Minas Gerais,na qual a adoção pelo prazo quinquenal está evidente:SÚMULA n. 105Nas aposentadorias, reformas e pensões concedidas há mais de cinco anos, bemcomo nas admissões ocorridas em igual prazo, contado a partir da entrada doservidor em exercício, o Tribunal de Contas determinará o registro dos atos quea Administração já não puder anular, salvo comprovada má-fé.Ultrapassada a análise do tema no que se refere à doutrina e ao entendimentojurisprudencial, faz-se necessária uma breve síntese das normas que tratam daprescrição na esfera pública. Atendo-se à analogia com o direito público, nota-seque são diversos os instrumentos normativos que estabelecem o prazo prescricionalquinquenal, como por exemplo: a) a lei que instituiu as normas gerais do processo273


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXadministrativo federal (Lei n. 9.784/99); b) a lei que define a prescriçãoadministrativa da ação punitiva no exercício do poder de polícia (Lei n. 9.873/99);c) a lei de prescrição geral contra a própria administração pública, ou seja, asrelacionadas à cobrança das dívidas passivas das entidades estatais (Decreto n.20.910/32); d) o art. 21 da Lei de Ação Popular (Lei n. 4.717/65); e) o art. 23 daLei de Improbidade (Lei n. 8.429/92); f) o art. 174 do Código Tributário Nacional(Lei n. 5.172/66).De toda sorte, além das leis já citadas, podemos fazer referência a outras leismateriais ou processuais que definem no âmbito do Direito Público o prazo de cincoanos como limite razoável para a atuação estatal.Temos, por exemplo, que as infrações da ordem econômica prescrevem em cincoanos, conforme o art. 28 da Lei n. 8.884/94; que as ações disciplinares contra osservidores públicos prescrevem, em geral, em cinco anos, uma vez que os Estados eos Municípios tendem a seguir o modelo da Lei n. 8.112/90.Aliás, a própria Constituição Federal faz referência ao prazo de cinco anos, tidopelo art. 19 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias como razoávelpara estabilizar as relações jurídicas entre a administração e os que lhe prestavamserviços antes de sua publicação.Destarte, tendo em vista o posicionamento defendido pela maioria doutrinária epelos tribunais superiores de nosso País e, ainda, o prazo quinquenal presente emdiversos instrumentos de direito público que dispõem sobre prescrição no DireitoAdministrativo, conclui este Ministério Público de Contas que o prazo de cinco anosé o mais coerente a ser adotado, analogicamente, para os processos de controle quetramitam nos tribunais de contas.6 Do cabimento da prescrição intercorrente no processo decontroleA decisão ora recorrida, decorrente do voto-vista de lavra do Conselheiro SubstitutoHamilton Coelho, encontra-se eivada de atroz fragilidade no que tange à prescriçãointercorrente e à hipotética impossibilidade de sua aplicação nos processos decontrole que tramitam nas Cortes de Contas.No voto acostado a fls. 483-506, o Conselheiro Substituto defende, em síntese, aimpossibilidade de incidência da prescrição intercorrente no âmbito do Tribunal deContas, por considerar que este instituto deve ser aplicado somente em momentoposterior ao provimento que condena o réu a determinada pena ou pagamento; eque, como os tribunais de contas não são competentes para executar suas decisões,não há que se falar em prescrição intercorrente nos processos de sua alçada.274


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXTal argumentação é a base de seu voto, como se depreende das passagens a seguir:Inicialmente, afasto a aplicabilidade do instituto da prescrição intercorrenteao presente feito. Observo, em primeiro lugar, que a prescrição intercorrente,subsequente ou superveniente, seja no processo trabalhista, seja no processocivil, penal ou de execução fiscal, se dá em momento posterior ao provimentoque condena o réu a determinada pena ou pagamento, impõe obrigação dedar ou de fazer etc. Tendo em vista que as Cortes de Contas não perseguem,por si próprias, a execução de suas decisões, não é de surpreender que as LeisOrgânicas desta Casa e do Tribunal de Contas da União (TCU) não tratem dofenômeno da prescrição intercorrente. Em razão da mesma peculiaridade, opresente feito, também pendente de julgamento, dificilmente seria por elaatingido, ainda que admitida a sua aplicação analógica ao processo de contas.[...]Observo que, no processo do trabalho, a sua própria existência é controvertida,e que, nas searas civil e criminal, têm sua aplicabilidade rigorosamente limitadaaos procedimentos de execução.Pareceres e decisõesQuanto à aplicação da prescrição intercorrente na seara trabalhista, asseveraque “mesmo entre os que a admitem, contudo, não há dúvida de que a chamadaprescrição intercorrente só tem lugar no processo de execução.”De igual modo se posiciona com relação à prescrição intercorrente no DireitoPenal: “Também no plano do Direito Penal, a jurisprudência do Supremo TribunalFederal consolidou que a prescrição intercorrente só tem lugar após a sentençacondenatória.”Outra linha argumentativa trazida à baila pelo Conselheiro Substituto é de quenaquelas instâncias em que se admite a ocorrência da prescrição intercorrente,observa-se aclássica triangulação que caracteriza a relação processual judicial, e.g., fiscocontribuinte-juízo,reclamante-reclamado-juízo etc. [...] Já os processos decontas caracterizam-se pela relação bilateral Tribunal-responsáveis, o quetorna inadequada a escusa pela própria inércia. 8 (grifo nosso).Visando à perfeita compreensão do presente recurso, para que o mesmo se torne maisdidático, dividiremos este item em tópicos, de acordo com a linha argumentativaapresentada pelo Conselheiro Substituto Hamilton Coelho.6.1 Da prescrição intercorrente no Direito Civil, do Trabalho e PenalSobre a prescrição intercorrente, pode-se dizer que esta se verifica no curso de umprocesso em andamento, ocorrendo no intervalo entre dois marcos interruptivos.8Esse trecho merece críticas devido o ilustre julgador dissociar-se do fato de que o reconhecimento da prescrição é instrumentopara a estabilização jurídica e concretização do princípio da segurança jurídica (que visa proteger o cidadão contra a atuação“violenta” do Estado) e atrelá-lo a divagações no sentido de que o reconhecimento da prescrição seria uma forma encontradapelo Tribunal de Contas para justificar a sua inércia. O julgador deixa o campo jurídico protetivo do cidadão e aferra-se aelementos especulativos para desvairar-se na tese de que o reconhecimento do princípio da segurança jurídica estaria sendoaplicado em prol do Tribunal de Contas para justificar a sua vagareza na persecução da aplicação da multa ao gestor faltoso comas suas obrigações legais.275


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXOs fundamentos da prescrição intercorrente são os mesmos da prescrição geral,basicamente, pacificação social e segurança jurídica. O que as diferencia é omomento de sua configuração, haja vista que a primeira ocorre após o início doprocesso (seja administrativo, seja judicial, ou de contas 9 ).José dos Santos Carvalho Filho assim a define:Prescrição intercorrente é aquela que se consuma no curso da ação judicial.[...] Significa que, se a inércia do titular do direito material ocorrer dentroda ação, haverá prescrição intercorrente na mesma ação, vale dizer, aprescrição ocorre como se fora anteriormente à própria instauração dademanda. 10Como disse o Conselheiro Substituto Hamilton Coelho, o aludido instituto mostra-sepresente em alguns ramos da dogmática jurídica, como nas esferas cível, trabalhistae penal.Contudo, analisando a prescrição intercorrente à luz de cada ramo acenado,percebe-se que a argumentação utilizada no voto-vista para afastar a aplicabilidadedesta regra nos processos de contas não merece prosperar.6.1.1 Direito CivilAo contrário do que aduz o Conselheiro Substituto, na esfera cível a prescriçãointercorrente não é um instituto relegado apenas à fase executória. O art. 202,parágrafo único, do Código Civil disciplina sua ocorrência nos seguintes termos:Art. 202. A interrupção da prescrição, que somente poderá ocorrer uma vez,dar-se-á:I — por despacho do juiz, mesmo incompetente, que ordenar a citação, se ointeressado a promover no prazo e na forma da lei processual;II — por protesto, nas condições do inciso antecedente;III — por protesto cambial;IV — pela apresentação do título de crédito em juízo de inventário ou emconcurso de credores;V — por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor;VI — por qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importereconhecimento do direito pelo devedor.Parágrafo único. A prescrição interrompida recomeça a correr da data do atoque a interrompeu, ou do último ato do processo para a interromper. (grifonosso).Nota-se, da simples leitura acima, que o texto do dispositivo legal não limita aincidência da prescrição intercorrente aos processos ou fases executivas. Maria9Como quer tratar o ilustre Conselheiro Sebastião Helvecio, amparado nos ensinamentos do ilustre Min. Carlos Ayres Brito.10CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 21 ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris,2009, p. 979.276


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXHelena Diniz, em seu Dicionário jurídico (São Paulo: Saraiva, 1998, v. 3, p. 699),também sem fazer restrição à aplicação do instituto apenas aos processos ou fasesexecutórias, ensina que a prescrição intercorrente “é admitida pela doutrina ejurisprudência, surgindo após a propositura da ação. Dá-se quando, suspensa ouinterrompida a exigilidade, o processo administrativo ou judicial fica paralisado porincúria da Fazenda Pública.”O equívoco do Conselheiro Substituto é facilmente desfeito por Alan Martins eAntônio Borges de Figueiredo em obra que trata especificamente sobre a prescriçãoe decadência no Direito Civil, verbis:É muito comum confundir a prescrição intercorrente com a prescrição dapretensão à execução, mas não há sentido na confusão. Basta verificar apossibilidade de alegar, nos embargos à execução fundada em sentença, aprescrição superveniente à sentença (CPC art. 741, VI), bem como nos embargosà arrematação ou à adjudicação, a prescrição superveniente à penhora (CPC,art. 746, caput).A Súmula 150 do STF adota o entendimento de que prescreve a execuçãono mesmo prazo de prescrição da ação. Assim, prescrevendo em três anos apretensão para promover uma ação de enriquecimento sem causa (CC/2002,art. 206, § 3º, IV) logo após o trânsito em julgado da respectiva ação deconhecimento, começa a fluir o prazo prescricional quanto à pretensão empromover a execução (Súmula 150 do STF).No mesmo exemplo do enriquecimento sem causa, se o processo deconhecimento ficar paralisado durante três anos consecutivos porque oautor não promoveu seu andamento, ocorre a prescrição intercorrente.Na situação em que a prescrição se consuma em três anos, se o processode execução, depois de iniciado, permanecer paralisado por três anos semque o exequente promova o andamento do processo, ocorre a prescriçãointercorrente.É bastante pedagógico o entendimento de que ‘verifica-se a prescriçãointercorrente pela paralisação da ação rescisória por mais de cinco anos’(Súmula 264 do STF). Tal súmula foi editada quando o prazo para promovera ação rescisória de sentença era de cinco anos, mas, na vigência do CPC de1973, a ação rescisória deve ser proposta no prazo decadencial de dois anos(art. 495). À época em que o prazo para propor a ação rescisória era de cincoanos, ocorria a prescrição intercorrente se o respectivo processo permanecesseparalisado durante cinco anos; atualmente, como o prazo para propor a açãorescisória é de dois anos, ocorre a prescrição intercorrente se o processopermanecer paralisado durante dois anos consecutivos. Tal entendimento valepara qualquer tipo de processo ou de ação judicial.Em suma, a prescrição da pretensão em promover a execução refere-se aoprazo para propor a ação de execução, com base em título extrajudicial oucom base em título executivo judicial; enquanto a prescrição intercorrenteocorre após o início do processo com citação válida, caso o feito fiquePareceres e decisões277


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXparalisado pelo tempo em que se consuma a prescrição, sem que o autorpromova seu andamento. 11 (grifo nosso).6.1.2 Direito do TrabalhoNa seara laboral, a incidência da prescrição intercorrente acarreta grande celeuma,haja vista o acirrado debate travado na doutrina e na jurisprudência sobre aquestão. Explica-se: a primeira corrente entende que o princípio do impulso oficial,positivado nos arts. 765 e 878 da CLT, seria um impeditivo na aplicação da prescriçãointercorrente na esfera laboral; a segunda corrente defende a inadmissibilidade emqualquer hipótese; a terceira corrente aceita a aplicação do instituto apenas seo reclamante estiver representado por advogado; enquanto a quarta corrente aadmite com ou sem a intervenção de patrono.Divergências jurisprudenciais e doutrinárias são causadas também em razão dascontrovérsias existentes entre o Supremo Tribunal Federal e o Tribunal Superior doTrabalho. A Súmula n. 114 do TST dispõe que “É inaplicável na Justiça do Trabalhoa prescrição intercorrente”. Noutro giro, o STF tem orientação diametralmenteoposta, dispondo em sua Súmula n. 327 que “O direito trabalhista admite aprescrição intercorrente.”Tal discussão está longe de ser o foco de nossa atuação, motivo pelo qual este Parquetnão se aterá a ela. O importante a ser tratado acerca da prescrição intercorrentena Justiça do Trabalho é o fato de que, diferentemente do que afirma o ConselheiroSubstituto Hamilton Coelho, aqueles que aceitam e defendem a sua ocorrêncianeste ramo do direito entendem que a mesma se dá também no processo deconhecimento, e não somente no processo de execução.Alice Monteiro de Barros tece o seguinte comentário acerca da prescriçãointercorrente no seio trabalhista, verbis:A prescrição intercorrente verifica-se durante a tramitação do feito na Justiça,paralisado por negligência do autor na prática de atos de sua responsabilidade.Entendia-se, antes do Enunciado da Súmula n. 114 do TST, aplicar-se ao processotrabalhista a prescrição intercorrente, com as cautelas impostas pela naturezatutelar do Direito do Trabalho e pelas características da sistemática processualtrabalhista (Súmula n. 327 do STF), mas apenas se a paralisação do feito tivessecomo causa a inércia do autor na prática de atos de sua responsabilidade.[...]Se a paralisação fosse motivada pelo executado, também não se aplicaria aprescrição intercorrente.Do trecho acima, depreende-se que a autora considera que a prescrição intercorrentena Justiça do Trabalho, antes da edição da Súmula n. 114 do TST, poderia ocorrertanto no processo cognitivo, como no de execução, uma vez que quando quer se11MARTINS, Alan; FIGUEIREDO, Antonio Borges. Prescrição e decadência no direito civil. 2. ed. Porto Alegre: Síntese, 2004, p. 87-88.278


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXreferir ao processo executório, usa a nomenclatura executado, e em todo o resto dotexto, utiliza o termo autor.Da mesma forma, Valentin Carrion, defensor da prescrição intercorrente no Direitodo Trabalho, assevera que o aludido instituto pode ocorrer tanto no processo deconhecimento como no processo de execução, veja-se:Paralisada a ação em processo de cognição ou no da execução por culpa doautor, por mais de dois anos, opera-se a chamada prescrição intercorrente;mesmo que caiba ao juiz prosseguir à revelia do autor, quando este não cumpreos atos que lhe forem determinados, é como o remédio que mata o enfermo.Pretender a inexistência da prescrição intercorrente é a mesma coisa que criara “lide perpétua” (Russomano, Comentários à CLT), o que não se coadunacom o Direito brasileiro. Entretanto, a prescrição intercorrente trabalhista,reconhecida pelo STF (Súmula 327), é contestada por grande parte da doutrina(SUSSEKIND, Comentários; Amaro, Tutela, v. 1) e por Súmula do TST (114),apesar de haver lei expressa que a prevê (CLT, art. 884, § 1º). 12Pareceres e decisõesNota-se que o julgado usado pelo Conselheiro Substituto para afirmar erroneamenteque a prescrição intercorrente só tem lugar no processo de execução é de relatoriado então desembargador do TRT/SP Valentin Carrion. Este autor/desembargadorcita o julgado em sua obra logo após o trecho transcrito acima. Reconhecemos quea leitura isolada do julgado pode induzir a erro, levando esta Corte a crer que ojurista defendia a ocorrência da prescrição intercorrente apenas no processo deexecução; contudo, sua leitura dentro do contexto apresentado no livro tornamanifesto que seu posicionamento é outro.Portanto, dada a claríssima redação do doutrinador e a evidência de seuposicionamento quanto à possibilidade de incidência da prescrição intercorrentetanto na fase cognitiva quanto na executória, percebe-se que houve interpretaçãoequivocada por parte do Conselheiro.6.1.3 Direito PenalInicialmente faz-se imprescindível, para uma boa compreensão do instituto daprescrição no âmbito do Direito Penal, fazermos uma breve distinção entre prescriçãoda pretensão punitiva e prescrição da pretensão executória.A prescrição da pretensão punitiva 13 configura-se quando o Estado fica impedidode iniciar ou continuar a ação penal que está em andamento em decorrência dotranscurso do tempo, devendo ela ser reconhecida pelo magistrado em qualquer12CARRION, Valentin. Comentários à Consolidação das Leis do Trabalho. 30. ed. atual. por Eduardo Carrion. São Paulo: Saraiva,2005, p. 81-82.13Art. 107 Extingue-se a punibilidade: (Redação dada pela Lei n. 7.209, de 11/07/1984)[...]IV — pela prescrição, decadência ou perempção;279


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXfase do processo, conforme determina o art. 61 14 do Código de Processo Penal.A definição do tempo prescricional será obtida pela pena máxima privativa deliberdade in abstrato para tipo penal ou pela pena fixada in concreto na sentençaou acórdão transitado em julgado, 15 de acordo com o momento processual em queserá aferida.Já a prescrição da pretensão executória ocorre após o trânsito em julgado dasentença final, sendo este o seu marco inicial. Segundo Bitencourt, “o decursodo tempo sem o exercício da pretensão executória faz com que o Estado percao direito de executar a sanção imposta na condenação”. 16 Isso significa que,se o Estado não promover a execução da pena em determinado período apóso trânsito em julgado da decisão condenatória, perderá o direito de impô-laao condenado. Contudo, essa não será objeto de nossa abordagem por não terconexão com a atuação do Tribunal de Contas, uma vez que este não é o executorde suas próprias decisões.Fixadas as distinções acima, passa-se à abordagem da prescrição da pretensãopunitiva do Estado. Para a definição do prazo prescricional, o Código Penal levaem consideração dois momentos processuais, o anterior 17 e o posterior 18 ao trânsitoem julgado da sentença final condenatória. A doutrina, de acordo com o momentoprocessual e o tempo fixado para a prescrição, apresentou várias nomenclaturas:prescrição inicial, intercorrente ou superveniente, retroativa e antecipada ouvirtual, conforme abordaremos adiante.Para explicarmos cada uma delas é importante nos atermos à regular marcha doprocesso penal e aos momentos em que há o início e a interrupção da contagem. 1914CPP. Art. 61. Em qualquer fase do processo, o juiz, se reconhecer extinta a punibilidade, deverá declará-lo de ofício.15O trânsito em julgado no processo penal é sempre relativo, diante do fato de este ramo buscar sempre a verdade real. Seuma pessoa for condenada e a decisão transitar em julgado, mesmo após este evento, se novas provas demonstrarem que ocondenado não foi o responsável, será posto em liberdade.16BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal, 14. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2009, v. 1, parte geral,p. 779.17Art. 109. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no § 1° do art. 110 deste Código, regulasepelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificando-se: (redação dada pela Lei n. 12.234, de 2010).18Art. 110. A prescrição depois de transitar em julgado a sentença condenatória regula-se pela pena aplicada e verifica-se nosprazos fixados no artigo anterior, os quais se aumentam de um terço, se o condenado é reincidente (redação dada pela Lei n.7.209, de 11/07/1984).§ 1º. A prescrição, depois da sentença condenatória com trânsito em julgado para a acusação ou depois de improvido seu recurso,regula-se pela pena aplicada, não podendo, em nenhuma hipótese, ter por termo inicial data anterior à da denúncia ou queixa(Redação dada pela Lei n. 12.234, de 2010).19Art. 111. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, começa a correr: (redação dada pela Lei n. 7.209, de11/07/1984).I — do dia em que o crime se consumou; (redação dada pela Lei n. 7.209, de 11/07/1984).Art. 112. No caso do art. 110 deste Código, a prescrição começa a correr: (redação dada pela Lei n. 7.209, de 11/07/1984).I — do dia em que transita em julgado a sentença condenatória, para a acusação, ou a que revoga a suspensão condicional dapena ou o livramento condicional;Art. 117. O curso da prescrição interrompe-se: (redação dada pela Lei n. 7.209, de 11/07/1984)I — pelo recebimento da denúncia ou da queixa; (redação dada pela Lei n. 7.209, de 11/07/1984).IV — pela publicação da sentença ou acórdão condenatórios recorríveis; (redação dada pela Lei n. 11.596, de 2007).280


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXO primeiro marco temporal, que dará início à contagem do prazo prescricionalda pretensão punitiva, será a prática do ato ilícito. O segundo marco será orecebimento da denúncia, uma vez que causará a interrupção 20 do curso do prazoprescricional e determinará o seu reinício. O terceiro marco interruptivo será apublicação da sentença final condenatória. 21 O quarto marco interruptivo ocorrerácom a publicação do acórdão em sede recursal.Segundo a doutrina, a prescrição inicial será aferida levando-se em consideraçãoa pena máxima in abstrato e ocorrerá antes de haver o trânsito em julgado paraa acusação ou a acusação e a defesa. Assim, será reconhecida a prescrição inicialex oficio pelo magistrado se detectar que — entre os fatos e o recebimento dadenúncia, ou entre o recebimento da denúncia e a publicação da sentença, ouentre a publicação da sentença e a publicação do acórdão recursal — houve otranscurso do lapso temporal prescricional segundo a pena máxima in abstrato.Claro que o magistrado não precisa completar a instrução processual penal parareconhecer a prescrição, bastando detectar que o prazo transcorreu sem alcançara maturidade processual.Pareceres e decisõesVeja-se que, no Direito Penal, a doutrina chama de prescrição inicial não só a queocorre entre a data do fato e a data do recebimento da denúncia, mas tambémaquela que ocorre entre esta e a publicação da sentença final condenatória.O Parquet de Contas, promovendo a integração que julga coerente com a marchaprocessual no âmbito do Tribunal de Contas, resolveu utilizar como momentosprocessuais de início e interrupção a data do fato, da citação válida, do julgamentoa quo e do julgamento ad quem, este em caso de haver recurso. A partir dessesmarcos nomeamos de prescrição inicial a que ocorre entre a data do fato e dacitação válida, 22 de prescrição intercorrente 23 a que ocorre entre a citação válida ea decisão a quo ou entre esta e a decisão ad quem.A prescrição intercorrente ou superveniente 24 e a retroativa, segundo a doutrinapenalista são aquelas aferidas com base no quantum da pena fixada na sentença20A interrupção da contagem do prazo prescricional determina o imediato reinício dessa contagem, conforme o art. 117, § 2º.‘Interrompida a prescrição, salvo a hipótese do inciso V deste artigo, todo o prazo começa a correr, novamente, do dia dainterrupção (redação dada pela Lei n. 7.209, de 11/07/1984)’.21A publicação da sentença se dá com a mera entrega da mesma ao escrivão ou à secretaria do tribunal. Independe de publicaçãoem órgão oficial ou de intimação das partes, conforme jurisprudência uníssona do STJ. Ver REsp n. 184.483/SP (Relator MinistroFernando Gonçalves, STJ) citado na nota de rodapé de n. 24. O início do prazo para a interposição do recurso é que se inicia coma publicação do órgão oficial ou com intimação, conforme o caso.22Causa de interrupção no direito civil e processual civil.23Nomenclatura extraída do direito civil, tributário e do trabalho.24PENAL. PRESCRIÇÃO SUPERVENIENTE. OCORRÊNCIA. RECURSO ESPECIAL PREJUDICADO. EXAME DO MÉRITO.A condenação imposta, com trânsito em julgado para a acusação, é inferior a 01 (um) ano. Após publicada a sentença emmãos do escrivão decorreu espaço de tempo superior a 02 (dois) anos, com extinção da pretensão punitiva pela ocorrênciada prescrição superveniente (arts. 109, VI e 110, § 1º, do Código Penal). (STJ. REsp n. 184.483/SP. Relator: Min. FernandoGonçalves) (grifo nosso).281


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX25Art. 110, § 1º, do CP.penal condenatória transitada em julgado para acusação. 25 Isso porque, mesmo como processo em marcha para a obtenção de decisão de mérito transitada em julgado,o juízo somente poderá alterar a pena para reduzi-la.A primeira nomenclatura (prescrição intercorrente ou superveniente) será utilizadapara definir a prescrição ocorrida, com base na pena fixada, entre as publicaçõesda sentença e a do acórdão. 26 Assim, segundo ensina o penalista Cezar RobertoBitencourt, o prazo da prescrição intercorrente começa a correr a partir da sentençacondenatória, até o trânsito em julgado para acusação e defesa. 27A segunda nomenclatura (prescrição retroativa) será utilizada para definir a prescriçãoocorrida entre o fato e o recebimento da denúncia ou entre esta e a publicação dasentença, com base na pena fixada. Seu prazo é contado regressivamente, razão pelaqual se chama retroativa. Sua ocorrência, de acordo com Delmanto, desconstitui acondenação, a qual terá servido tão somente para delimitar a quantidade da penajusta, que será base para a definição do prazo prescricional. 28Pelas posições expostas até o momento, fica claro que a prescrição intercorrenteno âmbito do Direito Penal se refere à prescrição da pretensão punitiva e não dapretensão executória.Cabe reiterar que, se entre o recebimento da denúncia e o momento da lavratura dasentença houver transcorrido o prazo prescricional, o juiz reconhecerá a prescriçãoda pretensão punitiva do Estado sem adentrar no mérito, conforme art. 61 doCPP. Essa, diga-se de passagem, é a hipótese que se assemelha ao que ocorre noâmbito do Tribunal de Contas, naqueles processos cujos prazos de tramitação entrea citação válida da parte interessada e o julgamento superam o lapso temporalrazoável de cinco anos. Essa é a situação em que o Ministério Público de Contas,lançando mão da nomenclatura utilizada no Direito Civil, Tributário e do Trabalho,rotula de prescrição intercorrente, diferentemente do conceito que lhe é dado noDireito Penal, conforme visto.Assim, conclui-se que o preciosismo para com o rótulo intercorrente induziu oConselheiro Substituto Hamilton Coelho a uma conclusão que se afasta da lógicajurídica penal. A conclusão ministerial neste sentido não visa retirar o brilhantismodo trabalho desenvolvido pelo ilustre Auditor Hamilton Coelho no âmbito do Tribunalde Contas, uma vez que o próprio membro do Parquet que subscreve este recurso,26É da prescrição da pretensão punitiva (ou “da ação”) que cuida este art. 109 do CP, estabelecendo que a prescrição, antes detransitar em julgado a sentença final, é regulada pelo máximo da pena prevista para o crime e verifica-se nos prazos apontadospelos incisos I a VI do mesmo artigo. Faz-se ressalva, ainda (‘salvo o disposto nos §§ 1º e 2º do art. 110’) a duas outras formas deprescrição, com idêntica natureza de prescrição da pretensão punitiva. (grifo nosso).27BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal, vol. 1: parte geral. 14. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2009,p. 779.28Vale lembrar que tal reconhecimento se dará pelo juiz da execução.282


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXque já foi Juiz de Direito em Vara Penal e de Execuções Penais, reconhece se tratarde matéria deveras complexa.6.2 Relação bilateral — impossibilidade de incidência da prescriçãointercorrenteO Conselheiro Substituto Hamilton Coelho asseverou em seu voto-vista que:Em todas as instâncias nas quais se cogita a ocorrência do fenômeno daprescrição intercorrente, observa-se a clássica triangulação que caracterizaa relação processual judicial, e.g., fisco-contribuinte-juízo, reclamantereclamado-juízoetc.[...]Já os processos de contas caracterizam-se pela relação bilateral Tribunalresponsáveis,o que torna inadequada a escusa pela própria inércia.Pareceres e decisõesCumpre informar que a tese apresentada pelo Conselheiro pode ser facilmentedesconstituída, uma vez que não encontra sustentação jurídica. Não é possívelafirmar que a relação bilateral do Tribunal de Contas com seus fiscalizadosé impeditiva à aplicação da prescrição intercorrente. Fazendo uma analogiasimples com o processo administrativo disciplinar constata-se que a relação aliexistente também é bilateral: servidor-Administração; contudo, é assente oentendimento de que há incidência de prescrição intercorrente. O STF, no RMSn. 23.436/DF, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, se posicionou da seguinteforma quanto à possibilidade de ocorrência da prescrição intercorrente noprocesso administrativo disciplinar:Por outro lado, não se coaduna com o nosso sistema constitucional,especialmente no campo das penas, sejam de índole criminal ou administrativa,exceto relativamente ao crime revelado pela ação de grupos armados, civis oumilitares, contra a ordem constitucional e o Estado democrático — inciso XLIV doart. 5º da CF/88, a inexistência de prescrição. Inconcebível é que se entenda,interpretando os preceitos da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990,que, uma vez aberta a sindicância ou instaurado o processo disciplinar, nãose cogite mais, seja qual for o tempo que se leve para a conclusão do feito,da incidência da prescrição. É sabido que dois valores se fazem presentes: oprimeiro, alusivo à Justiça. A direcionar a possibilidade de ter-se o implemento aqualquer instante; já o segundo está ligado à segurança jurídica, à estabilidadedas relações e, portanto, à própria paz social que deve ser restabelecida nummenor tempo possível. Não é crível que se admita encerrar a ordem jurídicaverdadeira espada de Dâmocles a desabar sobre a cabeça do servidor a qualquermomento. (grifo nosso).No mesmo diapasão do RMS n. 21.562/DF, também do STF:A regra, é certo, acabou por consagrar-se no art. 142, § 3º, do novo estatutoacima referido, que atribui efeito interruptivo da prescrição à instauração deprocesso disciplinar, ou à abertura de mera sindicância, explicitando, ainda,283


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXque a interrupção da prescrição é ‘até a decisão final proferida por autoridadecompetente’, norma que está a merecer moderada interpretação, sob penade tornar imprescritível, pela instauração de simples sindicância, o direitode punição do servidor faltoso, o que, em absoluto, não se coaduna com osprincípios que informam o nosso sistema jurídico.Assim, considerando a aceitação, pela Suprema Corte, da prescrição intercorrenteno processo disciplinar, cuja relação processual, assim como nas Cortes de Contas, ébilateral, conclui-se que a argumentação trazida pelo Conselheiro Substituto é fracae sem embasamento jurídico, motivo pelo qual não merece prosperar.7 Do cabimento da prescrição no presente casoNo caso em tela, o Processo Administrativo n. 603.450 teve início em junho de1998, quando o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais designou equipe pararealizar inspeção no Município de Santana da Vargem, visando examinar as despesassujeitas à realização de procedimento licitatório referentes ao período de 01/01/95a 31/12/96.A conclusão do relatório de inspeção ocorreu em 3 de julho de 1998, conformetermo de encerramento de inspeção a fls. 412. Com efeito, a equipe de inspeçãodetectou algumas irregularidades, como se depreende do relatório a fls. 06-07.A citação válida do interessado ocorreu em maio de 1999, a fls. 424, seguida daapresentação da defesa em julho do mesmo ano, a fls. 430.Após a apresentação da defesa pelos interessados, o processo só veio a sermovimentado em outubro de 2005, quando a unidade técnica promoveu análise dadefesa a fls. 434-441.Nesse contexto, o processo foi definitivamente julgado após transcorridos mais de11 anos da citação do interessado (06/05/1999, a fls. 424) e mais de 12 anos dolançamento do despacho que determinou a autuação (distribuição, a fls. 413).Assim, tendo como marco inicial a data em que o direito foi violado, qual seja,o ano de 1995 29 (uma vez que trata-se de irregularidades praticadas ao longo doano), e como marco interruptivo 30 a citação válida do interessado em maio de 1999,constata-se que esta Corte permaneceu inerte, motivo pelo qual justifica-se oreconhecimento da prescrição intercorrente.Assevera-se que o curso da prescrição, que se inicia na data da prática do ato, podesofrer interrupção, hipótese em que a contagem do prazo reiniciar-se-á. A fim dedefinir os marcos interruptivos podemos buscar várias fontes, por analogia, a saber:29Por falta difusão de informações e datas da prática dos atos, utiliza-se como marco inicial o término de cada ano de gestão (31de dezembro).30TCU. 2ª Câmara. Acórdão n. 758/2005. Relator: Min. Ubiratan Aguiar.284


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXa) no direito penal: primeiro marco interruptivo — o despacho que determina aautuação do processo no âmbito do Tribunal de Contas, por equivaler ao recebimentoda denúncia do direito penal; segundo marco interruptivo — a declaração do votovencedor proferido pelo Presidente na própria sessão de julgamento (acórdão), porequivaler à lavratura da sentença e sua publicação (entrega ao escrivão 31 ). 32b) no direito civil: 33 a interrupção se dará com o despacho do juiz que ordenar acitação. 34c) no direito processual civil: a interrupção se dará com a citação válida. 35É muito importante registrar que o mero trâmite processual, com a devidamovimentação do processo entre os diversos setores do Tribunal de Contas(Unidade Técnica, Secretaria, Gabinete de Relator), não representa marcointerruptivo. Nem mesmo o ingresso do processo de controle no Ministério Públicode Contas consubstancia ato apto a ocasionar a interrupção da prescrição. Parafins prescricionais, no que se refere à marcha do processo de controle, o Tribunalde Contas deve ser visualizado como um todo, de forma una. Pensar que a cadamudança de setor gere nova contagem do prazo prescricional seria o mesmo queconsiderar que, no âmbito do Poder Judiciário, as mudanças de setores (Secretaria31A publicação da sentença se dá com a mera entrega da mesma ao escrivão. Independe de publicação em órgão oficial ouintimação das partes, conforme jurisprudência uníssona do STJ. Ver REsp. n. 184.483/SP, rel. Min. Fernando Gonçalves. O iníciodo prazo para a interposição do recurso é que se inicia com a publicação do órgão oficial ou com intimação, conforme o caso.32Ver art. 117, incisos I e IV do Código Penal brasileiro.Pareceres e decisões33Segundo o texto legal, a interrupção só poderá ocorrer uma vez, e essa inovação diante do que dispunha o Código anterior, masque já constava do Decreto n. 20.190/32 (art. 8º), objetiva ‘não se eternizarem as interrupções de prescrição’ (MOREIRA ALVES,José Carlos. A parte geral do projeto de Código Civil brasileiro. São Paulo: Saraiva, 1986, p. 154). Uma dificuldade, porém,necessita ser contornada, pois, interrompida a prescrição por um dos modos previstos nos incisos de II a VI, seria inconcebívelentender que, voltando a correr, na conformidade do parágrafo único, não mais fosse detida com o despacho ordenatório dacitação (inciso I), levando, eventualmente, à sua consumação no curso do processo, ainda que a parte nele fosse diligente. Assim,é compreensível que a interrrupção por uma só vez diz respeito, apenas, às causas dispostas nos incisos II a VI, de modo que, emqualquer das hipóteses, fica ressalvada a interrupção fundada no inciso I.No Código Civil de 1916, a interrupção se dava ‘pela citação pessoal feita ao devedor’ (art. 172, I), o que vem sendo repetidono art. 219 do Código de Processo Civil, entretanto, a lei vigente estabeleceu como fato interruptivo da prescrição ‘o despachodo juiz, mesmo incompetente, que ordenar a citação’, desde que, porém, o interessado a promova no prazo e na forma da leiprocessual. [...] Dessas regras emerge que, embora a interrupção da prescrição se dê com o despacho que a ordenar, a citaçãoé imprescindível para conferir-lhe tal eficácia e deve suceder no prazo e na forma que o Código de Processo Civil prescreve. Acircunstância, porém, de a citação ocorrer fora do lapso temporal estabelecido não invalida o processo e, por isso, nesse caso,a interrupção se verificará na data em que a citação se efetivar, de modo que, para tal hipótese, sobrevive a regra do art. 219do Código de Processo Civil. [...].(PELUSO, Cezar (Coord). Código civil comentado: doutrina e jurisprudência. 2 ed. rev. e atual.,SP: Manoele, 2008).34Código CivilArt. 202. A interrupção da prescrição, que somente poderá ocorrer uma vez, dar-se-á:I — por despacho do juiz, mesmo incompetente, que ordenar a citação, se o interessado a promover no prazo e na forma da leiprocessual.35Código de Processo CivilArt. 219. A citação válida torna prevento o juízo, induz litispendência e faz litigiosa a coisa; e, ainda quando ordenada por juizincompetente, constitui em mora o devedor e interrompe a prescrição.§ 1º A interrupção da prescrição retroagirá à data da propositura da ação.[...]§ 4º Não se efetuando a citação nos prazos mencionados nos parágrafos antecedentes, haver-se-á por não interrompida aprescrição.§ 5º O juiz pronunciará, de ofício, a prescrição.285


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXpara o Gabinete do Desembargador; Gabinete do Desembargador para o MinistérioPúblico etc.) seriam motivos para considerar interrompido o prazo prescricional.Claro que isso passaria ao largo da lógica jurídica.Há de se sopesar que, neste momento delicado e decisivo quanto à incidênciada prescrição no âmbito dos Tribunais de Contas, é de suma importância que osConselheiros desta Casa considerem que o relevante não é a nomenclatura dada aoinstituto a ser aplicado, que pode ser prescrição genérica, decadência, preclusãoe, em alguns casos, prescrição intercorrente. O que se mostra imprescindível éreconhecer que a justiça tardia é tudo, menos justiça.A passagem do tempo é fator indissociável de qualquer processo, seja judicial,administrativo ou de contas. A razoável duração do processo é o que garante aefetividade da justiça. Certo é que deve ser encontrada a devida proporção, vistoque o tempo escasso impede a realização plena de todos os princípios de direito queregem o processo. Por outro lado, o prazo excessivo frustra o objetivo que se buscaalcançar com o procedimento que é, principalmente, a efetividade da decisão porter sido emanada tardiamente, arruinando a respeitabilidade do órgão competentepara analisá-lo e julgá-lo.Bem se sabe que os tribunais de contas são dotados do dever-poder de fiscalização.Ocorre que em razão da “processualização” da atividade administrativa e em respeitoao Estado Democrático de Direito, esse dever-poder também será submetido aosprincípios que garantem a segurança jurídica e a estabilidade social.Negar esse entendimento nos remeteria a um estado totalitário, no qual a atuaçãoestatal é ilimitada, autoritária, arbitrária e, por vezes, injusta. Ora, tentardefender que os processos em trâmite nas cortes de contas não sofrem a incidênciada prescrição (ou de qualquer outro nome que se queira dar) e que são, portanto,imprescritíveis, seria negar a Constituição Federal de 1988, a qual recebe o apelidocarinhoso de Constituição Cidadã.Assim, é reprovável a ideia de que o Tribunal de Contas, depois de transcorridosmais cinco anos da data de um ilícito, se sinta no direito de adentrar a esfera dofiscalizado, impondo-lhe sanções de forma serôdia. O decurso do tempo gera aperda ou extinção de efeitos jurídicos de um direito, de uma pretensão, de umaação e até mesmo do dever-poder de fiscalizar, uma vez que o Tribunal de Contas,por óbvio, se submete aos princípios basilares da democracia e à Constituição.Por fim, cumpre asseverar que tanto a prescrição quanto a decadência e a preclusãosão formas de impossibilidade do exercício de um direito, ato, dever etc., emvirtude do decurso do tempo. O que as distingue é apenas a causa da respectivafalta de eficácia.286


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIX8 Considerações finaisComo se pode perceber ao longo da fundamentação do presente recurso, asnomenclaturas utilizadas por cada um dos ramos do direito sofrem variações parafacilitar a identificação do momento fático-jurídico que está sob análise.Também fica registrado de forma cristalina que todos os rótulos utilizados convergempara um único fenômeno jurídico, qual seja, o decurso de um tempo razoável devegerar a justa expectativa de não haver alteração da esfera jurídica de quem querque seja em decorrência da necessidade de se assegurar a paz social por meioda observância dos princípios da segurança jurídica, da confiança, da boa-fé, darazoável duração do processo, entre muitos outros.Assim, independente de rotulagem (preclusão, decadência, preempção, prescrição— em abstrato, intercorrente, retroativa, superveniente, virtual, antecipada, entremuitos outros sub-rótulos) o princípio da segurança jurídica deve ser observado emsua plenitude por todo e qualquer Poder Constituído (Poder Judiciário, Legislativo,Executivo, Ministério Público e Tribunal de Contas). Isso porque o que importapara os estudiosos e aplicadores do direito é a natureza jurídica do evento e nãoo seu rótulo. E somente compreendendo que o nome doutrinário atribuído nãocompromete a essência jurídica é que se poderá avançar na consolidação do EstadoDemocrático de Direito.Pareceres e decisõesNo caso específico do dever-poder dos tribunais de contas, aplicação de puniçãoaos gestores públicos deve lato sensu respeitar o prazo extintivo de cinco anosentre: a) a data da prática do ato e a data da citação válida; b) a data da citaçãoválida e a data do acórdão que exaure o exercício do controle; e c) a data doacórdão que exaure o exercício do controle e a data acórdão que extingue orecurso, quando interposto.Observe-se, mais uma vez, que o Parquet de Contas adotou como primeiro marcointerruptivo a citação válida, e não o despacho que determina a autuação doprocesso, que teria como correspondente no direito penal o despacho recebedorda denúncia. Isso porque a interrupção pelo despacho que determina a autuação 36poderia levar a sérias distorções. Como exemplo cita-se uma representação quedá causa a uma tomada de contas. Tanto a autuação da representação quantoa da tomada de contas causariam a interrupção, sendo que somente uma terácontinuidade e ensejará a citação.Por fim, as únicas hipóteses em que se visualiza a impossibilidade de reconhecimentoda prescrição no curso de uma ação condenatória são as de naturezas cíveis e asque envolvam tão somente litígios entre particulares, uma vez que estes não podem36O Tribunal de Contas só autua quando recebe a denúncia ou representação. Nos casos de processos iniciados a partir de inspeçõesa autuação tem conotação de inicio do processo persecutório.287


evista do tribunal de contas DO ESTADO de minas geraisabril | maio | junho 2011 | v. 79 — n. 2 — ano XXIXser penalizados com o perecimento de seus direitos por lentidão no aparatoestatal, bem como nas que visem à recomposição do patrimônio público, pordeterminação constitucional.Assim, voltando ao Tribunal de Contas, não é admissível que esse mesmo sebeneficie da própria morosidade, em detrimento do cidadão, podendo puni-lo aqualquer tempo.9 Do pedidoAnte o exposto, o Ministério Público requer o conhecimento do presente RecursoOrdinário e, no mérito, o seu provimento, para declarar a impossibilidade de exercícioda pretensão punitiva do Tribunal de Contas nos autos de Processo Administrativon. 603.450/1996, em virtude da inércia desta Corte por mais de 11 anos, e, porconsequência, a nulidade do acórdão acostado, a fls. 544-545, dos referidos autos.Termos em que pede deferimento.Glaydson Santo Soprani MassariaProcurador do Ministério Público de Contas288

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