LRFrapport_20130521_ny

sindrelangaas

LRFrapport_20130521_ny

Hur återställer vi

Östersjön?

Effektivare strategier mot ett mindre övergött hav

Remissversion, 21 maj 2013


Innehållsförteckning

1 Förord ............................................................................................................................................. 5

2 Sammanfattning och slutsatser ................................................................................................... 7

2.1 Internbelastningen av lagrad fosfor ......................................................................................... 7

2.1.1 Problemet ............................................................................................................. 7

2.1.2 LRF:s förslag ........................................................................................................ 8

2.2 Beräknad tid för återhämtning ................................................................................................. 8

2.2.1 Problemet ............................................................................................................. 8

2.2.2 LRF:s förslag ........................................................................................................ 9

2.3 Beräkningsmodell för reduktionsbetingen ............................................................................... 9

2.3.1 Problemet ............................................................................................................. 9

2.3.2 LRF:s förslag ...................................................................................................... 10

2.4 Kostnadseffektivitet ............................................................................................................... 10

2.4.1 Problemet ........................................................................................................... 10

2.4.2 LRF:s förslag ...................................................................................................... 10

2.5 Genomförandet i Sverige ....................................................................................................... 11

2.5.1 Problemet ........................................................................................................... 11

2.5.2 LRF:s förslag ...................................................................................................... 12

2.6 Övriga synpunkter och förslag ............................................................................................... 13

2.6.1 LRF:s grundsyn om Östersjöpolitiken ............................................................... 13

2.6.2 LRF:s förslag ...................................................................................................... 13

3 Extended summary ..................................................................................................................... 15

3.1 Internal loads of phosphorus ................................................................................................. 15

3.1.1 The problem ....................................................................................................... 15

2

Remissversion, 21.05.2013

3.1.2 LRF's proposal.................................................................................................... 16


3.2 Estimated time for recovery ................................................................................................... 17

3.2.1 The problem ....................................................................................................... 17

3.2.2 LRF's proposal.................................................................................................... 17

3.3 Calculation model for the reduction targets ........................................................................... 18

3.3.1 The problem ....................................................................................................... 18

3.3.2 LRF’s proposal ................................................................................................... 18

3.4 Cost-effectiveness ................................................................................................................. 19

3.4.1 The problem ....................................................................................................... 19

3.4.2 LRF's proposal.................................................................................................... 19

3.5 Implementation in Sweden .................................................................................................... 20

3.5.1 The problem ....................................................................................................... 20

3.5.2 LRF's proposal.................................................................................................... 21

3.6 Other comments and suggestions ......................................................................................... 22

3.6.1 LRF's basic views on a Swedish Baltic Sea policy ............................................ 22

3.6.2 LRF's proposal.................................................................................................... 22

4 Rapportens syfte ......................................................................................................................... 24

5 Introduktion och bakgrund ......................................................................................................... 25

5.1 Sverige, svenskarna och Östersjön ....................................................................................... 25

5.2 Miljöproblem i Östersjön ........................................................................................................ 26

5.3 Östersjöns övergödning ......................................................................................................... 26

6 LRF:s engagemang mot Östersjöns övergödning ................................................................... 29

6.1 Nationellt arbete..................................................................................................................... 29

6.2 Gränsöverskridande samarbete ............................................................................................ 33

7 Miljöstyrning mot Östersjöns övergödning .............................................................................. 37

7.1 Några viktiga milstolpar ......................................................................................................... 37

7.2 HELCOM:s Baltic Sea Action Plan (BSAP) 2007 – återblick och analys .............................. 39

7.3 EU:s havsmiljödirektiv, sammankopplingen med BSAP och genomförandet i Sverige ........ 48

3

Remissversion, 21.05.2013

7.4 Baltic Sea Action Plan 2013 - revidering och nya beslut av miljömål och reduktionsbeting . 54


7.4.1 Första förslag till Sveriges reduktionsbeting för fosfor i BSAP 2013 ............... 58

8 Utsikter att klara mål och beting för Östersjön ........................................................................ 61

8.1 Översikt av nya forskarrön ..................................................................................................... 61

8.2 Möjliga konsekvenser för Sverige och svenskt lantbruk av juridiskt bindande

miljökvalitetsnormer för övergödning och reduktionsbeting .............................................................. 66

4

Remissversion, 21.05.2013

8.3 Miljömässiga konsekvenser av juridiskt bindande mål och beting ........................................ 69


1 Förord

Östersjöns miljöproblem engagerar stora delar av befolkningen. Sedan länge är Östersjöns

övergödning en av de hetaste frågorna i svensk miljöpolitik. Sverige är även historiskt sett det

mest drivande landet inom Helsingforskommissionen (HELCOM), den mellanstatliga

organisation som har som syfte att förbättra Östersjöns miljötillstånd. Under de fyra årtionden

som har gått efter Helsingforskonventionens antagande och HELCOM:s bildande är det

Sverige som varit tongivande i att utveckla innovativa sätt att driva det gemensamma

Östersjöarbetet. Huvudinriktningen i innovationerna har varit att i första hand minska

belastningen av närsalterna kväve och fosfor och därigenom minska övergödningen och dess

oönskade sekundäreffekter, algblomningarna och bottendöden.

Den senaste svenska innovationen som introducerades inom HELCOM var Baltic Sea Action

Plan (BSAP) år 2007. Kärnan i BSAP är att använda ett beslutsstödsystem utvecklat av en

svensk forskargrupp i samverkan med internationella forskare, för att beräkna den årliga

minskade tillförseln av dessa ämnen som krävs för att åstadkomma miljömålet om en ej

övergödd Östersjö. Beslutsstödsystemet beräknar först nödvändig minskning per havsbassäng,

och allokerar sedan dessa till varje land i så kallade reduktionsbeting. 2007 antogs preliminära

miljömål och reduktionsbeting på hög politisk nivå efter nödvändiga förhandlingar. I oktober

2013 ska dessa mål och beting efter en omfattande reviderings- och politisk

förhandlingsprocess beslutas på nytt.

BSAP har drivits igenom parallellt med att EU:s vatten- och havsmiljödirektiv har införts i

EU-staterna i regionen. BSAP:s miljömål och reduktionsbeting och även dess kommande

genomförandeprogrammet slås samman med vatten- och havsmiljödirektivens

åtgärdsprogram på ett sätt som inte är tydligt för länderna i regionen eller för de berörda

sektorerna. Samtidigt som vi står inför stora utmaningar för att komma till rätta med

problemen uppfattar vi att analyserna som Sverige bygger sina strategier på och som

genomdrivs inom HELCOM varken bygger på de senaste forskarrönen kring

tillförselstrenderna eller internbelastningens roll. Det verkar heller inte finnas en analys i

regeringen eller inom HELCOM av hur mellanstatligt förhandlade och politiskt satta BSAP-

5

Remissversion, 21.05.2013


mål och beting kommer att eller borde samspela med målen för EU-direktiven, samt vilka

konsekvenser detta samspel kan komma att innebära nationellt och internationellt; juridiskt,

samhällsekonomiskt och miljömässigt.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) som företräder svenska lantbrukare och

familjeskogsbrukarna och som även är en central bondeorganisation i Baltic Farmers Forum

on Environment, en observatör till HELCOM, vill med denna rapport försöka bidra till att

belysa några av dessa frågetecken och utmaningar. Därigenom hoppas LRF att bidra till att

utveckla Sveriges Östersjöpolitik, särskilt med avseende på övergödningen, samt i

förlängningen även HELCOM:s strategier, framtida arbetssätt och kanske även besluten som

ska fattas i oktober 2013. Rapporten tar även upp styrningsfrågan som just nu behandlas inom

ramen för det arbete som äger rum inom den parlamentariska Miljömålsberedningen för att ta

fram en strategi för En sammanhållen och hållbar vattenpolitik som ska läggas fram till

regeringen senast den 9 juni 2014. LRF företräds i arbetet av sin ordförande Helena Jonsson

som sakkunnig. Vi är övertygade att det finns goda möjligheter att nå målet om en ej

övergödd Östersjö snabbare, till en lägre kostnad och med högre acceptans än med den

strategi som idag råder. Vi är övertygade att de mycket komplexa miljöstyrningsprocesser

som nu vävs ihop, som präglas av ett lager-på-lager-genomförande och där frågan om var

rådighet och ansvar i slutändan faktiskt ligger, behöver redas ut och kommuniceras för att

berörda partner ska ha förtroende för processen och de kommande besluten.

6

Remissversion, 21.05.2013


2 Sammanfattning och slutsatser

Miljöminister Lena Ek kommer i oktober 2013, tillsammans med övriga miljöministrar runt

Östersjön, att på regeringens vägnar fatta beslut om mål och minskning av tillförsel av

näringsämnen från avrinningsområdet – så kallade reduktionsbeting – för att bemöta

övergödningen. Detta sker inom ramen för den internationella Helsingforskommissionen

(HELCOM) och dess handlingsplan för Östersjön (”Baltic Sea Action Plan”, härefter BSAP).

BSAP sjösattes 2007 med Sverige som drivande nation och är nu sammankopplad med

genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv genom att BSAP:s mål och reduktionsmål även

högst sannolikt blir mål i havsmiljödirektivet.

Det finns dock några allvarliga bekymmer med BSAP-processen som tyvärr riskerar att

återställandet fördröjs och dessutom kommer att kosta mer än nödvändigt. De fem viktigaste

problemen beskrivs i avsnitten nedan, tillsammans med LRF:s förslag till förändringar i

dagens Östersjöpolitik för att kunna åtgärda problemen. De fyra första problemen rör den

internationella processen, medan det femte i första hand är ett inhemskt svenskt problem.

2.1 Internbelastningen av lagrad fosfor

2.1.1 Problemet

Nya forskningsrön om övergödningen i Östersjön visar att tillförseln av kväve och fosfor

sedan 1980-85 totalt sett minskar väsentligt och närmar sig de önskvärda belastningsnivåer

(Maximum Allowable Input; MAI) som forskarna modellerat fram inom ramen av BSAP.

Denna utveckling är mycket glädjande men tillförselminskningarna är inte mål i sig utan

medel för att nå målet, som är ett återställande av det ekologiska tillståndet i Östersjön och där

återstår fortfarande mycket att göra. En huvudsaklig anledning till att den minskade tillförseln

hittills inte har resulterat i storskaliga förbättringar är den fosfor som under lång tid har lagrats

på Östersjöns botten och som under syrefria förhållanden frigörs i icke-organisk form till

vattenmassan – så kallad internbelastning. BSAP-processen bortser idag fullständigt från

denna internbelastning trots att den utgör en källa till övergödning som i dagsläget är fem

gånger större än dagens externa fosfortillförsel, i vissa av Östersjöns delområden upp till tio

gånger större. Det faktum att dessa förhållanden ignoreras i åtgärdsprogrammen inom BSAP-

7

Remissversion, 21.05.2013


processen riskerar att leda till att återställandet av Östersjöns övergödning tar längre tid och

kostar avsevärt mer än nödvändigt för såväl skattebetalarna och verksamhetsutövarna, samt

att det sker på bekostnad av andra viktiga samhällsmål.

2.1.2 LRF:s förslag

Mot bakgrund av de kraftiga minskningarna i tillförsel (jfr. avsnitt 7.1 nedan), måste analysen

och åtgärdsprogrammen breddas så att de parallellt med fortsatta åtgärder i avrinningsområdet

även innefattar åtgärder som kan äga rum direkt i Östersjön. En sådan breddning av ansatsen

skulle innebära att man i möjligaste mån bemöter internbelastningen och därigenom

säkerställer att återställande sker så snabbt och kostnadseffektivt som möjligt. Det vore

lämpligt att detta görs när länderna år 2015 i enlighet med havsmiljödirektivet ska ta fram sina

åtgärdsplaner. I detta sammanhang är det viktigt att understryka att åtgärder i Östersjön, lika

lite som åtgärder på land, kommer att kunna leda till en snabb återställning. Åtgärder i

Östersjön kanske i första hand ska vara riktade mot specifika kustområden lämpade för

sådana.

Sverige har under de senaste åren finansierat, utvecklat och testat en rad åtgärder som kan

genomföras i Östersjöns kustområden som kostnadseffektiva och värdefulla komplement till

åtgärder i avrinningsområdet. Ett exempel är syresättning, som också kan ske med hjälp av

havsbaserade vindkraftverk. Ett sådant tillvägagångssätt följer i princip samma ansats som

användes i arbetet mot långväga luftföroreningar, där man valde att både minska utsläppen

vid källorna och att i drabbade länder som Sverige och Norge exempelvis kalka sjöar och

skogar för ett snabbare återställande.

2.2 Beräknad tid för återhämtning

2.2.1 Problemet

Internbelastningen av fosfor kommer enligt en samstämmig forskarkår att leda till att det tar

avsevärt längre tid att komma till rätta med Östersjöns övergödning än vad man på politisk

väg har satt som mål (2021 enligt BSAP och 2020 enligt EU:s havsmiljödirektiv). Minst

ytterligare 25-50 år efter 2020 är de tidsperspektiv som forskarna presenterar. De nuvarande

8

Remissversion, 21.05.2013


målåren är därmed helt orealistiska. Från ett miljöstyrningsperspektiv är detta

kontraproduktivt av åtminstone fyra skäl:

(i) Det leder oundvikligen till osäkerhet om HELCOM som en kunskapsbaserad

organisation – en fråga om vetenskaplig legitimitet och förtroende.

(ii) Det leder oundvikligen till frågor om oskälig enträgenhet i frågor som kan leda till

att ekonomiskt osunda val görs och beslut fattas – en fråga om beslut som fattas är

av rationell karaktär eller inte.

(iii) Det leder oundvikligen till en stark motvillighet och brist på acceptans av hela

styrningsprocessen bland länder och sektorer – en fråga om styrning och politisk

förtroende.

(iv) Det leder oundvikligen till att bedömningar om förutsättningarna att klara målen

blir orättvisa och meningslösa, eftersom bedömningskriteriet är en fysisk

omöjlighet. Detta leder till, oavsett vilka åtgärder som genomförs och resurser som

används, en negativ bedömning av förutsättningarna att klara målet. Det kommer

att leda till ett omätbart styrningssystem – en fråga om rimlighet, proportionalitet

och rättssäkerhet.

2.2.2 LRF:s förslag

Målåren i BSAP och EU:s havsmiljödirektiv måste justeras i enlighet med den nya kunskapen

om kraftig internbelastning och avsevärt längre återställandetid, så att det åtminstone blir

fysiskt möjligt att uppnå målåren, samtidigt som de fortfarande måste vara ambitiöst satta. Det

är särskilt viktigt för Sverige att en sådan justering sker så länge som Sverige fortsätter att

unilateralt göra om miljömålen i havsmiljödirektivet till juridiskt bindande

miljökvalitetsnormer (jfr. avsnitt 2.5 nedan).

2.3 Beräkningsmodell för reduktionsbetingen

2.3.1 Problemet

När de enskilda ländernas nationella reduktionsbeting beräknas gör man i dagsläget ingen

skillnad mellan bakgrundsbelastningen från marken i avrinningsområdet och den antropogena

belastningen från olika verksamheter, trots att det är de senare som går att åtgärda i första

hand. Detta innebär exempelvis för Sveriges del att det reviderade reduktionsbetinget för

9

Remissversion, 21.05.2013


fosfor som ska beslutas vid HELCOM-mötet i oktober 2013 ser ut att överskrida den totala

antropogena nettotillförseln, vilket inte kan betraktas som annat än orimligt.

2.3.2 LRF:s förslag

Det vore önskvärt att man vid beräkningarna av nationella reduktionsbeting för fosfor kunde

särskilja bakgrundsbelastningen från den antropogena tillförseln, så att betingen beräknas

utifrån den senare. Inte minst vore detta viktigt för att undvika att länder som Sverige, med

hög bakgrundsbelastning i förhållande till den antropogena belastningen, får oproportionerligt

höga reduktionsbeting som inte kommer att kunna nås, inte ens om det sker massiva

nedläggningar av lantbruk. I det sammanhanget vill LRF fästa uppmärksamheten på

Jordbruksverkets förslag till handlingsprogram för minskade växtnäringsförluster och

växthusgasutsläpp från jordbruket som publicerades 2010. Där påpekar verket att man

visserligen kan föreställa sig åtgärder som skulle kunna minska utsläppen från jordbruket

mycket mer än de åtta procent som förslaget skulle innebära men att detta knappast är

meningsfullt så länge konsumtionsmönstren förblir desamma: ”Inget är vunnet om

produktionen flyttar och bedrivs med en lika stor eller större miljöpåverkan någon

annanstans.” Jordbruksverket bygger sitt resonemang på det nya Generationsmålet inom

Miljömålsarbetet: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation

lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade

miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.”

2.4 Kostnadseffektivitet

2.4.1 Problemet

BSAP-processen tar i dagsläget ingen hänsyn till att länderna runt Östersjön har radikalt olika

marginalkostnader för att minska utsläppen av näringsämnen. Detta leder till

kostnadsineffektivitet, eftersom de nationella reduktionsbetingen inte påverkas av vilken

åtgärdsnivå, exempelvis reningsgrad i reningsverk och växtnäringsöverskott i lantbruket, de

olika länderna ligger på i utgångsläget.

2.4.2 LRF:s förslag

LRF framhåller den internationella Baltic Stern-rapporten som publicerades i mars 2013 och

10

Remissversion, 21.05.2013

som visar att det är möjligt att reducera kostnaderna för ett återställande av Östersjön med upp


till 5 miljarder kr per år genom att satsa pengarna där de gör som mest nytta. Detta visar på

behovet av förstärkt fokus på kostnadseffektivitet, exempelvis genom poolning av finansiella,

kunskapsmässiga och teknologiska resurser mellan Östersjöns länder samt eventuellt handel

med utsläppsrätter i syfte att minska de totala samhällskostnaderna för att återställa Östersjön.

2.5 Genomförandet i Sverige

2.5.1 Problemet

En nationell svensk komplikation är att de målår och reduktionsbeting för kväve och fosfor

som kommer att fastställas i BSAP i oktober 2013 kommer att bli juridiskt bindande

miljökvalitetsnormer i Sverige, som enda land. 2007 hanterades BSAP-beslutet som en

politisk process som sedan följdes upp genom ett nationellt åtgärdsprogram vilket kunde

utformas på ett politisk godtagbart och realistiskt sätt. På grund av Sveriges unika sätt att

införa EU:s vatten- och havsmiljödirektiv, i kombination med hur detta, som det verkar, direkt

slås samman med BSAP:s mål och beting, blir HELCOM:s beslut om målår och

reduktionsbeting inom ramen för BSAP numera juridiskt bindande miljökvalitetsnormer i

Sverige. Dessa ska följas av myndigheter och kommuner i enlighet med Miljöbalken och

Plan- och bygglagen. Denna ordning för genomförandet i Sverige har ifrågasatts kraftigt i en

rapport beställd av Miljömålsberedningen, skriven av miljöjuristerna Bjällås och Fröberg.

LRF instämmer i den kritik som framförs i rapporten och bedömer att dagens

genomförandemetod i Sverige riskerar att leda till mycket allvarliga och politiskt icke-

önskvärda konsekvenser för bland annat svensk sysselsättning, ekonomi och

livsmedelsproduktion. Den analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna av Sveriges

åtaganden inom BSAP som Naturvårdsverket och Jordbruksverket gjorde 2008, visade att de

svenska reduktionsbetingen skulle leda till orimliga konsekvenser för svenskt lantbruk, med

bland annat omfattande nedläggningar som enda möjlighet att uppnå betingen. Med

utgångspunkt i denna analys kan man förmoda att konsekvenserna av ett svenskt

genomförande av reduktionsbetingen enligt nuvarande modell med juridiskt bindande

miljökvalitetsnormer riskerar att få dramatiska konsekvenser för lantbruket i Sverige.

Samtidigt måste de miljömässiga vinsterna för Östersjön betecknas som högst osäkra eftersom

produktionen då kan antas flytta till länder med en lika stor eller större miljöpåverkan. LRF:s

uppfattning står även i samklang med Miljö- och jordbruksutskottets betänkande i samband

11

Remissversion, 21.05.2013


med att riksdagen beslutade att reformera miljömålssystemet, där utskottet framhöll att

miljökvalitetsmålen visserligen ska vara ambitiösa och utmanande men att de inte får

formuleras så att de blir omöjliga att nå.

2.5.2 LRF:s förslag

Havsmiljöpolitiken måste förbli politik i Sverige. Den nuvarande svenska ordningen, där

HELCOM-besluten om BSAP kommer att ingå i havsmiljödirektivet och hanteras på

myndighetsnivå utan att passera den politiska nivån, uppfattar inte LRF är ett resultat av ett

medvetet politiskt val av dagens regering, utan en konsekvens av tidigare regeringars sätt att

införa vatten- och havsmiljödirektiven som starkt kan ifrågasättas, vilket rapporten framtagen

till Miljömålsberedningen har bekräftat. Riksdagen, regeringen och myndigheterna behöver

därför skyndsamt se över och justera metoden att genomföra vatten- och havsmiljödirektiven,

för att säkerställa att Sverige inte ensidigt utsätter sig för politiskt oönskade och orimliga

konsekvenser för svensk ekonomi, sysselsättning och livsmedelsproduktion, med osäker

miljönytta. Sådana förändringar vore också nödvändiga för en allmän förbättring av ramarna

för havs- och vattenpolitiken i Sverige samt för att återskapa förtroendet för miljöstyrningen.

Vidare måste regeringen säkerställa att det görs en preliminär samhällsekonomisk

konsekvensanalys av de föreslagna målen och reduktionsbetingen innan de beslutas inom

HELCOM.

Regeringen bör presentera en skrivelse till riksdagen i god tid inför HELCOM-mötet i oktober

2013. Den bör ha sin utgångspunkt i den senast tillgängliga kunskapen och redovisa de

samhällsekonomiska konsekvenserna. Skrivelsen bör bli början på en reviderad och fortsatt

ambitiös Östersjöpolitik för Sverige och hela regionen, med målet en ej övergödd Östersjö så

snabbt som det är fysiskt möjligt, till så låga kostnader som möjligt och utan orimliga

konsekvenser för enskilda länder, sektorer, företag eller individer inom de rättsliga och

politiska ramar som ges av EU:s vatten- och havsmiljödirektiv, HELCOM-arbetet och

parlamentens styrning

12

Remissversion, 21.05.2013


2.6 Övriga synpunkter och förslag

2.6.1 LRF:s grundsyn om Östersjöpolitiken

För att Sverige på sikt ska kunna upprätthålla en stark position i arbetet med övergödning i

Östersjön är det av yttersta vikt att problematiken hanteras på ett sätt som:

• Bygger på all relevant vetenskaplig underlag, även dessa kunskapers osäkerheter.

Forskningsresultaten måste tas på allvar och ge avtryck i den förda politiken; annars

undermineras principen om beslutsfattande på basis av bästa tillgängliga kunskap.

• Beaktar samtliga tänkbara kostnadseffektiva åtgärder för att motverka övergödningen,

inklusive åtgärder såväl i avrinningsområdet som direkt i Östersjön.

• Lever upp till riksdagens beslut om att miljömålen inom miljömålssystemet ska vara

”ambitiösa, men möjliga att nå”.

• Är begriplig, transparent och praktiskt genomförbar.

• Belönar och stimulerar livsmedelproduktion med hög växtnäringseffektivitet och allmän

hög miljöprestanda, i stället för att straffa sådana jordbruk med möjlig nedläggning som

konsekvens.

2.6.2 LRF:s förslag

Sverige behöver föra en mer åtgärdsinriktad politik som bygger på all relevant kunskap,

kostnadseffektivitet och konsekvensanalyser. LRF vill medverka aktivt och konstruktivt till en

sådan politik och önskar därför att regeringen snarast ska ta ett helhetsgrepp och samarbeta

med såväl LRF som andra intressenter för att Östersjön ska återställas på snabbast och mest

kostnadseffektiva sätt. Några exempel på LRF:s förslag till regeringen, utöver de mer

övergripande förslagen som redovisats ovan, är följande:

• Säkerställ en rationell och kostnadseffektiv samordning av åtgärder för att minska

övergödningen i Östersjön inom Sveriges nationella åtgärdsprogram inom ramen för

EU:s ramdirektiv för vatten, havsmiljödirektivet och HELCOM:s BSAP.

• Öka och samordna Östersjöländernas gemensamma insatser mot övergödning inom

Landsbygdsprogrammet (Pelare 2 i EU:s gemensamma jordbrukspolitik).

• Säkerställ att LOVA-anslaget för lokala vattenvårdsprojekt från 2014 och framåt minst

höjs till tidigare nivåer och riktas mot övergödningsproblemet.

13

Remissversion, 21.05.2013


• Säkerställ fortsatt stöd till Baltic Deal, ett internationellt samarbetsprojekt för att höja

bönders och rådgivares kunskap om miljöåtgärder inom jordbruket runt Östersjön med

fokus på växtnäringshantering.

14

Remissversion, 21.05.2013


3 Extended summary

In October 2013, Swedish Environment Minister Lena Ek, together with the Ministers of the

Environment from the other states around the Baltic will – on behalf of their governments –

decide upon revised ecological objectives and reduction targets for nutrient inputs from the

catchment area to mitigate the problem of eutrophication. These decisions are taken within the

framework of the Helsinki Commission (HELCOM) and its Baltic Sea Action Plan (hereafter

BSAP). BSAP was launched in 2007 with Sweden as one of the main drivers and will now in

2013 connect directly to the implementation of the EU Marine Strategy Framework Directive

(MSFD), in the sense that the BSAP objectives and reduction targets also become targets in

the MSFD.

However, there are some serious concerns with the BSAP process that unfortunately risk

leading to delays in the restoration of the Baltic Sea and increasing costs more than necessary.

The five main concerns are described in the sections below, along with proposals from the

Federation of Swedish Farmers (LRF) for modifications of the current Baltic Sea

eutrophication policy, in order to resolve these concerns. The first four issues relate to the

international process, while the fifth primarily is a domestic Swedish problem.

3.1 Internal loads of phosphorus

3.1.1 The problem

New research on eutrophication in the Baltic shows that the loads of nitrogen and phosphorus

since 1980-85 has decreased significantly overall, soon approaching the desired target levels

(Maximum Allowable Input; MAI) that the researchers have modelled in the framework of

the BSAP. This trend is very encouraging. Load reductions are, however, not an objective in

itself but means to reach an objective, namely, the restoration of the ecological status of the

Baltic Sea. The significant load reductions have not yet been matched with a similar

improvement of the ecological status, even if some signs of improvement have been noted. It

appears that to restore the Baltic Sea there is still much more to do and much more time

required. A major reason why the decreased nutrient loads have not resulted in large-scale

15

Remissversion, 21.05.2013


improvements is the phosphorus that since long time has been stored on the Baltic Sea bed.

Under oxygen-free conditions this phosphorous is released in non-organic form to the water

column – so called internal load. The BSAP governance model as currently constructed more

or less entirely neglects this internal load. Even though internal load cannot be functionally

directly compared to external (and new) load, it is of great significance to recognize it as a

source of phosphorus loads. Presently the internal loads are five times larger than current

external phosphorus supply. In some of the Baltic Sea basins it is even higher. In the Gulf of

Finland the internal load of phosphorous is ten times larger than the external load. The fact

that these conditions are ignored in the action plans within the BSAP process risk leading to

delays in restoring the Baltic Sea eutrophication, to increase the costs considerably more than

necessary for both taxpayers and economic operators, and to make this happen at the expense

of other important societal goals.

3.1.2 LRF's proposal

In the light of the substantial load reductions that have taken place, the analysis and action

plans need to be broadened to include measures that can take place directly in the Baltic Sea,

in addition to those in the catchment area. Such an approach would mean that, wherever

appropriate, measures addressing internal load should be considered and thereby ensure that

the restoration is done as quickly and as cost-effectively as possible and complementing

measures on land. It would seem appropriate that this new approach is used when the Baltic

countries in 2015, according to the MSFD, will develop their programs of action. In this

context, it should be emphasised that measures in the Baltic Sea, like measures in the

catchment area, would still not lead to fast recovery, and are mostly appropriate in coastal

areas.

Sweden has in recent years financed, developed and tested a series of measures that can be

implemented in the Baltic as cost-effective complements to actions in the catchment area. One

example is oxygenation, which can also be done with the help of offshore wind mills. Such a

combined approach essentially follows the same principle as used in the international actions

against long-range transported air pollution (LRTAP) and connected actions to restore

affected terrestrial and freshwater ecosystems. That combined approach address measures

16

Remissversion, 21.05.2013


aimed to reduce emissions at source and remedial measures, such as liming efforts in affected

countries such as Sweden and Norway, for example, for faster recovery in targeted places.

3.2 Estimated time for recovery

3.2.1 The problem

According to a unanimous marine research community, the internal load of phosphorus

inevitably will result in the restoration of the Baltic Sea with respect to eutrophication taking

considerably longer than the current, politically set target years (2021 according to BSAP and

2020 under the EU MSFD). At least another 25-50 years after 2020 are required according to

the same scientist supporting HELCOM in calculating the reduction targets. The current target

year is therefore completely unrealistic. From a good governance perspective this is

counterproductive for several reasons.

(i) It may create a serious uncertainty about HELCOM as a science-based

organisation – an issue of scientific legitimacy and trust.

(ii) It may lead to concerns about an unjustified driven urgency on matters that may

lead to economically unsound choices are being made – an issue of whether

rational decision-making is taking place.

(iii) It may lead to a strong reluctance and non-acceptance of the entire governance

process among countries and sectors – an issue of governance trust.

(iv) It makes assessments of progress towards targets unjust and unfair, insofar that the

assessment criteria is a physical impossibility. This will lead to, whatever

measures done and resources spent, a negative assessment of ability to meet target.

It will lead to an immeasurable governance system – an issue of reasonability and

proportionality.

3.2.2 LRF's proposal

The target years in the BSAP and the EU MSFD must be adjusted according to the new

knowledge on the internal phosphorous load and the resulting extended restoration time, yet

still remain ambitious. The target years must at least be physically possible to achieve. This is

of particular importance for Sweden as Sweden on a unilateral basis has made the

17

Remissversion, 21.05.2013


environmental targets of the EU MSFD into legally binding environmental quality standards

(EQS) (see section 3.5 below).

3.3 Calculation model for the reduction targets

3.3.1 The problem

When the national reduction targets are calculated, they are based upon the total loads. There

is today no difference being made between the background load from the land in the

catchment area and the inputs from various anthropogenic activities, although it is the latter

that can be addressed in the first place. As far as Sweden is concerned, this implies that the

first proposal for revised reduction target for phosphorus to be decided at the HELCOM

ministerial meeting in October 2013 appear to exceed the total net anthropogenic inputs,

which cannot be regarded as anything but unreasonable. It is unknown whether this may also

be valid for other countries. In light of the reduction targets, CARTs, becoming targets even

within the EU MSFD, with possibly far-reaching consequences due to the sanction power of

the EU, this needs careful consideration.

3.3.2 LRF’s proposal

It would be desirable that the calculations of national reduction targets could distinguish

between the background load and the anthropogenic inputs, in order for the targets to be

calculated from the latter. This would be important not least to avoid that countries like

Sweden, with high background load in relation to the anthropogenic load, get

disproportionately high reduction targets that won’t be possible to meet, not even if there

would come to massive closures of agricultural activities. Furthermore, it would be strongly

desirable to quantify uncertainties associated to the modelled country allocated reduction

targets. It is known that there are considerable uncertainties associated with the CARTs for

small countries, such as the three Baltic States. In this context, LRF would like to draw

attention to the Swedish Board of Agriculture's proposed action to reduce nutrient losses and

greenhouse gas emissions from agriculture, published 2010. It points out that it could foresee

actions that might reduce emissions from agriculture much more than the eight percent that

the proposal aim for but that this hardly makes sense as long as consumption patterns remain

18

Remissversion, 21.05.2013


the same: "Nothing is gained if production moves and operates with equal or greater impact

elsewhere. " This reasoning is based on the overarching new Generational goal in the national

system of environmental quality objectives: “The overall goal of Swedish environmental

policy is to hand over to the next generation a society in which the major environmental

problems in Sweden have been solved, without increasing environmental and health problems

outside Sweden’s borders. "

3.4 Cost-effectiveness

3.4.1 The problem

The BSAP governance process does currently not take into account that the countries around

the Baltic Sea have radically different marginal costs of reducing emissions of nutrients. This

leads to cost-ineffectiveness. The approach and philosophy devised in the modelling of the

national reduction targets assumes equal marginal costs and do not recognise that the different

countries are at very different levels (starting positions) when it concerns nutrient efficiency

and loss reduction levels in various sectors. Another concern is that the natural background

loads of nutrients form part of the gross load basis upon which the reduction targets are

calculated. This inevitably leads to countries with a high background load relative to the

antropogenic load getting excessively high reduction targets to be handled by the

antropogenic sources. This is very costly, as well as unfair.

3.4.2 LRF's proposal

LRF would like to stress some of the key conclusion of the international Baltic Stern Report

published in March 2013. It shows that it is possible to reduce the cost of a restoration of the

Baltic Sea by up to 5 billion SEK per year by investing money where it does the most good.

This highlights the need for increased focus on cost-effectiveness and joint solutions, for

example by pooling of financial, knowledge and technological resources between the Baltic

countries and possibly an emission trading system in order to reduce the total social costs to

restore the Baltic Sea. Also, it is paramount that the background load is estimated and

excluded from the load basis upon which the reduction targets are calculated. It is entirely

unreasonable to include this for calculating load reductions as this may lead to unjustified and

unrealistic costly reduction targets for some countries and sectors.

19

Remissversion, 21.05.2013


3.5 Implementation in Sweden

3.5.1 The problem

A particular Swedish complication is that the target year and reduction targets for nitrogen

and phosphorus that will be decided within BSAP in October 2013 will, as it seems, be legally

binding environmental quality standards (EQS) in Sweden, as the only country. In 2007 and

2010, the BSAP was entirely driven as a political process that made it possible to handle some

of the imperfections described above in a political acceptable and realistic way. Because of

Sweden's unique way of implementing the EU Water Framework Directive (WFD) and the

MSFD, in which ecological quality objectives and targets are replaced with legally binding

EQS and merges with the BSAP objectives and targets, the forthcoming HELCOM decisions

on ecological objectives and reduction targets and the associated target years will now

become legally binding in Sweden as it seems. Authorities and municipalities are obliged to

follow these EQS in accordance with the Environmental Code and the Planning and Building

Act in their official duties. This order of execution in Sweden has recently been seriously

questioned in a report commissioned by the Secretariat of the Environmental Objectives’

Council, written by the environmental lawyers Bjällås and Fröberg. LRF concur with the

analysis made in this report and believes that the current method of implementation in

Sweden could lead to very serious and politically undesirable consequences for Swedish

employment, economy and food production. The analysis of the economic impacts of

Sweden's commitments within the BSAP 2007 done by the Swedish Environmental

Protection Agency and the Swedish Board of Agriculture in 2008, showed that the Swedish

reduction targets then would lead to unreasonable consequences for Swedish agriculture,

including large areas lay fallowed as the only opportunity to achieve the reduction targets.

Based on this analysis, it would be fair to assume that the consequences of the Swedish

implementation of reduction targets under the current model with legally binding EQS

probably will have dramatic consequences for Swedish agriculture. Meanwhile, the

environmental benefits to the Baltic Sea are highly uncertain because food production can be

assumed to move to countries with a similar or greater environmental impact. LRF's view is

also in harmony with the report of the Swedish Parliament, in connection with the reform the

20

Remissversion, 21.05.2013


national system of environmental quality objectives, in which the Parliament stated that the

environmental quality objectives certainly should be ambitious and challenging but they must

not be formulated so that they become impossible to achieve.

3.5.2 LRF's proposal

Marine Environmental policy indeed must remain a political matter in Sweden. The current

Swedish system, in which governmental decisions are made within HELCOM BSAP and then

transferred down to the agencies without passing the parliamentarian level, is not the result of

a conscious policy choice of the present government, but rather a consequence of a previous

governments’ unique way of transposing the EU WFD and MSFD into Swedish legisation.

LRF is of the opinion that this unique way is highly questionable, an opinion recently

confirmed in the report to the parliamentarian Environmental Objectives’ Council. The

Parliament, the Government and the authorities therefore need to urgently review and adjust

the method to transpose and implement the EU WFD and MSFD and the HELCOM BSAP, to

ensure that Sweden not unilaterally expose themselves for politically undesirable and

unreasonable consequences for the economy, employment and food production, with highly

uncertain environmental benefits. Such changes would also be necessary for the general

improvement of the framework for marine and water policies in Sweden and to restore overall

confidence in environmental governance.

Furthermore, the government must ensure that there is made a preliminary socio-economic

impact assessment of the proposed ecological targets and reduction target before they are

decided within HELCOM.

The government should furthermore present a report to the parliament in time for the

HELCOM meeting in October 2013 for its consideration. It should be based on the latest

available knowledge and recognize the socio-economic consequences. The report should be

looked upon as the start of a revised and continued ambitious Baltic Sea policy in Sweden and

throughout the region. The goal should be fastest possible restoration of the Baltic Sea to the

lowest possible cost, without unjustified and disproportional costs for individual countries,

sectors, companies and persons within the frames provided by the EU Marine Strategy

Framework Directive and the Water Framework Directive, the co-ordination of HELCOM

21

Remissversion, 21.05.2013


and national parliamentary guidance and with recognition that persistence and patience will

be required.

3.6 Other comments and suggestions

3.6.1 LRF's basic views on a Swedish Baltic Sea policy

For Sweden to maintain a strong macro-regional position within HELCOM and EU in the

process of handling and combatting the eutrophication in the Baltic Sea, it is essential that the

problems are being handled in a manner that:

• Is based on all relevant scientific knowledge, even possibly politically inconvenient

knowledge.

• The uncertainty of this knowledge must be recognized and presented in a transparent

manner.

• New research results must be taken seriously and result in change of policy when

justified and appropriate, otherwise the principle of decision-making based on the best

available knowledge will be undermined.

• Considers all possible cost-effective measures to combat eutrophication, including

measures both in the catchment area and directly in the Baltic Sea.

• Respects the Parliamentary decision that the environmental objectives within the

national system of environmental quality objectives must be "ambitious, but

achievable". This is also a valid principle in good governance generally speaking.

• Is understandable, transparent and practicable.

• Reward and encourage food production with high nutrient efficiency and overall high

performance, instead of punishing those farms with possible closure as a consequence.

3.6.2 LRF's proposal

Sweden needs to pursue a more action-oriented policy based on all the relevant knowledge,

cost-effectiveness and impact assessments. LRF wants to contribute actively and

constructively to such a policy, and therefore wish that the Government urgently to take a

holistic and reinforced knowledge-based approach and work with both the LRF and other

stakeholders so that the Baltic Sea can be restored in the quickest and most cost-effective

22

Remissversion, 21.05.2013


way. Some additional examples of proposals to the government, in addition to the more

comprehensive proposals presented above, are as follows:

• Ensure an efficient, cost-effective coordination of measures to reduce eutrophication in

the Baltic Sea within Sweden's national action program under the EU Water Framework

Directive, the Marine Strategy Framework Directive and the HELCOM BSAP.

• In various ways, stimulate, inspire and ensure that the Baltic Sea countries try to fund and

execute joint efforts to combat eutrophication within the Rural Development Program

(Second pillar of the EU's Common Agricultural Policy).

• Ensure that Swedish LOVA funding program for local water projects from 2014 onwards

at least are raised to previous levels and spefically targeting the eutrophication problem.

• Ensure continued support to Baltic Deal, a major, international collaboration project to

improve farmers’ and advisors' knowledge of agri-environmental issues around the Baltic

Sea with a focus on nutrient management.

23

Remissversion, 21.05.2013


4 Rapportens syfte

Denna rapport syftar till att:

• Redovisa LRF:s grundvärden vad gäller havsmiljö, Östersjöns övergödning samt vårt eget

engagemang.

• Lämna förslag till en effektiv och trovärdig svensk Östersjöpolitik.

• Kort beskriva de olika miljöstyrningsprocesser som både historiskt och i dagsläget syftar

till att minska övergödningen i Östersjön genom minskad tillförsel av kväve och fosfor,

men ännu inte tagit till sig ny kunskap om internbelastning av fosfor.

• Redogöra för beslutsprocessen för HELCOM:s BSAP och dess uppdatering som sker i

oktober 2013, inklusive hur beslutsstödsystemet är konstruerat.

• Förklara hur det mellanstatliga BSAP-samarbetet sammanfaller med genomförandet av

EU:s havsmiljödirektiv och vattendirektiv samt belysa hur dessa instrument genomförs i

Sverige enligt en särskild ordning.

• Problematisera att politikerna genom denna särskilda ordning sannolikt omedvetet och

utan att det är önskvärt överlämnar beslutsfattandet till förvaltningsmyndigheter, och visa

hur miljömål och reduktionsbeting i BSAP kommer att bli juridiskt bindande

miljökvalitetsnormer i Sverige, till skillnad från alla andra EU-länder.

• Med grund i bästa tillgängliga vetenskapliga underlag bedöma sannolikheten för att uppnå

BSAP:s kommande totala och svenska reduktionsmål för kväve och fosfor.

• Redogöra för de senaste forskningsrönen vad gäller återställandetid av Östersjöns

övergödning, samt påverkan från landbaserade källor, indelad i bakgrundsbelastning och

antropogen belastning, samt Östersjöns egen internbelastning.

• Med stöd av de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna från Naturvårdsverket och

Jordbruksverket 2008, grundade på mål och beting från BSAP-besluten 2007, försöka

uppskatta de ekonomiska konsekvenserna för såväl svensk lantbruk som samhället i stort

av sannolika mål och reduktionsbeting för BSAP 2013 som nu kommer ingå i

havsmiljödirektivet som juridiskt bindande miljökvalitetsnormer.

24

Remissversion, 21.05.2013


5 Introduktion och bakgrund

5.1 Sverige, svenskarna och Östersjön

Sverige har sedan flera decennier haft ett starkt politiskt engagemang i Östersjöns

miljötillstånd. Det beror bland annat på en allmänt hög miljömedvetenhet i Sverige, samtidigt

som en stor andel av befolkningen bor och lever kustnära. Ungefär hälften av Sveriges

befolkning bor mindre än 10 km från kustlinjen och 7 av 10 närmare än 50 km. 1 Åtskilliga

bedriver verksamheter som förutsätter ett långsiktigt hållbart miljötillstånd i Östersjön.

Dessutom finns ett stort antal sommarboende och semestrande längs Sveriges långa

kuststräcka i Östersjön.

Den internationella Baltic Stern-rapporten som publicerades i mars 2013 visar att människor i

Östersjöområdet är oroliga över tillståndet i havet. Störst var oron i Finland, Estland, Sverige

och de ryska kustområdena. Invånarna runt Östersjön är enligt rapporten också villiga att

betala för ett friskare hav, totalt cirka 35 miljarder kronor per år. Svenskar är villiga att betala

7,5 miljarder per år. 2 Cost/benefit-analysen i rapporten visar att regionen som helhet kommer

att gynnas ekonomiskt av att återställa Östersjön, men den visar även att det skiljer sig

avsevärt mellan de enskilda länderna hur cost/benefit-förhållandet ser ut. Till exempel skulle

Sverige få tillbaka 2,9 kr för varje krona som läggs på åtgärdsinsatser medan Lettland och

Polen endast skulle få tillbaka 10 respektive 40 öre för varje krona som investeras i åtgärder.

Det starka politiska engagemanget i Sverige beror förstås också på Östersjöns miljötillstånd i

sig, som länge varit och fortfarande är mycket problematiskt. Sverige har historiskt haft en

tung, ledande och pådrivande roll inom det gränsöverskridande samarbetet i Östersjön och i

denna roll starkt understrukit vikten av att politik och förvaltning ska vara kunskapsbaserad.

1 Statistiska Centralbyrån, artikel “Varannan svensk bor nära havet” av Stefan Svanström:

http://www.scb.se/Pages/Article____334172.aspx

2 Svensk sammanfattning av rapporten:

https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e46f7/1363249936036/BalticSTERN+Svensk+

sammanfattning_130311.pdf.

Hela rapporten: https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e4037/1362989363386/balticsea-our-common-treasure.pdf

25

Remissversion, 21.05.2013


Senast under Sveriges ordförandeskap i HELCOM 2010-2012 var en av fem

huvudprioriteringar: Att garantera att HELCOM:s beslut grundar sig på bästa tillgängliga

vetenskapliga underlag. Sverige bör stå fast vid denna prioritering också när man inte är

ordförandeland, även när det innebär att tidigare beslut och prioriteringar kan komma att

behöva omprövas.

5.2 Miljöproblem i Östersjön

Över tid har det varierat vilka miljöfrågor i Östersjön som har betraktats som de största eller

mest problematiska. Några av dessa har man kunna hantera relativt väl, särskilt de som är

kopplade till miljögifter (exempelvis PCB och DDT) från enstaka större punktkällor eller där

totalförbud av ett ämne har varit framgångsrikt. En fråga som visat sig förvånansvärt svår att

hantera på ett bra sätt är fiskeförvaltningen, särskilt av de ekonomiskt viktiga arterna torsk

och lax. Där har Östersjöländerna, och på senare tid EU:s gemensamma fiskeripolitik, inte

klarat av att stävja överfisket. På senare tid ses en positiv och uppåtgående trend när det gäller

torskbeståndet, dock från ett väldigt lågt utgångsläge. Ett orosmoln ligger i den nya ”vågen”

av miljögifter. Det gäller bland annat PFOA och PFOS, så kallade perfluorerade ämnen som

används i låga koncentrationer i rengöringsmedel såsom fönsterputsmedel, golvpolish, vaxer

och bilvårdsprodukter. Trots att koncentrationerna i produkterna är låga kan utsläppen till

miljön vara betydande.

5.3 Östersjöns övergödning

Östersjöns övergödning är, efter klimatfrågan, den miljöfråga som betraktas som den mest

problematiska och långdragna ur ett svenskt perspektiv. Östersjöns övergödning kan även

anses vara en viktig drivkraft inom svensk nationell vattenvård, även om fiskefrågor också har

en viktig plats. Med övergödning åsyftas här i första hand de direkta symptomen på

övergödning såsom mängden växtplankton, artssammansättning och algblomningsfrekvens

men även välkända sekundäreffekter, exempelvis döda bottnar.

Övergödningsproblemen i Östersjön idag beror till stor del på den kraftiga ökningen

av kväve- och fosfortillförsel under efterkrigstiden. Även om variationerna mellan åren var

betydande, var den övergripande trenden entydig och kraftigt ökande fram till omkring åren

26

Remissversion, 21.05.2013


1980-85. De viktigaste orsakerna till denna dramatiska ökning var i princip två:

1. Det skedde en omfattande inflyttning av landsbygdsbefolkning till de större kuststäderna

vid Östersjön, som då inte hade välfungerande reningsverk. Detta ledde till kraftigt

försämrad vattenkvalitet utanför städerna och tillförsel av kväve och fosfor till

havsbassängerna utanför.

2. Samhället kom med en tydlig beställning till lantbruket efter det andra världskriget: Öka

livsmedelproduktionen! Denna beställning var inte minst kraftfull i länder som hade

drabbats hårt av världskriget och dess efterverkningar, där befolkningen lidit svårt av

livsmedelsbrist och hungersnöd. Den ökade produktionen åstadkoms genom en medveten

satsning på bland annat mekanisering, storskalig dikning och ökande tillgång till billig

handelsgödsel, samtidigt som det under lång tid rådde en stor okunskap kring

miljöeffekterna av dessa satsningar.

Efter att de miljömässiga konsekvenserna av dessa två sammanfallande processer började

skönjas i Östersjön i slutet av 1960-talet och början på 1970-talet, påbörjades ett systematiskt

arbete med att vända trenden. Arbetet skedde främst inom ramen för den internationella

Helsingforskonventionen och dess kommission (härefter HELCOM) som etablerades 1974,

delvis som en uppföljare till Stockholmskonferensen 1972. Inom HELCOM-samarbetet, där

Sverige och Finland från första början varit de drivande länderna, har övergödningen allt

sedan bildandet varit högst upp på dagordningen vilket gett betydande positiva resultat (se

avsnitt 8.1 nedan).

Sverige har under 2011-12 inom ramen för arbetet med framtagande av EU:s reviderade

vattenpolitik ”A Blueprint to Safeguard Europe’s Water Resources” 3 drivit linjen att EU:s

reviderade vattenpolitik tydligt ska syfta till att förbättra havsmiljön och att i olika

formuleringar få detta att bli ett huvudsyfte, bland annat med hänvisning till

övergödningsproblematiken i Östersjön. Sverige har dock inte lyckats få med sig andra EU-

länder i denna ambition, sannolikt mest för att EU:s andra medlemsstater anser att åtgärder för

3 EU-kommissionens webbplats: http://ec.europa.eu/environment/water/blueprint/index_en.htm

27

Remissversion, 21.05.2013


havsmiljön i första hand äger rum i avrinningsområdet och att fokus därför bör läggas på

ytterligare konsolidering och förbättring av ramdirektivet för vatten 4 och de existerande

sektorsmiljödirektiven med bäring på närsaltsfrågan. Dessutom anser de flesta andra EU-

stater att havsmiljöpolitiken i EU-sammanhang i första hand bör hanteras inom ramen för

EU:s integrerade havspolitik, där havsmiljödirektivet 5 ingår och som geografiskt och

tematiskt även kompletterar ramdirektivet för vatten. Ett tredje skäl är det faktum att prioritet

för nästan alla andra EU-stater har varit att få in frågan om klimatändringar, vattenbrist, torka

och kvantitativa sötvattensfrågor på ett mycket tydligare sätt i EU:s reviderade vattenpolitik.

4 Direktiv 2000/60/EG, ändrat genom direktiv 2008/32/EG

5 Direktiv 2008/56/EG

28

Remissversion, 21.05.2013


6 LRF:s engagemang mot Östersjöns

övergödning

6.1 Nationellt arbete

LRF och dess medlemmar har sedan lång tid haft ett stort och kraftfullt engagemang för

svensk vattenmiljö och i synnerhet Östersjön. Ett systematiskt arbete med vattenvård sker

inom lantbruksnäringen sedan 1980-talet och grundar sig på olika styrmedel; lagstiftning, EU-

stöd, rådgivning och kunskapsförmedling, forskning och miljöövervakning. År 2001 startade

Jordbruksverket, LRF, länsstyrelserna och rådgivningsföretagen vattenvårdskampanjen

Greppa Näringen där lantbrukare erbjuds allsidig och praktisk rådgivning genom ett sort antal

moduler (se bild) som bland annat syftar till att minska läckaget av näringsämnen.

29

Remissversion, 21.05.2013


Arbetet stöds ekonomiskt av EU, svenska staten och lantbrukarna själva. Det är frivilligt att

vara med men projektet har haft stor framgång bland Sveriges lantbrukare. I dagsläget är cirka

10 000 lantbrukare med, och över 40 000 rådgivningsbesök har genomförts. Detta har

resulterat i mer resurseffektiva och mindre miljöpåverkande gårdar med lägre överskott av

såväl kväve som fosfor på gården.

Greppa Näringen har sedan starten 2001 lett till betydande minskningar av kväve- och

fosforöverskotten på många gårdar. De minskade överskotten har resulterat i en årlig

minskning av kväveutlakningen med 800 ton kväve och en minskning av fosforutlakningen

med 15-30 ton fosfor sedan 2001. Förlusterna av ammoniak har minskat med 700 ton och

läckagen av växtskyddsmedel har också minskat. Över 85 procent av lantbrukarna uppger att

de vidtar åtgärder efter att de har fått besök av en rådgivare från Greppa Näringen. 6 På grund

av naturlig systemtröghet i mark- och vattensystemen tar det relativt lång tid innan

förbättringar syns i vattendragen. I fjol publicerade SLU rapporten ”Kväve- och fosfortrender

i jordbruksvattendrag – Har åtgärderna gett effekt?” 7 I majoriteten av de 65 undersökta och

jordbruksdominerade vattendragen påvisades trender med sjunkande halter och tillförsel av

kväve och fosfor.

LRF är också engagerat i olika LOVA-projekt (Lokala Vattenvårdsprojekt) som är ett stöd

inriktat på praktiska åtgärder för att minska övergödningen i Östersjön och Västerhavet och

som har funnits sedan 2009. Bidraget har gått till små men viktiga insatser på lokal nivå för

att motverka övergödning. Flertalet LRF-avdelningar runt om i landet har fått LOVA-stöd för

strukturkalkning av jordbruksmark och på så sätt bidragit till att minska jordbrukets negativa

miljöpåverkan. På flera håll har LOVA-pengar också möjliggjort projekt med syfte att säkert

återföra näringsämnen från enskilda avlopp till åkermark. I och med att regeringen i budgeten

2013 sänkte anslaget till vattenvård kapades emellertid också resurserna till LOVA. Anslaget

till åtgärdsinriktat vattenvårdsarbete minskade från 738 Mkr till 503 Mkr. Av dessa fördelade

6 Broschyren ”Rådgivningen för lantbruk och miljö”:

http://www.greppa.nu/download/18.1dbcbad113c7ffa7b0380007894/Radgivning_for_lantbruk_2013_korr.pdf

7 http://publikationer.slu.se/Filer/NrTrendRapport_2012_1.pdf

30

Remissversion, 21.05.2013


Havs- och vattenmyndigheten 310 Mkr vidare till länsstyrelserna, vilket ska täcka

länsstyrelsernas hela vattenvårdsarbete omfattande vattenförvaltning, kalkning av sjöar,

fiskevård, åtgärdsprogram för hotade arter och LOVA-stöd. Detta ska jämföras med 2012 då

motsvarande summa var 430 Mkr. Dessutom har länsstyrelsernas gemensamma arbetsgrupp

sett över fördelningen av vattenvårdsanslaget mellan olika sakområden, varvid LOVA kraftigt

prioriterades ner och sänktes, på Havs- och vattenmyndighetens inrådan, med 80 procent.

Länsstyrelsernas arbetsgrupp är dock starkt kritiskt till nedskärningarna och konstaterar att

”LOVA-anslaget har under flera år varit ett mycket värdefullt tillskott för det åtgärdsinriktade

vattenmiljöarbetet för landets kustlän. Att det upphör innebär att arbetet med Baltic Sea

Actionplan (BSAP), restaureringen av Östersjön m.m. kommer att tappa fart.” 8 LRF delar denna

uppfattning och har argumenterat för fortsatta och förstärkta LOVA–satsningar. 9

Ett annat exempel som kan nämnas är den unika svenska modell som finns för att bekosta

FoU om hållbar matproduktion. På initiativ från lantbruksnäringen dras ett halvt öre från varje

kilo mjölk som bonden levererar och på motsvarande sätt finansierar bland annat

spannmålsnäringen och köttbranschen forskning. De insamlade medlen administreras av

Stiftelsen Lantbruksforskning som under de senaste åren har beviljat 50-100 miljoner kronor

varje år till tillämpad forskning. En stor del av forskningen har fokus på miljöfrågor och 2008

inleddes en särskild satsning på fosfor. 24 forskningsprojekt tar ett helhetsgrepp på frågan och

genererar ny värdefull kunskap.

Sammantaget har LRF:s mångåriga kunskapsinriktade vattenvårdsarbete lett till ökad

medvetenhet och kunskap bland lantbrukare, som i förlängningen resulterat i betydande och

dokumenterade minskningar av kväve- och fosforläckage från svenska gårdar. Det kanske

bästa kvittot på detta hittas i SCB:s återkommande meddelande ”Kväve- och fosforbalanser

för jordbruksmark och jordbrukssektor”, från och med 1995 och senast publicerat 2011 med

siffror till och med 2009 10 .

8 PM om fördelning av anslaget för åtgärder för havs-och vattenmiljö 2013:

http://www.bwz.se/miljorapporten/UserFiles/Files/1007_PM%20om%20vattenv%C3%A5rd.pdf

9 http://hd.se/ledare/2012/07/31/vattenvardssatsning-som-behovs/

10 http://www.scb.se/Statistik/MI/MI1004/2009A01/MI1004_2009A01_SM_MI40SM1102.pdf

31

Remissversion, 21.05.2013


Figur 1 i den publikationen visar hur det årliga medelöverskottet per hektar har ändrats över

tid (balans = överskott):

LRF:s och det svenska lantbrukets arbete har oftast skett i samverkan med både den offentliga

och akademiska sektorn, och i en del sammanhang med miljöorganisationer som WWF. Det

samlade resultatet gör att svenskt lantbruk anses ligga i framkant inom den europeiska

lantbruksnäringen med avseende på dessa frågor och betraktas av EU-kommissionen som en

konstruktiv näringslivsaktör på miljöområdet.

32

Remissversion, 21.05.2013


6.2 Gränsöverskridande samarbete

LRF är också en aktiv och ofta drivande partner i samarbeten över nationsgränserna i

Östersjöområdet.

Redan 1998 var LRF drivande och medverkade till att nätverket Baltic Farmers Forum on

Environment (BFFE) etablerades vid ett uppstartsmöte i Visby på uppdrag av Nordiska

Bondeorganisationers Centralförbund. BFFE syftar till att öka kunskapen och engagemanget

bland lantbruksorganisationer i länderna runt Östersjön när det gäller kopplingen mellan

hanteringen och nyttjande av växtnäring på gårdarna och Östersjöns övergödning. BFFE är

även observatör i HELCOM och är därigenom lantbruksnäringens röst inom HELCOM.

När EU:s Östersjöregionsstrategi 11 initierades 2009 samlade sig flera av

bondeorganisationerna inom BFFE och bidrog gemensamt med ett antal förslag till värdefulla

projektidéer för att förverkliga strategins ambitioner om ett mer ekonomiskt, socialt och

miljömässigt hållbart lantbruk. LRF var särskilt drivande för projektförslaget Baltic Deal –

Putting best agricultural practises into work 12 som tillsammans med FoU-projektförslaget

Baltic Manure för bättre stallgödselhantering blev accepterat som flaggskeppsprojekt inom

strategin. In i projektet Baltic Deal tar LRF med sig bland annat 10 års erfarenheter från

Greppa Näringen 13 och 20 års erfarenheter från demogårdsnätverket Odling i Balans 14 . Baltic

Deal-konsortiet samlar fem rådgivningsorganisationer och två bondeorganisationer under

perioden 2010 – 2013. Utöver dessa sju partner från lika många länder har projektet över 30

samarbetspartners i alla nio länder runt Östersjön, inklusive Ryssland. Syftet är att höja

bönders och rådgivares kunskap om hur man genom miljöinvesteringar, miljöåtgärder,

kunskap och förbättrad jordbrukarsed kan minska växtnäringsläckage från gårdarna, samtidigt

som gården behåller hög produktion och konkurrenskraft. Det sistnämnda är av särskilt stor

vikt för att attrahera bönder och rådgivare i länder med mindre fokus på Östersjöns

övergödning än till exempel Sverige och Finland. En central del av projektet har varit

33

Remissversion, 21.05.2013

11 Östersjöstrategin som beslutades 2009:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0248:FIN:SV:PDF och uppdateringen 2012:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0128:FIN:SV:PDF

12 LRF:s webbplats: http://www.lrf.se/Medlem/Politik--Paverkan/Miljo--vatten/Ostersjon/

13 www.greppa.nu

14 www.odlingibalans.com

Ändrad fältkod

Ändrad fältkod

Ändrad fältkod


etableringen av ett unikt demogårdsnätverk med 118 demogårdar som ligger i framkant. Den

polska partnern CDR har ansvaret för denna del av projektet och har ambitiöst nog själva

bildat ett nytt, nationellt nätverk med 48 gårdar, fördelade på 2-4 i varje polsk region. Ett antal

av Baltic Deals demogårdar är även nationella eller regionala vinnare i WWF:s Baltic Farmer

Award. Baltic Deal har fått starkt stöd av EU-kommissionen och betecknas ofta som ett gott

exempel på en möjlig förgröningsmodell för CAP – en kunskaps- och rådgivarbaserad modell

med skräddarsydda lösningar som baseras på den enskilda gårdens unika förutsättningar,

såväl ekonomiskt som miljömässigt. Även WWF Europe och Friends of Earth har lyft fram

Baltic Deal som ett föredömligt ”best practice”-projekt från lantbrukssektorn tillsammans

med 18 andra projekt med inriktning på miljö och hållbar utveckling som får finansiering ur

EU:s strukturfonder. 15 LRF har nu i början av april 2013 skickat in en ansökan till Svenska

Institutets utlysning för 3-åriga tematiska partnerskap – Baltic Deal Bridge – innehållande

totalt 23 partners, varav 12 bondeorganisationer och 11 rådgivnings- och

kunskapsorganisationer. Antalet länder har utökats till 10. Utöver de sju som är med i Baltic

Deal är även Ryssland med, samt Tyskland och Norge. Ett huvudsyfte med det tematiska

partnerskapet Baltic Deal Bridge är att förbereda för en ny ansökan till Baltic Deal 2.0 när

större finansieringskällor från EU blir utlysta.

Kunskapsutbytet mellan länderna för att få ner övergödningen har således intensifierats med

LRF:s aktiva medverkan och ledning. Det är betydande skillnader i hur långt de olika

Östersjöländerna har kommit i arbetet med växtnäringsfrågan inom lantbrukssektorn. 16 Av

Östersjöregionens cirka 2

miljoner lantbrukare finns cirka

75 procent i Polen. Sveriges

andel av lantbrukarna utgör

cirka 3 procent.

Minskningspotentialen (per gård

och totalt) är störst i de nyare

34

Remissversion, 21.05.2013

15 Se webbsajten http://wellspent.eu/#the_baltic_sea

16 http://www.greppa.nu/download/18.5df17f1c13c13e5bc4f800037036/%C3%96stersj%C3%B6l%C3%A4ndern

as+top+25-130115.pdf


EU-medlemmarna. Samtidigt är kostnaderna för många åtgärder lägre där än i Sverige och de

andra äldre EU-medlemsstaterna i regionen. Det är därför av stor vikt att man fokuserar på

stöd och samarbete, med utbyte av kunskap, teknologi och möjliga flexibla

finansieringslösningar, för att bidra till att skillnaderna mellan Östersjöstaterna utjämnas över

tid och därigenom att totalkostnaderna hålls nere. Samtidigt måste alla bidra med vad man kan

till ett fortsatt ambitiöst och hållbart Östersjöarbete. Regeringen har under vintern och våren

2013 påbörjat ett initiativ för att förmå EU:s medlemsstater inom Östersjöregionen att poola

resurser från framtida nationella medel från Landsbygdsprogrammen 17 till en särskild pott för

gränsöverskridande projekt som Baltic Deal. LRF stöder regeringen i denna ambition.

Skillnader i kunskap, åtgärder och teknik skiljer sig avsevärt mellan länderna, vilket

möjliggör relativt snabb innovations- och kunskapsspridning genom gemensamma projekt

som Baltic Deal och Baltic Manure.

För LRF är det en självklarhet att det kunskapsbaserade arbetet med övergödningsfrågorna i

Östersjöregionen och Sverige måste fortsätta ha hög prioritet. Många av LRF:s medlemmar

bor längs Östersjökusten och är genuint bekymrade över övergödningssituationen och

exempelvis de av våra medlemmar som bedriver gårdsturism vid Östersjön är ekonomiskt

avhängiga av dess välmående. Vi delar forskningens syn på övergödningstillståndet i

Östersjön och önskar bidra till förbättring. Vi vill därför fortsätta att utveckla Greppa

Näringen nationellt. Vi vill fortsätta att sprida detta arbetssätt på närsaltshantering och -

effektivisering internationellt runt Östersjön genom projektet Baltic Deal. Vi vill ligga i

framkant när det gäller såväl andelen av Landsbygdsprogrammet (LBP) som används till

miljöersättningar och andelen miljöersättningar som riktar sig mot vatten- och

växtnäringsfrågor. Vi ser det därför som bekymmersamt att de pågående

budgetförhandlingarna i Bryssel kring EU:s långtidsbudget verkar skära hårt i LBP och

hoppas att regeringen gör vad som står i sin makt för att göra minskningarna så små som

möjligt och kompensera med nationella satsningar. Tillsammans med WWF,

Naturskyddsföreningen och Ekologiska lantbrukarna argumenterar nu LRF för att regeringen

17 Landsbygdsprogrammet (LBP) är en central del av EU:s jordbrukspolitik. Det omfattar stöd och ersättningar

som ska stimulera till att utveckla landsbygden genom nya företag, varor och tjänster. Miljö och hållbar

utveckling är också prioriterat i programmet. I Sverige går cirka 70 procent av LBP-budgeten till

miljöersättningar. Detta är högst inom EU.

35

Remissversion, 21.05.2013


måste kompensera för dessa sannolika nedskärningar så att svenskt lantbruk kan fortsätta

leverera kollektiva nyttigheter bland annat på miljöområdet i minst samma omfattning som

nu. 18 LRF och svenskt lantbruk önskar fortsätta vara en europeisk föregångare med sitt

miljöarbete och sitt engagemang för Östersjön.

18 http://www.gp.se/nyheter/debatt/1.1667598-satsa-mer-pa-svenska-lantbruket

36

Remissversion, 21.05.2013


7 Miljöstyrning mot Östersjöns

övergödning

7.1 Några viktiga milstolpar

Havsmiljöpolitik med inriktning på att minska Östersjöns övergödning har haft hög prioritet

inom svensk miljöpolitik de senaste 40 åren. Det började med forskarupptäckter att allt inte

stod bra till med Östersjön i slutet av 1960-talet. Under FN:s stora miljökonferens i

Stockholm 1972 föreslog Sverige en regional havsmiljökonvention – världens första – för

Östersjön, som sedan ledde till antagande av Helsingforskonventionen 1974. 19 För att

verkställa Helsingforskonventionen grundade fördragsparterna Helsingforskommissionen

(HELCOM). 20

Under de cirka 40 år som har gått sedan dess har HELCOM:s roll som internationell motor

varit en självklar del av svensk Östersjöpolitik. För Sverige och Finland, det andra landet i

Östersjöregion med liknande politiskt fokus på Östersjöns miljötillstånd, har HELCOM blivit

en internationell plattform för genomdrivande av (som regel) svensk-finska höga

havsmiljöambitioner.

HELCOM:s arbetssätt har utvecklats över tid. Under de första femton åren låg fokus på att

bygga upp gemensam miljöövervakning och framtagande av rekommendationer kring olika

verksamheter med utsläpp av gödande eller förorenande ämnen, som medlemsländerna sedan

skulle beakta i sin nationella lagstiftning. Rekommendationerna byggde på konsensus i

beslutsfattandet och frivillighet i hur länderna genomförde dem nationellt. Landet/länderna

med lägst ambitioner fick därigenom stor makt men trots detta har de kollektiva ambitionerna

varit höga.

37

Remissversion, 21.05.2013

19 Konventionen om skydd för Östersjöns marina miljö 1974 (Helsingforskonventionen):

http://www.helcom.fi/stc/files/Convention/convention1974.pdf

20 HELCOM:s webbplats: http://www.helcom.fi/ Ändrad fältkod


I början av 1990-talet växte missnöjet med att HELCOM var för lite orienterat mot konkreta

och praktiska åtgärder. Sveriges dåvarande miljöminister Olof Johansson initierade därför

HELCOM Joint Comprehensive Environmental Action Program (JCP), ett åtgärdsprogram

som slutligen antogs 1992. Åtgärdsprogrammet blev en milstolpe genom att den fastslog

mycket ambitiösa mål som fokuserade på eliminering av större punktkällor till utsläpp. Många

av dessa var städer utan välfungerande reningsverk, eller industrier med höga utsläpp av olika

förorenande eller gödande ämnen. En innovativ komponent i JCP var att den mobiliserade

finansiering inte bara från länderna själva, utan även från internationella

finansieringsinstitutioner såsom Världsbanken, Europeiska Investeringsbanken och Nordiska

Investeringsbanken. Detta arbete har skett successivt och idag har 109 av de 162 identifierade

punktkällorna, över två tredjedelar, eliminerats. 21

De politiska förändringarna i östra Europa efter 1989 förändrade radikalt förutsättningarna för

ett närmare samarbete i Östersjöområdet. Mot bakgrund av detta, samt utvecklingen i den

internationella miljö- och havslagstiftningen, undertecknades 1992 en ny och omarbetad

Helsingforskonvention av alla Östersjöstater samt av EU som sedan dess formellt är en part i

konventionen och i HELCOM. 22

En annan milstolpe passerades 1995 då Sverige och Finland blev EU-medlemmar, med allt

vad detta innebar av uppfyllande av miljökraven i olika EU-direktiv. Detta innebar

exempelvis nya lagkrav kring minskningar av närsaltsförluster inom sektorsdirektiv som

urbana reningsverksdirektivet och lantbrukets nitratdirektiv.

Ett bredare politiskt initiativ med hållbart utvecklingsperspektiv togs av dåvarande

statsminister Göran Persson 1996 när han initierade världens första makroregionala Agenda

21-plan för Östersjöregionen. 23 Ett huvudsyfte med detta från svensk håll var att ge ytterligare

skjuts till arbetet med Östersjöns återställande.

21 HELCOM:s webbplats: http://www.helcom.fi/projects/jcp/en_GB/pitf/

22 Konventionen om skydd för Östersjöns marina miljö 1974 (Helsingforskonventionen):

http://www.helcom.fi/stc/files/Convention/Conv1108.pdf

23 Regeringsbeslut om att upprätta ett sekretariat för Agenda 21-arbetet i Östersjöregionen:

http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Utredningar/Kommittedirektiv/En-Agenda-21-forstersjoomrad_DIR1996;99/

38

Remissversion, 21.05.2013

Ändrad fältkod


2005 blev även Polen, Litauen, Lettland och Estland EU-medlemmar och därmed är nu alla

kustländer runt Östersjön utom Ryssland medlemmar i EU. De vid det laget vässade

miljökraven i olika sektorsdirektiv började då också att gälla för de nya medlemsstaterna som

samtidigt kom i åtnjutande av relativt generöst EU-stöd för att i viss mån kunna komma i

kapp resten av Europa, exempelvis med reningsverk och investeringsstöd inom lantbruket till

stallgödselsanläggningar. Vid denna tidpunkt inleddes även det operativa genomförandet av

EU:s ramdirektiv för vatten 24 i alla åtta EU-länderna inom Östersjöregionen.

2005 var också året då HELCOM påbörjade arbetet med en ny, gemensam åtgärdsplan för

miljön i Östersjöregionen. Detta resulterade i att HELCOM:s miljöministrar i november 2007

beslutade om en handlingsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan, härefter BSAP) med

preliminära miljömål och reduktionsbeting vad gäller tillförsel av kväve och fosfor. 25

7.2 HELCOM:s Baltic Sea Action Plan (BSAP) 2007 – återblick och analys

Initiativet till BSAP var inspirerat av det arbetssätt som hade utvecklats inom konventionen

för långväga luftföroreningar. 26 Två centrala komponenter i detta angreppssätt var begreppet

kritisk tillförsel (critical load) till ekosystemen (marken och vattnen) av försurande ämnen,

samt användande av ett modellbaserat beslutsstödssystem som kopplades till politiska och

mellanstatliga förhandlingar och beslut om minskade nationella utsläpp av försurande ämnen

med grund i definitionerna av kritisk tillförsel.

HELCOM, använde i sitt arbete beräkningar från det svenskutvecklade beslutsstödsystemet

Mare Nest, en internationellt banbrytande beslutsstödsmodell som utarbetats av professor

Fredrik Wulff med flera vid Baltic Nest Institute (Stockholms Universitet) inför BSAP-

beslutet 2007. Forskarna beräknade först så kallad Maximal Tillåten Tillförsel (MTT), vilket

avser den maximala tillförseln av kväve och fosfor för att kunna åstadkomma god ekologisk

24 Direktiv 2000/60/EG, ändrat genom direktiv 2008/32/EG

25 Mer bakgrund om BSAP finns på HELCOM:s webbplats: http://www.helcom.fi/BSAP/en_GB/intro/. Hela

texten till BSAP 2007: http://www.helcom.fi/stc/files/BSAP/BSAP_Final.pdf

26 Se detaljerad information på webbplatsen för UNECE (FN:s ekonomiska kommission för Europa, ett av fem

regionala organ under FN:s ekonomiska och sociala råd): http://www.unece.org/env/lrtap/

39

Remissversion, 21.05.2013


status i varje delbassäng i Östersjön och därigenom totalt för hela Östersjön. Grunden för

detta styrdes av önskvärda siktdjup som korrelerar relativt väl med halter av växtplankton i

vattenmassan. MTT utgjorde då den tillförselsnivå som eftersträvades. Differensen mellan

befintlig tillförsel och MTT definierades som reduktionsbeting.

MTT av kväve och fosfor beräknades med utgångspunkt i den totala tillförseln, det vill säga

summan av bakgrundsbelastning från marken och den antropogena belastningen från olika

verksamheter. Det vore emellertid önskvärt att kunna särskilja bakgrundsbelastningen från

den antropogena som har den främsta potentialen för belastningsminskningar. För det första

vore det viktigt för att kunna bilda sig en uppfattning om hur stor del av den nuvarande

tillförseln av kväve och fosfor till olika bassänger (och till Östersjön totalt) som kommer från

bakgrundsbelastning respektive antropogen belastning. För det andra vore det starkt önskvärt

som underlag för beräkningarna av de bassängsvisa och nationsvisa reduktionsbetingen.

Dessa borde lämpligen uteslutande beräknas från den antropogena tillförseln av kväve och

fosfor eftersom det är denna som i första hand går att påverka. Inte minst vore detta viktigt för

att undvika att länder med hög bakgrundsbelastning i förhållande till den antropogena

belastningen, exempelvis länder med stora skogsområden, får orimligt höga reduktionsbeting.

Det saknades dock data för att enkelt kunna exkludera bakgrundsbelastningen och man valde

att inte försöka uppskatta bakgrundsbelastningen, trots de potentiellt betydande

samhällsekonomiska konsekvenserna av ett sådant tillvägagångssätt. Den totala

bakgrundsbelastningens till Östersjön, i förhållande till den antropogena belastningen, är med

andra ord okänt i dagsläget.

I beräkningarna för reduktionsbetingen ingick, utöver bakgrundsbelastningen, således såväl

tillförseln från punktkällor vid kusten som tillförseln från de antropogena källorna i

avrinningsområdet som tillfördes (och uppmättes) via vattendragen. Luftdepositionen, till

större delen med antropogena källor, exkluderades dock från beräkningarna av

reduktionsbetingen i 2007.

När det gäller förutsättningarna för att åstadkomma reduktioner av kväve- och fosforförluster

från antropogena källor, insåg såväl forskarna som beslutsfattarna att länderna inte

40

Remissversion, 21.05.2013


nödvändigtvis befann sig på identisk nivå när det rörde sig om närsaltsförlusterna för olika

verksamheter, såsom reningsgraden vid reningsverk, eller växtnäringsförluster per arealenhet

eller producerad mängd livsmedel. För att kunna belöna länder som hade kommit längre i sina

ansträngningar att reducera förlusterna från olika antropogena verksamheter, ämnades ge

rabatt på de nationella betingen för länder som hade högre reningsgrad och/eller lägre

växtnäringsförluster i lantbruket. 27 Av tidsbrist, datatillgänglighets- och politiska avväganden

begränsades detta till att EU-länder som hade reningsverk med reningsgrader som gick längre

än de krav som gällde inom EU:s reningsverksdirektiv medgavs viss rabatt på sitt

reduktionsbeting, vilket därigenom indirekt ledde till ökningar för andra länder. För skillnader

i växtnäringsprestanda inom andra sektorer, som exempelvis lantbrukssektorn, medgavs 2007

ingen rabatt. Dessa sektorer antogs därigenom ligga på samma nivå. Detta val ledde till att

besluten om reduktionsbeting avvek markant från ambitionen om kostnadseffektivitet, något

som nyligen Baltic Stern-projektet tydligt har påpekat konsekvenserna av.

Vid ministermötet i polska Krakow i november 2007 antog så HELCOM:s miljöministrar

Baltic Sea Action Plan. I realiteten innebar det i huvudsak ett beslut om preliminära

miljökvalitetsmål för fyra övergripande havsmiljöområden, varav övergödning var den

politiskt mest centrala. För övergödningen antogs då även preliminära reduktionsbeting för

samtliga Östersjöländer med grund i de beräknade mängderna Maximal Tillåten Tillförsel

(MTT) för varje enskild havsbassäng. Huvudskälet till att målen och betingen blev betecknade

som ”preliminära” var politiskt; för att få med alla länder på att skriva under beslutet.

Tidpunkten när dessa preliminära reduktionsbeting och miljömål skulle uppnås beslutades till

2016 respektive 2021. Det senare årtalet sattes utifrån det som politiskt bedömdes bli det

sannolika målåret för det då ännu inte antagna EU:s havsmiljödirektiv och i linje med EU:s

ramvattendirektiv där 2015, 2021 och 2027 är möjliga målår. (Målåret för miljömålen inom

EU:s havsmiljödirektiv sattes sedan till 2020, inte 2021.) Målåret sattes med andra ord utan

något beaktande av kunskapsstöd kring när det är fysiskt möjligt att åstadkomma målet om en

ej övergödd Östersjö. Exakt hur målåret för när reduktionsbetingen skulle vara uppnådda

27 Att ge rabatt till vissa länder innebar i praktiken att andra länders reduktionsbeting höjdes, för att åstadkomma

den totala minskningen.

41

Remissversion, 21.05.2013


estämdes vet vi inte. Många gjorde bedömningen att miljömålet och reduktionsbetingsmålen

var mycket ambitiösa och kanske rent av omöjliga att uppnå när de beslutades. Med grund i

HELCOM:s grundläggande föresats att deras beslut ska grundas på bästa möjliga kunskap var

det förvånande att ingen bedömning gjordes av hur ambitiösa (och eventuellt ouppnåeliga)

miljömålet och de totala och nationella reduktionsbetingen var, innan de beslutades. Detta var

sannolikt ett bidragande skäl till att mål och beting blev av preliminär karaktär. Att besluta om

mål som starkt styrande för kommande åtgärdsåtagande där man faktiskt inte vet hur

realistiska målen är, eller vad kan innebära samhällsekonomiskt att försöka nå dem, kan

knappast betecknas som optimal mål- eller miljöstyrning. Det finns en uppenbar risk att målen

landar fel, något som oundvikligen kan leda till att länder, sektorer och myndigheter med

genomförandeansvar för att åstadkomma eventuella omöjligheter förlorar förtroendet för

kunskapsbaserad förvaltning, genomförandeprocess och beslut, vilket i slutändan drabbar

miljöarbetet.

Än mer förvånande är att ingen systematisk, officiell vetenskaplig utvärdering skett efter

2007, varken i HELCOM:s eller Sveriges regi. Detta är anmärkningsvärt, eftersom

beslutsstödsmodellen som använts för att stöda HELCOM vid beräkningarna av de nationella

reduktionsbetingen även är lämpad för att modellera när målet om en ej övergödd Östersjö

kan uppnås under olika tillförselsscenarion. Forskargruppen vid Baltic Nest Institute som har

försett HELCOM med underlag för beräkningarna av de totala och nationella

reduktionsbetingen har dock i andra sammanhang använt beslutsstödmodellen för att

modellera just tidpunkten när målet om en ej övergödd Östersjö kan nås under olika

utvecklingsscenarion av extern tillförsel av kväve och fosfor och där även konsekvenserna av

den interna belastningen av fosfor från bottensediment implicit är med i modellen. I kapitel 8

går vi närmare in på vad forskarna och forskningen säger om möjligheterna att nå det

föreslagna totala reduktionsbetinget för Östersjön till 2016 och om förutsättningarna för att nå

miljömålet för Östersjön. Där tittar vi även närmare på förutsättningarna för Sverige att klara

de första förslag till reduktionsbeting som nyss föreslagits inför HELCOM:s beslut om

reviderade reduktionsbeting i oktober 2013.

42

Remissversion, 21.05.2013


En annan fråga kopplad till besluten om reduktionsbeting som lyftes av bland annat

HELCOM-observatören Baltic Farmers’ Forum on Environment (BFFE) inför besluten 2007,

var behovet att på något sätt kvantifiera osäkerheter kring de modellerade förslagen till

nationella reduktionsbeting, innan de beslutades. Alla resultat som kommer från modeller

innehåller osäkerheter som konsekvens av olika faktorer 28 . Att försöka ange osäkerhetens

storlek tillhör därför god vetenskaplig sed, även om det kan vara svårt, särskilt för

deterministiska modeller. Det finns även olika mått på osäkerheter. Det mest intressanta i

detta sammanhang vore ett mått på noggrannheten (accuracy), det vill säga graden av närhet

av ett utfall av ett modellerat nationellt reduktionsbeting i förhållande till det faktiska

(verkliga) värdet. Det finns som nämnts många faktorer som påverkar detta. För

Östersjöregionens specifika fall är det särskilt en faktor som spelar oerhört stor roll för

osäkerheten, nämligen ländernas olika stora (och faktiska) tillförselsmängder av kväve och

fosfor. I olika sammanhang har forskarna från BNI uttalat att det egentligen endast är

reduktionsbetinget för Polen som har hög noggrannhet (accuracy). De andra länderna är så

små i förhållande till Polen att de modellerade reduktionsbetingen för dessa har relativt låg

noggrannhet. I klartext betyder det att betingen för de allra minsta länderna vad gäller

utsläppen till Östersjön, de tre baltiska staterna och Danmark, har den lägsta noggrannheten.

Trots dessa komplicerande aspekter kring modelleringen och dess ramar förmådde dåvarande

svenska miljöminister Andreas Carlgren att få de andra ländernas miljöministrar att skriva på

BSAP 2007 med de då preliminära miljömålen och nationella reduktionsbetingen. Med

undantag för den hänsyn som togs till varierande reningsgrad, men förstärkt av att inte

bakgrundsbelastning urskiljdes, kan man hävda att ett relativt dogmatisk naturvetenskapligt

och recipientbaserad beslut fattades, utan vetskap om eller hänsyn till beslutens faktiska

genomförbarhet eller kostnad.

Inför HELCOM:s beslut om en reviderad BSAP i oktober 2013 är det därför oerhört viktigt att

man på ett öppet och tydligt sätt redovisar problematiken med bakgrundsbelastning,

varierande reningsgrad och växtnäringsprestanda och andra osäkerhetsfaktorer bakom

reduktionsbetingen. Inte minst är detta viktigt då de givna ramar som modelleringen äger rum

28 http://en.wikipedia.org/wiki/Uncertainty_quantification

43

Remissversion, 21.05.2013


inom systematiskt leder till att några länder verkar få särskilt höga beting, i relativa termer,

samt att vissa länder riskerar få beting med särskilt låg noggrannhet och därmed risk för att

betingen stämmer dåligt överens med verkligheten (om inte osäkerhetsmått anges).

Efter BSAP-beslutet i november 2007 gavs länderna tid fram till HELCOM:s ministermöte i

Moskva i maj 2010 för att ta fram sina nationella åtgärdsprogram för hur de skulle

åstadkomma reduktionsbetingen. Vid ministermötet presenterade emellertid inte alla länder

sådana åtgärdsprogram och de program som fanns hade mycket olika karaktär och ambitioner.

Sverige hade en ambitiös plan som dåvarande miljöminister Andreas Carlgren lade fram 29 ,

medan exempelvis Tyskland valde att presentera en sammanfattning av åtgärdsprogrammen i

förvaltningsplanerna enligt EU:s vattendirektiv som hade beslutats nationellt 2009. Flera

andra länder ansåg också att vattendirektivets grundläggande åtgärder, det vill säga de som

bland annat följer av existerande miljödirektiv i EU, var tillräckliga och hade i motsats till

Sverige och Finland inga ytterligare satsningar nationellt eller internationellt att presentera.

Andreas Carlgren tillkännagav även under mötet en svensk-finsk satsning för att skapa en

gemensam finansieringskälla för att exempelvis kunna stödja åtgärder i länder med lägre

marginalkostnader för åtgärder; BSAP Trust Fund. 30 Denna fond har haft en budget på 100

Mkr under perioden 2009 – 2013 som hanterats administrativt av Nordiska

Investeringsbanken (NIB) och Nordiska Miljöfinansieringsbolaget (NEFCO). Dessa medel

har bidragit till att finansiera eller samfinansiera ett stort antal pre-investeringsaktiviteter som

lagt grunden för privata eller offentliga miljöinvesteringar som minskat förlusterna av kväve

och fosfor – bland annat har Baltic Deal samfinansierats av BSAP Trust Fund.

Idag har alla länder nationella åtgärdsprogram för att genomföra BSAP National

Implementation Plans 31 , men de är av varierande kvalitet och ibland bara en sammanfattning

av åtgärdsplaner för vattendirektivet. I BSAP-”lojala” länder som Finland och Sverige har

åtgärdsprogrammen fått egen status som politiska styrdokument och även använts av EU

kommissionen som ”hävstång” för höjda ambitioner inom miljösektorsdirektiven.

29 Sveriges nationella åtgärdsprogram: http://www.helcom.fi/stc/files/BSAP/SE_NIP.pdf

30 http://www.nefco.org/financing/bsap_fund

31 http://www.helcom.fi/BSAP/Implementation/en_GB/Implementation/

44

Remissversion, 21.05.2013


När målen och betingen nu ska revideras och fastställas inom ramen för BSAP 2013 kommer

regionens EU-stater att se på detta som vad det högst sannolikt faktiskt kommer att bli,

nämligen mål som kommer att ingå i de marina strategier som varje EU medlemsstat ska ta

fram 2015 inom ramen för EU:s havsmiljödirektiv.

Motiven för denna förändrade status för BSAP är relativt uppenbara. EU-direktiven

genomförs normalt sett relativt likartat för alla EU:s 27 medlemsstater. Detta uppfattas som

positivt framför allt av de Östersjöländer där ekonomisk utveckling ges hög prioritet gentemot

andra samhälleliga mål, och av sektorer som verkar på globala eller Europeiska

konkurrensutsatta marknader. I EU-direktiven finns det dessutom sanktionsmöjligheter, något

som inte HELCOM förfogar över.

Detta leder samtidigt till att något som kan uppfattas som makroregionala särkrav, såsom

reduktionsbetingen i BSAP, av vissa länder och sektorer kan anses vara

konkurrenssnedvridande jämfört med konkurrentländer i resten av Europa, så kallad ”gold-

plating” 32 , om kostnaden för att nå dessa särkrav till större delen läggs på de

konkurrensutsatta sektorerna eller oproportionerligt slår mot enskilda länder. En

modellbaserad ansats inom övergödningsområdet och en beslutsstödmodell som BALTSEM 33

och en beräkningsansats som BSAP representerar kan mycket väl ingå i genomförandet av

EU:s havsmiljödirektiv. Det finns dock en hög sannolikhet att vissa HELCOM-länder

uppfattar nationella reduktionsbeting för kväve och fosfor, framtagna inom ramen för en

modell, som snedvridande från en konkurrenssynpunkt, eventuellt i vissa fall som fullständigt

oproportionerliga och kanske i särskilt olyckliga fall som fysiskt omöjliga att uppnå. Detta

gäller särskilt om betingen

• inte beaktar bakgrundsbelastning

• inte medger någon ”kompensation” för hög reningsgrad i industri och reningsverk, eller

hög växtnäringsprestanda i lantbruket

32 http://en.wikipedia.org/wiki/Gold-plating

33 http://www.balticnest.org/download/18.d4ae509138dcbba8a2570/TR+7_BALTSEM_Report_Final.pdf

45

Remissversion, 21.05.2013


• och samtidigt uttrycks med 1 eller 10 tons precision trots stora osäkerheter, särskilt för de

små länderna.

Dessutom vet länderna att dessa miljömål och reduktionsbeting även används av EU-

kommissionen för att driva på länderna inom de sektorrelaterade miljödirektiven i EU med

avseende på närsalter, såsom reningsverksdirektivet och nitratdirektivet inom lantbruket.

Det ska understrykas att inom havsmiljödirektivet har HELCOM, i likhet med andra regionala

havskommissioner, tilldelats ett operativt samordningsuppdrag i såväl miljöanalys som i

gemensamt ambitionssättande för det regionala havsområdet. Detta arbete med BSAP kan

därför knappast betraktas som något annat än en del av detta samordningsuppdrag, även om

varken HELCOM eller Sverige hittills har varit tydliga med att det är detta som faktiskt äger

rum. Även när det gäller havs- och kustzonsplanering, med EU:s styrdokument som grund,

räknar man med fortsatt samordning av de regionala havskommissionerna. Detta innebär i

praktiken att de regionala havskommissionerna i stor grad framöver kommer att spela rollen

som EU-kommissionens, särskilt miljödirektoratets, förlängda havsmiljöarm i makroregionala

sammanhang. Det betyder även att den nationella rådigheten över havsmiljöfrågorna till stor

del nu tagits över av de regionala havskommissionerna. Detta pekar på ett behov av ett

juridiskt förtydligande av den nationella rådigheten över de beslut som ska fattas 2015.

Utöver detta finns även EU:s strategi för Östersjöregionen, ett första exempel på en

makroregional EU-strategi. Den antogs 2009 under Sveriges ordförandeskap i EU:s

ministerråd 34 . Från svenskt regeringspolitiskt håll gav den särskilt stöd till genomförande av

BSAP. Andra medlemsländer, särskilt de som inträtt i EU 2004, fokuserade emellertid mer på

stöd till energisäkerhet, ekonomisk utveckling och transportinfrastruktur. Den slutliga

strategin omfattade många olika politiska mål där de miljöpolitiska målen var en del inom en

större helhet.

34 Östersjöstrategin som beslutades 2009: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0248:FIN:SV:PDF

och uppdateringen 2012:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0128:FIN:SV:PDF

46

Remissversion, 21.05.2013


Just nu håller Östersjöländerna som bäst på att förbereda ett nytt ministerbeslut när

miljöministrarna i HELCOM samlas i Köpenhamn den 3 oktober 2013. De kommer då att

besluta om reviderade miljökvalitetsmål inom ramen för BSAP, men som i realiteten blir ett

bidrag till EU-medlemsstaternas strategier inom ramen för havsmiljödirektivet. Till 2015 ska

länderna inom ramen för denna process ha tagit fram nya åtgärdsprogram (ÅP). Detta

tidsschema överensstämmer med tidsplanen för ländernas åtgärdsprogram enligt

vattendirektivet. Sverige och de andra EU-staterna kommer då, som det verkar, att låta

vattendirektivets ÅP ingå i havsmiljödirektivets. På Miljödepartementets och Havs- och

vattenmyndighetens dialogmöte för HELCOM BSAP den 18 mars 2013 aviserades att det var

så det hela planeras i Sverige. Detta gör att ländernas åtgärdsprogram för havsmiljön,

exempelvis för övergödningsfrågan, primärt sannolikt kommer att utgöras av vattendirektivets

ÅP som stomme, det vill säga för åtgärderna i avrinningsområdet, kompletterat med särskilda

åtgärder i havsmiljön utanför vattendirektivets geografiska åtgärdsområde.

Dessa särskilda åtgärder i eller på havsmiljön kan till exempel vara syresättning,

aluminiumkloridfällning för att binda fosforn i bottensediment, reduktionsfiske, algskördning,

eller olika åtgärder riktad mot båttrafiken som har koppling till övergödningsfrågan. Några av

dessa åtgärder saknar av kostnadsskäl potential att åstadkomma storskaliga förbättringar, och

bör av den grund riktas mot lokala områden, så som görs med aluminiumkloridfällning i

Björnöfjärden, Vaxholms kommun, i Levande kust-projektet finansierat av Baltic Sea 2020. 35

Här är det viktigt att åtgärdsprogrammen breddas så att de parallellt med fortsatta åtgärder i

avrinningsområdet även innefattar åtgärder som kan äga rum direkt i Östersjön. Sverige har

under de senaste åren finansierat, utvecklat och testat en rad åtgärder som kan genomföras i

Östersjön. 36 Exempel på sådana åtgärder är syresättning (exempelvis med hjälp av

havsbaserade vindkraftverk 37 ), aluminiumkloridfällning, skörd av alger eller musslor och

biomanipulering av fiskbestånd. Fler av dessa kan vara kostnadseffektiva och värdefulla

komplement till åtgärder i avrinningsområdet. Ett sådant tillvägagångssätt följer samma

35

http://www.balticsea2020.org/alla-projekt/levande-kust/17-levande-kustzon-pagaende-projekt/263aluminiumfaellning-i-bjoernoefjaerdens-viksystem

36

Karlsson et al. 2012. Kostnadseffektivitet i åtgärder mot övergödning i Östersjön - Fallstudie Gävle fjärdar.

IVL Rapport B2078, 59 sidor.

37

Exempel på sådan teknik: http://box-win.se/ och http://www.inocean.no/box-windturbine

47

Remissversion, 21.05.2013


kombinerade ansats som användes i arbetet mot långväga luftföroreningar 38 , där man valde att

både minska utsläppen vid källorna och att i drabbade länder som Sverige och Norge

exempelvis kalka sjöar och skogar för ett snabbare återställande.

7.3 EU:s havsmiljödirektiv, sammankopplingen med BSAP och

genomförandet i Sverige

2010 påbörjade EU-länderna genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv. Det hade antagits

2008 och utgör ett av flera direktiv som bygger på och kompletterar EU:s ramdirektiv för

vatten från 2000. Arbetssättet och metodiken syftar till att ta fram en nationell

havsmiljöstrategi till 2015 innehållande följande huvudingredienser

• En bedömning av miljöstatusen till medlemsstatens havsområden

• Bedömningsgrunder för vad god miljöstatus är för dessa havsområden;

• Mål och indikatorer framtagna för att mäta om medlemsstaten är på väg att nå god

miljöstatus;

• Ett övervakningsprogram som syftar till att mäta framsteg på vägen mot god

miljöstatus;

• Ett åtgärdsprogram framtaget för att åstadkomma eller behålla god miljöstatus.

Senast sommaren 2012 skulle EU:s medlemsstater ha genomfört den första analysen av det

marina miljötillståndet och dess påverkansfaktorer för de 11 miljöutmaningar som direktivet

omfattar, varav en är marin övergödning. Utöver denna analys, som för Sveriges del och i

Östersjöregionen operativt har integrerats med det miljöanalytiska arbetet inom HELCOM:s

olika grupper under Monitoring and Assessment Committee (MONAS), hade även länderna

till uppgift att besluta om miljömål för olika parametrar för de olika miljöutmaningarna.

Dessa miljömål ska senast 2015 ha harmoniserats inom de olika regionala havsområdena så

att mål som lämpligen bör vara gemensamma för gemensamma havsområden blir det. Detta

harmoniseringsuppdrag har i enlighet med havsmiljödirektivet som tidigare omnämnts

delegerats till de regionala havsmiljökommissionerna i Europa såsom exempelvis HELCOM,

där EU-kommissionen också är företrädd.

38 Se detaljerad information på webbplatsen för UNECE (FN:s ekonomiska kommission för Europa, ett av fem

regionala organ under FN:s ekonomiska och sociala råd): http://www.unece.org/env/lrtap/

48

Remissversion, 21.05.2013


Liksom för vattendirektivet är huvudsyftet med havsmiljödirektivet att säkerställa en EU-

gemensam metodik och ram för att skydda och successivt förbättra havsmiljöns status i

Europas nationella och internationella havsområden. En ingrediens i denna metodik är att

länderna gemensamt sätter miljökvalitetsmål inom regionala havsområden som ska

eftersträvas. Samtidigt är det en komplicerande faktor att målåret för när dessa

miljökvalitetsmål ska uppnås redan i havsmiljödirektivet är fastställt till år 2020, trots tydliga

indikationer på att några av de 11 miljöutmaningarna av biogeofysiska skäl verkar omöjliga

att uppnå till detta målår, i princip inom alla EUs regionala havsområden. Några av målen

måste alltså lämpligen anses vara av visionär karaktär.

Det är för närvarande oklart hur Ryssland kommer att hanteras i dessa processer som numera

drivs inom EU.

För Sveriges del kompliceras situationen avsevärt av att genomförandet av EU:s

vattendirektiv och havsmiljödirektiv har skett på ett unikt sätt jämfört med resten av

EU.Beslutsmakt och genomförandeansvar är splittrade och oklara. Det är olika aktörer som är

ansvariga för genomförandet av de tre internationella processerna (BSAP, vattendirektivet och

havsmiljödirektivet), beslutsfattande äger rum på såväl regional som nationell nivå och

samtidigt är inslaget av politisk styrning och ansvarstagande av regering och riksdag ytterst

begränsat och ytterst oklart. Där politiskt beslutsfattande är tydligast är i besluten som fattas

på ministermötet i HELCOM i oktober 2013. Som tidigare nämnts, är det i realiteten numera

svårt att betrakta BSAP-processen som annat än en delprocess under havsmiljödirektivet, så

det rör sig egentligen om två internationella processer. I alla andra EU-medlemsstater runt

Östersjön är det regeringarna som fastställer eller beslutar om såväl vattendirektivets

förvaltningsplan som havsmiljödirektivets strategi, båda innehållande miljömål och

åtgärdsprogram. Därigenom skapas en tydlighet när det gäller ansvarstagande och

beslutsmakt. Dagens svenska genomförande av vattendirektivet genom

vattenmiljöförordningen och havsmiljödirektivet genom havsmiljöförordningen, båda under

femte kapitlet i Miljöbalken, medger däremot inte en sådan lösning.

49

Remissversion, 21.05.2013


Havs- och vattenmyndigheten är den centrala förvaltningsmyndigheten för vatten, fiske och

havsmiljöfrågorna men dess rättsliga och politiska ramar är i dagsläget långt från optimala,

särskilt inom vatten- och havsmiljöområdet. Detta gör bland annat att en annars rationell,

pragmatisk och kostnadseffektiv sammanfogning av de två eller tre åtgärdsprogrammen

riskerar att försvåras.

Detta förhållande har uppmärksammats av regeringen som därför har gett i uppdrag till den

parlamentariska Miljömålsberedningen att utarbeta en strategi för En sammanhållen och

hållbar vattenpolitik. Arbetet har påbörjats av en av regeringen utnämnd expertgrupp vintern

2013. I oktober 2013 kommer parlamentarikerna i Miljömålsberedningen att ta över

expertgruppens förslag och väga dessa mot andra miljö- och samhällsmål för att sedan lägga

fram sitt slutförslag till regeringen i juni 2014. Dessa förslag kommer då tidsmässigt inte att

kunna förverkligas innan beslut ska fattas inom HELCOM i oktober 2013.

Sverige avviker vidare från övriga Östersjöländer och alla andra EU-stater på en synnerligen

viktig punkt när det gäller införandet av havsmiljödirektivet. Sverige har i enlighet med det

unika sätt man valde att införa EU:s ramdirektiv för vatten låtit direktivets olika miljömål i

enlighet med Miljöbalkens femte kapitel bli juridiskt bindande miljökvalitetsnormer med

förvaltningsjuridisk verkan och styrkraft i bland annat framtagande av åtgärdsprogram, annan

myndighetsutövning och beslutsfattande, även kommunalt. Detta har skett genom att

miljökvalitetsmålet och reduktionsbetinget ingår som miljökvalitetsnormer i Havs- och

vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus

samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön. 39 Det är ytterst

bekymmersamt och synnerligen olyckligt att den ansvariga myndigheten, HaV, beslutade om

en juridiskt bindande miljökvalitetsnorm för återställande av Östersjöns övergödning till 2020

med grund i de preliminära BSAP-målen från 2007 när en samlad svensk och internationell

39 https://www.havochvatten.se/miljopolitik-och-lagar/lagstiftning/svensk-lagstiftning/havs--ochvattenmyndighetens-forfattningssamling/register/havs--och-vattenmyndighetens-foreskrifter-hvmfs-201218-omvad-som-kannetecknar-god-miljostatus-samt-miljokvalitetsnormer-for-nordsjon-och-ostersjon.html

50

Remissversion, 21.05.2013


forskarkår framhåller att minst 25-50 år till behövs efter 2020 för att nå målen och trots att

såväl andra myndigheter, länsstyrelser, LRF med flera påpekade detta. 40

Dessa normer och slutår kommer även utgöra viktiga ingredienser i myndigheternas

information till allmänhet och verksamhetsutövare då de kommer att anges som skäl för olika

insatser av frivillig och lagstadgad karaktär. Det betyder att så som systemet i dag fungerar är

myndigheterna skyldiga att följa dessa normer mycket noggrant i sin myndighetsutövning, i

motsats till de politiska satta miljökvalitetsmålen som har en övergripande styrningskaraktär.

HaV:s beslut om dessa föreskrifter 2012 innebär därmed en mycket anmärkningsvärd

omläggning av svensk havsmiljöpolitik med en drastisk förskjutning av ansvaret från den

politiska nivån till statlig och kommunal förvaltning, utan att detta har föregåtts av en politisk

debatt eller beslut på politisk nivå. LRF är av uppfattningen att detta inte är något som

riksdagen eller regeringen har önskat, men har blivit en konsekvens av tidigare regeringars

beslut utan tillräcklig uppmärksamhet kring hur de olika processerna gradvis har slagits

samman.

Det kan i sammanhanget vara relevant att erinra vad som skrevs i Miljö- och

jordbruksutskottets betänkande 2009/10: MJU25 Svenska miljömål när riksdagen debatterade

och beslutade att reformera miljömålssystemet:

”Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i regeringens analys att den nuvarande bedömningsgrunden för

miljökvalitetsmålen har medfört att målen är svåra, och i vissa fall omöjliga, att nå. Enligt

utskottets mening främjar inte detta förhållande ett effektivt miljöarbete. Utskottet delar

regeringens uppfattning att miljökvalitetsmålen ska vara ambitiösa och utmanande – men

de bör inte vara formulerade på ett sätt som gör att de blir omöjliga att nå. Det kan leda

till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Det är inte ett

51

Remissversion, 21.05.2013

40 https://www.havochvatten.se/download/18.b62dc9d13823fbe78c80003978/1342163815162/Remissammanst%

C3%A4llning+av+God+havsmilj%C3%B6+2020+Marin+strategi+f%C3%B6r+Nordsj%C3%B6n+och+%C3%9

6stersj%C3%B6n+Del+2+God+milj%C3%B6status+och+milj%C3%B6kvalitetsnormer+samt+f%C3%B6reskrif

t.pdf


konstruktivt förhållningssätt att miljömålsuppföljningen signalerar att det blir allt svårare

att nå miljökvalitetsmålen trots att betydande resurser lagts ned på miljöarbetet, vilket

resulterat i att tillståndet i miljön har förbättrats. Utskottet anser också att det är

angeläget att bedömningarna om möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och

generationsmålet ska ge underlag för vilka insatser som ska prioriteras inom

miljöpolitiken. Hur bedömningar görs behöver utvecklas vidare för att förbättra

miljömålsuppföljningen. Som framgår av propositionen måste man ta hänsyn till att

naturen har lång återhämtningstid, vilket medför att miljökvalitetsmålen inte blir omöjliga

att nå.” 41

En nyligen framtagen underlagsrapport för Miljömålsberedningen, skriven av miljöjuristerna

Bjällås och Fröberg, sätter stora frågetecken kring det svenska införandet av

havsmiljödirektivet med avseende på ändamålsenlighet och lämplighet. Det största

frågetecknet rör just hur miljömålen gjorts om till miljökvalitetsnormer och sättet det gjorts

på. De skriver bland annat följande:

”Att varken miljökvalitetsnormer eller föreskriftsformen är nödvändigt ur ett EU-rättsligt

perspektiv har konstaterats ovan. Frågan är om de är funktionella ur ett svenskt

perspektiv.

Enligt vår uppfattning kan funktionaliteten ifrågasättas.

Risken är att det uppstår förvirring i fråga om vilken legal status föreskriften HVMFS

2012:18 har, att det uppkommer frågor om när föreskriften ska tillämpas och av vem. Det

leder också till en oklarhet om vems ansvar det är att säkerställa att normen ska nås.” 42

Vidare skriver de:

41 http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Utskottens-dokument/Betankanden/Svenska-

miljomal_GX01MJU25/

42 Ulf Bjällås & Magnus Fröberg 29 mars 2013: Är målen i EU-direktiven som rör vatten genomförda på ett

juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses funktionellt? Rapport framtagen för

Miljömålsberedningen, s. 73-74. http://www.sou.gov.se/content/1/c6/21/35/84/f17e9f9b.pdf

52

Remissversion, 21.05.2013


”Av Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter framgår att fastställda

miljökvalitetsnormer är normer enligt 5 kap. 2 § 4 p. miljöbalken, förutom

miljökvalitetsnormen för B.1. Detta är enligt vår uppfattning inte korrekt. Havs- och

vattenmyndigheten får inte föreskriva andra typer av miljökvalitetsnormer än de som följer

av havsmiljödirektivet och direktivet innehåller inga miljökvalitetsnormer med rättsverkan

motsvarande 5 kap. 2 § 1 p. miljöbalken. Förutom att det sannolikt strider mot svensk

rättsordning så är det inte heller relevant med sådana normer för att genomföra direktivet.

Miljökvalitetsnormerna får vidare inte någon betydelse vid prövningar av enskilda

verksamheter eftersom det inte kommer att gå att bedöma vilken påverkan en enskild

verksamhet får för möjligheterna att uppfylla en sådan norm i havsmiljön.

Det är uppenbart att sättandet av miljömålen är politiskt viktiga. Det handlar om vilken

havsmiljö vi vill ha för framtiden och hur miljömålen för vatten ska avvägas gentemot

andra miljömål och gentemot andra samhällsintressen. Avvägningarna ska ske inom den

ram som havsmiljödirektivet lägger fast, men den ramen är vid och ger stort utrymme för

bedömningar. De invändningar som vi har framfört under avsnitt 4 mot att

vattenmyndigheterna ska sätta målen gäller även när det gäller sättande av miljömålen

enligt havsmiljödirektivet. Det är också i detta fall politiska mål och bör beslutas av en

politisk instans. Det kan inte anses funktionellt att låta en myndighet att sätta sådana

miljömål (miljökvalitetsnormer).

Det är också tveksamt om det kan anses funktionellt att överlämna till Havs- och

vattenmyndigheten att fastställa åtgärdsprogram. Det kan inte anses tillfredsställande att

dessa frågor endast ska kunna underställas regeringen efter framställan av Havs- och

vattenmyndigheten, en annan myndighet eller en kommun. Havs- och vattenmyndigheten

kan enligt vår uppfattning inte anses lämpad att göra sådana samhällspolitiska

överväganden och fatta sådana samhällsviktiga beslut som kan bli nödvändiga för

antagandet av åtgärdsprogrammet. Åtgärdsprogrammet får inte heller den tyngd som det

sannolikt bör ha för att kunna genomföras. Det kan övervägas om det istället borde vara

regeringens eller riksdagens roll att fastställa åtgärdsprogram för havsmiljön. I vart fall

53

Remissversion, 21.05.2013


måste lagstiftaren ge närmare instruktioner för hur fastställandet av åtgärdsprogrammen

ska gå till om det ska ligga på Havs- och vattenmyndigheten.” 43

Det finns således starka skäl att ifrågasätta den ordning som nu råder i Sverige vad gäller

införandet av havsmiljödirektivet och BSAP samt den brist på offentlig debatt och politiska

ställningstaganden som kännetecknar införandet av denna ordning. När HELCOM fattar

beslut om en reviderad BSAP i oktober 2013 kommer därmed förutsättningarna att vara

dramatiskt annorlunda i Sverige jämfört med såväl situationen 2007 som den ordning som

råder i samtliga andra EU-länder runt Östersjön, vilket i förlängningen riskerar att leda till

mycket allvarliga konsekvenser för svenskt lantbruk och svensk samhällsekonomi i stort.

7.4 Baltic Sea Action Plan 2013 - revidering och nya beslut av miljömål

och reduktionsbeting

Den 3 oktober 2013 samlas miljöministrarna i HELCOM i Köpenhamn. De kommer då, om

allt går efter planen, att besluta om reviderade miljömål och reduktionsbeting inom ramen för

BSAP. Återigen är det beslut om miljökvalitetsmål rörande Östersjöns övergödningstillstånd,

och tillhörande reduktionsbeting med grund i nya och inom de givna ramarna förfinade

beräkningar i beslutsstödsystemet. Detta betecknas numera BALTSEM och är principiellt en

vidareutveckling av Mare Nest. BALTSEM körs med uppdaterade och förbättrade

tillförselsdata för kväve och fosfor men även med några ändrade modellförutsättningar. 2007

räknades kväve och fosfortillförseln från luftdeposition bort i beräkningen av

reduktionsbetingen men kommer denna gång att ingå i reduktionsbetingen. Vidare används

flödesnormaliserade data för att minska effekterna av mellanårsvariationer i nederbörd. I de

förslag som föreligger tillämpas fortfarande logiken att de nationella reduktionsbetingen, de

så kallade CART, beräknas proportionerligt från den totala tillförseln av kväve och fosfor och

inte uteslutande från den antropogena delen, vilket vore rimligt och önskvärt. En annan

ändring som ägt rum under revideringsprocessen är att ingen hänsyn numera tas till olika grad

av rening av kväve och fosfor i reningsverk. Olika nivåer av växtnäringsprestanda eller -

43 Ulf Bjällås & Magnus Fröberg 29 mars 2013: Är målen i EU-direktiven som rör vatten genomförda på ett

juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses funktionellt? Rapport framtagen för

Miljömålsberedningen, s. 75-76. http://www.sou.gov.se/content/1/c6/21/35/84/f17e9f9b.pdf

54

Remissversion, 21.05.2013


förluster inom lantbruket beaktas inte den här gången heller. Det verkar inte heller inte denna

gång redovisas några osäkerheter i beräkningarna för de nationella reduktionsbetingen.

För att ge ett exempel på vilka konsekvenser detta kan leda till när modellansatsen innehåller

sådana förutsättningar kommer vi därför i avsnitt 7.4.1 nedan att analysera närmare det första

förslaget för Sveriges nya årliga totala reduktionsbeting för fosfor (för Egentliga Östersjön,

Öresund och Kattegat) inom BSAP som presenterades under en HELCOM-workshop 44 på

Bornholm i april 2013.

Ministerbeslutet har förberetts och fortsätter förberedas genom en rad möten inom HELCOM

på olika nivåer, från expertkommittéer till chefsförhandlare, där förslag till slutliga texter och

beslut diskuteras.

Enligt HELCOM:s ursprungliga planer för processen inför ministermötet i Köpenhamn den 3

oktober, skulle de första förslagen för totala och nationella reduktionsbeting ha presenterats i

december 2012. Liksom inför besluten 2007 har det blivit grava förseningar i arbetet. Detta

har återigen gjort att tiden för bedömningar av rimlighet och proportionalitet genom

framtagande av samhällsekonomiska konsekvensanalyser innan mål och beting fastställs nu

har blivit mycket kort, att reella samråd med berörda sektorer och aktörer försvåras, samt att

länder med mindre analytisk kapacitet jämfört med exempelvis Sverige kommer att få svårt

att bedöma om reduktionsbetingen verkar rimliga eller ej.

LRF har därför under hösten 2012 och vintern 2013 kommunicerat med svenska

nyckelpersoner vid Baltic Nest Institute och Havs- och vattenmyndigheten för att få

indikationer på om eller hur förslagen till miljökvalitetsmål och reduktionsbeting, totalt och

nationellt för Sverige, verkade skilja sig från de preliminära som beslutades 2007.

Miljödepartementet anordnade ett nationellt dialogmöte den 18 mars 2013. Inte heller vid

detta tillfälle förelåg officiella förslag till nationella reduktionsbeting. Dock angav Bo

Gustafsson, Baltic Nest Institute, att för Sveriges del kommer de första förslagen till

44 http://meeting.helcom.fi/c/document_library/get_file?p_l_id=19550&folderId=2184033&name=DLFE-

53785.pdf

55

Remissversion, 21.05.2013


nationella reduktionsbeting med hög sannolikhet att bli ungefär som 2007 för kväve, medan

fosforbetinget kommer att ökas något.

De första officiella förslagen till totala och nationella reduktionsbeting presenterades och

diskuterades i en HELCOM-workshop på Bornholm den 26 april 2013. För Sveriges del

stämde väl det som sades vid det nationella dialogmöte den 18 mars 2013 om det sannolika

betinget för kväve. För fosfor blev det ungefär en fördubbling till ca 570 ton totalfosfor.

Det är för närvarande högst oklart om, eventuellt när och på vilket sätt riksdagen kommer att

involveras inför ministermötet i oktober 2013.

Det finns i dagsläget heller ingenting som tyder på att det planeras någon samhällsekonomisk

konsekvensanalys genomförd i Sverige innan ministerbeslutet fattas i oktober, trots att det

denna gång alltså sannolikt kommer att ingå i genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv och

med möjliga sanktioner som följd. Inför BSAP-beslutet 2007 var tiden för knapp för att

genomföra någon samhällsekonomisk konsekvensanalys. I efterhand bedömde dock

regeringen att en sådan analys borde tas fram och uppdrog därför åt Naturvårdsverket, att i

samråd med bland andra Jordbruksverket genomföra en samhällsekonomisk

konsekvensanalys samt ta fram ett förslag till nationell åtgärdsplan. 45 Resultaten av denna

analys tydde på potentiellt dramatiska följder av reduktionsbetinget ifall man dogmatiskt

skulle minska växtnäringsförlusterna från jordbruket, reningsverken och andra antropogena

källor i enlighet med det då beslutade nationella betinget (se avsnitt 8.2 nedan).

BSAP-beslutet 2007 blev dock inte automatiskt juridiskt bindande regler i Sverige utan

förblev regeringspolitik. Den nationella åtgärdsplanen kunde på politisk nivå därmed utformas

på grundval av underlagsdokumentet från Naturvårdsverket och Jordbruksverket på ett

politiskt godtagbart sätt så att de dramatiska konsekvenser som myndigheternas

45 Naturvårdsverkets rapport 5830: Sveriges åtaganden i Baltic Sea Action Plan – Delrapport (maj 2008)

http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/620-5830-2.pdf ;

Naturvårdsverkets rapport 5984: Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan – Konsekvensanalyser (juli 2009)

http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/978-91-620-5984-2.pdf

Naturvårdsverkets rapport 5985: Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan – Förslag till nationell åtgärdsplan

(juli 2009) http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/978-91-620-5985-9.pdf

56

Remissversion, 21.05.2013


konsekvensanalys och åtgärdsprogramförslag hade indikerat kunde undvikas. Åtgärdsplanen

byggde i stället främst på ambitiösa, frivilliga satsningar och blev en viktig ambitionssättare

exempelvis inom miljömålsarbetet.

Situationen 2013 är radikalt annorlunda eftersom nya beslut om reduktionsbeting inom ramen

för BSAP kommer att bli juridiskt bindande miljökvalitetsnormer i Sverige genom den

genomförandemodell som för närvarande används av Havs- och vattenmyndigheten och som

nyligen har kraftigt ifrågasatts av framträdande miljöjurister i en rapport till

Miljömålsberedningen (se avsnitt 7.3 ovan).

Ett för Sverige specifikt problem med BSAP-beslutet i oktober 2013 är således att besluten

om reviderade miljömål och reduktionsbeting fattas inom HELCOM utan att föregås av vare

sig en konsekvensanalys eller en politisk debatt. För andra Östersjöländer innebär inte denna

ordning samma bekymmer som för Sverige, eftersom HELCOM-beslutet i dessa länder som

tidigare kommer fortsätta att ha karaktären av långsiktiga politiska målsättningar och kan

hanteras av regeringarna i genomförande och beslutsfattande av havsmiljö- och

vattendirektiven. I Sverige, med sin unika genomförandemodell av direktiven, blir

genomförande och beslut något som äger rum inom ramen för Miljöbalkens regleringar och

genomförs av myndigheterna och i normala fall beslutas av sakkunniga (vattendelegationer)

och Havs- och vattenmyndigheten. I de andra länderna kan det fortfarande antas råda en

avsevärt högre känslighet kring reduktionsbetingen då dessa kommer att ingå i

havsmiljödirektivet med de implikationer det innebär att ingå i EU-direktiv.

Bristen på en konsekvensanalys inför ministerbeslutet är därför särskilt allvarlig för svensk

del. Med utgångspunkt i ovan nämnda analyser från 2008/2009 måste det förmodas att

konsekvenserna av BSAP-beslutet i oktober 2013 kan komma att bli ytterst omfattande, inte

minst för svenskt lantbruk. Det vore därför i allra högsta grad rimligt och önskvärt att en

grundlig konsekvensanalys genomförs ytterst skyndsamt. Det måste anses vara i allas intresse

att ett så omfattande underlag som möjligt finns till hands inför beslutet i oktober. Av samma

orsaker måste det anses omistligt att frågan lyfts upp till debatt och beslut på politisk nivå i

Sverige inför HELCOM-beslutet.

57

Remissversion, 21.05.2013


7.4.1 Första förslag till Sveriges reduktionsbeting för fosfor i BSAP 2013

2007 blev Sveriges årliga preliminära reduktionsbeting för fosfor totalt 290 ton. Genom

arbetet som Naturvårdsverket gjorde tillsammans med Jordbruksverket med framtagande av

underlag för åtgärdsprogram för hur detta skulle åstadkommas blev det uppenbart att detta var

orealistiskt (jfr. avsnitt 8.2 nedan). När regeringen sedan tog fram och presenterade Sveriges

officiella National Implementation Plan summerade då åtgärdsprogrammet inte heller fullt

upp till 290 ton fosfor.

När det första BSAP-förslaget för Sveriges nya årliga totala reduktionsbeting för fosfor (för

Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt) presenterades under en HELCOM-workshop på

Bornholm i april 2013 var det på cirka 570 ton fosfor.

Det ska noteras att några ändringar har gjorts i modellförutsättningarna mellan

reduktionsbetingen 2007 och 2013. Dessa är att luftdeposition nu räknas in (som dock är

mycket liten för fosfor) och flödesnormaliseringen som gjorts. Detta gör en direkt jämförelse

svår. Men då HELCOM inte tagit fram någon omräkningsfaktor och den sannolikt hade legat

relativt nära 1, kommer sannolikt i princip alla länder att jämföra betingen rakt av i alla fall, så

vi väljer att göra på detta sätt.

Det kan därför vara av relevans att se närmare på hur detta nya reduktionsbeting relaterar till

Sveriges totala fosfortillförsel (till de berörda havsbassängerna), fördelad på

bakgrundsbelastningen och den antropogena belastningen. Vi ser även närmare på

förutsättningarna för att uppnå detta beting.

Sverige är kanske det land inom Östersjöregionen med de bästa uppskattningarna vad gäller

total fosfortillförsel till de berörda havsbassängerna, fördelat på bakgrundsbelastningen och

olika källor för den antropogena belastningen. SMED-konsortiet har ett särskilt uppdrag för

att stödja Havs- och vattenmyndigheten med detta. Av diagrammet nedan, med siffror från

58

Remissversion, 21.05.2013


SMED-konsortiets rapport nr 56/2011 46 , framgår att bakgrundsbelastningens andel för

nettotillförsel av fosfor till Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegat med sina ca 455 ton

utgör cirka 35 procent av den totala belastningen – och utgör mer än den uppskattade

belastningen från jordbrukssektorn som utgör cirka 32 procent.

Summerar man de antropogena källornas andel av den netto totalfosfor som tillförs berörda

havsområden 2009 landar siffran på 850 ton. Detta ska då minskas med ca 570 ton. Om man

antar att det av juridiska skäl, det vill säga begränsningar på grund av miljötillstånd, inte går

att minska utsläppen från punktkällorna kommunala reningsverk och industri med mer än

cirka 20 procent, gör det att cirka 80 procent av nettobidraget från jord- och skogbruk,

dagvatten och enskilda avlopp ska minskas. Detta kan konstateras är omöjligt.

En ny studie 47 inom SMED-konsortiet från 2012 visar dock på att uppskattningen av

bakgrundsbelastning från SMED-rapporten 56/2011 gravt underskattat det faktiska värdet. Då

den nya rapporten inte syftar till att räkna ut exakt hur bakgrundsbelastningen ändras, är detta

46 http://www.smed.se/wp-content/uploads/2011/10/SMED-56-2011.pdf

47 http://www.smed.se/luft/rapporter/rapportserie-smed/2860 SMED Rapport Nr 109 2012. N- och P-halterna i

skog, myr och fjäll hösten 2011 i Dalälven, Viskan, Ätran, Nissan och Lagan - projekt för att förbättra

skattningarna av typhalter inför PLC6

59

Remissversion, 21.05.2013


inte något som direkt framgår i rapporten men enligt huvudförfattaren Stefan Löfgren, SLU,

kan den ligga i storleksordningen 50 – 100 procent högre för Kattegat och Öresund, och 75 –

125 procent högre för Egentliga Östersjöns avrinningsområde. Det skulle sammantaget betyda

att bakgrundsstapeln blir ännu högre, på bekostnad av samtliga övriga. Hur mycket var och en

av de antropogena staplarna skulle minska varierar men är även en konsekvens av hur säkra

de ursprungliga uppskattningarna av de antropogena källorna är. Sammantaget kommer

Sveriges nya reduktionsbeting faktiskt överskrida den totala antropogena nettotillförseln av

fosfor. Detta kan inte karakteriseras som varken proportionerligt eller rimligt.

60

Remissversion, 21.05.2013


8 Utsikter att klara mål och beting för

Östersjön

8.1 Översikt av nya forskarrön

Den forskargrupp som med störst auktoritet har följt och modellerat tillförseln av kväve och

fosfor till Östersjön är samma grupp som med svensk finansiering stödjer HELCOM med

beslutstödsmodellen Mare Nest, numera BALTSEM. 2012 publicerade de en artikel i

Ambio 48 där de med hjälp av mätdata, klimatiska data och modeller har rekonstruerat

tillförseln av kväve och fosfor från 1850 och fram till år 2006.

Figuren ovan visar resultaten av denna rekonstruktion. Ser man på kurvorna för både

landbaserad kväve- och fosfortillförsel (som BSAP:s beting gällde för 2007) kan noteras att

tillförselkurvorna, som stigit dramatiskt efter andra världskriget, började vända nedåt runt

åren 1980-85. Sedan dess har minskningarna varit anmärkningsvärda, särskilt för fosfor. Flera

av de HELCOM-initierade programmen och insatserna har positivt medverkat till denna

vändning. Särskilt viktigt har utbyggnaden av högkvalitativa reningsverk med såväl kemisk

48 Gustafsson et al. 2012. Reconstructing the Development of Baltic Sea Eutrophication 1850–2006. AMBIO

Vol 41(6): 534-548

61

Remissversion, 21.05.2013


som biologisk rening i Östersjöns stora kuststäder varit, vilket HELCOM:s åtgärdsprogram

JCP från 1992 starkt har bidragit till. Sverige, som varit starkt pådrivande inom HELCOM för

såväl JCP som BSAP, kan därmed i mångt och mycket sägas ha lyckats utomordentlig med

sina höga ambitioner för minskad övergödning av Östersjön.

Dessutom har Östersjöländernas stegvisa inträde i EU med dess tydliga och ökande krav i

reningsverksdirektivet gjort att utvecklingen fortsätter. I stort har den allmänna ekonomiska

och politiska utvecklingen också bidragit till en hög miljöinvesteringstakt inom de flesta

sektorer. Även ett stort antal andra industriella punktkällor har minskat sina utsläpp av

närsalter.

När det gäller jordbruket, har miljöarbetet inom sektorn utvecklats mycket sedan 1970-talet.

Användningen av handelsgödsel har minskat dels på grund av att kostnaderna stigit markant,

dels som en följd av ett ökande medvetande om miljökonsekvenserna av sådan användning

och förbättrade rekommendationer och rådgivning. För länderna inom EU har utvecklingen av

den gemensamma jordbrukspolitiken gjort tydliga förflyttningar från produktionsinriktad till

arealbaserat gårdsstöd. Med introduktion av tvärvillkor, bland annat inom miljöområdet, och

miljöersättningar i landsbygdsprogrammet, har detta lett till en ständigt pågående

resurseffektivisering av jordbruksproduktion. Även nitratdirektivet har lett till starkare fokus

på användande av stallgödsel både när det gäller spridningsmängder och spridningstider.

Likafullt råder det fortfarande avsevärda skillnader mellan länderna på västra/norra sidan av

Östersjön och länderna på dess östra sida när det gäller fokus på minskningar av

växtnäringsförluster. Det gör därmed också att potentialen för fortsatta minskningar är högst

varierande.

Sammantaget för alla länder och alla vattentransporterade och landbaserade källor hade

kvävetillförseln för år 2006 redan kommit mycket nära det totala reduktionsbeting som 2007

beslutades preliminärt inom BSAP och ska uppnås till 2016. För fosfor kvarstod mer för att

klara reduktionsbetinget till 2016, men även här har nedgången varit anmärkningsvärd. Det

visar att gemensamma insatser och medvetna satsningar leder till resultat.

62

Remissversion, 21.05.2013


För Sveriges del visar följande fyra bilder tillförselsutvecklingen från 1994 – 2011 (notera att

dessa siffror är flödesnormaliserade). En mycket stor andel av Sveriges vattenburna tillförsel

är, som tidigare diskuterats i avsnitt 7.4.1 ovan, bakgrundstillförsel som delvis döljer de

antropogena minskningarna, jämfört med figuren ovan för hela Östersjöregionen.

63

Remissversion, 21.05.2013


64

Remissversion, 21.05.2013


Emellertid utgör minskningar i tillförsel av kväve och fosfor nödvändiga medel och är inte

mål i sig. Målet som eftersträvas är istället ett återställande av det ekologiska tillståndet i

Östersjön.

Tyvärr är inte det ekologiska tillståndet på något sätt lika positivt. Inga storskaliga

förbättringar har ännu noterats som konsekvens av de massiva tillförselsminskningarna, även

om det finns exempel på lokala förbättringar, exempelvis i Svealands kustområden där bland

annat blåstången Fucus vesiculosus har börjat återetablera sig på större djup.

Huvudskälet till att det inte skett någon storskalig förbättring är den stora mängd ackumulerad

fosfor som har lagrats i bottensedimenten under perioden 1950 fram till idag och som under

syrefria förhållanden frigörs till vattenmassan. Normalt sker med viss regelbundenhet ett

inflöde av syrerikt saltvatten från Nordsjön genom Bälten och Öresund som leder till

syresättning av Östersjöns bottnar. Under de senaste årtionden har det dock varit få kraftiga

sådana inflöden, som tillsammans med stora ackumulerade fosformängder i sedimenten har

lett till att utbredelsen av döda bottnar nu är den största någonsin. 49 Detta har vidare lett till att

bottensedimenten i Östersjön som källa för fosfor nu är fem gångar så stor som den totala

mängd fosfor som externt tillförs från alla källor inom avrinningsområdet. 50 I Finska viken

utgör internbelastningen av fosfor hela 10 gånger så mycket som tillförseln från

avrinningsområdet. 51

Den omfattande internbelastningen påverkar tidpunkten för när det är möjligt att återställa

Östersjön med avseende på övergödning. De preliminära miljömålen i BSAP säger alltså 2021

och EU:s havsmiljödirektiv säger 2020. Forskarna säger dock enhälligt att inom dessa

tidsramar är det fysiskt omöjligt att återställa Östersjön. Med hjälp av samma modeller som

används för att bestämma de totala och nationella reduktionsbetingen inom BSAP kan även

49 Pressmeddelande från Havs- och vattenmyndigheten: https://www.havochvatten.se/om-oss/press-ochmedia/visa-nyheter/visa-pressrelease.html?url=-290745163%2Fpressrelease%2Fview%2F835929

50 Viktorsson et al. 2012. Phosphorus recycling in sediments of the Central Baltic Sea. Biogeosciences

Discussions, Volume 9, Issue 11, 2012, pp.15459-15500

51 Viktorsson et al 2012. Benthic Phosphorus Dynamics in the Gulf of Finland, Baltic Sea.

Aquatic Geochemistry, Vol 18(6): 543-564

65

Remissversion, 21.05.2013


återställandetiden bestämmas. Ytterligare 25-50 år eller 50-100 år efter 2020 är de

tidsperspektiv som forskarna presenterar med stöd av de samma verktyg som används för att

52 53

beräkna reduktionsbetingen i BSAP.

Den internationella Baltic Stern-rapporten som publicerades i mars 2013 visar att svenskar är

beredda att betala de högsta beloppen för att förbättra miljötillståndet. Rapporten visar att det

finns stora samhällsekonomiska vinster att hämta från ett återställande av Östersjön men även

att det finns goda möjligheter att sänka kostnaderna för ett sådant återställande genom att

satsa pengarna där de gör som mest nytta. Enligt rapporten skulle det kosta 26 miljarder kr per

år att uppnå BSAP:s mål om varje land når sina utsläppsmål så kostnadseffektivt som möjligt,

medan kostnaden kan sjunka till 21 miljarder kr per år om åtgärderna genomförs där de är

mest kostnadseffektiva. De exempel på åtgärder som lyfts fram som mest kostnadseffektiva i

rapporten är åtgärder vid reningsverk, minskad användning av gödsel, fosforfällor inom

jordbruket, förbud mot fosfater i rengöringsmedel och våtmarker för att minska kväveläckaget

till havet. 54

8.2 Möjliga konsekvenser för Sverige och svenskt lantbruk av juridiskt

bindande miljökvalitetsnormer för övergödning och reduktionsbeting

I skrivande stund finns det redan ett förslag till miljökvalitetsmål om övergödning inför

HELCOM:s ministermöte i oktober 2013. Det har tagits fram inom ramen av HELCOM-

projektet TARGREV. Detta förslag ligger på ungefärlig samma ekologiska nivå som för de

preliminära målen som beslutades 2007. Återigen verkar det föreslås politiskt att målet ska

klaras till 2020/21. År 2007 var det knappt någon som visste att detta var fysiskt omöjligt att

åstadkomma till detta årtal. År 2013 är det däremot ingen marin forskare som tror att detta är

möjligt. Då det verkar sannolikt att 2013 års reduktionsbeting och miljömål i BSAP kommer

att läggas fast på ungefär samma nivåer som de preliminära från 2007, vore det rimligt att det

görs en konsekvensanalys inför ministerbeslutet 2013 som utgår från Naturvårdsverkets

66

Remissversion, 21.05.2013

52

Sveriges Radios webbplats: http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=3345&artikel=4007803

53

Elmgren et al. 2012. Political backing to save the Baltic Sea. Nature Vol 487(7408): 432.

54

Svensk sammanfattning av rapporten:

https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e46f7/1363249936036/BalticSTERN+Svensk+

sammanfattning_130311.pdf.

Hela rapporten: https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e4037/1362989363386/balticsea-our-common-treasure.pdf


apport Sveriges åtaganden i Baltic Sea Action Plan – Delrapport från 2008 55 (jfr. avsnitt 6.4

ovan) och tillhörande konsekvensanalys. 56

Det ena av dessa två underlagsdokument hade som syfte att föreslå åtgärder för att

åstadkomma de preliminära svenska reduktionsbeting för kväve (21 000 ton) och fosfor (290

ton) som följde av BSAP-besluten 2007. Det andra beräknade de samhällsekonomiska

konsekvenserna av att åstadkomma dessa minskningar. Rapporterna karakteriseras av en

gedigen genomgång av alla möjliga – och omöjliga – åtgärder och visar med all önskvärd

tydlighet att de svenska reduktionsbetingen innebar fullständigt orimliga konsekvenser.

Åtgärderna delades in i fyra principiellt olika åtgärdskategorier som rapporterna redovisar och

diskuterar. Första kategorin ”Redan gjort” innehåller åtgärder gjorda sedan 2000. Andra

kategorin ”Föreslagna åtgärder” innehåller ambitiösa och förstärkta satsningar för ett stort

antal befintliga, välfungerande och kostnadseffektiva åtgärder, samt vissa spekulativa men

möjliga nya åtgärder. Summan av dessa två kategorier för lantbrukets del åstadkom endast en

minskning med cirka 3 000 ton av Sveriges totala beting på 21 000 ton. Kategorin ”Potentiella

åtgärder” lades till och i denna kategori introducerades ett antal mycket tuffa och dramatiska

åtgärdsförslag för olika sektorer, särskilt lantbrukssektorn med i huvudsak lagkrav som

styrmedel. Dessa ”potentiella” åtgärder är kostsamma och svåra att få till stånd. Därför

platsade de inte i kategorin ”Föreslagna åtgärder”. Den sista principiella åtgärdskategorin

”Nedläggning till 2020” är en unik ”åtgärds”-kategori som endast berör lantbruket.

Jordbruksverket hade med utgångspunkt från OECD:s prognoser om världsmarknads-

prisutvecklingen på livsmedel kartlagt vad nya relativpriser skulle kunna komma att betyda

för det svenska jordbrukets utveckling. Enligt Jordbruksverket skulle de prognosticerade

priserna kunna innebära en större omställning av svensk jordbruket. Omställningen innebar

för de allra flesta regioner nedläggning men för några regioner ökningar i produktionen.

Sammantaget skulle denna möjliga utveckling leda till viss ökning av kvävetillförseln till

Öresund, men minska den till Egentliga Östersjön och Kattegatt med sammanlagt över 3 000

55 Naturvårdsverkets rapport 5830: Sveriges åtaganden i Baltic Sea Action Plan – Delrapport (maj 2008).

Jordbruksverkets analys återfinns i bilaga 6 till rapporten.

http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/620-5830-2.pdf

56 http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/978-91-620-5984-2.pdf

67

Remissversion, 21.05.2013


ton. Dessutom skulle fosforläckaget till Östersjön minska med 55 ton. Då inte ens tillägget av

dessa negativa nedläggningsprognoser var tillräckligt, togs som möjliga nödlösningar fram tre

scenarier fram där större eller mindre andel av Sveriges åkermark lades i träda. Det minsta

scenariot var på 230 000 ha, ett mellan-scenario var på 375 000 ha och det största på 940 000

ha. Det minsta scenariot skulle leda till årliga kväveminskningar på ca 3 000 ton. Det högsta

scenariot skulle innebära minskningar i svensk produktion av spannmål, oljeväxter, potatis

och sockerbetor på mellan 85 och 99 procent och enligt beräkningarna skulle detta leda till

kväveminskningar på ca 8 000 ton per år. Det mest extrema scenariot av dessa tre skulle alltså

i praktiken betyda en närmast total nedläggning av svensk växtodling med avseende på dessa

grödor.

Jordbruksverket gjorde i dessa underlagsrapporter kalkyler av vad scenarierna skulle kunna

innebära för sysselsättning och inkomstbortfall.

Sysselsättningsbortfall

(årsarbeten)

Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3

Svenskt jordbruk 5 000 9 000 19 000

Insatsvaror och

förädling

5 000 9 000 19 000

Summa 10 000 18 000 38 000

Scenario 1 medför ett intäktsbortfall på 4,1 miljarder kronor medan intäktsbortfallet blir 6,6

miljarder för scenario 2. Scenario 3 medför ett intäktsbortfall på hela 13,7 miljarder kronor,

vilket motsvarar 65 procent av dagens totala jordbruksproduktion. LRF har gjort uppdaterade

beräkningar med dessa scenarier som grund, med kostnadsuppdateringar till 2012, där även

dynamiska effekter på animalieproduktion har inkluderats, till skillnad från Jordbruksverket

som 2008 valde att inte inkludera dessa pga. osäkerheter. LRFs egna siffror bekräftar

Jordbruksverkets analys, samtidigt som tillägget av sysselsättning- och inkomstminskningar

genom dynamiska effekter på animalieproduktionen förstärker bilden av de mycket allvarliga

konsekvenserna för svenskt lantbruk och svensk samhällsekonomi i stort.

68

Remissversion, 21.05.2013


8.3 Miljömässiga konsekvenser av juridiskt bindande mål och beting

De preliminära målen och reduktionsbetingen från BSAP 2007 var, som tidigare konstaterats,

av mellanstatlig och nationell politisk karaktär. Det medgav möjligheter att hantera de

orimligheter som uppstod inom politikens domän. Genom det unika sätt som Sverige sedan

har valt för att införa vatten- och havsmiljödirektiven innebär det att de miljömål och

reduktionsbeting som beslutas av HELCOM:s miljöministrar 3 oktober för Sveriges del

kommer att bli juridiskt bindande miljökvalitetsnormer som myndigheter och kommuner ”ska

följa”, trots fysisk omöjlighet och/eller total orimlighet.

Om vi ponerar att myndigheterna och kommunerna till större delen följer normerna som de är

skyldiga att göra till exempel när nytt åtgärdsprogram utarbetas och beslutas 2015, skulle det

innebära att svensk livsmedelsproduktion med hög växtnäringsprestanda 57 ersätts med import

av utländska livsmedel. Om sådan produktion sker i grannländer där växtnäringsprestandan är

sämre än i Sverige, innebär den sammantagna effekten att övergödningsproblematiken i

Östersjön förvärras i stället för att förbättras, förutsatt att inte livsmedelskonsumtionen

minskar i motsvarande grad, vilket inte förefaller sannolikt.

Detta framhåller även Jordbruksverket i sitt förslag till handlingsprogram för minskade

växtnäringsförluster och växthusgasutsläpp från jordbruket som publicerades 2010. Där

påpekar verket att man visserligen kan föreställa sig åtgärder som skulle kunna minska

utsläppen från jordbruket mycket mer än de åtta procent som förslaget skulle innebära men att

detta knappast är meningsfullt så länge konsumtionsmönstren förblir desamma: ”Inget är

vunnet om produktionen flyttar och bedrivs med en lika stor eller större miljöpåverkan någon

annanstans.” 58

Jordbruksverket bygger sitt resonemang på det nya Generationsmålet inom Miljömålsarbetet:

57 http://ex-epsilon.slu.se:8080/archive/00002867/01/Ex_arbete_Helena_Andersson_epsilon.pdf

58 Jordbruksverkets rapport 2010:10: Minskade växtnäringsförluster och växthusgasutsläpp till 2016

http://webbutiken.jordbruksverket.se/sv/artiklar/minskade-vaxtnaringsforluster-och-vaxthusgasutslapp-till-

2016.html

69

Remissversion, 21.05.2013


”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett

samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och

hälsoproblem utanför Sveriges gränser.”

Det anger att konsumtionsmönstren av varor och tjänster ska orsaka så små miljö- och

hälsoproblem som möjligt. Detta gäller både inom och utanför Sveriges gränser. Varor och

tjänster ger upphov till olika typer av miljöpåverkan under sin livscykel från råvaruutvinning

och produktion till användning och slutligt omhändertagande, inklusive transporter i alla led.

Konsumtionens betydelse för miljön, såväl inom som utanför Sveriges gränser, måste beaktas,

inte minst när det gäller gränsöverskridande miljöproblem som övergödningen av Östersjön.

Inom klimatområdet finns begreppet ”Carbon leakage” som syftar på att det kan äga rum en

totalökning i utsläpp av CO2 när produktion av varor och tjänster flyttar från ett land till ett

annat som när land ett har en striktare klimatpolitik och högre CO2 prestanda, och flytten äger

rum pga skärpningar i kravnivån. Även om begreppet inte är oproblematiskt och inte ska

användas som ursäkt för att inte förbättra egen produktion kan beaktande av problematiken

även tillämpas på kväve- och fosforförluster för livsmedelsproduktion, särskilt runt regionala

hav som Östersjön.

LRF vänder sig emot att miljö- och resursmässigt bra livsmedelproduktion enligt nuvarande

svenska ordning ser ut att straffas. 59 Då Sveriges 65 000 lantbruk – både de konventionella

och de ekologiska – idag har en hög växtnäringsprestanda med låga förluster i jämförelse med

Östersjö- och andra europeiska länder tycker vi att detta ska uppmuntras genom offentlig

upphandling och privat konsumtion. Detta är inte minst viktigt för att attrahera andra

Östersjöländer att följa i Sveriges fotspår med progressiva resurseffektiviserings- och

miljösatsningar inom lantbruket, exempelvis Greppa Näringen.

59 Debattartikel http://arbetarbladet.se/torget/debatt/1.4930544-kop-svenskt-for-ostersjons-skull

70

Remissversion, 21.05.2013

More magazines by this user
Similar magazines