"Självstyrelse på lokal och regional nivå"Nytt fönster. - Västra ...

vgregion.se

"Självstyrelse på lokal och regional nivå"Nytt fönster. - Västra ...

DOKUMENTATION

PERSPEKTIV PÅ LOKAL OCH REGIONAL

SJÄLVSTYRELSE

1. FÖRORD.................................................................................................................................................3

2. PROGRAM .............................................................................................................................................5

3. REFERAT................................................................................................................................................7

4. DEN SVENSKA REGIONALISERINGSPROCESSEN I EUROPEISK KONTEXT

LISBETH LINDEBORG .......................................................................................................................................19

5. HUR SKALL SVERIGE STYRAS?

AGNE GUSTAFSSON .........................................................................................................................................27

6. KONKURRENSKRAFTIGA REGIONER - EN DEL AV TILLVÄXTPOLITIKEN

JAN EDLING ...................................................................................................................................................61

7. KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE I DANMARK 1803-2006 –

MELLAN DECENTRALISERING OCH CENTRALISM

VIGGO JONASEN..............................................................................................................................................71

1


Skriften är ett resultat av seminariet Perspektiv lokal och regional självstyrelse,

Stockholm 20 april 2005

Utgiven av Region Skåne och Västra Götalandsregionen

För mer information, se

www.skane.se/regionaltsjalvstyre

www.vgregion.se/regionaltsjalvstyre

Redaktion: Pontus Tallberg, Yngve Johansson

Layout: Thomas Nilsson

Omslag: Alba.nu

Tryck: Region Skåne, Kristianstad 2006

2


FÖRORD

Den 20 april 2005 presenterades skriften Självstyrelse lokal och regional nivå – Perspektiv det

lokala och regionala ansvaret för framtidsfrågorna utgiven av Region Skåne och Västra Götalandsregionen.

Det skedde vid ett seminarium i Stockholm arrangerat av utgivarna tillsammans med

Sveriges Kommuner och Landsting. Vid seminariet medverkade två av medförfattarna till

boken Professor Gunnel Gustafsson, Umeå Universitet och Omvärldsanalytiker Thomas

Ekberg, Västra Götalandsregionen. SACO:s samhällspolitiske chef Gunnar Wetterberg var

inbjuden för att kommentera såväl de medverkande författarnas bidrag som boken i sin helhet.

Denna dokumentation innehåller ett referat från seminariet. Det har skrivits av frilansjournalist

Jonas Hållén. Referatet har kompletterats av några uppsatser med teman som har bäring de

diskussioner som förs i boken och som fördes under seminariet.

Fil doktor Lisbeth Lindeborg har ombetts reflektera över regionalisering i ett europeiskt

perspektiv. I ett annat bidrag diskuterar f d universitetslektor Agne Gustafsson det svenska

styrsystemet och inte minst sett ur ett EU-perspektiv. Jan Edling Vinnova diskuterar i ett

bidrag regionernas roll för tillväxten. Den avslutande uppsatsen av Professor emeritus Viggo

Jonasson lämnar en redogörelse för den danska utvecklingen. Han tar avstamp i införandet av

den danska kommunala självstyrelsen 1830 och för diskussionen fram till den danska

strukturreformen med genomförande 1 januari 2007.

Bidragen är författarnas egna och speglar inte någon uppfattning hos utgivarna.

Dokumentation finns också tillgänglig www.skane.se och www.vgregion.se

Region Skåne Västra Götalandsregionen

Christine Axelsson Johnny Nilsson

Regionråd Regionråd

Ordförande i regionfullmäktiges Ordförande i regionfullmäktiges

självstyrelseberedning ansvarsberedning

3


PROGRAM

20 APRIL 2005, KL. 13.00-16.00

13.00 – Välkomsthälsning och inledning, Johnny Nilsson, Regionråd, Västra Götalandsregionen

Presentation av den nyutkomna boken ”Själstyrelse lokal och regional nivå”

”Den mångstämmiga demokratins förutsättningar och drivkrafter”, Professor Gunnel

Gustafsson

”Invånarnas regioner – en förutsättning för en diskussion om folk- och självstyrelse”,

Omvärldsanalytiker Thomas Ekberg

Kommentar och reflektioner, Gunnar Wetterberg, Samhällspolitisk chef, SACO

14.30 – 15.00 Kaffepaus

Diskussion och dialog mellan de medverkande och deltagarna i seminariet, Diskussionsledare

Lena Josefsson

16.00 – Avslutning, Christine Axelsson, Regionråd, Region Skåne

5


REFERAT

SEMINARIUM KRING BOKEN PERSPEKTIV PÅ LOKAL OCH REGIONAL SJÄLVSTYRELSE

20 APRIL 2005, NORRA LATIN, STOCKHOLM

Johnny Nilsson, regionråd i Västra Götalandsregionen inledde seminariet med att konstatera att

den regionala nivån ständigt diskuterats: Behövs den eller inte? Är den förankrad bland

medborgarna? Är den effektiv?

”Jag tror att det innebär att de regionala politikerna alltid varit beredda att diskutera förändring,” sa

han.

Han konstaterade att Ansvarsutredningen, som nu går och som ska utreda Sverige styre, följs

noggrant av regionerna, som också deltar i debatten och försöker föra fram sina synpunkter till

såväl ledamöterna i utredningen som andra politiker.

”I den idébok som vi gett ut vill vi medverka till fortsatt debatt,” fortsatte Johnny Nilsson.

En av författarna, professor Gunnel Gustafsson, inledde sitt anförande med att göra en

karakteristik av den samtid vi lever i. Hon räknade upp en rad generella drag:

Vi lever i ett samhälle där förändringarna går i en rasande takt, och där förändringarna ofta är

teknikdrivna.

Det politiska systemet har förändrats. Vi lever idag i en flernivådemokrati ett helt annat sätt

än tidigare. Det är kommunal, regional, nationell och övernationell nivå, men vi befinner också i

ett system där det finns transnationella företeelser. Vi har alltså ett komplicerat flernivåsystem

som växer fram och som ibland är så komplicerat att vi kanske inte ens kan beskriva det.

Mångstämmigheten – för inte så länge sedan var det ganska enkelt att se skillnaden mellan

privata och offentliga aktörer och olika tryckningsgrupper. Men nu växer det fram

partnerskap eller samarbetsmönster, som går tvärs mot det vi tidigare har varit vana vid.

Förhandlingspolitiskt system – inte nytt, men allt mer utbrett och accepterat. Visserligen fattar

regering och ledningen för kommuner och landsting beslut, men det uppstår också sammanslutningar,

vid såväl formella som informella möten, som förhandlar sig fram till

överenskommelser vid sidan av de officiella strukturerna. Det innebär att det politiska systemet

blir allt svårare att överblicka.

Svårare att komma överens – Gunnel Gustafsson hänvisade till en artikel av statsvetaren Olof

Ruin, som redan 1970-talet talade om att det blivit svårare att fatta beslut i Sverige. Idag är

det ännu svårare att komma överens. Vi har fått en rad intressen som går tvärs mot högervänsterskalan,

där man kan se välfärdsideologiska idéer av ett annat slag. De kan vara

grundade i det regionala, i kön, etnicitet eller någon annan värdegrund. Det gör samhället allt

mer mångdimensionellt och leder till att spänningarna, och ibland konfliktnivån, ökar i Sverige.

Det blir allt svårare att komma fram till beslut som får allmänt stöd eller legitimitet.

7


Gunnel Gustafsson beskrev också en paradox: å ena sidan har vi i Sverige ett starkt

samhällsintresse, folk vill bidra, vara med och verka och så vidare; å andra sidan visar

medborgarna ett svagare intresse för det partipolitiska systemet.

Hon citerade den amerikanska statsvetaren Robert Dahl, som skrivit en mängd böcker och

rapporter om demokratins möjlighet. Robert Dahl har bland annat varnat för att den ökade

klyftan mellan folket och eliten kan leda till ett förmyndarstyre.

En tänkbar lösning det här problemet är att se över formerna för folkstyret, menade Gunnel

Gustafsson:

”Kanske är det nu så att den tid vi lever i kräver nya former av demokratiskt styre? Kanske är det dags

att tänka nytt?”

Hon besvarade sina egna frågor med att det inte finns några enkla recept. Men samtidigt

nämnde hon ett par tänkbara alternativ, hämtade från hennes artikel i boken:

Vetopunktdemokrati – folk deltar i styret genom till exempel folkomröstningar. Det blir ett sätt

för medborgarna att säga ”stopp, hit men inte längre!”. Men faran med den här typen av

demokrati är, enligt Gunnel Gustafsson, att det kan bli för många vetopunkter. Å andra sidan

kan det leda till ett starkare folkligt stöd, eftersom folket känner sig mer delaktig, tillade hon.

Ett utvecklande av den demokrati vi har i dag – här ingår diskussionen om nya former av

territoriellt styre, det vill säga diskussionen om hur Sverige ska organiseras och om den

organisationen ska inbegripa lokala, regionala, statliga och överstatliga nivåer. Det handlar

också om hur de här nivåerna ska länkas och hur självstyrande de ska vara.

Om man börjar diskutera kring nya territoriella lösningar kommer man snart fram till frågor

som ”Ska vi slå samman fler kommuner?” eller ”Ska vi indela Sverige i regioner?”, enligt

Gunnel Gustafsson.

Hon menade också att det öppnar dörren för ett ”sektorstänkande”. Offentliga uppgifter skulle

organiseras den territoriella nivå som ger störst effektivitet och bäst möjlighet för

medborgarna att verka kvalitén.

Bland de områden som skulle kunna organiseras ett annorlunda sätt än idag nämnde hon

grundutbildningen, specialistsjukvård och utdelningen av forskningsanslag.

Debattledaren Lena Josefsson frågade Gunnel Gustafsson om en ny organisation av samhället

verkligen kan överbrygga en eventuell klyfta mellan folket och eliten och fungera som en spärr

mot förmyndarstyre. Hon fortsatte:

”Är det inte naturligare för en professor i statsvetenskap att tänka kortare mandatperioder, personval

och stärkt revisionsmakt för att stoppa utvecklingen mot ett förmyndarsamhälle?”

8


Gunnel Gustafsson:

”Det är möjligt att det vore naturligt för en statsvetare att först titta de här valda församlingarnas

mandat, men min poäng i resonemanget kring förmyndarstaten är att det i Sverige finns en ganska stor

självorganisering, intressen som inte är formerade i partier, i det här landet. De kan fungera som en slags

små partier emellanåt, men står utanför det demokratiska systemet. Det kan till exempel röra sig om

professorer i ekonomi – eller statsvetenskap – som har synpunkter exempelvis inflationsbekämpningen.

Deras inflytande är stort, men de står inte till svars inför folket.”

Nästa talare var Thomas Ekberg, omvärldsanalytiker för Västra Götaland. Han menade att

debatten kring hur Sveriges ska organiseras saknar reflexioner kring hur människor bor och

lever idag.

”Invånarna i Sverige bor i dag i regioner, och de regionerna blir färre och färre och färre, och de blir större

och folkrikare,” sa han.

Han jämförde med Sverige 1970. Då fanns 187 lokala arbetsmarknader i landet. Ungefär lika

många som antalet kommuner i landet efter kommundelsreformen. I dag är antalet lokala

arbetsmarknader 87.

Den största av de här lokala arbetsmarknaderna är Stockholm. Malmö är för tillfället den näst

största och Göteborg den tredje, fortsatte Ekberg. Tillsammans innehåller de 46 procent av

Sveriges befolkning, konstaterade han.

”Det är väldigt få människor som idag bor en plats som inte består av flera kommuner tillsammans,”

tillade han.

De viktigaste förklaringarna till den ökade rörligheten är enligt Thomas Ekberg förändringar i

infrastrukturen och arbetsmarknadens struktur.

”Om nu invånarna bor i de här regionerna och de växer, så är enbart det ett argument för en regional

nivå i Sverige,” sa han.

Nästa fråga är då, enligt Thomas Ekberg, om det ser likadant ut överallt och om det är

meningsfullt att ha regionalt självstyre? Skillnaderna är idag enorma i Sverige, menade han och

tog några exempel:

Ålderschocken – inträffar i storstadslänen runt 2025, enligt statistik från AMS. I de andra

sydsvenska länen sker den runt 2017. I norrlandslänen inträffar den om 7–8 år.

Ohälsoproblemet – i genomsnitt är hälsan bättre i de större regionerna än i de mindre. Börjar

man titta orsaker så är det en tydlig övervikt av ohälsa ju längre norrut man kommer.

Även när det gäller ekonomisk tillväxt pekade Thomas Ekberg skilda förutsättningar för

olika delar av Sverige. Han menade att det i sin tur betyder att tillväxtpolitiken måste vara

regionalt baserad – och redan är det, tillade han.

Miljöfrågorna innehåller liknande skillnader, fortsatte Ekberg: ”Jag tror inte att människor i

Norrland känner igen så särskilt mycket i diskussionen om bilavgaserna Hornsgatan i Stockholm.”

”Även integrationsfrågan skiljer sig mellan olika delar av landet och är till stor del en storstadsfråga.”

9


Thomas Ekberg:

”Om vi nu har regioner krävs det alltså olika mixar av politik i olika regioner. Det innebär inte att man

ska ha regioner som har helt olika politik eller att det inte ska finnas något centralt system för att hantera

det här, däremot att det kommer att uppstå ett behov av regionala variationer för att klara de här

frågorna.”

”Men de olika förutsättningarna som finns i regionerna gör att de inte kan styras nationellt.”

Hur stora ska regionerna vara? frågade sig Thomas Ekberg. Han hänvisade till en norsk

debattör, Tor Selstad, som gjort tre punkter som ska uppfyllas för att en region ska fungera bra:

Det bör finnas en regional identitet – en känsla av samhörighet mellan invånarna i det

geografiska område som utgör en region.

Man bör ta hänsyn till den regionförstoring som sker i framtiden.

Effektivitet – det krävs något centrum, eller någonting annat som gör att man kan driva en

fullkomlig verksamhet.

Hur många blir regionerna? avslutade Thomas Ekberg med att fråga. Han svarade med en

gissning, hämtad ur boken:

”6,9,12,15…”

Lena Josefsson undrade om ökad pendling inom exempelvis en region verkligen gör att

människor får en annan identitet. ”Jag skulle vilja stå att man trots allt känner en större identitet i

Tyresö än den stora region som man pendlar i, och som i mitt fall är Stockholm.”

”Om identitet är ett kriterium för regioner, är vi då verkligen säkra att identiteten växer med regionen

och att vi ändå inte, trots pendlingen, är lokala i vårt tänkande?”

Thomas Ekberg svarade att en identitet kan ha flera nivåer; den kan vara starkast förankrad i

det lokala, men även ha en förankring i det regionala.

”Att man kan bo i Tyresö och vara djupt förankrad där, och ändå känna att man är en del av Stockholm,

det tror jag är ganska självklart för de flesta tyresöbor,” tillade han.

En person i publiken undrade om de svenska regionerna verkligen skulle kunna fungera,

eftersom de är så glesa. Han tog som exempel Stuttgart, där man inom en radie av 30 kilometer

kan nå 3,5 miljoner invånare. ”För att Stockholm ska nå lika många människor krävs en radie 20

mil,” sa han.

Thomas Ekberg höll med om att det är lite glest i Sverige, men pekade att studier visat att

Sverige, trots sin glesa befolkning, kan dra nytta av större marknader samma sätt som man

gör i Tyskland.

Därefter var det dags för Gunnar Wetterberg, samhällspolitisk chef Saco, att komma med

kommentarer och synpunkter skriften Perspektiv lokal och regional självstyrelse och de

föregående talarna.

10


Han menade att boken innehöll flera intressanta bidrag, men framhöll särskilt att ”det borde

vara nästan obligatoriskt” att läsa Siv Sandbergs bidrag, som handlar om andra sätt att

organisera Norden. Det intressanta med att studera Norden, menade Wetterberg, är att vi är så

lika. Jämförelser blir därför lätta att göra.

När det gällde vad som hade sagts vid talarstolen tidigare under konferensen, hade Gunnar

Wetterberg några invändningar. Han menade bland annat att man ska vara försiktig när man

pratar om ”flernivåsystem”:

”Vi har bara två nivåer, en statlig och en kommunal eller lanstingskommunal. Inte tre nivåer. Skulle vi få

ett läge där den regionala nivån försöker knö in sig mellan den statliga och kommunala, ja, då har vi gjort

oss bra mycket märkvärdigare än vad vi behöver vara. Vi är så pass små att vi inte orkar bära tre nivåer

ovan varandra.”

Därför, ansåg Wetterberg, är en del av den diskussion som vi behöver föra snarare vad staten

ska göra och vad nivån under staten ska göra för att samhället ska fungera rationellt.

Gunnar Wetterberg var också kritisk till slutsatsen att ökad rörlighet automatiskt innebär att

medborgarnas identitet förändras. Han nämnde att kulturgeograferna räknat ut att vi vid

sekelskiftet rörde oss cirka ett par kilometer från hemmet varje dag. Idag är motsvarande siffra

ett par mil.

”Men rörligheten vid sekelskiftet var ganska enhetlig. I dag rör vi oss väldigt olika.”

”Så när Thomas säger att vi har en regional identitet i göteborgsregionen eller stockholmsregionen, då

skulle jag vilja säga: ja, det kanske fungerar i Göteborg, för Göteborg är i många avseenden fortfarande en

ganska liten och ganska homogen stad, men jag är lika skeptisk som Lena till att vi har en

stockholmsregion för särskilt många medborgare i Stockholm.”

”Jag är väldigt övertygad om att de flesta i Stockholm definierar sig – om inte utifrån Tyresö – så i alla

fall utifrån att de bor i södra eller norra Stockholm.”

Gunnar Wetterberg ansåg att den kommunala identiteten fortfarande är stark och att det

fortfarande är rationellt att organisera Sverige i kommuner.

”Det finns inte särskilt många argument som talar för kommunsammanläggningar idag. Vi har ett

ganska bra system för att låta kommunerna överleva ungefär så stora som de är nu.”

Han pekade också att många tjänster är starkt bundna till kommunerna och att vissa

yrkesgrupper sällan rör sig utanför kommungränserna.

När det gäller hur Sverige ska organiseras i framtiden betonade Gunnar Wetterberg

funktionalitet. ”Det var det som var så bra med Axel Oxelstierna: först benade han ut vad som

skulle göras, sedan valde han en lösning.

”Därför tyckte jag egentligen att den diskussion som kom igång när Svegfors utredning sjösattes var

ganska konstig, därför att man rent axiomatisk började säga att vi behöver kommunsammanläggningar i

det här landet.”

11


Själv förespråkade Gunnar Wetterberg en regional för gymnasieskolan:

”Gymnasieskolan är bland det knepigaste vi har i den svenska samhällsorganisationen. Den är för stor

som uppgift för de allra flesta kommunerna i det här landet. Om vi vill ha en någorlunda varierad

gymnasieskola med ett hyggligt utbud av valmöjligheter för eleverna, då blir det svårt att stå kvar med

kommunen som huvudman.”

Han konstaterade att sex regioner som huvudmän för gymnasieskolan är ”en oerhört lockande

tanke”. Det skulle, enligt Wetterberg, kunna vara en väg för att återupprätta gymnasieskolan

som en kvalificerad utbildning.

Han menade också att regionerna har en uppgift som bärare av regional utvecklingskraft. ”De

skulle kunna vara en stark lobbygrupp mot statliga organ som förfogar över regionala resurser, eller mot

planeringen av trafikinfrastrukturen – och där vet jag att Region Skåne lyckats ganska bra när det gäller

att lobba stackars vägdirektörer om hur vägnätet ska dras.”

Gunnar Wetterberg avslutade med att säga att livaktiga regioner bara kan bli verklighet om

medborgarna tycker att det finns någon mening med dem.

”Och jag tror inte att sjukvården räcker för att ge mening åt regionerna. Jag tror inte ens att all sjukvård

ska vara ligga under regionerna. När det gäller primärvården kommer den i framtiden ha så många

kontaktytor mot äldrevården att snarare borde vara kommunal.”

”Man kanske ska göra ett byte? Ska kommunerna släppa gymnasieskolan? Ska primärvården gå mot ett

block tillsammans med äldrevården och omsorgen? Ska vi mer entydigt satsa regionerna som

utvecklingskraft?”

När det gäller de svenska regionernas gleshet, tyckte Gunnar Wetterberg att det var en viktig

fråga, men ansåg att glesheten snarar kunde vara en fördel. Han berättade att han just

tillbringat en tid i Paris:

”Och där är trafiken så tät att man sitter där man sitter. Sitter man sju mil utanför så sitter man sju mil

utanför, nästan hela tiden.”

”Ur den synvinkeln tror jag att svenska regioner är lättare att styra, för vi lyckas bara samla ihop köer

som ger en halvtimma extra vardera sidan av arbetsdagen.”

”Spöket” i diskussionen om regioner – och den fråga som Gunnar Wetterberg tyckte att varken

boken eller seminariet belyst tillräckligt – är om vi kan acceptera olikheter i Sverige.

”Är det tillåtet att göra olika saker i olika delar av landet?” frågade han sig. ”Det tycker jag är ett

spännande uppslag för nästa antologi.”

”Hur olika är vi i det här landet, och hur olika behöver vi vara i det här landet?”

Gunnar Wetterbergs egna svar de här frågorna är att vi både är likare och olikare än vad vi

tror.

”Om man tittar de områden som idag omfattas av det kommunala och landstingskommunala

självstyret så kan man se att det är ganska små variationer. Rädslan för att självstyret ska skapa ökade

klyftor är överdrivet.”

12


”Å andra sidan, om man skrapar ytan, upptäcker man att det finns ganska stora regionala olikheter i

det här landet. Vi har kulturskillnader i det här landet, som vi inte riktigt låtsas om.”

Han nämnde en bok, skriven av Nils Stjernqvist, som handlade om hur kommunerna var

organiserade. Författaren kom fram till att det fanns tagliga skillnader mellan hur vi

organiserar samhällsservicen, men i boken skriver han att det är svårt att urskilja något

mönster.

”Men när man klämde Nils pulsen så visste han precis vad som var mönstret,” fortsatte Wetterberg:

”De snåla bönderna slår igenom; de kommuner som är dominerade av snåla centerpartister och moderater

ser annorlunda ut.”

Det här märker man enligt Wetterberg också när man analyserar skillnader i ohälsa. Han

hänvisade till en undersökning av RFV om försörjningskostnaden – kostnaden för a-kassa,

långtidssjukskrivningar och förtidspensioner, utslaget alla arbetsföra – i de olika länen och

kommunerna i Norrland och Kronoberg. Enligt Gunnar Wetterberg var kostnaden per arbetsför

medborgare 24 000 kronor i Norrland och 16 000 i Småland.

”Och det går inte att förklara skillnaden med olika arbetsmarknader, det måste finnas andra

förklaringar…och då, ja, då är kanske det något att bejaka..?”

I den efterföljande diskussionen försvarade Gunnel Gustafsson sin syn Sverige som ett

samhälle med ett flernivåsystem. ”Vi väljer faktiskt till åtminstone fyra nivåer, vi har politiska val till

kommun, landsting och riksdag och dessutom till EU.”

Men hon pekade också att de här raka sambanden kompliceras av till exempel att svenska

kommuner och regioner samverkar med kommuner och regioner i Europa. En kommunal

företrädare från Sverige kan åka till Bryssel och befinna sig i en förhandling tillsammans med

en kommun i ett annat europeiskt land, där motparterna är svenska staten och en annan

europeisk stat.

Jan-Åke Björklund anknöt till diskussionen om stockholmarnas identitet. Han minde de

tidigare talarna att de pratade om ”runt Stockholm”. ”Det är väl det som är grejen,” tillade han

”man bor runt Stockholm, man har Stockholm som ett centrum som verkar åt alla håll, även om man

inte reser runt så mycket i regionen.”

Jan-Åke Björklund undrade också hur de 38 svenska högskolorna ska organiseras i framtiden.

Gunnar Wetterberg hänvisade till en undersökning från Saco, som visar att vi i det här landet

rör oss i sex högskoleregioner, som ser ungefär ut som sjukvårdsregionerna: ”Den här ganska

ostrukturerade expansionen som vi haft inom högskolan, den skulle man behöva samla ihop. Det betyder

inte att jag vill koppla bort högskolorna från staten, men att högskolans utveckling skulle må bra av att

samlas ihop och koordineras ute i landet.”

Gunnar Wetterberg hänvisade till den sk bolognaprocessen som ett ”utsökt tillfälle” att

genomföra en sådan förändring. Den processen innehåller bland annat förslag om en ny

strukturering av högskolorna. I förslaget skulle högskolorna bli mer specialiserade och anta

olika roller i utbildningen, enligt Wetterberg.

13


Hans Bergh, tjänsteman i landstinget i Gävleborgs län, undrade varför Gunnar Wetterberg

hoppade över landstingen när han pratade om en framtida struktur för den högre utbildningen.

”Jag tror att i alla fall en del av landstingen är för små, även när det gäller vad som är rimligt för att

organisera gymnasieskolan,” svarade Gunnar Wetterberg.

Ytterligare en fördel med att organisera den högre utbildningen i regioner är att det blir lättare

att hitta en koppling mellan gymnasieskolan och högskolan, tillade Gunnar Wetterberg.

Den här kopplingen menade Wetterberg har förfallit de senaste 20-30 åren. Han tog ett exempel

från sin egen familj: hans söner gick för ett antal år sedan naturvetenskaplig linje med

inriktning forskning. ”Det var oerhört roligt och gav dem en väldigt stor skjuts ut i livet, tyckte de.

Men den inriktningen finns idag bara i Stockholm. Inte ens i Göteborg eller Malmö. Jag tror att det vore

bra om den här utbildningen fanns andra håll i landet, men då måste det finnas regioner om man ska

hitta kopplingarna mellan gymnasierna och någorlunda kvalificerade forskningsinstitutioner.”

Gunnar Wetterberg gjorde också en jämförelse mellan länen och en familj. ”Rollerna är ofta så

oerhört ingrodda mellan de olika orterna i länet. När man gör en region skakar man loss en del av de

gamla mönstren och kan ta sig ur de värsta storebrors- och lillebrorslåsningarna.”

Monika Yngvesson från Region Skåne undrade hur det skulle se ut med beskattningsrätten och

vem som skulle ha hand om kollektivtrafiken i Gunnar Wetterbergs scenario med sex regioner.

Gunnar Wetterberg svarade att ”ska vara någon mening med de olika nivåerna ska de självklart ha

beskattningsrätt.”

Kollektivtrafiken och infrastrukturen tyckte han var besvärligare att placera. ”Men jag kan tycka

att kollektivtrafiken ska vara regional,” sa han och hänvisade till Pågatågen, som han anser har

gjort oerhört mycket för den regionala identiteten i Skåne.

”Det svåraste är vägarna och järnvägarna. Ibland kan man tycka att de vore vettigast att organisera det

inom varje region. Å andra sidan: då kanske vi inte inom överskådlig framtid hade fått någon

Öresundsbro. Men i nästa andetag kan man också tycka att om vi hade haft en regional uppdelning hade

vi sluppit Norrbottniabanan.”

”Men man kanske får se det som om att infrastruktur handlar så mycket om att komma in och ut ur

landet att det är ett statligt ansvar, där regionerna har en viktig roll som tryckare.”

”Sedan kan man fråga sig om staten tar det ansvaret,” fortsatte Gunnar Wetterberg. ”Gunnel talar om

att det är svårare att komma överens nationell nivå. Jag har snarare känslan av att vi har en kraftlöshet

inom rikspolitiken sedan tio år tillbaka och som är ganska knepig.”

”Många departement och riksdagsutskott ligger och krafsar i marginalen sina frågor och klarar inte av

att identifiera systemfrågorna – och det ser jag som ett stort bekymmer.”

Efter pausen inledde Lena Josefsson med att reflektera kring förmiddagens diskussion, som hon

tyckte handlade mycket om funktion, effektivitet och regionernas inneboende kraft. Nu vill hon

veta hur demokratin verkas av ett nytt sätt att organisera Sverige.

14


Gunnel Gustafsson inledde med att säga att det är fel att diskutera i termer om det blir mer eller

mindre demokrati i olika territoriella organisationer. I stället ville hon prata om vilka nya

former av demokrati som kan uppstå i framtiden. Hon menade att fria val bara är en del av

demokratin. ”Hit bör man också räkna in andra typer av organisering, som inte direkt syftar mot partier

och val. Det finns brukarinflytande, verkan genom lobbying och andra sätt att verka samhället.”

Gunnel Gustafsson tyckte också att det blir för snävt att enbart knyta demokratifrågan till hur

territoriet organiseras.

Thomas Ekberg betonade å sin sida territoriets betydelse: han ansåg att den avgörande frågan

är att människor som bor och verkar inom en region, måste få en möjlighet att utkräva ett

ansvar av de som fattar besluten inom det här området. Alltså behövs det någon form av

demokratisk struktur regional nivå, enligt Ekberg.

Christine Axelsson, regionråd i Region Skåne menade att det inte är själva bildandet av regioner

som är det viktiga. ”Det viktigaste för mig är vilket ansvar de får. Får de ansvar för vardagsnära frågor

som verkar medborgarna, ja, då tror jag också att det leder till ett engagemang hos medborgarna.”

”Det är också viktigt att det finns en beslutskraft, att det finns en nivå som man som medborgare kan

utkräva ansvar av var fjärde år. Det leder till att man som medborgare får en lust att verka.”

På frågan vilka frågor som är vardagsnära pekade Christine Axelsson främst hälso- och

sjukvård, kollektivtrafik och miljöfrågor.

En åhörare menade att regionerna måste börja stjäla makt från kommunerna, annars kan de

aldrig bli en verklig kraft att räkna med. Som exempel ett område där regionerna borde

skaffa sig större inflytande nämnde han det kommunala plan- och byggmonopolet.

Ulrik Nilsson, regionråd i Västra Götalandsregionen, undrade hur starkt kopplad en

samhällsorganisation måste vara till ett territorium. ”Är det möjligt att tänka sig ett landsting för

diabetiker?” fortsatte han.

Gunnar Wetterberg sa att kommunerna fortfarande är en bra enhet som ger både beslutskraft

och närhet till politikerna. Regionerna, menade han, ska vara markant större, för att avlasta

kommunerna de funktioner som de inte klarar. På så sätt, menade Wetterberg, kan man både

behålla det demokratiska inflytandet (genom kommunerna) och uppnå bättre effektivitet (via

regionerna).

Han noterade också att många människor tycker att det är viktigt att det finns politiker som de

kan identifiera sig med och som de tror att de någorlunda enkelt nå fram till och verka.

”Därför borde vi fundera över: ska vi inte ha enmansvalkretsar till riksdagen? Skulle inte den svenska

demokratin tjäna att vi har tydligt identifierbara politiker som vi röstar ?”

Gunnar Wetterbergs intryck är att riksdagslistorna blivit mer och mer anonyma för varje

årtionde som gått. Han menar att listorna förr hämtade kandidater från ett rikt föreningsliv,

med många profiler. ”Men numera är de en karriärväg. Man stiger in som ungdomskandidat

och sedan klättrar man vidare. Jag tror inte att det är många av oss som vet vilka riksdagsmän

vi röstat .”

15


Gunnel Gustafsson ville sedan lyfta fram samma fråga som Gunnar Wetterberg avslutat sitt

anförande med: hur olika vi kan tillåta oss att vara?

”Vi tänker vi oss att alla kommuner ska ha samma uppgifter och att det ska vara någon slags likhet i

tillgång till service. Det finns någon slags föreställning, både organisatoriskt och välfärdsideologiskt, att

allt ska vara enhetligt.”

Gunnel Gustafsson ställde två frågor till seminariet: Kan vi acceptera variation, både i fråga om

organisation och kompetens? Måste vi ha en rättviselagstiftning, som föreskriver exakt samma

individuella rättigheter överallt i landet?

Claes Thorén från Mälardalsrådet menade att det kommunala självstyret idag är kraftigt

urholkat, till stor beroende den lagstiftning som kommer från staten, men också genom att

statliga tjänstemän sköter överklagandena från kommunerna.

Gunnar Wetterberg ansåg att det finns fog för en viss rättighetslagstiftning, i synnerhet för vissa

utsatta grupper. ”Problemet är bara att rättighetslagarna utsträckts så mycket under det senaste

årtiondet att de potentiellt berör mer än hälften av kommunernas budgetar,” sa han.

Britt Bohlin, riksdagsledamot (s) och ledamot i Ansvarskommittén, pekade att frågan om det

ska vara mer likhet eller olikhet/lokala lösningar kan växla mellan olika områden. Hon

berättade om när politikerna i Västra Götaland slöt sig samman och grundade embryot till den

nuvarande regionen. Det handlade mycket om att värna om det lokala (underleverantörerna till

bilindustrin) näringslivet och komma överens om infrastruktursatsningar. Där var möjligheten

att finna egna, regionala lösningar en styrka, menade Britt Bohlin.

Å andra sidan berättade hon om en enkät där svenskarna fått frågan om vad de anser vara

viktigt inom hälso- och sjukvården. En massiv majoritet av svaren visade att det viktigaste är

likformigheten, det vill säga att man kan få likvärdig behandling var man än bor och vem som

än beslutar om hälso- och sjukvårdsfrågorna.

Hallgeir Aalbu från EuroFutures, beskrev svenska kommuner och landsting som franchisingtagare

till AB Svenska staten: med stort ansvar, men hårt reglerade. Han hävdade att om man

vill ta tillvara den utvecklingskraft som finns runt om i landet, så krävs det en ny nivå, den

regionala.

Han pekade dock att en sådan utveckling skulle möta motstånd såväl bland kommunala

företrädare som bland tjänstemän och politiker riksnivå.

”Det vi sett i Västra Götaland och Skåne, att regionerna ger utvecklingskraft – det borde leda till att vi

granskar om vi inte kan göra samma sak i hela Sverige.”

I sin avslutande kommentar sa Gunnel Gustafsson att ett problem vad det gäller en eventuell

omorganisation av Sverige är partiernas allt svagare ställning. Enligt Gustafsson var partierna

mycket starkare när kommundelsreformen genomfördes. Hon menade att man inte kan räkna

med den kraften idag, och exemplifierade genom att tala om hur splittrade partierna är i EUfrågan.

16


Gunnar Wetterberg undrade för sin del var intresseorganisationerna står när det gäller

regionerna. Även han tog exemplet med EU. Han menade att intresseorganisationerna är de

som driver den mest aktiva EU-politiken idag. Enligt Wetterberg har de mycket tydligt

definierat vad de vill åstadkomma inom EU.

”Trots att den här kraften alltså finns – och kan tänkas ha tydliga åsikter även kring hur Sverige ska

organiseras i framtiden – finns de inte nämnda i Ansvarskommitténs första delbetänkande,” avslutande

han.

17


DEN SVENSKA

REGIONALISERINGSPROCESSEN I

EUROPEISK KONTEXT

LISBETH LINDEBORG

FIL. KAND. KULTURVETENSKAP

PH.D POLITIKWISSENSCHAFT

“Den europeiska kontinenten står mitt uppe i ett politiskt experiment av största betydelse. Vi

iakttar en växande auktoritetsförskjutning i riktning mot dels ett större transnationellt helt, dels

mindre regionala enheter i sökandet efter de rum och områden, som fungerar bäst nu och i

framtiden“. Det skrev den kände amerikanske historikern Paul Kennedy i sin bok “Preparing

for the Twenty-First Century“år 1993.

UTGÅNGSFRÅGOR

Kennedys tankar om sökandet efter väl fungerande områden kommer i Sverige till uttryck i

bl.a. Ansvarskommitténs arbete och i antologin “Perspektiv lokal och regional demokrati“. I

våras dryftades temat ett seminarium i Stockholm (24.4.2005). Även om det mesta av det

som framfördes där hörts i diskussioner och rapporter sedan drygt ett tiotal år tillbaka så har

sammanhangen för dessa frågor ändrats. Genom de 1997 inledda regionförsöken har det

statliga engagemanget blivit större och säkert är att man kan tala om en intensivering av

debatten. Ty de som idag diskuterar är fler och mer politiskt tungt vägande personer. Inom

ramen för den svenska pragmatiskt präglade politiska kulturen vill man nu belysa de

grundläggande frågorna ur alla tänkbara perspektiv. På seminariet gav regionrådet för Västra

Götaland Johnny Nilsson tonen då han inledningsvis ställde frågan till deltagarna i panelen och

till publiken: Behövs en regional nivå? Är den förankrad bland medborgarna? Är den effektiv?

Jämför vi nu den svenska debatten med diskussionerna i andra länder om regionaliseringens

problematik, märker vi att man redan hunnit förbi de grundläggande frågorna i de länder, vilka

hunnit längre än oss i regionaliseringsprocessen, exempelvis det decentraliserade Frankrike och

de federala staterna Tyskland och Belgien. Där anser man att processerna runt om i Europa

fortlöper alltför långsamt och med många brister. I de nordiska länderna däremot anser många

att den regionala utvecklingen i Europa är alltför snabb och genomgripande. Detta visar vilken

stor roll som de subjektiva erfarenheterna i det egna landet spelar; de präglar och styr debatt

och rapportering i medierna.

FLERNIVÅSYSTEMET

Frågor som dock borde vara avverkade, också i den svenska debatten, är frågan om flernivåsystemet

och frågan om vi “behöver“ en regional nivå. På seminariet märkte man en viss

berättigad otålighet hos statsvetaren Gunnel Gustafsson då exempelvis Gunnar Wetterberg från

19


SACO hävdade att Sverige bara har två nivåer. Men som Gustafsson så riktigt pekade

stämmer inte detta med verkligheten; som väljare röstar vi fyra nivåer: Europavalet,

riksdagsvalet, landstings- och kommunalval. Detta borde vara bevis nog för svenskt vidkommande.

Vidare menade Wetterberg, som framstod som diskussionens “advocatus diaboli“,

att landet “inte orkar bära tre nivåer varandra“. Ändå visar erfarenheterna att nivåerna

avlastar varandra. Ser vi utanför landets gränser är detta en fråga som inte längre behöver

diskuteras i de länder (Frankrike, Tyskland, Storbritannien) vilka vi brukar jämföra oss med.

Dessutom är de fyra nivåerna, den överstatliga, den statliga, den regionala och den

kommunala, del av EU:s organisation och hålls fast i Författningen i huvudartikeln I-II,

paragraf 3 om subsidiaritetsprincipen, ett begrepp som egendomligt nog inte tycktes spela

någon roll vid Stockholmsseminariet. Ser vi flernivåsystemet i ett nutidshistoriskt sammanhang

– sedan 1945 – observerar vi att två nivåer ökat kraftigt i betydelse nämligen den överstatliga

och den regionala – här upplever vi stora förändringar, dels genom utvidgandet av EU, dels

genom nya regionala indelningar. På den andra och fjärde nivån däremot handlar det mest om

en reorganisation av rum vilka för det mesta är territoriellt fastlagda. Men undantag finns, t.ex.

kommundelsreformen i Sverige och förändringarna efter 1989: det återförenade Tyskland, det

tudelade Tjeckoslovakien, det uppsplittrade Jugoslavien och de tre “nya“ baltiska staterna.

Förskjutningarna mellan nivåerna står ofta i ett kausalt sammanhang till varandra. I stater med

en svag regional nivå som i Sverige leder sammanväxandet av EU och den finansiella

betydelsen av EU:s regionalpolitik till ett främjande av regionaliseringsprocesser. Detta har inte

minst haft stor betydelse för gränsregionerna i olika länder, exempelvis Nord-Pas-de-Calais

som tidigare befann sig den franska bakgården och idag är en region av central betydelse,

eller Region Skåne i Sveriges periferi som nu vänder sig ut mot den europeiska kontinenten.

Utöver kausaliteten bottnar regionaliseringsprocessen också i ekonomiska, demokratiska och

kulturella överväganden. De regionala ekonomierna ökar i betydelse och tidigare kulturella

sammanhang återupplivas nu genom det gränsöverskridande samarbetet, t.ex. mellan tyska

Östfriesland och holländska Västfriesland. Ett övergripande syfte med regionaliseringen är dess

funktion som den europeiska integrationens motor: “Europa växer samman vid gränserna.“

För att undvika missförstånd är det viktigt att erinra om att de fyra nivåerna fungerar parallellt

men också griper in i varandra. I debatten föreslog en av deltagarna att regionerna skulle

“stjäla“ uppgifter från kommunerna. Detta är en missuppfattning. Vad det handlar om är att

finna den bästa nivån för det ökande antal uppgifter vi har i våra alltmer komplicerade

samhällen. Det föreligger ingen risk att någon av nivåerna får för lite att göra.

ÄR SVERIGE EN UNITARISK ELLER DECENTRALISERAD STAT?

FÖRDELEN MED HETEROGENA REGIONALISERINGSPROCESSER – DEN SVENSKA MODELLEN

I jämförelsen mellan olika stater och deras organisation talar vi om fyra grundläggande

politiska strukturprinciper, unitarism, decentralism, regionalism och federalism. Faktum är att

de flesta stater i Europa fortfarande är unitariska (ung. enhetsstater med stark centralmakt )

även om många av dem inlett regionaliseringsprocesser. Utmärkande för unitarism är en

erkänd kommunal nivå medan den regionala nivån står direkt under statlig kontroll;

regionerna har ingen politisk betydelse utan är en slags förvaltningsregioner. Fortfarande

20


äknas Sverige – jämte bl.a. Danmark, Norge, Irland, Grekland, Kroatien, Litauen - som en

unitarisk stat men är väg mot decentralisering. På väg är även Polen, Finland, Ungern och

Rumänien medan Frankrike och Nederländerna vågat språnget till decentralism. Som

decentraliserad stat har Frankrike regioner som är fastlagda i författningen, ett visst ringa mått

av befogenheter vilka läggs fast av centralstyret och direkt valda regionalförsamlingar.

Endast två av de europeiska staterna är regionaliserade: Italien och Spanien. De har en väl

utvecklad regional nivå med författningsrang, direkt valda regionalparlament, ett större antal

befogenheter än en decentraliserad stat och i vissa enstaka fall lagstiftande kompetens. Båda

staterna är dessutom assymetriska. Det innebär att inte alla regioner är lika regionaliserade;

såväl Italien som Spanien har ett visst antal regioner som är autonoma. Storbritannien är ett

särfall med dels autonoma regioner som Skottland, Wales och Nordirland, dels en unitarisk

struktur i England.

I de federala staterna (Tyskland, Schweiz, Österrike, Belgien) har regionerna en skriven

författning som reglerar maktfördelningen i varje region (delstat, förbundsland) och de har mer

att säga till om i de centrala politiska beslutsprocesserna. Men antalet befogenheter varierar från

stat till stat och från tid till tid. Just nu finns en trend till mer självständigt utrikespolitiskt

agerande i federalstaternas regioner. Symptomatiskt för de federala staterna är att relationen

mellan centralmakt och regioner aldrig är utan störningar. En ständig maktkamp äger rum. I

Tyskland var man tvungen att tillsätta en federalismkommission (2003) för att lösa problemen

med maktfördelningen. Den misslyckades med sin uppgift men en ny kommission kommer

snart att kallas in .

Bland det mest intressanta i de svenska regionförsöken är accepterandet av en viss assymetri.

Att heterogenitet är av godo borde vara självklart, eftersom utvecklingstakten i varje enskild

region är regionspecifik - en viktig fråga som togs upp av Thomas Ekberg, omvärldsanalytiker i

Västra Götalandsregionen. Han konstaterade att tillväxtpolitiken redan är regionalt baserad och

att vi har ett behov av regionala variationer. Ty det finns ingen standardmodell för en

regionaliseringsprocess. Även om det finns inomstatliga gemensamma kriterier och

förutsättningar så måste varje region gå igenom sin individuella process vid sin individuella

tidpunkt. Enligt mitt förmenande är den svenska heterogeniteten föredömlig och den borde

kunna tjäna som modell för andra europeiska stater som inlett regionaliseringsprocesser och

som tenderar att dra alla regioner över en kam. En väsentlig slutsats av insikten om heterogenitetens

betydelse drog Ekberg då han framhöll att regionernas olika förutsättningar gör att

de inte kan styras nationellt.

OLIKA TYPER AV REGIONALA SAMMANHANG

I Sverige ser man ofta regionerna som olika typer av kommunsammanslagningar – ett

pekande som hördes under seminariets gång. Säkerligen beror detta perspektiv underifrån

(bottom-up) att vi har starka kommuner. I detta fall framstår regionaliseringsprocessen som

en inomstatlig integrationsprocess. Detta skulle man kunna kalla ett positivt perspektiv, vilket

för övrigt kan överföras till det europeiska sammanhanget där vi talar om regionaliseringen

som ett viktigt trappsteg i den europeiska integrationsprocessen.

21


Regionaliseringsmotståndare däremot som ser processen i ett perspektiv uppifrån (topdown)

brukar hävda att regionaliseringen splittrar och fragmenterar den “harmoniska helhet“

som är staten. Denna typ av argumentation är dock lika negativ som ologisk, eftersom en andra

– kommunal och enligt motståndarna splittrande – nivå redan finns i de flesta stater.

Seminariet visade att man närmar sig “det regionala“ med en viss tveksamhet. Detta gällde väl

inte deltagarna personligen utan snarare deras roll som språkrör för allmänheten. Det är tydligt

att den s.k. stora allmänheten inte vet vad regionerna ska vara bra för och vad vi ska ha dem till.

Det är alltså viktigt att man förmedlar detta ett obyråkratiskt sätt och att man konkret pekar

ut förekomsten av olika regionala sammanhang som står medborgarna till buds.

I Frankrike t.ex. vet medborgarna i regionen Languedoc-Roussillon att denna större

sammanslagna region kan företräda deras intressen det europeiska och globala planet ett

bättre sätt än bara Languedoc, än bara Roussillon och än Frankrike i sin helhet. Vet

medborgarna i Västra Götalandsregionen detta, för att ta ett svenskt exempel? Men samtidigt är

medborgarna i den sydfranska regionen väl medvetna om sin tillhörighet till dels den gamla

regionen Languedoc, dels till Roussillon. Hur är medvetenheten om länsindelningen som

grundval till Västra Götalandsregionen? Och hur använder man det gränsöverskridande

samarbetet med norska regioner? I Languedoc-Roussillon ingår man i en större men aktiv

pyreneisk intressegemenskap sedan 1983 (makroregionen Working Community of the Pyrenees)

ihop med ytterligare två franska regioner, Aquitaine och Midi-Pyrénées och fyra spanska:

Aragonien, Katalonien, Baskien, Navarra samt staten Andorra. Inom ramen för samarbetet

förbättrar man kommunikationerna och gör gemensamma satsningar turism. Likaså

intensiveras samarbetet i den gränsöverskridande mikroregionen Cerdanya, båda sidor om

den fransk-spanska gränsen och som fram till 1700-talet var en enda region.

I båda överlevande svenska regionförsök, Skåne och Västra Götaland, finns ju liknande

strukturer och satsningar som i Languedoc-Roussillon. Frågan är hur detta förmedlas och i

vilken utsträckning som regionmedborgarna görs medvetna om detta. Det konkreta regionala

samarbetet är ett sätt att få den regionala allmänheten intresserad; det lever av ett växande

deltagande. Här gäller det naturligtvis att också ha mediernas öra.

VILKA FRÅGOR ÄR REGIONALA?

Trots den stora skillnaden mellan regionala kompetenser i en federal stat och en

decentraliserad, ja, t.o.m. unitarisk, stat så är diskussionen om vilka befogenheter som passar

den regionala nivån ständigt återkommande i alla europeiska stater och regioner. Också

deltagarna seminariet dryftade temat vilka frågor som är regionala.

Till att börja med kan vi slå fast, att de regionala frågorna skiljer sig från stat till stat och att

detta beror staters och regioners historia och geografi. På seminariet hittade man en minsta

gemensam nämnare då regionrådet Christine Axelsson från Region Skåne föreslog “vardagsnära“

frågor. Det kan duga som en början men samtidigt måste man slänga in en brasklapp i

debatten och erinra om att “vardagsnära“ är ett tänjbart begrepp och att det naturligtvis inte

gäller övergripande; många vardagsnära frågor hanteras bättre av kommunerna. Man skulle

också kunna kalla de regionala frågorna “mellanstora“.

22


Som exempel nämnde Christine Axelsson hälso- och sjukvård – som ju är självskrivet med

tanke de svenska regionernas ursprung i landstingen – samt kollektivtrafik och miljöfrågor.

Att kollektivtrafiken regleras bäst regional nivå ser vi bl.a. i Tyskland; detsamma gäller för

en väsentlig del av miljöfrågorna visar återigen exempel från Tyskland, Frankrike och Belgien. I

gränsregioner kan miljöfrågan bli prekär om man ena sidan av en stats gräns vill lägga en

cykelväg och den andra sidan ett kolkraftverk. På europeiska kontinenten med dess många

landgränser söker man lösa denna typ av frågor med hjälp av det regionala gränsöverskridande

samarbetet. I ett bekant fall t.ex. beslutade två regioner vardera sidan om belgisk-tyska

gränsen att göra en gemensam nationalpark.

En regional fråga för Thomas Ekberg är arbetsmarknaden; han berättade att antalet lokala

arbetsmarknader minskat från 187 till 87 under de senaste 30 åren. Utan tvivel har Ekberg rätt.

Med den större rörligheten är en regional arbetsmarknad ett måste; men man skulle även kunna

förorda ett nära samarbete mellan regional och kommunal nivå. Hur mycket oreda en statlig

arbetsmarknad däremot kan förorsaka ser vi i ett skräckexempel från det federala Tyskland.

Här finns en s.k. Bundesanstalt für Arbeit (BfA). Denna mastodontmyndighet med 90.000

anställda gör dock ingen större nytta. Tvärtom. Det råder ingen tvekan om att BfA bidragit till

att öka den tyska arbetslösheten i stället för att sänka den. Samtidigt som vissa medelstora

företag måste flytta utomlands därför att det råder brist en viss typ av arbetskraft går

fackarbetare med dessa kvalifikationer arbetslösa. I en undersökning kom fram att BfA

förmedlat arbeten i bokstavsordning!! I Tyskland har förbundsländerna nyligen propsat att

jämte BfA själva få ta hand om arbetsmarknaden och kommunalisera den – med lyckat resultat.

Men man kan inte jämföra Tyskland och Sverige rakt av. I det glesbygda Sverige är en regional

arbetsmarknad troligen den mest effektiva medan det tättbefolkade Tyskland drar större nytta

av en kommunaliserad arbetsmarknad.

En annan fråga som bl.a. togs upp av Gunnar Wetterberg och Jan-Åke Björklund gällde en

eventuell regionalisering av utbildningsansvaret. Även i detta fall kan man lära av det tyska

exemplet, med förbundsländerna som ansvariga för skola och högskola - och vad som är

särskilt fatalt - för lärstoffets sammansättning. Följden är att elever som avverkat 6 klasser i det

långsamma Berlin efter en flyttning till det mer krävande Bayern i regel förlorar ett år.

Detsamma gäller olikheter inom högskolorna. Den fråga som federalismkommission stupade

år 2004 var just skol- och utbildningsfrågan. Den röd-gröna regeringen i Berlin ville ha en

större likvärdighet vad beträffar skolans och högskolans innehåll, alltså mer centralisering. I

detta fall visar erfarenheterna att de hade rätt. Den tyska fragmenteringen inom detta framtidsvisande

område visar att en regionalisering – vad beträffar grundutbildningens innehåll – inte

är att rekommendera. Detta gäller såväl den allmänna skolan som exempelvis studierna vid

medicinska fakulteten. Däremot kan den regionala kreativiteten få sitt utlopp i nya skolformer

jämte de allmänna, i högskolornas specialområden etc. etc., vilket är en självklarhet.

REGIONAL IDENTITET OCH REGIONALA OLIKHETER

En annan fråga som bereddes utrymme seminariet var frågan om regionala och kommunala

identiteter. Här urartade diskussionen, när de olika deltagarna spekulerade om invånarna i

Tyresö känner sig mer som “tyresöianer“ eller stockholmare. Den internationella identitets-

23


forskningen och tusentals erfarenheter från hela Europa visar dock att det i realiteten inte finns

ett “antingen–eller“. I stället står vi inför ett “både–och“. Låt oss ta en person i sydtyska staden

Ulm till exempel. Denne har en kommunal identitet, en regional (Baden-Württemberg), en

gränsöverskridande (Donausamarbetet), en sydtysk, en tysk och en europeisk. Samtliga dessa

identiteter är territorialt betingade. Inte minst i vårt virtuella samhälle är det väsentligt för

människor att de känner en tillhörighet till ett flertal små och stora rum. Vilken identitet som

överväger hos Ulmaren är däremot en helt individuell fråga och beror personliga

omständligheter och växlar även från tid till tid.

Vad som framkommit i de tyska och franska regioner vilka är sammanslagna, och vilket då är

av svenskt intresse eftersom vi står inför nya regionbildningar sammansatta av flera län, är att

en “ny“ sammansatt regionbildning ofta får ta olika identitetsskapande faktorer till hjälp för att

människor ska känna sig som en nordrhein-westfalare, en languedoc-roussillonare eller

“västragötalandare“. Viktigt är då – visar erfarenheterna – att man förankrar den “nya“

identiteten i de gamla (mikro)regionerna till exempel i Skaraborgs, Älvsborgs län etc. och att

man även i fortsättningen känner sig som skaraborgare jämte den bibehållna kommunala

identiteten. Den ena identiteten utesluter aldrig den andra. Ju fler identiteter man har att falla

tillbaka desto “rikare“ är man – också som individ. Eftersom en territoriell identitet i första

hand är historiskt, kulturhistoriskt, geografiskt och kulturellt betingad så är den en kreativitetsoch

utvecklingsfaktor för regionmedborgare och region. Ett intressant exempel visade sig vid

återförenandet av de två tyska staterna. I DDR där människor tvingats att smälta in i en östtysk

“enhetsgröt“ valde man – mer eller mindre undermedvetet – att närma sig det större Tyskland

via de gamla regionerna. Först återupptäckte man sitt ursprung som sachsare eller

mecklenburgare. Det var viktigt att ha den regionala identiteten som ett slags stöd.

Det har också visat sig att människor öar har en stark identitet och att de geografiska

betingelserna spelar en väsentlig roll, så exempelvis har det visat sig svårt att lägga ihop en

bergregion i inlandet med en slättlandsregion vid kusten. Gunnar Wetterberg pekade att de

regionala olikheterna i Sverige inte riktigt erkänns. Frågan är om han har rätt. Ser man till den

konkreta verkligheten märker vi en fallande diversifikation, som även är framträdande i

regioner och kommuner, vilka ligger nära varandra och också att denna levs ut i exempelvis

kulturella yttringar. Hur mycket dessa s.k. “mental maps“ betyder ser vi dagligen bevis för

alltid någonstans i Europa. För svenskt vidkommande kan jag erinra om Värmlands motstånd

mot integrationen i Västra Götalandsregionen då denna fråga var uppe till behandling.

I detta sammanhang finns anledning att komma ihåg vad en av systemteorins mest intressanta

företrädare, den tyske biokemikern Friedrich Vester framhävde: “För att förstå ett system (och

det regionala är ett politiskt system. L.L.) är mjuka data lika viktiga som hårda fakta. Kvalitativa

komponenter (åsikter, antipati, prestige, maktbegär, konsensförmåga, motivation etc) är lika

viktiga för att förstå hur ett system fungerar och är ofta av större betydelse än mätbara data. Tar

man inte hänsyn till mjuka data uppstår en felaktig (dvs. ovetenskaplig) bild av ett system. I det

fallet är en systemanalys meningslös och dess utsagor irrelevanta“.

24


Sedd mot den bakgrunden var diskussionen om den regionala identitetens betydelse ett viktigt

inslag under seminariet. Europa till exempel har ett stort försprång före USA, genom sin

“Diversity Advantage“.

DEMOKRATIFRÅGAN. REGIONALISERING, EUROPEISERING, GLOBALISERING

Gunnel Gustafsson tog upp demokratifrågan och hänvisade till den ökade klyftan mellan

styrande elit och folket och att även lobbying och andra organisationer med förmåga att

verka och vilka vi finner utanför de fyra nivåerna och utanför partierna blir av allt större

signifikans. Hon förde också frågan om folkomröstningar tal. Dessa frågor är alla öppna och

här gäller maximen att vänta och se.

Att förekomsten av regioner med vissa befogenheter bidrar till demokratiutvecklingen är dock

säkert om vi ser frågan ur en strukturell blickvinkel. Möjligheten att rösta för en viss regional

politik ger medborgarna möjlighet till medbestämmelse ännu en nivå. Men för regionerna

gäller självklart samma normer som för europeisk, nationell och kommunal politik; hur bra och

engagerade är de regionala politikerna och vilka möjligheter har de att agera? Hur mycket

lyssnar de de icke-politiska organisationerna? Vad gör de regionala politikerna för att

överbrygga klyfta mellan de styrande och folket? De har en större chans att agera än rikspolitikerna.

Vad som inte kom fram under seminariet men vilket är en bevisad demokrativinst tack vare

regionerna är att regionerna är den bästa bryggan mellan den europeiska medborgaren och EU.

Kommunerna är därvidlag i regel för små, men regionerna (i federala, regionaliserade och även

decentraliserade stater) är politiskt mäktiga nog för att kunna agera som mellanhänder. De

europaregionala organisationerna är där av stor betydelse, Regionkommittén, Assembly of

European Regions (AER) och Europarådets Regionkammare. Så exempelvis var det regionala

politiker, regionala och kommunala organisationer som utverkade att regioner och kommuner

beaktades i fråga om subsidiaritetsprincipen i den Europeiska Författningen. Likaså har

regionerna i de tio nya medlemsländerna – i första hand i östra Europa – vittnat om hur de lär

sig att bygga upp sina demokratier med regionerna som grundval.

En tredje demokratisk vinst tack vare förekomsten av regioner är att centrum-periferiproblemen

nu kan lösas. Läget i nationalstaternas utkanter utgjorde alltid ett problem för de människor

som levde där. De som kunde sökte sig mot centrum. Regionaliseringen och möjligheterna att

samarbeta över gränserna ger gränsregioner och avlägsna kustregioner nytt liv. I vissa fall är

detta en långsam process men förbättringarna är synbara, antingen vi fokuserar problemen i

gränsregionerna Saar och Lorraine eller Barentsregionen.

I samband med frågan om regionala olikheter konstaterade vi att kulturella och historiska

variationer och att heterogena regionaliseringsprocesser är av fördel. När det gäller

distributionen av välfärd däremot strider kännbara olikheter mot vår uppfattning av ett rättvist

samhälle. I seminariet framhölls exempelvis behovet av likvärdiga former för sjuk- och

hälsovård. Ser vi det federala Tyskland exempelvis finns en balans mellan regionernas

åtaganden och centralmaktens koordinerande och övervakande uppgift; i västra Tyskland med

dess längre erfarenhet av federalism råder inga regionala orättvisor inom hälso- och sjukvård.

25


Inte heller i det decentraliserade Frankrike. Där observerar vi att regioner som Nord-Pas-de-

Calais och Franche-Comté använt sina större maktbefogenheter för att lösa vissa välfärdsproblem

regionalt och lyckats med detta. Detsamma gäller för vissa mikroregioner kring

Marseille, Newcastle och Antwerpen. Tendensen tycks vara, att då hittiga regioner använder

sina resurser klokt så klarar man av reformerna av socialstaten bättre. Men här måste vi åter

slänga in ett par brasklappar. Så exempelvis kan en gynnsam utveckling plötsligt bromsas av en

statlig, europeisk eller global utveckling som man inte rår över.

Vilken organisation som en stat än väljer för sin tredje-regionala nivå är det uppenbart att vi

behöver regioner, som partner till kommunerna, som avlastande instans för statsmakten, som

brygga till Europa och som en buffert inom ramen för globaliseringsprocessen. Det finns

anledning att erinra om vad en av Europas främste regionala företrädare, dr. Hans Briner, f.d.

regionråd i Basel-Stadt yttrade i en intervju 1996: “Utan regionerna blir globaliseringen

omänsklig“.

Lisbeth Lindeborg är författare till bl.a.

- Kultur som lokaliseringsfaktor (Ds 1991.22)

- Regionalt samarbete i Europa – med tyska erfarenheter, ERU (SIR), Rapport 87, 1995

- Regionfrågan i Sverige, del 1: En kortfattad analys i regionaliseringsprocessens

inledningsskede; del 2. De svenska länen i förvandling – regionalisering och europeisering,

Landstingsförbundet 1997)

- Zum regionalen System – Stellenwert der Versammlung der Regionen Europas (Tectum

Verlag, Marburg, 2001/2005) doktorsavhandling

- Bokkapitel och uppsatser om Europas Regioner, senast bl.a. “Schweden – von rigorosem

Unitarismus zu modellhafter Regionalisierung“ i Jahrbuch des Föderalismus 2000, utg.

Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Univ. Tübingen; “Europe of the Regions – a

growing Reality“ i Structural Change in Europe 1, Innovative Cities and Regions, Hagbarth

Publications, 2000; “Art and Culture as a Development Factor“, i Structural Change in Europe 2,

New Northern Knowledge, Hagbarth Publications, 2002; “Framgångsrika regioner“ i

Regionernas Europa, utg. Region Skåne och Västra Götalandsregionen, 2003; “Turning the Tide

– Four Stories about New Paths for Cities and Regions“ i Structural Change in Europe 4,

Entrepreneurial Spirit in Cities and Regions, Hagbarth Publications 2005.

26


HUR SKALL SVERIGE STYRAS?

AGNE GUSTAFSSON

TVÅ UTREDNINGAR – REFORMISTER ELLER BAKÅTSTRÄVARE?

Flera utredningar med tidsbestämda uppgifter är i dag sysselsatta med en övergripande

översyn av den svenska samhällsorganisationen nationell, regional och kommunal nivå. De

viktigaste är Grundlagsutredningen om en samlad översyn av regeringsformen (Dir. 2004:96)

samt Ansvarskommittén om struktur och uppgiftsfördelning inom staten samt mellan staten,

landstingen och kommunerna. Ansvarskommitténs frågeställning är om det behövs

förändringar för att förtydliga och förbättra samhällsorganisationens möjligheter att hantera

framtidens välfärdsåtaganden och öka medborgarnas inflytande, insyn och ansvarsutkrävande?

(Dir. 2003:10; Tilläggsdirektiv 2004:93).

Tillsättningen av övergripande och djupgående organisationsutredningar är ofta tecken

reformvilja och handlingskraft men kan också tolkas som försök att fly obekväma och

trängande ställningstaganden. Regeringen får andrum och möjligen viss ökad rörelsefrihet,

men risk finns också att den öppna och löpande debatten förtvinar, inte minst i riksdagen.

Alltför omfattande generella uppdrag till en kommitté kan leda till att akuta angelägna

reformer fördröjs i onödan. Ett stort projekt bör därför gärna etappindelas med vissa tidsramar

så att reformering inom de mest angelägna områdena kan börjas tidigt. Första uppgiften för

en utredning med övergripande direktiv har ofta blivit att ta itu med delreformer som av

tidsbestämda, konstitutionella eller politiska skäl måste särbehandlas omgående.

Risken för en dämpad offentlig debatt är särskilt stor om tillsättningen av utredning och

direktivskrivning varit föremål för långa förhandlingar och kompromisser mellan regeringen

och de etablerade riksdagspartierna. Detta har skett beträffande Grundlagsutredningen och

Ansvarskommittén. I riksdagen avslås numera motioner rörande rikets styrelse löpande

band med hänvisning till gående utredningsarbete i Grundlagsutredningen eller Ansvarskommittén.

De flesta motionsyrkanden avstyrks i sk förenklad form, när utskottet tagit

ställning till och avstyrkt dem tidigare under mandatperioden.

Enligt direktiven skall båda utredningarna stimulera en öppen offentlig debatt om sina

uppgifter, vilket också skett. Trycket utredningarna och partierna att sträva efter samlande

lösningar kommer likväl att vara stort enligt den konsensustradition som hittills präglat

författningsdebatten och författningsreformerna efter statsskickets demokratisering.

Att två centrala utredningar fått vittgående direktiv att överväga och eventuellt föreslå en

radikalt ny territoriell indelning och nya institutionella former för samhällsorganisationen låter

nog lockande för många. Det betyder dock inte att man utan vidare kan börja ruta ett,

oberoende av all tidigare kunskap och erfarenheter. Utredningsuppdraget leder ibland till

orimliga förväntningar en utredning och kanske särskilt dess ordförande. Det finns

ödesmättade inslag i t ex den aktuella mediedebatten om Ansvarskommitténs uppgift att skapa

en helt ny samhällsmodell för Sverige, precis som om landet står inför en allvarlig kris eller

omedelbart sönderfall.

27


En noggrann analys av Grundlagsutredningens och Ansvarskommitténs direktiv ger vid

handen att utredningarna - uttalat eller outtalat - har många undantag från sina övergripande

uppgifter eller skall ta hänsyn till förutsättningar, som balanserar de stora förväntningarna.

UTREDNINGSDIREKTIVEN

En grundläggande faktor som börjat uppmärksammas, är att medlemskapet i EU klavbinder

utredningsarbetet hårdare än vad direktivskrivarna öppet medger. Grundlagsutredningens

direktiv, tonar ner den konstitutionella betydelsen av Sveriges anslutning till EU. Den något

äldre Ansvarskommitténs direktiv däremot är något mer öppna för vikten av att penetrera

frågan om EU-anslutningen, belysa aktuella utvecklingstendenser inom EU och överväga EU:s

konsekvenser för de svenska kommunerna och landstingen.

Grundlagsutredningens direktiv hänvisar kortfattat till Riksdagskommittén, som skall överväga

och föreslå nödvändiga författningsändringar för att effektivisera och tydliggöra riksdagens

medverkan i EU-samarbetet och integrera EU-frågorna med det sedvanliga riksdagsarbetet.

Mot denna bakgrund undantas anmärkningsvärt nog från Grundlagsutredningens uppdrag

bestämmelserna i RF:s tionde kapitel om förhållandet till andra stater och mellanfolkliga

organisationer. Substansen i Sveriges relationer till EU och eventuella fördragsändringar, skulle

därmed närmast vara tabu att överväga i den gående författningsöversynen.

Grundlagsutredningen skall enligt sina direktiv göra en samlad översyn av regeringsformen i

syfte att stärka och fördjupa folkstyrelsen, öka medborgarnas förtroende för demokratin och

höja valdeltagandet. Utredningen har vida ramar för sitt arbete och bör vara oförhindrad att ta

upp alla frågor som hör till kommitténs frågeställningar. Det betonas dock att det inte är fråga

om att genomföra “någon total författningsreform”. Uppdraget omfattar således inte de

grundläggande principerna för statsskicket i regeringsformens inledande bestämmelser “och

inte heller det förhållandet att Sverige är en monarki.

Med denna intressanta och neutrala kompromissformulering får således den politiskt maktlösa

monarkin något av en officiell konstitutionell varubeteckning i vår parlamentariska författning -

inte som hörande till statsskickets grunder utan som ett “förhållande”! Om det sedan är så

logiskt att hoppa över hela femte kapitlet i regeringsformen om statschefen vid en generell

översyn av författningen, inklusive regeringsbildningen, må vara en öppen fråga

I Grundlagsutredningens direktiv uppräknas översyn av valsystemet, regeringsbildningsprocessen

och relationerna riksdag–regering i övrigt, folkomröstningsinstitutet, förbättrat

skydd för mänskliga fri- och rättigheter liksom ökad öppenhet vid tjänstetillsättningar.

Frågorna om lagprövning och eventuellt behov av en författningsdomstol berörs liksom

domstolarnas roll i det konstitutionella systemet, och möjligen också deras förhållande till EGdomstolen

och Europadomstolen. Därmed skulle de allmänna domstolarna i Sverige kunna ges

en ny konstitutionell dimension, bundna som de hittills varit att enbart döma och tillämpa

lagstiftningen. Risken för politiserande domstolar bör inte förglömmas.

28


Att EG-domstolen genom EU-medlemskapet blivit en författningsdomstol även för Sverige

förtigs. Socialdemokratins traditionella motstånd mot en svensk författningsdomstol blir därför

en skenfäktning. EG-domstolen prövar ju nu även grundbultar i den svenska modellen som

kollektivavtal i svenskt arbetsliv och den kommunala självstyrelsens möjlighet att ta

självständigt ansvar för välfärden väsentliga samhällsområden.

Beträffande kommunala och regionala frågor, uppgiftsfördelningen statligt – regionalt–

kommunalt och den kommunala självstyrelsens ställning i konstitutionen hänvisar Grundlagsutredningens

direktiv till Ansvarskommittén. I den mån Ansvarskommitténs arbete förutsätter

ändringar i regeringsformen eller andra konstitutionella författningar skall dessa frågor

hanteras av Grundlagsutredningen efter nya direktiv av regeringen.

GEMENSAM UTREDNINGSPLANERING

Med hänsyn till direktivens uppläggning av utredningsarbetet blir enligt min mening de

utredningstekniska relationerna mellan de båda utredningarna särskilt viktiga och bör

uppmärksammas, då detta kan få betydelse även för slutresultaten i sak.

Direktiven till Grundlagsutredningen tar ganska lätt de kommunala frågornas samband med

de rikspolitiska. Flera av de kommunala ämnen som explicit uppräknas i direktiven till

Grundlagsutredningen ligger även inom ramen för Ansvarskommitténs arbete, bland annat

frågor om extraval till fullmäktige, kommunala folkomröstningar, valsystem, personval,

gemensam valdag eller skilda valdagar, valperiodens längd etc.

Sambanden mellan riks- och kommunalpolitik förutsätter ett större samarbete mellan

utredningarna, än som framgår av utredningsdirektiven. Svårigheter att åstadkomma

gemensamma ståndpunkter i olika sakfrågor kan lätt förutses liksom andra utredningstekniska

och personella samarbetssvårigheter för utredningsarbetet med den uppläggning av arbetet

som planerats.

Partierna har genom personvalen till utredningarna försökt underlätta det nödvändiga

samarbetet, både genom visst personsamband vid valen av företrädare för riks- och kommunalpolitik

men också genom att som ledamöter även utse tidigare partiledare och representativa

centrala partiföreträdare.

Efter 1960-talets och 1970-talets författningsrevisioner och tillkomsten av 1974 års Regeringsform

samt den gemensamma kommunallagen 1977 för kommuner och landsting har det förts

en rullande debatt om styrelseformerna för både nationen, landstingen och kommunerna. Flera

reformer har genomförts, men ifråga om åtskilliga konstitutionella projekt, t ex valsystem,

skilda valdagar, lagprövning och författningsdomstol, har partierna inte lyckats åstadkomma

några breda överenskommelser som grund för förändringar, varför sådana uteblivit.

Tendenser till minskat valdeltagande har noterats de senaste valen även om valdeltagandet

internationellt sett fortfarande är mycket högt i Sverige. Men politikerföraktet har onekligen

ökat och det politiska livet präglas tyvärr av både vissa brutaliseringsinslag och politisk apati.

29


De seriösa försök som nu görs att åstadkomma en större författningsreform kommer säkert att

mötas med stort intresse av den stora allmänheten. Man kan dock vara kritisk till

uppläggningen av vissa delar av utredningsarbetet, och den viktiga frågan är om man sysslar

med rätt saker. Det är också tveksamt om de uppgjorda tidtabellerna för utredningarnas arbete

kan hållas.

Ansvarskommitténs arbete om uppgiftsfördelningen och de kommunala och regionala frågorna

skall redovisas senast den 28 februari 2007 och Grundlagsutredningen skall vara avslutad den

31 december 2008. En ny konstitutionell kostym för Sverige skulle då kunna börja användas

2014 efter vederbörliga remissomgångar och nödvändiga grundlagsändringar.

Grundlagsutredningen har vid offentliga seminarier och hearings redovisat vissa intentioner

men någon entydig publik markering om inriktningen av arbetet finns ännu inte. Arbetet i

Ansvarskommittén torde också i hög grad bestämma Grundlagsutredningens slutprodukt.

Tidtabellerna för hela utredningsarbetet förutsätter under alla förhållanden att några definitiva

ställningstaganden inte görs i någon utredning före de allmänna valen 2006. Det är sedan upp

till partiernas goda vilja, om de konstitutionella frågorna överhuvud kommer att få ett seriöst

utrymme i någon valrörelse före 2014. Hur går det då med öppenheten och medborgarförankringen?

ANSVARSKOMMITTÉNS FÖRSLAG

En realistisk öppen diskussion om Ansvarskommitténs kommande förslag underlättas av att

denna kommitté till skillnad från Grundlagsutredningen och enligt sina direktiv utgivit ett

delbetänkande, “Utvecklingskraft för hållbar välfärd”, som remissbehandlats (SOU 2003;123)

och legat till grund för tilläggsdirektiv av regeringen (Dir 2004:93). Inkomna synpunkter

delbetänkandet har offentliggjorts (Promemoria Finansdepartementet 2003/6563). Ansvarskommittén

har även redovisat en analys av de inkomna synpunkterna delbetänkandet

(Ansvarskommittén, Fi 2003/02). Beträffande Ansvarskommitténs arbete finns således

förutsättningar för en offentlig seriös debatt redan i valrörelsen 2006 om de kommunala och

regionala frågorna. Systemet med gemensam valdag underlättar och fördjupar onekligen en

sådan bred debatt.

Ansvarskommittén skall enligt tilläggsdirektiven bedöma om struktur och uppgiftsfördelning

inom staten samt mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras för att bidra

till ökad tillväxt och hållbar utveckling. Medborgarnas möjligheter till inflytande, insyn och

ansvarsutkrävande skall förbättras genom en tydligare samhällsorganisation. Utgångspunkten

skall vara välfärd lika villkor och efter behov, demokratisk styrning och solidarisk skattefinansiering

samt en samhällsorganisation som möjliggör en anpassning i takt med samhällsutvecklingen.

30


Allmänna val skall hållas 2006, 2010 och 2014 med möjliga förändringar för de redan etablerade

politiska partiernas styrka och möjliga framgångar för eventuellt nya partier i riksdag och

kommunala församlingar. Valrörelserna och valutgången utgör normala osäkerhetsfaktorer

beträffande slutprodukten av alla utredningsprojekt. Förändringar beträffande utredningsarbetets

inriktning som följd av debatterna i valrörelsen och eventuella parlamentariska

konsekvenser av kommande riksdagsval försvårar alla prognoser och tidtabeller rörande den

svenska samhällsmodellens omstöpning.

Uppläggningen av utredningsarbetet förefaller i hög grad underlätta de etablerade partiernas

kända förmåga att undvika debatter i valrörelserna om EU-frågor.

EU OCH DEN KOMMUNALA SJÄLVSTYRELSEN

Tidtabellerna och planeringen för den konstitutionella översynen av styrelseskicket har redan

börjat rubbas. Efter kritik från kommunalrättsjurister i kommunförbundet “Sveriges kommuner

och landsting” har regeringen i april 2006 tillsatt en särskild utredare om en översyn av

kommunallagen rörande frågor om den kommunala kompetensen och kommunal samverkan

(Dir 2006:47). Kritikerna önskade en tydligare kommunallag för att rättsligt underlätta

kommunernas och landstingens växande engagemang för tillväxt och utveckling samt

mellankommunalt samarbete. EU:s regionala synsätt och samverkansformer för tillväxt mellan

stat-kommun-region-näringsliv ansågs inte ha tillräckligt stöd i kommunallagens

lokaliseringsprincip, principerna för kommunal näringsverksamhet och självkostnadsprincipen.

(DS 2005/29,30; 2006/10).

Enligt den juridiska kritiken innebär dagens oklara system att kommunerna satsar pengar

sådant som egentligen är statens uppgift, att man startar verksamhet utanför kommunens

gränser och att otillåtet stöd ges till näringslivet, kort sagt att kommunallagen och EU-rätten

inte går i takt. Den politiska ledningen för Sveriges Kommuner och Landsting har inte

oreserverat instämt i kritiken utan framfört att det också kan vara en fördel för den kommunala

självstyrelsen att det finns en gråzon mellan norm och praxis, vilket ger viss rörelsefrihet.

Enligt direktiven för specialutredningen, som skall vara färdig 31/8 2007, skall utredaren

utforma generella riktlinjer för undantag från självkostnads- och lokaliseringsprinciperna,

analysera för- och nackdelar med kommuners och landstings möjligheter att finansiera statlig

verksamhet, tydliggöra utrymmet för kommuner och landsting att stödja näringslivet i

förhållande till svensk praxis och EG-rätten, utreda behovet och konsekvenserna av att tillåta

kommunal medfinansiering av EU:s strukturfonder samt utvärdera olika samverkansformer.

Översynen kommer juridiskt sett inte överraskande, men den aktualiserar en rad kommunalrättsliga

frågor om den kommunala kompetensen och EU-anslutningen som borde ha framgått

redan av Ansvarsutredningens direktiv. Under alla förhållanden måste utredningsarbetet

kompliceras av ytterligare en utredning, utan att de grundläggande förutsättningarna och

konsekvenserna för kommuner och landsting av bla EU-anslutningen klargörs.

Frågeställningen för översynen bör dock inte vara automatisk anpassning av den svenska

kommunallagen till EU-rätten utan en förutsättningslös prövning om kommunallagen skall

anpassas till EU-rätten eller tvärtom - med utgångspunkt från den svenska grundlagen.

31


I detta sammanhang prövas otvivelaktigt både kommunallagens status och grundlagsskyddet

för den svenska kommunala självstyrelsen. Debatten om grundlagsskyddet för den kommunala

självstyrelsen har hittills bara utgått från skyddsbehovet gentemot den svenska staten, inte till

frågan om friheten och oberoendet gentemot omvärlden, internationella domstolar och

multinationella företag.

KONVENTIONEN OM KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE

Med denna utveckling aktualiseras Europarådets konvention om kommunal självstyrelse -

ratificerad av Sverige 1989 - som kommunförbunden tidigare begärt att få tillfogad EU:s

konstitution. I denna konvention är grundläggande principer för kommunal självstyrelse

preciserade, t ex rätt och möjlighet för kommunerna att självständigt sköta en väsentlig del av

de offentliga angelägenheterna eget ansvar, lagreglerad kommunal självstyrelse, helst i

grundlag, utövad av representanter, valda i fria direkta val, initiativrätt, skydd för den

kommunala indelningen, rätt till egna ekonomiska resurser.

Konventionen som är ratificerad av de flesta europeiska stater, även utanför EU, pekar

svårigheterna att nå enighet om att definiera lokal självstyrelse och dess skyddsmekanismer

med tanke den stora spännvidden inom Europas stater beträffande lokal organisation och

verksamhet samt socioekonomiska förutsättningar. Konventionen tar exempelvis inte upp den

allmänna kommunala kompetensen, som är så central enligt svenska och nordiska kommunala

traditioner. Konventionen utgör dock sammantaget ett värdefullt dokument som skydd för den

kommunala självstyrelsen och demokratin i Europa, inte minst i de nya östra medlemsstaterna.

Sverige har nyligen varit föremål för granskning av Europarådet huruvida Europakonventionen

respekteras i lagstiftning och tillämpning. (Europarådet. Om lokal och regional

demokrati i Sverige. SKL, 2005). Granskningen utmynnar i lovord för den positiva attityd som

alla politiska riktningar i Sverige har till principen om kommunal självstyrelse.

Viss kritik framförs i utvärderingsrapporten mot tendenser till urgröpning av självstyrelseprincipen,

frågor som också diskuteras i Sverige. Sammantaget präglas dock utvärderingen av

respekt för grundelementen i den kommunala självstyrelsens utformning i Sverige även i ett

europeiskt perspektiv.

Europarådet rekommenderar den svenska regeringen bl a att

• beräkna kommunernas faktiska kostnader för de tjänster som följer av

rättighetslagstiftningen,

• förtydliga den kommunala beskattningsrätten för att undvika framtida begränsningar,

• utvärdera det kommunala utjämningssystemet med sikte att minska ingrepp i

kommunernas rätt att disponera sina inkomster

• öka användningen av generella istället för specialdestinerade statsbidrag

• ge Grundlagsutredningen tilläggsdirektiv angående förstärkt grundlagsskydd för den

kommunala självstyrelsen

32


• skapa en tvistelösningsmekanism för att pröva innebörden av principen om kommunal

självstyrelse

• uppmuntra regional demokrati genom att permanenta och utvidga gående

regionförsök och överväga möjligheterna för en asymmetrisk samhällsorganisation.

Flera av de kritiska rekommendationerna diskuteras också i Sverige, t ex om övergången till

mer specialdestinerade statsbidrag. Det kan dock anföras både demokratiska och ekonomiska

skäl för att staten detaljreglerar hur ett visst anslag skall användas.

Europakonventionen innehåller också en artikel (11) om rättsskydd för den kommunala

självstyrelsen, vilket kan vara mycket välmotiverat i vissa medlemsstater. Enligt denna artikel

skall kommunerna ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande

av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som finns

fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen.

Europarådet pekar alternativet författningsdomstol som lämpligt även för Sverige men

medger att detta alternativ inte tycks ha många förespråkare i Sverige ens bland kommunerna

eller landstingen själva. Ett annat alternativ vore därför enligt konventionsrapporten att Sverige

inrättar en parlamentarisk nämnd för kommunal självstyrelse som skall höra båda parterna, dvs

staten och kommunerna/landstingen. Detta är onekligen ett intressant uppslag, som bör

övervägas av Ansvarskommittén och Grundlagsutredningen.

Europarådets rapport och aviseringen om ny översyn av kommunallagen aktualiserar kraven i

många riksdagsmotioner under senare år om förstärkt grundlagsskydd för den kommunala

självstyrelsen. Denna fråga har redan utretts av en parlamentarisk utredning, vars förslag om

ytterligare detaljreglering i regeringsformen dock inte föranlett någon proposition (Den

kommunala självstyrelsen och grundlagen, SOU 1996:129).

Det är inte självklart, att ökad detaljreglering i regeringsformen utgör det bästa grundlagsskyddet

för självstyrelsen. Viktigt däremot är inte minst att den allmänna kommunala

kompetensen får ett reellt innehåll. Det är också viktigt att kommunallagen får en pedagogisk

utformning och förhöjd konstitutionell status som ett informationsinstrument för medborgarna

och de förtroendevalda i arbetet för självbestämmande och demokrati.

Den nuvarande kommunallagen har underhand tillförts nytt innehåll, t ex detaljbestämmelser

om kommunalförbund, som mycket väl liksom tidigare kan regleras i särskild lag. En

nedbantad kommunallag bör ges en förstärkt ställning så att den får samma status som

Riksdagsordningen att endast kunna ändras i samma ordning som grundlag genom två

riksdagars beslut och riksdagsval däremellan, alternativt med ett riksdagsbeslut men då med

minst 3/4 majoritet av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter (RF 8:16).

En sådan statushöjning vore nog den enklaste och bästa vägen för ett förstärkt grundlagsskydd

för den kommunala själv styrelsen. (Se vidare Agne Gustafsson i Landstingsvärlden 1986/13-15

och 1987/2).

33


EU-MEDLEMSKAPETS RAMAR OCH KOMMUNALA KONSEKVENSER

Självfallet verkar den aviserade nya specialutredningen Ansvarskommitténs arbete i hög

grad. Oavsett grundinställningen till den europeiska unionens arbete och utveckling, måste det

vara av stort allmänintresse, att konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen av EUanslutningen

får en allsidig belysning. I diskussionen om struktur och uppgiftsfördelning

mellan samhällsorganen olika nivåer är det viktigt att ta med i bilden de ramar som EUmedlemskapet

sätter i dag och framöver för statens, regionens och kommunens ställning,

uppgifter och ekonomiska förutsättningar.

Tillsättningen av den nya kommunallagsutredningen bekräftar, att frågan om medlemskapet i

EU klavbinder de redan tillsatta utredningarna ett sätt som inte framkommit tidigare. Detta

har samband med dels EU-medlemskapets redan nu omfattande konsekvenser för den

kommunala sektorn dels debatten om en ny konstitution för ett utvidgat EU, vars ratificeringsprocess

dock avbrutits sedan de franska och nederländska folken i folkomröstningar med

tydliga majoriteter har sagt nej till ratificering.

EU:s ställning är för framtiden oviss. Klart är i alla fall, att val till Europaparlamentet skall

hållas planenligt 2009 och 2014. Redan med dagens konstitution har EU:s betydelse för de

svenska kommunerna och landstingen oavbrutet ökat, men svenska folkets valdeltagande i

valen till Europaparlamentet har lika stadigt minskat med varje EU-val alltsedan 1994. Det

extremt låga valdeltagandet under 40 procent i EU-valen uppfyller inte normala krav ett

anständigt valdeltagande i demokratiska val och detta förhållande kan inte ignoreras i debatten

om den svenska författningen och demokratin i framtiden.

Anslutningen till EU 1995 bedömdes från början få endast obetydliga följder för den

kommunala självstyrelsen i Sverige. Grundlagsutredningen inför EU ansåg att “de förpliktelser

som Sverige kan komma att åta sig inom ramen för EG-samarbetet knappast kan riskera att

inskränka den kommunala självstyrelsen i sådan utsträckning att den inte längre motsvarar ett

verkligt förhållande” (EG och våra grundlagar, SOU 1993:14, s 107). EG-samarbetet gällde enligt

utredningen endast avgränsade områden som upphandling och vissa stödåtgärder. Den fria

kommunala sektorn berördes endast marginellt av utredningen. Vidgningen av landstingens

ansvar och befogenheter rörande den regionala utvecklingen rymdes inte inom grundlagsutredningens

direktiv.

Vid remissbehandlingen av EG-betänkandet uttryckte kommunförbunden tveksamhet till

bärigheten i grundlagsutredningens analys och ansåg att frågan om EG:s effekter den

kommunala självstyrelsen borde övervägas ytterligare. Senare konsekvensutredningar gjorde

emellertid ungefär samma bedömningar som grundlagsutredningen (Kommunerna, Landstingen

och Europa, SOU 1994:2; Suveränitet och demokrati, SOU 1994:12; Kommunala

konsekvenser av medlemskap i EG/EU, SKF 1994). I kommunförbundens skrift "Sex år i

Europa (2001)" visades dock en ökad EU-verkan, ofta indirekt, de kommunala kärnverksamheterna.

34


EU:S ANSVARSOMRÅDEN

Statskontorets färska rapport till regeringen om EU:s verkan kommuner och landsting

visar liksom tidigare rapporter av Statskontoret att EU-anslutningen fått en mycket större effekt

för den omfattande kommunala sektorn i Sverige än vad man allmänt räknade med vid

anslutningen 1995 (EU:s verkan kommuner och landsting, Statskontoret 2005:12).

Rapporten är av grundläggande betydelse för den gående författningsöversynen och tarvar

därför särskild uppmärksamhet.

Eftersom den totala kommunala sektorn i Sverige är så omfattande internationellt sett, mätt i

både ekonomiska och förvaltningsmässiga termer, får en ökning och effektivisering av EU:s

lagstiftning, som debatten om EU:s konstitution visar, kraftigt genomslag för just Sverige.

Denna utveckling kan Sverige endast i ringa mån verka ensamt men Sverige borde ha allt

intresse av att noggrant följa och utvärdera utvecklingen i EU, särskilt vid en övergripande

översyn av den egna författningen.

REGIONBEGREPPET

I detta sammanhang har regionbegreppet stor betydelse. Begreppet region användes i

europeiskt perspektiv mer än i Sverige, och det är viktigt att man har klart för sig vad som

menas med region.

Allmänt avses med region ett geografiskt område. I administrativ och statsvetenskaplig mening

betecknar region en nivå mellan centralmakten och lokalsamhället, i Sverige t ex ett län, ett

landskap, ett landsting.

I Europa finns ett hundratal nationalregioner, avgränsade geografiska områden, där de boende

har en gemensam primär identitet baserad språk, religion, kulturell tradition etc. En

territorialstats gränser kan helt överensstämma med en nationalregion varvid en genuin

nationalstat föreligger. Ofta medför staternas gränser, att nationalregionerna delas och blir

transnationella regioner.

Åtskillnad bör göras mellan homogena regioner med stor inre likformighet och funktionella

regioner, t ex en lokal arbetsmarknad eller ett kommersiellt centrum med kundområde. Många

städer bildar en stadsregion genom transportsystemens utformning. En region kan också bli en

bas för regionalism, en långtgående autonomi för den regionala nivån, som även kan

förekomma i en separatistisk variant, t ex i Katalonien, Baskien, Skottland.

Den regionala nivån har överlag större betydelse i EU-systemet och i EU:s medlemsländer än i

Sverige. Regionen ses ofta som en brygga från medlemsländerna över nationsgränserna till

ökad aktivitet och delaktighet i EU-arbetet.

Klarhet i begreppsbestämningen, vad som menas med region i europeisk mening, är mycket

viktig om diskussionen rörande den regionala utvecklingsplaneringen skall vila ett relevant

underlag. Regionbegreppet i Europa är mångskiftande, som framgår av Lisbeth Lindeborgs

uppsats om den svenska regionaliseringsprocessen i europeisk kontext (Lindeborg, L. 2006).

35


I EU-sammanhang är egentligen hela Sverige en region. EU:s regionkommitté, som i

rådgivande form skall företräda regionala och lokala intressen i EU-arbetet, har en mycket

heterogen sammansättning och domineras av representanter för regioner och delstater, mycket

annorlunda och betydligt större än de små landsting och primärkommuner som de svenska

representanterna företräder.

I konstitutionell mening har regionbegreppet lyst med sin frånvaro i Sverige och termen

förekommer inte lagtekniskt, varken i regeringsformen, kommunallagen eller vallagen, som

endast talar om kommun resp. landsting och län för landets indelning. Genom ett särskilt

riksdagsbeslut får landstingen Skåne och Västra Götaland använda termen region, för att

markera deras särskilda befogenheter genom gående försöksverksamhet med vidgad

regional självstyrelse.

Detta har dock lika ofta vållat missförstånd som klargöranden. Ett vanligt missförstånd är att

det förekommer både landsting och regioner i dessa försökslän. Allt talar för att regionbegreppet

bör användas med stor försiktighet i Sverige. (Jfr Sören Holmberg, Nya gränser.

Skåne (2006)).

EU:S PÅVERKAN

EU:s verkan svenska kommuner och landsting är av både rättslig och politisk-kulturell

art. Via sin lagstiftning integrerar EU medlemsländernas ekonomier i en gemensam marknad,

varigenom nationella hinder avskaffas till förmån för en fri rörlighet för varor, tjänster, personer

och kapital.

Marknadslagstiftningen syftar till att avreglera och konkurrensutsätta nationella verksamheter

och förbjuda nationella lagar och förvaltningsåtgärder som står i konflikt med den inre

marknadens principer. EU:s upphandlingsdirektiv har en viktig funktion i detta avseende. EGdomstolens

domar utsträcks härigenom till områden som för närvarande i huvudsak tillhör

medlemsstaternas lagstiftningskompetens. Därmed verkas i hög grad svenska kommuner

och landsting.

EU:s regelverk samordnar medlemsstaternas lagar och åtgärder för att värna olika sociala och

miljöpolitiska värden och mål. EU:s bestämmelser fastställer legala skyldigheter för

medlemsstaterna i form av bindande gränsvärden och skyddsnivåer genom ofta kostsamma

provtagningar och uppgiftslämnande.

Den kommunala sektorn verkas enligt Statskontorets rapport också politiskt-kulturellt av

EU:s olika ekonomiska stödprogram. Dessa har i viktiga avseenden inspirerat och förstärkt den

lokala och regionala utvecklingen, men deras sammantagna effekter förändrar i betydande grad

förutsättningarna för kommunernas och landstingens huvuduppgifter. Kommunerna blir den

sista förvaltningslänken med tillämpning av EU:s lagstiftning den svenska lokala nivån.

Intresset för svenskt kommunalt deltagande i EU-projekten har numera minskat grund av

deras komplexitet och bristande användbarhet för svenska förhållanden.

En betydande politisk-kulturell verkan kommuner och landsting sker i ökande grad

genom den sk öppna samordningsmetoden och liknande frivilliga systematiska samarbetsformer,

bl a hälso- och sjukvårdens område. Genom öppen redovisning och erfarenhets-

36


utbyte av olika projekt lär kommuner i olika medlemsländer av varandra i former som kan bli

reellt styrande. Syftet är inte att åstadkomma formella regleringar EU-nivå utan identifiering

av lösningar gemensamma problem, varefter medlemsländerna själva väljer hur de vill

omsätta detta nationell nivå. Kanske kommer den öppna samordningsmetoden att i hög

grad ersätta fördrag och konstitution, om beslut rörande en ny konstitution för EU skulle dröja.

EU:s betydelse för den svenska kommunala självstyrelsens utformning i framtiden kan inte nog

understrykas. En konkretiserad debatt om dessa frågor som lyfter problemen till ytan istället för

att dölja dem och som ökar vår kunskap är därför viktig. I förslaget till EU-konstitution

föreslogs att de nationella parlamenten skulle få en begränsad uppgift som övervakare av

subsidiaritetsprincipens tillämpning i EU-processen. Detta kan jämföras med kraven i Sverige

ökat grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen.

Många beslut av EU som väcker stor uppmärksamhet är inte konkreta udda beslut av något

EU-organ utan innebär bara en automatisk tillämpning av någon av EU-stadgans fyra

grundläggande friheter. Härvidlag har EG-domstolens roll blivit särskilt betydelsefull genom

domstolens egenmäktiga precisering och de-factoutvidgning av den inre marknadslagstiftningens

utsträckning. Debatten bör därför fokuseras till EU:s grundläggande principer.

EU:S TJÄNSTEDIREKTIV

I förslaget till EU-konstitution föreslog EU-kommissionen ett tjänstedirektiv, som skulle

underlätta och möjliggöra rörligheten och konkurrensen beträffande tjänster av allmänt

ekonomiskt intresse inom EU. Därmed skulle den inre marknaden fungera för tjänstesektorn,

och ett medlemsland skulle inte kunna hindra sina medborgare från att välja en utländsk

leverantör. Påverkad av inte minst en kraftfull facklig oppositionsrörelse mot det ursprungliga

direktivförslaget har Europaparlamentet för sin del uttalat, att svensk arbetsrätt och svenska

kollektivavtal ska gälla när utländska företag arbetar i Sverige.

Mindre engagemang och medialt intresse har mobiliserats när det gäller tjänstedirektivets

konsekvenser för kommuner och landsting. Kommunförbunden och enskilda kommuner och

landsting har framfört synpunkter och varnat för att området och underlaget för kommunal

självstyrelse skulle radikalt minska om kommissionens tjänstedirektiv skulle tillämpas fullt ut. I

kommentarer till det konstitutionella fördraget räknades till tjänster av allmänt ekonomiskt

intresse post, el, vatten, kommunikationer, avfallshantering, renhållning, miljövård, fastigheter

med mera, vilka alla har stor betydelse för den kommunala sektorn men som således skulle

utsättas för konkurrens.

Sveriges Kommuner och Landsting pekade i remissyttrande om förslaget till EU-konstitution

(Landstingsförbundets styrelse, A 05:13, 2005-03-18) att gränsdragningen mot det vidare

begreppet tjänster i allmänhetens intresse långtifrån var klar. Kommunförbundet krävde stor

vaksamhet mot att sociala tjänster i just allmänhetens intresse skulle ingå i tjänstebegreppet och

omfattas av den inre marknadens regelsystem. Det fanns ingen anledning menade SKL att

tilldela EU ytterligare rättsliga befogenheter inom området sociala tjänster av allmänt intresse,

exempelvis hälso- och sjukvård och social omsorg. SKL motsatte sig ramlagstiftning området

och ville bevaka de lokala och regionala myndigheternas möjlighet att tillhandahålla, beställa

37


och finansiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. SKL underströk också vikten av att

värna rätten för kommuner och landsting/regioner att avgöra om den kommunala

verksamheten skall bedrivas i egen regi eller driftentreprenad.

Europaparlamentets ställningstagande 2006 innebär att tjänster inom sjukvård och social

omsorg undantas från tjänstedirektivets regler. Det är dock oklart om sjukvård och social

omsorg kommer att reellt undantas från konkurrens vid det kommande slutliga beslutet, då bl a

den fria etableringsrätten består. (DS 2006/6).

Uppenbart har den fackliga rörelsen visat sig kunna mobilisera ett helt annat tryck i opinionsbildningen

inom EU-sektorn både i Sverige och i Europa än den kommunala självstyrelsens

företrädare. Bevakningen av kommunala intressen både i relation till EU och till den svenska

regeringen måste därför stärkas.

Många av EU:s krav är betungande för kommunerna, dåligt anpassade till lokala förhållanden

och många kommuner och landsting har svårt att uppfylla sina förpliktelser. För framtiden är

att vänta nya genomförandemetoder så att EU:s lagstiftning ska kunna tillämpas ett

likvärdigt sätt inom hela unionen utan fördragsändringar. EG-domstolen kommer sannolikt att

få en dominerande roll i fortsättningen, vilket blir en verklig utmaning för den kommunala

självstyrelsen i Sverige och hela EU.

EU-frågorna har en avgörande betydelse för den svenska konstitutionella översynen, särskilt

angående EU:s verkan kommuner och landsting. Statskontorets rapport 2005:12

dokumenterar tydligt att denna verkan hittills varit och sannolikt kommer att bli dramatiskt

större än vad tidigare utredningar och analyser utgått från.

Kommunförbunden har systematiskt och väldokumenterat fört fram relevanta synpunkter och

varningar till regeringen om EU-anslutningens negativa konsekvenser för den kommunala

självstyrelsen i Sverige, men tydligen har budskapet inte nått fram. Kontaktformerna mellan

regeringen och kommuner/landsting i EU-frågor måste uppenbart ett avgörande sätt

förbättras, eftersom de kommunala aspekterna EU-frågorna nonchaleras.

De begränsade förslagen i den icke ratificerade EU-konstitutionen om de nationella

parlamentens bevakning av att subsidiaritetsprincipen respekteras i EU:s lagstiftning räcker

inte. Någon form av nationell vetorätt mot lagförslag som kränker grundläggande principer för

den kommunala självstyrelsen bör övervägas. Detta är särskilt viktigt för ett land som Sverige,

där den kommunala självstyrelsen har så stor betydelse både ekonomiskt, politiskt och

demokratiskt. Sverige borde aktivt inom EU verka för att Europarådets konvention om

kommunal självstyrelse införlivas med EU:s regelsystem som kontrollinstrument och ett

rättesnöre för EU:s hantering av kommunala frågor.

Lagen om kommunal upphandling måste också revideras, så att kommuner och landsting får

några möjligheter att vid upphandling ta lokala hänsyn för att främja lokal sysselsättning och

lokal demokrati.

38


HUR SKALL SVERIGE STYRAS?

ALTERNATIVET LÄNSDEMOKRATI

Tillgängligt underlag från Grundlagsutredningens arbete rörande styrelseskicket nationell

nivå är magert för en konkret diskussion om tänkbara reformförslag. Från Ansvarskommittén

har glädjande nog presenterats både underlagsmaterial och synpunkter som underlättar den

öppna debatten om denna utrednings arbete om uppgiftsfördelningen och den kommunala

självstyrelsen. Denna debatt bör ha perspektiv både framåt och bakåt.

Efter andra världskriget genomfördes två stora kommunsammanläggningsprojekt i Sverige,

varigenom antalet primärkommuner (landskommuner, köpingar, städer) reducerades från ca

2500 år 1951 till 278 år 1974. En lång debatt fördes och utredningar gjordes också om hur länen

skulle styras: genom en samordnad statlig länsförvaltning under länsstyrelsens ledning eller

genom länsdemokrati, med det folkvalda landstinget som ansvarigt organ för länets utveckling

under politiskt ansvar. Den länsdemokratiska linjen utvecklades i betänkandet "Förvaltning och

folkstyre" (SOU 1968:47) av den parlamentariskt sammansatta länsdemokratiutredningen under

ordförandeskap av landshövdingen i Göteborg Per Nyström och med sekretariatet placerat i

Lund.

Länsdemokratiutredningen föreslog att landstingen skulle obligatoriskt överta från

länsstyrelsen ansvaret för den översiktliga länsplaneringen, i stort sett jämförbart med vad som

idag kallas den regionala utvecklingen. Här innefattades även möjlighet för landstingen som

huvudmän för regionplaneringen och rollen som fastställelsemyndighet enligt dåvarande

byggnadslagen. Landstingen skulle också kunna stödja primärkommunala åtgärder inom

socialvårdens, bostadspolitikens och skolans områden samt beaktas som alternativ huvudman

för gymnasieskolan.

Utredningens förslag möttes av starka protester från dåvarande kommunministern Svante

Lundkvist (s) men även från hans regeringskollega finansministern Gunnar Sträng. Svante

Lundkvist såg utredningsförslaget som ett hot mot genomförandet av den i princip beslutade

kommunindelningsreformen, som var ett viktigt led i gående uppbyggnad av en

centraliserad effektiv samhällsplanering. Gunnar Sträng fruktade särskilt att stora landstingskolosser

med stort befolkningsunderlag och självständig kompetens skulle allvarligt försvåra en

likvärdig och solidarisk nationell budgetplanering.

Landshövdingarna försvarade emfatiskt sina revir liksom de centrala statliga ämbetsverken och

de stora intresseorganisationerna (Jensen, Christian, Maktens språk och språkets makt (2002) s

42; Forser, T., Jag har speglat århundradet, en bok om Per Nyström, historikern, publicisten,

ämbetsmannen (1996).

Landstingsförbundet och praktiskt taget alla landstingen stödde länsdemokratiförslaget, liksom

majoriteten av primärkommunerna, företrädesvis de mindre kommunerna. De två största

kommunerna Stockholm och Göteborg var också positiva medan Malmö var mer tveksamt.

39


Att länsdemokratiutredningens förslag möttes av misstro och motstånd från många

primärkommuner och även från Svenska Kommunförbundet grundades bl a en oro för att

landstingen skulle bli överkommuner till primärkommunerna. I luften den tiden låg också

tankar och planer att helt sonika avskaffa landstingen och ersätta dem med ett 70-tal stora

primärkommuner med ansvar även för hälso- och sjukvården.

Den splittrade remissopinionen ledde till nya utredningar, dels länsberedningen om

länsproblematiken och fördelningen i stort av samhällsuppgifter mellan stat och kommun med

tyngdpunkt stora och starka primärkommuner, dels utredningar om ny kommunallag och

om kommunal demokrati. Slutligen fullföljdes kommunindelningsreformen och en begränsad

länsstyrelsereform genomfördes 1971.

Landshövdingens urgamla ensamrätt att företräda länsstyrelsen ersattes 1971 med ett kollektivt

ledarskap i form av en styrelse, vars samtliga ledamöter utom landshövdingen som ordförande

från och med 1977 kom att utses av landstinget. Landshövdingen utnämndes som tidigare av

regeringen och var alltfort ansvarig för den löpande länsstyrelseförvaltningen.

1990-TALETS REGIONREFORMER

Efter lång debatt och flera utredningar och utvärderingar fattades beslut i mitten av 1990-talet

om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning i länen. I de nya storlänen Skåne

och Västra Götaland, bildade 1997 respektive 1998, har landstinget, som i dessa län fått särskilt

tillstånd att kallas region, övertagit från länsstyrelsen ansvaret för den regionala utvecklingen i

länet, ansvaret för länstrafikplaner, beslut om fördelning av regionalpolitiska medel (inklusive

EU-medel) samt i Skåne även fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. Denna

försöksverksamhet gäller t o m 2010.

I ett tiotal län har etablerats permanenta samverkansorgan i form av kommunalförbund mellan

länets kommuner, där även landsting kan ingå, med ett mer begränsat ansvar för regional

tillväxt och utveckling.

Denna utveckling innebär att länsdemokratitanken från 1960-talet successivt återupplivats och

skjutits framåt. Bakom denna process ligger åtskilliga förändringar i samhällsorganisationen

och det politiska livet jämfört med 1960-talet. Kraven vidgad regional självstyrelse, som

växte under 1990-talet, grundades fortfarande samma demokratiska motiv, krav politiskt

ansvar och decentraliseringsvisioner som tidigare.

LÄNSDEMOKRATI 1960-TALET RESPEKTIVE 1980-TALET

Ansvarskommitténs uppgift att lägga förslag om en permanent organisation och uppgiftsfördelning

idag bör också ses mot bakgrund av vissa väsentliga skillnader mellan länsdemokratiförslagen

1960-talet jämfört med 1990-talets debatt och förutsättningar.

Debatten och utredningsarbetet 1960- och 1970-talet om länsdemokrati fördes liksom

beträffande den långa författningsdebatten om ny grundlag helt inom nationalstatens ramar

och riksdagen betraktades som ett suveränt nationellt parlamentariskt organ.

40


Nya faktorer idag är Sveriges anslutning till EU, och de ökade möjligheterna därigenom till

ekonomiskt samarbete över nationsgränserna, den starkare anknytningen till internationaliseringen

av ekonomin samt ett alltmer rörligt näringsliv som regionerna konkurrerar om. Med

EU-anslutningen följde begränsning av nationalstatens makt och en successivt ökad extern

styrning av kommuner och landsting från Bryssel.

Ökat bruk av rättighetslagar begränsar numera den kommunala självstyrelsen långt mer än

tidigare, då domstolar tar över beslut, även ekonomiska, i värderingsfrågor som tidigare

oreserverat ansetts höra hemma i demokratiska församlingar.

På 1960-talet fanns en mer heterogen organisation av den kommunala självstyrelsen med skilda

kommuntyper i form av städer, landskommuner, köpingar och landsting samt specialkommunen

municipalsamhälle för tätorter inom en landskommun.

Städerna, landskommunerna och köpingarna samt landstingen hade var sina ganska

detaljerade kommunallagar. 1971 infördes i samband med den andra kommunindelningsreformen

en enhetlig kommunbeteckning för alla primärkommuner. Beteckningen köpingar

och städer upphörde och alla primärkommuner kallades därefter rättsligt kommuner.

Municipalsamhällena upphörde definitivt 1971.

Kommunerna Göteborg och Malmö stod fortfarande utanför landsting med eget ansvar för

landstingsfrågorna, liksom blev fallet för Gotlands kommun från och med 1971 efter

kommunsammanläggningarna och bildandet av en enda kommun för hela Gotland.

Stockholms stad hade sedan 1863 en egen kommunallag som reglerade huvudstadens speciella

kommunalförvaltning. Stockholm hade också en egen statlig länsförvaltning, Överståthållarämbetet

(ÖÄ), under ledning av Överståthållaren (motsvarande landshövding).

En enhetlig statlig länsförvaltning för hela Stockholmsområdet inrättades 1968, då ÖÄ slogs

samman med Stockholms län till ett län, Stockholms län, med en enda landshövding.

Stockholms kommun/stad ingick 1971 i Stockholms läns landsting för att rationalisera det

kommunala samarbetet i storstadsområdet (Stor-Stockholm). Stockholms läns landsting fick

genom särskild lag vidgad kompetens med rätt att ombesörja vissa samordningsuppgifter som

egentligen kommunerna ansvarar för, bestämmelser som numera regleras i kommunallagen (

KL 2:6).

Städerna och övriga kommuner hade 1960-talet var sina intresseorganisationer i Svenska

Stadsförbundet respektive Svenska Kommunförbundet, som 1968 slogs samman till Svenska

Kommunförbundet. Landstingsförbundet företrädde landstingen.

ENHETLIG KOMMUNALLAG 1977

Efter avslutningen av kommunindelningsreformen 1962-1974 som resulterade i att antalet

primärkommuner minskade från ca 2500 år 1951 till 278 år 1974, fullföljdes den kommunala

homogeniseringsprocessen med tillkomsten 1977 av en ny reviderad enhetlig kommunallag för

kommuner och landsting, med kommunal demokrati som grundbult. Landstingslagen och den

särskilda kommunallagen för Stockholm upphörde därmed. (Bil 1).

41


1977 års kommunallag reviderades redan 1991 för att tillgodose växande krav frihet för

kommunerna och landstingen att själva bestämma om sin organisation och marknadsanpassa

sin verksamhet. Tidigare lagstadgade krav obligatoriska nämnder för vissa speciallagsreglerade

uppgifter togs bort och friare delegationsregler från de förtroendevalda i nämnderna

till förvaltningar och tjänstemän infördes. Denna frihet, som gjorde förvaltningsarbetet mer

flexibelt, ökade möjligheterna till entreprenader och privatiseringar.

Den ökade organisationsfriheten hade inte bara fördelar utan även nackdelar. Om kommunallagen

hade behållit den tidigare mer enhetliga kommunala nämndorganisationen, t ex en

obligatorisk renodlad socialnämnd, respektive skolstyrelse, byggnadsnämnd, miljö- och

hälsoskyddsnämnd i varje kommun, skulle sannolikt olika former av mellankommunal

samverkan ha underlättats.

Två kommuner med helt olika nämndstruktur får svårigheter att organisera t ex en gemensam

nämnd med identisk verksamhet för de båda kommunerna. Lagen om offentlig upphandling

utgör också ett hinder för konstruktiv mellankommunal samverkan då verksamhet ibland kan

behöva upphandlas under konkurrens. De samverkande kommunerna kanske då inte heller får

det gemensamma kommunala bolaget som leverantör.

Länsdemokratiutredningen 1968 relaterade inte sitt förslag till någon bestämd länsindelning

eller storlek (SOU 1968:47). En särskild länsindelningsutredning hade dock 1967 föreslagit en

länsindelningsreform med en minskning av antalet län från dåvarande 24 till 15. (Ny

länsindelning, SOU 1967:23). Detta förslag möttes av starkt motstånd från bl a de mindre länen

och genomfördes inte.

En förutsättning för genomförandet av länsdemokratiutredningens förslag var dock att

storstäderna Göteborg, Malmö och Stockholm skulle ingå i respektive landsting. Detta skedde

1971 beträffande Stockholm men dröjde till 1999 beträffande Göteborg och Malmö.

Motståndet till länsdemokratiförslaget 1968 kom inte bara från den dåvarande socialdemokratiska

regeringen, särskilt dess kommunminister och finansminister, vilka ville behålla

den statliga styrningen av länen genom starka länsstyrelser. Även många av landets kommuner

och Svenska Kommunförbundet motsatte sig länsdemokratiförslaget. Kommunerna fruktade

att förstärkta landsting skulle utvecklas till överkommuner med direktivrätt över

primärkommunerna.

Något sådant primärkommunalt motstånd har inte utvecklats under debatten 1990-talet och

senare om den regionala självstyrelsen. Samarbetsklimatet mellan landstinget och kommunerna

i länet har blivit mycket bättre. Detta är en viktig skillnad gentemot läget 1960-talet. Härtill

har sannolikt i viss mån bidragit den successiva sammanslagning av de båda kommunförbunden

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, som skett och tillkomsten av

kommunförbundet "Sveriges Kommuner och Landsting", en sammanslagningsprocess som

skall definitivt vara fullbordad 2007. De nya möjligheterna att etablera samverkan mellan

kommunerna t ex i form av gemensamma nämnder eller andra samverkansorgan har säkert

förbättrat debattklimatet.

42


Den regionala frågan fick under 1990-talet en något exalterad EU-profil som innebar att

regionalisering betraktades som en gränsöverskridande kommunal samarbetsform, som ansågs

stärka EU gentemot nationalstaten. EU ansågs till och med försöka att med hjälp av regionerna

luckra upp nationalstaterna och därmed demokratin och kraven rättvis fördelning. (LOekonomen

P.O. Edin SKTF:s konferens 16/12 2005). Numera finns allmänt en mer pragmatisk

syn regioner, vilket stärker den regionala demokratitanken i Sverige.

En långvarig debatt har förts om Sverige skall ha enbart två nivåer, nationen respektive

primärkommunen. En betydande enighet synes nu finnas om behovet av en regional nivå.

Socialdemokratiska partikongressen 2006 biföll också efter debatt en motion från Lunds

arbetarekommun, att "det även i framtiden ska finnas en demokratiskt styrd, direktvald

regional nivå med en egen beskattningsrätt."

DEN REGIONALA DEMOKRATIN

Grundlagsutredningens och Ansvarskommitténs uppgifter bör diskuteras i ett tydligare

gemensamt sammanhang än hittills. Mest angeläget i dagens läge är att Ansvarskommitténs

uppgift att överväga struktur och uppgiftsfördelning i samhällsorganisationen får vidare

dimensioner och utgångspunkter än enbart landstingens/regionernas storlek. I Sverige med

tätortskoncentration och stark befolkningstillväxt i södra delarna av landet och oändliga

avstånd och gles bebyggelse i de nordliga delarna kräver frågorna om optimal storlek för

landsting och kommuner särskilda avvägningar.

Inför Sveriges anslutning till EU måste EU:s administratörer införa ett nytt begrepp, "sub-arctic

region" för att klargöra svenska nordliga förhållanden.

Ansvarskommittén har som specifik uppgift att utvärdera och lämna förslag avseende försöksverksamheten

med ändrad regional ansvarsfördelning i Skåne och Västra Götaland. Även

erfarenheterna av samverkansorganen för regional utveckling i andra delar av landet skall

analyseras.

I fler än hälften av landets län har lokala och regionala förtroendevalda i olika former tagit över

ansvaret för den regionala utvecklingen inom de ramar som lagstiftningen för närvarande

medger. De folkvalda i länen har därmed distanserat länsstyrelserna och bör permanent få ta

över huvudansvaret för länens utveckling även efter 2010.

Den nya ansvarsfördelningen mellan stat och landsting försök i Skåne och Västra Götaland

innebär, att fyra uppgifter i dessa nya storlän överförts från staten/länsstyrelsen till

landstingen/regionerna: 1) regionalt utvecklingsprogram 2) hanteringen av det statliga

länsanslaget i arbetet med de regionala tillväxtprogrammen 3) planer för regional transportinfrastruktur

samt 4) fördelning i Skåne av statliga driftbidrag till regionala kulturinstitutioner.

Fördelarna med att självstyrelseorganet övertagit ansvaret är enligt Statskontorets utvärdering

tydlighet beträffande beslut, ansvarstagande och förankring politisk nivå - beslutskraft som

den egna legitimiteten och den egna beskattningsrätten innebär - samt mervärdet i

samordningen med annan verksamhet inom organisationen.

43


Den nya ansvarsfördelningen har således enligt Statskontoret fungerat funktionellt med vissa

olikheter mellan de båda länen. I Jörgen Johanssons studie angående utvärderingen av

demokrativärdena i försöksverksamheten framhålls, att det finns både positiva och negativa

utvecklingsdrag, sammantaget dock betydligt fler plus än minus, jämfört med tidigare

utvärderingar. Regionerna har gjort betydande demokratipolitiska ansträngningar för att säkra

den demokratiska legitimiteten i regionpolitiken.

Jörgen Johansson konstaterar kyligt men säkert realistiskt att det är svårt att säga, att regional

utveckling blivit till en betydelsefull angelägenhet för gemene man och regional utveckling är

fortfarande en angelägenhet för en alltför liten grupp av politiker, tjänstemän och

organisationsföreträdare. Kommunernas samtycke kan inte heller tas för givet utan måste

utvecklas och vårdas. (Jörgen Johansson, Regionförsök och demokrati - demokratisk legitimitet

och regionalt utvecklingsarbete i Skåne och Västra Götaland, Forskning i Halmstad 10 (2005).

Regionfullmäktige i Skåne pekar i sitt enhälliga, tungt vägande yttrande till Ansvarskommittén

angående försöksverksamheten, att den gått i mer än åtta år och rör sig i en

regional vardag för medborgarna i Skåne. Regionfullmäktige understryker hur viktig hälso- och

sjukvården liksom kollektivtrafiken är och vilken kraft en direktvald politisk organisation har.

Det finns vissa i sammanhanget relevanta skillnader mellan Skåne och Västra Götaland. Skåne

är ett mer integrerat län än Västra Götaland även avseende samhällsorganisationen och

partiernas organisation. Socialdemokratiska partiets distriktsorganisation har t ex alltsedan

bildandet 1906 grundats landskapet Skåne, ej de två tidigare länen. Numera bygger alla de

skånska riksdagspartiernas distriktsorganisation hela Skåne.

I Västra Götaland har partiernas distriktsorganisation varit och är fortfarande mer heterogen.

Storlänet Västra Götaland, bildat genom sammanslagning av tre län (Göteborgs- och Bohus län,

Älvsborgs län, Skaraborgs län) inklusive ett storstadsområde, med skilda socioekonomiska,

politiska och kulturella traditioner, har i hög grad tillkommit efter initiativ och medverkan

uppifrån, vilket varit en nackdel, även beträffande regionförsökets funktionering. Trots

svårigheter beträffande inkörningen har de politiska partierna i Västra Götaland visat prov

självständighet och utvecklat en positiv kraft att övervinna svårigheterna.

Skåne som län har kommit för att stanna liksom regionen eller storlandstinget. Västra Götaland

som heltäckande område har goda möjligheter att utvecklas, men vissa områdesförändringar

kan inte heller uteslutas.

Sammantaget finns nu enligt min mening ingen återvändo, och försöken om ändrad

ansvarsfördelning mellan stat och landsting i Skåne och Västra Götaland bör bli permanenta.

En godkänd försöksverksamhet efter åtta år har permanentat sig själv.

Mot bakgrund av den decennier långa debatten och utredningsverksamheten om länsdemokrati

i hela landet bör modellen för Skåne och Västra Götaland utsträckas som en

möjlighet för alla län och landsting, med eventuella modifikationer. I konsekvens med denna

allmängiltighet bör användningen av regionbegreppet upphöra och termen landsting bör gälla

för alla regionala enheter, precis som formellt gäller redan idag.

44


Geografiska och administrativa enheter med långa avstånd mellan orter och människor medför

problem, ofta långa köer och väntetider, men sådana problem finns också i stora administrativa,

tättbefolkade enheter. Socialdemokratiska partiets ledning har fört en lång, ibland frustrerande

kamp mot länsdemokrati, men man har nu kommit till vägs ände, och det är dags att acceptera

principen.

Det har likväl funnits en viss substans och konsekvens i ansträngningarna att slå vakt om en

nationell enhetlighet och principerna om rättvis fördelning och allas tillgång till

välfärdstjänsterna. När landstinget övertagit utvecklingsansvaret för länet bör länsstyrelsens

roll inskränkas till att vara en statlig instans för beredskapsuppgifter och vissa rättsvårdande

funktioner, en konstitutionell reserv för regeringen under ledning av en hög ämbetsman.

Landshövdingämbetet bör helt avskaffas, detta för att också markera att det är ordföranden för

folkvalda landstingsfullmäktige respektive landstingsstyrelsen som under politiskt ansvar

företräder länet och landstinget utåt.

STOCKHOLM

Som framgått ovan tillhör Stockholms kommun sedan 1968 samma statliga länsförvaltning som

övriga kommuner i Stockholms län, och Stockholm ingår sedan 1971 i Stockholms läns

landsting. Stockholm har en alldeles speciell ställning både med hänsyn till storlek, geografiskt

läge, administrativa organisation och ställning som rikets huvudstad. I den aktuella

diskussionen om regional och kommunal självstyrelse talar starka skäl för att Stockholm får en

speciell särbehandling, både regionalt och primärkommunalt.

I Stockholmsregionen (Stor-Stockholm) har sedan slutet av 1990-talet diskuterats och

genomförts utredningar om att utveckla den regionala självstyrelsen under medverkan av

samtliga politiska partier. Två modeller har övervägts, dels att ge det direktvalda landstinget

ytterligare regionala befogenheter, dels att skapa ett kommunalförbund bestående av länets 26

kommuner tillsammans med landstinget. Moderata Samlingspartiet har förordat ett kommunalförbund,

medan de övriga partierna vill satsa ett direktvalt organ.

Den särskilda kompetens som Stockholms läns landsting redan har enligt kommunallagen (KL

2:6) att sköta vissa primärkommunala angelägenheter, om betydande behov av samverkan inte

kan tillgodoses annat sätt, har utnyttjats i ringa mån. Då partierna inte kunnat enas om några

större reformer har hela frågan gått i stå.

I stället har intresset inriktats att vidga horisonten och fördjupa det Mälardalssamarbete som

gått ett antal år, omfattande som mest Stockholms, Uppsala, Sörmlands, Västmanlands och

Örebro län. En stundom livlig diskussion har förekommit och flera utredningar och samarbetsprojekt

har startat rörande mer fasta former för ett utvidgat regionalt samarbete mellan

landsting - länsstyrelser - kommuner - näringsliv - organisationer.

Olika samarbetsorgan och informella nätverk har startat, t ex Mälardalsrådet, som är en ideell

intresseorganisation för kommuner och landsting i Stockholms - Uppsala - Västmanlands och

Sörmlands län i samverkan med näringsliv, universitet och högskolor. Detta råd verkar för en

attraktiv framtidsregion i ett integrerat Europa, speciellt Östersjöområdet.

45


Trots stora ansträngningar och livligt engagemang av politiker, landshövdingar, tjänstemän i

förening har några mer konkreta permanenta resultat inte kunnat uppnås. Och hur skulle ett

sådant storstilat projekt kunna genomföras när man inte lyckats åstadkomma större konkreta

resultat i den ledande centrala Stockholmsregionen? (Bo Holmberg, Alternativa förslag till

samverkan i Mälardalen, Finansdep. 2006-02-13).

Starka skäl talar för att Stockholms ställning både primärkommunalt och regionalt blir föremål

för en särskild statlig utredning utifrån både konstitutionella, kommunalrättsliga och

ekonomiska perspektiv. Den senaste tidens spänningar mellan rikspolitik och kommunalpolitik

i samband med behandlingen av Stockholms trafikpolitik och trängselskatt utgör också

särskilda skäl för även principiella överväganden om Stockholms och Stockholmsregionens

särskilda ställning.

1977 års enhetliga kommunallag, varigenom Stockholm inlemmades i kommunallagen och

Stockholms särskilda kommunallag upphörde, var övervägande motiverad av lagtekniska skäl

och önskemål om förenklade texter. Ett antal särskilda paragrafer i kommunallagen gäller dock

för Stockholms kommun respektive Stockholms läns landsting.

Den juridiska spänningen blir dock stor när kommunallagen skall gälla både en liten

primärkommun som Bjurholm med ca 3000 invånare samt Stockholms stad med över 700000

invånare och Stockholms läns landsting med 1,5 milj. Invånare. Hänsynstaganden till de allra

största enheterna medför att kommunallagen blir alltför generell och uddlös.

Övervägs en assymetrisk uppgiftsfördelning är det ganska naturligt att även tala om

assymetriska rättsliga ramar. Översynen bör gälla även den kommunala indelningen i

Stockholmsområdet, med syftet att stärka den lokala demokratin. En kommunal enhet med

över 700000 invånare uppfyller knappast kriterierna för en kommunal självstyrande enhet, med

krav medborgarnas aktiva deltagande i det kommunala arbetet.

Sedan 1997 är Stockholm indelat i stadsdelsnämnder, för närvarande 18 till antalet med ett

betydande ansvar för de kommunala kärnfrågorna grundskolans och socialtjänstens

områden, omfattande totalt ca 70 % av hela kommunens verksamhet. Stadsdelsnämnderna är

inte direktvalda och saknar beskattningsrätt. Deras tillkomst utgör den mest positiva

demokratireformen för Stockholm i modern tid. De utgör en god grund för en ny kommunindelning

i Stockholmsområdet.

Vid tillkomsten av stadsdelsnämnderna betonades, att den centrala politiska borgarrådsförvaltningen

skulle revideras och bantas senare. Så har dock inte skett, och antalet borgarråd

och motsvarande är snarare fler än för tio år sedan.

46


En särskild kommunallag för Stockholm skulle kunna underlätta tillkomsten av en

kommunallag som är bättre avpassad för alla övriga kommuners och landstings behov och

intressen. En särskild kommunallag för storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö,

kan motiveras, men även en sådan konstruktion skulle nog få brottas med Stockholms särart.

En särskild landstingslag är däremot mer tänkbar. (En enhetlig kommunallag kan även

konstrueras med ett system med vissa gemensamma regler för all kommunal verksamhet samt

särskilda balkar, t ex en för just Stockholm. Se vidare Agne Gustafsson i Landstingsvärlden

1986/13-15 och 1987/2)

KOMMUNINDELNING OCH DEMOKRATI

I den öppna debatt som hittills förts om regionala och kommunala frågor har intresset spontant

alltid fokuserats landstingets respektive primärkommunens storlek, ju större enhet

befolkningsmässigt desto större resurser. När man nu i enhetsstaten och nationalstaten Sverige

uppnått politisk enighet om att staten skall reglera ett ekonomiskt utjämningssystem, så att

kostnaderna minskar och inkomsterna ökar i regionala områden där sysselsättningsmöjligheterna

och därmed ekonomin är svaga borde intresset för kommunsammanläggningar

minska.

Länsdemokratialternativet byggde från början tankegången att demokratiskt styrda

landsting av lämplig storlek med vidgad kompetens borde kunna bli alternativ till kommunsammanläggningar

och större primärkommuner som huvudmän för de samhällsfrågor som av

effektivitetsskäl krävde större befolkningsunderlag. Idag diskuteras ofta behovet av både större

landsting/regioner och större primärkommuner, och det innebär ett nytt än mer centralistiskt

betraktelsesätt än tidigare.

I sin avhandling "Kommunindelning och demokrati" (2003) nyanserar Peder Nielsen

vederhäftigt problematiken om kommunstorlek och demokrati i ett land som Sverige med

omfattande landsdelar med stora arealer, långa avstånd och gles befolkning. Enligt Nielsen

tycks små kommuner fungera bättre än stora ur demokratiska aspekter. Närhet och gemenskap

är bra för demokratin. Men man kan inte heller bortse från att kommunerna med var sina

traditioner och förutsättningar ligger där de ligger, och detta har betydelse för deras

organisation.

Enligt de kända statsvetarforskarna Robert Dahl och Edward Tuft bör frågan ställas hur många

politiska nivåer som bör finnas samt relationerna mellan dessa.

En konsekvens av sammanläggningsreformerna i Sverige, då flera glesbygdskommuner med

stora ytor lagts samman för att uppnå optimalt befolkningsunderlag, är att Sverige har bland de

största kommunerna i Europa med i snitt ca 30000 inv. och vidsträckta arealer. Skulle man

fortsätta den vägen och ständigt prioritera sammanläggningar bleve det normalt för

kommunerna i Norrland att anordna övernattning för nämndledamöterna vid nämndens

sammanträden.

Sammanläggningar bör vara det sista alternativet. Trendbrott kan ibland komma mycket snabbt

och oväntat. Miraklet Haparanda, tidigare dödsdömt, men idag i stark ekonomisk expansion

och med stark framtidstro efter etableringen av IKEA:s nordligaste möbelvaruhus, är i sig ett

47


esultat av framsynt regional planering och mångåriga statliga investeringar i Norrland för

infrastruktur och högre utbildning. Men det starka lokala kommunala engagemanget för

Haparandas framtid och utveckling har haft stor betydelse för trendbrottet (DS 37/2005).

Ett annat exempel en stark lokal insats för den egna bygdens utveckling och tillväxt är

tillkomsten av AB Åseda-Hus, som bildades i maj 1939 före andra världskrigets utbrott. Åseda-

Hus AB blev efter andra världskriget ett av Sveriges största exportföretag för monteringsfärdiga

trähus och en viktig bas för kommunen Åsedas sysselsättning under lång tid. Det nödvändiga

aktiekapitalet 150000 kronor säkrades genom att ett 60-tal enskilda personer, affärsidkare,

företagare, offentliga befattningshavare, lärare, lantbrukare, industriarbetare och andra

anställda, tecknade sig en cirkulerande aktieteckningslista för fem upp till femtio aktier á 100

kronor med mottot att verka för Åsedas framtid. En enskild byggmästare med familj svarade

för 51 % av aktiekapitalet, men utan den lokala kollektiva insatsen hade inte företaget kunnat

starta.

I träindustriarbetarnas fackföreningshistorik vid femtioårsjubileet ägnades en stor del av

innehållet åt att skildra och dokumentera företagets märkliga tillkomst och utveckling,

(Träindustrin i Åsedabygden 1890-1982. Utgiven av Åseda Träindustris Studiegrupp, 1982).

MINIMI-MAXIMIPRINCIPER

Hittills har man främst anlagt en minimiaspekt som grund för kommunstorleken, med krav

ett visst befolkningsunderlag för en kommunbildning. En viss kommunal fråga som kräver

stort befolkningsunderlag av effektivitetsskäl bestämmer därvid i hög grad kommunstorleken.

Med Sveriges geografiska struktur kan detta få orimliga konsekvenser beträffande avstånd och

möjlighet till intern närkontakt i kommunen. Man borde även ta hänsyn till en maximiaspekt,

genom att som princip sätta ett tak beträffande invånarantalet, t ex beträffande demokratin eller

gemenskapen för kommunstorleken.

Det finns viss intressant religionssociologisk forskning som belyser denna problematik.

(Framtid i samverkan, SOU 1986:17/1 s 109). Genom svenska kyrkans detaljerade rapportering

och statistik kan man över tid mäta graden av församlingsgemenskap relaterat till

församlingens storlek, mätt i frekvensen gudstjänstbesök, kommunioner, kollektens storlek etc.

Graden av församlingsgemenskap börjar avta redan vid en församlingsstorlek 5000-6000

invånare för att vid 18000-20000 invånare drastiskt minska, då församlingen får en karaktär av

administrativ enhet.

Under alla förhållanden är det angeläget att öppna för debatt om demokrati- och rättsfrågor i de

landsting som kommer att få allt större ansvar för människornas trygghet och välfärd. Både

erfarenhet och forskning ger vid handen att ett av landstingens största demokratiproblem är

anonymiteten. Folk vet inte vilka de valt som representanter med det yttersta ansvaret för den

mänskligt sett mest angelägna samhällsfrågan, nämligen hälso- och sjukvården, där hälsan,

livet ofta vägs våg. De politiska partierna måste skärpa sig för att kunna rekrytera de mest

lämpade för denna grannlaga uppgift. (Nya gränser Skåne, red. Lennart Nilsson, 2006).

48


En kommande regional reform förutsätter också analyser av lämplig organisationsform,

styrelseskick, rättstrygghet, medborgarkontakter osv. Det svenska JO-ämbetet med sina fina

historiska traditioner borde reformeras, så att regionala justitieombudsmän utses med ett

övergripande ansvar för att trygga rättsvården i landstinget, att lyssna till folket, inte bara för

att klargöra juridiken utan även för att vid konflikter lägga till rätta. Dessa regionala justitie-

ombudsmän borde ersätta de regeringsutsedda "ombudsmän" som i praktiken, ofta i

konkurrens med varandra, utvecklats till att mest bli mediepropagandister för var sina

diskrimineringsnischer. JO-ämbetets auktoritet och betydelse har därvid minskat.

Det vanliga scenariot i samband med utredningsarbetet och debatten om uppgiftsfördelningen

har varit klank och ifrågasättande av kommunernas och landstingens kompetens och

lämplighet att operativt ansvara för viktiga samhällsuppgifter. I debatten borde även prövas

och ifrågasättas statens lämplighet att handha statsmaktens genom tiderna äldsta och främsta

uppgift att ansvara för rikets försvar och säkerhet gentemot omvärlden och medborgarnas rätt

till trygghet och säkerhet för liv och lem och för sin egendom, stor eller liten.

Valda representanter och anställda befattningshavare i kommuner och landsting har plikttroget

utfört sina uppgifter i sin dagliga verksamhet. I kritiska situationer och vid många katastrofer

har den kommunala självstyrelsen och dess företrädare hållit måttet, De senaste årens om-

fattande översvämningar och stormar har visat detta, bl a genom effektiv kommunal samverkan

och spontan mobilisering av kommunmedborgarnas frivilliga insatser och de lokala resurserna.

Figur 1: Vägen till enhetlig kommunallag (Gustafsson, Agne, Kommunal självstyrelse (1999))

FL Förordning om landsting

1953 KL

1992 KL

1977 KL

1930 LKL 1930 LKS

1957

1935 LK:St

1954 LL

1924 LL

1862 FKL 1862 FKS 1862 FK:St 1862 FL

FKL Förordning om kommunstyrelse landet

FKS Förordning om kommunstyrelse i stad

FK:St Förordning om kommunstyrelse i Sthlm

49

KL Kommunallag

LKL Lag om kommunstyrelse landet

LKS Lag om kommunstyrelse i stad

LK:St Lag om kommunalstyrelse i Sthlm

LL Lag om landsting


SUMMERING

Ansvarskommitténs delbetänkande “Utvecklingskraft för hållbar välfärd” (SOU 2003:123) och

regeringens tilläggsdirektiv till kommittén (2004:93) ger viss vägledning om den nuvarande

centrala statsledningens konstitutionella vägval idag. Någon öppning för vidgad kommunal

självstyrelse och mer kommunal demokrati är svårt att utläsa av dessa dokument. Nyckelorden

i delbetänkandet och tilläggsdirektiven är nationella riktlinjer, kontroll och effektivare statlig

styrning av kommuner och landsting, inte att "den kommunala självstyrelsen är en omistlig del

av det svenska folkstyret" som det hette tidigare i det socialdemokratiska partiprogrammet.

Kommunministern Sven-Erik Österberg och Landstingsförbundets ordförande Lars Isaksson (s)

(även ledamot av socialdemokratiska partistyrelsen) utvecklar i ett par intressanta och

informativa artiklar samsynta synpunkter hur regeringen och regeringspartiet ser landsting,

regioner och kommuner idag. Dessa två inlägg utgör en god grund för en fortsatt allsidig

diskussion om kommunal och regional självstyrelse och den gående konstitutionella

översynen.

Isaksson (DN 4/2 2005) understryker, att landstingen inte befinner sig i kris utan trots inhemsk

kritik har mycket gott internationellt rykte genom sin allt effektivare vård. Isaksson förordar

fortsatt offentlig vård men menar att de nuvarande landstingen är för små och därför bör

ersättas av större regioner, som utöver sjukvården bör handha även andra viktiga regionala

samhällsfrågor.

Isaksson avvisar både privat och statlig drift av offentliga sjukhus. Det finns inte något förbud

mot privat sjukvårdsverksamhet i Sverige men om finansieringen, menar han, skall ske med

offentliga medel, bör självklart samhället få lägga synpunkter verksamheten.

Isakssons synpunkter den svenska sjukvårdens internationellt goda rykte är korrekta och väl

dokumenterade av forskningen och i litteraturen. Ingen har bättre och mer rörande vittnat om

den svenska sjukvårdens kvalitet, “god vård lika villkor för alla”, än Jerzy Einhorn i Arvid

Lagercrantz professionella och ömsinta radiointervjuer kort före Einhorns bortgång nyligen.

Isakssons aversion mot sjukvården som en god bransch för vinsthungrande försäkringsbolag

och vårdbolag möter inga invändningar inom socialdemokratin. Hans pekande att det inte

finns något förbud mot privata sjukhus är också en nyttig minnelse om att Sverige har lagfäst

näringsfrihet alltsedan 1864, alltså nästan samtidigt med kommunalförordningarnas tillkomst.

Men näringsfrihet innebär inte att vare sig etableringen eller driften av ett företag skall vara

offentligt finansierad.

Isakssons domslut att landstingen är för små är dock överilat. Det landsting som de flesta av

Ansvarskommitténs projekterade kartritare för Sveriges nya indelning slitit i för att stycka är

Hallands läns landsting.

Hallands län med sina 284000 invånare är Sveriges sjunde i storleksordningen, alltså ett av våra

större och blomstrande landsting och uppvisar dessutom den största årliga procentuella

befolkningsökningen av alla landsting i landet.

50


Det måste medges att trots den internationellt sett höga sjukvårdsstandarden i Sverige finns det

tyvärr vårdköer även i Sverige, men dessa köer torde vara allra längst i de allra största

landstingen.

Att Isaksson vill kalla landstingen för regioner istället för landsting må vara hänt, men en

dramatisk ökning av storleken möter invändningar. En stötesten för landstingen har i alla

sammanhang tidigare varit den sämre partiförankringen för landstingspolitiken och det lägre

medborgar- och väljarengagemanget. Att detta engagemang skulle öka i större enheter är dock

inte belagt. Landstingspolitikerna har alltid varit mer anonyma för allmänheten än andra

folkvalda representanter. Om de skulle bli mer synliga i större landsting är tveksamt.

Kommunminister Sven-Erik Österberg förordar (SDS 1/9 2005) också liksom Isaksson övergång

till större “regioner”, vars antal han fixerar till 8-10. Länsindelningen skulle följa samma

mönster. Regionerna skulle ansvara för regional utveckling, sjukvården och ev. gymnasieskolan.

Regionerna bör vara direktvalda med egen beskattningsrätt. Utan beskattningsrätt,

menar Österberg med rätta, blir regioner bara kravmaskiner som i Danmark där de nya

amtskommunerna förlorat sin gamla beskattningsrätt.

Oavsett synen landstingens optimala storlek är det under alla förhållanden viktigt att frågan

om en eventuell ökning av landstingens storlek debatteras öppet och får växa fram underifrån

om medborgar- och demokratiaspekten skall kunna tillgodoses.

Österbergs förord för även kommunsammanläggningar och övergång till större primärkommuner

är än mer kontroversiellt, även om han uttrycker sig försiktigt om formerna för

genomförandet. Denna sammankoppling mellan större regioner och större kommuner är något

principiellt nytt jämfört med tidigare debatt och utredningsarbete om länsdemokrati och

länsförvaltning. Vidgning av landstingens kompetens anfördes t ex i länsdemokratiutredningens

principbetänkande “Förvaltning och folkstyre” och framförallt i ett särskilt

yttrande av tre av utredningens experter som motiv för att begränsa de dåtida kommunsammanslagningarna

med deras negativa demokratiska effekter. (SOU 1968 s. 273-87).

Detta uppmärksammade betänkande synes inte ha observerats av Ansvarskommittén, vars

delbetänkande tyvärr inte heller vittnar om något större kommunalrättsligt intresse.

Både Isakssons och Österbergs förord för en folkvald regionnivå är dock glädjande, och ligger i

linje med socialdemokratiska partikongressens ställningstaganden nyligen. Sedan länge har det

förts en debatt, även inom socialdemokratin om det önskvärda i att helt ta bort mellannivån

landstingen och överföra deras uppgifter antingen till staten eller till stora primärkommuner, en

debatt som snubblande nära kan leda till privatiseringar av sjukhus och vårdinrättningar i stor

skala.

I en läsvärd uppsats om den folkvalda regionala nivåns ställning i Norden pekar

förvaltningsforskaren Siv Sandberg, Åbo Akademi, att frågan om en eller två folkvalda

kommunala nivåer sedan länge varit ett återkommande tema i den politiska debatten i Norden1 .

1 Självstyrelse lokal och regional nivå. Perspektiv det lokala och regionala ansvaret för framtidsfrågorna, red

Pontus Tallberg, utg. Region Skåne och Västra Götalandsregionen (2005)

51


I Skandinavien med två folkvalda nivåer (Sveriges landsting, Norges fylken, Danmarks amt)

har man med jämna mellanrum diskuterat behovet av att göra sig av med den folkvalda

regionnivån. I Finland med bara en primärkommunal nivå har det under nästan hundra år förts

en debatt om vikten av att inrätta en demokratiskt vald regional nivå istället för de hybrider av

kommunalförbund eller samkommuner som alltid funnits i Finland.

Den regionala nivåns ställning i Norden har stärkts de senaste femton åren. Samtidigt har, som

framgått ovan, EU som motivering till en viss typ av regional organisering försvagats bl a

därför att antalet stödberättigade regioner för EU:s strukturfondsstöd minskat grund av EU:s

utvidgning.

Självfallet kommer Ansvarskommitténs och Grundlagsutredningens utredningsarbete att

verkas av den löpande politiska utvecklingen, eventuellt även av nya partier. Den viktigaste

frågan är om rätt ämnen diskuteras.

DEN KOMMUNALA KOMPETENSEN

Enligt min mening saknas både i Ansvarsutredningens direktiv och delbetänkande principiella

och kommunalrättsliga analyser av kommunernas och landstingens kompetensregler.

Kommunernas respektive landstingens kompetens synes numera endast bestämmas genom

uppräkning av vissa uppgifter, som man kan enas om att lagfästa. Ofta framförs kravet

tydlighet om vad som skall höra hemma den ena eller andra nivån.

Med en sådan metodik kastas man dock långt tillbaka i tiden före 1860-talets revolutionära

kommunalförfattningar. Då fick socknen bara ombesörja det som var tillåtet i en lag eller

kunglig förordning, precis som i dagens England. Om det skulle gå så i Sverige får framtidens

kommunala representanter få använda en katalog med tydliga föreskrifter om vad som är

tillåtet för kommunen resp. landstinget. Det som inte står angivet i katalogen får man inte heller

göra, precis så som gällde för 1840-talets sockenmän. Man får lära sig att vänta initiativ

uppifrån.

Det förefaller idag som om regeringens direktivförfattare och ansvarsutredare inte är medvetna

om att de svenska kommunerna liksom landstingen utöver speciallagsreglerade uppgifter även

har en allmän kompetens, dvs en rätt att genom en generalklausul själva fastställa vad som är

en angelägenhet för kommunen respektive landstinget. Beslutar man bevilja medel för ett

ändamål enligt den allmänna kompetensregeln, även om beslutet ligger nära eller tangerar

gränsen för laglighet, blir det rättsligt giltigt, såvida inte någon kommunmedlem överklagar till

länsrätten inom tre veckor från tillkännagivandet om protokollets justering. Flexibilitet och

tillväxt för att kunna utvecklas under frihet och möta framtiden istället för att stå kvar i det

feodala samhället var ett för sin tid revolutionärt budskap i mitten av 1800-talet.

Den ryske reformvänlige tsaren Alexander I tog intryck av 1863 års svenska kommunalförordningar

och förordnade, att de från och med 1865 skulle gälla även i storfurstendömet

Finland. Några landsting blev det dock inte i Finland, som ju redan var en provins - i Ryssland.

Tack vare den ryske tsarens reformvilja är likheterna även idag slående mellan kommunallagstiftningen

i Finland och Sverige.

52


Den allmänna kommunala kompetensen, om än från början något mer inskränkt för

landstingen, blev ett incitament för kommuner och landsting till konstruktiva insatser för

landets ekonomiska och sociala utveckling, bl a till stöd åt järnvägsbyggandet under senare

delen av 1800-talet och början av 1900-talet

Anmärkningsvärt är att landstingets underhand mest omfattande uppgift, hälso- och

sjukvården, från början och fram till l920-talet i stort sett reglerades enligt den allmänna

kompetensregeln i landstingsförordningen. Flera samhällsuppgifter som olika landsting tog

initiativ till, blev sedan under 1930-talet statliga och gällande för hela landet.

Sörmlands läns landsting var ett lysande föredöme och gav stöd åt vägar redan vid första

sammanträdet 1863, subventionerade järnvägen Nyköping-Järna 1906, främjade hästaveln 1872

och skogsodlingen 1882, inrättade småskoleseminarium 1877, sanatorier 1910. Sörmlandstinget

startade folktandvård, redan innan riksdagen antog lagen om folktand vård 1938. Den första

folktandvårdskliniken i Sverige startade i Vingåker 1937. (A. Gustafsson, Landstingets ansvar

för länsutvecklingen. Landstinget Sörmland, 1990).

Det märkliga är att den allmänna kompetensregeln, det kommunala besvärsinstitutet –

nuvarande laglighetsprövning - och den kommunala beskattningsrätten i nästan oförändrade

former varit grunden för de svenska kommunallagarna ända till vår tid. Med varje ny lag eller

förordning om ofinansierade nya uppgifter och åligganden för kommuner och landsting som

idag läggs hög efter initiativ av våra statsråd eller EU-kommissionärer, förlamas den

kommunala initiativkraften, varefter den kommunala kompetensen och initiativkraften

slutligen dör.

Bakom denna utveckling ligger medborgarnas krav rättvisa och likhet beträffande service

och skyldigheter oavsett var man bor i landet. Skillnaden mellan likhet och likvärdighet

komplicerar också bilden och vållar missförstånd, vilket statsvetaren Folke Johansson ett

klargörande sätt analyserat (Likhet eller likvärdighet? CEFOS, Region Skåne, Västra

Götalandsregionen, 2006). Principen om likhet innebär att alla med samma förutsättningar får

lika mycket av samma saker och kan gälla både mål och medel.

Likvärdighet, som är ett centralt begrepp i den kommunala självstyrelsen, bygger en bredare

bedömning och kan gälla skillnader i olika avseenden. Förutsättningarna kan vara olika i

kommunernas, vilket har betydelse för hur till exempel en viss service ska genomföras. En

domstol kan korrekt bedöma om en individ har rätt till stöd eller inte. Däremot är det enligt

Johansson orimligt om en förvaltningsdomstol skall avgöra om man i en viss kommun ska satsa

hemservice eller organiserat boende eller de facto avgöra ekonomiska prioriteringar.

Medborgarnas villighet att acceptera skillnader beror också vilket område det gäller.

Kravet rättvisa har starkt genomslag i dagens mediesamhälle. Uppenbart ökar möjligheterna

att göra rimliga anpassningar och avvägningar mellan kraven likvärdighet och anpassning

till den kommunala självstyrelsens förutsättningar om ett land har både en fungerande

primärkommunal och regional nivå.

53


Det finns anledning att erinra om regeringsformens bestämmelse att det i riket finns både

primärkommuner och landstingskommuner, och att principen kommunal självstyrelse är

inskriven i regeringsformen (RF I:1). I grundlagspropositionen underströk departementschefen

den grundläggande betydelsen för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda

åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja sina egna angelägenheter med

utrymme för en kommunal initiativrätt "som kan sägas bilda en kärna i den kommunala

självbestämmanderätten." (prop 1973:90 s 189).

BREDDAD KOMMUNAL SKATTEBAS

Istället för nya dyrbara organisationsförändringar för att göra kommuner och kanske även

landsting större och större borde frågan ställas om inte bristfälliga kommunala resurser mest

beror sinande inkomster. Den kommunala skattebasen är för smal med den kommunala

inkomstskatten som enda inkomstkälla. Det räcker inte. Krav borde ställas att kommuner

och landsting får egna inkomstkällor för finansiering av sina verksamheter, så att man slipper

det förödmjukande systemet att kommunalråden får stå med mössan i hand och tacka för

statens "Wärnerssonpengar", "Perssonpengar" etc.

Kommuner och landsting borde återfå del i eller ta hand om hela företagsbeskattningen, och

kommunerna borde likaså få del i en reformerad fastighetsbeskattning. Dessa skatteformer lade

staten beslag för egen del 1980-talet. Hela skattesystemet inkl avgiftssystem, borde ses

över så att kommuner och landsting får sina pengar direkt och utan förmedling genom staten,

och att betungande avgifter till staten slopas. Ett ekonomiskt utjämningssystem

Ett ekonomiskt utjämningssystem behövs för att stötta ekonomiskt svaga områden i landet,

men utjämningen skall finansieras av staten som var fallet när skatteutjämning först infördes i

mitten av 1960-talet. Och systemet skall göras begripligt.

Med hjälp av kommunala investeringsfonder skulle kommuner och landsting kunna återta

förlorad mark efter 1990-talets förödelse genom alltför drastiska och utdragna sparbeting och

marknadsorienterade styrformer – t ex genom att investera i modern energiproduktion efter

utförsäljningen av det kommunägda kraftbolaget Sydkraft. 2

Kommuner och landsting bör rusta - politiskt, juridiskt, ekonomiskt - för den stora framtida

utmaningen att garantera svenska folkets innehav och kontroll av våra sällsynt rika

naturresurser, mark, vatten, skog, mineraler osv. Starka landsting skulle även kunna ge ett

säkrare skydd för naturvården, fornlämningar och kulturminnen än statliga verk och bolag.

2 Se Agne Gustafsson, Ett kommunalt alternativ till löntagarfonder. I boken Nils Elvander mf l, Sju socialdemokrater

om löntagarfonder, red. Nils Lundgren, TIDEN, 1979.

54


SUMMERING

Ansvarskommitténs och Grundlagsutredningens arbete har nog varit mer noggrant planerat

och förberett än övriga utredningar som arbetat med reformer av författningen och den statliga

och kommunala förvaltningen efter de genomgripande författningsreformerna 1960- och

1970-talet.

Om resultatet blir genomgripande förändringar eller fortsatta fördröjningar är en öppen fråga

med politiska förtecken. Total enighet mellan alla partier kan knappast förväntas. En bred

majoritet kan bildas antingen åt höger eller åt mitten, antingen mellan socialdemokraterna och

moderata samlingspartiet eller mellan socialdemokraterna och mittenpartierna. Ett avgörande

blockvis, med höger- eller vänstermajoritet kan inte förutses, då detta skulle strida mot den

hittillsvarande konsensustraditionen i konstitutionella frågor.

Utgången av de politiska valen i september 2006 kan få stor betydelse för den fortsatta

hanteringen av frågorna kring samhällsorganisationen och konstitutionen, inte bara beträffande

maktrelationerna mellan nuvarande riksdagspartier utan även rörande nya partiers eventuella

framgångar, lokalt, regionalt, rikspolitiskt.

Sverige är en gammal enhetsstat byggd den representativa demokratins och

parlamentarismens grund med stark accent värdet av den kommunala självstyrelsen. Denna

har hos oss en slagsida åt primärkommunerna till skillnad från de flesta länder i Europa med

deras starkare regioner.

Kommuner och landsting är direkt ansvariga för de flesta av välfärdsstatens omsorger, skola,

socialtjänst, hälso- och sjukvård, trafik, miljö m fl serviceuppgifter, totalt ca 2/3 av den

offentliga sektorn.

I den aktuella diskussionen är huvudintresset inriktat fördelning av ansvaret inom den

kommunala sektorn, mellan primärkommuner och landsting. Några seriösa förslag att överföra

till staten operativt ansvar för delar av välfärdssektorn finns inte. Sren förskräcker ännu efter

statens vanvård av mentalsjukvården, som övertogs av staten 1967.

Statens operativa ansvar förväntas fortfarande inskränkas till försvar och säkerhet, polis och

rättsvård. Uppgifter som allmänheten uppfattar som viktigare än någonsin med tanke

terrorhot och kraftigt ökad brottslighet. De enda förslag med viss substans som finns är

polisväsendets kommunalisering efter förstatligandet 1965.

Om utredningarna vill föreslå väsentliga organisationsförändringar, återstår för dem att

analysera och ta ställning till flera viktiga förutsättningar för att den internationellt unika

samhällsmodellen Sverige fungerar. Dit hör kommunala samregeringar genom möjligheterna

till proportionella val till de kommunala styrelserna och nämnderna, allmän kommunal

kompetens för både primärkommuner och landsting så att kommuner och landsting har samma

fristående ställning gentemot staten utan att landstingen är överkommuner till primärkommunerna.

Kommunala samregeringar med de politiska partierna proportionellt representerade i

kommun- respektive landstingsstyrelsen och övriga kommunala nämnder utesluter inte att

partierna kan tävla med varandra om majoriteten i olika sakfrågor, vilka då avgörs med

55


votering enligt majoritetsmetoden. Den kommunala samregeringsmodellen utgör en viktig

förutsättning för att en stark kommunal självstyrelse kan fungera i en modell som den svenska

med dess krav fungerande relationer mellan riks- och kommunalpolitik, eftersom den

politiska majoriteten i de allmänna valen inte slår åt samma håll i olika delar av vårt vidsträckta

land.

Fritz Kaijser, välkänd kommunalrättsexpert med auktoritet genom tiderna, har om kommunal

samregering skrivit, att “denna numera invanda form av lagfäst samverkan utgör ett

karakteristiskt inslag i vårt nuvarande samhällsskick, som via det kommunala sambandet

kommer rikspolitiken till del i form av samförståndskänsla och kompromissvilja” (SOU 1964:39

s. 141).

En grundläggande faktor för det svenska politiska systemet med dess starka kommunala tyngd

är de politiska partierna, som har väsentliga uppgifter men är i stort sett oreglerade och har en

osedvanligt fri ställning. Att de politiska partierna överlag har ungefär samma procentuella

maktställning i riksdagen, landets landstingsfullmäktige respektive kommunfullmäktige är en

viktig faktor för effektiviteten i den politiska processen, och därmed även för demokratin,

lokalt, regionalt och centralt.

Att de politiska partierna fungerar som vitala element i demokratin måste ytterst vila deras

eget ansvar. De som företräder Sverige inför EU, FN, internationella domstolar och marknader

är skyldiga att hävda och kräva respekt för den svenska modellens både officiella och

inofficiella delar.

56


Statens offentliga utredningar

REFERENSER

SOU 1963:16 Författningsutredningen: VI Sveriges statsskick. Del 1 Lagförslag

SOU 1963:17 Författningsutredningen: VI Sveriges statsskick. Del 2 Motiv.

Förslag till regeringsform

SOU 1964:39 Rapport och arbetsmaterial från arbetsgruppen för det

kommunala sambandet

SOU 1965:54 Författningsfrågan och det kommunala sambandet.

Delbetänkande avgivet av länsdemokratiutredningen

SOU 1967:20 Den statliga länsförvaltningen. Betänkande av

Länsförvaltningsutredningen

SOU 1967:26 Partiell författningsreform. Betänkande av Grundlagberedningen

SOU 1968:47 Förvaltning och folkstyre. Betänkande av

länsdemokratiutredningen

SOU 1972:15 Ny regeringsform - Riksdagsordning. Grundlagberedning

SOU 1974:84 Stat och kommun i samverkan (Länsberedningen)

SOU 1974:99 Enhetlig kommunallag. Betänkande av

kommunallagsutredningen

SOU 1975:41 Kommunal demokrati. Huvudbetänkande. Utredningen om den

kommunala demokratin

SOU 1982:24 Vidgad länsdemokrati. Länsdemokratins slutbetänkande

SOU 1985:29 Principer för ny kommunallag

SOU 1990:24 Ny kommunallag. Betänkande av 1988 års

kommunallagskommitttté

SOU 1992:66 Västsverige - region i utveckling. Betänkande av

Västsverigeutredningen

SOU 1993:14 EG och våra grundlagar. Grundlagsutredningen inför EG

SOU 1993:97 Västsverige och Skåne - regioner i förändring. Delbetänkande av

Regionberedningen

SOU 1994:2 Kommunerna, Landstingen och Europa (EG/EUkonsekvensutredningarna:

Kommuner och Landsting)

SOU 1994:12 Suveränitet och demokrati (jämte bilagedel med expertuppsatser)

SOU 1995:27 Regional framtid. Slutbetänkande av Regionberedningen

SOU 1995:123 Subsidaritetsprincipen i EU, En expertrapport till EU-96kommittén

SOU 1996:129 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. Betänkande av

kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd

SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst (Förvaltningskommissionen)

SOU 1998:105 Minska regleringen av kommuner och landsting

SOU 2000:1 En uthållig demokrati. Politik för folkstyrelse 2000-talet.

Demokratiutredningen

57


SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning. Slutbetänkande av

den parlamentariska regionkommittén (PARK)

SOU 2001:19 Vissa grundlagsfrågor. Delbetänkande av 1999 års

författningsutredning

SOU 2001:48 Att vara med riktigt - demokratiutveckling i kommuner och

landsting

SOU 2003:88 Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn. Betänkande

av utjämningskommittén

SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd. Delbetänkande av

Ansvarskommittén

Departementsserien

Ds 1987:5 Den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting

Ds 1988:52 Ny lag om kommuner och landsting

Ds 1988:36 Den kommunala självstyrelsen, jämlikheten och variationen

mellan kommunerna

Ds 1991:17 Remissyttranden angående förslag till ny kommunallag

Ds 1992:10

Propositioner

EG och den kommunala självstyrelsen

1973:90 Ny regeringsform och ny riksdagsordning m m

1975/76:187 Kommunal demokrati, ny kommunallag m m

1990/91:117

Skrivelser

Ny kommunallag

Regeringens skrivelse 2004/05:102

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

58


Litteratur

Andersson, Leif - Carlsson Ingvar - Gustafsson, Agne Författningsreform- nytt alternativ (1963)

Culyer. A J m fl Svensk sjukvård bäst i världen? SNS (1992)

Den nya regionen, Lennart Nilsson (red) SOM-rapport nr 25 (2000)

Dostal Petr, Illner Michal, Kára Jan and Barlow (editors) Territorial Administration in

Czechoslovakia, International Viewpoints, Amsterdam (1992)

Europarådet Om lokal och regional demokrati i Sverige SKL (2005)

Forser, Thomas "Jag har speglat århundradet": en bok om Per Nyström: historikern, publicisten,

ämbetsmannen (1996)

Framtidsutredningen Stockholms stad Om stadens ekonomiska utveckling lång sikt,

Stadsledningskontoret (2005)

Färre kommuner? Om små kommuners problem och utmaningar. SKL och Finansdepartementet

(2006)

Gidlund, Janerik Regionernas Europa, Landstingsförbundet (1992)

"God vård lika villkor" Socialstyrelsen (2005)

Grundlagarna och EU:s konstitution En antologi, Ulf Öberg (red), (2006)

Gustafsson, Agne Landstingets ansvar för länsutvecklingen. Landstingen Sörmland (1990)

Gustafsson, Agne Systemskiftet i Malmö - en probleminventering (1993)

Gustafsson, Agne Mer makt åt kommunerna, TIDEN 5/2005

Göteborgs Förorter Från landsbygd till stadsbygd (1987)

Hallin, Göran Sektor möter region - men hur och var? ITPS (2005)

Holmberg, Bo Alternativa förslag till samverkan i Mälardalen. Finansdepartementet (2006)

Hundra år under kommunförfattningarna 1862-1962 En minnesskrift (1962)

Häggroth, Sören, Staten och kommunerna, Ansvarskommittén (2005)

Ivarsson, Tore Kommunernas släktträd. Sveriges kommuner 1863-1992 (1992)

Jensen, Christian Maktens språk och språk (2002)

Johansson, Folke - Nilsson Lennart - Strömberg Lars Kommunal demokrati under fyra decennier

(2001)

Johansson, Jörgen, Regionförsök och demokrati (2005)

Kaijser. Fritz 1862 års kommunalförordningar i "Hundra år under kommunalförfattningarna"

Kaijser. Fritz Återblick utvecklingen av förhållandet mellan stat och kommun i SOU 1965.54

Kaijser. Fritz Efterhandskoncentrat av föredragning i SOU 1964:39

Karlsson, David Den svenske Borgmästaren, Förvaltningshögskolan Göteborg rapport nummer

80 (2006)

Landstingen och EG Konsekvenser (1992)

Lidström, Anders Kommunsystem i Europa (2003)

Likhet eller likvärdighet. Några principfrågor om svensk samhällsorganisation. Region Skåne och

Västra Götalandsregionen (2006)

Lindblad, Hans Ämbetsmannaväldet (2002)

Lindeborg, Lisbeth Den svenska regionaliseringsprocessen i europeisk kontext

Marcusson, Lena Mot en ny kommunalrätt. Skrifter från Juridiska fakulteten i Uppsala (1992)

Nielsen, Peder Kommunindelning och demokrati. Om sammanläggning och delning av kommuner

i Sverige (2003)

59


Nilsson, Tom Till vilken nytta? Om det lokala politiska deltagandets karaktär, komplexitet och

konsekvenser. Lund political studies 139 (2005)

Nya Gränser – Skåne, Nilsson, Lennart (red) SOM-rapport nr 38

Nyström, Per Den kommunala renässansen i ”Göteborgs Förorter från landsbygd till

stadstadsbygd"

Rikspolisens styrning av polismyndigheterna RiR 2005:18, Riksrevisionen (2005)

Samverkan går, möjligheter och begränsningar Ansvarsprojektet, SKL (2005)

Sju socialdemokrater om löntagarfonderna (Nils Lundgren red) Tiden (1979)

Självstyrelse lokal och regional nivå (red Tallberg Pontus) Region Skåne och Västra

Götalandsregionen (2005)

Sköld, P E m fl Hur skall Sverige styras (1962)

Statskontoret EU:s verkan svensk förvaltning- en sammanfattning (2003)

Statskontoret 2004:32 Regionalt ansvar försök i Skåne och Västra Götaland (2004)

Statskontoret 2005:2 Modeller för styrning. Förslag om hur staten kan styra kommuner och landsting

(2005)

Statskontoret 2005.12 EU:s verkan kommuner och landsting (2005)

Statskontoret 2005:24 Assymetrisk uppgiftsfördelning (2005)

Sveriges regionala indelning - om tillväxtperspektivet får råda Eurofutures (2005)

Thelin, Krister & Svantemark, Karl Polis i kris- har kommunerna kraften? Timbro (2005)

Träindustrin i Åsedabygden 1890-1982 Åseda Träindustris Studiegrupp (1982)

60


KONKURRENSKRAFTIGA REGIONER

- EN DEL AV TILLVÄXTPOLITIKEN

JAN EDLING

Sovjetsystemets sönderfall, avregleringar av valutamarknaden och nationella monopolmarknader,

framväxten av internationella handelsavtal och ekonomisk-politiska unioner,

internetrevolutionen, telekommunikationernas snabba utveckling, fallande transportkostnader

samt den snabba ökningen av direktinvesteringar har knappt två decennier förändrat

världen mer än vad de föregående två århundradena gjorde.

Allt fler länder dras nu in i den globala marknadsekonomin. Kina håller att göra samma resa

som Japan började 1950-talet och som Korea, Taiwan, Singapore och Hongkong gjorde

från 1970-talet och framåt. En utveckling från enklare industrier och kopiering av västerländska

produkter till alltmer avancerad produktion av varor och tjänster och en del områden en

världsledande ställning med starka varumärken och egen framstående forskning. Indien,

Malaysia och ett stort antal länder i Östeuropa och Latinamerika följer efter. Enligt ILO har

antalet jobb vuxit med 438 miljoner bara de tio senaste åren. Även om den ekonomiska

utvecklingen innebär svåra omställningar för en stor mängd människor, tycks utvecklingen

ändå leda till att allt fler människor jorden får en bättre ekonomi, bättre utbildning och

förhoppningsvis också mer demokratiska levnadsvillkor.

GLOBAL SPECIALISERING

Den här utvecklingen leder till en kraftigt ökad specialisering av den globala produktionen.

Stora skillnader i arbetskraftskostnader mellan länder medför att varor som tidigare

tillverkades i höglöneländer utsätts för hård konkurrens av låglöneländer. På de områden där

höglöneländerna inte förmår möta konkurrensen med ökad produktivitet omfördelas

produktionen. De företagsnedläggningar vi ser i höglöneländerna utgör bara en liten del av

omfördelningen. Den riktigt stora omvandlingen sker när konkurrens, ny teknik och allt

billigare transporter gör det billigare att inhandla insatsvaror och konsumtionsvaror från länder

där de framställs till lägre priser. Genom att köpa Kina-tillverkade borrmaskiner för 99 kronor

Claes Olsson (apparater som för tio år sedan kostade 999 kronor) kan svenska konsumenter

fördela om 900 kronor av sin konsumtion till andra varor och tjänster, en del svenska, andra

importerade. Det här betyder att jobb som försvinner ett ställe kan ge upphov till nya jobb i

Sverige eller i andra delar av den globala ekonomin.

Eftersom höglöneländer har svårt att konkurrera om arbetskraftskostnader måste de

konkurrera med produktivitet, kunskap och unicitet. Strävan efter unicitet leder till en strävan

hos företag att arbeta med innovationer, nya produkter och produktionsprocesser som är svåra

för andra länder att kopiera, särskilt om de är patentskyddade. I en innovationsdriven ekonomi

kommer företagen i ökad utsträckning att söka kunskaper hos forskare i högskolor och

forskningsinstitut. Autoliv (fordonssäkerhet) och Haldex (bl a fyrhjulsdrift) är två företag som

utvecklat unika produkter som de säljer till fordonstillverkare i hela världen.

61


Men unicitet innebär inte alltid att företag måste tillverka alltmer avancerade tekniska

produkter eller system. Företag som utvecklat unika affärsmodeller har också stora

konkurrensfördelar. IKEA och H&M är två exempel företag som byggt sina positioner två

svenska basnäringar (möbler och konfektion), kombinerat svensk design med utländsk

låglöneproduktion och en världsomspännande logistik för att kunna marknadsföra och sälja

sina produkter en global marknad.

KONKURRENSKRAFTIGA REGIONER

I en ekonomi, där företag specialiserar sig unika produkter och affärsmodeller, skapas

sofistikerade regionala kunskapsnätverk. Företag arbetar tillsammans i kluster och de

samarbetar med underleverantörer, konsulter, högskolor och forskningsinstitut. Kontakterna är

ofta täta och informella, vilket förutsätter närhet. De samverkande företagen och

organisationerna ställer krav att kompetent arbetskraft finns tillgänglig, vilket i sin tur ställer

krav utbildningssystem, arbetsmarknadspolitik, lokaltrafik etc.

Den globala specialiseringen för således inte bara med sig en ofördelning av produktion mellan

länder utan också att betydelsen av funktionella näringsgeografiska regioner växer. Svenska

fordonsregioner, livsmedelsregioner, regioner med finansiella tjänster som specialitet tävlar

med andra regioner med motsvarande specialiteter.

Det har blivit allt viktigare att företag i en region samverkar för att nå konkurrenskraft genom

satsningar forskning och utveckling, framgångsrika affärsmodeller och exportframgångar.

Högskolor och forskningsinstitut måste i ökad utsträckning arbeta nära regionens företag och

bistå med utbildning och forskningsinsatser, både till de stora företagen men i ökad

utsträckning också de små och medelstora företag som i jakten unicitet kommer att

efterfråga forskarnas kunskaper om material, produktionsprocesser mm. Den tid är förbi, då

högskolan kunde sluta sig i sina elfenbenstorn. Om regionen ska nå konkurrenskraft ställs stora

krav att den sk ”tredje uppgiften”, dvs högskolans samverkan med det omgivande

samhället, tas största allvar.

Den globala specialiseringen medför också att nya krav ställs de politiska organen. Vid sidan

om skola, vård och omsorg ställs nu också krav regionala myndigheter att fatta de

avgörande lång- och kortfristiga besluten kring näringspolitik, utbildningspolitik,

arbetsmarknadspolitik, infrastrukturpolitik osv. Många av dessa uppgifter har tidigare

handlagts statlig nivå men en decentralisering närmare de specialiserade funktionella

regionerna blir alltmer nödvändig då specialiseringen förfinas och olika regioners behov blir

alltmer olika.

För att en region ska kunna utveckla sin konkurrenskraft krävs alltså insatser från såväl

näringsliv som akademi och politik. Man brukar kalla denna treenighet för ”Triple Helix”.

Samverkan mellan de tre måste ske, framför allt i frågor som rör långsiktiga investeringar i

kompetensförsörjning, infrastruktursatsningar eller olika tillväxtprojekt. Ett instrument för

detta har varit de ”Regionala tillväxtprogram”, som utarbetas under ledning av regioner,

regionförbund och länsstyrelser. Tyvärr har detta planeringsinstrument i huvudsak kommit att

bli en angelägenhet för tjänstemän och politiker i offentliga organ. Näringsliv och akademi har

62


deltagit i planeringsarbetet i begränsad omfattning, sannolikt beroende att de regionala

politiska organen ännu saknar ekonomiska resurser och att den politiska makten över besluten

fortfarande ligger i händerna statliga organ med regional verksamhet (sk stuprör) som AMS,

Banverket, Vägverket osv.

FUNKTIONELLA OCH ADMINISTRATIVA REGIONER

Funktionella regioner har inga tydliga administrativa gränser och likt amöbor förändras

gränserna ständigt beroende vilka företag och organisationer som för tillfället ingår i ett

kluster. Vi kan hitta flera funktionella regioner inom begränsade delar av ett län. Ett län kan t ex

innehålla ett träkluster, ett aluminiumkluster och ett elektronikkluster, vart och ett med sin

funktionella region. Andra funktionella regioner sträcker sig över flera länsgränser och ibland

också över nationsgränser (t ex Öresundsområdet).

Med hänsyn till den funktionella regionens amöbaliknande karaktär kan man aldrig förvänta

sig att politiska beslut kan fattas av en sådan region. Sådana beslut måste fattas av församlingar

som omfattar ett väl avgränsat geografiskt område – en administrativ region. Länen är

administrativa regioner som skapats för andra ändamål än att medverka till global

konkurrenskraft. De nuvarande länen har sina rötter i en gammal krigs- och uppbördspolitik

och har under efterkrigstiden kommit att bli administrativa gränser för landstingens

sjukvårdspolitik, kollektivtrafik mm. Länsgränserna stämmer inte särskilt väl med

näringsgeografiskt funktionella regioner eller arbetsmarknadsregioner. Mycket talar också för

att flertalet län är för små för att klara av den nödvändiga decentraliseringen av beslut från

statlig nivå till regional nivå.

I Sverige, liksom i andra länder i den ”gamla världen”, diskuteras därför nya administrativa

gränsdragningar för den del av politiken som är att hänföra till skapandet av regional

konkurrenskraft. I Sverige brukar vi tala om 6-8 regioner med vardera ungefär 1 miljon

invånare. Skåne, Västra Götaland, Mälardalen är exempel regioner av den storleken. Med

hänsyn till att en ny regionindelning sker ytterligt sällan och därför kommer att gälla för lång

tid framöver bör en framtida regionindelning så långt som möjligt ske efter naturliga

näringsgeografiska gränser och med hänsyn till befolkningen pendlingsmönster. Det kan t ex

innebära att invånarna i län som Halland, Jönköping och Södermanland lång sikt skulle tjäna

en klyvning eller tredelning av tidigare administrativa regioner. I de mest glesbebyggda

delarna av Sverige måste regionindelningen utgå från att ge mångfalden av små funktionella

regioner en tillräcklig administrativ kapacitet för att klara den globala konkurrensen. Det kan t

ex innebära att de nuvarande Norrlandslänen redan från början bör inrikta sig att skapa en

eller högst två regioner.

63


Figur 1 Sverige enligt EU:s NUTS2-indelning

HELA SVERIGE KAN INTE LEVA

Den globala konkurrensen har haft olika effekter i olika delar av Sverige. Bäst har det gått för

regioner som haft en beredskap att ersätta arbetsintensiv industriproduktion med en

produktion som är mer kunskapsintensiv, mer tjänsteinriktad och mer inriktad att nå en

global marknad. Helt klart har de stora tekniska högskolorna varit en viktig faktor i

utvecklingen, men även andra regionala högskolor har fungerat som magneter för människor

och företag. Vi börjar nu också se hur högskolorna specialiserar sig alltmer kring de

utbildnings- och forskningsuppgifter som har betydelse för de regioner där de är verksamma.

Allra bäst har det gått för de tre storstadsregionerna. Göteborgsregionen fortsätter att vara en

av Europas starkaste verkstadsregioner, mycket tack vare en långt driven specialisering och en

breddning från ren industri till industri med ett stort tjänsteinnehåll. Malmöregionen håller

att växa samman med Köpenhamn. Skånes särskilda mandat att bedriva en övergripande

regional utvecklingspolitik har haft stor betydelse för att så skett. Detta hade knappast varit

möjligt om Skåne hade varit ett regionförbund med vetorätt för kommuner och landsting.

Stockholmsregionen håller att utvecklas till en av Europas ledande tjänsteregioner.

Stockholm är säte för många internationella företag med Skandinavien och Baltikum som

marknad. Även andra delar av Sverige, t ex Mälardalen, Östergötland och delar av Småland och

Norrland har haft en positiv utveckling med befolkningstillväxt och en växande ekonomi.

64


Men stora delar av Sverige har mött globaliseringen som en negativ företeelse som till stor del

fört med sig företagsnedläggningar, minskande befolkning, försämrad ekonomi och service. I

dessa delar av Sverige är arbetslösheten högre liksom antalet personer i arbetsmarknadspolitiska

åtgärder, långtidssjukskrivna och förtidspensionerade1 . Hit hör regioner som tidigare

hade stor betydelse för Sveriges ekonomi och sysselsättning, men som numera stagnerar.

Dalsland, Värmland, Bergslagen och delar av Norrland hör till de regioner som haft en negativ

utveckling, även om det här och var finns kommuner som lyckats bryta mot mönstret.

Utslagningen av arbetskraft i dessa regioner är oerhört kostsam för Sverige som helhet. De

samlade transfereringarna vid arbetslöshet och långvarig ohälsa i hela landet uppgår till 121

miljarder kronor. Regionalpolitik, EU-stöd och kommunal skatteutjämning till svaga regioner

kostar ytterligare 42 miljarder. Sammanlagt destineras 6,5 procent av BNP till olika åtgärder

som är förknippade med utslagning från arbetsmarknaden. Dessa utgifter måste alla regioner

solidariskt finansiera, vilket innebär att utgifterna konkurrerar med investeringar i

tillväxtskapande åtgärder, t ex utbildning, infrastruktursatsningar, forskning och utveckling etc.

Med fler människor i jobb och minskat behov av individuella och regionala transfereringar ökar

förutsättningarna att göra de offentliga investeringar som stärker hela landets konkurrenskraft.

Med större och starkare administrativa regioner skapas den kritiska massa som krävs för att

också dagens svaga regioner ska kunna rustas för deltagande i den globala konkurrensen och

därmed positivt bidra till hela landets tillväxt.

Även om det är universitetsorter och vissa näringspolitiskt viktiga centra, som kommer att ha

de största förutsättningarna att delta i den globala konkurrensen, är inte hoppet ute för andra

typer av orter. Förorter till större städer har goda förutsättningar att utvecklas till attraktiva

boendemiljöer för dem som arbetar i den globala konkurrensen. Det gäller även stadsnära

rekreationsorter, där stadsborna kan hämta andan. Också vissa mer perifera orter har

förutsättningar att etablera sig som rekreationsorter för en vidare publik, t ex Åre och

Jukkasjärvi som haft förmågan att utveckla konkurrenskraft i den internationella

upplevelseindustri eller de västerbottniska malmfälten, som dragit fördel av stigande

världsmarknadspriser viktiga metaller.

Men det kommer också att finnas orter, som aldrig kommer att hitta förutsättningarna att delta i

den globala konkurrensen. Dessa orter kommer att få se de yngre flytta till mer dynamiska

regioner och den offentliga och privata servicen försämras innan de slutligen går samma öde till

mötes som Birka en gång gjorde.

Den tid är förbi då de politiska partierna arbetade för den politiska doktrinen ”Hela Sverige ska

leva”, vilket ofta innebar att man gjorde utfästelser för varje by och gård också i landets mest

avlägsna delar. Båda de partier som mest värnade om doktrinen (Socialdemokraterna och

Centerpartiet) har nu formulerat den nya doktrinen ”Livskraft och tillväxt i hela landet”, vilket

innebär en satsning att utforma 6-8 starka regioner som var och en kan bidra till hela landets

välstånd. Den nya doktrinen innebär att satsningar regionala centra förutsätts ge

1 Jan Edling: Alla behövs, 2005

65


spridningseffekter också till övriga delar av regionen. För de delar av regionen som ändå går

tillbaka i utvecklingen krävs åtgärder som ger ”lägsta godtagbara standard” (LGS) i fråga om

offentlig och kommersiell service till kvarvarande invånare.

DEN REGIONALA UTVECKLINGSPOLITIKENS INSTRUMENT

Under den gamla doktrinen ”Hela Sverige ska leva” har Sverige under lång tid bedrivit en

regionalpolitik som går att likna vid den gamla fattigvårdspolitiken. Det har handlat om

kompensatoriska bidrag till regioner som haft det svårt. Den nya doktrinen ”Livskraft och

tillväxt i hela landet” måste arbeta andra premisser. Det gäller att likt socialtjänstreformen

1980-talet skapa förutsättningar för regioner att utvecklas med egen kapacitet och egna

förutsättningar. Den nya regionala utvecklingspolitiken syftar ytterst till att skapa

konkurrenskraft i hela Sverige, men med särskild tonvikt att stärka de regioner som inte

klarar detta med marknadens hjälp.

Den regionala utvecklingspolitiken måste utformas ett sådant sätt att den inriktas att

fostra ekonomiskt ansvarstagande och självständighet snarare än bidragsberoende hos de

regioner och företag som är föremål för stödet.

Den regionala utvecklingspolitiken måste inriktas att skapa bestående strukturer för

näringslivsutveckling. Enstaka satsningar enskilda projekt, som inte ingår i en regional

strategi (t ex regionalpolitiska tillväxtprogram) bör så långt möjligt undvikas.

Ett huvudmål för den regionala utvecklingspolitiken bör vara att öka de svaga regionernas

förmåga att anknyta till den globala ekonomin och de exportmöjligheter som där ges.

Ett annat mål bör vara att så långt möjligt öka den ekonomiska integrationen i svaga regioner.

Näringslivets, akademins och den regionala offentliga sektorns resurser bör samordnas för att

stärka regionens konkurrenskraft när det gäller kompetensförsörjning, innovationsinfrastruktur,

forskning och utveckling och fysisk infrastruktur. Genom olika regionala

program kan förmågan hos små och medelstora företag att öka FoU-intensiteten och

exportgraden höjas. Program bör också stödja företagens integration i moderna affärssystem.

Stödet bör i så stor utsträckning som möjligt inlemmas i moderna finansieringsformer, som

möjliggör en förräntning av insatserna och därmed en längre hållbarhet för det ekonomiska

stödet. Riskkapital, lån mot egeninsatser, såddfinansiering bör så långt möjligt kopplas till olika

former av regler för avskrivning och royalties.

Utformningen av det stöd som Sverige erhåller från EU måste samordnas med den regionala

utvecklingspolitiken så att olika stödinsatser inriktas mot målet att skapa 6-8 starka regioner

med ökad ekonomisk självständighet. Stödet från EU:s strukturfonder bör samordnas med

stödet från EU:s socialfond så att regionala utvecklingsinsatser och insatser för

kompetensutveckling och utsatta individer får den utformning som passar varje region.

ALMI:S VERKSAMHET

En övergång till en regional utvecklingspolitik inriktad global konkurrenskraft i 6-8 regioner

får konsekvenser också för andra organisationer än de nuvarande länen. Ett av de viktigaste

instrumenten är ALMI, som ägs av staten och de 21 landstingen/regionerna.

66


ALMI har två huvuduppgifter. Den ena är att bistå företag med finansiering i de fall banker och

andra kreditorgan inte ställer upp. ALMI har utvecklat villkorslån till a) nya företag, b)

etablerade företag samt c) såddfinansiering av innovationer i tidiga skeden. Den andra

uppgiften är att bistå företag med marknadskompletterande rådgivning mm vid

företagsutveckling. Den sistnämnda uppgiften utförs inte i hela landet. Stockholms län samt de

tretton kommuner som ingår i Business Region Göteborg har valt att utföra dessa uppgifter i

egen regi.

En indelning av landet i 6-8 regioner bör självfallet följas upp av en motsvarande indelning av

ALMI i lika många regioner. Detta gäller särskilt den finansiella delen av ALMI (här kallad

ALMI Finans), som därigenom kan få en starkare finansiell bas som kan samspela med de

insatser som regionen prioriterar i det regionala utvecklingsprogrammet. Ett starkare ALMI kan

också utveckla nya finansiella tjänster för regionen och dess företag, t ex att utveckla

riskkapitalfonder av delar av EU:s strukturfondsstöd. I de nordligaste länen bör ALMI:s

verksamhet samordnas med Norrlandsfondens. Redan idag är en fjärdedel av

Norrlandsfondens låntagare samtidigt låntagare hos ALMI.

ALMI Innovation har redan nu samordnat sin verksamhet i de sju regioner där Innovationsbron

Sverige redan är verksam. Integrationen mellan de två organisationerna bör utvecklas

ytterligare, så att såddfinansiering och kompetensstöd kommer såväl högskoleavknoppningar

som andra innovativa företag och uppfinnare till del.

När det gäller den del av ALMI som avser företagsutveckling är det en fördel att inte spänna

över för stora geografiska områden. Verksamheten bör i första hand knytas nära de funktionella

regioner som finns i respektive region, nära den regionala tillväxtprocessen samt till de lokala

näringslivsinsatser som sker i regionen och kommunerna samt till de ”Invest in Sweden”-noder

som numera finns olika håll i landet. Regionerna bör själva avgöra om insatser vid

företagsutveckling ska ske i ALMI:s regi eller om de ska utföras i egen regi.

Det är viktigt att de insatser som görs från samhällets sida gentemot företagen är

marknadskompletterande och att insatser inte görs där företag och organisationer redan har

uppgifter att utföra.

När det gäller start av nya företag bör samhällets insats begränsas till en allmän information

och regler för bolagsbildning, skatter mm som gäller. Det kan ske via Nuteks Företagarguiden

och de webbportaler som Skatteverket och Bolagsverket tillhandahåller. En stor del av det stöd

och den rådgivning som sker till företag bör kunna skötas av företagens egna organisationer (t

ex Svenskt Näringsliv, Företagarna, Jobs & Society, LRF m fl) eller genom att företagen själva

engagerar olika konsulter. I samband med lån kan bankerna och ALMI Finans svara för den

speciella rådgivning som behövs i samband med långivningen.

Samhällets uppgift bör vara att i högre grad än hittills fokusera de innovativa företag som

vill växa. Det är ett recept som Business Region Göteborg (BRG) har följt och som lett till att de

13 kommuner som ingår i BRG fick 2004 års pris som bästa tillväxtkommun.

Figur 2 visar vilka typer av insatser som kan ingå i en sammanhållen organisation för regional

företagsutveckling samt vilka insatser som bör utföras av andra organisationer.

67


Figur 2 Marknadskompletterande insatser vid företagsutveckling, uppgifter för funktionella regioner

och andra organ

UPPGIFTER MED EN REGIONAL LOGIK

Genom att olika typer av beslut decentraliseras från den statliga nivån till 6-8 regioner skapas

nya förutsättningar att anpassa besluten till regionala förutsättningar och att nå

samordningsfördelar mellan olika politikområden. Genom att politiken decentraliseras blir det

också mer intressant för näringsliv och akademi att delta i arbetet med regionens utvecklings-

och tillväxtplaner.

Det är väl känt att en stor del av den utslagning som sker av arbetskraft i svaga regioner är

relaterad till förekomsten av ett svagt näringsliv i regionen, dåliga kommunikationer mellan

boendeorter och orter där människor arbetar eller studerar, låg utbildnings hos individer som

blir av med jobbet osv. Genom att kombinera näringspolitik, infrastrukturpolitik och

utbildningspolitik med arbetsmarknadspolitik och rehabiliteringsinsatser kan en region uppnå

betydligt mer effektiva insatser än vad dagens likriktade statliga sektorspolitik förmår

åstadkomma. De områden som bör decentraliseras är de som har en regional logik och där det

finns synergieffekter att hämta. På dessa områden bör regionen avväga intressen, sätta mål,

prioritera, fördela pengar och vara drivande.

Tabellen nedan är ett försök att strukturera olika politikområden efter vad som har en regional

respektive nationell logik. Givetvis måste stat och regioner samarbeta i samtliga

politikområden.

68


Tabell 1 Politikområden med regional respektive nationell logik

Politikområde Regional logik Nationell logik

Övergripande

politik

Tillväxt- och

utvecklingspolitik

Utbildningspolitik

• Regionala tillväxtprogram

• Regionala utvecklingsprogram

• Fysisk planering

• Regional sammanhållningspolitik och

regionalt ansvar för EUs strukturfonds- och

socialfondsprogram

• Marknadskompletterande stöd till företagsoch

affärsutveckling (Innovationsarbete,

inkubatorer, produktutveckling, export mm)

• Klusterinitiering

• Finansiell infrastruktur (ALMI, såddfonder,

Venture Capital)

• Regionala noder för investeringsfrämjande

• Kompetensförsörjning grundad

långsiktiga behov hos näringsliv och

offentlig sektor (regionalt kompetensråd)

• Samordning av gymnasieutbildning,

yrkesutbildning, högskoleutbildning

• Kompetensutveckling för vuxna

Forskningspolitik • Forskning vid högskolor och

forskningsinstitut

• Högskolans samverkan med det

omgivande samhället

• Regional forskningsfinansiering via EUs

strukturfonder

• Excellence Centers

Arbetsmarknadspolitik

Landsbygds- och

storstadspolitik

• Matchning av sökandes och företags

efterfrågan inom regionen

• Kompetenshöjande insatser

• Ökad rörlighet genom bl a skapande av

vidgade lokala arbetsmarknadsregioner

• Landsbygdsutveckling

• Integrationspolitik

• Boendefrågor

Infrastruktur • Regionförstoring (regionaltrafik som ökar

rörligheten i utbildning och arbetsmarknad)

• Kollektivtrafik

• Förvaltning av nationella transportnoder

• Utbyggnad av regionala IT-nät

Miljöpolitik • Regional miljöpolitik

• Samverkan med kommunernas miljöpolitik

Internationellt

agerande

Hälso- och

sjukvård

• Internationella överenskommelser, EUarbete

etc som rör regionen (t ex

Östersjösamarbete)

• Internationella kontor platser av

betydelse för regionen (t ex Bryssel)

• Regionsjukvård

• Samordning med den lokala närsjukvården

och äldreomsorgen

69

• Goda statsfinanser och en sund

ekonomisk utveckling

• Allmänna näringsklimatfaktorer

(regelsystem, skattesystem,

energipolitik mm)

• Nationell sammanhållningspolitik

• Anpassning av statlig sektorspolitik till

regionernas verksamhetsområden

• Nationella program för utveckling av

näringsliv och regioner (Nutek,

VINNOVA, ISA, Exportrådet,

Exportkreditnämnden m fl)

• Investeringsfrämjande åtgärder (ISA)

• Analys och utvärdering (ITPS)

• Ramlagstiftning och allmänna riktlinjer

för utbildning i grundskola,

gymnasieskola och högskola

• Finansiellt stöd vid kompetensutveckling

för vuxna (kompetenskonton)

• Forskningsfinansiering

• Nationella program för behovsmotiverad

sektorsforskning (t ex bioteknik,

genforskning)

• Nationella program för ökad FoUkompetens

hos små och medelstora

företag

• Kvalitetssäkring av regionala

forskningsinsatser (VINNOVA)

• Allmänna riktlinjer för

arbetsmarknadspolitiken och dess

stödformer

• Samordning av interregional och

internationell förmedlingsverksamhet

• Uppföljning och utvärdering

• Övergripande ansvar, uppföljning och

utvärdering

• Planering och ansvar för stråk och

noder i den nationella och internationella

transportpolitiken (järnväg, flyg, hamnar,

riksvägar omlastningscentraler)

• Stöd till regional IT-utbyggnad

• Nationell miljöpolitik

• Uppföljning och tillsyn av regional

miljöpolitik

• Utrikespolitik

• Handelspolitik

• Samordning av nationell specialistvård

som decentraliserats till olika

regionsjukhus


STATENS ANSVAR

Den globala specialiseringen ställer som vi sett nya krav det regionala näringslivet,

akademin och regionens politiska organ att samverka kring planering och genomförande av en

politik som ökar regionens konkurrenskraft. För att få fullt genomslag för detta krävs en

decentralisering av beslut med regional logik till den regionala nivån. En decentralisering av

tidigare statliga uppgifter kommer ingalunda att innebära att staten får mindre att göra än

tidigare. Decentraliseringen medför i stället att staten kan frigöra tid som idag används till en

dåligt samordnad sektorspolitik och i stället koncentrera sig och stärka insatserna i den

nationella politiken.

Övergripande ekonomisk politik och ansvaret för nationella strategier för infrastruktur,

forskning, näringslivsutveckling i kombination med en nationell sammanhållningspolitik ska

driva utvecklingen i alla regioner framåt mot ökad tillväxt och full sysselsättning. Staten ska

också öppna dörrar för regionerna genom internationell samverkan inom EU och genom

handels- och samarbetsavtal med länder i andra globala regioner.

För Sveriges är det av oerhört stor betydelse att Östersjösamarbetet vidgas. Länderna i

Östersjöregionen har stora näringsgeografiska och kulturella likheter genom sin gemensamma

historia där skogen och järnet spelat en viktig roll. Här finns också olikheter som kan stärka

hela regionen. Skillnader i arbetskraftskostnader mellan länderna bör ligga till grund för en

specialisering av produktions- och kunskapsresurser, givetvis med respekt för varje lands

lagstiftning och kollektivavtal. Genom att utnyttja likheter och skillnader blir det möjligt att

utsträcka och stärka produktionens värdekedjor över region- och nationsgränser och så vis

stärka norra Europas globala konkurrenskraft.

MOTKRAFTER

I varje historiskt skede där det är nödvändigt att förändra och anpassa spelregler och

institutioner till nya förutsättningar finns ett motstånd mot förändring. Organisationer och

individer som arbetar i det rådande systemet har inte alltid den överblick och omvärldsanalys

som krävs för att se sin egen roll i förändringsprocessen. Ofta har de intressen att försvara,

eftersom en ny ordning kan komma att innebära att den egna makten och överblicken blir

mindre. Vi har sett det i kampen mellan könen, vi har sett det vid olika teknikskiften som

kallat institutionella förändringar och vi har sett det i övergången mellan olika

samhällssystem (t ex jordbrukssamhällets våndor över det framväxande industrisamhället.

På samma sätt kommer dagens förändringskrav, där globaliseringen och internetrevolutionen

skapat helt nya produktionsförutsättningar i världsekonomin, också att stöta hinder från

individer som inte ser förändringens nödvändighet, makthavare som riskerar att bli av med

makt och allmänt konservativa som anser att all förändring är av ondo. Men till sist måste också

de inse att de gamla värderingarna om ekonomisk utveckling, full sysselsättning och välfärd

inte kan upprätthållas och byggas om inte en anpassning sker till de nya ekonomiska villkor

som gäller. Det är bara att hoppas att Ansvarskommittén ska våga lägga fram de förslag som är

nödvändiga och att landshövdingar, stuprörspolitiker och nationskramare ska inse att tiderna

förändrats.

70


KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE I

DANMARK 1803-2006 – MELLAN

DECENTRALISERING OCH CENTRALISM

VIGGO JONASEN

CAND.SCIENT.POL., LEKTOR EMER.

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE I DANMARK –

FRÅN CENTRALISERING VIA DECENTRALISERING TILL RE-CENTRALISERING.

Kommunal självstyrelse anses av många som en central värdering i europeisk politik.

Europarådet har antagit en konvention om kommunal självstyrelse (1985). Konventionen gäller

kommunalt självstyrelse det som i Danmark kallas primärkommunal nivå och amtskommunal

nivå. Konventionen är inte någon grundlag – men den anger ändå några grundregler, som

länderna förväntas leva upp till.

Bland dessa grundregler finns,

• att de offentliga uppgifterna först och främst skall utföras av de valda organen så nära

medborgarna som möjligt,

• att de lokala självstyrelseenheterna skall ha reellt självstyrelse inom ramen för deras

uppgiftsområden, och

• att de skall ha tillräckligt med egna medel för uppgifternas lösning, inbegripet rätt att

uppbära lokal skatt.

Det sägs att begränsningar i det lokala självstyret endast bör ske laglig grund – inte grund

av sidoordnade organs oreglerade beslut. Det verkar i övrigt som om konventionen är präglad

av övervägandena i den danska kommunreformen från 1970.

Dansk kommunal självstyrelse kan traditionellt beskrivas utifrån tre dimensioner:

• en organisation, som leds av lokalt valda representanter,

• ett bestämt antal uppgifter, delvis lagstadgade, delvis initierade lokalt initiativ och utan

laglig grund

• en finansiering, baserad huvudsakligen kommunal skattskrivning (”kommunernas rätt

att själva beskatta”), och eventuellt överföring av statliga medel till kommunerna.

71


UTVECKLING AV DANSK KOMMUNAL STYRNING FRAM TILL 1970: FRÅN DECENTRALISERAD

UPPGIFTSLÖSNING TILL CENTRALISERAD

Den danska kommunala styrningen har sin grund i enväldets Fattiglag från 1803 och Lag om

allmän folkskola från 1814. Dessa lagar bjöd upprättande av fattigkommissioner och

skolkommissioner i de enskilda socknarna (landskommunerna). Kommissionerna bestod av

några ”självskrivna” medlemmar, med sockenprästen som ordförande, och några valda

medlemmar. Kommissionerna skulle besluta om tilldelning och utbetalning av fattighjälp, och

om upprättande och drift av skola, inkluderande lön till lärare, och äskande av bidrag till

skolans drift. I städerna (köpingarna) bibehöll man en medborgarrepresentation.

Under tiden 1837-42 samlades landskommunernas kommissioner till ett direktvalt

sockenföreståndarskap som hade samma uppgifter, men som kunde uppbära en samlad

kommunalskatt – alltså inte längre en ”fattigskatt” och en ”skolskatt”. Samtidigt upprättades

för de större länen amtsråd, med ansvar för sjukhusvård och regionala vägar. Amtsråden var

indirekt valda, av representanter för landskommunerna.

Grundlagen från 1849 innehåller en § 96 om kommunal styrning: ”Kommunernas rätt till att,

under statlig tillsyn, självständigt styra sina angelägenheter skall regleras genom lag”. Denna

formulering avspeglar en politisk uppfattning om vikten av kommunernas självständighet.

Man kan alltså säga att åren 1803 till 1849 medförde en medvetenhetsutveckling: från att de

kommunala uppgifterna varit en börda, lagda av regeringen, till att de blir en närmast

egendomsliknande rättighet för kommunerna. Grundlagen från 1953 har samma formulering,

med bara ett något mer modernt språkbruk.

Den kommunala styrningens utveckling i Danmark från 1803 och till 1970 kan karaktäriseras av

att

1) alltfler uppgifter tas an av kommunerna,

2) alltfler uppgifter överförs enligt lag till kommunerna,

3) en växande del av de kommunala uppgiftslösningarna sker efter direkt statligt

godkännande, och

4) en växande del av finansieringen sker genom statlig ersättning till kommunerna.

En viktig aspekt utvecklingen har varit att staten tagit sig att ersätta en mindre eller större

del av uppgiftsfinansieringen om kommunen tagit sig att utföra den. Man skulle kunna säga

att riksdagen förklarade det som önskvärt att kommunerna upprättade bibliotek, byggde vägar,

anställde lärare och ordnade skolbespisning, inrättade kommunal barntandvård samt

etablerade barnomsorg och äldreboenden. De kommuner som (frivilligt) följde riksdagens

önskemål fick en viss procent av kostnaderna för uppgifterna täckta. Men det förblev frivilligt

för kommunstyrelserna att ta sig uppgifterna. Och de kommunstyrelser som beslöt att avstå

från sådana utgifter var tvungna att förklara för sina väljare varför de gjorde så och därmed

löpa risken att väljarna avsatte dem vid nästkommande val.

72


Under 1950- och 60-talen medförde den tekniska, trafikrelaterade och utbildningsrelaterade

utvecklingen att uppgifterna blev för stora för de små kommunerna. Det fanns år 1960 omkring

1350 stycken kommuner i Danmark. Många av dem hade mellan 500 och 1000 invånare och

följde den sockenindelning som hade etablerats i 1100-talets kyrkoordning! Riksdagen beslöt

därför 1960-talet att sätta igång en kommunreform, som skulle vara en del i en samlad

reform av hela den offentliga förvaltningen. Ett mycket omfattande kommissionsarbete

förberedde reformen. Det fanns en allmän politisk enighet om att reformen var nödvändig. Det

fanns en politisk nyansskillnad rörande reformens innehåll och tidsperspektiv men i det stora

hela fanns det konsensus. Reformlagstiftningen genomfördes under 1970-talet.

1970-TALSREFORMENS INNEHÅLL: KOMMUNALISERING OCH DECENTRALISERING

Den lokala organisationen:

Genom reformen skedde en sammanslagning av de omkring 1350 kommunerna till 275

kommuner. Därmed blev den minsta kommunstorleken upphöjd till c:a 5000 invånare. Den

medeltida uppdelningen mellan städer ”köpingar” och landskommuner blev upphävd. På

regional nivå etablerades 14 amtskommuner. De statliga uppgifterna reducerades och

överfördes istället till kommunerna och amtskommunerna. I alla kommuner och

amtskommuner valdes en kommunstyrelse (stadsråd, amtsråd), som valde sin egen ordförande

(borgmästare/amtsborgmästare). Det blev i stort sett upp till den enskilde kommunstyrelsen att

bestämma hur den egna administrationen skulle byggas upp. Man vidmakthöll ett regionalt

statligt ”tillsynssystem”, med amtsmannen (motsv. landshövding, öa) som central figur.

Kommunernas uppgifter:

Uppgiftsfördelningen mellan kommuner, amtskommuner och stat blev i huvudsak bestämd

efter en princip om saklig och befolkningsmässig bärkraft. Därav följde att uppgifterna skulle

lösas av en geografisk enhet som hade tillräckligt befolkningsunderlag för att kunna anställa

utbildad personal att lösa uppgiften.

Kommunen skulle vara den plats dit medborgaren vände sig med vardagliga problem och

uppgifter. Uppgifter som barnsjukvård, barnomsorg, folkskola, biblioteksväsen, gatuhållning,

renhållning, vatten- och värmeförsörjning, äldreomsorg, fysisk och social planering,

stadsbyggnadsplanering blev lagda kommunen.

Amtskommunerna skulle ta ansvar för sjukhusen och läkarmottagningarna, gymnasieskolan,

dygnsinstitutionerna för barn, dag- och dygnsinstitutionerna för handikappade, det

överordnade vägnätet, den regionala busstrafiken, miljötillsynen av särskilt förorenande

verksamhet, planläggningen av ”det öppna landskapet”, samt en viktig rådgivningsfunktion i

förhållande till kommunernas socialförvaltningar barn- och handikappområdet.

Till idén om bärkraft hörde slagordet ”ett samhälle – en kommun” – det vill säga: den enskilda

kommunen skulle normalt inrymma bostäder för de invånare som arbetade i den. Man önskade

etablera kommuner av den storleken att folk inte skulle behöva pendla över kommungränsen

väg till och från arbetet.

73


Staten skulle via lagstiftning och landsplanering etablera ramarna för amtskommunernas och

kommunernas ansvarsfördelning. Och staten skulle tillvarata en viss legalitetshänsyn med

kommunernas och amtskommunernas förvaltning. Många regler om krav statligt

godkännande av enskilda kommunala beslut avskaffades.

En viktig historisk princip bibehölls dock: den kommunala fullmakten, den icke-lagfästa rättsgrundsatsen,

att en kommunstyrelse kan besluta verkställa eller stödja en bestämd aktivitet av

allmännyttig karaktär utan att där finns en explicit laglig grund.

Kommunernas finansiering:

Ett nyckelbegrepp i reformen var decentralisering: lite populärt uttryckt skulle kommunstyrelserna

ha friheten att själv bestämma servicenivå och skattenivå. Det skulle vara en sak

mellan kommunpolitikerna och deras väljare om kommunen skulle uppbära hög skatt och

erbjuda en högre servicenivå – eller om kommunens invånare skulle betala låg skatt och få dålig

service.

Det tidigare systemet med statlig ersättning av bestämda kommunala kostnader blev (nästan

helt) ersatt av ett system med en statlig ”schablonersättning” till kommunerna med frihet för

kommunstyrelserna för hur de skulle använda de statliga pengarna. Kommunernas intäkter

bestod alltså av två delar: en statligt fastställd schablonersättning (för täckning av c:a 20% av

kommunernas nettoutgifter) och en av kommunen bestämd kommunalskatt (inkomstskatt,

egendomsskatt – för täckning av c:a 80% av utgifterna).

UTVECKLINGEN SEDAN 1970: RE-CENTRALISERING

Kommunreformen blev genomförd, genom lagen om kommunernas styrning och indelning från

1970, och bl.a. en socialreform 1971-1976, Planlagsreformen 1977 och många andra lagändringar.

Två viktiga skeenden utvecklades under 1970- och 80-talen:

Befolkningens krav om ständigt ökad service blev tillgodosedda av kommuner, amtskommuner

och stat i form av utbyggnad av barnomsorg, skolor, gymnasier, sjukhus, vägar. Därmed växte

kommunernas andel av samhällsekonomin ordentligt. Danmark fick också en ekonomisk kris –

arbetslöshetskris – som slog igenom 1973.

Dessa två utvecklingsskeenden medförde ständigt ökade krav från riksdag och regering

stramare styrning av kommunerna, särskilt kommunernas utgifter. Grundtanken i

decentraliseringen: att kommunalskatt och servicenivå skall vara en självstyrelsefråga, som

skall avgöras mellan kommunpolitiker och väljare, trängdes tillbaka och ersattes av en statlig

kontroll av utgifterna. Formen för denna kontroll är egendomlig: den sker i form av en pseudofrivillig

förhandling mellan finansdepartementet och Kommunförbundets och Amtsrådsföreningens

(motsv. Landstingsförbundets, öa) styrelser om hur mycket kommunernas/amters

utgifter och skatt skall få stiga under det kommande budgetåret. ”Pseudo-frivillig” kallar jag

det, eftersom finansdepartementet förhandlar med ett underliggande hot om att via lagstiftning

skära ner i kommunernas schablonersättning såvida inte de ”frivilligt” går med

uppgörelsen.

74


Särskilt under 1980-talet och ända fram till idag har statens ekonomiska press kommuner

och amtskommuner blivit överförd till de anställda i form av krav ”effektivisering”, dvs. att

klara fler uppgifter under en och samma arbetsdag. Detta har mynnat ut i inskrivningar av fler

barn enskilda barnomsorgsinstitutioner, med lika många eller färre timmar pedagogik

tillgängliga. Det har också lett till färre minuter per rengöringsuppgift i skolor och vårdhem,

färre minuters praktisk hjälp till städning i handikappades hem, och kortare vårdtid för

patienter sjukhus. En del amtskommuner har sökt begränsa sjukhuskostnaderna genom

nedläggning av mindre och lokala sjukhus och koncentration större enheter. En annan följd

av ”effektiviseringen” är ökat antal sjukskrivningar och pensioneringsfrekvens bland de

offentliganställda.

Under samma period har vi sett en tilltagande statlig detaljstyrning av kommuner och

amtskommuner rörande deras uppgifter. Tydligast har denna utveckling varit inom hälso- och

sjukvården: regeringar har lagt amtskommunerna ”behandlingsgaranti” för vissa sjukdomar:

behandling/operation inom en bestämd period efter diagnostisering. Därmed tvingar

regeringen amtsråden att prioritera vederbörande behandlingar – och amtsråden får således

använda sitt kommunala ”självstyre” till att själva bestämma vilka andra uppgifter som skall

prioriteras ned. Regeringarna har också lagt kommunerna att använda en bestämd procedur

och ett bestämt formulär vid ärendebehandling av pensionsansökningar – en form som strider

mot självstyrelsekonventionens artiklar 4.5 och 6.1.

En huvudtrend i utvecklingen har alltså varit: tilltagande centralisering, ”top-down”-styrning –

och inskränkning av den kommunala ekonomiska självstyrelsen och den kommunala

beskattningsrätten.

BEHOV AV EN NY KOMMUNREFORM?

1970-talets kommunreform har i stort sett fungerat bra. Teknisk, social, trafik- och undervisningsrelaterad

utveckling har medfört att de minsta kommunerna är lite för små för att lösa

de uppgifter som är lagda dem. Men huvudintrycket är att uppgifterna matchar kommunstorlekarna.

I huvudstadsområdet blev principen om ”ett samhälle – en kommun” inte förverkligad. Ett par

kommissioner fick under 90-talet uppdragen att undersöka eventuella lösningar de problem

som blivit följden, men detta gav inte upphov till några större ändringsförslag.

Det ena av de nuvarande regeringspartierna i Danmark, Det Konservative Folkepartiet, hade

emellertid en önskan om att avskaffa en av de tre skattenivåerna, nämligen amtskommunerna.

Inrikesministern, från det högerliberala Venstre, såg därmed en möjlighet till politisk profilering

genom att genomföra en kommunreform, med nedläggning av amtskommunerna Han hade

förresten själv år 2001 uttalat att en nedläggning av amtskommunerna inte var någon

framkomlig väg till effektivisering av sjukhusväsendet.

75


En snabbt arbetande Strukturkommission blev etablerad i oktober 2002 – den avgav sitt

betänkande i januari 2004 om en strukturreform. Reformen slår samman de 271 kommunerna

till 98 stycken, lägger ned amtskommunerna, upprättar 5 regioner med sjukhusdrift som

huvudsaklig uppgift, lägger en del av de nuvarande amtskommunala uppgifterna de nya

kommunerna och överför en del uppgifter som tidigare legat amtskommuner och

kommuner till staten.

I juni 2004 etablerades en politisk majoritet för förslaget mellan regeringen och Dansk Folkeparti

och ett lagförslag blev antaget före sommaren 2005, för att träda i kraft den 1 januari 2007.

Kommer Danmark att bli ett bättre land att leva i efter att kommunreformen blivit genomförd?

För de flesta invånare kommer den omedelbara skillnaden inte vara stor. Det är tänkbart att en

sammanslagning av några av de minsta kommunerna kommer att betyda en förbättrad service i

dessa kommuner. Det kunde man ha uppnått utan denna ”stora reform”. Men vad går

reformen ut mer exakt?

2007-ÅRSREFORMENS INNEHÅLL OCH VERKAN: RE-CENTRALISERING OCH KOSTNADSBESKÄRNING

Reformen består av 50 lagar, som tillsammans ändrar flera hundra lagar. Vissa uppgifter som

fram till nu varit kommunala och amtskommunala blir statliga, såsom skatteförvaltning och

gymnasieskola. Men den största delen av lagändringarna handlar om regionernas och

kommunernas organisation, uppgifter och finansiering.

Organisation:

Genom reformen etableras 5

centra för regional statsförvaltning,

med underavdelningar i flera

städer.

Amtskommunerna läggs ned

och det etableras 5 regioner, med

var sitt direktvalda regionråd

bestående av 41 medlemmar.

De 271 kommunerna sl ås

samman till 98 kommuner, med

liksom hittills en kommunstyrelse

med en borgmästare i spetsen.

Uppgifter:

De regionala statsförvaltningarna

kommer bl.a. att vara ansvariga

för skatteförvaltning (en hittills

kommunal uppgift), vissa

uppgifter kulturområdet

(några museer, teatrar m.m.),

delar av arbetsförmedlings-

76


området. Den amtskommunala sociala rådgivningsfunktionen i förhållande till kommunerna

avskaffas. Som en delvis ersättning upprättas en central statlig rådgivningsverksamhet kallad

VISO – med särskild vikt vid en internetportalfunktion.

Regionerna skall först och främst syssla med sjukhusdrift, men därutöver även regional

näringslivsutveckling – hittills inte någon stor uppgift – och drift av de mest specialiserade

sociala institutionerna (antagligen slutna institutioner för ungdomar, möjligtvis enskilda

handikappinstitutioner). Regionerna skall också etablera regionala trafikbolag som skall ta

ansvar för all kollektivtrafik. Det betyder att hittillsvarande ansvar för kommunala bussturer

skall överlämnas till regionerna. En viktig skillnad från nu gällande ordning är att regionerna

inte själva får ta sig någon uppgift som inte är bestämd enligt lag. Detta är också ett

åsidosättande av självstyrelsekonventionen artikel 4.2.

Kommunerna skall utföra de uppgifter som de hittills haft, plus huvuddelen av de uppgifter

det sociala området som hittills lösts av amtskommunerna (rehabilitering, specialundervisning).

En del av uppgifterna kan efter bärkraftighetsprincipen inte klaras av en enskild kommun. De

skall i så fall utföras av en kommun flera andra kommuners vägnar och med finansiering

från dessa. Amtskommunernas hittillsvarande uppgifter ungdomsutbildningsområdet, bl.a.

gymnasieskolan, övertas av staten.

Finansiering:

Regionerna har ingen beskattningsrätt. De finansieras via 1) en fast statlig beloppsersättning, 2)

ett fast belopp per invånare från kommunerna, och 3) ett belopp från kommunen för varje

patient inlagd sjukhus. Regionernas få sociala institutioner skall finansieras via kommunala

avgifter för de medborgare som skrivs in institution. Trafikbolagen skall finansieras via

biljettintäkter – om en kommun önskar att en linje skall upprätthållas i glesbygd skall

kommunen själv täcka de bristande biljettintäkterna.

Kommunerna har som tidigare beskattningsrätt. Därutöver mottar de en statlig

”schablonersättning”, och de uppbär avgifter. Och som nämnts tidigare: om en kommun driver

en social institution som nyttjas av medborgare från andra kommuner skall dessa andra

kommuner täcka deras andel av kostnaderna.

Dessa ändringar verkar inte omedelbart dramatiska. Men det är de. Det finns flera skäl till

detta. Några kan ses direkt i lagförslagen. Andra får sökas i den politiska miljön och de

administrativa strukturerna som omger reformförslagen:

1. Lagarna innehåller fler än 200 bemyndiganden till departementen att fastställa regler

för utformande av kommunernas administration och service. Detta är i kraftig strid mot

1970 års reform där lagstiftningen i stort sett lät kommunerna själva bestämma vilket

sätt de ville ha sin egen administration. Särskilt kan nämnas att den kommunala

fullmakten avskaffas beträffande regionerna: de kan bara ta sig uppgifter som har

direkt laglig grund, eller som de får departementets tillåtelse att ta sig.

77


2. Lagarna inskränker alltså kommunernas självbestämmanderätt rörande service. Några

exempel:

a. kollektivtrafik måste drivas av ett avgiftsfinansierat regionalt trafikbolag –

kommunen får inte själv stå för driften

b. kommunerna är tvingade att låta en del av sysselsättningsåtgärderna utföras av

privata företag

c. en del av bidragsadministrationen måste ske via ett statligt IT-system

3. Finansiering av reformen: Regeringen och Dansk Folkepartis uppgörelse om reformen

innebär att sammanslagning av kommuner, samordning av datasystem, ombyggnad

och tillbyggnad kommunala fastigheter skall ske inom kommunernas hittillsvarande

kostnadsramar. Sådana engångsutgifter skall alltså finansieras genom besparingar

andra konton: skolor, institutioner, omsorg, omvårdnad. Reformen innebär i sig själv en

”sparrunda”. Regeringspartierna och Dansk Folkeparti har antagit en lagstiftning om

frysning av skattesatserna i kommunerna och förbud för kommunerna att uppta lån.

Med andra ord: grundtanken om ekonomisk decentralisering, från 1970 års reform, har

helt getts upp.

4. Finansiering av institutionsdrift efter reformen: särskilt området för sociala

specialinstitutioner som t.ex. tal- och hörselinstitutioner och andra handikappinstitutioner,

kommer principen om kommunal avgiftsfinansiering med stor

sannolikhet leda till att det åtminstone i en del år framöver kommer att ske en

kommunal underbudgetering dessa områden, med den troliga konsekvensen att

dessa institutioner kommer att bli nedlagda eller reducerade. Tillsammans med

principen om att så många som möjligt av dessa institutioner skall placeras ut till de

nya kommunerna kommer det att medföra en utspridning och avspecialisering av de

högt specialiserade sakkunskapsmiljöerna som idag finns amtsnivå. Denna

specialisering ligger i det amtsliga befolkningsunderlaget för sådana institutioner

omkring 250.000-600.000 människor. Det säger sig självt att kommuner med 20.000-

50.000 människor inte kan vara tillräckligt befolkningsunderlag för motsvarande

specialisering.

5. Reformen medför dels geografisk flyttning av personal, dels omplacering av personal

till de nya regionerna och de nya kommunerna. Omlokaliseringen av kommunernas

skatteuppbörd till staten innebär en omflyttning av personal från hela Danmark till

Ringkøbing i västra Danmark. C:a 230 skattetjänstemän har sagt nej till flyttning och

riskerar avsked. Det kommer att medföra betydande problem för skatteuppbörden. På

den kommunala och regionala nivån råder i april 2006 fortfarande en del osäkerhet om

vilka personer som skall ha vilka positioner. Antagligen leder det till en hel del

personalomsättning i ett par år med risk för suboptimering av servicen till

medborgarna.

78


Genom reformen övertar staten ansvaret för gymnasieutbildningen från amtskommunerna.

Gymnasieskolorna skall härefter drivas som ”egenägda institutioner”, finansierade efter

”taxametermodellen”: en bestämd ersättning per genomförd gymnasieutbildning. Hittills har

amtskommunerna bedrivit en viss regionalpolitik via gymnasieskolan: man har upprätthållit

gymnasieutbildning i glesbygden och delvis anvisat elever till närliggande skolor. Detta sätt att

bedriva politik försvinner med reformen. När gymnasieskolorna skall konkurrera om eleverna

tenderar det leda till en koncentration till stora skolor med möjligheter till många olika

ämnesval.

Som nämnts fler gånger ovan är reformen i många hänseenden i direkt strid med de idéer om

lokalt självstyrelse som Europarådet har fastslagit som grundregler för ett gott lokalt

självstyrelse och som Danmark har anslutit sig till.

POLITISKA MOTIV BAKOM REFORMEN

Ovan har jag hävdat att det inte sakligt sett finns något stort behov av en genomgripande

reform. Det var också slutsatsen av den kommission, Uppgiftskommissionen, som regeringen

tillsatte för att analysera hela den offentliga förvaltningen under perioden 1996-1999.

Det finns därför skäl att ställa frågan: vilka politiska motiv kan ligga till grund för de politiska

aktörernas beslut om en omfattande reform av hela den offentliga sektorn?

Det Konservative Folkeparti (det ena regeringspartiet) har i många år velat lägga ner

amtskommunerna, bl.a. grund av att man önskat avskaffa en av de tre beskattningsnivåerna.

Det är inte särskilt tydligt, vilka motiv Venstre (det andra regeringspartiet) har handlat utifrån -

en del ledande politiker i partiet har kritiserat reformen for övergripande centralism. Ett uttalat

motiv har varit att underlätta av utflyttning av kommunala service-uppgifter.

Det har inte funnits något stort medborgarengagemang i debatten kring strukturreformen.

Minst debatt har det varit kring nedläggningen av amtskommunerna. Detta kan möjligtvis

förklaras av att sjukhusnedläggningar varit det problemområde som medborgarna diskuterat

mest under de senaste 20 åren – och detta har inte gett amtskommunerna många anhängare.

SLUTSATS

Den strukturreform som blev antagen i juni 2005 och som träder i kraft per den 1 januari 2007

innebär en väsentlig centralisering i betydelse av en ökning av regeringens (inte riksdagens)

direkta inflytande över kommunstyrelsernas arbete. Därmed förstärker reformen en utveckling

som verkställts av skiftande regeringar från 1980 till 2005, men reformen utgör dock ett stort

hopp framåt i det hänseendet. Däremot betyder inte reformen någon förstärkning av

medborgarens rättsliga ställning i förhållande till kommunen.

79


REFERENSER

Politiken (dagstidning) 28.08.2005: "Kommuner i kø til fattighjælp", "Borgmestre med tiggerstav".

European Charter of Local Self-Government Strasbourg 15.X.1985 (Europarådet)

Opgavekommissionens betænkning 1999

Strukturkommissionens betænkning 2004 (även www.im.dk)

Tidsskriftet Kommunen - många artiklar, bl.a. 10. marts 2005 "Nyt Danmarkskort med 271

kommuner reduceret til 99"

Jonasen, Viggo (2004): Dansk Socialpolitik 1708-2004 E-utgåva www.dsh-aa.dk publikationer

Tallberg, Pontus (red) (Region Skåne 2005): Självstyrelse lokal och regional nivå

Översättning från danska Anna Svartbeck Lilja

80

More magazines by this user
Similar magazines