Den fungerande demokratin - SNS

Demokrati-inlaga Indigo_Layout 1 2011-08-03 09.56 Sida 5
Den fungerande
demokratin
Medborgarandans rötter i Italien
Robert D. Putnam
i samarbete med Robert Leonardi
och Raffaella Y. Nanetti
Översättning:
Margareta Eklöf
sns förlag

Demokrati-inlaga Indigo_Layout 1 2011-08-03 09.56 Sida 6
SNS Förlag
Box 5629
114 86 Stockholm
Telefon: 08–507 025 00
Fax: 08–507 025 25
info@sns.se
www.sns.se
SNS – Studieförbundet Näringsliv och Samhälle – är ett fristående nätverk
av beslutsfattare och opinionsbildare i privat och offentlig sektor. SNS vill
genom forskning, bokutgivning och möten bidra till debatt och rationella
beslut i samhällsfrågor.
Den fungerande demokratin
Medborgarandans rötter i Italien
Robert D. Putnam
i samarbete med Robert Leonardi och Raffaella Y. Nanetti
Andra upplagan
Första tryckningen
Originalets titel:
Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy
Copyright ©1993 by Princeton University Press,
41 William Street, Princeton, New Jersey 08540
In the United Kingdom: Princeton University Press,
Chichester, West Sussex
All rights reserved. No part of this book may be reproduced, or transmitted
in any form or by any means, electronic or mechanical, including photo -
copying, recording or by any information storage and retrieval system,
without permission in writing from the Publisher.
©1996 och 2011 SNS Förlag
Översättning: Margareta Eklöf
Fackgranskning: Jens Bartelson
Form: Sture Balgård
Omslagsbilden: Petersplatsen i Rom, teckning Sture Balgård 1986
Tryck: ScandBook AB, Falun 2011
isbn 978-91-86949-00-6

Demokrati-inlaga Indigo_Layout 1 2011-08-03 09.56 Sida 7
Innehåll
Förord till den svenska upplagan 9
av Olof Petersson och Bo Rothstein
Författarens förord 11
1. Inledning: institutionernas effektivitet 15
En forskningsresa 16
Färdvägen prickas ut 20
Undersökningsmetoder 25
Bokens disposition 28
2. Reglerna förändras: tjugo år av institutionell utveckling 31
Regionstyrelserna upprättas 32
Den regionpolitiska eliten: »ett nytt sätt att bedriva politik« 41
Den regionala självständigheten fördjupas 53
Institutionen slår rot: regionen och dess väljare 61
Slutsatser 74
3. Vi mäter institutionernas effektivitet 77
Tolv indikatorer på institutionell effektivitet 79
Överensstämmelse och tillförlitlighet
i index för institutionell effektivitet 88
Institutionell effektivitet och väljarnas uppfattning 91
Slutsatser 96
4. Vi förklarar den institutionella effektiviteten 97
Socioekonomisk modernitet 97
Medborgargemenskapen: några teoretiska spekulationer 101
Teorin testas 106
Det sociala och politiska livet i ett samhälle
präglat av medborgaranda 114
Andra förklaringar till framgång 132

Demokrati-inlaga Indigo_Layout 1 2011-08-03 09.56 Sida 8
5. Den medborgerliga gemenskapens rötter 137
Arvet från det medeltida Italien 137
Medborgerliga traditioner efter enandet 154
Vi mäter samhällstraditionernas varaktighet 166
Ekonomisk utveckling och medborgerliga traditioner 170
6. Socialt kapital och institutionell framgång 183
Det kollektiva handlandets dilemman 183
Socialt kapital, förtroende och sparklubbar 187
Normer för ömsesidighet och nätverk
av medborgerligt engagemang 192
Historien och institutionernas effektivitet:
två samhällsjämvikter 198
Lärdomar av det italienska experimentet med regioner 203
Appendix 209
A. Metoder 209
B. Statistiska belägg för attitydförändringar
bland regionrådens medlemmar 213
C. Institutionell effektivitet (1975–85) 216
D. Förkortningar av regionernas namn i diagrammen 218
E. Kommunstyrelsernas effektivitet (1982–86)
och regionstyrelsernas effektivitet (1978–85) 218
F. Traditioner av samhällsengagemang (1860–1920) 221
Noter 222
Register 269

Demokrati-inlaga Indigo_Layout 1 2011-08-03 09.56 Sida 9
Förord till den svenska upplagan
Robert Putnams bok, som ursprungligen publicerades 1993 under titeln
Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, har varit en
modern samhällsvetenskaplig klassiker. Arbetets förutsättningar var det
»naturliga experiment« som Italien levererade till samhällsforskningen
i början av 1970-talet då landets politiska system genomgick en kraftig
regionalisering. Detta gjorde det möjligt för Putnam och hans forskarlag
att undersöka varför demokratins institutioner fungerade så olika väl i
Italiens olika regioner.
Putnams studie ger det överraskande resultatet att det är tyngden i det
civila samhället som är avgörande. Ju mer människorna har varit engagerade
i frivilliga organisationer som exempelvis sångkörer, fågelskådarklubbar
och idrottsföreningar, desto bättre fungerar demokratin. Detta är ett
svar i linje med Tocquevilles klassiska analys av den amerikanska demokratin
i början av 1800-talet, nämligen att en väl fungerande demokrati
bygger på en utvecklad medborgaranda. Medborgarna måste, när de ägnar
sig åt politik, förmås att inte bara se till sin egen nytta utan även till helheten,
till det gemensamma bästa. Denna förmåga är något som enligt Putnam
utvecklas i ett väl förgrenat nät av frivilliga sammanslutningar. Hans analys
går emellertid ett steg till, nämligen att det är denna medborgaranda som
också förklarar varför vissa regioner haft en överlägsen ekonomisk tillväxt.
Det civila samhällets betydelse för ekonomisk tillväxt visar sig dessutom
vara en bättre förklaring än det ursprungliga ekonomiska utgångsläget i de
olika regionerna. Det är med andra ord inte ekonomisk tillväxt som ger
medborgaranda, utan tvärtom medborgaranda som ger ekonomisk tillväxt.
Vad är det då i denna smått mystiska medborgaranda som förklarar?
Enligt Putnam skapar deltagandet i organisationslivet ett socialt kapital
som innebär att relationerna mellan medborgarna kan bygga på förtroende.
Man vågar söka samarbete med sin nästa därför att man hyser förtroende
för att denne också kommer att samarbeta. I organisationslivets
många olika nätverk uppstår ett sammanhållande kitt i form av normsystem
som underlättar ett sådant samarbete.
[9]

Demokrati-inlaga Indigo_Layout 1 2011-08-03 09.56 Sida 10
Robert Putnams bok blev snabbt uppmärksammad, läst och hyllad,
men också omdebatterad. En så skarpt formulerad och skickligt framförd
tes får inte stå oemotsagd länge i den kritiska forskarvärlden.
Invändningarna från italienska samhällsforskare går ofta ut på att
Putnam förenklar. De regionala skillnaderna i ekonomisk utveckling kan
inte förklaras av en enda faktor, utan beror på ett komplicerat samspel
mellan klassförhållanden, jordbrukets organisering, familjestruktur,
industrialiseringens förlopp och en rad andra förhållanden. Kritikerna
anser också att Putnam använt för grova regioner och därmed förbiser
de stora variationer som finns inom regionerna, inte minst i södra Italien.
Den som forskar om det egna samhället blir emellertid lätt hemmablind
och Putnam döljer inte att han generaliserar och intresserar sig för de
stora dragen.
Debatten handlar inte endast om hur det italienska samhället skall
tolkas utan har också kommit in på grundläggande metodfrågor. När
Putnam härleder skillnaderna ända tillbaka till 1200-talet är det många
som sätter frågetecken. Putnam har anklagats för determinism, för en
historisk ödestro. Varför välja just denna tidpunkt? Hur obönhörlig är
historiens tyngd? I vilken mån är slutsatserna givna av undersökningens
utgångspunkter?
Den italienske statsvetaren Gianfranco Pasquino anser att Putnam
starkt underskattat betydelsen av politiskt handlande och politiska institutioner.
Även om socialt kapital skulle vara så avgörande som Putnam
hävdar, är det då inte viktigt att detta förtroendekapital vårdas, utvecklas
och används? En av de mest framgångsrika regionerna, Emilia–Romagna,
är just ett exempel på hur politikerna aktivt bidragit till att upprätthålla
goda förutsättningar för samhällsliv och ekonomisk utveckling.
Debatten är långt ifrån avslutad och Putnam har i sin fortsatta forskning
arbetat vidare med problemen kring politisk kultur och historisk
determinism. Sedan boken om Italien publicerades har han även tillämpat
sin tes på det amerikanska samhället i boken Den ensamme bowlaren
(svensk översättning på SNS Förlag). Den som vill följa en aktuell samhällsforskning
som har central betydelse för demokrati och ekonomi kan
inte undvika att läsa och ta ställning till Robert Putnams arbete.
Olof Petersson Bo Rothstein

Demokrati-inlaga Indigo_Layout 1 2011-08-03 09.56 Sida 11
Författarens förord
Denna bok utforskar vissa grundläggande frågor om medborgaranda
genom att studera Italiens regioner. Den är skriven för två helt olika
grupper av läsare – för dem som är lika fascinerade som jag av Italiens
många subtiliteter och för dem som inte är det men som är intresserade
av demokratins teori och praktik.
Själva forskningen började genom samtal med Peter Lange och Peter
Weitz våren 1970, då vi alla tre var i Rom och studerade olika aspekter
av italiensk politik. Helt oväntat beslöt den italienska regeringen att tilllämpa
en länge förbisedd paragraf i författningen om regionstyrelser.
Dessa nya institutioner skulle byggas upp från botten i var och en av Italiens
olikartade regioner, och därför erbjöd experimentet ett sällsynt tillfälle
att inleda en långsiktig, systematisk undersökning av hur institutioner
utvecklas och anpassar sig till sin sociala miljö. Om jag hade haft
klart för mig att den skulle pågå nästan i ett kvarts sekel, eller att den till
sist skulle föra mig in i spelteorins och medeltidshistoriens skrymslen
och vrår, är jag dock inte säker på att jag skulle ha haft förstånd nog att
ge mig in i den.
Uppmuntrad av framlidne professor Alberto Spreafico och med ekonomiskt
stöd från University of Michigan ledde jag hösten 1970 en första
opinionsundersökning bland nyvalda regionrådsmedlemmar i flera
regioner strödda över den italienska stöveln. Senare, då jag återvänt till
Ann Arbor, började jag analysera dessa intervjuer med hjälp av två begåvade
unga kolleger, Robert Leonardi och Raffaella Nanetti. År 1975, då
en ny omgång rådsmedlemmar hade valts in, hade Robert och Raffaella
fått tjänster vid andra universitet, i statskunskap respektive stads- och
regionplanering. Vi beslöt slå oss ihop, genomföra en andra omgång
intervjuer och på så sätt formalisera ett nära, varaktigt och produktivt
samarbete.
Under de följande årtiondena tillbringade vi hundratals timmar tillsammans
med att planera och genomföra den forskning som skildras i
denna bok. I de senare skedena hade Robert och Raffaella det främsta
[11]

Demokrati-inlaga Indigo_Layout 1 2011-08-03 09.56 Sida 12
12
den fungerande demokratin
ansvaret för de omfattande fältundersökningarna. Vi återvände alla tre
flera gånger till de sex regioner som utgjorde kärnan i vår undersökning.
När den blev bättre känd i Italien blev vi dessutom ombedda av flera
andra regionstyrelser att göra liknande studier av deras verksamhet.
Vissa av de publikationer som projektet avkastade skrev vi tillsammans,q
andra (till exempel denna bok och flera som Robert och Raffaella
har gett utw) skrev vi var och en för sig, även om vi byggde på material
och idéer som hade tillkommit i samarbete. Ingen av de båda andra har
något ansvar för resonemangen i denna bok, men deras namn förekommer
på titelsidan som ett tecken på erkännande och tacksamhet för över
tjugo år av samarbete, kreativitet, hårt arbete och vänskap.
Den begreppsmässiga utvecklingen av projektet har varit minst lika
komplicerad som utvecklingen av regionstyrelserna själva. Statskunskap
och andra samhällsvetenskaper brukar framställas som om hypoteser
utan vidare härleddes ur teorier, bevismaterial samlades och domar utfärdades.
Teori och bevis har spelat en viktig roll även i detta projekt, men
arbetet på det har mer liknat en fängslande deckare där olika misstänkta
dras fram och frikänns, skosulor ödslas på falska spår, nya underintriger
tar form, en del intuitiva föreställningar visar sig fruktbärande, tidigare
misstankar omtolkas i ljuset av senare bevismaterial, varje uträtat frågetecken
har med sig ett nytt och kriminalaren själv aldrig är riktigt säker
på vart spåret leder.
Till en början inriktade vi vår forskning på kontinuitet och förändring
och använde intervjuerna från 1970 som en referenspunkt mot vilken vi
mätte den institutionella utvecklingen. Läng re fram, då beläggen för
markanta skillnader i regionstyrelsernas framgång och misslyckande blev
allt fler, drogs vår uppmärksamhet till jämförelser över rummet mer än
över tiden. Så småningom blev det klart att dessa olikheter mellan regionerna
hade förvånansvärt djupa historiska rötter. (Vid en tillbakablick
ser man, som i mången deckare, att lösningen är så uppenbar att vi borde
ha märkt ledtrådarna mycket tidigare.) Dessa historiska kontinuiteter
reste teoretiska frågor med relevans långt utanför Italiens gränser och
berörde fundamentala frågor om demokrati, ekonomisk utveckling och
samhällsliv.
Bokens disposition speglar detta förlopp i forskningen. Den börjar med
en koncentrerad blick på regionstyrelserna själva och vidgas efter hand så
att den bredare innebörden av våra rön täcks. Boken som helhet utgör ett
resonemang om demokrati och samhällsanda som jag också anser vara
relevant för missnöjet i våra dagars Amerika, men att klarlägga de konsekvenserna
är en uppgift som jag har skjutit på till en senare tidpunkt.

Demokrati-inlaga Indigo_Layout 1 2011-08-03 09.56 Sida 13
Författarens förord 13
Mängder av forskare har samarbetat i detta projekt i över tjugo år,
men jag vill särskilt nämna Paolo Bellucci, Sheri Berman, Giovanni Cocchi,
Bryan Ford, Nigel Gault, Celinda Lake, Franco Pavoncello och Claudia
Rader.
Av de många italienska forskare och tjänstemän som har gett vägledning
och hjälp vill jag speciellt tacka Carmelo Azzarà, Sergio Bartole,
Gianfranco Bartolini, Sabino Cassese, Franco Caz zola, Gianfranco Ciaurro,
Leonardo Cuoco, Alfonse Del Re, Francesco D’Onofrio, Marcello
Fedele, Elio Gizzi, Luciano Guerzoni, Andrea Manzella, Nando Tasciotti,
Lanfranco Turci och hundratals ledande personer på kommunal-,
region- och riksplanet som har talat med oss anonymt under åren.
I detta projekt liksom i dussintals andra studier av det moderna Italien
spelade Alberto Spreafico en unik roll. Han presenterade mig för Italien
för tjugofem år sedan, jag har många gånger fått gästa Comitato per le
Scienze Sociali som han grundat och hans kloka, vänliga uppmuntran var
avgörande i projektets första skeden. Att jag har dedicerat denna volym
till honom visar min djupa tacksamhetsskuld till honom och till de många
andra generösa, samhällsengagerade italienare som har bistått mig i mina
försök att tränga in i deras komplicerade lands förunderliga mysterier.
Under årens lopp har många kolleger kommit med insiktsfull och
skoningslös kritik av tidigare utkast och dispositioner. Jag vill särskilt
tacka Alberto Alesina, James Alt, Robert Axelrod, Edward C. Banfield,
Samuel H. Barnes, Michael Barzelay, Terry Nichols Clark, John Comaroff,
Jeff Frieden, Paul Ginsborg, Richard Goldthwaite, Raymond Grew,
Peter A. Hall, Jens Joachim Hesse, John Hollander, Steven Kelman,
Robert O. Keohane, Robert Klitgaard, Jacek Kugler, Daniel Levine, Marc
Lindenberg, Glenn C. Loury, Charles Maier, John D. Montgomery, Kenneth
A. Shepsle, Judith N. Shklar, Malcolm Sparrow, Federico Varese,
Jeff W. Weintraub, Vincent Wright, Richard Zeckhauser och flera andra
granskare. Aaron Wildavskys milda uppmaning att »pressa ur jagets sten
ännu ett uns kreativt tänkande« förmådde mig att inte avsluta arbetet i
förtid, och Walter Lippincotts ständiga, omtänksamma uppmuntran vidmakthöll
min entusiasm i stunder då jag hade annat att tänka på.
Pengar för olika stadier i projektet ställdes frikostigt till förfogande
av University of Michigan, National Science Foundation, Förenta staternas
tyska Marshallfond, Harvard University, John Simon Guggen -
heim Memorial Foundation, l’Istituto Carlo Cattaneo, la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, European University Institute, EG-kommissionen
och en rad regionstyrelser (Basilicata, Friuli–Venezia Giulia, Emilia–
Romagna, Marche, Toscana och Umbria).

Demokrati-inlaga Indigo_Layout 1 2011-08-03 09.56 Sida 14
14
den fungerande demokratin
University of Michigan, Harvard University (särskilt dess Center for
International Affairs), Center for Advanced Study in the Behavioral Sciences,
Woodrow Wilson International Center for Scholars, Bellagio
Conference Center tillhörigt Rockefeller Foundation samt Centre for
European Studies vid Nuffield College i Oxford har alla mycket gästvänligt
tagit emot mig i olika skeden.
Rosemary, Jonathan och Lara Putnam har deltagit i detta projekt så
länge någon av oss kan minnas, färdats genom regionerna, hjälpt till med
dataanalys, kommenterat oändliga utkast och delat min entusiasm över
våra upptäckter. För allt detta och mer därtill är jag djupt tacksam.