Del 1. Bostaden en grundbult i välfärden - Hyresgästföreningen

Bostaden en grundbult
i välfärden
en förstudie om levnadsvillkor och boende – del ett
Bengt-Owe Birgersson, på uppdrag av Hyresgästföreningen

Förord
Den ekonomiska utvecklingen under senare år har medfört att många människor har fått det bättre
samtidigt som vi upplever att klyftorna i samhället växer och att det växande välståndet inte
kommer alla till del.
Det handlar om bostadsbrist, hemlöshet, segregation, utanförskap, otrygghet, diskriminering,
trångboddhet och hög utrymmesstandard, gated communities, allmännyttans och hyresrättens
framtid. Men även om hur bostadsmarknaden påverkas av växande inkomstskillnader, det
växande antalet unga och äldre, invandringen, nya behov och krav på det framtida boendet.
Boende handlar inte bara om bostaden utan också om hur det fungerar med vård, skola och
omsorg där man bor. Det handlar även om kommunikationer, kommersiell service och inte minst
möjligheten att få jobb. Vi bygger samhällen – inte bara bostäder.
Hyresgästföreningen anser att det skulle behövas en utredning om levnadsvillkor och boende som
tog ett helhetsgrepp på dessa frågor. Därför har vi tagit ett första steg i form av en förstudie.
Förstudien omfattar fyra olika delar:
• Bostaden en grundbult i välfärden – Det är denna del som är skriven av professor Bengt
Owe Birgersson och som beskriver utvecklingen inom bostadspolitiken från den
bostadssociala utredningen på 1940-talet fram till idag.
• Så lever människorna idag – Anna Eklöf, Sven Bergenstråhle och Pär Svanberg på
Hyresgästföreningen riksförbundet belyser olika gruppers roller och förutsättningar i
samhället och på bostadsmarknaden.
• Boendesegregation i Sverige – orsaker, konsekvenser och åtgärder, utarbetad av Jonas
Hugosson och Camilla Maandi på Institutet för bostads- och urbanforskning, Uppsala
universitet
• Vad behöver göras? Ett förslag till vilka frågor en utredning om levnadsvillkor och
boende borde ta upp.
Förstudiens fyra olika delar finns att ladda ner på Hyresgästföreningens hemsida.
Dessutom finns en tryckt skrift, som är en sammanfattning av de olika delarna, är skriven av
Karin Wennermark. Den kan beställas via Hyresgästföreningen.
Barbro Engman Sven Bergenstråhle
Ordförande Hyresgästföreningen Projektledare

Innehåll
Bostaden en grundbult i välfärden.................................................................................................... 3
60 år med en social bostadspolitik ................................................................................................... 3
Den bostadssociala utredningen.................................................................................................... 3
Utvecklingen av bostadspolitiken 1950- 1991.............................................................................. 4
En generell bostadspolitik.................................................................................................................................. 4
Bostadsfinansieringen ........................................................................................................................................ 5
Betalt för att bo................................................................................................................................................... 5
De allmännyttiga bostadsföretagen.................................................................................................................... 6
Bostadsbyggandet............................................................................................................................................... 7
Sammanfattning 1950 -1991......................................................................................................... 8
1990 - 2007 en övergångsperiod?.................................................................................................9
Stora förändringar i välfärdssystemen ............................................................................................................... 9
Statsfinanserna under 1990-talet........................................................................................................................ 9
Förändringar i offentlig förvaltning................................................................................................................. 10
Ökade ekonomiska klyftor ............................................................................................................................... 10
Från räntestöd till investeringsbidrag..........................................................................................11
Allmännyttan och Allbolagen.....................................................................................................13
Sammanfattning 1991-2007........................................................................................................13
2008 – mot en ny bostadspolitik?................................................................................................... 14
Bostadspolitiken och EU ............................................................................................................ 14
Nya regler för allmännyttan........................................................................................................ 15
En ny hyreslagstiftning ............................................................................................................... 16
Fortsatt avveckling av bostadssubventionerna............................................................................ 17
Ombildning till bostadsrätt ......................................................................................................... 17
Därför behövs en ny utredning om levnadsvillkor och boende...................................................... 19
2

Bostaden en grundbult i välfärden
Bostaden är av särskild betydelse för människornas välfärd och för deras möjligheter att
förverkliga sina livsprojekt. Den välfärdspolitik som utvecklats i Västeuropa efter andra
världskriget har inneburit en god och kostnadsfri utbildning åt alla, en god och kostnadsfri vård,
en trygg pension, arbete åt alla samt goda bostäder åt alla.
Av dessa välfärdens fundament har bostaden en alldeles särskild betydelse. Till skillnad
från en god utbildning under ungdomsåren, en god sjukvård, trygghet för jobben och en bra
pension, som är viktigt under olika perioder och situationer i livet skapar bostaden och
bostadsområdet ramen för livet i alla livets olika skeden. I SABO:s idéprogram från 1997 anförs
inledningsvis:
”Det är i bostaden barnen tar de första stapplande stegen och möter livets första risker i form av varma
kastruller och farliga elkontakter. Det är i bostaden som eleverna läser de hemläxor från skolan som
skapar förutsättningar för ett bra yrkesliv. Det är i bostaden som skiftarbetande och andra ska ha den lugn
och ro som gör det möjligt att göra en fullgod insats i arbetslivet även nästa dag. Och det är i
bostadsområdet som de äldre som pensionärer ska känna den trygghet som gör de sista åren så gyllene
som de bör vara. Det är ingen överdrift att hävda att bostaden är en grundbult i ett modernt
välfärdssamhälle.”
60 år med en social bostadspolitik
Den bostadssociala utredningen
Denna slutsats om bostadens alldeles särskilda betydelse också för människornas välbefinnande
och möjligheter att forma sina liv går inte att ifrågasätta. Den gällde under mellankrigstiden då
den moderna bostadspolitiken successivt växte fram och den gäller också i det begynnande 2000talet.
På 1930-talet var det de närmast omänskliga förhållanden som främst arbetarfamiljer i
städerna och lantarbetarfamiljer på landsbygden levde under som föranledde statsmakterna att
sätta sökarljuset på bostadsmarknaden och bostadsförhållandena. Lubbe Nordströms berömda
radioserie och bok om ”Lortsverige” är ett exempel på detta och makarna Myrdals bok ”Kris i
befolkningsfrågan” ett annat. Med de miserabla bostäder som stod till buds blev barnafödandet
alltför lågt.
Redan innan den bostadssociala utredningen hade presenterat sina förslag direkt efter andra
världskriget hade statsmakterna tagit de första initiativen som skulle komma att leda fram till ett
mer omfattande statligt engagemang för bostadsförsörjningen. 1935 infördes stöd för så kallade
barnrikehus, det vill säga hyreshus för barnfamiljer i tätorter. Staten lämnade topplån till
självkostnadsränta och lång amorteringstid. Förutsättningen var ett samarbete med kommunen.
Bland annat lämnades lån bara till företag som arbetade utan vinstsyfte och som stod under
kommunal kontroll. Eftersom syftet var att motverka trångboddhet krävdes minst två rum och
kök. Hyresgäster fick hyresrabatter som var beroende av familjens barnantal.
De första barnrikehusen stod färdiga 1936 och fem år senare hade 9 000 lägenheter byggts
med hjälp av det nya stödet. Barnrikehusen fick snabbt dåligt anseende och de ska nog inte ses
som en målmedveten bostadspolitik utan snarast som en nödåtgärd för att komma till rätta med
brister som tidens marknadsstyrda bostadsbyggande inte klarade av att lösa. Bostadsstandarden i
Sverige var sämre än i flertalet länder i Europa. Bostadsräkningen 1945 visade att 38 procent av
alla lägenheter var på ett rum och kök. Endast 15 procent hade fyra eller fler rum. 64 procent
saknade WC och endast 21 procent hade bad eller dusch. Var tredje lägenhet hade el- eller gasspis
och endast 11 procent kylskåp.
Den bostadssociala utredningen ville inte fortsätta att utveckla en bostadspolitik där
samhällets stöd riktades till de familjer som på grund av många barn, bristande ekonomiska
resurser eller sociala problem av olika slag inte kunde lösa sin bostadsfråga på marknaden. De
3

familjer som fick lägenhet i sådana särskilt för dem byggda bostäder blev lätt utpekade som andra
klassens medborgare. Den bostadssociala utredningen föreslog istället att den allvarliga
bostadsbristen efter kriget och den bristande bostadsstandarden skulle byggas bort med en
generell politik med statliga lån till allt bostadsbyggande. De kommunala bostadsföretagen som
arbetade ”utan enskilt vinstsyfte” skulle stå för det ”icke-spekulativa byggandet”. De fick därför
en högre statlig belåning än privata och kooperativa byggherrar. Alla partier i riksdagen var
överens om behovet av många nya bostäder. De borgerliga partierna och de privata byggherrarna
var dock kritiska mot allmännyttans särställning, som de menade påverkade konkurrensen på
bostadsmarknaden.
Utredningen satte upp ett antal mål för den fortsatta utvecklingen. Man rekommenderade
två rum och kök som lägsta standard för en familj på två vuxna och två barn. En industriarbetare
skulle bara behöva betala 20 procent av sin lön i hyra. Det generella investeringsstödet
kompletterades med bostadsbidrag till barnfamiljer och pensionärer med låga inkomster.
Utredningen räknade med att dessa mål var långsiktiga och hade ett femtonårigt perspektiv
på förslagen till stöd av nyproduktionen. De övriga bostadssociala insatserna förutsatte man att
behövas under ännu längre tid.
Den bostadssociala utredningen och de politiska beslut som fattades 1945 och 1948 blev
avstampen för en bostadspolitik som i viktiga avseenden bestod fram till 1991. De mål
beträffande trångboddhet, kostnader och kvalitet som utredningen formulerade och som regering
och riksdag tog till sig visade till att börja med på en förståelse för att bostaden inte kan betraktas
som en handelsvara som bäst fördelas av marknaden. Erfarenheterna från mellankrigstiden och
influenser från debatten i andra länder, främst kanske Storbritannien, föranledde att bostadsfrågan
lyftes fram som ett område för samhällets särskilda omsorger.
Det andra principiellt viktiga som besluten innebar var att staten och i någon mån
kommunerna tog över risken vid ett fortsatt bostadsbyggande. Så länge risken vid nyproduktion
bars av de privata fastighetsägarna tyckte man sig ha sett att den nödvändiga produktionen inte
kom till stånd innan bostadsbristen nått en sådan omfattning att byggherrarna kunde vara säkra på
att hyra ut lägenheterna till en hyra som var tillräcklig för att garantera god lönsamhet. Marknaden
skapade därför en bostadsbrist som närmast var permanent och som skapade de största
svårigheterna för hushåll med begränsade ekonomiska resurser.
Bostadspolitikens medel förändrades kontinuerligt under perioden fram till början av 1990talet
i takt med andra förändringar i samhället. De grundläggande mål som den bostadssociala
utredningen formulerade och synsättet att bostaden inte kan ses som en handelsvara vilken som
helst utan som en välfärdsplitisk plattform bevarades. Likaså utformades de olika
finansieringsstöd som fanns under olika perioder mot bakgrund av en uppfattning att bostäderna
kan betraktas som en slags infrastruktur som staten och kommunerna måste ta särskilt ansvar för.
Det är därför riktigt att säga att det omfattande utredningsarbetet mellan 1933 och 1945 som
genomfördes av den bostadssociala utredningen utgjorde ett genombrott för en ny politik som i
sina principiella grunddrag satte sin prägel på samhällsutvecklingen i Sverige i mer än femtio år.
Utvecklingen av bostadspolitiken 1950- 1991
En generell bostadspolitik
Bostadspolitiken blev ett eget politikområde genom de beslut om bostadsbyggande,
bostadsfinansiering och bostadsförsörjning som, med den stora bostadssociala utredningen som
grund, antogs av riksdagen i slutet av 1940-talet. Ansvarfördelningen mellan staten och
kommunerna innebar att staten stod för rimliga finansieringsförutsättningar och plan- och
bygglagstiftning medan kommunerna tog ansvar för planering och verkställande. Viktiga inslag i
denna generella politik blev de allmännyttiga bostadsföretagen och bostadskooperationen. Utöver
4

att kunna bygga själva fick kommunerna successivt allt större möjlighet att påverka
bostadsbyggandet genom till exempel mark- och konkurrensvillkor i bostadsfinansieringen. I den
generella synen på bostadspolitiken låg inte bara att undvika socialbostäder genom att bygga
allmännyttiga bostäder för alla hushållsgrupper. Den generella bostadspolitiken innebar också att
alla upplåtelseformer skulle behandlas likvärdigt – neutralt. Därför omfattades såväl allmännyttig
och privat hyresrätt som egnahem och bostadsrätter av räntebidragssystemet som infördes i mitten
av 1970-talet. För att få neutrala villkor togs också hänsyn till att egnahemsägare kunde göra
ränteavdrag och få skattesubventioner.
Bostadsfinansieringen
Den bostadssociala utredningens antagande att bostadsbristen skulle kunna byggas bort under en
15-års period kom på skam. Snabb urbanisering och fortlöpande krav på standardförbättringar
både utrymmesmässigt och beträffande bostädernas utrustning gjorde att bostadsbyggande i
konkurrens med andra viktiga investeringar inte blev tillräckligt omfattande för att bygga bort
bristen under 1950- och 1960-talen.
De statliga insatserna under denna period motsvarade i allt väsentligt de som introducerats
redan på 1930-talet, det vill säga statliga lån i säkerhetslägen ovanför de bottenlån som
bostadsinstituten beviljade. Dessa lån löpte också med en garanterad ränta som inledningsvis
svarade mot den normala marknadsräntan. Subventionsinslaget var därför begränsat i
långivningen fram till början av 1960-talet.
Därefter följde en period då miljonprogrammet byggdes. Långivningen hade då ändrats så
att den subvention som legat i räntan avskaffades. I stället erbjöds byggherrarna en möjlighet att
lägga en del av räntan på skulden. Med inflation skulle lånet i framtiden betalas tillbaka i ett
sämre penningvärde. Dessa så kallade paritetslån ersattes dock efter ca tio år med en ny modell
för garanterade räntor. Anledningen var svårigheterna att fatta beslut om hur stor del av skulden
som fick skjutas upp. Det fanns en risk för att de politiska beslut som krävdes för detta skulle leda
till alltför långa återbetalningstider.
Det system som 1975 ersatte paritetslånen byggde på att staten skulle ta risken för
räntehöjningar och därmed minska risken för byggherrarna. Systemet som skulle ha fungerat bra
med begränsad inflation exploderade kostnadsmässigt för staten då inflationen i början av 1980talet
blev tvåsiffrig samtidigt som marknadsräntan steg och blev kvar på en hög nivå. Den garanti
som staten lämnat att täcka gapet mellan marknadsräntan och en i förväg fastställd ränta för
projektet hotade kraven på en ansvarsfull budgetbalans.
Under tiden från mitten av 1970-talet fick staten också med särskilda hyresförlustlån och
andra metoder gå in och hjälpa till i de fall som efterfrågan inte svarade upp mot den omfattande
produktionen i slutfasen av miljonprogrammet.
Betalt för att bo
En av orsakerna till att det då uppstod svårigheter att hyra ut nyproducerade lägenheter var att de
skattesubventioner som egnahemsägare kunde tillgodogöra sig tillsammans med den höga
inflationen gjorde det mer lönsamt för de hushåll som hade möjligheter att låna pengar att bygga
en egen villa. Den snabba inflationen under perioden 1975-1985 bidrog på detta sätt till att skapa
olika förutsättningar för hushåll med respektive utan eget kapital. Under en period fick ägare till
småhus med höga löner en negativ ränta, betalt för att bo. 1
Då skedde en mycket stor förmögenhetsomfördelning i samhället, främst till dem som ägde
småhus, men också till bostadsrättshavare.
1 Sandelin S, Södersten B (1978) Betalt för att bo, Rabén & Sjögren, Stockholm
5

6
”Storstadsregionerna tillsammans med några universitetsorter svarar för en stor del av den
förmögenhetsökning som har sin rot i bostads- och fastighetsmarknaden. Det är i huvudsak de
generationer som nu är i den yngre och äldre medelåldern som under tiden 1965-1990 blivit
bostadsmarknadens vinnare, genom kombinationen av subventionssystem och skattesystem,
priskontroll på förstagångsförsäljning av villor och bostadsrätter och inflationen.” 2
Beslutet 1975 att finansiera bostadsbyggandet efter miljonprogrammet med en
finansieringsordning som byggde på att staten ensam tog den framtida ränterisken blev som ett
resultat av inflationen liksom även den generösa subventioneringen av ägda bostäder fröet till
avvecklingen av den bostadspolitik som utformades i slutet av 1940-talet.
Subventioneringen av ägda småhus spelade också stor roll för den ekonomiska utarmningen
av flera miljonprogramsområden och en växande boendesegregation, eftersom hushåll som
önskade att bo i småhus och hade goda inkomster flyttade till snabbt växande småhusområden.
De allmännyttiga bostadsföretagen
Den bostadssociala utredningen gav de allmännyttiga bostadsföretagen en central roll i arbetet
med att bygga bort bostadsbristen och skapa goda bostäder också till de familjer som annars
skulle haft svårigheter att finna acceptabla bostäder på marknaden. De företag som bedrev
verksamheten till en långsiktig självkostnad och i vilka kommunerna hade det avgörande
inflytandet fick bättre lånevillkor än övriga fastighetsägare. Snart sagt alla kommuner startade
under de första åren sådana företag. Ibland byggde och förvaltade de allmännyttiga företagen
fastigheter i samarbete med bostadskooperationen. HSB och Riksbyggen var minoritetsägare i ett
antal allmännyttiga bostadsföretag.
Antalet lägenheter i SABO:s medlemsföretag
Antal lägenheter
1000000
900000
800000
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0
1950
1954
1958
1962
1966
1970
1974
De allmännyttiga bostadsföretagen kom igång på allvar med produktionen under andra
hälften av 1950-talet. Sedan ökade produktionen markant under miljonprogrammet för att fortsätta
på en hög nivå också under 1980-talet. Som framgår av figuren, som visar antalet lägenheter i
SABO:s medlemsföretag, var antalet som flest 1994. Allmännyttans marknadsandel hade då ökat
från 8 procent 1960 till 22 procent 1990. Därefter har antalet lägenheter hos SABO-företagen
minskat till 830 000 på hösten 2007.
De allmännyttiga bostadsföretagen byggdes upp för att komma till rätta med bostadsbristen
och samtidigt bygga bort de kvalitetsbrister som fanns i det befintliga bostadsbeståndet. De hade
2 Olofsson G; Ds 1990:26 Rapport till ESO: Bostadskarriären som förmögenhetsmaskin
1978
År
1982
1986
1990
1994
1998
2002

ursprungligen ingen annan hyrespolitisk uppgift än att erbjuda bostäder till de låga hyror som
motiverades av att företagen inte drevs av ett vinstintresse.
Under perioden 1969 – 1975 fick de allmännyttiga bostadsföretagen dessutom en viktig
hyrespolitisk roll. Under kriget hade det införts en hyresreglering år 1942 för att möta de krav på
hyreshöjningar som hotade i krigssituationen. Efter kriget visade det sig svårt att avskaffa
regleringen i den inflationsperiod som skapades av Koreakriget. Hyresregleringen blev därför
kvar och avskaffades slutligen först mellan åren 1968 och 1975.
Redan under tiden med hyresreglering hade det förekommit förhandlingar om delar i
regleringssystemet. När nu regleringen upphörde förhandlades alla hyror mellan
hyresgästföreningen och fastighetsägarna. De tvister som kunde uppstå mellan en enskild
hyresgäst och fastighetsägaren rörande hyran i en lägenhet kunde lämnas till den statliga
hyresnämnden för avgörande. Nämnden förutsattes då jämföra den aktuella lägenheten med andra
likvärdiga lägenheter. Hyran i den prövade lägenheten var skälig om den stämde överens med
hyran i den av jämförelselägenheterna som hade den högsta hyran.
För att inte detta skulle driva upp hyrorna på orter med bostadsbrist stadgades att särskild
hänsyn på dessa orter skulle tas till de hyror som allmännyttan med sitt självkostnadsperspektiv
tog ut. 1975 vidgades denna uppgift för allmännyttan till att gälla på alla bostadsmarknader. Hyror
som är mer än 5 procent (från början 10 procent) högre än i likvärdiga allmännyttiga lägenheter
blir då oskäliga.
Denna ordning har gett allmännyttan en central uppgift när det gäller att hålla nere
bostadskostnaderna och därmed förbättra hushållens konsumtionskapacitet också på andra
områden. Praxis har utvecklat sig så att hyrorna beslutas i överenskommelser mellan
hyresgästföreningen och det allmännyttiga bostadsföretaget på orten. Därefter blir dessa
överenskommelser styrande för förhandlingarna med övriga fastighetsägare. Detta innebär att
drygt 1,5 miljoner hushåll är beroende av de årliga förhandlingarna mellan fastighetsägarna och
hyresgästföreningen. Därigenom har förhandlingarna stor betydelse inte bara för olika hushålls
ekonomi. Även samhällsekonomiskt är det av stor betydelse att en nödvändig konsumtion som
boendet inte kräver mer av hushållens ekonomiska resurser än nödvändigt.
Bostadsbyggandet
Bostadssociala utredningen förordade att man skulle försöka att hålla en konstant omfattning på
nyproduktionen för att utnyttja tillgängliga resurser så effektivt som möjligt. I detta avseende blev
dock utvecklingen en annan. Under en inledande period 1956-1960 byggdes i genomsnitt 64 000
lägenheter per år varav 47 000 i flerbostadshus. Sedan ökade byggandet till som mest 103 000 per
år under perioden 1966-1975. Av dessa var 73 000 lägenheter i flerbostadshus. Det innebar att en
tredjedel av bostäderna som byggdes under miljonprogrammet var småhus, vilket man många
gånger bortser ifrån när man diskuterar bostadsproduktionen under dessa år. Den omfattande
bostadsproduktionen under miljonprogrammet ledde till ett överskott av lägenheter i
flerbostadshus. Nyproduktionen sjönk därför till endast 15 000 lägenheter i flerbostadshus 1986
för att sedan öka igen till 41 000 varav 21 000 i flerbostadshus under 1988 när den snabba
ekonomiska utvecklingen under 1980-talet skapat en ny situation med bostadsbrist främst i
storstäderna.
Det är uppenbart att den samverkan mellan privata investerare, kommunerna och staten som
framgångsrikt under den aktuella perioden skapade helt nya förutsättningar för boendet inte var så
planerad som utredningen föreslog. Svängningarna var tvärtom stora mellan år med liten
produktion och bostadsbrist och andra år med stor produktion som ledde till överskott på
marknaden. Sammanlagt ökade bostadsstocken under tiden mellan SCB:s bostadsräkningar 1960
och 1990 med drygt 1,3 miljoner bostäder.
7

Politiken var emellertid framgångsrik när det gällde att allmänt höja bostadsstandarden. Vid
periodens slut var i stort sett alla permanentbostäder modernt utrustade. Trångboddheten hade
minskat från 43 procent 1960 till 3 procent 1990 (trångboddhetsnorm 2). Antal rumsenheter 3 per
boende hade ökat från 1,2 1960 till 2,0 1990. 40 procent av bostäderna var på 4 rum och kök eller
större jämfört med 19 procent år 1960.
8
Antal
120 000
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
Källa: SCB
Färdigställda bostäder 1949 -
0
49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07
Sammanfattning 1950 -1991
Flerbostadshus Småhus
Den bostadspolitik som formades i slutet av 1940-talet innebar ett brott med den tidigare
politiken. Samhällets ansvar för bostadsförsörjningen definierades inte längre som en social
akutverksamhet utan sågs som ett viktigt inslag i den moderna välfärdspolitiken. Till skillnad från
övriga välfärdsområden som vård- och omsorg och skolan förutsattes dock bostadsförsörjningen
även fortsättningsvis ske på marknaden och under medverkan av privata företag.
Den viktiga förändringen var att staten för att stimulera nyproduktionen av bostäder övertog
en betydande del av främst ränterisken från byggherrarna. Under perioden efter
miljonprogrammet på 1970-talet svarade staten i samarbete med kommunerna också delvis för
den ekonomiska risken för förluster orsakade av outhyrda lägenheter på svagare
bostadsmarknader.
Det andra viktiga vägvalet innebar att modellen med särskilda sociala bostäder valdes bort
till förmån för en generell politik som syftade till att både höja bostadsstandarden för alla och
erbjuda också hushåll med svagare ekonomi goda bostäder i det normala bostadsbeståndet. En
viktig orsak till detta val av bostadspolitik var önskemålet att undvika att de som hade behov av
stöd blev hänvisade till särskilda bostäder och därmed utpekade som andra klassens medborgare.
De bostadsföretag som kommunerna tog initiativet till skulle i stället svara för en så stor del av
bostadsstocken att de kunde erbjuda de mer utsatta hushållen bostäder i samma fastigheter som
övriga boende.
Den generella politiken fick också som ytterligare en bieffekt konsekvensen att de familjer
som var beroende av stöd för att lösa sin bostadssituation fick tillgång till samma bostadsstandard
som övriga familjer krävde för att välja att bo i ett allmännyttigt bostadsföretag.
3 I antal rumsenheter ingår även kök

Under en lång tid i början av perioden svarade de kommunala bostadsförmedlingarna för
förmedlingen av bostäder. Under denna tid, som präglades av bostadsbristen, var tendenserna till
segregation inte så allvarliga eftersom det rådde en slags ransoneringssituation. Människor med
goda förutsättningar i ekonomiskt och annat avseende accepterade att bo i de nya bostadsområden
som byggdes. Till detta bidrog också att de nya bostäderna under denna period höll en högre
kvalitet än huvuddelen av det gamla bostadsbeståndet. Än i dag betraktas de bostadsområden som
byggdes på 1950-talet – Folkhemmets bostäder – som mycket attraktiva.
I takt med att bostadsbeståndet växte under miljonprogrammet och därefter har skillnaderna
i kvalitet miljömässigt och när det gäller samhällsservice med mera mellan olika områden blivit
mer påtagliga. Med bättre ekonomiska förutsättningar samt goda villkor för egnahemsägande i
den inflationsekonomi som rädde under dessa år blev tendenserna till först en ekonomisk och
social och senare också etnisk segregation mer uppenbara. I dag framstår segregationen som det
kanske viktigaste problemet i strävandena att skapa ett jämlikt och rättvist samhälle.
Den bostadspolitik som formades av besluten i den bostadssociala utredningen direkt efter
andra världskriget måste i allt väsentligt betraktas som framgångsrik. Sverige gick från att ha ett
av Europas sämsta bostadsförhållanden till en topplacering i Västeuropa. Den strukturella
bostadsbristen var i stort sett borta 1990. De allmännyttiga bostadsföretagen hade en
marknadsandel på bostadsmarknaden som gjorde det möjligt att undvika socialbostadsfällan.
Dessa företag hade dessutom förutsättningar att som professionella fastighetsförvaltare
driva den tekniska och miljömässiga utvecklingen i samarbete med hyresgästerna. Hyrorna kunde
hållas nere utan att det ledde till svårigheter på marknaden för de privata fastighetsägarna.
Tvärtom framstod Sverige som ett intressant exempel på möjligheten att skapa en ansvarsfull
social bostadspolitik i samverkan mellan staten, kommunerna och de privata fastighetsägarna.
Genom bruksvärdesystemet och allmännyttans hyresnormerande roll blev det möjligt att undvika
en i andra länder vanlig tudelad hyresmarknad med hyresreglerade sociala bostäder och privata
lägenheter med marknadshyra.
1990 - 2007 en övergångsperiod?
Stora förändringar i välfärdssystemen
I början av 2000-talet kom den statliga utredningen Välfärdsbokslut för 1990-talet, SOU 2001:79,
som syftade till att beskriva utvecklingen av människors välfärd i Sverige under 1990-talet.
Bokslutet redovisade att de största förändringarna i välfärden under årtiondet var en ökning i de så
kallade ofärdsproblemen, som ändrade arbetsvillkor med negativa psykosociala
arbetsförhållanden och fler tidsbegränsade anställningar, ökat antal låga inkomster och
ekonomiska svårigheter samt ökad ohälsa främst i form av sämre psykiskt välbefinnande. Man
visade också förbättringar, som reallöneökningar, minskad dödlighet och halverad
spädbarnsdödlighet samt höjd utbildningsnivå. I slutbetänkandet identifierades slutligen årtiondets
mest utsatta grupper; ensamma mödrar, barn och barnfamiljer, unga och utrikes födda.
Statsfinanserna under 1990-talet
Under 1990-talet skedde stegvis en omläggning av de centrala målen för arbetslöshetspolitiken.
Låg inflation, och inte full sysselsättning, blev det stabiliseringspolitiska målet som skulle säkra
sysselsättningen och därmed välfärden.
Arbetslösheten ökade betydligt under årtiondet. Till och med i internationell jämförelse var
utvecklingen i Sverige dramatisk. Mellan 1990 och 1993 minskade sysselsättningen med drygt
500 000 individer, eller cirka 13 procent, och den öppna arbetslösheten steg från 1,7 till 8,3
procent. Detta påverkade inte bara de individer som drabbades utan även förutsättningarna för
9

välfärdspolitiken i stort. De minskade skatteintäkterna och ökade offentliga utgifterna ledde till ett
underskott i statens finanser.
Skattereformen 1990-91 var dels en utvidgning av skattebaserna via kapitalbeskattningen
och mervärdesskatten, dels en sänkning av skattesatserna på inkomst från arbete och kapital.
Välfärdsbokslutet konstaterade att reformen var kortsiktigt finansierad och att skattesystemets
utjämningseffekter minskade som en konsekvens av reformen. Enligt bokslutet innebar
skattereformen också inledningen på en ändrad inriktning för bostadspolitiken. Bostadsbidragen
fick ökad betydelse inledningsvis men har sedan successivt urholkats.
År 1990 var utgifterna för bostadsbidrag drygt 4 miljarder i 2005 års penningvärde. År 1995
var utgifterna som högst då de uppgick till mer än 10 miljarder kronor. År 2005 var utgiften
knappt 4 miljarder kronor till följd av regelförändringar som gjordes 1997 och uteblivna
anpassningar av bostadskostnads- och inkomstgränser. 4
År 1990 hade staten ett överskott på nästan 19 miljarder kronor. År 1993 var underskottet
cirka 210 miljarder kronor. År 1998 och 1999 hade staten återigen ett överskott, på drygt 20
respektive 60 miljarder kronor. Välfärdsbokslutet menade att förbättringen efter 1993 beror på de
nedskärningar i den offentliga sektorn som de styrande regeringarna genomförde för att sanera
ekonomin. Den så kallade krispolitiken sågs som en nödvändig åtgärd för att hamna på rätt köl.
Boendet som under lång tid belastat statens finanser blev plötsligt en mjölkko.
Förändringar i offentlig förvaltning
Förvaltningen av offentligt finansierade tjänster förändrades i viss mån under 1990-talet. För
kommunerna och landstingen var det en period med svåra ekonomiska belastningar.
Decentralisering, privatisering och brukarfinansiering blev allt vanligare.
Decentraliseringen innebar att kommunerna sammantaget fick ökad makt. Detta skedde
med hjälp av den nya kommunallagen från 1992 samt systemskiftet 1993 från öronmärkta till
generella statsbidrag. Även ädel-, handikapp- och psykiatrireformerna flyttade ansvar till
kommunerna. Kommunerna fick även större ansvar inom skola och arbetsmarknadspolitik.
Privatisering och brukarfinansiering i form av offentligt bekostade tjänster producerade av
en icke-offentlig aktör blev vanligare under 1990-talet inom barnomsorg, skola, individ- och
familjeomsorg och äldreomsorg. Tankar om kostnadseffektivitet via konkurrensutsättning blev
vanligare. Andelen anställda i privat regi inom de kommunala välfärdstjänsterna mer än
fördubblades under årtiondet. Den största relativa ökningen var inom äldre- och
handikappomsorgen.
Även landstingen använde sig allt mer av marknadsmodeller. I början av 1990-talet gjordes
förändringar som underlättade för dem att lägga ut verksamheter på entreprenad. 1993 kom
husläkarreformen och 1994 fri etableringsrätt för privatpraktiserande läkare – något som
begränsades respektive avskaffades efter 1994. År 2000 sålde man ett akutsjukhus, S:t Görans
sjukhus, till ett vinstdrivande företag. Sedan kom den så kallade stopplagen, som hindrade den
sortens utförsäljningar. 5
Ökade ekonomiska klyftor
Idag har inkomstutvecklingen vänt efter 1990-talets ekonomiska kris. Hushållens disponibla
inkomster har ökat varje år sedan 1995. Sett över hela perioden 1995-2006 steg inkomsten med 34
procent eller 2,7 procent per år. Bara under 2006 var standardhöjningen nästan 4 procent.
4 Bostadsbidrag ett rättvist bostadsstöd för barnen, Boverket dec.2006
5 Välfärdsbokslut för 1900-talet (SOU 2001:79)
10

Samtidigt har gapet mellan de med låg respektive hög inkomst blivit större.
Välfärdsbokslutet menade att en av de största socialpolitiska utmaningarna för 2000-talet var att
komma tillrätta med den förskjutning i välfärdsresurser som skedde mellan olika grupper på 1990talet.
Kommittén konstaterade att de selektiva bidragen kom att få ökad betydelse för hushållen
samtidigt som privata försäkringar blev viktigare. Den ökade inkomstspridningen kan förklaras av
att höginkomsttagare ökade sina inkomster mer än låginkomsttagare samt att de med arbete kunde
öka sina inkomster snabbare än förtidspensionärer, arbetslösa, studerande och andra grupper
utanför arbetsmarknaden. En annan bidragande orsak är att kapitalinkomsterna har ökat kraftigt
under perioden. Aldrig tidigare har kapitalinkomsterna varit större än vad de var 2006.
Kapitalinkomster i allmänhet och kapitalvinster i synnerhet är mycket ojämnt fördelade och starkt
koncentrerade till hushållen med högst inkomst, vilket späder på inkomstspridningen.
Från räntestöd till investeringsbidrag
På samma sätt som perioden 1933-1948 kan sägas ha varit en brytningstid då samhällets
engagemang för bostadsförsörjningen successivt accepterades och konkretiserades i en samlad
bostadspolitik framstår perioden efter 1991 som en tid av förändringar och prövning av nya
förutsättningar.
Politiken från 1950-talet hade i slutet av 1980-talet nått vägs ände. Systemet med garanterad
ränta på nyproduktionslånen hade tillsammans med dramatiskt stigande byggkostnader blivit en
sådan gökunge i boet att det var nödvändigt att pröva en alternativ modell för statens stöd till
nyproduktionen. Den socialdemokratiska regeringen utarbetade och fick riksdagen att 1990
besluta om ett nytt reallån. Systemet byggde på principen att låntagarna skulle betala tillbaka
bidragen när amorteringar och inflation skapat utrymme för detta i kalkylen. Staten var dock
fortfarande beredd att lyfta av en del av ränterisken. Om inflationen ledde till alltför höga
nominella räntor lämnades en del av bidraget utan anspråk på återbetalning.
Denna egenskap i det av riksdagen beslutade systemet ledde till att den regering som
tillträdde på hösten 1991 drog tillbaka förslaget. Det var vid den tiden ett överordnat mål att
tvinga tillbaka inflationen och det bedömdes då som olämpligt att skydda en så stor del av
ekonomin som bostadssektorn från inflationens negativa verkningar. En politik för att bekämpa
inflationen borde i stället bygga på att alla aktörer inom ekonomin fick lida av de negativa
verkningarna av hög inflation. Det förslag som därefter utarbetades av en utredning ledd av den
tidigare bostadsministern Georg Danell och kom att benämnas ”Danellsystemet” byggde därför på
principen att byggherrarna skulle exponerades för hela ränterisken. Det räntebidrag på 30 procent
av en schablonmässigt beräknad räntekostnad som blev kvar motiverades av de skatteavdrag som
egnahemsägarna kan tillgodogöra sig för sina räntekostnader. Bidraget har därefter varit fryst
varför det successivt förlorat i värde. I början på 2000-talet motsvarade det därför endast ca 15
procent av den faktiska räntekostnaden.
Detta var den principiellt viktigaste förändringen av bostadsstödet i anslutning till den stora
skattereform som genomfördes 1990 -1991. Reformen direkt efter andra världskriget ledde till att
staten för att underlätta nyproduktionen övertog risken för räntehöjningar från byggherrarna.
Reformen 1991-92 återförde risken till byggherrarna. Samtidigt ökade kraven på egeninsatser i
byggprojekten vilket ytterligare ökade riskexponeringen.
En viktig orsak till dessa principiella förändringar var erfarenheterna från det sena 1980talet
då fastighetsägare utan egentlig egen insats med riskkapital utnyttjat de frikostiga
subventionerna till att producera fastigheter på orter där efterfrågan inte kunde svara upp mot
produktionen. Detta bidrog till att fördjupa den fastighetskris som landet gick igenom under dessa
år. Med större krav på egeninsatser i framtiden borde byggherrarna tänka sig för en gång till innan
de investerade i felaktiga lägen.
11

Att en ny situation på detta sätt skapades på bostadsmarknaden i början av 1990-talet
uppmärksammades inte så mycket i den allmänna debatten. Anledningen till detta var de mer
påtagliga konsekvenserna av den samtidigt genomförda skattereformen som innebar att statens
kostnader för räntestödet reducerades kraftigt för att finansiera reformens
marginalskattesänkningar.
Källa: Boverkets indikatorer
Detta fick i sin tur tre konsekvenser. Hyran steg med nästan 50 procent mellan 1990 och
1993 för en genomsnittlig lägenhet på 2 rum och kök. De skattesänkningar som beslutades kom
inte alla till del i samma utsträckning och det finns studier som visar att de boende i hyresrätten i
betydande utsträckning blev förlorare eftersom de fick finansiera skattesänkningar som kom andra
grupper till del. Boendekostnaderna ökade mer för dem i hyresrätt och man hade en betydligt
sämre utveckling av ekonomin än boende i de övriga boendeformerna. 6
Ytterligare en konsekvens av den samtidigt genomförda skattereformen och systemskiftet
som ledde till ett ökat eget ekonomiskt ansvar för byggherrarna var att bostadsbyggandet
reducerades snabbt i takt med att pågående projekt färdigställdes. Från en toppnotering 1990 med
70 000 bostäder hade bostadsproduktionen 1997 minskat till 13 000 d v s det lägsta antalet sedan
tidigt 1900-tal. För att förhindra att en allvarlig bristsituation skulle uppstå infördes från 1993
möjligheter att få investeringsbidrag för produktion av hyresbostäder på orter med tillväxt.
Dessutom infördes ett särskilt investeringsstöd för att producera studentbostäder. Som framgår av
figuren ökade nyproduktionen efter decennieskiftet i långsam takt för att hamna strax under 40
000 bostäder år 2006. Studier som genomförts pekar på att investeringsbidragen haft en avgörande
betydelse för dessa projekt.
Övergången till riktade investeringsstöd innebar att staten detaljstyrde bostadsproduktionen
av hyresrätter på ett sätt som inte förekommit tidigare då stödsystemen var generella. Paradoxalt
nog kan sägas att statens inflytande och ansvar för utvecklingen på bostadsmarknaden blev större
samtidigt som den ekonomiska insatsen begränsades. Denna kommentar underbyggs också av de
riktade bidrag som lämnades till bostäder för äldre och funktionshindrade, energihushållning och
kretsloppsanpassning. Samtidigt ges dock fortfarande ränteavdrag på bostadslån för hushåll i
egnahem och bostadsrätt utan några särskilda villkor.
Övergången från räntestöd till investeringsbidrag kunde också motiveras med den lägre
inflationstakten. Räntestöd och omfördelningsmodeller är metoder som fungerar väl i tider då
inflationen omfördelar värden över tid. Problemet för byggherrarna kan då beskrivas som ett
6 Bergenstråhle S (1999) Boende och välfärd 1986- 1997, Del 1 Boinstitutet, s. 12, 30-34
12

likviditetsproblem. Om det däremot är kostnaderna som är för höga för att möjliggöra en
bostadsproduktion till priser som marknaden kan betala då är investeringsbidraget den naturliga
stödformen.
Allmännyttan och Allbolagen
Ett andra område där tiden efter 1990 inneburit förändringar gäller de allmännyttiga
bostadsföretagen och deras situation. I samband med de subventionsförändringar som redovisats
ovan avskaffades också de särregler som funnits för de allmännyttiga bostadsföretagen i ränteoch
skattehänseende. Ambitionen med de regeländringar som genomfördes var att så långt möjligt
likställa de kommunala bostadsföretagen med övriga aktörer på hyresmarknaden. Dock bevarades
den viktiga bestämmelsen att företagen som övriga kommunägda företag skulle fortsätta att arbeta
utan enskilt vinstintresse.
Dessa förändringar innebar tuffa utmaningar för många av företagen som arbetade på
hyresmarknader där den nya högre hyresnivån efter skattereformen skapade
uthyrningssvårigheter. Förändringarna föranledde två olika anpassningsåtgärder. I vissa
kommuner ombildades företaget från stiftelse till aktiebolag för att kunna agera mer affärsmässigt.
I andra kommuner knöts bolaget närmare kommunen genom att ingå i en kommunal
affärskoncern inom vilken intäkter och kostnader kunde hanteras så att den totala skatten blev
lägre.
Samtidigt började allmännyttan ifrågasättas mer än tidigare. Den politiska debatten om
allmännyttan som funnits latent eller i begränsad omfattning under lång tid blossade upp på allvar
först under perioden 1991-1994 och därefter i främst några borgerligt styrda kommuner.
Influerade av den engelska tory-regeringens framgångar med försäljningspolitiken på 1980-talet
växte det fram initiativ att erbjuda de boende i allmännyttan att bilda bostadsrättsförening och
därefter överta fastigheten. Fastighetskrisen i början av årtiondet gjorde denna politik mindre
intressant eftersom priserna på bostadsrätter var vikande. I takt med att människorna fick bättre
ekonomi under senare del av perioden blev intresset större för ombildningar vilka skulle reducera
allmännyttans marknadsandel.
Den socialdemokratiska regeringen beslöt då att tillsätta en utredning för att få underlag för
ställningstaganden till framtiden för allmännyttan. Utredningen föreslog en särskild lag för
allmännyttiga bostadsföretag enligt vilken företagen skulle fortsätta att arbeta enligt
självkostnadsprincipen. Kommunala bostadsföretag blev med automatik förklarade som
allmännyttiga. Privata företag fick en möjlighet att ansöka om att bli förklarade som
allmännyttiga. Eftersom de positiva särregler som funnits tidigare inte samtidigt återinfördes var
det dock inte intressant för privata fastighetsföretag att ansöka om detta.
För att slå vakt om allmännyttans hyresnormerande roll infördes också en regel som blev
mycket kontroversiell nämligen att försäljningar av fastigheter i allmännyttan fick genomföras
först sedan länsstyrelsen prövat frågan. Om allmännyttans andel på den lokala bostadsmarknaden
efter en försäljning blev så liten att det skulle bli svårt att hitta jämförelselägenheter vid en
prövning i hyresnämnden skulle länsstyrelsen avslå begäran.
Sammanfattning 1991-2007
De olika beslut som fattades de första åren på 1990-talet – skattereformen med minskade
bostadssubventioner, överflyttningen av ränterisken från staten till byggherrarna samt
harmoniseringen av reglerna för allmännyttan och de privata hyresfastigheterna– innebar i
historiens ljus sammantaget sannolikt en lika stor systemförändring som de banbrytande besluten
i slutet av 1940-talet.
Byggherrarna får nu finansiera sina projekt med större egeninsats. De är helt exponerade för
inflations- och ränteförändringar. De allmännyttiga bostadsföretagen konkurrerar med de privata
13

med samma ekonomiska förutsättningar. Staten detaljstyr genom att rikta investeringsbidrag till
de områden, företag och åtgärder som i den politiska debatten prioriteras vid respektive tillfälle.
Den traditionella mixen mellan stat, kommun och fastighetsföretagen finns kvar på
marknaden. Relationerna har emellertid ändrats i viktiga avseenden på ett sätt som innebär att den
traditionella svenska bostadspolitiken nu är historia. En intressant och allvarlig fråga är
naturligtvis om de förändringar som genomförts också kommer att visa sig vara långsiktigt
hållbara eller om förändringstakten kommer att vara fortsatt hög.
2008 – mot en ny bostadspolitik?
Efterkrigstidens bostadspolitik växte fram successivt under en femtonårsperiod från 1933 till
1948. Perioden efter år 1990 kan ses som en ungefär lika lång avvecklingsperiod. Samtidigt som
centrala inslag i politiken som de statliga subventionerna och allmännyttans särställning
avskaffats har egentligen inga nya inslag i politiken introducerats förutom de riktade
investeringsbidragen. Perioden kan karaktäriseras som en tid av osäkerhet om vilken riktning
utvecklingen kommer att ta.
En fråga som kan ställas är om perioden efter 1990 inte bara kan ses som en avvecklingsfas
av den tidigare politiken utan också som inledningen till en ny era på det bostadspolitiska
området. Det finns i dag flera tecken på en grundläggande förändring av färdriktningen som kan
komma att skapa helt nya förutsättningar för aktörerna på bostadsmarkanden och de boende i
olika upplåtelseformer. Dock saknas i allt väsentligt en samlad diskussion om hur dessa
förändringar i samverkan med andra välfärdspolitiska reformer kommer att påverka Sverige som
land att leva i. Kommer de sprickor i välfärden och de ökade ekonomiska klyftor som skapades
under 1990-talets budgetsanering och skattereformens finansiering att vidgas ytterligare eller finns
det en väg tillbaka till situationen när Sverige i olika avseenden framstod som ett av Europas mest
jämlika och rättfärdiga samhälle?
Svaret på den frågan kan inte sökas enbart inom bostadspolitiken. De förändringar som
samtidigt sker på skolans område och inom arbetsmarknadspolitiken, vård- och omsorg m.m.
samspelar med förhållandena på bostadsmarknaden. Dock gäller fortfarande att bostaden och
bostadsområdet är den grundbult i välfärden som också skapar förutsättningarna för
måluppfyllelse inom övriga delar av välfärdspolitiken.
De frågor som då är viktiga att uppmärksamma är
– EU-lagstiftningen
– Nya regler för hyressättningen
– En fortsatt avveckling av bostadssubventionerna
– Ombildning av allmännyttan till bostadsrätt
– Nya regler för de allmännyttiga bostadsföretagen
Av dessa olika frågor är EG-rättens betydelse för bostadspolitiken avgörande. Frågan om
regelverket för allmännyttan och hyressättningen är föremål för analys beträffande deras
förenlighet med främst EU:s konkurrenslagstiftning samt regler för statstöd. Det är uppenbart att
de slutsatser som kommer att dras av detta utredningsarbete får vittgående konsekvenser för
främst de människor som är svagast på bostadsmarknaden. Detta gäller inte minst för att de även i
övriga avseenden har en sämre situation är övriga hushåll.
Bostadspolitiken och EU
Bostadspolitiken hör till de politikområden där EU inte har någon gemensam politik. Enligt den
grundläggande s. k subsidiaritetsprincipen förutsätts de olika medlemsstaterna utforma sina
bostadspolitiska regelverk självständigt i enlighet med nationella traditioner och sedvänjor. Det
14

var också länge en allmän föreställning att de svenska reglerna på bostadsområdet även i
framtiden kunde utformas efter våra egna värderingar och idéer.
Detta är emellertid inte helt korrekt. Också inom det bostadspolitiska området måste det
regelverk respekteras som syftar till att skapa den gemensamma marknaden och en konkurrens
mellan olika aktörer som sker på lika villkor. Särskilt relevant i detta avseende är
statsstödsreglerna som syftar till att förhindra att statligt och kommunalt ekonomiskt stöd
snedvrider konkurrensförutsättningarna mellan olika företag.
Frågan om de regler som ännu finns kvar från den tidigare bostadspolitiken är förenliga
med unionens lagstiftning har aktualiserats genom anmälningar till EU-kommissionen från de
privata fastighetsägarnas europeiska intresseorganisation. En dialog pågår mellan den svenska
regeringen och kommissionen om detta. Samtalen startade under den tidigare regeringens tid men
fortsätter nu med den nuvarande regeringen.
Vid en tänkbar konflikt mellan det nationella regelverket och EUs gäller att EG-rätten är
överordnad den nationella. Medlemsstaten har därför normalt att anpassa sitt regelverk till det EUgemensamma.
I viktiga frågor finns alltid möjligheten att arbeta för undantag eller förändringar i
EU:s regelverk.
Den svenska regeringen har emellertid som utgångspunkt för sitt agerande i stället valt
alternativet att pröva hur det svenska regelverket bör ändras för att tillfredställa den tolkning som
EU-kommissionen gör av främst statsstödsregler och konkurrenslagstiftning. Den så kallade
Allvill-utredningen har fått i uppgift att lägga fram förslag till förändringar av främst reglerna för
de allmännyttiga bostadsföretagen samt för hyressättningen som ska harmonisera med statsstödsoch
konkurrensreglerna inom EU.
Regeringen har sålunda som sin utgångspunkt för arbetet valt bort alternativet att försöka få
undantag eller förändring av regelverket. Strategin är i stället att anpassa regelverket till den
tolkning av EU-rätten på området som kan göras. En sådan analys försvåras av att det inte finns
några utslag i EG-domstolen på detta område varför utredningen och de experter som utredningen
engagerat varit hänvisade till att föra resonemang kring utslag från domstolen inom helt andra
politikområden. De slutsatser som utredningen kommer fram till är därför med nödvändighet
förknippade med betydande osäkerhet.
Mot denna bakgrund skulle det vara rationellt om Sverige drev uppfattningen att vårt
system i viktiga avseenden inte är i konflikt med EG-rätten. En sådan inställning skulle rimligen
leda till att kommissionen driver fram ett klargörande avgörande i EG-domstolen. Fortsatta
ställningstaganden skulle därefter kunna göras på en säkrare grund än i dag.
Nya regler för allmännyttan
I allmännyttans fall är det förhållandet att företagen drivs utan enskilt vinstintresse som utgör
problemet. Med en sådan inriktning på verksamheten krävs inte samma avkastning på kapitalet
som en enskild investerare kräver. Skillnaden mellan dessa båda avkastningskrav betraktas som
statstöd vilket, enligt utredningens analys, inte kan accepteras till företag med så omfattande
verksamhet på marknaden som de allmännyttiga företagen har.
Utredningen har därför formulerat ett alternativ för de allmännyttiga bostadsföretagen som
innebär att de ska kalkylera och driva verksamheten som normala vinstdrivande företag med i
princip samma inställning till verksamheten som en normal investerare, det vill säga sträva efter
maximal vinst. Ett alternativ med företag som drivs enligt självkostnadsprincipen bedömer inte
utredningen som förenligt med statstödsreglerna.
En förändring av regelverket för allmännyttan i denna riktning har stöd i besluten på
SABO:s kongress sommaren 2007. Kongressen uttalade att självkostnadsprincipen borde
avskaffas för de allmännyttiga bostadsföretagen. Det är därför kanske inte helt osannolikt att detta
15

alternativ kommer att framstå som huvudalternativet i den fortsatta diskussionen om hur
allmännyttans roll i bostadspolitiken ska utformas i framtiden.
Det kan då noteras att en förändring av regelverket för allmännyttan i denna riktning
innebär en utomordentligt viktig principiell förändring i lagstiftningen om den kommunala
kompetensen. Enligt denna får kommunen driva näringsverksamhet endast om det sker utan
vinstsyfte. Undantag finns för verksamhet inom energiområdet. Skulle också bostadsföretaget,
som i många kommuner svarar för den största delen av kommunens förmögenhet, ges undantag
måste man hävda att grundprincipen inte gäller längre. Och det förutsätter rimligen en analys av
det lämpliga i att de kommunalt förtroendevalda förutom sina traditionella uppgifter på
välfärdsområdet också förutsätts agera med kommunens resurser på marknaden i konkurrens med
privata företag.
En annan fråga som bör analyseras är kommunernas intresse av att fortsätta som ägare av
bolag som verkar på marknadens villkor. Då energipolitiken reformerades i mitten av 1990-talet
och det blev möjligt för kommunerna att driva energibolagen på affärsmässig grund valde ett stort
antal av de större kommunerna att sälja sina energibolag till de stora energikoncerner som
dominerar på elmarknaden i Sverige. I samband därmed privatiserades också fjärrvärmeföretagen
som har en lokal verksamhet av stor betydelse för enskilda människor i kommunerna. Kommuner
pressade av framtida pensionsutbetalningar och krav på kvalitetsförbättringar på andra områden
kan komma att vilja avveckla sitt engagemang i bostadsföreget med resultat att hyresmarknaden i
Sverige i framtiden kommer att helt domineras av privata företag.
Ett alternativ till en fullständig privatisering kan naturligtvis vara att delar av
fastighetsbestånden avvecklas. Exempel på detta finns i dag sedan de försäljningsrestriktioner som
fanns tidigare nu avskaffats.
En ny hyreslagstiftning
Det andra regelverk som anses stå i strid med EG-rätten är den ordning som innebär att
allmännyttans hyror är normerande vid en bedömning i hyresnämnden om en enskild
lägenhetshyra är skälig. Denna regel har helt säkert bidragit till att hålla hyrorna på en lägre nivå
än vad som annars skulle ha varit fallet. Även om det inte inledningsvis var allmännyttans uppgift
att vara hyresnormerande på detta sätt har det under senare år uppfattats som allmännyttans
kanske viktigast existensberättigande.
Mot denna bakgrund är det en stor förändring att föreslå att allmännyttans hyror inte längre
ska vara hyresnormerande. Förhandlingarna om hyror kommer att få ske på annat sätt när de
privata företagens hyror ökar i betydelse som jämförelsehyror. Bruksvärdesystemet kan bevaras
som system men i det förslag som diskuteras i Allvill-utredningen kommer hyresnämnderna att få
uppgiften att korrigera hyresstrukturen så att lägenheter i attraktiva lägen får ett särskilt tillägg på
hyran.
Om ett sådant förslag införs får det sannolikt på sikt som resultat att hyresskillnaderna ökar
mellan olika områden. Det innebär också att det även i Sverige införs ett inslag med
offentligrättsligt inflytande över inte enbart själva beslutsprocessen vid hyresprövningar utan
också över resultatet. Det blir hyresnämnden som beslutar vilken vikt som ska tillmätas olika
geografiska lägen. Den uppgiften har i dag delegerats till demokratiskt valda företrädare som är
ansvariga inför de boende i de årliga förhandlingarna mellan hyresgästföreningen och företagen.
Detta sista inslag i reformpaketet är inte nödvändigt från ett EU-perspektiv utan speglar i
stället en växande kritik mot hur den så kallade lägesfaktorn tillåtits slå igenom historiskt vid
förhandlingarna.
16

Fortsatt avveckling av bostadssubventionerna
När det tidigare räntebidragssystemet avvecklades 1990 behölls, som nämnts, ett 30-procentigt
räntebidrag för att kompensera hyresrätten för egnahemsägarnas skatteavdrag. Eftersom summan
frystes i 1992 års kostnadsläge har inflationen lett till att stödet i praktiken halverats i fast
penningvärde. Genom beslut i budgetpropositionen 2006 har även detta skattekompenserande
bidrag upphört för nyproducerade hus och avvecklas successivt till 2012 för övriga fastigheter.
Därmed är bostadsfinansieringssystemet avvecklat. Ett statligt engagemang som finns kvar
är möjligheterna för långivare att teckna kreditgarantier i Statens bostadskreditnämnd (BKN).
BKNs verksamhet förutsätts vara subventionsfri varför avgifterna för kreditgarantin ska vara
riskrelaterade. De innebär dock att kravet på egeninsats i vissa projekt kan minska.
Men ränteavdragen kvarstår oförändrade, vilket innebär att staten ensidigt skattesubventionerar
två av upplåtelseformerna medan hyresrätten helt saknar subventioner. 7
Ombildning till bostadsrätt
Den svenska bostadsmarknaden har alltsedan 1920-talet bestått av tre olika upplåtelseformer som
utvecklats parallellt och attraherat olika grupper. Förutom de egenägda bostäderna och hyresrätten
har bostadsrättsföreningarna erbjudit ett tredje alternativ för de hushåll som valt att lösa sin
bostadsfråga i samverkan med sina grannar.
De kooperativa bostadsrättsföreningarna fick en särställning mellan privata hyresfastigheter
och allmännyttan och sågs ursprungligen snarast som en variant av allmännyttan med begränsade
insatser och återköpsrätt för föreningen om en medlem flyttade inom en viss tid. Successivt har
emellertid bostadsrättslägenheterna kommit att hos allmänheten betraktas som en slags
ägarlägenheter som man kan köpa och sälja på en marknad. Det är därför osäkert vilken betydelse
det kommer att få när regeringen som aviserats introducerar möjligheten att bygga ägarlägenheter
också i Sverige efter utländsk modell.
Tidigare har de olika upplåtelseformerna främst utvecklats genom nyproduktion och en
fastighet som byggts som hyreshus har förvaltats som ett sådant också långsiktigt. En viss
ombildning av privata hyresfastigheter har förekommit och hyresgästerna i de hyresrätter som inte
ägts av de allmänna bostadsföretagen har om de bildar en bostadsrättsförening haft en förköpsrätt
vid försäljning av fastigheten. Denna möjlighet har utnyttjats i ökad utsträckning under senare år
vilket lett till att ett betydande antal hyresrätter i attraktiva delar av våra större städer ombildats till
bostadsrätter.
Den främsta drivkraften vid dessa ombildningar är ekonomisk. Marknadsvärdet på en
hyresfastighet är oftast betydligt lägre än summan av marknadsvärdena för de enskilda
lägenheterna, när dessa blivit bostadsrätter.
Många kommuner har som politik i dag att erbjuda också de som bor i det allmännyttiga
bostadsföretaget en möjlighet att på motsvarande sätt ombilda fastigheten till bostadsrätt. Det är
ännu för tidigt att bedöma hur omfattande dessa ombildningar blir och i vilken utsträckning som
de kommer att förändra karaktären på olika bostadsområden. Erfarenheterna från andra länder
med motsvarande politik, främst Storbritannien, indikerar att det är de mest attraktiva
lägenheterna i de bästa områdena som ombildas. Rimligen är det också så att det är de hyresgäster
som har den starkaste ekonomin som i första hand kan utnyttja erbjudandena.
7
Se t.ex. Björnlund S (2007) Beskattning av bostäder – En jämförelse av upplåtelseformer utifrån olika skattesystem,
Examensarbete nr 401, Avdelningen för Bygg- och Fastighetsekonomi, KTH
17

Om detta antagande är riktigt skapar ombildningspolitiken en viktig målkonflikt som ännu
inte diskuterats i någon större omfattning. Det gäller möjligheterna att samtidigt undvika att skapa
så kallade socialbostäder.
Det vägval som den bostadssociala utredningen gjorde på 1940-talet att undvika att bygga
särskilda bostäder åt mindre bemedlade står än i dag alla som uttalar sig i frågan fortfarande
bakom. Trots att detta är den vanligaste formen för samhällsstöd till bostadsbyggande i andra
länder och det förhållandet att EU sannolikt accepterar den varianten av statstöd säger alla
politiska partier i Sverige nej till att skapa särskilda socialbostäder. Ambitionen att inte gå tillbaka
till en modern variant av barnrikehusen är sålunda stark och har ett brett stöd.
Målkonflikten mellan ambitionen att erbjuda de hushåll som är intresserade av att ta över
ägandet av sin lägenhet en möjlighet att göra detta och önskemålet att undvika en
”proletarisering” av allmännyttan illustreras i figuren nedan. Av den framgår att de boende i
allmännyttan har lägre inkomster än de som äger sin bostad eller bor i bostadsrätt. Detta är väl
känt sedan tidigare. Mindre känt är att även de som bor i privatägda hyreshus i genomsnitt har
högre inkomster än de som bor hos allmännyttan.
Källa: Bengt Turner, IBF
Av figuren framgår också att de boende i allmännyttan utgör en grupp som blir ekonomiskt
svagare ju mindre marknadsandel som det allmännyttiga bostadsföretaget har. Det är de
allmännyttiga bostadsföretagen som tar det så kallade sociala ansvaret och erbjuder mindre
bemedlade bostad. Och ju färre lägenheter företaget har desto större är då risken för att de som bor
i företaget får en negativ stämpel på sig.
Den som vill undvika en sådan utveckling i vårt land bör därför uppmärksamma att
omfattande ombildningar av de mest attraktiva lägenheterna i allmännyttan kan leda till en
oönskad utveckling i riktning mot socialbostäder. Det är viktigt att styra ombildningsaktiviteter,
om man vill genomföra sådana, så att man värnar om de allmännyttiga bostadsföretagen och deras
möjligheter att även i fortsättningen attrahera hushåll med god ekonomi.
18
Inkomst per konsumtionsenhet
200000
180000
160000
140000
120000
100000
-- 10
10 -- 20
Allmännyttans andel av bostadsbeståndet
Cases weighted by VIKT
20 -- 30
30 --
upplåtelseform
småhus med
äganderätt
bostadsrätt
privat hyresrätt
allmännyttig
hyresrätt

Därför behövs en ny utredning om levnadsvillkor och
boende
Bostadspolitiken under tiden efter det andra världskriget har utgjort en viktig plattform för den
samlade välfärdsutvecklingen. De banbrytande besluten direkt efter kriget innebar att staten tog
ett ansvar för förutsättningarna att producera bostäder av god kvalitet till en växande befolkning
med förutsättningar att ställa allt högre krav på bostaden och boendet.
Viktiga delar av denna politik var att…
– staten lyfte av en del av risken från byggherrarna
– staten bidrog med finansieringslösningar med varierande inslag av subvention
– de generella produktionsstöden kompletterades med individuella bidrag till barnfamiljer
och övriga med begränsad konsumtionskapacitet
– kommunerna skapade allmännyttiga bostadsföretag som utan vinstintresse erbjöd inte
endast låginkomsttagare utan också övriga ett attraktivt boende, det vill säga, ett slut på
barnrikehusperioden från 1930.talet
– hyresregleringen avvecklades och ersattes med ett bruksvärdesystem där lägenheterna
värderades i förhandlingar mellan bostadsföretagen och valda företrädare för de boende
Denna politik avvecklades under 1990-talet då…
– risken vid bostadsproduktionen återfördes på byggherrarna
– de generella bostadssubventionerna avvecklades och ersattes av riktade investeringsbidrag
till hyreshus, studentbostäder och så vidare.
– de individuella bidragen till hushåll med låga inkomster och stor försörjningsbörda
reducerades
– de allmännyttiga bostadsföretagens förmånligare låne-och skattevillkor avskaffades med
sikte på att de ska konkurrera med övriga fastighetsägare på lika villkor
– hyresförhandlingssystemet utreddes i flera omgångar men bruksvärdesystemet lämnades i
allt väsentligt oförändrat
I dag fortsätter översynen av bostadspolitiken då…
- den svenska bostadspolitikens förenlighet med EU:s regelverk ifrågasätts
- de återstående bostadssubventionerna avskaffas och ersätts med kreditgarantier
– förslag presenteras som innebär att allmännyttan också skall bli vinstsyftande aktiebolag
– allmännyttans hyresnormerande roll avskaffas
– hyresnämnden tar över inflytandet över vilken betydelse lägesfaktorn ska ha i hyran från de
förhandlande parterna
– allmännyttans marknadsandel minskar då de boende erbjuds att bilda bostadsrättsförening
och överta fastigheten
– kommunerna överväger att sälja delar av det allmännyttiga företaget till privata
fastighetsföretag
19

– det finns en risk för att utvecklingen tar steg i riktning mot socialbostäder av det slag som
finns i andra länder
Även om det i dag inte är möjligt att med säkerhet hävda att alla dessa diskuterade
förändringar kommer att genomföras är det uppenbart att utvecklingen går i en helt annan riktning
än den som gällt under den tid som det moderna välfärdsamhället skapats i vårt land. Och även
om bostadspolitiken inte ensam skapar de förutsättningar för olika människor som sätter sin
prägel på ett samhälle så är det uppenbart att det är angeläget att samlat studera och diskutera
konsekvenserna av en så radikal förändring av samhällsstödet till bostadssektorn som den som
redovisats här.
Detta är angeläget inte minst eftersom det knappast är möjligt att återgå till den ordning som
gällde före 1990. En framåtsyftande politik på detta område måste ta sin avstamp i dagens
samhälle och inte i nostalgiska jämförelser med tidigare epoker.
Men just därför är det nödvändigt att också uppmärksamma och följa utvecklingen på andra
områden. Det handlar då om konsekvenserna för olika människor av bland annat skattereformen
1990-1991 och budgetkrisen samt saneringen av statsfinanserna, av de omvittnat ökade
ekonomiska klyftorna och en förändrad arbetslöshetspolitik, av flyktinginvandringen och den
fortsatta urbaniseringen.
20