Sven Bobergs artikel i JPinfonet (Pdf) - och Bygglagen

nypbl.se

Sven Bobergs artikel i JPinfonet (Pdf) - och Bygglagen

VAD FÅR REGLERAS GENOM PLANBESTÄMMELSER ENLIGT DEN NYA PLAN- OCH BYGGLAGEN? –

ANALYS

Senast ändrad: 2011-05-19

JP Samhällsbyggnadsnets expert Sven Boberg har i en analys berört frågan vilka regler som gäller för utformningen av

planbestämmelser enligt plan- och bygglagen (2010:900) och särskilt frågan om villkor för bygglov i detaljplaner. Förändringar

i den nya plan- och bygglagen redovisas.

INLEDNING

Ett grundläggande krav i plan- och bygglagen (PBL) är att mark ska vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet för att marken ska

få användas för bebyggelse. Prövningen av denna lämplighet görs i detaljplan, förhandsbesked eller i bygglov.

Syftet med denna artikel är främst att behandla frågor om vad som måste och vad som får regleras i en detaljplan samt därvid

presentera några av nyheterna beträffande villkor för bygglov i den nya plan- och bygglagen som trädde i kraft den 2 maj 2011 (SFS

2010:900). Vid hänvisning till den äldre plan- och bygglagen anges GPBL.

VAD ÄR EN PLANBESTÄMMELSE?

En planbestämmelse reglerar förhållanden i en detaljplan. Kommunerna ges rätten att meddela sådana bestämmelser i PBL. De

föreskrifter som kommunen beslutar om är sedan bindande för kommunen vid myndighetsutövning mot enskilda. På grund av denna

befogenhet är det särskilt viktigt att rättssäkerhetsaspekter beaktas. Det anges särskilt i 2 kap 1 § PBL att vid prövningen av frågor enligt

PBL ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. Lagrummet innebär att proportionalitetsprincipen i Europakonventionen,

som är svensk lag, ska beaktas. Dvs. det som det allmänna vinner skall alltid stå i rimlig proportion till det som den enskilda förlorar.

Av 4 kap. 32 § andra stycket PBL framgår att den avsedda regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt ska framgå tydligt av planen. I

tredje stycket till samma bestämmelse anges att detaljplanen inte får vara mer detaljerad än som behövs med hänsyn till detaljplanens

syfte.

Detaljplanebestämmelser som inte har stöd i PBL kan vid en rättslig prövning drabbas av nullitet dvs. att besvärsinstansen helt bortser

från bestämmelsen ifråga. Problemet är också att enskilda inrättar sig efter den lagstridiga bestämmelsen vilket kan få långtgående

konsekvenser både vad avser olika åtgärder som de vidtar för att uppfylla bestämmelsen men inte minst kan det leda till onödiga

kostnader. Frågan har bl.a. uppmärksammats av Boverket (PM om bestämmelser i detaljplan –Vad är möjligt och lämpligt att reglera).

Det kan redan här noteras att det är av stor vikt att skilja på de frågor som tas upp vid det tekniska samrådet, som äger rum efter det att

bygglov beviljats men före byggstarts-beskedet, och de frågor som kan regleras genom planbestämmelser. Dubbelreglering är inte

tillåten. Finns bestämmelser i lag eller till exempel Boverkets byggregler gäller dessa och kan inte lagligen ändras genom bestämmelser

i en detaljplanen. Kommuner kan således inte genom planbestämmelser föreskriva hårdare energikrav än vad Boverket beslutat om. Ett

annat exempel på en otillåten reglering är att ”vid sprängning skall iakttas försiktighet”. En sådan fråga regleras rätteligen i en

sprängplan som finns med i bygglovets kontrollplan.

VAD MÅSTE REGLERAS I EN DETALJPLAN?

Bestämmelserna om vad som måste regleras återfinns i 4 kap 2 § och 5 § PBL. Av lagrummen framgår att med en detaljplan prövas

markens lämplighet för bebyggelse m.m. Detaljplanen ska redovisa användning och avgränsning av mark- och vattenområden inom

planområdet. Indelningen görs i allmän plats, kvartersmark eller vattenområde. Det är endast någon av dessa huvudgrupper som får

användas. Jag har inte funnit stöd för att det föreligger några problem avseende nämnda obligatoriska bestämmelser.

FRIVILLIGA BESTÄMMELSER

De frivilliga bestämmelserna regleras i ett stort antal lagrum i 4 kapitlet PBL. Bestämmelserna som huvudsakligen fanns i 5 kap 7 §

GPBL är således nu spridda över ett stort antal lagrum. Detta förhållande underlättar inte för förståelsen av dessa frågor som också är

relativt tekniska till sin natur.

Kvalitén och inte minst lagenligheten i de planbestämmelser som kommunerna använder sig av har ifrågasatts på olika håll. För att

stödja kommunerna gav Boverket under 2006 ut tidigare nämnda ”PM om bestämmelser i detaljplan – Vad är möjligt och lämpligt att

reglera”. Utgåvan har reviderats under 2008. Räddningsverket och Boverket har också gemensamt belyst frågan att många kommuner i

detaljplaner reglerar säkerhetshöjande åtgärder i större omfattning än vad PBL ger stöd för. (Boverket, Säkerhetshöjande åtgärder i

detaljplaner, Vägledningsrapport 2006). I rapporten ges handfasta råd för reglering av olika åtgärder med stöd av detaljplan eller genom

andra åtgärder som anges i en genomförandebeskrivning.

Lagligheten i detaljplanebestämmelser har också studerats i en rapport från KTH; Kommunernas detaljplanebestämmelser, Lagstöd?

Tydlighet? av Carl Caesar och Eidar Lindgren. Av rapporten framgår att cirka en tredjedel av undersökta detaljplaner, 390 planer från 25

kommuner, innehåller en eller flera bestämmelser som inte har stöd i lag. Som exempel kan återges ”geoteknisk och byggnadsteknisk

undersökning skall genomföras innan byggnation för att säkerställa konstruktion och bärighet” och ”i samband med byggsamråd skall

särskild bullerutredning redovisas som visar hur planens krav på bullerskydd klaras”. Det ställs alltså lagstridiga krav på ytterligare

utredning i frågor som skulle utretts i detaljplanen.

Inte sällan ställs krav i detaljplaner på att skyddsåtgärder ska vidtas genom planbestämmelser som utformas som skall-krav dvs. som

bestämmelser av tvingande karaktär. Ett exempel på en sådan bestämmelse är att ”bullerskydd ska anordnas”. Om bestämmelsen gäller

samma fastighet som ansökan avser torde den fungera. Bestämmelsen saknar emellertid tydligt lagstöd och innebär därför att det

avsedda skyddet endast kommer att uppföras om exploatören frivilligt väljer att göra det för de fall ansökan avser en annan fastighet än

där skyddet skall uppföras. En bygglovssökande kan inte tvingas att utföra åtgärder på annans fastighet. Någon möjlighet att genom

föreläggande eller liknande tvinga fram åtgärden finns inte heller i en sådan situation.

© JP Infonet Förlag AB

Kornhamnstorg 6, Box 2237, 103 16 Stockholm

Tel. 08 - 462 65 60

Ansvarig utgivare: Jörgen Palmberg, VD

1


Det råder en viss osäkerhet kring hur de ”frivilliga bestämmelserna” ska hanteras. Regeringen har vid prövningen av ett överklagande

angående en detaljplan för Finnboda Varv, Nacka kommun, upphävt detaljplanen på grund av att den innehöll villkor om att påseglingsskydd

skulle anordnas enligt 5 kap 8 § GPBL. Didón m.fl. har i kommentaren till plan och bygglagen kritiserat avgörandet och uttalat att

om man av säkerhetsskäl kan kräva en jordvall som bestämmelse enligt 5 kap 7§ GPL ” förefaller det snarast vara märkligt att

bestämmelser om ett av säkerhetsskäl nödvändigt påseglingsskydd inte skulle kunna meddelas” (Didón m.fl. Plan- och bygglagen

avsnitt 5:52 a) . Vidare ifrågasattes om inte en påseglingsskydd utgjorde en trafikanläggning som avses i 5 kap 8 § punkten 1 GPBL.

Frågan om planstridiga planbestämmelser brukar inte heller tas upp vid de samråd som kommunerna har med länsstyrelserna då

formella frågor inte omfattas av länsstyrelserna prövningsmöjlighet enligt 11 kap.10 § PBL.

FRIVILLIGA BESTÄMMELSER MED VILLKOR

I begränsad omfattning kan de rättigheter som en detaljplan ger villkoras. Enligt äldre plan- och bygglag medgav den uttömmande

regleringen i 5 kap 8 § GPBL att bygglov inte skulle ges förrän en viss trafik-, vatten-, avlopps- eller energianläggning, som kommunen

inte skall vara huvudman för, har kommit till stånd. Ett annat villkor var att bygglov inte medgavs förrän en fastighetsplan vunnit laga

kraft. Genom en lagändring 2008 infördes också möjligheten att lämna bygglov först sedan en markförorening avhjälpts. Härigenom

möjliggjordes att mark, som till exempel på grund av föroreningar egentligen inte är lämplig att bebygga, ändå kan planläggas för

boende. Som villkor gällde sedan att den noga angivna föroreningen togs bort innan bygglov kunde ges.

NYHETER I PBL

En nyhet i plan- och bygglagen är att möjligheten att ställa villkor i detaljplaner ökar. I 4 kap 12 § punkten 1 PBL anges att i en detaljplan

får kommunen bestämma om skyddsåtgärder även beträffande olyckor, översvämning och erosion. Nämnda lagrum korresponderar mot

regleringen i 4 kap 14 § punkten 4 PBL som anger att i en detaljplan får kommunen bestämma att bygglov till en åtgärd som innebär en

väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts

genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten.

I förarbetena till 4 kap 12 § anges ”att regleringen av skyddsåtgärder är en konsekvens av det ökade behovet av klimatanpassning där

de nuvarande bestämmelserna inte ger ett tillräckligt tydligt stöd för att garantera genomförandet av erforderliga säkerhetshöjande och

skadeförebyggande åtgärder” (prop. 2009/10:170 sid 428 f). I propositionen anges också att det redan vid planläggningen ska visas att

marken med skyddsåtgärden är lämplig att bebygga. (a.a. 429). I propositionen anges inte närmare vad som kan tänkas utgöra exempel

på åtgärder som avses med lagrummet. Noterbart är att den villkorade åtgärden ska utföras på tomten. Att lösa skydd mot klimateffekter

på den egna tomten synes emellertid vara en illusorisk lösning. Mot exempelvis höga vattenstånd torde adekvata åtgärder långt borta

från bebyggelsen vara att föredra.

Det finns emellertid några åtgärder vilka man lämpligen kan tänka sig utgöra villkor och som vanligtvis kan utföras på en tomt. En sådan

situation, vilken inte är ovanlig, är att det finns risk för fallande block inom ett planområde där det planeras bebyggelse. Hittills har denna

fråga inte lagligen kunnat regleras med de bestämmelser som gällt. En begränsning är naturligtvis att det riskabla blocket, eller för den

delen bullerskyddet, ska finns på en tomt som bygglovet avser.

Möjligheten att införa nya villkor för bygglov i den nya plan- och bygglagen innebär otvetydigt att mark som tidigare inte varit lämplig för

bebyggelse kan bli lämplig genom reglering med olika villkor. En ytterligare konsekvens av de nya bestämmelserna kan också bli att

användandet av olagliga eller tveksamma bestämmelser minskar.

KRITIK MOT REGLERINGEN

Enligt uppgift från flera stadsbyggnadskontor har möjligheten till reglering av markföroreningar genom villkor i detaljplaner tillämpats i

mycket begränsad omfattning. Ett skäl som nämns i detta sammanhang är att exploatörer vill sanera mark, flytta jord samt bygga i ett

sammanhang. Att handha förorenad mark kostar betydande belopp. För att begränsa sina kostnader vill man därför också undvika att

etablera sig på en byggarbetesplats vid flera tillfällen. Exploatören vill därför inte först ta bort en eventuell förorening innan de ens har

bygglov. Som bekant kan bygglovet överklagas och enbart hanteringen hos länsstyrelsen som första instans kan ta över ett års tid. Den

nya instans-ordningen förväntas inte märkbart korta tiderna för hanteringen av överklaganden. Exploatörernas invändning är inte orimlig

ur ett vidare samhällsperspektiv. Frågan om hanteringen av villkor i detaljplaner dvs. var och hur prövningen av villkoret kan ske

utvecklades inte i propositionen till den nya lagen. Med tanke på ändringarna avseende de tekniska frågorna i övrigt hade det varit

lämpligt att även ta upp dessa fråga i ett sammanhang.

AVSLUTNING OCH FÖRSLAG

Möjligheten att i en detaljplan införa villkor om markföroreningar, skydds- och säkerhetshöjande åtgärder är, inte minst mot bakgrund av

hotande klimateffekter, mycket vällovlig. Nyss nämnda erfarenheter från den äldre plan- och bygglagen inger dock vissa tveksamheter.

Sannolikt kommer inte reglerna att få det genomslag som lagstiftaren tänkt sig.

Enligt min bedömning skulle frågan kunna hanteras i enlighet med följande. Villkor om till exempel en säkerhetshöjande åtgärd eller ett

bullerskydd skulle kunna hanteras vid det tekniska samrådet i stället för som villkor för att över huvudtaget få bygglov. Det blir ett villkor i

bygglovet istället. Frågan om åtgärden kunde då avhandlas vid det tekniska samrådet och därvid utgöra ett tydligt villkor för att få

startbesked. Naturligtvis måste en noggrann kontroll göras av att åtgärden är utförd innan starbeskedet meddelas. Fördelen med en

sådan ordning skulle dels vara att exploatören har ett bygglov då den säkerhets-höjande åtgärden vidtas och kan invänta att vidta

åtgärder tills lovet vunnit laga kraft dels vet han därmed också vilka åtgärder som totalt krävs och kan projektera hela projektet i ett

sammanhang. För medborgarna skulle kanske förståelsen öka för regleringen och tryggheten öka för att åtgärder verkligen blir utförda.

Det blir också färre beslut att ta del av vilket torde vara en fördel för alla inblandade. För det allmänna kan vinsten också bli att

förståelsen för säkerhetsfrågor ökar samt att hanteringen av planbestämmelser sköts mer professionellt.

Sven Boberg

Chefsjurist vid stadsbyggnadskontoret i Göteborg

© JP Infonet Förlag AB

Kornhamnstorg 6, Box 2237, 103 16 Stockholm

Tel. 08 - 462 65 60

Ansvarig utgivare: Jörgen Palmberg, VD

2

More magazines by this user
Similar magazines