Ladda ned som PDF - Inspektionen för socialförsäkringen

inspsf.se

Ladda ned som PDF - Inspektionen för socialförsäkringen

Rapport 2012:6

Ekonomiska

drivkrafter i

bostadsbidragssystemet

En utvärdering av

individuella inkomstgränser

för makar med barn


En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen

Stockholm 2012

Rapport 2012:6

Ekonomiska

drivkrafter i

bostadsbidragssystemet

En utvärdering av

individuella inkomstgränser

för makar med barn


Rapporten kan beställas från Inspektionen för socialförsäkringen.

Beställningsadress:

Inspektionen för socialförsäkringen

Box 202

101 24 Stockholm

Telefon: 08-58 00 15 00

E-post: registrator@inspsf.se

Rapporten kan laddas ner från

www.inspsf.se

© Inspektionen för socialförsäkringen

Tryckt av E-print

Stockholm 2012


Innehåll

Generaldirektörens förord ............................................................................... 5

Sammanfattning .............................................................................................. 7

Summary ......................................................................................................... 9

1 Inledning .................................................................................................. 11

2 Bakgrund .................................................................................................. 15

2.1 Bostadsbidragssystemet .................................................................... 15

2.2 Reformen 1997 .................................................................................. 17

2.2.1 Individuella inkomstgränser ................................................... 17

2.2.2 Övriga regelförändringar ........................................................ 17

2.3 Reformens genomförande ................................................................. 18

3 Utvärderingsstrategi ................................................................................. 19

3.1 Hur påverkade regelförändringen bostadsbidraget ........................... 19

3.2 Vilken effekt kan vi förvänta oss? .................................................... 22

4 Data och metod ........................................................................................ 25

5 Resultat ..................................................................................................... 29

5.1 Effekten på arbetsutbudet ................................................................. 29

5.1.1 Känslighetsanalys ................................................................... 33

5.2 Effekten på försörjningsstöd ............................................................. 35

5.3 Effekten på separationsbenägenheten ............................................... 37

6 Övergripande slutsatser och diskussion ................................................... 39

Referenser ..................................................................................................... 41

Bilagor ........................................................................................................... 43

Bilaga 1, Bostadsbidragsreglerna i korthet .............................................. 44


Bilaga 2, Deskriptiv statistik .................................................................... 47

Bilaga 3, Modellspecifikationer ............................................................... 48


Generaldirektörens förord

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom

systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och

effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn

avses granskning av om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt.

Med effektivitetsgranskning avses granskning av om en verksamhet

fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet.

Individuella inkomstgränser i bostadsbidraget infördes den 1 januari

1997. De innebär att inkomstprövningen inte längre baseras på hushållets

sammanlagda inkomster, utan storleken på bostadsbidrag

baseras i stället på hur inkomsten i hushållet är fördelad mellan den

sökande och den medsökande. Ett huvudmotiv bakom regelförändringen

var att göra det lönsammare med förvärvsarbete. Det ansågs

inte rimligt att subventionera familjer där någon av föräldrarna själv

väljer att vara hemma på hel- eller deltid.

När förslaget diskuterades, restes två farhågor. Eftersom reformen på

kort sikt minskade den disponibla inkomsten för många hushåll, befarades

en övervältring av försörjningsbördan på försörjningsstödet

(tidigare socialbidrag). Eftersom reformen medförde att separationer

blev lönsamma, var en annan risk att antalet skenseparationer skulle

öka.

Den utvärdering som redovisas i föreliggande rapport visar att reformen

var framgångsrik när det gäller att öka deltagandet i arbetslivet

och då i synnerhet för kvinnor. Belastningen på försörjningsstödet

ökade visserligen det första året efter reformen, men redan det andra

året försvann denna ökning för att det tredje förbytas i sin motsats.

5


Antalet separationer i den grupp som berördes av reformen har dessutom

minskat, sannolik till följd av högre och stabilare inkomstförhållanden.

Den samlade bedömningen är alltså att reformen var

lyckad.

Rapporten har skrivits av Cecilia Enström Öst.

Stockholm i mars 2012

Per Molander

6


Sammanfattning

Individuella inkomstgränser i bostadsbidragssystemet infördes den 1

januari 1997. De innebär att inkomstprövningen inte längre baseras

på hushållets sammanlagda inkomster vilket den tidigare gjorde, utan

storleken på bostadsbidrag baseras nu i stället på hur inkomsten i hushållet

är fördelad mellan den sökande och den medsökande. Motivet

till regelförändringen var att det inte ansågs rimligt att via bostadsbidrag

subventionera familjer där någon av föräldrarna själv väljer att

vara hemma på hel- eller deltid. Ett ytterligare syfte med regelförändringen

var att stärka arbetslinjen genom att minska den privatekonomiska

förlust i form av kraftigt reducerat bostadsbidrag som kan uppkomma

om en förälder vill övergå från hemarbete till förvärvsarbete.

I rapporten analyseras tre olika frågor relaterade till individuella

inkomstgränser. Först analyseras huvudsyftet till att reformen genomfördes:

effekten på arbetsutbudet. Sedan analyseras den eventuella

förekomsten av två icke önskvärda men möjliga bieffekter av individuella

inkomstgränser: effekten på behovet av försörjningsstöd och

effekten på separationsbenägenheten mellan makarna.

Resultaten från studien visar positiva effekter på hushållens arbetsutbud

redan ett år efter det att reformen genomfördes. Dessa positiva

effekter ökar ytterligare de nästföljande två åren. Effekterna på

arbetsutbudet är positiva både för män och kvinnor och effekten är

större för kvinnor än för män. Initialt ser man att reformen ökat

inkomsten från försörjningsstöd. Denna effekt försvinner dock två år

efter reformen för att ytterligare ett år senare visa på en minskning i

försörjningsstöd som en effekt av det ökade arbetsutbudet. Slutligen

ger resultaten inget stöd för att reformen ökat separationsbenägenheten.

Man ser i stället en minskad separationsbenägenhet hos de

hushåll som påverkats av reformen.

Slutsatsen av denna rapport är att individuella inkomstgränser är ett

effektivt sätt att stärka arbetslinjen och öka arbetsutbudet. Det kan

7


vara av politiskt intresse att överväga om en regel liknande individuella

inkomstgränser skulle kunna vara effektiv för att stärka arbetslinjen

och minska bidragsberoendet också inom andra inkomstprövade

förmåner.

8


Summary

This report analyzes the economic incentives of individual income

limits in the Swedish housing allowance system. Individual income

limits were introduced in the housing allowance system on January

1st, 1997. They imply that the amount of housing allowance for

which a household is eligible is now based on how the income of the

household is divided between the applicant and the co-applicant,

instead of being based on the household’s total income level. The

reason for this reform was that it was not considered reasonable to

subsidize households where one parent chooses to stay at home fullor

part-time. Another objective was to strengthen the work first

principle by reducing the private economic loss that may arise in the

form of a sharply reduced housing allowance if a parent wants to

change from house work to paid work.

Three different issues related to individual income limits are analyzed

in this report. Firstly, the main purpose of the reform is analyzed, i.e.,

the effect on labour supply. Secondly, the existence of two

undesirable but still possible side-effects of the individual income

limits is analyzed, i.e., the effect on social welfare and the effect on

the tendency to separate.

The result from this study shows positive effects on the household

labour supply, an effect that is positive for both men and women.

Furthermore, the effect on labour supply is greater for women than

for men. The results show that initially the reform increased the

income from social welfare. However, this effect disappeared two

years after the reform, and another year later the results showed a

decrease in social welfare as a consequence of the increased labour

supply. Finally, the results show no indications of an increase in the

propensity to separate among the allowance recipients as a result of

the reform.

9


The conclusion from this study is that individual income limits seem

to be an efficient way of strengthening the work first principle and to

increase the labour supply. It may be of political interest to consider

whether a reform like individual income limits might be an efficient

way to strengthen the work first principle and reduce the welfare

dependency also within other benefits.

10


1 Inledning

Socialförsäkringens utformning kan påverka individers och hushålls

drivkraft att arbeta på många olika sätt. Ett alltför omfattande socialförsäkringsskydd

kan innebära att motivationen till eget arbete minskar.

Arbete har emellertid länge utgjort basen för den svenska välfärdsstaten,

och fokus har riktats mot hur bidragssystem bör utformas

för att bevara drivkraften till arbete och samtidigt minimera möjligheterna

till fusk.

Fokus i den här rapporten ligger på det svenska bostadsbidraget. Avsikten

med bostadsbidraget är i första hand att det ska ge möjlighet

för resurssvaga hushåll att efterfråga goda och tillräckligt rymliga

bostäder. Bostadsbidraget ska även bidra till att ge barnfamiljer en

ekonomisk grundtrygghet under en period som de har en stor försörjningsbörda.

1

Barnfamiljer och ungdomshushåll utan barn där de sökande fyllt 18

men inte 29 år kan få bostadsbidrag. Storleken på bidraget är beroende

av inkomst, förmögenhet, boendekostnad, boendesituation,

bostadsyta och storleken på familjen. Bostadsbidraget administreras

sedan 1994 av Försäkringskassan.

Inom bostadsbidragssystemet har flera reformer genomförts men den

mest genomgripande kom till stånd år 1997. Huvudsyftet med den

reformen var att bromsa statens utgifter för bostadsbidrag. Detta

skulle ske genom att träffsäkerheten för bidraget skärptes, samtidigt

som reglerna enligt regeringen skulle underlätta kontroll och förebygga

överutnyttjande. 2

En av de förändringar som genomfördes var

införandet av individuella inkomstgränser för makar och sammanboende

med barn. Den här regelförändringen innebar att inkomstprövningen

inte som tidigare bara skulle baseras på hushållets

sammanlagda inkomster, utan på vardera makens inkomst och på hur

1

Prop. 1995/95:186 s. 19 och bet. 1995/96:BoU11 s. 4.

2

Prop. 1995/96:186. s.20.

11


inkomsten i hushållet är fördelad mellan dem. Ett motiv till denna

förändring var att reducera de stora marginaleffekter som är förknippade

med bostadsbidraget och istället stimulera personer med låg eller

ingen egen försörjning att öka sitt arbetsutbud och därmed ytterligare

minska bidragsberoendet. Den tidigare konstruktionen av bostadsbidraget

ansågs medföra att bidraget fungerade som en subvention till

de hushåll där någon av föräldrarna själv valde att inte arbeta. Det

ansågs inte rimligt att subventionera en minskning av arbetsutbudet

till mycket låga nivåer. 3

Regelförändringen har medfört att nästan 70 000 hushåll beräknas ha

fått ett lägre bostadsbidrag vilket har inneburit besparingar på cirka

420 miljoner kronor på årsbasis, det vill säga 120 miljoner kronor

mer än vad förslaget ursprungligen beräknades medföra.

Effekten av individuella inkomstgränser på arbetsutbudet har tidigare

studerats i en magisteruppsats från Ekonomihögskolan vid Lunds

Universitet. Den studien hade en delvis annan utvärderingsstrategi än

denna rapport, men resultaten visade på en positiv effekt av indivi-

5

duella inkomstgränser på arbetsutbudet.

12

4

Regeln om

individuella inkomstgränser har fortfarande samma utformning som

vid införandet 1997.

Syftet med föreliggande utvärdering är att undersöka betydelsen av

ekonomiska incitament i det svenska bostadsbidragssystemet utifrån

olika perspektiv. Dels analyseras om det huvudsakliga syftet med att

införa individuella inkomstgränser har uppnåtts, det vill säga om

regelförändringen har haft någon effekt på arbetsutbudet, dels analyseras

den eventuella förekomsten av två icke önskvärda men möjliga

bieffekter av individuella inkomstgränser. Det första exemplet på

bieffekt är att reformen i stället skulle leda fram till ett ökat beroende

av försörjningsstöd, mer vardagligt benämnt socialbidrag, som en

effekt av det minskade bostadsbidraget.

3

Prop. 1995/96:186. s.29.

4

Boverket (2006).

5

Moberg (2010).

6

Med försörjningsstöd menas all ekonomisk hjälp enligt socialtjänstlagen (Socialtjänstlagen

2001:453).

6

En ytterligare bieffekt som

analyseras är om regelförändringen har medfört en ökad benägenhet

att separera. Detta skulle kunna vara ett sätt att undkomma en minskning

i bostadsbidrag på grund av individuella inkomstgränser, eftersom

ensamstående inte omfattas av regelförändringen.


Rapporten är strukturerad på följande sätt. I kapitel 2 beskrivs kortfattat

det svenska bostadsbidragssystemet, regeln om individuella

inkomstgränser samt ges en översikt över de övriga förändringar som

1997 års reform av bostadsbidragen innebar. Kapitel 3 presenterar

utvärderingsstrategin och kapitel 4 presenterar data och metod. I

kapitel 5 presenteras resultaten. Rapporten avslutas med en kort

diskussion. Den som vill ha en översiktlig bild av rapporten och dess

resultat kan med fördel begränsa sig till att läsa inledning och bakgrund

samt avslutande diskussion.

13


2 Bakgrund

2.1 Bostadsbidragssystemet

Bostadsbidraget är ett bidrag som behovsprövas på individnivå men

är riktat till hushåll. Det består av tre delar: ett bidrag för bostadskostnaden,

ett särskilt bidrag för hemmavarande barn 7 och ett umgängesbidrag

till dem som har barn som inte stadigvarande bor i

hushållet. 8 Storleken på bidragen är beroende av antalet barn i hushållet.

Bidraget för bostadskostnaden är dessutom beroende av storleken

på bostadskostnaden, om man bor i hyresrätt, bostadsrätt eller

äganderätt, samt hur stor bostadsytan är. Man måste också som

huvudregel bo och vara folkbokförd på den adress man söker bidrag

för. Det maximala bostadsbidrag som ett hushåll är berättigat till fås

genom att summera de tre bidragsdelarna. Det kan uppgå till maximalt

4 900 kronor per månad, se tabell 1. 9

Eftersom bostadsbidraget

är en inkomstprövad förmån kommer det maximala bostadsbidraget

att minskas för de hushåll som har inkomster över en viss

inkomstgräns. Denna inkomstgräns är beroende av om man är

ensamstående eller make eller sammanboende med barn (se tabell 1).

Man söker bostadsbidrag utifrån de inkomster man tror att hushållet

kommer att ha under året. Om inkomsterna sedan visar sig avvika

från denna uppskattning, kan man få betala tillbaka delar av bidraget

om man fått för mycket eller få en extra utbetalning om det visar sig

att man är berättigad till ett högre bostadsbidrag.

7 Barn får räknas in i hushållet till och med den månad då de fyller 18 år. Barn över 18 år får

räknas in om de får studiehjälp eller förlängt barnbidrag (95 Kap. 5§. Socialförsäkringsbalken

(SFB)).

8 95 Kap. 2§. SFB.

9 Summan av de tre delarna i bostadsbidraget, det vill säga bidraget för bostadskostnaden samt

bidragen för hemmavarande barn respektive umgängesbarn, kommer hädanefter att benämnas

maximalt bostadsbidrag. Med det menas alltså det bostadsbidrag ett hushåll teoretiskt sett är

berättigad till innan man tagit hänsyn till inkomstprövningen.

15


Antal hushåll med bostadsbidrag har minskat sedan slutet av 1990talet.

Minskningen beror bland annat på att hushållens inkomstnivå

har höjts samtidigt som inkomstgränsen för maximalt bostadsbidrag

har varit oförändrad under den här tidsperioden. Drygt 180 000 hushåll

fick bostadsbidrag i december 2010. Merparten av dessa var

ensamstående med barn. Makar och sammanboende med barn motsvarade

cirka 25 procent av alla hushåll med bostadsbidrag och de

fick i genomsnitt cirka 2 000 kronor i bostadsbidrag per månad under

år 2010. 10

En mer detaljerad men kortfattad beskrivning av bostadsbidragets

regelverk före och efter reformen 1997 samt regelverkets nuvarande

utformning återfinns i bilaga 1.

Tabell 1. Maximalt bostadsbidrag, inkomstgräns för maximalt

bostadsbidrag och maximal bidragsgrundande inkomst i

nuvarande bostadsbidragssystem

Antal barn i hushållet Maximalt bostadsbidrag

Kr/månad

16

Maximal bidragsgrundande

årsinkomst

Kr/år

1 hemmavarande barn 3 200 306 000

2 hemmavarande barn 4 000 351 500

3 eller fler

hemmavarande barn

4 900 408 000

Hushållstyp Inkomstgräns för

maximalt bostadsbidrag

Ensamstående med

barn

Kr/år

117 000

Makar med barn 58 500/make

10 Försäkringskassan (2011).


2.2 Reformen 1997

Före reformen 1997 fick makar och sammanboende tillsammans ha

lika höga inkomster som ensamstående innan det maximala bostadsbidraget

började reduceras. Inkomstgränsen låg då på 117 000 kronor

per år före skatt, och det maximala bostadsbidraget minskades med

20 procent av hushållets inkomster som översteg denna inkomstgräns.

11

2.2.1 Individuella inkomstgränser

När individuella inkomstgränser för makar och sammanboende med

barn infördes 1997 sattes inkomstgränsen till 58 500 kronor per år

för vardera maken. Inkomstgränsen för ensamstående låg kvar på

117 000 kr. Dessa inkomstgränser gäller fortfarande. Detta innebär att

storleken på bostadsbidraget är beroende inte bara av hushållets totala

inkomst utan också av hur inkomsten är fördelad mellan makarna.

Vid inkomstprövningen minskas det maximala bostadsbidrag hushållet

är berättigat till med 20 procent av vardera makens inkomst

som överstiger 58 500 kronor. 12

Detta innebär att det maximala

bostadsbidraget minskas med 20 öre för varje krona av vardera

makens inkomst som överstiger 58 500 kronor.

2.2.2 Övriga regelförändringar

Individuella inkomstgränser var inte den enda förändring som genomfördes

i bostadsbidragssystemet vid reformen 1997. De övriga regelförändringarna

var emellertid inte direkt knutna till hushållens inkomster

eller till inkomstfördelningen mellan makar. Däremot blev

bostadsbidraget vid reformen preliminärt med möjlighet för Försäkringskassan

att återkräva utbetalt bidrag i efterhand. 13

Detta sker efter

en så kallad avstämning, det vill säga sedan taxerad årsinkomst har

fastställts för utbetalningsåret.

11

Inkomst i detta fall avser bidragsgrundande inkomst (BGI). BGI är inkomst före skatt och är

summan av inkomst av tjänst, inkomst av näringsverksamhet, inkomst av kapital samt vissa

tillägg som 80 procent av bidragsdelen av studiemedel och 15 procent av den del av en

eventuell förmögenhet som överstiger 100 000 kronor. (97 Kap. 2§. SFB.).

12

97 Kap. 15§. SFB.

13

98 Kap. 5-6§. SFB.

17


En annan regelförändring som infördes vid reformen 1997 var en

begränsning av den bidragsgrundande bostadsytan. Motiveringen till

detta var att bidragssystemet inte skulle finansiera bostadsytor som i

betydande grad översteg den norm där varje barn ska kunna ha tillgång

till ett eget rum. 14

Begränsningen i bostadsyta innebär att man

vid beräknandet av den bidragsgrundande boytan bortser från den del

av bostadskostnaden som avser boyta över en viss gräns, se bilaga 1.

Det infördes också nya regler för beräkning av den bidragsgrundande

bostadskostnaden för boende i egnahem och bostadsrätt. Tidigare

hade det inte tagits hänsyn till den del av räntan som utgör en kompensation

för inflation. I de fall det i bostadskostnaden ingår kostnader

för räntor gäller sedan 1997 att en schablonmässigt bestämd

procentsats ska dras av från räntekostnaden vid beräkning av den

15

bidragsgrundande bostadskostnaden.

2.3 Reformens genomförande

Tiden för Försäkringskassan att genomföra de regelförändringar som

infördes vid reformen 1997 var kort. 16

Informationen som försäkringskassorna

gick ut med var i huvudsak riktad till de hushåll som

redan fick bostadsbidrag. Dessa hushåll fick under 1996 två broschyrer,

en i juni och en i oktober, som innehöll information om de individuella

inkomstgränserna. Eftersom informationen om reformen kom i

nära anslutning till reformens införande har hushållen sannolikt

endast i mycket begränsad utsträckning hunnit anpassa sig till reformen

redan innan den trädde i kraft. Finns en effekt av reformen bör

den därmed kunna fångas i analysen.

De totala kostnaderna för Försäkringskassans informationsinsatser

uppgick till 421 000 kronor, det vill säga ungefär 1 procent av de

17

besparingar man uppskattat att reformen medförde.

14 Detta innebär att hushåll med 1 barn ska bo i 3 rum och kök för att inte räknas som

trångbodda, hushåll med 2 barn i 4 rum och kök, 3 barn i 5 rum och kök och så vidare (Prop.

1995/96:186. s.37).

15 Prop. 1995/96:186. s. 31-33.

16 Detta avsnitt bygger på intervju från en anställd på Försäkringskassan.

17 Riksförsäkringsverket (1997). s.80.

18


3 Utvärderingsstrategi

3.1 Hur påverkade regelförändringen

bostadsbidraget

Tabell 2 visar hur införandet av individuella inkomstgränser påverkar

ett hushålls bostadsbidrag, givet en viss hushållsinkomst. De tre hushållen

i exemplet har en total bidragsgrundande hushållsinkomst på

117 000 kr/år vilket var gränsen för oreducerat maximalt bostadsbidrag

före reformen. Hushållens inkomster är emellertid fördelade på

olika sätt mellan makarna. I panel A ges exempel där makarna har

lika stora inkomster. I panel B tjänar make 1 den större delen av

hushållets inkomst och i panel C bidrar make 1 med hela hushållets

inkomst. Störst minskning i bostadsbidrag ses i panel C där hushållets

totala inkomst är fördelad på bara den ena maken.

19


Tabell 2. Exempel på hur inkomstprövningen med individuella

inkomstgränser kan påverka bostadsbidraget för

makar/sammanboende med barn. Där inget annat anges

avses kronor/år, före skatt

Panel A Bidragsgrundad

inkomst

Make1

Make2

Totalt

58 500

58 500

117 000

20

Minskat bostadsbidrag pga.

individuella inkomstgränser

Panel A. Hushållets totala bidragsgrundande inkomst är fördelade lika på båda makarna, det vill

säga 50 % av inkomsten på respektive make.

Panel B Bidragsgrundad

inkomst

Make1

Make2

Totalt

84 000

33 000

117 000

Minskat bostadsbidrag pga.

individuella inkomstgränser

0

0

0

5 100

0

5 100

Panel B. Hushållets totala bidragsgrundande inkomst är fördelad på båda makarna men

övervägande på make 1, i detta exempel drygt 70 % av inkomsten på make 1och knappt 30 %

av inkomsten på make 2.

Panel C Bidragsgrundad

inkomst

Make1

Make2

Totalt

117 000

0

117 000

Minskat bostadsbidrag pga.

individuella inkomstgränser

11 700

0

11 700

Panel C. Hushållets totala bidragsgrundande inkomst är fördelad på bara make 1, det vill säga

100 % av inkomsten på make 1 och 0 % av inkomsten på make 2.


Figur 1 illustrerar ytterligare hur individuella inkomstgränser kan

påverka ett hushålls bostadsbidrag, givet olika hushållsinkomst och

fördelning av hushållsinkomst mellan makarna. Störst förlust får

hushåll med en hushållsinkomst om cirka 117 000 kronor per år och

där ena maken har hela inkomsten. Dessa hushåll förlorar 11 700

kronor per år i bostadsbidrag på den individuella inkomstgränsen.

Minskning i bostadsbidrag pga.

individuella inkomstgränser,

[% av hushållsinkomsten].

12,0%

10,0%

8,0%

6,0%

4,0%

2,0%

0,0%

Effekten av individuella inkomstgränser

117 000

Hushållsinkomst före skatt, kr/år

Figur 1. Minskningen i bostadsbidrag som en följd av individuella

inkomstgränser givet olika hushållsinkomster och

olika fördelning av hushållsinkomsten mellan makar

I den analys som följer utnyttjas det faktum att reformen på olika sätt

påverkade hushåll med samma bidragsgrundande hushållsinkomst

men med olika inkomstfördelning mellan makarna.

Genomgående i studien benämns de hushåll med makar som fick

bostadsbidrag i december 1996 men som inte fick ett sänkt bostadsbidrag

på grund av individuella inkomstgränser för ”jämförelsegrupp”

och de makar med bostadsbidrag som fick ett sänkt bostadsbidrag för

”behandlingsgrupp”. I tabell 2 skulle således hushållet i Panel A ingå

i jämförelsegruppen medan hushållen i Panel B och C tillhöra

21

Hushållsinkomstens

fördelning

mellan makarna,

make 1/make 2,

[%]:

100/0

80/20

60/40

50/50


ehandlingsgruppen. Detta illustreras också i figur 1 där effekten av

individuella inkomstgränser illustreras vid olika hushållsinkomst och

fördelning av inkomst mellan makar. Vid en helt jämn inkomstfördelning,

då makarna har samma inkomst (panel A i tabell 2) får hushållen

ingen minskning i bostadsbidrag, det vill säga de ligger på xaxeln

i figur 1. De hushåll som teoretiskt sätt förlorar mest på reformen

(panel C i tabell 2) illustreras med kurvan 100/0 i figur 1. Däremellan

finns ett antal kombinationer av inkomster mellan makar som

innebär olika grad av minskning i bostadsbidrag som en effekt av

individuella inkomstgränser.

I analysen utnyttjas också det faktum att responsen på reformen är

olika för olika hushåll beroende på inkomsternas fördelning mellan

makarna och hushållets totala bidragsgrundande inkomst vid reformens

införande (se tabell 2 samt figur 1). Det är därför möjligt att

definiera olika jämförelsegrupper beroende på i vilken grad de

påverkades av regelförändringen. Det är också möjligt att beräkna

i kronor hur stor förlust i bostadsbidrag som individuella inkomstgränser

har medfört för ett specifikt hushåll (se exemplen i tabell 2).

Storleken på denna förlust kan uttryckas som andel av hushållets

bidragsgrundande inkomst vid reformens införande.

3.2 Vilken effekt kan vi förvänta oss?

Bostadsbidraget är ett inkomstberoende bidrag som minskar när individen

respektive hushållet ökar sitt arbetsutbud. Detta kan antingen

leda till att man arbetar mer för att kompensera för förlorade inkomster

eller att man arbetar mindre eftersom det inte fullt ut lönar sig att

arbeta mer. 18 Ett av skälen till att införa individuella inkomstgränser

var att det inte ansågs rimligt att via bostadsbidrag subventionera hushåll

där någon av föräldrarna själv väljer att minska sin arbetstid till

mycket låga nivåer. Ett ytterligare skäl var att minska de marginaleffekter

som genom det tidigare bostadsbidragssystemet ansågs upp-

komma för de föräldrar som ville söka sig ut på arbetsmarknaden. 19

De individuella inkomstgränserna konstruerades så att de skulle innebära

en drivkraft för hushåll att ha en mer jämn fördelning mellan

makarnas arbetsutbud. Regelförändringen kan därmed ha medfört att

makar som inte tidigare arbetat nu i större utsträckning har etablerat

sig på arbetsmarknaden för att försöka uppnå en jämnare fördelning

18

För en pedagogisk genomgång av arbetsutbudseffekter se Björklund et al. (2006).

19

Prop. 1995/96:186. s. 29.

22


av arbetsutbudet inom hushållet. Vidare kan individuella inkomstgränser

medföra att båda makarna i hushållet ökar sitt arbetsutbud för

att kompensera för inkomstbortfallet. Efterfrågerestriktioner på

arbetsmarknaden som kan medföra svårigheter att få ett arbete kan

dock leda till att den make som redan har en etablering på arbetsmarknaden

ensam kompenserar hushållets bidragsförlust genom att

arbeta mer.

23


4 Data och metod

Data som har använts i den här studien är hämtade från Försäkringskassans

bostadsbidragsdatabas. Uppgifter om ålder, kön och födelseland

samt detaljerade uppgifter om hushållssammansättning, inkomst

och bostadssituation för de hushåll som beviljats bostadsbidrag har

inhämtats från databasen, liksom uppgifter om vid vilken tidpunkt

bidraget beviljades. Dessa uppgifter har kombinerats med uppgifter

från Försäkringskassan om årsinkomst (pensionsgrundande inkomst

och inkomst av tjänst) och utbildningsnivå samt uppgifter från Socialstyrelsen

över erhållet försörjningsstöd.

Urvalet består av makar och sammanboende med hemmavarande

barn som fått bostadsbidrag i december 1996 (det vill säga månaden

innan individuella inkomstgränser infördes) samt har en total bidragsgrundad

hushållsinkomst över 58 500 kronor per år. Hushåll med

lägre bidragsgrundad inkomst påverkades inte av inkomstprövningen,

varken före eller efter reformen och omfattas därför inte. Studenter

har exkluderats från urvalet, eftersom deras incitament att öka arbetsutbudet

kan tänkas avvika från andra hushålls incitament. Även hushåll

där båda makar är födda i utomeuropeiska länder har exkluderats

från urvalet för att undvika risken att fånga effekten av till exempel

kulturella skillnader i attityden till arbete eller andra skillnader som

skulle kunna medföra svårigheter att renodla en eventuell effekt av

själva reformen. 20

Hushållen har följts från och med år 1994 och längst till och med år

21

1999. Data bildar därmed en så kallad panel, där bostadsbidrags-

20

Det är kutym inom den här typen av studier att homogenisera urvalet i så stor utsträckning

som möjligt. Att exkludera hushåll eller individer från utomeuropeiska länder i

arbetsmarknadsstudier tillhör vanligheterna. Alla analyser har dock också genomförts med

dessa hushåll inkluderade i urvalet. Detta förändrade inte våra slutsatser snarare blev effekten

på arbetsutbudet större. Dock blev resultatet inte stabilt när kontrollvariabler inkluderades i

modellen. Detta tyder på att man fångar andra effekter än just effekten av reformen.

21

Före år 1994 administrerades bostadsbidraget av Boverket och data från denna tidsperiod är

inte tillgänglig.

25


tagarnas arbetsmarknadsstatus, deras inkomster i form av försörjningsstöd

samt deras hushållssammansättning kan följas under tre år

före (1994 – 96) och tre år efter (1997 – 99) att individuella inkomstgränser

infördes. Totalt innehåller urvalet 112 560 hushåll.

Arbetsutbudet definieras i analysen utifrån årsinkomst av tjänst. Detta

har sina begränsningar eftersom en förändring i inkomst inte behöver

vara korrelerat med en förändring i arbetad tid. Önskvärt hade naturligtvis

varit att ha tillgång till information om arbetad tid.

I analysen jämförs förändringen i inkomst från tjänst och försörjningsstöd

samt separationsbenägenhet före och efter reformen mellan

hushåll som påverkades av individuella inkomstgränser (behandlingsgruppen)

och hushåll som inte påverkades (jämförelsegruppen). Den

här ansatsen innebär att behandlingsgruppens förändring före och

efter reformen jämförs med samma förändring för jämförelsegruppen.

Genom att använda sig av en jämförelsegrupp är det möjligt att kontrollera

för eventuella gemensamma trender i till exempel arbetsutbud

eller konjunktur för de båda grupperna. Förändringen hos jämförelsegruppen

visar den gemensamma trenden och förändringen hos

behandlingsgruppen visar både den gemensamma trenden samt effekten

av reformen. En eventuell påverkan av en reform kan därmed isoleras.

22

I bilaga 2 redovisas behandlings- och jämförelsegruppernas sammansättning

med avseende på antal barn, ålder, utbildningsnivå, boende

etc. Som framgår av tabellen B2 i bilaga 2 är behandlings- och jämförelsegrupperna

relativt lika varandra. Den skattade modellen tar

emellertid också hänsyn till att det kan finnas icke-observerbara faktorer

som skiljer grupperna åt samt att hushåll där inkomsten av tjänst

är olika fördelad mellan makarna också kan skilja sig åt i andra avseenden

vilket i sin tur kan påverka inkomstutvecklingen. En mer detaljerad

presentation av de metoder och modeller som analyseras i denna

rapport återfinns i bilaga 3.

Figur 2 visar hur den genomsnittliga inkomsten av tjänst (hushållets

totala inkomst av tjänst) har ökat från år 1994, uppdelat på behandlingsgrupp

och jämförelsegrupp. På detta översiktliga sätt kan man

notera en relativt kraftig ökning i löneutvecklingen hos behandlingsgruppen

ett år efter att individuella inkomstgränser infördes.

22

Ansatsen går i den internationella litteraturen under namnet difference-in-difference analysis

(Meyer 1995).

26


15

Genomsnittlig

nominell löneutveckling

10

(sammanlagd

hushållsinkomst)

mätt från föregående

år. [%]

5

Jämförelsegrupp

0

1995 1996 1997 1998

Inkomstår

1999

Figur 2. Genomsnittlig nominell löneutveckling (total inkomst av

tjänst i ett hushåll), mätt från föregående inkomstår, för

behandlingsgrupp och jämförelsegrupp

Vidare visar en jämförelse av behandlingsgruppens respektive jämförelsegruppens

genomsnittliga inkomst av försörjningsstöd att

behandlingsgruppen minskade sin inkomst av försörjningsstöd med

nästan 20 procent efter reformen, medan samma siffra för jämförelsegruppen

är 10 procent. Detta resultat överensstämmer med det översiktliga

mönster som illustreras i figur 2; ett ökat arbetsutbud bör

minska beroendet av ekonomiskt bistånd. En jämförelse av separationsfrekvensen

mellan behandlingsgruppen och jämförelsegruppen

ger också vid handen att cirka 8 procent av hushållen i behandlingsgruppen

hade separerat två år efter reformen, medan samma

siffra för jämförelsegruppen är nästan 11 procent. Detta skulle tyda på

att individuella inkomstgränser har haft en positiv effekt på arbetsutbudet,

vilket i sin tur har genererat ett minskat beroende av försörjningsstöd.

Samtidigt finns det inte några tecken på en ökad separationsbenägenhet.

För att kunna uttala oss mer säkert om effekterna av

individuella inkomstgränser har dock en rad mer omfattande analyser

genomförts. Resultatet från ett urval av dessa analyser redovisas i

följande kapitel.

27

Behandlingsgrupp


5 Resultat

5.1 Effekten på arbetsutbudet

I den första modellen som skattas fångas den genomsnittliga effekten

av reformen för behandlingsgruppen. Effekten är skattad både med

och utan bakgrundsvariabler enligt följande: 1) på hushållets totala

inkomst av tjänst, 2) separat på kvinnors respektive mäns inkomst av

tjänst, samt 3) ett, två respektive tre år från det att reformen genomfördes.

Även om det enligt tabell B2 framgår att behandlingsgruppen

och jämförelsegruppen är mycket lika varandra, inkluderas bakgrundsvariabler

för att ta hänsyn till vissa observerbara faktorer som

ändå skiljer grupperna åt. De bakgrundsvariabler som inkluderas är

antal barn (både hemmavarande samt umgängesbarn), yngsta barnets

ålder, äldsta makens ålder, högsta utbildning i hushållet, bostadstyp,

boyta, boendekommun indelat efter arbetsmarknadsområden samt

antal månader hushållet ifråga erhållit bostadsbidrag före reformen.

Hushållens bidragsgrundade inkomst före reformen är också inkluderad

i modellen för att ta hänsyn till att effekten på arbetsutbudet bör

variera beroende på nivån på inkomst före reformen eftersom effekten

på arbetsutbudet bör vara starkt förknippad med vilken arbetsmarknadsanknytning

man hade innan reformen.

De redovisade resultaten anger effekten av reformen på arbetsutbudet.

En siffra som är större än noll ska tolkas som en procentuell ökning i

inkomst av tjänst och en siffra mindre än noll som en minskning i

inkomst av tjänst. Effekten av reformen ges av variabeln Reform 23

men även av variabeln Reform_inkomst 24

. Variabeln Reform ger den

genomsnittliga effekten av reformen och variabeln Reform_inkomst

mäter den marginellt avtagande effekten av individuella inkomst-

23

En så kallad dummyvariabel är inkluderad för behandlingsgruppen och antar värdet 1 om

hushållet tillhör behandlingsgruppen och 0 om hushållet tillhör jämförelsegruppen.

24

Reform_inkomst är en så kallad interaktionsvariabel som kontrollerar för

behandlingsgruppens bidragsgrundade inkomst (i tiotusentals kronor) innan reformens

införande.

29


gränser inom den grupp av hushåll som påverkades av reformen, det

vill säga om effekten ser olika ut beroende på inkomstens storlek vid

reformens genomförande, se vidare bilaga 3. Teoretiskt förväntas ett

ökat arbetsutbud efter reformen men att effekten, på hushållsnivå, av

reformen ska minska med bidragsgrundad inkomst eftersom hushåll

med högre inkomster inte bör vara lika känsliga för en förändring i

inkomst som hushåll med lägre inkomster. Den sistnämnda effekten

bör då fångas av variabeln Reform_inkomst.

I tabell 3 presenteras den genomsnittliga effekten av individuella

inkomstgränser på makarnas totala arbetsutbud ett år efter reformen

(kolumn 1 och 2), två år efter reformen (kolumn 3 och 4) samt slutligen

tre år efter reformen (kolumn 5 och 6). Alla analyser genomförs

med och utan bakgrundsvariabler. Resultaten är de förväntade, det

vill säga statistiskt säkerställda och positiva effekter av reformen på

arbetsutbudet som dock avtar med ökad inkomst före reformen.

Effekten ökar något över tid, vilket visar att det tar tid att öka sitt

arbetsutbud. Resultaten är också stabila och i stort sett det samma när

bakgrundsvariabler inkluderas i modellen. I kolumn 1 och 2 redovisas

till exempel den genomsnittliga effekten av reformen ett år efter dess

införande. Resultatet visar att individuella inkomstgränser ökade

hushållens genomsnittliga arbetsutbud med knappt 25 procent (0,236

utan bakgrundsvariabler och 0,213 med bakgrundsvariabler) och

effekten avtar med knappt 1 procent (-0,009 utan bakgrundsvariabler

och -0,008 med bakgrundsvariabler) för varje tiotusentals kronor i

bidragsgrundad inkomst före reformen. Detta motsvarar en genomsnittlig

ökning med cirka 5 000 kronor i årsinkomst av tjänst som en

effekt av reformen ett år efter dess införande. Motsvarande effekt tre

år efter reformen är drygt dubbelt så stor. Vid högre inkomster

(inkomster över 200 000 kronor) kommer effekten på arbetsutbudet

att reduceras till noll på grund av den marginellt avtagande effekten

av inkomst.

30


Tabell 3. Genomsnittlig effekt på hushållets totala arbetsutbud, ett,

två respektive tre år efter reformens införande

Variabler

Reform

Reform_inkomst

Kontroll för

inkomstnivå

före reformen

Övriga

bakgrundsvariabler

1

1 år efter

reformen

0,236**

-0,009**

Ja

2

1 år efter

reformen

0,213**

-0,008**

Ja

31

3

2 år efter

reformen

0,464***

-0,027***

Ja

4

2 år efter

reformen

0,482***

-0,027***

Ja

5

3 år efter

reformen

0,525***

-0,033***

Nej Ja Nej Ja Nej Ja

Not: * anger statistisk signifikans på 10 procentnivån, ** anger statistisk signifikans på 5

procentnivån och *** anger statistisk signifikans på 1 procentnivån.

I tabell 4 redovisas motsvarande resultat för mäns respektive kvinnors

arbetsutbud. 25

Den genomsnittliga effekten av reformen visar positiva

effekter på arbetsutbudet. Resultaten är stabila och i stort sett desamma

när bakgrundsvariabler inkluderas i modellen. Störst genomsnittlig

effekt syns för kvinnor ett år efter reformen, en ökning av

arbetsutbudet med ungefär 55 procent (0,568 utan bakgrundsvariabler

och 0,503 med bakgrundsvariabler). Tre år efter reformens införande

är den genomsnittliga effekten på kvinnors arbetsutbud negativ

(-0,037 utan bakgrundsvariabler och -0,039 med bakgrundsvariabler),

den är dock inte statistiskt säkerställd. I stället ökar effekten för

kvinnor signifikant med inkomsten före reformen medan effekten för

männen är marginellt avtagande, något som skulle kunna vara ett

tecken på en utjämning av inkomst av tjänst mellan makar – mannen i

hushållet hade i 75 procent av fallen högre inkomst än kvinnan före

reformen. Den sammanlagda effekten av reformen är positiv både på

mäns och kvinnors arbetsutbud men vid högre inkomster kommer

effekten på arbetsutbudet för männen att reduceras till noll.

25 Observera att resultatet på kvinnors och mäns arbetsutbud inte direkt går att relatera till

resultatet på hushållets totala arbetsutbud, tabell 3, eftersom det inte finns något som säger att

denna effekt bör vara additiv samt att det på grund av regelns utformning spelar roll hur

makarna matchas med varandra.

Ja

6

3 år efter

reformen

0,555***

-0,034***

Ja


Tabell 4. Genomsnittlig effekt på mäns respektive kvinnors

arbetsutbud, ett, två respektive tre år efter reformens

införande

Effekten på

männens

arbetsutbud

Variabler

Reform

Reform_inkomst

Kontroll för

inkomstnivå

före reformen

Övriga

bakgrundsvariabler

Effekten på

kvinnors

arbetsutbud

Variabler

Reform

Reform_inkomst

Kontroll för

inkomstnivå

före reformen

Övriga

bakgrundsvariabler

1

1 år efter

reformen

0,333***

-0,012***

Ja

2

1 år efter

reformen

0,312***

-0,010**

Ja

32

3

2 år efter

reformen

0,277**

-0,020***

Ja

4

2 år efter

reformen

0,320***

-0,021***

Ja

5

3 år efter

reformen

0,213

-0,026***

Nej Ja Nej Ja Nej Ja

1

1 år efter

reformen

0,568***

-0,001

Ja

2

1 år efter

reformen

0,503***

0,001

Ja

3

2 år efter

reformen

0,272**

0,036***

Ja

4

2 år efter

reformen

0,243*

0,036***

Ja

Ja

5

3 år efter

reformen

-0,037

0,062***

Nej Ja Nej Ja Nej Ja

Not:* anger statistisk signifikans på 10 procentnivån, ** anger statistisk signifikans på 5

procentnivån och *** anger statistisk signifikans på 1 procentnivån.

Ja

6

3 år efter

reformen

0,266**

-0,028***

Ja

6

3 år efter

reformen

-0,039

0,063***

Ja


5.1.1 Känslighetsanalys

Avgörande för att resultaten ska tolkas som effekter av individuella

inkomstgränser är att den använda modellen till fullo lyckas kontrollera

för andra faktorer som påverkar löneutvecklingen i de olika

grupperna. En vanlig metod för att försäkra sig om att så är fallet är

att studera effekten av en så kallad fiktiv reform (också kallad

placeboreform), det vill säga man låtsas i sin modell som om att

reformen infördes några år tidigare än den faktiskt gjordes. Om det

inte finns några effekter av denna fiktiva reform, stärks trovärdigheten

i de resultat som presenteras. Om det däremot finns effekter av

den finns det anledning att misstänka att de uppskattade effekterna på

arbetsutbudet är uttryck för något annat än regelförändringen individuella

inkomstgränser.

För att undersöka detta analyseras effekten av en sådan fiktiv reform

av individuella inkomstgränser den 1 januari 1995, alltså två år innan

den verkligen genomfördes. Jämförelsegrupp och behandlingsgrupp

består av samma hushåll som i tidigare analys. Den genomsnittliga

effekten av denna fiktiva reform analyseras efter ett respektive två år

från reformens införande. Resultaten från denna analys visar

emellertid inte på några statistiskt säkerställda effekter. Detta ger

således stöd för de resultat som presenteras i denna rapport.

Alla analyser har också genomförts endast på den grupp som har

löneinkomster, det vill säga de hushåll som inte hade någon inkomst

av lön exkluderades. Detta hade dock inte någon väsentlig effekt på

de resultat som har presenterats här.

Man kan också beräkna den ekonomiska förlusten i minskning av

bostadsbidrag på grund av individuella inkomstgränser i procent av

den bidragsgrundande inkomsten före reformen. 26

I tabell 5

presenteras effekten av den ekonomiska förlusten tre år från att

reformen infördes, för hela hushållet samt uppdelat på kvinnor och

män. Även här har analysen genomförts både med och utan

bakgrundsvariabler, det vill säga antal barn (både hemmavarande

samt umgängesbarn), yngsta barnets ålder, äldsta makens ålder,

högsta utbildning i hushållet, bostadstyp, boyta, boendekommun

indelat efter arbetsmarknadsområden samt antal månader hushållet

26 Man har beräknat förlusten i kronor (minskat bostadsbidrag) av att individuella inkomstgränser

infördes och sedan dividerat denna summa med den bidragsgrundade inkomsten före

reformen för att ta reda på hur stora förlusterna var som andel av hushållens inkomst.

33


ifråga erhållit bostadsbidrag före reformen. 27

Effekten av reformen

ges av variabeln Förlust som anger minskningen i bostadsbidrag som

andel av den bidragsgrundade inkomsten före reformen i

procentenheter. Resultatet visar statistiskt säkerställda och positiva

effekter på arbetsutbudet som i genomsnitt är störst för kvinnorna.

Resultaten är i huvudsak desamma oavsett om kontrollvariabler

inkluderas i modellen.

För varje procentenhet i ekonomisk förlust som reformen genererar

ökar hushållets totala arbetsutbud med cirka 3,0 procent (0,028 och

0,035). Detta motsvarar en genomsnittlig ökning av hushållets arbetsutbud

med cirka 15 000 kronor tre år efter reformen, vilket stämmer

28

väl överrens med det tidigare resultat som presenterats i tabell 4.

Tabell 5. Genomsnittlig effekt på arbetsutbudet av förlusten i

procent av hushållets inkomst före reformen, 3 år efter

reformens införande

Variabler

1 2 3 4 5 6

Hushållets

totala

arbetsutbud

Förlust 0,028***

Bakgrundsvariabler

Hushållets

totala

arbetsutbud

34

Mäns

arbetsutbud

Mäns

arbetsutbud

Kvinnors

arbetsutbud

Kvinnors

arbetsutbud

0,035*** 0,012* 0,016** 0,203*** 0,229***

Nej Ja Nej Ja Nej Ja

Not:* anger statistisk signifikans på 10 procentnivån, ** anger statistisk signifikans på 5

procentnivån och *** anger statistisk signifikans på 1 procentnivån.

27 Bidragsgrundad inkomst innan reformen är inte inkluderad som kontrollvariabel i detta fall

eftersom den är korrelerad med reformvariabel när förlusten beräknas i procent av inkomst på

detta sätt.

28 Figur 1, tidigare i rapporten, visar att, givet en viss bidragsgrundande inkomst före reformen,

förlorar hushållet mer i bostadsbidrag ju ojämnare inkomstfördelningen är mellan de olika

makarna. Genom att dela upp behandlingsgruppen efter hur inkomsten mellan makar är

fördelad på detta sätt kan man också tydligare undersöka hur effekten av reformen påverkas

av att man före reformen har någon form av arbetsmarknadsanknytning, även om den inte är

stark. Sådana analyser har genomförts, men resultatet från dessa analyser presenteras inte i

denna rapport utan kan erhållas från författaren vid förfrågan. Man kan dock kortfattat

sammanfatta dessa resultat på följande sätt: Störst effekt på arbetsutbudet ses hos de hushåll

där makarna före reformen har en relativt sett jämn fördelning av inkomst mellan sig, det vill

säga båda makar har någon form av arbetsmarknadsanknytning före reformen även om den är

svag. En positiv men lägre effekt noteras hos de hushåll där endast ena maken genererar en

inkomst. Detta skulle kunna vara ett resultat av en efterfrågerestriktion eller tröskeleffekt utav

att ha varit frånvarande från arbetsmarknaden under en period.


5.2 Effekten på försörjningsstöd

Med försörjningsstöd menas all ekonomisk hjälp enligt socialtjänstlagen.

29 Försörjningsstöd är ett behovsprövat stöd som den som har

ekonomiska problem kan få från sin kommun. 30 Det är hushållets

gemensamma inkomster och besparingar som ligger till grund för

prövningen av försörjningsstöd. Grundprincipen är att var och en i

hushållet är skyldig att efter förmåga bidra till sin försörjning. Detta

innebär att försörjningsstöd blir aktuellt först när andra inkomster

som arbetsinkomst eller inkomst från andra generella förmåner inte är

tillräckliga för att täcka hushållets försörjning. I de fall en sökande

kan söka andra bidrag, som till exempel bostadsbidrag, ska detta

också göras. 31 Hur mycket försörjningsstöd som erhålls under ett år

skiljer sig mycket mellan bidragstagarna. Vissa behöver bara ett litet

belopp som komplement till andra inkomster, medan försörjningsstöd

för andra står för den huvudsakliga inkomstkällan. 32

Effekten av individuella inkomstgränser på försörjningsstöd har analyserats

på samma sätt som arbetsutbudet, se bilaga 3. I tabell 6 presenteras

resultaten av analysen av den genomsnittliga effekten av

reformen på försörjningsstöd. Effekten är skattad både med och utan

bakgrundsvariabler samt efter ett, två respektive tre år från det att

reformen genomfördes. I alla analyser inkluderas en kontrollvariabel

för den bidragsgrundade inkomsten före reformen. Resultatet visar på

att reformen ökade inkomsten av försörjningsstöd ett år efter dess

genomförande med i genomsnitt 35 procent (0,349 utan bakgrundsvariabler

och 0,350 med bakgrundsvariabler). Det finns dock inga

statistiskt säkerställda effekter två år efter reformen och efter tre år

efter reformen ses en statistiskt säkerställd minskning av försörjningsstöd

om cirka 20 procent (-0,227 utan bakgrundsvariabler och -0,184

med bakgrundsvariabler). Denna minskning i försörjningsstöd avtar

29

Socialtjänstlagen (2001:453).

30

Riksnormen – som sedan 1985 fastställs av regeringen – reglerar vilka poster som ska ingå i

försörjningsstödet samt hur mycket som ska betalas ut för varje post. Normen tar hänsyn till

antal och ålder på de personer som ingår i hushållet och innehåller till exempel kostnader för

kläder, livsmedel och hygien. Från början var riksnormen endast vägledande för kommunerna

men sedan 1998 utgör den en miniminivå som kommunerna inte får understiga. Vid sidan om

riksnormen ingår i försörjningsstöd även kostnader för en del andra behov, till exempel

kostnader för boende, arbetsresor och hushållsel samt stöd för oregelbundna kostnader, som

till exempel tandvård och läkarvård (Socialstyrelsen 2003:83).

31

Socialstyrelsen (2003). s. 83.

32

Persson (2011). s. 5.

35


dock något med inkomsten före reformen (0,021 utan bakgrundsvariabler

och 0,015 med bakgrundsvariabler). Detta resultat stämmer

emellertid väl överens med resultatet från analysen på arbetsutbudet

eftersom dessa två effekter bör korrespondera med varandra. Detta

resultat visar alltså på en initial övervältring på försörjningsstöd, en

effekt som på längre sikt övergår i en minskning i försörjningsstöd

som en sekundär effekt av det ökade arbetsutbudet. 33

Analysen har

även genomförts med variabeln Förlust som reformindikator. Detta

resultat var samstämmigt med det som presenteras i tabell 6; effekten

ett år efter reformen visade på en ökning i försörjningsstöd medan

effekten tre år efter reformen visade på en minskning. Inkomsten från

försörjningsstöd minskade tre år efter reformen med nästan 4 procent

för varje procentenhet av ekonomisk förlust som reformen orsakat, en

effekt som avtar något med ökad inkomst före reformen.

Tabell 6. Genomsnittlig effekt försörjningsstöd efter 1, 2

respektive 3 år från reformens införande

Variabler

Reform

Reform_inkomst

Kontroll för

inkomstnivå före

reformen

Övriga

bakgrundsvariabler

1

1 år efter

reformen

0,349***

-0,007**

Ja

2

1 år efter

reformen

0,350***

-0,009**

Ja

36

3

2 år efter

reformen

0,099

0,006

Ja

4

2 år efter

reformen

0,112

0,003

Ja

5

3 år efter

reformen

-0,227**

0,021***

Nej Ja Nej Ja Nej Ja

Not: * anger statistisk signifikans på 10 procentnivån, ** anger statistisk signifikans på 5

procentnivån och *** anger statistisk signifikans på 1 procentnivån.

33 Analysen har även genomförts endast med de hushåll som har inkomst från försörjningsstöd,

detta förändrade dock inte våra slutsatser. Effekten av en fiktiv reform har också här

analyserats. Resultatet visade inte på några statistiskt säkerställda effekter av denna

placeboreform.

Ja

6

3 år efter

reformen

-0,184*

0,015***

Ja


5.3 Effekten på separationsbenägenheten

Vid remissbehandlingen av det förslag som låg till grund för regeln

om individuella inkomstgränser framhöll dåvarande Riksförsäkringsverket

att den innebar starka ekonomiska incitament för gifta och

sammanboende att skenseparera. 34 Eftersom ensamstående med barn

inte omfattades av regelförändringen skulle makar kunna undvika en

eventuell minskning av bostadsbidraget genom att ange att de inte

längre bor tillsammans. Problem med skenseparationer inom socialförsäkringen

har uppmärksammats tidigare. 35 Delegationen mot felaktiga

utbetalningar som verkade 2005-2008 bedömde att bostadsbidraget

var ett av de välfärdssystem där felaktiga uppgifter om vilka

som bor i hushållet bedömdes ha stor betydelse för omfattningen av

felaktiga utbetalningar. Dessa uppskattades till cirka 20 miljarder

kronor inom socialförsäkringarna. En av de felorsaker som nämndes

var just skenseparationer. 36

I tabell 7 presenteras den genomsnittliga effekten av individuella inkomstgränser

på oddsen för att separera, modellen beskrivs närmare i

bilaga 3. En siffra större än 1 ska tolkas som en ökad separationsrisk,

medan en siffra mindre än 1 ska tolkas som en minskad separations-

risk.

37

Analysen har genomförts både ett och två år efter det att indi-

viduella inkomstgränser infördes. Resultaten var dock i stort sett samstämmiga

och därför presenteras endast resultatet från analysen ett år

efter reformens genomförande.

Resultaten från analysen visar på en underrisk att separera för

behandlingsgruppen – en oddskvot på cirka 0,7. Resultaten visar

alltså inga tecken på att individuella inkomstgränser skulle medföra

en ökad separationsbenägenhet. Resultaten är oberoende av hur man

kontrollerar för reformen och visar överlag på ett stabilt resultat, både

38

med och utan bakgrundsvariabler, med en oddskvot lägre än 1.

34

Prop. 1995/96:186. Bilaga 3. s.66.

35

Se till exempel Riksrevisionsverket (1995) och Riksrevisionsverket (1996).

36

SOU 2008:74.

37

Odds är ett tal som man får genom att till exempel ta sannolikheten för att separera och

dividera detta med sannolikheten för det motsatta, alltså att inte separera. Oddskvoten är en

kvot mellan två tal som ska jämföras med varandra, i detta fall oddsen för att separera för

jämförelsegruppen dividerat med oddsen för att separera för kontrollgruppen. Oddskvoten

jämförs före och efter reformen.

38

I tabell 7 presenteras resultatet från den analys där man inte exkluderat de hushåll i

jämförelsegruppen som fick bostadsbidrag även under 1996. När dessa hushåll exkluderas

minskar oddsen ytterligare för att de hushåll som påverkades av reformen ska ha separerat 1

år senare.

37


Tabell 7. Genomsnittlig behandlingseffekt på separationsbenägenheten

ett år efter reformen

Reform

Reform_inkomst

Kontroll för inkomstnivå

Övriga

bakgrundsvariabler

Odds för separation 12

månader efter reformen

Oddskvot

0,711***

0,936***

Ja

38

Odds för separation 12

månader efter reformen

Oddskvot

0,723***

0,950***

Ja

Nej Ja

Not: * anger statistisk signifikans på 10 procentnivån, ** anger statistisk signifikans på 5

procentnivån och *** anger statistisk signifikans på 1 procentnivån.


6 Övergripande slutsatser och

diskussion

De resultat som redovisats tyder på att effekterna av individuella

inkomstgränser har varit positiva. Det finns positiva effekter på

arbetsutbudet redan ett år efter det att reformen genomfördes, och

denna positiva effekt kvarstår under de nästföljande två åren. Denna

effekt avtar dock för hushåll med högre inkomster och som kanske

inte är lika känsliga för en förändring i hushållets inkomst. Effekterna

är dessutom positiva såväl för männens som för kvinnornas arbetsutbud

och är dessutom större för kvinnorna. Resultatet visar också på

en utjämnande effekt mellan kvinnor och män.

Det finns emellertid tecken på en ökad användning av försörjningsstöd

ett år efter reformen. Denna effekt är dock övergående, och tre år

efter reformen minskar bidraget från försörjningsstöd som en sekundär

effekt av individuella inkomstgränser och deras positiva effekt på

arbetsutbudet.

Ensamstående med barn är överrepresenterade i flera behovsprövade

förmåner som just bostadsbidrag och socialbidrag. En förändring i

separationsbenägenhet i samhället kan därför få konsekvenser för

socialförsäkringen i form av ökade eller minskade utgifter. Resultatet

från denna studie styrker inte farhågan att individuella inkomstgränser

skulle medföra ett ökat antal skenseparationer. I stället visar resultaten

tecken på en minskning i separationsbenägenhet, vilket skulle

kunna vara en effekt av en mer jämställd och stabilare ekonomi i hushållet,

något som skulle vara intressant att studera vidare.

Slutsatsen är att individuella inkomstgränser i det svenska bostadsbidragssystemet

verkar vara ett effektivt sätt att stärka arbetslinjen.

Individuella inkomstgränser bidrar också till att minska skillnader i

arbetsutbud mellan kvinnor och män. Det kan vara av politiskt

intresse att överväga om en regel liknande individuella inkomst-

39


gränser för makar skulle kunna vara effektiv för att stärka arbetslinjen

och minska bidragsberoendet också inom andra förmåner.

Vår demografiska utveckling ser också ut så att allt färre ska försörja

allt fler, det vill säga gapet mellan resurs och behov tenderar att öka.

Skulle detta i framtiden leda till en önskan att öka behovsprövning

inom förmåner så kan resultatet från denna studie bidra med kunskap

om hur en sådan prövning skulle kunna utformas i syfte att minimera

marginaleffekten för de olika grupper som är föremål för reformen.

40


Referenser

Björklund, A., Edin, P.-A., Holmlund, B. och Wadensjö, E. (2006).

Arbetsmarknaden. Tredje upplagan. Stockholm: SNS förlag.

Boverket (2006). Bostadsbidrag, ett rättvist bostadsstöd för barnen? –

Långsiktiga effekter av 1990-talets besparingar. Karlskrona: Boverket.

Försäkringskassan (2011). Socialförsäkringen i siffror 2011. Stockholm:

Försäkringskassan.

Mannelqvist, R. (2003). Samband i socialförsäkringen. En rättsvetenskaplig

studie av sambandet mellan förmåner och avgifter i socialförsäkringen.

Uppsala: Almqvist & Wiksell.

Meyer, B. (1995). Natural and Quasi-Experiments in Economics, Journal of

Business and Economic Statistics. 13(2):151-161.

Moberg, Y. (2010). Ekonomiska incitament och arbetsutbud: En studie av

effekten av 1997 års reform av bostadsbidraget. Magisteruppsats, Lund:

Ekonomihögskolan.

Persson, A. (2011). Inkomster och fattigdom hos före detta

socialbidragstagare. IFAU rapport 2011:20.

Prop. 1995/96:186. Nya regler för bostadsbidrag.

Riksförsäkringsverket (1997). Bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar

respektive Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar – utvärdering av

genomförandet av de nya regelsystemen. Delrapport enligt uppdrag av

Regeringen. RFV anser 1997:8.

Riksrevisionsverket (1995). FUSK – systembrister och fusk i välfärdssystemen.

RRV 1995:32.

Riksnormen för försörjningsstöd 2011 – ändring i socialtjänstförordningen

(2001:937). Meddelandeblad från Socialstyrelsen.

Riksrevisionsverket (1996). Rätt beslut? – En granskning av Riksförsäkringsverkets

ledning av och tillsyn över regeltillämpningen inom socialförsäkringen.

RRV 1996:3.

41


Socialförsäkringsbalken (2010:110).

Socialstyrelsen (2003). Ekonomiskt bistånd – Stöd för rättstillämpning och

handläggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten.

Socialtjänstlagen (2001:453).

SOU 2001:24. Ur fattigdomsfällan. Stockholm: Fritzes.

SOU 2008:74. Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar ifrån

välfärdssystemen. Stockholm: Fritzes.

SOU 2011:11. Långtidsutredningen2011. Huvudbetänkande. Stockholm:

Fritzes.

42


Bilagor

43


Bilaga 1, Bostadsbidragsreglerna i korthet

Bestämmelserna om bostadsbidrag finns i 95-98 kap., Socialförsäkringsbalken. I nedanstående tabell B1 redovisas

översiktligt de huvudsakliga reglerna för beräkning av bostadsbidrag för hushåll med barn. Dels redovisas de regler som

gällde 1 januari 1997, dels vilka förändringar som genomfördes mellan 1996 och 1997 samt slutligen nuvarande

regelsystem.

Tabell B1. Översikt över de viktigaste reglerna för bostadsbidrag

1996 1 januari 1997 Nuvarande regelsystem Kommentar

Bidragets andel av bostadskostnaden

Bostadskostnadsgräns [kr/månad] Bidragets andel av

bostadskostnaden

Förändringen genomfördes år 2006.

50 %

2 000-5 300

2 000-5 900

2 000-6 600

75 % 50 %

2 000-3 000-5 300

2 000-3 300-5 900

2 000-3 600-6 600

Som år 1997

Som år 1997

Som år 1997

1 barn

2 barn

3 +barn

44

44

Den del av bostadskostnaden motsvarande boyta

överstigande ytrestriktionen får inte räknas med i den

bidragsgrundande bostadskostnaden som beräknas

enligt:

Bostadskostnad x (ytrestriktion/boyta)

Dock finns en garantinivå på bostadskostnaden som

man får ersättning för oavsett bostadsyta.

Som år 1997

Som år 1997

Som år 1997

Som år 1997

Som år 1997

80

100

120

140

160

Ingen

restriktion på

boytan.

Restriktion på boyta [kvm]

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

5+ barn

Det var endast år 1997 som bidraget för hemmavarande

barn var differentierat även för 4 och 5+ barn. Detta

togs bort år 1998 då bidraget blev 1 200 för 3+ barn.

En höjning av detta bidrag genomfördes år 2006.

950

1 325

1 750

1 750

1 750

600

900

1 200

1 500

1 800

600

900

1 200

1 200

1 200

Bidrag för hemmavarande barn

[kr/månad]

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

5+barn

44


Tabell B1. Fortsättning

Kommentar

Nuvarande regelsystem

1 januari 1997

1996

Om det i hushållet även finns hemmavarande barn

utgår umgängesbidrag endast med 75 kr per barn upp

till 3 barn. Detta bidrag infördes år 2006.

300

375

450

0

0

0

Som år 1997

Som år 1997

Som år 1997

Bidrag för umgängesbarn

[kr/månad]

1 barn

2 barn

3+ barn

Bidraget minskas med 20 % av inkomsterna som

överstiger inkomstgränsen.

Som år 1997

Som år 1997

117 000

58 500/make

Som år 1997

117 000

Inkomstgräns [kr/år]

Ensamföräldrar

Makar

306 000

351 500

408 000

408 000

408 000

261 000

301 000

345 000

363 000

381 000

261 000

301 000

345 000

345 000

345 000

Maximal bidragsgrundande inkomst

[kr/år]

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

5+ barn

45

45

3 200

4 000

4 900

4 900

4 900

2 500

3 175

3 900

4 200

4 500

2 500

3 175

3 900

3 900

3 900

Maximalt bostadsbidrag [kr/månad]

Antal hemmavarande barn:

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

5+ barn

45


Bilaga 2, Deskriptiv statistik

Tabell B2 beskriver de hushåll som ingår i jämförelse- respektive

behandlingsgruppen utifrån några valda faktorer. Samtliga variabler

är mätta vid tidpunkten för reformens införande. Behandlings- och

jämförelsegruppen är relativt lika varandra. Behandlingsgruppen är

dock något äldre och jämförelsegruppen har framförallt i genomsnitt

en högre bidragsgrundande inkomst, samt en högre inkomst av lön.

Tabell B2. Deskriptiv statistik december 1996, genomsnitt

Antal hemmavarande barn

Antal umgängesbarn

Andel boende i hyresrätt

Andel boende i småhus

Andel boende i bostadsrätt

Äldsta maken i hushållet [år]

Antal månader mottaget bostadsbidrag innan

reformen infördes

Bidragsgrundad inkomst [tkr/år]

Hushållens inkomst av lön [tkr/år]

Minskat bostadsbidrag på grund av individuella

inkomstgränser [% av hushållsinkomsten]

47

Behandlingsgrupp

Genomsnitt

(Standardfel)

2,4

(0,006)

0,2

(0,003)

0,4

(0,003)

0,5

(0,003)

0,1

(0,002)

39,5

(0,046)

25,9

(0,050)

181,0

(0,319)

139,0

(0,546)

4,3

(0,015)

Jämförelsegrupp

Genomsnitt

(Standardfel)

2,5

(0,003)

0,2

(0,002)

0,3

(0,002)

0,6

(0,002)

0,1

(0,001)

38,1

(0,025)

25.7

(0,031)

269,8

(0,210)

195,5

(0,210)

N 31 860 80 700

0

(0)


Bilaga 3, Modellspecifikationer

Effekten av ekonomiska incitament i form av individuella inkomstgränser i bostadsbidraget på arbetsutbudet och på ekonomiskt

bistånd har skattats enligt följande modell:

it

ln( Yit α ⋅ dt

+ X i ⋅ dt

+ ε

+ 1)

= i + dt

+ β1reform⋅

dt

+ β2inkomstt−1

⋅ reform⋅

dt

+ β3inkomstt−1

där Yit motsvarar årsinkomst av tjänst respektive årsinkomst av försörjningsstöd för hushåll/individ i och vid tidpunkten t. Effekten av

reformen skattas dels på hushållsnivå, dels separat för kvinnor och män, av de makar som erhöll bostadsbidrag 1996 hade mannen i 75

procent av fallen högre inkomst än kvinnan. För att kontrollera för att det kan finnas icke-observerbara faktorer som skiljer grupperna

åt och som skulle kunna påverka resultaten inkluderas så kallade fixa tidseffekter (dt) och fixa hushålls/individeffekter ( α i ) i den

statistiska analysen. dt antar värdet 1 om tidpunkten ifråga är åren efter reformen (det vill säga år 1997, 1998 eller 1999), annars 0.

Modellen tar hänsyn till att hushåll där inkomst av tjänst 39

eller inkomst från ekonomiskt bistånd är olika fördelade mellan makarna

också kan skilja sig åt i andra avseenden vilket i sin tur kan påverka inkomstutvecklingen. Den sammanlagda reformeffekten återges

av β1

som anger den procentuella förändringen i inkomst före och efter reformen – för behandlingsgruppen i jämförelse med samma

förändring för jämförelsegruppen, samt av β 2 som mäter den marginellt avtagande effekten inom behandlingsgruppen (i tiotusentals

48

kronor). Ett estimat som är större än noll (mindre än noll) ska tolkas som en procentuell ökning (minskning) i inkomst av tjänst. β3

återger effekten av att hushåll hade olika bidragsgrundande inkomst (BGI) vid reformens implementering. Effekten av reformen

kommer också att mätas som minskningen i bostadsbidrag som andel av den bidragsgrundade inkomsten före reformen. Det går också

39

Utfallsvariabeln är ln(inkomst+1) för att också inkludera de makar som till exempel står utanför arbetsmarknaden men analysen genomförs även för de som endast

har en positiv inkomst från tjänst och ekonomiskt bistånd.

48


att inkludera bakgrundsvariabler i alla modeller. Bakgrundsvariablerna är dock insamlade vid tidpunkten just före reformens

införande. Det kan dock antas att denna bakgrundsinformation kan ha olika påverkan före och efter tiden för reformen, vilket gör att

vi kan inkludera interaktionsvariabler med tid; i t d X ⋅ . De bakgrundsvariabler som inkluderas är kontrollvariabler för antal barn

(både hemmavarande samt umgängesbarn), yngsta barnets ålder, äldsta makens ålder, högsta utbildning i hushållet, bostadstyp, boyta,

boendekommun indelat efter arbetsmarknadsområden samt antal månader hushållet ifråga erhållit bostadsbidrag före reformens

genomförande.

I delstudie 3 – där effekten av ekonomiska incitament i form av individuella inkomstgränser på separationsbenägenheten estimeras –

genomförs en så kallad logistisk regression där reformvariabeln är desamma som presenterats ovan:

,

it

Pr( Y β + X i + ε

= 1)

= 0 + dt

+ α1behandlingsgrupp

+ β1reform

+ β2inkomstt−1

⋅ reform + β3inkomstt−1

Pr(Y=1) mäter sannolikheten att makarna har separerat maximalt 12 månader efter att individuella inkomstgränser infördes. För att

kunna kontrollera för eventuella trender i separationsbenägenheten, tidigare studier har påvisat att inkomstfördelningen och storleken

på inkomst har effekt på separationsbenägenheten, inkluderas en jämförelsegrupp av hushåll med makar som erhöll bostadsbidrag i

december 1994. Analysen har även genomförts med samma jämförelsegrupp men där de hushåll som även fick bostadsbidrag 1996

har uteslutits. Dessa hushåll grupperas som behandlingsgrupp om deras inkomstfördelning skulle ha medfört en minskning i bostads-

49

bidrag om individuella inkomstgränser infördes 1 januari 1995, annars tillhör de jämförelsegruppen. Totalt innehåller urvalet 149 982

hushåll. Skillnader i separationstrend mellan behandlingsgrupp och jämförelsegrupp ges av α 1.

Reformeffekten, att tillhöra behandlingsgruppen

och erhålla bostadsbidrag i december 1996, ges av β 1.

De redovisade resultaten anger oddskvoten för separationsbenägenhet.

En oddskvot större än 1 (mindre än 1) ska tolkas som en ökad (minskad) separationsrisk. Även i denna modell har de

bakgrundsvariabler som presenterats tidigare inkluderats.

49


adress Box 202, 101 24 Stockholm besöksadress Fleminggatan 7

telefon 08 58 00 15 00 fax 08 58 00 15 90 e-post registrator@inspsf.se webb www.inspsf.se