Danmark satsar på aktiveringspolitik (pdf)

scb.se

Danmark satsar på aktiveringspolitik (pdf)

Arbetsmarknadspolitiken i ett välfärdssamhälle

står inför en central utmaning.

Den skall både säkra utbudet av

arbetskraft och uppfylla fördelningspolitiska

mål. Det förstnämnda kräver

ett aktivt jobbsökande. Det sistnämnda

att en effektiv arbetsmarknad med

låg arbetslöshet kombineras med relativt

höga sociala ersättningar.

Höga ersättningsnivåer begränsar flexibiliteten

och jobbsökandet arbetsmarknaden.

Orsaken är inte nödvändigtvis olust

till arbete som sådant. Om det ekonomiska

utbytet av att arbeta är litet kan det dels

verka valet mellan att söka arbete och att

göra andra saker, dels ha betydelse för hur

kritiskt inställd man är till de arbeten som

erbjuds. Detta resulterar i ett mindre aktivt

jobbsökande för den enskilde. För samhället

blir konsekvensen ett mindre effektivt

utnyttjande av arbetskraftsutbudet.

Danmark

detta Påverkar arBetsmarknadens flexibilitet

och anpassningsgrad. Dessutom

har det betydelse för hur många jobb

som skapas. Antalet jobb är inte konstant,

särskilt inte i en liten och öppen ekonomi.

Antalet nya jobb verkas av möjligheterna

att skapa jobb och av tillgängligheten

arbetskraft.

Kombinationen av relativt höga sociala

ersättningar och krav aktivering och att

stå till arbetsmarknadens förfogande kan

till viss del skapa en balans mellan incitament

för att förvärvsarbeta och ett finmaskigt

socialt skyddsnät.

aktiveringskrav eller lägre ersättningar

är alternativa sätt att säkra incitamenten

till att arbeta. Med aktiveringskrav kan

hänsyn till arbetsmarknaden förenas med

fördelningspolitiska hänsyn. Om ett finmaskigt

socialt skyddsnät kombineras med

ett aktiveringskrav så gör man det svårare

att uppbära ersättning utan att faktiskt stå

till arbetsmarknadens förfogande eller att

vara intresserad av att ta ett arbete.

Bruket av aktiveringsinstrument är inte

problemfritt. Ett problem är vilka typer av

aktivering som kan erbjudas. Rimlighet

och anständighet sätter gränser för vilka

aktiviteter man kan erbjuda.

satsar

aktiveringspolitik

Den motivationseffekt som uppkommit av avktiveringspolitiken i Danmark har

sänkt arbetslöshetsperioderna mest bland män.

Välfärd Nr 4 2006 21


Foto: Marie Almers Atterhall, SCB.


Ett annat är hur tidigt aktiveringskravet

skall sättas in. Å ena sidan kan en tidig

insats förkorta vägen tillbaka till sysselsättning.

Å andra sidan kan det betyda

att aktiveringskraven riktas till onödigt

många, av vilka en stor del själva är i stånd

att hitta ett jobb. För det tredje är aktiveringsinstrumenten

resurskrävande. Danmark

använder relativt mycket resurser till

den aktiva arbetsmarknadspolitiken.

aktiveringsinstrumentet är varken nytt i

Danmark eller Sverige. I Danmark finns

sedan länge ett arbetsmarknadssystem där

arbetslösa kan få tillgång till utbildning,

subventionerad jobbträning i både offentlig

och privat verksamhet, jobbsökarkurser

och en räcka andra åtgärder.

Det aktiva arbetsmarknadsinstrumentet

har varit e del av den danska arbetsmarknadspolitiken

sedan år 1978. Denna politik

kom mest att verka passivt som ett instrument

som gjorde det möjligt att återfå

rätten till dagersättning, när den ursprungliga

dagersättningsperioden tog slut. Aktiveringspolitiken

hade således ett passivt

syfte i förhållande till jobbskapandet.

Detta ändrades genom ett antal reformer

under 1990-talet. Dessa baserades

den så kallade ”rätt och plikt”-principen

som innebar ökat fokus att få arbetslösa

tillbaka i sysselsättning. Aktiveringen användes

för att förkorta dagersättningsperioden

och strama upp plikten att stå till

arbetsmarknadens förfogande. Dessa arbetsmarknadspolitiska

reformer hade avgörande

betydelse för nedgången av arbetslösheten

i Danmark.

när man studerar hur aktiveringspolitiken

verkar arbetslösheten är det lämpligt

att skilja tre effekter. För det första

motivationseffekten som oftast uppstår

redan innan den arbetslöse fått ett aktiveringserbjudande.

Utsikten att delta i ett

aktiveringsprogram är inte nödvändigtvis

attraktiv, vilket kan sänka den arbetslöses

krav jobben och intensifiera det aktiva

sökbeteendet.

För det andra fastlåsningseffekten som

kan uppstå om deltagarna i aktiveringsprogrammen

inte har ett så aktivt sökbeteende

som de annars skulle ha haft

grund av att de vill fullfölja programmet.

För det tredje programeffekten som

uppstår genom att deltagarnas nyvunna

kunskaper ökar deras möjligheter att få

arbete. Programeffekten kan också verka

i motsatt riktning om aktiveringen ger den

Aktiveringspolitiken i Danmark

Aktiveringsinstrumentet riktar sig både till dem

som får arbetslöshetsersättning och till dem

som får kontanthjälp. Arbetslöshetsförsäkringen

i Danmark är frivillig medan kontanthjälpen

omfattar alla och är välfärdsstatens sociala

skyddsnät.

De som får kontanthjälp är en brett sammansatt

grupp. De delas in i så kallade matchgrupper

utifrån i vilken grad de står till arbetsmarknadens

förfogande. Matchgrupp 1–3 står

till förfogande, medan matchgrupp 4 och 5 inte

anses göra det.

De som får kontanthjälp, särskilt de i grupp

1–3, får oftare aktiveringserbjudanden än de

som får arbetslöshetsersättning. Att andelen i

aktiveringsåtgärder faller bland dem som är i

50-årsåldern och äldre beror att aktiveringsreglerna

inte är lika krävande i dessa åldrar.

Det är stor skillnad vilka aktiveringsåtgärder

som används för de olika grupperna. De som

får arbetslöshetsersättning får oftare lönebidrag

och vanlig utbildning medan kontanthjälpstagarna

oftare får praktik och särskilt tillrättalagd

vägledning.

Andel i aktiveringsåtgärder i olika åldrar. År 2004

Procent

50

40

30

20

10

Arbetslöshetsersättning

0

20 25 30 35 40 45 50 55 60 65

Källa: Velfærdskommissionen, Fremtidens Velfærd – Vores Valg. Analyserapport.

arbetslöse en kompetens som leder till att

sökbeteendet blir snävare.

Sammmantaget finns således effekter

sökbeteendet i både positiv och negativ

riktning. När aktiveringspolitiken organiseras

är det därför viktigt att försöka stärka

de positiva effekterna och att minska de

negativa effekterna.

såväl i danmark som internationellt har

effekterna av den aktiva arbetsmarknadspolitiken

analyserats. Särskilt fastlåsningsoch

programeffekten har varit föremål för

många studier. Slutsatsen är att man i hög

grad kan sätta frågetecken vid systemets

jobbskapande effekter.

För de flesta program är fastlåsningseffekten

såväl märkbar som signifikant

medan programeffekten är mycket liten,

om inte noll. De mest positiva effekterna

har varit för personer som deltagit i privat

jobbträning.

Däremot visar empiriska analyser att

motivationseffekten kan vara av stor betydelse.

Rosholm och Svarer har i en artikel

sammanfattat de studier som gjorts av

den danska arbetsmarknaden. De pekar

att om man inte tar hänsyn till en even-

22 Välfärd Nr 4 2006

Fakta

Aktivitetsåtgärder bland personer med

arbetslöshetsersättning respektive

kontanthjälp 1 . År 2004. Procent

Arbets- Konlöshets-tantersättning

hjälp

Anställning med

lönetillskott 48 10

Vanlig utbildning

Individuellt anpassad

44 2

utbildning 1 11

Kort vägledning 5 9

Verksamhetspraktik 3 24

Danskundervisning

Individuellt anpassade

0 7

projekt

Individuellt anpassad

0 35

danskundervisning 0 1

Summa 100 100

1) Kontanthjälp motsvarar ekonomiskt bistånd

(tidigare socialbidrag) i Sverige.

Källa: Velfærdskommissionen, Fremtidens Velfærd

– Vores Valg. Analyserapport

Kontanthjälp, till

arbetsmarknadens

förfogande

Ålder

Kontanthjälp, ej

till arbetsmarknadens

förfogande


tuell positiv motivationseffekt i den statistiska

analysen, så kommer fastlåsningseffekten

att övervärderas samtidigt som

programeffekten undervärderas.

Detta eftersom motivationseffekten

primärt inträder innan en aktiveringsåtgärd

sätts in. De som vill undvika aktiveringserbjudanden

intensifierar sitt sökande

efter arbete och sänker kanske också kraven

de jobb de kan tänka sig att ta.

För personer som inte deltar i aktiveringsåtgärder

kommer avgångstakten från

arbetslöshet därmed att övervärderas om

man inte tar hänsyn till den positiva motivationseffekt

som aktiveringspolitiken

har också dem. Om avgångstakten för

personer som deltar i aktiveringsåtgärder

jämförs med dem som inte deltar i åtgärder

utan att ta hänsyn till motivationseffekten

så kommer fastlåsningseffekten att övervärderas

eftersom den lägre avgångstakten

under aktivering jämförs med en övervärderad

avgångstakt för personer som inte

är i aktiveringsåtgärder.

Deras analys visar också att motivationseffekten

är särskilt stark för män. För

män som är berättigade till dagersättning

är den förväntade dagpenningperioden tre

veckor kortare som ett resultat av den aktiva

arbetsmarknadspolitiken.

Merparten av effekten kommer från

motivationseffekten, medan programeffekterna

är relativt små. Analysen pekar

emellertid en potential i aktiveringspolitiken

i kraft av att motivationseffekten

verkar alla arbetslösa.

den danska arBetsmarknadsPolitikens senaste

utvecklingen visar att man har stora

förhoppningar aktiveringsinstrumentet.

I en bred politisk ”välfärdsöverenskommelse”

som gjordes tidigare i år ingår

bland annat ett ökat bruk av aktivering.

Tidpunkten för ”rätt och plikt” till aktivering

flyttas fram till efter nio månader,

istället för som nu efter tolv månader.

Dessutom införs ”rätt och plikt” till

aktivering heltid efter två och ett halvt

år. Förändringarna är ett försök att förkorta

den maximala dagpenningperioden

från fyra år till två och ett halvt år. Man

kommer också att införa ”rätt och plikt”

till aktivering för äldre arbetslösa, 58-59åriga,

samma sätt som för alla andra.

Reformerna siktar således mot ytterligare

förbättringar i arbetsmarknadsstrukturen

genom ett ökat bruk och en förfining

av aktiveringsinstrumentet. Preliminära

resultat från ett pilotprojekt som genom-

fördes i två danska län tyder också att

det är möjligt att öka avgångstakten från

arbetslöshet till sysselsättning ytterligare

genom att öka aktiveringsinsatserna.

Samtidigt finns planer att målstyra

de erbjudna aktiveringsåtgärderna till de

arbetslösas behov mer precist än man gjort

tidigare.

i ansträngningarna FÖr att utveCkla en

välfungerande sorteringsmekanism kommer

man i stil med motsvarande överväganden

i Sverige, USA och Schweiz att i

stigande grad använda statistiska modeller

för att värdera vilket aktiveringserbjudande

som kan förväntas ge den enskilde arbetslöse

de bästa möjligheterna att lämna

arbetslösheten.

Den omedelbara fördelen med att utnyttja

en statistisk modell är att valet av

aktiveringsåtgärd baseras erfarenheter

från hela arbetsmarknaden och inte bara

tidigare omständigheter hos den enskilde

förmedlaren eller hos den lokala

arbetsförmedlingen.

Spridningen av aktiveringsinstrumentet

är massiv i Danmark. Man använder omkring

1,5 procent av BNP årligen att

aktivera arbetslösa, vilket gör att Danmark

är det OECD-land som har den största

resursförbrukningen aktivering. Även

om aktiveringsinstrumentet har bidragit

till en förbättring av arbetsmarknadsstrukturen

skall detta ses i förhållande till resursförbrukningen.

de Ökade inCitamenten FÖr ett aktivt jobbsökande

har skapats utan att ersättningsnivåerna

sänkts vilket fått till följd att

belastningen de offentliga finanserna

blivit betydande.

Även om aktivering i viss omfattning

kan användas till att styrka incitamentsstrukturen

och därmed medverka till att

Källor

Andersen, T. M., och M. Svarer, 2006, Flexicurity

– den danske arbetsmarknadsmodellen,

Ekonomisk Debatt, 1, 17–29.

Black, D, J. Smith, M. Berger och B. Noel, 2003,

Is the Threat of Reemployment Services

More Effective than the Services Themselves?

Evidence from Random Assignment in the

UI System, American Economic Review, 93(4),

1313-1327.

Rosholm, M. och M. Svarer, 2004, Estimating

the Threat Effect of Active Labour Market

Programmes, AFN WP 2004-06.

säkra en välfungerande arbetsmarknad, så

visar de danska erfarenheterna tydligt att

man därmed inte undgått ett politiskt

övervägande. Det visar sig nu i ett betydligt

resursförbrukande.

Omkostnaderna för aktiveringen skall

också ses i förhållande till ett politiskt dilemma

knutet till bruket av aktivering. För

att uppnå den största möjliga motivationseffekt

skall programmen vara så lite attraktiva

som möjligt. Å andra sidan skall de

personer, som kan komma att delta i dem,

få ett anständigt och värdigt erbjudande.

Den förstnämnda kan säkras med relativt

billiga aktiveringsformer. Det är inte fallet

med det sistnämnda. ●

Författare

Torben M. Andersen

är professor vid institutionen i ekonomi vid

Århus universitet i Danmark samt ingår bl.a.

i CEPR, CESifo och IZA

tfn: +45 8942 1609

e-post: tandersen@econ.au.dk

Michael Svarer

är docent vid institutionen

i ekonomi vid

Århus universitet i

Danmark samt ingår i CAM

tfn: +45 8942 1598

e-post: msvarer@econ.au.dk

Översättning: Marie Berlin

Välfärd Nr 4 2006 23

More magazines by this user
Similar magazines