De motsträviga kommunerna – en studie av den mellankommunla ...

spa.gu.se

De motsträviga kommunerna – en studie av den mellankommunla ...

De Motsträviga Kommunerna

- En studie av mellankommunal samarbetsvilja på regional nivå -

Freddy Kjellström

Avdelningen för politiska och historiska studier

Karlstads universitet

freddy.kjellstrom@kau.se

Paper att presenteras vid Nordiska Kommunforskardagarna i

Göteborg 23-25/11 - 2007

NB! Endast utkast - Får ej citeras eller spridas!!


Disposition

Detta paper består först av en kortfattad och övergripande presentation av ämnesval, syfte,

forskningsfrågor, metod och teori för att skapa en förförståelse för avhandlingens upplägg.

Därefter kommer ett första utkast till en slutdiskussion med en komprimerad resultatdel att

presenteras, vilket är huvudsyftet med detta paper.

Kortfattad inledning

Kommunernas ekonomi och verksamhet har inom många sektorer utökats genom att

kommunerna har tagit över allt fler uppgifter från staten samtidigt som det ekonomiska

underlaget inte har ökat i motsvarande omfattning. Därmed har frågan om organisering i form

av olika samverkansmöjligheter/-modeller som kan leda till samordningsvinster och

stordriftsfördelar kommit att diskuteras allt mer frekvent i olika politiska församlingar på

olika nivåer under senare år. Samtidigt har medlemskapet i EU och den europeiska

integrationsprocessen medfört att den faktiska finansiella återkopplingen till kommunerna i

stor utsträckning har skett utifrån regionalt ordnade tilldelningsprinciper, vilket ibland kräver

både samarbete och samordning. Främst sker den ekonomiska återdistributionen från EU i

form av tilldelade strukturfondsmedel vilket fördelas regionalt. För att optimera utdelningen

av dessa medel torde det därmed vara av vikt att kommunerna i framtiden kan samarbeta och

organisera sig på regional nivå kring olika gemensamma projekt och offensiva satsningar

riktade mot det utvecklingspolitiska området.

En följd av denna utveckling är att staten genom lagstiftning (Lagen om samverkansorgan i

länen SFS 2002:34) har möjliggjort för kommunerna att länsvis kunna formalisera ett

mellankommunalt samarbete inom främst det utvecklingspolitiska området. Det främsta

incitamentet för primärkommunerna att bilda ett regionalt samverkansorgan (RSO) länsvis är

att kommunerna gemensamt i ett RSO i betydligt större utsträckning själva kan fatta besluta

om vad för åtgärder de statliga länsanslagen skall användas till, istället för att länsstyrelsen

skall bereda och besluta om resursanvändningen. Här kan kommunerna via ett RSO tänkas

samla resursanvändningen till större infrastrukturella satsningar. Villkoret för att få bilda ett

RSO är att samtliga primärkommuner kan enas kring detta. Nu har det visat sig att relativt

många län har sett fördelarna med detta och bildat RSO, men det finns också några stycken

län där bildningsprocessen av ett RSO har varit besvärlig och trög. Jämtlands län var en av de

första län som visade intresse inför staten om att bilda ett organ på regional nivå, men länet

har inte än lyckats med att nå en primärkommunal enighet om att bilda ett RSO. Detta trots att

idéerna länge har funnits i länet. Inom flera andra län har också denna process varit trög. Vad

kommer det sig att primärkommunerna i vissa län har haft så svårt att enas om att bilda ett

RSO? Vilka friktionsmekanismer är det som hindrar primärkommuner från att delta i ett

utvidgat mellankommunalt samarbete på regional nivå och därmed bidra till bildandet av ett

RSO?

För att inventera utbredningen av dessa skeptiska primärkommunala förhållningssätt har en

rundringning genomförts med landets samtliga regiondirektörer 1 , bortsätt från Västra

1 De flesta län har ett samarbetsorgan på regional nivå i form av ett kommunförbund som inte är formaliserad på

samma sätt som RSO. Dessa kommunförbund har inte de möjligheter att gemensamt fatta beslut om disponering

utav de statligt tilldelade länsanslagen, vilket ett RSO innehar, utan i dessa fall är det länsstyrelsen som

fortsättningsvis kommer att fördela medlen.

2


Götalandsregionen, Region Skåne, Regionförbundet i Kalmar län samt Gotlands län. De

senare uppräknade fallen har exkluderats från studien eftersom dessa fall var s k försökslän

och kan således betraktas som specialfall. Detta eftersom dessa län har särskilda befogenheter

och ordningar som sträcker sig utanför den generella lagstiftningens ramar (SFS 2002:34).

Efter det att denna inventering hade genomförts, parallellt med inläsning av relevant material

om denna problemställning kunde således några län sovras ut där bildningsprocessen av RSO

framstått som särskilt besvärlig - och i vissa fall omöjlig. De län som kvarstod där enskilda

kommuner varit särskilda skeptiska och där det vid tidpunkten för datainsamlingen inte fanns

planer på att bilda ett RSO var följande: Norrbotten, Jämtland, Gävleborg, Värmland,

Västmanland och Kronoberg. Norrbottens län valdes bort p g a för långa avstånd och att det

därmed skulle bli för resurskrävande. När urvalet i studien gjordes i slutet av år 2005 blev fem

län således kvar som undersökningsobjekt där en eller flera enskilda kommuner då hade

stjälpt bildningsprocessen av ett RSO: Jämtlands län (Härjedalens kommun), Gävleborgs län

(Nordanstig och Bollnäs kommuner), Västmanlands län (Heby kommun 2 ), Värmlands län

(Säffle och Årjängs kommuner) samt Kronobergs län (Markaryds kommun). Dessa sju

primärkommuner fördelade över fem län är det som närmare kommer att studeras i

avhandlingen. Datainsamlingen har genomförts via intervjuer med kommunalråd,

oppositionsledare och kommunchefer i samtliga primärkommuner. Allt insamlat datamaterial

har inspelats och transkriberats ordagrant, via s k Verbatim Transcription, och därefter

sorterats utifrån adekvat tematik/kategorier. Viss språkkorrigering och redigering av

utskrifterna har dock genomförts för formens skull - för att materialet skall bli begripligt.

Dock i så liten utsträckning som möjligt - så att innehållet inte skall förändras, förvrängas

eller missuppfattas.

När datainsamlingen väl genomfördes ute på fältet visade det sig att nästan samtliga av de

utvalda länen skulle komma att bilda ett RSO från årsskiftet 2007. Därmed framkom det en

hel del information vid intervjutillfällena om vad det var för skäl som bidrog till att

primärkommunerna hade ändrat inställning, från att i grunden varit uttalat skeptiska till

bildandet av ett RSO för att senare stödja bildandet av ett RSO. Undantaget är Jämtlands län,

där Härjedalens kommun med det socialdemokratiska kommunalrådet Lennart Olsson i

spetsen inte lät sig övertala trots ihärdiga försök från bland annat Östersunds kommun m.fl.

Härjedalens kommun stjälpte återigen bildningsprocessen av ett RSO i Jämtlands län. Det

insamlade datamaterialet bedöms därmed även inneha potential till att kunna bidra till ökad

förståelse om varför primärkommunerna förändrade sina ståndpunkter och stödjer en bredare

mellankommunal samverkanslösning. Detta gör att variationen i den beroende (samverkans-)

variabeln är möjlig att närmare studera Icke samverka → att samverka. Därmed torde även de

främjande drivmekanismerna för mellankommunal samverkan på regional nivå kunna

avtäckas. Vilka främjande drivmekanismer är det som stimulerar primärkommunerna till att

delta i ett utvidgat mellankommunalt samarbete genom att stödja bildandet av ett regionalt

samverkansorgan (RSO)?

Syftet med studien är att undersöka den mellankommunala samarbetsviljan på regional nivå.

Studien kommer dels att undersöka och identifiera vilka friktionsmekanismer det är som

hindrar kommunerna från att delta i ett utvidgat mellankommunalt samarbete på regional nivå

(RSO), dels vilka främjande drivmekanismer det är som stimulerar kommunerna till att ändra

uppfattning och delta i ett utvidgat mellankommunalt samarbete på regional nivå (RSO). Att

2 Heby kommun övergick vid årsskiftet från Västmanlands län till att istället tillhöra Uppsala län efter

folkomröstning. Uppsala län är ett av de län som de facto har ett RSO. Heby kommun stjälpte dock

bildningsprocessen i Västmanlands län även om de år 2007 skulle komma att lämna länstillhörigheten i

Västmanland och övergå till Uppsala län.

3


Från motsträvighet till följsamhet och samverkan

I detta paper kommer resultaten och slutsatserna i en kommande doktorsavhandling att

presenteras på ett sammanfattande och övergripande sätt. Olika centrala oberoende faktorer

som framkommit under forskningsarbetet vilka påverkar den mellankommunala

samarbetsviljan i olika riktningar (+/-) hos primärkommunerna kommer att presenteras.

Egenintresse, vinstmaximering och länsstyrelsen som god samarbetspartner

Ett gemensamt drag som påverkar samtliga undersökta primärkommuners mellankommunala

samarbetsvilja är egenintresse och möjlig vinstbehållning. I samtliga av de studerade fallen

har det för primärkommunernas ställningstagande varit viktigt att möjliga vinster i olika

former funnits för att samverka. Möjliga vinster har även kunnat bidra till att ändra

primärkommunernas uppfattning om att i ett senare skede stödja bildningsprocessen av ett

RSO (regionalt samverkansorgan). Härjedalens kommun i Jämtlands län var det enda fall

(avvikande) som inte lyckades med att bidra till konsensus kring bildande av ett RSO i länet

av de undersökta fallen. Här var det tydligt att de oproportionerligt stora summor, statliga

länsanslag, som Härjedalens kommun erhållit från länsstyrelsen under flera år varit helt

avgörande för kommunens uppvisade motsträvighet. Vid bildande av ett RSO kommer

prioriteringsdiskussioner och beslut om fördelning av statliga utvecklingsmedel att föras över

till medlemmarna, dvs primärkommunerna och eventuellt landstinget (om de väljer att bli

medlem ej krav). Distribueringen av medlen förflyttas således från länsstyrelsens korridorer

till ett nytt regionapolitiskt forum där olika lokalpolitiska viljor får ett ökat inflytande över

fördelningen och där den aggregerade summan av dessa viljor slutligen beslutar om allokering

av medlen. Detta skulle kunna leda till relativa förluster för Härjedalens kommuns

vidkommande varför kommunen valde att inte stödja bildandet av ett RSO. I flera andra

kommuner som t ex Säffle och Årjängs kommuner i Värmland har en upplogad väg in i

länsstyrelsens korridorer, och goda kontaktnät varit en bidragande orsak till varför status quo

har eftersträvats. Liknande mönster med godar relationer till länsstyrelsen framkommer även i

Bollnäs och Nordanstigs kommuner i Gävleborgs län. Även de kommunala företrädarna i

Heby Kommun, Västmanlands län, har framhävt vilket bra samarbete de haft med

länsstyrelsen i Västmanlands län jämfört med i deras ögon det ”omöjliga” vänsterblockstyrda

landstinget. Primärkommunerna verkar således närmast ha agerat efter devisen ”Vi vet vad vi

har, men inte vad vi får”.

Samtidigt bör en vinn - vinn situation föreligga för samtliga parter för att en utvidgad

formaliserad mellankommunal samarbetslösning a´la RSO skall kunna realiseras, enligt flera

kommunföreträdares uttalanden.

Skall jag vara uppriktig så är det som så här att vi samverkar när vi alla tycker att vi tjänar på

det 3 .

3 Mats Rydby kommunchef, Markaryds kommun (060817).

5


Partipolitiska majoritetsförhållanden och syndabockssyndromet

Flera av primärkommunerna har haft en partipolitisk regim som ideologiskt skiljer sig från det

majoritetsförhållanden som råder regionalt, dvs inom landsting och inom ramen för ett

kommande RSO, eller ett befintligt regionalt kommunförbund. Här har det från flera

primärkommuners håll uttryckligen framhävts farhågor om partipolitisk marginalisering som

skäl för varför de inte har kunnat stödja bildandet av ett RSO i länet. Heby kommun med sin

dåvarande borgerliga regim som tidigare tillhörde Västmanlands län var tydliga på denna

punkt, då de helt sonika var rädda för att bli överröstade av de starka socialdemokratiska

majoriteter som fanns i Västerås Stad och i de andra kommunerna i länet. Primärkommunerna

som varit skeptiska är i detta avseende helt enkelt rädda för att bli överkörda i de eventuellt

kommande politiska beslutsprocesserna på regional nivå inom ramen för ett framtida RSO.

Samtidigt har flera kommuner, som t ex Årjängs och Säffle kommuner i Värmland, även

uttryckt farhågor om att bli stämplad som ”syndabock” av övriga kommuner och politiska

partier, om den/de stjälper det mellankommunala samarbetsklimat i länet. I Gävleborgs län

uttryckte Bollnäs kommunchef att kommunens skeptiska och motsträviga förhållningssätt till

ett utvidgat mellankommunalt samarbete även färgade av sig på andra policyområden och

regionalpolitiska arenor som kommunen deltar i Kommunen uppfattades som besvärlig.

Ett avvikande fall är Härjedalens kommun som vid tidpunkten för datainsamlingen hade en

socialdemokratisk regim som blockpolitiskt överensstämde med den partipolitiska

majoritetsbildningen i Jämtlands län, som även den var socialdemokratisk.

Kommunföreträdarna i Härjedalen utsattes för omfattande och repetitiva övertalningsförsök,

men det hjälpte föga då Härjedalens kommun för tredje gång stjälpte initiativet om att bilda

ett RSO i länet. I detta fall hjälpte det inte med ”hot” om syndabocksstämpling eller starkt

partipolitiskt press från omgivningen (övriga socialdemokratiska kommuner där Östersund

spelade en aktiv och framträdande nyckelroll). De ekonomiska incitamenten om god

utdelning över längre tid (kontinuitet) från länsstyrelsen var inget man ville riskera att byta

bort.

Länstillhörighet - vs landskapsidentitet

Av studien framgår det i flera fall tydligt att landskapsidentiteten med råge överskrider

länstillhörighet/-identiteten. Jämtlands län som har nästan tvåhundraårig historia bakom sig

som län har uppenbarligen inte som administrativ enhet lyckats med att integrera de gamla

landskapsindelningarna, utan den identitet som över lång tid har skapats inom de olika

landskapen lever tydligen kvar. Jämtlands län består huvudsakligen av de två landskapen

Härjedalen och Jämtland. I det insamlade datamaterialet är det tydligt att Härjedalens

kommun inte känner sig som en integrerad del utav länet och den kulturella gemensamma

samhörigheten inom länsbildningen uteblir.

…vi upplever att vi inte fullt ut är en del av länet. Då blir det en viss protektionism mot länet,

vilket gör att vi måste samla oss för att klara oss och hävda oss 4 .

Utifrån ovanstående förhållanden blir det heller inte enklare att nå primärkommunal

konsensus i det att bilda mera utvidgade formaliserade mellankommunala

samverkanslösningar (RSO) som skall omfatta hela länet.

4 K. Hallman (c) oppositionsråd, Härjedalens kommun (06089).

6


Det samma mönster framträder även i Gävleborgs län ett län som är avlångt i sin form och

som delar länet i de två landskapen: Hälsingland (södra) i norr, medan de södra delarna av

länet består av Gästrikeland. Hälsingland präglas av en annan näringsstruktur där jord- och

skogsbruk över längre tid varit primära näringsgrenar till skillnad mot det industriellt präglade

Gästrikeland med industritäta kommuner som t ex Sandviken och Gävle. Även kulturella

skillnader mellan landskapen och de olika folken framträder tydligt i flera fall där de

kommunala företrädarna i Härjedalen, Bollnäs och Nordanstig kommuner hävdar att

Hälsingarna är ett mera självständigt folk. Vidare hävdar desamma att Hälsingarna har en mer

utpräglad entreprenörsanda till skillnad mot den bruksanda som präglar det mera

industrialiserade Gästrikland och dess folk.

Hälsingar är folk som är sprungen ur jorden och skogen, som har fått klara sig själv genom

århundraden, och vi har aldrig haft några herrar som har styrt över oss heller, för de kom

aldrig så här långt norrut 5 .

Att de två landskapens gränsdragning går som en knivskarp demarkationslinje genom länet är

ganska tydligt. Till exempel har de två landskapen utvecklat var sin turist- och

inköpsorganisation - trots att de tillhör samma län. Hälsingland har sitt Hälsingeråd där de sex

nordligast belägna kommunerna i Gävleborgs län är medlemmar, medan kommunerna som

tillhör landskapet Gästrikeland har sitt eget Gästrikeråd. Trots denna skillnad mellan de två

landskapen enades primärkommunerna sig om att slutligen bilda ett RSO i länet fr.om. år

2007. Orsaken var bland annat att det framkom rykten från de statliga myndigheterna om att

de län som inte lyckades bilda ett RSO skulle komma att betraktas som s k ”länsstyrelselän” i

näringsdepartementet. Detta gav en negativ klang och associationer i kommunföreträdarnas

öron när det gällde framtida möjligheter till äskanden om disponibla statliga

utvecklingsmedel. När detta kom till kännedom bland länets kommuner kom även de

skeptiska primärkommunerna i Hälsingland: Nordanstig och Bollnäs kommuner, att ändra sitt

ställningstagande och senare välja att stödja bildande av ett RSO i länet.

Även Heby kommun som tidigare tillhörde Västmanlands län, men var då den enda

kommunen i länet som tillhörde Uppland, menar att landskapstillhörigheten är viktig att ta i

beaktning när ett utvidgat mellankommunalt samarbete skall lanseras och så småningom

realiseras.

Det är klart att det är Uppland, det är klart att det är Uppland! 6

Kommunerna i norduppland är, enligt uppgift från kommunföreträdarna i Heby, väldigt lika

Heby kommun. Befolkningsmässigt små kommuner, ungefär lika stora med mycket jord- och

skogsbruk, mycket småföretagare och entreprenörsanda, vilket även det angavs som ett skäl

för att byta länstillhörighet till Uppsala län (fr.o.m år 2007). När Heby kommun byte län till

Uppsala län år 2007 kom kommunen även att tillhöra ett RSO i Uppsala län. Detta trots att de

tidigare framstått som klara motståndare till bildande av ett RSO i Västmanlands län.

Kommunchefen i Heby menade att det kanske inte är den bästa starten att bidra till att stjälpa

ett RSO när man som ny medlem kommer till ett nytt län. Majoriteten av de norduppländska

kommuner är borgerligt styrda, vilket bättre överensstämde det dåvarande centerpartistiska

kommunalrådet syn på politik. Devisen om att ”lika barn leker bäst” verkar ha giltighet i

denna dimension, men även anpassningslogikens grund har giltighet i detta fall då Heby

kommun valde att anpassa sig till den befintliga organisationsstrukturen (RSO).

5 O. Nilsson Sträng (s) oppositionsråd, Bollnäs kommun (060905).

6 C-O Ernlund (c) kommunalråd, Heby kommun (060906).

7


Centrum periferi och tillit

Att den geopolitiska dimensionen centrum periferi har betydelse för primärkommunernas

ställningstaganden till ett utvidgat formaliserat mellankommunalt samarbete (RSO) är helt

tydligt. Flera av fallen i studien är primärkommuner som geografiskt befinner sig i utkanterna

av länen, och där samarbeten med andra kommuner ofta sker över länsgränsen, eller som i

Årjängs fall till och med över nationsgränsen till Norge med norska kommuner och

myndigheter. Dessa kommuner slår vakt om dessa gränsöverskridande samarbeten där de

klart uttrycker att de befintliga samarbetsformerna över läns- och nationsgränserna på något

sätt inte får äventyras om ett RSO inom länet skall bildas.

En gemensam nämnare som går igenom som en röd tråd i samtliga fall är rädslan för

marginalisering på bekostnad av de stora centrumbildningarna med tillhörande

kranskommuner. I Jämtlands län finns det en uttalad rädsla från Härjedalens kommun om att

framtida politiska beslut och prioriteringar i huvudsak enbart kan komma att gynna

Östersunds kommun och tillhörande kranskommuner. Desamma uttalanden framkommer

även i Markaryds kommun, Kronobergs län, som räds resursdränering och

resurskoncentrering till det stora regioncentrat i länet, Växjö kommun. De samma synpunkter

förekommer även hos de värmländska primärkommunerna, Säffle och Årjäng, som räds

resurskoncentrering till Karlstadsregionen. Speciellt framträdande är centrum-periferi

problematiken hos de undersökta primärkommunerna i Gävleborgs län: Nordanstig och

Bollnäs, där de vid ett flertal tillfällen framhäver att Gävle inte får bli en för dominant aktör

inom ramen för ett framtida RSO, utan att en balans i fördelning av framtida

resursprioriteringar måste göras som gynnar hela länet.

Det man är rädd för, det är väl att allting skall hamna i Gävle att allt dras till Gävle 7 .

En närliggande tematik och problematik som skiljer primärkommunerna åt inom ett län är

vilken satsningshorisont som de olika primärkommunerna inom ett län anlägger inom

utvecklingspolitikens område. Inom Gävleborgs län blickar t ex Gävle kommun och de södra

kommunerna i länet (Gästrikeland) söderöver mot Mälardalen, medan Nordanstigs kommun

som ligger längst norr i länet blickar och satsar norröver mot Sundsvall - regioncentrumet i

Västernorrlands län. Även det faktiska avståndet har betydelse när de som bor i Nordanstigs

kommun har ca 6-7 mil upp till Sundsvall, medan Gävle ligger 16 mil bort. Här finns en

uttalad rädsla för att infrastrukturella satsningar i huvudsak inom den framtida regionen

kommer att riktas mot Mälardalen på bekostnad av uteblivna satsningar i de norra delarna av

länet liksom i inlandet av länet.

Även det reella geografiska distansavståndet har betydelse för vilken horisont respektive

primärkommun riktar sina (satsnings-)blickar mot. Invånarna i Markaryds kommun har

betydligt närmare med en ½ - timmes bilåkning till Helsingborg och Öresundsregionen än vad

de har till Växjö, som ligger relativt/jämförelsevis långt bort med 1 ½ timmes bilåkning.

Att ligga i ytterkanten av ett län eller en region uppfattas som problematiskt av de undersökta

primärkommunerna. De upplever att det finns risk för marginalisering när det gäller de

politiska prioriteringsdiskussioner och beslutsfattande i förhållande till det (upplevda) starka

regioncentrumet.

7 M. Olsson (s) oppositionsråd, Nordanstigs kommun (060904).

8


Tillitsfaktorn har även den påverkan för primärkommunernas ställningstagande till utvidgade

formaliserade mellankommunala samarbetsformer på regional nivå. Har en kommun haft

dåliga erfarenheter av tidigare samarbetsinitiativ och faktiska samarbetsformer har det speglat

av sig i deras syn på bildande av ett RSO inom länet. Härjedalens kommun i Jämtland lyfter

fram dåliga erfarenheter från samarbete med landstinget i Jämtland som en bidragande faktor

till kommunens skeptiska förhållningssätt till bildande av ett RSO 8 . Även kommunföreträdare

i Markaryds kommun pekar på ett rådande misstillitsförhållande mellan den egna kommunen

och Växjö kommun, som en bidragande orsak till varför Markaryds kommun länge varit

skeptisk till ett utökat mellankommunalt samarbete på regional nivå. Framför allt för att

Växjö kommun inte skall stärka sin maktposition ytterligare. Nordanstigs kommunföreträdare

i Gävleborgs län yttrar sig om att tillitsförhållande till det stora centrum Gävle inte heller är

det bästa för att skapa ett gott framtida mellankommunalt samarbetsklimat. Sammantaget

indikerar det insamlade materialet från kommunföreträdarna tydligt att tillitsfaktorn har

betydelse för primärkommunernas mellankommunala samarbetsvilja.

RSO En framtida ”Överkommun” med oklara roller och befogenheter

Flera av primärkommunerna ger uttryck för en rädsla om att ett framtida RSO kan komma att

ta på sig rollen som en framtida ”överkommun” och ta ifrån primärkommunerna de reella

befogenheterna inom olika kommunala policyområden. Detta har föranlett ett kritiskt

förhållningssätt hos flera primärkommuner i flera av de undersökta länen - bland annat i

Jämtländska Härjedalens kommun och Värmländska Säffle kommun. Dessa primärkommuner

har framkommit med kritiska synpunkter och frågeställningar om vilka uppgifter och roller

som det framtida RSO skall ta hantera. Dessa primärkommuner har även lyft kritiska frågor

om vilka uppgifter som skall överflyttas från länsstyrelsen till RSO, men också om hur

handläggningen av ärenden som rör de utvecklingspolitiska projekten kommer att hanteras i

framtiden inom ramen för ett RSO. Flera studerade primärkommuner uttrycker missnöje med

det beredningsarbetet som då hade genomförts för att klargöra RSO:s befogenheter, uppgifter,

roll och procedurer som ett framtida samverkansorgan på regional nivå. Härjedalens kommun

har flera gånger påtalat den oklara rollfördelning som ett RSO kan komma att få i Jämtlands

län om ovan nämnda aspekter inte kartläggs ordentligt. Detta har betraktats som ett

problematiskt inslag för Härjedalen kommuns vidkommande i de överläggningar och

diskussioner som förts i bildningsprocessen med presumtiva samarbetsparter i Jämtlands län.

Den starka lokalpolitikern

I flera av de undersökta primärkommunerna har det tydligt framkommit indikationer om att

de styrs eller nyligen har styrts av starka profilerade, framstående och ledande lokalpolitiker

som har skapt sig ett ”namn” - även på den regionalpolitiska nivån. Kommunalrådet Bengt

Germundsson (kd) i Markaryds kommun 9 är ett typexempel på en initiativtagande och

handlingskraftig lokalpolitiker som lyckats realisera ett motorvägsbygge genom kommunens

territorium utan att kommunen har behövt lägga en enda krona i förskottering till

statsmakterna. Germundsson (kd) har också gått i bräschen i Kronobergs län för det motstånd

som tidigare fanns mot bildande av ett RSO i Kronobergs län, där han som frontfigur drivit

8 Nu är det inte ett krav att landstinget skall vara medlem för att bilda ett RSO, men i realiteten är landstinget

oftast med som medlem.

9 Se även ledarspalten i Dagens Samhälle nr 29, 2007, där Bengt Germundsson (kd) hyllas av moderpartiet som

sin mest framgångsrika lokalpolitiker.

9


innehållsliga frågor om institutionella förändringar inom ramen för ett framtida RSO i

förhållande till ett tidigare lagt förslag. De allra flesta kraven lyckades Germundsson (kd) till

sist driva igenom. Från att vunnit kommunalrådsposten med drygt 24,3 % av rösterna år 2002

hade kristdemokraterna i Markaryds kommun ökat med 20,2 % till hela 44,5 % vid valet år

2006.

En annan stark lokalpolitiker är det socialdemokratiska kommunalrådet Lennart Olsson i

Härjedalens kommun. Trots starkt partipolitiskt tryck inifrån partiet i länet, och ett flertal

övertalningsförsök vid flertalet sittningar i olika forum där lokalpolitiker från hela länet

tryckte på om att Härjedalens kommun borde bifalla det lagda förslaget gick Olsson (s) stick i

stäv mot huvudfåran och för tredje gång stjälpte bildande av ett RSO i Jämtlands län, eftersom

Härjedalens kommun inte fick igenom sina krav om sanering av ekonomin med ett

engångsanslag från statsmakterna om 100 milj.kr.

Även de värmländska kommunerna Säffle och Årjäng finns det och har funnits starka

lokalpolitiker. Det tidigare kommunalrådet i Säffle, Halvar Pettersson (c), som i stor

utsträckning år 2002 bidrog till att partiet lyckades få egen majoritet med 51,9 % av rösterna

genom att lyfta upp det nedläggningshotade sjukhuset i Säffle på den politiska dagordningen.

Kjell Ericsson (c) Årjängs kommun, tidigare riksdagsledamot betraktas även han som en stark

lokalpolitiker på både den lokala såväl som på den regionalpolitiska arenan.

Det är tydligt att starka lokalpolitiker har haft stor betydelse för primärkommunernas envetna

ställningstaganden när de inte har bidragit med support till bildande av ett RSO i länet över

tid, trots ihärdiga övertalningsförsök.

Sammanfattande slutsatser: Den mellankommunala samarbetsviljans

friktionsmekanismer

I denna del kommer en sammanställning att presenteras utifrån ovanstående genomgång där

slutsatser kommer att dras om vilka friktionsmekanismer som bromsar primärkommunerna

från att stödja och senare ingå i utvidgade mellankommunala samarbetsformer, som vilar på

fullständig primärkommunal konsensus (RSO).

Utifrån ovanstående utvikning och presentation av resultaten i studien är det således flera

oberoende faktorer som samtidigt påverkar den mellankommunala samarbetsviljan inom en

primärkommun. En viktig förutsättning för att ett utvidgat mellankommunalt samarbete skall

kunna realiseras är att den enskilda kommunen upplever att den kommer att vinna på

samverkansformen skulle den mot förmodan tro att den kan komma att förlora kommer den

sannolikt att aktivt motarbeta sådana mellankommunala samarbetsinitiativ. Har den enskilda

kommunen dessutom tidigare haft goda upplogade vägar in på länsstyrelsen och upplevt sig

ha haft ett gott samarbete med länsstyrelsen kommer det att påverka kommunen negativt i

deras ställningstagande till utökade mellankommunala samarbetsformer typ RSO. Befinner

sig kommunen i ett län i där den samtidigt uppfattar sig som perifer beläget och relativt liten i

storlek i förhållande till centrum, samtidigt som regimen har en annan partipolitisk

konstellation än vad som är fallet i hela länet kommer det vara en överhängande risk för att

kommunen upplever en rädsla för att bli marginaliserad inom ramen för ett framtida RSO.

Har kommunen dessutom en stark lokalpolitiker i form av ett kommunalråd som kan agera

självständigt och vågar ta en politisk kamp, internt såväl som externt, kommer kommunen

sannolikt att driva sina krav hårt för att hindra eller bromsa upp bildande av ett RSO i länet.

10


Har kommunen dåliga erfarenheter av tidigare mellankommunalt samarbete kommer även

det att bidra till att påverka kommunens ställningstagande till utvidgade mellankommunala

samarbetsformer negativt. Skulle kommunen därutöver även ha en annan

landskapstillhörighet som skiljer sig från det regionala samverkansorganets huvudsakliga

territoriella verksamhetsområde ökar sannlikheten ytterligare för att kommunen kommer att

stjälpa det utvidgade mellankommunala samarbetet. Är heller inte samverkansorganet tydligt

definierat inför den aktuella primärkommunen när det gäller dess befogenheter, uppgifter och

rollfördelningar kommer även det att påverka den enskilda kommunens uppfattning av

samverkansorganet negativt.

Sammanfattningsvis kan således följande slutsats dras utifrån studiens resultatredovisning:

Desto fler av ovanstående oberoende faktorer som samtidigt sammanfaller hos en berörd

primärkommun, desto svårare blir det att nå total primärkommunal konsensus, och i

förlängningen förverkliga en formaliserad utvidgat mellankommunal samverkanslösning på

regional nivå (RSO).

11


Figur nedan: Skiss över de oberoende faktorer/friktionsmekanismerna. Desto fler av dessa faktorer ovan som

sammanfaller samtidigt inom en primärkommun desto större sannolikhet är det att primärkommunen kommer att

bromsa upp och stjälpa initiativet om ett utvidgat formaliserat mellankommunal samarbete (RSO). (-) i figuren

nedan betyder att respektive oberoende faktors värde påverkar den mellankommunala samarbetsviljan negativt.

Egenintresse

Prognoser om ev.

förluster (-)

Länsstyrelsen

Den goda

samarbetspart (-)

Partipolitisk

Marginaliseringrädsla

(-)

Perifer belägen

kommun,

rädsla för

centralisering -

resursdränering/

-koncentrering

(-)

Stark landskapsidentitet

inom

kommunen -

som ej

överensstämmer

med

länsindelningen

RSO (-)

Försvårar

realiserande av

utvidgat

mellan

kommunalt

samarbete

(RSO)

Dålig erfarenhet

av tidigare

samarbete.

Misstillit till

andra

kommuner (-)

Stark

Lokalpolitiker,

som är skeptisk

(-)

RSO

Uppfattas inneha

oklar struktur

och process

(-)

12


Sammanfattande slutsatser: Drivkrafter som främjar den

mellankommunala samarbetsviljan

Vad skall då till för att en skeptisk primärkommun skall ändra sitt ställningstagande från att

tidigare ha visat upp motsträvighet i sitt förhållningssätt till RSO, för att senare stödja

bildandet av ett RSO? Vilka är drivkrafterna som stimulerar primärkommunerna att slutligen

stödja ett utvidgat formaliserat mellankommunalt samarbete (RSO)?

Den första och möjligen en avgörande oberoende faktor som främjat den mellankommunala

samarbetsviljan bland de undersökta kommunerna är indikationer om att relativa framtida

vinster kan hämtas hem genom att delta i ett bredare formaliserat mellankommunalt

samarbete. Alternativt kan resonemanget vändas på då primärkommunerna ser farhågor om

möjliga förluster för både regionen, men fram för allt den egna primärkommunen om de inte

väljer att stödja ett formaliserat utvidgat mellankommunalt samarbete inom

utvecklingspolitikens område, via bildande av ett RSO. I Gävleborgs län var detta särskilt

tydligt. Kommunföreträdarna i Nordanstigs kommun berättade om de signaler som inkommit

från statliga myndigheter till kommunerna om att länet i framtiden riskerade att bli stämplad

som s k ”länsstyrelselän” av näringsdepartementet om ett RSO inte bildades i länet. Detta gav

negativa associationer och en negativ klang i kommunföreträdarnas öron i både Nordanstig

såväl som i Bollnäs kommun. Detta bidrog till att skapa en oro och en tro om att kommunen

och regionen skulle kunna komma att förlora på att inte bilda ett RSO i länet, genom minskad

tilldelning av statliga anslag. Egennyttan och tron på framtida vinster i olika former är således

en viktig bidragande faktor för att primärkommunerna skall bidra till bildande av ett bredare

formaliserat utvidgat mellankommunalt samarbete (RSO). Således blir det utifrån detta

perspektiv konsekvenslogikens handlingsrationalitet som äger giltighet för

primärkommunernas ställningstaganden.

Har en primärkommun dåliga relationer och erfarenheter av samarbete med länsstyrelsen har

den lite att förlora och närmast allt att vinna, vilket innebär att dåliga relationer med

länsstyrelsen borde underlätta realiserandet av ett RSO.

Om en primärkommun har liknande blockpolitiskt majoritetsinnehav som överensstämmer

med majoritetsförhållande på regional nivå torde även det underlätta realiserandet av ett

formaliserat utvidgat mellankommunalt samarbete (RSO). Även om Härjedalens kommun

avviker i detta avseende indikerar flera utsagor från de olika kommunala företrädarna om att

en gemensam politisk/ideologisk värdegrund ökar sannolikheten för mellankommunala

samverkanslösningar.

En enhetlig länsbildning där länet inte klyvs itu av två eller flera olika (äldre)

landskapsindelningar torde även det bidra till att främja ett bredare formaliserat

mellankommunalt samarbete (RSO), då en gemensam länstillhörighet/-identitet torde finnas.

Dessutom verkar det även ha betydelse hur väl det regionala samverkansorganets (RSO)

institutionella former är utredda, beredda och klarlagda innan en anslutnings- och

bildningsprocess initieras på de lokal- och regionalpolitiska arenorna. Är övergripande

frågeställningar om arbetsuppgifter, befogenheter, rollfördelningar inom ramen för ett

framtida RSO utredda och klarlagda är således sannolikheten betydligt större att förslaget får

gehör bland primärkommunerna i länet. Flera av de undersökta primärkommunerna som varit

skeptiska har uttryckt att det varit oklarheter med RSO:s konstitutionella grund under

bildningsprocessen.

13


Ett län där väl fungerande samverkansformer sedan tidigare är etablerade mellan olika

kommuner, och där kommunerna har haft goda erfarenheter av samarbete inom länet är en

fördel för framtida samarbete. Råder det dessutom ett utbrett tillitsförhållande mellan de olika

kommunmedlemmarna i länet talar detta också till fördel för att en bredare formaliserad

mellankommunal samverkanslösning (RSO) kan komma att realiseras i länet.

Att bli utpekad som syndabock på olika regionalpolitiska arenor och i olika politiska

diskussioner är inte något som uppfattas gynna primärkommunerna. Den motsträviga hållning

som en enskild primärkommun har mot ett bredare formaliserat mellankommunalt samarbete

kan således färga av sig på andra policyområden som kommunen är aktiv inom. Möjligheten

för den enskilda primärkommunens representanter till inflytande i t ex ett kommunförbund på

regional nivå eller i landstingssammanhang kan därför komma att inskränkas, eftersom

primärkommunen ifråga kan komma att uppfattas som en ”omöjlig” samarbetspartner.

Trycket från andra kommuner kan bli för stort mot en primärkommun som istället väljer att

anpassa sig för att uppnå total primärkommunal konsensus. I Årjängs kommun uttalades det

klart och tydligt från en av de kommunala företrädarna att ”trycket” mot kommunen varit stort

och att risken för att bli utmålad och uthängd som syndabock var en bidragande faktor till att

kommunen ändrade uppfattning och senare stödjade förslaget om bildande av ett RSO i

Värmlands län. Ur detta perspektiv kan anpassningslogikens grund påstås äga giltighet.

Att en primärkommun har ett starkt språkrör i form av starka lokalpolitiker som kan ta

initiativ och driva igenom frågor som gynnar kommunen kan vara en fördel under

förutsättning att lokalpolitikern ifråga är positivt inställt till bildande av ett bredare utvidgat

formaliserat mellankommunalt samarbete (RSO).

14


Figur nedan: Skiss över de oberoende faktorer/drivmekanismerna. Desto fler av dessa faktorer ovan som

sammanfaller samtidigt inom en primärkommun desto större sannolikhet är det att primärkommunen kommer att

stödja initiativet om ett utvidgat formaliserat mellankommunal samarbete (RSO). (+) i figuren nedan betyder att

respektive oberoende faktors värde bidrar till att stimulera den mellankommunala samarbetsviljan.

Egenintresse

Vinstprognoser

(+)

Länsstyrelsen

Den dåliga

samarbetspart

(+)

Partipolitisk

Liknande

blockpol.

majoritet. Starkt

pol. tryck (+)

Geografisk

belägenhet hos

kommun saknar

eller har liten

betydelse (+)

Obefintlig eller

svag landskapsidentitet

inom

kommunen -

stark

länssamhörighet

(+)

Främjar

realiserande av

utvidgat

mellan

kommunalt

samarbete

(RSO)

Goda

erfarenheter av

tidigare

samarbete. Tillit

till andra

kommuner (+)

Stark

Lokalpolitiker,

som är optimist

(+)

RSO

Uppfattas inneha

klar struktur och

process

(+)

15


Sammanställning

I nedanstående figur presenteras en sammanställning över vilka förhållanden som bromsar upp, respektive

främjar primärkommunernas mellankommunala samarbetsvilja på regional nivå.

Bromsar

utvidgat

mellankom.

samarbete

Främjar

utvidgat

mellankom.

samarbete

Egenintresse Möjliga förluster Vinstprognoser

vid anslutning (RSO)

Relationer till Goda Dåliga

Länsstyrelsen

Partipolitik Olika majoriteter Liknande majoritetsbildning

på regional och

på regional och

lokal nivå

lokal nivå.

(partipol.margin.rädsla).

Upplever möjligheter till

reellt inflytande.

Svagt politiskt (ext./int.) tryck Starkt (ext./int.) tryck

om att stödja mel.kom.

om att stödja mel.kom

samverkan

samverkan (syndabock).

Centrum Kommunen Geografisk belägenhet

Periferi uppfattar sig uppfattas ha liten eller

perifer belägen

mindre betydelse

(margin.rädsla)

Landskap vs Stark landskapsidentitet Obefintlig eller svag

Län som divergerar från landskapsidentitet.

Länstillhörigheten

Samhörighetskänsla med

länet/regionen.

Tillitsförhållande Tillit mellan Misstillit råder mellan

kommunmedlemmarna

kommunmedlemmarna

Starka Skeptisk attityd till Optimistisk attityd till

Lokalpolitiker utvidgat mell.kom. utvidgat mell.kom.

samarbete

samarbete

Uppfattning om RSO Oklar struktur Tydlig

som mellankommunal och process struktur och

samverkansorganisation

process

16

More magazines by this user
Similar magazines