Hållbarhetsanpassade transporter. En rättsvetenskaplig ... - Vinnova
Hållbarhetsanpassade transporter. En rättsvetenskaplig ... - Vinnova
Hållbarhetsanpassade transporter. En rättsvetenskaplig ... - Vinnova
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong><br />
<strong>En</strong> rättsvetenskaplig studie av <strong>transporter</strong>nas<br />
miljöeffekter<br />
Henrik Sandberg<br />
VINNOVA Rapport VR 2001:7
TITEL (svensk): Hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong>. <strong>En</strong><br />
rättsvetenskaplig studie av <strong>transporter</strong>nas miljöeffekter<br />
TITLE (english): Sustainability Adapted Transports. A study of<br />
legal means to control environmental impacts from transports<br />
FÖRFATTARE/AUTHOR: Henrik Sandberg<br />
SERIE/SERIES : VINNOVA Rapport VR 2001:7<br />
ISBN 91-89588-08-8, ISSN 1650-3104<br />
PUBLICERINGSDATUM/DATE PUBLISHED: 2001/06<br />
UTGIVARE/PUBLISHER: VINNOVA – Verket för<br />
Innovationssystem/The Swedish Agency for Innovation<br />
Systems, Stockholm<br />
VINNOVA DIARIENR/RECORD NO: 2001-03246<br />
REFERAT (syfte, metod, resultat):<br />
Rapportens syfte är att ge en vetenskaplig beskrivning av framförallt den svenska rättens förhållande till ett av många delområden inom ramen för det<br />
övergripande målet hållbar utveckling, hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong>. Syftet är alltså att sektorisera den miljörättsliga analysen av målet hållbar utveckling<br />
till transportsektorn genom att redovisa och analysera den gällanderättsliga räckvidden och ändamålsenligheten i förhållande till målet hållbarhetsanpassade<br />
<strong>transporter</strong>.<br />
Problemområdet behandlas och analyseras inom en miljörättslig teoriram. Det innebär bl.a. att förutom de traditionellt juridiska eller rättsdogmatiska frågorna<br />
även miljön kommer in som en relevant faktor i analysen av gällande rätt. Undersökningen fokuserar på graden av ändamålsenlighet i gällande rätt. Analysen av<br />
ändamålsenligheten utförs således ur ett inomrättsligt perspektiv men sätts i relation till utomrättsliga faktorer. Det betyder att reglerna som sådana analyseras<br />
med utgångspunkt i regeltypens funktion och i relation till hållbarhetsmålet.<br />
Rapportens problembild är bred och omfattar flera utomrättsliga områden, framförallt ekologi men även teknik och i viss mån sociologi. Utgångspunkten för<br />
rapporten är således problemorienterad och miljörelaterad. Det betyder att miljökvaliteten utgör undersökningens bas och de problem som undersöks är<br />
<strong>transporter</strong>nas bidrag till en försämring av miljökvaliteten. Frågeställningar och analys av regelverk och regeltyper utgår således från något som ligger utanför<br />
rätten.<br />
Analysen utförs som ett tvärsnitt genom rättssystemet för att undersöka dess ändamålsenlighet i relation till ett hållbarhetsmål. Tvärsnitten utgörs av de tre<br />
utvalda miljöproblemen ianspråktagande av mark, försurning och växthuseffekt samt de därunder utvalda delfrågorna. Dessa delfrågor utgör alltså ett<br />
grundläggande och relevant urval och tjänar syftet att illustrera graden av ändamålsenlighet.<br />
Den gällande rättsliga regleringen är behäftad med en rad brister vad gäller kollektiva föroreningskällor som sådana där grundproblemet är att<br />
föroreningsbelastningen från den enskilda utsläppskällan är försumbar men den totala belastningen från utsläppskollektivet är stor. Miljöbalkens allmänna<br />
hänsynsregler begränsas bl.a. till sådana åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. I stort sett varje utförd privat transport skulle med<br />
detta synsätt kunna betraktas som försumbar i det enskilda fallet eftersom det enskilda bidraget ofta är just försumb art. Regleringen fokuseras således i<br />
huvudsak på verksamheter som utgör punktkällor och vars utsläpp är signifikanta i det enskilda fallet.<br />
Samordningen mellan olika författningar är också bristfällig vilket medför betydande risker för suboptimering vad gäller genomdrivandet av miljölagstiftningen<br />
och uppnåendet av miljömålen.<br />
Gällande rätt består av uniforma regler, d.v.s. regler som gäller likartat för hela landet. Föroreningsbilden och olika naturmiljötypers känslighet ser dock olika<br />
ut i storstäder jämfört med på landsbygden. Det medför att ändamålsenligheten i uniforma regler är låg och att behovet av regler som är anpassade såväl till<br />
miljöproblemets källor som till naturmiljön som sådan är stort.<br />
Sammanfattningsvis kan konstateras att gällande rätt ur ett generellt perspektiv befinner sig i ett försämringsläge. Det rättsliga stödet för en<br />
hållbarhetsanpassning av transportsektorn saknas alltså.<br />
ABSTRACT (aim, method, results):<br />
The overall aim is to present a scientific analysis of how the Swedish legal system relates to one particular area of the overall goal sustainable development, i.e.<br />
sustainability adapted transports. Therefore the aim is to delimit the legal analysis of the goal sustainable development to the transport sector by analysing the<br />
suitability of Swedish law related to the sector goal sustainability adapted transports.<br />
The field of study is performed within the theory frame of environmental law. That implies i.a. that the environment is a relevant factor in the legal analysis of<br />
existing law. The report has its focus on the degree of suitability of existing Swedish law. Therefore the suitability is analysed from a perspective within the<br />
legal system but related to external, or non-legal, factors. That implies that the laws and legal instruments are analysed from a functional viewpoint and related<br />
to the sustainability goal.<br />
The scope of the study is wide and includes several non-legal areas, mainly ecology but also technology and to some extent sociology. The analysis is<br />
therefore problem- and environment oriented which implies that the quality of the environment constitutes the basis of the analysis. The problem areas analysed<br />
are the transportation sector and its contribution to the deterioration of the environment.<br />
To be able to perform a suitable analyse of the legal system three different environmental problems has been selected, the land use or requisition of land for<br />
transport purposes, acidification and the green house effect.<br />
These selected environmental problems and underlying part issues constitutes a basic and relevant selection of environmental problems and aims to illustrate<br />
the degree of suitability.<br />
Existing legal system has several deficiencies concerning the problems connected to collective environmental pollutants where the basic difficulty lies in the<br />
fact that the individual pollution is marginal but the pollution from the collective is severe. The Swedish environmental code is delimited i.a. to such measures<br />
that are not negligible in each and separate case. That leads to the conclusion that almost each and every private transportation would be considered negligible<br />
and therefore not covered by the code. The environmental legislation is mainly focused on larger and well defined polluters.<br />
The co-ordination of different legislation is also deficient which leads to a sub-optimised legislation which leads to insufficient enforcement of the<br />
environmental legislation and as a result difficulties in reaching the environmental goals.<br />
Existing legal system is based on uniform rules, i.e. nation wide rules valid equally independent of environmental strain and differences in nature quality. This<br />
leads to a low degree of suitability since the situation in big cities are more severe and different from the situation in the country. Therefore adapted rules have<br />
to be added to the uniform rules to be able to reach a higher degree of suitability.<br />
To sum up it can be established that existing legal system is in a deterioration situation from a general perspective. There is virtually no legal support for<br />
adapting the transport sector to a sustainability goal.<br />
I VINNOVAs – Verket för innovationssystem - publikationsserier redovisar forskare, utredare och analytiker sina projekt. Publiceringen innebär inte att VINNOVA tar ställning till<br />
framförda åsikter, slutsatser och resultat.<br />
De flesta VINNOVA-publikationer finns att läsa eller ladda ner via www.vinnova.se.<br />
VINNOVA – The Swedish Agency for Innovation Systems - publications are published at www.vinnova.se
HÅLLBARHETSANPASSADE<br />
TRANSPORTER<br />
<strong>En</strong> rättsvetenskaplig studie av <strong>transporter</strong>nas<br />
miljöeffekter
Innehållsförteckning<br />
Förkortningar<br />
1 Problembeskrivning<br />
1.1 Inledning<br />
1.2 Immissioner och ianspråktagande av mark<br />
1.3 De fyra transportslagens miljöpåverkan<br />
1.3.1 Vägtrafik<br />
1.3.2 Järnvägstrafik<br />
1.3.3 Luftfart<br />
1.3.4 Sjöfart<br />
1.4 Interaktion<br />
1.5 Rätten som hämsko<br />
1.6 Alternativval<br />
1.7 Antalet fordon och ”allmänningarnas tragedi”<br />
1.8 Sammanfattning<br />
2 Politiska mål<br />
2.1 Hållbar utveckling och hållbara transportsystem<br />
2.2 Kostnadsansvaret<br />
2.3 EU:s miljö- och transportpolicy<br />
2.3.1 EU:s femte miljöhandlingsprogram (Towards<br />
Sustainability)<br />
2.3.2 EU:s transportpolicy<br />
3 Hållbar utveckling<br />
3.1 Begreppet<br />
3.2 Operationalisering<br />
3.2.1 Ekologisk hållbarhet - kort om termodynamik<br />
3.2.2 Aktör - reaktör<br />
3.2.3 Nedbrytning av målet ekologisk hållbarhet och kopplingen till<br />
juridiken och transportproblematiken.<br />
3.3 Slutkommentar<br />
4 Avgränsningar och utgångspunkter<br />
7<br />
9<br />
9<br />
11<br />
13<br />
13<br />
14<br />
14<br />
15<br />
15<br />
16<br />
17<br />
19<br />
22<br />
23<br />
23<br />
26<br />
27<br />
27<br />
28<br />
29<br />
29<br />
31<br />
31<br />
32<br />
33<br />
35<br />
37<br />
5 Syfte och metod<br />
2
5.1 Bakgrund<br />
5.2 Syfte och tillämpad metod<br />
5.2.1 Syfte<br />
5.2.2 Teori och metod<br />
6 Gällande rätt<br />
6.1 Inledning<br />
6.2 Avgränsning<br />
6.3 Problemöversikt<br />
7 Översikt över gällande rätt<br />
7.1 Miljöbalken<br />
7.1.1 Allmänt om miljöbalken<br />
7.1.2 Miljöbalkens mål<br />
7.1.2.1 Balkens mål i förhållande till de miljö- och trafikpolitiska<br />
målen?<br />
7.1.2.2 Slutsatser vad gäller balkens mål?<br />
7.1.3 Balkens och de allmänna hänsynsreglernas tillämpnings<br />
område<br />
7.1.3.1 Miljöbalkens verksamhetsbegrepp<br />
7.1.3.2 Miljöbalkens åtgärdsbegrepp<br />
7.1.3.3 Slutsatser angående begreppen verksamhet och<br />
åtgärd<br />
7.1.4 Miljöbalkens förhållande till annan lag<br />
7.1.5 Miljöbalkens allmänna hänsynsregler<br />
7.1.5.1 Inledning<br />
7.1.5.2 Kunskapskravet<br />
7.1.5.3 Försiktighetsmått<br />
7.1.5.4 Bästa möjliga teknik<br />
7.1.5.5 Platsval<br />
7.1.5.6 Principerna om hushållning och kretslopp.<br />
7.1.5.7 Produktvalsregeln<br />
7.1.5.8 Skälighetsregeln<br />
7.1.5.9 Stoppregeln<br />
7.1.6 Hushållningen med mark och vattenområden<br />
7.1.6.1 Allmänt om bestämmelsernas räckvidd och innehåll<br />
7.1.7 Miljökvalitetsnormer<br />
7.1.7.1 Allmänt om miljökvalitetsnormer<br />
7.1.7.2 Miljökvalitetsnormers rättsverkan<br />
7.1.7.3 Miljökvalitetsnormers genomförande<br />
38<br />
38<br />
38<br />
38<br />
39<br />
43<br />
43<br />
43<br />
44<br />
46<br />
46<br />
46<br />
47<br />
48<br />
51<br />
52<br />
53<br />
54<br />
55<br />
61<br />
62<br />
62<br />
64<br />
66<br />
71<br />
74<br />
78<br />
81<br />
82<br />
84<br />
86<br />
86<br />
96<br />
3
7.1.7.4 <strong>En</strong> privatpersons resor<br />
7.1.7.5 Transporter i yrkesverksamhet<br />
7.1.7.6 Ianspråktagande av mark<br />
7.1.8 Miljökonsekvensbeskrivningar<br />
7.1.9 Områdesskydd<br />
7.1.9.1 Nationalpark<br />
7.1.9.2 Naturreservat<br />
7.1.9.3 Biotopskyddsområde<br />
7.1.9.4 Strandskydd<br />
7.1.9.5 Miljöskyddsområde<br />
7.1.9.6 Särskilt skydds- eller bevarandeområde<br />
7.1.10 Regeringens tillåtlighetsprövning av vissa trafikanläggningar<br />
7.2 Plan- och marklagstiftning<br />
7.2.1 Plan- och bygglagen<br />
7.2.1.1 Syfte och mål<br />
7.2.1.2 Materiella regler<br />
7.2.1.3 Bestämmelser om fysisk planering<br />
7.2.1.4 Miljökonsekvensbeskrivningar<br />
7.2.1.5 Lagens betydelse för <strong>transporter</strong>nas miljöpåverkan<br />
7.2.2 Terrängkörningslagstiftning<br />
7.2.3 Terrängtrafikkungörelsen<br />
7.3 Specifik transportlagstiftning<br />
7.3.1 Väglagen<br />
7.3.1.1 Tillämpningsområde, m.m.<br />
7.3.1.2 Miljöprövningen av vägar<br />
7.3.2 Förordningarna om nationell väghållningsplan och länsplaner<br />
för regional transportinfrastruktur<br />
7.3.3 Bilavgaslagen<br />
7.3.4 Lagstiftningen om tillfälliga bilförbud<br />
7.3.5 Trafikförordningen<br />
7.3.6 Fordonskungörelsen<br />
7.3.7 Förordningen om motorbensin<br />
7.3.8 Förordningen om svavelhaltigt bränsle.<br />
7.3.9 Luftfartslagen<br />
7.3.10 Lag om byggande av järnväg (LBJ)<br />
7.3.11 Farledslagen<br />
7.3.12 Lagstiftningen om vissa säkerhets- och miljökrav på<br />
fritidsbåtar<br />
7.4 Fiskal lagstiftning<br />
7.4.1 <strong>En</strong>ergiskattelagen<br />
96<br />
98<br />
104<br />
106<br />
108<br />
110<br />
111<br />
112<br />
113<br />
115<br />
116<br />
117<br />
118<br />
118<br />
119<br />
121<br />
121<br />
121<br />
122<br />
123<br />
127<br />
129<br />
130<br />
131<br />
132<br />
132<br />
132<br />
133<br />
136<br />
137<br />
140<br />
140<br />
141<br />
144<br />
144<br />
145<br />
146<br />
147<br />
149<br />
150<br />
4
7.4.1.1 Undantag från skatteplikten<br />
7.4.2 Fordonsskattelag<br />
7.5 Övrig lag<br />
7.5.1 Lag om offentlig upphandling<br />
7.6 EG-rätt<br />
7.6.1 Inledning<br />
7.6.1.2 Begreppet miljöskydd i EG-rätten<br />
7.6.2 MKB-direktivet<br />
7.6.3 Områdesskydd och skydd av hotade arter<br />
7.6.3.1 Fågelskyddsdirektivet<br />
7.6.3.2 Habitatdirektivet<br />
7.6.4 Utsläpp från fordon<br />
7.6.4.1 Avgaser från motorfordon<br />
7.6.5 Luftkvalitetsnormer<br />
7.6.5.1 Svaveldioxiddirektivet<br />
7.6.5.2 Blydirektivet<br />
7.6.5.3 Kvävedioxiddirektivet<br />
7.6.5.4 Gemensamma faktorer och ingredienser.<br />
8 Rättslig kontroll av transportsektorns miljöpåverkan.<br />
8.1 Inledning<br />
8.1.1 Delproblem 1 - ianspråktagandet av mark<br />
8.1.2 Delproblem 2 - växthusgas- och försurningsproblematiken<br />
8.1.3 Utgångspunkter, avgränsningar m.m.<br />
8.2 Begränsat transportarbete<br />
8.2.1 Miljöbalken<br />
8.2.2 Plan och marklagstiftning<br />
8.2.3 Transportlagstiftning<br />
8.2.4 Fiskal lagstiftning<br />
8.3 Ianspråktagande av mark<br />
8.3.1 Val av alternativa transportlösningar<br />
8.3.1.1 Undersökning av bakomliggande behov, - eller, behövs<br />
verkligen ytterligare en trafikanläggning?<br />
8.3.1.2 Miljöbalken<br />
8.3.1.3 Plan- och marklag<br />
8.3.1.4 Specifik transportlag<br />
8.3.1.5 Fiskal lag<br />
8.3.1.6 Sammanfattning<br />
8.3.2 Särskilt skydd för känsliga områden<br />
8.3.2.1 Områdesskydden<br />
151<br />
151<br />
152<br />
154<br />
155<br />
155<br />
158<br />
158<br />
159<br />
159<br />
161<br />
161<br />
162<br />
163<br />
163<br />
165<br />
165<br />
165<br />
166<br />
166<br />
167<br />
167<br />
168<br />
168<br />
169<br />
170<br />
170<br />
171<br />
172<br />
172<br />
173<br />
173<br />
174<br />
176<br />
178<br />
180<br />
181<br />
5
8.3.2.2 Verkan av en detaljplan eller områdesbestämmelse<br />
8.3.2.3 Områdesskydd vid projektering av en trafikanläggning<br />
8.3.2.4 Sammanfattning<br />
8.3.3 Tak för markutnyttjande<br />
8.3.4 Rättsligt inflytande för enskilda och miljöskyddsorganisationer.<br />
8.3.4.1 Allmänhetens deltagande i MKB-processen<br />
8.3.4.2 Klagorätt för enskilda<br />
8.3.4.3 Klagorätt för miljöorganisationer<br />
8.3.4.4 Diskussion<br />
8.4 Försurning och växthuseffekt<br />
8.4.1 Försiktighetsprincipen<br />
8.4.2 Val av alternativa transportlösningar<br />
8.4.2.1 Miljöbalken<br />
8.4.2.2 Plan- och marklag<br />
8.4.2.3 Specifik transportlag<br />
8.4.2.4 Fiskal lag<br />
8.4.2.5 Övrig lag<br />
8.4.3 <strong>En</strong>ergieffektivisering<br />
8.4.3.1 Miljöbalken<br />
8.4.3.2 Specifik transportlag<br />
8.4.3.3 Fiskal lag<br />
8.4.3.4 Sammanfattning<br />
8.4.4 Övergång till förnyelsebara drivmedel<br />
8.4.4.1 Miljöbalken<br />
8.4.4.2 Specifik transportlagstiftning<br />
8.4.4.3 Fiskal lagstiftning<br />
8.5 Slutsatser<br />
8.5.1 Generella slutsatser<br />
8.5.2 Kontroll av utsläppen av koldioxid, kväveoxider och<br />
svavel från motorfordon (växthuseffekt och försurning)<br />
8.5.3 Kontroll av ianspråktagandet av mark- och vattenområden<br />
för transportändamål<br />
9 Avslutning och sammanfattande regeltypisk diskussion<br />
9.1 Det miljörättsliga lagsystemets ändamålsenlighet<br />
9.2 Rättsliga instrument och dess ändamålsenlighet<br />
182<br />
182<br />
182<br />
188<br />
189<br />
190<br />
191<br />
192<br />
192<br />
194<br />
195<br />
196<br />
200<br />
200<br />
202<br />
203<br />
211<br />
214<br />
215<br />
216<br />
217<br />
217<br />
219<br />
219<br />
220<br />
220<br />
221<br />
221<br />
221<br />
223<br />
223<br />
225<br />
226<br />
228<br />
6
7<br />
228<br />
229
Förkortningar<br />
A.a. Anfört arbete<br />
A.prop. Anförd proposition<br />
BAT Best Available Technology<br />
BMT Bästa Möjliga Teknik<br />
Cit. Citeras/citat<br />
CO 2 Koldioxid<br />
Dep.ch. Departementschefen<br />
Dir. EG-direktiv<br />
Ds Departementsserien<br />
ECEL European Community <strong>En</strong>vironmental Legislation<br />
EG Europeiska Gemenskapen<br />
EMAS Eco-Management and Audit Scheme (EG förordning 1836/93 om frivilligt<br />
deltagande för industriföretag i gemenskapens miljöstyrnings- och<br />
miljörevisionsordning)<br />
EskL Lag (1994:1776) om skatt på energi<br />
f. Följande sida<br />
ff. Följande sidor<br />
FK Fordonskungörelse (1972:595)<br />
FKP Förordning (1985:835) om kemiska produkter<br />
Flrt Förordning (1997:263) om länsplaner för regional<br />
transportinfrastruktur<br />
Fnv Förordning (1997:262) om nationell väghållningsplan<br />
HC Kolväten<br />
HskL Hälsoskyddslagen (1982:1080)<br />
ICAO International Civil Aviation Organisation<br />
IPPC Integrated Polution Prevention and Control,<br />
IT InformationsTeknologi<br />
IUCN International Union for Conservation of Nature and Natural Resources<br />
Jfr Jämför<br />
JO Justitieombudsmannen<br />
KFB Kommunikationsforskningsberedningen<br />
KN Koncessionsnämnden<br />
Kom. EG-Kommissionen<br />
LBJ Lag (1995:1649) om byggande av järnväg<br />
LKP Lag (1985:426) om kemiska produkter<br />
LOU Lag (1992:1528) om offentlig upphandling<br />
MB Miljöbalken (1998:808)<br />
8
MJ Megajoule<br />
MKB Miljökonsekvensbeskrivningar<br />
MKN Miljökvalitetsnormer<br />
ML Miljöskyddslagen (1969:387)<br />
NO 2 Kvävedioxid<br />
NO x Kväveoxider<br />
NOU Norges Offentlige Utredninger<br />
NRL Lag (1987:12) om hushållningmed naturresurser<br />
NvL Naturvårdslag (1964:822)<br />
OECD Organization for Economic Co-operation and Development.<br />
PBL Plan- och bygglagen (1987:10)<br />
p.p. punkterna<br />
PPP Polluter Pays Principle<br />
Prop. Regeringens proposition<br />
RF Regeringsformen<br />
RME Rapsmetylester<br />
sk. så kallad<br />
SKU Skatteutskottet<br />
SO 2 Svaveldioxid<br />
SOU Statens Offentliga Utredningar<br />
TF Trafikförordningen<br />
TFB Transportforskningsberedningen<br />
UNEP United Nations <strong>En</strong>vironment Program.<br />
VOC Volatile Organic Compounds eller flyktiga organiska ämnen<br />
VägL Väglag (1971:948)<br />
WWW World Wildlife Fund<br />
9
Introduktion<br />
1. Problembeskrivning<br />
1.1 Inledning<br />
”Förbättringen av stadsmiljön genom en allmän övergång till<br />
biltrafik kan knappast överkattas. Rena gator, dammfria och<br />
luktfria med lätta fordon på gummihjul som rör sig snabbt och<br />
utan oljud över deras jämna yta, skulle eliminera en stor del av<br />
nervositeten och stressen i modernt samhällsliv.”<br />
(Scientific American 1899) 1<br />
För ett hundra år sedan var detta i allt väsentligt en sanning. De störningar och<br />
hälsoproblem som de hästdragna vagnarna orsakade var en påtaglig och högst<br />
oangenäm realitet. När bilen kom ansågs den därför vara den slutgiltiga lösningen<br />
på dessa problem. 2 De problem som bilen ansågs kunna lösa var: smutsig<br />
stadsmiljö, dålig lukt, långsamt tempo, buller och nervositet och stress. Det enda<br />
problem som åtminstone sannolikt har reducerats i dag är problemet med dålig<br />
lukt. Annars består i stort sett samtliga miljö- och hälsoproblem oförändrade eller<br />
till och med förvärrade idag. Den största skillnaden är att bilen idag utgör en stor<br />
del av själva orsaken till hälso- och miljöproblemens uppkomst.<br />
Citatet illustrerar också något helt annat, nämligen den teknikvänliga<br />
attityden som kännetecknar det moderna samhället samt avsaknaden av<br />
återhållsamhet. Bland annat detta har lett till att transportsektorns utveckling varit<br />
snabb och omfattande. Tekniska inovationer prisas ofta som lösningen med stort<br />
L och några analyser av tänkbara långsiktiga effekter görs sällan.<br />
1 Cit. i Källa/35, s. 13 (förf. övers.)<br />
2 Vid den tiden prövade man sig fram mellan de olika framdrivningssystemen bensin-, el- och<br />
ångmotorer. Bensinmotorerna började dock inta en viss dominerande ställning. Anledningen<br />
är inte helt klar men det är sannolikt flera faktorer som samverkar. Vid framställningen av<br />
fotogen uppstod bensin som en restprodukt som sökte omsättning. Bensinmotorer behövde<br />
heller inte vänta på att få upp trycket som ångmotorn. Dessutom var bensinmotorerna mer<br />
driftsäkra vid motortävlingar (Tengström 1991, s. 25 ff).<br />
10
Att <strong>transporter</strong> leder till problem i form av försämrad hälsa och miljö är<br />
alltså ingenting nytt i <strong>transporter</strong>nas historia.<br />
Som citatet antyder hade hälsoproblemen börjat bli tydliga i de<br />
amerikanska storstäderna redan under 1800-talets senare hälft. Det dröjde dock<br />
innan Sverige började ta ett mer samlat grepp med avsikt att reducera<br />
transportsektorns föroreningar. 3<br />
Den tekniska utvecklingen inom transportsektorn har varit enorm under det<br />
förra århundradet vilket har medfört att dagens motorfordon är mycket bekväma<br />
och säkra. 4 I kombination med bl.a. bilens hittills överlägsna flexibilitet har det lett<br />
till en markant ökning i framförallt privatpersoners resmängd.<br />
Person<strong>transporter</strong>nas längd i Sverige har ökat från ett genomsnitt på 9 km per<br />
person och dag 1950 till 35 km per person och dag 1991. 5 Alltså nästan en<br />
fyrdubbling på drygt 40 år. För att få en bild av den totala ökningen av<br />
persontransportarbetet med bil behöver även ökningen av antalet bilister beaktas.<br />
Transportsektorn har i dag utvecklats till en samhällssektor som orsakar<br />
stora störningar på såväl den mänskliga hälsan som i miljön. Störningarna är<br />
mångfacetterade såväl till art som till omfattning. Avgaserna från transportsektorn<br />
är i dag avsevärda även jämfört med andra sektorer.<br />
Tabell 1, Utsläpp av CO2, NOx och SO2 i olika samhällssektorer (1000 ton) 6 :<br />
Transportsektorn <strong>En</strong>ergiproduktionssektorn Industrisektorn<br />
CO2 25 000 30 000 16 000<br />
NOx 315 50 23<br />
SO2 33 40 37<br />
Tabellkommentar: Värdena i tabellen skall tolkas försiktigt. Dess enda syfte är att översiktligt<br />
illustrera förhållandet mellan transportsektorns utsläpp av vissa föroreningar och två traditionellt<br />
miljöpåverkande sektorer. Värdena präglas av stora osäkerheter och systemavgränsningarna är<br />
oklara.<br />
De omfattande utsläppen leder till en rad olika effekter på såväl den mänskliga<br />
hälsan som i naturmiljön, de mest uppmärksammade är dock följande: 7<br />
3 Se 1987 års trafikpolitiska proposition.<br />
4 Framdrivningskonceptet har dock inte utvecklats i samma takt. Det finns fortfarande<br />
mycket gemensamt med de ursprungliga otto- och dieselmotorernas grundteknik, såsom<br />
kolvar, tändstift förbränningskammare, etc. Med hjälp av materialutveckling, elektronik och<br />
datorer har dock även motorerna utvecklats markant.<br />
5 Gäller resande med bil. SCB 1995, s. 85<br />
6 A.a. ss. 64, 80, 90.<br />
7 Med naturmiljö avses här fauna och flora, därmed görs en skillnad mellan naturmiljö,<br />
kulturmiljö (skapad av människan) och mänsklig hälsa.<br />
11
• Klimatpåverkande gaser som bidrar till en förstärkt växthuseffekt. 8<br />
• Försurning av mark och vatten.<br />
• Fotokemiska oxidanter / marknära ozon.<br />
• Tätorternas luftföroreningar.<br />
• Långlivade organiska föreningar.<br />
• Övergödning av mark och vatten.<br />
• Påverkan genom metaller.<br />
• Övriga miljöproblem (trängsel, buller, fordonsvård, fordonskomponenter, etc.)<br />
1.2 Immissioner och ianspråktagande av mark<br />
Miljöeffekterna av en koncentrationsökning av växthusgaser är inte helt klarlagda.<br />
Det anses dock sannolikt att en accelererad växthuseffekt kan komma att leda till<br />
en temperaturökning i atmosfären. Temperaturökningen kan i sig leda till ökad<br />
nedsmältning av glaciäris med en förhöjd havsnivå till följd, temperaturkänsliga<br />
marina ekosystem kan påverkas och väderleksförhållanden kan ändras. Det talas<br />
också om risken för ändrade riktningar av havsströmmarna med risk för<br />
ytterligare påskyndad växthuseffekt. 9<br />
Trafiken är också en stor emittant av NO x . Hälsoeffekterna av dessa<br />
utsläpp är omfattande. I Sverige utsätts idag ungefär 300 000 personer för<br />
hälsovådliga halter av dessa föroreningar. 10 Luftföroreningarna i Sverige beräknas<br />
förorsaka några hundra fall av luftvägssjukdomar som kräver sjukvård varje år<br />
och betydligt fler fall med lindrigare effekter. Trafikens utsläpp av kväveoxider<br />
och svaveldioxid medför också försurningsskador i mark och vatten. Försurning<br />
innebär att pH-värdet i marken och vattnet sjunker. Verkningarna av en dylik pHsänkning<br />
varierar kraftigt, bl.a. uppstår frätskador på kulturföremål, korrosion och<br />
en ökad löslighet av olika tungmetaller i naturmiljön som i sin tur leder till att<br />
viktiga mineralämnen förloras eftersom växterna i stället tar upp de mer<br />
lättillgängliga metallerna som därmed blir giftiga. 11<br />
8 Det råder fortfarande en vetenskaplig diskrepans på detta område. Jag behandlar dock<br />
problemet som reellt och ansluter mig således till dem som anser att de antropogena<br />
utsläppen av växthusgaser bidrar till en förstärkt växthuseffekt. Slutsatsen av detta blir ett<br />
antagande att människan måste minska, helst eliminera, användandet och utsläppen av<br />
fossilt kol. Se vidare kap. 4 Egna utgångspunkter.<br />
9 SNV-Rapport 4045, s. 24 ff.<br />
10 SNV-rapport 4139<br />
11 Kalkrika marker har således en större resistens mot försurning än kalkfattiga marker.<br />
Därmed är försurningsproblematiken kopplat till markens och vattnets kemiska<br />
sammansättning.<br />
12
Behovet att <strong>transporter</strong>a sig har troligen funnits lika länge som människan.<br />
Ett tidigt exempel på statens strävan att förbättra kommunikationsmöjligheterna<br />
kan man finna i Byggningabalken i 1734 års lag angående lokalisering och<br />
byggande av väg: 12<br />
”Landsväg skall läggas i länet, där den tarvas; och låte konungens<br />
befallningshavande vid tinget rannsaka, var den jämnast och genast göras<br />
kan. Varde ock de ägor därtill tagne, som möta och föreligga, utan att<br />
någon det vägra må; och njute by, som mister i åker och äng, därför sin<br />
fyllnad av kronan.”<br />
”Alla, som å landet hemman äga eller bruka skola vägar röja och broar<br />
bygga, och vare ej heller konungens gårdar och ladugårdar därför frie. Var<br />
skall sitt skifte få efter den del, han i by äger /.../. Städerna röje och hålle<br />
väg och broar, så långt stadens ägor räcka.”<br />
På den tiden fanns det ett stort behov av vägar för att tillgodose<br />
transportbehovet varför lagstiftningen utformades så att var och en som i landet<br />
ägde ett hemman skulle bygga vägar och broar. Inte ens konungens gårdar gick<br />
fria från denna skyldighet. Häri kan man således finna historiska ledtrådar till<br />
varför dagens vägstruktur är så omfattande. Det har sedan länge ansetts vara en<br />
nationell angelägenhet av hög prioritet att ha goda vägar för att tillgodose<br />
föreliggande transportbehov. Dock utgör trafikanläggningarna ytterligare en<br />
aspekt av transportsystemets miljöpåverkan d.v.s. den som orsakas av<br />
anläggningarnas fysiska utbredning. T.ex. utgör en motorväg dels en effektiv<br />
barriär för djurs naturliga utbredning dels kommer den markyta som tas i anspråk<br />
för vägändamål samtidigt att fråntas ekosystemens utveckling med följden att<br />
naturliga reproduktions- och spridningsytor minskar. 13 1993 fanns det 420 000<br />
km framkomlig väg i Sverige. 14 Ett exempel kan illustrera den yta som vägarna<br />
upptar. Anta att den genomsnittliga vägbredden är 10 meter. Den totala yta dessa<br />
vägar därmed tar i anspråk blir då 420 000 ha. Denna siffra kan jämföras med<br />
Sveriges totala tätortsareal som uppgår till ca. 500 000 ha (1994). Sannolikt är<br />
den faktiska vägytan större eftersom det verkliga markanspråket vanligen är<br />
avsevärt mycket större än vägens fysiska bredd.<br />
12 Citerat i A. Kaijser, I Fädrens Spår, 1994, s. 124.<br />
13 Samtidigt som en väg effektivt hindrar vissa djurarter kan den dock vara till hjälp för<br />
spridningen av andra djurarter. Det kan dock konstateras att trafikanläggningar riskerar<br />
rubba balansen eller jämvikten mellan olika arter av djur eller växter genom att favorisera<br />
vissa arter på bekostnad av andra. Vilken miljörelevans detta har är svårt att svara på<br />
eftersom området är behäftat med kunskapsluckor. Se vägverket 1995:31.<br />
14 Statistisk årsbok 1994.<br />
13
1.3 De fyra transportslagens miljöpåverkan<br />
Transportsektorn består av fyra olika transportslag, vägfordon (främst bilar,<br />
bussar och lastbilar), tåg, luftfart och sjöfart (fartyg och fritidsbåtar). 15 Samtliga<br />
transportslag släpper ut ansenliga mängder föroreningar. På grund av det stora<br />
antalet föroreningskällor är dock vägtrafiken det dominerande transportslaget<br />
med hänsyn till den miljöpåverkan transportsektorn medför.<br />
1.3.1 Vägtrafik<br />
Vägtrafik kan definieras som fysiska <strong>transporter</strong> som sker på väg (ej järnväg) av<br />
personer eller gods. 16 Avgaser från motordriven vägtrafik kan innehålla tusentals<br />
olika kemiska ämnen varav tre grupper är rättsligt reglerade, fyra om man<br />
inkluderar partiklar. 17 Ämnena regleras alltså i lagar eller förordningar samt i<br />
myndighetsföreskrifter. För vägtrafikens del finns utsläppsgränsvärden som inte<br />
får överskridas för nyproducerade fordon. I Sverige hänförs kväveoxider (NOx),<br />
kolmonoxid (CO) och kolväten (HC) samt partiklar för dieseloljedrivna fordon,<br />
till de reglerade ämnena. Vägtrafikens huvudsakliga bidrag till växthuseffekten är<br />
utsläppen av koldioxid (CO 2 ). Det saknas dock lagreglerade krav vad gäller<br />
motorfordons utsläpp av CO 2 . 18<br />
Ett bensindrivet fordon som använder 1 liter per mil och som kör 1 500 mil<br />
på ett år släpper ut ca. 3,5 ton CO 2 . 19 Problemet med dessa emissioner är att de<br />
inte går att eliminera eller reducera med känd reningsteknik vilket medför att det<br />
för närvarande endast finns två huvudsakliga metoder att reducera CO 2 -<br />
utsläppen. Genom att minska drivmedelsåtgången (CO 2 -utsläppen är direkt<br />
proportionella mot drivmedelsåtgången) och genom att använda<br />
biomassebaserade drivmedel, t.ex. etanol från energiskog, och elfordon i större<br />
utsträckning (inget nettotillskott av CO 2 till atmosfären). 20 1986 beräknades<br />
15 Flera kategorier rörliga utsläppskällor hamnar dock utanför en dylik kategorisering såsom<br />
gräsklippare, arbetsmaskiner och terrängfordon. Eftersom terrängfordon ingår som en<br />
naturlig del i transportsektorn ingår dessa i denna undersökning. Övriga exkluderas.<br />
16 Forsberg 1995, s 2.<br />
17 De allra flesta av dessa ämnen tillhör gruppen kolväten (HC) och samtliga reduceras i stort<br />
sett lika effektivt av katalysatorreningen.<br />
18 Det finns visserligen en koldioxidskatt som är inbakad i energiskatten. Men några<br />
gränsvärden avseende CO 2 -emissioner finns inte än så länge.<br />
19 <strong>En</strong> dieseldriven personbil släpper ut något mer p.g.a. att dieselmotorn arbetar med ett ännu<br />
större luftöverskott vid förbränningen.<br />
20 Det är viktigt att påpeka att det här handlar om ett livscykelperspektiv. Mycket av<br />
miljövinsten går förlorad om t.ex. etanol från bioråvaror framställs med hjälp av energi från<br />
fossila bränslen. Den el som används för att ladda elfordonens batterier bör heller inte<br />
komma från förbränning av fossila råvaror.<br />
14
emissionerna av CO 2 från transportsektorn i europeiska unionen (EU) till 577<br />
miljoner ton eller 22,5% av det totala utsläppet av CO 2 i unionen. Hela 80% av<br />
dessa 577 miljoner ton CO 2 kommer från väg<strong>transporter</strong> (bilar 55%, lastbilar<br />
23% och bussar 2%). 21 Väg<strong>transporter</strong> svarar också för en stor del av NO x -<br />
utsläppen framförallt i större tätorter där upp till 80 - 90 % av<br />
kvävedioxidutsläppen kommer från vägtrafik. 22 Vägtrafikens bidrag till<br />
försurningsproblematiken sker alltså främst via kvävetillförseln. Dess andel i SO 2<br />
-<br />
föroreningen är marginell eftersom svavelinnehållet i de olika drivmedelstyperna är<br />
lågt. 23<br />
1.3.2 Järnvägstrafik<br />
Järnvägstrafiken intar en särställning vad gäller operativ miljöpåverkan. Eftersom<br />
den övervägande delen lok och motorvagnar är eldrivna sker det inga emissioner<br />
från själva loket. Istället utgörs järnvägens föroreningar framförallt av utsläppen<br />
från kraftverkens produktion av el proportionellt i förhållande till tågens<br />
elanvändning. 24 Järnvägstrafik orsakar även annan miljöpåverkan som buller,<br />
vibrationer samt barriäreffekter och i anspråktagande av mark som främst hänför<br />
sig till själva järnvägen, d.v.s. spåren, banvallar och dess närområden.<br />
1.3.3 Luftfart<br />
Luftfarten präglas av specifika omständigheter som säregna krav på driftsäkerhet,<br />
jämn gång och hög effekt. Flygtrafiken står för ca. 6 % av den årliga globala<br />
konsumtionen av petroleumprodukter vilket motsvarar ca. 180 miljoner ton. 25<br />
<strong>En</strong>ligt vissa beräkningar kommer flygtrafiken att tredubblas under de kommande<br />
två decennierna. 26 De huvudsakliga föroreningarna från flygplan består av CO 2 ,<br />
NO x och vattenånga. Möjligheterna att minska emissionerna av NO x är att dels<br />
sänka förbränningstemperaturen i motorerna dels att rena utsläppen eller på något<br />
annat sätt kontrollera utsläppet av redan bildat NO x . 27 <strong>En</strong> annan omständighet<br />
21 OECD 1995 s. 68 ff.<br />
22 Naturvårdsverket, Rapport 4765.<br />
23 Det är främst sjöfarten som släpper ut förhållandevis stora mängder svaveldioxid. Dess<br />
bidrag är dock relativt litet jämfört med industri- och energisektorn.<br />
24 Det finns även tåg som är dieseloljedrivna dessa används främst på bangårdarna i och i<br />
kring järnvägsstationer.<br />
25 Schuman, U. & Wurzel, D. 1994.<br />
26 Beräkningar utförda av respektive ICAO, Boeing och Airbus.<br />
27 Bildningen av NO x är beroende av temperaturen. Ju högre förbränningstemperatur desto<br />
högre NO x -bildning.<br />
15
som man än så länge vet ganska lite om är vilken miljöeffekt flygplanens relativt<br />
stora utsläpp av CO 2 och vattenånga i stratosfären har. Vissa effekter av<br />
utsläppen av vattenånga har kunnat påvisas, bl.a. finns det misstankar om att<br />
dessa utsläpp bidrar till såväl växthuseffekten som förtunningen av ozonskiktet. 28<br />
1.3.4 Sjöfart<br />
Sjöfarten uppvisar också säregna drag avseende den tekniska utformningen.<br />
Sjöfarten uppdelas här i fartyg och fritidsbåtar. 29 Fartyg kännetecknas av att<br />
motorkonstellationen är individuellt utformad för respektive fartyg. Större fartyg<br />
kan dessutom ha flera olika typer av motorer för olika ändamål, t.ex. en motor för<br />
framdrivningen av fartyget, en annan motor för uppvärmning av personal- och<br />
passagerarutrymmen samt en tredje motor för elförsörjningen ombord. 30 De<br />
vanligaste motorerna är dieselmotorer av två- respektive fyrtaktstyp. Det finns<br />
således inga standardmotorer som man t.ex. skulle kunna underordna ett<br />
certifieringsförfarande eller dylikt. Med anledning av dessa svårigheter kretsar<br />
diskussionen om utsläppsbegränsningar kring tekniska standarder för motorn och<br />
drivmedlet samt om efterbehandling av rökgaser i form av katalysatorer.<br />
Fritidsbåtssektorn medför också miljöskador framför allt på grund av de<br />
mycket stora utsläppen av oförbrända kolväten och kolmonoxid från 2-takts<br />
utombordsmotorer. Utsläppen sker främst under sommarmånaderna som också<br />
utgör den känsligaste reproduktionsperioden för de marina ekosystemen. Att<br />
utsläppen sker på grunda vatten där den biologiska aktiviteten är som störst gör<br />
att problemet blir värre än om motsvarande utsläpp hade skett ute till havs.<br />
1.4 Interaktion<br />
Transportsektorn är också intimt integrerad med många av samhällets övriga<br />
sektorer. Det kan t.ex. innebära att miljöåtgärder som vidtas i en sektor medför<br />
ett ökat transportarbete av sådan omfattning att mycket av miljövinsten försvinner.<br />
Således kan miljöargumentet bakom t.ex. pappersåtervinningsåtgärder gå förlorat<br />
om systemet för lämnande och hämtande av returpapper anordnas utan att beakta<br />
eventuella miljöeffekter från transportarbetet.<br />
28 Schumann, U och Wurzel, D. 1994<br />
29 Det finns ingen skarp gräns mellan de båda kategorierna. Generellt kan sägas att fartyg går<br />
uteslutande i affärsmässig trafik medan fritidsbåtar används för nöjestrafik eller av<br />
privatpersoner i övrigt.<br />
30 TFB Report 1993:1, s. 18 ff.<br />
16
Utlokalisering av köpcentrum med lågprisvaruhus är en annan företeelse<br />
som bidrar till ett ökat transportarbete. I en undersökning om externa<br />
affärsetableringars effekter på miljön och energikonsumtionen konstateras att<br />
“[E]xterna affärsetableringar ger högre avgasutsläpp och<br />
bränsleförbrukning jämfört med om inköpen görs på annat sätt“ 31<br />
och<br />
“[E]n placering nära en stor ort ger större tillskott av avgasemissioner<br />
inom tätort än en placering längre bort“ 32<br />
Det finns alltså kopplingar mellan uppförandet och lokaliseringen av anläggningar<br />
dit många människor åker och ökad miljöbelastning. 33 Ett miljömässigt<br />
motsatsförhållande uppstår också genom att ju längre bort från en tätort som det<br />
externa köpcentret lokaliseras desto mindre blir tillskottet av avgasemissioner i<br />
tätorten men desto mer ökar transportarbetet med följden att energikonsumtion<br />
och avgaser ökar sett ur ett helhetsperspektiv.<br />
På grund av att <strong>transporter</strong>na är så intimt integrerade i samhället är det<br />
således inte ovanligt att åtgärder i andra samhällssektorer kan leda till att<br />
transportarbetet ökar. Ökningen kan t.o.m. underminera miljövinsten med en<br />
miljöskyddsåtgärd i en annan sektor sett ur ett helhetsperspektiv.<br />
1.5 Rätten som hämsko<br />
Ett sätt att åstadkomma miljöförbättringar är att stimulera den tekniska<br />
utvecklingen så att introduktionen av nya innovationer med allt bättre prestanda<br />
avseende utsläpp och energieffektivitet påskyndas. Rättens uppgift är här att så<br />
långt det är möjligt vara ur vägen för en sådan utveckling, alternativt tillföra<br />
incitament för en påskyndad miljömässigt gynnsam utveckling, för att inte riskera<br />
att motverka tekniska lösningar som är bra ur miljö- och energisynpunkt.<br />
Det är inte ovanligt att rätten utgör en hämsko och alltså motverkar<br />
miljömålens genomförande. Detta kan ske på olika sätt, t.ex. på grund av<br />
ineffektiva miljöregler som inte motsvarar den ambitionsnivå som uttrycks i<br />
31 KFB-rapport 1995:6.<br />
32 A.a. sammafattning.<br />
33 Sådana anläggningar kallas för indirekta utsläppskällor, eng. indirect sources. Andra<br />
exempel på sådana källor kan vara idrottsarenor, konsertlokaler, parkeringshus etc.<br />
17
författningens målregel. Det förekommer också att annan, miljörättslig eller icke<br />
miljörättslig författning, motverkar miljömålens genomförande. 34<br />
Som exempel på ineffektiva regler som inte motsvarar författningens<br />
ambitionsnivå kan nämnas den gällande regleringen av nya motorfordons<br />
avgasutsläpp i bilavgaslagen. De materiella reglerna i denna lag motsvarar inte<br />
lagens höga ambitionsnivå, d.v.s. att ”förebygga att bilar och andra motorfordon<br />
orsakar skador på människors hälsa eller på miljön genom utsläpp i luften av<br />
avgaser och andra ämnen.” 35 Visserligen har den tekniska utvecklingen<br />
kontinuerligt lett till att motorerna blivit allt energieffektivare.<br />
<strong>En</strong>ergieffektiviseringen har dock utnyttjats till att göra motorerna starkare med<br />
bibehållen drivmedelsförbrukning i stället för att bibehålla eller sänka<br />
motorstyrkan och sänka förbrukningen. 36<br />
Andra exempel är t.ex. tjänstebilsbeskattningen som är en starkt<br />
bidragande faktor till ett ökat bilanvändande för en relativt stor grupp bilister och<br />
de lagstadgade säkerhetskraven på motorfordon som kan medföra att en liten<br />
eldriven bil som endast är tänkt att användas i stadsmiljöer skall uppfylla samma<br />
säkerhetskrav som dagens moderna bilar som är ämnade för motorvägsfart.<br />
Rätten kan också utgöra en hämsko för sig själv så till vida att en<br />
författnings eller regels utformning kan motverka syftet med en annan författning.<br />
Ett tydligt exempel går att finna i förhållandet mellan bilavgaslagstiftningen och<br />
miljöbalken. Miljöbalkens mål är att ”främja en hållbar utveckling som<br />
innebär att nuvarande och kommande generationer skall tillförsäkras en<br />
hälsosam och god miljö.” (1 kap. 1 §) Eftersom bilavgaslagstiftningen saknar<br />
gränsvärden vad gäller drivmedelsanvändningen och inte heller relaterar befintliga<br />
gränsvärdesnivåer till antalet fordon kommer bilavgaslagstiftningen sannolikt att<br />
motverka uppfyllandet av balkens mål.<br />
1.6 Alternativval<br />
I rapporten diskuteras begreppet alternativval från ett generellt och övergripande<br />
perspektiv. Begreppet omfattar mer än vad som kan inordnas under<br />
substitutionsbegreppet då alternativval också inkluderar frågan om alternativ<br />
34 Detta problemområde har analyserats ur ett energirättsligt perspektiv av Michanek, 1990.<br />
Rättens kontraproduktivitet har ytterligare behandlats i Högberg 1993 samt av Westerlund<br />
1997.<br />
35 Bilavgaslagen 1 §.<br />
36 Den genomsnittliga bränsleförbrukningen för personbilar minskade från 0,93 l/mil till 0,82<br />
l/mil mellan åren 1978 - 1987. Förändringen mellan åren 1988 - 1995 innebar en ökning till 0,83<br />
l/mil enligt Bilindustriföreningen 1996, s. 51.<br />
18
överhuvudtaget behöver beaktas samt därefter huruvida visst alternativ skall väljas<br />
framför ett annat.<br />
Traditionellt miljöjuridiskt innebär substitutionsprincipen att kemiska<br />
produkter skall ersättas med sådana som är mindre farliga ur miljösynpunkt om<br />
det är praktiskt och ekonomiskt möjligt och ändamålet kan nås med alternativet. 37<br />
I denna undersökning anläggs dock ett rättsligt alternativtänkande som alltså<br />
sträcker sig längre än till kemikalieområdet. Ett anläggande av ett dylikt<br />
alternativtänkande leder till ett flertal tillämpningar, bl.a. att det transportsätt som<br />
är bäst ur miljösynpunkt skall väljas för det ifrågavarande ändamålet. Det kan<br />
således röra sig om allt från val mellan att bygga en inrikesflygplats eller att<br />
anlägga dubbelspårig järnväg för höghastighetståg till att välja om man skall köra<br />
bil eller cykla till jobbet.<br />
Frågan om substitution är således av stor vikt för möjligheterna att lösa<br />
problemen med såväl transportanläggningarnas ianspråktagande av mark som<br />
dess avgaser. Ett sätt att åstadkomma sådan substitution är rättsliga krav på att<br />
alternativa transportmetoder skall utredas. Alternativa transportmetoder kan<br />
således innebära ett val av transportslag vars anläggningar upptar en jämförelsevis<br />
mindre markyta eller val av transportmedel som påverkar miljön i mindre<br />
utsträckning för att <strong>transporter</strong>a sig själv, passagerare eller gods till<br />
destinationen. 38<br />
Transportsektorn präglas av särintressen där företrädare för vägtrafik,<br />
luftfart, järnväg och sjöfart utgör konkurrenter. Även lagstiftningen är i hög grad<br />
sektoriserad. Detta underlättar inte ändamålsenliga alternativval från<br />
miljösynpunkt. Varje transportslag har sina fördelar och kraven på att utnyttja de<br />
miljövänligaste av de tillgängliga transportslagen borde vara en realitet. Det<br />
handlar alltså om att undersöka vilka alternativa transportmedel som står till buds<br />
för det ifrågavarande ändamålet. Handlar det om en transport av gods från norr<br />
till söder kan järnvägsfrakt utgöra ett reellt alternativ till väg<strong>transporter</strong>. På samma<br />
sätt kan cykeln utgöra ett reellt alternativ till bilen för många arbetspendlare.<br />
IT utgör också ett intressant alternativ. IT kan om det införs respektive<br />
används på ett genomtänkt och ändamålsenligt sätt innebära att behovet av<br />
fysiska <strong>transporter</strong> skulle kunna reduceras. 39 IT har sannolikt störst potential att<br />
37 Annika Nilsson analyserar principen utförligt i Nilsson, 1997.<br />
38 Det är i praktiken svårt för alternativa transportslag att konkurrera med bilis men.<br />
Nischfordon utgör dock ett exempel på alternativ. Sådana fordon t.ex. elbilar ersätter inte<br />
konceptet bil utan utformas mer ändamålsenligt t.ex. för stadstrafik Här kan det uppstå<br />
förvirring i begreppsanvändningen eftersom elbilen också är en bil. På grund av de<br />
begränsningar som finns vad gäller aktionsradie och vikt för elbilar idag passar de bättre<br />
som nischfordon och skulle sannolikt tjäna på att kallas för något annat.<br />
39 Tidigare har genombrott i kommunikationsteknologin inte resulterat i reducerat resande<br />
trots att prognoserna visat på det, t.ex. telefonens intåg i var mans hem.<br />
19
educera de tvungna resorna eller de icke upplevelsebaserade resorna, framförallt<br />
t.ex. arbetspendling och resor till och från matvaruaffärer. De upplevelsebaserade<br />
resorna däremot kan sannolikt inte reduceras mer än marginellt genom IT. 40<br />
1.7 Antalet fordon och ”allmänningarnas tragedi”<br />
<strong>En</strong> av de kärnfrågor som regelverket behöver hantera är hur man skall klara att<br />
begränsa det totala transportarbetet. I inledningscitatet hade dåtidens<br />
häst<strong>transporter</strong> blivit alldeles för omfattande vilket innebar negativa hälsoeffekter.<br />
I dag har transportarbetet överlag och vägtrafiken specifikt blivit för omfattande.<br />
Det transportarbete som utförs av personbilar i Sverige uppgår till 200 000<br />
personkilometer per varje km 2 av vårt land och år. Det blir 500 personkilometer<br />
per km 2 och dag. 41<br />
Det traditionella sättet att hantera en efterfrågeökning på <strong>transporter</strong> har<br />
varit att fortsätta att bygga ut trafikanläggningarna så att de klarar fler <strong>transporter</strong><br />
per tidsenhet och på så sätt möta den ökade efterfrågan. Nu är problemet mer<br />
komplext än endast ett utrymmesproblem. Det handlar också om vad och hur<br />
mycket vi tillför naturen i form av föroreningar samt hur marken används.<br />
Transportarbetet resulterar som tidigare visats i väsentliga miljöproblem. <strong>En</strong><br />
bidragande faktor till dessa miljöproblem är de drivkrafter som ligger bakom en<br />
beslutsfattares agerande. Varje beslutsfattare väger de olika faktorer som är av<br />
betydelse i beslutssituationen. Det alternativ som gynnar honom mest kommer<br />
sannolikt att väljas.<br />
I slutet av 1960-talet lanserades en teori om detta problem som sedermera<br />
har fått stort erkännande; The Tragedy of the Commons. 42 Teorins<br />
huvudproblem kan bäst illustreras med upphovsmannens egna exempel: 43<br />
<strong>En</strong> betesmark är öppen för alla. Ett grundantagande är att varje<br />
kreatursskötare kommer att ha så många djur som möjligt på betesmarken<br />
eftersom det maximerar hans vinst. Då utvecklingen har nått dithän att den<br />
sociala tillvaron är stabil kommer allmänhetens tillgång till den ifrågavarande<br />
betesmarken att leda till tragedi. Det rationella beteendet för respektive<br />
kreatursskötare är att maximera sin vinst. Den fråga han således kommer att<br />
ställa sig är, Hur stor blir nyttan för mig av att skaffa ytterligare ett betesdjur<br />
till min flock?<br />
40 IT-tekniken kan dock komma att tillföra helt andra former av upplevelsebaserade resor som<br />
främst appellerar till de yngre generationerna, såsom att besöka en vulkan, att hoppa<br />
fallskärm från Eiffeltornet eller att resa till Tibet och besöka ett munkkloster, allt genomfört<br />
från det egna hemmet.<br />
41 Forsberg M. Vägtrafiken som miljöproblem, Uppsala universitet 1995<br />
42 Garret Hardin skrev en artikel om detta 1968 i vetenskapstidskriften Science.<br />
43 A.a. s. 1244.<br />
20
Nyttoaspekten har, enligt Hardin, en positiv sida, kreatursskötaren får<br />
hela vinstökningen av ytterligare ett djur, och en negativ sida, ökad<br />
överbetning. Effekten av denna ökade överbetning drabbar dock samtliga<br />
kreatursskötare varför den positiva nyttan alltid kommer att väga tyngre än<br />
den negativa för den enskilde rationelle kreatursskötaren.<br />
Här uppstår således tragiken. Varje rationell kreatursskötare fastnar i<br />
ett system som driver honom att öka storleken på sin hjord, egentligen utan<br />
gränser för dess storlek. Detta sker på ett utrymme som faktiskt är begränsat. 44<br />
Hardin avslutar exemplet med följande ödesmättade uttalande.<br />
”Ruin is the destination toward which all men rush, each persuing his own<br />
best interest in a society that believes in the freedom of the commons. Freedom<br />
in a commons brings ruin to all.” 45<br />
Hardin konstaterar slutligen<br />
”The law, always behind the times, requires elaborate stitching and fitting to<br />
adapt it to this newly perceived aspect of the commons.” 46<br />
Detta gäller i hög grad för transportsektorn då den rättsliga miljökontrollen främst<br />
har fokuserats på fasta föroreningskällor och missat eller medvetet undvikit att<br />
reglera de små bidragen som sammantaget medför allvarliga miljökonsekvenser. 47<br />
Varje bilförare och flygplanspassagerare tillgodoser sitt eget intresse på bästa sätt<br />
utan att reflektera över sitt enskilda bidrag till allmänningarnas försämrade<br />
miljökvalitet.<br />
Den lösning som Hardin förespråkar kan naturligtvis kritiseras från flera<br />
olika perspektiv. 48 De olika lösningarna är dock inte av betydelse för denna<br />
undersökning. Teorin om The Tragedy of the Commons såsom<br />
problembeskrivning är dock relevant medan förespråkade lösningar kan vara<br />
skiljaktiga. 49<br />
44 Fritt översatt av författaren.<br />
45 Under förutsättning att samtliga individer agerar ekonomiskt rationellt och individuellt.<br />
(förf. kom.)<br />
46 Hardin, s. 1245. Hardin hade dock ett specifikt syfte när han utformade teorin om The<br />
Tragedy of the Commons. På den tiden var den globala befolkningsökningen ett starkt<br />
framträdande debattämne. Hardin argumenterade för att befolkningsökningen var ett<br />
problem i sig som endast kunde lösas med statligt tvång. Eller som han uttrycker det<br />
”Freedom to breed is intolerable.”<br />
47 Denna teori har också uppmärksammats och avhandlats i miljörättslig kontext av<br />
Christensen (1998) s. 184 och Gipperth (1999) s. 8 och 35 ff.<br />
48 Bl.a. är det vanligt att framföra marknadsekonomiska motargument med innebörden att<br />
göra alla allmänningar privatägda.<br />
49 För mer begränsade problem kan man t.ex. införa privat äganderätt där markägarna själva<br />
ansvarar för markens utnyttjande (Smith s. 467). Ett annat sätt att hantera problematiken på<br />
är att upprätta rättsligt bindande kontrakt på frivillig basis och som utarbetas av de som<br />
21
Problemet kan lätt överföras på problemet med miljöföroreningar. 50 Då<br />
handlar det inte om ett uttag av naturresurser från en allmänning utan om att tillföra<br />
allmänningen eller naturmiljön något som är eller blir miljöskadligt. De medel som<br />
Hardin förespråkade 1968 handlade då precis som nu om att införa tvingande<br />
lagstiftning och skatter som gör det billigare för förorenaren att rena eller på andra<br />
sätt reducera eller undvika utsläpp än att inte rena utsläppen och fortsätta som<br />
vanligt. Idag är dock situationen till stora delar den motsatta.<br />
<strong>En</strong> av anledningarna till att t.ex. privatbilismen har blivit så omfattande är att<br />
de positiva aspekterna, individuell nytta, ofta uppväger de negativa, individuell<br />
skada. Skadan består av en ökad miljöförorening som drabbar ett stort antal<br />
människor. 51 Att köra bil innebär i normalfallet ett större bidrag till<br />
miljöföroreningen än t.ex. att cykla eller åka buss. Detta hade inte utgjort något<br />
problem och varit betydelselöst om den ifrågavarande individen hade varit ensam.<br />
Skillnaden blir dock uppenbar t.ex. när flera hundratusen bilister gör samma<br />
nyttobedömning i en storstad. Föroreningsproblematiken är således en förlängning<br />
eller en konsekvens av bl.a. populationsökningen.<br />
<strong>En</strong> annan viktig faktor till trafikens föroreningsproblematik är<br />
välståndsökningen. Ju bättre ställt människor har det desto större utrymme ges att<br />
öka det materiella välståndet och bekvämligheten. <strong>En</strong> direkt effekt av sådan<br />
välståndsökning kan man se i Kina och Peking som nu bygger ut sitt vägnät i hög<br />
takt för att kunna möta den ökade bilismen. 52<br />
I nära anslutning till teorin om The Tragedy of the Commons finns<br />
problemet med free riders, d.v.s. de som åker snålskjuts på andras engagemang<br />
och uppoffringar. Problematiken kan exemplifieras på följande sätt. <strong>En</strong><br />
åkeribransch vill träffa avtal med sina åkeriföretag om vidtagande av vissa<br />
miljöåtgärder för att undvika att regeringen går in med lagstiftning. Avtalet är<br />
betungande för åkeriföretagen men de går med på att skriva under avtalet. De<br />
företag som därefter inte följer avtalet och därmed undslipper den betungande<br />
delen utgör således free-riders. Ett annat exempel är att en massiv<br />
informationsinsats har medfört att allt fler börjar lämna bilen hemma och åka<br />
kollektivt eller cykla till och från jobbet. De som utnyttjar denna situation till att<br />
fortsätta eller öka sitt bilanvändande p.g.a. att trafiken och köerna kraftigt har<br />
minskat utgör också en form av free-riders.<br />
berörs av problematiken (Ostrom s. 29 ff.). Ytterligare sätt att hantera dylika problem är att<br />
bryta ned huvudproblemet till mindre geografiskt avgränsade områden t.ex. genom att införa<br />
bubblor och handel med utsläppsrätter, se Leyser, s. 366 - 382.<br />
50 Vilket också görs av Hardin, se A.a. s. 1245.<br />
51 Skadan för den enskilde skulle också kunna vara ekonomisk. Men p.g.a. nivån på<br />
nuvarande skatter är differensen mellan olika motoriserade transportsätt så låg att<br />
ekonomiska överväganden knappast motiverar miljövänliga val.<br />
52 Även gods<strong>transporter</strong>na ökar när välståndet ökar p.g.a. ökad konsumtion.<br />
22
Detta fenomen är välkänt på många olika områden och går även under<br />
beteckningen "gratisåkarproblemet". 53 Free-rider-problematiken utgör alltså en<br />
teori som beskriver ett fenomen som motverkar effektiviteten hos annars<br />
ändamålsenliga styrmedel. 54<br />
1.8 Sammanfattning<br />
Det är som har visats ovan uppenbart att transportsektorn orsakar stor inverkan<br />
på miljön. Denna miljöpåverkan orsakas av ett mycket stort antal utsläppskällor,<br />
som var för sig är i stort sett obetydliga ur miljösynpunkt, vilket medför att<br />
miljöproblemen framträder först då de enskilda emissionerna betraktas ur ett<br />
helhetsperspektiv.<br />
Transportsektorn som helhet utgör också en mycket heterogen<br />
föroreningskälla. Skillnaderna i teknik, energiråvara, resmönster etc. är stora<br />
mellan de olika transportslagen. Transporterna är dessutom intimt integrerade<br />
med samhällets övriga sektorer. 55<br />
Rätten kan styra människors beteenden och val från miljösynpunkt men den<br />
kan också vara kontraproduktiv. Författningar och regler kan motarbeta såväl<br />
varandras mål och syften som en hållbar samhällsutveckling.<br />
Transportsektorn är en heterogen sektor. Därför förefaller det<br />
ändamålsenligt att reglera valet av transportmedel eller kombinationer av<br />
transportmedel så att det bästa alternativet ur miljösynpunkt som är möjligt också<br />
väljs. Mängden bilar tyder på att eventuella val mellan olika<br />
transportmedelsalternativ sällan utfaller till fördel för miljön.<br />
De enskilda bidragen till den kollektiva miljöpåverkan är problematiska att<br />
hantera. Det saknas ett tydligt samband mellan den enskilde förorenarens mycket<br />
marginella bidrag och de miljöskador som beror på kollektivet, till vilket den<br />
enskilde hör. Ett rättsligt system som gör anspråk på att sträva efter en hållbar<br />
53 Gratisåkarproblemet framträder vanligen i samband med kollektiva nyttigheter som alla har<br />
tillgång till. I nationalekonomisk teori brukar man säga att kollektiva nyttigheter har<br />
egenskapen att vara icke-exkluderbara. Oavsett betalning kan man rent tekniskt inte hålla<br />
någon utanför möjligheten att konsumera nyttigheten. Miljövård och vägar är exempel på<br />
sådana kollektiva nyttigheter.<br />
54 Det finns också starka beröringspunkter med ett annat problem som benämns fångarnas<br />
dilemma. Den bästa lösningen för en grupp människor innefattar ett kooperativt beteende.<br />
Var och en kan dock öka den individuella vinsten om han ensam kan lura kooperationen.<br />
Eftersom detta incitament gäller för alla finns det en tendens för kooperationer att splittras<br />
såvida det inte finns incitament som verkar i motsatt riktning som t.ex. kravregler, skatter<br />
eller socialt tryck.<br />
55 Miljövinsten av att införa insamlingssystem för återvinning kan t.ex. ätas upp, helt eller<br />
delvis, p.g.a. de ökade <strong>transporter</strong> som såväl avlämning som upphämtning av<br />
restprodukterna resulterar i.<br />
23
utveckling behöver hantera dessa frågor varför teorierna om allmänningarnas<br />
tragedi, free riders och fångarnas dilemma kommer att vara av betydelse för<br />
graden av ändamälsenlighet i den rättsliga regleringen. Ur miljösynpunkt är det<br />
oväsentligt om föroreningen kommer från en stor punktkälla eller många mindre<br />
rörliga källor. Det har däremot stor betydelse för hur rätten skall utformas för att<br />
hantera problemet på ett ändamålsenligt sätt.<br />
2 Politiska mål<br />
Utvecklingen av den rättsliga regleringen baseras i hög grad på de politiska mål<br />
som har fastställts av riksdagen. Lagstiftningen är därmed ett av flera<br />
genomförandeinstrument för den förda politiken.<br />
Transporterna är, som redan nämnts, intimt integrerade med samhällets<br />
övriga sektorer vilket medför att problemet med <strong>transporter</strong>nas miljöpåverkan<br />
berör flera andra politiska områden såsom miljö-, finans-, närings- och<br />
energiområdena. De policydokument som utgör grunden för denna redovisning<br />
begränsas dock till de svenska riksdagsbesluten på miljö- och transportområdena<br />
samt två COM dokument från EU avseende uthållig utveckling och riktlinjer för<br />
gemenskapens framtida transportpolitik. 56 Syftet med redovisningen är att ge en<br />
bild av de relevanta policymålen eftersom dessa ligger till grund för utformandet<br />
av den miljörättsliga regleringen.<br />
2.1 Hållbar utveckling och hållbara transportsystem<br />
Målet för den svenska miljöpolitiken är uppdelat på en rad delmål. Det<br />
övergripande nationella miljökvalitetsmålet för ekologiskt hållbar utveckling<br />
består av tre delar: 57<br />
• Skydd av miljön<br />
• Hållbar försörjning<br />
• Effektiv användning 58<br />
Dessa övergripande mål har sedan omsatts i följande nationella delmål:<br />
56 Prop. 1997/98:145, prop. 1997/98:56, COM(92) 494 final, samt COM(92) 23 final.<br />
57 Prop. 1997/98:145, s. 42.<br />
58 ”Skydd av miljön” och ”hållbar försörjning” fångar upp 1991 års miljöpolitiska mål och<br />
miljöbalksmålen. Det gäller bl.a. biologisk mångfald. ”Effektiv användning” banar vägen för<br />
ökad resurseffektivitet. Målen för ekologiskt hållbar utveckling rör ett stort antal<br />
politikområden utöver miljöpolitiken (trafik, energi, jord- och skogsbruk m. fl.)<br />
24
1. Frisk luft, 2. Grundvatten av god kvalitet, 3. Levande sjöar och vattendrag, 4.<br />
Myllrande våtmarker, 5. Hav i balans samt levande kust och skärgård, 6. Ingen<br />
övergödning, 7. Bara naturlig försurning, 8. Levande skogar, 9. Ett rikt<br />
odlingslandskap, 10. Storslagen fjällmiljö, 11. God bebyggd miljö, 12. Giftfri<br />
miljö, 13. Säker strålmiljö, 14. Skyddande ozonskikt, 15. Begränsad<br />
klimatpåverkan.<br />
Miljökvalitetsmålen avses vara sektorsövergripande. Regeringen åläggs ett<br />
ansvar att närmare ange inriktningen för hur arbetet ska bedrivas. Målen ska<br />
uppnås med hjälp av delmål. Delmålen utgör i sin tur en utgångspunkt för att i ett<br />
nästa steg precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda<br />
nivåer. Ansvaret för att med utgångspunkt i delmålen precisera sektorsmål ligger<br />
på de olika samhällssektorerna. Tanken är alltså att dessa miljömål skall<br />
vidareutvecklas av berörda myndigheter. 59 Flera av de ovan nämnda miljömålen<br />
har stor betydelse i transportsammanhang. Som beskrivits ovan har framförallt det<br />
första målet en stor betydelse, men i stort sett alla utom p. 13 berör<br />
transportproblematiken på ett eller annat sätt. Transporternas miljöpåverkan<br />
handlar dock till övervägande del om luftföroreningar. Föroreningar som släpps ut<br />
i luften är också ett förstadium till mark- och vattenföroreningar via t.ex. nedfall<br />
eller surt regn. Miljömålet ren luft är alltså en förutsättning för att många av de<br />
andra delmålen skall kunna uppnås. Det är med andra ord uppenbart att ett<br />
ekologiskt hållbart samhälle inte kan uppnås utan att transportsektorn genomgår<br />
en hållbarhetsanpassning. Miljökvalitetsmålet ”Ren luft” specificeras enligt<br />
följande: 60<br />
”Luften skall vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och<br />
kulturvärden inte skadas (miljökvalitetsmål 1).<br />
Miljökvalitetsmålet innebär:<br />
– Halterna av luftföroreningar överskrider inte fastställda lågrisknivåer<br />
för cancer, överkänslighet och allergi eller för sjukdomar i luftvägarna.<br />
– Halterna av marknära ozon överskrider inte de gränsvärden som satts<br />
för att hindra skador på människors hälsa, djur, växter, kulturvärden och<br />
material.<br />
Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.”<br />
Den svenska transportpolitiken baseras på det ovan sagda och har således<br />
följande övergripande mål:<br />
”[A]tt säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar<br />
transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.” 61<br />
59 För transportsektorns del handlar det främst om de fyra trafikverken och naturvårdsverket.<br />
60 Prop.1997/98:145, s. 44. Eftersom <strong>transporter</strong>na i huvudsak leder till luftföroreningar<br />
koncentreras sammanställningen på detta mål.<br />
61 Prop 1997/98:56, s. 16.<br />
25
Den generella transportpolitikens mål specificeras i fem delmål, en god miljö utgör<br />
ett av dem. Miljömålet för transportsektorn har erhållit följande lydelse:<br />
”Transportsystemets utformning och funktion ska anpassas till krav på en<br />
god livsmiljö för alla, där natur och miljö skyddas mot skador. <strong>En</strong> effektiv<br />
hushållning med mark, vatten och andra naturresurser ska främjas.” 62<br />
Detta miljömål har omsatts i fyra delmål för en förbättrad miljö.<br />
• utsläppen av koldioxid från <strong>transporter</strong> i Sverige bör år 2010 ha stabiliserats<br />
på 1990 års nivå,<br />
• utsläppen av kväveoxider från <strong>transporter</strong> i Sverige bör ha minskat med minst<br />
40 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå,<br />
• utsläppen av svavel från <strong>transporter</strong> i Sverige bör ha minskat med minst 15 %<br />
till år 2005 räknat från 1995 års nivå,<br />
• utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) från <strong>transporter</strong> i Sverige bör ha<br />
minskat med minst 60 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå.<br />
Den problembeskrivning som ligger till grund för målformuleringarna<br />
antyder att problemets omfattning och betydelse tas på stort allvar. Vägledningen<br />
om vad som mera specifikt kommer att krävas för att nå de uppsatta målen är<br />
däremot svagare och präglas av kompromisser mellan olika intressen. Skyddet av<br />
miljön är tänkt att innebära att utsläppen av föroreningar inte skall skada<br />
människans hälsa eller överskrida naturens förmåga att ta emot eller bryta ner<br />
dem. 63 För att komma till rätta med de miljöproblem som transportsektorn<br />
förorsakar förespråkar departementschefen en åtgärdsstrategi innefattande<br />
tre olika områden: 64<br />
• Åtgärder inom transportsystemet. Denna åtgärdskategori inriktas på åtgärder<br />
för att minska det samlade transportarbetet. I detta arbete anses det viktigt att<br />
de övergripande sambanden beaktas.<br />
”Transporterna är i sig inget självändamål. Därför hör många åtgärder inom<br />
detta område samman med utveckling och åtgärder inom andra<br />
samhällssektorer och med de övergripande politiska målen om välfärd och<br />
sysselsättning. Transportsystemets ekologiska hållbarhet måste här avvägas<br />
62 Prop 1997/98:56 s. 25<br />
63 Prop. 1997/98:145, s. 36.<br />
64 Prop. 1997/98:56, s. 72 - 76<br />
26
mot andra delar av hållbarhetsbegreppet, inklusive social och ekonomisk<br />
hållbarhet.” 65<br />
Åtgärder som nämns är bl.a. satsning på bättre utnyttjande av IT, samordning<br />
av transport- och övrig samhällsplanering för att uppnå en hållbar<br />
samhällsstruktur samt samverkan mellan olika transportslag inklusive<br />
instrument för att förmå även den enskilde att väga in miljöhänsyn i sitt<br />
nyttjande av <strong>transporter</strong>.<br />
• Tekniska åtgärder på transportmedel och drivmedel. Detta område förväntas<br />
vara det huvudsakliga medlet för att uppnå miljöförbättringar inom<br />
transportsektorn. Departementschefen konstaterar att fossila drivmedel<br />
kommer att dominera transportsektorn under lång tid men även att dessa typer<br />
av drivmedel måste utfasas på lång sikt. På grund av att de fossila drivmedlen<br />
fortsatt kommer att vara av stor betydelse för transportsektorn anses det<br />
viktigt att fortsätta arbetet med att höja miljökraven på fossila drivmedel.<br />
Att minska emissionerna från <strong>transporter</strong>na är också en av de viktigare<br />
åtgärdskategorierna. Fordonens energieffektivitet skall vidareutvecklas och<br />
den genomsnittliga drivmedelsförbrukningen för bilar fixeras. 66<br />
Satsningen på biodrivmedel fortsätter och vikten av att utveckla andra<br />
alternativa framdrivningsformer som vätgasdrift, bränsleceller och<br />
elhybridfordon betonas. 67<br />
• Byggande, drift och underhåll av infrastruktur. Infrastrukturen skall<br />
kretsloppsanpassas i högre grad än vad som är fallet i dag. Därmed skall<br />
större hänsyn tas till intrångsfrågorna vid ny- och utbyggnad av<br />
trafikanläggningar. Ett sätt att minska behovet av nya trafikanläggningar är att<br />
med hjälp av IT utnyttja befintlig transportinfrastruktur på ett mer effektivt<br />
sätt. 68<br />
65 Prop. 1997/98:56, s. 74<br />
66 <strong>En</strong>ligt ett i EU fattat delmål skall förbrukningen för bensnindrivna bilar vara 5 liter per 100<br />
km och dieseloljedrivna bilar, 4,5 liter per 100 km. Detta är tänkt att åstadkommas genom t.ex.<br />
vidareutveckling av motorer och bränslen, användning av lättare konstruktionsmaterial samt<br />
sänkt luftmotstånd. Prop. 1997/98:56, s. 75<br />
67 A.a. s. 75<br />
68 A.a. s. 75. Ett instrument som betonas är utvecklingen av strategiska miljöbedömningar.<br />
Departementschefen anser att sådana miljöbedömningar utgör ett viktigt verktyg för att<br />
utvärdera och följa upp regionala och nationella infrastrukturella mål. Begreppets innebörd<br />
definieras inte i förarbetena.<br />
27
2.2 Kostnadsansvaret<br />
Ekonomiska styrmedel (prissättning av <strong>transporter</strong>, principer för fördelning av<br />
infrastrukturmedel, subventionering av trafik) bedöms vara en av de viktigaste<br />
grupperna av instrument för att åstadkomma en långsiktigt hållbar<br />
transportförsörjning.<br />
”Samhällets påverkan på transportkonsumtionen skall enligt regeringens<br />
uppfattning i första hand ske med hjälp av sådana styrmedel som ger<br />
konsumenterna så stor valfrihet som möjligt att inom ramen för det befintliga<br />
trafikutbudet själva avgöra hur de skall ordna sina <strong>transporter</strong>.<br />
Det medel som i första hand står till buds och som gör det möjligt att<br />
åstadkomma en sådan valfrihet med hänsyn tagen även till andras välfärd är<br />
en samhällsekonomiskt grundad marginalkostnadsprissättning av<br />
<strong>transporter</strong>. 69 Regeringen anser en sådan prissättning skall vara ett<br />
grundläggande styrmedel i transportpolitiken. Om det inte är möjligt att med<br />
hjälp av prissättningen av <strong>transporter</strong>na uppnå önskade effekter bör andra<br />
lämpliga styrmedel användas som komplement.” 70<br />
Metoderna för att beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna har<br />
varierat med tiden och kan naturligtvis diskuteras. Denna diskussion undviker<br />
departementschefen dock att föra i riksdagsbesluten varför området saknar<br />
politiska riktlinjer. De marginella miljökostnaderna anses dock vara så höga att de<br />
måste beaktas. Därför lägger man ett kostnadsansvar på transportsektorn som<br />
skall motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafiken ger<br />
upphov till.<br />
2.3 EU:s miljö- och transportpolicy<br />
2.3.1 EU:s femte miljöhandlingsprogram (Towards Sustainability)<br />
I Towards Sustainability 71 presenteras EU:s policy- och åtgärdsprogram<br />
avseende miljö och uthållig utveckling. Ordet "uthållig" är i programmet menat att<br />
69 Med marginalkostnader avses i detta sammanhang sådana kostnader som på kort sikt<br />
påverkas av trafikvolymen, enl. prop 1997/98:56, s. 39..<br />
70 Prop. 1997/98:56, s. 39. <strong>En</strong>ligt det tidigare gällande transportpolitiska beslutet gällde ett<br />
fullt kostnadsansvar på trafikslagsnivå. Det nu gällande kostnadsansvaret är alltså ett<br />
samhällsekonomiskt marginalkostnadsansvar. Däri inkluderas sådana externa effekter som<br />
skador och slitage på trafikanläggningar, buller och vibrationer, utsläpp av miljö- och<br />
hälsoskadliga ämnen etc.<br />
71 COM(92) 23 final, Towards Sustainability A European Programme of Policy and Action in<br />
Relation to the <strong>En</strong>vironment and Sustainable development<br />
28
"reflektera en policy och strategi för fortsatt ekonomisk och social utveckling<br />
utan att skada miljön och naturresurserna vars kvalitet är avgörande för<br />
fortsatt mänsklig aktivitet och utveckling." 72<br />
De vägledande principerna i programmet är försiktighetsprincipen och<br />
principen om delat ansvar. Med delat ansvar menas att alla, såväl enskilda<br />
individer som myndigheter och nationer måste ta sitt ansvar för att genomföra<br />
miljömålen. De mål och åtgärder som presenteras i dokumentet skall dessutom<br />
ligga innanför gränserna för naturens bärkraftighet. 73 Flera områden berörs,<br />
däribland transport- och energiområdena.<br />
Transportsektorns strategi för uthållighet kommer att kräva kombinationer<br />
av flera åtgärdsalternativ, bl.a. anses det nödvändigt med en förbättrad planering<br />
avseende såväl markanvändning och infrastruktur som att utveckla såväl<br />
fordonsteknik som renare drivmedel.<br />
Det uppmärksammas att alla aktuella trender inom transportsektorn leder<br />
till ökad miljö- och hälsobelastning och ineffektivitet. Utan att kunna presentera<br />
något alternativt tillvägagångssätt anses det i framtiden inte längre vara möjligt att<br />
som hittills basera trafikpolitiken på att först och främst tillgodose<br />
transportbehovet.<br />
Den ekonomiska aspekten anses ha en väsentlig roll i eftersträvandet av<br />
uthållig utveckling. Fem områden betonas som särskilt viktiga för att kunna<br />
bestämma miljöbelastningskostnaderna på ett miljöanpassat sätt, bl.a. nämns<br />
utvecklandet av indikatorer som visar på förbrukningstakt och återväxt av<br />
naturresurser och att inkludera förbrukningen av naturresurser i<br />
redovisningskonceptet.<br />
<strong>En</strong> stor uppgift blir att klara en effektiv implementering av den i programmet<br />
presenterade miljöpolitiken. P.g.a. negativa erfarenheter från tidigare år utpekas<br />
några olika genomförandehinder som har inneburit att gemenskapsrätten inte har<br />
implementerats i de olika medlemsländerna i tillräckligt hög grad, bl.a. att<br />
gemenskapsrätten präglas av ad hoc lösningar och att många miljöbeslut i rådet<br />
fattas i enhällighet och ofta i form av direktiv.<br />
2.3.2 EU:s transportpolicy<br />
Policydokumentet COM(92) 494 Final ”The Future Development of the Common<br />
Transport Policy. A global approach to the construction of a community<br />
framework for sustainable mobility” är tänkt att utgöra ett underlag för framförallt<br />
72 COM(92) 23, s 3 p 5, (förf. övers.)<br />
73 I Towards Sustainability används termen "natures carrying capacity", t.ex. s. 2 p.3. Hur<br />
termen skall tolkas mera precist förklaras inte.<br />
29
de politiska institutionerna i EU, men även för övriga berörda nationella<br />
myndigheter, att överväga innan särskilda åtgärder eller initiativ vidtas.<br />
Utmaningen för Gemenskapens transportsystem är att trygga en fortsatt god<br />
mobilitet för individen samtidigt som de skadliga effekter som ett växande<br />
transportsystem ger upphov till skall reduceras.<br />
Kommissionen anser att väg<strong>transporter</strong> har ökat markant i jämförelse med<br />
andra transportslag. Skälet anses vara den allt bättre tillgängligheten kombinerat<br />
med flexibilitet, hastighet, tillförlitlighet och pris. 74 För att förändra detta<br />
förhållande krävs det åtgärder av varierande slag, t.ex. att minska<br />
kostnadsdifferensen mellan de olika transportslagen genom att i priset inkludera<br />
infrastrukturella kostnader och andra externa kostnader för att därigenom<br />
stimulera framtagandet av alternativa transportmedel. Man redovisar två<br />
ytterligare anledningar till varför framtagandet av alternativ bör stödjas. För det<br />
första är vägtransportsystemet en ändlig resurs såtillvida att transportkapaciteten<br />
på vägarna inte kan utökas för varje efterfrågeökning. Detta förhållande gäller<br />
även om väganvändarna skulle täcka de reella infrastruktur- och<br />
miljökostnaderna. För det andra är möjligheterna, att utöka väg<strong>transporter</strong>nas<br />
kapacitet i områden som redan är överbelastade eller som är särskilt känsliga ur<br />
miljösynpunkt, begränsade.<br />
Ett annat huvudområde där särskilda åtgärder anses bör vidtas är<br />
energieffektivisering och avgasreduktion. Successiva skärpningar av gränsvärden<br />
för avgaser, energiförbrukning och buller kommer att utgöra ett väsentligt element<br />
i gemenskapens strategi för att reducera föroreningarna från transportsektorn. <strong>En</strong><br />
hög potential anses också ligga i striktare besiktningskrav och åtgärder på<br />
drivmedelssidan. Att dessa uppgifter hamnar på gemenskapsnivå anses<br />
nödvändigt för att uppnå en konform tillämpning bland medlemsländerna.<br />
3. Hållbar utveckling<br />
Här nedan skall innebörden av begreppet ”hållbar utveckling” klargöras med<br />
avseende på dess innebörd och tolkning i denna rapport. Begreppet analyseras<br />
och behandlas översiktligt. Först behandlas begreppet som sådant och den<br />
betydelse som läggs i begreppet i denna rapport, 75 därefter operationaliseras<br />
begreppet.<br />
74 COM(92) 23, s. 38<br />
75 D.v.s. en semantisk diskussion av begreppets innebörd.<br />
30
3.1 Begreppet<br />
Begreppet hållbar utveckling, sustainable development, 76 tillämpas här som ett<br />
generellt slutmål. 77 Det betyder att begreppet inte refererar till någon särskild<br />
tidpunkt eller befintlig samhällssituation utan till en framtida målsituation.<br />
Begreppet består av två grundelement. Det första är ett mål som är tillämpligt<br />
globalt, d.v.s. det finns ett element av universalitet. Det andra är av större<br />
betydelse för rapporten och utgörs av den grundläggande hänsynen till kommande<br />
generationers behov, d.v.s. ett intergenerationellt flöde. 78<br />
Tillsammans beskriver dessa två element ett nytt perspektiv för rättsvetenskapen<br />
som hittills framförallt har hanterat problem som rör nu levande generationer och<br />
inom landets jurisidiktion. 79 När miljöproblemen betraktas från ett sådant<br />
intergenerationellt perspektiv blir det tydligt att beslutens inverkan inte bara på nu<br />
levande generationer utan också på kommande generationer behöver beaktas vid<br />
beslutstillfället som en del av beslutsunderlaget. Detta medför också att absoluta<br />
gränser för vad miljön tål i form av föroreningar och reducerat fysiskt livsutrymme<br />
med nödvändighet behöver användas som ett led i ett försiktighetstänkande med<br />
hänsyn till kommande generationer. Risken blir annars uppenbar att såväl det<br />
fysiska livsutrymmet som miljökvalitén gradvis kommer att reduceras och<br />
försämras med följden att kommande generationer riskerar att inte kunna<br />
tillgodose sina behov. Vi kommer alltså allt längre bort från målet hållbar<br />
utveckling. 80 Hänsynen till kommande generationer är således av avgörande<br />
betydelse för att kunna nå målet. Nuvarande generationer behöver alltså i det<br />
76 Begreppet kommer från Brundtlandkonventionens definition: ”Sustainable development is<br />
development that meets the needs of the present without compromising the ability of future<br />
generations to meet their own needs.” Our Common Future, 1987 Report of the World Comission<br />
on <strong>En</strong>vironment and Development. s. 57. Det bör betonas att det kan förekomma att<br />
såväl uthållig som hållbar används som översättning på sustainable. Det ligger då inget<br />
medvetet motiv bakom användandet av det ena eller det andra ordet. De är således<br />
synonyma.<br />
77 Begreppet hållbar utveckling emanerar från en kontinuerlig process där hänsynen till<br />
framtida generationer successivt har framträtt som en av de viktigare komponenterna i en<br />
miljöanpassning. Se t.ex. Westerlund, 1975 och World Conservation Strategy, 1980 samt<br />
Jacobs, 1996.<br />
78 Begreppet hållbar utveckling baseras således på en holistisk syn på tid och rum.<br />
79 Westerlund beskriver det nya perspektivet som skillnaden mellan ett horisontellt<br />
perspektiv (traditionell rättslig konfliktlösning m.m. mellan människor och rättsobjekt inom<br />
nutida generationer) och ett vertikalt perspektiv (det intergenerationella perspektivet som<br />
även inkluderar framtida ännu icke befintliga generationer i det nutida beslutsfattandet etc.),<br />
Westerlund 1997, s 37 ff.<br />
80 Denna situation förefaller vara den rådande i dag. Miljörätten har hittills präglats av det<br />
förhållandet att så länge kravreglerna uppfyllts har en verksamhet fått etablerats, oavsett hur<br />
påverkad recipienten har varit. Detta läge har i viss mån förändrats i.o.m. miljöbalkens<br />
införande av miljökvalitetsnormer, se, avsnitt 7.1.7.<br />
31
vardagliga beslutsfattandet även beakta kommande generationers behov.<br />
Begreppet utgör alltså ett slutligt övergripande mål utan egentliga tidsgränser.<br />
Ur ett semantiskt perspektiv är utvecklingskriteriet i begreppet med<br />
nödvändighet av underordnad betydelse. 81 <strong>En</strong> grundförutsättning för att man skall<br />
kunna uppnå en hållbar situation blir således att anpassa sociosfären, d.v.s. de<br />
mänskliga samhällena med allt vad de inkluderar, till de förutsättningar som<br />
naturmiljön ger oss. För att förtydliga den ekologiska grunden i begreppet<br />
använder jag termen ekologisk hållbarhet. 82 Detta leder till utgångspunkten att en<br />
utvecklingsriktning som förbrukar resursbasen för de livsuppehållande systemen<br />
är ohållbar.<br />
3.2 Operationalisering<br />
Begreppet hållbar utveckling anses ofta vara vagt och därmed svårt att<br />
operationalisera. Svårigheter att operationalisera ett hållbarhetsbegrepp i rättsliga<br />
termer är dock inte nödvändigtvis detsamma som att begreppet är vagt. Att<br />
operationalisera begreppet innebär i denna kontext att det överordnade<br />
begreppet bryts ner till t.ex. sektorsanpassade delmål, handlingsregler m.m. I<br />
slutledet bör denna process alltså leda till rättsregler som fördelar rättigheter och<br />
skyldigheter till myndigheter och enskilda. 83<br />
3.2.1 Ekologisk hållbarhet - kort om termodynamik<br />
Var skall denna process ta sin utgångspunkt? Vad är det som skall brytas ned?<br />
Jag nämnde ovan att begreppet hållbar utveckling vilar på en ekologisk grund.<br />
Den ekologiska grunden beskrivs av naturlagarna 84 och termodynamikens lagar. 85<br />
81 Jag vill här betona att de slutsatser som görs baseras på en språklig tolkning av<br />
begreppets innebörd. För analyser av begreppet hållbar utveckling i relation till innebörden i<br />
Rio-konferensen se Ginther, Denters &de Waart (1995) och Bugge 1993 och 1995.<br />
82 De verkliga sambanden mellan utveckling och hållbarhet är starka, och förnekas inte heller.<br />
Här avses endast att beskriva att begreppets grundläggande semantiska innebörd leder till<br />
den självklara slutsatsen att en ohållbar utveckling, ur ett generellt perspektiv, aldrig kan<br />
vara hållbar.<br />
83 Exempel på operationalisering av begreppet finns i Westerlund 1997, Christensen 1998<br />
s.191 ff. samt Gipperth 1999 s. 70 ff. och 241 ff..<br />
84 Med naturlagar avses här vetenskapliga regler som beskriver ett förhållande eller ett<br />
förlopp i naturen, t.ex. tyngdlagen.<br />
85 Jag vill här påpeka att de termodynamiska lagarna är en beskrivning av den biofysiska<br />
verkligheten ur ett energiperspektiv och inte lagar med något egentligt materiellt innehåll.<br />
Dessa lagar utgör således inget imperativ med ett budskap till människan att agera på något<br />
visst sätt. Däremot utgör de en viktig kunskapskälla för att kunna identifiera verksamheter,<br />
32
Dessa beskriver grundläggande villkor för naturens och miljöns fysiska processer.<br />
Termodynamiken sammanfattas med fyra huvudsatser varav den första och den<br />
andra är av störst vikt för detta arbete. 86<br />
Huvudsatserna kan sägas beskriva de förutsättningar ur energiperspektiv<br />
som behöver uppfyllas för att ett hållbarhetsmål skall kunna uppnås. Det är<br />
således av fundamental betydelse att även juridiken tar hänsyn till dessa<br />
grundläggande villkor.<br />
<strong>En</strong> fundamental slutsats av detta är att ”[D]et naturvetenskapligt<br />
grundade miljörättsvetenskapliga paradigmet” är att ”[D]et finns gränser<br />
för tillväxten men vi vet inte vilka, inte heller var de ligger.” 87 Naturmiljön är<br />
alltså ett dynamiskt system med inslag av så komplicerade samverkansformer att<br />
det inte är möjligt att förutse vilka reaktioner som antropogen inverkan kan utlösa.<br />
Slutsatsen är alltså att sociosfärens energiförsörjning, resursförbrukning, utsläpp<br />
m.m. behöver utformas under iakttagande av dessa grundläggande villkor och<br />
lagar.<br />
Med naturvetenskapen som grund har Holmberg ställt upp följande fyra<br />
socio-ekologiska principer: 88<br />
1. ”Substances extracted from the litosphere must not systematically accumulate<br />
in the ecosphere”<br />
2. ”Society-produced substances must not systematically accumulate in the<br />
ecosphere.”<br />
3. ”The physical conditions for production and diversity within the ecosphere<br />
must not systematically be deterriorated.”<br />
4. ”The use of resources must be efficient and just with respect to meeting<br />
human needs.”<br />
Dessa principer beskriver den grund på vilket ett hållbarhetsmål behöver<br />
byggas.<br />
åtgärder och handlingar som inte är förenliga med ett hållbarhetstänkande samt för att få en<br />
uppfattning om de ramar som allt levande, även människor, lever och utvecklas inom.<br />
86 Den första huvudsatsen säger att energi inte kan skapas eller förintas. Det innebär t.ex. att<br />
när bensintanken är tom har bensinens energiinnehåll inte försvunnit utan genom<br />
förbränningen omvandlats till restprodukter i form av bl.a. koldioxid, kväveoxider, kolväten<br />
och värmeenergi. Den andra huvudsatsen säger att entropin, d.v.s. oordningen, ökar i alla<br />
slutna system eftersom allt strävar mot ett jämviktstillstånd där alla skillnader har utjämnats.<br />
Holmberg använder termen exergi som indikator på människans utnyttjande av naturens resurser.<br />
”Exergy...is a meassure of how much work that can be extracted from a system<br />
when it goes reversibly to equilibrium with its surrounding.” Holmberg, s. 11.<br />
87 Westerlund, www.imir.com och länken Aktuell miljörättsteori.<br />
88 Holmberg, s. 29 ff. Jfr även Robért, s. 58 ff.<br />
33
3.2.2 Aktör - reaktör<br />
Av 3.2.1 framgår att ”Naturen är som den är och reagerar som den gör<br />
enligt naturlagarna” och termodynamiken. 89<br />
Människan är en del av denna natur. Människan har dessutom förmågan<br />
”att tänka abstrakt och att agera efter en bestämmelse eller en plan.” 90 Det<br />
gör människan till en aktör samtidigt som naturen reagerar på vad människan gör.<br />
Det som skall regleras är således människans agerande med<br />
utgångspunkten att inte försämra levnadsvillkoren för kommande generationer.<br />
Människan skall alltså utfärda lagar, vars adressater är personer, som fördelar ett<br />
ansvar på dessa att agera på ett visst sätt eller undvika att agera på ett annat sätt.<br />
Dessa lagar och bestämmelser är dock reaktörsrelaterade såtillvida att de baseras<br />
på och syftar till att uppnå målet ekologisk hållbarhet. 91<br />
3.2.3 Nedbrytning av målet ekologisk hållbarhet och kopplingen till<br />
juridiken och transportproblematiken.<br />
Av ovan framgår att naturen och de naturliga sambanden är av fundamental<br />
betydelse för måluppfyllelse. Men det övergripande målet hållbar utveckling<br />
behöver brytas ner till delmål som är möjliga att operationalisera. Hållbar<br />
utveckling behöver således omsättas till målregler i en sammanhängande kedja<br />
som i sin tur kan omsättas i hänsynsregler, mer specifika kravregler,<br />
prestandaregler m.m.<br />
De mest fundamentala miljömålen tar sin utgångspunkt i målet hållbar<br />
utveckling och i den eftersträvade miljökvalitet och miljökvantitet som detta mål<br />
för med sig. 92 Därifrån inleds en nedbrytning av det övergripande målet till<br />
underliggande nivåer med stigande grad av precisering och klarhet. Kopplingen<br />
mellan de lägre målnivåerna och det övergripande målet behöver dock fortfarande<br />
vara tydligt. Ett bra exempel på sådan målhärledning görs av Westerlund, här<br />
delvis tillämpat på transportproblematiken: 93<br />
Hållbar utveckling - Övergripande mål<br />
Samtliga samhällssektorers miljöpåverkan och fysiska utbredning medför inte att<br />
resursbasen förbrukas och utsläppen av föroreningar leder inte till att kvalitén på<br />
89 Westerlunds miljörättsliga mikroteser, nr. 1 och 2, www.imir.com<br />
90 A.a. nr. 18 ff,<br />
91 Se Westerlund 1993, 1997, och www.imir.com.<br />
92 Med miljökvantitet avses här bl.a. tillräckliga mark och vattenområden för att den<br />
biologiska mångfalden skall kunna bevaras.<br />
93 Westerlund 1997, s. 45 och 84.<br />
34
naturen kontinuerligt degraderas. Den antropogena miljöpåverkan är alltså inte<br />
större än att nu levande generationer inte reducerar kommande generationers<br />
möjligheter att tillgodose sina behov.<br />
Hållbarhetsanpassat - Delmålsnivå 1<br />
transportsystem<br />
Samtliga samhällssektorer behöver anpassas till målet hållbar utveckling. Det<br />
betyder dock inte nödvändigtvis att varje sektor behöver vara ekologiskt hållbar.<br />
Transportsektorn utgör en av flera samhällssektorer. Det är sannolikt inte möjligt<br />
att göra denna sektor ekologiskt hållbar fullt ut eftersom varje väg, flygplats m.m.<br />
innebär ett ianspråktagande av mark och varje tillverkat fordon och körda<br />
kilometer medför en miljöbelastning och resursåtgång. Det väsentliga och<br />
intressanta är således att den sammantagna miljöbelastningen från samtliga<br />
sektorer skall vara i överensstämmelse med målet ekologisk hållbarhet. Därför<br />
blir delmålet i detta avseende att åstadkomma ett hållbarhetsanpassat<br />
transportsystem. Ett sådant transportsystem är alltså utformat på ett sådant sätt att<br />
det inte motverkar en hållbar utveckling. Ett transportsystem som inte motverkar<br />
en hållbar utveckling behöver beakta delmålsnivå 2.<br />
Kvalitetsdelmål - Delmålsnivå 2<br />
Miljökvaliteten hos t.ex. vattnet, luften och marken, skall vara tillräckligt god för<br />
att delmålsnivå 1 skall kunna uppfyllas. Målnivån kan således utgöras av högsta<br />
tillåtna halt av kväveoxider i luften eller lägsta tillåtna halt syre i vattnet, t.ex.<br />
miljökvalitetsnormer. 94 Fortfarande är målnivån sektorsövergripande men direkt<br />
vägledande för respektive sektors utveckling. Målnivån förutsätter att de olika<br />
sektorerna underkastas dessa kvalitetsnormer.<br />
Belastningsdelmål - Delmålsnivå 3<br />
För att kvalitetsmålet skall kunna efterlevas får inte den totala belastningen av t.ex.<br />
kväveoxider vara för stort oavsett vilka utsläppskällorna är eller från vilket land<br />
utsläppen kommer. Anläggandet av trafikanläggningar eller en kraftig trafikökning<br />
som leder till att denna nivå överskrids medför att de ovanliggande<br />
delmålsnivåerna endast kan uppfyllas om andra sektorer ”städar upp”. 95<br />
Utsläppsdelmål - Delmålnivå 4<br />
Kvalitetsdelmålet är direkt avhängigt vad som släpps ut till luften, vattnet eller<br />
marken. Ett utsläppsmål anger den totala utsläppsmängden av vissa preciserade<br />
94 Denna målnivå kan också kallas för haltmål där t.ex. riktlinjer för luftkvalitet och buller<br />
redovisas, Naturvårdsverkets Rapport 4633, s. 36 ff.<br />
95 Westerlund kallar detta för övervältring, se Westerlund 1997, s. 84.<br />
35
föroreningar. Detta delmål kan anges för t.ex. transportsektorn som helhet. De<br />
utsläppsdelmål som gäller för transportsektorn i Sverige har tidigare angivits. 96<br />
Dessa är dock politiska och inte inordnade i en systematisk målhärledning av det<br />
slag som redovisas här.<br />
Verksamhetsdelmål - Delmålsnivå 5<br />
Här börjar målen preciseras i förhållande till adressaterna, aktörerna. T.ex.<br />
gränsvärden för nyproducerade fordon, begränsningar av antalet fordon eller hur<br />
långt de får köras, olika krav i form av bästa tillgängliga teknik, krav omfattande<br />
drivmedlens sammansättning och innehåll, lokalisering och val av alternativ vad<br />
gäller utnyttjandet och anläggandet av transportanläggningar etc. Ambitionsnivån<br />
på dessa mål behöver ligga i linje med utsläppsdelmålen.<br />
Efterlevnadskontroll - Delmålsnivå 6<br />
Regler om kontroll, tillsyn, revision etc. Att kontrollera efterlevnaden av de krav<br />
som meddelats enligt ovan och i överensstämmelse med målhärledningen är<br />
avgörande för måluppfyllelsen. Detta kan dock vara komplicerat vad gäller<br />
transportsektorn då varje utsläppskälla är så liten att respektive bidrag nästan är<br />
försumbart. Efterlevnadskontrollen kommer således att behöva riktas mot<br />
kollektivets, t.ex. biltrafik, efterlevande i form av kontroll av bilismens<br />
miljöpåverkan i förhållande till naturmiljöns- och hälsans kvalitet.<br />
Genomdrivande - Delmålsnivå 7<br />
<strong>En</strong> förutsättning för att efterlevnadskontrollen skall vara meningsfull är att det finns<br />
möjligheter att vidta korrigerande åtgärder vid överträdelser. Sådana åtgärder<br />
utgörs av lagföring, sanktioner, restriktioner, förbud, förelägganden etc.<br />
Genomdrivandeledet blir också komplext vad gäller t.ex. privatbilismen. De<br />
korrigerande åtgärderna kommer sannolikt att behöva koncentreras mot<br />
kollektivet eftersom det i transportsammanhang ofta är kollektiv som orsakar<br />
överträdelser. 97<br />
Samtliga målnivåer behöver inordnas i det rättsliga systemet för att åstadkomma<br />
en ändamålsenlig reglering. Detta är inte minst av stor vikt för att de olika<br />
samhällssektorerna skall kunna ta sitt miljöansvar. 98<br />
Målreglerna beskriver alltså det som skall genomföras rättsligt.<br />
Genomförandet av miljömål är dock ett relativt vidsträckt begrepp. Målregler är<br />
såväl reaktörsrelaterade som aktörsinriktade. 99<br />
96 Se avsnitt 2.1<br />
97 Se avsnitt 1.3 och 1.7.<br />
98 Målformuleringar kommer att diskuteras mer specifikt nedan i samband med den<br />
regeltypiska analysen av gällande rätt.<br />
36
Mål genomförs på olika sätt bl.a. genom rättsregler. De krav, restriktioner,<br />
förbud etc. som bl.a. behövs för genomförandet av målet kallas för<br />
genomdrivande, t.ex. av ett materiellt rättsläge. 100 Alltså aktörsinriktade<br />
bestämmelser. 101<br />
3.3 Slutkommentar<br />
Av det ovan redovisade kan sammanfattningsvis följande slutsatser och<br />
antaganden göras vad gäller begreppet hållbar utveckling.<br />
Ur ett semantiskt perspektiv vilar begreppet hållbar utveckling på en<br />
ekologisk grund vilket medför att utvecklingskriteriet är underordnat<br />
hållbarhetskriteriet. Antropogena system, t.ex. ekonomiska, tekniska och sociala<br />
system, är beroende av en god miljö för att kunna fungera tillfredsställande. Den<br />
basala nivån av begreppet hållbar utveckling är således ekologisk hållbarhet.<br />
Transportsektorn kan dock inte göras ekologiskt hållbar isolerad från<br />
övriga samhällssektorer. Däremot kan den hållbarhetsanpassas till en överordnad<br />
samhällsstrategi. Den överordnade samhällsstrategin är nödvändig för att<br />
sektorstänkandet inte skall bli för inskränkt och alternativa lösningar förbises. Det<br />
kan ur ett hållbarhetsperspektiv t.ex. vara ändamålsenligt att utveckla naturgasen<br />
som drivmedel, även om det är ett fossilt drivmedel, om den överordnade<br />
strategin är att så småningom fasa ut naturgasen och i framtiden utnyttja teknik<br />
och infrastruktur till biogas istället. Det kan t.ex. också vara mer hållbart i ett<br />
långsiktigt perspektiv att inte öka kraven på nytillverkade konventionella bilars<br />
avgasrening och energieffektivitet, vilket innebär att kostnaderna för bilindustrin<br />
minskar, om den överordnade strategin allokerar eller fonderar medlen från<br />
kostnadsminskningen för att i framtiden användas till en mer genomgripande<br />
omställning och anpassning av hela transportsektorn till hållbarhetsmålet.<br />
Exemplen har inte ambitionen att vara reella på något sätt, däremot syftar de till<br />
att illustrera att något som kan vara kortsiktigt ohållbart faktiskt kan var hållbart<br />
på lång sikt. Förutsättningen är således att samhällssektorerna hållbarhetsanpassas<br />
under en och samma övergripande samhällsstrategi.<br />
De naturvetenskapligt grundade förutsättningar leder fram till följande<br />
grundläggande slutsatser av betydelse för juridiken. <strong>En</strong> hållbarhetsanpassning<br />
99 Aktörsinriktade mål kan vara t.ex. att utsläppen av NOx från vägtrafik skall reduceras med<br />
50 %. Detta mål, delmål, behöver i sin tur vara kopplad till överordnade reaktörsrelaterade<br />
mål och ingå i en strategi att nå ekologisk hållbarhet. Naturen kanske kräver en 90 %ig red.<br />
av utsläppen för att hållbarhetsmålet skall kunna uppnås.<br />
100 Westerlund 1997, s. 52 ff.<br />
101 Även dessa bestämmelser är reaktörsrelaterade såtillvida att de utgår ifrån och utformas<br />
efter såväl den befintliga som den eftersträvade miljökvalitén.<br />
37
förutsätter att reaktören, naturen, utgör en av grundpelarna för utformningen av<br />
den rättsliga regleringen. Målet hållbar utveckling behöver operationaliseras<br />
genom att för det första nedbrytas till allt högre grad av konkretion genom att<br />
härleda en målkedja från det stora till det lilla, alltså delmål. 102 För att målen skall<br />
kunna uppfyllas behöver de omformas till konkreta regler som fördelar rättigheter<br />
och skyldigheter till enskilda personer. 103<br />
Det faktum att naturen är ett komplext dynamiskt system leder till ytterligare<br />
en viktig slutsats: det är som regel förknippat med stora svårigheter att förutsäga<br />
effekterna av antropogena utsläpp. 104 De naturliga sambanden är komplexa och<br />
människans kunskaper om dessa samband är behäftad med stora luckor. Det<br />
medför problem vad gäller val av strategi och att planera samhällsutvecklingen. Ett<br />
i teorin bra 105 program för hållbarhetsanpassning av transportsektorn kan visa sig<br />
direkt motverka ett sådant mål på grund av att naturliga processer och<br />
interaktioner som man saknade kunskap om har ändrat förutsättningarna för<br />
programmets genomförande. Detta behöver beaktas i juridiken genom någon<br />
form av återkopplingsregler vars funktion är att kontrollera utvecklingsriktningen<br />
så att den behåller en färdriktning som leder till ekologisk hållbarhet. 106<br />
<strong>En</strong> hållbarhetinriktad rätt bör således genom tillämpning av ett generellt och<br />
övergripande aktsamhetstänkande ge operationell kraft åt principer som<br />
försiktighetsprincipen, substitutionsprincipen och hushållningsprincipen med syfte<br />
att konstruera och utforma ändamålsenliga handlingsregler med människor som<br />
adressat och hållbar utveckling som mål. Därmed åstadkommes en enhetlig<br />
vägvisare tillämplig på regelverket som sådant. Rättens funktion utgör alltså i detta<br />
fall en kraft, bland många, som strävar mot någonting, ett mål. Utan sådan<br />
gemensam riktningsvisare kan denna kraft ta oss i oönskade riktningar och<br />
måluppfyllelse omöjliggörs. Samhällets olika sektorer och medborgare utgör<br />
sammantaget den motor som får hjulen att snurra. Men att få hjulen att snurra är<br />
inte detsamma som att få dem att snurra för det första åt samma håll för det andra<br />
i en riktning mot hållbar utveckling.<br />
102 Delmålen kan vara såväl delmål i tiden som delmål vad avser miljökvalitén.<br />
103 Även firmor och andra associationsrättsliga organisationsformer.<br />
104 De olika utsläppen reagerar dessutom med varandra i varierande utsträckning med<br />
oförutsedda bieffekter som följd, sk. synergism.<br />
105 D.v.s. alla parter är överens om att programmet kommer att innebära en utveckling mot<br />
hållbarhet.<br />
106 Se Gipperth 1998, s 259 ff och Westerlund 1997.<br />
38
4. Avgränsningar och utgångspunkter.<br />
Ovan har begreppet hållbar utveckling benats upp med avseende på den i detta<br />
arbete avsedda innebörden. 107 Därmed har en viktig avgränsning av målet hållbar<br />
utveckling också uppnåtts. Sektorsmålet för transportsektorn och utgångspunkten<br />
för denna rapport är således <strong>transporter</strong> som är anpassade till ekologisk<br />
hållbarhet eller hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong>.<br />
Undersökningen av gällande rätt fokuserar huvudsakligen på svensk rätt<br />
och den jurisdiktion som begränsas av nationsgränserna. Det är dock inte<br />
uteslutet att globala perspektiv kommer att anläggas t.ex. vad gäller<br />
transportsektorns energikonsumtion ur ett koldioxidperspektiv. Urvalet av<br />
författningar har begränsats till de som jag har bedömt ha mer än en marginell<br />
betydelse för rapportens undersökningsområde. 108<br />
De miljöområden som rapporten fokuserar på är luftföroreningar och<br />
markanvändning. Som tidigare visats bidrar trafiksektorn med föroreningar på ett<br />
flertal områden. 109 Det skulle dock föra för långt att inkludera alla föroreningar<br />
och miljöeffekter i undersökningen. Resultaten av analyserna är dock sannolikt i<br />
flera avseenden överförbara till angränsande miljöområden.<br />
De författningar eller regelområden som analyseras har i huvudsak en<br />
anknytning till <strong>transporter</strong>nas miljöpåverkan, alltså dels miljöpåverkan på grund av<br />
motorfordonens användande (avgaser etc.) dels den markyta som tas i anspråk<br />
för transportändamål. 110 Reglering av produktionsledet hamnar således<br />
huvudsakligen utanför analysområdet. Produktionsledet är naturligtvis en del av de<br />
miljöproblem som transportsektorn genererar sett ur ett helhetsperspektiv. Detta<br />
led saknar dock den speciella karaktäristik som kännetecknar driftledet, d.v.s.<br />
själva framförandet av motorfordon och tillskapandet av den infrastruktur som<br />
behövs för denna verksamhet. Produktionsledet består alltså av fasta<br />
utsläppskällor. Däremot kan situationer uppstå då miljörättsliga åtgärder kan<br />
behöva vidtas i produktionsledet för att reducera driftledets miljöproblem och<br />
klara en hållbarhetsanpassning av <strong>transporter</strong>na.<br />
107 Se kap. 3.<br />
108 Det är ett stort antal författningar som kan inverka på transportsektorns miljöpåverkan.<br />
Jag begränsar dock redovisningen till de författningar som har ett mer uppenbart samband<br />
med transportsektorns miljöpåverkan. Några skarpa gränsdragningar låter sig svårligen<br />
göras varför urvalet av granskade författningar delvis baseras på godtycke. Ett<br />
urvalskriterium har dock varit att ge en så heltäckande bild av gällande rätt på området som<br />
möjligt utan att materialets omfattning blir ohanterligt.<br />
109 Se kap. 1.3.<br />
110 Se avsnitt 7 och 8.<br />
39
5. Syfte och metod<br />
5.1 Bakgrund<br />
Problemområdet har, mig veterligen, inte utretts i vetenskapliga sammanhang<br />
tidigare. 111 Den flora av litteratur och rapporter som berör <strong>transporter</strong> ur ett<br />
juridiskt perspektiv handlar främst om transporträtt (befraktaravtal etc.) och<br />
reglering av transport av farligt gods. När <strong>transporter</strong>nas förhållande till uthållig<br />
utveckling avhandlas är det främst utifrån ett tekniskt, ekonomiskt, sociologiskt<br />
eller naturvetenskapligt perspektiv. <strong>En</strong> grundläggande del av arbetet har därför<br />
utgjorts av att finna en hållbar och intressant grund för analysen av gällande rätt.<br />
5.2 Syfte och tillämpad metod<br />
5.2.1 Syfte<br />
Syftet med undersökningen är att ge en vetenskaplig beskrivning av rättens<br />
förhållande till ett av många delområden inom ramen för det övergripande målet<br />
hållbar utveckling, d.v.s. hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong>. Syftet är alltså att<br />
sektorisera den miljörättsliga analysen av målet hållbar utveckling till<br />
transportsektorn genom att redovisa och analysera den gällanderättsliga<br />
räckvidden och ändamålsenligheten i förhållande till målet hållbarhetsanpassade<br />
<strong>transporter</strong>.<br />
5.2.2 Teori och metod<br />
Problemområdet behandlas och analyseras inom en miljörättslig teoriram. 112 Det<br />
innebär bl.a. att förutom de traditionellt juridiska eller rättsdogmatiska frågorna<br />
även miljön kommer in som en relevant faktor i analysen av gällande rätt. Hur<br />
lagstiftningen är utformad inom systemet är således en fråga som måste analyseras<br />
tillsammans med hur väl rätten kan skydda och förbättra naturmiljön.<br />
111 Nilsson har i ett examensarbete undersökt den rättsliga regleringen av de miljöproblem<br />
som stadstrafik förorsakar (Nilsson 1989). Michanek går in på transportproblematiken dels ur<br />
ett energirättsligt perspektiv och dels i genomgången av svensk miljörätt, (Michanek 1990<br />
och 1993). Steen har studerat hållbara <strong>transporter</strong> i ett danskt kommunalrättsligt och EGrättsligt<br />
perspektiv (Steen 1998).<br />
112 Den miljörättsliga teoriramen är dock inte begränsad till de författningar som vanligen<br />
brukar hänföras till miljörätt utan appliceras även på icke miljörättsliga författningar.<br />
40
Westerlund presenterar ett antal miljörättsliga mikroteser för att i en kedja<br />
beskriva en miljörättslig teoribildning byggd på målet hållbar utveckling. 113 Dessa<br />
mikroteser tar sin utgångspunkt i naturens egenskap av reaktör, d.v.s. naturen<br />
reagerar i enlighet med bl.a. naturlagarna och termodynamikens huvudsatser.<br />
Människans roll är aktörens och även om vi också är biologiska varelser som<br />
reagerar enligt naturlagarna har vi egenskaper som gör att vi kan tänka abstrakt<br />
och att efterleva regler. 114<br />
Dessa insikter leder för det första till konstaterandet att bara det faktum att<br />
miljörätten måste hantera och överföra icke-linjära och dynamiska egenskaper till<br />
handlings- och förhållningsregler för människor innebär en tillskjutande svårighet<br />
jämfört med juridik som inte hanterar miljöproblematiken. För det andra medför<br />
det en förståelse för att den miljömässiga framtiden är oviss och att utformandet<br />
av den miljörättsliga regleringen behöver baseras på detta faktum och anpassa sig<br />
till det. Till exempel kan en population plötsligt och utan förvarning stå inför hot<br />
om utrotning eller kvaliteten hos en biotop raskt försämras p.g.a. att tröskelvärden<br />
har passerats och utvecklingen gör ett icke-linjärt skutt i negativ riktning.<br />
Synergieffekter är en annan företeelse som försvårar utformandet av en<br />
miljörelevant rättsreglering. Denna situation kan alltså uppstå även om<br />
ändamålsenliga försiktighetsåtgärder som har ansetts vara tillräckliga skulle ha<br />
vidtagits.<br />
Rapportens ansats berör inte frågan om rättens effektivitet i relation till<br />
målet. Gällande rätts effektivitet har visat sig svår att analysera ur ett<br />
rättsvetenskapligt perspektiv eftersom effektiviteten beror på ett flertal icke<br />
juridiska områden, såsom sociala strukturer, organisationsstrukturer och<br />
utbildnings- och informationsinsatser. Undersökningen fokuserar därför på<br />
gällanderätts grad av ändamålsenlighet. Analysen av ändamålsenligheten utförs<br />
således ur ett inomrättsligt perspektiv men sätts i relation till utomrättsliga faktorer.<br />
Det betyder att reglerna som sådana analyseras med utgångspunkt i regeltypens<br />
funktion och i relation till målet.<br />
Ordet effektivitet syftar alltså på en beskrivning av ett system där mål och<br />
medel samverkar och leder till vissa avsedda eller icke avsedda resultat. <strong>En</strong><br />
teoretisk diskussion om rättsliga instruments eventuella resultat eller avsedda<br />
verkan är således inte liktydigt med effekt. Skillnaden är således att ett<br />
ändamålsenligt utformat regelverk kan visa sig ineffektivt på grund av utomrättsliga<br />
faktorer. Det krävs alltså kompletterande och icke juridiska<br />
undersökningsmetoder för att undersöka rättssystemets eller en författnings<br />
113 www.imir.com och länken Aktuell miljörättsteori<br />
114 Se även Westerlund 1997.<br />
41
effektivitet. 115 Diskussionen om rättens ändamålsenlighet är således mer<br />
avgränsad till ett rättsvetenskapligt perspektiv.<br />
Intresset för problemområdet väcktes av de miljö- och hälsoskador som<br />
<strong>transporter</strong> orsakar samt misstanken att våra rättsliga instrument inte var<br />
ändamålsenliga. Rapportens problembild är, som det relativt långa<br />
introduktionsavsnittet visar, bred och omfattar flera utomrättsliga områden. 116<br />
Utgångspunkten för rapporten är således problemorienterad och miljörelaterad.<br />
Det betyder att miljökvaliteten utgör undersökningens bas och de problem som<br />
skall undersökas är <strong>transporter</strong>nas bidrag till en försämring av miljökvaliteten.<br />
Frågeställningar och analys av regelverk och regeltyper utgår således från något<br />
som ligger utanför rätten.<br />
Rapporten har också ett instrumentellt angreppssätt såtillvida att rättsliga<br />
instrument och metoder utvecklas med utgångspunkt i det valda problemet.<br />
Därmed kan jag utvärdera dels hur gällande rätt reglerar <strong>transporter</strong>nas<br />
miljöproblem dels graden av ändamålsenlighet hela tiden med utgångspunkt i<br />
miljön och med målet hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong>. 117<br />
I rapporten analyseras alltså den gällanderättsliga kontrollen av<br />
transportsektorns miljöpåverkan. Det är ett stort antal författningar som har eller<br />
kan tänkas ha inverkan på <strong>transporter</strong>nas miljöpåverkan. <strong>En</strong> strikt rättsdogmatisk<br />
analys av ett sådant material blir därför med nödvändighet omfattande. Syftet är<br />
dock inte att klargöra gällande rätt i alla avseenden, utan att beskriva den<br />
gällanderättsliga regleringens tillämpningsområde och ändamålsenlighet, alltså en<br />
regelkritisk analys.<br />
Analysen utförs som ett tvärsnitt genom rättssystemet för att undersöka<br />
dess ändamålsenlighet i relation till ett hållbarhetsmål. Tvärsnitten utgörs av de tre<br />
utvalda miljöproblemen ianspråktagande av mark, försurning och växthuseffekt<br />
samt de därunder utvalda delfrågorna. Dessa delfrågor utgör alltså ett<br />
grundläggande och relevant urval och tjänar syftet att illustrera graden av<br />
ändamålsenlighet. Det finns naturligtvis andra relevanta delfrågor men en<br />
hållbarhetsanpassning av transportsektorn kommer sannolikt inte att kunna<br />
åstadkommas om dessa delfrågor inte behandlas.<br />
115 Se t.ex. Vedung, Utvärdering av offentlig politik, 1990.<br />
116 Framförallt ekologi men även teknik och i viss mån sociologi.<br />
117 Detta tillvägagångssätt har hämtat viss inspiration från backcastingmetoden vars<br />
karakteristika utgår ifrån skapandet av framtidsbilder där olika lösningar på långsiktiga och<br />
omfattande samhällsproblem redovisas. Från dessa framtidsbilder vidtas en iterativ<br />
analysprocess bakåt i tiden till nutid. Syftet med metoden är inte att presentera färdiga<br />
lösningar på problem eller att göra prognoser på sannolika framtider. <strong>En</strong> backcastingstudie<br />
tjänar endast syftet att visa på alternativa intressanta utvecklingsvägar för att nå ett<br />
specifikt mål och därmed vidga vyerna i problemlösningen Se bl.a. Robinsson; Lönnroth<br />
och Futures under glass, s. 820 - 842.<br />
42
Analysen av delfrågorna utförs lagkategorivis, d.v.s. respektive lagkategori<br />
analyseras och relateras till aktuell delfråga. Analysen grundar sig till stor del på<br />
den genomgång som gjorts i tidigare kapitel.<br />
Följande frågeställningar kommer bl.a. att undersökas. Skall resp. får<br />
alternativ beaktas, får beslutsfattaren välja ett miljövänligare alternativ framför ett<br />
mindre miljövänligt, kan rätten utgöra ett direkt hinder för sådan substitution, skall<br />
bästa möjliga alternativ ur miljösynpunkt väljas, är genomdrivandet av kraven<br />
utformat så att målet kan nås eller är det rent av så att miljöbalkens krav och<br />
genomdrivandereglering tillåter att miljöproblemens omfattning ökar?<br />
Analysen avslutas med en syntetisering där slutsatser om regelverkets<br />
utformning i förhållande till miljöproblemet görs. Här kopplas alltså de olika<br />
lagkategorierna ihop och relateras till ovan nämnda utvalda delproblem. 118<br />
Resultatet av analyserna sammanfattas med en bedömning av lagstiftningens grad<br />
av ändamålsenlighet i relation till målsättningen att stabilisera de utvalda<br />
miljöproblemen. Graden av ändamålsenlighet indelas i följande<br />
bedömningsgrupper:<br />
• Förbättringsläge. D.v.s. lagstiftningen är antingen utformad så att det i princip<br />
är påbjudet att åtgärda miljöproblemet, eller att det visserligen inte direkt kan<br />
utläsas ur regleringen att miljöproblemet skall åtgärdas men då regeln och<br />
förarbetena är formulerade på sådant sätt att ett förbättringsresultat sannolikt<br />
uppstår. T.ex. kan författningens tolkningsutrymme ha gjorts mindre i<br />
förarbetena genom exemplifieringar, definitioner och övriga förtydliganden så<br />
att författningen sannolikt kommer att tillämpas på ett sådant sätt att en<br />
miljöförbättring uppnås.<br />
• Stabiliseringsläge, eller garanterad icke-försämring. Denna nivå betraktar jag<br />
som en noll-nivå. I stort sett samtliga av riksdagens beslut på miljöområdet<br />
pekar mot ett mål som innebär en bättre miljökvalitet än dagens. Det medför<br />
att ett stadium där miljöpåverkan inte fortsätter att öka utgör en lägsta nivå.<br />
Det vill i många fall säga detsamma som att åstadkomma ett trendbrott. Jag<br />
eftersträvar alltså ett stabiliseringsläge. Frågan här blir således om regeln eller<br />
författningen är utformad så att den i princip förbjuder en ökad<br />
föroreningsgrad och miljöförsämring.<br />
• Försämringsläge. Är det rent av så att innebörden av regeln eller författningen<br />
inte kan förhindra att miljön faktiskt kommer att försämras eller utsläppen öka?<br />
Då har vi en författning som inte på något sätt motverkar en försämring utan<br />
faktiskt tillåter det. Även regler som inte tydligt kan förmå miljöförsämringen<br />
att stanna upp, med en sannolik miljöförsämring som följd inkluderas i denna<br />
bedömningsgrupp. Det kan t.ex. handla om författningar med otydliga<br />
118 D.v.s. markanvändning och luftföroreningar i form av koldioxid- och kväveoxid-utsläpp.<br />
43
handlingsregler och genomföranderegler som blir beroende av att<br />
prövningsinstanserna utnyttjar tolkningsutrymmet i för miljön positiv riktning<br />
trots att tidigare praxis på området visar på motsatsen. Det sannolika utfallet i<br />
en sådan situation blir således en trolig miljöförsämring.<br />
.<br />
44
6 Gällande rätt<br />
6.1 Inledning<br />
I detta kapitel redovisas de författningar som har en mer betydande inverkan på<br />
transportsektorns miljöpåverkan. Redovisningen omfattar den svenska miljörätten<br />
inklusive EG-miljörätt. 119<br />
6.2 Avgränsning<br />
Naturmiljöns reaktioner på antropogen miljöpåverkan, t.ex. från <strong>transporter</strong>, är<br />
komplexa. Därför begränsas undersökningen, som tidigare nämnts, till att<br />
kortfattat och summariskt analysera författningarnas mål, tillämpningsområde och<br />
materiella krav i förhållande till sektorsmålet hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong>. 120<br />
Av stor betydelse är att kunna kontrollera trafiksystemens fysiska utbredning<br />
samt miljöeffekterna från själva användningen av transportmedel och då särskilt<br />
växthusgas och försurningsproblematiken.<br />
Dessa två områden är skiljaktiga så till vida att det första problemet är<br />
oavhängigt trafikintensitet och användandet av motordrivna transportmedel<br />
eftersom inverkan på naturmiljön består av att biologiskt produktiva mark- eller<br />
vattenområden har tagits i anspråk för en väg, bro, järnväg el. dyl. 121 Inverkan<br />
fortgår således oavsett om anläggningen nyttjas för tillfället eller inte. Det andra<br />
området är strikt orienterat till själva användandet av motordrivna<br />
transportmedel. Utsläppen från ett motorfordon som inte används är ju i stort sett<br />
noll. 122<br />
119 För mer generella analyser av EG:s miljörätt se t.ex. P.Pagh 1996 och L. Krämer 1998.<br />
120 Se avsnitt 4 för redovisning av de avgränsningar som gäller för undersökningen.<br />
121 Det finns visserligen en koppling mellan trafikintensitet och ianspråktagande av markoch<br />
vattenområden så till vida att ju högre trafikintensiteten är desto större sannolikhet för<br />
att trafiksystemet byggs ut ytterligare och därmed tar än större arealer i anspråk. Vidare ökar<br />
den totala markytan som tas i anspråk indirekt genom ökad trafikintensitet p.g.a. ökat buller,<br />
ökat vägslitage och ökade avgasmängder. Den avgörande skillnaden kvarstår dock, d.v.s.<br />
att en betydande inverkan på naturmiljön vad gäller befintliga trafikanläggningar består<br />
oavsett om de används eller inte.<br />
122 Som tidigare har nämnts exkluderas <strong>transporter</strong> av farligt gods. Även ångor och gaser<br />
som läcker ut från motorrummet exkluderas.<br />
45
6.3 Problemöversikt<br />
Följande omständigheter är specifika för transportsektorn och av betydelse för<br />
den kommande gällanderättsliga analysen.<br />
• Utsläppskällan är rörlig, inte sällan över stora avstånd.<br />
• Utsläppen från respektive källa är litet för att inte säga marginellt. T.ex. utgör<br />
en modern bil inte något miljöproblem i sig medan däremot flera miljoner<br />
motorfordon utgör ett stort miljöproblem.<br />
• Transportsektorn består av fyra olika transportslag, väg- och järnvägstrafik<br />
samt luft- och sjöfart. Dessa transportslag är skiljaktiga vad gäller<br />
transportinfrastrukturer, framdrivningsteknik och vilka typer av drivmedel som<br />
används vilket medför skillnader i miljöpåverkan såväl till omfattning som till<br />
art. De olika transportslagen är samtidigt bra på olika saker, t.ex. person- och<br />
gods<strong>transporter</strong> i stadsmiljöer tjänas bättre av vägfordonens flexibilitet.<br />
Långväga gods<strong>transporter</strong> kan däremot utföras med t.ex. järnvägs-, väg- eller<br />
fartygs<strong>transporter</strong>. Dessa faktorer gör transportsektorn påfallande lämplig för<br />
val mellan olika alternativ. Valsituationer kan t.ex. uppstå:<br />
* då man skall täcka ett transportbehov till och från en stad, t.ex.<br />
genom inrikesflygplats eller snabbjärnväg,<br />
* då en industri skall <strong>transporter</strong>a gods från fabriken till<br />
återförsäljare, t.ex. på lastbil eller järnväg,<br />
* då en individ skall pendla till och från arbetet, t.ex. med bil, buss<br />
eller cykel,<br />
* då en näringsidkare skall köpa fordon till sin verksamhet, t.ex. en<br />
konventionell dieseldriven lastbil, lastbil som även kan köras med<br />
etanol eller eldrivna lastbilar (här handlar det om en kombination av<br />
val av transportmedel och val av drivmedel)<br />
Valmöjligheterna är många och utrymmet för att infoga krav på val av<br />
miljöbästa alternativ förefaller vara stort. 123<br />
• Varje utsläppskällas emissioner består av en mängd föroreningar som har en<br />
spridd effekt såväl geografiskt som över tiden. Det kan således uppstå<br />
miljöskador i områden som befinner sig långt från den emitterande<br />
verksamheten. Vissa föroreningars miljöeffekter visar sig dessutom inte förrän<br />
efter långa tidsperioder. Ett exempel är växthuseffekten där vi ännu inte sett<br />
123 Se avsnitt 8.3.1 och 8.4.2<br />
46
vad det antropogena tillskottet av växthusgaser innebär för den naturligt<br />
förekommande växthuseffekten. 124<br />
• Transportsektorns föroreningsbild ser olika ut i storstaden jämfört med på<br />
landet. 125 Detta beror naturligtvis på det faktum att fler motorfordon skall<br />
samsas på ett mindre område i en storstad. Detta faktum medför således att<br />
problemen med marknära ozon och försurningsskador, som bl.a. beror på<br />
utsläppen av kväveoxider, framförallt är ett problem förknippat med hög<br />
trafikintensitet, t.ex. en stad eller en stor riksväg. Denna skillnad innebär att<br />
det ofta inte är ändamålsenligt att utfärda uniforma miljöregler tillämpliga över<br />
hela landet.<br />
• Det föreligger en stor skillnad mellan olika naturmiljötypers känslighet för<br />
föroreningar. Denna punkt är en vidareutveckling från den föregående, d.v.s.<br />
behovet att frångå uniforma miljöregler till förmån för ett regelsystem som även<br />
utgår från olika naturmiljötyper.<br />
• Problematiken med Tragedy of the Commons, d.v.s. de allmänna tillgångarnas<br />
tragedi eller problemet med allmänhetens fria tillgång till allmänna<br />
naturtillgångar. Här finns en klyfta mellan den av individen upplevda nyttan<br />
med t.ex. nyttjandet av den egna bilen eller möjligheten att flyga dit man vill<br />
och den miljöskada man bidrar med (många bäckar små...). Denna klyfta<br />
behöver överbryggas. Förståelesen av The Tragedy of the Commons är viktig<br />
för att kunna finna ändamålsenliga miljörättsliga instrument att nå målet<br />
hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong>. 126<br />
• Transportbehovet är delvis en funktion av samhällets övriga utformning.<br />
Samhällets utformning har också visat sig delvis utgöra en funktion av<br />
transportsystemets utformning. Detta är en komplicerad punkt då det innebär<br />
dels att författningar på helt andra rättsområden än miljörätt kan komma att<br />
behöva kompletteras eller ändras för att man skall kunna komma till rätta med<br />
<strong>transporter</strong>nas miljöproblem, dels att transportsystem och transportbehov<br />
utgör en integrerad del av samhället i övrigt och därför endast svårligen kan<br />
särbehandlas.<br />
124 Det råder således fortfarande diskrepans bland forskare världen över huruvida utsläpp av<br />
antropogent koldioxid påskyndar den naturliga växthuseffekten. Jag utgår dock i från att så<br />
är fallet med stöd i försiktighetsprincipen och behandlar antropogent utsläpp av koldioxid<br />
som ett reellt miljöproblem.<br />
125 Detta gäller inte koldioxidproblematiken då en bil på landet bidrar till växthuseffekten i lika<br />
stor utsträckning som en bil som körs lika långt och länge i staden. Visserligen kan man<br />
hävda att bilarna drar mer bränsle i staden p.g.a. köer och ryckigare körning. Å andra sidan<br />
körs bilen vanligtvis längre sträckor på landet. Vad gäller bidraget till växthusproblematiken<br />
låter jag således udda vara jämt mellan stad och land.<br />
126 Angående problematiken med The Tragedy of the Commons se avsnitt 1.7.<br />
47
Samtliga dessa kategorier har olika drivkrafter och strukturer samt<br />
använder företrädesvis olikartade transportmedel och varierande drivmedel.<br />
Varje kategori medför således skiljaktigheter vad gäller krav på vilka rättsliga<br />
instrument som kan anses som ändamålsenliga.<br />
7. Översikt över den gällanderättsliga kontrollen<br />
över <strong>transporter</strong>s miljöpåverkan.<br />
7.1 Miljöbalken<br />
7.1.1 Allmänt om miljöbalken<br />
Den svenska miljörätten har tidigare kunnat karaktäriseras som omfattande,<br />
splittrad och överlappande. 127 Detta utgör en av två huvudmotiv till balkens<br />
tillkomst. Syftet är alltså att samordna den miljörättsliga regleringen, för övrigt<br />
likartat argument som föranledde naturresurslagens tillkomst 1987. Det andra<br />
huvudmotivet var att det behövdes en såväl skärpt som breddad miljölagstiftning<br />
för att kunna skapa ett ”ekologiskt hållbart industrisamhälle”. 128 Syftet med<br />
miljöbalken är således att eftersträva en samordnad, breddad och skärpt<br />
miljölagstiftning.<br />
Balken trädde i kraft 1 januari 1999. Genom införandet av en MB<br />
systematiseras och samordnas en del av existerande miljörätt i en<br />
sammanhängande balk som omfattar 15 olika centrala miljö- och resurslagar. 129<br />
MB sammanför dessa miljöförfattningar till en balk bestående av sju avdelningar.<br />
I den första avdelningen finns de övergripande bestämmelserna som omfattar<br />
målen och tillämpningsområdet, allmänna hänsynsregler, hushållningsregler<br />
avseende mark- och vattenområden (tidigare 2 och 3 kap. NRL), samt regler om<br />
127 Denna slutsats gjordes t.ex. i en underlagsrapport till Naturresurs- och miljökommittén<br />
1980, publicerad i Michanek 1985.<br />
128 Prop. 1997/98:45, s. 1.<br />
129 Följande lagar har inordnats: naturvårdslagen (1964:822), miljöskyddslagen (1969.387),<br />
lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen ( 1976: 1054) om<br />
svavelhaltigt bränsle, lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, renhållningslagen<br />
(1979: 596) hälsoskyddslagen (1982:1080), vattenlagen (1983:291), lagen (1983:428) om<br />
spridning av bekämpninsmedel över skogsmark, lagen (1985:426) om kemiska produkter,<br />
miljöskadelagen (1986:225), lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser, lagen<br />
(1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel, lagen (1993:900) om<br />
genetiskt modifierade organismer och lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och<br />
växter som tillhör skyddade arter.<br />
48
miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar. Dessa övergripande<br />
bestämmelser kan omfatta såväl näringsverksamheter och andra juridiska<br />
personer som enskilda individer. I avdelning II finns regler om skyddet av naturen<br />
(tidigare bl.a. NvL). Avdelning III reglerar särskilt vissa typer av verksamheter<br />
som t.ex. vattenverksamhet och jordbruk. Avdelning IV är omfattande och<br />
reglerar prövningen av mål och ärenden. Här finns regler om såväl regeringens<br />
prövning av stora trafikanläggningar som de nya miljödomstolarnas uppgifter,<br />
sammansättning etc. Tillsynen regleras i avdelning V och påföljderna vid brott<br />
mot bestämmelser i enlighet med MB i avdelning VI. Den sista och sjunde<br />
avdelningen handlar om regler om ersättning och skadestånd.<br />
Redovisningen av MB inleds med en analys av balkens mål och kopplingen<br />
till miljö- och transportpolitikens mål. Därefter analyseras balkens<br />
tillämpningsområde. Syftet är här att klargöra vilka områden av <strong>transporter</strong>nas<br />
miljöproblematik som MB är tillämplig på. Det materiella innehållet i balken av<br />
betydelse för undersökningsområdet beskrivs och analyseras för att klargöra<br />
balkens räckvidd och styrkraft.<br />
7.1.2 Miljöbalkens mål<br />
Balkens övergripande mål beskrivs i inledningsparagrafen<br />
”Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som<br />
innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam<br />
och god miljö. <strong>En</strong> sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett<br />
skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenat<br />
med ett ansvar att förvalta naturen väl.” 130<br />
Det övergripande målet med MB är således att främja en hållbar utveckling så att<br />
levande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god livsmiljö.<br />
Den målformulering som slutgiltigt kom att gälla är en tillbakagång i ambitionsnivå<br />
jämfört med den remissutgåva som gick till lagrådet där det föreslogs att MB<br />
skulle trygga en hållbar utveckling. 131<br />
Målformuleringen utesluter inte någon samhällssektor vilket medför att även<br />
transportsektorn omfattas av målet och således skall utformas i enlighet med<br />
målet hållbar utveckling.<br />
130 1 kap. 1 § 1 st. MB.<br />
131 Prop 1997/98:45, s. 167. Ändringen genomfördes efter lagrådets yttrande. Lagrådet ansåg<br />
att lagstiftningen har sina givna begränsningar och kan således inte ensam trygga en hållbar<br />
utveckling.<br />
49
I målbestämmelsens andra stycke ges en allmän tolkningsregel som<br />
beskriver hur balkens bestämmelser skall tolkas och tillämpas för att balkens mål<br />
skall uppnås.<br />
”Miljöbalken skall tillämpas så att<br />
1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett<br />
om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,<br />
2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,<br />
3. den biologiska mångfalden bevaras<br />
4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk,<br />
social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning<br />
tryggas,<br />
5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material,<br />
råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.” 132<br />
Denna uppräkning är inte uttömmande vad gäller målet hållbar utveckling i<br />
första st, men det faktum att just dessa punkter nämns medför en extra tyngd vid<br />
tolkningen av balkens olika regler. 133 Uppräkningen utgör såväl en<br />
tolkningsanvisning och en precisering av prioriterade skyddsintressen som ett<br />
förtydligande av vad som menas med målet hållbar utveckling. Punkterna kan<br />
också sägas utgöra delmål till det övergripande hållbarhetsmålet. Den första<br />
punkten utpekas i förarbetena som huvudpunkten och de efterföljande punkterna<br />
kan sägas ge uttryck för hur skyddet enligt första punkten kan tillgodoses. 134<br />
I författningskommentaren till lagrummet fastslås en allmän tolkningsregel<br />
som innebär att balken skall tillämpas så att dess mål och syfte bäst tillgodoses.<br />
Om tveksamhet råder vid beslutssituationen, t.ex. ett eller flera motstående<br />
intressen konkurrerar i frågan, skall beslutsfattaren välja det alternativ som man<br />
bedömer bäst gynnar en uthållig utveckling. 135 Att märka här är att det alternativ<br />
som prioriteras inte nödvändigtvis behöver vara bäst ur miljöskyddssynpunkt. Ett<br />
exploateringsföretag kan ibland, under vissa förutsättningar, befinnas bäst gynna<br />
en hållbar utveckling före att bevara ett naturområde orört. Det är således ur ett<br />
långsiktigt samhällsperspektiv som alternativen skall bedömas. 136<br />
132 1 kap. 1 § 2 st. MB.<br />
133 Prop 1997/98:45, Del 2, s. 7. Vilka övriga intressen som skulle kunna anses vara<br />
skyddsvärda med hänsyn till målet hållbar utveckling utvecklas inte vidare i förarbetena.<br />
134 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 7.<br />
135 Prop.1997/98:45, del 2, s. 8.<br />
136 Se redovisningen av balkens hushållningsbestämmelser, d.v.s. 3 och 4 kap., i avsnitt<br />
7.1.6.<br />
50
7.1.2.1 Balkens mål i förhållande till de miljö- och trafikpolitiska<br />
målen?<br />
Balken skall utgöra ett led i genomförandet av den överordnade miljöpolitiken.<br />
” Regeringen anser att miljöbalken måste ha uttalade syften som följer de<br />
allmänna miljöpolitiska målsättningarna.”<br />
Regeringen anser också att balken är av avgörande betydelse som ett verktyg för<br />
genomförandet av miljömålen. Således utgör balkens målregel en beskrivning av<br />
miljöpolitikens syfte som skall gälla för hela balkens tillämpningsområde. 137<br />
Balken utgör också grunden för det efterföljande arbetet hos såväl<br />
regeringen som övriga behöriga myndigheter vad gäller att utfärda förordningar<br />
och föreskrifter.<br />
”Styrande för detta (det efterföljande arbetet, förf. not.) är såväl balkens<br />
övergripande syften och allmänna hänsynsregler som de andra miljömål som<br />
berörts ovan och inte tagits in i lagtexten.” 138<br />
De miljöpolitiska målen utgör också en grund för trafikpolitikens miljömål. Men<br />
hur förhåller sig balkens mål till trafikpolitikens miljömål? Departementschefen<br />
nämner följande vad gäller kopplingen mellan miljömålen och sektorsansvaret.<br />
”Att miljöarbetet skall få genomslag i alla samhällssektorer är en<br />
grundförutsättning för en hållbar utveckling.” 139<br />
Departementschefen skriver särskilt om transportproblematiken i relation till<br />
miljömålen<br />
Och<br />
”Det bör ankomma på transportsektorn att utveckla ett långsiktigt hållbart<br />
transportsystem.”<br />
”Transporter orsakar betydande och olikartade miljöeffekter. Förutsättningarna<br />
för att minska dessa effekter påverkar i hög grad möjligheterna att uppnå så<br />
gott som samtliga nationella miljökvalitetsmål som föreslås i kapitel 4<br />
(miljömålspropositionen, förf. anm.).” 140<br />
137 Prop. 1997/98:45, s. 166.<br />
138 Prop. 1997/98:45, s. 167.<br />
139<br />
A.a, s. 159.<br />
140 Prop. 1997/98:145, s. 276<br />
51
Lagstiftningens roll i det miljöpolitiska arbetet dryftas också och<br />
regeringens uppfattning i denna fråga är att miljölagstiftningen är av central<br />
betydelse för miljö- och resurspolitikens genomförande och att lagstiftningens<br />
uppgift härvidlag är att verka för att de politiskt fastslagna målen uppfylls. 141<br />
De miljö- och trafikpolitiska målen är således av vikt för att närmare kunna<br />
härleda och specificera balkens miljömål. Balkens bestämmelser syftar till att<br />
främja en hållbar utveckling. Transportpolitikens övergripande miljömål på denna<br />
nivå formuleras enligt följande: 142<br />
”Det övergripande målet för transportpolitiken skall vara att säkerställa en<br />
samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för<br />
medborgarna och näringslivet i landet.” 143<br />
Detta övergripande delmål preciseras i fem delmål varav en god miljö utgör ett av<br />
dem. 144 Detta delmål definieras i sin tur enligt följande:<br />
”Transportsystemets utformning och funktion skall anpassas till krav på en<br />
god och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot<br />
skador. <strong>En</strong> god hushållning med mark, vatten, energi och andra naturresurser<br />
skall främjas.” 145<br />
För att nå delmålet, en god miljö, har man satt upp bl.a. följande etappmål.<br />
”...-utsläppen av koldioxid från <strong>transporter</strong> i Sverige bör år 2010 ha<br />
stabiliserats på 1990 års nivå,<br />
- utsläppen av kväveoxider från <strong>transporter</strong> i Sverige bör ha minskat med<br />
minst 40 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå,<br />
- utsläppen av svavel från <strong>transporter</strong> i Sverige bör ha minskat med minst 15 %<br />
till år 2005 räknat från 1995 års nivå,<br />
- utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) från <strong>transporter</strong> i Sverige bör<br />
ha minskat med minst 60 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå.” 146<br />
De beslutade etappmålsnivåerna indikerar att regeringen har för avsikt att uppnå<br />
ett läge där transportsektorns miljöpåverkan faktiskt reduceras på 7 - 12 års<br />
sikt. 147<br />
141 Prop. 1997/98:45. s. 160.<br />
142 Se avsnitt 2 för en mer ingående beskrivning av de miljö- och transportpolitiska målen.<br />
143 Prop. 1997/98:56, s. 16<br />
144 De övriga är; Ett tillgängligt transportsystem; <strong>En</strong> hög transportkvalitet; <strong>En</strong> säker trafik<br />
och <strong>En</strong> positiv regional utveckling.<br />
145 Prop. 1997/98:56, s. 26.<br />
146 A.a. s. 27.<br />
147 Det är alltså en högre ambitionsnivå än den som jag utgår i från som första nivå, d.v.s. en<br />
stabilisering av <strong>transporter</strong>nas miljöpåverkan så att sektorns miljöpåverkan åtminstone inte<br />
ökar.<br />
52
Miljöbalken ses som ett centralt instrument i miljö- och resurspolitiken.<br />
Därmed skulle dessa politiskt fastställda etappmål kunna fungera som vägledning<br />
för att uttolka balkens ambitionsnivå vad gäller problematiken med<br />
transportsektorns miljöpåverkan i förhållande till balkens mål. Dep.ch. fastslår<br />
följande:<br />
”Av riksdagens fastställda miljömål ger ledning vid tillämpningen av balken<br />
avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Sådana miljömål<br />
kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precisering av miljöbalkens mål i<br />
ett visst avseende. Miljömålen kan också ange vilka utsläppsbegränsningar<br />
som måste genomföras. I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka<br />
krav som bör ställas på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en<br />
åtgärd.” 148<br />
De delmålsnivåer som gäller för trafikpolitiken är alltså vägledande för vilka krav<br />
enligt miljöbalken som bör ställas på transportsektorns parter.<br />
7.1.2.2 Slutsatser vad gäller balkens mål?<br />
Transportsektorn omfattas av miljöbalkens målbestämmelse. <strong>En</strong> mer preciserad<br />
innebörd av målregeln framträder genom miljö- och trafikpolitikens miljömål.<br />
Med ledning härav kan följande slutsats göras: en nödvändig men inte tillräcklig<br />
förutsättning för att kunna undvika skador på hälsan och miljön i enlighet med det<br />
övergripande målet i balken är att de transportpolitiska delmålen uppfylls. 149<br />
Införandet av balkens mål- och syftesbestämmelse skulle kunna få<br />
långtgående rättsliga verkningar. I och med att hållbar utveckling nu förts in i<br />
regelsystemet som ett reellt och övergripande mål har det också blivit rättsligt<br />
relevant för prövningar och beslut av verksamheter på ett sätt som tidigare inte<br />
varit fallet. Dep.ch. skriver<br />
”Som exempel kan nämnas att ett villkor för en miljöfarlig verksamhet som<br />
grundar sig på miljöskyddslagens bestämmelser endast kan avse<br />
olägenheterna från verksamheten. Ett villkor för en miljöfarlig verksamhet som<br />
grundar sig på balken kan däremot avse vad som hels som gagnar en<br />
ekologiskt hållbar utveckling enligt första paragrafen. Det kan t.ex. av<br />
resurshushållningsskäl föreskrivas att en viss andel av ‘råvaran’ skall vara<br />
återvunnet material eller föreskrivas villkor som syftar till att<br />
avfallsproduktionen minskar. Ett annat exempel är att lokaliseringsprövningen<br />
skall göras med utgångspunkt i balkens mål med hänsyn till vad som anges i<br />
paragrafens andra stycke.” 150<br />
148 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 8.<br />
149 <strong>En</strong> av huvudfrågorna i denna undersökning är hur väl balken klarar denna uppgift.<br />
150 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 8.<br />
53
Detta uttalande är intressant ur ett transportperspektiv eftersom det skulle kunna<br />
medföra möjligheter att ställa långtgående krav på en miljöfarlig verksamhets<br />
<strong>transporter</strong> eller dess produkter.<br />
Balkens målkoppling är inte begränsad till endast vissa aktiviteter. Det<br />
betyder alltså att såväl enskilda privatresor som verksamheter och<br />
markanvändning för transportändamål omfattas av målreglerna. Därav följer att<br />
målreglerna är relevanta vid beslut i sådana ärenden. Det finns dock olika<br />
begränsningar i andra delar av balken, inte minst i de allmänna hänsynsreglerna i 2<br />
kap. som begränsar balkens tillämpningsområde och effektivitet. Detta<br />
återkommer jag till här nedan.<br />
7.1.3 Balkens och de allmänna hänsynsreglernas tillämpningsområde<br />
Det har tidigare konstaterats att balkens målregel inte undantar någon<br />
samhällssektor, verksamhet eller åtgärd samt att miljö- och transportpolitikens<br />
mål fungerar som vägledning för miljöbalkens mål. Det betyder att<br />
transportsektorns miljöpåverkan skall reduceras i sådan omfattning att<br />
transportsektorn kan anses bidra till en hållbar utveckling. 151 Hur omsätts då<br />
balkens mål till kravregler, vilka transportsituationer omfattas av dessa regler och<br />
hur skall reglerna genomdrivas?<br />
De generella kravreglerna i 2 kap. omfattar såväl verksamheter som<br />
åtgärder vidtagna av enskilda fysiska personer. Detta är en nyhet i balken,<br />
d.v.s. att den även avses omfatta enstaka åtgärder av enskilda fysiska<br />
personer. Inledningsbestämmelsen i MB 2 kap. lyder enligt följande:<br />
”När frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och när sådana<br />
villkor prövas som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt denna balk är<br />
alla som bedriver eller avser bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd<br />
skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av detta kapitel iakttas. Detta<br />
gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada<br />
eller olägenhet för miljön.<br />
I detta kapitel avses med åtgärd en sådan åtgärd som inte är av<br />
försumbar betydelse i det enskilda fallet.”<br />
De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB skall således i princip uppfyllas<br />
av alla och en var. Att så är fallet framgår av lagtexten med all önskvärd<br />
151 Prop. 1997/98:56, s. 26.<br />
54
tydlighet. Man blir dessutom påmind åtskilliga gånger i motivtexten om att<br />
enskilda individers handlande omfattas:<br />
”De enskilda medborgarnas levnadsmönster är avgörande för ett<br />
framgångsrikt miljöarbete. Dels kan den enskilde minska miljöpåverkan och<br />
resursförbrukningen för egen del genom val av produkter,<br />
kommunikationsmedel, uppvärmning etc. Dels har den enskildes krav och<br />
efterfrågan avgörande betydelse för de starkt miljöpåverkande<br />
näringsverksamheternas agerande och policy.” 152<br />
Och<br />
”Alla typer av åtgärder som kan få betydelse för de intressen balken avser att<br />
skydda omfattas. Bestämmelserna skall beaktas både i det vardagliga livet och<br />
vid utövande av näringsverksamhet.” 153<br />
”Under de senaste decennierna har det vuxit fram en insikt om att en<br />
ekologiskt uthållig utveckling förutsätter att varje enskild individ tar sitt<br />
miljöansvar. Det räcker inte med att de stora miljöpåverkande näringarna<br />
regleras. <strong>En</strong> positiv miljöutveckling kan inte komma till stånd med mindre än<br />
att levnadsvanorna förändras t.ex. vad gäller konsumtion och<br />
kommunikation.” 154<br />
Avsikten är alltså att MB skall kunna tillämpas på t.ex. rörliga<br />
utsläppskällor och även omfatta t.ex. enskilda individers användning av sina<br />
privata bilar.<br />
Bestämmelsen utgör också en bevisbörderegel som innebär att den som<br />
bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd har att visa att<br />
kraven enligt 2 kap. MB är uppfyllda.<br />
7.1.3.1 Miljöbalkens verksamhetsbegrepp<br />
Verksamhetsbegreppet definieras inte närmare i balken, ej heller i dess<br />
förarbeten. Bedrivande av verksamhet torde dock innebära någon form av<br />
kontinuerlighet och att det sannolikt också rör sig om en näringsverksamhet av<br />
något slag. Av lagrådscitatet nedan (nästa sida) följer också att bedrivande av<br />
verksamhet inte heller omfattar handlingar som är helt momentana då de är att<br />
uppfatta som åtgärder. Dock torde momentana handlingar och aktiviteter som<br />
kan anses ingå i en verksamhets normala aktivitetsram ingå i<br />
152 Prop 1997/98:45, Del 2, s. 5<br />
153 A.a. s. 207<br />
154 Prop. 1997/98:45, s. 163.<br />
55
verksamhetsbegreppet. 155 <strong>En</strong> momentan handling av en verksamhet skulle således<br />
kunna benämnas åtgärd enligt balkens andra kapitel om handlingen inte ingår i<br />
verksamhetens normala bedrivande.<br />
Med dessa grumliga kriterier för vad som kan anses vara en verksamhet<br />
infinner sig frågan huruvida handlingar och aktiviteter som utförs regelmässigt och<br />
återkommande av enskilda personer kan utgöra en verksamhet enligt balken?<br />
Frågan kan exemplifieras med arbetspendling. Anta att herr Svensson använder<br />
sin bil för att ta sig till och från jobbet varje dag i veckan hela året. Är denna<br />
aktivitet att se som flera enskilda åtgärder eller är det en verksamhet? Det finns<br />
mycket som talar för att det kan anses som en verksamhet enligt balken och<br />
därmed omfattas av kravreglerna. Det medför att den miljöpåverkan denna<br />
verksamhet medför inte har någon betydelse för hänsynsreglernas tillämplighet. <strong>En</strong><br />
annan sak är att kravnivån i det enskilda fallet varierar beroende på graden av<br />
miljöpåverkan. Det finns alltså goda grunder för att anta att en verksamhet<br />
uppstår som ett resultat av enskilda handlingar och aktiviteters upprepade<br />
utövande. 156<br />
7.1.3.2 Miljöbalkens åtgärdsbegrepp<br />
Att även åtgärder vidtagna av enskilda individer omfattas av allmänt gällande<br />
miljöskyddsbestämmelser är alltså en nyhet i balken. 157 Vad som avses med<br />
begreppet diskuteras av lagrådet i samband med remissbehandlingen. Lagrådet<br />
framförde en del synpunkter på åtgärdsbegreppet i de allmänna hänsynsreglerna:<br />
”Syftet med att föra in begreppet (åtgärd, förf. not.) i sammanhanget torde<br />
vara att låta hänsynsregleringen - och därmed i princip balkens<br />
tillämpningsområde - omfatta också olika slags handlingar eller förfaranden<br />
som är av så momentan art att de inte täcks av vad som normalt utgör<br />
bedrivande av verksamhet. Avsikten kan dock inte vara att varje åtgärd av en<br />
enskild skall falla in under begreppet, även om någon skulle anse den medföra<br />
en sådan olägenhet som avses i 1 kap. 1 § andra stycket 1. I synnerhet<br />
kunskapskravet i 2 § och försiktighetsprincipen i 3 § skulle i så fall leda till<br />
orimliga konsekvenser för den enskilde. Även lokaliseringsprincipen i 4 § och<br />
hushållningsprincipen i 5 § skulle kunna leda till sådana konsekvenser.” 158<br />
Regeringen delade denna uppfattning och införde därför en definition av<br />
åtgärdsbegreppet, på rekommendation av lagrådet: endast de åtgärder som ”inte<br />
155 Se cit. nästa s.<br />
156 Se även analysen av åtgärdsbegreppet nedan.<br />
157 <strong>En</strong>skilda åtgärder omfattades tidigare t.ex. av regler som rörde hälsoskyddet, d.v.s. sanitär<br />
olägenhet, enligt hälsoskyddslagen.<br />
158 Prop 1997/98:45, Del 2, bilaga 1, sid. 455 ff. Lagrådets yttrande.<br />
56
är av försumbar betydelse för miljön i det enskilda fallet.” skall omfattas av<br />
de rättsligt bindande hänsynsreglerna. 159 Dep.ch konstaterar därefter följande:<br />
”<strong>En</strong> annan sak är att vissa åtgärder p.g.a. att de vidtas ofta och av många<br />
ändå kan behöva regleras. 160<br />
Vad som menas med detta uttalande är oklart så till vida att det inte framgår om<br />
balken i efterhand skall kompletteras med sådan reglering eller om det skall ske<br />
genom reglering i annan lag. Uttalandet förtydligar dock åtgärdsbegreppet något<br />
och därmed balkens tillämpning på problematiken med kollektiva utsläppskällor.<br />
Det som sägs stämmer väl in på t.ex. privatbilism och den enda innebörden jag<br />
kan lägga i ett sådant uttalande är att problematiken har noterats men undvikits i<br />
balken.<br />
Dep.ch. fortsätter med att exemplifiera vilka typer av aktiviteter som typiskt<br />
sett hamnar utanför balkens hänsynsregler.<br />
”Det kan således mot den angivna bakgrunden inte anses befogat att genom<br />
rättsligt bindande allmänna hänsynsregler i miljöbalken styra sådant som valet<br />
av bostad eller semestersysselsättning.” 161<br />
Exemplen är få och inte särskilt upplysande vad gäller förståelsen av<br />
åtgärdsbegreppet som sådant. De utgör dock ytterligare stöd för slutsaten att man<br />
valt att exkludera kollektiva föroreningar där varje enskilt bidrag till föroreningen<br />
är av försumbar betydelse såsom privatbilism. Valet av bostad och boplats har i<br />
hög grad en nära koppling till det totala transportarbetet framförallt avseende<br />
arbetspendlingen som är en kraftigt bidragande orsak till storstädernas miljö- och<br />
hälsoproblem som orsakas av avgaser från motorfordon.<br />
Semestersysselsättningen kan också bestå av transportintensiva aktiviteter såsom<br />
bilsemestrar med husvagn och dylikt.<br />
7.1.3.3 Slutsatser angående begreppen verksamhet och åtgärd<br />
<strong>En</strong> privatpersons resor<br />
<strong>En</strong> utvidgning har uppnåtts i och med att såväl rörliga utsläppskällor som enskilda<br />
handlingar och aktiviteter av momentan karaktär numera omfattas av<br />
miljöskyddsbestämmelserna. Balkens principiella intentioner att bredda<br />
miljölagstiftningens tillämpningsområde till enskilda individers vardagliga handlingar<br />
159 Prop. 1997/98:45, Del 1, s. 205. Cit. avser MB 2 kap. 1 § 2 st.<br />
160 Prop 1997/98:45, s. 205.<br />
161 A.a, s. 205.<br />
57
educeras väsentligt i och med definitionen av åtgärdsbegreppet, d.v.s. åtgärder<br />
vars miljöpåverkan inte är försumbar i det enskilda fallet. <strong>En</strong> stor del av de<br />
handlingar som utförs av enskilda i det vardagliga livet är sannolikt av försumbar<br />
betydelse för miljön i det enskilda fallet.<br />
Slutsatsen blir således att miljöbalken inte omfattar enskilda resor såsom en<br />
persons bilresa in till staden för att handla eller en persons flygresa till lantstället i<br />
Norrland. 162 Det är således uppenbart att lagstiftaren valt att prioritera enskilda<br />
individers rättssäkerhet, i form av förutsägbarhet, framför att effektivt angripa<br />
orsaken till transportsektorns typproblem. Lagstiftaren har också valt att undvika<br />
att ställa krav som, enligt lagrådet, leder till ”orimliga konsekvenser för den<br />
enskilde” framför att ur miljösynpunkt effektivt angripa det problem som är<br />
signifiaktivt för kollektiva föroreningskällor som bilism, d.v.s. det enskilda<br />
fordonet påverkar miljön endast marginellt medan kollektivet medför stor<br />
miljöpåverkan.<br />
Finns det någon möjlighet att enskilda resor som utförs regelbundet och<br />
under en längre tid skulle kunna anses utgöra en verksamhet och därmed omfattas<br />
av de allmänna hänsynsreglerna? Det kan t.ex. handla om en person som pendlar<br />
till arbetet med bil varje dag. Förutsättningen för att denna pendling skall omfattas<br />
av balkens allmänna hänsynsregler är att resorna inte anses som flera enskilda<br />
handlingar av momentan art, d.v.s. det som gäller för åtgärdsbegreppet. <strong>En</strong><br />
enstaka resa med bil in till arbetet är sannolikt av försumbar betydelse för miljön<br />
vilket skulle medföra att handlingen inte är att anse som en åtgärd i balkens<br />
mening och således inte heller omfattas av de allmänna hänsynsreglerna. Det<br />
sammanlagda resandet som pendlaren utför under ett år eller en viss längre<br />
tidsperiod skulle däremot kunna anses utgöra en verksamhet och därmed<br />
omfattas av hänsynsreglerna.<br />
”Med åtgärder av försumbar betydelse för miljöbalkens mål avses i detta<br />
sammanhang åtgärder som i det enskilda fallet saknar eller endast har<br />
marginell betydelse för människors hälsa eller miljön och som med hänsyn till<br />
sin karaktär inte rimligen bör omfattas av rättsligt bindande hänsynsregler.<br />
Framför allt avses åtgärder som vidtas av enskilda där en korrekt<br />
miljökonsekvensanalys svårligen kan göras.” 163<br />
Dep.ch. exemplifierar, som nämnts tidigare, med semesterresor och val av<br />
bostad. Citatet ger inte mycket vägledning för att avgöra frågan om huruvida<br />
pendling under en längre tid skulle kunna anses utgöra en verksamhet. Citatet<br />
ovan ger däremot upphov till en del besvärliga frågeställningar. Först och främst<br />
162 Naturligtvis under förutsättning att det inte kan konstateras att den enskilda resan inte är<br />
av försumbar betydelse för miljökvalitén.<br />
163 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 13<br />
58
vad gäller formuleringen ”...åtgärder som i det enskilda fallet...”. Skall man<br />
betrakta pendling under en längre tid som en enskild verksamhet eller som flera<br />
upprepade enskilda handlingar, åtgärder, av momentan art? <strong>En</strong>ligt lagrådet består<br />
den väsentliga skillnaden mellan begreppen åtgärd och verksamhet i graden av<br />
kontinuerlighet. 164 Med åtgärder avses handlingar och aktiviteter av momentan<br />
art. Verksamheter bedrivs uppenbarligen mer kontinuerligt. Hur skall denna<br />
skillnad tolkas t.ex. i fallet med arbetspendling? <strong>En</strong> enstaka resa till och från<br />
arbetet är en handling av momentan art. Är arbetspendling fem dagar i veckan<br />
under ett år att anse som flera momentana handlingar eller som en kontinuerligt<br />
bedriven verksamhet. Ett nyckelbegrepp förefaller vara ”handling av momentan<br />
art” och vad som kan tolkas in i detta begrepp. Kan en momentan handling eller<br />
aktivitet övergå till att bli kontinuerlig, och därmed en verksamhet, beroende på<br />
hur ofta den momentana handlingen utförs? I sådana fall skulle arbetspendling<br />
kunna utgöra en verksamhet. Jag menar dock att en sådan tolkning är orimlig<br />
framförallt på grund av de bedömningssvårigheter en sådan tolkning medför samt<br />
det exempel och motiv som anförs i förarbetena. Två centrala frågeställningar<br />
uppstår: hur lång tid skall den momentana handlingen bedrivas under en viss<br />
period och hur många tillfällen under denna period skall handlingen utföras för att<br />
den skall anses utgöra en verksamhet? Några svar på dessa frågor går inte att<br />
finna. Exemplet med arbetspendling kan illustrera problematiken.<br />
Hur lång skall pendlingen vara? Skall den vara längre än 1 mil, 5 mil eller 10<br />
mil eller skall den ta 10 minuter, en halvtimme eller två timmar att genomföra?<br />
Situationen skall dessutom bedömas med utgångspunkt i hur ofta handlingen<br />
utförs. Skall en treminuters bilresa till jobbet som utförs tre dagar i veckan utgöra<br />
en verksamhet eller flera momentana handlingar. Hur lång skall sträckan vara, hur<br />
ofta skall handlingen utföras, vad händer om arbetspendlaren upphör efter låt säga<br />
två månader och åker kollektivt för att därefter återigen köra bil? Dessa frågor<br />
går det inte att finna några svar på.<br />
Slutsatsen finner också visst stöd i de exempel och förslag som lagrådet<br />
redovisar.<br />
”Det kan t.ex. inte anses befogat att tillämpa kravet på att hushålla med<br />
energin så att den som låter belysning vara tänd under natten i syfte att<br />
motverka inbrott har åsidosatt kravet.” 165<br />
Lagrådet diskuterar visserligen inte frågan om belysningen lämnas tänd varje<br />
natt under en längre tid. Detta faktum kan tolkas så att lagrådet anser att en sådan<br />
164 Prop. 1997/98:45, Del 2 s. 456. Regeringen delar lagrådets mening varför lagrådets<br />
kommentarer i detta avseende är betydels efulla.<br />
165 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 456.<br />
59
handling överhuvudtaget inte omfattas den nya inledningsbestämmelse i 2 kap.<br />
MB lagrådet föreslår.<br />
”I detta kapitel avses med åtgärd en sådan åtgärd som inte innefattar<br />
bedrivande av verksamhet men likväl till följd av sin omfattning eller på annat<br />
sätt är av påtaglig betydelse med hänsyn till vad som anges i 1 kap. 1 §.” 166<br />
Min slutsats är således att det inte är lagrådets mening att handlingar av<br />
såsdan art som arbetspendling skall anses utgöra vare sig verksamhet eller en<br />
åtgärd som ”är av påtaglig betydelse” med hänsyn till balkens målbestämmelse.<br />
Vad som avses med åtgärder som till sin karaktär inte lämpar sig att<br />
underordnas rättsligt bindande hänsynsregler är också oklart. Åtgärder som<br />
arbetspendling eller upprepade bilresor skulle dock kunna utgöra just sådana<br />
åtgärder som till sin karaktär är olämpliga att underordnas sådana kravregler<br />
framförallt p.g.a. att besvärliga frågeställningar av sådan typ som redovisats ovan<br />
uppstår.<br />
Det torde dock ofta vara relativt lätt att göra en korrekt<br />
miljökonsekvensanalys av olika transportmedelsalternativ. Det är t.ex. inte särskilt<br />
svårt att avgöra vilket av transportsätten bil eller tåg som är bäst ur miljösynpunkt.<br />
Däremot kan en miljökonsekvensanalys av t.ex. en bil- och en bussresa förefalla<br />
vara svårare att göra p.g.a. att bussens miljöfördelar beror på hur många som<br />
åker med den, vilket man sällan vet på förhand. <strong>En</strong> bussresa med en vanlig<br />
dieseldriven stadsbuss med två passagerare är sämre ur miljösynpunkt än om<br />
samma resa skulle genomförts med den egna personbilen. Faktum kvarstår dock<br />
att bilresan utgör ett ytterligare bidrag till det samlade transportarbetet medan<br />
bussen ändå skall gå.<br />
Eftersom verksamhetsbegreppet inte är kopplat till någon specifik nivå av<br />
miljöpåverkan el. dyl. behöver man heller inte bedöma transportverksamhetens<br />
miljöpåverkan för att konstatera att den omfattas av de allmänna<br />
hänsynsreglerna. 167 Det faktum att man valt att använda termen verksamheter<br />
torde alltså innebära att även sådana handlingar eller aktiviteter som utförs av icke<br />
juridiska personer omfattas. Om det endast var aktiviteter utförda under eller av<br />
en juridisk person hade termen yrkesmässig verksamhet varit mer<br />
ändamålsenlig. 168 Normalfallet torde ändå utgöras av yrkesmässig verksamhet<br />
som bedrivs i egenskap av juridisk person.<br />
166 A. prop. s. 456.<br />
167 Åtgärdsbegreppet är däremot kopplat till graden av miljöpåverkan.<br />
168 Termen yrkesmässig verksamhet används för övrigt i 2 kap. 3 § MB vad gäller krav på<br />
användande av bästa möjliga teknik. Detta faktum talar för att verksamhetsbegreppet<br />
omfattar alla slags verksamheter. Se nedan, s. 19 angående verksamhetsbegreppets<br />
tillämplighet på planer.<br />
60
Balkens betydelse för de miljöeffekter som orsakas av privatresor kommer<br />
således att i bästa fall bli marginell.<br />
Transporter i yrkesverksamhet.<br />
Denna kategori av transportsektorn omfattas i stort sett helt och hållet av balkens<br />
allmänna hänsynsregler. Det betyder, vad gäller transportföretag, att t.ex.<br />
bussbolag, taxiföretag, budbilsfirmor samtliga omfattas av de allmänna<br />
hänsynsreglerna eftersom de är att anse som verksamheter och således inte heller<br />
behöver påverka miljön av någon betydelse för att omfattas.<br />
Detta gäller också för de fasta industrier som genererar <strong>transporter</strong>.<br />
Därmed omfattas även enstaka <strong>transporter</strong> utförda av en verksamhet och inom<br />
verksamhetsramen av verksamhetsbegreppet. <strong>En</strong> sådan transport skulle dock<br />
kunna anses utgöra en åtgärd om den utförs utanför verksamhetsramen.<br />
De allmänna hänsynsreglernas tillämpningsområde vad gäller yrkesmässiga<br />
verksamheters transportarbete kan med andra ord bli omfattande.<br />
Ianspråktagande av mark- och vattenområden för trafikanläggningar.<br />
Detta typfall omfattas av balkens tillämpningsområde, dock i varierande grad.<br />
Ingen av de författningar som reglerar planläggning av mark och vatten samt<br />
byggande av vägar, järnvägar, flygplatser eller hamnar och farleder har inordnats i<br />
balken. Däremot är balken parallellt tillämplig med dessa författningar i varierande<br />
grad.<br />
Balkens tillämplighet på den förprövningsordning som t.ex. gäller för<br />
vägbyggnationer är också något oklar. Innan ett ärende om anläggande av väg<br />
blir föremål för prövning enligt väglagen och balken har beslut om fördelningen<br />
av budgeterade medel fattats och en miljö- och hälsoeffektbedömning av de<br />
vägprojekt man förväntar sig inledas under planperioden genomförts. 169 De<br />
förordningar som reglerar denna förprövning har inte kopplats till balkens<br />
bestämmelser. Däremot konstateras i förarbetena till följdlagstiftningen till balken<br />
att miljöbalken omfattar även sådana åtgärder som regleras enligt annan lag.<br />
”Reglerna i miljöbalken skall enligt huvudregeln gälla för miljöpåverkande<br />
verksamh eter även om dessa omfattas av annan lagstiftning.” 170<br />
”Miljöbalken gäller på andra lagars område, oavsett om detta anges eller inte<br />
anges i olika lagar.” 171<br />
169 Se avsnitt 7.3.2<br />
170 Prop. 1997/98:90, s. 148.<br />
171 A.a, s. 150.<br />
61
Huruvida förprövning av vägar i enlighet med t.ex. förordningen om<br />
nationell väghållningsplan omfattas av balkens allmänna hänsynsregler är<br />
beroende av om den planeringsverksamhet som utförs i enlighet med<br />
förordningen är att anse som bedrivande av verksamhet enligt den innebörd som<br />
avses i balken.<br />
Verksamhetsbegreppets omfattning i detta avseende är alltså oklart och<br />
har inte preciserats i förarbetena. I huvudbetänkandet föreslogs att balken skulle<br />
vara tillämplig på alla verksamheter, hanteringsformer och åtgärder ”...som kan<br />
motverka de förutsättningar för att uppnå balkens mål som anges i 1 kap. 1<br />
§ andra stycket ...” 172 I huvudbetänkandet definieras inte verksamhetsbegreppet<br />
heller. Miljöbalksutredningen anser att det skulle kunna leda till ett onödigt<br />
begränsande av balkens tillämpningsområde.<br />
”Förutom att balken kommer att bli tillämplig på ett större antal miljölagars<br />
skilda och i vissa fall vidsträckta tillämpningsområden avses balken omfatta i<br />
princip all mänsklig verksamhet som kan befaras få hälso- eller miljöfarliga<br />
effekter eller äventyra hushållningen med naturresurser.” 173<br />
Tillämpningsområdet definierades således med utgångspunkt från balkens mål och<br />
de målförutsättningar som stadgas i 1 kap. 1 § 2 st. MB. Miljöbalksutredningen<br />
gör följande kommenterar:<br />
”Som ett samlingsbegrepp för det mänskliga handlande som avses falla inom<br />
balkens tillämpningsområde används begreppet ´verksamhet´. Detta begrepp<br />
är vedertaget i dessa sammanhang ... I de fall tvekan skulle uppstå i fråga om<br />
tillämpningsområdet bör de rättstillämpande myndigheterna ändå kunna lösa<br />
frågan genom att söka ledning i de förutsättningar som gäller för att<br />
miljöbalkens mål skall uppnås.” 174<br />
Detta vare sig förkastas eller understryks i balkens senare förarbeten. Dep.ch<br />
konstaterar däremot följande:<br />
Alla typer av åtgärder som kan få betydelse för de intressen som balken avser<br />
att skydda omfattas......I vissa fall är det inte bara själva åtgärden eller<br />
verksamheten som kan få hälso- eller miljökonsekvenser, utan en anläggning i<br />
sig kan ha betydelse för de värden balken värnar om. Så kan en väg, oavsett<br />
trafiken på den, ha betydelse för t.ex. landskapsbilden, tillgängligheten till<br />
naturen eller vissa arters livsmiljö.” 175<br />
172 2 kap. 1 § MB, SOU 1996:103, s. 34.<br />
173 SOU 1996:103, s. 230.<br />
174 SOU 1996:103, s. 231 - 231.<br />
175 Prop. 1997/98:45, s. 207.<br />
62
Slutsatsen av detta blir således att verksamhetsbegreppet sannolikt<br />
omfattar handlingar och aktiviteter som har någon form av fysisk direktinverkan<br />
eller handlingar och aktiviteter som direkt kan vara av betydelse för balkens<br />
skyddsintressen. Denna slutsats förefaller också Rubenson ha gjort.<br />
” De allmänna hänsynsreglerna, 2 kap., har den grundläggande innebörden att<br />
det är en skyldighet för den som bedriver eller avser bedriva en verksamhet<br />
eller vidta en åtgärd som märkbart kan påverka omgivningen att ha den<br />
kunskap och vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt<br />
som behövs för att hindra eller motverka olägenhet eller skada på människors<br />
hälsa eller miljön på grund av verksamheten eller anläggningen som sådan.” 176<br />
(förf. understr.)<br />
Ren planeringsverksamhet som inte har kopplats till miljöbalken omfattas<br />
således sannolikt inte eftersom denna verksamhet som sådan inte har någon direkt<br />
inverkan på människors hälsa eller naturmiljön även om planen omfattar projekt<br />
som sedermera kan komma att inverka menligt på miljökvalitén. <strong>En</strong> plan har dock<br />
ingen inverkan på miljökvalitén eller miljömålens uppfyllande i sig. Däremot<br />
omfattas genomdrivandet av dessa planer, i form av t.ex. nya vägar och järnvägar,<br />
av balkens hänsynsregler. Detta understryks också av följande uttalande från<br />
departementschefen<br />
”<strong>En</strong>ligt regeringens uppfattning skall inte miljöbalkens hänsynsregler göras<br />
generellt tillämpliga vid prövning av ärenden enligt plan- och bygglagen.<br />
Detta för att, vilket bl.a. ‘Kommunförbundet’ påpekar, reglerna i miljöbalken är<br />
avpassade för en viss konkret verksamhet medan planer ofta ger utrymme för<br />
olika verksamheter.”<br />
I övrigt är balkens hushållningsbestämmelser samt vissa regler om<br />
miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar tillämpliga för samtliga<br />
transportanläggningsförfattningar och för PBL.<br />
7.1.4 Miljöbalkens förhållande till annan lag<br />
Miljöbalken är parallellt tillämplig med annan lag som reglerar miljö- och<br />
hälsofrågor. Det framgår tydligt av balkens regler.<br />
”I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors<br />
hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljöbalken tillämpas<br />
utöver balken även bestämmelser i annan lag.” 177<br />
176 Rubenson, s. 22.<br />
177 1 kap. 3 § 1 st. MB.<br />
63
Balkens parallellitet med annan lag gäller uppenbarligen endast för<br />
verksamheter. Vad gäller i de fall miljö- eller hälsopåverkan från åtgärder<br />
skyddas enligt bestämmelser från annan lag? Är balken, t.ex. de allmänna<br />
hänsynsreglerna, tillämplig även på dessa bestämmelser? Eftersom<br />
åtgärdsbegreppet uppenbarligen endast gäller för 2 kap. MB ligger det nära till<br />
hands att betrakta handlingar och aktiviteter som enligt annan lag utgör åtgärder<br />
som verksamheter i balkens generella mening. Det är dock ytterligare ett exempel<br />
på inkonsekvensen i balkens begreppsanvändning.<br />
Balken har samma status som annan lag och skall således inte betraktas<br />
som överordnad, vilket medför att regelkonflikter med annan lag kan komma att<br />
uppstå. Som huvudregel gäller att balkens materiella krav utgör en miniminivå.<br />
Vad gäller prövningen av olika trafikanläggningar har dessa författningar, i<br />
varierande grad, kopplats till olika skyddsregler i balken. 178 Som exempel kan<br />
nämnas väglagen som är parallellt tillämplig med balken. Prövningen av vägar skall<br />
enligt väglagen göras i enlighet med vissa bestämmelser ur balkens 2 - 5 kap. Den<br />
huvudsakliga miljöprövningen vid vägbyggen skall alltså göras i enlighet med<br />
balkens allmänt gällande hänsynsregler.<br />
I ett annat fall, luftfartslagen, skall ingen miljöprövning av flygplans<br />
miljövärdighet enligt balkens allmänna hänsynsregler vidtas. 179<br />
”Ett luftfartyg anses miljövärdigt, om det är konstruerat, byggt, utrustat och<br />
hållet i stånd på ett sådant sätt att det inte orsakar skada genom buller eller<br />
luftförorening eller genom annan liknande störning. Ytterligare krav i fråga om<br />
luftfartygs miljövärdighet får inte ställas med stöd av miljöbalken.” 180<br />
Däremot skall bl.a. balkens 3 och 4 kap. tillämpas när ärende om anläggande av<br />
flygplats handläggs.<br />
178 Detta gäller alltså inte förprövningsordningen av vägar som inte omfattas av balkens<br />
bestämmelser. Se för övrigt analysen av resp. väglagen, luftfartslagen, järnvägslagen och<br />
farledslagen nedan.<br />
179 Flertalet av de flygplaster som anläggs anses dock utgöra miljöfarlig verksamhet enligt 9<br />
kap. MB och skall därmed genomgå en miljöprövning enligt balkens bestämmelser och<br />
därmed också enligt 2 kap.<br />
180 3 kap. 1 § 3 st. luftfartslagen (1957:297)<br />
64
7.1.5 Miljöbalkens allmänna hänsynsregler<br />
7.1.5.1 Inledning<br />
De allmänna hänsynsreglernas tillämpningsområde har avhandlats tidigare och<br />
redovisningen i detta avsnitt fokuserar således på kravreglernas innehåll och<br />
utformning. 181<br />
Balken skall, som tidigare nämnts, uppfattas som en lägsta nivå vad gäller<br />
kravregleringens omfattning. Det betyder att en verksamhetsutövare eller någon<br />
som vidtar en åtgärd åtminstone inte kan åläggas lägre krav än de som stadgas i 2<br />
kap. MB. De allmänna hänsynsreglerna beskriver således den lägsta accepterade<br />
kravnivån. Detta gäller även balkens förhållande till annan lag vilket innebär att<br />
lägre miljöskyddskrav enligt annan lag inte får ställas.<br />
”Vid valet mellan metoderna (lagvalsmetoder vid normkonflikter, förf. not.) är<br />
huvudprincipen att miljöbalken skall vara miniminivå.” 182<br />
De allmänna hänsynsreglerna utgör således ett första steg i den reglering som<br />
inramar en verksamhetsutövning.<br />
Nästa steg blir att undersöka övriga kravregler som inriktas på den<br />
ifrågavarande aktiviteten och eventuellt gällande miljökvalitetsnormer. Hänsyn<br />
skall också tas till gällande EG-miljörätt med därtill hörande miljökvalitetsnormer<br />
och områdesskydd.<br />
Bevisbördans placering är omvänd vad gäller uppfyllandet av balkens<br />
allmänna hänsynsregler. Det betyder att verksamhetsutövare eller de som vidtar<br />
åtgärder som är underordnade exempelvis en tillåtlighets- eller tillståndsprövning,<br />
eller som är föremål för tillsyn har att visa att de allmänna hänsynsreglerna är<br />
uppfyllda. 183 De kravregler som stadgas i 2 kap. är dock tillämpliga på alla, d.v.s.<br />
även på t.ex. verksamheter och åtgärder som inte är tillståndspliktiga eller föremål<br />
för tillsyn. De som utför dessa handlingar och aktiviteter behöver dock inte visa<br />
att förpliktelserna som stadgas i de allmänna hänsynsreglerna iakttas. De omfattas<br />
alltså inte av den omvända bevisbördan. Den omvända bevisbördan gäller endast<br />
vid prövning av frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens, vid<br />
prövning av villkor för att förebygga, begränsa eller avhjälpa skador eller<br />
181 Eftersom de allmänna hänsynsreglerna inte omfattar typfallet ”<strong>En</strong> privatpersons resor”<br />
kommer typfallet inte att kommenteras vidare i detta deskriptiva avsnitt.<br />
182 Prop.1997/98:90, s. 149.<br />
183 2 kap 1 § MB.<br />
65
olägenheter för människors hälsa eller miljön och vid tillsyn enligt balken med<br />
avseende på samtliga av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. 184<br />
Typfallet <strong>transporter</strong> i yrkesverksamhet och delfallet, renodlade<br />
transportföretag, kommer normalt inte att omfattas av denna omvända<br />
bevisbörda. Dylika verksamheter omfattas normalt inte av några tillståndskrav<br />
vilket innebär att företaget måste omfattas av tillsyn enligt balken för att den<br />
omvända bevisbördan skall gälla. Sådan tillsyn utövas i enlighet med 26 kap. MB<br />
där det bl.a. framkommer att det är det enskilda fallet som skall föranleda<br />
tillsynsåtgärderna (9 §). Förelägganden och förbud i ett enskilt fall som grundar<br />
sig på en bedömning av kollektivets miljöpåverkan är således inte möjligt att<br />
genomföra. Den enskilda verksamheten skall således åtminstone påtagligt bidra till<br />
uppkommen miljöpåverkan. Det ligger i farans riktning att den miljöpåverkan som<br />
orsakas av ett enskilt transportföretag inte anses som påtaglig eller av någon<br />
betydelse p.g.a. att miljöpåverkan är liten, såväl faktiskt som satt i relation till<br />
transportsektorns totala belastning.<br />
Vidare framgår det i tillsynsförordningen att den operativa tillsynen av sådan<br />
verksamhet som inte är miljöfarlig etc. skall utföras av kommunen men sådan<br />
tillsyn får endast grundas på hälsoaspekter och inte på miljöhänsyn.<br />
”B14 Andra verksamheter och åtgärder<br />
än miljöfarliga verksamheter,<br />
vattenverksamheter eller täkter, som<br />
kan orsaka olägenheter för människors<br />
hälsa<br />
Kommunal<br />
nämnd” 185<br />
Den centrala tillsynsvägledningen vad gäller miljöbalkens tillämpning ligger dock<br />
på naturvårdsverket. 186 Om detta innebär att tillsyn av ”fria” verksamheter som<br />
kan orsaka miljöskada ligger på naturvårdsverket är dock oklart. Skulle så vara<br />
fallet är sannolikheten överhängande för att sådan tillsyn inte kommer att utföras.<br />
Risken är alltså överhängande att den omvända bevisbördan endast<br />
kommer att omfatta en liten del av de renodlade transportföretagen.<br />
7.1.5.2 Kunskapskravet<br />
Bestämmelsen om kunskapskrav är formulerad som följer:<br />
184 Detta kan utläsas ur 2 kap 1 § MB. Se också prop 1997/98:45, s. 210 samt Rubensson,<br />
1998, s. 24.<br />
185 Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, bilagan, B 14.<br />
186 Tillsynsförordningen 13 §.<br />
66
”Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd<br />
skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamh etens eller<br />
åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot<br />
skada och olägenhet.” 187<br />
Kunskapskravet omfattar i princip alla verksamheter och åtgärder. Graden<br />
av miljöpåverkan avgör kunskapskravets omfattning.<br />
”Det är dock alltid den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och<br />
inte vem som vidtar åtgärden eller utövar verksamheten som skall vara<br />
avgörande för vilken kunskap som behövs.<br />
För att förebygga skador och olägenheter bör rättsligt bindande krav ställas<br />
på att var och en som utövar verksamhet eller vidtar åtgärd som kan befaras<br />
motverka miljöbalkens mål skall skaffa sig den kunskap som behövs för att<br />
vidta åtgärder för att begränsa sådan påverkan, inbegripet att låta bli att vidta<br />
en åtgärd eller begränsa dess omfattning.” 188<br />
Avvägningen av kunskapskravet baserad på graden av miljöpåverkan innebär att<br />
kunskapskravet är föremål för en dubbel skälighetsbedömning. Dels den ovan<br />
nämnda, dels enligt 2 kap 7 § MB. 189<br />
Kravet på kunskap har sitt ursprung i lagen om kemiska produkter, men till<br />
skillnad från LKP omfattar miljöbalksbestämmelsen även verksamheter och<br />
åtgärder som inte är yrkesmässiga. 190 Kravet på behövlig kunskap omfattar<br />
naturligtvis också andra områden än hanteringen av kemiska produkter.<br />
Kunskapskravet har dock inte så stor betydelse för de miljöproblem som<br />
orsakas av transportsektorn. Det är ändå av vikt att kunna fastslå att<br />
verksamhetsutövaren enligt bestämmelsen skall besitta en viss kunskapsnivå vad<br />
gäller transportaktiviteternas inverkan på människors hälsa och miljön. Eftersom<br />
det är den enskilda aktivitetens hälso- och miljöeffekter som uppenbarligen är<br />
styrande för vilken kunskapsnivå som anses behövlig är det inte osannolikt att<br />
kunskapskravet kommer att sättas lågt vad gäller miljöpåverkan från t.ex. en<br />
verksamhets <strong>transporter</strong>.<br />
Det bör dock understrykas att bestämmelsen skall tillämpas i enlighet med<br />
balkens målbestämmelse, bl.a. så att ”människors hälsa och miljön skyddas<br />
mot skador och olägenheter...” (1:1 2 st. 1 p.). Det talar för att<br />
kunskapskravet kan få en mer betydelsefull roll än vad jag förutspått ovan<br />
eftersom det medför anläggandet av ett helhetsperspektiv på föroreningar från<br />
<strong>transporter</strong>. Därmed kan kunskapskravet även sättas i relation till<br />
helhetsperspektivet och inte endast till den enskilda verksamheten. Osäkerheten<br />
187 2 kap. 2 § MB.<br />
188 Prop. 1997/98:45, s. 211.<br />
189 Se nedan avsnitt 7.1.5.8 vad gäller skälighetsregeln.<br />
190 7 § lagen om kemiska produkter<br />
67
är dock betydande vad gäller en sådan tillämpning av kunskapskravet och<br />
slutsatsen att betydelsen blir marginell för transportproblematiken står fast.<br />
Transporter i yrkesverksamhet<br />
Ett transportföretag, t.ex. Bilspedition, SAS, eller SJ omfattas av de allmänna<br />
hänsynsreglerna och skall således skaffa sig behövlig kunskap om miljöpåverkan<br />
från det transportarbete som bedrivs inom verksamhetens ramar.<br />
Med hänsyn till ovan citerade utdrag från förarbetena är det dock inte<br />
otroligt att kunskapskravet kommer att sättas relativt lågt. Den slutsatsen baseras<br />
framförallt på det faktum att även ett stort transportföretag medför relativt liten<br />
miljöpåverkan eftersom transportsektorns totala miljöpåverkan är så<br />
omfattande. 191 Även om man bortser från sektorns totala miljöpåverkan medför<br />
ett enda transportföretag sett isolerat en förhållandevis begränsad miljöpåverkan.<br />
Detta eftersom avgaserna späds ut med luften och sprids över stora områden.<br />
Även <strong>transporter</strong> till och från en tillverkningsindustri omfattas av<br />
kunskapskravet, åtminstone under förutsättning att <strong>transporter</strong>na handhas av den<br />
ifrågavarande industrin. Verksamhetsutövaren skall skaffa sig kunskap om hela<br />
verksamhetens miljöpåverkan vilket inkluderar <strong>transporter</strong>na. Om <strong>transporter</strong>na<br />
handhas av annan än den ifrågavarande verksamheten är det mera oklart hur<br />
kunskapskravet skall tillämpas. Transportarbetet är en direkt och nödvändig<br />
effekt av verksamhetens art och omfattning varför även en uppköpt<br />
transporttjänst torde omfattas av kunskapskravet. Det innebär i sådana fall att<br />
verksamhetsutövaren måste skaffa sig kunskaper om olika transportmetoders<br />
miljöpåverkan. Eftersom sådana transporttjänster ofta är föremål för upphandling<br />
skulle den erhållna kunskapen om olika transportmetoders miljöpåverkan kunna<br />
avspeglas i upphandlingsvillkoren.<br />
Slutsatsen att kunskapskravet avseende miljöpåverkan från olika<br />
transportmetoder normalt kommer att sättas lågt gäller även för <strong>transporter</strong> till och<br />
från industrier. Detta fråntar dock inte verksamhetsutövare ansvaret att skaffa sig<br />
behövlig kunskap även om kravet sätts lågt. Ett led i detta kunskapsinhämtande<br />
utgörs av den miljökonsekvensbeskrivning som framförallt tillståndspliktiga<br />
verksamheter skall genomföra.<br />
Ianspråktagande av mark<br />
191 Med reservation för kopplingen till 1:1 2 st. MB.<br />
68
Adressaterna i detta typfall utgörs alltså i praktiken främst av trafikverk,<br />
länsstyrelser och kommuner och den verksamhet som omfattas utgörs framförallt<br />
av uppförande och om- och utbyggnad av trafikanläggningar.<br />
De allmänna hänsynsreglerna och således också kunskapskravet riktas mot<br />
den som bedriver en verksamhet, i detta fall framförallt trafikverken. Vid t.ex.<br />
anläggandet av en ny väg skall således vägverket skaffa sig behövlig kunskap om<br />
såväl den miljöpåverkan som uppförande och drift av vägen medför samt om de<br />
miljömässiga och rättsliga förutsättningar som gäller. Det betyder att trafikverket<br />
skall undersöka de biogeokemiska förutsättningarna hos de mark- och<br />
vattenområden som påverkas. Trafikverket skall också skaffa kunskap om<br />
existerande områdesskydd, d.v.s. om vägen kan komma att påverka<br />
skyddsområden av olika slag, t.ex. enligt 3 - 4 och 7 kap. MB. Kunskapskravet<br />
omfattar således en rad olika aspekter allt i från miljöpåverkan av själva<br />
uppförandet av trafikanläggningen till miljöpåverkan orsakad av vägslitage samt<br />
huruvida något mark- eller vattenområde är skyddat enligt lag.<br />
Kunskapskravet förefaller dock inte omfatta en bedömning av<br />
verksamhetens miljöpåverkan sett i helhetsperspektiv eftersom kravet endast<br />
omfattar miljöpåverkan från den ifrågavarande verksamheten. Som tidigare<br />
nämnts kan tolkningen av bestämmelsens tillämpning utökas och ett<br />
helhetsperspektiv anläggas i enlighet med balkens målbestämmelse. Lagstödet är<br />
således bristfälligt, eller i alla fall osäkert, vad gäller möjligheten att kräva att<br />
trafikverken skaffar sig kunskap om den totala areal som tas i anspråk av<br />
trafikanläggningar och dess inverkan på naturmiljön och sätta denna kunskap i<br />
relation till det ifrågavarande trafikanläggningsprojektets markanspråk.<br />
7.1.5.3 Försiktighetsmått<br />
Det har i balken införts en rättsligt bindande skyldighet att utföra skyddsåtgärder,<br />
iaktta begränsningar och vidta försiktighetsmått som påminner om den tidigare<br />
regleringen i miljöskyddslagens 5 §. 192<br />
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd<br />
skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de<br />
försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka<br />
att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors<br />
hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas<br />
bästa möjliga teknik.<br />
Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en<br />
verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors<br />
hälsa eller miljön.” 193<br />
192 Liknande bestämmelser kunde man även finna i t.ex. 5 § LKP och 6 § HskL.<br />
69
Bestämmelsens inledning utgör MB:s grundläggande hänsynsregel. 194<br />
Bedömningen av vad som kan anses vara behövliga försiktighetsmått etc. skall<br />
göras i enlighet med balkens skälighetsregel (2 kap. 7 §). Regeln om<br />
försiktighetsmått ger även uttryck för den allmänt accepterade Polluter Pays<br />
Principle (PPP). Den innebär att det i princip alltid är den som orsakar<br />
miljöpåverkan som skall bekosta de åtgärder som behövs för att neutralisera<br />
miljöskadan. Rubenson skriver i anslutning till detta:<br />
”Principen har emellertid varit svår att upprätthålla eftersom många<br />
miljöstörande verksamheter anses nödvändiga och samhällsnyttiga. I<br />
praktiken har PPP-principen därför mest inriktats på kostnader som beror på<br />
utsläpp från fasta punktkällor som fabriker och liknande medan t.ex. den<br />
växande bilismens miljökostnader får finansieras av såväl trafikanterna som<br />
samhället i övrigt.”<br />
Citatet visar på svårigheterna att tillämpa PPP-principerna på de miljöskador som<br />
transportsektorn orsakar. Regeln om försiktighetsmått kommer inte att ändra på<br />
denna bild varför en icke obetydlig del av dessa miljökostnader finansieras av<br />
staten.<br />
Uttrycket ”olägenhet för människors hälsa” skall utgöra en störning som<br />
enligt medicinsk eller hygienisk bedömning inte är ringa eller helt tillfällig. 195<br />
Bedömningen huruvida en sådan olägenhet föreligger eller inte skall vidare utgå<br />
från en objektiv bedömning.<br />
”Bedömningen måste utgå i från vad människor i allmänhet anser vara en<br />
olägenhet och kan inte enbart baseras på en enskild persons reaktion.” 196<br />
Definitionen av skador och olägenheter för miljön omfattar förutom utsläpp<br />
eller andra störningar även utarmande av värdefulla naturmiljöer och den<br />
biologiska mångfalden. 197 Även misshushållning med naturresurser, energi och<br />
material samt skador och olägenheter som uppkommer från annan verksamhet än<br />
den som är fastighetsanknuten skall kunna innefattas i uttrycket.<br />
193 2 kap. 3 § MB.<br />
194 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 15.<br />
195 9 kap. 3 § MB definierar begreppet olägenhet för människors hälsa. Där förklaras att detta<br />
begrepp avser en ”...störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan<br />
påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig.”<br />
196 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 15. Man uppmärksammar dock problemet med överkänsliga<br />
personer som t.ex. allergiker utan att närmare gå in på hur det påverkar det materiella<br />
innehållet.<br />
197 A. prop. s. 15<br />
70
”Detta innebär att krav med stöd av bestämmelsen kan ställas även på<br />
exempelvis <strong>transporter</strong>.” 198<br />
Förutsättningen för att kunna ställa dylika krav är då antingen att<br />
<strong>transporter</strong>na bedrivs som verksamhet eller att den enskilda transporten orsakar<br />
miljöpåverkan som inte är försumbar, enligt definitionen i MB 2 kap. 1 §. 199 Vilka<br />
typer av <strong>transporter</strong> man avser anges inte. Däremot tar motiven upp en intressant<br />
fråga, nämligen <strong>transporter</strong>na som ett led i ett större system av verksamheter.<br />
Departementschefen skriver:<br />
”Det mer mångfacetterade syftet kommer att innebära att olika miljöhänsyn<br />
ibland ställs mot varandra. Som exempel kan nämnas att vid val av<br />
energiförsörjning bör vägas in de utsläpp som energianvändningen medför,<br />
förbrukningen av icke förnybara energikällor, den transportsträcka och annan<br />
miljöpåverkan som är förknippad med själva transporten och olycksrisker som<br />
är förknippade med olika energislag.” 200<br />
<strong>En</strong>ligt denna formulering skulle det alltså kunna ifrågasättas huruvida det är tillåtligt<br />
att t.ex. använda råtallolja som råvara vid värmekraft. Råtallolja har varit<br />
undantagen från energiskatt eftersom det är biologiskt material och således som<br />
sådant att föredra framför fossilt material, som kol eller olja. 201 Undantaget från<br />
energiskatt har inneburit att det tidigare varit lönsamt att importera råtallolja från<br />
framförallt USA och Sydamerika. Miljövinsten kan således ifrågasättas eftersom<br />
råvaran <strong>transporter</strong>as så långa sträckor.<br />
Omfattningen på de skyddsåtgärder och försiktighetsmått etc. som skall<br />
vidtas varierar från fall till fall. Det kan t.ex. bli frågan om tekniska åtgärder,<br />
ändrade metoder, begränsningar av verksamheten och val av råvaror och<br />
bränslen.<br />
<strong>En</strong> av nyheterna med balken är att försiktighetsprincipen har gjorts rättsligt<br />
bindande i och med att den införts i balkens allmänna hänsynsregler.<br />
”Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en<br />
verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa<br />
eller miljön.” 202<br />
198 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 16<br />
199 Se avsnitt 7.1.3.<br />
200 A.a. s. 16.<br />
201 Det har dock kommit ett betänkande från skatteutskottet (1998/99:SKU07) vad gäller<br />
beskattningen av råtallolja. ”Förslaget innebär att energiskatt (med en skattesats som<br />
motsvarar den sammanlagda energi- och koldioxidskatt som tas ut på eldningsolja)<br />
införs på råtallolja som används för uppvärmning och att råtallolja skattemässigt skall<br />
behandlas på väsentligen samma sätt som fossil eldningsolja.” (1998/99: SKU07,<br />
sammanf.)<br />
202 2 kap. 3 § 2 st. MB.<br />
71
Försiktighetsprincipen har visserligen varit central även för den tidigare<br />
tillämpningen av den svenska miljölagstiftningen men alltså först nu gjorts rättsligt<br />
bindande. 203 Principen innebär att skyldigheten att vidta behövliga skyddsåtgärder<br />
och försiktighetsmått inträder redan om risk föreligger för skada eller olägenheter.<br />
Avsaknad av vetenskaplig bevisning får inte ligga till grund för att underlåta att<br />
vidta åtgärder.<br />
Transporter i yrkesverksamhet<br />
Ett transportföretag skall vidta behövliga försiktighetsmått inom verksamheten.<br />
Detta inkluderar naturligtvis huvudverksamheten som här består av just<br />
<strong>transporter</strong>. För ett godstransportföretag kan kravet således innebära t.ex.<br />
optimering av leveransrutter för att minimera tomkörning, val av miljövänliga<br />
drivmedel och utbildning av förarna att köra miljövänligt.<br />
<strong>En</strong> fast anläggning som genererar <strong>transporter</strong> omfattas också av kravet att<br />
vidta försiktighetsmått. Här kan kravet medföra att verksamhetsutövaren<br />
prioriterar råvaror och produkter från så näraliggande producenter som möjligt.<br />
Det tidigare nämnda exemplet rörande råvara till kraftvärmeanläggning kan<br />
illustrera bestämmelsens omfattning. Att importera råtallolja från Sydamerika<br />
innebär sannolikt att kraftvärmeverket har brustit i uppfyllandet av<br />
försiktighetsbestämmelsen (förutsatt att kravet är skäligt enligt 2:7). De<br />
<strong>transporter</strong> som denna import föranleder skall alltså beaktas i de<br />
försiktighetsåtgärder som verket anses behöva vidta.<br />
Huruvida kravet på försiktighetsmått även omfattar t.ex. de fordon som<br />
fordonstillverkarna producerar och inte endast själva fordonsproduktionen är<br />
något oklart. Rättskällorna fokuserar på krav på själva verksamheten eller<br />
åtgärden. Därmed kan förvisso krav ställas på att bilproducenten t.ex. även<br />
hushållar med råvarorna vid produktionen samt att återvinning och återanvändning<br />
av fordonens olika delar beaktas (enligt principerna om resurshushållning och<br />
kretslopp). Men kan krav även ställas på att fordonen t.ex. skall konsumera<br />
mindre drivmedel per längdenhet på basis t.ex. av försiktighetsregeln eller<br />
hushållningsprincipen (2 kap. 3, 5 §§)? Vilken betydelse skall balkens<br />
målbestämmelse ges i detta avseende? Målbestämmelsen innebär som tidigare<br />
nämnts att ett helhetsperspektiv skall anläggas på hänsynsreglernas tillämpning. <strong>En</strong><br />
följd av ta helhetsperspektiv är att en tillstånds- eller tillsyns myndighet skulle<br />
kunna framföra dylika krav. <strong>En</strong> sådan tolkning finner visst stöd i förordningen om<br />
203 Principen är alltså inte ny och har tillämpats redan tidigare i bl.a. ML där det framgick att<br />
redan risk för skada skall leda till vidtagandet av skyddsåtgärder och försiktighetsmått.<br />
72
producentansvar och i bilavgaslagstiftningen. Förordningen om producentansvar<br />
stadgar bl.a. om ett ansvar för bilproducenter att omhänderta bilar för skrotning<br />
och att återvinna material i olika grad. 204 Bilavgaslagstiftningen ålägger också<br />
fordonstillverkaren ett ansvar för avgasreningens funktion under viss tidsperiod<br />
eller körd sträcka som varierar beroende på miljöklasstillhörighet. Dessa<br />
författningar ålägger alltså producenten ett visst ansvar för produkten även efter<br />
produkten har lämnat anläggningen. <strong>En</strong> slutsats av detta är alltså att det är fullt<br />
möjligt att även ställa krav på t.ex. bilproducenter att producera bilar som<br />
konsumerar mindre drivmedel på basis av bestämmelsen om försiktighetsmått<br />
tillämpad enligt balkens målbestämmelse.<br />
<strong>En</strong> annan slutsats är att verksamheten utgörs av att producera motorfordon<br />
och inte att köra dem, varför heller inte kraven på försiktighetsmått kan riktas mot<br />
producenterna med hänsyn till de färdiga produkterna. Kravet skall i sådana fall<br />
riktas mot de som använder fordonen, och de omfattas inte av de allmänna<br />
hänsynsreglerna. 205<br />
Ianspråktagande av mark<br />
Försiktighetsmått och begränsningar i verksamheten vad gäller nya eller utbyggda<br />
trafikanläggningar handlar framförallt om att inte bygga större eller fler<br />
anläggningar än behövligt. Även själva uppförandet av anläggningen skall utföras<br />
så försiktigt som möjligt. Skyddsåtgärder och försiktighetsmått skall också vidtas<br />
för den framtida driften av anläggningen inkluderande även den trafik som<br />
anläggningen genererar. Det kan röra sig om att ljudisolera fastigheter som ligger i<br />
närheten av en ny eller utbyggd väg eller flygplats. Vad gäller flygplatser innebär<br />
ett krav på försiktighetsmått t.ex. att ordna <strong>transporter</strong> av flygbränsle, flygfotogen,<br />
och passagerare på sådant sätt att risken minimeras för att människors hälsa eller<br />
miljön skadas.<br />
7.1.5.4 Bästa möjliga teknik<br />
I försiktighetsbestämmelsens andra mening finns kravet på att använda bästa<br />
möjliga teknik (BMT) vid yrkesmässig verksamhet.<br />
204 Förordningen 2, 6, 7 §§. <strong>En</strong> producent skall se till att minst 85 % senast från och med år<br />
2002, och minst 95 % senast från och med år 2015 återanvänds eller återvinns.<br />
205 Indirekt kan man säga att kravet på försiktighetsmått tillämpas gentemot<br />
fordonstillverkarna, och deras produkter, genom t.ex. bestämmelserna om maximinivåer vad<br />
gäller innehållet av vissa föroreningar i fordonens avgaser. Om fordonstillverkarnas<br />
produkter uppfyller lagkraven bör rimligtvis kravet på försiktighetsmått i detta avseende<br />
anses tillgodosett.<br />
73
”I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga<br />
teknik.” 206<br />
Formuleringen tar fasta på yrkesmässig verksamhet vilket får ses som en<br />
begränsning av det verksamhetsbegrepp som gäller generellt för 2 kap. Krav på<br />
att använda bästa möjliga teknik kan dock uppenbarligen även förekomma för<br />
annat än yrkesmässig verksamhet. Departementschefen skriver:<br />
”Krav som innebär en tillämpning av bästa möjliga teknik kan naturligtvis<br />
komma i fråga även för annan verksamhet om det behövs i enlighet med vad<br />
som följer av första styckets första mening om det inte kan anses orimligt<br />
enligt 7 §.” 207<br />
För sådana icke yrkesmässiga verksamheter blir således kravet på bästa<br />
möjliga teknik ett resultat av en bedömning av vad som kan anses utgöra<br />
behövliga försiktighetsmått och skyddsåtgärder och alltså inte ett självständigt<br />
krav i sig.<br />
Den gängse använda termen internationellt är best available technology,<br />
eller bästa tillgängliga teknik. Termen har varierande innebörd beroende på i<br />
vilken konvention eller författning den finns. Departementschefen hävdar i<br />
förarbetena 208 att Sverige har en striktare tillämpning av tillgänglig teknik än vad<br />
som avses i t.ex. IPPC-direktivet där termen bästa tillgängliga teknik (BAT)<br />
definieras som följer:<br />
”11. 'best available techniques` shall mean the most effective and advanced<br />
stage in the development of activities and their methods of operation which<br />
indicate the practical suitability of particular techniques for providing in principle<br />
the basis for emission limit values designed to prevent and, where that is<br />
not practicable, generally to reduce emissions and the impact on the environment<br />
as a whole:<br />
- 'techniques` shall include both the technology used and the way in which the<br />
installation is designed, built, maintained, operated and decommissioned,<br />
- 'available` techniques shall mean those developed on a scale which allows<br />
implementation in the relevant industrial sector, under economically and technically<br />
viable conditions, taking into consideration the costs and advantages,<br />
whether or not the techniques are used or produced inside the Member State<br />
in question, as long as they are reasonably accessible to the operator,<br />
206 2 kap. 3 § 1 st. MB.<br />
207 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 16.<br />
208 Prop. 1997/98:45, s. 218.<br />
74
- 'best` shall mean most effective in achieving a high general level of protection<br />
of the environment as a whole.” 209<br />
Departementschefen har alltså valt att kalla det för bästa möjliga teknik för<br />
att göra en distinktion vad gäller de båda begreppens innebörd. För mig förefaller<br />
det vara frågan om att vränga ord. Någon högre ambitionsnivå går inte att finna i<br />
förarbetena till vare sig miljöskyddslagen eller balken. I t.ex. förarbetena till<br />
miljöskyddslagen sägs endast, dock tydligt, att vad som avses är en teknisk<br />
standard som är i bruk i världen i en liknande verksamhet, denna innebörd<br />
förändras inte i och med balken. Trots att det kan finnas en teknik som anses bäst<br />
kan den, förhållandevis vanliga, situationen inträffa att företaget slipper använda<br />
den tekniken på grund av att det antingen kostar för mycket att införa den eller för<br />
att tillräckligt hög reningsgrad kan uppnås med hjälp av annan, inte fullt lika bra<br />
teknik. 210<br />
Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer krav på såväl den använda<br />
teknologin som t.ex. krav på en anläggnings konstruktion, utformning, drift och<br />
avveckling. Även krav på metodval kan ställas. Departementschefen exemplifierar<br />
det i propositionen med att användningen av en kemisk produkt kan<br />
” ...ersättas med en metod som innebär att kemiska produkter inte behövs,<br />
såsom att rengöring med hjälp av kemiska produkter ersätts av mekanisk<br />
rengöring eller slipning.” 211<br />
Som tidigare gäller att tekniken skall vara tekniskt och ekonomiskt möjlig att<br />
använda ur den aktuella branschens synpunkt. Med bästa teknik avses ”...den<br />
teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för<br />
miljön som helhet.” 212<br />
Även kravet på användande av bästa möjliga teknik skall jämkas i enlighet<br />
med avvägningsregeln i 7 §. Resultatet efter denna avvägning utgör bästa<br />
tillgängliga teknik. Därmed motsvarar tillämpningen av bästa möjliga teknik, i allt<br />
väsentligt, IPPC-direktivets definition. Det man kallar för bästa möjliga teknik är<br />
således mest av teoretiskt intresse eftersom begreppet avser en tekniknivå som<br />
inte har jämkats med vad som anses vara motiverat utifrån miljöskyddshänsyn och<br />
vad som är ekonomiskt möjligt för ett branschtypiskt företag.<br />
Transporter i yrkesverksamhet<br />
209 Integrated Polution Prevention and Control, dir. 96/61 EEC, artikel 2 p. 11.<br />
210 Prop. 1969:28, s 218. Se även Westerlund 1975, s. 148 - 155, och Westerlund 1990, s. 140.<br />
211 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 17.<br />
75
Kravet på bästa möjliga teknik omfattar även <strong>transporter</strong>. Departementschefen<br />
skriver att krav på bästa möjliga teknik skall kunna ställas:<br />
”...oavsett om det rör sig om en verksamhet vid en anläggning eller en<br />
verksamhet som inte kan knytas till någon fastighet, som t.ex. fartygsfrakt.” 213<br />
Klart är således att en verksamhetsutövare som skall starta ett fraktbolag<br />
eller ett rederi där det kommer att ingå fartygsfrakter uppenbarligen skall tillämpa<br />
bästa möjliga teknik när han bygger upp verksamheten. Detta gäller alltså också<br />
själva fartygen. Det skulle i sådana fall framförallt innebära krav på<br />
motorkonstellationen, vilket drivmedel som används och vilken<br />
avgasreningsteknik som skall tillämpas. 214<br />
Detta är överförbart på samtliga fraktsätt, d.v.s. även på bil, lastbil, tåg och<br />
flygplan. Kravet på att använda bästa möjliga teknik gäller således även för t.ex.<br />
speditionsföretag och flygfraktbolag. Det betyder i princip att en godstransportör<br />
åläggs att förnya sina fraktfordon med jämna mellanrum med hänsyn till vad som<br />
kan anses skäligt enligt skälighetsbestämmelsen.<br />
Citatets innebörd och omfattning vad gäller fast industriell verksamhet som<br />
genererar <strong>transporter</strong> är dock mer oklart. Anta att en industri generar omfattande<br />
<strong>transporter</strong>, t.ex. ett mejeri, och att detta transportarbete har upphandlats och<br />
således utförs av annan. Klart torde vara att verksamhetsutövaren är skyldig att<br />
använda bästa möjliga teknik även vad gäller <strong>transporter</strong>na om han själv ansvarar<br />
för dem, men kan en tillstånds- eller tillsynsmyndighet ställa krav på att bästa<br />
möjliga transportteknik skall användas även om annan ansvarar för <strong>transporter</strong>nas<br />
utförande? Frågan består av två delfrågor. För det första vad gäller för de<br />
<strong>transporter</strong> som kommer till verksamheten med material, råvaror etc. För det<br />
andra vad som gäller för <strong>transporter</strong>na från anläggningen med verksamhetens<br />
produkter. Flera olika varianter av verksamheter ryms under dessa delfrågor. Två<br />
typverksamheter är t.ex. ett mejeri och en möbeltillverkare.<br />
Mejeriet handhar vanligtvis samtliga <strong>transporter</strong>, d.v.s. såväl leverans av<br />
mjölkråvara till mejeriet som <strong>transporter</strong> av det färdiga mejeriprodukterna från<br />
mejeriet till leverantörer etc. I detta fall torde hela detta transportarbete kunna<br />
inordnas i verksamhetens utövande och således omfattas av kravet på bästa<br />
möjliga teknik och därmed även inkludera krav på alternativa transportmetoder,<br />
t.ex. tåg.<br />
I det andra fallet med möbeltillverkaren är situationen annorlunda såtillvida<br />
att leverantörer av t.ex. trä- och tygråvara för den egna möbelproduktionen<br />
handhas av annan och således inte torde anses ingå i möbelverksamheten.<br />
212 Prop. 1997/98:45, s. 217.<br />
213 Prop 1997/98:45, s. 216.<br />
214 Se avsnitt 1.3.4.<br />
76
Förädlingen av träråvaran till möbler genererar <strong>transporter</strong> som är direkt<br />
kopplade till verksamheten och torde därmed även omfattas av kravet på bästa<br />
möjliga teknik. Visserligen genereras <strong>transporter</strong>na till möbeltillverkaren också av<br />
denna verksamhet. Hade den inte funnits hade dessa <strong>transporter</strong> inte utförts. Å<br />
andra sidan utförs detta transportarbete av flera olika verksamhetsutövare vilket<br />
medför att det ligger utanför möbeltillverkarens verksamhets- och ansvarsområde<br />
enligt denna bestämmelse.<br />
Ianspråktagande av mark<br />
Kravet på bästa möjliga teknik har en något marginell tillämpning på detta typfall,<br />
åtminstone avseende anläggningarna som sådana. Den använda tekniken i detta<br />
avseende omfattar bl.a. arbetsfordon, anläggningens uppförande i övrigt,<br />
ytbeläggningar såsom asfalt, etc. Den miljöbästa teknik som finns skall dock<br />
användas, naturligtvis under förutsättning att det är ekonomiskt och miljömässigt<br />
motiverat och att tekniken är tillgänglig någonstans i Världen.<br />
Eftersom begreppet bästa möjliga teknik även omfattar metodvalet kan<br />
kravet vara intressant vid tillståndsprövningen av trafikanläggningen. Det kan t.ex.<br />
vara ett lika bra eller bättre metodval att bygga en järnväg jämfört med att utvidga<br />
och bredda en befintlig väg för att tillgodose en ökad efterfrågan på <strong>transporter</strong>.<br />
Frågan uppkommer dock om det inte är att inskränka på verksamhetens ändamål<br />
att ställa ett sådant krav. Såsom bestämmelsen är formulerad skall bästa möjliga<br />
teknik användas för att förebygga eller förhindra att verksamheten medför skada<br />
eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Verksamheten som sådan<br />
förefaller alltså vara fixerad och kravet på bästa möjliga teknik avses gälla för<br />
denna verksamhets bedrivande. Vad är då att betrakta som verksamheten i detta<br />
fall? Är det att <strong>transporter</strong>a människor och gods generellt eller är det att<br />
<strong>transporter</strong>a människor och gods på ett specifikt sätt? <strong>En</strong>ligt min bedömning är<br />
det mest sannolikt att det är <strong>transporter</strong> på ett specifikt sätt som anses utgöra<br />
verksamheten varför metodvalskravet inte torde omfatta användande av andra<br />
transport eller kommunikationsmetoder.<br />
7.1.5.5 Platsval<br />
”För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden<br />
annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn<br />
till 1 kap 1 §, 3 kap. och 4 kap.<br />
77
För all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att<br />
ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa<br />
och miljön.” 215<br />
Platsvalsregeln är uppdelad i två stycken. Bestämmelsens första stycke fokuserar<br />
på verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden annat<br />
en helt tillfälligt, t.ex. en trafikanläggning. För sådana områden skall väljas en plats<br />
som är lämplig som sådan med hänsyn till 1 kap. 1 § samt 3 och 4 kap. MB.<br />
<strong>En</strong>ligt förarbetena skall denna plats vara lämplig som sådan oavsett alternativen.<br />
Det betyder att även om en plats anses vara det bästa alternativet kan platsen<br />
ändå anses olämplig för att t.ex. markområdet som sådant inte är lämplig för den<br />
ifrågavarande verksamheten eller åtgärden. Balkens platsvalsregel innebär således<br />
ett hårdare krav jämfört med den lokaliseringsregel som gällde i miljöskyddslagen.<br />
Bestämmelsens inledande stycke är också en uppstramning av den mer allmänna<br />
formuleringen i andra stycket.<br />
Andra stycket riktar sig alltså till all verksamhet och alla åtgärder som<br />
omfattas av balkens bestämmelser. För dessa aktiviteter skall en sådan plats<br />
väljas ”...att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet för<br />
människors hälsa och miljö.” Formuleringen känns igen från 4 § ML. Den<br />
ekonomiska avvägningen som finns i ML har man dock brutit ut och istället infört i<br />
den allmänna avvägningsregeln i 2 kap. 7 § MB som alltså även här skall<br />
beaktas. 216 Lokaliseringsregelns tillämpningsområde har utökats och skall således<br />
kunna tillämpas även på prövningen av vägar. Regeringen föreslår därför<br />
”...att miljöbalkens stoppregel skall kunna tillämpas även sedan en prövning<br />
har skett av väg enligt väglagstiftningen. Ingen begränsning bör således<br />
införas av möjligheterna att ingripa med stöd av miljöbalken.” 217<br />
Därmed kommer betydelsen av HD:s avgörande, som innebar att en<br />
lokaliseringsprövning av en väg enligt ML omöjliggjordes om vägens placering<br />
redan har fastslagits i enlighet med väglagstiftningen, att minska i betydelse. Där<br />
ansågs att en sådan andra lokaliseringsprövning i princip var att anse som att<br />
vägverksamheten stoppades enligt miljöskyddslagens stoppregel, vilket alltså inte<br />
ansågs lagenligt. Rättsläget enligt balken är således sådant att en fastställd<br />
arbetsplan enligt väglagen inte utgör något hinder för en lokaliseringsprövning<br />
enligt balken. 218<br />
215 2 kap. 4 § MB.<br />
216 Se mer angående lokaliseringsregeln i kommentaren till rättsfallet Veda avsnitt 8.3.2.1<br />
217 Prop. 1997/98:90, s. 173 - 174.<br />
218 Se även stoppregeln, avsnitt 7.1.5.9. Fastställd arbetsplan utgör inte heller något hinder<br />
för tillämpningen av balkens stoppregel.<br />
78
Transporter i yrkesverksamhet<br />
Platsvalsregelns utformning består av två led. För det första skall platsen vara<br />
lämplig som sådan med hänsyn till balkens målregel och till hushållningsreglerna i 3<br />
och 4 kap. MB. Detta gäller för verksamhet som tar marken i anspråk annat än<br />
helt tillfälligt. Således omfattas alla fasta anläggningar av bestämmelsens<br />
lämplighetskriterium. För det andra skall den valda platsen vara den som medför<br />
minst intrång och olägenheter för människors hälsa och miljön bland tänkbara<br />
alternativ.<br />
Lokaliseringsregelns första del kan förefalla vara av mer marginell betydelse<br />
vad gäller transportproblematiken eftersom huvuddelen av verksamhetens<br />
bedrivande sker genom själva transportarbetet. Den fasta verksamheten är alltså<br />
begränsad och består ofta av kontorsverksamhet, garage, verkstäder och<br />
tvätthallar. Bestämmelsen är dock inte begränsad till fasta anläggningar vilket<br />
medför att kontinuerligt återkommande transportarbete inom samma<br />
näringsverksamhet kan omfattas av denna bestämmelse, en verksamhet som<br />
förarbetena inte förefaller ha beaktat. Det kan t.ex. röra sig om färjeleder,<br />
särskilda vägtransportkorridorer som används av ett och samma transportföretag<br />
eller industri. Det handlar alltså om återkommande <strong>transporter</strong> av samma slag som<br />
utförs på ett och samma mark- eller vattenområde. Problematiken består således<br />
av huruvida sådana <strong>transporter</strong> skall betraktas som en verksamhet som tar i<br />
anspråk ett markområde annat än helt tillfälligt. Frågeställningen motsvarar den<br />
som gällde för de allmänna hänsynsreglernas tillämpningsområde. Skall<br />
<strong>transporter</strong>na betraktas utifrån ett helhetsperspektiv? Hur omfattande skall i<br />
sådana fall detta helhetsperspektiv vara? Skall varje transportrörelse istället<br />
betraktas som en enskild verksamhet frikopplad från övrigt transportarbete?<br />
<strong>En</strong> analogitolkning av den tidigare utförda analysen av åtgärdstermens<br />
innebörd medför att transportarbetet skall betraktas som enskilda isolerade<br />
händelser och därmed inte omfattas av lokaliseringsregelns första stycke. <strong>En</strong><br />
sådan tolkning är dock inte lämplig eftersom det handlar om olika termer med<br />
olika räckvidd. Åtgärdstermens räckvidd innebär att de allmänna hänsynsreglerna<br />
som sådana inte är tillämpliga på majoriteten av de enstaka transporthändelser<br />
som genomförs av enskilda individer. Här handlar det om <strong>transporter</strong> i<br />
yrkesverksamhet varför adressaten är verksamhetsutövaren som sådan och<br />
föremålet för kravet på bästa lokalisering den verksamhet som bedrivs. Det<br />
transportarbete som bedrivs inom verksamheten bör därför rimligtvis betraktas<br />
åtminstone ur ett helhetsperspektiv motsvarande verksamhetsområdet. Därmed<br />
utgör återkommande <strong>transporter</strong> som utförs av samma företag, på samma platser,<br />
en verksamhet ”som tar i anspråk mark- eller vattenområde annat än helt<br />
tillfälligt.” Platsvalsbestämmelsen är således inte begränsad till fasta anläggningar<br />
utan till verksamhetens faktiska karaktär och utformning.<br />
79
Transporter av flygbränsle från Stockholms hamnar till Arlanda och<br />
Bromma flygplatser är exempel på sådana <strong>transporter</strong> som faller under<br />
platsvalsbestämmelsens tillämpningsområde enligt första stycket.<br />
Verksamhetsutövaren <strong>transporter</strong>ar bränslet i tankbilar som använder samma<br />
vägar mellan hamnen och flygplatserna återkommande.<br />
Dessutom skall därutöver sådan plats väljas där verksamheten orsakar<br />
minsta möjliga olägenhet.<br />
”<strong>En</strong>ligt paragrafens andra stycke, som gäller alla verksamheter och alla<br />
åtgärder som inte är av försumbar betydelse, skall väljas en sådan plats att<br />
ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa<br />
och miljön. Det måste därför alltid övervägas om det finns alternativa platser<br />
som är bättre.” 219<br />
Detta medför att samtliga <strong>transporter</strong> i yrkesmässig regi också omfattas av<br />
platsvalsbestämmelsen även om det är en verksamhet som tar marken i anspråk<br />
helt tillfälligt. Ett sådant krav skulle kunna få vissa konsekvenser för<br />
transportföretagens transportvägar. Tunga <strong>transporter</strong> skulle inte få utföras i<br />
tätbebyggda områden eller oförstörda naturområden, framförallt inte <strong>transporter</strong><br />
av farligt gods. 220 Förutsättningen är dock att den enskilda transporten inte är av<br />
”försumbar betydelse”.<br />
För den andra undergruppen, d.v.s. tillståndspliktiga industrier, kan<br />
platsvalsfrågan vara av central betydelse för transportarbetet. Ett mejeri kan<br />
fungera som exempel. Mejeriet tillverkar olika mejeriprodukter med bl.a. komjölk<br />
som råvara. Då produkterna är färdiga skall de levereras ut till försäljningsleden i<br />
landet. Transportfrågan för mejeriet är således uppdelad på dels leverans av<br />
mjölk från bönderna till mejeriet, <strong>transporter</strong> som vanligtvis handhas av mejeriet,<br />
samt transport av de färdiga produkterna till försäljare. Platsvalet för var mejeriet<br />
skall lokaliseras ur transporthänseende bör således bli en avvägning mellan<br />
minimering av <strong>transporter</strong> för inhämtande av komjölk och närheten till t.ex. en<br />
järnväg för <strong>transporter</strong> av de färdiga produkterna. Förutom platsvalet av den fasta<br />
verksamheten skall också <strong>transporter</strong>na lokaliseringsprövas. Det innebär att de<br />
transportvägar som lastbilarna använder skall granskas ur miljösynpunkt och den<br />
väg som medför minst miljöpåverkan och som kan anses skälig skall väljas.<br />
Ianspråktagande av mark<br />
219 Prop. 1997/98:45, s. 20.<br />
220 Platsvalsregelns omfattning begränsas dock av skälighetsregeln i 2 kap. 7 § MB, se<br />
avsnitt 7.1.5.8.<br />
80
I detta typfall har platsvalsfrågan en central roll. Vid anläggandet av en ny<br />
trafikanläggning skall en lokaliseringsprövning vidtas. För trafikanläggning, t.ex. en<br />
väg, skall således en plats väljas som för det första är lämplig som sådan med<br />
hänsyn till balkens mål och till hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. För det<br />
andra skall den bästa platsen av möjliga alternativ väljas som orsakar minst skada<br />
och där ändamålet med vägen kan uppnås.<br />
Vid projekteringen av t.ex. en ny väg skall således mark- och<br />
vattenområdenas lämplighet som sådana först undersökas för vägens dragning.<br />
Om markområdet är olämpligt för ändamålet medför plastsvalsbestämmelsen att<br />
vägen inte får lokaliseras till detta markområde. Ett renodlat sådant fall skulle<br />
kunna uppstå om en projektör planerar en väg till ett naturområde som är klassat<br />
som riksintresse på grund av dess naturvärden enligt hushållningsbestämmelserna<br />
samtidigt som projektören inte kunnat visa på områdets lämplighet för<br />
kommunikationer. I ett dylikt fall skulle således lokaliseringsbestämmelsen ensam<br />
kunna innebära att vägen måste förläggas någon annanstans där riksintresset inte<br />
störs. 221 Detta gäller alltså även om den valda lokaliseringen är den bästa ur<br />
miljösynpunkt av befintliga alternativ i området. 222 Här utgör således<br />
lokaliseringsregeln en stoppregel.<br />
Det bör dock påminnas om att ett område kan vara särskilt lämpligt för<br />
flera ändamål, d.v.s. även för t.ex. kommunikationer. Därmed är alltså marken<br />
lämplig som sådan för samtliga dessa ändamål. Miljöskyddet utgör således endast<br />
ett av de skyddsintressen som skall tillgodoses p.g.a. kopplingen till 3 och 4 kap.<br />
MB.<br />
7.1.5.6 Principerna om hushållning och kretslopp.<br />
Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen utgör också nya element i<br />
miljöbalken och har därmed alltså införts såsom rättsligt bindande principer i det<br />
svenska rättssystemet. Bestämmelsen har följande lydelse<br />
”Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med<br />
råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och<br />
återvinning. I första hand skall förnybara energikällor användas.” 223<br />
221 Förutsättningen är också att vägen riskerar påverka naturskyddsintressena påtagligt. Se<br />
avsnitt 7.1.6.1.<br />
222 Frågan om lokalisering har starka kopplingar till hushållningsbestämmelserna i 3 och 4<br />
kap. MB. Framförallt då mark- eller vattenområdet är särskilt lämpligt för såväl naturskydd<br />
som kommunikationer. Se analysen av de allmänna hänsynsreglerna i avsnitt 7.1.6.<br />
223 2 kap. 5 § MB.<br />
81
De båda principerna har nära kopplingar med varandra och dess tillämpning<br />
förväntas av departementschefen bli aktuell framförallt på konstruktions- och<br />
tillverkningssidan. 224 Kretsloppsprincipen definierades i kretsloppspropositionen<br />
på följande sätt.<br />
”Vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas,<br />
återanvändas, återvinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga<br />
resusrsförbrukning och utan att naturen skadas.” 225<br />
Där definierar departementschefen också vad han anser vara<br />
kretsloppsanpassade <strong>transporter</strong>:<br />
”Med ett kretsloppsanpassat transportsystem avser jag ett system som<br />
möjliggör en god transportförsörjning för personer och varor samtidigt som<br />
dess miljöpåverkan från produktion och användning till skrotning, hålls inom<br />
ramen för god mänsklig hälsa och vad naturen tål.” 226<br />
Hushållningsprincipen är tänkt att innebära:<br />
”...att all verksamhet skall bedrivas och alla åtgärder skall vidtas på ett sådant<br />
sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt och förbrukningen<br />
minimeras.” 227<br />
Bägge principernas huvudsyfte är således att skapa ett mera<br />
resurshushållande samhälle genom bl.a. reducerad resursomsättning och ökad<br />
återanvändning och återvinning.<br />
Vilken betydelse ur miljöperspektiv som införandet av dessa principer<br />
kommer att få är svårt att sia om. Osäkerheten vad gäller principernas genomslag<br />
beror på dels principernas vaghet dels den ringa vägledning avseende dess<br />
tillämpning som ges i förarbetena. Den kanske största betydelsen av principerna<br />
kan komma att visa sig i eventuell följdlagstiftning om producentansvar etc.<br />
Transporter i yrkesverksamhet<br />
Hushållningsprincipen kan dock komma att bli betydelsefull vad gäller<br />
effektiviseringen av transportföretagens transportarbete. Som följd därav kan<br />
224 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 20.<br />
225 Prop. 1992/93:180, s. 14.<br />
226 A. prop. s. 21. Kretsloppspropositionen fokuserar främst på producentansvaret och<br />
syftet var att påskynda en resurshushållande och miljöanpassad utveckling inom<br />
varuproduktionsområdet.<br />
227 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 20.<br />
82
verksamhetsutövaren t.ex. komma att behöva reducera drivmedelsåtgången<br />
genom att effektivisera distributionsvägarna och samarbeta med andra företag för<br />
att minska körningen utan last.<br />
Kretsloppsprincipens tillämpning på själva transportarbetets miljöpåverkan<br />
är dock mer marginell eftersom dess betydelse framförallt avses ligga i<br />
produktionsledet. 228 Det medför visserligen i sin tur att användningen av<br />
produkterna leder till allt mindre miljöbelastning. Det är dock osäkert om<br />
kretsloppsprincipen är tillämplig på t.ex. de fordon som biltillverkarna producerar,<br />
d.v.s. kan man med stöd i principerna om hushållning och kretslopp formulera<br />
krav på en biltillverkare att tillverka exempelvis energisnålare fordon. Det är den<br />
som bedriver en verksamhet som skall hushålla och beakta möjligheterna till<br />
återanvändning och återvinning enligt principerna. Rimligtvis bör således krav<br />
kunna ställas på biltillverkaren att vidta produktionsåtgärder som förbättrar<br />
energieffektivitet och miljöprestanda i övrigt på basis av de miljöproblem som<br />
produkterna orsakar. Det betyder i sådana fall att principerna omfattar<br />
produktionsledet men att krav kan ställas på produktens miljökvalitet.<br />
Ianspråktagandet av mark<br />
Osäkerheten vad gäller principernas innebörd riskerar medföra att de kommer att<br />
få endast begränsad betydelse för ianspråktagandet av mark för<br />
transportändamål. Principerna flaggar dock för några hänsynstaganden som kan<br />
komma att få betydelse. För det första skall skrotning och annat slutligt<br />
omhändertagande inkluderas i de överväganden som skall göras innan en<br />
trafikanläggning uppförs. Sådana överväganden torde inkludera en strategi för hur<br />
trafikanläggningen skall omhändertas eller avvecklas. Detta kan få betydelse för<br />
hur trafikanläggningen utformas och vilka material som används.<br />
För det andra skall verksamhet bedrivas så att användningen av råvaror<br />
och energi effektiviseras maximalt och att förbrukningen minimeras. Att hushålla<br />
med råvaror torde också innefattas av ianspråktagandet av dem genom den<br />
fastlåsning som en trafikanläggning innebär. Att använda råvaror så effektivt som<br />
möjligt skulle således kunna medföra ett ökat inslag av återvunnet och återanvänt<br />
material i t.ex. vägbeläggningar och järnvägsvallar samt ytterligare en aspekt på<br />
lokaliseringskravet.<br />
7.1.5.7 Produktvalsregeln<br />
Den så kallade substitutionsprincipen har fått ett nytt namn och heter nu<br />
produktvalsprincipen och finns reglerat i 2 kap 6 § MB.<br />
228 Prop. 1997/98:45 Del 2, s. 20. Se också Prop 1992/93:180.<br />
83
”Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd<br />
skall undvika att använda eller sälja sådana produkter eller biotekniska<br />
organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön,<br />
om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara<br />
mindre farliga. Motsvarande krav gäller i fråga om varor som innehåller eller<br />
har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism.”<br />
Regeln fanns tidigare i lagen om kemiska produkter, 5 § 1 st, och<br />
omfattade då endast kemiska produkter. Bestämmelsen får genom miljöbalken ett<br />
större tillämpningsområde. Dels omfattas även biotekniska organismer, dels<br />
omfattas även sådana varor som har behandlats med eller innehåller kemiska<br />
produkter eller biotekniska organismer. 229<br />
”Principen innebär således att sådana kemiska produkter eller biotekniska<br />
organismer eller en vara som har behandlats med en sådan produkt eller<br />
organism skall ersättas med en mindre farlig sådan oavsett om åtgärder kan<br />
vidtas för att förhindra eller begränsa eventuella olägenheter eller skador med<br />
anledning av att produkten, organismen eller varan används.” 230<br />
Syftet med uttalandet är att ett utbyte alltid skall ske om det är möjligt.<br />
Därmed är förhoppnningen uppenbarligen att skadliga produkter så småningom<br />
skall fasas ut. I den integrerade prövningen enligt balken skall således det minst<br />
farliga alternativet väljas. Därefter skall nödvändiga försiktighets- och<br />
begränsningsåtgärder vidtas för att förhindra eller ytterligare begränsa skador och<br />
olägenheter för människor och miljön. Straffsanktioneringen av<br />
produktvalsprincipen behålls i och med bestämmelsen i 29 kap. 3 § MB.<br />
Det nämns i förarbetena att produktvalsprincipen även omfattar handlingar<br />
utförda av privatpersoner. Man exemplifierar det med en bilägare som skall tvätta<br />
bilen. Vid val av rengöringsmedel skall denne således välja ett medel som gör<br />
jobbet, d.v.s. får bilen ren, och samtidigt är så bra som möjligt ur miljösynpunkt.<br />
Det förutsätter dock att denna handling, att tvätta en bil, medför en miljöpåverkan<br />
av betydelse för att kunna definieras som en åtgärd i balkens mening. <strong>En</strong>ligt min<br />
mening har man i exemplet dragit bestämmelsens tillämpningsområde för långt<br />
även om det kan antas att det var den ursprungliga intentionen att även sådana<br />
handlingar skulle omfattas av balken. 231<br />
229 Substitutionsbestämmelsen i LKP omfattade inte varor generellt, endast sådana varor<br />
som omfattades av Kemikalieinspektionens särskilda föreskrifter, enligt 2 § FKP.<br />
230 Prop 1997/98:45, s. 226, enl. dep.ch.<br />
231 Den definition som har givits avseende åtgärdsbegreppet och den förklaring av<br />
begreppets innebörd som ges i förarbetena medför, enligt min uppfattning, att de handlingar<br />
av privatpersoner som inte ensamma kan antas medföra en miljöpåverkan av någon<br />
betydelse inte kan räknas som en åtgärd i den mening som avses i hänsynsreglerna. Det<br />
84
Transporter i yrkesverksamhet<br />
Ett miljövänligt produktval är av stor betydelse för att reducera transportsektorns<br />
miljöpåverkan. Vad gäller renodlade transportföretag innebär produktvalsregeln<br />
t.ex. att det miljövänligaste drivmedlet skall väljas. Det finns dock en<br />
överhängande risk för att bevisbörderegeln inte kommer att omfatta majoriteten<br />
av de renodlade transportföretagen. Det fritar dem dock inte från det principiella<br />
ansvaret att välja de miljövänligaste produkter och varor som är möjligt i enlighet<br />
med regeln.<br />
Eftersom produktvalsregeln även omfattar varor innebär det att<br />
verksamhetsutövaren även behöver överväga miljöprestandan hos de fordon som<br />
skall ingå i verksamheten och således välja den miljövänligaste sammansättning av<br />
fordonsparken som är möjligt.<br />
Ianspråktagande av mark<br />
Här består verksamheten av uppförande eller ombyggnad av en trafikanläggning.<br />
På detta område har jag dock svårt att se några avgörande tillämpningar av<br />
produktvalsregeln som bidrar till att reducera transportsektorns inverkan på<br />
miljökvaliteten. 232<br />
7.1.5.8 Skälighetsregeln<br />
Vid flertalet tillfällen har skälighetsregeln i 2 kap 7 § MB nämnts. Där stadgas<br />
bl.a. att de hänsynskrav som ställs enligt 2 - 6 §§ skall uppfyllas om det inte kan<br />
anses orimligt. 233<br />
”Kraven på hänsyn enligt 2-6§§ gäller i den utsträckning det inte kan anses<br />
orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan<br />
av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för<br />
sådana åtgärder. När det är fråga om totalförsvarsverksamhet eller om en<br />
åtgärd behövs för totalförsvaret skall även detta förhållande beaktas vid<br />
avvägningen.<br />
typexempel man tar upp här hör till den kategori av föroreningar som blir reell endast om man<br />
tittar på den totala belastningen. De individuella bidragen till denna kollektiva<br />
miljöförorening är således vanligtvis i stort marginella varför krav i enlighet med<br />
produktvalsprincipen mer sällan torde omfatta dylika handlingar utförda av privatpersoner.<br />
232 Dock är bestämmelsen tillämplig på val av material i t.ex. vägbeläggningar.<br />
233 Bestämmelsen uppvisar stora likheter med bl.a. 5 § st. 3 ML.<br />
85
Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en miljökvalitetsnorm<br />
enligt 5 kap. åsidosätts.”<br />
Det är verksamhetsutövaren som har att visa att kostnaderna överstiger vad<br />
som kan anses miljömässigt motiverat. Ambitionsnivån bör ”...inte sättas lägre<br />
än att allt skall göras som är meningsfullt för att miljöbalkens mål skall<br />
uppnås.” 234 Området för skönsmässiga bedömningar från myndigheternas sida<br />
av de material som verksamhetsutövaren skall presentera är fortsatt relativt stort.<br />
Det finns dock två nivåer eller gränser som inte får passeras. Den ena utgörs av<br />
eventuella miljökvalitetsnormer. Oavsett avvägningens utfall får en<br />
miljökvalitetsnorm inte överskridas. Den andra gränsen utgörs av stoppregeln i 2<br />
kap. 9 § MB som dock i sig innehåller avvägningar.<br />
Skälighetsregeln är alltså tillämplig på de typfall som omfattas av balkens<br />
hänsynsregler. Hur skälighetsregeln tillämpas beror på de omständigheter som<br />
gäller i det enskilda fallet. Det betyder alltså, som nämnts ovan, att miljönyttan av<br />
skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått skall vägas mot kostnaderna att<br />
genomföra åtgärderna. Departementschefen beskriver bestämmelsens<br />
ambitionsnivå enligt följande:<br />
”I miljöbalken bör kraven inte sättas lägre än att allt skall göras som är<br />
meningsfullt för att miljöbalkens mål skall uppnås” 235<br />
Rubenson beskriver det något annorlunda:<br />
”Det kan uttryckas med att marginalnyttan av en åtgärd måste överväga de<br />
kostnader som krav på ytterligare skyddsåtgärder medför, eller enklare<br />
uttryckt att kraven på verksamhetsutövaren måste framstå som<br />
meningsfulla.” 236<br />
Vad som är att anse som meningsfullt får avgöras i det enskilda fallet. Här uppstår<br />
dock samma problematik som vid tidigare tillfällen. Bedömningen skall göras i det<br />
enskilda fallet. Risken är således uppenbar att det inte kommer att anses<br />
meningsfullt att ställa ytterligare krav på ett enskilt transportföretag p.g.a. såväl det<br />
marginella bidraget till miljöpåverkan som de kostnader det är förknippat med.<br />
I bestämmelsens andra stycke regleras hänsynsreglernas tillämpning i<br />
förhållande till miljökvalitetsnormer.<br />
234 Prop. 1997/98:45, s. 232<br />
235 Prop. 1997/98:45, s. 232<br />
236 Rubenson, s. 30.<br />
86
”Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en miljökvalitetsnorm<br />
enligt 5 kap. åsidosätts.”<br />
Vilken betydelse denna formulering har vad gäller såväl tillämpningen av<br />
hänsynsreglerna som miljökvalitetsnormers rättsverkan återkommer jag till. 237<br />
7.1.5.9 Stoppregeln<br />
Stoppregeln innebär huvudsakligen att en verksamhet som medför skada eller<br />
olägenhet av väsentlig betydelse för människor eller miljön får bedrivas endast om<br />
det finns särskilda skäl.<br />
”Kan en verksamhet eller åtgärd befaras föranleda skada eller olägenhet av<br />
väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana<br />
skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan krävas enligt<br />
denna balk, får verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas endast om det<br />
finns särskilda skäl.<br />
<strong>En</strong> verksamhet eller åtgärd får inte bedrivas eller vidtas om den medför risk<br />
för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt<br />
försämrade eller miljön försämras avsevärt.<br />
Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte, om regeringen har tillåtit<br />
verksamheten enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 §.” 238<br />
Om det inte föreligger särskilda skäl får alltså en sådan verksamhet inte bedrivas<br />
även om övriga hänsynsregler har iakttagits såsom vidtagande av skyddsåtgärder<br />
och försiktighetsmått. 239 Bestämmelsen gäller även regeringens prövning av stora<br />
verksamheter. Man hänvisar till samrådskravet i 12 kap. 6 § MB för att<br />
bestämma den nivå miljöskadan skall uppgå till för att stoppregeln skall<br />
aktualiseras.<br />
”Vad gäller skada på naturmiljön måste den nivå där stoppregeln träder in<br />
naturligtvis ligga över gränsen för anmälningsplikt för samråd. <strong>En</strong>ligt 12 kap. 6<br />
§ skall anmälan för samråd göras när en verksamhet som inte omfattas av<br />
tillstånds- eller anmälningsplikt enligt balken kommer att väsentligt ändra<br />
naturmiljön.” 240<br />
Det innebär att transportföretag och det transportarbete som bedrivs i anslutning<br />
till fasta industrier i normalfallet inte kommer att omfattas av stoppregeln eftersom<br />
237 Se avsnitt 7.1.7.<br />
238 2 kap. 9 § MB.<br />
239 Tidigare fanns liknande regler i bl.a. 6 § ML. Regeln i balken har dock tilldelats ett bredare<br />
tillämpningsområde i och med att den gäller all verksamhet och alla åtgärder och inte endast<br />
för miljöfarlig verksamhet.<br />
240 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 26.<br />
87
transportarbetet i det enskilda fallet sällan kommer att leda till att naturmiljön<br />
väsentligt ändras. Sådan verksamhet omfattas alltså inte av bestämmelsen om<br />
anmälan för samråd. Departementschefen påpekar dock följande:<br />
”Det finns ... inte heller skäl att begränsa tillämpningen av stoppregeln till de<br />
fall miljöpåverkan kan härledas till en ensam verksamhet ... I vissa fall, t.ex. om<br />
en verksamhet medför ytterligare påverkan på ett redan mycket belastat eller<br />
ett särskilt känsligt område, behöver påverkan från den aktuella verksamheten<br />
inte heller vara så stor i sig för att det skall vara miljömässigt motiverat att<br />
förbjuda verksamheten. Det kan vara fråga om både bestående skada och mer<br />
tillfälliga effekter. De sammanlagda effekterna av verksamheten eller åtgärden<br />
skall beaktas.” 241<br />
Av stoppregelns utformning framgår det också att skadan eller olägenheten<br />
skall bedömas objektivt. Det medför med nödvändighet att hänsyn skall tas till<br />
recipientens utgångsläge.<br />
Samtliga tillståndspliktiga trafikanläggningar omfattas av stoppregeln<br />
eftersom de överskrider nivån för anmälningsplikt för samråd.<br />
Vad som är att betrakta som olägenhet av väsentlig betydelse är dock inte<br />
helt klart. Departementschefen hänvisar bl.a. till det som kan betraktas som<br />
ortsvanlig förorening eller förorening som i övrigt är vanligt förekommande i landet<br />
under liknande förhållanden. Sådan förorening skall i normalfallet inte anses som<br />
väsentlig. 242<br />
Det är också förenat med svårigheter att bedöma vad miljön ”skäligen bör<br />
tåla” med hänsyn till redan existerande förhållanden på platsen. <strong>En</strong><br />
analogitolkning med skadeståndsrättens begreppshantering förefaller således få<br />
besvärliga konsekvenser.<br />
Vilka undantagskriterier som gäller eller när ett fall inte anses som normalt<br />
framgår inte av förarbetena.<br />
Departementschefen konstaterar att bedömningen skall göras efter<br />
objektiva grunder men att bedömningen också kan växla beroende på lokala<br />
förhållanden och miljösituationen i stort. Rimligheten i att legitimera tillkomsten av<br />
ytterligare föroreningskällor eller bevarandet av sådana genom att hänvisa till<br />
ortsvanlighet kan ifrågasättas. Vägar förekommer i hela landet och är dessutom<br />
vanliga. Vid bedömningen av huruvida ett ifrågavarande vägprojekt kan komma<br />
att förändra naturmiljön väsentligt skulle i så fall utgångspunkten vara att projektet<br />
inte kommer att ha sådana effekter endast med den motiveringen att det finns<br />
vägar på andra ställen i landet i motsvarande miljöer som leder till likartade<br />
föroreningar. Eller att det redan finns så många vägar på den plats där vägen skall<br />
241 Prop. 1997/98:45, s. 239.<br />
242 A.a. s. 27.<br />
88
lokaliseras att miljön och den mänskliga hälsan rimligen bör tåla den ytterligare<br />
belastningen.<br />
7.1.6 Hushållningen med mark och vattenområden<br />
7.1.6.1 Allmänt om bestämmelsernas räckvidd och innehåll<br />
Grundläggande hushållningsbestämmelser<br />
Balkens 3 och 4 kap. motsvarar bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL och det<br />
som nämns i förarbetena till den lagen gäller även fortsättningsvis såvida inte annat<br />
sägs. 243 I enlighet därmed skall alltså förarbetena till NRL även gälla balkens<br />
bestämmelser i 3 och 4 kap. Jag är dock inte överens med förarbetena i denna<br />
fråga. Visserligen kan förarbetena till NRL kasta visst ljus över tillämpningen av 3<br />
och 4 kap. MB men dessa bestämmelser skall tolkas och tillämpas i perspektiv av<br />
1 kap. 1 § MB, d.v.s. i perspektiv av hållbar utveckling. Alltså menar jag att<br />
förarbetena till NRL aldrig kan bli mer än, dessutom i begränsad utsträckning,<br />
rådgivande.<br />
Hushållningsbestämmelserna aktiveras när det kan befaras att ett projekt<br />
eller en åtgärd kan medföra påtaglig skada på ett i bestämmelserna angivet<br />
skyddsvärt intresse. Pågående markanvändning omfattas dock inte av<br />
bestämmelserna, d.v.s. om pågående markanvändning, t.ex. ett skogsbruk, hotar<br />
att påtagligt skada ett skyddsvärt intresse i det aktuella området omfattas inte<br />
situationen av NRLs bestämmelser. 244 Begreppet pågående markanvändning är<br />
även tänkt att innefatta en ”normal och naturlig rationalisering av<br />
verksamheten”. 245 Vissa åtgärder skall alltså få vidtas utan att det anses som<br />
ändrad eller utvidgad verksamhet.<br />
Kan en ombyggnation eller omlokalisering av en befintlig trafikanläggning<br />
anses som pågående markanvändning? Byggande av trafikanläggningar skall alltid<br />
tillståndsprövas. 246 Det gäller för vägar, järnvägar, flygplatser och hamnar resp.<br />
farleder. Termen ”byggande” omfattar, i väg- resp. järnvägslagen, inte bara<br />
nyanläggningar utan även omlokaliseringar och ombyggnader. Det innebär således<br />
att i stort sett varje åtgärd där utformning och lokalisering av en trafikanläggning<br />
ändras omfattas av tillståndsplikt. Därmed skall man enligt förarbetena utgå från<br />
243 Se t.ex. Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 29<br />
244 Prop 1985/86:3, s. 14, 96. Se även t.ex. Michanek, 1990, s. 51, och 1993, s. 33, 81 samt<br />
Westerlund, 1992, s. 117-118.<br />
245 Prop. 1972:111, bilaga 2, s. 334, cit. i Michanek, 1990, s. 161.<br />
246 Se redovisning av resp. trafikanläggningslag i avsnitt 7.3<br />
89
att det innebär ändrad markanvändning. 247 3 och 4 kap. gäller således normalt vid<br />
ianspråktagande av mark för trafikanläggningar.<br />
Hushållningsbestämmelserna är markanvändningsinriktad med huvudsyftet<br />
att mark- och vattenområden skall användas till de ändamål som respektive<br />
område är bäst lämpat för, m.a.o. att lösa markanvändningskonflikter. 248 I tredje<br />
kapitlet räknas en rad olika intressen upp som har ansetts som särskilt<br />
skyddsvärda, varav följande är av störst intresse för undersökningsområdet:<br />
Orörda eller opåverkade mark- och vattenområden (2 §);<br />
”Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är<br />
påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så långt<br />
möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär.”<br />
Mark och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt<br />
(3 §);<br />
”Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt<br />
skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada<br />
naturmiljön.”<br />
Områden av betydelse för allmänheten p.g.a. dessas naturvärden (6 §):<br />
”Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från<br />
allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med<br />
hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan<br />
påtagligt skada naturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten<br />
av tätorter skall särskilt beaktas.”<br />
Samt områden som är särskilt lämpliga för bl.a. kommunikationsanläggningar (8<br />
§):<br />
”Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar<br />
för.....kommunikationer.....skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan<br />
påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar.<br />
Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första<br />
stycket skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller<br />
utnyttjandet av anläggningarna.”<br />
<strong>En</strong>ligt inledningsbestämmelsen skall ”...sådan användning som medför en<br />
från allmän synpunkt god hushållning” ges företräde. 249 <strong>En</strong> nyckelterm är<br />
”god hushållning”. Vad menas med god hushållning? Definitionen av detta<br />
247 Prop. 1972:111, bilaga 2, s. 334, cit. Michanek, 1993, s. 82.<br />
248 Prop. 1985/86:3, s. 153<br />
249 MB 3 kap. 1 §.<br />
90
egrepp behandlas inte närmare i förarbetena och med hänsyn till såväl lagens<br />
konstruktion som dess motiv verkar det också vara meningen. <strong>En</strong> god hushållning<br />
förefaller således vara att använda ett specifikt område för det ändamål det är<br />
bäst lämpat för. Bedömningen görs från fall till fall. God hushållning kan utgöras av<br />
såväl bevarandeintressen som exploateringsintressen. 250 Den grundläggande<br />
utgångspunkten är dock att bedömningen av vad som anses vara den lämpligaste<br />
användningen skall överensstämma med balkens målbestämmelse.<br />
Sektorsmyndigheterna ansvarar för att skapa ett dokumenterat<br />
kunskapsunderlag som skall utgöra grunden för fastställandet av vilka områden<br />
som anses vara skyddsvärda.<br />
Vid avgörandet av vilket skyddsintresse som bäst kan tillgodoses på det<br />
aktuella området utgör miljöhänsyn endast ett intresse bland andra att beakta och<br />
överväga i avvägningen.<br />
Ett skyddsvärt intresse kan också erkännas två olika skyddsnivåer. Den<br />
lägre skyddsnivån gäller för områden som endast anses vara skyddsvärda. Då<br />
skall området skyddas så långt möjligt mot åtgärder som påtagligt skadar<br />
intresset. Om området är unikt eller på något annat sätt av stort allmänt intresse<br />
kan det klassas som riksintressant och skall då skyddas mot påtagliga intrång i<br />
skyddsintresset. 251 Detta kan kallas för den högre skyddsnivån. Uttrycket ”så<br />
långt möjligt” förklaras i förarbetena på följande sätt:<br />
”I uttrycket ‘så långt möjligt’, som används i flera paragrafer i kapitlet, ligger<br />
att den avvägning som skall göras mellan det skyddade intresset och<br />
motstående intressen skall innefatta hänsynstagande till de praktiska och<br />
ekonomiska konsekvenserna av det skydd paragrafen ger.” 252<br />
Precisionen vad gäller uttrycket ”påtagligt påverka” är inte bättre. Det<br />
förklaras helt kortfattat enligt följande av departementschefen:<br />
Med uttrycket ‘påtagligt kan påverka’ ... utesluts bagatellartad påverkan.<br />
<strong>En</strong>dast sådana åtgärder åsyftas som kan ha en bestående negativ inverkan på<br />
det aktuella intresset eller som tillfälligt kan ha mycket stor negativ påverkan<br />
på detta.” 253<br />
På grund av direktivens bristfälliga precision vad gäller uttryckens innebörd<br />
och omfattning är tolkningsproblemen avsevärda. Därmed kvarstår risken för<br />
inkonsekvent rättstillämpning.<br />
250 Se t.ex. 3 kap 6 § MB jmf. m. 8 § MB.<br />
251 Författarens understrykningar.<br />
252 Prop. 1997/98:45, Del 2 s. 30.<br />
253 A. prop. s. 30<br />
91
Lagens bestämmelser skall bidra till konfliktlösning vad gäller<br />
konkurrerande markanvändningar. Ett område kan anses som skyddsvärt från<br />
flera olika perspektiv och intressekonflikter kan uppstå på flera nivåer. Till<br />
exempel kan det uppstå konflikter mellan kommunikations- och<br />
naturvårdsintressen. De generella direktiv till konfliktlösning som ges finner man i<br />
balkens 3 kap. 1 §:<br />
Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka<br />
områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt<br />
föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från<br />
allmän synpunkt god hushållning.”<br />
I bestämmelsen fastslås att man inte bara skall titta på vilket intresse som är mest<br />
skyddsvärt utan även på om det ifrågavarande mark- eller vattenområdet kan<br />
användas för att tillgodose flera intressen samtidigt. 254 Man skall även titta på<br />
behovet av att de ifrågavarande intressena tillgodoses på det aktuella området,<br />
med andra ord ett slags områdesrelaterad behovsprövning. Slutligen fastslås i<br />
bestämmelsen att allmänna intressen skall ges företräde framför särskilda eller<br />
individuella intressen då dessa intressen inte kan kombineras. 255<br />
I 3 kap. 10 § MB ges vissa riktlinjer för hur konflikter skall lösas då ett<br />
mark- eller vattenområde är av riksintresse för olika konkurrerande och<br />
oförenliga ändamål.<br />
”Om ett område enligt 5-8 §§ är av riksintresse för flera oförenliga ändamål<br />
skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en<br />
långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt.<br />
Behövs området eller del av detta för en anläggning för totalförsvaret skall<br />
försvarsintresset ges företräde.”<br />
Det eller de ändamål som på lång sikt bäst hushållar med naturresurserna skall<br />
alltså prioriteras. 256<br />
Särskilda hushållningsbestämmelser<br />
254 2 kap. 1 § NRL”Mark- eller vattenområde skall användas för det eller de ändamål (förf.<br />
understr.) för vilka områdena är mest lämpade...”. Se även prop. 1985/86:3, s. 154.<br />
255 Prop. 1985/86:3, s. 154.<br />
256 Tidigare utgjorde även 1 kap. 1 § NRL ett visst tolkningsunderlag såtillvida att lagens mål<br />
fastslogs. Denna funktion har nu övertagits av målbeskrivningen i balkens 1 kap 1 §.<br />
92
I 4 kap. 2 - 7 §§ MB namnges vissa områden i Sverige som i sin helhet skall<br />
anses vara skyddsvärda. Dessa områden är av riksintresse med hänsyn till deras<br />
natur- och kulturvärden.<br />
Balkens 4 kap. skiljer sig från 3 kap. bl.a. såtillvida att intresseavvägningen<br />
redan är gjord. Departementschefen beskriver det så här i förarbetena till<br />
miljöbalken:<br />
”Bestämmelserna [i 4 kap, förf. not.] innebär för dessa områden att<br />
avvägningar om den inriktning av mark- och vattenanvändningen som på<br />
lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den<br />
fysiska miljön i övrigt görs redan i de olika paragraferna i 4 kap. I denna<br />
paragrafs andra stycke har därför föreskrivits att beslut med stöd av första<br />
stycket inte får strida mot dessa bestämmelser.” 257<br />
Detta innebär att det gjordes en avvägning mellan naturskyddsintressen och olika<br />
exploateringsintressen där naturskyddsintressena ansågs väga över redan då<br />
området klassades som riksintressant i dess helhet enligt MB 4 kap.<br />
Bestämmelserna i 4 kap. MB innehåller dock flera undantag och ger i vissa<br />
fall utrymme för skönsmässiga bedömningar.<br />
Vad regleras?<br />
Skydd för turismens och friluftslivets intressen regleras i 2 § för vissa utpekade<br />
områden. Skyddet består av att dessa intressen särskilt skall beaktas vid<br />
tillåtlighetsbedömningen av exploateringsföretag.<br />
Skydd för vissa kuststräckor och skärgårdar regleras i 3 och 4 §§. Vissa<br />
kap. 17-anläggningar 258 får, enligt 3 §, inte komma till stånd inom de utpekade<br />
områdena. Inom de skyddsområden som utpekas i 4 § får vissa kap. 17-<br />
anläggningar komma till stånd endast på sådana platser ”där det redan finns<br />
anläggningar som skall prövas enligt angivna lagrum.” Bland de kap. 17-<br />
anläggningar som räknas upp i dessa bestämmelser ingår dock inte<br />
transportanläggningar.<br />
Vissa fjällområden skyddas i 5 § och innebär att endast anläggningar som<br />
behövs för vissa ändamål, t.ex. det rörliga friluftslivet, får komma till stånd. Andra<br />
åtgärder får vidtas inom dessa skyddade fjällområden under förutsättning att<br />
områdenas karaktär inte påverkas. Det betyder att byggandet av en ny väg inom<br />
ett omnämnt fjällområde med syfte att gynna det rörliga friluftslivet inte möter<br />
något hinder i denna bestämmelse.<br />
257 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 35.<br />
258 D.v.s. anläggningar som skall tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. MB<br />
93
Skyddet för de outbyggda nationalälvarna regleras i 6 § och omfattar<br />
”[V]attenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för<br />
kraftändamål...”. Transportanläggningar omfattas alltså inte av detta skydd.<br />
Skyddet av våra nationalälvar, enligt dessa bestämmelser, är således ingen garanti<br />
mot uppförandet av trafikanläggningar på dessa platser.<br />
I 7 § ges skydd för uppförandet av ny bebyggelse och nya anläggningar i<br />
nationalstadspark.<br />
”Området Ulriksdal-Haga-Brunsviken-Djurgården är en nationalstadspark.<br />
Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar komma<br />
till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i<br />
parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och<br />
kulturvärden i övrigt skadas.”<br />
Bestämmelsen trädde i kraft 1995 och dess utformning bryter mönstret vad gäller<br />
hushållningsbestämmelserna i övrigt. Bestämmelsens tolkningsutrymme har gjorts<br />
relativt litet genom att utesluta vaga begrepp såsom att markområdet skall<br />
skyddas så långt möjligt mot åtgärder som kan medföra påtaglig skada. Jag<br />
återkommer till denna bestämmelse i samband med analysen av regeringsrättens<br />
avgörande av ärendet med Norra länken bygget i Stockholm. 259 Det bör dock<br />
betonas att bestämmelsen alltså även omfattar uppförandet av<br />
transportanläggningar som medför intrång i områdets parklandskap eller<br />
naturmiljö.<br />
Generellt krav<br />
Inom ovan nämnda områden får exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön<br />
komma till stånd ”…endast om det inte möter något hinder enligt 2-7 §§ och<br />
om det kan ske på ett sådant sätt som inte påtagligt skadar områdenas<br />
natur och kulturvärden.” 260 Denna generella kravregel innebär att inget<br />
exploateringsföretag får komma till stånd som kan medföra en påtaglig skada på<br />
områdenas skyddsintressen.<br />
Som visats ovan saknas hinder vad gäller byggande av nya<br />
trafikanläggningar i flera av bestämmelserna, 3, 4 och 6 §§. Det betyder således<br />
att t.ex. en väg får uppföras i dessa områden endast om vägen inte skadar<br />
skyddsintresset påtagligt, enligt 1 § 1 st. Vad som kan anses som påtaglig skada<br />
förklaras inte utförligare i förarbetena vare sig till NRL eller till MB. I<br />
propositionen till NRL nämns dock att ”bagatellartad påverkan” utesluts samt<br />
259 Se avsnitt 8.3.2.1.<br />
260 4 kap 1 § 1 st. MB.<br />
94
att åtgärden skall ha ”en bestående negativ inverkan på det aktuella intresset<br />
‘eller’ tillfälligt … mycket stor negativ inverkan på detta.” 261 Avsikten är<br />
dock uppenbarligen inte att förhindra att skadlig verksamhet kommer till stånd.<br />
Departementschefen skriver:<br />
”<strong>En</strong>ligt min uppfattning bör t.ex. anläggningar inom huvudparten av industrins<br />
olika grenar kunna tillåtas i flertalet av områdena, under förutsättning att<br />
lokaliserings- och utformningsfrågorna behandlats med tillräcklig omsorg....” 262<br />
<strong>En</strong> slutsats av detta uttalande var att 3 kap. 1 § NRL inte innebar något egentligt<br />
ökat rättsligt skydd överhuvudtaget. 263 Huruvida detta förhållande fortfarande<br />
gäller är osäkert. Fortfarande gäller att majoriteten av de trafikanläggningar som<br />
uppfyller de allmänna hänsynsreglerna i MB 2 kap. och de kravregler som<br />
respektive trafikanläggningsförfattning stadgar sannolikt kommer att kunna<br />
lokaliseras i dessa skyddsområden om detta uttalande hade gällt med full styrka<br />
även i dag. 264 Nu har dock målbestämmelsen i 1 kap. 1 § MB tillkommit vilket<br />
innebär att ytterligare överväganden rörande trafikanläggningarnas påverkan även<br />
på framtida generationers möjligheter till god miljö och välfärd skall göras. Det<br />
räcker således inte med NRL-reglerna som grund för sitt beslut utan även 1:1<br />
måste beaktas. Det betyder, som nämnts tidigare vid ett flertal tillfällen, inte<br />
nödvändigtvis att miljöintressena har vunnit ökat skydd. Vad man kan konstatera<br />
är däremot att nyttan med en ny trafikanläggning skall balanseras även mot det<br />
faktum att marken tas ianspråk för framtida generationer.<br />
Generellt undantag<br />
I 1 § 2 st. slås fast att skyddet enligt 1 st. inte utgör något ”…hinder för<br />
utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet…”. Vad<br />
som avses med detta beskrivs i förarbetena:<br />
”Med utveckling av befintliga tätorter avses förändringar av bebyggelse och<br />
anläggningar som behövs med hänsyn till en normal befolkningsutveckling,<br />
förändringar i bostadsstandarden, behovet av trafikleder, grönområden,<br />
service, sysselsättning etc.” 265<br />
261 Prop. 1985/86:3, s. 155, cit i Michanek 1993, s. 38.<br />
262 Prop. 1985/86:3, s. 172.<br />
263 Se Westerlund 1992<br />
264 Se analysen av Vedabron avsnitt 8.3.2.1.<br />
265 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 36.<br />
95
Sådan utveckling medför också behov av <strong>transporter</strong> varför transportanläggningar<br />
som behövs för att tillgodose denna utveckling kan komma till stånd. 266 Detta<br />
undantag utgör således en väsentlig inskränkning i skyddet. Till exempel kan det<br />
vara tillåtet att bygga vägar i skyddade fjäll- eller kustområden om vägen är av<br />
vikt för utvecklingen av det lokala näringslivet, t.ex. turism.<br />
Ianspråktagandet av mark- och vattenområden för trafikanläggning<br />
Eftersom dessa bestämmelser är inriktade på användningen av mark- och<br />
vattenområden är det främst detta typfall som direkt omfattas av bestämmelserna.<br />
<strong>En</strong> ny trafikanläggning får inte uppföras, eller en befintlig sådan utvidgas eller<br />
omplaceras i strid med balkens hushållningsbestämmelser.<br />
För att redovisningen av dessa bestämmelsers tillämplighet på<br />
trafikanläggningar skall bli någorlunda heltäckande delas den upp i delfrågor eller<br />
delfall. 267<br />
1. <strong>En</strong> trafikanläggning skall uppföras i ett markområde som inte har klassats som<br />
särskilt skyddsvärt för något intresse. I dessa fall består situationen av en<br />
konflikt mellan intressen utan särskilt skydd. För att avgöra ett dylikt<br />
tillståndsärende tillämpas bl.a. bestämmelserna i 1 kap. 1 § och 3 kap. 1 §<br />
MB. 268<br />
Först och främst skall en bedömning enligt 3 kap. 1 § MB göras om<br />
trafikanläggningen kan uppföras på det ifrågavarande markområdet utan att<br />
skada eventuella andra intressen, d.v.s. kombinerad markanvändning.<br />
Trafikanläggningen skall också vara motiverad från allmän synpunkt vilket<br />
innebär att enskilda intressen prioriteras lägre än allmänna vid konflikter.<br />
Anläggningen skall slutligen medföra en god hushållning. Med det senare avses<br />
att en avvägning skall göras mellan att ta markområdet i anspråk för en<br />
trafikanläggning och att bevara det för framtida generationer. Vid konflikter<br />
mellan naturvårdsintressen och kommunikationsintressen är styrningen och<br />
vägledningen i denna bestämmelse svag i alla fall om samtliga intressen anses<br />
tillgodose långsiktiga behov.<br />
266 Detta gäller dock inte om sådan transportanläggning berör nationalstadspark enligt 7 §.<br />
267 Se Michanek, 1993, s. 39 ff, för mer generell analys av olika konflikter och hur dessa<br />
behandlas i naturresurslagen.<br />
268 Övriga allmänna hänsynsregler skall också tillämpas vid prövningar av<br />
trafikanläggningar, se avsnitt 8.3. Här redogörs endast för bestämmelser av betydelse för<br />
prövningen av trafikanläggningar med hänsyn till hushållningen av mark- och<br />
vattenområden.<br />
96
Balkens 1 kap. 1 § utgör en målregel och en allmän tolkningsregel för hur<br />
balkens bestämmelser skall tillämpas. 269 Det betyder att trafikanläggningens<br />
utformning och lokalisering inte får strida mot de fem punkter av särskild<br />
betydelse för balkens mål som räknas upp i 1 kap. 1 § 2 st. MB.<br />
Bestämmelsens utformning har betydelse för dylika ärendens avgörande<br />
eftersom det beslut som fattas måste iaktta trafikanläggningens inverkan på<br />
kommande generationers behov. Denna koppling är av betydelse i de fall då<br />
tillämpningen av 3 kap. 1 § MB inte leder till något enkelt ställningstagande.<br />
Tolkningsimperativet leder alltså till att den miljövänligaste lösningen skall<br />
väljas. Miljöintresset har således stärkts i förhållande till tidigare NRLreglering.<br />
Det bör dock påpekas att styrningen i dessa bestämmelser inte är<br />
särskilt klar och precis.<br />
2. Trafikanläggningen skall uppföras i ett markområde som har klassats som<br />
skyddsvärt antingen för dess naturvärden enligt 3 kap. 6 § MB eller för<br />
kommunikationsändamål enligt 3 kap 8 § MB.<br />
I dessa fall är det specifika markområdet av särskild betydelse för ett visst<br />
intresse. Det skydd som intresset åtnjuter är att det skall skyddas så långt<br />
möjligt mot åtgärder som kan påtagligt skada intresset. Som nämnts tidigare är<br />
miljöintresset jämställt med kommunikationsintresset så till vida att båda<br />
intressena erhåller likvärdigt skydd enligt respektive bestämmelser. Det<br />
betyder t.ex. att en väg som ämnar lokaliseras till ett område som är<br />
skyddsvärt p.g.a. dess naturvärden enligt 3:6 MB får uppföras endast under<br />
förutsättning att vägen inte skadar naturskyddsintresset påtagligt.<br />
3. Markområdet är skyddsvärt såväl p.g.a. t.ex. dess naturvärden som<br />
lämpligheten för kommunikationer. Denna delfråga handlar således om<br />
situationer då t.ex. en väg planeras att förläggas till ett markområde som är av<br />
särskild betydelse för kommunikationer, enl. 3:8 MB, och för dess<br />
naturvärden, enl. 3:6 MB. Området är alltså av betydelse för två<br />
konkurrerande intressen som åtnjuter likartat skydd enligt respektive<br />
bestämmelse.<br />
Tolkningsunderlag för att lösa denna markanvändningskonflikt finns i 1:1<br />
och 3:1 MB. Först skall undersökas om bägge intressena kan tillgodoses på<br />
det ifrågavarande markområdet. Det betyder att inget av intressena får inverka<br />
på det andra intresset på ett påtagligt sätt. Om inte det går skall det bedömas<br />
om området är mer lämpat för något av de ifrågavarande intressena. Blir det<br />
återigen oavgjort skall det bedömas huruvida användningen medför en från<br />
allmän synpunkt god hushållning. Visar det sig att såväl<br />
269 Se avsnitt 8.1.2<br />
97
kommunikationsanläggningen som naturvärdet medför en sådan god<br />
hushållning återstår en bedömning enligt 1:1 MB, d.v.s. den markanvändning<br />
som bäst främjar en hållbar utveckling, enligt den innebörd begreppet givits i<br />
bestämmelsen, äger således företräde.<br />
4. Riksintresseproblematiken. Denna delfråga inkluderar två delproblem; ärenden<br />
då endast ett intresse är ett riksintresse och ärenden då två eller flera<br />
konkurrerande intressen anses utgöra riksintressen.<br />
Vid ärenden då markområdet endast är av riksintresse för ett visst ändamål<br />
är lagens ställningstagande förhållandevis klart. Det skyddsintresse som är av<br />
riksintresse skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra<br />
tillgodoseendet av intresset. Om ett naturområde är klassat som riksintressant<br />
och området samtidigt inte är av riksintresse för kommunikationsanläggningar,<br />
t.ex. en väg, skall naturvårdshänsyn gå före väganläggningen. Detta gäller<br />
under förutsättning att vägen påtagligt försvårar eller skadar<br />
naturskyddsintresset och att vägverksamheten inte utgör pågående<br />
markanvändning. 270<br />
Om däremot det ifrågavarande området även klassats som riksintressant<br />
för dragning av en väg uppstår en konflikt mellan de olika skyddsintressena.<br />
Detta löses med hjälp av 3 kap. 10 § MB i kombination med 1 kap 1 § MB.<br />
Under förutsättning att dessa båda skyddintressen inte går att förena skall<br />
företräde därmed ges åt det ändamål som ”...på lämpligaste sätt främjar<br />
en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i<br />
övrigt.” 271 Vilket allmänintresse som bäst gynnar en sådan hushållning<br />
förefaller vid en första läsning vara naturskyddsintressena.<br />
Hushållningsbegreppet kan dock innebära att även exploaterande<br />
verksamheter anses som god hushållning om dessa tjänar allmänintressen av<br />
viss betydelse. Styrningen är således svag. Den fortsatta tillämpningen i MB av<br />
dessa NRL-bestämmelser kan dock komma att förändras beroende på vilken<br />
tyngd 1 kap 1 § MB ges som tolkningsregel.<br />
5. Markområdet ligger i ett större område som är skyddat enligt 4 kap. MB.<br />
Markområdet är också särskilt lämplig och av riksintresse för att anlägga en<br />
väg enligt 3 kap 8 § MB. <strong>En</strong> ny väg skall alltså dras genom ett område som<br />
ligger i ett större sammanhängande område av intresse för t.ex. friluftslivet,<br />
enligt 4 kap. 2 § MB. <strong>En</strong> konflikt mellan områdesskyddet enligt 4 kap. MB<br />
och intresseskyddet enligt 3 kap. MB har därmed uppstått. Vilken vägledning<br />
270 Se avsnitt 7.1.6.1 angående begreppet pågående markanvändning.<br />
271 3 kap 10 § MB.<br />
98
ges för att lösa dylika konflikter? Lagtexten är tydlig vad gäller dylika ärenden,<br />
4 kap. skall ha företräde, enligt 3 kap. 10 § 2 st. MB. 272<br />
Det finns dock en situation där regleringen inte är klar. Om vägen behövs<br />
för utvecklingen av befintliga tätorter eller lokalt näringsliv undantas vägbygget<br />
från skyddsbestämmelserna i 4 kap. MB, enligt 1 § 2 st. Är 3 kap. MB<br />
tillämplig i dessa fall? <strong>En</strong>ligt Michanek är det den rimligaste tolkningen<br />
eftersom syftet med 4 kap. är att etablera ett visst skydd för särskilt utpekade<br />
områden av riksintresse. 273 Därmed är det orimligt att anta att 4 kap. MB<br />
skulle ha en lägre ambitionsnivå än 3 kap. MB. Det betyder således att ett<br />
skyddat område enligt 4 kap. även kan vara av riksintresse enligt 3 kap.<br />
Resultatet av detta blir att ett sådant område åtnjuter skydd även för<br />
anläggningar som omfattas av undantagsbestämmelsen. 274<br />
7.1.7 Miljökvalitetsnormer<br />
Miljökvalitetsnormer är ett nytt miljörättsligt instrument och har i och med balken<br />
för första gången inordnats i den svenska miljörätten. 275 Miljökvalitetsnormer har<br />
använts i den amerikanska miljörätten i ca. 30 år men har, fram till nu, inte ansetts<br />
som ett nödvändigt instrument i Sverige med hänsyn till våra nationella<br />
förhållanden. Sverige har således saknat regler som skyddar ett mark- eller<br />
vattenområde från ytterligare miljöbelastning. Oavsett hur förorenat detta område<br />
redan varit, alternativt opåverkat, kunde ytterligare miljöpåverkande<br />
verksamheter som t.ex. en väg aldrig förhindras om vägverksamheten i övrigt<br />
uppfyllde de krav som gällde för den enskilda källan. 276<br />
Hur har rättsläget för miljöpåverkande verksamheter förändrats i och med<br />
balkens tillkomst och bestämmelserna om miljökvalitetsnormer? 277 Jag kommer<br />
här att redovisa hur reglerna har formulerats, dess tänkta tillämpningsområde och<br />
innebörd samt en kortare analys av förhållandet mellan miljökvalitetsnormer och<br />
de allmänna hänsynsreglernas tillämpning.<br />
272 Se analysen av rättsfallet ang. Vedabron, avsnitt 8.3.2.1.<br />
273 Se Michanek 1992, s. 45 f.<br />
274 Naturligtvis kan även vägen anses vara av riksintresse enligt 3 kap. varpå en situation<br />
uppstår som kan liknas vid den som beskrivs i p. 4 ovan.<br />
275 Eftersom instrumentet är nytt blir allmänredovisningen av miljökvalitetsnormerna relativt<br />
omfattande innan jag går in på typfallen.<br />
276 Se t.ex. 13 och 15 §§ väglagen.<br />
277 För mer detaljerade analyser och diskussioner om miljökvalitetsnormer, se L. Gipperth<br />
1998.<br />
99
7.1.7.1 Allmänt om miljökvalitetsnormer<br />
Inledningsbestämmelsen i kapitlet om miljökvalitetsnormer anger att regeringen för<br />
vissa geografiska områden får meddela miljökvalitetsnormer om det behövs med<br />
avseende på hälso- eller miljöskyddet. 278 Normerna skall avse kvaliteten på<br />
marken, vattnet, luften eller miljön i övrigt.<br />
Bestämmelsen är minst sagt försiktigt formulerad. Om det behövs för att<br />
skydda t.ex. miljökvalitén får regeringen besluta om en miljökvalitetsnorm (förf.<br />
markering). Om behovet av en miljökvalitetsnorm finns, är således regeringen inte<br />
skyldig att utfärda någon sådan utan har en valmöjlighet.<br />
Nivån på vad som kan anses som godtagbar miljökvalitet skall fastställas<br />
uteslutande på basis av vad människan och naturen tål. Sådana tekniska och<br />
ekonomiska avväganden som t.ex. skall göras enligt 2 kap. MB skall alltså inte<br />
utföras här. Bedömningen skall vara effektrelaterad.<br />
Det stadgas att verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte<br />
överträds. 279 Noterbart är här att man uppenbarligen har frångått den terminologi<br />
man tillämpar i 2 kap. MB. D.v.s. uppdelningen av miljöpåverkande handlingar på<br />
verksamheter och åtgärder. Det är dock uppenbart att man i förarbetena avser att<br />
miljökvalitetsnormer skall kunna omfatta såväl affärsmässig verksamhet som<br />
åtgärder utförda av enskilda personer. Det väsentliga är inte vem som utför<br />
handlingen utan vilken miljöpåverkan handlingen har.<br />
Det faktum att det endast är verksamheter som omfattas av<br />
bestämmelserna kan dock riskera att orsaka förvirring avseende<br />
miljökvalitetsnormernas tillämpningsområde. Oron kanske är väl legalistisk<br />
eftersom man i förarbetena betonar att miljökvalitetsnormer skall omfatta ”i<br />
princip all verksamhet”. 280 Departementschefen exemplifierar det med att<br />
nämna diffusa utsläpp från jordbruk och trafik. Det påpekas också mycket riktigt<br />
att bestämmelserna om miljökvalitetsnormer för t.ex. luft skulle bli verkningslösa<br />
om trafiken skulle undantas från bestämmelserna.<br />
Det förefaller således vara departementschefens klara uppfattning att<br />
miljökvalitetsnormer är tänkt att även omfatta biltrafik. Uppenbarligen skall<br />
således miljökvalitetsnormer vara tillämpliga även på handlingar och aktiviteter<br />
som definieras som åtgärder i 2 kap 1 § 2 st. MB. 281 Det kommenteras inte<br />
278 5 kap. 1 § MB.<br />
279 5 kap. 4 § MB.<br />
280 Prop. 1997/98:45, s. 264.<br />
281 Åtgärdsbegreppet gäller specifikt för 2 kap. MB enligt dess 1 § 2 st. och torde således<br />
inte kunna göras gällande i MB i övrigt.<br />
100
vidare i förarbetena varför frågan om även handlingar och aktiviteter som inte är<br />
av någon betydelse kan omfattas av en miljökvalitetsnorm. 282<br />
Miljökvalitetsnormer skall enligt förarbetena kunna användas på såväl<br />
avhjälpande av rådande miljöproblem som undvikande av framtida. De skall för<br />
detta ändamål ange de högsta föroreningsnivåer som människor och miljö kan<br />
utsättas för utan fara. 283 Skyddsnivån sätts dock högre när det gäller<br />
hälsoaspekterna. De föroreningsnivåer etc. man avser får inte orsaka olägenheter<br />
av betydelse för den mänskliga hälsan. Vad gäller miljöskadorna skall<br />
olägenheterna vara påtagliga.<br />
Specifikationen av vad miljökvalitetsnormer skall ange innebär en ytterligare<br />
begränsning så till vida att de uppenbarligen inte kan utformas som del eller<br />
etappmål utan endast som faktiska mål som anger de gränser som människan och<br />
miljön faktiskt kan utsättas för utan skaderisker. T.ex. kan en miljökvalitetsnorm<br />
som anger delmålet 2q µg/m 3 NO 2 luft år 2010, där q motsvarar den slutgiltiga<br />
målnivån år 2020, inte meddelas. Miljökvalitetsnormen måste alltså ange det<br />
slutgiltiga q-värdet.<br />
Miljökvalitetsnormer kan bestå av miniminivåer och maximinivåer av olika<br />
typer av betydelse för upprätthållande av en god miljökvalitet. 284 Det kan t.ex.<br />
handla om en norm som fastslår den lägsta tillåtna syrehalten i ett vattendrag eller<br />
den högsta tillåtna halten kväveoxider i Stockholmsluften. Specificeringen av vad<br />
miljökvalitetsnormer skall omfatta är dock problematisk eftersom de skall ange<br />
ofarliga förorenings- och störningsnivåer. De skall således ange t.ex. högsta eller<br />
lägsta förekomst av kemiska produkter för ett specifikt område. Det medför att<br />
tillstånd i naturmiljön inte kan uttryckas i miljökvalitetsnormer. T.ex. genom att<br />
fastslå att en viss djurart eller visst antal biotoper skall finnas i ett visst antal.<br />
Därmed skulle djurarten eller biotopen fungera som en indikator på det rådande<br />
miljötillståndet.<br />
Möjligheten att utfärda miljöindikatorer har än så länge förbehållits yt- och<br />
grundvatten. 285 <strong>En</strong> miljöindikator är en norm som avser den högsta eller lägsta<br />
godtagbara förekomsten av en viss organism i en viss miljö. Således kan<br />
miljökvalitén avläsas och bedömas genom mätningar av den ifrågavarande<br />
282 I enlighet med vad som konstateras i noten ovan kan åtgärdsbegreppet inte föras över på<br />
andra kapitel i balken. Det skulle således indikera att även miljökvalitetsnormer även omfattar<br />
sådant som inte omfattas av de allmänna hänsynsbestämmelserna.<br />
283 5 kap. 2 § MB.<br />
284 Miljökvalitet definieras i förarbetena, dock inte i lagtexten, som en beskrivning av ett<br />
miljötillstånd med avseende på förekomst av föroreningar och vissa störningar. Denna<br />
definition är inte till mycket hjälp för att förstå vad en miljökvalitetsnorm är. Vad som<br />
egentligen avses med miljökvalitet är fortfarande svårt att förstå eftersom innebörden av<br />
vare sig miljötillstånd, föroreningar eller störningar definieras eller specificeras närmare. Se<br />
prop. 1997/98:45, Del 2, s. 43<br />
285 5 kap. 2 § 3 st. MB.<br />
101
organismens förekomst. I förarbetena lämnas dock dörren öppen för att framöver<br />
kunna utsträcka användandet av sådana miljöindikatorer även för mark, luft och<br />
miljön i övrigt. 286<br />
7.1.7.2 Miljökvalitetsnormers rättsverkan<br />
Normerna riktar sig till myndigheter och kommuner och är rättsligt bindande. Det<br />
betyder att de i sin prövning av bl.a. tillståndsärenden och när de utövar tillsyn<br />
skall säkerställa att befintliga miljökvalitetsnormer uppfylls. 287<br />
Hänsynsreglernas tillämpning<br />
Vid tillstånds- och tillsynsverksamhet skall bl.a. de allmänna hänsynsreglerna<br />
tillämpas. Skälighetsregeln i 2 kap. 7 § MB stadgar att krav på försiktighetsmått<br />
etc. skall ställas ”…i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla<br />
dem.” <strong>En</strong>ligt skälighetsregelns andra stycke får den avvägning som skall utföras<br />
för att bedöma vad som kan anses rimligt resp. orimligt dock inte medföra att en<br />
miljökvalitetsnorm åsidosätts. Vad innebär det med hänsyn till den praxis som har<br />
skapats under miljöskyddslagen?<br />
Jag skall kortfattat redogöra för min syn på detta med hjälp av tre<br />
huvudexempel. Det första exemplet rör vilken inverkan en miljökvalitetsnorm har<br />
på ny tillståndspliktig verksamhet och det andra dess inverkan på<br />
tillståndshavande verksamheter. Fria verksamheter oavsett om de är nya eller<br />
existerande är det tredje exemplet.<br />
Tillståndspliktig verksamhet<br />
Rättsläget är förhållandevis klart vad gäller nya tillståndspliktiga verksamheter. Ett<br />
tillstånd får nämligen inte meddelas till verksamhet som medverkar till att en<br />
miljökvalitetsnorm överträds. 288 Verksamhetsutövaren kan dock vidta eller<br />
bekosta begränsningsåtgärder i andra redan befintliga verksamheter och därmed<br />
skapa utrymme för den egna verksamheten. Rekvisitet för sådana åtgärder är att<br />
”...möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig<br />
utsträckning.” 289<br />
286 Prop. 1997/98:45, s. 257.<br />
287 5 kap. 3 § MB.<br />
288 16 kap. 5 § MB.<br />
289 16 kap. 5 § 2 p. MB.<br />
102
Befintlig tillståndshavande verksamhet<br />
Det anges i balken att en omprövning av en verksamhets tillstånd får ske ”...om<br />
verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm<br />
överträds.” 290 Hur långtgående krav kan då ställas på en sådan verksamhet? I<br />
bestämmelsens fjärde stycke anges att<br />
”Tillståndsmyndigheten får inte med stöd av denna paragraf meddela så<br />
ingripande villkor ... att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den<br />
avsvärt försvåras.”<br />
Med ledning av denna bestämmelse förefaller det stå klart att den<br />
bestämmande nivån för skyddsåtgärdernas utsträckning normalt är vad som kan<br />
anses vara tekniskt samt branschekonomiskt möjligt. 291 Högre skyddskrav än så<br />
kan alltså inte ställas såvida inte den ifrågavarande verksamheten har en god<br />
ekonomi. Då kan högre krav ställas så länge kraven inte hotar att avsevärt<br />
försvåra verksamhetens bedrivande etc. Normalfallet torde dock vara att<br />
verksamheter som blir föremål för tillsynsåtgärder inte har särskilt god ekonomi<br />
varför varje krav utöver den ambitionsnivå som framgår av hänsynsreglerna<br />
kommer att medföra att verksamhetens fortsatta bedrivande avsevärt försvåras.<br />
Fria eller icke tillståndspliktiga verksamheter<br />
Vad gäller då för fria verksamheter. Kan längre gående krav riktas mot sådana<br />
verksamheter eftersom de inte omfattas av någon tillståndsprövning.<br />
Ny sådan verksamhet kan inte förhindras på samma sätt som<br />
tillståndspliktiga verksamheter. 292 Betyder det att nya fria verksamheter får<br />
etableras även om en miljökvalitetsnorm överträds i det aktuella området och<br />
verksamheten kommer att bidra till normens överträdande? Hur långt gående<br />
miljöskyddskrav kan ställas på sådana verksamheter, t.ex. ett transportföretag vid<br />
t.ex. tillsyn? Jag ser framförallt två huvudlinjer i tolkningen av<br />
miljökvalitetsnormers inverkan i bedömningen av vilka skyddsåtgärder m.m. som<br />
kan krävas enligt hänsynsreglerna i balken.<br />
Den ena är att 2 kap. 7 § MB läst tillsammans med 2 kap. 3 § MB i<br />
huvudsak har likartad uppbyggnad som 5 § ML vilket innebär att det rättsläge<br />
som gällde under miljöskyddslagen fortfarande har betydelse och att<br />
miljökvalitetsnormer inte utgör någon rättslig grund att ställa högre krav på<br />
försiktighetsmått på verksamheter och åtgärder jämfört med vad som då var<br />
290 24 kap. 5 § 2 p. MB.<br />
291 Se Gipperth, 1999, s. 174 ff. Det följer alltså av tolkningen av skälighetsbestämmelsen.<br />
292 16 kap. 5 § MB gäller främst tillståndspliktiga verksamheter.<br />
103
fallet. 293 Eftersom nivåerna för vad som kan anses utgöra bästa möjliga teknik och<br />
vad som är att anse som ekonomiskt möjligt för en motsvarande branschtypisk<br />
verksamhet redan fastställts i bestämmelserna, genom vissa angivna faktorer,<br />
består avvägningen, enligt 7 § 2 st, av vad som kan anses miljömässigt motiverat i<br />
det enskilda fallet, d.v.s. en avvägning mellan miljönyttan och kostnaderna att<br />
vidta skyddsåtgärderna. Därmed begränsas hänsynsreglernas tillämpning, oavsett<br />
överskridandet av en miljökvalitetsnorm, i normalfallet till det som kan anses<br />
ekonomiskt och tekniskt möjligt även om det skulle vara miljömässigt motiverat<br />
med strängare skyddsåtgärder.<br />
De skyddsåtgärder och försiktighetsmått som skall vidtas enligt de allmänna<br />
hänsynsreglerna utgör således den högsta ambitionsnivå som kan ställas på en<br />
verksamhet oavsett om en miljökvalitetsnorm åsidosätts eller inte. Tillämpningen<br />
av hänsysnreglerna i 2 kap. MB medför att verksamheten åläggs vidta de<br />
försiktighetsmått och skyddsåtgärder i övrigt som kan anses motiverat för ett<br />
motsvarande branschtypiskt företag. Det finns alltså endast ett begränsat utrymme<br />
för miljöskyddskrav p.g.a. en miljökvalitetsnorms överskridande, d.v.s. upp till<br />
vad som anses vara ekonomiskt möjligt för ett motsvarande branschtypiskt<br />
företag. Ett problem som dyker upp är att departementschefen i förarbetena talar<br />
om att kravet på bästa möjliga teknik även innefattar en ekonomisk avvägning. 294<br />
”Med bästa möjliga teknik avses att tekniken skall vara ekonomiskt och<br />
tekniskt möjlig för branschen typiskt sett.”<br />
Även om avvägningen sker på branschnivå är det en avvägning. Detta torde, vid<br />
fall då en miljökvalitetsnorm överskrids, medföra att kravet på bästa möjliga<br />
teknik blir ett krav på bästa tillgängliga teknik, d.v.s. utan ekonomisk avvägning,<br />
och att endast övriga försiktighetsmått enligt hänsynsbestämmelserna omfattas av<br />
vad som anses branschekonomiskt möjligt. Detta är i linje med tidigare<br />
koncessionsnämndspraxis. I ett ärende beslutade koncessionsnämnden om en<br />
reduktionsnivå avseende svavelväte från en svensk anläggning (raffinaderi) som<br />
motsvarade en anläggning i Kalifornien. 295 I detta ärende togs alltså ingen hänsyn<br />
till eventuella kostnader vid fastställandet av reduktionsnivån. Det var dock fritt<br />
för det svenska företaget att använda annan teknik så länge reduktionsnivån<br />
innehölls. Koncessionsnämnden använder alltså den Kaliforniska tekniken som<br />
förebild vid fastställandet av reduktionskraven.<br />
<strong>En</strong> ytterligare komplikation, främst för nya verksamheter, följer av inverkan<br />
av lokaliseringsprincipen. Anta att en ny icke tillståndspliktig verksamhet<br />
293 Se Westerlund 1975, s. 138 ff, samt Westerlund 1990, avsnitt 6, 7 och 10, vad gäller praxis<br />
och doktrin av betydelse för denna tolkningslinje.<br />
294 Prop. 1997/98:45, s. 216.<br />
295 KN 26/72, behandlas i Westerlund 1975, s. 151.<br />
104
lokaliseras till ett industriområde där en miljökvalitetsnorm överskrids samt<br />
verksamheten kommer att bidra till normens överskridande. Lokaliseringsregeln<br />
stadgar att den plats som väljs skall vara lämplig som sådan för sådan verksamhet<br />
som inte tar marken i anspråk helt tillfälligt. Därmed skulle platsvalet som sådant<br />
kunna anses vara olämpligt och därmed skulle en tillsynsmyndighet kunna<br />
förelägga verksamheten att omlokalisera till annat område där belastningen är<br />
lägre.<br />
<strong>En</strong> andra tolkning av rättsläget är att tidigare praxis har förlorat sin<br />
prejudikatsverkan och således endast är rådgivande och vägledande. Det betyder<br />
att vi har fått ett rättsläge som är nytt och måste omprövas och ny praxis skapas.<br />
Till grund för denna tolkning ligger framförallt balkens inledande målbestämmelse<br />
med tolkningsimperativet, att miljökvalitetsnormer utgör ett helt nytt rättsligt<br />
instrument i den svenska miljörätten samt det faktum att de avvägningar som skall<br />
göras enligt 2 kap. 2-6 §§ MB inte får medföra att en miljökvalitetsnorm<br />
åsidosätts uttryckligt anges i lagtexten. 296<br />
Jag skall här kortfattat beröra vad detta nya rättsläge i så fall kan innebära<br />
med syfte att belysa graden av miljökvalitetsnormers rättsverkan. 297 Det är inte<br />
någon lätt fråga att utreda då tidigare praxis är förhållandevis detaljerad och<br />
doktrinen på området välgrundad och utförlig vilket medför att stödet för att<br />
förkasta denna praxis prejudikatverkan behöver vara stabil. 298<br />
De grundläggande krav som ställs på en verksamhet utgår i från vad som<br />
kan anses krävas vad gäller bästa möjliga teknik. Därefter bedöms kravnivån vad<br />
gäller vidtagande av skyddsåtgärder m.m. efter vad en branschtypisk verksamhet<br />
kan klara ekonomiskt, d.v.s. vad som är branschekonomiskt möjligt. Slutligen<br />
görs en avvägning mellan skyddsåtgärdernas nytta relaterat till kostnaderna i det<br />
enskilda fallet. Denna kravnivå framgår av tillämpningen av de allmänna<br />
hänsynsreglerna. 299 Så här långt uppvisar MB stora likheter med 5 § ML.<br />
<strong>En</strong>ligt skälighetsregelns andra stycke framgår det dock klart och tydligt att<br />
denna kravnivå inte räcker om det samtidigt leder till att en miljökvalitetsnorm<br />
åsidosätts. Dessutom uttrycks i balkens inledande bestämmelse att balkens<br />
bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling samt att bestämmelserna<br />
skall tillämpas bl.a. så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och<br />
296 De bör här påpekas att det tolkningsimperativ som balkens portalbestämmelse innehåller<br />
inte fanns med i den remissutgåva som lagrådet granskade men att bestämmelsens<br />
utformning till stora delar överensstämmer med det förslag som lagrådet lämnade i<br />
remissvaret. Portalbestämmelsen infogades således i ett mycket sent skede av balkens<br />
färdigställande vilket kan förklara varför att kopplingen mellan balkens övriga bestämmelser<br />
och portalbestämmelsen är otillräckligt behandlad.<br />
297 Det finns andra sätt att tolka rättsläget på och några klara svar kan inte ges.<br />
298 Se t.ex. Westerlund 1975 och 1990.<br />
299 Bl.a. 2 kap 3 § MB läst tillsammans med 7 § 1 st.<br />
105
olägenheter. 300 Om en miljökvalitetsnorm har utfärdats har bedömningen redan<br />
gjorts, d.v.s. miljötillståndet är sådant att hälsan eller miljön kan skadas.<br />
Departementschefen uttrycker det enligt följande:<br />
”Miljökvalitetsnormen anger nämligen alltid den lägsta godtagbara nivån i<br />
hälso- och miljöhänseende i ett visst avseende inom ett angivet område.” 301<br />
Detta medför att de avvägningar som lagstiftaren redan gjort inte längre<br />
gäller. Vad gäller kravet på bästa möjliga teknik skall den teknik väljas som är<br />
både från teknisk och ekonomisk synpunkt möjlig att använda inom branschen i<br />
fråga. Branschekonomin utgör alltså bedömningsgrund. Detta gäller även för<br />
andra försiktighetsmått. <strong>En</strong>ligt detta andra synsätt skall således avvägningen<br />
inkludera även dessa kravnivåer som fastställts av lagstiftaren.<br />
Departementschefen förespråkar en sådan tolkning bl.a. vid omprövning av<br />
tillståndsvillkor då flera verksamheter inom ett område där miljökvalitetsnormen<br />
överträds använder bästa möjliga teknik. Han konstaterar:<br />
”För att i ett sådant fall kunna uppfylla normen måste tillståndsmyndigheten<br />
vid omprövning av tillstånden minska tillåten produktionsmängd så att<br />
utsläppen minskar tillräckligt för att uppfylla normen.” 302<br />
Departementschefen fortsätter:<br />
”Den skälighetsavvägning som skall göras enligt 2 kap 7 § vid tillämpningen<br />
av hänsynsreglerna och även vid tillämpningen av regeln om bästa möjliga<br />
teknik, motsvarande den som görs idag enligt 5 § miljöskyddslagen, får som<br />
angetts aldrig medföra att en miljökvalitetsnorm inte kan uppnås. <strong>En</strong><br />
miljökvalitetsnorm anger alltid den miniminivå som måste beaktas vid<br />
tillämpningen av hänsynsreglerna. Det innebär att det vid omprövning går att<br />
ställa ytterligare krav än vad som kan uppnås med användning av bästa<br />
möjliga teknik.” 303<br />
Detta överensstämmer också med IPPC-direktivets artikel 10, 304 där det<br />
framgår att ytterligare åtgärder skall föreskrivas i ett tillstånd om en<br />
miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning<br />
av bästa tillgängliga teknik.<br />
300 1 kap. 1 § MB.<br />
301 Prop 1997/98:45, s. 233.<br />
302 Prop 1997798:45, s. 263. Det bör dock påminnas om formuleringen i 24 kap. 5 § 4 st. MB<br />
där det stadgas att sådana krav inte får ställas att verksamhetens bedrivande avsevärt<br />
försvåras eller hindras.<br />
303 A. prop. s. 263.<br />
304 Council directive 96/61/EC of 24 September 1996 concerning integrated pollution prevention<br />
and control.<br />
106
Det betyder alltså att de allmänna hänsynsreglerna skall tillämpas i<br />
överensstämmelse med normen. Vilket i sin tur för med sig att avvägningarna<br />
behöver utföras med förändrade viktförhållanden än vad som är fallet om en<br />
miljökvalitetsnorm inte överträds. Dessa nya omständigheter talar för att rättsläget<br />
till stora delar har förändrats jämfört med vad som gällde innan balken trädde i<br />
kraft.<br />
<strong>En</strong> ytterligare omständighet av betydelse är att miljökvalitetsnormer är ett<br />
nytt rättsligt instrument i den svenska miljörätten. Av den anledningen kan det vara<br />
förenat med vissa svårigheter att göra lagsystematiska härledningar vad gäller<br />
miljökvalitetsnormers rättsverkningar i förhållande till hänsynsbestämmelserna. Ett<br />
annat sätt att klargöra dess inverkan är därför att se till syftet. Det ligger ett tudelat<br />
syfte bakom införandet av miljökvalitetsnormer i svensk rätt. För det första<br />
krävdes det sådana instrument enligt EG-rätten. För det andra konstateras i<br />
betänkandet till miljöbalken att miljöproblemen har ändrat karaktär och blivit mer<br />
storskaliga och komplexa. Därför anser miljöbalksutredningen att ”… det finns<br />
ett behov av att komplettera aktsamhetsreglerna i miljöskyddslagen med<br />
normer som mer direkt avser godtagbart miljötillstånd.” 305<br />
Krav på miljökvalitetsnormer följer alltså av EG-rätten. I t.ex.<br />
kvävedioxiddirektivet anges ett gränsvärde som ”… inte får överskridas inom<br />
medlemsstaternas territorier under bestämda perioder.” 306 Det krävs också<br />
av medlemsländerna att de vidtar nödvändiga åtgärder ”… för att säkerställa<br />
att de koncentrationer av kvävedioxid i luften som uppmätts … inte<br />
överskrider det gränsvärde som anges i bilaga 1.” 307 Några bedömningar av<br />
vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt ingår inte i dessa direktiv. Syftet med<br />
direktivet är att undvika att gränsvärdet överskrids.<br />
7.1.7.3 Miljökvalitetsnormers genomförande<br />
Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas skall ett<br />
åtgärdsprogram upprättas. 308 Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet som<br />
kan påverka befintliga miljökvalitetsnormer och skall ange: aktuell<br />
miljökvalitetsnorm; vilka åtgärder som skall vidtas för att normen skall uppfyllas<br />
inom den tidsram som har angivits enligt 2 §; ansvariga myndigheter samt när<br />
programmet skall vara genomfört.<br />
305 SOU 1996:103, Del 1, s. 273 f.<br />
306 Art. 2 dir. 85/203/EG<br />
307 Art. 3 p. 1 dir 85/203/EG<br />
308 <strong>En</strong>ligt 5 kap. 5 § MB. Eftersom miljökvalitetsnormerna inte är materiella regler och därför<br />
inte kan påverka rättsläget behövs det ett program som specificerar de krav som behöver<br />
vidtas för att normen skall efterlevas.<br />
107
<strong>En</strong> tvistefråga avseende åtgärdsprogrammen har varit dess rättsliga<br />
egenskap. Är ett åtgärdsprogram en föreskrift innehållande rättsligt bindande<br />
direktiv även för de enskilda verksamhetsutövare som omfattas av programmet<br />
eller är det att hänföra till icke-bindande förvaltningsbeslut? <strong>En</strong>ligt lagtexten<br />
förefaller åtgärdsprogrammen endast vara riktade mot myndigheter och<br />
kommuner:<br />
”Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet som kan påverka de<br />
föroreningsnivåer eller störningsnivåer som avses i 2 § första stycket. I ett<br />
åtgärdsprogram skall anges ...<br />
...3. vilka myndigheter och kommuner som skall se till att angivna<br />
åtgärder vidtas...” 309<br />
Rubenson skriver med anledning av detta:<br />
”Det är att märka att åtgärdsprogrammet inte är direkt bindande för den<br />
enskilde. Genom de beslut i form av tillståndsvillkor och annat som kan<br />
grundas på åtgärdsprogrammet får det emellertid en indirekt effekt för<br />
enskilda.” 310<br />
Rubensons slutsats är något kategorisk vad gäller åtgärdsprogrammens<br />
bindande egenskaper gentemot enskilda, enligt min mening. <strong>En</strong>ligt Rubenson är en<br />
miljökvalitetsnorm med ett åtgärdsprogram endast bindande för de ifrågavarande<br />
myndigheterna och inte för verksamhetsutövarna. Detta överensstämmer med<br />
lagtexten. Förarbetsuttalandena till balken är dock svävande vad gäller frågan om<br />
åtgärdsprogrammets bindande egenskaper för den enskilde verksamhetsutövaren.<br />
Om åtgärdsprogram inte är bindande mot de enskilda verksamhetsutövarna blir<br />
dem i realiteten verkningslösa som sådana eftersom det först måste omsättas i<br />
myndighetsbeslut i samband med tillsyn eller åtgärder i övrigt inom respektive<br />
tillsynsmyndighets kompetens- och ansvarsområde. 311<br />
Som nämnts tidigare lämnas frågan om åtgärdsprograms eventuellt<br />
bindande egenskaper öppen i förarbetena till balken: 312<br />
”Bestämmelserna i 5 kap. 6 § miljöbalksförslaget är däremot kategoriskt<br />
avfattade och det är svårt att uppfatta dem på något annat sätt än att en<br />
309 5 kap 6 § 1 st. 3 p. MB.<br />
310 Rubenson, 1998, s. 42.<br />
311 Se nedan angående resultatet av denna diskussion applicerat på de tre typfallen.<br />
312 Notera här att departementschefen talar om åtgärdsplaner men uppenbarligen menar<br />
åtgärdsprogram. Regeln i MB 5 kap 6 § stadgar bl.a. att ”Ett åtgärdsprogram (förf. u-str.)<br />
får omfatta all verksamhet som kan påverka de föroreningsnivåer eller störningsnivåer<br />
som avses i 2 kap första stycket.” Begreppet åtgärdsplaner har i balken reserverats för<br />
sådana planer som kan krävas till följd av EU-medlemskapet. 312 Begreppshanteringen är med<br />
andra ord något skakig.<br />
108
åtgärdsplan i flera avseenden blir bindande i varje fall (förf. understr.) för de<br />
berörda myndigheterna och kommunerna.” 313<br />
Programmen torde således i normalfallet vara bindande för de<br />
ifrågavarande myndigheterna men det är tveksamt huruvida verksamhetsutövarna<br />
är skyldiga att ta hänsyn till och efterleva det som stadgas i programmet.<br />
Ett åtgärdsprogram kan uppenbarligen i vissa fall, som inte närmare<br />
definieras eller kommenteras i motiven till balken innehålla även bindande<br />
föreskrifter. De exemplifieringar som departementschefen redovisar förutsätter att<br />
programmet även kan innehålla materiella krav som är bindande gentemot<br />
enskilda. Legalitetsprinciperna medför då att ett sådant åtgärdsprogram måste<br />
meddelas som normgivning eller förvaltningsbeslut. 314 motiven till balken medför<br />
således en utvidgning av lagtexten som kan ifrågasättas, verksamhetsutövare har<br />
utelämnats från de krav som ställs på vad som skall anges i ett åtgärdsprogram<br />
enligt 5 kap. 6 § MB.<br />
<strong>En</strong> annan möjlighet är att ett åtgärdsprogram föranleder eller kan ligga till<br />
grund för andra rättsligt bindande beslut av myndigheter och kommuner vid annan<br />
tidpunkt och i samband med tillsyn.<br />
7.1.7.4 <strong>En</strong> privatpersons resor<br />
Det typfall som är aktuellt här omfattas, som nämnts tidigare, inte av balkens<br />
allmänna hänsynsregler. <strong>En</strong> ändamålsenlig metod att hantera problematiken med<br />
bilism och de miljöproblem som bilismen förorsakar skulle kunna vara att besluta<br />
om miljökvalitetsnormer med tillhörande åtgärdsprogram innehållande<br />
handlingsregler riktade såväl mot enskilda bilister som mot bilismen som<br />
kollektiv. 315 Åtgärdsprogrammet är dock inte rättsligt bindande gentemot<br />
verksamhetsutövaren vilket innebär att programmet heller inte behöver beaktas av<br />
den enskilde bilisten.<br />
313 Prop. 1997/98:45, s. 260.<br />
314 Se prop. 1985/86:1, s. 87 ff. där plansystemets i PBL förenlighet med regeringsformens<br />
normbegrepp behandlas. <strong>En</strong> utförlig redovisning av vad regeringsformren föreskriver om<br />
förhållandet mellan enskilda och det allmänna ifråga om åligganden m.m. för enskilda ges<br />
här.<br />
315 Terminologin som används i balken i detta avseende är, enligt mitt förmenande, inte<br />
ändamålsenlig. <strong>En</strong> miljökvalitetsnorm beskriver ett instrument som består av en<br />
miljökvalitetsstandard som utgår från miljökvaliteten samt någon form av<br />
genomföranderegler, t.ex. åtgärdsprogram, vars syfte är att tillse att standarden uppnås eller<br />
bevaras genom att fastslå handlingsregler riktade till olika rättssubjekt. Begreppet<br />
miljökvalitetsnorm består således av åtminstone två huvudkomponenter,<br />
miljökvalitetsstandard och genomföranderegler. Så är det alltså inte i balken.<br />
109
Däremot är åtgärdsprogrammet bindande gentemot berörda myndigheter<br />
och kommuner. Det medför att ett åtgärdsprogram skulle kunna föranleda<br />
ytterligare myndighetsåtgärder av olika slag såsom införande av biltullar och<br />
begränsning eller förbud av vissa <strong>transporter</strong> inom vissa stadsdelar. Därmed kan<br />
åtgärdsprogram komma att ha en betydande indirekt effekt även på en enskild<br />
privatpersons resor. Departementschefen skriver:<br />
”Vissa verksamheter som i dag inte omfattas av miljöskyddslagens<br />
regelsystem, t.ex. biltrafiken, har många gånger stor eller t.o.m. avgörande<br />
betydelse för miljösituationen i ett område. Ett exempel kan vara att regeringen<br />
meddelar luftkvalitetsnormer för att skydda även känsliga grupper mot<br />
hälsoeffekter. Regeringen bör då även fastställa ett åtgärdsprogram med bl.a.<br />
åtgärdskrav för bilavgaser och en satsning på kollektivtrafik. I programmet kan<br />
även ingå krav på åtgärder i fråga om trafikplanering och utbyggnad av<br />
kollektivtrafiken. Åtgärdsprogrammet bör därför, som tidigare angetts, inte<br />
bara inriktas på förekommande miljöfarlig verksamhet inom ett område utan<br />
även omfatta analyser av all verksamhet som kan påverka de störningsnivåer<br />
en norm omfattar oavsett om den är tillståndspliktig eller inte.” 316<br />
Situationen är således sådan att om ett åtgärdsprogram med avgaskrav och<br />
krav på en satsning på kollektivtrafik har fastställts är de enskilda bilisterna inte<br />
bundna av detta åtgärdsprogram, i normalfall bör tilläggas. 317 Däremot är<br />
programmet bindande för de ansvariga myndigheterna, t.ex. kommuner och<br />
landsting.<br />
Anta, som exempel, att det har upprättats en miljökvalitetsnorm avseende<br />
högsta tillåtna halt av NO x för Stockholms innerstad. Det anses vara nödvändigt<br />
att upprätta ett åtgärdsprogram för att denna miljökvalitetsnorm skall kunna<br />
uppfyllas. Åtgärdsprogrammet skall således inom en viss tidpunkt på något sätt<br />
reducera emissionerna av NO x från bl.a. trafiken med motorfordon. Eftersom<br />
man sannolikt inte kan vänta på att den del av fordonsparken som består av äldre<br />
fordon skall bytas ut mot nya katalysatorrenade fordon måste andra medel till. Ett<br />
sätt att åstadkomma rättelse och normuppfyllelse är att via lokal trafikreglering<br />
och ickerättsliga styrmedel komma till rätta med NO x -problematiken. 318<br />
Anta vidare att kommunen beslutar i ett åtgärdsprogram om att införa<br />
varannandagstrafik för att uppnå NO x -normen. 319 Det betyder att bilar och<br />
lastbilar med jämn slutsiffra endast får brukas på jämna datum och motsvarande<br />
för udda nummer. <strong>En</strong> sådan åtgärd skulle således inte vara rättsligt bindande<br />
316 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 52.<br />
317 Jag har tidigare nämnt att regeringen svävar på målet avseende huruvida ett<br />
åtgärdsprogram kan innehålla även rättsligt bindande föreskrifter.<br />
318 <strong>En</strong>ligt 10 kap. trafikförordningen. Se även citat ovan.<br />
319 Jag tar här inte ställning till om en sådan åtgärd är ändamålsenlig i sig utan exemplifierar<br />
endast problemställningen.<br />
110
gentemot bilisterna vilket medför att de kan strunta i kravet och att kommunen<br />
saknar möjligheter att genomdriva detsamma.<br />
Anta slutligen att kommunen i åtgärdsprogrammet beslutar om andra<br />
åtgärder som riktar sig mot bilismen som kollektiv för att begränsa<br />
transportarbetet och därmed utsläppen av NO x från vägtrafiken. Det kan röra sig<br />
om bilfria zoner, biltullar, försvårande för biltrafik i vissa områden genom<br />
utsättande av trafikhinder och enkelriktningar samt reducera antalet<br />
parkeringsplatser. I enlighet med regeringsformen får offentligt ingripande<br />
gentemot enskild, även om det endast sker i form av krav på försiktighet eller<br />
liknande, endast ske med stöd i lag. 320 Är sådana åtgärder förenliga med<br />
grundlagen om det rättsliga stödet endast finns i åtgärdsprogrammet? <strong>En</strong>ligt min<br />
mening kan inte ett åtgärdsprogram utgöra en dylik rättsgrund och är därför inte<br />
bindande, såvida inte åtgärdsprogrammet tydligt specificerar vilka krav som ställs<br />
och hur dessa krav skall fördelas mellan de som bidrar till miljöproblemets<br />
uppkomst.<br />
7.1.7.5 Transporter i yrkesverksamhet<br />
I de fall en miljökvalitetsnorm har fastställts utan att ett åtgärdsprogram har<br />
upprättats har normen framförallt betydelse vad gäller omfattningen på de krav<br />
som kan ställas enligt 2 kap. 2-6 §§ MB i förhållande till vad som kan anses<br />
rimligt med hänsyn till bl.a. kostnaden. Transportföretag utgörs i normalfallet av<br />
icke tillståndspliktiga verksamheter. Det medför att de skyddsåtgärder,<br />
försiktighetsmått, platsval, etc skall vidtas som behövs för att undvika ett<br />
åsidosättande av en befintlig miljökvalitetsnorm oavsett kostnaderna. Det kan<br />
t.ex. bli fråga om att reducera produktionsvolymen eller att flytta verksamheten<br />
någon annanstans för att normen skall kunna efterlevas. 321<br />
Om det anses behövligt upprättas också ett åtgärdsprogram med syfte att<br />
genomdriva miljökvalitetsnormen. Som tidigare har nämnts är ett åtgärdsprogram i<br />
normalfall inte bindande gentemot den enskilde verksamhetsutövaren. Det innebär<br />
således att åtgärdsprogram inte får någon direkt rättsverkan i detta typfall heller.<br />
Transportföretag kan dock, precis som enskilda individer, omfattas av<br />
myndighetsbeslut som fattas med åtgärdsprogrammet som underlag.<br />
Vad gäller miljöfarliga verksamheter med transportbehov är situationen<br />
något annorlunda p.g.a. framförallt två skäl. Miljöfarliga verksamheter omfattas<br />
ofta av tillståndskrav och kan således redan ha erhållit tillstånd med villkor för<br />
verksamhetens bedrivande när en miljökvalitetsnorm fastställs. För det andra kan<br />
320 1 kap. 1 § RF och Westerlund 1997, s. 60.<br />
321 Prop. 1997/98:45, s. 263.<br />
111
en miljökvalitetsnorm redan ha fastställts då en tillståndsprövning av ny<br />
industriverksamhet inleds. 322<br />
I det första fallet har verksamheten ett lagakraftvunnet tillståndsbeslut som i<br />
princip innebär att ytterligare krav avseende de frågor som har prövats i samband<br />
med tillståndsgivningen inte kan ställas med hänvisning till 2 kap. MB. 323<br />
Ytterligare eller förändrade krav kan dock komma i fråga i samband med<br />
omprövning av tillstånd t.ex. om beslutet eller villkoren åsidosätts, 324 om<br />
verksamheten med någon betydelse bidrar till att en miljökvalitetsnorm<br />
överskrids 325 eller om det behövs vidtas tillsynsåtgärder för att balken skall<br />
efterlevas. 326<br />
Dessutom kan ytterligare krav som inte omfattas av gällande villkor ställas,<br />
enligt 2 kap. MB. Departementschefen skriver:<br />
”I enlighet med vad som sagts ovan kan ett föreläggande avseende<br />
resurshushållning riktas mot en tillståndsgiven verksamhet där denna aspekt<br />
inte varit föremål för bedömning även om verksamhetsutövaren följer de villkor<br />
som föreskrivits för verksamh eten.” 327<br />
Slutsatsen i detta delfall blir således att en ny miljökvalitetsnorm kan<br />
medföra att nya krav kan ställas även på tillståndsgiven verksamhet. Dock under<br />
förutsättning att det inte innebär att ytterligare krav ställs beträffande sådana<br />
frågor som redan har varit föremål för bedömning och att verksamhetens<br />
bedrivande inte försvåras avsevärt.<br />
Frågan uppstår därmed vad som gäller i följande fall. <strong>En</strong> transportintensiv<br />
industriverksamhet har tillstånd enligt 9 kap. MB. I tillståndet finns villkor för hur<br />
mycket NO x som får släppas ut från den fasta verksamheten. Sedermera<br />
uppträder problem med luftkvalitén i samma område och källan till problemet<br />
befinns vara väg<strong>transporter</strong>, framförallt tung trafik. Tillsynsmyndigheten beslutar<br />
därför om en miljökvalitetsnorm för NO x och ett åtgärdsprogram utarbetas för att<br />
standarden skall uppfyllas. Kan tillsynsmyndigheten i detta läge ställa krav på<br />
reduktion av NO x -utsläppen även för det transportarbete som verksamheten<br />
genererar? Utsläppskällan som sådan har inte tidigare varit föremål för<br />
bedömning, även om NO x -utsläppen från den fasta anläggningen har bedömts.<br />
Jag anser det som självklart att verksamheten kan bli föremål för dylika<br />
322 För industriverksamheter som inte omfattas av något tillstånds eller föranmälningskrav<br />
gäller motsvarande omständigheter som för transportföretag.<br />
323 A.a. s. 272. samt 24 kap. 1 § MB.<br />
324 24 kap. 3 § MB.<br />
325 24 kap. 5 § MB.<br />
326 26 kap. 9 § MB.<br />
327 Prop. 1997/98:45, Del 2 s. 273. Citatet behandlar omfattningen av tillsynsmyndighetens<br />
befogenheter i samband med MB 26 kap 9 §.<br />
112
kompletterande krav just av den anledningen att verksamhetens transportarbete<br />
inte varit föremål för bedömning tidigare. Dessutom stadgas uttryckligen i balken<br />
att tillstånd för miljöfarlig verksamhet får omprövas samt meddelade villkor ändras<br />
eller upphävas om verksamheten medverkar ”med någon betydelse” till att en<br />
miljökvalitetsnorm överträds. 328 Det är dock frågan om en omprövning av ett<br />
tillstånd och sådan omprövning får inte leda till att verksamhetens bedrivande<br />
avsevärt försvåras.<br />
I det fall en industri ansöker om tillstånd för bedrivande av verksamhet och<br />
ett åtgärdsprogram redan gäller för begränsning av NO x -utsläppen, kan<br />
åtgärdsprogrammet utgöra ett underlag för utformande av villkor för<br />
<strong>transporter</strong>nas bedrivande i enlighet med balkens allmänna hänsynsregler. 329 Även<br />
här gäller att avvägningen mellan de allmänna hänsynsreglernas omfattning och<br />
kostnaden skall uteslutas om en miljökvalitetsnorm redan är åsidosatt. Tillstånd till<br />
verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds får dessutom<br />
inte meddelas. 330<br />
7.1.7.6 Ianspråktagande av mark<br />
Detta typfall omfattar transportanläggningar och möjligheterna att reducera markoch<br />
vattenområdens ianspråktagande för transportändamål. <strong>En</strong> miljökvalitetsnorm<br />
kan dock inte utformas med syfte att bevara mark- eller vattenområden från<br />
exploatering. Miljökvalitetsnormen skall ange störnings- eller föroreningsnivåer<br />
som är ofarliga för människor och miljö. 331 Därför kan inte en miljökvalitetsnorm<br />
användas som miljörättsligt instrument för att reducera transportsektorns<br />
markanspråk specifikt.<br />
<strong>En</strong> miljökvalitetsnorm avseende t.ex. NO x -problematiken inverkar dock på<br />
prövningen av nya trafikanläggningar eftersom de flesta trafikanläggningar är<br />
tillståndspliktiga. Därmed kan trafikanläggningar förhindras under förutsättning att<br />
en miljökvalitetsnorm redan överskrids eller kommer att överskridas på grund av<br />
328 Ett annat fall är då en miljökvalitetsnorm åsidosätts i ett område med flera verksamh eter<br />
som kan betraktas som miljöfarliga och har tillstånd. Samtliga verksamheter följer också<br />
villkoren i tillstånden men en miljökvalitetsnorm som har meddelats för området överskrids<br />
likafullt. Det går heller inte att fastställa att någon av verksamheterna medverkar med någon<br />
betydelse till att normen överskrids vilket indikerar att samtliga verksamheter är relativt nya<br />
med lika nya tillstånd. Såvitt jag kan förstå kan dessa verksamheter fortsätta att bedrivas<br />
såsom tidigare och några ytterligare krav kan inte ställas till följd av miljökvalitetsnormen<br />
(förrän efter viss tid).<br />
329 Redan miljökvalitetsnormen som sådan är vägledande vid tillståndsprövningen.<br />
Åtgärdsprogrammet kan dock utgöra ytterligare vägledning för prövningsmyndigheten.<br />
330 16 kap. 5 § MB.<br />
331 Se avsnitt 7.1.7.1.<br />
113
vägen, flygplatsen, farleden etc. Miljökvalitetsnormen får således en indirekt effekt<br />
på markanspråket eftersom en väg kan behöva omlokaliseras som resultat av att<br />
en miljökvalitetsnorm överskrids och vägen kommer att bidra till ett fortsatt<br />
överskridande. Om det saknas alternativa lokaliseringar för den nya vägen kan<br />
miljökvalitetsnormen utgöra ett faktiskt förbud.<br />
Ett åtgärdsprogram som upprättas med anledning av en miljökvalitetsnorm<br />
får direkt rättsverkan gentemot berörda myndigheter, enligt förarbetena. 332 Det<br />
innebär att berörda myndigheter är skyldiga att vidta de åtgärder som<br />
åtgärdsprogrammet ålägger respektive myndighet att vidta. Här finns det dock<br />
risk för att en del svårigheter uppstår. Anta att regeringen har delegerat uppgiften<br />
att upprätta ett åtgärdsprogram till en kommun. Kommunens uppgift är att i<br />
programmet besluta om åtgärder som skall tillse att en viss miljökvalitetsnorm<br />
uppfylls, t.ex. avseende NO x , för ett geografiskt begränsat område inom<br />
kommunen. <strong>En</strong> stark bidragande faktor till normens överskridande är en stor<br />
riksväg som passerar genom staden. Väghållaren och den som således har<br />
ansvaret för vägen är vägverket. Det åtgärdsprogram som kommunen upprättar<br />
skall således ha bindande verkan även gentemot vägverket. 333<br />
Om en miljökvalitetsnorm har meddelats för ett område och t.ex. vägverket<br />
projekterar en väg där får arbetsplan som regel inte upprättas. 334 Om vägverket<br />
vidtar skyddsåtgärder på annan verksamhet i området i sådan omfattning att<br />
möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ”ökar i inte obetydlig<br />
utsträckning” kan dock vägen tillåtas. 335<br />
I övrigt gäller att befintlig miljökvalitetsnorm har liknande inverkan som i<br />
ovan beskrivna typfall, d.v.s. avvägningen mellan vad som anses miljömässigt<br />
motiverat och kostnaden för att vidta skyddsåtgärder, försiktighetsmått, etc. får<br />
inte medföra åsidosättande av normen.<br />
7.1.8 Miljökonsekvensbeskrivningar<br />
Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) skall genomföras med syftet att utgöra ett<br />
beslutsunderlag vid t.ex. tillståndsprövningen. Reglerna om MKB är uppdelade i<br />
en processuell del som anger, i stort, när och hur en MKB skall utföras samt en<br />
dokumentdel som anger vad en MKB åtminstone skall innehålla. MKB är här<br />
aktuella endast i samband med prövning av fasta anläggningars och<br />
332 Prop. 1997/98:45, s 260.<br />
333 Kommunen skall dock samråda med berörda myndigheter och kommuner innan<br />
programmet upprättas, enl. 5 kap. 5 § 3 st. MB.<br />
334 Väglagen 3 a § med hänvisning till 16 kap. 5 § MB.<br />
335 16 kap 5 § 2 st. MB.<br />
114
trafikanläggningars tillkomst, utvidgning, breddning, omläggning etc och således<br />
inte direkt på motorfordonens emissioner. 336<br />
Balkens regler om MKB har kopplats till en rad andra<br />
markanvändningslagar som inte ingår i balken. Till exempel hänvisas i väglagen till<br />
vissa av balkens bestämmelser i 6 kap. De föreslagna ändringarna i luftfartslagen,<br />
farledslagen och lagen om byggande av järnväg har även de kompletterats med<br />
hänvisningar till 6 kap. MB. 337 Därmed har man i alla fall åstadkommit en viss<br />
samordning vad gäller krav på en MKB vad gäller tidpunkt, omfattning och<br />
innehåll för dessa olika lagar. 338<br />
Vad gäller verksamheter som kan komma att få betydande miljöpåverkan<br />
får länsstyrelsen ställa krav på att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte<br />
skall redovisas. Detta kan innebära krav på att verksamhetsutövaren till exempel<br />
redovisar andra energiutvinningssätt eller andra typer av kommunikationsmedel,<br />
”...t.ex. en utbyggd järnväg för höghastighetståg i stället för en flygplats för<br />
inrikesflyg.” 339<br />
Eftersom MKB-kravet framförallt omfattar tillståndspliktig verksamhet<br />
enligt balken faller deltypfallet transportföretag utanför ramen för MKB-krav. Den<br />
som planerar att bedriva en verksamhet skall upprätta en MKB enligt den<br />
procedur och med det innehåll som beskrivs i 6 kap MB. Den som planerar<br />
bedriva en transportintensiv verksamhet som kan komma att medföra betydande<br />
miljöpåverkan skulle t.ex. kunna åläggas att utreda alternativa sätt att frakta sina<br />
produkter och även att åläggas att motivera sitt val av fraktmetod. Det kan t.ex.<br />
handla om att utreda järnvägs<strong>transporter</strong> som komplement eller alternativ till<br />
lastbils<strong>transporter</strong>.<br />
Problemet med ianspråktagande av mark och upprättande av MKB<br />
regleras i såväl balkens 6 kap. som i de olika transportanläggningsförfattningarna.<br />
Gemensamt för dessa är att samtliga hänvisar till vissa bestämmelser i MB 6 kap.<br />
Det betyder alltså att vid anläggandet av en ny trafikanläggning skall en MKB<br />
upprättas i samtliga dessa fall och det är balkens MKB-regler som skall tillämpas.<br />
Som exempel kan nämnas anläggande av en flygplats. Även här har<br />
länsstyrelsen möjligheter att kräva alternativutredning avseende metodvalet.<br />
336 För en mer generell analys och diskussion om miljökonsekvensbeskrivningar se bl.a.<br />
Westerlund 1981 och 1993a, Carlman 1993 och 1995 samt Hörnberg-Lindgren.<br />
337 Se avsnitt 7.3.<br />
338 Tidigare gällde att NRL innehöll gemensamma regler avseende MKB. Luftfartslagen,<br />
farledslagen och lagen om byggande av järnväg hänvisade samtliga bl.a. till NRL:s 5 kap. om<br />
MKB. VägL stadgade både egna kravregler avseende MKB och hänvisade till NRL:s<br />
bestämmelser och därmed dess 5 kap.<br />
339 Prop 1997/98:45, Del 2 s. 64.<br />
115
Syftet med verksamheten kan dock aldrig ifrågasättas och omfattas således<br />
inte heller av några krav på alternativutredningar eller dylikt. Exemplet med<br />
alternativutredning mellan snabbtåg och inrikesflygplats är intressant så till vida att<br />
regeringen därmed uppenbarligen anser att verksamhetens syfte eller ändamål inte<br />
är att <strong>transporter</strong>a människor på väg eller i luften utan helt enkelt att förbättra<br />
kommunikationsmöjligheterna.<br />
Sannolikheten för komplikationer är dock allt annat än försumbar. I<br />
praktiken skulle ett dylikt krav innebära att ett ärende som började som ett<br />
vägprojekt genomfört av vägverket överförs till banverket för fortsatt utredning<br />
och analys. Med tanke på den konkurrenssituation som råder mellan de olika<br />
trafikverken förefaller en sådan utveckling inte särskilt trolig.<br />
7.1.9 Områdesskydd 340<br />
Den infrastrukturella utvecklingen inom transportsektorn är beroende av vilka<br />
områdesskydd som finns så till vida att ett områdesskydd kan utgöra hinder för en<br />
trafikanläggnings lokalisering och beroende på om det finns några reella alternativ<br />
eller inte kan områdesskyddet således utgöra ett hinder för uppförandet av en<br />
trafikanläggning.<br />
Reglerna om områdesskydd har som primärsyfte att skydda hotade eller<br />
känsliga djur och växtarter samt biotoper, inte att i och för sig hejda utbredningen<br />
av olika transportanläggningar i landet. De är förstås inte ändamålsenliga som<br />
strategiska transportmiljörättsliga instrument.<br />
Huvudregleringen vad gäller olika former av områdesskydd finns i 7 kap.<br />
MB. 341 Regleringen har gemensamma kontaktytor såväl med<br />
hushållningsbestämmelserna i balkens 3 och 4 kap. som med reglerna om<br />
miljökvalitetsnormer i 5 kap. MB. Områdesskyddet är också ett område som är<br />
av EG-rättsligt intresse. Det ligger i gemenskapens intresse att bevara djur- och<br />
växtarter för såväl artsammansättningen i gemenskapen som den biologiska<br />
mångfalden. 342 Två direktiv av stor betydelse är fågeldirektivet och<br />
habitatdirektivet. 343<br />
340 De områdesskydd som redovisas här är de som jag bedömt är av störst intresse för<br />
undersökningsområdet, d.v.s. nationalpark, naturreservat, biotopskyddsområde,<br />
strandskydd, miljöskyddsområde och särskilt skydds- eller bevarandeområde. Det betyder<br />
dock inte att de andra skyddsområdena är ointressanta.<br />
341 Den tidigare regleringen på detta område fanns i naturvårdslagen.<br />
342 Se t.ex. preambeln till habitatdirektivet (92/43/EG)<br />
343 Direktiv 79/409/EG (fågelskydd) och direktiv 92/43/EG (habitat). Se även avsnitt 7.6.<br />
116
De områdesskydd som regleras i 7 kap. MB är flera till antalet och syftet är<br />
att genom att utfärda föreskrifter begränsa användningen av ett visst geografiskt<br />
avgränsat mark- eller vattenområde.<br />
Vad gäller intresseavvägningen mellan ett kommunikationsintresse och ett<br />
bevarandevärde skall naturligtvis MB:s bestämmelser tillämpas i det enskilda<br />
specifika fallet, däribland 1 - 4 kap. Om man från det allmännas sida har för<br />
avsikt att, i varierande grad, freda specifika skyddsvärda områden från ingrepp<br />
finns olika varianter av områdesskydd att tillgå.<br />
7.1.9.1 Nationalpark<br />
Regeringen får förklara områden som nationalparker för att bevara framförallt<br />
större naturområden i ”...dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat<br />
skick.” 344 Att förklara ett naturområde som nationalpark förutsätter dock att<br />
staten äger det ifrågavarande mark- eller vattenområdet. Det innebär att staten<br />
måste lösa in marken från fastighetsägaren om staten inte redan äger marken.<br />
Accepteras inte detta av fastighetsägaren kan marken exproprieras. <strong>En</strong> svårighet<br />
kan vara att såväl bevarandet av ett naturområde som tillgodoseendet av allmän<br />
samfärdsel, transport eller annan kommunikation utgör godtagna<br />
expropriationsändamål, enligt expropriationslagen. 345 Samma markområde skulle<br />
alltså kunna komma ifråga för expropriation från två myndigheter företrädande<br />
motstridiga intressen. Vilken omfattning det skyddade naturområdet får beror<br />
således i stor utsträckning på de tillgängliga medel som staten förfogar över.<br />
Risken finns därmed att det område som förklaras som nationalpark blir för litet<br />
eller att någon nationalpark inte inrättas alls p.g.a. brist på finansiella medel.<br />
När väl nationalparken är bildad skall det utfärdas föreskrifter om vård och<br />
förvaltning av parken samt om inskränkningar avseende rätten att använda den<br />
mark som ingår i parken. Såsom bestämmelsen är utformad kan inte föreskrifter<br />
ges som även omfattar verksamheter som ligger utanför parkens gränser men som<br />
har en inte oväsentlig inverkan på ifrågavarande bevarandeintressen. Kriterier för<br />
hur föreskrifterna skall utformas saknas och vilka verksamheter eller åtgärder de<br />
tillåter respektive förbjuder regleras inte närmare.<br />
<strong>En</strong> privatpersons resor och <strong>transporter</strong> i yrkesverksamhet<br />
Dessa typfall kan omfattas av föreskrifter för en nationalpark. Det är alltså möjligt<br />
för regeringen eller behörig myndighet att i parkföreskrifterna införa begränsningar<br />
344 7 kap 2 § MB.<br />
345 2 kap. 2 och 9 §§ expropriationslagen (1972:719).<br />
117
såsom att en i parken befintlig transportinfrastruktur får utnyttjas endast under<br />
vissa perioder under dygnet. Det är således möjligt att hindra eller begränsa olika<br />
slags transportverksamheter i en nationalpark beroende på hur beslutet är<br />
utformat. Hur starkt miljöskyddet är, samt vilka restriktioner och undantag som<br />
gäller i en nationalpark är således beroende på respektive besluts utformning. Det<br />
kan därför vara tillåtligt för samer att köra motorcykel och snöskotrar i fjällen<br />
medan turisterna är hänvisade till speciella leder.<br />
Ianspråktagande av mark<br />
Bestämmelserna om nationalpark har dock störst betydelse för detta typfall. Som<br />
nämnts tidigare är syftet med en nationalpark att bevara ett större naturområde<br />
och skydda det från bebyggelse eller annan exploatering. Därmed finns det skälig<br />
grund för att anta att ett tillståndsärende att uppföra en trafikanläggning, t.ex. en<br />
väg eller en flygplats, kommer att möta väsentliga hinder i de föreskrifter som<br />
kommer att gälla för nationalparken. Det finns dock exempel på motsatsen. I t.ex.<br />
Abisko nationalpark är syftet att ”bevara ett högnordiskt fjällandskap i dess<br />
naturliga tillstånd.” Ändå har det givits tillstånd bl.a. till att anlägga en riksväg i<br />
området. <strong>En</strong> rimlig slutsats är att syftet med nationalparken knappast gagnas av att<br />
man anlägger en riksväg genom skyddsområdet. Det är dock i linje med vad som<br />
anges i förarbetena till naturvårdslagen, som balkmotiven hänvisar till:<br />
”I motiven till naturvårdslagen betonades att parkerna normalt skall vara<br />
tillgängliga för turister, t.ex. genom bilvägar till parkernas närhet,<br />
vandringsleder och raststugor (prop. 1964:148, s. 40).” 346<br />
Säkra slutsatser av generell karaktär är således svårt att göra eftersom<br />
skyddets omfattning i hög grad beror på den individuella utformningen av<br />
nationalparkernas föreskrifter.<br />
7.1.9.2 Naturreservat<br />
<strong>En</strong> kommun eller länsstyrelse får inrätta ett naturreservat för att bevara<br />
”...biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose<br />
behov av områden för friluftslivet.”<br />
Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla<br />
naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som<br />
naturreservat.” 347<br />
346 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 69.<br />
347 7 kap. 4 § MB.<br />
118
I förarbetena till balkens bestämmelser om naturreservat ges en möjlighet<br />
att utvidga skyddsområdet till att även kunna omfatta buffertzoner. Detta gäller<br />
särskilt i de fall biologisk mångfald är av betydelse för fastställande av<br />
naturreservatets omfattning. Genom att inkludera biologisk mångfald anser man i<br />
förarbetena att man markerar ”att en helhetssyn bör prägla användningen av<br />
skyddsinstitutet.” 348 Naturreservat skall därför kunna omfatta en större yta än<br />
vad som kan anses motiverat för det omedelbara skyddet.<br />
Det är också möjligt att genom reservatsföreskrifterna reglera verksamheter<br />
som ligger utanför skyddsområdet men som medför negativa effekter i<br />
reservatet. 349<br />
”I beslutet skall också anges de inskränkningar i rätten att använda mark- och<br />
vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet,” 350<br />
Det skulle kunna handla om förbud mot att uppföra en trafikanläggning t.ex. på<br />
grund av att dikning måste ske som kan skada naturvärden i reservatet eller på<br />
grund av att de avgaser och buller som vägen orsakar kommer att inverka<br />
negativt på reservatets skyddssyften. De inskränkningar som föreskrifterna<br />
innehåller är också uttömmande så till vida att de verksamheter som inte finns med<br />
i föreskrifterna inte heller omfattas av dem.<br />
Det finns möjligheter för länsstyrelsen eller kommunen att meddela dispens<br />
från reservatsföreskrifter om det finns särskilda skäl. 351 Har beslut om dispens<br />
meddelats skall markägaren som erhållit dispensen kompensera för de<br />
miljövärden som går förlorade i och med intrånget. Kompensationen skall göras i<br />
form av t.ex. restaurering av motsvarande naturområde som tas i anspråk. Det är<br />
alltså inte frågan om ekonomisk kompensation.<br />
Ett naturreservat får inte upprättas i strid mot gällande detaljplan eller<br />
områdesbestämmelse.<br />
7.1.9.3 Biotopskyddsområde<br />
Bestämmelserna ger regeringen eller behörig myndighet rätt att förklara<br />
”...mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur-<br />
348 Prop. 1997/98:45, Del 2, s. 71.<br />
349 Prop. 1997/98:45, s. 74.<br />
350 7 kap. 5 § 2 st. MB.<br />
351 7 kap. 7 § 2 st. MB. För sådana områden som skyddas enligt EG-direktiv får endast<br />
regeringen bevilja dispens.<br />
119
eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda” för<br />
biotopskyddsområde. 352<br />
Det är alltså framförallt mindre områden som avses. 353 <strong>En</strong> förklaring att ett<br />
område skall anses som ett biotopskyddsområde får omfatta såväl enskilda<br />
områden som samtliga områden av visst slag i landet. Den generella kravregeln<br />
innebär att verksamheter som skadar naturmiljön i dessa områden inte är tillåtna.<br />
Regeln bygger således på ett absolut förbud där redan risken för skada på<br />
naturmiljön räcker för att skyddet skall aktiveras. Dispens kan dock medges om<br />
det finns särskilda skäl. Miljöskyddet är således relativt tydligt reglerat för denna<br />
skyddsform.<br />
För typfallet ”Ianspråktagande av mark” medför det att en<br />
trafikanläggning som utgångspunkt inte kommer att tillåtas att uppföras i eller i<br />
nära anslutning till ett sådant område. 354 Frågan om huruvida dispens kommer att<br />
medges eller inte för en sådan verksamhet beror på de enskilda<br />
omständigheterna. Generellt gäller dock alltså att det skall föreligga särskilda skäl.<br />
Vad som anses utgöra särskilda skäl kommenteras inte i förarbetena. Rubenson<br />
hänvisar till ett rättsfall som belyser restriktiviteten i dispensgivningen. <strong>En</strong><br />
lantbrukare fick inte riva delar av en stenmur för att rationalisera driften av<br />
jordbruket. 355<br />
För beslut i enskilda fall gäller att dispens inte kan meddelas. Beslutet får i<br />
stället innehålla de undantag som anses motiverade.” 356<br />
Ett biotopskyddsområde får upprättas i strid mot gällande detaljplan och<br />
områdesbestämmelser.<br />
7.1.9.4 Strandskydd<br />
Syftet med strandskyddet är bl.a. att upprätthålla en god livsmiljö för såväl växter<br />
som djur. Skyddet omfattar både land- och vattenområden intill 100 meter från<br />
352 7 kap 11 §. MB. Detta skyddsinstitut motsvarar i stort regleringen i 21 § naturvårdslagen,<br />
kompletterad genom 19 a-h §§ naturvårdsförordningen. Biotopskyddsområde är ett<br />
områdesskydd som även har en del gemensamt med de tidigare redovisade direktiven om<br />
fågelskydd och habitatskydd. Dessa direktiv berörs även i 7 kap. 28 - 29 §§ MB.<br />
353 Eftersom balkens bestämmelse sägs i stort motsvarar naturvårdslagens reglering torde<br />
viss vägledning kunna hämtas i dess förarbeten. I prop. 1990/91:90, s . 470 nämns att<br />
”...skyddet inte får avse större områden än vad som är oundgängligen nödvändigt för att<br />
tillgodose skyddsbehovet.” Biotopskyddet skiljer sig alltså på denna punkt från<br />
områdesskyddet naturreservat.<br />
354 Det följer bl.a. av bestämmelserna om försiktighetsmått och platsval i MB 2 kap.<br />
355 RÅ 1997 ref. 59, kommenterat i Rubenson, s. 57<br />
356 A.a. s. 57<br />
120
strandlinjen vid hav, insjöar och vattendrag. 357 Detta område kallas för<br />
strandskyddsområde. Skyddet är alltså generellt gällande och har såväl ett<br />
miljömässigt som ett socialt syfte; allmänhetens tillgång till stränder för friluftsliv<br />
skall tryggas samt goda livsbetingelser för strandnära djur- och växtliv bevaras.<br />
Inom ett strandskyddsområde får, enligt huvudregeln, t.ex. inte<br />
trafikanläggningar utföras eller andra transportåtgärder vidtas som kan medföra en<br />
försämring av betydelse för livsmiljön för växter och djur.<br />
Strandskyddet omfattar dock inte verksamheter för vilka tillstånd givits av<br />
regeringen, d.v.s. för bl.a. större transportanläggningar. 358<br />
Dispens från strandskyddet medges om det finns särskilda skäl. Exempel<br />
på anläggningar där det anses naturligt att meddela dispens är båthamnar och<br />
andra sådana anläggningar som kräver närhet till vattnet. Annars är de specifika<br />
omständigheter som råder i varje enskilt ärende av stor betydelse för huruvida<br />
dispens meddelas eller inte. 359<br />
Strandskyddet kan upphävas om området skall ingå i en detaljplan eller<br />
områdesbestämmelse, men endast om särskilda skäl föreligger. 360 <strong>En</strong>bart det<br />
faktum att området skall ingå i en detaljplan eller områdesbestämmesle är alltså<br />
inte skäl nog för att upphäva strandskyddet.<br />
Ianspråktagande av mark för transportändamål, t.ex. en järnväg eller väg, i<br />
anslutning till en strandlinje är alltså inte tillåtet enligt strandskyddsreglerna.<br />
Strandskyddet kan dock kopplas ur för områden som avses ingå i en detaljplan<br />
eller områdesbestämmelse.<br />
Dispens från strandskyddet kan också meddelas. Möjligheten att erhålla<br />
dispens för en trafikanläggning är liten eftersom en väg eller järnväg inte har någon<br />
självklar bindning till vattnet som t.ex. båthamnar, bryggor och båthus. Det beror<br />
dock på de specifika förutsättningarna. Det kan t.ex. handla om en väg och/eller<br />
en järnväg till en hamn.<br />
7.1.9.5 Miljöskyddsområde<br />
Särskilt förorenade större mark- eller vattenområden kan förklaras som<br />
miljöskyddsområde av regeringen. Ett sådant miljöskyddsområde kan också<br />
upprättas om en miljökvalitetsnorm överskrids. För miljöskyddsområden<br />
357 Skyddsområdet får av regeringen eller behörig myndighet utvidgas till 300 meter. Som<br />
riktlinje för när detta kan vara nödvändigt är när området i fråga inte är påverkat av<br />
exploateringsföretag eller om området är av riksintresse för naturvården och friluftslivet.<br />
Rubenson, s. 58.<br />
358 Strandskyddet utgör ett av skyddshänsynen som skall beaktas i regeringens prövning<br />
enligt 17 kap.<br />
359 RÅ 1996 ref. 44, kommenteras i Rubenson, s. 59.<br />
360 7 kap. 15 § 2 st. MB.<br />
121
meddelar regeringen särskilda föreskrifter vars syfte är att åtgärda<br />
miljöproblemen. Dessa föreskrifter gäller enbart inom området. Men eftersom<br />
verksamhetsutövare som befinner sig utanför det skadade området ofta har en<br />
betydande inverkan på områdets miljökvalitet kan miljöskyddsområdet utsträckas<br />
till att omfatta ”även kringliggande områden där skadliga verksamheter<br />
bedrivs.” 361<br />
Beviljade tillstånd kan kompletteras eller inskränkas som följd av ett<br />
upprättat miljöskyddsområde. 362 Regeringen eller, efter regeringens<br />
bemyndigande, länsstyrelsen skall meddela de försiktighetsmått och begränsningar<br />
som behövs för att syftet med områdesskyddet skall kunna tillgodoses.<br />
Departementschefen anser att det finns tunga skäl för att införa sådana föreskrifter<br />
som gäller även för tillståndsgiven verksamhet.<br />
”För att kunna åstadkomma en nödvändig förbättring av förhållandena inom<br />
området är det viktigt att snabbt kunna minska verkningarna av samtliga<br />
verksamheter som bidrar till den dåliga situationen.” 363<br />
För typfallet ”Ianspråktagande av mark” torde detta bl.a. kunna<br />
medföra att tillstånd att anlägga en väg kan återkallas eller begränsas med hänsyn<br />
till miljöskyddsområdets syften. 364<br />
7.1.9.6 Särskilt skydds- eller bevarandeområde<br />
Områden som omfattas av de skyddsintressen som nämns i fågeldirektivet och<br />
habitatdirektivet får av regeringen kallas för särskilt skyddsområde. 365 Dessa<br />
regler i balken ger inte underlag för några självständiga skyddsformer vilket<br />
betyder att skyddet ligger hos andra bestämmelser. Såsom bestämmelsens första<br />
stycke är utformad stämmer den dock inte överens med direktivtexten.<br />
Fågeldirektivet ålägger medlemsstaterna en grundläggande skyldighet att vidta<br />
erforderliga åtgärder för att bevara och bibehålla livskraftiga populationer av<br />
fågelarter som omfattas av artikel 1. Medlemsstaterna har också skyldighet att<br />
vidta erforderliga åtgärder för att bevara, upprätthålla och återställa tillräcklig<br />
variation och yta av biotoper för de fågelarter som omfattas av artikel 1. 366 Någon<br />
valmöjlighet ges således inte i direktivet.<br />
361 Prop. 1997/98:45, del 2, s. 92.<br />
362 24 kap. 1 § MB.<br />
363 Prop 1997/98:45, s. 318.<br />
364 Med hänsyn till att balken gäller parallellt med övriga lagar medför det att tillstånd såväl<br />
enligt väglagen som enligt balken kan begränsas eller återkallas.<br />
365 7 kap. 28 § MB.<br />
366 Artikel 3.<br />
122
Direktivet fastställer också en skyldighet för medlemsländerna att vidta<br />
vissa åtgärder för att skydda de fåglar som är upptagna i bilaga 1 till direktivet<br />
och dess biotoper.<br />
Detsamma kan sägas gälla ifråga om habitatdirektivet med den skillnaden<br />
att åliggandet för regeringen att utpeka ett enligt direktivet skyddsvärt område<br />
som ett särskilt bevarandeområde har överförts till balkens bestämmelse.<br />
Gemensamt för bestämmelserna om särskilda bevarandeområden är alltså<br />
att de saknar materiella regler. Det skydd som direktiven förutsätter måste därför<br />
skapas eller åstadkommas med andra bestämmelser i balken eller andra<br />
författningar. Skyddet för hotade fågelarter är således tänkt att skapas genom<br />
t.ex. ett naturreservat och regleringen om jakt.<br />
<strong>En</strong>ligt direktiven skall alltså medlemsstaterna införa de lagar och<br />
förordningar som behövs för att uppfylla kraven i direktivet. Såsom<br />
bestämmelserna har utformats i balken går det dock inte att utläsa huruvida de<br />
listade fågelarterna eller naturmiljöerna erhåller ett sådant skydd som anges i<br />
direktiven. Orsaken till det är att en stor del av de materiella kravreglerna beslutas<br />
först när beslut om upprättandet av ett naturreservat har fattats, d.v.s. i t.ex.<br />
reservatsföreskrifter.<br />
Utnämningen av ett område som ett särskilt bevarandeområde är således<br />
endast en dopakt där ett område som egentligen är t.ex. ett naturreservat i stället<br />
ges namnet särskilt skydds- bevarandeområde.<br />
7.1.10 Regeringens tillåtlighetsprövning av vissa trafikanläggningar<br />
Tidigare fanns bestämmelser om regeringsprövning av vissa stora verksamheter i<br />
4 kap. NRL och 11 kap. vattenlagen. Dessa regler har nu överförts till 17 kap.<br />
MB. Där stadgas att bl.a. följande trafikanläggningar skall prövas av<br />
regeringen. 367<br />
• Motorvägar och motortrafikleder med minst fyra körfält och med en längd av<br />
10 km eller längre.<br />
• Järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av<br />
minst 5 km för befintliga järnvägar för fjärrtrafik.<br />
• Allmänna farleder<br />
367 17 kap. 1 §, pp. 18 - 21 MB. Prövningen är obligatorisk för de uppräknade verksamheterna.<br />
Flera remissinstanser har ifrågasatt behovet av en sådan regeringsprövning. Bl.a. ställer man<br />
sig frågande till behovet eftersom regeringsprövningen ändå motsvarar den prövning som<br />
utförs av andra organ enligt balken. Det har också framförts synpunkter på att prövningen<br />
görs av ett politiskt organ och inte av en domstol som i jämförelse är såväl opartisk som<br />
opolitisk<br />
123
• Flygplaster med en banlängd av minst 2 100 meter.<br />
Regeringsprövningen motiveras med att det i dessa fall ofta krävs en<br />
sammanvägning mellan motstridande eller konkurrerande intressen, att de<br />
bedömningar som slutgiltigt skall göras ytterst omfattar politiska ställningstaganden<br />
samt att regeringen anses ha de bästa förutsättningarna att göra dylika avvägningar<br />
inom ramen för gällande rätt och utifrån ett samhällsnyttoperspektiv. 368<br />
Regeringen skall pröva dessa anläggningar med utgångspunkt i balkens<br />
allmänna hänsynsregler och övriga tillståndsregler. Detta framkommer i<br />
förarbetena men inte i lagtexten. Därmed kan det förefalla underligt att regeringen<br />
och inte miljödomstolarna skall sköta prövningen i första instans. Lagregleringen<br />
av regeringsprövningen saknar såväl egna kravregler som hänvisningar till balkens<br />
övriga kravregler. De miljökrav som ställs på verksamhet som prövas av<br />
regeringen skall enligt förarbetena dock jämställas med de krav som ställs på<br />
annan verksamhet.<br />
”Regeringens prövning bör ..... utgå från miljöbalkens allmänna hänsynsregler<br />
och övriga tillståndsregler. Samma miljökrav bör rimligen ställas på en<br />
verksamhet som prövas av regeringen som på annan verksamhet.” 369<br />
”Regeringen förordar således ett klarläggande att prövningen skall göras till<br />
skydd för människors hälsa och miljön i syfte att leva upp till miljöbalkens<br />
mål” 370<br />
Det andra citatet reducerar, till viss del, det skönsutrymme som ges i det första<br />
citatet. Risken, i praktiken, för att andra trängande behov, såsom<br />
arbetsmarknadspolitik eller finanspolitik, undantränger miljöskyddet reduceras<br />
därmed och sannolikheten att miljöskyddsintressen ges företräde vid sådana<br />
politiskt grundade avvägningssituationer ökar. Osäkerheten är dock betydande. 371<br />
Den kommunala vetorätten omfattar inte tillkomsten av de<br />
trafikanläggningar som skall prövas av regeringen. 372<br />
368 Se t.ex. väglagen, avsnitt 7.3.1, för en noggrannare redovisning av regeringsprövningens<br />
roll och plats i tillståndsprövningen av en väg.<br />
369 Prop. 1997/98:45, s. 436<br />
370 Prop. 1997/98:45, s. 437<br />
371 Rättsprövningsinstitutet är ytterligare en skyddsmekanism som är tillämplig i dessa fall.<br />
372 17 kap. 6 § MB.<br />
124
7.2 Plan- och marklagstiftning<br />
7.2.1 Plan- och bygglagen<br />
7.2.1.1 Syfte och mål<br />
PBL reglerar kommunal planering av land- och vattenområden samt byggärenden.<br />
Lagens syfte är att ”...med beaktande av den enskilda människans frihet<br />
främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala<br />
levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för<br />
människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.” 373 Mål<br />
och syfte inriktas alltså på människornas livsmiljö såväl ur ett socialt som ur ett<br />
miljömässigt perspektiv. Målformuleringen är dock vag och intetsägande, d.v.s.<br />
den ger inte mycket ledning vid lösande av konkreta tvister.<br />
Transportsektorn omfattas av denna reglering dels såtillvida att<br />
transportarbetet ofta är en funktion eller ett resultat av hur den byggda miljön<br />
utformas. T.ex. leder ett planerat bostadsområde i utkanten av en stad till ett ökat<br />
transportarbete p.g.a. det ökade antalet människor som bosätter sig i området.<br />
Dels skall utformning och lokalisering av själva trafikanläggningarna planläggas<br />
med hänsyn till kommunala behov och, i viss mån, miljömässiga förutsättningar.<br />
Om planerna inte inrymmer hänsynstagande till <strong>transporter</strong>na, och den<br />
miljö- och hälsopåverkan dessa kan medföra, är risken överhängande att<br />
bostadsområden tillkommer och uppförs på ett sätt som inte är i<br />
överensstämmelse med en strävan mot en hållbar utveckling. Ett hänsynstagande<br />
till en miljö- och hälsoanpassad transportförsörjning i den kommunala planeringen<br />
är således av vikt för att hållbarhetanpassa transportsektorn<br />
Den huvudsakliga rättsfråga som skall utredas är således på vilket sätt och i<br />
vilken utsträckning PBLs bestämmelser reglerar <strong>transporter</strong>nas miljöpåverkan.<br />
7.2.1.2 Materiella regler<br />
I lagens andra och tredje kapitel finns de materiella bestämmelser som reglerar de<br />
intressen som skall beaktas vid utformning och lokalisering av bebyggelse. Dessa<br />
373 1 kap. 1 § PBL. Här kan nämnas att formuleringen i det sista ledet i 1:1, det som börjar med<br />
”...och en god och långsiktigt hållbar...”, tillkom som ett resultat av Rio-överenskommelsen<br />
och med anledning därav en proposition om riktlinjer för en kretsloppsanpassad<br />
samhällsutveckling (Prop. 1992/93:180). Syftet var att ändra PBL så att det klart framgår att<br />
den syftar till att främja en långsiktigt hållbar livsmiljö. Inga andra materiella ändringar<br />
gjordes i lagen. Huruvida man har lyckats uppfylla detta syfte kommer jag att återkomma till i<br />
miljökonsekvensanalysen, avsnitt 8. Se även Christensen 1994, s. 21.<br />
125
kapitel skall, tillsammans med MB, genomföras med dels planläggning dels<br />
tillståndsprövning (lov) av enskilda byggnader. Kontrollen av efterlevnaden av<br />
dessa bestämmelser regleras i 10 kap. PBL.<br />
I 1 kap. 6 § PBL fastslås dock ett inledande villkor av betydelse. Marken<br />
skall vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet för att den skall få användas<br />
för bebyggelse. Det medför att om en kommun vill anlägga en väg eller<br />
bebyggelse till ett område som är särskilt känsligt ur naturvårdssynpunkt eller i<br />
närheten av ett ålderdomshem så innebär denna lämplighetsbestämmelse att<br />
bebyggelsen riskerar inte få utföras eftersom marken ur buller och<br />
föroreningssynpunkt kan bedömas vara olämplig för det ifrågavarande ändamålet.<br />
Detta gäller under förutsättning att det inte finns andra bestämmelser i PBL som<br />
talar för att platsen är lämplig. Bestämmelsen är således en utgångspunkt vid<br />
kommunernas planläggning.<br />
2 kap reglerar alltså de allmänna intressen som skall beaktas vid<br />
planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. 3 kap anger de krav på placering<br />
och utformning som bl.a. omfattar bygglovspliktiga anläggningar enligt 8 kap 2 §.<br />
Generellt kan man konstatera att såväl andra som tredje kapitlet saknar klara<br />
regler för konfliktlösning mellan motstående intressen. Detta innebär naturligtvis att<br />
hänsynen till miljö- och energihushållning inte kan garanteras. Det finns en antydan<br />
till styrning då det uttryckligen sägs att beslutsfattaren skall beakta dessa<br />
intressen. 374 Beslutsfattaren, vanligtvis kommuner, har dock en stor frihet i<br />
avvägningens utförande och vilken betydelse avvägningen skall tillmätas när beslut<br />
skall fattas. 375<br />
De riktlinjer för kommunernas planeringsverksamhet som ges är:<br />
• att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas (1:5 PBL)<br />
• att marken skall vara lämplig för ändamålet från allmän synpunkt (1:6 PBL)<br />
samt<br />
• att mark- och vattenområden skall användas för de mest lämpliga ändamålen<br />
med hänsyn till områdets beskaffenhet, läge och föreliggande behov (2:1<br />
PBL). I och med MB har denna bestämmelse kompletterats med<br />
formuleringen att sådan användning som leder till en god hushållning från allmän<br />
synpunkt skall prioriteras. Formuleringen känns igen från de grundläggande<br />
hushållningsbestämmelserna i MB. 376 2:1 PBL är således en portalparagraf för<br />
de allmänna intressena i 2 kap. PBL.<br />
374 Kapitelrubriken till 2 kap. PBL lyder: ”Allmänna intressen som skall beaktas vid<br />
planläggning och vid lokalisering av bebyggelse, m.m.<br />
375 Avvägningen begränsas i viss mån av bestämmelserna i 1 kap. 5 - 6 §§ samt i 2 kap. 1 §<br />
PBL.<br />
376 3 kap. 1 § MB, tidigare 2 kap. 1 § NRL.<br />
126
Den kommunala planeringen skall sträva efter strukturer av bebyggelse,<br />
grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar som med hänsyn till<br />
natur- och kulturvärden är ändamålsenlig. Även en långsiktigt god hushållning med<br />
mark- och vatten samt energi och råvaror skall främjas. Detta skall beaktas även<br />
vid tillståndsbeslut i form av t.ex. bygglov.<br />
Bebyggelse skall vidare lokaliseras på ett ändamålsenligt sätt i förhållande<br />
till möjligheterna att förebygga miljöskador i form av t.ex. luftföroreningar och<br />
buller. 377<br />
Slutligen skall bebyggelsemiljön inom tätbebyggt område utformas med<br />
hänsyn till behovet av bl.a. att hushålla med energi samt tillgången till parker och<br />
grönområden.<br />
3 kap. stadgar mera detaljerade krav vad gäller utformning och lokalisering<br />
av byggnader och andra anläggningar. Man skall bl.a. ta hänsyn till befintlig stadseller<br />
landskapsbild och till platsens naturvärden. Placeringen av byggnaden får<br />
heller inte medföra t.ex. betydande olägenheter för omgivningen. 378<br />
7.2.1.3 Bestämmelser om fysisk planering<br />
<strong>En</strong> grundläggande tanke bakom plan- bygglagstiftningen är att markanvändningen<br />
i stort skall kontrolleras av samhället. PBL reglerar följdaktligen kommunernas<br />
planläggning av hur mark- och vattenområden skall användas. De olika planer<br />
som används för detta ändamål är översiktsplaner som skall omfatta hela<br />
kommunen och vars syfte är att vara vägledande vad gäller kommunens<br />
bebyggelseutveckling och användning av mark- och vattenområden. 379 För<br />
samordning mellan flera kommuners planläggning upprättas regionplaner. 380<br />
Dessa båda plantyper är endast rådgivande och är alltså inte rättsligt bindande för<br />
vare sig kommunen eller enskilda.<br />
Hur mer begränsade områden av kommunens mark skall användas och<br />
bebyggelse utformas regleras genom detaljplaner. För sådana begränsade<br />
områden som inte omfattas av detaljplanen får områdesbestämmelser antas. 381<br />
Områdesbestämmelser skall dock antas endast om det behövs för att uppfylla<br />
översiktsplanens syfte eller för att säkerställa att riksintressen enligt 3 och 4 kap.<br />
MB tillgodoses. Detaljplaner och områdesbestämmelser är rättsligt bindande.<br />
Dessutom fordras tillstånd genom t.ex. bygg- och marklov för att få utföra<br />
byggnationer eller schaktnings- och trädfällningsarbeten.<br />
377 2 kap. 3 § PBL.<br />
378 3 kap. 1 och 2 §§ PBL.<br />
379 4 kap. PBL.<br />
380 7 kap. PBL.<br />
381 5 kap. PBL.<br />
127
Översiktsplan<br />
Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan enligt 1 kap. 3 § PBL.<br />
Översiktsplanen skall utgöra ett underlag för detaljplanering och för lovgivning<br />
och den skall innehålla:<br />
”I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och<br />
de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av<br />
mark- och vattenområden. Vid redovisningen skall riksintressen enligt 3<br />
eller 4 kap. miljöbalken anges särskilt.<br />
Av planen skall framgå<br />
1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och<br />
vattenområden,<br />
2. kommunens syn på hur den byggda miljön skall utvecklas och<br />
bevaras,<br />
3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och<br />
iaktta gällande miljökvalitetsnormer.<br />
Översiktsplanens innebörd och konsekvenser skall kunna utläsas utan<br />
svårighet.”<br />
Denna generella formulering utesluter inte transportsektorn vilket medför att denna<br />
sektor kan omfattas av en dylik plan men eftersom en översiktsplan inte är rättsligt<br />
bindande kan den hursomhelst inte reglera eller annars rättsligt styra utvecklingen<br />
vad gäller kommunens transportsektor. Den beslutsgrundande funktionen hos<br />
översiktsplaner förefaller dock vara hög. 382 Det förhindrar dock inte en kommun<br />
från att vid behov frångå en gällande översiktsplan.<br />
Detaljplaner<br />
Genom detaljplaner skall markens lämplighet för bebyggelse och reglering av<br />
bebyggelsemiljöns utformning prövas. Sådan prövning skall ske för ny samlad<br />
bebyggelse och, i vissa fall, för enstaka byggnader eller anläggningar. I<br />
detaljplanen skall redovisas och till gränserna anges vägar och gator,<br />
kvartersmark för bl.a. bebyggelse och trafikanläggningar samt vattenområden för<br />
bl.a. båthamnar. 383<br />
Därutöver får en detaljplan innehålla en rad detaljerade bestämmelser på<br />
olika områden om vilka hänsyn som skall tas och vilka intressen som skall<br />
382 Se Michanek 1990.<br />
383 5 kap 3 § PBL.<br />
128
skyddas. 384 Uppräkningen av regleringsområdena är uttömmande. Med hjälp av<br />
dessa bestämmelser kan kommunen mer noggrant reglera markens användning.<br />
Det finns dock inga bestämmelser som styr eller reglerar innehållet i<br />
detaljplanerna på sådant sätt att de även omfattar transportsektorns<br />
miljöpåverkan. Sådana överväganden får inordnas i detaljplanen om kommunen<br />
anser det behövligt. Kommunerna ges alltså möjligheter att införa bestämmelser<br />
om t.ex. ”...skyddsanordningar för att motverka störningar från<br />
omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för<br />
störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat liknande<br />
som omfattas av 9 kap. miljöbalken.” Här ges kommuner en viss rätt att<br />
meddela gränsvärden för immissioner. 385 Gränsvärdet bör inte förväxlas med en<br />
miljökvalitetsnorm eftersom den inte beskriver en specifik miljökvalitet, d.v.s.<br />
gränsvärdet säger inget om miljökvaliteten som sådan. Däremot bestäms det<br />
högsta tillåtna värdet (förf. kurs.) på grundval av rådande och önskad<br />
miljökvalitet. Gränsvärdena är således närbesläktade med miljökvalitetsnormer.<br />
Sådana gränsvärden kan utgöra ett hinder eller åtminstone en begränsning<br />
vid anläggandet av t.ex. en trafikanläggning eller ett bostadsområde. Kommunens<br />
möjligheter att utnyttja denna möjlighet är dock begränsad till att gälla endast om<br />
särskilda skäl föreligger. Särskilda skäl för meddelande av sådana gränsvärden<br />
skulle kunna utgöras av område där det finns ålderdomshem eller orörd natur av<br />
stort rekreations- och miljövärde. I sådana områden kan det vara motiverat att<br />
utfärda gränsvärden för t.ex. trafikbuller.<br />
Detaljplaner kan alltså utgöra ett hinder mot att en viss transportanläggning<br />
uppförs eller transportverksamhet bedrivs. Det gäller dock huvudsakligen<br />
lokalisering och utformning av byggnader och anläggningar.<br />
Rättsverkan av ett sådant immissionsgränsvärde är beroende av om<br />
byggnaden eller anläggningen skall tillståndsprövas eller inte. Vad gäller<br />
transportanläggningar tillståndspliktiga enligt MB, t.ex. hamnar som tar emot<br />
fartyg tyngre än 1 350 ton och flygplatser med en instrumentbana längre än 1 200<br />
meter, får tillstånd inte meddelas i strid mot gällande detaljplan. 386 Det betyder att<br />
tillstånd till lokalisering av sådana anläggningar inte får meddelas i strid mot<br />
detaljplanen. De villkor som tillståndet kompletteras med får inte heller sättas så<br />
att bestämmelserna, t.ex. gränsvärden för luftpåverkan, i detaljplan ej efterlevs.<br />
384 5 kap 7 § PBL.<br />
385 Kommunen har således endast rätt att föreskriva gränsvärden i detaljplan som avser<br />
skydd mot immissioner och inte mot föroreningar i mark, yt- eller grundvatten. Jmf 5 kap. 7 §<br />
11 p. PBL och 9 kap. 1 § 3 p. MB. Se även Michanek 1990, s. 117 ff.<br />
386 Tillstånd till flygplatser som inte skall prövas enligt MB får heller inte strida mot<br />
detaljplan. Se luftfartslagen nedan.<br />
129
Detta gäller också för vägar och järnvägar eftersom fastställande av arbetsplaner<br />
och järnvägsplaner skall jämställas med meddelande av tillstånd enligt MB. 387<br />
Detaljplans rättsverkan sträcker sig även utanför detaljplanelagt område<br />
eftersom verksamhet inte får bedrivas i strid mot detaljplan. Således får t.ex. en<br />
järnvägsplan inte beviljas tillstånd om anläggandet av järnvägen medför att<br />
gränsvärden meddelade i detaljplan avseende exempelvis buller överskrids.<br />
För trafikanläggningar som inte är tillståndspliktiga enligt MB eller annan<br />
särskild författning saknar detaljplan rättsverkan. Det är dock relativt få<br />
trafikanläggningar som hamnar i denna kategori.<br />
Områdesbestämmelser<br />
Två villkor behöver vara uppfyllda för att områdesbestämmelser skall få<br />
upprättas. För det första får området inte redan omfattas av en detaljplan. För det<br />
andra skall områdesplan upprättas om det behövs för att säkerställa syftet med<br />
översiktsplanen eller tillgodoseendet av riksintressen enligt 3 - 4 kap. MB. 388 Som<br />
jämförelse kan man säga att områdesbestämmelser är ett mellanting mellan<br />
översiktsplan och detaljplan så tillvida att de är rättsligt bindande men dess<br />
tvingande verkan är inte lika långtgående som detaljplaners (den enskilde får t.ex.<br />
ingen byggrätt och kommunen får inte rätt att lösa mark). 389<br />
Den rättsliga verkan gentemot anläggandet av trafikanläggningar är dock<br />
densamma som för detaljplaner.<br />
7.2.1.4 Miljökonsekvensbeskrivningar<br />
Det har i PBL införts ett krav på att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning<br />
(MKB), innan beslut om detaljplan fattas. 390 Detta skulle kunna vara av stor<br />
betydelse för transportinfrastrukturens utveckling då strategiska bedömningar av<br />
olika handlingsalternativ kan ställas mot varandra på ett mycket tidigt stadium,<br />
innan infrastrukturella fastlåsningar har skett.<br />
<strong>En</strong> MKB i en detaljplan kan således ofta, dock inte alltid, jämföras med<br />
strategiska MKB. 391 Sådana beskrivningar görs på en strategisk nivå i planer och<br />
387 <strong>En</strong>ligt 1 kap. 3a § väglagen och 1 kap. 3 § järnvägslagen.<br />
388 1 kap. 3 § 3 st. PBL.<br />
389 Bengtsson 1999, s. 57<br />
390 5 kap 18 § PBL.<br />
391 Detaljplaner används i bland vid prövning av huruvida marken är lämplig för vissa<br />
specifika projekt t.ex. enstaka anläggningar som orsakar ”betydande inverkan på<br />
omgivningen”, enl. 5 kap. 1 § PBL. Vid sådana prövningar är det strategiska inslaget<br />
marginellt eftersom man känner till den anläggning eller byggnad som skall regleras i planen.<br />
130
övergripande policybeslut utan direkt koppling till någon specifik verksamhet. <strong>En</strong><br />
strategisk MKB är således av vikt för att kunna bedöma de miljökonsekvenser<br />
som kan uppstå beroende på vilket innehåll en plan ges. Ett sådant instrument är<br />
alltså betydelsefullt och ändamålsenligt för att kunna göra helhetsbedömningar på<br />
systemnivå, innan beslut har fattats, om hur ett markområde skall användas och<br />
därmed om möjligt undvika fastlåsningar p.g.a. att besluten medför icke hållbara<br />
bebyggelsestrukturer och transportinfrastrukturer.<br />
PBL:s MKB-regel uppvisar dock en del brister som ger upphov till<br />
förvirring angående vad som avses. Tidigare hänvisade man här till den MKB som<br />
skall utföras enligt 5 kap. NRL. I och med balkens tillkomst skulle det förefalla<br />
naturligt att i stället hänvisa till MB:s regler om MKB. Men departementschefen<br />
anser inte att detta är ändamålsenligt främst av den anledningen att MKB enligt<br />
MB riktar sig till specifika projekt medan en detaljplan kan inrymma flera<br />
tänkbara ännu ej specificerade projekt på en planlagd markyta. Anledningen som<br />
sådan förefaller, som tidigare nämnts, rimlig och logisk men blir svårbegriplig med<br />
tanke på bestämmelsens utformning. ”Miljökonsekvensbeskrivningen skall<br />
möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets<br />
eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan...” etc. Formuleringen är nästan<br />
ordagrant hämtad från 5 kap. 3 § NRL. Denna regel omfattade också endast<br />
specifika projekt. Vari den faktiska skillnaden ligger avseende utformningen av<br />
bestämmelserna i 5 kap. 18 § PBL och MB:s regler om MKB är svår att se. Man<br />
motiverar beslutet att inte hänvisa till MB:s MKB-regler på följande sätt<br />
”I regeringens förslag till miljöbalk.....framhålls att miljöbalkens bestämmelser i<br />
första hand är inriktade på verksamheter och projekt där den planerade<br />
verksamheten är känd till art och omfattning när<br />
miljökonsekvensbeskrivningen skall upprättas. Vid detaljplanen är det normalt<br />
inte känt i detalj vilka verksamheter som kan komma att lokaliseras till<br />
planområdet. Det är därför inte lämpligt att i plan- och bygglagen införa<br />
miljöbalkens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. ” 392<br />
Man konstaterar slutligen följande avseende införandet av NRL:s<br />
formulering i PBL.<br />
”Därigenom görs tydligt att miljökonsekvensbeskrivningar för planer så långt<br />
möjligt skall fylla samma funktion som en miljökonsekvensbeskrivning enligt<br />
miljöbalken.” 393<br />
För att en MKB enligt PBL skall få den annorlunda inriktning och innehåll<br />
som man uppenbarligen avser förefaller det som om ordet planerad behöver ges<br />
392 Prop. 1997/98:90, s. 166<br />
393 Prop. 1997/98:90, s. 167.<br />
131
en avvikande innebörd i de olika regleringarna. Såväl 6 kap 3 § MB som 5 kap.<br />
18 § PBL stadgar att MKB:n skall möjliggöra en samlad bedömning av en<br />
planerad verksamhets inverkan på miljön. Häri finner man alltså ingen skillnad.<br />
Vidare förefaller det egendomligt att man enligt bestämmelsen i PBL skall kunna<br />
bedöma en planerad verksamhets inverkan på miljön. Det är, som även påpekas<br />
av departementschefen i citatet ovan, inte helt ovanligt att en detaljplan t.ex. avser<br />
avsättande av ett markområde för industriändamål utan att de specifika<br />
industriverksamheterna ännu är kända vare sig till art eller omfattning.<br />
Någon faktisk skillnad i utformningen av bestämmelserna och dess<br />
tillämpningsområden kan jag således inte finna även om syftet är skiljaktigt. Det<br />
förefaller som om man inte riktigt har insett de olika förutsättningar som en<br />
projekt-MKB ställer jämfört med en plan-MKB, eller strategisk MKB, varför<br />
formuleringarna i PBL blir otydliga och svårtolkade.<br />
Vilken betydelse har detta ur transportsynpunkt? Om en detaljplan medger<br />
att marken används till byggnader eller anläggningar som kan medföra en<br />
betydande miljöpåverkan skall en MKB upprättas. Det innebär att<br />
miljökonsekvenserna av markanvändning som tillåter anläggningar som genererar<br />
eller attraherar betydande transportarbete skall utredas och beaktas redan på en<br />
strategisk nivå innan beslut om detaljplan meddelas. Detta är av betydelse för<br />
utformning och lokalisering av industriområden, bostadsbeyggelse och<br />
transportinfrastruktur. MKBn skall möjliggöra en samlad bedömning av<br />
miljöpåverkan från den planerade markanvändningen vilket därmed torde<br />
innefatta t.ex. en beskrivnining av den förändring i transportarbetet som<br />
markanvändningen medför och de miljökonsekvenser detta medför.<br />
Strategiska MKB är således betydelsefulla för att skapa ett välgrundat<br />
beslutsunderlag för hur den byggda miljön skall utformas och lokaliseras för att<br />
minimera transportarbetet och maximera tillgängligheten.<br />
7.2.1.5 Lagens betydelse för <strong>transporter</strong>nas miljöpåverkan<br />
Tillämpningen av PBL är aktuell framförallt avseende två för denna rapport<br />
intressanta områden. Dels den kommunala planeringen av<br />
kommunikationsanläggningar, t.ex. motorvägar, flygplatser, järnvägsspår och<br />
hamnar. Dylik planering omfattar främst, tillkomst, lokalisering och utformning av<br />
de tänkta kommunikationsanläggningarna. Dels utformning och lokalisering av<br />
bebyggelsemiljön med syfte att t.ex. effektivisera och minimera bilresandet till<br />
förmån för färd med kollektiva färdmedel resp. att cykla och gå. Nya<br />
trafikanläggningar och ny bebyggelse leder till ökat transportarbete. Ställs det i<br />
PBL några krav på att dessa effekter skall beaktas vid planeringen av<br />
kommunens markområden?<br />
132
PBL har ändrats och kompletterats under senare år med avseende att göra<br />
den mer ändamålsenlig vad gäller skyddet för miljön och den mänskliga hälsan.<br />
Anpassningen är ett resultat av Rio-överenskommelsen och Agenda 21. Som ett<br />
första resultat av dessa internationella dokument kom en komplettering 1993 av 1<br />
kap. 1 § PBL. Kompletteringen utgjordes av formuleringen ”...och en god och<br />
långsiktigt hållbar livsmiljö...”. Kompletteringen vidtogs med syftet att införa<br />
ett kretsloppstänkande i lagen och därmed lättare nå ett ekologiskt hållbart<br />
samhälle. Inga andra följdändringar i kravregler, tillsynsregler etc. gjordes vid<br />
detta tillfälle.<br />
<strong>En</strong> andra och större komplettering kom 1995 och behandlingen av<br />
problemområdet i propositionen präglas av förhållandevis stor probleminsikt. 394<br />
Bl.a. konstateras följande:<br />
”Med en framsynt fysisk planering som samordnas med insatser på andra<br />
områden finns det emellertid möjligheter att i betydande utsträckning<br />
förebygga - och i många fall också eliminera - olika miljöproblem.<br />
Insikten om att samhället i många avseenden måste förändras för att<br />
uppnå det ekologiskt hållbara industrisamhället har ökat. Det handlar om ett<br />
förändrat levnadssätt, ändrade konsumtionsvanor och omställning av<br />
produktionsmönster och transportsystem. Den byggda miljön måste utvecklas<br />
på ett sätt som är förenligt med kraven på en hållbar utveckling. Den fysiska<br />
planeringen kan medverka till en positiv samhällsutveckling som tar hänsyn till<br />
miljön, bl.a. genom de möjligheter den ger att konkret påverka hur samhället i<br />
stort organiseras.” 395<br />
Och:<br />
”Det hållbara samhället förutsätter insatser på flera områden. För det första<br />
gäller det att utveckla en ändamålsenlig och långsiktigt hållbar<br />
bebyggelsestruktur, så att våra mark- och vattenområden utnyttjas och<br />
utformas med hänsyn till miljön samt människors välbefinnande, hälsa och<br />
säkerhet och med kommande generationers behov och önskemål i åtanke.<br />
För det andra måste den tekniska infrastrukturen anpassas till och<br />
utvecklas på ett sätt som tar hänsyn till miljökraven och naturens kretslopp.<br />
Trafikens infrastruktur måste uppmärksammas särskilt. De växande<br />
miljöproblemen i framför allt städer och tätorter ställer ökade krav på nya<br />
tekniska lösningar där återvinning, återanvändning och kretsloppslösningar<br />
behöver sättas i centrum.” 396<br />
Förståelsen för behovet av förändring och betydelsen av att upprätta ur<br />
miljösynpunkt ändamålsenliga planer för att reducera transportsektorns<br />
miljöpåverkan förefaller således vara god. Frågan är dock hur väl denna<br />
394 Prop. 1994/95:230<br />
395 Prop.1994/95:230, s. 30 -31.<br />
396 Prop.1994/95:230, s. 30 -31.<br />
133
förståelse har omsatts i form av materiella förändringar och kompletteringar i<br />
gällande rätt.<br />
PBL saknar direktiv om hur bebyggelsemiljön skall utformas för att<br />
miljöeffektivisera transportarbetet. Det saknas alltså regler i PBL som t.ex.<br />
innebär att beviljandet av en ansökan om uppförande av en trafikalstrande<br />
byggnad, t.ex. ett köpcenter, även skall bedömas med hänsyn till den ökade<br />
miljöpåverkan centret kommer att medföra som följd av de utökade<br />
transportarbetet. Eftersom bygglov grundar sig på de beslutade planerna bör<br />
sådana beaktanden finnas med redan på planeringsstadiet. Ett tillstånd i form av<br />
bygglov i detaljplanerat område kan alltså inte vägras med motiveringen att den<br />
transportökning som byggnaden kommer att medföra i området inte är godtagbar<br />
ur miljösynpunkt.<br />
Däremot är det möjligt i ett icke detaljplanelagt område, enligt 8 kap<br />
12 § PBL. Förutsättningen är att åtgärden inte överensstämmer med vad som<br />
stadgas i 2 och 3 kap. PBL. Marklov lämnas också om åtgärden bl.a. ”i annat<br />
fall inte medför störningar för omgivningen.” 397<br />
Det saknas också regler som medför att kommunen skall beakta och<br />
utreda alternativ när den planlägger sin mark, såväl vad gäller de olika formerna<br />
av markanvändning som lokaliseringen<br />
7.2.2 Terrängkörningslagstiftning<br />
Denna lagstiftning reglerar hur vi skall bete oss vid framförande av fordon i<br />
terräng. Lagstiftningen berör transportproblematiken på två sätt, dels den fysiska<br />
skada terränggående fordon kan åsamka markområden p.g.a. framförandet. Dels<br />
de enskilda fordonens miljöprestanda, d.v.s. luftförorening genom avgaser<br />
<strong>En</strong>ligt lagens portalparagraf är det förbjudet att köra med motordrivet<br />
fordon i terräng för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk i hela landet.<br />
Förbudet gäller körning på barmark eller snötäckt skogsmark med plant- eller<br />
ungskog. Man får dock köra på sådan snötäckt mark om det är uppenbart att<br />
körningen inte riskerar att skada skogen. <strong>En</strong>ligt denna formulering får man alltså<br />
köra på övrig snötäckt mark, d.v.s. som inte består av skogsmark med planteller<br />
ungskog. Dock finns det en komplettering i 1 § 2 st. som innebär att<br />
terrängkörning i de fjällområden som regeringen bestämmer är förbjuden även på<br />
annan mark än som sägs i första stycket. 398<br />
Bryter någon mot 1 § 1 st. 1 eller 2 med uppsåt eller av oaktsamhet dömes<br />
densamme till böter om gärningen inte kan anses som ringa.<br />
397 8 kap. 18 § 4 p. PBL.<br />
398 Det finns dock ett flertal undantag som preciseras närmare i terrängkörningsförordningen<br />
134
Terrängkörningslagen och förordningen reglerar körning med motorfordon i<br />
terräng. Dessa motorfordon framförs på obelagda leder och ibland i ospårad<br />
terräng direkt ute i naturen. Trots detta undantas de fordon som vid<br />
registreringstillfället klassas som terrängmotorfordon från i stort sett alla avgaskrav<br />
eller övriga miljökrav. 399<br />
7.2.3 Terrängtrafikkungörelsen<br />
Terrängtrafikkungörelsen reglerar motorfordonens utrustning och beskaffenhet. 400<br />
Av betydelse är vilken kontroll dessa fordon underordnas. Terrängmotorfordon<br />
behöver inte genomgå de ordinarie periodiserade besiktningstillfällena. Dock skall<br />
terrängmotorfordon som används till personbefordran eller i uthyrningsrörelse<br />
kontrollbesiktigas en gång om året. Besiktningen utförs enligt fordonskungörelsen<br />
och fordonet skall godkännas om det bl.a. är i trafiksäkert skick och i övrigt är<br />
godtagbart från miljösynpunkt. 401 För övriga terrängmotorfordon räcker det dock<br />
med en lämplighetsbesiktning. Denna besiktning görs för att fastställa<br />
terrängmotorfordonets lämplighet för den avsedda användningen. Alltså inga<br />
miljööverväganden.<br />
7.3 Specifik transportlagstiftning<br />
7.3.1 Väglagen<br />
7.3.1.1 Tillämpningsområde, m.m.<br />
Väglagen (VägL) saknar en tydlig portalparagraf där målet eller syftet med<br />
författningen redogörs. Dock uttalas följande om väghållning:<br />
”Vid väghållning skall tillbörlig hänsyn tas till enskilda intressen och till<br />
allmänna intressen, såsom trafiksäkerhet, miljöskydd, naturvård och<br />
kulturmiljö. <strong>En</strong> estetisk utformning skall eftersträvas.” 402<br />
399 Se dock redovisningen av terrängtrafikkungörelsen och bilavgaslagen nedan.<br />
400<br />
Körning i terräng med terrängfordon regleras från och med 1 oktober 1999 av<br />
trafikförordningen, se avsnitt 7.3.5.<br />
401 82 § fordonskungörelsen. Fordonet skall godkännas också om dess brister endast är av<br />
ringa betydelse.<br />
402 4 § VägL. Med väghållning avses byggande och drift av väg.<br />
135
VägLs tillämpningsområde är således begränsat till väghållning av vad som<br />
kallas för allmän väg. Väg skall anses vara allmän om den:<br />
1. är anlagd i enlighet med VägL,<br />
2. har förändrats till allmän enligt VägL,<br />
3. har ansetts som allmän på grund av användning och ålder,<br />
4. anlagts enligt äldre bestämmelser och som hålls av staten eller en kommun eller<br />
5. enligt äldre bestämmelser förändrats till allmän och hålls av staten eller en<br />
kommun. 403<br />
Väghållaren ansvarar för byggande och drift av sådan allmän väg. Staten är<br />
väghållare, även kommuner efter särskilt beslut, men vägverket handhar<br />
väghållningen för statens räkning (5 - 6 §§).<br />
MB skall tillämpas parallellt med VägL, ”Vid prövning av ärenden<br />
enligt denna lag skall 2-4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § miljöbalken<br />
tillämpas.” 404 Förutom att bestämmelsen hänvisar till motsvarande NRLbestämmelser<br />
i MB, d.v.s. 3 - 4 kap, hänvisas också till bestämmelserna om<br />
miljökvalitetsnormer. Denna hänvisning innebär att en myndighet i sin<br />
myndighetsutövning skall säkerställa att meddelade miljökvalitetsnormer<br />
uppfylls. 405 E contrario innebär det alltså att en väghållare inte får anlägga en väg<br />
om en miljökvalitetsnorm riskerar att överträdas som följd av den planerade<br />
väganläggningens uppförande och/eller drift.<br />
Upprättandet av en arbetsplan enligt VägL jämställs med meddelande av<br />
tillstånd enligt balken. 406 Det betyder att balkens bestämmelser skall tillämpas<br />
redan under förprövningsstadiet och inte endast vid beslutstillfället vilket i sin tur<br />
medför att väghållaren under tiden ärendet bereds och innan tillåtlighetsprövningen<br />
sker bl.a. skall visa att hänsynsreglerna i 2 kap. MB är uppfyllda.<br />
7.3.1.2 Miljöprövningen av vägar<br />
Innan en väg byggs skall en arbetsplan upprättas av väghållaren, samråd med<br />
berörda fastighetsägare och myndigheter och andra som kan ha ett väsentligt<br />
intresse i saken skall ske och planen skall ställas ut för granskning innan den<br />
fastställas av vägverket (15 - 18 §§).<br />
403 1§ VägL.<br />
404 3 a § VägL.<br />
405 Jämlikt 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § MB.<br />
406 VägL 3a §.<br />
136
Fastställelsen ersatte miljöskyddslagens tillåtlighetsprövning avseende<br />
miljöfarlig verksamhet. 407 I förarbetena till väglagen nämner<br />
departementschefen att fastställelseprövningen kommer att innebära att en<br />
central bedömning görs mot bakgrund av vad som framkommit under<br />
utställelseförfarandet angående företagets lämplighet ur teknisk, ekonomisk<br />
och allmän synpunkt. I detta stadium togs alltså möjligheten att förpröva<br />
vägbyggen enligt miljöskyddslagen bort utan att införa någon miljöprövning i<br />
väglagen. 408<br />
Frågan om vad som kunde ändras i dessa ML-ärenden är<br />
omdiskuterad. <strong>En</strong>ligt en dom i högsta domstolen beslutades att<br />
undantagsregeln i 6 § 3 st. 2 p. ML inte medger att krav får ställas på<br />
lokaliseringen av vägar enligt 4 § ML om lokaliseringen har prövats och<br />
godkänts enligt VägL. 409<br />
Jag nämnde tidigare att MB skall tillämpas parallellt med VägL. Det innebär<br />
att det något tveksamma rättsläget, orsakat av ovan nämnda HD-dom, upphörde<br />
i och med balkens tillkomst. 410 Det betyder också att balkens allmänna<br />
hänsynsregler och VägLs bestämmelser om bl.a. lokaliseringsprövning och<br />
vidtagande av försiktighetsmått utgör separata prövningsordningar med separata<br />
kravregler som var för sig måste uppfyllas och att även en befintlig väg som har<br />
prövats och beviljats enligt väglagen och som används för avsett ändamål kan<br />
dras in eller i övrigt hindras enligt balkens stoppregel. Undantag har dock införts<br />
för t.ex. sådana vägar som omfattas av kravet på tillåtlighetsprövning av<br />
regeringen enligt 17 kap 1 § p. 18 MB. För sådana vägar gäller alltså inte<br />
stoppregeln.<br />
<strong>En</strong> risk med detta undantag är att stoppregelns tillämpning på vägar riskerar<br />
kraftigt beskäras eftersom prövningsmyndigheten kan göra den bedömningen att<br />
vägar som inte skall prövas av regeringen sällan medför olägenheter eller skador<br />
av väsentlig betydelse. Sannolikheten för att stora fyrfiliga vägar som är längre än<br />
10 km medför sådana effekter är däremot större, men dessa omfattas alltså inte<br />
av stoppregeln.<br />
Förhållandet riskerar således vara i stort sett oförändrat, jämfört med vad<br />
som gällde innan balken, för en inte obetydlig del av vägområdet. Det betyder att<br />
möjligheterna att stoppa en väg som medför skador och olägenheter av väsentlig<br />
betydelse kraftigt begränsas därför att sådana vägar med stor sannolikhet är av<br />
407 Prop 1971:123, s. 124. <strong>En</strong> arbetsplan för väg behöver inte ställas ut om den t.ex. är<br />
förutsatt i en detaljplan eller om inte mark behöver tas i anspråk med vägrätt, enligt 17 §<br />
Vägl.<br />
408 4 och 5 §§ ML var dock alltjämt tillämpbara såtillvida att även om ett vägföretag prövats<br />
och beviljats i enlighet med väglagen kunde man ändå pröva alternativa lokaliseringar<br />
(vägdragningar) eller övriga försiktighetsmått (t.ex. bullerdämpning) som väghållaren bör<br />
vidta p.g.a. miljöskäl. Det var också möjligt att ingripa genom tillsynsreglerna, enl. 40 § ML.<br />
409 Domen, mål nr Ö 3654/93, har kritiserats av bl.a. Michanek 1994, s. 129.<br />
410 Prop. 1997/98:90, s. 174<br />
137
sådan storlek och längd att de har prövats av regeringen och alltså inte omfattas<br />
av stoppregeln.<br />
Planeringsprocessen<br />
Anläggandet av en väg förbereds genom en planeringsprocess som syftar till att<br />
reducera meningsskiljaktigheter bland berörda myndigheter och enskilda samt att<br />
skapa ett så heltäckande beslutsunderlag som möjligt. Planeringsprocessens<br />
inledande faser, förstudie och vägutredning, har i och med balkens tillkomst för<br />
första gången reglerats i lag. I förstudien skall förutsättningarna för den fortsatta<br />
planeringen klarläggas. Om det i förstudien framkommer att alternativa<br />
vägkorridorer behöver undersökas skall en vägutredning utföras innan<br />
arbetsplanen upprättas. Vägutredningen skall i sin tur utgöra underlag för val av<br />
vägkorridor och trafikteknisk standard. Den vägkorridor som har valts skall ha<br />
jämförts med alternativa korridorer samt med alternativet att behålla eller förbättra<br />
eventuellt befintlig väg. Under detta planeringsarbete skall samråd föras med<br />
berörda länsstyrelser etc. enligt 6 kap. 4 § MB. Ett utökat samråd med<br />
miljökonsekvensbedömning skall ske om länsstyrelsen enligt förstudien finner att<br />
den planerade vägen kan komma att medföra betydande miljöpåverkan.<br />
Planeringsprocessen ser således ut som följer.<br />
1. <strong>En</strong> förstudie inleds enligt 14 a § VägL. Om väghållaren i förstudien kommer<br />
fram till att alternativa vägkorridorer inte behöver utredas kan arbetsplan<br />
upprättas direkt, se p. 4. Behöver alternativa vägkorridorer studeras skall en<br />
vägutredning genomföras, se p. 2. Under tiden förstudien genomförs skall<br />
väghållaren samråda med berörda länsstyrelser, kommuner, ideella föreningar<br />
och berörd allmänhet. 411 Om vägen kan antas få en betydande miljöpåverkan<br />
skall ett förfarande med utökat samråd med berörda miljövårdsmyndigheter<br />
ske i arbetsplanen, se p. 4.<br />
2. Vägutredningen utgör underlag för val av vägsträckning samt trafikteknisk<br />
standard. Vägutredningen skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt<br />
6 kap. MB som skall godkännas av berörda länsstyrelser. 412<br />
3. Om vägen är av sådan omfattning att den skall prövas av regeringen enligt 17<br />
kap. 1 § p. 18 MB skall vägverket överlämna förstudie, vägutredning och eget<br />
yttrande till regeringen för avgörande. Om projektet tillåts av regeringen skall<br />
vägverket inleda arbetet med att upprätta en arbetsplan, se p. 4.<br />
411 <strong>En</strong>ligt 14 a § VägL och 6 kap. 4 § MB.<br />
412 <strong>En</strong>ligt 14 b § Vä gL.<br />
138
4. <strong>En</strong> arbetsplan skall upprättas innan en väg byggs. Innan arbetsplanen fastställs<br />
av vägverket efter samråd med länsstyrelsen skall<br />
miljökonsekvensbeskrivningen godkännas av berörda länsstyrelser och införas<br />
i arbetsplanen. Kravet på MKB även i arbetsplanen kvarstår alltså även om en<br />
vägutredning har genomförts. Den MKB som då genomförs i arbetsplanen blir<br />
således en fördjupad MKB med större detaljeringsgrad.<br />
Arbetsplanens innehåll och utformning kompletteras i vägkungörelsen där det<br />
bl.a. anges att intrång och olägenhet på grund av vägsträckningen om möjligt<br />
skall undvikas och att naturföremål eller naturområden av särskilt intresse inte<br />
får skadas i onödan av företaget. 413<br />
5. Arbetsplanen fastställs av vägverket efter samråd med länsstyrelsen.<br />
Miljöprövningen av ett vägprojekt handlar således mycket om förarbetet i<br />
planprocessen avseende samråd, analyser och utredningar av vägprojektets<br />
miljökonsekvenser, jämförelser av alternativ etc. I denna process skall således<br />
samrådsförfarandet inledas redan under förstudien och<br />
miljökonsekvensbeskrivningen skall genomföras i samband med vägutredningen<br />
om alternativ finns. Finns inga alternativa vägkorridorer och därmed inget krav på<br />
genomförande av vägutredning med MKB, skall en miljökonsekvensbeskrivning<br />
genomföras och införas i arbetsplanen innan den godkänns. I detta arbete skall<br />
alltså även hänsynsreglerna i 2 kap. MB beaktas. Vägverket har alltså att visa att<br />
samtliga de hänsyn som regleras i 2 kap. MB har uppfyllts.<br />
<strong>En</strong> meddelad detaljplan utgör en avgörande faktor för en vägs placering<br />
och utformning. <strong>En</strong> arbetsplan får således inte meddelas i strid med en<br />
detaljplan. 414<br />
7.3.2 Förordningarna om nationell väghållningsplan och<br />
länsplaner för regional transportinfrastruktur<br />
Förordningens om nationell väghållningsplan (Fnv) syfte är att utgöra ledning för<br />
fördelning av medel för nyinvesteringar, förbättringsåtgärder och drift av statliga<br />
vägar. <strong>En</strong> sådan plan, som avser 10 år och i normalfallet skall förnyas vart fjärde<br />
år, skall upprättas med utgångspunkt i det övergripande nationella<br />
transportbehovet och bl.a. ange stamvägnätet, investeringsinriktningen avseende<br />
nya projekt och förbättringsåtgärder samt en bedömning av miljökonsekvenserna<br />
baserad på en miljöeffektbeskrivning. Den nationella väghållningsplanen fastställs<br />
av regeringen.<br />
413 26 § 3, 6 p. vägkungörelsen.<br />
414 14 § VägL.<br />
139
Förordningen om länsplaner etc. (Flrt) har ett motsvarande syfte, d.v.s. att<br />
upprätta en länsplan i varje län för nyinvesteringar och förbättringsåtgärder i<br />
regional transportinfrastruktur. 415 Länsplanen skall även den gälla i tio år och<br />
omprövas vart fjärde år. Planen avser alltså den regionala transportinfrastrukturen<br />
vilket medför att det är de regionala transportbehoven som utgör grunden för<br />
planens upprättande. De vägar som inte ingår i stamvägnätet, regionala<br />
spåranläggningar samt länsjärnvägar skall anges och planen skall bl.a. beskriva<br />
målstandarder för anläggningarna, objekt som väntas bli utförda under planens<br />
giltighetstid och en bedömning av miljökonsekvenserna. Länsplanen skall<br />
upprättas och fastställas av länsstyrelsen.<br />
Dessa båda förordningar utgör alltså ledning för fördelningen av medel<br />
avseende statliga vägar. I dessa planer skall en beskrivning av de planerade<br />
anläggningarnas inverkan på bl.a. människors hälsa, miljön, hushållningen med<br />
naturresurser och naturlandskap genomföras. Beskrivningen skall också innehålla<br />
en bedömning av den beskrivna inverkan. Jag kallar det för miljöeffektbedömning<br />
därför att det uppenbarligen inte är detsamma som det man kallar för MKB enligt<br />
MB. Det anges t.ex. inte hur beskrivningen skall utföras, om något samråd skall<br />
hållas och i så fall när, vad beskrivningen skall innehålla mer i detalj eller vilka<br />
bedömningar som den skall kunna ligga till grund för. Miljöeffektbedömningen<br />
förefaller ej heller ha formen av ett belutsunderlag då det inte finns något som<br />
antyder att vare sig den nationella väghållningsplanen eller länsplanen kan<br />
förhindras eller ändras på grund av miljöeffektbedömningen. Ordningsföljden är<br />
m.a.o. omkastad jämfört med den som gäller för MKB. Först upprättas en<br />
länsplan sedan skall dess inverkan beskrivas och bedömas.<br />
Att införa miljöeffektbedömningar på detta stadium är intressant därför att<br />
de förefaller utgöra ett mellanting mellan projekt- och plan-MKB (bortsett från<br />
det faktum att miljöeffektbedömningen inte skall utgöra ett beslutsunderlag). Det<br />
är inte en traditionell projekt-MKB eftersom ett eller flera projekt endast är<br />
planerade och således inte ens hunnit till projekteringsstadiet. Det är inte heller en<br />
ren plan-MKB eftersom man har angivit vilka planerade vägbyggnadsprojekt som<br />
väntas komma i gång under perioden. Miljöeffektbeskrivningarna förefaller<br />
således vara en form av hybrid mellan plan- och projekt-MKB och<br />
miljörapporter.<br />
När en väg sedan skall prövas enligt VägL och MB har alltså dessa båda<br />
förordningar lett till att följande uppgifter redan har klargjorts.<br />
• Vilka vägprojekt man avser att genomföra under planens giltighetstid. 416<br />
415 1 § länstrafikplaneförordningen<br />
416 <strong>En</strong>l. 3 § 2 p Fnv. och 4 § 3 p. Flrt.<br />
140
• Statlig finansiering har redan erhållits för att sedermera fördelas på dessa<br />
planerade projekt. 417<br />
• De planerade vägprojektens miljöeffekter har beskrivits och bedömts. 418<br />
• Yttranden från bl.a transportverken och berörda länsstyrelser har inhämtats<br />
och kommunerna har givits tillfälle att ge synpunkter. 419<br />
Detta föreligger alltså som bakgrund då ett specifikt vägprojekt skall<br />
prövas enligt VägL och MB. Dessa båda förordningars praktiska betydelse är<br />
alltså sannolikt av stor betydelse vid den efterföljande prövningen enligt<br />
väglagstiftningen och MB eftersom ett stort och omfattande planerings- och<br />
struktureringsarbete utförts med många parter inblandade redan har genomförts.<br />
Det finns en uppenbar risk att detta kommer att påverka objektiviteten i den<br />
miljöprövning som skall utföras senare. Fastlåsningsrisken är med andra ord stor<br />
p.g.a. de redan uppgjorda projektplanerna.<br />
7.3.3 Bilavgaslagen<br />
Lagens syfte är, enligt den inledande bestämmelsen, att förebygga att<br />
emissionerna från bilar och andra motorfordon skadar människors hälsa eller<br />
miljön. 420 Med anledning därav skall motorfordonen vara så konstruerade att de<br />
inte släpper ut skadliga ämnen i större mängd än vad som kan godtas från hälsooch<br />
miljöskyddssynpunkt. 421 Begreppet bil definieras i bilavgasförordningen som<br />
allt från lätt personbil till tung lastbil indelat efter olika kriterier. 422 <strong>En</strong> bil skall som<br />
generellt minimikrav ha funktionsdugliga anordningar som begränsar<br />
föroreningarna i avgaserna, hindrar utsläpp av bensinångor och hindrar att tydligt<br />
färgade eller ogenomskinliga avgaser utvecklas vid dieselmotordrift. 423<br />
Uttrycket ”vad som kan godtas från hälso-. och miljöskyddssynpunkt”<br />
har i bilavgasförordningen översatts till gränsvärden. 424 De bilar som<br />
överensstämmer med de lägsta kravnivåerna tillhör miljöklass tre. Denna nivå<br />
motsvarar de krav som ställs i EG:s avgasdirektiv. 425 Ju renare avgaser<br />
bilmodellen har desto lägre miljöklass hänförs den till. Miljöklasserna redovisas i 2<br />
a §. Antalet miljöklasser har utökats från tre till fem och omfattar bilar som<br />
417 <strong>En</strong>l. 1 § Fnv och 4 § 2 Flrt.<br />
418 <strong>En</strong>l. 3 § 4 p. Fnv och 4 § 8 p. Flrt.<br />
419 <strong>En</strong>l. 5 § Fnv och 6-7 §§ Flrt.<br />
420 1 § bilavgaslagen.<br />
421 2 § bilavgaslagen.<br />
422 2 § bilavgasförordningen.<br />
423 4 § bilavgasförordningen.<br />
424 Gränsvärdena presenteras i bilavgasförordningens bilagor 1 - 4.<br />
425 Se angående detta direktiv avsnitt 7.6.4.<br />
141
omfattas av krav på avgasgodkännande eller som är inrättade för eldrift från<br />
batterier samt tunga (+ 3 500 kg) lastbilar och bussar med dieselmotorer.<br />
Miljöklasserna utgörs av :<br />
• Miljöklass 3, d.v.s. de bilar som uppfyller de grundläggande avgaskraven. 426<br />
• Miljöklass 2 omfattar de bilar som har väsentligt lägre utsläpp eller uppfyller<br />
högre krav avseende avgassystemets hållbarhet. 427<br />
• Miljöklass 1 gäller de bilar som uppfyller kraven för miljöklass 2 och som<br />
dessutom uppfyller särskilt höga krav på avgasreningens hållbarhet eller som är<br />
särskilt lämpade för användning i tätortstrafik på grund av låga utsläpp av<br />
avgaser och andra ämnen eller låga bulleremissioner. 428<br />
• Miljöklass 1 E gäller endast de bilar som är inrättade att uteslutande drivas<br />
med elektricitet från batterier. 429<br />
• Miljöklass 1 H avser de bilar som hör till hybridfordonen, d.v.s. de bilar som<br />
kan drivas av antingen elektricitet från batterier, av förbränningsmotor eller<br />
både och. 430<br />
<strong>En</strong>dast miljöklass 3 är obligatorisk, d.v.s. de gränsvärden som avser denna klass<br />
måste uppfyllas för att bilmodellen skall få säljas i Sverige. Det är således upp till<br />
varje fordonstillverkare huruvida de vill klassa någon bilmodell i en underliggande<br />
klass.<br />
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela<br />
föreskrifter om begränsning av t.ex. motorfordons avgaser. 431<br />
I bilavgaslagen finns regler om tillverkaransvar. Dessa regler innebär att<br />
tillverkaren är skyldig att avhjälpa eventuella fel på försålda fordon om fordonet<br />
inte<br />
* är äldre än fem år,<br />
* har körts längre än 80 000 km (gäller motorfordon med en totalvikt av<br />
högst 3 500 kg).<br />
426<br />
2 § 1 st. bilavgaslagen. Vilka dessa krav är specificeras i bilaga 1 och 2<br />
bilavgasförordningen. Bilaga 1 avser nya bilar och bilaga 2 äldre bilar som tas i bruk för<br />
första gången. Dessa värden måste uppfyllas för att bilen överhuvudtaget skall få säljas i<br />
Sverige. Uppfylls inte dessa krav erhålls alltså inget avgasgodkännande för motorfamiljen<br />
från Aktiebolaget Svensk Bilprovning.<br />
427 <strong>En</strong>ligt villkor som specificeras i bilavgasförordningens bilaga 4.<br />
428 2a § 2 st. c) bilavgaslagen, kompletterat med bilaga 4 i bilavgasförordningen.<br />
429 2a § 2 st. d) bilavgaslagen.<br />
430 2a § 2 st. e) bilavgaslagen.<br />
431 Naturvårdsverket, enligt 5 § 2 st bilavgasförordningen. Naturvårdsverket är också den<br />
myndighet som utövar tillsynen över efterlevnaden av lagen<br />
142
* har körts längre än 160 000 km (avseende motorfordon tyngre än 3 500<br />
kg).<br />
Denna skyldighet omfattar dock inte brister som beror på den som brukat<br />
fordonet eller rena olyckshändelser. Tillverkaransvaret för bilens emissioner gäller<br />
således inte om bristerna beror på följande omständigheter:<br />
• Bilägaren har underlåtit att genomföra sådan underhållsservice som behövs för<br />
att bilens utsläppsbegränsande anordningar skall vara funktionsdugliga,<br />
• Bilägaren har vid bensinmotordrift använt annat drivmedel som kan innebära<br />
att de utsläppsbegränsande anordningarnas funktion försämras samt<br />
• Bilägaren har bytt dessa anordningar mot nya delar som ur miljösynpunkt är<br />
sämre.<br />
Om det skulle visa sig att fordon inte klarar de krav som ställs skall<br />
naturvårdsverket förelägga fordonstillverkaren att vidta de åtgärder som behövs<br />
för att åtgärda bristen. 432 Föreläggandet kan kombineras med vite.<br />
Eftersom de lägre miljöklasserna är frivilliga har det resulterat i att flera<br />
bilmodeller klassats i miljöklass 3 av den enda anledningen att producenterna inte<br />
vill åta sig det utökade tillverkaransvaret. Skillnaderna är relativt omfattande<br />
mellan miljöklass 1 och 2 i detta avseende. T.ex. är hållbarhetskravet för<br />
personbilar tillhöriga miljöklass 2, 5 år eller 8 000 mil. För att i stället klassa<br />
personbilsmodellen i miljöklass 1 utökas hållbarhetskravet till 10 år eller 16 000<br />
mil. 433 Många av de fordon som klassats i miljöklass 3 skulle alltså kunna klassas<br />
lägre om man endast såg till fordonets miljöegenskaper.<br />
<strong>En</strong> nyhet som har tillkommit i bilavgaslagen i samband med MB:s tillkomst<br />
är en bestämmelse från LKP om att bensin som bl.a. är avsedd för motordrift och<br />
som är av viss kvalitet skall inordnas i miljöklasser. 434 Den närmare<br />
specificeringen av dessa klasser och de kvalitetskrav bensinen skall uppfylla<br />
redovisas i bilaga till lagen. Det finns än så länge endast två miljöklasser, 3 och 2<br />
varav miljöklass två i sin tur är uppdelat på två kategorier, 2a och 2b. Dessa två<br />
kategorier är anpassade till motorer med resp. utan katalytisk avgasrening.<br />
Som nämndes inledningsvis är bilavgaslagstiftningens huvudsyfte att<br />
förebygga att motordrivna vägfordon orsakar skador på människors hälsa och på<br />
miljön genom avgasemissioner. Denna syftesbeskrivning är bra i sig men syftet har<br />
inte omsatts till rättsregler som leder till att syftet kan uppfyllas. Om så vore fallet<br />
432 7 § bilavgaslagen och 13 - 14 §§ bilavgasförordningen.<br />
433 Tillverkaransvarets innebörd är alltså att tillverkaren ansvarar för att resp. bil klarar de<br />
gränsvärden som anges i bilagorna under fastställd tid eller sträcka.<br />
434 3 a § bilavgaslagen.<br />
143
skulle de i bilagorna redovisade gränsvärdena vara relaterad till antalet<br />
registrerade motorfordon eftersom antalet utsläppskällor är avgörande för<br />
huruvida några hälso- eller miljöskador uppstår. Denna självklara logik<br />
kombinerat med författningarnas syfte utgör en grund som leder till den lika<br />
självklara slutsatsen att ju fler bilar, bussar och lastbilar som totalt sett finns<br />
registrerade i Sverige ju mindre föroreningar borde varje fordon få släppa ut för<br />
att undvika hälso- och miljöskador. De enda alternativen är, såvitt jag förstår, att<br />
lägga restriktioner på användandet av fordonen, att utfärda restriktioner vad gäller<br />
nyanskaffning av motorfordon eller att tvångsskrota gamla bilmodeller som t.ex.<br />
saknar katalysatorrening.<br />
7.3.4 Lagstiftningen om tillfälliga bilförbud.<br />
Regeringen eller kommun, efter regerings bemyndigande, får föreskriva om<br />
tillfälligt förbud mot person- och lastbilstrafik inom vissa kommunala områden om<br />
luftföroreningarna i kommunen anses vara så svåra att det innebär akuta<br />
hälsorisker för de människor som vistas inom samma område. Lagen gäller alltså<br />
endast hälsorisker och träder i kraft om riskläget är akut. Om någon kör ett<br />
motorfordon i strid mot meddelade förbud enligt lagen får polisen stoppa färden.<br />
Den enda kommun som hittills erhållit ett bemyndigande att vidta dylika<br />
tillfälliga begränsningsåtgärder är Göteborgs kommun. 435 När koncentrationen av<br />
något av ämnena kolmonoxid, kvävedioxid eller svaveldioxid under fyra timmar i<br />
sträck överskrider ett bestämt timmedelvärde anses hälsorisken vara akut.<br />
För att förbud skall få meddelas måste det t.ex. vara klarlagt att förbudet<br />
kan förhindra att luftföroreningarna består eller förvärras samt att kommunen har<br />
antagit en särskild beredskapsplan som skall beskriva bl.a. förbudsområdets<br />
geografiska utbredning och åtgärderna som ämnas vidtas för att lindra de negativa<br />
effekterna.<br />
Ett meddelat förbud skall upphävas så fort förutsättningarna är sådana att<br />
ett förbud inte längre kan motiveras.<br />
Denna reglering omfattar för det första inte akuta miljörisker och kan för<br />
det andra inte införas i förebyggande syfte. Karaktären kan således jämföras med<br />
första hjälpen vid redan inträffad skada. Eftersom gränsvärdena sällan överträds<br />
reduceras av förklarliga skäl anledningarna att tillämpa bestämmelserna.<br />
Bestämmelserna har hittills heller aldrig tillämpats.<br />
<strong>En</strong> annan omständighet som kan förefalla underlig är att dessa författningar<br />
finns kvar även efter MB:s införande. Det rättsliga område som lagen och<br />
förordningen om tillfälliga bilförbud reglerar omfattas tillfullo av MB:s<br />
435 <strong>En</strong>ligt 1 § förordningen om tillfälliga bilförbud.<br />
144
estämmelser om miljökvalitetsnormer. Syftet med en MKN är ju att skydda<br />
människors hälsa eller miljön. Tillfälliga bilförbud har motsvarande syfte med den<br />
skillnaden att förbudet inträder då akuta hälsorisker föreligger. <strong>En</strong> betydande<br />
skillnad mellan denna lagstiftning och bestämmelserna om miljökvalitetsnormer är<br />
dock att lagstiftningen om tillfälliga bilförbud har en klarare rättsverkan gentemot<br />
enskilda än de åtgärdsprogram som är tänkt att genomdriva en<br />
miljökvalitetsnorm. 436 Därmed utgör lagstiftningen om tillfälliga bilförbud ett mer<br />
ändamålsenligt instrument för att undanröja akuta hälsorisker orsakade av<br />
trafiken, åtminstone i teorin. 437<br />
7.3.5 Trafikförordningen (TF)<br />
TF ersatte vägtrafikkungörelsen och trädde i kraft 1 oktober 1999. Förordningen<br />
innehåller regler om trafik på väg och i terräng. 438<br />
Den som färdas i terräng åläggs ett ansvar att anpassa färdväg, hastighet<br />
och färdsätt i övrigt så, att människor och djur ej störs i onödan och att skador på<br />
annans mark eller växtlighet undvikes. 439<br />
De miljökrav som ställs framförallt på terrängfordonens miljöprestanda är<br />
inte särskilt omfattande. Majoriteten av de existerande terrängmotorfordonen är<br />
undantagna från kravet om årlig kontrollbesiktning av fordonens miljö- och<br />
trafiksäkerhetsprestanda, d.v.s. den besiktning som bl.a. personbilar skall<br />
genomgå. 440<br />
Framförandet av fordonen skall dock anpassas till de rådande<br />
omständigheterna vilket får anses ändamålsenligt. Bestämmelsen är<br />
straffsanktionerad men omfattar alltså endast själva framförandet. 441 Fordonet kan<br />
således i princip släppa ut hur mycket föroreningar som helst, det enda kravet är<br />
att det framförs på ett hänsynsfullt sätt. Det man fokuserar på förefaller således<br />
vara de fysiska skadorna av själva framförandet. Därmed omfattas inte eventuella<br />
skador som orsakas av avgaser eller buller.<br />
Avgörande för tillämpningsområdet är hur man väljer att tolka<br />
bestämmelsens (2 kap. 1 § TF) ordalydelse. Är föraren medveten om att<br />
fordonet saknar avgasrening och ljuddämpare, vilket leder till höga avgasutsläpp<br />
och buller, kan det förefalla rimligt att föraren skall välja färdsätt och färdväg så<br />
436 Jmf avsnitt 7.1.7.<br />
437 Reservationen grundar sig på det faktum att några tillfälliga bilförbud ännu inte har<br />
meddelats samt att Göteborgs kommun inte heller har någon giltig beredskapsplan.<br />
438 Bestämmelser om förbud mot körning i viss terräng finns i terrängkörningslagstiftningen,<br />
se avsnitt 7.2.2.<br />
439 2 kap 1 § 4 st. TF.<br />
440 Se avsnitt 7.2.3 terrängtrafikkungörelsen<br />
441 <strong>En</strong>ligt 14 kap. 3 § 1 a.<br />
145
att djur och människor ej störs och att mark och växtlighet ej skadas, m.a.o. inte i<br />
naturterräng. P.g.a. bestämmelsens vaghet skulle det således kunna inrymmas ett<br />
antal situationer där föraren kan anses vara åtminstone oaktsam. Bestämmelsen<br />
skulle t.o.m. kunna tolkas så att om ett fordon bullrar extremt mycket och vräker<br />
ur sig avgaser skall det helt enkelt inte framföras p.g.a. att människor och djur kan<br />
störas oavsett var fordonet framförs.<br />
Eftersom bestämmelsen utgår i från att skada skall undvikas är det upp till<br />
föraren att se till att så inte sker. Det betyder att samtliga aspekter av fordonets<br />
miljöpåverkan behöver beaktas vid valet av färdväg, färdsätt och hastighet. Ett<br />
terrängfordon som bullrar skall alltså inte framföras i t.ex. områden som utgör<br />
häckningsplatser för hotade fågelarter. Detsamma gäller för framförande av tunga<br />
terrängfordon i känsliga naturområden.<br />
Eftersom det finns ett störnings- och skaderekvisit är det dock osannolikt<br />
att författningen är tillämplig på de enskilda fordonens avgasutsläpp. Det medför<br />
således att endast de fall ett enskilt terrängfordons avgaser bevisligen har<br />
resulterat i att människor eller djur störts eller att mark eller växtlighet har skadats<br />
omfattas av ansvar.<br />
Till sist kan man hävda att ett terrängmotorfordon som släpper ut mycket<br />
föroreningar i avgaserna eller som bullrar mycket inte kan anses som lämpligt för<br />
den avsedda användningen enligt terrängtrafikkungörelsen 25 § om<br />
lämplighetsbesiktning. Men lämplighetsbesiktning krävs endast för<br />
terrängmotorfordon som skall användas i yrkesmässig trafik för personbefordran<br />
eller i uthyrningsrörelse och således inte för de terrängmotorfordon som används<br />
privat. Sådan lämplighetsprövning görs heller inte med utgångspunkt i<br />
terrängfordonets miljöprestanda utan med hänsyn till den avsedda användningen,<br />
d.v.s. huruvida fordonet är lämpligt som sådant att <strong>transporter</strong>a människor med<br />
eller att hyras ut.<br />
I trafikförordningen finns också bestämmelser om lokala trafikföreskrifter<br />
som kan utfärdas av kommun eller länsstyrelse. 442 Kommunen kan införa förbud<br />
mot trafik i särskilt miljökänsliga områden av tätorter med bussar och lastbilar<br />
som väger mer än 3,5 ton. 443 Kommunen (länsstyrelsen avseende vägar för<br />
genomfartstrafik) kan också införa miljömotiverade hastighetsbegränsningar. 444<br />
442 10 kap. TF.<br />
443 10 kap. 1 § TF. Villkoren för kommunernas möjligheter att inrätta miljözoner har förenklats<br />
i TF. Kommunerna får enligt de nya reglerna upprätta förbud mot trafik med fordon i<br />
”särskilt miljökänsliga områden inom tättbebyggt område, med sådana dieselmotordrivna<br />
bussar med en totalvikt över 3,5 ton eller dieselmotordrivna tunga lastbilar som har<br />
registrerats första gången för mer än ett visst antal år sedan.”, enligt trafikförordningens<br />
10 kap. 2 § 2 st. Därmed kringgås reglerna om miljöklasser och avgaskrav, vilka var upphovet<br />
till att utländska fordon inte kunde omfattas av miljözonerna p.g.a. EGs regler om ickediskriminering.<br />
444 10 kap. 1 § 11 p. TF.<br />
146
Stockholm, Göteborg och Malmö bedriver ett samarbete som har<br />
resulterat i gemensamma krav på innerstadstrafiken vad gäller tunga fordon, d.v.s.<br />
lastbilar och bussar som väger över 3 500 kg, sedan 1996. Störningarna från<br />
denna kategori av fordon har under första året efter införandet av miljözonerna<br />
reducerats med<br />
• 15 - 20 % vad gäller partikelutsläpp<br />
• 5 - 9 % vad gäller kolväteutsläpp och<br />
• 1 - 8 % vad gäller kväveoxidutsläpp. 445<br />
Kravet för att få köra i miljözonerna är från och med 1 april 1996 att<br />
fordonet, bussar och lastbilar över 3,5 ton, skall vara klassat i minst miljöklass tre.<br />
Kravet kommer att skärpas 1999. Då skall fordonen tillhöra miljöklass 1 eller<br />
uppfylla EURO 2-kraven, samt skärpta bullerkrav för att få framföras i zonen. 446<br />
De fordon som uppfyller dessa krav får trafikera zonerna fram till och med år<br />
2004. För att kunna särskilja de fordon som klarar kraven skall de miljöklassade<br />
fordonen ha ett miljöklassmärke på vindrutan. Det är ett alltså ett villkor för att<br />
överhuvudtaget få trafikera zonerna. Märket kan erhållas bl.a. i samband med<br />
registreringsbesiktningen hos Svensk Bilprovning.<br />
Miljözonsbestämmelserna är försedda med en rad undantagsregler. Bland<br />
annat får fordon som inte är äldre än 8 år trafikera miljözonerna fram till och med<br />
år 2001. Det medför alltså att t.ex. en lastbil av 1991 års modell måste ersättas<br />
med en ny bil år 1999, 1992 års modell år 2000 etc. Även fordon som är äldre<br />
än 8 år kan omfattas av undantagsbestämmelserna och beviljas tillstånd att<br />
framföras inom miljözonerna. Förutsättningen är att godkänd<br />
avgasreningsutrustning har eftermonterats på fordonet.<br />
Miljözonerna omfattar inte utländska lastbilar som därmed kan köra fritt<br />
inom miljözonerna oavsett miljöprestanda. 447<br />
445 Se Trivector.<br />
446 EURO 2-kraven utgörs av EG-direktiv 91/542 EEG, kravsteg B för avgasemissioner.<br />
Bullerkraven stadgas i direktiv 92/97 EEG för ljudnivå (det sk 80 dB(A) - kravet).<br />
447<br />
Detta förväntas ändras genom en ändring av 10 kap TF, tidigare 147 §<br />
vägtrafikkungörelsen, och de förutsättningar som skall gälla för att kommuner skall få<br />
upprätta miljözoner. I TF kommer villkoren för kommunernas möjligheter att inrätta miljözoner<br />
att förenklas i och med att kopplingen till viss miljöklasstillhörighet tas bort. Kommunerna<br />
får enligt de nya reglerna upprätta förbud mot trafik med fordon i ”särskilt miljökänsliga<br />
områden inom tättbebyggt område, med sådana dieselmotordrivna bussar med en<br />
totalvikt över 3,5 ton eller dieselmotordrivna tunga lastbilar som har registrerats första<br />
gången för mer än ett visst antal år sedan.”, enligt 10 kap. 1 § 5 p. och 10 kap. 2 § 2 st.<br />
trafikförordningen. I och med att kopplingen till miljöklasstillhörighet och avgaskrav tas bort<br />
skall miljözonerna även kunna omfatta utländska fordon.<br />
147
Kopplingen mellan miljözoner och miljökvalitetsnormer kan slutligen vara<br />
en intressant kombination. Införandet av miljözoner skulle kunna utgöra en del av<br />
ett åtgärdsprogram där olika medel redovisas för att uppnå eller upprätthålla en<br />
miljökvalitetsnorm.<br />
7.3.6 Fordonskungörelsen (FK)<br />
FK reglerar fordons utrustning, beskaffenhet och kontroll. Terrängfordon<br />
omfattas dock inte av FK. För att ett fordon skall anses lämpligt för trafik skall<br />
bl.a. vissa gränsvärden avseende buller och avgaser uppfyllas. 448<br />
Möjligheterna att kontrollera och justera eventuella överträdelser förefaller<br />
dock vara begränsade. Den kontrollbesiktning som skall utföras varje år innebär<br />
att bilar, bussar etc. skall godkännas om de uppfyller bestämmelserna i bl.a.<br />
bilavgasförordningen och i övrigt är lämpliga ur miljösynpunkt, enligt 82 § FK.<br />
Det görs alltså ingen direkt hänvisning till t.ex. bestämmelserna i<br />
bilavgaslagstiftningen. <strong>En</strong> logisk tolkning av bestämmelserna skulle kunna leda till<br />
slutsatsen att t.ex. en bil som bullrar för mycket eller släpper ut för mycket<br />
avgaser inte anses vara lämplig ur miljösynpunkt. Rättsläget är dock inte helt<br />
klart. 449 Fordonets beskaffenhet ur bl.a. miljösynpunkt kan också kontrolleras av<br />
polisman vid en flygande inspektion, enligt 91 §. Om det skulle visa sig att<br />
fordonet är bristfälligt skall bristerna påpekas för föraren om de är av ringa<br />
betydelse för miljön. Skulle bristerna vara av allvarligare art kan föraren<br />
föreläggas att avhjälpa bristerna.<br />
7.3.7 Förordningen om motorbensin<br />
Denna förordning är en speciallag med utgångspunkt i regleringen om kemiska<br />
produkter och specificerar krav på den blyfria motorbensinens sammansättning.<br />
Motorbensin får inte yrkesmässigt tillverkas, saluföras eller överlåtas för<br />
användning inom landet om blyhalten överstiger 0,013 gram per liter bensin vid<br />
15 o C etc (2 §). Sådan yrkesmässig hantering är inte tillståndspliktig enligt<br />
förordningen om kemiska produkter.<br />
448 <strong>En</strong>ligt 9 a-b §§ VK och bilavgaslagstiftningen.<br />
449 Buller från motorfordon har också mycket gemensamt med avgasreningen. Det vill säga<br />
att om ett motorfordon bullrar osedvanligt mycket är sannolikheten stor att även fordonets<br />
avgasemissioner är större än normalt. Därmed riskerar gränsvärdena i bilavgasförordningen<br />
att överträdas.<br />
148
När det gäller överlåtelser är sanktionssystemet svagt. Om någon<br />
yrkesmässigt överlåter motorbensin i strid med förordningen och det kan antas att<br />
denna felaktiga motorbensin medför att risk för skada på människor eller i miljön<br />
uppstår får statens naturvårdsverk informera tillverkare, importörer och ägare av<br />
motorfordon om förhållandet. Den som säljer en dylik olaglig motorbensin löper<br />
alltså som enda risk att, under förutsättning att överträdelsen upptäcks,<br />
naturvårdsverket informerar marknadens parter om förhållandet.<br />
Naturvårdsverket har alltså en möjlighet att välja huruvida de skall informera ovan<br />
nämnda parter eller inte. 450<br />
Ur ett miljöperspektiv skulle denna förordning behöva en klarare och mer<br />
stringent styrning samt att det även införs krav på t.ex. inblandning av etrar (ett<br />
förnyelsebart komplement som man kan blanda in i bensinen i förhållandet 5 - 10<br />
%), eller andra miljörelaterade krav på det kemiska innehållet i motorbensinen för<br />
att den skall få lov att hanteras yrkesmässigt. Förordningens betydelse för<br />
miljöarbetet skulle alltså kunna göras betydligt större.<br />
7.3.8 Förordningen om svavelhaltigt bränsle.<br />
Den tidigare gällande lagen om svavelhaltigt bränsle har inordnats i balken och<br />
alltså upphört att gälla. Svavellagens bestämmelser har inordnats i t.ex. 14 kap.<br />
MB som reglerar kemiska produkter och tillsynsbestämmelserna i 26 kap. MB.<br />
Däremot gäller svavelförordningen fortfarande. Där finns några viktiga<br />
bestämmelser ur miljösynpunkt som innebär att eldningsolja eller dieselbrännolja<br />
som är avsedd att användas som bränsle till motorfordon får saluföras, överlåtas<br />
eller användas om oljans svavelhalt inte överstiger 0,05 viktprocent. 451 Detta<br />
gäller alltså svavelhaltigt bränsle för drift av motorfordon. Förordningen hänvisar<br />
till fordonskungörelsens definition av motorfordon. Den allmänna definitionen där<br />
är<br />
”Motordrivet fordon som ej är terrängmotorfordon och som är inrättat<br />
1. huvudsakligen för att självständigt användas till person- eller<br />
godsbefordran, eller<br />
2. för annat ändamål än som anges under 1, om fordonet ej är att anse som<br />
traktor eller motorredskap.<br />
450 Straffreglerna i miljöbalken om miljöfarlig kemikaliehantering, 29 kap. 3 §, är dock<br />
tillämpliga genom förordningens 10 §. Straffbestämmelsen i balken omfattar alla som ”med<br />
uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som<br />
innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder,<br />
produktval eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av produktens eller<br />
varans inneboende egenskaper för att hindra eller motverka skador på människor eller i<br />
miljön...” Ansvar utdöms inte om gärningen kan anses som ringa, enl. 29 kap. 11 § MB.<br />
451 5 § 2 st. FSB<br />
149
”Motorfordon indelas i bilar, motorcyklar och mopeder.” 452<br />
Sjöfarten omfattas således inte av detta krav. Däremot torde fartyg omfattas av 5<br />
§ 1 st. som stadgar att dieselbrännolja som inte är avsedd för motorfordon inte får<br />
ha en högre svavelhalt än 0,2 viktprocent för att oljan skall få säljas, överlåtas<br />
eller användas. Flygfotogen har dock undantagits från dessa krav. 453<br />
Sådan dieselbrännolja som finns i bränsletanken för drift av fartyg, luftfartyg<br />
eller motorfordon som passerar gränsen mellan ett tredje land och en stat som är<br />
medlem i Europeiska unionen är också undantagna från dessa gränsvärden.<br />
7.3.9 Luftfartslagen<br />
Luftfartslagen innehåller bestämmelser avseende såväl flygplanens miljövärdighet<br />
som tillståndskrav på flygplatser. Det stadgas i lagen att luftfartyg bl.a. skall vara<br />
miljövärdiga när de används vid luftfart.<br />
”Ett luftfartyg anses miljövärdigt, om det är konstruerat, byggt, utrustat och<br />
hållet i stånd på ett sådant sätt att det inte orsakar skada genom buller eller<br />
luftförorening eller genom annan liknande störning. Ytterligare krav i fråga om<br />
luftfartygs miljövärdighet får inte ställas med stöd av miljöbalken.” 454<br />
Varför ytterligare krav inte skall få ställas enligt miljöbalken motiveras inte<br />
särskilt uttömmande i förarbetena. 455 Departementschefen har uppenbarligen gjort<br />
den bedömningen att denna bestämmelse kan tänkas tillämpas på ett sätt som inte<br />
överensstämmer med balkens bestämmelser. Motsvarande bestämmelse i MB<br />
som skulle kunna vara tillämplig vad gäller flygplans miljövärdighet är framförallt 2<br />
kap. 3 § om vidtagande av försiktighetsmått och bästa möjliga teknik. Det kan,<br />
sägs det i förarbetena, finnas enskilda situationer då dessa bestämmelser får olika<br />
tillämpning. Därför anser man att några ytterligare krav på flygplans miljövärdighet<br />
inte skall få ställas enligt balken. 456<br />
Situationen är delvis en annan avseende bestämmelserna i luftfartslagen<br />
kap. 6 som bl.a. avser tillståndsbestämmelser för inrättande och drift av allmän<br />
flygplats. Tillstånd för uppförande av t.ex. en instrumentflygplats som är längre än<br />
1 200 m. skall erhållas också enligt MB:s regler. Bestämmelserna i luftfartslagen 6<br />
kap. anses däremot inte stå i strid med några av balkens bestämmelser varför MB<br />
skall tillämpas parallellt med luftfartslagen. Det medför att bägge regelverkens<br />
452 3 § fordonskungörelsen.<br />
453 6 § 4 st. svavelförordningen.<br />
454 3 kap. 1 § st. 3 luftfartslagen.<br />
455 Se t.ex. prop. 1997/98:90, sid. 149-150 och 191.<br />
456 Jmf avsnitt 7.3.9.<br />
150
kravregler skall uppfyllas för att man skall få lov att inrätta eller driva en sådan<br />
flygplats.<br />
I 6 kap. 5 § luftfartslagens hänvisas till de bestämmelser i balken som skall<br />
tillämpas vid tillståndsprövning av inrättandet av en flygplats. Det saknas en<br />
hänvisning till 2 kap. MB i denna bestämmelse. Miljöbalken skall dock gälla även<br />
om det inte står uttalat i resp. författning och man konstaterar också i förarbetena<br />
att de allmänna hänsynsreglerna i balken skall gälla även för den som skall anlägga<br />
och driva en flygplats. 457 Det medför också att en prövningsmyndighet kan göra<br />
den bedömningen att en flygplats inte skall tillåtas enligt miljöbalkens allmänna<br />
hänsynsregler trots att flygplatsen redan erhållit tillstånd enligt luftfartslagen.<br />
MB:s regler om hushållning med mark och vattenresurser skall också<br />
tillämpas vid tillståndsprövningen enligt luftfartslagen. Vidare får tillstånd för<br />
inrättande eller drift av flygplats inte ges om beslutet medför risk att<br />
miljökvalitetsnormer överskrids. Tillståndsprövningen skall bl.a. beakta de<br />
omgivningsstörningar som kan uppkomma. Vid tillståndsprövningen skall som<br />
redan nämnts MB:s bestämmelser om hushållning med mark och vattenresurser<br />
tillämpas.<br />
Eventuella tillstånd får heller inte strida mot befintlig detaljplan eller<br />
områdesbestämmelse.<br />
Om flygplatsen inkluderar banlängder av minst 2 100 meter krävs att<br />
regeringen prövar flygplatsens tillåtlighet.<br />
7.3.10 Lag om byggande av järnväg (LBJ)<br />
Lagen är från 1995 och gäller för anläggandet av en ny järnväg, tunnelbana eller<br />
spårväg samt omläggning av spår i en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och<br />
på annat sätt bygga om en sådan spåranläggning. 458<br />
Vid planläggning och prövning av byggande av järnväg skall numera MB<br />
tillämpas. 459 Såväl enskilda som allmänna intressen såsom miljöskydd, naturvård<br />
och kulturmiljö skall beaktas samt en estetisk utformning eftersträvas. Det skall<br />
också tillses att järnvägen lokaliseras och utformas så att ”...ändamålet med<br />
järnvägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad<br />
och att hänsyn tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och<br />
kulturvärden.” 460 <strong>En</strong> järnväg får heller inte byggas i strid mot gällande<br />
detaljplaner eller områdesbestämmelser. 461 I bestämmelsens 2 st fastslås att<br />
457 Prop. 1997/98:90, s. 191.<br />
458 <strong>En</strong>ligt 1-2 §§ LBJ.<br />
459 Tidigare hänvisades till NRL:s bestämmelser.<br />
460 1 kap. 4 §.<br />
461 5 § LBJ.<br />
151
järnväg heller inte får byggas så att ”...syftet med skyddsföreskrifter eller<br />
andra särskilda bestämmelser för användning av mark eller vatten<br />
motverkas.” Avsikten med denna formulering är att samordna lagen med PBL<br />
och att garantera kommunernas beslutanderätt över markanvändningen. 462<br />
I och med LBJs tillkomst har regler om järnvägsbyggande för första gången<br />
införts i det svenska regelverket. Den som planerar att bygga en järnväg skall<br />
förfara på sätt som föreskrivs i lagen. Efter de ändringar som genomförts p.g.a.<br />
MB:s tillkomst påminner planförfarandet i banlagen till stora delar om det som<br />
gäller för vägar. För det första skall en förstudie genomföras. Förstudien skall<br />
klarlägga förutsättningarna för den fortsatta planeringen samt ange huruvida en<br />
järnvägsutredning behöver upprättas innan arbetet med järnvägsplanen påbörjas.<br />
Förfarandet i förstudien innehåller krav på att projektören samråder med berörda<br />
innan länsstyrelsen fattar beslut om projektet kan medföra betydande<br />
miljöpåverkan. Skulle så vara fallet inträder krav på utökat samråd. Om<br />
förstudien kommer fram till att alternativa spårsträckningar behöver undersökas<br />
skall en järnvägsutredning genomföras. Till järnvägsutredningen skall en MKB<br />
bifogas. MKB.n skall genomföras i enlighet med ett antal bestämmelser i 6 kap<br />
MB (1 a §).<br />
Om banlängden är längre än 5 km skall frågan om ärendets beviljande<br />
prövas av regeringen enl. 17 kap. 1 § p. 19. Regeringsprövningen utgår i från den<br />
enl. 1 a § genomförda järnvägsutredningen.<br />
Grundkravet är dock att den som avser att bygga en järnväg skall upprätta<br />
en järnvägsplan enligt 1 c §. Om den tänkta järnvägen kan komma att ta i anspråk<br />
mark enligt 4 kap. 1 § MB, d.v.s. hushållningsbestämmelser avseende vissa<br />
mark- eller vattenområden, skall planen utformas så att fördelarna överstiger<br />
nackdelarna för enskilda. Planen skall innehålla:<br />
• en förteckning över den mark och de särskilda rättigheter som behöver tas i<br />
anspråk,<br />
• en miljökonsekvensbeskrivning<br />
• ett utökat samråd om projektet kan antas få betydande miljökonsekvenser<br />
samt<br />
• en förteckning över de försiktighetsmått och skyddsåtgärder som behövs för<br />
att förebygga störningar och olägenheter.<br />
Till planen skall fogas en genomförandebeskrivning som bl.a. anger de<br />
tekniska, och ekonomiska åtgärder som behövs för ett samordnat och<br />
ändamålsenligt genomförande av planen (2 kap. 2 §).<br />
462 Prop. 1995/96:2, s. 49.<br />
152
<strong>En</strong> fastighetsförteckning, som bl.a. redovisar berörda fastigheter och dess<br />
ägare, skall upprätta och bifogas järnvägsplanen.<br />
Regleringen av järnvägsplaner är alltså väldigt snarlik den för arbetsplaner i<br />
väglagen, d.v.s. avseende samrådskravet, granskningsrekvisitet och<br />
fastställelseproceduren.<br />
I förordningen om byggande av järnväg finns mer detaljerade regler om<br />
skyldigheter för den som avser att bygga järnväg, vilka skyldigheter banverket har<br />
vad gäller samråd och underrättelse samt angående länsstyrelsens beslut. Om<br />
järnvägen skall prövas enligt såväl MB som LBJ skall länsstyrelsen pröva ärendet<br />
enligt båda författningarna (8 § förordningen). Därmed åläggs sökanden bl.a. att<br />
visa att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB är uppfyllda.<br />
7.3.11 Farledslagen<br />
Denna lag redovisar under vilka förutsättningar en allmän farled eller allmän hamn<br />
får inrättas eller utvidgas. 463 Att t.ex. en farled betraktas som allmän medför att<br />
verksamhetsutövaren, vanligtvis sjöfartsverket, får rådighet att bedriva<br />
vattenverksamhet enligt den nya 2 kap. 4 § p. 4 vattenverksamhetslagen.<br />
Huvudrekvisitet är att allmän farled eller allmän hamn skall vara av väsentlig<br />
betydelse för den allmänna samfärdseln. Sådana farleder och hamnar får dock<br />
även inrättas och utvidgas om det är av väsentlig betydelse för fiskerinäringen eller<br />
för trafiken med fritidsbåtar under förutsättning att det behövs med hänsyn till<br />
säkerheten i farleden.<br />
Lagen innehåller inga egna miljökrav utan hänvisar till annan lag vad gäller<br />
miljöskyddet. 464 Efter MB:s tillkomst har farledslagen kompletterats och ändrats<br />
463 Lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är också av betydelse<br />
för allmän farleds utvidgning och inrättande. Vattenverksamhetslagen utgör den andra delen<br />
av den gamla vattenlagen som upphävdes i och med MB:s ikraftträdande. Vattenlagens<br />
miljöskyddsregler har inordnats i balken. Bestämmelser om t.ex. rådighet över<br />
vattenområden, vattenrättsliga samfälligheter och avgifter finns i den nya<br />
vattenverksamhetslagen. För att få bedriva vattenverksamhet behöver man ha rådighet över<br />
vattnet. Detta regleras i 4 § pp. 4 och 6 vad gäller trafikanläggningar. Den som avser att<br />
uppföra en väg, allmän farled eller hamn samt en järnväg anses, för ändamålet, ha sådan<br />
rådighet över vattnet inom det område som verksamheten skall bedrivas.<br />
464 Miljöskyddet reglerades tidigare genom dels vattenlagen (vattenföretag) dels i viss mån<br />
av NRL:s hushållningsbestämmelser (avseende framförallt fiskerinäringen). Detta innebar<br />
t.ex. att en MKB enligt NRL kunde krävas under förutsättning att företaget kunde ” antas få<br />
betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet” dels om regeringen beslutade<br />
att företaget inte fick utföras utan tillstånd, enligt 4 kap 2 § NRL. Regler om MKB fanns<br />
tidigare också i 13 kap 19 § vattenlagen. Företaget måste också klara den materiella<br />
prövningen enligt 3 kap 1 - 4 §§ vattenlagen.<br />
153
såtillvida att miljöprövning numera skall ske enligt balkens regler. 465 Det innebär<br />
att MB skall tillämpas parallellt med farledslagen. Prövning av ärenden enligt<br />
farledslagen skall således beakta de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap och<br />
reglerna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 - 4 kap, samt tillse att<br />
befintliga miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. inte överskrids p.g.a. verksamheten.<br />
Förfarandet med MKB har harmoniserats med balkens bestämmelser.<br />
Farledslagen har också kompletterats med möjligheter för regeringen eller<br />
sjöfartsverket att t.ex. av miljöhänsyn meddela särskilda föreskrifter avseende<br />
”...hur den allmänna farleden skall ordnas och begagnas.” Sådana<br />
föreskrifter kan utfärdas med grund i hälso- eller miljöskyddet samt hushållningen<br />
med mark, vatten och andra resurser.<br />
7.3.12 Lagstiftningen om vissa säkerhets- och miljökrav på<br />
fritidsbåtar<br />
Fritidsbåtslagen gäller båtar som är mellan 2,5 och 24 meter långa och som är<br />
avsedda för fritidsbruk. I lagens 2 § anges att den som tillverkar eller importerar<br />
sådana fritidsbåtar ansvarar för att de uppfyller väsentliga säkerhets- och<br />
miljökrav när de släpps ut på marknaden.<br />
Bestämmelserna i förordningen till denna lag har kommit till som ett led i<br />
harmoniseringsarbetet i EU. Sjöfartsverket är den myndighet som meddelar<br />
ytterligare föreskrifter om vilka miljökrav som skall uppfyllas.<br />
Sjöfartsverket ansvarar för tillsynen av fritidsbåtslagstiftningens<br />
bestämmelser. Bl.a. får sjöfartsverket meddela de förelägganden och förbud som<br />
kan anses behövliga för att lagens bestämmelser skall efterlevas. Dessa<br />
tillsynsåtgärder får förenas med vite. Åtgärder gentemot tillverkaren eller dennes<br />
representant får också vidtas om dennes CE-märkta fritidsbåtar eller sådan<br />
utrustning kan medföra hälso- eller miljöskador. Sådana åtgärder kan utgöras av<br />
att krav ställs på att tillverkaren återkallar produkterna eller ett helt eller delvis<br />
förbud mot att produkterna släpps ut på marknaden eller tas i bruk. 466<br />
465 1 a § farledslagen.<br />
466 5 § fritidsbåtlagen.<br />
154
7.4 Fiskal lagstiftning<br />
7.4.1 <strong>En</strong>ergiskattelagen<br />
Prisnivån på de drivmedel som används i motorfordon har stor betydelse för hur<br />
mycket fordonen används. Ju högre pris desto mer restriktiv blir inställningen till<br />
att använda motorfordonet.<br />
Lagen ersätter den gamla lagen om allmän energiskatt samt lagarna om<br />
koldioxidskatt, svavelskatt, bensinskatt och dieseloljeskatt. Dessa olika skatter<br />
fogas alltså in i en och samma lag om energiskatt. Den nya energiskattelagen är<br />
också ett led i EU-harmoniseringen.<br />
<strong>En</strong>ergiskattelagen är en lag under ständig förändring. Den har som exempel<br />
kompletterats och ändrats 19 gånger sedan den trädde i kraft 1 januari 1995 fram<br />
till juni -98, i genomsnitt ca. 5 ändringar per år. <strong>En</strong>ergiskatt och koldioxidskatt<br />
skall betalas för bränslen som anges nedan enligt 2 kap. 1 § och i 2 kap 3 och 4<br />
§§.<br />
Bränsletyp Skattebelopp<br />
<strong>En</strong>ergiskatt Koldioxidskatt Summa<br />
Bensin (mk 2) 3,22 kr/l 0,79 kr/l 4,01 kr/l<br />
(mk 3) 3,28 kr/l 0,79 kr/l 4,07 kr/l<br />
Dieselolja (mk 1) 1 442 kr/m 3 982 kr/m 3 2 424 kr/m 3<br />
(mk 2) 1 644 kr/m 3 982 kr/m 3 2 626 kr/m 3<br />
(mk 3) 1 919 kr/m 3 982 kr/m 3 2 892 kr/m 3<br />
Gasol 0,90 kr/l 0,51 kr/l 1,41 kr/l<br />
Metan och naturgas 1 498 kr/1000 m 3 725 kr/1000 m 3 2 223 kr/1000 m 3<br />
Tabellförklaring<br />
* mk = miljöklass.<br />
De skatter som redovisas i tabellen är de drivmedelsskatter som gäller för drift av<br />
motorfordon per 1/7-98. 467<br />
<strong>En</strong>ergiskattelagen omfattar även fall där ett drivmedel inte kan hänföras till<br />
någon av de ovan uppräknade typerna. 468 I sådana fall skall drivmedlet beskattas<br />
467 På grund av de stora antalet kompletteringar i de olika skattesatserna är det inte motiverat<br />
att försöka redovisa aktuella skattesatser. Det är dock av större vikt att studera<br />
skattesatsernas inbördes relation.<br />
468 2 kap. 3 §. Detta var tidigare ett problem t.ex. vad gällde RME. RME ledde till i stort sett<br />
motsvarande avgasproblem som användandet av dieselolja men eftersom RME inte kunde<br />
definieras inom de uppräknade kategorierna kunde någon drivmedelsskatt inte tas ut. RME<br />
155
med de skattebelopp som gäller för motsvarande bränsle (av de ovan<br />
uppräknade). För att verkligen vara på säkra sidan beskattas även andra<br />
produkter än hittills nämnts, enligt 4 §. <strong>En</strong> sådan produkt skall också beskattas<br />
med belopp som gäller för motsvarande bränsle, enligt tabellen ovan, under<br />
förutsättning att produkten säljs eller används som motorbränsle eller tillsats i<br />
motorbränsle. Hur man skall bedöma vilket specificerat bränsle som kan anses<br />
motsvara ett ifrågavarande icke-specificerat bränsle redogörs det inte närmare<br />
för. Sannolikt sker dock bedömningen med utgångspunkt i användningen.<br />
Används ett drivmedel som inte är dieselolja i dieseloljedrivna fordon räknas<br />
troligen drivmedlet som dieselolja och beskattas därefter.<br />
6.4.1.1 Undantag från skatteplikten<br />
Undantagen från skatteplikt redovisas i 2 kap. 11 §. <strong>En</strong>ligt denna bestämmelse<br />
skall vare sig energi- eller koldioxidskatt utgå för t.ex. metan som framställts<br />
genom biologiska processer. Tidigare var etanol undantagen från alla punktskatter<br />
(energi- och koldioxidskatt). Detta reglerades uttryckligen i den gamla<br />
bensinskattelagen. I den nya energiskattelagen har man valt att inte reglera<br />
alkoholbränslen specifikt. I stället anses de kunna inordnas under 2 kap. 4 §.<br />
<strong>En</strong>ligt denna bestämmelse skall dessa bränsletyper beskattas med belopp som<br />
motsvarar något av ovan i tabellen nämnda bränslen.<br />
Allmän energiskatt skall betalas för de bränslen som anges i bilaga 1 till<br />
lagen samt för elektrisk kraft. 469 De bränslen som nämns är: kolbränslen,<br />
motorbrännoljor (diesel), naturgas och gasol. 1993 infördes en komplettering av<br />
lagtexten föranledd av den ständigt ökande floran av nya typer och blandningar av<br />
bränslen. Ändringen, som är ett led i EU-anpassningen, innebär att om en<br />
bränsleblandning inte kan definieras enligt den kombinerade nomenklaturen skall<br />
det ändå beskattas under förutsättning att blandningen innehåller minst 5 %<br />
konventionellt bränsle. 470 Består blandningen av dels konventionellt bränsle, t.ex.<br />
dieselolja och dels av en vegetabilisk olja, t.ex. rapsmetylester, skall blandningen<br />
beskattas för den del som motsvaras av det konventionella bränslet.<br />
Undantag för försöksverksamheter<br />
blev alltså skattebefriat trots att avgaserna motsvarade de som uppkom från förbränning av<br />
dieselolja.<br />
469 Eftersom rapporten koncentreras på transportsektorn lämnas regleringen av elektrisk kraft<br />
utanför. För mer fakta om den energirättsliga regleringen, se Michanek 1990.<br />
470<br />
Den egentliga definitionen i lagen och i den kombinerade nomenklaturen på<br />
konventionellt bränsle är ”oljor erhållna ur petroleum eller ur bituminösa mineral”.<br />
156
För att utvecklingen av mer miljövänliga drivmedel inte skall avstanna har det<br />
givits möjligheter att undanta ett drivmedel från energi- och koldioxidskatt under<br />
förutsättning att drivmedlet används i försöksverksamhet inom ramen för ett<br />
pilotprojekt med syftet att få fram miljövänligare drivmedel. 471<br />
Formuleringen bygger på EG:s mineraloljedirektiv (direktiv 82/81/EG) och<br />
har varit föremål för prövning av EG-kommissionen. Fallet, som rör<br />
etanolframställning i Frankrike, är intressant för att det bidrar till att inrama<br />
undantagsregelns räckvidd och därmed dess betydelse som ett strategiskt<br />
transportmiljörättsligt instrument. 472<br />
Frankrikes regering beslutade att införa en skattebefrielse för bioetanol som<br />
framställts ur vissa råvaror och på viss marktyp. Sådana åtgärder riskerade enligt<br />
Kommissionen (Kom.) få effekter på den fria handeln inom EU varför Kom.<br />
tittade på åtgärden för att bedöma dess överensstämmelse med<br />
gemenskapsrätten. Kom. undersökte det franska undantaget utifrån två aspekter:<br />
direkt statligt stöd för biodrivmedel från jordbruksprodukter och indirekt statligt<br />
stöd till vissa basprodukter.<br />
Kom. har på ett relativt utförligt sätt motiverat sitt beslut där man kommer<br />
fram till att Frankrike kränker den fria handeln inom EG och utgör en otillåten<br />
statlig stödåtgärd. Dock har frågan hur undantagsregeln (mineraloljedirektivet art.<br />
8.2 d.) förhåller sig till gemenskapsrätten inte belysts nämnvärt. Det är därför<br />
oklart huruvida t.ex. undantagsklausulen i 2 kap. 12 § EskL(som grundar sig på<br />
art 8.2. d mineraloljedirektivet.) gäller över EU:s regler om statligt stöd och krav<br />
på icke-diskriminering. Två tänkbara förhållanden uppstår under förutsättning att<br />
det föreligger en försöksverksamhet av pilotprojektkaraktär.<br />
1. Den nationella undantagsregeln anses gälla utöver gemenskapsrätten i övrigt.<br />
Detta medför att nationen i fråga kan införa skattebefrielse för en produkt även<br />
om andra produkter diskrimineras.<br />
2. Undantagsregeln måste inordna sig under gemenskapsrätten vilket i detta fall<br />
innebär att nationell skattebefrielse får införas endast under förutsättning att<br />
andra produkter som uppfyller grundvillkoren åtnjuter samma skattebefrielse.<br />
Detta skall i så fall gälla såväl inhemskt producerade produkter som produkter<br />
producerade i annat EU-land.<br />
Det förefaller som om Kom. underkänner Frankrikes skattenedsättning i<br />
förhållande till gemenskapsrätten först efter det att det har konstaterats att den<br />
franska åtgärden inte kan anses utgöra ett pilotprojekt p.g.a. bl.a. dess volym. <strong>En</strong><br />
rimlig och inte särskilt överraskande slutsats blir därför att sannolikheten för ett<br />
471 2 kap 12 §.<br />
472 Beslut av EG-kommissionen 97/542/EG 18 december 1996.<br />
157
godkännande av ett dylikt nationellt undantag ökar om man iakttar samtliga<br />
förutsättningar som undantagsklausulen stipulerar d.v.s.:<br />
1. Undantaget måste vara utformat som ett undantag gällande ett specifikt fall.<br />
Generella undantag accepteras således inte.<br />
2. Undantaget får inte vara utformat så att den faktiska beskattningen av t.ex.<br />
motoralkoholer förändras.<br />
3. Undantaget får endast gälla under en begränsad tid.<br />
4. Verksamheten skall ha en begränsad produktion.<br />
5. Projektet skall vara utformat som ett forskningsprojekt med<br />
resultatuppföljningsbestämmelser. Syftet med ett pilotprojekt inom en<br />
försöksverksamhet på detta område är att vinna ny kunskap om miljövänligare<br />
drivmedel. Detta syfte skall klart framgå av projektupplägget.<br />
Det förefaller alltså som om det undantag som regleras i<br />
mineraloljedirektivets art. 8 står över de grundläggande villkoret om ickediskriminerande<br />
åtgärder. Det vill i detta fall säga att om de ovan uppräknade<br />
villkoren är uppfyllda får en medlemsstat införa skatter eller avgifter som kan vara<br />
i strid med kravet på icke-diskriminerande skatter och avgifter i romfördragets<br />
art. 95. Om villkoren inte uppfylls riskerar skattelättnaden att anses som ett<br />
otillåtet statligt stöd.<br />
7.4.2 Fordonsskattelag<br />
<strong>En</strong>ligt fordonsskattelagen skall fordonsskatt betalas efter vikt för följande<br />
fordonsslag:<br />
1. motorcyklar,<br />
2. personbilar,<br />
3. lastbilar,<br />
4. bussar,<br />
5. traktorer,<br />
6. tunga terrängvagnar,<br />
7. motorredskap,<br />
8. släpvagnar.<br />
158
För fordonsslag 1, 2, 5 och 7 baseras skatten på tjänstevikten 473 och för 3,<br />
4, 6 och 8 på totalvikten. 474<br />
Motorcyklar, bilar, bussar och lastbilar som är äldre än 30 år gamla<br />
undantas från skatteplikten.<br />
Skatten betalas årsvis och beloppet varierar som tidigare nämnts efter<br />
vilken vikt ett ifrågavarande fordon har. <strong>En</strong> personbil som väger t.ex. 1 350 kg får<br />
en fordonsskatt som består av ett grundbelopp plus ett tilläggsbelopp för varje<br />
helt hundratal kilo som överstiger basnivån för klassen, som i detta fall är 901 kg.<br />
Skatten blir således<br />
734 kr (klassens basbelopp)<br />
596 kr (1 350 kg - 901 kg = 449 kg => 4 x tilläggsbeloppet 149)<br />
1 330 kr/år<br />
Följden är alltså att ju tyngre fordon desto högre skatt. Syftet med skatten<br />
är att finansiera underhållet av vägar och övrig vägtransportinfrastruktur. Ju tyngre<br />
ett fordon är desto större blir slitaget på underlaget. Därav skattedifferentieringen.<br />
7.5 Övrig lag<br />
I detta avsnitt redovisas lagstiftning och rättsliga instrument av betydelse för<br />
transportsektorns miljöpåverkan och som traditionellt inte kategoriseras som<br />
miljölagstiftning men som på ett eller annat sätt är av betydelse vad gäller<br />
människans miljöpåverkan. De författningar och instrument som redovisas här har<br />
jag bedömt vara särskilt intressanta och besitta en betydande potential vad gäller<br />
att reducera miljöpåverkan från transportsektorn varför de även är av betydelse<br />
för den fortsatta analysen och diskussionen.<br />
7.5.1 Lag om offentlig upphandling<br />
Lagen om offentlig upphandling är alltså en lag som traditionellt inte anses tillhöra<br />
miljörättens närmsta krets. Den är dock betydelsefull vad gäller möjligheterna att<br />
skapa en marknad för mer miljöanpassade produkter.<br />
LOU fastslår att upphandlingar generellt sett skall genomföras med<br />
utnyttjande av tillgängliga konkurrensmöjligheter och affärsmässigt. 475<br />
473 Den sammanlagda vikten av fordonet i normalt, fullt driftfärdigt skick vid användning av<br />
tyngsta till fordonet hörande karosseri, verktyg och reservhjul som hör till fordonet, bränsle,<br />
smörjolja och vatten samt föraren, enligt 3 § fordonskungörelsen.<br />
474 Summan av fordonets tjänstevikt och den beräknade vikten av det största antal personer<br />
utom föraren och den största mängd gods som fordonet är inrättat för.<br />
159
Prövningen av anbud vad gäller offentlig upphandling av varor regleras dels<br />
i 1 kap. 22 §, avseende upphandling överstigande tröskelvärdet, dels 6 kap 12 §<br />
vid upphandling som understiger tröskelvärdet. I dessa bestämmelser, de har<br />
samma lydelse, stadgas att<br />
”<strong>En</strong> upphandlande enhet skall anta antingen<br />
1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, eller<br />
2. det anbud som har lägst anbudspris.<br />
Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest<br />
fördelaktiga anbudet, skall enheten ta hänsyn till samtliga omständigheter<br />
såsom pris, leveranstid, driftkostnader, kvalitet, estetiska, funktionella och<br />
tekniska egenskaper, service, tekniskt stöd, miljöpåverkan m. m. <strong>En</strong>heten<br />
skall i förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling ange vilka<br />
omständigheter den tillmäter betydelse. Omständigheterna skall om<br />
möjligt anges efter angelägenhetsgrad, med den viktigaste först.”<br />
Denna bestämmelse är tillämplig i t.ex. fall då en myndighet skall inköpa ett<br />
antal tjänstefordon eller upphandling av godsfrakttjänster. Miljöstyrningen är dock<br />
svag vilket bl.a. medför att det är i stort sett fritt att bestämma det kriterier som<br />
avgör vilka anbud som skall beaktas. Betoningen på ekonomiska faktorer, priset,<br />
är dock stark. Även om man tar in andra faktorer än endast priset skall det anbud<br />
väljas som ”...är det ekonomiskt mest fördelaktiga...”, enligt 22 § LOU. För<br />
att kunna avgöra vilket anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt behöver de<br />
ingående kriterierna kunna viktas mot varandra. Här kan dock problem uppstå<br />
eftersom den mest tillgängliga viktningsmetoden består av att värdera kriterierna i<br />
monetära termer. Därmed riskerar miljökriterierna att hamna i skuggan av mer<br />
lättvärderade kriterier, som t.ex. driftkostnader och funktion.<br />
I lagens 4 kap regleras bl.a. upphandling av transporttjänster. Den<br />
upphandlande enheten ges i 4 kap 23 § en stor frihet att själva ställa upp kriterier<br />
för att på förhand göra ett urval av leverantörer som kan komma i fråga för<br />
budgivning. Det finns exempel i t.ex. Göteborg där trafikkontoret har gått ut med<br />
en sådan kriterielista som går relativt långt i miljöhänseende.<br />
I Göteborg har miljökraven indelats i fyra avsnitt: 476<br />
Del 1: Miljökrav på fordon, bränslen, däck, smörjmedel samt oljor. Bland annat utgör<br />
ett krav att medelvärdet för Nox- utsläppen respektive partiklar inte får överskrida<br />
angivna värden i g/kwh och år. Den dieselolja som används skall vara av sämst<br />
miljöklass 1 och bensinen skall tillhöra bästa tillgängliga miljöklass. <strong>En</strong> intressant<br />
formulering vad gäller biodrivmedel har också förts in. <strong>En</strong> successiv infasning av<br />
biodrivmedel ställs på de entreprenörer som kan bli aktuella för upphandling. Till<br />
475 1 kap. 4 § LOU.<br />
476 <strong>En</strong>ligt telefonsamtal med marknadschefen för Västtrafik, Birger Wassenius (17/9 1999) och<br />
bilaga 5 till upphandlingsvillkor vid upphandling av busstrafik.<br />
160
exempel skall andelen biodrivmedel för vissa linjer eller upphandlingspaket vara 100<br />
% till år 2002. <strong>En</strong>treprenören kan också tillgodoräkna sig biodrivmedel på annat sätt<br />
än genom att använda det i sina fordon. ”Som förnyelsebart får räknas den del<br />
förnyelsebart bränsle som blandas in i diesel/bensin. Som förnyelsebart bränsle får<br />
också räknas naturgas motsvarande den energimängd biogas som<br />
bussentreprenören handlar upp och som förs ut i Göteborgs gasnät.” 477<br />
Del 2: Miljöincitament. Om utsläppen av NOx och partiklar är mindre än de värden<br />
som framgår av miljökraven så erhåller entreprenören en årlig ersättning.<br />
Del 3: Miljöstyrningssystem. Västtrafik ställer krav på att entreprenören<br />
tillämpar ett miljöstyrningssystem.<br />
Del 4: Redovisning. <strong>En</strong>treprenören skall varje år inlämna en redovisning till<br />
Västtrafik över de miljöarbete som bedrivits och om de krav som ställts har<br />
uppfyllts.<br />
Förhållandet till EG-lag<br />
De regler som uppställs måste också stämma överens med EG:s regler om fri<br />
rörlighet för varor, icke-diskriminering och proportionalitet. Det betyder att de<br />
miljökrav som ställs inte får utformas så att vissa transportörer utestängs från<br />
upphandlingen på grund av nationalitet eller dylikt. De miljökrav som ställs<br />
behöver också vara motiverade ur miljösynpunkt. Längre gående miljökrav än<br />
vad som kan anses nödvändigt för att uppnå miljömålen får således inte ställas.<br />
EG:s direktiv om, offentlig upphandling är uppdelade på flera direktiv. 478<br />
Innebörden av direktiven, av betydelse för undersökningen, är att miljökrav får<br />
ställas vid offentlig upphandling endast vad gäller den upphandlade varan eller<br />
tjänsten.<br />
Direktiven skall vara inarbetade i LOU.<br />
Sammanfattning<br />
Offentlig upphandling berörs således i framförallt två sammanhang. Dels vid fall då<br />
transporttjänster skall upphandlas. Dels då varor skall upphandlas. I det senare<br />
fallet uppkommer frågan om krav på varans transportsätt kan ställas bland<br />
upphandlingskriterierna?<br />
477 Under rubriken bränslen i bilaga 5 av Västtrafiks upphandlingsvillkor.<br />
478<br />
Bl.a. ursprungsdirektiven 93/36/EEG om samordning av förfarandet vid offentlig<br />
upphandling av varor och 93/38/EEG om samordning av upphandlingsförfarandet för<br />
enheter som har verksamhet inom bl.a. transportsektorn<br />
161
Klart är alltså att offentlig upphandling får göras med beaktande av<br />
miljökriterier. Dock medför EG:s regler att de krav som ställs endast får vara<br />
relaterade till den vara som skall upphandlas. Detta framgår också av EKU-<br />
Delegationens informationsbroschyr ”Ställ miljökrav”. 479 De krav som ställs<br />
behöver vara relevanta med hänsyn till vad som upphandlas. <strong>En</strong>ligt ett<br />
meddelande från kommissionen samt ”Ställ miljökrav” får således<br />
”…miljökriterier ingå i utvärderingen av vilka anbud som är de mest<br />
ekonomiskt fördelaktiga, om kraven är kopplade till varan eller tjänsten<br />
och innebär en direkt ekonomisk fördel.” 480 Krav på en leverantör av lampor<br />
kan således inkludera miljökrav på själva lamporna dock inte på vilket sätt<br />
lamporna <strong>transporter</strong>as till den upphandlande myndigheten. Vid upphandling av<br />
transporttjänster torde dock miljökrav kunna ställas på t.ex. de fordon och<br />
drivmedel som skall användas.<br />
Osäkerheten vad gäller miljöstyrningen i LOU är dock stor och<br />
tolkningsutrymmet och frivilligheten vad gäller kravspecifikationens innehåll och<br />
utseende för den upphandlande myndigheten är relativt omfattande vilket leder till<br />
att lagens aktiva miljöstyrning är obetydlig.<br />
Det kan alltså ifrågasättas huruvida det är mest ändamålsenligt att lämna<br />
upphandlingskriterierna så öppna som de är i dag eller om man kan uppnå några<br />
miljövinster genom att på ett tydligare sätt föra in att högt ställda miljökrav skall<br />
ingå som det högst prioriterade kriteriet i varje upphandlingssituation.<br />
7.6 EG-rätt<br />
7.6.1 Inledning<br />
EG-rätten utgör idag svensk rätt. Beroende på med vilken normtyp EG-rätten<br />
uttrycks är den direkt eller indirekt tillämplig i Sverige. Förordningar kan ses som<br />
rena EG-lagar eftersom dessa är allmängiltiga och bindande i alla delar. Dessutom<br />
gäller dem omedelbart i alla medlemsstater. 481 Direktiv är endast bindande till<br />
vilka mål eller resultat som skall uppnås. Medlemsstaten är alltså förpliktad enligt<br />
direktivet att nå målet, tillvägagångssättet lämnas normalt fritt. Direktiv är den<br />
vanligaste normtypen när det gäller miljöregler. Övriga formella styrmedel som<br />
rådet och kommissionen kan använda är beslut, som är bindande i alla delar för<br />
479 Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling, Miljödepartementet, 1999. Se även<br />
www.upphandling.hallbarasverige.gov.se.<br />
480 ”Ställ miljökrav”, s. 4. Det betonas i broschyren att den direkta ekonomiska fördelen inte<br />
betyder ”…att det måste vara det billigaste alternativet utan andra omständigheter kan<br />
väga tyngre. Allt behöver inte heller kunna mätas i pengar.”<br />
481 Se art. 249 romfördraget.<br />
162
den eller dem som beslutet är riktat till, rekommendation och uttalanden. De två<br />
sista är inte bindande. 482<br />
Det kan ifrågasättas varför EG-rätten redovisas under en separat rubrik<br />
och inte integrerat med den svenska miljörätten. För att underlätta för läsaren att<br />
förstå respektive direktivs tillämpningsområde och räckvidd anser jag det vara av<br />
vikt att redogöra för direktiven i ett separat avsnitt.<br />
Inledningsvis görs en genomgång över de mest relevanta EG-direktiven<br />
som är tillämpliga på undersökningsområdet.<br />
7.6.1.2 Begreppet miljöskydd i EG-rätten<br />
Begreppet miljö och miljöskydd används i olika kontexter men är inte definierat i<br />
EG-rätten. 483 Krämer anser att den definition som finns i MKB-direktivet tjänar<br />
som en användbar vägledning till vad som menas med miljö. 484<br />
Vidare konstaterar Krämer att miljöbegreppet inte känner några<br />
geografiska gränser. Art 174 ,tidigare 130r(1), klargör att även miljöproblem<br />
utanför unionen ingår i EU:s miljöpolitik.<br />
Det är också viktigt att poängtera att miljöbegreppet, enligt ovan, används i<br />
en kontext av hållbar utveckling. Det betyder att miljöhänsynen skall inordnas i<br />
unionens olika politiska områden och aktiviteter med det särskilda syftet att<br />
understödja en hållbar utveckling. 485<br />
7.6.2 MKB-direktivet 486<br />
Direktivet anger olika typer av verksamheter som skall analyseras med avseende<br />
på miljöpåverkan innan myndigheten meddelar tillstånd. 487 Verksamheterna<br />
indelas i två kategorier. I den första kategorin skall sådana större verksamheter<br />
som kan komma att påverka miljön väsentligt analyseras med avseende på<br />
482 Art 249 st. 4 romfördraget.<br />
483 Se Krämer (1998)<br />
484 Krämer, s. 53. Direktiv 85/337/EEC, art 3, ”människor, fauna och flora, mark, vatten, luft,<br />
klimat och landskap; samspelet mellan faktorerna i första och andra strecksatsen; materiella<br />
tillgångar och kulturarv.<br />
485 Art 6. Delar av texten i denna artikel har hämtats från tidigare art 130r (2.2)<br />
486 Direktiv 85/337 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata<br />
projekt.<br />
487 Den största andelen av kränkningarna av gemenskapsdirektiv hänförs till just MKBdirektivet,<br />
enligt Mahmoudi, s. 66.<br />
163
miljökonsekvenserna. 488 Verksamheterna finns uppräknade i bilaga 1 och<br />
omfattar följande trafikanläggningar: 489<br />
• Järnvägslinjer för fjärrtrafik samt flygplatser med en banlängd av 2 100 m eller<br />
mer,<br />
• Motorvägar och motortrafikleder,<br />
• Ny väg med fyra eller flera körfält, eller uträtning och/eller breddning av en<br />
befintlig väg med två eller färre körfält så att den får fyra eller fler körfält, där<br />
en sådan ny väg eller uträtad och/eller breddad sträcka av en väg skulle ha en<br />
oavbruten längd av 10 km eller mer,<br />
• Inre vattenvägar och insjöhamnar som medger trafik med fartyg på mer än 1<br />
350 ton.<br />
• Hamnar, lastnings- och lossningskajer som har förbindelse med land och yttre<br />
hamnar (med undantag av färjekajer), vilka kan anlöpas av fartyg på mer än 1<br />
350 ton. 490<br />
Den andra kategorin utgörs av verksamheter av mindre miljöpåverkande<br />
karaktär och dessa skall genomföra en miljökonsekvensbeskrivning om det med<br />
hänsyn till miljön och verksamhetens storlek eller lokalisering kan antas att<br />
betydande miljöpåverkan kan uppkomma. Bedömningen skall göras av<br />
medlemsstaten i varje enskilt fall. Dessa verksamheter finns uppräknade i bilaga 2<br />
och inkluderar trafikanläggningar som inte omfattas av bilaga 1.<br />
I vissa fall kan medlemsstaterna besluta om undantag från direktivets<br />
minimikrav. Om ett sådant beslut fattas skall medlemsstaterna:<br />
”a) undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig och<br />
om de uppgifter som därvid erhålls bör göras tillgängliga för allmänheten.<br />
b) se till att uppgifter om undantaget samt skälen för detta görs tillgängliga för<br />
den berörda allmänheten,<br />
c) innan tillstånd ges, informera kommissionen om skälen till undantaget samt,<br />
i tillämpliga fall, bifoga de uppgifter som gjorts tillgängliga för de egna<br />
medborgarna.” 491<br />
Exempel på trafikanläggningar där undantagsbestämmelsen har tillämpats är<br />
Öresundsbron (av Danmark) och snabbtågsprojektet TGV (av Frankrike). 492<br />
488 Art. 1 (1).<br />
489 Direktiv 85/337/EEC, Bilaga 1 p. 7 och 8.<br />
490 De trafikanläggningar som skall genomföra en MKB enligt detta direktiv skall också<br />
tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. MB. Förutom järnvägar där en sträcka på fem<br />
kilometer har satts som gräns samt hamnar och inre vattenvägar. I balken nämns endast<br />
allmänna farleder.<br />
491 Art. 2 p. 3.<br />
164
EG-domstolen har i ett flertal domar fastslagit att MKB-direktivet har<br />
direkt effekt, d.v.s. direktivet gäller oavsett om medlemsstaten t.ex. inte har<br />
implementerat direktivet, gjort det ofullständigt, eller gått utöver utrymmet för det<br />
fria skön som tilldelas i direktivet. Detta framgår bl.a. av rättsfallet WWF m.fl.<br />
mot Autonome Provinz Bozen m.fl angående omvandling och utbyggnad av en<br />
gammal militärflygplats till en civil flygplats för reguljär-, charter- och fraktflyg. 493<br />
EG-domstolen svarade bl.a. följande på en fråga om direktivets tillämplighet:<br />
”… artiklarna 4.2 och 2.1 i direktivet skall tolkas så, att, i de fall de lagstiftande<br />
organen eller förvaltningsmyndigheterna i en medlemsstat har gått utöver det<br />
utrymme för eget skön som de tilldelats i dessa bestämmelser, enskilda kan<br />
åberopa dessa bestämmelser gentemot de nationella organen och<br />
myndigheterna i en medlemsstats domstolar och på så sätt få till stånd att<br />
nationella regler eller åtgärder som är oförenliga med dessa bestämmelser inte<br />
tillämpas.” 494<br />
Ett trafikanläggningsprojekt som godkänts enligt någon av<br />
trafikförfattningarna, d.v.s. väg-, järnvägs-, luftarts eller farledslagen, skulle<br />
således kunna underkännas på grund av att miljökonsekvenserna inte har utretts i<br />
tillräcklig omfattning enligt MKB-direktivet.<br />
7.6.3 Områdesskydd och skydd av hotade arter<br />
7.6.3.1 Fågelskyddsdirektivet 495<br />
Skyddet och bevarandet av vissa fågelarter bedöms vara av gemenskapsintresse.<br />
Direktivet är således tillämpligt på alla naturligt förekommande fågelarter i vilt<br />
tillstånd inom gemenskapens territorium. Det omfattar alltså skyddet, förvaltningen<br />
och kontrollen av fåglarna, äggen, bona och biotoperna. 496<br />
Medlemsstaterna åläggs en skyldighet att vidta erforderliga åtgärder för att<br />
bevara och bibehålla populationen av de fågelarter som omfattas av artikel 1.<br />
492 Mahmoudi, 1995, s. 65. Det nämns i ingressen till direktivet att ”I undantagsfall kan det<br />
vidare vara lämpligt att för ett visst projekt underlåta att tillämpa de<br />
bedömningsförfaranden som föreskrivs i detta direktiv, under förutsättning att<br />
kommissionen på lämpligt sätt underrättas.”<br />
493 Mål C-435/97<br />
494 Mål C-435/97, s. 71.<br />
495 Direktiv 79/409 om bevarandet av vilda fåglar<br />
496 Artikel 1, p. 1-2.<br />
165
Medlemsstaterna har också en skyldighet att vidta erforderliga åtgärder för<br />
att bevara, upprätthålla och återställa tillräcklig variation och yta av biotoper för<br />
de fågelarter som omfattas av artikel 1. 497<br />
Direktivet kan utgöra ett betydande hinder för uppförandet av<br />
trafikanläggningar som vägar, järnvägar, flygplatser och farleder. Direktivet kan<br />
förhindra, eller åtminstone försvåra, t.ex. förverkligandet av en föreslagen<br />
järnvägssträcka om järnvägen kan komma att medföra störningar i en våtmark<br />
som är av betydelse som rastplats för flyttfågelarter uppräknade i bilaga I. Även<br />
befintliga trafikanläggningar kan omfattas av direktivet eftersom medlemsstaterna<br />
skall vidta erforderliga åtgärder för att skydda biotoper enligt direktivet. Det<br />
skulle t.ex. kunna innebära att en befintlig motorväg måste läggas i en ny<br />
sträckning p.g.a. att den väsentligen påverkar en biotop av betydelse för en i<br />
direktivet listad fågelart, t.ex. en våtmark.<br />
Direktivets betydelse för transportproblematiken är således framförallt<br />
indirekt. Medlemsstaterna åläggs en skyldighet att vidta behövliga åtgärder för att<br />
skydda fågelarter och dess livsmiljö. 498 Direktivet inverkar således på hur markoch<br />
vattenområden används vilket kan få betydelse för transportinfrastrukturens<br />
utveckling.<br />
EG-domstolen har i ett flertal rättsfall fastställt att medlemsstater underlåtit<br />
att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet. 499<br />
EG-domstolen fann att en väganläggning och tillkommande byggnader i<br />
anslutning till vägen bl.a. medför en reduktion av sumpmark. 500<br />
”These operations have resulted in the loss of refuge, rest and nesting areas<br />
for birds. In addition to the disturbances caused by the road works, the action<br />
in question has modified the ebb and flow of the tide, causing this part of the<br />
marshland to silt up.” 501<br />
EG-domstolen kommer slutligen fram till följande slutsats:<br />
497 Artikel 3.<br />
498 Se avsnitt 8.3.1 om hushållningsbestämmelserna och 7.1.6 om art- och områdesskydd.<br />
499 Se t.ex. EG-domstolens avgöranden Leybucht, mål C-57/89 och Lappel Banks mål C-44/95<br />
(främst pp. 27, 31 och 42) där EG-domstolen kommer fram till att ekonomiska krav enligt art 2 i<br />
direktivet inte skall ligga till grund för utpekandet av särskilda skyddsområden och Santo-a<br />
våtmarkerna, mål C-355/90, där EG-domstolen klargör tolkningen av artiklarna 3 och 4 i<br />
direktivet och tillämpar denna tolkning för att besvara frågan huruvida Santo-a våtmarkerna<br />
skulle ha klassificerats som särskilt skyddsområde av Spanien<br />
500 Santo-a våtmarkerna, mål C-355/90, där EG-domstolen klargör tolkningen av artiklarna 3<br />
och 4 i direktivet och tillämpar denna tolkning för att besvara frågan huruvida Santo-a<br />
våtmarkerna har erhållit ett tillräckligt skydd Spanien<br />
501 Mål C-355/90, s. 36.<br />
166
”It must therefore be held that, by not classifying the Santo a marshes as a<br />
special protection area and by not taking appropriate steps to avoid pollution<br />
or deterioration of habitats in that area, contrary to the provisions of Article 4<br />
of the directive, the Kingdom of Spain has failed to fulfil its obligations under<br />
the Treaty.”<br />
6.6.3.2 Habitatdirektivet 502<br />
Direktivets huvudsyfte är att bevara den biologiska mångfalden genom att<br />
fokusera på bevarandet av naturliga livsmiljöer och vild flora och fauna. 503<br />
Arter av intresse för gemenskapen utgörs bl.a. av hotade-, känsliga-,<br />
(d.v.s. arter som inom en snar framtid sannolikt tillhör gruppen hotade arter)<br />
sällsynta- och endemiska arter inom den europeiska gemenskapen. 504<br />
Direktivet eftersträvar att skapa ett sammanhängande nätverk av<br />
skyddsområden. Detta nätverk kallas Natura 2000 och syftar till att bevara och<br />
återställa de biotoper som finns listade i bilaga I och II. Även skyddsområden<br />
upprättade enligt fågelskyddsdirektivet skall inkluderas i Natura 2000. 505<br />
Varje medlemsstat skall bidra till skapandet av Natura 2000 genom att<br />
peka ut platser som särskilt skyddsvärda. 506 För detta ändamål skall<br />
medlemsländerna presentera en lista över platser som anger de naturliga biotoper<br />
enligt bilaga I och de arter enligt bilaga II som finns på respektive plats. 507<br />
Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att undvika försämring av<br />
de skyddsvärda biotoperna och störning av de olika arterna, under förutsättning<br />
att en dylik störning kan anses väsentlig med hänsyn till direktivets mål. 508<br />
Varje plan eller projekt som kan komma att innebära en väsentligt negativ<br />
påverkan på skyddsområdet skall underordnas en konsekvensbedömning av dess<br />
effekter på området med hänsyn till dess skyddsvärden. Tillstånd till planen eller<br />
projektet får lämnas endast om behörig myndighet har förvissat sig om att planen<br />
eller projektet inte påverkar områdets integritet på ett ogynnsamt sätt och, om<br />
tillrådligt, efter allmänhetens hörande. 509<br />
502 Direktiv 92/43 om bevarande av naturliga livsmiljöer och av vild fauna och flora.<br />
503 Det svenska genomförandet av habitatdirektivet har åstadkommits genom förändringar i<br />
bl.a. NRL, förordningen om MKB samt NvL och NvF. Numera ingår samtliga dessa<br />
författningar i MB. Huruvida genomförandet är ändamålsenligt eller inte är i och för sig en<br />
intressant frågeställning som jag dock inte kommer att behandla här.<br />
504 Dessa arter listas i habitatdirektivets bilaga II och eller IV och V.<br />
505 Fågelskyddsdirektivet är också, som har framgått ovan, ännu så länge ett komplement till<br />
habitatdirektivets bestämmelser och ersätter således inte det senare direktivet. Det är dock<br />
troligt att fågelskyddsdirektivet så småningom kommer inarbetas i habitatdirektivet.<br />
506 Artikel 3 p. 1 och 2.<br />
507 Artikel 4 p. 1.<br />
508 Art. 6 p. 2.<br />
509 Art. 6 p. 3<br />
167
Habitatdirektivet handlar heller inte om transportproblematiken primärt.<br />
Däremot utgör direktivet en grund för nationell reglering vad gäller områdesskydd<br />
som i sin tur skall beaktas vid utbyggnad, ombyggnad och omlokalisering av<br />
trafikanläggningar. Direktivet kan således få stor betydelse vid kommuners<br />
planläggning och för t.ex. väghållare som projekterar en ny väg.<br />
7.6.4 Utsläpp från fordon<br />
7.6.4.1 Avgaser från motorfordon 510<br />
Direktivet kom redan 1970 men har ändrats och kompletterats åtskilliga gånger<br />
sedan dess. 511<br />
Grunden ligger i artikel 100 Romfördraget vilket innebär att direktivets<br />
huvudsyfte är att harmonisera medlemsländernas lagstiftning för att underlätta den<br />
fria rörligheten för varor.<br />
Effekterna av direktivet är att inget medlemsland får förhindra<br />
typgodkännande eller brukande av ett fordon inom landet som har godkänts inom<br />
ett annat medlemsland i överensstämmelse med detta direktiv med motiveringen<br />
att de släpper ut för mycket avgaser. 512 Däremot får medlemsländer naturligtvis<br />
förhindra typgodkännande eller brukande om fordonet inte uppfyller direktivets<br />
krav.<br />
Efter en komplettering som trädde i kraft 1 juli 1994, direktiv 94/12/EG,<br />
får medlemsstaterna införa skattelättnader under förutsättning dels att<br />
Romfördragets bestämmelser efterlevs, d.v.s. krav på icke-diskriminering,<br />
proportionalitet etc, dels att de villkor som nämns i direktiv 94/12/EG uppfylls.<br />
Skattelättnader kan alltså beslutas under följande villkor:<br />
”- De skall gälla för alla nya motorfordon som bjuds ut till försäljning på en<br />
medlemsstats marknad och som på förhand uppfyller kraven i direktiv<br />
70/220/EEG, ändrat genom det här direktivet.<br />
- De skall upphöra från och med den tidpunkt då den obligatoriska<br />
tillämpning av utsläppsvärdena för nya motorfordon som fastställs i artikel<br />
2.3 träder i kraft.<br />
- De skall för varje fordonstyp vara lägre än de tillkommande kostnaderna för<br />
de tekniska lösningar som införs för att säkerställa att de fastställda värdena<br />
uppfylls, samt för monteringen i fordonet.” 513<br />
510 Direktiv (70/220) om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot<br />
luftförorening genom avgaser från motorfordon.<br />
511 Den senaste kompletteringen av detta ursprungsdirektiv finns i direktiv (99/102)<br />
512 Direktiv (70/220), art. 2.<br />
513 Direktiv 94/12, art. 3<br />
168
Som tidigare nämnts har detta direktiv ändrats flera gånger och arbetet<br />
fortskrider kontinuerligt. Beslut tas successivt om hårdare och hårdare miljökrav<br />
på nya motorfordon som produceras och/eller säljs inom EU, på samma sätt som<br />
den svenska bilavgaslagen. Direktivet uppvisar också likartade brister som<br />
bilavgaslagen, d.v.s. att kraven endast riktas mot nytillverkade motorfordon och<br />
heller inte relaterar kravbestämmelserna till det totala antalet motorfordon. 514<br />
7.6.5 Luftkvalitetsnormer<br />
7.6.5.1 Svaveldioxid-direktivet 515<br />
Syftet med direktivet är att sätta upp dels gränsvärden dels riktvärden (för bl.a.<br />
långsiktigt skydd) för koncentrationen av svaveldioxid i atmosfären för att skydda<br />
såväl den mänskliga hälsan som miljön.<br />
Direktivet skulle vara implementerat och gränsvärdena efterlevas från och<br />
med 1 mars 1983. Om vissa områden inte klarade av att uppfylla gränsvärdena till<br />
detta datum skulle ifrågavarande medlemsstat underrätta Kommissionen samt<br />
bifoga en handlingsplan på hur luftkvalitén skulle förbättras så att gränsvärdena<br />
efterlevdes senast 1 april 1993.<br />
Medlemsstaterna kan anta ännu strängare gränsvärden än t.o.m. de som<br />
nämns i bilaga II, d.v.s. riktvärdena, för områden som behöver ett extra<br />
miljöskydd. 516 Kommissionen skall underrättas om dessa åtgärder, tidplaner etc.<br />
Områden som är väsentligt renare än de angivna gränsvärdena får inte<br />
utsättas för en signifikant försämring som en följd av tillämpningen av direktivet<br />
(art. 9).<br />
Bestämmelserna i direktivet har implementerats genom såväl balken som<br />
svavelförordningen. 517<br />
7.6.5.2 Bly-direktivet 518<br />
Direktivets syfte är att skydda människors hälsa mot de skador som bly i miljön<br />
kan medföra. Därför uppställs ett gränsvärde på 2 mikrogram bly per kubikmeter<br />
514 Bilavgasförordningens bilaga 3 anger visserligen avgasreningskrav för bilar i bruk. Dessa<br />
krav omfattar dock endast kolmonoxid och kolväten.<br />
515 Direktiv 80/779.<br />
516 Art. 4 p. 2<br />
517 Jmf 5 kap. MB samt förordning (1998:897) om miljökvalitetsnormer.<br />
518 Direktiv 82/884.<br />
169
luft mätt som årsmedelvärde. Medlemsländerna får dock införa strängare krav. 519<br />
När gränsvärdet bestämdes visste man för lite om blyföroreningarnas inverkan på<br />
miljön varför hälsoaspekterna styrde kravnivån. 520<br />
Direktivet har inte så stor betydelse för transportsektorn i dag eftersom den<br />
blykoncentration som stadgas i direktivet mer än väl uppfylls av Sverige. 521<br />
Huruvida direktivets krav är uppfyllda från rättslig synpunkt är dock en annan<br />
fråga som jag inte berör här.<br />
7.6.5.3 Kvävedioxid-direktivet 522<br />
Anledningen till direktivets tillkomst är de miljö- och hälsoeffekter som utsläpp av<br />
kvävedioxider orsakar. Även här visste man emellertid för lite om<br />
kvävedioxidernas inverkan på miljön och vilka koncentrationer som kan anses<br />
tillåtliga med hänsyn till vad miljön tål, varför hälsoaspekterna också här fick vara<br />
styrande för kravnivån. De gällande gräns- respektive riktvärdena finns i bilaga 1<br />
och 2. 523<br />
Medlemsländerna får sätta strängare gräns- och riktvärden än de som gäller<br />
enligt direktivet.<br />
7.6.5.4 Gemensamma faktorer och ingredienser.<br />
Samtliga direktiv om luftkvalitetsnormer innehåller bestämmelser med innebörden<br />
att medlemsstater som inte uppfyllde gränsvärdet inom utsatt tid, trots vidtagande<br />
av åtgärder, skulle underrätta kommissionen om förhållandet och skyndsamt<br />
vidarebefordra de planer för successivt förbättrande av situationen i de aktuella<br />
områdena som framtagits till kommissionen.<br />
Tidsfristerna för dessa åtgärder och procedurer har gått ut vilket betyder att<br />
det inte längre skall finnas några områden där gränsvärdet för kvävedioxid,<br />
svaveldioxid eller bly överskrids.<br />
519 Art. 2 p. 2 och 3.<br />
520 <strong>En</strong>ligt den inledande texten till direktiv 82/884.<br />
521 Det beror till stor del på en kombination av dels den skattedifferentiering som infördes 1<br />
januari 1986 ( se prop. 1985/86:61). Dels att det blev ett lagstadgat krav att nyproducerade<br />
bilar från och med årsmodell 1989 skulle vara försedda med katalysator. Sådana bilar kunde<br />
endast använda blyfri bensin. Se även SCB 1996, för statistik.<br />
522 Direktiv 85/203.<br />
523 Jmf 5 kap. MB samt förordningen (1998:897) om miljökvalitetsnormer.<br />
170
Samtliga direktiv är också av betydelse för transportsektorns utveckling. 524<br />
Så länge förbränningsmotorn dominerar tillsammans med fossila drivmedel<br />
riskerar den ständiga ökningen av trafikarbetet att leda antingen till att<br />
föroreningshalterna ökar eller till att uppnådda reduceringar neutraliseras.<br />
Luftkvalitetsnormer kan här spela en stor roll i transportsektorns utveckling och<br />
utformning.<br />
524 Kvalitetsnormen avseende bly är dock på väg att bli obsolet i takt med att större delarna<br />
av Europa går över till blyfri bensin.<br />
171
8. Rättslig kontroll av transportsektorns<br />
miljöpåverkan<br />
Som har antytts ovan finns det brister i det svenska regelverket i förhållande till de<br />
miljöproblem som transportsektorn orsakar och sektorsmålet<br />
hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong>.<br />
Hur bristfälligt de materiella rättsläget är skall undersökas i detta kapitel.<br />
Det material som hittills presenterats omsätts således i en analys som kan liknas<br />
vid en strategisk miljökonsekvensanalys av lagstiftningen. Gällande svensk rätt<br />
görs till föremål för en rättsvetenskaplig granskning med bäring på målet hållbar<br />
utveckling enligt den sektoriella innebörd som målet har givits här. Det innebär att<br />
det miljörättsliga regelverkets utformning och innehåll kommer att sättas i<br />
perspektiv till målet hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong>.<br />
Som har visats i introduktionen till detta arbete leder de motoriserade<br />
<strong>transporter</strong>na till en rad miljöproblem. Bakom dessa problem ligger ett antal<br />
orsaker som också utgör en utgångspunkt i miljöproblemets bearbetning. Detta<br />
kapitel granskar alltså miljörättens förmåga att påverka och bemästra några<br />
utvalda orsaker till vissa transportrelaterade miljöproblem.<br />
8.1 Inledning<br />
I introduktionskapitlet har förutsättningarna och grunderna för detta arbete<br />
redovisats. Det överordnade samhällsmålet antas således vara hållbar utveckling<br />
och det relevanta sektorsmålet hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong>. För att göra<br />
detta mål mer operationaliserbart har jag brutit ned sektorsmålet till ytterligare<br />
underliggande nivåer, d.v.s. sektorsdelmål. De för undersökningen utvalda<br />
sektorsdelmålen samt de antaganden på vilka de är baserade på redovisas<br />
närmare i introduktionskapitlet. 525<br />
Hållbar utveckling är således det övergripande samhällsmålet. 526 För att<br />
kunna nå detta mål måste samtliga sektorer anpassas till det och i många fall ändra<br />
utvecklingsriktning. Vad gäller transportsektorn utgör således<br />
hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong> sektorsmålet eller delmålsnivå 1. Sektorsmålet<br />
kan i sin tur delas upp i underliggande sektorsdelmål, delmålsnivå 4 - 5 527 som<br />
525 Se främst avsnitt 3.<br />
526 Jmf målkedjan i avsnitt 3.2.3.<br />
527 Utsläpps- och verksamhetsdelmål, t.ex. emissionsgränsvärden, gällande för<br />
transportsektorn och olika delar inom sektorn.<br />
172
aseras på de ovanliggande delmålsnivåerna 2 - 3. 528 Sektorsdelmålen uppdelas i<br />
etappmål som här innebär en målnivå som är i paritet med det övergripande<br />
sektorsmålet hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong> men endast för ett specifikt<br />
miljöproblem och således inte för transportsektorn som helhet. Etappmål utgörs<br />
vanligen av delmål i tiden, t.ex. en viss reduktion av förekomsten av ett visst ämne<br />
i en viss recipient inom en viss tidsgräns.<br />
8.1.1 Delproblem 1 - ianspråktagandet av mark<br />
Det första delproblemet handlar om den mark som trafikanläggningarna tar i<br />
anspråk. Som har visats i introduktionskapitlet är det en icke oansenlig yta som<br />
den svenska transportinfrastrukturen upptar. Etappmålet avseende detta<br />
miljöproblem är att nya trafikanläggningar endast får komma till stånd om<br />
motsvarande markyta som man ämnar uppta friställs någon annanstans. Delmålet<br />
är att markarealen som tas i anspråk för trafikanläggningar inte skall var så<br />
omfattande att den hindrar, begränsar eller försvårar en biologisk mångfald och<br />
naturliga spridnings- och reproduktionsytor för djur och växter.<br />
8.1.2 Delproblem 2 - växthusgas- och försurningsproblematiken<br />
De följande två delproblemen rör de luftföroreningar som transportsektorn<br />
orsakar via emissioner från brukandet av motorfordon. Transportsektorn orsakar<br />
ett stort antal luftföroreningar av varierande slag, men analysen koncentreras till<br />
emissioner av ämnen som bidrar till växthus- och försurningsproblematiken. <strong>En</strong><br />
första ambitionsnivå, etappmålen, för dessa problemområden är att emissionerna<br />
av dylika föroreningar åtminstone inte får tillåtas öka om vi skall nå det<br />
övergripande sektorsmålet hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong>. Nästa<br />
ambitionsnivå, delmålen, blir att minska dessa emissioner till en nivå som<br />
överensstämmer med sektorsslutmålet, d.v.s. hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong>.<br />
Vad gäller utsläpp av försurande ämnen är denna nivå mycket svår att<br />
fastställa eftersom den är beroende av vilket försurande ämne man avser eller var<br />
i landet man har för avsikt att detta mål skall gälla. Vissa mark- och<br />
vattenområden är känsligare för försurande ämnen än andra.<br />
Vad gäller problematiken med antropogent utsläpp av fossilt koldioxid,<br />
som bidrar till en accelererad växthuseffekt, är det lättare att fastställa en relevant<br />
målnivå i paritet med sektorsmålet. För att undvika risken för en accelererad<br />
528 Kvalitets- och belastningsdelmål. Dessa målnivåer kan utgöras av t.ex. miljökvalitetsoch/eller<br />
miljökvantitetsnormer samt halt av föroreningar i en recipient, och är<br />
sektorsövergripande men fundamentala för varje sektors hållbarhetsanpassning.<br />
173
växthuseffekt utgår jag i från att utsläppen av fossilt baserad koldioxid helt och<br />
hållet behöver upphöra. Kanske skulle man kunna finna en lägre reduktionsnivå<br />
som skulle kunna anses vara tillräcklig ur flera perspektiv. 529 Med tanke på de<br />
stora osäkerheter som råder, de långa tidsförskjutningarna mellan utsläpp och<br />
märkbara miljöeffekter, att fossila råvaror trots allt är en ändlig resurs och därmed<br />
endast svårligen överensstämmer med ett hållbarhetstänkande och att ett<br />
aktsamhetstänkande utgör utgångspunkten menar jag dock att ett totalt<br />
upphörande av dylika emissioner är den rimligaste utgångspunkten. 530<br />
8.1.3 Utgångspunkter, avgränsningar m.m.<br />
Lagstiftningen analyseras med utgångspunkt i några utvalda centrala<br />
åtgärdsstrategier eller problemområden som är av vikt för att åstadkomma en<br />
hållbarhetsanpassning av transportsektorn vad gäller såväl ianspråktagandet av<br />
mark som försurnings- och växthuseffekter. 531 Uppdelningen gör inte anspråk på<br />
att vara vare sig den enda eller den bästa. Dess främsta och enda syfte är att göra<br />
redovisningen klarare med utgångspunkt i de problemområden som behandlas. 532<br />
De utvalda områdena är följande: 533<br />
Ianspråktagandet av mark<br />
• Val av alternativa transportlösningar<br />
• Särskilt skydd för känsliga områden<br />
• Tak för markutnyttjande<br />
• Rättsligt inflytande för enskilda och miljöskyddsorganisationer<br />
529 T.ex. en 75 procentig reducering av CO 2 utsläpp.<br />
530 Fossila resurser kan även fortsättningsvis utnyttjas och ändå överensstämma med ett<br />
hållbarhetstänkande. Det gäller dock under förutsättning att det dels sker under en<br />
begränsad tidsperiod dels att användandet gynnar en hållbar utveckling i ett längre<br />
perspektiv. T.ex. kan man tänka sig att utnyttjande av fossila råvaror är motiverat om man<br />
därmed aktivt bidrar till att utveckla vätgas- eller solenergitekniken så att den fullt ut blir<br />
konkurrenskraftig. Det handlar dock om undantagssituationer, begränsade i tid och<br />
inordnade i en hållbarhetsstrategi.<br />
531 Se avsnitt 5 för beskrivning av metod.<br />
532 T.ex. föreslår Gordon en kombination av tre strategiska områden: ändra människors<br />
beteenden, teknikutveckling samt prispåverkan. På kort sikt anser hon att fokus bör riktas<br />
mot prissättning och utbildningsinsatser. På lite längre sikt teknisk utveckling och på lång<br />
sikt ändrad markanvändning och levnadsmönster. Gordon, s. 1 ff.<br />
533 Liknande utgångspunkt används i den norska offentliga utredningen ”Virkemidler i<br />
miljøpolitikken”, s. 251 ff. Där indelar man styrmedelsanvändningen i följande kategorier:<br />
vägtrafikens omfattning, utsläpp från varje enskilt fordon, kanalisering av trafikströmmar och<br />
utformning och användning av enskilda väganläggningar.<br />
174
Försurnings- och växthuseffekter<br />
• Val av alternativa transportlösningar<br />
• <strong>En</strong>ergieffektivisering<br />
• Övergång till biologiskt förnyelsebara drivmedel<br />
• Utsläppstak för transportsektorn<br />
8.2 Begränsat transportarbete<br />
<strong>En</strong> central åtgärdsstrategi för att åstadkomma måluppfyllelse som saknar egen<br />
rubricering i detta avsnitt är att begränsa det totala transportarbetet. 534 <strong>En</strong><br />
begränsning av det samlade transportarbetet för med sig en reduktion av såväl<br />
avgaser från motorfordon som ett reducerat tryck på befintlig<br />
transportinfrastruktur och därmed en reducerad efterfrågan på fler och större<br />
vägar, flygplatser etc.<br />
Med tanke på de begränsade energi- och naturresurser som finns<br />
tillgängliga för transportändamål är det också av vikt att åstadkomma en<br />
begränsning av det samlade transportarbetet. 535 Detta gäller således även om<br />
<strong>transporter</strong>na i sig görs i stort sett utsläppsfria. Tillgången på råvaror för<br />
energiutvinning och materialframställning är begränsad varför en ohämmad tillväxt<br />
av transportsektorn inte är i linje med ett hållbarhetsmål. 536<br />
Frågan huruvida det enskilda såväl som det kollektiva motoriserade<br />
transportarbetet kan reduceras eller åtminstone hållas konstant är dock i stort sett<br />
obearbetad i gällande rätt. Vissa av de analyserade lagkategorierna har dock den<br />
effekten att transportarbetet hålls i schack eller åtminstone dämpar ökningstakten i<br />
viss mån. Av den anledningen kommer denna åtgärdsstrategi endast att<br />
kommenteras kortfattat.<br />
8.2.1 Miljöbalken<br />
Miljöbalkens tillämpning på detta område är begränsat till myndighetsåtgärder och<br />
till verksamheter. Balken omfattar alltså inte enskilda <strong>transporter</strong> som inte<br />
534 Med en begränsning av transportarbetet avses generellt sett ett stopp för en fortsatt<br />
ökning av det samlade transportarbetet. Det betyder bl.a. att transportarbetet sannolikt<br />
kommer att behöva öka vad gäller vissa trafikslag som t.ex. kollektiva <strong>transporter</strong> medan t.ex.<br />
privatbilisimen kan behöva reduceras.<br />
535 Tillgången på solenergi är förvisso stor men det återstår betydande utvecklingsinsatser<br />
för att kunna utnyttja solenergin som drivmedel för <strong>transporter</strong>.<br />
536<br />
Hittills har transportarbetets ökning varit obruten i princip från industrialismens<br />
genombrott. Detta gäller framförallt för bilismen, Se t.ex. Emin Tengström, Bilismen - i kris?, s.<br />
26 ff.<br />
175
påverkar miljön mer än försumbart och som utförs av enskilda personer. Således<br />
har lagstiftaren exkluderat en för detta område viktig grupp. Balken medger<br />
framförallt två alternativa tillvägagångssätt för att begränsa transportarbetet. Dels<br />
att tillämpa de allmänna hänsynsreglerna, tolkade med utgångspunkt i<br />
målbestämmelsen 1:1 vid tillsyn eller tillståndsprövning och de krav respektive<br />
förelägganden som kan meddelas vid dessa tillfällen, d.v.s. på sådan verksamhet<br />
och sådana åtgärder som omfattas av bestämmelserna. 537 Dels att meddela<br />
miljökvalitetsnormer och till dessa knyta åtgärdsprogram vari det framgår att<br />
åtgärder skall vidtas för att reducera transportarbetet i det aktuella området med<br />
syfte att uppfylla kvalitetsnormen. 538 Dessa metoder innebär dock endast att vissa<br />
möjligheter att ställa dylika krav finns och inte några skyldigheter.<br />
Balken utgör således inget direkt hinder för ett ökat transportarbete.<br />
8.2.2 Plan och marklagstiftning<br />
Plan- och marklagstiftningens betydelse för att reducera transportarbetet ligger<br />
främst i ett transporteffektivt planerande av bostads- och industriområden samt<br />
den allmänna planeringen av trafikanläggningar inom kommunen. Med andra ord,<br />
en utformning av bebyggelsens och trafikanläggningarnas utveckling så att<br />
transportarbetet åtminstone inte ökar sett ur ett helhetsperspektiv. Den<br />
dominerande lagen är PBL och några hänsyn till trafikarbetets begränsande<br />
behöver inte tas. 539 PBL uppställer förvisso inga hinder att sådana hänsyn tas men<br />
som antytts saknas skyldigheter. 540 Detta har t.ex. lett till att bygglov meddelas<br />
537 Se avsnitt 7.1.3.1 - 3. Privatbilism vars miljöeffekt är av försumbar betydelse i det enskilda<br />
fallet omfattas således inte.<br />
538<br />
Se avsnitt 7.1.7. Dessa åtgärder kan riktas mot såväl enskilda rättssubjekt som<br />
myndigheter. Det är dock endast myndigheterna som är bundna av miljökvalitetsnormer och<br />
därtill knutna åtgärdsprogram. Ett sådant åtgärdsprogram kan bli aktuellt för Stockholms del<br />
då länsstyrelsen har inkommit till miljödepartementet med en begäran om åtgärdsprogram för<br />
att kunna uppfylla MKN för kvävedioxid och samtidigt åtgärda bristen på bostäder i<br />
Stockholm. Stöd för sådana överväganden finns i 2 kap 2 § PBL där det framgår att<br />
planläggning även skall främja en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden<br />
i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och<br />
råvaror.<br />
539 Det finns dock visst stöd för sådana överväganden i 2 kap 2 § PBL där det framgår att<br />
planläggning även skall främja en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden<br />
i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och<br />
råvaror.<br />
540 Se avsnitt 7.2.1. Stöd för sådana överväganden finns i 2 kap 2 § PBL där det framgår att<br />
planläggning även skall främja en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden<br />
i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och<br />
råvaror.<br />
176
utan sådana överväganden för uppförande av externa köpcentrum i städernas<br />
utkanter med ett ökat resande som följd. 541<br />
8.2.3 Transportlagstiftning<br />
De transportspecifika författningarna berör inte heller detta delproblem. Viss<br />
betydelse skulle denna kategori kunna ha genom dels kopplingen mellan väglagen<br />
och förordningen om väghållningsplaner, där strategiskt viktiga beslut om<br />
fördelning av medel tas samt en inledande miljöeffektbedömning av önskvärda<br />
projekt genomförs. Dels de övriga sektorslagarnas hantering av transportarbetets<br />
utveckling. Precis som gäller för övriga lagkategorier saknas dock krav på sådant<br />
hänsynstagande. Vissa möjligheter att införa sådana krav ges i t.ex. väglagen, vad<br />
gäller behovsprövningen. 542 Denna prövning är dock kraftigt begränsad varför<br />
sannolikheten för att krav på sådana överväganden kommer att ställas är liten.<br />
8.2.4 Fiskal lagstiftning<br />
Den fiskala lagstiftningen har viss begränsande inverkan på transportarbetets<br />
utveckling. Som exempel kan nämnas beskattningen på motorfordon,<br />
trafikinfrastruktur och drivmedel som resulterar i en kostnadsökning för<br />
motor<strong>transporter</strong>. <strong>En</strong> inte alltför vågad slutsats är att om bensinpriset var 2 kr/l<br />
istället för dagens drygt 9 kr/l skulle väg<strong>transporter</strong>na vara mer omfattande än de<br />
är i dag. 543<br />
<strong>En</strong> generell slutsats vad gäller vägskatter och andra fasta avgifters inverkan<br />
på det samlade transportarbetet är mer osäker. Det finns en del omständigheter<br />
som talar för att sådana skatter och avgifter som utgår med ett engångsbelopp<br />
och betalas årsvis tenderar att öka transportarbetet. Detta beror framförallt på att<br />
det är fritt fram att köra när skatten väl är betald. Det är ungefär samma sak som<br />
att betala en årsavgift för livsmedel och sedan får du handla hur mycket mat du<br />
541 Se avsnitt 1.4.<br />
542 Se avsnitt 7.3.1.<br />
543 Ett problem med att göra slutsatser som denna är dock graden av priselasticitet som är<br />
kännetecknande för <strong>transporter</strong>, framförallt privatbilism. Tendensen är att en mindre<br />
kostnadsökning för bilismen leder till att hushållen skär ned på annat snarare än reducerar<br />
bilåkandet, vilket i sin tur indikerar behovet av stora kostnadsökningar med andra<br />
samhällsekonomiska följdproblem etc. Detta förhållande gäller inte i motsvarande<br />
utsträckning för gods<strong>transporter</strong> och <strong>transporter</strong> i näringsverksamhet där priset vanligen är<br />
en direkt konkurrensfaktor. Däri ligger en del av förklaringen till att järnvägen har haft svårt<br />
att hävda sig gentemot lastbils<strong>transporter</strong> som ofta är både billigare och mer flexibla i dagens<br />
systemstruktur.<br />
177
vill. Fasta avgifter torde således ha som främsta syfte att finansiera statens utgifter<br />
i samband med utbyggnad, drift och underhåll av trafikinfrastrukturen.<br />
Rörliga avgifter är bättre skickade att fungera som styrmedel för en bättre<br />
miljö. Jag har dock inte funnit något stöd för att dessa skatters rättsliga utformning<br />
och nivåer skulle syfta till att begränsa trafikarbetet. I förarbetena till den allmänna<br />
energiskattelagen uttalas att skatt på energi behövs för att täcka det ökade<br />
medelsbehovet för att så långt möjligt säkerställa energiförsörjningen ”mot<br />
störningar i den löpande bränsletillförseln utifrån och därjämte att skapa<br />
den breddning av energibasen, som utgör en nödvändig förutsättning för<br />
fortsatt produktionsökning och välståndsutveckling i vårt land.” 544<br />
<strong>En</strong>ergiskattelagen har ändrats ett otal gånger och miljötänkande har successivt<br />
infogats. Det övergripande syftet har dock varit att reducera oljeförbrukningen<br />
snarare än att reducera transportarbetet även om höjningar av energiskatten kan<br />
få sådana följder. 545<br />
Det kan således konstateras att en prishöjning på <strong>transporter</strong> kan leda till<br />
att transportarbetet reduceras, eller ökningen åtminstone hejdas, i alla fall initialt.<br />
Detta är dock inte huvudsyftet med energiskattelagstiftningen.<br />
8.3 Ianspråktagande av mark<br />
Jag har tidigare redogjort för transportsektorns fysiska utbredning och att det är<br />
betydelsefullt ur ett hållbarhetsperspektiv att begränsa en fortsatt ökning av<br />
markanspråket. 546 Nedan skall därför gällande rätts hantering av detta<br />
problemområde analyseras, d.v.s. vilka rättsliga möjligheter det finns att<br />
kontrollera ianspråktagandet av mark- och vattenområden för transportändamål.<br />
8.3.1 Val av alternativa transportlösningar<br />
Val mellan olika alternativa transportlösningar har betydelse för att kunna<br />
reducera ianspråktagen markyta. Detta delproblem består av två nivåer. Den<br />
första nivån handlar om huruvida den som projekterar eller planerar för en<br />
trafikanläggning eller bebyggelse överhuvudtaget behöver undersöka<br />
bakomliggande behov och därmed undersöka alternativa transportlösningar. Den<br />
544 Prop. 1957:175, s. 37-38. Vad gäller finansieringsfrågorna sägs följande i propositionen<br />
”Mot bakgrunden av de finansiella anspråk som de redovisade energibehoven ställer och<br />
av de allmänna budgetutsikterna synes vissa beskattningsåtgärder erforderliga. Då det<br />
ökade medelsbehovet i hög grad sammanhänger med investeringar på energiområdet,<br />
synes det skäligt att beskattningsåtgärderna tar formen av en allmän energibeskattning.”<br />
545 Se t.ex. prop. 1979/80:30, s. 16.<br />
546 Se avsnitt 1.2.<br />
178
andra nivån utgörs av vilka krav eller möjliga krav som kan resp. får ställas på<br />
projektören eller planläggaren att välja det alternativ som är bäst utifrån ett<br />
markanvändningsperspektiv.<br />
8.3.1.1 Undersökning av bakomliggande behov, - eller, behövs<br />
verkligen ytterligare en trafikanläggning?<br />
Problembeskrivning<br />
Innan man börjar projektera för en trafikanläggning är det motiverat att undersöka<br />
de bakomliggande orsakerna till trafikbehovens uppkomst. Behövs verkligen den<br />
planerade trafikanläggningen eller kan de bakomliggande orsakerna tillmötesgås<br />
på andra för miljön bättre sätt? Det är vanligt att behovets resultat eller symptom<br />
hamnar i fokus, d.v.s. efterfrågan på <strong>transporter</strong> i detta fall. Därom vittnar det<br />
faktum att den markyta som upptas av kommunikationer upptar ca. 12 % av den<br />
samlade tätortsarealen samt att bostadsmark (ca. 3 750 km 2 ) och mark för<br />
transportändamål (ca. 3 300 km 2 ) upptar i särklass de största arealerna bebyggd<br />
mark i Sverige. 547 Det är således lättare att ge sig på symptomen än orsaken till<br />
att symptomen uppstår.<br />
Att de ifrågavarande behoven leder till en viss typ av transportefterfrågan<br />
utgör alltså inte ett axiom. Det kan vara resultatet av en infrastrukturell fastlåsning.<br />
De som pendlar till arbetet med bil har t.ex. inte nödvändigtvis ett behov av att<br />
köra bil till arbetet utan att komma till arbetet, eller helt enkelt kunna utföra sitt<br />
arbete oavsett var. Eftersom såväl samhällsstruktur som infrastruktur är uppbyggd<br />
kring bilism upplever dock många det som om behov och efterfrågan är<br />
detsamma.<br />
Denna strategiska nivå av problemområdet kan delas upp i två delfrågor.<br />
För det första, vilken hänsyn tas till transportanläggningars ianspråktagande av<br />
mark vid uppförande av ny bebyggelse, t.ex. bostadsområden. Här handlar det<br />
om frågor som t.ex. lokalisering av bostadsområdet på sådant sätt att befintligt<br />
transportnät utnyttjas maximalt samt bostadsområdets utformning med hänsyn till<br />
graden av tillgänglighet vad gäller närservice, arbetsplatser etc. så att<br />
ianspråktagandet av mark minimeras. 548 För det andra, vilka transportlösningar är<br />
mest ändamålsenliga vad gäller tillgodoseendet av det föreliggande<br />
transportbehovet från redan befintlig bebyggelse.<br />
I EU:s femte miljöhandlingsprogram antyds nödvändigheten av att vidta<br />
åtgärder som reducerar efterfrågan på <strong>transporter</strong>. Det förefaller således som om<br />
547 Markanvändningen i Sverige<br />
548 Såväl kollektiva <strong>transporter</strong> som cykelresor tar i anspråk mindre markområden än bilism.<br />
179
det finns en strävan efter krav bl.a. innebärande att nya trafikanläggningar eller<br />
utbyggnader och omlokaliseringar av sådana anläggningar endast får ske om man<br />
har kunnat visa att det är motiverat och att det inte går att tjäna samma syfte på<br />
annat sätt som är bättre ur miljösynpunkt. Man konstaterar i EU:s femte<br />
miljöhandlingsprogram<br />
"Fysiska påfrestningar - huvudsakligen miljömässiga - är av sådan karaktär att<br />
det i framtiden blir omöjligt att såsom förut basera transportpolitiken på<br />
efterfrågesidan av ekvationen." 549<br />
Även om man visar att man noterat problematiken inom EU finner jag inte<br />
många ansatser till att EU:s programförklaring har haft någon större betydelse för<br />
utformningen av gemenskapens transportpolicy. Jag tolkar dock citatet ovan som<br />
att det börjar bli hög tid att i stället för att vara efterfrågans slavar och lyda minsta<br />
vink om större och fler trafikanläggningar även se till möjligheterna att försöka<br />
bemästra efterfrågan genom att med olika åtgärder minska densamma.<br />
Hittills har tillgodoseendet av en ökad transportefterfrågan, framförallt<br />
avseende vägtrafik, givits en hög prioritering vid utformandet av den svenska<br />
transportpolitiken.<br />
”Vägtrafiken utgör stommen i trafiksystemet. <strong>En</strong> väl fungerande vägtrafik är<br />
viktig för medborgarna och näringslivet och för att tillgodose lokala,<br />
regionala, interregionala och internationella transportbehov” 550<br />
Ett principiellt vanligt förfarande vid planeringen av framtida<br />
vägutbyggnader är t.ex. att först titta på den prognostiserade ökningen av BNP<br />
och hushållens köpkraft. 551 Ju högre köpkraft desto fler kommer att köpa bilar<br />
och desto mer kommer varje fordon att användas vilket medför en högre<br />
belastning på befintligt vägnät. Resultatet blir fler och bredare vägar.<br />
Finns det någon miljörättslig reglering som medför att efterfrågan på<br />
<strong>transporter</strong> kan reduceras? Behovsprövning i gällande rätt av tillkomsten av nya<br />
vägar, flygplatser och järnvägar är i princip obefintlig.<br />
Ett exempel kan belysa situationen. På grund av svåra bilköer på en<br />
vägsträcka planeras breddning av aktuella vägar så att fler bilar per tidsenhet kan<br />
färdas på vägarna. Här kan en reell efterfrågan påvisas. Efterfrågan ger dock inte<br />
hela bilden av de bakomliggande behoven. Sättet att tillgodose behovet på skulle<br />
alltså behöva utsättas för konkurrens genom att undersöka behovsbilden och de<br />
bakomliggande orsakerna till efterfrågans eller problemets uppkomst. I detta fall<br />
549 COM(92) 23 final, s. 33, (förf. övers.)<br />
550 Prop. 1997/98:56, s. 137.<br />
551 Se Vägverket 1998 s. 14 ff. Som grund för vägverkets satsningar läggs en prognos<br />
baserad på BNP:s utveckling kombinerat med prognoser över befolkningsutvecklingen.<br />
180
har behovet resulterat i ett ökat tryck på befintligt vägnät, d.v.s. ökad efterfrågan<br />
på transportkapacitet, och därmed efterföljande krav på utbyggnad. Behovet har<br />
alltså lett till ett ökat transportarbete. Anta att bilköerna uppträder under några<br />
timmar på morgonen resp. sen eftermiddag. Ett rimligt följdantagande är då att det<br />
är en hög andel arbetspendlare som belastar vägavsnittet vid dessa tidpunkter och<br />
orsakar den trängsel och de köer som alltså utgör behovets symptom i detta fall.<br />
Den klassiska frågan om man skall lindra symptomen eller bota sjukdomen<br />
inställer sig således. Det senare valet skulle kunna innebära att den eftersträvade<br />
reduktionen av bilköer kan nås genom att förbättra kollektivtrafiken, bygga säkra<br />
och komfortabla cykelbanor, införa möjligheter till telependling antingen från<br />
hemmet eller från ett antal utlokaliserade telependlingskontor samt arrangera<br />
samåkning i någon form.<br />
Alternativen är många och borde undersökas och redovisas med motivering<br />
i stället för att som första alternativ t.ex. bygga fler och större vägar för att möta<br />
den allt större transportefterfrågan. Ett sådant förfarande är inte i<br />
överensstämmelse med målet hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong> eftersom man<br />
egentligen endast skjuter problemet framför sig. 552 Återigen handlar det om att<br />
tillgodose dagens generationers transportefterfrågan, egentligen behovet av<br />
tillgänglighet till olika samhällsfunktioner, utan att beakta möjligheterna att<br />
konstruera transport- och kommunikationssystem som fungerar även för<br />
kommande generationer. För vad har man för beredskap när, och inte om, de<br />
utbyggda vägarna korkas igen på grund av ökad trafik i framtiden?<br />
8.3.1.2 Miljöbalken<br />
Markanspråket för transportändamål aktualiseras direkt genom projektering av<br />
nya eller utbyggda trafikanläggningar och indirekt genom planering av bostadsoch<br />
industribebyggelse. Dessa områden har sina huvudlagar i andra lagkategorier<br />
än miljöbalken. Balken är dock parallellt tillämplig och stora delar av<br />
miljöprövningen i transportförfattningarna, t.ex. väglagen och luftfartslagen, görs<br />
enligt balkens bestämmelser.<br />
Hänsynsreglerna säger dock inget om att alternativa lösningar skall beaktas.<br />
Visserligen skulle man kunna tänka sig att det är möjligt att ställa dylika krav enligt<br />
bestämmelsen om försiktighetsmått och skyddsåtgärder. Förarbetena säger i<br />
anslutning till denna bestämmelse att i princip allting skall göras som är meningsfullt<br />
552 Att anlägga fler och bredare vägar genererar ny trafik. Detta har studerats utförligt i en<br />
rapport av The Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment. Rapporten<br />
inriktas på ett annat delproblem men belyser på ett utförligt sätt kopplingen mellan<br />
förbättrade vägar och ökad trafik.<br />
181
för att kraven skall uppfyllas. 553 Huruvida det anses som meningsfullt att ställa<br />
krav t.ex. på att utreda och sedermera välja alternativa transport- och<br />
kommunikationsmetoder som tar i anspråk mindre mark- och vattenområden<br />
framgår inte. Det finns således inget stöd i dessa bestämmelser för att sådana krav<br />
skall ställas. Vidare fokuserar balkens hänsynsregler på skyddsåtgärder m.m. som<br />
skall vidtas för att undvika skada från en specifik verksamhet. Det betyder<br />
således att man inte heller med balkens regler kan kräva att verksamhetsutövaren<br />
börjar bedriva en helt annan verksamhet än den ursprungliga. 554<br />
Miljökvalitetsnormer (MKN) skulle kunna användas som grund för krav<br />
riktade mot en myndighet att beakta och välja den transportlösning som medför<br />
att markanspråket minimeras. Såsom bestämmelserna har utformats förefaller det<br />
dock omöjligt att utfärda en miljökvalitetsnorm angående markanspråket, t.ex. att<br />
transportinfrastrukturen i Sverige inte får uppta mer än x % av den totala<br />
markytan el dyl. 555 <strong>En</strong> MKN med åtföljande åtgärdsprogram skulle däremot<br />
kunna medföra att åtgärder riktas mot orsaken i stället för att lindra symptomen.<br />
T.ex. kan åtgärdsprogrammet inriktas på att minska bilberoendet genom att<br />
förbättra kollektivtrafiken, cykelstråken och genomföra kampanjer samt skapa<br />
möjligheter för att arbeta hemma eller nära hemmet i kontorshotell en par tre<br />
dagar i veckan.<br />
Däremot kan man ställa krav på alternativutredning även av andra<br />
transportmetoder i samband med en miljökonsekvensbeskrivning. 556 Detta gäller<br />
för verksamheter som kan förväntas få betydande miljöpåverkan. Beslut om<br />
sådan alternativutredning får fattas i samband med ett beslut om att betydande<br />
miljöpåverkan kan antas och omfatta krav på att utreda alternativa<br />
transportmetoder. 557 Verksamheter som presumeras ha betydande miljöpåverkan<br />
är de som skall tillåtlighetsprövas av regeringen 558 och sådana miljöfarliga<br />
verksamheter som betecknas som A-ärenden i förordningen om miljöfarlig<br />
verksamhet. 559<br />
553 Prop. 1997/98:45, s. 214.<br />
554 <strong>En</strong>ligt miljöskyddslagen kunde man inte ställa krav på att producera en annan vara t.ex.<br />
p.g.a. att man ansåg ursprungsvaran onödig eller mindre bra. Detta skulle kunna användas<br />
till stöd för argumentationen att krav på alternativa transportmetoder inte heller kan krävas.<br />
Jag menar dock att en sådan argumentation är irrelevant eftersom transportbehovet är varan<br />
i det här fallet och kravet är således inte att tillgodose något annat behov än<br />
transportbehovet. Sättet att tillgodose behovet på är en metodfråga.<br />
555 Se avsnitt 7.1.7.<br />
556 Se avsnitt 7.1.8.<br />
557 Se 6 kap. 7 § 2 st. MB och prop. 1997/98:45, s. 291.<br />
558 Se avsnitt 7.1.10.<br />
559<br />
Prop. 1997/98:45, s. 286. Där nämner departementschefen även att många av de<br />
verksamheter som skall prövas av länsstyrelsen som första instans, d.v.s. B-ärenden, kan<br />
förutsättas medföra betydande miljöpåverkan (d.v.s. hamnar, lastnings- eller lossningskajer<br />
182
Vad ett sådant krav medför är svårt att förutsäga. Med stor sannolikhet<br />
kommer denna möjlighet inte att utnyttjas särskilt frekvent. Situationen för<br />
transportverken, som ansvarar för utbyggnaden av resp. transportslags<br />
infrastruktur, kan således bli att respektive verk kan åläggas att även utreda ett<br />
järnvägsalternativ, eftersom järnvägen vanligtvis utgör det miljöbästa<br />
transportalternativet. Huruvida ett dylikt krav på alternativutredning kan ställas<br />
även på grundval av de olika trafikanläggningarnas markanspråk är oklart.<br />
Hursomhelst kan konstateras att sådana krav alltså inte skall ställas utan får ställas<br />
av länsstyrelsen om det anses motiverat. Vidare är det osäkert om man i stället för<br />
att bygga en väg kan kräva en alternativutredning om t.ex. förbättrade<br />
kollektiv<strong>transporter</strong> i kombination med ökat antal kontorshotell i förorterna och<br />
pendlarparkeringar.<br />
Miljökonsekvensbeskrivningen utgör endast ett beslutsunderlag och säger<br />
således ingenting om vilket alternativ som slutligen kommer att väljas. 560 Det kan<br />
förvisso vara så att alternativutredningen för med sig att länsstyrelsen anser det<br />
vara bättre att anlägga en järnväg än en väg och därför avslår vägverkets<br />
tillståndsansökan. Sannolikheten för ett sådant utfall är dock liten, enligt min<br />
bedömning. Graden av sannolikhet beror visserligen på vem som skall genomföra<br />
alternativutredningen, d.v.s. skall vägverket utreda järnvägsalternativet eller skall<br />
vägverket överlåta till banverket att genomföra den del av<br />
miljökonsekvensbeskrivningen som hänför sig till järnvägsalternativet? Det är den<br />
som avser bedriva verksamheten, d.v.s. ursprungsverksamheten eller den<br />
verksamhet som skall tillståndsprövas, som skall genomföra<br />
miljökonsekvensbeskrivningen, och bifoga den till tillståndsansökan, vilket således<br />
torde medföra att vägverket skall utreda järnvägsalternativet. 561 Risken är därmed<br />
stor att transportverken misslyckas med att genomföra en dylik alternativutredning<br />
på ett objektivt sätt.<br />
Behöver regeringen beakta alternativa transportlösningar när de skall fatta<br />
beslut om större trafikanläggningars tillåtlighet enligt 17 kap. MB? <strong>En</strong>ligt<br />
förarbetena bör samma miljökrav ställas på en verksamhet som skall prövas av<br />
regeringen som på annan verksamhet. 562 Det betyder i alla fall att några mer<br />
ingående miljökrav inte skall ställas vid en dylik regeringsprövning. Det råder<br />
dock betydande osäkerheter och formuleringarna är svaga vilket ger regeringen<br />
möjligheter att frångå miljökraven i viss mån. Återigen befinner sig lagstiftningen<br />
således i situationen att ingenting tyder på att alternativa transportlösningar skall<br />
som medger trafik med fartyg på mer än 1 350 ton (B) samt civil flygplats med<br />
instrumentbana längre än 1 200 meter (A)).<br />
560 Se 6 kap 1 och 3 §§ MB.<br />
561 Se 6 kap. 1 § MB. och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 54,<br />
562 Se avsnitt 7.1.10.<br />
183
eaktas och väljas vid regeringens tillåtlighetsprövning med syfte att reducera<br />
markanspråket för transportändamål.<br />
8.3.1.3 Plan- och marklag<br />
Ställs det några krav på alternativval i samband med kommuners planläggning av<br />
bebyggelse? Ett typfall är vilka överväganden som görs vad gäller alternativa<br />
trafiklösningar i samband med planeringen för etablerandet av ett nytt<br />
bostadsområde i en tätort. Skall bostadsområdet anläggas så att tillgängligheten<br />
med bil maximeras, vilket kan medföra ett utbrett bostadsområde med många och<br />
breda vägar, eller skall området anläggas med syftet att tillgodose<br />
transportbehoven med framförallt kollektiva transportmedel och cykel- och<br />
gångtrafik, vilket medför en tätare bebyggelse med betoning på närhet till service<br />
och kollektiva <strong>transporter</strong>?<br />
PBL är huvudlagen i denna lagkategori och de kravregler som gäller vid<br />
planering och tillstånd omfattar inte val av alternativa transportlösningar. 3 kap. 2<br />
§ PBL hamnar dock i närheten av en sådan styrning. Där stadgas att<br />
”Byggnader skall placeras och utformas så att de eller deras avsedda<br />
användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt<br />
medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen.”<br />
Detta skulle kunna tolkas som att ett val av olika transportlösningar<br />
behöver göras när planer för t.ex. ett nytt bostadsområde skall upprättas. Olika<br />
transportlösningar medför olika förutsättningar för lokalisering och användning av<br />
planerade byggnader. Den faktiska kopplingen mellan byggnaders uppförande<br />
och trafiksituationen är med andra ord stark. Den rättsliga kopplingen mellan<br />
dessa två är däremot inte lika stark eftersom de krav som det ovan citerade<br />
lagrummet uttrycker riktas mot utformning och lokalisering av byggnader och inte<br />
mot val av transportlösning för att reducera markanspråket. Ett resultat av denna<br />
kravregler skulle dock kunna bli att man överväger alternativa transportlösningar<br />
för att finna någon som passar den tänkta bebyggelsen och samtidigt uppfyller<br />
kraven. Denna alternativutredning görs i sådana fall inte i perspektiv av ett krav att<br />
reducera eller minimera markanspråket.<br />
Val av alternativa transportlösningar är framförallt ett strategiskt val som<br />
bör fattas på ett övergripande och tidigt stadium i beslutsprocesserna. Således<br />
skulle det vara lämpligt att redan i översiktsplanen överväga alternativa<br />
transportlösningar för en kommun. Några sådana krav ställs dock inte idag. 563<br />
563 Översiktsplaner är dessutom inte rättsligt bindande.<br />
184
Ett krav på miljökonsekvensbeskrivning i samband med upprättande av<br />
detaljplan har införts i PBL. Vid de tillfällen då detaljplan upprättas med syfte att<br />
planlägga den framtida användningen av mark, d.v.s. de specifika verksamheterna<br />
är ännu ej kända, och då detaljplanen tillåter verksamhet som innebär en<br />
betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas. 564<br />
8.3.1.4 Specifik transportlag<br />
Kan eller går det att ställa krav på att undersöka även andra trafiklösningar enligt<br />
transportlagstiftningen, med syfte att reducera markanspråket?<br />
Väglagen<br />
<strong>En</strong> antydan till en behovsprövning finns i 15 § väglagen där det stadgas att en väg<br />
endast får komma till stånd om den behövs för allmän samfärdsel eller annars kan<br />
antas få synnerlig betydelse för det allmänna. <strong>En</strong> sådan behovsprövning skulle<br />
kunna leda till att de bakomliggande orsakerna till behovets uppkomst undersöks<br />
och att alternativa transportlösningar väljs för att stabilisera eller reducera den för<br />
vägändamål ianspråktagna markytan. Som tidigare har visats förefaller dock<br />
intentionen med bestämmelsen endast vara att betona att vägen skall vara<br />
motiverad utifrån allmänna intressen. 565 Om vägverket anser att ett behov<br />
föreligger är bestämmelsens krav mest troligt uppfyllda och vägen kan börja<br />
projekteras. Detsamma gäller sannolikt för länsstyrelsens prövning enligt 19 - 22<br />
§§ vägkungörelsen. I 19 § stadgas att<br />
”Om en fråga om byggande av väg har väckts hos länsstyrelsen genom<br />
ansökan eller på annat sätt, skall länsstyrelsen utreda hur betydelsefullt och<br />
angeläget vägbyggnadsföretaget är.”<br />
Lagreglering av krav på en systematisk och motiverad behovsprövning som<br />
skall ligga till grund för huruvida en trafikanläggning skall konstrueras eller inte gör<br />
således inte någon skillnad på det synbara behovet och de bakomliggande<br />
orsakerna. Länsstyrelsens bedömning görs sannolikt på likartade grunder som<br />
vägverkets, d.v.s. är kösituationen på ett vägavsnitt besvärlig anses sannolikt<br />
vägprojektet både betydelsefullt och angeläget.<br />
Väghållningsplanering<br />
564 De fall då detaljplanekravet, 5 kap. 1 § PBL, utlöses undantas således här eftersom<br />
detaljplanen då upprättas för ett specifikt projekt som ett led i tillståndsprövningen. Se mer<br />
angående detta Westerlund 1992, s. 88 ff.<br />
185
Förordningarna om nationell väghållningsplan och länsplaner för regional<br />
transportinfrastruktur skulle kunna utgöra ett lämpligt tillfälle att undersöka<br />
valmöjligheterna på basis av olika transportlösningars ianspråktagande av mark.<br />
Något utrymme för sådana avvägningar ges dock inte då syftet med dessa båda<br />
förordningar är att utgöra ledning för fördelningen av medel vad gäller statliga<br />
vägar. Väghållningsplaner skall upprättas främst utifrån övergripande behov av<br />
väg<strong>transporter</strong> för hela landet. Det betyder dels att medel redan har beviljats för<br />
nyinvesteringar och förbättringsåtgärder för väg<strong>transporter</strong>. Dels att planernas<br />
syften är att täcka behovet av väg<strong>transporter</strong>, vilket medför att den valsituationen<br />
där alternativa transportlösningar kan beaktas redan har passerats, enligt<br />
lagtexten. 566<br />
Flygplatser och järnvägar<br />
Inte heller dessa författningar lämnar något utrymme för strategiska val mellan<br />
olika transportlösningar. Författningarna anger de villkor som gäller för flygplans<br />
miljövärdighet, för inrättande och drift av allmän flygplats och för byggande av<br />
järnväg. 567 Några krav på strategiska överväganden där t.ex. flyg<strong>transporter</strong> sätts<br />
i relation till andra transportlösningar, såsom möjligheten att kommunicera via IT,<br />
för att reducera efterfrågan på flyg<strong>transporter</strong> och därigenom också reducera<br />
behovet att bygga ut finns inte.<br />
Som nämnts tidigare får dock länsstyrelsen kräva en utredning av<br />
alternativa jämförbara sätt att nå samma syfte. 568<br />
8.3.1.5 Fiskal lag<br />
<strong>En</strong> skattelagstiftning som beskattar eller avgiftsbelägger transportlösningar på<br />
basis av ianspråktagen mark stimulerar till att så markeffektiva val som möjligt<br />
görs. Detta är dock ingen verklighet i dag. Det finns alltså inga skatter med detta<br />
uttalade syfte.<br />
Skatter kan dock indirekt leda till att trafikintensiteten såväl reduceras som<br />
ökas och därmed reduceras eller ökas trycket på befintlig transportinfrastruktur.<br />
Den fiskala lagstiftningen kan således t.ex. utgöra en bakgrund till att behovet av<br />
565 Se avsnitt 7.3.1.<br />
566 Det föreligger viss skillnad mellan förordningarna. Väghållningsförordningen skall utgå<br />
från det övergripande behovet av väg<strong>transporter</strong> i hela landet, enligt 1 §. Förordningen om<br />
länstrafikplaner skall däremot utgå från det samlade transportbehoven inom en region. Däri<br />
inkluderas även spårbunden trafik.<br />
567 Se avsnitt 7.3<br />
568 Se avsnitt 7.1.8.<br />
186
fler och större trafikanläggningar efterfrågas. Den rörliga avgiften, d.v.s. den som<br />
belastar drivmedlen, kan ha en reducerande verkan eftersom skatten är kopplad<br />
till användningen av fordonet. Ju mer man brukar fordonet desto dyrare blir det.<br />
Å andra sidan kan fordonsskatt och vägavgifter utgöra ett visst incitament för att<br />
använda fordonet mer. Dessa skatter utgår normalt årsvis och ju mer man kör<br />
desto mindre blir skatten om man relaterar den till antalet körda mil. De fasta<br />
avgifterna utgör åtminstone inget incitament till att använda fordonet sparsamt.<br />
Skatternas nivåer och utformning är, med tanke på den trafiksituation som råder,<br />
uppenbarligen inte utformade med syftet att reducera transportefterfrågan.<br />
8.3.1.6 Sammanfattning<br />
Rättsliga krav på att överväga och sedermera välja den transportlösning som är<br />
bäst utifrån ett markanvändningsperspektiv är alltså obefintliga. Det finns vissa<br />
möjligheter för kommuner och myndigheter att även beakta<br />
markanvändningsaspekten vid planering av framtida bebyggelse- och<br />
transportutveckling. Vad gäller regleringen av flygplatser och järnväg finns det<br />
ingenting som pekar på att sådana hänsyn skall tas. Behovsprövningen vad gäller<br />
alternativa transportlösningar ligger således utanför rättens tillämpningsområde.<br />
Bestämmelser som t.ex. syftar till att täcka behovet av trafikförsörjning och<br />
en god trafikmiljö finns i 2 kap. 3 och 4 §§ PBL samt den förprövningsprocess<br />
som har föregått prövningen enligt väglagen (förordningarna om väghållningsplan<br />
och länsplan etc.). Sådana bestämmelser och författningar gör det inte mer troligt<br />
att den ovan nämnda möjligheten kommer att utnyttjas.<br />
Oavsett om möjligheter finns eller inte kan således konstateras att aktiv<br />
rättslig styrning saknas. Den rättsliga regleringen i detta perspektiv befinner sig<br />
således i ett försämringsläge.<br />
8.3.2 Särskilt skydd för känsliga områden<br />
Av viss betydelse för trafikanläggningars utbredning är huruvida mark- eller<br />
vattenområden är skyddade eller inte. Ett markområde kan enligt svensk lag vara<br />
skyddat för en rad olika intressen, t.ex. p.g.a. områdets natur eller miljövärden<br />
eller för dess lämplighet för kommunikationer. 569 I detta avsnitt skall dock fokus<br />
riktas mot områdesskyddens betydelse för markanspråket för transportändamål.<br />
De frågor som skall sökas svar på är bl.a. om trafikanläggningarnas utbredning<br />
kan begränsas eller förhindras genom balkens bestämmelser om områdesskydd?<br />
569 Se avsnitt 7.1.6 och 7.1.9.<br />
187
8.3.2.1 Områdesskydden<br />
Skyddet för specifika mark- och vattenområden finns framförallt i 3 - 4 kap. och i<br />
7 - 8 kap. MB. Det kan redan inledningsvis konstateras att dessa områdesskydd<br />
inte är särskilt väl lämpade som strategiska rättsliga styrmedel för att kontrollera<br />
transportinfrastrukturens utveckling. Däremot kan de utgöra hinder mot, d.v.s. i<br />
viss mån försvåra, transportsystemens utveckling åtminstone på vissa platser och<br />
under vissa omständigheter.<br />
Skyddet för olika naturområden är vagt formulerat och lämnar betydande<br />
utrymme för tolkning. Dessutom kan det förekomma att ett bevarandeintresse<br />
ställs mot ett utvecklingsintresse, t.ex. kan ett och samma markområde vara<br />
skyddsvärt p.g.a. såväl dess lämplighet för kommunikationer som för dess unika<br />
eller annars speciella naturvärden.<br />
Diskussion med utgångspunkt i tidigare praxis<br />
Veda<br />
Ett exempel på hur en sådan intressekonflikt hanterades på naturresurslagens tid<br />
är ett mål i regeringsrätten, Vedabro-målet, där giltigheten av en av vägverket<br />
fastställd arbetsplan enligt väglagen prövades. 570 Regeringsrätten hade att pröva<br />
huruvida regeringen hade överskridit gränserna för de handlingsutrymme som ges i<br />
tillämpliga regler samt om regeringen hade felbedömt fakta i ärendet. Ärendet<br />
handlar om omdragningen av E4 längs höga kusten inklusive en ny bro över<br />
Ångermanälven vid samhället Veda.<br />
De rättsliga förutsättningarna var följande:<br />
• Hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL är tillämpliga vid prövning<br />
enligt väglagen (1 kap. 2 § NRL och 3 a § VägL).<br />
• Det berörda området (del av Höga Kusten) är klassat som riksintressant på<br />
grund av dess natur- och kulturvärden (3 kap.1 och 2 §§ NRL).<br />
Regeringen konstaterar på en rad punkter att projektet kommer att medföra<br />
”stor” respektive ”kraftig” påverkan på områdets natur- och kulturmiljö samt<br />
att det berörda området sammantaget har mycket stora natur- och kulturvärden.<br />
Trots det gör regeringen den bedömningen att det ifrågavarande vägföretaget inte<br />
kommer att innebära någon negativ inverkan på dessa skyddsintressen.<br />
Motiveringen är att vägföretaget kommer att påverka endast en mindre del av det<br />
totala området, som är ganska stort, och att påverkan därför blir begränsad i<br />
perspektiv av områdets samlade natur- och kulturvärden.<br />
570 RÅ 1993 not 550<br />
188
Regeringsrätten finner inte att regeringens beslut strider mot någon<br />
rättsregel. Till grund för sitt beslut hänvisas till förarbetena där det anges att man<br />
vid tillämpning av 3 kap. 1 § NRL måste ”utgå från de samlade natur- och<br />
kulturvärden som finns i hela det geografiska område som är berört i<br />
ärendet.” 571<br />
Kommentar<br />
Här förefaller områdets storlek utgöra en faktor som försvagar skyddsintresset.<br />
Regeringen använder naturområdets storlek som argument för att projektet inte<br />
kan anses medföra påtaglig skada, även om påtaglig skada kan konstateras längs<br />
i stort sett hela vägföretaget. Regeringsrätten har heller inget att invända mot den<br />
bedömningen.<br />
Regeringsrätten hänvisar till förarbetena till stöd för den av regeringen<br />
gjorda helhetsbedömningen. Syftet med bestämmelsen är:<br />
”...att skydda de betydelsefulla natur- och kulturvärden som områdena<br />
inrymmer så att dessa värden inte går förlorade genom olika typer av<br />
exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön.” 572<br />
Vad gäller tillämpningen av 3 kap. 1 § fortsätter departementschefen:<br />
”Jag vill emellertid betona att man - till skillnad från vad som skall iakttas vid<br />
tillämpningen av 2 kap. 6 § - inte skall göra en bedömning huruvida en viss<br />
exploateringsåtgärd påverkar natur- och kulturvärdena i den närmaste<br />
omgivningen. Vid tillämpning av förevarande bestämmelse skall således<br />
anläggas ett helhetsperspektiv på vad som är en lämplig utveckling i hela det<br />
geografiska område som bestämmelsen omfattar.” 573<br />
Det anförda kan, enligt min mening, lika väl användas som stöd för att<br />
bevara området orört och att en del av områdets natur- och kulturvärde består<br />
just i dess sammanhängande storlek. Därmed skulle regeringens bedömning vara<br />
felaktig såtillvida att området styckas upp som ett resultat av vägbygget och att<br />
områdets samlade natur- och kulturvärden därmed skadas påtagligt.<br />
571 Prop.1985/86:3 s. 171<br />
572 Prop.1985/86:3. s. 170<br />
573 A prop. s. 171<br />
189
<strong>En</strong> annan och ganska oväntad slutsats som kan dras av det senast anförda<br />
utdraget ur förarbetena är att området i detta fall förefaller erhålla ett starkare<br />
skydd om området varit klassat som riksintressant enligt 2 kap. 6 § NRL i stället<br />
för enligt 3 kap. 2 § NRL. Därmed utgör 3 kap. 2 § NRL inte ett förstärkt<br />
skydd, eller ens ett särskilt skydd, för dessa områden i jämförelse med 2 kap.<br />
utan snarare ett svagare skydd, vilket sannolikt inte var intentionen bakom<br />
utformningen av 3 kap. NRL. Med den motivering regeringen använder sig av 574<br />
skulle vägföretaget sannolikt inte ha tillåtits om naturområdet var klassat som<br />
riksintressant enligt 2 kap. 6 § NRL. Slutsatsen rimmar alltså ganska illa med 3<br />
kap. 1 § där det fastslås att områden som listas i 3 kap. 2 - 6 §§ är ”...i sin<br />
helhet av riksintresse.” Att dela ett större sammanhängande natur- och<br />
kulturområde av riksintresse i två delar med en stor riksväg anser jag inte kan<br />
anses utgöra något annat än påtaglig skada. Detta visar på hur svårtolkad NRL:s<br />
bestämmelser är och hur förhållandevis lätt det är att finna stöd i såväl lag som<br />
förarbeten för vilket intresse man än förespråkar.<br />
Skulle utfallet ha blivit ett annat om ärendet hade prövats i enlighet med<br />
MB:s bestämmelser och den nya lydelsen av väglagen, i övrigt allt annat lika.<br />
För det första skall vid prövningen av en väg bl.a. 2 - 4 kap. MB<br />
tillämpas. 575 För det andra har väglagens bestämmelser för hur planeringen av en<br />
väg skall genomföras kompletterats och delvis förändrats. 576 Förändringarna<br />
innebär bl.a. att allmänhet och ideella miljöskyddsföreningar ingår i ett tidigt<br />
samrådsförfarande och mer aktivt kan påverka beslutets utformning i samband<br />
med genomförandet av miljökonsekvensbeskrivningen. De föreslagna ändringarna<br />
innebär alltså större möjligheter att upptäcka negativ miljöpåverkan som kan<br />
förhindras. I de fall tillämpliga bestämmelser kan tolkas olika ges således utökade<br />
möjligheter till debatt och påverkan.<br />
I arbetet med t.ex. förstudie och vägutredning skall bl.a. MB:s allmänna<br />
hänsynsregler i 2 kap. och bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i<br />
3 - 4 kap. tillämpas parallellt med VägL. Såvitt jag kan bedöma finns det inte<br />
mycket, eller kanske snarare lika mycket som i dag, i MB som skulle kunna leda<br />
till en annorlunda bedömning än den Reg.R. gjort. Eventuellt skulle<br />
lokaliseringsregeln i 2 kap. 4 § MB kunna utgöra grund för en avvikande<br />
bedömning. Lokaliseringsregeln fokuserar på platsens lämplighet som sådan<br />
oavsett alternativ varför det skulle kunna anses olämpligt att lägga en stor nationell<br />
riksväg på en plats som har klassats som riksintressant enligt MB 4 kap.<br />
Lämplighetsrekvisitet är dock inte helt lätt att förstå. <strong>En</strong> plats skall enligt<br />
574 D.v.s. att naturområdet är så stort att dess samlade natur- och kulturvärden inte påtagligt<br />
skadas av vägföretaget även om det kan konstateras att vägföretaget medför påtagliga<br />
skador i vägkorridorens närmaste omgivningar.<br />
575 Väglagen 3a §.<br />
576 Prop 1997/98:90, s. 54 ff. Se även ovan, avsnitt 7.3.1, vad gäller väglagen.<br />
190
estämmelsen vara lämplig såväl utifrån 1 kap 1 § som 3 och 4 kap. MB. 577 Det<br />
finns många möjliga konflikter mellan motstående intressen i detta begränsade fall.<br />
<strong>En</strong>ligt min mening bör dock bestämmelsen i 1 kap. 1 § MB få särskild<br />
betydelse i detta sammanhang. Bedömningen av olika platsers grad av lämplighet<br />
enligt nu gällande lag utgår från framförallt de gamla NRL-bestämmelserna.<br />
Nyheten i MB är just införande av en generell syftes- och tolkningsregel.<br />
Innebörden av 1 kap. 1 § MB är således att balkens bestämmelser skall tillämpas<br />
så att en hållbar utveckling främjas. Därmed skall tolkningssituationer och<br />
intresseavvägningar genomföras med dessa uppgifter som utgångspunkt. Jag<br />
skulle därmed vilja hävda att miljöintresset numera har fått en stärkt position i<br />
detta avseende än vad som var fallet innan MB:s tillkomst. Miljöskyddsintressena<br />
har åtminstone getts större utrymme att verka i projekteringsfasen av<br />
trafikanläggningar. Huruvida dessa synpunkter beaktas i beslutsfattandet återstår<br />
däremot att se.<br />
Nationalstadsparken<br />
Ett undantag från de vagheter NRL-bestämmelserna medför går dock att finna i<br />
regeln om nationalstadsparker. 578 Denna bestämmelse är tydligt utformad,<br />
åtminstone i jämförelse med övriga bestämmelser i 3 - 4 kap MB, och lämnar inte<br />
mycket tolkningsutrymme över vad gäller skyddsintressenas tillvaratagande. 579<br />
Det bör dock påpekas att det endast finns en nationalstadspark i Sverige idag,<br />
Djurgården-Haga-området i Stockholm, och att sannolikheten för att det skall bli<br />
fler inte är särskilt stor. 580<br />
Bestämmelsens skyddsgrad prövades av regeringsrätten i ett mål rörande<br />
beslut om detaljplan för norra länken-bygget i Stockholm, genom del av<br />
nationalstadsparken (norra länken). 581 Reg.R. konstaterade<br />
”...att lagtexten inte innehåller någon begränsning i fråga om skyddet mot<br />
intrång eller skada exempelvis så att detta skulle gälla bara mot intrång eller<br />
skada som är av bestående karaktär. Det finns inte heller någon regel som gör<br />
det möjligt att godkänna en åtgärd som medför intrång eller skada på den<br />
grunden att åtgärden samtidigt har positiva effekter på natur- eller kulturmiljön<br />
i andra avseenden.”<br />
577 Jmf avsnitt 7.1.2 och 7.1.6.<br />
578 4 kap. 7 § MB.<br />
579 Se avsnitt 7.1.6.1 och underrubriken ”Särskilda hushållningsbestämmelser”.<br />
580<br />
Bestämmelsen tillkom efter motioner om skyddet för det ifrågavarande området.<br />
Bakgrunden ligger alltså i ett skyddssyfte för det specifika området och inte avsikten att<br />
upprätta nationalstadsparker som ytterligare ett områdesskydd som sådant. Se prop.<br />
1994/95:3 kap. 3 och 4.<br />
581 RÅ 1997 ref 18<br />
191
Rätten konstaterar också att<br />
”...åtminstone skaderekvisitet i sig synes lämna ett visst utrymme för att man<br />
skall kunna se till helhetsverkan och således bortse från helt tillfälliga eller<br />
annars obetydliga negativa effekter.”<br />
Detta om bestämmelsens tillämpning och materiella innehåll. Vad gäller<br />
ärendets avgörande fastslås att en del av den planerade tunnelbyggnationen<br />
kommer att läggas inom nationalstadsparken på en sträcka av ca. 100 meter och<br />
lokaliseras till ett område som utgörs av parklandskap bevuxet med träd och<br />
annan vegetation. Man konstaterar att det inom detta område sannolikt kommer<br />
att fällas träd och vegetation kommer att avlägsnas så att ett djupt schakt skapas.<br />
Beslutet lyder:<br />
”Det framstår som helt klart att dessa åtgärder innebär intrång i<br />
nationalstadsparkens parklandskap och naturmiljö.<br />
Regeringsrätten finner redan på angiven grund att de åtgärder som blir möjliga<br />
genom den antagna detaljplanen strider mot 3 kap. 7 § andra stycket NRL. Det<br />
innebär att också regeringens beslut strider mot lagrummet. På grund härav<br />
skall regeringens beslut upphävas.”<br />
Kommentar<br />
Här fick alltså exploateringsintresset stå tillbaka för miljöskyddsintresset. Reg.R.<br />
bedömning kan anses vara relativt hård eftersom intrånget inte var så stort och att<br />
avsevärda försiktighetsmått hade vidtagits. Att Reg.R. ändå kom till denna slutsats<br />
beror sannolikt på att bestämmelsen är utformad med en så hög grad av precision<br />
jämfört med t.ex. bestämmelserna i 2 kap. NRL. Exempelvis saknas<br />
formuleringar som att områdets värden skall skyddas så långt möjligt och att de<br />
åtgärder som ämnar vidtas skall medföra påtaglig skada på skyddsintresset.<br />
Dylika formuleringar leder till tolkningssituationer där ett beslut kan skilja sig från<br />
ett annat endast beroende på att fakta i ärendet värderas olika vid olika tillfällen<br />
och av olika beslutsfattare.<br />
Rekvisiten i 3 kap. 7 § NRL lämnar inte mycket utrymme för tolkningar.<br />
Kan det konstateras att åtgärden eller verksamheten medför intrång i områdets<br />
naturmiljö samt att områdets natur- och miljövärden skadas tillåts inte<br />
verksamheten. Skyddsintresset behöver således inte underordnas någon<br />
intresseavvägningsprocedur då bestämmelsen inte lämnar något sådant utrymme. I<br />
192
motiven sägs det angående förhållandet mellan bevarandevärdet och ny<br />
bebyggelse eller nya anläggningar att<br />
”<strong>En</strong>ligt andra styckets första led får de reglerade åtgärderna inte medföra<br />
intrång i parklandskap eller naturmiljö, dvs. ta mark i anspråk i de delar av<br />
nationalstadsparken som inte omfattas av tidigare exploateringar. I detta<br />
avseende utgör bestämmelsen således inte något hinder mot pågående<br />
markanvändning i sådana delar av en nationalstadspark som redan är tagna i<br />
anspråk för bebyggelse eller anläggningar. Tolkningen av vad som utgör<br />
intrång skall givetvis göras mot bakgrund av syftet med den föreslagna<br />
lagstiftningen, även om bestämmelsen inte är avsedd som ett absolut hinder<br />
mot kompletteringar i omedelbar närhet av nu befintlig bebyggelse. Sådan<br />
förnyelse av infrastrukturen i området bör vara möjlig att utföra, som<br />
sammantaget medför en förbättring av miljön inom nationalstadsparken eller<br />
som möjliggör en väsentlig förbättring för hälsa och miljö i fråga om en<br />
infrastrukturanläggning som berör parken. Det skall dock kraftigt<br />
understrykas att det inte är avsett att vara möjligt att med successiva beslut<br />
ytterligare minska de "gröna" områdena i en nationalstadspark.” 582<br />
Man konstaterar vidare avseende Norra länken<br />
”Genom förläggning av Norra länken med anslutningar i tunnelläge under<br />
nationalstadsparken och genom utformning av till leden hörande anordningar<br />
ovan jord på ett sätt som inte skadar områdets natur- och kulturvärden,<br />
bedömer regeringen att en utbyggnad av Norra länken med anslutningar bör<br />
kunna förenas med vad som föreslås i detta ärende. Sådan annan förnyelse<br />
av infrastrukturen i området bör vidare vara möjlig att utföra som sammantaget<br />
medför en förbättring av miljön inom nationalstadsparken eller som möjliggör<br />
en väsentlig förbättring för hälsa och miljö i fråga om en<br />
infrastrukturanläggning som berör parken.”<br />
Reg.R underkänner alltså denna motivtext med motiveringen att<br />
bestämmelsens utformning inte ger utrymme för en sådan extensiv tolkning som<br />
förespråkas i förarbetena.<br />
Har rättsläget förändrats genom MB:s tillkomst?. 3 kap. 7 § NRL gäller<br />
fortfarande genom 4 kap. 7 § MB. Och det har uppenbarligen inte varit meningen<br />
att ändra rättsläget i detta sammanhang. 583 Kravreglernas materiella innehåll har<br />
alltså inte förändrats. Förhållandet till balkens 2 kap. är dock något oklart. <strong>En</strong>ligt<br />
Reg.R:s bedömning ovan finns det ingenting i bestämmelsen, d.v.s. 3:7 NRL eller<br />
4:7 MB, som innebär att skyddet mot intrång eller skada begränsas.<br />
Den bedömning som skall göras enligt 4:7 MB är dock en självständig<br />
rättsregel och tillämpningen av hänsynsreglerna kan inte luckra upp denna<br />
bestämmelses skyddsnivå. Skälighetsregeln i 2 kap. 7 § MB torde inte heller<br />
582 Prop 1994/95:3, s. 49.<br />
583 Prop.1997/98:45, s. 243-244.<br />
193
medföra några problem i detta fall eftersom den endast är tillämplig på de hänsyn<br />
som skall tas enligt kapitlets 2 - 6 §§ och alltså inte 4 kap 7 § MB.<br />
Bestämmelsens höga grad av precision gör således att de allmänna<br />
hänsynsreglerna i MB i stort sett blir verkningslösa. Det saknar således betydelse<br />
hur omfattande skyddsåtgärder och försiktighetsmått som vidtagits. Finns det en<br />
risk för att intrång eller skada uppkommer får verksamheten inte komma till stånd.<br />
8.3.2.2 Verkan av en detaljplan eller områdesbestämmelse<br />
Ett beslut om att förklara ett område som skyddsområde enligt bestämmelserna i<br />
7 kap. MB får generellt sett inte strida mot en gällande detaljplan eller<br />
områdesbestämmelse. Det finns dock en del undantag. Till exempel behöver<br />
riksdagen inte beakta befintliga detaljplaner eller områdesbestämmelser då ett<br />
område förklaras som nationalpark. Ej heller innebär sådana planer eller<br />
bestämmelser något hinder vad gäller bildande eller ändringar av naturreservat<br />
under förutsättning att en sådan åtgärd endast leder till mindre avvikelser och att<br />
syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. 584<br />
Strandskyddet har en generell giltighet varför något särskilt beslut inte<br />
behövs för att förklara ett område som strandskyddsområde. Däremot kan detta<br />
generella skydd upphävas genom detaljplan under förutsättning att det finns<br />
särskilda skäl. Detta undantag skall enligt förarbetena tolkas restriktivt och<br />
baseras på motsvarande bedömningar som görs i fråga om dispenser från<br />
strandskyddet. 585<br />
8.3.2.3 Områdesskydd vid projektering av en trafikanläggning.<br />
Ett flertal områdesskydd är beroende av de skyddsföreskrifter som meddelas i<br />
samband med dess upprättande. 586 Det är därför svårt att bedöma skyddsnivån<br />
och vilken inverkan områdesskydd har på utvecklingen av transportsektorn. Som<br />
redan tidigare nämnts är dess verkan som strategiska transportmiljörättsliga<br />
instrument begränsat. 587<br />
584 7 kap 8 § MB.<br />
585 Uppenbarligen har strandskyddet stärkts i och med balkens ikraftträdande, åtminstone i<br />
förarbetena. Departementschefen uttalar att de överväganden som anges i prop. 1993/94:229<br />
om ett differentierat strandskydd inte längre skall tjäna som ledning vid prövning av<br />
dispenser. Anledningen till detta uttalande är, enligt dep. ch, att dessa överväganden inte i<br />
tillräcklig grad tog hänsyn till behovet att skydda friluftslivet och naturmiljön. Se prop<br />
1997/98:45, Del 2 , s. 88 - 89.<br />
586 Se avsnitt 7.1.9 ff. Undantag gäller bl.a. för strandskyddet som har generell giltighet.<br />
587 Jmf. avsnitt 7.1.9.<br />
194
Noterbart är att ingen av transportförfattningarna hänvisar till dessa<br />
bestämmelser om områdesskydd. Det beror sannolikt på att<br />
skyddsföreskrifternas innehåll och utformning har så stor betydelse för skyddets<br />
omfattning i det enskilda fallet.<br />
Områdesskyddet biotopskyddsområde utgör ett undantag. Det skydd som<br />
en sådan förklaring ger är absolut med endast begränsade möjligheter att meddela<br />
dispens.<br />
Särskilt skydds- eller bevarandeområde är tänkt att iaktta skydd som krävs<br />
enligt fågelskydds- och habitatdirektivet. Såsom miljöbalksbestämmelsens första<br />
stycke är utformad stämmer den dock inte överens med direktivtexten. 588<br />
Fågeldirektivet ålägger medlemsstaterna en grundläggande skyldighet att vidta<br />
erforderliga åtgärder för att bevara och bibehålla livskraftiga populationer av<br />
fågelarter som omfattas av artikel 1. 589 Medlemsstaterna har också en skyldighet<br />
att vidta erforderliga åtgärder för att bevara, upprätthålla och återställa tillräcklig<br />
variation och yta av biotoper för de fågelarter som omfattas av artikel 1. 590 Någon<br />
valmöjlighet ges således inte i direktivet.<br />
Direktivet fastställer också en skyldighet för medlemsländerna att vidta<br />
vissa åtgärder för att skydda de fåglar som är upptagna i bilaga 1 till direktivet<br />
och dess biotoper.<br />
Detsamma kan sägas gälla ifråga om habitatdirektivet med den skillnaden<br />
att åliggandet för regeringen att utpeka ett enligt direktivet skyddsvärt område<br />
som ett särskilt bevarandeområde har överförts till balkens bestämmelse.<br />
EG-domstolen har i ett flertal rättsfall givit medlemsstater bakläxa för att de<br />
underlåtit att skapa erforderligt skydd eller inte har utsett tillräckligt omfattande<br />
naturområden som särskilt skyddsvärda områden. 591<br />
8.3.2.4 Sammanfattning<br />
Hushållningsbestämmelserna har visat sig vara tänjbara i förhållande till vilket<br />
skyddssyfte som avses. Intressekonflikter mellan naturskyddsintressen och<br />
kommunikationsintressen har enligt praxis visat sig vara svårhanterligt. 592 Det<br />
tolkningsimperativ som finns i balkens 1 kap. 1 § kan dock visa sig få betydelse i<br />
domstolarnas rättstillämpning. Om ett bevarandeintresse står emot ett<br />
kommunikationsintresse torde förespråkarna för kommunikationsintresset behöva<br />
588 7 kap. 28 § MB.<br />
589 Se avsnitt 7.6.3.1 - 2.<br />
590 Artikel 3.<br />
591 Se t.ex. mål C-3/96 och C-166/97.<br />
592<br />
Med undantag för nationalstadparker, se ovan avsnitt 8.3.2.1 och underrubriken<br />
”Nationalstadsparken”.<br />
195
argumentera hårdare för sin sak jämfört med bevarandeintresset i ljuset av<br />
tolkningsimperativet.<br />
Områdesskydden är svårbedömda på grund av att skyddsnivån är<br />
beroende av utformningen av respektive skyddsföreskrift. Om särskilda skäl kan<br />
visas kan en verksamhetsutövare söka dispens från de områdesskydd som inte<br />
har skyddsföreskrifter (t.ex. strandskydd och biotopskyddsområde). 593<br />
Utnämningen av ett område som ett särskilt bevarandeområde är slutligen<br />
endast en dopakt där ett område som egentligen är t.ex. ett naturreservat i stället<br />
ges namnet särskilt skydds- eller bevarandeområde.<br />
Områdesskydden kan alltså inte bidra till att åstadkomma en<br />
stabiliseringssituation vad gäller transportsektorns ianspråktagande av mark.<br />
8.3.3 Tak för markutnyttjande<br />
Detta avsnitt handlar om vilka möjligheter som ges i gällande rätt att åstadkomma<br />
en nolltillväxt vad gäller trafikinfrastrukturens markanvändning. Finns det t.ex.<br />
några rättsliga möjligheter att åstadkomma ett tak för hur stor land och markyta<br />
som totalt skall få användas för transportändamål? Som tidigare redovisats tar<br />
trafikanläggningar av olika slag i anspråk ansenliga ytor landområden. I Sverige<br />
upptar vägnätet ungefär 420 000 ha mark. Flygplatser kan uppta allt från något<br />
hundratal hektar för de mindre regionala flygplatserna till flera tusen hektar för de<br />
större internationella flygplatserna, (flygplatsen Schiphol i Amsterdam upptar t.ex.<br />
ca. 1 800 ha och flygplatsen Roissy i Paris ca. 3 100 ha.) 594<br />
Det finns regler som innebär att markanvändningen för transportändamål<br />
begränsas i viss mån, t.ex. hushållningsbestämmelserna och områdesskydden i<br />
balken samt bestämmelserna om detaljplaner och områdesbestämmelser i PBL.<br />
Generellt kan konstateras att den strategiska nivån eller planeringsstadiet är<br />
ett ändamålsenligt tillfälle att väga trafikanläggningars enskilda markanspråk mot<br />
den samlade markarealen som används för sådana ändamål nationellt, regionalt<br />
eller kommunalt varför såväl PBL som trafiksektorslagarna 595 skulle kunna vara<br />
av betydelse för möjligheterna att göra sådana överväganden. På denna nivå utgör<br />
markanvändningsaspekter ett ändamålsenligt underlag vid planeringen av framtida<br />
investeringar i transportinfrastrukturen.<br />
593 Det bör nämnas att trafikanläggningar som läggs i direkt anslutning till ett markområde<br />
som är skyddat, dock inte inom detta området, omfattas av de allmänna hänsynsreglerna<br />
med en höjd kravnivå p.g.a. att lokaliseringen är tveksam.<br />
594 Mens en Ruimte, s. 19.<br />
595<br />
Förordningarna om nationell väghållningsplan och länsplaner för regional<br />
transportinfrastruktur samt väglagen, järnvägslagen, luftfartslagen och farledslagen.<br />
196
Ett av de sektorsdelmål som gäller för detta problemområde är att<br />
ianspråktagandet av markområden för trafikändamål inte får öka. Det betyder att<br />
anläggandet av t.ex. en ny väg eller flygplats skall kompenseras genom friställande<br />
av motsvarande yta till biologiskt produktiv mark.<br />
Plan- och bygglagens kravregler anger de hänsyn en kommun skall ta vid<br />
planläggning av kommunens mark- och vattenområden. Som tidigare visats<br />
saknas kravregler om beaktande av byggnaders sekundäreffekter på<br />
transportarbetet samt krav på att beakta förändringar i transportarbetet på grund<br />
av nya bostadsområden och industriområden. 596 Det saknas också regler som<br />
syftar till att kontrollera den totala markarealen som tas i anspråk för<br />
trafikanläggningar.<br />
<strong>En</strong>ligt 2 kap.1 § PBL skall 3 - 4 kap. MB tillämpas vid bl.a. planläggning<br />
och bygglovsärenden. Även de allmänna hänsynsreglerna är tillämpliga på PBL:s<br />
område.<br />
Att vissa av balkens regler gäller vid kommunal planläggning enligt PBL är<br />
klart men omfattas planläggning av balkens bestämmelser? Det råder viss<br />
otydlighet om huruvida kommunal planering kan anses som en verksamhet i<br />
balkens mening. Med största sannolikhet omfattas inte dylik planering av<br />
verksamhetsbegreppet varför 2 kap. MB endast är tillämplig i ett senare led,<br />
d.v.s. då framtida enskilda verksamheter vill etablera sig på området i enlighet<br />
med planen. 597 Den situationen kan således uppstå att en verksamhet som<br />
överensstämmer med gällande planer kan hindras på grund av att verksamheten<br />
inte uppfyller hänsynsreglerna i 2 kap. MB. Däremot omfattar hänsynsreglerna<br />
alltså inte den kommunala planeringsverksamheten. Kommunen behöver således<br />
inte visa att t.ex. försiktighetsprincipen eller hushållningsprincipen har beaktats vid<br />
planläggningen.<br />
Bestämmelser som syftar till att uppfylla det ifrågavarande sektorsdelmålet<br />
saknas alltså. Gällande rätt tillåter således att ianspråktagandet av mark för<br />
trafikändamål ökar.<br />
8.3.4 Rättsligt inflytande för enskilda och miljöskyddsorganisa<br />
tioner.<br />
Vilka rättsliga möjligheter ges för sakägare och miljöskyddsorganisationer att<br />
påverka och komplettera beslutsunderlaget i riktning mot stabilisering av<br />
596 Se avsnitt 7.2.<br />
597<br />
Se disk. avsnitt 7.1.3.1 - 3, angående räckvidden av balkens verksamhets- och<br />
åtgärdsbegrepp.<br />
197
markanvändningen för transportändamål? Rättsligt inflytande för sakägare är av<br />
väsentlig betydelse vid projekteringen av nya trafikanläggningar. Inflytandet kan<br />
medföra att den fortsatta fysiska utbredningen begränsas, men kan det också<br />
innebära att markanspråket stabiliseras eller reduceras?<br />
Det rättsliga inflytandet är ett viktigt område som har genomgått en del<br />
förändringar i och med balkens tillkomst. Med rättsligt inflytande avses här ett<br />
något vidare område än endast vilka som har klagorätt mot domar, beslut och<br />
föreskrifter som har fattats eller meddelats i enlighet med balken eller annan<br />
författning. <strong>En</strong> grundläggande nivå är hur den rättsliga regleringen av allmänhetens<br />
deltagande i MKB-processen har utformats.<br />
8.3.4.1 Allmänhetens deltagande i MKB-processen<br />
Reglerna om allmänhetens deltagande i MKB-arbetet har till stor del samlats i<br />
balkens 6 kap. men går även att finna i t.ex. plan- och bygglagen. 598 Det stadgas i<br />
balken att den som ämnar utföra en enligt balken tillståndspliktig verksamhet eller<br />
åtgärd skall samråda med allmänheten i god tid och i behövlig omfattning innan<br />
MKB:n upprättas och en tillståndsansökan inlämnas 599 Innan ett samråd sker skall<br />
enskilda som särskilt berörs av verksamheten eller åtgärden ha informerats av<br />
verksamhetsutövaren, som också skall ha lämnat information om lokalisering,<br />
omfattning, utformning och dess förutsedda miljöpåverkan.<br />
Om länsstyrelsen finner att den sökta verksamheten kan väntas medföra en<br />
betydande miljöpåverkan skall ett förfarande med utökat samråd och en<br />
miljökonsekvensbedömning genomföras. Samråd skall då ske med bl.a. berörd<br />
allmänhet om lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan samt innehåll<br />
och utformning av MKB:n.<br />
Vilken betydelse detta samråd har vad gäller den slutgiltiga omfattningen<br />
och utformningen av MKB:n eller det sedermera fattade beslutet är däremot<br />
oklart. Det förefaller således vara fritt för projektören att avgöra hur denne vill<br />
hantera de uppgifter och synpunkter som kommit in under samrådsförfarandet. I 6<br />
kap. 9 § MB anges dock att MKB:n skall godkännas av länsstyrelsen. Det<br />
innebär att den upprättade MKB:n skall granskas och bedömas huruvida den<br />
överensstämmer med de krav som ställs i 6 kap. MB. Ett sådant godkännande<br />
har således inget med det slutgiltiga tillståndsbeslutet att skaffa utan gäller endast<br />
598 Se avsnitt 6.1.8 (MB) och 6.2.1.4 (PBL).<br />
599 6 kap. 4 § MB. Lagkonstruktionen är sådan att även t.ex. väglagen och lagen om<br />
byggande av järnväg omfattas av balkens 6 kap. dels eftersom det hänvisas direkt till<br />
bestämmelser i 6 kap. dels p.g.a. att upprättade av en arbetsplan och fastställande av<br />
järnvägsplan skall jämställas med meddelande av tillstånd enligt balken, jmf 3a, 14 b och 15<br />
§§ väglagen och 1 kap. 3 § och 2 kap. 1 a och 2 §§ lag om byggande av järnväg.<br />
198
för MKB:n som sådan. Godkännandet är dock en ”processförutsättning” 600<br />
såtillvida att en ansökan skall innehålla en MKB och uppgifter om samråd enligt 6<br />
kap. Saknar en tillståndsansökan en godkänd MKB är ansökan ofullständig och<br />
domstol eller myndighet kan då förelägga en sökande att åtgärda den ofullständiga<br />
ansökan. Vid en MKB-granskning skall förutom MKB:s innehåll även resultatet<br />
av samrådsförfarandet beaktas. Därmed kan man anta att prövningsmyndigheten<br />
åtminstone kontrollerar att erforderligt samråd har hållits. Risken är inte obetydlig<br />
för att denna kontroll framförallt blir kvantitativ och inte kvalitativ. D.v.s. att man<br />
framförallt kontrollerar att samråd har hållits utan att närmare kontrollera vilket<br />
kvalitativt genomslag samrådet har haft med avseende på utformningen av den<br />
slutgiltiga tillståndsansökan.<br />
Regleringen avseende allmänhetens deltagande i MKB har förbättrats i och<br />
med balkens tillkomst. Det stadgas om tidigt samråd och i behövlig omfattning<br />
vilket understryks av det faktum att inledande samråd skall föregå upprättandet av<br />
en MKB. Behövlig omfattning är dock en otydlig formulering som lämnar stort<br />
utrymme för godtycke. Risken att samrådsförfarandet utförs bristfälligt med hopp<br />
om att tillståndsmyndigheterna skall förbise det är inte försumbar.<br />
Det är inte ovanligt att exploatören, t.ex. de olika vägregionerna, orienterar<br />
sig mot den del av allmänheten som har likartade intressen. Man försöker alltså<br />
samla den del av allmänheten som är positivt inställda till vägprojektet. 601 Därför<br />
är det också av stor vikt hur urvalsprocessen vad gäller allmänhetens<br />
representanter ser ut. Någon reglering som styr hur detta urval skall ske finns<br />
dock inte utan det står projektören eller verksamhetsutövaren fritt att göra detta<br />
urval genom att t.ex. rikta kallelsen till samråd.<br />
Tydliga regler saknas således om allmänhetens deltagande i MKBprocessen.<br />
Ett förhållande som endast delvis har åtgärdats i balken jämfört med<br />
tidigare regler.<br />
8.3.4.2 Klagorätt för enskilda<br />
Allmänheten hade tidigare talerätt om de kunde anses vara sakägare i ärendet.<br />
Situationen före balken var sådan att sakägarbegreppets innebörd och omfattning<br />
varierade beroende på den lag som tillämpades. Innebörden skiftade t.ex. mellan<br />
väglagen och miljöskyddslagen. Detta medförde bl.a. den situationen att<br />
sakägarbegreppet var snävare vid ett överklagande av ett beslut som tagits i<br />
600 <strong>En</strong>ligt 22 kap. 1 § första stycket 2 och 2 § andra stycket MB. Se även prop. 1997/98:45,<br />
Del 2, s. 65.<br />
601 Jmf MKB i praktiken, s. 127ff.<br />
199
enlighet med väglagen än om ärendet prövats enligt miljöskyddslagen. 602<br />
Lokalisering av väg är ett sådant ärende som kan prövas enligt såväl väglagen<br />
som miljöskyddslagen. 603<br />
Beslut av vägverket eller länsstyrelsen skall prövas i förvaltningsdomstol. 604<br />
Sakägare enligt väglagen utgörs av berörda fastighetsägare och myndigheter samt<br />
andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. 605 Miljöskyddslagens<br />
sakägarbegrepp omfattar å andra sidan den som kan tillfogas skada eller utsättas<br />
för annan olägenhet orsakad av den aktuella verksamheten. 606 Dessa skillnader<br />
har betydelse t.ex. då en vägs lokalisering skall prövas. Har ärendet avgjorts<br />
enligt miljöskyddslagen och lokaliseringen sedermera överprövas är antalet<br />
sakägare större än om överprövning sker av beslut enligt väglagen.<br />
Detta förhållande ändras delvis i och med balkens tillkomst. Delvis eftersom<br />
man i balken ämnar införa ett enhetligt sakägarbegrepp. Samtidigt kvarstår<br />
prövningsordningen i väglagen såtillvida att beslut enligt väglagen generellt sett<br />
skall överprövas enligt traditionell ordning, d.v.s. i förvaltningsdomstol och inte i<br />
de nya miljödomstolarna. Det betyder att det gemensamma sakägarbegreppet i<br />
balken troligen inte omfattar väglagen. Det faktum att frågor som t.ex. lokalisering<br />
av väg skall uppfylla kravregleringen i såväl väglagen som MB riskerar således<br />
leda till skiljaktiga sakägargrupper. Därmed kvarstår alltså betydande skillnader i<br />
sakägarbegreppet.<br />
Det kan vara värt att tillägga att riktlinjerna i balken är att klagorätten i<br />
ärenden där olika frågor behandlas bör omfatta samtliga frågor som omfattas av<br />
balken. 607<br />
Den som har talerätt kan, förutom enskilda intressen, också åberopa<br />
allmänna intressen. 608 Med andra ord måste man kunna anses vara sakägare för<br />
att kunna åberopa allmänna intressen.<br />
602 Såväl vägärenden som ärenden enligt miljöskyddslagen prövas av förvaltningsdomstol.<br />
Sakägarbegreppets tillämpning varierar dock med hänsyn till respektive speciallag.<br />
Miljöskyddslagens utformning och tillämpningsområde är vidare än väglagen varför även<br />
sakägarbegreppet är vidare jämfört med väglagen.<br />
603 Se Michaneks 1994, s.133 ff.<br />
604 <strong>En</strong>ligt 74 - 75 §§ väglagen.<br />
605 <strong>En</strong>ligt samrådsbestämmelsen i 16 § väglagen.<br />
606 Se t.ex. Westerlund 1990, s. 380 f. samt Prop. 1997/98:45, s. 482 f.<br />
607 Prop. 1997/98:45, s. 485.<br />
608 Förutsättningen för att ha talerätt är alltså att den som överklagar kan anses beröras av<br />
den ifrågavarande verksamheten på något sätt som regleras i lag. Jmf Westerlund 1994, s.<br />
135 ff.<br />
200
8.3.4.3 Klagorätt för miljöorganisationer<br />
I och med balkens tillkomst ges miljöorganisationer rätt att överklaga beslut enligt<br />
MB. Detta är något nytt och omfattar de ideella organisationer som har varit<br />
verksamma i minst tre år och har minst 2 000 medlemmar och som är öppna för<br />
allmänheten. 609 Visserligen har miljöorganisationer även tidigare kunnat överklaga<br />
beslut men då endast i egenskap av sakägare, t.ex. fastighetsägare eller som<br />
ombud.<br />
Miljöorganisationerna ges alltså rätt att överklaga ett ärende och således<br />
inte rätt att inleda mål och ärenden. Detta motiveras dels med att ärenden i<br />
normalfallet inleds av verksamhetsutövaren då den projekterade verksamheten<br />
kan leda till att miljön förorenas. Dels med att prövningsmyndigheterna också i<br />
normalfallet är skyldiga att beakta allt känt material i ett ärende oavsett vem det<br />
kommer ifrån. Prövningsförfarandet begränsas således inte till de taleberättigas<br />
skara utan vem som helst som har en uppfattning i ärendet får redovisa den.<br />
Därmed anser departementschefen att miljöorganisationerna får tillfälle att<br />
påverka och föra fram sina åsikter under handläggningsfasen av ett ärende. 610 Det<br />
förutsätter dock att MKB-processen genomförs på ett riktigt och välgenomtänkt<br />
sätt.<br />
Anledningen till att antalet miljöorganisationer med talerätt har begränsats är<br />
inte helt klart. Det förefaller dock som om det är en eftergift till de remissinstanser<br />
som framfört kritik mot att miljöorganisationer överhuvudtaget skall få talerätt.<br />
Vissa hävdar att risken för att miljöorganisationerna kommer att processa i<br />
obstruerande syfte är överhängande. I förarbetena bemöts dessa remissinstansers<br />
kritik med följande:<br />
”<strong>En</strong>ligt regeringens uppfattning är dessa invändningar överdrivna. Här erinras<br />
om att miljöorganisationerna kan uppträda som ombud i dag. Vidare har i<br />
Norge och Danmark miljöorganisationer rätt att överklaga. <strong>En</strong>dast i<br />
undantagsfall har organisationerna där agerat på ett sätt som någon skulle<br />
kunna kalla missbruk.” 611<br />
Lite längre fram konstaterar departementschefen dock följande:<br />
”Alla organisationer kan dock inte ges rätt att överklaga beslut enligt<br />
miljöbalken. <strong>En</strong> begränsning bör lämpligen ske.” 612<br />
609 Detta betyder alltså att miljöorganisationer som drivs i form av t.ex. stiftelser eller någon<br />
annan form som inte vilar på demokratisk grund och/eller där medlemmar inte har fritt inträde<br />
inte har någon klagorätt.<br />
610 Se prop. 1997/98:45, s. 488 f.<br />
611 Prop. 1997/98:45, s. 488.<br />
612 A. prop. s. 489.<br />
201
Departementschefen fortsätter med att göra vissa uttalanden om<br />
arbetsmarknadens parter och konsumentsammanslutningar. Inte i någon av dessa<br />
områden finns det dock några begränsningar som kan hänföras till<br />
organisationernas storlek eller verksamhetstid. Inom arbetsrätten har en nybildad<br />
arbetstagarorganisation bestående av tre medlemmar samma processrättsliga<br />
rättigheter som t.ex. LO.<br />
8.3.4.4 Diskussion<br />
Viktiga beslut fattas utan att allmänheten garanteras inflytande. 613 Exempelvis vad<br />
gäller arbetet med vägutredningar och vägplaner. Innan detta arbete inleds har<br />
riksdagen fattat beslut om tilldelning av medel för underhåll och anläggande av<br />
vägar. 614 Det finns således en politisk majoritet som ligger bakom de medel som<br />
tilldelas resp. trafikområde. 615 I samband med budgeteringen av framtida<br />
vägprojekt enligt förordningarna om nationell väghållningsplan och länsplaner för<br />
regional transportinfrastruktur görs en bedömning av vilka väganläggningar som<br />
kommer att behövas under perioden samt tänkbara vägkorridorer för dess<br />
lokalisering. 616 Redan härmed föreligger alltså vissa, inte sällan ganska tunga,<br />
incitament för att vägprojekten kommer att förverkligas.<br />
I och med balkens tillkomst lagregleras beredningsfaserna förstudie och<br />
vägutredning i väglagen. Dessa faser, som tidigare var oreglerade, kopplas också<br />
till MKB-förfarandet i 6 kap. MB och då också samrådsregeln i 6 kap. 4 § st.1<br />
MB. Väglagstiftningen underordnas också vissa bestämmelser i 5 kap. MB om<br />
miljökvalitetsnormer.<br />
Samtidigt som förstudien sätts igång skall således vägverket samråda med<br />
bl.a. berörda miljöskyddsorganisationer och den del av allmänheten som kan<br />
antas bli särskilt berörd. 617 Vad som avses med särskilt berörd allmänhet och<br />
vilken skillnad gentemot berörd allmänhet detta utgör anges inte närmare i<br />
förarbetena.<br />
Redan på detta stadium finns det alltså brister i såväl allmänhetens som<br />
miljöskyddsorganisationers inflytande eftersom den förstudie som inleds baseras<br />
på ett tidigare fattat beslut om finansiering av vägsträckningen och en redan utförd<br />
613 Det finns dock ingenting som hindrar att allmänheten hörs i praktiken.<br />
614 Detta gäller även för övriga transportslag.<br />
615 Denna politiska beslutsprocess är dessutom föremål för intensivt lobbyarbete från starka<br />
intressegrupper.<br />
616 Se kap 6.3.2.<br />
617 14a § väglagen. Detsamma gäller för den som avser att bygga en järnväg enligt 2 kap. 1 §<br />
lag om byggande av järnväg.<br />
202
övergripande miljökonsekvensbedömning, enligt förordningen om nationell<br />
väghållningsplan. Dessa beslut fattas av vägverket som för att kunna göra en<br />
bedömning av ett vägprojekts miljökonsekvenser behöver uppskatta sannolika<br />
vägkorridorer där vägen kan tänkas lokaliseras. 618 Beslutet på denna nivå är alltså<br />
verksamhetsinternt och allmänhet och intresseorganisationer saknar rättsligt<br />
reglerad insyn. 619 Sannolikheten för att redan budgeterade vägsträckningar skall<br />
kunna stoppas genom MKB-processen och samrådsförfarandet torde således<br />
vara relativt liten. De sannolika möjligheter som berörda har att påverka<br />
begränsar sig således t.ex. till frågor om platsval och utformning av själva<br />
anläggningen.<br />
Nästa beslutsnivå blir som nämnts ovan att inleda vägprojekteringen, som<br />
leds av vägverket, med en förstudie. Samrådet enligt väglagen skall hållas med<br />
syfte att klargöra förutsättningarna för den fortsatta planeringen. Om man i<br />
förstudien kommer fram till att alternativa vägsträckningar behöver utredas skall<br />
en vägutredning genomföras. 620 <strong>En</strong> sådan vägutredning skall innehålla en MKB<br />
enligt bl.a. MB. 621 Om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan<br />
skall ett utökat samråd med en miljökonsekvensbedömning ske. 622 Samrådet i<br />
detta läge avser vägens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan<br />
samt innehåll och utformning av MKB:n. 623 Vilken betydelse detta samråd har för<br />
projektets utformning är svårt att förutse. Med stor sannolikheten kommer<br />
samrådets räckvidd och betydelse att begränsas till lokala justeringar av<br />
lokaliseringen och detaljutformningen av vägbygget.<br />
Det saknas alltså rättsligt reglerade krav på trafikverken att motivera varför<br />
de bakomliggande orsakerna till det uppkomna transportbehovet bäst tillgodoses<br />
genom anläggandet av nya vägar, järnvägar eller flygplatser. Det finns dock en<br />
möjlighet för länsstyrelsen att avkräva en sådan utredning om den planerade<br />
vägen kan antas få en betydande miljöpåverkan. Typexempel på vägar som kan<br />
presumeras få sådan inverkan är sådana vägar som skall prövas av regeringen<br />
enligt 17 kap. MB. 624<br />
618 Innan beslut fattas skall yttranden från en rad myndigheter inhämtas och berörda<br />
kommuner skall ges tillfälle att lämna synpunkter, enligt 6 § förordningen om nationell<br />
väghållningsplan.<br />
619 Det saknas alltså lagkrav om t.ex. allmänhetens inflytande och insyn i dessa beslut.<br />
620 14 a § väglagen.<br />
621 14 b § väglagen.<br />
622 16 § väglagen.<br />
623 14 a § 2 st. väglagen som hänvisar till 6 kap. 4 § MB. Lokaliseringsprövningen är inte så<br />
öppen som den borde vara. Ungefärliga vägkorridorer för de tänkta vägprojekten har redan<br />
utsetts och miljöeffektbedömts i den föregående planeringsverksamheten enligt<br />
förordningen om nationell väghållningsplan, jmf. avsnitt 7.3.2.<br />
624 Se prop. 1997/98:45, s. 286.<br />
203
De enskildas möjligheter att påverka vägprojekt ligger således i kraven på<br />
samråd och i den MKB som skall genomföras. Samrådsförfarandet är<br />
förhållandevis ändamålsenligt utformat. Samrådet skall inledas tidigt redan innan<br />
arbetet med MKB:n inleds och skall pågå tills arbetsplanen är genomförd. Det<br />
saknas dock uttalade kravbestämmelser om att samrådet skall dokumenteras och<br />
ingå i MKB:n. Detta medför en risk att samrådet blir bristfälligt och inflytandet för<br />
såväl enskilda som miljöskyddsorganisationer riskerar undermineras. Visserligen<br />
skall samrådet tillsammans med MKB:n och övriga yttranden beaktas i samband<br />
med prövningstillfället, men då dokumentationskrav saknas kan redovisningen av<br />
samrådet riskera bli subjektivt och selektivt.<br />
Miljöskyddsorganisationer har samma rätt som enskilda att delta i samråd<br />
och att bifoga egna yttranden till utredningen. Vid överklaganden av meddelade<br />
beslut skall organisationen kunna uppvisa att de är berörda av ett projekterat<br />
vägbygge för att anses som sakägare enligt balken.<br />
Frågan om huruvida en miljöskyddsorganisation som företräder allmänna<br />
intressen är berörd eller inte är en oklar fråga som har att göra med<br />
sakägarbegreppet som diskuterats ovan. Oklarheten beror främst på följande<br />
orsaker:<br />
* MB gäller parallellt med väglagen. Vid prövning av ärenden enligt<br />
väglagen skall således miljökravsregler enligt såväl väglagen som MB<br />
uppfyllas. T.ex. lokaliseringsprövningen.<br />
* MB har troligen ett vidare sakägarbegrepp än väglagen vilket medför att<br />
gruppen av rättssubjekt blir större enligt MB. 625 Det är således oklart vilka<br />
som skall anses som sakägare vid prövning av ärenden som regleras av<br />
såväl väglagen som av MB. Balkens förhållande till annan lag i detta<br />
avseende har heller inte kommenterats närmare vare sig i förarbetena till<br />
balken eller i propositionen om följdlagstiftningen.<br />
Reglernas ändamål skall vara styrande för vilka som skall anses som<br />
sakägare, enligt förarbetena till MB. 626 Denna formulering bidrar dock endast<br />
ytterligare till oklarheten. Väglagens tänkta ändamål är att tillgodose behovet av<br />
kommunikationer. Ändamålet med lokaliseringsregeln i väglagen är att finna en<br />
plats där miljöpåverkan minimeras. Således ett miljöskyddsändamål. Ändamålet<br />
med den planeringsprocedur som föregår vägbyggande är att ta fram ett så<br />
välgrundat beslutsunderlag som möjligt för tillgodoseende av det bakomliggande<br />
kommunikationsbehovet. I planeringsproceduren ingår regler om samråd samt<br />
625 Under förutsättning att sakägarbegreppet i väglagen inte ansluts till MB. Det finns dock<br />
inget som tyder på att detta skulle ske.<br />
626 Jmf. Prop. 1997/98:45, s. 483.<br />
204
genomförande av såväl miljökonsekvensbeskrivning som<br />
miljökonsekvensbedömningar. Återigen inslag av miljöskyddsändamål ingående i<br />
det överordnade kommunikationsändamålet.<br />
Väglagen har i och med förslaget till följdlagstiftning till MB alltså knutits<br />
närmare till miljöskyddsregleringen i MB, bl.a. görs hänvisningar i väglagen till<br />
MB:s allmänna hänsynsregler och till vissa regler i MB om MKB och<br />
miljökvalitetsnormer. Men huruvida detta även omfattar sakägarbegreppet är<br />
alltså oklart.<br />
Den här förda diskussionen har kretsat kring väglagstiftningen och dess<br />
förhållande till miljöbalken. De andra trafikanläggningslagarna uppvisar likartade<br />
brister. Väglagen är dock specifik jämfört med dessa övriga lagar så till vida att<br />
det förprövningsförfarande som skall genomföras enligt bl.a. förordningen om<br />
nationell väghållningsplan saknar motsvarighet. Lagen om byggande av järnväg är<br />
uppbyggd på motsvarande sätt som väglagen och ärver därmed motsvarande<br />
problemställningar.<br />
Inte heller anläggandet eller utvidgandet av flygplatser föregås av<br />
motsvarande förprövningsförfarande. Där har luftfartsverket bestämmanderätten<br />
vad gäller luftfartens utveckling och underhåll. 627<br />
Rättssystemet uppvisar en disharmoni på detta område som sannolikt beror<br />
på brister i systematiken. Därom vittnar det faktum att lokaliseringsprövningen av<br />
vägar fortfarande skall uppfylla kraven enligt såväl MB som väglagen. Varför<br />
denna dubbelprövning har behållits är oklart.<br />
<strong>En</strong> sannolik och för övrigt logisk slutsats av det ovan anförda är att<br />
sakägarbegreppet styrs av den författning enligt vilken ärendet formellt handläggs.<br />
Det nämns slutligen i förarbetena till balken att i ärenden som omfattar flera frågor,<br />
klagorätten skall omfatta samtliga frågor. 628 Om det förutsätter att ärendet<br />
handläggs enligt balken eller om det räcker med att balkens bestämmelser<br />
kopplas in som ett led i väglagsprövningen framgår inte. Någon större klarhet än<br />
så kan jag inte förmedla.<br />
8.4 Försurning och växthuseffekt<br />
Dessa båda miljöeffekter behandlas under samma rubrik eftersom flera<br />
åtgärdsstrategier har inverkan på båda effekterna.<br />
627 <strong>En</strong>ligt förordningen (1988:78) med instruktion för luftfartsverket.<br />
628 Se prop. 1997/98:45, s. 485.<br />
205
8.4.1 Försiktighetsprincipen<br />
Försiktighetsprincipens tillämpningsområde omfattar i stort sett samtliga<br />
åtgärdsstrategier och behandlas därför i ett inledande övergripande avsnitt även<br />
om den egentliga regleringen finns i miljöbalken. Krav på undersökning och val av<br />
alternativ är ett exempel på försiktighetsprincipens tillämpning.<br />
Försiktighetsprincipen har inordnats i balken och innebär att<br />
”försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en<br />
verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors<br />
hälsa eller miljön.” 629 Föreligger det en risk för förorening utgör principen<br />
tillräckliga motiv för att t.ex. ställa krav på att vidta försiktighetsmått m.m. som<br />
leder till att risken reduceras eller elimineras.<br />
Försiktighetsprincipen anses vara en av miljöpolitikens grunder. Vad<br />
betyder den och på vilket sätt är den miljörättsligt relevant för transportsektorn?<br />
Försiktighetsprincipen tar sig många uttryck och nämns i ett flertal sammanhang<br />
som en självklar och otvetydig princip vars innebörd alla känner till. Tittar man lite<br />
närmare så grumlas dock bilden betydligt. Det förespråkas en ökad tillämpning av<br />
försiktighetsprincipen inom såväl svensk miljöpolitik som i EU:s<br />
policydokument. 630<br />
Departementschefen anser i förarbetena till balken att den gemensamma<br />
nämnaren för alla olika definitioner av försiktighetsprincipen som finns i olika<br />
rättsliga sammanhang är att ”syftet är att förebygga inte bara säkert<br />
förutsebara utan också möjliga skador och olägenheter.” 631<br />
Balkens formulering ”så snart det finns skäl att anta” kan leda till vissa<br />
oklarheter i bedömningen av när försiktighetsmått kan vara påkallat och inte. I<br />
författningskommentaren kopplar man formuleringen till ett riskkriterium. Hur<br />
förhåller sig detta riskkriterium till t.ex. ett hotkriterium, skall ett hot tolkas såsom<br />
något mer reellt än en risk? Var går gränsen mellan de båda? Jag tror inte att<br />
denna teknikalitet har någon större praktisk betydelse i sig. Det är däremot<br />
intressant att se vilka frågetecken som uppkommer när man skall tillämpa<br />
principer och regler av denna omfattande och relativt vaga karaktär.<br />
Av större vikt kan dock vara att det saknas förklaringar till vad som anses<br />
vara vetenskaplig bevisning och kostnadseffektiva åtgärder.<br />
<strong>En</strong>ligt miljövårdsberedningens utredning finns det i Riodeklarationens<br />
förarbeten och förhandlingsunderlag stöd för att försiktighetsprincipen är tillämplig<br />
629 2 kap. 3 § 2 st. MB.<br />
630 I t.ex. prop. 1990/91:90, s. 12 talas det om att “...den förebyggande principen skall vara<br />
kännetecknet för det framtida miljöarbetet“. I COM(92) 23, s. 25 sägs det bl.a. att en av två<br />
vägledande principer för policybeslut i överenstämmelse med programet skall vara<br />
försiktighetsprincipen.<br />
631 Prop.1997/98:45, s. 209<br />
206
på såväl existerande som icke-existerande verksamheter och åtgärder. 632 Detta<br />
kan innebära att kravet på kostnadseffektiva lösningar leder till striktare krav på<br />
tillkommande verksamheter än på befintliga.<br />
Man frågar sig i utredningen huruvida försiktighetsprincipen är tillämplig<br />
även på sekundära miljöeffekter. 633 Utredaren anser att analogitolkningar av<br />
regler för t.ex. skjutvapen talar för att även sekundära effekter skall inkluderas.<br />
Syftet med en motorvägskonstruktion är, antas det, att motorfordon skall kunna<br />
framföras på den. Den kvantitativa aspekten anses utgöras av en presumtion om<br />
maximalt utnyttjande av anläggningens fulla kapacitet. (Denna presumtion gäller<br />
under förutsättning att regler som begränsar tillgången till t.ex. motorvägen saknas<br />
t.ex. regler om maximalt antal fordon per dygn el. dyl.). 634<br />
<strong>En</strong> annan diskussion som förs är om försiktighetsprincipen kan appliceras<br />
på en verksamhets hela kedja av möjliga följdverkningar. I utredningen kommer<br />
man till den slutsatsen att det skulle föra för långt att använda ett så brett<br />
angreppssätt. Som grund för den slutsatsen gör man en jämförelse med Kant och<br />
hans miljöteori om att en verksamhet eller åtgärd är tillåtlig endast om varje annan<br />
människa kan utöva samma verksamhet utan att miljön tar någon skada. <strong>En</strong>ligt<br />
denna teori skulle det alltså inte vara tillåtligt att ha bil eller elda med ved. Till följd<br />
av detta och eftersom varje mänsklig aktivitet har konsekvenser för miljön drar<br />
man således den slutsatsen att försiktighetsprincipen endast bör tillämpas på de<br />
enskilda, för det specifika beslutet, förutsebara konsekvenserna. 635 Vad som<br />
avses med detta beskrivs eller analyseras inte närmare.<br />
Detta gäller däremot inte då försiktighetsprincipen tillämpas på ett problem<br />
eftersom problemet består av summan av alla de bakomliggande orsakerna. 636<br />
Uppfattningen i utredningen är alltså att om försiktighetsprincipen tillämpas<br />
på en verksamhet skall den begränsas till att omfatta endast de framtida effekter<br />
som är ett resultat av verksamhetens direkta konsekvenser. Tillämpas principen<br />
på ett problem skall den däremot även omfatta samtliga bakomliggande aktiviteter<br />
som bidragit till problemets uppkomst.<br />
Försiktighetsprincipen är alltså en rättsligt bindande princip av betydelse vid<br />
t.ex. regeringens tillståndsprövning av en motorväg. Tillämpningen av<br />
försiktighetsprincipen kan i dylika ärenden ligga till grund för krav på<br />
försiktighetsmått vad gäller såväl vägens direkta som indirekta miljöeffekter.<br />
632 SOU 1994:133.<br />
633 Med sekundära miljöeffekter avses sådana effekter som uppstår som ett led av t.ex. en<br />
vägkonstruktion. När vägen väl är anlagd är det inte endast vägen i sig som påverkar miljön<br />
utan även den verksamhet som bedrivs på den.<br />
634 Förf. komm.<br />
635 Man använder bl.a. begreppet “det aktuella beslutets förutsebara konsekvenser“. Jmf<br />
SOU 1994:133, s. 46.<br />
636 I utredningen exemplifieras det med växthusgasproblematiken.<br />
207
Dessutom skall försiktighetsmåtten uppenbarligen vidtas på basis av den<br />
uppskattade miljöpåverkan som råder då väganläggningen utnyttjas maximalt. De<br />
miljöeffekter som försiktighetsprincipen omfattar är således dels den förorening<br />
som trafikanläggningen i sig medför genom ianspråktagandet av mark dels den<br />
försämring av luftkvaliteten som trafikanläggningen kommer att orsaka genom den<br />
trafik som färdas på anläggningen. <strong>En</strong> sådan tillämpning av principen vad gäller<br />
den tidigare planerade ringleden runt Stockholm skulle sannolikt innebära att<br />
miljöargumentet som en huvudanledning att bygga leden urholkades betänkligt.<br />
Försiktighetsprincipen ger således stora möjligheter för myndigheter att<br />
ställa krav på substitution eller andra försiktighetsmått. Det utgör dock endast<br />
möjligheter och myndigheterna är fria att tillämpa försiktighetsprincipen så som<br />
befinns lämpligt.<br />
Den är, som tidigare nämnts, rättsligt bindande vilket medför att<br />
myndigheterna skall beakta den vid t.ex. tillståndsprövning. Hur och i vilken<br />
omfattning principen tillämpas är dock oreglerat varför principen sannolikt endast<br />
kommer att få en marginell betydelse avseende måluppfyllelsen, i alla fall så som<br />
den nu är utformad.<br />
8.4.2 Val av alternativa transportlösningar<br />
Ovan diskuterades denna aspekt från en mer strategisk utgångspunkt. Det bör<br />
påpekas att val av alternativa transportlösningar med syfte att reducera<br />
markanvändningen ofta, men inte nödvändigtvis, medför en reduktion av<br />
transportsektorns föroreningar.<br />
I detta avsnitt fokuseras undersökningen på de rättsliga förutsättningarna att<br />
påverka och stimulera enskilda individer och verksamhetsutövare att välja<br />
miljövänligare transportalternativ? Det handlar således framförallt om den enskilde<br />
individens och verksamhetsutövarens valsituation vad gäller färdmedel och<br />
drivmedel. 637<br />
Ett viktigt område för att åstadkomma en hållbarhetsanpassning av<br />
transportsektorn är att välja den transportlösning som är bäst för miljön, alltså ett<br />
krav på att undersöka och välja alternativa transportlösningar med utgångspunkt i<br />
miljöeffekterna. Krav på alternativval är alltså inte bara en fråga om substitution,<br />
d.v.s. att byta ut ett befintligt alternativ mot ett annat, utan också frågan huruvida<br />
alternativ överhuvudtaget behöver beaktas och väljas, från början. Val mellan<br />
olika alternativ aktualiseras i en mängd situationer t.ex. val av transportmedel och<br />
val av drivmedel.<br />
637 Vad gäller myndigheters och kommuners val av transportsystem hänvisas alltså till den<br />
ovan i kap. 8.4 utförda undersökningen av rättsliga möjligheter till reducering av<br />
ianspråktagen markyta genom val av transportsystem.<br />
208
Ett krav på alternativval har i denna undersökning erhållit den principiella<br />
innebörden att man i varje beslutssituation skall försöka finna det miljöbästa<br />
alternativ man har råd med. 638<br />
Val mellan olika alternativ aktualiseras i de flesta av de allmänna<br />
hänsynsreglerna i 2 kap. MB, t.ex. försiktighetsmått (3 §), bästa teknik (3§),<br />
platsval (4 §) och produktval (6 §). Dessa regler gäller i princip för alla och envar,<br />
med de begränsningar som jag har behandlat tidigare. 639 Det är den som skall<br />
utföra en verksamhet eller vidta en åtgärd som har att visa att hänsynsreglerna är<br />
uppfyllda.<br />
8.4.2.1 Miljöbalken<br />
I vilken utsträckning kan kombinationen av bestämmelserna i MB styra<br />
valsituationer mot alternativa transportlösningar som är bättre ur försurnings- resp.<br />
växthusperspektiv. 640<br />
De allmänna hänsynsreglerna samverkar med varandra i en<br />
helhetsbedömning som görs antingen i samband med t.ex. tillståndsprövning eller<br />
tillsyn. Vad gäller analysen av de rättsliga möjligheterna att ställa vissa särskilda<br />
krav är det därför ändamålsenligt att utgå från typfallen. 641<br />
Transportföretag<br />
Deltypfallet transportföretag utgörs i normalfallet av verksamheter som inte är<br />
tillståndspliktiga. Alternativa transportlösningar i detta typfall omfattar en rad olika<br />
valmöjligheter. Vid t.ex. nyanskaffningar av fordon kan dessa bestämmelser<br />
medföra att såväl miljöbästa transportmetod som transportmedel (inklusive<br />
drivmedel) bör väljas. 642<br />
Styrningsgraden i bestämmelsen om försiktighetsmått är egentligen relativt<br />
hög vilket framförallt beror på användningen av ordet ”behövs”. <strong>En</strong><br />
verksamhetsutövare skall således vidta de försiktighetsmått som behövs för att<br />
förebygga eller hindra hälso- eller miljöskada. Det tolkar jag som liktydigt med<br />
638 I detta alternativval inkluderas den sk. produktvalsregeln i MB.<br />
639 Se avsnitt 7.1.3.1 - 3.<br />
640 Det bör här påminnas om att, trots de förvirrande exemplen i förarbetena, balken inte är<br />
tillämplig på sådan trafik eller sådana transporthandlingar som är av försumbar betydelse för<br />
miljön i det enskilda fallet och inte kan hänföras till bedrivande av verksamhet. Se även<br />
analys av begreppen ”verksamhet” och ”åtgärd”, avsnitt 7.1.3.1 - 3<br />
641<br />
Typfallet <strong>transporter</strong> i yrkesverksamhet delas upp i transportföretag och fasta<br />
verksamheter. Typfallet ianspråktagande av mark har behandlats ovan.<br />
642 Det är normalt svårt att skilja på transportmedel och drivmedel. Alternativa drivmedel<br />
förutsätter vanligen att motorfordonet är optimerat eller åtminstone anpassat till drivmedlets<br />
specifika förbränningsegenskaper.<br />
209
tillräckliga försiktighetsmått. Verksamhetsutövaren har alltså att visa att de<br />
åtgärder han vidtagit är tillräckliga för att t.ex. undvika en miljöskada. 643<br />
Tillsynsmyndigheten skall alltså övertygas om att så är fallet. Därmed inte sagt att<br />
åtgärderna faktiskt kommer att vara tillräckliga. Det beror till stor del på<br />
myndighetens bedömning av det av verksamhetsutövaren presenterade underlaget<br />
och den av tillsynsmyndigheten genomförda bedömningen av om ställda krav är<br />
orimliga. 644 Krav på vidtagande av försiktighetsmått enligt denna bestämmelse kan<br />
alltså också omfatta ett krav på alternativval.<br />
Transportföretag omfattas också av kravet att använda bästa möjliga<br />
teknik. I förarbetena konstateras att detta krav skall kunna omfatta även icke<br />
fastighetsanknuten verksamhet, t.ex. fartygsfrakt. Det man avser är att även<br />
yrkesmässig verksamhet som inte är bunden till en viss fastighet, t.ex. fartygsfrakt,<br />
skall kunna åläggas krav på användande av bästa möjliga teknik. 645<br />
Att välja den bästa lokaliseringen är också en form av alternativval, d.v.s.<br />
val av bästa alternativa lokalisering av t.ex. transportvägar. Det står uttryckligen i<br />
lagen att för sådan verksamhet som tar eller kommer att ta i aspråk mark- eller<br />
vattenområden annat än helt tillfälligt skall marken som sådan vara lämplig för den<br />
ifrågavarande verksamheten, oavsett alternativ. 646 De transport- och<br />
leveransvägar som används skall således väljas med utgångspunkten att minimera<br />
hälso- och miljöpåverkan. Ett transportföretag som återkommande använder<br />
samma transportvägar skall alltså beakta platsvalsregeln vid valet av<br />
transportvägar. Hänsyn skall därmed tas till riskerna av såväl den last som fraktas,<br />
d.v.s. om den är giftig, explosiv, frätande etc, som de avgas- och bulleremissioner<br />
denna fraktverksamhet orsakar. 647<br />
Platsvalsregelns andra stycke stadgar att<br />
”För all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att ändamålet<br />
kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och för<br />
miljön.” (förf. understr.)<br />
<strong>En</strong> förutsättning är alltså att ändamålet kan uppnås. Ändamålet i detta fall är<br />
t.ex. att frakta gods från ett ställe till ett annat. Detta ändamål påverkas normalt<br />
inte av att transportvägar läggs om till områden som är mindre störningskänsliga.<br />
Det kostnader som kan vara förknippade med omläggning av transportvägar kan<br />
dock utgöra ett hinder för ändamålets uppnående.<br />
643 Se 2 kap. 1 § MB ang. bevisbördans placering, även avsnitt 7.1.3.<br />
644 2 kap. 7 § MB, se även avsnitt 7.1.5.8.<br />
645 Till skillnad från vad som gällde enligt miljöskyddslagen.<br />
646 2 kap 4 § MB.<br />
647 Se avsnitt 7.1.5.5.<br />
210
Såväl hushållningsprincipen som kretsloppsprincipen är numera rättsligt<br />
bindande. 648 Det nämns i förarbetena att dessa principer kan ligga till grund för<br />
bl.a. krav på att energi används så effektivt som möjligt. 649 Det skulle t.ex. kunna<br />
innebära krav på alternativval till förmån för den mest energisnåla<br />
transportmetoden.<br />
Bägge dessa principer förutsätter ett alternativvalstänkande där de<br />
produkter som t.ex. är mest energieffektiva och samtidigt medför minst<br />
miljöbelastning under produktens livscykel skall väljas.<br />
Bestämmelsens sista punkt, ”I första hand skall förnybara energikällor<br />
användas.” 650 , är nog den som har störst potentiell verkan på<br />
transportproblematiken. Denna formulering skulle kunna ligga till grund för krav<br />
på att transportföretag skall utnyttja alternativa drivmedel i varierande grad efter<br />
vad som kan anses skäligt. Ytterligare stöd för sådana krav finns i bestämmelsen<br />
om försiktighetsmått (inklusive försiktighetsprincipen och bästa tillgängliga teknik)<br />
samt produktvalsregeln.<br />
Fasta verksamheter<br />
Deltypfallet fasta verksamheter omfattas normalt av tillståndsplikt. Det<br />
prövningstillfälle detta medför utgör ett bra tillfälle att undersöka alternativa<br />
transportlösningar.<br />
Krav på användande av bästa möjliga teknik blir även här aktuellt. 651 <strong>En</strong><br />
intressant fråga är hur långt detta krav kan ställas. Omfattar kravet på användande<br />
av bästa möjliga teknik även de fraktmetoder som producerande industri nyttjar?<br />
D.v.s. kan man ställa krav på att ett företag även skall använda den miljöbästa<br />
transportlösningen sett ur ett helhetsperspektiv, och inte endast de<br />
produktionsinriktade lösningarna, på basis av kravet på bästa möjliga teknik?<br />
Den springande punkten förefaller vara hur mycket man tolkar in i<br />
verksamhetsbegreppet. <strong>En</strong> verksamhet som t.ex. består av tillverkning av möbler<br />
behöver också frakta de färdiga möblerna till kunder och försäljningsställen. Skall<br />
denna frakt anses ingå i den del som utgör möbelproduktion? Om så är fallet<br />
torde således frakten av möblerna ingå i den för bedömning ifrågavarande<br />
möbeltillverkningen och omfattas av kravet på bästa möjliga teknik. Det skulle i<br />
sådana fall medföra ett krav för verksamhetsutövaren att undersöka alternativa<br />
648 Se avsnitt 7.1.5.6.<br />
649 Prop.1997/98:45, s. 219 f.<br />
650 2 kap. 5 § MB.<br />
651 2 kap. 3 § 1 st. 2 p. MB. Kravet på bästa möjliga teknik omfattar endast yrkesmässiga<br />
verksamheter<br />
211
fraktsätt och välja det som bl.a. är bäst ur miljösynpunkt. 652 Om inte, omfattar<br />
kravet på bästa möjliga teknik endast kärnverksamheten, d.v.s.<br />
möbeltillverkningen, och inte följdverksamheter som är avgörande för bedrivandet<br />
av kärnverksamheten.<br />
Tidigare praxis antyder att sådana <strong>transporter</strong> inte skall omfattas av kravet<br />
på bästa teknik. Koncessionsnämnden fattade beslut i ärende angående tillstånd<br />
till bergtäkt. 653 Där konstaterar man att trafik till och från en miljöstörande<br />
anläggning inte kan regleras i ett tillstånd enligt miljöskyddslagen, där kravet om<br />
bästa tillgängliga teknik stadgas. 654 Arlanda flygplats ansökan om att få anlägga en<br />
tredje landningsbana prövades enligt såväl ML som NRL. Vid NRL-prövningen<br />
inkluderades samtliga <strong>transporter</strong> till och från flygplatsen i de utsläppsvillkor som<br />
skulle gälla för flygplatsens verksamhet. 655<br />
Ett delvis nytt rättsläge har dock inträtt i och med miljöbalken. Kravet på<br />
bästa tillgängliga teknik finns i balkens allmänna hänsynsregler och dessa<br />
bestämmelser skall tillämpas i överensstämmelse med målbestämmelsen, bl.a. så<br />
att ”människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter<br />
oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,”. 656<br />
I reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) stadgas att en<br />
myndighet kan kräva att alternativa sätt att uppnå samma syfte skall redovisas,<br />
t.ex. järnväg för höghastighetståg istället för en planerad flygplats för inrikesflyg.<br />
657 Sådant krav kan dock endast ställas om det kan antas att den planerade<br />
anläggningen medför en betydande miljöpåverkan. Att det ställs krav på<br />
redovisning av andra sätt att nå samma syfte borgar inte nödvändigtvis för att de<br />
undersökta alternativen kommer att slutligt väljas. Vilken betydelse denna<br />
alternativredovisning ges i myndighetens beslutsfattande är inte möjligt att<br />
klarlägga. Den vägledning som ges i balken är att myndigheten bl.a. skall beakta<br />
innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen då ansökan prövas. <strong>En</strong> myndighet kan<br />
under prövningen finna en annan lösning mer lämplig än den som redovisas i<br />
miljökonsekvensbeskrivningen. <strong>En</strong> annan sak är att miljökonsekvensbeskrivningen<br />
kan utgöra ett incitament till överklagande, under förutsättning att det är formellt<br />
möjligt, och därmed utgöra ett motiv för prövningsmyndigheten att följa den.<br />
652 Det är inte ovanligt att företag självmant ställer dylika krav på såväl underleverantörer<br />
som befraktare som ett led i sin miljöpolicy och i enlighet med ett upprättat<br />
miljöledningssystem.<br />
653 Koncessionsnämndens beslut B 122/95.<br />
654 Nämnden fastslår dock att trafikfrågorna har betydelse för lokaliseringsprövningen. Ju<br />
större andel av trafikstörningarna som kommer från den ifrågavarande anläggningen desto<br />
större anledning finns det att låta störningarna inverka på lokaliseringsprövningen.<br />
655 Koncessionsnämndens beslut 46/93<br />
656 1kap. 1 § 2 st. 1 p. MB.<br />
657<br />
6 kap. 7 § st. 2 MB. Kravet på genomförandet av en MKB gäller endast för<br />
tillståndspliktiga verksamheter. Se även avsnitt 7.1.8 och prop. 1997/98:45, s. 291.<br />
212
Det får ändå anses vara ändamålsenligt att införa dylika krav på<br />
undersökningar av alternativa metoder och medel i miljökonsekvensbeskrivningen<br />
eftersom det för det första ger myndigheterna möjligheter att överhuvudtaget<br />
begära sådana undersökningar och att ta ställning till dem. För det andra skapas<br />
en potentiell situation där problematiken görs synlig för berörda parter och<br />
intressen på ett tydligare sätt.<br />
Det får dock anses tveksamt att en prövningsmyndighet skulle kräva att<br />
t.ex. luftfartsverket skulle utreda även alternativet att anlägga järnväg för<br />
snabbtåg.<br />
Situationen kan vara en annan vid regeringens tillåtlighetsprövning av de<br />
stora trafikanläggningarna. Regeringen har sannolikt större möjligheter att kräva<br />
sådana alternativutredningar och också att beakta och utvärdera konsekvenserna<br />
därav.<br />
Produktvalsbestämmelsen<br />
Bestämmelsen om produktval omfattar hanteringen av kemiska produkter, varor<br />
som behandlats med eller innehåller dylika produkter och biotekniska<br />
organismer. 658 Produktvalsbestämmelsen har i och med balken erhållit ett vidgat<br />
tillämpningsområde jämfört med den tidigare gällande substitutionsprincipen i<br />
kemikalielagstiftningen. Den avses således omfatta mer än utbyte av kemiska<br />
produkter.<br />
”Ambitionen skall vara att vid varje beslut som styr användningen av en<br />
kemisk produkt skall bästa möjliga val göras mellan olika kemiska produkter.<br />
Detta gäller redan vid beslut om utveckling och tillverkning av en kemisk<br />
produkt eller en vara. Principen gäller inte bara första gången ett val skall<br />
göras. Det är frågan om en fortlöpande process. Allt eftersom ny erfarenhet<br />
vinns och nya procedurer utvecklas skall ett utbyte ske.” 659<br />
Trots det vidgade tillämpningsområdet omfattas inte alternativval i ett initialskede<br />
av produktvalsregeln. Departementschefen konstaterar:<br />
”Det är i praktiken i första hand vid användningen av en kemisk produkt, vara<br />
eller bioteknisk organism som föreskrivet produktval kan göras.” 660<br />
658 De överväganden som följer av produktvalsbestämmelsen är i princip likartade för de<br />
båda deltypfallen varför bestämmelsen särredovisas.<br />
659 Prop. 1997/98:45, s. 228-229.<br />
660 A. prop. s. 227<br />
213
Bestämmelsens tillämpningsområde inträder således först när en kemisk<br />
produkt eller vara används och kan bli föremål för ett utbyte.<br />
<strong>En</strong> viktig utvidgning av tillämpningsområdet har dock åstadkommits genom<br />
att varor inkluderas i bestämmelsens generella tillämpning. Tidigare omfattades<br />
endast sådana varor som kemikalieinspektionen särskilt föreskrivit skulle<br />
omfattas.<br />
Produktvalsregeln äger tillämpning i varje enskilt fall och på i stort sett<br />
samtliga nivåer av beslut som styr användning av en kemisk produkt eller vara.<br />
Regelns begränsning till det enskilda fallet medför således bl.a. att generella<br />
förbud mot t.ex. användande eller försäljning av en viss kemisk produkt eller vara<br />
aldrig kan meddelas. Sådana generella förbud skall i stället meddelas med stöd i<br />
14 kap. MB. 661<br />
Bestämmelsen om produktval är straffsanktionerad. 662 Förutsättningen för<br />
att straffansvar skall kunna utdelas är att de skyddsåtgärder, produktval eller<br />
försiktighetsmått i övrigt som behövs p.g.a. produktens eller varans inneboende<br />
egenskaper inte har vidtagits för att hindra eller motverka skador på människor<br />
eller miljön. Straffsanktioneringen är enligt min mening ändamålsenligt utformad så<br />
till vida att verksamhetsutövaren eller individen skall vidta de åtgärder som behövs<br />
för att hindra eller motverka skada. Den som hanterar produkten skall aktivt bidra<br />
till att hindra eller motverka att skador uppkommer p.g.a. produktens eller varans<br />
användande genom bl.a. produktval. Formuleringen exkluderar således inte det<br />
enskilda bidraget till den kollektiva föroreningen. De exempel som är typiska för<br />
transportområdet är dock av sådan art att det inte är osannolikt att de normalt är<br />
att anse som en ringa överträdelse. 663 Därmed får bestämmelsen mer en principiell<br />
och rådgivande innebörd för sådana typer av handlingar och verksamheter.<br />
Här kan det således vara mer motiverat att inrikta sig på frivillighet och att<br />
skapa möjligheter till miljövänligare produktval genom information om vilka<br />
produkter eller varor som bör undvikas och genom bättre och likvärdig<br />
miljömärkning av de enskilda produkterna och varorna. 664<br />
Kan en kommunal miljönämnd använda denna bestämmelse i syfte att<br />
förmå verksamheter att t.ex. använda ett miljövänligare drivmedel eller ett<br />
miljövänligare transportmedel? Anta att en stor speditionsfirma använder gamla<br />
lastbilar och dieselolja tillhörande miljöklass 3. Kan en kommunal miljönämnd<br />
utfärda ett föreläggande med krav på att speditionsverksamheten skall byta ut de<br />
äldsta och därmed mest miljöpåverkande fordonen mot nya och att endast<br />
661 Detta kapitel omfattar dock endast kemiska produkter och biotekniska organismer och<br />
alltså inte varor. <strong>En</strong> vara omfattas endast av detta kapitel om det har utfärdats föreskrifter om<br />
att balkens bestämmelser även skall tillämpas på den specifika varan.<br />
662 29 kap. 3 § MB<br />
663 29 kap. 11 § MB<br />
664 Se även Nilsson 1997, s. 381.<br />
214
använda dieselolja klassad i miljöklass 1? Med undantag av vad som kan anses<br />
vara rimligt anser jag att nämnden har gott stöd för ett sådant föreläggande.<br />
Såsom straffbestämmelsen är utformad behöver inte den ifrågavarande<br />
verksamheten i det enskilda fallet ha någon påvisbar skadlig effekt på människors<br />
hälsa eller miljön för att krav på utbyte skall kunna ställas.<br />
Eftersom produktvalsregeln är tänkt att bestå av en fortlöpande process<br />
som innebär att allt eftersom ny erfarenhet vinns och nya procedurer utvecklas<br />
skall ett utbyte ske, naturligtvis efter vad som kan anses skäligt, finns det stora<br />
möjligheter för tillsynsmyndigheter att kräva utbyte av kemiska produkter och<br />
varor. 665<br />
Exemplet baseras på ett verkligt fall där Stockholms miljö- och<br />
hälsoskyddsnämnd försökte tillämpa LKP 5 § på dylikt sätt. Nämnden gick ut<br />
med en rundskrivelse till större användare och leverantörer av dieselolja där<br />
nämnden informerade om innebörden av bestämmelsen i LKP 5 § samt att den<br />
var straffsanktionerad. Som ett resultat därav uppmanades (observera,<br />
rundskrivelsen var inte ett föreläggande) dessa användare och leverantörer<br />
att vidta åtgärder inom en viss tidsgräns för att ordna en övergång till<br />
miljödiesel, d.v.s. dieselolja som åtminstone uppfyllde kraven för miljöklass<br />
två. Uppmaningen innebar således att leverantörerna endast fick leverera<br />
dieselolja tillhörande miljöklass 1 eller 2 samt att användarna endast fick<br />
använda sådan dieselolja. De ålades också en plikt att rapportera om<br />
övergångens fortskridande till nämnden. Uppmaningen anmäldes till JO. 666<br />
Den huvudfråga som prövades av JO var huruvida den kommunala<br />
nämnden hade agerat i enlighet med lag samt om nämnden hade överskridit<br />
kompetensramen. JO:s slutsats var bl.a. att uppmaningen om att användarna<br />
skulle meddela nämnden då övergången hade skett var att anse som ett<br />
föreläggande enligt 16 § LKP, att uppmaningarna som riktades till användarna<br />
ansågs hamna inom ramen för den kommunala kompetensen och att<br />
uppmaningarna till leverantörerna ansågs hamna utanför den kommunala<br />
komp etensramen. 667<br />
<strong>En</strong> fråga av särskilt intresse vad gäller produktvalsregeln är alltså val av<br />
drivmedel. 668 Vad finns det för rättsligt stöd för genomdrivandet av ett<br />
miljövänligare drivmedelsval. Det finns en rad olika drivmedel som är<br />
miljövänligare än t.ex. bensin såsom biogas och bioetanol. 669 Det finns två<br />
tveksamheter vad gäller regelns tillämpning.<br />
665 Prop. 1997/98:45, s. 228 f.<br />
666 JO 1993/94 s. 355.<br />
667 JO:s beslut har kritiserats av Nilsson 1997, s. 208 och Lindman.<br />
668 Detta val är framförallt tillämpligt på verksamheter. Som har nämnts tidigare är balkens<br />
allmänna hänsynsregler i normalfallet inte tillämpliga på det transportarbete som utförs av<br />
privatpersoner, t.ex. en bilresa för att handla mat, jmf avsnitt 7.1.3.1 - 3.<br />
669 Dessa drivmedel består således av gas och etanol från biologiskt förnyelsebara råvaror.<br />
215
För det första är det frågan om dessa alternativ kan betecknas som verkliga<br />
alternativ. Visserligen är t.ex. bioetanol ett fullödigt alternativ till bensin såsom<br />
drivmedel betraktat. Bioetanol kan dock inte användas som drivmedel i en<br />
bensinbil som inte är konstruerad för denna drivmedelstyp. Därför kan de<br />
alternativa drivmedlen sällan utgöra ett reellt alternativ i den betydelse som<br />
föranleder krav på alternativval. Det finns dock tillfällen då sådana situationer kan<br />
uppkomma. T.ex. för verksamhetsutövare som har fordon som är konstruerade<br />
för att kunna drivas av flera drivmedelstyper, t.ex. såväl bensin som etanol, ett sk.<br />
multi fuel eller flexible fuel fordon. Fordonsägaren torde då i princip vara skyldig<br />
att tanka sin bil med det miljövänligaste alternativet, d.v.s. bioetanol, om det inte<br />
kan anses orimligt. Ett problem blir dock kontrollaspekten. Det torde vara förenat<br />
med betydande svårigheter för tillsynsmyndigheter att kontrollera efterlevnaden av<br />
ett sådant krav.<br />
<strong>En</strong> tänkbar och även sannolik utveckling är att det kommer bensin som har<br />
blandats med en liten andel etanol, sk. reformulated gasoline. Sådan bensin har<br />
funnits till försäljning i USA under en längre tid. Anta att den reformulerade<br />
bensinen finns tillgänglig på bensinstationerna och att den försäljs parallellt med<br />
den vanliga bensinen. Då föreligger ett substitutionskrav för samtliga, utom den<br />
enskilde privata bilägaren, eftersom den reformulerade bensinen är bättre ur<br />
miljösynpunkt.<br />
För det andra skall alltså alternativet inte vara ekonomiskt orimligt (2:7<br />
MB). Drivmedel som baseras på biologiskt förnyelsebart material kan i ett<br />
inledningsskede inte dra nytta av de stordriftsfördelar som de fossilbaserade<br />
drivmedlen har. Det medför vanligen ett högre pris för det mer miljöanpassade<br />
drivmedlet för konsumenten. Denna prisdifferens kan vara tillräcklig för att<br />
substitution skall bedömas som ett orimligt krav för den enskilde enligt<br />
skälighetsregeln, 2 kap. 7 § MB. 670<br />
<strong>En</strong> bensinstation är föremål för motsvarande substitutionskrav.<br />
Stationsföreståndaren har dock ett intresse av att förse de fordon som kommer till<br />
stationen för att tanka med den typ av drivmedel som bilen kan drivas med. Ett<br />
rent substitutionsfall föreligger således om det kommer ett miljövänligare<br />
drivmedel som fullt ut kan ersätta t.ex. bensin som drivmedel i samtliga<br />
bensindrivna fordon. Då finns det i princip inget som kan motivera försäljningen av<br />
bensin eftersom alternativet är bättre ur miljösynpunkt. Än så länge finns det dock<br />
många fordon vars motorer kräver drivmedel av sämre miljökvalitet för att motorn<br />
skall fungera tillfredsställande.<br />
Utformningen av produktvalsregeln är således relativt klar och koncis.<br />
Däremot förefaller principens ingripande egenskaper medföra en viss tvekan från<br />
myndigheternas sida om huruvida bestämmelsen verkligen kan tillämpas på de<br />
670 Sådana prisdifferenser kan lindras eller elimineras med hjälp av en aktiv skattelagstiftning.<br />
216
ifrågavarande fallen. Situationen har inte förändrats nämnvärt i och med balkens<br />
tillkomst.<br />
Slutsatsen blir således att bestämmelsen om substitution eller produktval,<br />
enligt balken, är ändamålsenligt utformad och att bristerna i genomdrivandet av<br />
bestämmelserna främst ligger i tillämpningen hos såväl tillsyns- som<br />
prövningsmyndigheter.<br />
Alternativval skall dock jämkas enligt skälighetsregeln. Tillämpningen av<br />
skälighetsregeln medför att ju mindre miljöpåverkan som kan befaras från en<br />
verksamhet i förhållande till övriga omständigheter desto lägre ställs kraven. 671<br />
Därmed är risken stor att kravnivåerna sätts mycket lågt eftersom en enstaka<br />
transportverksamhet sällan kan anses ha någon större eller mer betydelsefull<br />
inverkan på miljökvalitén.<br />
Som visats ovan ges en rad möjligheter att ställa krav på vidtagande av<br />
försiktighetsmått och skyddsåtgärder av olika slag. <strong>En</strong> avgörande brist är dock att<br />
kravnivåerna relateras endast till det enskilda bidraget varför miljöpåverkan från<br />
motoriserade <strong>transporter</strong> inte kommer att kunna stabiliseras med hjälp av balkens<br />
hänsynsregler.<br />
8.4.2.2 Plan- och marklag<br />
<strong>En</strong> annan form av alternativval är den som uppkommer vid planering av<br />
bebyggelse och trafikanläggningar enligt plan- och bygglagen (PBL). Det som<br />
undersöks i detta avsnitt är alltså framförallt den kommunala planeringen av hur<br />
bostads- och industriområden skall utformas med avseende på såväl existerande<br />
trafikflöden som de förändringar i trafikarbete som dylika områden kan medföra.<br />
Det handlar alltså om de indirekta effekterna på transportarbetet orsakat av<br />
bebyggelse. Huvudförfattningen på detta område är PBL.<br />
Området är betydelsefullt för att kunna uppnå målet hållbarhetsanpassade<br />
<strong>transporter</strong>. Den långsiktiga betydelsen av att inkludera förändringar i trafikflöden<br />
och transportarbete vid planläggning av t.ex. bostadsbebyggelse eller<br />
industriområden är stor.<br />
Kopplingen mellan utformningen av bebyggelsestrukturen och<br />
transportarbetet är alltså stark. Den hittillsvarande utvecklingen har inneburit att<br />
transportmedlen blivit allt snabbare vilket i sin tur har inneburit att människor i<br />
större utsträckning kunnat bosätta sig allt längre bort från arbetsplatsen. De<br />
svenska storstäderna är i ett internationellt perspektiv att betrakta som täta och<br />
sammanhängande med relativt goda kollektiva transportmöjligheter. Stora<br />
671 Se avsnitt 7.1.5.8. Detta följer alltså bl.a. av att hänsyn skall tas till nyttan med<br />
skyddsåtgärderna i det enskilda fallet.<br />
217
skillnader kan dock påvisas även inom Sverige. Stockholm har t.ex. en väldigt<br />
hög andel kollektivt resande medan motsvarande siffror för Göteborg och Malmö<br />
är betydligt lägre.<br />
Även om de svenska städerna är att betrakta som täta och relativt<br />
kollektivtrafikvänliga bör en viss försiktighet iakttas. Risken är annars stor att<br />
beslut successivt kommer att fattas som urholkar den täta strukturen och därmed<br />
också förutsättningarna för effektiva kollektiva <strong>transporter</strong>. 672<br />
<strong>En</strong> uppgift för bebyggelseplaneringen är således att förhindra utglesningen.<br />
Vad finns det då för drivkrafter bakom utglesningen. Denna fråga är mycket<br />
komplex att svara på och är beroende av bl.a. sociala grupperingar och de<br />
boendeideal som råder. 673 Urbaniseringen skapar ett visst tryck på större tätorter<br />
i form av krav på fler bostäder. Dessa bostäder består dock ofta av<br />
flerfamiljsbostäder som ur planerings- och lokaliseringssynpunkt är relativt lätta att<br />
inordna i ett befintligt system av kollektiva <strong>transporter</strong>. 674<br />
De stora svårigheterna uppstår då önskemålen om att bo i småhus, villor<br />
och radhus växer i antal. Småhusboende har en tendens att sprida sig på tvärs i<br />
förhållande till befintliga kollektivtrafikstråk, vilket försvårar och ibland omöjliggör<br />
effektiv kollektivtrafik. Detta beror naturligtvis på att människor eftersträvar en så<br />
hög boendekvalitet som möjligt, men utglesningen leder till negativa effekter i form<br />
av ökad trafik som i sin tur leder till ökad bullernivå, högre energiförbrukning, fler<br />
och större vägar etc. Även om vi skulle använda elbilar och mycket energisnåla<br />
motorfordon skulle städerna präglas av en transportinfrastruktur med stora och<br />
många trafikleder, parkeringshus etc. <strong>En</strong> sådan miljö ligger ganska långt från den<br />
stadsmiljö de flesta önskar sig.<br />
Dylika negativa effekter är svåra för att inte säga omöjliga att inkludera i en<br />
traditionell cost-benefit analys men de måste finnas med i bebyggelseplaneringen<br />
om det skall finnas någon möjlighet att nå ett hållbarhetsmål eftersom dessa mer<br />
generella effekter inte beaktas av de enskilda småhusköparna eller<br />
arbetspendlarna. Problemet har således mycket gemensamt med teorin om the<br />
tragedy of the commons så till vida att de enskilda individerna inte förmår att se<br />
summan av kollektivets inverkan. Beslutet att bosätta sig i en villaförort görs med<br />
672 Extremen på detta område hittar man naturligtvis i USA där utglesningen i många städer<br />
har gått mycket långt. <strong>En</strong>ligt en undersökning av bensinförbrukningen per capita i relation<br />
till stadens täthet hamnade Houston sämst till. I Houston bor det 25 invånare per hektar och<br />
den årliga bensinförbrukningen per capita ligger strax under 75 000 MJ. Motsvarande värden<br />
för Stockholm är drygt 50 invånare per hektar och ca. 15 000 MJ. Se Newman & Kenworthy,<br />
1989.<br />
673 KFB-Rapport 1997:7, s. 102 f.<br />
674 Ett annat problem som inte tas upp här är att det inte är ovanligt att flerfamiljsbostäder<br />
förläggs till sådana områden som redan är bullerutsatta vilket medför särskilda avvägningar<br />
och skyddsåtgärder. I storstäder är marktillgången ofta ett problem varför sådana fastigheter<br />
i större utsträckning byggs på f.d. industrimark, där det är möjligt.<br />
218
utgångspunkt i privatekonomi och egna preferenser beträffande husets arkitektur<br />
och kringmiljön. Att denna individs beslut bidrar till stadens utglesning och de<br />
negativa miljöeffekter det för med sig är knappast uppenbart för honom.<br />
Ett lämpligt forum att reglera sådana problemställningar i förefaller vara den<br />
kommunala planeringen och då företrädesvis i detaljplaner och<br />
områdesbestämmelser eftersom dessa är rättsligt bindande. Finns det något<br />
rättsligt stöd i PBL eller MB för att hantera dylika problem?<br />
Som nämnts tidigare är MB parallellt tillämplig och i 2 kap. 2 § PBL<br />
stadgas att beslut enligt PBL skall främja en lämplig bebyggelsestruktur, goda<br />
miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark- och<br />
vatten och med energi och råvaror. Bestämmelserna har medvetet formulerats<br />
allmänt och generellt med syfte att tillämpningen skall anpassas till samhällets<br />
utveckling och förändring. 675 Därmed är det uppenbarligen också tänkt att MB<br />
skall komma att påverka tillämpningen av PBL vilket inte gör det enklare att<br />
försöka utröna det rättsliga stödet. 676<br />
Dock kan det konstateras att lagstiftningen är formulerad så att det skapas<br />
stora möjligheter för kommunerna att inkludera överväganden av vikt för<br />
hanteringen av ovan nämnda problemområden. Däremot åläggs i stor sett inga<br />
skyldigheter för kommuner att beakta dylika frågeställningar i sin planering av<br />
framtida bebyggelsestrukturer.<br />
Länsstyrelsen har en viss möjlighet att utöva kontroll över, överpröva, det<br />
kommunala beslutsfattandet. 677 Sådan överprövning kan ske i följande fall: 678<br />
• Ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken har inte tillgodosetts,<br />
• Regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden<br />
som angår flera kommuner har inte samordnats på ett lämpligt sätt,<br />
• <strong>En</strong> miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken har inte iakttagits, eller<br />
• <strong>En</strong> bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas<br />
hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.<br />
Även regeringen kan pröva frågor om hur riksintressen och<br />
kommungemensam markanvändning har beaktats, genom ett så kallat<br />
planförelägande. 679 Skulle det finnas brister i detta avseende kan regeringen<br />
675 Prop. 1997/98:90, s. 158 f.<br />
676 Departementschefen skriver: ”Den ökade vikten av miljöfrågorna och miljöbalkens<br />
hänsynsregler kommer därför att få genomslag även vid tillämpningen av plan- och<br />
bygglagen.” se prop. 1997/98:90, s. 159.<br />
677 12 kap PBL.<br />
678 12 kap. 1 § PBL.<br />
679 12 kap. 6 § PBL.<br />
219
förelägga kommunen att rätta till planen. Om så inte skulle ske kan regeringen på<br />
kommunens bekostnad, upprätta förslag och anta de beslut som behövs.<br />
Betydelsen av statlig överprövning vad gäller alternativval är således kraftigt<br />
begränsad. <strong>En</strong> detaljplan som medger att vissa mark- och vatten områden<br />
används för t.ex. anläggande av ny flygplats kan således överprövas om<br />
åtminstone ett av ovan nämnda förutsättningar är uppfyllda.<br />
Det förhållandet att det vid planering och planläggning skall tas hänsyn till<br />
befintliga miljökvalitetsnormer samt att planläggning inte får medverka till att en<br />
miljökvalitetsnorm överträds kan medföra ett hinder för fortsatt<br />
bebyggelseutveckling. Fler bostäder medför fler fordon och ökad trafik. Ökad<br />
trafik kan medföra att miljökvalitetsnormen för kvävedioxid överträds eller<br />
ytterligare överträds. I sådana fall är PBL klar, planeringen måste utformas på ett<br />
sådant sätt att miljökvalitetsnormen inte överträds.<br />
8.4.2.3 Specifik transportlag<br />
Frågan om alternativval aktualiseras även vid tillämpningen av de specifika<br />
transportförfattningarna. Framförallt två huvudområden kommer här att beröras:<br />
dels vilka krav på alternativ som ställs vid anläggandet av transportanläggningar,<br />
dels krav på alternativ vad gäller val av transportmedel. 680 Alternativvalet<br />
analyseras här med utgångspunkt i möjligheten att reducera utsläppen från<br />
transportsektorn.<br />
Anläggandet av trafikanläggningar prövas framförallt av trafiklagstiftningen,<br />
såsom förordningarna om nationell väghållningsplan och länstrafikplan, väglagen,<br />
luftfartslagen och lagen om byggande av järnväg . 681<br />
Ställs det några krav på alternativval i gällande rätt vad gäller anläggandet<br />
av trafikanläggningar. Det mest tillämpade alternativvalskravet utgörs av<br />
lokaliseringsregeln. Där skall den plats väljas som dels är lämplig i sig för det<br />
avsedda ändamålet dels att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och<br />
olägenhet för hälsa och miljö. Detta krav är vanligt förekommande och beaktas<br />
också i den miljökonsekvensbeskrivning enligt MB som de författningar som<br />
reglerar uppförande av trafikanläggningar hänvisar till. De allmänna<br />
hänsynsreglerna skall också tillämpas parallellt med dessa<br />
trafikanläggningsförfattningar. 682<br />
680 Krav vad gäller alternativval avseende trafikanläggningar har behandlats ovan, avsnitt<br />
8.3.1.<br />
681 Se avsnitt 7.3 angående dessa författningars ändamålsenlighet<br />
682 Luftfartslagen hänvisar dock inte till 2 kap. MB. Flygplatser utgör dock i normalfallet<br />
sådan miljöfarlig verksamhet som skall tillståndsprövas enligt 9 kap. 1 § MB.<br />
220
Lokaliseringsbestämmelsen har dock ingen inverkan på valet av alternativa<br />
transportlösningar utan endast på var respektive trafikanläggning skall lokaliseras.<br />
Det saknas uttalade rättsliga krav med innebörden att alternativa trafiklösningar<br />
skall undersökas. Det närmaste man kommer är, som tidigare nämnts avseende<br />
substitution och miljökonsekvensbeskrivningar ovan, att den som är ansvarig för<br />
konstruerandet av en trafikanläggning som kan komma att påverka miljön<br />
väsentligt kan åläggas ett krav att även undersöka alternativa sätt att nå samma<br />
syfte. T.ex. att anlägga en järnväg för snabbtåg istället för en flygplats för<br />
inrikesflyg.<br />
Vissa begränsade möjligheter ges således men återigen är kraven<br />
obefintliga. Mycket hänger således på myndighetsutövningens kvalitet och hur de<br />
utnyttjar den handlingsfrihet som tilldelats dem. Handlingsfriheten har troligen inte<br />
minskat i och med balken vilket är oroande i sig. Hittills har myndigheterna valt att<br />
prioritera utvecklingskrafterna före miljöskyddsintressena i de mer eller mindre<br />
slumpartade avvägningar som riskerar följa av oreglerad handlingsfrihet<br />
Val av transportmedel<br />
<strong>En</strong> viktig form av alternativval är det val av transportmedel som såväl enskilda<br />
som verksamhetsutövare gör, medvetet eller omedvetet. Arbetspendlaren som<br />
väljer att ta bilen i stället för bussen gör ett val på samma sätt som när en budfirma<br />
köper in sina bilar som skall leverera gods i staden eller ett företag som väljer att<br />
<strong>transporter</strong>a produkterna med lastbil i stället för på järnväg. 683 Något lagstöd för<br />
att genomdriva ett miljövänligare val av transportmedel i det enskilda fallet finns<br />
för närvarande inte. Spår av sådana intentioner kan man dock finna bakom de<br />
skatter och avgifter som belastar såväl fordon och drivmedel som användandet av<br />
infrastrukturen. Dessa ekonomiska styrmedel har dock mer karaktären av skatter<br />
med ett finansiellt syfte än miljöskatter med syfte att också åstadkomma en reell<br />
reduktion av miljöproblemet.<br />
8.4.2.4 Fiskal lag<br />
<strong>En</strong> skattelagstiftning som beskattar eller avgiftsbelägger sådana trafiklösningar<br />
som anses mindre miljövänliga hårdare än mer miljövänliga lösningar kan sägas<br />
verka för att så miljövänliga val som möjligt görs. Är detta verklighet i dagens<br />
683<br />
Ett val av transportmedel görs även från politiskt centralt håll så till vida att<br />
transportsektorns olika transportmedel inte åläggs att betala sina fulla miljö-, hälso- och<br />
slitagekostnader. Därmed kan man säga att staten indirekt prioriterar vissa transportslag<br />
framför andra.<br />
221
gällande fiskala lagstiftning? Finns det överhuvudtaget några skatter eller avgifter<br />
med ett sådant syfte i dag? Finns det andra skatter och avgifter med annat syfte<br />
men som har sådana sidoeffekter?<br />
Med skatter avser jag en finansieringsform för den statliga förvaltningen<br />
som belastar alla. Rena skatter anser jag således inte vara något styrmedel<br />
eftersom de inte avser att styra bort från något utan att förse staten med pengar.<br />
Miljöskatter anser jag däremot utgöra ett styrmedel. Om man endast hade för<br />
avsikt att ta in mer pengar till staten hade det sannolikt varit mer effektivt att höja<br />
kommunalskatten eller dylikt än att införa en skatt på utsläpp av miljöförorenande<br />
ämnen.<br />
Avsikten med miljöskatter torde således vara att belasta de som släpper ut<br />
miljö- eller hälsopåverkande föroreningar med en form av finansiell börda som<br />
kan reduceras genom att släppa ut mindre mängder föroreningar. Jag antar<br />
således att det inte anses önskvärt att dylika utsläpp får fortgå och att<br />
företrädarna för allmänna intressen, d.v.s. våra politiker, föredrar att utsläppen av<br />
dessa föroreningar reduceras. För att denna intention skall ha någon sannolikhet<br />
att realiseras måste det ekonomiska incitamentet för den enskilde vara tillräckligt<br />
högt. Om inte finns det risk för att majoriteten betalar vad det kostar att fortsätta<br />
förorena som tidigare. Någon förändring kommer då inte till stånd.<br />
Det saknas alltså rättsligt stöd för genomdrivande av sådana val vad avser<br />
verksamhetsutövare. T.ex. skulle det kunna vara ändamålsenligt att ställa krav på<br />
en budfirma eller ett taxiföretag att endast använda bilar och fordon som tillhör<br />
den lägsta miljöklassen eller som kan drivas med biodrivmedel. <strong>En</strong> stadsbudsfirma<br />
kunde åläggas att endast använda elfordon. Detsamma gäller statliga myndigheters<br />
tjänstefordon. Där pågår för närvarande ett relativt omfattande<br />
upphandlingsprogram som innebär att statliga myndigheter skall köpa upp eller<br />
leasa ett antal elbilar och etanolbilar. 684 Detta är dock frivilliga åtgärder och inte<br />
resultat av någon lagstiftning.<br />
8.4.2.5 Övrig lag<br />
Kan LOU användas för att ställa krav på transportörerna att välja miljövänligare<br />
alternativ? LOU ger myndigheten relativt stora möjligheter att ställa miljökrav på<br />
anbudsgivarna. Bestämmelsernas utformning lämnar det dock öppet för<br />
respektive myndighet att avgöra om upphandlingen skall avgöras av<br />
anbudsgivarnas grad av miljöhänsyn eller t.ex. lägsta pris. Det råder alltså ett stort<br />
684 ZEUS-projektet, Zero and low Emission vehicles in Urban Society, samordnar<br />
användandet av miljöbilar i 8 europeiska städer, däribland Stockholm. Projektet är avslutat ,<br />
se Reducing Barriers to Zero and Low Emission Mobility.<br />
222
utrymme för myndigheten att fritt välja prioriteringsordning mellan de<br />
upphandlingskriterier som anbudsgivarna skall uppfylla.<br />
<strong>En</strong>dast sådana miljökrav som är direkt hänförliga till den upphandlade<br />
produkten eller tjänsten får dock ställas. Det går således inte att vid upphandling<br />
av en vara samtidigt ställa miljökrav på sättet som den upphandlade varan skall<br />
<strong>transporter</strong>as till eller från myndigheten. Vid upphandling av transporttjänster är<br />
friheten däremot större.<br />
LOU befinner sig således i ett försämringsläge i förhållande till<br />
måluppfyllelse.<br />
8.4.3 <strong>En</strong>ergieffektivisering<br />
Är det möjligt att åstadkomma en stabilisering eller reducering av<br />
energianvändningen inom transportsektorn genom att exempelvis förmå<br />
biltillverkare att utveckla energieffektivare fordon, d.v.s. fordon som går allt längre<br />
per enhet drivmedel, eller genom att energieffektivisera trafikflödena genom<br />
trafikreglering samt planering av trafikanläggningar och bebyggelse?<br />
8.4.3.1 Miljöbalken<br />
Eftersom balkens regler undantar i stort sett samtliga <strong>transporter</strong> som utförs av<br />
enskilda individer från tillämpningsområdet riktas undersökningen mot vilka krav<br />
som kan ställas på verksamheter och planerare. Skall resp. kan krav på<br />
energieffektivisering vad gäller såväl fordonen som <strong>transporter</strong>na ställas på<br />
biltillverkare och verksamhetsutövare enligt bestämmelserna i balken? Vilken<br />
betydelse kan bestämmelsen i MB 2 kap. 5 §, som bl.a. stadgar om<br />
energihushållning, förväntas få? Medför hushållningsbestämmelserna att<br />
energieffektiviseringshänsyn skall resp. kan tas vid beslut om hur mark- eller<br />
vattenområden skall användas?<br />
Miljöbalkens tillämpning och grad av ändamålsenlighet analyseras här med<br />
utgångspunkt i typfallet <strong>transporter</strong> i yrkesverksamhet.<br />
Transporter i yrkesverksamhet<br />
De transportföretag som omfattas av typfallet är sådana som inte är<br />
tillståndspliktiga och kan bli föremål för tillsynsåtgärder. Stödet i balken för att<br />
ställa krav på sådana företags energieffektivitet i form av framförallt reducerad<br />
drivmedelskonsumtion är litet. Förvisso skulle ganska omfattande krav kunna<br />
223
ställas enligt de allmänna hänsynsreglerna. Till exempel skulle krav kunna ställas<br />
på vilken typ av transport- och drivmedel transportföretaget nyttjar. 685<br />
Ett hinder för att åstadkomma en hållbarhetsanpassad transportsektor är att<br />
kravnivån på dessa försiktighetsmått sätts i relation till den enskilda<br />
utsläppskällans relativa miljöpåverkan. Satt i detta perspektiv kommer<br />
transportföretag i normalfallet att anses bidra i endast ringa omfattning till den<br />
sammanlagda miljöpåverkan. Individuellt anpassade krav baserade på kollektivets<br />
miljöpåverkan är således inte möjligt. 686<br />
Deltypfallet fasta verksamheter med omfattande transportarbete till och<br />
från verksamheten omfattas i normalfallet av tillståndsplikt. Kan ökade<br />
hänsynskrav ställas på sådana verksamheters transportarbete jämfört med om de<br />
inte är tillståndspliktiga? Även här skall skälighetsbestämmelsen tillämpas vilket<br />
medför att utgångsläget i princip är detsamma som för typfallet transportföretag.<br />
Koncessionsnämnden har i tidigare avgöranden vad gäller i vilken mån störningar<br />
från trafiken på allmän väg skall beaktas vid miljöskyddsprövningen kommit fram<br />
till att störningar som orsakas av trafik till och från en anläggning omfattas av<br />
miljöskyddslagens tillämpningsområde. 687 Koncessionsnämnden prövade också<br />
frågan om det finns någon yttre gräns för hur långt från den plats som<br />
verksamheten bedrivs, som störningar från <strong>transporter</strong> till och från denna kan<br />
påverka bedömningen av verksamhetens tillåtlighet. Nämnden besvarade frågan<br />
med att konstatera att: av betydelse för prövningen av verksamhetens tillåtlighet är<br />
hur stor andel av de aktuella trafikstörningarna som kan hänföras till den prövade<br />
verksamheten, inte på vilket avstånd från verksamheten som störningarna gör sig<br />
gällande. Nämnden konstaterade vidare att så länge störningarna är av sådant slag<br />
att de faktiskt går att påverka genom en lämplig lokalisering eller genom lämpliga<br />
begränsningar av verksamheten saknar det i princip betydelse hur långt från<br />
verksamheten som störningarna uppträder.<br />
<strong>En</strong> självklar slutsats av detta resonemang är således att tillståndsprövningen<br />
av fasta verksamheter också enligt balken inkluderar <strong>transporter</strong>na till och från<br />
verksamheten. Det resonemang som koncessionsnämnden för är fortfarande<br />
aktuellt. Det skulle i sådana fall betyda att <strong>transporter</strong>na till och från en<br />
verksamhet kan få betydelse på två olika geografiska punkter. Transporter av<br />
flygfotogen till Arlanda är ett sådan exempel. Transporterna som sådana som sker<br />
på lastbil längs vägar av detta drivmedel utgör ett marginellt tillskott i perspektiv<br />
685 Se avsnitt 7.1.5. (särskilt 7.1.5.7 om produktvalsregeln)<br />
686 Recipientens miljökvalitet har dock betydelse för hänsynsbestämmelsernas tillämpning.<br />
Det betyder att även ett transportföretag med förhållandevis liten miljöpåverkan sett ur ett<br />
helhetsperspektiv kan omfattas av hårdare krav än om verksamheten förlagts till ett mindre<br />
miljöpåverkat område. Nyttan av att vidta skyddsåtgärder m.m. bedöms således som större.<br />
Se prop. 1997/98:45, s. 232.<br />
687 Se koncessionsnämndens avgöranden B 207/93 och B 99/94.<br />
224
av den totala trafikmängden. Störningarna är inte heller av sådant slag att de<br />
faktiskt går att påverka genom t.ex. lokalisering. 688 Störningarna är däremot av<br />
väsentligare slag såväl i närheten av hamnen och de därtill anslutna <strong>transporter</strong>na<br />
genom Stockholm som i anslutning till Arlanda. Dessa båda transportpunkter skall<br />
således ingå i en tillåtlighetsprövning av en sådan verksamhet.<br />
8.4.3.2 Specifik transportlag<br />
Denna lagkategori innefattar en rad olika lagar som skulle kunna vara av<br />
betydelse. <strong>En</strong>ergieffektiviseringsfrågan är intressant ur framförallt två perspektiv.<br />
För det först är det viktigt att denna aspekt finns med då beslut av strategisk och<br />
övergripande karaktär fattas. För det andra är det viktigt vilka krav som ställs på<br />
fordonstillverkarna.<br />
Från strategisk synpunkt kan förordningarna om väghållningsplan och<br />
länstrafikplan vara av betydelse för att begränsa energianvändningen ur ett<br />
helhetsperspektiv vad gäller väg<strong>transporter</strong>.<br />
De specifika trafikanläggningsförfattningarna (väglagen, luftfartslagen etc.)<br />
är centrala vid tillkomsten av nya trafikanläggningar. På detta stadium är det svårt<br />
att vidta åtgärder för att effektivisera energianvändningen.<br />
Bilavgaslagstiftningen ställer upp miljö- och hållbarhetskrav som<br />
nyproducerade bilar, lastbilar och bussar skall uppfylla för att få säljas i Sverige.<br />
Dessa bestämmelser reglerar dock inte hur mycket fordonen får förbruka per<br />
längdenhet varför något hänsynstagande till energieffektivisering inte behöver tas.<br />
Om jag skulle våga mig på en försiktig prognos så kommer dock sådana krav att<br />
införas även i Sverige. 689<br />
8.4.3.3 Fiskal lag<br />
Skatter och avgifter kan användas med syfte att göra det dyrare att slösa med<br />
energi. I dag gäller den centrala lagen energiskattelagen. <strong>En</strong>ligt denna lag skall<br />
energiskatt betalas med ett visst belopp per liter drivmedel. Denna lagstiftning är<br />
således väl utformad med avseende på energiproblematiken. Graden av<br />
ändamålsenlighet vad gäller författningar som reglerar ekonomiska styrmedel är<br />
688 <strong>En</strong> bättre lokalisering, d.v.s. lämpligare vägval, skulle visserligen kunna reducera<br />
bullerstörningar och hälsorisker orsakade av olyckstillbud. Avgaserna sprider sig dock över<br />
stora områden och luftkvalitén förbättras inte nämnvärt av en omlokalisering. Andra<br />
intressen som skulle kunna skyddas av omlokalisering är känsliga eller på andra sätt<br />
skyddsvärda naturområden.<br />
689 Krav på motorfordons drivmedelsåtgång finns redan i USA och diskussioner förs i EU för<br />
att införa liknande krav.<br />
225
eroende av dels vilken skattenivån är dels vilka undantag från skatteplikten eller<br />
rabatter som finns.<br />
Ett problem med skattelagstiftningen och ekonomiska styrmedel<br />
överhuvudtaget är följdeffekterna av att endast ta hänsyn till behovet av ökad<br />
energieffektivitet. 690 Det riskerar medföra markant höjda skattesatser och därmed<br />
bl.a. till fördelningspolitiska problem. Vad gäller bil<strong>transporter</strong> blir det särskilt<br />
tydligt eftersom samhället är uppbyggt kring bilism och bilberoendet därmed är<br />
högt. Skatten läggs således inte på någon lyxprodukt som de mindre bemedlade<br />
kan avstå i från. 691<br />
Eftersom miljöproblemen orsakade av transportsektorn är omfattande<br />
ligger slutsatsen att skatten inte är tillräckligt hög nära till hands.<br />
<strong>En</strong>ergiskattelagens styrande effekt är alltså begränsad. Till viss del har den dock<br />
haft inverkan på motorfordonens energieffektivitet. Biltillverkarna är medvetna om<br />
att drivmedelskostnaderna är en betydande utgiftspost för ett normalhushåll varför<br />
den genomsnittliga bränsleförbrukningen sannolikt är lägre än om energiskatten<br />
inte funnits.<br />
8.4.3.4 Sammanfattning<br />
<strong>En</strong>ergihushållning inom transportsektorn är inte något prioriterat område i gällande<br />
rätt. Det är i stort sett endast energiskattelagen som direkt inkluderar<br />
energiaspekterna i regleringen. Krav på hushållningsåtgärder kan förvisso ställas<br />
enligt balkens 2 kap. 5 §. Men dessa krav relateras till den enskilda<br />
verksamhetens individuella miljöpåverkan och skall dessutom bedömas enligt<br />
skälighetsregeln varför hushållningsprincipen riskerar få ett litet genomslag inom<br />
transportsektorn.<br />
8.4.4 Övergång till förnyelsebara drivmedel<br />
Ett sätt att stabilisera och reducera miljöpåverkan framförallt vad gäller<br />
koldioxidutsläppen från enskilda motorfordon är att införa förnyelsebara<br />
drivmedel med goda miljöegenskaper. Det är även av vikt för att kunna<br />
hållbarhetsanpassa transportsektorn. <strong>En</strong> transportsektor som är anpassad till<br />
samhällsmålet hållbar utveckling behöver med nödvändighet framdrivas av energi<br />
690 Se Kågeson 1993 s. 84 och s. 125.<br />
691 Det är dessutom i stort sett uteslutande i tätorter som alternativ till bilen finns i form av<br />
kollektiv<strong>transporter</strong> och kortare avstånd vilket medför att fler kan cykla eller promenera till<br />
resmålet.<br />
226
utvunnen från förnyelsebara energikällor. 692 Den optimala energikällan är<br />
solenergin som flödar in över jorden. Tyvärr är tekniken ännu inte tillräckligt<br />
utvecklad för tillämpning inom transportsektorn. Det är alltså än så länge förenat<br />
med svårigheter att anpassa den typen av energikälla till transportsektorns<br />
energibehov.<br />
Det finns dock andra alternativ som skulle gagna transportsektorns<br />
hållbarhetsanpassning såsom olika typer av biodrivmedel såsom biogas, bioetanol,<br />
biometanol och vätgas. 693<br />
Hur ser regleringen ut på detta område? Finns det en rättslig strategi vad<br />
gäller denna fråga?<br />
Området berör framförallt två regelområden. Dels författningar som på ett<br />
eller annat sätt bidrar till att skapa en efterfrågan och därmed en marknad där de<br />
alternativa produkterna kan omsättas. 694 Dels författningar som fastslår krav på<br />
drivmedelskvalitet och utsläppsstandarder för nyproducerade motorfordon.<br />
Regelverket behöver alltså påskynda utvecklingstakten genom såväl tvingande<br />
regler som regler som syftar till att stimulera och underlätta marknadens utveckling<br />
mot en hållbarhetsanpassning.<br />
8.4.4.1 Miljöbalken<br />
Den bestämmelse med störst potential vad gäller övergång till förnyelsebara<br />
drivmedel är produktvalsregeln. Den omfattar dock endast val mellan befintliga<br />
alternativ. Problemet med förnyelsebara drivmedel är att motorfordonet i<br />
normalfallet måste vara anpassat till det specifika drivmedlets egenskaper. 695 Det<br />
betyder, för den enskilda fordonsinnehavaren, att det sällan finns några reella<br />
alternativ.<br />
Som nämnts tidigare finns vissa möjligheter att ställa krav enligt<br />
hänsynsreglerna. Det är dock endast möjligheter och inga krav.<br />
692<br />
Denna fråga är dock nära kopplad till problematiken med transportsektorns<br />
energianvändning.<br />
693 Det finns flera alternativa drivmedelstyper av biologiskt ursprung. Ett exempel som det<br />
forskas intensivt om är bränsleceller där vätgas särskiljs och utnyttjas som drivmedel.<br />
694 T.ex. genom utfasning av icke önskvärda/hållbara produkter.<br />
695 Det finns visserligen sk. flexible fuel vehicles dessa är dock flexibla t.ex. mellan etanol och<br />
bensin. Det betyder att de kan köra på i stort sett vilken blandning av bensin och etanol som<br />
helst.<br />
227
8.4.4.2 Specifik transportlagstiftning<br />
Krav på utfasning av fossila drivmedel och infasning av alternativa förnyelsebara<br />
drivmedel saknas helt i denna lagkategori.<br />
8.4.4.3 Fiskal lagstiftning<br />
<strong>En</strong>ergiskattelagen lägger en skatt på drivmedel som används för bl.a.<br />
transportändamål. Skatten består av två delar där ena delen utgör energiskatt och<br />
den andra koldioxidskatt. Förhållandet till alternativa drivmedel i energiskattelagen<br />
är en smula ansträngt och krystat. De drivmedel som beskattas utgår från det som<br />
tidigare kallades för tulltaxeförordningen, numera den kombinerade<br />
nomenklaturen (k.n.). I k.n. specificeras de olika bränslekategorierna på basis av<br />
kemisk sammansättning och innehåll. Tidigare gällde de förhållandet att om ett nytt<br />
drivmedel hade en sådan sammansättning att det inte kunde hänföras till någon av<br />
de typer som listas kunde drivmedlet inte heller åläggas energiskatt. I dag gäller<br />
att energiskatt för sådana typer av drivmedel som inte utgör mineraloljeprodukter<br />
och som inte finns uppräknade i 2 kap. 1 och 3 §§ energiskattelagen skall betalas<br />
med de belopp som gäller för motsvarande drivmedel i 2 kap. 1 §. Det innebär<br />
alltså att ett förnyelsebart bio-drivmedel som inte omfattas av några<br />
undantagsregler kommer att beskattas med samma belopp som motsvarande<br />
konventionella drivmedel.<br />
Försäljningsskattelagen har successivt försvagats, sannolikt som ett resultat<br />
av EG:s harmoniseringsregler rörande fri rörlighet för varor. I dag omfattas endast<br />
bussar och lastbilar som väger mindre än 3 500 kg samt motorcyklar av lagen.<br />
Tidigare omfattades även personbilar samt lastbilar och bussar med en vikt<br />
överstigande 3 500 kg.<br />
Gemensamt för dessa fiskala författningar är att dess ändamålsenlighet i<br />
relation till målet hållbarhetsanpassade <strong>transporter</strong> bl.a. är beroende av på vilken<br />
nivå skatterna sätts. Skall ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter<br />
samt subventioner och bidrag användas med syfte att nå ett hållbarhetsmål<br />
behöver nivån sättas så högt att det har en reell betydelse för skatteobjektet.<br />
Skatten bör också fokuseras på de huvudkällor som utgör orsaken till<br />
miljöproblemets uppkomst.<br />
Konstruktionen i gällande fiskal lagstiftning är dock sådan att nivån på<br />
skatterna avseende <strong>transporter</strong> inte har någon uttalad och genomtänkt miljögrund.<br />
Visserligen eftersträvar man att internalisera externa kostnader, såsom<br />
miljöpåverkan, i de olika transportslagens kostnadsbild. Men p.g.a. andra<br />
faktorer som fördelningspolitik, konkurrenshänsyn, arbetsmarknad etc. anses en<br />
228
internalisering av samtliga miljökostnader vara svårt. 696 Som ett sannolikt resultat<br />
av detta är prisskillnaderna mellan olika transportslag relativt liten jämfört med om<br />
miljökostnaderna fullt ut hade internaliserats i priset för transporten. Således skulle<br />
ett system med ekonomiska styrmedel som är ändamålsenligt ur ett<br />
hållbarhetsperspektiv vara utformat så att det vore avsevärt billigare att t.ex. åka<br />
tåg mellan Stockholm och Göteborg än att åka samma sträcka med flyg. Så är<br />
dock inte fallet i dag. Det är ofta t.o.m. billigare att flyga än att åka tåg.<br />
<strong>En</strong>ergiskattelagen är uppdelad på två delar, energiskatt och koldioxidskatt.<br />
Ur ett hållbarhetsperspektiv är det ändamålsenligt att belägga samtliga drivmedel<br />
med energiskatt. Att hushålla med energi är ett mål som gäller för samtliga<br />
drivmedel och <strong>transporter</strong> oavsett ursprung. Däremot skulle koldioxidskatten<br />
kunna utgöra ett viktigt ekonomiskt styrmedel så till vida att skatten skulle kunna<br />
differentieras med avseende på faktorer som påverkar det totala utsläppet av<br />
koldioxid.<br />
8.5 Slutsatser<br />
8.5.1 Generella slutsatser<br />
De miljöproblem som genereras av <strong>transporter</strong> i form av avgaser och<br />
ianspråktagande av mark är typiska för den föroreningstyp som här kallas<br />
kollektiva föroreningar. Kännetecknande för kollektiva föroreningar är att<br />
bidraget till miljöpåverkan från den enskilda källan, t.ex. en bil, är marginellt, näst<br />
intill försumbart. Men ett tillräckligt stort antal av dessa källor, t.ex. bilismen,<br />
medför miljöproblem som ibland kan vara omfattande. 697<br />
Miljöbalkens allmänna hänsynsregler begränsas bl.a. till sådana åtgärder<br />
som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. 698 I stort sett varje utförd<br />
transport skulle med detta synsätt kunna betraktas som försumbar i det enskilda<br />
fallet eftersom det enskilda bidraget ofta är just försumbart. 699 Vad gäller<br />
verksamheter råder däremot i stort sett inga begränsningar alls. Alla verksamheter<br />
oavsett grad av miljöpåverkan omfattas av hänsynsreglerna.<br />
Miljökvalitetsnormer skulle kunna utgöra ett ändamålsenligt instrument.<br />
Denna reglering har dock betydande oklarheter varav den första är att<br />
696 Se prop. 1997/98:56, s. 149 vad gäller vägtrafiken.<br />
697 Teorin om The tragedy of the commons beskriver problemområdet, se avsnitt 1.7.<br />
698 2 kap. 1 § MB, samt avsnitt 7.1.3.<br />
699 Om transporten utgör eller ingår i en verksamhet omfattas den alltid av hänsynsreglerna.<br />
Dock kommer skälighetsregeln att medföra att kraven kommer att sättas lågt eftersom man<br />
ska jämföra miljönyttan i det enskilda fallet med kostnaderna att genomföra behövliga<br />
skyddsåtgärder, jmf. avsnitt 7.1.5.8.<br />
229
miljökvalitetsnormerna riktar sig till verksamheter och myndigheter och inte till var<br />
och en eller ens till de som omfattas av åtgärdsbegreppet i 2 kap. MB. 700<br />
Normerna är också verkningslösa om inte en genomdrivandereglering har<br />
kopplats till normerna, d.v.s. vem som skall göra vad inom vilken tidsram. 701 I<br />
balken har genomdrivanderegleringen, åtgärdsprogram, framförallt kopplats till<br />
myndigheternas verksamhet och skall beslutas särskilt av regeringen om det<br />
behövs för att uppfylla normen. Åtgärdsprogram är dock rättsligt bindande endast<br />
för berörda och behöriga myndigheter. Ett åtgärdsprogram kan således inte, i<br />
dess nuvarande utformning, riktas mot en grupp verksamhetsutövare. Visserligen<br />
anges att verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds men<br />
några sanktionsregler är inte direkt kopplade till detta påbud. 702 I stället är<br />
överskridandet kopplat till myndigheternas skyldighet att antingen förvägra<br />
tillstånd till ny verksamhet 703 eller möjligheter att ompröva tillstånd eller ändra eller<br />
upphäva villkor för befintlig verksamhet. 704<br />
Miljöbalkens samordning med andra lagar är bristfällig. Ett exempel är<br />
VägL. 705 Miljöprövningen genomförs i enlighet med balkens allmänna<br />
hänsynsregler och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. <strong>En</strong> nyanläggning av<br />
en väg får heller inte medverka till att en miljökvalitetsnorm överträds. Detta skall<br />
vägverket tillse i förprövningen av vägen. 706 Men miljöprövningen genomförs och<br />
bedöms av vägverket vilket medför att målkonflikten mellan<br />
kommunikationsintressena i väglagen och miljöintressena i balken framstår som<br />
tydlig. Konflikten skall alltså dessutom lösas eller avvägas av vägverket.<br />
Visserligen råder ingen begränsning i balkens parallellitet i dessa avseenden, vilket<br />
medför att hårdare miljökrav skulle kunna ställas i ett föreläggande från en<br />
tillsynsmyndighet. 707 Det är dock inte kännetecknande för en välstrukturerad och<br />
samordnad lagstiftning att en myndighet först tillåter en verksamhet enligt en<br />
författning för att sedan en annan myndighet förbjuder eller ytterligare begränsar<br />
verksamheten enligt en annan författning.<br />
700 Jmf 5 kap. 4 § MB samt avsnitt 7.1.7.<br />
701 Själva miljökvalitetsnormen uttalar endast gränser för vilken miljö- och/eller<br />
hälsopåverkan människan och naturen bedöms kunna utsättas för utan att olägenheter<br />
uppstår.<br />
702 Det faktum att verksamheten medverkar till överskridandet skulle kunna utgöra tillräcklig<br />
grund för att hävda att verksamheten begår/begått miljöbrott (29 kap. 1 § 1 p. MB). Jag går<br />
dock inte in närmare på detta.<br />
703 Jmf 16 kap. 5 § MB<br />
704 Jmf 24 kap. 5 § MB. Dock får inte så hårda villkor meddelas så att verksamhetens<br />
bedrivande avsevärt försvåras.<br />
705 Övriga transportanläggningslagar uppvisar stora likheter i denna del.<br />
706 <strong>En</strong>ligt 3 a § Vägl. och 5 kap. 3 och 4 §§ MB. 5 kap. 3 § MB är tillämplig vid byggande av<br />
väg och 4 § då vägen väl är byggd och tagen i drift. Se även avsnitt 7.3.1.<br />
707 Vägar utgör också en miljöfarlig verksamhet, dock inte tillståndspliktig sådan, och kan<br />
således även prövas av en tillsynsmyndighet efter balkens bestämmelser.<br />
230
Ett annat exempel är balkens förhållande till plan- och bygglagen (PBL).<br />
Innan ett nytt bostadsområde börjar byggas har en planprocess genomförts. I<br />
detaljplaneringen av området skall PBLs hänsynsregler tillämpas. 708 Den<br />
kommunala myndighet som genomför detaljplaneringen kan finna att en viss<br />
utformning, lokalisering och omfattning av bostadsbebyggelsen är i<br />
överensstämmelse med PBL. Senare visar det sig dock att bullersituationen utgör<br />
en olägenhet för människors hälsa och boende i området klagar på störd nattsömn<br />
och att man inte kan ha fönstren öppna och vädra p.g.a. bullret från intillliggande<br />
vägar. Tillsynsmyndigheten har nu att tillsynsvis vidta åtgärder mot<br />
verksamhetsutövare som bidrar till störningen, d.v.s. väghållaren. På grund av den<br />
nya bostadsbebyggelsens bristfälliga lokalisering och eventuellt brister i det<br />
byggnadstekniska utförandet får nu andra verksamhetsutövare vidkännas hårdare<br />
miljökrav för att lindra störningssituationen för de boende.<br />
Transportsektorn är en heterogen sektor med fyra olika transportslag, vägoch<br />
järnvägstrafik samt sjö- och luftfart. Dessa transportslag konkurrerar med<br />
varandra om godsfrakt och om till stora delar samma kategorier av resenärer.<br />
Gällande rätt är inte konstruerad att samordna dessa transportslag till att verka på<br />
de områden (person- eller gods<strong>transporter</strong>) och distanser (långväga eller korta<br />
<strong>transporter</strong>) som är bäst lämpade. Det saknas alltså regler som stimulerar och styr<br />
valet av transportslag till det som är bäst ur miljösynpunkt och samtidigt<br />
ändamålsenligt för den uppgift <strong>transporter</strong>na skall fylla. Det lämnas således fritt att<br />
välja en inrikesflygplats i stället för en snabbjärnväg, <strong>transporter</strong> av gods till en<br />
industri på lastbil i stället för på järnväg, och att pendla till arbetet med bil i stället<br />
för med kollektivtrafik. 709<br />
Gällande rätt består av uniforma regler. Föroreningsbilden och olika<br />
naturmiljötypers känslighet ser dock olika ut i landet samt i storstäder jämfört med<br />
på landsbygden. 710 Det medför att ändamålsenligheten i uniforma regler är låg och<br />
att behovet av regler som är anpassade såväl till miljöproblemets källor som till<br />
naturmiljön som sådan är stort.<br />
Sammanfattningsvis kan konstateras att gällande rätt ur ett generellt<br />
perspektiv befinner sig i ett försämringsläge. Det rättsliga stödet för en<br />
hållbarhetsanpassning av transportsektorn saknas alltså.<br />
708 2 och 3 kap. PBL.<br />
709 Naturligtvis finns det andra faktorer som påverkar viljan att välja miljövänligt. Ett exempel<br />
kan vara miljöskatter som gör det dyrare att t.ex. åka bil än om dessa skatter inte funnits och<br />
därmed kan verka reducerande på trafiktätheten. Å andra sidan finns det bestämmelser som<br />
motverkar denna reglering såsom tjänstebilsregleringen.<br />
710 Detta gäller naturligtvis inte koldioxidproblematiken som ju är en global växthusgas.<br />
231
8.5.2 Kontroll av utsläppen av koldioxid, kväveoxider och svavel<br />
från motorfordon (växthuseffekt och försurning)<br />
De miljöproblem som utsläppen av koldioxid, kväveoxider och svavel orsakar är<br />
kopplad till det faktiska användandet av motorfordon i kombination med<br />
fordonets drivmedel. För att reducera denna miljöpåverkan i överensstämmelse<br />
med en hållbarhetsanpassning av transportsektorn behöver några centrala<br />
omständigheter beaktas. 711<br />
Antalet motorfordon behöver reduceras eller åtminstone hindras från att bli<br />
fler. De avgaskrav som finns i bilavgaslagens bilagor syftar enligt författningens<br />
målbestämmelse till att förebygga att emissionerna från bilar och andra<br />
motorfordon skadar människors hälsa eller miljön. 712 De gränsvärden som anges<br />
i dessa bilagor är dock inte kopplade till antalet fordon. För att undvika att<br />
emissionerna leder till oönskade miljöskador borde rimligtvis gränsvärdena för<br />
nyproducerade motorfordon relateras till antalet fordon. Ju fler fordon på<br />
marknaden desto striktare gränsvärden.<br />
Skall transportsektorn hållbarhetsanpassas är det svårt, för att inte säga<br />
omöjligt, att behålla drivmedel baserade på fossilt kol p.g.a. koldioxidens bidrag<br />
till växthuseffekten. Andra drivmedelstyper, d.v.s. drivmedel baserade på<br />
biologiskt material eller biologiska processer, t.ex. bioetanol och biogas, och<br />
motorer som fungerar effektivt på sådana drivmedel behöver utvecklas och<br />
marknadsintroduceras. Gällande regelverk saknar dock bestämmelser som fasar<br />
ut fossila drivmedel och motorfordon som drivs av sådana drivmedel till förmån<br />
för biodrivmedel och motorfordon som är optimerade för biodrivmedel.<br />
Användandet av motorfordon behöver reduceras, framförallt i storstäder.<br />
Ur ett emissionsperspektiv spelar det mindre roll hur många fordon som finns.<br />
Betydligt väsentligare är hur många fordon som faktiskt används och hur mycket<br />
varje fordon används. Det är alltså viktigt att kunna kontrollera hur mycket<br />
motoriserade <strong>transporter</strong> som används totalt och individuellt. Således behöver<br />
tillgängligheten till vissa transportslag, t.ex. privatbilism i stadskärnor, begränsas<br />
kombinerat med att tillgänglighetsbehovet täcks med hjälp av andra mer<br />
miljövänliga transportslag, t.ex. olika former av kollektiva transportmedel eller helt<br />
andra alternativ till att resa. Någon sådan reglering finns dock inte. Fiskal<br />
lagstiftning kommer en bit på vägen genom att fördyra miljöpåverkande trafik.<br />
Denna reglering gäller dock för samtliga motordrivna vägfordon utan egentlig<br />
reducering för miljövänligare alternativ. 713<br />
711 Omständigheterna listas utan inbördes rangordning.<br />
712 1 § bilavgaslagen.<br />
713 <strong>En</strong>ergiskattelagen tillåter vissa undantag för biodrivmedel i pilotprojekt eller<br />
försöksverksamheter, jmf. avsnitt 7.4.1.<br />
232
Lagstiftningen befinner sig alltså i ett försämringsläge även vad gäller<br />
emissionsaspekterna och gällande rätt motverkar därmed en<br />
hållbarhetsanpassning.<br />
8.5.3 Kontroll av ianspråktagandet av mark- och vattenområden<br />
för transportändamål<br />
Ianspråktagandet av mark för transportändamål hänger tätt i hop med antalet<br />
fordon som belastar transportanläggningarna. Ju fler fordon desto fler och desto<br />
större behöver anläggningarna vara för att de inte skall överbelastas. <strong>En</strong> paradox<br />
är dock att ökad tillgänglighet, d.v.s. reducerad trängsel, i regel leder till ökad<br />
efterfrågan. Dessa överväganden har ingen självklar plats i gällande rätt på<br />
området. Det har istället visat sig att bristande tillgänglighet i normalfallet leder till<br />
att anläggningarna byggs ut eller blir fler och längre och bredare. 714<br />
Efterfrågeökning på <strong>transporter</strong> skulle kunna lösas med alternativa metoder. Det<br />
saknas dock stöd i lag för att kräva att sådana metoder undersöks och tillämpas.<br />
Det saknas också bestämmelser som begränsar det totala markutnyttjandet för<br />
transportändamål.<br />
Utvecklingen av de olika transportslagen styrs och kontrolleras i huvudsak<br />
av respektive trafikverk, på basis av politiska beslut. Denna organisatoriska<br />
uppbyggnad underlättar inte en behövlig överblick av <strong>transporter</strong>nas<br />
markanspråk.<br />
Inte heller detta problemområde omfattas av en ändamålsenlig lagreglering.<br />
Det är således inte möjligt att kontrollera transportsektorns totala utnyttjande av<br />
mark på ett sådant sätt att det överensstämmer med en hållbarhetsanpassning.<br />
Vissa möjligheter finns men krav eller skyldigheter saknas.<br />
714 Exempel på detta är Arlandas tredje landningsbana och det ständigt aktuella<br />
ringledsprojektet runt Stockholm där Södra länken nu håller på att byggas.<br />
233
9 Avslutning och sammanfattande regeltypisk<br />
diskussion<br />
9.1 Det miljörättsliga lagsystemets ändamålsenlighet<br />
Som har framgått ovan tar inte den svenska miljölagstiftningen ett samlat grepp på<br />
<strong>transporter</strong>nas miljöproblem. I stället finns det olika lagar som tar upp specifika<br />
frågor. Under dessa sorterar förordningar från regeringen och föreskrifter från<br />
myndigheter med preciserande regler.<br />
Således finns det särskilda regler med gränsvärden för föroreningar och andra<br />
immissioner, bl.a. bilavgaslagstiftningen. Särskilda författningar reglerar<br />
ianspråktagande av mark för de olika transportanläggningarna var för sig, således<br />
väglagen, luftfartslagen och järnvägslagen och farledslagen. I någon mån finns det<br />
samordnande reglering av markfrågorna genom plan- och bygglagen, men lagen<br />
är otillräcklig när det gäller att styra geografiskt vidsträckta frågor om<br />
transportsystem. Det beror på att översiktsplaner och regionplaner saknar<br />
bindande verkan och att en aktiv planering förutsätter en vilja från kommun och<br />
regionplanorgan. Som en följd av det principiella kommunala planmonopolet är de<br />
statliga möjligheterna att styra den fysiska planeringen rättsligt mycket begränsade<br />
i plan- och bygglagen och de används också sparsamt i praktiken. Särskilt gäller<br />
detta Regeringens möjlighet att förelägga kommuner att anta en plan med visst<br />
innehåll.<br />
Bör <strong>transporter</strong>nas miljöfrågor regleras mer enhetligt än idag? Det skulle vara<br />
mycket svårt att i ett sammanhang lagtekniskt reglera alla de verksamheter och<br />
miljörisker som hör samman med <strong>transporter</strong>. Sannolikt är inte heller en sådan<br />
reglering lämplig. Situationerna är för disparata, det är fråga om såväl rörliga<br />
(fordon m.m.) som fasta (vägar och andra anläggningar) störningskällor. Ett<br />
rättsligt system som utgår från transportsektorn skulle bryta med andra rättsliga<br />
system som utfår från annat, t.ex. visst miljöproblem eller visst verksamhetsslag<br />
(såsom ”miljöfarlig verksamhet”, hantering av kemiska produkter).<br />
Däremot bör man överväga en mer enhetlig reglering av miljöfrågor som rör visst<br />
delområde av transportsektorn och där frågeställningarna är gemensamma. Ett<br />
sådant delområde, som identifierats inom detta projekt, är tillkomsten och<br />
lokaliseringen av trafikanläggningar i infrastrukturen. Dagens VägL och LBJ har<br />
en övergripande funktion, men den täcker inte alla slags transportanläggningar i<br />
234
infrastrukturen och styrningen från miljösynpunkt är för outvecklad. Viktiga frågor<br />
att utveckla är således regler om MKB, projekt-MKB som följer 6 kap.<br />
miljöbalken samt tydligare kravregler som inte bara öppnar för utan genom<br />
kriterier styr valet av alternativ. <strong>En</strong> sådan reglering skulle få direkt betydelse för<br />
ianspråktagande av mark och indirekt betydelse för regional påverkan från<br />
utsläpp från <strong>transporter</strong>na, bl.a. vilka delar av landet som belastas med försurande<br />
utsläpp.<br />
I detta sammanhang bör också övervägas att bryta sektoriseringen inom<br />
organisationen av transportmyndigheter, detta för att planering och prövning ska<br />
ske från en helhetssyn där valen mellan olika alternativ inte är begränsad till en<br />
anläggningstyp.<br />
Ett mer utvecklat arbete med dessa frågor skulle kunna leda till en ny lag för<br />
transportanläggningar, med en myndighet som ansvarig för den övergripande<br />
planeringen och prövningen av enskilda projekt. Vissa kapitel i lagen samt<br />
därunder förordningar kan hantera de mer specifika frågor som hör till respektive<br />
anläggningstyp.<br />
9.2 Rättsliga instrument och dess ändamålsenlighet<br />
Målregler<br />
Målregler är en central regeltyp inom miljörätten. Utan målregler saknar juridiken<br />
färdriktning och det blir svårare att skapa ett genomtänkt rättssystem som inte<br />
motverkar sig själv. Det gäller dock att lagstiftaren förmår uttrycka målen med<br />
tillräcklig tydlighet. Formuleras målet oklart är risken stor att målet inte kommer<br />
att uppnås. Målreglerna ligger sedermera till grund för tolkning och tillämpning av<br />
de materiella reglerna. Övergripande miljömål, t.ex. 1:1 MB, behöver brytas ner<br />
till delmål och etappmål i en sammanhängande kedja. 715<br />
Målregler har dock (även om de brutits ned i sektorsmål) en begränsad<br />
betydelse för rättstillämpningen i praktiken. Eftersom de normalt är allmänt<br />
formulerade tenderar domstolar och andra myndigheter att se reglerna som<br />
politiska viljeyttringar som ger uttryck för grundtankarna bakom författningen,<br />
kanske vackra sådana, men inte som kriterier som ska läggas direkt till grund för<br />
ett beslut. De får i stället betydelse som tolkningshjälp vid tillämpningen av andra<br />
regler och, inte minst viktigt, för tillskapandet av underordnade, preciserande<br />
instrument, såsom miljökvalitetsnormer och belastningsnormer (se vidare nedan).<br />
715 Se avsnitt 3.2.3.<br />
235
Situationen skulle dock kunna bli annorlunda om de allmänt formulerade<br />
och övergripande målen nedbryts till del- och etappmål med en allt ökande grad<br />
av målprecision. Då skulle steget mellan mål och krav bli mindre och betydelsen i<br />
rättstillämpningen skulle kunna öka.<br />
Kravregler<br />
Miljölagstiftningen innehåller ofta så kallade kravregler. Det är regler som vanligen<br />
innehåller allmänt hållna och grundläggande krav på miljöskydd, ibland<br />
formulerade som förbud, normalt dock som krav på skyddsåtgärder av olika slag.<br />
Reglerna ger då beslutsfattaren ett betydande utrymme för skönsmässig<br />
bedömning. Ofta är det fråga om att väga olika intressen mot varandra. Det<br />
förekommer också kravregler med stark styrning, t.o.m. tydliga förbud mot visst<br />
förfarande (t.ex. att släppa ut olja från fartyg).<br />
Kravreglers normalt oprecisa formulering innebär att de liknar målregler,<br />
men med den viktiga skillnaden att kravregler har en tydlig adressat, oftast de som<br />
utövar verksamheter och ibland den myndighet som prövar eller kontrollerar dem.<br />
Inom transportsektorn får kravregler av detta slag främst betydelse när det<br />
gäller ianspråktagande av mark för vägar, flygplatser, hamnar, järnvägar och<br />
liknande anläggningar. De riktas även mot rörliga källor, men då främst sådana<br />
som bedriver en verksamhet med kontinuitet. Således gäller miljöbalkens<br />
hänsynsregler för t.ex. speditionsföretag. Det är alltså fråga om stora och<br />
långsiktiga verksamheter. För alla dessa bör närmare övervägas att precisera<br />
kraven för att på detta sätt öka styrningen mot miljövänligare alternativ.<br />
Däremot får kravregler relativt liten betydelse när det gäller att styra de<br />
rörliga transportmedlen i stort, eftersom så vaga och svårbedömda regler inte med<br />
rimliga resurser kan genomdrivas mot enskilda som orsakar endast liten<br />
miljöpåverkan (se vidare nedan vid tillsyn).<br />
Generella gränsvärden för emissioner, produkter m.m.<br />
<strong>En</strong> ganska vanlig form av miljöreglering är att precisera exakta gränser för utsläpp<br />
och andra emissioner, liksom för kemiska produkters innehåll av olika skadliga<br />
substanser. Denna regeltyp är vanlig inom transportsektorn, t.ex. de reglerade<br />
gränserna för vissa bilavgaser, utsläpp av koldioxid m.m. från flygplan och blyhalt<br />
i bensin.<br />
Fördelen med dessa regler är att det krävs relativt liten grad av<br />
myndighetsresurser för prövning och kontroll. Någon förprövning behövs ofta inte<br />
alls eftersom kravet är tydligt redan i regeln. Det går således att styra<br />
miljöpåverkan från många källor, och det är därför regeltypen används på<br />
236
transportområdet. <strong>En</strong> nackdel är att man inte kan göra någon kostnadseffektiv<br />
bedömning av varje enskilt fall. <strong>En</strong> annan nackdel är att reglerna inte hindrar att<br />
antalet föroreningskällor ökar eller att varje källa används i allt högre grad. Vi<br />
kan alltså få en ohållbar utveckling även om gränsvärdena skulle vara mycket<br />
stränga. <strong>En</strong> tredje nackdel är att sådana regler riskerar att verka teknikhämmande<br />
eftersom det saknas motiv eller incitament att tillverka motorfordon med bättre<br />
prestanda än vad som krävs. 716 Risken är med andra ord stor att regleringen blir<br />
inflexibel och dåligt anpassad till olika delsektorers utvecklingstakt, i synnerhet<br />
som det ofta är trögt att förändra lagstiftning.<br />
Tydliga prestandakrav<br />
Det är möjligt att direkt reglera vilken transportutrustning som får användas och<br />
mer i detalj hur denna ska vara beskaffad. Sådana krav kan riktas mot t.ex.<br />
tillverkare. Risken är även här att sådana regler motverkar en utveckling mot<br />
bättre alternativ.<br />
Miljökvalitetsnormer<br />
Miljökvalitetsnormer anger ett visst miljötillstånd, t.ex. mängden försurande<br />
ämnen i luft, mark, eller vatten. Det kan vara värden som fastställs lokalt eller<br />
regionalt, men också för större geografiska områden, såsom nationellt eller inom<br />
EU. Normerna anger den miljökvalitet som accepteras som minimum, oavsett var<br />
påverkan kommer ifrån. I Sverige regleras basen för miljökvalitetsnormer i<br />
miljöbalken. 717<br />
Miljökvalitetsnormer rör således alla slags källor, bl.a. såväl fasta som<br />
rörliga inom transportområdet. Svårigheten ligger i genomförandet av kraven mot<br />
de individuella källorna. Här finns vissa instrument utvecklade i Sverige och andra<br />
stater, bl.a. så kallade åtgärdsprogram i miljöbalken. Genomförandereglerna för<br />
miljökvalitetsnormer måste dock utvecklas bättre i miljöbalken för att de ska<br />
kunna användas mot en så komplex sektor som <strong>transporter</strong>na. Ett första steg kan<br />
vara att bestämma belastningsnormer för t.ex. transportsektorn eller delar av den<br />
(se nedan). 718 Det är också lämpligt att närmare studera de instrument för<br />
716 Bortsett från konsumenttryck och konkurrens.<br />
717 Se avsnitt 7.1.7<br />
718 Se även avsnitt 3.2.3.<br />
237
genomförande som används i andra stater. 719 Sannolikt krävs även en<br />
attitydförändring hos svenska myndigheter. 720<br />
Belastningsnormer och kvoter för totala utsläpp. Handel med utsläpp.<br />
Belastningsnormer ställer upp maximalt tillåtna utsläpp från olika källor inom en<br />
eller flera sektorer i samhället. De blir alltså tydligare kopplade till de olika<br />
källorna än vad miljökvalitetsnormerna är. De kan dock inte ersätta<br />
miljökvalitetsnormerna eftersom dessa tar sikte på miljötillståndet direkt. Däremot<br />
kan de vara ett steg i genomförandet av dessa.<br />
Problemet är dock hur belastningsnormerna ska genomföras mot de<br />
individuella källorna. Ett sätt är att fördela utsläppsrätter till de olika förorenarna.<br />
Detta skulle kunna vara en möjlighet när det t.ex. gäller flygbolag, således ett<br />
relativt begränsat antal aktörer. Det finns olika sätt att fördela utsläppsrätterna på,<br />
t.ex. genom årliga auktioner. 721 Summan av kvoterna får förstås inte överstiga<br />
belastningsnormen för totala utsläpp av t.ex. koldioxid från flygbranschen (inom<br />
Sverige eller EU eller annan enhet). Om det allmänna vill minska de totala<br />
utsläppen långsiktigt, sänks belastningsnormen för totala utsläpp, t.ex. med viss<br />
procent per år, och på motsvarande sätt krymps utrymmet för de individuella<br />
utsläppen. För att få systemet mer flexibelt kan bolagen tillåtas att handla med de<br />
utsläppsrätter som tilldelats.<br />
Det är dock uppenbart att ett system som skisserats ovan inte i praktiken<br />
kan genomföras när det är fråga om ett stort antal förorenare, såsom privatbilister.<br />
Däremot kan man tänka sig att knyta de rörliga källorna på visst sätt till en<br />
bransch med färre aktörer. Man skulle t.ex. genom lagstiftning kunna ge<br />
energiföretag rätt att släppa ut ytterligare viss mängd kväveoxid förutsatt att<br />
företaget köper in och ombesörjer skrotning av äldre fungerande bilfordon med<br />
otillräcklig rening av kväveoxider och det ger en nettovinst från miljösynpunkt.<br />
Detta slags konstruktion finns i USA.<br />
Fysisk planering och annan reglering av visst mark- eller vattenområde<br />
Fysisk planering innebär att det allmänna, i Sverige främst kommunerna, rättsligt<br />
bestämmer eller i vart fall anger riktlinjer för hur mark- och vattenområden får<br />
användas i framtiden. Ianspråktagande av områden för olika slags<br />
719 Vissa internationella studier har gjorts, se bl.a. Gipperth.<br />
720 Motståndet mot miljökvalitetsnormer, delvis grundat på missuppfattningar om deras<br />
funktion, har länge varit stort. Sverige har ännu inte lyckats reglera ens alla de<br />
miljökvalitetsnormer som vi måste följa enligt EG-rätten.<br />
721 Se t.ex. Pihl, s. 112 ff.<br />
238
trafikanläggningar berörs således i hög grad av detta instrument, indirekt därmed<br />
också utsläppen från de transportmedel som använder anläggningarna. Fysiska<br />
planer skulle alltså i princip kunna vara ett kraftfullt styrmedel. Det förutsätter<br />
dock en radikalt annan rättslig konstruktion än den svenska plan- och bygglagen,<br />
som ger planförfattaren mycket fria händer och som inte ger befogenhet att anta<br />
rättsligt bindande planer för glesbygd. 722<br />
Det ska även framhållas att fysiska planer inte direkt styr hur många fordon<br />
som används eller hur ofta varje fordon används i ett område. Detta är en viktig<br />
begränsning av styrmedlet typiskt sett. Inte heller skyddas det planlagda området<br />
från att påverkas av utsläpp från <strong>transporter</strong> utanför området. Omvänt är fysiska<br />
planer på grund av sin geografiska begränsning inte ändamålsenliga för att klara<br />
föroreningsproblemen från <strong>transporter</strong> i stort. <strong>En</strong> begränsning inom ett visst<br />
område innebär ofta att trafiken ökar på de områden som inte har sådana<br />
restriktioner.<br />
Det finns också andra typer av miljörättsliga instrument som reglerar<br />
användningen av visst område. Hit hör t.ex. nationalpark, naturreservat,<br />
miljöskyddsområden och liknande skydd av ett område som beslutas av<br />
myndighet. Hit hör även reglering av ett område direkt i en författning, t.ex.<br />
skyddet för viss nationalstadspark i miljöbalken. Denna typ av områdesreglering<br />
kan i princip helt utesluta all slags transportverksamhet inom det skyddade<br />
området (i praktiken är det ofta svårt att få ett så starkt skydd), men nackdelarna<br />
är desamma som för fysiska planer (se ovan).<br />
Trafikreglering<br />
Trafikreglering kan användas för att styra <strong>transporter</strong> från miljösynpunkt. Sådana<br />
instrument har främst till syfte att motverka lokala miljöproblem. Betydelsen ur<br />
perspektivet hållbarhetsanpassning är alltså begränsat.<br />
Förprövning<br />
Förprövning är en gemensam term för regler om tillstånd, koncession,<br />
medgivande m.m. Det innebär att man inte får utföra något utan att först ha fått<br />
klartecken från en prövningsmyndighet. Återigen kan man se att detta instrument<br />
passar in endast på stora aktörer och verksamheter inom transportområdet (t.ex.<br />
722 Vissa fysiska planer är rättsligt bindande (detaljplaner och områdesbestämmelser, som<br />
båda är kopplade till områden som är bebyggda eller förväntas bli det). Andra planformer har<br />
inte en sådan rättslig verkan (översiktsplaner och regionplaner), och utgör därmed endast<br />
ett icke bindande beslutsunderlag i samband med prövningar.<br />
239
vägbyggen, flygplan), däremot inte på användningen av bilfordon, där alltså<br />
mängden aktörer och transportrörelser är många och där varje bidrag till<br />
miljöpåverkan är litet.<br />
Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB)<br />
MKB är en process och ett beslutsunderlag. <strong>En</strong> så kallad projekt-MKB har i<br />
princip samma räckvidd (och begränsning) som förprövning (se ovan). Det finns<br />
också så kallade strategiska MKB – som kan användas t.ex. inför politiska beslut<br />
på transportområdet - som inte har utvecklats rättsligt. Sådana borde utredas<br />
närmare och eventuellt regleras i författning, i syfte att övergripande styra<br />
transportutvecklingen långsiktigt.<br />
Myndigheters tillsyn och sanktioner<br />
Generellt gäller att tillsyn kräver resurser och detta har blivit ett verksamt hinder i<br />
praktiken. Myndigheterna tvingas att prioritera kontrollen och detta missgynnar<br />
typiskt sett kontroll av aktörer i stora kollektiv, där varje påverkan är liten och<br />
där ett ingripande från miljömyndigheten skulle ge mycket liten miljövinst men<br />
kräva betydande resurser för kontrollen. 723 Det är således inte sannolikt att<br />
landets miljömyndigheter kommer att bedriva en kraftfull tillsyn för att se till att<br />
bilister följer de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken, trots att dessa riskerar<br />
bryta mot kraven (t.ex. pendlare). 724 Även sanktioner är i praktiken svåra att<br />
genomdriva mot ett stort kollektiv på grund av resursbehovet. Därtill kommer att<br />
påverkan på miljön i de allra flesta fall är resultatet av fullt laglig verksamhet. Det<br />
gäller även inom transportområdet.<br />
Skadestånd<br />
Skadeståndet kan tänkas ha en preventiv effekt för att hindra miljöpåverkan<br />
endast när det gäller ett fåtal fall inom miljöområdet (t.ex. oljeutsläpp)<br />
723 Vissa möjligheter finns dock genom att tillsynsmyndigheten kan rikta sina<br />
tillsynsåtgärder, baserade på MB.s kravregler, mot väghållaren som även har ett<br />
verksamhetsutövaransvar för den trafik som belastar trafikanläggningen.<br />
724 Se analysen av verksamhets- och åtgärdsbegreppen i avsnitt 7.1.3.<br />
240
Miljöekonomiska styrmedel<br />
Olika slag av bidrag, avgifter och skatter m.m. används och kommer att användas<br />
inom transportområdet. Just komplexiteten och svårigheten att använda de<br />
offentligrättsliga kontrollmedlen på transportområdet öppnar vägen för de<br />
ekonomiska styrmedlen. De kan utformas så att de gynnar innovationer genom att<br />
inte prioritera utan i stället missgynna visst alternativ och på det sättet lämna fältet<br />
öppet även för helt nya lösningar. Detta förutsätter dock att marknaden fungerar<br />
på detta sätt, vilket inte är säkert.<br />
Ekonomiska styrmedel ger aktören ett val. Det innebär att aktören kan<br />
välja det alternativ som skadar miljön om han eller hon anser sig ha råd med det.<br />
Valet påverkas givetvis av styrmedlets nivå, men ofta ligger nivåerna så lågt att det<br />
medför stora valmöjligheter. Risken är alltså stor att ekonomiska styrmedel får en<br />
otillräcklig effekt. Den politiska viljan hos lagstiftaren att välja nivåer som i<br />
praktiken minskar valet torde ofta begränsas av det fiskala intresset, men också<br />
av rättvisesynpunkter. Det skulle kräva ett stort politiskt mod att införa en avgift<br />
som missgynnade privatbilismen så mycket att endast höginkomsttagare har råd<br />
att använda fordonet.<br />
Miljöcertifiering och andra frivilliga instrument<br />
Det är numera vanligt med olika former av frivilliga instrument på miljöområdet, så<br />
även när det gäller <strong>transporter</strong>na. 725 Ett exempel är frivilliga miljöavtal. Dessa kan<br />
främst komma ifråga för stora aktörer, däremot inte för t.ex. privatbilister där det<br />
är svårt att följa upp efterlevnaden av avtalet. Frivilliga instrument kan tänkas<br />
fungera bra i vissa enskilda situationer (det här projektet utreder inte detta), men<br />
frivilligheten gör att de – typiskt sett – inte behöver träffa alla aktörer.<br />
Sammanfattning och slutkommentar<br />
Det finns idag en stor flora av miljörättsliga instrument som används inom<br />
transportområdet. Många av dessa kan fungera relativt verkningsfullt mot vissa<br />
företeelser, främst fasta källor (transportanläggningar) och stora aktörer<br />
(flygbolag, speditörer m.fl.). Den gällande svenska miljölagstiftningen kan stärkas<br />
och förbättras när det gäller sådana verksamheter och det kommer främst an på<br />
den politiska viljan om så sker.<br />
Däremot är det svårt att hitta ändamålsenliga styrinstrument för situationer<br />
där varje individs påverkan är litet men kollektivets stort. De hittills använda har<br />
725 T.ex. ISO 14001, EMAS, miljömärkning och miljöavtal.<br />
241
inte fungerat tillfredsställande. Sannolikt är det ändamålsenligt att använda en<br />
kedja av olika instrument. Övergripande mål kan brytas ned i delmål och<br />
konkretiseras i form av miljökvalitetsnormer och därefter i belastningsnormer för<br />
viss bransch eller sektor. Individerna kan som idag styras genom ekonomiska<br />
styrmedel, utsläppsgränser, trafikreglering m.m. Sådana krav kan skärpas om det<br />
visar sig att miljökvalitetsnormerna eller belastningsnormerna inte håller för<br />
kollektivets samlade påverkan. Det kan då även vara ändamålsenligt att införa<br />
mer ”brutal” reglering i form av t.ex. ransonering av antalet bilfordon eller<br />
arbetsredskap per familj. Genom att hålla fast vid de målrelaterade<br />
instrumentens nivåer – miljökvalitetsnormerna och belastningsnormerna – och<br />
komplettera med allt hårdare tryck mot individerna, ökar också pressen mot<br />
marknaden, t.ex. bilindustrin, att få fram alternativ som är radikalt bättre än<br />
dagens. Man skapar ett slags orubblig reglering av miljöramen, men behåller<br />
flexibiliteten inom denna.<br />
242
LITTERATUR m.m.<br />
1. Offentligt tryck<br />
1.1 Propositioner<br />
Prop. 1957:175<br />
Prop. 1963:191<br />
Prop. 1971:123<br />
Prop. 1972:111<br />
Prop. 1978/79:99<br />
Prop. 1979/80:30<br />
Prop. 1985/86:1<br />
Prop. 1985/86:3<br />
Prop. 1985/86:61<br />
Prop. 1987/88:50<br />
Prop. 1987/88:85<br />
Prop. 1990/91:88<br />
Prop. 1990/91:90<br />
Prop. 1992/93:180<br />
Prop. 1993/94:229<br />
Prop. 1994/95:3<br />
Prop. 1994/95:10<br />
Prop. 1994/95:230<br />
Prop. 1995/96:2<br />
Prop. 1997/98:56<br />
Prop. 1997/98:145<br />
Förslag till förordning om allmän energiskatt<br />
angående riktlinjer för den statliga trafikpolitiken.<br />
Förslag till väglag m.m.<br />
Hushållning med mark och vatten<br />
om en ny trafikpolitik.<br />
Höjning av skatten på energi m.m.<br />
Ny Plan- och bygglag.<br />
Lag om hushållning med naturresurser.<br />
Skärpta avgasreningskrav för personbilar m.m.<br />
Trafikpolitiken inför 90-talet.<br />
Miljöpolitiken inför 90-talet.<br />
<strong>En</strong>ergipolitiken.<br />
<strong>En</strong> god livsmiljö.<br />
Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad<br />
samhällsutveckling.<br />
Strandskydd.<br />
Nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-<br />
Djurgården<br />
Miljöbalk.<br />
Kommunal översiktsplanering enligt plan- och<br />
bygglagen, m.m.<br />
Lag om byggande av järnväg<br />
Transportpolitik för en hållbar utveckling.<br />
Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige.<br />
243
1.2 Statens offentliga utredningar<br />
SOU 1996:103 Miljöbalken: en skärpt och samordnad miljölagstiftning för en<br />
hållbar utveckling.<br />
SOU 1994:133 Miljöpolitikens principer<br />
SOU 1994:111 Bilars miljöklassning och EG. Delbetänkande av<br />
miljöklassutredningen.<br />
SOU 1994:36 Miljö- och fysisk planering. Delbetänkande av plan- och<br />
byggutredningen.<br />
SOU 1993:19 Kommunerna och miljöarbetet. Betänkande av utredningen<br />
om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV).<br />
1.3 Departementsserierna<br />
DsK 1987:4 Transporternas kostnadsansvar - Ett underlag för det trafikpolitiska<br />
utvecklingsarbetet.<br />
1.4 Annat svenskt offentligt tryck<br />
Skatteutskottet<br />
1998/99:SKU07 Beskattning av råtallolja.<br />
Stockholms miljö- och hälsoskyddsnämnd<br />
Lindman, Martin Eson. PM 1993-04-16, Dnr 319-2063-93<br />
1.5 Utländskt offentligt material<br />
Norge<br />
NOU 1995:4 Virkemidler i miljøpolitiken. Utredning fra et utvalg nedsatt av<br />
Miljøverndepartementet i oktober 1992. Statens forvaltningstjeneste seksjon<br />
statens trykning, Oslo 1995.<br />
Europeiska Unionen<br />
COM(92) 23 final, Towards Sustainability, A European Programme of Policy<br />
and Action in relation to the <strong>En</strong>vironment and Sustainable Development.<br />
COM(92) 494 final, The Future Development of the Common Transport Policy.<br />
244
2. Övrig litteratur<br />
Bengtsson, Bertil: Speciell fastighetsrätt - Miljöbalken, Uppsala 1999.<br />
Bilindustriföreningen, Bilismen i Sverige, 1996.<br />
Bugge, Hans Christian, The ethics of sustainable development - a challenge to the<br />
legal system, Bæredygtihet - en Retsteoretisk begrebsanalyse. GadJura,<br />
Köpenhamn, Juridisk Forlag, Oslo, Nerenius & Santérus Förlag AB,<br />
Stockholm, 1995 (cit. Bugge 1995).<br />
Bugge, Hans Christian, Rio-konfenrensen i rettsligt lys. Lov og rett, Norsk<br />
juridisk tidskrift 1993 s. 469 - 485 (cit. Bugge 1993).<br />
Carlman, Inga: MKB i Canada i Miljörättslig tidskrift 1993:2, s. 239 - 256 (cit.<br />
Carlman 1993).<br />
Carlman, Inga: Mycket kom bort när MKB skulle införas i Sverige, Miljörättslig<br />
tidskrift 1995:1, s. 43 - 73, (cit. Carlman 1995)<br />
Cervero, Congestion Relief: The Land Use Alternative, 10 J. Planning Ed. and<br />
Research 119 (1990)<br />
Chesapeake Bay Foundation, A New Approach: Integrating Transportation &<br />
Development in the National Capital Region: A proposal from the Washington<br />
Regional Network for Liveable Communities.<br />
Christensen, Jonas, Rätt och Kretslopp, Studier om förutsättningar för rättslig<br />
kontroll av naturresursflöden, tillämpade på fosfor, Uppsala universitet,<br />
Uppsala, 1998.<br />
Christensen, Jonas: Kretsloppspropositionen. <strong>En</strong> rättslig Potemkinkuliss? ,<br />
Miljörättslig tidskrift 1994:1, s. 21 - 59 (cit. Christensen 1994).<br />
Eckoff, Torstein, Sunby, Nils Kristian, Rettssystemer - Systemteoretisk innføring i<br />
rettsfilosofien, 2 reviderte utgave Tano Oslo, 1991.<br />
ECMT, European Conference of Ministers of Transport, Strategic <strong>En</strong>vironmental<br />
Impact Assessment in the Transport Sector,Paris, 1998.<br />
European Community <strong>En</strong>vironmental Legislation, Volume 2 Air, Commission of<br />
the European Communities Directorate-General XI, 1992 (cit ECEL).<br />
Faucald, Ole Kristian: <strong>En</strong>vironmental Taxes and Trade Discrimination - A Legal<br />
analysis of Rules Concerning National Treatment, Most-Favoured-Nation,<br />
General Exeptions and Nullification or impairment in GATT 1994, Oslo,<br />
1996.<br />
Freilich & White, Transportation Congestion and Growth Management: Comprehensive<br />
Approaches to Resolving America´s Major Quality of Life Crisis, 24<br />
Loyola L.A. L. Rev. 915, 1991<br />
Federal Highway Administration, Evaluation of Travel Demand Management<br />
Measures, FHWA-90-005 (1990)<br />
Forsberg, Magnus, Vägtrafiken som miljöproblem, Uppsala universitet, 1995.<br />
245
Forskningsrådsnämnden, Källa/35, Älskade hatade bil, forskarnas debatt om<br />
bilen och miljön, Beyronds tryck AB, Stockholm 1990.<br />
Futures under glass - A recipe for people who hate to predict, Futures Oct. 1990<br />
Ginther,Konrad, Denters, Erik & de Waart, Paul J.L.M (Ed.): Sustainable Development<br />
and Good Practise, Kluwer Aademic Publishers, 1995.<br />
Gleick, James, Kaos, Vetenskap på nya vägar, 1988.<br />
Gordon, Deborah, Sustainable Transportation: What Do We Mean and How Do<br />
We Get There?:, Transportation and <strong>En</strong>ergy: Strategies for a Sustainable<br />
Transportation system, Sperling, D & Shaheen, S. A. (Ed.)Washington, 1995.<br />
Hardin, Garret, Science, December 1968.<br />
Holmberg, John: Socio-Ecological Principles and Indicators for Sustainability,<br />
Göteborg, 1995.<br />
Howard/Stein-Hudson Associates, Inc., for Middlesex Somerset Mercer Regional<br />
Council (NJ): The Impact of Various Land Use Strategies on Suburban<br />
Mobility (1992)<br />
Hydén, Håkan: Ram eller Lag? Ds C 1984:12, Stockholm.<br />
Högberg, Gunilla, Rätten som nödvändig faktor i genomförandet av miljöpolitik, i<br />
Miljörättslig tidskrift, 1993:2.<br />
Hörnberg-Lindgren, Christina: Kommentar till en avhandling om MKB,<br />
Miljörättslig tidskrift, 1995:1, s. 24 - 73<br />
Jacobs, Merle. L. Sustainable Development. A Reconstructive Critique of the<br />
United Nations Debate. Department of Theory of Science and Research. Göteborgs<br />
universitet, Göteborg, 1996.<br />
Kaiser, Arne, I Fädrens Spår, 1994<br />
Kessler, Jon & Schroeder, Will: Meeting Mobility and Air Quality Goals: Strategies<br />
that work<br />
Kommunikationsforskningsberedningens rapport 1995:6, Externa affärsetableringar<br />
och deras effekt på miljö och energianvändning.<br />
Kommunikationsforskningsberedningens rapport 1997:7, Färder i Framtiden<br />
Krämer, Ludwig: E.C. Treaty and <strong>En</strong>vironmental Law, third edition, London<br />
1998.<br />
Kågesson, Per: Miljö och ekonomi i samspel, Naturskyddsföreningen, Stockholm<br />
1993.<br />
Leyser, Birgitta: Superbubblor, ett sätt att åtgärda storskaliga miljöproblem. Erfarenheter<br />
från den amerikanska lagstiftningen, Miljörättslig tidskrift 1996:3.<br />
Lothigius, Jan: Välj miljön! Norstedts Tryckeri, Stockholm 1993.<br />
Lönnroth, Johansson & Steen: Sol eller Uran - att välja energiframtid, Sekretariatet<br />
för framtidsstudier, Stockholm, 1978 (cit. Lönnroth).<br />
Mahmoudi, Said: EU:s miljörätt, Stockholm,1995.<br />
Markanvändningen i Sverige 1998, samt Markanvändningen i tätorter 1995 och<br />
förändringar 1990 - 1995, Statistiska centralbyrån.<br />
246
Mens en Ruimte, Etude thématique du projet TGV, Bruxelles, decembre 1989.<br />
Michanek, Gabriel: Rättsfallskommentarer, Miljörättslig tidskrift 1994:1 , s129 -<br />
135 (cit Michanek 1994)<br />
Michanek, Gabriel: Svensk miljörätt 2 uppl. Iustus Förlag AB, Uppsala 1993 (cit.<br />
Michanek 1993).<br />
Michanek, Gabriel: <strong>En</strong>ergirätt. <strong>En</strong> undersökning från mark- och miljörättslig utgångspunkt<br />
med särskild inriktning på frågor om energihushållning, Uppsala,<br />
1990 (cit. Michanek 1990).<br />
Michanek, Gabriel, Den svenska miljörättens uppbyggnad, 1985 (cit. Michanek<br />
1985).<br />
Miljövårdsberedningens rapport 1994:6, Sambandet mellan väginvesteringar och<br />
samhällsutveckling - en kunskapsöversikt.<br />
Mortensen, Viggo: The Concept of Nature and Ethical Norms, Law and Ecology,<br />
Copenhagen, 1994.<br />
Månsson, Bengt: Miljö för bärkraftighet - Perspektiv på naturresurser, deras begränsningar<br />
och deras roll i samhället, Malmö, 1993.<br />
Naturmiljön i siffror, femte utgåvan, 1996, Statistiska centralbyrån, Stockholm,<br />
1996 (cit. SCB 1996).<br />
Naturmiljön i siffror, fjärde utgåvan, 1995, Statistiska centralbyrån, Stockholm,<br />
1995.<br />
Naturvårdsverkets rapport 4045, The Greenhouse Gases.<br />
Naturvårdsverkets rapport 4139, Miljöstörningar och hälsa.<br />
Naturvårdsverkets rapport 4633, Att miljöanpassa Sveriges transportsystem - en<br />
scenariostudie.<br />
Naturvårdsverkets rapport 4765, Ren luft och gröna skogar - förslag till nationella<br />
miljömål.<br />
Newman, Peter & Kenworthy, Jeffrey, Cities and Automobile Dependence, An<br />
International Source Book.<br />
Nilsson, Annika, Tätortstrafik - <strong>En</strong> gökunge i storkboet. Uppsala universitet,<br />
1989.<br />
Nilsson, Annika, Att byta ut skadliga kemikalier, Substitutionsprincipen - en miljörättslig<br />
analys, Stockholm, 1997 (cit. Nilsson 1997).<br />
OECD, Urban Travel and Sustainable Development, 1995.’<br />
Ostrom, Elinor, Governing the Commons, The Evolution of Institutions for<br />
Collective Action, Cambridge University Press, 1996.<br />
Pagh, Peter: EU-Miljøret, København, 1996 (cit. Pagh 1996).<br />
Pagh, Peter: Miljøansvar - en ret for hvem? København, 1998 (cit. Pagh 1998).<br />
Peczenik, Alexander, Rättsnormer, Lund 1987.<br />
Pihl, Håkan: Miljöekonomi för en hållbar utveckling, andra upplagan, Stockholm<br />
1997.<br />
247
Pushkarev & Zupan, Public Transportation and Land Use Policy 141, 190<br />
(1977).<br />
Report of the World Comission on <strong>En</strong>vironment and Development, Our Common<br />
Future, 1987<br />
Riksrevisionsverket: MKB i praktiken, Avdelningen för Effektivitetsrevision,<br />
1996.<br />
Reducing Barriers to Zero and Low Emission Mobility: A Guide for Cities.<br />
ZEUS-publication, Stockholms miljö- och hälsoskyddsnämnd.<br />
Robèrt, Karl-Henrik: Det nödvändiga steget. Kristianstads Boktryckeri, Kristianstad<br />
1993.<br />
Robinsson, <strong>En</strong>ergy Backcasting; A proposed method of policy analysis, <strong>En</strong>ergy<br />
Policy, December, 1982<br />
Rubenson, Stefan, Miljöbalken - Den nya miljörätten, Stockholm 1998.<br />
Rønne, Anita: The Legal Dimension of Sustainable Development with the Emphasis<br />
on the <strong>En</strong>ergy Sector, Law and Ecology, Copenhagen, 1994.<br />
Schuman, U. & Wurzel, D. (Ed.), Impact of Emissions from Aircraft and Spacecraft<br />
Upon the Atmosphere, Proceedings of an International Scientific Colloquium,<br />
April 18 - 20 1994, Cologne, Germany.<br />
Smith J. Robert, Revolving the Tragedy of the Commons by Creating Private<br />
Property Rights in Wildlife. CATO Journal 1 s. 439-468.<br />
Steen, Ulla, ”Bæredygtig mobilitet” i amtskommunalt perspektiv. <strong>En</strong> retsdogmatisk<br />
og retssociologisk analyse, Aarhus, 1998.<br />
Swedish <strong>En</strong>vironmental Protection Agency, Report 4045, The Greenhouse Gases<br />
- Emissions and Countermeassures in an international perspective, Solna<br />
1991.<br />
Tengström, Emin: Bilismen - i kris? <strong>En</strong> bok om bilen, människan, samhället och<br />
miljön. Kristiansstads Boktryckeri AB, Kristianstad 1991.<br />
The Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment. Trunc Roads and<br />
the Generation of Traffic, The Department of Transport, HMSO, London<br />
1994.<br />
Transportforskningsberedningens rapport 1992:7 Åtgärder för ökad användning<br />
av miljövänliga fordon<br />
Transportforskningsberedningens rapport 1993:1, Exhaust Gas Emissions from<br />
Sea Transportation.<br />
Trivector AB: Utvärdering av miljözon i Stockholm, Göteborg och Malmö, Trivector<br />
AB, Lund, 1997 (cit. Trivector)<br />
Virkemidler i miljøpolitikken:<br />
Vägverkets rapport 1995:31, Vart leder vägen - fakta om vägtrafikens miljöpåverkan,<br />
Borlänge 1995.<br />
Vägverket, Nationell plan för vägtransportsystemet 1998 - 2007, Borlänge 1998<br />
(cit. Vägverket 1998).<br />
248
Westerlund, Staffan: <strong>En</strong> hållbar rättsordning - rättsvetenskapliga paradigm och<br />
tankevändor, Göteborg, 1997 (cit. Westerlund 1997)<br />
Westerlund, Staffan, Rättsfallkommentarer. <strong>En</strong>skilds åberopande av lag och allmänna<br />
intressen. Rättsprövning 17 dec 1993, Miljörättslig tidskrift 1994:1 (cit.<br />
Westerlund 1994).<br />
Westerlund, Staffan, Miljörättsliga koncept, Miljörättslig tidskrift, 1993:2 (cit.<br />
Westerlund 1993b)<br />
Westerlund, Staffan, Miljörättsliga perspektiv. Miljörättslig tidskrift 1993:1, s. 9-<br />
19 (cit Westerlund 1993a).<br />
Westerlund, Staffan. PBL, NRL, MKB. Grunderna i plan- och marklagstiftningen.<br />
Naturskyddsföreningen, första upplagan, 1992.<br />
Westerlund, Staffan: Miljöskyddslagen, 1990 (cit. Westerlund 1990)<br />
Westerlund, Staffan: Grunderna i plan- och bygglagen & naturresurslagen, Jakobsbergs<br />
Tryckeri 1987 (cit. Westerlund 1987)<br />
Westerlund, Staffan: Miljöeffektbeskrivningar, <strong>En</strong> undersökning av USA:s och<br />
Sveriges rättsregler för beslutsunderlag inför miljöpåverkande beslut, Underlagsrapport<br />
till naturresurs och miljökommittén, 1981 (cit. Westerlund 1981)<br />
Westerlund, Staffan: Miljöfarlig verksamhet, Rättstekniska studier av de centrala<br />
tillåtlighetsreglerna i miljöskyddslagen på grundval av teori och praxis, 1975<br />
(cit. Westerlund 1975)<br />
World Conservation Strategy, Living Resource Conservation for Sstainable Development,<br />
IUCN, UNEP, WWF, 1980.<br />
Rättsfall<br />
Högsta domstolen<br />
Mål nr Ö 3654/93<br />
Regeringsrätten<br />
RÅ 1996 ref. 44<br />
RÅ 1993 not 550<br />
RÅ 1997 ref 18<br />
Koncessionsnämnden<br />
KN 99/94<br />
KN 122/95<br />
KN 207/93<br />
249
KN 46/93<br />
KN 26/72<br />
EG-Domstolen<br />
Mål C-435/97<br />
Mål C-166/97<br />
Mål C-3/96<br />
Mål C-355/90<br />
Övriga beslut<br />
EG-Kommissionen 97/542/EG 18 december 1996<br />
JO 1993/94 s. 355<br />
250
VINNOVA är från och med år 2001 den statliga finansiären av<br />
behovsmotiverad forskning och utveckling inom teknik, arbetsliv,<br />
kommunikation och <strong>transporter</strong>.<br />
Organisationen har byggts upp av motsvarande verksamheter<br />
som tidigare bedrevs av Närings- och teknikutvecklingsverket<br />
(NUTEK), Rådet för arbetslivsforskning (RALF) och Kommunikationsforskningsberedningen<br />
(KFB).<br />
Målsättningen för VINNOVA är att genom finansiering av<br />
behovsmotiverad forskning och utveckling bidra till att Sverige<br />
utvecklar ett internationellt ledande innovationssystem som ger<br />
hållbar tillväxt och utveckling för näringsliv och samhälle.<br />
VINNOVA, 101 58 Stockholm<br />
Tel vx 08-473 30 00;fax 08-473 30 05<br />
www.vinnova.se
Change language