I statens tjänst - Krus

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RI statens tjänst– en roll med många bottnarO F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U R

Offentligt etos - en god förvaltningkulturKrus har fått regeringens uppdrag att under 2010-2011 samordna ett projekt somska ge myndigheterna stöd i arbetet med offentligt etos. Uppdraget fokuserar i förstahand på förståelse för vad det innebär att vara statsanställd och på arbete medvärdegrunds, etik- och bemötandefrågor. Förtroende för förvaltningen är nyckelord,statsförvaltningen måste kunna möta generationsväxlingen och omvärldsförändringarför att vara en attraktiv arbetsgivare.Myndighetschefernas roll är särskilt viktig. Ledarskapet ska därför stärkas i dessafrågor. Ambitionen är att samtliga chefer i statsförvaltningen ska ha genomgåttnågon form av utbildning på temat offentligt etos vid projektets slut.Krus har undersökt vilka insatser som olika typer av myndigheter efterlyser, ochutvecklar med utgångspunkt från det olika seminarier, verktyg och utbildningar.Många av dessa bygger på skriften Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda(Krus 2009) som ger en överblick över de lagar och förordningar somspeglar statsförvaltningens värdegrund och tydliggör den grundläggande utgångspunktenför yrkesrollen som statstjänsteman.För att öka kunskapen om rollen som statstjänsteman samt stödja och inspireramyndigheternas eget värdegrundsarbete har Krus utvecklat en palett med ett antalaktiviteter och verktyg som myndigheterna kan använda utifrån sitt eget behov ochvärdegrundsarbete.Studien I statens tjänst – en roll med många bottnar ger en fördjupad förståelse förstatstjänstemannens roll i en tid då både uppdraget och omvärlden blir allt merkomplext. Krus kommer att dra nytta av studiens resultat och slutsatser och införlivadem i det fortsatta arbetet med regeringsuppdraget Offentligt Etos.3

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RSammanfattningInom ramen för regeringsuppdraget Offentligt Etos – en god förvaltningskultur harregeringen gett Krus i uppdrag att genomföra en studie av statstjänstemannarollen.Det är det uppdraget som redovisas i denna rapport.Det empiriska materialet i studien utgörs av intervjuer, fokusgruppssamtal ochskriftligt material. Intervjuer har genomförts med 44 myndighetschefer och enhetschefer(eller motsvarande) på 15 myndigheter. Vidare har fokusgruppssamtalgenomförts med ett antal handläggare på samma myndigheter. Som ett komplementtill intervjuer och fokusgrupper har olika typer av skriftligt material från deutvalda myndigheterna studerats. Från myndigheternas webbplatser har hämtatsbeskrivningar av deras verksamhet, ofta formulerade i form av ”visioner”. Vidare harmyndigheternas förord till årsredovisningarna studerats, liksom jobbannonser ochlönepolicyer. Genom de skriftliga dokumenten har en bild framträtt av hur myndigheternaser på sin egen roll i det politiska systemet och vilken typ av statstjänstemände vill ha. Som ett underlag för rapporten har också sekundärlitteratur sombelyser statstjänstemannarollen studerats.I rapporten beskrivs fem statstjänstemannaroller konstruerade utifrån det empiriskamaterialet. I det avslutande kapitlet lämnas de fem rolltyperna och i stället försen mer generell, problematiserande och möjligtvis, i positiv bemärkelse, provokativdiskussion om statstjänstemannarollens utveckling och utmaningar.De fem statstjänstemannarollernaHistoriskt sett har lager på lager lagts till den ursprungliga ämbetsmannarollen.När samhällsförändringar leder till att nya roller växer fram försvinner inte dengamla rollen. I den meningen är statstjänstemannarollen flerdimensionell. Hos denenskilda statstjänstemannen finns vanligtvis drag från flera olika rolltyper.Utifrån det empiriska materialet konstrueras fem statstjänstemannaroller: klassikern,företrädaren, experten, managern samt normalbyråkraten. Känneteckenför klassikern är betoningen av lagen som grund för handlandet. Andra ledord ärobjektivitet, opartiskhet och integritet. För företrädaren är folkviljan den överordnadenormen. Förvaltningen är främst till för att förverkliga medborgarnas behovoch önskemål. Viktiga ledord är lyhördhet, lojalitet och följsamhet. Det mest kännetecknandeför experten är den starka betoningen av sakkunskapen, men ävenoberoendet är ett viktigt ledord för denna rolltyp. Den överordnade normen utgörs6

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nav den egna professionen. För managern är kunder och service centrala begrepp.Kreativitet och flexibilitet är andra begrepp som managern inte sällan använder sigav. Den överordnade normen för denna roll utgörs av marknaden. Kännetecknandeför normalbyråkraten är en mycket stark fokusering på det egna arbetet. För denhär rolltypen är också de sociala sidorna av arbetet ofta viktiga. Denna statstjänstemannarollska ses som ytterligare en dimension som ryms inom de övriga rollerna.Statstjänstemannen kan exempelvis både vara företrädare och normalbyråkrat.En privatiserad statstjänstemannarollÄven om det finns en betydande stolthet över att vara statstjänsteman bland intervjupersonernaär det flera av dessa som anser att det särskiljande för rollen harsuddats ut. Statstjänstemannen har blivit allt för lik sin privata motsvarighet menardessa tjänstemän. Utvecklingen har också under decennier gått i riktning mot att detformellt unika med statstjänstemannarollen har försvunnit. Statstjänstemannensarbetsrättsliga ställning har anpassats till den övriga arbetsmarknaden och arbetsgivarpolitikenhar delegerats till myndighetsnivå. Förändringarna har på mångasätt varit positiva, men när det gäller de gemensamma värderingarna som ska hållasamman statstjänstemannarollen har en försvagning skett. Även om utvecklingensåledes i huvudsak har varit positiv skulle man kunna överväga om inte delar av dendelegerade arbetsgivarpolitiken kunde vara betjänt av en större enhetlighet. Omregeringen så önskar skulle det exempelvis kunna ställas krav på att viss grundläggandekunskap om statstjänstemannarollen ska vara gemensam för hela statsförvaltningen.En annan aspekt av det som här benämns privatiseringen av statstjänstemannarollenutgörs av det ökande utnyttjandet av privata utförare av statsförvaltningenstjänster. Ett exempel är hur myndigheterna i ökad utsträckning har kommit attanvända sig av konsulter som experter. Något som bl.a. kan få konsekvenser förkompetensförsörjningen i ett lite längre perspektiv. Användandet av konsulter kanockså betraktas som en privatisering av statstjänstemannarollen. I en situationdär allt fler statliga tjänster utförs av privata aktörer är det rimligt att fråga sig ominte också dessa privata utförare borde ha en grundläggande kunskap om vad detinnebär att vara statstjänsteman. Det är tveksamt om den kunskapen alltid finns.Regeringen har i sitt uppdrag till Krus understrukit att de statsanställdas kunskaperoch förståelse för de grundläggande värdena i staten bör stärkas. Frågan börställas om inte det behovet sträcker sig utanför de statsanställdas krets. Med allt flerprivata utförare av offentliga tjänster kan det finnas anledning att sprida kunskapenom offentligt etos också till den växande gruppen av privata ”statstjänstemän”.7

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U REn nybyråkratisk statstjänstemannarollOlika regeringar har sedan lång tid tillbaka framhållit effektiviteten som ett centraltvärde för statsförvaltningen. Det är naturligtvis viktigt att verksamheten bedrivseffektivt och rationellt och att staten hushållar med sina resurser. De genomfördaintervjuerna har dock gett anledning att ställa frågan om allt tal om ökad effektivitetockså har lett till att denna effektivitet i praktiken ökat. Flera av intervjupersonernabeskriver en verksamhet där det tycks ha blivit viktigare att presentera resultatenpå rätt sätt än att producera desamma. Återrapporteringar och resultatredovisningi olika former tycks uppta en allt större del av statstjänstemännens arbetstid. Enomfattande byråkrati har byggts upp kring denna del av myndighetsstyrningen. Resultatetkan bli något av en paradox om kraven på att arbeta effektivt och rationelltleder till en kontrollapparat som försvårar möjligheten att arbeta just effektivt ochrationellt. Någonstans finns det en gräns där vinsten av att ha detaljerad kontrollav en verksamhets resultat äts upp av den tid som måste läggas ned på att redovisadessa resultat. Frågan är om den gränsen nu är på väg att passeras.En annan företeelse som, utifrån intervjupersonernas beskrivning, har bidragit tillden utveckling som här benämns nybyråkratisering är det växande arbetet med attproducera olika planer och liknande dokument. Det kan t.ex. vara arbetsmiljöplan,jämställdhetspolicy, mångfaldsplan och kvalitetssäkringsplan. Det är så gott somomöjligt att argumentera mot det goda uppsåtet med sådana plandokument. Problemetär att den här typen av dokument tycks bli fler och fler och det tar mycket tid attproducera dem. Kan det finnas en risk att arbetet med att ta fram dessa planer, ochinte minst följa upp dem, blir så tidskrävande att det konkreta arbetet med de härviktiga frågorna och med verksamheten i stort blir lidande?Om ovanstående iakttagelser är riktiga, finns det då en risk att vi med den godaambitionen att vara effektiva och moderna är på väg att byråkratisera statstjänstemannarollen?En mer komplex statstjänstemannarollFörändringar i omvärlden har alltid påverkat och förändrat statstjänstemannarollen.I slutet av 1800-talet och början av 1900-talet fick industrialiseringen och demokratiseringenstora konsekvenser för statsförvaltningen och för dess anställda. I närtidsker också förändringar som påverkar rollen. Internationaliseringen i allmänhetoch EU-medlemskapet i synnerhet är en sådan förändring. För många tjänstemänhar EU-medlemskapet inneburit dramatiska förändringar. Dessa statstjänstemän äri dag tätt invävda i olika europeiska nätverk, vilket rimligtvis också påverkar deras8

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nrolluppfattning. De blir bärare av en europeiserad statstjänstemannaroll.Det är inte bara europeiseringen som i dag förändrar statstjänstemannarollen. Denkanske största förändring som nu sker följer av informations- och kommunikationsteknologinsoerhört snabba utveckling. Arbetet i statsförvaltningen har förändratsoch förändras som en följd av detta. Okvalificerade arbeten försvinner och uppgifternaautomatiseras och/eller tas över av handläggare och nya tjänstemannagrupperhar gjort sitt intåg i förvaltningen – t.ex. är IT-avdelningarna nu välbefolkade påde flesta myndigheter. Den externa kommunikationen har revolutionerats genominternet. Alla myndigheter har numera webbplatser och dessa webbplatser bliralltmer interaktiva och involverar också allt oftare andra organisationer än den enskildamyndigheten. Den externa kommunikationen blir viktigare och därmed växerockså informatörsrollen i betydelse.För dagens statstjänsteman räcker det inte att förlita sig på förordningar och andrastyrdokument. Inte heller räcker det att besitta en eminent sakkunskap. Analysenav myndigheternas jobbannonser och lönepolicyer visar att personliga egenskapersom samarbetsförmåga, initiativkraft och flexibilitet värdesätts mycket högt. Andrastudier visar att dessa egenskaper t.o.m. värdesätts högre än utbildningsbakgrundoch betyg. Det har blivit allt viktigare att vara en väl fungerande lagspelare. Det härär en utveckling som de flesta bejakar. Det finns dock forskare som varnar för attflexibilitet, social kompetens och följsamhet är på väg att ersätta formella rutineroch sakkunskap och att vi därigenom får en informalisering av statstjänstemannarollen.Om en allmän smidighet i relationerna kommer att bli viktigare än ettpå sakkunskap grundat ställningstagande, kontroversiellt eller icke, har vi fått enförändring av statstjänstemannarollen som knappast är önskvärd.Statsförvaltningen har blivit alltmer diversifierad. Renodlingen har gjort att myndigheterinte bara skiljer sig åt genom sakinnehållet i verksamheten utan också genomfunktionen. Vi har t.ex. fått en mängd nya specialiserade tillsyns- och utvärderingsmyndigheter.Frågan är om man i en så diversifierad statsförvaltning kan tala om enstatstjänstemannaroll. Svaret blir både ja och nej. Statstjänstemannen anställs ochär verksam först och främst i sin yrkesroll, men hon eller han är också bärare av enstatstjänstemannaroll. Den rollen utgör en extra dimension till yrkesrollen och enmycket viktig sådan dimension. Det är den som utgör den kvarvarande skiljelinjenmellan att vara vilken tjänsteman som helst och att vara medborgarnas och statsmakternastjänare.Förändringar i omvärlden har gjort statstjänstemannarollen alltmer komplex. Lagerpå lager har lagts till den klassiska ämbetsmannarollen. Dagens statstjänstemanska kunna agera som vilken modern tjänsteman som helst samtidigt som hon eller9

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Rhan ska vara bärare av det specifika i statstjänstemannarollen. Det är ingen enkelroll att hantera. I omvandlingen till denna moderna statstjänare tycks något ha gåttförlorat på vägen, nämligen det specifika i att vara statstjänsteman. Regeringenhar nu genom en kompetensutvecklingssatsning tagit ett första steg i riktning motatt stärka det offentliga etoset. Frågan är om det räcker, eller om det också behövsandra åtgärder.1 0

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U R1.2 Metod och avgränsningar1.2.1 MetodOm rollbegreppetI den här studien studeras statstjänstemannarollen. Det innebär följaktligen attrollbegreppet utgör det primära analysinstrumentet i studien. Begreppet har sinarötter i scenens värld, där aktörerna spelar roller. Till skillnad från skådespelarenhar emellertid inte statstjänstemannen ett manuskript att hålla sig till när honeller han ”skapar” sin roll. I stället växer rollen fram genom tjänstemannens ochomgivningens förväntningar på hur en statstjänsteman ska tänka och agera. Detsamhällsvetenskapliga rollbegreppet tar sin utgångspunkt i att människor tenderaratt agera på olika sätt beroende på i vilket socialt sammanhang de befinner sig i.Genom rollbegreppet kopplas således den individuella aktörens attityder, värderingaroch beteende samman med den omgivande strukturen (Ehn, 1998, s. 95 ff.,SOU 1998:168, s. 11). I den här studien har rollbegreppet formellt definierats påföljande sätt: Attityder och beteenden strukturerade kring rättigheter, skyldigheteroch arbetsuppgifter som förbinds med en specifik samhällelig position. En personsroll bestäms av de förväntningar på hennes eller hans attityder som finns i personensomgivning samt av dennes egen föreställning om de krav på attityder ochbeteenden som positionen ställer (Se även Ehn, 1998, s. 101, SOU 1998:168, s. 11).Rollen sätter ramarna för hur en person ska agera i en specifik samhällelig position,vad som är ”passande”. Samtidigt är personen genom sitt dagliga agerande med omatt påverka rollen (jfr Poulsen, 2005, s. 9 f.).Rollbegreppet är inte okontroversiellt som samhällsvetenskapligt analysinstrument.Ett av de mer frekventa argumenten mot att använda sig av rollen som analysinstrumentär den oklara eller, enligt kritikerna, obefintliga kopplingen mellan roll ochbeteende. En forskare som närmare har diskuterat denna problematik är statsvetarenDonald Searing. Searing menar att den bristande anknytningen till stor del berorpå begreppsliga oklarheter. Han efterlyser bl.a. en tydlig distinktion mellan vad hankallar ”positionsroller” respektive ”preferensroller”. Som framgår av beteckningenär de förstnämnda rolltyperna knutna till en specifik position och de krav ochförpliktelser som följer av denna. Preferensrollerna är jämförelsevis mer öppna förpåverkan från rollinnehavarens egna preferenser. Searing menar att anklagelsernaom bristande koppling mellan roll och konkret handlande i första hand gäller preferensrollerna.De rolltyperna ställer ytterst få krav på rollinnehavarna när det gällerbeteende, t.ex. plikter som måste utföras (Searing, 1991, s. 1249). Statstjänstemannarollentillhör den förstnämnda kategorin, där det utifrån Searings argumentationfinns en koppling mellan roll och beteende. Det är dock viktigt att påpeka att rollen1 2

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nsjälvfallet inte utgör någon manual för hur en person ska agera i varje enskild situation.Rollen utgör en ram för handlandet, men förutbestämmer det inte (jfr Poulsen,2005, s. 8 f.).Ett sätt, som Searing rekommenderar, för att få en tydligare koppling till det konkretahandlandet är att vid operationaliseringen av rollbegreppet utgå från rollinnehavarnasintuitiva uppfattningar om rollinnehållet. Han propagerar för en induktivansats grundad på empiriska studier av konkreta aktörsroller. Denna studie följer idet avseendet Searings rekommendationer. Empirin i studien utgörs av intervjuer,fokusgruppssamtal och dokumentstudier och rollerna konstrueras induktivt medutgångspunkt i empirin.Urval och undersökningspopulationSom nämndes inledningsvis är det chefskollektivet som är huvudsaklig målgruppför etosprojektet. Det är cheferna som leder myndigheternas arbete på olika nivåer.Cheferna är särskilt viktiga för att bära och också förändra en myndighets internakultur. Med den utgångspunkten läggs tyngdpunkten i empirin på just chefskollektivet.Krus projekt om offentligt etos, som denna studie utgör en del av, riktar sigprimärt mot chefer i de statliga myndigheterna. Intervjupersonerna i denna studieutgörs därför av myndighetschefer och enhetschefer (eller motsvarande) på myndigheter.Totalt har 44 tjänstemän intervjuats, varav 15 myndighetschefer. Som ettkomplement till intervjuerna har fokusgruppssamtal genomförts med 12 handläggarefrån myndigheter i studiens urval.De intervjuade tjänstemännen kommer från femton olika myndigheter, fördelade såatt myndighetschefer, enhetschefer och handläggare finns representerade från samtligamyndigheter. De femton myndigheterna har valts ut med utgångspunkt i tvådimensioner: myndighetstyp och huvudsakliga mottagare av tjänsten. Myndighetstypernakan ses som konstruerade utifrån ett historiskt perspektiv och har delats ini tre kategorier. Dessa tre kategorier har getts beteckningarna rättsstatsmyndigheter,välfärdsbyggare samt tredje generationen (jfr Montin & Hedlund 2009, s. 14 ff.).Även dimensionen huvudsakliga mottagare av tjänsten är indelade i tre kategoriermed beteckningarna medborgare, kommun/företag/organisationer samt staten.De myndigheter som har valts ut för studien och hur de har placerats in i de nio fältsom de två dimensionerna resulterar i framgår av tabellen på nästa sida.1 3

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RRÄTTSTATEN VÄLFÄRDSBYGGET TREDJE GENERATIONENKriminalvårdenPolismyndigheten iStockholms länArbetsförmedlingenGöteborgs universitetFolkhälsoinstitutetKonsumentverketMEDBORGAREEkobrottsmyndighetenMSBKonkurrensverketSocialstyrelsenTillväxtverketNaturvårdsverketRiksgälden Högskoleverket SADEV STATENKOMMUN/FÖRETAG/ORGANISATIONtabell 1Som framgår av tabellen har två myndigheter per fält valts ut inom kategoriernamedborgare och kommun/företag/organisationer, men bara en för kategorin staten.Detta beror helt enkelt på att det finns färre lämpliga myndigheter inom den sistnämndakategorin.Det är kanske onödigt att poängtera att det med denna studies begränsade urval avmyndigheter och intervjupersoner inte är möjligt att få fram en statistiskt säkerställdbeskrivning av statstjänstemannarollen. En sådan ambition hade krävt enannan undersökningsmetod eller oändligt mycket mer tid och resurser. Som detargumenteras för i avsnittet nedan om intervjumetoden bör en mer samtalsliknandeintervjumetod, som den som här används, ge ett så informationsrikt material att detuppväger den ”svaghet” som den begränsade populationen skulle kunna uppfattasutgöra 2 . Även om undersökningsmaterialet således inte är statistiskt säkerställt gerdet en tydlig indikation på hur dagens statstjänstemannaroll ser ut, vilket förhoppningsvisrapporten också ska visa.Om intervjumetodenDen huvudsakliga metod som används i denna studie för att studera statstjänstemannarollenär intervjuer med aktörerna själva. Intervjumodellen är den som iengelskspråkig litteratur brukar kallas semistrukturerad, dvs. ett visserligen standardiseratmen ändå lösare sammanhållet frågebatteri med öppna svarsalternativ.3Genom denna intervjumetod är det bl.a. möjligt att fånga in information som inteär förväntad och som därmed inte hade kunnat upptäckas genom frågor med låstasvarsalternativ. Svarsvaliditeten kan också förväntas bli högre då intervjupersonerpå chefsnivå gärna vill ha möjlighet att själva formulera sina svar och därmed ställer1 42 Erfarenheten visar också att en mer heltäckande enkätundersökning riskerar att drabbas av ett betydandebortfall med de konsekvenser för tillförlitligheten i undersökningens resultat som det får.3 En intervjumetod som också Searing rekommenderar, bl.a. för att den ger utrymme för intervjupersonensegna reflexioner.

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nsig mycket tveksamma till standardiserade låsta svarsalternativ. Med standardiseradesvarsalternativ begränsar man även intervjupersonernas möjligheter attformulera sina tankar, vilket torde försvåra möjligheterna att upptäcka och tolkaattityder och värderingar som kan ligga dolda i intervjupersonernas svar. Att kunnatränga under ytan på svaret för att försöka finna de grundläggande föreställningaroch värderingar som detta svar bygger på är av särskild vikt i den typ av attitydstudiersom det här är frågan om (Ehn, 1998, s. 39).Ett lösare sammanhållet frågebatteri ger också vissa möjligheter att anpassa frågornasformulering till intervjupersonernas förutsättningar och på så sätt undvikamissförstånd. Skulle intervjupersonen ändå missuppfatta frågan är det med öppnasvarsalternativ lättare för intervjuaren att upptäcka och korrigera ett sådant missförstånd.Erfarenheten visar också att det är lättare att få en chefspopulation attställa upp för intervjuer om man använder sig av en mer samtalsliknande intervjumodellmed öppna svarsalternativ. Vidare kan intresset och engagemanget undersjälva intervjun förväntas bli högre vid en mer flexibel och samtalsliknande intervju.Till det sistnämnda bidrar förmodligen att intervjupersonen blir personligt uppsöktför intervjun (Ehn 1998, s. 39 f.). För att befrämja öppenhet och uppriktighet garanteradesockså intervjupersonerna anonymitet i rapporttexten.Intervjumetoden har dock inte bara positiva sidor. Visserligen leder metodenvanligtvis till en mängd intressant information, men den informationen ska ocksåomhändertas. Det är inte oproblematiskt att hantera ett sådant omfattande ochinformationsrikt material. Framför allt är det mycket tidskrävande. Något som börtas med i beräkningen redan när undersökningsmetod bestäms.Det här är en studie av statstjänstemannarollen. Den rollen rymmer mer än vadsom kan sägas höra hemma inom den gemensamma statliga värdegrunden, t.ex.sådant som synen på professionens betydelse eller de egna arbetsuppgifterna. Dethar i intervjuerna inte heller ställts några specifika frågor om de sex principernai den statliga värdegrunden (se 1.1). Skälet till detta är inte enbart att studienfokuserar statstjänstemannarollen. I stället för att ställa direkta frågor om de olikaprinciperna – t.ex. Har rättssäkerheten stärkts? Vad är er inställning till fri åsiktsbildning– frågor som kunde befaras ge ganska intetsägande svar fördes ett samtalsom huvudsakligen rörde sig kring statstjänstemannarollen, viktiga egenskaper idensamma och eventuella förändringar över tid. I det samtalet berördes allt somoftast värdegrundsprinciperna, men då vanligtvis förankrade i en konkret kontext.Även i de fall då någon värdegrundsprincip inte nämndes i ett sammanhang därdet kunde förväntas att den skulle göra det, kunde det betraktas som en intressantinformation i sig.1 5

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U ROm att arbeta med fokusgrupperEtt ytterligare sätt att samtala med intervjupersoner och, i det här fallet, finna ut derassyn på statstjänstemannarollen är att utnyttja s.k. fokusgrupper. En fokusgruppkan beskrivas som ett strukturerat gruppsamtal om ett speciellt ämne. En fördelmed fokusgrupper är att de är tidsbesparande. I stället för att genomföra enskildaintervjuer kan ett antal intervjupersoners rolluppfattningar inhämtas vid ett ochsamma tillfälle. Vidare skapar ofta samspelet och diskussionerna i fokusgruppen endynamik som tillför information utöver vad som kan förväntas i en vanlig intervju.Attityder och värderingar växer fram och tydliggörs i samspelet mellan deltagarna.I ett fokusgruppssamtal intar intervjuaren/forskaren en relativt passiv position.Hon eller han presenterar några teman för diskussionen, men fungerar i övrigt mersom en moderator. I den här studien används fokusgruppen som ett komplementtill de ovan beskrivna intervjuerna. En metodmix av denna typ är inte ovanlig i densamhällsvetenskapliga forskningen (t.ex. Peek & Fothergill, 2009, s. 32).I den här studien har fokusgruppssamtal genomförts med handläggare från de utvaldamyndigheterna. I fokusgrupperna involveras endast en handläggare per myndighet.Detta för att underlätta frispråkighet och för att undvika att personer hämmasav att kollegor från samma arbetsplats kan lyssna till deras åsikter (jfr Peek &Fothergill, 2009, s. 41). Genom att låta handläggarna ge sin syn på statstjänstemannarolleni ett fokusgruppssamtal ges en bild av rollen utifrån ett annat perspektivjämfört med de båda chefsgruppernas. Det är dock de sistnämnda som står i fokusför studien och som också utgör den huvudsakliga intervjupopulationen.Om studiet av det skriftliga materialetUtöver intervjuer och fokusgrupper utnyttjas också olika typer av skriftlig empiri istudien. Det skriftliga materialet är tänkt att komplettera intervjuempirin genom attge en bild av hur myndigheterna som organisationer belyser sin egen och sina medarbetaresroll. För att finna ut detta myndighetsperspektiv studeras bl.a. myndigheternaswebbplatser. På webbplatserna beskriver myndigheterna sin verksamhet,inte sällan i form av ”visioner”. Genom verksamhetsbeskrivningen eller visionen gesen bild av hur myndigheten ser på sin egen roll i det politiska systemet. Av sammaskäl studeras också myndigheternas årsredovisningar med fokus på myndighetschefernasförord.En annan kategori av skriftlig empiri utgörs av myndigheternas jobbannonser,från vilka det görs ett försök att utläsa vilken typ av statstjänsteman våra myndighetervill ha. Till samma kategori av empiriskt material hör lönepolicyer från de1 6

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nstuderade myndigheterna.Slutligen bör nämnas att även sekundärlitteratur som belyser tjänstemannarollenhar studerats.Arbetet med studien har under arbetets gång diskuterats med externa experter,mest frekvent med docent Göran Sundström vid Stockholms centrum för forskningom offentlig sektor (Score).1.3 DispositionEfter detta inledande kapitel följer i kapitel 2 en kort historik över statstjänstemannarollensutveckling. Kapitel 3 utgör det empiriska huvudkapitlet. Med utgångspunkti empirin konstrueras här, för det första, fem rolltyper. För det andra förs endiskussion kring ett antal centrala begrepp. Begrepp som intervjumaterialet har gettanledning att särskilt uppmärksamma. I kapitel 4 presenteras ett myndighetsperspektivpå statstjänstemannarollen utifrån studier av myndigheternas ”visioner”,årsredovisningar, jobbannonser och lönepolicyer. I det avslutande kapitel 5 förs ensamlad diskussion kring de viktigaste iakttagelserna i studien.1 7

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U R2 Statstjänstemannarolleri ett historiskt perspektiv2.1 InledningDet är dagens statstjänstemannaroller som står i fokus för denna studie. För att förstådessa roller är det emellertid nödvändigt att sätta in dem i en historisk kontext.Det är det som det följande kapitlet är tänkt att åstadkomma. Genom att göra vissanedslag i en mycket lång historia är ambitionen att ge en bild av de i det här sammanhangetviktigaste förändringarna och hur dessa har påverkat statstjänstemannarollenända fram till i dag. Det är således inte frågan om att ge någon heltäckandebild av statstjänstemannarollens utveckling.2.2 Från adlig ämbetsman till kundorienteradserviceproducentRötterna till dagens statstjänsteman kan spåras långt tillbaka till det förindustriellaoch fördemokratiska samhället. I Sverige närmare bestämt till stormaktstidens militärstat,där de långvariga krigsåtagandena ställde krav på en statsförvaltning somkunde fungera utan att den högsta ledningen, dvs. kungen, var närvarande. Det varkanslern Axel Oxenstierna som vid denna tid lade grunden till det som skulle bli densvenska ämbetsmannastaten. Reformeringen av statsförvaltningen innebar bl.a. attden gjordes mer oberoende av kungen. Med ett språkbruk mer anpassat till dagenspolitiska verklighet skulle det kunna uttryckas som att ämbetsmännen skulle skyddasmot otillbörliga politiska påtryckningar.En viktig komponent för att säkra ämbetsmännens oberoende var att trygga derasanställning. Denna reform genomfördes redan 1611 och innebar att ämbetsmännengaranterades oavsättlighet under förutsättning att de har följt lagen. Oberoendetstärktes senare också under frihetstiden genom att principen om att enbart utgåfrån förtjänst och skicklighet vid befordran infördes. Genom att tyngdpunkten ladespå antalet tjänsteår bidrog förändringen till att stärka ämbetsmännens oberoende.Löner och karriär kom därmed att styras antingen av formella regler eller avstatstjänstemännen själva. Den gemensamma värdegrund som denna under långtid mycket slutna grupp insocialiserades i hade som centrala begrepp oberoende,objektivitet, integritet och en trohet i första hand till lagen.1 8

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NÄmbetsmannen befann sig genom sina anställningsvillkor under lång tid statusmässigtpå en klart högre position än andra löntagare. Skötte man sig och inte gjordenågra grövre fel var man garanterad livstidsanställning, tryggad befordringsgångoch en relativt sett god pension (ST, 2007, s. 28).Industrialiseringen och senare demokratiseringen av Sverige kom att förändraämbetsmannarollen i ett par avgörande avseenden. För det första ledde industrialiseringentill en förskjutning inom ämbetsmannaprofessionen från regelkunskapmot ett ökat inslag av sakområdeskännedom. Experter, som ingenjörer och ekonomer,började mer frekvent dyka upp bland statstjänstemännen (Torstendahl, 1985,s. 31). Den andra förändringen av rollen hängde samman med demokratins segeri början av förra seklet. Kungen och ämbetsmannastaten fick nu en motpol genometablerandet av parlamentarismen och demokratin. Den traditionella ämbetsmannarollenbehövde därmed anpassas till de förändrade maktförhållandena. Dettaskedde också på flera sätt. Ett sätt var att än starkare understryka myndigheternasoch ämbetsmannens självständighet. Vid tiden för demokratins införande försökteframstående jurister etablera en tolkning av regeringsformen som innebar attförvaltningsmyndigheterna i princip skulle likställas med domstolarna (Stjernquist,1984, s. 219). Denna långtgående omtolkning av myndigheternas självständighetkom dock aldrig att genomföras. I stället skedde en successiv anpassning av dentraditionella ämbetsmannarollen till den nya situationen. Förändringen innebar atten ny typ av klassisk ämbetsmannaroll växte fram. En roll som kom att accepterapolitikernas överhöghet och som lojalt verkställde de politiska besluten. Betoningenav neutraliteten som alltid funnits som en viktig komponent i den klassiska statstjänstemannarollenförändrades i och med demokratiseringen av Sverige från enneutralitet ovan politiken till en neutralitet underställd politiken (Mellbourn, 1979,s. 51). Den klassiska ämbetsmannen har från den tiden lojalt verkställt de politiskabesluten. Detta dock utan att lägga några politiska värderingar i verkställandet, allraminst några partipolitiska. Här kan vi dock se ett embryo till en ny statstjänstemannarollväxa fram. En roll där statstjänstemannen ser sig primärt som ett redskap föratt förverkliga medborgarnas behov och önskemål som de uttrycks via den demokratiskastyrkedjan.Sammanfattningsvis kan vi se hur industrialiserings- och demokratiseringsprocesseni det här sammanhanget förändrade den klassiska statstjänstemannarollenoch också lade grunden till två nya statstjänstemannaroller. Roller som också haråterfunnits i det empiriska materialet och som där benämns experten respektiveföreträdaren (se kapitel 3).Såväl experten som företrädaren utvecklades och blev mer frekvent förekommandei kölvattnet av välfärdsstatens framväxt. Den sociala ingenjörskonsten, som blev1 9

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Rett kännemärke för den moderna välfärdsstaten, behövde till sin hjälp i planerandepositioner inom statsförvaltningen samhälls- och beteendevetare. Statstjänstemänmed utbildningsbakgrund som statsvetare, socionomer, sociologer och kulturgeografergjorde därmed sitt intåg i förvaltningen. Genom sin bakgrund tenderade denya statstjänstemännen att ha en mer flexibel syn på sin reglerande roll (Esping,1994, s. 88). De hade likaså en större förståelse och öppenhet för den politiskanivåns preferenser.Välfärdsstatens dramatiska framväxt och därmed statsförvaltningens expansion ochökade komplexitet gjorde det allt svårare för den politiska nivån att styra sin förvaltningpå traditionellt vis. En detaljerad regelstyrning fungerade inte längre. Underandra halvan av 1900-talet etablerades nya sätt att styra förvaltningen. Genom ramlagstiftningoch mål- och resultatstyrning förändrades också statstjänstemännensförhållande till politiken. Mer av politiska överväganden delegerades till tjänstemännenute på myndigheterna.Successivt under samma period skedde en annan viktig förändring av statstjänstemannarollen– nedmonteringen av dess exklusivitet. Statstjänstemännens arbetsrättsligaställning anpassades till förhållandena på arbetsmarknaden i övrigt. År1965 togs grundlagsskyddet för statstjänstemännens oavsättlighet bort i sambandmed att den statliga förhandlingsrätten infördes. Förhandlingsrättsreformen innebaren avgörande förändring av relationen mellan statsmakterna och statstjänstemännen.Från att som ämbetsmän ha förkroppsligat staten blev statstjänstemännennu denna stats motpart, på samma sätt som gällde för deras privatanställda kollegor.Förändringarna i arbetsrätten innebar i förlängningen att regleringen av ämbetsansvaretförändrades och anpassades till vad som gällde på övriga arbetsmarknaden.Denna anpassning fortsatte sedan genom lagen om offentlig anställning (LOA). Ingaavtalsförbud fanns nu kvar. Genom ett medvetet politiskt och fackligt agerande hadeämbetsmannen förvandlats från en överhetsperson som förkroppsligade staten tillen helt vanlig tjänsteman, för vilken staten utgjorde arbetsgivare och motpart.Den styrmodell som introducerades i Sverige på allvar under andra halvan av1980-talet – resultatstyrningen – utgör en komponent i det löst sammanhållna”styrningspaket” som har fått beteckningen New Public Management (NPM). Mångaav de idéer som återfinns inom NPM är hämtade från den privata sektorn. Genomgåendeär att skillnaderna mellan offentlig och privat sektor tonas ned och, som enkonsekvens, offentliga organ ska kunna styras som privata dito. Till NPM-konceptetbrukar också föras en preferens för privata alternativ och en ökad konkurrens frånprivata utförare. Vidare finns ett starkare fokus på mätbara prestationsmål ochpå kontrollinstrument som utvärdering, tillsyn och revision. Den uppsplittring avintegrerade myndigheter utifrån funktion (produktion, kontroll etc.), som har varit2 0

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nen förvaltningspolitisk trend under det senaste decenniet, kan också ses som en deli NPM-modellen. Slutligen bör också nämnas att NPM har inneburit ett ökat intresseför management och för chefsrollen och en import av managementidéer från denprivata sektorn.Med den privata sektorn som förebild har det blivit naturligt att medborgaren alltoftare i första hand har kommit att ses som kund. Statstjänstemannen har medborgarnasom sina kunder och regeringen som sin ägare.Sammantaget har utvecklingen under de senaste decennierna inneburit ett tryck påstatstjänstemannen att bli mer lik sin privata kollega. Utvecklingen har emellertidgått längre än så. De specifika krav som fortfarande ställs på en statstjänsteman ihennes eller hans roll som ett redskap i den demokratiska styrkedjan gör att det blirsvårt att fullt ut mäta sig med den privatanställda kollegan när det gäller exempelviseffektivitet och kundorientering. Detta har gjort att statstjänstemannen inte sällanhar kommit att betraktas som en andra rangens tjänsteman – lite gammaldags, ineffektivoch jämförelsevis dåligt betald.Parallellt med att det privata näringslivet i många delar har kommit att bli en förebildför statsförvaltningen har andra förändringar i omvärlden påverkat utvecklingen.De samhällsproblem som förvaltningen ska bemästra har blivit mer komplexaoch resurskrävande, trycket på att snabbt kunna agera för att möta problemen harockså ökat och informations- och kommunikationsteknologins utveckling har varitdramatisk. Bland annat dessa förändringar har lett till att behovet av horisontellsamverkan mellan olika delar av statsförvaltningen och mellan staten och denprivata sektorn har ökat. Ett traditionellt hierarkiskt beslutsfattande tenderar attfungera allt sämre. Beslutsfattandet sker allt oftare i nätverksliknande former, därbåde offentliga och privata aktörer deltar. Formerna för samverkan mellan de olikaaktörerna dikteras då inte genom regler och instruktioner, utan de växer fram iförhandlingar. Dagens statstjänsteman måste också kunna fungera i dessa samverkanskonstellationer.Sammanfattningsvis kan konstateras att samhälleliga, politiska och teknologiskaförändringar har sett till att lager på lager lagts till den klassiska ämbetsmannarollen.I dag har vi en statstjänsteman som utöver att kunna behärska de specifika kravsom ställs på en tjänsteman i staten också ska kunna agera som vilken tjänstemansom helst – vara effektiv, kundorienterad, flexibel och samarbetsvillig.2 1

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U R3 Tjänstemannaperspektivpå statstjänstemannarollen3.1 InledningI detta första empiriska kapitel redovisas iakttagelser från intervjuerna och fokusgruppssamtalen.Utifrån intervjumaterialet skisseras och diskuteras i kapitletsförsta del fem övergripande rolltyper. I kapitlets andra del redovisas några särskiltintressanta diskussionspunkter från intervjuerna.Tjänstemannaroller kan konstrueras och kategoriseras på många olika sätt. Detta ärknappast förvånande. Hur rollerna konstrueras beror bl.a. på vilka tjänstemannagrupperoch myndigheter som studeras, vilket land det är frågan om, men också påvilka attityder och värderingar som står i fokus. Denna studie har en induktiv ansats.Det är analysen av det empiriska materialet som har lett fram till den rolltypologisom har valts. Varje här konstruerad roll har vissa utmärkande kännetecken; debeskrivs i inledningen av respektive rollavsnitt. Det är förekomsten av dessa känneteckensom huvudsakligen har bestämt till vilken roll den enskilda tjänstemannenbör föras.Vid en närmare granskning av andra studier av tjänstemannaroller är det lätt attkonstatera att vissa rollklassificeringar är mer frekvent förekommande än andra.Till dem hör den rolltyp som med Anders Mellbourns terminologi kallas klassiskverkställare (Mellbourn, 1979). Det är alltså frågan om en traditionell, klassiskstatstjänstemannaroll. Andra beteckningar som förekommer för denna roll är t.ex.”rättsligt orienterad” respektive ”ämbetsman” (Ehn, 1998, Lundquist, 1993, Niklasson,2001). Denna klassiska statstjänsteman i modern skrud återfinns också i denhär studien. Här har hon eller han just fått benämningen klassikern. En andra typ avstatstjänstemannaroll som återfunnits har benämnts företrädaren. Denna tjänstemanlyfter fram rollen som medborgarrepresentant och ser sin roll tydligt koppladtill den demokratiska styrkedjan. Även företrädaren, dock med lite olika beteckningar,förekommer i andra studier (jfr Niklasson, 2001). En annan vanlig rolltyp somockså återfinns bland tjänstemännen i den här studien är experten (jfr Mellbourn,1979, Gruber, 1987, Lundquist, 1993, Premfors m.fl.), 2009, Niklasson, 2001). I denfjärde rollen som återfunnits utgör det privata näringslivet som förebild en centralkomponent. I likhet med de övriga tjänstemannarollerna har även denna rolltyp tidigareuppmärksammats i litteraturen (t.ex. Ehn, 1998, Premfors m.fl.), 2009). Här gesdenna statstjänstemannaroll benämningen managern.2 2

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NDe fyra rolltyper som här kort har beskrivits skulle kunna ge intryck av att statstjänstemannarollenär endimensionell – antingen är man enbart en klassiker elleren manager osv. Så ser dock inte verkligheten ut. Dagens statstjänstemannaroll äri hög grad flerdimensionell. I en relativt ny dansk studie beskrivs det som att nyarerolltyper kommer till utan att äldre för den skull försvinner; ”arkeologiska skikt”av roller läggs på varandra och gör att dagens statstjänstemannaroll blir minstsagt komplex (Poulsen, 2005). Samma iakttagelser som görs i Danmark kan ocksågöras bland statstjänstemännen i denna studie. Flerdimensionaliteten är emellertidinte någon ny iakttagelse i den svenska statsförvaltningen. I en statsvetenskapligavhandling om statstjänstemannaroller från 1979 beskrivs just denna flerdimensionalitet.Författaren – Anders Mellbourn – finner också ytterligare en dimension hosde rolltyper han konstruerat (klassisk verkställare, expert och politisk tjänsteman).En dimension eller rolltyp som han väljer att benämna allmänadministratören(Mellbourn, 1979, s. 76 ff.). Denna allmänadministratör framhåller de administrativa,organisatoriska och sociala delarna av sitt arbete. Det är en introvert syn påstatstjänstemannens roll i det politiska systemet.Mellbourn framhåller att en rolluppfattning hos en tjänsteman snarast ska ses som”en mer eller mindre stark benägenhet än en avskild diskret kategori” (a.a. s.77).Den här studien har samma utgångspunkt, vilket även innebär att tjänstemannarollernai studien måste ses som flerdimensionella. Denna flerdimensionalitet kommerockså tydligt fram bland de intervjuade statstjänstemännen. I likhet med Mellbournåterfinns en typ av allmänadministratör i intervjupopulationen. Här kallas dennastatstjänstemannaroll för normalbyråkraten. 4Det är dessa fem ovan nämnda rolltyper som i det följande kommer att redovisasoch diskuteras.3.2 En modern klassikerJag tror att många statstjänstemän gillar det här med rättspatos, lite det här medatt rätt ska vara rätt. Att man får en viss kick att jobba för det goda. Det är sånt jagmår bra av när jag går och lägger mig på natten faktiskt. Samhällsinsatsen, att manfungerar som samhällsbärare. (mellanchef)3.2.1 KänneteckenDen klassiska statstjänstemannen har beskrivits i flera olika studier. Klassikerrollenhar där presenterats på lite olika sätt, men vissa karaktärsdrag återkommer iflertalet beskrivningar. Till dessa hör betoningen av lagen och rättsordningen som4 En benämning som också Mellbourn använder parallellt med allmänadministratör (Mellbourn, 1979,s. 80 ff.).2 3

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Rgrund för tjänstemannens agerande. Andra ledord är objektivitet och opartiskhet.Integritet är ett annat begrepp som ofta återkommer i beskrivningen av klassikern.I en studie från slutet av 1990-talet beskrivs denna typ av statstjänsteman bl.a. påföljande sätt:Rättssäkerheten och därmed medborgarnas likhet inför lagen är central. Tjänstemannenhar tillit till den formella regleringen, vilken skall tillämpas objektivt och opartiskt./---/ Tjänstemannens integritet och myndigheternas självständighet betonasstarkt (Ehn, 1998, s. 120).Den klassiska statstjänstemannarollen i dagens Sverige rymmer dock mer än lagtrohet,objektivitet och integritet. I en modern demokrati som vår ska klassikern bådevara objektiv och lojal, både vara medborgarens och statens tjänare. Statssekreterarenoch senare landshövdingen Bo Hammarskjöld uttryckte i mitten på 1960-taletden klassiska statstjänstemannarollens komplexitet som följer:Traditionen från många led av föregångare i trogen pliktuppfyllelse har givit oss iarv känslan av våra skyldigheter mot fosterlandet men på samma gång känslan avvår stolta rättighet att vara statsledningens och statsviljans oegennyttiga och lojalamen självständiga ansvariga tjänare, med uppgift att tillämpa gällande lag i lagstiftarensanda men på samma gång se till vad som leder till den enskildes bästa. Vi harfått ärva känslan av tjänstemannakallet som en hög uppgift som upprätthållare avsamhällsmaskineriet och förmedlare av statsviljans centrala direktiv i belysning av vårallmänna rättsordning.Det är lätt att ironisera över det högtravande språket i citatet, men om vi bortserfrån detta är det då inte en realistisk bild av de krav som klassikern har att levaupp till som denna erfarna statstjänsteman ger? Tjänstemannen ska vara lojal, menockså självständigt tillämpa gällande lag. Hon eller han ska vara lojal mot statsledningen,men också se till den enskildes bästa. Den traditionella ämbetsmannarollenhar anpassats till den politiska utvecklingen, eller för att uttrycka det med sammaterminologi som användes inledningsvis i kapitlet: ytterligare skikt har lagts till rollen.I exemplet ovan framträder tydliga drag av företrädarrollen.Under de senaste decennierna har även ett från det privata näringslivet hämtat sättatt se på statstjänstemannarollen påverkat den klassiska tjänstemannarollen. Ävenen i grunden klassiskt orienterad statstjänsteman kan t.ex. tala om medborgarna itermer av kunder och om staten som en koncern. Vad vi ser här är således influenserfrån den roll som i denna studie benämns managern.När det gäller relationen mellan klassikern och studiens fjärde rolltyp – experten2 4

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E N– är den något mer komplicerad. Hade Max Weber – byråkratiteorins anfader – konstrueraten rolltypologi av den typ som används här skulle knappast klassikern ochexperten utgöra två skilda roller. I en byråkratisk förvaltning utövas, enligt Weber,kontroll och därmed makt genom kunskap. Den klassiska ämbetsmannen i Weberstappning skilde sig således egentligen inte från experten. De kunde båda betraktassom delar av en och samma byråkratiska tjänstemannatyp. De dramatiska konsekvensersom industrialiseringen och den snabba teknologiska utvecklingen medfördekunde Weber dock inte förutse. De specialister som nu återfinns i ett betydandeantal på olika positioner inom förvaltningen har ofta sin lojalitet mer riktad mot denegna professionen och dess normer, inte mot lagen eller staten som klassikern. Denklassiska statstjänstemannen är mer av generalist. Hon eller han tillämpar lagen påskilda sakområden utan att besitta några expertkunskaper knutna till ett specifiktområde (Mellbourn, 1979, s. 53). Det finns därmed skäl att i denna studie göra endistinktion mellan en klassisk statstjänsteman och en expert. Ett begrepp är dockviktigt för båda rolltyperna, där dessa båda roller således snuddar vid varandra,nämligen begreppet oberoende. För klassikern är detta oberoende ett oberoendeunder lagarna. Det är vid lagtillämpningen som statstjänstemannens självständighetmanifesteras. För experten är det de på vetenskap grundade specialistkunskapernasom ger rätt till oberoende och självbestämmande.3.2.2 Den moderna klassikern med egna ordEn renodlad klassikerrolluppfattning är relativt sparsamt förekommande bland intervjupersonerna.Det tycks som att dagens statstjänstemannaverklighet är så passkomplex att den inte ryms inom en mer traditionell klassikerroll. En mer modernklassiker, underställd politiken, framträder i det här citatet från en av intervjupersonerna:Som jag ser på statstjänstemannarollen är man en del av staten och på det sättet ärman en tjänare till det demokratiska systemet. Man är en kugge i ett demokratisktsystem och det tycker jag är väldigt positivt och det ger mig energi. Statstjänstemannarolleninnebär att man måste vara professionell och objektiv och ge en bra servicetill medborgarna, därför att man faktiskt är till för medborgarna.Samma tjänsteman som ovan betraktar sig som ”tjänare” och ”kugge” i det politiskasystemet lyfter i ett annat sammanhang fram en typisk klassikeregenskap – integritet.Man får ha hög integritet /---/, eftersom man också är tvungen att säga obekvämasaker till sin chef och det måste man då klara av.2 5

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RDet som definierar en modern klassiker i studiens typologi är – minst lika mycketsom klassiska egenskaper som objektivitet, opartiskhet och integritet – känslan ochstoltheten att arbeta i statsmakternas tjänst, att vara en kugge i det politiska maskineriet.En myndighetschef uttrycker det på följande sätt:Utifrån den position som jag har varit i så tycker jag att det finns något specifikt i attvara offentlighetens tjänare. Man är till för det allmännas bästa. Man har ett uppdragfrån statsmakterna att utföra en tjänst för det allmännas bästa. /---/ Alltså det skafinnas ett speciellt etos. De som är avlönade och arbetar åt staten bör annars påminnasom att deras yttersta mål, målet med deras verksamhet, det är att utföra en tjänståt det offentliga. /---/ Jag har inga problem med att vi är ett instrument för staten ochstaten styrs ytterst av riksdagen och det bör man heligförklara.När klassikern diskuterar statstjänstemannarollen lyser det inte sällan igenom enlite nostalgisk längtan tillbaka till den tid då statstjänstemannen hade en mer uppburenposition i samhället. En myndighetschef kan uttrycka det på följande vis:Det fanns en tradition i den gamla ämbetsmannatraditionen att ämbetsmän, statstjänstemän,var så statsmannaaktiga att de inte ens deltog i offentliga val. Det ärnaturligtvis en omöjlig position i dag, men det visar i alla fall vad ämbetet och rollenhar inneburit och vi har tappat en del av det.Bortsett från att ämbetsmän historiskt sett långtifrån alltid har avhållit sig frånpolitiskt engagemang, exempelvis under 1800-talet hade ämbetsmännen en mycketstark ställning i riksdagen och såg också till att genom riksdagsarbetet stärka professionensställning i olika avseenden (t.ex. Ehn, 1998, s.115), illustrerar citatet ovanen inte helt ovanlig åsikt bland klassikerna: statstjänstemannarollen är inte vad denhar varit. Nedanstående två intervjupersoner delar denna åsikt:Jag tycker att statstjänstemannarollen i Sverige har blivit urholkad. Förr i tiden vardet verkligen någonting att se upp till. Rollen hade status och det var något. Senaste20–30 åren har det nästan blivit att man förringat det – ”jobba statligt? Äh vadå”. Manär inte effektiv. Det känns som att man behöver lyfta statusen på statstjänstemannarollen.Jag tror dessvärre att statstjänstemannarollen, respekten för statstjänstemannafunktionen,urholkas. Det hänger nog samman med både så att säga ett förändratsamhälle, man tappar auktoritetstro och det är på gott och ont, men också ett politikerföraktsom kan smitta av sig på statstjänstemän som har att uppfylla politikensbeställningar.2 6

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NNågra klassiker pekar på att samtidigt som de särskilda förmåner som statstjänstemannentidigare hade har tagits bort har kraven på rollen ökat. ”Det rimmar litedåligt att ta bort förmånerna men öka kraven”, som en intervjuperson uttrycker det.En annan utvecklingstendens som vissa klassiker tycker sig se, kopplat till att mananser att statstjänstemannarollen har förlorat i status, är att kompetensnivån inomstatstjänstemannakollektivet har sjunkit. Följande två citat illustrerar detta:Nackdelen är ju dels det här att man inte har hög status vid rekryteringen. /---/ Kombineratmed att löneläget är lägre gör ju att man inte attraherar de bästa.Jag tror att rollen förändras i och med att samhället förändras. Jag kan ändå tyckaockså att kompetenskraven som har ställts har blivit något lägre. /---/ Där tycker jagatt det har skett en förändring.En av intervjupersonerna pekar utifrån ett mycket tydligt klassikerperspektiv påytterligare en faktor som skulle kunna påverka vilka personer som anställs somstatstjänstemän. Denna mellanchef understryker starkt betydelsen av att regelverketföljs vid tjänstetillsättningar:Man kan ju jämföra med näringslivet, där väljer man ju fritt vem man vill ska ha enviss position. /---/ Det kan man ju fråga sig då ska man ha samma rätt i staten attvälja vem man vill, så att säga vem man tror att man kommer att lajja bäst med ochsom kanske också är foglig, lätt att styra. Man kan lägga in många variabler där./---/ Där är min uppfattning klar att har man ett regelverk ska man följa det och detinnebär att man kan inte ta så att säga den man vill ha för att det är en kompis ellersom för två år sedan lite överdrivet så skulle profilen vara 40 år och helst kvinna. Detfunkar inte. I regeringsformen finns där förtjänst och skicklighet. Så länge vi har detregelverket så är det upp till varje enskild myndighet att svara upp mot det och då kaninte en enskild myndighetschef sätta sina egna personliga, egoistiska motiv före. Dåblir det fel.Det tycks således finnas lite av en stämning av att det var bättre förr bland klassikerna.Denna stämning eller känsla kombineras oftast med en stolthet över rollen;uttryck som ”inre resning”, ”hög integritet” och ”mod” används för att beskrivastatstjänstemannarollen.2 7

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U R3.3 En medborgarnas företrädareJag gillar det här uppdraget att ha uppgiften att verkställa vad riksdagen faktisktbeslutar. Det är för mig jätteviktigt. Det finns någon slags demokratisk botten där jagfår en roll att verkställa den politik som den demokratiska församlingen har beslutat.(mellanchef)3.3.1 KänneteckenDen roll som i denna studie benämns företrädaren ges i litteraturen lite olika tyngdpunkt.I vissa studier är det statstjänstemannen som medborgarrepresentant somlyfts fram, i andra ligger rollens fokus mer på statstjänstemannen som en del av endemokratisk styrkedja via riksdag och regering. Utgångspunkten i den här studienär att dessa aspekter ryms inom samma roll, det är mer frågan om var den enskildatjänstemannen lägger tyngdpunkten i rollen.För företrädarrollen är folkviljan den överordnade normen. Förvaltningen ochstatstjänstemannen är främst ett redskap för att förverkliga medborgarnas behovoch önskemål. Det avgörande kriteriet är statstjänstemannens följsamhet gentemotuppdragsgivarna. Viktiga ledord är lyhördhet, lojalitet och följsamhet.Som nämndes i föregående avsnitt finns det nära beröringspunkter mellan den modernaklassikerrollen och företrädarrollen. De båda rolltyperna ligger mycket näravarandra i betoningen av lojaliteten. Skillnaden är att för klassikern är lojaliteten iförsta hand riktad mot lagen och statsledningen medan företrädaren har sin lojalitetmer riktad mot medborgarna och den demokratiska styrkedjan i sig. I likhet medvad som gäller för klassikern har nya skikt lagts även till företrädarrollen. Framförallt är det idéer och språkbruk hämtade från det privata näringslivet som har trängtin i företrädarrollen. Däremot är influenserna från expertrollen betydligt mindre.Det finns dock en likhet i att även för en expert så är lojaliteten mot medborgarnacentral. Skillnaden är att experten i stor utsträckning förverkligar denna lojalitetgenom sin profession och sin sakkunskap.3.3.2 Medborgarföreträdaren med egna ordFör företrädaren är rollen som redskap för att förverkliga medborgarnas önskemålav central betydelse. Intervjupersonerna lägger här tyngdpunkten antingen istyrkedjans inledning, dvs. en lojalitet gentemot medborgarna, eller senare i kedjangenom att framhålla följsamhet och lojalitet gentemot riksdag och regering. Enrepresentant för den förstnämnda tyngdpunkten uttrycker sig på följande sätt:2 8

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NVem som är vår uppdragsgivare och vem som betalar vår verksamhet? Jag brukarpeka på de som är på gatan här ute. Det tror jag att alla som jobbar inom staten börha klart för sig. Här är det inga aktieägare, här är det ingen koncern, eller någon VDeller någon GD jag jobbar för, utan i grund och botten brukar jag säga att de somfinansierar vår verksamhet, de gör bilar, de kokar kaffe, de gör korv och de gör pappersmassa.De tjänar pengar så vi får ett antal miljoner om året som vi ska förvaltaoch dem ska vi förvalta bra.Den andra tyngdpunkten – följsamhet mot riksdag och regering – uttrycks av följandemyndighetschef:Det är en självklarhet att vi är statstjänstemän på politikens villkor. Vi är till för atthjälpa politikerna förverkliga sin politik och det tror jag man måste ha väldigt klartför sig som statstjänsteman. Det kan jag väl säga att det är en av mina stora utmaningarsom GD att få alla medarbetare att tydligt se detta, att vi måste ligga med öratmot rälsen och fånga in signaler och vara lyhörda om vartåt politiken bär.Just denna aspekt att man som statstjänsteman ser sig som ett redskap i den demokratiskastyrkedjan tydliggörs i flera intervjuer. ”Vi är ett instrument”, som entjänsteman formulerar det. Nedanstående intervjuperson sträcker sig t.o.m. så långtsom att se lojaliteten mot den politiska nivån som överordnad lagtroheten:Som statstjänsteman måste man förstå att man jobbar åt politiken. På min myndighetfinns det många tjänstemän som brinner för sina frågor, men jag tycker ändåatt vi har fått dem att förstå att vi måste följa regeringens styrsignaler. Även närregeringens agerande kan strida mot lagen.En så långt gående lojalitet som ovanstående tjänsteman uttrycker tillhör emellertidundantagen. Vanligast är att företrädarna framhåller att de ser medborgarnaoch politikerna som sina uppdragsgivare gentemot vilka de har att visa följsamhetoch lojalitet. Inte sällan anges också att som statstjänsteman är man finansierad avmedborgarna, vilket innebär ett alldeles särskilt ansvar.På en fråga om vad som skiljer en statstjänsteman från sin motsvarighet på denprivata sidan är det mest frekventa svaret, föga förvånande, att på den privata sidanär det vinsten som är det överordnade målet medan det överordnade målet för enstatstjänsteman uttrycks i mer altruistiska termer, som att vara till för det allmännasbästa, eller för att få en demokrati att fungera. Eller som nedanstående tjänstemanuttrycker det – det är de enskilda individerna som statstjänstemannen är till för.2 9

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U ROm man säljer bilar så vill man sälja till den som har pengar, medan vi kanske är tillför dem som inte har pengar. Det formar också vilka egenskaper de som jobbar i statenbör ha när man möter enskilda individer. Det är klart att alla ska hålla på med service,men vi har service därför att vi är till för dem, medan de som säljer bilar och kaffe harservice för att de vill sälja bilar och kaffe. Det var ett väldigt naivt resonemang kanske,men…Några av företrädarna nämner särskilt i sin jämförelse med den privata sektornatt staten har importerat begrepp och metoder från den privata sidan. Ett sådantbegrepp som numera har fått ett brett genomslag inom statsförvaltningen är kund.Flertalet av intervjupersonerna, även de inom företrädargruppen, har inga problemmed begreppet, men det finns undantag. Nedanstående tjänsteman anser attbegreppet kund inte är lämpligt att använda inom statlig verksamhet:Jag tycker inte om ordet och konceptet kund. Jag tycker att som statstjänstemän ärvi medborgare själva och vi jobbar för att andra medborgare ska få det ännu bättre./---/ Vi är som en samarbetspartner, vi är inte som ett serviceföretag. Vi ingår i ettsamarbete med hela samhället. När man börjar etablera den här gränsen mellan kundoch myndighet känns det som att man går ifrån det där. /---/ Jag tycker att man harbörjat gå ifrån vad den offentliga sektorn är till för egentligen. Den offentliga sektornär till för att hela samhället ska utvecklas på ett positivt sätt. Det är inte samma saksom inom det privata näringslivet.En annan tjänsteman problematiserar begreppet varumärke:Sedan kan jag tycka att det finns ett drag av, det har pågått länge, en härmning av privatsektor. Uppdragen skiljer sig faktiskt, men vi ska kopiera metoder som är hämtadefrån den privata sektorn. Det är mycket det här värdegrund och varumärke och dentypen av arbete, som kan ha väldigt stor betydelse men jag tror att man måste varanoga med att i sådana fall verkligen göra det på djupet. Vad betyder det i en statligmiljö? /---/ Det har inte att göra med att nu ska vi stärka vårt varumärke för att utökavår marknad.Vissa intervjupersoner gör också specifikt en jämförelse mellan att vara chef i enstatlig myndighet jämfört med i ett privat företag. Man menar då att chefsuppdragetinom staten är mer komplext och därmed också mer komplicerat:Jag tror att det statliga chefsuppdraget är väldigt mycket mer komplicerat och då intebara att jobba ihop där det är politiskt styrt, men att se hela det här demokratiperspektivet,hela det här rättssäkerhetsperspektivet, effektivitetsperspektivet, skattebetalarperspektivetoch det professionella perspektivet. Det gör att vara statlig chef är3 0

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nmånga gånger avsevärt svårare än att vara chef i det privata näringslivet.Andra intervjuade chefer menar att ansvaret är så mycket större för en chef i enstatlig myndighet jämfört med en chef på den privata sidan genom att den statligachefen också ofta ansvarar för myndighetsutövning.I likhet med klassikern tycks det bland företrädarna finnas en känsla av man jobbarför ett ädlare syfte än sina kolleger på den privata sidan. Det finns också en känsla avatt det särskiljande och fina med att jobba i demokratins och medborgarnas tjänstinte har fått tillräcklig uppmärksamhet under de senaste decennierna. Det har varitviktigare för myndigheterna att spegla sig i den privata sektorn, att framstå som modernaoch effektiva organisationer, med allt vad det innebär av begrepp och internapolicyer.3.4 Experter i statens tjänstJag tycker att jag identifierar mig som en sakkunskapsexpert. Att jag är statstjänstemangör att jag kan göra ganska mycket nytta med min sakkunskap för den offentligasektorn, men det är inte någon förutsättning. Jag kan lika väl jobba som forskare eller iett annat sammanhang. (mellanchef)3.4.1 KänneteckenKännetecknande för expertrollen är den starka betoningen av sakkunskapen som encentral komponent i statstjänstemannarollen. Som redogjorts för under avsnittet omklassikern finns det likheter mellan den rollen och expertrollen. Framför allt är deti dag i oberoendet som de båda rollerna finner varandra. Skillnaden är emellertid,som tidigare nämnts, att medan klassikern definierar sitt oberoende under lagarnagrundar experten primärt sitt oberoende på sin sakkunskap. Med företrädarrollenär släktskapet mer begränsat. Inom båda rollerna framhålls dock lojaliteten tillmedborgarna. För experten är det även här sakkunskapen som står i centrum och idet här fallet utgör grunden för lojaliteten. Företrädaren visar sin lojalitet genom enlyhördhet och följsamhet gentemot den politiska nivån i den demokratiska styrkedjan.Den överordnade normen för experten utgörs av den egna professionen. De mestcentrala begreppen för denna roll har redan nämnts ovan, framför allt sakkunskapmen även oberoende.3 1

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U R3.4.2 Experten med egna ordBetoningen av sakkunskap som ett centralt element i statstjänstemannarollen är,närmast per definition, utmärkande för en expert. Det finns emellertid också ettannat gemensamt kännetecken för studiens intervjuade experter: de har ett starktfokus på det egna sakområdet och de egna arbetsuppgifterna. En expert tenderaratt hellre diskutera sina specifika arbetsuppgifter än att reflektera över mergenerella aspekter av statstjänstemannarollen. Ett typiskt exempel är nedanståendetjänstemans svar på frågan om han tycker att statstjänstemannarollen har förändratsöver tid.Den utveckling som jag kan på något sätt skönja är väl att den här myndigheten harvuxit till sig och blivit mer mogen så att säga.Efter denna inledning följer en detaljerad jämförelse av hur myndigheten tidigarerespektive i dag hanterar sina arbetsuppgifter. Det faller sig i och för sig naturligtatt en expert, för vilken den egna sakområdeskompetensen är av största vikt, lätthamnar i en beskrivning och en diskussion om de egna arbetsuppgifterna och detegna sakområdet, men det är likväl intressant att notera att en introvert syn påstatstjänstemannarollen är så pass vanlig bland experterna. Nu ska det erkännas attdet inte är enbart experterna som tenderar att se inåt snarare än utåt när statstjänstemannarollendiskuteras. Även bland övriga rolluppfattningar återfinns denna tendens.Dock inte i lika stor omfattning. Denna aspekt kommer att diskuteras senare ikapitlet i avsnittet om normalbyråkraten.Expertrollen framträder extra tydligt i svaren på frågan hur intervjupersonen ser pårelationen mellan sakkunskap och ledarskapsförmåga för chefer i statliga myndigheter.I flera av svaren framhåller intervjupersonerna att just deras myndighet ären kunskapsmyndighet och att det därför ställs särskilda krav på sakkunskap hoscheferna:Man måste i sådana här kunskapsmyndigheter ha en viss nivå av kunskap annars ärdet svårt att utveckla verksamheten, ta fram strategiska vägval. Så det är jättesvårtatt leda en verksamhet som man inte har ett hum om.Det är ju en kunskapsorganisation och då tror jag det är en fördel om man kan frågornaockså. Jag tror att det är enklare att leda i sådan organisation om man har detmed sig. /---/ I och med att det här är en så stark kunskapsorganisation så tror jag detabsolut.3 2

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NBasen för att överhuvudtaget börja fundera på den här positionen är sakkunskapen.En tjänsteman anser att det kanske inte är nödvändigt att ha den allra djupaste sakkunskapeninom alla områden som chef, men säger samtidigt följande:Det är väldigt bra att vara disputerad och ha erfarenhet från forskning för att kunnavara chef för en kunskapsmyndighet, men sedan kanske man inte måste ha, på enkunskapsmyndighet som vår, den allra djupaste sakkunskapen inom alla områden.Men att ha en bra vetenskaplig kompetens, motsvarande doktorsgrad, det tycker jagär ganska viktigt.Onekligen ett försiktigt sätt från ovanstående expert att uttrycka ett mycket högtställt krav på sakkunskap. En myndighetschef inom denna rolltyp vidgar perspektivetoch sätter sakkunskapen (och ledarskapsförmågan) i relation till mer politiskakvalifikationer och framhåller i det sammanhanget som ett särskilt värde att ha blivitrekryterad till tjänsten ”med en uttalad vilja hos regeringen att hitta någon somhar sakkunskap och samtidigt kompetens att leda men inget politiskt i det”. Sammaexpert-GD tillägger lite senare att ”ibland så kanske jag får försöka nästan tänka påatt ta ett steg tillbaka för att inte ge mig in för mycket i sak”.En annan del av en expertroll är att en myndighets uppgift är att leverera ett kunskapsunderlagtill regeringen, i princip inget annat. Det politiska lämnas till politikerna.Det är i och för sig inget kontroversiellt uttalande, men en tjänsteman med enannan rolluppfattning hade förmodligen kvalificerat diskussionen genom att angeatt även ett kunskapsunderlag kan vara ”politiskt” och ett formellt sett opolitisktunderlag kan ha avgörande betydelse för vilket politiskt beslut som faller ut. Flertaletstatstjänstemän är nog innerst inne medvetna om det. Viljan att anlägga dettaperspektiv är emellertid lägre bland experterna. De utgör den mest ”avpolitiserade”av studiens rolltyper. 5 En expert ser sakkunskapen som det avgörande och vill helstinte se de andra värdena i ekvationen.Många statstjänstemän brinner för sina arbetsuppgifter. Detta stora engagemang försakområdet torde vara störst bland experterna. I det stora hela är detta engagemangnaturligtvis positivt. Problem kan dock uppstå om engagemanget för sakområdeteller en specifik fråga blir så starkt att lojaliteten mot området eller frågan blirstarkare än lojaliteten gentemot uppdragsgivarna. En av handläggarna utrycker justdenna problematik:5 Undantaget normalbyråkraten, som är en rolluppfattning som s.a.s. ryms inuti de andra rolluppfattningarna.Vi återkommer till denna rolluppfattning senare i det här kapitlet.3 3

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RVad ska man säga? Är man engagerad i frågan och råkar jobba med den frågan, ja dåfår man en lojalitet mot frågan som till viss del kan gå ut över lojaliteten mot sin chefoch sin uppdragsgivare. Och det kan vara en konflikt.Det finns i det här sammanhanget anledning att fundera över hur drivande en tjänstemankan vara gentemot den politiska nivån. Är det tjänstemannens uppgift attdriva politikerna framför sig i en fråga hon eller han brinner för? Som en handläggareuttrycker det: ”Hur ska vi få dem att göra på det bästa sättet?” Här finns alldelesuppenbart en gråzon. En tjänsteman ska utifrån sin sakkunskap ge politikerna ettunderlag för beslutsfattande, eller uppmärksamma regeringen på problem ellerkonsekvenser av vissa ställningstaganden. Men det är inte statstjänstemannens uppgiftatt få politikerna att fatta det beslut som hon eller han tycker är det bästa. Denvärderingen bör åligga den politiska nivån. Annars går den demokratiska styrkedjanbaklänges. Det intressanta här är dock att det inte finns någon tydlig gräns mellanatt ge saklig information och att medvetet eller omedvetet driva politikerna i önskadriktning. Den totala objektiviteten existerar förmodligen bara i teorin. Tjänstemannensitter därför på ett inte oväsentligt inflytande gentemot den politiska nivån –kunskap är makt! Detta inflytande måste en statstjänsteman hantera professionelltoch ansvarsfullt, det ligger i statstjänstemannarollen.Den köpta experten och kompetensöverföringenEn utveckling som uppmärksammas av många av intervjupersonerna, inte baraexperterna, är det ökade utnyttjandet av konsulter som experter inom myndigheterna.Detta är i och för sig ingen ny företeelse, men omfattningen har ökat ochintervjupersonerna tycks överlag ha uppfattningen att den nu har nått ett stadiumsom kan få betydande konsekvenser för statstjänstemannarollen. Det som intervjupersonernafrämst reagerar på är att de uppfattar att det finns en risk för att kompetensenurholkas när expertkunskapen i allt större utsträckning upphandlas externt.Diskussionen kan illustreras med hur några intervjupersoner svarar på frågan omhuruvida tjänstemannarollen förändras när mer expertkunskap upphandlas:Vi som kunskapsorganisation kan vara experter på att upphandla och hitta dem somär väldigt duktiga på att skriva rapporter och göra analyser och sådant där, men omvi hela tiden gör det kommer vi utarma vår verksamhet. /---/ Om vi hela tiden handlarupp konsulter så gör man sitt jobb och sedan försvinner man ut. Det är riskfyllt pålång sikt. Som kunskapsorganisation är det inte bra.Ja, men det är klockrent så! Jag förstår tanken bakom det där, det har absolut sittvärde i många fall, men å andra sidan börjar du outsourca för mycket vad blir kärnan?Blir det ett gäng upphandlingsspecialister? Jag tror inte det blir bra. /---/ Vi kan inteoutsourca hur mycket som helst, någonstans måste vi vara duktiga också.3 4

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NDet är ju givet att det finns en risk. Du kan ju få ett förytligande av kompetensen. /---/Det spelar liksom ingen roll vad vi hittar på för olika visioner eller värdegrunder ellervarumärken, vi har ju en regeringsform, vi har en instruktion, vi har ett regleringsbrev.De är verkligen de tunga styrdokumenten. Och instruktionen säger att vi är enexpertmyndighet och då måste vi kunna ha experter, annars lever vi inte upp till vårtuppdrag. Så det är jätteviktigt att fundera på vad det betyder i kompetensförsörjningshänseende.Den risken är jättestor. /---/ Men i min värld så tycker jag att en sådan här myndighetsom har ansvar för en sådan här typ av verksamhet måste ha den kompetenseninhouse. Jag tycker inte man ska förlita sig på konsulter.Absolut! Definitivt! Upphandlingskompetens är en sak, men beställarkompetens ärnågot annat och den bygger man på att man har expertkunskap. Och det finns någonslags kritisk massa som man måste upprätthålla för att det ska bli en bra beställning.Flyttar kompetensen ut från myndigheten så tappar man beställarkompetensen. Iförlängningen kan det leda till ineffektivitet och att man upphandlar fel saker.Ovanstående citat andas en betydande oro för vad det ökade upphandlandet av expertkunskapkan få för konsekvenser för myndigheterna och för statstjänstemannarollen.Samtidigt är det flera av intervjupersonerna som ser utvecklingen som mereller mindre oundviklig. Det gäller bara att hantera den på rätt sätt. Nedanståendemyndighetschef för ett långt resonemang kring detta.Från att ha varit väldigt specifika experter på olika områden mäktar vi inte med detlängre och då måste vi bli bättre på att ta in kompetens på annat håll. Vi har ocksåhaft diskussioner om man kan använda konsulter eller inte, och det kan man alltid,från forskare på universitet till rena konsulter. Men för att göra det måste vi varatydliga med vad vi inte kan lägga ut i vår myndighetsroll. Vi kan t.ex. inte lägga utsjälva beslutsfattandet utanför myndigheten, men vi kan ta in beslutsunderlag. Menska vi kunna ta in relevant beslutsunderlag måste vi bli bra beställare och då måstevi utveckla en annan typ av kompetens, där vi går från ett expertkunnande till en beställarkompetensmed en hyfsad aning om vad vi ska beställa, men inte alla detaljer.Det tror jag kommer att ställa krav på en annan kunskap och ett annat förhållningssätt.Myndighetschefen avslutar sedan med att konstatera att expertkunskapen till endel kommer att tunnas ut och att det sker med nödvändighet. Extern kompetensmåste tas in, från forskare, konsulter, näringsliv. Den här studien ger inte empirisktunderlag för att bedöma huruvida myndighetschefens analys är rimlig. Det kan dockkonstateras att kunskapsmassan som de statliga myndigheterna ska greppa konti-3 5

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Rnuerligt ökar samtidigt som rationaliseringstrycket på myndigheterna knappast harminskat, utan tvärtom också torde ha ökat. De politiska signalerna har även underen lång tid uppmuntrat lösningar som involverar externa aktörer.En intressant fråga att ställa sig i sammanhanget är om det här kan skönjas framväxtenav en ”privat” statstjänstemannaroll. När konsulter i ökad utsträckning ofta, ochibland kanske långvarigt, arbetar åt eller på (IT-chefer kan t.ex. vara konsulter) enmyndighet är de ju i någon mening statstjänstemän. När en person från t.ex. Manpowersköter receptionen på myndigheten X, är då den personen en statstjänsteman?Är konsulten som lämnar sin rapport till myndigheten Y, en rapport som myndighetendå ”äger”, också en statstjänsteman när hon eller han är ute och presenteraroch diskuterar sin rapport? Hur det än ligger till med det formella i sammanhangetså kan det finnas anledning att fundera över om den privata konsulten fullt ut harförstått vad det innebär att agera i en politiskt styrd miljö som en myndighet utgör.Om inte, bör det tydliggöras? Och i så fall hur?Om nu utvecklingen går i den ovan beskrivna riktningen visar intervjumaterialet attdet finns några frågor eller problem som det är särskilt viktigt att finna lösningarpå. För det första: Hur bygger man upp en beställarkompetens (och då syftas intepå den specifika kunskapen om hur själva upphandlingsprocessen ska gå till),vilket kräver expertkunskap samtidigt som själva användandet av externa experterriskerar att tunna ut detta nödvändiga myndighetsinterna expertkunnande? Denandra frågan sammanhänger med den första och illustrerar samtidigt en större frågasom inte enbart har att göra med användningen av externa experter. Frågan är heltenkelt: Hur bygger man upp en effektiv kunskapsöverföring inom myndigheterna?Denna fråga aktualiseras inte enbart genom den risk som kan finnas att externaexperter s.a.s. tar med sig kunskapen ut från myndigheten. Problemet är mer generelltän så. Intrycket från intervjuerna är att myndigheterna ofta saknar utveckladerutiner för kunskapsöverföring och att man ännu inte sett problemets hela vidd.Detta är en fråga som kommer att få ökad aktualitet under de närmaste åren genomde stora pensionsavgångarna som kommer. Ett betydande antal erfarna statstjänstemänkommer att gå i pension och det finns en risk att de då tar med sig sin kunskaput från myndigheten.3.5 En statlig manager – med kunden i fokusÖver huvud taget är det en helt annan managementkultur i dag än det var för tio årsedan. /---/ Och den här managementkulturen är ju mer fokuserad på att man ser påexterna användare i termer utav kunder eller intressenter på olika sätt. /---/ Det finnsabsolut ett starkare tryck på en mer professionell service och öppenhet. (mellanchef)3 6

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E N3.5.1 KänneteckenI citatet ovan ryms ett par av de viktigaste ledorden för den rolluppfattning somhär kallas manager. En manager ska tänka i termer av kunder och att leverera godservice. Ledorden är i och för sig sådana som också återfinns positivt uppfattadebland många tjänstemän i de andra rolltyperna. Skillnaden är att för managern ingårkund- och servicekonceptet som en del i en i en mer marknadsorienterad rolluppfattningdär attityderna och värderingarna ofta tycks inspirerade från det privatanäringslivet. Att se på medborgarna som kunder till myndigheten blir för dennarolltyp av central betydelse. Managern är liksom sina kolleger i de andra rolltypernaofta stolt över att vara statstjänsteman, men framför likväl oftare kritik mot förvaltningenför att vara omodern och byråkratisk. Vidare ser managern mer positivt påolika managementmodeller, hämtade eller inspirerade från det privata näringslivet.Hon eller han är också anhängare av de styrmodeller som har introducerats i statenoch som också är hämtade från den privata sidan. De ökade effektiviserings- ochrationaliseringskraven i staten uppfattas också generellt mer positivt inom dennarolltyp.Den överordnade normen för managern är marknaden. Kreativitet och flexibilitet är,utöver de redan nämnda, begrepp som managern inte sällan använder sig av.3.5.2 Managern med egna ordFör managerrollen är det av största vikt att statstjänstemannen kan anlägga ettkundperspektiv i relationerna med medborgare, företag och andra aktörer. Som enmyndighetschef uttrycker det:Vi har jobbat jättemycket internt för att få en förståelse för vilka som är våra uppdragsgivare.Behandla dem som kunder. Få det här kundperspektivet.En annan myndighetschef ser en utveckling över tid där statstjänstemannarollenalltmer börjar likna motsvarigheten på den privata sidan. Denna myndighetschefbeskriver också begreppet kund i det perspektivet:Kund var ju ett ideologiskt laddat ord. Där har ju samhällsutvecklingen varit dramatisk,oavsett regering. Liksom att öppna upp någon sorts perestrojka. Så det är klartatt kundbegreppet så småningom har blivit rumsrent. Det är ju så suveränt eftersomdet blir ett helt annat tankesätt, för det är inte myndigheten som ska tygla befolkningen,utan det är myndigheten som ska tjäna, som ska se till att medborgarna ellerdå kunderna är nöjda.3 7

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RFlera manager gör i det här sammanhanget explicita jämförelser med det privatanäringslivet.Näringslivet, tycker jag, är mera fokuserat på kunder och den delen av verksamheten.För att om inte kunden vill köpa det som du producerar så har du inget jobb kvar. Detkan jag tycka att det finns för lite, man kan säga, fokus på det som ska presteras i enstatstjänstemannaroll på det sättet.På den privata sidan har man en otrolig social förmåga mot sina kunder och dem somman jobbar åt. /---/ Medan inom staten tycker jag inte riktigt att man har det. Manskulle behöva höja sin servicenivå emellanåt. Det tänket att man faktiskt har kunderman pratar med.I det sistnämnda citatet dyker också ett annat av denna rolltyps favoritbegreppupp – service. För en manager hänger kundperspektivet nära ihop med service ochmed en kritik mot den statliga förvaltningen för att vara byråkratisk, vilket i det härsammanhanget betyder att inte ha anlagt ett tydligt kundperspektiv. Nedanståendemanager får illustrera denna uppfattning:Sedan tycker jag att servicenivån inte är så hög för byråkrater. Jag är mer för de härsom ser människorna där ute och att vi är till för att hjälpa dem. Vi är inte här föratt säga att så här står det i lagboken och så här kan vi bara göra. För det är ju detenklaste att gömma sig bakom en förordning och säga att ”nej det går inte” och så förklararman inte. Jag är mycket mer för en serviceminded approach. Jag tror vi måstekomma dit.Jag tycker ju att man behöver ha en högre serviceanda än jag tycker kanske att manhar haft tidigare. Så att säga att den har förändrats mycket det kan jag inte riktigtgöra för att jag tycker att det finns en tröghet fortfarande.En annan tjänsteman med samma uppfattning tror ändå att en förändring kommer:Jag tror att statstjänstemannarollen kommer att förändras i framtiden, bli mer marknadsinriktadpå något sätt. Vad är det som våra medborgare behöver och vill ha? Ochhur ska det se ut? Hur ska man kunna serva dem på bästa sätt?Ett centralt begrepp för managerrollen är flexibilitet. Att vara flexibel, att vara snabboch att vara rörlig är något för statstjänstemannen att sträva efter. Dagens statstjänstemanrör sig för långsamt för den moderna världen:Det handlar om att vara snabb och lättrörlig i dag. Fånga upp trender och agera3 8

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nsnabbt. Man måste vara lite modig och våga ta risker och det är inte alltid så lätt närman jobbar inom staten. /---/ Jobbar du privat så har du möjlighet att snabbt omsättadina idéer, att skapa resultat, tjänster eller produkter. Och snabbt få se en effekt utavdet du gör. Från idé till resultat går det mycket snabbare. Det tar längre tid när manjobbar här.Om jag ska jämföra med det privata så har du ju ett tyngre regelverk som statstjänstemanatt ta hänsyn till. /---/ Om man tänker gentemot privat så är det inte så flexibeltsom privat är. Du kan inte göra de här snabba kasten.Systemen är så konstruerade att det ska förankras, diskuteras och stötas och blötas,det tar för lång tid. Jag är liksom van att besluta. Det kan jag tycka att här finns enkultur som jag tror att man måste jobba med. Man kan inte förankra allt, man måsteta beslut.En positiv förebild i samhällsdebatten av i dag är entreprenören. På denna personsaxlar läggs ofta ansvaret ett framtida blomstrande näringsliv i Sverige och indirektför en stark offentlig sektor. Entreprenörskapet brukar ibland också lyftas framsom ett ideal för en managerroll (se t.ex. Niklasson, 2001). Ett exempel på en sådanuppfattning återfinns hos nedanstående myndighetschef.Entreprenörskapet måste finnas överallt. Det ägs inte bara av den privata sektorn.Det ägs inte av småföretagen. Det ägs av alla och där alla har ett ansvar. Där tror jagatt kravet på statstjänstemannen kommer att förändras. För man vill ha engagerademänniskor som tar till vara på det som är bra och förändrar och anpassar så att viklarar av framtiden.Som nämndes inledningsvis har också managern en mer positiv bild av de styrmodellersom har introducerats i staten under de senaste decennierna. Styrmodellersom huvudsakligen är hämtade från den privata sektorn. En myndighetschef uttryckersin fascination över utvecklingen av styrningen på följande sätt:Jag tror att tjänstemannarollen börjar förändras. Jag tror att man tittar på effektiviseringpå ett annat sätt, med prestation. Man börjar närma sig näringslivet. Det är merkvantitativa sätt att mäta prestation på, vilket är tufft för offentlig sektor. /---/ Ochnyligen har Riksrevisionen tagit fram, precis på samma sätt som man gör i näringslivet,att GD ska skriva på och försäkra att man ansvarar för allting som sägs i årsredovisningen.Det där är helt otroligt!I den genomgående positiva attityden till det mesta som ryms inom den övergripanderesultatstyrningsmodellen skiljer sig managern från de andra rolltyperna.3 9

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RInom de sistnämnda framförs oftare kritik mot hur styrningen i praktiken fungerar iolika avseenden. Denna aspekt belyses även senare i kapitlet när effektivisering ochkraven på olika typer av redovisning och planering diskuteras.Generellt så jämför sig managern oftare än de andra rolltyperna med det privatanäringslivet och denna jämförelse faller i stort sett alltid ut till fördel för den privatasidan. Ofta, som visats ovan, är det trögheten och formbundenheten inom statensom uppfattas som problemet. Vidare en bristande anpassning till ”kunderna” ochdärmed också brister när det gäller service. Här finns en intressant utmaning fördagens statstjänsteman. Hur ska hon eller han kombinera ökad kundanpassning ochförbättrad service med de krav på beslutsfattandet som ställs i lagar och förordningar?Det går naturligtvis att hantera denna utmaning, men det är inte alltid självklarthur man ska agera.3.6 Den svenska normalbyråkraten – med arbetet i fokusJag har alltid upplevt de tjänster som jag har haft som variationsrika. Alltså lite avmonotont arbete och mycket nya saker och förändringar och snabba beslut, och ocksåmycket självständigt arbete. (mellanchef)3.6.1 KänneteckenSom redogjordes för inledningsvis i detta kapitel ses rolltyperna i denna studie somflerdimensionella. Det finns aspekter av intervjupersonernas svar som inte passarin i någon av de fyra tidigare redovisade rollerna, men som samtidigt återfinnshos tjänstemän inom dessa roller. Aspekter som belyser andra dimensioner av denövergripande statstjänstemannarollen. Dessa aspekter har samlats i en femte rolltyp– normalbyråkraten.Det som utmärker den svenska normalbyråkraten är framför allt en mycket tydligfokusering på det egna arbetet. Denna statstjänsteman diskuterar hellre arbetetsorganisering och sin syn på arbetsuppgifterna än exempelvis sin roll i den demokratiskastyrkedjan eller behovet av ökad kundorientering. Jämfört med de övrigarolltyperna kan normalbyråkratens rolluppfattning beskrivas som mer introvert ochprivat (se Mellbourn, 1979, s. 81). Hon eller han ger också sociala aspekter av arbetet,som samspelet med medarbetarna, förhållandevis stor uppmärksamhet. Normalbyråkratenär mer av en handfast problemlösare, men har svårare att anlägga ettbredare perspektiv på sin statstjänstemannaroll. Rolluppfattningen passar väl in iden traditionella bilden av svenskt beslutsfattande, präglat av kompromissanda ochpragmatism (Mellbourn, 1979, s. 85).4 0

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NOvanstående bild av normalbyråkraten visar fram en avpolitiserad statstjänstemannaroll,eller om man vill en ”privatiserad” statstjänstemannaroll i den meningen attnormalbyråkratens kännetecken lika gärna skulle kunna gälla för en tjänstemaninom den privata sektorn. Det finns inget specifikt statligt som karaktäriserar denhär rollen. Det är rimligt att anta att denna privatiserade statstjänstemannaroll harblivit mer framträdande som en konsekvens av den utveckling över tid som harinneburit att det specifikt statliga i statstjänstemannarollen mer eller mindre harsuddats ut. Det här är en utveckling som det finns anledning att återkomma till i detavslutande kapitlet.I övrigt kan noteras att den av de övriga rolltyperna som ligger närmast normalbyråkratenär experten. Likheten ligger i det starka fokuset på den egna arbetsuppgiften.Det som skiljer är att för experten utgör professionen normen och sakkunskapen ärdet mest utmärkande ledordet. Normalbyråkraten saknar detta fokus. Det får inteheller glömmas att normalbyråkraten är en dimension, som ryms inom de övrigarolltyperna. Statstjänstemannarollen av i dag är flerdimensionell. Statstjänstemannenkan således vara både expert och normalbyråkrat.3.6.2 Normalbyråkraten med egna ordFlertalet normalbyråkrater har ett starkt fokus på sina arbetsuppgifter. Även närmer generella och övergripande frågor har ställts väljer normalbyråkraten oftaatt diskutera sina egna arbetsuppgifter, eller besvara frågan utifrån vad som gällerspecifikt för den egna myndigheten eller det egna arbetet. Nedanstående tjänstemanutgör ett exempel. På frågan om vad tjänstemannen uppfattar som specifikt förstatstjänstemannarollen ges följande svar:Tålamod, uthållighet, prestigelöshet tror jag är väldigt viktigt. Särskilt den härmyndigheten har ett väldigt uttalat uppdrag att kunna nätverka och samverka ochsamordna. Det krävs att man prestigelöst går in och vågar lyssna och ta till sig ochinte veta bäst.Det finns inga felaktiga svar i den här typen av intervjuer och det gäller naturligtvisockså detta svar. Poängen är att ge ett exempel på hur normalbyråkraten i stället föratt diskutera vad som är specifikt för statstjänstemannarollen i allmänhet väljer attframhålla vad som är specifikt för statstjänstemannarollen på den egna myndigheten.Att hantera utmaningarna i den egna verksamheten och de egna arbetsuppgifternaär för normalbyråkraten den mest tilltalande aspekten av statstjänstemannarollen.Att det förhåller sig på det viset innebär inte att det inte spelar någon roll förnormalbyråkraten om hon eller han arbetar offentligt eller privat. Det finns en stolt-4 1

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Rhet över att arbeta statligt, att vara en del i förverkligandet av demokratin. Detta äremellertid en annan och inte lika central dimension av rolluppfattningen. Det är detdagliga handfasta organiserandet, problemlösandet etc. som utgör kärnan i normalbyråkratrollen.Nedan följer några exempel på vad normalbyråkraterna anser varaden mest tilltalande aspekten av statstjänstemannarollen:Det är ju alltså roliga arbetsuppgifter på det sättet att de är väldigt varierande. Sedantycker jag att det är väldigt kul och utvecklande att jobba på en statlig myndighet,med allt vad det innebär.Det är ju att leda en verksamhet, bygga upp en organisation.Det som är roligast med den tjänsten jag har nu, det är att få till den verksamhet somgör att vi kan klara av det uppdrag som vi har.Det är ändå just att man finns så pass nära kärnverksamheten. Så att man verkligengenom sitt ledarskap eller sina strategier faktiskt kan göra skillnad och positiv skillnad.Jag har haft ett ganska operativt sinnelag och tyckt att den operativa verksamheten,själva produktionen, är det viktiga.Det som är tilltalande i rollen är möjligheten att forma en verksamhet, möjligheten attfå en organisation att utvecklas åt något håll.Det är att ha det övergripande perspektivet och kunna vara med och påverka ochstyra de insatser och program vi har, de som vi får i uppdrag att genomföra. Se till attnyttja den kompetens som vi har på bästa sätt för att kunna leverera på ett så bra sättsom möjligt.Även när normalbyråkraten diskuterar det minst tilltalande i rollen är det de konkretaarbetsuppgifterna som står i fokus. Nedan följer några typiska exempel på hurintervjupersonerna svarar på frågan om vad som är minst tilltalande i rollen:Det är att jag inte hinner med. /---/ Jag ska både se och bekräfta medarbetarna föratt de ska känna att de gör ett bra jobb i vardagen och klarar av uppdraget, samtidigtsom jag ska hinna med det administrativa.Det tråkiga är att just nu kan jag säga att det inte är något stort inflöde hos oss förtillfället med ärenden, utan vi måste generera och det är inte så lätt.4 2

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NNormalbyråkraten har, som nämnts, en introvert syn på sin roll. Det kommer tydligttill uttryck i ovanstående citat. Hon eller han är inte primärt bekymrad över t.ex.alltför detaljerad styrning, bristande sakkunskap eller flexibilitet. Nej, den svenskanormalbyråkratens problem ligger mycket närmare de egna arbetsuppgifterna.Som nämndes inledningsvis i detta avsnitt lyfter normalbyråkraten ofta fram desociala delarna av sin statstjänstemannaroll, som samspelet med medarbetarna.I intervjusvaren används formuleringar som ”få medarbetarna att trivas med sittjobb”, ”bygga relationer både med kunder och medarbetare” eller ”jag tycker om attjobba med människor”. En mellanchef uttrycker det på följande vis:Huvudsaken för mig är det här att arbeta med människor, medarbetarna. Det är minstarka sida, att jag kan kommunicera med mina medarbetare. De kommer till mig närdet är roliga saker som har hänt, när det har gått dåligt, och jag känner att jag har enbra dialog och att de vågar komma och diskutera och få råd. Och jag kan också läramycket av dem, givetvis. Så det där tycker jag är oerhört intressant, det är nummer 1.Ovanstående statstjänsteman uttrycker onekligen värderingar som befinner siglångt från den traditionella rolluppfattningen några decennier tillbaka i tiden. Det ärockså värderingar som mycket väl skulle kunna uttryckas av en chef i vilken organisationsom helst. Detta är också något, som nämndes inledningsvis i kapitlet, som ärtypiskt för normalbyråkraten.3.7 Statstjänstemännen spekulerar – någradiskussionspunkterI detta avsnitt redovisas några av de mer intressanta diskussionspunkterna frånstudiens intervjuer. Då denna diskussion inte passar in i de olika rollmönstren, menlikafullt berör statstjänstemannarollen i ett vidare perspektiv, presenteras diskussioneni ett särskilt avsnitt. Avsnittet är uppdelat i sex separata underavsnitt, vilkarepresenterar varsin diskussionspunkt. Tre av diskussionspunkterna kan sägas haen mer inomstatlig utgångspunkt. Dessa berör de rationaliserings- och redovisningskravsom regeringen ställer på myndigheter, kraven på och behovet av ökadsamverkan samt en diskussion kopplad till tjänstemännens integritet och anställningsformer.Dessa tre huvudsakligen inomstatliga punkter redovisas först i avsnittet.I den andra delen av avsnittet redovisas tre mer externa diskussionspunkter.Dessa berör internationaliseringen, hur myndigheterna presenterar sig och mediasroll samt avslutningsvis en diskussion om hur den yngre generationen statstjänstemänskiljer sig från de äldre och vad det kan få för konsekvenser.4 3

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U R3.7.1 En effektivare statstjänsteman?Ibland kan jag känna att man är nere på skelettet, som man brukar säga. (mellanchef)Det är många av studiens intervjupersoner som, i likhet med ovanstående mellanchef,nämner att besparingar, rationaliseringar och ett allmänt effektiviseringstrycknu har gjort att arbetssituationen ofta är mycket pressad för den enskilda tjänstemannen.Vad intervjupersonerna säger är inget nytt. Samma typ av uttalanden harmer eller mindre alltid gjorts i verksamheter som man försöker effektivisera. Så hardet varit under lång tid inom statsförvaltningen. Det som vi bör fråga oss nu är omdet finns något kvalitativt annorlunda i dagens situation, något som också påverkarstatstjänstemannarollen.Det finns ett par detaljer i myndighetsstyrningen som relativt många av de intervjuadestatstjänstemännen uppmärksammar. Det ena är det ökade kravet på att presenteramätbara resultat av verksamheten. En tjänsteman uttrycker det på följande sätt:Effektiviteten har fått större uppmärksamhet. Man ska redovisa, kanske inte nyckeltal,men i alla fall prestationer. /---/ Det har blivit mycket mer detaljerat hur det skaredovisas, mycket mer fokus på det. /---/ Jag ser det ju mer och mer som chef allt vimåste återrapportera och då kan man fråga sig är det verkligen effektivt att lägga nedså mycket tid på att redovisa det här? Och kan man någonsin värdesätta vissa saker pådet sättet?Det tycks bland många intervjupersoner finnas en känsla av att det inte är riktigträtt saker som görs. Ökad effektivitet är bra, att rationalisera verksamheten ärnödvändigt, men görs det på rätt sätt? Lägger vi som statstjänstemän ned tid på rättsaker? En mellanchef för ett lite längre resonemang kring detta.Jag gillar när man utgår från resultat. Problemet är att när man ställer krav omresultat, då ställer man krav på administrativa processer och om de tar upp alldelesför mycket tid eller sätter upp alldeles för många gränser för vad man kan göra för attkunna redovisa resultatet, då har man motverkat syftet med det hela. Det är kanskesvårt att förklara men vi lägger väldigt mycket tid på hur vi visar vår verksamhetsprestationer. I och med att vi gör det så plockar vi bort väldigt mycket tid och sätterupp ganska många gränser för hur vi kan göra saker, vara flexibla. Vi har kanske blivitmindre flexibla, men väldigt duktiga på att redovisa.Samma mellanchef konstaterar också att arbetsbelastningen har ökat väsentligtoch detta förmodligen ”på grund av att vi måste göra så mycket för att visa hur vihar presterat, och inte själva prestationen i sig”. Även vid fokusgruppssamtalen kom4 4

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nliknande synpunkter upp – ”i stället för att rapportera vad man har gjort så rapporterarman om hur man borde gjort”.En andra synpunkt på myndighetsstyrningen som framförs av några av statstjänstemännen,och som också anknyter till frågan om det är rätt saker som görs, är attregeringen ställer allt fler generella krav på myndigheterna och deras tjänstemän.Nedanstående mellanchef diskuterar just denna problematik:Vi gör det som riksdag och regering har bett oss, men det är mycket sådana härgenerella krav som allmänheten inte känner till. Det är inte så att vi bara jobbar medvår egen verksamhet, utan vi måste också göra jämställdhetsplaner och miljösäkringsplaneroch kvalitetssäkringsplaner och vi måste följa upp vår verksamhet. Alltså detär mycket sådana här mäta- och följa upp-mål som har tillkommit. /---/ Det är mergenerella krav, tycker jag. Man fyller på liksom och alla myndigheter ska uppfylla dethär, hur liten man än är. Det är samma krav. Lite samma problem som småföretagarehar på den privata sidan, att de generella kraven är lika stora. Man vill jobba medverksamheten, men det tar ganska mycket tid det här. Och det ser jag i min chefstjänstatt det blir mycket administration, administration, planering alltså.En annan mellanchef beskriver samma problematik:Det blir en allt större belastning för nyckelpersoner att genomföra de här uppföljningarnapå alla områden. Det gäller både kärnuppdragen och sådant som är merspeciellt, med internationalisering, hållbar utveckling och sådana saker.Det här är synpunkter som också kom fram vid fokusgruppssamtalen – ”allt skaplaneras, det finns ingen tid för aktualiteter”. En myndighetschef beskriver ett annatarbetsmoment som denna tycker har ökat i omfattning, nämligen framtagandet avolika policyer – ”man har policyer för allting”.Här är inte uppgiften att recensera regeringens styrmetoder; det finns säkert godaskäl för att den ser ut som den gör. Det är däremot intressant att försöka förstå hurstyrningen påverkar statstjänstemannarollen. Vad som då kan utläsas från intervjupopulationenär att en allt större del av arbetsdagen och arbetsuppgifterna ägnas åtplanering och uppföljning och andra mer administrativa aktiviteter. Mest frekventframförs denna synpunkt av mellancheferna, men det här är uppgifter som i delarockså fortplantar sig ned i organisationen. Vad kan nu detta få för konsekvenser förstatstjänstemannarollen? En konsekvens är rimligtvis att det krävs lite annorlundafärdigheter jämfört med tidigare tjänstemannagenerationer. Även om inte varjeenskild statstjänsteman behöver vara expert på planering, uppföljning eller liknandeaktiviteter indikerar intervjusvaren att aktiviteter utanför vad som kan kallas4 5

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Rmyndighetens kärnuppdrag påverkar arbetsuppgifterna för betydligt fler statstjänstemänän just de som har sådana uppgifter som sitt huvuduppdrag. En annan sakär att det också kan förväntas att andelen administratörer inom statstjänstemannakollektivetökar, något som även det skulle kunna påverka rolluppfattningarna merallmänt.Flertalet av de styrmetoder som har introducerats under senare decennier har sittursprung inom den privata sektorn. Styrningen skiljer sig i dag inte nämnvärt mellanstörre organisationer, oavsett om de finns på den privata eller offentliga sidan.Det skulle därför, om denna utveckling nu fortsätter, kunna förväntas att en störreandel av statstjänstemannakollektivet kommer att kunna hänföras till managerrollen.3.7.2 En mer samordnad statstjänsteman?Ett rätt slags nätverkande, ja det är viktigt. Det går inte att sitta på sin kammare ochtycka att man klarar sig själv. Men då kanske jag skulle säga samverka. Det räcker inteatt bara nätverka. Man måste göra något mer och komma till ett konkret beslut.Regeringen har under senare år allt oftare och allt starkare understrukit nödvändighetenav en ökad samverkan och samordning inom statsförvaltningen. I den senasteförvaltningspolitiska propositionen föreslår regeringen en ändrad målformuleringför förvaltningspolitiken. Det nya målet, som riksdagen också har antagit, lyder:En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har välutvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sverigesutveckling och ett effektivt EU-arbete. (Prop. 2009/10:175, s. 27)Det tydliggörs nu alltså att samverkan är ett centralt mål för förvaltningspolitiken.6En snabb sökning på orden samverkan och samordning (och olika böjningsformeroch sammansättningar av dessa) i propositionen ger över 370 träffar. Något somantyder den vikt som regeringen ger dessa instrument.I detta avsnitt redovisas synpunkter som både gäller statstjänstemännens nätverkandeoch samverkan, såväl individuellt som på myndighetsnivå. Nätverkande ärsjälvfallet inte detsamma som samverkan, men det finns en koppling. Nätverkandetkan ha flera funktioner varav en är att vara ett (av flera) redskap för samverkanoch nätverkandet sker på individnivå. Med tanke på studiens uppdrag, att studerastatstjänstemannarollen, ligger fokus därför mer på nätverkande än på myndighetssamverkanoch myndighetssamordning. Den fråga som ställs är: Vad kan ett ökatnätverkande och en ökad samverkan få för konsekvenser för statstjänstemannarollen?4 66 Notera att samverkan enligt regeringen utgör ett mål och inte, vilket skulle vara mer naturligt, ettmedel.

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NFörst bör det konstateras att det stora flertalet av intervjupersonerna ser positivtpå ökad samverkan och samordning – ”när man möter någon form av problem somman vill lösa så ser man ju att man inte är den enda sektorn som kan lösa det, så detkrävs ett samverkande”, som en av intervjupersonerna uttryckte det. När det gällervad en ökad samverkan får för konsekvenser för den enskilda statstjänstemannenproblematiserar emellertid många av statstjänstemännen diskussionen och pekarpå de fallgropar som kan finnas. Den företeelse som det framförs mest kritik emotär nätverkandet. Kritikerna skjuter in sig på flera olika problem som de tycker attnätverkandet dras med. Det gäller bl.a. att det stjäl mycket tid, att det sällan leder tillnågot konkret och att ansvarsförhållandena är oklara. Nedan följer några exempelpå hur intervjupersonerna uttrycker det:Problemet med nätverkande är att det kan bli något slags ”övernätverkande”. Man vetju inte varför man nätverkar. Man nätverkar och nätverkar och nätverkar och vad fårman ut av det? Alltså om man nu ska tänka effektivt. Jag tror att nätverk är viktigautifrån att man sätter i gång diskussioner och man möts och man får en förståelseför varandra. Men jag tror också att man ibland tjänar på att tydliggöra varför mangör det också. Det finns ett sådant här nätverkande för nätverkandets skull. Man kanju upptäcka att man sitter i någon sorts klubb där man bara pratar och pratar ochpratar och det har jag inte tid med.Spontant kan jag inte se att nätverkande är negativt. Däremot är det ju så att det tartid. /---/ Vi har väldigt många att samverka med men tiden är begränsad.Det är bra med nätverkande, men det finns ett varningstecken: det finns en tendens attman nätverkar så att man slipper ta ansvar. Nätverkandet kan aldrig ersätta ansvaret.För mig är nätverkandet delaktighet och att få in synpunkter, men ansvaret liggerdär det ligger.Nätverksdelen, den är jätteviktig, men det finns en risk med den som jag har upptäckthär och det är att våra medarbetare inom myndigheten har ganska stora egna nätverkoch det händer grejer som inte kommer upp i linjen. Det kan finnas anledning attse upp med detta.Jag kan tycka att ibland så blir själva nätverkandet viktigare än att prestera resultat.Det blir mer ett argument varför man ska fortsätta att finnas i det sammanhang somman finns.Som citaten ovan antyder är flertalet intervjupersoner i grunden positiva till att användasig av nätverk. De uppfattar dock inte arbetssättet som helt problemfritt. Ettsådant problem som flera tjänstemän pekar på är att nätverkandet tar tid. Då tiden4 7

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Rofta är en bristvara i en myndighet blir det därför viktigt att se när nätverkandet kanvara ett användbart komplement och när det kostar mer än det smakar. Frågan ärvem som ska avgöra detta. Den enskilda tjänstemannen? Eller är det möjligtvis enledningsfråga? Här är intrycket att det varierar mellan myndigheterna hur enskildamedarbetares nätverkande hanteras. Ingen av intervjupersonerna har nämnt att detskulle finnas någon uttalad policy från myndighetens sida i detta avseende.Så här långt har avsnittet huvudsakligen uppehållit sig vid begreppet nätverkande.Skälet till detta är att denna studie avser statstjänstemännens rolluppfattningar. Denrör sig således i första hand på individnivå, alltså den nivå där nätverkandet sker.Samverkan och samordning är begrepp som mer relaterar till myndighetsnivån.Det är därför naturligt att när tjänstemännen diskuterar rolluppfattningar är det iförsta hand myndigheters samverkan som diskuteras. Här finns det en stor variationi åsikter. Från de som menar att regeringen är alldeles för svag i styrningenmot samordning och/eller att myndigheten saknar incitament för att samordna sig,till de som menar att regeringen har blivit mycket tydligare i detta avseende ochatt samordna verksamheten med andra myndigheter står mycket högt på den egnamyndighetens agenda. Ofta framhålls kostnadsaspekter; samverkan kostar och vemska stå för räkningen? Det finns dock tjänstemän som har en annan syn på samverkani detta avseende. Nedanstående myndighetschef för ett långt resonemang kringdenna fråga:Sedan kan jag säga så här att jag är evinnerligt trött på alla som när vi börjar på olikasamverkans- eller samarbetsformer säger att vi måste ju ha pengar till det här. Nimåste inte ha några pengar! Utan varje myndighet har ju sina pengar och då ska manju låta de pengarna jobba tillsammans. Alltså det går inte att säga att varje gång viska samarbeta så måste vi ha mer pengar. Jag påstår att det är idioti. /---/ Jag menaratt det kapitalet som jag sitter på i myndigheten är ju personalen. Och personalensarbetstid ihop med andras arbetstid i konkreta samarbetsformer leder till ett resultat.Så det jag behöver är inte mera pengar, utan jag behöver bättre metoder, bättresamarbetskontrakt.Myndighetschefen tycker egentligen inte om ordet samverkan, utan föredrar samarbete,som denna menar är tydligare och har en praktisk innebörd:Jag ogillar alla flotta dokument som är skrivna som inte leder till det praktiskagenomförandet. Det är därför jag i kommunikation med andra myndigheter ochorganisationer hela tiden betonar att det ska finnas någon form av operativ relevans idet vi gör. Det skrivs alldeles för mycket dokument i det här landet som är fullständigtmeningslösa, som sätts i pärmar och ingen gör någonting åt det. Skriv färre dokumentoch skriv dem gärna som samarbetskontrakt.4 8

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NOvanstående myndighetschef är inte den enda som föredrar samarbete framförsamverkan. Så här uttrycker sig annan myndighetschef:Jag tycker inte om ordet samverka. För mig betyder det, efter lång och trogen erfarenheti offentlig sektor, att ett antal olika personer med olika maktpositioner, med olikauppdrag och ansvar, sätter sig ned och ’så samverkar vi’. Sedan går vi hem och gör somvi gjort tidigare. För mig handlar det om samarbete. Vi måste bestämma oss och kavlaupp ärmarna, ’jag bjuder dig, du bjuder mig’, ’jag ger, du ger’. Då blir det samarbete,för då blir det en smörjning. Men då blir det en relation och det är jobbigt, för då kandu inte dra dig ur, för då måste du bryta kontakten.Vad dessa och andra intervjupersoner efterlyser är en samverkan som är mer äntomma ord och fagra löften. I de fall samverkan fungerar på avsett sätt – vad kan detfå för konsekvenser för statstjänstemannarollen? Samverkansprojekt i olika konstellationerhar blivit vanligare och kommer säkerligen att bli än vanligare framöver.Detta torde innebära att vissa kunskaper och egenskaper kommer öka i betydelseinom statstjänstemannakollektivet. Det gäller sådant som t.ex. samarbetsförmåga,förhandlingskunskap och kompetens inom projektledning.3.7.3 En statstjänsteman med integritet?Alltså rent konstitutionellt och för demokratin är det jätteviktigt att medarbetarnasom jobbar här, framför allt i den här statliga förvaltningen, offentlig förvaltning somär finansierad av skattepengar, att det är högt i tak, att de har den rätten. (myndighetschef)Den diskussion som har förts om statstjänstemännens integritet i intervjusamtalenhar vanligtvis tagit avstamp i en fråga som ställdes om hur intervjupersonen ser påförhållandet mellan statstjänstemannens rätt att framföra kritik riktad mot myndigheteni olika avseenden och också gå ut offentligt med sådan kritik och den lojalitetmot arbetsgivaren som man också förväntas ha som statstjänsteman. Det visade sigatt det bland intervjupersonerna finns en närmast total uppslutning bakom meddelarfrihetenoch den stora öppenhet som präglar den svenska förvaltningsmodellen.Rätten att kunna framföra kritik – internt eller offentligt – är en av grundbultarnai modellen. Den utgör en viktig del i demokratins och rättsstatens praktik genomatt den ger medborgarna möjlighet till insyn i förvaltningen av våra gemensammaangelägenheter.Samtidigt som nästan alla intervjupersoner ställer upp och försvarar öppenhetenoch meddelarfriheten understryker flertalet chefer att kritiken i första hand skaframföras internt. Det är bara som en sista utväg som en tjänsteman bör gå ut offentligtmed sina synpunkter. Nedanstående två mellanchefer utgör typexempel på4 9

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Rhur intervjupersonerna argumenterar i denna fråga:Jag tror ju att meddelarfriheten bör vara en, om inte sista, så sen utväg. Jag menar omdet var hur man hanterar saker och ting vill man ju förhoppningsvis tro att medarbetarnaoch chefer försöker få en förändring till stånd innan man springer någonannanstans.Meddelarfriheten är ju självklart oerhört viktig. Den är ju en del av vår grundlag ochden fyller ju ett syfte. Ibland behöver man någon som ropar. Men jag tycker ändåatt den första ryggmärgsreflexen måste vara lojalitet mot sin arbetsgivare. /---/ Detmåste vara huvudregeln. Sedan kan självklart meddelarfriheten fylla en roll när duverkligen sitter i någon rävsax och upptäcker saker som är helfel.Även om tjänstemännen således ställer upp för öppenhet och meddelarfrihet understrykerflertalet vikten av att vara lojal mot sin arbetsgivare och sina chefer. Detfinns också en medvetenhet bland intervjupersonerna om att avvägningen mellanöppenhet och lojalitet i praktiken ofta kan innebära svårhanterliga dilemman förchefer på myndigheter. Traditionellt brukar framhållas att spänningen i relationenmellan öppenhet och lojalitet löses praktiskt genom att öppenheten – friheten attframföra kritik – gäller före en myndighet har fattat beslut i en fråga. Därefter gillarman läget och ställer lojalt upp. Denna inställning är också fast förankrad blandintervjupersonerna – ”när beslutet väl är fattat så får man gilla läget”. Dock, dettagäller vid handläggning av ärenden. Kritiken från tjänstemannahåll gäller ofta heltandra saker, främst upplevda missförhållanden på arbetsplatsen. Det är också denaspekten som flertalet av intervjupersonerna utgår från i sina svar.Flera av de intervjuade cheferna påpekar att det ingår i deras roll att bygga ett förtroendebland medarbetarna så att dessa inte ska anse det nödvändigt att gåut externt med sina synpunkter. Nedanstående myndighetschef uttrycker just ensådan åsikt:För mig som chef så handlar det om att bygga förtroende, att bygga förståelse. Det ärklart att är jag en katastrof så måste folk få tala om det, så är det. Någonstans måsteman få kanalisera. För man kan inte komma till mig och säga det. Det finns liksomgrader. Men är det missförhållanden i organisationen så är min roll att skapa en sådanatmosfär i organisationen att man inte ska behöva gå till media för att tala om det.Det ska man våga, kunna, ta internt i organisationen.Det finns också ett antal chefer som även om de i princip ställer upp för meddelarfrihetenär upprörda över hur medarbetare i praktiken utnyttjar densamma. ”Jaghar väldigt svårt att förstå att man kan vara så illojala som jag faktiskt tycker att en5 0

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Ndel är”, som en mellanchef uttrycker det. En myndighetschef talar om att det finnsstatstjänstemän som kan vara hur oförskämda som helst i den externa kommunikationen.Av intervjuerna framgår också att flera av intervjupersonerna är bekymrade över utvecklingenvad gäller statstjänstemännens integritet. Bland annat i fokusgruppssamtalenframfördes synpunkten att integriteten bland tjänstemännen var högre förr. Enförklaring som ges till den upplevda försämringen är att den sammanhänger medförändringar i tjänstemännens anställningsformer. En handläggare uttrycker det påföljande sätt:Vi hade ett helt annat system med tjänster tidigare. /---/ Man satt säkrare om manhade en ordinarie statlig anställning, som kanske skulle vara som en garant för attman skulle uppträda med större integritet. /---/ Vi har rört oss mot övriga arbetsmarknadennär det gäller anställningsformer.En mellanchef pekar i sammanhanget ut en specifik anställningsform:Säg en som är projektanställd nu, jag har två stycken som är det till årsskiftet, och såbörjar det närma sig årsskiftet och de får inga besked men är jävligt angelägna omatt få fortsätta. Inte bråkar de med mig nu, det har jag svårt att tro. Det skulle inte jaggjort om jag var de i alla fall.Anställningsförhållandenas inverkan på statstjänstemännens integritet är ingen nyproblematik. Exempelvis berördes frågan i Förvaltningspolitiska kommissionensutredningsarbete under andra halvan av 1990-talet. I en underlagsrapport till kommissionenciteras bl.a. en debattartikel där det påpekas att i många västeuropeiskaländer stärks statstjänstemännens integritet av att de har en oberoende ställninggentemot sin närmaste chef (SOU 1997:15, s. 95 f.). En tjänsteman anställs ochbefordras genom beslut av någon annan än den närmaste chefen, vilken inte hellerensam kan besluta om tjänstemannens lön. Detta är förhållanden som sedan längeinte gäller i Sverige. Den svenska statstjänstemannen blir därmed i stor utsträckningberoende av sin närmaste chef för sina arbetsuppgifter och sin löneutveckling.I rapporten citeras också två tidigare höga chefer vid Rikspolisstyrelsen som i endebattartikel i Dagens Nyheter uttrycker sig på följande sätt om polisorganisationenvid mitten av 1990-talet:Det gäller därför att förhålla sig så, att man får bli kvar på tjänsten den dag förordnandetsförlängning blir aktuell. Naturligtvis rättar man under sådana förhållandenin sig i ledet, kammar till håret och håller tyst. (SOU 1997:15, s. 96)5 1

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RFörvaltningspolitiska kommissionen föreslog i sitt betänkande att, förutom myndighetschefen,vissa chefer direkt underställda myndighetschefen skulle utses av regeringen.Detta bl.a. för att tydliggöra att dessa chefer, i likhet med myndighetschefen,har ett direkt ansvar inför regeringen (SOU 1997:57, s. 126). Riksdag och regeringgick dock inte på Förvaltningspolitiska kommitténs linje i det här fallet. Den långtgåendedelegeringen på det arbetsgivarpolitiska området ligger fast.En företeelse som skulle kunna bidra till en tystnande förvaltning är att det delegeradearbetsgivaransvaret i staten har gjort att den enskilda tjänstemannen ärberoende av sin närmaste chef för sin löneutveckling. Det skulle kunna förhålla sigså att tjänstemannen hellre håller inne med kritik än framför den och därmed riskeraratt komma sämre ut i en kommande lönediskussion. Det stora flertalet av deintervjupersoner som uttalade sig i denna fråga ansåg inte att en sådan risk förelåg.Observera dock att det är chefer som uttalar sig här. Situationen kan se annorlundaut från ett handläggarperspektiv. Hur situationen ser ut från ett sådant perspektivkan skönjas i en rapport från Fackförbundet ST (ST, 2008a). I rapporten, som baseraspå enkätsvar från drygt 3 400 medlemmar, redovisas bl.a. hur medlemmarnaser på risken med att framföra kritik på sin arbetsplats. En fråga gällde huruvidatjänstemännen hade exempel från sin arbetsplats på att framförd kritik hade lett tillnegativa eller positiva följder för den som framförde kritiken. Av de som har svaratpå frågan anger cirka 15 procent att den som har framfört kritik har fått lägre lönän vad hon eller han annars skulle ha fått. Det är naturligtvis omöjligt att veta omkritiska tjänstemäns löneutveckling sammanhänger med den framförda kritiken,men enbart att 15 procent av statstjänstemännen i undersökningen uppfattar attså är fallet gör att bilden av situationen bland den här studiens intervjuade chefernog kan betraktas som något för positiv. Svenska statstjänstemän tycks ha denuppfattningen att framförd kritik kan leda till problem i jobbet och de problem manser gäller inte enbart löneutvecklingen. Ungefär en tredjedel av statstjänstemännenanser att framförd kritik har lett till nackdelar i ett eller annat avseende. Förutomlön t.ex. att bli förbigången vid tillsättning av tjänst eller bli uppsagd alternativt”utlöst”. Det bör dock tilläggas att 10–15 procent av tjänstemännen har sett exempelpå att framförd kritik i stället för nackdelar har lett till uppskattning från ledningen(ST, 2008a, s. 90 f.).I de följande tre avsnitten diskuteras tre företeelser som har ett mer externtursprung. Den första diskussionspunken gäller konsekvenserna av den ökandeinternationaliseringen av svensk statsförvaltning.5 2

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E N3.7.4 En internationell statstjänsteman?En väldigt stor förändring är internationaliseringen. /---/ Inte bara EU-medlemskapetutan över huvud taget det globaliserade, allt går så mycket fortare. Det räcker intesom statstjänsteman att luta sig tillbaka och följa vad som händer internt i Sverige,man måste ha en större utblick, det ställs större krav på oss som statstjänstemän.(myndighetschef)Myndighetschefen ovan beskriver en påverkan på statstjänstemannarollen av EUmedlemskapetoch internationaliseringen. Rollen har emellertid också påverkats påandra sätt, vissa av dem särskilt uppmärksammade av forskningen. Bengt Jacobssonoch Göran Sundström sammanfattar sin då tioåriga forskning om svensk statsförvaltningseuropeisering i boken Från hemvävd till invävd. Boken bygger på olikatyper av empiri, bl.a. en omfattande enkätundersökning riktad till tjänstemän i Regeringskanslietoch på myndigheterna. Jacobsson och Sundström sammanfattar sinaiakttagelser i tre punkter. För det första ser de en utveckling där staten utvecklasfrån autonom till invävd i olika europeiska nätverk. För det andra menar de att stateni dag i betydande utsträckning är fragmenterad snarare än sammanhållen. Dentredje iakttagelsen är att staten har utvecklats från att vara regelskapare till att i höggrad vara regelföljare (Jacobsson & Sundström, 2006, s. 144 ff.). De iakttagelser somJacobsson och Sundström gör beskriver sammantaget en utveckling som förvaltningsforskarebrukar benämna ”från government till governance”. Mycket kortfattatinnebär detta att hierarkiska styrformer i staten i ökad utsträckning har kommit attersättas av beslutsfattande som växer fram i nätverk. Detta samtidigt som gränsenmellan olika offentliga och privata aktörer tenderar att suddas ut (Jacobsson &Sundström, 2006, s. 144, jfr Poulsen, 2005, Montin & Hedlund, 2009).Här är inte platsen att närmare diskutera Jacobssons och Sundströms iakttagelser.Däremot bör vi fundera över vad internationaliseringen utifrån det perspektiv debeskriver kan få för konsekvenser för statstjänstemannarollen. Det finns då i sammanhangetåtminstone två aspekter som är värda att beakta. Först och främst är detnätverkens ökande betydelse. För många statstjänstemän har arbete i europeiskaoch internationella nätverk blivit vardag. Att kunna etablera och hantera nätverksrelationerhar blivit en allt viktigare egenskap bland statstjänstemän. En andrakonsekvens av europeiseringen och internationaliseringen som särskilt bör beaktasnär vi diskuterar statstjänstemannarollen är statsförvaltningens ökande fragmentering.Överväganden och beslut växer allt oftare fram i nätverk där tjänstemän frånolika myndigheter och departement arbetar tillsammans med andra aktörer och oftaockså med intressenter från den privata sektorn. Statsvetaren Åsa Vifell använder isin avhandling begreppet enklaver för att beskriva dessa grupper av tjänstemän ochpolitiker från olika organisationer:5 3

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RJag menar att då delar av den svenska statsförvaltningen vävs in i och tillhör internationellasammanhang snarare än svenska blir dessa grupper ett slags öar i den svenskaförvaltningen bestående av en bit av internationella sammanhang med aktörer somarbetar efter de regler och normer som råder i den internationella kontexten. Det villsäga de blir enklaver av en internationaliserad förvaltning i den svenska staten. (Vifell,2006, s. 281)Ovanstående resonemang skulle också kunna uttryckas som att delar av statstjänstemannakollektivetär starkt berörda av internationaliseringen, medan andraförmodligen är det i betydligt mindre utsträckning. Detta är också ett förhållandesom indirekt antyds i studiens intervjuer. Det är förhållandevis få av tjänstemännensom spontant diskuterar internationaliseringen och ännu färre som ser den som enviktig förändring med avseende på statstjänstemannarollen. Avsnittets inledandecitat är ett undantag som bekräftar regeln. I fokusgruppssamtalen med handläggarekonstateras visserligen att internationaliseringen påverkar i konkreta sakfrågor,men att det i sig inte förändrar statstjänstemannarollen i någon större utsträckning.Samtidigt påpekas det att hur mycket rollen påverkas beror på myndighetensansvarsområde och verksamhet.Det finns en aspekt av EU-medlemskapet som några av intervjupersonerna kommerin på och som också har uppmärksammats i andra sammanhang, bl.a. av Förvaltningskommittén.Vad som här åsyftas är den komplikation för EU-arbetet som kanfölja av den unika svenska modellen med organisatoriskt fristående myndighetermed betydande självständighet. I normalfallet får myndigheten med utgångspunkti styrdokument som lagar, förordningar, regeringsuppdrag och regleringsbrevbestämma sin egen organisation, planering, resursfördelning och kompetensförsörjning.Den friheten gäller dock inte fullt ut i EU-arbetet, där regeringen utan föregåenderegeringsbeslut kan utnyttja myndigheternas personella och kompetensmässigaresurser. Detta utan att nödvändigtvis gå via myndighetens ledning (SOU2008:118, s. 85 ff.). Formellt sett kan inte regeringen instruera en enskild tjänsteman,bara dennes myndighet. Likafullt lämnas instruktioner som styr enskildastatstjänstemäns agerande i EU-arbetet. Instruktioner som inte grundar sig på ettformellt regeringsbeslut. Förvaltningskommittén anser att ansvarförhållandena blirotydliga när myndighetstjänstemännen saknar tydliga förordnanden, vilket ofta ärfallet. Det finns då också en risk att tjänstemännen inte fullt ut förstår att de företräderSveriges regering och inte sina respektive myndigheter (SOU 2008:118, s. 86).En av de intervjuade myndighetscheferna tar upp denna styrningsproblematik:Departementen lägger mycket på oss, att vi ska vara ute, vilket i sin tur blir lite knepigtför då är det inte jag som leder arbetet utan departementet som leder arbetet blandenstaka tjänstemän. Då är de Sverige som är ute.5 4

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NEn annan av intervjupersonerna uppmärksammar frågan om vem som myndighetstjänstemanneni praktiken representerar som expert nere i Bryssel:Den här experten sitter nere i Bryssel med en skylt där det står Sverige på. Förstår denhär tjänstemannen att ja han är en oberoende statstjänsteman och expert som för alldel sitter där för att prata om längden på bussar eller halten någonting i godis, intevet jag. Men vad han måste tänka på är ju att när han lyfter handen och pratar så ärhan ju inte Olle Olsson från Trafikverket, utan han är Sverige på det här mötet. Dethar väldigt få statstjänstemän förstått. /---/ Du måste också vara medveten om attäven om du inte jobbar på instruktion från Regeringskansliet, så är det jätteviktigtmed det här informationsflödet. Och det där funkar inte och det knyter an till det där:’Är jag oberoende eller är jag politisk?’. Ja, jag är oberoende, men jag kan inte sitta däri en bubbla och prata om mitt ansvarsområde utan att förstå att det har en politiskkoppling och får politiska konsekvenser. /---/ Det här funkar inte och här blir tjänstemannarollenoerhört intressant.Citatet ovan illustrerar med all önskvärd tydlighet komplexiteten i dagens statstjänstemannaroll.I vart fall för de tjänstemän som arbetar med EU-frågor.3.7.5 En medialiserad statstjänsteman?Jag skulle vilja vara lite elak och säga att det kanske inte är medborgarna som manhar i fokus när man förbättrar service och handläggningstider, det är media. Man villinte bli uthängd i media också. Medias makt tänker jag har ökat på senare år. /---/Man vill undvika löpsedelsrubrikerna, det är det som sitter i folks huvuden. Jag trorinte det handlar om – nu är jag elak som sagt och lite raljant – att ge Kalle Svenssonbästa möjliga service alla gånger, utan man är rädd för att Kalle Svensson ska gå tillUppdrag granskning eller Aftonbladet och prata om den här dåliga servicen. Att det ärdet som är huvudfokus. (handläggare)Åtskilliga av intervjupersonerna tar upp mediasamhällets konsekvenser i olika avseenden.Ofta sker detta med utgångspunkt i de komplikationer som tjänstemännenupplever följer av medias ökade inflytande. Kommentarer av typen ”man är mycketmer utsatt för medias kontroll”, ”medierna är ’på’ på ett helt annat sätt”, eller ”du harett mycket starkt medietryck” är vanliga. Nedan följer två något längre exempel påhur problematiken kan se ut från ett statstjänstemannaperspektiv:En sak som har förändrats är ju att man måste vara mer utåtriktad. Om pressen frågarefter saker och ting så måste man på något sätt bemöta detta. Tidigare var detmera att man bara sa ”inga kommentarer” och sedan var det inget mer. Numer är detså att man måste ge någon form av information och bemöta journalisterna väl, efter-5 5

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Rsom de har sin yrkesroll och det här är deras levebröd. Samtidigt måste man bevaraden där gränsen att man håller på etiken och sekretessen så att det inte ska skadaandra. Men man måste ändå på något sätt framträda. Det blir inte så mycket sagt,men man ska ändå vara vänlig och inte bara klippa av så där.Vi lever i ett snabbt mediesamhälle och det hörs kanske att jag har varit utsatt förväldigt mycket media i sommar och låter väldigt kritisk. Men det ska gå fort och duska vara jätteserviceminded och det går före allting. Där tror jag faktiskt att baksidanav det är: Finns det tid och möjligheter att göra ett grundligt arbete och en ordentliganalys eller måste det skjutas väldigt mycket från höften då?Den aspekt av medietrycket som lyfts fram här är tidsfaktorn. Det finns en förståelseför medias roll samtidigt som man menar att den tid och service som media kräverkan komma i konflikt med tjänstemannens övriga arbetsuppgifter och kvaliteteni det arbete hon eller han ska utföra. Att medietrycket på statstjänstemännen harökat kan säkert upplevas som krävande och frustrerande för många tjänstemän.Samtidigt kan det knappast ses som ett generellt problem för förvaltningen ochstatstjänstemannarollen. Den svenska statsförvaltningens unika öppenhet kommervanligtvis till konkret uttryck via media och det är av stort värde för samhället i stortatt statstjänstemannakollektivet uppträder öppet gentemot media. Om detta tordede flesta vara överens. Samtidigt måste detta naturligtvis ske med beaktande av deövriga krav som ställs på statstjänstemannarollen, t.ex. krav på sekretess (där sådanfinns) och opartiskhet. Att enskilda tjänstemän anser sig få svårigheter att utföra sittarbete på ett bra sätt när media hänger på är väl snarare en resurs- och arbetsledningsfrågaän ett generellt problem för statstjänstemannarollen. Det som emellertidkan konstateras är att medias ökade betydelse utgör ytterligare en komponent sombidrar till den alltmer komplexa och komplicerade statstjänstemannarollen.Mediernas ökade inflytande kan sägas ha sin motsvarighet inom myndigheterna.Här åsyftas informationsavdelningarna och deras, som det hävdas, ökade makt. Huruvidadet de facto förhåller sig så har det inte funnits möjlighet att närmare granskai denna studie. Det är ju heller inte syftet med studien. Vad som däremot är klarlagtär att antalet informatörer och pressekreterare i statsförvaltningen kontinuerligthar ökat sedan mitten av förra seklet. Av en enkät som Förvaltningskommittén genomfördeår 2007 kan utläsas att det genomsnittliga antalet årsarbetskrafter inomde undersökta myndigheternas informationsverksamhet är tolv (SOU 2007:107,s.24). Vidare är det klarlagt att informatörsyrket har utvecklats till en profession; enprofession vars placering och ställning inom myndigheterna också har ändrats ochstärkts. Informationschefen är i dag ofta centralt placerad i myndighetens ledning.Informationsenheterna har växt och deras verksamhet har utvecklats. Ofta riktar sigderas verksamhet också inåt i myndigheten. En informationsenhet får inte sällan en5 6

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nstrategisk roll vid t.ex. omorganisationer (SOU 2007:107, s. 24 f., 73 f.).Professionaliseringen av informatörsrollen har också inneburit att informatörernanumera utan problem rör sig mellan myndigheter och företag. 7 Sättet sominformatörerna arbetar på och sättet som myndigheterna presenterar sig på, medvarumärken och liknande, skiljer sig heller inte särskilt mycket mot hur det ser uti företagsvärlden. Förvaltningsutredningen ger följande karaktäristik av dagensmyndighetsinformatör:En myndighetsinformatör är inte längre enbart en tjänsteman som kungör av statsmakternafattade beslut vid sidan av sina ordinarie uppgifter. I stället är informatörenen professionellt skolad expert, som i sitt arbete relaterar till en växande marknadssektorsom omsätter stora belopp och vars utgångspunkter till stor del är andra änvad som kännetecknar traditionell myndighetsverksamhet. (SOU 2007:107, s. 25)Att vissa statstjänstemän anser att informationsavdelningen och informatörerna fårallt större inflytande och också påverkar tjänstemannarollen är en intressant iakttagelsei sig, oavsett om uppfattningen grundar sig på fakta eller inte. Nedanståendehandläggare är den mest pregnanta representanten för uppfattningen att informatörernasmakt har växt:En väldigt viktig fråga är informationsavdelningarnas betydelse eller makt i statligamyndigheter. Alltså i vår myndighet är vår informationsavdelning den som har sattdagordningen för hela myndighetens arbete. Alltså allt går ut på att vi ska synas såmycket som möjligt i massmedia. Resultaten av det vi gör ska föras ut på ett sätt som iprincip handlar om att sälja lösnummer. Det är inte det vi gör, men det är det tänkandet./---/ Det här är en utveckling som har gått jättefort och som är oerhört påtaglig.Informatörernas övertagande på något sätt av väldigt mycket.Den problematik som diskuteras i citatet ovan illustrerar en utveckling som rymmeren mycket större fråga än informationsavdelningens eventuellt växande makt. Detgäller relationen mellan innehåll och presentation. Utgör informatörernas växandeinflytande i första hand ett svar på det ökade medietrycket, ett slags försvarsmekanism,eller ska utvecklingen främst ses som en medveten strategi från myndighetsledningari syfte att profilera sig, att synas bättre i mediebruset och därmednå ut med sitt budskap på ett tydligare sätt? Kan utvecklingen rent av i betydandeutsträckning vara ett resultat av informatörsprofessionens egen ambition att stärkasitt inflytande? Även Statskontoret noterar i sin rapport avseende nuläget i värdegrundsarbeteti staten att statstjänstemännen uppfattar det som viktigt hur myndighetenpresenteras utåt. En av deltagarna i deras fokusgruppssamtal framhöll viktenav att myndighetens rekryteringar sker på ett korrekt sätt, så att anställnings-7 I en enkät som Fackförbundet ST har genomfört anger över 50 procent av en grupp yngre informatörer attom de byter jobb i framtiden kommer de att välja ett privat företag (ST, 2009).5 7

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Rbesluten inte resulterar i överklaganden. Argumentet för detta var inte rättssäkerhet,utan oro för negativ publicitet (Statskontoret, 2010, s. 40).Oavsett vad som är orsaken till det som upplevs av statstjänstemän som ett växandeinflytande för informationsavdelningarna, är det rimligt att ställa frågan om detfinns en risk att utförandet av kärnverksamheten får stå tillbaka på bekostnad avpresentationen av densamma? Det finns i vart fall intervjupersoner som menar attså är fallet, som nedanstående mellanchef:Det är ju självklart att man måste bistå med service och hjälp utåt, men samtidigtfinns det ju också ett krav på statsförvaltningen att göra rätt saker och prioritera rätt.Jag tror det här enorma att vi måste finnas och vi måste synas och att vi måste hörasinte alltid nödvändigtvis är av godo. /---/ Hela den här synen med service att synas,höras, vara öppen, twittra, facebooka, gör att kanske fel personer ägnar sig åt det ivissa fall. Och det påverkar faktiskt annat arbete som kan utföras.Av citatet ovan kan indirekt utläsas den teknologiska utvecklingens betydelse för informationsavdelningarnastillväxt. De sociala medier – Twitter och Facebook – somnämns i citatet tillhör de senaste exemplen på detta. Det tycks finnas en inneboendedynamik i utvecklingen som gynnar tillväxten av och inflytandet för informationsavdelningarna.”Bara för att det finns ska alla nyttja”, som en av intervjupersonernauttryckte det. ”Man använder medlet för medlets skull, i stället för att ha ett syftemed det”, fortsätter samma person. Trycket att använda medierna när de finns därär starkt. Som en handläggare drastiskt formulerar det: ”Finns man inte på Twitterså finns man inte”. Informationsteknologins utveckling lär knappast minska informatörernasinflytande.Det bör nämnas att det också finns intervjupersoner som ser mer positivt på utvecklingennär det gäller hur myndigheterna presenterar sig. Nedanstående mellanchefresonerar utförligt kring utvecklingen:Om man ser på 90-talet så handlade väldigt mycket om att många myndigheter inågot slags nyvaket tillstånd började med egna positioneringsstrategier för att manuppfattade att man fanns i ett landskap av konkurrenter – ’andra myndigheter ärkonkurrenter och då ska vi synas’. Jag tycker man kan använda den typen av marknadskommunikativaverktyg, men syftet får inte vara att positionera sig för sakensskull, med motivet konkurrens. Däremot så tycker jag att man ska positionera sig föratt göra tydligt för medborgarna vad man har för roll. Därför att det är också en frågaatt tala om för skattebetalarna att det här gör vi och att vi är öppna för granskningoch att vi har ett uppdrag att vara tillgängliga. Det tycker jag en positioneringsstrategiska bygga på. Då handlar det enbart om att lyfta fram vilken verksamhet man har5 8

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Noch göra bra saker för att vinna folks förtroende. Det är grunden för myndighetspositioneringtycker jag.När myndigheterna ”positionerar sig”, eller informerar om sin verksamhet på annatsätt inför medborgarna har man trots allt vissa grundläggande principer att följa. Enmyndighetsinformatör kan inte agera fullt ut lika fritt som sin privatanställda kollega.Regeringsformens stadganden om att domstolar och förvaltningsmyndigheter isitt arbete ska ”beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet”(RF 1:9) gäller självfallet också informatörens arbete. Förvaltningskommittén menaratt kraven på saklighet och opartiskhet också bör få konsekvenser för informatörernasval av medel när det gäller den opinionsbildande verksamheten. Media som riskeraratt förenkla budskapet och inte heller belysa aktuella frågeställningar utifrånrelevanta perspektiv bör myndigheterna vara restriktiva med, enligt Förvaltningskommittén(SOU 2007:107, s. 11). Kommittén har som exempel reklamfilmen, soms.a.s. har som uppgift att suggerera och förenkla (ibid., s. 77 f.). Frågan är hur socialamedier som Facebook och Twitter ska betraktas i det här perspektivet.Den diskussion som här har förts anknyter i delar till nästa kapitel där det bl.a.diskuteras hur myndigheterna vill presentera sig själva genom visionsdokument ochårsredovisningar.3.7.6 En rörligare statstjänsteman?I min generation så tycker man att tre år är minimitid för att man inte ska anses varaen hoppjerka. Den yngre generationen har inte riktigt den uppfattningen, utan de sermer till sina egna intressen och sina egna behov. Hittar de något intressant hoppar detill något intressant. De bryr sig inte om hur länge de har varit. (mellanchef)Sverige är just nu inne i en stor generationsväxling. 40-talisterna lämnar arbetsmarknadenoch in tågar i stället stora kullar av 80- och 90-talister. Över 700 000personer förväntas lämna arbetsmarknaden under perioden 2006–2017, vilketmotsvarar nästan 20 procent av det totala antalet anställda (SCB, 2007). Statenär den arbetsgivare som har störst andel äldre anställda, med konsekvensen attgenerationsväxlingen också blir störst där. Under åren 2007–2015 beräknas över 60000 statsanställda uppnå pensionsålder, vilket motsvarar 27 procent av de anställda(Arbetsgivarverket, 2007). Staten är också den sektor som först har ”drabbats” avgenerationsväxlingen. Det sammanhänger med att en stor kull 40-talister har gått ipension under perioden 2006–2010 (ST, 2008b, s. 10).Med en så omfattande generationsväxling som nu sker är det naturligtvis intressantatt se om den nya generationen statstjänstemän har en annan syn på statstjänstemannarollenän sina äldre kolleger. Studiens intervjumaterial är tyvärr inte ägnat5 9

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Ratt specifikt fånga in den yngre generationens attityder och värderingar. Urvalet avtjänstemän till intervjuerna har inte gjorts utifrån kriteriet yngre statstjänstemänjämfört med äldre statstjänstemän. Studiens intervjupopulation består av myndighetscheferoch mellanchefer – kategorier där det knappast kan förväntas särskiltmånga 80-talister och säkerligen inga 90-talister alls. I fokusgruppssamtalen deltogvisserligen några yngre handläggare, men även handläggarkategorin domineradesav äldre och mer erfarna statstjänstemän. Om det nu inte är möjligt att visa denyngre generationens värderingar knutna till statstjänstemannarollen kan det i ställetredovisas hur ett antal av de intervjuade statstjänstemännen ser på den yngregenerationen och hur den eventuellt skiljer sig från den äldre. En sådan typisk iakttagelsefrån den äldre generationen redovisas i det inledande citatet ovan. Flertaletav de statstjänstemän som har kommenterat generationsfrågan tar just upp denyngre generationens rörlighet och karriärmedvetenhet. Kommentarerna görs oftarei en neutralt beskrivande form än med en negativ eller positiv attityd till företeelsen.Nedan följer ett par exempel:Jag tror att det är ganska många som har en framtidsbild, ’nämen jag gör några årpå en myndighet’, sedan gör man några år på en konsultbyrå och så kanske man görnågra år på en myndighet igen.Min bedömning är att det som är när jag rekryterar yngre medarbetare är att man ärkortare på jobben. Man flyttar sig snabbare än vad man gjorde förr.Även vid fokusgruppssamtalen med handläggare framfördes synpunkter på attstatstjänstemännen tidigare var mer trogna sin myndighet och att det företrädesvisär de yngre som byter oftare. Ett argument för att vara mer rörlig, som framkomi fokusgruppssamtalen, är att det uppfattas som det bästa sättet att höja sin lön.Det är när tjänstemannen diskuterar villkoren för sin nya anställning som de storalönelyften kan göras.Den ökade rörligheten som de intervjuade statstjänstemännen menar att den yngregenerationen har uppfattas sammanhänga med en annan karriärstrategi än vad denäldre generationen har. De yngre sicksackar sig uppåt i karriären, medan den äldregenerationen oftare arbetar sig långsamt uppåt inom den egna myndigheten. Av enenkätundersökning riktad till studenter och yngre statsanställda framgår också attbra lön samt bra möjligheter till personlig utveckling och till avancemang är mycketviktiga för den yngre generationen, vare sig de är under utbildning eller redanjobbar i staten (ST, 2008b). Det tycks också vara lämpliga förbättringsområden förstaten när generationsväxlingen sätter press på arbetsgivarna att vara attraktivaför den yngre generationen; på samtliga dessa tre områden uppfattas de privataföretagen vara bättre än staten. De statliga arbetsgivarna tycks inte helt omedvetna6 0

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nom problemet. Av en annan enkätundersökning riktad till rekryteringsansvariga påsamtliga statliga myndigheter samt flera statliga bolag framgår att mer intressantakarriärmöjligheter betraktas som den enskilt viktigaste faktorn för att göra statenattraktivare som arbetsgivare (ST, 2009).Förutom att det uppfattas som att den yngre generationen rör sig mer på arbetsmarknadenmenar några av intervjupersonerna att de yngre också lättare rör sigmellan den statliga och den privata sektorn. I ett av citaten ovan nämns konsultbyrånsom ett möjligt steg i karriären. En annan av intervjupersonerna menar att denyngre generationen inte på samma sätt som den yngre ser sig som statens tjänare.Får de ett bra erbjudande har de inga större problem med att hoppa över till denprivata sidan. Iakttagelsen får stöd av den tidigare nämnda enkätundersökningenriktad till studenter och yngre statsanställda. Nästan hälften av de yngre statstjänstemännenvill byta till ett jobb inom den privata sektorn i framtiden (ST, 2008b, s.44). En fråga man kan ställa sig i det sammanhanget är om avvecklandet av flertaletav de speciella förmåner och krav som tidigare följde av att vara statsanställd ocksåhar gjort det mindre dramatiskt att byta från staten till den privata sektorn. Det äri dag inte mycket som skiljer den statliga och den privata tjänstemannens anställningsförhållanden.Bland intervjupersonerna finns också de som har en mer kritisk inställning tillden yngre generationen statstjänstemän. I huvudsak går kritiken ut på att yngrestatstjänstemän ser mer till vad arbetsgivaren kan göra för dem än vad de kan göraför sin arbetsgivare. Här nedan följer ett par exempel på hur dessa intervjupersonerresonerar:Det är ändå så att det är flera som upplever nu för tiden att de som kommer in i trettioårsåldernhar så mycket mer förväntningar på vad arbetsgivaren kan göra för mig istället för vad jag levererar till arbetsgivaren.Förr i tiden var det ju jättebra att bli statstjänsteman, det var säkert och alltihopdet där. Numera när man anställer de här yngre människorna då säger de: ’Vilkenutveckling kan jag få här? Vad kan ni erbjuda mig för utveckling?’. Det har förändratsynsättet lite grand. Inte bara att de ska bidra till vårt bästa, det kan vara en del somhar lite svårt att inse att det faktiskt är så, att vi köper din kompetens och du ska jobbahär hos oss med de här sakerna.Bilden som har växt fram så här långt av dagens unga statstjänsteman är en bild aven individualist som i första hand tänker på vad som är bra för henne eller honom.Hon eller han vill i första hand förverkliga sig själv. Bilden av denna individualistbör dock modifieras något. Det tycks också finnas ett mer idealistiskt drag bland6 1

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Rvåra unga statstjänare. Av den tidigare refererade enkätundersökningen riktad tillstudenter och yngre statstjänstemän framgår att samhällsnyttan är en viktig faktorför att locka till sig studenter, men samhällsnyttan ses också som ett område därstaten som arbetsgivare har levt upp till den yngre generationen statstjänstemänsförväntningar (ST, 2008b, s. 33, 59 ff.). En av intervjupersonerna lyfter också framengagemanget bland sina yngre medarbetare. Ett engagemang som då inte står imotsättning till den ökade rörligheten:Ett försök att sammanfatta iakttagelserna i detta avsnitt ska nu göras. Frågan skaockså ställas vad dessa iakttagelser kan få för konsekvenser för statstjänstemannarollen.Det sistnämnda visar sig inte lätt. Om intervjupersonernas uppfattningar ärnågorlunda riktiga och detsamma gäller för de resultat som har redogjorts för frånandra studier har vi att göra med en generation statstjänstemän som skiljer sig frånden äldre generationen genom att vara betydligt mer individualistiskt orienterade,men som i likhet med sina äldre kolleger har kvar ett stort samhällsengagemang.Intressanta arbetsuppgifter och goda möjligheter till personlig utveckling genomarbetslivet är viktigt för dessa yngre statstjänare. Betydligt viktigare än sådana faktorersom att myndighetens värderingar överensstämmer med statstjänstemannensegna, eller att myndigheten har god etik och moral (ST, 2008b, s. 18).Är det en ny variant av den svenska normalbyråkraten vi ser växa fram? Dennormalbyråkrat som har beskrivits tidigare i detta kapitel har ett tydligt fokus påde egna arbetsuppgifterna. De sociala aspekterna av arbetet är också viktiga förnormalbyråkraten. Det är en jämfört med övriga rolluppfattningar mer introvert,men också mer avpolitiserad, rollsyn som dessa tjänstemän har. I princip skulle ennormalbyråkrat lika gärna kunna arbeta i det privata näringslivet. Den rolluppfattningsom antyds i intervjuerna och i refererade enkäter är en där, i likhet med förnormalbyråkraten, arbetsuppgifterna står i centrum. Det som tycks skilja sig ärden yngre generationens krav på goda möjligheter till personlig utveckling. Denökade rörligheten och tydligare karriärstrategin som tycks finnas bland de yngrestatstjänstemännen ska nog ses i relationen till just denna ambition att utvecklas iarbetslivet. Vi tycks ha fått en normalbyråkrat som i mycket liknar sin äldre kollega,men som i mindre utsträckning än denna har vigt sitt arbetsliv åt en myndighet, inteens åt staten. Är det den rörliga normalbyråkraten vi kommer att se framöver? I såfall har så gott som samtliga skillnader mot den privata tjänstemannarollen suddatsut. Men samhällsengagemanget hos statstjänstemannen finns ju så klart ännu kvar …6 2

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E N4 Myndighetsperspektiv påstatstjänstemannarollen4.1 InledningI detta kapitel skiftar perspektivet, från individ till myndighet. Här kommer attredovisas hur de studerade myndigheterna framställer sig själva. Vad är det förbild av organisationen de vill förmedla? Går det utifrån den presentationen att dranågra slutsatser om statstjänstemannarollen? Det är frågor som ställs i detta kapitel.För att finna svar på dessa frågor har myndigheternas webbplatser studerats ochdär har fokus legat på hur verksamheten beskrivs, ofta i form av ”visioner” ellerliknande texter. Myndigheternas årsredovisningar har också studerats och därfrämst myndighetschefens förord, vilket inte sällan kan innehålla mer övergripandebeskrivningar av myndighetens uppdrag och roll. Vidare har en del ytterligare informationsmaterialfrån myndigheterna studerats.För att mer direkt försöka finna ut vilken typ av statstjänsteman som myndigheternavill ha har jobbannonser och lönepolicyer från studiens myndigheter granskats.Går det att med hjälp av detta material få en bild av statstjänstemannarollen eller ärdessa texter alltför verksamhetsnära till sin karaktär? Den frågan besvaras senare ikapitlet. Kapitlets redovisning inleds i stället med myndigheternas verksamhetsbeskrivningaroch visioner.4.2 Hur vill jag bli sedd? Den visionära myndigheten ochstatstjänstemannarollen4.2.1 Vad kan utläsas ur myndigheternas visioner?En bra livsmiljö för människan och allt annat levande nu och för kommande generationer.(Naturvårdsverkets vision)Ambitionen här är inte att närmare dissekera begreppet vision. Det är tillräckligt attkonstatera att i myndighetsvärlden innebär begreppet att myndigheten kortfattatoch gärna slagkraftigt presenterar organisationens syfte. Helt enkelt motiverar sittexistensberättigande. Även om det här inte heller är platsen att analysera varför såmånga myndigheter (och för den delen också kommuner) i dag väljer att formuleraen vision för sin verksamhet är det svårt att avhålla sig från att spekulera kring6 3

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Rdetta förhållande. Helt klart är att fenomenet emanerar från den privata sektorn ochföretagsvärlden, där visioner har formulerats i decennier. Frågan är varför de undersenare år har dykt upp i myndighetsvärlden. Inom företagsvärlden och bland desvenska kommunerna tycks det finnas ett samband mellan externt hot mot verksamhetenoch formulerandet av visioner. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)visar exempelvis i en kartläggning att kommunernas visioner handlar om att mötahotet från stramare budgetramar, stigande arbetslöshet och utflyttning (SKL, 2006).Någon sådan tydlig koppling mellan hot och visioner går inte att finna inom myndighetsvärlden.Vad som kan konstateras är att myndigheter finner det nödvändigt attexternt och även internt tala om varför man finns till och vad målet med verksamhetenär. Man positionerar sig ”för att göra tydligt för medborgarna vad man har förroll”, som en av intervjupersonerna uttryckte det (se även s. 36).Myndigheternas visioner är inte sällan närmast utopiska och har en geografiskräckvidd som sträcker sig utanför vårt lands gränser. Naturvårdsverkets vision finnsredan citerad ovan, Riksgäldens vision är t.ex. ”att vara världens bästa statliga finansförvaltning”.Visionerna eftersträvar excellensen. Antingen är det myndighetensom ska bli bäst, som i exemplet Riksgälden, eller annars är det myndighetens arbetesom ska resultera i detta utopiska tillstånd. Tillväxtverkets vision är t.ex. ”Sverige,ett föredöme för företagsamhet med hållbar tillväxt”. Vissa myndigheters visionerär mer av slogantyp och påminner om sloganer som de svenska kommunerna harproducerat sedan lång tid tillbaka. ”Enköping – Sveriges närmaste stad” känner välde flesta till. Kriminalvården sammanfattar sin vision under devisen ”Bättre ut!” ochSADEV har visionen ”utvärderingar som gör skillnad”.Det är emellertid inte alla av de studerade myndigheterna som använder sig avvisioner för att ange målet för sin verksamhet. Polisen beskriver exempelvis sittuppdrag som det följer av lag och regleringsbrev och andra myndigheter, som Konsumentverket,räknar konkret upp vad man har för uppgifter.Inledningsvis i detta avsnitt skrevs att en vision är ägnad att slagkraftigt beskrivasyftet med myndighetens verksamhet. I det perspektivet kan det ändå konstaterasatt många visioner är just visionära och inte direkt följer av vad riksdag och regeringhar fastslagit som mål för myndighetens verksamhet. Visionerna ska ses som någotatt sträva mot i ett mycket långsiktigt perspektiv. De kan jämföras med den ”nollvision”för vägtransporterna som riksdagen antog år 1997. Även om nu visioner, tillskillnad från riksdagens och regeringens styrdokument, är något att sträva mot i ettlängre perspektiv ska de i grunden inte skilja sig från statsmakternas mål för verksamheten.Om så ändå är fallet är det ett exempel på en omvänd styrkedja, där detär förvaltningen som formulerar målet för verksamheten. Att problemet inte enbartär akademiskt illustreras av en av studiens intervjupersoner som refererar till en6 4

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Ntidigare myndighetslednings visions- och värdegrundsdokument.Vi får inte glömma att en myndighet är ju Regeringskansliets förlängda arm. Börjarman sätta upp lite egna mål för verksamheten så … Jag tycker inte det är fallet här ochnu för vi håller oss till värdegrunder som inte går att ifrågasätta, men där satte manju nästan upp egna mål för verksamheten. /---/ Vi kände att här har vi en myndighetsom hittar på lite egen målsättning för sin verksamhet med hänvisning till att det ärnågon sorts moralvärden, eller egen syn på hur man bedriver arbete. Det tycker jag ärlite känsligt.En mycket preliminär tolkning av varför visionerna är så flitigt förekommande idagens myndighetsvärld är, för det första, att de är moderna. En myndighet vill integärna framstå som omodern och att ha formulerat en vision visar att myndighetenär med sin tid. Ett andra skäl är lite mer svårfångat, men gäller behovet att positionerasig, att i viss mening försvara sitt existensberättigande. Detta behov ger ettintryck av en osäkerhet inom myndighetsvärlden. Medarbetare behöver motiverasoch omvärlden fås att förstå myndighetens viktiga mission.Myndigheterna har således visioner och långsiktiga mål för sin verksamhet, men idenna studie är det statstjänstemannarollen som står i fokus. Frågan blir då om detgår att utifrån visioner och verksamhetsbeskrivningar göra någon koppling till denstatstjänstemannaroll som myndigheterna ser framför sig. Svaret är nog tyvärr attdet inte går att säga särskilt mycket. Till detta är visionerna i allmänhet för generellaoch övergripande till sin karaktär. Om visionerna fungerar internt stärks organisationskulturenbland medarbetarna, känslan av att de arbetar mot ett gemensamtmål. En gemensam organisationskultur är något som myndighetsledningar strävarefter att åstadkomma och den kan naturligtvis vara positiv för myndigheten. Enbaksida finns dock. Det har visat sig att starka organisationskulturer ibland kanförsvåra samarbetet mellan myndigheter (Statskontoret, 2005:124–126). Möjligtviskan det också finnas en risk att organisationens egen kultur stärks på bekostnad avdet gemensamma i statstjänstemannarollen, oavsett vilken myndighet man arbetari. Huruvida det är fallet finns det emellertid ingen möjlighet att säga något bestämtom utifrån studiens empiriska material.4.2.2 Vad kan utläsas av årsredovisningarna?Socialstyrelsens organisation ska tydligare än tidigare utgå från uppdraget, ochverksamheten för hälso- och sjukvård och socialtjänst ska integreras så långt som detär rimligt och möjligt. När vi går in i den nya organisationen lever vi på allvar upp tillriksdagens intentioner när den 1967 beslutade att slå samman Kungl. Medicinalstyrelsenoch Kungl. Socialstyrelsen. (Socialstyrelsens årsredovisning, GD:s förord)6 5

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RHär ska inte kommenteras myndighetschefens lätt ironiska kommentar till Socialstyrelsenssnart 50-åriga integrationsprocess. Syftet här är att se om det går attfinna några gemensamma drag i myndigheternas årsredovisningar och om dessai så fall också kan säga något om statstjänstemannarollen. I det syftet studerasmyndighetschefernas förord till årsredovisningarna. Dessa kan ses som en kortsammanfattning av verksamhetsåret, där man kan lyfta fram prioriterade områden,nya händelser eller program samt betona det som man från myndighetsledningensperspektiv anser vara särskilt viktigt. I likhet med visionerna kan i årsredovisningarnasförord utläsas hur myndigheten vill bli sedd av sin omgivning och givetvissärskilt av sin uppdragsgivare.Citatet från Socialstyrelsens årsredovisning ovan illustrerar hur det interna integrationsarbetetkan lyftas fram i årsredovisningen. Samma sak görs i den nyetableradeMyndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Ett exempel:Vi har under året lagt ned ett stort arbete på att hitta bra former för intern styrningoch samverkan, för att skapa en gemensam inriktning för MSB:s verksamhet och föratt skapa en gemenskap över geografiska och organisatoriska gränser.Både Socialstyrelsen och MSB har goda skäl att lyfta fram integrationsarbeteteftersom båda myndigheterna har genomgått stora organisatoriska förändringar –Socialstyrelsen genom en stor omorganisation och MSB genom sin etablering därdelar av tre tidigare myndigheter ingick.Ett annat populärt tema är samverkan och samarbete. Som tidigare har beskrivits ärdet också något som regeringen vill se mer av. Konsumentverkets GD inleder exempelvissitt förord på följande vis:Min samlade bedömning är att 2009 varit ett framgångsrikt år för Konsumentverketoch att konsumenternas makt och möjligheter att göra aktiva val förstärkts tack varegoda arbetsinsatser av engagerade medarbetare och på grund av vårt samarbete medandra myndigheter, branscher och organisationer.Tillväxtverket GD uttrycker det på följande sätt:Vi vill genom ett konsekvent agerande i linje med vår styrande plattform uppfattassom myndigheten som har kunskapen, samverkar, gör det enkelt och är handlingskraftig.Ekobrottsmyndigheten och Folkhälsoinstitutet är exempel på andra myndighetersom lyfter fram samarbete, samverkan och samordning i sina årsredovisningar.6 6

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NSäger oss då årsredovisningarna något om statstjänstemannarollen? Ja, det tyckssom att regeringens signaler om nödvändigheten av ökad samverkan och ökat samarbetemellan myndigheter har gjort avtryck, åtminstone i form av ord. Om dessaord nu i ökad utsträckning omsätts i praktik blir egenskaper som samarbetsförmågaoch förhandlingskunskap viktigare. Kunskap i att leda och medverka i myndighetsövergripandeprojekt borde också vara en merit i sammanhanget. Ovanstående egenskaperoch kunskaper brukar också ofta dyka upp i myndigheternas jobbannonser.Perspektivet skiftas nu till vilken typ av medarbetare som myndigheterna vill ha.Just jobbannonserna blir då en primär källa för analysen.4.3 Vem vill jag ha? Myndigheternas bild av den idealastatstjänstemannenVi söker dig som är analytisk, initiativrik och flexibel. Det är viktigt att du har förmågaatt arbeta i grupp liksom självständigt. Egenskaper som vi värderar högt är saklighet,gott omdöme och personlig integritet. Vidare är det viktigt att du kan uttrycka dig väli tal och skrift. (jobbannons, Socialstyrelsen)I det här avsnittet utgörs det empiriska materialet av myndigheternas jobbannonseroch ett antal av de utvalda myndigheternas lönepolicyer. Det har även gjorts ett nedslagi dåvarande Arbetsmarknadsverkets tidning Platsjournalen (Stockholmsupplagan),anno 1990, för att se om det är ungefär samma statstjänsteman som efterfrågasdå som nu. Det bör sägas att urvalet från Platsjournalen är mycket begränsat ochbara kan ge en försiktig indikation på eventuella förändringar över tid.När det gäller lönepolicyer är deras funktion bl.a. att tydliggöra statstjänstemannensroll och betydelse för organisationen som helhet. Genom att dessa dokument ocksålyfter fram och kodifierar aspekter av rollen som ligger utanför den grundläggandekompetensen som arbetsuppgifterna kräver, framgår vilka egenskaper och förmågorsom myndigheten anser är centrala för att den ska fungera väl. Det är ett antal välkända sådana begrepp som lyfts fram i dokumenten. Förutom således det självklarakriteriet skicklighet att utföra sina konkreta arbetsuppgifter, återfinns begrepp sominitiativförmåga, engagemang för uppgiften, kreativitet, kommunikativ förmåga,samverkan, individuell utveckling och flexibilitet.Något förenklat kan konstateras att statstjänstemannens lön sätts utifrån två olikatyper av kriterier. Det första är kopplat till den specifika arbetsuppgiften och utgårfrån arbetets svårighetsgrad, tjänstemannens utbildning och skicklighet etc. Detandra kriteriet beskriver egenskaper och förmågor av mer allmän karaktär, sådanasom har getts exempel på ovan, t.ex. initiativ- och samverkansförmåga.6 7

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RNär myndigheten söker nya statstjänstemän är det förutom utbildning, erfarenhetetc. ungefär samma kriterier som förekommer i lönepolicyer som eftersöks. Vid enjämförelse med platsannonserna från 1990 kan noteras att de personliga egenskapernaoch förmågorna har fått större utrymme i annonserna. Nu ska det ärligterkännas att detta till delar kan ha samband med mediet. På internet, där jobbannonsernahar studerats, finns det större möjlighet att utveckla de krav som ställspå tjänsten. I papperstidningen är utrymmet mer begränsat. Oavsett om kraven pårätta personliga egenskaper har ökat ellerej kan det konstateras att de tycks ha enmycket stor betydelse för vilken person som kommer att anställas – ”i vårt urvalsarbetekommer vi att lägga stor vikt vid dina personliga egenskaper”, som Högskoleverketunderstryker när de söker en ny chefsjurist. Iakttagelserna får också stödi en omfattande studie som Fackförbundet ST har genomfört. Av en enkät ställd tillrekryteringsansvariga vid samtliga myndigheter, universitet/högskolor och flerastatliga bolag framgår att personliga egenskaper som samarbets- och initiativförmågavärdesätts betydligt högre än t.ex. utbildningsbakgrund och betyg. De rekryteringsansvarigarankar dessa personliga egenskaper t.o.m. högre än referenser (ST,2009, s. 30 f.).Ofta framhåller myndigheten en hel bukett av personliga egenskaper som viktiga.Här följer ett par exempel:Som person är du strukturerad, noggrann och social. Du trivs med att arbeta såvälsjälvständigt som i grupp och har ett gott omdöme samt servicekänsla. (Riksgälden)Du är duktig på att samarbeta med andra och är flexibel och prestigelös i ditt arbete.Du brinner för att ge service, tar ansvar och kan arbeta under stress. Som person ärdu strukturerad, noggrann och skapar ordning och reda. Arbetet ställer höga kravpå din förmåga att uttrycka dig väl i tal och skrift. Du har hög integritet och ett gottomdöme. (Kriminalvården)Uppgiften är här inte att recensera jobbannonser, men visst kan man fråga sig ominte uppräknandet av en stor mängd personliga egenskaper kan riskera att förfelasitt syfte. I mängden är det svårt att urskilja vad som verkligen är prioriterat.Vad säger då lönepolicyer och jobbannonser om den statstjänsteman som myndigheternavill ha? Jo, de säger att personliga egenskaper är mycket viktiga i dag.I regeringsformen anges att vid beslut om en statlig anställning ska det endast tashänsyn till sakliga grunder ”såsom förtjänst och skicklighet” (RF 12:5). Sedan fleradecennier har större tyngd lagts vid skickligheten, dvs. utbildning, kunskap, personligaegenskaper och arbetslivserfarenhet. I lagen om offentlig anställning (LOA)anges också att skickligheten ska komma i första hand om det inte finns särskilda6 8

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nskäl för annat (Premfors m.fl., 2009, s. 184 f.). Inom kriteriet ”skicklighet” går det attskönja en förskjutning i riktning mot att de personliga egenskaperna blir viktigare.Håller det därmed på att ske en informalisering av statstjänstemannarollen och vadfår det i så fall för konsekvenser? Det finns forskare som ser sådana tendenser i samhället.Historikern Ylva Hasselberg menar att samhället håller på att både informaliserasoch avinstitutionaliseras. Hon ser en utveckling där ”formella rutiner /ersätts/med flexibilitet, behörighet med social kompetens, sakkunskap med följsamhet ochtjänstemannaetik med effektivitet” (Hasselberg, 2002, s. 148). Studiens empiriskamaterial gör det inte möjligt att dra några bestämda slutsatser i detta avseende,men det är ändå värt att uppmärksamma hur väl den stora betydelsen av personligaegenskaper korresponderar med att många av intervjupersonerna understrykerhur viktigt det i dag är att statstjänstemannen besitter social kompetens och har ettväl utvecklat nätverk. Ser vi framväxten av en statstjänstemannaroll mindre prägladav sakkunskap och erfarenhet och mer av att vara en fungerande lagspelare, social,samarbetsvillig och flexibel? Och är det i så fall en positiv utveckling? Den diskussionenfortsätter i slutkapitlet som nu följer.6 9

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U R5 En slutdiskussion5.1 InledningI den här studien har fem olika roller redovisats; roller som har kunnat urskiljas istudiens statstjänstemannaurval. Dessa fem roller har fått benämningarna klassikern,företrädaren, experten, managern samt normalbyråkraten. Rollerna skiljersig åt, men hos den enskilda statstjänstemannen återfinns vanligtvis drag från fleraolika rolltyper. Rollerna är inte heller varandra helt uteslutande. Skälet till att ändåfem olika roller redovisas, i stället för att det utifrån det empiriska materialet förs enallmän diskussion om statstjänstemannarollen och dess olika komponenter, är attanalysen och den inledande redovisningen och diskussionen antas befrämjas av attde olika perspektiven på statstjänstemannarollerna renodlas. I denna slutdiskussionväljs dock ett annat tillvägagångssätt. Här lyfts i stället fram karaktäristika i de olikarollerna som har uppfattats vara av särskilt intresse. Utifrån dem och utifrån andraempiriska iakttagelser förs sedan en problematiserande och möjligtvis, i positivbemärkelse, provokativ diskussion om statstjänstemannarollens utveckling ochutmaningar. Först i kapitlet redovisas dock hur statstjänstemannarollerna relaterarsig till myndighetsurvalet.5.2 Statstjänstemannarollerna och myndighetsurvaletKlassificeringen av de intervjuade statstjänstemännen visade att expertrollen varden klart mest förekommande i populationen. Sedan följde förträdarrollen, managerrollenoch minst företrädd var klassikerrollen. 8 I ett så begränsat urval somdet här säger antalet i sig inte särskilt mycket. Ambitionen är ju inte heller att göranågra statistiska beräkningar av utfallet. Det intressanta är att dessa fyra rolleråterfanns plus ytterligare en – normalbyråkraten.När urvalet av myndigheter till studien gjordes var utgångspunkten två dimensioner:myndighetstyp och huvudsakliga mottagare av tjänsten som myndighetenproducerar. I den första dimensionen delades myndigheterna in i tre kategorier medföljande rubriker: rättsstaten, välfärdsbygget och tredje generationen. Den sistnämndakategorin inbegriper myndigheter verksamma inom politikområden somväxt fram under senare decennier, efter välfärdsstatens etablerande. Även den andradimensionen – huvudsakliga mottagare av tjänsten – är indelad i tre kategorier:medborgare, kommun/företag/organisationer samt staten. Tillsammans har femtonmyndigheter placerats in i de nio fält som de två dimensionerna bildar (se tabell1, s.14).7 08 Antalet normalbyråkrater har inte räknats, eftersom denna rolluppfattning i första hand ska ses som endimension som ryms inom de övriga rolluppfattningarna.

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NFinns det då något samband mellan myndigheterna i de olika fälten och rolluppfattningarna?En rimlig hypotes skulle t.ex. kunna vara att tjänstemän verksammai myndigheterna inom rättsstatskategorin i större utsträckning skulle tillhöra klassikerrollenoch att tjänstemän i välfärdskategorin oftare skulle vara företrädare.Myndighetsurvalet inom kategorin ”tredje generationen” utgörs huvudsakligenav myndigheter som betecknar sig som kunskaps- eller expertmyndigheter, vilketskulle kunna tala för att det finns förhållandevis fler experter inom denna kategori.För de två återstående rollerna är det svårare att ha någon initial hypotes om ivilken myndighetskategori de tenderar att hamna. Vad blir då resultatet? Finns detnågot samband mellan myndighetskategorierna och rolluppfattningarna? Svaret blirett entydigt nej. Något sådant samband går inte att finna. Inte heller finns det någotsamband mellan rolluppfattning och huvudsaklig mottagare av tjänsten. Det svagasamband som finns är att statstjänstemän med juridisk utbildning är något överrepresenteradebland klassikerna. Ett föga förvånande resultat med tanke på att klassikernär den historiskt sett äldsta rolluppfattningen och i ett historiskt perspektivhar juristerna dominerat stort inom statsförvaltningen. Det har alltid funnits ettnära samband mellan juridisk utbildning och en mer klassisk statstjänstemannaroll.Det finns således inga samband mellan urvalskategorierna och rolluppfattningarna,men det finns naturligtvis en mängd andra intressanta iakttagelser som kan görasom rollerna. De iakttagelserna ska här diskuteras lite närmare.5.3 En privatiserad statstjänstemannarollVad som med all önskvärd tydlighet framgår i intervjuerna är att statstjänstemännengenerellt känner en stor stolthet över att arbeta i statens tjänst. De ser sig oftasom ett redskap för demokratins förverkligande och uppfattar sig därmed ocksåha en roll som står för något mer och ”finare” än ett ”vanligt” arbete. Samtidigt somstoltheten finns där tycks det finnas ett stråk av bitterhet över statstjänstemannarollensutveckling bland intervjupersonerna. Detta inte särskilt starka, mendock existerande, missnöje uttrycks längs två olika linjer. Den ena är en mer allmänsynpunkt att det helt enkelt var bättre förr. Statstjänstemannen hade då högre statusoch möjligtvis också högre kompetens. Den andra typen av missnöje riktar sig motatt det särskiljande i statstjänstemannarollen har suddats ut alltmer. Statstjänstemannenhar blivit alltför lik sin privata kollega. Här framkommer också en implicitkritik mot myndigheternas ledningar som uppfattas ha haft alltför lätt att importeraidéer och lösningar från det privata näringslivet. Denna idéimport kan ses som en avkomponenterna i den utveckling som här har fått beteckningen privatiseringen avstatstjänstemannarollen. I olika delar av det empiriska materialet framträder spårav denna utveckling.7 1

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RAtt den rolluppfattning som i denna studie benämns managern uppvisar mångalikheter med den privata tjänstemannarollen är knappast förvånande. Det finns ju isjälva definitionen av rollen. Intressantare är då att studera experten och normalbyråkraten.I båda dessa tjänstemannaroller är det de egna arbetsuppgifterna som ståri fokus. För experten är det den egna sakkunskapen kopplad till arbetsuppgifternasom utgör den centrala komponenten i rollen. Normalbyråkraten saknar dennatyngdpunkt på sakkunskap, men delar fokuseringen på arbetsuppgifterna. Båda rolluppfattningarnaskulle i princip lika gärna kunna återfinnas i den privata sektorn.En förhållandevis ny företeelse som har redovisats i avsnittet om expertrollen är hurmyndigheterna i ökande utsträckning har kommit att använda sig av konsulter somexperter. Där diskuterades vilka konsekvenser utnyttjandet av konsulter kan få förkunskapsöverföringen och för myndighetens egen expertkunskap. Användandet avkonsulter kan också ses som en privatisering av statstjänstemannarollen. Frågan ärom inte statstjänstemannarollen även borde omfatta dessa privata utförare. Om inteannat med tanke på att den enskilda medborgaren knappast kan se någon skillnadpå om utföraren av tjänsten är en inhyrd konsult eller en ”riktig” statstjänsteman.En fråga som då måste ställas är om konsulten, i vilken skepnad hon eller han änuppenbarar sig, betraktar sig själv som statstjänsteman i den stund hon eller hanutför en tjänst i staten. En inte alltför djärv gissning är att svaret på den frågan blirnej. Om nu svaret är nekande, bör inte förståelsen för vad det innebär att vara statstjänstemanpå något sätt spridas till denna växande kategori? Den utveckling vi serhär lär ju inte avstanna inom den närmaste framtiden. Ett skäl till detta är att i vissalägen kan utnyttjandet av konsulter uppfattas som det ekonomiskt mest fördelaktigaalternativet för en myndighet. Ett annat skäl är att den kunskapsmassa som en statligmyndighet ska greppa växer kontinuerligt samtidigt som rationaliseringstrycketär hårt. I det läget är det svårt för en myndighet att expandera verksamheten genomatt anställa fler experter. Lägg till detta att de politiska signalerna under längre tidhar varit att uppmuntra lösningar som involverar privata utförare. Allt fler offentligatjänster utförs också numera i privat regi.Regeringen har understrukit att de statsanställdas kunskaper och förståelse för degrundläggande värdena i statsförvaltningen behöver stärkas. Den här studien utgören del av det arbete som Krus på regeringens uppdrag utför för att tydliggöra ochstärka ett offentligt etos i staten. (se sid 6)Inom ramen för det projektet har det på regeringens initiativ framställts en skriftom den gemensamma värdegrunden i staten.) De sex principerna i värdegrunden– demokrati (1), legalitet (2), objektivitet, saklighet och likabehandling (3),fri åsiktsbildning (4), respekt (5), effektivitet och service (6) – utgår från centraladelar av vår rättsordning, bl.a. regeringsformen, och riktar sig i flera fall specifikt tillanställda i staten. Ett typiskt exempel på detta är meddelarfriheten, som kortfat-7 2

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Ntat innebär en rätt för statstjänstemannen att fritt meddela uppgifter för offentligpublicering i grundlagsskyddat medium. Det meddelarskyddet finns inte för denprivat anställda tjänstemannen. Ett annat exempel är lagen om offentlig anställnings(LOA:s) reglering av offentliganställdas bisysslor. Frågan är om inte behovet av attstärka kunskaperna om de grundläggande värdena i staten sträcker sig längre änvad regeringen kanske har tänkt sig. Med allt fler privata utförare av offentliga tjänsterär det inte ett orimligt förslag att kunskapen om offentligt etos också bör stärkasutanför gruppen av statligt anställda. Sedan är det förstås en mer komplicerad frågaom och i så fall hur den rättsliga regleringen av statstjänstemannarollen i ökadutsträckning bör gälla också för den ”privata” statstjänstemannen.Så här långt har diskussionen om det som här benämns privatiseringen av statstjänstemannarollentagit sin utgångspunkt i att privata utförare, konsulter eller andra,allt oftare utför tjänster som tidigare var reserverade för statligt eller kommunaltanställda. Det finns emellertid också ett annat perspektiv på detta. Utvecklingenhar under decennier gått i riktning mot att det specifika med att vara anställd istaten har försvunnit. Regleringen har förändrats och arbetsgivarpolitiken delegerats.Formellt är det i dag inte mycket som skiljer en statstjänsteman från dennesprivatanställda kollega. I mångt och mycket har den här utvecklingen varit positiv.När det gäller de gemensamma värderingar som utgör grunden i statstjänstemannarollenfinns det emellertid anledning att vara mer bekymrad. Det sammanhållandekittet i statstjänstemannarollen har otvivelaktigt försvagats. Den delegerade arbetsgivarpolitikenhar gjort det möjligt för myndigheterna att anpassa arbetsgivarpolitikentill den egna myndighetens behov och har därmed bidragit till en mer flexibeloch effektiv statsförvaltning. Baksidan av delegeringen är att statstjänstemannarollensgemensamma kärna har eroderats. Krus uppdrag att arbeta för att stärka ett offentligtetos i staten är ett exempel på att regeringen är medveten om utvecklingen.Kompetenssatsningarna, som den som Krus nu håller i, är ett sätt att försöka stärkaden gemensamma värdegrunden. Ett annat tillvägagångssätt vore att gå direkt påhuvudkällan till ”problemet” – den delegerade arbetsgivarpolitiken. Delegeringenhar som nämnts i huvudsak varit av godo, men det hindrar inte att man skulle kunnaöverväga om det finns delar inom arbetsgivarpolitiken som kunde vara betjänta aven större enhetlighet. Om regeringen så önskar skulle det t.ex. kunna ställas krav påatt viss grundläggande kompetens om statstjänstemannarollen ska vara gemensamför hela statsförvaltningen.Arbetsgivarpolitiken har delegerats generellt. I detta liknar den resultatstyrningsmodellen,vilken har applicerats på samma sätt över hela statsförvaltningen, oavsettmyndighetens storlek eller verksamhet. Det är möjligt att tänka sig en mer verksamhetsanpassaddelegering av arbetsgivarpolitiken. Det mest unika och särskiljandeför statstjänstemannarollen är rätten till myndighetsutövning. Här finns en kärna7 3

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U Ri rollen. En starkare central styrning av arbetsgivarpolitiken för myndigheter därmyndighetsutövning utgör en stor del av verksamheten, t.ex. myndigheter inomrättsväsendet, skulle kunna bidra till att den gemensamma värdegrunden blev justmer gemensam. Dessa myndigheter blev då de viktigaste bärarna av ett offentligtetos.Slutligen kan nämnas en mer odelat positiv aspekt av den allt större likheten mellananställning i staten och i den privata sektorn. Utvecklingen tycks ha bidragit till attdagens och inte minst morgondagens statstjänsteman är mer öppen för att röra sigmellan den offentliga och privata sektorn. En ökad rörlighet mellan de olika sektorernaborde bidra till att berika både staten och den privata sektorn.5.4 En nybyråkratisk statstjänstemannarollOlika regeringar har under de senaste decennierna lyft fram effektivitet som ett centraltvärde för statsförvaltningen. I en tid när staten inte längre växer, utan tvärtomkrymper, är det naturligtvis viktigt att verksamheten bedrivs effektivt och rationellt.Statsförvaltningens resursknapphet har säkerligen kommit för att stanna. Av intervjuernai denna studie framgår att effektiviteten i praktiken ofta har blivit det överordnadevärdet för myndigheterna. Det finns mycket att säga om detta och myckethar också sagts. 9 En viktig fråga är om en ensidig fokusering på effektiviteten bidrartill att sudda ut det specifika i statstjänstemannarollen. En annan intressant fråga ärom talet om ökad effektivitet också har lett till ökad effektivitet. För att uttrycka detmer konkret: Ägnar sig dagens statstjänsteman åt rätt saker?Flera av intervjupersonerna i studien beskriver en verksamhet där det, något hårdraget,tycks ha blivit viktigare att presentera resultaten på rätt (och kvantifierbart)sätt än att producera dessa resultat. Återrapportering och redovisning i olika formertycks ta allt större del av tjänstemännens arbetstid. Någonstans finns det en gränsdär vinsten av att ha detaljerad kontroll av verksamhetens resultat äts upp av dentid som måste läggas ned på att redovisa dessa resultat. Är den gränsen nu på väg attpasseras? I staten har det sedan decennier praktiserats en styrmodell som mycketförenklat innebär att en detaljerad inputstyrning har ersatts av kontroll av outputen.Denna outputkontroll tenderar dock att bli alltmer detaljerad. Tanken med styrmodellenär att myndigheterna ska kunna välja lämpliga medel för att förverkligaregeringens mål för verksamheten utan att störas av onödig detaljreglering. Närregeringen släpper på tyglarna på inputsidan vill den emellertid ändå ha kontrollpå outputsidan. Detta ska åstadkommas genom att resultaten av verksamhetennoggrant ska redovisas. Kring denna redovisning har en omfattande byråkratibyggts upp.7 49 Se t.ex. Lundquist, 1993 och 1998.

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NÄr det så att den problematik som vissa av intervjupersonerna tar upp illustrerar eneffektivitetsparadox? Har kraven på att arbeta effektivt och rationellt lett till en ökadadministrativ börda, till en ”nybyråkratisering”?Till den utveckling som här, utifrån intervjupersonernas beskrivning, har benämntsnybyråkratisering har också andra företeelser bidragit. En sådan som nämns iintervjuerna är det växande arbetet med att ta fram olika plandokument. Det kangälla sådant som arbetsmiljöplaner, kvalitetssäkringsplaner, jämställdhetsplaner,mångfaldsplaner etc. Dessa planer har så gott som alltid syftet att bidra till någotsom uppfattas som gott. Det är så gott som omöjligt att argumentera emot behovetav en bra arbetsmiljö eller av en ökad jämställdhet och mångfald. Särskilt inte somuppföljningen inte sällan sker av dokumenten snarare än av det konkreta arbetetmed frågorna. Problemet är att den här typen av dokument tycks bli fler och fler ochmycket tid går åt till att producera dem. Samma sak som med outputkontrollen gällerhär. Finns det en risk att arbetet med att ta fram alla dessa planer, och inte minstfölja upp dem, blir så tidskrävande att det konkreta arbetet med dessa viktiga frågoroch med verksamheten i stort blir lidande?I en artikel i Kommunaktuellt från början av 2003 skriver en ekonomidirektör ien medelstor svensk kommun att han har att förhålla sig till minst femtio olikastyrdokument. Han ska bl.a. hålla reda på arbetsmiljöplan, hälsoskyddsplan, jämställdhetspolicy,integrationspolicy, trygghetsplan, ungdomsplan, handikappolicy,mångfaldsplan, IT-policy, säkerhetspolicy, lokalpolicy, miljövårdsprogram, grafisktprofilprogram, dokumenthanteringsplan, internkontrollplan, friskvårdspolicy, personalpolicy,chefspolicy, lönepolicy etc. (Kommunaktuellt, 2003). Att producera alladessa styrdokument tar tid och att implementera dem bland personalen (ofta i formav projekt) tar också tid. Resultatet blir att den tid som återstår för det ordinariearbetet krymper. Exemplet är hämtat från den kommunala sektorn, men det finnsingen anledning att tro att staten är så mycket mer restriktiv när det gäller att produceradenna typ av styrdokument. Vad exemplet också illustrerar är att vi fortfarandelever i ett regelsamhälle, även om reglerna i dag ofta är av icke-tvingande slag.Sammanfattningsvis kan det således noteras att under den stolta parollen om effektivstatsförvaltning tycks det dölja sig en växande administration och omfattandereglering. Är nybyråkratiseringen en realitet? Om den är det, är vi då utifrån dengoda ambitionen att vara effektiva och moderna på väg att nybyråkratisera statstjänstemannarollen?7 5

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E Nligger fokus på de s.k. sociala medierna, främst Facebook och Twitter. Många myndigheterfinns redan på Facebook, i andra pågår diskussioner om vilken policy manska ha i förhållande till de sociala medierna. Är det viktigt att synas på Facebook,eller är det kanske bara ett sätt att visa att man är en modern myndighet som följermed sin tid? Otvetydigt blir myndigheternas externa kommunikation allt viktigareoch därmed växer också informatörsrollen i betydelse.Dagens statstjänsteman kan inte längre förlita sig på att förordningar och andrastyrdokument ska ge klara besked om hur hon eller han ska agera i det dagliga arbetet.Det räcker inte heller längre för vår statstjänsteman att enbart besitta eminentsakkunskap inom sitt område. Andra egenskaper betraktas ofta som lika viktiga.Av de jobbannonser och lönepolicyer som här har studerats framgår att personligaegenskaper som samarbets- och initiativförmåga och flexibilitet värdesätts myckethögt. Andra studier visar att de t.o.m. värdesätts betydligt högre än t.ex. utbildningsbakgrundoch betyg. Det har blivit allt viktigare att vara en fungerande lagspelare;ensamvargarnas tid tycks vara förbi. Statstjänstemannen av i dag ska gärna också haett väl utvecklat nätverk att relatera till. Att vara socialt kompetent, samarbetsvillig,flexibel och initiativrik är väl enbart goda egenskaper, eller kan det möjligtvis finnasen baksida av denna utveckling mot att tillskriva personliga egenskaper en sådantyngd? Det finns i vart fall forskare som ser en fara i utvecklingen och som menar attpersonliga egenskaper som flexibilitet, social kompetens och följsamhet kommer attersätta formella rutiner och sakkunskap. Om detta stämmer går vi mot en informaliseringav statstjänstemannarollen. En utveckling som i så fall inte bara skulle varaav godo. I en mer informell statsförvaltning blir personliga kontakter och nätverkviktigare och vänskapskorruption säkerligen vanligare. Och om en allmän smidigheti relationerna blir viktigare än ett på sakkunskap grundat ställningstagande, kontroversiellteller icke, kan det knappast ses som ett steg framåt för statsförvaltningen.En ambition med det här kapitlet har varit att med hjälp av några exempel illustreraen statstjänstemannaroll som tenderar att bli alltmer komplex. Lager på lager harlagts till den klassiska ämbetsmannaroll som vi minns från 1900-talets första halva.En statstjänsteman av i dag ska vara som vilken modern och effektiv tjänstemansom helst plus att hon eller han också ska vara bärare av det offentliga etos som regeringennu vill stärka. Det är därmed ingen enkel roll som statstjänstemannen haratt spela. Den har inte heller blivit enklare av att statsförvaltningen har blivit alltmerdiversifierad. Renodlingen har gjort att myndigheter inte bara skiljer sig åt genomsakinnehållet i verksamheten, utan i ökad utsträckning också genom funktionen.Vi har t.ex. fått en mängd nya specialiserade tillsyns- och utvärderingsmyndigheter.Statstjänstemannarollen i en utvärderarmyndighet liknar knappast den i en stor enmyndigheteller i en domstol. Frågan blir då om man egentligen kan tala om en statstjänstemannaroll?Svaret är både ja och nej. En modern stat är verksam inom en7 7

E N S T U D I E O M S T AT S TJ Ä N S T E M A N N A R O L L E NReferenserArbetsgivarverket 2007. Staten och inget annat än staten.Ehn, P. 1998. Maktens administratörer. Ledande svenska statstjänstemäns och politikerssyn på tjänstemannarollen ur ett förändringsperspektiv. Stockholms universitet,Statsvetenskapliga institutionen.Esping, H. 1994. Ramlagar i förvaltningspolitiken. SNS.Gruber, J.E. 1987. Controlling Bureaucracies. Dilemmas in Democratic Governance.University of California Press.Hasselberg, Y. 2002. Vem vill leva i Nätverkssamhället?, i Gunneriusson, H. (red.)Sociala nätverk och fält.Jacobsson, B. & Sundström, G. 2006. Från hemvävd till invävd. Europeiseringen avsvensk förvaltning och politik. Liber.Kommunaktuellt 2003. ”Styrsystem knäcker personal och budget”, i nr 37.Krus 2009. Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda.Lundquist, L. 1993. Ämbetsman eller direktör? Förvaltningschefen i demokratin.Nordstedts Juridik.Lundquist, L. 1998. Demokratins väktare. Ämbetsmännen och vårt offentliga etos.Studentlitteratur.Mellbourn, A. 1979. Byråkratins ansikten. Rolluppfattningar hos svenska högre statstjänstemän.LiberFörlag.Montin, S. & Hedlund, G. 2009. Governance som interaktiv samhällsstyrning –gammalt eller nytt i forskning och politik?, i Hedlund, G. & Montin, S. Governance påsvenska. Santérus Academic Press.Niklasson, L. 2001. Tjänstemannarollen i skolan. Den offentliga sektorns kravkonflikterur skolledares och pedagogers perspektiv. SACO.7 9

O F F E N T L I G T E T O S – E N G O D F Ö R V A LT N I N G S K U LT U RPeek, L. & Fothergill, A. 2009. Using focus groups: lessons from studying daycare centers,9/11, and Hurricane Katrina, i Qualitative Research, vol.9.Platsjournalen 1990. Stockholmsupplagan.Poulsen, B. Nye tider, nye roller? Embedsmandsroller i den danske centraladministration.Jurist- og Økonomforbundets Forlag.Premfors, R., Ehn, P., Haldén, E., Sundström, G. 2009. Demokrati och byråkrati. Studentlitteratur.Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.SCB 2007. Sysselsatta i arbete (AKU).Searing, D.D. 1991. Roles, Rules, and Rationality in the New Institutionalism, i AmericanPolitical Science Review, no.4.SKL 2006. Går det att styra med visioner. Erfarenheter från kommuner och landsting.SOU 1997:15. Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik.Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen av S. Lindström, P. Ehn, G. Sundström.SOU 1997:57. I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Betänkandeav Förvaltningspolitiska kommissionen.SOU 1998:168. I skärningspunkten. Landshövdingarna och den centrala och regionalasamordningen. Rapport till den parlamentariska regionkommittén av P. Ehn.SOU 2007:107. Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. Delbetänkandefrån 2006 års förvaltningskommitté.SOU 2008:118. Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. Slutbetänkandefrån 2006 års förvaltningskommitté.ST 2007. Staten i framtiden – Viktiga utvecklingstrender i staten.ST 2008a. STs arbetsmiljörapport 2008. Är staten en attraktiv arbetsgivare?ST 2008b. Fler drömjobb i staten! Ungas krav – STs förslag.8 0

ST 2009. Framtidsjobb i staten. Om rekryteringsbehov inom myndigheter, bolag ochuniversitet.Statskontoret 2005:124-126. Mot en modern och sammanhållen förvaltning.Statskontoret 2010. Värdegrunden i staten – en nulägesbild.Stjernquist, N. 1984. Regerar regeringen över de centrala ämbetsverken?, i StatsvetenskapligTidskrift, nr.3.Torstendahl, R. 1985. Byråkratisering och industrikapitalism, i Tvärsnitt, nr.4.Vifell, Å. 2006. Enklaver i staten. Internationalisering, demokrati och den svenskastatsförvaltningen. Stockholms universitet, Statsvetenskapliga institutionen.

Fleminggatan 20Box 12012, 102 21 Stockholmtel: 08-440 15 50epost: registrator@krus.nuwww.krus.nu