Dialog om vattenkraft och miljö

Dialog om vattenkraft och miljö
En redovisning av utfört dialogarbete år 2015
Havs- och vattenmyndighetens PM
2016-04-04

Dialog om vattenkraft och miljö
En redovisning av utfört dialogarbete 2015
2016-04-04
Havs- och vattenmyndigheten
Datum: Förslag 2016-04-04
Foto framsida: Dialog om forskning och utveckling på Vattenfalls laboratorium för energiforskning i Älvkarleby.
Foto: Niklas Egriell
Havs- och vattenmyndigheten
Box 11 930, 404 39 Göteborg
www.havochvatten.se

Förord
Dialogen om vattenkraft och miljö har sitt ursprung i en regeringsskrivelse från
2011 och i ett regeringsuppdrag i 2012 års regleringsbrev. Uppdraget har varit,
och är, att samla berörda intressenter i en dialog med syfte att få ökad samsyn
kring vattenkraften och fastställda mål. Dialogen har fortsatt under år 2015.
Den kan ses som en process som möjliggör för olika intressenter inom
vattenkraften att lyfta in värdefull kunskap samt bidra med information och
synpunkter när det gäller vattenkraftens möjliga utveckling i Sverige. Dialogen
har i år till största delen handlat om hur vi genom en fördjupning av den
strategi för åtgärder i vattenkraften som togs fram av Energimyndigheten och
Havs- och vattenmyndigheten år 2014, kan komma närmare en väl avvägd
prioritering av åtgärder för att effektivisera åtgärdsarbetet. Detta PM ger en
översiktlig bild av verksamheten under år 2015, vilka frågor som diskuterats
och Havs- och vattenmyndighetens slutsatser.
Ingemar Berglund
Vikarierande generaldirektör

INNEHÅLLSFÖRTECKNING
SAMMANFATTNING ........................................................................................ 5
1. INLEDNING ......................................................................................... 6
1.1 Bakgrund ........................................................................................................ 6
1.2 Syfte ................................................................................................................ 7
1.3 Avgränsning ................................................................................................... 7
1.4 Projektgrupp .................................................................................................. 7
1.5 Beskrivning gällande berörda mål ................................................................. 7
1.5.1 Allmänt ..................................................................................................... 7
1.5.2 Miljömål för vatten och vattenförvaltning ...............................................8
1.5.3 Mål om förnybara energikällor................................................................. 9
1.5.4 Samverkan mellan direktiven ................................................................ 10
2. METOD ............................................................................................ 11
2.1 Samråd med berörda myndigheter och branschexperter ............................. 11
2.2 Underlagsmaterial till dialogmöten .............................................................. 11
2.3 Dialogmöten ................................................................................................ 12
3. GENOMFÖRANDE ............................................................................. 13
3.1 Deltagande ................................................................................................... 13
3.2 Anföranden och gruppdiskussioner ............................................................ 13
3.3 Kommunicering ........................................................................................... 13
4. SYNPUNKTER SOM FRAMKOM............................................................ 14
4.1 Allmänt ......................................................................................................... 14
4.2 Metoder för prioritering .............................................................................. 14
4.3 Samverkan ................................................................................................... 15
5. HAVS- OCH VATTENMYNDIGHETENS SLUTSATSER ............................... 17
6. ÖVERVÄGANDEN .............................................................................. 18
7. FÖRSLAG ........................................................................................ 19
Bilagor
1 Utkast till metoder för sakområdesvisa prioriteringar
2 Inbjudan till dialogmöten
3 Mål och frågeställningar till dialogmötena
4 Anmälningslista
5 Presentationer
6 Minnesanteckningar

2016-04-04
Sammanfattning
I regleringsbrevet för år 2015 gav regeringen följande anvisning, som liknar det
ursprungliga regeringsuppdraget, till Havs- och vattenmyndigheten.
”Havs- och vattenmyndigheten ska återrapportera genomförda insatser i
fråga om en fortsatt dialog med berörda myndigheter och andra intressenter
med syfte att få en ökad samsyn kring vattenkraften och de mål som är
fastställda om förnybara energikällor samt miljömål för vatten och
vattenförvaltning”.
Syftet med arbetet är att få en ökad samsyn kring de mål som är fastställda om
förnybara energikällor samt miljömål för vatten och vattenförvaltning och
finna vägar till bedömning av effekter och framtagande av konstruktiva
lösningar för att nå målen på ett effektivt sätt.
Myndighetsgruppen som planerade år 2015 års dialog bestod av företrädare för
Energimyndigheten, Svenska kraftnät, Riksantikvarieämbetet,
Vattenmyndigheten, länsstyrelsen, Kammarkollegiet, och Havs- och
vattenmyndigheten.
Havs- och vattenmyndigheten beslutade, efter samråd med
myndighetsgruppen, att bjuda in till dialogmöten i Växjö, Älvkarleby och Luleå.
Inbjudna organisationer liknade i allt väsentligt tidigare års.
De övergripande målen med dialogmötena kommunicerades innan och var
följande.
1. Vi ska få en bättre förståelse för vad som är viktigt för utvecklingen av
ett förnybart energisystem, och för bevarande och restaurering av
natur- och kulturmiljöer.
2. Vi ska diskutera modell/metoder för att prioritera och hur dessa kan
användas vidare för att avväga mellan intressen. Det ska finnas
möjlighet att komma med synpunkter på grundupplägget och hur
metoderna kan utvecklas.
3. Vi förväntar oss resonemang kring vad som kännetecknar enklare och
svårare avvägningar. Vi hoppas få bra förslag på hur vi kan samverka
kring underlag, metoder och praktiskt genomförande.
Totalt inbjöds ett trettiotal organisationer och samtliga länsstyrelser och
vattenmyndigheter. Uppslutningen var god och uppemot ett 150-tal personer
medverkade i dialogen.
Det var tydligt att årets dialog uppfattades mer konkret än tidigare och att det
finns behov av kunskapsbaserade avvägningar mellan intressena. Genom att
Riksantikvarieämbetet engagerat sig i dialogen lyfts kulturmiljöaspekterna
tydligare in som en viktig del i avvägningar kring åtgärder i vattenkraften.
Huvuddelen av de medverkande bedömdes vara av uppfattningen att de
nationella myndigheterna är på rätt väg i utformningen av vägledningarna för
prioritering och avvägning mellan intressena på avrinningsområdesnivå.
Slutliga ställningstagande gällande synen på vägledningarna var dock svårt att
ta innan man sett hur utfallet blir i samband med testerna i pilotområdena.
5

2016-04-04
1. Inledning
1.1 Bakgrund
Dialogen om vattenkraften är en flerårig samverkanprocess som grundar sig i
ett regeringsuppdrag. Processen påbörjades år 2012 för att finna samsyn
mellan berörda intressenter kring vattenkraften och de mål som är fastställda
om förnybara energikällor samt miljömål för vatten och vattenförvaltning.
I regleringsbrevet för år 2015 gav regeringen följande anvisning, som liknar det
ursprungliga regeringsuppdraget, till Havs- och vattenmyndigheten.
”Havs- och vattenmyndigheten ska återrapportera genomförda insatser i
fråga om en fortsatt dialog med berörda myndigheter och andra intressenter
med syfte att få en ökad samsyn kring vattenkraften och de mål som är
fastställda om förnybara energikällor samt miljömål för vatten och
vattenförvaltning”.
Under det första året med en särskild vattenkraftsdialog, år 2012, fanns ett
stort behov av en mer generell inhämtning av olika organisationers kunskaper
och synpunkter. Då genomfördes två särskilda dialogmöten innefattande bl.a.
SWOT-analyser gällande vattenkraftens styrkor, svagheter, möjligheter och hot
ur ett vattenekologiskt perspektiv, ett myndighetsperspektiv respektive ett
produktions- och energiperspektiv. Ett antal slutsatser drogs som finns
redovisade i Havs- och vattenmyndighetens rapport nr 2012:12.
I den fortsatta dialogen, år 2013, fokuserades på vad olika aktörer genomfört
sedan dialogen år 2012 och hur bidragen till god vattenstatus sett ut. Dialogen
innefattade också diskussioner om hur man kan arbeta utifrån olika scenarier
gällande vattenkraftens miljöhänsyn och vilka effekter man kan få på
produktionen av förnybar energi och på säkerställandet av en god elförsörjning
i Sverige. En utvärdering av dialogen skedde. Av utvärderingen framkom att
det fanns ett stort behov av att få en mer detaljerad kunskap om vilka målbilder
olika organisationer har när det gäller framtidens energisystem och hur
vattenkraften kan miljöanpassas bättre. Resultaten från dialogen år 2013
sammanställdes i ett PM och en sammanfattande beskrivning redovisades i
Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning 2013.
Myndighetsgruppen som planerade år 2014 års dialog bestod av företrädare för
Energimyndigheten, Svenska kraftnät, Vattenmyndigheten vid Länsstyrelsen i
Västernorrlands län, Länsstyrelserna i Värmlands- och Kalmar län,
Kammarkollegiet, samt Havs- och vattenmyndigheten. Planeringsgruppen
bestämde, med stöd av utvärderingen från 2013 års dialog, att fokusera
dialogen år 2014 på möjligheterna att mer detaljerat beskriva och diskutera
olika organisationers målbilder när det gäller framtidens energisystem och hur
vattenkraften kan miljöanpassas bättre. Ett viktigt stöd i dialogen utgjorde
Energimyndighetens och Havs- och vattenmyndighetens strategi för åtgärder i
vattenkraften (Havs- och vattenmyndighetens rapport 2014:14). Den benämns
hädanefter såsom ”vattenkraftsstrategin” i detta dokument. Det bestämdes
också att kulturmiljöfrågorna skulle ges ett visst utrymme.
Riksantikvarieämbetet hade bjudits in till samtliga dialogmöten men tidigare
valt att inte medverka. År 2014 medverkade dock företrädare för
länsstyrelsernas kulturmiljövård i både planeringsgruppen och dialogen. En av
de viktigaste slutsatserna från dialogen år 2014 var att i samverkan med
myndigheter, bransch och föreningar arbeta vidare med en fördjupning av
vattenkraftsstrategin.
6

2016-04-04
1.2 Syfte
Syftet med arbetet är att få en ökad samsyn kring de mål som är fastställda om
förnybara energikällor samt miljömål för vatten och vattenförvaltning. Arbetet
ska leda till konstruktiva lösningar för att nå målen på ett effektivt sätt.
1.3 Avgränsning
Även om det i myndighetsgruppen fanns en viss diversifiering i synen på
vattenkraftsstrategin fanns det en enighet att fokus i dialogen år 2015 skulle
ligga på en fördjupning av strategin och framtagande av metoder för att
prioritera mellan miljöåtgärder, kulturmiljö- och energiintresset på
avrinningsområdesnivå.
1.4 Projektgrupp
Myndighetsgruppen som planerade år 2015 års dialog bestod av företrädare för
Energimyndigheten, Svenska kraftnät, Riksantikvarieämbetet,
Vattenmyndigheterna, länsstyrelsen, Kammarkollegiet, och Havs- och
vattenmyndigheten.
Projektledare har varit utredare Niklas Egriell, Havs- och vattenmyndigheten. I
projektgruppen har också ingått Johan Kling, Björn Sjöberg, Sara Grahn,
Daniel Isaksson och Anders Skarstedt, Havs- och vattenmyndigheten, Katarina
Jacobson, Emma Thornberg och Roger Östberg, Energimyndigheten, Henrik
Malmberg, Kammarkollegiet, Jesper Nyberg, Svenska kraftnät, Cissela Genetay
och Ulf Lindberg, Riksantikvarieämbetet, Andreas Bäckstrand, Joakim Kruse
och Åke Bengtsson, Vattenmyndigheterna, Per-Erik Sandberg, Länsstyrelsen i
Dalarnas län, Minna Brodin, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Jakob
Bergengren, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Henrik Karlsson och Coco
Dedering, Länsstyrelsen i Kalmar län, Elisabeth Thysell och Petra Bragée,
Länsstyrelsen i Hallands län och Ann-Katrin Larsson, Länsstyrelsen i Västra
Götalands län. Projektgruppen medverkade i planering och upplägg av dialogen
samt har fått möjlighet att lämna förslag till justeringar och förtydliganden i
detta PM.
1.5 Beskrivning gällande berörda mål
1.5.1 Allmänt
Vattenkraften påverkar förutsättningarna att nå flera nationella
miljökvalitetsmål och uppfylla Sveriges åtaganden gentemot EU. EUförpliktelser
som kan nämnas är t.ex. ålförordningen och dess förvaltningsplan,
ramdirektivet för vatten, art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet, den
föreslagna laxförvaltningsförordningen, samt andra planer för Östersjön inom
Helsingforskommissionen (HELCOM). Samtidigt utgör vattenkraft en
förnybar energikälla som bidrar till klimatmål och till mål om andel förnybar
energi (EU:s direktiv om främjande av användningen av energi från förnybara
energikällor, 2009/28/EG).
7

2016-04-04
1.5.2 Miljömål för vatten och vattenförvaltning
Under 2012 har regeringen bland annat fastställt följande i sammanhanget
särskilt viktiga preciseringar tillhörande miljömålet ”Levande sjöar och
vattendrag”:
• Sjöar och vattendrag har minst god ekologisk status eller potential och
god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om
förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön
• Oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag har naturliga
vattenflöden och vattennivåer bibehållna
• Sjöar och vattendrags viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna
• Sjöar och vattendrag har strukturer och vattenflöden som ger möjlighet
till livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter som en
del i en grön infrastruktur
• Naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till sjöar och
vattendrag har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk
variation inom och mellan populationer
• Hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i
värdefulla sjöar och vattendrag
• Sjöar och vattendrags natur- och kulturmiljövärden är bevarade och
förutsättningar finns för fortsatt bevarande och utveckling av värdena.
Senast år 2015 (i vissa fall senast år 2027) ska Sverige, om inte särskilda
naturliga förhållanden omöjliggör det, se till att god vattenstatus i samtliga icke
kraftigt modifierade vattenförekomster och god ekologisk potential och god
kemisk ytvattenstatus i de kraftigt modifierade vattenförekomsterna uppnås.
Den delen av vattenstatusen som mest berör vattenkraften är den ekologiska
statusen som bl.a. innefattar bedömningar av vandringsmöjligheter och
lämpliga livsmiljöer för vattenorganismer. En stor mängd vattenförekomster
med vattenkraftverk har endast måttlig eller sämre ekologisk status på grund
av bristen på vandringsmöjligheter och lämpliga livsmiljöer. Endast ca 200 av
Sveriges ca 2100 vattenkraftverk har idag en fiskväg. Det är okänt hur många
av dessa som är fullt fungerande faunapassager. Den ekologiska nyttan av väl
fungerande passager är normalt stor, men kan variera. Det finns därför ett
behov av kunskap kring var nyttan av väl fungerande passager är som störst
och vilken påverkan på elproduktionen som erhålls vid installationer av
passager. Anläggandet och driften av vattenkraftanläggningarna har dessutom i
många fall stor påverkan på flöden, naturliga flödesvariationer och andra
förutsättningar för lämpliga livsmiljöer i vattendrag och sjöar. I många
vattenförekomster vid större vattenkraftverk (>10 MW) är tiden för uppfyllelse
av god ekologisk potential framflyttad till år 2021. Det bedöms som mycket
svårt att uppnå god ekologisk status eller god ekologisk potential i samtliga av
vattenkraften påverkade vattenförekomster till år 2021 och år 2027. Detta
innebär problem för Sverige att leva upp till EU:s ramdirektiv för vatten.
Många vattenförekomster, påverkade av vattenkraftverk i de större älvarna, är
utpekade som kraftigt modifierade vatten. Kraven på miljöåtgärder i dessa får
sammantaget, på nationell nivå, inte innebära en betydande inverkan på den
verksamhet som elproduktionen från vattenkraft innebär. Enligt Havs- och
vattenmyndighetens och Energimyndighetens strategi för åtgärder i
vattenkraften får inte heller miljöåtgärder ge en väsentlig inverkan på
vattenkraftens reglerkraft.
8

2016-04-04
I strategin har Energimyndigheten tillsammans med Havs- och
vattenmyndigheten gjort den övergripande bedömningen att en minskning av
elproduktionen med som mest 1,5 TWh per år, i samband med genomförande
av miljöåtgärder, inte innebär en betydande inverkan på verksamheten.
Enligt art- och habitatdirektivet ska Sverige uppnå gynnsam bevarandestatus
för utpekade arter och habitat. Idag försvåras uppfyllandet av gynnsam
bevarandestatus för flera sötvattensarter och habitat i vissa områden påverkade
av vattenkraften.
Att kulturmiljöer vid vattendrag används och tydliggörs har stor betydelse för
förståelsen av de kulturhistoriska värdena. Brukandet av vattenkraft är därför
ofta en mycket viktig förutsättning för bevarandet och utveckling av de
vattenanknutna kulturmiljöerna. Detta gäller inte minst den småskaliga
vattenkraften och de museala vattenkraftmiljöerna (arbetslivsmuseer och
liknande).
1.5.3 Mål om förnybara energikällor
Svensk energipolitik bygger på ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och
försörjningstrygghet. Sedan början av 2009 finns ett EU-direktiv om främjande
av användningen av energi från förnybara energikällor (2009/28/EG). I
direktivet ställs bland annat bindande krav på att Sverige ska uppnå en andel
om minst 49 procent förnybar energi till år 2020. Med direktivet som
utgångspunkt har Sverige satt upp följande nationella mål för förnybar energi:
• Andelen förnybar energi år 2020 ska vara minst 50 procent av den
totala användningen.
Europeiska rådet beslutade i oktober 2014 att andelen förnybar
energianvändning ska öka till 27 procent i hela EU till 2030 vilket är 7 procent
högre än 2020 målet. Detta mål kommer inte fördelas mellan
medlemsländerna utan innebär att alla länder kommer att behöva öka sina
ambitioner efter 2020.
Vattenkraften bidrar starkt till att Sverige har hög andel förnybar energi.
Användningen av förnybar energi i förhållande till slutlig energianvändning
uppgick år 2013 till 52 procent 1 . Bedömningen är att andelen kommer öka
ytterligare några procentenheter till 2020 2 . Av 208 TWh förnybar energi stod
vattenkraften år 2013 för 68 TWh 3 (33 procent).
Genomsnittlig vattenkraftsproduktion i Sverige är enligt Energimyndigheten ca
67 TWh. Detta baseras på produktionen år 1986-2013 och utgör ca 45 procent
av Sveriges elproduktion. Den totala elproduktionen är cirka 150 TWh. År 2013
uppgick elanvändningen till 125 TWh. Ambitionsnivån i det svensk-norska
elcertifikatsystemet har ökat. Sveriges riksdag har antagit ett nytt nationellt
finansieringsmål som innebär att produktionen av förnybar el ska öka med 30
TWh mellan åren 2002 och 2020. Tidigare gällande mål var 25 TWh.
Den stora utmaningen är klimatförändringarna som förutsätter både globala,
nationella och regionala åtgärder. Visionen är att Sverige 2050 ska ha en
1 ER 2014:15 Energiindikatorer 2015
2 ER 2014:04 Underlag till kontrollstation 2015, Analys av möjligheterna att nå de av
riksdagen beslutadeklimat- och energipolitiska målen till år 2020 Naturvårdsverkets och
Energimyndighetens redovisning av uppdrag från regeringen
3 Normalårskorrigerad, dvs. ej detsamma som den faktiska produktionen som var 66 TWh
9

2016-04-04
hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av
växthusgaser till atmosfären. Förutom en fossiloberoende fordonsflotta år
2030 är det nödvändigt att elförsörjningen utvecklas vilket bland annat innebär
att ny förnybar kraftproduktion svarar för en betydande del av elproduktionen,
vilket i sin tur ställer stora krav på kraftsystemet som helhet. I detta
sammanhang har vattenkraften en central roll som reglerkraft för intermittent
elproduktion från vindkraften.
Ett nytt energieffektiviseringsdirektiv (EED) blev färdigförhandlat sommaren
2012 och trädde i kraft i december 2012. EED, som ersätter
energitjänstedirektivet från år 2006, ansågs vara nödvändigt då det visade sig
att EU:s mål på en effektivisering av den slutliga energianvändningen om 20
procent fram till år 2020 inte skulle uppnås med gällande regelverk.
EU:s mål för energieffektiviseringen har i Sverige utformats som ett mål om
minskad energiintensitet om 20 procent till 2020. Detta mål är utformat i
termer av tillförd energi istället för slutlig energianvändning. Av de energi- och
klimatpolitiska målen till 2020 är energieffektiviseringsmålet det som är mest
osäkert om det kan uppnås. Det beror inte minst på att måluppfyllelsen är
beroende av BNP utvecklingen och kärnkraftens drifttimmar år 2020. En låg
vattenkraftsproduktion 2020 skulle få negativa konsekvenser för
måluppfyllelsen.
1.5.4 Samverkan mellan direktiven
Av EU-domstolens praxis och uttalanden från EU-kommissionen samt enligt
EU-rättens principer gäller att de direktiv som finns inom miljöområdet och
energiområdet ska vara ömsesidigt stödjande. Det finns sålunda inga erkända
konflikter inbyggda i EU:s regelverk.
Svensk politik förutsätter att det finns möjligheter att på ett klokt sätt samverka
i arbetet för mer förnybar el och bättre ekologisk hänsyn i vattenkraften.
Ekologisk hållbarhet är som nämnts ovan en viktig del i svensk energipolitik.
Genom rätt prioriteringar gällande både produktionsutveckling och ekologisk
hänsyn kan Sverige på ett väl avvägt sett arbeta systematiskt för att uppfylla
både förnybarhetsdirektivet, ramdirektivet för vatten och miljömålen.
10

2016-04-04
2. Metod
2.1 Samråd med berörda myndigheter och
branschexperter
Havs- och vattenmyndigheten välkomnade Riksantikvarieämbetet som en
viktig tillkommande myndighet i den planerande myndighetsgruppen. Övriga
medverkande myndigheter var Energimyndigheten, Svenska kraftnät,
Vattenmyndigheten, Kammarkollegiet och länsstyrelsen. Myndighetsgruppen
kom fram till att fokus i dialogen skulle ligga på metoder för prioritering av
miljöåtgärder i vattenkraften ur avrinningsområdesperspektiv och hur
avvägning mellan åtgärder och hänsyn till natur-, kulturmiljö och energi kan
ske för att uppfylla berörda miljömål. Strategin skulle beaktas. På sikt finns
möjligheter att ytterligare utveckla metoderna för prioritering med stöd av
Energiforsk:s program Kraft och Liv i Vatten (KLIV). Inom detta program
samverkar bransch, myndigheter och forskare kring metoder för prioritering av
miljöåtgärder med hänsyn till inverkan på elproduktionen. Ett stöd i arbetet
utgör också resultaten av det s.k. Umeälvsprojektet, inom vilket man på ett
noggrant och systematiskt sätt, i samverkan mellan myndigheter, universitet,
föreningar och bransch, utrett potentiella miljöåtgärder och vilka effekter dessa
skulle få på elproduktionen.
Havs- och vattenmyndigheten har bedömt att faunapassager och en ekologiskt
anpassad vattenreglering är de viktigaste miljöåtgärderna vid
vattenkraftverken. Samtidigt är det dessa som kan ha produktionspåverkan.
Det bedömdes därför mycket angeläget att finna metoder för hur just dessa
åtgärder kan prioriteras så att de i första hand genomförs där de ger en stor
miljönytta. Denna bedömning är en viktig del i avvägningen mot
energiintresset. Utvecklingen av metodbeskrivningarna var föremål för
underhandssamråd med företrädare (miljö- och teknikexperter) för
myndigheter och bransch vid ett flertal samrådsmöten som förberetts av
Energimyndigheten, Svenska Kraftnät, Riksantikvarieämbetet och Havs- och
vattenmyndigheten.
I enlighet med slutsatserna från dialogen år 2014 planerades för tester av
metoderna och fördjupning av strategin i de fyra avrinningsområdena Emån,
Nissan, Dalälven och Lule älv. Dessa hör till olika grupper i
vattenkraftsstrategin. Utkast till metoder för prioritering utgjorde viktiga
underlag till dialogmötena i Växjö, Luleå och Älvkarleby. Fokus på mötena var
att diskutera metoder för prioritering och avvägning mellan intressen på
avrinningsområdesnivå. Detta är nödvändigt för att komma vidare i arbetet och
närma sig prioriteringen och genomförandet av särskilt angelägna åtgärder.
2.2 Underlagsmaterial till dialogmöten
För att fördjupa strategin, bedömdes det som angeläget att kunna bedöma och
värdera nyttan av olika åtgärder och åtgärdernas påverkan på andra intressen.
Ett första steg i detta arbete var att ta fram metoder för att prioritera mellan
miljöåtgärder och energi- respektive kulturmiljöintresset på
avrinningsområdesnivå.
Experter inom elproduktion, natur- och fiskevård samt kulturmiljövård från
myndigheter arbetade, i samverkan med sakkunniga branschexperter, fram
utkast till metoder för hur prioriteringar av åtgärder bör ske i
11

2016-04-04
avrinningsområdena, inom ramen för den nationella strategin för åtgärder i
vattenkraften. Utkasten till metoder finns som bilaga 1.
Utkasten till metoder utgjorde sedan underlag i dialogen om hur prioritering
och avvägning kan ske på avrinningsområdesnivå. Underlagen skickades ut till
deltagarna innan mötena.
2.3 Dialogmöten
Inbjudna organisationer till dialogmötena i Växjö, Älvkarleby och Luleå liknade
i allt väsentligt tidigare års, se bilaga 2.
De övergripande målen med dialogmötena kommunicerades innan och var
följande.
1. Vi ska få en bättre förståelse för vad som är viktigt för utvecklingen
av ett förnybart energisystem, och för bevarande och restaurering
av natur- och kulturmiljöer.
2. Vi ska diskutera modell/metoder för att prioritera och hur dessa
kan användas vidare för att avväga mellan intressen. Det ska finnas
möjlighet att komma med synpunkter på grundupplägget och hur
metoderna kan utvecklas.
3. Vi förväntar oss resonemang kring vad som kännetecknar enklare
och svårare avvägningar. Vi hoppas få bra förslag på hur vi kan
samverka kring underlag, metoder och praktiskt genomförande.
Inför mötena redogjordes också för ett par allmänna och ett antal mer specifika
frågor. De allmänna frågorna var följande.
1. Modeller/metoder för energi- natur- respektive kultur. Är vi på rätt
väg? Vilka är utmaningarna?
2. Vad konkret behöver utvecklas i respektive modell/metodförslag
och hur kan de bli konsekventa och jämförbara?
De mer specifika frågorna finns i bilaga 3.
Som en del av dialogmötet i Älvkarleby så förevisade Vattenfall Älvkarleby
kraftverk och verksamheten vid den forsknings- och utvecklingsanläggning
som ligger i anslutning till kraftverket.
Minnesanteckningar sammanställdes från både stor- och gruppmöten. Dessa e-
postades ut till alla deltagare för synpunkter, för att undvika missförstånd.
Dessutom e-postades ett formulär för utvärdering av dialogen ut till alla
deltagare.
Ett utvärderingsmöte med företrädare för planeringsgruppen hölls den 7 mars
2016.
Dialogens upplägg och resultat sammanställs i detta PM. Dessutom
sammanfattades arbetet i Havs- och vattenmyndighetens årsredovisning för år
2015.
12

2016-04-04
3. Genomförande
3.1 Deltagande
Totalt inbjöds ett trettiotal organisationer och samtliga länsstyrelser och
vattenmyndigheter. Uppslutningen var god och upp emot ett 150-tal personer
medverkade i dialogen. Lista med anmälda, inklusive gruppindelningar, finns i
bilaga 4.
3.2 Anföranden och gruppdiskussioner
Presentationerna finns som bilaga 5. Minnesanteckningar från anföranden och
grupparbeten finns redovisade i bilaga 6. Minnesanteckningarna innefattar inte
allt som sagts och de är formulerade så som de som förde anteckningarna
uppfattade diskussionerna varför anteckningarna inte kan ses som definitiva
ståndpunkter från respektive grupp eller organisation.
3.3 Kommunicering
Minnesanteckningarna e-postades till medverkande för synpunkter. Detta för
att Havs- och vattenmyndigheten skulle förvissa sig om att man uppfattat
redogörelser och diskussioner på rätt sätt. Synpunkter inarbetades vid
justering av minnesanteckningarna. Förslaget till PM kommunicerades både
med myndighetsgruppen och de medverkande som fick möjlighet att lämna
synpunkter innan det slutligen fastställdes.
Fig 1. Niklas Dahlbäck, Vattenfall, berättar om Älvkarleby vattenkraftverk.
Foto: Niklas Egriell.
13

2016-04-04
4. Synpunkter som framkom
4.1 Allmänt
Föreliggande bedömningar är Havs- och vattenmyndighetens egna och gäller
vad som framkom under dialogen som synpunkter från olika intressenter.
Bedömningarna är dock framtagna i dialog med berörda myndigheter i
planeringsgruppen. Bedömningarna är på en övergripande nivå.
Det var tydligt i årets dialog att arbetet var mer konkret än tidigare och att det
finns behov av kunskapsbaserade avvägningar mellan intressena. En viss
förskjutning mot frågor kring småskalig vattenkraft skedde i Växjö, medan de
två andra mötena till större del berörde storskalig vattenkraft.
Huvuddelen av de medverkande bedömdes vara av uppfattningen att de
nationella myndigheterna är på rätt väg i utformningen av vägledningarna för
prioritering och avvägning mellan intressena på avrinningsområdesnivå.
Slutliga ställningstagande gällande synen på vägledningarna var dock svårt att
ta innan man sett hur utfallet blir i samband med testerna i pilotområdena. Det
var slående att energiintressets vägledning var den mest konkreta och
kvantitativa (beräkningar av relativa reglerbidrag och kategorisering utifrån
värdet ur reglerkraftsynpunkt), medan naturvårdsintressets var av mer
semikvantitativ karaktär (beräkningar av arealer gynnade värdefulla
naturområden kombinerat med en värdering av områdenas naturvärden).
Slutligen kan konstateras att kulturmiljöintressets vägledning inte var påbörjad
på annat sätt än att Riksantikvarieämbetet pekat ut ett befintligt dokument
(Plattform Kulturhistorisk värdering och urval), huvudsakligen av kvalitativ
karaktär, såsom en bra grund att bygga vägledningen på.
4.2 Metoder för prioritering
Havs- och vattenmyndigheten bedömer, utifrån genomförd dialog, att de
viktigaste synpunkterna som framkom gällande utkasten till sakområdesvisa
prioriteringsmetoder var följande.
1. Myndigheterna är på rätt väg i arbetet med framtagande av
metoderna. Det är angeläget att metod för kulturmiljöbedömning
tas fram inom kort då detta arbete ligger något efter arbetet med
metoder för energi och naturvård.
2. Det påbörjade kunskapsbaserade arbetssättet utgör en bra grund
för förståelse och goda avvägningar.
3. Vägledningarna för prioritering och avvägning bör tas fram av de
nationella myndigheterna och det är viktigt med likriktning så att
bedömningarna sker på liknande sätt oavsett län. En
länsövergripande bedömningsgrupp bör övervägas så att inte varje
län gör sina egna bedömningar. Slutliga åtgärdsförslag bör
kvalitetsgranskas gemensamt av de nationella myndigheterna så att
de kan ligga till grund för en nationell prioritering av åtgärder.
4. I bedömningarna ska ett helhetsperspektiv finnas som ser hela
avrinningsområdena ur både energi-, naturvårds- och
kulturmiljösynpunkt. Hur energisystemet hänger ihop, liksom
14

2016-04-04
behovet av en grön infrastruktur och läsbarheten av
kulturmiljöerna är viktiga delar.
5. Energibranschen, Svenska kraftnät och Energimyndigheten måste
vara behjälpliga med beräkningar av relativa reglerbidrag och bistå
med bra övergripande beskrivningar av hur elproduktion och
regleringen fungerar i de olika avrinningsområdena. Nätägarna bör
också involveras i arbetet i vissa områden.
6. Kraftverksägare kan ha mycket lokal kunskap, inte bara om
elproduktionen, utan också om naturvärdena, vilket bör tas tillvara
i arbetet.
7. Vissa branschföreträdare framförde att det också bör tas hänsyn till
överföringskapaciteten, särskilt nu när kärnkraft i söder läggs ned.
Vissa ansåg att en maximal nivå på i anspråktagande av reglerkraft i
samband med miljöåtgärder också borde sättas.
8. Hur effektivisering av elproduktionen och utökning av reglerkraften
kan ske bör också beskrivas i energisidans PM. Särskild fokus på
reglerkraft eftersom det finns ett överskott av el, men reglerkraften
ibland utgör en bristvara och kommer bli allt viktigare.
9. Expertbedömningar behövs troligen göras men då ska de vara
tydliga och transparenta och samtidigt följa de huvudsakliga
inriktningarna i vägledningarna. Vägledningarna bör inte fastställas
förrän de testats i pilotprojekten.
10. En matris bör utformas som visar helheten och hur grunden till
avvägningarna ska se ut.
4.3 Samverkan
Havs- och vattenmyndigheten bedömer, utifrån genomförd dialog, att
synpunkterna som framkom gällande förutsättningar för samverkan i
huvudsak var följande.
1. Vi måste kunna lita på varandra och se att den röda tråden följs från det
övergripande planet ned till de konkreta prövningarna av åtgärder i
vattenkraften. Detta gäller alla intresseföreträdare.
2. Ett kunskapsbaserat arbetssätt med en tydlig kommunikation om hur
och varför avvägningarna sker är av stor betydelse för förståelse och
samverkan.
3. Det är viktigt att tidigt bjuda in brett till samverkan och att hela
gruppen får vara med och bestämma om samverkan ska ske och inom
vilka ramar och utifrån vilka målbilder.
4. Att tillsammans sätta upp delmål för arbetet är viktigt då det kan leda
till en bättre effektivitet och undvika känslan av otillräcklighet.
5. Företrädare för miljöorganisationer, Kammarkollegiet och vissa
regionala myndigheter framförde att ”taket” på 1,5 TWh inte borde ha
fastställts utan att en bättre förankrad beskrivning av miljöns behov
tagits fram. Att hänsyn ska tas till energibehoven och kulturmiljön är
klart, men ”taket” riskerar att låsa diskussionen och försvåra
samverkan enligt vissa myndigheter.
15

2016-04-04
6. Företrädare för miljöorganisationer framförde att det inte är förenligt
med EU-rätten att sätta ett ”tak” på 1,5 TWh utan att detta endast bör
fungera som ett riktvärde och med jämna mellanrum, lämpligen i
samband med att nya åtgärdsplaner tas fram, ut- och omvärderas.
7. Andra intressenter hävdade vikten av ”taket” på 1,5 TWh och att just
begränsningen av ianspråktagandet av el öppnar upp till en mer
konstruktiv dialog, där noggrann prioritering är nödvändig.
8. Det framfördes synpunkter kring att strategins juridiska status borde
klargöras liksom hur det rättsliga genomförandet av miljöåtgärderna
ska gå till. Kammarkollegiet ser svårigheter att koppla ”taket” till
miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna.
9. Lule Älvdals Serviceorgan framhöll att strategin kan försvåra
samverkan kring föreningens förslag till miljöåtgärder vid Letsi
vattenkraftverk i Luleälven.
16

2016-04-04
5. Havs- och
vattenmyndighetens
slutsatser
Utifrån redovisningar, anföranden och gruppmötesdiskussioner drar Havs- och
vattenmyndigheten följande samlade slutsatser:
1. Dialogen är en process som bedöms föra arbetet med miljömålen och
energimålen framåt.
2. Alla medverkande anser att prioritering och avvägning är nödvändig.
Huvuddelen ansåg att de nationella myndigheterna är på rätt väg i
arbetet.
3. Arbetet närmar sig alltmer konkreta avvägningar som kan bli ett bra
stöd vid kommande normsättningar.
4. Pilotprojekten är viktiga för att testa metoderna, bidra med utveckling
och utgöra förebilder för det viktiga arbetet i Sveriges vattendrag med
vattenkraft. De drivs företrädelsevis av länsstyrelserna, i nära
samverkan med vattenmyndigheterna. Det är viktigt att alla tre
intressena (natur, kultur och energi) beaktas och beskrivs i de planer
som tas fram inom ramen för pilotprojekten och att
avrinningsområdesperspektivet råder utifrån samtliga intressen.
5. Alla är viktiga i arbetet då det är många kompetenser som behövs. Det
regionala arbetet är viktigt, men de nationella myndigheterna bör
kvalitetssäkra åtgärdsförslagen så att de är i linje med strategins
intentioner.
6. Dialogen bör fortgå.
17

2016-04-04
6. Överväganden
Dialogen om vattenkraft och miljö har sedan 2012 varit en process av stort
värde för en ökad förståelse för olika intressenters perspektiv när det gäller
avvägningar mellan produktionen av förnybar el och en ökad hänsyn till de
akvatiska ekosystemen. Dialogen har bl.a. lett vidare till Energimyndighetens
och Havs- och vattenmyndighetens gemensamma strategi för åtgärder i
vattenkraften liksom till arbetet med en vägledning gällande lämpliga
försiktighetsmått och bästa möjliga teknik för vattenkraften. Dialog har
kommit att genomsyra Havs- och vattenmyndighetens arbete med dessa delar
också liksom i flera andra projekt där Havs- och vattenmyndigheten är
drivande eller samordnande. Myndigheten är exempelvis också delaktig i
Energiforsk:s program ”Krafttag ål” och ”Kraft och Liv i Vatten” vilka får anses
drivas i dialogens tecken. Det är positivt att Riksantikvarieämbetet engagerat
sig i dialogen då kulturmiljöaspekterna är en viktig del i avvägningar kring
åtgärder i vattenkraften.
Dialogen har underhand utvecklats från de årliga dialogmötena till samverkan i
många olika arbeten. Senaste året har strategin för åtgärder i vattenkraften
utgjort en grund och fokus har kunnat läggas på hur prioritering och avvägning
ska ske. Alla är överens om att prioritering måste ske. Energimyndighetens och
Havs- och vattenmyndighetens strategi utgör en bra grund i detta
prioriteringsarbete. Det praktiska bedömningsarbetet bör dock ske regionalt
där detaljkunskaperna om de berörda vattnen finns, exempelvis gällande
kulturmiljövärden, naturvärden och förekomst av värdefulla lek- och
uppväxtområden för olika fiskarter. De nationella myndigheternas resurser,
både på naturvårds, energi- och kulturmiljösidan är starkt begränsade. Svenska
kraftnät har åtagit sig att göra beräkningar av det relativa reglerbidraget för
Sveriges ur reglersynpunkt ca 200 viktigaste vattenkraftverk och delge de
andra myndigheterna dessa beräkningar. I övrigt finns begränsade resurser till
ytterligare analyser av exempelvis effektiviseringspotentialen i de olika
vattendragen. Därför kommer de nationella myndigheternas roll vara att
vägleda kring metoder och på ett effektivt sätt kvalitetsgranska de slutliga
åtgärdsförslagen.
Företrädare för kulturmiljöintresset har påbörjat vägledningsarbetet något
senare än företrädarna för de andra intressena. Det finns dock regionala
projekt gällande kulturmiljöer vid vatten, Kulturmiljö och vattenförvaltning i
Södra Östersjöns vattendistrikt och Vattenförvaltning och kulturmiljö i
Västerhavets vattendistrikt, inom vilka metoder för prioritering av värden och
åtgärder tagits fram. Resultaten från dessa kan nyttjas i vägledningsarbetet.
När det gäller planeringsmålet, att maximalt 1,5 TWh el får tas i anspråk för
miljöåtgärder så diskuterades detta flitigt under dialogmötena. Havs- och
vattenmyndigheten vill understryka att detta är ett förslag till ram utifrån
dagens förutsättningar, för att undvika risken för betydande inverkan på den
funktion som vattenkraften har i elsystemet. Förutsättningar finns, med detta
som grund, att genomföra många mycket angelägna miljöåtgärder i
vattenkraften det kommande decenniet.
18

2016-04-04
7. Förslag
Utifrån genomförd dialog vill Havs- och vattenmyndigheten ge följande förslag
som riktas till berörda intressenter:
1. Dialogen bör fortgå och fokus bör vara på pilotprojektens resultat,
färdigställande av vägledningar samt hur åtgärdsarbetet kan
samordnas, effektiviseras och inte minst kommuniceras.
2. De regionala dialogerna i arbetet med pilotprojekten bör utvecklas av
de regionala företrädarena under ledning av länsstyrelserna. De
nationella myndigheterna bör utgöra ett stöd i det arbetet.
3. Havs- och vattenmyndigheten och de övriga nationella myndigheterna
bör tillsammans hjälpa till att sprida resultaten i pilotprojekten,
syntetisera dem och anordna åtminstone ett nationellt brett dialogmöte
år 2016 där fokus ligger på pilotprojektens resultat och hur
vägledningar kring prioriteringsmetoder kan utvecklas och fastställas.
4. De nationella myndigheterna bör kvalitetssäkra de slutliga
åtgärdsförslagen så att de är i linje med strategins intentioner.
19

2016-04-04
Bilagor
1 Utkast till metoder för sakområdesvisa prioriteringar
2 Inbjudan till dialogmöten
3 Mål och frågeställningar till dialogmötena
4 Anmälningslista
5 Presentationer
6 Minnesanteckningar
20