Zbornik radova

ISSN 0584-9063 

Zbornik radova 

PRAVNOG FAKULTETA U SPLITU 

SPLIT 2010. 

GOD. 47, BROJ 3 (97)

ZBORNIK RADOVA PRAVNOG FAKULTETA U SPLITU 

COLLECTED PAPERS OF THE LAW FACULTY OF THE UNIVERSITY OF SPLIT 

Izdavač / Publisher 

Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Domovinskog rata 8, Split 

Međunarodno uredništvo / International Editorial Board 

prof. Kenneth S. Gallant 

(Director of Clinical Programs University of Idaho Legal Aid Clinic USA) 

prof. dr. hab. Jan Lopuski 

(Law Faculty University of Tourin-Poland) 

prof. dr. Joseph Marko 

(Institut Fur Öffentliches Recht Graz-Austria) 

prof. dr. sc. Herwigg Roggemann 

(Freie Universität Berlin Deutschland) 

Uredništvo / Editorial 

prof. dr. sc. Boris Buklijaš, prof. dr. sc. Duško Lozina, 

prof. dr. sc. Slavko Šimundić, doc. dr. sc. Vilma Bulat-Pezelj, 

doc. dr. sc. Željko Radić (tajnik uredništva) 

Glavni i odgovorni urednk / Editor in Chief 

prof. dr. sc. Arsen Bačić 

Prevoditelj i lektor za engleski jezik/English Language Editor: Tania Blažević, prof. 

Lektor: Vini Knežević, prof. 

Adresa uredništva: Pravni fakultet u Splitu – Zbornik radova 

Domovinskog rata 8, 21000 Split 

Tel.: 021/393-555 Fax: 021/393597 

zbornik@pravst.hr 

http://www.pravst.hr/zbornik radova.htm 

Časopis izlazi u 4 broja godišnje (cijena broja 100,00 kuna) 

Narudžbe slati na adresu uredništva s naznakom 

„Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu“ 

Broj žiro-računa: 2330003-1100030638 

Naklada 300 primjeraka / Realizacija ASTER - SPLIT 

Izdano uz fi nancijsku potporu Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa Republike Hrvatske 

Tekstovi objavljeni u časopisu referiraju se 

u bazama podataka: Current Legal Theory, EBSCO, 

Google Scholar, Hrčak, Scientifi c Commons, Scopus


God. 47 Broj 3 (97) Split, 2010. 

RADOVI SA SIMPOZIJA 

SADRŽAJ 

Jean Massot, počasni predsjednik odjela u Državnom savjetu 

Ovlasti i obveze upravnog suca pri pretresu tužbe 

(Izvorni znanstveni rad) ....................................................................................501 

Daniel Chabanol, počasni državni savjetnik 

Uloga upravnog žalbenog suca 


Daniel Giltard, državni savjetnik 

Upravni spor pune jurisdikcije 


Didier Truchet, redovni profesor Sveučilišta Paris-2 

Glavni mehanizmi i domet kontrole uprave od strane upravnog suca 


Jean-Louis Dewost, počasni predsjednik odjela u Državnom savjetu 

Izvršenje upravnosudskih presuda 


Marc Gjidara, profesor emeritus Sveučilišta Paris-2 

Kontrola akata lokalnih vlasti od strane upravnih sudova u Francuskoj 


Martine Baguet, državna savjetnica 

Pogled na Upravno sudovanje u Europi 


Yves Doutriaux, državni savjetnik 

Upravno sudovanje – viđenje iz Strasbourga 


I

PRAVNE ZNANOSTI 

Dr. sc. Ante Carić, redoviti profesor u mirovini 

i Ivana Kustura, znanstvena novakinja 

Kamo ide hrvatsko maloljetničko kazneno zakonodavstvo? - 1. dio 


Dr. sc. Saša Šegvić, izvanredni profesor 

Oružane snage eu u sigurnosnim okolnostima postmoderne ere 

(Pregledni znanstveni rad) ................................................................................621 

Mr. sc. Tonći Panžić 

Sportske luke u zakonodavstvu Republike Hrvatske 


Mr. sc. Tomislav Batur 

Pravni status morskih luka i lučka politika u Republici Hrvatskoj 


Dr. sc. Samir Zuparević, docent 

Zabrana nošenja marama i diskriminacija u europskom pravu 


Dr.sc. Vjekoslav Puljko, docent i Martina Macko 

Pravni režim kod prometnih nezgoda sa elementom inozemnosti 


Dr. sc. Domagoj Sajter 

Procedura i praksa restrukturiranja u stečaju u Republici Hrvatskoj 


Dr. sc. Žaklina Harašić, docentica 

Zakonitost kao pravno načelo i pravni argument 


PRIKAZI 

The twilight of constitutionalism 

Edited by Petra Dobner & Martin Loughlin Oxford University Press, Oxford 

2010, str. 352 

Prikazao: dr. sc. Arsen Bačić ............................................................................771 

II


God. 47 Broj 3 (97) Split, 2010. 

SYMPOSIUM PAPERS 

CONTENT 

Jean Massot, Président de Section honoraire, Conseil d’Etat francais 

Powers and duties of the administrative judge when inquiring into lawsuit 

(Original scientifi c paper) .................................................................................501 

Daniel Chabanol, Conseiller d’Etat honoraire (France) 

Role of the administrative appeal judge 


Daniel Giltard, Conseiller d’Etat (France) 

Full jurisdiction administrative dispute 


Didier Truchet, professeur à e’université Panthéon - Assas (Paris 2) 

Main mechanisms and scope of administrative control on the part of the 

administrative judge 


Jean-Louis Dewost, Président de Section honoraire du Conseil d’Etat 

Execution of administrative court decisions 


Marc Gjidara, professeur émérite de e’université Panthéon - Assas (Paris 2) 

Control of local government Acts on the part of administrative 

courts in France 


Martine Baguet, Conseiller d’Etat (Belgique) 

A view on administrative adjudication in Europe 


Yves Doutriaux, Conseiller d’Etat (France) 

Administrative adjudication- a view from Strasbourg 


III

LEGAL PAPER 

Dr. sc. Ante Carić, professor of Law and Ivana Kustura, assistant 

Where is going croatian juvenile criminal law? - 1st part 


Dr. sc. Saša Šegvić, asociate professor 

EU armed forces in the security circumstances of the postmodern era 

(Review article) .................................................................................................621 

Mr. sc. Tonći Panžić, LL. M. 

Sport ports in croatian legislation 


Mr. sc. Tomislav Batur, LL. M 

Legal status of the sea ports and port policy in Republic of Croatia 


Dr. sc. Samir Zuparević, Lecturer of Law 

The headscarf ban and discrimination in the european law 


Dr.sc. Vjekoslav Puljko, , Lecturer of Law i Martina Macko 

Legal regime in traffi c accidents involving foreigners or a foreign country 


Dr. sc. Domagoj Sajter, Lecturer of Law 

Procedure and Practice of Bankruptcy Restructuring in the Republic of Croatia 


Dr. sc. Žaklina Harašić, Lecturer of Law 

Legality as legal principle and as legal argument 


REVIEWS 

The twilight of constitutionalism 

Edited by Petra Dobner & Martin Loughlin Oxford University Press, Oxford 

2010, p. 352 

Prikazao: dr. sc. Arsen Bačić ............................................................................771 

IV

SIMPOZIJ 

UPRAVNI SPOR I UPRAVNO SUDOVANJE 

LA JUSTICE ADMINISTRATIVE 

ET LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF 

Split, 26. i 27. listopada 2009.

Jean Massot: Les pouvoirs et les devoirs du juge administratif dans l’examen des requêtes 

Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 3/2010., str. 501.-512. 

Jean Massot, 

President de Section honoraire au Conseil d’Etat 

LES POUVOIRS ET LES DEVOIRS DU JUGE 

ADMINISTRATIF DANS L’EXAMEN DES REQUÊTES 

UDK: 342.9 (44) 

Primljeno: 10.11.2009. 

Izvorni znanstveni rad 

Za prikazati što je specifi čno „dužnosti upravnog suca“ u zemljama kao što je Francuska, 

treba se osvrnuti na povijesni i zemljopisni prikaz. Izlaže se razloge postojanja upravnog suca u 

velikom broju demokratskih zemalja i onih koji koračaju prema demokraciji. Ističu se različitosti i 

specifi čnosti upravnog suca u odnosu na ostale suce. 

Ključne riječi : ovlasti i obveze, upravni sudac 

INTRODUCTION 

Pour exposer ce qui fait la spécifi cité de l’ « offi ce du juge administratif » dans 

un pays comme la France, il faut faire appel à l’histoire et à la géographie. 

L’histoire permet de comprendre comment une création napoléonienne, qui n’était 

au départ nullement destinée à la protection du citoyen contre l’administration, 

mais plutôt à la protection de cette dernière contre les immixtions des administrés 

et des juges ordinaires 1 , s’est progressivement émancipée pour devenir un juge 

très puissant et au moins aussi indépendant que le juge judiciaire. 

La géographie a justifi é et inspiré l’exposé de Mme Baguet qui vous a montré 

comment l’existence d’un juge administratif spécialisé avait depuis longtemps 

cessé d’être une spécifi cité française et je compléterai même son tour d’Europe, 

en disant qu’elle a cessé d’être une spécifi cité d’Europe continentale puisqu’on 

retrouve de tels juges dans des pays aussi divers que la majorité des pays 

d’Afrique francophone, mais aussi l’Egypte, le Liban, la Turquie, la Thaïlande et 

la Colombie. 2 

Il doit donc bien y avoir une raison pour que ce juge administratif existe dans 

de nombreux pays démocratiques ou en marche vers la démocratie. 

1 La paralysie de l’administration royale par les Parlements (en fait des tribunaux) est souvent 

considérée comme une des causes de la Révolution et est à l’origine de la conception française de la 

séparation des pouvoirs. 

2 Aux cérémonies du deuxième centenaire de la création du Conseil d’Etat français, en 1999, près de 

cinquante Etats étaient représentés. 

501

Je suis particulièrement heureux que les organisateurs de ces journées aient 

choisi le thème qui m’est imparti. J’essaierai, en effet, de vous montrer que c’est 

précisément dans la conception que le juge administratif a de ses pouvoirs et de 

ses devoirs que se trouve pour une bonne part la justifi cation de son existence. 

I. Sur le plan général de sa mission , c’est un juge qui a tous les pouvoirs 

nécessaires pour jouer pleinement son rôle, mais un juge dont les devoirs 

ne sont pas tout à fait comme ceux des autres juges. 

II. Sur le plan plus précis de son fonctionnement, c’est un juge qui n’oublie 

aucun de ses devoirs, mais qui a su encore développer ses pouvoirs. 

502 



I . LA MISSION DU JUGE ADMINISTRATIF : UN JUGE 

INDÉPENDANT AU SERVICE DE L’INTÉRÊT GÉNÉRAL 

I.1 L’indépendance, premier devoir du juge et condition de ses 

pouvoirs 

Un juge ne peut mériter la confi ance de ceux qui s’adressent à lui, les justiciables, 

que s’ils ont le sentiment qu’il se prononce en toute indépendance. 

Dans le cas du juge administratif français, cette exigence a conduit à un certain 

nombre d’évolutions, certaines fort anciennes, d’autres plus récentes. Il en est 

résulté une indépendance de moins en moins contestée. 

I.1.1 Evolutions des devoirs 

Les plus anciennes concernent le statut et la gestion de la carrière des juges. Il 

y a longtemps que, sauf à l’occasion de crises telles que l’occupation nazie et la 

libération lors de la 2ème guerre mondiale ou encore les risque de guerre civile à 

la fi n de la guerre d’Algérie, les juges administratifs bénéfi cient de garanties qui 

les mettent totalement à l’abri d’éventuelles pressions du pouvoir. On peut citer, 

à cet égard, le recrutement par concours3 qui encadre complètement le pouvoir 

de nomination par l’autorité politique, l’avancement à l’ancienneté pour les 

grades et le contrôle par le corps lui-même des nominations aux plus importantes 

fonctions pour ce qui est du Conseil d’Etat, l’avancement après intervention d’un 

organe indépendant, le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours 

administratives d’appel présidé par le vice-président du Conseil d’Etat4 , pour ce qui 

est du corps des magistrats de ces juridictions. Ces derniers bénéfi cient d’ailleurs 

de l’inamovibilité au sens classique, c’est à dire qu’ils ne peuvent recevoir une 

3 Sous réserve, pour les grades supérieurs, d’un tour extérieur à la disposition du gouvernement dans 

des proportions progressivement limitées et sous des conditions de plus en plus précises 

4 et dans lequel les magistrats du corps sont largement représentés (5 sur 13 et même 8 si on compte 

avec eux le VP du CE, le conseiller d’Etat chef de la mission d’inspection et le SG du CE)



nouvelle affectation à laquelle ils n’auraient pas consenti (art. L231-3 du code des 

juridictions administratives CJA). C’est enfi n ce même Conseil supérieur qui a la 

compétence disciplinaire. 

Parmi les règles traditionnelles destinées à protéger l’indépendance du juge dans 

la conception française, fi gurent la collégialité et le respect rigoureux du secret du 

délibéré. Il faut bien admettre que l’évolution récente qui a vu se multiplier les cas 

où la décision peut être rendue par un juge unique, affaires les plus simples, mais 

aussi affaires plus délicates dans les procédures d’urgence, porte une certaine 

atteinte à cette protection. Il est bon à cet égard que ces fonctions de juge unique 

ne soient confi ées qu’à des juges expérimentés, ce qui est heureusement le cas 5 . 

Une évolution plus récente est venue renforcer l’indépendance et l’impartialité 

des formations juridictionnelles du Conseil d’Etat, ou plutôt, car il y a longtemps 

que ces qualités existent, leur indépendance et leur impartialité apparentes, en 

vertu de l’adage anglais cher à la Cour européenne de Strasbourg : « Justice must 

not only be done, it must be seen to be done » 6 . Mon collègue, l’ambassadeur Yves 

Doutriaux, vous a parlé de la querelle qui a longtemps opposé plusieurs Conseils 

d’Etat européens à la CEDH, notamment ceux du Luxembourg, des Pays-Bas 

et de France, au sujet du double rôle de ces institutions, rôle de conseiller du 

gouvernement et rôle de juge des actes de ce même gouvernement. Pour ce qui 

concerne la France, la question a été résolue par un décret du 6 mars 2008 qui a 

explicitement posé la règle, jusque là simplement coutumière et jurisprudentielle, 

selon laquelle « les membres du Conseil d’Etat ne peuvent participer au 

jugement des recours dirigés contre les actes pris après avis du Conseil d’Etat 

s’ils ont pris part à la délibération de cet avis. » Ce même texte a modifi é en 

conséquence la composition de certaines formations de jugement. Sur ce point, 

il est particulièrement heureux que la CEDH ait, par une décision du 30 juin 

dernier, estimé à l’unanimité que « dès lors qu’aucun membre de la formation 

de jugement n’avait précédemment participé à la formation qui avait rendu l’avis 

sur le texte » « les craintes de l’association requérante quant à l’indépendance 

et à l’impartialité de la formation qui a jugé sa cause ne sauraient passer pour 

objectivement justifi ées ». 7 Il va de soi que sans attendre cette jurisprudence, 

le Conseil d’Etat s’est toujours attaché à faire respecter par les juridictions qui 

lui sont subordonnées par l’appel ou la cassation leur devoir d’indépendance et 

d’impartialité 8 . 

5 Par exemple dans le cas du Conseil d’Etat, la très grande majorité des ordonnances sont rendues par 

les présidents de sous-section, conseillers d’Etat ayant généralement au moins une vingtaine d’années 

d’ancienneté 

6 On le fait généralement remonter à la décision Mc Carthy du Lord Chief Justice Hewart de 1924 

7 Il est intéressant de noter que l’arrêt du Conseil d’Etat critiqué avait été rendu bien avant le décret de 

2008, ce qui confi rme que la règle était déjà respectée de façon coutumière 

8 Cela a donné lieu à une très importante jurisprudence, moins à l’égard des tribunaux administratifs 

ordinaires pour lesquels la question n’est guère discutée, qu’à l’égard de juridictions spécialisées, 

notamment dans le contentieux disciplinaire, pour laquelle je renvoie par exemple au commentaire d’un 

arrêt du 3 décembre 1999 Didier aux Grands arrêts de la jurisprudence administrative, ci-après appelés de 

leur acronyme classique GAJA, (éd.2009) n°104 p.759 

503

Je n’évoque ici que pour mémoire une autre évolution concernant l’indépendance 

du juge administratif, également évoquée par M. Doutriaux, celle qui a conduit 

à modifi er le rôle et l’appellation du « commissaire du gouvernement » devenu 

« rapporteur public ». 

I.1.2 Résultat : extension des pouvoirs 

Cette indépendance, acquise depuis longtemps dans la pratique et plus 

récemment consacrée par des textes, a permis au juge administratif français 

d’avoir une conception de plus en plus extensive de son rôle. 

Je serai assez rapide sur ce point car plusieurs aspects de cette question sont 

traités dans d’autres communications. Le Pr Truchet vous a parlé tout à l’heure 

de l’extension progressive du contrôle du juge administratif. Le Pdt Giltard vous 

expliquera demain comment le juge administratif français a d’importants pouvoirs 

de juge de plein contentieux qui le conduisent de plus en plus à substituer sa 

décision à celle de l’administration. Le Pdt Dewost décrira également demain 

les procédures d’exécution qui permettent au juge administratif de dicter de 

façon de plus en plus précise sa conduite à l’administration. Par comparaison 

avec d’autres juges européens qui n’ont aucun pouvoir de plein contentieux ou 

dont les pouvoirs de juge de l’excès de pouvoir sont limités à certaines catégories 

d’actes soit individuels soit réglementaires, ou encore qui ne disposent pas de 

voies d’exécution de leurs décisions, le juge administratif français est sans doute 

un de ceux dont les pouvoirs sont les plus étendus. 

Les seules vraies limites à ses pouvoirs sont, d’une part, le respect de la 

hiérarchie des normes qui le conduit par exemple à s’incliner lorsque le Parlement 

se prononce par ce qu’il est convenu d’appeler une loi de validation pour rendre 

rétroactivement légal ce que le juge a estimé illégal, d’autre part, la jurisprudence 

selon laquelle, dans l’ordre juridique interne, la constitution l’emporte sur 

les traités et les actes communautaires, 9 enfi n la jurisprudence traditionnelle 

selon laquelle il ne lui appartient pas de contrôler la conformité de la loi à la 

constitution. Encore cette limitation a-t-elle perdu beaucoup de sa force depuis 

que par une simple infl exion jurisprudentielle, 10 le juge administratif, suivant 

l’exemple donné quelques années plus tôt par le juge judiciaire, admet de contrôler 

la conformité de la loi aux accords internationaux , notamment à la Convention 

européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales 

et aux Traités européens dont les stipulations recouvrent souvent les exigences 

constitutionnelles11 . Un pas de plus sera franchi, lorsqu’à la suite de la révision 

constitutionnelle du 23 juillet 2008, aura été adoptée la loi organique qui permettra 

au juge administratif, comme au juge judiciaire, d’être saisi d’une question de 

9 Ass. 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et autres GAJA n° 102 p.738 atténuée pour le droit 

communautaire par Ass. 8 février 2007 Sté Arcelor atlantique GAJA n°116 p.892 

10 Ass. 20 octobre 1989 Nicolo GAJA n° 93 p. 656 

11 Ce qui lui permet par exemple d’écarter des lois de validation lorsqu’elles ne présentent pas un 

caractère suffi sant d’intérêt général 

504 


Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 3/2010., str. 501.-512.



constitutionnalité de la loi qu’il pourra de lui-même écarter si elle ne présente 

pas de caractère sérieux et qu’il devra, dans le cas contraire, transmettre à la cour 

suprême de son ordre juridictionnel, Conseil d’Etat ou Cour de cassation, qui, 

après un nouveau fi ltrage, transmettra les questions jugées sérieuses au Conseil 

constitutionnel. 

I.2 La sauvegarde de l’intérêt général, devoir spécifi que du juge 

administratif 

On ne peut ici mieux faire que de rappeler la formule célèbre d’un des arrêts 

fondateurs de la jurisprudence administrative, l’arrêt du 8 février 1873 Blanco 

du tribunal des confl its. 12 « La responsabilité qui peut incomber à l’Etat….n’est 

ni générale, ni absolue ; elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins 

du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits des 

particuliers ». 

Ce serait faire un cours complet de droit administratif que de décrire comment, 

sur cette base et en l’absence de textes suffi samment précis limitant son pouvoir 

créateur, le juge administratif a été conduit à bâtir de façon jurisprudentielle ce 

droit administratif avec le sens aigu de sa responsabilité : « concilier les droits 

de l’administration et les droits des particuliers ». Je n’évoquerai donc que pour 

mémoire les grandes théories nées de cette jurisprudence. En premier lieu, bien 

sûr, la théorie du service public qui garantit les droits de la puissance publique 

avec la reconnaissance de prérogatives propres et avec l’affi rmation du principe 

de continuité, mais aussi les droits des particuliers avec le principe d’égalité 

devant le service public et le principe de neutralité. De cette théorie sont issues 

d’autres théories qui reposent sur le même souci de conciliation, par exemple la 

théorie des marchés publics, protectrice des intérêts de l’administration avec le 

pouvoir de modifi cation unilatérale, mais aussi des intérêts du co-contractant avec 

la théorie de l’imprévision, et surtout aujourd’hui avec le respect des règles de 

concurrence13 ainsi que, j’y reviendrai, avec le souci de la sécurité juridique. On 

pourrait aussi illustrer le propos avec la théorie de la domanialité publique, celle de 

la fonction publique, avec la distinction célèbre entre la faute de service et la faute 

personnelle qui vient de trouver une illustration particulièrement parlante avec 

la décision d’assemblée du 12 avril 2002 Papon14 ou encore de la responsabilité 

administrative issue justement de l’arrêt Blanco et qui vient de connaître un 

12 Juridiction composée en nombre égal de membres du CE et de la Cour de cassation qui fait respecter 

le caractère propre et la compétence du juge administratif . Voir GAJA n°1 p.1 

13 Voir sur ce point les arrêts Section 3 novembre 1997 Sté Million et Marais GAJA n°101 p. 727 ou 

Ass. 16juillet 2007 Sté Tropic travaux signalisation GAJA n°117 p. 908 

14 La décision juge que ce haut fonctionnaire en participant pendant la période d’occupation à la 

déportation des juifs a commis une faute personnelle cumulée avec une faute de service. GAJA n°111 

p.837 

505

développement spectaculaire avec la reconnaissance de la responsabilité de l’Etat 

pour faute simple dans certains cas de dysfonctionnement de la justice 15 . 

Pour montrer que ce pouvoir (ou devoir ?) créateur du juge administratif ne 

consiste pas à protéger unilatéralement l’administration, mais à concilier l’intérêt 

général et les intérêts des particuliers, il faudrait aussi rappeler l’élaboration 

progressive des principes généraux du droit qui sont la plus belle illustration du 

pouvoir qu’a le juge administratif d’assurer la protection des intérêts des administrés 

dans le respect de l’intérêt général. La manière dont le juge administratif applique 

par exemple le principe d’égalité et admet qu’il y soit dérogé dans un but d’intérêt 

général mériterait à elle seule de longs développements. 16 

Bien que ce soit là sans doute la plus belle justifi cation de l’existence d’une 

juridiction administrative, je ne peux, faute de temps m’étendre plus longuement, 

car il faut en venir de façon plus précise au fonctionnement de la justice 

administrative. 

506 



II. LE FONCTIONNEMENT DE LA JURIDICTION 

ADMINISTRATIVE : L’AFFIRMATION DE NOUVEAUX 

DEVOIRS PASSE PAR L’EXTENSION DES POUVOIRS 

II.1 Les devoirs et pouvoirs classiques 

Je passerai rapidement sur les devoirs les plus classiques qui sont ceux de 

tout juge, à savoir répondre complètement à l’argumentation de toutes les 

parties qui ont accès à lui, dans le respect du principe du contradictoire et par un 

raisonnement solidement étayé . Se posent seulement ici trois questions : Le juge 

est-il facilement accessible ? Doit-il se borner à examiner les moyens soulevés 

par les parties ? Doit-il répondre à tous les moyens quand un seul suffi t à donner 

satisfaction au requérant ? . 

II.1.1 L’accessibilité 

Elle se concrétise par l’absence de conditions trop rigides à la recevabilité 

des pourvois et de coût excessif pour le requérant. Il serait beaucoup trop long 

de retracer ici l’évolution des conditions de recevabilité. En dehors du respect 

de certaines conditions de délai très strictes et de règles de forme beaucoup plus 

souples qui ne présentent pas d’évolution signifi cative, elles se sont traduites par 

15 Il s’agit de la lenteur excessive, question sur laquelle je reviendrai. Je renvoie à cet égard aux 

développements sur l’arrêt du 27 février 2004 Mme Popin GAJA n°113 p. 858 

16 On fait généralement remonter la reconnaissance par le juge administratif des principes généraux du 

droit à l’arrêt du 9 mars 1951 Sté des concerts du conservatoire. GAJA n° 65 p. 413 qui consacre justement 

le principe d’égalité.



un élargissement progressif de l’intérêt à agir. Il s’agit, cette fois encore, d’une 

construction purement jurisprudentielle. La plupart des décisions importantes sur 

ce point remontent d’ailleurs aux débuts du XXème siècle. Elles ont conduit à 

reconnaître un intérêt à agir aux contribuables locaux, aux usagers des services 

publics, aux syndicats professionnels, mais par exemple pas aux contribuables 

nationaux, ni aux agents des services publics contre les mesures d’organisation 

du service, sauf si la mesure attaquée porte atteinte à leurs prérogatives. C’est 

qu’en effet, le recours pour excès de pouvoir ne doit pas se transformer en ce que, 

dans le droit romain, on appelait l’action populaire. 

Contribue aussi à cette accessibilité la règle selon laquelle beaucoup de recours 

peuvent être présentés, au moins en première instance, sans que le recours à un 

avocat soit obligatoire et sans que le requérant victorieux ait à supporter les moindres 

dépens. Mais, à l’inverse, pour éviter le risque d’engorgement, notamment devant 

le juge suprême, le Conseil d’Etat juge de cassation, donc après épuisement de 

deux niveaux d’examen de l’affaire, la « bonne administration de la justice » 

veut que ce ministère d’avocat redevienne obligatoire, avec cette particularité 

historique en France que cette fonction est exercée par un corps spécialisé 

d’avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation. 17 Quant aux dépens, le 

juge administratif a le devoir de les mettre à la charge de l’administration 

perdante et conserve toujours la possibilité de ne pas les mettre à la charge 

du requérant qui succombe de bonne foi. 

II.1.2 L’examen des moyens soulevés ou non par le requérant 

Bien entendu, le principe du contradictoire impose que les moyens soulevés 

par une partie soient communiqués à l’autre et qu’un délai raisonnable lui soit 

imparti pour y répondre. La question de savoir si, en appel, peuvent être soulevés 

des moyens nouveaux sera traitée demain par le Pdt Chabanol. La règle est que 

cela n’est pas possible en cassation. 18 

Mais plus délicate est la question de savoir si le juge peut lui-même venir 

au secours des parties et soulever des moyens auxquels elles n’ont pas songé. 

C’est ce qu’il est convenu d’appeler les moyens soulevés d’offi ce ou moyens 

d’ordre public, moyens considérés comme d’une importance telle que le juge 

méconnaîtrait lui-même la règle de droit qu’il a pour mission de faire respecter si 

la décision qu’il rend n’en tenait pas compte. 

La théorie en a été faite, il y a fort longtemps. Il s’agit d’abord des moyens tirés 

de la recevabilité de la requête qui peuvent être opposés même si l’administration 

ne les soulève pas en défense. Il s’agit aussi des moyens tirés de l’incompétence 

de l’auteur de l’acte. Il s’agit enfi n de ce qu’il est convenu d ‘appeler les moyens 

tirés du champ d’application de la loi, c’est à dire ceux qui conduiraient le juge 

17 Voyez à cet égard les arrêts du CE des 21 décembre 2001 M. et Mme Hofmann et 17 décembre 2003 

Meyet et autres 

18 Sauf bien sûr les moyens relatifs à l’irrégularité du jugement attaqué et les moyens d’ordre public 

dont on va parler . 

507

lui-même à appliquer un texte inapplicable. 19 Mais depuis un décret du 22 janvier 

1992, le moyen soulevé d’offi ce doit être préalablement communiqué aux parties, 

dans le souci de respecter le principe du contradictoire. 

II.1.3 L’économie de moyens 

Traditionnellement, le juge administratif pratique ce que l’on appelle 

l’économie de moyens, c’est à dire qu’à partir du moment où un moyen, même 

soulevé d’offi ce, lui paraît suffi re pour répondre aux conclusions du requérant, il 

lui paraît inutile de traiter les autres moyens. En outre, il combine cette pratique 

avec celle de l’ordre d’examen des questions soulevées par la requête, ce qui le 

conduit à retenir d’abord les moyens de compétence ou de forme plutôt que les 

moyens de fond. Cela dit, il reste libre du choix du moyen qu’il retient et peut aussi 

statuer au fond sans se prononcer sur la recevabilité de la requête, la compétence 

de l’auteur de l’acte, ou le respect par lui des formes et procédures. La seule chose 

qui lui soit interdite est de méconnaître lui-même sa compétence. 

De tout cela résulte souvent une brièveté de la motivation qui, si elle satisfait à 

l’obligation minimale de motivation, laisse souvent les justiciables sur leur faim. 

Mais la tendance récente est plutôt à développer les rédactions pédagogiques qui 

statuent au fond et expliquent de façon très complète la conduite que devra tenir 

l’administration et qui rompent avec cette tradition d’ « imperiatoria brevitas ». 20 

508 



I.2 Des devoirs et pouvoirs nouveaux 

I.2.1 Juger dans des délais raisonnables 

La juridiction administrative a été longtemps accusée à juste titre de juger dans 

des délais excessivement longs. Elle peut d’autant moins se le permettre que la 

jurisprudence de la CEDH est de plus en plus sévère par rapport à l’article 6§1 de 

la Convention21 et que la France, comme d’autres Etats, se fait assez régulièrement 

condamner pour délais excessifs, des deux ordres de juridiction d’ailleurs. 22Aussi le Conseil d’Etat a-t-il pris l’initiative, par une décision du 28 juin 2002 Garde 

des Sceaux c. Magiera, de créer un nouveau cas de responsabilité de l’Etat pour 

lenteur excessive de la justice, qui plus est pour faute simple, alors qu’en règle 

19 Sur le point de savoir si cela permet au juge de soulever lui-même la contradiction du texte qu’il 

doit appliquer avec le droit communautaire, les jurisprudences du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation 

diffèrent, la première répondant par la négative, la seconde par l’affi rmative 

20 Il suffi t à cet égard de comparer la taille des grands arrêts du début et de la fi n de l’ouvrage que j’ai 

souvent cité, une demi-page pour les premiers, plus de trois pages pour les derniers !! 

21 « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un 

délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial. » 

22 Pour un exemple concernant la juridiction administrative, voir l’arrêt de la CEDH du 9 novembre 

2006 Sacilor Lormines déjà cité par M. Doutriaux pour d’autres aspects des reproches adressés au CE par 

la CEDH



générale, la responsabilité pour dysfonctionnement de la justice ne peut être 

engagée que sur le terrain de la faute lourde 23 . Cette jurisprudence a même été 

récemment appliquée à un cas où la victime d’un délai déraisonnable 24 était une 

collectivité publique opposée à ses co-contractants privés ( Sect. 17 juillet 2009 

Ville de Brest). Pour éviter que ce contentieux nouveau n’entraîne, à son tour 

des délais excessifs, un décret du 28 juillet 2005 est venu décider que ces actions 

en responsabilité de la juridiction administrative relèveraient directement de la 

compétence du Conseil d’Etat. 

De nombreuses réformes sont intervenues pour remédier à cette lenteur. La 

première et la plus importante a été la création entre les tribunaux administratifs et 

le Conseil d’Etat d’un troisième niveau de juridictions, les Cours administratives 

d’appel, par une loi de 1987 dont on fête ces jours-ci le 20ème anniversaire de 

l’entrée en vigueur en 1989. Encore fallait-il, pour que le troisième degré que 

devenait le Conseil d’Etat, juge de cassation, ne se transforme pas en un nouveau 

niveau d’examen au fond, lui permettre de sélectionner rapidement les pourvois 

qui méritent d’être examinés au regard des règles propres à la cassation. C’est la 

procédure d’admission qui, pour une juridiction française est une première, par 

rapport à ce qu’elles considéraient comme un devoir, examiner toutes les requêtes 

dont elles étaient saisies 25 . Cela rapproche le Conseil d’Etat des juridictions 

suprêmes d’autres pays qui pratiquent encore plus largement le tri des affaires 

qu’elles acceptent d’examiner 26 . Dans la mesure cependant où, pendant longtemps, 

la charge de l’appel reportée du CE sur les CAA s’est avérée trop lourde pour les 

moyens et les effectifs dont elles disposaient, le Conseil d’Etat, dans les cas où 

il cassait une de leurs décisions, a évité de leur renvoyer le jugement du fond et 

a fait usage d’une sage disposition de la loi de 1987 qui lui permet de régler luimême 

l’affaire au fond « si l’intérêt d’une bonne administration de la justice le 

justifi e ». 

Une deuxième ligne de réformes a consisté à différencier les formations de 

jugement pour réserver les formations les plus nombreuses aux affaires les plus 

délicates. Dans le cas du Conseil d’Etat, par exemple, cela a conduit en 2008 à ce 

que, sur un peu plus de 10 000 affaires réglées, plus de la moitié le soient par des 

ordonnances, c’est à dire par un juge unique, un tiers par la formation collégiale la 

plus simple de trois juges et seulement 15% par des formations plus nombreuses. 

Quand je suis entré au CE, il y a plus de 45 ans, ces formations nombreuses de 

9 juges statuaient sur la quasi totalité des affaires, il est vrai quatre fois moins 

nombreuses. 

23 Sauf lorsqu’ est en cause une violation du droit communautaire CE 18 juin 2008 Gestas 

24 Plus de onze ans dans cette affaire, tous niveaux de jugement confondus, dans une affaire, il est vrai 

très complexe 

25 Elle permet, en pratique, d’éliminer dès leur entrée, la moitié des recours en cassation pour absence 

de moyen sérieux 

26 En particulier la Cour suprême des Etats-Unis 

509

Enfi n, et du point de vue de la rapidité, c’est sûrement ce qui a été le plus 

déterminant, une loi du 30 juin 2000, largement suggérée par le CE lui-même, 

a créé des procédures d’urgence dignes de ce nom, qui permettent d’une part de 

suspendre l’exécution de la décision administrative attaquée dès lors qu’il y a 

urgence et un doute sérieux sur sa légalité et d’autre part de prescrire, là encore en 

cas d’urgence, toute mesure utile en cas d’atteinte grave et manifestement illégale 

à une liberté fondamentale. A titre d’exemple de « référé suspension », on peut 

citer la décision du 15 février 2006 ordonnant la suspension du départ du porte 

avions désarmé « Clémenceau » en vue de son désamiantage dans des chantiers 

navals de l’Inde, décision rendue en moins de trois semaines. A titre d’exemple 

de « référé liberté », on peut évoquer les nombreuses décisions rendues dans le 

contentieux du droit au séjour des étrangers. 27 

Avec, en 2008, des délais moyens de l’ordre de l’année à chacun des trois 

niveaux, le juge administratif français peut être regardé comme satisfaisant 

globalement à son devoir de juger dans des délais raisonnables. La situation est un 

peu moins satisfaisante si on ne prend que les affaires dites ordinaires, c’est à dire 

non réglées par ordonnance. On atteint alors 18 mois pour le CE, 16 mois pour les 

CAA et 2 ans et 2 mois pour les TA. Il reste que l’essentiel est qu’il y ait aussi peu 

d’affaires que possible au dessus de la moyenne et que, pour le CE par exemple, 

il n’est pas satisfaisant que, toujours en 2008, plus de 20% des affaires ne soient 

réglées qu’en plus de deux ans. 

II.2.2 Moduler les effets des décisions dans l’intérêt de la sécurité juridique 

Deux principes traditionnels ont été à cet égard remis en cause, d’une part celui 

de l’effet rétroactif des annulations pour excès de pouvoir, d’autre part celui de 

l’application immédiate des changements de jurisprudence. 

La première évolution a été effectuée par un arrêt d’assemblée du 11 mai 2004 

Association AC ! et autres (GAJA n° 114 p. 865). Le principe, d’origine là aussi 

purement jurisprudentielle, reste que l’annulation d’un acte administratif pour 

excès de pouvoir a un effet rétroactif, c’est à dire que l’acte annulé est réputé n’avoir 

jamais existé, avec pour conséquence que les décisions prises sur le fondement de 

cet acte deviennent elles-mêmes illégales. Mai il y a longtemps que l’on s’est 

aperçu que cette rétroactivité pouvait avoir des effets ravageurs, par exemple en 

rendant illégales, parfois trois à cinq ans après, une cascade d’actes réglementaires 

permettant la perception d’impôts ou en anéantissant des actes individuels depuis 

longtemps entrés en vigueur tels que la nomination de fonctionnaires. C’est 

d’ailleurs ce qui a conduit à la pratique des lois dites de validation. S’inspirant de 

solutions élaborées par la Cour de Justice des Communautés européennes à partir 

des stipulations du traité de Rome28 qui lui permettent de limiter les effets rétroactifs 

des annulations qu’elle prononce, ainsi que de solutions appliquées en Allemagne, 

27 Je renvoie sur ce point au commentaire aux GAJA des décisions Sect. 18 janvier 2001 commune de 

Venelles et 5 mars 2001 Saez, n° 107, p. 786 

28 art. 174 devenu art.231 du traité CE 

510 





Autriche et Italie, le Conseil d’Etat depuis cet arrêt de 2004 s’est reconnu le droit, 

même sans texte, de moduler les effets des annulations qu’il prononce en faisant 

la balance des intérêts en présence, soit intérêts des administrés, soit intérêts de 

l’administration. 29 

La seconde évolution résulte d’une décision d’Ass. 16 juillet 2007 Sté Tropic 

travaux signalisation (GAJA n° 117 p. 908). Jusqu’alors en effet, en cas de 

changement de jurisprudence, la nouvelle règle ainsi posée par le juge s’appliquait 

immédiatement, y compris aux instances en cours, prenant en quelque sorte par 

surprise les administrés qui n’avaient pas songé à anticiper cette modifi cation 

de l’état de droit. Désormais, « eu égard à l’impératif de sécurité juridique », 

le juge administratif 30 , notamment pour éviter une atteinte excessive à des 

situations contractuelles en cours, pourra décider que la nouvelle jurisprudence ne 

s’appliquera qu’ aux contrats passés postérieurement à sa décision. 

CONCLUSION 

L’âge avancé ne rend pas toujours incapable d’innovation. C’est ce que j’ai 

essayé de vous montrer à partir, non de mon propre grand âge, mais de celui de 

l’institution que j’ai eu l’honneur de servir pendant plus de quarante ans et qui en 

a, elle-même, un peu plus de deux cents. Fort peu encadrés par des textes détaillés, 

le Conseil d’Etat et, à sa suite, les autres juridictions administratives françaises, 

ne cessent de s’interroger sur l’apparition de nouveaux devoirs et la nécessité 

de se doter de nouveaux pouvoirs pour y répondre. Ils le font souvent par de 

simples innovations jurisprudentielles, mais aussi en sachant suggérer l’adoption 

de nouveaux textes, tout en veillant à ce que ces innovations se fassent dans le 

respect de la sécurité juridique. La montée continue du nombre des recours qui 

leur sont adressées : en 2008, 170 000 pour les 30 TA métropolitains 31 , 28 000 

pour les 8 CAA et 10 000 pour le CE, soit au total un peu plus de 200 000, montre 

que la confi ance des justiciables ne se dément pas, ce que confi rme aussi le recours 

croissant et souvent couronné de succès aux procédures d’urgence. 32 

Je ne doute pas que la jeune juridiction administrative croate nous fournira 

dans un proche avenir d’autres exemples de cette faculté créatrice. Ce pourrait 

être le sujet d’une prochaine rencontre que j’espère aussi fructueuse que celle de 

cette année. 

29 Par exemple, une décision du 3 mars 2009 reporte au 1 er septembre suivant les effets de l’annulation 

pour vice de forme d’un texte imposant de rendre les véhicules de transport public accessibles aux 

handicapés afi n de ne pas rendre illégales les mesures déjà prises ou en cours de réalisation. 

30 Comme l’avait déjà décidé peu de temps avant lui la Cour de cassation (Ass. Plén. 21 

décembre 2006) 

31 Il y a aussi 10 TA dans les territoires d’outre-mer, mais ils ne reçoivent que 6000 affaires 

32 En 2008, les TA et le CE ont rendu respectivement plus de 12 000 et près de 700 ordonnances de 

référé 

511

POWERS AND DUTIES OF THE ADMINISTRATIVE JUDGE 

WHEN INQUIRING INTO LAWSUITS 

To demonstrate the specifi c nature of „ the duties of the administrative judge“in countries such as 

France, it is necessary to refer to historical and geographical analysis. The reasons for the existence 

of the administrative judge in many democratic countries as well as in those nearing democracy are 

shown. Furthermore, the differences and specifi cities of the administrative judge in relation to other 

judges are emphasised. 

512 



Key words: powers and duties, administrative judge

Daniel Chabanol: L’offi ce du juge d’appel 


Daniel Chabanol, 

Conseiller d’Etat honoraire 

L’OFFICE DU JUGE D’APPEL 

UDK: 342.9.096 (44) 

Primljeno: 20.11.2009. 


Nakon što su 1953. godine osnovani upravni sudovi kako bi se rasteretio Državni savjet, trideset 

godina kasnije, odnosno 1980. godine, on se opet našao zatrpan brojnim žalbama, tako da se nijedan 

predmet nije mogao riješiti brže od tri godine nakon podnošenja žalbe. Stoga je zakonom od 31. 

prosinca 1987. godine, kako bi se poboljšala ta situacija, predviđeno da se na međuregionalnoj razini 

osnuju upravni žalbeni sudovi. Suprotno običajnim pravilima u žalbenim sudovima, koji odlučuju 

samo o žalbi, ovi sudovi imaju mogućnost da sami presude spor. 

Ključne riječi : žalbeni upravni sudovi 

L’existence de la fonction d’appel dans la juridiction administrative française 

ne s’est dégagée que progressivement : jusqu’en 1953, le Conseil d’Etat était le 

juge de droit commun du contentieux administratif, et les Conseils de préfecture, 

juges d’attribution, étaient naturellement soumis à sa censure, sans que cette 

mission régulatrice donne lieu à interrogations, compte-tenu surtout de la place 

très restreinte qu’occupaient ces juridictions. Entre 1953 et 1987, date de la 

création des cours administratives d’appel, la fonction d’appel se systématise, 

puisque les tribunaux administratifs créés en 1953 sont institués juges de droit 

commun du contentieux administratif. Mais la coexistence au sein du Conseil 

d’Etat de fonctions de juge de premier et dernier ressort, de juge de cassation et 

de juge d’appel, comme au surplus la méfi ance initiale manifestée à l’endroit des 

tribunaux administratifs, ont conduit le juge suprême à aborder son rôle de censeur 

avec les outils mêmes qu’il maniait comme juge de première instance, sans trop 

s’interroger sur les spécifi cités de son offi ce en tant que juge d’appel. Seul juge 

de recours au surplus, il n’était tenu, dans sa mission d’appel, que par les règles 

qu’il s’imposait. Notons toutefois l’exception qu’a représentée l’importante étude 

consacrée par le président Letourneur à l’effet dévolutif de l’appel et à l’évocation, 

dans la revue « Etudes et documents du Conseil d’Etat, 1958, p. 59. 

C’est à partir de la fi n de 1987 (la loi du 31 décembre 1987 ayant créé les cours 

administratives d’appel) que la fonction d’appel se trouve identifi ée, et éclatée 

en plusieurs sièges (cinq cours, nombre porté depuis à huit), ce qui impose un 

examen plus systématique de l’offi ce du juge d’appel, n’étant évidemment pas 

souhaitable que cet offi ce ne soit pas le même sur l’ensemble du territoire. 

513

L’offi ce du juge d’appel est classiquement partagé, en France, entre deux 

courants théoriques majeurs, la réalité s’inscrivant toutefois dans un mélange de 

ces deux conceptions. 

Pour certains auteurs, l’appel est une « voie de réformation » ou « d’annulation ». 

Son objet est donc le jugement de première instance, et l’offi ce du juge d’appel est 

de vérifi er que ce jugement est bon, rendu selon une procédure régulière (sinon il 

sera annulé) et bien fondé (sinon il sera réformé). 

A l’opposé sont ceux qui voient dans l’appel une « voie d’achèvement », 

dont l’objet devient ainsi non plus le jugement mais le litige, tel qu’il se présente 

devant le juge d’appel. En faveur de cette conception, rappelée par exemple par 

le rapport présenté par le président Magendie le 15 juin 2004, l’idée que l’« appel 

voie d’achèvement » « tient compte de ce que la matière a pu évoluer depuis la 

décision du premier juge, de ce que les parties ont pu changer de conseil, et, par 

conséquent de stratégie, de ce que, de toute façon, du fait de la décision même 

qui a été rendue au premier degré, la matière s’est décantée, les vraies diffi cultés 

apparaissent plus clairement. ». Ainsi, poursuit le même rapport, « rejeter l’appel 

voie d’achèvement, c’est courir le risque – à trop corseter les parties et le juge 

dans l’instance d’appel – de voir le demandeur débouté au second degré introduire 

ultérieurement une nouvelle instance au fond. Il n’en résultera alors aucune 

économie pour le service public de la justice ». 

Ces arguments ne sont pas sans pertinence. Ils sont toutefois combattus par 

ceux pour qui l’appel voie d’achèvement méconnaît l’exigence d’immutabilité du 

litige, garantie de la liberté de la défense, et aboutit à « morceler inutilement un 

procès en contraignant les parties à recommencer une nouvelle instance du premier 

degré, s’agissant d’objet litigieux qui n’avaient pas été soumis aux premiers juges. 

» (J. Vincent, « Les effets de l’appel, l’ouverture quant à l’objet du litige », Gaz. 

Pal., 1974, 1, p. 404 et s). position qui rejoint celle exprimée par M. Canivet, alors 

Premier Président de la Cour de Cassation : « Ne faudra-t-il pas, par exemple, 

réexaminer la pertinence de la notion d’appel « voie d’achèvement » qui permet 

en défi nitive de juger en seconde instance un litige différent de celui qui a été initié 

devant le premier juge ? Ne serait-il pas plus performant de fi xer défi nitivement, 

dès l’introduction de l’instance, l’objet du litige, les moyens de fait et de droit 

allégués et de ne statuer en appel que sur l’appréciation à laquelle s’est livré le 

premier juge, sans permettre les évolutions et les prétentions nouvelles ? » (Guy 

Canivet, « Économie de la justice et procès équitable », JCP 2001, I, n° 361). 

Entre ces deux voies, le juge administratif a dessiné son chemin, sans trop 

de parti-pris, ni de dogmatisme : si l’appel est, devant lui, très principalement, 

une voie d’annulation ou de réformation, il est parfois revêtu des caractéristiques 

d’une voie d’achèvement. 

514 





1/ L’APPEL, VOIE DE RÉFORMATION ET D’ANNULATION 

A/ Il faut contester un jugement. 

L’article R 411-1 du code de justice administrative prévoit que tout recours 

doit contenir l’exposé des faits et moyens, d’où l’on a pu conclure d’une part 

que l’appel doit être motivé, d’autre part que les moyens soumis au juge d’appel 

doivent avoir pour cible la « décision » attaquée, à savoir le jugement. En une 

formule ferme, le Conseil d’Etat a ainsi, par un arrêt du 11 juin 1999 (Section, 

Offi ce public d’HLM de la ville de Caen), posé qu’une requête d’appel devait 

contenir des moyens d’appel, mettant le juge d’appel en mesure de se prononcer 

sur les erreurs qu’avait pu commettre le premier juge en statuant ainsi qu’il l’avait 

fait. 

Même si la rigueur de cette exigence a été légèrement tempérée par deux arrêts 

du 27 juin 2005 (CE, Mahdi – CE Société Les techniques de communication), 

l’exigence essentielle demeure : l’argumentation soumise au juge d’appel doit 

tendre à prouver que le premier juge s’est trompé, ce qui implique en principe que, 

exception faite des erreurs de procédure qu’a pu commettre le premier juge, on 

ne puisse soumettre au juge d’appel que les éléments mêmes du litige sur lequel 

s’est prononcé ce premier juge. Un élément nouveau, non soumis au premier juge, 

et sur lequel il ne s’est donc pas prononcé, ne saurait en effet conduire à estimer 

qu’il s’est trompé. 

B/ Le cadre du procès d’appel ne saurait donc en principe excéder celui du 

litige de première instance (sauf naturellement pour ses aspects mettant en cause 

la façon dont le premier juge a opéré) : comme l’exprime un adage classique, 

« tantum devolutum quantum judicatum », à savoir qu’il n’est dévolu au juge 

d’appel que ce qui a été jugé par le premier juge, et pas plus. Et ce cadre peut être 

réduit, l’appelant pouvant calibrer sa critique, et se satisfaire de certains aspects du 

jugement critiqué, ce que traduit un second adage, non moins classique : « tantum 

devolutum quantum appellatum », à savoir que l’acte d’appel (et le cas échéant 

d’appel incident) fi xe les limites de l’intervention demandée au juge d’appel. 

La combinaison de ces deux limites (ce qui a été jugé/ce qui est demandé au 

juge d’appel) se traduit par le sort –compliqué pour certains- fait aux moyens 

développés en première instance et non expressément abandonnés ni repris en 

appel : 

- Si, le jugement étant annulé pour irrégularité, le juge d’appel, au lieu de 

renvoyer l’affaire devant le premier juge, décide d’y statuer par voie 

d’évocation, c’est-à-dire en se plaçant dans la situation d’un premier juge, il 

se trouve saisi, outre des éléments nouveaux présentés en appel –s’ils sont 

recevables- de l’ensemble des conclusions, moyens et exceptions présentés 

devant le premier juge, même s’ils ne sont pas expressément repris devant 

lui. Tout se passe en somme comme si, le jugement étant annulé, la cour 

rouvrait le dossier de la première instance pour l’ajouter à celui de l’appel. 

515

- Si, sans annulation du jugement, et donc sans évocation, le juge d’appel est 

saisi par le demandeur de première instance, il ne se prononce que sur les 

moyens de ce dernier expressément repris devant lui (outre, ici encore, sur 

les moyens nouveaux, s’ils sont recevables, présentés devant lui), mais doit, 

même s’ils ne sont pas repris devant lui, examiner les moyens de défense 

invoqués en première instance (par exemple une fi n de non recevoir : CE 25 

juin 2003, Commune de Saillagouse ; 14 juin 2004, Commune d’Ecoufl ant). 

Inversement, si c’est le défendeur de première instance qui forme appel, le 

juge d’appel se trouve saisi des seuls moyens de ce dernier expressément 

repris devant lui (CE 24 septembre 2003, Germinet), et de tous les moyens 

présentés en première instance par son adversaire, même s’ils ne sont pas 

expressément repris, et sauf s’ils ont été expressément abandonnés. 

C/ Dans ce cadre, le juge d’appel exerce sa mission en trois temps essentiels: 

1°/ Il vérifi e que la requête qui le saisit est bien recevable et relève de sa 

compétence de juge d’appel. A titre d’exemple, il est attentif : 

- au respect du délai d’appel, 

- à l’objet du jugement attaqué (car il est des jugements rendus en dernier 

ressort, donc sans possibilité d’appel –art. R 811-1 et R 222-13 combinés du code 

de justice administrative-), 

- à l’objet même de l’appel (seul le dispositif d’un jugement peut donner intérêt 

à faire appel, en aucun cas on ne peut former appel d’un jugement satisfactoire, 

lors même que les motifs en sont désagréables, sauf toutefois s’ils tiennent à 

l’incompétence de l’ordre de juridiction saisi : CE Section, Ministre de l’économie 

c/Becker), 

- à l’existence de la motivation de l’acte d’appel. 

Si cette phase ne se traduit pas par un rejet de la requête d’appel, le juge d’appel 

poursuit son offi ce ; 

2°/ Il se prononce alors sur la régularité du jugement et plus généralement de 

la procédure suivie en première instance. A ce titre, il s’assure, d’offi ce, de la 

compétence de la juridiction administrative, et de la régularité de la composition 

de la formation de jugement (ce qui le conduit à vérifi er que cette formation, par 

exemple un juge statuant seul, avait bien compétence pour statuer sur le litige : 

CE 16 janvier 1998, Association Aux amis des vieilles pierres d’Aiglemont). Et il 

vérifi e, mais dans la seule mesure où il est saisi d’un moyen à cette fi n, que, tant 

sur le plan de la procédure suivie que de la présentation matérielle du jugement, 

le premier juge a respecté les règles et principes qui s’imposent à lui, par exemple 

le principe du contradictoire. 

Les erreurs relevées à ce niveau conduisent à l’annulation, totale ou partielle, 

du jugement, le juge d’appel ayant alors la liberté soit d’évoquer le litige, en se 

transformant alors en juge de première instance, soit d’en renvoyer la connaissance 

au premier juge. 

516 





3°/ Si rien ne conduit à l’annulation du jugement pour irrégularité, le juge 

d’appel entre enfi n dans le litige. Il est, dit-on, saisi de l’entier litige par l’effet 

dévolutif de l’appel. Il vérifi e ainsi le bien-fondé du jugement qui lui est déféré, 

en le rapprochant du contenu du dossier qui était soumis au premier juge. Ce qui 

importe dans cette phase est moins le sort du jugement que celui du litige. Ainsi 

un jugement inexact peut fort bien ne pas être annulé, ni même réformé, si le juge 

d’appel trouve dans le dossier un cheminement juridique de nature à confi rmer la 

solution retenue, pour des motifs inexacts, par le premier juge. C’est ce que l’on 

appelle la substitution de motifs, qui se traduit dans les arrêts par l’expression 

selon laquelle « X n’est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal a… ». 

Les règles examinées ci-dessus, concernant le cadre du procès d’appel prennent 

alors tout leur sens. 

Voici une affaire d’excès de pouvoir dans laquelle le tribunal, saisi de trois 

moyens d’annulation, a retenu l’un d’eux pour annuler la décision attaquée. Sur 

appel de l’administration, le juge d’appel pourra constater que le raisonnement du 

premier juge est correct ; il rejettera donc l’appel ; il pourra à l’inverse constater que 

la demande initiale était irrecevable parce que tardive ; il annulera alors le jugement 

et rejettera cette demande ; il pourra enfi n estimer que le motif d’annulation retenu 

est incorrect. Il lui appartiendra alors de réexaminer les autres moyens invoqués 

en première instance, et ce n’est que si aucun d’entre eux ne lui paraît fondé 

qu’il annulera le jugement et rejettera la demande de première instance. Si au 

contraire il découvre dans ces moyens un moyen fondé d’annulation, il confi rmera 

le jugement par substitution de motifs. 

On note que, à l’inverse des situations conduisant à évocation, le juge d’appel 

ne peut, dans le cadre de l’effet dévolutif, décider de renvoyer l’affaire au premier 

juge, par exemple pour que soit opéré un supplément d’instruction par expertise 

(CE section 24 novembre 1972, Conseil départemental des Hauts de Seine de 

l’ordre des médecins ; section 19 novembre 1999, Ministre du budget c/SARL 

Occases : 

« il appartient au juge, saisi d’un appel interjeté contre un jugement rendu au fond dans 

des conditions régulières par la juridiction compétente en premier ressort, d’assurer luimême 

le règlement complet de l’affaire en tranchant toutes les questions de droit et de fait 

en litige, après avoir ordonné, le cas échéant, les mesures d’instruction qui lui paraissent 

nécessaires. Le renvoi de l’affaire au tribunal administratif méconnaît les obligations qui 

incombent au juge saisi par l’effet dévolutif de l’appel. »). 

2/ L’APPEL, VOIE D’ACHÈVEMENT ? 

Par plusieurs côtés, l’appel présente, parfois de façon discrète, certaines des 

caractéristiques d’une voie d’achèvement, tant il est vrai qu’il est souvent diffi cile 

de camper sur une position pure de « réformation-annulation ». Le rapport 

517

Magendie précité le soulignait pour la juridiction judiciaire : « D’où l’idée de 

la Mission de retenir une position médiane consistant à voir dans l’appel une 

voie d’achèvement tempérée. Les moyens nouveaux seraient recevables : en cas 

d’évolution du litige, en cas de survenance de faits nouveaux depuis le jugement, 

ou encore en cas de découverte de documents ou de rétention d’une pièce par une 

partie ou par un tiers… ». 

Il est ainsi admis que les parties à l’appel peuvent soumettre au juge d’appel 

soit des conclusions nouvelles, soit des moyens nouveaux, dont il n’a pas été 

question devant le premier juge. 

A/ La recevabilité des moyens nouveaux en appel 

Dans la pureté des principes gouvernant l’appel « voie de réformationannulation 

», le juge d’appel ne devrait avoir sous les yeux qu’un dossier reprenant 

le débat soumis à la première instance, à la seule exception des argumentations 

touchant à la régularité du déroulement de cette instance. C’est dire que, mise à 

part l’argumentation, susceptible de varier pour emporter la conviction des juges, 

les moyens ne devraient pas évoluer, si ce n’est en diminution. Déroger à cette 

règle est s’engager dans une voie dans laquelle on va juger la réponse apportée par 

les premiers juges à des questions différentes de celles soumises au juge d’appel. 

Le jugement n’est plus l’objet de l’appel. 

La recevabilité des moyens nouveaux en appel –en apparence soumise à des 

règles rigoureuses- est assez souple pour que l’on puisse déceler une possibilité 

d’appel-achèvement. 

Précisons d’abord que le défendeur de première instance peut, qu’il soit 

appelant ou défendeur en appel, faire valoir tout moyen nouveau, quelle qu’ait été 

sa défense initiale. 

Quant au demandeur de première instance, il n’est de son côté pas privé de 

toute possibilité d’invoquer des moyens nouveaux en appel. D’abord, tous les 

moyens d’ordre public peuvent être invoqués à tout moment de la procédure, et 

donc, le cas échéant, pour la première fois en appel. On peut ainsi soutenir, pour 

la première fois devant la cour, que la décision vainement contestée en première 

instance a émané d’une autorité incompétente, alors qu’à aucun moment du débat 

devant le premier juge ce point n’avait été abordé. 

De plus, et outre les questions d’ordre public, le débat d’appel n’est pas 

nécessairement cantonné dans ce qu’il fut en première instance. Ce qui doit être 

identique, c’est la « demande ». Or une « demande » se caractérise par son objet (à 

quoi tend la procédure que l’on a entamée ?) et sa « cause » (sur quel fondement 

repose cette procédure ?). La défi nition des catégories de « causes juridiques » est 

assez large pour autoriser d’importantes variations. Ainsi, dans le contentieux de la 

légalité, deux causes juridiques, et seulement deux, existent, à savoir la discussion 

de la légalité interne et celle de la légalité externe de la décision attaquée. Dès 

lors que l’on a, en première instance, invoqué un moyen reposant sur chacune de 

ces deux causes, on pourra, en appel, invoquer n’importe quel moyen nouveau, et 

518 





donc lancer le débat sur des terrains absolument pas abordés en première instance : 

n’abordant pas de « cause nouvelle », la demande d’appel est considérée comme 

étant la même que celle de première instance. Il est alors clair que l’offi ce du juge 

d’appel n’est plus totalement de se prononcer sur le bien-fondé ou la régularité 

d’un jugement, mais d’entrer de plain-pied dans le fond même du litige, qu’il 

s’agit donc d’ « achever ». 

Le juge de plein contentieux (contentieux de l’indemnité) pratique aussi 

une limitation toute relative des changements de débats en appel. Quatre 

causes juridiques sont ainsi retenues, à savoir la responsabilité contractuelle, 

la responsabilité quasi-contractuelle, la responsabilité extra-contractuelle pour 

faute, et la responsabilité sans faute. Outre que la dernière est d’ordre public, et 

peut donc être invoquée pour la première fois en appel, on peut, dès lors qu’en 

première instance on a invoqué une faute, se prévaloir en appel de ce que d’autres 

fautes sont à l’origine directe du préjudice dont la réparation est demandée. 

Mieux : le Conseil d’Etat a admis que, si la procédure contentieuse a fait ressortir 

l’impossibilité d’invoquer la responsabilité contractuelle parce que le contrat dont 

on se prévaut n’a pas d’existence légale, celui qui s’était cru protégé par un tel 

contrat pouvait, pour la première fois en appel, recentrer son litige en se prévalant 

de la responsabilité quasi-contractuelle ou de la responsabilité quasi-délictuelle de 

la personne publique (CE section, 20 octobre 2000, Sté Citecable-Est). 

Dans toutes ces hypothèses, le souci de mettre fi n au litige, de l’achever, 

l’emporte sur celui de ménager la place de chaque degré de juridiction, et donc 

de se borner à vérifi er que le premier juge n’a pas apporté au débat, tel qu’il se 

présentait à lui, une réponse erronée. Parfois d’ailleurs le juge d’appel ménage 

l’amour-propre de ce premier juge en exposant que la solution fi nalement retenue 

en appel l’est compte-tenu de moyens présentés pour la première fois devant 

lui, façon d’indiquer que le premier juge n’a point erré, mais que le dossier a 

changé… 

B/ La recevabilité des conclusions nouvelles en appel 

On se montre plus rigoureux quant aux conclusions présentées au juge, 

lesquelles caractérisent, plus encore que les moyens (la cause juridique), la demande 

contentieuse : c’est ici l’objet de la demande qui est en cause, et l’on conçoit 

qu’il soit diffi cile d’admettre que l’on puisse, entre première instance et appel, 

modifi er l’objet même de la démarche contentieuse. Aussi bien les conclusions 

de première instance constituent-elles le cadre dans lequel doit s’inscrire le débat 

d’appel, étant entendu que le demandeur peut sans problème ne pas remplir en 

appel tout l’espace ainsi délimité. En d’autres termes, il peut réduire en appel 

l’étendue de sa demande. 

Même cette rigueur connaît, dans le contentieux de l’indemnité, deux 

tempéraments commandés par le souci de mettre un terme au litige. En premier 

lieu le montant de la réparation demandée peut être majoré entre première instance 

et appel pour tenir compte de ce que, après le jugement, le préjudice s’est aggravé. 

En second lieu, la demande peut être majorée ne appel si 

519

«l’étendue des conséquences dommageables d’un même fait n’est connue que 

postérieurement au jugement de première instance » (CE, section, 8 juillet 1998, Département 

de l’Isère, Lebon p. 308). 

C/ Le cas particulier du « plein contentieux de la légalité ». 

La mission de réformation assumée par le juge d’appel suppose nécessairement 

qu’il se place intellectuellement à la date à laquelle le premier juge a statué pour 

dire si la décision de première instance est bonne ou non. Démarche à laquelle le 

juge administratif français est accoutumé, puisque, dans le contentieux de l’excès 

de pouvoir, il se place, précisément, à la date de la décision attaquée pour dire si, 

compte-tenu des conditions de fait et de droit prévalant à cette date, cette décision 

était ou non légale. 

Cette démarche est battue en brèche dans ce que l’on appelle le plein contentieux 

de la légalité, dans lequel le juge se préoccupe moins de savoir si une décision était 

légale lorsqu’elle a été prise, que de dire si, compte-tenu de l’état du droit et des 

circonstances de fait existant à la date à laquelle il statue, cette décision peut être 

maintenue (CE, 19 nov. 1993, Brutus, Lebon p. 322 1 ). Il est clair que, dans ce genre 

de contentieux, le juge d’appel est mécaniquement conduit à achever le litige, plus 

qu’à contrôler le premier juge. Ce genre de contentieux est toutefois assez rare en 

France (sous réserve du cas spécifi que, non négligeable, du contentieux fi scal). 

Censeur hiérarchique du premier juge, chargé de vérifi er et de parfaire au 

besoin la tâche commencée par ce dernier, ou second juge chargé de mettre fi n 

au litige, le système français n’a pas tranché. Deux derniers exemples témoignent 

de cette hésitation. Par arrêt SNC Diamant, du 25 avril 2003, le Conseil d’Etat a 

décidé que « le juge d’appel peut s’abstenir d’examiner les moyens relatifs à la 

régularité de la procédure suivie devant les premiers juges, lorsqu’il annule le 

jugement attaqué au fond ». 

C’est adopter nettement la vision de l’appel « voie d’achèvement ». Mais, 

par un arrêt Petit, du 23 avril 2003, antérieur donc de deux jours seulement au 

précédent, la même formation de jugement approuvait un arrêt d’appel ayant 

opposé une irrecevabilité à un requérant ayant chiffré pour la première fois ses 

prétentions indemnitaires en appel, ce qui était pour le juge d’appel se placer non 

moins nettement dans la vision de l’appel « voie de réformation » : la procédure 

est, a-t-il été jugé alors, cristallisée en première instance, et le juge d’appel, même 

agissant dans le cadre d’une évocation, n’admet pas qu’on fasse comme si elle 

n’avait pas eu lieu… 

1 Considérant que le recours ouvert aux personnes prétendant à la qualité de réfugié par l’article 5 de 

la loi susvisée du 25 juillet 1952 a le caractère d’un recours de plein contentieux ; qu’il appartient dès lors 

à la commission des recours des réfugiés de se prononcer sur le droit des intéressés à la qualité de réfugié 

d’après l’ensemble des circonstances de fait et de droit établies à la date de sa décision, c’est-à-dire à 

la date à laquelle cette décision est lue ; que les parties n’étant recevables à présenter des observations 

écrites qu’avant la clôture de l’instruction et à présenter des observations verbales que lors de l’audience 

publique, il incombe à la commission, lorsque se produisent après la date de l’audience et avant que la 

décision n’ait été lue, des changements dans les circonstances de fait qui servent de fondement à cette 

décision, de rayer l’affaire du rôle et de rouvrir l’instruction contradictoire (...) 

520 





Toutes ces tribulations ne tendent à démontrer qu’une chose : le juge 

administratif recherche la moins mauvaise des solutions, sans se regarder comme 

lié par un dogme quelconque. Les considérations théoriques ont leur place dans 

cette recherche, mais aussi en permanence le souci d’une bonne administration de 

la justice, soit pour éviter au requérant l’obligation de recommencer un itinéraire 

coûteux (c’est nettement la logique de l’arrêt Citécable) , soit pour minimiser les 

efforts requis du juge, et donc les coûts de l’acte de justice (c’est la logique de la 

décision SNC Diamant). 

ROLE OF THE ADMINISTRATIVE APPEAL JUDGE 

After 1953 when administrative courts were founded in order to disencumber the State Council, 

thirty years later, in 1980, it was inundated by numerous appeals. Consequently, not a single case 

could be resolved in less than three years of the appeal being fi led. In order to improve the situation, 

the law of December 31, 1987 provided, on an international level, for the formation of administrative 

appeal courts. In opposition to the customary principles in appeal courts which decided only about 

the appeal, these courts themselves are able to decide about the dispute. 

Keywords: administrative appeal courts 

521

Daniel Giltard: Le recours de pleine juridiction 


Daniel Giltard 

Conseiller d’Etat, président de la Cour administrative d’appel de Nancy 

LE RECOURS DE PLEINE JURIDICTION 

UDK: 342.9.096 

Primljeno: 25.11.2009. 


Upravni spor pune jurisdikcije je pojam koji francusko upravno sudstvo svakodnevno koristi. 

Tijekom vremena dolazi do evolucije konkretnog pojma. Danas je evidentno da je upravni spor 

pune jurisdikcije postao nezamjenjivo sredstvo u postupanju upravnog suca. Na evoluciju je 

utjecala i Europska konvencija o ljudskim pravima i temeljnim slobodama koja preferira upotrebu 

spomenutog spora. 

Ključne riječi: upravni spor pune jurisdikcije, žalba zbog prekoračenja 

ovlasti, upravno sudovanje 

Le recours de pleine juridiction est une notion que les juridictions 

administratives françaises utilisent de façon quotidienne. S’il est vrai que le 

plus souvent l’identifi cation d’un tel recours ne pose pas problème, cette notion 

n’en est pas moins une fausse idée simple, dès lors que l’on veut essayer d’en 

défi nir les contours et d’en préciser le contenu. 

Pour parler du recours de pleine juridiction, je partirai bien entendu 

de l’expérience que peut en avoir un magistrat administratif français et de 

la conception qu’il peut s’en faire aujourd’hui. Vous constaterez dans ma 

communication des convergences avec celle du professeur Didier Truchet, qui 

avait un objet plus large, puisqu’elle portait sur l’ensemble des pouvoirs de 

contrôle de l’administration par le juge administratif. Je me situerai, comme le 

professeur Truchet, dans le cadre de la réfl exion contemporaine sur l’offi ce du 

juge administratif pour essayer d’en apprécier les conséquences sur l’une des 

branches du contentieux, le plein contentieux. 

Les différentes « branches » du contentieux vous ont été présentées. 

S’agissant du recours de pleine juridiction, je dirai que nous sommes passés 

de la présentation doctrinale d’une distinction catégorique entre les deux 

branches principales que sont le contentieux de l’annulation, domaine du 

recours pour excès de pouvoir, et le contentieux de pleine juridiction, à une 

réfl exion pragmatique sur la mission et les pouvoirs du juge administratif. 

523

524 



I- A L’ORIGINE, UNE PRÉSENTATION DOCTRINALE DE LA 

DISTINCTION DES CONTENTIEUX 

Tout au long du 19ème siècle s’est développé de façon jurisprudentielle 

le recours pour excès de pouvoir, dont la mission historique a été de faire 

respecter par l’administration l’Etat de droit, c’est-à-dire le principe de légalité. 

Il n’avait pas pour objet de régler les litiges des particuliers. On a pu dire que 

l’administré n’était que l’auxiliaire du juge dans sa mission de contrôle de 

l’activité administrative et encore aujourd’hui, dans une récente édition, un 

éminent auteur a pu écrire que le requérant, « alors même qu’il n’en a pas 

conscience …et croit agir pour la défense de son intérêt personnel…il agit 

pour le compte de la légalité, comme le ferait un procureur du droit » (1). 

Vers la fi n du 19ème siècle une loi a consacré cette construction 

jurisprudentielle en chargeant le Conseil d’Etat de statuer sur les demandes 

d’annulation pour excès de pouvoir. Cette loi a été interprétée comme limitant 

l’objet des demandes qui ne pouvaient conclure qu’à l’annulation de la décision 

attaquée. La requête ne pouvait pas comporter d’autres conclusions. 

A côté de ce recours pour excès de pouvoir existait un contentieux 

administratif qui permettait, dans certaines matières, au juge de statuer sur les 

litiges entre les particuliers et l’administration comme le faisaient les tribunaux 

judiciaires. C’est ce contentieux dit ordinaire qui a pris ultérieurement 

l’appellation de plein contentieux. 

A-Une appellation née d’une méprise. 

Nous avions donc deux catégories de contentieux avec des objets distincts et 

une frontière étanche : le recours pour excès de pouvoir et ce que l’on appelait 

alors « le recours contentieux au fond ». 

Ce recours a été qualifi é de pleine juridiction pour éviter une « méprise 

absolue », selon la formule employée à l’époque (2). On pouvait croire en 

effet que, par opposition à ce « recours contentieux au fond », le recours pour 

excès de pouvoir ne permettait que de sanctionner la violation des formes. Il 

n’en était rien puisque les deux recours permettaient d’examiner le fond de 

l’affaire. 

C’est pour combattre cette méprise qu’a été préférée l’appellation de 

« contentieux de pleine juridiction » vers la fi n du 19ème siècle par Edouard 

Laferrière, alors vice- président du Conseil d’Etat, dans un ouvrage de référence 

(3), qui proposait une classifi cation des branches du contentieux encore très 

présente dans les esprits aujourd’hui.



A ce stade de la réfl exion, quelques remarques pour relativiser l’importance 

de cette notion : 

L’auteur de cette classifi cation indiquait lui-même qu’il ne fallait pas lui 

donner une « valeur exagérée » et qu’elle n’avait pour objet que de « pouvoir 

faciliter l’étude du contentieux ». 

On vient de le voir, c’est pour des raisons formelles que l’appellation 

« contentieux de pleine juridiction » a été retenue. Un système juridique peut 

dès lors ne pas connaître cette notion. Ce qui compte, ce n’est pas l’appellation, 

mais le contenu, les pouvoirs exercés par le juge administratif. En l’absence de 

texte, ce sont les pouvoirs du juge qui déterminent la nature du recours. 

Lorsque la notion est utilisée, elle peut avoir une signifi cation différente 

selon les systèmes juridiques. Ainsi , pour la Cour européenne de sauvegarde 

des droits de l’homme et des libertés fondamentales, un « tribunal » au sens 

de l’article 6-1 de la convention européenne des droits de l’homme doit être 

« un organe judiciaire de pleine juridiction » et doit dès lors connaître au fond 

des affaires. La plénitude de juridiction au sens de la convention européenne 

n’implique pas nécessairement l’existence d’un recours de plein contentieux. 

Il suffi t que le juge exerce, outre son contrôle en droit, son plein contrôle 

des faits. Le recours pour excès de pouvoir peut donc suffi re à répondre à 

cette exigence de plénitude de juridiction. On verra toutefois que, dans ces 

litiges relatifs aux sanctions administratives, de nombreux textes ont prévu des 

recours de plein contentieux. 

B- L’évolution des catégories. 

Dans les dernières décennies, les catégories de contentieux, tout en étant 

maintenues dans leur présentation, ont évolué : les recours de plein contentieux 

se sont développés et l’étanchéité entre les deux grandes catégories - excès de 

pouvoir et plein contentieux - a été estompée. 

1-Le développement des recours de plein contentieux. 

De nombreux textes ont expressément prévu pour régler les litiges nés 

de leur application ou de l’application de certaines de leurs dispositions un 

recours de plein contentieux. C’est notamment le cas, comme il a été dit, de 

textes instituant des sanctions administratives à l’égard des administrés. La 

crainte d’une censure par la Cour européenne des droits de l’homme a conduit 

le législateur ou le pouvoir réglementaire à qualifi er de « recours de pleine 

juridiction » des recours dirigés contre ces sanctions. 

525

Si des recours ont ainsi été qualifi és dans leur ensemble de recours de 

plein contentieux, le législateur a aussi confi é au juge des pouvoirs de pleine 

juridiction pour assurer l’exécution de ses décisions. 

C’est ainsi que le législateur français a conféré en 1995 au juge administratif 

saisi de conclusions en annulation pour excès de pouvoir, le pouvoir d’adresser 

des injonctions à l’administration qui sont, en fonction des motifs d’annulation, 

soit de prendre une mesure d’exécution dans un sens déterminé, soit de 

réexaminer la demande et de prendre à nouveau une décision. Il s’agit là de 

pouvoirs de pleine juridiction. Le juge se prononce en fonction de la situation 

de droit et de fait en vigueur à la date à laquelle il statue, mais dans les deux 

cas il ne peut que renvoyer à l’administration. 

En l’absence de texte, la jurisprudence a qualifi é certains recours de recours 

de plein contentieux, en fonction de la nature du litige. 

Ce n’est pas en effet, de façon générale, une matière elle-même qui peut 

relever dans son ensemble de la pleine juridiction. Ainsi, si en matière fi scale 

et en matière contractuelle, les principaux recours sont des recours de plein 

contentieux, la place existe pour des recours pour excès de pouvoir. C’est donc 

au cas par cas que le juge se prononce en fonction de la nature du litige ou 

des pouvoirs qu’il estime devoir mettre en śuvre pour régler le litige. Pour le 

juge, certains litiges relèvent par nature du recours de plein contentieux. Dans 

d’autres cas il fait un choix entre recours pour excès de pouvoir et recours de 

plein contentieux. 

2-La combinaison des catégories. 

Une seconde évolution que l’on peut noter tient à ce que la frontière entre 

les deux grandes branches du contentieux n’est plus étanche. 

Un même recours peut comporter aujourd’hui des conclusions d’excès de 

pouvoir et des conclusions de plein contentieux et être ou non qualifi é dans son 

ensemble de recours de plein contentieux. 

Ainsi un recours qui comprend des conclusions tendant à l’annulation pour 

excès de pouvoir du refus de verser une prime ou indemnité et des conclusions 

tendant à la condamnation de la collectivité publique à payer la somme en 

cause est dans son ensemble un recours de plein contentieux. 

Par contre un recours qui comporte des conclusions en annulation pour 

excès de pouvoir et une demande d’injonction à l’encontre de l’administration, 

injonction qui relève, on l’a vu, de la pleine juridiction, n’est pas qualifi é dans 

son ensemble de recours de plein contentieux , car quand le juge prononce des 

injonctions, il le fait parce qu’il exerce des pouvoirs qui lui sont conférés par 

la loi et non parce qu’il serait juge de plein contentieux. 

526 





Après avoir rappelé l’origine de la notion de contentieux de pleine juridiction 

et le développement des recours relevant de cette branche du contentieux, il est 

temps de parler des pouvoirs du juge de pleine juridiction. 

II-LES POUVOIRS DU JUGE DE PLEIN CONTENTIEUX. 

Les pouvoirs du juge de plein contentieux sont nécessairement variés du 

fait du caractère hétérogène de la catégorie des recours de plein contentieux 

et ne se laissent pas enfermer dans une défi nition. Au contraire la réfl exion 

contemporaine sur l’offi ce du juge administratif conduit ce dernier à exercer 

ses pouvoirs de pleine juridiction au cas par cas, dans une grande liberté de 

choix. 

A-Une catégorie hétérogène 

Le contentieux de pleine juridiction est présenté comme une catégorie de 

contentieux, mais c’est une catégorie hétérogène qui comprend de nombreuses 

matières, certaines relevant du contentieux de la légalité comme le contentieux 

fi scal, d’autres du contentieux des droits subjectifs comme le contentieux de 

la responsabilité, pour ne citer que deux des principales matières appartenant 

à cette catégorie, mais on pourrait citer aussi, pour montrer l’extrême variété 

de cette catégorie le contentieux électoral qui contrôle, non pas strictement la 

légalité, mais la liberté et la sincérité du scrutin. 

Il y a apparemment une grande différence entre évaluer le préjudice de 

la victime en cas de responsabilité de l’administration, fi xer les bases d’une 

imposition ou déclarer élu un candidat. On peut dire toutefois que le point 

commun entre les pouvoirs qu’exerce le juge administratif dans les litiges 

de plein contentieux tient à ce que ses pouvoirs vont au-delà de la seule 

annulation et peuvent aller jusqu’à la substitution de sa décision à celle de 

l’administration. 

Il en résulte une grande différence avec le recours pour excès de pouvoir. 

Alors que le juge de l’excès de pouvoir, qui doit apprécier si la décision 

attaquée était légale à la date à laquelle elle a été prise, doit prendre en compte 

la situation de droit et de fait existant à cette date, on a coutume de dire que le 

juge de plein contentieux doit se placer à la date à laquelle il statue. Ce n’est 

que partiellement exact. 

Lorsqu’il statue sur les droits du requérant, il doit se placer à la date à 

laquelle il rend sa décision. 

527

Par contre, dans les contentieux de légalité, le juge de plein contentieux a 

pour fonction, non d’apprécier la légalité de la décision contestée en fonction 

de la règle de droit en vigueur à la date de cette décision, mais de se prononcer 

lui-même sur la situation du requérant. Il se place à la date à laquelle il 

statue pour déterminer la loi qui s’applique à la situation du demandeur. 

Pour apprécier la légalité de la décision attaquée devant lui, il doit prendre 

en compte la législation applicable à la date du fait générateur, mais peut être 

conduit à appliquer la loi en vigueur à la date à laquelle il statue pour pouvoir 

se prononcer complètement sur la situation du requérant. 

C’est le cas dans les contentieux de légalité que sont, par exemple, le recours 

fi scal ou le recours contre une décision de refus de pension. Pour apprécier la 

légalité de la décision d’imposition ou de la décision de refus de pension, le 

juge se placera à la date du fait générateur, mais il peut être conduit à se placer 

à la date de sa propre décision. Il doit le faire en matière de pensions pour 

apprécier les droits du requérant lorsque de nouvelles dispositions législatives 

ou réglementaires sont intervenues. De même, en contentieux fi scal, le juge 

se prononce sur le bien-fondé d’une pénalité en fonction de la loi en vigueur 

à la date de l’infraction, mais doit se placer à la date à laquelle il statue pour 

appliquer une loi plus douce entrée en vigueur après l’infraction commise. 

Voilà une différence juridique importante, liée à la différence d’objet entre 

le recours pour excès de pouvoir et le recours de plein contentieux, qui donne 

déjà de l’exercice des pouvoirs de pleine juridiction, par rapport aux pouvoirs de 

juge de l’excès de pouvoir, l’idée d’une certaine complexité. Cette impression 

se confi rme lorsque l’on aborde la question pratique de la mise en śuvre par le 

juge de ses pouvoirs de pleine juridiction. 

Cette apparente complexité n’est en réalité due qu’à la nature même de 

la pleine juridiction qui est d’abord de donner au juge la liberté de choisir les 

pouvoirs qui lui paraissent utiles pour régler le litige qui lui est soumis. D’où 

l’impression d’une mosaïque de situations. 

B- L’exercice par le juge des pouvoirs de pleine juridiction. 

La façon dont le juge administratif conçoit aujourd’hui l’exercice de ses 

pouvoirs de pleine juridiction est le résultat de la réfl exion contemporaine sur 

sa mission, son offi ce. Le juge s’accorde une grande liberté de choix dans les 

pouvoirs à mettre en śuvre, qui n’est limitée que par les textes ou par la nature 

des tâches. 

528 



1- La réfl exion contemporaine sur l’offi ce du juge administratif 

La société a évolué. L’attente des justiciables aussi. Ce qui les intéresse, c’est 

moins de faire annuler une décision pour avoir la satisfaction d’avoir participé



au respect du principe de légalité que de voir leurs litiges réglés de façon 

complète, effi cace et effective. Ce sont là les mots qui traduisent la réfl exion 

sur l’offi ce du juge, réfl exion plus pragmatique que doctrinale, impliquant tant 

le recours pour excès de pouvoir que le recours de plein contentieux. 

Le temps n’est plus à la division, à la séparation des catégories. Il est à 

la réunion, à la combinaison des pouvoirs du juge pour qu’il puisse remplir 

pleinement sa mission et donner toute l’effi cacité souhaitée à ses décisions, 

qu’il puisse, autant que faire se peut, vider défi nitivement le litige. 

2-La liberté du juge. 

Cette liberté du juge se manifeste de deux façons : dans la qualifi cation du 

recours et dans le choix des pouvoirs à mettre en śuvre. 

a) La qualifi cation des recours 

En l’absence de texte, le juge administratif a l’entière liberté pour qualifi er 

le recours ouvert contre une décision administrative. Il se détermine en fonction 

de la nature du litige et surtout des pouvoirs qu’il lui paraît utile d’exercer pour 

régler ce litige le plus complètement possible. 

Il peut qualifi er le recours en fonction de la nature du litige, tel est le cas du 

recours fi scal. Il peut aussi qualifi er le recours dont il est saisi de recours de 

plein contentieux s’il estime qu’il pourra régler ainsi le litige plus effi cacement 

que ne le permettrait le recours pour excès de pouvoir. La qualifi cation dépend 

des pouvoirs qu’il se reconnaît. 

En l’absence de texte, le juge a donc la liberté de mettre en śuvre ses 

pouvoirs de pleine juridiction. Le recours de plein contentieux n’est plus 

perçu comme une simple catégorie. Il est le pouvoir normal du juge de droit 

commun, qui peut ne pas l’exercer si des considérations le convainquent d’en 

rester au contrôle du juge de l’excès de pouvoir. Ce peut être le cas dans des 

matières techniques, soit qu’il estime que ses compétences ne lui permettraient 

pas réellement de statuer au fond (c’est le cas des autorisations de création de 

centrales nucléaires), soit qu’il estime que le contrôle de légalité est suffi sant 

(on peut citer comme exemple les décisions fi xant des tarifs). 

b) La mise en śuvre des pouvoirs de pleine juridiction 

-Dans l’exercice de ses pouvoirs de pleine juridiction, le juge peut être 

guidé par la loi. 

On citera deux exemples : le pouvoir d’injonction et le contentieux des 

sanctions administratives 

Lorsque la loi lui confère des pouvoirs particuliers de pleine juridiction, 

comme le pouvoir d’injonction, le juge ne peut mettre en śuvre que ces 

pouvoirs. 

529

Comme il a déjà été dit, il peut enjoindre à l’administration soit de 

prendre une mesure d’exécution dans un sens déterminé, soit de réexaminer 

la demande et de prendre à nouveau une décision. Il ne peut pas par contre 

substituer sa décision à celle de l’administration et, par exemple, délivrer luimême 

l’autorisation qui a été refusée, comme il pourrait le faire s’il exerçait 

ses pouvoirs généraux de pleine juridiction. D’ailleurs les dispositions 

législatives conférant au juge ce pouvoir d’injonction ne s’appliquent pas dans 

les contentieux qui relèvent par nature de la pleine juridiction, puisque le juge 

dispose alors de ces pouvoirs. 

Dans le contentieux important aujourd’hui des sanctions administratives, 

les pouvoirs de pleine juridiction du juge s’exerceront différemment selon la 

rédaction de la loi. Si, pour une pénalité, la loi prévoit plusieurs taux, selon 

le comportement de l’administré, ou simplement un taux maximum, le juge, 

dans le premier cas, ne pourra retenir que l’un des taux prévus par la loi, dans 

le second il pourra librement moduler le taux. 

- En l’absence de texte, le juge peut être amené à limiter lui-même la mise en 

śuvre des pouvoirs de pleine juridiction qu’il pourrait théoriquement exercer, 

pour des raisons pratiques, liées à la nature des tâches qui lui incomberaient. 

L’éventail des situations est très large. En prenant deux contentieux 

importants relevant de la pleine juridiction, le contentieux de la responsabilité 

et le contentieux fi scal, on constate que le juge règle complètement le litige 

dans le contentieux de la responsabilité en condamnant l’administration et en 

fi xant ainsi la créance du requérant, mais qu’en contentieux fi scal il fi xe la 

base d’imposition, non l’impôt lui-même, alors que ses pouvoirs de pleine 

juridiction le lui permettraient. Tout simplement parce qu’il n’a pas tous les 

éléments et que l’administration est mieux outillée pour procéder au calcul de 

l’impôt. 

Il peut, pour les mêmes raisons d’ordre pratique, parce qu’il n’a pas les 

éléments au dossier ou que l’ampleur de la tâche serait excessive par rapport à 

ses moyens, ne pas aller au bout de ses pouvoirs de pleine juridiction et choisir 

de renvoyer le requérant devant l’administration pour prendre les mesures qui 

fi niront de régler le litige. 

Ainsi dans le contentieux des installations classées, il peut, dans les 

circonstances de l’espèce, se borner à annuler un refus d’autorisation et à 

renvoyer le demandeur devant l’administration ou encore accorder l’autorisation 

sollicitée et renvoyer le dossier devant l’administration pour qu’elle fi xe les 

prescriptions qui doivent assortir cette autorisation. 

On peut prendre un dernier exemple dans le contentieux des pensions où le 

juge, à qui il appartient de se prononcer lui-même sur les droits des intéressés 

peut renvoyer à l’administration, et sous son autorité, le règlement de tel aspect 

du litige dans des conditions qu’il fi xe. 

530 





Le juge peut donc choisir, au cas par cas, de ne pas exercer totalement 

ses pouvoirs de pleine juridiction s’il estime, après avoir exercé son contrôle 

juridictionnel, que certaines tâches seront plus effi cacement remplies 

par l’administration. C’est là une illustration d’une réfl exion faite par un 

universitaire français dans une chronique sur le recours pour excès de pouvoir 

et le recours de pleine juridiction : la pleine juridiction ne doit pas imposer au 

juge administratif un travail qui le transformerait en « bureau administratif » 

(4). 

C’est là une différence essentielle entre le juge de l’excès de pouvoir 

qui contrôle l’administration, la légalité de ses décisions et le juge du plein 

contentieux qui peut exercer sa mission avec le concours de l’administration si 

le souci d’effi cacité le conduit à retenir cette solution. 

La mise en śuvre des pouvoirs de pleine juridiction paraît ainsi toute en 

nuance. C’est qu’elle doit avoir la souplesse adaptée à chaque nature de litige, 

à chaque dossier. Elle caractérise bien l’offi ce actuel du juge administratif. 

René Chapus, Droit du contentieux administratif, 13ème édition, p.224. 

Jean Romieu, conclusions sur les affaires jugées le 30 novembre 1906, 

Jacquin et autres. 

Edouard Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours 

contentieux, 1887. 

Bernard Pacteau, Du recours pour excès de pouvoir au recours de pleine 

juridiction, chronique 1999. 

FULL JURISDICTION ADMINISTRATIVE DISPUTE 

Full jurisdiction administrative dispute is a term which the French administrative judiciary uses 

daily. Over time, a concrete evolution of the concept has occurred. Today, it is evident that the 

full jurisdiction administrative dispute has become an irreplaceable method used by administrative 

judges. The European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, which favours the 

use of the aforementioned dispute, has infl uenced this evolution. 

Ključne riječi: upravni spor pune jurisdikcije, žalba zbog prekoračenja 

ovlasti, upravno sudovanje 

531

Didier Truchet: Les modalites et la portee du contrôle de l’administration par le juge administratif 


Didier Truchet 

Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II) 

LES MODALITES ET LA PORTEE DU CONTRÔLE DE 

L’ADMINISTRATION PAR LE JUGE ADMINISTRATIF 

UDK: 35 (44) 

Primljeno: 25.11.2009. 


Misija Francuskog Ministarstva pravosuđa za istraživanje u partnerstvu za ACA „lansirala“ 

je jedno istraživanje na temu upravnog sudovanja. Rezultat te studije je objavljen u Presser 

Universitaires de France 2007. godine. Usporedno je kreiran „website“ koji opisuje organizaciju 

upravnog sudstva kroz četiri raličite rubrike koje odgovaraju na različite aspekte. Stranica ACA 

pruža sve informacije o organizaciji upravnog sudstva u različitim zemljama članicama EU. 

Dostupan je materijal svih razmišljanja koja vi želite ugraditi u organizaciju upravnog sudstva u 

vašoj zemlji. 

Ključne riječi : Udruga Državnih savjeta i Viših upravnih sudova 

La juridiction administrative française s’est développée à partir du Conseil 

d’Etat. Il a été créé comme un organisme consultatif donnant des avis au chef de 

l’Etat sur la résolution des « diffi cultés qui s’élèvent en matière administrative » 

(art. 52 de la constitution du 22 frimaire an VIII – 13 décembre 1799). Ces avis 

ont toujours été suivis : on a donc pris l’habitude de considérer que le Conseil 

d’Etat était le véritable décideur (système de la « justice retenue »). En 1872, le 

législateur a entériné cette situation de fait en passant au système de la « justice 

déléguée » : le Conseil d’Etat est un juge souverain, statuant « au nom du peuple 

français ». 

On peut dire que le juge administratif est en principe compétent pour connaître 

des recours suscités par l’activité des personnes morales de droit public françaises. 

Mais cette formule est très simplifi catrice : la délimitation de la compétence du 

juge administratif est en réalité très complexe et diffi cile à synthétiser. Il n’est pas 

possible d’entrer ici dans des détails qui déconcertent parfois les juristes français 

les plus avertis. 

Dans les limites de sa compétence, on peut affi rmer que le juge administratif 

français défi nit lui-même les modalités de son contrôle. Certes, il fait preuve 

de prudence et agit toujours sur le fondement de la loi mais il l’interprète avec 

une particulière liberté. En outre, il en est souvent le véritable auteur, inspirant 

directement les projets de loi que le gouvernement soumet au parlement. 

En m’appuyant notamment sur l’exemple récent et spectaculaire des prisons, 

nous voudrions montrer que les modalités et la portée du contrôle de l’administration 

533

par le juge administratif évoluent très rapidement depuis une quinzaine d’années. 

Si leur analyse traditionnelle à partir des « branches » du contentieux administratif 

garde son utilité, il faut de plus en plus raisonner en termes d’offi ce du juge. 

534 



I – LES « BRANCHES » DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF 

Est-ce l’effet de la tradition cartésienne des juristes français ? Les modalités 

du contrôle de la l’administration par le juge administratif ont été historiquement 

réparties dans les strictes catégories du contentieux administratif. Elles n’on pas 

disparu mais elles ont beaucoup vieilli. 

A – Modalités 

Le juge administratif pratique la classifi cation des affaires contentieuses portées 

devant le juge administratif dans les quatre catégories qu’a distinguées E. Laferrière 

à la fi n du XIX° siècle. On les appelle des « branches du contentieux » : 

- contentieux de l’annulation (notamment des actes administratifs 

unilatéraux) ; 

- contentieux de la répression (notamment contraventions de grandes 

voiries) ; 

- contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de légalité (des actes 

administratifs unilatéraux, sur question préjudicielle de la juridiction 

judiciaire) ; 

- contentieux de pleine juridiction ou plein contentieux (surtout contrats et 

responsabilité). 

Il est utile de savoir que cette classifi cation ne correspond pas seulement à 

l’objet de la requête (ce que le requérant demande au juge) mais aussi aux pouvoirs 

dont le juge dispose dans chaque cas. Nous ferons porter notre analyse sur les 

contentieux de l’annulation et de pleine juridiction qui sont les plus abondants et 

les plus signifi catifs. 

Dans le contentieux de l’annulation, il peut prononcer soit l’annulation 

d’une décision juridictionnelle (que nous laisserons de côté), soit celle d’un 

acte administratif unilatéral à la suite d’un recours pour excès de pouvoir. Faire 

disparaître rétroactivement une décision illégale des autorités administratives (y 

compris des plus hautes d’entre elles) paraît aujourd’hui un pouvoir juridictionnel 

élémentaire dans ce que l’on nomme « l’Etat de droit ». Au XIX° siècle, c’était 

exceptionnel en Europe : on peut affi rmer que le Conseil d’Etat français en a 

été l’inventeur. On dit couramment que le contentieux de l’excès de pouvoir est 

« objectif » : le juge ne se prononce pas sur les droits subjectifs des administrés 

mais sur le respect par l’acte attaqué des règles que devait respecter son auteur.



Le plein contentieux porte quant à lui sur les droits subjectifs. Si ceuxci 

ont été lésés, le juge ne dispose pas en principe d’un pouvoir d’annulation : 

en particulier, il n’annule normalement pas les contrats administratifs. Il peut 

seulement condamner l’administration à verser une indemnité à son contractant 

dont elle a violé les droits qu’il tient du contrat. En matière de responsabilité extracontractuelle, 

il la condamne à réparer le préjudice qu’elle a causé à la victime 

selon des règles différentes de celles qui se trouvent dans le code civil et que le 

Conseil d’Etat à lui-même posées. 

Tout au long du XX° siècle, le juge administratif est resté fi dèle à cette distinction 

du contentieux. C’est dans ce cadre que sa jurisprudence évolue, toujours dans le 

même sens : celui d’un contrôle de plus en plus étroit de l’administration. 

Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, deux points principaux doivent être 

notés. 

Le premier concerne la recevabilité des recours : le nombre des décisions 

administratives soumises à son contrôle ne cesse d’augmenter. Ainsi, il se refuse à 

connaître des mesures d’ordre intérieur qu’il ne considère pas comme des actes en 

raison de leur faible portée pratique ou juridique : insusceptibles de recours, elles 

échappent à son contrôle aussi bien en contentieux de l’annulation qu’en plein 

contentieux. Or il n’a cessé de réduire le nombre des ces mesures pour les reclasser 

en actes susceptibles de faire l’objet de recours et d’engager la responsabilité 

de l’administration. Les mesures d’ordre intérieur n’ont pas disparu mais elles 

sont beaucoup moins nombreuses que naguère. Par exemple, si la suppression 

du parloir sans dispositif de séparation entre le détenu et ses visiteurs reste une 

mesure d’ordre intérieur (CAA Nancy, 6 août 2009, Miloud B.), bien d’autres 

mesures prises à l’encontre des détenus ne le sont plus et peuvent faire l’objet de 

recours : ainsi de la mise à l’isolement préventif d’un détenu (CE, 17 décembre 

2008, Section française de l’Observatoire international des prisons). 

Le second point porte sur la technique de contrôle. L’excès de pouvoir, 

autrement dit l’illégalité qui peut affecter un acte, est classiquement divisée en 

quatre catégories appelées « ouvertures du recours pour excès de pouvoir » : 

- deux d’entre elles portent sur la « légalité externe » de l’acte : incompétence 

et vice de forme ; 

- deux d’entre elles portent sur sa « légalité interne » : détournement de pouvoir 

et violation de la loi. 

Il y a peu à dire des deux premières ni du détournement de pouvoir (que l’on 

trouve très rarement dans la jurisprudence). En revanche, la violation de la loi a 

suscité une évolution jurisprudentielle importante, audacieuse et originale. 

On doit préciser que ce terme de « violation de la loi » est trompeur. Certes il 

englobe l’erreur commise par l’administration sur la loi qu’elle devait appliquer 

comme celle qu’elle commet sur le sens de la loi qu’elle a appliquée. Encore fautil 

prendre ici « loi » au sens très général de règle : il peut s’agir de la loi votée par 

le parlement, mais aussi de la constitution, d’un traité international (notamment 

535

la Convention européenne des droits de l’homme), d’une norme communautaire, 

d’un principe général du droit, d’un décret, d’un arrêté… 

Mais il y aussi « violation de la loi » lorsque l’administration s’est trompée sur 

les faits au vu desquels elle a statué. Le juge annule lorsqu’il constate une erreur 

non seulement sur leur exactitude matérielles (CE, 14 janvier 1916, Camino) mais 

aussi sur leur qualifi cation juridique (CE, 4 avril 1914, Gomel). 

Or, le Conseil d’Etat a étendu et modulé son contrôle de manière subtile dans 

le dernier tiers du XX° siècle. On distingue ainsi trois intensités de contrôle sur 

les actes administratifs attaqués : 

- un « contrôle normal » (incompétence, vice de forme, détournement de 

pouvoir, violation de la loi par erreur de droit ou par erreur de fait) ; 

- un « contrôle restreint ou minimum » dans lequel le juge administratif 

s’abstient de vérifi er la qualifi cation juridique des faits par l’administration, 

mais la sanctionne cependant en présence d’une « erreur manifeste 

d’appréciation » ; 

- un « contrôle approfondi » dans lequel il contrôle non seulement la légalité 

de l’acte attaqué mais aussi une partie de son opportunité (police, déclaration 

d’utilité publique en vue d’une expropriation – CE, A., 28 mai 1971, « Ville 

nouvelle Est). 

Il en résulte une approche fi ne des appréciations auxquelles se livre 

l’administration et un encadrement strict mais nuancé de son pouvoir 

discrétionnaire. La jurisprudence est d’ailleurs assez diffi cile à synthétiser de 

manière pédagogique : si le juge administratif s’appuie toujours sur les textes 

qu’il doit appliquer, il est en réalité le seul maître du degré de contrôle qu’il entend 

exercer. Sa jurisprudence est évolutive et ne s’embarrasse guère de considérations 

théoriques. 

Nous serons brefs sur le plein contentieux. Les principes du contentieux 

contractuel ont été posés au début du XX° siècle et sont restés stables jusqu’à 

la période récente sur laquelle on reviendra dans la seconde partie. Celui de 

la responsabilité a en revanche évolué lentement et continûment en faveur 

des victimes : les conditions d’engagement de la responsabilité des personnes 

publiques, pour faute mais aussi sans faute, se sont progressivement assouplies. 

Dans la période récente, le fait marquant est la quasi-disparition de la faute lourde 

au profi t de la faute simple ou non qualifi ée, ou de la « faute de nature à engager 

la responsabilité » de l’administration. Ainsi, une décision du 17 décembre 2008 

(CE, Ministre de la Justice c. Zaouiya) a mis fi n à la faute lourde pour engager 

la responsabilité de l’administration pénitentiaire en cas d’atteinte à l’intégrité 

physique des détenus. 

Si le juge a été l’acteur principal du changement, le législateur y joue aussi 

un rôle important, notamment pour faciliter l’indemnisation des victimes de 

« dommages sériels » (c’est-à-dire subis par de nombreuses personnes). 

536 





B – Portée 

La portée du contrôle exercé dans le cadre des « branches » du contentieux a 

été, et reste considérable. 

Elle tient d’abord au respect de la légalité par les autorités administratives : 

elle savent qu’un nombre croissant de décisions illégales ou de comportement 

fautifs les expose à une annulation ou à une condamnation. La part de leurs 

activités échappant à la sanction juridictionnelle (mesures d’ordre intérieur, 

actes de gouvernement) n’a cessé de se réduire. Son pouvoir discrétionnaire n’a 

pas disparu, heureusement, mais il est strictement encadré. On a pu considérer 

que l’absence de contrôle au fond qui existait avant l’instauration du contrôle 

minimum d’une part, l’exigence de la faute lourde pour engager sa responsabilité 

dans le cas des activités les plus diffi ciles leur accordaient une sorte de « droit à 

l’erreur » : il est devenu très mince. 

Corrélativement, les droits des fonctionnaires et des administrés sont de mieux 

en mieux protégés par le contrôle sans cesse plus étroit que le juge administratif 

exerce sur l’administration. Ils peuvent facilement le provoquer car les procédures 

d’accès au juge sont simples et peu coûteuses (mais soumises à des délais stricts). 

Un point important doit être souligné : les associations sont aisément recevables 

à agir pour la défense des intérêts collectifs qu’elles poursuivent. En matière de 

protection de l’environnement notamment, elles sont très actives devant le juge 

administratif. 

La portée du contrôle n’est pas que juridictionnelle : elle est aussi pédagogique. 

Toutes les décisions du juge administratif sont publiques. Un grand nombre d’entre 

elles (surtout celles du Conseil d’Etat) sont publiées et les plus importantes font 

l’objet de nombreux commentaires, non seulement dans les revues juridiques mais 

parfois aussi dans la presse générale. Depuis une dizaine d’années, le Conseil d’Etat 

publie des communiqués pour signaler une décision particulièrement notable et en 

expliquer la portée. Dès lors, administration et citoyens connaissent les évolutions 

de la jurisprudence et en tiennent compte pour leur action. Ils savent par exemple 

que des pratiques, admises dans le passé, ne le seront plus dans l’avenir, sans 

qu’une loi soit nécessaire pour les faire changer. Au besoin, le ministre l’indique 

à ses services par une circulaire. 

La décision « Ville nouvelle Est » précitée en est un bon exemple. On pourrait 

croire qu’elle a eu peu d’effets puisque cette nouvelle jurisprudence a été assez 

peu utilisée et qu’elle n’a conduit qu’à de rares annulations de déclarations 

d’utilité publique. Nous pensons qu’elle a, en réalité, été effi cace. Après avoir 

beaucoup maugréé contre l’extension du contrôle du juge qui, selon elle, se livrait 

à des appréciations d’opportunité qui ne relevaient que d’elle, l’Administration a 

sensiblement amélioré sa politique d’expropriation dans le fond et en la forme : 

dès lors, elle a suscité moins de recours et, surtout, moins d’annulations. Il est vrai 

aussi que, sensible aux reproches et aux efforts de l’administration, le juge a fait 

preuve de modération dans l’exercice de son contrôle. 

537

Enfi n, la portée du contrôle est jurisprudentielle. C’est un point très connu sur 

lequel il est sans doute inutile d’insister. Il suffi t de rappeler que le contrôle du juge 

lui donne l’occasion de poser des règles nouvelles (dont les plus importantes sont 

les principes généraux du droit) qui s’intègrent au droit administratif et s’imposent 

à l’administration, à ses agents et aux administrés. Par exemple, un autre arrêt 

du Conseil d’Etat, Section française de l’Observatoire international des prisons 

du 17 décembre 2008 affi rme, au nom du droit à la vie posé par l’article 2 de la 

Convention européenne des droits de l’homme, que la vulnérabilité des détenus et 

de leur entière dépendance envers l’administration imposent à cette dernière « de 

prendre les mesures propres à protéger leur vie ». 

Nous retrouvons ici le caractère historiquement et fondamentalement prétorien 

du droit administratif : il n’a pas disparu malgré l’augmentation du nombre des 

lois et l’apparition sous le V° République de nouvelles sources de la matière 

(constitutionnelle et communautaire surtout). Pour 

538 



II – L’OFFICE DU JUGE 

La classifi cation du contentieux en quatre branches est toujours utilisée et 

produit toujours ses effets quant aux pouvoirs du juge et à la procédure. Mais 

elle perd rapidement sa pertinence et rend de moins en moins bien compte de la 

réalité. Depuis une quinzaine d’années, le juge administratif s’est doté de pouvoirs 

plus nombreux qu’auparavant ou les a reçus du législateur. Il l’a fait pour rendre 

plus effi cace son contrôle de l’administration et mieux répondre aux besoins de 

justice des citoyens. Mais l’évolution n’a pas été entièrement spontanée : elle doit 

beaucoup à l’infl uence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de 

l’homme. Celle-ci a en effet condamné à plusieurs reprises le France pour des 

violations par la justice administrative des règles du procès équitable découlant de 

l’article 6 de la Convention. 

Ces condamnations ont été motivées aussi bien par des délais excessifs de 

règlement des affaires, un mal endémique de la juridiction administrative, que 

par la procédure en apparence inéquitable suivie par cette dernière : le point le 

plus sensible a porté sur le rôle du commissaire du gouvernement (Cour EDH, 7 

juin 2001, Epoux Kress c. France) ; il a fallu le transformer en 2009 en rapporteur 

public. Mais elles ont été aussi fondées sur des raisons de fond. 

Les juristes français et le Conseil d’Etat ont été surpris par ces condamnations. 

Elles leur ont d’abord paru injustes. Puis la France a entrepris de mettre ses pratiques 

à jour des nouvelles exigences européennes. Il est d’ailleurs remarquable que les 

conclusions des rapporteurs publics les invoquent désormais très fréquemment.



A - Modalités 

L’extension récente et rapide des pouvoirs du juge est impressionnante et doit 

être approuvée. Mais elle complique beaucoup un tableau naguère assez simple et 

se prête mal aux distinctions tranchées. Nous la résumons par l’expression « offi ce 

du juge » que le Conseil d’Etat emploie de plus en plus souvent. 

Elle n’est pas facile à défi nir et il ne s’y est jamais risqué. On peut en dire 

qu’elle désigne les pouvoirs que le juge doit mettre en śuvre pour remplir son rôle 

dans la société actuelle. 

Le premier aspect est l’érosion de la frontière entre les contentieux de 

l’annulation et le plein contentieux. Ce dernier s’enrichit de pouvoirs d’annulation 

qui lui étaient en principe étrangers. En voici deux exemples : 

il a toujours existé un « plein contentieux objectif » dans lequel le juge peut 

substituer sa propre décision à celle de l’administration qu’il annule : il se comporte 

alors en administrateur. Ce « plein contentieux objectif » était exceptionnel. Mais le 

législateur y a systématiquement soumis les sanctions prononcées par les autorités 

administratives indépendantes, notamment celles qui exercent une fonction de 

régulation d’un marché. Le Conseil d’Etat vient de franchir un pas important en 

posant le principe nouveau que les sanctions administratives (sauf les sanctions 

disciplinaires) relèvent du plein contentieux et non plus du contentieux de l’excès 

de pouvoir, ce qui entraîne une augmentation sensible de ses pouvoirs à leur égard 

(CE, A, 16 fév. 2009, Société ATOM). 

En matière contractuelle, le juge administratif n’avait en principe pas de 

pouvoir d’annulation (sauf exceptions strictement délimitées). Or le Conseil 

d’Etat, statuant en plein contentieux a décidé récemment qu’il pouvait désormais 

prendre, sur le recours d’un concurrent évincé, toute une série de mesures (dont 

l’annulation) envers un contrat soumis à mise en concurrence lorsque sa procédure 

de conclusion a été irrégulière (CE, A., 16 juillet 2007, Société Tropic, travaux, 

signalisation). Très commentée, cette décision est d’autant plus spectaculaire que 

le législateur n’y a pris aucune part. 

Un deuxième aspect de l’évolution récente porte sur la diversité croissante des 

pouvoirs que comporte l’offi ce du juge. 

Le plus remarquable est assurément celui d’adresser des injonctions à 

l’administration, ce que le juge administratif s’interdisait classiquement. Une loi 

du 8 février 1995 l’autorise à le faire pour l’exécution de la chose jugée : ici, il 

ne se substitue pas à l’administration. C’est toujours à elle qu’il revient de tirer 

les conséquences de la chose jugée. Il ne lui ordonne pas moins de prendre les 

décisions nécessaires dans le sens et le délai qu’il fi xe. On verra plus loin que ce 

pouvoir s’exerce aussi dans le cadre des procédures d’urgence. 

Moins important mais pas moins signifi catif est le pouvoir que le juge 

administratif s’est reconnu –sans intervention du législateur- d’homologuer une 

transaction impliquant l’administration alors même qu’il n’a pas été saisi du litige 

539

auquel elle met fi n (CE, A., avis du 6 décembre 2002, Syndicat intercommunal du 

second degré de L’Haÿ-les- Roses). 

Le troisième aspect concerne les procédures d’urgence. Il s’agit de répondre 

aux critiques récurrentes sur la lenteur de la justice administrative, aggravée 

par le caractère non suspensif des recours. Il existait depuis très longtemps une 

procédure de sursis à exécution mais ses conditions d’utilisation étaient si strictes 

qu’elle était peu utilisée. Le Conseil d’Etat a entrepris une réforme radicale qui a 

été entérinée par une loi du 3 juin 2000 à la mise en śuvre de laquelle il a apporté 

un soin particulier. Il existe désormais de nombreuses procédures de référé (il y en 

a même trop !) dont les deux plus importantes sont : 

le « référé-suspension » (art. L 511-1 du code de la justice administrative) qui 

permet de suspendre l’application d’une décision administrative dont le requérant 

demande l’annulation, jusqu’à ce que le juge ait statué au fond ; 

et surtout le « référé-liberté » (art. L 511-2 CJA) qui permet au juge de prendre 

« toute mesure » (dont une injonction) nécessaire à la sauvegarde d’une « liberté 

fondamentale » (largement entendue) à laquelle l’administration aurait porté une 

« atteinte grave et manifestement illégale ». 

Les procédures d’urgence sont très rapides (quelque heures parfois) et très 

effi caces. Elles sont abondamment utilisées. 

540 



B – Portée 

Son nouvel offi ce donne au contrôle du juge sur l’administration une portée 

bien plus large que dans le passé. 

Bien sûr, rien n’est remis en cause des acquis que nous avons présentés dans 

la première partie. 

Mais l’administration est plus strictement contrôlée. Elle ne peut plus compter 

sur les délais de procédure pour prendre des mesures illégales qui s’appliqueront 

jusqu’à leur annulation des mois ou des années plus tard. Bien plus, sa compétence 

propre est atteinte : lorsque, statuant en « plein contentieux objectif », le juge 

substitue sa décision à celle de l’administration (au lieu de lui renvoyer le soin 

de la prendre), elle est même « court-circuitée ». Mais elle l’est à peine moins 

lorsqu’il lui adresse une injonction à laquelle elle est évidemment obligée de se 

soumettre ou lorsqu’il paralyse en référé les effets d’une décision qu’elle vient 

de prendre. 

Inversement, les droits de l’administré sont mieux protégés. Ils sont considérés 

de manière plus subjective que dans le passé. Il est manifeste que le juge change 

peu à peu de perspective sans le dire très clairement. Il ne s’agit plus tant pour lui 

de sanctionner une illégalité que de « rendre justice » à celui qui en a été victime, 

de le rétablir dans ses droits. Les décisions de justice sont plus soucieuses de 

leurs effets concrets (et plus seulement juridiques) et tentent de s’adapter aux



situations particulières. Si l’on peut dire, il pratique de moins en moins le « prêt-àporter 

» (raisonnement par grandes catégories) et de plus en plus le « sur mesure » 

(raisonnement adapté aux enjeux de chaque espèce). 

Ce souci de réalisme répond à l’un des grands leitmotivs de la jurisprudence 

actuelle : la sécurité juridique. La décision KPMG (CE, A., 24 mars 2006) a érigé 

celle-ci en principe : lorsque l’application immédiate d’une décision administrative 

risque de produire des « perturbations » présentant un « caractère excessif au regard 

de l’objectif poursuivi », l’administration doit prendre des mesures transitoires ; 

faute de quoi, la mesure est annulée mais seulement en tant qu’elle ne comporte 

pas de telles mesures. 

Cette jurisprudence dite du « droit transitoire » avait été précédée par la 

révolution apportée par la jurisprudence dite de l‘ « effet différé ». Une annulation 

contentieuse est en principe rétroactive. A cette règle historique, l’arrêt du Conseil 

d’Etat Association AC ! (A., 11 mai 2004) – qui commence signifi cativement par 

« en ce qui concerne l’offi ce du juge »- apporte une exception remarquable : le juge 

peut décider de reporter dans le temps l’effet de l’annulation lorsque les intérêts 

en présence le justifi ent ; cela signifi e que les effets passés d’une décision pourtant 

illégale et annulée ne seront pas remis en cause ! De la même manière le juge 

peut reporter l’entrée en vigueur de la nouvelle règle jurisprudentielle qu’il pose, 

comme il l’a fait, par exemple, dans l’affaire Société Tropic, travaux, signalisation 

précitée. La contrepartie de ce réalisme est que le système de contrôle devient 

moins lisible qu’auparavant et ses effets moins prévisibles, ce dont les avocats se 

plaignent parfois…au nom de la sécurité juridique. 

On voit donc que ces jurisprudences sont nuancées et pas systématiquement 

défavorables à l’administration : elles permettent de sauver les effets d’une 

décision illégale et lui laisse le temps de redresser la solution. 

Enfi n, on parle depuis longtemps de « politique jurisprudentielle ». Elle est 

désormais affi rmée et médiatisée par le juge. Pour la première fois, le Conseil d’Etat 

a organisé le 17 décembre 2008 une conférence de presse à laquelle participait 

l’un des commissaires du gouvernement ayant conclu sur les trois affaires lues ce 

jour là et relatives aux détenus, dont nous avons parlé : il entendait ainsi inciter 

le gouvernement et le parlement à agir pour remédier à la situation déplorable 

des prisons françaises au moment où était en préparation une loi sur la condition 

pénitentiaire qui doit bientôt être adoptée. 

CONCLUSION 

En apparence, les modalités et la portée du contrôle de l’administration 

par le juge administratif reposent sur des principes stables : le jurisprudence 

semble toujours se couler dans le vieux moule de la distinction quadripartite des 

contentieux. 

541

Nous espérons avoir montré qu’elle lui a en réalité échappé depuis une quinzaine 

d’années au profi t d’une nouvelle vision de l’offi ce du juge, moins simple, plus 

fi ne et plus effi cace. 

Il faut ajouter que nous sommes à la veille d’un nouveau changement aux 

conséquences imprévisibles. Rompant avec la tradition qui interdisait au juge 

administratif (comme au juge judiciaire) de se prononcer sur la constitutionnalité 

des lois, la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 lui permet de poser au 

Conseil constitutionnel la question préjudicielle de la conformité d’une loi en 

vigueur « aux droits et libertés que la constitution garantit ». Il est impossible de 

dire comment il va exercer cette nouvelle compétence car la loi d’application est 

en cours de discussion devant le parlement. 

Mais il conviendrait aussi de noter que le juge administratif n’a plus le 

monopole du « règlement des diffi cultés qui s’élèvent en matière administrative ». 

Si l’arbitrage reste interdit en principe aux personnes publiques (malgré des 

exceptions et en dépit de rapports du Conseil d’Etat en faveur de la levée de 

l’interdiction), les autorités publiques ou administratives indépendantes tranchent 

de manière quasi-juridictionnelle des litiges administratifs de plus en plus 

nombreux. Et la médiation se développe rapidement depuis la création, en 1973, 

du Médiateur de la République qui va dans les prochaines semaines laisser la 

place au Défenseur des droits en vertu de la réforme constitutionnelle de 2008. 

MAIN MECHANISMS AND SCOPE OF ADMINISTRATIVE 

CONTROL ON THE PART OF THE 

ADMINISTRATIVE JUDGE 

The mission of the French Ministry of Justice for research in partnership for ACA “launched” 

research into the topic of the administrative adjudication process. The results of this study were 

published in the Presses Universitaire de France in 2007. Parallely, a ‘website’ was created which 

describes the organisation of the administrative judiciary through four different sections which are 

appropriate for various aspects. The ACA page offers all the information about the organisation of 

the administrative judiciary in various countries of EU member states. The material about all the 

considerations which you want to build into the organisation of the administrative judiciary in your 

country is available. 

542 



Key words: Association of State Councils, superior administrative courts

Jean:Luis Dewost: «L’exécution des décisions du juge administratif» 


Jean-Louis Dewost 

«L’EXÉCUTION DES DÉCISIONS DU JUGE 

ADMINISTRATIF» 

UDK: 1.03.2010. 

Primljeno: 1.03.2010. 


Ne treba ignorirati ovaj problem; pojedine odluke upravnog suda s ili uopće ne izvrše ili se 

izvrše loše ili sa zakašnjenjem. Međutim, ne treba ni pretjerivati, posebno kad znamo za dogovor 

koji postoji (u posljednje vrijeme) između zakonodavca, Državnog savjeta i upravnih sudova na 

poticanju u pogledu izvršenja odluka i rokova presuđivanja. 

Ključne riječi : izvršenje upravnog sudskih presuda, Državni savjet, upravni 

sudovi 

INTRODUCTION : 

Ce sujet, apparemment austère et technique, prend tout son relief et son 

intérêt à la lumière de l’évolution historique, tant de la société française, que de 

l’organisation et des pouvoirs du juge administratif. 

L’ « aura » du Conseil d’Etat, au 19 ème siècle tenait pour l’essentiel à la qualité 

de ses arrêts et aux avancées du contrôle des excès de pouvoir de l’Administration ; 

les progrès de la jurisprudence étaient appréciés d’un public restreint d’hommes 

politiques, d’avocats et d’universitaires ; enfi n l’Administration avait plutôt 

tendance à respecter spontanément des décisions, certes importantes mais moins 

nombreuses qu’aujourd’hui. 

A la fi n du 20 ème siècle, et au début du 21 ème , la juridiction administrative comporte 

trois niveaux (Tribunaux, Cours d’appel, Conseil d’Etat) et prend de nombreuses 

décisions touchant à tous les secteurs de la vie quotidienne des citoyens. L’opinion 

publique enfi n s’intéresse moins aux avancées « intellectuelles » du contentieux, 

qu’à l’effi cacité concrète de celui-ci. 

Par ailleurs, historiquement, le problème de l’exécution a été abordé de manière 

singulièrement différente devant le juge judiciaire et devant le juge administratif. 

Le juge judiciaire s’est toujours reconnu la possibilité d’ordonner tel comportement 

pour permettre une exécution correcte d’une décision de justice rendue par lui, le 

juge administratif en revanche s’est longtemps refusé à adresser une injonction 

assortie d’une astreinte, y compris à l’égard des particuliers. Cette jurisprudence 

se fondait sur deux idées : les injonctions à l’administration constitueraient une 

ingérence dans le fonctionnement des services publics (au nom de la séparation des 

543

pouvoirs, elle est interdite à l’autorité judiciaire) et les injonctions aux particuliers 

seraient inutiles, l’administration disposant à leur égard de pouvoirs suffi sants 

pour arriver à ses fi ns. 

A l’idée d’injonction, on préfère d’abord celle de médiation, et le décret de 

1963 met en place une procédure « d’aide à l’exécution » qui continue, on le verra, 

à jouer un rôle essentiel. Mais la pression de l’opinion publique se faisant plus 

forte, le législateur introduira dans le contentieux administratif, successivement, 

une procédure d’astreinte (en 1980) et d’injonction (en 1995). 

Ces procédures concernent l’ensemble des contentieux, mais à des degrés, et 

selon des modalités parfois diverses. 

544 



I LA DIVERSITÉ DES PROCÉDURES 

A. Les procédures d’exécution amiable 

Elles demeurent essentielles, et ont permis de résoudre en 2008 environ 80 % 

des diffi cultés. 

Tout d’abord la demande d’éclaircissement. 

En vertu de l’article R.931-1 du code de justice administrative, l’administration 

peut s’adresser au Conseil d’Etat et lui demander de l’éclairer sur les modalités 

d’exécution de la décision de justice dont elle a fait l’objet. Pour l’instant, compte 

tenu de leur nombre relativement restreint, la Section du rapport et des études 

traite à elle seule l’ensemble des demandes d’éclaircissement. 

A l’origine, ces dispositions étaient réservées aux seuls ministres. Malgré les 

lois de décentralisation et l’augmentation subséquente du contentieux intéressant 

les collectivités territoriales, cette limitation n’avait pas été supprimée. C’est 

aujourd’hui chose faite, le décret du 4 mai 2000 ayant étendu aux collectivités 

territoriales et aux établissements publics la possibilité de saisir le Conseil d’Etat 

d’une demande d’éclaircissement. 

L’instruction des demandes d’éclaircissement tend à se rapprocher de celle des 

demandes d’avis adressées aux autres sections administratives du Conseil d’Etat, 

le rapporteur pouvant organiser des réunions préalables avec les administrateurs 

en charge du dossier. 

Elles sont délibérées collectivement au sein de la Section des études et du 

Rapport. On en compte 15 à 20 par an, ce qui est plutôt fl atteur pour la clarté de 

nos décisions… 

Ensuite, l’aide à l’exécution. 

La procédure d’aide à l’exécution prévue au Code de justice administrative 

est destinée à favoriser l’exécution pleine et entière par la partie administrative



perdante, des décisions juridictionnelles rendues en faveur des justiciables, y 

compris les personnes publiques qui, dans un litige, sont opposées à une autre 

personne publique plus puissante, l’Etat notamment. Cette procédure a été 

déconcentrée en 1995 au niveau des Tribunaux administratifs et des Cours 

d’appel, mais la Section du rapport et des études du Conseil d’Etat reste chargée, 

des demandes qui concernent les juridictions administratives spécialisées. 

Les justiciables peuvent présenter leur demande d’aide à l’exécution dès 

l’expiration d’un délai de trois mois à compter de la date de notifi cation de la 

décision juridictionnelle. C’est le temps qui est accordé à l’intéressé pour exécuter 

la décision, quelle que soit la juridiction saisie. Toutefois, ce délai peut être 

raccourci en cas de procédure d’urgence, ou encore lorsque l’administration a 

manifesté expressément un refus d’exécution. 

En principe le juge compétent est celui qui a rendu la décision qu’il convient 

d’exécuter. Toutes les diligences sont possibles, c’est la phase d’explication, par 

courrier, téléphone, ou sous la forme de réunion. Il s’agit d’apprécier la portée 

du jugement, d’identifi er la diffi culté, de l’analyser, et mettre en śuvre ce qui est 

nécessaire. L’aide à l’exécution relève en fait du registre de la médiation, voire 

de l’admonestation. Les courriers adressés peuvent être en effet très directifs, 

informant les parties de la nature et de l’étendue de leurs droits et devoirs. 

L’immense majorité des affaires trouve ainsi son aboutissement, la menace 

de l’astreinte jouant un rôle préventif. Il arrive cependant que, malgré les efforts 

déployés, la décision de justice reste inexécutée ou mal exécutée. Dans une telle 

hypothèse, il est possible : 

- d’inscrire l’affaire au rapport annuel du Conseil d’Etat. Il s’agit d’un moyen 

de pression effi cace à l’encontre de la personne publique visée en raison de la 

publicité qui entoure la publication du rapport annuel, 

- d’ouvrir, sur demande du justiciable, ou d’offi ce la procédure juridictionnelle 

de l’astreinte. 

B. La procédure d’astreinte 

La procédure d’astreinte est prévue de manière détaillée par le Code de justice 

administrative, qui défi nit les différentes phases de la procédure. 1 

L’astreinte est un procédé issu de la procédure civile qui peut être défi ni 

comme une condamnation pécuniaire, qui s’ajoute à la condamnation principale 

pour le cas où celle-ci ne serait pas exécutée dans le délai prescrit par le juge. 

Elle ne constitue pas une réparation du dommage subi par les requérants du fait 

d’un retard à exécuter de l’administration, mais un moyen de pression destiné à 

favoriser cette exécution. 

1 -aux articles L.911-1 à L.911-8 du CJA ; aux articles R.921-1 et R.921-6 et -7 du CJA ; aux articles 

R.931-3 et R.931-9 du CJA. 

545

Une astreinte ne peut être prononcée que pour l’exécution de la chose jugée. 

Il s’ensuit que des conclusions à fi n d’astreinte qui excéderaient les conséquences 

nécessaires de la décision dont l’exécution est poursuivie ne peuvent être accueillies. 

L’astreinte n’est pas applicable à la mauvaise exécution des décisions. 

Ainsi la théorie du litige distinct est opposable au justiciable qui conteste les 

actes pris par l’autorité administrative après l’annulation prononcée par le juge. 

Si le justiciable soutient que ces actes n’assurent pas une exécution correcte de 

la décision d’annulation, cette contestation constitue un litige distinct de celui 

tranché précédemment. 

Dans le dispositif actuel du code de justice administrative, l’usage de l’astreinte 

n’a pas été cantonné à celui d’un moyen de contrainte en vue de l’exécution d’une 

décision de justice rendue antérieurement. L’astreinte peut aussi, en vertu des 

dispositions de l’article L.911-3, être prononcée, en quelque sorte préventivement, 

à titre provisoire, par le juge de l’injonction ; il appartiendra alors au justiciable de 

revenir devant le juge pour obtenir la liquidation dans le cas où la menace n’aurait 

pas produit d’effet. On peut donc distinguer l’astreinte « préventive », prononcée 

en même temps que le jugement sur le fond afi n d’augmenter l’effi cacité de 

l’injonction qu’elle complète, et l’astreinte « curative », demandée postérieurement 

au jugement sur le fond resté inexécuté. 

Toute personne directement concernée par l’acte qui a donné lieu à l’instance 

est recevable à présenter une demande d’astreinte, lors même qu’elle n’était pas 

partie au litige. 2 Il s’agit de la personne qui peut revendiquer un profi t immédiat et 

direct de l’exécution de la décision. 

Les demandes d’astreinte sont dispensées du ministère d’avocat. 3 Les 

dispositions des articles R.921-6 et R.931-3 fi xent un délai de six mois à compter 

de la notifi cation de la décision de justice avant qu’une demande d’astreinte puisse 

être accueillie par le juge de l’exécution. 

Cette condition de délai n’est toutefois pas applicable : 

- en premier lieu, lorsque la décision dont l’exécution est poursuivie a ellemême 

fi xé un délai, 

- en deuxième lieu, dans le cas où la décision ordonne des mesures d’urgence, 

il n’y a pas de délai et la demande d’astreinte est immédiatement recevable ; 

- en troisième lieu, lorsque l’administration a elle-même opposé explicitement 

une fi n de non recevoir à la demande d’exécution présentée par le requérant. 

C’est une hypothèse assez fréquente en matière de demande de réintégration 

juridique d’agent public illégalement évincé. La demande d’astreinte peut 

alors être présentée immédiatement. 

546 



2 CE, Sect., 27 janvier 1995, Melot, Leb., p52. 

3 Articles R.921-4 et R.931-5 du CJA.



L’instruction de la demande d’astreinte diffère selon que la demande est 

effectuée au Conseil d’Etat ou devant la juridiction administrative de premier et 

dernier ressort. 

Devant le Conseil d’Etat la demande d’astreinte est enregistrée à la Section 

du contentieux comme une affaire juridictionnelle ; puis elle est transmise à la 

Section du rapport et des études afi n qu’elle « accomplisse les diligences qui lui 

incombent en vertu des dispositions réglementaires relatives à l’exécution des 

décisions des juridictions administratives ». 4 Celle –ci instruit la demande puis 

rédige une note de retour au Contentieux dans laquelle elle propose soit le rejet, 

soit l’astreinte, ou un non-lieu. Elle s’efforce d’abord par voie de médiation 

d’obtenir l’exécution de la décision. C’est seulement lorsqu’elle n’y parvient pas 

qu’elle propose à la Section du contentieux de prononcer une astreinte. 

La Section du rapport et des études, durant la phase d’instruction, est tenue au 

respect du principe du contradictoire. Elle pourra le cas échéant, rechercher en 

liaison avec l’administration et, le requérant ou son mandataire, les modalités les 

plus effi caces de l’exécution de la décision juridictionnelle. 

A l’issue des diligences de la Section du rapport et des études, son président 

adresse une note au président de la sous-section de la section du Contentieux 

en charge du dossier, résumant les circonstances de l’affaire en faisant état des 

éléments directement recueillis au cours de l’instruction. Elle propose de prononcer 

ou non l’astreinte demandée. Cette note a un caractère interne au Conseil d’Etat 

et les parties ne peuvent en connaître certains aspects qu’au travers des mentions 

qu’en fait le cas échéant le rapporteur public dans ses conclusions. Bien entendu 

elle ne constitue qu’un simple avis qui ne s’impose en rien à la formation de 

jugement. 

Devant un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel, la phase 

contentieuse succède à la phase amiable. Cette phase est triplement limitée : au bout 

de six mois d’insuccès, le dossier devient automatiquement contentieux ; il en va de 

même si le président juge nécessaire de recourir plus tôt à la voie juridictionnelle 

et dans les cas où l’intéressé n’accepte pas la décision de classement envisagée, et 

estime donc, contrairement à la juridiction, que la décision juridictionnelle n’a pas 

été entièrement exécutée. Une ordonnance du chef de juridiction insusceptible de 

recours marque le début de cette « phase juridictionnelle ». Il ne peut y être mis 

un terme que par jugement. 

Dans le cadre de la procédure contentieuse, comme son homologue civil, 

le juge administratif de l’exécution dispose d’une grande latitude en matière 

d’astreinte. Il n’est jamais tenu de prononcer une astreinte quand les conditions 

en sont réunies. 

La liquidation de l’astreinte : 

La condamnation d’une partie publique au paiement d’une astreinte ne deviendra 

effective que lorsque, après l’expiration du délai imparti pour l’exécution, une 

4 Article R.931-6 du CJA. 

547

nouvelle décision juridictionnelle aura liquidé, c‘est à dire évalué et rendu 

exigible, le montant de la dette. A l’inverse, le juge pourra aussi constater qu’à la 

date d’effet de l’astreinte les obligations de l’administration auront été remplies et 

prononcer un non-lieu à liquidation. 

Les diligences à effectuer dans le cadre de la liquidation relèvent, au Conseil 

d’Etat, de la Section du rapport et des études et sont effectuées dans des conditions 

voisines de celles pratiquées en matière d’astreinte. La juridiction compétente 

pour liquider une astreinte est toujours celle qui l’a prononcée. 

Le bénéfi ciaire de l’astreinte n’a pas l’obligation de présenter de demande de 

liquidation. Celle-ci peut être prononcée d’offi ce par le juge. Il s’agit là de la 

conséquence de la conception de la liquidation conçue comme le prolongement 

procédural de la demande d’astreinte. 

La liquidation constitue souvent l’événement décisif de nature à provoquer 

l’exécution lorsque celle-ci n’est pas encore intervenue. Jusqu’à cette date 

l’administration n’est pas directement menacée dans ses deniers. La liquidation 

peut être provisoire ou défi nitive. Après la liquidation défi nitive la créance est 

exigible. 

Il faut enfi n rappeler que le juge de l’astreinte dispose d’un large pouvoir 

d’appréciation sur les circonstances de l’espèce. C’est ainsi qu’il n’est jamais 

tenu de liquider l’astreinte prononcée dès lors qu’il ne lui a pas expressément 

conféré un caractère défi nitif. Le juge tient compte de l’ancienneté de la décision 

pour l’exécution de laquelle l’astreinte a été prononcée. 

Si l’exécution est intervenue dans le délai imparti dans la décision d’astreinte, 

la procédure débouchera sur un non-lieu à liquidation. Il en ira de même dans le 

cas d’un dépassement minime du délai. 

On voit bien que l’application par le juge de la procédure d’astreinte a 

davantage pour objet d’obtenir l’exécution effective de la décision de justice, que 

de « punir » fi nancièrement la collectivité publique, et ce d’autant que la liste 

des principaux contentieux générateurs de demandes d’exécution que la mauvaise 

volonté pure et simple des décideurs. 

548 



II. LA DIVERSITÉ DES CONTENTIEUX 

1. Les trois domaines principaux de demandes d’exécution 

Chaque année les condamnations pécuniaires, le contentieux de la fonction 

publique et celui des étrangers fournissent l’essentiel des demandes d’exécution.



- Le règlement des condamnations pécuniaires pèse lourdement 

sur la charge de travail des agents chargés de l’exécution alors 

que, dans l’immense majorité des cas, la décision de justice est 

parfaitement claire et ne soulève aucune diffi culté d’application. 

Dans certains cas ; la négligence et la mauvaise volonté des administrations 

sont la cause du litige ; dans d’autres, ce sont les contraintes budgétaires qui 

pèsent sur certaines administrations. 

- En outre, l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de fi nances 

est venue singulièrement compliquer l’exécution. En effet, les lignes sur 

lesquelles sont imputées les sommes dues en application d’une décision de 

justice ne sont plus, comme auparavant, des crédits évaluatifs qui peuvent 

être abondés en cours d’année pour faire face à des besoins imprévus mais 

sont intégrées à des programmes limitatifs qui empêchent toute marge de 

manśuvre des administrations. 

- La part, très importante dans l’ensemble des procédures d’exécution, des 

affaires touchant au contentieux de la fonction publique est excessive au 

regard de ce que représente ce contentieux dans l’ensemble des décisions 

rendues par le juge administratif. La cause principale de cette situation 

semble être la réticence de certaines administrations à exécuter spontanément 

et complètement des décisions de justice qui leur sont défavorables dans une 

matière sensible du point de vue de la gestion de leurs services. Dans certains 

cas, il peut y avoir une diffi culté réelle d’exécution, par exemple lorsque est 

nécessaire la reconstitution de carrière d’un agent ou encore sa réintégration 

effective après de nombreuses années de contentieux. 

- Le contentieux des étrangers mobilise de plus en plus les juridictions, du 

fait de l’augmentation du nombre de décisions prises par les services de l’Etat 

dans ce domaine. Le surcroît d’activité de ces services a pour conséquence, 

dans certains départements, une augmentation du délai d’exécution des 

décisions de justice intervenues dans ce domaine. 

2. Deux cas particuliers = l’urbanisme et le licenciement des « salariés 

protégés » 

L’urbanisme est un domaine où de nombreux litiges opposent l’Administration 

et les particuliers = refus d’occupation des sols, opposition à travaux, refus d’un 

permis de construire … 

Selon une jurisprudence générale constante, le droit applicable pour statuer 

sur une demande d’autorisation suite à l’annulation contentieuse d’une première 

décision, est le droit en vigueur lors de la prise de cette décision = il peut donc 

y avoir refus d’autorisation si la règle de droit a été modifi ée postérieurement à 

l’annulation. 

549

Toute fois la règle spécifi que en matière d’urbanisme (article L600-2 du 

Code de l’urbanisme) est que l’administration ne peut opposer un nouveau refus 

à une demande d’autorisation, sur la base d’un texte adopté postérieurement à la 

décision annulée, sous réserve que la demande ait été confi rmée dans les six mois 

suivant la notifi cation de l’annulation contentieuse et que la décision de la justice 

administrative soit devenue défi nitive. 

Par ailleurs on rappellera que l’annulation d’un permis de construire ne permet 

pas au bénéfi ciaire de la décision contentieuse, de demander la destruction par 

l’Administration de l’ouvrage illégalement construit. Seul le juge judiciaire peut 

ordonner cette destruction, s’agissant d’une atteinte à la propriété privée. 

En ce qui concerne les salariés protégés (représentants du personnel, membres 

de Comité d’entreprise …) l’annulation de la décision de l’Inspecteur du Travail 

autorisant le licenciement, si elle ouvre un droit à réintégration dans l’entreprise, 

ne permet pas ipso facto cette réintégration en cas de refus de l’employeur. C’est 

le Conseil de Prud’homme qui doit statuer. 

550 



CONCLUSION 

Le nouveau rôle conféré par le législateur, au Conseil d’ ETAT et aux 

juridictions administratives au cours de ces toutes dernières années, en matière 

d’exécution des décisions contentieuses, correspond au nouvel état d’esprit du 

public attaché à l’effectivité des décisions de justice. 

Il ne doit pas faire oublier que l’Etat de droit avait été construit au 19 ème et 

au 20 ème siècles grâce notamment aux avancées audacieuses de la jurisprudence 


Il en sort renforcé par les lois de 1980 et de 1995 qui laissent cependant une 

large place à la médiation pratiquée depuis les années 1960. 

EXECUTION OF ADMINISTRATIVE COURT DECISIONS 

One should not ignore this problem: certain administrative court decisions are not executed at 

all or are executed poorly or with delay. However, one does not need to exaggerate, especially when 

we are aware of the agreement which exists (recently) between legislatures, State Council, and 

administrative courts to encourage the execution of decisions and deadlines. 

Key words: executing administrative court decisions, State Council, 

administrative courts

Marc Gjidara: Le contrôle des actes des autorités locales par les tribunaux administratifs en France 


Marc Gjidara 

Professeur émérite de l’Université Panthéon-Assas (Paris-2) 

LE CONTRÔLE DES ACTES DES AUTORITÉS LOCALES 

PAR LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS EN FRANCE 

UDK: 35 (44) 

Primljeno: 22.11.2010. 


Prispitivanje načina djelovanja države i obnavljanje javne politike su, izazvali napetost na polju 

primjene javnog prava i na području nadležnosti upravnog suca ili su, jednostavno, izazvali povećanje 

broja upravnih sporova. Ova promjena osjeća se i na području jedinica lokalne samouprave (regije, 

departmani, općine, prekomorske jedinice lokalne samouprave ili jedinica s posebnim statusom...) 

čije se nadležnosti i ovlasti odlučivanja stalno povećavaju. 

Ključne riječi: Kontrola akata lokalnih vlasti, upravni sudovi 

Le mouvement de décentralisation qui s’est développé en France au cours des 

dernières décennies est allé de pair avec la réaffi rmation de la nécessité de l’Etat 

de droit. La proclamation de la libre administration des collectivités territoriales 

s’est aussi accompagnée du rappel du principe selon lequel il n’y a pas de liberté 

sans contrôle. La promotion de la libre administration locale ne peut se faire sans 

contrepartie, au nom des autres principes fondamentaux que sont : l’unité nationale, 

l’indivisibilité de la République, la continuité de l’Etat et des services publics, 

l’égalité dans l’accès aux fonctions publiques et devant les services publics, la 

neutralité politique des fonctions publiques y compris au plan local. 

Toutefois, la loi du 2 mars 1982 sur les droits et libertés des communes, des 

départements et des régions, a opéré une mutation du contrôle en supprimant 

la tutelle exercée jusque là a priori par les autorités de l’Etat sur les actes des 

collectivités locales 1 . La décentralisation s’est traduite par un transfert croissant 

d’attributions de l’Etat à des entités juridiquement distinctes et disposant 

d’une réelle autonomie de gestion. L’autre innovation réside dans le caractère 

immédiatement exécutoire des actes émanant des autorités locales. Compte tenu 

du réel pouvoir conféré aux élus locaux, certains ont parfois surestimé la portée 

du principe constitutionnel de libre administration locale, l’invoquant même pour 

1 Dans le système antérieur, les actes des collectivités décentralisées n’étaient exécutoires qu’après un 

délai de 15 jours suivant leur transmission au représentant de l’Etat qui, selon les cas, exerçait un pouvoir 

d’annulation, de substitution ou d’approbation préalable. Ce contrôle de tutelle, qui devait se fonder sur 

un texte, était aussi strictement interprété par le juge administratif saisi d’un recours pour excès de pouvoir 

contre les décisions de l’autorité de tutelle, qui pouvait même voir sa responsabilité engagée en cas de 

faute lourde dans l’exercice du contrôle (sur ces points : CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains 

et C.E., 29 mars 1946, Caisse départementale d’assurances de Meurthe-et-Moselle). 

551

tenter de s’affranchir des règles défi nies par l’Etat et son législateur 2 . Le contrôle 

étant le complément indispensable des responsabilités confi ées aux élus locaux, la 

loi du 2 mars 1982 a posé quelques garde-fous en prévoyant un contrôle exercé a 

posteriori 3 , car la libre administration locale ne doit pas porter atteinte au principe 

de primauté de l’Etat 4 . Il appartient aux juges et notamment au juge administratif, 

d’éviter que l’Etat de droit soit « dilué » dans la décentralisation 5 . En application de 

l’article 72 de la constitution, la loi du 2 mars 1982 confi e aux préfets l’exercice du 

contrôle de légalité des actes locaux, en leur donnant compétence pour déférer aux 

tribunaux administratifs les actes des autorités locales qu’ils estiment illégaux 6 . 

Le contrôle de légalité se fonde donc sur trois grands principes : 

- il s’exerce sur des actes ayant déjà force exécutoire ; 

- il ne porte que sur la légalité et non sur l’opportunité des actes ; 

- si le préfet invoque l’illégalité, seul le juge a le pouvoir d’annuler. 

Désormais, seule une autorité juridictionnelle exerce le contrôle de légalité, tant 

des actes locaux que des mesures prises au nom de l’Etat pour engager le contrôle 

de légalité. La volonté du législateur a été de remplacer un contrôle a priori exercé 

par le préfet par un contrôle a posteriori exercé par le juge administratif 7 . 

Sans être au cśur de la décentralisation, le juge administratif n’en est pas moins 

l’un des principaux régulateurs. Cela se confi rme à travers l’étude d’une part des 

mécanismes procéduraux du contrôle (I) et d’autre part de sa pratique effective 

(II). 

2 Voir par exemple, les Rapports du Médiateur de la République pour les années 1991 et 1992. 

3 La loi du 2 mars 1982 n’a donc pas supprimé les contrôles mais les a organisés autrement. L’article 

72 de la constitution dispose, que les collectivités locales « s’administrent librement … dans les conditions 

prévues par la loi ». C’est donc la loi – et elle seule – qui fi xe les modalités selon lesquelles l’Etat peut 

exercer son contrôle. 

4 Dans sa décision du 25 février 1982, sur la loi relative aux droits et libertés des communes, des 

départements et des régions, le Conseil Constitutionnel déclare : « Si la loi peut fi xer les conditions de 

la libre administration des collectivités locales, c’est sous réserve qu’elle respecte les prérogatives de 

l’Etat ». Ce principe a été réaffi rmé par le Conseil d’Etat : ex. C.E., 18 novembre 2005, Société fermière 

de Campoloro et autres. 

5 Expression utilisée dans un article du journal Le Monde du 13 avril 1996. 

6 L’article 72 de la Constitution dispose, que « Dans les collectivités territoriales de la République, 

le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts 

nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Des textes de lois (notamment celle du 13 août 

2004 sur les libertés et les responsabilités locales) codifi ées au Code Général des collectivités territoriales, 

complètent les dispositions constitutionnelles. Une jurisprudence fournie s’ajoute au cadre juridique dans 

lequel s’exerce le contrôle de légalité : ex. C.E., 28 février 1997, Commune du Port, qui rappelle le 

fondement constitutionnel du déféré préfectoral. 

7 Le contrôle de légalité s’exerce en parallèle avec d’autres contrôles : celui des Chambres régionales 

des Comptes et celui du juge répressif. La loi du 2 mars 1982, complétée par celle du 22 juillet 1982, 

unifi e le régime des contrôles. Alors que dans le système antérieur, celui de la tutelle, la décision fi nale 

appartenait à une autorité administrative (préfet ou trésorier payeur général dans le domaine fi nancier), 

seule une autorité juridictionnelle peut annuler une décision locale en matière administrative. 

552 





I - LES MÉCANISMES PROCÉDURAUX MIS EN PLACE POUR LE 

CONTRÔLE DE LÉGALITÉ DES ACTES LOCAUX 

L’édiction d’un acte juridique est la marque des pouvoirs détenus par les élus 

locaux. Mais cet acte reste soumis au contrôle du représentant de l’Etat, qui en 

apprécie la conformité à la loi et peut en provoquer l’annulation par le juge. 

Le contrôle de légalité s’applique à l’ensemble des collectivités territoriales 

et de leurs établissements publics 8 , ainsi qu’à l’ensemble de leurs actes ayant 

un caractère de droit public 9 , et pris dans l’exercice des compétences propres de 

l’autorité locale et n’agissant pas au nom de l’Etat 10 . 

§ 1. La distinction entre les actes soumis à transmission obligatoire et les 

actes non soumis à cette obligation 

L’entrée en vigueur des actes des autorités décentralisées sont exécutoires de 

plein droit, mais dans des conditions qui varient, en fonction d’une distinction 

opérée par la loi du 22 juillet 1982, reprise par le CGCT. Celui-ci précise en effet 

(dans ses articles L 2131-1, L 3131-1 et L 4141-1, à propos des communes, des 

départements et des régions), que leurs actes sont exécutoires de plein droit : 

- s’ils ont été publiés dans le cas d’actes de portée générale, 

- s’ils ont été notifi és lorsqu’il s’agit d’actes individuels, 

- et s’ils ont été transmis au représentant de l’Etat. 

Les actes qui ne sont soumis qu’aux formalités de publication ou de notifi cation 

et exécutoires de plein droit, concernent la gestion courante des services ou 

l’administration interne de la collectivité. 

8 Ainsi les établissements publics de coopération intercommunale, les établissements publics locaux 

d’enseignement ou de santé. Certaines personnes morales sont exclues du contrôle de légalité. Les Sociétés 

d’Economie Mixte sont soumises à un contrôle spécifi que (loi du 7 juillet 1983 et art. L 1521-1, L 1522-1, 

L. 1523-2 et - 4, L. 1524-1 et - 2 du CGCT), le contrôle de légalité s’exerçant cependant de manière 

indirecte (en vertu de la théorie des actes détachables) sur les délibérations des collectivités locales 

procédant à leur création, fi xant le montant de la participation au capital social, approuvant les statuts, 

ainsi que sur les conventions, marchés et contrats passés entre collectivités territoriales et SEML. Toutes 

ces décisions devant être transmises en préfecture sont susceptibles d’être déférées au juge administratif. 

Il en va de même des décisions prises par les SEML dans l’exercice de prérogatives de puissance publique. 

Sont également exclues du champ d’application du contrôle de légalité, les associations syndicales de 

propriétaires, y compris lorsqu’une collectivité locale en fait partie, ainsi que les associations foncières 

de remembrement. 

9 Sont donc exlus du contrôle de légalité les actes (notamment les contrats) de droit privé, comme 

ceux pris pour la gestion des biens relevant du domaine privé de la collectivité, et qui ne sont affectés ni 

à l’usage du public, ni à un service public. Mais les actes détachables comme la délibération acceptant ou 

refusant de louer ou vendre, ou encore le procès-verbal d’adjudication d’un bien du domaine privé, sont 

soumis au contrôle de légalité, car ils constituent des actes administratifs (C.E., 19 décembre 1994, Société 

de chasse en forêt de Seille et Moselle ; C.E., 6 avril 1998, Communauté urbaine de Lyon ; C.E., 12 juin 

1998, M. Grein). Il en va de même des actes pris pour la gestion des services publics placés sous un régime 

de droit privé (à caractère industriel et commercial), ou concédés ou affermés. 

10 Sont également exclus du contrôle de légalité, mais soumis au contrôle hiérarchique impliquant un 

pouvoir de substitution (art. L 2122-34 du CGCT), les actes pris par le maire au nom de l’Etat (en vertu 

des articles L 2131-4, L 3131-5 et L 4141-5 du CGCT), ou pris en sa qualité d’offi cier de police judiciaire 

(art. L 2122-31 du CGCT), ou comme offi cier d’état-civil (art. L 2122-32 du CGCT), ou à divers autres 

titres (art. L 2122-28 et 2122-30 du CGCT). 

553

La liste des actes soumis de par la loi à transmission obligatoire au représentant 

de l’Etat, est défi nie dans la Code Général des Collectivités Territoriales. Ils ne 

sont donc exécutoires que s’ils ont été d’une part soit publiés soit notifi és et d’autre 

part transmis. Et c’est à la date de leur réception par le représentant de l’Etat qu’ils 

entrent en vigueur. 

A - Les actes dont la transmission est obligatoire 

Leur liste est longue, cela concerne les actes les plus importants 11 , qu’il s’agisse 

de contrats ou d’actes unilatéraux. 

1°/. Le caractère en principe limitatif et énumératif des actes soumis 

à transmission 

Aucun délai n’est prévu pour leur transmission, mais l’autorité décentralisée 

commet une illégalité si elle exécute une telle décision avant transmission, et l’acte 

serait entaché d’une rétroactivité illégale s’il entrait en vigueur prématurément. 

La transmission est obligatoire : 

- pour les délibérations des Conseils des collectivités territoriales ou pour les 

décisions prises par délégation de ces conseils (art. L 2122-22, L 3211-2, L 5211-2 

du CGCT) ; 

- pour les décisions réglementaires et individuelles prises par le maire ou 

le président du Conseil général en matière de police administrative (sauf 

exceptions prévues par la loi) ; 

- pour les actes à caractère réglementaire pris par les autorités exécutives 

locales dans leur champ de compétence défi ni par la loi ; 

- pour les principales décisions individuelles intéressant la carrière d’agents 

locaux 12 ; 

- pour les ordres de réquisition du comptable public, par le maire, par les 

présidents du Conseil général ou du Conseil régional, ou par le président 

d’un Etablissement Public de Coopération Intercommunale ; 

- pour les décisions mettant en śuvre des prérogatives de puissance publique, 

prises par les SEML pour le compte d’une commune, d’un EPCI, d’un 

département, d’une région, d’une institution interdépartementale ou 

interrégionale ; 

554 



11 Le CGCT défi nit ces actes. 

12 Il s’agit des mesures relatives à l’avancement de grade, au recrutement, à la nomination, ou relatives 

à des sanctions soumises à l’avis du Conseil de discipline (mise à la retraite d’offi ce, révocation) ainsi que 

des mesures de licenciement d’agents non titulaires. De même pour les décisions mettant des fonctionnaires 

territoriaux à disposition d’autres collectivités. La loi du 13 août 2004 (art. 140) supprime l’obligation de 

transmission pour l’avancement d’échelon, les sanctions des trois premiers groupes (les plus légères), ou 

relatives aux emplois saisonniers ou occasionnels.



- pour les actes d’urbanisme (permis de construire et autres actes relatifs à 

l’utilisation du sol, certifi cats d’urbanisme ou de conformité) ; 

- pour les conventions relatives aux marchés, aux emprunts, aux délégations 

de services publics, et aux contrats de partenariats (loi du 20 décembre 2007, 

art. 3). 

Des dispositions spéciales concernent les régions 13 , l’Outre-Mer 14 , les villes à 

statut particulier (Paris-Lyon-Marseille) 15 , la Corse 16 , les Etablissements Publics 

locaux 17 , les Etablissements d’enseignement 18 . Les groupements d’intérêt public 

connaissent également un régime spécifi que : en l’absence d’un statut uniforme, 

l’obligation de transmission et le contrôle de légalité les concernant sont prévus 

dans l’acte constitutif ou dans des textes particuliers 19 . Les établissements publics 

de santé sont soumis au contrôle de légalité selon des modalités particulières 

défi nies par le Code de la Santé Publique (art. L 6141-1 et suivants). En vertu 

de l’article L 6143-4 (modifi é par la loi du 21 juillet 2009) le directeur général 

de l’Agence Régionale de Santé exerce le contrôle de légalité (à l’exception des 

marchés publics qui y sont soustaits, mais les baux emphytéotiques et les contrats 

de partenariat y restent soumis). 

Des mesures d’allègement du nombre d’actes soumis à transmission sont 

intervenues, permettant aux préfectures de se concentrer sur les actes les plus 

importants, dans un contexte de complexité croissante du droit. Mais le transfert 

de nouveaux domaines d’action vient contrarier cet effort de simplifi cation et 

d’allègement 20 . Cela exige de nouveaux efforts de rationalisation et d’amélioration 

du contrôle de légalité qui seront évoqués ultérieurement (transmission des actes 

sous forme dématérialisée, intervention en amont et fi xation de priorités). 

2°/ Les modalités de la transmission 

Les actes soumis à la transmission obligatoire ne sont pas exécutoires avant 

l’accomplissement de cette opération 21 . Si le défaut de transmission n’entache pas 

forcément l’acte local d’irrégularité, on a vu que son entrée en vigueur prématurée 

13 Leur budget est adopté selon la procédure prévue à l’art. L 4311-1-1 du CGCT. 

14 Art. 68-21 et 68-22 du Code minier et art. L 4433-15-1 du CGCT. 

15 Art. L 2511-23 du CGCT. 

16 Art. L 4142-1 à L 4142-4 du CGCT. 

17 Art. L 2131-12, L 3241-1 et L 4261-1 du CGCT, ainsi que les art. L 2122-22, L 3211-2, L 5211-2 

du même Code. 

18 Art. L 421-11 à L 421-14 du Code de l’Education. 

19 Art. L 6115-4 et L 6115-5 du Code de la Santé Publique pour les Agences Régionales d’Hospitalisation ; 

art. L 2131-1 et suivants du CGCT pour les Groupements d’Intérêt Public de Développement Local (art. 

22 de la loi d’orientation pour l’Aménagement et le Développement du Territoire du 4 Février 1995). 

20 Le nombre d’actes transmis est passé de 5.182.000 en 1993 à 7.735.473 en 2003. Le pourcentage 

des actes transmis varie de 38,20 % (2001) et 35,60 % (en 2003) pour les délibérations, à 6,28 % (2001) 

et 6,34 % (en 2003) pour les commandes publiques, et 9,65 % (en 2001) à 10,40 % (en 2003) en matière 

d’urbanisme. 

21 C.E., 10 janvier 1992, Association des usagers de l’eau de Peyreleau. 

555

aurait pour effet de le rendre illégalement rétroactif 22 . C’est l’autorité exécutive 

de la collectivité qui doit assurer la transmission 23 . En outre, la transmission doit 

être complète, c’est-à-dire que tous les documents annexes nécessaires au contrôle 

de la légalité du texte principal doivent être joints 24 . 

La preuve de la réception des actes par le représentant de l’Etat peut être 

apportée par tous moyens 25 . C’est l’accusé de réception immédiatement établi 

qui en fait foi en principe, sans que cela constitue une condition du caractère 

exécutoire de l’acte (art. L 2131-1 du CGCT). 

La loi du 13 août 2004 autorise la transmission par voie électronique et impose la 

transmission des actes individuels dans le délai de 15 jours 26 . La dématérialisation 

des actes permet de faciliter la tâche, tant des collectivités locales que des services 

chargés du contrôle de légalité en préfecture. 

B - Le cas des actes non soumis à transmission obligatoire 

Il s’agit des actes qui sont exécutoires de plein droit après publication 

ou notifi cation uniquement. Interprétant la loi du 2 mars 1982 à la lumière de 

l’article 72 alinéa 3 de la constitution, le Conseil d’Etat a jugé que le législateur 

n’a pas entendu limiter les pouvoirs du préfet à leur endroit. Le préfet peut donc 

spontanément saisir le tribunal administratif de tout acte dont la transmission n’est 

pas imposée par la loi 27 . Ce faisant, le Conseil d’Etat a confi rmé que le préfet avait 

un pouvoir général de déférer aux tribunaux administratifs les actes des autorités 

décentralisées 28 . Ce pouvoir d’évocation reconnu au préfet, l’autorisant à se 

22 C.E., 20 juin 1990, Préfet des Ardennes c/Melle Gaboriau. C’est ainsi que l’autorité exécutive 

ne saurait signer un contrat avant transmission de la délibération l’y autorisant : C.E., 20 octobre 2000, 

Société Citécable. Il faut transmettre la délibération ainsi que le projet de contrat, puis le contrat une fois 

signé. 

23 C.E., 6 décembre 1995, Préfet des Deux-Sèvres c/Commune de Vernoux-en-Gâtine. 

24 C.E., 13 janvier 1988, Mutuelle Générale des personnels des collectivités territoriales et de leurs 

établissements. 

25 Tout fait quelconque du représentant de l’Etat prouvant que l’acte a bien été transmis suffi t à le 

démontrer : T.A., Strasbourg, 28 juin 1983, Préfet du Haut-Rhin c/Commune de Kaisersberg. 

26 Les dispositions de cette loi relatives à la dématérialisation du contrôle sont complétées par le décret 

n° 2005-324 du 7 avril 2005 et l’arrêté ministériel du 26 octobre 2005 (J.O. du 3 novembre 2005). Ces 

textes et les conditions d’homologation des dispositifs de télétransmission utilisés par les collectivités 

locales, sont consultables sur le Site Internet de la Direction Générale des Collectivités Locales (www. 

dgcl.interieur.gouv.fr). Voir également la circulaire du 30 mai 2005 du Ministre de l’intérieur. 

27 C.E., 4 novembre 1994, Département de la Sarthe et C.E., Section, 28 février 1997, Commune du 

Port ; A.J.D.A. 1994, p. 898 et 1997, p. 421 et R.F.D.A.1997, p. 1190. Le Conseil d’Etat avait d’abord 

estimé que les actes non soumis à transmission ne pouvaient pas faire l’objet d’un « déféré préfectoral », 

mais que le préfet pouvait former un recours pour excès de pouvoir : C.E., 13 janvier 1988, Mutuelle 

Générale des personnels des collectivités locales et de leurs établissements (précité). Cela empêchait le 

préfet d’agir contre les contrats non soumis à transmission, car le recours pour excès de pouvoir ne peut 

être dirigé contre un contrat. En outre, la demande de suspension dont le recours pour excès de pouvoir 

pouvait être assorti était soumis au régime normal plus restrictif et non au régime spécial mis en place par 

la loi du 2 mars 1982. 

28 C.E., 14 janvier 1998, Conseil Régional de la région Centre. 

556 





faire communiquer à tout moment des actes ne fi gurant pas dans la liste des actes 

soumis à transmission, a été reconnu par la loi du 13 août 2004 sur les libertés et 

les responsabilités locales 29 . 

Ce pouvoir peut donc s’exercer à l’égard des actes exclus de la transmission 

obligatoire : qu’il s’agisse de décisions ayant une portée générale ou individuelle 

30 , d’une convention relative à un marché 31 , d’un contrat administratif 32 , ou même 

d’une décision implicite 33 . Plus généralement encore, le préfet peut exercer cette 

prérogative pour toute décision « révélée », déduite d’un comportement 34 , ou 

d’une mesure d’exécution anormalement tardive éloignée de la décision initiale, 

alors que des changements de circonstances de fait ou de droit sont intervenus dans 

l’intervalle et que le retard à exécuter est imputable à l’auteur de l’acte 35 . Cela vaut 

également pour tous les actes à caractère administratif émanant d’établissements 

publics. 

§ 2. Le déroulement de la procédure et le partage des rôles 

Le contrôle de légalité sur les actes locaux s’exerce dans le cadre de la législation 

et du droit existants. L’objet de ce contrôle est donc d’assurer d’une part le respect 

de la légalité par les administrations locales et d’autre part la sécurité juridique des 

citoyens. C’est pourquoi, le législateur a organisé ce contrôle de manière à tenter 

d’abord d’obtenir la réformation ou le retrait de l’acte entaché d’illégalité, et c’est 

seulement si l’autorité locale ne prend pas les mesures nécessaires pou y remédier 

que le préfet « défère » au juge l’acte litigieux. Pour sa part, le juge ne peut 

qu’annuler l’acte illégal, qui disparaît, ses effets éventuels étant rétroactivement 

effacés. Le juge rétablit ainsi l’ordre légal, en se plaçant à la date où l’acte illégal est 

intervenu. Cela exclut que les actes soient censurés pour inopportunité, et il revient 

à l’administration locale concernée de tirer les conséquences de l’annulation, et de 

substituer un acte légal à celui qui a été déclaré illégal. 

La fonction pédagogique qui consiste à dire le droit revenant essentiellement 

au Conseil d’Etat, c’est aussi à lui qu’il appartient d’unifi er le régime du contrôle, 

notamment en défi nissant le rôle respectif du représentant de l’Etat et du tribunal 

administratif dans le fonctionnement du système. 

29 Art. 140 de la loi et art. L 2131-3, L 3131-4 et L 4141-4 du CGCT. 

30 Par exemple : les sanctions disciplinaires mineures (avertissements, blâmes, etc…), les avancements 

d’échelon, les mesures concernant les agents saisonniers ou occasionnels, les mesures de police 

administrative relatives à la circulation et au stationnement, les actes intéressant la gestion courante des 

services. 

31 C.E., 26 juillet 1991, Commune de Sainte-Marie de la Réunion. 

32 C.E., 4 novembre 1994, Département de la Sarthe ; C.E., 14 mars 1997, Département des Alpes- 

Maritimes. 

33 C.E., 28 février 1997, Commune du Port (précité). 

34 C.E., 20 mars 1974, Association de sauvegarde des intérêts de Saint-Martin du Touch : lorsqu’une 

autorité administrative passe un contrat, il faut supposer qu’une décision préalable a dû être prise en vue 

de contracter. 

35 En ce cas, le juge ne retient pas la décision initiale (même devenue défi nitive) et considère qu’une 

décision nouvelle est constituée (substituée à la décision initiale) et révélée par la mise à exécution : pour 

une illustration jurisprudentielle récente, C.E., 19 avril 1998, Mme Nsondé. 

557

558 



A - La phase préliminaire : le rôle du représentant de l’état 

Le représentant de l’Etat, à partir du moment où un acte lui a été transmis, 

dispose d’un délai de 2 mois pour en examiner la légalité. Il n’a lui-même, en ce 

cas, aucun pouvoir d’annulation, d’approbation ou de substitution 36 . Plusieurs 

situations peuvent se présenter. 

1°/ L’acte examiné n’est pas entaché d’illégalité 

Si après examen, l’acte n’apparaît entaché d’aucune illégalité, le contrôle 

prend fi n. Si l’auteur de l’acte lui en fait la demande, le représentant de l’Etat 

peut l’informer de son intention de ne pas saisir le tribunal administratif 37 . Mais 

ce « certifi cat de non recours », pour lequel aucun délai ni aucune sanction ne 

sont prévus, n’équivaut pas à un « brevet de légalité » et n’interdit pas une action 

contentieuse ultérieure 38 . Le préfet peut toujours, dans le délai de deux mois 

reconsidérer sa position, procéder à un nouvel examen et saisir le tribunal. 

Lorsqu’un « certifi cat de non recours » est établi, il doit être motivé par 

référence aux éléments communiqués et réserver le cas où un recours pourrait 

intervenir à la demande d’une personne lésée. 

2°/ L’acte est entaché d’une illégalité que son auteur accepte de corriger 

Si le représentant de l’Etat relève une irrégularité , il peut se contenter d’adresser 

ses observations à l’autorité locale, en lui indiquant les moyens d’y remédier. Cette 

« lettre d’observation » s’analyse comme un recours gracieux, tendant à obtenir - 

selon que l’acte est partiellement ou totalement illégal - soit sa modifi cation, soit 

son retrait 39 . Si l’autorité destinataire accepte de corriger l’illégalité, il y a lieu à 

une nouvelle transmission de l’acte modifi é. 

3°/ L’acte illégal n’est pas régularisé : l’exercice du déféré préfectoral 

Si l’acte illégal n’a été ni modifi é, ni retiré, ni abrogé, le déféré peut être exercé 

soit d’offi ce par le préfet, soit à la demande de toute personne lésée. Mais dans les 

deux cas la procédure est la même. 

a) Le déféré préfectoral spontané 

36 Sauf dans des cas particuliers, pour les pouvoirs exercés par l’autorité locale au nom de l’Etat et 

dans certaines conditions pour les pouvoirs de police administrative: ces situations sont réglées par les art. 

L 2215 - 1, L 2131-5, L 3221-4 et L 3221-5 du CGCT. 

37 Conformément aux art. L 2131-6, L 3132-1 et L 4142 du CGCT, un certifi cat dans ce sens peut être 

délivré selon le cas, au maire, au président du Conseil Général, au président du Conseil régional. 

38 Le préfet peut par exemple être amené, à la demande d’une personne lésée, à reconsidérer sa position 

et saisir le tribunal. En outre, rien n’empêche un particulier d’exercer, lui-même et directement, un recours 

pour excès de pouvoir conformément aux règles de droit commun. 

39 C.E., 31 mars 1989, Commune de Septèmes-les-Vallons.



C’est la situation la plus fréquente, dès lors que le contrôle opéré sur l’acte 

local en constate l’illégalité 40 . 

Si le préfet envisage de saisir le tribunal, la loi prévoit qu’il doit en informer 

l’autorité locale en lui précisant les illégalités entachant l’acte concerné. Il a 

cependant été jugé que le non-respect de cette information par le préfet, n’est 

pas un motif d’irrecevabilité du recours contentieux, (C.E., 24 avril 1985, Ville 

d’Aix-en-Provence et C.A.A. Bordeaux, 1 er avril 2004, Mme Marie-Hélène 

Lapin). Lorsque le préfet n’envisage pas de déférer l’acte en cause au tribunal 

administratif, il doit en informer l’autorité concernée si elle en fait la demande. 

Le pouvoir conféré au préfet de déférer un acte administratif local au tribunal, 

présente un caractère discrétionnaire. Après quelques hésitations, le Conseil d’Etat 

a en effet considéré que le déféré préfectoral avait un caractère facultatif, et que le 

préfet pouvait se désister même pour des motifs d’opportunité après avoir déféré 

un acte au tribunal (C.E., 25 février 1991, Brasseur). 

b) Le déféré préfectoral provoqué 

Toute personne physique ou morale lésée par un acte unilatéral ou contractuel 

d’une collectivité, peut demander au préfet d’en examiner la légalité et de saisir 

éventuellement le juge administratif 41 . Le représentant de l’Etat vérifi era la 

capacité du demandeur et s’assurera qu’il est effectivement lésé par l’acte en 

question et qu’il a un intérêt personnel, légitime et direct à son annulation 42 . 

La demande doit cependant être présentée au préfet dans le délai de 2 mois 

suivant la date à laquelle l’acte est devenu exécutoire. S’agissant des actes soumis 

à transmission obligatoire, la demande doit donc être faite avant l’expiration du 

délai de 2 mois à compter de la réception de l’acte local et durant lequel le préfet 

peut saisir le tribunal administratif. Pour les actes non soumis à transmission 

obligatoire, le préfet dispose d’un délai de 2 mois à compter du jour où il a été 

40 Ce contrôle administratif ne fait pas obstacle aux éventuelles poursuites pénales encourues par les 

élus locaux ou leurs collaborateurs. 

41 Cette possibilité découle des art. L 2131-8, L 3132-3, L 4142-3 et L 5211-3 du CGCT. La 

demande de la personne lésée doit être adressée au préfet du département pour les actes communaux ou 

départementaux, et au préfet de région pour les actes des collectivités régionales. 

42 La notion d’intérêt à agir est largement interprétée par les textes : ainsi en est-il, notamment depuis 

la loi n° 2000. 321 du 12 avril 2000 de la possibilité donnée à tout contribuable inscrit au rôle d’une 

commune, d’un département ou d’une région « d’exercer, tant en demande qu’en défense, à ses frais 

et risques, avec l’autorisation du tribunal administratif, les actions qu’il croit appartenir à la commune 

(ou au département, ou à la région) et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, a refusé ou 

négligé d’exercer ». (art. L 2132-5, L 3133-1 et L 4143-1 du CGCT). Il en va de même en jurisprudence : 

s’agissant d’assureurs de la victime d’un dommage (C.E., 20 décembre 2000, Compagnie d’Assurance 

Zurich International), du contribuable d’une commune contre une délibération engageant les fi nances 

communales (C.E., 16 mars 2001, Commune de Rennes-les-Bains), d’une association de riverains vouée 

à la protection de l’environnement, contre un permis de construire affectant les adhérents (C.E., 21 

décembre 2001, Société Fun Music Center), d’une association signataire d’une promesse de vente, contre 

une décision de préemption d’immeuble (C.E., 15 mai 2002, Ville de Paris), du contribuable d’une région 

contre les agissements délictueux (prise illégale d’intérêts) du président du Conseil régional (C.E., 29 

juillet 2002, M. X… et M. Y… 

559

saisi par la personne lésée pour exercer son contrôle de légalité, à l’issue duquel 

le préfet donnera suite ou non à la demande. 

Sur le plan procédural, le « déféré provoqué » est avantageux pour l’auteur de 

la demande, car elle lui permet de bénéfi cier des avantages que présente le déféré 

préfectoral par rapport aux recours de droit commun 43 . 

Toutefois, le préfet saisi d’une telle demande peut refuser d’exercer le déféré, 

puisque c’est pour lui une faculté relevant de son appréciation discrétionnaire. 

Ce refus de déférer ne peut pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. 

Mais la demande présentée au préfet, si elle a été adressée dans le délai de recours 

contentieux ouvert contre l’acte local (2 mois), a pour effet de proroger ce délai 

jusqu’à la réponse (explicite ou implicite) du préfet. La personne lésée qui s’est 

vu refuser l’exercice du déféré préfectoral, peut saisir elle-même et directement 

le tribunal administratif d’une demande d’annulation, à condition d’être toujours 

dans le délai de recours contentieux 44 . 

En réalité, la personne lésée a intérêt à former elle-même dans le délai requis et 

parallèlement à la demande de déféré, un recours pour excès de pouvoir, sachant 

que le préfet peut avoir accepté de déférer l’acte dans un premier temps, puis se 

désister ensuite, et ce désistement ne proroge pas le délai du recours contentieux 

au profi t de la personne s’estimant lésée. 

560 



B - La nature juridique du déféré préfectoral 

Les actes locaux peuvent être contestés, soit dans l’exercice du recours pour 

excès de pouvoir dans les conditions ordinaires, soit dans l’exercice du déféré 

préfectoral spontané ou provoqué 45 . Ces deux voies de droit tendant à obtenir 

l’annulation d’un acte pour illégalité, sont de même nature. La loi du 2 mars 1982 

parlait du « recours » et le terme « déféré » utilisé en doctrine et en jurisprudence 

a été repris dans la loi du 9 février 1994 sur le contentieux de l’urbanisme et inséré 

43 Ainsi la demande de suspension n’est pas soumise aux mêmes conditions que si le particulier la 

formulait lui-même directement. De même, il a la possibilité d’obtenir l’annulation d’un contrat, alors 

que la requête présentée directement par quelqu’un qui n’est pas partie au contrat serait irrecevable, 

puisque (sauf exceptions) le recours pour excès de pouvoir n’est pas utilisable à l’encontre d’un contrat en 

principe. L’arrêt du C.E., Assemblée, 16 juillet 2007, Société Tropic Travaux et signalisation Guadeloupe 

a opéré un important revirement jurisprudentiel en ouvrant aux concurrents évincés, un nouveau recours 

de pleine juridiction contre le contrat lui-même : une fois le contrat signé le concurrent évincé ne peut plus 

agir par la voie du recours pour excès de pouvoir contre les actes détachables, mais il dispose désormais 

du recours précité : Voir les études publiées à la R.F.D.A, N° 5/2007, p. 917 et s. sur « Les recours contre 

les contrats », et le texte de l’arrêt avec les conclusions de D. Casas, in R.F.D.A., N°4/2007, p. 696 sous le 

titre « Un nouveau recours de pleine juridiction contre les contrats administratifs ». 

44 Le délai de recours contentieux d’un particulier, qui est de 2 mois, s’interrompt le jour où il saisit le 

préfet, et recommence à courir à partir de la réponse (négative) du préfet. 

45 Il faut distinguer le déféré préfectoral, par exemple du recours dont dispose le préfet dans l’intérêt de 

la défense nationale. Il faut aussi le distinguer du recours que peuvent exercer les maires de Paris, Lyon et 

Marseille (villes dotées d’un régime spécial) - comme peut le faire le préfet - contre certaines délibérations 

des Conseils d’arrondissement



à l’article L 600-3 du Code de l’urbanisme. Le « déféré » est traité par le juge 

comme tout recours pour excès de pouvoir. 

Néanmoins il faut noter quelques différences et spécifi cités. On a vu que le 

préfet peut soumettre au contrôle du juge administratif les diverses activités des 

autorités décentralisées, quitte à déroger (en vertu de la loi du 2 mars 1982) au 

droit commun du contrôle de légalité notamment à propos des contrats. En effet, 

la marge de manśuvre donnée au préfet lui permet de déférer au juge tous les actes 

locaux y compris les contrats. 

S’agissant des actes administratifs unilatéraux, sont déférables au juge tous 

ceux qui peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir 46 . Mais 

certains actes ne produisant pas d’effets juridiques (ne faisant pas grief), et qui 

sont insusceptibles d’être attaqués par la voie du recours pour excès de pouvoir, 

peuvent faire l’objet d’un déféré préfectoral, dans le cadre du contrôle de légalité. 

Cela concerne des actes non décisionnels, comme les mesures d’ordre intérieur, les 

règlements intérieurs des collectivités, les éléments préparatoires d’une décision 

future (qui n’interviendra peut-être jamais) 47 , les mesures confi rmatives d’une 

décision prise antérieurement, les propositions, les recommandations, les avis, les 

vśux 48 . 

La possibilité de faire annuler des contrats administratifs est une autre 

spécifi cité du déféré préfectoral par rapport au recours pour excès de pouvoir 49 . 

Cela concerne tous les contrats des collectivités territoriales 50 , et ceux passés 

en leur nom et pour leur compte par des organismes privés dès lors qu’ils ont 

un caractère administratif 51 . Peuvent donc faire l’objet d’un déféré préfectoral, 

par exemple les contrats de concession et plus généralement tous les contrats de 

délégation de service public, les contrats d’emprunt, ainsi que les marchés publics 

52 et les contrats de partenariat. 

46 Cela exclut, comme cela a déjà été dit, les actes accomplis par l’autorité locale agissant au nom 

et comme agent de l’Etat, ainsi que les actes de droit privé notamment contractuels (seuls les actes 

détachables du contrat sont susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir : ex. T.C. 14 

décembre 2000, Commune de Baie-Mahaut). 

47 C.E., Ass. 15 avril 1996, Syndicat CGT des hospitaliers de Bédarieu. 

48 C.E., Section, 29 décembre 1997, S.A.R.L. Enlem. 

49 Le recours pour excès de pouvoir n’est admis que contre certains types de contrats administratifs, 

comme les contrats de recrutement d’agents publics (C.E., 30 octobre 1998, Ville de Lisieux), ou contre 

les seules clauses règlementaires des contrats ou les actes administratifs qui en sont détachables. Voir 

également ce qui est dit à propos de la jurisprudence Société Tropic (note 43 supra). 

50 Même lorsqu’ils ne sont pas soumis à transmission obligatoire : C.E., 14 mars 1997, Département 

des Alpes Maritimes. 

51 C’est le cas lorsque la personne privée agit pour le compte et au nom d’une personne publique et 

lorsque le contrat lui-même, soit a pour objet d’associer le cocontractant à l’exécution même d’un service 

public, soit comporte une clause inusuelle dans un contrat passé entre particuliers. 

52 La transmission des marchés publics doit avoir lieu dans les 15 jours de leur signature et comporter 

toutes les pièces nécessaires au contrôle : la copie des pièces constitutives du marché, la délibération 

autorisant sa passation, la copie de l’avis d’appel public à la concurrence, la lettre et le règlement de 

consultation (s’il y a lieu), les procès-verbaux et rapports de la commission d’appel d’offres, les avis des 

jurys de concours avec les noms et qualités des membres, le rapport du représentant légal de la collectivité, 

561

Si le déféré préfectoral, bien que soumis au régime du recours pour excès 

de pouvoir 53 , peut tendre à l’annulation d’un contrat pour cause d’illégalité 54 , 

il demeure qu’un déféré ne peut utilement être fondé sur un moyen tiré de la 

violation d’un contrat, car les stipulations contractuelles ne font pas partie de la 

légalité 55 . 

Quoi qu’il en soit, dans le cadre du déféré préfectoral provoqué, les particuliers 

lésés peuvent obtenir des résultats inaccessibles dans le cadre du recours pour 

excès de pouvoir. 

562 



C - La saisine du tribunal administratif 

1°/ Le délai pour saisir 

Il est en principe de 2 mois, c’est-à-dire de la même durée que le délai normal 

en matière de recours pour excès de pouvoir 56 . En ce qui concerne le point de 

départ du délai, il faut revenir à la double distinction, d’une part entre les actes 

soumis à transmission obligatoire et ceux qui n’y sont pas soumis, et d’autre part 

entre le déféré exercé spontanément par le préfet et celui qui est provoqué sur 

demande d’une personne lésée. 

les attestations et renseignements requis par le Code des Marchés Publics. La loi du 11 décembre 2001 

(MURCEF) prévoit que les marchés publics passés selon la procédure dite « adaptée », pouvant être 

conclus quand le montant du contrat est inférieur à un certain seuil, ne sont plus soumis à transmission 

obligatoire. 

53 C.E., 29 mai 1987, Commune de Goult. 

54 C.E., 26 mars 1991, Commune de Sainte-Marie, A.J.D.A., 1991, p. 693. 

55 T.A. Strasbourg, 16 février 1996, Ville de Bitche, R.F.D.A. 1997, p. 100. 

56 En vertu de l’art. L 2131-6 du CGCT, et de l’art. R 421-1 du Code de justice administrative. Ce délai 

est porté à 3 mois devant les T.A de l’Outre-Mer (Mamoudzou-Papeete-Nouméa) pour les personnes ne 

demeurant pas dans le territoire (art. L 421-6 et R 421-7 du Code de justice administrative). 

En droit local d’Alsace-Moselle, des procédures et des délais différents sont prévus en vertu des 

art. L 2541-11 et L 2541-18 du CGCT, s’ajoutant aux dispositions de la loi locale (Voir également, TA 

Strasbourg, 28 juin 1979, Commune d’Ingwiller et TA Strasbourg, 20 décembre 1967, Schaller). 

Quelques particularités découlent aussi en matière d’urbanisme, de l’art. 600-1 du Code de 

l’Urbanisme, qui concerne l’obligation de notifi cation pesant sur tout requérant, y compris le préfet. Celuici 

doit donc transmettre au juge, les pièces attestant l’accomplissement de ces formalités. En l’absence 

de communication, le juge invitera le préfet à régulariser son recours, faute de quoi le déféré sera rejeté 

comme irrecevable (C.E., 9 mai 2005, Commune de Villard Reculas). 

Il y a également les recours ouverts sans condition de délai, y compris au profi t du préfet : c’est le 

cas de l’acte inexistant qui peut être attaqué à toute époque, notamment quand il émane d’une autorité 

manifestement incompétente, et qui de ce fait est nul et de nul effet (C.E., 8 décembre 1982, Commune de 

Dompierre sur Besbre). Le préfet fera constater par le tribunal l’inexistence de l’acte pris par la collectivité, 

le déféré n’étant alors soumis à aucun délai (C.E., 28 février 1986, Commissaire de la République des 

Landes). Enfi n, il convient de rappeler que les moyens d’ordre public sont invocables à tout stade de la 

procédure.



Pour les actes soumis à transmission obligatoire, le délai commence à courir du 

jour où ils sont parvenus au préfet, tant pour le déféré spontané que pour le déféré 

provoqué 57 . 

Pour les actes non soumis à transmission obligatoire, le délai commence à 

courir, soit du jour de la communication de l’acte si le préfet décide spontanément 

de le déférer au tribunal, soit du jour où le préfet est saisi par un particulier lésé 

dans le cas d’un déféré provoqué. 

Cependant, le délai de 2 mois ne court que si la transmission de l’acte au 

préfet a été complète, c’est-à-dire avec les documents annexes nécessaires pour 

en apprécier la légalité. Si la transmission a été incomplète, empêchant le préfet 

d’exercer son contrôle, le délai ne commence à courir qu’à la date de réception 

de ces documents complémentaires, ou du jour où une décision explicite ou 

implicite de refus de communiquer est intervenue 58 . Mais si aucune demande 

complémentaire n’émane du préfet et que l’autorité locale adresse spontanément 

certaines pièces supplémentaires, le cours du délai n’en est aucunement affecté 

59 . De même, le déclenchement du délai n’est pas reporté si la demande de pièces 

complémentaires ne se justifi ait pas 60 . 

En matière de marchés publics, certaines particularités sont à noter, en raison 

du phénomène de « saucissonnage » ou « tronçonnage ». Afi n de respecter les 

seuils (fi nanciers) qui font intervenir les formalités de publicité et de mise en 

concurrence, il est admis en jurisprudence, que le point de départ du délai de 

recours contre un marché public soit reporté à la date de connaissance par le préfet 

d’un marché ultérieur dans des conditions permettant de vérifi er s’il s’agit d’une 

même opération 61 . 

Le délai de deux mois peut aussi être prorogé lorsque le préfet forme un recours 

gracieux auprès de l’auteur de l’acte 62 . Le rejet de ce recours gracieux ouvre un 

nouveau délai de 2 mois comme pour toute décision de rejet. 

57 La non-transmission éventuelle dans les 15 jours n’a pas d’effet sur la légalité de l’acte, mais 

n’empêche pas le préfet de saisir le tribunal (C.E., 10 janvier 1992, Association des usagers de l’eau de 

Peyreleau). La preuve de la date de réception résulte de l’apposition du tampon dateur sur l’acte contrôlé. 

Rien n’interdit d’apporter la preuve contraire, mais celle-ci est très diffi cile à établir : C.A.A. Marseille, 

17 juin 1999, Préfet du Gard. L’acte doit être transmis en préfecture ou en sous-préfecture : si l’acte a été 

adressé à un service déconcentré de l’Etat (par ex : une Direction Départementale de l’Equipement), le 

délai ne courra que du jour où ce dernier l’aura fait suivre à la préfecture (C.E., 6 juillet 2009, Commune 

de Saint-Paul-Trois-Châteaux). 

58 Voir les arrêts précités : C.E., 13 janvier 1988, Mutuelle Générale des personnels des collectivités 

locales, A.J.D.A. 1988, p. 143 et R.D.P, 1988, p. 852 ; également, C.E., 31 mars 1989, Commune de 

Septèmes les Vallons, A.J.D.A 1989, p. 547, et C.A.A. Paris, 5 juillet 2000, Commune d’Etampes. 

59 C.E., 31 mars 1989, Madame Alary, A.J.D.A, 1989, p. 538 et C.E., 23 février 2000, Commune de 

Mende, A.J.D.A. 2000, p. 463 et R.F.D.A 2000, p. 460. Egalement : C.E., 17 octobre 2003, District de 

Bastia. 

60 C.E., 29 octobre 2008, Commune de Sainte-Marie-aux-Mines. 

61 C.E., 26 juillet 1991, Commune de Sainte-Marie de la Réunion. 

62 C.E., 29 novembre 1996, Département des Alpes de Haute-Provence et C.A.A. Marseille, 19 février 

2000, Commune d’Alès. 

563

Enfi n, le report du délai (en cas de transmission incomplète) et sa prolongation 

(en cas de recours gracieux) peuvent être cumulés 63 . 

2°/ La recevabilité du recours 

La détermination de la juridiction matériellement compétente ne pose aucun 

problème puisque la loi désigne le tribunal administratif. Quant à la compétence 

territoriale, elle est régie par l’article R 312-15 du Code de Justice administrative, 

qui désigne le tribunal « dans le ressort duquel a son siége la collectivité ou 

l’organisme objet des décisions attaquées » 64 . 

Le déféré préfectoral est soumis à toutes les règles régissant le recours pour 

excès de pouvoir. Aussi, en vertu d’une jurisprudence bien établie, l’administration 

en général (donc le préfet) n’est pas recevable à saisir le juge si elle dispose ellemême 

d’un pouvoir lui permettant d’arriver au même résultat que celui obtenu par 

jugement 65 . De même, en vertu de la théorie dite du recours parallèle, un recours 

pour excès de pouvoir - et cela vaut pour le déféré préfectoral - serait irrecevable 

si son auteur dispose d’une autre voie permettant d’obtenir un résultat équivalent 

à celui qui résulterait du jugement d’annulation sollicité 66 . 

Cependant, contrairement aux particuliers, la condition d’irrecevabilité tirée 

du défaut d’intérêt à agir du requérant n’est pas opposable au préfet 67 . Celui-ci 

possédant un pouvoir propre 68 de déférer au juge les actes locaux qu’il estime 

illégaux, cette matière ne relève pas des compétences du ministre de l’intérieur. 

Mais il peut donner délégation de signature aux sous-préfets pour les actes 

locaux dans leur arrondissement 69 , ainsi qu’au secrétaire général de préfecture 

pour les actes des collectivités locales et de leurs établissements situés dans le 

département70 . 

63 C.E., 4 novembre 1996, Département de la Dordogne, A.J.D.A 1997, p. 185. Le délai est également 

prorogé au profi t de l’administré, en ce qui concerne sa demande de déféré adressée au préfet : C.E., 16 

mai 1984, Commune de Vigneux-sur-Seine, 6 décembre 1995, Préfet des Deux-Sèvres, R.F.D.A 1996, p. 

328. 

64 Un certain nombre de dérogations existent, prévues aux articles R 312-14 du Code de justice 


65 C.E., 30 mai 1913, Préfet de l’Eure. 

66 Ainsi, le C.E. a considéré irrecevable un déféré préfectoral tendant à l’annulation d’une délibération 

refusant d’inscrire au budget communal des dépenses obligatoires, que le préfet pouvait faire inscrire en 

vertu de l’article 11 de la loi du 2 mars 1982 : C.E., 13 mars 1989, Commune de Gardonne. 

67 Le préfet tenant son pouvoir de la constitution et de la loi du 2 mars 1982, il n’a pas à justifi er d’un 

intérêt à agir. C’est ainsi qu’il peut déférer les permis de construire délivrés au nom de la commune, alors 

même que ce permis a été accordé sur son avis conforme : C.E., 30 décembre 2002, Rémi X… 

68 C.A.A. Paris, 4 novembre 1999, Préfet de Seine et Marne c/Commune d’Ozoir-la-Ferrière. 

69 C.E., 12 décembre 1997, Préfet du Tarn. 

70 C.E., 16 décembre 1994, Offi ce Public départemental d’habitations à loyer modéré du Var. Le 

secrétaire général de préfecture peut signer un déféré préfectoral même s’il n’a pas reçu délégation de 

signature du préfet, en cas d’absence ou d’empêchement de celui-ci, ou en cas de vacance momentanée 

d’une préfecture (C.E., 27 février 1995, Préfet de l’Essonne). L’article 17 du décret du 10 Mai 1982 

autorise le préfet à lui déléguer sa signature « en toute matière » (C.E., 3 décembre 1999, Département de 

l’Allier). Le juge vérifi e toujours le contenu de la délégation (C.E., 19 novembre 1999, Commune de Port 

la Nouvelle ; C.E., 17 janvier 2006, Société V… et autres). Mais la délégation de signature ne peut pas être 

564 





La requête doit être présentée dans les conditions habituelles, telles que fi xées à 

l’article R 411-1 du Code de Justice Administrative 71 , identifi er clairement l’acte 

attaqué 72 et elle bénéfi cie de la dispense d’avocat (art. R 431-7 du C.J.A.). 

3°/ Les procédures d’urgence utilisables 

Les requêtes n’ayant pas en principe d’effet suspensif (art. L 4 du C.J.A), et 

compte tenu du temps nécessaire au juge administratif pour se prononcer et parfois 

de sa lenteur, diverses procédures sont utilisables par le préfet pour éviter qu’un 

acte local ne produise des conséquences irréparables ou ne compromette un intérêt 

général. Ces procédures renforcent le caractère dissuasif du contrôle. D’une part, 

il est toujours possible de solliciter l’avis du tribunal administratif s’agissant du 

contrôle de légalité et de la chambre régionale des comptes en matière fi nancière 

et de contrôle budgétaire 73 . D’autre part, il existe des procédures d’urgence 

permettant notamment d’obtenir du juge des mesures provisoires. Parallèlement 

aux procédures d’urgence usuelles, elles-mêmes améliorées par la loi du 30 juin 

2000 74 , des moyens nouveaux propres au déféré préfectoral ont été prévus par ce 

même texte. 

Il y a lieu de distinguer le référé en matière contractuelle et les autres procédures 

d’urgence. 

a) Les procédures de suspension sur déféré préfectoral 

Aux termes de l’article L 2131-6 du CGCT, le préfet peut joindre à son recours 

en annulation, une demande de suspension. Le juge peut - dans le délai d’un mois 

– prononcer la suspension de l’acte contesté, si l’un des moyens invoqués lui 

paraît de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte 75 . 

donnée aux agents en fonction dans les préfectures : C.E., 15 octobre 1999, Ministre de l’intérieur contre 

Commune de Savigny-le-Temple. 

71 Avec indication des nom et domicile des parties, l’exposé des faits et des moyens, l’énoncé des 

conclusions soumises au juge, et toutes les pièces devant accompagner la requête. Si plusieurs actes 

émanant d’un même auteur sont visés, il y a lieu d’adresser une requête distincte pour chacun des actes 

attaqués. Quant aux moyens invocables, ils portent tant sur la légalité externe de l’acte (incompétence, 

vices de forme ou de procédure) que sur la légalité interne (violation de la loi, détournement de pouvoir, 

etc…). A cela s’ajoutent les moyens d’ordre public invocables d’offi ce, y compris par le juge, et à tout 

stade de la procédure. Mais si les moyens invoqués sont inapplicables au litige, la requête sera rejetée 

(C.E., 13 janvier 1992, Association des amis de Saint-Palais-sur-mer). 

72 C.E., 22 avril 1988, Ternon. 

73 En vertu des article R 212-1 du Code de justice administrative et L 234-1 et L 234-2 du Code des 

juridictions fi nancières. 

74 L’ancienne procédure du « sursis », devenu « référé », a pour but par exemple de priver d’effet 

exécutoire la décision contestée, jusqu’à ce que le juge se prononce au fond. Le juge statuant en référé 

n’étant pas saisi du principal, il ne peut pas annuler mais seulement suspendre l’exécution de l’acte. 

75 Les conditions d’obtention de la suspension dans le cadre d’un référé préfectoral sont allégées 

par rapport à ce qui est exigé dans le recours pour excès de pouvoir exercé par un particulier, qui doit en 

plus faire la preuve de l’urgence (C.E., 16 décembre 1994, Préfet du Haut-Rhin). D’où l’intérêt, pour les 

personnes lésées, de provoquer un déféré préfectoral y compris contre les actes non soumis à transmission 

obligatoire. 

565

La suspension peut aussi être automatique, en matière d’urbanisme, de marchés 

publics ou de délégation de service public. La loi du 4 février 1995, prévoit que 

l’acte contesté est automatiquement suspendu pendant un mois par le président du 

tribunal administratif, que le préfet doit saisir d’une demande de suspension dans 

les 10 jours suivant la réception de l’acte 76 . 

Quand l’acte d’une autorité locale risque de porter une atteinte grave et 

manifestement illégale à une liberté fondamentale, le juge saisi d’une demande 

peut - dans le délai de 48 heures - ordonner toutes mesures nécessaires à la 

préservation de la liberté publique ou individuelle ainsi compromise 77 . Le juge 

peut obliger la collectivité à faire, ou l’empêcher d’agir. 

b) Le référé en matière contractuelle 

Le préfet peut obtenir par ce moyen, la suspension de la signature d’un contrat 

par une collectivité pour une durée de 20 jours, s’il estime que les règles de publicité 

ou de mise en concurrence n’ont pas été respectées notamment à l’occasion de la 

passation d’un marché public ou d’une convention de délégation de service public. 

Le juge peut être saisi par les personnes susceptibles d’avoir été lésées ainsi que 

par le préfet, avant la conclusion du contrat 78 . Il peut suspendre la conclusion 

du contrat ou les décisions s’y rapportant, ou même supprimer les clauses qui 

méconnaîtraient les obligations de transparence et de mise en concurrence 79 . 

L’ordonnance du 19 mai 2009 relative aux procédures de recours applicables aux 

contrats de la commande publique, transposant la directive « recours », corrige 

les lacunes du référé précontractuel et institue le référé contractuel assorti de 

pénalités fi nancières. Ces dispositions nouvelles s’appliqueront aux contrats pour 

76 Art. L 554-2 du C.J.A. Si au terme du délai d’un mois le juge ne s’est pas prononcé sur cette demande, 

l’acte redevient exécutoire (art. L 2136-6 du CGCT). Cette procédure par son caractère automatique, 

déroge donc au principe selon lequel le recours n’a pas d’effet suspensif. 

77 Art. L 2131, L 3132-1 et L 4142-1 du CGCT. Les conditions d’obtention de cette mesure sont 

plus souples que celles exigées des particuliers (art. 521-2 du CJA). Le préfet n’a qu’à démontrer que 

l’acte contesté est « de nature » à compromettre l’exercice d’une liberté. Alors que dans le cas des autres 

requérants, la preuve est plus diffi cile à apporter. Le juge apprécie si les conditions de la suspension sont 

réunies. La condition relative à l’urgence est remplie si l’acte contesté porte une atteinte grave et immédiate 

à un intérêt public, à la situation ou à l’intérêt d’une personne. Il doit s’agir d’une liberté fondamentale 

comme celle d’aller et venir, la liberté d’entreprendre, le droit de propriété, le droit de mener une vie 

familiale normale, ou encore la libre administration des collectivités locales. Le juge apprécie l’urgence 

en tenant compte de l’ensemble des circonstances dans chaque cas. Il faut aussi que l’atteinte soit grave et 

manifestement illégale et qu’elle résulte de l’exercice d’un pouvoir détenu normalement par la collectivité 

(si tel n’était pas le cas, il s’agirait d’une voie de fait). Ainsi, porte atteinte à une liberté l’acte par lequel un 

maire règlemente d’une manière excessivement restrictive l’activité des chauffeurs de taxi, ou interdisant 

abusivement la circulation automobile (C.E., 3 juillet 1998, Commune de la Bruguière). 

78 C.E., 3 novembre 1995, Chambre de Commerce et d’Industrie de Tarbes. En outre, aucun recours 

administratif préalable n’est imposé avant d’engager la procédure du référé-précontractuel. 

79 Cette procédure ne peut plus être mise en śuvre après la signature du contrat. De même, elle n’est 

utilisable qu’en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence, que le juge 

apprécie restrictivement (ex : C.E., 24 octobre 2001, Collectivité territoriale de Corse). Le contrat une fois 

signé, le préfet peut toujours demander l’annulation d’un acte ayant conduit au contrat (ex : en exerçant 

un déféré contre une délibération) ou demander au juge la suspension automatique prévue aux articles L 

554-2 du C.J.A et L 2131-6 du CGCT et dont il a été question précédemment. Et s’il a laissé passer le délai 

de 10 jours imposé pour la demande de suspension automatique, il peut encore utiliser la procédure de 

suspension sur laquelle le juge statue dans le délai d’un mois. 

566 





lesquels une consultation est engagée à compter du 19 décembre 2009. Le référé 

précontractuel est donc rénové, car le contrat ne peut plus être signé dès lors que 

le tribunal a été saisi et la suspension sera désormais automatique. Quant au référé 

contractuel, il permet au juge d’intervenir effi cacement une fois le contrat signé 

(annulation, résiliation, réduction de la durée du contrat, pénalités fi nancières) 80 . 

c) Les procédures spécifi ques à divers actes ou collectivités 

La loi du 9 janvier 1986 (art. L 554.4 du C.J.A.) a institué un recours spécial dans 

l’intérêt de la défense nationale. Au cas où un acte (soumis ou non à l’obligation 

de transmission) est de nature à compromettre gravement le fonctionnement d’une 

installation ou d’un ouvrage intéressant la défense, le préfet peut en demander 

l’annulation pour ce seul motif 81 . Il doit dans les 2 mois de la transmission ou de 

la publication de l’acte, saisir le Conseil d’Etat compétent en premier et dernier 

ressort 82 . Cette procédure représente une exception, dans la mesure où elle porte 

sur tout acte, même ne présentant aucune illégalité, émanant d’une autorité locale. 

Il suffi t qu’il y ait une atteinte grave au fonctionnement ou à l’intégrité de l’ouvrage 

ou de l’installation concernés 83 . 

Plusieurs autres procédures spécifi ques ont concerné ou concernent : 

- la suspension des marchés des établissements publics de santé 84 , qui peut être 

demandée à l’occasion du déféré exercé par le préfet ; 

- la suspension de certaines délibérations des établissements publics de santé 85 , 

qui peut accompagner le déféré exercé par le directeur de l’Agence Régionale 

de l’Hospitalisation 86 ; 

- la suspension de certains actes des chefs d’établissement d’enseignement, pris 

pour la passation ou l’exécution de conventions et notamment de marchés 87 ; 

- la suspension des délibérations des conseils d’arrondissement de Paris, Lyon 

et Marseille 88 . 

80 Voir J.D. DREYFUS, « L’amélioration de l’effi cacité des procédures de recours en matière de 

passation des contrats de commande publique », in A.J.D.A., 2009, pp. 1145 et s. 

81 Art. L 1111-7 du C.G.C.T. 

82 Le recours peut être assorti d’une demande de suspension, sur laquelle le Président de la Section du 

Contentieux (ou son délégué) statue dans un délai de 48 heures. 

83 C.E., 15 novembre 1995, Commune de Segondigny. 

84 Art. L 6145-6 du Code de la Santé Publique, prévoyant qu’il est fait droit à la demande de suspension 

si, en l’état de l’instruction, un des moyens invoqués est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité 

de l’acte. Cet article a été abrogé à compter du 23 juillet 2009 par l’ordonnance du 2 mai 2005. 

85 Art. L 6143-4-1 du Code de la Santé Publique. 

86 Il peut assortir son recours en annulation d’une demande de sursis, à laquelle le juge peut faire droit, 

si l’un des moyens invoqués paraît sérieux et de nature à justifi er l’annulation. 

87 Les actes sont exécutoires 15 jours après leur transmission, et peuvent faire l’objet d’une décision 

de suspension, en vertu de l’art. L 421-14 du Code de l’éducation, et de l’art. L 2131-6 du CGCT. Outre le 

représentant de l’Etat, la collectivité à laquelle l’établissement est rattaché, ou l’autorité académique, peut 

assortir son recours d’une demande de suspension. 

88 Art. L 554-9 du C.J.A. art. L 2511-23 et L 2511-36 à L 2511-45 du C.G.C.T. Outre le représentant 

de l’Etat, le maire peut déférer au tribunal administratif une délibération ayant donné lieu à une seconde 

lecture, dans les 2 mois de la réception de l’acte. Si le recours est accompagné d’une demande de 

567

La notifi cation aux parties de la décision juridictionnelle rend celle-ci exécutoire. 

Si l’acte local a été annulé, l’autorité décentralisée est conduite à refaire l’acte 

censuré par le juge. La vertu pédagogique du jugement est à la mesure de la façon 

dont le juge aura motivé sa décision. Sa rédaction est essentielle, aussi bien à 

l’égard des autorités locales, que des représentants de l’Etat et des citoyens. 

Le préfet qui n’a pas obtenu gain de cause, ou la collectivité dont l’acte a 

été annulé, peuvent faire appel du jugement rendu, étant entendu qu’en vertu de 

l’effet non suspensif des recours, l’appel ne fait pas obstacle à l’exécution du 

jugement 89 . 

Si l’on met à part le cas où le Conseil d’Etat est compétent en premier et dernier 

ressort comme pour la suspension en matière de défense nationale, et si l’on fait 

exception des cas où le Conseil d’Etat est juge d’appel (pour le référé-liberté, 

la suspension des délibérations des conseils d’arrondissement de Paris, Lyon et 

Marseille), et mis à part le référé en matière contractuelle où seul est possible un 

recours en cassation devant le Conseil d’Etat, la compétence d’appel en matière de 

déféré préfectoral relève en principe des Cours Administratives d’Appel. 

Le préfet reste seul compétent pour former appel contre un jugement rejetant 

son déféré ou sa demande de suspension 90 , alors que le ministre concerné est seul 

habilité à représenter l’Etat en cassation pour faire trancher une question de droit 

91 . En appel comme en cassation, le recours peut être accompagné d’une demande 

de sursis à exécution du jugement contesté. 

568 



II - LA PRATIQUE DU CONTRÔLE DE LÉGALITÉ 

DES ACTES LOCAUX 

Le contrôle de légalité par le juge est sélectif et n’a rien de systématique. Le 

déféré préfectoral, rarement utilisé, n’intervient que si l’autorité locale refuse de se 

soumettre à la loi. Les mécanismes mis en place voulaient opérer un changement 

radical. Or, le système de contrôle, tout en ayant pour objet la protection de la 

légalité, a privilégié l’arrangement. Cela provient du fait qu’en 1982 le législateur 

a institué un contrôle de légalité en deux temps : c’est d’abord le préfet et ses 

suspension, et si un doute sérieux existe quant à la légalité de l’acte, le président du tribunal (ou son 

délégué) prononce la suspension dans les 48 heures. 

89 En application de l’art. R 811-14 du C.J.A. Mais en vertu de l’art.811-15, le juge d’appel saisi d’une 

demande de sursis à exécution du jugement, peut faire droit à une telle demande si les moyens invoqués 

par l’appelant sont sérieux et de nature à justifi er l’annulation ou la réformation du jugement et le rejet des 

conclusions accueillies par ce jugement. Depuis la loi du 8 février 1995, le juge administratif a le pouvoir 

de prononcer des injonctions à l’appui de sa décision. 

90 Art. L 2131-6, L 3132-1 et L 4142-1 du CGCT. 

91 C.E., Section, 28 janvier 1998, Préfet du Var ; C.E., 6 avril 2007, Ministre d’Etat, ministre de 

l’intérieur et de l’aménagement du territoire c/Centre de Gestion de la fonction publique territoriale des 

Hautes-Alpes ; et art. R 811-19 du C.J.A. Le Conseil d’Etat contrôle cependant la matérialité des faits qui 

ont été retenus par le juge du fond, ainsi que la qualifi cation juridique des faits.



services qui exercent un contrôle concomitamment à l’édiction de l’acte concerné, 

et ensuite seulement le véritable contrôle de légalité exercé a posteriori fait 

intervenir le juge, qui a seul le pouvoir de paralyser les décisions illégales. 

Mais dans les faits, la dimension administrative du contrôle l’a emporté sur sa 

dimension juridictionnelle. La réticence observée à l’égard du recours au juge est 

due peut-être à la lenteur redoutée de la justice, mais plus sûrement à la crainte des 

élus locaux devant une éventuelle tutelle des juges 92 . 

§ 1. Le faible bilan statistique du recours au juge 

Le gouvernement présente chaque année au Parlement un rapport sur 

l’utilisation du déféré préfectoral. Or, dès les premières années, la faiblesse du 

nombre de déférés préfectoraux et l’importance de la régulation administrative 

pré-contentieuse ont constitué une tendance lourde en matière de contrôle de 

légalité. 

A - Les données chiffrées : interpretations et conséquences 

Les recours représentent entre 0,02 et 0,03 % de l’ensemble des actes transmis, 

dont le nombre a beaucoup augmenté au fi l des ans 93 . Les collectivités les plus 

visées sont les communes, puisque 80 % environ des déférés les concernent, alors 

que les actes des départements sont en cause dans 10 % des cas, ceux des régions 

ne représentant qu’entre 1 et 2 % des recours. 

Trois domaines principaux sont concernés : la fonction publique territoriale qui 

représente environ un tiers des déférés préfectoraux, le reste concernant à peu près 

à égalité l’urbanisme, ainsi que les marchés publics et les délégations de service 

public. Quant au taux de succès assez élevé, il se situe sur la durée autour de 80 % 

tant en première instance qu’en appel. Si les demandes de suspension représentent 

50 % des recours, elles n’aboutissent cependant qu’une fois sur trois environ 94 . 

Cette situation a donné lieu à des interprétations très diverses, les unes 

optimistes et les autres plus réalistes. Certes, l’identifi cation des illégalités 

n’est pas facilitée par la brièveté des délais impartis aux services du contrôle, 

compte tenu de leur impréparation initiale, de la faiblesse des moyens notamment 

humains, et de l’insuffi sante documentation juridique disponible à tous les 

niveaux. Il serait quelque peu naïf d’attribuer le petit nombre d’actes déférés, au 

caractère juridiquement irréprochable des actes locaux ou au bon fonctionnement 

de l’information préalable délivrée par les services préfectoraux 95 . 

92 J.C. HELIN, « Les contrôles sont-ils effi caces ? » in revue Pouvoirs, n° 60/1992, pp. 115 et 124. Du 

même auteur « Le contrôle de légalité des actes locaux en France », A.J.D.A. 1999, pp. 767 et s., et encore, 

« La régulation administrative du contrôle de légalité et le droit », R.F.D.A., 1987, pp. 765 et s. 

93 Le nombre d’actes transmis est passé de 2.718.295 (1982-1983) à 3.780.276 (1985-1986), puis 

4.618.177 (1988), 5.543.261 (1990), 7.736.756 (2000) et 8.311.681 (2004). 

94 N. DANTONEL-COR, Droit des collectivités territoriales, ed. Bréal, 2007, pp. 260 et 266. 

95 Le nombre des déférés, des lettres d’observation, des désistements, n’est pas indicatif du degré de 

respect de la légalité par les autorités locales. 

569

Ces explications ne rendent pas compte des grandes disparités constatées selon 

les endroits, les domaines et même selon les personnes. En vérité, ce sont les 

pratiques qui différent, révélant des inégalités de traitements 96 , une conception 

très hétérogène du contrôle à exercer. Le malaise apparu après une quinzaine 

d’années de pratique a conduit les uns à proposer de restaurer l’ancien contrôle 

administratif a priori, et les autres à retirer au préfet la saisine du tribunal en 

augmentant l’emprise du juge sur la procédure. Le rapport du Conseil d’Etat sur 

l’urbanisme avait dès 1992 et pour la première fois dans un document offi ciel, 

stigmatisé les carences du contrôle de légalité 97 . 

Outre la faible utilisation des possibilités de sursis, les délais dans lesquels 

les tribunaux administratifs se prononçaient ne contribuaient pas à donner de la 

crédibilité à la procédure du déféré 98 . De même, le faible nombre de déférés 

préfectoraux provoqués par les personnes lésées, qui contraste avec le fl ux des 

recours à l’initiative des particuliers ou des associations, renforçait les doutes sur 

l’effi cacité du contrôle de légalité 99 . A la décharge des préfets on peut observer, 

que le choix est parfois entre faire appliquer un droit lui-même imparfait ou 

tolérer une illégalité. Enfi n, les collectivités locales dont les actes sont censurés ne 

se plient pas de bonne grâce aux décisions de justice. 

Cette situation insatisfaisante peut s’expliquer par des raisons objectives 

certes, mais les différences de comportements de la part des responsables du 

contrôle et le souci de préserver leurs rapports avec les élus locaux (surtout ceux 

des grandes villes et collectivités), sont aussi en cause. Il demeure que la diversité 

dans l’exercice du contrôle et l’hétérogénéité des conceptions mêmes du contrôle, 

nuisent au principe d’égalité des citoyens devant la loi 100 . 

Ces constatations ne sont pas étrangères à la multiplication des mises en cause 

de la responsabilité pénale, tant des élus locaux que des préfets. Cette irruption 

du juge pénal a accru le sentiment d’insécurité éprouvé par les divers décideurs. 

La pénalisation croissante de la vie politique choque encore plus les élus locaux, 

lorsqu’ils sont mis en cause à propos d’actes antérieurement soumis au contrôle 

de légalité, sans que cela conduise à des observations de la part des autorités de 

contrôle. 

96 Ainsi d’après le rapport de la Direction Générale des Collectivités Locales, en 2000, huit départements 

n’ont connu aucun déféré, 52 en ont connu entre 1 et 10, et 40 autres en ont connu dix et plus. 

97 Conseil d’Etat, L’urbanisme : pour un droit plus effi cace, La Documentation française, coll. « Les 

Etudes du Conseil d’Etat », Paris 1992. Voir également le Rapport public du Conseil d’Etat concernant 

l’année 1993 (N° 45), notamment les pages 15 et suivantes (Décentralisation et ordre juridique). 

98 Par conséquent, ou bien le jugement est trop tardif pour éviter les effets de l’illégalité, quitte à devoir 

verser des dommages et intérêts, ou bien l’annulation se révèle ineffi cace en raison de la complexité des 

situations créées. 

99 Surtout si l’on observe que le juge administratif annule de nombreux actes à leur demande, sans 

avoir été parallèlement saisi par les préfets. 

100 Par exemple, sur la période 1986 - 1996, le nombre d’actes transmis a augmenté de plus de 

50%, alors que le nombre des lettres d’observations s’est accru de 91 %, mais les recours déposés n’ont 

augmenté que de 11,5 %. 

570 





B - L’importance du contrôle administratif pré-contentieux 

Eu égard à l’encombrement de la juridiction administrative, l’accroissement 

du contentieux ne saurait constituer un objectif en soi. Le nombre réduit des 

déférés préfectoraux s’explique non seulement par le peu d’empressement à saisir 

les tribunaux, mais encore et surtout par la possibilité de prévenir ou corriger les 

illégalités dans la phase préalable de l’examen des actes locaux en préfecture. 

1°/ L’évitement du contentieux et la fonction de conseil exercée par le 

préfet 

En cas d’incertitude sur la légalité de son acte, l’autorité locale peut consulter 

les services de la préfecture. Les grandes collectivités peuvent aussi disposer de 

services juridiques étoffés, ou recourir aux services d’avocats ou de consultants. Ce 

sont surtout les « lettres d’observation » adressées par le préfet après transmission 

des actes locaux, qui servent à désamorcer le contentieux éventuel 101 . Le dialogue 

qui s’établit permet de revenir à une situation de légalité, et plus de neuf fois sur 

dix les lettres d’observation sont suivies d’effet 102 . Le travail effectué à ce stade 

consiste en conseils délivrés avant même l’édiction de l’acte, en négociation ou 

en recours gracieux 103 . Mais pour que les observations puissent valoir recours 

gracieux, il faut que la lettre du préfet mentionne les irrégularités constatées et 

comporte expressément une demande de retrait, d’abrogation ou de réformation104 . 

Le Conseil d’Etat a précisé quelles étaient les personnes compétentes pour signer 

les lettres d’observation 105 . 

On assiste donc à un déplacement du contrôle du juge vers le préfet, et 

l’équilibre ainsi instauré privilégie la phase pré-contentieuse dans le processus 

de régulation, favorisant ainsi la négociation et la dimension administrative du 

101 Ainsi en 2006, c’est 1 à 2 % des actes transmis qui ont fait l’objet de 81.803 lettres d’observations. 

Ce chiffre a pu auparavant atteindre 3 %, comme en 1996 (176.420 lettres d’observation). L’activité 

précontentieuse des préfets au début en 1983-1984 était 54 fois plus importante que l’activité contentieuse. 

Elle l’a été 80 fois plus en 1989, 100 fois plus en 1990 et 150 fois plus au cours des dernières années. 

102 En 2004, c’est 95 % des 100.000 lettres d’observation qui ont été suivies d’effet. 

103 Depuis l’arrêt du C.E., 18 avril 1986, Commissaire de la République du département d’Ille-et-Vilaine, 

les observations adressées par le préfet à un élu local sur la légalité d’un acte valent recours gracieux, ce 

qui a une infl uence sur les délais de recours (comme pour la demande de pièces complémentaires). 

104 Mais une simple demande de réexamen de l’acte, sans en demander expressément le retrait, doit 

aussi être regardée comme un recours gracieux : C.E., 8 mars 1996, Département des Alpes maritimes. 

Il convient de noter que les correspondances échangées entre le préfet et l’autorité locale dans le cadre 

d’un contrôle de légalité, présentent les caractères de documents administratifs au sens de la loi du 17 

juillet 1978, et qu’en vertu de la loi du 12 avril 2000 (art.7) ils sont communicables à quiconque en fait 

la demande. 

105 En ce qui concerne les signataires habilités, le Conseil d’Etat a opéré une distinction entre la phase 

contentieuse et la phase pré-contentieuse du contrôle de légalité (C.E., Section, 15 octobre 1999, Ministre 

de l’intérieur c/Commune de Savigny-le-Temple). Un décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des 

préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements, a précisé ce 

point de droit. Ainsi les préfets de région et de département peuvent déléguer leur signature aux chefs des 

services des administrations civiles de l’Etat ou à leurs subordonnés pour signer les lettres d’observations 

valant recours gracieux, et aux agents en fonction dans les préfectures pour les matières relevant des 

attributions du Ministre de l’intérieur, s’agissant des lettres d’observations valant recours gracieux. 

571

contrôle par rapport à la dimension juridictionnelle. On peut voir là une preuve de 

retenue et de sagesse de la part des préfets et des élus locaux. Ce glissement opéré 

au sein du processus de contrôle, implique un changement de culture privilégiant 

la recherche du compromis. Le fait que le juge administratif donne raison au 

préfet neuf fois sur dix lorsqu’il est saisi d’un recours, contribue à privilégier cette 

méthode de travail, où le déféré préfectoral ne représente que le maillon ultime du 

contrôle, rarement mis en śuvre, et agissant plutôt comme une arme dissuasive, 

contribuant à remettre en conformité les actes litigieux. Cette évolution a d’ailleurs 

été encouragée par la jurisprudence. 

2°/ La régulation compréhensive des prérogatives préfectorales par le 

Conseil d’Etat 

L’appréciation discrétionnaire du préfet dans l’exercice de son pouvoir de 

déférer les actes locaux au tribunal administratif, a été validée par le Conseil 

d’Etat. Cette marge d’opportunité laissée au préfet est l’élément de souplesse qui 

permet de préserver la viabilité du système de contrôle. En même temps, c’est le 

préfet qui apparaît comme le contrepoids réel au principe de libre administration 

des collectivités territoriales. Ce rôle d’arbitre dévolu au représentant de l’Etat 

lui impose une nécessaire prudence, face à des collectivités qui sont aussi des 

partenaires en matière de politiques publiques. Il lui appartient donc, sous le regard 

du juge, de situer cette appréciation de la légalité dans la perspective de l’intérêt 

général, en évitant que s’instaure dans le pays un sentiment d’arbitraire, et surtout 

en évitant toute impression d’instrumentalisation du déféré préfectoral à d’autres 

fi ns que la seule légalité. Il y va de la réussite à long terme de la décentralisation, car 

le contrôle doit rester crédible et les élus locaux supporteraient mal les différences 

de traitement. 

C’est en ayant conscience de ces enjeux que le Conseil d’Etat a modulé le 

périmètre et les conditions d’exercice du contrôle par le préfet. C’est ainsi qu’il a 

interprété les textes de manière à cantonner le contrôle proprement juridictionnel, 

tout en posant un certain nombre de règles encadrant l’activité du représentant 

de l’Etat. Il est vrai que les rédacteurs de la loi du 2 mars 1982 avaient conçu le 

déféré préfectoral comme un recours contentieux n’ayant vocation à intervenir 

qu’en dernier lieu, et en cas d’échec des tentatives de modifi cation de l’acte local 

estimé illégal 106 . 

Plusieurs décisions illustrent l’attitude compréhensive du Conseil d’Etat. Ainsi, 

la compétence discrétionnaire du préfet pour saisir le tribunal administratif a été 

réaffi rmée, alors que le même préfet n’exerce qu’une compétence liée pour saisir 

la Chambre régionale des Comptes en matière de contrôle des actes budgétaires. 

Mais c’est la loi qui dans ce dernier cas impose au préfet de saisir la juridiction 

fi nancière. Pour sa part, le Conseil Constitutionnel, se fondant sur les termes de 

106 Les termes de la circulaire du 22 juillet 1982 adressée aux préfets, commissaires de la république, 

étaient assez clairs à cet égard : « ce n’est que si l’autorité locale intéressée ne prend pas les mesures 

nécessaires, qu’il vous appartient de saisir le juge administratif et d’informer alors l’autorité de cette 

saisine ». 

572 





l’article 72 alinéa 3 (précité), a considéré que le préfet est « tenu d’assurer » le 

contrôle de légalité des actes, et qu’il « doit exercer » les attributions conférées 

107 . Le Conseil d’Etat a estimé que cette mission du préfet impliquait une certaine 

marge de manśuvre, et qu’il avait « la faculté » de former un recours pour excès 

de pouvoir contre tous les actes des collectivités territoriales 108 . 

De plusieurs manières aussi, le Conseil d’Etat a encouragé l’activité précontentieuse 

du représentant de l’Etat. Il a étendu son contrôle aux actes non 

soumis à transmission obligatoire, adressés spontanément ou qui sont parvenus à 

sa connaissance par l’intermédiaire d’une personne lésée 109 . Le préfet a également 

eu la possibilité d’allonger la phase de la négociation administrative, du fait 

de l’assimilation des observations à un recours gracieux 110 , et en bénéfi ciant 

d’une prorogation du délai en cas de demande de transmission de documents 

complémentaires 111 . De même, l’obligation légale d’informer les élus de 

l’existence d’un recours et des illégalités reprochées n’est pas considérée comme 

un motif d’irrecevabilité du déféré préfectoral 112 . Poursuivant dans cette voie, 

le Conseil d’Etat est même revenu sur sa jurisprudence qui faisait du refus de 

déférer un acte local à la demande d’une personne lésée une décision susceptible 

de recours 113 , pour fi nir par admettre que le refus de déférer un acte local sur 

demande d’un tiers n’est pas une décision faisant grief susceptible de faire l’objet 

d’un recours pour excès de pouvoir 114 , au motif que la personne lésée pouvait ellemême 

exercer un recours direct. La Haute-Assemblée s’est encore montrée très 

favorable au représentant de l’Etat et à son pouvoir discrétionnaire, en lui donnant 

la possibilité de se désister en cours d’instance et jusqu’à l’audience du tribunal 115 . 

107 C.C. décision du 21 janvier 1994, Urbanisme et construction. Voir également sa décision antérieure 

du 25 février 1982, et sa décision ultérieure du 9 avril 1996. Ce choix du Conseil d’Etat est à la fois 

conforme à l’intention du législateur (qui certes impose au préfet d’exercer ses pouvoirs de contrôle mais 

sans l’obliger à déférer systématiquement au juge), et cohérent avec une jurisprudence établie, voulant 

qu’une autorité administrative (préfet inclus) n’est normalement jamais tenue de saisir le juge en vertu du 

principe de l’opportunité des poursuites, qui s’applique à l’ensemble des actions en justice, y compris au 

pénal : C.E., Ass., 20 mars 1974, Ministre de l’aménagement du territoire, de l’équipement, du logement 

et du tourisme c/Navarra. On peut cependant relever, que la loi s’exprime au présent de l’indicatif (art. L 

2131-6, 3132-1 et 4142-1 : « le représentant de l’Etat défère au tribunal les actes qu’il estime contraires 

à la légalité », l’indicatif valant impératif en droit, on pourrait tout aussi bien concevoir le déféré comme 

une compétence liée. 

108 C.E., Section, 28 février 1997, Commune du Port. Cet arrêt s’est voulu explicite, venant après celui 

du 16 juin 1989, Commune de Belcodène, où le Conseil d’Etat s’était déjà implicitement prononcé dans 

ce sens. 

109 C.E., 4 novembre 1994, Département de la Sarthe. 

110 C.E., 18 avril 1986, Commissaire de la République d’Ille-et-Vilaine, R.F.D.A. 1987, p. 2006. 

111 C.E., 13 janvier 1988, Mutuelle Générale des personnels des collectivités locales, R.F.D.A. 1988, 

p. 282. 

112 C.E., 24 avril 1985, Ville d’Aix-en-Provence, R.F.D.A. 1985, p. 527. 

113 C.E., 18 novembre 1987, Marcy. 

114 C.E., Section, 25 janvier 1991, Brasseur, R.F.D.A. 1991, p. 593. 

115 C.E., 6 décembre 1999, Société Aubettes S.A. 

573

Les tentatives de certains tribunaux administratifs en vue de limiter la marge de 

liberté du préfet, au nom du respect de la légalité, ont été vouées à l’échec. 116 

Cette jurisprudence a évidemment été bien accueillie par le corps préfectoral, 

soucieux de la qualité des relations avec les élus locaux, et plus porté à l’arrangement 

et à l’action qu’au confl it et aux recours. 

§ 2. Le renforcement de la qualité du contrôle 

Nul ne conteste l’aspect positif d’un système qui évite les contentieux, alors 

que la juridiction administrative est déjà encombrée par ailleurs. Mais l’enjeu du 

contrôle de légalité des actes locaux n’est ni plus ni moins que l’égalité devant la 

loi, donc l’Etat de droit qui doit être aussi au cśur de la décentralisation. Tout a 

été dit sur les défi ciences du contrôle et sur les risques que représente pour l’unité 

de la République, une trop grande disparité des comportements dans la mise en 

śuvre de ce contrôle 117 . Le Conseil d’Etat a mis l’accent sur le danger qu’il y 

aurait à créer un sentiment d’impunité, susceptible de « favoriser les tentations 

de comportements délictueux, notamment dans des secteurs sensibles comme 

l’urbanisme, les marchés publics et les délégations de services publics » 118 . Les 

parlementaires aussi sont soucieux de voir le contrôle de légalité jouer effi cacement 

son rôle au service de l’Etat de droit. Les nouvelles étapes franchies depuis 1982 

dans la décentralisation, notamment avec la loi du 13 août 2004 accroissant les 

responsabilités et les compétences transférées aux collectivités locales, exigent 

que soit mieux garantie l’application uniforme du droit sur l’ensemble du territoire 

national. 

A - La modernisation du contrôle dans sa phase administrative 

Les techniques du juge administratif en matière de contrôle de légalité, depuis 

longtemps éprouvées, sont considérées comme satisfaisantes. C’est donc sur le 

contrôle exercé en amont qu’il a fallu agir. 

Les services de l’Etat ont dû relever le défi représenté par l’organisation des 

fl ux et de la gestion des stocks de documents qui leur étaient transmis. Pour que 

le contrôle à ce stade soit effi cace, il a fallu renforcer les personnels en préfecture 

et améliorer la formation des fonctionnaires, pour satisfaire le besoin de sécurité 

juridique des élus locaux et pour rassurer les administrés qui hésitent de moins en 

116 La volonté manifestée était de limiter la marge de manśuvre du préfet, en n’acceptant de lui 

donner acte de son désistement que si celui-ci était réellement provoqué par la correction juridique de 

la réformation ou par une erreur d’appréciation sur la légalité : voir T.A. Lyon, 6 février 1984, Syndicat 

des transports en commun de la région lyonnaise et T.A. Lyon, 10 juillet 1984, Commune de Fons. Se 

reporter aux observations de D. CHABANOL à l’A.J.D.A. 1984, p. 570 et à l’étude de M. LEVY, sur « Le 

désistement du déféré du commissaire de la République », A.J.D.A. 1985, p. 136. 

117 Se reporter au Rapport du Commissariat Général du Plan intitulé « Décentralisation, l’âge de 

raison ». 

118 Conseil d’Etat, Rapport Public, N° 45/1993 (précité) p. 77. 

574 





moins à s’adresser au juge administratif. Les contrôleurs et les contrôlés aspirent 

à agir dans un cadre normatif clair et stable. 

De nombreuses circulaires ou directives sont intervenues pour commenter 

les dispositions légales et la jurisprudence relatives au contrôle de légalité. Elles 

concernent les domaines prioritaires à contrôler, la maîtrise des nouveaux textes, 

l’organisation des services du contrôle en préfecture, et les personnes habilitées à 

saisir les tribunaux administratifs. Il a fallu aussi prendre en considération le fait 

qu’à côté de l’activité de contrôle, la fonction de conseil a pris une importance 

nouvelle puisqu’elle représente jusqu’à la moitié de la charge de travail des 

services. 

C’est cet accroissement nécessaire des capacités d’expertise juridique, qui a 

conduit à prendre certaines initiatives en vue d’améliorer le fonctionnement du 

système. Ainsi, un partenariat a été établi entre le ministère de l’intérieur et le 

conseil national des avocats, qui a débouché sur une Charte prévoyant l’accueil 

des élèves avocats au sein des préfectures et du pôle interrégional d’appui au 

contrôle de légalité installé à Lyon, et la participation de la Direction générale des 

collectivités locales à la formation de ces élèves. 

En effet, depuis 2002 le pôle d’appui précité apportait aux services préfectoraux 

de cinq régions une expertise dont la qualité était reconnue, et qui visait à 

renforcer la professionnalisation des agents chargés du contrôle au plan local. 

Ce pôle d’appui a pris par la suite et depuis le 1 er janvier 2007 une compétence 

nationale à l’exception des collectivités d’Outre-mer et de la région Ile-de-France 

119 . La circulaire du 17 janvier 2006, dans le prolongement du mouvement de 

décentralisation, a tendu à donner au contrôle de légalité une nouvelle dimension 

nécessitant un accroissement des moyens juridiques et une défi nition des stratégies 

de contrôle. Ces stratégies de contrôle sont arrêtées par les préfets en fonction des 

contextes locaux. L’objectif est certes de contrôler la bonne application des lois, 

mais aussi de prévenir les mises en cause juridiques, pénales et fi nancières des élus 

locaux. La circulaire précitée du 17 janvier 2006 relative à la modernisation du 

contrôle de légalité, a aussi voulu recentrer le déféré préfectoral sur les quelques 

domaines prioritaires suivants : 

l’intercommunalité : en ce domaine, les préfets doivent veiller à la mise en 

śuvre d’une politique globale cohérente et effi cace, à la défi nition de l’intérêt 

intercommunal, au transfert effectif des moyens et des personnels affectés aux 

compétences transférées, au contrôle des sociétés d’économie mixte ; 

la commande publique : le contrôle doit ici porter sur le respect des règles 

de concurrence, sur les actes dont la transmission n’est plus obligatoire 120 , sur 

la surveillance des coûts mentionnés afi n de garantir un bon usage des deniers 

119 Les missions du Pôle d’appui de Lyon sont : l’assistance juridique, l’information, la formation. La 

faculté de saisir le Pôle appartient aux préfets et aux sous-préfets. Les services déconcentrés de l’Etat et 

les collectivités territoriales n’y ont pas directement accès. 

120 Cela concerne notamment les marchés conclus suivant la « procédure adaptée », inférieurs à 230.000 

€ hors taxes, qui représentent une bonne part de la commande publique des collectivités territoriales. 

575

publics, sans hésiter à utiliser les procédures d’urgence ou à solliciter pour avis les 

juges administratifs ou les juridictions fi nancières 121 ; 

l’urbanisme et l’environnement : s’agissant de la santé et de la sécurité des 

populations et de la préservation du patrimoine naturel et du cadre de vie, il est 

préconisé de renforcer la médiation entre les élus locaux et l’Etat, en particulier au 

stade de l’élaboration des documents d’urbanisme, afi n de veiller à la protection 

paysagère et à la qualité architecturale, en faisant respecter par les élus locaux les 

législations relatives à l’aménagement et à la protection des espaces géographiques 

sensibles, notamment dans les zones littorales ou de montagne et en portant 

une attention particulière aux travaux et aménagements situés dans les zones à 

risques ; 

De façon générale, il est recommandé aux préfets, dans l’exercice du contrôle 

de légalité, de privilégier le respect des règles de fond plutôt que des règles de 

forme, en proportionnant le contrôle aux enjeux de chaque dossier examiné. 

B - La sanction des ratés du contrôle : la mise en jeu de la 

responsabilité de l’état en cas de faute lourde 

Le faible nombre de déférés préfectoraux est une constante. Ce qui pouvait 

au début passer pour un dysfonctionnement du système, n’est pas pour autant 

aujourd’hui un indice du recul de l’Etat de droit. Non seulement parce que le rôle 

des préfets a évolué et qu’ils encourent une réelle responsabilité pénale 122 , mais 

aussi parce que les personnes lésées par les actes locaux peuvent agir elles-mêmes 

directement en palliant les défaillances des services du contrôle. 

Le contexte du contrôle a aussi évolué, avec la jurisprudence sur la responsabilité 

de l’Etat dans l’exercice du contrôle de légalité. Le principe de libre administration 

des collectivités territoriales ne saurait en effet constituer un motif d’exonération. 

En effet, en cas de négligence dans l’exercice du contrôle ou de refus fautif de 

la part du préfet, la responsabilité de l’Etat peut être engagée. Une nuance doit 

cependant être apportée, dans la mesure où il faut faire la preuve d’une faute 

lourde. C’est ce qu’ont affi rmé les premières décisions du Conseil d’Etat mettant 

121 En vertu des dispositions fi gurant aux articles R 212-1 du C.J.A et L 234-1 et L 234-2 du Code des 

juridictions fi nancières. 

122 Les insuffi sances de leur activité de contrôle peuvent les conduire devant le juge pénal, comme ce 

fut le cas à plusieurs reprises (en Corse l’affaire du stade de Furiani, ou à propos de l’incendie des thermes 

de Barbotan, ou encore à la suite de l’inondation de Vaison-la-Romaine, au motif que le préfet avait 

autorisé 30 ans auparavant des constructions en zone inondable) : Voir : C.HELIN, op. cit., in A.J.D.A. 

1999, p. 775 ; J.F. BRISSON, « Le contrôle de légalité dans la loi du 13 août 2004 », in A.J.D.A., 2005, 

p. 126. 

576 





en jeu la responsabilité de l’Etat 123 . Cette exigence de la faute lourde est justifi ée 

par le fait qu’il s’agit d’un contrôle délicat, qui doit respecter un certain équilibre 

entre la libre administration locale et les intérêts de l’Etat. 

Si la liberté d’appréciation du préfet demeure entière, son refus prolongé de 

déférer au juge des décisions locales importantes dont les illégalités sont aisément 

décelables, constitue une faute lourde 124 . La responsabilité de l’Etat ne saurait 

être exclue en cas de comportement illégal de la collectivité locale, car il faut 

tenir compte du fait que celle-ci ne dispose ni des mêmes personnels ni des 

mêmes compétences que les services du contrôle en préfecture. Cela n’exclut pas 

l’éventuel partage de responsabilité, si l’illégalité est commise en connaissance de 

cause par la collectivité locale. 

La jurisprudence la plus récente confi rme cette responsabilité pour faute 

lourde dans l’exercice défi cient du contrôle de légalité par le préfet, même si le 

préjudice subi par la collectivité locale ou l’établissement public résulte de leur 

comportement fautif 125 . 

CONCLUSION: 

Le système du contrôle de légalité des actes des autorités locales mis en place 

en 1982 est complexe à bien des égards, notamment à cause de la distinction entre 

les actes soumis à transmission obligatoire et les autres, de la répartition des rôles 

entre le préfet et le juge, et du large pouvoir discrétionnaire laissé aux préfets. 

Mais des améliorations, notamment techniques, sont mises en place pour renforcer 

la cohérence du système, et pour doter les services du contrôle des compétences 

nécessaires et d’une stratégie claire. L’avenir dira si les bons équilibres ont été 

trouvés. 

Il est cependant évident, que l’on n’est pas passé en matière de décentralisation 

à une régulation par le juge, dont le rôle n’est pas le plus valorisé. L’accent n’a pas 

été mis sur ses rapports avec les élus locaux et cela n’est pas forcément négatif. 

Pour l’essentiel, le contrôle concerne les rapports des préfets avec les élus ; et 

cela est conforme au souhait des uns et des autres. La « tutelle des juges » agit 

123 C.E., 21 janvier 2000, Ministre de l’équipement, des transports et du logement c/Commune de 

Roquebrune-Cap-Martin : « La circonstance que le préfet des Alpes Maritimes s’est abstenu de déférer 

au tribunal administratif le plan d’occupation des sols de la commune… sur le fondement duquel a été 

délivré le permis de construire litigieux, ne revêt pas le caractère d’une faute lourde, seule de nature à 

engager en pareil cas la responsabilité de l’Etat envers la commune », R.D.P., 2000, p. 1257 et R.F.D.A. 

2000, p. 1096. 

124 Le Conseil d’Etat a considéré que le préfet qui s’abstient de déférer des actes dont « l’illégalité 

ressortait avec évidence des pièces qui lui étaient transmises et dont les conséquences fi nancières 

étaient graves pour les communes concernées », commet une faute lourde de nature à faire engager la 

responsabilité de l’Etat : T.A. Bastia, 3 juillet 1997, Commune de Saint-Florent, puis C.A.A. Marseille, 21 

juillet 1999, Ministre de l’intérieur c/Commune de Saint-Florent et autres, et fi nalement C.E., 6 octobre 

2000, Commune de Saint-Florent, A.J.D.A. 2001, p. 201 et R.F.D.A. 2000, p. 1356. 

125 C.A.A. Marseille, 15 avril 2009, Sivom Cinarca Liamone, A.J.D.A. 2009, p. 1546. 

577

toujours comme un repoussoir. C’est pourquoi les tribunaux administratifs, qui 

sont impliqués dans le mouvement de décentralisation, ne sont pas placés au 

centre du processus. 

Le recours au juge était peut-être dans la logique de la loi, mais il fonctionne 

plutôt comme un instrument de dissuasion dans une négociation qui a plus pour 

objectif la réformation des actes que leur annulation. Le recours au juge exerce 

une fonction pédagogique et renforce la fonction dissuasive du contrôle. 

Quoi qu’il en soit, le système mis en place en 1982 ne doit pas masquer les autres 

modalités du contrôle des collectivités locales : par les Chambres régionales des 

comptes en matière budgétaire et de gestion, par le préfet qui conserve un pouvoir 

de substitution dans certaines hypothèses où l’autorité locale est défaillante 126 . La 

tutelle technique quant à elle n’a pas été supprimée mais simplement allégée 127 . 

De plus, la tendance est aujourd’hui à privilégier les rapports contractuels (entre 

collectivités étatiques ou décentralisées), et l’Etat est souvent partie aux contrats 

passés, exerçant forcément un contrôle, qui n’entre pas toujours dans le cadre 

juridique des lois de décentralisation. 

578 



CONTROL OF LOCAL GOVERNMENT ACTS ON THE 

PART OF ADMINISTRATIVE COURTS IN FRANCE 

Reappraisal of state activity and the renewal of public politics have caused tension in the area 

of the application of public law and in the area of administrative judge authority, or have caused an 

increased number of administrative disputes. This change can be felt at the local government level, 

(region, department, municipality, overseas units of local self government, or special status units....) 

the authority and decision making powers of which are constantly increasing. 

Key words: control of local government Acts, administrative courts 

126 Par exemple, lorsque les maires n’utilisent pas leurs pouvoirs en matière de préservation de 

l’ordre public (relevant de leur police administrative), ou d’octroi de permissions d’utilisation de la voie 

publique. 

127 La loi de 1982 dispose que sont opposables aux collectivités locales, les normes techniques prévues 

par une loi ou un décret d’application. De même les actes types (règlements-types ou cahiers des chargestypes), 

sans être obligatoires, sont des modèles auxquels les collectivités locales peuvent se référer.

Martine Baguet: Le Tour d’Europe - Quelques mots quant à la conception de cette rubrique 


Martine Baguet 

LE TOUR D’EUROPE 

Quelques mots quant à la conception de cette rubrique 

UDK: 35 (4) 

Primljeno: 25.11.2010. 


Misija Francuskog Ministarstva pravosuđa za istraživanje u partnerstvu za ACA „lansirala“ 

je jedno istraživanje na temu upravnog sudovanja. Rezultat te studije je objavljen u Presser 

Universitaires de France 2007. godine. Usporedno je kreiran „website“ koji opisuje organizaciju 

upravnog sudstva kroz četiri raličite rubrike koje odgovaraju na različite aspekte. Stranica ACA 

pruža sve informacije o organizaciji upravnog sudstva u različitim zemljama članicama EU. 

Dostupan je materijal svih razmišljanja koja vi želite ugraditi u organizaciju upravnog sudstva u 

vašoj zemlji. 

Ključne riječi: Udruga Državnih savjeta i Viših upravnih sudova 

En 2005, la Mission française de recherche Droit et Justice a, en partenariat 

avec l’ACA, lancer une recherche sur le thème de la Justice administrative. Le 

résultat de cette étude a été publié aux Presses Universitaires de France en 2007. 

Parallèlement, l’ACA a consacré une rubrique du site à la description, par Etat 

membre, de l’organisation de la justice administrative organisée autour de 4 sousrubriques 

qui permettent de cerner les différents aspects de la question. 

Ces sous-rubriques sont identiques pour chacun des Etats membres. 

Une première partie porte sur l’historique, le rôle de contrôle et la classifi cation 

des actes de l’administration ainsi que sur la défi nition de la notion d’administration 

puis viennent les quatre sous-rubriques : 

- Les acteurs dans le rôle de contrôle des actes de l’Administration 

- Le contrôle juridictionnel des actes de l’Administration 

- La régulation des litiges administratifs par les instances non juridictionnelles 

- L’administration de la justice en termes de donnée statistiques. 

En outre, des schémas ont été élaborés qui offrent une image synthétique du 

fonctionnement de l’appareil judiciaire dans les Etats membres. 

Fin septembre de cette année, l’ACA a tenu, à Istanbul, un séminaire qui a, 

entre autres, été l’occasion d’interroger toutes les Cours administratives suprêmes 

sur les modifi cations intervenues depuis 2005 afi n de réaliser un update du Tour 

d’Europe. 

579

A l’issue de ce même séminaire, les systèmes de la Croatie 1 et de la Turquie 

vont pouvoir être ajoutés et la carte de l’Europe - telle qu’elle devrait se présenter 

notamment lorsque la Croatie aura rejoint le chśur des Etats membres de l’Union 

européenne - sera complète. 

Ce faisant, l’ACA s’inscrit dans un objectif de transparence, objectif qui anime 

aujourd’hui aussi les instances de l’Union européenne et que traduit la mise sur 

pied récente du Forum Justice auquel l’ACA apporte son soutien. J’aurai l’occasion 

de revenir plus tard sur cette question. 

La mise à jour proprement dite du site va cependant nécessiter un travail 

de dépouillement des rapports introduits et l’adaptation en conséquence des 

différentes sous-rubriques du Tour d’Europe. Ce travail devrait être mené à bien 

pour la fi n de cette année. 

COMMENT S’ORGANISE LA RUBRIQUE DU TOUR D’EUROPE ? 

Chaque sous-rubrique du Tour d’Europe peut être activée, ce qui permet de 

découvrir les sous-thèmes abordés. 

Ce sont en effet 80 questions qui ont été posées à toutes les juridictions 

administratives et leurs réponses ont abouti à un document – notamment disponible 

en format PDF imprimable – qui est le refl et le plus original du fonctionnement de 

la justice administrative en Europe. 

Pour chaque sous-thème traité, il est également possible, en activant le petit 

drapeau européen, de naviguer, sur le même sous-thème, d’un Etat à un autre. 

Il est de la sorte très aisé de pouvoir appréhender en manière transversale un 

sous-thème et d’établir, si on le souhaite, des analyses comparatives ou, peutêtre 

de manière plus constructive, de comprendre le fonctionnement des systèmes 

judiciaires d’un ou plusieurs autres Etats et d’en tirer des enseignements fructueux 

pour son propre système. 

Il est évident que la construction de l’Europe « judiciaire » élargie au 

contentieux administratif que nous soyons dans des régimes de droit moniste ou 

dualiste, passe non pas par une uniformisation ou une standardisation de l’arsenal 

juridique mais bien plutôt par une perception la plus fi ne possible des principes 

qui sous-tendent cet arsenal et des mécaniques qui ont été mises en place pour les 

traduire dans la réalité propre des besoins de chacun des Etats membres. 

La rubrique du Tour d’Europe est l’instrument idéal d’une telle approche. 

Je me propose de vous illustrer cette assertion. 

L’accès à la justice - et à la justice administrative en particulier dans le 

1 La Cour administrative de la Croatie, en la personne de son Président, Monsieur KUJUNDZIC, 

nous a indiqué attendre de nouvelles dispositions législatives en préparation avant de nous transmettre sa 

contribution. De ce fait, je ne serai malheureusement pas en mesure d’illustrer aujourd’hui mon propos en 

faisant également référence au système judiciaire de la Croatie. 

580 



contexte spécifi que qui nous réunit aujourd’hui - constitue l’un des grands thèmes 

de réfl exion abordé au niveau européen notamment dans le cadre du Forum de la 

Justice dont je vous ai déjà incidemment entretenus. 

Chaque Etat membre dispose de règles garantissant cet accès et ces règles se 

rapprochent au point de présenter des similitudes surprenantes. 

La Mission de recherche 2 a ainsi relevé quatre conditions dont je vais ici 

largement m’inspirer : 

- L’épuisement des recours 

- L’intérêt dans le chef du requérant 

- La nature de l’acte attaqué 

- Les délais de recours. 

Schématisons les éléments que nous donne la consultation du Tour d’Europe. 

Etat 

membre 

Epuisement 

des recours 

Allemagne Condition 

requise 

Autriche 

Belgique 

Chypre 



Danemark 

Condition 

requise 

Condition 

requise 

Requérant (intérêt) Actes Délais 

Lésion d’un droit 

Intérêt juridique 


non nécessairement 

requise 

Intérêt légitime, 

direct, actuel et 

personnel 



personnel 

Intérêt légitime et 

personnel 

Tendance actio 

popularis 

Actes administratifs 

à l’exclusion des 

actes relevant 

du contrôle de 

constitutionnalité 

(droits et devoirs) 

Décisions 

administratives 

(« bescheide ») 


sous réserve d’un 

fi ltrage pour la 

matière de l’asile 

Actes ou décisions 

administratifs 


1 mois 

(notifi cation) 

6 semaines 


60 jours 

(publication, 

notifi cation, prise 

de connaissance) 

75 jours 

(publication 

ou prise de 

connaissance si 

en cas d’absence 

de publication) 

6 mois 

(uniquement en 

matière fi scale) 

2 Observatoire des Mutations institutionnelles (OMU), « La Justice administrative », PUF, Droit et 

Justice, 2007. 

581

Espagne 

Estonie 

Finlande 

France 

Grande- 

Bretagne 

Grèce 

Hongrie 

582 

Condition 

requise 

En fonction 

du type de 

contentieux 

Condition 

requise 

Condition 

requise si 

recours quasi 

juridictionnel 

(au fond) 

existant en 

vertu de la 

loi 

Condition 

requise 

Intérêt légitime 

Actio popularis 

Intérêt légitime 

Actio popularis 


ou intérêt 



personnel 

Intérêt suffi sant 



personnel 


ou d’un intérêt 

Irlande Intérêt suffi sant 

Italie 



Intérêt direct et 

actuel 


Actes ou décisions 

administratifs sans 

exception 



actes de nature 

politique 


sauf exception 

prévue par la loi 


à l’exclusion 

des actes de 

gouvernement (et 

mesures d’ordre 

intérieur) 




politique 


exécutoires à 

l’exclusion des actes 

préparatoires et 

des actes de nature 

politique 


exécutoires et 

pour une part 

préparatoires 


sous réserve d’un 

fi ltrage pour les 

matières de l’asile et 

de l’environnement 

(motifs substantiels) 




politique 

2 mois 

(notifi cation, 

publication) 

30 jours 

(publication) sauf 

délai prévu par 

la loi 

30 jours 


2 mois 

(notifi cation 

acte individuel 

– publication/ 

affi chage acte 

réglementaire) 

3 mois (prise de 

connaissance) 

60 jours 

(notifi cation 

acte individuel 

– publication/ 

affi chage acte 

réglementaire) 

30 jours (de la 

prise de décision) 

3 mois 

60 jours (prise de 

connaissance)

Lettonie 

Lituanie 

Luxembourg 

Malte 

Pays-Bas 

Pologne 

Portugal 



Roumanie 

Condition 

requise 

En fonction 

du type de 

contentieux 

Condition 

requise 

En fonction 

du type de 

contentieux 

En fonction 

du type de 

contentieux 


non nécessairement 

requise 



actuel 


Intérêt légitime ou 

juridique, personnel 

ou direct, actuel 

Intérêt direct, actuel 

et personnel 

Intérêt à agir 


personnel 


personnel 


à l’exclusion 

des actes de 

gouvernement 



actes des entités 

politiques et 

judiciaires 




politique 




politique 



règlements général 

à portée obligatoire 

ou une circulaire, 

d’un acte préparant 

un acte juridique 

de droit privé, d’un 

acte appartenant à 

l’une des catégories 

ou « liste négative » 

défi nie par la loi 




politique et des 

actes relatifs à la 

gestion des carrières 

administratives 




politique 




politique 

Délai non précisé 

1 mois 

(publication, 

notifi cation, prise 

de connaissance) 

3 mois 

(notifi cation) – 40 

jours (en cas de 

réformation) 

6 mois (prise de 

connaissance) 

6 semaines 



connaissance) – 6 

mois (ministère 

public ou 

ombudsman)/30 

jours – è jours : 

recours en 

cassation 

3 mois – 1 an 

(ministère public) 

6 mois 

583

Slovaquie 

Slovénie 

Suède 

Tchéquie 

584 



Condition 

requise 

Condition 

requise 

Condition 

requise 


personnel 

Intérêt (preuve de 

l’intérêt variant 

selon que partie ou 

non à la procédure 

ayant mené à l’acte 


personnel 


personnel 


sauf exception 

prévue par la loi 


sans exception 




préparatoires et 

des actes de nature 

politique 




préparatoires 

2 semaines 



connaissance) 

3 semaines 


2 mois 

(notifi cation) – 3 

mois (Ministère 

public) 

La condition de l’épuisement des recours 

Les Etats membres se répartissent en deux groupes selon que l’épuisement des 

recours est ou non une condition de recevabilité du recours contentieux. 

Dans 11 Etats membres, la condition de l’épuisement préalable des voies de 

recours dont l’intéressé dispose devant l’administration ou un autre organe est 

une condition nécessaire de la recevabilité de la requête formée devant le juge 

administratif. C’est le cas en Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Grande- 

Bretagne, Hongrie, Lettonie, Pologne, Slovaquie, Slovénie ainsi qu’en République 

tchèque. 

D’autres Etats membres ont également prévu cette condition mais en ne la 

requérant que pour certains contentieux. Font partie de cette catégorie la Finlande, 

la Grèce, la Lituanie, le Portugal et la Roumanie. 

La satisfaction de cette condition n’est en revanche nullement exigée à Chypre, 

au Danemark, en Estonie, France, Irlande, Italie, au Luxembourg, à Malte, aux 

Pays-Bas et en Suède. 

La condition de l’intérêt du requérant 

Toute personne, physique ou morale, publique ou privée peut contester un acte 

de l’administration et saisir le juge. A côté du recours des parties, la Constitution 

autrichienne prévoit que des recours d’offi ce peuvent être instaurés par la loi. 

Il n’est cependant pas prévu, au Danemark, que deux autorités d’Etat puissent



engager un procès l’une contre l’autre et la législation maltaise s’oppose à ce 

qu’un ministère conteste la décision d’un autre ministère au nom de la solidarité 

gouvernementale. 

La partie requérante, en sa qualité de personne physique, défend ses intérêts 

tandis que la personne morale ne peut invoquer de la défense des intérêts collectifs 

dont elle a été investie. 

Si tout intéressé peut exercer une action juridictionnelle contre un acte 

administratif, l’action populaire est par contre exclue à trois exceptions près, 

celles de l’Espagne dans le domaine de l’urbanisme et de l’environnement et de 

l’Estonie ainsi que du Danemark où se marque, depuis quelques années, une 

tendance vers l’acceptation de ce type d’action. 

Dans tous les Etats membres, le requérant se doit de justifi er d’un intérêt à 

agir : ses droits, ses obligations ou ses intérêts doivent, en principe, être affectés 

par la décision mais non nécessairement lésés. Tous les Etats exigent en tout cas 

que l’intérêt soit personnel et la plupart font des caractères actuel et direct, une 

condition supplémentaire. D’autres y ajoutent la nécessaire légitimité que doit 

présenter l’intérêt (Belgique, Chypre, Danemark, France, Grèce, Malte, Roumanie 

et Slovaquie) Quant à la Grande-Bretagne et l’Irlande, ces états requièrent de 

l’intérêt qu’il soit « suffi sant ». 

Deux conceptions de l’intérêt à agir se dégagent. 

Un premier groupe d’Etats se fondent sur une conception subjective de 

l’intérêt : le requérant doit avoir subi un préjudice personnel c’est-à-dire être lésé 

dans ses droits, c’est le cas de l’Allemagne, de la Finlande, la Hongrie, l’Italie, 

la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg. L’intérêt à agir consiste alors dans la 

violation d’un droit subjectif. La Grèce ne l’exige que s’agissant d’un recours de 

pleine juridiction, dirigé contre un acte individuel. Un deuxième groupe d’Etats 

centre le procès sur le rétablissement de la légalité ainsi que nous le connaissons 

en Belgique : le recours est dit objectif. 

Cette différence de conception entraîne des conséquences quant à la nature des 

actes attaqués : dans la première hypothèse, les actes contre lesquels il est recouru 

sont essentiellement individuels et il est donc plus malaisé de requérir l’annulation 

d’un acte réglementaire à moins de pouvoir démontrer qu’un tel acte met en cause 

les droits de l’intéressé. Dans la seconde hypothèse, il devient possible d’attaquer 

un acte réglementaire dès lors que la preuve d’un intérêt est faite. 

La nature de l’acte attaqué 

C’est le recours dirigé contre l’acte administratif qui opère la saisine du juge. 

Le juge est appelé à statuer sur un acte administratif pris, sur l’omission de prendre 

celui-ci ou sur la décision prise de ne pas prendre cet acte. 

La défi nition de l’acte administratif est relativement homogène : il s’agit d’un 

acte émanant d’une autorité administrative voire d’une personne privée intervenant 

585

dans des activités d’intérêt général (France, Portugal et Chypre). L’acte doit faire 

grief c’est-à-dire modifi er l’ordonnancement juridique, créer des droits ou des 

obligations au profi t ou à la charge des administrés (Allemagne, Chypre, France et 

Belgique, le recours pouvant s’étendre dans ces deux Etats jusqu’aux circulaires 

administratives). 

Le principe appliqué dans tous les Etats membres est d’organiser le recours 

devant un juge contre tout acte administratif. 

Dans la plupart des Etats, seuls les actes défi nitifs et donc exécutoires sont 

susceptibles d’être attraits devant le juge. Seules la Grèce et la République tchèque 

font exception à cette règle et pour une part de ce même type d’actes, également 

l’Italie. 

Les exceptions les plus communément prévues touchent aux actes de nature 

politique et plus précisément aux actes intéressant le fonctionnement ou l’action 

proprement dite des pouvoirs constitués : répartition des compétences au sein 

d’un gouvernement entre ses différents ministres, adoption, en gouvernement, du 

principe d’un acte réglementaire, dépôt d’une loi, décision de dissolution d’une 

chambre parlementaire. 

Enfi n, dans certains Etats, la loi énonce des exceptions : c’est le cas de la 

Finlande, des Pays-Bas et de la Slovénie. 

Les délais de recours 

Le respect du délai d’introduction du recours en termes de condition de sa 

recevabilité est exigé dans tous les Etats, ce qui s’entend comme une règle destinée 

à préserver la sécurité juridique des relations entre les administrés et l’autorité 


Les délais varient d’Etat à Etat mais quelques constantes peuvent être 

dégagées : 

- Le délai le plus court est certainement celui pratiqué en Slovénie : 2 

semaines 

- Le délai est de 3 semaines en Suède 

- Plusieurs Etats prévoient un délai d’1 mois, 6 semaines ou 30 jours : citons 

l’Allemagne, l’Autriche, l’Estonie, la Finlande, la Hongrie, la Lituanie, les 

Pays-Bas, la Pologne, la Slovénie 

- Plusieurs autres fi xent le délai à 2 mois ou 60 jours : la Belgique, l’Espagne, 

la France, la Grèce, l’Italie et la République tchèque 

- Des délais nettement plus longs sont fi xés : 

- 75 jours : Chypre 

- 3 mois : Grande-Bretagne, Irlande, Luxembourg, Portugal 

- 6 mois : Malte et Roumanie. 

586 





Le délai peut être différent, dans certains Etats, en fonction : 

- du type de recours : au Luxembourg, le délai de 3 mois est ramené à 40 jours 

si le recours est un recours en réformation et en Pologne, si le recours est un 

recours en cassation, le délai est porté de 30 jours à 2 mois 

- de la partie qui introduit le recours : en Pologne, le délai de 30 jours est porté 

à 6 mois lorsqu’il est introduit par le ministère public ou l’ombudsman. Au 

Portugal, si c’est le ministère public qui requiert, le délai est porté de 3 mois 

à 1an et dans ces mêmes conditions, la République tchèque relève le délai 

de 2 à 3 mois. 

Enfi n, un Etat, le Danemark ne prévoit aucun délai de recours sauf en matière 

fi scale où il est établi à 6 mois. 

On le constate : les délais les plus pratiqués – à savoir dans 15 Etats membres 

au total - sont ceux d’1 et 2 mois. 

Dans la plupart des cas, le délai court à dater de la publication de l’acte s’il 

s’agit d’un acte réglementaire et de sa notifi cation ou prise de connaissance lorsque 

l’acte administratif contre lequel il est recouru est un acte individuel. 

QUELS ENSEIGNEMENTS TIRER DE CETTE ILLUSTRATION ? 

Le Tour d’Europe est clairement un outil à utilisations multiples. 

Il permet non seulement, comme je l’ai déjà relevé, une connaissance 

horizontale du système juridique d’un Etat membre mais également, ainsi que 

je viens de l’illustrer, une analyse verticale, par thèmes, et transversale, c’est-àdire 

pour l’ensemble des Etats membres, des différentes facettes de nos systèmes 

juridiques. 

Le Tour d’Europe contribue de la sorte à la transparence de ces mêmes systèmes. 

Et cette considération primordiale dans la construction de l’Europe judiciaire 

n’a pas échappé à la Commission européenne qui pilote en ce moment avec le 

Conseil européen un projet de portail e-Justice ou Justice en ligne. Celui-ci sera 

inauguré en décembre prochain à Stockholm et devrait créer des liens notamment 

avec les sites web des trois associations les plus signifi catives à l’heure actuelle : 

l’Association des Conseils d’Etat et des juridictions administratives suprêmes de 

l’UE (ACA), le Réseau des Présidents des Cours suprêmes de l’Union européenne 

et le Réseau européen des Conseils de la Justice. 

De la sorte, le portail e-Justice devrait remplir un rôle de relais dans l’accès des 

citoyens mais également et plus fondamentalement des praticiens du droit (juges, 

avocats, juristes d’entreprise …) à la justice entre autres administrative. Cet accès 

concernera tant le fonctionnement comme tel que la jurisprudence. 

Les institutions européennes se sont ainsi inscrites, à raison, dans un processus 

d’approfondissement des acquis communautaires qui débute naturellement par une 

587

opération de connaissance, d’appréhension des systèmes judiciaires. En d’autres 

termes, le choix est fait de favoriser le renforcement des standards communs plutôt 

que de recourir à de nouveaux instruments (directives) et donc à de nouveaux 

principes et nouvelles règles. Les échanges et lignes directrices sont privilégiés. 

S’il est vrai que le Forum Justice qui pilote cette initiative en collaboration avec 

le Conseil, se préoccupe essentiellement des matières civiles et criminelles. Le 

domaine du droit administratif qui constitue le corps même des activités de l’ACA 

n’est donc pas, comme tel, directement concerné par les travaux de ce forum. Il 

n’en demeure pas moins que les méthodes auxquelles celui-ci recourt aujourd’hui 

sont largement celles que l’ACA a, dès sa création, mises en chantier : analyse 

des systèmes judiciaires, études comparatives en termes de besoins et évaluation 

des fonctionnements afi n de tirer les bonnes pratiques qui peuvent être source 

d’amélioration des performances. 

Il semble donc bien que l’ACA ne doive que se féliciter des initiatives qu’elle 

a prises et qui seront d’ici peu valorisées sur le portail e-Justice. 

588 



LA JURISPRUDENCE : DEC-NAT ET JURIFAST 

La Base de données DEC-NAT 

Que recouvre DEC-NAT ? 

Cette base de données contient quelque 20.300 références à des décisions 

nationales concernant le droit communautaire et couvre une période s’étendant de 

l’année 1959 à nos jours. La dernière mise à jour date du 17 juin 2009. 

L’analyse juridique (mots-clés et références aux dispositions visées) est pour 

l’instant accessible en français, et en anglais pour les décisions antérieures au 20 

juin 2007. Les données nationales ont été reprises dans la langue originale de la 

décision. 

La base “Décisions nationales”, en abrégé DEC-NAT, contient : 

- la jurisprudence nationale en matière de droit communautaire concernant : 

- le Traité CE (antérieurement CEE), 

- le Traité CECA, 

- le Traité CEEA, 

- les Traités communs aux trois Communautés, 

- la législation secondaire relevant des domaines de ces traités, 

- le Traité sur l’espace économique européen (EEE) 

-la référence aux notes et commentaires de doctrine relatifs aux décisions



nationales et aux arrêts préjudiciels de la Cour de justice des Communautés 

européennes concernant ces sujets. 

Les références et l’analyse juridique des décisions nationales proviennent 

du service recherche et documentation de la Cour de justice des Communautés 

européennes. 

Un projet de collaboration avec EUR-LEX est actuellement en cours 

d’élaboration. Ce projet devrait aboutir à une mise en ligne par le biais du portail 

d’EUR-LEX de cette banque de données. 

Modèles de recherche 

recherche sur la base d’une directive 

Article 3 de la Directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant 

la conservation des oiseaux sauvages 

--> Directive 79/409 art.3 

--> 19 résultats 

--> aller au détail pour la deuxième décision espagnole (23/07/1999) 

recherche sur la base d’un mot clé 

Cote répertoire 

--> B-15 Politique sociale 

--> B-15.00 Généralités 

--> 78 résultats 

--> parcourir puis page suivante (page 2) 

--> parcourir puis page suivante (page 3) 

--> aller au détail pour la première décision allemande (12/03/2002) 

La base de données JURIFAST 

Que recouvre JURIFAST 

Cette base de données contient les références et le texte intégral : 

de “dossiers préjudiciels” regroupant : 

la question préjudicielle posée à la Cour de justice des Communautés 

européennes 

589

- la réponse de la Cour à cette question 

- la ou les décisions nationales faisant suite à cette réponse 

- d’autres décisions nationales relatives à l’interprétation du droit communautaire 

(décisions sans renvoi). 

Les décisions proviennent directement des services d’études et de documentation 

des institutions membres de l’Association. 

590 



Modèles de recherche 

Recherche : Etat --> Espagne 

57 résultats 

dernière décision sur la page (15/01/2009) : décision sans renvoi : diplômes. 

--> page suivante 

troisième décision sur la page (13/05/2008) : question préjudicielle : services 

postaux 

En conclusion, je ne peux que vous inviter et même vous inviter à consulter le 

site de l’ACA. Il vous donnera toutes les informations nécessaires pour appréhender 

les systèmes judiciaires des différents Etats membres de l’Union européenne et, de 

la sorte, le matériel indispensable à toute réfl exion que vous souhaiteriez conduire 

sur le système judiciaire de votre propre pays. 

A VIEW ON ADMINISTRATIVE ADJUDICATION 

IN EUROPE 

The mission of the French Ministry of Justice for research in partnership for ACA “launched” 

research into the topic of the administrative adjudication process. The results of this study were 

published in the Presses Universitaire de France in 2007. Parallely, a ‘website’ was created which 

describes the organisation of the administrative judiciary through four different sections which are 

appropriate for various aspects. The ACA page offers all the information about the organisation of 

the administrative judiciary in various countries of EU member states. The material about all the 

considerations which you want to build into the organisation of the administrative judiciary in your 

country is available. 

Key words: Association of State Councils, superior administrative courts

Yves Doutriaux: La juridiction administrative vue de Strasbourg 


Yves Doutriaux 

LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE VUE DE 

STRASBOURG 

UDK: 341.231.14 

Primljeno: 25.10.2010. 


U interesu je svake države, pa i samog Suda, a osobito djelotvorne zaštite prava čovjeka da se 

što veći broj slučajeva riješi unutar samih država članica, u okviru domaćeg prava. To je ujedno 

i cilj Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama i mehanizma zaštite prava 

čovjeka koji je njome uveden. Nastoji se osigurati prihvaćenje europskih standarda prava čovjeka, 

i dovesti do toga da države same riješe što veći broj slučajeva u skladu sa svojim odredbama i 

praksom. Posao oko usklađivanja zakonodavstva s Europskom konvencijom o ljudskim pravima i 

temeljnim slobodama još uvijek nije završen, no potrebno je u isto vrijeme nastaviti s edukacijom 

svih sudionika, kako bi se i primjenom postojećih propisa praksa domaćih sudova i upravnih tijela 

uskladila sa sudskom praksom Europskog suda u Strasbourgu. 

Ključne riječi : upravno sudovanje, Europska konvencija o ljudskim pravima 

i temeljnim slobodama 

« Notre droit public – c’est désormais un lieu commun- s’est transformé sous 

le double effet du droit communautaire et du droit de la CEDH », relevait le vice- 

président du Conseil d’Etat en ouvrant la journée d’étude du 7 mars 2008 tenue au 

Palais royal sur « l’infl uence de la CEDH sur l’organisation et le fonctionnement 

des cours suprêmes »( dont les actes ont été publiés par la revue internationale de 

droit comparé 2-2008). Ainsi poursuivait-il près de 45% des décisions les plus 

importantes du Conseil d’etat font application de l’une au moins des 2 sources du 

droit européen. 

La CEDH est interprétée et appliquée tant par les juridictions nationales 

que par la cour européenne des droits de l’homme créée par la convention de 

sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales signée le 4 mai 

1950. Puisque la France a accepté le 2 octobre 1981 l’institution du droit de recours 

individuel (art 34 de la convention) qui permet à toute personne de saisir la cour 

de leurs réclamations « après épuisement des voies de recours internes »( art 35), 

un dialogue des juges particulièrement riche entre les juridictions françaises et la 

cour de Strasbourg a pu s’engager. 

La cour estime que ses arrêts sont destinés « non seulement à trancher les cas 

dont elle est saisie mais plus largement à clarifi er, sauvegarder et développer les 

normes de la convention et à contribuer de la sorte au respect par les Etats des 

engagements qu’ils ont assumés. »(Irl c R-U 18 janvier 1978).Depuis plus d’une 

591

douzaine d’années , comme la Cour de cassation , le Conseil d’Etat conforme de 

plus en plus largement l’état du droit aux interprétations de la cour , s’agissant 

précisément des stipulations procédurales qui vont ici nous retenir. 

592 



1. LES DISPOSITIONS DE LA CONVENTION SUSCEPTIBLES 

D’AFFECTER LES PROCÉDURES JURIDICTIONNELLES 

DES ETATS PARTIES 

L’article 6 : « Article 6 – Droit à un procès équitable : 

Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement 

et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui 

décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bienfondé 

de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu 

publiquement, mais l’accès de la salle d’audience peut être interdit à la presse et au public 

pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public 

ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs 

ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, ou dans la mesure jugée 

strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité 

serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. (..). 

L’ Article 13 – Droit à un recours effectif : 

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont 

été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même 

que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs 

fonctions offi cielles. ». 

Ces dispositions se retrouvent d’ailleurs dans l’article 14 du pacte des Nations 

-Unies relatif aux droits civils et politiques, la charte des droits fondamentaux de 

l’Union européenne du 18 décembre 2000(art 47) à ce stade dépourvue de la force 

juridique qui s’attache à un traité en l’absence d’entrée en vigueur du traité de 

Lisbonne et à l’article 10 de la Déclaration universelle des droits de l’homme des 

Nations -Unies de 1948 qui n’a pas valeur de traité. 

2. LE DROIT À UN RECOURS EFFECTIF 

2.1. Un recours susceptible de procurer un résultat favorable : 

Un recours effectif est un recours susceptible , devant une instance qui peut 

ne pas être juridictionnelle mais doit présenter des garanties d’indépendance et



d’impartialité , de procurer un résultat favorable sans que ce résultat soit garanti. 

L’état du droit français satisfait à cette exigence, réserve faite du cas où les droits 

et libertés garantis par la convention seraient lésés par une loi- qui échappe au 

contrôle juridictionnel sous réserve de l’exception d’inconstitutionnalité introduite 

lors de la révision de la Constitution de juillet 2008- ou un acte de gouvernement 

-dont le champ est réduit puisqu’il ne porte plus que sur les actes concernant les 

rapports du gouvernement et du parlement, ceux mettant en cause les relations 

du gouvernement avec une puissance étrangère et ceux qui constituent des faits 

de guerre- ou des « mesures d’ordre intérieur »- dont le champ d’application 

traditionnel- prisons, écoles et casernes- est de plus en plus restreint par la 

Jurisprudence du Conseil d’Etat sous l’inspiration de celle de la CEDH – voir 

les arrêts du 14 décembre 2007 Planchenault sur l’affectation d’un détenu à un 

emploi et Boussouar sur une mesure de transfèrement d’un détenu entre une 

maison centrale et une maison d’arrêt ). D’autre part, la cour interprète l’art 13 

comme n’exigeant pas une voie de recours « pour toute doléance si justifi ée soitelle 

»(27 avril 1988 R-U). 

La JP nationale relative au droit au recours effectif de l’article 13 n’ est pas 

très étoffée : 

le moyen tiré de l’art 13 est inopérant dans le cas de retrait de points de permis 

de conduire, lequel ne viole pas les droits et libertés reconnus par la convention- 8 

décembre 1995 mouvement de défense des automobilistes) : 

le contentieux de la reconduite à la frontière des étrangers en situation 

irrégulière tel qu’il était initialement organisé avec des délais très brefs de recours 

( 24H)- d’ailleurs suspensif- aujourd’hui porté à une durée plus longue( 48H en 

cas de notifi cation par voie administrative et 7 jours en cas de notifi cation postale). 

Mais la cour a reconnu- arrêt du 27 août 1992- que compte tenu de l’ensemble 

des garanties dont s’accompagne ce recours l’exigence de l’article 13 n’a pas 

été méconnue. Une condamnation de la France pour défaut de recours suspensif 

en cas de rejet d’une demande d’asile à la frontière( Gebremedhin c/France 26 

avril 2007) a conduit à une adaptation rapide de la législation par la loi du 20 

novembre 2007 ( laquelle a connu par ailleurs une certaine notoriété s’agissant de 

la possibilité des tests ADN). 

- le Conseil d’Etat a jugé que les lois de ratifi cation parlementaire des 

ordonnances prises par le gouvernement qui font obstacle à leur contestation 

devant les tribunaux ne sont pas incompatibles avec l’art 13 dont les dispositions 

« n’exigent ni n’impliquent que les Etats parties instaurent un mécanisme de 

contrôle de constitutionnalité des lois , lequel relève au demeurant en droit interne 

du pouvoir constituant »( 8 décembre 2000 Hoffer p.584). On sait d’ailleurs que 

la révision de la Constitution du 23 juillet 2008 a ouvert la possibilité d’une 

exception d’inconstitutionnalité des lois par le fi ltre du Conseil d’Etat ou de la Cour 

de Cassation auprès du conseil constitutionnel. ( Art. 61-1.- Lorsque, à l’occasion 

d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition 

législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le 

593

Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil 

d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.). 

2. 2 dans un délai raisonnable : 

Un recours effectif c’est également un recours jugé dans « un délai 

raisonnable » conformément aux prescriptions de l’article 6-1 : près de 40% des 

recours devant la cour portent sur les délais de procédure, laquelle a d’ailleurs 

un stock de plus 108000 recours, si bien que le contrôleur de Strasbourg 

n’appliquerait pas à lui-même les règles de délai raisonnable qu’il prétend imposer 

aux juridictions des Etats parties , « ce qui irrite certains collègues du Conseil 

d’Etat » selon le Président Genevois pour lequel « il n’est jamais bon qu’un 

éducateur invite à respecter une discipline à laquelle il ne se soumet pas « . 

A la décharge de la cour: le refus de la Douma d’autoriser la ratifi cation 

du protocole 14 qui vise notamment à la création de formations à juge unique, 

ayant compétence pour déclarer les requêtes irrecevables et à de nouvelles 

compétences des comités de trois juges (qui se prononcent jusqu’à maintenant sur 

la seule irrecevabilité des requêtes) pour déclarer certaines affaires recevables et 

rendre des arrêts lorsque la question soulevée par l’affaire a déjà fait l’objet d’une 

jurisprudence bien établie de la Cour ; mais en attendant l’entrée en vigueur du 

protocole n° 14, un protocole n°14 bis - mesure provisoire et intérimaire qui ne 

s’appliquera qu’aux seuls Etats qui l’ont ratifi é - adopté à Strasbourg le 12 mai 2009 

vient amender le système de contrôle de la convention en introduisant ces deux 

éléments de procédure empruntés au Protocole n° 14, à savoir la formation de 

juge unique et la compétence élargie du comité de trois juges . Ces deux seules 

mesures sont censées améliorer la capacité de juger de la Cour de Strasbourg de 

20 à 25%. 

En tout état de cause selon le président Costa , s’exprimant lors de la 

journée d’étude précitée, « ce serait un déni de justice au carré que de tolérer la 

méconnaissance du délai raisonnable au motif que le juge européen statue trop 

lentement ». 

Il reste que la France a été souvent condamnée par la cour pour non respect 

du délai raisonnable de jugement de l’article 13 ; aujourd’hui la cour considère 

que notre pays a mis en place un recours effectif pour le justiciable qui estime 

qu’une juridiction n’a pas respecté la prescription du délai raisonnable. Ainsi 

le Conseil d’Etat a admis la responsabilité de la puissance publique du fait de 

l’exercice de la fonction juridictionnelle en raison d’un dépassement du délai 

raisonnable de jugement en se fondant à la fois sur les stipulations de l’article 6.1 

pour les litiges entrant dans son champ d’application et sur les principes généraux 

qui gouvernent le fonctionnement des juridictions administratives( CE garde des 

sceaux c Magiera 28 juin 2002) ; depuis un décret du 28 juillet 2005, le Conseil 

d’Etat est compétent en premier et dernier ressort pour connaître des actions en 

responsabilité dirigées contre l’Etat pour durée excessive de la procédure devant 

594 





la juridiction administrative .La réforme des référés issue de la loi du 30 juin 2000 

permet en outre de juger en quelques semaines voire en quelques jours les affaires 

particulièrement urgentes. 

3. LE DROIT À UN PROCÈS ÉQUITABLE 

C’est un droit que la cour défi nit de manière extensive en le concevant comme 

la synthèse du droit à un juge , c’est-à-dire à l’accès à un tribunal, du droit à un 

jugement prononcé selon les prescriptions de l’article 6 et du droit à l’exécution 

de ce jugement. Le litige doit pouvoir être réglé par un « tribunal établi par la loi » 

indépendant et impartial par une procédure équitable , notamment contradictoire, 

dont la durée de l’instance doit être raisonnable et où l’audience est en principe 

publique. La cour ajoute que pour que l’intervention du tribunal soit effi cace 

,le tribunal doit détenir une compétence « de pleine juridiction » c’est-à-dire 

qu’il doit pouvoir se prononcer sur l’ensemble des questions de fait et de droit 

posées par le litige et pouvoir réformer la mesure contestée( c’est d’ailleurs ce 

que peut faire le juge administratif français , lorsqu’il est saisi en plein contentieux 

, qui peut remplacer les décisions dont il est saisi et qui sont contestées à juste 

titre par ses propres décisions qui se substituent à celles qui étaient contestées). 

On sait que désormais la Jurisprudence subordonnant à l’avis du ministre des 

affaires étrangères la réponse à la question de savoir si la clause de réciprocité en 

matière d’engagements internationaux a été abandonnée( Mme Chevrol c/France 

13 février 2003), ce qui contribue à l’effi cacité de la juridiction administrative au 

sens de la jurisprudence de Strasbourg. 

3.1. La cour et les phases antérieures à la procédure de jugement 

devant le juge administratif : 

La cour a estimé que les phases antérieures à la procédure de jugement ne 

sauraient rester à l’écart de l’article 6 ; aussi elle a reconnu comme des « tribunaux » 

des organismes non juridictionnels dès lors que l’exercice de leur pouvoir de 

prononcer des sanctions est assorti de garanties adéquates d’indépendance et 

d’impartialité . 

Cependant, pendant longtemps, le Conseil d’Etat a estimé au contraire que seul 

un organisme juridictionnel devait être reconnu comme un « tribunal » au sens de 

l’article 6 et que donc cet article ne pouvait être invoqué à l’encontre des décisions 

et sanctions prises par des autorités non juridictionnelles (telles diverses autorités 

disciplinaires collégiales, comme l’ex-conseil du marché à terme –aujourd’hui 

l’autorité des marchés fi nanciers-, l’ex-commission de la concurrence, le conseil 

supérieur de l’audiovisuel, les fédérations sportives disposant de prérogatives 

de puissance publique, la section disciplinaire du conseil national de l’ordre des 

médecins...). 

595

Mais depuis 1999, le Conseil d’Etat juge désormais que les prescriptions de 

l’article 6 doivent être respectées par diverses autorités notamment disciplinaires 

collégiales non juridictionnelles à moins que leurs décisions soient susceptibles 

de recours de pleine juridiction devant une juridiction dotée d’une procédure 

satisfaisant aux exigences de l’article 6. Mais, pour le Conseil d’Etat , le régime 

procédural de l’organisme non juridictionnel doit en tout état de cause satisfaire aux 

exigences primordiales du droit national rejoignant celles de la convention telles 

celles liées aux principes généraux d’indépendance, d’impartialité et du respect 

des droits de la défense. C’est ainsi que les conseils de discipline qui donnent des 

avis sur les sanctions disciplinaires contre les agents publics doivent respecter les 

droits de la défense quand bien même ces conseil ne sont des juridictions au sens 

de l’article 6 . 

3.2. audience publique : 

Désormais toutes les juridictions administratives siègent en séance publique 

( Maubleu 14 février 1996) alors qu’auparavant le Conseil d’Etat jugeait que 

certaines juridictions administratives notamment disciplinaires n’avaient pas 

cette obligation et échappaient à l’article 6. 

S’agissant des autorités collégiales non juridictionnelles et à propos des 

sanctions prises par le conseil des marchés fi nanciers, le Conseil d’Etat a estimé 

qu’elles devaient également respecter les prescriptions de l’article 6 ; en l’espèce 

- Didier 3 décembre 1999- le fait que cette autorité n’ait pas statué en audience 

publique est sans conséquence car ses décisions sont susceptibles d’un recours de 

pleine juridiction devant le Conseil d’Etat lequel statue en audience publique. 

3.3. le rôle du rapporteur : 

Le CE a jugé que le principe d’impartialité ne conduisait à exclure le rapporteur 

du délibéré que s’il exerçait des pouvoirs propres d’investigation et d’instruction 

distincts de ceux qui appartiennent à la formation de jugement pouvant en 

particulier le conduire à modifi er le champ de saisine de la juridiction (Didier déjà 

cité). 

4. LA QUESTION DU « COMMISSAIRE DU GOUVERNEMENT » 

« Le fait de soumettre le procès administratif à certaines exigences accrues 

n’a pas toujours été bien compris »(Genevois : La France et la CEDH 1998-2008 

Cahiers du CREDHO n°14/2008). 

596 





On sait que la cour , en se fondant sur les exigences du droit de la défense, 

du contradictoire et de l’égalité des armes lues à la lumière de la théorie des 

apparences , a jugé par une série d’arrêts inaugurés par l’arrêt Borgers du 30 

octobre 1991 que les parquets ne peuvent assister au délibéré, ne peuvent accéder 

à la note du rapporteur et au projet d’arrêt dès lors que les parties ne disposent 

pas des mêmes droits, doivent communiquer leurs conclusions ou avis aux parties 

lesquelles devant pouvoir y répliquer. Cette Jurisprudence sur les parquets n’a 

pas été sans effet sur la position du « commissaire du gouvernement » dans les 

juridictions administratives .Cependant le commissaire du gouvernement , membre 

du Conseil d’Etat aussi indépendant que ses autres collègues , n’est en rien une 

partie, pas davantage un parquet. 

Si l’arrêt Kress du 7 juin 2001 a jugé conforme à la convention la procédure 

suivie devant le Conseil d’Etat dans ses dispositions essentielles , la cour a 

cependant condamné au nom de la théorie des apparences la participation du 

commissaire du gouvernement au délibéré de la formation de jugement : 

- a) selon la cour , l’institution du commissaire du gouvernement ne porte pas 

atteinte au principe du contradictoire : 

Pour la cour, la non -communication préalable aux parties des conclusions 

du commissaire du gouvernement et l’impossibilité d’y répondre à l’audience ne 

heurtent pas le droit à un procès équitable ; la cour est parvenue à ce jugement 

par des prémisses différentes de celles du Conseil d’Etat pour lequel le principe du 

contradictoire s’applique à la phase d’instruction des requêtes laquelle est close au 

moment où le commissaire expose oralement ses conclusions à l’audience alors 

que pour la cour « la notion de procès équitable implique en principe le droit 

pour les parties de prendre connaissance de toute pièce ou observation soumise 

au juge fût-ce par un magistrat indépendant, en vue d’infl uencer sa décision et de 

la discuter ». 

Pour autant pour la cour l’intervention du commissaire à l’audience publique 

n’est pas condamnée dès lors que : 

-dans la procédure devant le Conseil d’Etat les avocats qui le souhaitent peuvent 

demander au commissaire du gouvernement avant l’audience le sens général de 

ses conclusions. 

- les parties peuvent répliquer par une note en délibéré à ses conclusions ce qui 

permet de contribuer au respect du contradictoire . 

-pour le cas où le commissaire invoquerait un moyen non soulevé par les 

parties le juge est obligé de permettre à celles-ci d’en débattre, par un moyen 

d’ordre public susceptible d’être relevé d’offi ce justifi ant que l’affaire soit rayée 

et renvoyée à une autre audience. Aussi la cour a-t-elle estimé que « la procédure 

suivie devant le Conseil d’Etat offre suffi samment de garanties au justiciable ». 

-b) mais la participation du commissaire de gouvernement au délibéré est 

contraire aux règles du procès équitable : 

597

En revanche , la cour , au nom des apparences,-« justice must be done ; it 

must also be seen to be done » selon l’adage de Lord Hewart( la justice ne doit 

pas seulement être rendue, mais il doit être visible qu’elle est rendue) - a jugé 

contraire aux règles du procès équitable la participation ( et peut-être même la 

simple présence du commissaire du gouvernement) au délibéré des formations 

de jugement( l’arrêt de la cour rendu sur ce point par 10 voix contre 7) tout en 

reconnaissant que dans la réalité l’indépendance et l’impartialité de ces formations 

n’en étaient pas affectées ;selon l’arrêt si, selon les explications du Gouvernement 

français, la présence du commissaire du Gouvernement se justifi e par le fait 

qu’ayant été le dernier à avoir étudié le dossier il pourrait pendant le délibéré 

répondre à toute question éventuellement posée, « l’avantage de cette assistance 

purement technique est à mettre en balance avec l’intérêt supérieur du justiciable 

qui doit avoir la garantie que le commissaire du gouvernement ne puisse par sa 

présence exercer une certaine infl uence sur l’issue du délibéré ». 

Mais , selon l’opinion dissidente de 7 juges , « en admettant même que la 

théorie des apparences puisse trouver du crédit, faut-il qu’en son nom une 

juridiction européenne dans un système basé sur la subsidiarité et sur le respect 

des juridictions nationales vienne égratigner une institution qui fonctionne depuis 

un siècle et demi à la satisfaction générale qui joue un rôle essentiel dans un Etat 

de droit et qui a considérablement śuvré en faveur de la justice et des droits de 

l’homme ?(..) Il est souhaitable qu’à l’avenir la cour reconsidère dans son ensemble 

sa jurisprudence sur la procédure devant les cours suprêmes européennes , qui fait 

la part trop belle aux apparences, au détriment de traditions nationales respectables 

et en défi nitive de l’intérêt réel des justiciables ». 

-c) Les suites de l’arrêt Kress: 

Le Conseil d’Etat a systématisé les usages ayant permis à la cour d’écarter 

l’argumentation sur la non- communication préalable des conclusions et sur 

l’impossibilité d’y répondre à l’audience : 

C’est ainsi qu’une directive interne du président de la section du contentieux aux 

commissaires leur a demandé de faire connaître, avant l’audience, le sens général 

de leurs conclusions non seulement aux avocats qui en font la demande mais 

également à toute partie même non représentée. Puis la note en délibéré , simple 

usage permettant aux avocats après l’audience de compléter leurs observations 

orales et de répondre aux conclusions du commissaire du gouvernement a vu son 

statut offi cialisé par un arrêt du CE M.et Mme Leniau du 12 juillet 2002 puis par 

un décret du 19 décembre 2005. 

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat a interprété l’ arrêt Kress comme 

prohibant uniquement la « participation » du commissaire du gouvernement 

au délibéré, mais non sa présence active, avec l’espoir que la cour infl échirait 

sa Jurisprudence .Il a été précisé par ce décret du 19 décembre 2005 que le 

commissaire assiste au délibéré sans y prendre part. 

598 





Mais la cour a confi rmé et explicité sa Jurisprudence par l’arrêt Martinie du 

12 avril 2006 en ce sens que l’article 6 prohibe aussi bien la participation que la 

présence du commissaire « au nom des apparences ». 

Le Code de justice administrative a été modifi é à nouveau par un décret du 1er 

août 2006 : devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, 

désormais la présence du commissaire au délibéré est prohibée. Devant le Conseil 

d’Etat, « sauf demande contraire d’une partie,le commissaire du gouvernement 

assiste au délibéré .Il n’y prend pas part ». Un droit de récusation est ainsi ouvert 

aux parties qui d’ailleurs est d’utilisation fort rare. Selon les auteurs des grands 

arrêts de la juridiction administrative (17 è édition), « l’intérêt du maintien de cette 

possibilité se justifi e tout particulièrement devant le Conseil d’etat juge suprême 

de l’ordre administratif : en effet l’assistance au délibéré permet au commissaire 

de mieux comprendre les raisons pour lesquelles la formation de jugement se 

rallie à son point de vue ou s’en sépare. La connaissance des motivations du juge 

lui permettra ultérieurement de rendre compte fi dèlement de la Jurisprudence ou 

s’il n’en est pas convaincu de proposer son infl échissement ». 

Le décret du 7 janvier 2009 parachève l’évolution tendant à assurer la 

compatibilité de la procédure avec la Jurisprudence de la cour : la dénomination 

de « commissaire du gouvernement », source d’interrogation et d’ambiguïté, est 

abandonnée pour celle de « rapporteur public », sorte de concession aux apparences 

. D’autres hypothèses avaient été envisagées : commissaire du droit, commissaire 

à la loi , juge- rapporteur, juge-orateur ou conseiller –orateur …. Ce décret ouvre 

la possibilité aux conseils de présenter « de brèves observations orales » après le 

prononcé des conclusions du rapporteur public. 

5. AUTRES SUJETS DE DÉBATS 

5.1. L’accès du rapporteur public à la note établie par le rapporteur et au 

projet de décision adopté par la sous-section d’instruction ; pour le président 

Genevois une « telle pratique favorise la confrontation des points de vue au sein 

de la juridiction qui est la garantie d’une décision de justice mûrement réfl échie », 

aussi il serait regrettable que cette association étroite du rapporteur public avec la 

fonction de juger soit remise en cause ». 

5.2. La double mission du Conseil d’Etat, conseil du gouvernement en ce qui 

concerne les projets de loi, d’ordonnance ou de décret en Conseil d’Etat et de 

juge administratif suprême a fait l’objet d’aménagements à la suite de l’ arrêt 

Procola c/Luxembourg du 28 septembre 1995 – méconnaissance des impératifs 

du procès équitable dès lors que le CE du Luxembourg avait adopté un jugement 

dans une formation de 5 personnes dont 4 avaient eu à connaître de l’affaire 

au stade consultatif- et de l’arrêt Sacilor-Lormines du 9 novembre 2006 (en 

l’espèce le cumul de la compétence juridictionnelle du CE avec ses attributions 

administratives n’a pas emporté violation de l’article 6.1) . 

599

Pour le président de notre section du contentieux, Bernard Stirn, « le respect 

de ces exigences au Palais royal où environ 200 membres du CE sont en activité 

dans les formations contentieuses et consultatives bien distinctes ne soulève pas 

de diffi culté pratique ». Cependant la pratique consistant pour un membre du 

Conseil d’Etat ayant connu au sein d’une formation administrative une question 

à s’abstenir de siéger ultérieurement au contentieux dans un litige portant sur la 

même question a été généralisée .Cette prohibition a été reprise par un décret 

du 6 mars 2008 qui comporte d’autres dispositions destinées à éviter de prêter le 

fl anc à la critique s’agissant de la double mission du Conseil d’etat. Ainsi il a été 

décidé que : 

- le 9 ème juge participant au délibéré des sous-sections réunies – section 

ordinaire de jugement de 9 membres -appartient désormais à la section du 

contentieux alors que jusque là il était issu de l’une des sections administratives 

qu’il représentait, 

- il est mis fi n à la présence à la section du contentieux ( 15 juges) de 2 conseillers 

d’Etat représentant les sections administratives. 

- l’assemblée du contentieux ( 17 juges)ne comprendra plus de représentant de 

la section administrative qui a délibéré de l’avis relatif à un acte qu’elle doit juger 

même si ce représentant n’a pris aucune part à cette délibération. 

-lorsque le Conseil est saisi d’un recours contre un acte pris après avis d’une de 

ses formations administratives, la liste des membres ayant pris part à la délibération 

de cet avis est communiquée au requérant qui en fait la demande. 

La juridiction administrative se dote d’ailleurs d’un code de déontologie « sous 

l’aiguillon de la cour de Strasbourg » selon le Vice président du Conseil d’Etat. 

Par l’arrêt du 30 juin 2009 Union fédérale des consommateurs Que choisir de 

Côte d’Or contre France à propos du projet de TGV Rhin-Rhône, la cour a rappelé 

que le fait que le Conseil d’Etat se rapproche organiquement de l’exécutif ne 

suffi t pas à établir un manque d’indépendance et que les modalités de nomination 

et du déroulement de carrière des membres du Conseil étaient compatibles avec 

l’article 6§1 ; elle a rappelé qu’il ne lui appartient de statuer dans l’abstrait sur la 

question de savoir si les attributions consultatives du CE sont compatibles avec 

ses fonctions juridictionnelles et les exigences d’indépendance et que le principe 

de séparation des pouvoirs n’est pas déterminant dans l’abstrait .Il revient à la 

cour de déterminer dans chaque espèce si l’avis rendu par le Conseil a constitué 

une sorte de pré -jugement de l’arrêt critiqué entraînant un doute sur l’impartialité 

objective de la formation de jugement du fait de l’exercice successif des fonctions 

consultatives et juridictionnelles .En l’espèce aucun membre de la formation de 

jugement saisie n’avait participé à la formation qui avait rendu un avis sur le texte 

attaqué. Il n’appartient pas à la cour de juger qu’un problème de principe se pose 

sur le terrain de l’article 6§1 du seul fait que le Conseil d’Etat cumule compétence 

juridictionnelle et attributions consultatives. 

600 





Il est permis de déduire de ce dernier arrêt que la cour estime que la double 

attribution du Conseil d’Etat n’est pas en soit un problème au sens de l’article 

6§1. 

5.3. Procédure contradictoire et communication de mémoires voir arrêt 

Asnar c France 18 octobre 2007 dont le formalisme est « contestable » , selon le 

président Genevois: un mémoire en réplique d’un ministre contenant des mises 

au point brèves doit être communiqué car c’est un avis motivé sur les prétentions 

du requérant alors que le Gouvernement avait fait valoir que ce mémoire ne 

comportait aucun élément susceptible d’infl uencer la solution du litige. 

5.4. Paiement des frais de procédure- voir collectif national d’information 

et d’opposition à l’usine Melox 12 juin 2007. Au motif de l’égalité des armes, 

la cour s’est étonnée que faisant application de l’article L.761-1 du Code de 

justice administrative le Conseil d’Etat a jugé équitable de condamner une 

association requérante aux ressources limitées au paiement des frais exposés 

par une multinationale prospère( la COGEMA) ; il a ainsi pénalisé la partie la 

plus faible et pris une mesure susceptible de décourager l’association d’user à 

l’avenir de la voie juridictionnelle pour poursuivre sa mission statutaire( défense 

de la protection de l’environnement).La cour semble ne pas avoir tenu compte 

du caractère très ouvert du recours pour excès de pouvoir qui peut justifi er des 

mécanismes correctifs parmi lesquels une éventuelle condamnation du requérant 

partie perdante au paiement des frais de procédure .Dans cette affaire d’ailleurs 

la cour a estimé qu’il n’y avait pas eu de violation de l’article 6.1 dès lors que le 

Conseil d’etat a retenu une somme de 762 euros , moitié de celle demandée par 

la COGEMA. 

Ces 2 derniers affaires, selon le président Genevois, tendraient à démonter 

que le juge administratif n’est pas à l’abri de Jurisprudences« inattendues » de 

Strasbourg, dont certains juges disent parfois d’ailleurs qu’il y a autant de 

Jurisprudences que de sections ! 

D’où l’intérêt des journées d’études désormais organisées régulièrement par le 

Conseil d’Etat et la CEDH afi n que de part et d’autre les juges comprennent mieux 

les procédures et les Jurisprudences afi n d’éviter tout malentendu .Pour conclure 

en citant le président Stirn « l’aiguillon du droit européen a eu d’incontestables 

effets positifs pour mieux prendre en compte les aspirations des justiciables et 

veiller au respect d’exigences communes aux démocraties européennes. Rendre 

la justice en Europe n’en est que plus stimulant ». 

601

602 



ADMINISTRATIVE ADJUDICATION- A VIEW FROM 

STRASBOURG 

It is in the interest of every country and of the very Court itself, and especially of the effective 

protection of human rights, that the highest possible number of cases be resolved by the member 

states within the framework of domestic law. It is also the aim of the European Convention on 

Human Rights and Fundamental Freedoms and of the mechanisms for the protection of human 

rights which are stated therein. Ensuring the acceptance of European standards of human rights is 

attempted, as is reaching the phase where the state itself alone resolves as many cases as possible 

pursuant to its legal provisions and practice. The task related to harmonising the legislature with the 

European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms is still not complete. However, 

it is necessary at the same time to continue with the education of all participants in order that the 

application of existing regulations of domestic courts and administrative bodies are harmonised with 

the practice of the European Court in Strasbourg. 

Key words: administrative adjudication, European Convention on Human 

Rights and Fundamental Freedoms

PRAVNE ZNANOSTI

Dr. sc. Ante Carić, Ivana Kustura: Kamo ide hrvatsko maloljetničko kazneno zakonodavstvo? 


Dr. sc. Ante Carić, redoviti profesor 

Pravnog Fakulteta Sveučilišta u Splitu u mirovini 

Ivana Kustura, dipl. iuris, znanstvena novakinja 

Pravnog Fakulteta Sveučilišta u Splitu 

KAMO IDE HRVATSKO MALOLJETNIČKO KAZNENO 

ZAKONODAVSTVO? - 1. DIO 

UDK: 343.91 -053.5 (497.5) 



U radu se obrađuje kazneni postupak prema maloljetnicima pred sudom za mladež u svjetlu 

predstojećih izmjena Zakona o sudovima za mladež. Autor, najprije, ukazuje na bitne značajke 

hrvatskog kaznenog postupka prema maloljetnicima, te analizira kako su u postojeće maloljetničko 

zakonodavstvo ugrađena temeljna procesna prava maloljetnika iz odgovarajućih međunarodnih 

dokumenata (tzv. Pekinška pravila, Konvencija o pravima djeteta). Usporedni pregled organizacije 

i nadležnosti sudova za maloljetnike u 12 europskih zemalja pokazuje da u Europi dominiraju dva 

modela maloljetničkog pravosuđa: sudski i zaštitni model. S obzirom na dominantnu ulogu suca za 

mladež tijekom čitavog kaznenog postupka prema maloljetnicima, hrvatski sud za mladež može se 

ubrojiti u welfare model po kojemu sudac za mladež vrši ne samo istražnu funkciju u pripremnom 

postupku, nego i sudsku funkciju u postupku pred vijećem za mladež. Nakon prikaza i analize 

odluke Europskog suda za ljudska prava u predmetu Nortier v. The Netherlands koja se može 

primijeniti i na naše maloljetničko pravosuđe, te prikaza rezultata ankete provedene među sucima 

za mladež u Hrvatskoj, autor dolazi do zaključka da objedinjenje istražne i sudske funkcije kod suca 

za mladež ne predstavlja kršenje prava maloljetnika na nepristran sud iz čl. 6. st. 1. Konvencije za 

zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Na kraju rada autor ukazuje na eventualne posljedice do 

kojih bi moglo doći uslijed dosljednog odvajanja istražne i sudske funkcije u postupku pred sudom 

za mladež. 

Ključne riječi: maloljetnici, kazneno zakonodavstvo, Republika Hrvatska 

1. UVOD 

Usvajanjem Zakona o sudovima za mladež 1997. god. u sklopu donošenja 

novog hrvatskog kaznenog zakonodavstva, Hrvatska je po prvi put dobila poseban 

zakon o maloljetnicima, u kojem je sveobuhvatno uređen materijalnopravni i 

procesnopravni položaj maloljetnih i mlađih punoljetnih počinitelja kaznenih 

djela, kao i ustrojstvo i nadležnost sudova za mladež. Pri donošenju ovog Zakona 

uzeta su u obzir sva najnovija saznanja i dostignuća na području prevencije 

maloljetničke delinkvencije, a u njemu su ugrađeni i najvažniji međunarodni 

standardi o sudovanju maloljetnicima. 

605

Reforma našeg cjelokupnog kaznenog zakonodavstva koja je upravo u tijeku 

i zahtjevi za njegovim usklađivanjem s europskim standardima izazivaju potrebu 

za preispitivanjem pravnog položaja maloljetnih počinitelja kaznenog djela u 

postupku pred sudom, osobito u pravcu poštivanja temeljnih prava i sloboda, 

koja se u međunarodnim dokumentima garantiraju svakom počinitelju kaznenog 

djela, pa tako i maloljetnom. Tom problemu posvećen je i ovaj rad. U njemu 

ćemo najprije obraditi neke bitne značajke kaznenog postupka prema Zakonu o 

sudovima za mladež, a zatim ćemo analizirati kako se i u kojoj mjeri u sudskom 

postupku prema maloljetnicima uvažavaju temeljna prava i slobode zagarantirane 

međunarodnim aktima Vijeća Europe i Ujedinjenih naroda. Posebnu pozornost 

posvetit ćemo pitanju je li položaj i ovlaštenja suca za mladež u postupku pred 

sudom ugrožavaju ili ograničavaju neka prava maloljetnika, prije svega pravo na 

nepristran sud iz čl. 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih 

sloboda. Prikazat ćemo i rezultate ankete provedene među sucima za mladež o 

potrebi eventualnog razdvajanja istražne i sudske funkcije, koje su u postojećim 

zakonskim odredbama date u nadležnost suda za mladež. Na kraju želimo ukazati 

na eventualne posljedice do kojih bi moglo doći uslijed dosljednog odvajanja 

istražne i sudske funkcije u postupku pred sudom za mladež. 

2. GLAVNE ZNAČAJKE HRVATSKOG KAZNENOG POSTUPKA 

PREMA MALOLJETNICIMA 

Kazneni postupak prema maloljetnicima poseban je oblik kaznenog postupka 

koji se odlikuje mnogim osobitostima u odnosu na redoviti kazneni postupak protiv 

punoljetnih okrivljenika. Uređen je u čl. 43. do 90. ZSM i vodi se pred sudom 

za mladež kao nadležnim sudom za postupanje prema maloljetnim počiniteljima 

kaznenog djela. Ove osobitosti maloljetnočkog kaznenog postupka čine ga 

bitno drukčijim u odnosu na redoviti kazneni postupak, a razlike među njima 

uvjetovane su mladom dobi maloljetnog počinitelja i posebnomn svrhom koja se 

tim postupkom želi ostvariti. Dok je svrha redovitog kaznenog postupka „osigurati 

primjenu državnih instrumenata javnog kažnjavanja kroz standardizirana pravila 

odlučivanja o postojanju kaznenog djela i krivnje počinitelja“ 1 , dotle u kaznenom 

postupku pred sudom za mladež postojanje kaznenog djela i krivnje nisu jedini, a ni 

glavni kriteriji za donošenje odluke suda o primjeni sankcija prema maloljetniku. 

To znači da je i svrha kaznenog postupanja prema maloljetniku drukčija od one u 

redovitom kaznenom postupku. 

Zakon o sudovima za mladež nigdje izričito ne određuje svrhu postupka 

prema maloljetnicima, što je i razumljivo, ali na više mjesta govori o (ne) 

svrhovitosti vođenja postupka (npr. u čl. 63. st. 1., čl. 77. st. 1. i čl. 79. st. 1.), 

odnosno o (ne)svrhovitosti primjene sankcija prema maloljetnicima (čl. 65. st. 1. 

1 Krapac, Davor: Kazneno procesno pravo, Prva knjiga: Institucije; II. izmijenjeno i dopunjeno 

izdanje. Zagreb, 2003., str. 19. 

606 





i čl. 85. st. 2.). Iz citiranih odredaba proizlazi da se neće voditi postupak prema 

maloljetniku niti prema njemu primijeniti sankcije, ako se njihova svrha može 

ostvariti i bez provođenja kaznenog postupka. To znači da je kazneni postupak 

prema maloljetniku u funkciji ostvarenja odgojne i zaštitne svrhe maloljetničkih 

sankcija kako su propisane u čl. 5. ZSM i logički proizlaze iz nje. Tim postupkom 

treba izvršiti utjecaj na odgoj maloljetnika, razvijanje njegove cjelokupne ličnosti 

i jačanje njegove osobne odgovornosti i to istim sredstvima kojima se ostvarje 

svrha odgojnih mjera i malololjetničkog zatvora pružanjem zaštite, brige, pomoći 

i nadzora nad maloljetnikom. Stoga odgojni utjecaj na maloljetnog delinkventa 

treba otpočeti prije započinjanja izvršenja izrečene maloljetničke sankcije, tj. još 

za vrijeme trajanja postupka pred sudom i nastavlja se izvršenjem izrečene mjere 

tako da s njom tvori jedinstveni i integralni odgojni proces u kaznenom tretmanu 

maloljetnog delinkventa. 

Ovako određena zaštitna svrha našeg maloljetničkog kaznenog postupka 

odgovara proklamiranoj svrsi sudskog postupka u pravilu 5.1 Standardnih 

minimalnih pravila UN za primjenu sudskih postupaka prema maloljetnicima 

(1985.) 2 koje glasi: „Sustav maloljetničkog sudovanja mora staviti težište na 

dobrobit maloljetnika i osigurati da svaka reakcija prema njemu bude uvijek 

razmjerna okolnostima kako počinitelja tako i počinjenog kaznenog djela“. Dok 

drugi dio citiranog pravila naglašava načelo razmjernosti maloljetničke sankcije, 

koja mora odgovarati ne samo vrsti i težini počinjenog kaznenog djela, već prije 

svega osobnim okolnostima maloljetnog počinitelja, dotle se u njegovom prvom 

dijelu jasno izražava zaštitna svrha maloljetničkog pravosuđa i kaznenog postupka 

pred njim. 

Zaštitni model hrvatskog maloljetničkog pravosuđa i kaznenog postupka 

odražava se, među ostalim, i u nekim općim karakteristikama kaznenog postupanja 

prema maloljetniku, među kojima na prvom mjestu ističemo ispitivanje ličnosti i 

njegovih prilika i sredine u kojima maloljetnik živi. 

2.1. Upoznavanje ličnosti maloljetnika i njegovih prilika 

Prikupljanje podataka o ličnosti naloljetnika i njegovoj sredini i prilikama u 

kojima živi središnji je problem čitavog kaznenog postupanja prema maloljetniku. 

Kada je riječ o hrvatskom maloljetničkom kaznenom zakonodavstvu, poznavanje 

maloljetnikove ličnosti i njegovih obiteljskih i socijalnih prilika nužna su 

pretpostavka za donošenje čitavog niza odluka u stadiju pretpripremnog i 

pripremnog postupka, te postupka pred vijećem za mladež, pa sve do kraja tretmana 

maloljetnika, tj. donošenja odluka o obustavi izvršenja, odnosno izmjene izrečene 

odgojne mjere. Primjerice, nijedna odluka o primjeni načela svrhovitosti, bilo da 

o njoj odlučuje državni odvjetnik u pretpripremnom postupku (čl. 63. st. 1., čl. 64. 

2 Ova su pravila državama članicama Ujedinjenih naroda preporučena za usvajanje na VII. kongresu 

UN-a za sprječavanje kriminaliteta i postupanje s delinkevntima (Milano, 1985.), a prihvaćena od Opće 

skupštine UN-a Rezolucijom br. 40/33 od 29. 11.1985., UN Doc.A/40/53(1985.). 

607

st. st. 1. i čl. 65. st. 1. ZSM), bilo sudac za mladež ili vijeće za mladež u postupku 

pred vijećem za mladež (čl. 77. st. 1., čl. 79. st. 1. i čl. 85. st. 2. ZSM) ne može 

se donijeti ako državni odvjetnik, odnosno sud ne raspolaže s dovoljno podataka 

koje se odnose na ličnost maloljetnika, njegove osobne, obiteljske i socijalne 

prilike. Još više to vrijedi za odluku suda o izboru odgojne mjere (čl.7. ZSM) 

ili o izricanju kazne maloljetničkog zatvora (čl. 24. ZSM), odnosno o pridržaju 

izricanja maloljetničkog zatvora (čl. 27. ZSM), ali i za stavljanje prijedloga 

državnog odvjetnika za provođenja skraćenog oblika kaznenog postupka (čl. 

69. ZSM), te prijedloga državnog odvjetnika za primjenu odgojnih mjera ili za 

kažnjavanje maloljetnika (čl. 78. st. 1. ZSM). U svim navedenim slučajevima 

raspolaganje s dovoljno podataka o maloljetniku, njegovoj obiteljskoj i socijalnoj 

sredini iz koje potječe zapravo je conditio sine qua non za donošenje pravilne 

odluke državnog odvjetnika ili suda za mladež. 

Na važnost prikupljanja podataka o ličnosti maloljetnika i njegovih prilika 

ukazuju i već spomenuta Standardna minimalna pravila UN za primjenu sudskih 

postupaka prema maloljetnicima (u daljnjem tekstu Pekinška pravila) u prav. 

16.1 u kojem stoji: „U svim slučajevima, osim onim beznačajnim, prije nego što 

nadležna vlast donese konačnu odluku, treba temeljito ispitati porijeklo i prilike 

u kojima maloljetnik živi i uvjete u kojima je počinjeno kazneno djelo, kako bi se 

olakšalo donošenje razborite odluke“. 

Ključna odredba pripremnog postupka u kojima se vrši prikupljanje podataka o 

maloljetniku i njegovoj obitelji jest čl. 70. ZSM. U stavku 1. ovog članka najprije 

se naglašava značenje i važnost prikupljanja ovih podataka tako što se navodi 

da će se pored činjenica koje se odnose na kazneno djelo, posebno prikupljati i 

podaci o ličnosti maloljetnika i njegovim prilikama i sredini. Zatim se navodi na 

što se odnose ovi podaci koji se prikupljaju, te se kaže da će se „utvrditi godine 

maloljetnikova života, okolnosti potrebne za ocjenu njegove duševne razvijenosti, 

ispitat će se sredina u kojoj i prilike u kojima maloljetnik živi i ostale okolnosti 

koje se tiču njegove ličnosti“. Stavak 2. istog članka govori o načinu na koji se 

pribavljaju podaci, a u stavku 3. određuje se tko je dužan prikupiti navedene 

podatke. To je sudac za mladež koji vodi pripremni postupak, s tim da taj posao 

može povjeriti svom stručnom suradniku (ako ga ima u sudu) ili nadležnom centru 

za socijalnu skrb. Najzad, u st. 4. čl. 70. ZSM govori se o prikupljanju posebnih 

podataka o zdravstvenom stanju maloljetnika, njegovoj duševnoj razvijenosti, 

psihičkim svojstvima ili sklonostima maloljetnika. 

Na važnost prikupljanja podataka o ličnosti maloljetnika ukazuje i odredba čl. 

53. ZSM u kojoj se odstupa od rješenja o oslobođenju od obveze svjedočenja u 

redovitom kaznenom postupku protiv punoljetnih okrivljenika (čl. 285. st. 2. i 3. 

ZKP), te se propisuje da u postupku pred sudom za mladež „nitko ne može biti 

oslobođen dužnosti svjedočenja o okolnostima potrebnim za ocjenjivanje duševne 

razvijenosti maloljetnika, upoznavanje njegove ličnosti i prilika u kojima živi“. 

Ovakvim iscrpnim propisivanjem koje sve podatke i na koji način te podatke 

treba prikupljati naš je zakonodavac dao jasne upute sucu za mladež kako treba 

608 





postupati u rješavanju ovog najvažnijeg posla u pripremnom postupku prema 

maloljetnicima. Treba, međutim, pogledati kako se ovakva dobra normativna 

rješenja primjenjuju u svakodnevnoj sudskoj praksi. Kako i na koji način suci za 

mladež dolaze do potrebnih podataka o ličnosti maloljetnika i njegovih prilika? 

To su samo neka od pitanja na koja smo pokušali dobiti odgovore u anonimnoj 

anketi provedenoj među sucima iz dvadeset jednog odjela za mladež općinskih 

i isto tolikog broja županijskih sudova u Hrvatskoj, koji su u 2008. godini u 

svom sudu obavljali dužnost suca za mladež. 3 Od ukupno 44 pitanja iz ankete na 

problematiku o kojoj ovdje raspravljamo odnosila su se dva pitanja. Evo najprije 

odgovora na prvo pitanje koje je glasilo: Na koji je način na odjelu za mladež 

Vašeg suda u pripremnom postupku organizirano prikupljanje podataka o ličnosti 

maloljetnika i njepovim prilikama (čl. 70. st. 1. ZSM)? 

Općinski Županijski Svega 

Prikupljanje podataka obavlja suci suci 

Broj % Broj % Broj % 

centar za socijalnu skrb na zahtjev 

suca za mladež 

centar za socijalnu skrb uz 

11 37,9 11 57,9 22 45,8 

suradnju stručnog suradnika u 

sudu 

sudac za mladež uz pomoć 

11 37,9 3 15,8 14 29,2 

službenika centra za socijalnu 

skrb 

3 10,4 3 15,8 6 12,5 

neki drugi način 4 13,8 2 10,5 6 12,5 

Svega 29 100,0 19 100,0 48 100,0 

Tabela 1: Način prikupljanja podataka o ličnosti maloljetnika i njegovim 

prilikama 

3 Anketa sudaca za mladež provedena je u prvoj polovini 2009. godine u okviru znastvenog 

istraživačkog projekta Pravni položaj mlađih punoljetnika u hrvatskom kaznenom zakonodavstvu, koji 

se vodi na Zavodu za kriminološka i kaznenopravna istraživanja „Ivan Vučetić“ pri Pravnom fakultetu 

u Splitu, uz fi nancijsku potporu Ministarstva znanosti, prosvjete i sporta RH. O metodološkim pitanjima 

i djelomičnim rezultatima ankete vidi podrobnije u radu Carić, A. – Kustura, I.: Sudovi za mladež: 

ustrojstvo, sasav i nadležnost prema Zakonu o sudovima za mladež, Hrvatski ljetopis za kazeno pravo i 

praksu, vol. 16, broj 2/2009., str. 872.-894. 

609

Iz tabele proizlazi da su suci za mladež u tri četvrtine slučajeva prikupljanje 

podataka o ličnosti maloljetnika i njegovim prilikama povjeravali centru za 

socijalnu skrb (45%), odnosno centru i stručnom suradniku u sudu (30%) kako se 

to sugerira u čl. 70. st. 3. ZSM. Ovo su svakako ohrabrujući podaci koji ukazuju 

da je i kvalitet tih izvješća na određenoj razini koja može udovoljiti svrsi zbog 

koje se prikupljanje podataka i obavlja, pogotovo kada takva izvješća sastavljaju 

stručni suradnici koji i inače u sudu pomažu sucima za mladež u obavljanju 

mnogih nepravnih poslova iz svoje struke (čl. 42. st. 2. ZSM). To, međutim, još 

ne znači da takvi stručni suradnici postoje u svim onim sudovima za mladež čiji su 

suci zaokružili ovaj odgovor. Može se, naime, pretpostaviti da u onim općinskim 

sudovima u kojima postoji stručni suradnik ovaj pomaže u prikupljanju podataka 

i na županijskom sudu u istom mjestu (to je u jednom anketnom upitniku i naveo 

općinski sudac za mladež u svom opisnom dijelu odgovora). Podatak da je u ukupno 

6 upitnika zaokružen odgovor po kojemu potrebne podatke prikuplja sudac za 

mladež uz pomoć centra za socijalnu skrb ukazuje na nedovoljnu osposobljenost 

socijalne službe u tim (vjerovatno manjim) gradovima da mogu ispunjavati svoje 

zakonske obveze. 

Sljedećim pitanjem tražili smo da nam suci za mladež navedu jesu li i u 

kojoj mjeri zadovoljni kvalitetom i potpunošću izvješća centra za socijalnu skrb, 

odnosno stručnog suradnika u sudu. Evo njihovih odgovora: 

S izvješćem centra za 

socijalnu skrb sudac za 

mladež je 

610 



Općinski 

suci 

Županijski 

suci 

Svega 

Broj % Broj % Broj % 

veoma zadovoljan-a 8 27,6 2 10,5 10 20,8 

u pravilu zadovoljan-a 14 48,3 12 63,2 26 54,2 

djelomično zadovoljan-a, 

izvješća bi mogla biti bolja 

6 20,7 5 26,3 11 22,9 

nije sasvim zadovoljan-a 1 3,4 - - 1 2,1 

veoma nezadovoljan-a - - - - - 

Svega 

29 100,0 19 100,0 48 100,0 

Tabela 2: Vrednovanje izvješća o ličnosti maloljetnika i njegovim prilikama



Jedna petina anketiranih sudaca za mladež veoma je zadovoljna kvalitetom 

socijalne anamneze koju dobija od centra za socijalnu skrb, odnosno stručnog 

suradnika u sudu, dok je najveći dio njih – gotovo 55% - u pravilu zadovoljno 

s dobijenim izvješćima. Preostalih 25% sudaca djelomično je zadovoljno, a 

samo jedan sudac „nije sasvim zadovoljan“ s izvješćima o ličnosti maloljetnika i 

njegovim prilikama. 

Osim zaokruživanjem unaprijed ponuđenih odgovora, ispitanici-suci za 

mladež kod ovog su pitanja, kao i kod nekih drugih, mogli komentirati, odnosno 

obrazložiti svoj odgovor. Iz pisanog dijela ankete dade se zaključiti da kvaliteta 

izvješća ovisi o pojedinim centrima za socijalnu skrb, njihovoj ekipiranosti i 

stručnosti, kao i o pojedinim suradnicima centra koji ta izvješća sastavljaju. 

Stiče se utisak da je suradnja centara za socijalnu skrb, pa prema tome i kvaliteta 

izvješća, bolja u općinskim sudovima lociranim u većim gradovima, što se može 

objasniti, među ostalim i većim brojem maloljetničkih predmeta koji se rješavaju 

u tim sudovima. 

Što se tiče opće ocjene izvješća centara za socijalnui skrb o ličnosti i prilikama 

maloljetnika, u najvećem broju slučajeva ta su izvješća dobar temelj za donošenje 

svih onih odluka u kaznenom postupku prema maloljetnicima, za koja se traži 

poznavanje ličnosti maloljetnika, njegovih obiteljskih prilika i socijalne sredine u 

kojima maloljetnik živi. 

2.2. Sudjelovanje socijalne službe u kaznenom postupku i tretmanu 

maloljetnika 

Polazeći od općeusvojenog shvaćanja da je maloljetnička delinkvencija 

ne samo pravni, već prije svega socijalni problem, nesporno je da na zadatku 

sprječavanja i suzbijanja kriminalne djelatnosti maloljetnika treba uključiti, osim 

pravosudnih tijela i policije, još i širi krug društvenih službi i institucija. Među 

njima posebna uloga pripada službi socijalne zaštite na lokalnoj razini. U nas su 

to centri za socijalnu skrb, bez čijeg je aktivnog sudjelovanja nemoguće zamisliti 

provođenje kaznenog postupka prema maloljetnicima. 

Zakon o sudovima za mladež sadrži brojne odredbe kojima se predstavniku 

centra za socijalnu skrb omogućava suradnja s policijom i pravosudnim tijelima 

(državnim odvjetništvom, sudom za mladež) za čitavo vrijeme trajanja kaznenog 

postupka sve do donošenja odluke o obustavi izvršenja izrečene odgojne mjere. 

Na prvom mjestu treba spomenuti odredbu čl. 52. st. 1. ZSM koja sadrži opće 

ovlaštenje predstavniku centra za socijalnu skrb da se upozna s tijekom kaznenog 

postupka, da tijekom postupka može stavljati prijedloge i upozoravati na činjenice 

i dokaze koji su važni za donošenje ispravne odluke. Centar za socijalnu skrb ima 

i konkretne zadatke u svim stadijima kaznenog postupka: u pripremnom postupku 

po nalogu suca za mladež prikuplja podatke o ličnosti maloljetnika i njegovim 

prilikama, te ih u obliku izvješća dostavlja sudu (čl. 70. st. 3. ZSM); izvršava 

611

S v e g a 32 19 46 31 43 33 8 8 7 3 3,6 3,6 

612 



Izvršenje obveza koje 

proizalaze iz izvršenja odg. 

mjere posebne obveze (9. 

st. 8. ZSM) 

7 5 9 6 11 7 - 1 1 - 28 19 3,8 3,8 

ZSM) 

Sudjelovanje radnjama u 

pripr. post. - saslušanje 

malolj., roditelja, svjedoka 

(čl. 71. st. 2. ZSM) 

Sudjelovanje na 

sjednicama vijeća (čl. 81. 

st. 1.) 

i na glavnoj raspravi (čl. 

82. st. 2. ZSM) 

Provođenje nadzora nad 

izvrš. izvanzavodskih 

mjera, dobijanje izvješća o 

izvršenju tih mjera (čl. 99. 

ZSM) 

5 5 8 6 13 5 2 2 - 1 28 19 3,6 3,6 

6 2 8 8 9 6 3 2 2 1 28 19 3,5 3,4 

5 3 9 4 5 9 2 1 4 1 25 18 3,4 3,4 

Izrada izvješća o ličnosti 

malolj. i njegovim 

prilikama (čl. 70. st. 2. i 3. 

9 4 12 7 5 6 1 2 - - 27 19 3,8 3,7 

Oblik suradnje 

veoma 

nezadovo 

prosječna 

odlična 

zadovoljavajuća veoma slaba svega 

zadovoljavajuća ljavajuća 

ocjena 

opć žup. opć žup. opć žup. opć žup. opć žup. opć žup. opć žup. 

S u r a d n j a j e



Napomena: Napomena: u prvom stupcu navedeni su oblici suradnje koje su suci trebali 

ocijeniiti. Brojevi u narednim stupcima označavaju broj općinskih i županijskih sudaca 

koji su ocjenjivali pojedine oblike suradnje ocjenama odlična do nezadovoljavajuća. 

Predzadnja dva stupca daju ukupan broj sudaca koji su sudjelovali u ocjenjivanju, a dva 

posljednja stupca daju prosječnu ocjenu za svaki oblik suradnje, koju smo izračunali na 

temelju umnoška broja sudaca i njihovih ocjena od 1 do 5. 

Tabela 3: Ocjena suradnje centra za socijalnu skrb sa sucem za mladež 

mjeru privremenog nadzora ili privremenog smještaja u ustanovi socijalne skrbi, 

ako sudac za mladež takvu mjeru, kao supstitut za određivanje pritvora, odredi 

(čl. 72. st. 1. ZSM). 

Nema sumnje da navedene zakonske odredbe omogućavaju punu suradnju 

između centra za socijalnu skrb i suca za mladež u svim stadijima kaznenog 

postupanja prema maloljetniku. Za nas je, međutim, interesantno utvrditi kako se 

ta suradnja odvija u svakodnevnom radu na maloljetničkim predmetima, odnosno 

kako je vide suci za mladež kojima centri za socijalnu skrb trebaju dostavljati 

određene podatke, odnosno izvješća. Od anketiranih sudaca za mladež tražili smo 

da ocijene suradnju s predstavnicima centra za socijalnu skrb na području svoga 

suda. Pri tome smo u upitniku naveli pet oblika suradnje tijekom pripremnog 

postupka, postupka pred vijećem za mladež i za vrijeme provođenja nadzora nad 

izvršenjem izvanzavodskih mjera. 

Iz dobijenih prosječnih ocjena (posljednja dva stupca) zaključujemo da su suci 

za mladež najbolje ocijenili suradnju centara za socijalnu skrb u pogledu izvršenja 

pojedinih obveza odgojne mjere posebne obveze (čl. 9. st. 8. ZSM) 4 , prosječna 

ocjena i općinskih i županijskih sudaca je 3,8. Odmah zatim dolazi prosječna 

ocjena izrade izvješća o ličnosti maloljetnika i njegovim prilikama koja iznosi 3,8 

(općinski suci) i 3,7 (županijski suci). To su, po našem mišljenju, dva najvažnija 

oblika suradnje centra za socijalnu skrb i suda za mladež: u prvom slučaju radi 

se o neposrednom izvršenju odgojne mjere koju je izrekao sud za mladež, dok 

je u drugom slučaju u pitanju izrada i dostava izvješća o ličnosti maloljetnika i 

njegovim prilikama, bez kojeg izvješća sudac za mladež ne može završiti pripremni 

postupak niti vijeće za mladež donijeti odluku o izricanju maloljetničke sankcije. 

U pisanim obrazloženjima i komentarima svojih odgovora suci za mladež 

iznosili su dosta pohvala i pozitivnih iskustava u radu sa centrima za socijalnu 

skrb, ali i primjedbi i kritičkih tonova koji se odnose na nestručnost, neažurnost i 

površnost u ispunjavanju svojih zakonskih prava i dužnosti u kaznenom postupku 

4 Centar za socijalnu skrb, uz nadzor i sudjelovanje suda za mladež koji je izrekao mjeru, neposredno 

provodi izvršenje obveze iz čl. 9. st. 2. točke 2., 7. i 9. ZSM. To su: obveza da maloljetnik prema vlastitim 

mogućnostima popravi ili naknadi štetu nanesenu kaznenim djelom (točka 2), obveza da se uključi u rad 

humanitarnih organizacija ili u poslove komunalnog ili ekološkog značenja (točka 7) i obveza da se, uz 

suglasnost maloljetnikova zakonskog zastupnika podvrgne stručnom medicinskom postupku ili postupku 

odvikavanja od droge ili drugih ovisnosti (točka 9). Što se tiče ostalih obveza iz čl. 9. st. 2. ZSM, centar za 

socijalnu skrb bdije nad njihovim ispunjenjem (čl. 9. st. 8. ZSM). U pogledu izvanzavodskih mjera, centar 

za socijalnu skrb dužan je sudu koji je izrekao određenu mjeru, svakih šest mjeseci dostaviti izvješće o 

njezinom izvršenju (čl. 99. ZSM). 

613

prema maloljetnicima. Nesumnjivo je da pored subjektivnih poteškoća koje se 

javljaju u pojedinim centrima za socijalnu skrb, postoje i mnogi objektivni razlozi 

za postojeće nepovoljno stanje u našoj službi socijalne zaštite, koje se održava 

na ispunjavanje njezinih zadataka prema sudovima za mladež. Ostaje činjenica, 

međutim, da bi unapređenje suradnje centara za socijalnu skrb sa sudovima za 

mladež i njihovo osposobljavanje da u potpunosti odgovore svojim obvezama 

u kaznenom postupku prema maloljetnicima znatno pridonijelo uspješnijoj 

prevenciji maloljetničke delinkvencije. 

2.3. Primjena načela svrhovitosti u kaznenom postupku prema 

maloljetnicima 

Za suvremeno maloljetničko kazneno pravo karakteristična su nastojanja 

za uvođenjem raznih načina izvansudskog rješavanja maloljetničkih predmeta, 

osobito u slučajevima lakših kaznenih djela kada osobne, obiteljske i socijalne 

prilike maloljetnika ne zahtijevaju primjenu kaznenopravne sankcije. Cilj je 

takvih neformalnih mjera i postupaka da se izbjegne stigmatizacija maloljetnika 

i negtivni učinci njegova izvođenja pred sud. U zemljama anglosaksonskog 

pravnog sustava, umjesto sudske odluke o primjeni kaznenopravne sankcije, 

postupak se često završava primjenom neformslnih sankcija i raznovrsnih mjera 

kao što su diversion (prekid, skretanje kaznenog postupka), mediation (mirenje, 

pregovaranje s oštećenikom) ili restorative justice (oblik naknade štete). U 

zemljama europskog kontinentalnog sustava, umjesto načela legaliteta kaznenog 

progona protiv punoljetnih okrivljenika, pored već nabrojenih načina rješavanja 

maloljetničkih predmeta, dosta se primjenjuje načelo svrhovitosti (oportuniteta), 

tako da se kazneni postupak prema maloljetniku ne pokreće ili se pokrenuti 

postupak obustavlja, ako su ispunjeni zakonom predviđeni uvjeti. 

Pravni temelj za uvođenje opisanih mjera i postupaka prema maloljetnim 

delinkventima nalazi se u pojednim međunarodnim dokumentima donesenim u 

cilju zaštite mladih i njihovih prava. Među njima na prvom mjestu ističemo već 

spomenuta Standardna minimalna pravila UN za primjenu sudskih postupaka 

prema maloljetnicima (tzv. Pekinška pravila), koja u prav. 11.1 određuju: „Kad 

god je prikladno, treba razmotriti mogućnost rješavanja slučajeva maloljetnih 

počinitelja bez formalnog postupka pred nadležnim vlastima“. Na sličan način ovo 

pitanje tretira i Konvecija o pravima djeteta (1989.) 5 u čl. 40. st. 3. toč. (b) koji 

glasi: „Kad god je to primjereno i poželjno, države će donijeti mjere za postupanje 

s maloljetnim počiniteljima kaznenog djela bez pribjegavanja sudskom postupku, 

uz osiguranje punog poštivanja ljudskih prava i pravne zaštite“. 

Rukovodeći se navedenim idejama hrvatski je zakonodavac vrlo široko 

prihvatio načelo svrhovitosti u postupanju prema maloljetnicima. Pri tome se 

5 Konvencija o pravima djeteta prihvaćena je 20.11.1989. god. na 44. zasjedanju Opće skupštine 

Ujedinjenih naroda u New Yorku. U smislu čl. 1. Konvencije djetetom se smatra svaka osoba mlađa od 18 

godina, osim ako se na temelju zakona koji se primjenjuje na dijete, punoljetstvo ne stječe ranije. 

614 





ovo načelo u Zakonu o sudovima za mladež ne svodi isključivo na mogućnost 

nepokretanja kaznenog postupka prema maloljetniku, već je njegova primjena 

proširena na sve stadije kaznenog postupka. U skladu s prav. 17.4 Pekinških 

pravila u kojemu stoji: „Nadležna vlast mora imati ovlaštenje u svakom trenutku 

prekinuti postupak“, u Zakonu o sudovima za mladež načelo svrhovitosti može se, 

pod određenim uvjetima, primijeniti u pretpripremnom postupku (čl. 63., 64. i 65. 

ZSM), u pripremnom postupku (čl. 77. ZSM), te na glavnoj raspravi ili u sjednici 

vijeća u postupku pred vijećem za mladež (čl. 85. st. 2. ZSM). 

Što se tiče pravosudnih tijela koja u tijeku kaznenog postupka mogu ocjenjivati 

svrhovitost kaznenog postupanja prema maloljetniku, Zakon o sudovima za mladež 

to ovlaštenje daje državnom odvjetniku, sucu za mladež kao i prvostupanjskom 

i drugostupanjskom vijeću u postupku pred vijećem za mladež. Tako državni 

odvjetnik ocjenjuje svrhovitost pokretanja kaznenog postupka prema maloljetniku 

u pretpripremnom postupku u slučajevima navedenim u čl. 63., 64. i 65. ZSM, a 

sudac za mladež može obustaviti postupak na prijedlog državnog odvjetnika ako 

je ovaj ocijenio da daljnje vođenje postupka prema maloljetniku nije svrhovito (čl. 

71. st. 1. ZSM). Najzad, prvostupanjsko vijeće ima ovlaštenje primjenom načela 

svrhovitosti obustaviti postupak do kraja glavne rasprave, odnosno sjednice vijeća 

(čl. 85. st. 2. ZSM), a drugostupanjsko vijeće to može učiniti kad se sudac za 

mladež ne suglasi s prijedlogom državnog odvjetnika da daljnje vođenje postupka 

prema maloljetniku nije svrhovito (čl. 77. st. 2. ZSM). 

Primjena načela svrhovitosti prema Zakonu o sudovima za mladež u nekim je 

slučajevima dozvoljena za sva kaznena djela bez obzira na njihovu vrst i težinu (čl. 

65. i 85. st. 2. ZSM) 6 , dok je u drugim slučajevima njegova primjena ograničena 

na kaznena djela za koja je propisana kazna zatvora do pet godina ili blaža kazna 

(čl. 63. i 64. ZSM). 

S obzirom na vrstu ocjene svrhovitosti, Zakon o sudovima za mladež razlikuje 

bezuvjetnu svrhovitost (čl. 63.), uvjetovanu svrhovitost (čl. 64.) i svrhovitost 

temeljem supsidijariteta kaznenog postupanja (čl. 65.). Za primjenu bezuvjetne 

svrhovitosti, osim zakonskih pretpostavki iz čl. 63. st. 1. ZSM (da je maloljetnik 

osnovano sumnjiv da je počinio kazneno djelo za koje je propisana kazna zatvora 

u trajanju do pet godina ili novčana kazna, te da, s obzirom na narav kaznenog 

djela i okolnosti u kojima je djelo počinjeno, prijašnji život maloljetnika i njegova 

osobna svojstva, pokretanje kaznenog postupka nije svrhovito), maloljetnik 

ne treba ispuniti nikakve daljnje uvjete ili preuzeti neke obveze. U slučaju 

uvjetovane svrhovitosti državni odvjetnik može odluku o nepokretanju kaznenog 

postupka prema maloljetniku uvjetovati njegovim ispunjenjem određenih obveza 

navedenih u čl. 64. st. 1. toč. a) do d) ZSM, na čije se ispunjenje maloljetnik 

dragovoljno obvezuje. Iako ove obveze predstavljaju modalitete odgojne mjere 

posebne obveze iz čl. 9. st. 2. toč. 2., 7., 9. i 10. ZSM, ipak se ne smatraju vrstom 

6 To je u skladu s preporukama datim u Pekinškim pravilima u kojima u komentaru prav. 11.2 stoji: 

„Obustavu postupka ne treba ograničiti na beznačajne slučajeve, dajući joj na taj način ulogu važnog 

sredstva“. 

615

maloljetničke sankcije (određuje ih državni odvjetnik uz pristanak maloljetnika, 

a ne izriče sud u kaznenom postupku), već ih tretiramo kao neformalne sankcije. 

Najzad, kod svrhovitosti temeljem načela supsidijariteta kaznenog postupanja 

radi se o maloljetniku koji se već nalazi na izvršenju kazne ili odgojne mjere, ili 

su mu ove sankcije pravomoćno izrečene, ili je maloljetnik odlukom centra za 

socijalnu skrb već smješten u neku ustanovu, a državni odvjetnik, s obzirom na 

težinu i narav kazenog djela i pobude iz kojih je ono počinjeno, ocijeni da vođenje 

postupka i izricanje sankcije za novo kazneno djelo očito ne bi imalo svrhe (čl. 

65. st. 1. ZSM). 

Iz izloženih zakonskih rješenja o svrhovitosti pokretanja i vođenja kaznenog 

postupka prema maloljetnicima zaključujemo da je postupanje po načelu 

svrhovitosti u hrvatskom maloljetničkom kaznenom zakonodavstvu usvojeno kao 

temeljno načelo čitavog kaznenog postupka prema maloljetnicima, koje nadležnim 

tijelima omogućava kreiranje i realizaciju racionalne, učinkovite i humane kaznene 

politike prema maloljetnim počiniteljima kaznenih djela. To, dakako, ne znači 

da ne bi trebalo razmotriti mogućnost uvođenja u Zakon o sudovima za mladež 

drugih načina neformalnog postupanja i okončanja kaznenog postupka u obliku 

medijacije, sudske nagodbe i slično, koji se oblici vrlo uspješno primjenjuju u 

nekim maloljetničkim sustavima stranih zemalja 7 . 

2.4. Sudac za mladež – ključna fi gura u kaznenom postupanju prema 


Jedna od glavnih značajki hrvatskog maloljetničkog kaznenog postupka 

svakako je klučna uloga suca za mladež koju on ima tijekom čitavog kaznenog 

postupanja prema maloljetniku. U liku našeg suca za mladež objedinjene su 

funkcije triju nositelja pravosudnih poslova: suca istražitelja, suca presuđenja i 

suca izvršenja. Ovakva koncentracija procesnih ovlaštenja i nadležnosti u jednoj 

osobi nezamisliva je u redovitom kaznenom postupku protiv punoljetnih počinitelja 

kaznenog djela, a posljedica je usvajanja mnogih osobitosti i posebnosti kaznenog 

postupanja prema maloljetnim delinkventima, kojima se odstupa od općeusvojene 

kaznene procedure. 

Dvije su bitne karakteristike pravnog položaja i uloge suca za mladež u 

kaznenom postupku prema maloljetnicima u odnosu na položaj i ulogu suca 

kaznenog odjela u redovitom kaznenom postupku protiv punoljetnih okrivljenika. 

To su: a) proširena nadležnost koja se proteže kroz sve stadije kaznenog postupka 

prema maloljetnicima, ona započinje s pripremnim postupkom, a završava s 

donošenjem konačnog rješenja o obustavi izvršenja izrečene odgojne mjere; 

7 Jedan takav mogući oblik primjene neformalnih sankcija eksperimentalno je izveden u Hrvatskoj u 

okviru „Projekta izvansudske nagodbe u hrvatskoj praksi“ u razdoblju od 2001. do 2003. godine, a dobijeni 

rezultati objavljeni su u ediciji „Model izvansudske nagodbe u kaznenom postupku prema maloljetnicima 

i mlađim punoljetnicima“ (urednice: Nives Koller-Trbović, Božica Cvjetko, Marija Koren-Mrazović, 

Antonija Žižak), Zagreb, 2003. 

616 





b) široka ovlaštenja koja zakon daje sucu za mladež u provođenju pripremnog 

postupka, vođenju glavne rasprave i sjednice vijeća, te osobito u izboru 

najpogodnije sankcije. 

Za razliku od suca kaznenog odjela koji sudi punoljetnim okrivljenicima u 

redovitom kaznenom postupku, sudac za mladež ima nadležnost i prije početka 

i nakon završetka postupka pred vijećem za mladež, u kojem postupku kao 

predsjednik vijeća rukovodi glavnom raspravom, odnosno sjednicom vijeća, te 

sudjeluje u donošenju odluke o primjeni odgojne mjere, odnosno izricanju kazne 

maloljetničkog zatvora. 

Pri obavljanju radnji, odnosno donošenju pojedinih odluka sucu za mladež 

kao sucu pojedincu ili predsjedniku vijeća Zakon ostavlja veliku slobodu, sve sa 

ciljem da se ostvari svrha provođenja kaznenog postupka, odnosno svrha primjene 

maloljetničkih sankcija. Tako sudac za mladež u pripremnom postupku „sam 

određuje način provođenja pojedinih radnji“, ali se pri tome treba pridržavati 

odredaba Zakona o kaznenom postupku o tim radnjama (radi se o dokaznim 

radnjama kao što su ispitivanje okrivljenika, svjedoka, vještačenje, očevid i 

dr.), koje treba prilagoditi okolnostima svakog pojedinog slučaja. Istovremeno, 

sudac je dužan u potpunosti poštivati prava maloljetnika na obranu kao i prava 

oštećenika (čl. 71. st. 1. ZSM). U postupku pred vijećem za mladež sudac za 

mladež kao predsjednik vijeća „na odgovarajući način“ primjenjuje odredbe 

Zakona o kaznenom postupku (o pripemama za glavnu raspravu, upravljanju 

glavnom raspravom, odgodi i prekidanju glavne rasprave, zapisniku i tijeku 

glavne rasprave), ali ima slobodu odstupiti od tih pravila ako ocijeni da njihova 

primjena u konkretnom slučaju nije svrhovita (čl. 82. st. 2. ZSM). Ipak, najveću 

slobodu vijeće za mladež (a time i sudac za mladež kao predsjednik vijeća) ima 

pri izboru najpogodnije odgojne mjere: primjena svake od ukupno osam odgojnih 

mjera u Zakonu nije vezana za zaprijećenu kaznu, tako da vijeće u svakom 

konkretnom slučaju slobodno odabire onu odgojnu mjeru za koju smatra da će se 

njome najbolje ostvariti postavljena svrha. 

Ovaj pregled nadležnosti suca za mladež, te širokih ovlaštenja i slobode 

koju mu ostavlja Zakon u obavljanju radnji i donošenju odluka tijekom čitavog 

kaznenog postupka, rječito govori koliko je dužnost suca za mladež teška, složena 

i odgovorna dužnost. Pri tome je uloga suca za mladež u kaznenom postupanju 

prema maloljetnicima do te mjere naglašena, da se s punim pravom može ustvrditi 

da je sudac za mladež, a ne vijeće, hrvatski maloljetnički sud. 

2.5 Suđenje maloljetnicima u neformalnom, ubrzanom i 

pojednostavljenom postupku 

Saznanje da izvođenje maloljetnog počinitelja kaznenog djela pred redovan 

kazneni sud i njegovo podrvgavanje strogoj i formalnoj sudskoj proceduri protiv 

odraslih okrivljenika može štetno utjecati na daljnji razvoj mladog delinkventa, 

617

dovelo je do shvaćanja da prema maloljetnicima treba usvojiti poseban način 

postupanja u kojemu će krutost i formalizam redovitog kaznenog postupka 

biti svedeni na minimum. Stoga je suvremeni maloljetnički kazneni postupak 

neformalan, hitan i jednostavniji u odnosu na redoviti kazneni postupak koji se 

primjenjuje kada se sudi odraslim počiniteljima kaznenog djela. 

Zakon o sudovima za mladež sadrži čitav niz postupovnih odredaba kojima 

je svrha kazneni postupak pred sudom za mladež osloboditi suvišne formalnosti 

i nepotrebne krutosti, što je moguće više pojednostavniti i ubrzati, te tako 

omogućiti da odgojni utjecaj na mladog delinkventa započne još u tijeku postupka 

pred sudom. Taj se pozitivan utjecaj nastavlja izvršenjem izrečene maloljetničke 

sankcije i skupa s njom tvori jedinstveni integralni odgojni proces u tretmanu 

maloljetnika. Zato je postupak pred sudom za mladež pojednostavljen, oslobođen 

krutosti i formalizma, ubrzan i skraćen. Tako, osim redovnog, Zakon o sudovima 

za mladež poznaje i skraćeni oblik kaznenog postupka prema maloljetnicima, u 

kojem nema pripremnog postupka, a za njegovo provođenje u čl. 69. st. 1. moraju 

se ispuniti kumulativno dva uvjeta: prvi, da je maloljetnik počinio kazneno 

djelo za koje je propisana kazna zatvora do pet godina ili blaža kazna, i drugi 

da prikupljeni podaci koji se odnose na kazneno djelo i ličnost maloljetnika daju 

dovoljno osnove za stavljanje takva prijedloga. 

Za provođenje pripremnog postupka važna je odredba čl. 71. st. 1. ZSM 

prema kojoj sudac za mladež može odstupiti od pravila redovnog kaznenog 

postupka i sam odrediti način provođenja pojedinih radnji, pridržavajući se pri 

tome osobito onih odredaba ZKP koje se odnose na prava okrivljenika na obranu, 

prava oštećenika i prikupljanje dokaza potrebnih za odlučivanje. To se odnosi, 

prije svega, na odredbe o ispitivanju okrivljenika i svjedoka, odredbe o očevidu, 

vještačenju kao i provođenju drugih dokaznih radnji. 

I u postupku pred vijećem za mladež procedura je jednostavna, ubrzana i 

skraćena, a formalizam sveden na minimum ili je potpuno odstranjen. To se osobito 

odnosi na sjednicu vijeća, u kojoj prevladavaju inkvizitorni elementi: postupak je 

pretežno pismen i tajan, nema neposredne ocjene dokaza ni kontradiktornosti. 

Slobodno se može reći da je sjednica vijeća izgubila odlike jednog formalnog 

kaznenog postupka i više je nalik na „prijateljsko raspravljanje“ sudionika 

u postupku o izboru mjere kojom će se najbolje ostvariti svrha maloljetničkih 

sankcija. Što se tiče glavne rasprave ona je organizirana pretežno na načelima 

akuzatornog postupka, ali je sudu dato opće ovlaštenje da može odstupiti od pravila 

redovitog kaznenog postupka, ako smatra da njihova primjena u konkretnom 

slučaju nije svrhovita. Pravila od kojih je dozvoljeno odstupanje odnose se na 

pripremu i upravljanje glavnom raspravom, njezinu odgodu i prekid, te zapisnik 

i tijek glavne rasprave (čl. 82. st. 1. ZSM). Ovakvo uređenje omogućava sucu za 

mladež kao predsjedniku vijeća da u sudnici stvori takvo ozračje koje neće štetno 

utjecati na ličnost maloljetnika, uz istovremeno očuvanje digniteta suda, kako 

bi maloljetnik mogao shvatiti ozbiljnost situacije u koju se doveo počinjenjem 

kaznenog djela. Utoliko je zadatak suca za mladež teži, složeniji i odgovorniji 

618 





od zadatka kaznenog suca u redovitom kaznenom postupku, što se ponekad lako 

zaboravlja ili nedovoljno vrednuje. 

Jedna od važnih osobitosti maloljetničkiog kaznenog postupka jest njegova 

hitnost. Zahtjev za hitnošću kaznenog postupka temelji se na spoznaji da je 

pedagoški utjecaj na maloljetnog delinkventa jači i učinkovitiji što je vrijeme od 

počinjenja kaznenog djela do izricanja maloljetničke sankcije i početka njezina 

izvršenja kraće. 8 Hitnost postupanja prema maloljetnim počiniteljima kaznenog 

djela naglašava se u Pekinškim pravilima iz 1985. gdje se u prav. 20.1 navodi: 

„Svaki predmet treba od samog početka voditi brzo, bez ikakvog nepotrebnog 

odgađanja“. U komentaru istog pravila kaže se da je u maloljetničkim predmetima 

brzo vođenje formalne procedure od velikog značenja i da je u suprotnom slučaju 

„upitno sve ono što se može postići postupanjem prema maloljetniku i donošenjem 

odluke“ Isto tako, u čl. 14. Preporuke Vijeća Europe iz 2003.Rec. (2003)20 stoji 

„Treba odrediti kratke rokove za pojedine stadije kaznenog postupka, kako 

bi se postupak što prije okončao radi brze reakcije na slučajeve maloljetničke 

delinkvencije“. 

U Zakonu o sudovima za mladež nalazimo više odredaba kojima se propisuje 

hitnost kaznenog postupka prema maloljetnicima. Na prvom mjestu ističemo 

opću odredbu o hitnosti postupanja u čl. 54. ZSM kojom se od svih tijela koja 

sudjeluju u postupku prema maloljetnicima i drugih tijela i ustanova od kojih 

se traže obavijesti, izvješća ili mišljenja, zahtijeva najhitnije postupanje kako 

bi se postupak što prije završio. Dužnost hitnog postupanja odnosi se na ostale 

(zamoljene) sudove, državna odvjetništva, redarstvene vlasti, centre za socijalnu 

skrb i druge ustanove socijalne službe, kao i sve druge ustanove i državna tijela 

kojima se sud za mladež može obratiti za dostavljanje raznih obavijesti, izvješća i 

sl. Osim ove opće odredbe Zakon propisuje za obavljanje pojedinih radnji kratke 

rokove (u pravilu 8 dana) kojih se moraju pridržavati njihovi izvršitelji. Tako 

prema čl. 75. ZSM državni je odvjetnik dužan u roku od 8 dana nakon dovršenja 

pripremnog postupka, donijeti odluku o daljnjem postupanju prema maloljetniku; 

prema čl. 80. st. 1. ZSM predsjednik vijeća dužan je u roku od 8 dana od primitka 

prijedloga državnog odvjetnika zakazati sjednicu vijeća ili glavnu raspravu; 

predsjednik vijeća dužan je u roku od 8 dana od proglašenja odluke izraditi pisanu 

presudu, odnosno rješenje, ali se taj rok može iznimno produljiti do 15 dana (čl. 

85. st. 7. ZSM). Najzad, rok za žalbu na odluku prvostupanjskog vijeća za mladež 

skraćen je na 8 dana od dana primitka, presude odnosno rješenja (čl. 87. st. 1. 

ZSM). 

U vezi sa žalbom i njezninim suspenzivnim djelovanjem (za koje vrijedi opća 

odredba Zakona o kaznenom postupku), Zakon o sudovima za mladež poznaje 

jedno interesantno rješenje kojemu je svrha da se ubrza početak izvršenja izrečene 

odgojne mjere, a time i ostvarivanje svrhe odgojnih mjera kako je proklamirana 

8 Ova ideja ima svoje ishodište u misli koju je još 1764. godine izrazio slavni talijanski penalista 

Cesare Beccaria u svom čuvenom djelu Dei deliti e delle pene, kada je za učinkovitost kazne postavio 

zahtjev da mora biti hitna, tj. da mora uslijediti u što kraćem vremenu nakon počinjenja kaznenog djela. 

Usp. Cesare Beccaria; O zločinima i kaznama (prijevod Antun Cvitanić), Split, 1984., str. 132. 

619

u čl. 5. ZSM. Prema čl. 87. st. 4. ZSM sud može odlučiti da žalba protiv rješenja 

kojim je primijenjena odgojna mjera koja se izvršava u ustanovi (osim zavodskih 

mjera to su još i upućivanje u centar za odgoj kad je izrečen na neprekidan boravak, 

te pojačani nadzor uz dnevni boravak u ustanovi), ne zadržava izvršenje rješenja, 

uz prethodno saslušanje maloljetnika i suglasnost njegovih roditelja. 

S obzirom da je hitnost postupanja jedno od temeljnih načela čitavog kaznenog 

postupka prema maloljetnicima 9 , anketiranim sucima u našoj anketi postavili smo 

pitanje koje se odnosi na hitnost postupanja pred vijećem za mladež. Zanimalo 

nas je da li se i u kojoj mjeri suci za mladež pridržavaju kratkih rokova u pogledu 

zakazivanja sjednice vijeća i glavne rasprave (čl. 80. st. 1. ZSM), odnosno u 

pogledu izrade sudske odluke (čl. 85. st. 7. ZSM). 

Vrsta radnje u postupku 

620 



zakazivanje sjednice vijeća odn. 

gl. rasprave (čl. 80.st.1.ZSM) 

izrada sudske odluke (čl. 85.st.1. 

ZSM) 

Zakonske rokove sudac 

uvijek 

poštuje 

ponekad 

prekorači 

često 

prekorači 

Svega 

Broj % Broj % Broj % Broj % 

21 43,6 24 50,0 3 6,3 48 100,0 

27 57,4 16 34,1 4 8,5 47˙ 100,0 

Svega 48 50,5 40 42,1 7 7,4 95 100,0 

Tabela 4: Poštivanje zakonskih rokova o hitnosti postupanja prema 


Napomena: jedan je upitnik bio bez odgovora. 

9 Utoliko je neshvatljivo da u Zakonu o sudovima za mladež nema odredbe načelnog karaktera, koja 

bi izričito propisala načelo hitnosti maloljetničkog postupka, a koja bi se odnosila na poduzimanje svih 

drugih radnji, a ne samo na dostavljanje obavijesti, izvješća i mišljenja.

Dr. sc. Saša Šegvić: Oružane snage EU u sigurnosnim okolnostima postmoderne ere 


Dr. sc. Saša Šegvić, izvanredni profesor 

Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu 

ORUŽANE SNAGE EU U SIGURNOSNIM OKOLNOSTIMA 

POSTMODERNE ERE 

UDK: 342.591 (4) 

Primljeno: 20. 02. 2010. 

Pregledni znanstveni rad 

Pad Berlinskog zida i završetak hladnog rata imali su za posljedicu i preispitivanje dotadašnjih 

sigurnosnih strategija svih najmoćnijih sila svijeta. Ovo pitanje nije zaobišlo ni države članice 

EZ. Umjesto potpunog oslanjanja na sjevernoatlantsku suradnju s NATO-om, vodeće države EZ 

započinju s postupnim transformiranjem od ekonomske u političku zajednicu, a time i ka sve 

većem osamostaljivanju, prvo u vanjskoj politici, a nakon toga i u sigurnosno-obrambenoj politici. 

Usklađivanje zajedničke i sigurnosne politike EU nije išlo lagano zbog različitih interesa pojedinih 

država članica. Iako sporije od očekivanog, u proteklom periodu, prije i nakon osnivanja EU, stvarali 

su se ne samo institucionalni okviri za formiranje zajedničkih vojnih kapaciteta EU, već se započelo 

i s operacionalizacijom europske sigurnosno-obrambene politike na način da je EU počela osnivati 

i prve vlastite vojne postrojbe. Bez obzira na sva protivljenja SAD, EU se polako, ali sigurno kreće 

ka stvaranju Europoske vojske. Time se stvaraju pretpostavke za aktivnniju i djelotvorniju ulogu EU 

u očuvanju svjetskog mira i sigurnosti 

Autor u radu, na temelju analize razvoja europske sigurnosno-obrambene politike i njene 

dosadašnje operacionalzacije, a uoči stupanja na snagu Lisabonskog ugovora, pokušava utvrditi 

dokle se stiglo u realiziranju ideje o stvaranju zajedničkih vojnih kapaciteta EU, te u kojem pravcu 

bi ovaj proces mogao ići u narednom periodu, posebno u svijetlu odnosa između EU i NATO-a, 

uzimajući pri tome u obzir i nove sigurnosne okolnosti u svijetu, ali i moguće utjecaje postmodernih 

kretanja koja su već zamjećena u najrazvijenijim državama Unije. 

Ključne riječi: EU, CFSP, ESDP, oružane snage EU, europske snage za brzu 

reakciju, borbene grupe 

UVOD 

EU je ekonomski div, politički mrav i vojni patuljak 

Mark Eyskens (1999.), ministar vanjskih poslova Belgije 

Završetak hladnog rata pokrenuo je niz značajnih pitanja među kojima i ona u 

svezi uloge EU u izmijenjenim međunarodnim odnosima i budućim aktivnostima 

NATO-a. U novonastalim odnosima mnogi analitičari međunarodnih odnosa od EU 

su očekivali da popuni vakum moći nastao raspadom SSSR i pacifi zira nestabilne 

države u Centralnoj i Istočnoj Europi. Uz to, smatralo se da bi EU mogla postati 

621

globalni policajac, ali i diplomatski medijator konfl ikata, most između siromašnih 

i bogatih te združeni supervizor globalne ekonomije. 1 Međutim, ono što je Uniju 

spriječavalo početkom devedesetih da efektno odigra sve ove uloge, i što u velikoj 

mjeri stoji kao prepreka i danas jeste, kako je to Hill formulirao, ˝jaz između 

očekivanja i kapaciteta˝ (capability-expectations gap). To se najjasnije iskazalo 

tijekom devedesetih godina prošlog stoljeća, od Zaljevskog rata do rata u bivšoj 

Jugoslaviji, koji EU nije mogla zaustaviti diplomatskim naporima, jer ih nije 

mogla podržati respektibilnom vojnom silom. Bivši belgijski ministar vanjskih 

poslova Mark Eyskens u to je vrijeme iznio čuvenu ocjenu, kasnije često citiranu, 

da je EU ˝ekonomski div, politički mrav i vojni patuljak˝. 2 Američka diplomacija, 

ali i vojne snage, pokazale su Europljanima 1995. u Bosni i Hercegovini, a nakon 

toga i 1999. godine na Kosovu, u kojem pravcu trebaju usmjeriti svoje napore 

da bi postali efektniji akteri na međunarodnoj sceni. Stoga ne čudi da je EU baš 

1999. godine počeo razvoj Europske sigurnosne i obrambene politike, koja je u 

proteklih desetak godina jedna od najdinamičnijih politika EU. 

Literatura o ulozi i značaju EU u međunarodnim odnosima izuzetno je obimna i 

seže nekoliko desetljeća unazad. Početne diskusije o tome vođene su sedamdesetih 

i osamdesetih godina prošlog stoljeća, a među njima se posebno istakao francuski 

analitičar Francois Duchene koji je davne 1972. godine smatrao EU ˝civilnom 

silom˝ (civilian power) koja ima za cilj širenje demokratskog standarda u svijet, 

i pri tome koristi snagu zasnovanu na ekonomskoj, a ne na vojnoj moći. 3 Taj 

stav je osamdesetih godina izložen kritici, pa se tada javlja stav da je EZ ˝vuk u 

janječoj koži˝ i ˝supersila u nastajanju˝ (superpower in the making), i pri tome se 

tvrdilo da status sile u međunarodnim odnosima može steći samo ona država ili 

alijansa koja posjeduje vojnu moć. 4 U drugoj polovici devedesetih godina prošlog 

stoljeća, kada je EU počela razvijati vojne ambicije, prvo stidljivo unutar NATO-a, 

a zatim i autonomno, ponovno se rasplamsala rasprava o ulozi i značaju EU u 

međunarodnim odnosima, jer je bilo jasno da EU više ne može biti samo ˝civilna 

sila˝. Kako je EU, za razliku od ostalih velikih sila u povijesti, unatoč svom širenju 

i jačanju, ne samo izbjegla da kod drugih izazove strah i tako ih okrene protiv 

sebe, već k sebi privuče veliki broj susjednih zemalja i time preokrene mehanizam 

ravnoteže snaga, nazvana je ˝magnetskom silom˝. 5 Analiza izuzetno uspješnog 

zalaganja EU za ukidanje smrtne kazne van granica EU i afi rmaciju ljudskih prava 

i temeljnih sloboda, kao i načini na koje se te vrijednosti šire, rezultirala je time 

da se EU počinje promatrati i kao ˝normativna sila˝ koja odbacujući Vestfalske 

1 Vidi: C. Hill, The Capability-Expectations Gap, or Conceptualizing Europe΄s International Role, 

London, 1993., pp. 305-308. i K. Smith, EU Foreign Policy in a Changing World, (2nd. edn) Polity Press, 

Cambridge, 2008. 

2 Tu je izjavu prvi put dao za The New York Times, 25. siječnja 1991. godine, a drugi put tijekom 

Kosovske krize za Washington Post 25. ožujka 1999. godine 

3 Mayne R. (ed), Europe Tomorrow: Sixteen Europeans Look A head, Fontana, London, 1972. 

4 ˝Moć i utjecaj koji EZ i drugi civilni akteri vrše, ovise od strateškog okruženja koje su stvorile vojne 

moći država koje su van dometa kontrole civilnih aktera˝. Cit. u: C. Hill, op. cit. pp. 305. 

5 R. Rosecrance, The European Union:a new type of International Actor?, The Hague, 1998. 

622 





principe uspijeva iznova defi nirati što je ˝normalno˝, a što ne, u međunarodnoj 

politici. Ipak, okolnosti u kojima se EU našla koncem prošlog stoljeća dovele 

su do toga da je EU morala u okviru integracijskih procesa precizno artikulirati 

svoje ciljeve, institucije i instrumente svoje vanjske politike, pri čemu je potreba 

stvaranja i razvoja vojnih kapaciteta EU postalo jedno od najznačajnijih političkih 

pitanja Unije. 6 

Integraciju u oblasti vanjske politike i obrane dugo je onemogućavala duboka 

podjela koja je postojala između atlantista, prije svih V. Britanije i Nizozmske, 

koje su inzistirale na ključnoj ulozi NATO-a, zatim euro-centrista među kojima 

su prednjačile Francuska i Belgija, koje su se zalagale za stvaranje autonomnih 

europskih oružanih snaga i neutralnih država, Švedske, Finske, Austrije i Irske, 

koje nisu bile spremne niti za jednu od opcija (težnja očuvanje nacionalnog 

suvereniteta). Kulminacija Kosovske krize, nakon negativnih iskustava u Bosni 

i Hercegovini, stvorila je povoljnu atmosferu za okupljanje svih članica oko 

zajedničke sigurnosno-obrambene politike EU. 1998. godine u Saint Malou 

potpisana je deklaracija u kojoj je konačno stajalo da EU mora imati ˝kapacitet 

za autonomnu akciju podržanu kredibilnom vojnom silom, sredstvima da se ona 

uporabi i spremnošću da to učini kao odgovor na međunarodne krize˝. 7 Tako je 

stvorena Europska sigurnosna i obrambena politika, čime je u perspektivi vanjska 

politika EU dobila i svoje vojne instrumente. Bio je to događaj koji je omogućio 

dugoročno stvaranje i razvoj oružanih snaga EU, čiji će cilj biti suočavanje i s 

nizom izazova koje donosi postmoderno doba. 8 

Vojska u postmoderno doba neće se suočavati s problemom manjka zadataka. 

Najveći problem će predstavljati odsustvo suglasja glede vrednota i načela koja 

bi utvrđivala koji su zadaci, u razmjerno još uvijek velikim vojnim sastavima i 

mogućoj obsežnoj mobilizaciji, najznačajniji i kakav je njihov red važnosti. Velike 

vojske još uvijek moraju djelovati u smjeru odvraćanja od nuklearnog rata; moraju 

6 Neki analitičari posebno potenciraju nekoliko događaja, koji su obilježili početak devedesetih, 

a koji su nezadrživo Europu gurnuli prema traganju za vlastitim putem kada su u pitanju zajednička 

vanjska politika i zajednička sigurnost i obrana. Prvi se dogodio 4. ožujka 1990. godine kada je vojni 

sud ratne mornarice u Sjevernoj Karolini oslobodio kapetana čiji je mlazni lovac-bombarder presjekao 

žičaru u talijanskim Alpama usmrtivši 20 turista. Talijani su uložili protest. Drugi se dogodio u državi 

Arizoni kada je izvršena smrtna kazna nad njemačkim Amerikancem Walterom Lagrandom davanjem 

smrtonosne injekcije. Vlada Njemačke je uložila protest. Neslaganja su ispoljena i oko protivljenja SAD-a 

glede sporazuma u Kjotu koji se odnosi na smanjaenje učinaka staklenika te Rimskog sporazuma o 

osnivanju Međunarodnog suda za ratne zločine, kojega SAD nije ratifi cirao. Uz to, u vrijeme Clintonove 

administracije uvedene su carine od 100% za neke europske proizvode. Nastavilo se izjavom Williama 

Cohena 1999., tadašnjeg američkog tajnika za obranu, koji je izjavio da je: ˝važno osigurati da se na 

ESDP ne smije gledati kao na posebnu instituciju i sposobnost, već da mora biti pod kišobranom SAD˝, a 

kulminiralo je ispoljavanjem različitih interesa i načina razrješenja sukoba u bivšoj Jgoslaviji, kada su se 

otvorile velike pukotine u dotadašnjoj suradnji NATO i EU. Vidi u: M. Hodžić (et. al.), Razumjeti NATO, 

Podgorica, 2007., str. 91. 

7 Vidi tekst deklaracije na http://www.atlanticcommunity.org/Saint-Malo%20Declaration%20Text. 

html ZSBP 

8 Postmodernizam ruši apsolutne vrednote i uvodi u diskurs duboki relativizam. Operativni termini 

postmodernizma su pluralizam, fragmentacija, heterogenost, razgradnja, zamjenjivost (permeabilnost) i 

dvosmislenost. U postmodernom društvu raspada se˝smisao˝ identiteta s nacionalnom državom i lojalnost 

nacionalnoj državi što temeljito mijenja i civilno – vojne odnose. 

623

se spremati za vođenje dugotrajnih konvencionalnih ratova; moraju biti spremne 

za potporu saveznicima i svestranom obavještajnom radu; moraju biti spremne 

za hitri odgovor i izvođenje specijalnih vojnih operacija i na hitro reagiranje u 

slučaju izbijanja regionalnih kriza; moraju se pripremati za pružanje pomoći u 

slučaju velikih nacionalnih i međunarodnih akcija zaštite i spašavanja; moraju biti 

spremne za izvođenje unutarnjih sigurnosnih zadataka i međunarodnih operacija u 

potpori mira. Ovi posljednji zadaci predstavljat će jednu od najznačajnijih funkcija 

oružanih snaga razvijenih industrijskih zemalja. 9 

Postmoderna vojska doživjet će pet velikih organizacijskih promjena: 

- povećano prožimanje civilne i vojne sfere – strukturalno i kulturološki; 

- smanjivanje razlike unutar vojne službe glede grana, rodova, činova, te 

vojnim u odnosu na zadaće potpore; 

- promjena u namjeni vojske – prelaz od ratovanja ka misijama, koje neće 

biti isključivo vojničke u tradicionalnom smislu; 10 

- oružane snage će više biti korištene u međunarodnim misijama pod 

vodstvom nadnacionalnih entiteta; 

- daljnja internacionalizacija oružanih snaga, kao na primjer EUROCORPSa 

11 i multinacionalnih ili dvonacionalnih postrojbi u državama članicama 

NATO-a. 12 

Postmoderne vojne organizacije morale bi biti organizacije s propusnijim 

granicama, plošnom hijerarhijom, decentraliziranim primanjem zapovijedi i s 

većom tolerancijom spram negotovosti. Morale bi biti dobro socijalno integrirane 

u društvo, atraktivne za sve društvene slojeve (prilagoditi radne uvjete) i kulturno 

raznolike, kako bi se stvarali uvjeti za zapošljavanje na temelju jednakih 

mogućnosti. 13 

Kako veći broj država članica u proteklom desetljeću traži svoj ˝postnacionalni 

identitet˝, za koji su ključni koncepti integracija i orijentacija na zajedništvo, 

9 I. Kotnik, Preoblikovanje oboroženih sil sodobnih evropskih držav, Ljubljana, 2002., str. 218. 

10 Vojni sukob na Kosovu smatra se prvim postmodernim ratom u kojem je sve bilo postavljeno 

˝naglavačke˝. Vojnici su radili kampove za izbjeglice, djelatnici civilnih organizacija za pomoć 

izbjeglicama tražili su vojnu intervenciju, a vojska gerilaca je pokušavala ono što se nisu usudile najjače 

oružane snage svijeta – sukobiti se s modernom jugoslavenskom vojskom. Članovi OUN i drugih civilnih 

misija postaju vodeće žrtve po broju, u odnosu prema pripadnicima vojnih postrojbi. Uravnoteženi rat 

je omogućilo high-tech oružje (informacijska tehnologija je dovela do Revolution in Military Affairs), 

kao i mediji i javno mijenje uopće. Rat je postao svima dostupan i počeo se prenositi kao da je play 

station igrica. Time je i praktično potvrđeno da je kritično oružje dotadašnjih ratova dvadesetog stoljeća 

– vojnika pješaka, uspješno zamjenilo sofi sticirano oružje, koje je ne samo preciznije već i smanjuje broj 

vojnika u postrojbama, a time i troškove vođenja rata. Vidi o tome više u: Charles C.Moskos, (et. al.), The 

Postmodern Military: Armed Forces after the Cold War, New York:Oxford Univerity Press, 2000.,pp. 6. 

11 Eurocorps je od 1986. godine njemačko-francuska brigada, temelj Europskog sigurnosnoobrambenog 

identiteta i zametak buduće vojske EU. To je prvi i rani doprinos ideji da ˝Nova Europa˝ 

mora preuzeti više odgovornosti za svoju sigurnost. 

12 O tome vidi šire u: Charles C.Moskos, John A. Williams, David R. Segal, op. cit., pp. 80.-100. 

13 Philippe Manigart, Postmoderne vojaške organizacije:Sociološka analiza, Teorija in praksa 35(2), 

str. 362.-369. 

624 





multilateralna usmjerenost država članica imat će posljedica i na strukturu i 

funkcioniranje njihovih oružanih snaga. Već sada su u okviru oružanih snaga 

vodećih država Unije primjetni utjecaji postmoderne, posebno u motivaciji da 

se nekadašnja orijentacija na obranu teritorija prenese na njihove aktivnosti van 

nacionalnog prostora, i to poglavito, u mirovnim i humanitarnim misijama u 

zajednici s pripadnicima oružanih snaga Unije ili NATO-a. 14 Stoga je neminovno 

da će ti i drugi trendovi, koji su započeli u pojedinim oružanim snagama, koje 

predstavljaju okosnicu oružanih snaga EU, vrlo brzo naći svoj postmoderni izraz 

i u okviru združenih oružanih snaga Unije. Kakve će to imati reperkusije na 

učinkovitost oružanih snaga EU, pitanje je na koje će odgovoriti neposredna bliža, 

i posebno dalja budućnost, a nama za sada preostaje, uz promišljanje o problemu, 

raditi stručne i znanstvene analize i o tome voditi rasprave, koje bi, u konačnici, 

mogle ponuditi neke valjane odgovore na jedno od temeljnih pitanja EU – dokle 

se stiglo u razvoju oružanih snaga EU i hoće li i koliko postmoderni trendovi 

utjecati na njihovu učinkovitost u realizaciji postavljenih multilateralnih vojnih i 

civilnih zadaća. 

1. ZEU I POČECI RAZVOJA ZAJEDNIČKIH 

VOJNIH KAPACITETA 

Ideja o stvaranju vlastite sigurnosne komponente koja ne bi ovisila o SAD 

datira od samih početaka stvaranja ZEU (Zapadno europska unija), odnosno 

od potpisivanja Briselskog ugovora koji je otvorio put stvaranja ZEU. U fazi 

formiranja ZEU je predstavljala savez za kolektivnu obranu, a nakon osnivanja 

NATO-a njena uloga je u tom pogledu postala sporedna. Do reaktiviranja uloge 

ZEU dolazi 1984. godine kako bi se Zapadnoj Europi omogućila izgradnja 

ograničenih vojnih kapaciteta. Poseban značaj u razvoju vojne komponente EU 

predstavlja izgradnja vojnih formacija koje bi djelovale izvan nacionalnih snaga 

zemalja članica u okviru rukovođenja i zapovijedanja EU. Ove snage izgrađivane 

su pod okriljem ZEU, a u tom smislu prvi značajan korak predstavlja francuskonjemačka 

inicijativa koja je dovela do formiranja Eurokorpusa 1992. godine. 

Poseban značaj ove oružane formacije predstavlja i to što ona osigurava značajnu 

14 Danas je liberalna socijalna politika među pripadnicima oružanih snaga vodećih država Unije 

(Njemačka, Francuska, Italija itd.), od časnika do dočasnika i vojnika uzela maha. Prigovor savjesti je dobrim 

dijelom doveo do napuštanja brojnih oružanih snaga sastavljenih od obveznika i stvaranja profesionalnih 

oružanih snaga. Vojna služba, koja je prije bila cijenjena kao ulaz u značajnu referentnu skupinu, danas se 

počinje promatrati kao nužno zlo, koje treba izbjeći. Da je postmoderna ˝snažno pokucala na naša vrata˝ 

govore i ankete provedene u oružanim snagama Italije i Njemačke. U anketama o motivaciji za služenje 

u oružanim snagama, koje su provedene među talijanskim vojnicima u misijama u Somaliji i Albaniji, 

preovladavao je kao motiv angažmana u vojsci - stjecanje osobnog iskustva i materijalni interesa, a ne 

patriotizam. Isto tako, u anketama provedenim u Njemačkoj, tri četvrtine vojnika Bundeswehra zalaže 

se, ne za fokusiranje na obranu nacionalnog teritorija, već za aktivnosti van prostora države i podupire 

mirovne i humanitarne misije vojske u suradnji s drugim državama, kao temeljne aktivnosti vojske. Vidi 

o tome više u: Charles C.Moskos, John A. Williams, David R. Segal, The Postmodern Military: Armed 

Forces after the Cold War, New York:Oxford Univerity Press, 2000.,pp. 5. 

625

podršku u ljudstvu i materijalno-tehničkim sredstvima suvremenim Snagama za 

brze intervencije EU. 

Stvaranje Eurokorpusa može se smatrati posljedicom Jelisejskog sporazuma 

koji je potpisan 22. siječnja 1963. godine. Osnovni ciljevi ovog sporazuma su 

bili pomirenje i poboljšanje odnosa između Francuske i Njemačke. Francuskonjemački 

obrambeni savjet stvoren je tek 1989. godine nakon čega je oformljena 

i francusko-njemačka brigada koja je postala operativna koncem 1991. godine. 

Na sastanku u La Rochelleu 22. svibnja 1992. godine Eurokorpus je i formalno 

osnovan, a dvije nedjelje kasnije formirano je Zapovjedništvo Eurokorpusa u 

Strasbourgu. 15 Osnovne komponente u organizacionoj strukturi Eurokorpusa 

su Glavni stožer, bojna za podršku Glavnog stožera i podređene postrojbe. 

Na čelu Eurokorpusa je zapovjednik ranga generl-pukovnika. Petersburškom 

deklaracijom defi nirana je obrambena uloga i postavljeni ciljevi koji mogu biti 

ostvareni pod pokroviteljstvom ZEU (danas pod pokroviteljstvom EU), dok su 

države osnivači Eurokorpusa odlučile u Rimu 1993. godine da ovu formaciju 

stave na raspolaganje ZEU. Ostale članice ZEU vidjele su u pristupanju 

Eurokorpusu mogućnost integracije vlastitih vojnih snaga u cilju stvaranja šireg 

europskog sigurnosnog okruženja, odnosno mogućnost doprinosa stvaranju 

europskog sigurnosnog identiteta, uz istovremeno zadržavanje postojeće uloge 

u okviru NATO-a. Eurokorpus je formiran kao multinacionalna vojna formacija 

koja ne pripada postojećoj vojnoj strukturi NATO-a, niti bilo kojoj drugoj 

vojnoj organizaciji. Podređen je Zajedničkom komitetu koji se sastoji od po 

dva predstavnika zemalja članica. Za svako angažiranje Eurokorpusa potrebna 

je njihova jednoglasna odluka. Eurokorpus može biti angažiran i u operacijama 

koje provode međunarodne oganizacije kao što su OUN, EU, OESS ili NATO, 

na način da spomenute organizacije pošalju zahtjev Zajedničkom komitetu koji 

jedini može donijeti odluku o stavljanju Eurokorpusa pod zapovijedanje neke 

druge vojne ili političke strukture. Načela angažiranja Eurokorpusa proizlazi i iz 

Petersburške deklaracije i njom predviđenih zadataka u cilju jačanja Europskog 

stupa NATO-a. Predviđena su tri područja u kojima bi se Eurokorpus angažirao. 

Prva se odnosi na pripreme i izvođenje misija humanitarne pomoći i podrške 

stanovništvu područja ugroženih prirodnim ili tehničkim katastrofama; druga na 

misije uspostavljanja i održavanja mira pod okriljem OUN ili OESS-a; treći na 

direktno učešće Eurokorpusa u borbenim operacijama s ciljem zajedničke obrane 

saveznika u skladu s članom 5. Ugovora o NATO-a. 

Odnosi na relaciji Eurokorpus – NATO defi nirani su 21. siječnja 1993. 

sporazumom sa Glavnim savezničkim zapovjedništvom NATO-a za Europu. 

Ovaj sporazum je određivao potencijalne misije Eurokorpusa u okviru NATO-a, 

ovlaštenja za planiranje vojnih kontigenata, potčinjenost Eurokorpusa NATO 

zapovjedništvu kao i odnose između zapovjedništva NATO-a i Eurokorpusa u 

miru. Odnosi se zasnivaju na principima obostranog uvažavanja specifi čnosti 

15 Eurocorps, Basic Documents, Internet: www.eurocorps.org./site/index.php?language=eng&content 

=basic_doc. 

626 





dviju organizacija, kao i na odluci da Eurokorpus prihvati procedure NATO-a, 

radi omogućavanja bržeg uklapanja u strukturu Saveza, u slučaju potčinjavanja 

njegovom zapovjedništvu. U sporazumu su za Eurokorpus predviđeni zadaci isti 

kao i oni utvrđeni u La Rochelleu. 

Prva misija Eurokorpusa započela je 28. siječnja 1998. godine, kada je njegovih 

470 pripadnika pridruženo Zapovjedništvu Stabilizacijskih snaga (SFOR) u Bosni 

i Hercegovini. Snage Eurofora su bile nadležne za osiguravanje izbora 1998. 

godine, kao i za podršku NATO-u tijekom zračne kampanje protiv SR Jugoslavije. 

Jedinice Eurokorpusa su bile zadužene za osiguravanje tijekom osnivačkog 

sastanka na vrhu Pakta za stabilnost za Jugoistočnu Europu, u Sarajevu 1999. 

Druga misija Eurokorpusa započela je u siječnju 2000. godine nakon što 

mu je NATO povjerio zapovijedanje nad snagama KFOR-a na Kosovu, koje 

su činili vojnici 39 zemalja (uključujući NATO i Rusiju). Radilo se o zadatku 

implementacije vojnog dijela Rezolucije broj 1244 Vijeća sigurnosti OUN. To je 

podrazumijevalo praćenje postupaka predviđenih Rezolucijom, uspostavljanjem 

sigurnosnog okružja i pomoć Misiji OUN za Kosovo pri uspostavi civilne 

administracije. 

Odluke usvojene na području ESDP imali su utjecaja na ulogu i strukturu 

Eurokorpusa. Na sastanku francusko-njemačkog obrambenog vijeća 1999. 

godine u Toulouseu predloženo je da se Eurokorpus stavi na raspolaganje EU 

za upravljanje u krizama. Na sastanku u Luxemburgu prosinca 1999. godine 

članice Eurokorpusa su odlučile da transformiraju ovu postrojbu u Korpus za brze 

intevencije, koji bi bio istovremeno na raspolaganju i EU i NATO-u. 

2. FORMULIRANJE SIGURNOSNE DIMENZIJE EU 

Koncem prošlog stoljeća EU je prepoznala nekoliko ozbiljnih nedostataka 

u okviru svoje Zajedničke vanjske i sigurnosne politike (Common Foreign and 

Security Policy – CFSP). Naročito u dijelu koji se odnosio na sigurnosni aspekt 

djelovanja Unije. 16 Utvrđeno je da vojno-sigurnosni kapaciteti država članica 

nisu dovoljni za rješavanje novih izazova iz 90-tih godina dvadesetog stoljeća 

i da nisu u stanju da nametnu odgovarajuća rješenja; da je neophodno započeti 

formiranje zajedničkih kapaciteta kojima bi Unija potvrdila svoje vanjskopolitičke 

i sigurnosne ambicije; te da bi bilo poželjno smanjiti veliku ovisnost o vojnim 

snagama SAD u osiguravanju europske stabilnosti i sigurnosti. 

Transformacija i reforma postojećih vojno-sigurnosnih kapaciteta, utvrđivanje 

nove sigurnosne politike, te razlaz s vojno-sigurnosnim nasljeđem 17 iz doba 

16 Strateški okvir hladnoratovskog perioda se promijenio uvjetujući pojavu brojnih manjih, ali ništa 

manje žestokih sukoba u svijetu. U tom periodu područje Balkana je predstavljalo golem izazov za EU. 

17 Napuštanje koncepta stajaće vojske usmjeren na obranu teritorija, zastarjela tehnika, oprema i 

planiranje u okvirima mogućeg velikog rata dva suprotstavljena bloka. 

627

hladnog rata bili su važni izazovi postavljeni pred Uniju i njezine države članice 

u godinama koje su dolazile. 

Sjeme razvoja nove sigurnosne politike i njenih pratećih, vojno-sigurnosnih 

kapaciteta posijano je u Saint Malou 1998. godine Zajedničkom deklaracijom 

Francuske i V. Britanije u kojoj su dvije države Unije preporučile Uniji potrebu 

razvoja vojnih kapaciteta za autonomno djelovanje, koji bi bili sastavljeni od 

odgovarajućih vojnih snaga koje bi bile sposobne, kada se odluči za njihovo 

djelovanje, da reagiraju na nastalu međunarodnu krizu. Između ostalog preporučeno 

je da Unija treba dobiti odgovarajuće strukture i kapacitete za analizu situacija, 

izvore obavješćivanja, kao i mogućnost za relevantno strateško planiranje, ali tako 

da ne bude nepotrebnog dupliranja s kapacitetima NATO-a. 

Intervencija na Kosovu otkrila je ne samo brojne tehnološke nedostatke u odnosu 

na SAD, već i veliku ovisnost o američkim vojnim sredstvima.Veliki tehnološki 

jaz učinio je europske saveznike drugorazrednim učesnicima u intervenciji. Da 

bi izbjegla da se ponovo nađe u sličnoj, nezavidnoj poziciji, EU je odlučila da 

napokon počne sama kreirati svoju sigurnosnu politiku i efi kasne kapacitete, koji 

će biti na raspolaganju diplomaciji, ukoliko to bude potrebno, prilikom rješavanja 

krize. Time bi se ublažio asimetrični odnos u okvirima transatlantske suradnje, 

a EU bi se predstavila kao ozbiljan učesnik u osiguravanju vlastite sigurnosti i 

obrane, koji može igrati značajniju ulogu na međunarodnoj sceni. 

Na sastanku Europskog vijeća u Kölnu, održanom 3. i 4. srpnja 1999. godine 

udareni su temelji Europskoj sigurnosnoj i obrambenoj politici (European 

Security and Defence Policy – ESDP), u čijem središtu se nalazilo ispunjavanje 

Petersburških zadataka. 18 Prihvaćajući odlike Deklaracije iz Saint Maloua o 

kapacitetima budućih snaga Unije, države članice EU su se obvezale da će 

ubuduće, iz postojećih nacionalnih i multinacionalnih oružanih snaga, razvijati 

efi kasnije vojne kapacitete koji bi trebali djelovati autonomno i u skladu sa 

sigurnosnom politikom EU. Na sastanku su se države članice Unije dogovorile 

da će razvijati odgovarajuće organe za donošenje odluka u području sigurnosne 

politike i ispunjavanje zadatih im ciljeva. Odlučeno je da se u skladu s razvojem 

i jačanjem vojnih kapaciteta, razvija i industrijska i tehnološka baza obrane, uz 

rekonstrukciju europske obrambene industrije. U operacijama koje bude vodila 

EU, pored država članica EU i NATO, odlučeno je da mogu učestvovati i neutralne 

i nepridružene članice Unije. 19 

18 Na sastanku ministara vanjskih poslova i obrane država ZEU održanom 1992. godine u Petersburgu 

pokraj Bonna, usvojena su zaduženja (misije) u kojima bi učesvovale države članice EU. Petersburški 

zadaci obuhvaćaju: 1. humanitarne zadatke i zadatke spašavanja; 2. zadatke održavanja mira; 3. zadatke 

borbenih jedinica u upravljanju krizama, uključujući u to i uspostavljanje mira. Bilo je razvidno da 

Petersburški zadaci uključuju primjenu oružanih snaga za uspostavljanje i održavanje mira, a u slučaju 

ugroze ne posežu na područje tradicionalnog osiguravanja nacionalne obrane i na područje kolektivne 

obrane. To nije isključivalo mogućnost da u narednom periodu države članice EU ne posvete veću 

pozornost kolektivnoj i teritorijalnoj obrani. Vidi u: A. Grizold, Slovenija v spremenjenem varnosnem 

okolju, Ljubljana, 2005., str. 59., i F. Heisbourg et. al, European Difence:Making it Work, Chaillot Papers 

42. Paris: Institute for Security Studies Western European Union, Rujan 2000., pp. 4. 

19 Operacija NATO-a na Kosovu 1999. godine ubrzala je ne samo aktivnosti na oblikovanju autonomne 

628 





Na skupu u Helsinkiju iste godine usvojeni su konkretni zadaci za naredni 

period, glede razvoja vojnih kapaciteta. U cilju razvoja vojnih kapaciteta 

Europsko Vijeće je usvojilo dokument ˝Glavni ciljevi za 2003. godinu˝, poznatiji 

pod nazivom Helsinški glavni ciljevi (Helsinki Headline Goals). Oni su predviđali 

stvaranje Europskih snaga za brze reakcije (European Rapid Reaction Force 

– ERRF) 20 do 2003. godine sposobnih da ispunjavaju Petersburške zadatke do 

nivoa korpusa (do 15 brigada ili 50 do 60.000 vojnika). Prema Glavnim ciljevima, 

ove oružane snage trebale bi biti samoodržive, s neophodnim zapovjedništvom, 

kontrolom, obavještajnim mogućnostima, logistikom, drugim borbenim službama 

podrške i dodatno, po potrebi, zračnim i pomorskim postrojbama. Države članice 

EU morale su biti sposobne da formiraju i razmjeste po terenu te snage u roku 

od najviše 60 dana, i da u okviru njih imaju manje postrojbe za brze odgovore, 

spremne i sposobne da se uporabe u još kraćem roku. Ove postrojbe trebale su biti 

u stanju da izvode operacije u trajanju od najmanje jedne godine. U dokumentu 

je utvrđeno da je neophodno osigurati i dopunske postrojbe i podršku na nižem 

nivou borbene spremnosti, kako bi se omogućila zamjena i popuna prvobitno 

angažiranih postrojbi. 21 

Istom prilikom su osnovana i nova tijela kako bi odlučivanja u okviru ESDP 

bila učinkovitija – Politički i sigurnosni odbor, Vojni odbor EU i Vojni stožer 

EU. Osnivanje stalnih političko-vojnih institucija u okviru zajedničke europske 

sigurnosne i obrambene politike predstavlja značajan korak prema usklađivanju 

obrambenih politika članica Unije, ali i pri oblikovanju zajedničke europske 

obrane, koja uključuje zajedničko zapovijedanje i nadzor nad oružanim snagama 

te operativno usklađivanje sastava i kapaciteta. 

europske obrane već je ubrzala i proces pretvaranja ZEU u EU. U tom periodu je i nekadašnji generalni 

tajnik NATO-a Javier Solana bio izabran za generalnog tajnika zEU, a ujedno i za visokog predstavnika 

zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU (Secretary General/High Representative for the Common 

Foreign and Security Policy). Položaj visokog predstavnika za CSFP automatski je uključivao i funkciju 

generalnog tajnika Vijeća EU i generalnog tajnika ZEU. Položaj visokog predstavnika za CFSP nije tada 

bio precizno defi niran i odvojen od europskog komesara za vanjsku politiku, što će uskoro dovesti do 

sukoba između ta dva dužnosnika. 

ZEU je u tom periodu bila poveznica između EU i NATO-a, s time da bi ZEU mogla ostvarivati nadzor 

i strateško usmjeravanje vojnih operacija s ciljem rješavanja kriza, za koje su se odlučile države članice 

Unije, i u kojima SAD i Kanada ne bi željele neposredno sudjelovati. Akumulacija više funkcija u jednoj 

osobi osigurava Vijeću EU da postane centar za političko i vojno planiranje, te analizu i savjetovanje na 

području ESDP. Vidi šire u: J. Howorth, European Integration and Defence: The Ultimate Chalange? 

Chaillot Papers 43. Paris: Institute for Security Studies Western European Union, 2000., str. 32. 

20 Oblikovanje ERRF ne smije se izjednačavati s tzv. europskom vojskom jer se ministri obrana 

država članica nisu tada dogovorili o stalnim oružanim snagama EU, već je riječ o vojnim sredstvima 

koje će države članice Unije staviti na raspolaganje za izvođenje potencijalnih operacija EU. Iz ukupnosti 

ponuđenih sredstava, evidentiranih u ˝Katalogu snaga˝, vojne upravljačke strukture EU bi izabrale 

ona koja su potrebna za svako posebno provođenje Petersburških zadataka. Države članice su se, dakle 

obvezale da će dio njihovih vojnih kapaciteta sudjelovati, po uzoru na NATO i OUN, u potencijalnim 

operacijama pod vodstvom EU. 

21 Helsinki Headline Catalogue utvrđuje četiri vojna područja bitna za uspješno izvršavanje 

Petersburških zadataka: a. kopnene, pomorske i zračne snage; b. strateški transport; c. sustavi za navođenje, 

komuniciranje i obavješćivanje; d. izviđačke i osmatračke sustave na području izvođenja operacija. 

Helsinški glavni ciljevi: u: Anex I to Anex IV. Osnivački dokumenti su dostupni na stranici: http://ue.eu. 

int/cm3_folshowPage.asp?id=279&lang=EN&mode=g 

629

Politički i sigurnosni odbor sastavljen je od nacionalnih predstavnika, kao 

što su visoki službenici ili veleposlanici u stalnim predstavništvima zemalja EU 

u Briselu. Oni se sastaju dva puta tjedno. Odbor se bavi svim aspektima CFSP 

i ESDP, upravlja nastalim krizama, omogućava procjenu i planiranje i daje 

političke savjete Europskom Vijeću. U slučaju uporabe oružanih snaga Unije, 

Odbor obavlja i svakodnevnu političku kontrolu vojnih operacija. Uz dogovor s 

predsjedništvom EU visoki predstavnik za CFSP predsjedava Odborom, posebno 

u slučaju većih kriza. Odbor ima značajnu ulogu i u suradnji i savjetovanju s 

NATO-m te u vođenju dijaloga s trećim državama. 22 

Vojni odbor čine načelnici glavnih stožera država članica, koje u stvarnosti 

predstavljaju njihovi vojni predstavnici. Sastaje se dva puta godišnje. Odbor je 

najviše vojno tijelo Unije i ujedno predstavlja forum za konzultacije i suradnju 

između država članica. Predstavlja forum za vojna savjetovanja i suradnju država 

članica EU na području sprječavanja konfl ikata i kriznog menadžmnta. Zadatak mu 

je da Političko-sigurnosnom odboru i Europskom Vijeću daje savjete i preporuke 

o pitanjima vojnog karaktera u okviru EU. On izdaje uputstva i naredbe za sve 

vojne aktivnosti u okviru EU, uključujući u to i aktivnosti Vojnog stožera. Vijeće 

EU imenuje predsjednika Odbora iz reda bivših ministara obrane država članica 

ili generala s ˝četiri zvjezdice˝. Predsjedavajući Odbora nazoči sastancima Vijeća 

onda kada se donose odluke o vojnim pitanjima. 23 

Vojni stožer daje stručne, vojne analize Vijeću prilikom pružanja podrške 

ostvarenju ESDP. On ujedno vodi vojne operacije upravljanja krizama pod 

rukovodstvom EU. Vojni stožer obavlja funkcije ranog upozoravanja, kao i 

procjenu situacije i strateško planiranje Petersburških zadataka, uključujući 

u to i identifi kaciju nacionalnih i miltinacionalnih europskih oružanih snaga. 

Funkcionira kao veza između političkih i vojnih vlasti EU i primjenjuje politiku 

i odluke Vojnog odbora. Pri provođenju zadaća kriznog menadžmenta Vojni 

stožer ima slijedeće nadležnosti: pravo pristupa informacijama relevantnih izvora 

i obavještajnih organizacija država članica za potrebitu analizu; priprema početno 

planiranje smjernica kao potpora Vojnom odboru i Političko-sigurnosnom odboru; 

za potrebe oba odbora oblikuje i rangira vojno-strateške sposobnosti EU; pomaže 

zapovjedniku operacije pri tehničkoj razmjeni vojne pomoći trećih država koje 

su odlučile učestvovati u operacijama EU; stalno prati sve aspekte operacije EU. 

Radi strateške analize povezane s planiranom operacijom i na podlozi toga može 

savjetovati-predlagati PSC promjenu strategije. 24 

Sva navedena tijela počela su funkcionirati tijekom 2000. godine, a nakon 

sastanka Europskog vijeća u Nici, prosinca iste godine, države članice su delegirale 

svoje predstavnike. 

22 Više vidi u: J. Howorth, op. cit., str. 33. 

23 M. Rutten, From St-Malo to Nice. European difence:core documents.Chaillot Papers 47. Paris: 

Institute for Strategic Studies Western European Union, 2001., pp. 96. 

24 Council Decision on the establishment of the Military Staff of the European Union 2001/80/CFSP 

(30.1.2001), Offi cial Journal of the European Communities, Luxembourg:Offi ce for Offi cial Publications 

of the European Communities, L 27/1-L 27/3, http://ue.eu.int/pesc/default.asp?lang=en 

630 





2.1. Stvaranje snaga za brze reakcije EU (ERRF) – implementacija 

CFSP i ESDP 

Kako bi se uopće krenilo u ostvarivanje Glavnih ciljeva iz Helsinkija, države 

članice EU su održale Konferenciju o prikupljanju kapaciteta. 25 Cilj konferencije 

je bio da države članice EU stave na raspolaganje svoje vojne kapacitete i strateške 

komponente za planiranje operacija. Dragovoljnim doprinosom i ustupanjem 

nacionalnih kontigenata država članica EU napravljen je ˝Katalog snaga˝ kojima 

je EU mogla raspolagati u formiranju svojih Snaga za brze reakcije. Katalogom 

je prikupljeno, i na raspolaganje stavljeno 100.000 ljudi, 400 borbenih aviona i 

100 brodova. Tim dostupnim resursima u potpunosti su bile zadovoljene potrebe 

Glavnog cilja za 2003. godinu. 26 Što se tiče strateških kapaciteta, poglavito u oblasti 

zapovijedanja, nadzora i komunikacija, države članice ponudile su zadovoljavajući 

broj nacionalnih i multinacionalnih stožera na strateškim, operativnim i nižim 

nivoima. Kako bi osigurala da ˝Katalog snaga˝ bude dovoljno popunjen, EU je 

omogućila i europskim državama koje su članice NATO-a, ali ne i EU, kao i 

državama koje su podnijele zahtjev za prijam u Uniju, da učestvuju u stvaranju 

europskih vojnih snaga. U Deklaraciji konferencije zapisano je da ovaj proces 

razvijanja vojnih snaga ne uključuje ˝osnivanje europske armije˝ i priznato je da 

Vijeće sigurnosti OUN ima primarnu odgovornost za održavanje međunarodnog 

mira i sigurnosti. 

ESDP je dobio svoje ozvaničenje u Ugovoru o EU iz Nice 2000. godine. U 

okvirima Ugovora, pratećih deklaracija i predsjedničkih izvješća potvrđene su 

odluke, usvojene u prehodne dvije godine, koje su se odnosile na budući razvoj 

ESDP i njene kapcitete. 

2.2. Prilagođavanje ESDP novim okolnostima 

Teroristički napad od 11. rujna 2001. godine na SAD upozorio je EU da mora 

pristupiti redefi niranju razvoja ESDP i njegovih ciljeva i instrumenata. Sigurnosna 

i vanskopolitička politika EU nije više mogla biti samo usmjerena na rješavanje 

Petersburških zadataka (sprječavanje sukoba, održavanje mira i upravljanje 

u krizama), već ih je morala proširivati. Zbog promijenjenog međunarodnog 

sigurnosnog konteksta i shvaćanja sigurnosti, terorizam i borba protiv terorizma 

te zaštita samih građana EU morali su biti u fokusu rasprave o daljnjm razvoju 

ESDP i njenih kapaciteta. 27 Pojava novih sigurnosnih prijetnji nije odvratila EU 

25 Capabilities Commitment Conference, 20. studenog 2000. 

26 M. Rutten, op. cit., pp.160. 

27 Nekoliko dana nakon terorističkog napada na SAD održan je specijalni sastanak Europskog vijeća, 

na kojem je donesen Plan aktivnosti u borbi protiv terorizma. Njime je utvrđeno nekoliko područja koja 

je EU morala unaprijediti i razviti kako bi se mogla uspješno suprotstaviti terorizmu: suradnja policije 

i pravosuđa; razvoj međunarodnih pravnih instrumenata; sprječavanje fi nanciranja terorizma; jačanje 

sigurnosti zračnog prometa i usklađivanje europskih aktivnosti u svijetu. Vidi: Plan of action to combat 

631

od prethodno zacrtanih ciljeva. Novi izazovi su samo pojačali potrebu razvoja 

europskih vojnih kapaciteta. Opomenuta terorističkim aktima u SAD, EU je 

poduzimala sve što je bilo u njezinoj moći da konačno oformi opipljive vojne 

kapacitete sa kojima bi mogla učestvovati u okvirima ESDP. 

U Laekenu, u prosincu 2001. godine pokušalo se poglasiti ESDP operacionalnom. 

Ipak, ukupna ocjena u Deklaraciji je bila da je dostignuta djelomična funkcionalnost 

i spremnost za djelovanje, jer je EU bila u mogućnosti da provodi samo određene 

operacije predviđene Petersburškim zadacima (određene zadatke upravljanja 

krizama). 28 Kako bi ESDP bila u potpunosti operacionalizirana i formirana ERRF 

usvojen je ˝Plan aktivnosti europskih kapaciteta˝ (ECAP). Naime, kako su na 

Konferenciji o unapređenju kapaciteta, održnoj u prosincu 2001. godine utvrđeni 

mnogi nedostaci u dostupnosti sredstvima i kapacittima namijenjenim za ralizaciju 

ERRF, ECAP i njegove prateće radne grupe trebale su ispraviti i otkloniti utvđene 

manjkavosti i unaprijediti vojne kapacite Unije. 29 Da bi ˝Plan aktivnosti˝ uspješno 

funkcionirao date su četiri smjernice, koje su trebale ukloniti uočene nedosatke: 

poboljšanje efektivnosti i učinkovitosti europskih obrambenih kapaciteta kroz 

suradnju država članica Unije; oslanjanje na dragovoljne priloge država članica 

u ostvarivanju europske obrambene suradnje (bottom-up approach); koordinacija 

između država člnica EU, kao i suradnja s NATO; javna podrška ˝Planu aktivnosti˝ 

kroz njegovu transparentnost. 

632 



2.3. Suradnja EU i NATO – ˝Berlin plus˝ i NATO snage za odgovor 

Kakvi su odnosi NATO-a i EU, odnosno Europske sigurnosne i obrambene 

politike proteklih desetak godina? 30 Možda je najbolji odgovor na ovo složeno 

pitanje dao generalni tajnik NATO-a Jap de Hop Shefer na konferenciji u Berlinu 

početkom 2007. godine, kada je ustvrdio da ti odnosi sliče na ˝zamrznuti sukob˝, 

ali da je svakako začuđujuće koliko je malo prostora ostalo za suradnju. 31 

terrorism, 21. rujna 2001., Brusels, u: M. Rutten, (ed.), Chaillot Papers 51., From Nice to Laeken, 

European defence: core document, EU Institute for Security Studies, Paris, April 2002., pp. 155-154. 

28 Declaration on the Operational Capability of the Common European Security and Defence Policy- 

Laeken, december 2001. 

29 Prema nekim izvorima, broj nedostataka se kretao od 42 do 55. Najvažnijim nedostacima, koji uveliko 

otežavaju razmještaj i uporabu vojnih kapacita ocijenjeni su: strateško zračno i pomosko prebacivanje 

snaga; logistika s infrastukturom potrebnom za opstanak i samoodržanje upućenih postrojbi u operaciju; 

oprema za učinkovito djelovanje/ratovanje; i zapovjedno-obavještajno-izviđačka komponenta. Vidi: 

http://www.euro-pal.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/studyesdp_en.pdf,20/11/2008, p.10. 

30 Sve to treba promatrati i u svjetlu činjenice da je u Nacionalnoj sigurnosnoj strategiji SAD 2007. 

godine NATO svrstan u red skromnijih regionalnih aktera, iako je i dalje proglašen ˝vitalnim stupom 

američke vanjske politike, koji proširen treba i dalje djelovati kao instrument mira i sigurnosti u mnogim 

krajevima svijeta˝. Autori dokumenta su Europu postavili na četvrto mjesto iza zapadne hemisfere, Afrike 

i Bliskog istoka. Vidi: The National Security Strategy of the United States of America, Washington 2006., 

poglavlje VIII., Develop Agendas for Cooperative Action with the other Main Centers of Global Power, 

pp. 35-42. 

31 Već 2005. godine njemački kancelar Gerhard Schröder je na Konferenciji o sigurnosnoj politici u 

Minhenu istaknuo da: ˝ NATO više ne predstavlja primarno mjesto gdje transatlantski parneri raspravljaju 

i kordiniraju suradnju˝. Vidi u: M. Hadžić (et.al.), op. cit., str. 89.



Države članice Unije su bile svjesne da bez daljnjeg razvoja odnosa s NATOom 

njihovo opredjeljenje za samostalniji pravac razvoja sustava sigurnosti 

u Europi nije bilo moguće, tako da su se tražili modaliteti za ostvarivanje 

postojećih oblika konzultacija, suradnje i bližeg dogovaranja između EU i NATO. 

Konkretni koraci učinjeni nakon skupa EU u Santa Maria da Feira 2000. godine, 

na kojem je predloženo formiranje četiri ad hoc EU-NATO radne grupe, radi 

uspostavljanja neposredne veze između Političkog i sigurnosnog odbora EU 

i Vijeća NATO, nisu naišli na pozitivan prijam od strane SAD i nekih članica 

NATO-a, prije svega Turske. Američka državna tajnica Madeline Albright je 

kritizirala preuređenje odnosa EU-NATO, smatrajući da bi to moglo dovesti do 

˝presijecanja˝ transatlantskih veza, dupliranja vojnih izvora, kao i da je usmjereno 

protiv europskih članica NATO koje nisu i članice EU.˝ 32 

Terorizam i rat protiv terorizma, koji su pokrenule SAD, s namjerom da se ta 

najnovija globalna sigurnosna prijetnja suzbije i spriječi, doveli su do potrebe za 

transformacijom cjelokupnog sigurnosnog promišljanja na početku ovog stoljeća, 

a u tom kontekstu je posebno mjesto predstavljala nužda za stvaranjem malih, 

efi kasnih, pokretljivih vojnih snaga, koje u vrlo kratkom roku mogu reagirati na 

pojavu krize i omogućiti uspostavu stabilnosti i sigurnosti. Da bi se na globalnom 

planu uspješno odgovorilo izazovu terorizma uspostavljena je suradnja između 

EU i NATO-a, koja je trebala ubrzati transformaciju ESDP i njeno prilagođavanje 

stvarnosti. Samit Sjevernoatlantske alijanse u studenom 2002. godine u Pragu 

donio je jednu novinu, koja će utjecati na dalji razvoj vojnih kapaciteta EU. 

Naime, na samitu je odlučeno da se osnuju NATO snage za odgovor (NATO 

Responce Force – NRF) koje bi trebale biti najmodernije opremljene, fl eksibilne, 

brzo primjenjive, međusobno usklađene i samoodržive. U svom sastavu bi imale 

kopnene, pomorske i zračne snage, koje su u stanju da izvrše čitav niz misija 

NATO. Ove snage bi trebale postati operativne do 2006. godine i usuglašene s 

Europskim snagama za brzu reakciju - ERRF. Predviđeno je da NRF broje 21. 

000 vojnika, koji će biti u stanju razmjestiti se u području krize u roku od pet dana, 

i biti samoodržive u periodu od 30 dana. 33 NATO snage za odgovor po potrebi 

mogu služiti ili kao snage koje amostalno provode operaciju ili kao prethodnica 

većim vojnim snagama. 34 

Formiranje ovakvih malih i pokretljivih snaga sa specifi čnom ulogom trebaju 

poslužiti kao model za države članice EU da u narednim godinama promisle o 

stvaranju sličnih vojnih kapaciteta Unije u okviru ESDP. 

Nakon samita u Pragu, koji je potvrdio suradnju NATO i EU, ali i olakšao Uniji 

provođenje Petersburških zadataka, stvoreni su uvjeti za zaključenje Deklaracije o 

Europskoj sigurnosnoj i obrambenoj politici 16. prosinca 2002. godine, poznatijoj 

32 U to vrijeme članice NATO-a koje su bile izvan EU su bile: Turska, Island, Norveška, Republika 

Češka, Poljska i Mađarska. 

33 N. Gnesotto (ed.), European Defence – A Proposal for a White Paper, Institute for Security Studies 

EU, Paris, 2003., pp. 62. 

34 Stand-alone or initial entry force for larger, folow-on forces. 

633

kao ˝Berlin plus˝. 35 Ovom Deklaracijom je nakon višegodišnjih pregovora EU 

i NATO, konačno dogovoreno strateško partnerstvo između dviju organizacija 

u upravljanju krizama i sprječavanju sukoba izazvanih dupliranjem kapaciteta. 

Koristi iz ovog dogovora izvukle su i države koje su članice Alijanse, a nisu članice 

EU. Zahvaljujući dogovoru Turske i EU sada su i one države koje nisu članice EU 

mogle učestvovati u aktivnostima ESDP. 36 ˝Berlin plus˝ aranžmanima izvršena 

je dublja povezanost, kao kordinacija aktivnosti, suradnje i konzultacija EU i 

NATO, uz mogućnost da se razvijaju i drugi, novi, oblici suradnje i zajedničkih 

akcija. ˝Berlin plus˝ je omogućio: pristup Unije NATO operativnom planiranju; 

korištenje kapaciteta i sredstava NATO-a u operacijama pod vodstvom NATO-a; 

mogućnost stvaranja europskog zapovjedništva pod kontrolom zamjenika Glavnog 

savezničkog vojnog zapovjednika za Europu, u okviru Glavnog zapovjedništva 

savezničkih snaga u Europi. 

634 



2.3.1. Praktična provedba ˝Berlin plus˝ dogovora 

A. Prva vojna operacija EU – Concordia (Makedonija) 

Unija je, nedugo nakon usvajanja dogovora ˝Berlin plus˝, dobila priliku da 

provjeri svoje mogućnosti i kapacitete u stvarnim – realnim okolnostima u 

Makedoniji. Na poziv makedonske vlade EU je 31. ožujka 2003. godine započela 

svoju prvu vojnu operaciju na terenu, pod nazivom Operaicija Concordia. U 

operaciji malog obujma, s oko 350 lako naoružanih vojnika iz 27 država, članica i 

nečlanica EU, smijenjene su snage NATO u Makedoniji. Značaj ove operacije je 

u tome što je EU omogućen pristup NATO kapacitetima, prema dogovoru ˝Berlin 

plus ˝. Provedbom ove vojne operacije na terenu Unija je imala opipljiv dokaz 

da je u stanju realizirati vojne operacije, što joj je olakšalo proglašenje Glavnih 

ciljeva ostvarenim. 

- EUPOL Proksima 

Policijska misija EU u Makedoniji, naslijedila je tek završenu vojnu operaciju 

Concordija 15. prosinca 2003. godine, koja je imala za cilj da učvrsti pravo i 

poredak u zemlji; provede reforme Ministarstva unutarnjih poslova i policije; 

stvori pograničnu policiju, te da poveća policijsku suradnju sa susjednim 

državama. Nakon dvogodišnjeg mandata Proksimu je zamijenila misija Policijskog 

savjetodavnog tima EU, koji je bio sastavljen od 30 policijskih savjetnika radi 

daljnjih reformi MUP Makedonije. 

35 ˝Berlin plus ugovor˝ ili ˝Berlin plus dogovor˝ nosi naziv po sastanku ministara vanjskih poslova 

NATO-a, održanom u Berlinu 1996. godine, na kojem je usvojena odluka o izbjegavanju dupliranja 

kapaciteta EU i NATO-a. Ovim dogovorom planirano je osiguravanje bolje suradnje EU i NATO-a, te 

omogućavanje Uniji da, u posebnim operacijama koje bi vodila samostalno, koristi sredstva i kapacitet 

NATO-a. Vidi o tome šire: A. Grizold, op. cit., str. 75.-76. i http://www.nato.int/docu/review/2003/issue3/ 

english/art2.htlm. 

36 Turska je, bojeći se da ne izgubi mogućnost utjecaja na odluke EU o europskim sigurnosnim 

pitanjima, iako nije članica EU, već 2000. godine ponudila EU 6.000 pripadnika oružanih snaga i vojne 

zrakoplove F-16., pa je ovaj dogovor značio i formalno priključenje Turske ESDP.



U svibnju 2003. godine na sastanku Vijeća za opće poslove i vanjsku politiku 

potvrđeno je da EU posjeduje operacionalizirane kapacitete za puno provođenje 

Petersburških zadataka, uz napomenu da spomenuti kapaciteti imaju nedostataka, 

koji bi se trebali ukloniti Planom aktivnosti europskih kapaciteta. Svjesna da 

posjeduje kvantitet, a ne kvalitet vojnih kapaciteta, Unija je koncem 2003. godine 

najavila da su joj potrebni novi rokovi za ujednačavanje kvantiteta i kvaliteta 

svojih snaga. 37 Rok za koji su se svi u Uniji zalagali trebao se pomaknuti za konac 

2010. godine. 

B. Vojna operacija u Kongu - Artemis (Kongo) 

Prije nego što će koncem 2003. godine Unija usvojiti Strategiju europske 

sigurnosti, vojni kapaciteti EU su dobili još jednu prigodu za provjeru svojih 

sposobnosti. Pokrenuta je operacija Artemis u Kongu. Operacija, ograničenog roka 

trajanja, prva van europskog kontinenta, polučila je potpuni uspjeh. Učestvovale 

su isključivo europske postrojbe, čiju su glavninu činili Francuzi (kao vodeća 

nacija - framework nation), i za razliku od operacije u Makedoniji, nisu korišteni 

kapaciteti NATO-a. Političko-sigurnosni odbor je bio odgovoran za politički 

i strateški nadzor operacije. Vojni odbor EU bio je odgovoran za dosljedno 

provođenje vojne operacije u kojoj je učestvovalo 1800 vojnika. Operacija je, kao 

˝prethodna˝, trebala omogućiti poboljšanje sigurnosne i humanitarne situacije u 

jednoj provinciji Konga, u sastavu misije MONUC, koju je organizirala OUN. 

Operacija Artemis je uspješno provedena jer je na geografski ograničenom prostoru 

i u određenom vremenskom okviru zaustavila sukobe plemena Hema i Lendu. 

Konac veoma plodne godine za ESDP završio je usvajanjem Strategije 

Europske sigurnosti na sastanku Europskog vijeća u Bruxellesu, 12. prosinca 2003. 

godine. Ovim dokumentom napravljene su analize postojećih sigurnosnih ugroza 

i strateških ciljeva kojima teži EU, te date preporuke koje bi trebale prihvatiti 

države članice u cilju boljeg i učinkovitijeg ostvarenja europske sigurnosne 

politike. Bila je to godina u kojoj se EU napokon pomaknula od faze planiranja u 

fazu ostvarivanja sigurnosne politike. 

Ostvareni Glavni ciljevi, objedinjeni vojni kapaciteti i prikupljena sredstva 

koja trebaju stajati na raspolaganju prilikom osnivanja Europskih snaga za brzu 

reakciju, Plan aktivnosti europskih kapaciteta koji je imao zadatak da ukloni 

uočene nedostatke radi boljeg i učinkovitijeg ERRF, prve prave vojne misije 

na terenu, te vizija uloge EU u svijetu (Strategija europske sigurnosti), bili su 

temelji daljeg razvoja i jačanja vojnih kapaciteta EU. Na temelju svih dotadašnjih 

spoznaja EU je 2004. godine pokrenula novi ciklus promjena u svojoj sigurnosnoj 

politici i transformacije svojih vojnih snaga. 

C. Vojna operacija EU u Bosni i Hercegovini – Althea 

Misija EU u BiH pokrenuta je u siječnju 2003. godine sa zadaćom da 

preuzme funkcije i zadatke Međunarodnih policijskih snaga UN, koje su u BiH 

37 Informal meeting of European defence ministers, Rome, 3-4. october, 2003., ibid., pp. 231. 

635

ile raspoređene zajedno s UNPROFOR-om, a kasnije sa SFOR-om, nakon 

Dejtonskog sporazuma 1995. godine. Misiju je u početku činilo 500 policajaca, 

da bi se kasnije smanjio na 200. Mandat misije je trajao do prosinca 2005. godine 

kada je ponovo obnovljen do konca 2007. 

Nakon usvajanja Europske strategije sigurnosti, povečavanjem broja članova 

Unije i usvajanjem nacrta Ustava EU povećale su se i ambicije EU da se iskaže 

u sposobnosti rješavanja većih sigurnosnih problema. Pogodan momenat je 

uslijedio nakon odluke NATO saveza da povuće svoje snage iz BiH. Smjena 

SFOR-a snagama EUFOR-a započela je 2. prosinca 2004. godine. Operacija Altea 

je do sada najveća i najopsežnija vojna operacija EU u kojoj je angažirano oko 

7000 vojnika iz 33 zemlje (22 iz EU i 11 ostalih). Operacija se provodi na temelju 

Berlin plus ugovora i EUFOR raspolaže sredstvima i kapacitetima NATO. Mandat 

im u BiH još uvijek traje. 38 

Osim gore navedenih operacija EU je do sada angažirao svoje vojne i policijske 

kapacitete i u nizu država van Europe i time počeo dokazivati svoj kredibilitet, 

preuzimajući značajan dio odgovornosti i u rješavanju niza problma u državama 

Afrike, Bliskog istoka i Azije. Tako su EU kapaciteti angažirani u humanitarnim, 

policijskim te akcijama održavanja mira, kao npr.: AMIS II (Darfur-Sudan), EUPOL 

Kinshasa (Kongo), EUJUST LEX (Irak), EUPOL COOPS (Palestina), EUSEC 

DR CONGO, AMM (promatračka misija u Indoneziji), EU BAM Rafah (granična 

kontrola na granici Egipat-Gaza), Pogranična misija EU između Moldavije 

i Ukrajine, EUROFOR DR Kongo, EULEX Kosovo, EUPOL Afganistan, EU 

NAVFOR – Somalija – ATALANTA, EU TCHAD/RCA i EUMM Gruzija. 

636 



2.4. Glavni ciljevi za 2010.˝ - Headline Goals 2010 

Na sastanku Europskog vijeća 2004. godine utvrđeno je da Helsinški ciljevi 

iz 1999. godine nisu dostignuti i da su otkriveni brojni nedostaci koji su ometali 

kvalitetno funkcioniranje vojnih kapaciteta. Stoga su utvrđeni novi Glavni ciljevi 

za 2010. (Headline Goals 2010) koji bi trebali sa novim zadacima, ciljevima i 

kriterijima podići kvalitet europskih vojnih kapaciteta. EU je ispoljila namjeru da 

proširi spektar svoga djelovanja te da Petersburškim zadacima pridruži i zadatke 

iz Europske sigurnosne strategije. Za poboljšanje kapaciteta ESDP u Glavnim 

ciljevima su utvrđene kao glavne aktivnosti: osnivanje civilno-vojnog odjela unutar 

Glavnog stožera EU tijekom 2004.; osnivanje Europske obrambene agencije 

tijekom 2004.; ostvarivanje zajedničke kordinacije u strateškom prebacivanju 

snaga do 2010.; razvoj Europskog zapovjedništva za zračno prebacivanje do 2010.; 

formiranje borbenih grupa do 2006.; osiguravanje nosača zrakoplova s pratećim 

brodovima do 2008.; poboljšanje i usklađivanje rada cjelokupne komunikacijske 

opreme i srestava na svim nivoima operatike do 2010.; utvrđivanje standarda i 

38 O svim operacijama EU vidi šire u: Gnesotto Nicole (ed), EU Security and Defence Policy – The fi rst 

fi ve years (1999.-2004.), Institute for Security Studies EU, Paris, 2004., pp. 111-129., i Grevi Giovanni, 

Lynch Dov, Missiroli Antonio, ESDP Operations, Internet, www.iss.eu.org/esdp/09-dvl.am.pdf.



kriterija za vojne snage država članica kako bi bile angažirane u operacijama EU 

do 2010. 39 

2.4.1. Europska obrambena agencija ( European Defence Agenci – EDA) 

Kako unapređivanje vojnih kapaciteta kroz Plan aktivnosti europskih kapaciteta 

nije dao očekivane rezultate EU je odlučila da situaciju promijeni konceptom 

˝top-down˝, po kojem bi EU, kao nanacionalna tvorevina, imala ključnu ulogu u 

procesu izgradnje vojnih kapaciteta, a ne države članice, od čijih je dragovoljnih 

doprinosa do tada ovisila. S tim ciljem je formirana Europska obrambena agencija 

koja je trebala osigurati implementaciju Plana aktivnosti europskih kapaciteta. 

Agencija je bila nadležna za: razvoj obrambenih kapaciteta Unije u okviru 

upravljanja u krizama; promoviranje i unapređenje suradnje među državama EU 

u naoružanju; jačanje industrijsko-tehnološke baze europske obrane; i stvaranje 

zajedničkog europskog tržišta vojne opreme i promoviranje istraživanja strateških 

tehnologija za budućnost. 40 Na čelu EDA nalazi se Visoki predstavnik ESDP, a u 

radu Agencije, osim Danske, učestvuju sve druge države članice EU. 

2.4.2. Borbene grupe EU (EU Battle Groups) 

Borbene grupe EU čine ključni dio Glavnih ciljeva. Koncepcija Borbenih 

grupa počela se razvijati nakon operacije Artemis u Kongu. U namjeri odgovora 

na nove ugroze i pariranju NATO-ovih malih i učinkovitih snaga za odgovor, 

EU je započela s novom koncepcijom. Europske snage za brze reakcije, masivne 

i s brojnim elementima, nisu zadovoljile postavljene kriterije, te je odlučeno da 

se od vojnih snaga koje su date na dispoziciju EU osnuju male borbene grupe. 

Tako bi EU mogao raspolagati s novim vojnim instrumentom za brze odgovore 

na krize. Borbene grupe su zamišljene kao male, učinkovite, lake za razmještanje 

i međusobno usklađene vojne snage sposobne da izvode samostalne operacije ili 

da budu prethodnica glavnih snaga u većim operacijama. Jedna borbena grupa, 

veličine ojačane bojne, trebala bi imati 1500 vojnika s potrebnom borbnom 

podrškom i logistikom. Uz poštivanje multinacionalnog principa borbene grupe 

se mogu oformiti: od strane jedne vodeće države (framework nation), kojoj se 

pridružuju kao dopuna druge države ili kao multinacionalna koalicija više država, 

članica EU, NATO-a ili država kandidata za EU. 41 Zamišljene su za ratovanje do 

30 dana, maksimalno do 120 dana, nakon odluke Europskog vijeća o pokretanju 

operacije. Zajedno s dostignućem pune operacionalizacije borbenih grupa, utvrđen 

je broj od 13 borbenih grupa, 2007. godine EU je formirala Operativni centar, koji 

je pridružen Glavnom stožeru EU, s ciljem da zapovijeda misijama i operacijama 

39 G. Lindström, The Headline Goal-Updated April 2006., Internet, http://www.isseu.org/esdp/o5/ 

gl.pdf. 

40 A. Grizold, op. cit., str. 69.-70. 

41 Što se Republike Hrvatske tiče, za sada bi trebalo samo napomenuti da je ona, kao nova članica 

NATO-a i, nadamo se uskoro EU, u planu da opremi svoj dio multinacionalnog kontigenta borbene grupe 

EU 2012. godine. Nije potrebno govoriti pred kojim će se izazovima naći Hrvatska, od gospodarskih, 

fi nancijskih do socijalnih, da bi odgovorila tom zadatku, kao nova članica EU. 

637

koje budu povjerene borbenim grupama. 42 Većinu fi nancijskih sredstava potrebnih 

za provođenje operacija borbenih grupa snosit će države članice čije postrojbe 

su uključene u određenu operaciju. Do 2010. godine, u okviru opercionalizacije 

Glavnih ciljeva, planirano je da svake godine, počevši od 2005. godine, kada su 

formirane prve borbene grupe, pa do 2007. godine, kada treba biti oformljeno 13 

borbenih grupa, četiri borbene grupe budu u stanju pripravnosti, po dvije za svako 

polugodište. Prema planovima, svaka borbena grupa bi trebala biti sposobna 

za vođenje dviju operacija skoro istovremeno. Da bi određena postrojba stekla 

status borbene grupe utvrđeni su sljedeći kriteriji i standardi: dostupnost (vojnih 

kapaciteta za provođenje operacije); primjenjivost; mogućnost razmještanja; 

spremnost za djelovanje; fl eksibilnost, povezanost; samoodrživost; opstanak; 

medicinska zaštita i međuusklađenost snaga. 

U proteklom periodu, od 2005. godine, kada su dva kontigenta formirali 

Njemačka, Finska i Nizozemska te Francuska i Belgija, do danas otvorilo se više 

pitanja. Na sastancima ministara obrane i vanjskih poslova otvorio se problem 

da li te borbene grupe držati u pričuvi ili ih slati u druge mirovne misije EU 

po svijetu. 43 Dio članica, na čelu sa Švedskom zalažu se za fl eksibilniji pristup i 

korištenje borbenih grupa u misijama EU, a drugi dio, koje predvode Njemačka i 

Nizozemska, smatraju da bi se borbene grupe i dalje trebale držati u pripravnosti 

za namjenu iz Glavnih ciljeva. Uz to, kao nekakvo polovično rješenje nudi 

se i mogućnost da jedna bojna bude u pričuvi, a da se druga šalje u mirovne i 

humanitarne misije širom svijeta. Raspravu o budućnosti borbenih grupa potakle 

su reakcije oporbenih stranaka u nekim od država Nordijske skupine, koja je bila 

u pričuvi prvi dio 2008. godine, nakon što su objavljena izvješća da je Švedsku, 

kao glavnu državu, držanje toga kontigenta koštalo 100 milijuna eura. U uvjetima 

globalne ekonomske krize i recesije, postavlja se pitanje fi nancijske sposobnosti, 

posebno manjih država, da fi nanciraju takve snage. Snage koje se ne koriste i čije 

opremanje i održavanje jako puno košta, a koje nemaju namjenu izvođenja velikih 

borbenih operacija, mogle bi biti veliki kamen kušnje za implementaciju ESDP i 

europske sigurnosne strategije. U tom smislu uvodi se novi stand up found koji bi 

jamčio brži pristup sredstvima proračuna Unije u slučaju krize ili nabavke nove 

opreme. 

Bez obzira na sva otvorena pitanja može se reći da uspješna uspostava koncepta 

BG ne bi trebalo voditi zanemarivanju implementacije Glavnog cilja. Da bi se 

krenulo sa većim, zahtjevnijim scenarijima, EU ne treba više samo BG, nego treba 

snage koje bi djelovale nakon operacije borbenih grupa. Ove grupe imaju ograničenu 

uporabu. U tom smislu, prioritet je nastavak implementacije, i najvjerovatnije 

42 Postoje tri nivoa vojnih stožera za operacije – strateški nivo, operativni nivo i taktički nivo. Na 

strateškom nivou postoje tri načina zapovijedanja: Glavni stožer EU s Operativnim centrom; predefi nirani 

operativni stožeri koji stoje na raspolaganju EU i nalaze se u pet država (V. Britanija, Francuska, 

Njemačka, Italija i Grčka); zapovijedanje kroz Berlin plus, gdje na raspolaganju oparacijama EU stoje 

kapaciteti NATO-a – Glavno zpovjedništvo savezničkih snaga u Europi (Supreme Headquarters Allied 

Powers Europe). 

43 Posljednji sastanak ministri obrane država članica EU održali su u Göteborgu 28. i 29. rujna 2009. 

godine, predmet žestoke rasprave bio je upravo daljnji status i uporaba borbenih grupa. 

638 





usavršavanje brzog vojnog djelovanja, radije nego mijenjanje koncepta BG. 

Slično tome, moglo bi biti neophodno usavršiti širi pristup upravljanju konfl iktom 

kako bi se riješili relevantni ne-vojni aspekti brzog djelovanja, posebno kada je u 

pitanju izlazna strategija i transfer konfl ikta pod civilnu odgovornost. 

Kao prelazna mjera, borbene grupe EU su ogromno dostignuće. Njihovom 

uspostavom EU je pokazala sposobnost da brzo pređe sa riječi na djela. Ove snage 

daju bitan instrument EU, kada je u pitanju sveobuhvatan pristup upravljanja 

kriznim situacijama, a samim tim uvećavaju legitimnost i kredibilitet Unije. 

Treba imati na umu da BG ne mogu biti jedini vanjski akteri u operaciji na 

terenu. Isto tako će najvjerovatnije morati koordinirati vlastite napore sa misijama 

međunarodnih organizacija, kao što su UN, OESS, te sa nevladinim sektorom. 

Moguće je postojanje paralelnog angažmana, kako policijskih tako i civilnih 

eksperata. Da bi se osiguralo da BG operacije ne štete glavnom strateškom cilju 

operacije, nego olakšavaju uspjeh i željeni učinak, u obzir se mora uzeti i EU 

koncept civilno-vojne suradnje. 

Sve ovo upućuje na sveobuhvatan pristup, od same faze planiranja pa do 

(ponovnog) angažmana jedinice. Iako će ovo povećati složenost misije, ovo će 

dugoročno biti od velikog značaja za postizanje uspjeha. 

2.4.3. ˝Stalno strukturirana suradnja˝ - institucionalni okvir za stvaranje 

većih vojnih postrojbi EU 

Kako je EU doživjela neuspjeh u pokušaju usvajanja Ustava EU, 2007. godine 

je pripremljen prijedlog Lisabonskog ugovora, koji bi trebao većim dijelom 

zamijeniti Ustav EU. Nakon ponovljenog referenduma u Irskoj, koji je za razliku 

od prvog dao pozitivan odgovor, izgledno je da bi Lisabonski ugovor mogao biti u 

operativnoj funkciji do konca 2009. godine. Lisabonski ugovor, kojim se mijenja 

Ugovor o EU i Ugovor o osnivanju EZ (EU stječe pravnu osobnost i postaje subjekt 

međunarodnih odnosa!) te proširuju Petersburške zadatke kojima se unose novine 

u ESDP i ZVSP, ima kao jedan od ključnih ciljeva da poboljša institucionalnu 

arhitekturu i ponudi bolju mogućnost za jačanje kolektivne akcije EU. 44 

Ugovor predstavlja snažan poticaj za europske obrambene ambicije, ali je 

daleko od pokušaja stvaranja zajedničke vojske EU. Iako obrana i dalje ostaje 

pretežito nacionalno pitanje, Ugovor uvodi u okviru ESDP pojam ˝stalno 

strukturirana suradnja˝ kojom se uz dosadašnja institucionalna rješenja iz 

Glavnih ciljeva i europske sigurnosne strategije uvodi i mogućnost da u okviru 

sigurnosnih pitanja (koncept borbene grupe) najrazvijenije države članice idu i 

dalje od do sada dogovorenog. Naime, vodeće države EU mogu osnivati i posebne 

44 Lisabonski ugovor treba zadovoljiti tri tipa zemalja: one koje traže obvezu uzajamne obrane; one 

koje žele zaštititi svoje tradicionalno neutralne pozicije-status; one koje ne žele da se Ugovorom potkopa 

suradnja s NATO i iz toga utvrđene obveze, jer za njih NATO ostaje temelj kolektivne obrane i sredstvo 

te obrane. 

639

postrojbe, i za njih izdvajati dodatna sredstva. Suradnja među tim državama bi se 

zasnivala na solidarnosti, uzajamnoj obrani i obvezi pružanja pomoći u slučaju 

agresije ili terorističkih napada. ˝Stalno strukturirana suradnja˝ može otvoriti 

presedan da grupa najrazvijenijih zemalja (V. Britanija, Njemačka, Francuska, 

Italija, Španjolska i sl.) u okviru te suradnje može sama pokrenuti misiju u ime 

EU, ali i da ovakva ad hoc misija izađe i van okvira EU i bez njezina mandata. 

Ugovorom je utvrđeno da Europsko vijeće mora jednoglasno odlučivati o vojnim 

misijama EU, a kvalifi ciranom većinom ako je riječ o misiji zemalja ˝stalno 

strukturirane suradnje˝. Ugovorom je potvrđena obveza daljnje suradnje s NATOom 

i poštivanje uzajamnih obveza. ˝Stalno strukturirana suradnja˝ je posebno 

razrađena u Protokolu o stalno strukturiranoj suradnji gdje je utvrđeno da je ona 

otvorena za sve države članice koje se obvezuju da intenzivnije razvijaju svoje 

kapacitete u multinacionalnim snagama u okviru ESDP i Europske obrambene 

agencije i identifi ciraju zajedničke ciljeve u svezi obrane. Države članice trebaju 

usvojiti Instrumente za njihovu suradnju u sferi obrane, poštujući pri tome ESDP, 

program Europske obrambene agencije i ugovorne obveze s NATO-om. 45 

Sve utvrđene mjere iz recentnih dokumenata EU, posebno Glavnih ciljeva za 

2010. imali su za cilj da osnaže europske vojne kapacitete i EU daju snažniji 

politički i vojni kredibilitet u međunarodnim odnosima ali, do sada, ipak nisu 

doveli do stvaranja zajedničkih vojnih snaga, što i dalje ostaje neskrivena želja 

nekih od vodećih država, kao što su Francuska i Njemačka. U ostvarivanju toga 

cilja za sada se nalazi ne samo dio atlantista, već i država koje svoju tradicionalnu 

neutralnost za sada ne žele kompromitirati. Da li će se, i kada, zajedničke stalne 

vojne snage uopće uspostaviti ovisi o nizu čimbenika, a posebno o budućim 

sigurnosnim ugrozama i mogućoj eskalaciji širih regionalnih i globalnih konfl ikata, 

koji bi mogli kompromitirati suradnju EU i NATO, ili dovesti do suprotstavljanja 

njihovih vitalnih strategijskih interesa. U tom kontekstu uvijek ostaje jedno od 

temeljnih pitanja da li inzistiranjem NATO-a na bespogovornom vodstvu, kao 

i dupliranjem kapaciteta EU i NATO potkopavaju ili snaže svoje i zajedničke 

obrambene sposobnosti. 

2.4.4. Formiranje Europske žandarmerije (European Gendarmerie Force) 

Političko-sigurnosni odbor EU je 2004. godine predstavio dokument kojim 

inicira formiranje Europske žandarmerije (Declaration of Intent on the European 

Gernarmerie Force). Inicijativu je pokrenula Francuska. Interes za osnivanje 

ovih postrojbi je proizašao iz dotadašnjih iskustava na konfl iktnim područjima, na 

kojima su djelovale u vojnoj misiji vojne postrojbe država EU, u okviru kojih se 

45 Vidi na: http://europa.eu.int/eur-lex/eng/treaties/dat/eu_cons_treaty_en.pdf ili na: http://www. 

europarl.europa.eu/meetsdocs/2004_2009/documents/pr/545/54546.en.pdf 

640 





spoznala činjenica da EU postrojbe uz vojnu, moraju osigurati i javnu sigurnost. 

Države koje su u svom nacionalnom sustavu imale osnovane policijske snage s 

vojnim statusom (Francuska, Španjolska, Italija, Portugal, Nizozemska), prema 

ovoj Deklaraciji, trebale su započeti s formiranjem europske žandarmerije. 

Europska žandarmerija osnovana je ugovorom 17. rujna 2004. godine u 

Noordviku u Nizozemskoj. Prema Ugovoru postrojbu Europske žandarmerije 

čini oko 800 pripadnika i predstavljaju policijske snage za brzo posredovanje, 

koje su spremne za 30-dnevnu aktivnost. Pričuvni dio, s oko 2300 pripadnika, 

trebaju sačinjavati pripadnici onoh vojnih snaga država članica EU koje su već 

bile deklarirane u helsinškom Katalogu snaga, a koje bi se naknadno uključile u 

operaciju. 

Europska žandarmerija predstavlja postrojbu koja je prvenstveno stavljena na 

dispoziciju EU, ali može poslužiti i drugim međunarodnim organizacijama (OUN, 

NATO i OESS) ili koalicijama ad hoc koje obavljaju mirovne ili humanitarne 

misije. Zamišljena je kao integrirana policijska postrojba (Integrated Police 

Force), koja može obavljati sve policijske zadaće: održavanje javnoga reda i 

mira; javne sigurnosti; istraživanje kriminala; prikupljanje i uporaba informacija 

i pomaganje lokalnim vlastima glede uspostavljanja zakona. Treba biti sposobna 

za djelovanje u svim fazama mirovnih operacija, a najprimjerenija je u međufazi 

prelaza iz vojnih u stabilizacijske faze. 

Zapovjedna struktura Europske žandarmerije izvedena je tako da može biti i 

pod vojnom, ali i civilnom kontrolom. Žandarmerija ima svoje zapovjedništvo i 

vlastiti operativni sastav, sastav za borbu protiv kriminala i postrojbu za logističku 

potporu. Svaka država članica slobodno odlučuje hoće li njene policijske postrojbe 

učestvovati u pojedinoj operaciji i opremati ih za tu namjenu. Prije upućivanja 

u operaciju država članica daje postrojbu unaprijed određene veličine i sastava. 

Postrojbe EGF mogu se upućivati samostalno ili u sklopu većih kontigenata, a 

može biti i sastavni dio vojnih snaga. Kao postrojba koja ima vojno - policijski 

karakter može zamjenjivati vojne postrojbe u mirovnim misijama kao što su 

bili KFOR, EUFOR, UNIFIL, UNDOF i sl. Postrojbe mogu, osim spomenutih 

osnivača, davati i države koje nemaju žandarmerijske (karabinjerske) vojnopolicijske 

snage, ali koje na temeljnu zakonskih propisa osim vojnih mogu obnašati 

i policijske poslove (VP u nekim državama). Jedan od temeljnih zadataka su im 

misije vojno-policijskog karaktera u državama van EU, u kojima su izbile velike 

krize ili konfl ikti, radi stabilizacije stanja. 

Sjedište Zapovjedništva EGF je uspostavljeno 2006. godine u Vicenzi, gdje 

je stacionirana i jedna manja postrojba, koju čine profesionalni vojnici u punoj 

borbenoj spremnosti za slanje u vojnu misiju unutar EU, ili kao jezgra veće 

postrojbe za akcije pod okriljem EU, OUN ili NATO-a. 

641

642 



ZAKLJUČAK 

Početkom ovoga stoljeća snažni val globalizacije 46 i postmoderne zahvatio 

je i oružane snage najrazvijenijih država. Transformacija s vojnih postrojbi koje 

su popunjavane na temelju opće vojne obveze na profesionalne vojne postrojbe, 

dovela je ne samo do znatnih smanjivanja vojnih kapaciteta, već i do radikalne 

promjene uloge oružanih snaga. Od dotadašnje orijentacije na nacionalnu obranu 

vlastitog teritorija, oružane snage vodećih država sve više dobijaju zadaće van 

vlastitog prostora, koje su poglavito motivirane sprječavanjem konfl ikata i 

kriza, ili njihovom što bržem zaustavljanju (krizno upravljanje), a ne rijetko i u 

humanitarnim krizama. Nove opće i, posebno, sigurnosne okolnosti, tražile su i 

od vojnih snaga država članica da se prilagode tim zahtjevima. Uz dugogodišnju 

dominaciju NATO strategije i uloge, prvo sramežljivo, a posljednjih godina 

snažnije, države članice EU započinju intenzivnije raditi na formuliranju vlastite 

sigurnosno-obrambene strategije, koja bi trebala dovesti i do stvaranja vlastitih 

respektabilnih i učinkovitih vojnih kapaciteta, koji bi bili u stanju, samostalno ili 

u savezu s NATO snagama, ili snagama OUN odgovoriti nizu novih sigurnosnoobrambenih 

izazova suvremenog doba. Na svijest da se EU mora što više 

osamostaliti u vanjskoj politici, pri čemu vojni efektivi moraju odigrati jednu 

od najznačajnijih uloga, posebno je utjecala vanjskopolitička uloga i postupanje 

američke administracije tijekom protekla dva mandata, što je dobrim dijelom 

imalo svoj uzrok u antiterorističkoj histeriji nastaloj nakon terorističkih napada na 

SAD 2001. godine, koja je dovela do situacije da se SAD pojavljuje kao dežurni 

policajac u svijetu, rukovođen vlastitim kriterijima i nacionalnim interesima. 47 

Zahlađenje u odnosima između EU i SAD dovelo je do toga da se preispitaju 

46 Globalizacija upućuje na sliku svijeta kao zajedničkog prostora u kome se niti međuovisnosti – 

tehnološke, političke, ekonomske i ekološke – pletu ogromnom brzinom, poništavajući geografske distance, 

univerzalizirajući demokratski oblik vlasti i uvećavajući bogatsvo. Osnovno obilježje globalizacije jeste 

tehnološka revolucija, odnosno stvaranje globalne ekonomije sa svijetom bez granica i univrzalnom 

kulturom: jednake forme, moderne tehnologije, tržišne ekonomije i demokracije. Globalizacija je 

međuovisnost pojedinaca, zajednica, biznisa i vlada koja vodi do toga da sve što se događa u ekonomiji, 

politici, kulturi ili ekologiji na jednom kraju svijeta, utječe na ljude na njegovom drugom kraju. Socijalna 

sfera je potpuno zapostavljena i prednost se daje likvidnom, špekulativnom kapitalu. Jaz između bogatih 

i siromašnih, kako ljudi tako i djelova planeta stalno će se produbljavati. Kao jedna od popratnih pojava 

globalizacije javlja se i regionalizacija, odnosno regionalna integracija u svijetu. Svijet je podjeljen na tri 

dijela: europski, tj. EU, azijsko-pacifi čki, tj. ASEAN i sjevernoamerički, tj. NAFTA. U tom smislu može se 

promatrati i EU kao vid globalizacije. Unitar Unije držav se odriču određenog stupnja suvereniteta da bi u 

ekonomskoj sferi profi tirale od integracije tržišta kapitala, stvaranje jedinstvene monete i homogenizacije 

makro-ekonomskih uvjeta. Vidi šire u: Kellner, D., Theorizing Globalization, Sociological Theory, 20/3, 

2002., i Guillén, M. F., Is Globalization Civilizing, Destructive or Feable? A Critique of Five Key Debates 

in the Social-Science Literature, Annual Review of Sociology, No. 27, pp. 1-41 

47 Politički sukobi, do kojih je došlo glede angažiranja postrojbi vodećih europskih država u borbenim 

djelovanjima u Afganistanu i, poglavito u Iraku, ukazali su na činjenicu da su se: ˝SAD umorile od svog 

položaja, i da su sve više počele zapovijedati, a sve manje predvoditi ili kordinirati˝. Radi se zapravo o 

parafrazi izjave generalnog tajnika NATO-a Jap de Hof Shefera u Rimu 2007. godine da: ˝NATO i EU 

nisu blizanci˝, i konstatira da: ˝NATO nije neki sveuključujući projekt integracije, on ne integrira već 

kordinira, najviše u okviru koji uključuje SAD, bez koje je sigurnost svijeta nezamisliva˝. Vidi: M. Hadžić 

(et.al) op. cit., str. 92.



bitni vanjskopolitički ciljevi EU. 48 Neuspjeh u pokušaju da se donese europski 

Ustav kompenziran je Lisabonskim ugovorom, koji omogućava da EU i formalno 

dobije međunarodnopravni subjektivitet. Za takav novi međunarodni položaj 

potrebno je da nekadašnji ˝ekonomski div, politički mrav i vojni patuljak˝ dobije i 

respektabilnu vojnu moć. Formuliranje zajedničke vanjske i sigurnosne politike iz 

koje je proistekla i europska sigurnosno obrambena politika, postupno je dovelo do 

usvajanja europske sigurnosne strategije. Sve to je bio institucionalni okvir koji je 

omogućio i stvaranje zajedničkih europskih vojnih kapaciteta (od zapovjedništva 

do formiranih postrojbi). Glavni ciljevi za 2003. omogućili su stvaranje Europskih 

snaga za brzu reakciju, a nakon toga usvojeni Glavni ciljevi ESDP za 2010. 

stvaraju pretpostavku za snažnije razvijanje manjih, stalno pripravnih, zajedničkih 

postrojbi EU kroz koncept ˝borbenih grupa˝. Jednoglasnim prihvaćanjem 

koncepta ˝borbenih grupa˝ do 2010. godine EU će imati formiranih 13 borbenih 

grupa, sastavljenih na nacionalnom ili multinacionalnom principu, koje trebaju, 

po dvije polugodišnje, a prema rasporedu, stalno biti pripravne za izvršavanje 

brzih intervencija u, i izvan EU. Na temelju svih poduzetih mjera i radnji može 

se reći da je EU postupno, ali sigurno, stvarala temelje za formiranju Europske 

vojske. 

Skupo održavanje, rijetko angažiranje koje je u pravilu u vojnim misijama 

niskog kapaciteta, humanitarnog karaktera, ili s ciljem sprječavanja šireg 

rasplamsavanja konfl ikta, bez angažmana u pravim borbenim operacijama, 

još uvijek vojne kapacitete EU ne svrstava u red vodećih vojnih sila u svijetu. 

Koncept ˝stalno strukturirane suradnje˝, koji predviđa Lisabonski ugovor, trebao 

bi dijelu vodećih država EU omogućiti da u zajedničkoj suradnji više industrijski 

najrazvijenih država EU dođe do snažnog tehničko-tehnološkog razvoja, što bi 

imalo izravne učinke i na razvoj vojnih kapaciteta EU. To bi omogućilo da EU, 

u suradnji s NATO-om, kao glavnim stupom kolektivne obrane i logističkom 

potporom, OUN, OESS-om ili samostalno, odgovori na nove sigurnosne izazove 

pred kojima se nalazi, ili će se naći, kako Europa tako i cijeli suvremeni svijet. 

Globalizirano svjetsko društvo u tom smislu će sve više povezivati sigurnosne 

interese zemalja u svijetu, ali će izazivati i snažne sukobe i konfl ikte, kao izraze 

novih proturječnosti u društvu i, posebno, kao protivljenje svjetskoj dominaciji 

velikih sila i multinacionalnih kompanija. 

Dosadašnje vojne misije, s malim rizikom od neuspjeha, mogle bi zavarati 

kreatore ESDP da su vojni kapaciteti spremni za prava borbena djelovanja i vojne 

operacije u kojima se mogu suočiti s ozbiljnim gubicima. Mogući veći vojni 

gubici u nekoj od narednih borbenih operacija mogle bi cijeli koncept stvaranja 

zajedničke sigurnosno obrambene politike i strategije, odnosno vojnih kapaciteta 

EU, dovesti u pitanje, i time stvoriti uvjete da se države članice vrate starom 

konceptu očuvanja nacionalnog teritorija samostalno, na ponovno intenziviranje 

48 Ono što posebno brine čelnike NATO-a je i drastičan pad podrške kod samih građana EU. Ovu 

činjenicu posljednjih godina potvrđuje i istraživanje German Marshall Fonda. Tako npr. podrška NATO-u 

u Njemačkoj od početka stoljeća do danas pada s 74% na ispod 50%, ali posebno čudi da ta podrška pada 

u Poljskoj ispod 50%, čiji su građani s posebnim oduševljenjem pozdravili ulaz u NATO. 

643

vojne suradnje s NATO-om u okviru kolektivne obrane, odnosno na okretanje 

neutralnosti, što bi EU učinilo ponovno ˝političkim mravom i vojnim patuljkom˝. 

U tom smislu EU je pred velikom kušnjom: da li će postati značajan i respektabilan 

čimbenik međunarodnih odnosa – ˝postmoderna supersila˝, uključujući i njezin 

vojni prestiž, ili će ostati ˝magnetska sila˝, ˝diplomatski medijator konfl ikata˝ i 

˝civilna sila˝ koja, osim što omogućava ugodnu suradnju susjedima i zalaže se za 

afi rmaciju vladavine prava, ljudskih prava, pravičniju međunarodnu zajednicu, 

svoj prestiž gradi na ekonomskoj ulozi i značaju svojih vodećih država, a ne Unije 

u cjelini. Postmoderni trendovi i sveopći učinci globalizacije, posebno među 

mlađim generacijama u većini država članica EU, mogli bi u tom smislu odigrati 

značajnu ulogu. Snaženje eurocentrističkih snaga može biti uvjetovano isključivo 

podizanjem svijesti u svakoj od država članica da Europa, isključivo ujedinjena, 

može odgovoriti na globalne izazove. Isto tako, ukoliko većina građana ne osjeti 

boljitak u svim sferama života u narednom periodu, kao posljedicu ujedinjavanja 

svih potencijala europskog prostora, EU bi mogla ostati samo dobra ideja koja 

se nije uspjela do konca realizirati. Pri tom treba uvijek imati na umu da snage 

eurocentrista i euroskeptika postoje i djeluju u svakoj od članica, i to trajno, a 

povećavaju ili smanjuju broj svojih pristalica ovisno o razvoju odnosa u EU. Ipak, 

nadamo se da će se u neposrednoj budućnosti procesi kretati u pozitivnom smislu za 

sve članice EU i europski kontinent u cjelini, bez pokušaja majorizacije ili nametanja 

partikularnih interesa Uniji od strane najrazvijenijih i najmnogoljudnijih država, 

a to je još snažnije zajedništvo europskih država u političkom, gospodarskom 

i vojnom smislu i time pretvaranje EU u respektibilan, samostalan čimbenik 

međunarodnih odnosa, koji će na ravnopravnoj osnovi, poglavito s NATO-om, 

djelovati u očuvanju mira i sigurnosti. Lisabonski ugovor, kao nadogradnja na sve 

do sada usvojene dokumete predstavlja kvalitetan normativni okvir za ostvarivanje 

takvih ciljeva. 

Svi ti procesi od izuzetnog su značaja i za Republiku Hrvatsku, koja se nakon 

prijama u NATO nada i skorašnjem ulasku u europsku obitelj, i mogli bi ostaviti 

dubokog traga i na njen daljnji društveni, politički i gospodarski razvoj – u 

pozitivnom ili negativnom smislu. 

644 





THE ARMED FORCES OF THE EU IN THE SECURITY 

CONDITIONS OF THE POSTMODERN ERA 

The author, based on the analysis of European security and defense policy and its current ope 

rationalization is trying to determine present limits and direction of the idea of common EU military 

strength and potentials. He is especially interested to understand the relations between the EU and 

NATO, taking into account the new security situation in the world, but also the possible impact of 

postmodern trends that are already identifi ed in developed countries of the Union. 

Keywords: EU, CFSP, ESDP, 

645

Mr. sc. Tonći Panžić: Sportske luke u zakonodavstvu Republike Hrvatske 


Mr. sc. Tonći Panžić 

SPORTSKE LUKE U ZAKONODAVSTVU 

REPUBLIKE HRVATSKE 

UDK: 351.711:347.79 (497.5) 

Primljeno: 10. 01. 2010. 


Sportske luke zauzimaju vrlo vrijedna područja pomorskog dobra sa značajnim lučkim 

kapacitetima. Zbog pravne podnormiranosti te dijelom nepoštivanja i neprovođenja postojećih 

propisa, sportske luke zaslužuju detaljniju analizu stanja u njima te određivanje pravca njihovog 

budućeg rada i djelovanja, koje se može kretati u rasponu od legalizacije sadašnjeg stanja, do 

oduzimanja koncesija ovlaštenicima koji se ne pridržavaju postojećih propisa. 

Ključne riječi: sportska luka, koncesija, pomorsko dobro 

1. UVOD 

Ukupni kapacitet morskih i suhih (kopnenih) vezova unutar sportskih luka 

(kojih ima više od 100) 1 predstavlja značajan lučki potencijal upitnog načina 

korištenja i upitne zakonske (pod)reguliranosti. U Hrvatskoj u praksi imamo vrlo 

nelogičnu situaciju u kojoj je moguće za manje novca mjesečno osigurati vez za 

višemilijunski vrijednu jahtu u sportskoj luci (često u vlasništvu tvrtki koje se bave 

čarterom), nego za vez za manju brodicu u nekoj marini. Nerijetko je naknada za 

takav mjesečni vez u sportskoj luci čak niža od mjesečne cijene parking mjesta u 

gradu za obiteljski automobil. Sama činjenica postojanja slučajeva u kojima čiti 

luksuz manje košta od potrebe (čak i kada se radi o manje vrijednim plovilima oni 

su još uvijek neosporan luksuz u odnosu na automobil koji se danas smatra nužnim 

za obitelj), pokazuje da stvari nisu ispravno posložene. To je samo prenesena 

nelogičnost koja se može pronaći u dijelovima čitavog društva koje nedovoljno 

različito oporezuje luksuz i potrebu. 

Osim, a i zbog toga, poslovanje istih sportskih luka sve se većim dijelom 

počinje poklapati s poslovanjem luka nautičkog turizma (dalje - LNT), samo što 

društvo (u najširem smislu) ima puno više koristi od LNT (neposredno i posredno 

osiguravaju značajna sredstva) dok najveću korist od sportskih luka ima mnogo 

uži krug ljudi (najviše sportsko društvo i vlasnici plovila sa jeftinim vezom). Iako 

sportske luke zauzimaju veliki dio najatraktivnijeg prostora pomorskog dobra na 

njemu se ne ostvaruje očekivani općekorisni učinak koji je bio zamišljen zakonskim 

regulativama koje nisu loše, ali koje se pak ne provode u praksi. Osim što se 

u pojedinim slučajevima može govoriti o kršenju zakona od strane ovlaštenika 

1 Prikupljanje podataka (autor) s početka 2006. godine. 

647

koncesija sportskih luka, može se govoriti i o nelojalnoj konkurenciji u odnosu 

na LNT. Posljedice takovog ponašanja mogu se donekle opravdati plemenitim 

namjerama pribavljanja sredstava za sportsko društvo, natjecatelje, te osiguravanja 

veza lokalnom stanovništvu, međutim praksa poslovanja sportskih luka sve se 

više pretvara u “biznis” koji sve manje ima dodira sa sportskim udrugama koje 

njima upravljaju i koje su ovlaštenici koncesije. 

648 



2. POMORSKO DOBRO 

Osim što se sportske luke u cijelosti nalaze na pomorskom dobru, sva njihova 

posredna i neposredna aktivnost vezana je uz more i brodove, te je za argumentiranu 

raspravu o njihovom pravnom statusu, pravnoj regulativi i budućem razvoju 

nužno prethodno detaljnije upoznavanje i proučavanje pravne regulacije i statusa 

instituta pomorskog dobra u Republici Hrvatskoj kojeg su i one dio. 

Na pitanje o najvažnijim prirodnim vrijednostima naše zemlje velika će većina 

ljudi bez dugog razmišljanja (ali ispravno) odgovoriti kako su to naše more i 

naša obala. Međutim, ako te iste ljude upitate što je to pomorsko dobro, postotak 

točnog odgovora bit će mnogo manji. Zanimljiv je fenomen slabog poznavanja 

tog pravnog instituta (za razliku od nekih drugih) iako je jedan od najstarijih i iako 

je bio poznat na našim prostorima još u rimskom pravu. 2 

Jednom iskorišten obalni prostor, za bilo koju gospodarsku djelatnost, postaje 

nedostupan za druge aktivnosti i namjene, što ga praktično (ne i teoretski) čini 

neobnovljivim resursom. Zato je vrlo važno pravilno odrediti kako i kome 

povjeriti čuvanje i zaštitu jednog takvog vrijednog, a neobnovljivog, resursa kojeg 

je praktično svakog dana sve manje, unatoč sve većem proklamiranom i stvarnom 

trudu u njegovoj zaštiti. 

Hrvatska sa svojim morem, obalom, otocima, otočićima, hridima i grebenima, 

te s pripadajućim dnom i podmorjem, raspolaže velikim potencijalnim prirodnim 

bogatstvom, koje na primjeren način treba sačuvati za buduće naraštaje, ali 

i također znati profi tno iskoristiti na dobrobit svih stanovnika naše zemlje. 

Odgovornost svake karike unutar trodijelnog sustava vlasti (zakonodavna, izvršna 

i sudbena) je u obavljanju dužnosti unutar svog djelokruga tj. u izradi prikladnih 

zakonskih rješenja, njihovom provođenju kao i kažnjavanju prekršitelja. Izostanak 

pravovaljane reakcije od bilo koje od nabrojanih poluga vlasti gotovo u potpunosti 

anulira ostale pozitivne aktivnosti kod upravljanja potencijalima mora, obale, dna 

i podmorja. Iako stanje na hrvatskom pomorskom dobru nije zadovoljavajuće (još 

se događaju devastacije, nelegalni građevinski zahvati, betonizacija, odlaganje 

građevinskog materijala i nasipanje, nije napravljen točan i potpun popis postojećih 

2 Više o povijesnom razvoju pravne problematike pomorskog dobra, a posebno morskih luka kao 

njegovog sastavnog dijela vidi u Bolanča, Dragan: Pravni status morskih luka kao pomorskog dobra u 

Republici Hrvatskoj, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2003. str. 13.-62. i u Vojković, Goran: 

Pomorsko dobro i koncesije, Hrvatski hidrografski institut, Split, 2003. str. 37.-57.



upisa vlasništva (u zemljišnim knjigama) na pomorskom dobru, a kamoli izvršeno 

izvlaštenje tih upisa i sl.) stiče se dojam da stvari ipak idu nabolje. 3 

Ustav Republike Hrvatske 4 ubraja more i morsku obalu (ne spominje se 

izravno pomorsko dobro, ali se navode njegove komponente) ubrajaju se u dobra 

od interesa za Republiku Hrvatsku čime su stavljena pod poseban pravni režim koji 

bi im trebao jamčiti posebnu zaštitu, način upravljanja i iskorištavanja adekvatnu 

njihovoj vrijednosti i značaju za Republiku Hrvatsku. I Zakon o prostornom 

uređenju i gradnji 5 kroz institut zaštićenog obalnog područja mora daje dodatnu 

zaštitu dijelu pomorskog dobra koje obuhvaća. 6 

Pravnu prazninu iz navedenog članka Ustava RH u defi niranju dobara od 

interesa za Republiku Hrvatsku, vezano uz vlasništvo na tim dobrima, uklanja 

Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima 7 koji propisuje (čl. 3. st. 2.): 

„Nisu sposobne biti objektom prava vlasništva i drugih stvarnih prava oni dijelovi 

prirode koji po svojim osobinama ne mogu biti u vlasti niti jedne fi zičke ili pravne 

osobe pojedinačno, nego su u uporabi svih kao što su to atmosferski zrak, voda u 

rijekama jezerima i moru, te morska obala (opća dobra).“ 8 

Bez obzira što su temeljne postavke za more i obalu (ugrubo pomorsko dobro) 

oduvijek bile nevlasnički režim i pripadnost svima, nisu ni dan danas rijetki 

3 Provode se povremeno akcije rušenja nelegalnih objekata na pomorskom dobru (tu je čak važniji 

utjecaj koji ima rušenje kao prevencija od novih nelegalnih zahvata, nego sam čin rušenja kojim se na 

žalost gotovo nikad ne može pomorsko dobro vratiti u prvobitno stanje), krenulo se agilnije s određivanjem 

granica pomorskog dobra uz njeno evidentiranje u zemljišnim knjigama i procesom donošenja prostornih 

planova koji će konačno odrediti što se i gdje može legalno graditi i raditi (uključujući i pomorsko dobro). 

Postojeća, i već najavljena buduća nova zakonska regulativa također nastoji pomorskom dobru dati 

ne manju zaštitu od one koju je imalo u prethodnim propisima. Ipak, možda je i najvažniji napredak 

učinjen polaganim porastom svijesti kod javnosti shvaćanjem da je pomorsko dobro strateška prednost, 

neizmjerno, ali ne i neuništivo bogatstvo koje zaista ne može nitko posjedovati u vlasništvu, koje se ne 

može i smije prodavati bez obzira na iznose bogatih ponuda. 

Međutim, ako bi netko npr. kupio cijeli otok, malu (više psihološku nego praktičnu) bi nam korist 

ostavila činjenica da je to kupio bez pomorskog dobra (najčešće uskog pojasa uz obalu). Pomorsko bi 

dobro trebalo ostati dobro koje nitko ne smije drugima uskraćivati (osim u posebno propisanim uvjetima) 

već od njega svi trebaju imati koristi te ga sačuvati za buduća pokoljenja od kojih smo ga i posudili. 

4 Vidi Ustav Republike Hrvatske čl. 52., “Narodne novine“ br. 41/01 (pročišćeni tekst) i 55/01 

(ispravak). 

5 Vidi “Narodne novine“ br. 76/07 i 38/09. 

6 Vidi čl. 48.-53. Prvotno je prema Zakonu o prostornom uređenju, “Narodne novine“ br. 30/94, 68/98, 

61/00, 32/02 i 100/04. (izvan snage) čl. 45. st. 1. bila donesena Uredba o uređenju i zaštiti zaštićenog 

obalnog područja mora “Narodne novine“ br. 128/04 (izvan snage) koja je prva obrađivala zaštićeno 

obalno područja mora. Uredba je (uz određene izmjene koje nisu promijenile srž propisa) ugrađena u 

važeći Zakonu o prostornom uređenju i gradnji. 

7 Vidi “Narodne novine“ br. 91/96, 73/00, 114/01, 79/06 i 141/06, 146/08 i 38/09. 

8 Vidi Frković, Snježana & Jug, Jadranko: Još o spornim pitanjima i što bi mogla donijeti izmjena 

Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama: referat iz zbornika ”Pomorsko dobro”, Zagreb, Inženjerski 

biro d.d., 2006., str. 5.-7. „Valja napomenuti kako se ZPDML nije uskladio sa Zakonom o vlasništvu 

u dijelu koji se odnosi na stjecanje vlasništva na općem dobru na temelju koncesije, tj. ZPDML nije 

posegnuo za iznimkom iz čl. 3. i čl. 9. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima te nije iz njega 

preuzeo formulaciju o mogućnosti stjecanja prava vlasništva na objektu izgrađenom na temelju koncesije 

pa ove mogućnosti stjecanja prava vlasništva na objektu izgrađenom na temelju koncesije na pomorskom 

dobru kao općem dobru prema trenutno važećim propisima nema.“ 

649

slučajevi (manjeg dijela lokalnog stanovništva i primorskih starosjedilaca, a 

većinom modernih bespravnih graditelja ili uzurpatora) koji zabranjuju pristup 

pomorskom dobru i podrazumijevaju pravo na “svoju plažu i svoj mul“ jer se 

nalazi ispred njihove parcele (kuće), jer ga oni oduvijek koriste, jer na njemu 

vezuju svoj brod i jer su ga oni napravili (u pravilu bespravno). 

I u sportskim lukama ima razmišljanja koja idu u smjeru „mi smo to gradili i to 

je naše“, a gotovo je redovno u verbalnoj komunikaciji korisnike vezova nazivati 

i vlasnicima istih. Samo pojačana prosvjetno-javna djelatnost pravnih stručnjaka, 

nadležnih državnih službi, političara i svih koji se bave tom problematikom, može (i 

mora) iskorijeniti još uvijek takve zastarjele, ali postojeće interpretacije privatnog 

vlasništva na obali i u moru (općim dobrima). Kada se zaista ljudima predoči (i 

oni to prihvate) da obala i more pripadaju svima i da se svi trebamo boriti protiv 

nepravilnosti i deformacija koje se tu odvijaju, stanje će postati mnogo bolje. 9 

Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama (dalje - ZPDML) 10 detaljno 

se uređuje pravni status, granice, upravljanje i zaštita, upotreba i korištenje 

pomorskog dobra te razvrstaj morskih luka, lučko područje, djelatnosti i njihovo 

obavljanje, osnivanje lučkih uprava, gradnja i korištenje lučke nadgradnje i 

9 Često se i putem medija javnosti plasiraju nepotpune i nerazjašnjene informacije po kojima je 

privilegiranim pojedincima dozvoljeno da imaju svoj privatni komadić plaže (pomorskog dobra). Na 

sreću to još uvijek nije točno. Tako je bila eksploatirana informacija po kojoj će plaža Ville Castelo u 

vlasništvu Ivice Todorića u Medveji kod Opatije biti prva privatna plaža na hrvatskom dijelu Jadrana. 

Međutim radi se o tome da je tvrtka (u vlasništvu Todorićeva Agrokora) u čijem je vlasništvu spomenuta 

vila, dobila koncesiju (ne vlasništvo) nad plažom i dijelom mora, na pet godina, uz relativno visoku 

godišnju naknadu, (oko 550 000 kuna za 3000 m 2 kopna i 8000 m 2 mora uz plažu) i uvjet ustupanja dijela 

pojasa uz more za gradnju javne šetnice koju na tom području predviđa općinski prostorni plan (slična 

je situacija i u slučaju odluke o davanju koncesije za plažu ispred Ville Sv. Rok, Općina Lovran, tvrtki u 

vlasništvu drugog „tajkuna“). Ovako potpunije i pravilnije interpretirana informacija daje drukčije svjetlo 

na način gospodarenja pomorskim dobrom. 

Onima koji imaju novca, i to žele, omogućava se da imaju određene privilegije na pomorskom dobru, 

ali onda to trebaju i platiti (skupo). Potrebno je osigurati što veću koncesijsku naknadu i u što manje 

slučajeva potpuno ograđivanje pomorskog dobra, odnosno ostavljanja mogućnosti ljudima da prolaze 

kroz koncesionirani dio pomorskog dobra čime bi se dijelom isključio psihološki utjecaj gubljenja dijela 

pomorskog dobra. Važno je da se u ovakvim slučajevima zna da je koncesioniranje ostvareno na opću 

dobrobit te da su zarađena materijalna dobra od koncesije utrošena na dobrobit zajednice. Ukoliko se 

sredstva troše nenamjenski i na povećavanje administracije, reprezentacije i sl., onda je zaista bolje da se 

plaže ne koncesioniraju i da budu u cijelosti otvorene za sve. 

10 Donio ga je Hrvatski sabor na sjednici 25.09.2003. godine, a stupio je na snagu 15.10.2003. (vidi 

“Narodne novine“ br. 158/2003.). Donesen je i Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pomorskom 

dobru i morskim lukama, kojega je Hrvatski sabor donio na sjednici 15. prosinca 2006. godine, a stupio je 

na snagu 04.01.2007. (vidi “Narodne novine“ br. 141/06.). Izmjene ovog zakona donesene su i naknadno 

kroz Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o gradnji. (vidi “Narodne novine“ br. 100/04. Sukladno čl. 

82., st. 1. toč. 13. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o gradnji stavljena je izvan snage odredba čl. 

87. ZPDML koja se odnosi na zahtjev investitora za izdavanje građevne dozvole građevine koja se gradi 

na području pomorskog dobra). Zakon o prostornom utvrđenju i gradnji (čl. 353. st. 2.) stavio je Zakon 

o gradnji izvan snage. Unatoč stavljanju van snage Zakona o gradnji promjene koje su iz njega proizišle 

u odnosu na ZPDML i dalje su važeće. 

Hrvatski sabor donio je na sjednici 20. ožujka 2009. godine još jedne izmjene ZPDML (vidi “Narodne 

novine“ br. 38/09) zbog novog načina biranja lokalno regionalnih čelnika (vidi Zakon o izborima općinskih 

načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba, “Narodne novine“ br. 109/07). Po 

tom se zakonu ukidaju županijska i gradska poglavarstva pa se izmjenama i dopunama ZPDML njihove 

ovlasti prenose na župane, gradonačelnike, skupštine. Najavljene su daljnje promjene ZPDML.. 

650 





podgradnje, te bitna pitanja o redu u morskim lukama (čl. 1. st. 1.). Iz osnovnih 

odredbi (čl. 3. st. 1.) iščitava se da je pomorsko dobro opće dobro od interesa za 

Republiku Hrvatsku, da ima njezinu osobitu zaštitu, i da se upotrebljava ili 

koristi pod uvjetima i na način propisan ZPDML. 11 

Pomorsko dobro se po ZPDML (čl. 3. st. 2. i 3.) sastoji od unutarnjih morskih 

voda i teritorijalnog mora, njihovog dna i podzemlja, 12 te dijela kopna (morska 

obala, 13 luke, nasipi, 14 sprudovi, hridi, grebeni, plaže, ušća rijeka koje se izlijevaju 

u more, kanali spojeni s morem, te u moru i morskom podzemlju živa i neživa 

prirodna bogatstva) koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi ili je 

proglašen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini 

ili ispod nje. Tako se i građevine i drugi objekti na pomorskom dobru koji su 

trajno povezani s pomorskim dobrom smatraju pripadnošću pomorskog dobra 

(čl. 5. st. 1.). 15 

11 Moru i morskoj obali kao sastavnom dijelu pomorskog dobra ovom se formulacijom osigurava i 

potvrđuje status iz čl. 52. URH te iz čl. 3. ZVDSP-a defi nirajući ga kao opće dobro od interesa za RH. 

12 Više o unutrašnjim morskim vodama, teritorijalnom moru te pripadajućem dnu i podzemlju vidi u: 

Degan, Vladimir-Đuro: Međunarodno pravo mora u miru i oružanim sukobima, Pravni fakultet Sveučilišta 

u Rijeci, Rijeka, 2002. str. 32.-72. i Rudolf, Davorin: Međunarodno pravo mora, Zagreb, JAZU, 1985. 

str. 18.-107. i 197.-289. 

13 Prema čl. 4. ZPDML morska se obala proteže od crte srednjih viših visokih voda mora i obuhvaća 

pojas kopna koji je ograničen crtom do koje dopiru najveći valovi za vrijeme nevremena kao i onaj dio 

kopna koji po svojoj prirodi ili namjeni služi korištenju mora za pomorski promet i morski ribolov, te 

za druge svrhe koje su u vezi s korištenjem mora, a koji je širok najmanje šest metara od crte koja je 

vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda koju određuje Hrvatski hidrografski institut. 

Iznimno, na prijedlog župana (prije županijskog poglavarstva), Ministarstvo može odrediti da se morskom 

obalom smatra i uži dio kopna ako to zahtijeva postojeće stanje na obali (potporni zidovi, zidovi kulturnih, 

vjerskih, povijesnih i sličnih građevina). Morska obala uključuje i dio kopna nastao nasipavanjem, u dijelu 

koji služi iskorištavanju mora. 

14 Iako nelegalni nasipi ulaze u cijelosti u pomorsko dobro, kontroverzna je odredba ZPDML po 

kojoj morska obala uključuje i dio kopna nastao nasipavanjem, u dijelu koji služi iskorištavanju mora 

(čl. 4. st. 2.). Postavlja se pitanje ne će li ova odredba potaknuti legalna nasipavanja. Ovim se teoretski 

omogućava da se ispred pomorskog dobra napravi legalan nasip od kojeg bi se onda teoretski moglo 

odvojiti “novo pomorsko dobro minimalne širine,“ a sve ostalo ako ne bi služilo iskorištavanju mora 

i podmorja onda bi se izuzelo iz pomorskog dobra i stavilo u vlasnički režim. To otvara mogućnosti 

manipulacije i zloupotreba te načina legalnog osvajanja i devastacije obale). Više vidi, Kundih, Branko: 

Pomorsko dobro sutra - de lege ferenda: referat iz zbornika ”Nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske 

i opća dobra”, Zagreb, Inženjerski biro d.d., 2007., str. 170. i Frković, Snježana: Pomorsko dobro danas - i 

neke aktualnosti iz prakse: referat iz zbornika ”Nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske i opća dobra”, 

Zagreb, Inženjerski biro d.d., 2007., str. 92.-93. 

15 Prema Zakonu o izmjenama i dopunama ZPDML, kojega je Hrvatski sabor donio na sjednici 

15. prosinca 2006. godine u ZPDML dodaje se u čl. 2. nova toč. 9. koja glasi: “Prekrcajna oprema su 

pojedinačni uređaji, strojevi, procesne instalacije, lučke dizalice i drugi proizvodi od kojih se sastoji 

postrojenje ili su samostalno ugrađeni u građevinu i služe tehnološkom procesu u luci i ne čine pomorsko 

dobro.“ Time je skinut status pomorskog dobra s prekrcajne opreme u lukama. 

Također je dodan čl. 118. a. Po njemu: “sve lučke dizalice koje su stalno učvršćene na lučko područje 

u lukama otvorenim za javni promet, odnosno u lukama posebne namjene, do stupanja na snagu ovog 

Zakona postaju vlasništvo Republike Hrvatske. Republika Hrvatska prenosi na upravljanje sve dizalice na 

lučkom području u lukama otvorenim za javni promet nadležnoj lučkoj upravi koja ih daje na korištenje 

ovlašteniku koncesije prema uvjetima iz ugovora o koncesiji. Republika Hrvatska prenosi na korištenje 

sve dizalice u lukama posebne namjene ovlaštenicima koncesije prema uvjetima iz ugovora o koncesiji.“ 

Ovo je napravljeno kako bi se omogućilo lučkim upravama i ovlaštenicima koncesije lakše zaduživanje 

kod banaka. 

651

652 



3.1. Granice pomorskog dobra 

Osim ZPDML (čl. 14. i 15.), postupak i kriterije za utvrđivanje granice 

pomorskog dobra kao i sastav županijskog povjerenstva za granice propisan je 

Uredbom o postupku utvrđivanja granica pomorskog dobra. 16 Sukladno tim 

propisima granicu pomorskog dobra utvrđuje u upravnom postupku (rješenjem) 

Povjerenstvo za granice Ministarstva 17 na prijedlog Županijskog povjerenstva 

za granice. 18 Važeći postupak evidentiranja i obilježavanja pomorskog dobra 

detaljnije je propisan i razrađen u Pravilniku o evidentiranju i obilježavanju 

pomorskog dobra. 19 

Duljina obale, kopna i otoka Republike Hrvatske za koju je utvrđena granica 

pomorskog dobra je u odnosu na ukupnu duljinu obale, kopna i otoka Republike 

Hrvatske, u postotcima je donedavno bila praktički zanemariva (oko 3% ukupne 

duljine obalne crte Republike Hrvatske). 20 Sustavnim pristupom brojke su u 

relativno kratkom vremenu bitno popravljene pa je tako taj postotak višestruko 

narastao na više od 10 %. 21 

Kako je prema ZPDML granica lučkog područja granica pomorskog dobra 

(čl. 2. st. 1. toč. 4.) 22 određivanje granice za sportske luke ne bi trebalo predstavljati 

značajan problem u praksi. 

16 Vidi “Narodne novine“ br. 8/04. i 82/05. 

17 Povjerenstvo za granice Ministarstva ima predsjednika i dva člana, a odluku o osnivanju donosi 

ministar nadležan za poslove pomorstva. 

18 Svaka “primorska“ županija ima svoje povjerenstvo za određivanje granice pomorskog dobra od 

sedam članova. Odluku o osnivanju donosi župan (vidi čl. 14. Uredbe o postupku utvrđivanja granica 

pomorskog dobra). Sukladno ZPDML (čl. 14. st. 6.), protiv rješenja Povjerenstva za granice Ministarstva 

može se uložiti žalba Ministarstvu. O određivanju granice pomorskog dobra vidi Nakić, Jakob i Vanja, 

Seršić: Određivanje granice pomorskog dobra prema zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama, 

Hrvatska pravna revija. God. 4. br. 12. (prosinac 2004.). str. 114.-123. U radu je dan čitav niz oštrih kritika 

na aktualnu regulativu. Vidi još Vladušić, Julijana: Određivanje granica pomorskog dobra u hrvatskom 

pravu, Zbornik radova Pravnog fakultet u Splitu, 1/2009., str. 219.-246. 

19 Vidi “Narodne novine“ br. 29/05. Tako se obilježavanje granice pomorskog dobra obavlja u okviru 

izrade geodetskog elaborata kojeg izrađuje ovlaštena geodetska tvrtka, koji se izrađuje po pravilima 

geodetske struke i u skladu s katastarskim propisima, a može se koristiti za potrebe evidentiranja 

pomorskog dobra u katastru i zemljišnim knjigama kada je pregledan i potvrđen od strane nadležnog 

područnog ureda za katastar, odnosno njegove ispostave. 

20 Vidi više u Fantulin, Boris: Utvrđivanje granice pomorskog dobra u okviru zakonske defi nicije: 

referat iz zbornika ”Pomorsko dobro”, Zagreb, Inženjerski biro d.d., 2006. str. 132.-149. 

21 Vidi prezentaciju državnog tajnika za more, Bačić, Branko: Novi pristup u upravljanju pomorskim 

dobrom i morskim lukama, sa javne rasprave o novom Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama, 

Plitvička jezera, 31. ožujak. 2009. (http://www.mmpi.hr/default.aspx?id=5616). 

22 Vidi Kundih, Branko: Hrvatsko pomorsko dobro u teoriji i praksi: Hrvatski hidrografski institut, 

Rijeka, 2005. str. 227.-229. Autor opću odredbu po kojoj je granica lučkog područja granica pomorskog 

dobra naziva kontradiktornom i besmislenom jer (između ostalog) granica lučkog područja na moru ne 

može biti granica pomorskog dobra jer je ona već određena kao granica teritorijalnog mora.



3. KONCESIJA 

ZPDML (čl. 6) razlikuje više načina uporabe i korištenja pomorskog dobra. 

Tako upotreba pomorskog dobra može biti opća, posebna te gospodarsko 

korištenje. Koncesioniranje na pomorskom dobru, 23 osim prema odredbama 

ZPDML, propisano je i Uredbom o postupku davanja koncesije na pomorskom 

dobru (dalje – Uredba o koncesijama). 24 Po tim se propisima može za posebnu 

upotrebu (na zahtjev) ili za gospodarsko korištenje (na temelju javnog prikupljanja 

ponuda) dijela pomorskog dobra fi zičkim osobama (registriranim za obavljanje 

obrta) i pravnim osobama dati koncesija. Sve mora biti u skladu s prostornim 

planovima. Koncesija se daje na rok od 5 do 99 godina. Na osnovu odluke o 

koncesiji sklapa se ugovor o koncesiji čime započinje koncesijski odnos. Odluka 

o koncesiji je upravni akt. Vrlo je važno napomenuti da se za vrijeme trajanja 

koncesije mogu druge osobe djelomično ili potpuno isključiti od upotrebe ili 

korištenja pomorskog dobra, ali se to isključenje ne primjenjuje u slučaju više 

sile ili nevolje na moru (dok one traju). 

Koncesiju za gospodarsko korištenje i posebnu upotrebu pomorskog dobra, 

za korištenje ili gradnju građevina od važnosti za županiju (do 20 godina) daje 

županijska skupština (prije županijsko poglavarstvo). Duljina vremenskog roka 

na koji se daje koncesija ovisi o namjeni, opsegu i visini potrebnih ulaganja, te 

ukupnim gospodarskim učincima koji se postižu koncesijom. 25 

Jako važna mogućnost decentralizacije upravljanja i spuštanja ovlasti i 

odgovornosti na pomorskom dobru sve do gradova i općina leži u koncesijskoj 

mogućnosti po kojoj županijska skupština, sada na prijedlog župana (dosada 

županijskog poglavarstva), a na zahtjev grada/općine može ovlaštenje za davanje 

koncesija na području grada/općine povjeriti gradu/općini. Ako se pak radi o 

posebnoj uporabi objekata od lokalnog značaja i za rok do 20 godina davatelj 

koncesije za posebnu upotrebu pomorskog dobra je općinsko ili gradsko vijeće, a 

prethodni postupak provodi nadležno tijelo u općini/gradu. 26 

23 Više o koncesijama na pomorskom dobru vidi u Bolanča, Dragan: Koncesije na pomorskom dobru – 

novine u hrvatskom zakonodavstvu, Zbornik radova Pravnog fakultet u Splitu, 1/2009., str. 71.-95. 

24 Vidi “Narodne novine“ br. 23/04, 101/04, 39/06 i 63/08. 

25 Županijska skupština (prije poglavarstvo) može iznimno (ako nove investicije to gospodarski 

opravdavaju ili u slučaju više sile), na zahtjev ovlaštenika, a uz suglasnost Vlade Republike Hrvatske, 

produžiti rok trajanja koncesije na ukupno 30 godina. 

26 Vidi prezentaciju državnog tajnika za more, Bačić, Branko op. cit. Postupak koncesioniranja trebao 

bi uskoro doživjeti značajnije promjene koje će ići u pravcu daljnje decentralizacija sustava. Tako bi se 

uvela mogućnost davanja koncesije do 10 g. bez prava gradnje, koju bi davala gradska ili općinska vijeća. 

Naknada od tih koncesija u cijelosti bi bila prihod općinskih ili gradskih proračuna. Za koncesije do 

20 godina razlikovala bi se 2 slučaja: 

Na području velikog grada i županijskih središta koncesiju za gospodarsko korištenje pomorskog 

dobra sa ili bez prava gradnje na rok do 20 g. davalo bi gradsko vijeće. U ovom bi se slučaju koncesijska 

naknada dijelila kao po sadašnjim propisima, na tri jednaka dijela (grad-županija-RH). 

Na području ostalih (manjih) gradova i općina, koncesiju za gospodarsko korištenje pomorskog dobra 

sa pravom gradnje objekata na rok do 20 g. davala bi županijska skupština, a koncesijska naknada bi se 

također dijelila na tri jednaka dijela (općina ili grad-županija-RH). 

653

654 



4. LUKE 

U Republici Hrvatskoj ima 333 luke otvorene za javni promet od čega je 6 od 

državnog značaja, dok je ostalih 297 luka od županijskog i lokalnog značaja. 27 

U općim odredbama ZPDML (čl. 2. st. 1. toč. 1.), pri defi niciji pojedinih izraza, 

određeno je kako se lukom označava morska luka, 28 tj. morski i s morem neposredno 

povezani kopneni prostor s izgrađenim i neizgrađenim obalama, lukobranima, 

uređajima, postrojenjima i drugim objektima namijenjenim za pristajanje, sidrenje 

i zaštitu brodova, jahti i brodica, ukrcaj i iskrcaj putnika i robe, uskladištenje i 

drugo manipuliranje robom, proizvodnju, oplemenjivanje i doradu robe te ostale 

gospodarske djelatnosti koje su s tim djelatnostima u međusobnoj ekonomskoj, 

prometnoj ili tehnološkoj svezi. Lučko područje obuhvaća jedan ili više morskih 

i kopnenih prostora (lučki bazen), koje se koristi za obavljanje lučkih djelatnosti, 

a kojim upravlja lučka uprava, odnosno ovlaštenik koncesije, a granica lučkog 

područja je granica pomorskog dobra (čl. 2. st. 1. toč. 4.). 

Razvrstaj luka određen je ZPDML (čl. 41. - 46.) te Uredbom o razvrstaju luka 

otvorenih za javni promet i luka posebne namjene. 29 Shodno tim propisima luke 

mogu obuhvaćati jedan ili više lučkih bazena, a prema namjeni kojoj služe, luke 

se dijele na: 

- luke otvorene za javni promet 

- luke za posebne namjene. 

Luke otvorene za javni promet su morske luke koje, pod jednakim uvjetima, 

može upotrebljavati svaka fi zička i pravna osoba sukladno njihovoj namjeni i u 

granicama raspoloživih kapaciteta. Mogu biti otvorene za međunarodni promet 

i luke otvorene za domaći promet. Lučko im se područje utvrđuje u skladu s 

prostornim planom, a njima upravlja lučka uprava (neprofi tna pravna osoba 

sastavljena od upravnog vijeća i ravnatelja kojeg imenuje Upravno vijeće). 30 

27 Strategija razvoja nautičkog turizma Republike Hrvatske za razdoblje 2009.-2019., Ministarstvo 

mora prometa i infrastrukture, Ministarstvo turizma, prosinac 2008. str. 11. 

28 Pravila vezana uz luke iz ZPDML ne odnose se na luke unutrašnjih voda (rijeke, kanali i jezera osim 

rijeka jadranskog sliva u dijelu toka kojim se obavlja pomorska plovidba). Njihov pravni status uređuje 

Zakon o plovidbi i lukama unutarnjih voda “Narodne novine“ br. 109/07, ispravak “Narodne novine“ br. 

132/07 te ostali propisi koji iz njega proizlaze. 


30 Prema značaju luke otvorene za javni promet dijele se na: 

- luke osobitoga (međunarodnoga) gospodarskog interesa za Republiku Hrvatsku, 

- luke županijskog značaja, 

- luke lokalnog značaja 

Razvrstaj luka prema značaju radi se obzirom na promet putnika, količinu tereta i kapacitete pojedine 

luke. Ako nastupe okolnosti za drugačiji razvrstaj u odnosu na sadašnji, lučka uprava, župan, gradonačelnik 

ili općinski načelnik (prije poglavarstva) mogu (tek nakon dvije godine od posljednjeg razvrstaja) podnijeti 

prijedlog za drugačiji razvrstaj.



Načelo jednakog tretmana nije svojstveno pri uporabi luka za posebne namjene 

(posebnih luka, tvz. namjenskih luka). 31 Luke za posebne namjene su one koje se 

nalaze u posebnoj upotrebi ili gospodarskom korištenju pravnih ili fi zičkih osoba 

(luka nautičkog turizma, industrijska luka, brodogradilišna luka, ribarska luka, 

sportska luka i dr.) ili državnog tijela (vojna luka). 32 Koncesiju za luku posebne 

namjene od županijskog značaja 33 na rok od 20 godina daje županijska skupština 

(dosada županijsko poglavarstvo). 34 

Prema ZPDML (čl. 41. - 46.) te Uredbi o razvrstaju luka otvorenih za javni 

promet i luka posebne namjene, luke posebne namjene su morske luke koje su 

u posebnoj upotrebi ili gospodarskom korištenju pravnih ili fi zičkih osoba (luka 

nautičkog turizma, industrijska luka, brodogradilišna luka, ribarska luka i dr.) 

ili državnog tijela (vojna luka). Prema djelatnostima koje se obavljaju u lukama 

posebne namjene razlikujemo: vojne luke, luke nautičkog turizma, industrijske 

luke, brodogradilišne luke, sportske luke, ribarske luke i druge luke slične 

namjene. 35 

5. SPORTSKE LUKE 

Sportske luke u hrvatskom zakonodavstvu se reguliraju istim propisima kao 

i luke nautičkog turizma (i ostale luke posebne namjene) s kojima ih mnogi 

miješaju, međutim, unutar tih propisa sportske luke imaju pozitivnu diskriminaciju 

(manje naknade, nema kategorizacije) u odnosu na LNT (zbog namjene njihovog 

osnivanja) koja im omogućuje bitno lakše poslovanje. 

31 Grabovac, Ivo: Plovidbeno pravo Republike Hrvatske, Split, 2003., str. 50. 

32 Kako se luke posebne namjene (osim vojnih) određuju odlukom o davanju koncesije (a te koncesije 

daju i lokalno-regionalne strukture), i kako donošenje odluke o davanju koncesije za luke posebne namjene 

mora biti utemeljeno na prostornim planovima (a planove također izrađuju lokalno-regionalne strukture), 

time je značajan i njihov (lokalno-regionalni) utjecaj na osnivanje i razvoj luka posebne namjene. 

33 Vidi čl. 12. i 13. Uredbe o razvrstaju luka otvorenih za javni promet i luka posebne namjene NN. 

110/04 i 82/07. 

34 Vidi prezentaciju državnog tajnika za more, Bačić, Branko op. cit. Govoreći o planiranim 

smjerovima razvoja upravljanja lučkog sektora koji se tiče lokalno-regionalnih struktura valja spomenuti 

planirane promjene koje će najvjerojatnije biti donesene promjenom ZPDML i njegovim usklađivanjem sa 

novim Zakonom o koncesijama, vidi “Narodne novine“ br. 125/08. Promjene između ostalog idu u pravcu 

ukidanja županijskih lučkih uprava. Tako bi se luke otvorene za javni promet razvrstavale (po značaju) 

samo na državne i lokalne (ne bi više bilo onih od županijskog značaja). Državnim bi i dalje upravljale 

lučke uprave, dok bi se upravljanje lokalnim lukama prepustilo gradovima i općinama (tako bi praktično 

bile ukinute 22 županijske lučke uprave čije bi poslove u budućnosti obavljale gradske i općinske službe). 

Gradovi i općine bi također izravno odlučivali o sadržaju i djelatnostima na svojim rivama. 

35 Više o morskim lukama vidi u Bolanča, Dragan: Pravni status morskih luka kao pomorskog dobra 

u Republici Hrvatskoj, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2003. str. 264.-278. 

655

Sportske luke 36 su luke posebne namjene defi nirane kao luke koje služe za vez 

brodica upisanih u hrvatski očevidnik brodica s namjenom sporta i razonode koje 

su u vlasništvu članova udruge (sportske) ili same udruge koja ima koncesiju za 

luku. Slično kao LNT, sportske luke koje imaju kapacitet 200 vezova u moru i veći 

su od značaja za RH, a ostale (manje od 200 vezova u moru) su od županijskog 

značaja. Sportska luka određuje se odlukom o davanju koncesije. 

656 



5.1. Sportske udruge u zakonodavstvu 

Koncesija za sportsku luku može se dodijeliti samo sportskoj udruzi. 37 

Zakon o udrugama 38 uređuje osnivanje, registraciju, pravni položaj i prestanak 

postojanja svih pa tako i s(š)portskih udruga sa svojstvom pravne osobe, kao i 

registraciju i prestanak djelovanja stranih udruga u Republici Hrvatskoj. Po 

tom je zakonu udruga svaki oblik slobodnog i dobrovoljnog udruživanja više 

fi zičkih/pravnih osoba (svaka poslovno sposobna fi zička i pravna osoba može, 

pod jednakim uvjetima postati članom udruge), koje se, radi zaštite njihovih 

probitaka ili zauzimanja za zaštitu ljudskih prava i sloboda, te zauzimanja za 

ekološka, humanitarna, informacijska, kulturna, nacionalna, pronatalitetna, 

prosvjetna, socijalna, strukovna, sportska, tehnička, zdravstvena, znanstvena ili 

druga uvjerenja i ciljeve, a bez namjere stjecanja dobiti, podvrgavaju pravilima 

koja uređuju ustroj i djelovanje toga oblika udruživanja. Udruga ima statut kao 

temeljni opći akt koji donosi skupština udruge. 

Osim djelatnosti kojima se ostvaruju njeni ciljevi utvrđeni statutom, udruga 

može obavljati djelatnost kojom se stječe prihod, sukladno zakonu. Te djelatnosti 

udruga ne smije obavljati radi stjecanja dobiti za svoje članove ili treće osobe. 

Ako u obavljanju djelatnosti udruga ostvari dobit, ona se mora sukladno statutu 

udruge koristiti isključivo za obavljanje i unapređenje djelatnosti udruge, kojima 

se ostvaruju njeni ciljevi utvrđeni statutom. Ove odredbe iz čl. 5. Zakona o 

udrugama koje dozvoljavaju udrugama (pa tako i sportskoj) stjecanje dobiti (ako 

se ona ne ostvaruje za svoje članove ili treće osobe) u suprotnosti su sa ZPDML čl. 

36 Često se umjesto izraza sportska luka u javnosti koristi samo pojam lučica ili športska (sportska) 

lučica. Također u Zakonu o udrugama koristi se pojam športske udruge dok se kod Uredbe o razvrstaju 

luka otvorenih za javni promet i luka posebne namjene govori o sportskim lukama. Nepostignuto suglasje 

jezikoslovaca o tomu je li pravilno hrvatski govoriti i pisati šport ili pak sport nepotrebno se odražava i u 

brojnim pravnim aktima koji istoznačni pojam pišu različito. 

Vidi esej Horvat, Srećko: Dobrodošli u totalitarizam! Opaske o novom pravopisu, Zarez, dvotjednik 

za kulturna i društvena zbivanja 08. 03. 2007. broj 201.„U uporabnom hrvatskom jeziku supostoje likovi 

riječi šport i sport. U susjednome slovenskom jeziku nalazi se samo lik šport, a u susjednome srpskom 

jeziku samo lik sport”. Dok smo bili u sklopu Austro-Ugarske Monarhije, a za ovu riječ to je razdoblje 

od njezina pojavljivanja u hrvatskome 1870. do 1918., imali smo lik šport. U prvoj Jugoslaviji, do 1941., 

postupno se uvlači lik sport, koji opet posve nestaje od 1941. do 1955. Od prvih demokratskih izbora 

1990. lik šport postaje služben i ponovno dominantan. Od 1994. lik se šport nalazi i u službenome nazivu 

Ministarstva prosvjete i športa. Od izbora početkom 2000. oblik sport iznova postaje sve učestalijim i u 

dijelu javnih medija.)“ (www.zarez.hr/201/z_esej.htm). 

37 Vidi ZPDML čl. 81. st. 2. 

38 Vidi “Narodne novine“ br. 81/01 i 11/02.



81., st. 3.,. koji određuje da se sportska luka može koristiti samo za članove udruge, 

te u obavljanju djelatnosti ne može stjecati dobit. Dakle ovlaštenik koncesije za 

sportsku luku (sportska udruga) prema Zakonu o udrugama može pod određenim 

uvjetima ostvarivati dobit, dok ZPDML to ne dozvoljava. Načelom lex specialis 

derogat legi generali (lat.)- posebni zakon isključuje primjenu općeg zakona, 

trebala bi se uzeti kao relevantna zabrana stjecanja dobiti za sportske udruge kao 

ovlaštenike koncesija u sportskim lukama sukladno ZPDML jer ZPDML govori 

baš o tom slučaju. 39 

Prema Zakonu o porezu na dobit 40 neprofi tne organizacije nisu obveznici 

poreza na dobit jer je po čl. 2. st. 6. određeno da “državne ustanove, ustanove 

jedinica područne (regionalne) samouprave, ustanove jedinica lokalne 

samouprave, državni zavodi, vjerske zajednice, političke stranke, sindikati, 

komore, udruge, umjetničke udruge, dobrovoljna vatrogasna društva, zajednice 

tehničke kulture, turističke zajednice, sportski klubovi, sportska društva i 

savezi, zaklade i fondacije nisu obveznici poreza na dobit.“ Međutim u istom 

zakonu stoji čl. 2. st. 7. da iznimno, ako nabrojane neprofi tne organizacije obavljaju 

gospodarsku djelatnost i ako bi neoporezivanje te djelatnosti dovelo do stjecanja 

neopravdanih povlastica na tržištu, Porezna uprava može rješenjem utvrditi da 

je određena organizacija obveznik poreza na dobit za tu gospodarsku djelatnost. 

Ovo posljednje jako je bitna odredba u svjetlu oporezivanja velikih zarada koje 

se mogu ostvarivati pod krinkom udruga građana. Osim pojedinih nogometnih 

klubova, daljnjim nastavkom i proširenjem ovakvog načina poslovanja u tu 

kategoriju koju treba oporezovati ušle bi i pojedine sportske luke. Neprimjenjivanjem 

ove mogućnosti u praksi, postavlja se pitanje poruke koju zakonodavac šalje svim 

onim koji propisno plaćaju porez na svaku zarađenu kunu (građani, poduzetnici, 

obrtnici i svi ostali porezni obveznici), kada se tolerira praksa da npr. pojedini, 

u praksi profesionalizirani, nogometni klubovi sa milijunskim prihodima od 

transfera igrača budu oslobođeni državnih nameta jer posluju kao udruge građana, 

a u tom se pravcu kreću i načini poslovanja unutar pojedinih sportskih luka. 41 

Udruge su dužne voditi poslovne knjige i sastavljati fi nancijska izvješća 

prema propisima kojima se uređuje način vođenja računovodstva neprofi tnih 

39 Međutim nije jasno što se u praksi dobije ako se nekome tko legalno ostvaruje prihod zabrani 

stjecanje dobiti. Neće li se tako samo poticati fi ktivno povećavanje troškova poslovanja sportske udruge? 

Cijela regulacija oko prihoda i dobiti te oko trošenja zarađenih i doniranih sredstava, kod neprofi tnih 

organizacija (svih udruga, pa tako i sportskih), zaslužuje mnogo detaljniju i ekonomski logičniju regulaciju 

i kontrolu. Danas veliki broj udruga postoji zbog sitnih interesa dijela članstva koji sebi kroz udrugu 

osigurava određene materijalne povlastice. 

40 Vidi “Narodne novine“ br. 177/04, 90/05, 57/06, 146/08. 

41 Slična i vrlo upitna praksa nepoštenog i nepravednog oporezivanja dogodilo se nedavno u slučaju 

uvođenja tvz. „kriznog poreza“ (Vidi Zakon o posebnom porezu na plaće, mirovine i druge primitke, 

“Narodne novine“ br. 94/09) koji je trebao biti primijenjen jednako na sve koji plaćaju porez na dohodak. 

Osim nedovoljno diferenciranih poreznih stopa (samo dvije), naknadno se ispostavilo da više od 100 

tisuća nositelja samostalnih djelatnosti nisu obveznici plaćanja tog poreza. Kako se radi o pojedinim 

skupinama odvjetnika, liječnika privatne prakse, stomatologa, sportaša, književnika, pjevača, slobodnih 

novinara vidno je da su oni trebali njime biti obuhvaćeni. Tek nakon velikih pritisaka medija i javnosti 

najavljeno je ispravljanje takve odredbe. 

657

organizacija. Upravni nadzor provodi ministarstvo nadležno za poslove opće 

uprave, a inspekcijski nadzor nad radom udruge obavlja ured državne uprave. 

Zakon o udrugama (čl. 35.) je predvidio i 5 razloga koji mogu dovesti do 

zabrane djelovanja udruge: 

1. ako udruga svojim djelovanjem nasilno ugrožava demokratski ustavni 

poredak, te neovisnost, jedinstvenost i teritorijalnu cjelovitost Republike 

Hrvatske, 

2. ako je djelovanje udruge usmjereno na druge aktivnosti koje su zabranjene 

Ustavom ili zakonom, 

3. ako udruga obavlja djelatnosti koje nisu u skladu s ciljevima utvrđenim 

statutom (čl. 5. st. 1.), 

4. ako je to potrebno radi zaštite sloboda i prava drugih osoba, 

5. ako je to potrebno radi zaštite zdravlja i javnog morala. 

Novčane prekršajne kazne za kršenje odredbi Zakona o udrugama kreću se od 

1.000,00 do 10.000,00 kuna za udrugu i od 500,00 do 5.000,00 kuna za odgovornu 

osobu udruge. 42 

5. 2. Koncesije za sportske luke 

Osim za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, koncesija se može ishoditi i 

za tvz. posebnu upotrebu. Tako ZPDML (čl. 19. st. 1.) pod posebnom upotrebom 

pomorskog dobra smatra i gradnju na pomorskom dobru građevina za potrebe 

vjerskih zajednica, za obavljanje djelatnosti na području kulture, socijalne skrbi, 

odgoja i obrazovanja, znanosti, informiranja, športa, zdravstva, humanitarnih 

djelatnosti i druge djelatnosti koje se ne obavljaju radi stjecanja dobiti. Iz toga 

slijedi da sportska udruga može na posebno korištenje dobiti pomorsko dobro u 

koncesiju za obavljanje svoje djelatnosti – koncesiju za sportsku luku. 

Najvažnija razlika između gospodarskog korištenja i posebne upotrebe 

pomorskog dobra leži u ZPDML (čl. 17. st. 1. i 2.) po kojem se koncesija za 

gospodarsko korištenje pomorskog dobra (npr. za LNT) daje na temelju 

provedenoga javnog prikupljanja ponuda (natječaj), a koncesija za posebnu 

upotrebu pomorskog dobra (npr. za sportske luke) daje se na zahtjev (nema 

natječaja). 

Kao i sve zakonske odredbe, tako i ova, samo ako se ne zloupotrijebi ima svoj 

puni smisao. Naime, posebna je upotreba tom odredbom izuzeta iz tržišnih principa 

koji opravdano vladaju kod gospodarskog korištenja pomorskog dobra gdje se svi 

zainteresirani natječu, a dobiva onaj tko ponudi više (najčešće u novcu). Posebna 

upotreba (a time i koncesija za sportske luke) zaštićena je od spomenutog golog 

tržišnog principa jer je i ZPDML (čl. 28.) propisao kako se naknada za koncesije 

42 Gledajući iz kuta onih „organizacija“ kojima je udruga krinka pod kojom obavljaju svoja unosna 

gospodarska poslovanja, ove kaznene odredbe doimaju se smiješno male. 

658 





dane radi posebne upotrebe pomorskog dobra (sportske luke i ostale predviđene) 

određuje u simboličnom iznosu. 43 

Koncesija se sportskim udrugama ne daje da bi se od njih zaradilo koncesijom, 

već da se potakne njihova dotadašnja pozitivna prethodna aktivnost i olakša 

ostvarenje zacrtanih planova usmjerenih ka općedruštvenoj dobrobiti od djelovanja 

udruge kojoj se onda, bez javnog natječaja, uz minimalnu cijenu daje koncesija. 

Problem nastaje kada se na tim principima dobije koncesija za sportsku luku, a 

onda se dijelom počne koristiti u gospodarske svrhe. 

Uredba o koncesijama (čl. 24. - 30.) propisuje kako je za sportske luke (vrsta 

posebne upotrebe pomorskog dobra) davatelj koncesije: 

- na rok do 99 godina, (za objekte državnog značaja tj. u ovom slučaju za 

sportske luke s više od 200 vezova u moru), je Vlada Republike Hrvatske 

s tim da prethodni postupak provodi Ministarstvo mora, turizma, prometa i 

razvitka (sada Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture). 

- na rok do 20 godina (za objekte županijskog značaja, u ovom slučaju za 

sportske luke s manje od 200 vezova u moru), je županijska skupština (prije 

županijsko poglavarstvo), a prethodni postupak provodi nadležno upravno 

tijelo u županiji. 44 

Koncesija za sportsku luku daje se na temelju pisanog zahtjeva (sportske udruge, 

jer se samo njima može dodijeliti) koji se podnosi spomenutom nadležnom tijelu 

za provođenje postupka koncesije (županija ili ministarstvo ovisno o značaju tj. 

broju vezova sportske luke), 

Zahtjev mora sadržavati: 

- ime, prezime i prebivalište, odnosno naziv i sjedište podnositelja zahtjeva; 

- idejno rješenje i/ili izjavu o namjeni upotrebe pomorskog dobra; 

- očitovanje nadležnog tijela za prostorno uređenje o značaju objekta za koji 

se traži posebna upotreba i očitovanje o usklađenosti idejnog rješenja s 

prostorno-planskom dokumentacijom. 

43 Iz ovoga su izmjenama i dopunama ZPDML (vidi “Narodne novine“ br. 141/06, čl. 5.) opravdano 

izuzeti infrastrukturni objekti za koje vrijede naknade za gospodarsku upotrebu pomorskog dobra. 

Napominjemo kako se prije izmjena i dopuna ZPDML za infrastrukturne gradnje koje se svrstavaju pod 

posebnu uporabu također određivala simbolična naknada pa je privatizacijom nekada državnih poduzeća 

(prvenstveno telekoma, a u budućnosti i drugih) postalo nelogično da oni ubiru ekstra profi te, a ne plaćaju 

primjerenu naknadu lokalnoj, regionalnoj ili pak državnoj razini. Nije bilo razloga da jedna marina 

(gospodarsko korištenje pomorskog dobra) plaća mnogo veće naknade, nego što telekom plaća za kablove 

(posebna uporaba) iako ima mnogo veći profi t. Sada, iako ostaje pod posebnu uporabu, infrastrukturna 

naknada se plaća po istom principu tj. kao za gospodarsko korištenje što je dobro rješenje i zaštita javnog 

interesa. 

44 Uredba o koncesijama spominje i slučaj koncesije posebne namjene za objekte lokalnog značaja, 

na rok do 20 godina, koju daje općinsko ili gradsko vijeće, a prethodni postupak provodi nadležno 

tijelo u općini/gradu. Kako sportske luke ne mogu biti od lokalnog već samo županijskog ili državnog 

značaja njima koncesiju ne može davati općinsko ili gradsko vijeće (mogu samo ako im na njihov zahtjev 

županijska skupština da ovlaštenje za davanje koncesije na njihovom području). 

659

Uredba o koncesijama propisala je i način ocjenjivanja ponuda za sportske 

luke ukoliko ih bude više za isto područje. 45 Kada nadležno tijelo za provođenje 

postupka koncesije zaprimi pisani zahtjev, u roku od 30 dana mora provijeriti je li 

područje određeno i upisano kao pomorsko dobro. U daljnjem roku od 8 dana, mora 

ili izvijestiti podnositelja zahtjeva o eventualnoj nemogućnosti davanja koncesije 

za posebnu upotrebu (uz obrazloženje) ili pak ovlastiti podnositelja zahtjeva da 

podnese zahtjev za izdavanjem lokacijske dozvole ili pokrene postupak izrade 

detaljnog plana. Nakon ishođenja lokacijske dozvole ili izrade detaljnog plana 

nadležno tijelo za provođenje postupka koncesije izradit će prijedlog odluke o 

dodjeli koncesije i dostaviti je davatelju koncesije. 

Kada se ispune uvjeti iz odluke o koncesiji pomorskog dobra za posebnu 

upotrebu, sklapa se ugovor o koncesiji. Sportska udruga koncesijom dodijeljenu 

sportsku luku mora koristiti sukladno odluci i sklopljenom ugovoru o koncesiji, te 

je održavati prema njezinoj namjeni i zahtjevima sigurnosti plovidbe u njoj. Osim 

ovih posebno istaknutih odredbi koje se odnose na luke posebne namjene (time i 

sportske luke), na sva ostala pitanja koja se odnose na sportske luke primjenjuju 

se odredbe o koncesijama na pomorskom dobru. 46 

660 



5.3. „Nasljeđivanje“ vezova 

Postavlja se i dodatno pitanje ako promatramo praksu poslovanja i raspolaganja 

vezovima u pojedinim sportskim lukama. Vrijedi li za ovlaštenike koncesija u 

sportskim lukama načelo „Nemo plus iuris ad alium transfere potest quam ipse 

habet (lat.) - Nitko na drugoga ne može prenijeti više prava nego što sam ima.“ 

Ako vrijedi, kako onda sportske luke mogu potpisivati ugovore po kojima se 

omogućavaju doživotno i nasljedno korištenje vezova kada njihova koncesija traje 

mnogo kraće. Ne radi li se tu o klasičnom tvz. izdavanju mjenice bez pokrića. 47 

45 Vidi čl. 21. Uredbe o koncesijama, B. Koncesije za luke posebne namjene. 

46 Vidi ZPDML čl. 80.-82. 

47 Vidi izvadak iz Pravilnika o korištenju veza u lučici Kluba športskog ribolova „Giričić“ Kaštel 

Gomilica (www.giricic.hr/documents/Pravilnik-o-vezovima.pdf): 

Članak 2. 

(1) Pravo na korištenje veza može biti trajno – na neodređeno vrijeme i privremeno – na 

određeno vrijeme. 

(2) O stjecanju trajnog prava korištenja veza, član Kluba zaključuje ugovor sa Klubom. 

(3) Tekst ugovora utvrđuje Upravni odbor Kluba. 

Članak 33. 

(1) Trajno pravo korištenja veza iza smrti člana pripada njegovim nasljednicima. 

(2) Nasljednik trajno pravo korištenja veza stječe pravomoćnim rješenjem o nasljeđivanju. 

(3) Ukoliko je više osoba ostvarilo pravo na vez temeljem rješenja o nasljeđivanju, nasljednici 

su dužni između sebe odrediti osobu na kojoj će se voditi trajno pravo korištenja veza. 

Članak 40. 

Ukoliko Klub prestane sa radom i nema pravnog sljednika ili pravni sljednik nema djelatnost



U praksi je normalno i logično da je vez nasljedna kategorija, koju ovlaštenik 

koncesije za sportsku luku unaprijed ugovorno obećava nasljednicima korisnika 

veza čime na njih prenosi prava koja nema. Nitko i ne postavlja pitanje što će biti 

ako sadašnji ovlaštenik nakon isteka ne dobije produljenje koncesije te kolika je 

onda valjanost tih ugovora o nasljeđivanju i trajnom korištenju. Uvriježeno je 

shvaćanje da će isti koncesionar uvijek dobivati produljenje koncesije i da će na 

toj lokaciji uvijek biti sportska luka u ovom obliku. Je li ispravna praksa dobivanja 

veza (na atraktivnijim pozicijama pomorskog dobra) kojeg se uz simbolične 

naknade trajno koristi i nasljeđuje na svoja pokoljenja, bez obzira što se radi 

o općem dobru. Bila bi ispravna kada bi takvu mogućnost imali svi, (ili barem 

oni koji su zajednici spremni više platiti).U tržišnoj ekonomiji (kakvu smo sami 

izabrali) ovakva praksa vjerojatno i nije najlogičnije rješenje. 

5. 4. Plovila u sportskim lukama 

ZPDML (čl. 81. st. 3.) propisuje da se sportska luka može koristiti samo za 

članove udruge, te u obavljanju djelatnosti ne može stjecati dobit. 48 

O plovilima koja mogu legalno boraviti u sportskim lukama govori Uredba o 

razvrstaju luka otvorenih za javni promet i luka posebne namjene (čl. 10. st. 1 

toč. 4.) koja defi nira sportsku luku kao luku koja služi za vez brodica upisanih 

u hrvatski očevidnik brodica s namjenom sport i razonoda, a koje brodice 

su u vlasništvu članova udruge ili same udruge koja ima koncesiju za luku. 49 

Valja napomenuti kako je Uredba o razvrstaju luka otvorenih za javni promet 

i luka posebne namjene donesena prije novog Pomorskog zakonika 50 kada je na 

snazi bio stari Pomorski zakonik 51 pa su defi nicije brodice bitno različite. To treba 

uzeti u obzir kada tumačimo pojam brodice koja se može vezati u sportskoj luci iz 

Uredbe o razvrstaju luka otvorenih za javni promet i luka posebne namjene. 

Jednostavnije je odrediti skupinu plovila koja ne smije biti na vezu u sportskoj 

luci, a to su sva plovila gospodarske namjene i ona koja su vlasništvu osoba 

(pravnih i fi zičkih) koje nisu članovi Udruge koja je ovlaštenik koncesije. 

u svezi športskog ribolova, nautike, jedrenja, ronjenja i drugih športskih djelatnosti na moru i u 

svezi s morem, član Kluba može slobodno raspolagati sa dijelom plutajućeg pontona u skladu sa 

suvlasničkim pravom kojeg je ugovorom prenio na Klub. 

48 Vidi Nacrt prijedloga ZPDML tadašnjeg Ministarstva pomorstva, prometa i veza Republike 

Hrvatske od 16. lipnja 2003. (Obrazloženje), (čl. 81. st. 3.). Donošenje takve odredbe se opravdavalo 

onemogućivanjem da se sportske luke pretvore u luke nautičkog turizma. Već je tada uočena opasnost od 

takvog ponašanja, a očekivanja su bila ispravna. 

49 Kako po Zakonu o udrugama (čl. 4. st. 1.) „Svaka poslovno sposobna fi zička osoba i pravna osoba 

može, pod jednakim uvjetima utvrđenim ovim Zakonom i statutom udruge, postati članom udruge“, slijedi 

da i plovilo u vlasništvu pravne osobe može biti u sportskoj luci, ako je namijenjeno sportu i razonodi i 

ako je ta pravna osoba član udruge. 

50 Vidi “Narodne novine“ br. 181/04, 76/07 i 146/08. 


661

662 



5. 5. Negativne pojave u praksi poslovanja sportskih luka 

U sportskim lukama se gotovo u pravilu mogu naći na vezu plovila kojima tu 

nije mjesto, bilo da se radi o onima u vlasništvu fi zičkih osoba koje nisu (mogu 

biti) članovi sportske udruge i koji ih na osnovu koncesijskih odobrenja od općina 

i gradova daju u najam, (plovila nisu isključivo namijenjena razonodi i sportu) 

ili su pak (još teži prekršaj) u vlasništvu različitih čarter kompanija (pravnih 

osoba, leasing društava) i registrirane za gospodarsku djelatnost. Vlasnici takvih 

plovila doduše plaćaju tvz. “komercijalnu cijenu veza“ koja je višestruko 

veća od onih za “obične članove“, a sve se pravda potrebom prikupljanja više 

novca za potrebe sportskog društva i ulaganja u infrastrukturu. Iako je riječ o 

protuzakonitoj djelatnosti, takvih komercijalnih vezova (i plovila koji ne bi smjeli 

biti u sportskim lukama) sve je više. Samu činjenicu da se u sportskim lukama 

nalaze plovila gospodarske namjene lako je utvrditi i dokazati i najobičnijem 

promatraču u sportskoj luci. Nije potrebno kontrolirati dokumente jahte ili brodice 

jer se one za gospodarske namjene, od onih za osobne potrebe, razlikuju po 

svojim brojčano-slovnim oznakama, koje moraju imati jasno istaknute. 52 

Vezovima u sportskim lukama se trguje na crnom tržištu pa nije rijetkost da 

prodajom određenog plovila u praksi i vez mijenja “vlasnika“ što naravno nije 

dozvoljeno statutom sportske luke jer se pravno ne može kupiti vez, niti se pravo 

na vez može prenijeti na nekog drugog kupovinom brodice na vezu. 53 

U sportskim je lukama sve više velikih i skupih jahti bogatih vlasnika koji 

imaju novca za plaćanje veza u marinama (koje su za takva plovila i takve klijente 

i sagrađene) dok brojni (bitno siromašniji) drugi građani nemaju gdje vezati svoje 

brodice, a upravo je za takve “obične“ brodice sportska luka i namijenjena. Sama 

ta činjenica pokazuje da nešto nije u redu sa praksom poslovanja. Olakšavajuća 

je okolnost to što u marinama nema dovoljno mjesta u odnosu na potražnju za 

vezovima iako je čekanje na vez daleko veće u sportskoj luci prvenstveno zbog 

atraktivnijih fi nancijskih uvjeta. Planirano povećanje broja vezova u marinama 

52 Vidi čl. 39. Pravilnika o brodicama i jahtama “Narodne novine“ br. 27/05, 57/06 80/07 i 18/09 

(1) Oznaku brodice čine dva slova koja označavaju ime luke upisa i broj koji označava redni broj pod 

kojim je brodica upisana u očevidnik brodica. 

(2) Na brodicama za osobne potrebe oznaka brodice se ispisuje tako da se prvo ispiše slovna oznaka 

luke upisa u kojoj je sjedište lučke kapetanije ili ispostave kod koje je brodica upisana, a nakon toga 

redni broj iz očevidnika brodica. 

(3) Na brodicama za gospodarske namjene oznaka brodice se ispisuje tako da se prvo ispiše redni 

broj iz očevidnika brodica, a nakon toga slovna oznaka imena luke upisa. 

(4) Na javnim brodicama oznaka brodice se ispisuje tako da se prvo ispiše slovna oznaka »RH« zatim 

redni broj iz očevidnika brodica, te slovna oznaka imena luke upisa. 

(5) Slovne oznake luka upisa daju se u Dodatku 5. koji je sastavni dio ovoga Pravilnika. 

53 Česta je praksa da se kupi mala barka od korisnika veza i tako se dođe do mjesta u sportskoj 

luci. Onda se pokuša i često legalizira takva promjena korisnika veza. Slijedi promjena malog veza za 

veći unutar sportske luke (ako postoji) ili se pak čeka nadogradnja i proširenje sportske luke. Tako često 

izgleda put od veza za malu brodicu do onog mnogo većeg gdje se dovede jahta zbog koje se i krenulo u 

kupnju brodice.



za novih 15000 vezova 54 otklonit će većim dijelom razloge kojima se pravda 

nazočnost gospodarskih plovila u sportskim lukama, a tada će (ukoliko plovila 

gospodarske namjene ne prebace u marine) „isplivati“ oni pravi razlozi koji su već 

spomenute fi nancijske prirode. 

Zbog sve većih i skupljih brodova u sportskim lukama oko njih se podižu 

sve veće ograde i posredno ili neposredno se otežava pristup pomorskom dobru 

svima, osim vlasnicima plovila. Međutim, ovlaštenici koncesije i svi oni vlasnici 

plovila u sportskim lukama trebali bi imati na umu da sportska luka nije, niti će 

ikada biti njihovo vlasništvo, već su dobili privilegij na pomorskom dobru (na vrlo 

atraktivnim lokacijama), a za to ne plaćaju primjerene novčane naknade (u odnosu 

na ostale koncesionare koji bi vrlo rado i ta područja koncesionirali za marine 

plaćajući mnogo veću naknadu). Zato onda trebaju imati „pozoran i prijateljski“ 

stav prema okolini i svima koji su im taj privilegij dozvolili. U protivnom bi 

povlasticu jeftinog smještaja i veza plovila trebali izgubiti. Oko sportskih luka 

ne bi trebalo biti prevelikog ograđivanja i zabrana pristupa što se donekle može 

tolerirati npr. u marinama koje za to „masno“ plaćaju lokalno regionalnoj zajednici 

i državi. 55 

Nije zanemariva ni ekološka komponenta u djelovanju sportskih luka koja 

je također pod upitnom kontrolom kako ovlaštenika koncesije tako i nadležnih 

državnih struktura. Velika je razlika (negativna) proći nekom sportskom lukom 

ili marinom (nekom drugom lukom) za vrijeme priprema brodova za sezonu. 

Tada sportske luke plivaju u bojama i zauljenim vodama, a sve zbog ležernijeg 

shvaćanja i primjenjivanja propisa vezanih i uz tu problematiku, te tolerancije 

prema sportskim lukama (u odnosu na ostale luke), od strane nadležnih za 

provođenje propisa. 56 Sportske luke također nisu imune od građevinskih zahvata 

na pomorskom dobru koje prelaze okvire planiranog u prostoru ili pak ne poštuju 

proceduru, a sve u cilju dobivanja većeg broja vezova. 

Koja je razlika za „običnog čovjeka“ (šetača i prolaznika) kada mu netko 

onemogući pristup i „okupira“ pomorsko dobro za sportsku luku ili za marinu ili 

pak za „privatnu plažu“. U praksi nikakva, ali treba zato usporediti koliko za to 

široj zajednici plaća po metru kvadratnom zauzete površine sportska luka, koliko 

marina, a koliko za to plaćaju tajkuni sa koncesijama za plažu. Ako usporedimo 

54 Vidi Strategiju razvoja nautičkog turizma Republike Hrvatske za razdoblje 2009.-2019., op. cit., 

str. 21. 

55 Sportska luka Zenta u Splitu je ogradila (nelegalno) i onemogućila pristup šetačima prema 

najskupljim plovilima koja se nalaze u toj sportskoj luci i čija je legalnost vezivanja vrlo upitna. Osim 

fi zičke barijere posađena je i živica koja će zakloniti čak i pogled na more i brodove. 

56 Treba napomenuti kako su (čl. 83. ZPDML) lučka uprava i ovlaštenici koncesije u lukama posebne 

namjene dužni opremiti luku odgovarajućim uređajima za rukovanje i prihvat krutog i tekućeg otpada, 

ostatke tereta s broda, zauljenih voda i fekalija kako su defi nirane odredbama MARPOL konvencije 73/78 

(MARPOL 73/78 je međunarodna Konvencija za sprečavanje onečišćenja s brodova iz 1973., koja je 

izmijenjena Protokolom iz 1978. i svim kasnijim izmjenama i dopunama) što također treba primjenjivati i 

kontrolirati kao i naplaćivati (čl. 113. ZPDML) novčanu kaznu od 10.000,00 do 50.000,00 kuna za lučku 

upravu, odnosno ovlaštenika koncesije (od 5.000,00 do 10.000,00 kuna odgovorna osoba ovlaštenika 

koncesije) ako ne opremi luku spomenutim uređajima i opremom. 

663

novčane iznose koje davatelji koncesija ubiru od izgrađenih marina na kopnu, a 

koja iznose minimalno 10 kn/m 2 zauzete površine i minimalno 4% od ukupnog 

prihoda, te usporedimo sa iznosima koncesijskih davanja od sportskih luka na 

kopnu koje plaćaju 0.6 kn/m 2 i 20% od članarine (najčešće vrlo mali mjesečni 

iznosi), vidimo veliku razliku u novcu koji se gubi, ne računajući još višestruko 

veće pozitivne multiplikatorne učinke LNT na gospodarstvo. Početni iznos 

stalnog dijela koncesijske naknade (i za sportske luke i za marine) izračunava se 

prema zauzetim metrima kvadratnim, a prema sljedećim početnim cijenama koje 

su bitno povoljnije za sportske luke: 57 

664 



KOPNO i 2. 

SKUPINA 

OTOKA 

KOPNO i 1. 

SKUPINA OTOKA 

SPORTSKE LUKE 0.6 kn/m 2 0.484 kn/m 2 

POSTOJEĆE I IZGRAĐENE 

MARINE 

10 kn/m 2 8 kn/m 2 

1. i 2. skupina otoka određene su Zakonom o otocima. 58 

I promjenjivi dio koncesijske naknade je mnogo niži za sportske luke u odnosu 

na marine. Tako se početni iznos promjenjivog dijela koncesijske naknade za 

postojeće i izgrađene marine obračunava u postotku od prihoda ponuditelja, a 

iznosi 4 % od prihoda ponuditelja. Početni iznos promjenjivog dijela koncesijske 

naknade za sportske luke iznosi 20% od ukupnog iznosa svih ubranih godišnjih 

članarina. 

5.6. Promjena regulacije poslovanja sportskih luka 

Država (nadležno ministarstvo) bi dodatnim propisima (prvenstveno 

podzakonskim aktima) trebala u odnosu na sadašnje stanje detaljnije i jasnije 

57 Treba također spomenuti i odredbu iz Uredbe o koncesijama (čl. 3.) po kojoj u slučaju da se za 

vrijeme trajanja koncesijskog ugovora promijeni srednji tečaj Hrvatske narodne banke za kunu, u odnosu 

na EUR i to za +/- 3%, mijenja se i iznos stalnog dijela koncesijske naknade sukladno promjeni tečaja. 

Pretpostavka je da se ovim htjelo osigurati od infl acije iznos stalnog dijela koncesijske naknade obzirom 

na dugoročnost ugovora, ali i ova će odredba ulaskom u EU (i uvođenjem eura) postati nepotrebna. 

58 Podjela otoka na skupine iz Zakona o otocima “Narodne novine“ br. 34/99, 149/99, 32/02. i 33/06 

na koje se poziva Uredba o koncesijama pri utvrđivanju kriterija za određivanje koncesijske naknade u 

potpunosti je doživjela promjene prilikom zadnje izmjene i dopune Zakona o otocima koja je donesena 

nakon Uredbe o koncesijama pa je ovakvo kategoriziranje za koncesijsku naknadu neprimjereno i 

nužno ga je promijeniti sukladno izmjenama i dopunama iz 2006. koje također nisu ni ujednačene ni 

zadovoljavajuće (usput rečeno sprema za još jedna izmjena i dopuna ili čak novi Zakon o otocima što bi 

trebalo opet utjecati na administrativnu podjelu otoka).



razraditi pravila koja vrijede u načinu rada sportskih luka. Ta bi detaljnije propisana 

pravila udruge morala ugraditi u svoj statut i poštivati ih. 

Dvije su varijante: 

- da se u duhu sadašnjih pravnih rješenja preciznije propišu odredbe koje 

bi omogućile bolje provođenje postojećih propisa i spriječile bilo kakvu 

komercijalizaciju sportskih luka. 

- da se legalizira postojanje komercijalnih vezova (kao dio ukupnih kapaciteta 

u sportskoj luci) što bi bio veliki zaokret i promjena u odnosu na sadašnje 

propise. 

5.7. Aktualni propisi i provođenje postojećih pravnih rješenja za 

sportske luke 

Ako je procjena nadležnih tijela da postojeće zakone i druge propise vezane 

uz regulativu poslovanja sportskih luka ne treba mijenjati jer su usklađeni sa 

europskim smjernicama i strategijom rada u tom sektoru, treba prići dovođenju 

stanja na tom dijelu pomorskog dobra doslovno sukladno s postojećim propisima, 

umjesto da se toleriraju svima poznate protupravne djelatnosti u dijelu sportskih 

luka. 

Ako se žele očuvati postojeći principi koji ne dozvoljavaju komercijalizaciju 

dijela sportskih luka i njihovo pretvaranje u „mini LNT“ u koje se vezuju i oni koji 

se nemaju pravo vezivati u sportskim lukama, i koji bi po sadašnjim propisima 

trebali biti isključivi gosti LNT, potrebno je podzakonskim aktima dodatno pojačati 

i naglasiti pravila ponašanja u sportskim lukama koja se danas na sve moguće 

načine zaobilaze. To se može učiniti na način da se propišu obvezne periodičke 

kontrole nadležnog tijela u sportskim lukama koje bi osigurale da se u njima 

vezuju samo plovila članova sportskog društva i to samo u vlasništvu fi zičkih 

osoba ili u vlasništvu sportskog društva. Plovila u vlasništvu pravnih osoba i sva 

druga plovila gospodarske namjene (ako je i u vlasništvu fi zičke osobe) treba 

usmjeravati u LNT i komunalne luke (dok god postoje vlasnici plovila za sport i 

razonodu bez mjesta za vez u sportskoj luci). 

Treba ukinuti praksu različitih cijena koje se naplaćuju lokalnom stanovništvu 

ovisno jesu li na komercijalnom vezu ili ne. Za lokalno stanovništvo takvu 

diskriminaciju treba iskorijeniti. Jedina bi razlika trebala biti obzirom na 

karakteristike broda. Treba uspostaviti jedinstven propis kako doći do vezova koji 

bi vrijedio za sve sportske luke. Vezove treba dodjeljivati javnim natječajima uz 

stalnu kontrolu njihovog korištenja, za što odgovornost treba jasnije prenijeti na 

ovlaštenika koncesije. 

Treba u svakoj sportskoj luci inspekcijskim nadzorom utvrditi poštuju li se 

propisana pravila i obzirom na rezultate poduzeti određene korake ako se već ne 

želi postojeće stanje legalizirati promjenama propisa. Kontrola se može poboljšati 

i usporednom provjerom popisa i mjesta vezivanja za plovila čiji vlasnici imaju 

665

koncesijsko odobrenje za čarter ili neku drugu gospodarsku djelatnost. Na kraju, 

kako se na sva pitanja koja se odnose na sportske luke (a nisu posebno uređena), 

primjenjuju odredbe o koncesijama na pomorskom dobru, treba posvetiti jednaku 

pažnju kontroli i provođenju propisa u sportskim lukama kao i na ostalim 

dijelovima pomorskog dobra, u cilju promjene uvriježene prakse, koja dozvoljava 

sportskim lukama da budu oaze u kojima se toleriraju određena kršenja propisa, 

pred kojima se zatvaraju oči, umjesto da se prekršaji ili sankcioniraju ili da se pak 

promijene propisi po kojima bi određene spomenute pojavnosti bile legalizirane. 

666 



5. 8. Opoziv, oduzimanje i prestanak koncesije 

Svi oni ovlaštenici koncesije (kako u sportskim tako i u drugim lukama) koji krše 

propise ili uvjete iz ugovora o koncesiji suočeni su s mogućnošću prijevremenog 

gubitka prava koja su im dodijeljena koncesijskim ugovorom. 

Kako bi se zaštitio javni interes, omogućilo svrsishodno korištenje pomorskog 

dobra te spriječilo moguće malverzacije i nepoštivanja koncesijskog ugovora, 

ZPDML predvidio je institut opoziva i oduzimanja koncesije koji su na raspolaganju 

davatelju koncesije da se zaštiti od “neodgovornog“ ovlaštenika koncesije. 

Opoziv koncesije (čl. 29. ZPDML) najdrastičnija je mjera koja davatelju 

koncesije omogućava da bez obzira na ugovor o koncesiji, dodijeljenu koncesiju 

može u svako doba opozvati u cijelosti ili djelomično, kad to zahtijeva interes 

Republike Hrvatske. 59 Ovakva mogućnost izuzetno je dobra i pozitivna jer u 

svakom trenutku omogućava da se, između ostalog, eventualne zlouporabe te 

nepovoljni i po javni interes štetni (a potpisani) ugovori o koncesiji opozovu. 

Odredba omogućuje da se eventualne velike (a počinjene) greške ipak naknadno 

isprave. Kako bi se u ovakvim slučajevima (opoziva) zaštitio ovlaštenik koji je 

na osnovi koncesije izgradio građevinu na pomorskom dobru, omogućeno mu 

je da u cijelosti ima pravo na naknadu troškova za takvu građevinu (koja je 

pripadnost pomorskog dobra) u razmjeru prema vremenu za koje je prikraćen u 

korištenju koncesije, s tim da naknada ne može premašiti vrijednost građevine 

u trenutku opoziva, umanjenu za iznos ostvarene amortizacije. Zaštićeni su i 

ovlaštenici kojima se koncesija samo djelomično opozove. Oni pak onda imaju 

pravo da se djelomično opozvane koncesije odreknu u cjelini. Odreknuće moraju 

izjaviti davatelju koncesije u roku od 30 dana od dana su primili izjavu davatelja 

o djelomičnom opozivu. 

Opoziv kao drastičnu mjeru ne treba koristiti za rješavanje problema nelegalne 

prakse poslovanja u dijelu sportskih luka, jer situacija ipak nije toliko ozbiljna i 

zabrinjavajuća i jer postoje drugi predviđeni postupci koji su lakše ostvarivi. 

59 Interes Republike Hrvatske utvrđuje Hrvatski sabor. Eventualne zlouporabe ovog instituta od 

davatelja koncesije nisu izvjesne ni vjerojatne jer nije jednostavno prikupiti većinu u Saboru, a uz to, 

transparentnost i javnost postupka zajamčena je na ovoj razini što nije uvijek slučaj kao u postupku 

dodjele koncesije na nižim razinama.



Za razliku od opoziva koncesije gdje su razlozi opoziva navedeni općenito 

kroz sintagmu “kad to zahtijeva interes Republike Hrvatske koji utvrđuje Hrvatski 

sabor“, u situacijama reguliranim čl. 30. ZPDML nabrojani su slučajevi u kojima 

se može koncesija oduzeti, bez prava na naknadu ovlašteniku koncesije, zbog 

raskida ugovora. 

Istih je 6 razloga zbog kojih bi se mogla oduzeti koncesija sportskim lukama 

(kao i svim drugim ovlaštenicima koncesije). Odluku o oduzimanju donosi davatelj 

koncesije, a razlozi za oduzimanje bez prava na naknadu su: 

1. ako ovlaštenik koncesije ne izgradi u određenom roku građevine ili druge 

objekte za koje mu je dana koncesija, 

2. ako se ovlaštenik koncesije ne pridržava odredaba ovoga zakona i propisa za 

njegovo izvršavanje ili ne provodi uvjete koncesije, 

3. ako ovlaštenik koncesije ne iskorištava koncesiju ili je iskorištava za svrhe 

za koje mu nije dana ili preko mjere određene u koncesiji, 

4. ako ovlaštenik koncesije bez odobrenja izvrši na pomorskom dobru 

označenom u koncesiji radnje koje nisu predviđene u koncesiji ili su u suprotnosti 

sa odobrenim projektom, 

5. ako ovlaštenik koncesije neuredno plaća naknadu za koncesiju (kada dva 

puta uzastopce ne plati koncesijsku naknadu), 

6. ako ovlaštenik koncesije ne održava ili nedovoljno održava i zaštićuje 

pomorsko dobro obzirom na način predviđen u ugovoru o koncesiji. 

U prethodno nabrojanim slučajevima poziva se ovlaštenik koncesije da 

se u određenom roku izjasni o razlozima zbog kojih mu se namjerava oduzeti 

koncesija. 60 

Od tih 6 razloga zbog kojih se koncesija može oduzeti, velika većina sportskih 

luka “zadovoljava“ sljedeća tri zbog kojih bi im davatelj mogao (i trebao) oduzeti 

koncesiju jer se: 

ne pridržavaju odredaba ZPDML i propisa za njegovo izvršavanje ili ne 

provode uvjete koncesije, 

jer iskorištavaju koncesiju za svrhe za koje im nije dana ili preko mjere 

određene u koncesiji, 

jer su bez odobrenja izvršili na pomorskom dobru označenom u koncesiji radnje 

koje nisu predviđene u koncesiji ili su u suprotnosti sa odobrenim projektom. 

Međutim, u ovim se slučajevima (kao i svim ostalim predviđenim za oduzimanje) 

koncesija ne oduzima automatski, utvrđenjem kršenja navedenih propisa, već se 

60 Osim ovih 6 navedenih razloga za oduzimanje koncesije, u ZPDML nalaze se u drugim člancima još 

neke situacije koje mogu dovesti do oduzimanja koncesije od strane davatelja. Tako npr. po čl. 34. ZPDML, 

ako založni vjerovnik ili osoba na koju je prenio koncesiju ne ispunjava uvjete za ovlaštenika koncesije i 

ne dobije suglasnost davatelja koncesije, koncesija se oduzima. Isto tako po čl. 32. ZPDML ako davatelj 

koncesije ne potvrdi koncesiju nasljednicima te sljednicima pravne osobe ovlaštenika koncesije koji je 

umro (fi zička osoba) koncesija se također oduzima. U ova dva slučaja nije ništa eksplicitno navedeno o 

eventualnom pravu na naknadu za oduzetu koncesiju. 

667

poziva ovlaštenik koncesije da se u određenom roku izjasni o razlozima zbog 

kojih mu se namjerava oduzeti koncesija, što znači da se često može dobiti još 

jedna prilika za dovođenje stanja u red, a bez oduzimanja koncesije što je pravac 

djelovanja u kojem treba ići. Ukoliko se stanje ne popravi i razlozi pokretanja 

postupka oduzimanja koncesije se nastave, davatelj koncesije treba donijeti odluku 

o oduzimanju koncesije. Koncesiju treba oduzeti raskidom ugovora o koncesiji 

(koncesija prestaje) pri čemu ovlaštenik koncesije nema pravo na naknadu zbog 

raskida ugovora, a sve u skladu sa ZPDML i pratećim propisima. 

Za ovakve je slučajeve zakonodavac također utvrdio (čl. 112. ZPDML) novčanu 

kaznu od 50.000,00 do 100.000,00 kuna kojom će se kazniti za prekršaj ovlaštenik 

koncesije (od 5.000,00 do 10.000,00 kuna odgovorna osoba u pravnoj osobi) ako 

pomorsko dobro ne koristi u skladu s odlukom i ugovorom o koncesiji. Također 

je teoretski moguće zbog kršenja zakona zabraniti rad sportske udruge koja je bila 

ovlaštenik koncesije za sportsku luku u kojoj se kršio zakon. 61 

Kako bi se objektivno utvrdile činjenice na pomorskom dobru vezano uz 

izvršavanje koncesijskog ugovora ustanovljeno je posebno tijelo za svaku koncesiju 

koje osigurava da se ugovorne stavke pravilno interpretiraju i provode u praksi. 

Postupak praćenja i izvršavanja koncesije uređen je Uredbom o koncesijama 

(čl. 7.-10.). Tako u svrhu praćenja izvršavanja odluka i ugovora o koncesijama, 

davatelj koncesije mora ustrojiti četveročlano povjerenstvo, koje se sastoji od po 

jednog predstavnika Ministarstva mora, turizma, prometa i razvitka, Ministarstva 

fi nancija, Ministarstva gospodarstva, rada i poduzetništva i jednog predstavnika 

Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva. 62 Povjerenstvo 

mora podnijeti izvješće davatelju koncesije najmanje jedanput godišnje, a o 

eventualno uočenim radnjama koje mogu dovesti do oduzimanja koncesije (i 

drugim nepravilnostima) pisanim putem i bez odlaganja mora izvijestiti davatelja 

koncesije, koji onda poziva ovlaštenika da se izjasni o razlozima zbog kojih mu 

se može oduzeti koncesija, te ga poziva da uskladi svoje postupanje s ugovorom 

o koncesiji. 63 Ako ovlaštenik koncesije u ostavljenom roku ne ukloni posljedice i 

ako ne uspostavi stanje kakvo odgovara ugovornim odredbama i ZPDML, davatelj 

61 Sukladno čl. 35. st. 1. toč. 2. Zakona o udrugama djelovanje udruge zabranit će se ako je usmjereno 

na druge aktivnosti koje su zabranjene Ustavom ili zakonom. Kako ZPDML čl. 81. st. 3. propisuje da se 

sportska luka može koristiti samo za članove udruge i u obavljanju djelatnosti ne može stjecati dobit, a 

najčešći prekršaj u sportskim lukama je da se ne koriste samo za članove udruge, onda takvo djelovanje 

predstavlja kršenje zakona što se može dovesti u vezu s navedenim razlogom zabrane djelovanja sportske 

udruge iz Zakona o udrugama. 

62 Četvrti član, predstavnik Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva, u Uredbi 

o koncesijama je naknadno dodan izmjenama i dopunama “Narodne novine“ br. 39/06 što bi trebalo 

ojačati ekološka i prostorno planska poštivanja propisa od strane ovlaštenika koncesije koja još uvijek 

nisu zadovoljavajuća i u skladu s potpisanim ugovorima o koncesijama. I dalje se gradi i koristi (iako 

manje nego prije) više od dozvolama predviđenog, a sama ekološka komponenta tradicionalno se 

nedovoljno kontrolira. Napominjemo također kako su se promijenila imena ministarstava iz kojih dolaze 

članovi povjerenstva za praćenje i izvršavanje koncesija u novoj vladi (od 2008.), ali time suština nije 

promijenjena. 

63 Rok je 30 dana od dana dostave poziva ako u odluci i ugovoru o koncesiji nije određen drugi rok. 

Umjesto “ako u odluci i ugovoru o koncesiji nije određen drugi rok“ bolje bi bilo da stoji “ako u odluci 

nije određen kraći rok“. 

668 





koncesije može odlukom oduzeti koncesiju ovlašteniku. Odluka o oduzimanju 

koncesije mora biti u pisanom obliku i dostavljena ovlašteniku koncesije, te 

obavezno mora sadržavati rok za napuštanje pomorskog dobra koji ne može biti 

kraći od 90 dana od dana stupanja na snagu odluke o oduzimanju koncesije. 

Ove jasne odredbe i proceduru (kontrolu, izvještaj, upozorenje i eventualno 

oduzimanje koncesije) samo treba jasno i dosljedno provoditi na svim 

koncesioniranim područjima, pa tako i u sportskim lukama. “Međutim, u praksi 

se susreću situacije kada ovlaštenik koncesije ne želi napustiti pomorsko dobro. 

U takvim situacijama davatelj koncesije treba po službenoj dužnosti izvršiti 

donesenu Odluku o oduzimanju koncesije. Prisilno izvršenje odluke o oduzimanju 

koncesije, odnosno iseljenje s pomorskog dobra, osim pravnih pretpostavki kao 

što je donošenje Zaključka o prisilnom izvršenju koncesije, zahtijeva i angažiranje 

tijela prinude, te svakako popisivanje svega zatečenog na pomorskom dobru. 

Ovdje se još treba osvrnuti i na potrebu utuženja zbog stjecanja bez osnove.“ 64 

Stanje na terenu koje je vezano uz izvršavanje ugovora o koncesiji mogu utvrditi 

i osobe koje su primarno zadužene za upravni i inspekcijski nadzor na cijelom 

pomorskom dobru tj. koje osiguravaju provođenje ZPDML te svih sukladno njemu 

donesenih propisa (povjerenstvo za praćenje i izvršavanje koncesije je zaduženo 

(i nadležno) samo za područje pod točno određenom koncesijom). Prema ZPDML 

(čl. 94. i 95.) upravni nadzor provode ovlašteni državni službenici Ministarstva 

(Ministarstvo mora prometa i infrastrukture) i ureda državne uprave u županiji 

sukladno Zakonu o sustavu državne uprave, 65 a inspekcijski nadzor obavljaju 

inspektori pomorskog dobra Ministarstva i inspektori lučke kapetanije, s tim 

da poslove inspekcijskog nadzora pomorskog dobra mogu obavljati i ovlašteni 

državni službenici Ministarstva. Shodno navedenom, na nekom koncesioniranom 

dijelu pomorskog dobra postoji dvostruka kontrola provedbe propisa (navedenog 

povjerenstva i osoba nadležnih za upravni i inspekcijski nadzor) koja bi trebala 

paziti i osigurati provođenje zakona te pravovremeno (odmah) spriječiti različite 

neplanske, posebno građevinske, eskapade na pomorskom dobru koje ga (na 

žalost) trajno uništavaju, jer odredbe o vraćanju u prvobitno stanje, 66 (najčešće 

rušenjem) osim što imaju pozitivno sankcijsko-prevencijski karakter, s ekološkog 

stanovišta nemaju adekvatan učinak, jer obalni pojas koji je jednom devastiran 

bespravnom gradnjom, rušenjem te gradnje se dodatno devastira i gotovo nikad 

nije moguće postići i vratiti nulto stanje na pomorskom dobru. I na ovom mjestu 

treba pohvaliti odredbu iz izmjena i dopuna ZPDML 67 čl. 2. koja ne dozvoljava 

64 Perko, Nina: Slučajevi nezakonitog korištenja koncesije na pomorskom dobru i posljedice takvog 

postupanja: referat iz zbornika ”Pomorsko dobro”, Zagreb, Inženjerski biro d.d., 2006., str. 37.-38. 

65 Vidi “Narodne novine“ br. 190/03 (pročišćeni tekst), 199/03, 79/07. 

66 Čl. 33. st. 3. i 4. ZPDML: “Ako netko izgradi nešto na pomorskom dobru bez koncesije, dužan je o 

svom trošku to otkloniti i vratiti pomorsko dobro u prijašnje stanje. Ako osoba iz stavka 3. ovoga članka 

ne postupi po traženju tijela koje upravlja pomorskim dobrom i u određenom roku ne preda pomorsko 

dobro na slobodno raspolaganje, odnosno ne ukloni prinove i građevine, odluka će se izvršiti po službenoj 

dužnosti, a na trošak te osobe.“ 

67 Vidi “Narodne novine“ br. 141/06. 

669

prijašnjim bespravnim korisnicima i devastatorima pomorskog dobra dobivanje 

bilo kakve koncesije dok ne podmire nastale štete. 

ZPDML u čl. 31. navodi razloge koji dovode do odluke davatelja o 

prestanku koncesije. Osim prethodno opisanim oduzimanjem koncesije od 

strane davatelja, koncesija također prestaje i istekom vremena za koje je dana, 

odreknućem ovlaštenika koncesije prije isteka vremena određenog u odluci o 

koncesiji, smrću ovlaštenika koncesije, odnosno prestankom pravne osobe ako 

nasljednici, odnosno pravni slijednici ne zatraže pravodobno potvrdu koncesije, 

te sporazumnim raskidom ugovora o koncesiji. 68 

5.9. Primjer sportske luke Bunarina 

Ondašnje Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka je 05.06.2006. godine 

obavilo upravni i inspekcijski nadzor nad provođenjem ZPDML u dijelu koncesije 

za luku posebne namjene - sportsku luku Bunarina u Puli. Tada je utvrđeno da je 

ovlaštenik koncesije 1999. godine ishodio koncesiju na pomorskom dobru za luku 

posebne namjene - sportsku luku, ali je nakon toga, usprkos što koncesija glasi 

na sportsku luku, zatražio i ishodio Rješenje nadležnog organa državne uprave o 

ispunjavanju minimalnih uvjeta za pružanje turističkih usluga pristajanja plovnih 

objekata u luci nautičkog turizma vrste privezište. Utvrđeno je također da je u 

trenutku nadzora u luci boravilo 226 plovila strane državne pripadnosti. 69 

U ovom je slučaju važno naglasiti rješenje državne uprave koja je dozvolila 

privezište unutar sportske luke na kojem se onda našlo čak 226 stranih plovila. 

Bilo da se radi o iskrivljenom shvaćanju, namjernom zaobilaženju ili traženju rupa 

u propisima ovakvo ponašanje je za svaku osudu. Žalosti činjenica da se kršenje 

zakona dijelom pravda izdanim rješenjima tijela državne uprave što pokazuje da 

i u tim segmentima usklađenosti različitih tijela treba pridodati veću pozornost. 

Također valja još jednom napomenuti kako bi se ovakvi prekršaji u različitim 

obimima mogli ustanoviti u velikom broju sportskih luka. 

68 Opoziv nije naveden kao razlog prestanka koncesije u ZPDML (a trebao bi) iako se to 

pretpostavlja. 

69 Podaci iz zapisnika o obavljenom upravnom i inspekcijskom nadzoru Ministarstva mora, turizma, 

prometa i razvitka u sportskoj luci “Bunarina”, Klasa: 342-01/06-01/122; Ur. broj: 530-04-06-03 od 07. 

lipnja 2006. godine. Na osnovu utvrđenog stanja Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka naložilo 

je davatelju koncesije (u ovom slučaju Poglavarstvu Istarske županije) da ovlašteniku koncesije odredi rok 

od najviše tri mjeseca da uskladi svoje poslovanje i korištenje sportske luke sa dodijeljenom koncesijom 

za sportsku luku, odnosno da oslobodi luku od svih plovila pod stranom zastavom, te ujedno ukazalo 

na potrebu poništenja spomenutog Rješenja nadležnog organa državne uprave u Istarskoj županiji od 

16. svibnja 2005. godine. Mjerama je utvrđeno da će se nakon proteka roka od tri mjeseca provesti 

daljnji nadzor od strane inspekcije pomorskog dobra Ministarstva mora, turizma, prometa i razvitka, te je 

predloženo da se ovlašteniku koncesije oduzme koncesija ukoliko ne postupi po naloženim mjerama. 

670 





5. 10. Legalizacija komercijalizacije 

Ako želi legalizirati komercijalizaciju, država može postupiti kao kod nove 

prakse poslovanja luka otvorenih za javni promet (županijskog i lokalnog značaja) 

tj. omogućiti legalno korištenje dijela kapaciteta sportske luke za komercijalne 

vezove (što se u praksi nelegalno događa), ali onda odatle ubirati veću naknadu od 

sportske luke s tim vezovima. Treba samo odrediti maksimalni broj komercijalnih 

vezova u odnosu na kapacitet cijele sportske luke (ne više od 10 %) da se ne bi, 

zbog želje za zaradom, dogodila prenamjena najvećeg dijela luke u prostor za 

nautičke vezove. 

U slučaju pokušaja legalizacije ovakve prakse treba postupiti na način da se za 

tako određene kapacitete sportske luke raspiše javni natječaj tj. identična procedura 

kao za LNT-gospodarsko korištenje pomorskog dobra. Natječaj bi dobio onaj koji 

bi ponudio najveći dio zarade sportskom društvu i državi (županiji, gradu/općini). 

U svakom slučaju treba odvojiti sportska društva od komercijalnog poslovanja. 

Sport sportašima, a gospodarstvo gospodarstvenicima. Ne mogu se amaterski 

sportovi preko sportskih udruga baviti visoko profi tabilnim aktivnostima. Tada 

sport pada u drugi plan i to se ne smije dozvoliti. Dakle, ako bi se išlo u legalizaciju 

komercijalizacije dijela kapaciteta sportskih luka, to treba raditi na transparentan 

način, a ne kroz postojeće koncesije za sportske udruge. 

5. 11. Natječaj umjesto zahtjeva 

Bilo da se ide u pravcu legalizacije komercijalizacije ili da se suština propisa 

ne mijenja, nužno je promijeniti određene principe posebne uporabe pomorskog 

dobra putem sportskih luka. Naime, u slučaju kada se najatraktivniji državni 

prostori daju u dugogodišnje koncesije (bez javnog natječaja) za posebnu uporabu 

(sportske luke), potrebno je zahtijevanu dokumentaciju bitno produbiti i proširiti 

kako bi se sa mnogo većom sigurnošću koncesija dala sportskoj udruzi koja 

će opravdati očekivanja i svrhu koncesije. Ovako je omogućeno brzo i olako 

formiranje zahtjeva, a tako i dobivanje koncesije za posebnu uporabu za koju 

bi se u slučaju gospodarskog korištenja trebalo mnogo više pomučiti i dokazati 

sposobnost za ostvarenje namjeravanog pothvata. 

Nedopustivo je da se bez prezentacije ozbiljnog plana i programa djelovanja 

(sa garancijama i rokovima te mogućnošću natjecanja između istorodnih udruga) 

teoretski može dodijeliti koncesija udruzi koju može svatko osnovati bez problema. 

Ovo je naglašeno samo zbog mogućih malverzacija koje se mogu spriječiti bitnim 

proširenjem zahtijevane dokumentacije. Za sportske bi luke trebalo primijeniti vrlo 

sličnu proceduru kao i za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, uz naravno 

niže cijene koncesijske naknade za sportske luke. Treba ići ka rješenjima prema 

natječaju (umjesto zahtjevu) na koji se mogu javiti npr. samo sportske udruge, a 

da koncesiju dobiva ona sa najboljim programom. Tako bi se razvila pozitivna 

konkurencija među sportskim udrugama i zaustavilo današnje polaganje prava na 

671

opće dobro bez obzira na dosada postignute rezultate, način poslovanja i učinke 

upravljanja pomorskim dobrom. 

5. 12. Sportske i/ili komunalne luke za lokalno stanovništvo 

Osim što su dosada sportske luke uvelike i nelegalno konkurirale LNT, izgleda 

da bi sad i one mogle dobiti (legalnu) konkurenciju u lukama otvorenim za javni 

promet županijskog i lokalnog značaja koje bi kroz neko vrijeme mogle postati 

njihov djelomični supstitut i komplement. Izmjenama i dopunama ZPDML70 između 

ostalog se interveniralo i u lučko područje luka županijskog i lokalnog značaja 

otvorenih za javni promet. Tako je čl. 74. dodan st. 3. po kojem lučko područje 

luka otvorenih za javni promet županijskog i lokalnog značaja obuhvaća: 

- područje namijenjeno za obavljanje linijskog pomorskog prometa, 

- komunalni vez - obuhvaća vez plovnog objekta čiji vlasnik ima prebivalište 

na području jedinice lokalne samouprave, ili plovni objekt pretežito boravi na tom 

području i upisan je u upisnik brodova nadležne lučke kapetanije, ili je upisan u 

očevidnik brodica nadležne lučke kapetanije ili ispostave, 

- nautički vez za nautička plovila, 

- ribarski vez i 

- privezišta. 71 

Ovaj dodani članak uveo je na mala vrata buduću (možda revolucionarnu) 

reorganizaciju luka otvorenih za javni promet županijskog i lokalnog značaja u 

kojima bi se morao osigurati linijski, komunalni, nautički i ribarski vez. Na osnovu 

toga donesen je i Pravilnik o kriterijima za određivanje namjene pojedinog 

dijela luke otvorene za javni promet županijskog i lokalnog značaja, način 

plaćanja veza, uvjete korištenja, te određivanja maksimalne visine naknade i 

raspodjele prihoda. 72 Pravilnik (čl. 5.) omogućava da se u komunalnom dijelu 

luke za korištenje veza sklapa ugovor o stalnom vezu sa vlasnicima sljedećim 

prvenstvom: 

1. vlasnici broda/brodice koji imaju prebivalište ili sjedište na području jedinice 

lokalne samouprave, i plovilo je upisano na području nadležne lučke kapetanije ili 

70 Vidi “Narodne novine“ br. 141/06. 

71 Nelogično je da se u izmijenjenom ZPDML spominju privezišta koja su izmjenama i dopunama 

Uredbe o razvrstaju luka otvorenih za javni promet i luka posebne namjene izbrisana iz čl. 2. st. 2., gdje 

je bilo defi nirano značenje tog pojma. Privezišta se ne spominju ni u novom Pravilniku o razvrstaju i 

kategorizaciji LNT (više nisu vrsta LNT) vidi “Narodne novine“ br. 72/08. Defi nicija privezišta navedena 

je tek u Pravilniku o kriterijima za određivanje namjene pojedinog dijela luke otvorene za javni promet 

županijskog i lokalnog značaja, način plaćanja veza, uvjete korištenja, te određivanja maksimalne 

visine naknade i raspodjele prihoda “Narodne novine“ br. 94/07. Tu bi novu defi niciju privezišta (koje 

više nije LNT) bilo dobro staviti ili u ZPDML ili vratiti u Uredbe o razvrstaju luka otvorenih za javni 

promet i luka posebne namjene čl. 2. st. 2. da se zna o čemu se govori kada se navodi pojam privezište. 


672 





ispostave nadležne za tu luku, u svrhu obavljanja gospodarske djelatnosti posebice 

za ribarstvo ili prijevoz putnika 

2. vlasnici plovila koji imaju prebivalište na području jedinice lokalne 

samouprave, i brod/brodica je upisan na području nadležne lučke kapetanije ili 

ispostave nadležne za tu luku, u svrhu sporta i razonode, 

3. vlasnici brodova/brodica čije plovilo pretežito boravi na tom području i 

upisano je na području nadležne lučke kapetanije ili ispostave. 

Vidimo da se u praksi plovila iz sve tri točke nalaze i u pojedinim sportskim 

lukama. U svakom je slučaju stvorena dodatna (transparentna i legalna) mogućnost 

veza za lokalno stanovništvo sa brodicama za sport i razonodu van sportskih luka, 

kao i onih plovila za gospodarsku namjenu koje u sportskim lukama ne bi smjele 

boraviti na vezu. 

Ova zanimljiva reorganizacija luka otvorenih za javni promet županijskog i 

lokalnog značaja, osim na odnos sportskih luka i komunalnog dijela županijske i 

lokalne luke otvorene za javni promet, stvara novi odnos između LNT i nautičkog 

dijela županijske i lokalne luke otvorene za javni promet. 73 

Nejasnu viziju budućnosti sportskih luka potvrđuje i Strategija razvoja 

nautičkog turizma Republike Hrvatske za razdoblje 2009.-2019. u kojoj između 

ostalog stoji: „U svrhu razvoja nautičkog turizma, osim analize prihvatnih 

kapaciteta u lukama nautičkog turizma sagledane su i mogućnosti prihvatnih 

kapaciteta za nautičke plovne objekte u postojećim sportskim lukama kao i u 

proširenom području za nautičku namjenu luka otvorenih za javni promet. Na 

temelju svih dostupnih podataka te procjena nautičkih i pomorskih djelatnika, 

može se procijeniti da Hrvatska ima u ponudi ukupno 21.020 nautičkih vezova 

i mjesta na kopnu za prihvat plovnih objekata u lukama nautičkog turizma, u 

športskim lučicama oko 8.500 vezova u moru, te unutar luka otvorenih za javni 

promet ima dodatnih oko 5.000 vezova za prihvat nautičkih plovnih objekata. Na 

taj se način došlo do procijenjenog broja od oko 35.000 vezova i mjesta na kopnu 

koji bi se mogli koristiti za potrebe nautičkog turizma.“ 74 

Iako vezovi u sportskim lukama nisu prema važećim propisima namijenjeni 

za komercijalne plovne objekte u nautičkom turizmu (niti su bili u prošlosti), 

već su isključivo namijenjeni za plovne objekte pod hrvatskom zastavom, u 

vlasništvu članova sportskih udruga (koje imaju koncesiju za sportsku luku), u 

njima se nelegalno nalaze brojna komercijalna plovila. S obzirom da je s druge 

strane potražnja lokalnog pučanstva za vez u sportskim lukama višestruko veća 

od ponude, čudi spominjanje dijela kapaciteta sportskih luka kao potencijalno 

nautičkih (što su odavno zahtjevi sportskih udruga ovlaštenika koncesije) u ovom 

dokumentu i na ovakav način. Za one kojima je vez u sportskoj luci namijenjen, 

i koji ga mogu legalno koristiti, mjesta u praksi nema ili se „plaća po zlato“ 

73 Vidi više Panžić, Tonći: Pravni status luka nautičkog turizma u Republici Hrvatskoj, (Magistarski 

rad), Split, 2008. str. 40.-43. 

74 Vidi Strategija razvoja nautičkog turizma Republike Hrvatske za razdoblje 2009.-2019., op. cit. 

str. 11. 

673

(članovi udruge, lokalno pučanstvo, vlasnici manjih brodica i sl.) dok se s druge 

strane u službenom dokumentu (tog ranga) vezovi u sportskim lukama spominju 

kao potencijalni kapaciteti za nautičare (kojima zakon brani vez u istim sportskim 

lukama). Također i ovdje treba primijetiti korištenje izraza „športske lučice“ što 

bi u službenim dokumentima trebalo izbjegavati. 

674 



6. ZAKLJUČAK 

Obzirom na značaj, broj i veličinu sportskih luka (u smislu broja vezova te 

protoka plovila, ljudi i novca koji ostvaruju), pravni propisi koji reguliraju njihovu 

djelatnost prilično su šturi. Ta podnormiranost očituje se kako u ZPDML, Uredbi 

o koncesijama tako i u Zakonu o udrugama. Sportske luke u praksi funkcioniraju 

na način da dijelom svojih kapaciteta predstavljaju nelojalnu konkurenciju LNT, 

prvenstveno zbog nepoštivanja važećih pravnih normi. 

Obzirom na nelogičnosti koje proizlaze iz njihova poslovanja, ispada da je danas 

privilegiranom pojedincu jeftinije u njima osigurati mjesto za vez skupocjene jahte 

(kao simbol luksuza), nego običnom građaninu plaćati za parking automobila u 

gradu (kao čistu potrebu). Sportske udruge sa koncesijama za sportske luke u dijelu 

svoga članstva postaju zatvorene elitističke grupacije „zaslužnog“ i pridruženog 

članstva kojima je omogućeno da svoj ionako bolji materijalni položaj u društvu, 

članstvom u udruzi (jeftinim vezom) dodatno učvršćuju. Zanimljivo je da svoje 

privilegije (stariji članovi s vezom) pravdaju ulaganjem u infrastrukturu iako 

znatna sredstva koja ulažu dobivaju od tvz. komercijalnih vezova čiji korisnici 

nemaju ni približno ista prava, premda oni ulažu veća sredstva od članova s 

vezom. Ovakvo stanje treba ili legalizirati novim propisom (ako postojeću praksu 

smatramo prihvatljivom) ili pak početi provoditi sadašnje propise koji takvu 

praksu ne dozvoljavaju. 

Ako se odlučimo za provođenje sadašnjih propisa, onda umjesto da se tolerira 

svima poznata protupravna djelatnost u dijelu sportskih luka, treba odlučno prići 

dovođenju stanja na tom djelu pomorskog dobra sukladno s postojećim pravnim 

normama, te kažnjavati i oduzimati koncesije onim sportskim lukama koje i nakon 

upozorenja budu i dalje te propise kršili. 

Za koncesioniranje sportske luke trebalo bi primijeniti vrlo sličnu proceduru 

kao i za gospodarsko korištenje (uz naravno manje koncesijske naknade) tj. za 

posebnu uporabu sportske luke se može ići ka rješenjima prema natječaju za 

koncesiju (umjesto zahtjevu) na koji se mogu javiti samo sportske udruge. 

Može se razmišljati uopće o potrebi davanja koncesije sportskim udrugama 

u ovolikom obimu i u ovakvom obliku. Umjesto preko sportskih luka i posebne 

upotrebe pomorskog dobra, sredstva za sportske udruge te vezovi za lokalno 

stanovništvo mogu se osigurati i na drugi način. Pomorsko dobro današnjih 

sportskih luka može se dati na upravljanje i gospodarsko korištenje koncesionaru 

(kao LNT) koji bi imao zadane okvire cijena za brodove lokalnog stanovništva.



Prihod od koncesijske naknade išao bi dijelom sportskim udrugama koje bi imale 

osigurane vezove za plovila u vlasništvu udruge. Ovlaštenik bi se birao putem 

javnog natječaja (gospodarsko korištenje), a sredstva pribavljena koncesijom (koja 

idu sportskim društvima, gradu, županiji, državi) ne bi smjela biti manja od onih 

koje je do sada pribavljala udruga posebnom uporabom preko sportske luke. 

Moramo razlikovati prave sportske luke (i sportska društva općenito) koje su 

zaista neprofi tne i amaterske od onih sportskih luka koje se pod krinkom sportske 

udruge bave unosim biznisom nelegalno konkurirajući LNT. Prve treba poticati, a 

drugima oduzimati koncesije. 

Sređivanje stanja u sportskim lukama opsežan je posao koji će možda tražiti 

radikalne poteze zakonodavca i/ili onih koji će nove ili sadašnje propise provoditi. 

Sadašnje stanje je neodrživo, a ne mijenjanje ničeg (bilo da se sadašnja praksa 

legalizira novim propisima ili svede u postojeće zakonske okvire) može se 

usporediti sa stanjem velikog broja administrativnih jedinica u državi jer i tu 

svi znaju da je stanje neodrživo, u tome se svi slažu, ali još nitko ništa ne želi 

učiniti u tom pravcu. Osim što prijedlog strategije nautičkog turizma nije dovoljnu 

pažnju posvetio pravnoj problematici vezanoj za LNT, nije uopće kao posredni 

problem spomenuo sportske luke. U svakom je slučaju žurno potrebno otvoriti 

široku raspravu o ovom pitanju u koju će biti uključeni predstavnici nadležnog 

ministarstva, lokane uprave, ovlaštenici koncesija u sportskim lukama, pravni 

stručnjaci i ostali eventualno zainteresirani kako bi se omogućio daljnji i legalan 

razvoj u ovom lučkom sektoru. 

SPORT PORTS IN CROATIAN LEGISLATION 

Sport ports occupy valuable area of maritime domain with substantial port facilities. Due to 

lack of legal regulations and partly non-compliance and non-implementation of existing regulations, 

sport ports deserve more detailed analysis of the existing regulations connected with them. We need 

to determine the direction of their future work and activities that can move in the range from the 

legalization of the current state to withdrawal of concessions to benefi ciaries who do not comply 

with existing regulations. 

Keywords: sport ports, concessions, maritime domain. 

675

Mr. sc. Tomislav Batur: Pravni status morskih luka i lučka politika u Republici Hrvatskoj 


Mr.sc. Tomislav Batur, ravnatelj 

Lučke uprave Ploče 

PRAVNI STATUS MORSKIH LUKA I LUČKA POLITIKA U 

REPUBLICI HRVATSKOJ 

UDK: 351.711:347.79 (497.5) 

Primljeno: 15.01. 2010. 


Predmet ovog rada je analiza pravnog statusa morskih luka u Republici Hrvatskoj s posebnim 

osvrtom na temu luka kao pomorskog dobra. Rad predlaže ciljeve hrvatske lučke politike kao 

i potrebne mjere za ostvarenje iste. Morske luke važni su dijelovi nacionalnih i međunarodnih 

prometnih i ekonomskih lanaca. One su važni ekonomski multiplikatori osobito u pogledu stvaranja 

dodane vrijednosti i zaposlenosti. Pravni sustav Republike Hrvatske u pogledu morskih luka 

i obavljanja lučkih djelatnosti temelji se na posebnom zakonu ( lex specialis) a, to je Zakon o 

pomorskom dobru i morskim lukama (ZPDML). Ovaj Zakon defi nira lučko područje u njegovim 

granicama kao pomorsko dobro tj. opće dobro ( lat. Res comunem omnium) na kojemu vlada 

nevlasnički režim (lat. Res extra commercium) što je u stoljetnoj tradiciji na ovim našim prostorima. 

Objekti izgrađeni na pomorskom dobru tretiraju se kao i zemljište ( lat. Superfi cies solo cedit) što 

znači da se na njima ne može stjecati vlasništvo niti druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi. 

Upravo nevlasnički karakter pomorskog dobra stvara određene probleme u privlačenju investitora u 

hrvatske luke. Prevladava mišljenje da bi se promjenom ZPDML u smislu omogućavanja vlasništva 

nad objektom za vrijeme trajanja koncesije kako je to omogućeno Zakonom o vlasništvu i drugim 

stvarnim pravima značajno povećala ulaganja u luke i obavljanje lučkih djelatnosti. Konačno kao 

zaključak se nameće konstatacija da je ZPDML poprilično podnormiran te se mnoge situacije 

iz prakse ne rješavaju kroz jasnu pravnu normu, nego kroz interpretacije, što potkopava pravnu 

sigurnost. 

Ključne riječi: morske luke, pomorsko dobro, lučke djelatnosti, lučki sustav, 

hrvatska lučka politika 

1. PRAVNA REGULATIVA U SVEZI SA MORSKIM LUKAMA 

U REPUBLICI HRVATSKOJ 

Primjenjivi zakonski propisi i podzakonski akti prema kojima se razvijao 

model upravljanja lučkim sustavom u Republici Hrvatskoj su: 

1. Ustav Republike Hrvatske 1 . 

2. Zakon o koncesijama 2 , 

1 Narodne Novine 41/01 

2 Narodne Novine br.89/92 

677

3. Pomorski zakonik 3 , 

4. Zakon o morskim lukama 4 , 

5. Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama 5 , 

6. Zakon o izmjenama i dopunama zakona o pomorskom dobru i morskim 

lukama 6 , 

Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama pokušao je objediniti sve pravne 

propise i zakonske akte o morskim lukama i pomorskom dobru. Pomorsko dobro 

je i dalje zadržalo tradiciju ovih prostora glede statusa lučkog zemljišta kao 

pomorskog dobra, odnosno općeg dobra od interesa za Republiku Hrvatsku na 

kojem se ne može stjecati vlasništvo niti druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi. 

Prema Ustavu 7 Republike Hrvatske članak 52. propisuje: „ More, morska obala i 

otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, 

šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od 

osobitog kulturnoga, povijesnoga, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je 

zakonom određeno da su od osobitog interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njenu 

osobitu zaštitu“ 

Prema članku 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama 8 ( dalje: 

ZPDML), „Pomorsko dobro je opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, 

ima njezinu osobitu zaštitu, a upotrebljava se ili koristi pod uvjetima i na način 

propisan ovim Zakonom“. 

Pomorsko dobro čine unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno 

i podzemlje, te dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi ili je 

proglašen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini 

ili ispod nje. 

U smislu stavka 2. ovoga članka, dijelom kopna smatra se: “morska obala, 

luke, nasipi, sprudovi, hridi, grebeni, plaže, ušća rijeka koje se izlijevaju u more, 

kanali spojeni s morem, te u moru i morskom podzemlju živa i neživa prirodna 

bogatstva „. 

Iz gore citiranog članka vidljivo je da se luke u svojim granicama lučkih 

područja smatraju općim tj. pomorskim dobrom 9 . 

Pomorsko dobro na prostorima Hrvatske u stoljetnoj je pravnoj tradiciji uređeno 

i defi nirano kao opće dobro. Ovaj pravni režim temelji se na dva ključna načela: 

678 



3 Narodne Novine br.17/94.,74/94. i 43/96 

4 Narodne Novine br.108/95, 6/96, 97/00 

5 Narodne novine br.158/03 


7 NN, br. 56/90, 135/97, 8/98-proč. Tekst, 28/01,. 41/01-proč.tekst, 55/01-ispr. 

8 O Zakonu vidi u Dragan Bolanča: „ Osnovne značajke Zakona o pomorskom dobru i morskim 

lukama iz 2003. godine“, Poslovni magazin 2/2004. 

9 Vidi Vinko Hlača, „Morske luke u režimu pomorskog dobra i koncesije“, Pomorsko dobro i 

koncesije, Rijeka, 1996, o sadržaju pomorskog dobra kao općeg dobra vidi Dragan Bolanča: Pomorsko 

dobro danas, Zbornik radova „ Pomorsko dobro“, Zagreb, 2005., str.6.-7.



- na načelu da su stvari u općoj uporabi i izvan pravnog prometa (lat. Res extra 

commercium) 

- na načelu jedinstva zemljišta i zgrade, tj. jedinstvenosti nekretnine ( lat. 

Superfi cies solo cedit). 

Posljedica ovih načela je zabrana stjecanja prava vlasništva i drugih stvarnih 

prava na nekretninama unutar tog režima, a pomorskim dobrom tj. lučkim 

prostorom gospodarski se raspolaže kroz administrativnu dozvolu za korištenje 

– koncesiju. 10 

Kategorizacijom, tj. razvrstajem luka na osnovi stvarnih prometnih i drugih 

mjerila 11 Republika Hrvatska se odredila prema glavnim prometnim i logističkim 

pravcima. 

Zakon normira, osim luka otvorenih za javni promet i luke posebne namjene 12 

što čini podjelu luka prema namjeni kojoj služe. 

Upravljanje, izgradnja i održavanje luka za javni promet povjereno je Lučkim 

upravama, dok je upravljanje lukama posebne namjene povjereno nositeljima 

koncesije za luke posebne namjene. Razvrstaj luka otvorenih za javni promet vrlo 

je bitan za cjelokupno uređenje lučkog sustava u Republici Hrvatskoj, budući 

se razvrstajem pojedine luke u neku od zakonskih kategorija utvrđuje i osnivač 

Lučke uprave te način pribavljanja sredstava potrebnih za izgradnju kapitalnih 

objekata lučke podgradnje i nadgradnje. 

Na osnovu Odluke o mjerilima za razvrstaj luka, luke otvorene za javni promet 

razvrstavaju se prema veličini i značaju na: 

- luke od osobitog (međunarodnog) gospodarskog interesa za Republiku 

Hrvatsku; 

- luke županijskog značaja; 

- luke lokalnog značaja. 

Osnivač Lučke uprave za luke od osobitog (međunarodnog) gospodarskog 

interesa za Republiku Hrvatsku je Vlada Republike Hrvatske, dok je osnivač 

10 Vidi Ivo Borković : “ Pravna priroda koncesije” , Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 

XXXVIII/1-2, Split 1991.; Vidi „Narodne novine“, br. 23/04, 101/ 04, 39/06 i 63/08. Vlada Republike 

Hrvatske donijela je Uredbu o koncesijama na temelju čl.37. i čl 119., toč.1b) i 2c) ZPDML-a.Uredba 

je donesena dana 18. veljače 2004.godine., a stupila je na snagu dana 02. ožujka 2004. godine., vidi 

Dragan Bolanča: Pravno uređenje koncesija ( s posebnim osvrtom na pomorsko dobro), Zbornik radova 

„43. Susret pravnika“, Opatija 2005., str. 91.-140.vidi Mladen Žuvela: Koncesije, „ Hrvatska pravna 

revija“ Zagreb, br.1, 2001., str 102.-112., Dario Đerđa: „ Pojam i obilježja koncesija“ , Zbornik Pravnog 

fakulteta sveučilišta u Rijeci, v.24., br. 1/ 2003, str. 632.; Goran Vojković: „ Pomorsko dobro i koncesije 

„ Hrvatski hidrografski institut, Split 2003., str. 156. Tatjana Josipović: Posebna pravna uređenja 

koncesija na nekretninama, Zbornik radova „ Nekretnine kao objekti imovinskih prava“ , Zagreb, 2004., 

str 85.-128. 

11 B. Jakaša, Udžbenik plovidbenog prava, Zagreb 1979., str.38; B. Jakaša, Međunarodni režim 

morskih luka, Zagreb 1965., str. 29.; Narodne Novine br.31/96 

12 Vidi Hlača Vinko, “ Luke posebne namjene u lukama otvorenim za međunarodni pomorski promet”, 

Uporedno pomorsko pravo i pomorska kupoprodaja, 100/1983. 

679

za luke od županijskog značaja županijska skupština 13 . U Republici Hrvatskoj 

osnovano je šest Lučkih uprava za luke otvorene za javni promet od osobitog 

(međunarodnog) gospodarskog interesa i to: Rijeka i Ploče prvenstveno za teretni 

promet te Rijeka, Zadar, Šibenik, Split i Dubrovnik za putnički promet. Odlukom 

o osnivanju Lučke uprave određuje se lučko područje, odnosno pomorsko dobro 

nad kojim se proteže nadležnost Lučke uprave te utvrđuju lučke djelatnosti i objekti 

podgradnje i nadgradnje na lučkom području. Donošenjem Zakona o pomorskom 

dobru i morskim lukama te odgovarajućih podzakonskih akata stvoren je pravni 

i teorijski okvir za razvitak nacionalnog lučkog sustava pojedinih luka unutar 

lučkog sustava. 

U dosadašnjoj primjeni ZPDML uočene su određene nedorečenosti, odnosno 

podnormiranosti i nejasnoće glede nekih pitanja vezanih za materiju navedenog 

Zakona. Zakonodavac je svjestan potrebe cjelovitog i sustavnog sagledavanja 

pitanja vezanih za pomorsko dobro i morske luke osnovao stručnu skupinu sa 

zadatkom preispitivanja odredbi Zakona, te sagledavanja mogućih rješenja 

otvorenih pitanja i nejasnoća. Međutim, određena pitanja nametnula su potrebu 

žurnog uređivanja Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama izmjenama i 

dopunama toga Zakona. 

Tako su Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o pomorskom dobru i 

morskim lukama koji je objavljen u Narodnim novinama, broj 141/06 uređena 

sljedeća područja: 

- Što se smatra lučkom podgradnjom, što nadgradnjom, a što lučkom 

opremom?. Prema izričitoj zakonskoj odredbi luka predstavlja pomorsko dobro, 

sa svim objektima podgradnje i nadgradnje na lučkom području. Izmjenama i 

dopunama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (članak 1.) brisane su 

riječi „ te drugi kapitalni prekrcajni objekti ( stalno učvršćene dizalice i sl.)“ i 

defi niran je novi pojam „ prekrcajna oprema“, Ovom izmjenom lučke dizalice i 

ostali kapitalni prekrcajni objekti defi nirani su kao prekrcajna oprema koja ne čini 

pomorsko dobro. Navedena zakonska odredba omogućuje stjecanje vlasništva nad 

lučkim dizalicama, te nad ostalim uređajima, strojevima, procesnim instalacijama 

i drugom opremom. Ova odredba zasigurno će ubrzati modernizaciju luka 

otvorenih za javni promet te otvoriti nove mogućnosti za razvoj modela javnoprivatnog 

partnerstva u hrvatskim lukama 14 . 

Precizno određenje lučkih djelatnosti u lukama otvorenim za javni promet. 

Uočavajući u praksi potrebu za preciznijim defi niranjem lučkih djelatnosti, 

posebice u putničkim lukama, izmijenjen je članak 65. ZPDML člankom 7. 

Zakona o izmjenama i dopunama ZPDML. Navedenom izmjenom razdvojena je 

djelatnost ukrcaja i iskrcaja putnika od djelatnosti prihvata i usmjeravanja vozila 

u svrhu ukrcaja ili iskrcaja. Važna novina, osim samog razdvajanja djelatnosti, je 

13 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama čl.1. ( Narodne 

novine br. 38/2009.) 

14 Vidi detaljnije D. Čišić. A. Perić: Primjena modela javno privatnog partnerstva na razvoj luka, 

Pomorstvo, god.19.( 2005.) str.101.-99. 

680 





i potreba opremanja i uređivanja lučkog prostora radi obavljanja navedene lučke 

djelatnosti. Kako bi se postigla jednoobraznost i unifi ciranost u pružanju lučkih 

usluga, dano je ovlaštenje za donošenje podzakonskog akta radi preciziranja 

odredbe o obuhvatu svake lučke djelatnosti.U skladu s ukupnim smjernicama 

zakonodavstva Europske unije 15 o naplati stvarno pružene usluge te napuštanju 

obračuna u paušalnim iznosima, trebalo je i u lučke djelatnosti uvrstiti institut 

stvarno pružene usluge, odnosno da se samo stvarno pružena usluga može i 

naplatiti, kako bi se izbjegla zlouporaba dominantne pozicije nekog poduzeća i 

naplaćivanje usluga koje stvarno nisu pružene. 

- Mogućnost produženja koncesijskog razdoblja za koncesije u lukama 

otvorenim za javni promet. Izmjenama i dopunama ZPDML precizirana je 

mogućnost produženja koncesijskog razdoblja i u lukama otvorenim za javni 

promet i to za prvenstvenu koncesiju 16 i za koncesije koje su dane na temelju javnog 

prikupljanja ponuda. Naime, potreba za novim ulaganjima u lučki sustav, zbog 

povećanja lučkog prometa i jačanja ostalih povezanih gospodarskih djelatnosti 

kao i poboljšanja kvalitete pružene usluge u lukama nametnula je navedeno 

zakonsko rješenje. Smatra se da je upravo ovim člankom, uz već navedeni članak 

o izdvajanju lučkih dizalica i opreme iz statusa pomorskog dobra lučki sustav u 

Republici Hrvatskoj postao konkurentniji i fl eksibilniji u smislu zadovoljavanja 

potreba lučkih korisnika i potencijalnih investitora u hrvatski lučki sustav. 

Obuhvat lučkog područja luka otvorenih za javni promet županijskog i lokalnog 

značaja. Preciziranjem obuhvata lučkog područja županijskih i lokalnih luka 

uređuje se ukupno stanje vezova u lukama otvorenim za javni promet. Naime u 

praksi su se pojavila različita određenja obuhvata lučkog područja luka otvorenih 

za javni promet županijskog i lokalnog značaja. Dok su pojedine županije kod 

obuhvata lučkog područja luke otvorene za javni promet određivale samo rive ili 

molove gdje pristaje linijski pomorski promet, druge su pod upravu županijske 

lučke uprave stavljale i mjesta gdje se privezuju ribarski brodovi, jahte i druga 

plovila. Zbog ujednačavanja kriterija te uvođenja reda i prostornog obuhvata 

pojedine luke, Zakonom je propisan obuhvat lučkog područja luka otvorenih za 

javni promet županijskog i lokalnog značaja. 

Donošenjem ZPDML i izmjenama i dopunama istog te odgovarajućih 

podzakonskih akata stvoren je pravni i teorijski okvir za razvitak nacionalnoga 

lučkog sustava, međutim još uvijek postoje problemi u provođenju zakonskih 

odredbi u praksi, te se pritom javlja dosta nedostataka, kako pravnog tako 

prometnog i ekonomskog značenja: 

15 Vidi radni dokument Komisije o javnom fi nanciranju i naknadama u lukama zajednice, „ Public 

Financing and charging Practices in the Community Sea Port Sector“ SEC ( 2001) 234.str.4. 

16 Vidi Dragan Bolanča : „ Prvenstvena koncesija“ Pravni problemi instituta pomorskog dobra u RH 

s posebnim osvrtom na luke otvorene za javni promet , Udruga pravnika u gospodarstvu, Split 1998. 

681

1. Zakonsko – pravni: 

pretvorba društvenih poduzeća lučkih operatora 17 i ovlaštenika prvenstvene 

koncesije koja su zbog pada prometa opterećena fi nancijskim teškoćama 

dodjela koncesija i nakon toga raspisivanje javnog natječaja za dodjelu 

koncesije, ostvaruje se postepeno i to samo za obavljanje usluga bez ozbiljnijih 

lučkih projekata 

preuveličan utjecaj instituta pomorskog dobra. 

2. Prometni: 

- nejasnoće u utvrđivanju mjesta i uloge lučkog sustava – problemi luka 

često se razmatraju izdvojeno kao samostalni gospodarski i prometni subjekti, 

zaboravljajući pritom da je lučki sustav dio nacionalnog gospodarstva i ukupnih 

nacionalnih i međunarodnih prometnih i logističkih lanaca sa izrazito visokim 

ekonomskim multiplicirajućim učincima. 18 

U lučkom sustavu još uvijek nije jasno utvrđen značaj, položaj i djelokrug 

poslovanja pojedinih luka. 

U okviru zakonskih i pravnih propisa potrebno je pronaći rješenje koje će 

omogućiti hrvatskom lučkom sustavu ostvarenje njegove osnovne funkcije, a to 

je poticanje gospodarskog razvitka luka i njihovih zaleđa, te razvitak prometnih i 

gospodarskih djelatnosti radi brže integracije zemlje u međunarodne prometne i 

gospodarske tokove. 19 

682 



2. 1. Luke kao pomorsko dobro de lege lata 

Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (dalje u tekstu: ZPDML) 20 

određuje da je pomorsko dobro opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku 

(čl.3.) da se luke smatraju pomorskim dobrom (čl.3.,st.3.) te da se na pomorskom 

dobru ne može stjecati pravo vlasništva niti druga stvarna prava po bilo kojoj 

osnovi (čl.5., st.2.). Zbog nevlasničkog karaktera pomorskog dobra, ono se može 

koristiti isključivo putem koncesija( čl.7.) koje obuhvaćaju posebnu upotrebu 

ili gospodarsko korištenje dijela pomorskog dobra 21 . Institut koncesija uređen 

17 Vidi Dragan Bolanča : Problem pretvorbe društvenog vlasništva u lukama otvorenim za javni 

promet, Pravo i porezi, Zagreb, br.8, 1998., str.5.-8., i Draško Lambaša: Posebnosti pretvorbe lučkih 

poduzeća, Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse, Godišnjak 6, Zagreb, 1999. str. 453.- 

458., te Dragan Bolanča: Tumačenje nekih pravnih problema pravnog statusa društvenih poduzeća Luka 

Split i Ploče, Hrvatska Pravna revija, Zagreb, srpanj 2001., str. 81.-87. 

18 Sličan problem postoji i u zakonodavstvu EU budući luke nisu u sastavu transeuropskih transportnih 

mreža (TREN), ovaj problem se stalno naglašava te su vrlo jaka nastojanja udruženja europskih luka 

(ESPO) www.espo.org. da luke postanu dio europskih transportnih mreža kako bi se ostvarila integralna 

transportna politika. 

19 Vidi Communication on European Port Policy, SEC ( 2007) str.9. 

20 Narodne Novine br.158/03, 141/06 

21 Vidi Hlača Vinko, “ Morske luke u režimu pomorskog dobra i koncesije”, Pomorsko dobro i 

koncesije, Rijeka 1995.



ZPDML ( čl.16. do čl. 39.) ima prednost pred Zakonom o koncesijama ( dalje u 

tekstu: ZOK) 22 , jer je ZPDML lex specialis u odnosu na ZOK kao lex generalis. 

Međutim, za obavljanje lučkih djelatnosti 23 kao posebne vrste gospodarskih 

djelatnosti, važe odredbe ZPDML koji ima narav posebnog zakona u odnosu 

na ZOK i Pomorski zakonik, stoga se lučke djelatnosti u lukama otvorenim za 

javni promet mogu obavljati samo na temelju koncesija propisanih odredbama 

ZPDML. Koncesije 24 se mogu dati nekom trgovačkom društvu samo na temelju 

javnog prikupljanja ponuda. Trgovačka društva nastala pretvorbom društvenih 

poduzeća luka imala su pravo prema starom Zakonu o morskim lukama ( dalje u 

tekstu: ZML) 25 dobiti koncesiju ( prvenstvena koncesija – čl.62. ZML) 26 na temelju 

njihova pisanog zahtjeva bez javnog prikupljanja ponuda. Zakon o koncesijama je 

donesen u specifi čno ratno vrijeme u svrhu određivanja najosnovnijih pravila našeg 

koncesijskog prava. Budući ovaj zakon više nije odgovarao stvarnim potrebama 

pravne prakse, kao i zbog prilagodbe hrvatskog zakonodavstva pravnoj stečevini 

Europske unije donesen je novi Zakon o koncesijama 27 . Ovaj zakon ima karakter 

općeg zakona u svim pitanjima u svezi sa koncesijama, te predstavlja početak 

stvaranja cjelovitog, preglednog, učinkovitog i neproturiječnog sustava koncesija 

u Republici Hrvatskoj. U cilju ostvarenja istog, u tijeku je i postupak usklađivanja 

svih posebnih zakona kojima se uređuju koncesije sa Zakonom o koncesijama 28 . S 

obzirom da su, iako još uvijek neusklađeni, posebni zakoni na snazi istovremeno 

sa Zakonom o koncesijama, nameće se pitanje koji zakon primijeniti u pojedinom 

slučaju davanja koncesije budući su ti isti nerjetko međusobno vrlo različiti. 

Mišljenje je Ministarstva fi nancija 29 da su svi davatelji koncesija obvezni 

provoditi postupak dodjele koncesija sukladno Zakonu o koncesijama. Zakonom 

o koncesijama uređuje se kao što kaže njegov članak 1. stavak 1.,: „ Postupci 

davanja koncesije, prestanak koncesije, pravna zaštita u postupcima davanja i 

prestanka koncesije“. Naglasak kod navođenja predmeta Zakona je, kao što je 


23 Prema Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama čl. 65. 

( N.N: br.141/06) «Vrste lučkih djelatnosti u lukama otvorenim za javni promet su: 1. privez i odvez 

brodova, jahti, ribarskih, sportskih i drugih brodica i plutajućih objekata, 2. ukrcaj, iskrcaj,prekrcaj,prijenos 

i skladištenje roba i drugih materijala, 3.prihvat i usmjeravanje vozila u svrhu ukrcaja ili iskrcaja vozila 

s uređenih lučkih površina,4. ukrcaj i iskrcaj putnika uz upotrebu lučke prekrcajne opreme, 5. ostale 

gospodarske djelatnosti koje su u funkciji razvoja pomorskog prometa i djelatnosti iz točke 1. do 4. ovoga 

članka ( npr. opskrba brodova, pružanje usluga putnicima, tegljenje, servisi lučke mehanizacije i ostale 

servisne usluge, poslovi zastupanja u carinskom postupku, poslovi kontrole kakvoće robe i dr.)...». 

24 Vidi Dragan Bolanča: Pravno uređenje koncesija ( s posebnim osvrtom na pomorsko dobro), 

Zbornik radova „43. Susret pravnika“, Opatija 2005. 

25 Narodne novine br.108/95; Goran Vojković: „Pomorsko dobro i koncesije“, Split, 2003., str.151.- 

196. 

26 Više o toj specifi čnoj koncesiji Dragan Bolanča : Pravni status morskih luka kao pomorskog dobra 

u Republici Hrvatskoj, Split, 2003., str. 86.-90. 

27 Narodne novine br. 125/08, stupio na snagu 01. siječnja 2009. 

28 U tijeku je i usklađivanje ZPDML sa novim Zakonom o koncesijama, sukladno Prijelaznim i 

završnim odredbama usklađivanje je trebalo izvršiti do 01.travnja 2009. 

29 Dopis Ministarstva fi nancija Klasa 011-01/08-01/295, Ur.Broj: 513-12/09-34 od 09. veljače 2009. 

godine upućen nadležnim ministarstvima 

683

vidljivo, na uređenju postupovnog aspekta pitanja koncesija. U cilju otklanjanja 

nejasnoća oko primjene zakona u tome važnom dijelu, Zakon je predvidio sljedeće 

u svojim Prijelaznim i završnim odredbama:“ Postupci davanja koncesija koji su 

započeli prije stupanja na snagu ovog Zakona, te sudski ili drugi postupci koji se 

vode povodom istih, dovršit će se prema odredbama propisa koji su bili na snazi do 

dana stupanja na snagu ovog Zakona“ (Članak 46.). Iz navedenog proizlazi da se 

Zakon o koncesijama, kao opći zakon donesen sa svrhom ostvarenja jedinstvenog 

sustava davanja koncesija, primjenjuje na sve postupke davanja koncesija, te 

druge postupke koji se povodom njih vode, od dana svog stupanja na snagu, dakle 

od 01. siječnja 2009. godine. Međutim, kako ZPDML još uvijek nije usklađen 

sa novim Zakonom o koncesijama mada je taj Zakon u dobrom dijelu već imao 

dosta osnovnih načela novog ZOK-a (javno nadmetanje, studije gospodarske 

opravdanosti i dr.) još uvijek se u postupku dodjele koncesija na pomorskom 

dobru puno više koristi ZPDML što stvara određene pravne nedoumice. 

U ostalim pitanjima vezanima za koncesije, a koja se ne odnose na postupak 

davanja koncesije niti druge postupke koji se povodom njih vode, priznaje se 

prednost posebnih zakona pred Zakonom o koncesijama i nakon stupanja ovog 

zakona na snagu. Tu se konkretno, radi o materijalno-pravnim pitanjima koji 

se odnose na posebne uvjete i kriterije za davanje koncesija, a imajući na umu 

specifi čnost svakog različitog područja i djelatnosti za koje se koncesija daje ( što 

i sam Zakon o koncesijama u mnogim svojim odredbama predviđa). 

S obzirom na složenost materije koncesija koja je Zakonom o koncesijama 

uspostavljena na novim osnovama važno je naglasiti i potrebu poznavanja i 

primjenjivanja istovremeno Zakona o javnoj nabavi 30 i Zakona o javno privatnom 

partnerstvu. 31 Svim prethodno navedenim odredbama zajedničko je polazište da 

tijelo javne vlasti koje je ovlašteno temeljem zakona Odlukom „daje“ ovlašteniku 

koncesije određeno pravo korištenja nekog dobra ili ga ovlašćuje za obavljanje 

neke djelatnosti. 

U pogledu pravne naravi odluke o koncesiji stajalište je Ustavnog suda 

Republike Hrvatske i sudske prakse 32 da je svaka odluka o dodjeli koncesija, 

neovisno o području na koje se odnosi, kao i tijelu koje donosi takvu odluku ( 

tijela državne uprave, a u slučaju koncesija Hrvatski sabor ili Vlada Republike 

Hrvatske), autoritativna i konkretna odluka s neposrednim pravnim učinkom, dakle 

upravni akt. Prema tome osporavane odluke o dodjeli koncesija imaju karakter 

upravnog akta i protiv njega se, pozivom na odredbu članka 6. Zakona o upravnim 

sporovima (Narodne novine br. 53/91, 9/92 i 77/92), može pokrenuti upravni spor 

pred Upravnim sudom Republike Hrvatske. U članku 27. ZPDML propisano je 

da: „ Za raspravljanje svih pitanja i rješavanje svih sporova u svezi s davanjem, 

30 Narodne novine br. 110/07, 125/08 

31 Narodne novine br.129/08 

32 Rješenje Ustavnog suda RH, br. U-II-2330/2005 od 7.rujna 2005. Presuda Vrhovnog suda RH, 

br. Rev-471/04 od 29.lipnja 2004.: „Kako tužitelj odluku od dodjeli koncesije nije pobijao u upravnom 

postupku, u kojem bi se mogla utvrditi nezakonitosti radnji tuženika, to ne postoji pravna osnova po 

kojima bi tuženici bili u obvezi tužitelju naknaditi nastalu štetu.“ 

684 





izvršavanjem, opozivom ili izmjenom odluka o koncesiji na pomorskom dobru 

nadležno je Ministarstvo. 33 Protiv rješenja Ministarstva ne može se izjaviti žalba, 

ali se može pokrenuti upravni spor.“ 

U pogledu zasnivanja hipoteke na koncesiju, članak 34. ZPDML propisuje da 

se koncesija može založiti 34 , isti članak propisuje: « Prijavu za upis podataka o 

osnutku založnog prava podnosi ovlaštenik koncesije, prilažući založni ugovor». 

U drugom stavku članka 34. ZPDML propisano je da takvo „ Založno pravo 

daje založnom vjerovniku pravo da sam koristi koncesiju, ako ispunjava uvjete 

ovlaštenika koncesije ili može pravo na koncesiju prenijeti na treću osobu koja 

ispunjava uvjete ovlaštenika koncesije, pod uvjetom da dobije suglasnost davatelja 

koncesije“. Potencijalni investitori kao i fi nancijske institucije ne osjećaju se 

dovoljno pravno zaštićeni u pogledu osiguranja njihovih investicija ovakvom 

pravnom formulacijom zasnivanja hipoteke samo na koncesiji, već bi radije 

vidjeli mogućnost zasnivanja založnog prava na nekretnini. Nepostojanje pravne 

prakse u svezi sa ovom problematikom kao i osjećaj nedovoljne pravne sigurnosti 

investitora svakako su razlog nepostojanja ozbiljnijih privatnih investicija u 

hrvatskim lukama. 

Nositelj vlasti na pomorskom dobru, na temelju članka 10.st.1. ZPDML je 

Republika Hrvatska koja tim dobrom upravlja, vodi brigu o zaštiti i odgovara, a 

to čini neposredno putem županija, općina, gradova i Lučkih uprava (delegirane 

nadležnosti). Ovo znači da država nije i ne može biti vlasnik na pomorskom dobru, 

nego da o njemu skrbi – ima vlast. ZPDML nastavlja pravnu tradiciju izričitom 

zabranom stjecanja prava vlasništva i drugih stvarnih prava na pomorskom dobru 

(čl.5.st.2.). Pravna konstrukcija ZPDML temelji se na načelu jedinstvenosti 

nekretnine, odnosno jedinstva zemljišta i zgrade ( superfi cies solo cedit ). Za 

razliku od svog prethodnika, Pomorskog zakonika iz 1994. godine, nema ni jedne 

odredbe koja bi izazivala pravnu sumnju i otvarala mogućnost pravne odvojenosti 

zemljišta i objekta na pomorskom dobru pa tako propisuje: 

„ Građevine i drugi objekti na pomorskom dobru koji su trajno povezani s 

pomorskim dobrom smatraju se pripadnošću pomorskog dobra“ (čl.5.st.1.). Važno 

je naglasiti da je ovaj zakon donesen 2003. godine i stupio je na snagu nekoliko 

godina kasnije od Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima 35 (dalje u tekstu 

ZVDSP), (stupio na snagu 1.1.1997.). Zašto je to važno? Zato što je ZVDSP 

sistemski propis koji regulira opće uređenje stvari, i također se temelji na načelu 

jedinstva zemljišta i zgrade, ali istodobno odredbama čl.3.st.4. i čl.9.st.4. propisuje 

i iznimku od ovog načela, i to upravo na općim dobrima, a na temelju koncesije. 

Navedene odredbe propisuju da pravno nisu dijelovi općeg dobra zgrade i druge 

građevine koje su na njemu izgrađene na temelju koncesije, pa one tvore zasebnu 

nekretninu dok koncesija traje. Doseg ovih odredaba ZVDSP sam ograničava u 

33 Ministarstvo mora prometa i infrastrukture 

34 Vidi Gordan Stanković: Raspolaganje koncesijom na pomorskom dobru: prijenos, potkoncesija, 

zalaganje, Zbornik radova „ Pomorsko dobro u fokusu znanosti i pragme“, Rijeka 2005., str. 38.-39. 

35 Narodne novine br.91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06, 141/06 

685

čl.1. u odnosu na stvari iz posebnog pravnog uređenja, na način da propisuje da 

će njegove odredbe primjenjivati i na pripadanje stvari koje su podvrgnute nekom 

posebnom pravnom uređenju ako nisu s tim uređenjem u suprotnosti. 

Budući su odredbe o stjecanju prava vlasništva na zgradama izgrađenim na 

općem dobru, koje od općeg dobra odvaja koncesija, u suprotnosti s odredbom 

čl.5.st.2. i čl.5.st.1. ZPDML, koja propisuje da su objekti pripadnost pomorskog 

dobra, to znači da se navedene odredbe ne mogu primjenjivati na nekretnine na 

pomorskom dobru. 

Prethodnik ovog propisa – Pomorski zakonik iz 1994. godine izazvao je brojne 

pravne dvojbe u praksi zbog nespretnih i kontradiktornih formulacija nekih svojih 

odredaba o hipoteci na objektu sagrađenom na pomorskom dobru i mogućnosti 

prodaje objekta na dražbi, uz naknadno dobivanje koncesije za korištenje objekta 

(odredbe su bile u suprotnosti s načelnim defi nicijama pomorskog dobra sadržanim 

u Zakoniku). Ove su odredbe izazvale sumnju u pravno jedinstvo zemljišta i zgrade 

na pomorskom dobru. Nakon donošenja ZVDSP koji je predviđao mogućnost 

razbijanja jedinstva zemljišta i zgrade na općim dobrima, a bio je u odnosu na 

Pomorski zakonik i lex generali i lex posteriori ( opći zakon i kasniji zakon), te su 

se dvojbe intezivirale do te mjere da su neki autori smatrali kako je na pomorskom 

dobru moguće steći vlasništvo na objektu na temelju koncesije u vrijeme važenja 

Pomorskog zakonika. Dvojbu je prekinuo Vrhovni sud Republike Hrvatske kroz 

nekoliko svojih jasnih presuda 36 u smislu da Pomorski zakonik kao lex specialis 

propisuje da su zgrade i građevine izgrađene na pomorskom dobru pripadnost 

istog dobra. Prema tome nema sumnje da je i za vrijeme pomorskog 

zakonika postojalo načelo jedinstva zemljišta i zgrade te da se na objektu 

sagrađenom na pomorskom dobru ni na temelju koncesije nije moglo steći pravo 

vlasništva. 

Kao zaključak može se kazati da nemogućnost zasnivanja hipoteke na objektima 

izgrađenima na temelju koncesije kao i nemogućnost stjecanja prava vlasništva na 

istima za vrijeme trajanja koncesije, uz potrebu donošenja i drugih jasnijih pravnih 

uređenja predstavljaju ozbiljne prepreke za potencijalne investitore i fi nancijske 

institucije u smislu njihovih ulaganja u lučke projekte u Republici Hrvatskoj, 

što se može i potvrditi činjenicom da gotovo i nije bilo ozbiljnijih privatnih 

ulaganja u hrvatskim lukama u posljednjih dvadeset godina. Također jedno od 

važnih pitanja koje nije jasno defi nirano u ZPDML-u je i pitanje nadoknade za 

ulaganja koja je ovlaštenik koncesije izvršio na pomorskom dobru po prestanku 

koncesije. Uobičajeno je u međunarodnoj koncesijskoj praksi da po prestanku 

koncesije ovlaštenik koncesije ima pravo na nadoknadu tržišne ili knjigovodstvene 

vrijedosti ulaganja. Banke u principu nisu voljne fi nancirati projekte u kojima nije 

predviđena mogućnost nadoknade za ulaganja u slučaju prestanka koncesije. 

ZPDML trpi od teške podnormiranosti u bitnim imovinskopravnim pitanjima, 

pitanjima utvrđivanja granica pomorskog dobra i provedbi u zemljišnim knjigama, 

36 Rješenje Vrhovnog suda RH od 2.3.2005., broj: Rev-495/03-2, Rješenje Vrhovnog suda RH od 

2.7.2003., broj:Gzz-131/03-2 

686 





koja se na žalost nisu uspjela otkloniti ni novelom iz prosinca 2006. godine. Zbog 

podnormiranosti ZPDML mnoge se situacije iz prakse ne rješavaju kroz jasnu 

pravnu normu, nego kroz interpretacije, što potkopava pravnu sigurnost. 

2.2. Luke kao pomorsko dobro de lege ferenda 

Iz prethodnog izlaganja vidljivo je da je pitanje jedinstvenosti nekretnine, 

odnosno jedinstva zemljišta i zgrade svakako jedna od bitnih prepreka za povećanje 

ulaganja u lučki sektor. Stoga bi bilo korisno izvršiti usklađivanje i noveliranje 

ZPDML sa ZVDSP, i to u cijelom nizu odredaba, kao sistemskim propisom koji 

tu mogućnost predviđa. Samo izmjenom ovog propisa i njegovim eventualnim 

usklađivanjem sa ZVDSP, na način da se preuzme formulacija iz čl.3. st.4. i čl.9. 

st.4. ovog propisa, otvorila bi se pravna mogućnost razbijanja jedinstva zemljišta 

i zgrade na pomorskom dobru i stjecanje prava vlasništva na objektu dok traje 

koncesija. Do tada u ovom režimu vrijedi načelo jedinstvenosti nekretnine, bez 

iznimke. Kako je upravo u tijeku usklađivanje ZPDML sa Zakonom o koncesijama 

prava je prilika da se provedu potrebne izmjene. 

Teško je, međutim, očekivati da će zakonodavac, s obzirom na pravnu 

tradiciju Hrvatske, tek tako odstupiti od ovog načela i načela zabrane stjecanja 

prava vlasništva, o čemu svjedoči i činjenica da novelom iz prosinca 2006. godine 

to pitanje, kao krupno i rizično, nije ni taknuto, pa čak ni u pogledu konačnog 

razrješenja kada se to i u kojim situacijama, po prethodnim propisima, na valjan 

način, iznimno moglo steći pravo vlasništva na pomorskom dobru, do određenog 

datuma. Jasnije defi niranje pitanja nadoknade za ulaganja na pomorskom dobru 

po prestanku koncesije svakako bi moglo povećati privlačnost ulaganja u hrvatske 

luke. 

2. 3. Postojeće stanje hrvatskih morskih luka 

Morske luke u Republici Hrvatskoj imaju važnu ulogu i veliko potencijalno 

značenje koje se temelji na povoljnom zemljopisnom položaju. Hrvatska obala je 

duga i razvedena (1777,5 km kopnene obale što je 47,6% ukupne morske obale) 

uz 4058 km obale hrvatskih otoka, razlog je postojanju velikog broja luka i lučica 

od kojih najveći prometni značaj ima 7 luka koje služe međunarodnom prometu 

( Pula, Rijeka, Zadar, Šibenik, Split, Ploče i Dubrovnik). Različit zemljopisni 

položaj triju skupina hrvatskih luka (luke sjevernog, srednjeg i južnog Jadrana) 

odražava se i u njihovu bitno različitom prometnom položaju i funkciji u odnosu 

na njihovo gravitacijsko zaleđe. Ukupni prometni kapacitet navedenih luka iznosi 

oko 40 milijuna suhog i tekućeg tereta. Pritom se glavnina ovog prometnog 

kapaciteta odnosi na luke Rijeka i Ploče, međutim osnovni je problem zastarjelost 

i nedovoljna iskorištenost kapaciteta u navedenim lukama. U putničkim lukama 

također je zabilježen određeni pad prometa koji je za sve hrvatske luke zajedno 

687

manji za 10% u odnosu na promet ostvaren prije petnaestak godina. Činjenica je 

da je u posljednjem desetljeću došlo do značajnog pada lučkog prometa, čemu su 

uzrok različiti objektivni i subjektivni čimbenici, od kojih bi ponajprije trebalo 

istaknuti sljedeće: 

- Hrvatske morske luke, a pogotovo luke Rijeka i Ploče su tijekom osamdesetih 

godina propustile važan investicijski ciklus ulaganja u suvremene tehnologije 

i nove lučke kapacitete. 

- Neodgovarajuća i zastarjela željeznička i cestovna infrastruktura, razlog su 

preusmjeravanja tereta prema bližim susjednim ili čak znatno udaljenijim 

europskim lukama. 

- Ratna zbivanja na području Hrvatske utjecala su na preusmjeravanje tereta na 

druge prometne pravce. 

- Nepostojanje konzistentne pomorske i lučke politike. 

- Neodgovarajuća politika fi nanciranja prometa i politika defi niranja cijena 

prijevoznih usluga, pri čemu se ne prepoznaje potreba koordiniranja i 

usklađivanja tarifa na određenom prometnom pravcu u svrhu povećanja 

konkurentnosti prometnog pravca pa prema tomu i same luke. 

- Zastarjelost i nedostatan stupanj specijalizacije lučkih kapaciteta 

(terminalizacija), neodgovarajuća tarifna politika, loša organizacija rada i 

slaba učinkovitost, višak administrativnog osoblja uz istovremeni nedostatak 

stručnog i suvremenog upravljačkog osoblja, ključni su razlozi zaostajanja i 

nedovoljne konkurentnosti hrvatskih morskih luka. 

Za razliku od Hrvatske mnoge su europske zemlje uvele temeljite promjene u 

svoje lučke sustave 37 . Te promjene su se odvijale u tri pravca: 

- zakonodavne promjene 

- promjene u načinu fi nanciranja 

- prometne promjene. 

Za povećanje konkurentnosti hrvatskog lučkog sustava gore navedene promjene 

svakako bi dobro došle. Kada govorimo o zakonskim promjenama onda je potrebno 

izvršiti promjene zakonskih odgovornosti i odnosa između svih dionika lučkog 

sustava: Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Lučkih uprava, željeznice, 

lučkih operatora i lučkih korisnika. 

Problem fi nanciranja izgradnje lučkih kapaciteta svakako je jedno od najvažnijih 

pitanja razvoja luka. Održavanje i izgradnja temeljne lučke infrastrukture (prilazni 

kanali, obale, lukobrani, jaružanje, ceste, željeznica i sl.) u nadležnosti su javnih 

institucija koje upravljaju lukama poput lučkih uprava bez obzira jesu li one državne 

(Hrvatska, Italija, Francuska) ili gradske ( Belgija, Njemačka, Nizozemska), dok 

je izgradnja operativne lučke infrastrukture (skladišne površine, operativne radne 

površine i dr.) i suprastrukture (skladišta, prekrcajna oprema i sl.) u nadležnosti 

37 Preuzeto iz „ Integracija i koordinacija lučkog i prometnog sustava Republike Hrvatske“ Dundovič, 

Č., Poletan T., Jugović, A., Hess, S., Pomorski fakultet Rijeka, Glosa 2006. 

688 





privatnih lučkih operatora. Ovakav primjer suradnje temelji se na načelima javno 

- privatnog partnerstva 38 i jedan je od danas najprihvatljivijih načina razvoja 

lučkih kapaciteta u Europi i svijetu. U Hrvatskim lukama do sada nije bilo 

primjera ovakve suradnje između privatnog i javnog sektora, međutim upravo na 

ovim načelima u luci Ploče uređuju se odnosi između Lučke uprave i ovlaštenika 

koncesije poduzeća Luka Ploče d.d. za nove terminale koji se upravo grade u 

luci Ploče kao prvi primjer u hrvatskoj lučkoj praksi. Prva faza kontejnerskog 

terminala bit će puštena u rad u mjesecu svibnju 2010. godine. Lučka uprava 

Ploče izgradit će temeljnu lučku infrastrukturu ( jaružanje prilaznog kanala na 

dubinu od 15 m, operativnu obalu sa Ro-Ro 39 rampom u dužini 310 metara i 

ukupno 4 hektara zaobalne površine. Ovlaštenik koncesije Luka Ploče d.d. dužna 

je prema koncesijskom ugovoru terminal opremiti prekrcajnom opremom i to: 

mobilne dizalice za prekrcaj kontejnera kapaciteta 35.000 TEU 40 jedinica godišnje 

te u roku od četiri godine instalirati mostnu dizalicu za kontejnere uključujući i 

drugu potrebnu lučku mehanizaciju ( tegljači, prikolice, liftovi i dr.) Promjene 

u strukturi i količini tereta koji se transportiraju kroz luke, kao i novi pristup 

tržištu prometnih usluga treći su aspekt potrebnih promjena. Promet jest temeljna 

funkcija svake luke, međutim krajnji domet nisu ni industrijska ni trgovačka 

uloga luke, već komercijalizacija svih aktivnosti. To podrazumijeva marketinški 

pristup potrebama i zahtjevima lučkih korisnika. Luke bi trebale prestati biti samo 

klasične pretovarne luke, one trebaju na svojim područjima razvijati tzv. „value 

added“ aktivnosti sa povećanjem dodane vrijednosti kao što su (oplemenjivanje 

i dorada roba, pakiranje, etiketiranje, sklapanje i sl.) te postati distribucijski 

centri i logističke platforme u svrhu povećanja konkurentnosti luke i prometnog 

pravca 41 . 

Ove promjene u hrvatskim lukama na samom su početku, pri čemu je u samom 

početku, što zbog objektivnih ili subjektivnih razloga učinjeno dosta pogrešaka. 

Posebno je potrebno istaknuti problem dodjele prvenstvene koncesije 42 . Tu je 

dolazilo do sukoba interesa između Lučkih uprava i novoosnovanih trgovačkih 

poduzeća koja su nastala pretvorbom bivših društvenih poduzeća luka, koja su 

do uspostave Lučkih uprava ( 1997.) obavljala cjelokupnu lučku djelatnost na 

čitavim lučkim područjima. 

Posljedice su sljedeće: 

Lučka uprava teži da se što veći dio instaliranih i slobodnih lučkih kapaciteta 

putem javnog prikupljanja ponuda ponudi najpovoljnijim ovlaštenicima koncesije, 

što bi značilo naplatu realnih koncesijskih naknada. 

38 Ibidem 13 

39 Skraćenica od engl.“Roll on –Roll off“, odnosi se na prijevoz tereta na kamionima i prikolicama u 

svrhu lakše manipulacije teretom 

40 TEU, engl. Skraćenica „ Twenty foot equivalent unit“ 

41 Desetogodišnji plan razvoja lučkog sustava Republike Hrvatske 2000.-2010., Ministarstvo 

pomorstva, prometa i veza, Zagreb, 2001. 

42 Ibidem 15 

689

Pretvorena poduzeća, najčešće tehnološki zastarjela i sa viškom radne snage, 

smatraju da uspješan razvoj mogu ostvariti samo ako raspolažu sa što više prostora 

i kapaciteta uz minimalne koncesijske naknade i zadržavanje monopolne pozicije 

u obavljanju lučkih djelatnosti. 

Takav sukob interesa, mogućnosti i želja, s obzirom na postojeću zakonsku 

regulativu stvara jednu od najozbiljnijih prepreka za daljnji razvoj hrvatskih luka, 

te ga je potrebno što prije riješiti. 

690 



2. 4. Ciljevi hrvatske lučke politike 

Ciljevi razvoja lučkog sustava bitni su elementi lučke, ali isto tako i pomorske, 

prometne i gospodarske politike. S aspekta gospodarskog razvoja, ciljevi 

razvitka lučkog sustava nisu autonomni u odnosu na ostale ciljeve društvenog 

i gospodarskog razvitka neke zemlje. U tom smislu ciljevi gospodarskog i 

prometnog razvitka zemlje hijerarhijski su viši ciljevi i ujedno determinante 

za određivanje ciljeva lučke politike. Kako bi se ostvarili ciljevi lučke politike 

potrebno je ispuniti određene zahtjeve. Jedan od bitnih zahtjeva je i taj da se lučka 

politika temelji na odgovarajućim načelima. Načelima lučke politike utvrđuju se 

osnovna pravila djelovanja lučkog sustava i ponašanja kreatora lučke politike. 

Budući je potrebno razvitak hrvatskog lučkog sustava uskladiti s rješenjima koja 

se primjenjuju u lukama EU bilo bi korisno usvojiti i temeljna načela europske 

lučke politike 43 , koja su prema predloženim rješenjima Transportne komisije 

Europskog parlamenta kako slijedi: 

- autonoman položaj lučkih uprava 

- slobodno tržišno natjecanje između i unutar morskih luka 

- pokriće stvarnih troškova od strane lučkih korisnika 

- isključenje bilo kakvog oblika diskriminacije ( na bazi nacionalnosti, 

zlouporaba dominantne pozicije, osporavanje slobode uspostavljanja ili 

pružanja usluga) 

- integracija luka kroz zajedničku prometnu politiku EU 

- razvitak luka u skladu sa načelima održivog razvoja i zaštite okoliša. 

Svakako najznačajnije obilježje luka u EU je visok stupanj autonomnosti, u 

većini luka u Europi i svijetu prisutan je proces deregulacije i liberalizacije, što 

bitno utječe na učinkovitost luka. Opće je poznato da veća samostalnost luka 

pridonosi njihovoj većoj konkurentnosti i povećanju učinkovitosti što u konačnici 

znači bolju kvalitetu pružene usluge. Strateški ciljevi razvitka hrvatskog lučkog 

sustava u sadržajnom smislu oslanjaju se na ciljeve gospodarskog i prometnog 

razvitka Republike Hrvatske, jer ih je nemoguće promatrati izdvojeno od 

postojećih i budućih gospodarskih i prometnih strategija. U vezi s tim neki od 

43 Communication on European ports Policy, SEC ( 2007) str.9, An integrated Maritime Policy for 

European Union, COM ( 2007) 575 provisional version



bitnih strateških ciljeva razvitka hrvatskog lučkog sustava mogu se prikazati na 

sljedeći način: 44 

Uspostavljanje konzistentne lučke politike, utemeljene na zakonskim 

rješenjima s realnim i jasno određenim ciljevima, kao i modelima fi nanciranja 

lučkog sustava. 

Modernizacija tehnološki zastarjelih lučkih kapaciteta, privlačenjem novih 

investitora u luke potrebno je osposobiti lučke terminale za konkurentniji pristup 

na tržištu pomorskih usluga. 

Poboljšati sustav upravljanja lukama uspostavom suvremenog managementa i 

marketinškog nastupa na pomorskom tržištu. 

Uspostaviti koordinirani pristup svih sudionika u realizaciji prometne usluge 

na prometnim pravcima s ciljem podizanja kvalitete pružene usluge i postizanja 

konkurentne cijene. 

Poboljšati procese lučkog rada i povećati učinkovitost luka. 

Utvrditi prioritetna ulaganja u prometnu infrastrukturu i poboljšati prometne 

veze luka sa zaleđem. 

Uvjet za ostvarivanje postavljenih ciljeva razvitka hrvatskog lučkog sustava je 

defi niranje odgovarajuće lučke politike, koja će imati jasno utvrđene i razrađene 

ciljeve koji moraju biti primjenjivi, mjerljivi te ostvarivi u određenom vremenskom 

roku. Budući je ostvarivanje ciljeva lučke politike ovisno o stanju nacionalnog 

gospodarstva, posebice stanja u prometnom sustavu te stanja pomorskih djelatnosti 

(morskog brodarstva posebno), stoga je mjere lučke politike potrebno uskladiti s 

strategijom razvitka gospodarskog i prometnog sustava Republike Hrvatske, kao i 

sa trendovima razvitka europskih i svjetskih luka. Jasno je da sve hrvatske glavne 

luke nemaju jednaki značaj za gospodarski razvitak Hrvatske. Država će vjerojatno 

još neko vrijeme pomagati razvitak pojedinih luka, međutim za očekivati je da će 

se ulaskom u EU potpore 45 lukama smanjiti. Dugoročno gledano razvitak luka 

bit će prepušten isključivo djelovanju tržišta. Razumljivo je da će država i dalje 

zadržati kontrolu nad lukama, koja bi trebala biti usmjerena uglavnom na strateška 

pitanja. Budući je opće poznato da država nije dobar poduzetnik njena uloga bi 

stoga trebala biti značajna kod izgradnje temeljne lučke infrastrukture, kao bitne 

pretpostavke za razvitak i unapređenje lučkog sustava. 

3. ZAKLJUČAK 

Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama kao Lex specialis temeljni je 

zakon koji uređuje pitanja luka i obavljanja lučkih djelatnosti posebno u kontekstu 

44 Dundović, Č.: „ Koncipiranje lučke politike – temeljna pretpostavka razvitka hrvatskog lučkog 

sustava, Pomorstvo, God.15 (2001.), str 25. 

45 Radni dokument Komisije u svezi javnog fi nanciranja i naknada u lukama EU SEC(2001) 234, 

Annex A. 

691

luka kao pomorskog dobra, u tom smislu ovaj rad je pružio sljedeći zaključak: 

ZPDML trpi od teške podnormiranosti u bitnim imovinskopravnim pitanjima, 

pitanjima utvrđivanja granica pomorskog dobra i provedbi u zemljišnim knjigama, 

koja se na žalost nisu uspjela otkloniti ni novelom iz prosinca 2006. godine. Zbog 

podnormiranosti ZPDML mnoge se situacije iz prakse ne rješavaju kroz jasnu 

pravnu normu, nego kroz interpretacije, što potkopava pravnu sigurnost. 

U svrhu poboljšanja učinkovitosti hrvatskog lučkog sustava potrebno je 

uspostaviti konzistentnu lučku politiku, utemeljenu na zakonskim rješenjima s 

realnim i jasno određenim ciljevima, kao i modelima fi nanciranja lučkog sustava. 

Izvršiti modernizaciju tehnološki zastarjelih lučkih kapaciteta, privlačenjem novih 

investitora u luke te osposobiti lučke terminale za konkurentniji pristup na tržištu 

pomorskih usluga. Poboljšati sustav upravljanja lukama uspostavom suvremenog 

managementa i marketinškog nastupa na pomorskom tržištu. Uvjet za ostvarivanje 

postavljenih ciljeva razvitka hrvatskog lučkog sustava je defi niranje odgovarajuće 

lučke politike, koja će imati jasno utvrđene i razrađene ciljeve koji moraju biti 

primjenjivi, mjerljivi te ostvarivi u određenom vremenskom roku. 

LEGAL STATUS OF THE SEA PORTS AND PORT POLICY 

IN REPUBLIC OF CROATIA 

This paper aims at analyzing the legal status of sea ports in the Republic of Croatia, with 

special overview of the sea ports as maritime domain and at suggesting the objectives of Croatian 

port policy as well as necessary measures to achieve them. Seaports are an important factor in 

national and international traffi c and economic chains. They are important economic multiplicators, 

especially in the view of creating added value and employment. The legal system of the Republic of 

Croatia with regard to sea ports and port activities is based on a special law (lat. lex specialis), the 

Law on Maritime Domain and Sea Ports. This Law determines the boundaries of maritime domain 

i.e. common property (lat. Res communem omnium) on a basis of a non-proprietary regime (lat. 

Res extra commercium), which is a century-long tradition on our territory. Facilities constructed 

within the maritime domain are treated as a land (lat. Superfi cies solo cedit) to which one cannot 

acquire the ownership or any other real property rights on any grounds. This non-proprietary nature 

of maritime domain creates certain problems in view of attracting investors to Croatian ports. The 

opinion prevails that the changes to the Law on Maritime Domain and Sea Ports, within the meaning 

of enabling ownership over a facility during the concession, as enabled by the Law on Ownership 

and Other Real Property, would signifi cantly contribute to greater investments in ports and port 

activities. Finally, the conclusion is that the Law on Maritime Domain and Sea Ports is considerably 

under standardized and numerous situations in the practice are not being solved with clear legal 

standards, but with interpretations, which undermines the legal security. 

692 



Key words: seaports, maritime domain, port activities, port system, 

Croatian port policy

Dr. sc. Samir Zuparević: Zabrana nošenja marama i diskriminacija u europskom pravu 


Dr. sc. Samir Zuparević, docent 

Pravnog fakulteta Univerziteta u Travniku 

ZABRANA NOŠENJA MARAMA I DISKRIMINACIJA 

U EUROPSKOM PRAVU 

UDK: 342.7 (4) 

Primljeno: 1.02 2010 


Autor u doprinosu istražuje smisao i značenje diskriminacije u kontekstu zabrane religioznih 

simbola u javnim ustanovama. Religijsko pokrivanje (hidžab) jeste posebna manifestacija slobode 

religije. U tekstu autor rasvjetljava kontroverziju ograničenja slobode religije s obzirom na zabranu 

nošenja marama u javnim ustanovama pojedinih država članica Evropske unije. U tom je kontekstu 

posebna pozornost posvećena odnosu između ograničenja slobode izražavanja religioznih simbola 

i zabrane diskriminacije na temelju religije.Radi svrhovitog izlaganja i logičkog usustavljivanja 

građe doprinos je podijeljen u dva zasebnaa dijela.U prvom dijelu autor istražuje argumente pro et 

contra zabrane nošenja marame u javnim školama koje se nalaze pod nadzorom države. Na tim se 

osnovama, u drugom dijelu, onda propituju mogućnosti suzbijanja religijske diskriminacije u okviru 

europskog sistema zaštite ljudskih prava i sloboda.U posljednjem dijelu članka, autor donosi kritičku 

analizu nekih aspekata formalne jednakosti pripadnika vjerskih manjina koji je bio i neposredni 

povod nastanka ovog doprinosa. 

Ključne riječi: religijska diskriminacija, formalna jednakost, temeljna 

ljudska prava, sekularizam, doktrina slobodne procjene, 

država, Europska zajednica, 

1. Uvodna napomena. Postoje izvjesne zabrane religijskog pokrivanja (hidžaba) 

koje su nametnute pojedincima u javnim ustanovama pojedinih europskih država. 

Isticanje religioznih simbola na ovakav način predstavlja važnu manifestaciju 

slobode religije, koja je zajamčena člankom 9. stavak 1. Europske konvencije o 

zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda. Iako ova zabrana nije direktno usmjerena 

prema muslimanima koji žive u Evropi, njena sekularna priroda indirektno pogađa 

žene koje u duhu Islama nose hidžab. Ova tema je vrlo značajna s obzirom da na 

području Evropske unije danas boravi više od 20 miliona muslimana, koji se dijele na 

državljane i migrante, zatim na rođene i novopridošle, te predstavljaju raznovrsnu 

populaciju u Evropi sa jednim velikim izazovom: kako osigurati jednaka prava za 

sve u ozračju brze ekspanzije razlika. 1 Postavlja se pitanje, da li zabrana nošenja 

marama u javnim ustanovama predstavlja povredu slobode izražavanja religijske 

pripadnosti muslimanskih žena i eventualno njihovu diskriminaciju u odnosu na 

vjernike drugih religija. Ovo se tiče njihova ograničenog pristupa u javne škole ili 

1 Muslims in the EU Cities: Social cohesion, participation and identity, Open Society Institute, EU 

Monitoring and Advocacy Program City Reports ( 2007 ), pp. 1, dostupno na web-u: www.eumap.org 

693

povrede prava na rad. Naravno, pitanje se može postaviti i u drugim religijskim 

kontekstima, npr. situacije, u kojoj bi neki nastavnik poželio da u javnoj školi nosi 

jevrejsku kapu ili turban na časovima matematike. Pripadnici religijskih manjina 

se ne smiju lošije tretirati u uživanju svih prava i sloboda predviđenih zakonom 

zbog izražavanja vlastite religijske pripadnosti. 

Evidentni su različiti primjeri ovakve zabrane u pojedinim evropskim 

državama. U Francuskoj, Švajcarskoj i SR Njemačkoj su religiozni simboli 

odstranjeni iz svih ustanova pod nadzorom države. Niti Velika Britanija kao 

država sa najrazvijenijim anti-diskriminacijskim zakonodavstvom u Evropi nije 

ostala pošteđena od ove vrste zabrane. Žrtvama zabrane religijskog pokrivanja ( 

hidžaba ) jedino preostaje da se za zaštitu svojih prava na slobodno izražavanja 

vlastite religije obrate Evropskom sudu za ljudska prava u Strasbourgu. 

U slučaju Dahlab v. Switzerland, 2 tužiteljica je prezentirala Evropskom sudu 

za ljudska prava u Strasbourgu da je zabrana nošenja marame za vrijeme nastave 

u javnoj školi u suprotnosti sa nepovredivom suštinom njene slobode religije. 

U SR Njemačkoj je pokrenuta ustavna tužba 3 povodom odbijanja zaposlenja 

naturalizovane njemačke državljanke, muslimanke afganistanskog porijekla 

kao nastavnice u javnoj školi zbog religijskog pokrivanja ( hidžaba ). Zabrana 

isticanja religioznih simbola u državnim univerzitetima još nije u potpunosti bila 

predmetom rasprave pred Evropskim sudom za ljudska prava. 4 

2. Argumenti pro et contra zabrane nošenja marama. Pravo u SR Njemačkoj 

je uskratilo pokrivenoj nastavnici zaposlenje u javnoj školi. Argumenat za ovu 

zapreku opravdava se činjenicom da se takvo religijsko pokrivanje suprostavlja 

dvijema važnim ustavnim garancijama iz Temeljnog zakona: principu stručne 

sposobnosti za prijem u javnu službu 5 i principu jednakog tretmana neovisno od 

religijskog opredjeljenja. 6 U rješavanju ovog problema najprije treba odrediti 

kakve se kvalifi kacije od kandidata traže za prijem nastavnika u jednoj javnoj 

2 Case of Dahlab v. Switzerland, Judgment of February 15, 2001, Appl. No 42393/98 

- Podnositeljica tužbe Lucia Dahlab je bila zaposlena u javnoj školi, ali je zbog nošenja marame dobila 

otkaz. Nakon prelaska sa Katoličke vjere na Islam, samoinicijativno je počela na nastavi nositi maramu 

na kraju školske 1990./91. godine. To je učinila u namjeri poštivanja islamskih propisa, koji određuju 

muslimanskim ženama prekrivanje velom tijela u prisustvu muškaraca i mladića. Međutim, Generalna 

direkcija za osnovno obrazovanje donijela je 23. augusta 1996.godine rješenje kojim se zabranjuje 

tužiteljici nošenje marame u izvršavanju svojih profesionalnih nastavničkih dužnosti, jer je ovakva praksa 

suprotna Odsjeku 6 Zakona o javnom obrazovanju. 

3 Bundesverfassungsgericht, 2 BvR 1436/02, Ova žena je stekla nastavničko obrazovanje na 

univerzitetu u SR Njemačkoj i prošla refendariat ( obavezan dvogodišnji period praktičnog rada ), vidjeti 

u: Strategic litigation of Race discrimination in Europe: From principles to practice, European Roma 

Rights Center ( ERRC ), Budapest, 2004, pp. 177, 

4 Alan Riley, The Headscarf Ban: Is France risking European court action ? The Centre for European 

Policy Studies, dostupno na web-u: http://www.ceps.be 

5 Ovaj princip proizilazi iz članka 33. stavka 2. i 3. Temeljnog zakona koji propisuje da svaki Nijemac 

prema svojoj sposobnosti, podobnosti i stručnosti ima pristup u svaku javnu službu i da mogućnost 

zaposlenja u javnim službama ne zavisi od religijskog opredjeljenja. 

6 Zabrana religijske diskriminacije proizilazi iz članka 3. stavak 1. i 3. Temeljnog zakona koji kaže da 

su svi ljudi jednaki pred zakonom i da nitko ne smije zbog svog spola, porijekla, rase, jezika, domovine, 

vjerskih ili političkih nadzora biti zapostavljen ili privilegiran. 

694 





školi. To je u vezi razloga da se pokrivena njemačka državljanka koja želi ostati 

vjerna običajima muslimanske tradicije, čini nekvalifi ciranom za nastavničko 

mjesto u javnoj školi. Postavlja se pitanje, da li se u konkretnom slučaju sastavnim 

dijelom kvalifi kacije kandidata smatra njena spremnost na skidanje hidžaba? 7 S 

druge strane, sloboda izražavanja religijske pripadnosti se ogleda u poštivanju 

islamskih propisa koji ženama muslimankama naređuju prekrivanje velom preko 

tijela u prisustvu muškaraca i mladića. Međutim, svaki državni službenik mora 

prihvatiti specijalna ograničenja svojih ustavnih prava u okviru članka 33. stavak 

5. Temeljnog zakona, 8 da bi uopće mogao raditi u javnoj upravi. 9 To znači da se 

ovdje radi o zakonitom odbijanju prijema nastavnice u javnu službu iz razloga 

« nedostatka ličnog svojstva «. 10 Ovo ograničenje se nalazi u vezi sa člankom 7. 

stavak 1. Temeljnog zakona kojim je uspostvljena odgovornost države na području 

obrazovanja. Nastavnička djelatnost u javnoj školi od posebnog je društvenog 

značaja, jer može imati veliki utjecaj na učenike, posebice mlađe životne dobi. 

To je posljedica hijerarhijske prirode odnosa između nastavnika i učenika, te 

njihovog svakodnevnog kontakta. Oni obavljaju važnu javnu funkciju i u svojoj 

osobi predstavljaju oličenje države. 

Princip jednakosti tretmana neovisno od religijskog opredjeljenja nameće 

obavezu svima da poštuju princip religijske neutralnosti države. Prema ocjeni 

suda u SR Njemačkoj, ova zaštita neutralnosti države u pogledu religijskih 

doktrina i predmeta religije jedan je od ključnih razloga za takvo ograničenje. 11 

U slučaju Dahlab, praksa nošenja marama i prekrivanja prostranom prikladnom 

odjećom čitavog ženskog tijela je sastavni dio « jednog očigledno nametnutog 

sredstva u cilju prepoznavanja nastavnice među svojim učenicima, posebno u 

javnom, sekularnom obrazovnom sistemu «. 12 Ovim se dosljedno naglašava 

pokornost islamskoj vjeri, koja zahtijeva od ženske osobe da se ponaša u skladu 

sa propisima koje nalaže takvo vjerovanje. Takva odjeća je neposredno primjetna 

za druge i daje otvoreni nagovještaj da određena osoba pripada posebnoj religiji. 

Iz toga proizilazi snažna religiozna simbolika prilikom obavljanja profesionalnih 

nastavničkih dužnosti. Kantonalne vlasti su zabranu nošenja marama opravdale 

činjenicom da «...oblačenje u pitanju...predstavlja..., neovisno od apelantove 

namjere, sredstvo za prenošenje religijskih poruka u maniru koji je u njenom 

slučaju dovoljno snažan...da se proteže izvan njene isključivo privatne sfere i 

7 Matthias Mahlmann, Religious Tolerance, Pluralist Society and the Neutrality of the State: The 

Federal Constitutional Court s Decision in the Headscarf Case, German Law Journal vol.04 No 11, 2003, 

pp. 1100 

8 Članak 33. stavak 5 Temeljnog zakona SR Njemačke glasi « Prava u javnim službama regulišu se 

prema načelima profesionalnog činovništva «. 

9 Matthias Mahlmann, Religious Tolerance..., pp. 1102 

10 Strategic litigation of Race discrimination in Europe: From principles to practice, European Roma 

Rights Center ( ERRC ), Budapest, 2004, pp. 178 


12 Case of Dahlab v. Switzerland, Judgment..., pp. 2 

695

ima reperkusije na instituciju koju ona predstavlja, to jest državni školski 

sistem«. 13 

Pored toga, religijsko pokrivanje (hidžab) nastavnice može predstavljati 

povredu slobode religijskog opredjeljenja učenika koji pohađaju javnu osnovnu 

školu. Zabrana hidžaba ima objektivno i razumno opravdanje u članku 27.stavak 

3. švajcarskog Saveznog ustava, koji glasi: « Pripadnici svih religija imaju iste 

mogućnosti za pohađanje državnih škola bez povrede na bilo koji način njihove 

slobode savjesti ili vjeroispovijesti «. To znači da u prenošenju svog znanja na 

učenike nastavnik mora ostati religijski neutralan. Dakle, državni obrazovni sistem 

mora poštivati religiozna uvjerenja učenika i njihovih roditelja, te da državni 

službenici moraju biti svjetovne osobe. 14 Slično tome, mogućnost nošenja marama 

u SR Njemačkoj u suprotnosti je sa odredbom članka 6., stavak 2. Temeljnog 

zakona koji predviđa pravo roditelja da odlučuju o sadržaju obrazovanja svoje 

djece. Isticanje religiznih simbola od strane nastavnika može predstavljati 

povredu prava roditelja da odlučuju o odgoju i obrazovanju svoje djece, uključivši 

i njihovo religijsko obrazovanje. Tome u prilog ide i poziv na negativnu slobodu 

izražavanja religije u djece koja proizilazi iz članka 4. stavak 1. Temeljnog zakona. 

Ovo je posljedica opće saglasnosti da sloboda religije ne obuhvata samo pravo na 

slobodu religioznog opredjeljenja i života u skladu sa tim vjerovanjem, već takođe 

obuhvata i pravo na odsustvo religioznog opredjeljenja, iako njemačko pravosuđe 

ima stav da ovo pravo ne ide toliko daleko da zabrani bilo kakvo javno očitovanje 

religioznih simbola. 15 

Također, u prilog ove zabrane govore i razlozi svrsishodnosti. Postoji 

vjerovatnoća da bi religijsko pokrivanje ( hidžab ) nastavnice u javnoj školi 

zasigurno izazvalo negativne reakcije ili razne sukobe oko jedne drugačije 

vjeroispovijesti koja je većini evropljana ostala nepoznata, te da će se takvom 

zabranom ove reakcije ubuduće izbjeći. Iako niti u jednom slučaju nastavnica nije 

optužena za propovjedanje vlastitih religijskih stajališta svojim učenicima, ona 

teško može izbjeći njihova pitanja o svom odjevanju. Ova pitanja su neprijatna za 

davanje odgovora, te objašnjenja poput estetskih razloga ili osjetljivosti na hladnoću 

puno ne pomažu. Dakle, za nju je vrlo teško davati odgovore svojim učenicima 

bez izjašnjavanja o svojim vjerovanjima. Religijska harmonija na taj način dobija 

prvenstvo pred slobodom izražavanja religije i zabranom diskriminacije. Na kraju, 

nastavnica je kvalifi cirana da podučava djecu u dobi od četiri do osam godina, te 

na taj način ima mogućnost izbora da bude nastavnica djeci u brojnim privatnim 

osnovnim školama, koje nisu ograničene sekularističkim zahtjevima. 

Isto tako, ne može se smatrati opravdanom zabrana nošenja marama u državi 

koja jedan religiozni simbol uzima kao sopstveni. U učionicama državnih škola 

u Italiji su vidno istaknuti križevi, te je na taj način država uzela kao sopstveni 

696 



13 Ibid, pp. 2 

14 Člank 6. i članak 120, stavak 2. Zakona o javnom obrazovanju Kantona Geneva od 6. novembra 

1940.godine 

15 Matthias Mahlmann, Religious Tolerance..., pp. 1100



religiozni simbol kršćanstva. Ovaj argumenat više ne stoji od kada je u slučaju 

Lautsi v. Italy, 16 Evropski sud potvrdio da se prisustvom križeva u učionicama 

italijanskih državnih škola krši članak 2. Protokola broj 1 uzetog u vezi sa člankom 

9. Evropske konvencije o ljudskim pravima. To znači da je vidljivim isticanjem 

jednog religioznog simbola došlo do povrede prava roditelja da odlučuje o 

sadržini obrazovanja svog djeteta koje u skladu sa njegovim vlastitim religioznim 

uvjerenjima. Na taj način se osporava i pravo djeteta na vlastitu slobodu religije. 

Za pravilno shvaćanje ovog problema, potreban je osvrt na jedno ranije stajalište 

Saveznog ustavnog suda u SR Njemačkoj u pogledu križa kao religioznog simbola 

kršćanstva. Ovaj sud je izrazio mišljenje da roditelji imaju pravo zahtijevati da se 

u cilju očuvanja neutralnosti države izvrši uklanjanje križeva iz učionica javne 

škole. Isticanjem takvog religioznog simbola se nezakonito povrjeđuje negativna 

sloboda religije učenika. Ovo je jedna od najkontroverznijih presuda koja je 

izazvala velika neslaganja u javnom životu. 17 Analogna primjena ovih standarda 

na pojavu islamskih marama nužno će dovesti do njihove zabrane u prostorijama 

javnih škola. 

U osporavanju ove zabrane se ističe da se u javnim ustanovama pojedinih 

evropskih država i dalje nekim pojedincima toleriše nošenje nakita u obliku malih 

kršćanskih križeva, dok hidžab, islamska marama ili turban Sikha kao vidljivi 

religiozni simboli nisu dopušteni. Ovakav pristup države se može kvalifi cirati kao 

selektivan sa negativnim učinkom koji diskriminira pripadnike navedenih religijskih 

manjina. Naravno da stoji i konstatacija da država na takav način ne uzima neki 

drugi religiozni simbol kao sopstveni. Međutim, za pravilno utvrđivanje pojave 

diskriminacije potrebno je ispitati da li je država zajamčila svakom religijskom 

stajalištu jednakost mogućnosti i tretmana u svojim javnim ustanovama. Na takav 

način se može prigovoriti da država provodi dvostruke standarde u primjeni svoje 

zabrane koja je indirektno usmjerena prema pokrivenim muslimanskim ženama u 

javnim ustanovama. 18 

Svako pojedinačno očitovanje religije državnog službenika se ne smije 

poistovjetiti sa očitovanjem javnog tijela koje službenika zapošljava. 19 Nošenje 

marame ne predstavlja povredu principa neutralnosti države, zato što to nije simbol 

države na prvom mjestu, već prije svega lični stav čovjeka koji ne smije i ne 

može biti uzet kao stav države. 20 Na takav način se ne razlikuju dovoljno simboli 

koje država lično koristi od simbola koji pokazuju ništa drugo do pojedinačno 

očitovanje religije ili uvjerenja državnog službenika. Zbog toga postoji 

čvrst prima facie argumenat da se tako koncipirana zabrana vrednuje kao 

indirektna religijska diskriminacija. 

16 Case of Lautsi v. Italy, Judgment November 3 2009 

17 BVerfGE 93,1 1 BvR 1087/91 Kruzifi x-decision « Crucifi x Case ( Classroom Crucifi x Case ) «, 

Judgment May 12 1987, The University of Texas at Austin, dostupno na web-u: www.utexas.edu 

18 Alan Riley, The Headscarf Ban: Is France risking…, dostupno na web-u: http://www.ceps.be 

19 Bockenfoerde, NJW 2001, 723, 726, Vidjeti u: Matthias Mahlmann, Religious Tolerance..., pp. 

1103 

20 BverwG JZ 2002, 255, Vidjeti u: Matthias Mahlmann, Religious Tolerance..., pp. 1102 

697

3. Odnos europskog prava prema diskriminaciji i slobodi religije. Zabranom 

nošenja marama u javnim ustanovama ograničava se muslimanskim ženama 

sloboda izražavanja religijske pripadnosti, koja je zajamčena člankom 9. stavak 

1. Europske konvencije o ljudskim pravima i slobodama. Međutim, na temelju 

stavka 2. istog članka konvencije, svaka država članica ima pravo da zakonom 

ograniči slobodu izražavanja religioznih simbola, ako je takvo ograničenje 

neophodno demokratskom društvu u interesu javne sigurnosti, radi zaštite javnog 

reda, zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Ovo ograničenje se 

može dovesti u vezu i sa povredom zabrane diskriminacije iz članka 14. Evropske 

konvencije, te njenog Protokola br. 12 o uvođenju opće zabrane diskriminacije 

koja je proširena na uživanje svih prava i sloboda određenih zakonom. Prilikom 

ograničenja slobode izražavanja religioznih simbola iz razloga javnog poretka 

(order public), država je dužna osigurati jednakost mogućnosti i tretmana za svako 

religijsko stajalište. 

Prema praksi Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu, 21 može se reći 

da zabrana nošenja marame u javnim ustanovama predstavlja djelo diskriminacije 

ukoliko nema « objektivno i razumno opravdanje «, zatim, ukoliko ovaj 

različit tretman nema « legitimni cilj « i na kraju ukoliko ne postoji « razumna 

proporcionalna veza između upotrebljenih sredstava i cilja koji se želi postići 

«. Lošiji tretman pripadnika religijske manjine ne smatra se suprotnim članku 

14. Evropske konvencije, ukoliko država iznese važne razloge koji su postojali 

prije samog čina ovakve zabrane. Primjena doktrine područja slobodne procjene ( 

Margin of Appreciation Doctrine ) dopušta državi da sama odredi obim ograničenja 

ljudskih prava u skladu sa vlastitom procjenom o tome šta znači ugrožavanje 

njenog demokratskog sistema, što je jurisprudencija Evropskog suda za ljudska 

prava u Strasbourgu uglavnom strogo poštivala. 22 Prepustiti na slobodnu ocjenu 

da li postoji važan razlog i koliki opseg različitosti u inače sličnim situacijama 

opravdava ovaj različit tretman, zapravo predstavlja nepovoljan faktor koji 

utječe na slabiji razvoj sudske prakse zaštite od diskriminacije. Zbog toga, 

praksa Evropskog suda za ljudska prava ne daje mnogo optimizma u zaštiti od 

diskriminacije prava religioznih manjina na isticanja svojih simbola. 

S druge strane, u kompetencije Europske unije kao supranacionalne 

organizacije ne spada pravno uređenje odnosa religije i države. Shodno tome, 

Unija nije nadležna za procjenu zakonitosti zabrane isticanja religioznih simbola 

u javnim ustanovama, jer se to nalazi u isključivoj nadležnosti njenih država 

članica. Europski sud Pravde u Luxembourgu u pružanju zaštite od religijske 

diskriminacije, u prvoj fazi svoga postojanja, nije imao pravno uporište u nekom 

paralelnom međunarodnom ugovoru poput Evropske konvencije za zaštitu 

ljudskih prava i osnovnih sloboda. Njegova kompetencija se odnosila samo na 

tumačenje i primjenu Ugovora osnivanju Zajednice. Ovaj ugovor ne sadrži bilo 

21 Belgian Linguistics case, July 23, 1968, para 10. 

22 Lada Sadiković, Mjesto države u evropskom sistemu zaštite ljudskih prava, Pravni fakultet u 

Sarajevu, doktorska disertacija, Sarajevo, 2004., str. 145 

698 





kakve garancije poštivanja ljudskih prava. 23 Prema tome, zabrana diskriminacije 

na temelju religije nije u početku bila temom zakonodavstva Evropske zajednice. 

Zbog toga se opravdano sumnjalo da bi bilo kakav lošiji tretman pojedinca učinjen 

od strane institucija Zajednice mogao ostati bez pravne sankcije. 

Važno je napomenuti da Europska unija nije pravno obavezna po Europskoj 

konvenciji zbog toga što istu nije nikada ratifi kovala, a niti može biti vezana 

unutrašnjim pravom svojih država članica. S obzirom na neodrživost ovakvog 

stanja, Europski sud Pravde je nizom svojih odluka konstatirao da poštivanje 

ljudskih prava čini sastavni dio općih načela prava, koja sud mora primjenjivati 

u tumačenju ugovora Zajednice i da će se u utvrđivanju prirode tih prava držati 

Europske konvencije o ljudskim pravima. 24 Na taj način su pojedinci i pravna lica 

putem sudske prakse stekli mogućnost ulaganja pravnih lijekova na nezakonite 

odluke institucija Zajednice kojima se krše temeljna ljudska prava. 

Na nivou Europske zajednice nedostaje jedno okvirno zakonodavstvo u vidu 

direktive koje bi državama članicama ponudilo zajednički temelj za detaljnu 

pravnu regulaciju zabrane religijske diskriminacije i uvjeta za zakonito ograničenje 

vidljivog isticanja religioznih simbola u javnim ustanovama. Donesena je samo 

Direktiva 2000/78/EC od 27. novembra 2000. godine o stvaranju općeg okvira za 

jednak tretman u zapošljavanju ( Employment Directive ). 25 Kako države članice 

Evropske unije nemaju obavezu donošenja posebnog anti-diskriminacijskog 

zakonodavstva na temelju religije u drugim važnim društvenim oblastima, kao što 

je obrazovanje, ova direktiva ima slab utjecaj na popravljanje položaja muslimana 

u Evropi. Njeni standardi nisu dovoljno široki u pogledu zabrane religijske 

diskriminacije koja samo važi na polju zapošljavanja i radnih odnosa. 26 

4. Kritika nekih stajališta o zabrani nošenja marama. Ovdje analiziramo 

neka stajališta u pogledu kršenja slobode izražavanja religije na takav način 

i u svezi povrede zabrane diskriminacije. Zabrana nošenja marama predstavlja 

kršenje slobode izražavanja religijske pripadnosti muslimanskih žena, jer nije 

prvenstveno uređena zakonskim odredbama. Prema članku 9. stavak 2. Europske 

konvencije o ljudskim pravima i slobodama, svako ograničenje temeljne ustavne 

slobode religije mora biti jasno i nedvosmisleno određeno zakonom. Međutim, 

vezati ovo ograničenje za zakonsku osnovu znači da zabrana ne može nikad biti 

suviše precizna i nedvosmisleno određena. Zakonom je dovoljno navesti općenite 

navode, po značenjima neodređene pravne pojmove, za koje je neophodno donijeti 

podzakonske propise za izvršenje zakona. Ovi propisi moraju jednako vrijediti za 

sve građane bez ikakvih izuzetaka koji se odnose na pripadnike religijskih manjina. 

Ali, državni službenici su vezani posebnim odnosom subordinacije u hijerarhiji 

javne vlasti, te stoga ne mogu kao ostali građani uživati sva prava i slobode bez 

ikakvih ograničenja. Ovaj hijerarhijski odnos se mora slobodno prihvatiti, jer iz 

23 Thomas Buergenthal, Međunarodna ljudska prava, Magistrat, Sarajevo, 1998., str. 90 

24 Isto,str. 90. 

25 Offi cial Journal of the European Communities L 303/18, December 2, 2000. 

26 Monitoring the EU Accession Process: Minority Protection, Open Society Institute, 2002, pp. 41 

699

takvog odnosa oni uživaju plaću. Raznovrsna i promjenjiva priroda svakodnevnih 

odnosa između državnih službenika i javnih vlasti kojima oni odgovaraju, čini 

nemogućim da se odredi iscrpan i detaljan popis različitih vrsta ponašanja koja 

će biti ograničena ili zabranjena. U tu svrhu, pravna osnova za ograničenje takvih 

sloboda ne mora biti naročito precizna. Stoga, postaje i razumljivo donošenje 

pojedinačnih zabrana religijskog pokrivanja (hidažaba ) nastavnika u javnim 

školama. Svako ograničenje javnih sloboda mora biti opravdano postavljenim 

ciljem i mjerodavnim funkcionisanjem javne ustanove. 

Ovdje ne možemo zanemariti i suprotno mišljenje da se takva odjeća isključivo 

nosi iz estetskih razloga, a ne zbog poštivanja propisa religijske naravi. Opravdanje 

ovog stava nalazimo u činjenici što se takva odjeća može slobodno nabaviti u 

svakoj robnoj kući, te se zbog toga ne može tretirati kao religiozni simbol. To 

ne može biti nikakvo sredstvo za izražavanje religijskih uvjerenja. Prema ovom 

stajalištu, Luciji Dahlab je zabranjeno dalje obavljanje profesionalnih nastavničkih 

dužnosti u švajcarskoj javnoj školi isključivo zbog njene široke i prostrane odjeće 

koja prekriva većinu ženskog tijela i koja ni po čemu nije neobična. Dokaz tome 

je da je nastavnica nosila maramu već četiri godine, te zbog toga nije bila posebno 

zapažena i nije prouzrokovala bilo kakav očigledan nered unutar škole. Ova 

odjeća se mora tretirati na isti način kao bilo koja druga bezazlena odjeća koju 

nastavnik ili nastavnica odluči da nosi iz osobnih estetskih razloga ili s namjerom 

da prekrije pojedine djelove tijela koje ne želi da izloži javnosti. Tu svakako spada 

vezanje marame oko vrata, dugi ženski kaputi, kape i slično. Protivnici ovakvog 

stava ističu da nošenje marame i prekrivanje čitavog ženskog tijela prostranom 

prikladnom odjećom dosljedno naglašava pokornost islamskoj religiji koja traži od 

žene da se ponaša u skladu sa propisima koje zahtijeva takvo vjerovanje. Stoga, iz 

ovog oblačenja proizilazi snažna religiozna simbolika u obavljanju profesionalnih 

nastavničkih dužnosti. 

Neophodno je još ispitati da li je zabranom nošenja marama u javnim 

ustanovama došlo do povrede zabrane diskriminacije žena na temelju njihove 

religijske pripadnosti. Država može biti optužena da svojim mjerama zabrane 

provodi dvostruke standarde prema pripadnicima religijskih manjina, jer se u 

javnim ustanovama toleriše nakit koji nose pojedinci u obliku malih kršćanskih 

križeva. Naravno da ovakav stav može narušiti princip religijske neutralnosti 

države u javnim ustanovama. U osporavanju ove teze se navodi da je zabrana 

nošenja marama opravdana time što takva odjeća nastavnicu identifi kuje kao 

pripadnicu posebnog religijskog izražavanja sa pojačanom žudnjom. Prema 

francuskom modelu republikanizma, ova zabrana nošenja marame je u duhu 

očuvanja sekularističkog principa koji ne dopušta vidljive religiozne simbole u 

državnim školama. Da se tolerancija države prema nastavnicima koji u javnoj 

školi nose nakit u obliku religioznih simbola ne bi pretvorila u diskriminaciju 

prema islamskoj religiji, Savezni ustavni sud u Švajcarskoj se pozvao na princip 

proporcionalnosti upotrebljen od strane ženevske kantonalne vlade. 27 Ovaj 

700 



27 Dahlab v. Switzerland , pp. 7



princip znači da «...Odjevanje u pitanju... predstavlja..., neovisno od žaliteljeve 

namjere, sredstvo za prenošenje religijskih poruka u maniru koje je u njenom 

slučaju dovoljno jako... da se proteže izvan njene isključivo privatne sfere i ima 

reperkusije na instituciju koju ona predstavlja, tj. državni školski sistem «. 28 Stoga, 

sud je zaključio da takva odjeća uspostavlja snažno religijsko obilježje. 

S druge strane, diskretna pojava nakita kod nastavnika u obliku religioznih 

simbola opravdava se time da takvi mali komadi nakita nisu neposredno primjetni 

za druge i ne daju otvoreni nagovještaj da dotična osoba pripada posebnoj 

religiji. Ovo se ne može poistovjetiti sa činjenicom da prisustvo Raspeća (križa) 

u razredima državne osnovne škole predstavlja okrutan prekršaj zahtijeva za 

sektaškom neutralnosti. 29 Primjenom principa proporcionalnosti može se narušiti 

religijska neutralnost države u školama i dovesti do njegove diskriminatorne 

kvalifi kacije. Ipak, jedva da je uvjerljivo da će na postojeću zabranu izlaganja 

Raspeća ( križa ) u javnim školama, država dopustiti nastavnicima da na sebi 

nose snažna religijska obilježja bez obzira na svoju vjeroispovijest. Normalno 

je da se razlozi javnog poretka i proporcionalnosti tumače mnogo rigoroznije 

tamo gdje njihovo međudjelovanje ima ozbiljne posljedice na interese državnih 

službenika i kada je zakonski osnov neprecizan. Mjera zabrane nošenja marama 

slijedi legitimni cilj koji osigurava neutralnost državnog osnovnoškolskogobrazovnog 

sistema. 30 Pravno uporište zabrane nalazi se u prihvatanju doktrine 

područja slobodne procjene države. Bez obzira što je religiozna simbolika nošenja 

marame posebno važna za nastavnicu islamske vjeroispovijesti, njena zabrana 

nema negativan učinak na nepovredivost suštine slobode religije, naprosto, jer je 

to u skladu sa imperativnim zahtjevom pomenute doktrine. 

5. Europska perspektiva religioznih simbola. U Preambuli ustava Evropske 

unije, zbog protivljenja Francuske i Belgije, nije spomenuto da se Evropa oslanjanje 

na Boga. Upotrebljen je jedan neutralan izraz da se Unija oslanja na kulturno, 

vjersko i humanističko naslijeđe Evrope. Nigdje ne postoji izričito naveden temelj 

u « kršćanskim korijenima «, te sa stajališta europskog prava simboli ove većinske 

religije ne uživaju nikakav privilegirani položaj. To je potvrdila i nedavna presuda 

Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu u slučaju Lautsi, 31 da se isticanjem 

križeva u učionicama državnih škola u Italiji krši članak 2. Protokola broj 1 uzetog 

u vezi sa člankom 9. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih 

sloboda. Tu država nezakonito uzima temeljni religiozni simbol katoličanstva 

(većinske religije u Italiji ) kao sopstveni, čime se ograničava pravo roditelja da 

obrazuju svoju djecu u skladu sa svojim uvjerenjima, i pravo djece na vjerovati ili 

ne vjerovati. Na taj način je zabrana religijskog pokrivanja ( hidžaba ) u javnim 

školama postala zakonita i legitimna, te je pripadnicima religijskih manjina uskraćen 

važan argumenat u dokazivanju diskriminacije na temelju religije pred europskim 

28 Ibid. pp. 2 

29 ATF, vol. 116 Ia, p. 252, in: Dahlab v. Switzerland Decision, The Law, para. 1 

30 Dahlab v. Switzerland Decision, The Law, para. 2 

31 Lautsi v. Italy, Judgment November 3 2009 

701

sudbenim tribunalima. Naravno da ovakav odnos europskog prava izazva dosta 

prijepora između pristalica religije i pristalica laicizma. Ali, pošto Ustav Evropske 

unije nije stupio na pravnu snagu, jer ga nisu ratifi cirale Francuska i Nizozemska, 

ova svjetonazorska pitanja ostaju i dalje otvorenim. Na temelju svega, izvodi se 

zaključak da zabrana religijskog pokrivanja u obliku hidžaba, turbana ili religijske 

kape nije u suprotnosti sa komunitarnim i nekomunitarnim europskim pravom. 

Ali, ostaje konstatacija da ova zabrana ne pogađa sve religijske manjine jednako, 

zbog različitog značenja religiozne simbolike za njihove pripadnike. 

Što se tiče zabrane nošenja marama u Francuskoj, tamošnja vlada se brani 

činjenicom da je imala predviđenu alternativnu osnovu za ovo zakonsko izuzeće 

koje sadrži nova Rasna jednakosna direktiva. 32 Ova direktiva zabranjuje sve 

oblike diskriminacije na osnovu rase i etničkog porijekla u privatnom i javnom 

sektoru, uključujući i obrazovanje. 33 Privatne škole, do stupanja na snagu 

pomenute direktive, nisu bile dužne davati objašnjenja i razloge kada postupaju 

nejednakopravno, pogotovo u situacijama kada daju prednost svome religijskom 

stajalištu. Takođe, nisu podlijegale odredbi o zabrani diskriminacije na temelju 

religije i po svom nahođenju imale su pravo otklona ili prihvata drugih religijskih 

stajališta u svoje redove, pod uvjetom da zakonodavac nije nametnuo posebna 

ograničenja u cilju zaštite ranjivih kategorija od diskriminacije. Zbog toga se 

vlada brani činjenicom da svaka pokrivena muslimanska učenica ima mogućnost 

izbora da pohađa nastavu u brojnim privatnim osnovnim školama, koje nisu 

ograničene sekularističkim zahtjevima. Vjerojatnijim se čini da će osporavanje 

zabrane religijskog pokrivanja ( hidžaba ) najprije započeti pred Europskim 

sudom Pravde u Luxemborgu, jer tome u prilog govore dva bitna razloga. Prvo, 

ovi slučajevi se mogu mnogo brže riješiti nego pred Europskim sudom za ljudska 

prava u Strasbourgu. Kao drugo, pravo Europske Unije i presude Europskog suda 

Pravde se mogu direktno primijeniti u momentu njihova donošenja. 34 Problem je 

što ne postoji bogata sudska praksa na koju će se ugledati svako buduće tumačenje 

ove direktive. U takvim okolnostima će se morati posegnuti za sudskom praksom 

u državama članicama Evropske unije. Ali, postoji spor oko pitanja da li treba 

preuzeti britansku ili njemačku sudsku praksu u pogledu religijskog pokrivanja 

(hidžaba). 

Protivnici ove zabrane ističu da je sekularizam mnogo više poštivan u kršenju 

prava religijskih manjina nego u nemješanju države u njihove religijske slobode. 

To potvrđuje praksa u Francuskoj čije crkvene privatne škole potpomaže država 

pomoću indirektnih fondova. S obzirom da je u takvim školama dopušteno nošenje 

marama, onda će zbog toga mnoge pokrivene muslimanske djevojke prelaziti iz 

32 Alan Riley, The Headscarf Ban: Is France risking European court action ? The Centre for European 

Policy Studies, dostupno na web-u: http://www.ceps.be 

-Direktiva je stupila na snagu u decembru 2003.godine. 

33 Council Directive 2000/43/EC of June 29, 2000 implementing the principle of equal treatment 

between persons irrespective of racial or ethnic origin, Offi cial Journal of the European Communities L 

180/22, 19.07.2000. 

34 Alan Riley, The Headscarf Ban: Is France risking, dostupno na web-u: http://www.ceps.be 

702 





državnih škola u crkvene privatne škole. Dodatno opravdanje zabrane za pristalice 

sekularizma nalazi se u tome da bi sloboda nošenja marama za nastavnice i 

učenice u javnim školama povrijedila važan ustavni princip jednakosti žena i 

muškaraca. Ne može se pod izgovorom zabrane diskriminacije na temelju religije 

istovremeno kršiti zabrana spolne diskriminacije. Država je posebno odgovorna 

za vršenje nadzora javnog obrazovanja, što podrazumijeva dužnost da zajamči 

svoju religijsku neutralnost. 35 Tome u prilog se navodi stajalište švajcarskog suda 

koje ističe da pokrivanje glave i ženskog tijela nije u skladu sa principom spolne 

jednakosti ( vidjeti Sami Aldeeb, Musulmans en terre europeenne, u PJA 1/96, pp. 

42, posebice odjeljak (d) p. 49), koja je osnovna vrijednost švajcarskog društva 

sadržana u specifi čnim propisima Saveznog ustava, a koja se mora uzeti u obzir 

u školama. 36 Prema ovom mišljenju, to je tajnovit simbol religijske odanosti koji 

pod plaštom vjerske svetosti predstavlja dokaz patrijahalne kulture i potcjenjivanja 

žena. Europski sud Pravde u Luxembourgu se nalazi pod utjecajem novih rasprava 

koje se vode u SR Njemačkoj u pogledu liberalne presude Saveznog ustavnog 

Suda o ocjeni zakonitosti religijskog pokrivanja nastavnice sa islamskom 

maramom. 37 Iz pomenutih rasprava se može prihvatiti da se ovaj način pokrivanja 

ne može ograničiti isključivo na žene i time otkloniti moguću kvalifi kaciju njihove 

nejednakosti sa muškarcima. 

Postoji temeljna razlika između istaknutih religijskih simbola u javnim 

ustanovama i tolerancije države da se svačije osobno simboličko opredjeljenje 

diskretno ispoljava. Ova pojedinačna sloboda automatski ne pretpostavlja da 

takve religiozne simbole država uzima kao sopstvene. Pošto se ova zabrana 

isključivo odnosi na vidljive religiozne simbole, to bi moglo značiti da Francuska 

nije selektivna u svojoj primjeni sekularističkog principa. Zbog toga njena vlada 

od Europskog suda Pravde uporno zahtijeva da britansku sudsku praksu rasne 

diskriminacije zanemari. 38 Ovo je razumljivo jer je Dom Lordova u slučaju Mandla 

v. Dowell, 39 presudio da je direktor privatne škole počinio nezakonitu indirektnu 

diskriminaciju iz razloga što je odbio izvršiti upis učenika koji je nosio dugu kosu 

ispod turbana kao ortodoksni Sikh. Tu se radi o nezakonitom insistiranju škole na 

jednoobraznosti koja od svojih učenika traži kratku kosu i kape za dječake. Velika 

Britanija je nekim državnim službenicima priznala pravo izražavanja religioznih 

simbola prilikom obavljanja svoje službe. Ovakav povlašten tretman se odnosi na 

policajce Sikhe kojima je dopušteno da nose tradicionalne brade i turbane, kao što 

i muslimanske žene policajci imaju mogućnost da nose hidžab kao uniformu. 40 


36 Dahlab v. Switzerland, pp. 7 



39 Mandla and another v. Dowell Lee and another, House of Lords, Headnote Hearing Date March 

24, 1983. 

40 Barbara Liegl, Bernhard Perching, Birgit Weyes, Combating Religious and Ethnic Discrimination 

in Employment from the EU and International Perspective, Preface, European Network Against Racism, 

2004, pp. 4 

703

S ovim problemom će se u skorije vrijeme morati suočiti sudovi u svim 

državama članicama Europske unije. Možda će stajalište Saveznog ustavnog suda 

SR Njemačke poprimiti doktrinalni oblik za svako buduće rješavanje spornih 

pitanja i to bi trebalo stišati oštru polemiku koja se još uvijek vodi u javnosti. 

Od pravilnog rješavanja pitanja pokrivenih muslimanskih žena zavisi sloboda 

jevrejskih nastavnika koji požele da nose kapu u javnoj školi ili policajca koji 

poželi da nosi turban. U SR Njemačkoj nije dopušteno državnim službenicima da 

svojim odjevanjem ističu religiozne simbole u vršenju javne službe, za razliku od 

Velike Britanije gdje je to u neku ruku dopušteno. Njemačko društvo nije naviknuto 

na ova pitanja, ali će ipak morati uskoro na njih dati odgovor. 41 Sve to pokazuje 

da različite države ne nameću ista ograničenja slobodi izražavanja religioznih 

simbola u svojim javnim ustanovama. S obzirom na brojnost muslimanske manjine 

koja živi na području Europske unije, može se reći da je neophodna zakonodavna 

intervencija organa Unije u cilju ujednačavanja njihovih religijskih prava. Bez 

obzira na izloženo, ipak je potrebito istaći da se ne može uspostaviti jednakost 

mogućnosti i tretmana za pripadnike bilo koje religijske manjine bez priznavanja 

i zaštite posebnih potreba takvih manjina u europskim državama. 

704 



THE HEADSCARF BAN AND DISCRIMINATION 

IN THE EUROPEAN LAW 

The author explores the meaning and signifi cance of discrimination in the context of the ban 

on religious symbols in public institutions. Religious covering (hijab) is a specifi c manifestation 

of freedom of religion. In this paper, the author enlightens controversy restrictions on freedom 

of religion with regard to the headscarf ban in public institutions by certain EU member states. 

In this context special attention is paid to the relationship between restrictions on freedom of 

manifestation of religious symbols and non-discrimination based on religion. In order to present 

materijals systematically and logically, the paper is divided into two parts. In the fi rst part the 

author explores the arguments pro et contra the ban on wearing headscarves in public schools that 

are under supervision of the state.On this basis,in the second part, possibilities of prevention of 

religious discrimination within the European system for protection of Human Rights and Fredoms 

are anayised. In the last part of the article, author gives a critical analysis of some aspects of formal 

equality for members of religious minorities as the starting point of this article. 

Key words: religious discrimination, formal equality, fundamental 

human rights, secularism, Margin of Appreciation doctrine, 

state,European Community 

41 Matthias Mahlmann, Religious Tolerance..., pp. 1101

Dr. sc. Vjekoslav Puljko i Martina Macko: Pravni režim kod prometnih nezgoda sa elementom... 


Dr.sc. Vjekoslav Puljko, docent 

Pravnog fakulteta Sveučilišta u Osijeku 

Martina Macko, apsolventica 

Pravnog fakulteta Sveučilišta u Osijeku 

PRAVNI REŽIM KOD PROMETNIH NEZGODA SA 

ELEMENTOM INOZEMNOSTI 

UDK: 341.66 : 656 . 1 

Primljeno: 25. 11. 2010. 


Građanskopravna izvanugovorna odgovornost za štetu koja se dogodi u prometnoj nezgodi 

u inozemstvu je stvarno i pravno kompleksna. Potrebno je riješiti čitav niz problema, a na koje 

je pokušala odgovoriti Haška konvencija o mjerodavnom pravu za prometne nezgode iz 1971. 

godine. 

Analiziraju se odredbe Konvencije u svezi određivanja mjerodavnog prava, položaj oštećenog i 

zahtjev za naknadu štete. Konvencijska rješenja se upoređuju s primjerima iz prakse, te se ukazuje 

na pravne probleme koji su uoćeni pri primjeni Konvencije. 

Nakon Haške konvencije, a u cilju unapređivanja rješavanja problema izvanugovorne 

odgovornosti za štetu u prometnoj nezgodi uveden je sustav Zelene karte i Kretski sporazum koji bi 

trebali olakšati rješavanje problema naknade štete u prometnoj nezgodi s inozemnim elementom. 

Razmatraju se i poteškoće vezane uz europsko izvješće o nezgodi te suradnja među osiguravajućim 

društvima, glede učinkovitijeg rješavanja odštetnih zahtjeva oštećenih u prometnim nezgodama s 

inozemnim obilježjem. 

Ključne riječi: Haška konvencija, izvanugovorna odgovornost, naknada 

štete, mjerodavno pravo. 

1. UVOD 

Osjetljivost problema izvanugovorne odgovornosti za štetu prouzročenu 

prometnom nezgodom znakovita je kako za tuzemne, tako i za situacije obilježene 

inozemnim elementom. Sve intenzivniji međunarodni cestovni promet pridonosi 

aktualiziranju potonje problematike, poglavito u kontekstu građanskopravnih 

mehanizama zaštite žrtava prometnih nesreća. 

Odavna su učinjeni napori da se ujednači materija prekograničnog sukoba 

zakona za prometne nezgode, pa je aktivnošću Haške konferencije šezdesetih 

godina izrađena Konvencija o mjerodavnom pravu za prometne nezgode koja je 

stupila na snagu 05.04.1971. god. (u daljnjem tekstu: Haška konvencija). 

705

Danas se materija ponovno aktualizirala u kontekstu ujednačavanja prava u 

okviru Europske unije, gdje Prijedlog uredbe o vanugovornoj odgovornosti za 

štetu (dalje Rim II Uredba) 1 , kao opći instument bitno može utjecati na regulaciju 

specifi čne materije odgovornosti za prometne nezgode. Ova je materija i nama 

interesantna, budući je RH kandidat za punopravno članstvo u EU, a sukladno 

Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju 2 već je u obvezi usklađivati interno 

zakonodavsto s pravom EU. 

Haška konvencija je u RH stupila na snagu 8. listopada 1991. 3 Sukladno čl. 140. 

Ustava Republike Hrvatske međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u 

skladu s Ustavom, te objavljeni, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike, 

a po pravnoj snazi su iznad zakona. Njihove se odredbe mogu mijenjati ili ukidati 

samo uz uvjete i na način koji su u njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima 

međunarodnog prava. Materija međunarodnog privatnog prava u pretežnom je 

dijelu regulirana Zakonom o rješavanju sukoba zakona s propisima drugih zemalja 

u određenim odnosima 4 ( u daljnjem tekstu: ZRSZ). Iako ovaj zakon sadržava 

opće odredbe o mjerodavnom pravu za vanugovornu odgovornost za štetu (čl. 28 

ZRSZ), u slučaju prometne nesreće sa elementom inozemnosti, kao lex specialis u 

primjenu dolazi Haška konvencija o mjerodavnom pravu za prometne nezgode. 

U ovome radu govorit će se prvenstveno o Haškoj konvenciji o mjerodavnom 

pravu za prometne nezgode. Uvodno ćemo pojasniti položaj ovog višestranog 

instumenta ujednačenog kolizijskog prava u odnosu na druge konvencije, te u 

odnosu na pravnu stečevinu EZ. Potom se smjera pobliže objasniti koje je pravo 

mjerodavno kod prometne nezgode sa inozemnim karakterom, te koji je opseg 

njegove primjene u režimu Haške konvencije. Nadalje će se govoriti o mjestu 

štetne radnje i mjestu nastanka štete. Kako su vozila i osobe glavni čimbenici 

govorit će se o registraciji vozila, te o međunarodnoj i inozemnoj vozačkoj 

dozvoli. Zatim će se obraditi granično osiguranje od automobilske odgovornosti. 

Također će biti riječi i o slučaju automobilske nezgode sa elementom inozemnosti 

1 Amendede proposal for a European Parlament and Council on the law applicable to non contractual 

obligations («ROME II») dostupan na http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/33211.htm 

2 Sporazum je 14. svibnja 2001. godine u Bruxellesu, parafi ran od strane ministra vanjskih poslova 

Republike Hrvatske Tonina Picule i povjerenik Europske komisije za vanjske odnose Chrisa Pattena. 

Stabilisation and Association Agreement between the European Communities and their 

Member States, of the one part, and the Republic of Croatia, of the other part, O.J.L 26, 28. 1. 

2005. str. 3. i Protocol to the Stabilisation and Association Agreement between the European 

Communities and their Member States, of the one part, and the Republic of Croatia, of the 

other part, to take account of the accession of the Czech Republic, the Republic of Estonia, 

the Republic of Cyprus, the Republic of Hungary, the Republic of Latvia, the Republic of 

Lithuania, the Republic of Malta, the Republic of Poland, the Republic of Slovenia and 

the Slovak Republic to the European Union, O.J. L 26, 28. 1. 2005., str. 222., ,Narone novine- 

Međunarodni ugovori, br. 112/1997. 

3 Čl. 1. t. 4.. Odluke o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska 

stranka na temelju notifi kacije o sukcesiji od 28. 04. 1998., notifi kacijom o sukcesiji Republika Hrvatska 

stranka je od 1991. Konvencije o mjerodavnom pravu za prometne nezgode na cestama, (Hag, 4. svibnja 

1971.) Službeni list SFRJ, Međunarodni ugovori i drugi sporazumi, broj 26/1976. 

4 Zakon o rješavanju sukoba zakona sa propisima drugih zemalja u određenim odnosima, Narodne 

novine, br. 53/91. 

706 





i s njom povezanog Europskog izvješća o nezgodi. Nakon toga će se govoriti o 

odgovornosti za štetu i odštetnom zahtjevu. Kako je sustav koji se najuže povezuje 

sa Haškom konvencijom «Sustav zelene karte», odnosno Kretski sporazum, bit će 

govora o odnosu tih sistema. 

2. ODNOS HAŠKE KONVENCIJE NAPRAMA DRUGIM 

KONVENCIJAMA TE PRAVNOJ STEČEVINI EU 

Ako je država ugovornica ove konvencije članica (ili će tek postati) nekih 

drugih konvencija koje također sadrže odredbe o pitanjima građanskopravne 

izvanugovorne odgovornosti za štetu u posebnim pravnim područjima, Haška 

konvencija ne dira u djelovanje tih drugih konvencija, odnosno, daje im 

prednost. 5 

Kada o položaju ove konvencije govorimo u kontekstu prava EZ, karakteristike 

toga nadnacionalnog prava mogu u bitnoj mjeri narušiti primjenu Konvencije 6 . 

U materiji je međunarodnog privatnog prava EZ tek Ugovorom iz Amsterdama 

(1999.) dobila nadležnost za djelovanje 7 , te je već 2003. objavljen Prijedlog 

Uredbe o mjerodavnom pravu za izvanugovorne obveze 8 . Uslijedile su rasprave o 

istomu, te je 2006. objavljen izmijenjeni Prijedlog uredbe 9 . Iako u Uredbi stoji da 

ona ne utječe na primjenu višestranih ugovora kojih su države članice potpisnice 

u vrijeme usvajanja Uredbe, kada se šteta ili gubitak javlja u jednoj ili većem 

broju država članica EU, Rim II Uredba će imati pred određenim konvencijama 

prednost u primjeni. Konkretno se navode dvije nama važne konvencije, ovdje 

poglavito interesantna Haška konvencija o prometnim nezgodama 10 . To znači 

da oba režima ostaju u primjeni, ali se u internom sukobu zakona za EU pravila 

konvencija ipak neće primjenjivati već će se primjenjivati Uredba. 

Države potpisnice Haške konvencije su: Austrija, Bjelorusija, Belgija, Bosna i 

Hercegovina, Crna gora, Hrvatska, Češka, Francuska, Latvija, Litva, Luxembourg, 

Makedonija, Norveška, Poljska, Portugal, Srbija, Slovačka, Slovenija, Španjolska, 

Švicarska 11 . 

5 Odredba čl. 15 Haške konvencije. 

6 O osobinama i načelima pravnog sustava EZ više u Hartley, T.: Temelji prava Europske zajednice 

: uvod u ustavno i upravno pravo Europske zajednice. 2. hrv. izd. Rijeka :, 2004.; Josipović, T.: Načela 

europskog prava u presudama Suda Europske zajednice. Zagreb : 2005. 

7 O razvoju nadležnosti u području međunarodnog privatnog prava vidi u Župan, M.: Pravo najbliže 

veze u hrvatskom i europskom međunarodnom privatnom ugovornom pravu, Rijeka, 2006. str. 266. ff. 

8 Proposal for a Regulation of the European Parlament and the Council on the law applicable to noncontractual 

obligations (“ROME II”) COM/2003/0427 fi nal - COD 2003/0168. 

9 Amended proposal for a European Parliament and Council Regulation on the law applicable to 

non contractual obligations (“ROME II”) [COM(2006) 83 fi nal. Prijedlog nije publiciran u O.J. već je 

dostupan na Internet stranici http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33211.htm 

10 Izričito se u ovom kontekstu navodi još i Konvencija koja se primjenjuje na odgovornost proizvođača 

za štetu od njegovih proizvoda, 1973. čl. 25. st. 2. 

11 Statusno izvješće dostupno na Internet stranaici www.hcch.com 

707

708 



3. HAŠKA KONVENCIJA O MJERODAVNOM PRAVU ZA 

PROMETNE NEZGODE I NJEZINA PRIMJENA 

Haška konvencija o mjerodavnom pravu za prometne nezgode početno određuje 

koji se zakon primjenjuje na građansku izvanugovornu odgovornost nastalu iz 

prometne nezgode, a bez obzira na vrstu suda koji je nadležan za rješavanje (čl. 

1.). Po polju primjene je defi nirana kao konvencija koja se odnosi na građansku 

izvanugovornu odgovornost za štetu koja nastane kao posljedica prometne nezgode 

na cesti, iskjlučujući iz polja primjene druge slučajeve prometnih nezgoda. 12 

Također se primjenjuje i u slučaju kada zakonodavstvo određeno njezinim 

kolizijskim pravilima nije pravo jedne od država ugovornica. 

Kako bismo bolje razumjeli Hašku konvenciju, potrebno je odmah na početku 

razjasniti osnovne pojmove same konvencije. Dakle, kako se ona odnosi na 

prometne nezgode na cesti potrebno je defi nirati “prometnu nezgodu”, “cestu” i 

“vozilo”. Prema njenim propisima prometna nesreća predstavlja svaku nesreću u 

kojoj je sudjelovalo jedno ili više motornih ili nemotornih vozila, a koja se dogodila 

u prometu na javnoj cesti na terenu otvorenom za svakoga ili na privatnom terenu, 

ali otvorenome za određeni broj osoba koje imaju prava da se njime koriste 13 . 

Usporedimo li ove defi nicije s pojmovnima sadržanim u našem zakonodavstvu, 

vidimo određene sličnosti i razlike. Prema Zakonu o obveznim osiguranjima u 

prometu (u daljnjem tekstu ZOOP), 14 čl. 3., st. 1., t. 1. “prometna nezgoda” je 

događaj kod kojega je šteta nastala zbog uporabe prijevoznog sredstva. Osnovna 

razlika defi nicije prometne nesreće u ova dva propisa je u tome što je kod Haške 

konvencije potrebno da se prometna nesreća dogodila na javnim putovima, 

privatnim površinama ili drugim površinama otvorenim za javnost. Zakon o 

sigurnosti prometa na cestama (u daljnjem tekstu: ZOSPC) 15 defi nira cestu kao 

svaku javnu cestu, ulicu u naselju i nerazvrstanu cestu na kojima se obavlja 

promet 16 . Čl. 9. ZOOP regulira pojam vozila, pa tako propisuje da je vozilo svako 

motorno vozilo, odnosno svako priključno vozilo. 

Slučajevi kada se Haška konvencija ne primjenjuje su taksativno navedeni u čl. 

2. navedene konvencije. Pa tako slijedi da se ona ne primjenjuje: 

1. na odgovornost proizvođača i prodavača kao i popravljača vozila; 

2. na odgovornost vlasnika ceste ili svake druge osobe obvezane da osigura 

održavanje ceste ili sigurnost korisnika 17 ; 

12 Matić, Ž.: Međunarodno privatno pravo-posebni dio, Zagreb, 1982., str. 85. 

13 Odredba čl. 1. st. 2. Haške konvencije 

14 Zakon o obveznom osiguranju u prometu, Narodne novine br. 151/05. 

15 Zakon o sigurnosti prometa na cestama, Narodne novine, br. 105/04. 

16 Zakon o sigurnosti prometa na cestama, u čl. 2., st. 1. t. 28. također propisuje termin vozilo i 

to kao svako prijevozno sredstvo namijenjeno za kretanje po cesti, osim dječjih prijevoznih sredstava, 

prijevoznih sredstava na osobni ili motorni pogon za osobe s invaliditetom ili starije osobe, ako se pritom 

ne kreću brzinom većom od brzine čovječjeg hoda. 

17 Loussouran smatra da su ova pitanja izuzeta jer je riječ o odgovornosti koja bi pogađala najčešće



3. na odgovornost za postupke drugoga izuzevši odgovornost vlasnika vozila 

i naredbodavca; 

4. na regresne tužbe između odgovornih osoba; 

5. na regresne tužbe i subrogacije koje se odnose na osiguravatelja; 

6. na tužbe i regresne tužbe što ih podnose organi socijalnog osiguranja ili 

drugih sličnih ustanova i javnih 

garantnih fondova za štete nanesene od automobila ili protiv kojih se podnose 

te tužbe, također za slučajeve izuzimanja od odgovornosti što ih predviđa zakon 

pod nadležnost kojega potpadaju ti organi. 

Članak 10. Haške konvencije propisuje da se primjena bilo kojeg zakona koji 

je temeljem nje obvezatan, može odbiti samo ako je očigledno u suprotnosti s 

javnim poretkom. Njime se zapravo samo potvrđuje općeprihvaćeno načelo da će 

domaći sud moći odbiti primjenu strane norme iako kolizijsko pravilo upućuje na 

njenu primjenu, ako bi ta norma bila suprotna domaćem javnom poretku. 18 Haška 

konvencija govori o očitoj suprotnosti, čime je izraženo zalaganje za restriktivnu 

primjenu ustanove javnog poretka. Haška konvencija se primjenjuje bez ikakvog 

uvjeta reciprociteta, bez obzira da li je mjerodavno pravo na osnovu tih odredaba 

pravo neke od država ugovornica ili ne. Navedeno znači da su norme Haške 

konvencije ratifi kacijom postale dio našeg međunarodno privatnog prava, te de se 

primjenjuju bez obzira na to za koje se države vezuje pravni odnos, tj. bez obzira 

na to da li je mjerodavno pravo države ugovornice ili neugovornice. 19 

«Postojanje država ugovornica čiji pravni sistem nije jedinstven postavlja 

posebne probleme, koji se rješavaju interlokalnim i interpersonalnim pravilima. 

Što se tiče ove Konvencije, problem nejedinstvenih pravnih poredaka pojavljuje 

se samo u vezi s određivanjem mjesta nezgode, ili još više pri pitanju određivanja 

«zemlje» registracije.» 20 

Članci 12., 13. i 14. propisuju slučajeve kako postupati kada država nema 

jedinstveni pravni ustroj 21 . 

državu, te je u ovim slučajevima teško zamisliva primjena drugog prava osim prava države o čijoj se 

odgovornosti radi.Loussouaran, Y.: La Convention de la Haye sur la loi applicable en matiere d’accidents 

de la circulation routiere, Clunet, 1969, str. 13. 

18 Varadi, Bordaš, Knežević,: Međunarodno privatno pravo,, Novi Sad, 2003., str. 437. 

19 Varadi et.al. Međunarodno privatno pravo, op.cit. str. 433. 

20 Matić:, Međunarodno privatno pravo, op.cit. 95. 

21 Tako propisuje da se svaka teritorijalna jedinica koja nema jedinstveni pravni ustroj smatra 

državom ako ima svoj vlastiti pravni ustroj na području građanske izvanugovorne odgovornosti u pogledu 

prometnih ne-sreća. Ako dođe do nesreće u kojoj sudjeluju vozila koja su registrirale samo teritorijalne 

jedinice te države, država koja nema jedinstveni pravni ustroj nije obvezatna primjenjivati odredbe Haške 

konvencije. To znači da će iako kolizijsko pravilo upućuje na primjenu Haške konvencije, domaći sud 

moći odbiti njenu primjenu jer bi ona bila u očitoj suprotnosti s domaćim javnim poretkom. 

709

710 



3.1. Mjerodavno pravo 

Posebno kolizijsko pravilo za izbor mjerodavnog prava u sporovima povodom 

prometnih nezgoda s elementom inozemnosti je usvojen člankom 3. Haške 

konvencije, a prema njemu se na teritoriju na kojem se dogodila nesreća primjenjuje 

domaće zakonodavstvo – lex loci delicti commissi. 22 «Uvijek se primjenjuje 

«unutrašnje pravo», što znači da je isključena ustanova uzvrata i upućivanja na 

treće pravo». 23 

Iako se lex loci delicti commissi danas više ne uzima apsolutno prikladnim za 

regulaciju svih međunarodno obilježenih izvanugovornih obveza, 24 ono je u nas 

prihvaćeno kao opće i jedinstveno kolizijsko rješenje deliktnih obveza. Njime su 

obuhvaćeni svi slučajevi izvanugovorne odgovornosti za štetu, a za kojeg nema 

posebnog međunarodnog kolizijskog rješenja. Prof. Tomljenović ističe da sud 

odlučujući povodom naknade štete, kada je štetna radnja dislocirana od štetnih 

posljedica, mora ispitati odredbe odnosnih prava te primijeniti kao mjerodavno 

pravo ono pravo čije su odredbe povoljnije za oštećenika. Oštećenom nije 

ostavljeno da sam vodi računa o tome je li pravo države u kojoj su nastupile štetne 

posljedice za njega povoljnije. 25 

Nedostaci lex loci delicti commissi su ublaženi uvođenjem poveznica o kojima 

pri izboru mjerodavnog prava treba voditi računa. Iako je zadržano kao osnovno 

rješenje Haške konvencije, postoji i nekoliko izuzetaka. Tako je mjesto registracije 

(o čemu će biti govora kasnije) jedna točka vezivanja koja se lako utvrđuje, te je 

najčešće pravilo koje zamjenjuju lex loci delicti commissi. Da bi došlo do primjene 

prava mjesta registracije vozila, potrebno je da postoji očita veza između vozila ili 

osobe koja se nalazila izvan vozila i države čije bi pravo bilo mjerodavno umjesto 

lex loci delicti commissi (dakle, potrebno je da vozila ili osobe koje su sudionici 

nesreće imaju redovno boravište u istoj zemlji). 

«Polje primjene lex loci delicti dodatno se sužava sve prisutnijom tendencijom 

diverzifi kacije kolizijskih pravila. Za specifi čne i učestale oblike delikata 

22 “Predmetni štetni događaj zbio se na teritoriju Austrije kada je došlo do sudara tužiteljeva vozila 

strane registracije i vozila hrvatskih registarskih oznaka čiji je vlasnik osiguran kod tuženice. Hrvatski 

sudovi nižega stupnja su u rješavanju ovoga spora primijenili domaće pravo tj. članak 178 st. 1. ZOO 

(izmjenama i dopunama ZOO ovaj članak je zamijenjen pa je sada reguliran člancima 1068-1073.) pa su 

smatrajući da je do štetnog događaja došlo isključivom krivnjom vozača strane registracije, tužbeni zahtjev 

je ocjenjen neosnovanim, te je odbijen. Budući se predmetni štetni događaj dogodio u inozemstvu, trebalo 

je primijeniti Uredbu o ratifi kaciji Konvencije o zakonu koji se primjenjuje na prometne nezgode. Tom 

uredbom je , naime ratifi cirana Konvencija o pravu koje se primjenjuje na prometne nezgode prihvaćena 

u Hagu 4. svibnja 1971. Po odredbi čl. 3 navedene Konvencjie pravo koje se primjenjuje je domaće pravo 

države na teritoriju gdje se dogodila nezgoda,» VSRH, Rev 1513/90. od 13. studenog 1990. dostupno na 

internet stranici http://sudskapraksa.vsrh.ht 

23 Matić, op.cit. str. 86. 

24 Davi,: La responsabilita extracontrattuale nel nuovo diritto internazionale privato italiano, Torino, 

1997., str. 6 i dalje. 

25 Tomljenović, V.: Pomorsko međunarodno privatno pravo - Izvanugovorna odgovornost za štetu i 

problem izbora mjerodavnog prava, Rijeka, 1998., str.194.



formuliraju se posebna kolizijskih pravila, koja na mjerodavno pravo upućuju 

posredstvom okolnosti koje karakteriziraju specifi čne oblike delikata.» 26 

Odstupanja vezana za mjerodavno pravo su propisana u čl. 4. Haške 

konvencije: 27 

a) Ako je samo jedno vozilo sudjelovalo u nesreći i ako je registrirano u nekoj 

državi osim one na teritoriju koje se dogodila nesreća, domaće zakonodavstvo 

države registracije primjenjuje se na odgovornost: 

- prema vozaču, posjedniku, vlasniku ili svakoj drugoj osobi koja polaže neko 

pravo na vozilo, bez obzira na njihovo uobičajeno boravište, 

- prema žrtvi koja je bila putnik, ako se njezino uobičajeno boravište nalazi u 

nekoj drugoj državi osim one na teritoriju koje se dogodila nesreća, 

- prema žrtvi koja se nalazila na mjestu nesreće izvan vozila, ako je imala svoje 

redovno boravište u državi registracije vozila. 

Ako je bilo više žrtava, zakon koji se primjenjuje određuje se posebice za svaku 

od njih (u situaciji kada jedna žrtva ima redovno boravište u zemlji registracije 

vozila, a druga ne, prema prvoj će se primijeniti pravo mjesta registracije vozila, 

a prema drugoj pravo mjesta nezgode). 

b) Kada je više vozila sudjelovalo u prometnoj nesreći, navedene odredbe se 

primjenjuju samo ako su vozila registrirana u istoj državi. 

c) Ako su osobe koje su se nalazile izvan jednoga ili više vozila na mjestu 

nesreće, sudjelovale u prometnoj nesreći navedene odredbe se primjenjuju samo 

ako su te osobe imale svoje redovno boravište u državi registracije, te u slučaju 

ako su te osobe žrtve prometne nesreće. 

26 Ibid., str. 215 

27 Zanimljiv slučaj tumačenja čl.4. Haške konvencije nalazimo u francuskoj sudskoj praksi:»U sporu 

Brandicourt v. Bigu koji je riješen presudom Apelacijskog suda u Parizu lipnja 1981. god., Osnovne 

činjenice su bile sljedeće: travnja 1977. god. Brandicourt je upravljao vozilom registriranim u Francuskoj 

na cesti u Maroku. Na jednoj krivini, pred njegovim vozilom se iznenada pojavilo vozilo marokanske 

registracije. Nastojeći izbjeći sudar, Brandicourt je izgubio kontrolu nad vozilom i skotrljao se niz nasip. U 

njegovom vozilu je bilo petero ljudi, te je jedan poginuo, a ostali su bili povrijeđeni. Jedan od povrijeđenih 

je podigao tužbu protiv Brandicourta radi naknade štete. Problem je bio što prema francuskom pravu 

postoji građanskopravna odgovornost vozača za naknadu štete. Marokansko pravo sud nije posebno 

utvrđivao, ali su mu predočene indicije prema kojima ta odgovornost ne bi postojala po marokanskim 

normama, te je za odbijanje ili prihvaćanje tužbenog zahtjeva presudan bio izbor mjerodavnog prav. 

Prvostupanjski sud je primijenio čl. 4. Haške konvencije, te zaključio da u datom slučaju je mjerodavno 

francusko pravo, kao pravo mjesta registracije (umjesto marokanskog kao lex loci delicti), jer je u nezgodi 

učestvovalo samo jedno vozilo registrirano u Francuskoj. U žalbi je Brandicourt isticao da je u nezgodi 

sudjelovalo još jedno vozilo marokanske registracije, Pitanje koje je sud trebao riješiti je li u nezgodi 

učestvovalo jedno vozilo ili nezgodu s dva vozila registrirana u različitim zemljama. 

U slučaju nezgode s jednim vozilom prema odredbama Haške konvencije mjerodavno je francusko 

pravo kao pravo mjesta registracije, a u drugom ako je u nezgodi bilo dva vozila mjerodavno je 

marokansko pravo kao lex loci delicti commissi. Određivanje mjerodavnog prava je bilo otežano što 

između francuskog vozila kojim je upravljao Brandicourt i marokanskog mercedesa nije bilo nikakovog 

kontakta, ali su postojale jake indicije da je marokansko vozilo utjecalo da se nezgoda dogodila. 

Žalbeni sud u Parizu je zaključio da je to slučaj u kojem sudjeluje više vozila, koja su registrirana u 

različitim državama, te treba kao mjerodavno primijeniti lex loci delicti commissi, odnosno marokansko 

pravo. Revue Critique, 1982. str. 691. 

711

Kada dođe do situacije u kojoj je oštećeni i odgovorni ili suugovorni za 

nezgodu mjerodavno pravo se utvrđuje na način kao da se radi o oštećenom koji 

nije odgovoran za nastalu štetu. 

Konvencija prihvaća, dakle i kombinaciju lex loci delicti commissi i mjesta 

registracije vozila, s tim da ulogu osnovnog pravila ipak zadržava lex loci delicti. 28 

Navedeno znači da će se primijeniti zakon zemlje u kojoj se dogodila nezgoda ako 

se okolnosti slučaja ne bi mogle podvesti pod jedan od izuzetaka koji upućuju na 

pravo zemlje registracije vozila. 29 

3.1.1. Opseg primjene mjerodavnog prava 

Članak 8. Konvencije nabraja pitanja koja ulaze u opseg primjene mjerodavnog 

prava, ali samo primjerice. Tako između ostalih, propisuje da će se mjerodavno 

pravo primjenjivati na uvjete i opseg odgovornosti, na razloge za oslobođenje od 

odgovornosti, na ograničenje odgovornosti i podjelu odgovornosti, na postojanje i 

prirodu štete koja se ima nadoknaditi, na vrstu i opseg naknade štete, na zastaru i 

gubitak prava koji se temelji na proteku određenog roka, itd. Tako je, dakle sudac, 

primjenjujući odredbe Haške konvencije ovlašten primijeniti mjerodavno pravo i 

na druga pitanja za koja ocijeni da bi primjena tog prava bila prikladna. 30 

Sve navedeno vezano za mjerodavno pravo zadaje sudovima velike glavobolje 

jer je ponekad teško odrediti koje je pravo mjerodavno s obzirom na sukobe 

drugih propisa koji se također trebaju uzeti u obzir (ZRSZ, Zakon o osiguranju (u 

daljnjem tekstu: ZOsig) . 31 

28 Prometna nezgoda u kojoj je došlo do smrti bliskog srodnika, dogodila se na području Republike 

Slovenije. Prvostupanjski sud, odlučujući o tužbenom zahtjevu primijenio je odrebe hrvatskog Zakona 

o obveznim odnosima. S obzirom da se nezgoda nije dogodila na području Republike Hrvatske, u ovoj 

parnici se ne može primijeniti domaće pravo, već odredbe Haške konvencije. U odgovoru na žalbu tužitelji 

ukazuju na činjenicu da je u nezgodi sudjelovalo samo jedno vozilo registrirano u Hrvatskoj. Temeljem čl. 

4 Haške konvencije trebalo bi primijeniti hrvatsko pravo, kao pravo države registracije. Ovakvo stajalište 

se ne može prihvatiti, jer tužitelji nisu vlasnici, niti posjednici vozila, a ni žrtve koje su bile u vozilu ili 

žrtve izvan vozila. Status žrtve u prometnoj nezgodi ima poginula, a tužitelji ostvaruju naknadu štete 

samostalno, ne izvodeći svoje pravo iz prava poginule. Slijedom izloženog prvostupanjski sud je pogrešno 

primijenio materijalno pravo, jer je presudu donio primjenom domaćeg (hrvatskog) prava, a ne primjenom 

prava Republike Slovenije, koje je bio dužan primijeniti temeljem Haške konvencije. Prvostupanjska 

presuda je temeljem čl. 370. st. 3. ZPP-a ukinuta te u ponovljenom postupku prvostupanjski sud će 

utvrditi pravo Rebulike Slovenije koje uređuje pitanje naknade štete u slučaju prometne nezgode, ocijeniti 

odgovornost za štetu i opseg naknade štete u okviru utvrđenog sadržaja mjerodavnog slovenskog prava. 

Žs Vu Gž 1710/2003. 

29 Varadi, op.cit., str. 434 

30 Predmet spora je zahtjev tužiteljice iz Bosne i Hercegovine za nakonadom štete, uslijed prometne 

nezgode koja se dogodila u Bosni i Hercegovini. Tuženik je osiguranje iz Hrvatske. U žalbi tužena 

pobija odluku suda prvog stupnja, te između ostalog ističe da je naknada štete određena previsoko i to 

po pravu Republike Hrvatske. Naime, prema odredbama Haške konvencije po članku 3. predviđena je 

mjerodavnost prava države na čijem se području dogodila nezgoda. S obzirom na sadržaj Konvencije 

potrebno je primijeniti vrijednosne kriterije za naknadu nematerijalne i materijalne štete prema pravu 

mjesta gdje se dogodila nezgoda. Nezgoda se dogodila na teritoriju Bosne i Hercegovine, te je pogrešno 

utvrđen iznos visine dosuđene štete prema pravu Republike Hrvatske i presuda je ukinuta. Gž-2515/01. 

31 Zakon o osiguranju, Narodne novine, br. 151/05. 

712 





3.1.2. Mjesto štetne radnje (locus delicti commissi) i mjesto nastanka štete 

(locus damni) 

«Ako ne postoji zajedničko pravo stranaka, potrebno je primijeniti tradicionalno 

kolizijsko pravilo lex loci delicti commissi, u smislu primjene bilo prava države 

u kojoj je izvršena štetna radnja bilo prava države u kojoj je nastupila štetna 

32 33 

posljedica ovisno o tome koje je pravo povoljnije za oštećenika». 

Najkonkretniju predodžbu o tome što se smatra pod mjestom štetne radnje i 

mjestom nastanka štete najjasnije objašnjava profesor Sajko u svom najnovijem 

izdanju Međunarodno - privatnog prava. Tako nam on govori da su kod 

izvanugovorne odgovornosti najčešće poveznice koje upućuju na mjerodavno 

pravo, tj. deliktni statut, mjesto štetne radnje i mjesto nastanka štete. Izvanugovorna 

odgovornost za naknadu štete se utvrđuje unutrašnjim hrvatskim mpp propisima 

i određenim međunarodnim ugovorima, te u nekim pravnim porecima sudskom 

praksom. 34 

Materijalnopravno štetna radnja i štetna posljedica su sastavnice građanskog 

delikta jer nema delikta bez radnje i nema delikta bez nastanka štete. Mjesto štetne 

radnje Sajko smatra mjestom gdje je štetna radnja u potpunosti ili djelomično 

izvršena. U slučajevima objektivne odgovornosti mjestom štetne radnje smatra 

mjestom gdje je opasni predmet postao nekontrolirani i time uzrokovao povredu 

zaštićenog prava. Nasuprot toga, mjestom nastanka štete naziva ono mjesto u 

kojem je došlo do povrede zaštićenog pravnog interesa. 35 

Sud treba po službenoj dužnosti ili na traženje oštećenog usporedbom prava 

države mjesta štetne radnje s pravom države mjesta štete utvrditi koje je od tih 

prava povoljnije za oštećenoga te onda to izabrano pravo primijeniti. Ako dođe 

do situacije u kojoj se ne može utvrditi sadržaj mjerodavnog stranog prava, kod 

nas se to rješava tako da se prednost daje primjeni polaznog prava, dakle legis 

fori. No, katkada se predlaže primjena prava koje je najbliže nepoznatom pravu 

ili primjena vjerojatno važećeg prava, a kao razlog tomu uzima se da se radi o 

32 Tomljenović, op. cit. str. 219. 

33 Imamo primjer gdje tužitelj traži naknadu štete iz osnova odgovornosti za štetu koja je nastala u 

prometnoj nezgodi za koju je odgovoran osiguranik tuženog i to za tri dana nekorištenja vozila koliko je 

trajao popravak oštećenja. Tužitelj je njemački državljanin, a nezgoda se dogodila u Hrvatskoj. Radi se 

o sporu s međunarodnim elementom, te se mjerodavno pravo određuje primjenom čl. 28 . ZRSZ-a. Po 

mišljenu Privrednog suda Hrvatske tužitelj osnovano ističe da iako je štetna radnja izvršena u Hrvatskoj, 

posljedica je nastupila u Njemačkoj. Tužitelj je njemački državljanin, s prebivalištem u Njemačkoj i tamo 

je nastupila štetna posljedica, nemogućnost korištenja vozila za vrijeme popravka. Uslijed dislokacije 

štetne radnje i štetne posljedice potrebno je ispitati je li njemačko pravo povoljnije za oštećenog. Zbog 

pogrešnog pravnog stajališta da se primjenjuje pravo mjesta štetene radnje (lex loci delicti commissi) 

prvostupanjski sud nije utvrđivao sadržaj njemačkog prava. 

Radi se o naknadi štete koju ne priznaje hrvatsko pravo po čl. 1046 Zakona o obveznim odnosima, 

jer se šteta sastoji u nekom paušalnom davanju zbog nemogućnosti korištenja vozila bez obzira je li tuđe 

vozilo koršteno ili nije, Tužitelj ima pravo na takvu nakanadu po njemačkom pravu koje je u ovom slučaju 

povoljnije za oštećenog, te je i mjerodavno za odlučivanje o ovom zahtejevu. Sud treba utvrditi sadržaj 

stranog prava kao i visinu nakanade. Pž-335/92. 

34 Sajko, K.: Mađunarodno privatno pravo, Zagreb, 2005., str. 150. 

35 Ibid., str.152. 

713

ješavanju situacije koja je gotovo uvijek usko povezana s pravnim poretkom 

polaznog prava, jer međunarodna nadležnost hrvatskih tijela u protivnom ne bi 

postojala. U smislu toga, grupa autora Sajko, Sikirić, Bouček u svojim Tezama 

za novi hrvatski zakon predlaže da se, ako se sadržaj stranog prava u razumnom 

roku ne može utvrditi primjenjuje hrvatsko pravo. 36 

Kako smo već naveli, Haška konvencija se primjenjuje na izvanugovornu 

odgovornost za štetu nastalu iz prometne nezgode, no i u čl. 28. ZRSZ-a propisuje 

da je, ako za pojedine slučajeve nije što drugo propisano, mjerodavno pravo mjesta 

gdje je radnja izvršena ili pravo mjesta gdje je posljedica nastupila ovisno koje bi 

pravo bilo povoljnije za oštećenika. 

714 



3.2. Registracija vozila 

«Karakteristika odredbi kojima se predviđa primjena prava države registracije 

je rezultat nastojanja da se iznađe pravo koje će u slučaju međunarodnih nezgoda 

biti pravo najbliže veze, odnosno pravo koje je sa nastalom situacijom u najužoj 

vezi. A to je pravo države registracije». 37 

Prema članku 6. Haške konvencije za vozila koja nisu registrirana ili koja 

su registrirana u više država, domaće zakonodavstvo države u kojoj se vozila 

redovito zadržavaju zamjenjuje zakonodavstvo države registracije. Ista situacija 

je kada ni vlasnik, ni posjednik, ni vozač vozila nisu u trenu nesreće imali svoje 

redovno boravište u državi registracije. 

Vozač koji vozilom inozemne registracije ulazi na teritorij RH mora imati 

valjanu međunarodnu ispravu o osiguranju od automobilske odgovornosti koje 

vrijedi na teritoriju EU ili neki drugi dokaz o postojanju takva osiguranja. Ovim 

međunarodnim ispravama i dokazima se smatra službena registarska pločica koju 

nosi vozilo koje je uobičajeno stacionirano na području države čiji je nacionalni 

ured potpisnik Multilateralnog sporazuma 38 , odnosno valjana Zelena karta izdana 

za vozilo koje potječe iz države čiji nacionalni ured za osiguranje nije potpisnik 

Multilateralnog sporazuma, te druge isprave i dokazi čiju valjanost potpisuje 

Hrvatski ured za osiguranje. On to priznaje tako što obavještava tijela koja su 

ovlaštena za nadzor granice RH. 39 

Vozila registrirana u inozemstvu koja su u vlasništvu stranaca na privremenom 

boravku u RH ili hrvatskih državaljana koji iz inozemstva privremeno dođu u RH, 

mogu sudjelovati u prometu najduže tri mjeseca od dana ulaska u RH i to pod 

36 Krešimir Sajko (et al.), Izvori hrvatskog i europskog međunarodnog privatnog prava sa sudskom i 

arbitražnom praksom i tezama za Zakon o međunarodnom privatnom pravu / Zagreb:, 2001. 

37 Tomljenović, op. cit. str. 209. 

38 ZOOP, čl. 3., st. 1., tč. 23. propisuje Multilateralni sporazum kao sporazum sklopljen između 

nacionalnih ureda za osiguranje država članica EEA (Europskog gospodarskog prostora) i drugih 

pridruženih država po kojem se službena registarska pločica države članice u kojoj je vozilo uobičajeno 

stacionirano smatra dokazom o postojanju valjanog osiguranja od automobilske odgovornosti. 

39 čl. 32. st. 1., čl. 33., st. 1. i st. 2. ZOOP



uvjetom da imaju važeću prometnu dozvolu i registarske pločice, te međunarodnu 

oznaku zemlje registracije ili registarsku pločicu izdanu od nadležnog tijela strane 

zemlje na kojoj su oznake i broj utvrđeni propisima Europske unije. 40 

No, zna se dogoditi da oznake i broj stranih registarskih pločica vozila koje 

ulazi u RH nisu u skladu s odredbama međunarodnih ugovora što ih je RH 

sklopila pa se u takvom slučaju vozilo treba privremeno registrirati. Privremena 

registracija se ne može izvršiti na vrijeme kraće od 60 dana (i tu postoje odstupanja 

pa se tako vozila mogu privremeno registrirati i na kraće od 60 dana i za njih se 

izdaje prometna dozvola s rokom važenja privremene registracije), ali ni duže od 

12 mjeseci. 41 Što se tiče vozila stranaca kojima je odobren privremeni boravak 

prometna dozvola se izdaje s rokom važenja do dana do kojeg im je odobren 

produženi boravak ili ako je taj rok kraći od odobrenog boravka na vrijeme na 

koje im je odobren privremeni uvoz vozila. 42 

Prema Zakonu o obveznim osiguranjima u prometu, čl. 3., st. 1. t. 12. neosigurano 

vozilo je svako motorno, odnosno priključno vozilo za koje nije sklopljen ugovor 

o osiguranju (u daljnjem tekstu: UOO) od automobilske odgovornosti ili je 

trajanje osiguranja isteklo, a UOO nije produžen ni u početnom roku (30 dana 

nakon isteka UOO u kojem se prava i dužnosti iz UOO produžuju). 

Odštetni zahtjev za naknadu štete koja je nanesena uporabom vozila inozemne 

registracije koje nema valjanu međunarodnu ispravu ili dokaz o postojanju 

osiguranja od automobilske odgovornosti, a niti ugovor o graničnom osiguranju 

oštećena osoba podnosi Hrvatskom uredu za osiguranje. 43 

Vidljivo je da je Haška konvencija u nizu slučajeva određuje mjerodavno 

pravo mjesta registracije vozila, ali što nije imalo nekog velikog uspjeha na 

međunarodnoj razini, djelomično zbog toga što se utvrđivanje mjerodavnog 

prava koje iz toga proizlazi, čini prekomjerno složenom, a djelomično i zato 

što se vjerojatno nije temeljno razdijelila defi nicija, pa je pomalo nepovoljna za 

oštećenog. Na isti način, iako u suprotnom pravcu, kretao se europski Parlament. 

On u praksi, unatoč pojavno različitom načinu formuliranja propisa, dopušta sucu 

odabrati, pri naznačenim podacima (vrsta i mjere šteta) najpovoljnije za pravo 

za oštečenog, između prava mjesta prebivališta (boravišta) i prava mjesta, gdje 

se dogodila nezgoda. U tom smislu, u odsustvu jasnih razjašnjenja i opravdanja, 

čini se da se mora tumačiti upućivanje na pravo mjesta registracije ukoliko takvo 

rješenje nije nepovoljno za oštećenog. U kontekstu izbora prava, kojim se želi 

izričito u središte staviti zaštita oštećenog, rješenje manje povoljno za nju samu 

čini se po defi niciji zaista nepravičnom. Drugačiji zaključak dodijelio bi, uostalom, 

gotovo neograničen prostor diskreciji suca. 44 

40 čl. 246. st. 2. i čl. 247. st. 1. ZOSPC 

41 čl. 249., st. 2., 3. i 4. ZOSPC 

42 čl. 248. ZOSPC 

43 čl. 29., st. 2. i čl. 37. ZOOP 

44 Alberto Malatesta,: La lege applicabile agli incidenti stradali nella proposta di regolamento (CE) 

Roma II; str.59. Rivista di diritto internazionale privato e procesuale – 2006/1; 

715

716 



3.3. Međunarodna i inozemna vozačka dozvola 

Vezano uz pojam inozemnog osiguranja od automobilske odgovornosti je, 

naravno i obvezatnost postojanja vozačke dozvole. Iako je naša vozačka dozvola 

važeća u većini zemalja, neke zemlje navedenu ipak ne prepoznaju, jer su primjerice 

na drugome jeziku. U smislu navedenog treba reći da je, uz važeću domaću 

vozačku dozvolu, potrebno imati i onu koja je važeća u zemlji prebivališta vozača. 

Pojavljuju se dvije vrste, a to su međunarodna vozačka dozvola (u daljnjem tekstu: 

MVD) i inozemna vozačka dozvola. 

Prema ZOSPC čl. 2., st. 1. t. 79. međunarodna vozačka dozvola je javna 

isprava koju izdaje ovlaštena stručna organizacija na temelju nacionalne vozačke 

dozvole te države. Ona je ustvari, prijepis važeće hrvatske vozačke dozvole. No, 

ne smijemo misliti da MVD može zamijeniti hrvatsku vozačku dozvolu jer ona 

to ne može. Navedeno znači da hrvatski državljanin ne može steći u inozemstvu 

nacionalnu vozačku dozvolu dotične zemlje temeljem MVD izdane u RH, te se 

isto tako niti MVD izdana u RH ne može koristiti na teritoriju RH kao dokaz da 

ste stekli pravo upravljanja određenom kategorijom ili vrstom vozila. 

Puno praktičnije su taj problem riješili Ujedinjeni narodi koji ne izdaju vozačke 

dozvole, nego ovu vrstu usluge pružaju putem ovlaštenih putničkih udruženja koja 

izdaju vozačku dozvolu u formatu sličnom putovnici i koja se tiska na 10 jezika. 

Takva MVD dokazuje da vozač u svom mjestu prebivališta posjeduje važeću 

vozačku dozvolu, a koristi se već više od 50. god. i priznata je u većini zemalja 

svijeta. 45 

ZOSPC u čl. 80. propisuje inozemnu vozačku dozvolu kao vozačku dozvolu i 

MVD koju je izdalo nadležno tijelo strane države. 

Hrvatski državljanin koji boravi ili prebiva u inozemstvu pa dođe u Hrvatsku, 

ili stranac koji boravi u Republici Hrvatskoj može temeljem inozemne vozačke 

dozvole, uz uvjet reciprociteta, upravljati motornim vozilom na teritoriju Hrvatske. 

Stranac koji privremeno ili trajno boravi u Hrvatskoj, te hrvatski državljanin koji 

se iz inozemstva vrati u Hrvatsku može upravljati na osnovi važeće inozemne 

vozačke dozvole za vrijeme do godinu dana od dana ulaska u Republiku Hrvatsku. 

Na njihov zahtjev, ona se može zamijeniti hrvatskom vozačkom dozvolom, bez 

polaganja vozačkog ispita, ali uz zahtjev o udovoljenju liječničkog uvjerenja. 

Zamjenjenu vozačku dozvolu je potrebno vratiti tijelu koje ju je izdalo. 

MVD će se priznati samo ako su je izdala nadležna tijela ili organizacije strane 

države i ta dozvola ne može zamijeniti hrvatsku vozačku dozvolu. No, na zahtjev 

vozača koji ima važeću vozačku dozvolu koja je izdana u RH, može mu se izdati 

i MVD. Izdaje ju Hrvatski autoklub, a s rokom važenja od pet godina od dana 

izdavanja, odnosno od dana važenja vozačke dozvole. MVD koja je izdana u RH 

se ne može koristiti za upravljanje vozilima na teritoriju RH. 46 Ukoliko državljani 

RH upravljaju vozilom hrvatskih registarskih pločica u inozemstvu, međunarodnu 

45 www.europacar.hr/info_centar.ht., posljednji posjet 13.04.2006. 

46 čl. 227., st. 2. i čl. 228., st. 1., 2. i 3. ZSPC



vozačku dozvolu moraju posjedovati za vožnju u svim europskim zemljama osim 

Austrije, Slovenije, Mađarske, Italije, Češke, Slovačke, Poljske, Njemačke i 

Francuske. Ukoliko državljani RH upravljaju vozilom na kojem su registarske 

pločice dotične strane zemlje, obavezno moraju posjedovati MVD. 

3.4. Granično osiguranje od automobilske odgovornostI 

Granično osiguranje sklapa vozač vozila inozemne registracije koji nema 

valjanu međunarodnu ispravu ili dokaz o postojanju osiguranja od automobilske 

odgovornosti. Ono vrijedi na teritoriju država članica EU i to za vrijeme boravka 

na tom teritoriju, ali ne kraće od 15 dana. Ako vozač vozila odbije sklopiti ovakvo 

osiguranje automatski se onemogućava ulazak vozila na teritorij RH. Isto tako, 

ako osoba ovlaštena za nadzor granice RH prilikom nadzora utvrdi da vozač nema 

valjanu navedenu ispravu, spriječit će daljnju uporabu vozila, te naložiti sklapanje 

UOO od automobilske odgovornosti. Za povredu graničnog osiguranja nadležan 

je Hrvatski ured za osiguranje 47 (u daljnjem tekstu: HUZO). 

Pravo na naknadu štete po osnovi ovog graničnog osiguranja ima oštećena 

osoba kojoj je nanesena šteta uporabom vozila inozemne registracije, a odštetni 

zahtjev može podnijeti osiguravatelju koji je izdao policu, HUZO, te također i 

nacionalnom uredu države u kojoj je nastao štetni događaj, a koji jamči za obveze 

najviše do iznosa osigurateljevog pokrića propisanog u njegovoj državi. 48 Ovim 

osiguranjem se ustvari osigurava autoodgovornost za vrijeme koje je navedeno u 

polici, te za štete koje su učinjene na području te države. 

4. AUTOMOBILSKA NEZGODA SA ELEMENTOM 

INOZEMNOSTI 

Prema Pravilniku o obradi šteta s inozemnim elementom iz osiguranja 

motornih vozila štete s inozemnim elementom se obrađuju prema Kretskom 

sporazumu, Haškoj konvenciji, «Pravilniku o obradi i likvidaciji međunarodnih 

automobilskih šteta» HUZO od 18. rujna 2003. god., te važećim pravilnicima 

društva za osiguranje. 49 

Za one štete koje prouzrokuje vozač vozilom inozemne registracije koji ima 

valjanu međunarodnu ispravu o osiguranju ili neki drugi dokaz o osiguranju priznat 

od Hrvatskog ureda odgovara Hrvatski ured za osiguranje. «Suputnici u vozilima 

inozemne registracije, koji su pretrpjeli tjelesne ozljede mogu svoj odštetni 

47 Prema ZOsig, čl. 271., st. 1. Hrvatski ured za osiguranje je pravna osoba koja u pravnom prometu s 

trećim osobama predstavlja udruženje društava za osiguranje sa sjedištem u RH. 

48 čl. 34. ZOOP 

49 Pravilnik o obradi šteta s inozemnim elementom iz osiguranja motornih vozila, Croatia osiguranje, 

travanj, 2006. Zagreb. 

717

zahtjev podnijeti kako hrvatskom društvu za osiguranje (osiguratelju štetnika), 

tako i inozemnom društvu za osiguranje (osiguratelju vozila inozemne registracije 

u kojem su pretrpjeli tjelesne ozljede). 50 Onaj vozač koji to nema se tretira kao 

neosigurani. Štete prouzročene takvim vozilom se tretiraju kao ostale štete od 

neosiguranih motornih vozila. U tom slučaju oštećeni podnosi odštetni zahtjev 

jednom od društava koje se bavi osiguranjem od automobilske odgovornosti. Ima 

pravo izabrati društvo koje će teretiti i utužiti, a društvo koje takvu štetu isplati 

ima pravo teretiti fond za naknadu šteta pri Hrvatskom uredu. 

718 



4.1. Europsko izvješće o nezgodi 

Prema ZOSPC, sudionici prometne nesreće u kojoj je na vozilu nastala 

manja materijalna šteta su dužni ukloniti odmah vozila s kolnika, te omogućiti 

nesmetano odvijanje prometa. 51 Ono što obavezno moraju učiniti jeste popuniti i 

potpisati Europsko izvješće o nezgodi, ili ako to nije moguće, na bilo koji drugi 

način razmijeniti osobne podatke i podatke o vozilima. Obrazac popunjavaju 

sudionici prometne nezgode u dva identična primjerka, koji nakon toga potpisuju 

i zadržavaju po primjerak za sebe. Potrebno je ispuniti ga u cijelosti, a pogotovo 

podatke o načinu nastanka prometne nesreće (napraviti skicu prometne nesreće) 

i očevicima. Praktičnost ovog izvještaja je što njime sudionici prometne nesreće 

kasnije lakše ostvaruju naknadu štete u redovnom postupku kod osiguravatelja. 

Postupak je isti ako se radi o prometnoj nezgodi u inozemstvu, s tom razlikom što 

se u slučaju prometne nezgode u inozemstvu, oštećenom predaje duplikat “zelene 

karte”. Sama predaja, naime, ne znači i priznanje krivnje, a po povratku u zemlju 

bi najbolje bilo da oštećeni nezgodu prijavi svome osiguravatelju, gdje je i izdana 

“zelena karta”. Kod nas poslove koji su utvrđeni međunarodnim sporazumom 

o osiguranju vlasnika, odnosno korisnika motornih vozila od odgovornosti u 

prometu je preuzeo HUZO. 

Ako je uporabom vozila inozemne registracije za koje postoji valjana 

međunarodna isprava ili dokaz o postojanju od automobilske odgovornosti 

nanesena šteta u RH, oštećena osoba može podnijeti zahtjev Hrvatskom uredu za 

osiguranje. 

Ono o čemu se mora voditi računa kod određivanja odgovornosti, bez obzira 

na zakonodavstvo koje se primjenjuje su prometna i sigurnosna pravila koja su na 

snazi na mjestu i u vrijeme nesreće. 52 

Praktičnost se ogleda u tome što olakšava razmjenu podataka u slučaju 

prometne nesreće gdje nije bila potrebna intervencija policije ili nekog drugog 

nadležnog tijela. 

50 Bilten Hrvatskog ureda za osiguranje, godina 11, broj 63, Zagreb, 2005., str. 23. 

51 čl. 29., st. 2. ZOOP 

52 Haška konvencija, čl. 7.



5. PRAVO NA DIREKTNU TUŽBU 

Direktnom tužbom prema osiguravatelju se štiti treća osoba koja u pravnom 

odnosu odgovornosti za štetu ima položaj vjerovnika. Pravo treće osobe na 

direktnu tužbu mora biti propisano jer ona nije ni u kakvom ugovornom ili 

izvanugovornom odnosu sa osiguravateljem. Ovakva tužba je opravdana u svim 

obveznim osiguranjima od odgovornosti jer se njome dodatno štiti oštećenik. Kako 

je pitanje da li oštećeni ima pravo tužbe različito riješeno u pravima pojedinih 

zemalja bilo je potrebno odrediti po kojem će se pravu ocijeniti da li oštećeni ima 

ili nema pravo direktne tužbe prema osiguravatelju. 

«Oštećeni će imati pravo direktne tužbe ako je to određeno u pravu koje je 

mjerodavno prema odredbama čl. 3., 4. ili 5. Konvencije. Ako je na osnovi čl. 

4. ili 5. mjerodavno pravo države registracije vozila, a ono ne dopušta direktnu 

tužbu oštećenog prema osiguravatelju, ali takvo oštećenikovo pravo postoji prema 

pravu države na čijem se području dogodila nezgoda, oštećeni će imati to pravo. U 

slučaju da ni jedno od spomenutih prava ne dopušta direktnu tužbu, ali ga dopušta 

pravo koje je mjerodavno za ugovor o osiguranju, oštećeni će to pravo imati.» 53 

U situaciji kada se oštećeniku dopušta pravo na direktnu tužbu on neće biti u 

situaciji sam izabrati pravo koje je za njega povoljnije, nego će se tada primjenjivati 

pravo koje navodi Haška konvencija (dakle, pravo koje prvo dopušta oštećenom 

postavljanje direktnog zahtjeva). 54 

Kako sve države članice ne poznaju direktnu tužbu to pitanje se riješilo 

usvajanjem tzv. Pete smjernice o osiguranju građanske odgovornosti koja proizlazi 

iz prometa motornim vozilima. 55 Ona proširuje pravo direktne tužbe na sve žrtve 

automobilskih nezgoda ako su vozila registrirana u istoj državi i dozvoljava 

da oštećena strana navede osiguravatelja pred sucima države svoga redovita 

boravišta. 56 Peta direktiva se sastoji od dvadesetak mjera koje su međusobno 

izravno nepovezane, osim, naravno, što ih povezuje zajednička nit, a to je briga za 

zaštitu prava oštećenih osoba. 57 

53 Matić, op. cit. str. 94. 

54 Ibid., str. 94. 

55 Directive 2005/14/EC of the European Parliament and of the Council of 11 May 2005 amending 

Council Directives 72/166/EEC, 84/5/EEC, 88/357/EEC and 90/232/EEC and Directive 2000/26/EC of 

the European Parliament and of the Council relating to insurance against civil liability in respect of the 

use of motor vehicles. 

56 Vidjeti Uredbu Vijeća br. 44/2001 od 22. prosinca 2000. o sudskoj nadležnosti, priznanju i ovrsi 

odluka u građanskim i trgovačkim predmetima, Sl. l. Europske unije, L 12 od 22. prosinca 2001., čl. 8., 9., 

10. i 11. st. 2. OJL 149/14 od 11.06.2005. 

57 V. Bruyr Bertrand,: La cinquieme directive sur l’ assurance automobile: en pas en avant, Le monde 

de l’ assurance, 2005., str. 1. 

719

720 



5.1. Odgovornost za štetu i odštetni zahtjev 

U pravnoj teoriji se odgovornost za štetu određuje kao obvezni odnos u kojem 

je jedna strana obvezna popraviti uzrokovanu štetu drugoj strani, a druga strana 

je ovlaštena zahtijevati takav popravak (odgovornost za nastalu štetu može 

biti izvanugovorna, ugovorna i predugovorna, zatim subjektivna i objektivna, 

te vlastita odgovornost i odgovornost za drugoga). 58 Obveza naknade štete je 

regulirana odredbama Zakona o obveznim odnosima (u daljnjem tekstu: ZOO;) 59 

, a rokovi postupanja i ZOOP. Propisane su i posebne odredbe o zaštiti oštećenih 

osoba u prometnim nezgodama u državama članicama Europske unije. 60 

«Pravila korektnog postupanja pri rješavanju šteta iz osiguranja se 

odnose na svaki korak u procesu rješavanja šteta koje su stručnjaci radne skupine 

prepoznali kao osobito važnima: odgovarajuća informacija i pomoć ugovaratelju 

osiguranja kod prijave štete; uspješne metode evidentiranja odštetnih zahtjeva; 

operativne mjere otkrivanja i sprječavanja prijevara; primjerena, poštena i 

transparentna procjena i obrada odštetnog zahtjeva; ekspeditivna likvidacija štete; 

efektivne procedure rješavanja žalbi i tužbi; i prikladan nadzor nad uslugama koje 

se tiču odštetnih zahtjeva.» 61 

Kretski sporazum propisuje da će Ured, 62 bez čekanja formalno postavljenog 

odštetnog zahtjeva, 63 pristupiti ispitivanju okolnosti nezgode kada sazna za onu 

koja se dogodila na području zemlje za koju je nadležan i u kojoj je sudjelovalo 

vozilo iz neke druge zemlje, te da će što je prije moguće o nezgodi obavijestiti 

osiguratelja. Tu se misli samo na onog osiguratelja koji je izdao zelenu kartu ili 

policu osiguranja, odnosno u danom slučaju, odnosni Ured. Sukladno tomu Uredi 

potpisnici Kretskog sporazuma se međusobno ovlašćuju da obrade i eventualno 

vansudski riješe odštetne zahtjeve oštećenih osoba pravovaljanom nagodbom, 

odnosno da prihvate vođenje vansudskih i sudskih postupaka te zastupaju 

osiguranika na sudu ili pred nekim drugim nadležnim tijelom. Propusti li to Ured 

učiniti, ne može mu se prigovoriti za taj propust. 

Ukoliko Ured tijekom ispitivanja okolnosti nezgode utvrdi osiguratelja vozila 

koje je sudjelovalo u nezgodi te da narečeni osiguravatelj ima korespodenta, 

proslijedit će mu bez odgode tu informaciju na daljnji postupak. Ured obrađuje 

štete potpuno autonomno u skladu s pravom koje je na snazi u zemlji nezgode, 

a koje se odnosi na odgovornost, naknadu štete oštećenim osobama i obvezno 

58 Klarić, Vedriš; Građansko pravo, IX. Izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Zagreb, rujan 2006., 

str. 583. 

59 Zakon o obveznim odnosima, Narodne novine br. 35/2005 

60 Više o tome: ZOOP, od čl. 47. do čl. 51. 

61 Bilten HUZO; god. 11., broj. 63., Zagreb 2005., str. 6. 

62 Pravila sadržana u Kretskom sporazumu govore o nacionalnom uredu osiguranja, što je novi naziv 

za bivši ured. Više o tome: Ćurković,M., Lui,A.: u Novi sustav zelene karte osiguranja, Kretski sporazum, 

Zagreb. prosinac 2003., str. 28. 

63 Odštetni zahtjev je zahtjev treće osobe ili više oštećenih koji se temelje na istoj nezgodi, da joj se 

nadoknadi šteta nastala u posjećenoj zemlji.



osiguranje, u najboljem interesu osiguratelja koji je izdao zelenu kartu ili policu 

osiguranja, odnosno, u danom slučaju, odnosnog Ureda. Ured je isključivo 

nadležan za sva pitanja koja se odnose na tumačenje nacionalnog prava zemlje 

nezgode, te za rješavanje odštetnog zahtjeva. 

5.1.2. Korespodenti 

Svaki Ured utvrđuje uvjete prema kojima daje, odbija ili opoziva svoju 

suglasnost korespodentima koji su registrirani u zemlji za koju je nadležan. 

«Korespodent obrađuje sve odštetne zahtjeve koji proizlaze iz nezgoda koje su se 

dogodile u toj zemlji te u kojima su sudjelovala vozila osigurana kod osiguratelja 

koji je tražio njegovo imenovanje, u skladu s pravom koje je u primjeni u zemlji 

nezgode i koje se odnosi na odgovornost, naknadu štete oštećenim osobama te 

obavezno osiguranje od automobilske odgovornosti, u ime Ureda koji je dao 

suglasnost za njegovo imenovanje te za račun osiguratelja koji je tražio njegovo 

imenovanje.» 64 

Korespodent pri rješavanju odštetnog zahtjeva radi u ime Ureda koji je dao 

suglasnost za njegovo imenovanje, te također za račun osiguratelja koji je zatražio 

njegovo imenovanje jasno ukazujući da je osiguratelj glavni dužnik refundacije. 

Svrha navedenih odredbi je jamstvo da će odštetni zahtjevi biti obrađeni u 

skladu s odredbama nacionalnog prava koje su na snazi u zemlji nezgode i koje se 

odnose na odgovornost, naknadu štete oštećenim osobama te obavezno osiguranje 

od automobilske odgovornosti. «Svaki Ured se treba pobrinuti da će njihovi članovi 

uputiti korespodente (čije su imenovanje zatražili) da sve odštetne zahtjeve riješe 

u skladu sa odgovarajućim odredbama. Također trebaju dati uputu korespodentu 

da naknadu štete isplati u ime Ureda zemlje nezgode te za račun osiguratelja 

koji ga je za to i imenovao. I konačno, Uredi će se pobrinuti da njihovi članovi 

proslijede svome korespodentu ili Uredu koji obrađuje štetu svu dokumentaciju 

koja se odnosi na odštetni zahtjev u obradi, odnosno koja je potrebna da bi se 

odštetni zahtjev riješio65 . 

6. ZELENA KARTA I KRETSKI SPORAZUM 

Država može postati članicom Sustava zelene karte preko svog nacionalnog 

ureda, ali pod uvjetom da je država međunarodno priznata i da je članica UN-a. 

U želji da postane što prije članicom sustava zelene karte, osiguravajuća 

društva RH osnivaju HUZO u ožujku, 1992. u Zagrebu. Te iste godine on počinje 

izdavati zelene karte, te ih uručivati svojim članicama da bi ih ovi mogli predavati 

osiguranicima. Na 39. (26. i 27. svibanja 2005.) sjednici Opće skupštine Savjeta 

ureda u Varšavi donijeta je odluka koja govori da ured zemlje nezgode stupa u 

64 M. Ćurković, A.Lui, cit., str. 109. i 110. 

65 HUZO, tumačenje Kretskog sporazuma, Zagreb, prosinac 2005. 

721

vezu samo s osigurateljem koji je izdao zelenu kartu ili njegovim korespodentom. 

Dakle, ne kontaktira se drugi osiguratelj koji je izdao drugu policu osiguranja koja 

se odnosi na vozilo koje je sudjelovalo u nezgodi. 

Prilikom putovanja motornim vozilom u inozemstvo ili ulaska istog u RH, 

potrebno je uz sve ostale isprave imati i međunarodnu kartu za osiguranje - zelenu 

kartu. Odgovornost za tiskanje zelenih karata preuzima nacionalni ured, koji 

ustvari i jeste izdavač zelene karte. Navedena karta se izdaje za razdoblje ne kraće 

od 15 dana, a za sva vozila koja su registrirana u RH. Ono što je karakteristično za 

ovu kartu jeste da se ne naplaćuje. 

Zelenu kartu propisuje ZOOP u čl. 3., st. 1., t. 26. kao međunarodnu kartu 

osiguranja od automobilske odgovornosti koju izdaje nacionalni ured za osiguranje 

kao dokaz o postojanju valjanog osiguranja od automobilske odgovornosti na 

području država članica Sustava zelene karte osiguranja. «Zelena karta je ključ 

kojim se pokreće mehanizam podsustava zelene karte». 66 Ona je, ustvari, samo 

potvrda o postojanju pokrića osiguratelja, dakle ona nije UOO. 

Upravo ono što razdvaja zelenu kartu od police osiguranja je Kretski 

sporazum. 67 

Ćurković nam pojašnjava da sustav koji u sebi integrira zelenu kartu i 

registracijske oznake je Kretski sporazum. Kretski sporazum stupio je na snagu 

01. srpnja 2003. godine, ali za pravila još nije utvrđen jedinstveni naziv. Ćurković 

i Lio smatraju da bi na hrvatskom jeziku prikladan naziv bio Opća pravila, ali 

ipak do primjene tog naziva još nije došlo. Svrha ovog sporazuma je uređivanje 

odnosa između nacionalnih Ureda za osiguranje. Samo Uredi imaju direktna 

prava iz Sporazuma, pa je tako jasno da članovi (članovima se smatraju samo 

osiguravatelji koji imaju ovlast za bavljenje osiguranjem od automobilske 

odgovornosti s međunarodnim pokrićem) ili korespodenti mogu ostvarivati prava 

koja proizlaze iz Sporazuma samo putem Ureda. 

Prema ZOOP to je sporazum kojim se uređuju međusobni odnosi između 

nacionalnih ureda za osiguranje država članica Sustava zelene karte osiguranja. 

On u sebi povezuje sustav zelene karte i sustav registarskih oznaka. 

Cilj Kretskog sporazuma je osigurati nesmetani promet motornih vozila u 

međunarodnom cestovnom prometu i zaštititi žrtve tog prometa. Prema njemu 

žrtva prometne nezgode i oštećena osoba mogu biti dvije različite osobe, pa 

tako npr. u slučaju smrti žrtve prometne nezgode, članovi njegove obitelji imaju 

pravo postaviti odštetni zahtjev. Po njemu se fi nancijske obveze moraju izvršiti 

u što kraćim rokovima - u roku od 60 dana od dana podnošenja zahtjeva se mora 

isplatiti regresni zahtjev. U protivnom se plaća zatezna kamata od 12% godišnje. 

Ako osiguravatelj obvezu ne plati u roku onda ju mora izvršiti ured za osiguranje, 

a kod nas je to Hrvatski ured za osiguranje. 

722 



66 M. Ćurković, op. cit. str. 41 

67 Nazivi koje susrećemo za Kretski sporazum su Internal Regulations u engleskoj verziji, te Reglement 

General u francuskoj jezičnoj verziji.



Drugi dio Kretskog sporazuma sadrži odredbe koje su specifi čne za podsustav 

zelene karte, a njima će biti vezani samo oni uredi koji su članovi tog podsustava, 

što bi značilo da se neće odnositi na Urede koji su članovi podsustava registarske 

pločice (Hrvatska je članica od 1999.) Zelena karta je prijeko potrebna da bi 

podsustav zelene karte uopće mogao funkcionirati. 

U čemu je razlika Zelene karte i Kretskog sporazuma? Zelene karte se izdaju 

isključivo za vozila registrirana u zemljama za koje je nacionalni ured koji 

ovlašćuje osiguravatelje nadležan. Za razliku od toga, Kretski sporazum, prema 

odredbi 7. 3., može ovlastiti nacionalni ured svoga člana da izdaje zelene karte i za 

vozila strane registracije pod uvjetom da se radi o osiguravatelju koji je ovlašten 

obavljati osiguranje od automobilske odgovornosti u dotičnoj stranoj zemlji i da u 

toj zemlji ne postoji nacionalni ured. Ovlaštenje se može odnositi samo na vozila 

koja su registrirana u toj stranoj zemlji. 68 

Treći dio Kretskog sporazuma polazi od pretpostavke da su odnosi između 

ureda utemeljeni na pretpostavki postojanja osiguranja. Dakle, ured je jamac 

za štete koje vozilo, koje ima redovno boravište u njegovoj zemlji, 69 uzrokuje u 

posjećenoj zemlji. 

7. ODNOS HAŠKE KONVENCIJE I ZELENE KARTE 

Što se tiče Republike Hrvatske, ona je potpisnica Haške konvencije od 1975., 

a što se tiče Sustava zelene karte - za ulazak i vožnju vozila inozemne registracije 

po RH je potrebna zelena karta osiguranja i važeća vozačka dozvola. Vozila s 

HR registracijskim oznakama mogu slobodno ulaziti u sve zemlje EU, Mađarsku, 

Švicarsku, Slovačku, Češku i Sloveniju bez kontrole zelene karte osiguranja, a 

zbog toga što je ona članica Međunarodnog sustava osiguranja. 

Kako se moglo vidjeti iz napisanoga Konvencija i Sustav zelene karte imaju 

mnogo sličnosti, ali su i različite. Najvažnija je sličnost što oba sustava reguliraju 

prometne nesreće koje se dogode sa elementom inozemnosti. Nadalje, oba sustava 

reguliraju prometne nesreće koje su se dogodile na putu. Također oba obuhvaćaju 

naknadu štete koja se dogodila na vozilima, osobama i stvarima. U oba sustava 

se pravila o prometu i sigurnosti primjenjuju po pravu mjesta nesreće. Da bi se 

pravila oba sustava primjenjivala, potrebno je da države potpišu Konvenciju, 

odnosno Sporazum (Inter biro sporazum), s tim što se Konvencija primjenjuje 

68 M. Ćurković, op. cit. (bilj. 34), str.43. 

69 ZOOP, čl. 3., st. 1., t. 24. propisuje da područje na kojem se vozilo uobičajeno nalazi predstavlja teritorij 

države članice EU čiju registarku pločicu vozilo nosi, bez obzira jesu li pločice trajne ili privremene; zatim 

područje u kojoj su izdane tablice osiguranja ili znak raspoznavanja sličan registarskoj pločici; područje 

u kojem korisnik vozila ima prebivalište u slučaju kada za određeni tip vozila nije potrebna registarska 

pločica niti bilo koji drugi slični znak raspoznavanja, te područje u kojem se prometna nezgoda dogodila 

u slučaju kada vozilo koje je sudjelovalo u prometnoj nezgodi nema nikakvu registarsku pločicu ili ima 

registarsku pločicu koja ne odgovara ili više ne odgovara vozilu. 

723

ez obzira na reciprocitet. I u jednom i u drugom sustavu potrebno je postojanje 

osnovnog akta kako bi isti mogli funkcionirati. 70 

Osnovna razlika je u tome što Konvencija određuje koje će se pravo 

primjenjivati na prometne nezgode koje se dogode u inozemstvu, a zelena karta 

obuhvaća osiguranje autoodgovornosti od odgovornosti prema trećim osobama. 

Daljnja razlika je u tome što Haška konvencija ne traži postojanje osiguranja, već 

sama određuje koje je pravo mjerodavno za reguliranje prometne nezgode, dok 

Sustav zelene karte funkcionira putem obrasca zelene karte, tj. putem registracije. 

Osnovna funkcija Haške konvencije je određivanje mjerodavnog prava u slučaju 

prometne nezgode u inozemstvu, a Sustav zelene karte počiva na osiguranju 

autoodgovornosti. No, ipak glavna razlika najviše dolazi do izražaja kod isticanja 

zahtjeva za naknadu štete. Tako Haška konvencija određuje mjerodavno pravo 

za rješavanje sporova za prometne nezgode sa elementom inozemnosti, te po tim 

pravima uređuje kako podnošenje zahtjeva, tako i samu naknadu štete. Mjerodavno 

pravo uređuje sve elemente štete i njene naknade. Mogućnost na isticanje 

direktnog zahtjeva za naknadu štete će postojati, ako je to moguće po jednom 

od tri mjerodavna prava - po pravu određenom po mjestu prometne nezgode, po 

pravu određenom po zaključenom ugovoru o osiguranju, te po pravu određenom 

po mjestu registracije vozila. 

Haška konvencija određuje pravila međunarodno privatnog prava koja će biti 

mjerodavna kada se dogodi prometna nezgoda vezana za dvije ili više zemalja, a 

sustav zelene karte regulira navedene nezgode kroz osiguranje odgovornosti prema 

trećim osobama koje je zaključeno u zemlji registracije vozila. Ukratko možemo 

reći da je zelena karta dokaz o postojanju osiguranja automobilske odgovornosti. 

Što se tiče Sustava zelene karte - svako naše vozilo, koje prelazi granicu, mora 

imati zelenu kartu. Ako vlasnik ili korisnik vozila zelenu kartu nema, on mora na 

granici zemlje u koju ulazi zaključiti granično osiguranje. Odgovornost za nastalu 

prometnu nezgodu iz koje je proizašla šteta, kao i visina štete će se procjenjivati 

po pravu mjesta gdje je šteta nastala. No, ipak ima izuzetaka. Tako domaće 

osiguravajuće društvo koje je osiguralo vozilo koje je odgovorno za nastalu štetu 

će štetu nadoknaditi do visine određene u zakonodavstvu odnosne države. 

Odgovornost osiguranika se utvrđuje primjenom odredaba mjerodavnog 

pravnog poretka osiguranika kao štetnika u odnosu odgovornosti za štetu. 

Izvanugovorna odgovornost osiguranika podrazumijeva dužnost naknade štete iz 

pravnog odnosa odgovornosti za štetu koja proizlazi iz građanskog delikta, a u 

smislu ove Konvencije, dakle iz prometne nezgode. 

Postavlja se pitanje zašto su nam uopće potrebna oba sustava? Istina je da je 

cilj i Haške konvencije i Sustava zelene karte nadokaditi pretrpjelu štetu nedužnoj 

70 Čolović, V.: Haška konvencija o merodavnom pravu za drumske saobraćajne nezgode i sistem 

međunarodnog osiguranja autoodgovrnosti (sistem «zelene karte»), Knežević, G., Pavić, V.:, Zbornik 

radova lll konferencije o međunarodnom privatnom pravu «Državljanstvo i međunarodno privatno pravo 

/ Haške konvencije» Nationality and private international law / Hague conventions» (Beograd (SCG) 5.-6. 

10. 2005. Centar za publikacije Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, 2006. 

724 





žrtvi nepažnjom druge osobe, ali ono što čini najveću razliku ova dva sustava 

je u tome što Konvencija propisuje pravila koja će se primjenjivati na prometne 

nezgode u kojima je prisutan element inozemnosti, a Sustav zelene karte počiva 

na osiguranju auto odgovornosti u kojem je prisutan element inozemnosti. 

Haška konvencija ima širu primjenu od Sustava zelene karte, jer se primjenjuje, 

bez obzira radi li se radi o vozilu, sudionicima ili nekim trećim osobama, ali je 

bitno da se radi o prometnoj nesreći u kojoj je prisutan element inozemnosti. 

Dakle, ona ne zavisi od postojanja osiguranja kao zelena karta. 

No, sustav zelene karte omogućava oštećeniku podnošenje zahtjeva za naknadu 

štete u zemlji svog prebivališta ili redovnog boravišta (najčešće je to i država 

registracije vozila). 

Dakle, dok ne nastane sustav koji će u sebi imati kombinaciju Sustava zelene 

karte i Haške konvnencije, odnosno koji će uvesti disciplinu reguliranja jednoličnog 

sukoba, potrebno je oba sustava koristiti jer kako vidimo iz izloženoga ono što 

su jednoj prednosti drugoj su nedostaci i obrnuto. Konvencija se primjenjuje 

isključivo kod prometnih nezgoda sa elementom inozemnosti. Ona rješava sukob 

zakona i određuje koje će se mjerodavno pravo primijeniti , dok sistem zelene 

karte puno opsežnije rješava pitanje naknade štete. 

8. ZAKLJUČAK 

U današnjem modernom svijetu protok roba i ljudi svakim danom je sve 

intenzivniji. Unatoč drugim vrstama prometa (zračni, željeznički, morski, riječni) 

najčešće se ljudi i roba prevoze cestovnim prijevozom. Ekonomski sve bogatije 

društvo omogućilo je gotovo svakom pojedincu da su mu prijevozna sredstva sve 

lakše dostupna. Može se konstatirati da za razliku od nedavne prošlosti kada je 

posjedovanje automobila bila iznimka, danas je gotovo nemoguće zamisliti obitelj 

bez jednog vozila, a sve češće ih posjeduju i više. 

Ovakav ubrzani rast broja vozila na cestama, otvaranje granica, izgradnja 

novih i modernih prometnica ima i drugu tamnu stranu, a to su prometne nezgode, 

kojih je proporcionalno svim faktorima sve više. Uzimajući u obzir da ljudi 

sve češće putuju izvan granica svojih država na cestama se nalazi sve veći broj 

vozila sa stranim registracijskim oznakama, kojima upravljaju osobe kojke imaju 

prebivalište izvan teritorija na kojem se nalaze te dolazi i sve više do prometnih 

nezgoda s inozemnim elementom. 

Dok za razliku od nezgoda koje su ograničene na domaće sudionike, a 

vezano za rješavanje pitanja građanske izvanugovorne odgovornosti za štetu 

i određivanja mjerodavnog prava se ne pojavljuju veći pravni problemi, to nije 

slučaj s nezgodama koje su međunarodno obilježene. Rješavanje ovog problema 

pokušano je s odredbama Haške konvencije o mjerodavnom pravu za prometne 

nezgode iz 1971. godine, no s obzirom da je od donošenja iste proteklo gotovo 

725

35 godina smatram da njena rješenja ne zadovoljavaju u potpunosti današnje 

kako pravne tako i stvarne potrebe. Sustav zelene karte je pokušaj da se pronađe 

moguće rješenje za određivanje pitanja naknade štete u kojem je prisutan element 

inozemnosti. 

Grašđanska izvanugovorna odgovornost za naknadu štete kod prometnih 

nezgoda koje su međunarodno obilježene danas se riješava primjenom odredbi 

Hšake konvencije iz 1971. god. i primjenom sustava Zelene karte, te ih je 

potrebno koristiti zajedno. Ovakvo rješenje nije najbolje, te bi bilo potrebno 

sačiniti jedinstvenu pravnu regulativu u bilo kojem obliku, a koja bi cjelovito 

riješila pitanje kako određivanja mjerodavnog prava (Haška konvencija), a tako i 

pitanje naknade štete (Sustav Zelene karte) kod prometnih nezgoda s inozemnim 

elementom. 

Literatura: 

Knjige i članci: 

Bilten Hrvatskog ureda za osiguranje, godina 11, broj 63, Zagreb, 2005., 

V. Bruyr Bertrand: La cinquieme directive sur L,assurance automobile: en pas en 

avant, Le monde de l,assurance, 2005. 

Čolovič, V.: Haška konvencija o mjerodavnom pravu za drumske saobraćajne nezgode 

i sistem međunarodnog osiguranja autoodgovornosti (sistem «zelene karte»).Knežević, 

G. Pavić, V. (eds),: Zbornih radova lll konferencije o međunarodnom privatnom pravu 

«Državljanstvo i međunarodno privatno pravo/Haške konvencije Nationality and private 

international law/Hague conventions» (Beograd (SCG) 5.-6. 10. 2005.) Centar za 

publikacije Pravnog Univerziteta u Beogradu, 2006. 

Ćurković,M., Lui, A.: Novi sustav zelene karte osiguranja, Kretski sporazum, Zagreb, 

2003. 

Davi: La Responsabilita Extracontrattuale nel nuovo Internationale Privato Italiano, 

Torino,1997. 

Hartley, T.: Temelji prava Europske zajednice: uvod u ustavno i upravno pravo 

Europske zajednice, Rijeka, 2004. 

Josipović, T.: Načela europskog prava u presudama suda Europske zajednice, Zagreb, 

2005. 

Klarić, P.- Vedriš, M.: Građansko pravo, Zagreb, 2006. 

Loussouaran: La Convention dela Haye sur la Loi Applicable en Materie d,accidents 

de la Circulation Routiere, Clunet, 1969. 

Malatesta, A.: La lege applicable agli incidenti stradali nella proposta di regolamento 

(CE) Roma ll, Rivisto di diritto internationale privato e procesuale, 2006/1. 

Matić, Ž.: Međunarodno privatno pravo-Posebni dio, Zagreb, 1982. 

Pravilnik o obradi šteta s inozemnim elementom iz osiguranja motornih vozila, Croatia 

osiguranje, Zagreb, 2006. 

Sajko, K.: Međunarodno privatno pravo, Zagreb, 2005. 

726 





Sajko, K.: Izvori hrvatskog i europskog međunarodnog privatnog prava sa sudskom 

i arbitražnom praksom i tezama za zakon o međunarodnom privatnom pravu, Zagreb, 

2001. 

Službeni list Europske unije, L 12. 2001. 

Tomljenović, V.: Pomorsko međunarodno privatno pravo-izvanugovorna odgovornost 

za štetu i problem izbora mjerodavnog prava, Rijeka, 1998. 

Varadi, Bordoš, Knežević: Međunarodno privatno pravo, Novi sad, 2003. 

Župan, M.: Pravo najbliže veze u hrvatskom i europskom međunarodnom privatnom 

ugovornom pravu, Rijeka, 2006. 

Zakon o rješavanju sukoba zakona sa propisima drugih zemalja u određenim odnosima, 

Narodne novine, br. 53/91. 

Zakon o obveznim odnosima, Narodne novine br. 35/05. 

Zakom o obv eznom osiguranju u prometu, Narodne novine, br. 151/05. 

Zakon o sigurnosti prometa na cestama, Narodne novine br. 105/04. 

Zakon o osiguranju, Narodne novine br. 151/05. 

TEKSTOVI DOSTUPNI NA INTERNETU: 

Amended proposal for a European Parlament and Councul on the law applicable to 

non contractual obligations («ROME ll»), dostupan na http://europa.eu/scadplus/leg/en/ 

lvb/33211.htm 

Statusno izvješće dostupno na www.hcch.com 

Obrazac dostupan na www.eurpacar.hr/infocentar.ht. 

Sudska praksa dostupna na http://sudska praksa.vsrh.ht 

727

728 



LEGAL REGIME IN TRAFFIC ACCIDENTS INVOLVING 

FOREIGNERS OR A FOREIGN COUNTRY 

The non-contractual civil legal responsibility for damage occurring in traffi c accidents is legally 

complex. It is necessary to resolve a range of problems which the Hague Convention on the Law 

Applicable to Traffi c Accidents of 1971 tried to answer. 

The provisions of the Convention are analysed as are the position of the injured party and the 

claim for damages. The conventions’ solutions are compared with those in practice and reveal the 

legal problems noticeable in the application of the Convention. 

After the Hague Convention, in the aim of improving the resolution of the problem of noncontractual 

responsibility for damages in traffi c accidents, the Green Card system and the Crete 

Agreement were introduced. These were supposed to facilitate the resolution of the problem of 

damages in traffi c accidents involving foreigners or a foreign country. 

The diffi culties tied to the European Report on accidents and the cooperation among insurance 

companies are studied in relation to the effective resolution of the compensation claims of injured 

parties in traffi c accidents involving foreigners. 

Key words: the Hague Convention, non-contractual responsibility, damages, 

relevant law

Dr. sc. Domagoj Sajter: Procedura i praksa restrukturiranja u stečaju u Republici Hrvatskoj 


Dr. sc. Domagoj Sajter, viši asistent, 

Ekonomski fakultet Sveučilišta u Osijeku 

PROCEDURA I PRAKSA RESTRUKTURIRANJA U 

STEČAJU U REPUBLICI HRVATSKOJ 

UDK: 347. 739 (497.5) 

Primljeno: 20.09.2009. 


Restrukturiranje u stečaju (ili „stečajni plan“) je vrsta stečajnog postupka koja ne rezultira 

smrću pravne osobe već opstankom i nastavkom poslovanja u više ili manje izmijenjenom obliku. 

Kao takva, ova vrsta stečajnog postupka ima ekonomski prioritet nad likvidacijom u stečaju. No, u 

Hrvatskoj se ovaj postupak provodi rijetko, za što je dobrim dijelom odgovorna složena procedura 

restrukturiranja. 

U radu se opisuje procedura restrukturiranja u stečaju u Republici Hrvatskoj, učestalost ovog 

postupka u praksi, te argumenti protiv korištenja sintagme „stečajni plan“. 

Ključne riječi: stečaj, restrukturiranje, preustroj, stečajni plan 

UVOD 

Stečajni je zakon puno više od „običnog“ zakona. Wood (1995.) smatra 

stečajni zakon konačnim testom je li pravosuđe uopće pravedno: „Stečajni zakon 

(...) je najprodorniji indikator različitih doktrina koje razdvajaju svjetske pravne 

sustave u kontekstu fi nancijskog prava. Destruktivna snaga stečaja je ta koja je 

oblikovala središnja pravila trgovačkog prava, i upravo je stečaj ultimativni test 

za utvrđivanje je li pojedino pravosuđe sposobno ostvariti svoje shvaćanje pravde, 

pravičnosti i pravne civilizacije.“ 1 

U hrvatskom ekonomsko-pravnom okruženju u kolokvijalnom se govoru često 

podrazumijeva kako otvaranje stečaja predstavlja “konačno rješenje” za tvrtku 

u poteškoćama kojoj nema spasa. Ovo je posljedica realnosti prakse i iskustva 

u Hrvatskoj, gdje okončanje stečajnog postupka znači i kraj agonije društva u 

poslovnim poteškoćama, epilog tjeskobnog razdoblja kojim nastupa smrt pravne 

osobe. 

No, hrvatski Stečajni zakon (NN 4/96, 29/99, 129/00, 123/03, 197/03, i 82/06; 

nadalje SZ) poznaje ideju rehabilitacije trgovačkog društva, i tumači stečaj ne 

samo kao nužnost izmirenja dugova, nego i kao novu priliku za dužnika. Ova se 

1 Wood, Ph. R.; Principles of International Insolvency, Sweet & Maxwell, London, 1995., citat 

prenesen iz Wihlborg, Clas; Insolvency and Debt Recovery Procedures in Economic Development – 

An Overview of African Law, United Nations University - WIDER Discussion Paper, 27/2002, str. 1. 

729

‘nova prilika’ sastoji u mogućnosti restrukturiranja i nastavka poslovanja i nakon 

stečaja. 

Restrukturiranje u stečaju (u suvremenoj formi) prvotno je uvedeno 1978. 

godine u SAD-u, te su se nakon nekoliko desetljeća i drugdje uvidjele prednosti 

ove procedure. Tijekom 1990-tih velik dio država u svijetu zaokrenule su svoje 

stečajne zakone u smjeru veće zaštite dužnika (prikaz kod npr. Westbrook, 2001.), 

te su uvele neku vrstu modela restrukturiranja u stečaju. 

Hrvatski je SZ najvećim dijelom preuzet iz njemačkog istovrsnog zakona i 

prenosi tamošnje tendencije, odnosno favorizira vjerovničku stranu stečajnog 

procesa. Njemački zakon nudi ograničene mogućnosti restrukturiranja, kao što 

je primijetio Kaiser (1996.): „Zahtjev da se preda kompletan plan restrukturiranja 

u vrijeme pokretanja stečaja, te činjenica kako ne postoji automatska obustava 

potraživanja vjerovnika osuđuju na propast reorganizaciju dužnika pod nadzorom 

suda u Njemačkoj.“ 2 Podaci pokazuju kako je statistika opstanaka dužnika nakon 

stečaja i u Hrvatskoj jednako minorna. 

730 



RESTRUKTURIRANJE U STEČAJU, PREUSTROJ, 

ILI „STEČAJNI PLAN“? 

Od posljednjih promjena SZ-a (NN 82/2006) proces restrukturiranja u stečaju 

naziva se ‘stečajni plan’, i to je zapravo doslovni prijevod njemačkog izvornika 

(Insolvenzplan). Dakle, radi se ne samo o transferu njemačkih pravnih rješenja, 

nego i o „prepisivanju“ njemačkog pojmovnika. 

Ne ulazeći u duh njemačkog jezika i tamošnje značenje riječi Insolvenzplan, 

može se ustvrditi kako doslovan prijevod na hrvatski nije dobro rješenje jer 

implicira kako se klasični stečajni postupak (likvidacijski, odnosno onaj kod kojeg 

se rasprodaje sva imovina i zatvara društvo) odvija neplanski – valjda stihijski, 

kaotično, i bez reda. Ovo ne odgovara istini, jer SZ detaljno uređuje kako će se 

stečaj provoditi, tko, kada, i što smije i može raditi u stečajnom postupku. 

Stečajni bi upravitelj nakon imenovanja trebao napraviti plan provedbe stečaja 

za svako trgovačko društvo u stečaju kod kojeg je imenovan upraviteljem jer je 

to naprosto dio njegovog posla, osobito stoga što je vremenski horizont provedbe 

stečaja relativno kratak, te on mora raditi efi kasno i brzo. Budući da stečaj mora 

biti zaključen godinu i pol dana nakon održavanja izvještajnog ročišta 3 stečajni 

upravitelj bi trebao napraviti stečajni plan i u klasičnom (likvidacijskom) stečajnom 

postupku, odnosno plan u kojem će defi nirati faze provedbe postupka (ciljeve, 

način izvedbe, potrebno vrijeme, potrebne resurse, itd.) kako bi na vrijeme mogao 

2 Kaiser, Kevin M J.; European bankruptcy laws: Implications for corporations facing fi nancial 

distress, Financial Management, Tampa, Vol. 25, Iss. 3; 1996., str. 67. 

3 čl. 27 SZ



izvršiti svoju obvezu unovčenja imovine stečajnog dužnika, upravo jer je pritisnut 

vrlo ograničenim vremenskim rokom. 

Iz navedenoga je jasno kako je stečajni plan sasvim neodređena pravna 

formulacija koja u praksi može značiti više toga, pa tako i uobičajeno planiranje 

pri rasprodaji i unovčenju imovine, odnosno planiranje u tijeku onoga što se 

u statistici naziva „smrt trgovačkog društva“ 4 . Stečajni plan može biti i plan 

rasprodaje dužnikove imovine, plan diobe, plan razvrstavanja vjerovnika, itd 5 . 

U ovom se radu iz prethodno navedenih razloga koristi sintagma ‘restrukturiranje 

u stečaju’ jer kod nje nema dileme o kojem se procesu zapravo radi. 

NEKI ASPEKTI RESTRUKTURIRANJA U STEČAJU 

Restrukturiranje u stečaju 6 relativno je nova pojava u hrvatskom stečajnom 

sustavu, no i hrvatski stečajni sustav nema osobito dugu tradiciju jer u socijalističkosamoupravljačkom 

sustavu nije postojao u suvremenoj formi. Instaliran je, dakle 

u tranzicijskom razdoblju nakon osamostaljenja Republike Hrvatske, kada je 

uvođenjem tržišnog kapitalizma postalo razumljivo da trgovačko društvo mora 

snositi posljedice kako za svoje uspjehe, tako i za neuspjehe. 

Restrukturiranje u stečaju proces je sveobuhvatne revizije i sanacije 

poslovanja stečajnog dužnika, a rezultira opstankom trgovačkog društva u manje 

ili više izmijenjenom obliku. Obuhvaćen je Stečajnim zakonom (i u širem smislu 

stečajnim pravom), jer je dio stečaja i u tom obliku ne postoji izvan stečajnog 

postupka 7 . Kao takav čini alternativu „običnom“, klasičnom, ili likvidacijskom 

4 Eurostat objavljuje podatke o mortalitetu trgovačkih društva, u smislu zatvaranja nakon stečaja. 

5 Koliko je sintagma „stečajni plan“ zaživjela u hrvatskom jeziku dovoljno pokazuje činjenica kako 

pri stečaju američkog General Motorsa u lipnju 2009. (jedan od najvećih stečajnih dužnika uopće) u 

medijima apsolutno nitko nije naveo kako se radi o „stečajnom planu“, nego su gotovo svi izvještavali 

kako se radi o „zaštićenom stečaju“ (npr. uredništvo središnjeg Dnevnika HRT-a od 01.06.2009., kao i 

brojni drugi). 

6 Moguće je restrukturirati tvrtku i izvan stečaja, ali je ovaj proces potpuno drugačiji po svojim 

karakteristikama jer nije podložan Stečajnom zakonu, niti je njime propisan, i što je najvažnije – 

u restrukturiranju izvan stečaja glavnu riječ vodi uprava društva zajedno s vlasnicima društva, te oni 

odlučuju o svim aspektima provedbe restrukturiranja, dok je u stečaju uprava smijenjena i njeno mjesto 

zauzima upravitelj. 

Kod restrukturiranja u stečaju u prvom su planu vjerovnici koji samostalno odlučuju o tome hoće 

li se (i kako će se) restrukturiranje provesti, a uprava je smijenjena i njeno je mjesto zauzeo stečajni 

upravitelj. Pored toga otvaranjem stečaja vlasnici tvrtke postali su praktično vjerovnici, jer imovina 

dužnika od trenutka otvaranja stečaja pripada njima, a ne prijašnjim vlasnicima ili dioničarima. Dakle, nad 

restrukturiranjem izvan stečaja tijela dužnika (uprava, nadzorni odbor) imaju potpunu kontrolu i slobodu 

biranja načina izvedbe restrukturiranja, dok u stečaju navedena tijela imaju minimalna prava i ne mogu 

upravljati stečajnim postupkom, pa ni restrukturiranjem. Naravno, postoji iznimka, a to je ukoliko se 

restrukturiranje u stečaju provodi pod osobnom upravom (koliko je poznato, ovakav slučaj u Hrvatskoj 

praksi nije zabilježen) 

7 Bespredmetno je stoga uvođenje općeg izraza ‘insolvencijsko pravo’ pod izlikom da stečajni plan 

nije obuhvaćen terminom stečaj kao što to predlažu neki stručnjaci. 

731

stečajnom postupku, koji nakon rasprodaje imovine dužnika rezultira zatvaranjem 

i prestankom postojanja (smrću) trgovačkog društva. 

Restrukturiranje je iznimno kompleksan ekonomsko-pravni proces, od 

donošenja odluke o tome može li se i kako će se uopće provesti, do ponovnog 

osmišljavanja novog koncepta poslovanja s kojim bi dužnik trebao postati 

uspješan. U ovom alternativnom stečajnom postupku valja voditi računa o brojnim 

aspektima koje uređuju i propisuju razni zakoni (Stečajni, Ovršni, Zakon o radu, 

Zakon o trgovačkim društvima, Zakon o obveznim odnosima, itd.), te Barbić ističe 

kako je restrukturiranje u stečaju „vjerojatno najsloženiji pravni zahvat uopće.“ 8 

Restrukturiranje ekonomski gledano ima daleko učinkovitiji ishod od 

likvidacije u stečaju, jer trg. društvo opstaje nakon restrukturiranja, nastavlja se 

s djelatnošću bez tereta insolventnosti i/ili prezaduženosti, zadržavaju se radna 

mjesta, sačuvana je vrijednost imovine (jer se u stečaju imovina dužnika redovito 

rasprodaje ispod realne cijene), poslovanjem se stvara prihod za radnike i njihove 

obitelji, a plaćanjem poreza i drugih davanja omogućuje se funkcioniranje lokalne 

zajednice i države u cjelini. Dika također uočava kako „reorganizacija ima stanoviti 

funkcionalni prioritet pred stečajem“ 9 . Stoga valja promovirati ovaj postupak i 

učiniti ga jasnijim, primjenjivijim, i jednostavnijim. 

732 



ELEMENTI PLANA RESTRUKTURIRANJA U STEČAJU 

Plan restrukturiranja je složeni elaborat koji se sastoji od pripremne i provedbene 

osnove 10 , te od priloga. 

Pripremna osnova mora sadržavati sve podatke o osnovama i posljedicama 

plana koji su značajni za donošenje odluke vjerovnika o planu i za njegovu sudsku 

potvrdu. U pripremnoj se osnovi stečajnoga plana navode mjere koje su poduzete 

prije otvaranja stečajnoga postupka ili se još trebaju poduzeti kako bi se stvorili 

temelji za ostvarivanje prava sudionika 11 . Ondje treba realno i objektivno prikazati 

stanje dužnika i sve što se restrukturiranjem namjerava poduzeti, i to na taj način 

da sudionici već na temelju pripremne osnove mogu donijeti odluku o planu. 

SZ vrlo općenito propisuje sadržaj pripremne osnove. Pripremna osnova u 

biti mora sadržavati studiju o izvedivosti i izgledima restrukturiranja i temeljito 

obrazloženje vizije restrukturiranja. Ondje bi se morali naći podaci o pravnim i 

imovinskim odnosima stečajnog dužnika, realan prikaz imovine i obveza, podaci 

na osnovu kojih se može očekivati oporavak poslovanja (ukoliko se poslovanje 

neće bitno izmijeniti), očekivani epilog i posljedice restrukturiranja, i koraci koji 

se u kratkom roku moraju učiniti kako bi restrukturiranje bilo izvedivo. 

8 Barbić, Jakša: Preustroj dužnika u stečaju, Zbornik radova sa godišnjeg savjetovanja ‘Aktualna 

pitanja hrvatskog gospodarstva i pravne prakse’ u Opatiji 1996., Inženjerski biro, Zagreb, 1996., str. 13. 

9 Dika, M. : Insolvencijsko pravo, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1998., str. 6. 

10 čl. 215 SZ 

11 čl. 216 SZ



Također, valjalo bi prezentirati i usporedbu razine mogućih namirenja ukoliko 

bi se predloženi plan realizirao nasuprot iznosima koji se mogu očekivati nakon 

rasprodaje imovine. Ova usporedba je ključna i o njoj ovisi hoće li se plan prihvatiti 

ili ne. 

Provedbena osnova, kao drugi stup na kojem se temelji plan restrukturiranja, 

govori kako će se izvesti restrukturiranje. Dakle, pripremna osnova govori što se 

planira učiniti, a provedbena osnova navodi kako se to planira izvesti. 

Prije svega, u pripremnoj osnovi navode se izmjene pravnih položaja dužnika 

i ostalih sudionika u postupku 12 , s tim da se ove izmjene ne smiju činiti na štetu 

pojedinih vjerovnika (osim ako se oni s time izričito slože). 

Iako se to ne propisuje izričito, logično je da provedbena osnova sadrži i 

detaljno razrađen i razjašnjen opis izvedbe restrukturiranja. Naravno, ukoliko plan 

izrađuje stečajni upravitelj po nalogu vjerovnika te on pri izradi plana utvrdi kako 

plan nije izvediv, i to valja potkrijepljeno obrazložiti. 

Dio provedbene osnove su i tzv. izjave volje. Naime, ako se trebaju zasnivati, 

mijenjati, prenositi ili ukidati prava na stvarima i pravima dužnika, potrebne se 

izjave volje sudionika mogu unijeti u provedbenu osnovu 13 . Nikome se ne može 

nametnuti stjecanje udjela u dužniku, kupovina njegove imovine, preuzimanje 

njegovih obveza, i slično, a izjave volje dokaz su kako su sudionici spremni učiniti 

navedene ili slične radnje. 

Propisano je kako se sudionici u stečajnom planu razvrstavaju u skupine, i 

to prema kriteriju pravnog položaja 14 . Skupine su vrlo bitne jer se glasovanje o 

planu provodi u ovim skupinama 15 , te razvrstavanje vjerovnika u skupine može 

itekako utjecati na ishod glasovanja. Vjerovnici s različitim pravnim položajem 

razvrstavaju se u posebne skupine, te se trebaju formirati grupe razlučnih 

vjerovnika, grupe viših i grupe nižih isplatnih redova, te grupa u kojoj se nalaze 

radnici dužnika (osim ako su njihova potraživanja neznatna). Svi sudionici 

pojedine skupine moraju imati jednaka prava i nikoga se ne smije pogodovati, 

osim ako se s time izričito suglase ostali sudionici 16 . 

Unutar pojedine skupine mogu se napraviti podskupine po kriteriju „istovrsnosti 

gospodarskih interesa“ 17 . Kod ovakvog razvrstavanja mora se navesti koji je to 

kriterij. 

Premda to zakonom nije navedeno, jasno je kako ovo razvrstavanje treba biti 

dio provedbene osnove. Kako se u provedbenoj osnovi navode izmjene pravnih 

položaja sudionika, a sudionici su razvrstani u skupine upravo prema svom 

pravnom položaju, tako će se u provedbenoj osnovi iznijeti i eventualni preraspored 

12 čl. 217 SZ 

13 čl. 224 SZ 

14 čl. 218 SZ 

15 čl. 239 SZ 

16 čl. 222 SZ 

17 čl. 218 st. 2 SZ 

733

sudionika u skupinama. Pri tom se niti jedan sudionik ne smije premjestiti u 

skupinu u kojoj bi imao manja prava da se provodi klasičan stečajni postupak, 

osim ako je on s tim izričito suglasan. Svim sudionicima pojedine skupine moraju 

se osigurati ista prava 18 . 

Plan restrukturiranja može biti dopunjen različitim prilozima. Obvezni prilozi 

su pregled imovine i obveza, fi nancijski plan i plan rezultata 19 , izjave sudionika 20 , 

itd., a uz njih se može priložiti i sve drugo što se smatra važnim za izradu i 

prihvaćanje plana. 

734 



RESTRUKTURIRANJE ILI „SMRT“ PRAVNE OSOBE? 

Trenutak kada se odlučuje ima li dužniku spasa, ili će se sva imovina rasprodati 

i dužnikovo ime izbrisati iz registra nije jasno određen Stečajnim zakonom, i ovisi 

od slučaja do slučaja. 

Ukoliko je pokrenut prethodni postupak valja očekivati od privremenog 

upravitelja da započne s izradom plana ukoliko smatra izglednim opstanak dužnika 

(premda za to nije dobio nalog vjerovnika). 

Na izvještajnom ročištu 21 stečajni upravitelj mora podnijeti izvješće o 

gospodarskom položaju dužnika, te posebno treba istaknuti postoje li izgledi da se 

poslovanje dužnika nastavi i kakve bi učinke nastavak poslovanja imao na namirenje 

vjerovnika 22 . Dakle, upravitelj može imati pripremljen plan restrukturiranja već za 

izvještajno ročište, premda nije dobio nalog za izradu plana, niti je dobio izričit 

nalog da se plan ne izrađuje i da se dužnik likvidira. Uostalom, upravitelj mora 

komunicirati s vjerovnicima pri izradi plana, i on već tada iz komunikacije s 

vjerovnicima može zaključiti koji su izgledi da se plan dopusti i prihvati. 

No, isto tako stečajni upravitelj može samostalno odlučiti i da se poslovanje 

trgovačkog društva obustavi, čak i prije izvještajnog ročišta (uz suglasnost odbora 

vjerovnika ako je taj odbor osnovan) 23 . Bitno je naglasiti da prije izvještajnog 

ročišta stečajni upravitelj ne smije prodavati imovinu dužnika 24 . Dakle, od 

otvaranja stečaja do izvještajnog ročišta ne smije se unovčavati stečajna masa. 

Budući da tvrtka mora nastaviti poslovanje kako bi se restrukturirala, na prvoj 

razini odlučivanja o mogućnosti opstanka nalazi se stečajni upravitelj, koji (ako 

to smatra potrebnim) može obustaviti poslovanje odmah nakon svog imenovanja. 

18 čl. 222 st. 1 SZ 

19 čl. 225 SZ 

20 čl. 226 SZ 

21 Izvještajno ročište je drugo ročište u postupku; održava se nakon ispitnog, s tim da je moguće 

objediniti ispitno i izvještajno ročište i održati ih odjednom. 

22 čl. 155 st. 1 SZ 

23 čl. 157 SZ 

24 čl. 158 SZ



Ukoliko to učini sasvim je izlišno razmatrati opciju restrukturiranja, jer je nakon 

obustave poslovanja vrlo teško poslovanje opet pokrenuti. 

Odluku o restrukturiranju trebala bi donijeti skupština vjerovnika na 

izvještajnom ročištu (ne nužno prvom) 25 . Ako se ta odluka uopće ne donese, može 

se sazvati posebna sjednica skupštine vjerovnika najkasnije u roku od šest mjeseci 

od dana održavanja prvoga izvještajnog ročišta, na kojoj se može donijeti odluka o 

restrukturiranju 26 . No, ako se vjerovnici ne mogu dogovoriti o nastavku poslovanja 

ono će se obustaviti, i pristupit će se rasprodaji imovine i to bez odgode 27 . 

Stoga, ključno je da vjerovnici dođu do sporazuma i donesu odluku o nastavku 

poslovanja, jer u suprotnom nema izgleda za opstanak dužnika. Upitno je jesu li 

vjerovnici sposobni donijeti ovakvu odluku, jer se često ne mogu dogovoriti makar 

imali zajedničke interese i makar postojali dobri izgledi za restrukturiranje. 

Može li dužnik odlučivati o restrukturiranju? U principu, u stečajnom 

postupku on to ne može. Dužnik smije podnijeti plan samo u jednom trenutku, i 

to kada podnosi prijedlog za otvaranje stečaja. Dakle, zajedno s prijedlogom za 

otvaranje stečaja dužnik smije podnijeti i plan restrukturiranja, ali kad se tečaj 

otvori i stečajni postupak započne dužnik više nema pravo glasa i njegovo mjesto 

i funkciju zauzima stečajni upravitelj. 

PROCEDURA ODLUČIVANJA O PRIHVAĆANJU PLANA 

RESTRUKTURIRANJA 

Proces odlučivanja je složen, i najveći dio odredbi Stečajnog zakona o planu 

restrukturiranja odnose se na uređivanje načina glasovanja o planu. Odlučivanje 

o (ne)prihvaćanju gotovog, izrađenog plana restrukturiranja može imati i sedam 

faza. 

1.) U prvoj fazi o planu odlučuje sudac. Kada se plan izradi i preda stečajnom 

sucu on će prije svega ispitati njegovu formalnu stranu i jesu li restrukturiranje 

vjerovnici uopće dopustili. Naime, vjerovnici mogu odlučiti da nema ni potrebe 

ni izgleda da se plan restrukturiranja provede 28 . Podnošenje plana unatoč volji 

vjerovnika, pa makar plan bio iznimno dobar i izvediv, nije dopušteno. 

Sudac će stoga u prvoj fazi plan odbaciti i bez glasovanja ako nisu poštivani 

propisi o pravu na podnošenje i sadržaju plana te ako podnositelj plana taj 

nedostatak ne može otkloniti (ili ga ne otkloni unutar primjerenoga roka koji 

mu je sud odredio); zatim ako očito nema izgleda da plan koji je dužnik podnio 

vjerovnici prihvate ili sud potvrdi; ili ako se prava koja bi sudionici trebali steći 

25 čl. 38e st. 1 toč. 4 SZ 

26 čl. 155a st. 2 toč. 5 SZ 

27 čl. 155b st. 1 SZ 

28 čl. 155a st. 2 SZ 

735

prema provedbenoj osnovi plana koji je dužnik podnio očito ne mogu ostvariti 29 . 

No, što ako vjerovnici nisu izričito zabranili restrukturiranje, ali nisu ni dali 

nalog upravitelju da izradi plan? Stečajni zakon u tom pogledu nije sasvim jasan. 

Valja smatrati da je plan u tom slučaju dopušten, jer je stečajni upravitelj pozvan 

brinuti se o potraživanjima vjerovnika te se može pretpostaviti kako je takav 

plan izraz prije svega njegove brige za namirenje vjerovničkih potraživanja, a 

zatim i brige za opstankom dužnika. Utoliko nema zapreke da se o takvom planu 

raspravlja. Uostalom, ako se s takvim planom kojega vjerovnici nisu izričito 

zabranili (ali nisu niti dali nalog za njegovu izradu) vjerovnici ne slažu, mogu 

glasovati protiv njega i tako ga ne prihvatiti. 

Dužnik smije plan podnijeti samo zajedno s prijedlogom za otvaranje stečaja. 

Utoliko on mora sve pripremne radnje napraviti prije stečaja, odnosno u dijalogu s 

vjerovnicima razmotriti postoji li mogućnost restrukturiranja njihovih potraživanja. 

U tijeku izrade plana neki od tih vjerovnika može predati prijedlog za otvaranje 

stečajnog postupka, i time zapečatiti sudbinu plana prije negoli ga je dužnik stigao 

izraditi. 

Valjalo bi dopustiti dužniku koji predlaže otvaranje stečaja i predlaže stečajni 

plan da u određenom vremenskom razdoblju (npr. mjesec dana) izradi plan 

i podnese ga na razmatranje. U tom vremenskom razdoblju dužnik ne bi smio 

raspolagati svojom imovinom i ne bi ju smio otuđiti. Sudac bi dužnikov prijedlog 

za odgodu unovčenja imovine za vrijeme izrade plana odbacio ako je sasvim 

jasno da se plan neće prihvatiti, ili ako je imovina dužnika nedovoljna. Ukoliko 

bi dužnik u navedenom vremenskom razdoblju umanjio svoju imovinu trebalo 

bi ga oštro sankcionirati, jer je vremenski period namijenjen za pripremu plana 

restrukturiranja protratio i dodatno smanjio izglede za njegovo prihvaćanje. Ovim 

bi se učinila distinkcija između poštenih i nepoštenih stečajeva, te bi se poštenim 

dužnicima dala mogućnost restrukturiranja u stečaju. 

Sudac bi valjao dobro razmotriti je li razdoblje odgode unovčenja nepotrebno 

prolongiranje agonije i neizbježne likvidacije, ili realna opcija kojoj treba dati 

šansu. Suci bi trebali biti dovoljno kompetentni da donesu ispravnu odluku, a u 

tome im mogu pomoći sudski vještaci, revizori, konzultanti, i drugi stručnjaci. 

2.) Ukoliko je plan prošao prvu fazu, u drugoj fazi stečajni sudac poziva 

pojedine sudionike stečajnog postupka da se izjasne o planu. Ti sudionici su 

odbor vjerovnika (ako je osnovan), dužnik pojedinac (ako je plan podnio stečajni 

upravitelj), i stečajni upravitelj (ako je plan podnio dužnik) 30 . 

Sudac može (ali i ne mora) na izjašnjenje o planu pozvati i državna tijela 

nadležna za predmet poslovanja dužnika, te gospodarsku, odnosno obrtničku 

komoru. Izjave i mišljenja ovih sudionika nisu obvezujuća za suca, no svakako 

mogu utjecati na donošenje njegove konačne odluke. 

Jasno, ukoliko je plan podnio stečajni upravitelj za dužnika koji je pravna 

736 



29 čl. 227 st. 1 SZ 

30 čl. 228 st. 1 SZ



osoba, a u postupku nije imenovan odbor vjerovnika, nikoga se ne mora pozvati 

na izjašnjavanje. U ovom slučaju druga se faza može i preskočiti. 

3.) U trećoj fazi stečajni vjerovnici glasuju o planu. Pravo glasa imaju oni 

vjerovnici koji i inače imaju pravo glasa u skupštini vjerovnika, osim onih na čije 

tražbine plan ne djeluje. Dakle, pri odlučivanju o planu restrukturiranja pravo 

glasa nemaju oni vjerovnici čija prava restrukturiranjem nisu izmijenjena. 

Razlučni vjerovnici imaju pravo glasa ukoliko im je dužnik i osobno odgovoran, 

te ako se odreknu prava na ovrhu u stečaju, ili ako se njome nisu dovoljno namirili. 

No, ako njihovo pravo plan ne izmjenjuje, niti oni o planu ne mogu odlučivati. 

Vjerovnici kojima je tražbina osporena nemaju pravo glasa. Iznimno, može im 

se dati pravo glasa ako se na ročištu tako dogovore upravitelj i nazočni vjerovnici. 

Ako se oni ne mogu dogovoriti odluku o pravu glasa donosi sudac 31 . 

Za prihvaćanje plana u trećoj fazi potrebna je dvostruka većina. Smatrat će se 

da su vjerovnici prihvatili plan: 

1. ako je u svakoj skupini za plan glasovala većina nazočnih vjerovnika (s tim 

da ukoliko u glasovanju ne sudjeluje niti jedan vjerovnik pojedine skupine, 

smatrat će se da je ta skupina pristala na plan 32 ), i 

2. ako zbroj tražbina vjerovnika koji su glasovali za plan dvostruko premašuje 

zbroj tražbina vjerovnika koji su glasovali protiv toga da se plan prihvati 33 . 

No, smatrat će se da je pojedina glasačka skupina prihvatila plan i kada je 

većina u toj skupini bila protiv plana, i to: 

a) ako je većina ostalih glasačkih skupina plan prihvatila s potrebnom 

većinom, 

b) ako vjerovnici te skupine stečajnim planom nisu stavljeni u lošiji položaj od 

onoga u kojem bi bili da plana nema, i 

c) ako primjereno sudjeluju u gospodarskim koristima koje bi sudionicima 

trebale pripasti na temelju plana 34 . 

Ovo konkretno znači da ukoliko postoji npr. 11 skupina dovoljno je da njih 6 

prihvati plan, s tim da ostalih 5 ne smiju planom biti stavljeni u lošiji položaj od 

onog u kojem bi bili da se provodi klasični stečajni postupak. Također, sudionici i 

tih 5 skupina trebaju primjereno sudjelovati u gospodarskim koristima. 

Što zapravo znači „primjereno sudjelovati u gospodarskim koristima“? 

Smatra se da „primjereno sudjelovanje vjerovnika neke skupine u gospodarskim 

koristima“ postoji: 

31 čl. 38d st. 4 SZ 

32 čl. 242 st. 3 SZ 

33 čl. 240 st. 1 SZ 

34 čl. 241 st. 1 SZ 

737

a) ako ni jedan drugi vjerovnik ne bi trebao primiti više od njegove tražbine, 

b) ako imovinsku korist ne bi primio ni vjerovnik koji bi u slučaju da plana nema 

bio u isplatnom redu iza vjerovnika te skupine, niti dužnik ili osoba koja u 

njemu ima udjela, 

c) ako se ni jedan od vjerovnika koji bi u slučaju da plana nema bio u istom 

isplatnom redu s vjerovnicima te skupine, ne stavlja u bolji položaj od 

onoga u kojem se nalaze ti vjerovnici 35 . 

Pojednostavljeno rečeno, vjerovnici prethodno navedenih 5 skupina (koje su 

plan odbile) će primjereno sudjelovati u gospodarskim koristima ako se ostalih 6 

skupina (ili dužnik i s njim povezane osobe) ne bi planom okoristili više od njih, i 

to usporedivo s onim što bi primili da plana nema. 

Nitko ne smije iskoristiti restrukturiranje da njime dobije više od onoga što mu 

pripada, i to na račun drugih vjerovnika, već svi trebaju sudjelovati u koristima 

koje nosi plan restrukturiranja. Ovo je pravilo (među ostalima) hrvatski SZ preuzeo 

iz njemačkog Insolvenzordnunga, a njemački zakon iz američkog poglavlja 11. 

Što se tiče vjerovnika nižih isplatnih redova, njihova se potraživanja u praksi 

najčešće otpisuju, i smatra se da su oni plan prihvatili. Njihova potraživanja 

prestaju ako se to tako planom odredi, ili silom zakona 36 , a osobito u slučaju ako 

se prema planu ni vjerovnici viših redova neće u potpunosti namiriti 37 . 

4.) Nakon što su plan prihvatili vjerovnici, u četvrtoj fazi dužnik se može 

usprotiviti i prigovoriti. No, čak i ako dužnik prigovori plan se može prihvatiti, i 

to pod dva uvjeta: 

a) ako dužnik planom nije stavljen u teži položaj od onoga u kojem bi bio da 

plana nema, te 

b) ako niti jedan vjerovnik ne dobiva gospodarsku korist koja prelazi puni 

iznos njegovog potraživanja 38 . 

Ukoliko on pismeno ili usmeno ne prigovori, plan se prihvaća i prelazi u 

sljedeću fazu odlučivanja. 

5.) U sljedećoj, petoj fazi, nakon što plan prihvate vjerovnici i nakon što dužnik 

na plan pristane, sudac će saslušati stečajnoga upravitelja, odbor vjerovnika (ako 

je on osnovan), i dužnika 39 . 

Ova zakonska odredba nije ni detaljna ni sasvim jasna. Pretpostavlja se da će 

ovo saslušanje biti konzultativnog karaktera i da će sudac zatražiti mišljenja od 

navedenih tijela o prihvaćenom planu. Njihovo mišljenje za suca nije obvezujuće, 

ali može imati utjecaj na sučevu konačnu odluku o planu. 

738 



35 čl. 241 st. 2 SZ 

36 čl. 221 SZ 

37 čl. 242 st. 1 SZ 

38 čl. 243 st. 2 SZ 

39 čl. 244 st. 2 SZ



6.) U nekoj od prethodnih faza sudionici stečajnog postupka mogu zahtijevati 

da se nešto izvrši ili učini prije nego se plan potvrdi. Te činidbe ili mjere su 

pretpostavka za potvrdu plana, i moraju se ispuniti kako bi se plan potvrdio 40 . U 

šestoj fazi provjerava se jesu li ove činidbe ili mjere izvršene. 

Vjerovnici mogu zahtijevati od dužnika (primjerice) otpuštanje viška radnika, 

povećanje kapitala, izmjenu proizvodnog plana, realizaciju kredita, ili bilo što 

drugo što smatraju potrebnim kako bi se plan realizirao. 

Ova faza nije propisana kao obvezna, i njena provedba također ovisi od slučaja 

do slučaja. 

7.) Kada je plan prošao sve prethodne faze, u posljednjoj, sedmoj fazi o planu 

opet odlučuje sudac. Stečajni zakon propisuje da sudac može uskratiti potvrdu 

plana i nakon što plan prihvate vjerovnici i dužnik na plan pristane, i nakon što su 

u šestoj fazi ispunjene pretpostavke za njegovu potvrdu 41 . Sudac će to učiniti ako 

su povrijeđene zakonske odredbe u nekoj od prethodnih faza, npr. ako glasovanje 

nije provedeno sukladno pravilima, ako je većina postignuta na nedopušten način, 

ako neki vjerovnici sudjeluju u neprimjerenim koristima, ako je bilo koji od 

vjerovnika stavljen u lošiji položaj od onoga u kojem bi bio da plana nema (a on 

sam se s tim nije suglasio), itd. 42 

Konačno, ukoliko odluči potvrditi plan sudac donosi rješenje o potvrdi 

stečajnog plana i restrukturiranje može započeti. 

Sasvim je očito kako je procedura složena. Potreban je velik napor kako bi 

se vjerovnici složili oko toga hoće li se restrukturiranje uopće provoditi. Potom 

je potrebno uložiti mnogo truda da se izradi kvalitetan plan restrukturiranja. 

Konačno, valja izrađeni plan prihvatiti i potvrditi u (do) sedam faza. Stoga ne 

čudi kako se u Hrvatskoj provodi vrlo malo restrukturiranja u stečaju, kako je 

prikazano u daljnjem tekstu. 

Zaista, potrebno je „tragati za jednostavnijim i hrvatskim mogućnostima i 

potrebama primjerenijim modelima sanacije i preustroja stečajnih dužnika od onih 

koje omogućava institut stečajnoga plana onakav kako je sada impostiran“ 43 . 

UČESTALOST RESTRUKTURIRANJA U STEČAJU 

U REPUBLICI HRVATSKOJ 

Kako bi se pronašao način opstanka dužnika i nakon stečaja u Hrvatskoj se 

tragalo za alternativnim opcijama spašavanja stečajnog dužnika. Jedno od rješenja 

postojalo je u bivšoj Glavi 2A (čl. 163a do 163i) SZ, kojom se uređivala prodaja 

dužnika kao cjeline. U imovinu dužnika mogli su ući i ugovori o radu, ugovori o 

40 čl. 245 SZ 

41 čl. 244 st. 1 SZ 

42 čl. 246 SZ 

43 Dika, M. et al.: Četvrta novela stečajnog zakona, Narodne novine, Zagreb, 2006., str. 63. 

739

djelu, i sl., te su se na taj način kupovinom cjelokupne imovine dužnika preuzimali 

i zaposlenici, čime su se zadržavala radna mjesta. Stoga kada se prodavala imovina 

dužnika u cijelosti vodilo se računa i o socijalnom momentu, te je zajedno s 

imovinom poduzeća kupac preuzimao i zaposlenike 44 . 

U tom smislu treba razlučiti kako se opstanak trgovačkog društva mogao 

dogoditi ne samo kroz restrukturiranje, nego je društvo na određeni način moglo 

opstati i nakon brisanja društva iz registra primjenom (sada ukinute) glave 

2A SZ. 

Hrvatska praksa je poznavala ovaj oblik opstanka trgovačkog društva, te se 

ovaj oblik opstanka društva primjenjivao čak i češće od restrukturiranja (stečajnog 

plana). No, u konačnom prijedlogu izmjena i dopuna Stečajnog zakona 2006 

godine potpuno se ukinula mogućnost prodaje imovine dužnika kao cjeline uz 

sljedeće obrazloženje: 

„Prodaja imovine dužnika kao cjeline je ocijenjena je kao komplicirano 

i neprovedivo zakonsko rješenje. Nejasna je svrha toga instituta, jer ako netko 

želi biti kupac dužnikovog poduzeća i preuzeti zaposlenike, na što se svodi ovaj 

institut, to može ostvariti po ostalim, postojećim odredbama SZ-a o unovčenju 

dužnikove imovine (i odredbama Zakona o radu o prijenosu ugovora o radu). 

Institut je zapravo “stečajni plan”, jer u određenoj mjeri mijenja i zadire u pravo i 

položaj pojedinih vjerovnika, ili ih pak uređuje na način različit od općih odredbi. 

U praksi ovaj institut nije postigao očekivanu svrhu. U praksi hrvatskih sudova 

provedene su tek dvije – tri prodaje, sa dvojbenim ishodom. Stoga je ove odredbe 

potrebno brisati.“ 45 

Koliko je u Hrvatskoj zaista bilo prodaja dužnika kao cjeline može se promotriti 

u tablici 1. koja prikazuje rezultate ankete trgovačkih sudova o opstanku trgovačkih 

društava nakon stečajnog postupka u Hrvatskoj u razdoblju od 2000. do 2006. 

godine. Na žalost, na trgovačkim sudovima u Hrvatskoj ne vodi se evidencija 

vrste stečajnog postupka (redovan stečajni postupak / restrukturiranje u stečaju / 

prodaja dužnika kao cjeline), te se stoga svi podaci nisu mogli prikupiti. No, nakon 

provedenih intervjua sa pojedinim upraviteljima stečajnih pisarnica i tajnicima 

pojedinih trgovačkih sudova sa sigurnošću se može reći kako su ove brojke na 

svim sudovima vrlo male. 

44 Primjerice, preuzimajući imovinu Diokom-a d.d. u stečaju iz Splita novi je vlasnik preuzeo oko 

800 ugovora o radu, a kod Jadrantekstila d.d. Split na isti je način oko 200 zaposlenika zadržalo radna 

mjesta. 

45 Konačni prijedlog izmjena i dopuna zakona o stečaju, Ministarstvo pravosuđa, Zagreb, lipanj 2006., 

str. 50. 

740 





Tablica 1. Učestalost nelikvidacijskih stečajnih postupaka u Hrvatskoj u 

razdoblju od 2000. do 2006. godine 46 

TRGOVAČKI SUD RESTRUKTURIRANJE 

PRODAJA DRUŠTVA KAO 

CJELINE 

OSIJEK Nx N 

SL. BROD N N 

BJELOVAR 0 0 

VARAŽDIN 2 0 

SISAK* 0 1 

ZAGREB 1 N 

KARLOVAC 2 4 

PAZIN** 0 0 

RIJEKA 1 2 

DUBROVNIK*** 0 1 

ŠIBENIK**** 0 1 

ZADAR***** 1 2 

SPLIT N N 

N = podatak nije dostupan 

x podatak nije poznat; iz neformalnih izvora saznaje se o 4 provedena restrukturiranja 

* započeo s radom u studenom 2002. g., prethodno nadležan sud u Zagrebu 

** započeo s radom u siječnju 2006., prethodno nadležan sud u Rijeci 

*** započeo s radom u veljači 2003. g., prethodno nadležan sud u Splitu 

**** započeo s radom u srpnju 2002. g., prethodno nadležan sud u Splitu 

***** započeo s radom u kolovozu 2002. g., prethodno nadležan sud u Splitu 

Ostaje sporno je li bilo potrebno određene odredbe Stečajnog zakona ukidati 

ako se u praksi ne koriste dovoljno, ili ih je potrebno dodatno protumačiti, razjasniti 

i učiniti prihvatljivijima i primjenjivijima, te na taj način ostaviti još jedna vrata 

otvorena za mogućnost opstanka dužnika. Također, iz rezultata ankete u tablici 1 

vidljivo je kako je broj prodaja imovine dužnika kao cjeline u praksi ipak bio veći 

od „svega tri slučaja s problematičnim ishodom“ 47 . 

ZAKLJUČNO RAZMATRANJE 

Restrukturiranje u stečaju smatra se ključnim i prvim ekonomskim principom 

stečaja. LoPucki i Doherty (2007.) 48 pokazuju kako se u SAD-u restrukturiranjem u 

stečaju uspije u prosjeku zadržati 80 do 91% knjigovodstvene vrijednosti stečajnog 

46 Izvor: Sajter, D., 2008., str. 172. 

47 Dika, M.: Četvrta novela stečajnog zakona, Narodne novine, Zagreb, 2006., str. 47. 

48 LoPucki, Lynn; Doherty, Joseph; Bankruptcy Fire Sales, Michigan Law Review, Vol. 106 Issue 

1, 2007, str. 1-59 

741

dužnika, dok se likvidacijom u stečaju uprihodi prosječno 35% knjigovodstvene 

vrijednosti stečajnog dužnika. Dakle, rasprodajom se nepovratno uništi i više nego 

dvostruki iznos vrijednosti koji se uspije zadržati restrukturiranjem u stečaju 49 . 

Izborom Njemačke kao uzora za hrvatski stečajni sustav implicitno je 

odlučeno i kako će se u Hrvatskoj provoditi malen broj restrukturiranja u stečaju. 

U Njemačkoj se provodi i preko deset puta manje restrukturiranja u stečaju negoli 

primjerice u Velikoj Britaniji, SAD-u, ili Francuskoj. Oko 0,13% trgovačkih 

društava u stečaju u Njemačkoj ne bude likvidirano u stečaju, odnosno u stečaju 

se uspiju restrukturirati, a oko 99,87% trgovačkih društava u stečaju se likvidira 

u Njemačkoj 50 . Stoga se može reći kako i hrvatska statistika u stopu slijedi 

njemačku. 

Ipak, valja uočiti kako je u Hrvatskoj praktična situacija u mnogome drugačija. 

Naime, SZ formalno štiti vjerovnike, ali se brojni stečajevi u praksi uopće ni ne 

pokreću, iako postoje važeći stečajni razlozi. Nad svega oko 5% insolventnih 

pravnih osoba otvara se stečajni postupak, a ostalima se tolerira poslovanje u 

dubokoj insolventnosti 51 . Vjerovnici često opravdano tvrde kako su zaštićeni samo 

na papiru. Stoga bi zakon trebalo i reformirati, ali ga se i pridržavati. 

U stečajnom postupku u Hrvatskoj stečajni upravitelji igraju vrlo važnu 

ulogu; oni operativno provode cjelokupnu proceduru i upravljaju dužnikom do 

zaključenja procesa. Stečajni upravitelji trebali bi iznimno dobro poznavati stečajni 

postupak, i morali bi biti osposobljeni za kvalitetnu provedbu analize poslovanja 

dužnika. Ukoliko nakon provedene analize uvide da postoji mogućnost opstanka 

dužnika, ovu opciju trebaju prezentirati vjerovnicima i zorno im prikazati koliko 

bi novaca mogli dobiti rasprodajom imovine dužnika, a koliko mogu očekivati 

ako se dužnik restrukturira. Dakle, vjerovnici ne moraju biti osobito „suosjećajni“ 

i biti simpatizeri stečajnog dužnika (u bilo kojem smislu) da bi prihvatili plan, 

nego trebaju racionalno procijeniti mogu li se više naplatiti rasprodajom imovine 

dužnika, ili restrukturiranjem njegova poslovanja, njegove imovine i obveza, te 

namiriti svoja potraživanja uz očekivanih budućih novčanih tijekova. 

Jasno, kod mnogih dužnika ne postoji nikakva mogućnost reorganizacije, 

vrjednija imovina je već otuđena, i preostaje jedino provesti skraćeni stečajni 

postupak u kojem se stečaj otvara i odmah zaključuje. Ovo se u brojnim 

slučajevima događa upravo zato što se stečaj odgađa. Tijekom tog odgađanja 

imovina se „otapa“, a kvalitetni zaposlenici (koji su temelj i noseći stupovi svakog 

trgovačkog društva) odlaze kod drugih poslodavaca. 

Stoga, kako bi se restrukturiranje u stečaju uopće moglo razmatrati ključno 

je stečaj otvoriti na vrijeme. No, vlasnici i menadžeri će odgađati stečaj ukoliko 

u stečaju neće dobiti baš ništa, odnosno ako stečajem gube sve (kao što je to u 

Hrvatskoj predodređeno SZ-om). Potrebno je stoga poštenim stečajnim dužnicima 

49 Nešto manje brojke prikazuju Alderson i Betker (1995.) , no tendencija je ista: navedeni autori tvrde 

kako se likvidacijom u prosjeku izgubi oko trećine vrijednosti koju društvo ima kao cjelina. 

50 Prema podacima iz 1996. – noviji podaci u vrijeme izrade ovog rada nisu bili dostupni. 

742 



51 Izvor: Sajter, D., 2008., str. 227.



dati određene benefi cije i olakšati im mogućnost restrukturiranja, čime bi oni 

imali barem nekakvu motivaciju za pokretanje stečaja. Premda je u Hrvatskoj 

nepokretanje stečaja kazneno djelo, ono se u praksi gotovo uopće ne provodi, te u 

Hrvatskoj ne samo da ne postoji nikakva unutarnja motivacija kod menadžmenta 

za pokretanje stečaja, već ne postoji ni strah od eventualne penalizacije. Slijedom 

toga nije neobično što se stečajevi ne pokreću na vrijeme, odnosno kada se 

napokon otvore dužnik nema više nikakve vrjednije imovine, odnosno sve opcije 

restrukturiranja u stečaju već davno su presahnule. 

Prvi korak kojeg je potrebno učiniti jest distinkcija poštenih i nepoštenih 

stečajnih dužnika. Vrlo je teško opstati u današnjem poslovnom svijetu, i nije svaki 

stečaj posljedica prijevara, malverzacija, i izopačenih interesa. Valja primjereno 

penalizirati nepoštene dužnike, a poštenima omogućiti određene benefi cije u 

postupku, odnosno olakšati im mogućnost restrukturiranja u stečaju. Time bi 

pošteni dužnici stekli motivaciju za pravovremeno otvaranje stečaja u situaciji 

kada je jasno da je stečaj jedini realni izlaz iz akumuliranih problema. 

Samu proceduru restrukturiranja u stečaju potrebno je pojednostaviti i dati 

mogućnost poštenom dužniku da izradi i podnese plan restrukturiranja i nakon 

otvaranja stečajnog postupka, te da vjerovnici pod supervizijom suca odluče o 

eventualnom restrukturiranju. Tijekom razdoblja izrade plana restrukturiranja 

(npr. 60 do 90 dana) može se uvesti privremeni moratorij na realizaciju prava 

vjerovnika. Time bi se otvorio stvaran prostor za provedbu restrukturiranja u 

stečaju, za razliku od sadašnjih, virtualno-teoretskih opcija restrukturiranja koje 

postoje samo u zakonu, ali su u praksi nepoznanice. 

Bibliografi ja 

Alderson, M.; Betker, B.; Liquidation Costs and Capital Structure, Journal of Financial 

Economics, Vol. 39, Iss. 1, 1995., str. 45.-69. 

Barbić, J.: Preustroj dužnika u stečaju, Zbornik radova sa godišnjeg savjetovanja 

“Aktualna pitanja hrvatskog gospodarstva i pravne prakse” u Opatiji 1996., Inženjerski 

biro, Zagreb, 1996. 

Dika, M.: Insolvencijsko pravo, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1998. 

Dika, M. et al.: Četvrta novela stečajnog zakona, Narodne novine, Zagreb, 2006. 

Grupa autora: Konačni prijedlog izmjena i dopuna zakona o stečaju, Ministarstvo 

pravosuđa, Zagreb, lipanj 2006. 

Kaiser, Kevin M J.: European bankruptcy laws: Implications for corporations facing 

fi nancial distress, Financial Management, Tampa, Vol. 25, Iss. 3; 1996. 

LoPucki, L.; Doherty, J.: Bankruptcy Fire Sales, Michigan Law Review, Vol. 106 

Issue 1, 2007. 

Sajter, D.: Ekonomski aspekti stečaja i restrukturiranja u stečaju, doktorska disertacija, 

Ekonomski fakultet u Osijeku, 2008. 

743

Westbrook, J. L.: Resolution of Financial Distress – An International Perspective on 

the Design of Bankruptcy Laws, Washington, World Bank Institute, 2001. 

Wihlborg, C.: Insolvency and Debt Recovery Procedures in Economic Development 

– An Overview of African Law, United Nations University - WIDER Discussion Paper, 

27/2002, str. 1. 

744 



PROCEDURE AND PRACTICE OF BANKRUPTCY 

RESTRUCTURING IN THE REPUBLIC OF CROATIA 

Bankruptcy restructuring (or “insolvency plan”, as stipulated in Croatian Bankruptcy law) 

is a type of insolvency procedure which does not result in the death of the legal person, but in 

the survival and continuance of the debtor’s business. As such, this kind of procedure has certain 

economical priority over bankruptcy liquidation. Yet, in Croatia this procedure is conducted rarely, 

and complicated system of voting and accepting an “insolvency plan” is mostly responsible for 

this. 

This paper presents analyzes the procedure of bankruptcy restructuring in the Republic of 

Croatia, frequency of this procedure in practice, and arguments against usage of the term “insolvency 

plan”. 

Keywords: bankruptcy, restructuring, reorganization, insolvency

Dr. sc. Žaklina Harašić: Zakonitost kao pravno načelo i pravni argument 


Dr. sc. Žaklina Harašić, docent 


ZAKONITOST KAO PRAVNO NAČELO I PRAVNI 

ARGUMENT 1 

UDK: 340. 1 



U ovom radu autor razmatra zakonitost s dva aspekta: kao pravno načelo i kao pravni argument. 

Zakonitost kao pravno načelo čine najviše pravne norme nekog sustava koje izražavaju temeljne 

vrijednosti s kojima moraju biti u skladu sve ostale pravne norme. Ono zahtijeva suglasnost nižih 

pravnih akata s višim pravnim aktima, pa tako i u situaciji kada su niži pravni akti sudske odluke. 

Ta suglasnost se ostvaruje kada sudovi višeg stupnja rješavaju o povredama procesnih i materijalnih 

odredaba počinjenim od strane nižih sudova na koje stranke ukazuju u pravnim lijekovima. 

Odlučujući o navedenim povredama sudovi argumentiraju, i to temeljem argumenta zakonitosti. Pri 

tome se zakonitost može shvatiti kao samostalan argument i kao jedan od argumenata općih načela 

prava (analogia iuris). 

Ključne riječi: načelo zakonitosti, argument zakonitosti, argument koji 

polazi od općih načela prava, povrede procesnog prava, 

povrede materijalnog prava 

1. UVOD 

U najširem smislu načelo zakonitosti je zahtjev da pravni akti i sve radnje 

pravnih subjekata budu usklađeni sa zakonom. Ono je u središtu različitih 

shvaćanja načela „vladavine prava“ širom svijeta. U osnovi postoje dvije temeljne 

koncepcije: engleska ideja Rule of Law, odnosno američka ideja Government 

Under Law, s jedne strane, te kontinentalnoeuropska, zapravo njemačka ideja 

Rechtstaat, odnosno francuska ideja État du droit, s druge strane. 2 Opće je mjesto 

u pravnoj teoriji da pojam „zakonitosti“ ne znači samo zahtjev da pravni akti budu 

u skladu sa zakonom, već taj pojam uključuje i zahtjev da i sami zakoni budu 

usklađeni s aktom koji je po pravnoj snazi iznad njih, dakle s ustavom. Načelo 

zakonitosti ima dva aspekta – formalnu zakonitost, koja nalaže da niži pravni akt 

bude donesen od strane organa koji je višim pravnim aktom određen kao nadležan 

1 Ovo je djelomično izmijenjeni tekst izlaganja s međunarodnog znanstvenog skupa „The Central and 

East European Network of Jurisprudence. The Annual Conference Maribor 2009“, održanog u Mariboru, 

14. – 16. svibnja 2009. god., pod naslovom „Principle of legality as an argument in court decisions“. 

2 Bačić, A., „Vladavina prava i institucije kontrole ustavnosti zakona“, u: Crnić, J./N. Filipović (ur.), 

Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava. Interpretativna uloga Ustavnog suda, Organizator, Zagreb, 2000., 

str. 29. i d. 

745

za njegovo donošenje, te da bude donesen po postupku i u formi koji su također 

određeni višim aktom, i - materijalnu zakonitost, koja nalaže da niži pravni 

akt bude sadržajno usklađen s višim. 3 U slučaju da nije ispunjen koji od ovih 

uvjeta, niži pravni akt je nezakonit – formalno ili/i materijalno. Zakonitost općih 

pravnih akata ispituju i kontroliraju prije svega ustavni sudovi, 4 dok se zakonitost 

individualnih pravnih akata štiti putem pravnih lijekova koje stranke podnose u 

sudskim i upravnim postupcima. U ovom radu prvenstveno nas zanima kontrola 

zakonitosti sudskih odluka kao individualnih pravnih akata. 5 Tu kontrolu, a time i 

zaštitu prava stranaka, obavlja sud koji je hijerarhijski viši od onog koji je donio 

odluku u nižem stupnju, i to na način da viši sud odlučuje o povredama procesnog 

i materijalnog prava počinjenim od nižih sudova. U prvom slučaju (kod povreda 

procesnog prava) viši sudovi ispituju formalnu, a u drugom slučaju (kod povreda 

materijalnog prava) ispituju materijalnu zakonitost. 

Donoseći odluke i rješavajući o navedenim povredama materijalnopravnih 

i procesnopravnih odredaba suci viših sudova argumentiraju. U ovom slučaju 

argumentiraju temeljem načela, odnosno argumenta zakonitosti. Međutim, na 

popisima pravnih argumenata (i/ili metoda tumačenja), ne nalazi se, ili nam barem 

nije poznato da se, kao samostalan argument, nalazi argument zakonitosti. Ne 

nalazimo ga na najutjecajnijem popisu pravnih argumenata Giovannija Tarella, 6 

3 Većina autora koja problematizira načelo zakonitosti razlikuje formalnu i materijalnu zakonitost. Tri 

zahtjeva formalne zakonitosti (nadležan organ, forma i postupak) ističu npr. Visković, N., Teorija države 

i prava, II. izm. i dop. izd., Birotehnika, CDO, Zagreb, 2006., str. 182., 183.; Vrban, D., Država i pravo, 

Golden marketing, Zagreb, 2003., str. 104.; Perić, B., Struktura prava, 12. dop. izd., Informator, Zagreb, 

1994., str. 107. i d. Neki autori kod određivanja formalne zakonitosti ističu dva zahtjeva, pa npr. Kelsen 

smatra da se formalna zakonitost sastoji u tome da više norme određuju stvaranje organa i postupak koji 

taj organ treba primijeniti (Kelsen, H., Opšta teorija prava i države, Arhiv za pravne i društvene nauke, 

Beograd, 1951., str. 133.). Ferrajoli pak naročito ističe zahtjev za formom (Ferrajoli, L., Principia iuris. 

Teoria del diritto e della democrazia. 1. Teoria del diritto, Editori Laterza, Roma – Bari, 2007., str. 517. 

i d.). 

4 Ova kontrola ovisi o tome radi li se o kontroli ustavnosti zakona ili kontroli ustavnosti i zakonitosti 

podzakonskih akata, te radi li se o zemljama angloameričke ili europske tradicije. Ako se radi o kontroli 

ustavnosti zakona u SAD-u i drugim američkim državama, obavlja je vrhovni sud unutar redovnog sistema, 

a u europskim zemljama ustavni sud (drugačije u Velikoj Britaniji, gdje nema krutog ustava i zakon se 

smatra najvišim pravnim aktom). Ako se pak radi o kontroli ustavnosti i zakonitosti podzakonskih akata, u 

američkim zemljama provode je redoviti sudovi u sklopu općeg sudskog nadzora nad primjenom zakona. 

Ali i u europskim zemljama, ako redoviti i drugi sudovi prilikom rješavanja spora ili suđenja za kaznena 

djela utvrde da su pojedini podzakonski akti ili pojedine odredbe nezakoniti, imaju ih pravo izuzeti od 

primjene i neposredno primijeniti zakonske odredbe (Smerdel, B./S. Sokol, Ustavno pravo, 2. neizm. 

izd., Zagreb, 2006., str. 169. 2006.: 169.). U ovom posljednjem slučaju radi se o tzv. ekscepciji ilegalnosti 

koju predviđa i čl. 37. hrvatskog Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, „ Narodne novine“, br. 99/99, 29/02 

i 49/02. Dalje:UZUS. 

5 U individualne pravne akte još spadaju upravna rješenja, pravni poslovi i ukaz šefa države (npr. 

Visković, N., Teorija..., cit., str. 193. i d., Vrban, D., op. cit., str. 331. i d.), s time da je ovaj posljednji 

visoke pravne snage. U nekim pravnim sustavima moguća je i kontrola ustavnosti individualnih pravnih 

akata u povodu ustavne tužbe, ako se radi o zaštiti zajamčenih ljudskih prava i sloboda i ako su iscrpljena 

sva redovna i izvanredna pravna sredstva (Smerdel, B./S. Sokol, op.cit., str. 170). I čl. 62. hrvatskog 

UZUS predviđa mogućnost zaštite prava putem ustavne tužbe. 

6 Navodimo prema tekstu Tarello, G., “Argumentacija tumačenja i sheme obrazlaganja u pridavanju 

značenja normativnim tekstovima”, Zbornik za teoriju prava IV, Beograd, 1990., str. 239.-279. (prijevod 

N. Viskovića i S. Šućin, 8. poglavlja, str. 341.-396., toč. 56-75, knjige Tarello, G., L’interpretazione della 

legge, Milano, Giuffrè). 

746 





niti na isto tako poznatom popisu argumenata Chaima Perelmana. 7 Međutim, na 

Tarellovoj listi nalazimo argument koji polazi od općih načela (analogia iuris). 

Kako je načelo zakonitosti jedno od općih načela pravnog sistema, to bi slijedilo 

da i argument zakonitosti treba biti jedan od argumenata općih načela. 8 Zato se, po 

našem mišljenju, argument zakonitosti može promatrati i kao jedan od argumenata 

općih pravnih načela i kao samostalni argument putem kojeg suci viših sudova 

argumentiraju kada rješavaju o povredama prava počinjenim od sudaca nižih 

sudova. 

2. ZAKONITOST KAO PRAVNO NAČELO 

Nesumnjivo je da su pravna načela jedna vrsta općih pravnih normi. Većina 

radova koja tematizira odnos između načela i normi još uvijek se pozivaju na 

Dworkinova stajališta izražena prije svega u glasovitom djelu Taking Rights 

Seriously. 9 Dworkin pravna načela i pravne norme promatra kao vrste pravnih 

standarda na temelju kojih suci donose svoje odluke i između kojih je razlika samo 

formalna: norme se primjenjuju prema načelu sve ili ništa: ako postoje činjenice 

predviđene normom, tada norma važi, te se u tom slučaju rješenje koje nudi mora 

prihvatiti, ili ne važi, te tada uopće ne pridonosi odluci. 10 Osim toga, za razliku od 

pravnih načela, koja mogu biti u sukobu, pravne norme ne mogu. Ako je to ipak 

slučaj, onda jedna od njih ne važi. 11 

Ne svodeći razliku između pravnih načela i pravnih normi samo na formalni 

kriterij, za sada ćemo reći, da na načelima kao najvišim normama pravnog sustava, 

koje izražavaju temeljne vrijednosti, moraju biti usklađene i tumačene sve ostale 

pravne norme. 12 

U čemu se razlikuju pravna načela među sobom? Ako postoje opća načela 

prava, što su to posebna pravna načela? 13 Ne pojednostavljujući problem, smatramo 

da su načela uvijek opća, bez obzira koristimo li ili ne u njihovom nazivu pridjev 

7 Perelman, Ch./L. Olbrehts-Tyteca, Traité de l’argumentation. La Nouvelle Rhétorique, Éditions 

de l’Université de Bruxelles, 1958. Navodimo prema eng. prijevodu The New Rhetoric. A Treatise on 

Argumentation (Wilkinson, J./P. Weaver, University of Notre Dame Press, London, 1969, str. 185-508). 

Ovdje se izlažu argumenti koji se primjenjuju u pravničkom diskursu i izvan njega. 

8 Na to ukazuje Visković i u tom smislu nadopunjuje Tarellovu listu argumenata (Visković, N., 

Argumentacija i pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 1997., str. 59. 

9 Dworkin, R., Taking Rights Seriously, Duckworth, Cambridge, 1977. 

10 Dworkin, R., op. cit., str. 24. 

11 U slučaju da su pravna načela u sukobu, tada je za razrješenje tog sukoba potrebno uzeti u obzir 

„relativnu težinu“ svakog načela (Dworkin, R., op. cit., str. 26). 

12 Visković, N., Teorija... cit., str. 252. I Van Hoecke kaže da su načela norme koje su izražene u općim 

terminima, imaju široko područje primjene i izražavaju vrijednosti koje su temeljne za pravni sistem ili 

njegove dijelove (Van Hoecke, M., Law as Communication, Hart Publishing, Oxford-Portland, Oregon, 

2002, str. 160). Više o vrijednostima, infra, toč.3., odlomak prvi. 

13 I u međunarodnom pravu se, kao o izvoru prava govori i općim načelima prava (Degen, V. Đ., 

Međunarodno pravo, 2. izd., Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2006., str. 63.). 

747

„opći“. Naime, ona su opća bilo da se odnose na pravo u cjelini, bilo da se odnose 

na pravo konkretnog pravnog sistema. Složili bismo se s tvrdnjom da se sadržaj 

pravnih načela razlikuje od sistema do sistema. 14 Na jedan aspekt problema 

ukazuje nam i sam Tarello. On smatra da se rasprava o prirodi, vrijednosti i 

upotrebi pravnih načela naročito razvila od izlaženja spomenutog Dworkinovog 

djela, od kada se manje upotrebljava tradicionalni termin „opća načela prava“, a 

više se govori o „pravnim načelima“. 15 Spomenuti autori – Dworkin i Tarello - 

imaju različit stav o značenju pravnih načela u stvarnom odlučivanju. Dworkin 

drži da ukoliko je sudac dovoljno britak može i u slučajevima kada ne postoji 

pravna norma koja bi se primijenila na konkretan slučaj (u tzv. hard cases) uvijek 

iznaći pravno načelo i tako riješiti slučaj. 16 Značajnu ulogu pravnim načelima daju 

i La Torre, Pattaro i Taruffo, koji drže da posljednjih godina o argumentu koji 

polazi od općih pravnih načela pravni teoretičari vjerojatno najviše diskutiraju (u 

odnosu na druge argumente) zahvaljujući novom razvoju prava u industrijskim 

društvima. Smatraju da je pravo dobilo zadatke koje su prije preuzimale druge 

društvene institucije (poput obitelji), ili koji uopće nisu bili shvaćeni kao „zadaci“ 

(npr. zaštita prirodne okoline). Pravo se manje uzima kao formalni okvir za akciju 

koju bi poduzimali pojedinci, a više kao instrument da se postignu specifi čni 

ciljevi. Rasprava o pravu nije više o „formi“, nego o „ciljevima“, „politikama“ i 

„načelima“ i o tome koje od njih preferiramo više, a koje manje. 17 

Tarello pridaje manju ulogu pravnim načelima, i kaže da pravna načela imaju 

malu operativnu moć zbog neslaganja o njihovoj prirodi i o sadržaju. 18 Tako on 

ističe da je sve do prve polovine 20. stoljeća moderna doktrina u kontinentalnoj 

Evropi vodila rasprave o tome radi li se načelima „prirodnog prava“, ili o načelima 

„prava svojstvenog svim civiliziranim narodima“ ili o načelima izvedenim iz 

cjeline svih odredaba jednog pozitivnog prava. 19 

U nastavku dajemo nekoliko stajališta iz kojih je vidljivo koje kategorije 

pravnih načela poznaju autori i koje je mjesto načela zakonitosti među njima. 

Aarnio, koji shvaća sudačku aktivnost kao kreaciju, među argumente na kojima 

sudac može temeljiti svoje odluke, ubraja i opća pravna načela, te spominje 

dvije vrste načela. Prva su načela koja izražavaju temeljne ideološke vrijednosti 

pravnog sistema, kao npr. načelo vladavine prava (rule of law), načelo privatnog 

vlasništva, moralna načela na kojima se temelji pojam obitelji, i pretpostavku 

14 Summers, R.S./M. Taruffo, “Interpretation and Comparative Analysis”, u: Neil D. MacCormick/ 

Robert S. Summers (ur.), Interpreting Statutes, Aldershot (etc.), 1991, str. 468. 

15 Tarello, G., op. cit., str. 269. Isti navodi kako je prvobitnu upotrebu izraza analogia iuris otkrio 

Bobbio. 

16 Takvog suca, koji u svakom spornom slučaju može pronaći načelo Dworkin naziva Herculesom 

(Dworkin, R., op. cit., naročito str. 105.-130.). 

17 La Torre, M./E. Pattaro/M. Taruffo, “Statutory Interpretation in Italy”, u: N. D. MacCormick/R. S. 

Summers (ur.), Interpreting Statutes, Aldershot (etc.), 1991., str. 223. 

18 Tarello, G., op. cit., str. 270. 

748 

19 Loc. cit. 





razumnog zakonodavca. 20 Druga vrsta su opća pravna načela koja su integrirana u 

važeće pravo. Njih pak dijeli na: a) formalno valjana načela, kao što su temeljna 

prava sadržana u ustavu, načelo jednakih djelova u nasljednom pravu, načelo 

zaštite radnika u radnom pravu, načelo dobre vjere u ugovornom pravu; b) pravne 

generalizacije, pod kojima podrazumijeva opća pravna načela stvorena kroz 

pravnu indukciju i heuristiku, kao npr. načelo „pacta sund servanda“ i načelo 

poštenja u ugovornom pravu. Ona nisu izričito inkorporirana u pravo, ali nalaze 

izvjesni temelj u drugim, formalno važećim pravnim odredbama, primjerice 

načelo „audiatur et altera pars“ i načelo zakonitosti u kaznenom pravu. 21 

Summers i Taruffo smatraju da se u većini pravnih sistema mogu naći pravna 

načela koja se razlikuju u najmanje tri vida: 1) materijalne moralne norme na 

koje se pozivaju suci kad interpretiraju zakon ili inače, npr. načelo da nijedna 

osoba ne može imati koristi iz vlastite pogreške; 2) opće propzicije materijalnog 

prava široko primjenjive unutar određene grane prava, npr. „nulla poena sine 

lege“ u kaznenom pravu, načelo da nema odgovornosti bez krivnje u deliktnom 

pravu, dobra vjera u ugovornom pravu; 3) opće pravne propozicije, materijalne 

i proceduralne, široko primjenjive u čitavom pravnom sistemu, npr. materijalna 

načela koja štite pravo na slobodu udruživanja i govora i slobodu od diskriminacije 

na rasnim ili vjerskim temeljima. 22 

Perić razlikuje tri kategorije pravnih načela. Prvu vrstu načela naziva općim 

načelima prava. Pod njima razumijeva ona načela što su se pojavila tijekom 

pravne povijesti i zadržala sve do danas, posebno kod onih naroda koji su imali 

uočljiv stupanj pravnog razvoja. „Takva su načela duboki sediment pravnog 

iskustva i umijeća, pravne fi lozofi je i logike, ona su najvrednija riznica-blago 

pravnog razmišljanja i zaključivanja.“ 23 Smatra da bi se moglo reći da su ona, 

jer su nataložena pravna mudrost kroz vijekove, čak iznad svih drugih pravnih 

načela. Često se nazivaju Dicta et regulae iuris. Druga načela naziva općim 

načelima konkretnog pravnog sustava i poretka jedne konkretne države. Pod 

njima podrazumijeva sva ona načela što su redovito navedena u temeljnoj pravnoj 

grani svakog pravnog sustava - ustavnom pravu. Nalazi da su to u hrvatskom 

pravnom sustavu: ravnopravnost građana, slobode i prava građana, pravo na rad 

i rezultate rada, načelo solidarnosti, zakonitosti, demokracije, itd. Treća vrsta 

načela su osnovna načela na kojima je utemeljena pojedina grana prava pojedinog 

pravnog sustava. 24 

Van Hoecke ističe jednu kategoriju načela koji su izričito postavljena u 

zakonicima od kojih neka imaju dugu doktrinalnu tradiciju i izraženi su u 

maksimama, često na latinskom. Jedno takvo načelo koje je postavljeno u zakonskoj 

20 Aarnio, A., „Statutory Interpretation in Finland“, u: N. D. MacCormick/R. Summers (ur,), 

Interpreting Statutes, Aldershort (etc.), 1991, str. 142. 

21 Ibid., str. 143. 

22 Summers, R. S./M. Taruffo, op. cit., str. 468. 

23 Perić, B., Država…, cit., str. 181. 

24 Perić, B., Država i pravni sustav, 6. izd., Informator, Zagreb, 1994., str. 181. 

749

odredbi, a poznaje ga većina pravnih sistema jest „in dubio pro reo“. Neka od njih 

se temelje na praktičnom iskustvu, i predstavljaju vodiče u interpretaciji i primjeni 

prava, kao npr. „mater sempre certa est“ ili „interpretatio cessat in claris“. 25 

Nalazi da od druge polovice 20. stoljeća kontinentalno-europski sudovi 

primjenjuju i nepisana pravna načela, koje koriste za popunjavanje praznina u 

pravu ili za ispravljanje zakonskog prava, prihvaćajući ih kao izvor prava. To su 

opća pravna načela (general principles of law). 26 

Van Hoecke razlikuje dva tipa nepisanih pravnih načela koja upotrebljavaju 

sudovi. S jedne strane su ona koja bi se mogla nazvati „implicitna“ ili „strukturna“, 

a izvedena su, ili se barem zahtijeva da budu izvedena, iz pisanog prava. Tako 

npr. načelo „dobre vjere“, načelo „pacta sunt servanda“, zabrana ekonomske 

diskriminacije i načelo ekonomske slobode. 27 U izvjesnom smislu strukturna načela 

su skriveni aksiomi logičke strukture pravnog sistema ili nekih njegovih grana. 

Njihovo prihvaćanje je nužno ili barem poželjno za (optimalnu) koherentnost 

pravnog sistema. Ova načela su implicitno prisutna u pravnom sistemu, čak i 

kad ih zakonodavac nije svjestan. 28 S druge strane su ona načela koja bi se mogla 

nazvati „(čista) ideološka“ načela i nisu izvedena iz aktualnog pravnog sistema. 

Odnose se na tekuća dominantna vjerovanja u društvu kao što su moral, politika 

i druge nepravne ideologije. Ona predstavljaju primjenu nepravnih vrijednosti ili 

normi od strane sudova. Među njih spadaju npr. načelo zabrane napuštanja prava 

ili pravna sigurnost. 29 

Što iz navedenih stajališta o pravnim načelima možemo zaključiti o mjestu 

načela zakonitosti među njima? Zamjećujemo da Aarnio koristi termin „vladavina 

prava“ (rule of law) i svrstava ga među temeljne ideološke vrijednosti pravnog 

sistema. Summers i Taruffo poznaju načelo kaznenog prava „nulla poena sine 

lege“ i stavljaju ga među opće propozicije materijalnog prava široko primjenjive 

unutar određene grane prava. Perić pak, načelo zakonitosti smatra općim 

načelom jedne konkretne države navedenim u ustavu. Iako Van Hoecke ne 

govori izričito o načelu zakonitosti, smatramo da ga svrstava među načela koja 

su izričitom postavljena u zakonicima, a ne među opća pravna načela, pod kojima 

podrazumijeva nepisana pravna načela kojima se popunjavaju pravne praznine. 30 

Mislimo da se možemo složiti s Summersom i Taruffom da se precizan sadržaj 

25 Van Hoecke, M., op. cit., str. 161. 

26 Loc. cit. Takvu mogućnost predviđaju npr. čl. 12. Talijanskog građanskog zakonika, koji upućuje 

na „opća načela pravnog poretka države“, čl. 10. Portugalskog građanskog zakonika upućuje na „duh 

pravnog sistema“, čl. 38. Statuta međunarodnog suda pravde poziva se na „opća pravna načela priznata od 

civiliziranih naroda“ (Primjere daje Van Hoecke, M., op. cit. Str. 162.). 

27 Ibid., str. 164. 


29 Ibid., str. 164. 

30 Da se pravne praznine popunjavaju nenormiranim načelima proizlazi i iz Visković, N., 

Argumentacija..., cit., str. 82. 

750 





tipova općih pravnih načela razlikuje od sistema do sistema, 31 , a onda naravno i 

mjesto načela zakonitosti među njima. 

Dakle, kako vidimo, opća pravna načela imaju veoma različito područje 

primjene: ne postoji ništa zajedničko između primjene načela obogaćenja bez 

osnova, čija je unčikovitost veoma ograničena i načela prava na obranu, koje se 

svakodnevno primjenjuje na svim područjima. Ni njihova autoritarnost nije ista: 

dok postoje načela čija je vrijednost, kako bi se moglo reći samo pravne prirode, 

dotle se drugim načelima priznaje ustavna vrijednost, npr. pravo na obranu, 

načelo zabrane retroaktivne primjene zakona u kaznenim predmetima ili nečelo 

neovisnosti sudova. 32 

Aubert postavlja interesantno pitanje, može li se suglasnost nekog propisa 

s općim pravnim načelima smatrati primjenom načela zakonitosti? Na takvu 

mogućnost upućuje u slučaju tzv. autonomnih dekreta u francuskom pravu 

koji trebaju biti u skladu s općim pravnim načelima. Pri tome misli na načela 

koja nisu izričito u ustavnim ili zakonskim tekstovima, ali više-manje izravno 

proizlaze iz istih. Npr, načelo jednakosti građana pri primanju u javnu službu, 

načelo stjecanja bez osnova, načelo prava na obranu, načelo zabrane retroaktivne 

primjene pripisa. 33 I ova specifi čnost i primjeri iz francuskog prava ukazuje nam 

na različitost vrsta pravnih načela i raznolikost sadržaja (općih) pravnih načela od 

sistema do sistema. 

3. NAČELO ZAKONITOSTI I OSTALE PRAVNE VRIJEDNOSTI 

Zakonitost je pravna vrijednost. Ona je, zajedno s pravednošću, mirom, 

pravnom sigurnošću, potpunošću i koherentnošću sistema pravnih normi - 

specifi čna pravna vrijednost - za razliku od nespecifi čnih pravnih vrijednosti, koje 

osim u pravu djeluju i u ostalim normativnim porecima (život, zdravlje, sloboda, 

osobna sigurnost, obitelj, istina, rad, obrazovanje itd). 34 

Zakonitost je u posebnom odnosu s pravednošću. Tako Radbruch drži da je 

primjena nekog zakona ili pokoravanje tom zakonu vrsta pravednosti koju bi bilo 

bolje nazvati zakonitost (Rechtlickeit). 35 Kelsen, koji je očistio pojam prava od 

vrijednosti, drži da pojam pravednosti može ući u pravnu nauku jedino u smislu 

31 Summers, R. S./M. Taruffo, op. cit., str. 468. 

32 Aubert, J-L., Introduction au droit et thèmes fondamentaux du droit civil, 8. izd., Éditions Dalloz, 

Paris, 200, str. 78. 

33 Loc. cit. 

34 Podjelu pravnih vrijednosti na specifi čne i nespecifi čne daje Visković, N., Pojam prava, 2. izm. i dop. 

izd, Logos, Split, 1981., str. 134. I d. I Mitrović, u svojoj monografi ji o načelu zakonitosti navodi da se 

„zakonitost posebno uvažava i primjenjuje shodno vrijednostima pravde, pravičnosti, slobode, jednakosti, 

reda i mira, pravne sigurnosti, jednakosti, djelotvornosti, itd.“ (Mitrović, D. Dragan, Načelo zakonitosti 

– Pojam, sadržina oblici, Beograd, 1996., str. 9. Među vrijednostima postoji određena hijerarhija. Više o 

tome - Samuel, G., The Foundations of Legal Reasoning, Antwerpen, Maklu, 1994., str. 95. 

35 Radbruch, G., Filozofi ja prava, Nolit, Beograd, 1980., str. 46. 

751

zakonitosti. 36 Pravednost znači zakonitost u smislu da je pravedno opće pravilo 

stvarno primjenjivati na sve slučajeve na koje, prema svom sadržaju, treba biti 

primijenjeno. Nepravedno je primijeniti ga u jednom slučaju, a ne i u drugom. 37 

Pravednost u smislu zakonitosti je svojstvo koje se odnosi na primjenu, a ne na 

sadržaj pozitivnog poretka. Pravednost se u tom smislu može dovesti u sklad s 

bilo kojim pozitivnopravnim poretkom. 38 

U bliskom odnosu su i zakonitost i pravna sigurnost. Smatra se da je zakonitost 

jedno od sredstava za postizanje pravne sigurnosti. 39 Van Hoecke, koji kaže da 

pravila, osim što pojednostavljuju život u smislu da smanjuju potrebu stalnog 

odlučivanja (ona odlučuju za nas), ukazuju nam i kakva ponašanja možemo 

očekivati, odnosno stabiliziraju očekivanja. 40 Kad govorimo o stabilizaciji 

očekivanja, po Van Hoeckovom mišljenju, govorimo o pravnoj sigurnosti. 

Apsolutna pravna sigurnost koja bi slijedila iz striktne primjene utvrđenih pravila 

je iluzija. Najviše što se može postići je relativna pravna sigurnost unutar „pravne 

kulture nesigurnosti“. 41 Ovisno o polju prava pravna sigurnost može biti jači ili 

slabiji pojam. Tako je jači zahtjev pravne sigurnosti u poreznom ili kaznenom 

pravu. 42 I po Mitrovićevu mišljenju pravna sigurnost predstavlja ideal. Svaki bi 

pravni poredak htio biti siguran, ali ni jedan ne može postići više od izvjesnosti. 

43 

Uz pravnu sigurnost vezana je i pravednost. Kako smatra Radbruch, pravu se 

postavljaju tri zahtjeva – pravednost, svrsishodnost i pravna sigurnost. 44 „Sigurnost 

prava zahtijeva pozitivnost prava: ako se ne može utvrditi što je pravedno, mora 

se propisati što će biti po pravu (rechtens).“ 45 Pravednost i svrsishodnost dolaze 

u proturječnost s pravnom sigurnošću, i to zato što pravna sigurnost zahtijeva 

pozitivnost, dok pozitivno pravo ima tendenciju da važi bez obzira na njegovu 

pravednost i svrsishodnost. 46 

Recimo još nešto o odnosu pravne sigurnosti i pravednosti s aspekta instituta 

pravomoćnosti. Pravomoćnost je svojstvo presude ili rješenja da su postali 

pravno obvezujući i da se više ne mogu napadati redovnim pravnim lijekovima. 47 

36 Kelsen, H., op. cit., str. 28. 


38 Kelsen, H., op. cit. Str. 26. 

39 Visković, N., Teorija..., cit., str. 149.; Miličić, V., Opća teorija prava i države, VII. izm. i dop. izd., 

Zagreb, 2008., str. 125. 

40 Van Hoecke, M., op. cit. str. 65. 

41 Ibid., str. 66. 

42 Loc. cit. 

43 Mitrović, D., op. cit., str. 46. 

44 Radbruch, G., op. cit., str. 95. 

752 

45 Loc. cit. 



46 Radbruch, G., op. cit. 97. 

47 Visković, N., Teorija…, cit., str. 223.



Ako se ne mogu napadati izvanrednim pravnim lijekovima onda su apsolutno 

pravomoćni. 48 

Znači li to što su odluke pravomoćne da su ujedno i pravedne? Ne mora biti. 

Ali iz razloga pravne sigurnosti raspravljanje ne može ići unedogled, ono se mora 

jednom zaustaviti. Vrijedi: res iudicata pro veritate accipitur, odnosno: presuđena 

stvar smatra se istinom! 49 Tako posljednja instanca osigurava pravnu sigurnost. 50 

Radi se o dogmatskoj, neospornoj istini, a ne stvarnoj istini, jer ju je izrekao 

subjekt vlasti. Tako nastupanjem pravomoćnosti načelo pravne sigurnosti dolazi 

u sukob s načelom pravednosti 51 i pobjeđuje ga. Bila bi utopija za pravni sistem 

kad bi se uvijek pravednost stavljala iznad sigurnosti. 52 

To što su odluke pravomoćne ne mora značiti ni da su zakonite. Polazeći od 

toga da se u postupku primjenjuju i procesnopravne i materijalnopravne norme 

(odredbe), Radbruch to objašnjava na sljedeći način: „Svrha procesnog prava treba 

biti pomoć materijalnom pravu da se ostvari. Ali procesno pravo važi bezuslovno, 

dakle čak i kada ne bi doprinosilo svrsi ostvarenja materijalnog prava, nego je 

možda čak i ometalo. Tako i sudska presuda, koja istovremeno treba da utvrdi 

i materijalni pravni položaj i ispravnost postupka, poseduje pravosnažnost bez 

obzira na to što je možda u protivrečnosti s materijalnim pravom, ili što se do nje 

došlo procesno neispravnim putem“. 53 

Pored pravednosti i pravne sigurnosti u specifi čna pravna načela ubrajamo 

i koherentnost, potpunost i određenost. U kakvom su odnosu s načelom 

zakonitost? 

Polazimo od toga da je pravo, u cijelosti, ili barem djelomično, „sistematskog“ 

karaktera, tj. da je potpuno - nema pravnih praznina, koherentno – nema antinomija 

(proturječja između pravnih normi) i određeno – nema nejasnoća. 

Koherentnost zahtijeva da u pravnom sistemu bude što manje antinomija. 54 

Odnosno temelji se na ideji da ono što se nastoji postići jednom normom ne bi 

trebalo biti onemogućeno drugom. Nema smisla, putem pravnih normi, podupirati 

neku vrstu ponašanja ako se ovo ponašanje u isto vrijeme obeshrabruje drugim 

normama. 55 

48 Loc. cit. Pravomoćnost je složen procesnopravni termin. U općeteorijske svrhe dovoljno je navedeno 

određenje pravomoćnosti. 

49 Romac, A., Latinske pravne izreke, Globus, Zagreb, 1982., str 529. 

50 Braun, J., Einführung in die Rechtswissenschaft, 3. izd., Mohr Siebeck, Tübingen, 2007., str. 191. 

51 Braun kaže da se može reći i da formalna pravednost stoji nasuprot materijalne pravednosti (Braun, 

J., op. cit., str. 68.). 

52 Cappelletti, M./J. H. Merryman/J. M./Perillo, The Italian Legal System. An Introduction, Stanford 

University Press, Stanford, California, 1967., str. 157. I prema Van Hoeckeu apsolutna pravna sigurnost je 

iluzija (Van Hoecke, M., op. cit., str. 66.) 

53 Radbruch, G., op. cit., str. 227., 228. 

54 Antinomije pak postoje kada dvije ili više normi isto činjenično stanje discipliniraju na različite i 

nekompatibilne načine, tako da se sve ove norme ne mogu istodobno primijeniti, jer primjena jedne krši 

drugu i obratno. (Guastini, R., „Interpretazione“, u: Enciclopedia giuridica, Roma, 1989., str. 6.). 


753

Koherentost i zakonitost dijelom se preklapaju, budući da koherentnost u 

jednom svom aspektu zahtijeva, jednako kao i zakonitost, da niže pravne norme 

budu formalno i materijalno utemeljene na višim normama. Odnos između viših 

i nižih normi koje proturječe rješava se pomoću kriterija hijerarhije na način da 

se primjenjuje viša norma - lex superior derogat inferiori. Pravni poredak sadrži 

sredstva za uklanjanje antinomija i za slučaj da ranija norma proturječi kasnijoj 

normi iste snage (što se rješava po pravilu lex posterior derogat legi priori – 

kasnija norma ukida raniju) i za slučaj da specijalna norma koja uređuje samo 

jednu podvrstu nekog odnosa proturjeći općoj normi kaja uređuje čitav odnos 

(što se rješava po pravilu lex specialis derogat legi generali – specijalna norma 

isključuje primjenu opće norme). 

Na vjerovanju da pravni sistem osigurava jedno neproturječno discipliniranje – 

lišeno antinomija - temelji se argument a cohaerentia. On sudskim organima dopušta 

da opravdavaju održavanje najvećeg mogućeg broja zakonodavnih akata i ujedno 

da odstranjuju najmanji mogući broj istih zbog razloga inkompatibilnosti. 56 

Mogu nastati i sukobi među samim kriterijima, kao npr. kad dođe do sukoba 

između vremenskog i hijerarhijskog kriterija - u tom slučaju se treba odlučiti 

između primjene jedne ranije-više norme i novije-niže norme. Po mišljenju 

jednog broja autora prevladava hijerarhijski kriterij. 57 Dakle, pobjeđuje načelo 

zakonitosti. 

I na kraju, kakav je odnos između načela zakonitosti i dvije spomenute temeljne 

vrijednosti pravnog sistema - vrijednosti potpunosti i određenosti? 

Zahtjev da ne bude pravnih praznina jest važno pravno načelo na kojem 

se temelji pravni poredak. 58 Općim pravnim načelima popunjavaju se pravne 

praznine, ali samo ako ta načela nisu normirana, dakle ako nisu ušla u sadržaj 

pravnih odredaba. Na takva načela često upućuju pravni akti, dajući im značenje 

dopunskog izvora prava za popunjavanje praznina. 59 Međutim, načelo zakonitosti 

je normirano načelo, i zato se njime ne mogu popunjavati pravne praznine. 

754 



56 Tarello, G., op. cit., str. 254. 

57 Tako, npr. Bobbio, N., Eseji iz teorije prava, Logos, Split, 1988., str. 133. i d.;Perić, B., Struktura…, 

cit, str. 192., 193.; Miličić, V., Opća…, cit., str. 177. 

Može nastati i sukob između hijerarhijskog kriterija i kriterija-specijalnosti - kada se treba odlučiti 

za primjenu između više-opće i niže- specijalne norme U takvim slučajevima rješenja nisu čvrsta i 

jednoznačna. Za Bobbija je kriterij nad kriterijima - kriterij pravednosti (Bobbio, N., Eseji…, cit., str. 135). 

Drži se da u tom slučaju nema više automatskih rješenja, te da primjenjivač prava u takvim slučajevima 

ima stvaralačku funkciju (ibid., Perić, B., Država.., str. 193.). 

58 Mislimo na pravne praznine u njihovom osnovnom značenju kao društvenih odnosa koji nisu, ali 

bi zbog svoje važnosti trebali biti normirani. Postoje razne podjele pravnih praznina. Guastini, primjerice 

razlikuje normativne, tehničke, vrijednosne i institucionalne praznine (Guastini, R., Lezioni di teoria del 

diritto e dello stato, G. Giappichelli editore, Torino, 2006., str. 28.-31.). 

Više je stajališta o tome da li pravne praznine postoje. Nama se čini prihvatljivom koncepcija 

koja shvaća pravo kao jedinstvo općih i individualnih normi, i pri tome naročito ističe ulogu suca, i koje 

kaže da pravne praznine postoje s obzirom na zakon, ali ne i s obzirjom na pravo u cjelini, budući da 

sudac također stvara pravo i mora riješiti svaki sporan pravni slučaj.Vidi: Visković, N., Pojam..., cit. str. 

248. 

59 Visković, N., Argumentacija..., cit. Str. 82.



I načelo određenosti pravnog sistema zasniva se na načelu zakonitosti, i kao 

takvo zahtijeva da sve više pravne norme odrede što potpunije i preciznije sadržaj 

nižih normi, tako da niži subjekti normiranja u što manjoj mjeri budu slobodni 

tvorci normi. 60 

Međutim, zbog suodnosa između pravnih načela i njihovog često istodobnog 

djelovanja, postoje granice u njihovom ostvarivanju, pa tako i u ostvarivanju 

načela zakonitosti. Ovo osobito vrijedi s obzirom na zahtjeve koje postavljaju 

načela koja djeluju u postupku. Kako ističu Triva i Dika, radikalnom ostvarivanju 

načela zakonitosti suprotstavljaju se naročito načelo ekonomičnosti i pravne 

sigurnosti, a njegovo ostvarenje otežava i načelo traženja istine. 61 Naime, primjena 

načela zakonitosti ugrožena je ograničenim mogućnostima utvrđivanja istine u 

postupku. Ako bi primijenili zakon na pogrešno utvrđeno činjenično stanje, to bi 

dovelo i do nezakonite odluke. 62 Isto tako, ako bi ograničili vrijeme i sredstva što 

nalaže načelo ekonomičnosti, postavilo bi opet pitanje da li bi odluka donesena 

u takvim okolnostima bila zakonita. 63 I ulaganje pravnih lijekova, kao sredstava 

za ispravljanje nezakonitih odluka, u pravilu zavisi od dispozicije stranaka, a 

ograničeni su i vremenski i u pogledu razloga zbog kojih se mogu podnositi. 64 

Iskustvo pokazuje da je sve te postulate – zakonitost, istinitost, ekonomočnost, 

pravna sigurnost - nemoguće ostvariti u punoj mjeri. 65 Nužan je kompromis među 

oprečnim postulatima svojstava pravne zaštite. 66 

4. NAČELO/ARGUMENT ZAKONITOSTI 

I OSTALI TEORIJSKI POJMOVI 

Da načelo, odnosno argument zakonitosti ima jednu od središnjih uloga u 

pravu (pravnom sistemu) pokazuje i to, što se ono može povezati s nizom drugih 

teorijskih pojmova. Iako nije na popisima argumenata zakonitost se djelomično 

ostvaruje kroz druge imenovane argumente - sistematski argument (tradicionalno 

još uvijek nazivan sistematskom metodom) i argument a cohaerentia. Naime, 

upotreba načela zakonitosti smatra se aspektom sistematskog tumačenja, dok 

se argumentom hijerarhije kao aspektom argumenta a cohaerentia razrješavaju 

proturječnosti između više i niže norme (po pravilu lex superior derogat legi 

inferiori). 67 Ova dva argumenta dovode pak načelo zakonitosti u svezu s drugim 

60 Visković, N., Pojam.., cit., str. 240. 

61 Triva, S./M. Dika, Građansko parnično procesno pravo, 7. izm. i dop. izd., Narodne novine, Zagreb, 

2004., str. 127. 

62 Loc. cit. 

63 Triva, S./M. Dika, op. cit., str. 115. 

64 Ibid., str. 127. 


66 Ibid., str. 115. 

67 Vidi infra, toč. 3. 

755

teorijskim pojmovima, prije svega s pravnim sistemom – hijerarhijskim i 

znanstvenim. Tako pojam sistematskog argumenta izvodi svoje značenje iz pojma 

pravnog sistema. A hijerarhijsko sređivanje pravnih normi temelji se na načelu 

zakonitosti. 68 . 

Govor o hijerarhijskom sistemu je i govor o formalnim izvorima prava. 69 Prema 

starijem shvaćanju, formalni izvori prava su samo opći pravni akti, odnosno opće 

pravne norme, a prema novijem shvaćanju to bi bili i individualni akti i norme 

koji bi naprosto “izvirali” iz općih akata. 70 Prema tome i sudske odluke su vrsta 

formalnih izvora prava. I Kelsen koji svaku višu pravnu normu smatra izvorom 

niže pravne norme, smatra zakon izvorom sudske presude koja je zasnovana na 

njemu, odnosno sudska presuda je „izvor“ obveze za stranke u sporu. 71 

Glavno mjerilo za razvrstavanje pravnih normi (akata) na hijerarhijskoj 

ljestvici jest pravna snaga. Ta snaga pravnih normi pak ovisi o moći subjekata koji 

ih stvaraju. 72 Ljestvica ima oblik „piramide“ pravnih normi (akata) na čijem vrhu 

se nalazi ustav, ispod njega zakoni, ispod zakona podzakonski akti i dr. 73 Gdje je 

hijerarhija, tu je i potreba da se hijerarhija održava, a najvažnije pravno sredstvo 

za ostvarenje tog cilja predstavlja upravo načelo zakonitosti. 74 

Međutim, načelo zakonitosti nije vezano samo za govor o hijerarjiskom, već i 

uz govor o znanstvenom pravnom sistemu. Svrstavanje prema kriteriju sadržaja (u 

znanstvenom sistemu) naročito služi sistematskom tumačenju. Štoviše, primjena 

načela, odnosno argumenta zakonitosti smatra se i jednim od vidova sistematskog 

tumačenja. U tom smislu se zahtijeva da se značenja nižih pravnih normi traže i u 

višim normama na kojima se niže norme moraju temeljiti. 

To što se individualnim aktima prilikom primjene izvršavaju i dopunjuju viši 

akti znači da je sudačko tumačenje stvaralačka djelatnost. 75 Opća norma nije 

samo tvorevina normotvorca i nije jedna završena tvorevina: ona je tvorevina 

68 Ili obrnuto, zakonitost je posljedica hijerarhije pravnih normi i akata (Vrban, D., op. cit., str. 102). 

69 Osim formalnih izvora prava autori poznaju i druge vrste. Alexy i Dreier dijele pravne izvore na 

materijalne i formalne, vidi: Alexy, R./R. Dreier, „Precedent in the Federal Republic of Germany“, u: 

MacCormick, N. D./R. S. Summers (ur.), Interpreting Precedents, Aldershot (etc.), 1997., str. 46. Istu 

podjelu poznaje i Pavčnik (Teorija prava, 3. proš. i dop. izdanje, GV Založba, Ljubljana, 2007., str. 282. 

i d.). Ferrajoli razlikuje formalne i neformalne izvore prava – prvi izričito izražavaju norme u određenoj 

formi, a drugi nisu dati u izričitoj formi (Ferrajoli, L., op. cit., str. 919. i d). Ili se pak polazi od trojne 

podjele izvora na materijalne, formalne i vrijednosne (Visković, N., Teorija…, cit., str. 182.; Lukić, R./B. 

Košutić/D. Mitrović, Uvod u pravo, 18. izd., Službeni list SRJ, Beograd, 2002., str. 367. i d.). Vrban koji 

izričito razlikuje materijalne i formalne izvore prava ne navodi vrijednosne izvore prava, ali smatramo da 

misli na njih kad moral promatra kao izvor prava (Vrban, D., op. cit., str. 346.-348.). Međutim, sve se više 

stavlja naglasak na formalne izvore prava. 

70 Visković, N., Pojam…, cit., str. 225. 

756 

71 Kelsen, H., op. cit., str. 135., 136. 

72 Visković, N., Teorija…, cit. str. 180. 

73 Mitrović, D., op. cit., str. 72. 

74 Ibid., str. 73.. 



75 Guastini smatra da suci stvaraju pravo na četiri načina: 1) slučajno - rukujući normativnim 

tekstovima, 2) popunjavajući pravne praznine, 3) konkretizirajući opće norme, 4) utvrđujući značenje 

normativnog teksta (Guastini, R., Lezioni…, cit., str. 95., 96.).

koju dovršavaju tek njeni tumači prilikom njene primjene. 76 Wróblewski ističe da 

pitanje je li sudska odluka samo primjena ili i stvaranje prava rješavaju ideologije 

sudske primjene prava, razlikujući pri tome četiri ideologije: vezano, slobodno, 

pravno i racionalno stvaranje prava. 77 

U skladu sa svojom piramidalnom strukturom prava, Kelsen smatra da je samo 

relativna razlika između funkcije stvaranja i funkcije primjene prava: stvaranje 

prava uvijek je i primjena prava. Stvaranje pravne norme je primjena više norme, 

koja regulira njeno stvaranje, a primjena više norme je stvaranje niže norme koja 

je određena višom normom. Sudska presuda je npr. akt kojim se primjenjuje viša 

norma – zakon, ali je presudom u isto vrijeme stvorena pojedinačna norma koja 

obvezuje strane u sporu. 78 

Alexy ističe da u slučajevima kada odluka ne može biti u potpunosti pokrivena 

pravnim normama, pravilima pravne metode i doktrinama pravnog dogmatizma, 

donositelju odluke treba dati diskreciju. 79 Međutim, kako navode Cappelletti, 

Merryman i Perillo protiv širenja diskrecione ovlasti sudaca ide borba za načelo 

zakonitosti (i sigurnosti), jer se smatra da diskrecija vodi sudskoj arbitrarnosti. 80 

Teorijske osnove za sudsku arbitrarnost ovi autori nalaze u školi slobodnog 

prava, i kasnije fanatičkom misticizmu koja se izražava kroz „Fuhrerprinzip“, 

prema kojem suci primjenjuju pravnu normu kao volju nacionalnog lidera. 81 

Ističu kako se protiv diskrecija sudaca naročito zalagao dio talijanske teorije 

tijekom fašističkog perioda. Svrha je bila spriječiti sudsku arbitrarnost i zaštiti 

suce od političkih pritisaka. Iako se u tom periodu nije toliko sumnjalo u suce 

kao u vrijeme Francuske revolucije, iskustvo je pokazalo da je sudska arbitrarnost 

mnogo opasnija od zakonodavne arbitrarnosti. 82 

Da je u zalaganju za zakonitost sadržana ideja protiv sudske arbitrarnosti 

pokazuje nam posebno načelo zakonitosti koje vrijedi u kaznenom pravu - „nullum 

crimen nulla poena sine lege“, tj. nikome se ne može izreći kazna za djelo koje 

nije prethodno u zakonu opisano kao kažnjivo i za koje nije propisana kazna. Ističe 

se da se tim načelom ostvaruje garantivna funkcija kaznenog zakona, tj. država 

jamči da kažnjavanje za kaznena djela neće ovisiti o samovolji sudova, te načelo 

trodiobe vlasti, jer o tom što će biti kažnjivo odlučuje zakonodavna, a ne sudbena 

76 Visković, N., Teorija…, cit., str. 242. 

77 Wróblewski, J., The Judicial Application of Law, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht/Boston/ 

London, 1992., str. 321. i d.. 


79 Alexy, R., A Theory of Legal Argumentation. The Theory of Rational Discourse as Theory of Legal 

Justifi cation, Clarendon Press, Oxford, 1989, str. 5. 

80 Cappelletti, M./J. H. Merryman/J. M. Perillo, op. cit., str. 154. 

81 Loc. cit. 

82 Loc. cit. 



757

vlast. 83 Time se građanima jamči i pravna sigurnost jer se svakome omogućuje da 

sazna što je zabranjeno i koja sankcija za takvo ponašanje slijedi. 84 

Navodimo i protivan stav da to što se sucu daju diskreciona ovlaštenja ne znači 

ujedno i arbitrarnost. Tako Triva i Dika smatraju da se u situacijama kada zakon 

ne određuje nikakva pravila postupanja i prepušta sudu slobodan izbor radnih 

metoda, ne može govoriti o sistemu arbitrarnog postupanja. Naime, sudac svoj 

izbor mora opravdati u obrazloženju svoje odluke. Stranke mogu kritizirati njegov 

izbor. Viši sud ima pravo ukinuti odluku kad nađe da je niži sud pri odabiru 

procesnih metoda upotrijebio one koje nisu u skladu s duhom procesnog sistema. 85 

Na kraju ovih stavova o diskreciji i arbitrarnosti donosima i Dworkinovo mišljenje 

da u tzv. teškim slučajevima (hard cases), u kojima sudac svoju odluku temelji na 

načelima, i baš zbog mogućnosti primjene načela, otpada potreba za diskrecijom 

suca. 86 Iz toga se može zaključiti da ako nema sudske diskrecije, onda nema ni 

sudske arbitrarnosti. 

5. UPOTREBA ARGUMENTA ZAKONITOSTI OD STRANE SUDACA 

PRILIKOM ODLUČIVANJA O PROCESNIM I MATERIJALNIM 

POVREDAMA PRAVA 

Temeljem argumenta zakonitosti suci argumentiraju kada po podnesenim 

pravnim lijekovima, odlučuju o povredama materijalnopravnih i procesnopravnih 

odredaba počinjenim od strane sudaca nižih sudova. Kako argumentacija suca 

ovisi i o zakonskom reguliranju pravnih lijekova, razloga pobijanja odluka, vrsta 

odluka koje suci viših sudova donose, argumentaciju nije moguće pokazati ostajući 

samo na općeteorijskoj razini, već je potrebno ući i u pozitivno pravo određenog 

pravnog sistema. Ovdje ćemo ovdje ukazati na neke aspekte argumentacije od 

strane hrvatskih sudova. 

Dovoljno je pogledati nekoliko sudskih odluka različitih stupnjeva, pa da 

uočimo kako su odluke viših sudova kraće u odnose na prvostupanjske. To bi 

moglo ukazivati da je argumentacija pred višim sudovima „siromašnija“, nego 

pred nižim, odnosno „bogatija“ pred prvostupanjskim sudovima. Prije nego 

83 Novoselec, P., Opći dio kaznenog prava, 2. izm. izd., Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 

2007., str. 70. 

84 Ibid., str. 73.-89. Isti navodi kako načelo zakonitosti sadrži i pojedinačne zahtjeve: kazneni zakon 

mora biti pisan, zabrana analogije, određenost kaznenog zakona i zabrana povratnog djelovanja kaznenog 

zakona . 


86 U slučajevima čak i kad ne postoji pravna norma na temelju koje bi sudac mogao riješiti slučaj, 

jedna od stranaka ima pravo da slučaj bude riješen u njezinu korist. Dužnost je suca da i u takvim „teškim 

slučajevima“ otkrije koja su prava stranaka (tzv. right thesis), a ne da, kao što drže Hart i pravni pozitivisti, 

retrospektivno stvara nova prava (Dworkin, R., op. cit., str. 81., 82.) 

Međutim, ni sam Dworkin ne negira svaku potrebu diskrecije (Dworkin, R., op. cit., str. 31., 32). 

758 





što odgovorimo na pitanje zašto je argumentacija pred višim sudovima zaista 

oskudnija, odgovorit ćemo na pitanje što smatamo argumentacijom. 

Mislimo da se mogu razlikovati dva vida argumentacije – argumentacija u 

užem, i argumentacija u širem smislu. Pod argumentacijom u užem smislu 

podrazumijevamo upotrebu određenog argumenta od strane suca na način da ga 

imenuje, ili ga pak ne imenuje, ali je izvan svake sumnje da se radi o upotrebi 

nekog argumenta koji se dade prepoznati po nekom popisu (npr. Tarellovom). 

Međutim, samim time što suci donose odluke i obrazlažu ih, oni argumentiraju, 

bez obzira može li se njihova argumentacija podvesti pod neki od teorijski 

popisanih argumenata. Takvu argumentaciju nazivamo argumentacijom u širem 

smislu. Držimo da bi argumentacija koja bi polazila od načela zakonitosti, barem 

u onom obliku u kojoj je nalazimo u odlukama hrvatskih sudova, bila bliža ovom 

tipu argumentacije. Iako, po našem mišljenju nema prepreke da se na postojeće 

popise argumenata stavi i argument zakonitosti. 

Zašto tvrdimo da je argumentacija opsežnija (što ne znači i kvalitetnija) pred 

prvostupanjskim sudovima, odnosno oskudnija (što ne znači nekvalitetnija) pred 

višim sudovima? Držimo da je glavni razlog tome što se pred prvostupanjskim 

sudovima odvija kontradiktorna rasprava koja omogućuje iznošenje razloga za i 

protiv tvrdnji protivnih stranaka, čime i sam sudac dobija opsežniji „materijal“ za 

argumentaciju. Razlika u argumentaciji proizlazi i iz različite uloge prvostupanjskih 

i višestupanjskih sudova. Prvostupanjski sudovi odlučuju o osnovnom pitanju 

je li osnovan tužbeni zahtjev, odnosno je li počinitelj počinio kazneno djelo i 

je li za njega odgovoran. S druge strane, viši sudovi, odlučujući po pravnim 

lijekovima, argumentiraju ograničeno – samo o razlozima iznesenim u pravnom 

lijeku. Nadalje, pred prvostupanjskim sudovima se i prije argumentacije, odnosno 

interpretacije norme odvija još jedan, često složeni postupak, u kojem sudac iz 

pojedinih dokaza izvodi zaključke o postojanju činjenica koje tvore činjenično 

stanje – to je tzv. pravna kvalifi kacija. 87 I prilikom utvrđivanja koje činjenice će 

ući u pravnorelevantno činjenično stanje, sudac već ima ili stvara predodžbu o 

kojem se pravnom odnosu radi, te koje pravne norme će na njega primijeniti. 

Možemo reći da je argumentacija viših sudova stereotipna, više sputana zakonskim 

ograničenjima, upravo radi toga da bi se osigurala zakonitost odluka. 

Zašto odlučivanje po pravnim lijekovima znači ostvarenje načela zakonitosti, 

pokazat ćemo na primjeru argumentacije povodom uložene žalbe u građanskoj i 

kaznenoj oblasti sudovanja. Žalba je jedini redovni i najčešći pravni lijek koji se 

koristi u navedene dvije oblasti i podnosi se iz najvećeg broja razloga (u odnosu na 

druge redovne pravne lijekove), što bi ukazivalo na mogućnost šire argumentacije. 

S druge pak strane, građanski i kazneni postupak, obično se uzimaju kao paradigme 

sudskog postupka uopće. 

Prije nego što prijeđemo na argumentaciju povodom žalbe, napomenit ćemo 

87 O pravnoj kvalifi kaciji činjenica i razlikovanju kvalifi kacije i tumačenja vidi: Hasanbegović, J., 

Perelmanova pravna logika kao nova retorika, Istraživačko-izdavački centar SSO Srbije, Beograd, 1988., 

str. 220. i d. 

759

da se odluke općenito pobijaju pravnim lijekovima iz dva razloga - ili zato 

što činjenice nisu potpuno ili nisu pravilno utvrđene ili zato što pravne norme 

nisu uopće ili nisu pravilno primijenjene. 88 Međutim, rasprava o činjenicama ne 

potpada pod načelo zakonitosti. To proizlazi iz određenja načela zakonitosti kao 

zahtjeva da niži pravni akti (ovdje sudske odluke) budu formalno i materijalno 

usklađeni s višim pravnim aktima. Na činjenična pitanja se pak teško ne osvrtati, 

jer pogrešno utvrđivanje činjenica najčešće dovodi i do pogrešne primjene pravnih 

normi (materijalnih), pa se odluka ukida zbog nezakonitosti. 

Žalbom se pobijaju prvostupanjske odluke – građanske (uključujući i trgovačke) 

i kaznene odluke. Žalba se svodi na tvrdnju da je sud u obavljanju svojih funkcija 

pogriješio, i na zahtjev da se greška otkloni ukidanjem postojeće i donošenjem 

nove odluke. 89 Moguće greške suda dijele se na dva tipa: 1) greške u provođenju 

postupka – errores in procedendo, i 2) na greške u suđenju o osnovanosti zahtjeva 

– errores in judicando, a ove mogu biti uzrokovane: a) pogrešnim utvrđivanjem 

činjeničnog stanja - errores facti, ili b) pogrešnom primjenom materijalnog prava 

– errores iuris. 90 Greške u provođenju postupka Zakon o parničnom postupku 

(dalje: ZPP) 91 naziva bitnom povredom odredaba parničnog postupka, a Zakon 

o kaznenom postupku (dalje: ZKP) 92 bitnom povredom odredaba kaznenog 

postupka. Greške u utvrđivanju činjenica oba zakona nazivaju pogrešnim ili 

nepotpuno utvrđenim činjeničnim stanjem, greške u primjeni materijalnopravnih 

propisa nazivaju pogrešnom primjenom materijalnog prava, odnosno povredom 

kaznenog zakona. Redoslijed žalbenih razloga određuje njihovu važnost, što znači 

da ako žalbeni sud ustanovi bitnu povredu odredaba postupka ne može ulaziti u 

ispitivanje drugih žalbenih osnova. 93 

Argumentacija sudaca drugostupanjskih sudova (a i stranaka u podnesenim 

pravnim lijekovima), trebala bi ovisiti o razlozima pobijanja - nepravilan postupak, 

nepravilno utvrđene činjenice ili nepravilno utvrđeno materijalno pravo i o vrsti 

odluke koja se donosi - kojom se potvrđuje, ukida ili preinačava odluka nižeg suda. 94 

88 Pred sudovima najvišeg stupnja, u načelu, nije moguće raspravljati o činjeničnim pitanjima. Za 

njemačko pravo vidi Alexy, R./R. Dreier, „Precedent in the Federal Republic of Germany“, u: MacCormick, 

N. D./R. S. Summers (ur.), Interpreting Precedents, Aldershot (etc.), 1997, str. 17., a za francusko pravo 

vidi Troper, M./C. Grzegorczyk, „Precedent in France“, u: MacCormick, N. D./R. S. Summers (ur.), 

Interpreting Precedents, Aldershot (etc.), 1997, str. 104. U hrvatskom građanskom pravu nije moguće 

podnijeti reviziju Vrhovnom sudu RH zbog pogrešno utvrđenih činjenica, jer se polazi od presumpcije 

da su činjenice od kojih zavisi meritorna odluka pravilno utvrđene tijekom dvokratnog ispitivanja pred 

prvostupanjskim i žalbenim sudom (Triva, S./M. Dika, op. cit., str. 723. 


90 Loc. cit. S time da u kaznenom postupku postoji i pogreška o odlučivanju glede odluke o kaznenim 

sankcijama (Pavišić; B., Kazneno postupovno pravo. Autorizirana predavanja, 2. izd., Pravni fakultet 

Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2008., str. 300.) 

91 Čl. 354. Zakona o parničnom postupku, „Narodne novine“, br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 

88/05, 2/07 – Odluka USRH, 84/08, 96/08 – Odluka USRH i 123/08. Dalje: ZPP. 

92 Čl. 367. Zakona o kaznenom postupku, „Narodne novine“ br. 110/97, 27/98, 58/99, 112/99, 143/02, 

115/06. Dalje: ZKP. 

93 Pavišić, B., Komentar Zakona o kaznenom postupku, 5. dop. izd. N, Zadar, 2007., str. 451., 452. 

760 



94 Čl. 366. ZPP; čl. 384. ZKP.



Što se tiče razloga pobijanja mislimo da bi argumentacija trebala biti najoskudnija 

kad se raspravlja o povredama postupka, jer se tu ne ulazi u osnovno pitanje zbog 

kojeg je postupak pokrenut, a opsežnija kad se odluka pobija zbog pogrešaka 

u primjeni (materijalnog) prava. S obzirom na vrstu odluke, argumentacija bi 

trebala biti najopsežnija u slučaju kada viši sud preinačuje odluku nižeg suda. Ovo 

pod pretpostavkom da viši sud prilikom preinačenja odluke nižeg suda obavlja, 

kao što se to u procesnoj teoriji ističe, dvije operacije – prvu, kojom ukida odluku 

nižeg suda i drugu, kojom nadomješta ukinutu odluku svojom. 95 U ovom slučaju 

bilo bi za očekivati da viši sud, s aspekta dobre argumentacije, najprije iznese 

zbog čega se ne slaže s odlukom nižeg suda, te nakon toga navede razloge zbog 

kojih je donio drugačiju odluku. 

Sada ćemo nešto reći o dva aspekta (načela) zakonitosti koja se ističu u općoj 

pravnoj teoriji – formalna i materijalna zakonitost - pokazavši kako se ta dva 

aspekta zakonitosti shvaćaju i javljaju i u pozitivnopravnoj teoriji, zakonodavstvu 

i sudskom odlučivanju (argumentaciji). 

5.1. Formalna (ne)zakonitost 

O formalnoj nezakonitosti radi se kad sud nižeg stupnja nije donio svoju odluku 

u suglasnosti s višim aktom u tri vida – niži sud nije bio nadležan za donošenje 

odluke od višeg organa, nije je donio u formi i/ili po postupku predviđenom 

višim aktom. Ili se pak može reći da niži sud nije poštovao odredbe postupovnog 

(procesnog) zakona. Rekli smo, da se ova povreda naziva bitnom povredom 

odredaba parničnog postupka (u građanskom sudskom postupku), odnosno bitnom 

povredom odredaba kaznenog postupka (u kaznenom postupku). 

Procesna teorija razlikikuje apsolutno i relativno bitne povrede postupka (dok 

ZPP i ZKP ne poznaju termine „apsolutno“ i „relativno“ bitne povrede postupka). 

Apsolutno bitne povrede postupka uvijek se smatraju bitnim, i uopće se ne 

ispituje da li su u konkeretnom slučaju utjecale na donošenje zakonite i pravilne 

presude, za razliku od relativno bitnih povreda kod kojih se mora utvrditi da su 

u konkretnom slučaju utjecale na zakonitost i pravilnost presude. 96 Ustanovi li 

viši sud da postoje, bilo apsolutno bitne, bilo relativno bitne povrede, odluka je 

ništava, pa je sud ukida i vraća slučaj nižem sudu na ponovno raspravljanje. 97 

Mi ćemo ovdje nešto reći o jednoj vrsti apsolutno bitne povrede postupka, koja 

se i u građanskoj i kaznenoj procesnoj teoriji naziva povredom pravila o obliku 

i sadržaju presude, a ovoj povredi, u odnosu na druge apsolutno bitne povrede, 

najčešće se raspravlja. 98 


96 Triva, S./M. Dika, op. cit., str. 679.; Pavišić, B., Komentar.., cit., str. 453. 

97 Tako proizlazi iz Triva, S./M. Dika, op. cit., str. 679; Pavišić, B., Komentar…, cit., str. 451. 

98 Istraživanje o učestalosti povrede pravila o obliku i sadržaju presude provela sam u svojoj doktorskoj 

disertaciji (na uzorku drugostupanjskih odluka povodom uložene žalbe iz ukupno 8 godina – od 1990. do 

1997.) i našla da se o ovoj povredi u odnosu na druge apsolutno bitne povrede raspravlja u sljedećem 

761

Mogli bismo reći da se radi o nerazumljivosti, proturječnosti ili nejasnosti u 

izreci i/ili obrazloženju ili između njih. Držimo da se o ovoj povredi često raspravlja 

zbog elastične i opširne zakonske formulacije. I ZPP i ZKP imaju načelno sličnu 

formulaciju, pa navodimo onu iz ZPP-a. Prema ZPP-u ova povreda postoji“ ako 

presuda sadrži nedostatke zbog kojih se ne može ispitati, a osobito ako je izreka 

presude nerazumljiva, ako proturječi sama sebi ili razlozima presude, ili ako presuda 

nema uopće razloga, ili u njoj nisu navedeni razlozi o odlučnim činjenicama, ili su ti 

razlozi nejasni ili proturječni, ili ako o odlučnim činjenicama postoji proturječnost 

između onoga što se u razlozima presude navodi o sadržaju isprava ili zapisnika 

ili o iskazima datima u postupku i samih tih isprava ili zapisnika.“. 99 Formulacije 

u odredbama između ova dva razlikuju se utoliko što po ZPP-u razlozi o odlučnim 

činjenicama trebaju biti „nejasni ili proturječni“, a po ZKP-u „potpuno nejasni ili 

u znatnoj mjeri proturječni“, te da o odlučnim činjenicama postoji „proturječnost“ 

(ZPP), odnosno „znatna proturječnost“ (ZKP). 100 

Iz gornjih formulacija moglo bi se zaključiti da bi argumentacija povodom 

istaknute povrede mogla biti opširna, posebno zato što se koriste termini 

„nejasno“, „nerazumljivo“ ili „kontradiktorno“. Naprotiv - argumentacija je štura. 

Nešto je opširnija u kaznenim, nego u građanskim odlukama. Istom logikom 

bismo se mogli upitati je li to zbog toga što se u zakonskoj formulaciji ZKP-a 

navode vrijednosno jači izrazi poput „potpuno nejasni“ ili „znatno proturječni“. 

Je li moguće da će sudac u kaznenom postupku ispitati neki razlog samo ako je 

„potpuno“ nejasan, a ne u slučaju da je tek „nejasan“? 

Što se tiče argumentacije suda povodom ove povrede, uočili smo dva tipa 

argumentacije, i to ovisno o tome utvrdi li viši sud da povreda postoji, ili pak 

utvrdi da ne postoji. U situaciji u kojoj viši sud potvrđuje odluku nižeg suda, 

jer nije našao da povreda koju su istakle stranke postoji, mogu se razlikovati 

dva tipa argumentacije – prva, nazovimo je „uopćena“ – mogla bi se upotrijebiti 

za potkrijepu stajališta i u nekoj drugoj odluci u kojoj je sud našao da povreda 

ne postoji, i druga, nazovimo je „konkretna“ – sud navodi neke okolnosti iz 

činjeničnog stanja tako da se argumentacija može vezati uz konkretan slučaj. U 

slučaju kad viši sud ustanovi da povreda postoji nalazimo samo „konkretnu“, 

a time i opsežniju argumentaciju. U kaznenim odlukama pak nalazimo samo 

„konkretnu“ argumentaciju. 

postotku: u građanskim odlukama 72,2%, u trgovačkim odlukama 66,7%, u kaznenim odlukama 80%. 

Vidi.: Harašić, Ž. Argumentacija u odlukama hrvatskih sudova, Pravni fakultet u Splitu, Split 2003., str. 

144.-152. 

99 Čl. 354. st. 2. toč. 11. ZPP 

100 Prema ZKP-u pak povreda postoji „ako je izreka presude nerazumljiva, proturječna sama sebi 

ili razlozima presude, ili ako presuda nema uopće razloga ili u njoj nisu navedeni razlozi o odlučnim 

činjenicama ili su ti razlozi potpuno nejasni ili u znatnoj mjeru proturječni, ili ako o odlučnim činjenicama 

postoji znatna proturječnost između onoga što se navodi u razlozima presude o sadržaju tih isprava ili 

zapisnika o iskazima danim u postupku i samih tih isprava ili zapisnika“ (čl. 367. st. 1. toč. 11). 

762 





Primjer „uopćene“ argumentacije 

„Nije ostvaren žalbeni razlog bitne povrede odredaba parničnog postupka iz 

čl. 354. st. 1. toč. 11. noveliranog ZPP, a na koju tužitelj ukazuje u žalbi, jer 

prvostupanjska presuda sadrži jasne i neproturječne razloge o odlučnim činjenicama, 

a nema niti drugih nedostataka zbog kojih se ne bi mogla ispitati.“ 101 

Primjeri „konkretne“ argumentacije 

„Osim što je pri donošenju pobijane presude počinio pogrešnu primjenu 

materijalnog prava, prvostupanjski sud je počinio i bitnu povredu odredaba 

parničnog postupka iz čl. 354. st. 2. toč. 11. Zakona o parničnom postupku. 

Naime, iz razloga pobijane presude, a niti iz činjeničnih navoda stranaka iznijetih 

tijekom postupka, nije jasno da li utuženi i dosuđeni iznos predstavlja cjelokupnu 

obvezu tuženika za određeno razdoblje po navedenom osnovu, ili je, pak, tuženik 

za utuženo razdoblje do sada platio dio doprinosa iznos kojega se dobije bez 

primjene spornog koefi cijenta od 1,5, a utuženi i dosuđeni iznos predstavlja samo 

razliku dobivenu primjenom spornog koefi cijenta.“ 102 

„Po nalaženju drugostupanjskog suda prvostupanjski sud nije počinio bitne 

povrede odredaba kaznenog postupka iz čl. 367. st. 1. toč. 11. ZKP-a budući je 

jasno i određeno izložio temeljem čega nalazi utvrđenim da je I. optuženik G. M. 

znao da je novac kojeg je stavio u opticaj lažan, time što iz obrazloženja presude 

slijedi da je prvostupanjski sud ovu odlučnu činjenicu nalazi utvrđenu temeljem 

iskaza svjedoka I. T. iz istražne faze postupka te nalaza i mišljenja o vještačenju 

novca.“ 103 

5.2. Materijalna (ne)zakonitost 

O materijalnoj nezakonitosti radi se onda kada se sadržaj nižeg pravnog akta – 

ovdje sudske odluke – ne slaže sa sadržajem višeg pravnog akta. Ili, se pak može 

reći da je viši sud utvrdio da je niži sud pogriješio u primjeni materijalnopravnih 

odredaba. Ovdje sudac (za razliku od argumentacije povodom povreda postupka), 

ulazi u bit stvari za očekivati je opširniju i podrobniju argumentaciju. 

Procesni zakoni različito određuju ovu povredu. Prema ZPP-u „pogrešna 

primjena materijalnog prava postoji kad sud nije primijenio odredbu materijalnog 

prava koju je trebao primijeniti ili kad takvu odredbu nije pravilno primijenio.“ 104 

ZKP postupa drugačije, i to tako što taksativno nabraja šest slučajeva u kojima 

je sud pogriješio u primjeni materijalnopravnih odredaba, počevši od toga je li 

101 Županijski sud u Bjelovaru, Gž 1548/06-2 od 23. studenoga 2006.; http://sudskapraksa.vsrh. 

hr/supra/SearchBrowsing.asp?Sud=16. (25.02.2010.) 

102 Županijski sud u Virovitici, Gž 283/08-2 od 27.studenoga 2008.; 

http://sudskapraksa.vsrh.hr/supra/SearchBrowsing.asp?Sud=45 (25.02.2010.) 

103 Županijski sud u Vukovaru, Kž 31/07 od 2. listopada 2007.; 


104 čl. 356. ZPP 

763

pogriješio u ocjeni je li djelo za koje je optuženik progoni kazneno djelo, ima 

li okolnosti koje isključuju krivnju, te do pitanja jesu li povrijeđene odredbe o 

uračunavanju pritvora i izdržane kazne. 105 

Osim toga, uvidom u sudske odluke može se uočiti da se argumentacija 

povodom ove povrede zna preklapati i nedovoljno razlikovati od argumentacije 

povodom greške u utvrđenju činjeničnog stanja. Time dolazimo do rasprave o 

odnosu činjeničnog i pravnog pitanja. U dijelu procesne teorije postoji stav da 

između činjeničnih i pravnih pitanja postoji jednostrana uvjetovanost: dok 

je činjenično stanje neovisno o primjeni prava, što znači da se na njega može 

primijeniti različito pravo, a da se ono ne mijenja, dotle obrnuto ne vrijedi: svaka 

promjena činjeničnog stanja uvjetuje odgovarajuću primjenu prava. 106 

Kako raspravljajući o povredi u primjeni materijalnopravnih odredaba, 

sud ulazi u bit spora, ovdje ne možemo razlikovati „uopćenu“ i „konkretnu“ 

argumenaciju, jer je ovdje argumentacija uvijek „konkretna“. Ovdje bismo pak 

mogli razlikovati argumentaciju ovisno o tome potvrđuje li ili preinačuje viši sud 

odluku nižeg suda. Kako bi argumentacija prilikom preinačavanja niže odluke 

trebala biti složenija, jer se u teoriji kaže da preinačavajući odluku nižeg suda viši 

sud obavlja dvije operacije: prvu, kojom ukida odluku nižeg suda i drugu, kojom 

ukinutu odluku nadomješta svojom, to ćemo prikazati argumentacijom u jednoj 

preinačavajućoj odluci. 

Primjer argumentacije prilikom preinačenja odluke nižeg suda 107 

Iz obrazloženja drugostupanjske presude vidljivo je da je prvostupanjski sud 

dosudio tužitelju određeni iznos novca po osnovu pravične naknade za duševne boli 

zbog smrti majke. Iz činjničnih utvrđenja prvostupanjskog suda, a koja prihvaća i 

drugostupanjski sud, proizlazi da je tužiteljeva majka stradala u prometnoj nesreći 

za koju je utvrđena odgovornost osiguranika tuženika. Zbog zadobivenih povreda 

kod majke tužitelja došlo je do teškog invaliditeta zbog povrede mozga. Došlo je 

i do niza drugih komplikacija uslijed kojih je majka tužitelja umrla. Nakon toga, 

tužitelj sklapa sudsku nagodbu s tuženikom, te mu ovaj na ime duševnih boli zbog 

teškog invaliditeta majke isplaćuje određeni iznos. 

Na prvostupanjsku presudu žalbe ulažu i tužitelj i tuženik: tužitelj traži da 

mu se isplati daljnji iznos novca, sada zbog smrti majke, a tuženik to osporava. 

Drugostupanjski sud prihvaća argumentaciju tuženika da tužitelju ne pripada 

pravična novčana naknada s dva osnova – i zbog trajnog invaliditeta (kao što je 

isplaćeno temeljem nagodbe) i zbog smrti majke (kako je odlučio prvostupanjski 

105 „Povreda kaznenog zakona postoji ako je kazneni zakon povrijeđen u pitanju: 1) je li djelo za koje 

je optuženik progoni kazneno djelo, 2) ima li okolnosti koje isključuju krivnju, 3) ima li okolnosti koje 

isključuju kazneni progon ili je stvar već pravomoćno presuđena, 4) je li glede kaznenog djela primijenjen 

zakon koji se ne može primijeniti, 5) je li odlukom o sankciji prekoračena ovlast koja se ima po zakonu, te 

6) jesu li povrijeđene odredbe o uračunavanju pritvora i izdržane kazne“ (čl. 368. ZKP). 

106 Pavišić, B., Komentar.., cit., str. 451. 

107 Županijski sud u Osijeku, Gž 2521/09 od 3. rujna 2009.; 


764 





sud). Nalazi da je prvostupanjski sud pogrešno primijenio materijalno pravo kada 

je tužitelju dosudio daljnji iznos novca na ime duševnih boli zbog smrti majke, te 

za taj daljnji iznos novca odbija zahtjev tužitelja i preinačuje presudu. 

Drugostupanjski sud ovako argumentira: 

„Ovo stoga što prema odredbi čl. 201. st. 1. i 3. ZOO /Zakon o obveznim 

odnosima/ u slučaju smrti neke osobe sud može članovima njene uže porodice 

dosuditi pravičnu novčanu naknadu za njihove duševne bolove, a takva pravična 

naknada može se dosuditi i u slučaju naročito teškog invaliditeta. Iz sadržaja 

navedene zakonske odredbe slijedi da članovima uže obitelji ne pripada pravo na 

naknadu nematerijalne štete s dva osnova, invaliditeta i smrti. Tužitelju pripada 

pravo na naknadu duševnih bolova nastalih konačnom posljedicom štetnog 

događaja, što može biti teški invaliditet ili smrt.“ 

„Zaključujući nagodbu s tuženikom prema mišljenju ovog suda i isplatom 

ugovorenog iznosa tužitelju je isplaćena satisfakcija na ime duševnih bolova zbog 

konačnog ishoda štetnog događaja (trajni invaliditet ili smrt majke)“. 

„Temeljem čl. 201. st. 1. i 3. ZOO zakon predviđa pravičnu naknadu članovima 

uže porodice za duševnu bol zbog konačne posljedice, a to je smrt ili naročito 

teški invaliditet bliske osobe. Stoga se ne radi o dva vida štete s dva različita 

osnova, pa tužitelju i ne pripada pravo na dvostruku novčanu satisfakciju za istu 

štetnu posljedicu.“ 

Ovaj primjer pokazuje da je drugostupanjski sud, preinačavajući prvostupanjsku 

presudu, zbog pogrešne primjene materijalnog prava, donio, kako se u teoriji 

navodi, dvije operacije, prvu kojom ukida odluku nižeg suda i drugu, kojom tu 

odluku nadomješta svojom. 

Prvo je ukinuo odluku nižeg suda koji je tužitelju, pored već dobivene naknade 

za duševne boli zbog teškog invaliditeta majke, dosudio naknadu i za duševne boli 

zbog smrti majke, a zatim je donio odluku prema kojoj tužitelj ima pravo samo 

na naknadu štete na ime duševnih boli zbog teškog invaliditeta (u kojem smislu je 

zaključena sudska nagodba). 

6. ZAKLJUČAK 

U dijelu ovog rada nastojali smo prikazati ostvarenje načela zakonitosti kao 

zahtjeva da niži pravni akti budu u skladu s višim pravnim aktima u situaciji kada su 

niži pravni akti sudske odluke. Smatramo da u općoj pravnoj teoriji nije (dovoljno) 

istaknuto da se ta suglasnost između sudskih odluka i viših akata ostvaruje i štiti 

kada viši sudovi, odlučujući temeljem podnesenih pravnih lijekova, odlučuju o 

povredama procesnog i materijalnog prava počinjenim od strane sudova nižih 

stupnjeva. Odlučujući o primjeni procesnih odredaba sudovi ispituju formalnu 

zakonitost, a odlučujući o primjeni materijalnih odredaba, ispituju materijalnu 

zakonitost. Rješavajući o navedenim povredama pravnih odredaba, iako to izričito 

765

ne navode, sudovi argumentiraju temeljem argumenta zakonitosti. Pri tome se 

argument zakonitosti može shvatiti i kao samostalan argument i kao jedan od 

argumenata koji polazi od općih pravnih načela (analogia iuris). 

Inače, načelo zakonitosti čine najviše norme pravnog sustava kojima se 

izražavaju temeljne vrijednosti s kojima moraju biti u skladu i prema kojima 

se moraju tumačiti sve ostale pravne norme. 108 Zakonitost je specifi čna pravna 

vrijednost. U posebnom je odnosu s drugim pravnim vrijednostima, a prije 

svega s pravednošću i pravnom sigurnošću. Pravna sigurnost (i zakonitost kao 

sredstvo u postizanju pravne sigurnosti) i pravednost dolaze u sukob nastupanjem 

pravomoćnosti sudske odluke. Naime, pravna sigurnost zahtijeva da se sudski 

postupci ne odvijaju unedogled, da se nastupanjem apsolutne pravomoćnost 

okonča postupak i donese odluka, pa makar ona pri tome ne bila pravedna. 

Pažnju zaslužuje i načelo koherentnosti pravnog sistema (izražava se i kao 

argument a cohaerentia). Ono se, u jednom svom aspektu, podudara s načelom 

zakonitosti, a to je kada zahtijeva da se antinomia između normi više i niže pravne 

snage riješi primjenom načela lex superior derogat legi inferiori. 

Na središnju važnost načela zakonitosti za pravni sistem ukazuje i to što se ono 

može povezati s nizom drugih pravnih pojmova: s hijerarhijskim i znanstvenim 

pravnim sistemom, s formalnim izvorima prava, sa sistematskim tumačenjem, sa 

sudačkom kreativnošću.. 

Argumentaciju temeljenu na načelu zakonitosti nastojali smo prikazati na 

primjeru odlučivanja sudova viših stupnjeva povodom uložene žalbe u građanskoj 

i kaznenoj oblasti sudovanja. U oba postupka žalbom se mogu pobijati odluke 

iz dva razloga: ili zato što činjenice nisu potpuuno ili pravilno utvrđene ili zato 

što pravne norme nisu pravilno primijenjene. Kako raspravljanje o činjeničnim 

pogreškama ne potpada pod načelo zakonitosti, to smo ispitivali pravilnu primjenu 

pravnih odredaba, i to procesnih i materijalnih, čime se izražavaju dva aspekta 

zakonitosti - formalna i materijalna. Ostvarivanje formalne zakonitosti pokazali 

smo kroz argumentaciju sudova o jednoj od apsolutno bitnih povreda odredaba 

postupka – tzv. povredi pravila o obliku i sadržaju presude. Našli smo da povodom 

ove povrede postoje, u načelu, dva tipa argumentacije, i to ovisno o tome ustanovi 

li viši sud postojanje ili nepostojanje povrede. Prvi tip argumentacije nazvali smo 

“uopćenom“, a drugi tip „konkretnom“ argumentacijom. Rasprava o povredama 

u primjeni materijalnih odredaba je pak, rasprava o materijalnoj (ne)zakonitosti. 

Tu smo došli do zaključka da je argumentacija najopsežnija u slučaju kad viši sud 

prenačava odluku nižeg suda, jer tada, kao što se u procesnoj teoriji ističe, obavlja 

dvije operacije – prvu, kojom viši sud ukida odluku nižeg suda i drugu, kojom 

ukinutu odluku nadomješta svojom. 

766 



108 Visković, N., Teorija…, cit., str. 252.



LEGALITY AS LEGAL PRINCIPLE AND 

AS LEGAL ARGUMENT 

In this paper author deals with the legality from two aspects: as legal principle and as legal 

argument. The legality as legal principle makes the most higher legal norms of the legal system 

which emphasis the basic values with all other legal norms must be in accordance. The lower legal 

actst must be in accordance with higher legal acts, so in the situation when lower legal acts make 

coutr decisions. That accordancce realieses when higher courts decide on violations of procedural 

and substantive law commited by lower courts, on which parties in legal remedies. Dealing with this 

violations judges argument on the basis of argument of legality. Legality can be understood as an 

independent argumentor as one of the argument which proceeds from general principles. 

Keywords: legality principle, legality argument, general principle of law 

argument, violation of procedure and material law 

767

PRIKAZI

Dr. sc. Arsen Bačić: The twilight of constitutionalism 


Dr. sc. Arsen Bačić, redoviti profesor 


THE TWILIGHT OF CONSTITUTIONALISM 

Edited by Petra Dobner & Martin Loughlin 

Oxford University Press, Oxford 2010, p. 352 

Konstitucionalizam je politička teorija koja se je razvijala kao dio liberalne 

fi lozofi je koja je vodila formiranju modernih ustava. Označavajući uređenje 

ograničene vlade koju stvaraju slobodni, jednaki i pravima osnaženi pojedinci, 

konstitucionalizam je refl ektirao stanja posebnog vremena, mjesta i društvene 

situacije. S pojavom država blagostanja u 20. stoljeću počinje se govoriti o 

prolaznosti konstitucionalizma, jer – tobože- mnogi urgentni problemi modernog 

društva (ekonomske nejednakosti, reguliranje tehnologija, očuvanje resursa, 

itd.) nastali nakon njegove pojave traže određeniju i odlučniju akciju nego što 

ih može osigurati ograničena ustavna vlada. Tako je neovisno od simboličke 

funkcije konstitucionalizam od sredine 20. stoljeća s instrumentalne perspektive 

ušao u zonu sumraka. Ipak, u posljednjih dvadesetak i više godina obnovljen je 

interes za teoriju konstitucionalizma. Ponešto se od toga pripisuje tranzicijama 

post-fašističkih (Portugal, Španjolska), postkomunističkih (zemlje središnje 

i istočne Europe) i postaparthejdskih zemalja (Južna Afrika) prema stvaranju 

tržišno-orijentiranih ekonomija i liberalno-demokratskih ustavnih režima. U isto 

su vrijeme mnoge stare i nove ustavne demokracije, radi odgovora na unutarnje i 

izvanjske promjene, rekonfi gurirale svoja ustavna uređenja. 

Knjiga The Twlight of Constitutionalism istražuje upravo suvremeno stanje 

konstitucionalizma. Djelo je podijeljeno u šest djelova. Prvi dio (I. Constitutionalism 

and the Erosion of the Statehood, p. 3-72) govori o možda najkritičnijem pitanju 

modernog konstitucionalizma, naime o uzajamnosti (ili mogućoj neovisnosti) države 

i konstitucionalizma. Dietter Grimm ( The Achievement of Constitutionalism and 

its Prospects in a Changing World, p. 3-22) izlaže postignuća konstitucionalizma, 

ocrtavajući centralne elemente demokracije, ograničene vlade i načela vladavine 

prava. Ovaj njemački profesor i nekadašnji predsjednik Ustavnog suda SR 

Njemačke pokazuje da su najznačajnija postignuća konstitucionalizma povezana 

s uvažavanjem njegovih konstitutivnih uvjeta – graničnim razlikovanjima između 

javnog i privatnog, te između unutarnjeg i vanjskog. Iz tih razloga Grimm smatra 

da mjera u kojoj se gube njihove međusobne razlike ne označava samo urušavanje 

države već i slabljenje konstitucionalizma. Internacionalizacija je otvaranje i 

premošćivanje jaza između obnašanja javne vlasti i njenih načina legitimizacije 

koje konstitucionalizam nije u stanju zatvoriti. Ipak, konstutucionalizam se ne 

može rekonstruirati na međunarodnoj razini. 

Ulrich K. Preuss (Disconnecting Constructions from Statehood: Is Global 

Constitutionalism a Viable Concept, p. 23-46), preuzima Grimmov interes za 

771

postignuća konstitucionalizma i za razliku od Grimma dokazuje da se suština 

konstitucionalizma ne razumije ukoliko se ona izravno povezuje sa konceptom 

državnosti. Za Preussa je načelo teritorijalnosti – koje je za njega suština državnosti 

– aktivirala apsolutistička država pa je ključna osobina konstitucionalizma bila 

u tome da nadvlada njenu logiku. A to se napravilo povezujući suverenitet ne 

toliko s teritorijem koliko s narodom. Istražujući tu relaciju Preuss dokazuje 

da konstitucionalizam zadržava svoj potencijal nadvladavanja svojih 

povijesnih poveznica s državom i osigurava sredstva normativne integracije, a 

inastitucionalnim aranžmanima na transnacionalnoj razini. 

Odgovor Martina Loughlina (What is Constitutionalization?, p. 47-72) na 

mogućnosti transnacionalnog konstitucionalizma je pak skepičniji. Za Loughlina 

pojava novog konstitucionalističkog koncepta je povezana s određenim socijalnim 

i ekonomskim procesima koji danas pogađaju države kako na nacionalnom tako i na 

međunarodnom planu. Konstitucionalizacija je proizvod rekonfi guracije vrednota 

konstitucionalizma te predstavlja dio šireg pojma političkog konstitucionalizma, 

odnosno oblika ustavnoga mišljenja koji je usmjeren ne samo legalnom poretku, 

već i općenitoj političkoj organizaciji. 

Mjeru recentnih trendova koji traže funkcionalne ekvivalente države na 

transnacionalnoj razini najjasnije se uočava u razvitku EU. Tekući proces europske 

integracije potiče brojne pokušaje konceptualizacije tog specifi čnog sustava 

ustava na regionalnoj, federalnoj i europskoj razini. Među brojnim otvorenim 

pitanjima najzanimljivija su pitanja o uzajamnom odnosu između političke 

i legalne autonomije država članica, njihova politička i legalna kooperacija na 

europskoj razini, te neovisnost određenih izvornih europskih institucija. Ustavno 

pitanje izdiglo se djelomice i zbog pokušaja da se razumije sui generis karakter 

same EU. Međutim to se pitanje otvara i zbog toga što se odnosi na diobe vlasti 

unutar EU koje povezuju s krucijalnim aspektima demokratskog upravljanja i 

legitimiteta EU aktera. O tim se pitanjima raspravlja u drugom (II) dijelu knjige 

(II. The Question of Europe, p. 73-140). 

Tanja A. Borzel (European Governance: Governing with or without the 

State?, p. 73-88) piše o prirodi strukture upravljanja u EU. Za razliku od onog 

razumijevanja EU kao prototipa “okvira upravljanja” ili “upravljanja bez vlade” 

ona empirijski dokazuje da se EU najbolje karakterizira kao oblik “upravljanja s 

državom”. Borzelova dokazuje da upravljački mehanizmi EU-a najviše nalikuju na 

njemački model kooperativnog federalizma; EU je razvio supranacionalni ustavni 

sustav, ali je takav sustav daleko od toga da bude autonoman poglavito zbog toga 

jer je ispresjecan nacionalnim ustavima. Fritz W. Scharp (Legitimacy in the Multilevel 

European Polity, p. 89-119) nastavlja ovu diskusiju razvijajući teorijski 

okvir koji razlikuje legitimacijske izvore EU politike koji za njega u potpunosti 

počivaju unutar države od obnašanja političkog autoriteta koji se suprotno počesto 

locira na europskoj razini. Scharpov model dvo-razinske zajednice paralelan je s 

Borzelovim projekcijama. Ipak, Scharp ide dalje s ustavnom analizom sugerirajući 

da njen model postavlja specifi čna ograničenja legitimitetu međunarodnog 

djelovanja EU. 

772 





U zadnjem poglavlju ovog dijela knjige Sonja Puntscher Riekmann 

(Constitutionalism and Representation: European Parliamentarism in the Treaty 

of Lisboa, p. 120-140) dokazuje da je reprezentacija središnji koncept modernog 

konstitucionalizma. U europskoj tradiciji taj je koncept uglavnom izražavan preko 

institucije parlamenta koji djeluje kao reprezentativni forum naroda osiguravajući 

na taj način vitalni izvor ustavnog legitimiteta. Polazeći od toga da EU saadrži važne 

federalne elemente Puntscher Riekmannova smatra da je konstitucionalizacija EU 

nužan proces, ali u kojemu se pojavljuju i postoje ozbiljni problemi reprezentacije. 

U tom kontekstu autorica kroz neuspjeh Ustavnog ugovora istražuje kroz 

potencijalnu ulogu parlamenata da osiguraju sredstva snažnije reprezentacije 

unutar EU upravljačkih aranžmana. 

Dok se prvi dio knjige fokusirao na eroziju državnosti treći dio knjige (III. 

Constitutioinalism without Democracy?, p. 141- 200) dotiče se drugog glavnog 

pitanja modernog konstitucionalizma: demokracije. Prilozi u ovom dijelu knjige 

dotiču iz različitih prespektiva jedno središnje pitanje: na koje se načine – ukoliko je 

to uopće moguće – transnacionalni konstitucionalizam može pomiriti s zahtjevima 

demokratskog legitimiteta? Petra Dobner (More Laws, Less Democracy? 

Democracy and Transnational Constitutionalism, p. 141-161) ispituje narastajuće 

tenzije između normativne poželjnosti demokratiziranog prava i praktične disolucije 

odnosa između prava i demokracije na međunarodnoj razini. Ona pokazuje da 

transformacija državnosti vodi simultano oblicima dekonstitucionalizacije te da 

se u tome gubi demokratska kontrola. Ona smatra da pojava globalnog prava 

tek sabire gubitke sadašnjih trendova koji na generalan način stavljaju u pitanje 

demokratske oblike života. Marcus Llanque (On Constitutional Membership, 

p. 162-178) zauzima drugačiju poziciju. Istražujući genealogiju državljanstva 

on mu proširuje značenje prilagođavajući ih suvremenim okolnostima. Naime, 

usvajajući pojam državljanstva koji se temelji na ideji ustavnoga članstva on ga 

suprostavlja ideji “naroda” i “nacionaliteta”. Polazeći od iskustva na nacionalnoj 

razini Llanque sumira svoj tekst zahtjevom za daljnjim istraživanjem značenja 

ustavnog članstva imajući u vidu buduću zajednicu koja je u stanju balansirati 

nacionalne, transnacionalne i supranacionalne, kao i kozmopolitanske zahtjeve za 

pripadnošću i lojalnošću. 

Hauke Brunkhorst (Constitutionalism and Democracy in the World Society, 

p. 179- 200) zaključuje ovaj dio knjige opširnim prilogom o utjecaju pojave 

“svjetskog društva” na ideale ustavne demokracije. Svoje argumente Brunkhorst 

temelji na premisi da je konstitucionalizam uvijek imao Janusovo lice uključivanja 

i isključivanja, emancipiranja i pritisaka. Iako je zapadnjački konstitucionalizam 

do svojih inkluzivnih kvaliteta došao po cijenu kozmopolitanskih zahtjeva, ovaj 

autor sugerira kako tomu konstitucionalizmu nije nikada za rukom pošlo da osigura 

legalna sredstva kooridiniranja konfl iktnih ovlasti unutar sustava nacionalnih 

država. Na posljetku Bruknhorst dokazuje da se demokratske mogućnosti koje su 

inherentne pojavi svjetskog društva mogu jedino ostvariti promoviranjem agende 

radikalne reforme koja, u konceptualnim pojmovima, traži od nas nadilaženje svih 

773

ograničenja dualističkog i reprezentativnog mišljenja (a to je argument koji ide 

suprotiva onome o čemu su govorili Grimm i Puntscher Riekmann). 

Ostali djelovi knjige dotiču tri glavna pristupa transnacionalnom pravu koja 

izrastaju iz ustavne perspektive. Dio IV. (IV. Constitutional Law and Public 

International Law, p. 201-244) istražuje promjenljivi odnos između nacionalnog 

ustavnog prava i javnog međunarodnog prava, s dva poglavlja koja nude 

alternativna objašnjenja o izgledima širenja konstitucionalizma preko granica 

države nacije. Mattias Kumm (The Best of Times and the Worts of Times: 

between Constitutional Triumphalism and Nostalgia, p. 201-219) sugerira da se 

napredak u razumijevanju novog odnosa između nacionalnog ustavnog prava i 

međunarodnog javnog prava dogodi tek onda ukoliko nadiđemo grubu podjelu 

između trijumfalista, koji sadašnju eru vide u označavanju radikalnog proširivanja 

konstitucionalističkih zahtjeva u međunarodnoj areni, i nostalgičara, koji vjeruju 

da se konstitucionalizam može realizirati jedino u svijetu suverenih nacionalnih 

država. Kritizirajući poziciju “ustavne nostalgije” poziciju koja obilježava mnoge 

koji zagovaraju “demokratski etatizam” (democratic statism), Kumm umjesto 

toga predlaže “praktičnu koncepciju konstitucionalizma”. Za Kumma se tu radi 

o konceptualnom rješenju koji više pristaje ustavnim izazovima suvremenog 

konstitucionalizma. S druge strane u svom prilogu Rainer Wahl (In Defence of 

‘Constitution’, p. 220-244) živo brani konceptualno korištenje ustava kao ideje 

usidrene u državi. Wahl obrazlaže da širenje korištenja koncepta bilo u obliku 

“višeg prava” u međunarodnoj areni bilo u obliku “socijetalnog prava” doprinosi 

njegovom političkom pražnjenju. Za ovog autora oni koji u takvim okolnostima 

koriste jezik konstitucionalizma žele ustvari eksploatirati “plemenitu auru” pojma, 

a da nisu u stanju razumjeti koji su njegovi nužni preduvjeti. 

Peti dio knjige (Part V.: Global Administrative Law: A Viable Substitute? 245- 

291) predstavlja lagani zaokret u odnosu na najveći dio tekstova. U njemu se 

naime razmatra pokušaj izbjegavanja onih konceptualnih nejasnoća (intracacies) 

sugestijom da evidentni pokušaji prema globalnom upravljanju ne podižu sami 

od sebe pitanja ustavnog karaktera. Ovaj se dio fokusira na koncept globalnog 

administrativnog prava (GAL) osvjetljavajući percepciju po kojoj se evolucija 

globalnog prava prije angažira na pitanjima administrativnog nego li ustavnog 

prava. Nico Kirsch (Global Administrative Law and the Constitutional Ambition, 

p. 245-267) procjenjuje pro i contra primjenu konstitucionalizma na pitanja 

globalnog prava te dokazuje da se u razgovorima o administrativnom globalnom 

pravu, znanosti i političkoj reformi daleko više koriste umjereni stavovi od onih 

ustavnih pristupa koji inzistiraju na holističkom karakteru. Iako Alexander Somek 

(Administration without Sovereignty, p. 297-290) ne raspravlja o Krischevom 

ocjenama po kojima se recentni trendovi bolje razumiju iz perspektive 

administrativnog nego ustavnog prava, ovaj autor ipak ukazuje na određena 

pitanja na kojima inzistira GAL projekt. U tom smislu Somek je posebno kritičan 

na stajalište da projekt kojeg je iznjedrila dominantna administrativna racionalnost 

ustvari samo iznova opisuje moderno međunardno pravo. Prema A. Someku prije 

se radi o trijumfu administrativnog racionaliteta nad samom legalnom formom. 

774 





Zato je zaključak ovog autora da se ne radi o sumraku države pod globalnim 

pritiscima već o trijumfu države (administrativne države) koliko nad politikom 

toliko i nad pravom. 

Konačno, VI. dio knjige (Part VI.: The Emergence of Societal Constitutionalism 

(p. 291-342) donosi tri priloga o fragmentaciji prava i ustava pod globalnim 

pritiscima koji pojavu analiziraju sa stajališta produkcije normi iz područja 

socijetalne periferije. Riječ je o najzanimljivojoj temi koncepta socijetalnog 

konstitucionalizma. To su prilozi Neil Walkera, Beyond the Holistice Constitution, 

p. 291-308, Ricarda Pradndinia, The Morphogenesis of Constitutionalism, 

p. 309-326, i tekst Gunther Teubnera, Fragmented Foundations: Societal 

Constitutionalism beyond the Nation State, p. 327-342. Neil Walker (Beyond the 

Holistice Constitution) vraća se na teme iz prvog dijela knjige i to raspravom o 

ustavnim posljedicama erozije državnosti. On se pita na koji način i pod kojim 

uvjetima konstitucionalizam može ostati živi koncept okruženja stare države i može 

li se i pod kojim uvjetima on prilagoditi novom okruženju. N. Walker zaključuje 

da se pojam konstitucionalizma i dalje može koristiti i to upravo tamo i s onim 

akterima koji odbijaju upotrebu ustavnog jezika kada govore o transnacionalizaciji 

prava. To je zbog toga jer konstitucionalizam i dalje služi svojoj krucijalnoj svrsi 

osiguravanja medija koji nam i dalje omogućuje razrješavanje niza pitanja koje 

imamo i koje moramo imati u vezi s općim interesom. 

Ricardo Prandini koji piše o morfogenezi konstitucionalizma pristupa pitanju 

socijetalnog konstitucionalizma na drugi način. Zas ovoga autora evolucija 

konstitucionalizma može se promatarati na način morfogeneze, odnosno kao 

socijalno-kulturni krug u kojemu postojeća institucionalna i kulturna struktura 

putem kulturalnih i strukturalnih interakcija koje aktiviraju društveni akteri 

potiče pojavu novih formi. Prandinijev pristup premješta središnjost političkog 

u diskusiji o ustavima te pruža analizu konstitucionalizacije kao specifi čnog 

momenta kojeg generira pojava legalnih poredaka koji djeluju privatno i javno 

na subnacionalnim, nacionalnim i transnacionalnim razinama. Konačno, Gunther 

Teubner (Fragmented Foundations: Societal Constitutionalism beyond the 

Nation State) polazeći od empirijskih opaski da transnacionalni privatni akteri 

kroz vlastite režime upravljanja intenzivno reguliraju niz životnih područja traži 

repoziciju najvažnijih suvremenih ustavnih pitanja. Prema Teubneru kritična 

pitanja koja bi se trebala postaviti prije svega se tiču na koji način pravna teorija 

treba reagirati na glavne trendove privatizacije i globalizacije, i na koji se način 

konstitucionalizam države-nacije treba preoblikovati kako bi konstitucionalizam 

mogao biti djelatan u okviru novog razvoja? Teubner smatra da su sveobuhvatni 

državni centrizam i prihvaćanje policentričkih oblika globalizacije dvije strane 

iste medalje, te da one trebaju rezultirati potrebom prihvaćanja svijeta u kojemu 

će konstitucionalizam države-nacije pronaći svoj funkcionalni ekvivalent u pojavi 

globalnog socijetalnog prava. 

Naravno, ne možemo negirati da produkciju prava koja je dosada bila rezervirana 

za državne institucije sve više dopunjuju oblici privatne regulacije. Legitimitet 

775

takve produkcije može biti više nego upitan, ali njeno postojanje priziva potrebu 

teorijske konceptualizacije i integracije u okvirima ustavnog mišljenja. Ova 

knjiga utvrđuje niz osnovnih pitanja o temeljima konstitucionalizma 21. stoljeća, 

te poziva na reviziju njegovog nasljeđa i živu raspravu o njegovoj budućnosti. Da 

se konstitucionalizam mijenja to je nesporno. No, ono što je otvoreno tiče se prije 

svega pitanja pravca njegove promjene. 

776 



UPUTE AUTORIMA 

»asopis objavljuje radove koji se recenziraju i one koji ne podlijeæu recenzentskom 

postupku. Recenziji podlijeæu radovi koji se kategoriziraju (izvorni znanstveni Ëlanak, prethodno 

priopÊenje, pregledni Ëlanak, izlaganje sa znanstvenog skupa, struËni Ëlanak). Recenzije su 

vanjske i anonimne. PrihvaÊanje kategoriziranih Ëlanaka za objavljivanje obvezuje autora da isti 

Ëlanak ne smije objaviti na drugom mjestu bez dopuπtenja uredniπtva Ëasopisa ako je ono Ëlanak 

prihvatilo, a i tad uz podatak o tome gdje je prvi put Ëlanak objavljen. 

Dostavljeni radovi moraju zadovoljiti sljedeÊe kriterije: 

1. Rad mora biti dostavljen na disketi napisan u MS WORD-u, WORD PERFECT-u, 

i u ASCII standardu (‘Text-only’ ili ‘Rich Text Format’). Uz disketu se dostavljaju i 3 (tri) 

primjerka rada. Samo 1 (jedan) primjerak sadræi na sredini naslovne stranice u zaglavlju ime i 

prezime autora, zanimanje (zvanje), te naziv ustanove u kojoj radi, ostala dva primjerka rada 

sadræavaju samo naslov rada bez osobnih podataka. 

2. Opseg rada ograniËen je, u pravilu, do 1,5 autorska arka (16 stranica Ëini jedan autorski 

arak). 

3. Tekst se piπe u dvostrukom proredu tako da jedna stranica ne moæe imati viπe od 34 

retka koji sadræi 60 slovnih znakova. Na lijevoj strani svake stranice ostavlja se margina πirine 

najmanje tri centimetara. 

4. Naslov rada mora biti koncizan i istovremeno informativan. Uz rukopis je potrebno 

priloæiti popis literature koju je autor koristio prilikom pisanja rada kao i objaπnjenje o znaËenju 

upotrebljenih kratica i simbola. Ukoliko rad sadræi tablice one moraju biti pregledno i korektno 

prireappleene, te uredno opisane (broj, naslov, legenda). 

5. Biljeπke se posebno prilaæu rukopisu. 

6. Radovi koji se recenziraju moraju sadræavati saæetak (najviπe do 250 rijeËi) napisanim 

u treÊem licu, u kojem se skraÊeno predstavlja sadræaj Ëlanka i rezultati istraæivanja prezentirani 

u Ëlanku. Autor je duæan dostaviti i prijevod saæetka na jednom od svjetskih jezika. Ukoliko je 

rad pisan na jednom od svjetskih jezika, saæetak mora biti na hrvatskom jeziku. 

7. Rad ne smije biti veÊ objavljen ili u tom cilju upuÊen drugom Ëasopisu. 

777

Zbornik radova - Pravni Fakultet

Transform your PDFs into Flipbooks and boost your revenue!

Zbornik radova - Pravni Fakultet

Transform your PDFs into Flipbooks and boost your revenue!

Delete template?

Save as template ?