FINANSE publIcZNE I pRAWO FINANSOWE ... - Gandalf
FINANSE publIcZNE I pRAWO FINANSOWE ... - Gandalf
FINANSE publIcZNE I pRAWO FINANSOWE ... - Gandalf
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>FINANSE</strong> PUBLICZNE<br />
I PRAWO <strong>FINANSOWE</strong><br />
ZAGADNIENIA EGZAMINACYJNE<br />
I SEMINARYJNE<br />
Cezary Kosikowski<br />
Warszawa 2013
Stan prawny na 1 listopada 2012 r.<br />
Wydawca<br />
Monika Pawłowska<br />
Redaktor prowadzący<br />
Ewa Fonkowicz<br />
Opracowanie redakcyjne<br />
„Littera” Maria Beata Wawrzyńczak-Jędryka<br />
Łamanie<br />
Wolters Kluwer Polska<br />
© Copyright by<br />
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2013<br />
ISBN: 978-83-264-3796-0<br />
Wydane przez:<br />
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.<br />
Redakcja Książek<br />
01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a<br />
tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35<br />
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl<br />
www.wolterskluwer.pl<br />
księgarnia internetowa www.profi nfo.pl
SPIS TREŚCI<br />
Wykaz skrótów ........................................................................................................................ 11<br />
Wstęp ......................................................................................................................................... 13<br />
Rozdział I<br />
Istota finansów publicznych ................................................................................................ 17<br />
1. Czym są finanse publiczne i jakie są ich związki z ustrojem politycznym<br />
i społeczno-gospodarczym państwa? .................................................................... 17<br />
2. Jakie funkcje pełnią finanse publiczne? ................................................................ 19<br />
3. W jakim celu i w jaki sposób warto poznać i zrozumieć istotę finansów<br />
publicznych oraz ich służebną rolę? ...................................................................... 20<br />
4. Co wynika z historii finansów publicznych? ....................................................... 21<br />
5. Dlaczego dawniej władza publiczna interesowała się głównie dochodami,<br />
a współcześnie jej troską są przede wszystkim wydatki publiczne? ............... 23<br />
6. Jak rozwijała się myśl teoretyczna (nauka) w dziedzinie finansów<br />
publicznych? .............................................................................................................. 25<br />
7. Jakie są cechy współczesnych finansów publicznych? ...................................... 26<br />
8. Co oznacza pojęcie systemu zarządzania finansami publicznymi? ................. 28<br />
9. Do kogo powinno należeć prowadzenie polityki finansowej państwa? ........ 29<br />
10. Na czym polega dobrodziejstwo sprawnej i efektywnej organizacji<br />
finansów publicznych? ............................................................................................ 32<br />
11. Dlaczego finanse publiczne wymagają planowania<br />
i jakie ono powinno być? ......................................................................................... 34<br />
12. Czemu i jak ma służyć system rachunkowości, sprawozdawczości i kontroli<br />
finansów publicznych? ............................................................................................ 36<br />
Literatura .................................................................................................................... 39<br />
Rozdział II<br />
Specyfika prawa finansowego ............................................................................................. 41<br />
1. Czy istnieje prawo finansowe jako odrębny dział prawa? ................................ 41<br />
2. Jakie są specyficzne właściwości prawa finansowego? ...................................... 45<br />
3. Czy prawo finansowe ma charakter autonomiczny? ......................................... 46<br />
4. Jaką budowę mają normy prawa finansowego? ................................................. 50<br />
5. Do kogo są adresowane normy prawa finansowego i czym różnią się<br />
ich adresaci? ............................................................................................................... 52<br />
5
Spis treści<br />
6. Jakie są rodzaje uprawnień i obowiązków (kompetencji)<br />
prawnofinansowych? .............................................................................................. 63<br />
7. Jakimi sankcjami posługuje się prawo finansowe? ............................................. 67<br />
8. Czy prawo finansowe wymaga odrębnej procedury realizacji uprawnień<br />
i obowiązków? ........................................................................................................... 70<br />
9. Na czym polega specyfika źródeł prawa finansowego? .................................... 71<br />
10. Czy jest celowa i możliwa kodyfikacja przepisów prawa finansowego? ........ 78<br />
11. Jakie miejsce w systemie prawa finansowego zajmuje prawo<br />
Unii Europejskiej? .................................................................................................... 80<br />
12. Jakie są problemy legislacji finansowej? ............................................................... 81<br />
13. Do kogo należy wykładnia prawa finansowego? ............................................... 83<br />
14. Jakie są formy prawne aktów stosowania prawa finansowego? ...................... 85<br />
15. Czym jest odpowiedzialność prawnofinansowa i jakie są jej rodzaje? ........... 87<br />
16. Co i jak badać w zakresie prawa finansowego? .................................................. 91<br />
17. Jak nauczać i studiować prawo finansowe? ......................................................... 92<br />
Literatura .................................................................................................................... 94<br />
Rozdział III<br />
Waluta i dewizy oraz rynek finansowy jako przedmiot prawa finansowego ............ 96<br />
1. Czym jest waluta i jakie są jej funkcje oraz rodzaje? .......................................... 96<br />
2. Od kiedy i dlaczego waluta stała się przedmiotem władztwa państwowego<br />
oraz na czym ono polega? ....................................................................................... 98<br />
3. Jaka była geneza i ewolucja centralnego banku państwa? ................................ 99<br />
4. Jakie są funkcje centralnego banku państwa oraz formy prawne<br />
ich realizacji? ............................................................................................................. 99<br />
5. Kto ustala i prowadzi politykę pieniężną państwa? ........................................... 101<br />
6. Co to znaczy, że euro jest walutą Unii Europejskiej? ......................................... 106<br />
7. Co oznacza unia gospodarcza i walutowa i kto do niej należy? ...................... 107<br />
8. Na czym polega Europejski System Banków Centralnych? ............................. 108<br />
9. Jaką pozycję zajmuje Europejski Bank Centralny? ............................................. 109<br />
10. Jaki jest status centralnego banku państwa członkowskiego UE<br />
pozostającego w strefie euro lub poza nią? .......................................................... 110<br />
11. Jak dostać się do strefy euro? .................................................................................. 110<br />
12. Czy i jak przynależność państwa członkowskiego do strefy euro wpływa<br />
na jego położenie w UE? ......................................................................................... 115<br />
13. Czy można wystąpić lub być usuniętym ze strefy euro? ................................... 119<br />
14. Jakie są konsekwencje pozostawania państwa członkowskiego<br />
Unii Europejskiej poza strefą euro? ....................................................................... 120<br />
15. Dlaczego wprowadzono pojęcie dewiz i wartości dewizowych<br />
oraz poddano je szczególnej ochronie prawnej? ................................................ 123<br />
16. Jakie są modele ochrony prawnodewizowej oraz w jakich warunkach<br />
znajdują one zastosowanie? ................................................................................... 124<br />
17. Czy prawo dewizowe ma rację bytu w państwach członkowskich<br />
strefy euro i dlaczego? ............................................................................................. 125<br />
18. Jaki jest charakter prawny zezwoleń dewizowych? ........................................... 126<br />
6
Spis treści<br />
19. Dlaczego i w jakim stopniu rynek finansowy jest przedmiotem władczej<br />
ingerencji państwa oraz Unii Europejskiej i międzynarodowych organizacji<br />
finansowych? ............................................................................................................. 127<br />
20. Na czym polega interwencjonizm w organizacji i funkcjonowaniu<br />
rynku finansowego? ................................................................................................. 128<br />
21. Jakie podmioty podlegają prawnej organizacji rynku finansowego? ............. 128<br />
22. Jakie są instrumenty prawne oddziaływania na tworzenie i działalność<br />
podmiotów rynku finansowego? ........................................................................... 130<br />
23. Na czym polega i do kogo należy nadzór nad funkcjonowaniem rynku<br />
finansowego Unii Europejskiej? ............................................................................ 131<br />
24. Kto ponosi odpowiedzialność i jaką za bezpieczeństwo rynku finansowego<br />
i jego uczestników? .................................................................................................. 139<br />
25. Jakie są powiązania między rynkiem finansowym a finansami<br />
publicznymi? ............................................................................................................. 140<br />
Literatura .................................................................................................................... 141<br />
Rozdział IV<br />
Wydatki publiczne jako przedmiot prawa finansowego ................................................ 143<br />
1. Na czym polega ekonomiczna i prawna istota wydatków publicznych? ....... 143<br />
2. Kto i jak decyduje o tytułach i rozmiarach oraz o strukturze wydatków<br />
publicznych? .............................................................................................................. 144<br />
3. Czy zjawisko stałego wzrostu wydatków publicznych jest nieodwracalne? . 147<br />
4. Jak nauka prawa finansowego klasyfikuje wydatki publiczne? ....................... 149<br />
5. Jak klasyfikuje się wydatki publiczne pod względem normatywnym? .......... 150<br />
6. Jakie są formy prawne wydatków publicznych i czym uzasadniona jest ich<br />
wielość? ...................................................................................................................... 151<br />
7. Czy konieczne jest odróżnianie dotacji i subwencji budżetowych? ................ 153<br />
8. Jak pod względem prawnym ustala się wysokość środków z tytułu wypłat<br />
będących wydatkami publicznymi? ...................................................................... 155<br />
9. Czy beneficjenci świadczeń zaliczanych do wydatków publicznych mogą<br />
dochodzić na drodze prawnej ich wypłaty oraz w jakim rodzaju<br />
postępowania? .......................................................................................................... 156<br />
10. Dlaczego trzeba planować wydatki publiczne? .................................................. 158<br />
11. Jak próbowano doskonalić planowanie wydatków publicznych? ................... 160<br />
12. Jakie są wady planowania wydatków publicznych w Polsce? ......................... 162<br />
13. W czym tkwi siła planowania zadaniowego i dlaczego jego wdrożenie<br />
natrafia w Polsce na opory? .................................................................................... 164<br />
14. Jakie są zasady finansowania wydatków publicznych? .................................... 166<br />
15. Jakie są źródła i metody finansowania wydatków publicznych? ..................... 167<br />
16. Jakie problemy wiążą się z finansowaniem wydatków publicznych<br />
w Polsce ze środków unijnych oraz z innych bezzwrotnych źródeł<br />
zagranicznych? .......................................................................................................... 169<br />
17. Kto i jak kontroluje wydatki publiczne? ............................................................... 171<br />
18. Kto ponosi i jaką odpowiedzialność za stan wydatków publicznych? ........... 174<br />
19. Na czym polega racjonalizacja wydatków publicznych i jak ją osiągać? ........ 177<br />
7
Spis treści<br />
20. Kiedy wydatki publiczne wymagają reform i jak należy je przeprowadzać? 179<br />
Literatura .................................................................................................................... 180<br />
Rozdział V<br />
Daniny publiczne jako przedmiot prawa finansowego .................................................. 181<br />
1. Co dla współczesności wynika z ewolucji danin publicznych? ....................... 181<br />
2. Na czym polega i do kogo należy władztwo daninowe? .................................. 185<br />
3. Czym są zasady daninowe (podatkowe) i czemu służą? ................................... 186<br />
4. Jakimi przesłankami należy kierować się wprowadzając lub utrzymując<br />
daniny i inne ciężary publiczne? ........................................................................... 189<br />
5. Czy i z jakich powodów należy posługiwać się wieloma różnymi formami<br />
danin publicznych? .................................................................................................. 190<br />
6. Jakie są podstawowe właściwości podatków przychodowych? ...................... 192<br />
7. Jakie są podstawowe właściwości podatków konsumpcyjnych? ..................... 195<br />
8. Jakie są podstawowe właściwości podatków dochodowych? .......................... 198<br />
9. Jakie są podstawowe właściwości podatków przychodowo-dochodowych? 203<br />
10. Jakie są podstawowe właściwości podatków majątkowych? ........................... 204<br />
11. Czy podział podatków na bezpośrednie i pośrednie ma znaczenie<br />
praktyczne? ................................................................................................................ 205<br />
12. Czy podział podatków na osobowe i rzeczowe ma znaczenie praktyczne? ..207<br />
13. Jaką rolę odgrywają opłaty publiczne w systemie danin publicznych? .......... 208<br />
14. Co oznacza racjonalny system daninowy? .......................................................... 211<br />
15. Jakie są źródła prawa daninowego? ...................................................................... 213<br />
16. Dlaczego nakładanie danin publicznych wymaga ustawy i jakim cechom<br />
powinna odpowiadać ustawa daninowa? ............................................................ 215<br />
17. Jakie elementy obejmuje konstrukcja prawna daniny publicznej? ................. 218<br />
18. Czy władze lokalne mogą wprowadzać lub decydować o konstrukcji danin<br />
publicznych? .............................................................................................................. 221<br />
19. Jaki wpływ ma Unia Europejska na daniny publiczne państwa<br />
członkowskiego? ....................................................................................................... 226<br />
20. Czym jest międzynarodowe prawo podatkowe? ............................................... 230<br />
21. Jakie są problemy legislacji daninowej? ................................................................ 230<br />
22. Co oznacza obowiązek daninowy (podatkowy)? ............................................... 237<br />
23. Jakie stosuje się sposoby i techniki wymiaru danin publicznych? ................... 240<br />
24. Czym jest zobowiązanie daninowe (podatkowe) oraz w jaki sposób<br />
powstaje? ................................................................................................................... 242<br />
25. Jakie są zadania i kompetencje administracji daninowej? ................................. 245<br />
26. Czemu służy i jak powinno przebiegać postępowanie daninowe<br />
(podatkowe)? ............................................................................................................. 247<br />
27. Jakie są sposoby wykonania zobowiązania daninowego (podatkowego)? .... 252<br />
28. Kto ponosi odpowiedzialność za zobowiązania daninowe oraz jakiego<br />
rodzaju i w jakim zakresie? ..................................................................................... 255<br />
29. Jaką ochronę prawną zapewnia się podatnikowi, płatnikowi i inkasentowi<br />
oraz innym podmiotom odpowiedzialności daninowej (podatkowej)? ......... 258<br />
8
Spis treści<br />
30. Dlaczego i w jaki sposób podatnicy uchylają się od płacenia danin<br />
publicznych (podatków)? ........................................................................................ 260<br />
31. Jak postępuje się z nieuczciwymi podatnikami? ................................................. 261<br />
Literatura .................................................................................................................... 262<br />
Rozdział VI<br />
Sektor finansów publicznych jako przedmiot prawa finansowego ............................. 265<br />
1. Czym jest sektor finansów publicznych i czemu ma służyć jego<br />
wyodrębnienie? ........................................................................................................ 265<br />
2. W jakim zakresie oraz w jaki sposób Unia Europejska wpływa na finanse<br />
publiczne państwa członkowskiego? .................................................................... 269<br />
3. Jak prawo polskie odnosi się do równowagi oraz deficytu i nadwyżki<br />
sektora finansów publicznych? .............................................................................. 277<br />
4. Jak prawo polskie odnosi się do długu publicznego? ........................................ 284<br />
5. Czy państwa członkowskie UE zachowują suwerenność finansową? ............ 289<br />
6. Jakie są podstawy prawne organizacji sektora finansów publicznych? ......... 290<br />
7. Czy konstrukcja sektora finansów publicznych opiera się na jego<br />
autonomicznych zasadach i instytucjach? ........................................................... 290<br />
8. Jakie są kryteria zaliczania jednostek do sektora finansów publicznych? ...... 291<br />
9. Jakie są formy prawne jednostek sektora finansów publicznych i czym<br />
różnią się między sobą? ........................................................................................... 292<br />
10. Czy muszą istnieć państwowe fundusze celowe i dlaczego? ........................... 294<br />
11. Dlaczego fundacji nie wymienia się w katalogu jednostek sektora finansów<br />
publicznych? .............................................................................................................. 299<br />
12. Jakie miejsce w sektorze finansów publicznych zajmuje Skarb Państwa? ..... 299<br />
13. Na jakich zasadach oparto funkcjonowanie jednostek sektora<br />
finansów publicznych? ............................................................................................ 301<br />
14. Na czym polega zasada planowania w sektorze finansów publicznych? ...... 301<br />
15. Jak w sektorze finansów publicznych realizowane są zasady<br />
rachunkowości i sprawozdawczości finansowej? ............................................... 302<br />
16. Na czym polega audyt wewnętrzny jednostek sektora<br />
finansów publicznych? ............................................................................................ 303<br />
17. Na czym polega kontrola zarządcza w jednostkach sektora<br />
finansów publicznych? ............................................................................................ 304<br />
18. Co to jest dyscyplina finansów publicznych i jak jest ona egzekwowana<br />
w sektorze finansów publicznych? ........................................................................ 305<br />
19. Czy sektor finansów publicznych powinien mieć własny plan finansowy,<br />
a jeśli tak, to w jakim celu oraz o jakim zakresie? ............................................... 307<br />
20. Czy historyczna, ekonomiczna i ustrojowa misja budżetu państwa<br />
dobiegła współcześnie końca? ................................................................................ 310<br />
21. Czy ustawę budżetową można zastąpić ustawą finansową? ............................ 315<br />
22. Czy potrzebny jest budżet środków europejskich? ............................................ 318<br />
23. Czy stosunek państwa do gospodarki finansowej samorządu<br />
terytorialnego jest prawidłowy, a jeśli nie, to co należy w nim zmienić? ....... 321<br />
9
Spis treści<br />
10<br />
24. Czy budżet samorządu terytorialnego musi stanowić odzwierciedlenie<br />
konstrukcyjne budżetu państwa? .......................................................................... 323<br />
25. Z jakich powodów finanse publiczne wymagają naprawy? ............................. 326<br />
26. Co powinno być przedmiotem reformy w finansach publicznych państwa<br />
członkowskiego Unii Europejskiej? ....................................................................... 328<br />
27. Jak należy organizować i przeprowadzać reformy finansów publicznych? ..329<br />
Literatura .................................................................................................................... 333
WYKAZ SKRÓTÓW<br />
Dz. U. – Dziennik Ustaw<br />
Dz. Urz. UE – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej<br />
EBC – Europejski Bank Centralny<br />
EMU – Unia Walutowa i Gospodarcza<br />
ESBC – Europejski System Banków Centralnych<br />
j.s.t. – jednostki samorządu terytorialnego<br />
k.c. – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93<br />
z późn. zm.)<br />
k.k.s. – ustawa z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.:<br />
Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.)<br />
Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.<br />
Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)<br />
k.p.a. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego<br />
(tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)<br />
M.P. – Monitor Polski<br />
NIK – Najwyższa Izba Kontroli<br />
NBP – Narodowy Bank Polski<br />
NSA – Naczelny Sąd Administracyjny<br />
ordynacja – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.:<br />
podatkowa<br />
Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.)<br />
PiP – Państwo i Prawo<br />
r.i.o. – regionalne izby obrachunkowe<br />
SN – Sąd Najwyższy<br />
TK – Trybunał Konstytucyjny<br />
TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TWE po zmianach wprowadzonych<br />
przez Traktat z Lizbony) (Dz. Urz. UE C 83 z 30.3.2010, s. 47)<br />
TWE – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana<br />
Dz. Urz. UE C 321E z 29.12.2006, s. 37)<br />
UE – Unia Europejska<br />
u.f.p. – ustawa z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157,<br />
poz. 1240 z późn. zm.)<br />
ustawa<br />
– ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu te-<br />
o dochodach j.s.t. rytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.)<br />
ustawa o NBP – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst<br />
jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.)<br />
11
Wykaz skrótów<br />
ustawa – Prawo – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U.<br />
bankowe<br />
z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.)<br />
ustawa – Prawo – ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. – Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178<br />
dewizowe<br />
z późn. zm.)<br />
WE – Wspólnoty Europejskie<br />
12
WSTĘP<br />
Niniejsza książka jest podręcznikiem akademickim. Należy zatem do odrębnego gatunku<br />
twórczości naukowej. Jako podręcznik akademicki ma służyć tym, którzy z różnych<br />
powodów powinni poznać finanse publiczne i prawo finansowe. Są to przede wszystkim<br />
studenci wielu kierunków studiów, w programach których znajdują się takie przedmioty,<br />
jak: finanse publiczne, prawo finansów publicznych, prawo finansowe, polityka finansowa,<br />
prawo finansów samorządu terytorialnego, prawo daninowe (podatkowe) itd.<br />
Wśród nich odrębną grupę tworzą seminarzyści przygotowujący prace dyplomowe (licencjackie,<br />
magisterskie).<br />
Niektórzy absolwenci studiów wyższych podejmują studia doktoranckie i zamierzają<br />
przygotować rozprawę doktorską z dziedziny finansów publicznych i prawa finansowego.<br />
Inni pragną aktualizować swoją wiedzę finansową po skończeniu studiów i podejmują<br />
studia podyplomowe lub uczestniczą w innych kursach i szkoleniach. Są wreszcie<br />
i tacy czytelnicy, których zagadnienia finansów publicznych i prawa finansowego<br />
interesują ze względu na wykonywaną pracę (np. kierownicy jednostek sektora finansów<br />
publicznych, kontrolerzy i audytorzy, pracownicy aparatu skarbowego i celnego, bankowcy<br />
itd.) lub piastowaną funkcję (np. posłowie, radni). Trzeba im przyjść z pomocą,<br />
o ile tylko zechcą ją przyjąć.<br />
Nie można też wykluczyć zainteresowania ze strony tzw. hobbystów. Część z nich<br />
nie zajmuje się kolekcjonowaniem kufli do piwa lub innych mniej niezbędnych przedmiotów,<br />
lecz woli poznać różne, wybrane przez nich, dziedziny wiedzy. Byłem w przeszłości<br />
zapraszany na wykłady w Uniwersytecie Trzeciego Wieku i z wielką sympatią<br />
wspominam moich słuchaczy. W przeciwieństwie do studentów szkół niepublicznych<br />
słuchali moich finansowych wywodów z wielkim zainteresowaniem i atencją.<br />
W Polsce i poza nią wydaje się coraz więcej podręczników akademickich z zakresu<br />
finansów publicznych i prawa finansowego. Są one pisane przez ekonomistów (finanse<br />
publiczne) oraz przez prawników (prawo finansowe, czasami także z elementami finansów<br />
publicznych). Ten stan rzeczy miał miejsce jeszcze przed II wojną światową i w niewielkim<br />
stopniu uległ zmianie później. Miał też miejsce „epizod historii związany z socjalizmem”,<br />
co zaowocowało odrębnymi podręcznikami na temat „Finansów socjalistycznych”<br />
lub „Finansów i Kredytu” oraz „Prawa finansowego”. Zaznaczał się wówczas<br />
podział na podręczniki z zakresu finansów socjalistycznych i finansów kapitalistycznych.<br />
Postępowała też pewna specjalizacja naukowa i dydaktyczna, co prowadziło do tworzenia<br />
odrębnych podręczników z zakresu pewnych wycinków finansów publicznych lub<br />
prawa finansowego. Zaczęły nabierać też znaczenia finanse międzynarodowe oraz finanse<br />
Wspólnoty Europejskiej (obecnie Unii Europejskiej). Pojawiły się wobec tego od-<br />
13
Wstęp<br />
rębne podręczniki z tego zakresu. Warto je wszystkie przywołać, aby orientować się na<br />
temat nauczania finansów publicznych i prawa finansowego w przeszłości i obecnie.<br />
Zakres przedmiotowy podręcznika, a przede wszystkim krąg jego adresatów i potencjalnych<br />
czytelników sprawia, że z samego założenia podręczniki muszą być w różny<br />
sposób przygotowywane. Ma to także związek z formą studiów i rodzajami zajęć dydaktycznych<br />
(wykłady, ćwiczenia, konwersatoria, seminaria). W zakresie finansów publicznych<br />
i prawa finansowego dominują podręczniki, w których czytelnik znajduje<br />
przede wszystkim opis obowiązujących w danym okresie rozwiązań normatywnych.<br />
W minimalnym zakresie wyjaśnia się w nich podstawową terminologię i pojęcia dotyczące<br />
instytucji finansowych. Nie ma w nich z reguły miejsca na prezentację dorobku<br />
teorii finansów i prawa finansowego. Znacznie lepiej wygląda to w odniesieniu do finansów<br />
publicznych, ponieważ często traktuje się je jako dział ekonomii politycznej.<br />
Gorzej jest natomiast z ujęciem istoty prawa finansowego, ponieważ byt takiego działu<br />
prawa jest często podawany w wątpliwość, a instytucje prawa finansowego niejednokrotnie<br />
odnosi się do prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego.<br />
Napisałem już kilka podręczników z dziedziny finansów publicznych i prawa finansowego.<br />
Niektóre z nich miały kolejne wydania. Korzystali z nich studenci w Polsce oraz<br />
w innych państwach, gdzie bariera języka polskiego nie była zbyt duża (Słowacja, Czechy,<br />
Ukraina, Białoruś, Rosja). Obecnie w obliczu własnych, prawie półwiecznych doświadczeń<br />
dydaktycznych, dochodzę do wniosku, że idealny podręcznik akademicki z finansów<br />
publicznych i prawa finansowego powinien ukazywać przede wszystkim odrębność<br />
finansów publicznych oraz specyfikę prawa finansowego. Te dwa obszary są zaś wypełnione<br />
olbrzymią liczbą złożonych problemów. Niektóre z nich przeminęły, inne pozostały.<br />
Ludzkość stara się je rozwiązać. Czasami udaje się to. Innym razem problemy wciąż<br />
pozostają nierozwiązane. Część z nich nie jest nawet dobrze dostrzegana. Inne są zaś<br />
lekceważone przez naukę lub praktykę.<br />
Postanowiłem więc napisać podręcznik zawierający wyniki swoistej „inwentaryzacji”<br />
problemów finansów publicznych i prawa finansowego, łącznie z ich genezą i ewolucją<br />
oraz stanem obecnym. Wraz z tym prezentuję osiągnięcia naukowe i praktyczne w dziedzinie<br />
finansów publicznych i prawa finansowego. Mają one postać rozwiązań normatywnych<br />
polskich i obcych oraz poglądów nauki polskiej i światowej. Większość opisywanych<br />
problemów była już wcześniej przedmiotem moich licznych publikacji. Sięgam<br />
do nich, wskazując na tytuł, miejsce i rok publikacji oraz wykorzystując ich fragmenty<br />
w podręczniku, ponieważ uznaję za nadal aktualne bądź też wymagające niekiedy pewnej<br />
korekty. W znakomitej większości prezentuję jednak nowe instytucje lub nowe spojrzenie<br />
na opisywane problemy, ponieważ tego wymaga dynamika finansów publicznych<br />
i prawa finansowego.<br />
To ambitne zamierzenie groziło tym, że podręcznik stanie się obszernym objętościowo<br />
dziełem. Tego zaś nie toleruje żaden czytelnik, a zwłaszcza student. Dlatego też postanowiłem<br />
zastosować następującą konwencję opracowania. Po pierwsze, nie chciałem<br />
ograniczać rozmiarów opracowania poprzez zawężanie zakresu pojęciowego prawa finansowego.<br />
Stanowiłoby to bowiem o zubożeniu treści podręcznika. Po drugie, jeśli<br />
podręcznik ma ukazywać przede wszystkim problemy, to najlepiej przedstawić je wprost<br />
w formie pytań. Tak też uczyniłem, stawiając w całej pracy około 120 pytań i udzielając<br />
na wszystkie z nich zwięzłych lub szerszych odpowiedzi. Po trzecie, dokumentację w po-<br />
14
Wstęp<br />
staci literatury przedmiotu ograniczyłem do dzieł najważniejszych i zestawiłem ją po<br />
każdym rozdziale. Natomiast w treści pracy, gdy zachodziła potrzeba wyraźnego odwołania<br />
się do określonej publikacji, podawałem w nawiasie nazwisko autora i tytuł publikacji.<br />
Pozwoliło to znaczne zmniejszyć objętość podręcznika, a jednocześnie nie stało się<br />
to z uszczerbkiem dla osiągnięcia jego celów. W tekście podręcznika podawałem też informacje<br />
dotyczące aktów normatywnych, bardzo ważnych z punktu widzenia tematu<br />
pracy. Starałem się bowiem wskazywać na akty normatywne tylko wtedy, gdy było to<br />
konieczne z punktu widzenia wyjaśnień określonego problemu lub jego egzemplifikacji.<br />
Mam nadzieję, że przyjęta konwencja zapewni możliwość korzystania z podręcznika<br />
przez liczne grono czytelników, a zwłaszcza przez tych, dla których nie jest to pierwszy<br />
kontakt z wiedzą na temat finansów publicznych i prawa finansowego. Podręcznik ten<br />
nie jest bowiem encyklopedią lub słownikiem ani przeglądem obowiązujących przepisów<br />
prawnych. Życzę miłej lektury.<br />
Cezary Kosikowski<br />
Mazury 2012<br />
15
Rozdział I<br />
ISTOTA FINANSÓW PUBLICZNYCH<br />
1. Czym są finanse publiczne i jakie są ich związki z ustrojem politycznym<br />
i społeczno-gospodarczym państwa?<br />
Pojęcie finansów publicznych wyjaśnia się w różny sposób (K. Piotrowska-Marczak,<br />
Finanse jako nauka – ujęcie systemowe). Dla jednych pojęcie to oznacza przede wszystkim<br />
zasoby pieniężne, które gromadzi i wydaje państwo lub samorząd terytorialny. Dla innych<br />
finanse publiczne to fragment stosunków społecznych dotyczących gromadzenia<br />
i wydatkowania publicznych środków pieniężnych. Nieliczni utożsamiają finanse publiczne<br />
z działem prawa regulującego prawa i obowiązki w zakresie gromadzenia i wydatkowania<br />
publicznych środków pieniężnych (P.M. Gaudemet, J. Molinier).<br />
Tymczasem pojęcie finansów publicznych najlepiej tłumaczy się, gdy finanse publiczne<br />
potraktujemy jako część zjawisk finansowych, w których występują określone relacje<br />
między ruchem pieniądza a ruchem wartości materialnych, stanowiących ekwiwalent<br />
pieniądza. Relacje te prowadzą do wyróżnienia pieniężnych przychodów i wydatków:<br />
1) pierwotnych – przy których ruchowi pieniądza towarzyszy jednoczesny i przeciwnie<br />
skierowany ruch wartości materialnych, np. przy sprzedaży-kupnie towaru lub przy<br />
świadczeniu siły roboczej;<br />
2) wtórnych (redystrybucyjnych) – przy których ruchowi pieniądza nie towarzyszy<br />
wzajemne świadczenia materialnego ekwiwalentu, np. podatki, dotacje budżetowe;<br />
3) emisyjnych (kredytowych) – związanych z kreacją pieniądza, którego ruch następuje<br />
bez materialnego ekwiwalentu, np. emisja pieniądza lub udzielenie kredytu bądź pożyczki.<br />
Finanse publiczne obejmują przede wszystkim przychody i wydatki redystrybucyjne,<br />
częściowo także przychody i wydatki emisyjne (emisja pieniądza przez centralny bank<br />
państwa) oraz uzupełniająco jedynie przychody i wydatki pierwotne. Zawsze są to przychody<br />
i wydatki państwa jako organizacji władzy politycznej bądź też przychody i wydatki<br />
samorządu terytorialnego lub odrębnego, publicznego (państwowego lub samorządowego)<br />
funduszu celowego, gromadzone i wydatkowane w związku z realizacją<br />
funkcji publicznych tych podmiotów.<br />
17
Rozdział I. Istota finansów publicznych<br />
W tym sensie finanse publiczne są kategorią odrębną od finansów prywatnych, które<br />
pod względem podmiotowym obejmują przychody i wydatki gospodarstw domowych,<br />
przedsiębiorstw, banków i innych instytucji finansowych nienależących do państwa lub<br />
samorządu terytorialnego.<br />
Finanse publiczne są kategorią wyróżnianą ze względów podmiotowych. Oznacza<br />
to, że istnieją powody, dla których publiczne przychody i wydatki oraz ich gromadzenie<br />
i wydatkowanie podlega innym regułom niż analogiczne zjawiska w obrębie finansów<br />
prywatnych. Powody te są wynikiem wielu odmienności, jakie występują między charakterem<br />
przychodów i wydatków w obrębie finansów publicznych i finansów prywatnych.<br />
Podstawowa różnica jest związana z tym, że finanse publiczne dotyczą procesów<br />
gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych w związku z wykonywaniem<br />
przez państwo i samorząd terytorialny zadań publicznych. Ponadto różnice te<br />
wiążą się z odmiennymi: celami gromadzenia i wydatkowania środków publicznych<br />
i prywatnych, podstawami prawnymi, metodami i sposobami gromadzenia i wydatkowania<br />
środków publicznych i prywatnych oraz zasadami organizacji, planowania, polityki<br />
i kontroli w zakresie środków publicznych i prywatnych. Odrębnie trzeba wskazać<br />
także na różnice, które dotyczyć mogą zakresu, struktury, efektywności itd. finansów<br />
publicznych i finansów prywatnych. W rezultacie tych różnic finanse publiczne pełnią<br />
odmienne funkcje od finansów prywatnych.<br />
Zakres finansów publicznych zależy od typu państwa i gospodarki. Był więc zasadniczo<br />
różny w państwie socjalistycznym o gospodarce planowej oraz był i jest inny<br />
w państwie kapitalistycznym o gospodarce rynkowej. Różnice te wywodzą się z odmiennej<br />
bazy własnościowej i zakresu zadań państwa w socjalizmie i w kapitalizmie.<br />
Zakres finansów publicznych w socjalizmie był szeroki, ponieważ państwo, opierając się<br />
na uspołecznieniu środków produkcji, przyjmowało na siebie wszelkie funkcje gospodarcze,<br />
socjalne i administracyjne. Państwo socjalistyczne posługiwało się przychodami<br />
i wydatkami pierwotnymi z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i w mniejszym<br />
zakresie pozostałymi rodzajami przychodów i wydatków. Pod względem podmiotowym<br />
finanse publiczne w socjalizmie obejmowały również finanse przedsiębiorstw uspołecznionych<br />
oraz finanse banków i ubezpieczeń, gdyż te należały również do państwa.<br />
Natomiast w państwie typu kapitalistycznego, opartym zasadniczo na prywatnej<br />
własności środków produkcji oraz na wolności gospodarowania i wykonywania zawodu,<br />
funkcje państwa są inne niż w socjalizmie. Państwo nie prowadzi bowiem w szerszym<br />
zakresie działalności gospodarczej. Ma też innego rodzaju wydatki niż państwo o gospodarce<br />
planowej. Odpadają bowiem w zdecydowanej mierze wydatki państwa na gospodarkę<br />
narodową oraz znacznie węziej kształtują się wydatki państwa w sferze usług<br />
socjalnych, zdrowotnych, kulturalnych, edukacyjnych itp. Są to głównie wydatki redystrybucyjne,<br />
rzadziej zaś wydatki pierwotne. Natomiast wśród przychodów dominują<br />
przychody redystrybucyjne (głównie daniny publiczne) i częściowo emisyjne (emisja<br />
pieniądza przez centralny bank państwa), a uzupełniające znaczenie mają dochody<br />
pierwotne (np. wpływy z majątku państwowego). Ocenia się, że o ile w państwach socjalistycznych<br />
rozmiary finansów publicznych sięgały ponad 90% dochodu narodowego,<br />
to w państwach kapitalistycznych rozmiary te kształtują się na poziomie 30–40% dochodu<br />
18
2. Jakie funkcje pełnią finanse publiczne?<br />
krajowego brutto. Pod względem rozmiarów różna jest także struktura przychodów<br />
w wydatków w państwie socjalistycznym i kapitalistycznym.<br />
2. Jakie funkcje pełnią finanse publiczne?<br />
Funkcje finansów publicznych mają charakter służebny w stosunku do zadań władzy<br />
publicznej w wykonywaniu jej powinności wobec społeczeństwa i gospodarki. Takich<br />
funkcji wyróżnia się kilka. Wszystkie są jednakowo ważne. Dlatego też należy oczekiwać<br />
ich równoczesnego działania.<br />
Jeśli państwo potrzebuje zgromadzić środki pieniężne, aby przeznaczyć je na wydatki<br />
publiczne, to trudno jest przyjąć, że działania państwa związane z gromadzeniem tych<br />
środków realizują jedynie funkcję fiskalną finansów publicznych. Niekiedy funkcję tę<br />
określa się też mianem funkcji alokacyjnej. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby takie środki<br />
gromadzić, ale także o to, aby sięgać po nie tam, skąd można je czerpać bez uszczerbku<br />
dla źródła dochodów lub dla sytuacji podmiotu dysponującego tymi dochodami. Bardzo<br />
często celem jest bowiem nie tylko zgromadzenie tych środków, lecz podjęcie interwencji<br />
państwa mającej doprowadzić do podjęcia wyznaczonego przez państwo zachowania<br />
lub jego zmiany przez podmiot obarczony ciężarem publicznych świadczeń pieniężnych.<br />
To samo należy odnieść do procesu wydatkowania środków pieniężnych. Problem<br />
nie leży bowiem w tym, ile państwo wyda tych środków, lecz na jakie cele i dla kogo oraz<br />
w jaki sposób wpłynie to na zachowanie beneficjentów. Rozdział publicznych środków<br />
pieniężnych nie jest celem samym w sobie, realizuje natomiast inne cele, leżące poza<br />
samymi środkami pieniężnymi. Dlatego też finansom publicznym słusznie przypisuje się<br />
pełnienie funkcji rozdzielczej (redystrybucyjnej).<br />
Fenomen funkcji finansów publicznych opiera się na dawno poczynionej i wciąż aktualnej<br />
obserwacji zachowań ludzkich. W rezultacie ich prowadzenia ustalono, że ten,<br />
kto ma władzę pobierania dochodów od innych oraz władzę wykorzystywania pobranych<br />
dochodów na finansowanie potrzeb indywidualnych lub zbiorowych innych podmiotów,<br />
ten może kształtować również ich zachowania.<br />
Z tego punktu widzenia obok funkcji fiskalnej (alokacyjnej) i rozdzielczej (redystrybucyjnej)<br />
trzeba więc wyróżniać funkcje interwencyjne finansów publicznych. Najczęściej<br />
określa się je bliżej funkcjami stymulacyjnymi i ewidencyjno-kontrolnymi, a czasami<br />
także funkcjami stabilizacyjnymi (Owsiak, Finanse...). Problem leży nie tyle w ich nazwach,<br />
które są pochodną inwencji poszczególnych autorów, ile w sferach zachowań<br />
ludzkich (gospodarstwo domowe, aktywność zawodowa, działalność gospodarcza,<br />
oszczędności, konsumpcja, inwestycje itd.), na które można skutecznie działać poprzez<br />
finanse publiczne (funkcje stymulacyjne lub stabilizacyjne) oraz które można ewidencjonować<br />
i kontrolować w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych<br />
(funkcje ewidencyjno-kontrolne).<br />
Rzadko, lecz słusznie, wyróżnia się też funkcję sanacyjną finansów publicznych (Owsiak,<br />
Sanacyjna...). Jej realizacja polega zarówno na opanowaniu kryzysu w sektorze finansowym<br />
(głównie bankowym), jak i na wyprowadzeniu gospodarki z kryzysu poprzez<br />
silne zaangażowanie publicznych środków finansowych.<br />
19
Rozdział I. Istota finansów publicznych<br />
3. W jakim celu i w jaki sposób warto poznać i zrozumieć istotę finansów<br />
publicznych oraz ich służebną rolę?<br />
Powodów może być kilka. Mogą one wynikać zarówno z pewnych obowiązków<br />
(np. edukacyjnych, służbowych), jak i ze zwykłego oraz dobrowolnego zainteresowania<br />
zjawiskami finansowymi. Znajomość finansów publicznych, postrzegana przez pryzmat<br />
ich zasad, instytucji oraz mechanizmów funkcjonowania staje się niezbędna dla zrozumienia<br />
procesów społecznych i gospodarczych zachodzących w wymiarze krajowym<br />
oraz międzynarodowym. Trzeba umieć dostrzec i zrozumieć siłę (władztwo) finansów<br />
publicznych w oddziaływaniu na życie społeczne. W tym celu konieczne jest też uświadomienie<br />
sobie służebnej roli funkcji finansów publicznych.<br />
Wiedza taka jest niezbędna zwłaszcza osobom, które piastują lub zamierzają ubiegać<br />
się o różne stanowiska we władzach publicznych. Osoby te muszą zerwać jak najszybciej<br />
z prymitywnym kojarzeniem finansów publicznych z rachunkami prowadzonymi przez<br />
księgowego. Powinny zatem odpowiedzieć sobie na pytanie, dlaczego „pieniądz rządzi<br />
światem” i dlaczego „ten, kto ma pieniądze, ma władzę”? Ich obowiązkiem jest co najmniej<br />
rozumieć istotę finansów publicznych oraz ich funkcje, a także znajomość podstawowych<br />
instytucji finansów publicznych.<br />
Zdecydowanie szersza wiedza na temat finansów publicznych powinna być udziałem<br />
tych, którzy pragną zajmować się nimi w sposób profesjonalny. Dotyczy to zarówno osób<br />
zatrudnionych na określonych stanowiskach w instytucjach sektora finansów publicznych,<br />
jak i osób pracujących w instytucjach mających styczność z tym sektorem (banki,<br />
zakłady ubezpieczeń, przedsiębiorcy, organizacje pozarządowe, tzw. partnerzy społeczni<br />
itp.). Pierwsi zapewniają funkcjonowanie finansów publicznych, natomiast drudzy muszą<br />
wiedzieć, że w finansach publicznych obowiązuje ustalony reżim prawny, którego<br />
nie można zmienić w drodze umowy między stronami lub poprzez gry rynkowe.<br />
Najpełniejsza wiedza o finansach publicznych potrzebna jest natomiast tym, którzy<br />
postanowili zajmować się nimi od strony badawczej, naukowej i dydaktycznej. Nie ulega<br />
przecież wątpliwości, że trzeba wiedzieć, co badać w finansach publicznych, jak rozwijać<br />
naukę finansów publicznych i prawa finansowego oraz w jaki sposób dydaktyczny najlepiej<br />
jest przekazywać tę wiedzę innym.<br />
Wiedzę o finansach publicznych należy zdobywać przede wszystkim poprzez studia<br />
wyższe. Finanse publiczne stanowią przedmiot zajęć dydaktycznych w kilku co najmniej<br />
programach studiów wyższych. Dotyczy to przede wszystkim szeroko rozumianych studiów<br />
ekonomicznych oraz w ramach studiów prawniczych i administracyjnych, a częściowo<br />
także innych studiów (np. politologicznych, europeistyki).<br />
Finanse publiczne mogą stanowić przedmiot zajęć dydaktycznych studiów podyplomowych<br />
i doktoranckich oraz różnych kursów i szkoleń specjalistycznych. Wiedza o finansach<br />
publicznych jest wówczas przekazywana w różnym stopniu szczegółowości<br />
i z uwzględnieniem potrzeb jej adresatów.<br />
Wspomnieć trzeba także o osobach, które finansami publicznymi interesują się ze<br />
zwykłej ciekawości poznania tego zjawiska. Takich jest wcale niemało. Można ich spotkać<br />
na wykładach „uniwersytetu trzeciego wieku”, a także w księgarniach i czytelniach bibliotek.<br />
Poszukują tam opracowań pozwalającym im poznać finanse publiczne. Jak nie-<br />
20
4. Co wynika z historii finansów publicznych?<br />
wiele mamy im do zaoferowania, jeśli nie są oni odpowiednio przygotowani do czytania<br />
podręczników akademickich lub monografii naukowych z dziedziny finansów publicznych!<br />
4. Co wynika z historii finansów publicznych?<br />
Historia finansów publicznych jest ciekawa i pouczająca. Jest to jednak ocena tylko<br />
tych, którzy chcą ją poznać, oraz tych, którzy potrafią z niej wyciągać prawidłowe wnioski<br />
i stosować je w praktyce. To zaś jest stosunkowo wąska grupa społeczna. Nie należą do<br />
niej, niestety, przedstawiciele władzy publicznej, ani ci, dla których najważniejsze są<br />
problemy dnia bieżącego. Jest to zresztą zjawisko, które odnosi się także do braku zainteresowania<br />
historią i dorobkiem kultury i sztuki oraz techniki i nauki. Są to ludzie zasobni<br />
we władzę lub dobra majątkowe, lecz niezwykle biedni (wręcz czasami nędzarze) w sferze<br />
edukacyjnej i cywilizacyjnej. Potrafią prawidłowo wypełnić PIT lub zastosować pokrętne<br />
ulgi podatkowe, lecz nie interesuje ich historia podatków. Udzielają kredytów bankowych,<br />
lecz nie wiedzą, kiedy i po co powstały banki oraz konstrukcja prawna umowy<br />
o kredyt bankowy. Co gorsza, część z nich decyduje o stanie prawa w dziedzinie finansów<br />
publicznych, nie mając żadnej wiedzy o tym, czy prawo to stanowi progres w rozwoju<br />
regulacji prawnofinansowych. Takie grupy społeczne istniały zawsze i istnieć będą nadal.<br />
Historię finansów publicznych badają i opisują nieliczni, zwłaszcza w sposób całościowy<br />
(patrz Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe). W większości opis ten ogranicza się do<br />
pewnego fragmentu dziejów (np. starożytności, średniowiecza i feudalizmu lub kapitalizmu<br />
do połowy XX w.). Odnosi się do historii skarbowości danego państwa (np. Studia<br />
z dziejów państwa i prawa polskiego) lub, co ma miejsce rzadziej, również do historii<br />
powszechnej (System prawa finansowego, t. I). Najczęściej jednak są to prace poświęcone<br />
genezie i ewolucji poszczególnych instytucji finansowych, zwłaszcza daninom publicznym<br />
(patrz H. Ardant, F. Grapperhaus, Z. Fedorowicz) i administracji skarbowej (B. Markowski),<br />
rzadziej już budżetowi państwa (patrz Z. Stahl, N. Gajl, Budżet a skarb państwa)<br />
oraz zarządzaniu finansami publicznymi (System prawa finansowego, t. I).<br />
Historię finansów publicznych badają i opisują przede wszystkim historycy prawa,<br />
rzadziej zaś inni specjaliści (historycy, ekonomiści, finansowcy). Przez to w pracach temu<br />
poświęconych znajdujemy głównie informacje wskazujące na fakty (zwłaszcza daty<br />
pewnych wydarzeń, czasami inne okoliczności), z których wywodzi się powstanie i rozwój<br />
poszczególnych instytucji finansowych. Jeżeli opis ten nie pochodzi od znawcy finansów<br />
publicznych i prawa finansowego, to zwykle nie wykracza poza ramy opisu<br />
faktów. Natomiast na znaczenie tych faktów dla rozwoju danej instytucji finansowej<br />
wskazują dopiero znawcy finansów publicznych. Problem polega jednak na tym, że takich,<br />
którzy zajmują się wyjaśnianiem ewolucji finansów publicznych, jest niewielu.<br />
Tymczasem z historii finansów publicznych płyną ciekawe i ważne dla współczesności<br />
wnioski.<br />
Po pierwsze, przez przeważającą część ludzkiej cywilizacji historia finansów publicznych<br />
odnosiła się niemal wyłącznie do danin publicznych. Pobierano je zresztą początkowo<br />
głównie od obcych, podbitych narodów, nie zaś od własnych poddanych. Służyły<br />
one początkowo tylko panującemu, a po rozdzieleniu jego skarbu prywatnego, na<br />
21
Rozdział I. Istota finansów publicznych<br />
ówczesne potrzeby publiczne (zwłaszcza na wojsko i infrastrukturę w postaci dróg i mostów<br />
oraz portów itp.). Pod koniec XIX w. i w latach następnych przyszło dopiero szersze<br />
zainteresowanie wydatkami publicznymi, które ciągle wzrastały i dotyczyły już nie tylko<br />
obronności państwa i utrzymania jego aparatu, lecz także wydatków natury społecznej.<br />
Współcześnie jest natomiast dokładnie odwrotnie. Ale czy tak być musi, a jeśli tak, to jak<br />
temu może sprostać współczesne państwo?<br />
Po drugie, w historii finansów publicznych stosunkowo wcześnie pojawiła się ich<br />
instytucjonalizacja prawna. Rozpoczęły jej bieg akty ograniczające władzę publiczną<br />
w stanowieniu i pobieraniu danin publicznych (przywileje podatkowe). Wiązały się one<br />
także z formami rachunkowości, sprawozdawczości i planowania dochodów i wydatków<br />
publicznych. Po utrwaleniu się podmiotowości społeczeństwa stały się przedmiotem regulacji<br />
konstytucyjnej, wyznaczających prawa i obowiązki obywateli oraz kompetencje<br />
władzy publicznej w tej dziedzinie. Współcześnie jednak trzeba postawić pytanie, czy<br />
z tego dorobku możemy korzystać nadal?<br />
Po trzecie, po doświadczeniach dwóch wojen światowych i wielu lokalnych konfliktów<br />
zbrojnych cywilizowana część naszej ludzkości doszła do wniosku, że szansą na<br />
dalszą egzystencję i rozwój jest tylko rozwijanie międzynarodowej współpracy oraz globalistyczne<br />
spojrzenie na potrzeby ludzkości. Pod względem przedmiotowym są one<br />
przecież takie same, natomiast różnią się głównie skalą potrzeb i możliwościami ich zaspakajania.<br />
Jeśli więc wymaga to nie tylko stosunków dwustronnych, lecz tworzenia<br />
pewnych bloków gospodarczych i finansowych państw, to z szansy takiej należy korzystać.<br />
Jeśli jednak do tego dojdzie, to musimy mieć świadomość potrzeby podporządkowania<br />
interesów krajowych interesom ogólniejszym, a także podporządkowania krajowych<br />
finansów publicznych finansom określonego ugrupowania państw (np. UE,<br />
EFTA, NAFTA).<br />
Historia finansów publicznych wskazuje również na skuteczność funkcji finansów<br />
publicznych lub na ich dysfunkcję. Wykazuje także braki w instytucjonalizacji prawnej<br />
finansów publicznych. Pokazuje rezultaty traktowania finansów publicznych w ujęciu<br />
globalistycznym. Z każdego z tych obszarów wynikają wnioski dla współczesności. Może<br />
bowiem okazać się, że finanse publiczne przestają pełnić przypisane im funkcje<br />
(tzw. dysfunkcja finansów publicznych), przestając być sprawnymi i bezpiecznymi dla<br />
państwa. Może jednak być i tak, że zlekceważymy sygnały płynące z analizy sprawności<br />
finansów publicznych. Nie trzeba przekonywać się o tym, że często utrzymujemy bez<br />
większych zmian rozwiązania instytucjonalne w dziedzinie finansów publicznych, mimo<br />
tego że one dawno już utraciły swoją aktualność, a przez to i moc sprawczą. Może wreszcie<br />
być tak, że wadliwie pojmujemy zjawisko globalizacji i internacjonalizacji finansów publicznych,<br />
a przez to niczego nie zyskujemy na samych deklaracjach poddania się tym<br />
procesom.<br />
22
5. Dlaczego dawniej władza publiczna interesowała się głównie dochodami,...<br />
5. Dlaczego dawniej władza publiczna interesowała się głównie dochodami,<br />
a współcześnie jej troską są przede wszystkim wydatki publiczne?<br />
Jest to nieco mylne przeświadczenie. Wyjaśnienie sprawy tkwi w stosunkach własnościowych<br />
panujących w danej epoce rozwojowej oraz w powinnościach władzy publicznej<br />
wobec społeczeństwa. Jeśli przyjąć, że najwcześniej wykształciły się formy ludzkiej<br />
egzystencji w ramach wspólnot rodowych i później wspólnot terytorialnych, którymi<br />
rządzili monarchowie, to własność społeczna (publiczna) istniała wcześniej niż własność<br />
prywatna. Tak było w Egipcie i Mezopotamii, a także w starożytnym Rzymie (Z. Fedorowicz,<br />
Instytucje finansowe, s. 27 i n.). Stan ten trwał zresztą aż do wyodrębnienia się<br />
z własności publicznej własności prywatnej panującego. Nieco inaczej było w greckich<br />
miastach (z wyjątkiem Sparty), ponieważ tam dominowała prywatna własność ziemi<br />
i niewolników, chociaż obok niej istniała również własność publiczna. Tak więc długo,<br />
jak własność miała charakter publiczny i obejmowała także własność panującego, pokrywanie<br />
ówczesnych wydatków publicznych odbywało się poprzez wykorzystanie<br />
własnych zasobów tworzących własność publiczną. Nie było potrzeby gromadzenia dochodów<br />
inaczej, jak tylko poprzez zdobycze wojenne i nakładanie kontrybucji na podbite<br />
narody. Ciężarów daninowych nie nakładano na tych, którzy według prawa nie stanowili<br />
odrębnych podmiotów prawa, a w szczególności nie byli właścicielami. Stan ten zaczął<br />
ulegać zmianie dopiero wówczas, gdy pojawiły się grupy ludzi wyzwolonych, którzy<br />
mogli posiadać także własność prywatną lub którym władca wręcz nadawał taką własność.<br />
Upadek cywilizacji rzymskiej sprawił, że zaczęła powstawać własność feudalna. Obejmowała<br />
ona własność samego panującego i możnowładców oraz kościoła. Była to więc<br />
zarówno własność zwierzchnia w stosunku do terytorium podległego feudałowi, jak<br />
i własność użytkowa, należąca zwykle do chłopów. W ramach własności zwierzchniej<br />
i użytkowej istniało, pogłębiające się z czasem zróżnicowanie właścicieli. Część z nich<br />
korzystała z tzw. regaliów (przywilejów królewskich). Inna część walczyła o te przywileje.<br />
Obok wielkich posiadaczy ziemskich, którymi w Europie byli potomkowie kilkunastu<br />
zaledwie wielkich rodów szlacheckich, występowała uboga szlachta oraz zanikający stan<br />
rycerstwa. Nie miała większego znaczenia własność chłopska. Natomiast równolegle do<br />
własności panującego wykształciła się własność miejska.<br />
W feudalnej Europie dotychczasowe wydatki publiczne pokrywane z zasobów publicznych<br />
uległy zawężeniu. Feudalni właściciele przejęli bowiem ich ciężar w tej części,<br />
która wiązała się z ich własnością. Panujący utrzymywał się z odrębnej własności prywatnej.<br />
Wydatki na obronność przerzucał na szlachtę, natomiast wydatki na infrastrukturę<br />
miejską na miasta. Szlachta i kościół walczyli o przywileje podatkowe i niechętnie<br />
poddawali się ciężarom daninowym. Tylko niektórym władcom Europy Zachodniej udało<br />
się zbudować na tyle silną władzę, iż dzięki niej można było tworzyć imperia zdolne<br />
do organizacji wypraw morskich i dokonywania podbojów kolonialnych, a także łożących<br />
na rozbudowę infrastruktury technicznej oraz rozwój nauki i kultury. Z dorobku<br />
tego korzystają po dziś dzień obywatele tych państw.<br />
Tylko pozornie zainteresowanie władców związane było przede wszystkim z gromadzeniem<br />
dochodów. W rzeczywistości zainteresowanie to odnosiło się głównie do do-<br />
23
Rozdział I. Istota finansów publicznych<br />
chodów pochodzących z podbojów wojennych oraz kolonizacji terytoriów zamorskich.<br />
Natomiast wewnątrz kraju wiązało się z potrzebą zorganizowania wojska oraz jego uzbrojenia<br />
i wyżywienia. Jeśli możnowładcy zapewniali swój udział w tym zakresie, to<br />
niepotrzebne było zbieranie danin na opłacenie wojska najemnego. Jeśli panujący i jego<br />
urzędnicy, w tym sądy, utrzymywali się z własności prywatnej lub z pobieranych czynszów<br />
dzierżawnych, to nie było również potrzeby gromadzenia na ten cel dochodów<br />
publicznych. Podobnie działo się w odniesieniu do wydatków na infrastrukturę, która<br />
obciążała głównie miasta dysponujące odrębną własnością. Panujący ponosił też, według<br />
swego uznania, wydatki na kulturę i naukę.<br />
Stan ten uległ zmianie późno. Okazało się bowiem, że szlachta i kościół oraz mieszczaństwo<br />
wymusiły na panującym tyle przywilejów, iż panujący nie był w stanie ponosić<br />
dalej wydatków na cele publiczne z posiadanej własności. Sprzyjało to wydzieleniu się<br />
ze skarbu publicznego królewskiego skarbu prywatnego oraz nadanie skarbowi publicznemu<br />
odrębnego reżimu prawnego, związanego z kontrolą nakładania danin, planowania<br />
i dokonywania oraz kontroli wydatków publicznych.<br />
Zasadniczy przełom w skarbowości nastąpił jednak później. Wiązał się z przejściem<br />
z feudalizmu do kapitalizmu oraz z pełnym upodmiotowieniem społeczeństwa. Miejsce<br />
relacji: panujący – poddani zajęły stosunki: państwo – obywatele. Nie bez znaczenia były<br />
także inne wydarzenia, jak nowe odkrycia naukowe i techniczne, upadek monarchii<br />
i przechodzenie na republikańską formę rządów, powstanie klasy robotniczej oraz związków<br />
zawodowych i partii lewicowych, pauperyzacja znacznej części, ciągle powiększającej<br />
się liczebnie, ludności. Problemem finansowym państwa stały się zatem już nie tylko<br />
wydatki na utrzymanie aparatu państwowego oraz na zapewnienie bezpieczeństwa<br />
zewnętrznego i wewnętrznego, lecz przede wszystkim konieczność finansowania również<br />
wydatków na infrastrukturę techniczną użyteczności publicznej oraz na cele społeczne<br />
(oświata, ochrona zdrowia, kultura i nauka, pomoc socjalna). Prowadziło to<br />
w prosty sposób do reorientacji w finansach publicznych. Państwo nie przestało się interesować<br />
dochodami publicznymi. Wręcz odwrotnie interesowało się nimi na tyle intensywnie,<br />
na ile konieczne stało się ich powiększenie ze względu na gwałtownie wzrastające<br />
zapotrzebowanie na wydatki publiczne.<br />
To na tym tle rozwinęły się teorie podatkowe (N. Gajl, Teorie podatkowe...) uzasadniające<br />
potrzebę wzrostu obciążeń daninowych, lecz dostrzegające również społeczne i ekonomiczne<br />
granice opodatkowania. Co dziwne, poza samym sformułowaniem przez<br />
Adolfa Wagnera prawa stałego wzrostu wydatków publicznych, nie rozwinęły się równolegle<br />
teorie dotyczące wydatków publicznych. Stan ten trwał aż do przełomu lat dwudziestych<br />
i trzydziestych XX w., kiedy to w obliczu światowego kryzysu gospodarczego<br />
i finansowego, J.M. Keynes ogłosił swoją teorię cykli koniunkturalnych przez które przechodzi<br />
gospodarka. Keynes uznał, że wymaga to innego spojrzenia na tradycyjną równowagę<br />
budżetową oraz na finansowanie wydatków publicznych nie znajdujących pokrycia<br />
w osiąganych dochodach publicznych. Pogląd ten przyjął się w wielu państwach<br />
o gospodarce rynkowej.<br />
Inaczej potoczyły się sprawy w socjalizmie. Społeczny charakter własności, reprezentowany<br />
głównie przez własność państwową, a także jednolity charakter władzy państwowej<br />
(bez samorządu terytorialnego) oraz względy ideologiczne (tzw. wyższość socjalizmu<br />
nad kapitalizmem) spowodowały przyjęcie innego punktu widzenia na finan-<br />
24
6. Jak rozwijała się myśl teoretyczna (nauka) w dziedzinie finansów publicznych?<br />
sowanie przez państwo konsumpcji zbiorowej i indywidualnej. Państwo osiągało dochody<br />
głównie z własnej działalności gospodarczej, a tylko uzupełniająco<br />
z opodatkowania gospodarki prywatnej i ludności. Powiększanie dochodów z gospodarki<br />
państwowej zależało od cen, które były ustalane przez państwo, a także od efektywności<br />
przedsiębiorstw państwowych. Ważniejsze było jednak wykonanie zaplanowanych<br />
zadań rzeczowych niż osiągnięcie zysku i większych dochodów budżetowych.<br />
Państwo przejęło na siebie nie tylko ciężar finansowania wydatków dotyczących konsumpcji<br />
zbiorowej. Bardzo silnie zaangażowało się także w finansowanie konsumpcji<br />
indywidualnej. Czyniono to ze względów ideologicznych, natomiast z ekonomicznego<br />
punktu widzenia tego typu wydatki stanowiły swoistą rekompensatę za nieopłaconą<br />
w należyty sposób pracę. Państwo wolało, by jego obywatele nie byli bogaci, ponieważ<br />
nie miało im nic do zaoferowania na rynku towarów i usług. Państwo wolało również<br />
sterować strukturą konsumpcji indywidualnej (np. poprzez reglamentację dóbr deficytowych).<br />
Wreszcie, państwo prowadziło gospodarkę finansową w oparciu o zrównoważony<br />
budżet lub budżet z planową nadwyżką. Była to równowaga osiągana w sposób<br />
sztuczny. Miała jednak świadczyć, że socjalizm nie zna deficytów i długów publicznych,<br />
a przez to jest ustrojem lepszym od kapitalizmu. Od 1989 r. zdecydowana większość<br />
państw socjalistycznych, z Rosją na czele, porzuciła te egzotyczne rozwiązania.<br />
To, co miało miejsce później i co dotyczy czasów obecnych, nie pozostawia już żadnych<br />
złudzeń co do tego, że główną troską współczesnego państwa jest sfinansowanie<br />
wydatków publicznych w stopniu możliwym nie tylko ze względu na osiągane dochody<br />
publiczne, lecz przede wszystkim z uwagi na dopuszczalny poziom deficytu publicznego.<br />
Dopiero na tym tle zaczęły rozwijać się teorie dotyczące racjonalizacji i efektywności<br />
wydatków publicznych. Zdano sobie bowiem sprawę z tego, że dalsze powiększanie<br />
obciążeń daninowych jest już prawie niemożliwe lub może prowadzić do wyrządzenia<br />
większych szkód niż pożytków.<br />
6. Jak rozwijała się myśl teoretyczna (nauka) w dziedzinie finansów<br />
publicznych?<br />
Fenomen finansów publicznych tkwi także i w tym, że problemy finansów publicznych,<br />
zarówno w przeszłości, jak i obecnie, znajdują się w centrum uwagi tych myślicieli,<br />
których główną troską było państwo i jego ustrój, polityka i ekonomia (gospodarka),<br />
społeczeństwo oraz jego prawa itd. (Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe). Takie podejście<br />
do finansów publicznych (skarbowości) było w pełni zrozumiałe przez całe wieki. Jest<br />
zresztą kontynuowane, chociaż od pewnego czasu wykształciły się odrębnie nauki o finansach<br />
publicznych i o prawie finansowym.<br />
Inną charakterystyczną cechą rozwoju myśli skarbowej (obecnie teorii finansów publicznych)<br />
jest to, że ich główne tezy stanowiły pewien fragment ówcześnie panujących<br />
idei i poglądów na istotę państwa i władzy (np. Arystoteles, Platon), na ekonomię i społeczeństwo<br />
(np. Albert Wielki, św. Tomasz z Akwinu) Nie były to zatem teorie stricte<br />
odnoszące się do finansów publicznych. Być może na tym właśnie polegała ich moc<br />
i znaczenie. Finanse publiczne były bowiem traktowane – i słusznie – w sposób instru-<br />
25
Rozdział I. Istota finansów publicznych<br />
mentalny jako narzędzia służące zaspakajaniu potrzeb społecznych przez zobowiązaną<br />
do tego władzę publiczną (np. poglądy merkantylistów i kameralistów, później zaś keynesistów<br />
i neokeynesistów).<br />
Dopiero później rozwinęły się nauki o finansach publicznych i prawie finansowym,<br />
w ramach których zaczęto zajmować się instytucjami finansowymi pozwalającymi władzy<br />
publicznej wypełniać funkcje finansów publicznych (N. Gajl, Finanse i prawo finansowe,<br />
s. 70 i n. oraz S. Owsiak, Finanse publiczne, s. 32 i n.). Wtedy też zaznaczyła się pewna<br />
odrębność ekonomicznej nauki finansów publicznych (J. Sobiech (w:) Nauka finansów<br />
publicznych i prawa finansowego w Polsce, s. 46 i n., K. Piotrowska-Marczak) i nauki prawa<br />
finansowego (E. Ruśkowski, A. Pomorska (w:) System prawa finansowego, t. I, s. 437 i n.).<br />
Odrębnie też trzeba wymienić dorobek nauki finansów publicznych i prawa finansowego<br />
w b. państwach socjalistycznych (N. Gajl, Finanse i prawo finansowe, s. 91 i n.). Nie<br />
był on wcale mały i nieznaczący, zwłaszcza w Polsce (System instytucji prawno-finansowych<br />
PRL, pod red. M. Weralskiego, t. I).<br />
Natomiast współcześnie nauka finansów publicznych koncentruje się głównie na<br />
problematyce wyborów publicznych dotyczących finansowania wydatków publicznych.<br />
Rozwiązań problemu upatruje się w zmianie planowania finansowego oraz w zwiększeniu<br />
dyscypliny finansowej. Ciągłą troską pozostaje deficyt i dług publiczny. Nie ustaje<br />
zainteresowanie problematyką finansów jednostek samorządu terytorialnego. Nowym<br />
nurtem naukowych dociekań stała się problematyka finansów EWG (A. Komar) i obecnie<br />
finansów UE (C. Kosikowski, Prawo finansowe UE).<br />
7. Jakie są cechy współczesnych finansów publicznych?<br />
Współczesne finanse publiczne zachowują po części swoją tradycyjną istotę, strukturę<br />
i funkcje. Jednocześnie jednak mają zmienione oblicze. To zaś sprawia, że inne są również<br />
problemy współczesnych finansów publicznych. Gorzej, że ich rozwiązywanie jest jeszcze<br />
trudniejsze niż dawniej.<br />
Niezmienną pozostaje przede wszystkim służebna rola finansów publicznych. Problemem<br />
staje się natomiast skuteczne wypełnianie tej roli. Finanse publiczne nie mają<br />
same przez się właściwości nadprzyrodzonych, które czyni z nich urządzenie idealne<br />
z samej swej natury. Wręcz odwrotnie, finanse publiczne wymagają dostosowania do<br />
warunków ustrojowych i społecznych, w których mają funkcjonować. Potrzebują dobrej<br />
organizacji i skutecznego zarządzania. Jeśli tego nie mają, to stają się niesprawne, a nawet<br />
zagrażają bezpieczeństwu państwa. Władza publiczna nie może bowiem przy ich pomocy<br />
optymalnie wypełniać swoje powinności wobec społeczeństwa i gospodarki.<br />
Najtrudniejszą kwestią jest ustalenie odpowiedniego zakresu finansów publicznych,<br />
mierzonego zasięgiem redystrybucji dochodu narodowego. Prawidłowość jest dość prosta:<br />
im zakres redystrybucji dochodu narodowego dokonywany za pomocą finansów<br />
publicznych jest mniejszy, tym lepiej dla państwa, społeczeństwa i gospodarki. Oznacza<br />
to bowiem, że wydatki publiczne są ograniczone do niezbędnego minimum, a w związku<br />
z tym nie ma potrzeby pobierania znacznych dochodów publicznych. Obywatele składają<br />
się jedynie na pokrycie wydatków konsumpcji zbiorowej, natomiast konsumpcję indy-<br />
26
7. Jakie są cechy współczesnych finansów publicznych?<br />
widualną finansują samodzielnie, ponieważ ich przychody z różnych źródeł na to pozwalają.<br />
Znika lub przestaje być wówczas groźny deficyt i dług publiczny. Państwo nie<br />
uzależnia się finansowo od innych państw. Jest to stan idealny. Niestety, trudny do<br />
osiągnięcia w rzeczywistości. Najbliżej niego są państwa, w których zakres wydatków<br />
publicznych jest ograniczony do niezbędnego minimum (np. USA).<br />
W ekonomii dokonywane są różne obliczenia zakresu redystrybucji dochodu narodowego<br />
za pomocą finansów publicznych. Najczęściej przyjmuje się, że jeśli poziom redystrybucji<br />
nie przekracza 20–30% PKB, to jest to stan bliski ideałowi. Jeśli zaś mieści<br />
w przedziale do 50% PKB, to ma charakter dopuszczalny, lecz wiąże się już z występowaniem<br />
niektórych problemów finansowych i społecznych. Natomiast, jeśli jest większy<br />
niż 50% PKB, to jest niekorzystny i wymaga reformy finansów publicznych.<br />
Na marginesie obliczeń dotyczących zakresu finansów publicznych pojawia się bardzo<br />
praktyczny problem, a mianowicie co zaliczać, a czego nie zaliczać do kategorii finansów<br />
publicznych, aby oceniać i porównywać wielkości tożsame. Problem jest niebagatelny,<br />
bowiem granica między finansami publicznymi a finansami prywatnymi tylko<br />
teoretycznie jawi się jako ostra i wyraźnie oznaczona. Trzeba więc określić ją normatywnie,<br />
a w tym momencie pojawia się już pewien element arbitralności i uznaniowości ze<br />
strony prawodawcy. Widać to bardzo wyraźnie po tym, jak różnie ustala się zakres finansów<br />
publicznych w statystyce publicznej (krajowej i międzynarodowej) lub jak różnie<br />
wyznacza się zakres sektora finansów publicznych w prawie krajowym i w prawie UE.<br />
Zmorą współczesnych finansów publicznych jest brak równowagi między dochodami<br />
i wydatkami publicznymi, a przez to występowanie stałego deficytu publicznego i potrzeba<br />
jego finansowania. Wśród współczesnych polityków niewielu jest takich, którzy<br />
wiedzą i pamiętają o teorii Keynesa. Współczesne państwa zbyt mocno uwierzyły w to,<br />
że deficyt budżetowy nie jest groźny, bo jego występowanie w ciągu jednego roku nie<br />
świadczy jeszcze o złym stanie finansów publicznych. Powstało swoiste przyzwolenie na<br />
uprawnianie gospodarki finansowej z deficytem. Znajdował on pokrycie w różnych<br />
źródłach. Z tego powodu w zadowoleniu pozostawali ci, którzy oferowali swoją pomoc<br />
państwu (inne państwa, organizacje międzynarodowe, ludność danego kraju). Na długu<br />
publicznym zaczęto zarabiać i to lepiej niż na giełdzie lub poprzez lokaty bankowe bądź<br />
ryzykowne inwestycje. Nie wszyscy zatem jednakowo byli i są nadal zainteresowani<br />
rozwiązaniem problemu deficytu i długu publicznego. Obecnie doszliśmy tylko do tego,<br />
że dług publiczny nie może przekraczać pewnych granic, ponieważ staje się przez to<br />
niebezpieczny zarówno dla danego państwa, jak i dla jego wierzycieli.<br />
Państwa rozpoczęły na różne sposoby poszukiwać metody na zmniejszenie rozmiarów<br />
wydatków publicznych. Po części zresztą takie rozwiązania zostały znalezione.<br />
Tkwiły bowiem w organizacji i zarządzaniu finansami publicznymi. Mniej liczne i udane<br />
były natomiast próby racjonalizacji struktury obciążeń daninowych. Władzy łatwiej jest<br />
bowiem podwyższać podatki niż obniżać wydatki publiczne. Władza mniej obawia się<br />
buntów podatkowych niż rewolucji społecznych, które wybuchają przede wszystkim<br />
z powodu odbierania lub ograniczania bądź braku pewnych świadczeń i przywilejów<br />
finansowanych przez państwo.<br />
Wśród nowych sposobów pokrywania wydatków publicznych pojawiły się takie<br />
działania państwa, które polegają na przyjęciu zasady finansowania tych wydatków ze<br />
środków wspólnych kilku lub nawet wielu państw. Nie chodzi przy tym o tradycyjne<br />
27
Rozdział I. Istota finansów publicznych<br />
dwustronne lub nawet wielostronne umowy międzynarodowe, na mocy których państwa<br />
zobowiązywały się do wspólnego ponoszenia pewnych wydatków dla osiągania<br />
tych samych celów (np. ochrony środowiska, zwalczania terroryzmu, udzielania pomocy<br />
humanitarnej itp.). Mam na myśli raczej tworzenie pewnych bloków gospodarczych<br />
państw, które wyznaczając sobie cele wspólne, postanawiają je wspólnie realizować. Jest<br />
to więc coś więcej niż pomoc udzielana przez wiele państw jednemu państwu. Takie<br />
ugrupowania gospodarcze państw istniały w przeszłości. Państwa socjalistyczne utworzyły<br />
w końcu lat czterdziestych Radę Wzajemnej Pomocy Gospodarczej, a państwa kapitalistyczne<br />
powołały m.in. Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz dwie inne wspólnoty<br />
europejskie. Powstały też inne ugrupowania gospodarcze znane w Europie jako<br />
EFTA, a w Ameryce Północnej jako NAFTA.<br />
Po upadku socjalizmu rozwiązano RWPG, natomiast EWG przekształcono we Wspólnotę<br />
Europejską, a później jej funkcje przejęła dzisiejsza Unia Europejska. Doszło do<br />
powstania nie tylko wspólnego rynku wewnętrznego, lecz także do powstania unii gospodarczej<br />
i walutowej. Na skutek tego zmieniły się finanse publiczne państw członkowskich<br />
UE. Mamy do czynienia z powiązaniami o charakterze dwustronnym, bowiem<br />
finanse UE wpływają na finanse krajowe i odwrotnie finanse krajowe tworzą bazę dla<br />
finansów UE. Krajowe finanse publiczne wymagają dostosowania do finansów UE, nie<br />
zaś odwrotnie. To zaś oznacza konieczność zmian w zakresie organizacji i zarządzania<br />
krajowymi finansami publicznymi.<br />
8. Co oznacza pojęcie systemu zarządzania finansami publicznymi?<br />
Zarządzanie finansami publicznymi oznacza dokładnie to samo, co zarządzanie wojskiem.<br />
W tym drugim wypadku chodzi o takie kierowanie wojskiem, aby przy jego pomocy<br />
można było osiągnąć wyznaczone cele militarne lub pokojowe (obronne). Natomiast<br />
w odniesieniu do finansów publicznych chodzi o takie sterowanie, aby w oparciu<br />
o nie władza publiczna mogła realizować swoje powinności wobec społeczeństwa i gospodarki.<br />
W jednym i drugim wypadku konieczne jest ujęcie systemowe, tworzące zupełną<br />
i logiczną całość funkcji zarządzania, podmiotów zarządzania oraz form i metod<br />
zarządzania (patrz szerzej C. Kosikowski, Rola Ministra Finansów...).<br />
Zarządzanie jest procesem kierowniczym. Jego istota tkwi w realizacji funkcji zarządzania.<br />
Tworzą one pewien logiczny ciąg działań kierowniczych. Muszą więc występować<br />
w pełnym zestawie i w określonej kolejności. Tak samo jest zresztą w zarządzaniu<br />
wojskiem. Oprócz celów strategicznych występuje potrzeba przyjęcia określonej organizacji<br />
armii oraz wyznaczenie jej zadań oraz zapewnienie logistyki ich wykonywania<br />
oraz sprawdzania i oceny ich realizacji. W wojsku każdy wie, jakie są jego zadania, kto<br />
je wyznacza i sprawdza. W finansach publicznych musi być podobnie.<br />
Zarządzając finansami publicznymi, trzeba kolejno realizować następujące funkcje:<br />
1) kształtowania i ustalania założeń (strategii) polityki finansowej państwa oraz jej programów;<br />
2) zapewnienia odpowiedniej organizacji instytucjonalnej finansów publicznych;<br />
3) kierowania procesem planowania i bilansowania finansów publicznych;<br />
28
9. Do kogo powinno należeć prowadzenie polityki finansowej państwa?<br />
4) zapewnienia wykonawstwa zadań finansowych w zakresie gromadzenia i wydatkowania<br />
środków pieniężnych oraz sprawowania kontroli i nadzoru nad tymi procesami;<br />
5) kontroli i oceny rezultatów zarządzania finansami publicznymi.<br />
O istocie poszczególnych funkcji zarządzania finansami publicznymi będzie mowa<br />
niżej. W tym miejscu chciałbym natomiast zwrócić uwagę na niebezpieczeństwo, jakie<br />
grozi wówczas, gdy w danym państwie nie podejmie się realizacji niektórych funkcji<br />
zarządzania finansami publicznymi lub nie będzie się ich wykonywać w naznaczonym<br />
ciągu (kolejności). Takie samo niebezpieczeństwo zagraża również wtedy, gdy nie dokonamy<br />
trafnego wyboru podmiotów zarządzania realizujących zwykle jedną lub dwie,<br />
rzadziej więcej, funkcji zarządzania finansami publicznymi. Podobnie może stać się także<br />
wówczas, gdy formy i metody wykonywania danych funkcji nie będą dostosowane do<br />
istoty (natury) tych funkcji oraz nie będą uwzględniały możliwości ich doboru ze względu<br />
na status ustrojowy podmiotów zarządzania.<br />
Punktem wyjścia dla organizacji systemu zarządzania finansami publicznymi są funkcje<br />
zarządzania. Mają one charakter uniwersalny i ponadczasowy. Zachowują zatem<br />
swoją aktualność w każdym ustroju politycznym i społeczno-gospodarczym. W mniejszym<br />
natomiast stopniu dają o sobie znać różnice odnoszące się do form i metod zarządzania<br />
finansami publicznymi.<br />
Systemy zarządzania finansami publicznymi w poszczególnych państwach różnią się<br />
natomiast głównie tym, że realizację poszczególnych funkcji zarządzania powierza się<br />
najczęściej różnym organom władzy publicznej (ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej).<br />
Wynika to przede wszystkim z tego, że wykonywanie poszczególnych funkcji<br />
zarządzania trzeba powiązać z zadaniami i kompetencjami ustrojowymi ogniw władzy<br />
publicznej. Ponadto różnice wynikają z tego, że w jednych państwach władza ustawodawcza<br />
jest silniej ograniczona przez władzę wykonawczą niż w innych państwach.<br />
Z reguły w państwach o ustroju federalnym struktura władzy publicznej jest bardziej<br />
rozbudowana niż w państwach unitarnych. Nie bez znaczenia pozostaje również stopień<br />
centralizacji lub decentralizacji występujący w różnych państwach. Wszystkie z wymienionych<br />
okoliczności wpływają na to, że w systemy zarządzania finansami publicznymi<br />
różnią się między sobą nie tylko ze względu na podział państw na państwa kapitalistyczne<br />
i socjalistyczne, lecz także ze względu na różnice zachodzące pomiędzy państwami o tym<br />
samym ustroju politycznym.<br />
9. Do kogo powinno należeć prowadzenie polityki finansowej państwa?<br />
W polityce finansowej państwa trzeba wyróżnić cztery fazy. W pierwszej ma miejsce<br />
projekcja programu polityki finansowej przez organy władzy wykonawczej. W drugiej<br />
fazie dochodzi na ogół do prezentacji tego programu na forum parlamentarnym, a niekiedy<br />
także do autoryzacji tego programu przez parlament. Trzecia faza polega na realizacji<br />
polityki finansowej przez władzę wykonawczą. Natomiast w czwartej fazie ma<br />
29
Rozdział I. Istota finansów publicznych<br />
miejsce kontrola wykonania programu polityki finansowej przez wyspecjalizowane organy<br />
kontroli państwowej oraz ocena wykonania przez parlament.<br />
Politykę finansową państwa można uprawiać na różne sposoby. W okresie monarchii<br />
polityka finansowa państwa była niemalże sprawą tajemną. Panujący uprawiał ją przy<br />
pomocy swoich doradców, a po wyłonieniu się urzędu ministra skarbu głównie w oparciu<br />
o niego. Brak stałych urządzeń finansowych, jak podatki i budżet państwa sprawiał, że<br />
panujący przedstawiał ówczesnemu parlamentowi swoje zamierzenia w dziedzinie finansów<br />
tylko wtedy, gdy było to konieczne dla uzyskania zgody na ustanowienie określonych<br />
ciężarów publicznych. Dopiero wprowadzenie na stałe instytucji budżetu państwa<br />
uchwalanego przez parlament spowodowało, że dokument ten zaczął pełnić jednocześnie<br />
rolę programu polityki finansowej państwa na najbliższy rok. Jego uchwalenie<br />
poprzedzało exposé budżetowe szefa rządu lub ministra finansów. Parlament oceniał<br />
też wykonanie budżetu państwa, a sprawozdanie rządu z wykonania budżetu państwa,<br />
poddane kontroli wyspecjalizowanego organu kontroli, stawało się jednocześnie podstawą<br />
do udzielenia lub odmowy udzielenia tzw. absolutorium budżetowego. Utrwalony<br />
w XIX i XX w. mechanizm polityki finansowej państwa oparty na instytucji budżetu<br />
państwa obowiązuje nadal na całym świecie. Nie oznacza to jednak, że formy uprawiania<br />
polityki finansowej państwa nie uległy żadnym zmianom.<br />
Pod wpływem poszerzania się zadań publicznych realizowanych przez państwo,<br />
a także z powodu stałego wzrostu wydatków publicznych, konieczne stało się świadome<br />
projektowanie polityki finansowej w zakresie dochodów i wydatków publicznych.<br />
W I połowie XX w. pojawił się też problem równowagi budżetowej oraz finansowania<br />
deficytu budżetowego. Natomiast w II połowie XX w. okazało się, że roczny horyzont<br />
planowania budżetowego przestaje być wystarczającym. Pojawiły się różne koncepcje<br />
i próby programowania strategicznego i wieloletniego planowania finansowego. Oznaczało<br />
to poszerzenie arsenału środków uprawiania polityki finansowej. Uznano bowiem,<br />
że nie ma polityki finansowej państwa bez jej programu.<br />
W ustroju kapitalistycznym przygotowanie programu polityki finansowej należy<br />
głównie do ministra finansów (skarbu). Program ma jednak charakter programu rządowego.<br />
Jeśli rząd tworzony jest w oparciu o zwycięską w wyborach partię polityczną,<br />
a partia ta prezentowała w kampanii wyborczej pewne założenia proponowanej polityki<br />
finansowej państwa, to na ogół znajdują one następnie swój wyraz w późniejszym programie<br />
rządu. Trudniej jest natomiast wtedy, gdy rząd ma charakter koalicyjny, a tworzące<br />
go partie polityczne mają różne założenia w zakresie polityki finansowej państwa.<br />
Wówczas program rządowy opiera się w większej części na założeniach partii mającej<br />
przewagę parlamentarną w koalicji lub jest programem w sposób kompromisowy uwzględniającym<br />
wybrane elementy założeń partii koalicyjnych.<br />
Rządowy program polityki finansowej jest najczęściej fragmentem szerszej projekcji<br />
strategii rozwojowej państwa, ujmowanej w perspektywie długo- lub średniookresowej,<br />
a następnie znajdującej wyraz w wieloletnich planach finansowych państwa. Zasadą jest,<br />
że dokumenty wyrażające wymienione projekcje są sporządzane i prezentowane parlamentowi<br />
w wykonaniu obowiązków prawnych rządu. Nie jest więc możliwe, aby takie<br />
programy nie powstały w ogóle lub nie były oceniane przez parlament.<br />
Inaczej było w ustroju socjalistycznym, w którym dominującą rolę pełniła partia komunistyczna<br />
lub partia socjalistyczna. Wtedy program partii stawał się z założenia „pro-<br />
30
9. Do kogo powinno należeć prowadzenie polityki finansowej państwa?<br />
gramem narodu”. Oznaczało to, że od rządu, a tym bardziej od ministra finansów, nie<br />
oczekiwano już tworzenia odrębnego od partyjnego programu polityki finansowej, a od<br />
parlamentu jego akceptacji. Rząd i minister finansów byli natomiast zobowiązani do podejmowania<br />
działań faktycznych lub prawnych mających na celu realizację programu<br />
partii w dziedzinie finansów. Następowało to głównie poprzez projekcję dyrektywnych<br />
planów gospodarczych (wieloletnich i rocznych) oraz rocznego budżetu państwa.<br />
Mimo upadku socjalizmu pewne jego doświadczenia ciągle są, niestety, kontynuowane<br />
w państwach, które po 1989 r. zmieniły swój dotychczasowy ustrój polityczny.<br />
Bardzo silnym okazało się zwłaszcza przeświadczenie, że od rządu i od ministra finansów<br />
nie oczekuje się żadnego odrębnego artykułowania i projekcji założeń polityki finansowej<br />
państwa. Za wystarczające uważa się tak jak w XIX i na początku XX w., wyrażenie założeń<br />
polityki finansowej państwa poprzez projekcję rocznego budżetu państwa. Byłe<br />
państwa socjalistyczne nie mogą wyzwolić się z kompleksu gospodarki planowej i wobec<br />
tego starają się unikać planowania jak ognia. Można podejrzewać, że gdyby nie członkostwo<br />
w UE, które zmusza te państwa do planowania w dłuższym horyzoncie czasu, to<br />
nadal niewiele uległoby zmianie w uprawianiu polityki finansowej państwa przez rząd<br />
i parlament. Tak zresztą jest.<br />
Tymczasem od dawna już na uprawianie polityki finansowej państwa należy patrzeć<br />
inaczej niż na przełomie XIX i XX w. Po pierwsze dlatego, że minister finansów i rząd nie<br />
są już jedynymi ośrodkami władzy finansowej w państwie. Powstanie i rozwój funkcji<br />
centralnego państwa doprowadziły do rozdzielenia polityki finansowej na politykę fiskalną<br />
(budżetową) uprawianą przez rząd oraz na politykę pieniężną (monetarną) należącą<br />
do centralnego banku państwa. Przez pewien czas trwały spory kompetencyjne<br />
między tymi podmiotami. Regulacje sprawne sprawiły natomiast, że zlikwidowano przyczyny<br />
sporów i przyjęto wręcz zasadę współpracy i koordynacji polityki budżetowej<br />
i polityki pieniężnej. Nie zmienia to jednak faktu, że uprawianie jednego i drugiego rodzaju<br />
polityki jest ze sobą silnie sprzężone. Oznacza to, że potrzebne są programy polityki<br />
w obydwu wymienionych sferach, przy czym jeśli zabraknie w nich elementów wskazujących<br />
na wzajemne uwarunkowania między nimi, to ich wartość pozostanie mocno<br />
ograniczona.<br />
W ustroju socjalistycznym istniał inny dylemat. Polityka finansowa państwa musiała<br />
być bowiem podporządkowana ustaleniom wynikającym z planów społeczno-gospodarczych.<br />
Politykę społeczno-gospodarczą partii przekuwał w rzeczywistość centralny<br />
organ planowania gospodarczego. Ustalenia te miały charakter nadrzędny wobec finansów<br />
państwa. Te ostatnie wyznaczały jednak możliwości realizacji planów rzeczowych.<br />
W tym sensie uprawianie polityki finansowej miało również sens, ponieważ chodziło<br />
w niej o to, aby przy pomocy środków państwowych osiągnąć cele założone w planach<br />
społeczno-gospodarczych. Wtedy jeszcze liczył się człowiek i społeczeństwo!<br />
Po drugie, polityka finansowa ma swoje uwarunkowania zewnętrzne. Wynikają one<br />
zwłaszcza z koordynacji polityk gospodarczej państw zintegrowanych instytucjonalnie<br />
w takich formach, jak w przeszłości Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej lub Europejska<br />
Wspólnota Gospodarcza, a współcześnie Unia Europejska, państwa tworzące<br />
EFTA lub NAFTA. Jest zrozumiałym to, że państwa integrujące się pod względem gospodarczym<br />
muszą ze względu na przyjęte ramy integracji koordynować także uprawianie<br />
własnej polityki finansowej. W UE wymaga się od państw członkowskich okreś-<br />
31
Rozdział I. Istota finansów publicznych<br />
lonych zachowań finansowych, a zwłaszcza pewnego ujednolicenia instytucjonalnego<br />
sektora finansów publicznych oraz przestrzegania kryteriów konwergencji, unikania<br />
nadmiernego deficytu publicznego, harmonizacji krajowego prawa finansowego z prawem<br />
unijnym w obszarach dotyczących niektórych dochodów i wydatków, dyscypliny<br />
finansowej, a także polityki monetarnej. Sprawia to, że mimo zachowania suwerenności<br />
finansowej państwa członkowskie UE muszą przy projektowaniu polityki finansowej<br />
brać pod uwagę swoje powinności i uprawnienia w relacjach z UE.<br />
10. Na czym polega dobrodziejstwo sprawnej i efektywnej organizacji<br />
finansów publicznych?<br />
W każdym znaczeniu symbolem ładu (porządku) jest dobra (sprawna, efektywna)<br />
organizacja wykonywania określonych czynności przez wyznaczone do tego podmioty.<br />
W organizacji finansów publicznych chodzi o to samo. Organizacja oznacza bowiem<br />
w tym wypadku normatywne ustalenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego finansów<br />
publicznych oraz określenie ich zadań i kompetencji, a także czasu i sposobu<br />
(formy, metody, procedury) ich realizacji.<br />
W pierwszym rzędzie organizacja finansów publicznych polega na zakreśleniu ich<br />
zakresu przedmiotowego. Oznacza to jednocześnie zachowania (czynności, procesy),<br />
które pozostają poza zakresem finansów publicznych, należąc do sfery finansów prywatnych<br />
lub do sfery finansów międzynarodowych. Nie wyklucza to potrzeby uwzględnienia<br />
w organizacji finansów publicznych związków zachodzących pomiędzy finansami<br />
publicznymi a finansami prywatnymi i finansami międzynarodowymi. Sporne pod<br />
względem doktrynalnym pozostaje natomiast zaliczanie do sfery finansów publicznych<br />
organizacji związanej z pieniądzem (walutą) i obiegiem pieniężnym, a zatem także z polityką<br />
monetarną (walutową) i ochroną pieniądza (w tym z ochroną dewizową). Wszystko<br />
przemawia za tym, że ta sfera nie należy do finansów publicznych, chociaż pozostaje<br />
z nią w ścisłym związku, co wymaga uwzględnienia w organizacji jednej i drugiej sfery.<br />
Od pewnego czasu normatywne oznaczenie zakresu przedmiotowego finansów publicznych<br />
odbywa się poprzez używanie pojęcia „sektor finansów publicznych” (C. Kosikowski,<br />
Sektor finansów publicznych). Przyczyny, dla których wyodrębnia się pojęcie sektora<br />
finansów publicznych oraz zestawia katalog jednostek zaliczanych do tego sektora<br />
mają zarówno charakter makro-, jak i mikroekonomiczny. Potrzeba taka wyłoniła się<br />
zwłaszcza wtedy, gdy budżet państwa przestał być jedynym urządzeniem planowania<br />
finansowego i gospodarki finansowej państwa, zaś obok niego pojawiły się inne instytucje<br />
finansowe wykonujące zadania publicznej gospodarki finansowej (np. fundusze celowe,<br />
budżet ubezpieczeń społecznych oraz fundusze emerytalne i zdrowotne). Sektor finansów<br />
publicznych stał się koniecznością, gdy ramy budżetu państwa okazały się zbyt ciasne<br />
dla podmiotów wyodrębnionych z administracji publicznej i poddanych innemu reżimowi<br />
niż jednostki ujęte w budżecie metodą budżetowania brutto.<br />
Cele, dla których instytucja sektora finansów publicznych stała się niezbędna, są liczne.<br />
Po pierwsze, na konieczność taką wskazuje potrzeba planowania i bilansowania (zachowania<br />
równowagi lub ustalenia rozmiarów deficytu oraz zadłużenia na jego sfinan-<br />
32
10. Na czym polega dobrodziejstwo sprawnej i efektywnej organizacji finansów...<br />
sowanie) wszystkich środków publicznych, niezależnie od tego, w jakich formach organizacyjnoprawnych<br />
planowane jest ich gromadzenie i wydatkowanie.<br />
Po drugie, celowość wyróżnienia sektora finansów publicznych wiąże się z koniecznością<br />
poddania tego sektora odrębnym regułom i formom zarządzania. W praktyce<br />
ustrojowej państw wykształciły się różne systemy zarządzania finansami publicznymi,<br />
niemniej maja one także wspólne, jednolite cechy.<br />
Po trzecie, celowe jest stworzenie pewnego wspólnego i w miarę możliwości jednolitego<br />
reżimu prawnego zachowań obowiązujących w ramach sektora finansów publicznych.<br />
Reżim ten obejmuje uprawnienia i obowiązki jednostek zaliczonych do sektora<br />
finansów publicznych oraz zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów<br />
publicznych. Nie ma oczywiście przeszkód w tym, aby poszczególnym jednostkom<br />
sektora finansów publicznych nadać częściowo reżim odrębny od rozwiązań ogólnych<br />
dotyczących wszystkich jednostek sektora finansów publicznych.<br />
Po czwarte, istnienie sektora finansów publicznych jest koniecznością w warunkach<br />
pogłębiającej się globalizacji i internacjonalizacji życia gospodarczego, ponieważ poszczególne<br />
państwa zmuszone są do stosowania jednolitych zasad rachunkowości i sprawozdawczości<br />
oraz statystyki publicznej w zakresie finansów publicznych.<br />
Sądząc na podstawie celów, jakie ma pełnić instytucja sektora finansów publicznych,<br />
można przyjąć, że znaczenie wyodrębnienia tej kategorii ma głównie wymiar organizacyjny<br />
(planowanie, bilansowanie, zarządzanie, statystyka) i po części także prawny (jednolity<br />
reżim prawny jednostek zaliczonych do sektora finansów publicznych). Tymczasem<br />
znaczenie to jest szersze. Nie sposób bowiem nie dostrzec tego, że istnienie sektora<br />
finansów publicznych zwiększa możliwości nadania finansom publicznym pełnej jawności<br />
i przejrzystości. Ponadto, wyodrębnienie sektora finansów publicznych zmusza do<br />
przyjęcia innego niż dotychczas systemu podziału kompetencji organów władzy publicznej<br />
w zakresie finansów publicznych. O tym, czy cele wyznaczone sektorowi finansów<br />
publicznych są osiągane i czy sektor ten odgrywa przypisywane mu znaczenie, decydują<br />
rozwiązania prawne przyjęte w zakresie konstrukcji sektora finansów publicznych oraz<br />
ich stosowanie w praktyce.<br />
Pojęcie sektora finansów publicznych ma wymiar normatywny. Jest oznaczone w prawie<br />
unijnym oraz w prawie polskim. Na tych podstawach opiera się następnie tworzenie<br />
katalogu jednostek sektora finansów publicznych. W tym względzie kryteria kwalifikacji<br />
nie są co prawda normatywnie ustalone, lecz z całokształtu przepisów prawnych poświęconych<br />
temu zagadnieniu wynika, że o zaliczeniu do sektora finansów publicznych<br />
decydują:<br />
1) status ustrojowy danego podmiotu, wskazujący na jego przynależność do systemu<br />
organów rządowych lub samorządowych bądź jednostek im podporządkowanych;<br />
2) forma prawna danego podmiotu wskazująca na to, że jest to państwowa lub samorządowa<br />
osoba prawna;<br />
3) status prawnofinansowy jednostki, związany głównie z metodą rozliczeń z budżetem<br />
państwa lub z budżetem samorządowym;<br />
4) charakter działalności danego podmiotu i cel jej prowadzenia;<br />
5) imienne oznaczenie danego podmiotu jako jednostki sektora finansów publicznych.<br />
33
Rozdział I. Istota finansów publicznych<br />
Natomiast od strony negatywnej można przyjąć, że niektóre podmioty nie mogą pretendować<br />
do miana jednostek sektora finansów publicznych, ponieważ:<br />
1) nie należą do sektora publicznego;<br />
2) są osobami fizycznymi;<br />
3) wykonują niektóre zadania publiczne, lecz nie stanowi to ich wyłącznego celu działalności;<br />
4) należą do sektora publicznego i wykonują zadania publiczne, lecz są przedsiębiorstwami<br />
państwowymi, instytutami badawczymi, bankami lub spółkami prawa handlowego.<br />
Jednostki sektora finansów publicznych są podmiotami biernymi prawa finansowego.<br />
Wykonują zadania publiczne w oparciu o środki publiczne pochodzące głównie z danin<br />
publicznych. Dlatego też muszą być poddane szczególnemu reżimowi korzystania z tych<br />
środków oraz dyscyplinie finansowej. Sprawność organizacji podmiotowej sektora finansów<br />
publicznych ma miejsce wówczas, gdy jednostki sektora finansów publicznych<br />
„nie pożerają” środków publicznych na potrzeby własne, lecz efektywnie wykorzystuje<br />
je na finansowanie zadań publicznych.<br />
Nie jest istotnym to, że część jednostek sektora finansów publicznych należy jednocześnie<br />
do organów władzy publicznej, która określa ten reżim oraz kontroluje i ocenia<br />
jego przestrzeganie. Część natomiast stanowi administrację finansów publicznych, czyli<br />
występuje w roli podmiotów czynnych prawa finansowego. Ta część sektora finansów<br />
publicznych wymaga odrębnej organizacji. Powinna być ona również sprawna i efektywna<br />
w wykonywaniu zadań publicznych, ponieważ rezultaty działalności administracji<br />
finansowej przekładają się bezpośrednio na wyniki sektora finansów publicznych.<br />
11. Dlaczego finanse publiczne wymagają planowania<br />
i jakie ono powinno być?<br />
Projekcja finansów publicznych musi dotyczyć przyszłości. Można ją oznaczyć na<br />
dowolny okres, chociaż mający swoje uzasadnienie (prakseologiczne, ekonomiczne,<br />
ustrojowe). Projekcja może mieć horyzont długo- i średnioterminowy lub wręcz roczny,<br />
a nawet krótszy (faktycznie lub prawnie). Projektować bowiem można i trzeba zarówno<br />
politykę (strategię) finansową, jak i jej realizację w okresach dłuższych (kilkuletnich)<br />
i krótszych (rocznych). Jedno nie wyklucza drugiego, wręcz odwrotnie, powinno stanowić<br />
o przewidywanym ciągu pożądanych i świadomie ustalonych działaniach władzy<br />
publicznej. Programy finansowe wskazują na kierunki polityki finansowej związanej<br />
z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych oraz finansowania deficytu<br />
publicznego. Natomiast plany finansowe powinny stanowić o realizacji tych programów<br />
w okresach wieloletnich i rocznych oraz w skali całego państwa lub jednostek samorządu<br />
terytorialnego i innych jednostek sektora finansów publicznych. We współczesnej gospodarce<br />
nie jest więc możliwe ograniczenie planowania finansowego państwa do budżetu<br />
państwa.<br />
34