国有企业改革

国 家 发 展 战 略
联 合 国 经 社 部
政 策 指 导 说 明
国 有 企 业 改 革
Ha-Joon Chang
剑 桥 大 学
经 济 系
发 展 政 治 经 济 学 讲 师
英 国 剑 桥
联 合 国
经 济 和 社 会 事 务 部
-2007-

致 谢
感 谢 Rathin Roy( 联 合 国 开 发 计 划 署 发 展 政 策 局 高 级 公 共 财 务 顾 问 ) 和
Jenik Radon( 来 自 哥 伦 比 亚 大 学 , 同 时 是 Radon and Ishizumi 律 所 的 国 际 律 师 )
对 本 文 的 重 要 贡 献 。 感 谢 Jomo, K S. 对 本 文 的 成 型 提 供 重 要 指 导 。Khay Jin
Khoo 不 但 提 供 了 很 多 的 编 辑 意 见 , 还 就 内 容 提 出 了 大 量 重 要 的 建 议 。 另 外 ,
Joe Stiglitz 给 予 了 我 很 多 细 致 而 富 有 启 发 性 的 建 议 。 以 姓 名 字 母 为 序 , 我 还 要
感 谢 下 面 这 些 人 :Barbara Barungi, Luba Fakhrutdinova , Ben Fine, Kamal
Malhotra, Isabel Ortiz 和 Harry Shutt, 感 谢 他 们 对 本 文 较 早 版 本 的 有 益 建 议 。
联 合 国 经 济 和 社 会 事 务 部 衷 心 感 谢 联 合 国 开 发 计 划 署 对 政 策 指 导 说 明 项 目
所 给 予 的 经 济 支 持 。
纽 约 ,2007 年 6 月
版 权 所 有 © 联 合 国 经 济 和 社 会 事 务 部 (DESA)
本 指 导 说 明 主 要 是 为 了 促 进 在 国 家 发 展 战 略 的 准 备 过 程 中 对 政 策 选 择 进 行 思 考
与 讨 论 。 所 有 的 分 析 、 评 价 以 及 数 据 都 由 作 者 完 成 , 并 根 据 相 关 评 论 者 的 反 馈
进 行 修 改 。 它 们 并 不 代 表 联 合 国 经 济 和 社 会 事 务 部 的 观 点 , 引 用 时 请 注 明 作
者 。
2

前 言
在 过 去 二 十 年 联 合 国 的 各 种 会 议 达 成 一 致 的 国 际 发 展 目 标 的 基 础 上 ,2005
年 联 合 国 世 界 高 峰 会 的 最 终 文 件 号 召 各 国 制 定 国 家 发 展 战 略 。 为 帮 助 各 国 的 政
府 和 社 会 的 政 策 制 定 者 完 成 这 项 任 务 , 联 合 国 经 济 和 社 会 事 务 部 (DESA) 委
托 完 成 了 一 系 列 的 政 策 指 导 说 明 。 该 指 导 说 明 涉 及 国 家 发 展 战 略 的 主 要 和 关 联
领 域 , 包 括 : 宏 观 经 济 与 发 展 政 策 、 贸 易 政 策 、 投 资 和 技 术 政 策 、 金 融 政 策 、
社 会 政 策 , 以 及 国 企 改 革 。 准 备 本 系 列 的 政 策 指 导 说 明 得 到 了 包 括 联 合 国 开 发
计 划 署 在 内 机 构 的 慷 慨 资 助 。 联 合 国 开 发 计 划 署 的 同 事 还 对 该 指 导 说 明 给 予 了
很 多 有 益 的 建 议 和 意 见 。
政 策 指 导 说 明 由 该 领 域 的 专 家 执 笔 , 吸 纳 了 联 合 国 在 经 济 和 社 会 领 域 的 很
多 经 验 和 对 话 , 并 参 考 了 很 多 外 部 的 信 息 。 但 是 , 政 策 指 导 说 明 反 映 的 是 作 者
个 人 观 点 , 而 不 一 定 不 代 表 联 合 国 的 观 点 。 该 说 明 为 在 国 家 层 面 如 何 实 现 联 合 国
发 展 议 程 的 国 际 发 展 目 标 提 供 了 很 多 具 体 的 建 议 , 旨 在 为 各 国 的 政 策 制 定 者 提
供 一 系 列 针 对 过 去 二 十 年 广 泛 采 用 的 标 准 政 策 的 备 选 方 案 , 而 非 给 予 某 项 特 定
的 举 措 建 议 。 该 说 明 意 在 帮 助 各 国 利 用 和 拓 展 其 政 策 空 间 , 以 在 制 定 和 整 合 国
家 的 经 济 、 社 会 、 以 及 环 境 政 策 等 方 面 增 加 灵 活 调 动 的 余 地 。
我 希 望 读 者 们 把 这 些 政 策 指 导 说 明 看 作 是 对 各 国 对 发 展 面 临 的 挑 战 和 应 对
政 策 讨 论 的 补 充 。 说 明 中 所 选 问 题 和 领 域 都 是 国 家 发 展 战 略 的 重 要 议 题 , 而 国
家 发 展 战 略 最 终 都 是 为 了 实 现 兼 顾 社 会 融 合 和 环 境 保 护 的 经 济 可 持 续 发 展 。
José Antonio Ocampo
经 济 与 社 会 事 务 副 秘 书 长
联 合 国
纽 约 , 2007 年 6 月
3

目 录
一 、 简 介 : 公 共 投 资 与 经 济 发 展 ...............................................................................7
二 、 管 理 国 有 企 业 (SOEs) .........................................................................................8
支 持 国 有 企 业 的 案 例 ................................................................................................9
反 对 国 有 企 业 的 案 例 – 及 其 局 限 性 ......................................................................15
私 有 化 是 解 决 国 有 企 业 问 题 的 途 径 吗 ?..............................................................18
私 有 化 以 外 的 可 选 途 径 ..........................................................................................23
机 构 改 革 ..............................................................................................................23
增 加 竞 争 ..............................................................................................................24
政 治 与 行 政 改 革 ..................................................................................................25
三 、 管 理 自 然 资 源 租 .................................................................................................29
自 然 资 源 租 的 拨 用 ..................................................................................................30
对 租 进 行 投 资 ..........................................................................................................32
投 资 于 金 融 资 产 ..................................................................................................32
投 资 于 通 用 能 力 的 建 设 ......................................................................................34
投 资 于 相 关 多 样 化 ..............................................................................................35
投 资 于 非 相 关 多 样 化 ..........................................................................................36
选 择 正 确 的 政 策 组 合 ..........................................................................................37
管 理 自 然 资 源 租 的 政 治 经 济 学 ..............................................................................40
四 、 附 录 .....................................................................................................................42
附 录 一 、 自 然 资 源 管 理 与 开 发 ..............................................................................42
附 录 框 1...................................................................................................................42
自 然 资 源 国 有 企 业 ..................................................................................................42
附 录 框 2...................................................................................................................43
对 自 然 资 源 勘 探 和 开 发 进 行 管 理 ..........................................................................43
附 录 二 、 产 权 在 经 济 发 展 中 的 作 用 ......................................................................45
五 、 参 考 文 献 .............................................................................................................48
资 料 框
框 1 新 加 坡 的 国 有 企 业 ................................................................................................9
4

框 2 EMBRAER, 雷 诺 和 POSCO: 国 有 企 业 起 家 的 世 界 级 公 司 ..........................11
框 3 私 有 化 : 中 国 台 湾 省 的 风 格 ..............................................................................12
框 4 国 有 企 业 存 在 的 理 由 ..........................................................................................13
框 5 企 业 管 理 中 的 非 私 利 性 动 机 ..............................................................................16
框 6 大 型 私 营 公 司 的 软 预 算 约 束 ..............................................................................17
框 7 反 对 国 有 企 业 存 在 的 理 由 ..................................................................................17
框 8 私 有 化 清 单 ..........................................................................................................19
框 9 成 功 私 有 化 的 必 要 条 件 ......................................................................................22
框 10 国 有 企 业 的 机 构 改 革 : 以 韩 国 为 例 .................................................................24
框 11 提 升 经 济 官 僚 体 制 的 素 质 ................................................................................26
框 12 什 么 是 好 的 国 有 企 业 ?....................................................................................27
框 13 是 什 么 使 得 自 然 资 源 有 所 不 同 ?....................................................................30
框 14 设 计 和 出 售 自 然 资 源 开 采 合 同 ........................................................................31
框 15 自 然 资 源 基 金 ....................................................................................................33
框 16 挪 威 石 油 基 金 ....................................................................................................34
框 17 基 于 资 源 的 多 样 化 : 马 来 西 亚 的 案 例 ............................................................36
框 18 从 伐 木 到 手 机 : 诺 基 亚 公 司 的 故 事 ................................................................37
框 19 自 然 资 源 管 理 的 可 选 方 案 ................................................................................39
缩 写 词
ARAMCO
CalPERS
DACOM
EMBRAER
EU
FCW
FRW
GLC
GPL
IMF
MDGs
MTEF
OLJEFONDET
PETROBRAS
沙 特 阿 拉 伯 国 家 石 油 公 司
加 利 福 尼 亚 养 老 金 基 金
数 据 通 讯 公 司 , 韩 国
巴 西 航 空 企 业
欧 洲 联 盟
芬 兰 电 缆 公 司
芬 兰 橡 胶 有 限 公 司
政 府 关 联 公 司
普 通 公 共 许 可 证
国 际 货 币 基 金
千 年 发 展 目 标
中 期 支 出 框 架
挪 威 石 油 基 金
巴 西 石 油 公 司
5

POSCO
R&D
SINGTEL
SMRT
SOE
TVES
浦 项 制 铁 公 司 , 韩 国
研 究 与 开 发
新 加 坡 通 信 集 团
新 加 坡 地 铁 公 司
国 有 企 业
乡 镇 企 业
6

一 、 简 介 : 公 共 投 资 与 经 济 发 展
*
公 共 投 资 对 任 何 侧 重 于 穷 人 的 国 家 发 展 战 略 , 包 括 对 实 现 千 年 发 展 目 标
(MDGs), 都 应 该 发 挥 关 键 作 用 。
市 场 是 促 进 经 济 发 展 的 有 力 机 制 , 但 在 创 造 可 持 续 经 济 发 展 所 需 要 的 经 济
活 力 和 社 会 公 平 方 面 , 却 往 往 无 能 为 力 。
在 “ 一 美 元 一 票 ” 的 机 制 中 , 市 场 不 可 能 完 全 满 足 穷 人 的 基 本 要 求 。 比
如 , 疟 疾 每 年 使 100 多 万 人 丧 生 , 但 在 减 肥 药 研 究 上 的 支 出 却 要 比 在 疟 疾 研 究
上 的 支 出 多 20 倍 。 如 果 我 们 要 实 现 有 广 泛 基 础 和 政 治 上 可 持 续 的 发 展 , 就 应 该
找 到 能 满 足 所 有 人 基 本 需 要 的 机 制 。
另 外 , 如 果 个 人 仅 仅 根 据 市 场 激 励 行 事 , 就 可 能 导 致 “ 公 共 产 品 ” 供 应 不
足 。 法 律 与 秩 序 、 基 础 设 施 、 基 础 医 疗 、 基 础 教 育 和 科 研 等 都 是 公 共 产 品 。 一
般 的 方 法 是 通 过 税 收 与 公 共 供 给 来 提 供 这 些 产 品 。
没 有 相 应 的 监 管 , 市 场 会 鼓 励 以 可 持 续 发 展 所 需 的 长 期 投 资 为 代 价 的 短 期
的 惟 利 是 图 。 所 以 , 在 过 去 的 20 多 年 中 , 随 着 金 融 市 场 的 自 由 化 与 开 放 , 发 展
中 国 家 的 投 资 率 显 著 下 降 , 这 一 点 也 不 偶 然 。 在 这 方 面 需 要 采 取 的 措 施 包 括 :
谨 慎 的 监 管 、 合 理 的 反 周 期 的 宏 观 经 济 政 策 、 防 止 投 机 的 金 融 市 场 法 规 , 以 及
促 进 长 期 投 资 的 税 收 及 其 它 政 策 。
在 矫 正 市 场 失 灵 方 面 , 公 共 投 资 能 够 而 且 也 应 该 发 挥 关 键 作 用 , 尤 其 是 在
长 期 发 展 方 面 。 长 期 发 展 需 要 在 一 系 列 的 有 形 和 人 力 资 本 上 进 行 投 资 。 通 过 对
资 本 设 备 和 物 质 基 础 设 施 ( 如 交 通 , 通 讯 等 ) 的 投 资 , 公 共 项 目 可 以 提 高 社 会
效 力 。 通 过 对 健 康 、 教 育 、 培 训 以 及 科 研 的 投 资 , 公 共 项 目 可 以 提 高 人 力 资 本
效 力 。 有 合 理 目 标 的 公 共 投 资 项 目 —— 针 对 贫 困 儿 童 的 教 育 支 出 或 扶 持 贫 困 地
区 产 品 出 口 的 基 础 设 施 建 设 —— 也 可 以 减 少 贫 困 , 促 进 长 期 的 经 济 和 社 会 发
展 。
通 过 “ 挤 进 ” 效 应 , 公 共 投 资 也 是 促 进 私 人 领 域 各 种 活 动 的 重 要 手 段 之
一 。 1 在 过 去 的 二 十 年 中 , 有 观 点 认 为 所 有 的 公 共 投 资 都 会 “ 挤 出 ” 私 人 投 资 。
但 是 , 只 有 当 经 济 接 近 充 分 就 业 的 情 况 下 , 才 会 出 现 这 种 “ 挤 出 ” 效 应 。 对 那
些 资 源 利 用 不 足 或 通 过 援 助 来 增 加 资 源 的 大 多 数 国 家 来 说 , 公 共 投 资 反 而 可 以
“ 挤 进 ” 私 人 投 资 。 尤 其 是 当 公 共 投 资 对 私 人 投 资 形 成 互 补 的 时 候 , 公 共 投 资
能 够 进 一 步 促 进 经 济 的 发 展 ( 如 , 对 主 要 出 口 农 产 品 地 区 的 道 路 设 施 投 资 、 对
新 扩 张 产 业 工 程 师 的 培 训 投 资 、 对 私 人 投 资 来 说 风 险 过 大 的 基 础 投 入 等 )。
虽 然 有 众 多 的 潜 在 收 益 , 公 共 投 资 在 许 多 发 展 中 国 家 中 却 在 减 少 (Roy,
2006)。 它 在 发 展 中 国 家 GDP 中 所 占 的 比 重 , 从 19 世 纪 80 年 代 高 峰 时 期 的
10% 下 降 到 2000 年 的 5% 多 一 点 。 这 在 拉 丁 美 洲 国 家 尤 其 明 显 , 从 19 世 纪 70 年
代 末 的 8-9%, 减 少 到 2000 年 的 3% 不 到 。 这 一 大 幅 度 下 降 , 不 仅 是 因 为 国 际 货
币 基 金 组 织 的 条 件 性 要 求 所 致 。 将 稳 定 置 于 其 它 所 有 的 目 标 之 上 ( 增 长 , 就
业 , 发 展 ) 意 味 着 国 家 会 减 少 任 何 投 资 的 动 力 。 同 时 , 对 平 衡 预 算 的 要 求 , 并
*
该 指 导 说 明 由 英 国 剑 桥 大 学 经 济 系 Ha-Joon Chang 编 写 。 所 有 意 见 可 发 送 到 esa@un.org。
1
关 于 这 个 观 点 最 新 的 更 为 全 面 的 讨 论 , 参 见 Roy,2006。

没 有 对 当 前 支 出 和 资 本 支 出 进 行 区 分 , 这 就 使 得 政 府 更 愿 意 削 减 公 共 投 资 , 而
不 是 当 前 支 出 , 因 为 削 减 当 前 支 出 在 政 治 上 更 具 有 难 度 。
当 然 , 所 有 我 们 对 日 益 减 少 的 公 共 投 资 所 给 予 的 关 注 , 并 不 表 明 公 共 投 资
各 方 面 都 很 好 。 许 多 发 展 中 国 家 都 面 临 着 公 共 投 资 管 理 不 善 的 严 重 问 题 , 为
此 , 需 要 找 到 方 法 对 其 进 行 改 善 。 本 指 导 说 明 也 论 及 了 这 个 问 题 。
该 指 导 说 明 包 括 两 个 主 要 公 共 投 资 管 理 领 域 。 第 一 是 国 有 企 业 的 管 理 。 第
二 是 自 然 资 源 的 管 理 。 其 主 要 目 标 是 提 供 实 际 可 行 的 政 策 建 议 。 但 在 此 之 前 ,
需 要 对 该 领 域 关 键 政 策 论 证 的 理 论 基 础 进 行 探 讨 , 并 以 一 种 读 者 友 好 的 方 式 提
出 。
对 那 些 急 于 采 取 实 际 行 动 的 政 策 制 订 者 来 说 , 理 论 探 讨 可 能 看 上 去 多 此 一
举 。 但 是 , 我 们 之 所 以 在 这 里 提 供 理 论 探 讨 , 主 要 是 相 信 , 理 解 政 策 辩 论 的 理
论 基 础 是 提 高 政 策 有 效 力 的 最 好 的 方 法 。 如 果 政 策 制 定 者 能 够 对 理 论 基 础 有 所
了 解 的 话 , 那 他 / 她 就 可 以 将 此 推 理 适 用 于 不 同 的 情 形 。
二 、 管 理 国 有 企 业 (SOEs)
在 开 始 正 式 讨 论 之 前 , 我 们 先 来 阐 述 相 关 理 论 和 经 验 的 发 现 。 我 们 将 力 求
简 要 , 从 而 可 以 有 利 于 读 者 在 接 触 到 具 体 分 析 之 前 就 有 个 “ 大 体 轮 廓 ”。
首 先 , 不 论 是 赞 成 国 有 企 业 , 还 是 反 对 国 有 企 业 , 都 没 有 明 确 的 理 论 依
据 。 普 遍 深 入 的 信 息 不 对 称 理 论 和 “ 制 约 的 合 理 性 ” 理 论 (Simon,1983) 都
要 求 的 是 “ 等 级 制 的 ” 结 构 ( 如 , 公 司 等 ), 而 不 是 “ 契 约 制 的 ” 结 构 ( 如 ,
市 场 等 )。 进 一 步 ,Sappington-Stiglitz 私 有 化 基 本 定 理 也 说 明 , 要 想 使 私 营 领
域 公 司 优 于 国 有 企 业 , 要 满 足 的 条 件 是 非 常 苛 刻 的 , 有 时 甚 至 是 不 现 实 的 。
第 二 , 必 须 认 识 到 , 大 型 国 有 企 业 和 私 营 企 业 所 面 临 的 问 题 往 往 都 比 较 相
似 。 这 是 因 为 , 作 为 大 型 的 复 杂 的 组 织 , 其 往 往 都 有 多 重 的 相 互 重 叠 的 层 级 关
系 , 因 此 也 都 受 制 于 复 杂 的 “ 代 理 问 题 ” 或 “ 委 托 代 理 问 题 ”。 当 讨 论 国 有 企
业 问 题 时 , 许 多 人 往 往 都 简 单 的 认 为 私 营 公 司 就 是 非 常 完 美 地 控 制 在 其 所 有 者
手 中 , 因 此 , 就 不 存 在 代 理 问 题 。 如 果 我 们 将 理 想 化 的 私 营 公 司 与 现 实 世 界 的
国 有 企 业 进 行 对 比 的 话 , 那 前 者 比 后 者 要 好 一 些 就 一 点 也 不 奇 怪 了 。
第 三 , 即 使 是 从 逻 辑 层 面 上 说 , 正 统 经 济 学 的 支 持 者 所 推 荐 的 全 面 私 有
化 , 也 只 是 解 决 国 有 企 业 所 面 临 的 问 题 的 一 种 手 段 。 政 府 可 以 将 国 有 企 业 的 股
份 出 售 一 部 分 , 但 要 保 持 多 数 股 份 , 或 至 少 也 是 控 制 股 份 ( 比 如 30-40%)。 另
外 , 正 如 随 后 所 要 阐 述 的 , 即 使 不 通 过 出 售 股 份 , 国 有 企 业 也 可 以 通 过 机 构 改
革 、 增 进 竞 争 和 政 治 - 行 政 改 革 等 手 段 改 善 其 运 行 。
第 四 , 由 于 这 些 理 论 成 效 的 不 确 定 性 , 对 我 们 来 说 比 较 重 要 的 就 是 注 意 现
实 世 界 的 结 果 。 不 可 否 认 , 有 很 多 国 有 企 业 存 在 效 率 低 下 、 缺 乏 活 力 , 以 及 腐
败 等 问 题 。 但 是 , 没 有 任 何 明 确 的 系 统 的 证 据 证 明 国 有 企 业 就 是 经 济 的 负 担 。 2
另 外 , 还 要 注 意 的 是 , 在 涉 及 到 与 国 有 企 业 相 关 的 经 验 资 料 的 选 择 上 存 在 一 定
2
8
参 考 Chang 和 Singh,1993, 对 相 关 文 献 的 详 细 评 述 。

程 度 的 “ 选 择 偏 见 ”, 即 往 往 更 多 地 倾 向 于 讨 论 那 些 表 现 欠 佳 的 国 有 企 业 。 尽
管 人 们 对 有 问 题 的 企 业 予 以 更 多 的 讨 论 也 是 正 常 现 象 , 但 是 , 这 却 会 给 我 们 一
种 错 觉 , 认 为 国 有 企 业 表 现 欠 佳 是 普 遍 存 在 的 问 题 。
支 持 国 有 企 业 的 案 例
尽 管 存 在 那 些 流 行 的 、 受 商 业 媒 体 和 当 今 传 统 的 经 验 和 言 论 所 鼓 吹 的 对 国
有 企 业 的 看 法 , 国 欧 企 业 也 可 以 有 效 率 的 运 行 。 这 听 起 来 好 像 微 不 足 道 , 但
是 , 考 虑 到 人 们 对 国 有 企 业 普 遍 存 在 的 偏 见 , 我 们 从 这 里 开 始 讨 论 还 是 比 较 重
要 的 。
常 常 被 认 为 是 世 界 上 最 佳 航 空 公 司 的 新 加 坡 航 空 公 司 就 是 国 有 企 业 , 其
57% 的 股 份 为 政 府 控 股 企 业 , 淡 马 锡 控 股 公 司 所 持 有 。 淡 马 锡 公 司 的 唯 一 股 东
就 是 新 加 坡 政 府 财 政 部 ( 见 框 1)。 广 受 尊 敬 的 印 度 孟 买 运 输 局 也 是 国 有 企
业 。 一 些 世 界 级 的 大 公 司 , 像 巴 西 地 区 飞 机 制 造 商 EMBRAER、 法 国 汽 车 制 造
商 雷 诺 、 韩 国 钢 铁 制 造 商 POSCO 等 是 从 国 有 企 业 成 功 起 家 的 。 直 到 今 天 , 像
EMBRAER 和 雷 诺 等 公 司 , 仍 然 是 政 府 在 其 中 发 挥 关 键 的 影 响 力 ( 见 框 2)。
许 多 拥 有 大 型 国 有 企 业 行 业 的 国 家 都 在 经 济 上 取 得 了 成 功 。 除 了 新 加 坡 航
空 公 司 , 新 加 坡 政 府 不 仅 仅 在 “ 普 通 ” 行 业 拥 有 企 业 , 如 通 讯 、 电 力 ( 电 力 与
9
框 1
新 加 坡 的 国 有 企 业
新 加 坡 的 国 有 企 业 主 要 由 两 类 组 成 : 政 府 关 联 企 业 (GLCs) 和 政 府 法 定 机 构 。 政
府 关 联 企 业 是 由 政 府 全 资 控 股 的 公 司 。 淡 马 锡 公 司 直 接 控 制 决 定 性 股 份 , 包 括 其 下 属
和 附 属 企 业 。 政 府 法 定 机 构 企 业 则 包 括 公 共 事 业 委 员 会 、 经 济 发 展 委 员 会 、 住 房 与 开
发 委 员 会 等 。 过 去 一 段 时 间 , 新 加 坡 政 府 也 将 许 多 的 法 定 机 构 转 变 为 政 府 关 联 企 业 。
淡 马 锡 控 股 在 以 下 的 企 业 中 直 接 持 有 多 数 股 份 :100% 的 新 加 坡 电 力 ( 电 力 和 燃
气 ) 和 PSA 国 际 ( 港 口 ),67% 的 海 王 星 东 方 航 运 公 司 ( 船 运 ),60% 的 特 许 半 导 体
制 造 公 司 ( 半 导 体 ),56% 的 新 加 坡 通 讯 ( 通 讯 ),55% 的 SMRT( 铁 路 , 汽 车 , 和 出
租 车 服 务 ),55% 的 新 加 坡 电 子 工 程 ( 工 程 ),51% 的 SemCorp 实 业 ( 工 程 )。 它 还
在 以 下 企 业 中 直 接 持 有 控 制 权 股 份 :32% 的 SembCorp Marine( 造 船 ) 和 28% 的 DBS
( 新 加 坡 最 大 的 银 行 )。
以 其 在 国 有 投 资 中 的 份 额 来 看 , 新 加 坡 的 国 有 企 业 行 业 是 韩 国 的 三 倍 。 后 者 的 国
有 企 业 所 占 比 例 属 于 平 均 水 平 。 根 据 一 份 1995 年 世 界 银 行 报 告 , 在 其 所 分 析 的 40 个
发 展 中 国 家 中 ,1978 年 到 1991 年 之 间 , 国 有 企 业 在 GDP 中 所 占 比 重 加 权 平 均 值 为
10.7%。 同 期 , 韩 国 的 数 据 为 9.9%。 但 让 人 遗 憾 的 是 新 加 坡 的 数 据 没 有 包 括 在 该 报 告
中 。 不 过 ,1993 年 新 加 坡 财 政 部 估 计 :“ 公 共 部 门 和 政 府 关 联 行 业 …… 大 约 占 GDP 的
60%”。2001 年 , 统 计 局 估 算 ,1998 年 政 联 企 业 大 约 占 GDP 的 比 重 为 12.9%, 而 非 政
府 关 联 行 业 的 公 共 部 门 大 约 占 8.9%, 这 样 公 共 / 政 府 关 联 部 门 所 占 比 例 为 21.8%。 统 计
局 对 政 府 关 联 企 业 的 定 义 更 为 严 格 , 要 求 政 府 在 公 司 拥 有 20% 以 上 的 股 份 。
来 源 : 淡 马 锡 网 站 (http://www.temasekholdings.com.sg/), Shin (2005); 世 界 银 行 (1995), 表 A.1; 新
加 坡 财 政 部 (1993); 新 加 坡 统 计 局 (2001)。

煤 气 )、 交 通 ( 铁 路 , 汽 车 , 甚 至 是 出 租 车 业 务 ) 等 , 甚 至 在 其 它 行 业 也 拥 有
企 业 , 如 半 导 体 、 造 船 、 工 程 、 船 运 和 银 行 业 等 。 它 的 国 有 企 业 行 业 规 模 在 世
界 上 是 最 大 ( 见 框 1)。 中 国 台 湾 省 的 成 功 , 也 是 建 立 在 大 规 模 的 国 有 企 业 行
业 和 极 少 的 私 有 化 基 础 上 ( 见 框 3)。 整 个 上 世 纪 下 半 叶 , 奥 地 利 、 法 国 以 及
西 德 等 都 有 大 规 模 的 国 有 行 业 , 且 都 表 现 良 好 。 尤 其 是 法 国 , 国 有 企 业 往 往 都
处 于 产 业 现 代 化 的 前 列 。
10

框 2
EMBRAER, 雷 诺 和 POSCO: 国 有 企 业 起 家 的 世 界 级 公 司
EMBRAER
EMBRAER (Empresa Brasileira de Aeronáutica), 巴 西 的 “ 支 线 喷 气 客 机 ” 制 造 商 ,
于 1960 年 作 为 国 有 企 业 成 立 的 , 政 府 拥 有 51% 的 股 份 。 直 到 上 世 纪 80 年 代 中 期 , 该
公 司 运 行 一 直 都 很 好 , 这 主 要 因 为 采 取 了 精 明 的 管 理 战 略 措 施 , 即 精 确 针 对 细 分 市 场
将 重 点 放 在 允 许 更 长 生 产 运 行 周 期 的 出 口 产 品 上 , 以 及 巴 西 空 军 的 大 力 支 持 。
但 是 , 到 了 80 年 代 末 , 由 于 新 的 1988 年 宪 法 的 实 施 , 政 府 大 量 缩 减 对 航 空 业 投
资 , 许 多 对 该 产 业 的 扶 持 政 策 无 持 续 下 去 。 同 时 , 由 于 冷 战 结 束 , 各 国 政 府 对 防 务 的
兴 趣 也 大 大 减 少 。 随 着 其 CBA 123 矢 量 计 划 的 失 败 , 再 加 上 1990 年 油 价 上 涨 引 起 的 航
空 业 的 普 遍 萎 缩 ,EMBRAER 陷 入 了 严 重 的 财 务 危 机 。
1994 年 ,EMBRAER 实 现 了 私 有 化 。 但 是 , 巴 西 政 府 在 其 中 仍 然 拥 有 “ 黄 金 股 ”
(1% 的 资 本 金 ), 对 该 公 司 向 国 外 进 行 军 用 飞 机 销 售 和 技 术 转 让 等 事 项 拥 有 否 决 权 。
EMBAER 现 在 是 世 界 上 最 大 的 支 线 喷 气 客 机 制 造 商 , 并 在 各 种 飞 机 制 造 商 中 排 名
第 三 位 , 仅 次 于 空 中 客 车 公 司 和 波 音 公 司 。
来 源 : Embraer 网 站 (http://www.embraer.com/english/content/empresa/history.asp); 维 基 在 线 百 科 全
书 (http://en.wikipedia.org/wiki/Embraer); Goldstein (2002).
雷 诺
法 国 汽 车 制 造 商 雷 诺 公 司 , 于 1898 年 作 为 私 营 公 司 成 立 。1945 年 , 由 于 其 已 经 成
为 “ 敌 人 的 工 具 ”—— 其 拥 有 人 , 路 易 斯 · 雷 诺 , 是 纳 粹 合 作 者 —— 而 被 国 有 化 , 从 而
成 为 国 有 企 业 。
在 国 有 体 制 下 , 直 到 上 世 纪 70 年 代 , 雷 诺 一 直 表 现 良 好 , 生 产 了 一 系 列 的 成 功 车
型 , 包 括 CV4、Dauphine、Renault 4、Renault 8 和 Renault 5。 上 世 纪 80 年 代 , 它 开 始
陷 入 麻 烦 。 不 过 ,90 年 代 重 组 后 , 它 又 开 始 走 上 成 功 发 展 道 路 。 在 这 次 重 组 中 , 私 有
化 是 主 要 的 、 但 不 是 唯 一 的 部 分 。
雷 诺 的 私 有 化 进 程 是 渐 进 式 私 有 化 的 成 功 范 例 。 从 1994 年 开 始 , 法 国 政 府 开 始 变
卖 股 份 , 但 仍 持 有 53% 股 份 。1996 年 , 法 国 政 府 再 次 放 弃 其 多 数 股 份 , 将 其 减 少 到
46%。 但 是 ,11% 的 股 份 卖 给 了 公 司 网 站 上 所 宣 称 的 “ 稳 定 的 多 数 核 心 股 份 持 有 者 ”,
也 就 是 由 政 府 部 分 持 有 的 金 融 机 构 。 从 那 时 开 始 , 法 国 政 府 在 其 中 的 股 份 逐 渐 减 少 到
2005 年 的 15.3%, 虽 然 它 依 然 是 最 大 的 单 独 股 东 。 另 外 , 政 府 减 持 股 份 的 一 个 重 要 组
成 步 骤 , 是 2002 年 尼 桑 公 司 收 购 了 其 15% 的 股 份 , 而 雷 诺 从 1999 年 开 始 就 在 尼 桑 公 司
中 占 有 控 制 性 股 份 ( 一 开 始 35%, 现 在 为 44%)。 所 以 , 法 国 政 府 对 雷 诺 仍 然 拥 有 控 制
权 。
来 源 : 雷 诺 公 司 官 方 网 站 (http://www.renault.com); 维 基 在 线 百 科
(http://en.wikipedia.org/wiki/Renault)
POSCO
1967 年 , 韩 国 政 府 向 包 括 世 界 银 行 在 内 的 国 际 财 团 申 请 贷 款 , 建 立 国 内 第 一 家 钢
铁 制 造 厂 。 但 申 请 被 拒 绝 , 其 理 由 是 该 项 目 不 具 有 可 行 性 。
11

这 个 决 定 不 是 没 道 理 的 。 当 时 , 韩 国 最 大 的 出 口 项 目 是 鱼 、 廉 价 服 装 、 假 发 和 合 板
等 , 其 根 本 就 不 具 有 任 何 制 钢 的 关 键 原 材 料 —— 铁 矿 石 和 炼 焦 煤 。 另 外 , 由 于 冷 战 ,
这 些 原 材 料 根 本 不 可 能 从 最 近 的 中 国 进 口 , 而 只 有 从 澳 大 利 亚 辗 转 运 来 。 最 后 , 韩 国
政 府 建 议 将 这 个 项 目 作 为 国 有 企 业 来 运 行 。 当 时 人 们 都 认 为 , 这 是 再 好 不 过 的 组 成 悲
剧 的 必 要 成 分 了 。
但 是 , 韩 国 政 府 还 是 想 办 法 从 日 本 一 些 银 行 借 来 资 金 , 并 于 1968 年 成 立 一 家 国 有
的 钢 铁 制 造 厂 , 称 为 浦 项 制 铁 公 司 (POSCO)。1973 年 , 公 司 开 始 生 产 。 一 直 到 2000
年 , 公 司 一 直 都 是 属 于 国 有 企 业 。 而 公 司 首 任 主 席 ,Tae-Joon Park 则 是 政 治 上 直 接 任
命 的 , 在 其 带 领 下 ,POSCO 成 为 世 界 级 公 司 。 作 为 前 军 队 的 将 军 , 他 与 韩 国 前 总 统
Chung-Hee Park 在 私 人 关 系 上 非 常 密 切 。
尽 管 需 要 关 税 保 护 和 补 贴 , 但 POSCO 从 一 成 立 就 开 始 盈 利 。 这 部 分 是 由 于 政 府 的
支 持 , 允 许 公 司 以 盈 利 为 目 的 。 但 是 , 如 果 公 司 没 有 从 当 时 的 新 日 本 制 铁 公 司 进 口 尖
端 技 术 , 并 想 尽 千 方 百 计 予 以 掌 握 的 话 , 也 不 会 有 这 个 结 果 的 。
POSCO 在 上 世 纪 80 年 代 中 期 成 为 世 界 上 效 率 最 高 的 钢 铁 制 造 厂 , 一 直 到 90 年 代
后 期 被 宝 钢 , 中 国 的 国 有 企 业 取 代 为 止 。 目 前 它 是 世 界 第 四 大 钢 铁 制 造 商 。
来 源 : Amsden (1989); POSCO 公 司 官 方 网 站
(http://www.posco.co.kr/homepage/docs/en/company/posco/s91a1010010m.html); 维 基 在 线 百 科
(http://en.wikipedia.org/wiki/POSCO)
相 反 的 , 许 多 没 有 成 功 的 经 济 体 , 其 国 有 行 业 都 是 比 较 小 的 。 即 使 是 在 上
世 纪 90 年 代 大 规 模 私 有 化 开 始 前 , 阿 根 廷 的 国 有 行 业 的 规 模 也 要 比 世 界 银 行 报
告 中 的 40 个 发 展 中 国 家 的 平 均 水 平 低 。1978 年 到 1991 年 之 间 , 阿 根 廷 国 有 行
业 只 占 GDP 的 4.7%, 同 期 40 个 发 展 中 国 家 的 平 均 值 为 10.7%, 韩 国 则 是
9.9%。 另 一 个 公 认 的 “ 失 败 的 发 展 ” 的 国 家 , 菲 律 宾 , 其 国 有 行 业 的 比 例 比 这
个 还 要 低 , 占 GDP 比 重 的 1.9%, 仅 比 韩 国 的 1/5 高 一 点 , 而 小 于 40 国 平 均 值
10.7% 的 1/5 ( 世 界 银 行 , 1995, 表 A.1)。 尽 管 如 此 , 阿 根 廷 和 菲 律 宾 还 被 误 认 为
是 因 为 公 共 行 业 规 模 过 大 而 失 败 的 典 型 。
框 3
私 有 化 : 中 国 台 湾 省 的 风 格
中 国 台 湾 省 利 用 其 大 规 模 国 有 行 业 取 得 经 济 发 展 奇 迹 。 在 经 济 飞 速 发 展 的 20 世 纪
60 年 代 到 70 年 代 , 中 国 台 湾 省 国 有 行 业 占 GDP 比 重 , 从 1951 年 的 14.7%, 上 升 到
1961 年 15.9%, 再 到 1971 年 16.7%, 然 后 稍 微 下 降 到 1981 年 的 16%。 尽 管 中 国 台 湾
省 政 府 也 鼓 励 私 人 领 域 发 展 , 但 国 有 行 业 在 整 个 经 济 中 占 据 “ 绝 对 性 高 度 ”, 控 制 了
银 行 业 和 主 要 上 游 投 入 型 产 业 , 如 钢 铁 和 石 化 等 。
中 国 台 湾 省 真 正 开 始 私 有 化 是 从 1996 年 开 始 的 , 政 府 放 弃 在 国 有 行 业 , 如 银 行 、
保 险 、 石 化 和 其 它 产 业 的 多 数 股 份 。 但 是 , 中 国 台 湾 省 的 私 有 化 是 在 严 格 控 制 下 进 行
的 , 它 在 所 有 18 家 私 有 化 的 企 业 中 , 仍 然 占 据 控 制 性 股 份 ( 平 均 35.5%) 和 60% 的 董
事 会 成 员 。 对 国 防 和 公 用 事 业 国 有 企 业 私 有 化 时 , 中 国 台 湾 省 政 府 还 拥 有 “ 黄 金 股 ”
( 也 就 是 对 重 要 决 策 的 否 决 权 )。
来 源 : CEPD (2002)
12

除 了 上 面 这 些 实 际 案 例 对 日 常 所 认 为 的 “ 私 营 的 就 是 好 的 , 公 有 的 就 是 坏
的 ” 提 出 了 异 议 外 , 还 有 大 量 可 信 的 理 论 依 据 , 可 以 解 释 国 有 企 业 存 在 的 合 理
性 。 这 些 都 在 下 面 予 以 阐 述 , 并 在 资 料 框 4 中 加 以 总 结 。
最 经 常 引 用 的 理 由 是 自 然 垄 断 。 这 是 指 在 某 种 情 况 下 , 由 于 某 个 行 业 对 技
术 的 要 求 , 使 得 只 有 一 个 供 应 商 能 够 生 存 下 去 。 当 存 在 自 然 垄 断 情 况 时 , 供 应
商 可 以 通 过 提 高 收 费 标 准 来 赚 取 高 额 垄 断 利 润 。 如 果 自 然 垄 断 者 恰 巧 还 是 买 主
垄 断 ( 唯 一 购 买 者 ), 企 业 可 以 通 过 对 供 应 商 压 低 购 买 价 来 榨 取 利 润 。 这 一 现
象 的 结 果 就 是 经 济 盈 余 的 不 公 平 分 配 以 及 经 济 上 的 无 效 率 。 因 为 卖 方 垄 断 公 司
所 生 产 ( 或 者 是 购 买 , 如 果 是 买 主 垄 断 的 话 ) 的 要 低 于 社 会 所 需 要 的 最 佳 水
平 。 在 此 情 况 下 , 就 有 必 要 建 立 国 有 企 业 , 并 对 其 进 行 管 理 , 防 止 滥 用 自 然 垄
断 权 。
国 有 企 业 存 在 的 另 一 个 理 由 是
资 本 市 场 失 灵 , 也 就 是 私 人 投 资 者
不 愿 投 资 那 些 长 期 来 看 具 有 很 高 收
益 , 但 在 短 期 却 具 有 较 大 风 险 的 项
目 。 比 如 , 韩 国 政 府 将 钢 铁 制 造 商
POSCO 设 定 为 国 有 企 业 , 就 是 因 为
私 人 领 域 认 为 其 风 险 太 大 ( 见 框
2)。 但 如 果 冒 险 最 终 能 够 取 得 成 功
的 话 , 为 什 么 私 人 领 域 还 不 愿 对 其
进 行 投 资 呢 ? 这 是 因 为 , 资 本 市 场
天 生 倾 向 于 短 期 收 益 , 不 喜 欢 风 险
较 大 的 、 孵 化 期 较 长 的 大 型 项 目 。
政 府 解 决 市 场 失 灵 的 一 个 方 法 就 是
建 立 发 展 银 行 , 对 那 些 风 险 大 的 、
长 期 的 风 险 企 业 进 行 投 资 , 而 不 是
本 身 去 建 立 和 管 理 生 产 性 的 国 有 企
业 。 但 是 , 在 大 多 数 发 展 中 国 家 ,
私 营 领 域 缺 乏 具 有 企 业 家 精 神 的 人
才 , 所 以 , 即 使 有 发 展 银 行 也 不 一
定 能 够 成 立 必 要 的 风 险 企 业 。 在 此
情 况 下 , 建 立 国 有 企 业 比 成 立 发 展
银 行 更 能 有 效 应 对 市 场 失 灵 。
POSCO 的 例 子 也 说 明 了 另 一 支
持 国 有 企 业 的 论 据 , 那 就 是 外 部 性
的 问 题 。 在 政 府 指 导 下 ,POSCO 并
框 4
国 有 企 业 存 在 的 理 由
• 自 然 垄 断 : 在 某 些 行 业 中 , 技 术 条 件 限
定 只 能 有 一 个 提 供 者 , 该 垄 断 提 供 者
将 以 低 于 社 会 最 佳 水 平 进 行 生 产 , 并
会 占 有 垄 断 租 。
例 子 : 铁 路 、 供 水 、 电 力
• 资 本 市 场 失 灵 : 私 营 投 资 者 拒 绝 向 高 风
险 和 / 或 长 孵 化 期 的 产 业 进 行 投 资 。
例 子 : 发 展 中 国 家 资 本 密 集 型 的 高 科 技
产 业 , 如 巴 西 的 飞 机 制 造 业 或 韩 国 的 钢
铁 产 业 。
• 外 部 性 : 如 果 没 有 合 理 补 偿 的 话 , 私 营
投 资 者 不 愿 向 可 以 为 其 它 产 业 带 来 收
益 的 行 业 进 行 投 资 。
例 子 : 基 本 的 投 入 型 产 业 , 如 钢 铁 和 化
学 工 业 等 。
• 公 平 性 : 处 于 提 供 基 本 物 品 和 服 务 行
业 的 以 盈 利 为 目 的 的 公 司 不 愿 意 向 无
利 可 图 的 消 费 者 提 供 服 务 , 这 包 括 穷
人 或 住 在 边 远 地 区 的 人 们 。
例 子 : 供 水 、 邮 政 服 务 、 公 共 交 通 、 基
础 教 育 。
来 源 : 正 文
没 有 利 用 其 垄 断 地 位 为 自 己 赚 取 高 额 利 润 , 相 反 , 它 将 这 部 分 利 润 转 移 到 其 产
品 购 买 者 身 上 , 从 而 使 整 个 经 济 受 益 。 韩 国 政 府 在 POSCO 上 的 投 资 收 益 ——
或 者 是 对 整 个 经 济 的 收 益 —— 要 比 那 些 私 人 收 益 —— 或 者 公 司 的 收 益 —— 要
13

高 。 这 种 私 人 和 社 会 收 益 的 不 相 等 , 或 者 经 济 学 上 所 谓 的 外 部 性 , 是 支 持 建 立
国 有 企 业 的 另 一 个 原 因 。 3
第 四 , 建 立 国 有 企 业 可 以 帮 助 解 决 广 义 上 的 平 等 问 题 。 比 如 , 如 果 只 依 靠
以 盈 利 为 目 的 公 司 , 那 么 偏 远 地 区 的 人 们 就 可 能 无 法 享 受 最 基 本 的 公 共 服 务 ,
如 邮 政 、 供 水 和 交 通 等 。 在 此 情 况 下 , 国 有 企 业 是 保 证 所 有 公 民 公 平 享 有 基 本
服 务 的 最 便 捷 手 段 。 另 一 个 例 子 , 私 营 的 养 老 保 险 或 健 康 保 险 公 司 , 一 般 都 不
愿 意 对 “ 高 风 险 ” 人 群 , 一 般 是 贫 困 人 口 提 供 保 险 。 如 果 以 国 有 企 业 形 式 运 行
的 话 , 则 可 以 保 证 最 脆 弱 人 群 能 够 得 到 最 基 本 的 社 会 保 障 。
理 论 上 , 上 述 所 有 国 有 企 业 存 在 的 理 由 , 除 了 一 些 伦 理 上 的 考 虑 , 都 可 以
通 过 私 营 企 业 实 现 。 这 些 私 营 企 业 可 以 在 合 理 的 监 管 体 制 和 / 或 税 收 - 补 贴 计 划
下 运 行 , 从 而 可 以 兼 顾 私 人 和 社 会 成 本 / 收 益 。 比 如 , 政 府 可 以 对 那 些 从 事 具 有
高 度 外 部 性 ( 如 研 发 ) 活 动 的 私 营 公 司 予 以 补 贴 。 另 一 个 例 子 是 , 政 府 可 以 特
许 私 营 公 司 从 事 “ 基 本 服 务 ”( 如 邮 局 、 铁 路 、 供 水 ), 其 前 提 条 件 是 它 们 要
保 证 所 有 大 众 都 能 够 享 有 ( 考 虑 到 “ 平 等 性 ” 问 题 )。 因 此 , 国 有 企 业 看 起 来
没 有 存 在 的 必 要 。
但 是 , 这 忽 略 了 重 要 的 一 点 是 , 监 管 或 税 收 / 补 贴 制 度 需 要 契 约 协 定 —— 就
直 接 监 管 来 说 是 直 接 的 契 约 , 或 对 税 收 / 补 贴 来 说 是 间 接 的 契 约 —— 而 这 些 管 理
起 来 都 是 需 要 成 本 的 。
在 经 济 学 教 科 书 以 外 的 现 实 社 会 中 , 根 本 无 法 在 一 份 合 同 中 将 所 有 可 能 发
生 的 情 况 都 加 以 设 定 —— 比 如 , 规 定 的 价 格 上 限 水 平 或 补 贴 水 平 , 都 可 能 需 要
加 以 修 改 等 。 所 有 这 些 合 同 上 的 修 改 , 往 往 涉 及 大 量 的 谈 判 甚 至 法 律 纠 纷 , 需
要 耗 费 大 量 成 本 , 在 经 济 学 称 为 “ 交 易 成 本 ”。 这 就 是 1991 年 诺 贝 尔 经 济 学 奖
获 得 者 Ronald Coase 对 为 什 么 市 场 和 公 司 不 能 包 办 一 切 的 经 典 解 释 。
当 然 , 选 择 国 有 企 业 而 不 是 在 政 府 监 管 和 / 或 税 收 - 和 - 补 贴 机 制 下 的 私 营 公
司 所 带 来 的 交 易 成 本 的 节 约 , 必 须 与 国 有 企 业 的 “ 机 构 成 本 ” 相 比 较 。 更 为 重
要 的 是 , 透 明 度 较 低 的 公 司 类 型 的 组 织 形 式 与 更 偏 重 于 契 约 形 式 的 组 织 相 比 ,
更 容 易 屈 从 于 政 治 压 力 (“ 捕 获 ”), 以 及 更 为 严 重 的 是 , 受 制 于 明 目 张 胆 的
腐 败 。 4
但 是 , 即 使 将 “ 机 构 成 本 ” 考 虑 在 内 , 交 易 成 本 的 存 在 也 意 味 着 成 立 国 有
企 业 , 通 过 直 接 的 内 部 政 府 指 令 对 意 外 情 况 进 行 处 理 , 仍 往 往 比 基 于 合 同 形 式
的 制 度 —— 监 管 和 税 收 / 补 贴 制 度 , 更 节 省 成 本 。 这 一 论 据 特 别 适 用 于 国 有 企 业
通 常 从 事 的 行 业 , 在 这 其 中 市 场 价 格 信 号 基 本 不 存 在 ( 如 自 然 垄 断 ) 或 者 不 可
靠 ( 如 外 部 性 )。 这 对 于 那 些 相 对 行 政 能 力 不 足 来 说 更 缺 少 立 法 能 力 的 国 家 ,
尤 其 适 用 。
3
对 经 济 发 展 来 说 , 最 重 要 的 一 种 “ 外 部 性 ” 就 是 “ 学 习 外 部 性 ”, 也 就 是 知 识 从 高 技 术 行 业
到 传 统 行 业 的 溢 出 效 应 。 对 这 一 观 点 的 理 论 构 建 , 可 以 参 考 Greenward 和 Stiglitz(2006)。
4
就 安 全 性 和 环 境 标 准 来 说 , 在 许 多 国 家 , 国 有 企 业 都 是 最 严 重 的 侵 害 者 , 在 很 大 程 度 上 就 是
由 于 这 一 原 因 的 。 从 这 一 点 考 虑 , 就 要 将 国 有 企 业 也 置 于 与 私 营 公 司 同 样 的 明 确 监 管 标 准 下 ,
不 论 是 由 具 体 事 例 相 关 的 监 管 机 构 ( 如 , 环 境 监 管 机 构 , 工 作 安 全 监 管 机 构 ), 还 是 由 国 有 企
业 相 关 的 机 构 ( 如 , 专 门 的 国 有 企 业 监 督 机 构 , 相 应 的 部 委 , 政 府 审 计 机 构 ) 来 负 责 。
14

反 对 国 有 企 业 的 案 例 – 及 其 局 限 性
尽 管 国 有 企 业 的 存 在 有 理 论 基 础 和 众 多 的 实 例 , 但 是 许 多 国 有 企 业 的 运 行
并 不 良 好 。 为 什 么 ? 最 普 遍 的 解 释 是 以 下 两 个 问 题 的 存 在 : 委 托 代 理 问 题 和 搭
便 车 问 题 , 这 两 个 问 题 都 是 建 立 在 每 个 人 都 是 利 己 主 义 者 的 假 设 基 础 上 的 。
国 有 企 业 , 按 照 其 定 义 , 就 是 由 没 有 所 有 权 的 经 理 管 理 的 企 业 。 既 然 每 个
人 都 是 利 己 主 义 者 , 那 么 没 有 一 个 国 有 企 业 经 理 会 像 拥 有 所 有 权 的 经 理 那 样 高
效 的 管 理 企 业 。 如 果 国 家 的 公 民 , 也 就 是 国 有 企 业 的 所 有 者 能 够 实 施 有 效 的 监
督 , 则 这 个 问 题 也 不 会 产 生 。 但 是 , 由 于 从 本 质 上 来 说 , 很 难 判 定 一 个 公 司 经
营 不 善 , 是 因 为 经 理 管 理 不 善 , 还 是 因 为 其 无 法 控 制 的 环 境 因 素 等 造 成 的 , 所
以 , 也 就 无 法 进 行 有 效 监 督 , 这 就 造 成 管 理 的 低 效 率 。 这 就 是 所 谓 的 委 托 代 理
问 题 。
另 外 , 公 民 个 人 没 有 动 力 , 也 没 有 方 法 对 国 有 企 业 经 理 进 行 监 督 。 相 反 ,
监 督 所 需 要 的 成 本 都 由 监 督 者 个 人 承 担 , 而 管 理 改 善 后 的 收 益 却 是 由 所 有 权 人
共 同 享 有 。 因 此 , 从 个 人 来 说 , 公 民 没 有 动 力 对 国 有 企 业 经 理 进 行 监 督 , 而 到
了 最 后 , 也 就 没 有 任 何 人 对 经 理 进 行 监 督 了 。 这 就 是 所 谓 的 搭 便 车 问 题 。
虽 然 这 些 问 题 都 是 切 实 存 在 的 , 也 可 以 解 释 为 什 么 国 有 企 业 运 行 不 良 , 但
是 , 他 们 同 样 适 用 于 那 些 所 有 权 分 散 的 大 型 私 营 企 业 。 如 果 私 营 企 业 是 由 聘 请
的 经 理 经 营 的 , 而 公 司 是 由 众 多 的 股 东 所 持 有 的 , 每 个 股 东 所 持 有 股 份 又 都 比
较 小 , 那 么 聘 请 的 经 理 会 倾 向 于 只 付 出 次 最 优 的 努 力 ( 从 股 东 的 角 度 来 看 ) 来
经 营 , 而 这 时 , 个 人 股 东 也 没 有 动 力 来 对 其 进 行 监 督 。 也 就 是 说 , 对 聘 请 的 经
理 们 进 行 监 督 是 一 项 “ 公 共 物 品 ”, 对 国 有 企 业 和 私 营 公 司 来 说 , 这 都 是 一 个
问 题 。
实 际 上 , 在 某 些 条 件 下 , 比 起 那 些 股 权 十 分 分 散 的 私 营 企 业 , 国 有 企 业 监
督 起 来 可 能 要 更 容 易 些 。 如 果 国 有 企 业 经 营 不 善 的 话 , 作 为 纳 税 人 的 大 众 对 社
会 的 贡 献 将 被 它 们 所 浪 费 , 所 以 , 这 些 人 至 少 和 私 营 企 业 的 股 东 一 样 , 愿 意 对
那 些 出 错 的 国 有 企 业 的 经 理 们 进 行 纠 正 。 另 外 , 政 府 集 权 制 的 领 导 方 式 , 使 得
对 国 有 企 业 的 监 督 也 相 对 容 易 些 。 在 国 有 行 业 , 都 有 至 少 一 个 、 甚 至 多 个 明 确
指 定 的 机 构 , 负 责 对 国 有 企 业 的 运 行 进 行 监 督 , 这 些 机 构 包 括 相 关 的 政 府 部
委 、 政 府 审 计 委 员 会 、 专 门 的 国 有 企 业 监 督 机 构 等 。 而 私 营 企 业 的 股 东 都 比 较
分 散 , 很 少 能 够 采 取 实 质 性 行 动 。 除 非 有 一 些 股 东 拥 有 足 够 的 股 份 , 从 而 可 以
单 方 的 提 供 这 一 监 督 的 “ 公 共 物 品 ” 5 。 实 际 上 , 我 们 可 以 说 , 成 立 政 府 就 是 为
了 解 决 众 多 “ 公 共 物 品 问 题 ”, 而 对 雇 佣 的 ( 国 有 企 业 ) 经 理 们 进 行 监 督 , 则
是 其 中 的 一 个 例 子 。
5
接 管 机 制 则 可 以 提 供 另 一 种 管 理 工 具 。
15

更 重 要 的 是 , 不 论 是 私 营 还
是 公 有 , 很 多 公 司 尽 管 所 有 权 分
散 , 但 却 都 运 行 良 好 。 这 就 说
明 , 除 了 给 予 个 人 物 质 上 的 刺 激
以 外 , 还 有 一 些 更 重 要 的 因 素 能
够 促 进 好 的 企 业 管 理 。
私 利 不 是 驱 动 个 人 行 动 的 唯
一 因 素 。 在 企 业 工 作 的 个 人 , 不
仅 是 受 那 些 简 单 的 如 工 资 或 权 力
等 “ 私 利 ” 性 的 因 素 所 驱 使 , 还
要 受 好 多 其 它 因 素 的 影 响 , 包 括
对 企 业 的 忠 诚 、 对 同 事 的 责 任
感 、 对 工 艺 的 追 求 、 诚 实 、 尊
严 、 职 业 道 德 , 以 及 其 它 道 德 价
值 。 对 国 有 企 业 来 说 , 还 有 更 多
的 动 机 需 要 考 虑 , 如 民 族 主 义 、
献 身 公 共 服 务 事 业 、 关 心 社 会 道
义 , 以 为 “ 顶 级 ” 公 司 服 务 为
荣 , 等 等 。 这 些 动 机 都 是 重 要
的 , 如 果 忽 略 , 将 会 产 生 一 定 后
果 ( 更 深 入 的 讨 论 见 框 5)。
框 5
企 业 管 理 中 的 非 私 利 性 动 机
在 对 企 业 经 营 的 了 解 中 , 有 一 个 比 较 好 的
方 法 可 以 看 到 合 同 方 法 的 局 限 性 , 这 就 是 劳 工
行 动 中 经 常 采 用 的 “ 怠 工 ”。 如 果 所 有 条 件 都
能 够 在 合 同 中 约 定 的 话 , 那 么 工 人 就 应 该 丝 毫
不 差 地 完 成 他 们 的 工 作 。 企 业 之 所 以 像 现 在 这
样 运 行 , 就 是 因 为 人 们 付 出 的 努 力 要 比 合 同 所
约 定 的 多 。
就 如 1978 年 诺 贝 尔 经 济 学 奖 获 得 者
Herbert Simon 曾 经 说 过 的 , 如 果 人 们 真 是 像 经
典 的 经 济 学 教 科 书 所 说 的 那 么 自 私 的 话 , 那 么
任 何 一 个 公 司 都 不 可 能 运 行 了 。 在 这 样 的 一 个
世 界 中 , 仅 仅 是 监 督 和 谈 判 的 成 本 ( 交 易 成
本 ) 就 会 使 公 司 破 产 。
另 外 , 如 果 非 私 利 动 机 不 重 要 的 话 , 好 的
经 理 和 坏 的 经 理 之 间 就 没 有 差 别 了 。 一 个 经 理
所 要 做 的 , 就 是 在 合 同 中 规 定 所 有 职 员 的 职
责 , 并 设 计 一 套 有 效 而 又 明 显 的 激 励 系 统 , 对
个 人 奖 励 和 惩 罚 加 以 运 用 。 然 而 , 非 私 利 性 动
机 也 很 重 要 , 而 一 个 好 的 经 理 就 是 能 够 让 他 / 她
的 工 人 做 更 多 的 事 情 , 这 些 方 法 , 都 是 无 法 在
合 同 中 予 以 确 定 的 —— 无 法 在 合 同 中 规 定 一 个
员 工 应 该 如 何 , 比 如 “ 对 公 司 忠 诚 ” 或 “ 以 工
作 为 荣 ”。
如 果 国 有 企 业 和 那 些 所 有 权
分 散 的 私 营 企 业 在 内 部 工 作 方 式
上 差 别 不 大 的 话 , 那 么 是 否 有 些 别 的 因 素 , 使 得 它 们 之 间 有 所 不 同 呢 ?
一 个 比 较 明 显 的 可 能 因 素 就 是 所 谓 的 国 有 企 业 的 软 预 算 约 束 , 这 是 由 其 公
共 企 业 的 地 位 所 决 定 的 。 论 据 就 是 , 作 为 政 府 的 一 部 分 , 国 有 企 业 能 够 在 其 遭
受 损 失 时 得 到 额 外 的 资 助 , 并 能 够 在 面 临 破 产 威 胁 时 , 用 公 共 财 产 予 以 援 救 。
这 也 就 是 说 , 国 有 企 业 的 预 算 限 制 是 可 延 的 , 或 者 是 “ 软 ” 的 。
软 预 算 约 束 这 个 词 是 由 著 名 的 奥 地 利 经 济 学 家 Janos Kornai 最 先 使 用 的 ,
当 时 是 用 来 解 释 在 计 划 经 济 体 制 下 社 会 主 义 企 业 的 表 现 。 但 现 在 它 也 可 以 用 在
资 本 主 义 经 济 下 的 国 有 企 业 。 比 如 , 印 度 “ 病 态 企 业 ” 从 来 不 会 破 产 , 就 是 一
个 被 广 泛 引 用 的 国 有 企 业 软 预 算 约 束 的 例 子 。
的 确 , 那 些 由 政 治 所 产 生 或 由 政 治 因 素 所 维 持 的 软 预 算 约 束 , 往 往 导 致 管
理 上 的 松 懈 , 因 此 需 要 对 其 加 以 “ 硬 化 ”。 但 是 , 要 看 到 的 是 , 软 预 算 约 束 的
存 在 , 不 仅 是 由 国 有 企 业 的 所 有 权 地 位 引 起 的 。 如 果 私 营 企 业 在 政 治 上 也 具 有
足 够 的 重 要 性 , 比 如 , 有 大 量 雇 员 或 是 处 于 政 治 上 比 较 敏 感 的 行 业 , 如 军 备 、
医 院 等 , 那 么 它 们 也 可 以 享 有 软 预 算 约 束 , 尽 管 它 们 寻 求 政 治 上 的 支 持 要 比 国
有 企 业 困 难 一 些 。
16

比 较 有 趣 的 是 , 那 些 对 大 型 私 营 行 业 救 助 的 政 府 , 往 往 都 是 坚 定 奉 行 自 由 市 场
经 济 的 政 府 ( 见 框 6)。
承 认 软 预 算 约 束 的 存 在 后 , 有 一 点 需 要 强 调 的 是 , 这 些 并 不 一 定 就 会 使 经
理 们 变 得 懒 惰 。 为 什 么 呢 ?
不 论 是 国 有 的 还 是 私 营 的 , 如 果 职 业 经 理 们 意 识 到 他 们 管 理 不 善 的 话 , 会
受 到 严 重 惩 罚 、 降 低 薪 水 , 甚 至 丢
框 7
掉 职 位 , 那 他 们 就 不 会 胡 乱 管 理 公
反 对 国 有 企 业 存 在 的 理 由
司 ( 见 Chang, 2000)。 实 际 上 , 如 果
我 们 相 信 完 全 的 利 己 主 义 的 话 , 那 委 托 代 理 问 题 : 国 有 企 业 不 是 由 所 有 者 管 理
经 理 们 真 正 关 心 的 就 是 他 们 的 个 人 的 。 无 法 对 其 进 行 完 全 监 督 , 所 有 者 无 法 判
福 利 , 而 不 是 是 否 会 被 政 府 救 助 。 断 企 业 经 营 不 善 到 底 来 自 经 营 上 的 问 题 还 是
如 果 他 们 知 道 经 营 不 善 会 招 致 惩 罚
外 部 因 素 。 这 就 会 使 经 理 们 投 入 的 精 力 达 不
到 最 佳 水 平 。
的 话 , 虽 然 他 们 的 公 司 会 得 到 政 府
的 救 助 , 这 个 可 能 性 并 不 会 导 致 他
们 管 理 失 当 。
因 此 , 即 使 我 们 承 认 软 预 算 约
束 更 多 的 会 存 在 于 国 有 企 业 中 , 只
要 经 理 对 企 业 的 管 理 负 责 , 那 么 他
们 对 企 业 效 率 的 负 面 影 响 就 会 减
少 。
我 们 在 该 部 分 的 讨 论 表 明 , 公
共 所 有 权 自 身 , 不 论 是 来 自 于 分 散
17
框 6
大 型 私 营 公 司 的 软 预 算 约 束
上 世 纪 70 年 代 末 , 瑞 典 濒 临 破 产 的 造 船 业 由 其 44 年 来 第 一 个 右 翼 政 府 出 面 , 通
过 国 有 化 方 法 予 以 拯 救 的 。 而 就 是 这 一 政 府 , 在 竞 选 时 还 信 誓 旦 旦 地 宣 称 要 缩 减 政 府
规 模 。
上 世 纪 80 年 代 初 , 困 难 重 重 的 美 国 汽 车 制 造 商 克 莱 斯 勒 公 司 被 里 根 政 府 出 面 救
助 , 当 时 该 政 府 正 处 在 新 自 由 主 义 市 场 经 济 改 革 的 前 沿 。
上 世 纪 70 年 代 末 , 由 于 过 早 的 金 融 自 由 化 和 错 误 的 政 策 设 计 , 智 利 于 1982 年 陷
入 金 融 危 机 。 危 机 面 前 , 经 过 浴 血 奋 战 , 以 保 护 自 由 市 场 为 号 召 的 Pinochet 政 府 , 很
快 就 用 国 家 资 金 将 整 个 金 融 行 业 拯 救 出 来 。
在 瑞 士 , 整 个 国 有 行 业 都 充 斥 着 以 前 那 些 效 率 低 下 的 私 营 公 司 , 这 些 公 司 都 是 由
于 其 政 治 上 的 重 要 性 而 通 过 国 有 化 方 式 救 助 出 来 的 。 所 以 , 瑞 士 的 国 有 行 业 表 现 不
良 , 也 就 一 点 也 不 奇 怪 了 。
这 些 例 子 就 表 明 ,“ 软 预 算 约 束 ” 不 仅 存 在 于 国 有 企 业 , 也 存 在 于 那 些 “ 太 大 而
不 能 出 局 ” 的 私 营 行 业 企 业 中 。 以 上 的 例 子 , 除 了 瑞 士 , 都 说 明 当 那 些 政 治 上 或 经 济
上 比 较 重 要 的 行 业 需 要 救 助 的 时 候 , 他 们 的 做 法 都 是 一 样 的 。
来 源 : Chang & Singh (1993); Chang (2000)
搭 便 车 问 题 : 国 有 企 业 所 有 者 众 多 ( 所 有 的
公 民 ), 但 却 没 有 个 人 所 有 者 ( 公 民 ) 有 动
力 对 国 有 企 业 的 经 理 们 进 行 监 督 。 监 督 产 生
的 收 益 由 所 有 人 享 有 , 但 监 督 的 成 本 却 由 监
督 者 本 人 所 承 担 。
软 预 算 约 束 : 作 为 政 府 的 一 部 分 , 国 有 企 业 在
经 营 不 善 时 可 以 得 到 额 外 财 务 支 持 。 这 种 回
旋 余 地 可 以 导 致 经 理 们 在 管 理 上 懈 怠 。
来 源 : 正 文

的 所 有 人 还 是 来 自 于 政 治 影 响 , 都 不 是 造 成 企 业 运 行 不 良 的 必 要 条 件 。 所 有 那
些 反 对 国 有 企 业 存 在 的 问 题 —— 委 托 代 理 问 题 、 搭 便 车 问 题 和 软 预 算 约 束 问 题
等 ( 在 框 7 中 予 以 总 结 )—— 不 仅 存 在 于 国 有 企 业 , 也 存 在 于 所 有 权 分 散 的 大
型 私 营 行 业 中 。
私 有 化 是 解 决 国 有 企 业 问 题 的 途 径 吗 ?
尽 管 没 有 任 何 的 特 殊 障 碍 能 够 影 响 国 有 企 业 的 运 行 , 但 实 际 上 , 作 为 一 个
整 体 , 国 有 企 业 在 许 多 国 家 比 起 私 营 企 业 来 表 现 要 差 一 些 。 为 此 , 私 有 化 被 吹
捧 为 使 国 有 企 业 更 为 高 效 的 途 径 。 不 幸 的 是 , 该 解 决 方 案 是 一 个 自 相 矛 盾 的 难
题 。 从 根 本 上 说 , 如 一 个 政 府 有 能 力 实 施 有 效 的 私 有 化 , 那 它 也 很 有 可 能 有 能
力 管 理 好 国 有 企 业 。 同 样 , 如 果 一 个 政 府 连 国 有 企 业 管 理 的 能 力 都 不 足 , 那 它
肯 定 也 无 法 进 行 有 效 的 私 有 化 。 在 这 部 分 我 们 将 对 这 一 问 题 进 行 详 细 阐 述 , 并
在 两 个 资 料 框 中 提 供 一 些 指 导 意 见 。
从 20 世 纪 80 年 代 到 现 在 , 私 有 化 一 直 被 作 为 重 要 的 , 甚 至 是 唯 一 的 提 高
国 有 企 业 管 理 水 平 的 途 径 。 6 援 助 国 的 金 融 部 门 、 世 界 银 行 以 及 国 际 货 币 基 金 ,
都 将 这 一 观 点 在 发 展 中 国 家 和 转 型 经 济 中 予 以 推 广 实 施 。
尽 管 近 年 来 由 于 私 有 化 的 推 行 并 没 有 带 来 相 应 的 效 果 , 从 而 使 得 人 们 对 其
信 心 减 少 , 但 是 , 它 仍 被 认 为 是 解 决 国 有 企 业 面 临 的 诸 多 问 题 的 便 捷 措 施 。
虽 然 私 有 化 是 政 策 制 定 者 在 考 虑 如 何 提 高 国 有 企 业 表 现 时 的 一 个 选 择 , 但
正 如 我 们 在 下 面 章 节 中 要 讨 论 到 的 , 还 有 好 多 其 他 方 法 可 以 改 善 国 有 企 业 的 经
营 。 另 外 错 误 的 一 点 是 , 人 们 经 常 想 当 然 的 认 为 , 就 选 择 上 来 说 , 要 不 就 是 全
面 的 私 有 化 , 要 不 就 是 全 面 的 国 有 化 。 其 实 , 还 有 好 多 位 于 两 者 之 间 的 “ 第 三
条 道 路 ” 的 解 决 方 法 。 政 府 可 以 出 售 国 有 企 业 的 部 分 股 份 , 但 应 该 保 留 多 数 股
份 , 或 至 少 是 控 制 股 份 ( 见 框 2 中 雷 诺 的 案 例 或 框 3 中 许 多 中 国 台 湾 省 国 有 企
业 的 案 例 ) 7 。 这 种 “ 部 分 ” 私 有 化 可 以 用 来 增 加 收 入 , 但 也 可 以 通 过 与 外 国 公
司 建 立 合 伙 关 系 , 获 取 关 键 性 技 术 或 市 场 。 有 些 政 府 在 出 售 其 几 乎 所 有 股 份
时 , 通 过 采 用 所 谓 的 “ 黄 金 股 ” 来 对 重 要 决 策 进 行 控 制 ( 如 对 关 键 技 术 、 兼 并
与 合 并 等 进 行 控 制 )( 见 框 2 的 巴 西 的 EMBRAER 案 例 )。 还 有 好 多 “ 合 作 公
司 ” 的 可 能 , 政 府 可 以 将 国 有 企 业 出 售 给 私 营 公 司 的 “ 合 作 公 司 ”, 比 如 , 将
机 场 出 售 给 航 空 公 司 的 “ 合 作 公 司 ”( 见 Stiglitz,2006)。
即 使 忽 略 所 有 上 面 所 提 到 的 采 取 中 间 组 织 形 式 的 “ 第 三 条 路 ” 的 方 案 , 仍
然 有 很 多 的 实 际 问 题 会 阻 碍 私 有 化 的 作 用 。 只 有 当 下 面 所 解 释 的 并 在 框 8 中 予
以 总 结 的 条 件 都 达 到 了 , 才 能 采 取 私 有 化 的 手 段 。
6
参 看 世 界 银 行 (1995) 大 多 数 的 代 表 性 论 述
7
没 有 对 控 制 性 股 份 的 明 确 定 义 , 但 是 一 般 认 为 拥 有 30-40% 的 股 份 就 是 “ 控 股 ”。 根 据 不 同 的
股 份 结 构 , 控 股 股 份 也 可 以 大 大 抵 于 40%( 见 雷 诺 案 例 )。
18

框 8
私 有 化 清 单
有 利 于 私 有 化 的 因 素
• 国 有 企 业 处 于 具 有 潜 在 竞 争 力 的 行 业 , 但 是 如 果 从 政 治 上 考 虑 无 法 进 行 以 私 有
化 则 无 法 提 高 竞 争 力 。
• 国 内 资 本 市 场 相 对 发 育 较 好 , 易 于 变 卖 国 有 企 业 股 份 。
• 各 级 政 府 ( 国 家 , 州 , 地 方 等 ) 具 有 足 够 的 监 管 能 力 。
• 有 国 内 公 司 可 以 对 国 有 企 业 进 行 估 价 , 并 可 以 按 照 合 理 价 格 安 排 出 售 。
• 政 府 相 对 廉 洁 。
• 在 某 一 时 间 内 , 只 出 售 一 家 或 几 家 国 有 企 业 , 如 果 是 多 于 一 家 的 话 , 则 应 间 隔
足 够 时 间 。
• 由 于 政 治 原 因 , 无 法 对 国 有 企 业 的 组 织 结 构 进 行 改 革 。
• 有 问 题 的 国 有 企 业 承 担 的 职 能 不 关 键 , 但 相 对 于 当 前 的 效 率 和 将 来 的 发 展 趋 势
其 成 本 又 相 对 较 高 , 并 且 从 政 治 上 设 立 其 它 机 构 行 使 这 些 职 能 又 不 可 行 。
不 利 于 私 有 化 的 因 素
首 先 , 以 往 经 验 表 明 , 对 盈 利 的 国 有 企 业 进 行 私 有 化 不 会 对 其 经 营 表 现 带
来 很 大 改 善 , 所 以 政 府 私 有 化 的 重 点 应 该 集 中 在 不 盈 利 的 国 有 企 业 上 。 不 幸 的
是 , 私 营 领 域 对 这 些 不 盈 利 的 国 有 企 业 并 没 有 多 大 的 兴 趣 。 因 此 , 为 了 吸 引 私
19
• 国 有 企 业 属 于 自 然 垄 断 行 业 。
• 国 有 企 业 处 于 具 有 潜 在 竞 争 力 的 行 业 , 并 且 不 经 过 私 有 化 其 竞 争 力 也 会 得 到 提
高 。
• 国 有 企 业 提 供 的 服 务 关 系 全 民 经 济 命 脉 ( 如 , 水 , 电 力 , 城 市 交 通 , 邮 政 服
务 , 铁 路 )。
• 各 级 政 府 ( 国 家 , 州 , 地 方 等 ) 缺 乏 必 要 的 监 管 能 力 。
• 未 来 的 买 家 本 身 在 政 治 上 已 经 比 较 具 有 影 响 力 了 , 也 就 是 说 , 即 使 是 私 有 化
后 , 软 预 算 约 束 也 很 可 能 会 继 续 存 在 。
• 国 有 企 业 的 估 价 和 出 售 要 通 过 外 国 公 司 进 行 , 需 要 支 付 高 额 费 用 。
• 政 府 比 较 腐 败 。
• 政 治 决 策 制 定 者 企 图 同 时 或 在 很 短 的 间 隔 内 出 售 大 量 国 有 企 业 。
• 国 家 外 汇 储 备 严 重 不 足 , 使 得 大 规 模 的 私 有 化 成 为 摆 脱 困 境 的 一 条 捷 径 。
• 未 来 的 买 家 是 外 国 的 国 有 企 业 。
• 从 政 治 上 说 对 国 有 企 业 进 行 结 构 重 组 是 可 行 的 。
• 可 以 达 成 政 治 上 的 妥 协 , 有 可 能 设 立 新 的 机 构 , 将 原 来 国 有 企 业 所 承 担 的 某 些
非 关 键 性 职 能 转 移 过 来 。 国 有 企 业 在 实 施 这 些 职 能 时 , 相 对 于 其 效 率 和 未 来 的
成 长 潜 力 成 本 过 高 。
来 源 : 正 文

营 行 业 对 运 行 不 良 的 国 有 企 业 的 投 资 , 政 府 往 往 需 要 在 出 售 前 先 对 其 进 行 大 规
模 投 资 和 / 或 重 组 。 8 这 本 身 就 是 一 个 两 难 的 选 择 —— 如 果 国 有 企 业 能 够 因 此 改
善 经 营 的 话 , 为 什 么 还 要 对 其 进 行 私 有 化 呢 ? 实 际 上 , 生 产 收 益 往 往 在 私 有 化
之 前 就 通 过 预 先 的 结 构 调 整 而 实 现 了 。 这 就 是 说 , 结 构 重 组 比 私 有 化 更 重 要 。
因 此 , 除 非 在 不 承 诺 私 有 化 的 前 提 下 进 行 结 构 重 组 在 政 治 上 不 具 有 可 行 性 , 国
有 企 业 所 面 临 的 众 多 问 题 都 可 以 通 过 重 组 而 不 是 私 有 化 来 解 决 。
第 二 , 私 有 化 的 进 行 需 要 大 量 的 财 政 支 出 , 这 对 于 那 些 财 政 紧 张 的 发 展 中
国 家 是 一 个 很 大 的 问 题 。 国 有 企 业 的 估 价 和 在 股 票 市 场 上 的 挂 牌 买 卖 都 需 要 支
付 高 额 成 本 , 尤 其 是 由 国 际 会 计 公 司 和 投 资 银 行 来 执 行 的 话 —— 对 于 发 展 中 国
家 来 说 , 由 于 国 内 没 有 类 似 公 司 , 往 往 不 可 避 免 的 要 采 取 这 些 方 法 。
第 三 , 在 许 多 国 家 中 , 私 有 化 的 过 程 往 往 成 为 腐 败 的 源 泉 , 大 量 潜 在 的 收
益 不 是 进 了 国 库 , 而 是 流 进 了 少 数 内 部 人 的 口 袋 中 。 腐 败 交 易 有 时 是 通 过 非 法
手 段 进 行 的 , 如 贿 赂 等 , 但 更 多 是 通 过 看 似 合 法 的 手 段 , 如 政 府 “ 内 部 人 ” 在
其 中 担 任 咨 询 顾 问 。 这 是 很 具 有 讽 刺 意 义 的 , 因 为 国 有 企 业 往 往 被 批 评 为 腐 败
严 重 。 而 事 实 是 , 一 个 没 有 能 力 在 国 有 企 业 中 控 制 腐 败 的 政 府 , 是 不 可 能 突 然
有 能 力 对 私 有 化 进 程 中 的 腐 败 加 以 控 制 的 。 实 际 上 , 腐 败 者 往 往 都 希 望 能 够 跟
私 有 化 这 个 过 程 沾 上 边 , 并 不 遗 余 力 地 加 以 推 行 , 其 目 的 就 是 为 了 不 让 他 们 的
继 任 者 分 抢 这 些 贿 赂 , 并 尽 量 将 未 来 所 有 的 贿 赂 渠 道 都 “ 套 现 ”。 应 该 补 充 的
是 , 私 有 化 并 不 一 定 就 会 减 少 腐 败 , 因 为 私 营 公 司 也 会 产 生 腐 败 。 即 使 是 对 监
管 相 对 严 格 的 美 国 , 在 “ 喧 嚣 的 90 年 代 ”, 9 也 有 众 多 的 假 帐 和 内 部 交 易 , 从
而 导 致 了 一 系 列 问 题 。
第 四 , 私 有 化 , 尤 其 是 大 规 模 的 私 有 化 , 会 给 政 府 的 监 管 带 来 沉 重 负 担 。
当 涉 及 的 国 有 企 业 是 自 然 垄 断 时 , 如 果 没 有 适 当 的 监 管 能 力 , 情 况 会 更 严 重 。
因 为 这 将 会 把 虽 然 低 效 的 但 却 相 对 受 制 的 公 共 垄 断 转 换 为 同 样 无 效 但 却 毫 无 限
制 的 私 人 垄 断 。 对 于 地 方 政 府 来 说 , 监 管 能 力 尤 其 重 要 。 打 着 政 治 上 非 中 央 集
权 化 和 “ 使 服 务 提 供 者 更 贴 近 民 众 ” 的 旗 帜 , 世 界 银 行 和 许 多 援 助 国 最 近 一 直
在 要 求 将 国 有 企 业 按 照 地 理 分 布 予 以 分 割 , 由 地 方 政 府 负 责 监 管 。 这 看 起 来 很
好 , 但 考 虑 到 地 方 政 府 有 限 的 能 力 , 最 后 往 往 只 会 造 成 监 管 上 的 真 空 ( 见
Kessler & Alexander, 2003)。
第 五 , 私 有 化 的 时 间 选 择 和 规 模 也 很 重 要 。 比 如 , 在 很 短 时 间 内 出 售 众 多
的 国 有 企 业 —— 也 就 是 “ 廉 价 出 售 ”—— 减 轻 了 政 府 的 谈 判 砝 码 , 从 而 会 减 少
其 收 益 。 另 一 个 例 子 , 在 其 他 条 件 相 当 , 股 票 市 场 低 迷 的 情 况 下 进 行 私 有 化 ,
也 将 减 少 私 有 化 的 收 入 。 这 样 的 话 , 对 私 有 化 设 定 一 个 严 格 的 最 后 期 限 —— 这
就 是 IMF 所 经 常 坚 持 的 , 也 是 许 多 国 家 自 愿 采 取 的 措 施 —— 并 不 好 , 因 为 这 会
迫 使 政 府 在 不 区 分 任 何 市 场 条 件 下 对 国 有 企 业 进 行 私 有 化 。 如 果 政 府 在 私 有 化
8
另 外 , 政 府 并 不 是 总 能 从 结 构 重 组 中 收 回 额 外 投 资 的 成 本 。
9
该 名 词 来 自 Stiglitz,2003。
20

的 时 间 选 择 和 规 模 上 出 错 的 话 , 那 么 其 出 售 价 格 比 起 政 府 采 取 更 为 实 际 的 方
法 , 等 待 最 佳 时 间 逐 步 出 售 的 价 格 要 低 的 多 。 10
第 六 , 私 有 化 的 进 行 应 该 有 “ 合 理 ” 的 原 因 。 它 的 目 的 是 提 高 企 业 效 率 ,
而 不 是 为 了 增 加 收 入 (“ 出 售 祖 传 银 器 ”)。 就 像 上 世 纪 90 年 代 拉 美 许 多 国 家
所 做 的 那 样 。 大 规 模 私 有 化 往 往 被 用 来 在 短 期 内 筹 集 大 量 外 汇 。 这 样 出 售 企 业
的 收 入 就 被 用 来 支 付 外 债 , 填 补 消 费 支 出 ( 大 多 是 进 口 商 品 ) 和 / 或 架 高 无 后 劲
的 汇 率 。 这 些 “ 滥 用 ” 私 有 化 收 入 的 做 法 都 应 该 予 以 避 免 。
第 七 , 发 展 中 国 家 , 尤 其 是 拉 美 国 家 的 国 有 企 业 , 往 往 都 出 售 给 国 外 的 国
有 企 业 。 比 如 , 国 有 的 西 班 牙 航 空 公 司 ,Iberia 购 买 了 许 多 拉 美 国 家 国 有 的 航 空
公 司 ; 西 班 牙 国 有 电 话 公 司 ,Telefoniaca 也 收 购 了 众 多 拉 美 国 家 的 国 有 电 话 公
司 。 如 果 公 共 所 有 和 管 理 是 这 些 企 业 出 问 题 的 原 因 , 那 将 它 们 又 重 新 卖 给 国 有
企 业 就 显 得 很 奇 怪 了 。 唯 一 可 能 的 解 释 就 是 , 这 样 政 府 就 不 会 被 迫 向 这 些 归 国
外 所 有 的 公 司 提 供 软 预 算 约 束 了 。 但 是 , 由 于 这 些 外 国 国 有 企 业 规 模 超 大 , 再
加 上 其 政 府 在 国 际 政 治 上 的 影 响 力 , 它 们 的 政 治 影 响 力 要 比 国 内 的 国 有 企 业 大
的 多 。
第 八 , 应 该 注 意 的 是 , 要 妥 善 制 订 私 有 化 合 同 。 这 其 中 包 括 一 些 问 题 。 其
中 一 个 就 是 私 有 化 了 的 国 有 企 业 收 购 者 违 约 问 题 。 公 司 可 以 榨 取 利 润 , 然 后 等
亏 损 时 , 则 抽 身 走 开 , 将 一 堆 问 题 留 给 政 府 去 处 理 。 11 在 某 些 情 况 下 这 可 能 不
会 带 来 什 么 问 题 , 如 无 线 电 频 谱 , 其 根 本 的 资 产 并 没 有 因 为 服 务 中 断 而 受 到 破
坏 。 但 是 , 如 果 这 涉 及 到 一 些 需 要 维 护 的 资 产 ( 如 供 水 系 统 、 公 路 ), 就 会 使
这 些 资 产 贬 值 甚 至 破 坏 。 因 此 , 私 有 化 合 同 中 应 该 包 括 加 急 条 款 , 可 以 在 合 同
没 有 执 行 的 情 况 下 收 回 私 有 化 的 资 产 。 另 一 个 相 关 的 问 题 是 运 行 要 求 。 在 这 其
中 的 一 个 挑 战 就 是 如 何 使 用 合 理 的 运 行 评 价 指 标 —— 比 如 , 对 于 那 些 基 本 服
务 , 如 供 水 等 , 利 润 率 并 不 一 定 是 合 同 中 最 好 的 运 行 评 价 标 准 。 另 一 个 难 题 就
是 如 果 防 止 公 司 ( 如 它 们 是 跨 国 公 司 ) 通 过 诸 如 转 移 定 价 等 手 段 降 低 运 行 要 求
( 即 对 他 们 的 投 资 标 准 )。
正 如 我 们 所 讨 论 的 , 推 行 私 有 化 需 要 很 多 条 件 ( 见 框 9)。 其 中 许 多 都 是
实 际 上 不 可 能 实 现 , 对 发 展 中 国 家 来 说 更 是 如 此 。 因 此 , 很 多 私 有 化 的 努 力 都
失 败 了 , 也 就 不 足 为 奇 了 。
10
有 些 国 家 有 时 会 采 取 “ 寻 机 性 会 计 ” 的 方 法 , 夸 大 私 有 化 的 程 度 , 以 绕 过 IMF 提 出 的 私 有 化
必 备 条 件 。 比 如 , 政 府 可 以 将 其 在 企 业 中 的 所 有 权 降 低 到 50% 以 下 , 但 同 时 却 让 其 所 有 的 养 老
金 基 金 或 其 控 制 的 金 融 机 构 持 有 2% 的 股 份 , 从 而 可 以 有 效 的 保 持 对 企 业 的 控 制 。 对 于 公 共 —
— 私 营 合 伙 企 业 来 说 , 这 一 情 形 要 更 为 复 杂 。 根 据 IMF,“ 还 没 有 一 种 国 际 上 普 遍 接 受 的 会 计
标 可 以 反 映 出 政 府 向 私 营 领 域 转 移 的 风 险 , 各 个 国 家 在 这 方 面 的 实 际 做 法 则 是 大 不 相 同 ”
(IMF,2004)。 另 外 , 好 过 国 家 都 将 私 有 化 收 入 作 为 国 家 收 入 对 待 。 这 是 违 背 国 际 标 准 的 ,
并 且 也 是 危 险 的 。 私 有 化 收 入 是 资 本 收 入 , 属 于 一 次 性 的 。 你 只 能 私 有 化 机 场 一 次 。 将 这 些 作
为 国 家 收 入 对 待 , 会 夸 大 政 府 的 可 用 资 源 。
11
21
对 一 些 案 例 , 可 以 参 考 Kessler 和 Alexander,2003,p.15。

框 9
成 功 私 有 化 的 必 要 条 件
匆 忙 进 行 的 私 有 化 所 引 发 的 问 题 可 能 比 解 决 的 问 题 还 要 多 。 它 会 加 重 腐
败 , 加 剧 贫 富 分 化 , 激 化 社 会 矛 盾 , 只 使 少 数 一 部 分 受 益 , 但 却 葬 送 未 来 的 改
革 可 能 性 。
私 有 化 应 该 在 合 理 的 法 律 、 监 管 和 体 制 框 架 下 进 行 , 尤 其 是 涉 及 到 的 实 体
从 事 的 是 需 要 监 管 和 监 督 的 行 为 , 如 具 有 广 泛 环 境 或 健 康 影 响 的 行 为 等 。
假 设 这 一 框 架 已 经 具 备 , 下 面 就 是 成 功 私 有 化 必 须 的 一 个 简 要 清 单 :
• 清 晰 、 透 明 、 全 面 的 战 略 , 包 括 一 份 时 间 表 , 确 定 所 有 要 实 现 的 分 步 目
标 :
o
一 份 商 业 战 略
o 一 份 产 业 战 略 ( 一 个 尺 寸 无 法 适 应 所 有 情 况 )
o
o
o
o
o
• 专 家 与 技 术
o
o
一 份 管 理 和 体 制 战 略
一 份 法 律 战 略
一 份 教 育 / 培 训 战 略
一 份 社 会 影 响 评 估
反 腐 败 战 略
谈 判 专 家 、 金 融 专 家 、 法 律 专 家
政 策 监 督 专 家 ( 当 专 注 于 功 能 行 专 业 时 , 专 家 并 不 需 要 对 整 体 大 前
景 予 以 掌 握 )
• 一 份 精 心 准 备 的 出 售 计 划 书
o
建 立 专 门 的 机 构 负 责 检 查 、 监 督 和 执 行 , 如 果 可 能 的 话 , 直 接 向 最
高 级 别 政 府 汇 报
o 对 不 同 出 售 途 径 的 优 点 和 缺 点 予 以 考 虑 ( 如 拍 卖 、 直 接 出 售 等 )
o 分 析 社 会 影 响 ( 如 对 某 些 集 团 利 益 剥 夺 和 对 其 它 集 团 的 受 益 等 )
o
来 源 : Jenik Radon
确 定 出 售 条 件 和 购 买 者 义 务 的 合 同 条 款
• 要 求 购 买 者 提 供 商 业 计 划 书
• 要 考 虑 出 售 协 议 承 诺 无 法 履 行 的 情 况 ( 达 不 到 要 求 的 话 , 甚
至 应 该 将 私 有 化 的 财 产 收 回 )
• 需 要 了 解 真 实 的 买 主 及 其 资 金 来 源
• 如 果 合 适 的 话 , 应 该 鼓 励 国 内 的 购 买 者 购 买 ( 如 专 项 贷 款 、
管 理 和 技 术 支 持 )
22

私 有 化 以 外 的 可 选 途 径
如 果 公 共 所 有 权 本 质 上 不 是 唯 一 的 , 甚 或 不 是 最 重 要 的 国 有 企 业 经 营 不 善
的 原 因 , 那 么 私 有 化 将 不 能 有 效 解 决 国 有 企 业 面 临 的 所 有 问 题 。 另 外 , 正 如 以
上 所 述 , 私 有 化 进 程 还 涉 及 到 许 多 其 它 问 题 。 因 此 , 私 有 化 应 该 是 作 为 最 终
的 , 而 不 是 首 选 的 解 决 国 有 企 业 经 营 问 题 的 途 径 。
下 面 , 我 们 讨 论 另 外 三 种 国 有 企 业 改 革 的 备 选 政 策 —— 机 构 改 革 、 增 加 竞
争 和 政 治 - 行 政 改 革 。 先 是 对 它 们 进 行 阐 述 , 然 后 在 该 部 分 结 尾 的 框 12 中 对 其
进 行 总 结 。
机 构 改 革
首 先 需 要 对 国 有 企 业 的 目 标 进 行 批 判 性 的 评 估 。 国 有 企 业 经 常 被 赋 予 太 多
的 目 标 —— 比 如 , 完 成 社 会 目 标 ( 如 对 妇 女 和 少 数 族 群 的 关 注 等 )、 创 造 就
业 、 实 现 产 业 化 , 以 及 提 供 基 本 服 务 。 对 于 这 许 多 的 目 标 , 从 本 质 上 来 说 是 没
有 错 误 的 。 但 是 , 如 果 这 些 目 标 及 其 相 应 的 优 先 性 没 有 界 定 清 楚 的 话 , 会 严 重
影 响 国 有 企 业 的 运 行 。 因 此 , 每 个 国 有 企 业 都 应 该 有 其 明 确 的 目 标 , 并 对 每 个
目 标 都 有 具 体 的 偏 重 。 另 外 , 将 企 业 所 要 达 到 的 目 标 数 尽 量 压 缩 , 并 对 那 些 有
可 能 相 互 矛 盾 的 目 标 进 行 调 整 , 也 可 以 起 到 很 好 的 作 用 。
机 构 改 革 第 二 个 重 要 的 部 分 是 , 提 高 国 有 企 业 运 行 情 况 的 信 息 质 量 , 增 强
监 督 机 构 对 这 些 信 息 的 处 理 和 反 应 能 力 。 在 有 些 国 家 , 监 督 机 构 甚 至 连 企 业 最
基 本 的 信 息 ( 如 资 产 负 债 表 ) 都 没 有 掌 握 。 因 此 , 收 集 这 些 相 关 信 息 , 详 细 确
定 并 严 格 遵 守 报 告 的 程 序 和 时 间 安 排 , 并 对 其 加 以 有 目 的 的 应 用 是 相 当 重 要
的 。 这 样 可 以 在 政 府 不 用 参 与 内 部 微 观 管 理 的 基 础 上 , 监 督 和 提 高 企 业 的 运
行 。 同 时 , 上 级 监 督 部 门 对 信 息 的 获 取 、 处 理 以 及 有 效 运 用 的 能 力 也 应 该 提
高 。 只 增 加 信 息 量 , 但 却 没 有 提 高 处 理 和 利 用 这 些 信 息 的 能 力 , 也 不 会 产 生 很
好 的 效 果 。
第 三 , 国 有 企 业 工 作 人 员 的 激 励 机 制 应 该 得 到 改 善 。 应 该 设 计 一 套 明 确 有
效 的 激 励 机 制 , 对 那 些 在 提 高 效 率 、 生 产 力 和 顾 客 满 意 度 等 方 面 做 出 贡 献 的 经
理 和 员 工 予 以 奖 励 ( 见 框 10)。 不 过 , 在 这 里 “ 激 励 ” 不 仅 是 狭 隘 的 个 人 物 质
激 励 , 而 也 应 该 包 括 其 它 非 物 质 和 非 利 己 的 激 励 措 施 ( 见 上 面 II.2)。
第 四 , 建 立 一 个 专 门 的 、 配 备 合 格 员 工 的 国 企 监 管 机 构 , 也 可 以 提 高 监 督
能 力 。 有 些 国 家 , 国 有 企 业 的 监 督 是 多 个 部 门 负 责 的 。 而 实 际 上 , 这 往 往 意 味
着 没 有 任 何 一 个 部 门 会 对 其 进 行 有 效 监 督 。 有 时 , 这 些 机 构 不 断 的 检 查 , 还 会
给 国 有 企 业 经 理 们 提 出 许 多 不 合 理 的 要 求 ( 见 框 10 中 的 韩 国 实 例 )。 将 监 督 权 力
集 中 到 单 一 的 机 构 , 可 以 提 高 监 督 效 率 , 使 得 这 些 监 督 机 构 无 法 相 互 “ 踢 皮
球 ”, 或 者 可 以 将 经 理 们 从 无 休 止 的 检 查 中 解 放 出 来 。 当 然 , 在 集 中 的 过 程
中 , 对 于 这 个 全 权 的 机 构 也 要 注 意 保 持 足 够 的 制 约 。
第 五 , 由 于 政 府 监 管 和 改 革 国 有 企 业 的 能 力 有 限 , 减 少 国 有 企 业 的 数 量 也
有 助 于 监 督 。 对 那 些 不 是 很 重 要 的 国 有 企 业 ( 比 如 , 旅 游 宾 馆 ) 可 以 实 施 破
产 、 兼 并 甚 至 私 有 化 , 释 放 政 府 的 监 督 和 改 革 资 源 。 这 将 对 提 高 那 些 比 较 重 要
的 国 有 企 业 ( 如 水 和 供 气 公 司 ) 运 行 质 量 非 常 有 益 。
23

框 10
国 有 企 业 的 机 构 改 革 : 以 韩 国 为 例
1984 年 , 韩 国 政 府 开 始 对 其 国 有 企 业 评 价 系 统 进 行 改 革 。 该 项 改 革 主 要 是 针 对 社
会 对 国 有 企 业 行 业 的 批 评 , 认 为 他 们 尽 管 总 体 上 表 现 良 好 , 但 还 有 改 善 的 余 地 。 这 次
改 革 的 目 标 就 是 给 予 企 业 更 多 的 管 理 自 主 权 、 更 好 的 评 价 系 统 和 更 有 效 的 激 励 机 制 。
为 了 提 供 更 多 管 理 自 主 权 , 政 府 减 少 了 对 企 业 预 算 、 采 购 和 人 事 管 理 的 控 制 。 比
如 , 以 前 所 有 的 采 购 都 要 通 过 供 应 办 公 室 进 行 。 现 在 , 国 有 企 业 的 首 席 执 行 官 就 有 权
决 定 企 业 是 直 接 采 购 还 是 委 托 给 供 应 办 公 室 。 为 了 减 少 政 治 对 管 理 层 任 命 的 影 响 , 新
系 统 不 准 从 外 部 为 企 业 任 命 高 级 主 管 。
另 一 个 变 化 跟 检 查 有 关 。 以 前 , 政 府 通 过 审 计 与 检 查 委 员 会 以 及 其 它 相 关 部 委 对
国 有 企 业 的 监 督 非 常 严 格 。 结 果 , 企 业 管 理 层 相 当 大 一 部 分 精 力 就 放 到 迎 接 这 些 检 查
的 准 备 工 作 上 了 。 比 如 , 韩 国 电 力 公 司 在 1991 年 一 年 就 要 应 付 8 个 政 府 检 查 , 共 历 时
108 天 。 在 新 系 统 下 , 审 计 与 检 查 委 员 会 被 指 定 为 唯 一 的 检 查 机 构 , 这 样 就 减 轻 了 部 委
和 企 业 经 理 们 的 双 重 负 担 。
改 革 还 引 进 了 一 个 新 的 评 价 系 统 , 将 员 工 的 红 利 与 其 相 连 。 员 工 的 表 现 评 价 有 多
个 标 准 , 其 中 既 有 量 化 的 指 标 (70%), 包 括 私 人 收 益 率 、 公 共 收 益 率 、 以 及 生 产
率 ; 另 外 还 有 定 性 指 标 , 如 研 发 投 入 、 长 期 公 司 规 划 、 组 织 优 化 、 产 品 质 量 以 及 管 理
系 统 的 提 高 等 。 收 益 率 选 择 的 是 税 前 和 付 息 前 支 付 利 润 , 这 虽 然 不 是 不 鼓 励 非 增 加 值
的 行 为 , 但 如 避 税 和 贷 款 再 筹 等 带 来 的 利 润 都 不 应 该 进 入 企 业 表 现 评 价 系 统 。
经 过 改 革 , 企 业 管 理 观 念 有 了 明 显 转 变 。 它 们 都 制 定 了 长 期 发 展 战 略 , 而 这 些 在
改 革 前 是 没 有 的 。1984 年 运 营 利 润 上 升 50%,1985 年 上 升 20%。 从 1984 年 到 1985
年 , 研 发 / 销 售 比 从 1% 增 长 到 1.2%。 另 外 据 报 告 , 企 业 的 产 品 ( 商 品 和 服 务 ) 质 量 也
得 到 显 著 提 升 。
来 源 : Chang & Singh (1993)。
增 加 竞 争
除 了 机 构 改 革 , 增 加 竞 争 对 提 高 国 有 企 业 运 行 效 率 也 非 常 重 要 。 国 有 企 业
大 都 处 于 自 然 垄 断 行 业 , 增 加 竞 争 要 不 就 是 不 可 能 , 要 不 就 是 不 会 带 来 社 会 生
产 力 增 加 的 收 益 。 但 是 , 也 有 一 些 实 例 表 明 竞 争 压 力 的 增 加 也 可 以 带 来 积 极 的
效 果 。
实 际 上 在 许 多 国 家 , 国 有 企 业 与 私 营 行 业 公 司 在 好 多 非 自 然 垄 断 的 行 业 进
行 竞 争 ( 见 框 2)。 比 如 , 法 国 的 雷 诺 , 直 到 1996 年 还 是 国 有 , 就 直 接 与 私 营
企 业 标 志 汽 车 公 司 以 及 其 它 外 国 公 司 进 行 竞 争 。 尽 管 由 于 保 护 性 贸 易 和 补 贴 的
存 在 , 可 以 为 有 些 国 有 企 业 在 国 内 创 造 一 种 虚 拟 的 垄 断 , 如 EMBRAER 和
POSCO 等 , 但 因 为 他 们 都 要 出 口 产 品 , 因 此 也 会 面 临 国 际 竞 争 。
即 使 是 在 自 然 垄 断 领 域 , 国 有 企 业 也 应 该 能 被 给 予 一 些 竞 争 的 压 力 , 因 为
这 些 企 业 的 产 品 和 服 务 总 是 可 以 找 到 部 分 的 替 代 品 。 比 如 , 在 上 世 纪 80 年 代 ,
英 国 的 国 有 铁 路 部 门 就 面 临 来 自 私 有 的 汽 车 公 司 在 一 些 细 分 市 场 上 的 竞 争 。
竞 争 不 仅 是 来 自 私 营 部 门 。 如 果 可 行 的 话 , 可 以 通 过 设 立 另 外 的 国 有 企 业
来 增 加 竞 争 。1991 年 , 韩 国 政 府 成 立 一 个 新 的 国 有 企 业 Dacom, 专 营 国 际 电 话
24

业 务 , 从 而 与 现 有 的 垄 断 电 话 公 司 韩 国 通 讯 公 司 形 成 竞 争 。 这 在 之 后 的 90 年
代 , 对 于 提 高 企 业 效 率 与 服 务 质 量 有 很 大 贡 献 。
从 理 论 上 说 , 也 可 人 为 地 将 某 个 自 然 垄 断 行 业 分 成 不 同 的 地 区 单 位 , 并 根
据 其 相 对 的 表 现 对 其 进 行 奖 励 / 惩 罚 , 进 而 “ 模 拟 ” 竞 争 。 这 可 以 伴 随 着 私 有 化
的 途 径 , 如 英 国 铁 路 系 统 所 做 的 , 也 可 以 通 过 国 有 化 的 模 式 进 行 。 12 这 一 方 法
也 被 称 为 “ 标 尺 竞 争 ”, 但 效 果 并 不 是 很 好 , 尤 其 是 在 好 多 发 展 中 国 家 更 是 如
此 , 因 为 他 们 缺 乏 必 要 的 监 管 能 力 , 不 能 运 用 相 应 公 式 对 运 行 表 现 进 行 评 价 。
另 外 , 在 网 络 性 行 业 中 ( 如 铁 路 ), 在 地 区 单 位 之 间 模 拟 竞 争 所 带 来 的 潜 在 收
益 往 往 被 网 络 分 裂 而 带 来 的 协 调 失 败 抵 消 —— 英 国 铁 路 私 有 化 的 巨 大 失 败 表
明 , 尽 管 创 造 了 十 几 个 地 区 行 运 营 商 , 但 它 们 之 间 却 事 实 上 几 乎 不 进 行 竞 争 。
政 治 与 行 政 改 革
在 许 多 国 家 , 国 有 企 业 被 用 来 作 为 解 决 一 些 问 题 的 手 段 , 而 这 些 问 题 本 来
是 可 以 有 更 好 的 解 决 方 法 , 但 因 为 政 治 上 的 限 制 , 无 法 采 取 那 些 首 选 最 优 的 方
法 。 这 种 情 况 下 , 如 果 能 够 通 过 政 治 及 相 应 的 体 制 改 革 , 使 得 那 些 首 选 最 优 政
策 得 以 实 施 , 那 可 能 是 更 为 合 适 的 , 尽 管 实 施 起 来 可 能 比 较 困 难 。
比 如 , 因 为 政 府 没 有 失 业 保 险 制 度 , 也 无 法 通 过 公 共 建 设 工 程 制 造 更 多 就
业 机 会 , 国 有 企 业 即 使 亏 损 也 被 要 求 保 留 那 些 不 需 要 的 雇 员 。 在 这 种 情 况 下 ,
如 果 能 够 创 造 一 种 更 好 的 政 治 环 境 , 使 得 政 府 通 过 良 好 的 失 业 保 险 和 公 共 计 划
项 目 等 途 径 解 决 问 题 , 就 不 必 要 为 创 造 “ 摩 擦 性 ” 失 业 担 心 。 不 过 , 设 立 这 些
项 目 可 能 需 要 政 治 上 的 改 革 , 因 为 这 需 要 政 治 上 就 提 高 税 收 和 政 府 赤 字 开 支
( 如 果 需 要 的 话 ) 达 成 一 致 。
12
在 这 有 一 个 问 题 很 自 然 地 就 会 出 现 , 那 就 是 政 府 是 否 应 该 在 分 割 一 个 垄 断 行 业 之 前 对 其 进 行
私 有 化 。 有 时 候 有 人 相 信 这 会 给 政 府 带 来 更 多 的 收 入 ( 垄 断 租 的 部 分 收 入 )。 但 是 , 这 是 一 个
成 本 高 昂 ( 相 对 于 整 体 经 济 ) 的 获 取 国 民 收 入 的 方 法 。 在 分 割 垄 断 行 业 之 前 就 对 其 进 行 私 有
化 , 会 引 起 特 殊 的 利 益 冲 突 来 阻 止 私 有 化 。 另 外 , 因 为 这 些 将 来 要 被 分 割 的 垄 断 行 业 会 有 更 高
的 风 险 , 投 标 者 们 会 将 未 来 的 垄 断 收 益 折 现 , 从 而 使 得 政 府 的 收 入 大 大 减 少 。 我 要 感 谢 Joe
Stiglitz 指 出 这 重 要 的 一 点 。
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框 11
提 升 经 济 官 僚 体 制 的 素 质
经 济 政 策 的 成 功 需 要 高 质 量 的 经 济 官 僚 制 度 , 这 包 括 国 有 企 业 管 理 和 自 然 资 源 租
的 管 理 。 实 际 上 , 良 好 的 私 有 化 后 的 管 理 也 需 要 好 的 经 济 官 僚 制 度 , 而 没 有 这 种 管 理
制 度 , 私 有 化 也 不 会 成 功 。
好 的 经 济 官 僚 制 度 不 可 能 在 一 夜 间 建 成 , 但 是 , 如 果 政 治 上 有 意 愿 和 经 济 上 的 投
资 , 制 度 可 以 在 短 时 间 内 完 成 。 比 如 , 韩 国 的 官 僚 制 度 当 时 就 非 常 差 , 以 至 于 直 到 60
年 代 还 要 将 官 员 派 到 巴 基 斯 坦 和 菲 律 宾 进 行 额 外 的 培 训 。 但 是 , 由 于 持 续 的 行 政 改 革
和 对 官 僚 制 度 培 训 的 长 期 投 入 , 其 官 僚 体 系 到 了 上 世 纪 80 年 代 初 期 , 被 认 为 是 发 展 中
国 家 中 最 好 的 体 系 之 一 了 。
高 质 量 的 经 济 官 僚 体 系 都 由 什 么 组 成 呢 ? 普 遍 的 看 法 是 , 这 个 体 系 应 该 配 备 经 过
高 级 经 济 和 管 理 培 训 的 人 员 。 但 是 , 好 多 东 亚 国 家 却 提 供 了 一 些 有 趣 但 不 一 定 有 普 遍
意 义 的 案 例 , 证 明 这 并 不 一 定 是 正 确 的 。
日 本 大 多 数 的 精 英 经 济 官 僚 都 是 律 师 出 身 。 韩 国 也 有 很 大 一 部 分 官 僚 体 系 是 由 律
师 运 行 的 。 在 中 国 台 湾 省 和 中 国 , 精 英 经 济 官 僚 大 都 是 工 程 师 出 身 。 这 些 律 师 和 工 程
师 的 确 曾 接 受 过 经 济 方 面 的 培 训 , 但 这 些 培 训 一 直 到 上 世 纪 80 年 代 , 都 被 证 明 是 错 误
的 。 比 如 , 直 到 80 年 代 , 马 克 思 主 义 者 还 主 导 着 日 本 大 学 的 经 济 学 系 , 熊 彼 得 和 李 斯
特 的 经 济 学 都 被 广 泛 讲 授 。 最 重 要 的 是 , 即 使 到 最 近 , 这 些 国 家 的 经 济 学 培 训 , 如 果
按 照 国 际 标 准 来 看 的 话 , 质 量 也 不 是 很 高 的 。 印 度 的 官 僚 体 系 可 能 有 世 界 上 最 好 的 经
济 学 培 训 , 但 是 它 并 没 有 使 得 国 家 的 经 济 发 展 取 得 同 样 巨 大 的 成 功 。 这 就 说 明 , 专 门
的 经 济 学 教 育 对 于 高 质 量 的 经 济 官 僚 体 制 来 说 并 不 一 定 是 那 么 重 要 。
最 后 , 有 点 违 反 常 理 的 是 , 好 的 经 济 官 僚 所 需 要 的 可 能 是 通 才 , 而 不 是 传 统 意 义
上 的 经 济 学 家 。Johnson(1982) 年 在 对 日 本 的 研 究 中 指 出 了 这 一 点 。 因 此 , 最 不 发 达
国 家 想 要 建 设 好 的 经 济 官 僚 体 制 的 话 , 就 要 招 聘 那 些 视 野 广 阔 的 通 才 , 而 不 是 寻 找 那
些 经 济 学 或 其 它 相 关 学 科 的 专 家 型 人 才 。
来 源 : Chang (2004a); Johnson (1982).
要 想 取 得 实 际 效 果 , 政 治 改 革 必 须 与 行 政 改 革 配 套 实 施 。 如 果 监 督 国 有 企 业 的
官 僚 资 质 不 够 , 那 么 为 他 们 创 造 再 多 的 政 治 空 间 也 不 会 产 生 任 何 效 果 。
行 政 改 革 包 括 多 项 内 容 。 提 高 公 务 员 的 相 对 工 资 可 以 保 证 政 府 招 聘 到 高 素
质 人 员 , 也 可 以 防 止 腐 败 发 生 。 公 务 员 培 训 也 应 该 加 强 , 而 且 这 种 培 训 更 多 的
应 该 是 一 种 通 才 型 的 , 而 不 应 该 是 经 济 上 的 专 业 培 训 ( 见 框 11)。 向 公 务 员 灌 输
为 公 共 服 务 的 意 识 , 再 加 上 体 面 的 薪 酬 标 准 , 是 可 以 发 挥 很 大 作 用 的 : 许 多 的
公 务 员 都 愿 意 为 国 家 的 利 益 工 作 , 即 使 这 种 工 作 的 报 酬 与 私 营 部 门 无 法 相 比 。
但 是 , 这 种 好 的 意 愿 发 挥 的 作 用 是 有 一 定 限 度 的 。
所 有 这 些 都 需 要 时 间 , 不 过 我 们 也 不 该 相 信 目 前 那 些 流 行 的 观 点 , 认 为 发
展 中 国 家 行 政 能 力 薄 弱 , 不 该 做 任 何 “ 困 难 ” 的 事 情 。 一 个 贫 困 国 家 , 不 需
要 , 实 际 上 也 不 可 能 等 建 立 起 健 全 的 经 济 官 僚 体 制 后 才 开 始 发 展 经 济 。 更 重 要
的 是 , 官 僚 体 系 效 力 能 够 在 相 对 较 短 的 一 段 时 间 内 得 到 提 高 ( 见 框 11)。
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27
框 12
什 么 是 好 的 国 有 企 业 ?
企 业 理 论 和 我 们 在 上 面 提 到 的 实 际 案 例 , 可 以 使 我 们 找 到 一 些 促 使 国 有 企 业 成 功
的 原 则 。 这 其 中 许 多 也 适 用 于 成 功 的 私 营 企 业 。
在 企 业 层 面 ,
• 明 确 界 定 的 非 盈 利 目 的
o
国 有 企 业 服 务 有 非 盈 利 目 的 是 合 理 的 , 这 些 包 括 提 供 面 向 所 有 人 的 基 本
社 会 服 务 。 实 际 上 , 在 很 多 情 况 下 这 就 是 它 们 存 在 的 原 因 。 但 是 , 需 要
对 这 些 目 标 进 行 清 楚 的 界 定 , 并 且 澄 清 这 些 目 标 与 企 业 盈 利 目 标 之 间 的
权 衡 。
• 在 非 盈 利 目 标 前 提 下 , 建 立 一 种 面 向 长 远 的 以 盈 利 为 目 的 的 战 略
o
一 旦 与 非 盈 利 目 标 的 权 衡 关 系 澄 清 了 , 管 理 的 战 略 就 应 该 集 中 到 盈 利 企
业 的 运 行 上 。 但 是 在 发 展 中 国 家 , 由 于 长 期 投 资 能 力 至 关 重 要 , 因 此 企
业 的 盈 利 要 从 一 个 长 远 的 角 度 定 义 。
• 采 用 最 新 的 可 能 的 技 术
o
正 如 在 POSCO 的 案 例 中 所 看 到 , 如 果 有 足 够 的 技 术 能 力 的 话 ( 可 以 在 技
术 能 力 改 善 方 面 予 以 适 当 投 资 ), 就 应 该 采 用 最 新 的 可 能 的 技 术 。
• 在 贸 易 行 业 促 进 出 口
o
由 于 更 长 的 生 产 周 期 的 存 在 , 出 口 可 以 降 低 成 本 , 从 而 降 低 产 品 开 发 和
专 用 机 械 的 费 用 , 提 高 产 能 利 用 率 。 出 口 还 可 以 使 公 司 直 接 面 对 更 高 的
产 品 标 准 。 只 要 情 况 允 许 就 应 该 促 进 出 口 , 哪 怕 在 初 期 需 要 结 合 保 护 与
补 贴 等 措 施 。
• 在 人 力 资 本 上 投 资
o 最 终 , 好 多 企 业 需 要 优 秀 人 才 来 管 理 。 在 所 有 层 级 上 对 培 训 给 予 投 资 ,
上 到 经 理 和 和 研 究 人 员 , 下 至 普 通 工 人 。
• 改 善 激 励 系 统
o
在 政 府 层 面 ,
工 作 优 良 应 该 得 到 奖 励 , 表 现 不 良 则 应 该 受 罚 。 当 然 , 奖 励 不 一 定 是 基
于 个 人 的 物 质 奖 励 。 当 更 多 考 虑 非 物 质 奖 励 时 , 集 体 的 激 励 可 能 要 更 好
一 些 。
• 如 可 能 的 话 , 建 立 一 个 专 门 的 监 管 机 构
o
如 可 能 的 话 , 建 立 专 门 机 构 对 国 有 企 业 进 行 监 督 管 理 。 经 常 , 这 种 监 督
管 理 职 能 被 分 化 到 众 多 的 部 委 和 其 它 政 府 机 构 , 从 而 造 成 引 起 不 是 忽
略 、 就 是 过 分 的 监 督 。
• 适 量 减 少 国 有 企 业 的 数 量
o
• 改 善 信 息
通 过 破 产 、 兼 并 或 甚 至 私 有 化 等 手 段 , 减 少 那 些 非 重 点 的 国 有 企 业 数
量 , 减 少 对 监 督 资 源 的 需 求 。

o
• 尽 可 能 增 加 竞 争
o
建 设 好 的 会 计 系 统 。 通 过 要 求 国 有 企 业 进 行 日 常 和 明 细 汇 报 , 提 高 监 督
机 构 的 信 息 质 量 。
许 多 国 有 企 业 都 处 在 自 然 垄 断 行 业 中 , 无 法 增 加 竞 争 。 但 是 , 在 这 些 行
业 以 外 , 可 以 通 过 新 的 私 营 公 司 和 其 它 国 有 企 业 的 进 入 , 促 进 竞 争 。
• 避 免 政 治 任 命 管 理 职 位
o
政 治 任 命 会 影 响 企 业 运 行 。 尽 管 POSCO 的 案 例 表 明 , 政 治 任 命 的 经 理
也 可 以 是 很 好 的 , 但 这 是 一 个 例 外 。
• 改 革 政 治 , 使 国 有 企 业 无 须 承 担 不 重 要 的 职 能
o
国 有 企 业 经 常 被 用 来 解 决 一 些 问 题 , 这 些 问 题 往 往 可 以 用 其 它 更 好 的 方
法 解 决 , 但 由 于 政 治 原 因 却 无 法 实 现 。 政 治 改 革 可 以 创 造 这 样 的 途 径
( 如 公 共 建 设 工 程 或 失 业 保 险 ), 使 国 有 企 业 从 那 些 不 必 要 的 负 担 中 解
脱 出 来 。
• 提 高 经 济 官 僚 体 制 的 质 量
o
如 果 没 有 合 格 的 经 济 官 僚 体 制 , 创 造 必 要 的 政 治 空 间 也 不 会 有 大 的 作
用 。 政 府 应 该 提 高 经 济 官 僚 系 统 的 薪 酬 以 及 培 训 的 投 入 , 鼓 励 为 公 共 服
务 ( 见 框 11)。
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三 、 管 理 自 然 资 源 租
大 多 数 人 都 同 意 , 不 可 再 生 物 , 主 要 是 矿 物 和 自 然 资 源 , 应 该 与 其 它 物 质
资 源 区 别 对 待 ( 参 见 资 料 框 13)。 这 是 因 为 , 这 些 资 源 不 是 由 那 些 拥 有 产 生 资
源 的 土 地 的 人 的 努 力 创 造 的 。 另 外 , 他 们 对 这 些 资 源 的 开 采 会 阻 止 别 人 对 这 些
资 源 的 拥 有 , 这 也 包 括 他 们 的 后 代 。 13 这 就 是 为 什 么 在 大 多 数 国 家 , 许 多 矿 物
资 源 都 是 由 公 共 所 拥 有 。 因 此 , 自 然 资 源 越 多 的 国 家 , 其 国 有 企 业 行 业 规 模 也
越 大 。 关 于 自 然 资 源 , 尤 其 是 不 可 再 生 资 源 的 管 理 的 其 它 资 料 , 可 以 参 考 附 录
I。
13
为 了 对 这 一 问 题 进 行 研 究 , 已 经 有 人 在 构 建 “ 绿 色 GDP”。 其 直 觉 就 是 ,“ 正 如 一 个 公 司 的
会 计 结 构 中 要 将 公 司 资 产 折 旧 计 算 在 内 一 样 , 一 个 国 家 也 应 该 将 自 然 资 源 损 耗 和 环 境 恶 化 计 算
在 其 会 计 体 系 中 。 正 像 一 个 公 司 要 考 虑 资 产 与 负 债 一 样 , 国 家 也 应 该 如 此 , 关 注 是 否 在 负 债 方
面 所 有 增 长 。 国 家 将 其 自 然 资 源 出 售 一 空 , 对 其 石 油 公 司 进 行 私 有 化 , 并 用 未 来 的 国 民 收 入 借
贷 , 可 能 会 因 为 短 期 内 的 疯 狂 消 费 而 提 高 GDP, 但 是 国 家 的 会 计 结 构 却 表 明 这 个 国 家 其 实 是 变
穷 了 。”(Stiglitz,2005,pp 14-5)。
29

框 13
是 什 么 使 得 自 然 资 源 有 所 不 同 ?
自 然 资 源 , 尤 其 是 矿 产 和 能 源 ,
• 是 会 枯 竭 的 、 不 可 再 生 的 资 源
o 因 此 需 要 从 以 下 方 面 考 虑 对 此 资 产 进 行 补 偿
• 市 场 条 件 变 化 而 带 来 的 价 值 变 化
• 因 为 资 源 自 身 并 不 能 替 代 , 所 以 要 考 虑 其 价 值 的 “ 替 换 ” 成 本
• 是 局 限 于 某 一 地 区 的
• 是 永 久 资 产 , 即 它 们 要 经 过 很 长 时 间 才 能 开 发
许 多 国 家 的 法 律 规 定 自 然 资 源 归 国 家 所 有
• 私 人 财 产 所 有 人 不 能 因 为 资 源 碰 巧 储 藏 在 他 们 的 土 地 之 下 就 对 它 们 有 所 有 权
• 仅 仅 因 为 某 个 国 家 拥 有 资 源 , 就 可 以 变 得 富 有
自 然 资 源 的 开 发 影 响 范 围 很 广
• 自 然 资 源 开 发 不 是 单 独 进 行 的
o 它 会 影 响 到 当 地 社 区 、 毗 邻 社 区 和 国 家
• 影 响 既 可 以 是 正 面 的 , 也 可 以 是 负 面 的
• 影 响 是 社 会 性 的 , 包 括 健 康 、 劳 动 力 、 环 境 与 政 治 等
• 确 定 这 些 影 响 非 常 关 键
• 广 泛 的 外 部 性
• 如 果 外 部 性 及 其 成 本 没 有 得 到 确 认 , 也 就 是 没 有 被 资 源
开 发 所 考 虑 到 的 话 , 开 发 的 真 正 成 本 其 实 是 被 补 贴 过 的
o 建 议 :
• 让 开 发 者 对 外 部 性 进 行 确 认 ( 哪 些 是 , 哪 些 不 是 ), 并 对 其 成
本 予 以 充 分 的 保 证
• 他 们 都 应 该 是 专 家 , 并 切 实 了 解 该 行 业
来 源 : Jenik Radon
很 少 人 对 可 再 生 资 源 的 定 义 持 相 同 看 法 , 但 在 大 多 数 国 家 , 对 某 些 可 再 生
资 源 进 行 开 采 , 如 林 业 或 渔 业 资 源 等 , 由 于 可 持 续 性 发 展 等 因 素 的 考 虑 , 由 政
府 管 理 或 者 部 分 公 共 所 有 。 所 以 , 对 自 然 资 源 的 管 理 与 对 国 有 企 业 的 管 理 就 具
有 一 些 重 要 的 共 同 点 。
自 然 资 源 租 的 拨 用
对 可 再 生 资 源 的 管 理 比 不 可 再 生 资 源 管 理 更 具 有 挑 战 性 。 对 可 再 生 资 源 来
说 , 好 的 管 理 可 以 带 来 可 持 续 的 利 用 , 而 不 是 资 源 枯 竭 。 而 对 不 可 再 生 资 源 ,
即 使 是 最 好 的 管 理 方 法 , 也 无 法 使 这 些 资 源 得 到 永 久 利 用 。
30

但 是 , 即 使 对 不 可 再 生 资
源 来 说 , 由 于 对 资 源 租 拨 用 的
方 法 、 价 格 浮 动 以 及 所 谓 的
“ 荷 兰 病 ” 14 的 管 理 等 所 采 取
的 政 策 不 同 , 其 结 果 也 会 有 很
大 的 差 别 。
对 于 自 然 资 源 租 的 拨 用 ,
发 展 中 国 家 得 到 的 最 多 的 政 策
建 议 是 : 出 售 开 采 权 , 然 后 靠
累 计 的 收 益 生 活 。 持 这 种 观 点
的 人 所 强 调 的 是 : 发 展 中 国 家
缺 乏 有 效 开 采 资 源 以 及 合 理 管
理 经 济 租 的 能 力 。
这 个 建 议 在 理 论 上 听 起 来
比 较 合 理 , 尤 其 是 对 短 期 来
说 , 但 要 想 达 到 效 果 的 话 , 还
需 要 满 足 两 个 重 要 条 件 。 首
先 , 发 展 中 国 家 应 该 以 一 种 正
确 的 方 法 来 设 计 和 出 售 自 然 资
源 开 采 权 的 合 同 。 其 次 , 在 开
采 权 出 售 的 过 程 或 分 配 收 入 的
时 候 , 应 该 没 有 腐 败 。 不 过 在
发 展 中 国 家 这 两 个 条 件 往 往 无
法 满 足
( 见 框 14, 关 于 如 何 改 善 这 些
条 件 )。
更 重 要 的 是 , 从 长 期 来
看 , 这 个 建 议 并 不 好 。 与 那 些
普 遍 的 关 于 “ 资 源 诅 咒 ” 15 的
框 14
设 计 和 出 售 自 然 资 源 开 采 合 同
设 计 和 出 售 自 然 资 源 开 采 权 合 同 并 不 是 一 件 简
单 的 事 情 。 开 采 权 设 计 和 出 售 的 方 式 不 同 , 国 家 从
中 得 到 的 收 益 也 有 很 大 的 不 同 。
就 合 同 设 计 来 说 , 重 要 的 是 合 同 的 透 明 性 , 从
而 降 低 发 生 腐 败 的 可 能 性 。 尽 管 公 司 的 生 产 量 和 所
收 资 金 用 途 的 透 明 化 也 是 很 重 要 的 , 但 最 关 键 的 是
公 司 应 该 “ 公 布 他 们 所 支 付 的 ”。 自 然 资 源 所 在 国
家 政 府 也 可 以 通 过 规 定 只 有 公 布 的 支 付 项 目 才 能 免
税 等 措 施 , 来 对 此 予 以 协 助 。
就 出 售 权 利 来 说 , 很 快 出 售 大 量 权 利 或 允 许 某
一 公 司 在 其 它 公 司 之 前 先 进 入 的 做 法 都 是 应 该 避 免
的 。 第 一 种 做 法 很 可 能 逐 渐 降 低 随 后 的 出 售 价 格 ,
这 是 因 为 即 使 是 最 大 的 公 司 , 也 没 有 那 么 大 的 能 力
消 化 这 些 风 险 。 第 二 种 做 法 将 给 予 第 一 个 公 司 在 随
后 拍 卖 中 的 信 息 优 势 , 这 样 就 会 使 得 其 它 公 司 出 价
都 很 低 。 这 是 因 为 , 他 们 会 认 为 , 如 果 他 们 赢 过 第
一 个 公 司 的 话 , 是 因 为 他 们 出 价 太 高 的 原 因 。
不 同 形 式 的 拍 卖 其 结 果 也 不 相 同 。 红 利 投 标 ,
也 就 是 愿 意 在 前 期 支 付 最 高 红 利 的 公 司 获 胜 的 竞
标 , 将 会 打 击 竞 标 者 的 积 极 性 , 因 为 这 会 迫 使 他 们
在 不 了 解 生 产 成 本 的 情 况 下 投 标 。 在 发 展 中 国 家 ,
由 于 公 有 化 风 险 和 政 府 未 来 变 更 合 同 的 风 险 更 为 显
著 , 红 利 投 标 尤 其 应 当 谨 慎 。 重 要 的 是 , 也 要 对 支
付 红 利 所 使 用 的 利 率 进 行 评 估 , 因 为 这 在 很 大 程 度
上 更 像 是 一 笔 贷 款 。 相 反 , 特 许 开 采 权 费 竞 标 , 也
就 是 竞 标 者 根 据 支 付 给 政 府 的 税 收 收 入 的 比 例 来 竞
争 , 风 险 较 小 , 竞 争 更 为 激 烈 , 因 此 可 以 为 政 府 带
来 更 多 收 入 。
来 源 : Stiglitz (2005)
看 法 相 左 , 可 再 生 和 不 可 再 生 资 源 都 能 创 造 大 量 前 向 和 后 向 的 联 系 , 从 而 可 以
成 为 经 济 发 展 的 动 力 。 比 如 , 林 业 资 源 可 以 创 造 前 向 的 联 系 产 业 , 如 造 纸 和 家
具 制 造 业 , 后 向 联 系 产 业 如 伐 木 机 械 业 和 运 土 机 械 设 备 制 造 等 。 依 次 的 , 家 具
业 可 以 创 造 后 向 联 系 , 如 金 属 加 工 业 ( 如 制 造 钉 子 、 合 叶 ) 和 化 工 业 ( 如 油 漆
制 造 )。
14 “ 荷 兰 病 ” 指 的 是 随 着 自 然 资 源 的 突 然 发 现 和 / 或 价 格 提 高 或 开 采 费 提 高 , 引 起 出 口 收 入 增 加 ,
从 而 引 起 本 国 货 币 升 值 , 削 弱 了 其 它 产 品 的 出 口 竞 争 力 。
15 “ 资 源 诅 咒 ” 指 的 是 , 许 多 资 源 丰 富 的 国 家 , 却 存 在 增 长 缓 慢 、 分 配 不 公 的 问 题 , 虽 然 这 些 国
家 应 该 借 助 其 丰 富 资 源 迅 速 增 长 , 并 能 够 在 不 采 取 扭 曲 性 税 收 政 策 ( 因 此 会 阻 碍 增 长 ) 的 前 提
下 对 收 入 进 行 再 分 配 。 对 有 关 “ 资 源 诅 咒 ” 的 简 要 易 懂 的 介 绍 , 请 参 考 Stiglitz (2005)。
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自 然 资 源 不 一 定 就 是 “ 诅 咒 ”, 这 已 经 被 许 多 将 资 源 禀 赋 转 化 为 发 展 优 势
的 发 达 国 家 所 证 实 了 。 这 包 括 美 国 ( 大 量 的 矿 产 、 林 业 和 渔 业 资 源 ), 加 拿 大
( 发 达 的 矿 业 、 林 业 和 渔 业 )、 澳 大 利 亚 ( 大 量 矿 产 )、 瑞 典 ( 铁 矿 , 林
业 )、 芬 兰 ( 林 业 ) 和 挪 威 ( 石 油 和 天 然 气 )。 即 使 在 发 展 中 国 家 , 像 马 来 西
亚 ( 林 业 , 锡 矿 , 石 油 和 天 然 气 )、 印 度 尼 西 亚 ( 石 油 和 天 然 气 ), 以 及 博 斯
瓦 那 ( 钻 石 矿 ) 等 , 都 很 好 地 对 他 们 的 资 源 进 行 了 管 理 , 而 不 是 让 它 们 成 为
“ 诅 咒 ”。
由 于 自 然 资 源 可 以 为 经 济 发 展 创 造 潜 在 的 前 向 和 后 向 联 系 产 业 , 发 展 中 国
家 政 府 应 该 想 方 设 法 培 养 国 家 长 期 高 效 地 开 采 自 然 资 源 的 能 力 。 比 如 , 因 为 国
外 石 油 公 司 不 想 将 石 油 钻 探 和 炼 化 技 术 转 移 给 其 所 在 的 国 家 , 巴 西 政 府 就 投 入
大 量 资 金 , 成 功 的 通 过 其 国 有 企 业 Petrobras 发 展 了 这 些 技 术 。
即 使 决 定 要 出 售 开 采 权 , 也 需 要 找 到 适 当 的 合 同 方 式 —— 许 可 证 、 合 资 企
业 , 产 品 共 享 协 议 ( 对 不 同 形 式 的 优 缺 点 , 参 考 Radon,2005)。 另 外 , 开 采
权 应 该 是 在 短 时 期 内 (10 到 20 年 ) 可 更 新 的 , 这 样 可 以 在 国 家 能 力 发 展 后 对
情 况 进 行 重 新 评 价 , 而 要 在 现 在 对 发 展 轨 迹 做 出 精 确 的 预 计 是 很 困 难 的 。 另
外 , 在 向 国 外 公 司 授 予 或 出 售 开 采 权 时 , 应 该 设 计 好 出 售 过 程 和 合 同 结 果 , 使
得 最 后 能 够 要 求 外 国 公 司 向 国 内 转 让 技 术 、 管 理 、 甚 至 生 产 能 力 。 这 可 以 通 过
与 国 内 的 , 一 般 是 公 有 的 公 司 建 立 合 资 公 司 , 和 / 或 通 过 直 接 约 定 要 求 进 行 技 术
转 让 、 管 理 培 训 和 工 人 培 训 等 方 式 来 实 现 , 这 样 国 家 在 今 后 才 会 有 自 己 的 能 力
来 开 采 这 些 资 源 。
对 租 进 行 投 资
从 长 远 来 看 , 对 租 进 行 投 资 要 比 拨 用 租 更 为 重 要 。 从 这 方 面 考 虑 , 下 面 选
自 Joseph Stiglitz (2003b) 的 一 段 话 就 非 常 有 意 义 。
“ 人 们 可 以 把 自 然 资 源 , 如 石 油 , 当 作 资 本 货 物 。 它 就 是 资 本 货 物 。
他 是 一 种 埋 在 地 下 的 资 本 货 物 。 当 你 出 售 石 油 的 时 候 , 你 所 做 的 就 是
将 国 家 的 财 富 从 地 下 移 到 地 上 。 现 在 , 当 你 把 它 从 地 下 移 到 地 上 , 所
带 来 的 问 题 是 , 这 使 国 家 变 得 更 富 有 了 还 是 更 贫 穷 了 。 问 题 的 答 案 在
于 你 如 何 使 用 那 笔 钱 。 如 果 你 只 是 把 钱 用 来 消 费 了 , 那 你 就 变 的 更 穷
了 。 你 曾 经 拥 有 财 富 , 但 现 在 不 再 有 了 —— 财 富 消 失 了 。 如 果 你 把 它
从 地 下 取 出 来 , 把 石 油 变 为 道 路 , 或 资 本 货 物 , 那 你 就 有 可 能 变 富 ,
前 提 是 这 些 转 换 后 资 本 货 物 具 有 很 高 的 生 产 性 。 这 就 像 一 个 投 资 组 合
分 配 问 题 : 你 将 资 本 从 一 种 形 式 转 变 为 另 外 一 种 形 式 , 如 转 变 后 的 形
式 更 为 具 有 生 产 性 的 话 , 你 就 会 变 得 更 富 有 ”
投 资 于 金 融 资 产
对 自 然 资 源 租 的 投 资 来 说 , 最 简 单 的 方 法 就 是 把 它 们 投 资 在 金 融 资 产 上 ,
这 可 以 通 过 一 个 专 门 基 金 来 进 行 , 然 后 就 可 以 获 取 资 产 收 益 了 ( 见 框 15)。 挪
威 的 石 油 基 金 ( 现 在 被 称 为 政 府 养 老 基 金 ) 是 一 个 最 好 的 例 子 ( 见 框 16)。 由
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于 自 然 资 源 价 格 变 化 大 , 这 些 基 金 也 可 以 用 做 “ 稳 定 基 金 ”, 可 以 使 国 家 平 稳
其 收 入 与 支 出 。
特 别 是 当 资 源 租 突 然 增 加 时 , 在 国 外 金 融 资 产 上 的 投 资 在 短 期 内 具 有 很 大 吸 引
力 。 首 先 , 一 个 国 家 的 经 济 吸 收 能 力 不 可 能 在 很 短 时 间 内 迅 速 提 高 , 所 以 资 源
租 就 有 可 能 投 到 收 益 比 较 低 的 项 目 上 。 另 外 , 将 资 金 控 制 在 境 外 , 可 以 减 轻 国
框 15
自 然 资 源 基 金
一 个 好 的 自 然 资 源 基 金 应 该 具 备 以 下 特 点 :
• 明 确 的 目 标
o
o
o
应 该 将 长 期 和 短 期 目 标 相 结 合
应 该 在 法 规 中 予 以 确 定 , 可 能 的 话 甚 至 应 该 在 宪 法 中 予 以 体 现 , 防 止 随
意 修 改 。 如 果 要 这 样 做 的 话 , 也 必 须 通 过 公 民 投 票 等 。
应 该 作 为 一 个 信 托 基 金 建 立
• 基 金 使 用 具 有 清 晰 的 政 策 和 战 略 , 包 括 时 间 和 使 用 类 型 等
• 由 独 立 的 委 员 会 进 行 监 督 , 委 员 会 由 行 政 、 立 法 机 构 和 公 民 社 会 所 指 定 的 人 员
组 成 , 任 期 交 错 , 不 能 与 全 国 或 地 方 选 举 相 重 合 , 其 结 构 也 要 在 法 律 中 予 以 确
定
• 能 够 对 经 济 影 响 给 出 意 见 的 专 业 能 力
• 专 业 的 基 金 经 理 们
• 具 有 透 明 性 , 公 布 其 账 户 , 以 及 独 立 的 审 计
一 个 好 的 自 然 资 源 基 金 不 应 该 是 :
• 预 算 的 延 伸 , 尽 管 如 果 预 先 通 过 相 关 规 则 予 以 确 认 的 话 , 可 以 作 为 预 算 的 补 充
• 政 府 , 包 括 行 政 部 门 的 零 用 钱 机 器
• 正 常 税 收 体 系 的 替 代 物
基 金 管 理 最 好 的 实 例 是 挪 威 ( 框 14)、 智 利 、 阿 拉 斯 加 州 ( 美 国 ) 和 阿 尔 泊 达 省 ( 加
拿 大 )。
来 源 : Jenik Radon
内 货 币 升 值 的 压 力 , 从 而 减 少 荷 兰 病 影 响 。
然 而 , 投 资 低 风 险 的 金 融 资 产 ( 如 美 国 政 府 债 券 ) 其 收 益 也 较 低 , 而 投 资
高 风 险 的 金 融 资 产 , 尤 其 是 海 外 资 本 市 场 的 高 风 险 产 品 , 是 发 展 中 国 家 最 不 应
该 作 出 的 选 择 , 尤 其 是 考 虑 到 他 们 缺 乏 相 应 的 金 融 知 识 。 更 重 要 的 是 , 金 融 资
产 投 资 不 会 提 升 国 家 的 生 产 能 力 。 对 于 挪 威 一 样 的 发 达 国 家 来 说 可 能 不 算 什 么
问 题 , 但 对 于 需 要 通 过 投 资 发 展 生 产 能 力 建 设 的 发 展 中 国 家 来 说 , 则 是 比 较 重
大 的 。
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总 的 来 说 , 就 利 用 自 然 资 源 租 的 各 种 方 式 看 , 投 资 金 融 资 产 可 能 是 最 保 险
的 做 法 。 但 是 从 长 远 考 虑 , 发 展 中 国 家 还 需 要 投 资 发 展 其 生 产 能 力 。 因 此 , 对
金 融 资 产 进 行 投 资 , 应 该 是 当 他 们 面 临 突 然 增 加 的 自 然 资 源 租 时 采 取 的 一 种 短
期 行 为 。
框 16
挪 威 石 油 基 金
1990 年 , 挪 威 成 立 了 石 油 基 金 (oljefondet) – 从 2006 年 1 月 后 被 称 为 政 府 养 老 金 基
金 (Statens pensjonsfond) – 主 要 目 的 是 为 了 将 石 油 行 业 产 生 的 大 量 盈 余 进 行 投 资 。 这 些
盈 余 大 部 分 是 来 自 公 司 的 税 金 , 但 也 有 部 分 是 出 售 开 采 特 许 权 的 收 入 。 它 的 设 立 主 要
是 为 了 降 低 未 来 收 入 下 降 的 负 面 影 响 , 以 及 减 少 石 油 价 格 波 动 所 产 生 的 动 荡 。 该 基 金
由 挪 威 中 央 银 行 管 理 。
该 基 金 一 直 采 取 一 种 相 对 保 守 的 投 资 策 略 , 这 是 正 确 的 做 法 。 在 它 的 官 方 网 站
上 , 基 金 的 宗 旨 被 描 述 为 :“ 基 于 适 当 风 险 的 高 回 报 , 以 确 保 未 来 包 括 国 家 养 老 金 在
内 的 基 本 福 利 。” 直 到 1998 年 , 该 基 金 才 被 允 许 投 资 股 票 ( 但 只 能 占 投 资 组 合 的
50%)。 直 到 2002 年 , 它 才 被 允 许 投 资 非 政 府 担 保 的 债 券 。
从 2004 年 开 始 , 该 基 金 一 直 在 一 个 非 常 严 格 的 伦 理 纲 领 指 导 下 运 行 。 其 结 果 就
是 ,2006 年 1 月 5 日 , 跟 军 火 相 关 的 公 司 , 如 波 音 、Northrop Grumman、Honeywell
International BAE Systems 等 , 都 被 从 投 资 组 合 中 剔 除 出 来 。2006 年 6 月 , 由 于 伦 理 原
因 ,Wal-Mart 也 被 从 投 资 组 合 中 剔 除 。
据 大 体 估 计 , 基 金 从 石 油 行 业 的 收 益 将 达 到 14 800 亿 挪 威 克 郎 (2 450 亿 美 元 )。
它 目 前 正 处 于 收 益 的 高 峰 期 , 在 随 后 的 年 份 将 下 降 。 目 前 它 的 规 模 与 加 里 佛 尼 亚 州 的
公 共 雇 员 养 老 金 (CalPERS) 相 当 , 该 基 金 是 美 国 最 大 的 养 老 金 基 金 。
来 源 : 挪 威 中 央 银 行 网 站 (http://www.norgesbank.no/nbim/pension_fund/); 维 基 在 线 百 科
(http://en.wikipedia.org/wiki/The_Petroleum_Fund_of_Norway)
投 资 于 通 用 能 力 的 建 设
自 然 资 源 租 可 以 用 来 投 资 建 设 “ 通 用 的 ” 能 力 。 比 如 , 可 以 用 来 投 资 改 善
健 康 、 基 础 教 育 , 或 者 是 的 基 础 设 施 , 从 而 可 以 提 高 整 体 经 济 实 力 , 而 不 是 某
个 具 体 行 业 的 能 力 。
就 政 治 上 考 虑 , 投 资 通 用 能 力 建 设 是 一 个 相 对 安 全 的 选 择 , 因 为 至 少 从 理
论 上 看 , 很 少 有 人 会 反 对 这 一 用 途 。 从 经 济 上 考 虑 , 对 于 那 些 需 要 更 多 基 础 能
力 建 设 的 贫 穷 发 展 中 国 家 , 这 也 是 一 个 必 要 的 选 择 。 但 是 , 对 于 那 些 已 经 完 成
了 大 多 数 基 础 建 设 的 国 家 来 说 , 这 个 选 择 对 它 们 来 说 可 能 比 较 局 限 。 在 他 们 发
展 的 相 关 阶 段 , 应 该 针 对 具 体 能 力 进 行 更 多 投 资 。 一 旦 我 们 完 成 了 基 础 教 育 或
基 础 设 施 中 最 基 本 的 建 设 , 那 就 没 有 一 种 能 力 可 以 被 称 为 是 “ 通 用 的 ” 了 。 我
们 必 须 决 定 是 应 该 培 训 化 学 工 程 师 还 是 电 子 工 程 师 , 决 定 下 一 条 公 路 是 应 该 修
在 纺 织 业 城 市 和 港 口 之 间 还 是 林 业 地 区 与 港 口 之 间 。 16
16
对 人 力 资 本 来 说 ,“ 通 用 的 ” 和 “ 具 体 的 ” 能 力 的 差 别 不 是 很 大 。 比 如 说 , 一 旦 某 条 公 路 建
成 后 , 它 就 会 固 定 在 那 里 , 不 能 搬 走 了 。 而 如 果 人 们 最 先 是 投 资 于 学 习 能 力 的 提 高 上 ( 学 习 如
何 去 学 习 ), 那 么 他 投 资 在 某 一 具 体 技 能 上 而 获 得 的 收 益 可 能 比 其 本 身 要 大 。 但 是 , 即 使 是 他
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因 此 , 除 了 少 数 极 贫 困 的 国 家 , 大 多 数 国 家 都 应 该 从 未 来 经 济 升 级 的 需 要
出 发 , 只 将 很 少 一 部 分 自 然 资 源 租 投 资 于 通 用 能 力 建 设 , 而 将 其 余 的 自 然 资 源
租 投 资 到 各 种 具 体 的 能 力 建 设 上 。
投 资 于 相 关 多 样 化
另 一 个 选 择 是 将 自 然 资 源 租 多 样 化 投 资 在 与 自 然 资 源 基 础 相 关 的 领 域 。 比
如 说 , 瑞 典 就 成 功 将 其 林 业 资 源 多 样 化 投 资 到 造 纸 业 、 家 具 制 造 业 , 接 着 是 造
纸 与 家 具 制 造 所 需 的 机 器 生 产 行 业 , 并 最 终 发 展 到 了 高 质 量 的 家 具 设 计 与 生 活
品 质 服 务 业 ( 如 著 名 的 简 单 风 格 家 具 制 造 商 IKEA 为 例 )。 它 也 成 功 从 其 铁 矿
资 源 出 发 , 多 样 化 发 展 到 钢 铁 业 , 并 进 而 发 展 到 了 不 同 的 钢 铁 产 品 制 造 业 , 如
船 舶 业 、 汽 车 业 和 武 器 制 造 业 等 。 另 一 个 例 子 是 , 马 来 西 亚 在 从 原 材 料 棕 榈 油
向 精 细 棕 榈 油 多 样 化 发 展 中 取 得 巨 大 成 功 , 在 从 橡 胶 向 轮 胎 产 业 转 变 中 , 却 没
有 取 得 很 大 成 就 ( 见 框 17 具 体 细 节 )。
相 关 多 样 化 是 一 种 “ 自 然 ” 的 选 择 并 且 也 是 具 有 前 瞻 性 的 。 一 些 活 动 会 很
“ 自 然 地 ” 引 向 提 供 原 料 或 者 购 买 产 品 的 项 目 。Albert Hirschman 经 典 的 联 系 方
法 和 Wassily Leontief 的 输 入 - 输 出 方 法 正 是 源 自 于 此 见 解 。
然 而 , 对 大 多 数 自 然 资 源 来 说 , 相 关 多 样 性 的 范 围 是 有 限 的 — 比 如 对 咖 啡
或 者 鱼 的 多 样 化 投 资 并 不 多 。 当 然 , 有 一 些 资 源 的 潜 在 相 关 多 样 化 产 业 也 不
少 , 比 如 铁 矿 、 林 业 或 者 石 油 。 但 即 使 对 这 些 有 很 多 相 关 多 样 化 的 资 源 , 如 果
想 要 步 入 高 价 值 链 生 产 , 一 些 层 面 的 非 相 关 多 样 化 仍 然 是 必 要 的 。 比 方 说 , 铁
矿 石 与 汽 车 产 业 “ 相 关 ”, 因 为 汽 车 产 业 需 要 很 多 钢 板 , 但 汽 车 产 业 同 时 还 需
要 很 多 其 他 与 铁 矿 不 相 关 的 产 业 ( 比 如 电 器 、 玻 璃 、 橡 胶 以 及 油 漆 等 等 )。 因
此 , 如 果 非 相 关 化 产 业 不 被 开 发 的 话 , 即 便 是 有 很 多 潜 在 相 关 化 产 业 的 自 然 资
源 也 往 往 被 限 制 在 低 增 值 业 务 中 。
提 高 了 学 习 能 力 , 人 的 一 生 能 学 的 具 体 知 识 也 是 有 限 的 , 因 此 工 人 一 旦 选 择 了 他 最 初 的 职 业 ,
他 / 她 很 有 可 能 会 被 限 制 在 这 一 领 域 里 。
35

框 17
基 于 资 源 的 多 样 化 : 马 来 西 亚 的 案 例
在 英 国 殖 民 统 治 下 , 马 来 西 亚 主 要 生 产 的 是 锡 和 橡 胶 。1957 年 独 立 后 , 马 来 西 亚
也 努 力 从 锡 和 橡 胶 向 别 的 产 业 多 样 化 发 展 , 但 直 到 1970 年 末 , 这 两 种 产 品 仍 在 其 出 口
中 占 据 60%。
从 上 世 纪 70 年 代 , 政 府 鼓 励 从 锡 和 橡 胶 向 别 的 产 业 的 多 样 化 发 展 。 马 来 西 亚 尝 试
过 向 其 它 初 级 产 品 的 “ 横 向 ” 多 样 化 。 比 如 通 过 采 取 针 对 不 同 作 物 的 特 殊 补 贴 措 施 鼓
励 发 展 了 棕 榈 油 和 可 可 制 品 。 硬 木 以 及 新 发 掘 的 石 油 和 天 然 气 的 出 口 也 得 到 增 长 。
“ 纵 向 ” 多 样 化 发 展 也 得 到 鼓 励 , 尤 其 是 橡 胶 和 石 油 产 业 。
马 来 西 亚 在 从 橡 胶 向 轮 胎 产 业 的 多 样 化 发 展 中 并 没 有 取 得 很 大 成 效 , 这 主 要 是 因
为 它 没 有 要 求 得 到 保 护 的 ( 国 外 的 ) 轮 胎 制 造 商 相 应 地 出 口 其 产 品 。 这 就 跟 韩 国 轮 胎
产 业 的 成 功 出 口 形 成 对 比 , 而 韩 国 则 是 既 不 生 产 橡 胶 , 也 不 生 产 石 油 ( 合 成 轮 胎 的 原
材 料 )。 韩 国 成 功 的 原 因 是 , 它 对 受 到 保 护 的 轮 胎 生 产 商 提 出 必 须 保 证 出 口 的 要 求 ,
从 而 保 持 了 其 规 模 经 济 迅 速 发 展 。
与 轮 胎 产 业 相 反 , 因 为 马 来 西 亚 于 上 世 纪 70 年 代 中 期 对 原 材 料 棕 榈 油 出 口 提 出 了
更 高 的 要 求 , 吸 引 了 大 量 对 棕 榈 油 加 工 产 业 的 投 资 , 从 而 在 其 多 样 化 发 展 方 面 取 得 了
很 大 的 成 功 。 自 从 上 世 纪 80 年 代 中 期 , 马 来 西 亚 就 一 直 在 棕 榈 油 提 炼 技 术 上 居 世 界 领
先 地 位 。
来 源 : Jomo & Rock (1998)
因 此 , 尽 管 我 们 应 该 全 力 开 发 相 关 多 样 化 的 潜 力 , 但 是 从 长 远 来 看 , 应 该
转 移 到 非 相 关 多 样 化 的 发 展 上 , 尤 其 是 技 术 上 更 为 活 跃 的 领 域 。 另 外 , 为 了 最
大 化 相 关 多 样 化 的 范 围 , 也 往 往 有 必 要 实 施 一 些 非 相 关 多 样 化 发 展 。
投 资 于 非 相 关 多 样 化
自 然 资 源 租 也 需 要 在 “ 非 相 关 多 样 化 ” 上 进 行 投 资 。 正 如 我 们 上 面 所 指 出
的 , 即 使 是 像 木 材 和 铁 矿 这 样 的 广 泛 使 用 的 自 然 资 源 , 我 们 能 做 的 相 关 多 样 化
和 升 级 也 很 少 。 因 此 , 为 了 实 现 长 期 可 持 续 发 展 , 国 家 需 要 合 理 运 用 他 们 的 自
然 资 源 租 , 以 便 向 技 术 上 最 为 有 活 力 的 非 相 关 产 业 的 多 样 化 发 展 。
芬 兰 有 名 的 手 机 公 司 诺 基 亚 就 是 一 个 最 好 的 成 功 向 非 相 关 多 样 化 发 展 的 例
子 ( 详 细 见 框 18)。 诺 基 亚 最 初 是 一 个 伐 木 公 司 , 后 来 发 展 到 橡 胶 、 电 缆 和 电
话 通 讯 , 最 近 则 发 展 到 电 子 与 移 动 通 讯 。 有 趣 的 是 , 诺 基 亚 集 团 的 电 子 公 司 用
了 17 年 才 实 现 盈 利 , 这 表 明 非 相 关 产 业 的 多 样 化 有 可 能 需 要 很 长 的 孵 化 期 。 17
17
我 们 在 这 里 强 调 长 期 观 点 , 并 不 是 说 只 要 时 间 足 够 长 , 任 何 事 情 都 会 取 得 成 功 , 所 以 我 们 可
以 支 持 任 何 的 风 险 企 业 。 重 要 的 是 要 了 解 , 什 么 时 候 应 该 接 受 失 败 和 减 少 损 失 。 在 这 方 面 没 有
明 确 的 规 则 可 以 遵 循 , 但 是 至 少 是 在 经 过 最 初 几 年 的 “ 出 牙 期 ” 后 , 只 有 在 风 险 企 业 的 经 营 显
示 出 不 断 提 高 的 趋 势 时 , 才 能 够 保 证 他 们 能 继 续 得 到 支 持 。
36

框 18
从 伐 木 到 手 机 : 诺 基 亚 公 司 的 故 事
今 天 的 芬 兰 诺 基 亚 公 司 是 以 超 现 代 化 的 手 机 制 造 商 而 闻 名 。 但 是 , 它 最 初 于 1865
年 成 立 时 却 是 一 家 伐 木 公 司 。
现 代 的 诺 基 亚 集 团 开 始 成 型 于 芬 兰 Rubber Works Ltd( 成 立 与 1989 年 ), 公 司 于
1918 年 买 进 诺 基 亚 公 司 大 多 数 股 份 , 随 后 在 1922 年 买 进 芬 兰 Cable Works 公 司 ( 成 立
于 1912 年 ) 。 最 终 在 1967 年 , 三 家 公 司 合 并 为 诺 基 亚 公 司 。 有 芬 兰 观 察 家 总 结 这 些 兼
并 说 , 合 并 后 的 公 司 , 名 字 (Oy Nokia Ab) 来 自 于 木 材 加 工 , 管 理 来 自 于 电 缆 厂 , 而 资
金 则 来 自 于 橡 胶 产 业 。
诺 基 亚 的 电 子 业 务 开 始 于 1960 年 , 如 今 它 的 移 动 电 话 业 务 已 经 成 为 公 司 业 务 的 核
心 。 但 当 时 , 即 使 到 1967 年 诺 基 亚 公 司 、FRW 和 FCW 合 并 时 , 电 子 业 务 纯 销 售 收 入
也 只 占 整 个 集 团 的 3%。 在 头 17 年 中 , 电 子 业 务 部 门 一 直 在 亏 损 , 直 到 1977 年 才 开 始
盈 利 。
世 界 上 第 一 个 国 际 移 动 电 话 网 络 NMT 是 于 1981 年 引 进 到 斯 堪 第 那 维 亚 半 岛 的 ,
诺 基 亚 公 司 则 为 它 制 造 了 第 一 台 车 用 电 话 。 诺 基 亚 公 司 在 1987 年 生 产 了 第 一 步 手 持 电
话 。 借 此 机 会 , 诺 基 亚 公 司 通 过 在 芬 兰 、 德 国 、 瑞 典 和 法 国 收 购 一 系 列 电 子 和 通 讯 公
司 而 迅 速 扩 大 。 从 上 世 纪 90 年 代 开 始 , 移 动 电 话 就 成 为 挪 基 亚 公 司 的 主 导 业 务 。
90 年 代 , 诺 基 亚 公 司 成 为 移 动 通 讯 领 域 革 新 的 领 导 者 和 全 球 化 的 代 表 。 但 全 球 化
的 狂 热 追 随 者 却 轻 易 地 忘 了 , 直 到 1987 年 , 在 芬 兰 的 任 何 一 个 公 司 , 当 其 外 国 股 份 超
过 20% 都 被 认 为 是 危 险 的 , 而 就 诺 基 亚 公 司 本 身 来 说 , 它 的 电 子 业 务 部 头 17 年 一 直 在
亏 损 , 大 大 损 害 了 神 圣 的 “ 股 东 利 益 ”。
来 源 : Steinbock (2001);Chang (2004b); 诺 基 亚 公 司 官 方 网 站
(http://www.nokia.com/link?cid=EDITORIAL_3913)
由 于 孵 化 期 长 , 非 相 关 多 样 化 的 选 择 自 然 是 最 为 困 难 的 。 它 同 时 还 需 要 一
份 好 的 长 期 产 业 发 展 规 划 , 而 这 对 缺 少 管 理 能 力 的 那 些 最 为 贫 困 的 国 家 来 说 是
比 较 困 难 的 。 尽 管 与 传 统 的 看 法 相 反 , 这 些 能 力 建 设 起 来 可 能 相 对 快 一 些 ( 见 框
11)。
不 过 , 正 如 我 们 从 挪 基 亚 公 司 的 例 子 中 看 到 的 , 尽 管 需 要 一 个 相 对 较 长 的
孵 化 期 , 但 向 非 相 关 产 业 , 往 往 是 高 科 技 产 业 进 行 多 样 化 发 展 , 其 收 益 是 非 常
大 的 。 因 此 , 应 该 从 长 期 入 手 通 过 非 相 关 多 样 化 发 展 , 努 力 从 自 然 资 源 为 基 础
的 产 业 转 型 。 但 是 , 考 虑 到 孵 化 期 较 长 , 应 该 在 短 期 到 中 短 期 采 用 其 他 的 可 能
带 来 快 速 收 益 的 措 施 予 以 补 充 。
选 择 正 确 的 政 策 组 合
将 自 然 资 源 租 投 资 于 多 样 化 发 展 应 该 是 建 立 在 一 贯 的 发 展 战 略 上 的 。 它 的
实 施 可 以 是 通 过 国 有 企 业 ( 在 这 种 情 况 下 , 需 要 考 虑 部 分 II 所 阐 述 的 观 点 ),
或 是 利 用 租 向 新 产 业 的 私 营 公 司 提 供 补 贴 ( 直 接 补 贴 , 或 是 通 过 关 税 和 其 它 贸
37

易 保 护 措 施 的 间 接 补 贴 )( 对 于 这 一 点 , 参 考 本 系 列 的 投 资 与 技 术 政 策 指 导 说
明 )。
对 自 然 资 源 租 利 用 的 不 同 战 略 的 合 理 搭 配 —— 金 融 投 资 、 通 用 能 力 建 设 投
资 、 相 关 多 样 化 发 展 投 资 、 非 相 关 多 样 化 发 展 投 资 —— 将 会 根 据 国 家 不 同 而 有
所 不 同 。 但 是 , 它 很 有 可 能 会 包 括 所 有 四 种 形 式 , 尽 管 其 组 成 比 例 会 因 国 家 而
异 , 或 甚 至 是 在 同 一 国 家 , 也 会 随 着 时 间 改 变 而 有 所 不 同 。 框 19 对 每 项 措 施 的
正 反 两 面 观 点 以 及 相 应 的 政 策 建 议 做 了 总 结 。
比 如 , 在 发 展 的 最 初 阶 段 , 金 融 投 资 和 通 用 能 力 建 设 的 投 资 可 能 要 更 重 要
些 , 而 随 着 经 济 发 展 , 其 它 两 种 途 径 又 会 变 得 重 要 起 来 。 而 相 关 性 与 非 相 关 性
多 样 化 发 展 的 相 对 重 要 性 也 会 发 生 变 化 , 因 为 国 家 可 能 先 需 要 通 过 非 相 关 性 多
样 化 跳 跃 到 新 的 发 展 阶 段 , 随 后 需 要 通 过 相 关 性 多 样 化 发 展 , 对 新 产 业 进 行 提
升 。
38

框 19
自 然 资 源 管 理 的 可 选 方 案
选 择 1. 出 售 开 采 权
正 面 观 点 :
o
反 面 观 点 :
o
o
o
如 果 国 家 极 度 缺 乏 开 采 能 力 的 话 , 可 能 是 唯 一 的 选 择
薄 弱 的 行 政 能 力 使 得 无 法 与 外 国 投 资 者 达 成 有 利 的 交 易
可 能 为 腐 败 产 生 更 多 空 间
长 期 收 益 低
建 议 的 政 策 措 施 :
o
o
o
为 了 防 止 腐 败 发 生 , 应 该 使 出 售 过 程 透 明 化
合 同 应 该 是 在 经 过 一 段 时 间 后 ( 比 如 10 年 ) 可 以 续 签 的 , 这 样 可 以 使 国 家 根 据
能 力 变 化 情 况 , 重 新 进 行 谈 判
合 同 设 计 上 应 该 能 够 保 证 技 能 转 移
选 择 2. 投 资 金 融 资 产
正 面 观 点 :
o
反 面 观 点 :
o
o
当 资 源 租 突 然 增 加 时 , 这 是 一 个 好 的 选 择 , 因 为 它 可 以 解 决 经 济 吸 收 能 力 弱 的
问 题 , 并 可 以 减 轻 “ 荷 兰 病 ”
安 全 的 资 产 往 往 收 益 不 高 , 而 对 高 风 险 资 产 的 投 资 , 则 是 发 展 中 国 家 最 应 该 避
免 的
不 会 促 进 国 家 经 济 的 生 产 能 力
建 议 的 政 策 措 施 :
o
当 面 临 突 然 的 资 源 租 增 加 时 , 可 以 作 为 短 期 的 一 项 措 施
选 择 3. 投 资 于 通 用 能 力 建 设
正 面 观 点 :
o 看 起 来 是 一 个 政 治 上 很 安 全 的 选 择
o 对 于 贫 困 发 展 中 国 家 来 说 , 也 可 能 是 一 个 经 济 上 必 要 的 选 择
反 面 观 点 :
o 对 于 已 经 完 成 普 遍 能 力 建 设 的 发 展 中 国 家 来 说 是 一 个 比 较 受 限 的 选 择
建 议 的 政 策 措 施 :
o 除 了 极 为 贫 困 国 家 , 大 多 数 国 家 应 该 将 很 少 一 部 分 资 源 租 用 于 这 一 投 资 , 而 其
39

余 的 则 应 该 用 于 发 展 具 体 行 业 的 能 力
选 择 4. 投 资 于 相 关 性 多 样 化 发 展
正 面 观 点 :
o
反 面 观 点 :
向 前 看 的 一 个 “ 自 然 ” 选 择
o 对 于 大 多 数 自 然 资 源 , 相 关 性 多 样 化 发 展 的 潜 力 很 小 ( 如 咖 啡 、 棕 榈 油 )
o
即 使 对 那 些 少 数 具 有 相 关 性 多 样 化 发 展 潜 力 的 自 然 资 源 —— 铁 矿 、 林 业 或 石
油 —— 如 果 没 有 非 相 关 性 多 样 化 发 展 做 补 充 的 话 , 也 有 可 能 受 阻 于 低 附 加 值 的
行 为
o 建 议 的 政 策 措 施 :
o
o
o
相 关 性 多 样 化 发 展 的 潜 力 应 该 得 到 充 分 挖 掘
为 了 使 其 机 会 最 大 化 , 应 该 谨 慎 地 与 非 相 关 性 多 样 化 发 展 相 协 调
长 期 来 看 , 向 高 技 术 领 域 非 相 关 性 多 样 化 发 展 的 转 移 是 非 常 必 要 的
选 择 5. 投 资 于 非 相 关 多 样 化 发 展
正 面 观 点 :
o
反 面 观 点 :
o
o
如 果 能 够 向 技 术 先 进 行 业 进 行 多 样 化 发 展 的 话 , 将 是 长 期 最 具 有 生 产 力 发 展 潜
力 的 战 略
最 难 管 理
孵 化 期 长
建 议 的 政 策 措 施 :
o
来 源 : 正 文
这 应 该 是 最 终 目 标 , 但 是 考 虑 到 孵 化 期 长 , 有 必 要 将 其 与 其 它 能 够 带 来 短 期 收
益 的 选 择 相 结 合
管 理 自 然 资 源 租 的 政 治 经 济 学
关 于 自 然 资 源 管 理 , 最 主 要 的 问 题 是 其 容 易 与 腐 败 相 联 系 。
有 人 认 为 , 矿 物 资 源 一 般 都 集 中 在 一 定 自 然 区 域 ( 所 谓 的 “ 定 点 资
源 ”), 因 此 更 容 易 被 “ 偷 ” 或 “ 掠 夺 ”( 也 就 是 具 有 更 强 的 “ 被 掠 夺
性 ”), 这 就 使 防 止 腐 败 和 个 人 寻 租 行 为 ( 通 过 政 治 和 暴 力 形 式 ) 的 发 生 更 为
困 难 。 相 反 , 他 们 指 出 , 农 业 资 源 — 如 咖 啡 或 可 可 — 更 为 分 散 ( 所 谓 的 “ 分 散
资 源 ”), 需 要 额 外 努 力 才 能 获 得 收 益 , 因 此 不 容 易 被 掠 夺 。
40

尽 管 这 一 论 断 有 其 合 理 性 , 但 是 我 们 不 能 将 资 源 的 自 然 特 性 作 为 天 生 不 可 改 变
的 。 由 于 国 家 的 政 治 和 行 政 能 力 的 不 同 , 农 业 资 源 也 有 可 能 高 度 集 中 , 而 一 个
政 府 , 如 果 是 由 诚 实 的 人 员 组 成 并 且 在 公 民 社 会 的 良 好 监 督 下 , 那 同 样 会 使 地
理 上 高 度 集 中 的 资 源 的 掠 夺 很 难 进 行 。 自 然 并 不 是 定 数 。
非 洲 市 场 营 销 委 员 会 可 能 是 最 有 名 的 将 农 业 资 源 予 以 集 中 的 例 子 。 不 是 很
有 名 但 具 有 同 样 重 要 性 的 是 , 中 国 台 湾 省 和 韩 国 几 乎 可 以 全 部 将 他 们 的 水 稻 集
中 起 来 出 口 。 这 是 通 过 强 制 向 国 有 农 业 合 作 社 出 售 水 稻 来 实 现 的 , 通 过 控 制 化
肥 和 灌 溉 系 统 , 这 一 农 业 合 作 社 使 得 农 民 几 乎 没 有 办 法 可 以 从 中 “ 选 择 退
出 ”。 相 反 , 通 过 石 油 基 金 和 建 立 在 “ 廉 洁 ” 政 治 系 统 中 的 福 利 国 家 体 制 , 挪
威 可 以 将 石 油 租 收 入 平 均 地 分 配 下 去 ( 见 框 14)。
因 此 , 可 掠 夺 性 的 产 生 更 多 的 是 因 为 政 治 和 体 制 原 因 , 而 不 是 相 关 自 然 资
源 的 不 可 变 的 自 然 特 性 的 结 果 。 对 于 所 谓 的 “ 资 源 诅 咒 ”, 没 有 什 么 是 不 可 避
免 的 。 如 果 对 于 某 些 自 然 资 源 的 可 掠 夺 性 及 其 相 关 的 腐 败 可 能 性 来 说 , 没 有 什
么 是 命 中 注 定 的 , 那 么 我 们 就 有 可 能 找 到 方 法 , 设 计 一 套 自 然 资 源 租 管 理 系 统
来 减 少 腐 败 发 生 , 并 使 得 分 配 更 合 理 , 经 济 发 展 更 具 有 可 持 续 性 。
首 先 要 做 的 就 是 设 计 一 套 系 统 , 对 不 易 引 起 腐 败 的 自 然 资 源 的 开 采 权 进 行
分 配 。 这 要 求 系 统 必 须 透 明 和 简 单 , 更 容 易 使 外 部 人 对 其 进 行 监 督 。 如 果 该 系
统 能 够 经 常 被 重 新 评 估 的 话 将 更 好 , 这 样 可 以 及 时 更 正 错 误 的 决 定 。
同 时 , 另 一 个 较 好 的 做 法 是 成 立 一 个 单 一 的 资 源 租 的 基 金 , 而 不 是 将 他 们
分 散 到 大 量 不 同 的 小 基 金 中 。 这 样 易 于 对 租 的 使 用 进 行 监 督 , 从 而 确 保 其 使 用
上 具 有 发 展 性 和 公 平 性 , 也 可 以 防 止 资 源 滥 用 。
由 于 系 统 具 有 一 定 程 度 的 透 明 度 , 再 加 上 正 确 的 审 计 和 责 任 追 究 制 度 , 一
个 单 一 的 基 金 将 更 易 于 监 督 。 正 如 上 面 所 讨 论 的 监 督 与 国 有 企 业 管 理 的 关 系 一
样 , 如 果 将 监 督 职 责 也 归 于 一 个 单 一 部 门 , 效 果 将 会 更 好 ,。
预 防 滥 用 、 腐 败 和 欺 诈 行 为 并 不 是 容 易 的 事 。Joseph Stiglitz (2003b) 曾 经 指
出 过 , 即 使 是 在 像 美 国 这 样 的 国 家 , 资 源 租 的 欺 骗 是 非 常 普 遍 的 并 且 很 难 发 现
的 。 但 仍 然 要 加 倍 努 力 , 确 保 财 富 能 够 属 于 包 括 后 代 们 的 每 个 人 , 使 国 家 资 源
不 被 少 数 人 所 占 有 。
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四 、 附 录
附 录 一 、 自 然 资 源 管 理 与 开 发
由 于 自 然 资 源 管 理 和 开 发 比 较 困 难 , 该 附 录 就 相 关 问 题 提 供 一 些 指 导 方
案 , 并 主 要 集 中 在 不 可 再 生 资 源 上 。
附 录 框 1
自 然 资 源 国 有 企 业
自 然 资 源 国 有 企 业 是 或 者 应 该 是 重 要 的 国 有 不 可 再 生 资 产 的 管 理 者 和 保 管
者 。
但 是 , 自 然 资 源 国 有 企 业 属 于 风 险 企 业 , 由 于 以 下 原 因 会 导 致 彻 底 失 败 :
• 高 昂 的 勘 探 和 开 发 成 本
• 巨 额 资 本 投 入
• 市 场 商 品 价 格 波 动
• 其 它 生 产 者 的 竞 争 压 力
• 专 家 与 技 术 服 务 的 可 得 性
尽 管 自 然 资 源 国 有 企 业 不 一 定 非 得 是 经 营 者 , 它 们 必 须 是 :
• 国 家 财 富 的 创 造 者 / 转 变 者
• 监 督 者 或 运 行 监 控 人
• 政 策 和 战 略 指 导 者
• 对 国 家 和 受 影 响 的 社 区 负 责
同 时 必 须 清 晰 的 认 识 到 , 国 有 企 业 自 身 并 不 是 监 管 者 , 他 们 必 须 接 受 监 管 。
一 个 自 然 资 源 国 有 企 业 需 要 一 个 复 杂 的 组 织 , 具 有 :
• 明 确 的 政 策 和 规 划 , 解 决
战 略 的 、 运 行 的 和 商 业 的 问 题
投 资 问 题
技 术 和 管 理 问 题
社 会 与 环 境 影 响 的 问 题
• 技 术 人 员
• 可 以 将 如 环 境 、 健 康 和 安 全 在 内 的 监 管 问 题 与 商 业 等 非 监 管 问 题 区 分
开 来
管 理 良 好 的 自 然 资 源 国 有 企 业 的 案 例 包 括 挪 威 的 Statoil 和 沙 特 阿 拉 伯 的
Saudi Aramco。
来 源 : Jenik Radon
42

附 录 框 2
对 自 然 资 源 勘 探 和 开 发 进 行 管 理
下 列 是 关 系 到 自 然 资 源 勘 探 和 开 发 的 一 些 重 要 问 题 :
1. 数 据 / 信 息
• 需 要 勘 探 数 据 : 成 本 高
• 需 要 市 场 数 据
o 如 市 场 预 期 是 什 么 , 市 场 情 况 如
2. 勘 探
• 成 本 高 昂 , 具 有 无 法 实 现 商 业 开 采 的 风 险
3. 开 发
• 成 本 高 昂 并 且 周 期 长
4. 谈 判 : 实 现 勘 探 和 开 发 的 关 键
• 需 要 “ 合 作 伙 伴 ”
o 不 论 是 真 正 的 合 作 伙 伴 , 还 是 服 务 提 供 商 等
• 需 要 对 任 何 事 都 进 行 谈 判
o 所 有 种 类 的 协 议 : 勘 探 、 开 发 、 服 务 、 市 场
• 谈 判 是 一 种 技 巧
o 不 是 所 有 人 都 能 有 效 的 谈 判
• 细 节 是 关 键
o 将 某 些 责 任 / 任 务 外 包 出 去 是 不 可 避 免 的 ( 专 家 参 与 )
• 谈 判
• 法 律 事 项
• 技 术 事 项 , 包 括 环 境 等
• 财 务
• 记 住 : 专 家 费 用 都 是 很 高 的 , 但 往 往 都 物 有 所 值
• 一 定 要 保 证 专 家 在 这 其 中 没 有 利 益 冲 突 ( 也 就 是 要 真 正
独 立 的 ): 找 出 他 们 的 客 户
• 条 款 : 补 偿 、 运 行 、 中 止 等
o 需 要 对 资 产 ( 自 然 资 源 ) 进 行 补 偿
o 不 同 类 型 的 补 偿
• 比 如 : 一 次 性 费 、 开 采 权 费 、 收 益 税 、 意 外 利 润 税
• 尽 管 行 业 可 能 对 此 无 法 接 受 , 但 是 必 须 考 虑 如 根 据 市 场
价 格 变 动 的 意 外 利 润 税
o 所 有 公 司 都 根 据 所 期 望 的 内 部 收 益 率 决 定 是 否 投
资 ; 多 余 的 收 益 就 是 他 们 意 外 的 暴 利
o 监 管 问 题
• 应 该 以 法 令 和 条 例 的 形 式 确 定 , 而 不 是 通 过 协 议 方 式
• 如 果 立 法 系 统 不 健 全 的 话 , 就 利 用 其 它 的 法 律 系 统
43

• 协 议 类 型 ( 不 是 所 有 的 都 由 国 有 企 业 内 部 完 成 )
o 勘 探 、 开 发 和 生 产
• 生 产 共 享
• 特 许 生 产
• 合 资
o 市 场 开 发 , 配 送
o 服 务
o 注 意 : 每 种 形 式 都 不 相 同 , 目 的 不 同 , 结 果 也 不 同
• 记 住 : 这 些 协 议 的 潜 在 的 合 作 者 大 多 是 经 验 和 知 识 丰 富 , 资 金
雄 厚 , 具 备 专 业 人 员 的 跨 国 公 司
• 使 得 谈 判 比 较 困 难
• 协 议 的 每 个 条 款 都 要 进 行 谈 判
• 国 际 公 司 并 不 喜 欢 服 务 合 同 , 因 为 其 回 报 过 低
• 关 键 是 如 何 找 到 愿 意 提 供 技 术 来 换 取 服 务 类 型 补 偿 条 件
的 公 司
o 任 何 时 候 都 要 确 保 最 终 的 母 公 司 一 定 在 合 同 中 承 担 法 律 上 的 责 任 , 包 括
通 过 担 保 等 。
• 责 任 和 义 务 不 应 该 只 限 于 公 司 的 下 属 企 业 , 而 是 要 归 结 到 其 顶
层
• 不 能 因 为 某 个 条 款 是 行 业 规 矩 , 就 认 为 它 是 正 确 、 公 平 或 可 以
接 受 的
• 例 : 稳 定 性 条 款 , 含 有 一 定 期 限 内 税 收 体 制 应 固 定 不 变
等 和 其 他 规 定
o 它 们 使 得 现 状 成 为 永 久
o 限 制 了 国 家 颁 布 新 的 法 律 和 法 规 的 权 利
5. 监 管 / 管 理 运 营
• 勘 探 规 划
• 开 发 规 划
• 中 止 和 放 弃 规 划
• 社 区 / 社 会 影 响 研 究 / 规 划
• 环 境 影 响 研 究 / 规 划
6. 资 本 获 取
• 国 有 企 业 应 该 能 够 借 用 大 量 资 金
• 应 该 能 够 有 能 力 提 供 担 保
来 源 : Jenik Rado
44

附 录 二 、 产 权 在 经 济 发 展 中 的 作 用
*
最 近 的 正 统 论 述 都 很 强 调 产 权 的 重 要 性 。 其 背 后 的 逻 辑 虽 然 简 单 却 非 常 有
力 。
正 如 所 讨 论 的 , 我 们 应 该 赋 予 人 们 得 到 投 资 收 益 的 权 利 , 鼓 励 他 们 进 行 投
资 和 提 高 生 产 。 论 述 同 时 指 出 , 产 权 应 该 是 “ 私 有 的 ”, 因 为 一 旦 公 有 , 则 没
有 人 会 关 心 它 。
这 个 观 点 在 “ 公 地 的 悲 剧 ” 给 予 了 最 好 的 阐 述 , 论 述 指 出 , 一 块 公 共 所 有
的 向 任 何 人 都 开 放 的 牧 草 地 将 会 因 过 度 放 牧 而 使 大 家 都 受 损 。 因 为 对 于 每 个 人
来 说 , 他 们 的 利 益 就 是 让 自 己 的 牲 畜 可 以 吃 尽 可 能 多 的 草 , 而 不 管 这 块 土 地 自
身 是 否 能 够 承 受 。
同 样 的 逻 辑 也 可 以 应 用 到 国 有 企 业 上 : 由 于 监 督 的 收 益 为 大 家 所 共 享 , 而
监 督 成 本 却 由 个 人 承 担 , 所 以 没 有 一 个 公 民 ( 当 事 人 ) 会 想 要 对 国 有 企 业 的 经
理 们 ( 代 理 人 ) 进 行 监 督 。
但 是 , 这 个 论 断 存 在 很 多 问 题 。
衡 量 问 题
首 先 , 不 像 其 它 的 体 制 ( 如 官 僚 体 制 或 财 政 系 统 ), 产 权 系 统 是 由 一 系 列
体 制 混 合 而 成 的 —— 只 提 几 个 最 主 要 的 , 有 土 地 法 、 城 市 规 划 法 、 税 法 、 继 承
法 、 合 同 法 、 公 司 法 、 破 产 法 、 知 识 产 权 法 , 以 及 关 系 共 有 财 产 的 习 俗 等 。
由 于 组 成 成 分 如 此 分 散 , 因 此 根 本 不 可 能 将 这 些 体 系 都 “ 集 合 ” 起 来 , 组
成 一 个 单 一 产 权 体 系 。
由 于 无 法 将 所 有 组 成 产 权 体 系 的 因 素 都 组 合 成 为 一 个 单 一 的 可 衡 量 的 指
标 , 所 以 经 验 研 究 往 往 依 赖 于 对 产 权 系 统 总 体 “ 质 量 ” 的 主 观 化 衡 量 。
许 多 都 要 靠 对 商 人 ( 尤 其 是 外 国 的 )、“ 专 家 ”( 如 学 术 界 人 士 、 主 要 银
行 和 公 司 的 首 席 经 济 学 家 等 ), 或 甚 至 是 大 众 的 调 查 , 询 问 他 们 如 何 看 待 整 体
的 商 业 环 境 , 具 体 到 产 权 体 制 质 量 又 是 怎 么 样 的 。
这 样 衡 量 很 有 问 题 , 因 为 调 查 结 果 将 受 到 总 体 市 场 形 势 的 影 响 , 而 不 是 由
产 权 体 系 本 身 所 决 定 。 比 如 , 一 些 人 本 来 还 很 高 兴 的 称 赞 东 亚 和 东 南 亚 国 家 的
商 业 环 境 , 但 在 1997 年 亚 洲 金 融 危 机 爆 发 后 , 这 些 人 却 又 开 始 批 评 这 些 国 家 的
家 族 管 理 制 以 及 其 它 的 体 制 缺 陷 。
同 样 重 要 的 是 , 我 们 要 小 心 接 受 那 些 证 明 “ 强 硬 ” 的 产 权 体 系 更 有 利 于 经
济 发 展 的 证 据 。
范 围 问 题
*
摘 录 自 Chang (2007, 即 将 出 版 )
45

关 于 产 权 的 讨 论 并 没 有 对 所 有 产 权 形 式 都 加 以 确 认 。 它 主 要 是 确 定 了 三 种
类 型 的 产 权 – 开 放 获 取 、 国 家 所 有 权 和 私 人 所 有 权 , 其 中 最 后 一 种 被 认 为 是 最
好 的 。 但 是 , 还 有 其 它 一 些 产 权 的 重 要 形 式 。
经 常 被 传 统 文 献 所 忽 略 的 是 , 还 存 在 一 种 真 正 的 公 共 财 产 所 有 权 , 它 不 允
许 个 人 所 有 , 但 却 建 立 在 明 确 的 进 入 和 利 用 规 则 上 。 比 如 , 对 大 多 数 的 农 村 社
区 来 说 , 存 在 一 些 集 体 规 则 规 定 如 何 在 公 共 所 有 的 树 林 里 拾 柴 火 。 在 互 联 网
上 , 有 在 普 遍 公 共 许 可 (GPL) 下 利 用 开 放 代 码 牟 利 的 规 则 。
另 外 , 中 国 后 社 会 主 义 的 发 展 中 存 在 混 合 所 有 制 。 比 如 乡 镇 企 业
(TVE), 理 论 上 是 属 于 当 地 政 府 , 但 在 大 多 数 情 况 下 却 由 当 地 有 实 权 的 政 治
人 物 控 制 并 经 营 的 。
“ 私 人 ” 所 有 制 的 局 限
大 多 数 的 经 济 学 分 析 都 是 基 于 产 权 界 定 清 晰 这 个 假 设 上 的 。
但 实 际 上 , 现 有 的 所 有 权 是 以 前 社 会 谈 判 的 结 果 , 并 一 直 在 变 动 , 这 主 要 是 因
为 人 们 不 断 地 企 图 创 造 新 的 产 权 , 扩 展 原 来 产 权 的 范 围 , 或 者 剥 夺 现 有 的 产
权 , 以 及 为 反 对 这 种 产 权 侵 犯 。
于 是 , 大 多 数 的 所 有 权 , 即 便 不 是 所 有 的 , 都 被 一 种 极 为 复 杂 的 方 式 所
“ 截 短 ”, 很 难 找 到 经 济 学 教 科 书 上 描 述 的 那 种 纯 粹 的 私 人 所 有 权 。
人 们 的 买 卖 都 被 规 定 了 价 格 的 上 限 和 下 限 。 比 如 , 租 金 限 制 规 定 了 房 地 产
租 赁 的 最 高 价 格 , 而 欧 盟 共 同 农 业 政 策 则 设 定 了 价 格 下 限 , 也 就 是 欧 盟 保 证 的
最 低 产 品 收 购 价 格 。
利 用 资 产 或 转 换 资 产 的 能 力 也 受 到 限 制 。 限 制 土 地 可 利 用 方 式 的 分 区 法
令 , 就 是 最 好 的 例 子 。 另 一 个 例 子 是 , 许 多 受 管 制 的 公 司 都 只 有 很 小 的 自 由 度
去 处 理 他 们 的 有 形 资 产 , 设 定 价 格 , 或 者 决 定 他 们 的 服 务 地 区 。
即 使 表 面 上 没 有 这 些 限 制 , 自 然 资 源 的 利 用 也 易 于 受 制 。 比 如 我 可 以 拥 有
一 把 刀 , 但 却 不 能 用 这 把 刀 杀 人 。 或 者 你 可 以 拥 有 某 台 机 器 , 但 却 不 可 以 雇 佣
一 定 年 龄 以 下 的 童 工 来 操 作 。
也 就 是 说 , 产 权 的 描 述 离 不 开 社 会 成 员 对 合 法 权 益 以 及 相 应 义 务 的 理 解 。
什 么 是 合 法 , 取 决 于 所 在 社 会 的 政 治 。 比 如 , 禁 用 童 工 在 某 些 社 会 可 能 被 认 为
是 剥 夺 雇 主 的 权 利 , 而 在 其 它 一 些 社 会 则 不 被 这 样 认 为 。
产 权 的 保 护 与 经 济 发 展
传 统 的 文 献 中 总 是 假 定 对 产 权 更 强 有 力 的 保 护 总 是 有 益 的 。 然 而 这 并 没 有
普 遍 性 。
事 实 是 , 产 权 保 护 是 好 的 , 但 这 并 代 表 对 产 权 的 保 护 越 多 越 好 。 不 过 有 一
件 事 是 正 确 的 , 那 就 是 薄 弱 的 产 权 保 护 肯 定 是 不 好 的 , 过 强 的 产 权 保 护 也 不 一
定 好 , 因 为 它 有 可 能 被 用 来 保 护 落 后 的 技 术 和 过 时 的 组 织 形 式 。 如 果 这 是 正 确
的 话 , 那 么 有 可 能 存 在 一 种 倒 U 型 的 关 系 , 使 得 保 护 系 统 过 强 或 过 弱 都 不 好 。
46

换 句 话 说 , 也 可 能 是 只 要 在 一 个 最 低 阀 值 水 平 以 上 , 产 权 保 护 的 强 弱 并 不 会 有
太 多 的 关 系 。
不 管 产 权 保 护 的 强 弱 与 经 济 发 展 是 什 么 类 型 的 关 系 , 它 肯 定 不 会 是 线 性
的 。
另 外 , 从 经 济 发 展 角 度 来 说 更 为 重 要 的 是 , 某 一 产 权 对 经 济 增 长 的 影 响 并
不 是 一 成 不 变 的 。
某 一 个 特 定 的 产 权 可 能 会 变 成 对 社 会 有 益 的 , 也 可 能 是 有 害 的 , 这 取 决 于
其 潜 在 技 术 , 人 口 , 政 治 力 量 平 衡 , 甚 至 是 意 识 形 态 的 变 化 。
实 际 上 , 历 史 上 有 好 多 的 例 子 可 以 说 明 , 对 某 些 产 权 的 保 护 阻 碍 了 经 济 发
展 , 而 对 某 些 产 权 的 侵 害 和 新 的 产 权 的 创 造 , 则 促 进 了 经 济 发 展 。
最 好 的 例 子 可 能 是 英 国 历 史 上 的 圈 地 运 动 , 它 侵 占 公 有 地 , 侵 害 了 当 时 的
公 共 所 有 权 , 但 却 通 过 在 侵 占 的 土 地 上 养 羊 而 促 进 了 羊 毛 加 工 业 发 展 。De Soto
(2000) 记 录 了 对 侵 害 当 前 所 有 者 产 权 的 擅 自 占 地 者 权 利 的 承 认 , 对 美 国 西 部 开
发 是 如 何 的 重 要 。 日 本 , 韩 国 和 中 国 台 湾 省 在 二 战 后 的 土 地 改 革 , 都 侵 害 了 地
主 的 现 有 产 权 , 但 却 在 随 后 促 进 了 这 些 国 家 的 发 展 。 许 多 人 都 认 为 , 二 战 后 法
国 对 工 业 企 业 的 国 有 化 行 动 促 进 了 其 工 业 发 展 , 这 主 要 是 它 将 工 业 财 产 从 那 些
保 守 和 死 气 沉 沉 的 工 业 资 本 家 阶 级 手 中 转 移 到 倾 心 于 现 代 技 术 和 积 极 投 资 的 专
业 公 共 部 门 经 理 人 手 中 。
还 有 好 多 的 例 子 可 以 列 举 , 但 其 主 要 观 点 是 , 如 果 有 些 人 可 以 比 现 有 的 所
有 者 更 好 的 利 用 现 有 的 财 产 , 那 么 这 个 社 会 最 好 就 不 要 对 这 些 现 存 产 权 进 行 保
护 , 而 是 要 创 造 新 的 产 权 将 财 产 转 移 到 前 一 种 人 手 中 —— 需 要 记 住 的 是 , 不 论
是 从 经 济 学 的 观 点 来 看 , 还 是 从 政 治 的 观 点 来 看 , 什 么 是 “ 好 ” 的 利 用 , 总 是
有 争 议 的 。 在 这 种 情 况 下 , 过 强 的 对 某 些 现 有 的 产 权 进 行 保 护 有 可 能 会 造 成 对
经 济 发 展 的 阻 碍 。 18
18
这 无 疑 就 是 马 克 思 理 论 关 于 社 会 进 化 的 观 点 , 他 认 为 一 个 所 有 制 体 系 (“ 生 产 关 系 ”), 以
前 可 能 对 技 术 发 展 (“ 生 产 力 ”) 有 利 , 但 随 后 却 可 能 成 为 同 一 技 术 进 一 步 发 展 的 阻 碍 。
47

五 、 参 考 文 献
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