28.10.2014 Views

u fokusu finansiranje infrastrukture - Karanovic & Nikolic

u fokusu finansiranje infrastrukture - Karanovic & Nikolic

u fokusu finansiranje infrastrukture - Karanovic & Nikolic

SHOW MORE
SHOW LESS

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.

U FOKUSU<br />

FINANSIRANJE<br />

INFRASTRUKTURE


U FOKUSU FINANSIRANJE INFRASTRUKTURE<br />

Izdavač: ZAK Karanović i Nikolić advokati<br />

Lepenička 7, Beograd, +381 11 3094 200<br />

www.karanovic-nikolic.com<br />

Urednici: Darko Jovanović, Maja Jovančević, Nikola Aksić, Patricia Gannon<br />

Dizajn korice: Buzz Advertising, Beograd<br />

Prelom i priprema: Buzz Advertising, Beograd<br />

Fotografije: Aleksandar Carević<br />

Štampa: Vizartis, Beograd<br />

Autorska prava: Karanović & Nikolić, 2009. Sva prava zadržana.<br />

Tiraž: 600


U V O D<br />

Procenjuje se da je potrebno preko 600 milijardi evra da se investira u infrastrukturu u Jugoistočnoj Evropi<br />

kako bi se dostigli standardi koji danas postoje u zemljama Evropske unije. Ukoliko bi se analizirala<br />

infrastruktura oko nas, jasno je da je potrebna dugoročna posvećenost u njenom razvijanju, kako bi se<br />

razvila efektivna i funkcionalna ekonomija.<br />

U današnjem svetu koji se suočava sa brojnim teškoćama, potrebna je više nego ikad posvećenost<br />

infrastrukturnim projektima kako bi se obezbedilo da region ima mogućnosti da odgovori na potrebe<br />

dobro razvijene ekonomije. Cilj pisanja ove knjige je da se zainteresovanim stranama pruži kratak<br />

uvid u sadašnju situaciju u Srbiji, kao i da se ilustruju uspešni projekti i daju praktični saveti o tome<br />

kako prevazići teškoće u ovom veoma kompleksnom procesu uspešnog zadovoljavanja privatnih i<br />

javnih interesa.<br />

Kao pravni savetnici, mi smo veoma svesni teškoća koje postoje u nedovoljno regulisanom okruženju i<br />

administraciji koja nema dovoljno iskustva u sprovođenju ovih projekata. Veoma se radujemo radu sa<br />

administracijom na razvijanju jasnog razumevanja potreba privatnog sektora a da se pri tom ne zanemare<br />

javne potrebe koje treba da se ostvare kroz <strong>finansiranje</strong> ovih projekata.<br />

Naš finansijski tim je, u saradnji sa privrednim ekspertima, razvio neophodne veštine kako bi pomogao<br />

u razvijanju ove nove oblasti prava u Srbiji i regionu.<br />

Činjenica je da su potrebe Srbije na planu <strong>infrastrukture</strong> ogromne i da su potrebna značajna finansijska<br />

sredstva, kako bi se ostvarili infrastrukturni projekti od vitalnog značaja. S tim u vezi, na početku ove<br />

knjige predstavljamo podatke koji bi trebalo da prezentuju trenutni položaj Srbije na polju privrednog<br />

razvoja, posebno sa finansijskog aspekta, aspekta saradnje sa Evropskom unijom kao i u kontekstu<br />

regulatornih i institucionalnih reformi koje su sprovedene ili su u toku. Tu smo posebno značajnim<br />

smatrali identifikovanje prioritetnih, strateški definisanih, potreba u različitim sektorima <strong>infrastrukture</strong>,<br />

kao i izazova sa kojima bi se Republika Srbija mogla suočiti u narednom periodu. Važnim smo smatrali<br />

i obradu različitih mehanizama finansiranja koji se primenjuju u Srbiji, odnosno Evropi i svetu, a čijom<br />

bi kombinovanom primenom Srbija mogla unaprediti postojeće stanje <strong>infrastrukture</strong>. Posebnu pažnju<br />

u ovoj knjizi posvetili smo javno-privatnom partnerstvu kao do sada najređe obrađivanom mehanizmu<br />

finansiranja <strong>infrastrukture</strong> u Srbiji i okruženju, a čiji se značaj sve više potencira, kako od strane javnog<br />

tako i privatnog sektora. U tom smislu, obrađena su pitanja osnovnih komponenti za uspešnu primenu<br />

javno-privatnog partnerstva i uslova koje takvi projekti moraju ispuniti u cilju uspešne realizacije, uz<br />

uporedno-pravni prikaz iskustava drugih država u Evropi i regionu koje su na tom planu već ostvarile<br />

značajan napredak. Istovremeno smo pokušali da predstavimo postojeći institucionalni i pravni okvir za<br />

razvoj javno-privatnog partnerstva u Srbiji, kao i da izvedemo određene zaključke, koji bi mogli poslužiti<br />

za dalje unapređenje ove materije. Takođe, smatrali smo korisnim obraditi i neke od primera dobre i loše<br />

prakse u realizaciji projekata javno-privatnog partnerstva u okruženju, kako bi se ta iskustva sa terena<br />

mogla koristiti i u lokalnoj primeni. Na kraju, posebnu pažnju smo posvetili i mogućim modalitetima za<br />

rešavanje sporova koji mogu proizaći iz infrastrukturnih projekata.


S A D R Ž A J<br />

UVOD..................................................................................... 1<br />

1. OPŠTI PRIKAZ INFRASTRUKTURNIH<br />

POTREBA /PRIORITETA U SRBIJI...............................3<br />

1.1 OSNOVNI EKONOMSKI<br />

I FINANSIJSKI POKAZATELJI......................................3<br />

1.2 GLAVNI INFRASTRUKTURNI PRIORITETI.........5<br />

2. PREGLED DOSTUPNIH MEHANIZAMA<br />

FINANSIRANJA INFRASTRUKTURE U SRBIJI.......9<br />

2.1 UVOD.......................................................................9<br />

2.2 KREDITI, BUDŽETSKA SREDSTVA,<br />

RAZVOJNA POMOĆ..................................................10<br />

2.3 JPP KAO MEHANIZAM FINANSIRANJA.......... 11<br />

3. OPŠTE O JPP-U...........................................................12<br />

3.1 ŠTA JE JPP...............................................................12<br />

Prednosti projekata JPP-a.........................................12<br />

Strukture JPP-a............................................................13<br />

Prikladnost i efikasnost<br />

alternativnih struktura JPP-a....................................16<br />

Pravna struktura projekata JPP-a............................17<br />

Institucionalna struktura..........................................18<br />

Finansijske i ekonomske implikacije JPP-a.............18<br />

Uslovi partera u okviru JPP-a i uspostavljanje<br />

uspešnog partnerstva............................................... 20<br />

3.2 JPP PROCES...........................................................21<br />

Uvod..............................................................................21<br />

Pregled modela JPP-a................................................22<br />

Zašto treba koristiti JPP?...........................................22<br />

Iskustvo u UK.............................................................. 23<br />

Ključni uslovi/uputstva za uspešno JPP................. 24<br />

Rezime.......................................................................... 26<br />

3.3 POJEDINA FINANSIJSKA PITANJA KOJA<br />

PROIZILAZE IZ JPP-A: PROMENA TRŽIŠTA,<br />

REFINANSIRANJE, OBEZBEĐENI INTERESI,<br />

DRŽAVNE GARANCIJE..............................................27<br />

4. PRAVNI OKVIR ZA REALIZACIJU JPP-A.......... 29<br />

4.1 U KORAK S EVROPSKIM<br />

INTEGRACIJAMA....................................................... 29<br />

4.2 ZAKON O KONCESIJAMA<br />

REPUBLIKE SRBIJE...................................................... 30<br />

Pojam koncesije..........................................................31<br />

Predmet koncesije......................................................31<br />

Postupak i način davanja koncesije.........................31<br />

Ugovor o koncesiji..................................................... 32<br />

Ugovor o finansiranju................................................ 32<br />

Koncesiona naknada.................................................. 33<br />

Ostvarivanje koncesionih prava i obaveza............ 33<br />

Koncesiono društvo...................................................34<br />

Poreske olakšice i oslobođenja................................34<br />

Nadležnost suda i arbitraže.....................................34<br />

Prekid koncesionog odnosa.....................................34<br />

Prestanak koncesionog odnosa..............................34<br />

4.3 PRAVILA O JAVNIM NABAVKAMA................ 36<br />

Donošenje novog zakona<br />

o javnim nabavkama................................................. 36<br />

Nabavka dobara..........................................................37<br />

Nabavka radova..........................................................37<br />

Nabavka usluga...........................................................37<br />

Izuzeci od procedure javnih nabavki.......................37<br />

Postupci javnih nabavki............................................ 38<br />

Kriterijum za izbor najpovoljnijeg ponuđača........ 39<br />

Posebna pravila nabavki u oblastima<br />

vodoprivrede, energetike, rudarstva,<br />

telekomunikacije i saobraćaja.................................40<br />

Profesionalizacija službenika...................................40<br />

Oglasi o javnoj nabavci............................................40<br />

4.4 REZIME OSTALIH PROPISA<br />

U OBLASTI JPP-A........................................................41<br />

4.5 REGIONALNA ISKUSTVA................................. 43<br />

Smernice Vlade Republike Hrvatske<br />

za primenu JPP-a........................................................ 43<br />

Uredba o davanju prethodne saglasnosti za<br />

sklapanje ugovora o JPP-u po modelu PFI<br />

Zakon o JPP-u.............................................................44<br />

5. INSTITUCIONALNI OKVIR................................... 46<br />

5.1 NADLEŽNOST..................................................... 46<br />

6. JPP U PRAKTIČNOJ PRIMENI.............................. 49<br />

6.1 REGIONALNA ISKUSTVA<br />

U RAZVOJU PROJEKATA JPP-A.............................. 49<br />

Opcije za mehanizme plaćanja............................... 49<br />

Porast upotrebe hibridnih<br />

mehanizama plaćanja u JIE.......................................51<br />

Osnovna pitanja vezana za hibridne mehanizme<br />

plaćanja na osnovu realnih putarina/plaćanja za<br />

raspoloživost................................................................51<br />

Zaključak..................................................................... 52<br />

6.2 STEČENA ISKUSTVA.......................................... 52<br />

Finansijski aspekt: unapređenje <strong>infrastrukture</strong> uz<br />

smanjenje javnog duga............................................. 53<br />

Pravni i institucionalni okvir kao uslov.................. 53<br />

Identifikovanje prioriteta.......................................... 54<br />

Dobro projektno planiranje<br />

i razvoj dobre prakse.................................................. 54<br />

Politička stabilnost.................................................... 58<br />

Zaključak..................................................................... 58<br />

6.3 REŠAVANJE SPOROVA<br />

(ICSID ARBITRAŽA)................................................... 59<br />

Sudsko rešavanje sporova........................................ 59<br />

Međunarodna arbitraža............................................ 59<br />

ICSID............................................................................ 59<br />

7. REČNIK TERMINA.....................................................61<br />

KORIŠĆENA LITERATURA............................................... 68


1. OPŠTI PRIKAZ INFRASTRUKTURNIH<br />

POTREBA/PRIORITETA U SRBIJI<br />

1 . 1 O s n o v n i e k o n o m s k i i f i n a n s i j s k i p o k a z a t e l j i<br />

Srbija je zemlja sa srednjim prihodima i sa oko 7,5 miliona stanovnika (oko 10,2 miliona uključujući i<br />

Kosovo i Metohiju) i velikim potencijalom za brz ekonomski rast. Srbija ima obilje prirodnih i mineralnih<br />

resursa i plodno obradivo poljoprivredno zemljište. Srbija takođe ima dobar položaj za razvoj transportne<br />

mreže, imajući u vidu njen strateški položaj na raskršću glavnih puteva i železnica Jugoistočne<br />

Evrope („JIE“). Ovo je jedna od najznačajnijih prednosti ove zemlje u poređenju sa drugim zemljama<br />

balkanskog regiona. Većina privrednih aktivnosti je koncentrisana na usluge (oko 65% BDP-a), industriju<br />

(24%) i poljoprivredu (11%).<br />

Period od 2001. do 2008. godine karakteriše sprovođenje brojnih reformi, uspostavljanje makroekonomske<br />

stabilnosti i održivog i stabilnog privrednog razvoja, restrukturiranje velikih sistema, privatizacija<br />

preduzeća i početak pridruživanja EU, koji uključuje brojna zakonska prilagođavanja u svim<br />

oblastima privrede i društva. Osnovni ciljevi ekonomske politike bili su održavanje makroekonomske<br />

stabilnosti, uz istovremeno ostvarivanje visoke stope privrednog rasta. Proizvodna aktivnost, u periodu<br />

posle 2000. godine, odvijala se uz pozitivne procese ekonomske tranzicije i reforme poreskog sistema,<br />

tržišta rada i socijalnog sektora, kurs dinara je bio stabilan uz kontinuirani rast deviznih rezervi, izvršena<br />

je značajna deregulacija i liberalizacija cena i spoljno-trgovinskog poslovanja, regulisani su odnosi sa<br />

međunarodnim finansijskim institucijama. Ostvaren je značajan napredak u sprovođenju strukturnih<br />

reformi, posebno u oblasti privatizacije preduzeća i konsolidacije i privatizacije bankarskog sektora.<br />

Doneto je preko 350 sistemskih zakona, kojima se podržavaju strukturne reforme i zemlja približava<br />

EU. Rast BDP u poslednjem kvartalu 2008. godine u odnosu na isti period 2007. godine je bio 4.9%, a<br />

najveći porast je zabeležen u finansijskom sektoru sa stopom 13.9%, transportnom sektoru sa 13.6%<br />

i trgovini sa 7.6%.<br />

Ekonomska politika i reforme koje je sprovela Republika Srbija u tranzicionom periodu od 2001. - 2007.<br />

godine, dovele su do značajnih rezultata u ekonomskom sektoru. U ovom periodu, Republika Srbija<br />

je dostigla visok porast BDP-a, od prosečno 5.6% godišnje. Rast BDP-a je bio relativno raširen po<br />

aktivnostima među kojima su prednjačile usluge. BDP po glavi stanovnika je porastao sa iznosa od<br />

1.750,00 evra u 2001. godini na 3.970,00 u 2007. godini kao rezultat visoke stope stvarnog rasta BDPa<br />

i stvarnog povećanja vrednosti dinara. Dinamičan ekonomski rast u proteklih više od sedam godina,<br />

je na prvom mestu bio posledica porasta domaće potražnje i izvoza kao i veoma loše početne pozicije.<br />

U periodu tranzicije od 2001. -2007. godine, Vlada je držala inflaciju pod kontrolom. Fiskalna i monetarna<br />

politika, kao i stabilan kurs dinara u odnosu na evro, su odigrali ključnu ulogu u smanjenju<br />

inflacije. Kombinacija mera ekonomske politike i implementacije ekonomskih reformi, dovelo je do<br />

smanjenja stope inflacije sa 40.7% u 2001. godini, na 10.1% u 2007. godini. Pa ipak, veliki porast BDP-a<br />

je bio praćen povremenim deficitom u javnim finansijama kao i povećanjem spoljnotrgovinskog deficita<br />

i deficita platnog bilansa. Visok nivo sadašnjeg računovodstvenog deficita doveo je do toga da je<br />

srpska ekonomija podložna oštrom smanjenju u prilivu stranog kapitala.<br />

<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Važno je pomenuti da spoljni i unutrašnji disbalans ugrožava perspektivu dugoročnog rasta ekonomske<br />

aktivnosti i zaposlenosti u Srbiji. Postignuta makroekonomska stabilnost i ekonomski rast u poslednjih<br />

nekoliko godina nije imalo značajan uticaj na indikatore na tržištu rada. Ipak, nakon godina rasta, stopa<br />

nezaposlenosti u Srbiji se smanjila u 2007. godini. Stopa nezaposlenosti, merena na osnovu metodologije<br />

Međunarodne organizacije rada se smanjila sa 21.6% u 2006. godini na 18.8% u 2007. godini.<br />

Smanjena stopa nezaposlenosti ne oslikava u potpunosti promene na tržištu rada jer je delimično<br />

rezultat promenjene metodologije.


Tržište rada u Republici Srbiji, osim što ga karakteriše visoka, strukturna i dugoročna nezaposlenost,<br />

takođe karakteriše i nekonzistentnost ponude i potražnje rada, slaba mobilnost radne snage, višak radnika<br />

u javnim i državnim privrednim subjektima, zastarelost znanja i veština i zaposlenih i nezaposlenih<br />

koje je posledica tehnološke i ekonomske stagnacije društva u ranijem periodu. Kao posledica takvih<br />

uslova, 22% stanovništva ima samo osnovno obrazovanje, a oko 30% nezaposlenih nema nikakve<br />

kvalifikacije, dok je 487.758 nezaposlenih na birou Nacionalne službe za zapošljavanje duže od 24 meseci.<br />

U cilju rešavanja ovog problema, srpska strategija zapošljavanja počiva na 10 smernica Evropske<br />

strategije zapošljavanja, kao i na dva prioriteta od posebnog značaja za Srbiju: podrška direktnim stranim<br />

investicijama i zapošljavanje i smanjenje razlika između regionalnih tržišta rada.<br />

Ukupan priliv baziran na stranim investicijama u periodu od 2000. - 2007. godine iznosi 12.683 miliona<br />

američkih dolara. Većina investicija je bila usmerena na finansijski sektor, saobraćaj i prerađivačku<br />

industriju. Kao rezultat investicija došlo je do naglog porasta bruto priliva stranih investicija u Srbiji<br />

u 2006. godini koje su dostigle vrhunac od 5.464 miliona američkih dolara, od kojih većina potiče iz<br />

privatizacije u oblasti telekomunikacija, bankarstva, osiguranja i slično.<br />

U periodu od 2002. - 2008. godine, zaključno sa 15. martom 2008. godine, privatizovano je ukupno<br />

2.157 privrednih društava. Ukupno je prodato na aukcijama 1.558 privrednih društava sa 144.206 zaposlenih<br />

i ukupnim prihodom od 1.057 milijardi evra i obaveznih investicija od 220 miliona evra. U<br />

istom periodu je prodato u tenderskom postupku 89 velikih privrednih društava sa 78.572 zaposlenih<br />

ostvarujući prihod od 1.127 milijardi evra i obaveznih investicija od 981 miliona evra.<br />

<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Zaključujući Ugovor o stabilizaciji i pridruživanju („SAA“) 29. aprila 2008. godine, Srbija je ušla u novu<br />

fazu odnosa sa Evropskom unijom („EU“). Po prvi put, odnos sa EU je zasnovan na ugovornoj osnovi,<br />

a Srbija je postala zemlja pridružena EU. Pa ipak SAA ne može formalno da stupi na snagu dok ne bude<br />

ratifikovan od strane Narodne skupštine Republike Srbije („Narodna skupština“) i skupština članica<br />

EU, što i dalje zavisi od saradnje sa Međunarodnim krivičnim sudom za bivšu Jugoslaviju (ICTY).<br />

SAA se smatra temeljom za put balkanskih naroda ka članstvu u EU, utire put za veću liberalizaciju<br />

trgovine i konkurentnije tržište koje će predstavljati izazov za poslovne odnose u Srbiji i doneti nove<br />

mogućnosti za ulazak na tržište EU. Dodatno, slobodno kretanje širom Evrope je korist koju bi SAA<br />

mogao doneti Srbiji.<br />

Važno je spomenuti kao dodatak prednostima SAA-a koje će omogućiti srpskim privrednim društvima<br />

da izvoze robu u EU bez carine, takođe i sporazum o trgovini sa Ruskom federacijom kao i CEFTA pristup<br />

oslobođen carine na tržište od ukupno 30 miliona ljudi.<br />

U pogledu razvoja finansijskog sektora u 2008. godini, bitno je pomenuti da je kreditna aktivnost<br />

banaka porasla za 39%. Krediti su porasli na 35% BDP-a, i 53% ukupnog bilansa stanja bankarskog<br />

sektora. Udeo ukupnih kredita odobrenih preduzećima i stanovništvu stoji na 58% odnosno 40% od<br />

ukupnog bilansa stanja bankarskog sektora. Od kredita odobrenih stanovništvu, 13% su stambeni<br />

krediti. Depozitna aktivnost banaka porasla je za 44%. Najveći udeo depozita je prouzrokovao sektor<br />

stanovništva (46%), zatim sektor preduzeća (33%) i bankovni depoziti (12%). Depoziti u stranoj<br />

valuti iznose 67,7% ukupnih depozita. Preovlađuju kratkoročni depoziti (52%), a za njima depoziti po<br />

viđenju (40%). Uopšteno, finansijsko posredovanje je nastavilo sa rastom, ali sa još uvek relativno<br />

niskog nivoa. Međutim, visok nivo evroizacije sredstava i obaveza u kombinaciji sa potencijalnom<br />

neusaglašenošću valuta, mogao bi izazvati značajne rizike promene kamatne stope i valutne rizike za<br />

banke, domaćinstva i korporacije. Broj banaka u državnom vlasništvu ostao je nepromenjen i takvih<br />

banaka ima osam (od ukupno 34), dok se 20 banaka sada nalazi u većinskom vlasništvu stranih lica.<br />

Šest banaka je bilo u većinskom vlasništvu domaćih fizičkih ili pravnih lica. Pet najvećih banaka u smislu<br />

sredstava predstavlja 46,5% ukupnog bankarskog sektora. Generalno, dok je konkurencija između<br />

banaka jaka, privatizacija banaka u državnom vlasništvu nije pokazala napredak. Krajem marta 2008.<br />

godine, 28,3% ukupnih sredstava bankarskog sektora je klasifikovano kao rizično. Udeo ukupnih kredita<br />

kod kojih postoji kašnjenje u izvršenju obaveza u ukupnim neizmirenim dugovanjima iznosi 4,4%,<br />

dok je koeficijent valutnog rizika banaka 13,8%. Prosečni koeficijent adekvatnosti kapitala bankarskog


sistema stoji na 27,7% i shodno tome, ostao je značajno iznad traženog minimuma od 12% ponderisanih<br />

rizičnih sredstava za svaku banku. Profitabilnost bankarskog sektora je poboljšana, i prinos na<br />

kapital je porastao na 12,7%. Generalno, bankarski sektor je profitabilan, i prilično stabilan. Međutim,<br />

visoki udeo rizične aktive može ukazivati na značajnu finansijsku osetljivost.<br />

EU je ostala glavni trgovinski partner Republike Srbije. Izvoz i uvoz robe i usluga iz i u EU porastao je<br />

na 56% odnosno 54% ukupnog izvoza i uvoza, u poređenju sa 53%, odnosno 49% u 2006. Drugi<br />

važni trgovinski partneri Srbije su bili Crna Gora, Bosna i Hercegovina, Rusija i Kina. Uopšteno, spoljna<br />

trgovina je nastavila sa rastom, i trgovinska integracija sa EU ostaje na visokom nivou. Neto direktna<br />

strana ulaganja iz zemalja EU u Srbiju ostaju neizmenjena, na oko 2,3 milijarde EUR. Međutim, udeo<br />

EU u ukupnim neto direktnim stranim ulaganjima u Srbiji se gotovo udvostručio na 116% u 2007. godini,<br />

sa 61% u prethodnoj. Ovaj veliki pomak izazvan je snažnim uplivom kapitala iz Norveške u Srbiju<br />

2006. godine (privatizacija kompanije za telekomunikacije) u kombinaciji sa snažnim odlivom kapitala<br />

iz Srbije u Bosnu i Hercegovinu 2007. godine, gde su oba ova faktora poremetila cifre koje se odnose<br />

na ukupna neto strana ulaganja u Srbiju. Direktna strana ulaganja su u proseku bila na nivou od 7,2%<br />

BDP u toku prethodnih 5 godina, pri čemu je Srbija bila među pet zemalja u Evropi i Centralnoj Aziji<br />

sa najvišim stepenom privlačenja takvih ulaganja. Prema predviđanjima EBRD za 2009. godinu, rast<br />

BDP-a će biti oko 5,6%, što je još uvek veoma dobra ocena imajući u vidu potencijalne efekte Svetske<br />

ekonomske krize. Međutim, standardni indikatori ukazuju na stalno opadanje konkurentnosti izvoznih<br />

cena. Realne zarade su porasle za 14,1%, tj. za više od prosečne produktivnosti rada (procenjene na<br />

8,6%) uključujući porast u realnoj ceni rada od 5,4%.<br />

Udeo privatnog sektora ostaje na nivou između 55% i 60% ukupnih ostvarenih rezultata. Privatni sektor<br />

zapošljava preko 60% ukupnog broja zaposlenih. Međutim, društva u društvenom, a naročito samo<br />

delimično restrukturirana i neprivatizovana društva u državnom vlasništvu i dalje su zaslužna za veliki<br />

deo izlaznih rezultata Srbije. Privatna društva ostaju prilično slaba, i imaju veliki udeo u trgovini, ali ne<br />

toliko veliki u proizvodnji. Ovo sprečava razvoj konkurentnog domaćeg proizvoda i opterećuje javne<br />

finansije. Generalno, iako ima napretka u privatizaciji društava u društvenom vlasništvu, ovo nije slučaj<br />

sa društvima u državnom vlasništvu. Rezultat toga je da konkurentan i dinamički privatni sektor još<br />

uvek nije u potpunosti zasnovan .<br />

Iako opšti ekonomski / finansijski indikatori pokazuju evidentan napredak koji je Republika Srbija napravila<br />

u proteklih osam godina, zemlja je i dalje suočena sa velikim razvojnim ograničenjima: relativno nizak<br />

BDP po stanovniku u 2008. godini od oko 4.206,00 američkih dolara; visok procenat siromašnih, visoka<br />

stopa nezaposlenosti (14%); veoma nepovoljan položaj zemlje u pogledu međunarodne konkurentnosti<br />

(87. mesto na svetskoj rang listi); naglašena spoljna makroekonomska neravnoteža (visok platni<br />

deficit na nivou od oko 60% ukupnog GDP); izrazite regionalne neravnomernosti kao posledica,<br />

između ostalog, nepostojanja celovitog institucionalnog okvira za ravnomerniji regionalni razvoj, koji<br />

bi omogućio fleksibilnost u formulisanju ciljeva, mehanizama i instrumenata regionalne politike. Zbog<br />

ovakvog institucionalnog vakuma, država nije u stanju da planski i na celovit način ponudi dugoročna<br />

rešenja za sve teži položaj pojedinih opština, pa i čitavih regiona kao što su Jug Srbije, Borski basen<br />

(Istočna Srbija), Jugozapadna Srbija i nekadašnji industrijski centri sa rastućim ekonomskim, socijalnim<br />

i političkim tenzijama.<br />

<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

1 . 2 G l a v n i i n f r a s t r u k t u r n i p r i o r i t e t i<br />

Prema godišnjem Izveštaju o tranziciji za 2008. godinu, urađenom od strane Evropske banke za obnovu<br />

i razvoj („EBRD“), opšti indikator infrastrukturne reforme u zemlji je 2+ sa blagom tendencijom<br />

poboljšanja u odnosu na prošlu godinu. Ovo ipak nije zadovoljavajući rezultat u poređenju sa zemljama<br />

u okruženju (posebno članicama EU, ali i zemljama koje su korak ispred Srbije u procesu pridruživanja;<br />

videti tabelu br. 1 ispod). Prema navedenom izveštaju, Srbija je najveći iskorak u unapređenju <strong>infrastrukture</strong><br />

napravila u sektoru telekomunikacija, zadržavši trogodišnji trend komercijalizacije usluga u<br />

navedenom sektoru i poboljšanja konkurentnosti na tržištu.<br />

Brojke koje se odnose na privredne i finansijske podatke uzete su iz Izveštaja EK o napretku u procesu tranzicije u 2008. godini, Komisija Evropskih<br />

zajednica, Brisel SEC (2008) 26898 final.


Tabela – Rezultati tranzicije u oblasti <strong>infrastrukture</strong> u 2008. godini<br />

Zemlja<br />

Električna<br />

enegrija<br />

Rezultati tranzicije u oblasti <strong>infrastrukture</strong> u 2008. godini*<br />

Železnica<br />

Putevi<br />

Telekomunikacije<br />

Vode i otpadne<br />

vode<br />

Opšti indikator<br />

infrastrukturne<br />

reforme<br />

Hrvatskat 3 3- 3 4õ 4õ 3<br />

Bosna i<br />

Herzegovina<br />

BJR<br />

Makedonija<br />

3 3 3- 2+ 2 2+<br />

3 2 2+ 3+ 2+ 2+<br />

Crna Gora 2+ 2- 2 3+ 2 2<br />

Bugarska 4- 3+ 3- 4- 3 3<br />

Rumunija 4- 4 3 3+ 3+ 3+<br />

Mađarska 4 4- 4- 4 4 4-<br />

Srbija 2+ 2+ 3- 3-õ 2- 2+õ<br />

<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

*Izvor: EBDR Izveštaj o tranziciji za 2008. godinu<br />

Napomena: Indikatori tranzicije su u rasponu od 1 do 4+, pri čemu 1 predstavlja malu, ili nikakvu promenu od rigidne centralno-planske<br />

privrede, dok 4+ predstavlja standarde industrijalizovane i tržišno orjentisane privrede. Strelice pokazuju postojanje promene u odnosu na<br />

predhodnu godinu.<br />

Reforma sektora <strong>infrastrukture</strong> ostaje jedan od glavnih prioriteta Vlade Republike Srbija („Vlada“),<br />

koji je definisan u gotovo svim strateškim dokumentima usvojenim u proteklom periodu. Tako Nacionalna<br />

strategija privrednog razvoja Republike Srbije, usvojena početkom 2007. godine, predviđa da se<br />

u periodu 2006. – 2012. godine u infrastrukturu uloži oko 18 milijardi evra, od čega najveći deo odlazi<br />

u saobraćaj, energetiku, telekomunikacije, ekologiju, odnosno sektor vodosnabdevanja. Prema istoj<br />

strategiji, troškovi razvoja <strong>infrastrukture</strong> će se obezbediti iz izvornih prihoda, uključujući i transfere sa<br />

centralnog na lokalni nivo vlasti, komercijalnim kreditima ili izdavanjem obveznica, povoljnim kreditima<br />

međunarodnih finansijskih institucija (tzv. soft loans), sredstvima privatizacije kroz Nacionalni<br />

investicioni plan, ali i razvojem javno-privatnog partnerstva („JPP“). Unapređenje <strong>infrastrukture</strong> kao<br />

jedan od prioriteta za privlačenje stranih direktnih investicija i sveukupan ekonomski razvoj zemlje,<br />

prepoznat je od strane Vlade uvođenjem Nacionalnog investicionog plana („NIP“), koji se u najvećoj<br />

meri odnosi upravo na realizaciju infrastrukturnih projekata. Reč je o posebnom fondu u okviru budžeta<br />

Republike Srbije koji je isključivo namenjen finansiranju razvojnih projekata širom zemlje. Sredstva NIPa<br />

su dobijena kroz privatizacione prihode i kao takva se mogu okarakterisati kao „jednokratna”. Generalno<br />

NIP je koncipiran kao pokretač ekonomskog razvoja Republike Srbije, snažna poluga za jačanje<br />

ekonomije, rast društvenog proizvoda, rast investicija i izvoza, smanjenje nezaposlenosti i poboljšanje<br />

životnog standarda. Međutim, već u samom startu se ispoljila jasna mana koncepta „sveobuhvatnog“<br />

finansiranja projekata iz gotovo svih oblasti / sektora. U početku, efikasnost NIP-a dodatno je otežana<br />

i nejasnim procedurama, slabom evaluacijom predloga projekata za koje, u početku, nisu postojali nikakvi<br />

prethodno definisani kriterijumi, slabim monitoringom itd. Zapravo, sve je više ličilo na spisak<br />

želja predlagača projekata, nego što je bio izraz stvarnih potreba usklađenih sa strateškim dokumentima<br />

(opština, regiona, javnih institucija, itd.). U međuvremenu je dosta toga učinjeno na „uvođenju<br />

reda” i jasnih pravila i procedura prilikom konkurisanja, ocenjivanja predloga projekata i praćenja njihove<br />

realizacije. Cilj je bio da se procedure usklade sa opšte prihvaćenim pravilima koja važe i za druge<br />

projekte, finansirane od strane EU i drugih međunarodnih institucija. Ipak, činjenica je da i danas Srbija<br />

nema sveobuhvatan dokument koji bi definisao državne prioritete razvoja <strong>infrastrukture</strong> (ali ne samo<br />

<strong>infrastrukture</strong>). Koncepcija razvoja je za sada kreirana kroz ogroman broj strateških dokumenata, koji<br />

su često međusobno suprotstavljeni jedan drugom, po pravilu izuzetno obimni i bez jasne konkretizacije,<br />

a time i sprovodljivosti u praksi (do sada je od strane Vlade usvojeno ukupno 48 strategija).<br />

Čini se da je ovo najdrastičnije izraženo upravo u onim sektorima gde infrastruktura zauzima značajno<br />

mesto (saobraćaj, energetika, ekologija, vode itd.). Iako je jasno da su potrebe države u oblasti <strong>infrastrukture</strong>,<br />

posle decenija njene zapostavljenosti, izuzetno velike, treba imati u vidu da su raspoloživa


sredstva (bez obzira o kom mehanizmu finansiranja je reč) ograničena i da se ipak moraju odabrati oni<br />

projekti koji, suštinski, predstavljaju razvoju šansu Srbije u budućnosti. Ipak, za očekivati je da se sektori<br />

saobraćaja, energetike i životne sredine (uključujući i vodosnabdevanje i tretman otpadnih voda)<br />

nametnu kao prioritetni u odnosu na ostale, te da se najveći broj projekata realizuje upravo u ovim sektorima.<br />

Tu naravno nikako ne treba zaboraviti ni komunalnu infrastrukturu, pri čemu analiza pokazuje<br />

jasne potrebe lokanog nivoa za razvojem lokalne putne <strong>infrastrukture</strong>, sanitarnih deponija za tretiranje<br />

čvrstog otpada (što realno predstavlja akutan problem svih opština u Srbiji), vodovoda, ali i socijalne<br />

<strong>infrastrukture</strong> (škole, zdravstvene ustanove, ustanove socijalne zaštite i sl.). Prema važećem Programu<br />

zaštite životne sredine u Republici Srbiji, kao jedan od ključnih infrastrukturnih prioriteta definisana<br />

je izgradnja 29 regionalnih deponija širom Srbije, kako bi se konačno na efikasan način rešio problem<br />

odlaganja čvrstog otpada. Takođe, Republici Srbiji još uvek nedostaje moderno postrojenje za tretman<br />

i odlaganje opasnog otpada. Potencijalni projekti iz ovih oblasti su svakako na vrhu liste državnih prioriteta,<br />

a predstavljaju ujedno i uslov daljeg približavanja Srbije EU.<br />

Ovde ćemo napomenuti samo neke od mnogobrojnih strateških dokumenata koji tretiraju infrastrukturu<br />

kao jedan od prioriteta, kao što su: Nacionalna strategija privrednog razvoja Republike Srbije<br />

2006. – 2012. godine, Strategija razvoja železničkog, drumskog, vodnog i vazdušnog intermodalnog<br />

transporta 2008. - 2015. godine, zatim Strategija razvoja energetike do 2015. godine, Strategiju regionalnog<br />

razvoja Srbije 2007. - 2012. godine, Strategija razvoja telekomunikacija u periodu 2006. – 2010.<br />

godine, Nacionalni program zaštite životne sredine i sl. Svakako treba imati u vidu i veliki broj lokanih<br />

(gradskih i opštinskih) strategija razvoja, koje, u gotovo svim slučajevima, kao glavni prioritet stavljaju<br />

unapređenje komunalne <strong>infrastrukture</strong> . Kao jedan od najnovijih i ujedno i najkonciznijih dokumenata<br />

koje je država usvojila je i Nacionalni plan razvoja saobraćajne i železničke <strong>infrastrukture</strong> u periodu<br />

2008. - 2012. godine. To je čini se, za sada, jedini dokument koji je definisao jasne ciljeve u vidu konkretnih<br />

projekata koje Vlada planira da realizuje u narednom četvorogodišnjem periodu. Prema navedenom<br />

dokumentu, Vlada planira da do 2015. godine u najvećoj meri završi izgradnju sledećih infrastrukturnih<br />

projekata:<br />

Izgradnja/unapređenje mreže nacionalnih puteva<br />

Prioritet Naziv projekta Period Način finansiranja Iznos finansiranja<br />

1. Koridor 10 – putni 2008 – 2011<br />

2. Koridor 10 – železnički 2009 –<br />

3. Autoput Beograd - Južni Jadran 2009 – 2015<br />

Finansiranje iz<br />

budžeta i kredita MFI<br />

Finansiranje iz<br />

budžeta, kredita MFI i<br />

EU fondova<br />

Finansiranje iz<br />

budžeta i kredita MFI<br />

Izgradnja/unapređenje mreže regionalnih puteva<br />

EUR 1,585 mlrd<br />

Iznos će biti naknadno<br />

utvrđen (procena je oko<br />

1,7 milijardi evra)<br />

EUR 600 mil (navedeni iznos<br />

je planiran za period<br />

2009-2012)<br />

Prioritet Naziv projekta Period Način finansiranja Iznos finansiranja<br />

4. Autoput Kragujevac – Batočina 2008 - 2010<br />

5.<br />

6.<br />

Poluautoput Kikinda – Ada – Novi Sad<br />

– Sremska Mitrovica – Šabac – Loznica<br />

Poluautoput Požarevac – Kučevo<br />

– Majdanpek – Negotin (M25)<br />

2009 – 2012<br />

2009 – 2012<br />

7. Autoput Pančevo - Vršac 2009 – 2012<br />

Finansiranje<br />

iz budžeta<br />

Finansiranje<br />

iz budžeta<br />

Finansiranje<br />

iz budžeta<br />

Finansiranje<br />

iz budžeta<br />

EUR 65 mil<br />

Iznos će biti naknadno<br />

utvrđen (procena je oko<br />

1,7 milijardi evra)<br />

EUR 200 mil<br />

EUR 200 mil<br />

<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Predviđena godišnja dinamika finansiranja navedenih projekata, iz svih izvora, je sledeća:<br />

Godina 2008 2009 2010 2011 2012 Ukupno<br />

Ukupan iznos<br />

finansiranja<br />

(EUR)<br />

40 mil 560 mil 850 mil 1000 mil 450 mil 2.900 mil


Ostaje da Vlada, odnosno nadležno ministarstvo za infrastrukturu, u narednom periodu izradi detaljan<br />

plan dinamike i obima posla (izgradnja novih puteva ili rekonstrukcija i modernizacija postojećih), kao<br />

i pregled ukupnih troškova.<br />

Što se budžetskog finansiranja tiče, pretpostavlja se da će najveći deo od 1,41 milijardi evra predstavljati<br />

privatizacione prihode ostvarene privatizacijom „Naftne industrije Srbije“ („NIS“) i „Galenike“, kao<br />

i inicijalnih javnih ponuda akcija društava „Aerodrom Nikola Tesla“, „Telekom Srbija“, „Komercijalna<br />

banka“ i Elektroprivreda Srbije („EPS“). Takođe, najmanje 50% sredstava iz NIP-a će biti preusmereno<br />

u ove namene. Evidentno je da, za sada, ni za jedan projekat nije planirano <strong>finansiranje</strong> pronalaženjem<br />

potencijalnog privatnog investitora / partnera, putem mehanizma JPP-a.<br />

Treba naglasiti da se uskoro očekuje donošenje sličnog dokumenta koji bi se odnosio na sektor energetike.<br />

Veliki deo sredstava za <strong>finansiranje</strong> <strong>infrastrukture</strong> u narednom periodu će biti obezbeđen iz<br />

međunarodnih kredita, ali i razvojnih fondova (donacija). Planirano je da Republika Srbija u toku 2009.<br />

godine, za ostvarivanje svojih infrastrukturnih prioriteta, uđe u kreditne aranžmane u ukupnom iznosu<br />

od 486.480.000,00 evra i 388.000.000,00 američkih dolara. Pregled projekata koji će se finansirati iz<br />

međunarodnih kreditnih linija u 2009. godini predstavljamo u tabeli - Prioriteti saobraćajne <strong>infrastrukture</strong><br />

u periodu 2008 - 2015.<br />

<br />

Tabela - Prioriteti saobraćajne <strong>infrastrukture</strong> u periodu 2008 - 2015<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Međunarodne<br />

finansijske<br />

institucije<br />

Svetska banka<br />

(WB)<br />

Evropska<br />

banka za<br />

obnovu i razvoj<br />

(EBRD)<br />

Evropska<br />

investiciona<br />

banka (EIB)<br />

Nemačka<br />

razvojna banka<br />

(KfW)<br />

Programske linije<br />

Ukupan iznos odobrenog zajma po projektima<br />

Regionalni razvoj Bora EUR 24.300.000,00<br />

Rekonstrukcija saobraćaja EUR 36.800.000,00<br />

Dodatno <strong>finansiranje</strong> projekta reforme zdravstva u<br />

Srbiji<br />

EUR 10.500.000,00<br />

Pružanje unapređenih usluga na lokalnom nivou EUR 32.000.000,00<br />

Koridor 10 USD 388.000.000,00<br />

Projekti Nacionalnog investicionog plana EUR 100.000.000,00<br />

Klinički centri II EUR 70.000.000,00<br />

Projekti Nacionalnog investicionog plana - razvoj<br />

lokalne i regionalne <strong>infrastrukture</strong><br />

Sektor obrazovanja - nastavak projekta za<br />

poboljšanje stanja škola<br />

Projekti Nacionalnog investicionog plana - zaštita<br />

životne sredine i drugi infrastrukturni projekti<br />

EUR 75.000,000,00<br />

EUR 50,000,000,00<br />

EUR 75.000,000,00<br />

Rekonstrukcija vodovoda i kanalizacije EUR 25.000.000,00<br />

Rehabilitacija lokalnog sistema grejanja u Srbiji<br />

- faza IV<br />

EUR 21.000.000,00<br />

Ukupno: EUR 486.480.000,00<br />

USD 388.000.000,00<br />

Ostaje da se vidi da li će, do sada definisani, prioritetni projekti iz oblasti <strong>infrastrukture</strong> biti sprovedeni u<br />

delo, kao i da li će se kao jedan od mehanizama finansiranja u cilju njihove realizacije predvideti neki od<br />

modela JPP-a (npr. koncesija, kao za sada jedini zakonski definisan model ovakvog oblika finansiranja<br />

u Republici Srbiji).


2. PREGLED DOSTUPNIH<br />

MEHANIZAMA FINANSIRANJA<br />

INFRASTRUKTURE U SRBIJI<br />

<br />

2 . 1 U v o d<br />

Republika Srbija se do sada na polju razvoja <strong>infrastrukture</strong> oslanjala prevashodno na budžetska sredstva<br />

(koja su obzirom na obim neophodnih ulaganja i visinu samog budžeta, svakako daleko od dovoljnih),<br />

zatim povoljne kredite (tzv. soft loans) dobijene od strane međunarodnih finansijskih institucija (EBRD,<br />

Svetska banka, Evropska investiciona banka, nemački KfW), što u velikoj meri vrši konstantan pritisak<br />

na budžet Republike Srbije, kao i sredstava razvojne pomoći. U narednom periodu fokus ovih institucija<br />

će biti pretežno na razvoju saobraćajne <strong>infrastrukture</strong>, pre svega realizacije velikih projekata na<br />

Koridoru 10 i železnice, ali i u sektoru energetike na unapređenju energetske efikasnosti, obnovljivim<br />

izvorima energije, daljoj komercijalizaciji energetskih operatera, odnosno omogućavanju ulaska privatnog<br />

sektora u sektor energetike, kao i razvoja lokalne <strong>infrastrukture</strong> (lokalna putna mreža, regionalne<br />

sanitarne deponije, vodosnabdevanja i prečišćavanja otpadnih voda, daljinsko grejanje). Svakako navedenim<br />

oblicima pomoći treba dodati i sredstva razvojne pomoći, na prvom mestu programe pomoći<br />

EU, kakvi su CARDS i IPA . Procena je da će kreditni način finansiranja <strong>infrastrukture</strong> i ubuduće ostati<br />

glavni izvor za realizaciju brojnih projekata od državnog značaja. Prema raspoloživim podacima, glavni<br />

sektori finansijske podrške biće sektor saobraćaja i sektor energetike. Očekuje se da Svetska banka pomogne<br />

realizaciju projekata: Nastavak rehabilitacije saobraćaja , Podrška železnicama Srbije , Autoput<br />

na Koridoru 10 i Rehabilitacija reke Save ukupne vrednosti oko 605 miliona evra. Takođe, procena je<br />

da će Evropska investiciona banka („EIB“), u 2009. godini podržati projektnu liniju (project pipeline)<br />

ukupne vrednosti oko 630 miliona evra. Sredstva će biti usmerena na realizaciju projekata: Beograd-<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Program pomoći Zajednice za rekonstrukciju i razvoj (Community Assistance for Reconstruction and Development), namenjen državama tzv.<br />

Zapadnog Balkana, osim Republike Hrvatske.<br />

Instrument pretpristupne pomoći (Instrument for Pre-accession) koji je počevši od 2007. godine zamenio CARDS program, kao i sve druge, do<br />

tada postojeće, eksterne programe pomoći EU zemljama u procesu pristupanja (ISPA, SAPARD, PHARE).<br />

Svrha projekta je unapređenje putne deonice glavne i regionalne putne mreže, zatim u unapređenju efikasnosti održavanja putne <strong>infrastrukture</strong><br />

kroz uvođenje principa učinkovitog ugovaranja u dva pilot regiona, kao i uvođenje principa bezbednog projektovanja puteva i kontrole bezbednosti.<br />

Vrednost projekta je 80 miliona evra.<br />

Projekat će podržati nabavku novih višenamenskih električnih lokomotiva kao i nabavku 110 teretnih vagona tipa Habbillnss-z. Vrednost<br />

projekta je 80 miliona evra<br />

Projekat će podržati povećanje efikasnosti i bezbednosti u saobraćaju na dve deonice Koridora 10, između Niša i Dimitrovgrada i između Leskovca<br />

i Preševa. Vrednost projekta je 400 miliona evra


ske zaobilaznice, Podrška železnicama Srbije (duž Koridora 10), Projekat rekonstrukcije puta na deonici<br />

Niš – Dimitrovgrad, kao i projekat Koridora 10 - Južna Srbija. Na ovom polju neće zaostati ni EBRD,<br />

koji planira da u 2009. godini odobri ukupan iznos sredstava od 250 miliona evra, za realizaciju dva<br />

važna projekta podrške JP „Železnice Srbije“ i projektu podrške JP „Putevi Srbije“ – Koridor 10. Dodatno,<br />

očekuje se da Republika Srbija iz razvojnog fonda EU za 2008. godinu (IPA 2008) dobije oko 10,5 miliona<br />

evra za unapređenja kapaciteta institucija koje će ubuduće raditi na realizaciji gore navedenih projekata,<br />

kao i ostalih projekata iz oblasti saobraćaja u Srbiji, odnosno nabavci odgovarajuće opreme. Iako se<br />

kreditni način finansiranja infrastrukturnih projekata širom Srbije nametnuo kao najpraktičniji (u nekim<br />

slučajevima čak i jedini moguć!), mora se istaći da, iako se radi o povoljnim kreditnim aranžmanima sa<br />

relativno niskim kamatnim stopama i dugačkim periodom otplate (svakako povoljnijim od zaduživanja<br />

pod komercijalnim uslovima kreditiranja), ovakav način finansiranja svakako u velikoj meri utiče na<br />

povećanje ukupnog duga države.<br />

2 . 2 K r e d i t i , b u d ž e t s k a s r e d s t v a , r a z v o j n a p o m o ć<br />

10<br />

Što se kreditnog finansiranja tiče, Republika Srbija trenutno nije previše zadužena zemlja, budući da<br />

ukupni javni dug iznosi oko 8,62 milijarde evra, što trenutno predstavlja oko 25% BDP-a. Za očekivati<br />

je da će učešće javnog duga uskoro porasti na oko 28% u 2009. godini, ali bi, usled porasta BDP-a, ono<br />

do 2012. godine opalo na ispod 20%. Iako će budžet Republike Srbije u narednih nekoliko godina biti<br />

pod pritiskom otplaćivanja već postojećih kredita, u iznosu od oko 600-700 miliona evra na godišnjem<br />

nivou, treba imati na umu da bi svi novi krediti bili odobreni uz grace period, tako da neće u velikoj meri<br />

opteretiti budžet u narednih nekoliko godina. U tom smislu, pod pretpostavkom da se ostvari očekivani<br />

rast BDP-a, Republika Srbija i u narednom periodu ostaje kreditno sposobna da velike infrastrukturne<br />

projekte realizuje putem povoljnih kreditnih aranžmana zaključenih sa međunarodnim finansijskim institucijama.<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Od trenutka konsolidacije finansijskog sektora u Republici Srbiji (praktično od 2005. godine) sve je<br />

prisutnija težnja komercijalnih banaka da, pod komercijalnim uslovima, obezbede kredite za <strong>finansiranje</strong><br />

infrastrukturnih projekata na nivou lokalne samouprave. Prema studiji o lokalnom tržištu kredita<br />

za razvoj lokalne <strong>infrastrukture</strong> u Srbiji , do sada zabeleženo je 14 komercijalnih banaka aktivnih na<br />

polju kreditiranja opština širom Srbije. Radi se pretežno o dugoročnim kreditima, sa rokom otplate od 5<br />

do 15 godina i grace periodom od 1 – 3 godine i kamatnom stopom od 6% do 8,5% na godišnjem nivou<br />

(EURIBOR + margina). Ove banke traže odgovarajuća obezbeđenja za svoja potraživanja kao što su:<br />

menice, ugovorna ovlašćenja, zajedničko jemstvo javnih preduzeća koje su osnovane od strane opština,<br />

kao i hipoteku na zemljište i objekte u vlasništvu opština. Iako hipoteka na prvi pogled deluje kao<br />

najpouzdanije sredstvo obezbeđenja, situacija sa javnom imovinom u Republici Srbiji ne ide u korist<br />

ovakvom vidu obezbeđenja. Naime, iako novi Ustav posle dužeg vreme uspostavlja vraćanje imovine<br />

lokalnoj samoupravi nad zemljištem, još uvek nisu doneti odgovarajući zakonski akti koji bi navedeno<br />

pravo opština širom Srbije sproveli u delo . Trenutna praksa je još uvek bazirana na tome da je opština<br />

samo korisnik prava nad zemljom/imovinom, bez mogućnosti svojinskog raspolaganja istom. To u<br />

praksi znači da u cilju hipotekarnog obezbeđenja, opština mora tražiti saglasnost / dozvolu Republičke<br />

Direkcije za imovinu, što sve skupa proceduru produžava za 30 dana. Obzirom na to, iskustvo pokazuje<br />

da se banke sve više okreću „obezbeđenom dugu“ opština, koji, zbog relativno sigurnih prihoda koje<br />

opštine ostvaruju, predstavlja pouzdano sredstvo obezbeđenja odobrenih finansijskih sredstava.<br />

Zaključno sa junom 2007. godine ukupna suma dobijenih kredita iznosila je 359 miliona evra, od čega<br />

je 331 milion evra (1,5 % BDP-a) još uvek u fazi otplate. Iako je kreditiranje, kao jedan od, za sada<br />

najrazrađenijih, metoda investiranja u infrastrukturu sigurno u velikoj meri otvorilo vrata velikim infrastrukturnim<br />

projektima širom Srbije, ostaje konstatacija da je trenutno taj način finansiranja ipak<br />

rezervisan isključivo za bogatije opštine, koje imaju finansijskih kapaciteta da zadovolje stroge propise<br />

koji se tiču javnog zaduživanja, odnosno javnog duga. U tom kontekstu, obim javnog zaduživanja u velikoj<br />

meri direktno zavisi od visine društvenog proizvoda i javnih prihoda, koji velikom broju opština ne<br />

Studija je urađena u okviru projekta razvoja lokalne <strong>infrastrukture</strong>, finansiranog sredstvima EU i objavljena je septembra 2007. godine: www.<br />

miasp.com<br />

Ministarstvo finansija Republike Srbije je u septembru 2008. godine izašlo sa novim nacrtom Zakona o javnoj svojini, svojini i drugim imovinskim<br />

pravima republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave.


dopušta luksuz zaduživanja. Postojeći regulatorni okvir dozvoljava zaduživanje lokalne vlasti (u zemlji ili<br />

inostranstvu) do nivoa od 50% ukupno ostvarenih tekućih prihoda u prethodnoj godini, dok godišnja<br />

rata ne može biti veća od 15% istih. U tom kontekstu, na odluku o zaduživanju koju opštinski organ<br />

donese, saglasnost daje Ministarstvo finansija Republike Srbije (koje i procenjuje kreditnu sposobnost<br />

konkretne opštine), a koje istovremeno, u ime Vlade, jedino i može davati garancije za redovnu otplatu<br />

prethodno odobrenog kredita. Ukoliko lokalna vlast nije u stanju da redovno otplaćuje dobijeni kredit,<br />

Vlada tj. Ministarstvo finansija preuzima tu obavezu na sebe, uz smanjivanje obima prenosa tzv. transferisanih<br />

sredstava zaduženoj opštini u narednom periodu . Na osnovu navedenog, lako je zaključiti da<br />

su pred opštine postavljeni teški uslovi za dobijanje neophodnih kreditnih sredstava u cilju finansiranja i<br />

unapređenja lokalne <strong>infrastrukture</strong>. Ulaskom u proces evropskih integracija, Republika Srbija u sve većoj<br />

meri prihvata principe decentralizacije vlasti, kao jednu od osnovnih evropskih vrednosti i preduslova<br />

daljeg ekonomskog razvoja. U tom kontekstu, već su učinjeni glavni formalni koraci ka decentralizaciji<br />

finansijskih usluga na lokalnom nivou, ali i u drugim oblastima . Može se reći da je proces decentralizacije<br />

i saradnje centralne i lokalne vlasti u domenu razvoja <strong>infrastrukture</strong> od ključnog značaja za<br />

postizanje pozitivnih efekata u budućnosti. Naime, potrebno je da Vlada izađe u susret lokalnom nivou<br />

i pomogne mu da prevaziđe postojeće probleme koje otežavaju investiranje u infrastrukturu, počevši<br />

od identifikacije investicionih potreba i time izrada studija o izvodljivosti, odnosno tehničke dokumentacije/projekata,<br />

zatim uvođenja budžetske revizije, standardizovanja budžetskog izveštavanja i produkovanja<br />

standardizovanih finansijskih izveštaja sa jasnim prikazom imovine i obaveza, omogućavanja<br />

opštinama da izdaju garancije za javna komunalna preduzeća čiji su osnivači i izvrše njihovu reformu, tj.<br />

korporatizaciju, daju podsticaj lokalnim vlastima da usvoje tzv. programske budžete koji bi odgovarali<br />

trogodišnjim ili petogodišnjim definisanim strateškim prioritetima samih opština, itd. Takođe, procena<br />

je da su mogućnosti kreditnog finansiranja <strong>infrastrukture</strong> u Republici Srbiji dosta limitirane i da se tek<br />

15%-20% ukupnih investicionih potreba može zadovoljiti iz ovih sredstava 10 .<br />

11<br />

Kada je reč i budžetskim sredstvima, treba napomenuti da najveći deo tih sredstava dolazi iz privatizacionih<br />

prihoda i da će se taj trend svakako nastaviti, posebno nakon privatizacije velikih državnih<br />

preduzeća kao što su Telekom Srbija, NIS (privatizacija sprovedena), EPS, Aerodrom Nikola Tesla, JAT i<br />

Galenika. Reč je o značajnim privrednim društvima, čijom prodajom bi država ostvarila značajna finansijska<br />

sredstva za dalje ulaganje.<br />

Na kraju, nikako ne treba zaboraviti ni pomoć koju Republika Srbija dobija od strane EU, ali i ostalih<br />

donatora, a koja je do sada podržala sektor razvoja <strong>infrastrukture</strong> u Republici Srbija, kako direktnim<br />

<strong>finansiranje</strong>m konkretnih projekata, tako i podizanjem kapaciteta institucija koje se bave planiranjem,<br />

projektovanjem i realizacijom infrastrukturnih projekata. Prema javno dostupnim podacima<br />

Ministarstva finansija Republike Srbije, od 2000. godine do sada, u oblast <strong>infrastrukture</strong> je uloženo<br />

oko 2.975 milijarde evra pomoći (uključujući i sredstva povoljnih kredita), i to u sledeće sektore: (i)<br />

vodosnabdevanje i sanacija otpada oko 225 miliona evra, (ii) građevinarstvo oko 73 miliona evra, (iii)<br />

energetika oko 1.066 miliona evra, (iv) zaštita životne sredine oko 67 miliona evra, (v) rudarstvo oko 27<br />

miliona evra, (vi) saobraćaj oko 999,5 miliona evra (vii) zdravstvo oko 259 miliona evra.<br />

2 . 3 J P P k a o m e h a n i z a m f i n a n s i r a n j a<br />

Analizirajući postojeće, primenjene mehanizme finansiranja u Republici Srbiji, kao i potrebe u oblasti<br />

<strong>infrastrukture</strong>, ono što sigurno upada u oči jeste nedostatak jednog, sve češće primenjivanog oblika<br />

finansiranja u navedenom sektoru, kako u Evropi i svetu tako i u bližem okruženju. Reč je svakako<br />

o javno-privatnom partnerstvu, kao, za sada, najsofisticiranijem obliku saradnje javnog i privatnog<br />

sektora, koji iziskuje određenje promene, kako na pravnom tako i na institucionalnom nivou unutar<br />

jedne zemlje.<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Iako se JPP nemeće samo kao jedan od modela koji javnom sektoru stoji na raspolaganju, njegov značaj<br />

je nesumnjiv, posebno ako se posmatra kao sredstvo rasterećenja tekućeg zaduživanja javnog sektora,<br />

Postojeći propisi koji regulišu ovu oblast, pre svega Zakon o javnom dugu, ne daju odgovor na pitanje šta se dešava i na koji način centralna vlast<br />

preuzima obaveze opštine koje ona nije ispunila u ugovornom roku, a kada nije data suverena državna garancija kojom bi centralna vlast formalno<br />

preuzela krajnju isplatu duga na sebe.<br />

U velikoj meri decentralizacija se sprovodi u sektoru osnovnog i srednjeg obrazovanja, primarne zdravstvene zaštite, a uskoro i socijalne zaštite.<br />

10 U svetlu Svetske ekonomske krize i „poskupljenja“ novca, ovaj procenat će verovatno biti još manji u narednom periodu.


te se ovom obliku saradnje javnog i privatnog sektora mora posvetiti dužna pažnja. Uprkos tome što je<br />

vreme pokazalo brojne korisne strane JPP-a u Evropi i svetu na polju razvoja <strong>infrastrukture</strong>, što svakako<br />

predstavlja jasan signal svim zemljama u razvoju, uključujući i Republiku Srbiju, da je za razvoj ovakvog<br />

mehanizma finansiranja svakako bitan pravni i institucionalni okvir, Republika Srbija, čini se, još uvek<br />

nema jasan i sveobuhvatan koncept koji treba dalje razvijati i sprovoditi u praksi. Ono što je sigurno i<br />

što se pokazalo u svim zemljama sa razvijenom tradicijom JPP-a, jeste da bi ovakav mehanizam finansiranja<br />

svakako omogućio dve jako bitne stvari u realizaciji infrastrukturnih projekata: (i) obimna finansijska<br />

sredstva koja bi se iz privatnog prelila u javni sektor, čime bi se nadomestio postojeći finansijski<br />

gap; kao i (ii) disperzija finansijskog rizika, tj. odgovornosti, čime bi se u velikoj meri izvršila profesionalizacija<br />

rada i usluga u javnom sektoru, a time i poboljšao njihov ukupan kvalitet.<br />

Iz tog razloga, kao i iz narastajuće potrebe za unapređenjem <strong>infrastrukture</strong> u Republici Srbiji i okruženju,<br />

u nastavku ćemo posebnu pažnju posvetiti upravo ovom mehanizmu finansiranja. Naime, iako se na<br />

ovu temu vodilo dosta rasprava u poslednje vreme, sa sve većim potenciranjem značaja JPP-a kako<br />

od strane javnog tako i privatnog sektora, smatramo da postoji relativno malo literature u zemlji i<br />

okruženju koja tretira predmetnu oblasti spuštajući je na lokalni teren, odnosno uzimajući u obzir opšte<br />

prilike u Srbiji i okruženju.<br />

12<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

3. OPŠTE O JPP-U<br />

3 . 1 Š t a j e J P P <br />

JPP predstavlja partnerstvo između javnog i privatnog sektora u cilju izvršenja projekta ili usluge koje<br />

je tradicionalno pružao javni sektor. Međutim, JPP aranžmani se mogu sresti u mnogim oblicima, i još<br />

uvek predstavljaju koncept u razvoju koji se mora prilagođavati konkretnim potrebama i karakteristikama<br />

svakog projekta i partnera na projektu.<br />

Ovaj veoma popularan oblik javno-privatnog aranžmana izazvan je ograničenjima u javnim fondovima za<br />

pokrivanje investicionih potreba, ali isto tako i željom da se poveća kvalitet i efikasnost javnih usluga.<br />

Prednosti projekata JPP-a<br />

JPP sadrži brojne prednosti koje bi mogle da koriste javnom sektoru. One uključuju mogućnost<br />

dolaženja do dodatnih fondova u okolnostima budžetskih restrikcija, najbolje korišćenje operativne<br />

efikasnosti privatnog sektora u smanjenju troškova i povećanju kvaliteta i mogućnost ubrzavanja razvoja<br />

<strong>infrastrukture</strong>. Generalno, privatni sektor ima četiri osnovne uloge u JPP aranžmanima:<br />

<br />

<br />

<br />

<br />

da obezbedi dodatni kapital;<br />

da obezbedi alternativne veštine rukovođenja i realizacije;<br />

da obezbedi dodatnu vrednost korisnicima i javnosti uopšte;<br />

da obezbedi bolju identifikaciju potreba i optimalno korišćenje resursa.<br />

Sve više se shvata da saradnja sa privatnim sektorom u JPP projektima može ponuditi brojne prednosti,<br />

između ostalog:<br />

Odlomak iz Smernica za uspešno javno-privatno partnerstvo, koje su pripremile službe Evropske komisije.


Brže obezbeđivanje <strong>infrastrukture</strong> – JPP obično omogućava javnom sektoru da pretvori početni<br />

kapitalni trošak u kontinuirano plaćanje odgovarajućih usluga. Ovo omogućava nastavak projekata i<br />

u slučajevima kada je dostupnost javnog kapitala ograničena (bilo zbog ograničenja javne potrošnje<br />

ili godišnjih budžetskih ciklusa), tako obezbeđujući potrebnu investiciju;<br />

Bržu primenu – prenošenje odgovornosti za projekat i izgradnju na privatni sektor u kombinaciji sa<br />

plaćanjima povezanim sa dostupnošću neke usluge obezbeđuje značajne olakšice za privatni sektor<br />

da isporuči kapitalne projekte u kraćim rokovima;<br />

Smanjene troškove u toku trajanja projekta – JPP projekti koji zahtevaju pružanje operativnih usluga<br />

i usluga održavanja pružaju privatnom sektoru značajne olakšice koje pomažu da se smanje troškovi<br />

u toku celog trajanja projekta, što je nekada veoma teško postići uz ograničenja koja nameće tradicionalno<br />

budžetiranje iz javnog sektora;<br />

Bolju raspodelu rizika – osnovni princip svakog JPP jeste prenošenje rizika na onu stranu koja će<br />

njima najbolje upravljati uz najmanje troškove. Cilj je optimizacija, a ne maksimizacija prenošenja<br />

rizika, kako bi se obezbedilo postizanje najveće vrednosti;<br />

<br />

<br />

<br />

Snažniji podsticaj za izvođenje radova – raspodela projektnog rizika bi trebalo da predstavlja podsticaj<br />

za izvođača radova iz privatnog sektora da poboljša rukovođenje i rad na bilo kom projektu. U<br />

većini JPP projekata, potpuna isplata naknade izvođaču radova iz privatnog sektora izvršiće se samo<br />

ukoliko su ispunjeni traženi standardni usluga i to na kontinuiranoj osnovi;<br />

Unapređivanje kvaliteta usluge – međunarodno iskustvo pokazuje da je kvalitet usluge dostignut<br />

putem JPP aranžmana često bolji od onoga koji je moguće ostvariti putem tradicionalne nabavke.<br />

Ovo može odražavati bolju integraciju usluga i prateće imovine, unapređenu ekonomiju obima,<br />

uvođenje inovacija u pružanju usluga, ili pružanje olakšica i predviđanje novčanih sankcija koje su<br />

tipično uključene u JPP ugovor;<br />

Sticanje dodatnih prihoda – privatni sektor može biti u mogućnosti da stvori dodatne prihode od<br />

trećih lica, tako smanjujući troškove eventualnih subvencija javnog sektora. Dodatni prihod se može<br />

ostvariti korišćenjem rezervnih kapaciteta ili raspolaganjem viškom sredstava.<br />

Međutim, iako JPP može da pruži brojne prednosti, ne sme se zaboraviti da su ovi aranžmani složeni za<br />

projektovanje, primenu i upravljanje. Oni ni u kom slučaju nisu jedina ili najpoželjnija opcija, i trebalo<br />

bi ih razmatrati samo ako se utvrdi da se pomoću njih može postići dodatna vrednost u poređenju sa<br />

drugim pristupima, ako postoji efikasna struktura primene, i ako se ciljevi svih strana mogu ispuniti u<br />

okviru partnerstva. Stoga, potrebno je pažljivo proceniti JPP u kontekstu konkretnog projekta, javne<br />

dobrobiti i prednosti koje pružaju drugi različiti pristupi.<br />

Strukture JPP-a<br />

Proces JPP je izuzetno dinamičan, i detalji većine aranžmana se prilagođavaju specifičnim okolnostima<br />

konkretnog slučaja. Stoga ne postoji jedan generički ili „najbolji“ model JPP strukture. U nastavku<br />

dajemo pregled raznih oblika JPP odnosa, od onih gde je angažovanje privatnog sektora najmanje, do<br />

onih gde je najveća:<br />

13<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

(A) Mogućnosti uključenja privatnog sektora u projekte sa tradicionalnim sistemom nabavke<br />

Tradicionalno, Vlade u većini zemalja Jugoistočne Evrope se oslanjaju na sistem javnih nabavki u razvoju<br />

svojih sistema <strong>infrastrukture</strong>. Ovim pristupom nadležne državne institucije, kao što su ministarstva<br />

ili javni organi, imaju odgovornost za razvijanje određenih vrsta <strong>infrastrukture</strong>. Ove institucije obično<br />

izrade generalne (master) planove u kojima su određene prioritetne potrebe, i onda organizuju <strong>finansiranje</strong>,<br />

projektovanje i izgradnju pojedinačnih projekata. Kada se projekat završi, njim upravlja i rukovodi<br />

državna institucija, zajedno sa drugom imovinom za koju je nadležna.<br />

Po tradicionalnom modelu javnih nabavki, državne institucije mogu koristiti usluge privatnog sektora za


14<br />

projekat i izgradnju, uz dodelu pojedinačnih ugovora na osnovi konkurentnosti. Međutim, učestvovanje<br />

privatnog sektora najčešće ne ide dalje od ovih funkcija.<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

U produžetku su navedena tri pristupa za nezavisno angažovanje privatnog sektora za funkcije koje<br />

su ranije bile javne. Ovi mehanizmi predstavljaju mogućnosti za privatni sektor da učestvuje u raznim<br />

nivoima održavanja, upravljanja i rukovođenja poboljšanjima <strong>infrastrukture</strong>.<br />

I Ugovori o pružanju usluga<br />

državne institucije mogu zaključiti ugovore o pružanju usluga za društvima iz privatnog sektora, radi<br />

obavljanja određenih poslova. Ugovori o pružanju usluga su sačinjeni tako da odgovaraju operativnim<br />

zahtevima, i često su usmereni na nabavku, korišćenje i upravljanje novom opremom. Ovi zadaci mogu<br />

uključivati oblasti kao što su naplata putarine, instaliranje, održavanje i očitavanje vodomera, skupljanje<br />

otpada ili obezbeđenje i održavanje vozila ili drugih tehničkih sistema.<br />

Ugovori o pružanju usluga se najčešće dodeljuju na konkurentnoj osnovi i imaju kraći rok trajanja, od<br />

nekoliko meseci do nekoliko godina. Oni omogućavaju državnim institucijama da imaju koristi od<br />

konkretne tehničke ekspertize privatnog sektora, da reše pitanje osoblja i postignu potencijalnu uštedu<br />

troškova. Međutim, u ugovorima o pružanju usluga, odgovornosti za upravljanje i investiranje ostaju<br />

strogo na javnom sektoru. Iako pružaju određene koristi, ugovori o pružanju usluga ne mogu se baviti<br />

problemima upravljanja i troškova koji pogađaju loše vođene organizacije.<br />

II Ugovori o upravljanju<br />

Javne institucije koriste ugovore o upravljanju kako bi prenele odgovornost za upravljanje sredstvima<br />

na privatni sektor. Ovi složeni ugovori uključuju kako pružanje usluga tako i rukovođenje, i obično su<br />

korisni kao podrška povećanoj efikasnosti i tehnološkom usavršavanju. Međutim, odgovornost za investicione<br />

odluke ostaje na javnom organu.<br />

III Zakup<br />

Zakup predstavlja način za privatne firme da steknu prihode koje proizvodi imovina u javnoj svojini uz<br />

plaćanje fiksne zakupnine i obavezu upravljanja i održavanja te imovine. Transakcije vezane za zakup se<br />

razlikuju od ugovora o upravljanju u tome što se kod njih prenosi komercijalni rizik na partnera iz privatnog<br />

sektora, jer je mogućnost zakupodavca da ostvaruje profit povezana sa njegovom mogućnošću da<br />

smanji operativne troškove, pri čemu i dalje postiže određene nivoe usluge.<br />

Odgovornost za planiranje i <strong>finansiranje</strong> celokupnih investicionih programa i programa proširenja ostaje<br />

na vlasniku iz javnog sektora. Ugovori o zakupu mogu trajati od pet do petnaest godina. Oni pred-


stavljaju odgovarajuće rešenje samo u infrastrukturnim sistemima koji proizvode nezavisne prihode, i<br />

obično se koriste u sektoru javnog prevoza i vodovoda.<br />

(B) Integrisani razvoj projekta i mogućnosti korišćenja<br />

Gore opisane funkcije uključuju situacije gde se ograničene odgovornosti, koje obično preuzima javni<br />

sektor, prebacuju na privatna društva. Međutim, funkcije koje su uključene su istovremeno nevezane<br />

i relativno izolovane, što je činjenica koja ograničava potencijalne pogodnosti koje vlasnik može imati<br />

od partnerstva sa privatnim sektorom.<br />

Integrisana partnerstva uključuju prenošenje odgovornosti za projekat, izgradnju i korišćenje nekog objekta<br />

ili grupe objekata na partnera iz privatnog sektora. Ovaj pristup isporuci projekta praktikuje nekoliko<br />

vlada širom sveta, i poznat je pod raznim imenima, uključujući i sistem „izgradi-koristi-prenesi“<br />

(buld-operate-transfer) („BOT“).<br />

Prednost BOT pristupa je u tome što on kombinuje odgovornosti za inače različite funkcije – projektovanje,<br />

izgradnju i održavanje – u jednom subjektu. Ovo omogućava partnerima da iskoriste brojne<br />

pogodnosti. Prvo, projekat se može prilagoditi građevinskoj opremi i materijalima koji će se koristiti.<br />

Osim toga, izvođač radova takođe mora unapred ustanoviti dugoročni program održavanja, zajedno sa<br />

procenama povezanih troškova. Detaljno poznavanje projekta i materijala koji će se koristiti omogućava<br />

izvođaču radova da razvije prilagođeni plan održavanja u toku celokupnog trajanja projekta, kojim se<br />

predviđaju i rešavaju potrebe kad se pojave, smanjujući tako rizik da će problemi proći neopaženo, ili da<br />

im se neće pokloniti dovoljna pažnja i da će to dovesti do mnogo skupljih problema.<br />

15<br />

Osim toga, pristupom koji se odnosi na celokupno trajanje projekta eliminišu se bitni problemi<br />

održavanja koji nastanu u političkim previranjima, a koji imaju uticaja na javne budžete za održavanje,<br />

pri čemu vlasnici često ne znaju koliko će sredstava imati na raspolaganju iz godine u godinu. U tim<br />

slučajevima, često su primorani da novac koji imaju potroše na najhitnije potrebe održavanja, umesto<br />

usvajanja racionalnijeg i jeftinijeg preventivnog pristupa.<br />

Takođe je važno napomenuti da integrisani BOT pristup, sam po sebi, ne oslobađa javni sektor od tereta<br />

finansiranja unapređenja predmetne <strong>infrastrukture</strong>. Od projekta do korišćenja, BOT ugovori mogu<br />

trajati do dvadeset godina ili čak i više. Oni uključuju izgradnju i korišćenje glavnih infrastrukturnih<br />

sistema, kao što su pogoni za preradu otpadnih voda ili veliki tranzitni sistemi.<br />

(C) Razvoj partnerskih projekta i mogućnosti investiranja<br />

Gore opisane strukture obezbeđuju nove mogućnosti za privatni sektor da izvršava zadatke koje bi<br />

inače obavljao javni sektor. Međutim, JPP aranžmani mogu takođe uključiti <strong>finansiranje</strong> projekata iz<br />

privatnog sektora, koje bi inače u potpunosti finansirala država.<br />

Ove vrste JPP aranžmana su naročito privlačne jer omogućavaju primenu svih prethodno opisanih<br />

struktura, zajedno sa novim izvorima kapitala. Pristup dodatnim izvorima kapitala omogućava vlasnicima<br />

da realizuju bitne projekte ranije, izbegavajući čekanje budućeg državnog budžetiranja u cilju<br />

finansiranja.<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

I Koncesije<br />

Osnovni model za mogućnosti JPP-a, koji uključuje direktne investicije privatnog sektora je ugovor o<br />

koncesiji po principu „projektuj-izgradi-finansiraj-koristi“ (design-build-finance-operate) („DBFO“). Ovi<br />

ugovori omogućavaju privatnom investicionom partneru da finansira, izgradi i koristi poboljšanje <strong>infrastrukture</strong><br />

koja proizvodi prihod i da za uzvrat ima pravo da naplaćuje povezane prihode u određenom<br />

vremenskom periodu. Koncesije se mogu dodeliti za izgradnju novih objekata ili za modernizaciju,<br />

poboljšanje ili proširenje postojećih.<br />

Nadzor nad dodeljivanjem, primenom i korišćenjem koncesija je složen zadatak. Stoga je često praksa<br />

da Vlada osnuje namenske, nezavisne državne agencije ili društva za posebne namene (DPN) sa


isključivom odgovornošću vršenja nadzora nad projektima JPP-a. Agencijama za sprovođenje će verovatno<br />

trebati osoblje sa velikim iskustvom u oblasti finansija i prava, koje mora premašiti iskustvo<br />

mnogih vlasnika javne <strong>infrastrukture</strong>.<br />

II Privatizacija<br />

Privatizacija predstavlja prodaju imovine ili udela u nekom subjektu, koji je u državnom vlasništvu,<br />

privatnom sektoru. Privatizaciji se može pristupiti na mnogo raznih načina i ona može biti delimična<br />

ili potpuna. Privatizacija takođe predstavlja integralni deo transformacije državnih preduzeća, i može<br />

se koristiti kao način prenosa vlasništva nad imovinom sa centralne na lokalne vlasti i/ili privatna<br />

društva.<br />

Za razliku od koncesija, privatizacija daje privatnom sektoru vlasništvo na imovini, i to vlasništvo je trajno.<br />

Shodno tome, ovim pristupom Vlada prestaje da vrši dalju kontrolu, i zadržava samo regulatornu<br />

ulogu, štiteći potrošače od monopolskog određivanja cena i, u nekim slučajevima, možda zahtevajući<br />

minimalni režim održavanja i investiranja.<br />

Prikladnost i efikasnost alternativnih struktura JPP-a<br />

Sledeća tabela daje prikaz prednosti i nedostataka četiri glavne grupe JPP odnosa. U njoj je takođe data<br />

i predložena primena po sektorima. Izbor odgovarajućeg JPP aranžmana je složen zadatak, i mora se<br />

zasnivati na karakteristikama i potrebama svakog projekta.<br />

16<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Tabela – Prikaz četiri osnovna tipa JPP-a<br />

Vrsta JPP Osnovne odlike Primena Prednosti Nedostaci<br />

Ugovaranje<br />

BOT<br />

Ugovor sa privatnim<br />

subjektom da<br />

projektuje i izgradi<br />

neki javni objekat<br />

Objekat je u<br />

vlasništvu i finansiran<br />

od strane javnog<br />

sektora<br />

Osnovni pokretač<br />

je prenos rizika<br />

projektovanja i<br />

izgradnje.<br />

Ugovor sa izvođačem<br />

radova iz privatnog<br />

sektora, koji će<br />

projektovati, izgraditi<br />

i koristiti neki javni<br />

objekat u vremenski<br />

određenom periodu,<br />

nakon čega se taj<br />

objekat vraća javnom<br />

sektoru.<br />

Objekat finansira<br />

javni sektor, i on<br />

ostaje u vlasništvu<br />

javnog sektora u toku<br />

celokupnog trajanja<br />

ugovora.<br />

Osnovni pokretač je<br />

prenos operativnog<br />

rizika uz rizik<br />

projektovanja i<br />

izgradnje.<br />

Odgovara za<br />

kapitalne projekte sa<br />

malim operativnim<br />

zahtevima.<br />

Odgovara za kapitalne<br />

projekte u kojima<br />

javni sektor želi da<br />

zadrži odgovornost za<br />

upravljanje.<br />

Odgovara za projekte<br />

koji uključuju<br />

značajan operativni<br />

sadržaj.<br />

Naročito odgovara<br />

za projekte koji se<br />

odnose na vode i<br />

otpad.<br />

Prenošenje rizika projektovanja<br />

i izgradnje.<br />

Mogućnost ubrzanja<br />

programa izgradnje<br />

Prenošenje rizika projektovanja,<br />

izgradnje i<br />

korišćenja.<br />

Mogućnost ubrzanja<br />

izgradnje<br />

Prenos rizika<br />

obezbeđuje lakše<br />

usvajanje pristupa<br />

obračuna troškova za<br />

celokupno trajanje<br />

projekta<br />

Promovisanje inovacija<br />

u privatnom sektoru i<br />

povećanu vrednost za<br />

novac<br />

Povećan kvalitet<br />

korišćenja i održavanja.<br />

Ugovori mogu biti<br />

sveobuhvatni<br />

Vlada se može<br />

fokusirati na osnovne<br />

odgovornosti javnog<br />

sektora.<br />

Moguća<br />

neusaglašenost<br />

okolnosti vezanih za<br />

planiranje i okruženje.<br />

Može povećati operativni<br />

rizik.<br />

Stadijum puštanja u<br />

pogon najbitniji<br />

Ograničene olakšice<br />

za pristup gde se<br />

obračun troškova vrši<br />

u vezi sa celokupnim<br />

trajanjem projekta.<br />

Ne privlači privatne<br />

izvore finansiranja.<br />

Moguća<br />

neusaglašenost<br />

okolnosti vezanih za<br />

planiranje i okruženje.<br />

Ugovori su kompleksniji<br />

i tenderski<br />

postupak može duže<br />

da potraje<br />

Potrebni sistemi za<br />

upravljanje ugovorom<br />

i nadzor nad radom<br />

Novi troškovi ako<br />

operater ne pruži<br />

zadovoljavajući<br />

kvalitet.<br />

Ne privlači privatne<br />

izvore finansiranja i<br />

obavezuje javni sektor<br />

na obezbeđivanje<br />

dugoročnog finansiranja.


Vrsta JPP Osnovne odlike Primena Prednosti Nedostaci<br />

DBFO<br />

Koncesije<br />

Ugovor sa privatnim<br />

subjektom koji će<br />

projektovati, izgraditi,<br />

koristiti i finansirati<br />

objekat u određenom<br />

vremenskom periodu,<br />

nakon kojeg se<br />

objekat vraća javnom<br />

sektoru.<br />

Objekat je u<br />

vlasništvu privatnog<br />

sektora u toku<br />

trajanja ugovora,<br />

i on vrši povraćaj<br />

troškova putem javnih<br />

subvencija.<br />

Osnovni pokretač<br />

je korišćenje<br />

privatnih sredstava<br />

finansiranja i prenos<br />

rizika projektovanja,<br />

izgradnje i korišćenja<br />

Varijante uključuju<br />

razne kombinacije<br />

osnovnih<br />

odgovornosti.<br />

Kao u slučaju DBFO,<br />

s tim što privatni<br />

subjekat vrši povraćaj<br />

troškova od naplata<br />

korisnicima.<br />

Osnovni pokretač<br />

je primena principa<br />

Zagađivač plaća<br />

(Polluter pays) i<br />

korišćenje privatnih<br />

izvora finansiranja,<br />

i prenošenje rizika<br />

projektovanja,<br />

izgradnje i<br />

operativnog rizika.<br />

Odgovara za projekte<br />

koji uključuju<br />

značajan operativni<br />

sadržaj.<br />

Naročito odgovara<br />

za projekte koji se<br />

odnose na puteve,<br />

vode i otpad.<br />

Odgovara za projekte<br />

koji daju mogućnost<br />

uvođenja naplate od<br />

korisnika.<br />

Naročito odgovara<br />

za projekte koji se<br />

odnose na puteve,<br />

vode (ne domaće) i<br />

otpad.<br />

Kao za BOT, plus:<br />

Privlači izvore finansiranja<br />

iz privatnog<br />

sektora;<br />

Uvodi disciplinu u<br />

<strong>finansiranje</strong> pozajmljenim<br />

sredstvima;<br />

Daje predvidljiviji i<br />

dosledniji profil<br />

troškova;<br />

Veći potencijal za<br />

ubrzani program<br />

izgradnje; i<br />

Povećani prenos rizika<br />

omogućava veće<br />

olakšice izvođaču radova<br />

iz privatnog sektora<br />

da usvoji pristup<br />

obračuna troškova za<br />

celokupno trajanje<br />

projekta<br />

Kao za DBFO, plus:<br />

Olakšava primenu<br />

principa Zagađivač<br />

plaća; povećava<br />

nivo prenosa rizika<br />

potražnje i pruža<br />

podršku generisanju<br />

prihoda treće strane.<br />

Moguća<br />

neusaglašenost<br />

okolnosti vezanih za<br />

planiranje i okruženje.<br />

Ugovori mogu biti<br />

kompleksniji<br />

i tenderski postupak<br />

može potrajati<br />

duže nego u slučaju<br />

BOT.<br />

Potrebni su sistemi za<br />

upravljanje ugovorom<br />

i nadzor rada<br />

Novi troškovi ako<br />

operater ne pruži<br />

zadovoljavajući<br />

kvalitet.<br />

Mogu biti potrebne<br />

garancije za <strong>finansiranje</strong>.<br />

Potrebna promena<br />

sistema upravljanja.<br />

Kao za DBFO, plus:<br />

Može se dogoditi<br />

da ne bude politički<br />

prihvatljivo<br />

Zahteva efikasno<br />

rukovođenje<br />

alternativama/<br />

zamenama, npr.<br />

alternativnim<br />

transportnim<br />

pravcima; alternativne<br />

opcije za odlaganje<br />

otpada)<br />

Pravna struktura projekata JPP-a<br />

JPP uključuje brojne strane, i shodno tome odgovarajući broj ugovornih aranžmana. Mada se nomenklatura<br />

može menjati, osnovni ugovorni dokumenti uključuju:<br />

<br />

<br />

<br />

<br />

<br />

Ugovor o projektu – ovo je osnovni pravni dokument u kojem su predviđena prava i obaveze organa<br />

koji zaključuje ugovor i izvođača radova. Postoji mnogo modela ugovora, ali svaki je potrebno izmeniti<br />

tj. prilagoditi, kako bi odgovarao specifičnim nacionalnim kriterijumima, odnosno uslovima<br />

projekta.<br />

Specifikacije – uključuju sve tehničke i finansijske, kao i zahteve vezane za usluge koje ima organ koji<br />

zaključuje ugovor, zatim mora postojati specifično upućivanje na njih u Projektnom ugovoru, kao<br />

na dokument koji predstavlja sastavni deo ugovora i koji definiše obaveze strana u vezi sa njima.<br />

Dodatne garancije – koje obezbeđuju direktne veze između organa koji zaključuje ugovor i<br />

pojedinačnih podizvođača koje odredi izvođač radova. Njihova osnovna svrha je davanje organu koji<br />

zaključuje ugovor, mogućnost nezavisne obaveze u vezi sa radom koji obavljaju podizvođači. One<br />

takođe predviđaju pravo intervenisanja.<br />

Direktni ugovori – uređuju odnose između organa koji zaključuje ugovor i spoljnih finansijera.<br />

Ostali ugovorni dokumenti koji su od značaja uključuju: ugovore o izgradnji i korišćenju i<br />

17<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E


aranžmane vezane za finansijsko obezbeđenje i garancije. Od ključnog je značaja da ovi dokumenti<br />

budu pripremljeni na transparentan način, kao i da njihove odredbe u potpunosti razumeju sve zainteresovane<br />

strane.<br />

Razmatranje ugovornih dokumenata treba da ima za cilj:<br />

<br />

<br />

<br />

<br />

Zaštitu javnih interesa. JPP projekat mora biti zamišljen tako da obezbedi efikasne javne usluge i<br />

ugovorni odnosi treba da garantuju nastavak pružanja usluga na način koji odgovara javnim potrebama.<br />

Obezbeđenje pravednosti ugovora. Ugovor treba da ima uslove „pravednosti“ među stranama, koji<br />

uključuju ravnomernu raspodelu rizika i koristi. Naročito je potrebno da mehanizmi određivanja<br />

cena budu transparentni i odgovarajući, privatni sektor ne bi trebalo da ima koristi od nerealnog<br />

profita, a rešavanje sporova treba da bude efikasno.<br />

Promovisanje efikasnog uređenja i nadzora. Ovo je najbitniji uslov koji treba da obezbedi da se uslovi<br />

iz ugovora poštuju, kao i da se čuvaju interesi svih strana.<br />

Obezbeđenje ugovorne fleksibilnosti kako bi se pratile izmenjene okolnosti;<br />

18<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Institucionalna struktura<br />

Većina država članica EU navodi da je shvatila da razvoj JPP-a zahteva krupne institucionalne promene,<br />

jer se uloga i odgovornosti javnog sektora menjaju od direktnog pružaoca usluga do upravljanja i nadzora.<br />

Međutim, naredna uloga je uloga sponzora i lica koje razvija koncept JPP-a. U tom cilju je nekoliko<br />

država članica EU osnovalo specijalizovane radne grupe za JPP.<br />

Postoje dva osnovna modela. Decentralizovani pristup, koji je usvojila Francuska, odgovornost stavlja<br />

na regionalni nivo i predmetna ministarstva. Druge zemlje, kao što su Ujedinjeno Kraljevstvo („UK“)<br />

i Irska, izabrale su više centralizovan pristup, stvaranjem jedne specijalizovane nacionalne jedinice za<br />

JPP-a. U oba slučaja, zemlje su shvatile značaj privlačenja najboljih eksperata kako bi se stvorilo jezgro<br />

koje je u stanju da rukovodi ovim procesom.<br />

Finansijske i ekonomske implikacije JPP-a<br />

Rizik se definiše kao bilo koji faktor, događaj ili uticaj koji preti da ugrozi uspešan završetak nekog projekta<br />

u smislu vremena, troškova ili kvaliteta. Ključni princip JPP-a je da rizik treba preneti na onu stranu<br />

koja je najsposobnija da istim rukovodi. Efikasno prenošenje rizika ima direktan finansijski uticaj na<br />

projekat, jer će za rezultat imati niže opšte troškove projekta, i shodno tome obezbediti veću vrednost<br />

za novac u poređenju sa tradicionalnim metodima nabavke.<br />

Direktna veza između rizika i finansijskog uticaja takođe postoji u činjenici da će stepen prenošenja<br />

rizika na privatni sektor uticati na opšte troškove projekta u pogledu javnog sektora, jer će svi rizici biti<br />

povezani sa cenovnom premijom. Stoga cilj mora biti postizanje isplativog prenosa rizika, a ne prenosa<br />

rizika samo radi prenosa istog.<br />

Ciljevi prenosa rizika uključuju:<br />

smanjenje dugoročnog troška projekta prenošenjem rizika na stranu koja njim može na najbolji i<br />

najisplativiji način da upravlja;<br />

obezbeđenje olakšica izvođačima radova da realizuju projekte na vreme, u skladu sa traženim standardom<br />

i u okviru budžeta;<br />

povećanje kvaliteta usluge i povećanje prihoda putem efikasnijeg korišćenja;<br />

obezbeđenje doslednijeg i predvidljivijeg profila troškova.<br />

I Rizik ostvarenja prihoda<br />

Rizik ostvarenja prihoda je najosnovniji od svih faktora koji su uključeni u projekte JPP-a, a koji su uglavnom<br />

nepoznati. Tok prihoda uopšteno određuju dva faktora: stepen korišćenja i tarife.<br />

U slučaju projekata koji se odnose na puteve, čak i uz detaljno istraživanje prethodnih kretanja u<br />

saobraćaju, predviđanja budućeg potencijala rasta i istraživanja spremnosti ljudi da plaćaju putarine,<br />

uvek postoji značajan rizik vezan za nivo saobraćaja koji će projekti zapravo privući. Ovaj rizik se smanjuje<br />

tek nakon određenog broja godina. U cilju organizovanja finansiranja projekta, moraju se načiniti<br />

određene pretpostavke vezane za nivo korišćenja i prihoda. Iako se često nastoji da ovi proračuni


udu umereni, preterivanje nije retkost. Osim toga, nepredviđeni budući događaji mogu takođe imati<br />

dramatičnog uticaja.<br />

U slučaju projekata vezanih za puteve, potrebna je pažljiva analiza rizika odgovarajućeg nivoa<br />

saobraćaja koji se prenose na privatni sektor. Treba razmotriti mehanizme putarine u senci ili plaćanja<br />

za raspoloživost umesto naplate realne putarine, koja obično ne donosi dovoljan prihod za pokrivanje<br />

značajnog procenta investicionih troškova.<br />

II Rizik gradnje<br />

Kapitalni troškovi gradnje bilo kog projekta predstavljaju jedan od fundamentalnih faktora na kojima se<br />

zasniva <strong>finansiranje</strong> i kada dođe do prekoračenja troškova, finansijska izvodljivost koncesije može biti<br />

ugrožena.<br />

Loša definicija projekta, nepoznavanje geoloških uslova, ili loše definisane bezbednosne specifikacije<br />

mogu imati dramatične posledice na kapitalne troškove gradnje. Međutim, ovi potencijalni problemi<br />

se mogu umanjiti izradom detaljne<br />

inženjerske studije, pre potpisivanja<br />

ugovora o koncesiji.<br />

Kašnjenje u izgradnji takođe može<br />

imati negativne efekte na kapitalne<br />

troškove. Iako neka kašnjenja mogu<br />

da se umanje pažljivim rukovođenjem<br />

samom izgradnjom, do njih opet<br />

može doći. Teže je rukovoditi drugim<br />

spoljnim faktorima, kao što je, na<br />

primer, blagovremeno obezbeđenje<br />

prava prolaza. Spoljni uticaji kao što<br />

je inflacija, ekonomska politika, embargo<br />

i politički sukobi, takođe mogu<br />

imati dramatične posledice na kapitalne<br />

troškove. Rizik izgradnje se skoro<br />

uvek prebacuje na privatni sektor, što<br />

dalje može uključiti snažne olakšice za<br />

blagovremeno završavanje radova iz<br />

ugovora o izgradnji.<br />

III Valutni rizik<br />

Dug je karakteristika koja definiše<br />

skoro sve koncesije, i kada se novac<br />

pozajmi u inostranstvu, kretanja kursa<br />

mogu da ugroze održivost projekta.<br />

Ovaj rizik može postati još veći kada<br />

vlada zahteva da koncesionar obezbedi određeni deo finansiranja iz stranih izvora. Valutni rizik je veći<br />

kada su uključene „slabe“ valute, stavljajući projekte u ekonomijama u razvoju na još veći rizik.<br />

U određenim slučajevima, valutni rizik može preuzeti vlada, izvozno-kreditne agencije ili međunarodne<br />

finansijske institucije kako bi učinile koncesione projekte privlačnijim za privatne investitore.<br />

19<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

IV Regulatorni / ugovorni rizik<br />

Iako Vlade pregovaraju ugovorne uslove sa svojim koncesionarima, one nisu uvek uspešne u izvršavanju<br />

svojih obaveza. Ovo se naročito odnosi na putarine i druge naknade za korišćenje, koje su često osetljive<br />

na političke okolnosti.<br />

Ovi rizici mogu prouzrokovati posledice od suštinskog značaja za postojanje koncesionog ugovora i<br />

mogu smanjiti interesovanje za buduće projekte. Regulatorni rizik je još veći u državama gde se na<br />

projekte JPP-a primenjuju novi i još nepraktikovani zakoni. Može se očekivati da ovi rizici budu najveći u<br />

zemljama sa relativno malim iskustvom u projektnom finansiranju.


V Politički rizik<br />

Dugo trajanje većine koncesionih ugovora i opšta averzija prema povećanjima naknada korisnika, čine<br />

projekte JPP-a posebno osetljivim na politički rizik. Ovo je još intenzivnije kada nova vlada nadgleda<br />

nepopularne projekte koje je pokrenula prethodna administracija.<br />

VI Rizik životne sredine / Arheološki rizik<br />

Infrastrukturni projekti mogu pokrenuti nedoumice u vezi sa životnom sredinom, i vlada i grupe građana<br />

se sve više trude da umanje moguće uticaje.<br />

VII Rizik skrivenih nedostataka<br />

Vlade danas sve češće daju izvođačima radova / koncesionarima pravo na ranije izgrađene infrastrukturne<br />

sisteme, kao način da pomognu <strong>finansiranje</strong> izgradnje nove <strong>infrastrukture</strong>. U mnogim<br />

slučajevima, novi projekti mogu takođe uključiti nadogradnju i proširenje postojećih sistema. Za uzvrat,<br />

koncesionari obično preuzmu odgovornost za održavanje ovih objekata u toku trajanja ugovora. Iako<br />

se čini privlačnim, ovaj mehanizam može biti skup za koncesionare, ako objekti koje poseduju imaju, do<br />

tada, nepoznate strukturne nedostatke.<br />

20<br />

Uslovi partnera u okviru JPP-a i uspostavljanje uspešnog partnerstva<br />

Za učesnike iz privatnog sektora, prvi uslov za bilo koji tip uključenosti jeste mogućnost ostvarivanja<br />

odgovarajućeg profita. Osim toga, kao kompenzacija za veliku izloženost riziku, privatni sektor će<br />

takođe zahtevati potencijal za srazmerno povećanje mogućnosti za ostvarivanje profita. Slično tome,<br />

pre nego što angažuje svoj sopstveni kapital za razvoj projekata, zahtevaće jasne pravne i regulatorne<br />

strukture, i želeće da vidi potencijal za budući ekonomski rast, zajedno sa odgovarajućim stepenom<br />

političke podrške i opšte stabilnosti.<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Partnerstvo koje uključuje privatno investiranje, takođe može zahtevati kredite i garancije koje<br />

obezbeđuju međunarodne finansijske institucije, kao što je EIB, EBRD, WB i komercijalne banke. Te institucije<br />

zahtevaju rigoroznu i opreznu finansijsku analizu da bi učestvovale u projektu. One će takođe<br />

tražiti jasan dokaz u vezi sa izvesnošću spoljnog i državnog finansiranja, kao i doprinosa kapitala koji<br />

će obezbediti privatni sektor. Zajmodavci će takođe tražiti dokaz o tehničkoj sposobnosti privatnog<br />

operatera, kao i mogućnosti vlade – korisnika da nadgleda primenu i funkcionisanje projekta. Osim<br />

toga, zajmodavci će tražiti da se ustanove jasne regulatorne i pravne strukture koje će uređivati investiciona<br />

partnerstva i takođe će biti zainteresovani za opštu stabilnost političkog okruženja u društvu<br />

– korisniku.<br />

Uopšteno, partnerstvo se postiže obezbeđivanjem kredibiliteta za privatnog partnera koji rizikuje svoj<br />

novac i legitimitet za vladu koja sponzoriše projekat. Legitimitet se postiže tako što se mora obezbediti<br />

da partnerski projekat ispunjava potrebe lica koja vrše plaćanja, da proizvodi željena dodavanja,<br />

i da učvršćuje šire finansijske ciljeve. Takođe se postiže nagradom za uspešno pregovaranje rizika<br />

i obezbeđenja realnog povraćaja investicije privatnom partneru. Međutim, ako su nagrade previsoke,<br />

legitimitet se podriva. Legitimitet se takođe podriva kada su investitori više zainteresovani za profit, koji<br />

nastaje iz unosnih ugovora o izgradnji, umesto za uspešno korišćenje same koncesije nakon izgradnje.<br />

Za partnerstvo je takođe potrebna jaka politička podrška. Tradicionalno, kada postoji konsenzus da je<br />

potrebno izgraditi neki infrastrukturni projekat, vlade odvoje potrebne izvore da ga same obezbede.<br />

Kada se vlade okrenu privatnom sektoru radi finansiranja, to može biti signal slabe podrške. Međutim,<br />

zbog uključenih rizika, nekonvencionalnosti pristupa i potrebe za očuvanjem legitimiteta, partnerski<br />

projekti će verovatno imati jaču političku i državnu podršku. Osim toga, svi rizici i izazovi rastu, pa time<br />

mora rasti i državna podrška i obaveze.


3 . 2 J P P p r o c e s<br />

Gostujući članak: Robert Gros (Robert Gross) i Skot Dikinson (Scott Dickinson), Projects Group,<br />

Berwin Leighton Paisner LLP (London)<br />

Upotreba privatnih ulaganja za poboljšanje javne <strong>infrastrukture</strong> i usluga, podsticanje efikasnosti,<br />

upravljanje rizicima i povećanje standarda pružanja usluga<br />

U v o d<br />

Mnoge zemlje koriste modele jednog ili više JPP-a kako bi unele neophodna poboljšanja u javnu infrastrukturu<br />

ili učinile da pružanje javnih usluga bude efektivnije i efikasnije.<br />

Iako koncept uključenja privatnog sektora u obezbeđenje javne <strong>infrastrukture</strong> ili pružanje javnih usluga<br />

u mnogim zemljama nije novost, sistematska upotreba privatnih ulaganja postoji od relativno skoro.<br />

Ponovo je otkrivena početkom 1990-tih godina u UK, u momentu kada se javila ozbiljna potreba<br />

za obnavljanjem javne <strong>infrastrukture</strong> koja je propadala, a u kombinaciji sa političkom voljom da se<br />

privatni kapital i ekspertiza upregnu putem Inicijative za privatno <strong>finansiranje</strong> („IPF“), koja predstavlja<br />

najpoznatiji oblik JPP-a u UK.<br />

Srž koncepta JPP-a je partnerstvo između javnog i privatnog sektora, a glavni pokretač je vrednost<br />

za novac (VZN). Naravno, postoje i brojne druge bitne odlike JPP-a u praksi i mnogi drugi značajni<br />

pokretači za korišćenje JPP-a koje ćemo ukratko obraditi u ovom članku.<br />

21<br />

Strukture JPP-a, uključujući IPF u UK, sada se koriste u oko 100 zemalja u širokom opsegu javne <strong>infrastrukture</strong><br />

i usluga, uključujući saobraćajnu infrastrukturu (puteve, železnice i mostove), odbrambene<br />

objekte, zatvore i sisteme za prikupljanje i odvođenje otpadnih voda, izgradnju stanova, bolnica i<br />

škola. Dok mnoge zemlje razmatraju proširenje svojih programa JPP-a, druge tek počinju da uvode JPP.<br />

Ovaj članak obrađuje obe situacije, i zasnovan je na našem velikom iskustvu u uvođenju i primeni JPP u<br />

UK i drugim zemljama. Njegov cilj je da:<br />

<br />

<br />

<br />

pruži opšti pregled JPP-a i ključnih pokretača za njegovu primenu;<br />

prenese iskustva sa JPP-a u UK;<br />

definiše neke od ključnih uslova/uputstava za uspešan JPP program.<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E


Pregled modela JPP-a<br />

U osnovi JPP uključuje saradnju između javnog i privatnog sektora – privatni sektor finansira, gradi<br />

i zatim održava neki objekat (na primer, puteve, bolnice, škole ili zatvore) koje koriste javni organi u<br />

pružanju javnih usluga.<br />

Umesto da javni organ obezbedi kapital na samom početku, privatni sektor se poziva da dâ ponudu za<br />

<strong>finansiranje</strong>, izgradnju i održavanje tog objekta, a za uzvrat dobija dugoročni prihod koji mu omogućava<br />

da otplati <strong>finansiranje</strong>, troškove servisiranja, druge projektne troškove i povraćaj kapitala.<br />

Razni pravni modeli su usvojeni u primeni JPP-a. Model koji se najčešće koristi u UK je IPF, čije su osnovne<br />

odlike:<br />

<br />

<br />

<br />

<br />

<br />

finansijska struktura projekta sa ograničenim sredstvima, gde sponzori iz privatnog sektora osnivaju<br />

DPN radi pozajmljivanja sredstava potrebnih za izgradnju tog objekta;<br />

obezbeđenje sredstava vrše sponzori, obično preko holding kompanije koja je posrednik;<br />

DPN zaključuje dugoročni ugovor o projektu (koji će trajati do 30-35 godina) sa nadležnim javnim<br />

organom, u kojem će se definisati sve obaveze privatnog sektora u vezi sa projektovanjem, izgradnjom<br />

i upravljanjem;<br />

za uzvrat, DPN prima objedinjenu godišnju naknadu za upravljanje objektom, na osnovu detaljnog<br />

mehanizma plaćanja i radnog učinka (koji će olakšati DPN da ispuni krajnju specifikaciju koju nalaže<br />

javni organ);<br />

suštinski, sve obaveze DPN-a po ugovoru o projektu se dalje podugovaraju sa izvođačima<br />

građevinskih radova i licima koja upravljaju objektom.<br />

22<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

IPF je postigla veoma visok nivo standardizacije i prilagođavanja u UK, i pokazuje se kao uspešan model.<br />

Shodno tome, mnoge druge zemlje su je prihvatile kao omiljeni model JPP-a.<br />

Međutim, JPP je širi pojam od IPF. JPP može uključivati bilo kakvu saradnju između javnog i privatnog<br />

sektora, uključujući davanje koncesija, labavo partnerstvo i formalna zajednička ulaganja. Treba napomenuti<br />

da JPP nije privatizacija – u slučaju JPP-a javni organ zadržava vlasništvo na dotičnom objektu i<br />

ostaje odgovoran za njega.<br />

Bitno je izabrati pravi JPP model. Takođe je bitno napomenuti da model koji je odgovarajući za jedan<br />

sektor (na primer za puteve) ne mora biti najbolji model za drugi sektor (na primer, za urbanu rekonstrukciju).Primena<br />

JPP-a mora takođe imati podršku u zakonskom i institucionalnom okviru. Na primer,<br />

mnoge zemlje u Evropi već duže vreme daju koncesije. U nekim slučajevima koncesija se može koristiti<br />

kao jedan od načina primene JPP – osim ako je u zakonu usko opisana (na primer, ako je trajanje koncesije<br />

najviše pet godine), i u tom slučaju će mnoge zemlje morati prvo da razmotre uvođenje specifičnih<br />

zakona koji omogućavaju JPP.<br />

Sektori u kojima su primenjeni IPF/JPP uključuju:<br />

saobraćajnu infrastrukturu (puteve, železnice i mostove);<br />

odbranu (na primer, smeštaj, vojne satelite ili simulatore letenja);<br />

zatvore i sudove;<br />

smeštaj za pripadnike policije i protivpožarnih i spasilačkih ekipa;<br />

sisteme za prikupljanje otpada i otpadnih voda;<br />

izgradnju stanova i urbanu rekonstrukciju;<br />

bolnice i opremu za medicinsku dijagnostiku;<br />

škole;<br />

kancelarije vlade;<br />

pri čemu ova lista nije konačna.<br />

Zašto treba koristiti JPP?<br />

Čitav niz razloga stoji iza odluke da se upotrebi JPP.<br />

JPP je generalno postalo popularno iz sledećih razloga:<br />

<br />

državne uprave treba da poboljšaju propalu javnu infrastrukturu ili sisteme javnih usluga, u koje<br />

možda godinama nije ulagano, ali ne može lako da obezbedi kapitalne investicije potrebne za takvo


poboljšanje (ili ne želi da finansira bilansno investiranje iz makroekonomskih razloga);<br />

JPP može predstavljati veoma efikasan i efektivan metod obezbeđenja sredstava (u konkurentnom<br />

okruženju) za poboljšanje <strong>infrastrukture</strong> i drugih objekata, i može dovesti do visokog kvaliteta<br />

pruženih usluga.<br />

JPP omogućava javnom sektoru da značajno smanji potrošnju kapitala i da kapitalne troškove pretvori<br />

u prihvatljivije godišnje operativne troškove i sredstva potrošena na poslovanje koja se protežu tokom<br />

odgovarajućeg vremenskog perioda.<br />

U suštini, na JPP ne treba gledati samo kao na rešenje za makroekonomska ograničenja. Iako je u UK<br />

jedan od razloga za uvođenje IPF bilo obezbeđenje novih javnih vanbilansnih sredstava, danas se može<br />

smatrati jednako važnim opravdanjem za uvođenje JPP-a to što ono može pomoći da se projekti<br />

izvršavaju na vreme i da njihov budžet bude obezbeđen lakše nego u slučaju projekata koji se finansiraju<br />

javnim sredstvima.<br />

Stoga, JPP može obezbediti pravu vrednost za novac, a to je konačna provera uspešnosti nekog projekta.<br />

Ključni razlozi takođe uključuju:<br />

obezbeđenje stvarnih poboljšanja bitne <strong>infrastrukture</strong>;<br />

obezbeđenje sredstava koja na drugi način ne bi bila dostupna (zbog nedostatka javnog finansiranja);<br />

korišćenje inovacija i ekspertize iz privatnog sektora (na primer, u dizajnu ili pružanju usluga);<br />

uloga katalizatora za regeneraciju i ekonomsku stabilnost;<br />

povećanje kvaliteta i odgovornosti pri pružanju javnih usluga, u odnosu na detaljno merene<br />

izlazne vrednosti (a ne ulazne) i primenjenog putem pravilno izbalansiranog mehanizma plaćanja i<br />

izvršenja;<br />

uvođenje dugoročnog plana obezbeđenja sredstava/usluga umesto tradicionalnog kratkoročnog<br />

plana javnog sektora;<br />

uvođenje odgovarajućih izmena u sredstvima tokom svih etapa životnog veka programa;<br />

analizu, odgovarajuće upravljanje i procenu rizika (pri čemu projektnim rizicima upravlja strana koja<br />

je za to najprikladnija).<br />

Iskustvo u UK<br />

U proteklih 15 godina, IPF je glavni metod obezbeđenja najbitnijih novih javnih objekata u UK u gotovo<br />

svim javnim infrastrukturama i uslugama. To predstavlja oko 900 projekata i blizu 50 milijardi funti<br />

kapitalnih ulaganja.<br />

Kada je IPF uvedena, imala je jaku političku podršku od Konzervativne vlade koja je tada bila na vlasti<br />

– služila je kako bi se obezbeđenje i upravljanje sredstvima pomerilo sa javnih na privatne sektore, dozvolila<br />

je da se kapitalna ulaganja odigraju vanbilansno i izvršila je konsolidaciju koncepta vrednosti za<br />

novac, konkurencije i efikasnosti u pružanju javnih usluga. Najveći broj projekata je završen na vreme,<br />

i njihov budžet je obezbeđen na način koji nije postignut na tradicionalan način. Prepoznate prednosti<br />

IPF učinile su da se sa njom nastavi – i da se ona proširi – i pod novom vladom laburista koja je na vlast<br />

došla 1997. godine.<br />

23<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Glavni elementi uvođenja i razvoja IPF u UK koji su doprineli njenom uspehu su bili:<br />

<br />

<br />

<br />

<br />

izbor privlačnih vodećih projekata, u određenom broju različitih sektora;<br />

snažna strateška uloga Trezora Njenog Visočanstva (HM Treasury), Uprave za javne nabavke (Office<br />

of Government Commerce), Partnerships UK i drugih javnih tela, uključujući i koordinaciju tržišta<br />

IPF, upravljanje tokovima obezbeđenih sredstava i dozvolama, i promovisanje ekspertize iz javnog<br />

sektora u obezbeđenju projekata;<br />

zdrav interes privatnog sektora, uključujući banke i druge finansijere;<br />

donošenje specifičnih zakona kojima bi se dodatno ohrabrilo tržište finansijera, uključujući i pitanja<br />

vezana za ovlašćenja;


azvoj standardizacije ugovora (trenutno je to Standardizacija IPF ugovora, 4. verzija) i njena rigorozna<br />

primena;<br />

relativno uređen prenos rizika;<br />

smanjenje troškova transakcije u obezbeđenju projekata.<br />

Sve navedeno je prouzrokovalo ono što je sada već veoma zrelo JPP tržište u UK – i u mnogim sektorima<br />

prilično prilagođeno tržište. Kako je primarno tržište sazrevalo, razvijalo se i jedno aktivno sekundarno<br />

tržište na kojem su se obavljali neki značajni poslovi.<br />

Ključni uslovi/uputstva za uspešno JPP<br />

Šta možemo naučiti iz iskustva UK i drugih zemalja koje su od skoro uvele JPP?<br />

Četrnaest ključnih uslova/uputstava je dato u daljem tekstu:<br />

24<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

I Politička podrška. Politička podrška na nivou poslovne politike, naročito u davanju ohrabrenja privatnom<br />

sektoru u tome da će JPP nuditi stalne poslovne mogućnosti (u će se firme neće biti zainteresovane<br />

za razvoj potrebnih resursa i veština koje se traže na projektima). Takođe je bitno da se javnost (i lica<br />

zaposlena u javnom sektoru) privikne na korišćenje JPP.<br />

II Zakonski okvir. Potrebno je na vreme pružiti uverenja da postoji odgovarajući zakonski (i institucionalni)<br />

okvir za JPP. Ovim bi se obezbedio status modela JPP-a koji će se koristiti u okviru zakonskog<br />

sistema, naročito u vezi sa pitanjima javnog prava (nabavka i odobrenja, ovlašćenja, ovlašćenja<br />

državnih i opštinskih organa, pitanja obaveza i garancija, poreza, prava u slučaju intervenisanja) i pitanjima<br />

privatnog prava (radni odnosi, imovina, mogućnost osnivanja DPN, neograničena strana ulaganja,<br />

efektivnost obezbeđenja finansijera, priznavanje i primena odluka). Osim ako su zakonske strukture već<br />

kompatibilne, JPP mora imati podršku specifičnih zakona koji ga omogućavaju. Ako su zakoni o koncesiji<br />

već doneti, oni moraju biti revidirani u svetlu JPP-a.<br />

III Centralna koordinacija. Koordinacija javnog sektora je od ključnog značaja za uspešno uvođenje<br />

i razvoj JPP-a. Zemlja koja uvodi JPP trebalo bi da razmotri osnivanje centralnog odeljenja ili jedinice<br />

koja bi koordinirala sve potrebne aktivnosti, uključujući i izbor vodećih projekata i tokove obezbeđenih<br />

sredstava, kao i razvoj ekspertize javnog sektora i upravljanje standardizacijom. Centralno odeljenje<br />

ili jedinica za JPP će verovatno biti mesto gde će zainteresovani sponzor ili finansijer (naročito strani<br />

sponzor ili finansijer) načiniti prvi kontakt, i njegov značaj ne može biti precenjen.<br />

IV Ekspertiza javnog i privatnog sektora, uključujući savetnike. I javni i privatni sektor moraju imati<br />

potrebnu ekspertizu da bi se uključili u proces JPP-a. Na primer, javni organ mora imati mogućnost da<br />

pregovara u vezi sa ugovorima o pojedinačnim projektima, i da ima pristup odgovarajućoj finansijskoj,<br />

pravnoj i tehničkoj ekspertizi. Ovo se odnosi i na kvantitet i na kvalitet.<br />

V Osluškivanje tržišta. Osluškivanje tržišta među mogućim sponzorima i finansijerima iz privatnog<br />

sektora je uvek korisno, kako u vezi sa opštim pitanjima JPP-a tako i u vezi sa konkretnim projektima.<br />

Centralni koncept JPP-a je saradnja, i ukoliko pre ovo otpočne utoliko bolje.<br />

VI Efikasan i čvrst proces nabavke. Država i svaki javni organ za nabavku mora ustanoviti strukturisan<br />

i transparentan proces na koji se privatni sektor može obavezati sa sigurnošću. Proces JPP, kao bilo koji<br />

komercijalni ugovor, prolazi kroz niz faza. Naročito kod IPF-a, ovo uključuje razvoj poslovnog slučaja,<br />

izbor ponuđača, sastavljanje užeg izbora, pregovore/razgovore, dodelu ugovora, zatvaranje finansijske<br />

konstrukcije i otpočinjanje usluge. Ovaj proces zahteva pomoć eksperata u oblasti tehnike, finansija i<br />

prava, a često se dešava da nije moguće naći sve eksperte unutar vladinog ili javnog organa. Spoljni<br />

savetnici se obično dovode da daju podršku timu javnog organa, i da pomažu u postupku nabavke.<br />

Ključni elementi procesa nabavke su dati u donjoj tabeli. Oni uključuju bazu UK ekspertize u oblasti<br />

prava i finansija, investicionog bankarstva i druge tehničke konsultante, i svi oni doprinose uspešnom<br />

rešavanju raznih aspekata projekta IPF-a. Uloga pravnih i finansijskih savetnika koji nastupaju za javne<br />

organe u ovom procesu je takođe opisana u tabeli.<br />

VII Vodeći sektori i projekti. Vlada mora da identifikuje sektore i projekte koji treba da imaju prioritet<br />

u procesu JPP-a. Osim toga, provera komercijalne izvodljivosti projekta, pre otpočinjanja nabavke, može<br />

biti izvor potpore za privatni sektor. Saobraćajni sektor je često prvi izbor u zemljama koje uvode JPP<br />

prvi put – saobraćajna struktura je ključna u ekonomskom razvoju. Međutim, ne treba zanemariti druge


Tabela - Prikaz uloge savetnika koji nastupaju za javni organ u procesu IPF-a<br />

Prikaz uloge savetnika koji nastupaju za javni organ u procesu IPF<br />

1. Razvoj poslovnog slučaja<br />

Identifikovanje poslovne potrebe<br />

Definisati opcije<br />

2. Izrada poslovnog slučaja<br />

Strategija nabavke<br />

Tim za nabavku<br />

Izlazna specifikacija<br />

Analiza rizika<br />

Pravni savetnici<br />

Procena opcija<br />

Pojašnjenje ciljeva<br />

Savet u vezi sa vremenskim<br />

rasporedom<br />

Strategija ponude<br />

Nacrt projektne dokumentacije<br />

Pravila nabavke<br />

Relevantni zakoni<br />

Ustanoviti ovlašćenja javnog<br />

sektora<br />

Finansijski savetnici<br />

Procena opcija<br />

Pojašnjenje ciljeva<br />

Pregled podataka<br />

Savet u vezi sa vremenskim<br />

rasporedom<br />

Strategija ponude<br />

Indikativna VZN analiza<br />

Početno viđenje računovodstvenog<br />

tretmana<br />

Procena dostupnosti<br />

Identifikacija, troškovi i raspodela<br />

rizika<br />

3. Proces izbora: tender i pregovori/dijalog<br />

Poziv na izražavanje interesa<br />

prekvalifikacije<br />

sastavljanje užeg izbora ponuđača<br />

4. Pregovori/dijalog<br />

Uporedni razgovori o potrebnim<br />

uslugama, uslovima ugovora i<br />

kriterijumima za procenu<br />

Izbor najpovoljnijeg ponuđača<br />

5. Dodela ugovora<br />

Finalna provera:<br />

- prenosa ključnih rizika<br />

- vrednosti za novac<br />

- Dostupnosti<br />

Određenje kriterijuma<br />

za procenu<br />

Pomoć u pripremi tenderske<br />

dokumentacije<br />

Priprema Projektnog ugovora<br />

Pregovori/razgovori u vezi sa<br />

problemima iz ugovora<br />

Pitanja radnih odnosa i penzija<br />

Pregovori u vezi sa detaljima<br />

ugovora<br />

Potvrda odobrenja<br />

Zatvaranje finansijske konstrukcije<br />

Odrediti kriterijume za procenu<br />

Pomoć u pripremi tenderske<br />

dokumentacije<br />

Razmotriti kriterijume za<br />

sastavljanje užeg izbora<br />

Procena tendera<br />

Finansijska procena ponude<br />

Analiza opcija za <strong>finansiranje</strong><br />

VZN analiza prilagođena riziku<br />

Određenje računovodstvenog<br />

tretmana<br />

Finalno poređenje vrednosti<br />

i novca<br />

Pomoć pri izradi celokupnog<br />

poslovnog slučaja<br />

Pomoć u zatvaranju finansijske<br />

konstrukcije<br />

sektore, naročito one u tim sektorima koji su opremljeni na drugom mestu (na primer, bolnice i škole).<br />

Kao što je slučaj sa projektima uopšte, vrednost i količina kapitala bi trebalo da se pažljivo razmotri<br />

– manji projekti će verovatno biti manje produktivni, obavezno će imati veći pritisak na troškove transakcije<br />

i zato neće biti pravi vodeći projekti. Rešenje je napraviti vodeće projekte koji će biti koliko je god<br />

moguće primamljivi za privatni sektor. Ovo može uključiti spajanje manjih projekata u jedan veći koji<br />

će poboljšati ekonomiju.<br />

VIII Pažljivo određivanje obima projekta. Kod svakog projekta je važno pažljivo odrediti njegov obim,<br />

kako bi bio održiv i privlačan za privatni sektor. Faktori koje treba razmotriti uključuju vrednost kapitala,<br />

dizajn, obim usluga, pitanja vezana za zemljište i dužinu koncesije.<br />

IX Jasna specifikacija izlaznog rezultata. Od ključnog je značaja da izlazni rezultat koji se očekuje kod<br />

konkretne usluge bude jasno definisan na samom početku. Ovo je jedan aspekt određivanja obima projekta<br />

koji može zahtevati najviše vremena u timu javnog sektora – međutim, ukoliko se ovome odmah<br />

posveti pažnja, to će se kasnije isplatiti.<br />

X Efikasna identifikacija, upravljanje i prenos rizika. Ovo počinje sa identifikacijom i procenom rizika<br />

koje javni organ želi da prebaci na privatni sektor. Uopšteno, rizici treba da budu na odgovarajući način<br />

raspoređeni između javnog i privatnog sektora, ukoliko se želi uspešno strukturiranje projekta. Svi rizici<br />

koji se prebacuju na privatni sektor će se proceniti, što nije egzaktna nauka. Da bi se zadržala vrednost<br />

25<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E


za novac, rizici treba da se prebace na onu stranu koja će njima na najbolji način upravljati.<br />

XI Dostupnost. Svi projekti JPP-a treba da budu dostupni za javni sektor. Provera se odnosi na to da li<br />

javni organ koji ih obezbeđuje može da podnese troškove stalne obaveze u toku životnog veka ugovora.<br />

Ako se oceni da neki projekat nije dostupan, umesto toga treba razmotriti načine javne nabavke.<br />

XII Odgovarajuća stopa prihoda za privatni sektor. Kako vlade država imaju monopol u dodeli projekata<br />

JPP-a, one moraju dati ubedljivu procenu prihoda koji privatni sektor zahteva za preuzimanje<br />

odgovornosti za rizike na projektu. Priroda tržišta finansijera i kapitala je takva da, ako neka država<br />

pokušava da upotrebi svoja monopolska ovlašćenja u cilju umanjenja očekivanog prihoda, tržište projekata<br />

se neće razvijati, i kapital će odlaziti na druge strane.<br />

XIII Tok obezbeđenih sredstava. Redovan i predvidiv tok obezbeđenih sredstava, zasnovan na prethodnim<br />

vodećim projektima ili prihvaćenim matricama za raspodelu rizika, pomaže razvoju uspešnog<br />

JPP programa. Ovim bi trebalo da rukovodi centralno odeljenje ili jedinica za JPP.<br />

XIV Standardizacija. Standardizacija načina kako su JPP projekti strukturisani i dokumentovani<br />

može pomoći u smanjenju troškova, i obezbediti efikasniji proces nabavke. Međutim, ovo nije uvek<br />

moguće – različite karakteristike ili jedinstveni aspekti nekih JPP projekata mogu učiniti da bude<br />

veoma teško postići standardizaciju.<br />

R e z i m e<br />

26<br />

Uvođenje JPP-a je u svakom slučaju različito u svakoj zemlji, i dovodi do jedinstvenih izazova.<br />

Međutim, ako se imaju u vidu neke osnovne činjenice – i ako se izbegnu očigledne zamke – uvođenje<br />

JPP programa može biti lakše i može dovesti do opipljivih ekonomskih rezultata za zemlju domaćina<br />

i njene građane.<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Dragocena komparativna pomoć koja se može dobiti iz iskustava drugih zemalja sa JPP se ne treba<br />

potceniti, uključujući i savete od JPP kolega iz drugih zemalja i međunarodnih profesionalnih savetnika<br />

(naročito onih koji su bili svedoci razvoja JPP modela, koji u potpunosti razumeju tržišne trendove<br />

koji leže u njihovoj osnovi u raznim jurisdikcijama, pa mogu dati savete o optimizaciji Vašeg JPP<br />

iskustva, kako bi se došlo do najboljih rezultata).<br />

Berwin Leighton Paisner LLP je vodeća firma sa sedištem u Londonu, sa preko 1.250 ljudi od kojih su oko 650 pravnici,<br />

uključujući 180 partnera. Imamo kancelarije u Briselu i Singapuru, i predstavnika u Parizu. Takođe imamo izvanredne odnose<br />

sa svim glavnim pravnim jurisdikcijama širom sveta.<br />

Predstavljamo lidera u IFP/JPP u UK i u svetu, i savetovali smo o IPF od njenog nastanka u UK. Imamo veliko iskustvo u<br />

pružanju saveta u vezi sa IPF/JPP u svim sektorima (uključujući obrazovanje, zdravstvenu zaštitu, urbanu rekonstrukciju,<br />

odbranu, puteve, saobraćaj, energetski sektor i usluge čuvanja) širokom krugu klijenata (sponzori, lica koja obezbeđuju čist<br />

kapital, podugovarači, finansijeri, kao i odeljenja vlade, lokalnih vlasti i drugih organa za nabavku).<br />

Mnogi od projekata u kojima smo mi savetovali (ili trenutno savetujemo) su od izuzetnog značaja i predstavljaju vodeće projekte<br />

– Centrala Ministarstva unutrašnjih poslova UK, zgrade Trezora Njenog Visočanstva, Sistem za obuku u vojnom vazduhoplovstvu<br />

Ministarstva odbrane i projekti Budućih strateških vazdušnih tankera i projekat Autoput Ostregion u Austriji.<br />

Naša grupa je dobila priznanje Tim za projektno <strong>finansiranje</strong> godine od strane Legal Business 2006. godine.<br />

Robert Gros je partner, a Skot Dikson je viši saradnik u Projektnoj grupi.<br />

Berwin Leighton Paisner LLP<br />

Adelaide House<br />

London Bridge<br />

London EC4R 9HA<br />

telefon +44 (0)20 7760 1000 faks +44 (0)20 7760 1111<br />

www.blplaw.com


3.3 Pojedina finansi j s k a pitanja koja proizilaze iz JPP-a:<br />

p r o m e n a tržišta, re f i n a n s i r a n j e, obezbeđeni interesi,<br />

d r ž a v n e garanci j e<br />

Projekti JPP-a se uglavnom zaključuju na period od 20 do 30 godina (ili čak i duže). Izuzetno dugi<br />

periodi dospeća ugovora JPP-a su poseban izazov za bankarsko tržište. Ranijih godina ova činjenica je<br />

izazvala da neki od projekata JPP-a koriste tradicionalnije metode finansiranja kao što je lizing, umesto<br />

zajmova. Dugoročni ugovori JPP-a se stalno finansiraju putem obveznica. Kada se finansiraju zajmovi,<br />

JPP projekti su često okarakterisani sa marginalnom strukturom kako bi doprineli refinansiranju kroz<br />

nove komercijalne dugove i obveznice. U stvari, brojne komercijalne banke učestvuju u JPP-u samo<br />

za pripremu taksi i gledaju da prodaju njihovo učešće što pre, kako bi maksimizirali povraćaj kapitala.<br />

Uopšteno, dugoročna priroda ugovora JPP-a je kreirala dinamiku koja je podstakla da <strong>finansiranje</strong> obveznicama<br />

uđe na tržište. Ista dinamika upravlja u JPP monoline osiguravačima tj. velikim specijalizovanim<br />

osiguravajućim institucijama čija je primarna delatnost pribavljanje finansijskih garancija<br />

osiguranja za <strong>finansiranje</strong> obaveza.<br />

Brojne komercijalne banke smatraju tržište JPP-a kao put za re<strong>finansiranje</strong> <strong>infrastrukture</strong> kada je projekat<br />

odobren. Inače, troškovi finansiranja su veći ako projekat uključuje elemente izgradnje. Kada je izgradnja<br />

jednom završena, projekat je oslobođen dela njegovog rizika i kao posledica toga su niže kamate<br />

ponuđene na tržištu. Sponzori projekta su oni koji će često refinansirati dug u ovom stadijumu. Javni<br />

sektor isto nastoji da podeli naknadu refinansiranja, ponudi mogućnost ponovnih pregovora oko uslova<br />

ugovora, kako bi osigurao korist za javnog partnera. U ovoj oblasti, može se reći da je interes oba sektora<br />

javnog i privatnog ujednačen. Ipak, javnom sektoru se mora predočiti da bilo koji novi preduzeti rizik je<br />

vredan, uzimajući u obzir udeo u koristi. Najvažnije je da dobit od ovog refinansiranja bude transparentna.<br />

U praksi javni sektor prima pola dobiti u zamenu za povećanje učešća u kompenzaciji zbog okončanja<br />

kao posledica više sile ili dobrovoljnog okončanja, odnosno okončanja zbog propusta javnog partnera.<br />

U teoriji, veliki broj JPP projekata može biti refinansiran. U praksi s druge strane, opcija refinansiranja se<br />

može suočiti sa različitim preprekama, koje treba prevazići. Na primer, odsustvo eksplicitnih odredaba<br />

o podeli dobiti u ugovoru, rezultuje potrebom za vođenjem značajnih pregovora koji mogu iziskivati<br />

dosta vremena i napora. Čak i kada su ugovoreni procenti u ugovoru, re<strong>finansiranje</strong> često znači da<br />

ugovor mora biti izmenjen i dopunjen kako bi odgovarao refinansiranju na duži period ili alternativnom<br />

tipu finansiranja. Dalje, mnogi poslovi su previše mali da bi re<strong>finansiranje</strong> bilo isplativo, obzirom na<br />

naknade u slučaju jednostranog raskida i izvanredne troškove.<br />

I Obezbeđeni interesi<br />

Uobičajena praksa je da samo oko 30% koncesionih projekata finansira sam koncesionar. Ostalih 70%<br />

je obično pozajmljeno od banaka (zajmodavaca). Kako bi se obezbedila potraživanja zajmodavaca, koncesionar<br />

daje zajmodavcima dogovoreno obezbeđenje, prema kome, koncesionar daje zajmodavcima<br />

obezbeđenje na njegovim pravima po koncesionom ugovoru. Krajnji cilj ovog mehanizma je da garantuje<br />

kontinuitet i održivost koncesionog projekta i efektivnost investicije. Evidentno je od početka<br />

da efektivnost opisanog dogovorenog obezbeđenja zavisi direktno od egzistencije pravilne procedure<br />

koja dopušta zajmodavcima da „zakorače“ u koncesioni ugovor u slučaju izvršenja na sredstvima<br />

obezbeđenja. Od posebnog je značaj to što koncesiono pravo samo po sebi garantuje pravo koncesionara<br />

da obezbedi bilo koju finansijsku potrebu projekta, tako što će obezbediti interes na njegovoj svojini,<br />

založiti udele društva koje se osniva u cilj realizacije projekta, dohotke i primanja ili drugo odgovarajuće<br />

obezbeđenje (Preporuka 49 UNCITRAL Zakonodavnog vodiča; slično, Principu 10 EBRD Ključni principi<br />

u modernom koncesionom pravu.).<br />

Ovaj princip je takođe podržan u Članu 16 OECD Osnovni elementi Zakona o koncesionim ugovorima,<br />

koji utvrđuju da koncesionar može stvoriti obezbeđenje nad pravima za bilo koje plaćanje i primanje po<br />

osnovu koncesionog ugovora. (Pogledati takođe UNICITRAL Model zakona 35).<br />

27<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

II Državne garancije<br />

Državna podrška je često bitan deo u implementaciju koncesije. Ključna je za povećanje nivoa komfora<br />

potencijalnih investitora, povećanje atraktivnosti investicije i za podršku izvršenja projekata.


Princip 9 EBRD Ključnih principa za moderno koncesiono pravo naglašava značaj koncesionog prava<br />

sadržeći odredbe koje eksplicitno dozvoljavaju državi mogućnost da podrži projekt finansijski ili garantuje<br />

ugovornu punovažnost pravilnog ispunjenja njegovih obaveza.<br />

Slično, Preporuka 13 UNCITRAL Zakonodavnog vodiča predlaže da koncesiono pravo treba da sadrži<br />

jasne odredbe i u vezi vrste državnih organa koji mogu pružiti podršku i u vezi vrste pružene podrške.<br />

III Garancija za kreditno <strong>finansiranje</strong><br />

Jedna specifična metoda finansiranja JPP projekta je kada država ili izvesni lokalni organi pružaju zajam<br />

dok privatni entitet garantuje otplatu za naknadu. Ratio ovakvog modela finansiranja leži u činjenici<br />

da javni sektor može pristupiti fondovima blagajne po privilegovanim stopama, dok ih pozajmljuje po<br />

tržišnim stopama koje uključuju efektivnu garanciju marginalnih stopa. Na kraju, efektivna finansijska<br />

stopa za javni sektor je mnogo niža.<br />

28<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E


4. PRAVNI OKVIR ZA<br />

REALIZACIJU JPP-A<br />

4 . 1 U k o r a k s e v r o p s k i m i n t e g r a c i j a m a<br />

Iako u sve većoj primeni zbog, očigledno, pozitivnih rezultata koje ostvaruje na polju finansiranja <strong>infrastrukture</strong><br />

u Evropi i svetu, JPP se još uvek nalazi u fazi začetka kada je reč o sistematizaciji propisa i<br />

stvaranju unifikovanog pravnog okvira (acquis communitaire). Naime, Evropska komisija („EK“) još uvek<br />

nije definisala politiku uspostavljanja i razvoja JPP, niti je razvila jasan koncept njegovog sprovođenja u<br />

zemljama članicama EU. Uopšteno, EK je sasvim svejedno da li će nacionalne vlasti primeniti neki od<br />

konvencionalnijih metoda finansiranja i izgradnje <strong>infrastrukture</strong> (iz budžetskih sredstava, kredita, ili na<br />

neki drugi način, pri čemu je javni sektor u celini zadužen za sprovođenje aktivnosti) ili će pak pribeći<br />

JPP-u, odnosno poveriti ekonomske aktivnosti, uključujući i samo <strong>finansiranje</strong>, na privatni sektor. S<br />

tim u vezi, ne postoji ni regulativa koja direktno vrši unifikaciju ove materije. Može se zaključiti da, za<br />

sada, postoje samo propisi koji na indirektan način tretiraju pitanje JPP u EU, odnosno odnosa javnog<br />

i privatnog sektora kada je reč o poslovnoj saradnji, pre svega propisi koji regulišu procedure javnih<br />

nabavki u dodeljivanja javnih tendera u oblastima koje su potencijalno pokrivene JPP, odnosno koncesijama,<br />

kao što su: Direktiva o procedurama javnih nabavki subjekata koji posluju u sektoru vodosnabdevanja,<br />

energetike, transporta i poštanskih usluga i Direktiva o procedurama dodeljivanja javnih radova,<br />

nabavki i usluga („Klasična direktiva“) . Novina koju ova Klasična direktiva uvodi i sistem javnih<br />

nabavki kod izvođenja javnih radova, jeste tzv. konkurentni dijalog (u originalu: Competitive Dialogue)<br />

prilikom dodeljivanja složenih javnih tendera, pri čemu organ koji je raspisao tender ima mogućnost<br />

pregovaranja sa kandidatima u cilju postizanja jednog ili više povoljnih rešenja za strane učesnice . Iako<br />

je Evropski parlament zatražio od EK da preispita mogućnosti izrade nacrta Direktive koja bi na homogen<br />

način uradila ovu oblast, do sada je EK proizvela samo Zeleni papir o javno-privatnom partnerstvu<br />

i komunitarno pravo o javnim ugovorima i koncesijama („Zeleni papir“). Iako neobavezujući akt za<br />

zemlje članice EU, ovaj dokument predstavlja važan korak ka budućem legislativnom uređenju ove<br />

oblasti, jer daje uopšten prikaz do kog nivoa su komunitarna pravila primenljiva u proceduri odabira<br />

privatnog partnera (javne nabavke), odnosno da li u tom smislu postoji bilo kakva pravna nesigurnost<br />

/ neregulisanost. Jednom rečju, dokument ima za cilj da analizira do kog nivoa je komunitarni pravni<br />

okvir fleksibilan da zadovolji sve očiglednije potrebe za JPP-om u zemljama članicama. Zeleni papir u<br />

osnovi razlikuje dva osnovna modela JPP:<br />

JPP isključivo ugovornog oblika, u kojima je partnerstvo između javnog i privatnog sektora bazirano<br />

na ugovornoj osnovi; i<br />

Institucionalni JPP, kod koga je odnos između javnog i privatnog sektora baziran na zajedničkoj korporativnoj<br />

osnovi.<br />

Razlika je ustanovljena na iskustva iz različite prakse realizacije projekata JPP-a, sa kojom su se susrele<br />

zemlje članice EU. Prvi način ostvarivanja se odnosi na partnerstva nastalih zaključenjem ugovora<br />

između privatnog i javnog partnera. Nakon odabira privatnog partnera primenom jednog od postojećih<br />

tehnika javnih nabavki, ugovorne strane zaključuju ugovor kojim regulišu svoja prava i obaveze. Kao<br />

najznačajniji ugovori ovog modela javljaju se koncesioni ugovori (npr. BOT model kao tipičan reprezent),<br />

kod kojih se prepoznaje veza između privatnog partnera kao pružaoca usluge i krajnjeg korisnika, kao<br />

kupca te usluge. Sama naknada za pružanje te usluge može biti subvencionisana od strane države,<br />

29<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Direktiva 2004/17/EC o procedurama javnih nabavki subjekata iz oblasti vodosnabdevanja, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga („Službeni<br />

list EU“, L 134/1), od 31. marta 2004. godine.<br />

Direktiva 2004/18/EC o procedurama dodeljivanja ugovora o javnim radovima, nabavkama i uslugama („Službeni list EU“, L134/114), od 31.<br />

marta 2004. godine.<br />

Postupak u kojem bilo koji ekonomski operater može zatražiti da učestvuje i gde organ koji zaključuje ugovor vodi dijalog sa kandidatima kojima<br />

je odobreno učestvovanje u tom postupku, sa ciljem razvoja jedne ili više odgovarajućih alternativa koje mogu ispuniti njegove zahteve, i na<br />

osnovu kojih se izabrani kandidati pozivaju na učestvovanje u tenderu.<br />

Komisija Evropskih zajednica, Brisel, 30. april 2004. godine, COM (2004) 327 Final


iako su je platili krajnji korisnici. Drugi tipičan primer ugovornog JPP-a je model koji je nastao u Velikoj<br />

Britaniji početkom devedesetih godina prošlog veka, poznat pod nazivom javno privatna inicijativa<br />

(Private Finance Initiative – PFI). Ovaj model se razlikuje od tipičnog koncesionog modela u tome što<br />

privatni partner finansira, izvodi, održava i rukovodi javnim infrastrukturnim objektnom (npr. škola, bolnica,<br />

deponija i dr.) za potrebe javnog sektora, te svoju uslugu naplaćuje od javnog sektora bez direktne<br />

veze sa krajnjim korisnicima prema unapred definisanim mehanizmima plaćanja.<br />

Drugi model uključuje saradnju privatnog i javnog partnera, koja se ostvaruje u osnivanju i upravljanju<br />

zajedničkim društvom. Ulozi, odgovornosti, raspodela rizika i upravljanje zajedničkim društvom regulišu<br />

se ugovorom između javnog i privatnog partnera. Institucionalni JPP se može uspostaviti formiranjem<br />

nove institucije, ali i preuzimanjem udela i kontrole već postojeće javne institucije od strane privatnog<br />

partnera, u srazmeri sa procentom finansijskog učešća. Ovakav oblik JPP-a se uglavnom preporučuje<br />

u oblastima koje su od vitalnog značaja za javni sektor i u kojima je potrebno da država zadrži deo<br />

kontrole i nadzora nad pružanjem javnih usluga krajnjim korisnicima . Zeleni papir je pokrenuo diskusiju<br />

u kojoj su učestvovali kako članice EU, tako i različite regionalne međunarodne organizacije koje<br />

su istakle svoje stavove u pogledu prihvatanja ili neslaganja sa postojećim rešenjima u oblasti JPP.<br />

Najveća neslaganja su se pojavila u odnosu na institucionalizovane JPP projekte. Naime, praksa pojedinih<br />

članica EU je bila da se, prilikom izbora partnera u konkretnom poslu, daje prvenstvo privrednim<br />

društvima čiji su osnivači mešovito javni i privatni partner, u odnosu na privredna društva u isključivo<br />

privatnom vlasništvu, što je u suprotnosti sa osnovnim načelima slobode i jednakosti na zajedničkom<br />

evropskom tržištu.<br />

30<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Kao rezultat diskusije, Komisija je izdala Uputstvo o mogućnosti primene pravila javnih nabavki i koncesija<br />

u odnosu na institucionalizovan JPP. Uputstvo Komisije je bazirano na presudi Evropskog suda<br />

Pravde (predmet broj C-26/03, poznat kao slučaj „Stadt Halle“), kojim je presuđeno da se transparentna<br />

i konkurentna procedura primenjuje uvek kada se javni radovi ili koncesije dodeljuju privatno-javnim<br />

partnerstvima . Ukazuje se da se pravila članica EU primenjuju u slučaju da ugovorna strana odabere<br />

privatnog partnera za institucionalno JPP.<br />

Generalno, osnovna dilema i dalje ostaje kako oblast JPP-a učiniti unifikovanom i time omogućiti zemljama<br />

članicama korišćenje svih pogodnosti ovog vida unapređenja javne <strong>infrastrukture</strong>, ali istovremeno<br />

ostati dosledan u primeni osnovnih postulata osnivačkih ugovora po kojima je zagarantovan svaki vid<br />

slobodne konkurencije, transparentnosti i jednakih uslova poslovanja za sve učesnike na zajedničkom<br />

tržištu, pri čemu država mora strogo voditi računa da jednog privrednog subjekta nikako ne stavi u<br />

povoljniji položaj u odnosu na drugog privrednog subjekta.<br />

Budući da Republika Srbija nije članica EU, za nju još uvek nisu merodavni njeni propisi o javnim<br />

nabavkama, te stoga ugovori koji se budu ubuduće odnosili na JPP potpadaju pod isključivo domaće<br />

propise. Iako nam taj aspekt Zelene knjige za sada nije toliko bitan, ipak može u mnogome poslužiti<br />

kao buduća vodilja u klasifikaciji ugovora/oblika, jer olakšava usklađivanje lokalnih propisa koji se tiču<br />

koncesija, JPP-a i javnih nabavki sa EU.<br />

4 . 2 Z a k o n o k o n c e s i j a m a R e p u b l i k e S r b i j e<br />

Zakon o koncesijama stupio je na snagu 4. juna 2003. godine („Zakon“). Zakonom se uređuje način i<br />

postupak davanja koncesije za korišćenje prirodnog bogatstva, dobra u opštoj upotrebi i za obavljanje<br />

delatnosti od opšteg interesa, predmet koncesije, rok trajanja, ugovor o koncesiji, koncesionu naknada,<br />

ostvarivanje prava i obaveza, osnivanje i poslovanje koncesionog preduzeća kao i druga pitanja od<br />

značaja za uređivanje koncesionog odnosa i ostvarivanje koncesije.<br />

Usluge u oblasti vodosnabdevanja, vazdušnog saobraćaja, energetike i sl.<br />

Komunike Komisije u primeni komunitarnog u odnosu na pravila procedure javnih nabavki i Koncesija na Institucionalizovana Privatno pravna<br />

partnerstva (IJPP) Brisel, 5 februar 2008, C(2007)6661<br />

Case C-26/03 Stadt Halle and RPL Recyclingpark Lochau GmbH vs. Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und Energieverwertungsanlage<br />

TREA Leuna, presudom u slučaju „Stadt Halle”.


Pojam koncesije<br />

Zakon definiše koncesiju kao pravo korišćenja prirodnog bogatstva, dobra u opštoj upotrebi ili obavljanje<br />

delatnosti od opšteg interesa, koje nadležni državni organ – koncedent, ustupa domaćem ili<br />

stranom licu – koncesionaru, na određeno vreme, pod uslovima propisanim zakonom i uz plaćanje<br />

koncesione naknade.<br />

U infrastukturnom smislu, Zakon se u najvećoj meri oslanja na dva koncesiona modela: BOT model<br />

(build-operate-transfer / izgradi, koristi-predaj) i BFOT (build-finance-operate-transfer / izgradi, koristipredaj),<br />

mada načelno omogućava primenu i ostalih koncesionih modela koji se zasnivaju na izgradnji<br />

ili rekonstrukciji i finansiranju kompletnog objekta, uređaja ili postrojenja, njegovom korišćenju i predaji<br />

u svojinu Republike Srbije, u ugovorenom roku.<br />

Predmet koncesije<br />

Predmet koncesije može biti:<br />

1. istraživanje i eksploatacija svih vrsta mineralnih sirovina;<br />

2. izgradnja, obnavljanje, održavanje i korišćenje vodoprivrednih objekata, uključujući brane i akumulaciona<br />

jezera, sistema za snabdevanje vodom i njenu distribuciju, sistema za navodnjavanje i<br />

odvodnjavanje i sistema za sanitaciju;<br />

3. izgradnja, održavanje i korišćenje puteva ili rekonstrukcija, razvoj, održavanje i korišćenje puteva;<br />

4. izgradnja, održavanje i korišćenje javne železničke <strong>infrastrukture</strong> i organizovanje i regulisanje<br />

železničkog saobraćaja ili rekonstrukcija, modernizacija, održavanje ili korišćenje javne železničke<br />

<strong>infrastrukture</strong> i organizovanje i regulisanje železničkog saobraćaja;<br />

5. izgradnja, održavanje i korišćenje objekata vazdušnog saobraćaja, opreme i aerodroma ili njihova<br />

rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje;<br />

6. izgradnja održavanje i korišćenje objekata rečnog saobraćaja i luka ili njihova rekonstrukcija, modernizacija,<br />

održavanje i korišćenje;<br />

7. izgradnja, održavanje i korišćenje telekomunikacionih objekata ili njihova rekonstrukcija, modernizacija,<br />

održavanje i korišćenje;<br />

8. izgradnja, održavanje i korišćenje naftovoda, gasovoda, objekata za skladištenje, transport i distribuciju<br />

gasa ili njihova rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje;<br />

9. izgradnja, održavanje i korišćenje komunalnih objekata radi obavljanja komunalnih delatnosti;<br />

10. izgradnja, održavanje i korišćenje energetskih i drugih objekata radi proizvodnje, čuvanja, prenosa<br />

i distribucije električne i toplotne energije ili njihova rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i<br />

korišćenje;<br />

11. uređivanje, obnavljanje i korišćenje obala reka i jezera;<br />

12. izgradnja, održavanje i korišćenje zdravstvenih ustanova ili njihova rekonstrukcija, modernizacija,<br />

održavanje i korišćenje i pružanje zdravstvenih usluga;<br />

13. izgradnja sportsko rekreacionih objekata, sportskih terena i prostora za sport i rekreaciju, uključujući<br />

objekte za rekreaciju, sportske i kulturne aktivnosti;<br />

14. korišćenje termalnih izvora u zdravstvene i proizvodne svrhe;<br />

15. izgradnja objekata, rekonstrukcija, modernizacija i korišćenje postojećih objekata u banjama,<br />

područjima sa prirodno- lekovitim svojstvima i drugim prirodnim vrednostima radi njihovog<br />

korišćenja;<br />

16. izgradnja, održavanje i korišćenje objekata turističke <strong>infrastrukture</strong> ili njihova rekonstrukcija, modernizacija,<br />

održavanje i korišćenje.<br />

31<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Predmet koncesije može biti i obavljanje drugih delatnosti koje su zakonom određene kao delatnosti<br />

od opšteg interesa.<br />

Koncesija se može dati na rok do 30 godina, što zavisi od predmeta koncesije i od očekivane dobiti u<br />

obavljanju koncesione delatnosti. Takođe, ugovor o koncesiji može predvideti mogućnost produženja<br />

trajanja koncesije.<br />

Postupak i način davanja koncesije<br />

Predlog za davanje koncesije Vladi podnosi ministarstvo nadležno za odgovarajuću oblast, nadležni organ<br />

autonomne pokrajine, kada se predmet koncesije nalazi na teritoriji autonomne pokrajine, ili skupština<br />

jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi predmet koncesije („Ovlašćeni predlagač“).


Zainteresovano lice može podneti inicijativu za davanje koncesije Ovlašćenom predlagaču.<br />

U slučaju kada je predmet koncesije izgradnja, održavanje i korišćenje ili rekonstrukcija, razvoj,<br />

održavanje i korišćenje (I) puteva, (II) javne železničke <strong>infrastrukture</strong> i organizovanje i regulisanje<br />

železničkog saobraćaja, (III) objekata vazdušnog saobraćaja, opreme i aerodroma, (IV) objekata rečnog<br />

saobraćaja i luke, (V) telekomunikacionih objekata, (VI) naftovoda, gasovoda, objekata za skladištenje<br />

transport i distribuciju gasa i (VII) energetskih i drugih objekata radi proizvodnje, čuvanja, prenosa i<br />

distribucije električne i toplotne energije, Vlada dostavlja predlog Narodnoj skupštini.<br />

Na osnovu stava Vlade, odnosno Narodne skupštine o nameri davanja koncesije i na osnovu ekonomskih,<br />

finansijskih, socijalnih i drugih pokazatelja, resorno ministarstvo priprema predlog za donošenje<br />

koncesionog akta koji dostavlja Vladi. Koncesioni akt donosi Vlada.<br />

Koncesija se daje na osnovu prethodno sprovedenog postupka javnog tendera. Oglas o javnom tenderu<br />

objavljuje organ nadležan za pripremanje predloga za donošenje koncesionog akta. Javni tender<br />

sprovodi tenderska komisija („Komisija”), koju obrazuje ministar nadležan za odgovarajuću oblast.<br />

Komisija je dužna da u roku od 60 dana od dana otvaranja ponuda dostavi Vladi izveštaj o sprovedenom<br />

javnom tenderu sa obrazloženim predlogom o izboru ponuđača koji je dao najpovoljniju ponudu.<br />

Vlada donosi odluku o određivanju koncesionara u roku od 30 dana od dana prijema izveštaja Komisije<br />

o sprovedenom javnom tenderu.<br />

32<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Ugovor o koncesiji<br />

Ugovor o koncesiji („Ugovor o koncesiji“) zaključuje se u skladu sa uslovima utvrđenim koncesionim<br />

aktom i Zakonom u roku od 60 dana od dana pravnosnažnosti odluke o određivanju koncesionara.<br />

Vlada imenuje pregovaračku komisiju koja će sa koncesionarom koji je određen na osnovu javnog tendera<br />

utvrđivati sadržinu ugovora u skladu sa uslovima utvrđenim koncesionim aktom i Zakonom i koja<br />

će u ime koncedenta sa koncesionarom utvrditi tekst nacrta Ugovora o koncesiji.<br />

Zakon predviđa sadržinu Ugovora o koncesiji, koji između ostalog sadrži odredbe o: ugovornim<br />

stranama, predmetu, roku trajanja načinu i rokovima obezbeđivanja sredstava za <strong>finansiranje</strong> koncesione<br />

delatnosti (finansijski plan) i dinamici njihovog ulaganja, visini i načinu obezbeđenja garancija<br />

za izvršavanje koncesione obaveze, uslovima obavljanja koncesione delatnosti, standardima proizvoda<br />

i usluga, transferu tehnologije, kriterijumima za određivanje cena-tarifa proizvoda i usluga za krajnje<br />

korisnike, koncesionoj naknadi, pravima i obavezama u pogledu preduzimanja mera obezbeđivanja<br />

opšte sigurnosti, zaštite zdravlja i zaštite životne sredine kao i odgovornosti za naknadu štete prouzrokovane<br />

ugrožavanjem opšte sigurnosti i zaštite životne sredine, pravu na prenos koncesije, vremenu<br />

i načinu predaje nepokretnosti, objekta, uređaja ili postrojenja i stanju u kome se oni moraju predati,<br />

uslovima izmena ili raskida ugovora i njihovim posledicama, promenjenim okolnostima i višoj sili,<br />

načinu rešavanja sporova i primeni merodavnog prava, druge odredbe o kojima se sporazumno dogovore<br />

ugovorne strane. Ugovorom se određuje i način međusobnog obaveštavanja o izvršenju ugovora,<br />

načinu vršenja kontrole tog izvršenja i ostvarivanja prava i obaveza ugovornih strana.<br />

Ugovor o koncesiji zaključuju Vlada u ime i za račun Republike Srbije i koncesionar. Ako je koncesija<br />

data većem broju lica, Ugovor o koncesiji zaključuje svaki od koncesionara ili lice ovlašćeno od tih<br />

koncesionara, po specijalnom punomoćju. Kad je predmet koncesije izgradnja komunalnih objekata<br />

radi obavljanja komunalne delatnosti, ugovor zaključuju koncesionar i nadležni organ jedinice lokalne<br />

samouprave u ime i za račun jedinice lokalne samouprave, uz prethodnu pismenu saglasnost Vlade.<br />

Ministarstvo finansija vodi jedinstveni registar koncesija u koji se evidentira Ugovor o koncesiji.<br />

Ugovor o finansiranju<br />

Zakonom je predviđeno da na osnovu i u skladu sa Ugovorom o koncesiji, koncedent i koncesionar<br />

mogu sa bankama i drugim finansijskim institucijama zaključiti poseban ugovor kojim se na bliži način<br />

reguliše <strong>finansiranje</strong> koncesije predviđeno Ugovorom o koncesiji. U ovim ugovorima može se predvideti<br />

da u slučaju likvidacije ili stečaja koncesionog privrednog društva, na predlog banke i ili druge finansi-


jske institucije koncedent može doneti odluku o zameni koncesionara.<br />

Koncesiona naknada<br />

U skladu sa koncesionim aktom i Ugovorom o koncesiji koncesionar za dobijenu koncesiju plaća koncesionu<br />

naknadu. Sredstva ostvarena od koncesione naknade prihod su Republike Srbije i uplaćuju se na<br />

uplatni račun budžeta Republike Srbije.<br />

Ostvarivanje koncesionih prava i obaveza<br />

Koncesionar gradi, održava i koristi objekte i obavlja koncesionu delatnost, odnosno koristi dobra od<br />

opšteg interesa u skladu sa propisima i Ugovorom o koncesiji. Koncesionar stiče pravo korišćenja i upravljanja<br />

na način i pod uslovima predviđenim koncesionim aktom i Ugovorom o koncesiji.<br />

Dobijena koncesija može se preneti drugom licu, uz saglasnost koncedenta, na način i pod uslovima<br />

predviđenim Ugovorom o koncesiji. Ugovor o prenosu koncesije zaključen bez saglasnosti koncedenta<br />

ništav je.<br />

Uvećanje vrednosti objekata, uređaja i postrojenja u državnoj svojini koji su u funkciji korišćenja predmeta<br />

koncesije ili kojima se doprinosi njegovoj namenskoj upotrebi, nastale pri vršenju koncesione<br />

delatnosti, svojina je Republike Srbije ukoliko Ugovorom o koncesiji nije drugačije određeno. Prestankom<br />

obavljanja koncesione delatnosti<br />

koncesionar ima pravo na<br />

naknadu za učinjena poboljšanja<br />

ako je to utvrđeno Ugovorom o<br />

koncesiji.<br />

Predmete nađene u zemljištu koji<br />

predstavljaju istorijske, kulturne ili<br />

prirodne vrednosti, koncesionar je<br />

dužan bez naknade da preda koncedentu.<br />

Ako bi dalje izvođenje<br />

radova moglo da ugrozi celinu,<br />

odnosno vrednost nađenog predmeta,<br />

koncesionar je dužan da<br />

obustavi radove i o tome obavesti<br />

državni organ nadležan za poslove<br />

zaštite istorijskih, kulturnih i<br />

prirodnih vrednosti.<br />

Ako se u vezi sa davanjem koncesije<br />

mora izvršiti eksproprijacija,<br />

odnosno uređenje građevinskog<br />

zemljišta, troškovi eksproprijacije,<br />

odnosno uređenja građevinskog<br />

zemljišta, padaju na teret koncesionara,<br />

s tim što se Ugovorom<br />

o koncesiji utvrđuju način i rokovi<br />

plaćanja troškova.<br />

Koncesionaru se garantuju prava<br />

utvrđena zakonom, Ugovorom o<br />

koncesiji i ugovorom o finansiranju<br />

projekta, a stranim licima i<br />

prava utvrđena međunarodnim<br />

ugovorima o podsticanju i zaštiti<br />

stranih investicija koje su zaključili<br />

Savezna Republika Jugoslavija ili<br />

Republika Srbija.<br />

Zakon predviđa da koncesionar<br />

koji je vršio istraživanje mineralnih<br />

sirovina, ima pravo prvenstva<br />

33<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E


za dobijanje koncesije za eksploataciju tih sirovina, pod uslovima utvrđenim zakonom i Ugovorom o<br />

koncesiji za istraživanje.<br />

Koncesiono društvo<br />

Za obavljanje koncesione delatnosti koncesionar u roku od 60 dana od dana zaključenja Ugovora o koncesiji<br />

osniva društvo sa sedištem u Republici Srbiji, osim u slučaju ako ima već registrovano preduzeće<br />

za obavljanje iste delatnosti. Koncesiono društvo osniva se kao društvo sa ograničenom odgovornošću<br />

ili akcionarsko društvo i na njega se prenose sva prava i obaveze koncesionara iz Ugovora o koncesiji.<br />

Koncesiono društvo prestaje istekom roka na koji je osnovano, ako Ugovorom o koncesiji nije drugačije<br />

predviđeno, kao i u drugim slučajevima propisanim zakonom ili Ugovorom o koncesiji. U slučaju prestanka<br />

koncesionog društva, objekti, uređaji, postrojenja i druga sredstva iz okvira predmeta koncesije<br />

predaju se koncedentu.<br />

Poreske olakšice i oslobođenja<br />

Poreske i carinske olakšice i oslobođenja koncesionar ili koncesiono društvo ostvaruju u skladu sa propisima<br />

koji regulišu pitanja poreza i carina. Zakon takođe predviđa da se propisi koji regulišu poreska i<br />

carinska pitanja neće primenjivati na koncesiono društvo ukoliko su za njega nepovoljnije u odnosu na<br />

olakšice, odnosno oslobođenja koja su važila na dan zaključenja Ugovora o koncesiji.<br />

34<br />

Nadležnost suda i arbitraže<br />

Sporove koji nastanu u ostvarivanju koncesionih prava i obaveza, čiji je predmet nepokretnost, rešava<br />

nadležni sud u Republici Srbiji.<br />

Za rešavanje sporova koji nastanu u izvršavanju drugih međusobnih prava i obaveza, može se ugovoriti<br />

nadležnost domaće arbitraže, a ako je koncesionar strano lice i nadležnost međunarodne arbitraže.<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Prekid koncesionog odnosa<br />

Koncesioni odnos se prekida:<br />

1. ako se vršenjem koncesione delatnosti ugrožava životna sredina i zdravlje ili zakonom zaštićena<br />

područja i objekti, što se u vreme davanja koncesije nije moglo predvideti;<br />

2. u slučaju objave ratnog stanja;<br />

3. u slučaju nemogućnosti obavljanja delatnosti zbog znatnijeg oštećenja objekta koncesije koje nije<br />

skrivio ili koje nije posledica grube nepažnje koncesionara ili koncesionog društva;<br />

4. i u drugim slučajevima predviđenim Ugovorom o koncesiji.<br />

Prestanak koncesionog odnosa<br />

Koncesioni odnos prestaje:<br />

1. prestankom Ugovora o koncesiji;<br />

2. otkupom koncesije;<br />

3. oduzimanjem koncesije;<br />

4. stečajem ili likvidacijom koncesionog društva;<br />

5. ako je pravnosnažnom presudom utvrđeno da je u postupku davanja koncesije ili u toku pregovora<br />

izvršeno krivično delo, koje je dovelo ili je moglo dovesti do davanja koncesije određenom<br />

koncesionaru;<br />

6. iz drugih razloga utvrđenih Ugovorom o koncesiji.<br />

Ugovor o koncesiji prestaje istekom roka na koji je zaključen, i raskidom, saglasno odredbama Ugovora<br />

o koncesiji ili iz zakonom predviđenih razloga.<br />

Po prestanku koncesionog odnosa objekti koji su izgrađeni radi obavljanja koncesione delatnosti kao i<br />

uređaji, postrojenja i druga sredstva koja su u funkciji obavljanja koncesione delatnosti postaju svojina<br />

Republike Srbije. Po prestanku koncesionog odnosa koncesionar predaje objekte, uređaje i postrojenja<br />

kao i sve druge objekte koji su predmet koncesije a koji su u svojini Republike Srbije, u stanju koje


obezbeđuje njihovo nesmetano korišćenje i funkcionisanje.<br />

Analizirajući praksu u primeni Zakona o koncesijama, ustanovljeno je da je Vlada do sada donela ukupno<br />

6 Odluka o davanju koncesija i 1 Odluku o koncesionaru .<br />

Očito je da zakon do sada nije dao željene efekte u svojoj praktičnoj primeni i da se na polju koncesija<br />

ipak mora još dosta toga uraditi / predvideti, kako u smislu pravnih tako i institucionalnih poboljšanja.<br />

Vlada je preko svog nadležnog ministarstva već preduzela određena nastojanja u tom pravcu, i u toku je<br />

inicijativa za promenama Zakona o koncesijama, odnosno daljeg usklađivana sa međunarodno primenjivim<br />

standardima, razvijenim i usvojenim od strane zemalja sa dugom tradicijom u ovom sektoru.<br />

Novine koje bi nov zakon trebao da donese u pravni sistem Republike Srbije odnose se, pre svega, na<br />

prenos nadležnosti opštinama u tzv. „lokalnim“ koncesijama, kao i uvođenje tzv. jedinica za koncesije<br />

koje će se u okviru svoje institucije baviti isključivo tim pitanjima (focal-points), zatim uprošćenije i efikasnije<br />

procedure za dobijanje koncesije, ali i uvođenju novih oblika saradnje između javnog i privatnog<br />

sektora. U tom cilju, Vlada je formirala među-resornu radnu grupu za izradu novog zakonodavnog akta.<br />

Kako je navedeni nacrt još uvek u radnoj verziji, ne mogu se sa sigurnošću predvideti konture konačnih<br />

rešenja budućeg zakona, kao ni eventualno vreme njegovog usvajanja. Dok se to ne desi, primena i<br />

razvoj JPP-a u Srbiji će se odvijati na ad-hoc principu, koristeći pravne praznine u postojećem pravnom<br />

sistemu koje u većoj ili manjoj meri omogućavaju saradnju javnog i privatnog sektora u Srbiji.<br />

Sam čin donošenja zakona koji uređuje oblast koncesija nije jedini uslov da bi se navedena oblast<br />

uspešno razvijala, odnosno zakon o koncesijama implementirao. Mora se biti pošten u konstataciji da<br />

je zakon o koncesijama samo krov cele oblasti, koja u velikoj meri zavisi i od mnogih drugih preduslova<br />

koji se takođe moraju zadovoljiti, kako bi sama primena koncesija bila celovita, kao što su razvijeno i<br />

moderno korporativno upravljanje u zemlji, razvijeno tržište hartija od vrednosti i tržište osiguranja,<br />

uređeni imovinsko-pravni odnosi u javnom sektoru i jasna diversifikacija institucionalnih odgovornosti,<br />

itd. U tom smislu, važno je navesti studiju o koncesijama koju je uradio EBRD, a u kome je Republika<br />

Srbija ocenjena kao zemlja sa „srednjim stepenom usklađenosti“ sa međunarodno prihvaćenim standardima<br />

10 kada je reč o trenutno važećem zakonu o koncesijama i nalazi se u grupi zemalja, kao što<br />

su: Rumunija, BiH, BJR Makedonija, a ispred Mađarske i Hrvatske, koje se opet u praktičnoj primeni<br />

saradnje javnog i privatnog sektora nalaze prilično ispred Republike Srbije. To sve govori o činjenici da<br />

se aspekt JPP-a, odnosno koncesije kao njegovog dominantnog pojavnog oblika, mora sagledati kroz<br />

čitavu državnu politiku prema privatnom sektoru, transparentnosti, stabilnosti i pouzdanosti državnih<br />

institucija koje tu politiku kreiraju i sprovode, kao i u opštem pravnom okviru, odnosno pravnoj sigurnosti<br />

kao osnovnom preduslovu za razvoj poslovne klime u jednoj zemlji. Samo postojanje dobrog i<br />

međunarodno usklađenog zakona, nikako nije jedini garant uspešne realizacije projekata JPP–a / koncesija.<br />

Opšti zaključak koji navedena studija nameće, jeste da u zemljama Centralne i Istočne Evrope, kao<br />

i zemljama bivšeg Sovjetskog Saveza, još uvek postoji potreba za daljim reformama unapređenja opšte<br />

poslovne klime koja treba da podstakne dalji razvoj koncesija, a u skladu sa postojećim međunarodnim<br />

standardima u oblasti javno-privatnog partnerstva.<br />

35<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Odluka o davanju koncesije za istraživanje i eksploataciju bakra, zlata i dugih pratećih metala u rudnom polju „Crni vrh“ na području Čoka Kupjatra<br />

(„Sl. glasnik RS“, br: 16/2005); Odluka o davanju koncesije za istraživanje i eksploataciju bakra, zlata i dugih pratećih metala u rudnom polju<br />

„Crni vrh“ na području Čoka Kuruga („Sl. glasnik RS“, br: 16/2005); Odluka o davanju koncesije za istraživanje i eksploataciju bakra, zlata i dugih<br />

pratećih metala u rudnom polju „Crni vrh“ na području Tilva Njagra („Sl. glasnik RS“, br: 16/2005); Odluka o davanju koncesije za istraživanje<br />

i eksploataciju borne rude Jarandolskog tercijalnog basena, na teritoriji Baljevca („Sl. glasnik RS“, br: 16/2005); Odluka o davanju koncesije<br />

za izgradnju, održavanje i korišćenje objekata za prihvatanje, obradu i odlaganje čvrstog otpada na deponiji Vinča, radi obavljanje komunalnih<br />

delatnosti u tim objektima („Sl. glasnik RS“, br: 114/2006); Odluka o davanju koncesije za izgradnju, korišćenje i održavanje autoputskog pravca<br />

od Horgoša do Požege („Sl. glasnik RS“, br: 80/2005).<br />

Odluka o određivanju koncesionara za <strong>finansiranje</strong>, projektovanje, izgradnju, korišćenje i održavanje autoputskog pravca od Horgoša do Požege<br />

(„Sl. glasnik RS“, br: 69/2006<br />

10 Pojam međunarodno prihvaćeni standardi, u ovom kontekstu, odnose se pre svega na: UNCITRAL pravni vodič za privatno <strong>finansiranje</strong><br />

infrastrukturnih projekata iz 2000. godine, (UNCITRAL Legal Guide on Privately Financed Infrastructure Projects) zatim UNCITRAL model pravnih<br />

propisa za <strong>finansiranje</strong> infrastrukturnih projekata (UNCITRAL Model legislative Provisions on Privately Financed Infrastructure Projects), UNIDO<br />

BOT vodič iz 2006 (UNIDO BOT Guide), OECD osnovni elementi zakona o koncesijama 1999-2000 (OECD Basic Elements of a Law on Concession<br />

Agreements), Uputstvo EK o uspešnim JPP iz 2003. godine (EC Guidelines for Successful Public-Private Partnership).


4 . 3 P r a v i l a o j a v n i m n a b a v k a m a<br />

Kao jedan od osnovnih preduslova razvijene privrede, koja podrazumeva pre svega slobodu tržišta roba,<br />

usluga i kapitala, kao i jednak tretman svih učesnika na tržištu, svaka država mora imati razvijen i funkcionalan<br />

sistem kontrole javnih nabavki. Opšte je poznata činjenica da država, pored „iskonske“ uloge<br />

„čuvara suvereniteta“ i držaoca vlasti na jednoj teritoriji, u savremenom društvu ima i te kako aktivnu<br />

ulogu subjekta privrednog prometa, pri čemu ponašanje države u toj ulozi može u velikoj meri da šteti<br />

ili podupre dalji razvoj privrede. Ta podvojena uloga države - s jedne strane autoritativnog subjekta koji<br />

nastupa sa pozicije vlasti, a s druge subjekta privrednog prometa, jednakog u pravima i obavezama sa<br />

ostalim licima, nosi određen stepen opasnosti da se nosioci javnih ovlašćenja ne ponašaju u svakoj<br />

prilici u skladu sa osnovnim principom jednakosti subjekata na tržištu. U tom smislu, od velike važnosti<br />

jeste upravo kreiranje pravnog okvira, koji će propisati jasna pravila ponašanja javnih organa u svim<br />

situacijama u kojima izlaze na tržište u cilju nabavke dobara i usluga.<br />

36<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Republika Srbija je usvojila pristup donošenja jedinstvenog zakona koji tretira materiju javnih nabavki,<br />

u svim situacijama kada se država javlja u ulozi subjekta privrednog prometa (uz određena ograničenja,<br />

kada se zbog specifičnosti date situacije, koja je mora biti zakonom striktno definisana, odstupa<br />

od primene zakonskih odredbi). U kontekstu procesa pridruživanja EU, opšta tendencija u zakonodavnoj<br />

aktivnosti je u usklađivanju propisa, posebno sistemskih zakona, sa pravnim tekovinama EU,<br />

odnosno odgovarajućim direktivama i drugim pravilima komunitarnog prava. Prvobitni zakon o javnim<br />

nabavkama, usvojen 2002. godine, nažalost, nije se mogao pohvaliti rešenjima koja su se pokazala kao<br />

funkcionalna i delotvorna u praksi. Naime, u doba kada je tranzicioni proces bio tek u začetku i kada<br />

je bilo potrebno vratiti poverenje građana u državu, odnosno njenu upravu, zakonodavac se prilikom<br />

donošenja zakona, čini se, rukovodio isključivo uvođenjem apsolutne transparentnosti u proces javnih<br />

nabavki, što je samu proceduru učinilo dosta komplikovanom, dugotrajnom i nefunkcionalnom. Ta<br />

karakteristika zakona se naročito pokazala kao jedna od prepreka za dublju saradnju javnog i privatnog<br />

sektora, koji je po svojim odlikama puno dinamičniji i zahteva brzo delovanje partnera u konkretnom<br />

pravnom poslu, saradnju kakvu karakteriše odnos JPP-a.<br />

Uopšteno posmatrajući, kada je reč o odnosu JPP-a (uključujući i koncept koncesija) i javnih nabavki,<br />

osnovna karakteristika je u tome da javni partner kroz javnu nabavku bira najboljeg privatnog partnera<br />

sa kojim ulazi u dugogodišnji ugovorni odnos, nakon čega privatni partner sam (ili u sadejstvu sa javnim<br />

partnerom) planira, priprema, finansira, gradi, upravlja i održava javnu infrastrukturu. Javni partner<br />

privatnom partneru za to plaća odgovarajuću, dugogodišnju ugovornu naknadu (u slučaju koncesija<br />

– koncesionu naknadu) , za razliku od tradicionalne javne nabavke gde javni partner, nakon zaključenja<br />

ugovora, samostalno planira, priprema, finansira i sprovodi javnu nabavku radi pružanja javnih usluga,<br />

odnosno izgradnje, upravljanja ili održavanja javne <strong>infrastrukture</strong> i plaća ugovoreni za to iznos.<br />

Donošenje novog zakona o javnim nabavkama<br />

Nakon uočenih nedostataka i zamerki koje su stizale od strane međunarodnih institucija, a koje su<br />

se mahom odnosile na neusklađenost zakona sa postojeći međunarodnim standardima u toj oblasti,<br />

naročito zamerki o neusklađenosti sa postojećom EU regulativom koje su dolazile od strane EK , Republika<br />

Srbija se odlučila na donošenje novog zakona o javnim nabavkama, koji je konačno usvojen<br />

22. decembra 2008. godine. Novi Zakon o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 116/2008) („Novi<br />

zakon“) na drugačiji način reguliše proceduru nabavke dobara, usluga i ustupanje izvođenje radova<br />

u slučajevima kada se kao naručilac tih nabavki pojavljuje državni organ, organizacija, ustanova, javno<br />

preduzeće ili drugo pravno lice koje se finansira iz budžetskih sredstava, ili je osnovano ili povezano<br />

sa društvom koje se finansira iz budžetskih sredstava („Naručilac“). Za razliku od srpskog zakonskog<br />

rešenja, EU u ovoj materiji ima više direktiva od kojih su najznačajnije dve, već pomenute:<br />

Direktiva 2004/17/EC o procedurama javnih nabavki subjekata iz oblasti vodosnabdevanja, energetike,<br />

saobraćaja i poštanskih usluga i Klasična Direktiva. Zakon je koncipiran da deluje u tri pravca: (I) jasnijem<br />

određivanju odgovornosti onih koji sprovode i proveravaju javne nabavke, (II) jačanju kontrole<br />

Važno je istaći da se u postupcima ugovaranja/nabavkama roba i usluga prilikom realizacije projekata finansiranih iz sredstava EU, kroz<br />

programe razvojne pomoći Republici Srbiji, nije primenjivao zakon o javnim nabavkama iz 2002. godine, već isključivo PRAG (Practical Guide to<br />

Co ntract Procedures for EC External Actions). Slična situacija je i kada je reč o ostalim oblicima pomoći/saradnje na projektima realizovanim u<br />

saradnji sa drugim međunarodnim institucijama.


uvođenjem transparentnosti u sprovođenju postupaka i koordiniranog delovanja regulatornih tela i (III)<br />

poboljšanje kvaliteta rada učesnika u postupcima javnih nabavki.<br />

Novim Zakon, prihvatajući postojeću uporednu praksu, reguliše da se procedura odabira najpovoljnijih<br />

ponuđača primenjuje u slučajevima kada je predmet ugovora o javnoj nabavci: (I) nabavka dobara; (II)<br />

nabavka radova; (III) nabavka usluga. Pomenuti predmet ugovora u suštini predstavlja objektivni uslov<br />

koji mora postojati da bi se smatralo da je u pitanju javna nabavka, dok se sa druge strane subjektivni<br />

uslov, koji takođe mora biti ispunjen, odnosi na karakter naručioca javne nabavke.<br />

Nabavka dobara<br />

Nabavka dobara predstavlja odabir određene robe koja po svojim tehničkim, fizičkim, hemijskim i<br />

sličnim svojstvima odgovara potrebama naručioca, uz konkurentnu cenu. Kada je u pitanju nabavka<br />

dobara, predmet ugovora o javnoj nabavci može biti:<br />

<br />

<br />

<br />

<br />

kupovina dobara;<br />

zakup dobara;<br />

lizing dobara (sa pravom kupovine ili bez tog prava);<br />

pružanje usluga ako se one nužno povezane za isporuku dobara (montaža, prevoz, osiguranje ili<br />

druge usluge definisane od strane naručioca).<br />

Nabavka radova<br />

Izvođenje radova u oblasti nisko i visokogradnje takođe može biti povereno trećem licu, odabranom u<br />

postupku javnih nabavki. Složenost izrade projektne dokumentacije, dobijanje odgovarajućih dozvola<br />

kao i sama izgradnja ili adaptacija objekata zahteva veliko iskustvo i stručnost stoga Naručioci često<br />

koriste usluge trećih lica. Predmet ugovora o javnoj nabavci radova Novi zakon definiše kao:<br />

37<br />

<br />

<br />

<br />

<br />

Izvođenje radova;<br />

Projektovanje i izvođenje radova povezanih sa specifičnim aktivnostima navedenim u posebnom<br />

aneksu, koji sa Novim zakonom čini jedinstvenu celinu;<br />

Izvođenje radova na izgradnji građevinskog objekta uzetog kao celina koji ispunjava sve tehničke i<br />

ekonomske uslove naručioca;<br />

Izvođenje radova koji su neposredno ili posredno finansirani od naručioca u iznosu koji prelazi<br />

50% vrednosti javne nabavke, a koji su povezani sa gradnjom bolnica, verskih objekata, sportskih i<br />

rekreativnih objekata, objekata za odmor, školskih i univerzitetskih zgrada kao i zgrada koje koriste<br />

državni organi, kao i poslovi niskogradnje definisanih u aneksima. Ova odredba predstavlja novinu<br />

koju stari zakon nije poznavao i korespondira sa odredbama Klasične Direktive koja takođe propisuje<br />

obavezu sprovođenja postupka javnih nabavki ako su ispunjeni uslovi u pogledu minimalnog učešća<br />

(50%+) i u pogledu vrste objekta .<br />

Nabavka usluga<br />

Predmet ugovora o javnoj nabavci usluga predstavljaju nabavku usluga definisane u aneksima koji zajedno<br />

sa Novim zakonom čine jedinstvenu celinu. Novim zakonom je izvršena razdvajanje usluga po<br />

svojim karakteristikama. Na usluge koje su definisane u aneksima, primenjuju se dva posebna režima u<br />

zavisnosti od vrednosti nabavki, pri čemu jedan deo reguliše nabavke velike vrednosti, dok drugi deo<br />

reguliše proceduru javnih nabavki male vrednosti.<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Izuzeci od procedure javnih nabavki<br />

Novi Zakon je definisao i slučajeve kada se procedura javnih nabavki ne primenjuje. Slična rešenja se<br />

mogu naći i u Klasičnoj direktivi. U pitanju se nabavke:<br />

<br />

od organizacija koje se smatraju naručiocima javnih nabavki i kojima je Republika Srbija, teritorijalna<br />

autonomija ili lokalna samouprava na osnovu zakona ili drugog propisa dodelila posebno ili<br />

isključivo pravo na obavljanje delatnosti pružanja usluge koje se predmet javne nabavke;<br />

Član 8 Direktive 2004/17/EC o procedurama javnih nabavki subjekata iz oblasti vodosnabdevanja, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga<br />

(„Službeni list EU“, L 134/1), od 31. marta 2004. godine.


za koje važe drugačija pravila nabavke i koje se sprovode (i) ili po osnovu međunarodnog sporazuma<br />

ili (ii) po osnovu stranih kredita/zajmova a u skladu sa procedurama davaoca kredita;<br />

radi obezbeđivanja osnovnih životnih uslova u slučaju elementarnih nepogoda;<br />

poverljive nabavke, čije bi saznavanje moglo da ugrozi bezbednost države ili građana;<br />

dobra koje naručilac nabavlja radi prodaje, prerade i prodaje, kao i radi daljeg pružanja usluga trećim<br />

licima, pod uslovima da naručilac nema monopol na prodaji robe ili pružanju usluga;<br />

dobra koje su uz saglasnost Vlade Srbije, nabavljaju od Republičke direkcije za robne rezerve;<br />

nabavku i kupovinu nepokretnosti;<br />

kupovinu, razvoj, produkciju ili koprodukciju radio i televizijskog programa ili vremena za emitovanje<br />

programa;<br />

usluge telefona, teleksa, radio-telefona, pejdžinga, interneta ili satelitskih usluga;<br />

usluga arbitraže i sporazumnog rešavanja sporova;<br />

finansijskih usluga u vezi sa emitovanjem, prodajom, kupovinom ili prenosom hartija od vrednosti<br />

i drugih finansijskih instrumenata;<br />

koje se odnose na zasnivanje radnog odnosa;<br />

usluge istraživanja i razvoja, osim ako su rezultati istraživanja koriste samo za potrebe naručioca;<br />

usluge stručnih lica.<br />

38<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Postupci javnih nabavki<br />

Da bi odgovorio različitim potrebama Naručioca, Novi zakon je definisao veliki broj mogućih procedura<br />

koje se mogu primeniti prilikom odabira najpovoljnijeg ponuđača. Novi zakon predviđa sledeće<br />

postupke:<br />

1. Otvoreni postupak;<br />

2. Restriktivni postupak;<br />

3. Pregovarački postupak sa javnim pozivom;<br />

4. Pregovarački postupak bez javnog poziva;<br />

5. Konkurs za nacrte;<br />

6. Postupak nabavke male vrednosti.<br />

Osnovno pravilo je da se odabir najpovoljnije ponude po pravilu vrši u otvorenom postupku, dok<br />

se ostali postupci primenjuju samo izuzetno i u slučaju ako su ispunjeni uslovi propisani za njihovu<br />

primenu. Davanja primata otvorenom postupku leži u razlogu da je takva metoda najtransparetnija i<br />

smanjuje mogućnosti korupcije. U odnosu na prethodna zakonska rešenja novi Zakon je uveo nekoliko<br />

novih postupaka koje imaju za cilj da pojednostave način odabira najpovoljnijeg ponuđača sa jedne<br />

strane, ali i da omogući naručiocu da primeni proceduru koja najviše odgovara potrebama konkretne<br />

nabavke. Ove izmene su i u skladu propisima EU koje regulišu materiju javnih nabavki. Reč je pre svega<br />

o pregovaračkim postupcima, koji unose određenu fleksibilnost u proceduri javnih nabavki. Naručilac<br />

može da sprovodi pregovarački postupak sa javnim pozivom, ako u otvorenom ili drugoj fazi restriktivnog<br />

postupka dobije sve neispravne i/ili neprihvatljive ponude, pod uslovom da sadržinu konkursne<br />

dokumentacije ne menja. Dodatno, naručilac je u obavezi da u ovaj postupak pozove sve ponuđače koji<br />

su učestvovali u neuspelom otvorenom ili drugoj fazi restriktivnog postupka da dopune ponude i tako<br />

ih učine prihvatljivim i ispravnim. Takođe, ponuđena cena u ovom postupku ne može biti veća od cene<br />

koja je prvobitno ponuđena u otvorenom ili restriktivnom postupku. Sa aspekta daljeg razvoja JPP u<br />

Srbiji, smatramo važnim istaći novu mogućnost koju Novi zakon predviđa, a odnosi se na sprovođenje<br />

pregovaračkog postupka bez javnog poziva. U ovom postupku Naručilac, bez javnog objavljivanja, poziva<br />

ponuđače da podnesu ponude i sa svima koji su podneli ispravne i odgovarajuće ponude pregovara<br />

o elementima ugovora o javnoj nabavci. Naručilac je dužan da unapred odredi način pregovaranja i da<br />

vodi zapisnik o pregovaranju. Ova tehnika je naročito pogodna u slučajevima složenih javnih tendera,<br />

kakvi se po pravilu sprovode pri realizaciji velikih infrastrukturnih projekata. Generalno, tehnika koja se<br />

primenjuje u slučaju pregovaračkog postupka sa ili bez javnog poziva u velikoj meri podseća na proceduru<br />

„konkurentskog dijaloga“ iz Klasične direktive, s tim da je Novi zakon jasno definisao slučajeve kada<br />

se mogu primeniti ove dve metode. Takođe, u slučajevima nabavka usluga u oblastima urbanističkog<br />

planiranja, arhitekture, građevinarstva, inženjerstva, dizajna i informatike, procedura javnih nabavki se<br />

obavlja u skladu sa posebno predviđenim konkursom za nacrte, čiji odabir vrši nezavisna komisija, koja<br />

se formira samo za tu svrhu.


Kada je reč o pregovaračkom postupku sa jednim ponuđačem bez prethodnog objavljivanja, prema novom<br />

zakonskom rešenju, Naručilac će biti obavezan da obaveštenje o svojoj odluci da, u pregovaračkom<br />

postupku sa samo jednim ponuđačem, zaključi ugovor objavi u Službenom glasniku Republike Srbije i<br />

na Portalu javnih nabavki. Ovo obaveštenje će sadržati podatke šta se nabavlja, ko je izabran i po kom<br />

osnovu. Ukoliko se posle osam dana od dana objavljivanja obaveštenja niko ne žali, naručilac može<br />

da zaključi ugovor. Na ovaj način će ispravnost odluke odgovornog lica kod naručioca da sprovede<br />

pregovarački postupak koji je netransparentan i kod koga ne postoji konkurencija biti izložen sudu javnosti,<br />

a valjanost te odluke biti potvrđivana ili osporavana na efikasan način, u roku od osam dana.<br />

Kriterijum za izbor najpovoljnijeg ponuđača<br />

Novi zakon je zadržao dva već ustaljena kriterijuma za odabir najpovoljnijeg ponuđača i to: (I) ekonomski<br />

najpovoljniju ponudu i (II) najnižu ponuđenu cenu. Kriterijum ekonomski najpovoljnije ponude se<br />

sastoji od velikog broja faktora koji utiču na rangiranje ponuda. Pomenuta tehnika koristi sistem pondera<br />

(vrednost svakog pojedinačnog faktora) prilikom bodovanja svake ponude, tako da maksimalni<br />

zbir pondera iznosi 100.<br />

Novi zakon i dalje sadrži odredbe koje vrše diskriminaciju između ponuda datih od strane domaćih<br />

i stranih subjekata. Naime, Naručilac je u obavezi da prilikom izbora najpovoljnije ponude odabere<br />

domaćeg ponuđača, u slučaju da razlika između domaće i strane ponude nije veća od 20 pondera,<br />

odnosno 20% cene u korist stranog ponuđača. Identična diskriminacija postoji i u slučaju ako konkurišu<br />

robe domaćeg i stranog porekla obzirom da se naručilac mora opredeliti za robu domaćeg porekla<br />

ako je razlika između ovih ponuda manja od 20 pondera, odnosno 20% cene u korist robe stranog<br />

porekla. U slučaju da naručilac odabere najnižu ponuđenu cenu kao kriterijum za odabir ponuđača,<br />

cena robe se uzima kao jedini kriterijum za odabir, s tim da se pomenuti oblici diskriminacije pojavljuju<br />

i u ovom slučaju. Opravdanje zakonodavca za navedene slučajeve, može se pronaći u pokušaju<br />

pospešivanja domaće privrede, koja trenutno nije konkurentna tržištu EU. Ovakvo rešenje je svakako<br />

protivno načelima transparentnosti i jednakosti u tretmanu privrednih subjekata definisanih Sporazumom<br />

iz Mastrihta koje, kao fundamentalni principi, postoje i u direktivama EU koje definišu procedure<br />

javnih nabavki. Doduše, domašaj pomenutih diskriminatorskih odredbi je donekle ublažen odredbama<br />

Novog zakona da odredbe Sporazuma o slobodnoj trgovini u centralnoj Evropi (CEFTA 2006) imaju<br />

prevagu nad odredbama Novog zakona, kao i odredbama da će se diskriminacija u odnosu na članice<br />

EU ublažavati i na kraju ukinuti u periodu od pet godina nakon stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji<br />

i pridruživanju zaključenog između EU i Republike Srbije.<br />

39<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E


Posebna pravila nabavki u oblastima vodoprivrede, energetike, rudarstva, telekomunikacije i<br />

saobraćaja<br />

Posebnim poglavljem definisana je i procedura javnih nabavki u oblastima koje su od velikog značaja<br />

za širu društvenu zajednicu. Osnivači i vlasnici objekata u pomenutim oblastima su dužni da u slučaju<br />

izgradnje, održavanja i eksploatacije objekata povezanih sa vodoprivredom, energetikom, rudarstvom,<br />

telekomunikacijom i saobraćajem sprovedu proceduru javnih nabavki („Oblast od posebnog<br />

značaja“). Predmet nabavke u navedenim oblastima mogu biti: izgradnja, održavanje i eksploatacija<br />

objekata za proizvodnju, transport, odnosno prenos i distribuciju vode za piće, električne energije, gasa<br />

i toplotne energije; istraživanje ili vađenje nafte ili gasa; istraživanje ili iskopavanje uglja i ostalih mineralnih<br />

sirovina i drugih čvrstih goriva; izgradnja, održavanje i korišćenje aerodroma i rečnih pristaništa,<br />

kao i objekata, sredstava i terminala u vazdušnom, rečnom, železničkom, i autobuskom saobraćaju; i<br />

izgradnja, održavanje i korišćenje telekomunikacionih mreža. U pomenute oblasti spadaju i projekti irigacije<br />

i isušivanja zemljišta u slučaju da se bar 20% dobijene vode koristi za piće kao i oblast prečišćavanja<br />

i dovođenja atmosferskih i otpadnih voda. Zbog svog značaja na nivou EU je usvojena posebna direktiva<br />

koja reguliše materiju sektora vodosnabdevanja, energije, transporta i poštanskih usluga .<br />

Novi Zakon je propisao da je kvalifikacioni postupak obavezan postupak prilikom odabira najpovoljnijeg<br />

ponuđača, obzirom da se kao ponuđači mogu pojaviti samo kvalifikovani kandidati. Ograničavanje<br />

tehnike izbora ponuđača samo na restriktivnu metodu, odnosno formu kvalifikacionog postupka, je suprotno<br />

pravilima EU koje u Oblastima od posebnog značaja, pored restriktivnog postupka, primenjuju<br />

metode otvorenog i pregovaračkog postupka.<br />

40<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Iako u postupku javnih nabavki za ove oblasti ne postoje diskriminatorske odredbe, novim zakonom<br />

određena ograničenja u odnosu na treća lica ipak postoje. Naime, Vlada može da spreči nabavku od<br />

(I) ponuđača koji imaju sedište u državi sa kojom Republika Srbija nema zaključen ugovor o jednakom<br />

tretmanu; (II) ponuđačima koji se nalaze na teritoriji države sa kojom postoji ugovor o jednakom tretmanu<br />

ali sa kojima ne postoje delotvorne poslove veze, a pod uslovom da su ti ponuđači povezani sa<br />

ponuđačima koji imaju sedište u državi sa kojom Republika Srbija nema zaključen ugovor o jednakom<br />

tretmanu; (III) ponuđačima bez obzira na sedište, a čiji predmet javnih nabavki poreklom iz države sa<br />

kojom Republika Srbija nema zaključen ugovor o jednakom tretmanu. U pitanju su slična ograničenja<br />

koja propisuje Klasična direktiva kada su u pitanju odnosi između država članica EU sa državama koje<br />

ne pripadaju toj organizaciji.<br />

Profesionalizacija službenika<br />

Novim Zakonom je kao novina uvedena i obaveza naručioca da odrede jednu ili više osoba koji će<br />

posao isključivo biti poslovi sa javnim nabavkama. U tom smislu takva će radna mesta, sa opisom<br />

posla, zaduženjima i odgovornostima morati biti predviđena i u aktu o sistematizaciji radnih mesta<br />

sa druge strane, Naručilac je dužan da zaposlenom omogući usavršavanje u ovoj oblasti kroz različite<br />

obuke i usavršavanja.<br />

Dodatno, Naručioci su obavezni da u periodu od godinu dana od stupanja Novog zakona na snagu<br />

odrede službenika za javne nabavke i prijave ga na obuku. Program obuke i izdavanja certifikata je u<br />

nadležnosti resornog ministarstva finansija. Cilj ovih izmena je pored utvrđivanja lične odgovornosti<br />

službenika da se nakon prelaznog perioda poslovi javnih nabavki obavljaju od strane kompetentnih<br />

ljudi, za razliku od dosadašnje prakse formiranja komisija za javne nabavke na ad hoc bazi. Dodatno,<br />

formira se i Republička komisija za zaštiti prava u postupcima javnih nabavki, koja je samostalan organ,<br />

izabran i direktno odgovoran Narodnoj skupštini Republike Srbije.<br />

Oglasi o javnoj nabavci<br />

Oglasi o javnim nabavkama se objavljuju u Službenom glasniku Republike Srbije osim ako je odabrana<br />

metoda pregovaračkog postupka bez objavljivanja javnog poziva. U slučaju da je vrednost javne<br />

nabavke iznad limita utvrđenog Zakonom o budžetu za nabavke male vrednosti, oglasi se objavljuju<br />

i na Portalu javnih nabavki. Oglasi javnih nabavki za dobra i usluge koje prelaze 150.000.000,00 di-<br />

Direktiva 2004/17/EC o procedurama javnih nabavki subjekata iz oblasti vodosnabdevanja, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga<br />

(„Službeni list“, L 134/1), od 31. marta 2004. godine.


nara, odnosno 300.000.000,00 dinara za radove se objavljuju i na stranom jeziku. U slučaju da je<br />

okvirna vrednost planirane nabavke veća od 50.000.000,00 dinara, odnosno 100.000.000,00 dinara<br />

u Oblasti od posebnog značaja, Naručilac je dužan da jednom godišnje obavi prethodni raspis o nameri<br />

sprovođenja postupka javnih nabavki.<br />

Kako je Novi zakon počeo sa primenom tek januara 2009. godine, još uvek je rano vršiti bilo kakvu analizu<br />

njegovih efekata, posebno sa aspekta funkcionalnosti i primene u praksi novih zakonskih rešenja.<br />

Ostaje da se vidi, u narednom periodu, da li će promenjena procedura i generalna usklađenost sa propisima<br />

EU (osim u slučaju gore navedenih izuzetaka) imati pozitivne efekte i kada je reč o nabavkama koje<br />

se tiču velikih infrastrukturnih projekata, odnosno na dalji razvoj JPP-a u Srbiji. Na kraju, svakako treba<br />

pomenuti najvažniju „boljku“ većine modernih zakonskih akata koji su usvojeni u proteklom periodu<br />

usklađivanja propisa sa acquis communitaire, a to je nedostatak odgovarajućih administrativnih kapaciteta<br />

da se isti, nakon usvajanja, i sprovedu u delo i time ostvare pozitivni efekti u praksi.<br />

4 . 4 R e z i m e o s t a l i h p r o p i s a u o b l a s t i J P P - a<br />

Postojeći pravni okvir za realizaciju projekata JPP-a u Srbiji, pored već opisanih zakona koji tretiraju<br />

oblast koncesija i javnih nabavki, predstavljaju još i Zakon o budžetu, Zakon o javnim preduzećima i<br />

obavljanju delatnosti od opšteg interesa, Zakon o stranim ulaganjima i Zakon o lokalnoj samoupravi.<br />

Svaki od navedenih zakona parcijalno tretira određene segmente moguće primene JPP-a u praksi. Naravno,<br />

tome svako treba dodati niz podzakonskih pravnih akata, koje Vlada, ali i drugi državni organi na<br />

lokalnom i autonomnom nivou, donose radi sproviđenja postojećih zakonsih rešenja.<br />

Zakonom o budžetu Vlada utvrđuje koliko sredstava joj stoji na raspolaganju prilikom upravljanja javnim<br />

finansijama, odnosno koliko sredstava će biti u konkretnoj godini biti odvojeno za razne infrastrukturne<br />

aktivnosti / projekte širom Srbije. Podaci koje navedeni zakon sadrži mogu biti od velike<br />

koristi, između ostalog, i za sagledavanje koji su to prioriteti koje Vlada želi da podrži u jednoj godini,<br />

bilo putem sopstvenih sredstava ili međunarodnih kreditnih linija, dobijenih od strane finansijskih institucija<br />

(po pravilu) ili stranih država. Praktično, Vlada ovime govori koliko namerava (možda bolje:<br />

koliko može) da uloži u sektor <strong>infrastrukture</strong> u jednoj fiskalnoj godini.<br />

Zakonom javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, reguliše se pre svega pojam<br />

„opšteg interesa“, odnosno „opšteg dobra“, kao i osnivanje i upravljanje javnim preduzećima. Zakon<br />

definiše delatnosti od opšteg interesa kao delatnosti koje su kao takve određene zakonom u oblasti:<br />

proizvodnje, prenosa i distribucije električne energije; proizvodnje i prerade uglja; istraživanja, proizvodnje,<br />

prerade, transporta i distribucije nafte i prirodnog i tečnog gasa; prometa nafte i naftnih derivata;<br />

železničkog, poštanskog i vazdušnog saobraćaja; telekomunikacija; izdavanja službenog glasila<br />

Republike Srbije; informisanja; izdavanja udžbenika; korišćenja, upravljanja, zaštite i unapređivanja<br />

dobara od opšteg interesa (vode, putevi, mineralne sirovine, šume, plovne reke, jezera, obale, banje,<br />

divljač), kao i komunalne delatnosti. Dakle, reč je prevashodno o delatnostima koje su od strateškog<br />

interesa za Republiku Srbiju, kao i onim delatnostima neophodnim za rad državnih organa i organa<br />

jedinice lokalne samouprave. Iako se zakon prevashodno odnosi na javna preduzeća, važno je istaći da<br />

isti daje mogućnost i ostalim privrednim društvima (privatnom sektoru) da obavljaju delatnosti od<br />

javnog interesa, u situacijama kada im nadležni organ (javni sektor) „poveri“ obavljanje te delatnosti.<br />

Takav odnos se uređuje odgovarajućim ugovorom između privatnog i javnog partnera. Dodatno, zakon<br />

načelno omogućava formiranje privrednih društava sa „mešovitim“ učešćem javnog i privatnog<br />

sektora, ističući da prava, obaveze i odgovornosti između privrednih društava sa većinskim učešćem<br />

državnog kapitala, koja obavljaju delatnost od opšteg interesa i države, odnosno jedinice lokalne samouprave<br />

ili autonomne pokrajine, uređuju se aktom o osnivanju, a pojedina prava i obaveze mogu<br />

se urediti i ugovorom u skladu s ovim zakonom i zakonom kojim se uređuje obavljanje delatnosti od<br />

opšteg interesa.<br />

41<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Zakon o stranim ulaganjima definiše pojam „stranog ulagača“, pri čemu to lice može samostalno ili<br />

sa drugim stranim, odnosno domaćim licem osnovati privredno društvo u cilju obavljanja privredne<br />

delatnosti. Pod „stranim ulaganjem“ podrazumeva se ulaganje u lokalno, već osnovano, društvo kojim


42<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

strani ulagač stiče udeo ili akcije u osnovnom kapitalu tog društva, odnosno sticanje svakog drugog<br />

imovinskog prava kojim strani ulagač ostvaruje svoje poslovne interese u Republici Srbiji. Konačno,<br />

zakon direktno predviđa da stranom ulagaču može biti ustupljena koncesija za korišćenje prirodnog<br />

bogatstva, dobra u opštoj upotrebi ili za obavljanje delatnosti od opšteg interesa, odnosno da, po mehanizmu<br />

BOT-a, izgradi, iskorišćava i transferiše određeni objekat, postrojenje ili pogon, kao i objekte<br />

<strong>infrastrukture</strong> i komunikacija.<br />

Zakon o lokalnoj samoupravi reguliše izvorne nadležnosti lokalne samouprave, istovremeno predviđajući<br />

mogućnost Vlade da svoje nadležnosti prenese lokalnoj samoupravi u cilju efikasnijeg delovanja.<br />

Uopšteno zakon daje dosta široka ovlašćenja jedinicama lokalne samouprave (zapravo gradovima i<br />

opštinama) i time posredno omogućuje da iste samostalno deluju i ulaze u odnose sa privatnim sektorom,<br />

poštujući ostale relevantne propise koji regulišu predmetnu materiju.<br />

Iako sve više prisutan u javnim raspravama i Vladinim telima, usled evidentne potrebe da se, decenijski<br />

zapuštena i potpuno devastirana, infrastruktura u Srbiji obnovi, odnosno da se izgrade novi, moderni<br />

kapaciteti koji bi odgovarali potrebama građana i približili zemlju EU, Republika Srbija još uvek nije<br />

pravno regulisala oblast JPP-a na jasan i sveobuhvatan način.<br />

Na kraju, indikativna je i kratka analiza postojećeg Zakona o koncesijama urađena od strane EBRD,<br />

koja između ostalog nastoji da izvrši procenu karakteristika koncesionog prava u raznim zemljama<br />

Istočne Evrope :<br />

Procena Zakona o koncesijama, Cover Analysis Report 2007/8 EBRD.


„Srbija ne poseduje politiku koja bi predstavljala jedinstveni osnov za JPP, iako se seminari periodično<br />

održavaju na tu temu. Srpski Zakon o koncesijama je usvojen 2003. godine. Srbija trenutno radi na novom<br />

Zakonu o koncesijama, sa ciljem da se stvori moderan propis, u skladu sa međunarodnim i standardima Evropske<br />

Unije, koje će omogućiti efikasniju primenu koncesija u zemlji. Zakon jasno definiše predmet svoje<br />

primene (koncesije, BOT i njegove varijacije su uključene uz čistu identifikaciju subjekata koji su uključeni<br />

u predmetnu oblast), regulišući procedure izbora uz relativno fleksibilni osnovu za projektne sporazume. To<br />

je jedan od retkih zakona u regionu koji sadrži direktne reference u obliku principa transparentnosti, nediskriminacije,<br />

proporcionalnosti i efikasnosti („jednak i pravičan tretman, slobodno tržište konkurencije, sloboda<br />

volje”) uz specifične obaveze za objavljivanje informacija koji se odnose na procedure konkurencije<br />

u međunarodnim sredstvima obaveštavanja (za strateške/međunarodne projekte). Takođe se jasno mogu<br />

videti reference koje upućuju na pravo ulaska „step in right”. Uzimajući u obzir procedure odabira, Zakon<br />

bi trebao da obezbedi jasno mogućnost procedure prethodnog odabira, uz dodatno uprošćavanje celokupne<br />

procedure (broj koraka i tela koja su uključena – dodala koncesije, predloženo koncesionog akta,<br />

koncesioni akt/nadležno ministarstvo, vlada, procedura tendera, dogovorena nadoknada, i eventualno<br />

uključenje autonomnih pokrajina i lokalne samouprave). Uzimajući u obzir da je projektni sporazum mora<br />

biti zaključen u skladu sa koncesionim aktom, stepen fleksibilnosti će zavisiti u praksi, od opštosti tog dokumenta<br />

(shodno zakonu, takve odredbe bi trebale biti opštije). Zakon je u suštini prilagođen velikim koncesijama<br />

(jer je procedura dodeljivanja veoma kompleksna i centralizovana), nasuprot malim/opštinskim<br />

koncesijama. Još opštije, veliki nedostatak Zakona je u tome što ne razjašnjava granice i saradnju sa jedne<br />

strane sa zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, opštinske aktivnosti i<br />

odredbe zakona o javnim nabavkama, a sa druge strane sa propisima iz drugih oblasti.“<br />

4 . 5 R e g i o n a l n a i s k u s t v a<br />

43<br />

Uprkos činjenici da oblast JPP-a predstavlja relativno nov mehanizam finansiranja infratrukturnih projekata<br />

u Evropi i svetu (a time i novinu u pravnom regulisanju) i što se ni na nivou EU još uvek ne vide<br />

jasne naznake unifikovanja ove materije u dogledno vreme, u regionu Zapadnog Balkana ipak postoje<br />

aktivnosti koje govore da se oblast JPP-a i te kako razvija, kako u praktičnoj primeni tako i u legislativnoj<br />

materiji. Kao nama najbilži primer može poslužiti Republika Hrvatska, koja je, čini se za sada, najdalje<br />

odmakla u primeni JPP mehanizama. Takođe odlučili smo se da predstavimo primer ove zemlje, jer<br />

smatramo da je najprimereniji trenutnoj opšte-društvenoj situaciji u kojoj se Republika Srbija nalazi i<br />

da se stoga iskustva ove zemlje mogu iskoristiti za unapređenje oblasti JPP-a u Srbiji.<br />

Vlada Republike Hrvatske („Vlada RH“) se kao i većina evropskih i vanevropskih vlada zemalja u kojim<br />

JPP ima značajnu ulogu u razvoju <strong>infrastrukture</strong>, opredelila da pristupi izradi i usvajanju posebnih<br />

propisa iz materije JPP-a. Slučaj Hrvatske po pitanju stanja <strong>infrastrukture</strong> se u velikoj meri poklapao sa<br />

stanjem u Srbiji, koja je u toku poslednjih dekada prošlog veka u velikoj meri bila devastirana i vrlo malo<br />

novih kapaciteta se gradilo. Nasuprot očiglednoj potrebi da se navedeno stanje poboljša, stajala su<br />

ograničena finansijska sredstva zaduživanja države i jedinica lokalne samouprave. Rešenje je traženo u<br />

ubrzanom razvitku i primeni JPP-a. U slučaju Republike Hrvatske primetna je regulatorna evolucija kada<br />

je reč o kreiranju jasnog pravnog okvira za razvoj JPP-a. Počelo se sa aktima koji, po svojim karakteristikama,<br />

nemaju obavezujuću pravnu snagu, zatim podzakonskim pravnim aktima, da bi se put okončao<br />

pripremom novog zakona o JPP-u.<br />

Smernice Vlade Republike Hrvatske za primenu JPP-a<br />

Vlada RH je 2006. godine na put uređenja materije JPP-a krenula donošenjem pravno neobavezujućeg<br />

akta, koji je trebao da otvori put daljoj regulaciji ove oblasti. Taj akt su Smernice za primenu ugovornih<br />

oblika JPP-a („Smernice“) kojima se pokušavaju podstaći i usmeriti, pre svega, jedinice lokalne i regionalne<br />

samouprave u sprovođenju projekata javne <strong>infrastrukture</strong> putem mehanizma JPP-a. Smernicama<br />

se inače definiše isključivo ugovorni oblik JPP-a. Ovim dokumentom su određena osnovna načela u<br />

izradi i realizaciji projekata JPP-a, zatim postupke saradnje javnog i privatnog sektora, pravila osnivanja<br />

i realizacije JPP-a, kao i ovlašćenja javnog sektora (organa vlasti) da ulaze u ugovorne odnose sa privatnim<br />

partnerima putem JPP-a. U tom smislu, javnim partnerom se smatra Republika Hrvatska (preko<br />

nadležnog ministarstva ili druge javne ustanove ili društva koje je u većinskom vlasništvu Republike<br />

Hrvatske), kao i jedinica lokalna i regionalne samouprave (opštine, gradovi i županije ili društva koje je u<br />

većinskom vlasništvu istih). Kao osnovni elementi koji se moraju ispuniti da bi se jedan odnos smatrao<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E


44<br />

JPP-om, Smernice propisuju da je privatni partner taj koji je zadužen za izradu projektne dokumentacije,<br />

ili joj istu ustupa javni partner ukoliko je ona već izrađena, kao i da izgradi, finansira, održava i upravlja<br />

infrastrukturnim objektom u zamenu za odgovarajuću naknadu. Naknadu može dobiti bilo od strane<br />

države ili direktno od strane krajnih korisnika. Ugovorni odnos koji se zaključuje je po pravilu dugog<br />

trajanja (često i do 30 godina), što omogućava povraćaj uloženih sredstava privatnog partnera i celu<br />

konstrukciju čini isplativom. Iako je osnovna zamisao da se cela finansijska konstrukcija pokrije od<br />

strane privatnog partnera, moguće je finansijsko učešće javnog sektora u samom finansiranju. Privatni<br />

partner je strana koja snosi rizik realizacije projekta, uz prethodno definisanje standarda kvaliteta javnih<br />

usluga, od strane javnog sektora, koje privatni partner mora da zadovolji prilikom realizacije projekta<br />

(kvalitet usluge, politika cena i sl.). Uloga javnog sektora je upravo u definisanju ciljeva koji se žele<br />

postići kada je reč o javnom interesu, pružanju kvalitetne usluge i politike cena i preuzima odgovornost<br />

za ispunjenje tih ciljeva. Da bi se javni sektor odlučio na <strong>finansiranje</strong> <strong>infrastrukture</strong> putem JPP-a, mora<br />

postojati odgovarajuća procena da će time postići odgovarajuće uštede, odnosno povećati kvalitet<br />

javne usluge. Kao osnov za izradu Smernica, očigledno je služio sličan dokument EU tj. Zeleni papir, na<br />

koji se Smernice i pozivaju. To se najviše oslikava na proceduri predviđenoj za ugovaranje projekata JPPa,<br />

koja podrazumeva javni tender, ali sa mogućnošću primene tzv. konkurentnog dijaloga, kako je već<br />

predviđeno regulativom EU. Takođe, predviđena je mogućnost dvostepenog tendera u cilju izbora potencijalnih<br />

privatnih partnera s potrebnim tehničkim, finansijskim i upravljačkim sposobnostima. Poziv<br />

treba da bude otvoren svim domaćim ili stranim pravnim licima. Smernicama se takođe jasno definišu<br />

obavezni elementi svakog ugovora o JPP-u, kao i postupak odobravanja JPP ugovora. Kada je o institucionalnom<br />

delu reč, Smernicama je predviđeno da centralna tačka (tzv. focal point) za JPP bude Odsek<br />

za JPP unutar Agencije za promociju ulaganja i izvoza, sa jasnom odrednicom da isti u budućnosti može<br />

prerasti u samostalnu Agenciju za JPP.<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Uredba o davanju prethodne saglasnosti za sklapanje ugovora o JPP-u po modelu PFI <br />

Ubrzo nakon donošenja Smernica, već sledeće godine, Vlada RH donosi Uredbu o davanju prethodne<br />

saglasnosti za sklapanje ugovora o JPP-u po modelu PFI („Uredba o JPP-u“). Dakle, kao i u slučaju<br />

prethodno opisanih Smernica, i Uredba tretira isključivo ugovorni model JPP-a i to isključivo model PFI.<br />

Uredbom je utvrđena institucionalna postavka kada je reč o davanju prethodne saglasnosti na projekte<br />

JPP-a, a to su Ministarstvo finansija RH i ministarstvo u čijem je konkretnom resoru predmet projekta<br />

koji se podnosi na odobrenje, a u skladu sa Smernicama i Zakonom o izvršavanju Državnog budžeta.<br />

Uredbom o JPP-u se ne propisuje davanje saglasnosti za nadležna ministarstva, javne ustanove i<br />

privredna društva u većinskom vlasništvu RH, koji se takođe mogu naći u ulozi javnog partnera, već<br />

samo za jedinice lokalne i regionalne samouprave i ustanova čiji je osnivač jedinica lokalne i regionalne<br />

samouprave i privrednih društava u većinskom vlasništvu istih . Kao i u Republici Srbiji, kada Vlada<br />

odlučuje u proceduri dodele koncesije, Uredbom o JPP-u nije predviđen detaljan način podnošenja<br />

dokumentacije uz zahtev za prethodnu saglasnost. Dodatno, istim aktom nije predviđen ni rok u<br />

kome nadležna ministarstva moraju delovati i doneti odgovarajuću odluku, kao ni kriterijumi prilikom<br />

odlučivanja. Svakako da će odgovori na ova pitanja u velikoj meri zavisiti od svakog konkretnog slučaja,<br />

pre svega od složenosti samog projekta. S druge strane, Uredbom o JPP-u je predviđen sadržaj samog<br />

zahteva i propratnih dokumenata koji se podnose Ministarstvu finansija RH, kao i rok za odlučivanje<br />

ovog ministarstva (iznosi 30 dana od dana podnošenja zahteva) i način izveštavanja o izvršavanju ugovora<br />

JPP-a.<br />

Zakon o JPP-u<br />

Donošenjem Zakona o JPP-u, Hrvatska se po prvi put odlučila na navedenu materiju zakonski reguliše.<br />

Istovremeno, stupanjem ovog zakona na snagu prestaje važnost Uredbe o JPP-u. Zakonom se uređuje<br />

postupak pripreme, predlaganja i odobravanja predloga projekata JPP-a, te prava i obaveze javnih i<br />

privatnih partnera, kao i osnivanje i nadležnosti Agencije za JPP.<br />

Uopšteno govoreći, navedenim zakonom se želi pojačati kontrola i uvid javnosti u projekte iz materije<br />

JPP-a, a smanjen je i broj mišljenja koje treba pribaviti od nadležnih institucija. Takođe, ojačana je i<br />

Stupanjem na snagu zakona o JPP-u decembra 2008. godine, ova uredba je prestala da važi.<br />

Jedinice lokalne i regionalne samouprave zahtev mogu sklopiti ugovor o JPP-u, samo ako ukupan godišnji iznos svih naknada, koje javni partner<br />

temeljom svih ugovora o JPP-u plaća privatnim partnerima, ne prelazi 35% ostvarenog proračunskog prihoda prethodne proračunske godine,<br />

umanjenog za kapitalne prihode. Kontrolu ove odredbe sprovodi Ministarstvo finansija RH.


uloga Ministarstva finansija RH koje mora odobriti projekt JPP-a, a skraćeni su i rokovi u kojima projekte<br />

u pojedinim fazama odobrava Agencija za JPP.<br />

Za razliku od gore navedenih akata, zakon reguliše dva osnovna oblika JPP-a: ugovorni i institucionalni.<br />

Isti reguliše proceduru izbora najpovoljnijeg ponuđača iz privatnog sektora posredstvom javnog tendera.<br />

U tom smislu, zakon daje pregled odgovarajuće dokumentacije koja se podnosi prilikom davanja<br />

saglasnosti / odluke o izboru najboljeg ponuđača, kao i proceni svih rizika koji su ustanovljeni. Za tu<br />

svrhu, predviđeno je donošenje posebne uredbe koja će detaljno urediti tu oblast . Bitno je istaći da navedenim<br />

zakonom Vlada RH uspostavlja Agenciju za JPP, čiji će osnovni zadatak da bude razmatranje<br />

predloga projekta potencijalnog privatnog investitora i potom podnošenje istog na odobrenje institucijama<br />

koje su nadležne da daju takva odobrenja. Agencija za JPP takođe vodi i registar zaključenih<br />

ugovora o JPP-u. Institucije koje su nadležne u postupku odobravanja predloga projekata, pored Agencije<br />

za JPP, su: (i) Ministarstvo finansija RH, koje je tu da proceni da li je predlog projekta u skladu sa<br />

budžetskim projekcijama i planovima, odnosno fiskalnim rizicima i ograničenjima propisanim posebnim<br />

propisima, kao i o finansijskoj i fiskalnoj održivosti predloga projekta, (ii) drugo nadležno ministarstvo u<br />

čijem resoru bi konkretni projekat bio realizovan. Nakon što Agencija za JPP pribavi neophodne saglasnosti<br />

na konkretan predlog projekta, izdaje odgovarajuće rešenje kojim omogućava podnosiocu predloga<br />

projekta da inicira traženje privatnog partnera u cilju realizacije projekta. Međutim, pre pokretanja<br />

postupka odabira privatnog partnera, predlagač je u obavezi da na predmetnu dokumentaciju dobije<br />

odobrenje Agencije za JPP. U tom slučaju Agencija može zatražiti ponovnu procenu finansijskih efekata<br />

i rizika projekta od strane Ministarstva finansija RH, odnosno usklađenosti sa sektorskim strategijama<br />

od strane resornog ministarstva, nakon čega (ako je procena pozitivna sa aspekta zaštite javnog<br />

interesa) Agencija za JPP odobrava sprovođenje procedure javnog tendera po JPP modelu. Za odabir<br />

privatnog partnera primenjuju se odgovarajući popisi koji uređuju postupke javnih nabavki.<br />

45<br />

Prema odredbama zakona, privatni partner ima obavezu projektovanja, gradnje i/ili rekonstrukcije javne<br />

<strong>infrastrukture</strong>, uključujući gradnju i/ili rekonstrukciju javnih informacijsko-komunikacijskih sistema, i/<br />

ili građevine od javnog interesa, preuzimajući pri tome i jednu ili više obaveza kao što su <strong>finansiranje</strong>,<br />

upravljanje i održavanje, a u svrhu pružanja krajnjim korisnicima javne usluge iz okvira nadležnosti javnog<br />

partnera, ili u svrhu osiguravanja javnom partneru potrebnih uslova za pružanje javnih usluga. U<br />

zamenu za preuzete obaveze, javni partner može na privatnog partnera preneti određena stvarna prava<br />

i/ili dodeliti koncesiju, odnosno plaćati odgovarajuću naknadu u novcu.<br />

Osnovni zaključak je da se ovim zakonom uvodi centralizovani postupak odlučivanja i realizacije projekta<br />

JPP-a, gde centralne institucije imaju isključivu ulogu u proceni i odobravanju potencijalnih JPP<br />

projektata. Ostaje da se vidi u narednom periodu kakve će posledice primenom ovog zakona nastupiti<br />

u praksi, odnosno da li će se njegovom primenom pospešiti oblast JPP-a u Hrvatskoj. Ono što je sigurno,<br />

je da iskustvo koje je Hrvatska imala u poslednjoj deceniji razvoja i realizacije projekata JPP-a,<br />

može u velikoj meri koristiti i Republici Srbiji, kao i drugim zemljama u okruženju, u cilju što boljeg i<br />

celovitijeg regulisanja ove važne oblasti.<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Vlada RH na predlog Agencije treba da donese Uredbu o kriterijumima ocene i odobravanja projekata JPP-a, kojom se utvrđuju stručni kriterijumi<br />

ocene i odobravanja projekata JPP-a, kao i popis dokumentacije koja se dostavlja uz predlog projekta.


5. INSTITUCIONALNI OKVIR<br />

5 . 1 N a d l e ž n o s t<br />

46<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Institucionalno posmatrano, u Republici Srbiji je prisutan centralizam po pitanju koncesija. Naime,<br />

jedino Vlada ima zakonski mandat da pregovara i konačno zaključi pravni posao koncesije u Republici<br />

Srbiji. To pravo za sada nemaju niži organi vlasti, odnosno jedinice lokalne samouprave, koji još uvek<br />

u velikoj meri zavise od volje centralne vlasti u ispunjenju njihovih, lokalnih planova za investiranjem<br />

u lokalnu infrastrukturu , što predstavlja veliku prepreku u razvoju lokalne <strong>infrastrukture</strong>, koja je bila<br />

prva na udaru sveopšte zapostavljenosti u proteklom periodu. Ovo pravilo je prisutno i kada je reč<br />

o mogućnosti opština u Srbiji da se samostalno zadužuju na tržištima kapitala, odnosno ugovaraju<br />

različite (povoljne ili komercijalne) kreditne aranžmane u cilju pronalaženja sredstava za realizaciju<br />

važnih infrastrukturnih projekata. Imajući u vidu da su potrebe investiranja u lokalnu infrastrukturu<br />

ključne za dalji napredak Republike Srbije i konačno stvaranje povoljnih uslova za privlačenje tzv. greenfield<br />

investicija, a time i poboljšanja opšteg standarda stanovništva, decentralizacija u ovoj oblasti bi<br />

mogla predstavljati optimalno rešenje kako bi i jedinice lokalne samouprave mogle samostalno da<br />

ulaze u ugovorne odnose i partnerstva sa privatnim sektorom .<br />

Takođe, kao jedan od problema sa kojim se Vlada trenutno suočava jeste i nedostatak koordinacije<br />

između različitih institucija koje imaju određene nadležnosti u toj oblasti. Prema sadašnjoj verziji<br />

Zakona o koncesijama, institucionalno posmatrano, ne postoji centralna institucija koja bi vršila sve<br />

poslove koji se tiču koncesija u Republici Srbiji (centralna jedinica za koncesije). Shodno tome, institucionalna<br />

nadležnost u svakom konkretnom slučaju se određuje prema samom predmetu koncesije.<br />

Tako je recimo u slučaju, za sada, jedinog zaključenog ugovora o koncesiji za izgradnju auto-puta<br />

Horgoš – Požega, bilo nadležno Ministarstvo za kapitalne investicije (prema sadašnjoj vladinoj strukturi,<br />

reč je o Ministarstvu za infrastrukturu) koje je prema tada važećem Zakonu o ministarstvima<br />

bilo nadležno sa poslove saobraćaja i transporta. To bi takođe značilo, da ukoliko bi se trenutno javila<br />

potreba / interes za saradnjom po pitanju izgradnje i održavanja regionalne sanitarne deponije u Srbiji,<br />

nadležno ministarstvo bi bilo ono u čijoj je ingerenciji sektor za zaštitu životne sredine (Ministarstvo<br />

za zaštitu životne sredine i prostornog planiranja). Na osnovu analize trenutne strukture i nadležnosti<br />

ministarstava Vlade, može se konstatovati da je za stvaranje regulatornog i institucionalnog okvira<br />

za oblast koncesija, nadležno Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja . Dakle, Vlada je jedina<br />

nadležna da ovlasti ministarstvo / centralnu instituciju Vlade da zaključi ugovor o koncesiji u njeno<br />

ime. Kao i u ostalim slučajevima kada Vlada donosi odluku o obavljanju nekog pravnog posla, tako i u<br />

slučaju zaključenja ugovora o koncesiji odluka o tome mora biti usvojena na sednici Vlade. Uprošćeno,<br />

sam postupak / procedura usvajanja na Vladi izgleda ovako:<br />

Često se decentralizacija na lokalu shvata kao jedino rešenje koje daje trenutne rezultate, ali se svakako mora imati u vidu činjenica da ona<br />

predstavlja i „prenos“ odgovornosti na opštine, koje u velikoj meri, zbog nedostatka ljudskih i tehničkih kapaciteta, one nisu spremne da preuzmu.<br />

Zato se i u pristupu decentralizaciji koncesija mora pristupiti oprezno, sa obaveznim pratećim programima unapređenja kapaciteta lokalne administracije<br />

koja bi u budućnosti trebala da planira, pregovara, zaključuje i konačno kontroliše ispunjenje koncesionih ugovora. Imajući u vidu iskustva<br />

u drugim poljima gde je decentralizacija već zakonski izvršena, može se zaključiti da se pozitivni efekti buduće decentralizacije koncesionih usluga<br />

ne mogu očekivati u skorom vremenskom periodu.


1. Ministarstvo nadležno za određenu oblast („Resorno ministarstvo“) sastavlja predlog teksta<br />

Odluke o davanju koncesije (u zavisnosti od predmeta, „Odluka o koncesiji“) i šalje zajedno<br />

sa Informacijom o potrebi davanja koncesije na mišljenje resornim ministarstvima i službama<br />

Vlade (posebno je značajno mišljenje Republičkog Sekretarijata za zakonodavstvo, u smislu ispunjenosti<br />

zakonskih uslova za davanje koncesije, Ministarstvo finansija, kao i Republičkog javnog<br />

pravobranilaštva, u smislu zaštite imovine Republike Srbije). Sam tekst Odluke o koncesiji<br />

obavezno sadrži predmet koncesije, uslove javnog nadmetanja (tendera), nadležni organ koji će<br />

to sprovesti, osnivanje koncesionog preduzeća, uslove koje koncesionar mora da ispuni u toku<br />

trajanja pravnog posla (uključujući i finansijske aspekte), rešavanje imovinskopravnih odnosa, i<br />

druge elemente, u zavisnosti od predmeta koncesije.<br />

2. Nakon pribavljenih pozitivnih mišljenja na dostavljenu dokumentaciju, što faktički znači da nijedna<br />

institucija / ministarstvo nije imala suštinske primedbe na dostavljeni tekst, Resorno ministarstvo<br />

dostavlja predlog Odluke o koncesiji Sekretarijatu Vlade, koji je uvrštava na narednu<br />

sednicu Vlade.<br />

3. Odluka o koncesiji se usvaja većinom glasova prisutnih članova Vlade, nakon čega se objavljuje u<br />

sredstvima javnog informisanja, odnosno Službenom glasniku Republike Srbije.<br />

4. Komisija za tendere, imenovana od strane Vlade, raspisuje javni tender (u zavisnosti od veličine<br />

predmeta koncesije, raspisuje se međunarodni tender), sa pratećom dokumentacijom (uputstvima),<br />

nakon čega Komisija vrši izbor najpovoljnije ponude.<br />

5. Vlada donosi Odluku o određivanju koncesionara („Odluka o koncesionaru“), nakon čega Resorno<br />

ministarstvo, odnosno komisija koja je istom odlukom određena, stupa u pregovore sa izabranim<br />

ponuđačem o uslovima i detaljima zaključenja Ugovora o koncesiji.<br />

6. Nacrt teksta ugovora o koncesiji Resorno ministarstvo dostavlja drugim nadležnim ministarstvima<br />

i službama Vlade na mišljenja, odnosno eventualne komentare.<br />

7. Nakon usaglašavanja teksta Ugovora o koncesiji, Vlada usvaja na sednici predmetni ugovor i<br />

ovlašćuje Resorno ministarstvo da, u njeno ime, zaključi navedeni ugovor sa izabranim koncesionarom.<br />

Treba dodati da je Vlada, pored zakonski definisanog institucionalnog okvira, u julu 2008. godine,<br />

donela Odluku kojom je formiran Nacionalni savet za infrastrukturu („Savet“), čija je osnovna uloga<br />

da koordinira i upravlja projektima iz oblasti <strong>infrastrukture</strong> kako bi se ubrzao privredni razvoj zemlje.<br />

Osnovna delokrug Saveta se sastoji u praćenju realizacije projekata razvoja <strong>infrastrukture</strong> Republike<br />

Srbije u svim fazama, od raspisivanja tendera, do okončanja radova, zatim u pokretanju i koordiniranju<br />

sprovođenja sveobuhvatnog programa izgradnje evropskih puteva u Republici Srbiji, unapređenja<br />

železničkog, vazdušnog i rečnog saobraćaja, kao i u razmatranju strategija i predlaganja plana investicija<br />

u oblasti energetike, vodoprivrede, telekomunikacija. Savet takođe vrši koordinaciju organa i<br />

institucija nadležnih za realizaciju infrastrukturnih projekata od nacionalnog i regionalnog značaja i<br />

razmatra pitanja iz delokruga organa državne uprave, autonomnih pokrajina, grada Beograda, gradova<br />

i opština koja su značajna za razvoj <strong>infrastrukture</strong> Republike Srbije. Iako telo koje nema direktnu izvršnu<br />

funkciju, odluke Saveta su značajne jer daju prikaz o strateškom kretanju Srbije na polju <strong>infrastrukture</strong>.<br />

Inače, značajno je istaći da se odluke Saveta funkcionalno sprovode od strane Vlade, odnosno<br />

nadležnih ministarstava i drugih organizacija. Dakle, radi se o više o strateškom telu visokog ranga, a<br />

ne operativnom. Savet će razmatrati sva značajnija pitanja koja bi se ticala <strong>infrastrukture</strong> iz delokruga<br />

Vlade, autonomnih pokrajina, grada Beograda, kao i drugih gradova i opština širom Srbije, a sve u cilju<br />

sveobuhvatnog i ravnomernog razvoja. Kao telo koje je sastavljeno od najviših državnih funkcionera, na<br />

prvom mestu Predsednika Republike, koji je ujedno i predsednik Saveta, zatim potpredsednika Vlade i<br />

ministra zaduženog za privredni razvoj (ujedno i zamenik predsednika Saveta), potpredsednika Vlade i<br />

ministra za nauku i tehnološki razvoj, kao i ministara nadležnih za infrastrukturu, rudarstvo i energetiku,<br />

finansija, zaštitu životne sredine i prostornog planiranja, Nacionalni investicioni plan, telekomunikacije<br />

i informaciono društvo, poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu, odnosno gradonačelnika Beograda<br />

i predsednika Izvršnog veća Autonomne pokrajine Vojvodine, Savet ima veliku „težinu“ u odlučivanju<br />

koji će se projekti na kraju finansijski podržati. Savet je do sada održao nekoliko sednica na kojima se<br />

raspravljalo o glavnim prioritetima Srbije na polju razvoja <strong>infrastrukture</strong>, kao što je Koridor 10, modernizacija<br />

železnica, odnosno razvoj vazdušnog i rečnog saobraćaja u Srbiji, a poverena mu je i uloga tela<br />

47<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E


koje je razmatralo zahteve konzorcijuma „Alpine-Porr“ vezano za realizaciju projekta izgradnje autoputa<br />

Horgoš-Požega . Dodatno, Savet je doneo Nacionalni plan izgradnje putne i železničke <strong>infrastrukture</strong><br />

Republike Srbije u periodu od 2008. do 2012. godine, a u narednom periodu se očekuje donošenje<br />

sličnog strateškog dokumenta koji bi se odnosio na investicije u oblasti energetike i telekomunikacija.<br />

5 . 1 Š e m a t s k i p r i k a z p r o c e d u r e o d l u č i v a n j a<br />

FAZA 1<br />

Inicijativa<br />

Predlagač<br />

Predlog odluke o<br />

davanju koncesije<br />

Nadležna<br />

Ministarstva<br />

Predlagač<br />

Resorno<br />

ministarstvo<br />

Sekretarijat za<br />

Zakonodavstvo<br />

Resorno<br />

ministarstvo<br />

Vlada Republike<br />

Srbije<br />

Javni<br />

Pravobranilac<br />

FAZA 2<br />

Odluka Tenderski postupak Pregovori<br />

48<br />

Vlada Republike<br />

Srbije<br />

Tenderska<br />

Komisija<br />

Javni<br />

poziv<br />

(tender)<br />

Najbolji<br />

Ponuđač<br />

Resorno<br />

ministarstvo<br />

UGOVOR<br />

Usvajanje<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Vlada Republike<br />

Srbije<br />

Zahtev se, između ostalog, odnosio na produženje roka trajanja koncesije sa 25 na 30 godina, sa produženjem roka za izgradnju autoputa za<br />

četiri godine, kao i dodatne garancije od Republike Srbije koje bi se odnosile na frekvenciju saobraćaja u vrednosti većoj od 200 miliona evra. Savet<br />

je zaključio da navedeni zahtevi u bitnom menjaju uslove iz osnovnog ugovora, na taj način što bi se trošak indirektno preneo sa koncesionara na<br />

Republiku Srbiju, te da navedeni dodatni zahtevi nisu u interesu države, odnosno da koncesija ne ispunjava više osnovnu svrhu za koju je prvobitno<br />

ugovorena.


6. JPP U PRAKTIČNOJ PRIMENI<br />

6 . 1 R e g i o n a l n a i s k u s t v a u r a z v o j u p r o j e k a t a J P P - a<br />

Gostujući članak: Džonatan Simpson (Jonathan Simpson), Partner - Direktor za Evropsko projektno<br />

<strong>finansiranje</strong> i Globalni rukovodilac projekata <strong>infrastrukture</strong>, Paul, Hastings, Janofsky & Walker<br />

(Europe) LLP<br />

Hibridni mehanizmi plaćanja – korak napred u finansiranju projekata autoputeva u JIE<br />

Izgradnja autoputeva i dalje zauzima glavno mesto u programima za razvoj <strong>infrastrukture</strong> u mnogim<br />

zemljama JIE, prvenstveno u Bosni i Hercegovini (uključujući i Republiku Srpsku), Bugarskoj, Hrvatskoj,<br />

BJR Makedoniji, Crnoj Gori, Rumuniji i Srbiji. Vlade većine zemalja JIE vide razvoj autoputeva kao<br />

najbitniju infrastrukturnu komponentu u privrednom razvoju svoje zemlje. Uz generalno jaku domaću<br />

političku podršku za većinu projekata vezanih za autoputeve, ovo obezbeđuje stalnu inicijativu vlada<br />

većine zemalja JIE da razvijaju takve projekte.<br />

Pitanjem finansiranja i strukturiranja ovakvih projekata neprekidno se bave vlade većine zemalja JIE.<br />

Zbog nedostatka raspoloživog kapitala za razvoj mreže autoputeva i ograničenog nezavisnog kreditnog<br />

potencijala, Vlade država JIE su prinuđene da razmatraju korišćenje alternativnih mehanizama finansiranja<br />

kako bi došle do kapitala potrebnog za razvoj mreže autoputeva u svojim zemljama. Finansiranje<br />

i strukturiranje autoputeva na osnovu JPP projektnog finansiranja sve češće se smatra (doduše često<br />

nerado u vladama nekih zemalja JEE) najboljim alternativnim mehanizmom razvoja te <strong>infrastrukture</strong>.<br />

Uzgred, treba napomenuti da i dalje postoji mnogo skepticizma u jednom broju zemalja JIE oko toga da<br />

li <strong>finansiranje</strong> i strukturiranje projekta kao projekta JPP (preduzetog na osnovi projektnog finansiranja)<br />

pruža bolju „vrednost za novac“ od tradicionalnih metoda nabavke. Shodno tome, treba još puno da se<br />

radi na tome da se Vlade zemalja JIE ubede u prednosti obavljanja tih projekata na ovaj način.<br />

Za projekte koji traju na osnovi JPP projektnog finansiranja u JIE (i na drugom mestu) osnovno pitanje<br />

za sve učesnike je kako izmiriti dugovanja, operativne troškove i plaćanja prihoda od uloženog kapitala.<br />

Stoga, ono što je najbitnije u rešavanju ove suštinske nedoumice jeste ustanoviti odakle će prihod<br />

za <strong>finansiranje</strong> ovih plaćanja dolaziti. Prilikom donošenja ove odluke u vezi sa tim projektima, radi se<br />

analiza kojom se proverava da li se projekat može samofinansirati preko sistema realnih putarina „korisnik<br />

plaća“ („user pays“); ili u okolnostima gde se putarina ili ne ubira ili u okolnostima gde prihodi<br />

od putarina nisu dovoljni, potrebno je da projekat ima (delimičnu ili potpunu) podršku kroz plaćanja<br />

izvršena od strane ili u ime relevantne vlade JIE.<br />

Opcije za mehanizme plaćanja<br />

Ako se pozabavimo detaljima u vezi sa tim kako se može doći do prihoda od projekta, postoji određeni<br />

broj opcija koje se mogu koristiti za <strong>finansiranje</strong> tih projekata. Slika 1 prikazuje ove opcije i gde se one<br />

nalaze na skali:<br />

49<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

REALNE PUTARINE<br />

(prihod od tržišta)<br />

HIBRID<br />

PUTARINE U SENCI<br />

Plaćanje za raspoloživost<br />

(Podrška Vlade u celosti)<br />

Dovoljan prihod od saobraćaja Delimični prihod od saobraćaja Nedovoljan prihod od saobraćaja


Primena sistema realnih putarina „korisnik plaća“ (bilo da je u pitanju elektronska ili manuelna naplata<br />

putarine ili putem sistema vinjeta) za <strong>finansiranje</strong> projekta autoputa predstavlja jednu opciju koja je<br />

vrlo privlačna za vlade mnogih zemalja JIE. Iz perspektive vlade relevantne zemlje JIE, korišćenje ovog<br />

pristupa označava između ostalog da drugi oblici opšteg oporezivanja ne moraju da se podignu u cilju<br />

finansiranja projekta; da nastali trošak snose oni koji se odluče za korišćene autoputa, ograničavajući<br />

tako uticaj i plaćanje troška; i da <strong>finansiranje</strong> projekta na ovaj način ne bi trebalo da zahteva od vlade<br />

relevantne zemlje JIE da odvoji sredstva u svom budžetu za <strong>finansiranje</strong> ovakvih projekata. Međutim,<br />

nametanje realnih putarina je u realnosti u velikoj meri politička odluka, i treba je primeniti tek nakon<br />

pažljivog razmatranja. Isto se odnosi i na projekte gde Vlade u zemljama JIE pokušavaju da povežu<br />

postojeće delove puteva/autoputeva gde se putarina ne naplaćuje sa novim JPP projektima gde se<br />

naplaćuje. Naravno, lokalno društvo je u tim slučajevima izrazito protiv plaćanja nečega što je ranije<br />

bilo „besplatno“.<br />

50<br />

Gotovo da se podrazumeva da, kako bi projekat koji uključuje plaćanje realne putarine bio uspešan,<br />

mora postojati dovoljna frekvencija saobraćaja, gde bi vozači bili spremni da plaćaju putarine određene<br />

na odgovarajućem nivou kako bi se došlo do dovoljnog prihoda za projekat. Iskustvo u vezi sa projektima<br />

koji uključuju plaćanje realne putarine u određenom broju zemalja je pokazalo da su saobraćajne<br />

procene korišćene za ustanovljavanje inicijalne ekonomske održivosti i mogućnosti zarade za te projekte<br />

uopšte bile preterano optimistične, i da predviđeni nivoi saobraćaja u toku rada relevantnog<br />

autoputa nisu postignuti. Jedan od rezultata ovoga je da su se zajmodavci, naročito u zemljama JIE,<br />

prilično opirali finansiranju tih projekata na isključivoj osnovi realnih putarina. U tom smislu, treba pomenuti<br />

članak Roberta Bejna (Robert Bain) iz Standard & Poor’s od 15. avgusta 2002. godine: „Kreditne<br />

implikacije saobraćajnog rizika kod novih puteva gde se naplaćuje putarina“, u kojem se na osnovu<br />

značajnog broja projekata navodi da se u suštini predviđeni nivoi saobraćaja kod novih puteva gde se<br />

naplaćuje putarina nisu ispunili.<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Takođe treba pomenuti da u mnogim zemljama (uključujući i neke zemlje JIE) postoji tendencija gde<br />

vlada želi da kontroliše određenje tarifa za putarine na autoputevima. Određenje suviše niskih putarina<br />

za rezultat će dati nedovoljan prihod u vezi sa projektom. Isto tako, određenje previsokih putarina može<br />

odbiti korisnike od korišćenja autoputa, što opet može dovesti do nedovoljnog prihoda koji se može<br />

dobiti u vezi sa projektom. Iz toga jasno proizlazi da je određenje tarife putarina od suštinskog značaja<br />

za ekonomsku izvodljivost projekta. Shodno tome, pod uslovom da ta kontrola ostane na relevantnoj<br />

Vladi, sponzori i zajmodavci bi se potrudili da relevantna Vlada pruži dodatnu podršku za zaštitu prihoda<br />

od projekta.<br />

U situaciji gde realne putarine ili nisu uvedene ili gde dobit od realnih putarina verovatno neće biti<br />

dovoljan da proizvede potreban prihod, onda da bi projekat bio izvodljiv i da bi donosio zaradu, vlada<br />

treba da obezbedi finansijsku podršku za relevantni projekat. U JIE generalno, ova plaćanja se vrše ili na<br />

osnovi „putarine u senci“ (shadow toll) ili na osnovi plaćanja za raspoloživost (availability payment).<br />

Plaćanja putarine u senci su plaćanja koja izvršava relevantna vlada (kao zamena za realna plaćanja<br />

od stvarnih korisnika autoputa) na osnovu broja i vrste vozila koja koriste autoput. U očima zajmodavaca,<br />

projekti sa putarinom u senci u zemljama JIE nailaze na slične probleme kao i projekti sa realnim<br />

putarinama. Iskustvo zajmodavaca u vezi sa određenim brojem projekata sa putarinom u senci<br />

u određenom broju zemalja (slično kao u slučaju iskustva sa realnom putarinom) je pokazalo da su<br />

saobraćajne procene korišćene za ustanovljavanje ekonomske održivosti i mogućnosti zarade za te<br />

projekte uopšte bile preterano optimistične, i da predviđeni nivoi saobraćaja u toku rada relevantnog<br />

autoputa nisu postignuti. Shodno tome, zajmodavci se u vezi sa projektima autoputeva u zemljama JIE<br />

prilično teško odlučuju za <strong>finansiranje</strong> tih projekata na osnovi putarina u senci.<br />

Stoga vidimo sve više nastojanja da se projekti u zemljama JIE vezani za autoputeve, koji treba da<br />

otpočnu, finansiraju na osnovi plaćanja za raspoloživost, pri čemu plaćanje neće poticati od stvarne<br />

upotrebe autoputa (npr. preko putarina u senci) već kao funkcija dugovanja, operativnih troškova i<br />

troškova održavanja i plaćanja prihoda od uloženog kapitala potrebnih kako bi projekat bio ekonomski<br />

opravdan. Plaćanje za raspoloživost se, naravno, prilagođava tako da vlada relevantne zemlje JIE plaća<br />

samo ukoliko je autoput otvoren za upotrebu u saobraćaju u skladu sa dogovorenim standardima; i<br />

to tako da vlada relevantne zemlje JIE može da smanji svoje plaćanje ako upravljanje i održavanje au-


toputa od strane koncesionara ne ispunjava dogovorene standarde.<br />

U skorašnjim projektima autoputeva u zemljama JIE, vidimo smo sve veću upotrebu hibridnih mehanizama<br />

plaćanja, gde se plaćanja sa podrškom vlade (npr. plaćanje za raspoloživost) kombinuju sa realnim<br />

putarinama. Ovaj pristup se sve češće na tržištu smatra korakom napred u finansiranju projekata<br />

autoputeva u JIE.<br />

Porast upotrebe hibridnih mehanizama plaćanja u JIE<br />

Sve češća upotreba hibridnih mehanizama plaćanja u JIE izazvana je raznim razlozima. Ono što je svakako<br />

jasno u vezi sa ovim je da, zahvaljujući ograničenjima u bilansima stanja vlada JIE, te vlade preferiraju<br />

da, ukoliko je to moguće, postignu maksimalni iznos (ako je to politički prihvatljivo) koji se može podići<br />

preko realnih putarina, i više vole da ograniče iznose koje su dužne da plate iz svog budžeta. Međutim,<br />

iskustvo u JIE stečeno u savetovanju na određenom broju projekata pokazuje da nivoi saobraćaja za<br />

mnoge projekte u JIE vezane za autoputeve nisu dovoljni za realizaciju dovoljnog prihoda za plaćanje<br />

tih autoputeva. Shodno, potrebna je podrška vlade kako bi ovi projekti bili ekonomski prihvatljivi i kako<br />

bi donosili prihod.<br />

U JIE smo videli upotrebu hibridnih mehanizama plaćanja u cilju rešavanja ovog problema, gde su prihodi<br />

od realnih putarina podržani od strane vlade u cilju postizanja maksimalnog prihoda od realnih<br />

putarina i minimalnih dažbina na bilansu stanja vlade relevantne zemlje JIE. Iako u prošlosti nije bila<br />

retkost da vlade, u okolnostima gde relevantna vlada zadržava kontrolu na određenju visine putarina,<br />

garantuju za deficit prihoda od saobraćaja, ređe se dešavalo da vlada u cilju utvrđenja potrebnih iznosa<br />

prihoda za inicijalnu izvodljivost kombinuje realne putarine sa državnom podrškom (npr. plaćanje za<br />

raspoloživost).<br />

Zanimljivo je da se čini da je kombinacija projekata finansiranih putem realnih putarina i putem plaćanja<br />

za raspoloživost u zemljama JIE dobila odobrenje za učestvovanje u određenom broju projekata vezanih<br />

za auto puteve u zemljama JIE (npr. u Bugarskoj, Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini). Međutim, kombinacija<br />

ova dva mehanizma plaćanja dovodi do određenog broja ključnih pitanja koja treba da se obrade kako<br />

bi se obezbedilo da se interes relevantnih lica adekvatno zaštiti.<br />

Osnovna pitanja vezana za hibridne mehanizme plaćanja na osnovu realnih putarina/plaćanja za<br />

raspoloživost<br />

Ne želeći da budemo previše detaljni, i bez praćenja nekog reda, neka od ključnih pitanja koja treba<br />

uzeti u razmatranje prilikom strukturiranja hibridnih mehanizama plaćanja na osnovu realnih putarina/<br />

plaćanja za raspoloživost su:<br />

Odbijanja od raspoloživosti – čime se obezbeđuje održavanje osnova za vršenje uobičajenih odbitaka<br />

od raspoloživosti za loše rezultate rada;<br />

Određenje visine putarina – čime se obezbeđuje da u skladu sa odgovarajućom klasifikacijom<br />

saobraćaja, iznos realne putarine ne bude ni previsok ni prenizak, čime bi se onemogućio maksimalan<br />

prihod od realnih putarina što bi dalje izazvalo povećanje plaćanja za raspoloživost;<br />

Naplata putarine – čime se obezbeđuje da odgovornost za naplatu realne putarine i troškove sa<br />

tim u vezi snosi koncesionar, tako da odgovornost Vlade relevantne zemlje JIE da izvrši plaćanje za<br />

raspoloživost ne raste;<br />

Usklađivanje za druge prihode – da prihodi od: sekundarnih objekata, kamata i dobiti od ulaganja,<br />

osiguranja u vezi sa izgubljenom dobiti; i odštete dobijene po ugovoru od izgradnji i O&M Ugovora<br />

(Operation and Maitenance – upravljanje i održavanje) zajednički smanje odgovornost Vlade relevantne<br />

države JIE za plaćanje za raspoloživost;<br />

Usklađivanje za sravnjenje – postupak svake Vlade zemalja JIE vezan za godišnju raspodelu budžeta<br />

podrazumeva da se plaćanja vrše na osnovu projekcija, i često je jedino moguće pravilno odrediti<br />

odbitke za raspoloživost nakon što je plaćanje izvršeno ili treba da bude izvršeno, pa je stoga<br />

bitno obezbediti postojanje mehanizma za usklađivanje budućih plaćanja za raspoloživost koji bi<br />

odražavao preplaćivanje ili nedovoljno plaćanje u prethodnim periodima; i<br />

Vertikalna podela – čime se obezbeđuje da se bilo kakav višak profita preko osnovnih prihoda na<br />

odgovarajući način podeli između Vlade relevantne zemlje JIE i ostalih sponzora projekta.<br />

51<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Uspešno rešavanje ovih pitanja je od ključnog značaja za mogućnost primene hibridnog mehanizma


plaćanja koji se sastoji od realne putarine i plaćanja za raspoloživost, čime se obezbeđuje da interesi<br />

učesnika u projektu budu na odgovarajući način zaštićeni.<br />

52<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Zaključak<br />

Hibridni mehanizmi plaćanja (a naročito hibridnih mehanizama plaćanja koji su kombinacija plaćanja<br />

realne putarine i plaćanja za raspoloživost) predstavlja veoma uspešan pristup za <strong>finansiranje</strong> projekata<br />

autoputeva. Očekujemo da će Vlade zemalja JIE nastaviti da podržavaju korišćenje ovih hibridnih mehanizama<br />

plaćanja i da će oni i u budućnosti nastaviti da budu jedan od osnovnih pristupa finansiranju<br />

projekata autoputeva u JIE.<br />

6 . 2 S t e č e n a i s k u s t v a<br />

Opšti zaključak, koji se može izvesti pregledom dosadašnjih iskustava zemalja članica EU u realizaciji<br />

JPP-a, je da su svakako najobimniji investicioni projekti realizovani u sektoru transporta i vodosnabdevanja.<br />

Ovi sektori su sa aspekta obima potencijalnih investicija sigurno najzahtevniji, jer pored<br />

obima same investicije, zahtevaju i izradu jako složene projektne dokumentacije, koja po pravilu prati<br />

i složen ugovorni odnos između strana ugovornica posla. Takodje, postojanjem sve izraženije potrebe<br />

i obaveze za dostizanjem sve strožijih propisa i standarda, propisanih od strane EK u oblasti zaštite<br />

životne sredine i upravljanja otpadom, može se predvideti da će investicioni projekti u ovoj konkretnoj<br />

sferi vrlo brzo dostići visok nivo ulaganja. Ova situacija se pre svega odnosi na Republiku Srbiju,<br />

jer oblast upravljanja otpadom je od strane Vlade, tj resornog ministarstva, definisana kao najviši<br />

prioritet zemlje u oblasti zaštite životne sredine . Obzirom da se radi o velikim ulaganjima koja u<br />

velikoj meri prevazilaze mogućnosti države da, iz sopstvenih sredstava ili eventualno razvojnih fondova<br />

(grants šeme finansiranja), finansira u celosti takve infrastrukturne projekte. U tom smislu, za<br />

očekivati je da se odgovarajući model JPP-a, kao oprobano rešenje, intenzivnije nađe u primeni i u ovoj<br />

sferi, posebno na lokalnom nivou.<br />

Kada je reč o trajanju ugovornog odnosa između strana (javnog i privatnog subjekta), istraživanja su<br />

pokazala da su sektori transporta i vodosnabdevanja sektori sa najdužim trajanjem JPP-a, sa periodom<br />

trajanja često dužim od 20 godina. Dugačak period trajanja ovakvih ugovornih odnosa proizvod<br />

je složene projektne / finansijske konstrukcije, koja podrazumeva veliki obim investicija / ulaganja (od<br />

strane privatnog sektora) sa dugim periodom povraćaja sredstava i akumuliranja dobiti. Takođe, od uticaja<br />

je i činjenica da su dugoročna tržišta JPP-a još uvek u fazi začetka u mnogim evropskim zemljama,<br />

posebno novim članicama EU i zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima, kakva je Srbija.<br />

Strategija upravljanja otpadom, kao i Program zaštite životne sredine Republike Srbije, predviđa regionalni princip izgradnje 29 sanitarnih<br />

deponija širom Srbije, od čega je tek jedna (koja zadovoljava stroge kriterijume EU regulative) u fazi izgradnje, dok se za ostale intenzivno traže<br />

finansijska sredstva. Po sadašnjoj pravnoj regulativi, nadležnost u izgradnji i upravljanju regionalnim deponijama je podeljena između opština, koje<br />

moraju da se udružuju, i Vlade.


Finansijski aspekt: unapređenje <strong>infrastrukture</strong> uz smanjenje javnog duga<br />

Kada je reč o prednostima finansiranja <strong>infrastrukture</strong> putem mehanizma JPP-a u odnosu na ostale<br />

dostupne mehanizme (na prvom mestu kredite), posebno bi trebalo istaći da se izvori finansiranja<br />

putem JPP-a (inače izuzetno obimnog) po pravilu ne tretiraju kao bilansne stavke u okviru budžeta, već<br />

se, ukoliko su ispunjeni određeni uslovi, vode kao vanbilansno zaduženje javnog sektora. Time se vrši<br />

značajno rasterećene javnog sektora u pogledu smanjenja javnog duga, koji po pravilu biva značajno<br />

uvećan kada se za velike infrastrukturne projekte država zadužuje uzimanjem kredita, što svakako može<br />

predstavljati otežavajući faktor za zemlje u razvoju kakva je i Srbija. Prema tumačenju EU u vezi sa<br />

javnim dugom i <strong>finansiranje</strong>m projekata putem mehanizma JPP-a, imovina vezana za JPP može se smatrati<br />

nevladinom / nedržavnom imovinom i tretirati se vanbilansno, samo ako postoji čvrst dokaz da<br />

privatni partner snosi većinu rizika vezanog za realizaciju takvog partnerstva. U tom smislu, prilikom<br />

realizacije projekta privatni partner bi morao da snosi pre svega rizik izgradnje, kao i rizik raspoloživosti<br />

(slučajevi kada privatni partner ne pruža usluge na nivou koji je ugovoren, dakle ispod propisanog standarda),<br />

odnosno rizik potražnje (slučajevi kada je potražnja za predmetnom uslugom niža od očekivane<br />

/ ugovorene, dakle reč je o klasičnom ekonomskom riziku svojstvenom svim preduzimačkim poduhvatima<br />

u privatnom sektoru; npr.: promet auto-putem je manji nego što je to projektnom analizom<br />

prvobitno predviđeno).<br />

Pravni i institucionalni okvir kao uslov<br />

Ono što se sa sigurnošću može konstatovati i što je analiza iskustava zemalja sa dugom tradicijom JPPa<br />

pokazala da su uspešni projekti JPP–a realizovani u zemljama koje su prethodno razvile odgovarajući<br />

pravni okvir i striktno ga se držale u toku realizacije projekata. Jasna je tendencija da se ova interesantna<br />

oblast uredi posebnim zakonskim propisima u većini zemalja koje su JPP „zacrtale“ kao jedan<br />

od prioriteta za razvoj <strong>infrastrukture</strong>. Najsvežiji primeri u tom smislu su Hrvatska i Poljska, koje su se<br />

opredelile za izradu posebnih zakona u oblasti JPP-a . Ipak mora se istaći da, koji god pristup bude<br />

odabran, sigurno je da je jedan od osnovnih preduslova za uspešan razvoj JPP-a jasna i ne komplikovana<br />

/ dugotrajna procedura ugovaranja projekata koju javni sektor mora da sprovede. Svakako da dugotrajne<br />

i komplikovane procedure iscrpljuju potencijalne partnere iz privatnog sektora i time ovaj oblik<br />

saradnje čine izrazito neatraktivnim. Dodatno, česta je situacija da privatni sektor ne zna na čiju adresu<br />

da uputi svoj predlog za saradnju i da se u takvom „traženju nadležnosti“ gubi dosta dragocenog vremena<br />

. U tom smislu, većina zakonodavstva se opredeljuje da u što većoj meri uprosti procedure javnih<br />

nabavki, pre svega kroz uvođenje tzv. konkurentnog dijaloga, kao jedne od mogućih načina sprovođenja<br />

javne nabavke i odabira dobavljača / partnera. Posmatrano s uporedno pravnog aspekta, konkurentni<br />

dijalog je trenutno najprostija procedura predviđena i komunitarnim pravom. Kao što je već ovde istaknuto,<br />

sličan mehanizam je predviđen i novim srpskim zakonom o javnim nabavkama, usvojenim<br />

krajem 2008. godine. Sa druge strane, očigledna je potreba upravo privatnog sektora da se kroz jasne<br />

procedure obezbedi maksimalna transparentnost procesa, tj. svih procedura kroz koje jedan JPP projekat<br />

mora da prođe, a u cilju obezbeđivanja što bolje ponude. Ukoliko se elemenat transparentnosti, u<br />

bilo kom delu procesa, javlja kao nedostajući, to će svakako pobuditi sumnje privatnog sektora u jednak<br />

tretman svih učesnika na tržištu, eventualno postojanje korupcije ili drugih nedozvoljenih radnji, a što<br />

svakako predstavlja odbijajući faktor za svako lice unutar privatnog sektora i time saradnju čini skoro<br />

nemogućom. Ostaje da se vidi da li će proklamovani cilj razvoja JPP-a u Srbiji, biti i pravno „pokriven“<br />

u budućnosti, možda čak i posebnim zakonom o JPP-u, kao što je to slučaj u nekim drugim zemljama u<br />

okruženju (npr. BJR Makedonija, Hrvatska, Slovenija), ili će se i dalje oslanjati na ad hoc rešenja, koristeći<br />

kao bazu postojeći zakon o koncesijama i druge sporedne pravne propise. Ono što je sigurno i što su<br />

iskustva drugih država u tranziciji pokazala je da se bez zakruživanja legislative i stvaranja pratećeg<br />

institucionalnog okvira na polju JPP-a, teško može očekivati značajniji napredak u saradnji javnog i<br />

privatnog sektora, a posledično ni značajnije unapređenje <strong>infrastrukture</strong> u Republici Srbiji.<br />

53<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Kao prateća komponenta adekvatnog zakonskog regulisanja oblasti JPP-a, svakako je i uspostavljanje<br />

odgovarajućeg institucionalnog okvira koji treba da prati sprovođenje zakonskih rešenja, ali i da, s<br />

praktičnog aspekta, omogući efikasnije „snalaženje“ privatnih partnera kada je reč o zakonskim proce-<br />

U Poljskoj, pored usvojenog zakona o JPP-a, paralelno postoji i odgovarajući zakon o koncesijama, koji se u praksi pokazao kao nedovoljan za<br />

razvoj JPP-a, u širem smislu reči. Očekuje se da to upravo bude slučaj sa novim zakonom o JPP-u, posebno imajući u vidu potrebe za ubrzanim<br />

pronalaženjem finansijskih sredstava i realizacijom infrastrukturnih projekata pred predstojeće Evropsko prvenstvo 2012. godine.<br />

Nekad ni same institucije javnog sektora nisu sasvim sigurne po pitanju nečijih nadležnosti unutar javnog sektora, što nekad uzrokuje slučaj<br />

„prebacivanja nadležnosti ili preplitanja nadležnosti“ na / sa drugom institucijom.


durama - od početne inicijative, pa sve do samog ugovaranja partnerstva. Republika Srbija za sada nema<br />

institucionalno rešenje koje ide u navedenom pravcu, odnosno trenutno ne postoji institucija koja bi<br />

imala ulogu centralne tačke (focal point) prilikom ugovaranja koncesije / JPP-a. Treba napomenuti da<br />

su ovakva rešenja sve više prihvaćena u velikom broju zemalja koje su posvećene razvoju obe oblasti .<br />

Podrazumeva se da sam čin formiranja jedne institucije nikako ne podrazumeva njeno momentalno<br />

efikasno delovanje, već je potrebno zaposlene u njima adekvatno obučiti i potkovati odgovarajućim<br />

know-how, što svakako nije brz i jednostavan proces.<br />

54<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Identifikovanje prioriteta<br />

Uprkos sveobuhvatno razvijenom pravnom i institucionalnom okviru, realizacija projekta JPP-a apsolutno<br />

nije moguća (ili bar neće biti efektivna) ukoliko javni sektor nije prethodno definisao jasne prioritete<br />

iz oblasti <strong>infrastrukture</strong>. Ova delatnost svakako leži na javnom sektoru (pre svega Vladi ali i<br />

jedinicama lokalne samouprave, kada je o lokalnoj infrastrukturi reč), koja mora imati jasan koncept<br />

u kojim sektorima, odnosno za koje infrastrukturne projekte se JPP može javiti kao naročito pogodan<br />

mehanizam finansiranja. Dakle, potreban je celoviti strateški dokument koji će postaviti jasne smernice<br />

potencijalnim investitorima i međunarodnim finansijskim institucijama o tome šta država vidi kao prioritet<br />

u predmetnom sektoru. Nažalost, Republika Srbija za sada nema celoviti dokument tog tipa, već<br />

izvestan broj sektorskih strateških dokumenata, koji, svaki u svom domenu, određuju „svoje“ prioritete.<br />

Tu treba pomenuti već opisane dokumente koji se odnose sa sektor saobraćaja, kao što je Nacionalni<br />

plan razvoja saobraćajne i železničke <strong>infrastrukture</strong> u periodu 2008. - 2012. godine, kao i Strategiju razvoja<br />

železničkog, drumskog, vodnog i vazdušnog intermodalnog transporta 2008. - 2015. godine, zatim<br />

Strategiju razvoja energetike do 2015. godine, Strategiju regionalnog razvoja Srbije 2007. - 2012. godine,<br />

Nacionalni program zaštite životne sredine i sl. Svakako treba imati u vidu i veliki broj lokanih (gradskih i<br />

opštinskih) strategija razvoja, koje, u gotovo svim slučajevima, kao glavni prioritet stavljaju unapređenje<br />

komunalne <strong>infrastrukture</strong>. Međutim, veliki broj različitih sektorskih dokumenata može dovesti do situacije<br />

da su strateški prioriteti dosta široko i preambiciozno postavljeni i da, samim ti, budu praktično<br />

neostvarljivi u praksi. Kao jedan od uslova na putu daljih evropskih integracija, Vlada će sasvim sigurno,<br />

u dogledno vreme, morati izraditi i usvojiti tzv. Strateški koherentni okvir (u originalu: Strategic Coherent<br />

Framework - SCF), koji bi svakako uključivao i prioritete iz oblasti <strong>infrastrukture</strong>, na koje bi se usmerila<br />

sva dostupna finansijska sredstva odnosno mehanizmi finansiranja, uključujući trenutno dostupne fondove<br />

EU, sredstva dobijena iz kredita i drugih izvora finansiranja, kao i JPP. SCF bi u perspektivi trebao da<br />

predstavlja prvu fazu pripreme za buduće strukturne fondove EU , odnosno njihovo efikasno korišćenje.<br />

Iako trenutno na „dugom štapu“ pomoć iz strukturnih fondova može iz korena promeniti ekonomsko<br />

lice jedne zemlje , te se za njih na vreme treba pripremiti jačanjem kapaciteta javnog sektora, ali svakako<br />

i jačanjem privatnog sektora koji će se naći na kraju tog „kolača“ .<br />

Dobro projektno planiranje i razvoj dobre prakse<br />

Jako je važno da zemlje koje su tek na pragu razvoja JPP-a, kao što je Republika Srbija, u startu izaberu<br />

one projekte koji se ne odlikuju velikom složenošću kada je reč o tehničkoj izvodljivosti, i koji će biti interesantni<br />

za tržište u smislu trajanja i ostvarivih prihoda. Postavljanje preambicioznih projektnih ciljeva,<br />

bez prethodno stečenog iskustva u njihovoj realizaciji, često dovodi do rušenja cele koncepcije projekta<br />

i posledično veće štete, nego koristi koju trpi kako privatni partner, tako i javni sektor. U tom smislu,<br />

važno je postaviti jasne projektne ciljeve, prethodno temeljno razmotriti sve moguće pretpostavke koje<br />

mogu biti eventualna smetnja njihovoj realizaciji, rizike koji dolaze kako od strane javnog sektora, tako i<br />

od privatnog partnera (posebno deo oko obezbeđivanja stabilne finansijske konstrukcije), ali i od strane<br />

tržišta, tj. krajnjih korisnika. Tek nakon ove faze projektnog planiranja, treba definisati jasne aktivnosti<br />

putem kojih će se doći do ostvarenja prethodno postavljenih ciljeva projekta . Naravno, isti princip je<br />

U većini slučajeva je reč o posebnim agencijama za JPP, kao prevashodno stručnim institucijama, u kojima je uticaj vlasti i interes politike, po<br />

pravilu, manji nego što je to slučaj sa ministarstvima.<br />

Strukturni fondovi EU predstavljaju finansijsku podršku koju EU dodeljuje zemljama članicama i koja služi prvenstveno za uravnoteženje<br />

regionalnih razlika unutar EU i podsticanje daljeg ekonomskog razvoja. Reč je o značajnim fondovima koji se mere milijardama evra pomoći.<br />

Svakako je najslikovitiji primer toga Republika Irska, koja važi za „šampiona“ u procentualnom iskorišćavanju EU fondova, što je zemlju<br />

praktično „oživelo“posle decenijske stagnacije.<br />

Kao suprotan primer od Republike Irske, može poslužiti Bugarska koja, upravo zbog loše pripremljenosti, ima jako slabe apsorpcione kapacitete<br />

da pomoć strukturnih fondova efikasno iskoristi.<br />

U projektnom planiranju (Project Cycle Management - PCM), često se govori o tzv. killing assumptions, koje, ako se ostvare, dovode do<br />

nemogućnosti realizacije samog projekta.


primenjiv kod svakog projektnog finansiranja, bez obzira da li je reč o mehanizmu JPP-a, kredita, finansiranja<br />

iz budžeta ili fondova razvojne pomoći. Korisno je takođe odabrati odgovarajući sektor gde postoje<br />

komparativne prednosti za stvaranje dobre prakse realizacije projekata JPP-a (npr. sektor saobraćaja,<br />

energetike, zaštite životne sredine i sl.) koja se onda može koristiti, uz odgovarajuće dopune, i u svim<br />

drugim oblastima. Uhodanost u realizaciji jedne vrste projekata može da bude prednost i kod drugih,<br />

sličnih tipova projekata.<br />

Primeri dobre prakse većine evropskih zemalja pokazuju da je svakako najzastupljeniji način ugovaranja<br />

/ realizacije JPP infrastrukturnih projekata kroz odobravanje koncesija privatnom subjektu od strane javnog<br />

sektora (procedure za odobravanje koncesije variraju od zemlje do zemlje, sa manjim međusobnim<br />

odstupanjima), kao i tzv. joint ventures poslovno / pravni aranžmani. Međutim, kako još uvek ne postoji<br />

jasno definisana klasifikacija JPP-a (pogotovu u zemljama koje se tek od nedavno odlučuju na ovakav<br />

način finansiranja infrastrukturnih projekata), nije moguće izvršiti detaljan zaključak na tu temu. Naime,<br />

analizom uspešnih JPP infrastrukturnih projekata, ostvarenih širom Evrope, dolazimo do zaključka da<br />

u ugovorima, koji se po pravilu mogu klasifikovati kao koncesioni, nalaze i elementi BOT, BOO i DBFO<br />

ugovora. U svakom slučaju, analizirajući evropske primere dobre prakse u realizaciji JPP-a, ne može se<br />

izvući jedinstven model, primenljiv na sve slučajeve / sektore u kojima se JPP primenjuje, a koji bi poslužio<br />

kao najpoželjniji model finansiranja velikih infrastrukturnih projekata u Republici Srbiji. Svakako se može<br />

zaključiti da svaka oblast, koja bi eventualno mogla biti pokrivena JPP-om u Srbiji, ima svoje specifičnosti<br />

koje se moraju uzeti u obzir u svakom konkretnom slučaju. Generalno, evropska praksa je pokazala da se<br />

najuspešniji projekti JPP-a mogu realizovati u sektoru transporta, ekologije, odnosno vodosnabdevanja,<br />

u kojima postoji najviše interesovanja za saradnju. Međutim uspešan projekat JPP-a je, za sada, dosta<br />

„rastegljiv“ pojam, posebno kada je reč o projektima koji se sprovode u zemljama u okruženju (zemljama<br />

u tranziciji), u kojima je navedena oblast još uvek u fazi tranzicije, odnosno stvaranja i prilagođavanja, te<br />

je još uvek rano i teško izvesti konkretne i pouzdane zaključke.<br />

55<br />

(I) Projekat vodosnabdevanja i prerade otpadnih voda u Konstanci, Rumunija 10<br />

Jedan od primera uspešnih projekata JPP-a, a koji je realizovan u okruženju, svakako je projekat vodosnabdevanja<br />

i prerade otpadnih voda u Konstanci, Rumunija. Osnovni cilj projekta je bio unapređenje<br />

i proširenje postojećeg sistema vodosnabdevanja, povećanja efikasnosti korišćenja vode, zameni<br />

pumpnih stanica i postrojenja za preradu otpadnih / kanalizacionih voda. Zanimljivost ovog projekta<br />

proizilazi i iz činjenice da su za njegovo <strong>finansiranje</strong> predviđena sredstva međunarodnih finansijskih institucija<br />

(konkretno EBRD) u vidu povoljnog kreditnog aranžmana, kao i tada raspoloživih bespovratnih<br />

razvojnih fondova EU 11 , ali i sredstava privatnog sektora. Sama investicija prelazi iznos od 200 miliona<br />

evra i proteže se na period od 20 godina. Ugovor između strana ima istovremeno karakteristike koncesionog<br />

ugovora i joint venture. Veliki deo komercijalnog rizika je preuzet od strane privatnog sektora, dok<br />

je upravljačka struktura ustanovljena ugovornim odnosom između države i privatnog sektora. Suština<br />

ovog JPP projekta sastoji se u formiranju novog pravnog subjekta - DPN, koji će biti finansiran iz sredstava<br />

privatnih investitora i sredstava države, obezbeđenih pretežno kroz dugoročni kreditni aranžman<br />

sa EBRD. DPN je formiran tako što je postojeće javno komunalno preduzeće, inače u potpunosti posedovano<br />

i kontrolisano od strane države, u celosti prenelo svoju imovinu na DPN, čime je učešće države u<br />

njemu iznosilo 28,8%. Ovako relativno visok nivo državnog kapitala omogućio je javnom sektoru veću<br />

kontrolu nad budućim poslovanjem preduzeća kao i većim učešćem u deljenju profita na dugoročnoj<br />

osnovi. Za pronalaženje privatnog partnera, odnosno investitora, raspisan je javni tender uz aktivno<br />

učešće EK i EBRD. U cilju obezbeđivanja potpune transparentnosti samog procesa, tender se sastojao iz,<br />

posebno procene tehničkih uslova i posebno od procene finansijskih uslova za realizaciju predviđenog<br />

posla 12 . Svojim formiranjem DPN je postalo zaduženo za pružanje usluga iz sektora vodosnabdevanja<br />

građanima, kao i za dalja ulaganja, održavanje i unapređenje <strong>infrastrukture</strong>. Iz navedenog se jasno vidi<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Sa izuzetkom Velike Britanije koja ima najduži „staž“ kada je reč o razvoju i realizaciji JPP-a u Evropi. Reč je inače o zemlji u kojoj je rođen i<br />

usavršen mehanizam PFI.<br />

10 Izvor: Knjiga izvora primene JPP-a u praksi, Evropska komisija, Direktorat za regionalnu politiku, jun 2004. godine (Resource Book on PPP Case<br />

Studies, European Commission, DG Regional Policy, June 2004).<br />

11 Radi se o fondu ISPA (Instrument for Structural Policies for pre-Accession) namenjenom finansiranju <strong>infrastrukture</strong>. Republika Srbija trenutno<br />

na raspolaganju ima IPA fond (Instrument for Pre-accession) koji je prevashodno namenjen unapređenju administrativnih kapaciteta, a u<br />

određenoj meri razvoju i finansiranju <strong>infrastrukture</strong>.<br />

12 Dvostepeni tender (Two stage tender).


da se država u ovom odnosu javlja u dvostrukoj ulozi: kao partner u poslu, ali i kao regulatornog telo<br />

koje svojim pravnim aktima kreira, sprovodi i kontroliše politiku u toj oblasti, što može dovesti do potencijalnog<br />

konflikta. Projekat predviđa da država isplati glavnu koncesionu naknadu (concession fee)<br />

po zaključenju pravnog posla, kao i manje, godišnje naknade. Glavna koncesiona naknada se finansira<br />

iz kapitalnih izvora projekta, ugovorenih i dobijenih od strane EBRD i EK, dok bi se godišnje naknade<br />

dobijale iz godišnjeg prihoda od naplate usluga po prethodno utvrđenim tarifama. Istovremeno, osnovi<br />

kriterijum odabira ponuđača na tenderu jeste visina same tarife, odnosno njihovo prosečno godišnje<br />

povećanje koje će biti deo ponude ponuđača, a po principu: što manje povećanje tarifa, to će ponuda biti<br />

povoljnije ocenjena. Jasno je da ovo, u finansijskom smislu, predstavlja i najveći rizik po strane u odnosu,<br />

jer se prilikom određivanja visine tarifa, a time i njihove atraktivnosti, subjekti moraju služiti ekonomskim<br />

predviđanjima isplativosti i finansijskim modeliranjem.<br />

(II) Projekat sakupljanja i transporta čvrstog otpada, Jagunovce, BJR Makedonija 13<br />

56<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Još jedan primer projekta JPP-a slikovito govori o tome da je uspešna realizacija projekata JPP-a moguća<br />

na uz dobru pripremu i posvećenost lokalnih organa vlasti, bez učešća / pomoći centralne vlasti. Takav je<br />

primer projekta sakupljanja i transporta čvrstog otpada sa teritorije grada Jagunovce, u Republici Makedoniji.<br />

Naime, posle dugog suočavanja sa problemom sakupljanja i otpremanja čvrstog otpada i pored<br />

postojanja javno komunalnog preduzeća koje se bavi pružanjem navedenih usluga, gradske vlasti su<br />

odlučile da izvrše privatizaciju ovih usluga, poveravajući je privatnom partneru sa kojim su, direktnom<br />

pogodbom, zaključili ugovor o koncesiji. Ugovorom je predviđeno da privatni partner ima ekskluzivno<br />

pravo sakupljanja otpada na teritoriji grada, kao i, s tim u vezi, pravo zaključivanja posebnih ugovora<br />

sa industrijom i institucijama koje imaju potrebu za takvom vrstom usluge. Dakle, kao što se može<br />

primetiti ugovorom nije predviđeno / dato pravo privatnom partneru na zagarantovanu količinu sakupljenog<br />

otpada, odnosno broj zaključenih ugovora s tim u vezi, niti je predviđeno da grad pruža pomoć u<br />

sakupljanju naknada sa učinjene usluge. U tom smislu, celokupna finansijska konstrukcija kao i rizik poslovanja<br />

leži na privatnom partneru, koji je time u potpunosti slobodan da svoje poslovanje usmerava u<br />

skladu sa svojim slobodnim procenama i potrebama. Zauzvrat, privatnom partneru je zagarantovana naknada<br />

od 8% od ostvarenih prihoda na godišnjem nivou. Praksa je pokazala da se najveće interesovanje,<br />

a time i najveći prihodi, ostvaruju u saradnji sa industrijom i državnim institucijama, koje u najvećoj meri<br />

imaju potrebu za ugovaranjem ovakve usluge. Cenu usluge određuje privatni partner, ali uz prethodnu<br />

saglasnost gradske vlasti, čime se jednim delom javnost štiti od potencijalnog nametanja visokih cena<br />

od strane privatnog partnera, a što bi u krajnjoj liniji moglo dovesti do ugrožavanja javnog interesa i<br />

prava građana na ovakvu vrstu usluge pod relativno pristupačnim cenama. Iako je navedeni primer redak,<br />

možda i jedini, u sredini koja se još uvek odlikuje centralizmom kako i pravnoj tako i u poslovnoj sferi,<br />

pokazuje da se ipak može pronaći odgovarajući, relativno jednostavan model saradnje javnog i privatnog<br />

sektora, a koja bi se odvijala u obostranom interesu.<br />

Organigram projektne strukture sakupljanja i transporta čvrstog otpada,<br />

Jagunovce, BJR Makedonija<br />

Koncesija<br />

Nadoknada za uslugu<br />

Opština/<br />

grad Jagunovce<br />

Privatni partner<br />

Korisnici usluge<br />

8% of prihoda Cena usluge<br />

13 Izvor: Knjiga izvora primene JPP-a u praksi, Evropska komisija, Direktorat za regionalnu politiku, jun 2004. godine (Resource Book on PPP Case<br />

Studies, European Commission, DG Regional Policy, June 2004).


(III) Projekat izgradnje auto-puta M1-M15, Mađarska 14<br />

Kada je reč o primerima JPP projekata u sektoru saobraćaja, a čija je realizacija predviđena u okruženju,<br />

zanimljiv primer je svakako projekat izgradnje auto-puta M1-M15 u Mađarskoj, jer pokazuje negativan<br />

uticaj odsustva zainteresovanosti države u pružanju pune političke podrške privatnom sektoru, kao i u<br />

procenjenim očekivanjima privatnog sektora po pitanju budućih prihoda. Projekat je sproveden putem<br />

koncesionog ugovora po DBFO principu, pri čemu je rizik investicije u velikoj meri prebačen na privatnog<br />

partnera. Glavni partneri u ovom poslu su mađarska Vlada, preko nadležnog resornog ministarstva,<br />

EBRD ali i drugi zajmodavci iz privatnog sektora, kao i privatni partner (sastavljen međunarodnih<br />

ugovarača i jednog drumskog operatera). Projekat se sastojao od dizajnirana, finansiranja, izgradnje i<br />

transfera / prenosa putne mreže nakon 35 godina korišćenja. Privatni partner je obezbedio 19% od ukupnog<br />

investicionog kapitala kroz osnovni kapital i shareholder fund. EBRD i grupa komercijalnih banaka<br />

i osiguravajućih društava je obezbedila ostatak od 81% kapitala za <strong>finansiranje</strong>. Država je, preko svog<br />

Biroa za koncesije u saobraćaju obezbedila građevinske dozvole pre nego što je javni tender lansiran.<br />

Uporedo, država je obezbedila i platila neophodan lokalitet na kome će se vršiti izgradnja auto-puta.<br />

Nakon lansiranja javnog tendera, koji je obavljen po domaćim pozitivnim propisima, izabran je najbolji<br />

ponuđač. Vredi napomenuti da je od trenutka sprovođenja tendera, do trenutka odabira najbolje ponude<br />

proteklo ukupno šest meseci. Glavni kriterijum odabira ponuđača, bio je visina ponuđene cene / drumarine.<br />

Iako je projekat tekao po ustaljenom planu, i prvi deo auto-puta bio otvoren za saobraćaj (M1), vrlo<br />

brzo se pokazalo da je predviđeni prihod, ostvaren od naplate drumarine, bio 50% manji od prvobitno<br />

predviđenog. Takođe, privatni partner je ubrzo postao predmet tužbe zbog neopravdano visokih cena<br />

drumarine, koje ne odgovaraju nivou pružene usluge, pri čemu je nadležni sud usvojio tužbeni zahtev.<br />

Ovo je uslovilo da veliki broj zajmodavaca je suspendovao dalja plaćanja po osnovu prethodno odobrenih<br />

kredita, što je sve skupa dovelo do obustave daljih radova na ostatku putne mreže (M15). Privatni<br />

partner je došao u situaciju ostvarivanja enormnih gubitaka, što je dovelo do nemogućnosti daljeg otplate<br />

zajmova i njegove blokade. Konačno, dolaskom nove Vlade, koncesija je preuzeta od strane posebnog<br />

javnog preduzeća osnovanog za tu svrhu tzv. DPN, dok je država preuzela sve obaveze po osnovu<br />

preostalog duga. U dogovoru sa kreditorima, izvršeno je restrukturiranje kredita na 20 godina, smanjene<br />

su kamatne stope i izvršen otpis neisplaćenog duga, uz pružanje suverene garancije države.<br />

Organigram projektne strukture izgradnje auto-puta M1-M15 u Mađarskoj<br />

Međunarodni ugovarači<br />

i drumski operater<br />

Tender<br />

Ministarstvo<br />

saobraćaja<br />

Koncesija<br />

Privatni partner<br />

Osnovni kapital<br />

u stvarima i<br />

pravima<br />

Kredit<br />

Upravljanje konstrukcijom<br />

Krediti domaćih i stranih banaka,<br />

obezbeđenih preko EBRD<br />

Drumarina<br />

57<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Auto-put M1-M15<br />

Korisnici<br />

Pristup usluzi<br />

14 Izvor: Knjiga izvora primene JPP-a u praksi, Evropska komisija, Direktorat za regionalnu politiku, jun 2004. godine (Resource Book on PPP Case<br />

Studies, European Commission, DG Regional Policy, June 2004).


Politička stabilnost<br />

Potrebno je napomenuti da pored usko-specifičnih uslova vezanih za regulatorni i institucionalni okvir,<br />

zatim postavljanje jasnih i dostižnih infrastrukturnih prioriteta, kao i razvoj dobre prakse u realizaciji projekata<br />

JPP-a, i drugi, opšti faktori stabilnosti jedne države / privrede u bitnom utiču na zainteresovanost<br />

privatnog sektora za ovaj vid saradnje. Reč je pre svega o stabilnom političkom okruženju u kome svaki<br />

privatni partner želi da posluje (na kraju, svaka regulatorna i institucionalna reforma počinje upravo od<br />

prethodno ostvarenog političkog konsenzusa), zatim od opšteg stanja vladavine prava u zemlji (tzv. Rule<br />

of Law principle) i pravne sigurnosti, kao i obučene i znanjem potkovane državne administracije, koja je<br />

u stanju da efikasno odgovori složenim zahtevima ovakvog načina ugovaranja i realizacije projekata. Bez<br />

ostvarenja ovih uslova, iluzorno je govoriti o svetloj budućnosti JPP-a u Srbiji.<br />

58<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Zaključak<br />

Projekti JPP-a nude nove ideje u razvijanju i realizaciji projekata izgradnje javne <strong>infrastrukture</strong>. Kao<br />

prvenstveni razlog sve učestalije primene JPP vidi se činjenica da, po pravilu, veliki broj projekata JPP ne<br />

vodi ka tekućem zaduživanju javnog sektora. Međutim, sve se više ističe i za to pronalaze odgovarajući<br />

dokazi da postoje i druge pogodnosti primene ovakvog mehanizma finansiranja <strong>infrastrukture</strong> u odnosu<br />

na tradicionalne mehanizme, kao što je uzimanje kredita, izdavanja hartija od vrednosti, ili korišćenje<br />

sredstava privatizacije u tu svrhu (primer NIP-a). Naime, saradnja sa privatnim sektorom po pravilu<br />

eliminiše negativne karakteristike koje sa sobom nosi određena „ležernost“ javnog sektora u pogledu<br />

maksimalne optimizacije troškova u jednom projektu. Privatni sektor, obzirom da u većoj meri „plaća<br />

iz svog džepa“, uvek nastoji da detaljno proračuna svaki mogući trošak, uz težnju da ostvari što veće<br />

uštede potrebnih sredstava. Uz efekat smanjenja troškova, saradnja sa privatnim sektorom po pravilu<br />

nosi sa sobom i bolji kvalitet, kako samih materijala koji se prilikom izgradnje koriste, tako i javnih<br />

usluga koje kasnije treba da budu pružene krajnjim korisnicima. Iako je ova činjenica na prvi pogled u<br />

suprotnosti sa ukupnim smanjenjem troškova, analizom ukupnih troškova izgradnje i upotrebe se može<br />

ustanoviti da se ugradnjom kvalitetnijih materijala posledično smanjuju troškovi samog održavanja i<br />

korišćenja (koji nekada mogu biti i veća finansijska stavka u odnosu na troškove izgradnje). Poboljšanje<br />

ukupnog kvaliteta takođe znači i uvođenje novih tehnologija, kako u postupku same izgradnje tako i u<br />

postupku kasnije upotrebe i održavanja. Jednostavno, opšte poznata činjenica je da je privatni sektor<br />

daleko dinamičniji od javnog sektora i da zakoni tržišta „prisiljavaju“ privatnog investitora da vrši stalna<br />

unapređenja i uvodi novitete, koji na kraju dovode do opšteg tehnološkog napretka u jednoj oblasti. Ova<br />

činjenica je od posebne važnosti za zemlje koje na tehnološkom planu zaostaju za ostatkom razvijenog<br />

sveta. Vodeći se osnovnom logikom da rizik realizacije projekta treba da preuzme ona strana koja ima<br />

najbolje uslove kontrole nastupanja rizičnog događaja, kao i kasnijim popravljanjem nastale štete, JPP<br />

dovodi do većeg angažmana u upravljanju rizicima, koji se vide jasnije nego što je to slučaj sa tradicionalnim<br />

mehanizmima finansiranja.<br />

Vreme će pokazati da li pogodnosti JPP mehanizma u sprovođenju infrastrukturnih projekata biti prepoznate<br />

u Republici Srbiji kao šansa za jeftinije, ali ne manje kvalitetno, unapređenje stanja <strong>infrastrukture</strong><br />

u zemlji. Prednost Republike Srbije na ovom terenu je u tome što može koristiti sveža iskustva zemalja<br />

koje su već razvile dobru praksu u oblasti JPP-a, posebno zemalja koje su na sličnom stepenu ekonomskog<br />

i regulatornog razvitka, kakva je recimo već pomenuta Hrvatska, koja je planu primene JPP-a, za<br />

sada, svakako najdalje odmakla. Za to vreme, potrebno je maksimalno iskoristiti postojeći pravni okvir<br />

za razvoj JPP-a u Srbiji, pre svega model koncesionog finansiranja, koji je celovito regulisan postojećim<br />

zakonom. Svakako da je pravi korak u tom pravcu i donošenje novog zakona o javnim nabavkama, koji<br />

je nezaobilazan element prilikom svakog ugovaranja i realizacije projekata JPP-a, a koji, u skladu sa<br />

postojećom regulativom EU, uvodi olakšane mogućnosti ugovaranja javnih nabavki (odnosno odabira<br />

privatnog partnera) putem pregovaračkog postupka, sa ili bez javnog objavljivanja. Svakako da bi kombinovana<br />

primena mehanizama JPP-a sa drugim mehanizmima koji se već uveliko primenjuju, kao što je<br />

kreditno <strong>finansiranje</strong>, ali i <strong>finansiranje</strong> iz budžetskih sredstava i stranih razvojnih fondova, u velikoj meri<br />

doprinelo unapređenju opšteg stanja <strong>infrastrukture</strong> u zemlji, ali i dugoročno privlačenje „velikih igrača“,<br />

firmi iz sektora građevine i drugih tehničkih oblasti u Srbiju, njihove tehnologije i know-how.


6 . 3 R e š a v a n j e s p o r o v a ( I C S I D A r b i t r a ž a )<br />

Aspekt od posebnog značaja u finansiranju <strong>infrastrukture</strong> jesu mehanizmi rešavanja potencijalnih<br />

sporova. Sporovi koji nastanu iz infrastrukturnih investicija, posebno ako se kao strane pojavljuju, sa<br />

jedne strane, domaća državna, a sa druge strane, strano strana kompanija smatraju se najosetljivijim za<br />

rešavanje. Državni suverenitet, politički aspekti, nedostatak međunarodnog prava o stranim investicijama<br />

i velika količina novca koja je umešana, zajedno doprinose da razrešenje bude posebno teško. Dva<br />

osnovna metoda rešavanja investicionih sporova sa elementom inostranosti postoje, od kojih je svaki<br />

povezan sa ozbiljnim nedostacima je u pitanju konflikt u koji je uključena država.<br />

Sudsko rešavanje sporova<br />

Kao osnovna mogućnost pojavljuje se vođenje spora pred sudom, domaćim ili stranim. Problem sa lokalnim<br />

sudovima je to što oni predstavljaju forum gde nacionalna pristrasnost i politički pritisak povezani<br />

sa stranim investicijama mogu rezultirati u favorizovanju suverena. Pristrasnost može proisteći i<br />

iz proste primene domaćeg prava. Imajući ovo u vidu, nije teško razumeti opšti nedostatak poverenja<br />

investitora u sudove domaće države.<br />

Strani sudovi, sa druge strane, kreiraju slične brige na strani države i generalno nisu najsrećnije rešenje s<br />

obzirom na problem imuniteta domaće države pred stranim sudovima i u izvršnim postupcima.<br />

Međunarodna arbitraža<br />

Druga opcija učesnika u infrastrukturnim projektima je rešavanje sporova pred arbitražom. Podnošenje<br />

sporova vezanih za infrastrukturno investiranje na rešavanje pred jednu od istaknutih međunarodnih<br />

arbitraža može pomoći u prevazilaženju gore pomenutih problema vezanih za sudove. Međutim, i institucionalna<br />

i ad hoc međunarodna arbitraža ostaju povezane sa brojnim nedostacima: potreba prethodnog<br />

pristanka države na arbitriranje i uzdržavanje vlada mnogih država da se izlože stranim institucijama,<br />

moguće mešanje domaćih sudova u arbitražni postupak, potencijalno odbijanje države<br />

da poštuje prethodni pristanak na arbitražu i nemogućnost da prinudnim putem država dovede pred<br />

arbitražu, problemi vezani za priznanje i izvršenje sudskih presuda, nedostatak mogućnosti da se<br />

žali odgovarajućoj međunarodnoj instanci itd. Bez obzira na ove nedostatke, poteškoće povezane sa<br />

suđenjem sa državom čine da je arbitraža i dalje u praksi preferirani način rešavanja sporova između<br />

država i stranih privatnih lica (mešovita arbitraža). Zapravo, međunarodna privredna arbitraža je često<br />

jedina opcija prihvatljiva za obe strane u infrastrukturnom projektu.<br />

ICSID<br />

U kontekstu problema razmatranih gore, potreba za stvaranjem istinski međunarodnog i nepristrasnog<br />

organa za rešavanje investicionih sporova između država i stranih investitora identifikovana je još pre<br />

nekoliko decenija. U Vašingtonu 1965. godine, Konvencijom o rešavanju investicionih sporova između<br />

država i državljana drugih država („Konvencija“) osnovana je ICSID arbitraža sa glavnim zadatkom depolarizacije,<br />

internacionalizacije tj. denacionalizacije investicionih sporova, dovođenja strana u jednake<br />

pozicije i promovisanja atmosfere zajedničkog poverenja. Nastala iz sukoba konvergentnih interesa<br />

zemalja uvoznica kapitala usmerenih na privlačenje stranog privatnog kapitala i stranih investitora,<br />

ICSID obuhvata danas 155 država potpisnica Konvencije. Od njih, 143 države Konvencije su takođe<br />

deponovale njihove instrumente ratifikacije, pristanka ili odobrenja da postanu ICSID države članice.<br />

Republika Srbija je položila svoje instrumente ratifikacije ICSID Konvenciji 9. maja 2007. godine pri<br />

čemu je Konvencija formalno na snazi u Republici Srbiji od 8. juna 2007. godine.<br />

59<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Jedinstvenost ove institucije koja se nalazi na pola puta između međunarodne javne i privredne<br />

arbitraže arbitraže, proizlazi iz dve osnovne karakteristike koje se ogledaju u isključivoj nadležnosti IC-<br />

SID arbitraže za rešavanje investicionih sporova i to između posebnih kategorija strana. ICSID se često<br />

danas karakteriše kao jedan od najmodernijih i najsofisticiranijih sistema u međunarodnoj arbitraži i<br />

skoro je univerzalno prihvaćen. Konkretno govoreći, ICSID nadležnost obuhvata svaki spor koji proizlazi<br />

iz investicija između Države članice Konvencije ( ili njenog sastavnog organa ili agencije o čemu je<br />

Država informisala ICSID) i državljana druge Države članice, koje su spor podnele ICSID u pisanoj formi.<br />

Jednom dat pristanak na ICSID arbitražu ne može biti jednostrano povučen.


Države članice mogu pružiti pristanak na rešavanje sporova pred ICSID arbitražom na različite načine.<br />

Jedan očigledan način uglavnom korišćen na početku rada ICSID je direktan pristanak u ugovoru sa<br />

investitorom. Međutim, Država može takođe pružiti pristanak unapred u okviru zakonodavnih akata<br />

ili kroz bilateralne ili multilateralne međunarodne sporazume. Devedesete su donele pravu ekspanziju<br />

bilateralnih investicionih sporazuma koji su sadržali unapred dat pristanak Država članica na ICSID<br />

arbitražu. Bilateralni investicioni sporazumi predstavljaju danas najznačajniji izvor ICSID nadležnosti,<br />

pošto omogućavaju investitorima državljanima države potpisnice sporazuma da spor sa državom<br />

domaćinom iznesu pred ICSID arbitražu, bez eksplicitne arbitražne klauzule u ugovoru koji reguliše samu<br />

investiciju. Republika Srbija je trenutno članica 31 bilateralnog investicionog sporazuma koji predviđa<br />

mogućnost iznošenja spora pred ICSID arbitražu. Zemlje sa kojima Republika Srbija ima zaključene<br />

bilateralne investicione sporazume su sledeće: Austrija, Albanija, Bugarska, Bosna i Hercegovina, Belgijsko-Luksemburška<br />

Ekonomska Unija, Kanada, Kipar, Hrvatska, Egipat, Finska, Indija, Iran, Izrael, Velika<br />

Britanija, Grčka, Nemačka, Holandija, Mađarska, Kuvajt, Litvanija, Libija, Makedonija, Nigerija, Rumunija,<br />

Slovačka, Slovenija, Španija, Švajcarska, Turska i Ukrajina. Svi bilateralni investicioni sporazumi<br />

Republike Srbije daju pravo investitorima da podnesu spor ne samo ICSID arbitraži, već takođe i alternativnim<br />

međunarodnim forumima kao što su ICC ili ad hoc arbitraže sa nadležnošću UNCITRAL pravila.<br />

60<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

Podatak koji najjasnije govori o međunarodnom i autonomnom karakteru ICSID jeste priroda njenih<br />

odluka. Nasuprot drugim arbitražnim postupcima, odluke donete od strane ICSID arbitraže ne mogu<br />

biti predmet preispitivanja od strane bilo kojih sudova i prema članu 54. 1. Konvencije imaju se priznati<br />

i izvršiti kao da su pravosnažne presude sudova relevantnih država. Članovi 53. i 54. sprečavaju svaki<br />

vid preispitivanja ICSID odluka pred lokalnim sudovima što čini ICSID forumom potpuno nezavisnim<br />

od bilo kog pravnog sistema. Zabrana sudskog preispitivanja odnosi se čak i na pitanja zaštite javnog<br />

poretka. Nesporno je ovakav autonomni proceduralni sistem zasnovan na direktnom izvršenju impresivna<br />

ideja i možemo sam da zamislimo koliko je bilo teško ubediti predstavnike Država da prihvate<br />

takav novi sistem i dozvole da ne samo druge Države već i privatni subjekti imaju od njega korist.<br />

Iako Konvencija daje značajnu snagu ICSID odluci ograničavajući uticaj suda to ne znači da su strane ostavljene<br />

bez ikakvog sredstva provere ICSID arbitara - takvo rešenje bi bilo protivno osnovnim zahtevima<br />

pravog postupka i Konvencija bi imala nesumnjivo manje potpisnica. Pravni lekovi postoje, ali samo<br />

u okvirima same ICSID arbitraže. U vezi sa tim može se reći da dva instituta netipična u svetu arbitraže<br />

naročito obeležavaju ICSID:<br />

<br />

<br />

mogućnost arbitara da izriču privremene mere, osim ako strane nisu ugovorile drugačije, i<br />

interni pravni lekovi dostupni stranama posle završetka arbitražnog postupka – Dopune i ispravke,<br />

Tumačenje, Revizija i Poništenje odluka.<br />

Interna sredstva kontrole u ICSID arbitraži sežu mnogo dalje nego interni pravni lekovi u bilo kojoj<br />

arbitraži (posebno Zahtev za poništenjem odluke) što bi trebalo da služi kao zamena za tradicionalnu<br />

sudsku kontrolu nad arbitražom koja se sprovodi kroz postupka priznanja i poništaja arbitražnih odluka.<br />

Republika Srbija do sad nije učestvovala kao strana ni u jednom sporu pred ICSID arbitražom.


7. REČNIK TERMINA<br />

Arbitraža (Arbitration) – Upućivanje spora na objektivno<br />

treće lice koje odrede strane u sporu, koje<br />

se unapred dogovore da će poštovati arbitražnu odluku<br />

koja će se doneti nakon saslušanja, na kojem<br />

obe strane imaju priliku da iznesu svoje mišljenje.<br />

Analiza rizika (Risk Analysis) – Tehnika za identifikovanje<br />

i procenu faktora koji mogu ugroziti uspeh<br />

nekog projekta ili postizanje cilja. Ova tehnika<br />

takođe pomaže u definisanju preventivnih mera<br />

za smanjenje verovatnoće nastanka ovih faktora<br />

i identifikovanje kontra-mera za uspešno savladavanje<br />

ovih ograničenja kada do njih dođe, u cilju<br />

sprečavanja mogućih negativnih posledica po<br />

konkurentnost društva.<br />

Avansna garancija (Security interest) – Imovinski<br />

interes stvoren ugovorom ili primenom zakona<br />

na sredstvima kojim se obezbeđuje izvršenje neke<br />

obaveze, obično otplate dugovanja.<br />

BAFO (Best and Final Offer) – Najbolja i konačna<br />

ponuda (terminologija vezana za ponude). Ponuđači<br />

koji uđu u uži izbor PNP prerađuju svoje PNP<br />

(vidi PNP) podneske za tender.<br />

BFOT (build-finance-operate-transfer) – Izgradifinansiraj-koristi-prenesi.<br />

BOO (build-operate-own) - Izgradi-koristi-poseduj<br />

predstavlja ugovorni aranžman gde predlagač<br />

projekta ima pravo da finansira, gradi, poseduje,<br />

koristi i održava infrastrukturu ili objekat iz kojeg<br />

predlagač može da izvrši povraćaj troškova svoje<br />

celokupne investicije, održavanja i operativnih troškova,<br />

plus razumni povraćaj istog putem naplate<br />

putarina, zakupnina ili drugih naplata od korisnika<br />

objekta.<br />

BOT (build-operate-transfer) – Izgradi-koristiprenesi<br />

predstavlja jedan oblik projektnog finansiranja,<br />

po kojem privatni subjekat dobija koncesiju<br />

od privatnog ili javnog sektora, da finansira, projektuje,<br />

gradi i koristi neki objekat u definisanom<br />

roku, koji obično traje 20 do 30 godina. Nakon<br />

završetka perioda koncesije, vlasništvo se vraća na<br />

subjekat koji je dao koncesiju.<br />

DBFO (design-build-finance-operate) – Projektujizgradi-finansiraj-koristi<br />

predstavlja vrstu ugovora<br />

gde jedno privredno društvo zaključuje ugovor da<br />

bi izvršavalo te aktivnosti u toku trajanja koncesije,<br />

obično 25 ili 30 godina.<br />

DBGO (design-build-guarantee-operate) – Projektuj-izgradi-garantuj-koristi<br />

je model PFI (vidi PFI)<br />

u kojem finansijska institucija garantuje završetak<br />

projekta na vreme i u okviru budžeta.<br />

BDP ili BDZ (GDP ili GDI) – Bruto domaći proizvod<br />

ili Bruto domaća zarada je jedna od mera nacionalnog<br />

prihoda i izlaznog proizvoda u ekonomiji neke<br />

zemlje. Predstavlja ukupnu vrednost svih gotovih<br />

proizvoda i usluga koje se nude u nekoj ekonomiji.<br />

CM (Construction Management) – Rukovođenje<br />

izgradnjom predstavlja uslugu uz „naknadu”, koja<br />

uključuje rukovođenje poslovima izgradnje projekta<br />

na osnovu naknade. Iako se preuzima rizik<br />

troškova rukovođenja, ne preuzima se rizik troškova<br />

ili vremena trajanja izgradnje.<br />

CARDS (Community Assistance for Reconstruction,<br />

Development and Stabilization) – Pomoć<br />

Zajednice u rekonstrukciji, razvoju i stabilizaciji<br />

je program razvojne pomoći EU u periodu 2000.<br />

– 2006. godine, usmeren ka podršci Jugoistočnoj<br />

Evropi, uključujući Republiku Srbiju, u procesu stabilizacije<br />

i pridruživanja u EU.<br />

61<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E


62<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

DSCR (Debt Service Cover Ratio) – Koeficijent<br />

servisiranja duga predstavlja koeficijent gotovine<br />

raspoložive za servisiranje duga u odnosu na trenutno<br />

servisiranje duga.<br />

DQI (Design Quality Indicator) – Indikator kvaliteta<br />

projekta predstavlja alat koji pomaže u razvoju i<br />

proceni projekta.<br />

Dobra praksa u industriji (Good Industry Practice)<br />

– Demonstracija onog stepena veštine,<br />

marljivosti i predviđanja koji se može normalno<br />

očekivati od obazrivog i iskusnog nadležnog lica sa<br />

odgovarajućim kvalifikacijama, koje je angažovano<br />

u istoj vrsti preduzeća i to pod istim ili sličnim<br />

okolnostima.<br />

Dugoročni period (Long-term) – Period čije trajanje,<br />

koje se obično računa u godinama ili dekadama,<br />

u velikoj meri zavisi od okolnosti. U toku<br />

dugoročnog perioda, svi faktori su promenljivi. Za<br />

finansijske operacije, smatra se da traje duže od 3<br />

godine.<br />

Dospeće (Maturity) – Datum kada dospeva plaćanje<br />

neke finansijske obaveze. U slučaju obveznice,<br />

datum dospeća je datum kada izdavalac mora isplatiti<br />

obveznicu plaćanjem nominalne vrednosti<br />

obveznice njenim vlasnicima.<br />

Društveno preduzeće (Social Enterprise) –<br />

Zajednički termin za bilo koje preduzeće sa „društvenom<br />

misijom” (napomena: u navedenom kontekstu<br />

termin se ne koriti za označavanje preduzeća<br />

u društvenom vlasništvu).<br />

Društvo za posebne namene (DPN) (Special<br />

Purpose Vehicle) – Društvo koje je posebno osnovano<br />

da bi izvršilo ugovor, u vlasništvu svojih<br />

članova koji obezbeđuju finansijska sredstva za ovu<br />

šemu. Ovaj termin se najčešće koristi u IPF (vidi<br />

IPF) scenariju, gde konzorcijum iz privatnog sektora<br />

osniva DPN za posebnu namenu zaključenja<br />

IPF ugovora sa javnim sektorom.<br />

Dotacija (poznata i kao subvencija) (Subsidy ili<br />

subvention) – Oblik finansijske pomoći koja se daje<br />

firmama ili privrednom sektoru. Dotacija se može<br />

koristiti kao podrška firmama koje bi inače mogle<br />

da propadnu, ili kao podrška aktivnostima koje se<br />

inače ne bi obavljale. Dotacije za infrastrukturu se<br />

koriste kao upućivanje na oblik indirektne dotacije<br />

proizvodnje, gde obezbeđenje <strong>infrastrukture</strong> (o<br />

javnom trošku) može biti korisno za samo jednu<br />

određenu grupu potencijalnih korisnika, kao što je<br />

izgradnja puteva o državnom trošku za jednu firmu<br />

koja se bavi preradom drveta. Posledica je to da je<br />

dobrobit tih korisnika ili industrija neproporcionalna<br />

obezbeđenju te <strong>infrastrukture</strong> o trošku poreskih<br />

obveznika.<br />

Eskontna stopa (Discount Rate) – Kamatna stopa<br />

koja se koristi u izračunavanju neto tekuće vrednosti<br />

očekivanih budućih tokova gotovine.<br />

EBRD (European Bank for Reconstruction and<br />

Development) - Evropska banka za rekonstrukciju<br />

i razvoj – Osnovana je 1991. godine, sa ciljem<br />

pomaganja u izgradnji tržišnih ekonomija i demokratije<br />

u 27 zemalja od Srednje Evrope do Srednje<br />

Azije, putem investiranja.<br />

EIB (European Investment Bank) – Evropska investiciona<br />

banka je institucija koja odobrava dugoročne<br />

pozajmice, osnovana 1958. godine Rimskim Ugovorom.<br />

Evropska komisija (formalno Komisija Evropskih<br />

zajednica) - Izvršni ogranak Evropske unije. Ovo<br />

telo je odgovorno za predlaganje zakona, primenu<br />

odluka, odobravanje ugovora Unije i generalno<br />

svakodnevno vođenje poslova Unije.<br />

Finansijsko zatvaranje (Financial Close - FC)<br />

– Momenat u kojem su sve strane uključene u projekat<br />

potpisale sve ugovore.<br />

Finansijer (Financier) – Odnosi se na lice koje<br />

barata velikim sumama novca, i obično uključuje<br />

pozajmljivanje novca, <strong>finansiranje</strong> projekata, velike<br />

investicije ili veliko rukovođenje novcem.<br />

Finansijski derivat (Financial derivate) – Finansijski<br />

instrumenti čija se vrednost dobija iz vrednosti<br />

nečega drugog. Obično je u obliku ugovora<br />

u kojem se strane dogovore na uzajamna plaćanja<br />

na osnovu vrednosti osnovnog sredstva ili drugog<br />

podatka u određenom trenutku. Osnovne vrste<br />

derivate su fjučersi (futures), forvardi (forwards) i<br />

svopovi (swaps).<br />

Finansijsko tržište (Finance market) – Mehanizam<br />

koji dozvoljava jednostavnu kupovinu i prodaju<br />

(trgovinu) finansijskih obezbeđenja (kao što<br />

su akcije i obveznice), robe (kao što su plemeniti<br />

metali ili poljoprivredna dobra) i drugih predmeta<br />

od vrednosti koji se mogu zameniti, po niskim transakcionim<br />

troškovima i po cenama koje odražavaju<br />

hipotezu o efikasnom tržištu.<br />

Grinfild projekat (Greenfield project) – Projekat<br />

koji nema bilo kakva ograničenja nametnuta prethodnim<br />

radom. Naziv je dobio po izgradnji na ledini,<br />

na čistom, neizgrađenom terenu (greenfield)<br />

gde nema potrebe za prepravkama ili rušenjem<br />

prethodnog objekta. Primeri grinfild projekata su<br />

nove fabrike, pogoni, aerodromi koji se grade iz<br />

početka na čistom terenu.<br />

Garant (Guarantor) – Lice ili agencija koja pristane<br />

da otplati nečiji dug ako dođe do kašnjenja u<br />

izmirenju obaveza.<br />

Grantovi (Grants) – Bespovratna sredstva koja<br />

jedna strana, najčešće Vlada, Korporacija ili Donatorska<br />

institucija da primaocu, koji je često (ali<br />

ne uvek) neprofitni subjekat, prosvetna ustanova<br />

ili firma.<br />

GPM (Gross Profit Margin) - Marža bruto profita<br />

predstavlja ukupni prihod od projekta od kojeg<br />

se oduzmu troškovi direktno povezani sa projektom<br />

kao što su plaćanja podugovaračima i drugi


troškovi koji su nastali u direktnoj vezi sa projektom.<br />

Ona ne uključuje bilo kakve opšte (ili indirektne)<br />

režijske troškove. Operativni profit pre<br />

oporezivanja se određuje oduzimanjem indirektnih<br />

režijskih troškova od marže bruto profita.<br />

GMP (Guaranteed Maximum Price) – Garantovana<br />

maksimalna cena predstavlja dogovorenu ugovornu<br />

vrednost za pružanje tražene usluge. Tipično,<br />

stvarni troškovi elemenata ovih usluga se prate i<br />

bilo kakve uštede u odnosu na ugovorenu ugovornu<br />

vrednost se dele između strana. Prekoračenje<br />

troškova iznad ugovorne vrednosti su odgovornost<br />

izvođača radova.<br />

GPM obezbeđenog novog posla (New Work<br />

Secured GPM) – Ova mera predstavlja procenjenu<br />

GPM koja će se zaraditi od ugovora o izgradnji<br />

obezbeđenih u toku tog perioda. Prilikom potpisivanja<br />

formalnih ugovora, obezbeđeni novi posao<br />

postaje deo Očekivane.<br />

Garant (Surety) – lice koje pristane da bude odgovorno<br />

za dug ili obavezu drugog lica.<br />

IBRD (International Bank for Reconstruction and<br />

Development) – Međunarodna banka za obnovu<br />

i razvoj je finansijska institucija, deo Svetske<br />

banke, koja odobrava kredite vladama i javnim<br />

preduzećima, uvek uz garanciju Vlade (ili „najvišu”<br />

garanciju) za otplatu pod opštim uslovima.<br />

ICT (Information and Communication Technology)<br />

– Informaciona i komunikaciona tehnologija.<br />

ICSID (International Center for Settlement of Investment<br />

Disputes) – Međunarodni centar za rešavanje<br />

investicionih sporova, kao deo grupe Svetska<br />

banka predstavlja autonomnu međunarodnu instituciju<br />

osnovanu Konvencijom o rešavanju investicionih<br />

sporova između država i građana drugih<br />

država koji ima preko sto četrdeset država članica,<br />

uključujući Republiku Srbiju.<br />

IDA (International Development Association)<br />

– Međunarodna asocijacija za razvoj predstavlja<br />

deo Svetske banke koji pomaže najsiromašnijim<br />

zemljama na svetu da smanje siromaštvo, dajući<br />

beskamatne kredite i davanja za programe čiji je<br />

cilj razvoj ekonomskog rasta i poboljšanje uslova<br />

života. Kada je postala zemlja sa srednjim primanjima,<br />

Republika Srbija više nema pravo na <strong>finansiranje</strong><br />

od strane IDA.<br />

IFC (International Finance Corporation) – Međunarodna<br />

finansijska korporacija je deo Svetske banke<br />

i najveći multilateralni izvor finansiranja putem<br />

kredita i kapitala za projekte iz privatnog sektora u<br />

zemljama u razvoju. Promoviše održivi razvoj privatnog<br />

sektora, prvenstveno <strong>finansiranje</strong>m projekata iz<br />

privatnog sektora i kompanija sa sedištem u zemljama<br />

u razvoju, pomažući privatnim kompanijama<br />

da mobilizuju <strong>finansiranje</strong> na međunarodnim finansijskim<br />

tržištima, i pružajući savete i tehničku pomoć<br />

(vidi TP) firmama i vladama.<br />

Investicija (Investment) – Uopšteno, investicija<br />

označava upotrebu novca u nadi da će se zaraditi<br />

još više novca. U finansijama, kupovina nekog finansijskog<br />

proizvoda ili drugog predmeta od vrednosti<br />

u očekivanju budućih prihoda.<br />

Investicioni rizik (Investment Risk) – Rizik<br />

korišćenja uključen u načinjenu investiciju ili investiran<br />

kapital, ključan za definisanje „vanbilansnih<br />

sredstava” – Komisija EU (2000/C 121/02).<br />

ISOP (Invitation to Submit Outline Proposal)<br />

– Poziv na dostavljanje skraćene ponude (terminologija<br />

vezana za ponude).<br />

ITN (Invitation to Negotiate) – Poziv na pregovore<br />

(terminologija vezana za ponude). Razgovori i<br />

pregovori sa ko-sponzorima, izvođačima radova,<br />

bankama i savetnicima u pripremi kohezivnog i<br />

izvršivog tehničkog, komercijalnog i finansijskog<br />

rešenja.<br />

ITT (Invitation to Tender) – Poziv na Tender je specijalna<br />

procedura za dobijanje konkurentnih ponuda<br />

od raznih ponuđača koji žele da im se dodeli<br />

poslovna aktivnost putem ugovora o radu, nabavci<br />

ili uslugama. Obično im prethodi predkvalifikacioni<br />

upitnik.<br />

IPA (Instrument for Pre-accession) – Instrument<br />

za pretpristupnu pomoć je EU program pomoći u<br />

razvoju koja je dostupna Republici Srbiji od 2008.<br />

godine (zamenio je prethodni program CARDS).<br />

IPF (Private Finance Initiative) - Inicijativa za privatnim<br />

<strong>finansiranje</strong>m predstavlja jedan oblik JPP-a u<br />

kojem javni organ postaje klijent DPN osnovanog<br />

od strane privatnog konzorcijuma, kojem se predaje<br />

odgovornost za projektovanje, izgradnju, <strong>finansiranje</strong><br />

i upotrebu imovine kojom se isporučuje<br />

javni servis. Ugovori obično traju 30 godina, u kom<br />

periodu javni organ vrši zakup objekta.<br />

Javna svojina (Public ownership) – Odnosi se na<br />

državno vlasništvo nad bilo kojom imovinom, industrijom<br />

ili korporacijom na bilo kom nivou, nacionalnom,<br />

regionalnom ili lokalnom (opštinskom);<br />

ili se može odnositi na zajedničko (društveno),<br />

nedržavno vlasništvo.<br />

Javna ponuda (Public offering) – Kada neko<br />

društvo izda obične akcije ili udele za javnost po<br />

prvi put. Obično ih izdaju manja, novija društva<br />

koja traže kapital kako bi se širila, ali i velika privatna<br />

društva koja žele da se nima javno trguje.<br />

Javni sektor (Public sector) – Deo privrednog i administrativnog<br />

života koji se bavi isporukom robe i<br />

usluga od strane i za račun Vlade, nacionalne, regionalne<br />

ili lokalne/opštinske.<br />

Javne usluge (Public services) – Usluge koje<br />

država pruža svojim građanima, direktno (preko javnog<br />

sektora) ili <strong>finansiranje</strong>m privatnog pružanja<br />

usluga.<br />

Javna nabavka (Public procurement) – Nabavljanje<br />

robe i/ili usluga po najboljoj mogućoj ceni,<br />

63<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E


64<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

u određenoj količini i određenog kvalitetu, u određeno<br />

vreme, na određenom mestu, i od određenog<br />

izvora za direktnu korist ili upotrebu od strane<br />

privrednih društava ili pojedinaca, najčešće putem<br />

ugovora.<br />

Jedinstvena uplata (Mesečna naknada) (Unitary<br />

Payment ili Monthly Fee) – Periodično plaćanje,<br />

najčešće mesečno, koje javni sektor prihvati da<br />

plaća za pružanje usluga od strane vlasnika koncesije<br />

(DPN).<br />

Javno preduzeće (Public utility ili samo Utility)<br />

– Organizacija koja održava infrastrukturu za javne<br />

usluge (često obezbeđujući servis koji koristi<br />

tu infrastrukturu). Na pružanje komunalnih usluga<br />

se primenjuju oblici javne kontrole i regulisanja od<br />

grupa iz lokalnog društva do državne kontrole.<br />

JPP (Public Private Partneship – PPP) - Javno<br />

privatno partnerstvo predstavlja državnu uslugu<br />

ili privatni poslovni poduhvat koji se finansira i koristi<br />

putem partnerstva između Vlade i jednog ili<br />

više privrednih društava iz privatnog sektora. JPP<br />

takođe pokriva rukovođenje servisima i manjim<br />

projektima, dok se IPF obično vezuje za velike kapitalne<br />

projekte.<br />

Kontra-tužba (Cross-complaint) – Vrsta prigovora<br />

kojim se iznosi tužba protiv bilo koje od strana<br />

koje tuže lice koje podnosi takvu tužbu, ili protiv<br />

bilo kojeg lica koje je uključeno u isti spor ili koje<br />

ima interes u imovini koja je predmet spora.<br />

KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) – Nemačka<br />

državna banka za razvoj, sa sedištem u Frankfurtu.<br />

Njen naziv znači „Kreditni institut za rekonstrukciju”<br />

i osnovana je nakon Drugog svetskog rata kao<br />

deo Maršalovog plana.<br />

KPI (Key Performance Indicator) – Ključni indikator<br />

uspešnosti meri stalnu uspešnost nekog ugovora;<br />

naročito se koristi u Ugovorima o strateškom<br />

partnerstvu.<br />

Kredit (Loan) – Ugovorno obećanje između dve<br />

strane gde jedna strana, poverilac, pristaje da<br />

obezbedi određenu sumu novca dužniku, koji<br />

obećava da će vratiti novac poveriocu odjednom,<br />

ili u delovima tokom određenog vremenskog perioda.<br />

Ugovor može uključivati obezbeđivanje dodatnih<br />

plaćanja rente za iznose avansno isplaćene<br />

dužniku za period u kojem su sredstva u rukama<br />

dužnika.<br />

Kratkoročni period (Short-term) – Kratak vremenski<br />

period koji se odnosi na vremenski okvir za<br />

donošenje odluka neke firme u kojem je najmanje<br />

jedan faktor proizvodnje fiksan.<br />

Kredit pod povlašćenim uslovima (Soft loan)<br />

– Kredit sa kamatnom stopom nižom od tržišne.<br />

Poznat je i pod terminom povlašćeno <strong>finansiranje</strong>.<br />

Ponekada krediti pod povlašćenim uslovima pružaju<br />

i druge pogodnosti zajmoprimcima, kao što je dug<br />

period otplate ili beskamatni periodi. Kredite pod<br />

povlašćenim uslovima obično obezbeđuje država<br />

za projekte koje smatra vrednim.<br />

Koncesija (Concession) – Posao koji se obavlja po<br />

ugovoru ili licenci povezan sa stepenom ekskluzivnosti<br />

u poslovanju u određenoj geografskoj<br />

oblasti.<br />

Koncesionar (Concessionaire) – Vlasnik koncesije.<br />

Konzorcijum (Consortium) – Grupa organa<br />

privatnog sektora koja je nastala sa ciljem davanja<br />

ponude za JPP projekat.<br />

Konkurentski dijalog (Competitive Dialogue)<br />

– Postupak u kojem bilo koji ekonomski operater<br />

može zatražiti da učestvuje i gde organ koji<br />

zaključuje ugovor vodi dijalog sa kandidatima kojima<br />

je odobreno učestvovanje u tom postupku,<br />

sa ciljem razvoja jedne ili više odgovarajućih alternativa<br />

koje mogu ispuniti njegove zahteve, i<br />

na osnovu kojih se izabrani kandidati pozivaju na<br />

učestvovanje u tenderu.<br />

„Korisnik plaća” (“User-pays”) – Pristup u<br />

određivanju cena zasnovan na kapitalističkoj ideji<br />

da ekonomski efikasna raspodela resursa nastaje<br />

uglavnom kad korisnici plaćaju punu cenu robe<br />

koju koriste.<br />

Lokalne obveznice (Municipal bonds) - Dužničke<br />

hartije od vrednosti koje izdaje država ili lokalne<br />

vlasti ili njihove agencije u cilju finansiranja opštih<br />

državnih aktivnosti ili specijalnih projekata.<br />

LFA (Logical Framework Approach) - Pristup<br />

logičke matrice je alat za rukovođenje koji se uglavnom<br />

koristi u projektovanju, nadgledanju i oceni<br />

razvoja projekata.<br />

Likvidacija (Liquidation) – Postupak kojim se neko<br />

društvo (ili deo nekog društva) zatvara, i vrši se redistribucija<br />

sredstava i imovine tog društva.<br />

LAFO (Last and Final Offer) – Poslednja i konačna<br />

ponuda (terminologija vezana za ponude).<br />

LD (Liquidated Damage) – Ugovorna kazna. Unapred<br />

ustanovljena ugovorna kazna koju jedna<br />

strana plaća drugoj strani u ugovoru za štetu izazvanu<br />

njenim nezavršavanjem izgradnje do datuma<br />

navedenog u originalnom ugovoru ili dogovorenim<br />

izmenama i dopunama istog.<br />

LLCR (Loan Life Cover Ratio) – Koeficijent pokrivenosti<br />

u toku celokupnog trajanja duga, koeficijent<br />

NSV gotovine raspoložive za servisiranje duga<br />

u toku trajanja prioritetnog duga u odnosu na<br />

neizmireni saldo podređenog duga.<br />

Momenat stupanja na snagu (Effecting time)<br />

– Označava trenutak kada nešto stupa na snagu<br />

(dokumenta/ugovor).<br />

M&E (Mechanical and Engineering work) –<br />

Mehanički i inženjerski radovi.<br />

MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency)<br />

– Multilateralna agencija za garantovanje investicija<br />

promoviše strana direktna ulaganja u<br />

zemlje u razvoju osiguravanjem investitora od


političkih rizika, savetovanjem Vlada o privlačenju<br />

investicija, razmenom informacija putem on-line<br />

informacionih servisa o investiranju, i posredovanjem<br />

u sporovima između investitora i vlada.<br />

MVB (Mandatory Variant Bid) – Obavezna izmenjena<br />

ponuda je ponuda koja se razlikuje od<br />

standardne ponude o isporuci krajnje specifikacije<br />

gde je ono što ponuđač predlaže bolja vrednost<br />

za novac.<br />

Naknada za angažovanje (Commitment fee)<br />

– Izmena od strane zajmodavca za održavanje<br />

kredita raspoloživim za zajmoprimca.<br />

Neosigurana finansijska sredstva (Mezzanine<br />

Debt) – Finansiranje rangirano ispod podređenog<br />

dugovanja, ali iznad kapitala u smislu otplate. Zato<br />

je skuplje, i obično podrazumeva sličnu proporciju<br />

ukupnog finansiranja, 5-10%. Neosigurana finansijska<br />

sredstva se često koriste za velike projekte<br />

kada lica koja obezbeđuju podređena dugovanja<br />

ne obezbede celokupno potrebno <strong>finansiranje</strong> jer<br />

žele da i druge strane preuzmu neke od rizika na<br />

projektu.<br />

NIP – Nacionalni investicioni plan (2006-2011) priprema<br />

Ministarstvo za NIP (inicijalno pripremljen<br />

od strane Ministarstva finansija) i odobrava Vlada<br />

Republike Srbije, kako bi se povećao razvoj i investicije<br />

u Srbiji sa krajnjim ciljem povećanja životnog<br />

standarda u Srbiji. NIP ima naročito sledeće prioritete:<br />

povećanje stepena zaposlenosti, održiv<br />

ekonomski razvoj i ravnomeran regionalni razvoj,<br />

značajan i održiv ekonomski razvoj zasnovan na<br />

porastu investicija i izvoza, praćen rastom nacionalne<br />

privredne konkurentnosti na međunarodnom<br />

tržištu, poboljšanje životnog standarda i smanjenje<br />

siromaštva. NIP podržava projekte iz sledećih<br />

sektora: unapređenje u oblasti obrazovanja, modernizacija<br />

zdravstvene zaštite i zaštita životne sredine,<br />

putevi, povećanje privrednog rasta (olakšice<br />

vezane za zaposlenje i preduzetništvo, investiranje<br />

u energetski sektor, poljoprivredu, vodoprivredu,<br />

nauku i turizam), izgradnja stanova, poboljšanje<br />

životnog standarda (sport, kultura, socijalna<br />

zaštita, religiozni objekti) uključujući projekte<br />

uključene u unapređenje kapaciteta javne uprave<br />

(sudska, policijska, vojna, državna uprava).<br />

Ništav (Null and void) – Koristi se da označi da je<br />

nešto bez pravne snage.<br />

NPV (Net Present Value) - Neto sadašnja vrednost<br />

je eskontovana vrednost niza budućih troškova,<br />

koristi ili plaćanja, npr. vrednost budućih gotovinskih<br />

tokova u sadašnjem novcu.<br />

Obezbeđenje (Security) – Primenjuje se na depozit,<br />

zalogu ili hipoteku koju dužnik dobrovoljno da<br />

poveriocu kako bi garantovao plaćanje dugovanja.<br />

Obezbeđenje obezbeđuje poveriocu resurs koji se<br />

može prodati ili posedovati u slučaju da dužnik ne<br />

ispuni svoje finansijske obaveze.<br />

Odricanje (Waiver) – Jednostrani čin jednog lica<br />

čiji je rezultat odricanje od nekog zakonskog prava.<br />

Održavanje (maintenance) – Aktivnost uključena<br />

u održavanje dobrog stanja nečega.<br />

Očekivana GPM (Backlog GPM) – Očekivana<br />

marža bruto profita predstavlja očekivane marže<br />

bruto profita koje će se zaraditi od balansiranja posla<br />

koji treba obaviti po postojećim građevinskim<br />

ugovorima.<br />

Očekivani prihod (Backlog Revenue) – Predstavlja<br />

bilans rada koji treba završiti po postojećim<br />

ugovorima o izgradnji.<br />

Obveznica (Bond) – Dugoročne dužničke hartije<br />

od vrednosti izdate od strane korporacija i država.<br />

Otplata (Repayment) – Otplaćivanje, nadoknada.<br />

Oslobađanje od dugovanja (Acquittance) - Ugovor<br />

u pisanoj formi kojom se jedna strana oslobađa<br />

obaveze da plati određeni novčani iznos. On<br />

predstavlja dokaz o plaćanju. Razlikuje se od<br />

oslobođenja u tome što oslobođenje mora biti<br />

potpisano i overeno pečatom, dok Oslobađanje od<br />

dugovanja ne mora.<br />

Pozajmica (Borrowing) – Primanje zajma od<br />

drugog lica, sa implicitnom ili eksplicitnom namerom<br />

vraćanja identičnog iznosa ili njegove ekvivalentne<br />

vrednosti u stvarima.<br />

Pravo Zajednice (Community Law) – Odnosi se<br />

na pravo Evropske Unije.<br />

Prekoračenje troškova (Cost overrun) – Definiše<br />

se kao situacija gde stvarni troškovi premaše<br />

budžet i obično se sreće u projektima koji se tiču<br />

<strong>infrastrukture</strong>, izgradnje i tehnologije.<br />

Podsticaj za izvršenje (Incentives to Perform) –<br />

Element naknade za usluge koji pružaoca nagrađuje<br />

za standard usluga koji može biti viši od minimalnih<br />

standarda navedenih u ugovoru.<br />

Podređeni dug (Junior Debt) – Dug čiji vlasnici<br />

potražuju sredstva tek nakon podmirenja<br />

potraživanja vlasnika primarnih dugovanja.<br />

Partnerstvo (Partnership) – Vrsta poslovnog subjekta<br />

u kojem partneri (vlasnici) međusobno dele<br />

profit ili gubitke privrednog društva u koje su svi<br />

ulagali.<br />

Privatni sektor (Private sector) – Deo privrede<br />

koji se vodi za privatni profit i ne kontroliše ga<br />

država.<br />

Privatizacija (Privatization) - Potpuni transfer<br />

kapitala u javnom vlasništvu u privatni sektor<br />

putem prodaje ili ponude na berzi.<br />

Projekat (Project) – zajednički poduhvat koji često<br />

uključuje detaljno planirano istraživanje ili nacrt<br />

radi postizanja određenog cilja.<br />

Projektno <strong>finansiranje</strong> (Project finance) – Finansiranje<br />

dugoročne <strong>infrastrukture</strong> i industrijskih projekata<br />

zasnovano na kompleksnoj finansijskoj<br />

strukturi gde se projektno dugovanje i kapital<br />

koriste za <strong>finansiranje</strong> projekta, umesto bilansa<br />

65<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E


66<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

stanja sponzora projekta. Obično struktura finansiranja<br />

projekta uključuje određeni broj investitora<br />

kapitala, poznatih pod imenom sponzori, kao i sindikat<br />

banaka koji obezbeđuje kredite za rad.<br />

PCM (Project Cycle Management) – Upravljanje<br />

projektnim ciklusom predstavlja proces planiranja<br />

i rukovođenja projektima, programima i organizacijama<br />

koji se zasniva na projektnom ciklusu,<br />

i koji obezbeđuje da se svi aspekti projekta uzmu u<br />

razmatranje. Veoma se često koristi u poslovnom<br />

sektoru, a sve više ga koriste organizacije za razvoj.<br />

PCM uključuje niz alata za planiranje, koji ulaze u<br />

logični okvir (Log Frame).<br />

Priznavanje profita (Profit Recognition) – U toku<br />

izrade projekta, Lend-Liz (Lend Lease) politika podrazumeva<br />

da se neće priznati profit na projektima<br />

osim za pokrivanje režijskih troškova dogod se<br />

ishod ugovora ne bude mogao sa sigurnošću utvrditi,<br />

i dok oni ne budu najmanje 50% završeni.<br />

Gubici se priznaju u periodu u kojem su nastali.<br />

PIN (Prior Information Notice) - Prethodno informativno<br />

obaveštenje je inicijalna najava projekta.<br />

(Najava projekta koja je takođe/alternativno<br />

izvršena objavljivanjem u Službenom listu EU)<br />

PITN (Preliminary ITN) – Preliminarni PNP.<br />

PQQ (Pre-Qualification Questionnaire) – Predkvalifikacioni<br />

upitnik je prvi kvalifikacioni krug za<br />

dobijanje dozvole za slanje ponude za ugovor (terminologija<br />

vezana za ponude). Konzorcijum dostavlja<br />

klijentu prikaz poslovnog iskustva finansijera i<br />

izvođača radova, i podatke vezane za kontakte.<br />

PB (Preferred Bidder) - Najpovoljniji ponuđač koji<br />

je odabran iz užeg izbora ponuđača za ekskluzivne<br />

pregovore sa organom iz javnog sektora.<br />

Prenos rizika (Risk Transfer) – Prebacivanje rizika<br />

po ugovoru sa jedne strane na drugu. Prenos<br />

rizika sa javnog na privatni sektor je osnovna odlika<br />

JPP/IPF.<br />

Preduzeće u državnom vlasništvu (State-owned<br />

enterprise) – Pravno lice osnovano od strane države,<br />

koje se bavi komercijalnim ili privrednim aktivnostima<br />

za državu – vlasnika.<br />

Podugovarač (Subcontractor) – Fizičko lice ili<br />

u mnogim slučajevima pravno lice koje potpiše<br />

ugovor po kojem će izvršavati obaveze iz ugovora<br />

koji je zaključilo drugo lice. Podugovarača angažuje<br />

generalni izvođač radova (ili glavni izvođač radova)<br />

kako bi izvršavao određeni zadatak kao deo celokupnog<br />

projekta.<br />

Ponuda i tražnja (Supply and Demand) – Ekonomski<br />

model zasnovan na ceni i količini na tržištu.<br />

Predviđa da će na konkurentnom tržištu cena<br />

imati funkciju da izjednači količine koje potrošači<br />

potražuju, i količine koje isporučuju proizvođači,<br />

čiji rezultat će biti ekonomska ravnoteža između<br />

cene i količine. Ovaj model uključuje druge faktore<br />

koji menjaju ravnotežu, kao što je promena u<br />

potražnji i/ili ponudi.<br />

Primarni dug (Senior Debt) – Osnovna komponenta<br />

finansiranja (obično 90% sredstava potrebnih<br />

za izgradnju itd.) koje obezbeđuju banke ili<br />

obveznice. Ima prioritet za otplatu nad drugim izvorima<br />

finansiranja.<br />

Porez (tax) – Iznos koji država naplaćuje na vrednost<br />

imovine, transakcije (transfere i prodaje), licence<br />

kojima se dobija neko pravo i/ili prihod.<br />

Promenljiva kamatna stopa (Variable Interest<br />

Rate) – Kamatna stopa koju ponude banke i finansijske<br />

institucije za kredite ili depozite koje se<br />

mogu menjati u skladu sa okolnostima. Na primer,<br />

promena kamatne stope koju je odredila država bi<br />

obično predstavljala uticaj.<br />

Raspoloživost i rizici (Availability and Risks)<br />

– Rizik sredstava potrebnih za ispunjenje ugovorenog<br />

nivoa usluga, raspoloživih u pravoj količini, i<br />

izvršenih u skladu sa konkretnim standardom.<br />

Rizik gradnje (Construction Risks) – rizici gradnje<br />

izvršene na vreme, u skladu sa troškovima i<br />

traženom specifikacijom.<br />

Rizik potražnje (Demand Risk) – Rizik promenljivosti<br />

potražnje krajnjih rezultata projekta, uključujući<br />

i količinski i cenovni rizik. Meri se stepenom u kojem<br />

na plaćanja Vlade utiče nivo potražnje krajnjih<br />

korisnika.<br />

Razvojna pomoć (Development Assistance ili Official<br />

Development Assistance – ODA) – Zvanično<br />

definisana kao tok zvaničnih fondova kojima se<br />

upravlja uz promovisanje ekonomskog razvoja i<br />

dobrobiti zemalja u razvoju kao glavnog cilja, i koji<br />

imaju prirodu koncesije sa elementom poklona od<br />

najmanje 25% (uz fiksnu eskontnu stopu od 10%).<br />

Prema konvenciji, ZPR se sastoji od doprinosa donatorskih<br />

vladinih agencija na svim nivoima u korist<br />

zemalja u razvoju i multilateralnih organizacija.<br />

Rukovođenje (management) – Organizacija i<br />

koordinacija aktivnosti nekog preduzeća u skladu<br />

sa određenom politikom, radi postizanja jasno<br />

definisanih ciljeva. Rukovođenje uključuje planiranje,<br />

organizovanje, angažovanje kadrova, vođenje<br />

ili usmeravanje, i kontrolisanje neke organizacije<br />

(grupe od jednog ili više ljudi) ili napor u cilju postizanja<br />

cilja.<br />

Re<strong>finansiranje</strong> (Refinancing) – Postupak kojim<br />

se uslovi finansiranja ustanovljeni na početku IPF<br />

ugovora kasnije menjaju putem pregovora sa višim<br />

zajmodavcima, kako bi se stvorila korist od refinansiranja<br />

za akcionare i organ iz javnog sektora,<br />

npr. bolje kamatne stope i uslovi otplate.<br />

RFQ (Request for Quotation) – Poziv na ponudu.<br />

Standardne odredbe (Boilerplate Clauses) – Standardne<br />

odredbe koje postoje u većini dokumenata<br />

vezanih za imovinu i bankarsko poslovanje.<br />

One obezbeđuju mehanizme kako će ugovor da<br />

funkcioniše, na primer, odredbe koje se tiču mero-


davnog prava, načine dostavljanja obaveštenja i<br />

jurisdikcije.<br />

Samo izgradnja (Construct only) – Ponuda usluge<br />

uz „naknadu” gde izvođač radova pruža samo usluge<br />

izgradnje, i ne preuzima odgovornost za projekat.<br />

Servisiranje duga (Debt Service) – Iznos kamate i<br />

otplate osnovice duga.<br />

Sveobuhvatna analiza (Due Diligence) – Aktivnost<br />

nekog privrednog društva (u projektima<br />

JPP-a, obično aktivnost banke/banaka) vezana za<br />

izradu detaljne procene neke transakcije, kojom<br />

se pokrivaju aspekti osiguranja kao i finansijski,<br />

tehnički i pravni aspekti.<br />

Sopstveni kapital (Equity) – Vlasnički interes u<br />

DPN u obliku sopstvenih sredstava uloženih od<br />

strane društva (društava) iz privatnog sektora,<br />

obično 5-10% od ukupnog potrebnog finansiranja.<br />

Kamata se ne obračunava na osnovni kapital (za<br />

razliku od subordiniranih dugovanja).<br />

Sekjuritizacija (Securitization) – Strukturisan finansijski<br />

proces koji uključuje udruživanje i modifikovanje<br />

gotovinskih tokova uz pretvaranje finansijskih<br />

sredstva u hartije od vrednosti, koje se<br />

zatim prodaju investitorima.<br />

Subordinirani dug (Sub-Debt) – Oblik dugovanja<br />

koji ima niži prioritet za otplatu od primarnog duga<br />

– naziva se i podređeni dug (napomena: Podređeni<br />

dug nije isto što i zajmovni kapital, ali zajmovni<br />

kapital se može nazivati subordinirani dug).<br />

Svetska banka (World Bank) – Banka koja pruža<br />

finansijsku i tehničku pomoć zemljama u razvoju<br />

za programe razvoja (npr. mostove, puteve,<br />

škole itd.) sa jasnim ciljem smanjenja siromaštva.<br />

Svetska banka se sastoji od dve institucije:<br />

Međunarodna banka za rekonstrukciju i razvoj -<br />

IBRD i Međunarodna asocijacija za razvoj – IDA.<br />

Sa druge strane, Svetska banka se sastoji od još tri<br />

institucije: Međunarodna finansijska korporacija –<br />

IFC, Multilateralna agencija za garantovanje investicija<br />

– MIGA, i Međunarodni centar za rešavanje<br />

investicionih sporova – ICSID.<br />

Tok gotovine (Cash flow) – Bilans iznosa gotovine<br />

koji je primljen i plaćen od strane neke firme u toku<br />

određenog vremenskog perioda, koji je ponekad<br />

vezan sa specifičnim projektom.<br />

Tržište kapitala (Capital market) – Tržište obveznica<br />

gde privredna društva i Vlade mogu podići<br />

dugoročna sredstva; to je tržište na kojem se novac<br />

pozajmljuje na periode duže od godinu dana.<br />

Testiranje u odnosu na standard (Benchmarking)<br />

– Proces u kojem se testira da li su i standard<br />

i cene usluga u skladu sa ekvivalentnim tržišnim<br />

standardom (ako je primenjivo). Ono se obavlja<br />

bez formalnog oglasa o tenderu.<br />

Tržište (Market) – Niz raznih sistema, institucija,<br />

procedura, društvenih odnosa i infrastruktura gde<br />

ljudi trguju, i gde se vrši razmena robe i usluga,<br />

koji predstavlja deo privrede. To je aranžman koji<br />

dozvoljava kupcima i prodavcima da vrše razmenu<br />

stvari.<br />

TA (Technical Assistance) – Tehnička pomoć je<br />

vrsta pomoći koja se daje zemljama u razvoju u<br />

identifikovanju, formulisanju i primeni projekata<br />

kojima se poboljšavaju institucionalni kapaciteti<br />

Vlade i izvršnih agencija, formulišući strategije razvoja<br />

i promovišući prenošenje tehnologije i znanja<br />

i iskustva.<br />

TCO (Total Cost of Ownership) - Ukupna cena<br />

vlasništva je finansijska procena zamišljena kao<br />

pomoć potrošačima i rukovodiocima preduzeća da<br />

procene direktne i indirektne troškove.<br />

Upravljanje objektom (Facilities Management)<br />

– Upravljanje uslugama u vezi sa radom nekog<br />

objekta. Obično uključuje aktivnosti kao što su<br />

održavanje, obezbeđenje, ugostiteljske usluge i<br />

spoljno i unutrašnje čišćenje.<br />

Upravljanje projektom (Project Management)<br />

– Konsultantski rad koji se obavlja za naknadu, bez<br />

podugovaranja.<br />

Upravljanje rizikom (Risk Management) – aktivnost<br />

usmerena ka proceni, smanjenju (na prihvatljiv<br />

nivo) i praćenju rizika.<br />

Ugovor o projektovanju i izgradnji (Design and<br />

Build Contract) – Ugovor gde je dobavljač odgovoran<br />

za projektovanje i izgradnju nekog objekta.<br />

Viša sila (Force Major) – Ograničena kategorija<br />

događaja izvan kontrole relevantnih strana, koji<br />

mogu rezultirati prekidom projekta.<br />

Vrednost za novac (Value For Money) – Ekonomska<br />

procena koju vrši javni sektor u vezi sa tim da<br />

li neki projekat predstavlja vrednost za dati novac;<br />

optimalna kombinacija cene i kvaliteta za pružanje<br />

tražene usluge (ovo je jedan od osnovnih uslova<br />

koje projekat JPP - mora da ispuni).<br />

Zaloga (Lien) – Oblik avansne garancije date na<br />

nekoj imovini kako bi se obezbedilo plaćanje duga<br />

ili izvršenje neke druge obaveze. Vlasnik imovine,<br />

koji daje zalogu, naziva se založni poverilac, a lice<br />

koje ima korist od zaloge se naziva založni dužnik.<br />

Zajmovni kapital (ili Subordinirani dug; takođe i<br />

uslovljeni kapital, za razliku od osnovnog / čistog<br />

kapitala) – Zajam koji akcionari odobre DPN. Kamata<br />

se obračunava na zajam i plaća se akcionarima.<br />

Zajedničko ulaganje (Joint venture) – Lice formirano<br />

između dve ili više strana koje će zajednički<br />

preduzimati privredne aktivnosti. Strane se dogovore<br />

da osnuju novi subjekat tako što će obe uložiti<br />

kapital, a zatim dele prihode, troškove i kontrolu<br />

nad tim preduzećem. Zajedničko ulaganje može<br />

postojati samo za jedan specifični projekat, ili trajni<br />

poslovni odnos.<br />

67<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E


K O R I Š Ć E N A L I T E R A T U R A<br />

68<br />

U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />

1. Procena koncesionog prava zemalja Centralne i Istočne Evrope i zemalja<br />

bivšeg Sovjetskog Saveza, EBRD;<br />

2. Ključni principi modernog koncesionog prava, EBRD;<br />

3. Novine u oblasti najbolje međunarodne prakse u javno-privatnim<br />

partnerstvima u vezi pitanja regionalne prakse, EBRD;<br />

4. EBRD Strategija za Srbiju;<br />

5. Javno privatna partnerstva, EBRD;<br />

6. Izveštaj o tranziciji za 2008. godinu, EBRD;<br />

7. Tumačenje Komisije o primeni komunitarnog prava na javne nabavke<br />

i koncesije u okviru institucionalnog javno-privatnog partnerstva,<br />

Komisija Evropskih zajednica;<br />

8. Komunikacija Komisije upućena Evropskom parlamentu, Savetu, Evropskom<br />

ekonomskom i socijalnom savetu, Savetu regiona, o javnoprivatnim<br />

partnerstvima i komunitarnom pravu u vezi javnih nabavki<br />

i koncesija;<br />

9. Direktiva 2004/17/EC o procedurama javnih nabavki subjekata iz<br />

oblasti vodosnabdevanja, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga<br />

(„Službeni list EU“, L 134/1), od 31. marta 2004. godine;<br />

10. Direktiva 2004/18/EC o procedurama dodeljivanja ugovora o javnim<br />

radovima, nabavkama i uslugama („Službeni list EU“, L134/114), od<br />

31. marta 2004. godine;<br />

11. Vodič za uspešna javno-privatna partnerstva, Komisija Evropskih zajednica;<br />

12. Knjiga izvora primene javno-privatnog partnerstva u praksi, Komisija<br />

Evropskih zajednica;<br />

13. Tretman javno-privatnih partnerstva, Eurostat;<br />

14. Zeleni papir o javno privatnim partnerstvima i komunitarnom pravu o<br />

javnim ugovorima i koncesijama, Komisija Evropskih zajednica;<br />

15. Izveštaj Komisije o napretku u procesu tranzicije u 2008. godini,<br />

Komisija Evropskih zajednica;<br />

16. Radni izveštaj Komisije o javnom savetovanju u vezi Zelenog papira o<br />

javno privatnim partnerstvima i komunitarnom pravu o javnim ugovorima<br />

i koncesijama, Komisija Evropskih zajednica;<br />

17. Zaključak Vlade Republike Hrvatske, Smernice za primenu ugovornih<br />

oblika javno privatnog partnerstva;<br />

18. Ocena projekata javno-privatnog partnerstva koji su finansirani od<br />

strane EIB-a, EIB;<br />

19. Strategija razvoja železničkog, drumskog, vodnog i vazdušnog intermodalnog<br />

transporta 2008. - 2015. godine, Vlada Republike Srbije;<br />

20. Strategija razvoja energetike do 2015. godine, Vlada Republike Srbije;<br />

21. Strategiju regionalnog razvoja Srbije 2007. – 2012. godine, Vlada Republike<br />

Srbije;<br />

22. Strategija razvoja telekomunikacija u periodu 2006. – 2010. godine,<br />

Vlada Republike Srbije;<br />

23. Strategija razvoja energetike do 2015. godine, Vlada Republike Srbije;<br />

24. Nacionalna strategija privrednog razvoja Republike Srbije 2006.<br />

– 2012. godine, Vlada Republike Srbije;<br />

25. Nacionalni plan razvoja saobraćajne i železničke <strong>infrastrukture</strong> u periodu<br />

2008. - 2012. godine, Vlada Republike Srbije;<br />

26. Nacionalni program zaštite životne sredine, Vlada Republike Srbije;<br />

27. Strategija upravljanja čvrstim otpadom u Republici Srbiji, Vlada Republike<br />

Srbije;

Hooray! Your file is uploaded and ready to be published.

Saved successfully!

Ooh no, something went wrong!