u fokusu finansiranje infrastrukture - Karanovic & Nikolic
u fokusu finansiranje infrastrukture - Karanovic & Nikolic
u fokusu finansiranje infrastrukture - Karanovic & Nikolic
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
U FOKUSU<br />
FINANSIRANJE<br />
INFRASTRUKTURE
U FOKUSU FINANSIRANJE INFRASTRUKTURE<br />
Izdavač: ZAK Karanović i Nikolić advokati<br />
Lepenička 7, Beograd, +381 11 3094 200<br />
www.karanovic-nikolic.com<br />
Urednici: Darko Jovanović, Maja Jovančević, Nikola Aksić, Patricia Gannon<br />
Dizajn korice: Buzz Advertising, Beograd<br />
Prelom i priprema: Buzz Advertising, Beograd<br />
Fotografije: Aleksandar Carević<br />
Štampa: Vizartis, Beograd<br />
Autorska prava: Karanović & Nikolić, 2009. Sva prava zadržana.<br />
Tiraž: 600
U V O D<br />
Procenjuje se da je potrebno preko 600 milijardi evra da se investira u infrastrukturu u Jugoistočnoj Evropi<br />
kako bi se dostigli standardi koji danas postoje u zemljama Evropske unije. Ukoliko bi se analizirala<br />
infrastruktura oko nas, jasno je da je potrebna dugoročna posvećenost u njenom razvijanju, kako bi se<br />
razvila efektivna i funkcionalna ekonomija.<br />
U današnjem svetu koji se suočava sa brojnim teškoćama, potrebna je više nego ikad posvećenost<br />
infrastrukturnim projektima kako bi se obezbedilo da region ima mogućnosti da odgovori na potrebe<br />
dobro razvijene ekonomije. Cilj pisanja ove knjige je da se zainteresovanim stranama pruži kratak<br />
uvid u sadašnju situaciju u Srbiji, kao i da se ilustruju uspešni projekti i daju praktični saveti o tome<br />
kako prevazići teškoće u ovom veoma kompleksnom procesu uspešnog zadovoljavanja privatnih i<br />
javnih interesa.<br />
Kao pravni savetnici, mi smo veoma svesni teškoća koje postoje u nedovoljno regulisanom okruženju i<br />
administraciji koja nema dovoljno iskustva u sprovođenju ovih projekata. Veoma se radujemo radu sa<br />
administracijom na razvijanju jasnog razumevanja potreba privatnog sektora a da se pri tom ne zanemare<br />
javne potrebe koje treba da se ostvare kroz <strong>finansiranje</strong> ovih projekata.<br />
Naš finansijski tim je, u saradnji sa privrednim ekspertima, razvio neophodne veštine kako bi pomogao<br />
u razvijanju ove nove oblasti prava u Srbiji i regionu.<br />
Činjenica je da su potrebe Srbije na planu <strong>infrastrukture</strong> ogromne i da su potrebna značajna finansijska<br />
sredstva, kako bi se ostvarili infrastrukturni projekti od vitalnog značaja. S tim u vezi, na početku ove<br />
knjige predstavljamo podatke koji bi trebalo da prezentuju trenutni položaj Srbije na polju privrednog<br />
razvoja, posebno sa finansijskog aspekta, aspekta saradnje sa Evropskom unijom kao i u kontekstu<br />
regulatornih i institucionalnih reformi koje su sprovedene ili su u toku. Tu smo posebno značajnim<br />
smatrali identifikovanje prioritetnih, strateški definisanih, potreba u različitim sektorima <strong>infrastrukture</strong>,<br />
kao i izazova sa kojima bi se Republika Srbija mogla suočiti u narednom periodu. Važnim smo smatrali<br />
i obradu različitih mehanizama finansiranja koji se primenjuju u Srbiji, odnosno Evropi i svetu, a čijom<br />
bi kombinovanom primenom Srbija mogla unaprediti postojeće stanje <strong>infrastrukture</strong>. Posebnu pažnju<br />
u ovoj knjizi posvetili smo javno-privatnom partnerstvu kao do sada najređe obrađivanom mehanizmu<br />
finansiranja <strong>infrastrukture</strong> u Srbiji i okruženju, a čiji se značaj sve više potencira, kako od strane javnog<br />
tako i privatnog sektora. U tom smislu, obrađena su pitanja osnovnih komponenti za uspešnu primenu<br />
javno-privatnog partnerstva i uslova koje takvi projekti moraju ispuniti u cilju uspešne realizacije, uz<br />
uporedno-pravni prikaz iskustava drugih država u Evropi i regionu koje su na tom planu već ostvarile<br />
značajan napredak. Istovremeno smo pokušali da predstavimo postojeći institucionalni i pravni okvir za<br />
razvoj javno-privatnog partnerstva u Srbiji, kao i da izvedemo određene zaključke, koji bi mogli poslužiti<br />
za dalje unapređenje ove materije. Takođe, smatrali smo korisnim obraditi i neke od primera dobre i loše<br />
prakse u realizaciji projekata javno-privatnog partnerstva u okruženju, kako bi se ta iskustva sa terena<br />
mogla koristiti i u lokalnoj primeni. Na kraju, posebnu pažnju smo posvetili i mogućim modalitetima za<br />
rešavanje sporova koji mogu proizaći iz infrastrukturnih projekata.
S A D R Ž A J<br />
UVOD..................................................................................... 1<br />
1. OPŠTI PRIKAZ INFRASTRUKTURNIH<br />
POTREBA /PRIORITETA U SRBIJI...............................3<br />
1.1 OSNOVNI EKONOMSKI<br />
I FINANSIJSKI POKAZATELJI......................................3<br />
1.2 GLAVNI INFRASTRUKTURNI PRIORITETI.........5<br />
2. PREGLED DOSTUPNIH MEHANIZAMA<br />
FINANSIRANJA INFRASTRUKTURE U SRBIJI.......9<br />
2.1 UVOD.......................................................................9<br />
2.2 KREDITI, BUDŽETSKA SREDSTVA,<br />
RAZVOJNA POMOĆ..................................................10<br />
2.3 JPP KAO MEHANIZAM FINANSIRANJA.......... 11<br />
3. OPŠTE O JPP-U...........................................................12<br />
3.1 ŠTA JE JPP...............................................................12<br />
Prednosti projekata JPP-a.........................................12<br />
Strukture JPP-a............................................................13<br />
Prikladnost i efikasnost<br />
alternativnih struktura JPP-a....................................16<br />
Pravna struktura projekata JPP-a............................17<br />
Institucionalna struktura..........................................18<br />
Finansijske i ekonomske implikacije JPP-a.............18<br />
Uslovi partera u okviru JPP-a i uspostavljanje<br />
uspešnog partnerstva............................................... 20<br />
3.2 JPP PROCES...........................................................21<br />
Uvod..............................................................................21<br />
Pregled modela JPP-a................................................22<br />
Zašto treba koristiti JPP?...........................................22<br />
Iskustvo u UK.............................................................. 23<br />
Ključni uslovi/uputstva za uspešno JPP................. 24<br />
Rezime.......................................................................... 26<br />
3.3 POJEDINA FINANSIJSKA PITANJA KOJA<br />
PROIZILAZE IZ JPP-A: PROMENA TRŽIŠTA,<br />
REFINANSIRANJE, OBEZBEĐENI INTERESI,<br />
DRŽAVNE GARANCIJE..............................................27<br />
4. PRAVNI OKVIR ZA REALIZACIJU JPP-A.......... 29<br />
4.1 U KORAK S EVROPSKIM<br />
INTEGRACIJAMA....................................................... 29<br />
4.2 ZAKON O KONCESIJAMA<br />
REPUBLIKE SRBIJE...................................................... 30<br />
Pojam koncesije..........................................................31<br />
Predmet koncesije......................................................31<br />
Postupak i način davanja koncesije.........................31<br />
Ugovor o koncesiji..................................................... 32<br />
Ugovor o finansiranju................................................ 32<br />
Koncesiona naknada.................................................. 33<br />
Ostvarivanje koncesionih prava i obaveza............ 33<br />
Koncesiono društvo...................................................34<br />
Poreske olakšice i oslobođenja................................34<br />
Nadležnost suda i arbitraže.....................................34<br />
Prekid koncesionog odnosa.....................................34<br />
Prestanak koncesionog odnosa..............................34<br />
4.3 PRAVILA O JAVNIM NABAVKAMA................ 36<br />
Donošenje novog zakona<br />
o javnim nabavkama................................................. 36<br />
Nabavka dobara..........................................................37<br />
Nabavka radova..........................................................37<br />
Nabavka usluga...........................................................37<br />
Izuzeci od procedure javnih nabavki.......................37<br />
Postupci javnih nabavki............................................ 38<br />
Kriterijum za izbor najpovoljnijeg ponuđača........ 39<br />
Posebna pravila nabavki u oblastima<br />
vodoprivrede, energetike, rudarstva,<br />
telekomunikacije i saobraćaja.................................40<br />
Profesionalizacija službenika...................................40<br />
Oglasi o javnoj nabavci............................................40<br />
4.4 REZIME OSTALIH PROPISA<br />
U OBLASTI JPP-A........................................................41<br />
4.5 REGIONALNA ISKUSTVA................................. 43<br />
Smernice Vlade Republike Hrvatske<br />
za primenu JPP-a........................................................ 43<br />
Uredba o davanju prethodne saglasnosti za<br />
sklapanje ugovora o JPP-u po modelu PFI<br />
Zakon o JPP-u.............................................................44<br />
5. INSTITUCIONALNI OKVIR................................... 46<br />
5.1 NADLEŽNOST..................................................... 46<br />
6. JPP U PRAKTIČNOJ PRIMENI.............................. 49<br />
6.1 REGIONALNA ISKUSTVA<br />
U RAZVOJU PROJEKATA JPP-A.............................. 49<br />
Opcije za mehanizme plaćanja............................... 49<br />
Porast upotrebe hibridnih<br />
mehanizama plaćanja u JIE.......................................51<br />
Osnovna pitanja vezana za hibridne mehanizme<br />
plaćanja na osnovu realnih putarina/plaćanja za<br />
raspoloživost................................................................51<br />
Zaključak..................................................................... 52<br />
6.2 STEČENA ISKUSTVA.......................................... 52<br />
Finansijski aspekt: unapređenje <strong>infrastrukture</strong> uz<br />
smanjenje javnog duga............................................. 53<br />
Pravni i institucionalni okvir kao uslov.................. 53<br />
Identifikovanje prioriteta.......................................... 54<br />
Dobro projektno planiranje<br />
i razvoj dobre prakse.................................................. 54<br />
Politička stabilnost.................................................... 58<br />
Zaključak..................................................................... 58<br />
6.3 REŠAVANJE SPOROVA<br />
(ICSID ARBITRAŽA)................................................... 59<br />
Sudsko rešavanje sporova........................................ 59<br />
Međunarodna arbitraža............................................ 59<br />
ICSID............................................................................ 59<br />
7. REČNIK TERMINA.....................................................61<br />
KORIŠĆENA LITERATURA............................................... 68
1. OPŠTI PRIKAZ INFRASTRUKTURNIH<br />
POTREBA/PRIORITETA U SRBIJI<br />
1 . 1 O s n o v n i e k o n o m s k i i f i n a n s i j s k i p o k a z a t e l j i<br />
Srbija je zemlja sa srednjim prihodima i sa oko 7,5 miliona stanovnika (oko 10,2 miliona uključujući i<br />
Kosovo i Metohiju) i velikim potencijalom za brz ekonomski rast. Srbija ima obilje prirodnih i mineralnih<br />
resursa i plodno obradivo poljoprivredno zemljište. Srbija takođe ima dobar položaj za razvoj transportne<br />
mreže, imajući u vidu njen strateški položaj na raskršću glavnih puteva i železnica Jugoistočne<br />
Evrope („JIE“). Ovo je jedna od najznačajnijih prednosti ove zemlje u poređenju sa drugim zemljama<br />
balkanskog regiona. Većina privrednih aktivnosti je koncentrisana na usluge (oko 65% BDP-a), industriju<br />
(24%) i poljoprivredu (11%).<br />
Period od 2001. do 2008. godine karakteriše sprovođenje brojnih reformi, uspostavljanje makroekonomske<br />
stabilnosti i održivog i stabilnog privrednog razvoja, restrukturiranje velikih sistema, privatizacija<br />
preduzeća i početak pridruživanja EU, koji uključuje brojna zakonska prilagođavanja u svim<br />
oblastima privrede i društva. Osnovni ciljevi ekonomske politike bili su održavanje makroekonomske<br />
stabilnosti, uz istovremeno ostvarivanje visoke stope privrednog rasta. Proizvodna aktivnost, u periodu<br />
posle 2000. godine, odvijala se uz pozitivne procese ekonomske tranzicije i reforme poreskog sistema,<br />
tržišta rada i socijalnog sektora, kurs dinara je bio stabilan uz kontinuirani rast deviznih rezervi, izvršena<br />
je značajna deregulacija i liberalizacija cena i spoljno-trgovinskog poslovanja, regulisani su odnosi sa<br />
međunarodnim finansijskim institucijama. Ostvaren je značajan napredak u sprovođenju strukturnih<br />
reformi, posebno u oblasti privatizacije preduzeća i konsolidacije i privatizacije bankarskog sektora.<br />
Doneto je preko 350 sistemskih zakona, kojima se podržavaju strukturne reforme i zemlja približava<br />
EU. Rast BDP u poslednjem kvartalu 2008. godine u odnosu na isti period 2007. godine je bio 4.9%, a<br />
najveći porast je zabeležen u finansijskom sektoru sa stopom 13.9%, transportnom sektoru sa 13.6%<br />
i trgovini sa 7.6%.<br />
Ekonomska politika i reforme koje je sprovela Republika Srbija u tranzicionom periodu od 2001. - 2007.<br />
godine, dovele su do značajnih rezultata u ekonomskom sektoru. U ovom periodu, Republika Srbija<br />
je dostigla visok porast BDP-a, od prosečno 5.6% godišnje. Rast BDP-a je bio relativno raširen po<br />
aktivnostima među kojima su prednjačile usluge. BDP po glavi stanovnika je porastao sa iznosa od<br />
1.750,00 evra u 2001. godini na 3.970,00 u 2007. godini kao rezultat visoke stope stvarnog rasta BDPa<br />
i stvarnog povećanja vrednosti dinara. Dinamičan ekonomski rast u proteklih više od sedam godina,<br />
je na prvom mestu bio posledica porasta domaće potražnje i izvoza kao i veoma loše početne pozicije.<br />
U periodu tranzicije od 2001. -2007. godine, Vlada je držala inflaciju pod kontrolom. Fiskalna i monetarna<br />
politika, kao i stabilan kurs dinara u odnosu na evro, su odigrali ključnu ulogu u smanjenju<br />
inflacije. Kombinacija mera ekonomske politike i implementacije ekonomskih reformi, dovelo je do<br />
smanjenja stope inflacije sa 40.7% u 2001. godini, na 10.1% u 2007. godini. Pa ipak, veliki porast BDP-a<br />
je bio praćen povremenim deficitom u javnim finansijama kao i povećanjem spoljnotrgovinskog deficita<br />
i deficita platnog bilansa. Visok nivo sadašnjeg računovodstvenog deficita doveo je do toga da je<br />
srpska ekonomija podložna oštrom smanjenju u prilivu stranog kapitala.<br />
<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Važno je pomenuti da spoljni i unutrašnji disbalans ugrožava perspektivu dugoročnog rasta ekonomske<br />
aktivnosti i zaposlenosti u Srbiji. Postignuta makroekonomska stabilnost i ekonomski rast u poslednjih<br />
nekoliko godina nije imalo značajan uticaj na indikatore na tržištu rada. Ipak, nakon godina rasta, stopa<br />
nezaposlenosti u Srbiji se smanjila u 2007. godini. Stopa nezaposlenosti, merena na osnovu metodologije<br />
Međunarodne organizacije rada se smanjila sa 21.6% u 2006. godini na 18.8% u 2007. godini.<br />
Smanjena stopa nezaposlenosti ne oslikava u potpunosti promene na tržištu rada jer je delimično<br />
rezultat promenjene metodologije.
Tržište rada u Republici Srbiji, osim što ga karakteriše visoka, strukturna i dugoročna nezaposlenost,<br />
takođe karakteriše i nekonzistentnost ponude i potražnje rada, slaba mobilnost radne snage, višak radnika<br />
u javnim i državnim privrednim subjektima, zastarelost znanja i veština i zaposlenih i nezaposlenih<br />
koje je posledica tehnološke i ekonomske stagnacije društva u ranijem periodu. Kao posledica takvih<br />
uslova, 22% stanovništva ima samo osnovno obrazovanje, a oko 30% nezaposlenih nema nikakve<br />
kvalifikacije, dok je 487.758 nezaposlenih na birou Nacionalne službe za zapošljavanje duže od 24 meseci.<br />
U cilju rešavanja ovog problema, srpska strategija zapošljavanja počiva na 10 smernica Evropske<br />
strategije zapošljavanja, kao i na dva prioriteta od posebnog značaja za Srbiju: podrška direktnim stranim<br />
investicijama i zapošljavanje i smanjenje razlika između regionalnih tržišta rada.<br />
Ukupan priliv baziran na stranim investicijama u periodu od 2000. - 2007. godine iznosi 12.683 miliona<br />
američkih dolara. Većina investicija je bila usmerena na finansijski sektor, saobraćaj i prerađivačku<br />
industriju. Kao rezultat investicija došlo je do naglog porasta bruto priliva stranih investicija u Srbiji<br />
u 2006. godini koje su dostigle vrhunac od 5.464 miliona američkih dolara, od kojih većina potiče iz<br />
privatizacije u oblasti telekomunikacija, bankarstva, osiguranja i slično.<br />
U periodu od 2002. - 2008. godine, zaključno sa 15. martom 2008. godine, privatizovano je ukupno<br />
2.157 privrednih društava. Ukupno je prodato na aukcijama 1.558 privrednih društava sa 144.206 zaposlenih<br />
i ukupnim prihodom od 1.057 milijardi evra i obaveznih investicija od 220 miliona evra. U<br />
istom periodu je prodato u tenderskom postupku 89 velikih privrednih društava sa 78.572 zaposlenih<br />
ostvarujući prihod od 1.127 milijardi evra i obaveznih investicija od 981 miliona evra.<br />
<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Zaključujući Ugovor o stabilizaciji i pridruživanju („SAA“) 29. aprila 2008. godine, Srbija je ušla u novu<br />
fazu odnosa sa Evropskom unijom („EU“). Po prvi put, odnos sa EU je zasnovan na ugovornoj osnovi,<br />
a Srbija je postala zemlja pridružena EU. Pa ipak SAA ne može formalno da stupi na snagu dok ne bude<br />
ratifikovan od strane Narodne skupštine Republike Srbije („Narodna skupština“) i skupština članica<br />
EU, što i dalje zavisi od saradnje sa Međunarodnim krivičnim sudom za bivšu Jugoslaviju (ICTY).<br />
SAA se smatra temeljom za put balkanskih naroda ka članstvu u EU, utire put za veću liberalizaciju<br />
trgovine i konkurentnije tržište koje će predstavljati izazov za poslovne odnose u Srbiji i doneti nove<br />
mogućnosti za ulazak na tržište EU. Dodatno, slobodno kretanje širom Evrope je korist koju bi SAA<br />
mogao doneti Srbiji.<br />
Važno je spomenuti kao dodatak prednostima SAA-a koje će omogućiti srpskim privrednim društvima<br />
da izvoze robu u EU bez carine, takođe i sporazum o trgovini sa Ruskom federacijom kao i CEFTA pristup<br />
oslobođen carine na tržište od ukupno 30 miliona ljudi.<br />
U pogledu razvoja finansijskog sektora u 2008. godini, bitno je pomenuti da je kreditna aktivnost<br />
banaka porasla za 39%. Krediti su porasli na 35% BDP-a, i 53% ukupnog bilansa stanja bankarskog<br />
sektora. Udeo ukupnih kredita odobrenih preduzećima i stanovništvu stoji na 58% odnosno 40% od<br />
ukupnog bilansa stanja bankarskog sektora. Od kredita odobrenih stanovništvu, 13% su stambeni<br />
krediti. Depozitna aktivnost banaka porasla je za 44%. Najveći udeo depozita je prouzrokovao sektor<br />
stanovništva (46%), zatim sektor preduzeća (33%) i bankovni depoziti (12%). Depoziti u stranoj<br />
valuti iznose 67,7% ukupnih depozita. Preovlađuju kratkoročni depoziti (52%), a za njima depoziti po<br />
viđenju (40%). Uopšteno, finansijsko posredovanje je nastavilo sa rastom, ali sa još uvek relativno<br />
niskog nivoa. Međutim, visok nivo evroizacije sredstava i obaveza u kombinaciji sa potencijalnom<br />
neusaglašenošću valuta, mogao bi izazvati značajne rizike promene kamatne stope i valutne rizike za<br />
banke, domaćinstva i korporacije. Broj banaka u državnom vlasništvu ostao je nepromenjen i takvih<br />
banaka ima osam (od ukupno 34), dok se 20 banaka sada nalazi u većinskom vlasništvu stranih lica.<br />
Šest banaka je bilo u većinskom vlasništvu domaćih fizičkih ili pravnih lica. Pet najvećih banaka u smislu<br />
sredstava predstavlja 46,5% ukupnog bankarskog sektora. Generalno, dok je konkurencija između<br />
banaka jaka, privatizacija banaka u državnom vlasništvu nije pokazala napredak. Krajem marta 2008.<br />
godine, 28,3% ukupnih sredstava bankarskog sektora je klasifikovano kao rizično. Udeo ukupnih kredita<br />
kod kojih postoji kašnjenje u izvršenju obaveza u ukupnim neizmirenim dugovanjima iznosi 4,4%,<br />
dok je koeficijent valutnog rizika banaka 13,8%. Prosečni koeficijent adekvatnosti kapitala bankarskog
sistema stoji na 27,7% i shodno tome, ostao je značajno iznad traženog minimuma od 12% ponderisanih<br />
rizičnih sredstava za svaku banku. Profitabilnost bankarskog sektora je poboljšana, i prinos na<br />
kapital je porastao na 12,7%. Generalno, bankarski sektor je profitabilan, i prilično stabilan. Međutim,<br />
visoki udeo rizične aktive može ukazivati na značajnu finansijsku osetljivost.<br />
EU je ostala glavni trgovinski partner Republike Srbije. Izvoz i uvoz robe i usluga iz i u EU porastao je<br />
na 56% odnosno 54% ukupnog izvoza i uvoza, u poređenju sa 53%, odnosno 49% u 2006. Drugi<br />
važni trgovinski partneri Srbije su bili Crna Gora, Bosna i Hercegovina, Rusija i Kina. Uopšteno, spoljna<br />
trgovina je nastavila sa rastom, i trgovinska integracija sa EU ostaje na visokom nivou. Neto direktna<br />
strana ulaganja iz zemalja EU u Srbiju ostaju neizmenjena, na oko 2,3 milijarde EUR. Međutim, udeo<br />
EU u ukupnim neto direktnim stranim ulaganjima u Srbiji se gotovo udvostručio na 116% u 2007. godini,<br />
sa 61% u prethodnoj. Ovaj veliki pomak izazvan je snažnim uplivom kapitala iz Norveške u Srbiju<br />
2006. godine (privatizacija kompanije za telekomunikacije) u kombinaciji sa snažnim odlivom kapitala<br />
iz Srbije u Bosnu i Hercegovinu 2007. godine, gde su oba ova faktora poremetila cifre koje se odnose<br />
na ukupna neto strana ulaganja u Srbiju. Direktna strana ulaganja su u proseku bila na nivou od 7,2%<br />
BDP u toku prethodnih 5 godina, pri čemu je Srbija bila među pet zemalja u Evropi i Centralnoj Aziji<br />
sa najvišim stepenom privlačenja takvih ulaganja. Prema predviđanjima EBRD za 2009. godinu, rast<br />
BDP-a će biti oko 5,6%, što je još uvek veoma dobra ocena imajući u vidu potencijalne efekte Svetske<br />
ekonomske krize. Međutim, standardni indikatori ukazuju na stalno opadanje konkurentnosti izvoznih<br />
cena. Realne zarade su porasle za 14,1%, tj. za više od prosečne produktivnosti rada (procenjene na<br />
8,6%) uključujući porast u realnoj ceni rada od 5,4%.<br />
Udeo privatnog sektora ostaje na nivou između 55% i 60% ukupnih ostvarenih rezultata. Privatni sektor<br />
zapošljava preko 60% ukupnog broja zaposlenih. Međutim, društva u društvenom, a naročito samo<br />
delimično restrukturirana i neprivatizovana društva u državnom vlasništvu i dalje su zaslužna za veliki<br />
deo izlaznih rezultata Srbije. Privatna društva ostaju prilično slaba, i imaju veliki udeo u trgovini, ali ne<br />
toliko veliki u proizvodnji. Ovo sprečava razvoj konkurentnog domaćeg proizvoda i opterećuje javne<br />
finansije. Generalno, iako ima napretka u privatizaciji društava u društvenom vlasništvu, ovo nije slučaj<br />
sa društvima u državnom vlasništvu. Rezultat toga je da konkurentan i dinamički privatni sektor još<br />
uvek nije u potpunosti zasnovan .<br />
Iako opšti ekonomski / finansijski indikatori pokazuju evidentan napredak koji je Republika Srbija napravila<br />
u proteklih osam godina, zemlja je i dalje suočena sa velikim razvojnim ograničenjima: relativno nizak<br />
BDP po stanovniku u 2008. godini od oko 4.206,00 američkih dolara; visok procenat siromašnih, visoka<br />
stopa nezaposlenosti (14%); veoma nepovoljan položaj zemlje u pogledu međunarodne konkurentnosti<br />
(87. mesto na svetskoj rang listi); naglašena spoljna makroekonomska neravnoteža (visok platni<br />
deficit na nivou od oko 60% ukupnog GDP); izrazite regionalne neravnomernosti kao posledica,<br />
između ostalog, nepostojanja celovitog institucionalnog okvira za ravnomerniji regionalni razvoj, koji<br />
bi omogućio fleksibilnost u formulisanju ciljeva, mehanizama i instrumenata regionalne politike. Zbog<br />
ovakvog institucionalnog vakuma, država nije u stanju da planski i na celovit način ponudi dugoročna<br />
rešenja za sve teži položaj pojedinih opština, pa i čitavih regiona kao što su Jug Srbije, Borski basen<br />
(Istočna Srbija), Jugozapadna Srbija i nekadašnji industrijski centri sa rastućim ekonomskim, socijalnim<br />
i političkim tenzijama.<br />
<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
1 . 2 G l a v n i i n f r a s t r u k t u r n i p r i o r i t e t i<br />
Prema godišnjem Izveštaju o tranziciji za 2008. godinu, urađenom od strane Evropske banke za obnovu<br />
i razvoj („EBRD“), opšti indikator infrastrukturne reforme u zemlji je 2+ sa blagom tendencijom<br />
poboljšanja u odnosu na prošlu godinu. Ovo ipak nije zadovoljavajući rezultat u poređenju sa zemljama<br />
u okruženju (posebno članicama EU, ali i zemljama koje su korak ispred Srbije u procesu pridruživanja;<br />
videti tabelu br. 1 ispod). Prema navedenom izveštaju, Srbija je najveći iskorak u unapređenju <strong>infrastrukture</strong><br />
napravila u sektoru telekomunikacija, zadržavši trogodišnji trend komercijalizacije usluga u<br />
navedenom sektoru i poboljšanja konkurentnosti na tržištu.<br />
Brojke koje se odnose na privredne i finansijske podatke uzete su iz Izveštaja EK o napretku u procesu tranzicije u 2008. godini, Komisija Evropskih<br />
zajednica, Brisel SEC (2008) 26898 final.
Tabela – Rezultati tranzicije u oblasti <strong>infrastrukture</strong> u 2008. godini<br />
Zemlja<br />
Električna<br />
enegrija<br />
Rezultati tranzicije u oblasti <strong>infrastrukture</strong> u 2008. godini*<br />
Železnica<br />
Putevi<br />
Telekomunikacije<br />
Vode i otpadne<br />
vode<br />
Opšti indikator<br />
infrastrukturne<br />
reforme<br />
Hrvatskat 3 3- 3 4õ 4õ 3<br />
Bosna i<br />
Herzegovina<br />
BJR<br />
Makedonija<br />
3 3 3- 2+ 2 2+<br />
3 2 2+ 3+ 2+ 2+<br />
Crna Gora 2+ 2- 2 3+ 2 2<br />
Bugarska 4- 3+ 3- 4- 3 3<br />
Rumunija 4- 4 3 3+ 3+ 3+<br />
Mađarska 4 4- 4- 4 4 4-<br />
Srbija 2+ 2+ 3- 3-õ 2- 2+õ<br />
<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
*Izvor: EBDR Izveštaj o tranziciji za 2008. godinu<br />
Napomena: Indikatori tranzicije su u rasponu od 1 do 4+, pri čemu 1 predstavlja malu, ili nikakvu promenu od rigidne centralno-planske<br />
privrede, dok 4+ predstavlja standarde industrijalizovane i tržišno orjentisane privrede. Strelice pokazuju postojanje promene u odnosu na<br />
predhodnu godinu.<br />
Reforma sektora <strong>infrastrukture</strong> ostaje jedan od glavnih prioriteta Vlade Republike Srbija („Vlada“),<br />
koji je definisan u gotovo svim strateškim dokumentima usvojenim u proteklom periodu. Tako Nacionalna<br />
strategija privrednog razvoja Republike Srbije, usvojena početkom 2007. godine, predviđa da se<br />
u periodu 2006. – 2012. godine u infrastrukturu uloži oko 18 milijardi evra, od čega najveći deo odlazi<br />
u saobraćaj, energetiku, telekomunikacije, ekologiju, odnosno sektor vodosnabdevanja. Prema istoj<br />
strategiji, troškovi razvoja <strong>infrastrukture</strong> će se obezbediti iz izvornih prihoda, uključujući i transfere sa<br />
centralnog na lokalni nivo vlasti, komercijalnim kreditima ili izdavanjem obveznica, povoljnim kreditima<br />
međunarodnih finansijskih institucija (tzv. soft loans), sredstvima privatizacije kroz Nacionalni<br />
investicioni plan, ali i razvojem javno-privatnog partnerstva („JPP“). Unapređenje <strong>infrastrukture</strong> kao<br />
jedan od prioriteta za privlačenje stranih direktnih investicija i sveukupan ekonomski razvoj zemlje,<br />
prepoznat je od strane Vlade uvođenjem Nacionalnog investicionog plana („NIP“), koji se u najvećoj<br />
meri odnosi upravo na realizaciju infrastrukturnih projekata. Reč je o posebnom fondu u okviru budžeta<br />
Republike Srbije koji je isključivo namenjen finansiranju razvojnih projekata širom zemlje. Sredstva NIPa<br />
su dobijena kroz privatizacione prihode i kao takva se mogu okarakterisati kao „jednokratna”. Generalno<br />
NIP je koncipiran kao pokretač ekonomskog razvoja Republike Srbije, snažna poluga za jačanje<br />
ekonomije, rast društvenog proizvoda, rast investicija i izvoza, smanjenje nezaposlenosti i poboljšanje<br />
životnog standarda. Međutim, već u samom startu se ispoljila jasna mana koncepta „sveobuhvatnog“<br />
finansiranja projekata iz gotovo svih oblasti / sektora. U početku, efikasnost NIP-a dodatno je otežana<br />
i nejasnim procedurama, slabom evaluacijom predloga projekata za koje, u početku, nisu postojali nikakvi<br />
prethodno definisani kriterijumi, slabim monitoringom itd. Zapravo, sve je više ličilo na spisak<br />
želja predlagača projekata, nego što je bio izraz stvarnih potreba usklađenih sa strateškim dokumentima<br />
(opština, regiona, javnih institucija, itd.). U međuvremenu je dosta toga učinjeno na „uvođenju<br />
reda” i jasnih pravila i procedura prilikom konkurisanja, ocenjivanja predloga projekata i praćenja njihove<br />
realizacije. Cilj je bio da se procedure usklade sa opšte prihvaćenim pravilima koja važe i za druge<br />
projekte, finansirane od strane EU i drugih međunarodnih institucija. Ipak, činjenica je da i danas Srbija<br />
nema sveobuhvatan dokument koji bi definisao državne prioritete razvoja <strong>infrastrukture</strong> (ali ne samo<br />
<strong>infrastrukture</strong>). Koncepcija razvoja je za sada kreirana kroz ogroman broj strateških dokumenata, koji<br />
su često međusobno suprotstavljeni jedan drugom, po pravilu izuzetno obimni i bez jasne konkretizacije,<br />
a time i sprovodljivosti u praksi (do sada je od strane Vlade usvojeno ukupno 48 strategija).<br />
Čini se da je ovo najdrastičnije izraženo upravo u onim sektorima gde infrastruktura zauzima značajno<br />
mesto (saobraćaj, energetika, ekologija, vode itd.). Iako je jasno da su potrebe države u oblasti <strong>infrastrukture</strong>,<br />
posle decenija njene zapostavljenosti, izuzetno velike, treba imati u vidu da su raspoloživa
sredstva (bez obzira o kom mehanizmu finansiranja je reč) ograničena i da se ipak moraju odabrati oni<br />
projekti koji, suštinski, predstavljaju razvoju šansu Srbije u budućnosti. Ipak, za očekivati je da se sektori<br />
saobraćaja, energetike i životne sredine (uključujući i vodosnabdevanje i tretman otpadnih voda)<br />
nametnu kao prioritetni u odnosu na ostale, te da se najveći broj projekata realizuje upravo u ovim sektorima.<br />
Tu naravno nikako ne treba zaboraviti ni komunalnu infrastrukturu, pri čemu analiza pokazuje<br />
jasne potrebe lokanog nivoa za razvojem lokalne putne <strong>infrastrukture</strong>, sanitarnih deponija za tretiranje<br />
čvrstog otpada (što realno predstavlja akutan problem svih opština u Srbiji), vodovoda, ali i socijalne<br />
<strong>infrastrukture</strong> (škole, zdravstvene ustanove, ustanove socijalne zaštite i sl.). Prema važećem Programu<br />
zaštite životne sredine u Republici Srbiji, kao jedan od ključnih infrastrukturnih prioriteta definisana<br />
je izgradnja 29 regionalnih deponija širom Srbije, kako bi se konačno na efikasan način rešio problem<br />
odlaganja čvrstog otpada. Takođe, Republici Srbiji još uvek nedostaje moderno postrojenje za tretman<br />
i odlaganje opasnog otpada. Potencijalni projekti iz ovih oblasti su svakako na vrhu liste državnih prioriteta,<br />
a predstavljaju ujedno i uslov daljeg približavanja Srbije EU.<br />
Ovde ćemo napomenuti samo neke od mnogobrojnih strateških dokumenata koji tretiraju infrastrukturu<br />
kao jedan od prioriteta, kao što su: Nacionalna strategija privrednog razvoja Republike Srbije<br />
2006. – 2012. godine, Strategija razvoja železničkog, drumskog, vodnog i vazdušnog intermodalnog<br />
transporta 2008. - 2015. godine, zatim Strategija razvoja energetike do 2015. godine, Strategiju regionalnog<br />
razvoja Srbije 2007. - 2012. godine, Strategija razvoja telekomunikacija u periodu 2006. – 2010.<br />
godine, Nacionalni program zaštite životne sredine i sl. Svakako treba imati u vidu i veliki broj lokanih<br />
(gradskih i opštinskih) strategija razvoja, koje, u gotovo svim slučajevima, kao glavni prioritet stavljaju<br />
unapređenje komunalne <strong>infrastrukture</strong> . Kao jedan od najnovijih i ujedno i najkonciznijih dokumenata<br />
koje je država usvojila je i Nacionalni plan razvoja saobraćajne i železničke <strong>infrastrukture</strong> u periodu<br />
2008. - 2012. godine. To je čini se, za sada, jedini dokument koji je definisao jasne ciljeve u vidu konkretnih<br />
projekata koje Vlada planira da realizuje u narednom četvorogodišnjem periodu. Prema navedenom<br />
dokumentu, Vlada planira da do 2015. godine u najvećoj meri završi izgradnju sledećih infrastrukturnih<br />
projekata:<br />
Izgradnja/unapređenje mreže nacionalnih puteva<br />
Prioritet Naziv projekta Period Način finansiranja Iznos finansiranja<br />
1. Koridor 10 – putni 2008 – 2011<br />
2. Koridor 10 – železnički 2009 –<br />
3. Autoput Beograd - Južni Jadran 2009 – 2015<br />
Finansiranje iz<br />
budžeta i kredita MFI<br />
Finansiranje iz<br />
budžeta, kredita MFI i<br />
EU fondova<br />
Finansiranje iz<br />
budžeta i kredita MFI<br />
Izgradnja/unapređenje mreže regionalnih puteva<br />
EUR 1,585 mlrd<br />
Iznos će biti naknadno<br />
utvrđen (procena je oko<br />
1,7 milijardi evra)<br />
EUR 600 mil (navedeni iznos<br />
je planiran za period<br />
2009-2012)<br />
Prioritet Naziv projekta Period Način finansiranja Iznos finansiranja<br />
4. Autoput Kragujevac – Batočina 2008 - 2010<br />
5.<br />
6.<br />
Poluautoput Kikinda – Ada – Novi Sad<br />
– Sremska Mitrovica – Šabac – Loznica<br />
Poluautoput Požarevac – Kučevo<br />
– Majdanpek – Negotin (M25)<br />
2009 – 2012<br />
2009 – 2012<br />
7. Autoput Pančevo - Vršac 2009 – 2012<br />
Finansiranje<br />
iz budžeta<br />
Finansiranje<br />
iz budžeta<br />
Finansiranje<br />
iz budžeta<br />
Finansiranje<br />
iz budžeta<br />
EUR 65 mil<br />
Iznos će biti naknadno<br />
utvrđen (procena je oko<br />
1,7 milijardi evra)<br />
EUR 200 mil<br />
EUR 200 mil<br />
<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Predviđena godišnja dinamika finansiranja navedenih projekata, iz svih izvora, je sledeća:<br />
Godina 2008 2009 2010 2011 2012 Ukupno<br />
Ukupan iznos<br />
finansiranja<br />
(EUR)<br />
40 mil 560 mil 850 mil 1000 mil 450 mil 2.900 mil
Ostaje da Vlada, odnosno nadležno ministarstvo za infrastrukturu, u narednom periodu izradi detaljan<br />
plan dinamike i obima posla (izgradnja novih puteva ili rekonstrukcija i modernizacija postojećih), kao<br />
i pregled ukupnih troškova.<br />
Što se budžetskog finansiranja tiče, pretpostavlja se da će najveći deo od 1,41 milijardi evra predstavljati<br />
privatizacione prihode ostvarene privatizacijom „Naftne industrije Srbije“ („NIS“) i „Galenike“, kao<br />
i inicijalnih javnih ponuda akcija društava „Aerodrom Nikola Tesla“, „Telekom Srbija“, „Komercijalna<br />
banka“ i Elektroprivreda Srbije („EPS“). Takođe, najmanje 50% sredstava iz NIP-a će biti preusmereno<br />
u ove namene. Evidentno je da, za sada, ni za jedan projekat nije planirano <strong>finansiranje</strong> pronalaženjem<br />
potencijalnog privatnog investitora / partnera, putem mehanizma JPP-a.<br />
Treba naglasiti da se uskoro očekuje donošenje sličnog dokumenta koji bi se odnosio na sektor energetike.<br />
Veliki deo sredstava za <strong>finansiranje</strong> <strong>infrastrukture</strong> u narednom periodu će biti obezbeđen iz<br />
međunarodnih kredita, ali i razvojnih fondova (donacija). Planirano je da Republika Srbija u toku 2009.<br />
godine, za ostvarivanje svojih infrastrukturnih prioriteta, uđe u kreditne aranžmane u ukupnom iznosu<br />
od 486.480.000,00 evra i 388.000.000,00 američkih dolara. Pregled projekata koji će se finansirati iz<br />
međunarodnih kreditnih linija u 2009. godini predstavljamo u tabeli - Prioriteti saobraćajne <strong>infrastrukture</strong><br />
u periodu 2008 - 2015.<br />
<br />
Tabela - Prioriteti saobraćajne <strong>infrastrukture</strong> u periodu 2008 - 2015<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Međunarodne<br />
finansijske<br />
institucije<br />
Svetska banka<br />
(WB)<br />
Evropska<br />
banka za<br />
obnovu i razvoj<br />
(EBRD)<br />
Evropska<br />
investiciona<br />
banka (EIB)<br />
Nemačka<br />
razvojna banka<br />
(KfW)<br />
Programske linije<br />
Ukupan iznos odobrenog zajma po projektima<br />
Regionalni razvoj Bora EUR 24.300.000,00<br />
Rekonstrukcija saobraćaja EUR 36.800.000,00<br />
Dodatno <strong>finansiranje</strong> projekta reforme zdravstva u<br />
Srbiji<br />
EUR 10.500.000,00<br />
Pružanje unapređenih usluga na lokalnom nivou EUR 32.000.000,00<br />
Koridor 10 USD 388.000.000,00<br />
Projekti Nacionalnog investicionog plana EUR 100.000.000,00<br />
Klinički centri II EUR 70.000.000,00<br />
Projekti Nacionalnog investicionog plana - razvoj<br />
lokalne i regionalne <strong>infrastrukture</strong><br />
Sektor obrazovanja - nastavak projekta za<br />
poboljšanje stanja škola<br />
Projekti Nacionalnog investicionog plana - zaštita<br />
životne sredine i drugi infrastrukturni projekti<br />
EUR 75.000,000,00<br />
EUR 50,000,000,00<br />
EUR 75.000,000,00<br />
Rekonstrukcija vodovoda i kanalizacije EUR 25.000.000,00<br />
Rehabilitacija lokalnog sistema grejanja u Srbiji<br />
- faza IV<br />
EUR 21.000.000,00<br />
Ukupno: EUR 486.480.000,00<br />
USD 388.000.000,00<br />
Ostaje da se vidi da li će, do sada definisani, prioritetni projekti iz oblasti <strong>infrastrukture</strong> biti sprovedeni u<br />
delo, kao i da li će se kao jedan od mehanizama finansiranja u cilju njihove realizacije predvideti neki od<br />
modela JPP-a (npr. koncesija, kao za sada jedini zakonski definisan model ovakvog oblika finansiranja<br />
u Republici Srbiji).
2. PREGLED DOSTUPNIH<br />
MEHANIZAMA FINANSIRANJA<br />
INFRASTRUKTURE U SRBIJI<br />
<br />
2 . 1 U v o d<br />
Republika Srbija se do sada na polju razvoja <strong>infrastrukture</strong> oslanjala prevashodno na budžetska sredstva<br />
(koja su obzirom na obim neophodnih ulaganja i visinu samog budžeta, svakako daleko od dovoljnih),<br />
zatim povoljne kredite (tzv. soft loans) dobijene od strane međunarodnih finansijskih institucija (EBRD,<br />
Svetska banka, Evropska investiciona banka, nemački KfW), što u velikoj meri vrši konstantan pritisak<br />
na budžet Republike Srbije, kao i sredstava razvojne pomoći. U narednom periodu fokus ovih institucija<br />
će biti pretežno na razvoju saobraćajne <strong>infrastrukture</strong>, pre svega realizacije velikih projekata na<br />
Koridoru 10 i železnice, ali i u sektoru energetike na unapređenju energetske efikasnosti, obnovljivim<br />
izvorima energije, daljoj komercijalizaciji energetskih operatera, odnosno omogućavanju ulaska privatnog<br />
sektora u sektor energetike, kao i razvoja lokalne <strong>infrastrukture</strong> (lokalna putna mreža, regionalne<br />
sanitarne deponije, vodosnabdevanja i prečišćavanja otpadnih voda, daljinsko grejanje). Svakako navedenim<br />
oblicima pomoći treba dodati i sredstva razvojne pomoći, na prvom mestu programe pomoći<br />
EU, kakvi su CARDS i IPA . Procena je da će kreditni način finansiranja <strong>infrastrukture</strong> i ubuduće ostati<br />
glavni izvor za realizaciju brojnih projekata od državnog značaja. Prema raspoloživim podacima, glavni<br />
sektori finansijske podrške biće sektor saobraćaja i sektor energetike. Očekuje se da Svetska banka pomogne<br />
realizaciju projekata: Nastavak rehabilitacije saobraćaja , Podrška železnicama Srbije , Autoput<br />
na Koridoru 10 i Rehabilitacija reke Save ukupne vrednosti oko 605 miliona evra. Takođe, procena je<br />
da će Evropska investiciona banka („EIB“), u 2009. godini podržati projektnu liniju (project pipeline)<br />
ukupne vrednosti oko 630 miliona evra. Sredstva će biti usmerena na realizaciju projekata: Beograd-<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Program pomoći Zajednice za rekonstrukciju i razvoj (Community Assistance for Reconstruction and Development), namenjen državama tzv.<br />
Zapadnog Balkana, osim Republike Hrvatske.<br />
Instrument pretpristupne pomoći (Instrument for Pre-accession) koji je počevši od 2007. godine zamenio CARDS program, kao i sve druge, do<br />
tada postojeće, eksterne programe pomoći EU zemljama u procesu pristupanja (ISPA, SAPARD, PHARE).<br />
Svrha projekta je unapređenje putne deonice glavne i regionalne putne mreže, zatim u unapređenju efikasnosti održavanja putne <strong>infrastrukture</strong><br />
kroz uvođenje principa učinkovitog ugovaranja u dva pilot regiona, kao i uvođenje principa bezbednog projektovanja puteva i kontrole bezbednosti.<br />
Vrednost projekta je 80 miliona evra.<br />
Projekat će podržati nabavku novih višenamenskih električnih lokomotiva kao i nabavku 110 teretnih vagona tipa Habbillnss-z. Vrednost<br />
projekta je 80 miliona evra<br />
Projekat će podržati povećanje efikasnosti i bezbednosti u saobraćaju na dve deonice Koridora 10, između Niša i Dimitrovgrada i između Leskovca<br />
i Preševa. Vrednost projekta je 400 miliona evra
ske zaobilaznice, Podrška železnicama Srbije (duž Koridora 10), Projekat rekonstrukcije puta na deonici<br />
Niš – Dimitrovgrad, kao i projekat Koridora 10 - Južna Srbija. Na ovom polju neće zaostati ni EBRD,<br />
koji planira da u 2009. godini odobri ukupan iznos sredstava od 250 miliona evra, za realizaciju dva<br />
važna projekta podrške JP „Železnice Srbije“ i projektu podrške JP „Putevi Srbije“ – Koridor 10. Dodatno,<br />
očekuje se da Republika Srbija iz razvojnog fonda EU za 2008. godinu (IPA 2008) dobije oko 10,5 miliona<br />
evra za unapređenja kapaciteta institucija koje će ubuduće raditi na realizaciji gore navedenih projekata,<br />
kao i ostalih projekata iz oblasti saobraćaja u Srbiji, odnosno nabavci odgovarajuće opreme. Iako se<br />
kreditni način finansiranja infrastrukturnih projekata širom Srbije nametnuo kao najpraktičniji (u nekim<br />
slučajevima čak i jedini moguć!), mora se istaći da, iako se radi o povoljnim kreditnim aranžmanima sa<br />
relativno niskim kamatnim stopama i dugačkim periodom otplate (svakako povoljnijim od zaduživanja<br />
pod komercijalnim uslovima kreditiranja), ovakav način finansiranja svakako u velikoj meri utiče na<br />
povećanje ukupnog duga države.<br />
2 . 2 K r e d i t i , b u d ž e t s k a s r e d s t v a , r a z v o j n a p o m o ć<br />
10<br />
Što se kreditnog finansiranja tiče, Republika Srbija trenutno nije previše zadužena zemlja, budući da<br />
ukupni javni dug iznosi oko 8,62 milijarde evra, što trenutno predstavlja oko 25% BDP-a. Za očekivati<br />
je da će učešće javnog duga uskoro porasti na oko 28% u 2009. godini, ali bi, usled porasta BDP-a, ono<br />
do 2012. godine opalo na ispod 20%. Iako će budžet Republike Srbije u narednih nekoliko godina biti<br />
pod pritiskom otplaćivanja već postojećih kredita, u iznosu od oko 600-700 miliona evra na godišnjem<br />
nivou, treba imati na umu da bi svi novi krediti bili odobreni uz grace period, tako da neće u velikoj meri<br />
opteretiti budžet u narednih nekoliko godina. U tom smislu, pod pretpostavkom da se ostvari očekivani<br />
rast BDP-a, Republika Srbija i u narednom periodu ostaje kreditno sposobna da velike infrastrukturne<br />
projekte realizuje putem povoljnih kreditnih aranžmana zaključenih sa međunarodnim finansijskim institucijama.<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Od trenutka konsolidacije finansijskog sektora u Republici Srbiji (praktično od 2005. godine) sve je<br />
prisutnija težnja komercijalnih banaka da, pod komercijalnim uslovima, obezbede kredite za <strong>finansiranje</strong><br />
infrastrukturnih projekata na nivou lokalne samouprave. Prema studiji o lokalnom tržištu kredita<br />
za razvoj lokalne <strong>infrastrukture</strong> u Srbiji , do sada zabeleženo je 14 komercijalnih banaka aktivnih na<br />
polju kreditiranja opština širom Srbije. Radi se pretežno o dugoročnim kreditima, sa rokom otplate od 5<br />
do 15 godina i grace periodom od 1 – 3 godine i kamatnom stopom od 6% do 8,5% na godišnjem nivou<br />
(EURIBOR + margina). Ove banke traže odgovarajuća obezbeđenja za svoja potraživanja kao što su:<br />
menice, ugovorna ovlašćenja, zajedničko jemstvo javnih preduzeća koje su osnovane od strane opština,<br />
kao i hipoteku na zemljište i objekte u vlasništvu opština. Iako hipoteka na prvi pogled deluje kao<br />
najpouzdanije sredstvo obezbeđenja, situacija sa javnom imovinom u Republici Srbiji ne ide u korist<br />
ovakvom vidu obezbeđenja. Naime, iako novi Ustav posle dužeg vreme uspostavlja vraćanje imovine<br />
lokalnoj samoupravi nad zemljištem, još uvek nisu doneti odgovarajući zakonski akti koji bi navedeno<br />
pravo opština širom Srbije sproveli u delo . Trenutna praksa je još uvek bazirana na tome da je opština<br />
samo korisnik prava nad zemljom/imovinom, bez mogućnosti svojinskog raspolaganja istom. To u<br />
praksi znači da u cilju hipotekarnog obezbeđenja, opština mora tražiti saglasnost / dozvolu Republičke<br />
Direkcije za imovinu, što sve skupa proceduru produžava za 30 dana. Obzirom na to, iskustvo pokazuje<br />
da se banke sve više okreću „obezbeđenom dugu“ opština, koji, zbog relativno sigurnih prihoda koje<br />
opštine ostvaruju, predstavlja pouzdano sredstvo obezbeđenja odobrenih finansijskih sredstava.<br />
Zaključno sa junom 2007. godine ukupna suma dobijenih kredita iznosila je 359 miliona evra, od čega<br />
je 331 milion evra (1,5 % BDP-a) još uvek u fazi otplate. Iako je kreditiranje, kao jedan od, za sada<br />
najrazrađenijih, metoda investiranja u infrastrukturu sigurno u velikoj meri otvorilo vrata velikim infrastrukturnim<br />
projektima širom Srbije, ostaje konstatacija da je trenutno taj način finansiranja ipak<br />
rezervisan isključivo za bogatije opštine, koje imaju finansijskih kapaciteta da zadovolje stroge propise<br />
koji se tiču javnog zaduživanja, odnosno javnog duga. U tom kontekstu, obim javnog zaduživanja u velikoj<br />
meri direktno zavisi od visine društvenog proizvoda i javnih prihoda, koji velikom broju opština ne<br />
Studija je urađena u okviru projekta razvoja lokalne <strong>infrastrukture</strong>, finansiranog sredstvima EU i objavljena je septembra 2007. godine: www.<br />
miasp.com<br />
Ministarstvo finansija Republike Srbije je u septembru 2008. godine izašlo sa novim nacrtom Zakona o javnoj svojini, svojini i drugim imovinskim<br />
pravima republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave.
dopušta luksuz zaduživanja. Postojeći regulatorni okvir dozvoljava zaduživanje lokalne vlasti (u zemlji ili<br />
inostranstvu) do nivoa od 50% ukupno ostvarenih tekućih prihoda u prethodnoj godini, dok godišnja<br />
rata ne može biti veća od 15% istih. U tom kontekstu, na odluku o zaduživanju koju opštinski organ<br />
donese, saglasnost daje Ministarstvo finansija Republike Srbije (koje i procenjuje kreditnu sposobnost<br />
konkretne opštine), a koje istovremeno, u ime Vlade, jedino i može davati garancije za redovnu otplatu<br />
prethodno odobrenog kredita. Ukoliko lokalna vlast nije u stanju da redovno otplaćuje dobijeni kredit,<br />
Vlada tj. Ministarstvo finansija preuzima tu obavezu na sebe, uz smanjivanje obima prenosa tzv. transferisanih<br />
sredstava zaduženoj opštini u narednom periodu . Na osnovu navedenog, lako je zaključiti da<br />
su pred opštine postavljeni teški uslovi za dobijanje neophodnih kreditnih sredstava u cilju finansiranja i<br />
unapređenja lokalne <strong>infrastrukture</strong>. Ulaskom u proces evropskih integracija, Republika Srbija u sve većoj<br />
meri prihvata principe decentralizacije vlasti, kao jednu od osnovnih evropskih vrednosti i preduslova<br />
daljeg ekonomskog razvoja. U tom kontekstu, već su učinjeni glavni formalni koraci ka decentralizaciji<br />
finansijskih usluga na lokalnom nivou, ali i u drugim oblastima . Može se reći da je proces decentralizacije<br />
i saradnje centralne i lokalne vlasti u domenu razvoja <strong>infrastrukture</strong> od ključnog značaja za<br />
postizanje pozitivnih efekata u budućnosti. Naime, potrebno je da Vlada izađe u susret lokalnom nivou<br />
i pomogne mu da prevaziđe postojeće probleme koje otežavaju investiranje u infrastrukturu, počevši<br />
od identifikacije investicionih potreba i time izrada studija o izvodljivosti, odnosno tehničke dokumentacije/projekata,<br />
zatim uvođenja budžetske revizije, standardizovanja budžetskog izveštavanja i produkovanja<br />
standardizovanih finansijskih izveštaja sa jasnim prikazom imovine i obaveza, omogućavanja<br />
opštinama da izdaju garancije za javna komunalna preduzeća čiji su osnivači i izvrše njihovu reformu, tj.<br />
korporatizaciju, daju podsticaj lokalnim vlastima da usvoje tzv. programske budžete koji bi odgovarali<br />
trogodišnjim ili petogodišnjim definisanim strateškim prioritetima samih opština, itd. Takođe, procena<br />
je da su mogućnosti kreditnog finansiranja <strong>infrastrukture</strong> u Republici Srbiji dosta limitirane i da se tek<br />
15%-20% ukupnih investicionih potreba može zadovoljiti iz ovih sredstava 10 .<br />
11<br />
Kada je reč i budžetskim sredstvima, treba napomenuti da najveći deo tih sredstava dolazi iz privatizacionih<br />
prihoda i da će se taj trend svakako nastaviti, posebno nakon privatizacije velikih državnih<br />
preduzeća kao što su Telekom Srbija, NIS (privatizacija sprovedena), EPS, Aerodrom Nikola Tesla, JAT i<br />
Galenika. Reč je o značajnim privrednim društvima, čijom prodajom bi država ostvarila značajna finansijska<br />
sredstva za dalje ulaganje.<br />
Na kraju, nikako ne treba zaboraviti ni pomoć koju Republika Srbija dobija od strane EU, ali i ostalih<br />
donatora, a koja je do sada podržala sektor razvoja <strong>infrastrukture</strong> u Republici Srbija, kako direktnim<br />
<strong>finansiranje</strong>m konkretnih projekata, tako i podizanjem kapaciteta institucija koje se bave planiranjem,<br />
projektovanjem i realizacijom infrastrukturnih projekata. Prema javno dostupnim podacima<br />
Ministarstva finansija Republike Srbije, od 2000. godine do sada, u oblast <strong>infrastrukture</strong> je uloženo<br />
oko 2.975 milijarde evra pomoći (uključujući i sredstva povoljnih kredita), i to u sledeće sektore: (i)<br />
vodosnabdevanje i sanacija otpada oko 225 miliona evra, (ii) građevinarstvo oko 73 miliona evra, (iii)<br />
energetika oko 1.066 miliona evra, (iv) zaštita životne sredine oko 67 miliona evra, (v) rudarstvo oko 27<br />
miliona evra, (vi) saobraćaj oko 999,5 miliona evra (vii) zdravstvo oko 259 miliona evra.<br />
2 . 3 J P P k a o m e h a n i z a m f i n a n s i r a n j a<br />
Analizirajući postojeće, primenjene mehanizme finansiranja u Republici Srbiji, kao i potrebe u oblasti<br />
<strong>infrastrukture</strong>, ono što sigurno upada u oči jeste nedostatak jednog, sve češće primenjivanog oblika<br />
finansiranja u navedenom sektoru, kako u Evropi i svetu tako i u bližem okruženju. Reč je svakako<br />
o javno-privatnom partnerstvu, kao, za sada, najsofisticiranijem obliku saradnje javnog i privatnog<br />
sektora, koji iziskuje određenje promene, kako na pravnom tako i na institucionalnom nivou unutar<br />
jedne zemlje.<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Iako se JPP nemeće samo kao jedan od modela koji javnom sektoru stoji na raspolaganju, njegov značaj<br />
je nesumnjiv, posebno ako se posmatra kao sredstvo rasterećenja tekućeg zaduživanja javnog sektora,<br />
Postojeći propisi koji regulišu ovu oblast, pre svega Zakon o javnom dugu, ne daju odgovor na pitanje šta se dešava i na koji način centralna vlast<br />
preuzima obaveze opštine koje ona nije ispunila u ugovornom roku, a kada nije data suverena državna garancija kojom bi centralna vlast formalno<br />
preuzela krajnju isplatu duga na sebe.<br />
U velikoj meri decentralizacija se sprovodi u sektoru osnovnog i srednjeg obrazovanja, primarne zdravstvene zaštite, a uskoro i socijalne zaštite.<br />
10 U svetlu Svetske ekonomske krize i „poskupljenja“ novca, ovaj procenat će verovatno biti još manji u narednom periodu.
te se ovom obliku saradnje javnog i privatnog sektora mora posvetiti dužna pažnja. Uprkos tome što je<br />
vreme pokazalo brojne korisne strane JPP-a u Evropi i svetu na polju razvoja <strong>infrastrukture</strong>, što svakako<br />
predstavlja jasan signal svim zemljama u razvoju, uključujući i Republiku Srbiju, da je za razvoj ovakvog<br />
mehanizma finansiranja svakako bitan pravni i institucionalni okvir, Republika Srbija, čini se, još uvek<br />
nema jasan i sveobuhvatan koncept koji treba dalje razvijati i sprovoditi u praksi. Ono što je sigurno i<br />
što se pokazalo u svim zemljama sa razvijenom tradicijom JPP-a, jeste da bi ovakav mehanizam finansiranja<br />
svakako omogućio dve jako bitne stvari u realizaciji infrastrukturnih projekata: (i) obimna finansijska<br />
sredstva koja bi se iz privatnog prelila u javni sektor, čime bi se nadomestio postojeći finansijski<br />
gap; kao i (ii) disperzija finansijskog rizika, tj. odgovornosti, čime bi se u velikoj meri izvršila profesionalizacija<br />
rada i usluga u javnom sektoru, a time i poboljšao njihov ukupan kvalitet.<br />
Iz tog razloga, kao i iz narastajuće potrebe za unapređenjem <strong>infrastrukture</strong> u Republici Srbiji i okruženju,<br />
u nastavku ćemo posebnu pažnju posvetiti upravo ovom mehanizmu finansiranja. Naime, iako se na<br />
ovu temu vodilo dosta rasprava u poslednje vreme, sa sve većim potenciranjem značaja JPP-a kako<br />
od strane javnog tako i privatnog sektora, smatramo da postoji relativno malo literature u zemlji i<br />
okruženju koja tretira predmetnu oblasti spuštajući je na lokalni teren, odnosno uzimajući u obzir opšte<br />
prilike u Srbiji i okruženju.<br />
12<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
3. OPŠTE O JPP-U<br />
3 . 1 Š t a j e J P P <br />
JPP predstavlja partnerstvo između javnog i privatnog sektora u cilju izvršenja projekta ili usluge koje<br />
je tradicionalno pružao javni sektor. Međutim, JPP aranžmani se mogu sresti u mnogim oblicima, i još<br />
uvek predstavljaju koncept u razvoju koji se mora prilagođavati konkretnim potrebama i karakteristikama<br />
svakog projekta i partnera na projektu.<br />
Ovaj veoma popularan oblik javno-privatnog aranžmana izazvan je ograničenjima u javnim fondovima za<br />
pokrivanje investicionih potreba, ali isto tako i željom da se poveća kvalitet i efikasnost javnih usluga.<br />
Prednosti projekata JPP-a<br />
JPP sadrži brojne prednosti koje bi mogle da koriste javnom sektoru. One uključuju mogućnost<br />
dolaženja do dodatnih fondova u okolnostima budžetskih restrikcija, najbolje korišćenje operativne<br />
efikasnosti privatnog sektora u smanjenju troškova i povećanju kvaliteta i mogućnost ubrzavanja razvoja<br />
<strong>infrastrukture</strong>. Generalno, privatni sektor ima četiri osnovne uloge u JPP aranžmanima:<br />
<br />
<br />
<br />
<br />
da obezbedi dodatni kapital;<br />
da obezbedi alternativne veštine rukovođenja i realizacije;<br />
da obezbedi dodatnu vrednost korisnicima i javnosti uopšte;<br />
da obezbedi bolju identifikaciju potreba i optimalno korišćenje resursa.<br />
Sve više se shvata da saradnja sa privatnim sektorom u JPP projektima može ponuditi brojne prednosti,<br />
između ostalog:<br />
Odlomak iz Smernica za uspešno javno-privatno partnerstvo, koje su pripremile službe Evropske komisije.
Brže obezbeđivanje <strong>infrastrukture</strong> – JPP obično omogućava javnom sektoru da pretvori početni<br />
kapitalni trošak u kontinuirano plaćanje odgovarajućih usluga. Ovo omogućava nastavak projekata i<br />
u slučajevima kada je dostupnost javnog kapitala ograničena (bilo zbog ograničenja javne potrošnje<br />
ili godišnjih budžetskih ciklusa), tako obezbeđujući potrebnu investiciju;<br />
Bržu primenu – prenošenje odgovornosti za projekat i izgradnju na privatni sektor u kombinaciji sa<br />
plaćanjima povezanim sa dostupnošću neke usluge obezbeđuje značajne olakšice za privatni sektor<br />
da isporuči kapitalne projekte u kraćim rokovima;<br />
Smanjene troškove u toku trajanja projekta – JPP projekti koji zahtevaju pružanje operativnih usluga<br />
i usluga održavanja pružaju privatnom sektoru značajne olakšice koje pomažu da se smanje troškovi<br />
u toku celog trajanja projekta, što je nekada veoma teško postići uz ograničenja koja nameće tradicionalno<br />
budžetiranje iz javnog sektora;<br />
Bolju raspodelu rizika – osnovni princip svakog JPP jeste prenošenje rizika na onu stranu koja će<br />
njima najbolje upravljati uz najmanje troškove. Cilj je optimizacija, a ne maksimizacija prenošenja<br />
rizika, kako bi se obezbedilo postizanje najveće vrednosti;<br />
<br />
<br />
<br />
Snažniji podsticaj za izvođenje radova – raspodela projektnog rizika bi trebalo da predstavlja podsticaj<br />
za izvođača radova iz privatnog sektora da poboljša rukovođenje i rad na bilo kom projektu. U<br />
većini JPP projekata, potpuna isplata naknade izvođaču radova iz privatnog sektora izvršiće se samo<br />
ukoliko su ispunjeni traženi standardni usluga i to na kontinuiranoj osnovi;<br />
Unapređivanje kvaliteta usluge – međunarodno iskustvo pokazuje da je kvalitet usluge dostignut<br />
putem JPP aranžmana često bolji od onoga koji je moguće ostvariti putem tradicionalne nabavke.<br />
Ovo može odražavati bolju integraciju usluga i prateće imovine, unapređenu ekonomiju obima,<br />
uvođenje inovacija u pružanju usluga, ili pružanje olakšica i predviđanje novčanih sankcija koje su<br />
tipično uključene u JPP ugovor;<br />
Sticanje dodatnih prihoda – privatni sektor može biti u mogućnosti da stvori dodatne prihode od<br />
trećih lica, tako smanjujući troškove eventualnih subvencija javnog sektora. Dodatni prihod se može<br />
ostvariti korišćenjem rezervnih kapaciteta ili raspolaganjem viškom sredstava.<br />
Međutim, iako JPP može da pruži brojne prednosti, ne sme se zaboraviti da su ovi aranžmani složeni za<br />
projektovanje, primenu i upravljanje. Oni ni u kom slučaju nisu jedina ili najpoželjnija opcija, i trebalo<br />
bi ih razmatrati samo ako se utvrdi da se pomoću njih može postići dodatna vrednost u poređenju sa<br />
drugim pristupima, ako postoji efikasna struktura primene, i ako se ciljevi svih strana mogu ispuniti u<br />
okviru partnerstva. Stoga, potrebno je pažljivo proceniti JPP u kontekstu konkretnog projekta, javne<br />
dobrobiti i prednosti koje pružaju drugi različiti pristupi.<br />
Strukture JPP-a<br />
Proces JPP je izuzetno dinamičan, i detalji većine aranžmana se prilagođavaju specifičnim okolnostima<br />
konkretnog slučaja. Stoga ne postoji jedan generički ili „najbolji“ model JPP strukture. U nastavku<br />
dajemo pregled raznih oblika JPP odnosa, od onih gde je angažovanje privatnog sektora najmanje, do<br />
onih gde je najveća:<br />
13<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
(A) Mogućnosti uključenja privatnog sektora u projekte sa tradicionalnim sistemom nabavke<br />
Tradicionalno, Vlade u većini zemalja Jugoistočne Evrope se oslanjaju na sistem javnih nabavki u razvoju<br />
svojih sistema <strong>infrastrukture</strong>. Ovim pristupom nadležne državne institucije, kao što su ministarstva<br />
ili javni organi, imaju odgovornost za razvijanje određenih vrsta <strong>infrastrukture</strong>. Ove institucije obično<br />
izrade generalne (master) planove u kojima su određene prioritetne potrebe, i onda organizuju <strong>finansiranje</strong>,<br />
projektovanje i izgradnju pojedinačnih projekata. Kada se projekat završi, njim upravlja i rukovodi<br />
državna institucija, zajedno sa drugom imovinom za koju je nadležna.<br />
Po tradicionalnom modelu javnih nabavki, državne institucije mogu koristiti usluge privatnog sektora za
14<br />
projekat i izgradnju, uz dodelu pojedinačnih ugovora na osnovi konkurentnosti. Međutim, učestvovanje<br />
privatnog sektora najčešće ne ide dalje od ovih funkcija.<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
U produžetku su navedena tri pristupa za nezavisno angažovanje privatnog sektora za funkcije koje<br />
su ranije bile javne. Ovi mehanizmi predstavljaju mogućnosti za privatni sektor da učestvuje u raznim<br />
nivoima održavanja, upravljanja i rukovođenja poboljšanjima <strong>infrastrukture</strong>.<br />
I Ugovori o pružanju usluga<br />
državne institucije mogu zaključiti ugovore o pružanju usluga za društvima iz privatnog sektora, radi<br />
obavljanja određenih poslova. Ugovori o pružanju usluga su sačinjeni tako da odgovaraju operativnim<br />
zahtevima, i često su usmereni na nabavku, korišćenje i upravljanje novom opremom. Ovi zadaci mogu<br />
uključivati oblasti kao što su naplata putarine, instaliranje, održavanje i očitavanje vodomera, skupljanje<br />
otpada ili obezbeđenje i održavanje vozila ili drugih tehničkih sistema.<br />
Ugovori o pružanju usluga se najčešće dodeljuju na konkurentnoj osnovi i imaju kraći rok trajanja, od<br />
nekoliko meseci do nekoliko godina. Oni omogućavaju državnim institucijama da imaju koristi od<br />
konkretne tehničke ekspertize privatnog sektora, da reše pitanje osoblja i postignu potencijalnu uštedu<br />
troškova. Međutim, u ugovorima o pružanju usluga, odgovornosti za upravljanje i investiranje ostaju<br />
strogo na javnom sektoru. Iako pružaju određene koristi, ugovori o pružanju usluga ne mogu se baviti<br />
problemima upravljanja i troškova koji pogađaju loše vođene organizacije.<br />
II Ugovori o upravljanju<br />
Javne institucije koriste ugovore o upravljanju kako bi prenele odgovornost za upravljanje sredstvima<br />
na privatni sektor. Ovi složeni ugovori uključuju kako pružanje usluga tako i rukovođenje, i obično su<br />
korisni kao podrška povećanoj efikasnosti i tehnološkom usavršavanju. Međutim, odgovornost za investicione<br />
odluke ostaje na javnom organu.<br />
III Zakup<br />
Zakup predstavlja način za privatne firme da steknu prihode koje proizvodi imovina u javnoj svojini uz<br />
plaćanje fiksne zakupnine i obavezu upravljanja i održavanja te imovine. Transakcije vezane za zakup se<br />
razlikuju od ugovora o upravljanju u tome što se kod njih prenosi komercijalni rizik na partnera iz privatnog<br />
sektora, jer je mogućnost zakupodavca da ostvaruje profit povezana sa njegovom mogućnošću da<br />
smanji operativne troškove, pri čemu i dalje postiže određene nivoe usluge.<br />
Odgovornost za planiranje i <strong>finansiranje</strong> celokupnih investicionih programa i programa proširenja ostaje<br />
na vlasniku iz javnog sektora. Ugovori o zakupu mogu trajati od pet do petnaest godina. Oni pred-
stavljaju odgovarajuće rešenje samo u infrastrukturnim sistemima koji proizvode nezavisne prihode, i<br />
obično se koriste u sektoru javnog prevoza i vodovoda.<br />
(B) Integrisani razvoj projekta i mogućnosti korišćenja<br />
Gore opisane funkcije uključuju situacije gde se ograničene odgovornosti, koje obično preuzima javni<br />
sektor, prebacuju na privatna društva. Međutim, funkcije koje su uključene su istovremeno nevezane<br />
i relativno izolovane, što je činjenica koja ograničava potencijalne pogodnosti koje vlasnik može imati<br />
od partnerstva sa privatnim sektorom.<br />
Integrisana partnerstva uključuju prenošenje odgovornosti za projekat, izgradnju i korišćenje nekog objekta<br />
ili grupe objekata na partnera iz privatnog sektora. Ovaj pristup isporuci projekta praktikuje nekoliko<br />
vlada širom sveta, i poznat je pod raznim imenima, uključujući i sistem „izgradi-koristi-prenesi“<br />
(buld-operate-transfer) („BOT“).<br />
Prednost BOT pristupa je u tome što on kombinuje odgovornosti za inače različite funkcije – projektovanje,<br />
izgradnju i održavanje – u jednom subjektu. Ovo omogućava partnerima da iskoriste brojne<br />
pogodnosti. Prvo, projekat se može prilagoditi građevinskoj opremi i materijalima koji će se koristiti.<br />
Osim toga, izvođač radova takođe mora unapred ustanoviti dugoročni program održavanja, zajedno sa<br />
procenama povezanih troškova. Detaljno poznavanje projekta i materijala koji će se koristiti omogućava<br />
izvođaču radova da razvije prilagođeni plan održavanja u toku celokupnog trajanja projekta, kojim se<br />
predviđaju i rešavaju potrebe kad se pojave, smanjujući tako rizik da će problemi proći neopaženo, ili da<br />
im se neće pokloniti dovoljna pažnja i da će to dovesti do mnogo skupljih problema.<br />
15<br />
Osim toga, pristupom koji se odnosi na celokupno trajanje projekta eliminišu se bitni problemi<br />
održavanja koji nastanu u političkim previranjima, a koji imaju uticaja na javne budžete za održavanje,<br />
pri čemu vlasnici često ne znaju koliko će sredstava imati na raspolaganju iz godine u godinu. U tim<br />
slučajevima, često su primorani da novac koji imaju potroše na najhitnije potrebe održavanja, umesto<br />
usvajanja racionalnijeg i jeftinijeg preventivnog pristupa.<br />
Takođe je važno napomenuti da integrisani BOT pristup, sam po sebi, ne oslobađa javni sektor od tereta<br />
finansiranja unapređenja predmetne <strong>infrastrukture</strong>. Od projekta do korišćenja, BOT ugovori mogu<br />
trajati do dvadeset godina ili čak i više. Oni uključuju izgradnju i korišćenje glavnih infrastrukturnih<br />
sistema, kao što su pogoni za preradu otpadnih voda ili veliki tranzitni sistemi.<br />
(C) Razvoj partnerskih projekta i mogućnosti investiranja<br />
Gore opisane strukture obezbeđuju nove mogućnosti za privatni sektor da izvršava zadatke koje bi<br />
inače obavljao javni sektor. Međutim, JPP aranžmani mogu takođe uključiti <strong>finansiranje</strong> projekata iz<br />
privatnog sektora, koje bi inače u potpunosti finansirala država.<br />
Ove vrste JPP aranžmana su naročito privlačne jer omogućavaju primenu svih prethodno opisanih<br />
struktura, zajedno sa novim izvorima kapitala. Pristup dodatnim izvorima kapitala omogućava vlasnicima<br />
da realizuju bitne projekte ranije, izbegavajući čekanje budućeg državnog budžetiranja u cilju<br />
finansiranja.<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
I Koncesije<br />
Osnovni model za mogućnosti JPP-a, koji uključuje direktne investicije privatnog sektora je ugovor o<br />
koncesiji po principu „projektuj-izgradi-finansiraj-koristi“ (design-build-finance-operate) („DBFO“). Ovi<br />
ugovori omogućavaju privatnom investicionom partneru da finansira, izgradi i koristi poboljšanje <strong>infrastrukture</strong><br />
koja proizvodi prihod i da za uzvrat ima pravo da naplaćuje povezane prihode u određenom<br />
vremenskom periodu. Koncesije se mogu dodeliti za izgradnju novih objekata ili za modernizaciju,<br />
poboljšanje ili proširenje postojećih.<br />
Nadzor nad dodeljivanjem, primenom i korišćenjem koncesija je složen zadatak. Stoga je često praksa<br />
da Vlada osnuje namenske, nezavisne državne agencije ili društva za posebne namene (DPN) sa
isključivom odgovornošću vršenja nadzora nad projektima JPP-a. Agencijama za sprovođenje će verovatno<br />
trebati osoblje sa velikim iskustvom u oblasti finansija i prava, koje mora premašiti iskustvo<br />
mnogih vlasnika javne <strong>infrastrukture</strong>.<br />
II Privatizacija<br />
Privatizacija predstavlja prodaju imovine ili udela u nekom subjektu, koji je u državnom vlasništvu,<br />
privatnom sektoru. Privatizaciji se može pristupiti na mnogo raznih načina i ona može biti delimična<br />
ili potpuna. Privatizacija takođe predstavlja integralni deo transformacije državnih preduzeća, i može<br />
se koristiti kao način prenosa vlasništva nad imovinom sa centralne na lokalne vlasti i/ili privatna<br />
društva.<br />
Za razliku od koncesija, privatizacija daje privatnom sektoru vlasništvo na imovini, i to vlasništvo je trajno.<br />
Shodno tome, ovim pristupom Vlada prestaje da vrši dalju kontrolu, i zadržava samo regulatornu<br />
ulogu, štiteći potrošače od monopolskog određivanja cena i, u nekim slučajevima, možda zahtevajući<br />
minimalni režim održavanja i investiranja.<br />
Prikladnost i efikasnost alternativnih struktura JPP-a<br />
Sledeća tabela daje prikaz prednosti i nedostataka četiri glavne grupe JPP odnosa. U njoj je takođe data<br />
i predložena primena po sektorima. Izbor odgovarajućeg JPP aranžmana je složen zadatak, i mora se<br />
zasnivati na karakteristikama i potrebama svakog projekta.<br />
16<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Tabela – Prikaz četiri osnovna tipa JPP-a<br />
Vrsta JPP Osnovne odlike Primena Prednosti Nedostaci<br />
Ugovaranje<br />
BOT<br />
Ugovor sa privatnim<br />
subjektom da<br />
projektuje i izgradi<br />
neki javni objekat<br />
Objekat je u<br />
vlasništvu i finansiran<br />
od strane javnog<br />
sektora<br />
Osnovni pokretač<br />
je prenos rizika<br />
projektovanja i<br />
izgradnje.<br />
Ugovor sa izvođačem<br />
radova iz privatnog<br />
sektora, koji će<br />
projektovati, izgraditi<br />
i koristiti neki javni<br />
objekat u vremenski<br />
određenom periodu,<br />
nakon čega se taj<br />
objekat vraća javnom<br />
sektoru.<br />
Objekat finansira<br />
javni sektor, i on<br />
ostaje u vlasništvu<br />
javnog sektora u toku<br />
celokupnog trajanja<br />
ugovora.<br />
Osnovni pokretač je<br />
prenos operativnog<br />
rizika uz rizik<br />
projektovanja i<br />
izgradnje.<br />
Odgovara za<br />
kapitalne projekte sa<br />
malim operativnim<br />
zahtevima.<br />
Odgovara za kapitalne<br />
projekte u kojima<br />
javni sektor želi da<br />
zadrži odgovornost za<br />
upravljanje.<br />
Odgovara za projekte<br />
koji uključuju<br />
značajan operativni<br />
sadržaj.<br />
Naročito odgovara<br />
za projekte koji se<br />
odnose na vode i<br />
otpad.<br />
Prenošenje rizika projektovanja<br />
i izgradnje.<br />
Mogućnost ubrzanja<br />
programa izgradnje<br />
Prenošenje rizika projektovanja,<br />
izgradnje i<br />
korišćenja.<br />
Mogućnost ubrzanja<br />
izgradnje<br />
Prenos rizika<br />
obezbeđuje lakše<br />
usvajanje pristupa<br />
obračuna troškova za<br />
celokupno trajanje<br />
projekta<br />
Promovisanje inovacija<br />
u privatnom sektoru i<br />
povećanu vrednost za<br />
novac<br />
Povećan kvalitet<br />
korišćenja i održavanja.<br />
Ugovori mogu biti<br />
sveobuhvatni<br />
Vlada se može<br />
fokusirati na osnovne<br />
odgovornosti javnog<br />
sektora.<br />
Moguća<br />
neusaglašenost<br />
okolnosti vezanih za<br />
planiranje i okruženje.<br />
Može povećati operativni<br />
rizik.<br />
Stadijum puštanja u<br />
pogon najbitniji<br />
Ograničene olakšice<br />
za pristup gde se<br />
obračun troškova vrši<br />
u vezi sa celokupnim<br />
trajanjem projekta.<br />
Ne privlači privatne<br />
izvore finansiranja.<br />
Moguća<br />
neusaglašenost<br />
okolnosti vezanih za<br />
planiranje i okruženje.<br />
Ugovori su kompleksniji<br />
i tenderski<br />
postupak može duže<br />
da potraje<br />
Potrebni sistemi za<br />
upravljanje ugovorom<br />
i nadzor nad radom<br />
Novi troškovi ako<br />
operater ne pruži<br />
zadovoljavajući<br />
kvalitet.<br />
Ne privlači privatne<br />
izvore finansiranja i<br />
obavezuje javni sektor<br />
na obezbeđivanje<br />
dugoročnog finansiranja.
Vrsta JPP Osnovne odlike Primena Prednosti Nedostaci<br />
DBFO<br />
Koncesije<br />
Ugovor sa privatnim<br />
subjektom koji će<br />
projektovati, izgraditi,<br />
koristiti i finansirati<br />
objekat u određenom<br />
vremenskom periodu,<br />
nakon kojeg se<br />
objekat vraća javnom<br />
sektoru.<br />
Objekat je u<br />
vlasništvu privatnog<br />
sektora u toku<br />
trajanja ugovora,<br />
i on vrši povraćaj<br />
troškova putem javnih<br />
subvencija.<br />
Osnovni pokretač<br />
je korišćenje<br />
privatnih sredstava<br />
finansiranja i prenos<br />
rizika projektovanja,<br />
izgradnje i korišćenja<br />
Varijante uključuju<br />
razne kombinacije<br />
osnovnih<br />
odgovornosti.<br />
Kao u slučaju DBFO,<br />
s tim što privatni<br />
subjekat vrši povraćaj<br />
troškova od naplata<br />
korisnicima.<br />
Osnovni pokretač<br />
je primena principa<br />
Zagađivač plaća<br />
(Polluter pays) i<br />
korišćenje privatnih<br />
izvora finansiranja,<br />
i prenošenje rizika<br />
projektovanja,<br />
izgradnje i<br />
operativnog rizika.<br />
Odgovara za projekte<br />
koji uključuju<br />
značajan operativni<br />
sadržaj.<br />
Naročito odgovara<br />
za projekte koji se<br />
odnose na puteve,<br />
vode i otpad.<br />
Odgovara za projekte<br />
koji daju mogućnost<br />
uvođenja naplate od<br />
korisnika.<br />
Naročito odgovara<br />
za projekte koji se<br />
odnose na puteve,<br />
vode (ne domaće) i<br />
otpad.<br />
Kao za BOT, plus:<br />
Privlači izvore finansiranja<br />
iz privatnog<br />
sektora;<br />
Uvodi disciplinu u<br />
<strong>finansiranje</strong> pozajmljenim<br />
sredstvima;<br />
Daje predvidljiviji i<br />
dosledniji profil<br />
troškova;<br />
Veći potencijal za<br />
ubrzani program<br />
izgradnje; i<br />
Povećani prenos rizika<br />
omogućava veće<br />
olakšice izvođaču radova<br />
iz privatnog sektora<br />
da usvoji pristup<br />
obračuna troškova za<br />
celokupno trajanje<br />
projekta<br />
Kao za DBFO, plus:<br />
Olakšava primenu<br />
principa Zagađivač<br />
plaća; povećava<br />
nivo prenosa rizika<br />
potražnje i pruža<br />
podršku generisanju<br />
prihoda treće strane.<br />
Moguća<br />
neusaglašenost<br />
okolnosti vezanih za<br />
planiranje i okruženje.<br />
Ugovori mogu biti<br />
kompleksniji<br />
i tenderski postupak<br />
može potrajati<br />
duže nego u slučaju<br />
BOT.<br />
Potrebni su sistemi za<br />
upravljanje ugovorom<br />
i nadzor rada<br />
Novi troškovi ako<br />
operater ne pruži<br />
zadovoljavajući<br />
kvalitet.<br />
Mogu biti potrebne<br />
garancije za <strong>finansiranje</strong>.<br />
Potrebna promena<br />
sistema upravljanja.<br />
Kao za DBFO, plus:<br />
Može se dogoditi<br />
da ne bude politički<br />
prihvatljivo<br />
Zahteva efikasno<br />
rukovođenje<br />
alternativama/<br />
zamenama, npr.<br />
alternativnim<br />
transportnim<br />
pravcima; alternativne<br />
opcije za odlaganje<br />
otpada)<br />
Pravna struktura projekata JPP-a<br />
JPP uključuje brojne strane, i shodno tome odgovarajući broj ugovornih aranžmana. Mada se nomenklatura<br />
može menjati, osnovni ugovorni dokumenti uključuju:<br />
<br />
<br />
<br />
<br />
<br />
Ugovor o projektu – ovo je osnovni pravni dokument u kojem su predviđena prava i obaveze organa<br />
koji zaključuje ugovor i izvođača radova. Postoji mnogo modela ugovora, ali svaki je potrebno izmeniti<br />
tj. prilagoditi, kako bi odgovarao specifičnim nacionalnim kriterijumima, odnosno uslovima<br />
projekta.<br />
Specifikacije – uključuju sve tehničke i finansijske, kao i zahteve vezane za usluge koje ima organ koji<br />
zaključuje ugovor, zatim mora postojati specifično upućivanje na njih u Projektnom ugovoru, kao<br />
na dokument koji predstavlja sastavni deo ugovora i koji definiše obaveze strana u vezi sa njima.<br />
Dodatne garancije – koje obezbeđuju direktne veze između organa koji zaključuje ugovor i<br />
pojedinačnih podizvođača koje odredi izvođač radova. Njihova osnovna svrha je davanje organu koji<br />
zaključuje ugovor, mogućnost nezavisne obaveze u vezi sa radom koji obavljaju podizvođači. One<br />
takođe predviđaju pravo intervenisanja.<br />
Direktni ugovori – uređuju odnose između organa koji zaključuje ugovor i spoljnih finansijera.<br />
Ostali ugovorni dokumenti koji su od značaja uključuju: ugovore o izgradnji i korišćenju i<br />
17<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E
aranžmane vezane za finansijsko obezbeđenje i garancije. Od ključnog je značaja da ovi dokumenti<br />
budu pripremljeni na transparentan način, kao i da njihove odredbe u potpunosti razumeju sve zainteresovane<br />
strane.<br />
Razmatranje ugovornih dokumenata treba da ima za cilj:<br />
<br />
<br />
<br />
<br />
Zaštitu javnih interesa. JPP projekat mora biti zamišljen tako da obezbedi efikasne javne usluge i<br />
ugovorni odnosi treba da garantuju nastavak pružanja usluga na način koji odgovara javnim potrebama.<br />
Obezbeđenje pravednosti ugovora. Ugovor treba da ima uslove „pravednosti“ među stranama, koji<br />
uključuju ravnomernu raspodelu rizika i koristi. Naročito je potrebno da mehanizmi određivanja<br />
cena budu transparentni i odgovarajući, privatni sektor ne bi trebalo da ima koristi od nerealnog<br />
profita, a rešavanje sporova treba da bude efikasno.<br />
Promovisanje efikasnog uređenja i nadzora. Ovo je najbitniji uslov koji treba da obezbedi da se uslovi<br />
iz ugovora poštuju, kao i da se čuvaju interesi svih strana.<br />
Obezbeđenje ugovorne fleksibilnosti kako bi se pratile izmenjene okolnosti;<br />
18<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Institucionalna struktura<br />
Većina država članica EU navodi da je shvatila da razvoj JPP-a zahteva krupne institucionalne promene,<br />
jer se uloga i odgovornosti javnog sektora menjaju od direktnog pružaoca usluga do upravljanja i nadzora.<br />
Međutim, naredna uloga je uloga sponzora i lica koje razvija koncept JPP-a. U tom cilju je nekoliko<br />
država članica EU osnovalo specijalizovane radne grupe za JPP.<br />
Postoje dva osnovna modela. Decentralizovani pristup, koji je usvojila Francuska, odgovornost stavlja<br />
na regionalni nivo i predmetna ministarstva. Druge zemlje, kao što su Ujedinjeno Kraljevstvo („UK“)<br />
i Irska, izabrale su više centralizovan pristup, stvaranjem jedne specijalizovane nacionalne jedinice za<br />
JPP-a. U oba slučaja, zemlje su shvatile značaj privlačenja najboljih eksperata kako bi se stvorilo jezgro<br />
koje je u stanju da rukovodi ovim procesom.<br />
Finansijske i ekonomske implikacije JPP-a<br />
Rizik se definiše kao bilo koji faktor, događaj ili uticaj koji preti da ugrozi uspešan završetak nekog projekta<br />
u smislu vremena, troškova ili kvaliteta. Ključni princip JPP-a je da rizik treba preneti na onu stranu<br />
koja je najsposobnija da istim rukovodi. Efikasno prenošenje rizika ima direktan finansijski uticaj na<br />
projekat, jer će za rezultat imati niže opšte troškove projekta, i shodno tome obezbediti veću vrednost<br />
za novac u poređenju sa tradicionalnim metodima nabavke.<br />
Direktna veza između rizika i finansijskog uticaja takođe postoji u činjenici da će stepen prenošenja<br />
rizika na privatni sektor uticati na opšte troškove projekta u pogledu javnog sektora, jer će svi rizici biti<br />
povezani sa cenovnom premijom. Stoga cilj mora biti postizanje isplativog prenosa rizika, a ne prenosa<br />
rizika samo radi prenosa istog.<br />
Ciljevi prenosa rizika uključuju:<br />
smanjenje dugoročnog troška projekta prenošenjem rizika na stranu koja njim može na najbolji i<br />
najisplativiji način da upravlja;<br />
obezbeđenje olakšica izvođačima radova da realizuju projekte na vreme, u skladu sa traženim standardom<br />
i u okviru budžeta;<br />
povećanje kvaliteta usluge i povećanje prihoda putem efikasnijeg korišćenja;<br />
obezbeđenje doslednijeg i predvidljivijeg profila troškova.<br />
I Rizik ostvarenja prihoda<br />
Rizik ostvarenja prihoda je najosnovniji od svih faktora koji su uključeni u projekte JPP-a, a koji su uglavnom<br />
nepoznati. Tok prihoda uopšteno određuju dva faktora: stepen korišćenja i tarife.<br />
U slučaju projekata koji se odnose na puteve, čak i uz detaljno istraživanje prethodnih kretanja u<br />
saobraćaju, predviđanja budućeg potencijala rasta i istraživanja spremnosti ljudi da plaćaju putarine,<br />
uvek postoji značajan rizik vezan za nivo saobraćaja koji će projekti zapravo privući. Ovaj rizik se smanjuje<br />
tek nakon određenog broja godina. U cilju organizovanja finansiranja projekta, moraju se načiniti<br />
određene pretpostavke vezane za nivo korišćenja i prihoda. Iako se često nastoji da ovi proračuni
udu umereni, preterivanje nije retkost. Osim toga, nepredviđeni budući događaji mogu takođe imati<br />
dramatičnog uticaja.<br />
U slučaju projekata vezanih za puteve, potrebna je pažljiva analiza rizika odgovarajućeg nivoa<br />
saobraćaja koji se prenose na privatni sektor. Treba razmotriti mehanizme putarine u senci ili plaćanja<br />
za raspoloživost umesto naplate realne putarine, koja obično ne donosi dovoljan prihod za pokrivanje<br />
značajnog procenta investicionih troškova.<br />
II Rizik gradnje<br />
Kapitalni troškovi gradnje bilo kog projekta predstavljaju jedan od fundamentalnih faktora na kojima se<br />
zasniva <strong>finansiranje</strong> i kada dođe do prekoračenja troškova, finansijska izvodljivost koncesije može biti<br />
ugrožena.<br />
Loša definicija projekta, nepoznavanje geoloških uslova, ili loše definisane bezbednosne specifikacije<br />
mogu imati dramatične posledice na kapitalne troškove gradnje. Međutim, ovi potencijalni problemi<br />
se mogu umanjiti izradom detaljne<br />
inženjerske studije, pre potpisivanja<br />
ugovora o koncesiji.<br />
Kašnjenje u izgradnji takođe može<br />
imati negativne efekte na kapitalne<br />
troškove. Iako neka kašnjenja mogu<br />
da se umanje pažljivim rukovođenjem<br />
samom izgradnjom, do njih opet<br />
može doći. Teže je rukovoditi drugim<br />
spoljnim faktorima, kao što je, na<br />
primer, blagovremeno obezbeđenje<br />
prava prolaza. Spoljni uticaji kao što<br />
je inflacija, ekonomska politika, embargo<br />
i politički sukobi, takođe mogu<br />
imati dramatične posledice na kapitalne<br />
troškove. Rizik izgradnje se skoro<br />
uvek prebacuje na privatni sektor, što<br />
dalje može uključiti snažne olakšice za<br />
blagovremeno završavanje radova iz<br />
ugovora o izgradnji.<br />
III Valutni rizik<br />
Dug je karakteristika koja definiše<br />
skoro sve koncesije, i kada se novac<br />
pozajmi u inostranstvu, kretanja kursa<br />
mogu da ugroze održivost projekta.<br />
Ovaj rizik može postati još veći kada<br />
vlada zahteva da koncesionar obezbedi određeni deo finansiranja iz stranih izvora. Valutni rizik je veći<br />
kada su uključene „slabe“ valute, stavljajući projekte u ekonomijama u razvoju na još veći rizik.<br />
U određenim slučajevima, valutni rizik može preuzeti vlada, izvozno-kreditne agencije ili međunarodne<br />
finansijske institucije kako bi učinile koncesione projekte privlačnijim za privatne investitore.<br />
19<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
IV Regulatorni / ugovorni rizik<br />
Iako Vlade pregovaraju ugovorne uslove sa svojim koncesionarima, one nisu uvek uspešne u izvršavanju<br />
svojih obaveza. Ovo se naročito odnosi na putarine i druge naknade za korišćenje, koje su često osetljive<br />
na političke okolnosti.<br />
Ovi rizici mogu prouzrokovati posledice od suštinskog značaja za postojanje koncesionog ugovora i<br />
mogu smanjiti interesovanje za buduće projekte. Regulatorni rizik je još veći u državama gde se na<br />
projekte JPP-a primenjuju novi i još nepraktikovani zakoni. Može se očekivati da ovi rizici budu najveći u<br />
zemljama sa relativno malim iskustvom u projektnom finansiranju.
V Politički rizik<br />
Dugo trajanje većine koncesionih ugovora i opšta averzija prema povećanjima naknada korisnika, čine<br />
projekte JPP-a posebno osetljivim na politički rizik. Ovo je još intenzivnije kada nova vlada nadgleda<br />
nepopularne projekte koje je pokrenula prethodna administracija.<br />
VI Rizik životne sredine / Arheološki rizik<br />
Infrastrukturni projekti mogu pokrenuti nedoumice u vezi sa životnom sredinom, i vlada i grupe građana<br />
se sve više trude da umanje moguće uticaje.<br />
VII Rizik skrivenih nedostataka<br />
Vlade danas sve češće daju izvođačima radova / koncesionarima pravo na ranije izgrađene infrastrukturne<br />
sisteme, kao način da pomognu <strong>finansiranje</strong> izgradnje nove <strong>infrastrukture</strong>. U mnogim<br />
slučajevima, novi projekti mogu takođe uključiti nadogradnju i proširenje postojećih sistema. Za uzvrat,<br />
koncesionari obično preuzmu odgovornost za održavanje ovih objekata u toku trajanja ugovora. Iako<br />
se čini privlačnim, ovaj mehanizam može biti skup za koncesionare, ako objekti koje poseduju imaju, do<br />
tada, nepoznate strukturne nedostatke.<br />
20<br />
Uslovi partnera u okviru JPP-a i uspostavljanje uspešnog partnerstva<br />
Za učesnike iz privatnog sektora, prvi uslov za bilo koji tip uključenosti jeste mogućnost ostvarivanja<br />
odgovarajućeg profita. Osim toga, kao kompenzacija za veliku izloženost riziku, privatni sektor će<br />
takođe zahtevati potencijal za srazmerno povećanje mogućnosti za ostvarivanje profita. Slično tome,<br />
pre nego što angažuje svoj sopstveni kapital za razvoj projekata, zahtevaće jasne pravne i regulatorne<br />
strukture, i želeće da vidi potencijal za budući ekonomski rast, zajedno sa odgovarajućim stepenom<br />
političke podrške i opšte stabilnosti.<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Partnerstvo koje uključuje privatno investiranje, takođe može zahtevati kredite i garancije koje<br />
obezbeđuju međunarodne finansijske institucije, kao što je EIB, EBRD, WB i komercijalne banke. Te institucije<br />
zahtevaju rigoroznu i opreznu finansijsku analizu da bi učestvovale u projektu. One će takođe<br />
tražiti jasan dokaz u vezi sa izvesnošću spoljnog i državnog finansiranja, kao i doprinosa kapitala koji<br />
će obezbediti privatni sektor. Zajmodavci će takođe tražiti dokaz o tehničkoj sposobnosti privatnog<br />
operatera, kao i mogućnosti vlade – korisnika da nadgleda primenu i funkcionisanje projekta. Osim<br />
toga, zajmodavci će tražiti da se ustanove jasne regulatorne i pravne strukture koje će uređivati investiciona<br />
partnerstva i takođe će biti zainteresovani za opštu stabilnost političkog okruženja u društvu<br />
– korisniku.<br />
Uopšteno, partnerstvo se postiže obezbeđivanjem kredibiliteta za privatnog partnera koji rizikuje svoj<br />
novac i legitimitet za vladu koja sponzoriše projekat. Legitimitet se postiže tako što se mora obezbediti<br />
da partnerski projekat ispunjava potrebe lica koja vrše plaćanja, da proizvodi željena dodavanja,<br />
i da učvršćuje šire finansijske ciljeve. Takođe se postiže nagradom za uspešno pregovaranje rizika<br />
i obezbeđenja realnog povraćaja investicije privatnom partneru. Međutim, ako su nagrade previsoke,<br />
legitimitet se podriva. Legitimitet se takođe podriva kada su investitori više zainteresovani za profit, koji<br />
nastaje iz unosnih ugovora o izgradnji, umesto za uspešno korišćenje same koncesije nakon izgradnje.<br />
Za partnerstvo je takođe potrebna jaka politička podrška. Tradicionalno, kada postoji konsenzus da je<br />
potrebno izgraditi neki infrastrukturni projekat, vlade odvoje potrebne izvore da ga same obezbede.<br />
Kada se vlade okrenu privatnom sektoru radi finansiranja, to može biti signal slabe podrške. Međutim,<br />
zbog uključenih rizika, nekonvencionalnosti pristupa i potrebe za očuvanjem legitimiteta, partnerski<br />
projekti će verovatno imati jaču političku i državnu podršku. Osim toga, svi rizici i izazovi rastu, pa time<br />
mora rasti i državna podrška i obaveze.
3 . 2 J P P p r o c e s<br />
Gostujući članak: Robert Gros (Robert Gross) i Skot Dikinson (Scott Dickinson), Projects Group,<br />
Berwin Leighton Paisner LLP (London)<br />
Upotreba privatnih ulaganja za poboljšanje javne <strong>infrastrukture</strong> i usluga, podsticanje efikasnosti,<br />
upravljanje rizicima i povećanje standarda pružanja usluga<br />
U v o d<br />
Mnoge zemlje koriste modele jednog ili više JPP-a kako bi unele neophodna poboljšanja u javnu infrastrukturu<br />
ili učinile da pružanje javnih usluga bude efektivnije i efikasnije.<br />
Iako koncept uključenja privatnog sektora u obezbeđenje javne <strong>infrastrukture</strong> ili pružanje javnih usluga<br />
u mnogim zemljama nije novost, sistematska upotreba privatnih ulaganja postoji od relativno skoro.<br />
Ponovo je otkrivena početkom 1990-tih godina u UK, u momentu kada se javila ozbiljna potreba<br />
za obnavljanjem javne <strong>infrastrukture</strong> koja je propadala, a u kombinaciji sa političkom voljom da se<br />
privatni kapital i ekspertiza upregnu putem Inicijative za privatno <strong>finansiranje</strong> („IPF“), koja predstavlja<br />
najpoznatiji oblik JPP-a u UK.<br />
Srž koncepta JPP-a je partnerstvo između javnog i privatnog sektora, a glavni pokretač je vrednost<br />
za novac (VZN). Naravno, postoje i brojne druge bitne odlike JPP-a u praksi i mnogi drugi značajni<br />
pokretači za korišćenje JPP-a koje ćemo ukratko obraditi u ovom članku.<br />
21<br />
Strukture JPP-a, uključujući IPF u UK, sada se koriste u oko 100 zemalja u širokom opsegu javne <strong>infrastrukture</strong><br />
i usluga, uključujući saobraćajnu infrastrukturu (puteve, železnice i mostove), odbrambene<br />
objekte, zatvore i sisteme za prikupljanje i odvođenje otpadnih voda, izgradnju stanova, bolnica i<br />
škola. Dok mnoge zemlje razmatraju proširenje svojih programa JPP-a, druge tek počinju da uvode JPP.<br />
Ovaj članak obrađuje obe situacije, i zasnovan je na našem velikom iskustvu u uvođenju i primeni JPP u<br />
UK i drugim zemljama. Njegov cilj je da:<br />
<br />
<br />
<br />
pruži opšti pregled JPP-a i ključnih pokretača za njegovu primenu;<br />
prenese iskustva sa JPP-a u UK;<br />
definiše neke od ključnih uslova/uputstava za uspešan JPP program.<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E
Pregled modela JPP-a<br />
U osnovi JPP uključuje saradnju između javnog i privatnog sektora – privatni sektor finansira, gradi<br />
i zatim održava neki objekat (na primer, puteve, bolnice, škole ili zatvore) koje koriste javni organi u<br />
pružanju javnih usluga.<br />
Umesto da javni organ obezbedi kapital na samom početku, privatni sektor se poziva da dâ ponudu za<br />
<strong>finansiranje</strong>, izgradnju i održavanje tog objekta, a za uzvrat dobija dugoročni prihod koji mu omogućava<br />
da otplati <strong>finansiranje</strong>, troškove servisiranja, druge projektne troškove i povraćaj kapitala.<br />
Razni pravni modeli su usvojeni u primeni JPP-a. Model koji se najčešće koristi u UK je IPF, čije su osnovne<br />
odlike:<br />
<br />
<br />
<br />
<br />
<br />
finansijska struktura projekta sa ograničenim sredstvima, gde sponzori iz privatnog sektora osnivaju<br />
DPN radi pozajmljivanja sredstava potrebnih za izgradnju tog objekta;<br />
obezbeđenje sredstava vrše sponzori, obično preko holding kompanije koja je posrednik;<br />
DPN zaključuje dugoročni ugovor o projektu (koji će trajati do 30-35 godina) sa nadležnim javnim<br />
organom, u kojem će se definisati sve obaveze privatnog sektora u vezi sa projektovanjem, izgradnjom<br />
i upravljanjem;<br />
za uzvrat, DPN prima objedinjenu godišnju naknadu za upravljanje objektom, na osnovu detaljnog<br />
mehanizma plaćanja i radnog učinka (koji će olakšati DPN da ispuni krajnju specifikaciju koju nalaže<br />
javni organ);<br />
suštinski, sve obaveze DPN-a po ugovoru o projektu se dalje podugovaraju sa izvođačima<br />
građevinskih radova i licima koja upravljaju objektom.<br />
22<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
IPF je postigla veoma visok nivo standardizacije i prilagođavanja u UK, i pokazuje se kao uspešan model.<br />
Shodno tome, mnoge druge zemlje su je prihvatile kao omiljeni model JPP-a.<br />
Međutim, JPP je širi pojam od IPF. JPP može uključivati bilo kakvu saradnju između javnog i privatnog<br />
sektora, uključujući davanje koncesija, labavo partnerstvo i formalna zajednička ulaganja. Treba napomenuti<br />
da JPP nije privatizacija – u slučaju JPP-a javni organ zadržava vlasništvo na dotičnom objektu i<br />
ostaje odgovoran za njega.<br />
Bitno je izabrati pravi JPP model. Takođe je bitno napomenuti da model koji je odgovarajući za jedan<br />
sektor (na primer za puteve) ne mora biti najbolji model za drugi sektor (na primer, za urbanu rekonstrukciju).Primena<br />
JPP-a mora takođe imati podršku u zakonskom i institucionalnom okviru. Na primer,<br />
mnoge zemlje u Evropi već duže vreme daju koncesije. U nekim slučajevima koncesija se može koristiti<br />
kao jedan od načina primene JPP – osim ako je u zakonu usko opisana (na primer, ako je trajanje koncesije<br />
najviše pet godine), i u tom slučaju će mnoge zemlje morati prvo da razmotre uvođenje specifičnih<br />
zakona koji omogućavaju JPP.<br />
Sektori u kojima su primenjeni IPF/JPP uključuju:<br />
saobraćajnu infrastrukturu (puteve, železnice i mostove);<br />
odbranu (na primer, smeštaj, vojne satelite ili simulatore letenja);<br />
zatvore i sudove;<br />
smeštaj za pripadnike policije i protivpožarnih i spasilačkih ekipa;<br />
sisteme za prikupljanje otpada i otpadnih voda;<br />
izgradnju stanova i urbanu rekonstrukciju;<br />
bolnice i opremu za medicinsku dijagnostiku;<br />
škole;<br />
kancelarije vlade;<br />
pri čemu ova lista nije konačna.<br />
Zašto treba koristiti JPP?<br />
Čitav niz razloga stoji iza odluke da se upotrebi JPP.<br />
JPP je generalno postalo popularno iz sledećih razloga:<br />
<br />
državne uprave treba da poboljšaju propalu javnu infrastrukturu ili sisteme javnih usluga, u koje<br />
možda godinama nije ulagano, ali ne može lako da obezbedi kapitalne investicije potrebne za takvo
poboljšanje (ili ne želi da finansira bilansno investiranje iz makroekonomskih razloga);<br />
JPP može predstavljati veoma efikasan i efektivan metod obezbeđenja sredstava (u konkurentnom<br />
okruženju) za poboljšanje <strong>infrastrukture</strong> i drugih objekata, i može dovesti do visokog kvaliteta<br />
pruženih usluga.<br />
JPP omogućava javnom sektoru da značajno smanji potrošnju kapitala i da kapitalne troškove pretvori<br />
u prihvatljivije godišnje operativne troškove i sredstva potrošena na poslovanje koja se protežu tokom<br />
odgovarajućeg vremenskog perioda.<br />
U suštini, na JPP ne treba gledati samo kao na rešenje za makroekonomska ograničenja. Iako je u UK<br />
jedan od razloga za uvođenje IPF bilo obezbeđenje novih javnih vanbilansnih sredstava, danas se može<br />
smatrati jednako važnim opravdanjem za uvođenje JPP-a to što ono može pomoći da se projekti<br />
izvršavaju na vreme i da njihov budžet bude obezbeđen lakše nego u slučaju projekata koji se finansiraju<br />
javnim sredstvima.<br />
Stoga, JPP može obezbediti pravu vrednost za novac, a to je konačna provera uspešnosti nekog projekta.<br />
Ključni razlozi takođe uključuju:<br />
obezbeđenje stvarnih poboljšanja bitne <strong>infrastrukture</strong>;<br />
obezbeđenje sredstava koja na drugi način ne bi bila dostupna (zbog nedostatka javnog finansiranja);<br />
korišćenje inovacija i ekspertize iz privatnog sektora (na primer, u dizajnu ili pružanju usluga);<br />
uloga katalizatora za regeneraciju i ekonomsku stabilnost;<br />
povećanje kvaliteta i odgovornosti pri pružanju javnih usluga, u odnosu na detaljno merene<br />
izlazne vrednosti (a ne ulazne) i primenjenog putem pravilno izbalansiranog mehanizma plaćanja i<br />
izvršenja;<br />
uvođenje dugoročnog plana obezbeđenja sredstava/usluga umesto tradicionalnog kratkoročnog<br />
plana javnog sektora;<br />
uvođenje odgovarajućih izmena u sredstvima tokom svih etapa životnog veka programa;<br />
analizu, odgovarajuće upravljanje i procenu rizika (pri čemu projektnim rizicima upravlja strana koja<br />
je za to najprikladnija).<br />
Iskustvo u UK<br />
U proteklih 15 godina, IPF je glavni metod obezbeđenja najbitnijih novih javnih objekata u UK u gotovo<br />
svim javnim infrastrukturama i uslugama. To predstavlja oko 900 projekata i blizu 50 milijardi funti<br />
kapitalnih ulaganja.<br />
Kada je IPF uvedena, imala je jaku političku podršku od Konzervativne vlade koja je tada bila na vlasti<br />
– služila je kako bi se obezbeđenje i upravljanje sredstvima pomerilo sa javnih na privatne sektore, dozvolila<br />
je da se kapitalna ulaganja odigraju vanbilansno i izvršila je konsolidaciju koncepta vrednosti za<br />
novac, konkurencije i efikasnosti u pružanju javnih usluga. Najveći broj projekata je završen na vreme,<br />
i njihov budžet je obezbeđen na način koji nije postignut na tradicionalan način. Prepoznate prednosti<br />
IPF učinile su da se sa njom nastavi – i da se ona proširi – i pod novom vladom laburista koja je na vlast<br />
došla 1997. godine.<br />
23<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Glavni elementi uvođenja i razvoja IPF u UK koji su doprineli njenom uspehu su bili:<br />
<br />
<br />
<br />
<br />
izbor privlačnih vodećih projekata, u određenom broju različitih sektora;<br />
snažna strateška uloga Trezora Njenog Visočanstva (HM Treasury), Uprave za javne nabavke (Office<br />
of Government Commerce), Partnerships UK i drugih javnih tela, uključujući i koordinaciju tržišta<br />
IPF, upravljanje tokovima obezbeđenih sredstava i dozvolama, i promovisanje ekspertize iz javnog<br />
sektora u obezbeđenju projekata;<br />
zdrav interes privatnog sektora, uključujući banke i druge finansijere;<br />
donošenje specifičnih zakona kojima bi se dodatno ohrabrilo tržište finansijera, uključujući i pitanja<br />
vezana za ovlašćenja;
azvoj standardizacije ugovora (trenutno je to Standardizacija IPF ugovora, 4. verzija) i njena rigorozna<br />
primena;<br />
relativno uređen prenos rizika;<br />
smanjenje troškova transakcije u obezbeđenju projekata.<br />
Sve navedeno je prouzrokovalo ono što je sada već veoma zrelo JPP tržište u UK – i u mnogim sektorima<br />
prilično prilagođeno tržište. Kako je primarno tržište sazrevalo, razvijalo se i jedno aktivno sekundarno<br />
tržište na kojem su se obavljali neki značajni poslovi.<br />
Ključni uslovi/uputstva za uspešno JPP<br />
Šta možemo naučiti iz iskustva UK i drugih zemalja koje su od skoro uvele JPP?<br />
Četrnaest ključnih uslova/uputstava je dato u daljem tekstu:<br />
24<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
I Politička podrška. Politička podrška na nivou poslovne politike, naročito u davanju ohrabrenja privatnom<br />
sektoru u tome da će JPP nuditi stalne poslovne mogućnosti (u će se firme neće biti zainteresovane<br />
za razvoj potrebnih resursa i veština koje se traže na projektima). Takođe je bitno da se javnost (i lica<br />
zaposlena u javnom sektoru) privikne na korišćenje JPP.<br />
II Zakonski okvir. Potrebno je na vreme pružiti uverenja da postoji odgovarajući zakonski (i institucionalni)<br />
okvir za JPP. Ovim bi se obezbedio status modela JPP-a koji će se koristiti u okviru zakonskog<br />
sistema, naročito u vezi sa pitanjima javnog prava (nabavka i odobrenja, ovlašćenja, ovlašćenja<br />
državnih i opštinskih organa, pitanja obaveza i garancija, poreza, prava u slučaju intervenisanja) i pitanjima<br />
privatnog prava (radni odnosi, imovina, mogućnost osnivanja DPN, neograničena strana ulaganja,<br />
efektivnost obezbeđenja finansijera, priznavanje i primena odluka). Osim ako su zakonske strukture već<br />
kompatibilne, JPP mora imati podršku specifičnih zakona koji ga omogućavaju. Ako su zakoni o koncesiji<br />
već doneti, oni moraju biti revidirani u svetlu JPP-a.<br />
III Centralna koordinacija. Koordinacija javnog sektora je od ključnog značaja za uspešno uvođenje<br />
i razvoj JPP-a. Zemlja koja uvodi JPP trebalo bi da razmotri osnivanje centralnog odeljenja ili jedinice<br />
koja bi koordinirala sve potrebne aktivnosti, uključujući i izbor vodećih projekata i tokove obezbeđenih<br />
sredstava, kao i razvoj ekspertize javnog sektora i upravljanje standardizacijom. Centralno odeljenje<br />
ili jedinica za JPP će verovatno biti mesto gde će zainteresovani sponzor ili finansijer (naročito strani<br />
sponzor ili finansijer) načiniti prvi kontakt, i njegov značaj ne može biti precenjen.<br />
IV Ekspertiza javnog i privatnog sektora, uključujući savetnike. I javni i privatni sektor moraju imati<br />
potrebnu ekspertizu da bi se uključili u proces JPP-a. Na primer, javni organ mora imati mogućnost da<br />
pregovara u vezi sa ugovorima o pojedinačnim projektima, i da ima pristup odgovarajućoj finansijskoj,<br />
pravnoj i tehničkoj ekspertizi. Ovo se odnosi i na kvantitet i na kvalitet.<br />
V Osluškivanje tržišta. Osluškivanje tržišta među mogućim sponzorima i finansijerima iz privatnog<br />
sektora je uvek korisno, kako u vezi sa opštim pitanjima JPP-a tako i u vezi sa konkretnim projektima.<br />
Centralni koncept JPP-a je saradnja, i ukoliko pre ovo otpočne utoliko bolje.<br />
VI Efikasan i čvrst proces nabavke. Država i svaki javni organ za nabavku mora ustanoviti strukturisan<br />
i transparentan proces na koji se privatni sektor može obavezati sa sigurnošću. Proces JPP, kao bilo koji<br />
komercijalni ugovor, prolazi kroz niz faza. Naročito kod IPF-a, ovo uključuje razvoj poslovnog slučaja,<br />
izbor ponuđača, sastavljanje užeg izbora, pregovore/razgovore, dodelu ugovora, zatvaranje finansijske<br />
konstrukcije i otpočinjanje usluge. Ovaj proces zahteva pomoć eksperata u oblasti tehnike, finansija i<br />
prava, a često se dešava da nije moguće naći sve eksperte unutar vladinog ili javnog organa. Spoljni<br />
savetnici se obično dovode da daju podršku timu javnog organa, i da pomažu u postupku nabavke.<br />
Ključni elementi procesa nabavke su dati u donjoj tabeli. Oni uključuju bazu UK ekspertize u oblasti<br />
prava i finansija, investicionog bankarstva i druge tehničke konsultante, i svi oni doprinose uspešnom<br />
rešavanju raznih aspekata projekta IPF-a. Uloga pravnih i finansijskih savetnika koji nastupaju za javne<br />
organe u ovom procesu je takođe opisana u tabeli.<br />
VII Vodeći sektori i projekti. Vlada mora da identifikuje sektore i projekte koji treba da imaju prioritet<br />
u procesu JPP-a. Osim toga, provera komercijalne izvodljivosti projekta, pre otpočinjanja nabavke, može<br />
biti izvor potpore za privatni sektor. Saobraćajni sektor je često prvi izbor u zemljama koje uvode JPP<br />
prvi put – saobraćajna struktura je ključna u ekonomskom razvoju. Međutim, ne treba zanemariti druge
Tabela - Prikaz uloge savetnika koji nastupaju za javni organ u procesu IPF-a<br />
Prikaz uloge savetnika koji nastupaju za javni organ u procesu IPF<br />
1. Razvoj poslovnog slučaja<br />
Identifikovanje poslovne potrebe<br />
Definisati opcije<br />
2. Izrada poslovnog slučaja<br />
Strategija nabavke<br />
Tim za nabavku<br />
Izlazna specifikacija<br />
Analiza rizika<br />
Pravni savetnici<br />
Procena opcija<br />
Pojašnjenje ciljeva<br />
Savet u vezi sa vremenskim<br />
rasporedom<br />
Strategija ponude<br />
Nacrt projektne dokumentacije<br />
Pravila nabavke<br />
Relevantni zakoni<br />
Ustanoviti ovlašćenja javnog<br />
sektora<br />
Finansijski savetnici<br />
Procena opcija<br />
Pojašnjenje ciljeva<br />
Pregled podataka<br />
Savet u vezi sa vremenskim<br />
rasporedom<br />
Strategija ponude<br />
Indikativna VZN analiza<br />
Početno viđenje računovodstvenog<br />
tretmana<br />
Procena dostupnosti<br />
Identifikacija, troškovi i raspodela<br />
rizika<br />
3. Proces izbora: tender i pregovori/dijalog<br />
Poziv na izražavanje interesa<br />
prekvalifikacije<br />
sastavljanje užeg izbora ponuđača<br />
4. Pregovori/dijalog<br />
Uporedni razgovori o potrebnim<br />
uslugama, uslovima ugovora i<br />
kriterijumima za procenu<br />
Izbor najpovoljnijeg ponuđača<br />
5. Dodela ugovora<br />
Finalna provera:<br />
- prenosa ključnih rizika<br />
- vrednosti za novac<br />
- Dostupnosti<br />
Određenje kriterijuma<br />
za procenu<br />
Pomoć u pripremi tenderske<br />
dokumentacije<br />
Priprema Projektnog ugovora<br />
Pregovori/razgovori u vezi sa<br />
problemima iz ugovora<br />
Pitanja radnih odnosa i penzija<br />
Pregovori u vezi sa detaljima<br />
ugovora<br />
Potvrda odobrenja<br />
Zatvaranje finansijske konstrukcije<br />
Odrediti kriterijume za procenu<br />
Pomoć u pripremi tenderske<br />
dokumentacije<br />
Razmotriti kriterijume za<br />
sastavljanje užeg izbora<br />
Procena tendera<br />
Finansijska procena ponude<br />
Analiza opcija za <strong>finansiranje</strong><br />
VZN analiza prilagođena riziku<br />
Određenje računovodstvenog<br />
tretmana<br />
Finalno poređenje vrednosti<br />
i novca<br />
Pomoć pri izradi celokupnog<br />
poslovnog slučaja<br />
Pomoć u zatvaranju finansijske<br />
konstrukcije<br />
sektore, naročito one u tim sektorima koji su opremljeni na drugom mestu (na primer, bolnice i škole).<br />
Kao što je slučaj sa projektima uopšte, vrednost i količina kapitala bi trebalo da se pažljivo razmotri<br />
– manji projekti će verovatno biti manje produktivni, obavezno će imati veći pritisak na troškove transakcije<br />
i zato neće biti pravi vodeći projekti. Rešenje je napraviti vodeće projekte koji će biti koliko je god<br />
moguće primamljivi za privatni sektor. Ovo može uključiti spajanje manjih projekata u jedan veći koji<br />
će poboljšati ekonomiju.<br />
VIII Pažljivo određivanje obima projekta. Kod svakog projekta je važno pažljivo odrediti njegov obim,<br />
kako bi bio održiv i privlačan za privatni sektor. Faktori koje treba razmotriti uključuju vrednost kapitala,<br />
dizajn, obim usluga, pitanja vezana za zemljište i dužinu koncesije.<br />
IX Jasna specifikacija izlaznog rezultata. Od ključnog je značaja da izlazni rezultat koji se očekuje kod<br />
konkretne usluge bude jasno definisan na samom početku. Ovo je jedan aspekt određivanja obima projekta<br />
koji može zahtevati najviše vremena u timu javnog sektora – međutim, ukoliko se ovome odmah<br />
posveti pažnja, to će se kasnije isplatiti.<br />
X Efikasna identifikacija, upravljanje i prenos rizika. Ovo počinje sa identifikacijom i procenom rizika<br />
koje javni organ želi da prebaci na privatni sektor. Uopšteno, rizici treba da budu na odgovarajući način<br />
raspoređeni između javnog i privatnog sektora, ukoliko se želi uspešno strukturiranje projekta. Svi rizici<br />
koji se prebacuju na privatni sektor će se proceniti, što nije egzaktna nauka. Da bi se zadržala vrednost<br />
25<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E
za novac, rizici treba da se prebace na onu stranu koja će njima na najbolji način upravljati.<br />
XI Dostupnost. Svi projekti JPP-a treba da budu dostupni za javni sektor. Provera se odnosi na to da li<br />
javni organ koji ih obezbeđuje može da podnese troškove stalne obaveze u toku životnog veka ugovora.<br />
Ako se oceni da neki projekat nije dostupan, umesto toga treba razmotriti načine javne nabavke.<br />
XII Odgovarajuća stopa prihoda za privatni sektor. Kako vlade država imaju monopol u dodeli projekata<br />
JPP-a, one moraju dati ubedljivu procenu prihoda koji privatni sektor zahteva za preuzimanje<br />
odgovornosti za rizike na projektu. Priroda tržišta finansijera i kapitala je takva da, ako neka država<br />
pokušava da upotrebi svoja monopolska ovlašćenja u cilju umanjenja očekivanog prihoda, tržište projekata<br />
se neće razvijati, i kapital će odlaziti na druge strane.<br />
XIII Tok obezbeđenih sredstava. Redovan i predvidiv tok obezbeđenih sredstava, zasnovan na prethodnim<br />
vodećim projektima ili prihvaćenim matricama za raspodelu rizika, pomaže razvoju uspešnog<br />
JPP programa. Ovim bi trebalo da rukovodi centralno odeljenje ili jedinica za JPP.<br />
XIV Standardizacija. Standardizacija načina kako su JPP projekti strukturisani i dokumentovani<br />
može pomoći u smanjenju troškova, i obezbediti efikasniji proces nabavke. Međutim, ovo nije uvek<br />
moguće – različite karakteristike ili jedinstveni aspekti nekih JPP projekata mogu učiniti da bude<br />
veoma teško postići standardizaciju.<br />
R e z i m e<br />
26<br />
Uvođenje JPP-a je u svakom slučaju različito u svakoj zemlji, i dovodi do jedinstvenih izazova.<br />
Međutim, ako se imaju u vidu neke osnovne činjenice – i ako se izbegnu očigledne zamke – uvođenje<br />
JPP programa može biti lakše i može dovesti do opipljivih ekonomskih rezultata za zemlju domaćina<br />
i njene građane.<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Dragocena komparativna pomoć koja se može dobiti iz iskustava drugih zemalja sa JPP se ne treba<br />
potceniti, uključujući i savete od JPP kolega iz drugih zemalja i međunarodnih profesionalnih savetnika<br />
(naročito onih koji su bili svedoci razvoja JPP modela, koji u potpunosti razumeju tržišne trendove<br />
koji leže u njihovoj osnovi u raznim jurisdikcijama, pa mogu dati savete o optimizaciji Vašeg JPP<br />
iskustva, kako bi se došlo do najboljih rezultata).<br />
Berwin Leighton Paisner LLP je vodeća firma sa sedištem u Londonu, sa preko 1.250 ljudi od kojih su oko 650 pravnici,<br />
uključujući 180 partnera. Imamo kancelarije u Briselu i Singapuru, i predstavnika u Parizu. Takođe imamo izvanredne odnose<br />
sa svim glavnim pravnim jurisdikcijama širom sveta.<br />
Predstavljamo lidera u IFP/JPP u UK i u svetu, i savetovali smo o IPF od njenog nastanka u UK. Imamo veliko iskustvo u<br />
pružanju saveta u vezi sa IPF/JPP u svim sektorima (uključujući obrazovanje, zdravstvenu zaštitu, urbanu rekonstrukciju,<br />
odbranu, puteve, saobraćaj, energetski sektor i usluge čuvanja) širokom krugu klijenata (sponzori, lica koja obezbeđuju čist<br />
kapital, podugovarači, finansijeri, kao i odeljenja vlade, lokalnih vlasti i drugih organa za nabavku).<br />
Mnogi od projekata u kojima smo mi savetovali (ili trenutno savetujemo) su od izuzetnog značaja i predstavljaju vodeće projekte<br />
– Centrala Ministarstva unutrašnjih poslova UK, zgrade Trezora Njenog Visočanstva, Sistem za obuku u vojnom vazduhoplovstvu<br />
Ministarstva odbrane i projekti Budućih strateških vazdušnih tankera i projekat Autoput Ostregion u Austriji.<br />
Naša grupa je dobila priznanje Tim za projektno <strong>finansiranje</strong> godine od strane Legal Business 2006. godine.<br />
Robert Gros je partner, a Skot Dikson je viši saradnik u Projektnoj grupi.<br />
Berwin Leighton Paisner LLP<br />
Adelaide House<br />
London Bridge<br />
London EC4R 9HA<br />
telefon +44 (0)20 7760 1000 faks +44 (0)20 7760 1111<br />
www.blplaw.com
3.3 Pojedina finansi j s k a pitanja koja proizilaze iz JPP-a:<br />
p r o m e n a tržišta, re f i n a n s i r a n j e, obezbeđeni interesi,<br />
d r ž a v n e garanci j e<br />
Projekti JPP-a se uglavnom zaključuju na period od 20 do 30 godina (ili čak i duže). Izuzetno dugi<br />
periodi dospeća ugovora JPP-a su poseban izazov za bankarsko tržište. Ranijih godina ova činjenica je<br />
izazvala da neki od projekata JPP-a koriste tradicionalnije metode finansiranja kao što je lizing, umesto<br />
zajmova. Dugoročni ugovori JPP-a se stalno finansiraju putem obveznica. Kada se finansiraju zajmovi,<br />
JPP projekti su često okarakterisani sa marginalnom strukturom kako bi doprineli refinansiranju kroz<br />
nove komercijalne dugove i obveznice. U stvari, brojne komercijalne banke učestvuju u JPP-u samo<br />
za pripremu taksi i gledaju da prodaju njihovo učešće što pre, kako bi maksimizirali povraćaj kapitala.<br />
Uopšteno, dugoročna priroda ugovora JPP-a je kreirala dinamiku koja je podstakla da <strong>finansiranje</strong> obveznicama<br />
uđe na tržište. Ista dinamika upravlja u JPP monoline osiguravačima tj. velikim specijalizovanim<br />
osiguravajućim institucijama čija je primarna delatnost pribavljanje finansijskih garancija<br />
osiguranja za <strong>finansiranje</strong> obaveza.<br />
Brojne komercijalne banke smatraju tržište JPP-a kao put za re<strong>finansiranje</strong> <strong>infrastrukture</strong> kada je projekat<br />
odobren. Inače, troškovi finansiranja su veći ako projekat uključuje elemente izgradnje. Kada je izgradnja<br />
jednom završena, projekat je oslobođen dela njegovog rizika i kao posledica toga su niže kamate<br />
ponuđene na tržištu. Sponzori projekta su oni koji će često refinansirati dug u ovom stadijumu. Javni<br />
sektor isto nastoji da podeli naknadu refinansiranja, ponudi mogućnost ponovnih pregovora oko uslova<br />
ugovora, kako bi osigurao korist za javnog partnera. U ovoj oblasti, može se reći da je interes oba sektora<br />
javnog i privatnog ujednačen. Ipak, javnom sektoru se mora predočiti da bilo koji novi preduzeti rizik je<br />
vredan, uzimajući u obzir udeo u koristi. Najvažnije je da dobit od ovog refinansiranja bude transparentna.<br />
U praksi javni sektor prima pola dobiti u zamenu za povećanje učešća u kompenzaciji zbog okončanja<br />
kao posledica više sile ili dobrovoljnog okončanja, odnosno okončanja zbog propusta javnog partnera.<br />
U teoriji, veliki broj JPP projekata može biti refinansiran. U praksi s druge strane, opcija refinansiranja se<br />
može suočiti sa različitim preprekama, koje treba prevazići. Na primer, odsustvo eksplicitnih odredaba<br />
o podeli dobiti u ugovoru, rezultuje potrebom za vođenjem značajnih pregovora koji mogu iziskivati<br />
dosta vremena i napora. Čak i kada su ugovoreni procenti u ugovoru, re<strong>finansiranje</strong> često znači da<br />
ugovor mora biti izmenjen i dopunjen kako bi odgovarao refinansiranju na duži period ili alternativnom<br />
tipu finansiranja. Dalje, mnogi poslovi su previše mali da bi re<strong>finansiranje</strong> bilo isplativo, obzirom na<br />
naknade u slučaju jednostranog raskida i izvanredne troškove.<br />
I Obezbeđeni interesi<br />
Uobičajena praksa je da samo oko 30% koncesionih projekata finansira sam koncesionar. Ostalih 70%<br />
je obično pozajmljeno od banaka (zajmodavaca). Kako bi se obezbedila potraživanja zajmodavaca, koncesionar<br />
daje zajmodavcima dogovoreno obezbeđenje, prema kome, koncesionar daje zajmodavcima<br />
obezbeđenje na njegovim pravima po koncesionom ugovoru. Krajnji cilj ovog mehanizma je da garantuje<br />
kontinuitet i održivost koncesionog projekta i efektivnost investicije. Evidentno je od početka<br />
da efektivnost opisanog dogovorenog obezbeđenja zavisi direktno od egzistencije pravilne procedure<br />
koja dopušta zajmodavcima da „zakorače“ u koncesioni ugovor u slučaju izvršenja na sredstvima<br />
obezbeđenja. Od posebnog je značaj to što koncesiono pravo samo po sebi garantuje pravo koncesionara<br />
da obezbedi bilo koju finansijsku potrebu projekta, tako što će obezbediti interes na njegovoj svojini,<br />
založiti udele društva koje se osniva u cilj realizacije projekta, dohotke i primanja ili drugo odgovarajuće<br />
obezbeđenje (Preporuka 49 UNCITRAL Zakonodavnog vodiča; slično, Principu 10 EBRD Ključni principi<br />
u modernom koncesionom pravu.).<br />
Ovaj princip je takođe podržan u Članu 16 OECD Osnovni elementi Zakona o koncesionim ugovorima,<br />
koji utvrđuju da koncesionar može stvoriti obezbeđenje nad pravima za bilo koje plaćanje i primanje po<br />
osnovu koncesionog ugovora. (Pogledati takođe UNICITRAL Model zakona 35).<br />
27<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
II Državne garancije<br />
Državna podrška je često bitan deo u implementaciju koncesije. Ključna je za povećanje nivoa komfora<br />
potencijalnih investitora, povećanje atraktivnosti investicije i za podršku izvršenja projekata.
Princip 9 EBRD Ključnih principa za moderno koncesiono pravo naglašava značaj koncesionog prava<br />
sadržeći odredbe koje eksplicitno dozvoljavaju državi mogućnost da podrži projekt finansijski ili garantuje<br />
ugovornu punovažnost pravilnog ispunjenja njegovih obaveza.<br />
Slično, Preporuka 13 UNCITRAL Zakonodavnog vodiča predlaže da koncesiono pravo treba da sadrži<br />
jasne odredbe i u vezi vrste državnih organa koji mogu pružiti podršku i u vezi vrste pružene podrške.<br />
III Garancija za kreditno <strong>finansiranje</strong><br />
Jedna specifična metoda finansiranja JPP projekta je kada država ili izvesni lokalni organi pružaju zajam<br />
dok privatni entitet garantuje otplatu za naknadu. Ratio ovakvog modela finansiranja leži u činjenici<br />
da javni sektor može pristupiti fondovima blagajne po privilegovanim stopama, dok ih pozajmljuje po<br />
tržišnim stopama koje uključuju efektivnu garanciju marginalnih stopa. Na kraju, efektivna finansijska<br />
stopa za javni sektor je mnogo niža.<br />
28<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E
4. PRAVNI OKVIR ZA<br />
REALIZACIJU JPP-A<br />
4 . 1 U k o r a k s e v r o p s k i m i n t e g r a c i j a m a<br />
Iako u sve većoj primeni zbog, očigledno, pozitivnih rezultata koje ostvaruje na polju finansiranja <strong>infrastrukture</strong><br />
u Evropi i svetu, JPP se još uvek nalazi u fazi začetka kada je reč o sistematizaciji propisa i<br />
stvaranju unifikovanog pravnog okvira (acquis communitaire). Naime, Evropska komisija („EK“) još uvek<br />
nije definisala politiku uspostavljanja i razvoja JPP, niti je razvila jasan koncept njegovog sprovođenja u<br />
zemljama članicama EU. Uopšteno, EK je sasvim svejedno da li će nacionalne vlasti primeniti neki od<br />
konvencionalnijih metoda finansiranja i izgradnje <strong>infrastrukture</strong> (iz budžetskih sredstava, kredita, ili na<br />
neki drugi način, pri čemu je javni sektor u celini zadužen za sprovođenje aktivnosti) ili će pak pribeći<br />
JPP-u, odnosno poveriti ekonomske aktivnosti, uključujući i samo <strong>finansiranje</strong>, na privatni sektor. S<br />
tim u vezi, ne postoji ni regulativa koja direktno vrši unifikaciju ove materije. Može se zaključiti da, za<br />
sada, postoje samo propisi koji na indirektan način tretiraju pitanje JPP u EU, odnosno odnosa javnog<br />
i privatnog sektora kada je reč o poslovnoj saradnji, pre svega propisi koji regulišu procedure javnih<br />
nabavki u dodeljivanja javnih tendera u oblastima koje su potencijalno pokrivene JPP, odnosno koncesijama,<br />
kao što su: Direktiva o procedurama javnih nabavki subjekata koji posluju u sektoru vodosnabdevanja,<br />
energetike, transporta i poštanskih usluga i Direktiva o procedurama dodeljivanja javnih radova,<br />
nabavki i usluga („Klasična direktiva“) . Novina koju ova Klasična direktiva uvodi i sistem javnih<br />
nabavki kod izvođenja javnih radova, jeste tzv. konkurentni dijalog (u originalu: Competitive Dialogue)<br />
prilikom dodeljivanja složenih javnih tendera, pri čemu organ koji je raspisao tender ima mogućnost<br />
pregovaranja sa kandidatima u cilju postizanja jednog ili više povoljnih rešenja za strane učesnice . Iako<br />
je Evropski parlament zatražio od EK da preispita mogućnosti izrade nacrta Direktive koja bi na homogen<br />
način uradila ovu oblast, do sada je EK proizvela samo Zeleni papir o javno-privatnom partnerstvu<br />
i komunitarno pravo o javnim ugovorima i koncesijama („Zeleni papir“). Iako neobavezujući akt za<br />
zemlje članice EU, ovaj dokument predstavlja važan korak ka budućem legislativnom uređenju ove<br />
oblasti, jer daje uopšten prikaz do kog nivoa su komunitarna pravila primenljiva u proceduri odabira<br />
privatnog partnera (javne nabavke), odnosno da li u tom smislu postoji bilo kakva pravna nesigurnost<br />
/ neregulisanost. Jednom rečju, dokument ima za cilj da analizira do kog nivoa je komunitarni pravni<br />
okvir fleksibilan da zadovolji sve očiglednije potrebe za JPP-om u zemljama članicama. Zeleni papir u<br />
osnovi razlikuje dva osnovna modela JPP:<br />
JPP isključivo ugovornog oblika, u kojima je partnerstvo između javnog i privatnog sektora bazirano<br />
na ugovornoj osnovi; i<br />
Institucionalni JPP, kod koga je odnos između javnog i privatnog sektora baziran na zajedničkoj korporativnoj<br />
osnovi.<br />
Razlika je ustanovljena na iskustva iz različite prakse realizacije projekata JPP-a, sa kojom su se susrele<br />
zemlje članice EU. Prvi način ostvarivanja se odnosi na partnerstva nastalih zaključenjem ugovora<br />
između privatnog i javnog partnera. Nakon odabira privatnog partnera primenom jednog od postojećih<br />
tehnika javnih nabavki, ugovorne strane zaključuju ugovor kojim regulišu svoja prava i obaveze. Kao<br />
najznačajniji ugovori ovog modela javljaju se koncesioni ugovori (npr. BOT model kao tipičan reprezent),<br />
kod kojih se prepoznaje veza između privatnog partnera kao pružaoca usluge i krajnjeg korisnika, kao<br />
kupca te usluge. Sama naknada za pružanje te usluge može biti subvencionisana od strane države,<br />
29<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Direktiva 2004/17/EC o procedurama javnih nabavki subjekata iz oblasti vodosnabdevanja, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga („Službeni<br />
list EU“, L 134/1), od 31. marta 2004. godine.<br />
Direktiva 2004/18/EC o procedurama dodeljivanja ugovora o javnim radovima, nabavkama i uslugama („Službeni list EU“, L134/114), od 31.<br />
marta 2004. godine.<br />
Postupak u kojem bilo koji ekonomski operater može zatražiti da učestvuje i gde organ koji zaključuje ugovor vodi dijalog sa kandidatima kojima<br />
je odobreno učestvovanje u tom postupku, sa ciljem razvoja jedne ili više odgovarajućih alternativa koje mogu ispuniti njegove zahteve, i na<br />
osnovu kojih se izabrani kandidati pozivaju na učestvovanje u tenderu.<br />
Komisija Evropskih zajednica, Brisel, 30. april 2004. godine, COM (2004) 327 Final
iako su je platili krajnji korisnici. Drugi tipičan primer ugovornog JPP-a je model koji je nastao u Velikoj<br />
Britaniji početkom devedesetih godina prošlog veka, poznat pod nazivom javno privatna inicijativa<br />
(Private Finance Initiative – PFI). Ovaj model se razlikuje od tipičnog koncesionog modela u tome što<br />
privatni partner finansira, izvodi, održava i rukovodi javnim infrastrukturnim objektnom (npr. škola, bolnica,<br />
deponija i dr.) za potrebe javnog sektora, te svoju uslugu naplaćuje od javnog sektora bez direktne<br />
veze sa krajnjim korisnicima prema unapred definisanim mehanizmima plaćanja.<br />
Drugi model uključuje saradnju privatnog i javnog partnera, koja se ostvaruje u osnivanju i upravljanju<br />
zajedničkim društvom. Ulozi, odgovornosti, raspodela rizika i upravljanje zajedničkim društvom regulišu<br />
se ugovorom između javnog i privatnog partnera. Institucionalni JPP se može uspostaviti formiranjem<br />
nove institucije, ali i preuzimanjem udela i kontrole već postojeće javne institucije od strane privatnog<br />
partnera, u srazmeri sa procentom finansijskog učešća. Ovakav oblik JPP-a se uglavnom preporučuje<br />
u oblastima koje su od vitalnog značaja za javni sektor i u kojima je potrebno da država zadrži deo<br />
kontrole i nadzora nad pružanjem javnih usluga krajnjim korisnicima . Zeleni papir je pokrenuo diskusiju<br />
u kojoj su učestvovali kako članice EU, tako i različite regionalne međunarodne organizacije koje<br />
su istakle svoje stavove u pogledu prihvatanja ili neslaganja sa postojećim rešenjima u oblasti JPP.<br />
Najveća neslaganja su se pojavila u odnosu na institucionalizovane JPP projekte. Naime, praksa pojedinih<br />
članica EU je bila da se, prilikom izbora partnera u konkretnom poslu, daje prvenstvo privrednim<br />
društvima čiji su osnivači mešovito javni i privatni partner, u odnosu na privredna društva u isključivo<br />
privatnom vlasništvu, što je u suprotnosti sa osnovnim načelima slobode i jednakosti na zajedničkom<br />
evropskom tržištu.<br />
30<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Kao rezultat diskusije, Komisija je izdala Uputstvo o mogućnosti primene pravila javnih nabavki i koncesija<br />
u odnosu na institucionalizovan JPP. Uputstvo Komisije je bazirano na presudi Evropskog suda<br />
Pravde (predmet broj C-26/03, poznat kao slučaj „Stadt Halle“), kojim je presuđeno da se transparentna<br />
i konkurentna procedura primenjuje uvek kada se javni radovi ili koncesije dodeljuju privatno-javnim<br />
partnerstvima . Ukazuje se da se pravila članica EU primenjuju u slučaju da ugovorna strana odabere<br />
privatnog partnera za institucionalno JPP.<br />
Generalno, osnovna dilema i dalje ostaje kako oblast JPP-a učiniti unifikovanom i time omogućiti zemljama<br />
članicama korišćenje svih pogodnosti ovog vida unapređenja javne <strong>infrastrukture</strong>, ali istovremeno<br />
ostati dosledan u primeni osnovnih postulata osnivačkih ugovora po kojima je zagarantovan svaki vid<br />
slobodne konkurencije, transparentnosti i jednakih uslova poslovanja za sve učesnike na zajedničkom<br />
tržištu, pri čemu država mora strogo voditi računa da jednog privrednog subjekta nikako ne stavi u<br />
povoljniji položaj u odnosu na drugog privrednog subjekta.<br />
Budući da Republika Srbija nije članica EU, za nju još uvek nisu merodavni njeni propisi o javnim<br />
nabavkama, te stoga ugovori koji se budu ubuduće odnosili na JPP potpadaju pod isključivo domaće<br />
propise. Iako nam taj aspekt Zelene knjige za sada nije toliko bitan, ipak može u mnogome poslužiti<br />
kao buduća vodilja u klasifikaciji ugovora/oblika, jer olakšava usklađivanje lokalnih propisa koji se tiču<br />
koncesija, JPP-a i javnih nabavki sa EU.<br />
4 . 2 Z a k o n o k o n c e s i j a m a R e p u b l i k e S r b i j e<br />
Zakon o koncesijama stupio je na snagu 4. juna 2003. godine („Zakon“). Zakonom se uređuje način i<br />
postupak davanja koncesije za korišćenje prirodnog bogatstva, dobra u opštoj upotrebi i za obavljanje<br />
delatnosti od opšteg interesa, predmet koncesije, rok trajanja, ugovor o koncesiji, koncesionu naknada,<br />
ostvarivanje prava i obaveza, osnivanje i poslovanje koncesionog preduzeća kao i druga pitanja od<br />
značaja za uređivanje koncesionog odnosa i ostvarivanje koncesije.<br />
Usluge u oblasti vodosnabdevanja, vazdušnog saobraćaja, energetike i sl.<br />
Komunike Komisije u primeni komunitarnog u odnosu na pravila procedure javnih nabavki i Koncesija na Institucionalizovana Privatno pravna<br />
partnerstva (IJPP) Brisel, 5 februar 2008, C(2007)6661<br />
Case C-26/03 Stadt Halle and RPL Recyclingpark Lochau GmbH vs. Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und Energieverwertungsanlage<br />
TREA Leuna, presudom u slučaju „Stadt Halle”.
Pojam koncesije<br />
Zakon definiše koncesiju kao pravo korišćenja prirodnog bogatstva, dobra u opštoj upotrebi ili obavljanje<br />
delatnosti od opšteg interesa, koje nadležni državni organ – koncedent, ustupa domaćem ili<br />
stranom licu – koncesionaru, na određeno vreme, pod uslovima propisanim zakonom i uz plaćanje<br />
koncesione naknade.<br />
U infrastukturnom smislu, Zakon se u najvećoj meri oslanja na dva koncesiona modela: BOT model<br />
(build-operate-transfer / izgradi, koristi-predaj) i BFOT (build-finance-operate-transfer / izgradi, koristipredaj),<br />
mada načelno omogućava primenu i ostalih koncesionih modela koji se zasnivaju na izgradnji<br />
ili rekonstrukciji i finansiranju kompletnog objekta, uređaja ili postrojenja, njegovom korišćenju i predaji<br />
u svojinu Republike Srbije, u ugovorenom roku.<br />
Predmet koncesije<br />
Predmet koncesije može biti:<br />
1. istraživanje i eksploatacija svih vrsta mineralnih sirovina;<br />
2. izgradnja, obnavljanje, održavanje i korišćenje vodoprivrednih objekata, uključujući brane i akumulaciona<br />
jezera, sistema za snabdevanje vodom i njenu distribuciju, sistema za navodnjavanje i<br />
odvodnjavanje i sistema za sanitaciju;<br />
3. izgradnja, održavanje i korišćenje puteva ili rekonstrukcija, razvoj, održavanje i korišćenje puteva;<br />
4. izgradnja, održavanje i korišćenje javne železničke <strong>infrastrukture</strong> i organizovanje i regulisanje<br />
železničkog saobraćaja ili rekonstrukcija, modernizacija, održavanje ili korišćenje javne železničke<br />
<strong>infrastrukture</strong> i organizovanje i regulisanje železničkog saobraćaja;<br />
5. izgradnja, održavanje i korišćenje objekata vazdušnog saobraćaja, opreme i aerodroma ili njihova<br />
rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje;<br />
6. izgradnja održavanje i korišćenje objekata rečnog saobraćaja i luka ili njihova rekonstrukcija, modernizacija,<br />
održavanje i korišćenje;<br />
7. izgradnja, održavanje i korišćenje telekomunikacionih objekata ili njihova rekonstrukcija, modernizacija,<br />
održavanje i korišćenje;<br />
8. izgradnja, održavanje i korišćenje naftovoda, gasovoda, objekata za skladištenje, transport i distribuciju<br />
gasa ili njihova rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i korišćenje;<br />
9. izgradnja, održavanje i korišćenje komunalnih objekata radi obavljanja komunalnih delatnosti;<br />
10. izgradnja, održavanje i korišćenje energetskih i drugih objekata radi proizvodnje, čuvanja, prenosa<br />
i distribucije električne i toplotne energije ili njihova rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i<br />
korišćenje;<br />
11. uređivanje, obnavljanje i korišćenje obala reka i jezera;<br />
12. izgradnja, održavanje i korišćenje zdravstvenih ustanova ili njihova rekonstrukcija, modernizacija,<br />
održavanje i korišćenje i pružanje zdravstvenih usluga;<br />
13. izgradnja sportsko rekreacionih objekata, sportskih terena i prostora za sport i rekreaciju, uključujući<br />
objekte za rekreaciju, sportske i kulturne aktivnosti;<br />
14. korišćenje termalnih izvora u zdravstvene i proizvodne svrhe;<br />
15. izgradnja objekata, rekonstrukcija, modernizacija i korišćenje postojećih objekata u banjama,<br />
područjima sa prirodno- lekovitim svojstvima i drugim prirodnim vrednostima radi njihovog<br />
korišćenja;<br />
16. izgradnja, održavanje i korišćenje objekata turističke <strong>infrastrukture</strong> ili njihova rekonstrukcija, modernizacija,<br />
održavanje i korišćenje.<br />
31<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Predmet koncesije može biti i obavljanje drugih delatnosti koje su zakonom određene kao delatnosti<br />
od opšteg interesa.<br />
Koncesija se može dati na rok do 30 godina, što zavisi od predmeta koncesije i od očekivane dobiti u<br />
obavljanju koncesione delatnosti. Takođe, ugovor o koncesiji može predvideti mogućnost produženja<br />
trajanja koncesije.<br />
Postupak i način davanja koncesije<br />
Predlog za davanje koncesije Vladi podnosi ministarstvo nadležno za odgovarajuću oblast, nadležni organ<br />
autonomne pokrajine, kada se predmet koncesije nalazi na teritoriji autonomne pokrajine, ili skupština<br />
jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi predmet koncesije („Ovlašćeni predlagač“).
Zainteresovano lice može podneti inicijativu za davanje koncesije Ovlašćenom predlagaču.<br />
U slučaju kada je predmet koncesije izgradnja, održavanje i korišćenje ili rekonstrukcija, razvoj,<br />
održavanje i korišćenje (I) puteva, (II) javne železničke <strong>infrastrukture</strong> i organizovanje i regulisanje<br />
železničkog saobraćaja, (III) objekata vazdušnog saobraćaja, opreme i aerodroma, (IV) objekata rečnog<br />
saobraćaja i luke, (V) telekomunikacionih objekata, (VI) naftovoda, gasovoda, objekata za skladištenje<br />
transport i distribuciju gasa i (VII) energetskih i drugih objekata radi proizvodnje, čuvanja, prenosa i<br />
distribucije električne i toplotne energije, Vlada dostavlja predlog Narodnoj skupštini.<br />
Na osnovu stava Vlade, odnosno Narodne skupštine o nameri davanja koncesije i na osnovu ekonomskih,<br />
finansijskih, socijalnih i drugih pokazatelja, resorno ministarstvo priprema predlog za donošenje<br />
koncesionog akta koji dostavlja Vladi. Koncesioni akt donosi Vlada.<br />
Koncesija se daje na osnovu prethodno sprovedenog postupka javnog tendera. Oglas o javnom tenderu<br />
objavljuje organ nadležan za pripremanje predloga za donošenje koncesionog akta. Javni tender<br />
sprovodi tenderska komisija („Komisija”), koju obrazuje ministar nadležan za odgovarajuću oblast.<br />
Komisija je dužna da u roku od 60 dana od dana otvaranja ponuda dostavi Vladi izveštaj o sprovedenom<br />
javnom tenderu sa obrazloženim predlogom o izboru ponuđača koji je dao najpovoljniju ponudu.<br />
Vlada donosi odluku o određivanju koncesionara u roku od 30 dana od dana prijema izveštaja Komisije<br />
o sprovedenom javnom tenderu.<br />
32<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Ugovor o koncesiji<br />
Ugovor o koncesiji („Ugovor o koncesiji“) zaključuje se u skladu sa uslovima utvrđenim koncesionim<br />
aktom i Zakonom u roku od 60 dana od dana pravnosnažnosti odluke o određivanju koncesionara.<br />
Vlada imenuje pregovaračku komisiju koja će sa koncesionarom koji je određen na osnovu javnog tendera<br />
utvrđivati sadržinu ugovora u skladu sa uslovima utvrđenim koncesionim aktom i Zakonom i koja<br />
će u ime koncedenta sa koncesionarom utvrditi tekst nacrta Ugovora o koncesiji.<br />
Zakon predviđa sadržinu Ugovora o koncesiji, koji između ostalog sadrži odredbe o: ugovornim<br />
stranama, predmetu, roku trajanja načinu i rokovima obezbeđivanja sredstava za <strong>finansiranje</strong> koncesione<br />
delatnosti (finansijski plan) i dinamici njihovog ulaganja, visini i načinu obezbeđenja garancija<br />
za izvršavanje koncesione obaveze, uslovima obavljanja koncesione delatnosti, standardima proizvoda<br />
i usluga, transferu tehnologije, kriterijumima za određivanje cena-tarifa proizvoda i usluga za krajnje<br />
korisnike, koncesionoj naknadi, pravima i obavezama u pogledu preduzimanja mera obezbeđivanja<br />
opšte sigurnosti, zaštite zdravlja i zaštite životne sredine kao i odgovornosti za naknadu štete prouzrokovane<br />
ugrožavanjem opšte sigurnosti i zaštite životne sredine, pravu na prenos koncesije, vremenu<br />
i načinu predaje nepokretnosti, objekta, uređaja ili postrojenja i stanju u kome se oni moraju predati,<br />
uslovima izmena ili raskida ugovora i njihovim posledicama, promenjenim okolnostima i višoj sili,<br />
načinu rešavanja sporova i primeni merodavnog prava, druge odredbe o kojima se sporazumno dogovore<br />
ugovorne strane. Ugovorom se određuje i način međusobnog obaveštavanja o izvršenju ugovora,<br />
načinu vršenja kontrole tog izvršenja i ostvarivanja prava i obaveza ugovornih strana.<br />
Ugovor o koncesiji zaključuju Vlada u ime i za račun Republike Srbije i koncesionar. Ako je koncesija<br />
data većem broju lica, Ugovor o koncesiji zaključuje svaki od koncesionara ili lice ovlašćeno od tih<br />
koncesionara, po specijalnom punomoćju. Kad je predmet koncesije izgradnja komunalnih objekata<br />
radi obavljanja komunalne delatnosti, ugovor zaključuju koncesionar i nadležni organ jedinice lokalne<br />
samouprave u ime i za račun jedinice lokalne samouprave, uz prethodnu pismenu saglasnost Vlade.<br />
Ministarstvo finansija vodi jedinstveni registar koncesija u koji se evidentira Ugovor o koncesiji.<br />
Ugovor o finansiranju<br />
Zakonom je predviđeno da na osnovu i u skladu sa Ugovorom o koncesiji, koncedent i koncesionar<br />
mogu sa bankama i drugim finansijskim institucijama zaključiti poseban ugovor kojim se na bliži način<br />
reguliše <strong>finansiranje</strong> koncesije predviđeno Ugovorom o koncesiji. U ovim ugovorima može se predvideti<br />
da u slučaju likvidacije ili stečaja koncesionog privrednog društva, na predlog banke i ili druge finansi-
jske institucije koncedent može doneti odluku o zameni koncesionara.<br />
Koncesiona naknada<br />
U skladu sa koncesionim aktom i Ugovorom o koncesiji koncesionar za dobijenu koncesiju plaća koncesionu<br />
naknadu. Sredstva ostvarena od koncesione naknade prihod su Republike Srbije i uplaćuju se na<br />
uplatni račun budžeta Republike Srbije.<br />
Ostvarivanje koncesionih prava i obaveza<br />
Koncesionar gradi, održava i koristi objekte i obavlja koncesionu delatnost, odnosno koristi dobra od<br />
opšteg interesa u skladu sa propisima i Ugovorom o koncesiji. Koncesionar stiče pravo korišćenja i upravljanja<br />
na način i pod uslovima predviđenim koncesionim aktom i Ugovorom o koncesiji.<br />
Dobijena koncesija može se preneti drugom licu, uz saglasnost koncedenta, na način i pod uslovima<br />
predviđenim Ugovorom o koncesiji. Ugovor o prenosu koncesije zaključen bez saglasnosti koncedenta<br />
ništav je.<br />
Uvećanje vrednosti objekata, uređaja i postrojenja u državnoj svojini koji su u funkciji korišćenja predmeta<br />
koncesije ili kojima se doprinosi njegovoj namenskoj upotrebi, nastale pri vršenju koncesione<br />
delatnosti, svojina je Republike Srbije ukoliko Ugovorom o koncesiji nije drugačije određeno. Prestankom<br />
obavljanja koncesione delatnosti<br />
koncesionar ima pravo na<br />
naknadu za učinjena poboljšanja<br />
ako je to utvrđeno Ugovorom o<br />
koncesiji.<br />
Predmete nađene u zemljištu koji<br />
predstavljaju istorijske, kulturne ili<br />
prirodne vrednosti, koncesionar je<br />
dužan bez naknade da preda koncedentu.<br />
Ako bi dalje izvođenje<br />
radova moglo da ugrozi celinu,<br />
odnosno vrednost nađenog predmeta,<br />
koncesionar je dužan da<br />
obustavi radove i o tome obavesti<br />
državni organ nadležan za poslove<br />
zaštite istorijskih, kulturnih i<br />
prirodnih vrednosti.<br />
Ako se u vezi sa davanjem koncesije<br />
mora izvršiti eksproprijacija,<br />
odnosno uređenje građevinskog<br />
zemljišta, troškovi eksproprijacije,<br />
odnosno uređenja građevinskog<br />
zemljišta, padaju na teret koncesionara,<br />
s tim što se Ugovorom<br />
o koncesiji utvrđuju način i rokovi<br />
plaćanja troškova.<br />
Koncesionaru se garantuju prava<br />
utvrđena zakonom, Ugovorom o<br />
koncesiji i ugovorom o finansiranju<br />
projekta, a stranim licima i<br />
prava utvrđena međunarodnim<br />
ugovorima o podsticanju i zaštiti<br />
stranih investicija koje su zaključili<br />
Savezna Republika Jugoslavija ili<br />
Republika Srbija.<br />
Zakon predviđa da koncesionar<br />
koji je vršio istraživanje mineralnih<br />
sirovina, ima pravo prvenstva<br />
33<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E
za dobijanje koncesije za eksploataciju tih sirovina, pod uslovima utvrđenim zakonom i Ugovorom o<br />
koncesiji za istraživanje.<br />
Koncesiono društvo<br />
Za obavljanje koncesione delatnosti koncesionar u roku od 60 dana od dana zaključenja Ugovora o koncesiji<br />
osniva društvo sa sedištem u Republici Srbiji, osim u slučaju ako ima već registrovano preduzeće<br />
za obavljanje iste delatnosti. Koncesiono društvo osniva se kao društvo sa ograničenom odgovornošću<br />
ili akcionarsko društvo i na njega se prenose sva prava i obaveze koncesionara iz Ugovora o koncesiji.<br />
Koncesiono društvo prestaje istekom roka na koji je osnovano, ako Ugovorom o koncesiji nije drugačije<br />
predviđeno, kao i u drugim slučajevima propisanim zakonom ili Ugovorom o koncesiji. U slučaju prestanka<br />
koncesionog društva, objekti, uređaji, postrojenja i druga sredstva iz okvira predmeta koncesije<br />
predaju se koncedentu.<br />
Poreske olakšice i oslobođenja<br />
Poreske i carinske olakšice i oslobođenja koncesionar ili koncesiono društvo ostvaruju u skladu sa propisima<br />
koji regulišu pitanja poreza i carina. Zakon takođe predviđa da se propisi koji regulišu poreska i<br />
carinska pitanja neće primenjivati na koncesiono društvo ukoliko su za njega nepovoljnije u odnosu na<br />
olakšice, odnosno oslobođenja koja su važila na dan zaključenja Ugovora o koncesiji.<br />
34<br />
Nadležnost suda i arbitraže<br />
Sporove koji nastanu u ostvarivanju koncesionih prava i obaveza, čiji je predmet nepokretnost, rešava<br />
nadležni sud u Republici Srbiji.<br />
Za rešavanje sporova koji nastanu u izvršavanju drugih međusobnih prava i obaveza, može se ugovoriti<br />
nadležnost domaće arbitraže, a ako je koncesionar strano lice i nadležnost međunarodne arbitraže.<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Prekid koncesionog odnosa<br />
Koncesioni odnos se prekida:<br />
1. ako se vršenjem koncesione delatnosti ugrožava životna sredina i zdravlje ili zakonom zaštićena<br />
područja i objekti, što se u vreme davanja koncesije nije moglo predvideti;<br />
2. u slučaju objave ratnog stanja;<br />
3. u slučaju nemogućnosti obavljanja delatnosti zbog znatnijeg oštećenja objekta koncesije koje nije<br />
skrivio ili koje nije posledica grube nepažnje koncesionara ili koncesionog društva;<br />
4. i u drugim slučajevima predviđenim Ugovorom o koncesiji.<br />
Prestanak koncesionog odnosa<br />
Koncesioni odnos prestaje:<br />
1. prestankom Ugovora o koncesiji;<br />
2. otkupom koncesije;<br />
3. oduzimanjem koncesije;<br />
4. stečajem ili likvidacijom koncesionog društva;<br />
5. ako je pravnosnažnom presudom utvrđeno da je u postupku davanja koncesije ili u toku pregovora<br />
izvršeno krivično delo, koje je dovelo ili je moglo dovesti do davanja koncesije određenom<br />
koncesionaru;<br />
6. iz drugih razloga utvrđenih Ugovorom o koncesiji.<br />
Ugovor o koncesiji prestaje istekom roka na koji je zaključen, i raskidom, saglasno odredbama Ugovora<br />
o koncesiji ili iz zakonom predviđenih razloga.<br />
Po prestanku koncesionog odnosa objekti koji su izgrađeni radi obavljanja koncesione delatnosti kao i<br />
uređaji, postrojenja i druga sredstva koja su u funkciji obavljanja koncesione delatnosti postaju svojina<br />
Republike Srbije. Po prestanku koncesionog odnosa koncesionar predaje objekte, uređaje i postrojenja<br />
kao i sve druge objekte koji su predmet koncesije a koji su u svojini Republike Srbije, u stanju koje
obezbeđuje njihovo nesmetano korišćenje i funkcionisanje.<br />
Analizirajući praksu u primeni Zakona o koncesijama, ustanovljeno je da je Vlada do sada donela ukupno<br />
6 Odluka o davanju koncesija i 1 Odluku o koncesionaru .<br />
Očito je da zakon do sada nije dao željene efekte u svojoj praktičnoj primeni i da se na polju koncesija<br />
ipak mora još dosta toga uraditi / predvideti, kako u smislu pravnih tako i institucionalnih poboljšanja.<br />
Vlada je preko svog nadležnog ministarstva već preduzela određena nastojanja u tom pravcu, i u toku je<br />
inicijativa za promenama Zakona o koncesijama, odnosno daljeg usklađivana sa međunarodno primenjivim<br />
standardima, razvijenim i usvojenim od strane zemalja sa dugom tradicijom u ovom sektoru.<br />
Novine koje bi nov zakon trebao da donese u pravni sistem Republike Srbije odnose se, pre svega, na<br />
prenos nadležnosti opštinama u tzv. „lokalnim“ koncesijama, kao i uvođenje tzv. jedinica za koncesije<br />
koje će se u okviru svoje institucije baviti isključivo tim pitanjima (focal-points), zatim uprošćenije i efikasnije<br />
procedure za dobijanje koncesije, ali i uvođenju novih oblika saradnje između javnog i privatnog<br />
sektora. U tom cilju, Vlada je formirala među-resornu radnu grupu za izradu novog zakonodavnog akta.<br />
Kako je navedeni nacrt još uvek u radnoj verziji, ne mogu se sa sigurnošću predvideti konture konačnih<br />
rešenja budućeg zakona, kao ni eventualno vreme njegovog usvajanja. Dok se to ne desi, primena i<br />
razvoj JPP-a u Srbiji će se odvijati na ad-hoc principu, koristeći pravne praznine u postojećem pravnom<br />
sistemu koje u većoj ili manjoj meri omogućavaju saradnju javnog i privatnog sektora u Srbiji.<br />
Sam čin donošenja zakona koji uređuje oblast koncesija nije jedini uslov da bi se navedena oblast<br />
uspešno razvijala, odnosno zakon o koncesijama implementirao. Mora se biti pošten u konstataciji da<br />
je zakon o koncesijama samo krov cele oblasti, koja u velikoj meri zavisi i od mnogih drugih preduslova<br />
koji se takođe moraju zadovoljiti, kako bi sama primena koncesija bila celovita, kao što su razvijeno i<br />
moderno korporativno upravljanje u zemlji, razvijeno tržište hartija od vrednosti i tržište osiguranja,<br />
uređeni imovinsko-pravni odnosi u javnom sektoru i jasna diversifikacija institucionalnih odgovornosti,<br />
itd. U tom smislu, važno je navesti studiju o koncesijama koju je uradio EBRD, a u kome je Republika<br />
Srbija ocenjena kao zemlja sa „srednjim stepenom usklađenosti“ sa međunarodno prihvaćenim standardima<br />
10 kada je reč o trenutno važećem zakonu o koncesijama i nalazi se u grupi zemalja, kao što<br />
su: Rumunija, BiH, BJR Makedonija, a ispred Mađarske i Hrvatske, koje se opet u praktičnoj primeni<br />
saradnje javnog i privatnog sektora nalaze prilično ispred Republike Srbije. To sve govori o činjenici da<br />
se aspekt JPP-a, odnosno koncesije kao njegovog dominantnog pojavnog oblika, mora sagledati kroz<br />
čitavu državnu politiku prema privatnom sektoru, transparentnosti, stabilnosti i pouzdanosti državnih<br />
institucija koje tu politiku kreiraju i sprovode, kao i u opštem pravnom okviru, odnosno pravnoj sigurnosti<br />
kao osnovnom preduslovu za razvoj poslovne klime u jednoj zemlji. Samo postojanje dobrog i<br />
međunarodno usklađenog zakona, nikako nije jedini garant uspešne realizacije projekata JPP–a / koncesija.<br />
Opšti zaključak koji navedena studija nameće, jeste da u zemljama Centralne i Istočne Evrope, kao<br />
i zemljama bivšeg Sovjetskog Saveza, još uvek postoji potreba za daljim reformama unapređenja opšte<br />
poslovne klime koja treba da podstakne dalji razvoj koncesija, a u skladu sa postojećim međunarodnim<br />
standardima u oblasti javno-privatnog partnerstva.<br />
35<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Odluka o davanju koncesije za istraživanje i eksploataciju bakra, zlata i dugih pratećih metala u rudnom polju „Crni vrh“ na području Čoka Kupjatra<br />
(„Sl. glasnik RS“, br: 16/2005); Odluka o davanju koncesije za istraživanje i eksploataciju bakra, zlata i dugih pratećih metala u rudnom polju<br />
„Crni vrh“ na području Čoka Kuruga („Sl. glasnik RS“, br: 16/2005); Odluka o davanju koncesije za istraživanje i eksploataciju bakra, zlata i dugih<br />
pratećih metala u rudnom polju „Crni vrh“ na području Tilva Njagra („Sl. glasnik RS“, br: 16/2005); Odluka o davanju koncesije za istraživanje<br />
i eksploataciju borne rude Jarandolskog tercijalnog basena, na teritoriji Baljevca („Sl. glasnik RS“, br: 16/2005); Odluka o davanju koncesije<br />
za izgradnju, održavanje i korišćenje objekata za prihvatanje, obradu i odlaganje čvrstog otpada na deponiji Vinča, radi obavljanje komunalnih<br />
delatnosti u tim objektima („Sl. glasnik RS“, br: 114/2006); Odluka o davanju koncesije za izgradnju, korišćenje i održavanje autoputskog pravca<br />
od Horgoša do Požege („Sl. glasnik RS“, br: 80/2005).<br />
Odluka o određivanju koncesionara za <strong>finansiranje</strong>, projektovanje, izgradnju, korišćenje i održavanje autoputskog pravca od Horgoša do Požege<br />
(„Sl. glasnik RS“, br: 69/2006<br />
10 Pojam međunarodno prihvaćeni standardi, u ovom kontekstu, odnose se pre svega na: UNCITRAL pravni vodič za privatno <strong>finansiranje</strong><br />
infrastrukturnih projekata iz 2000. godine, (UNCITRAL Legal Guide on Privately Financed Infrastructure Projects) zatim UNCITRAL model pravnih<br />
propisa za <strong>finansiranje</strong> infrastrukturnih projekata (UNCITRAL Model legislative Provisions on Privately Financed Infrastructure Projects), UNIDO<br />
BOT vodič iz 2006 (UNIDO BOT Guide), OECD osnovni elementi zakona o koncesijama 1999-2000 (OECD Basic Elements of a Law on Concession<br />
Agreements), Uputstvo EK o uspešnim JPP iz 2003. godine (EC Guidelines for Successful Public-Private Partnership).
4 . 3 P r a v i l a o j a v n i m n a b a v k a m a<br />
Kao jedan od osnovnih preduslova razvijene privrede, koja podrazumeva pre svega slobodu tržišta roba,<br />
usluga i kapitala, kao i jednak tretman svih učesnika na tržištu, svaka država mora imati razvijen i funkcionalan<br />
sistem kontrole javnih nabavki. Opšte je poznata činjenica da država, pored „iskonske“ uloge<br />
„čuvara suvereniteta“ i držaoca vlasti na jednoj teritoriji, u savremenom društvu ima i te kako aktivnu<br />
ulogu subjekta privrednog prometa, pri čemu ponašanje države u toj ulozi može u velikoj meri da šteti<br />
ili podupre dalji razvoj privrede. Ta podvojena uloga države - s jedne strane autoritativnog subjekta koji<br />
nastupa sa pozicije vlasti, a s druge subjekta privrednog prometa, jednakog u pravima i obavezama sa<br />
ostalim licima, nosi određen stepen opasnosti da se nosioci javnih ovlašćenja ne ponašaju u svakoj<br />
prilici u skladu sa osnovnim principom jednakosti subjekata na tržištu. U tom smislu, od velike važnosti<br />
jeste upravo kreiranje pravnog okvira, koji će propisati jasna pravila ponašanja javnih organa u svim<br />
situacijama u kojima izlaze na tržište u cilju nabavke dobara i usluga.<br />
36<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Republika Srbija je usvojila pristup donošenja jedinstvenog zakona koji tretira materiju javnih nabavki,<br />
u svim situacijama kada se država javlja u ulozi subjekta privrednog prometa (uz određena ograničenja,<br />
kada se zbog specifičnosti date situacije, koja je mora biti zakonom striktno definisana, odstupa<br />
od primene zakonskih odredbi). U kontekstu procesa pridruživanja EU, opšta tendencija u zakonodavnoj<br />
aktivnosti je u usklađivanju propisa, posebno sistemskih zakona, sa pravnim tekovinama EU,<br />
odnosno odgovarajućim direktivama i drugim pravilima komunitarnog prava. Prvobitni zakon o javnim<br />
nabavkama, usvojen 2002. godine, nažalost, nije se mogao pohvaliti rešenjima koja su se pokazala kao<br />
funkcionalna i delotvorna u praksi. Naime, u doba kada je tranzicioni proces bio tek u začetku i kada<br />
je bilo potrebno vratiti poverenje građana u državu, odnosno njenu upravu, zakonodavac se prilikom<br />
donošenja zakona, čini se, rukovodio isključivo uvođenjem apsolutne transparentnosti u proces javnih<br />
nabavki, što je samu proceduru učinilo dosta komplikovanom, dugotrajnom i nefunkcionalnom. Ta<br />
karakteristika zakona se naročito pokazala kao jedna od prepreka za dublju saradnju javnog i privatnog<br />
sektora, koji je po svojim odlikama puno dinamičniji i zahteva brzo delovanje partnera u konkretnom<br />
pravnom poslu, saradnju kakvu karakteriše odnos JPP-a.<br />
Uopšteno posmatrajući, kada je reč o odnosu JPP-a (uključujući i koncept koncesija) i javnih nabavki,<br />
osnovna karakteristika je u tome da javni partner kroz javnu nabavku bira najboljeg privatnog partnera<br />
sa kojim ulazi u dugogodišnji ugovorni odnos, nakon čega privatni partner sam (ili u sadejstvu sa javnim<br />
partnerom) planira, priprema, finansira, gradi, upravlja i održava javnu infrastrukturu. Javni partner<br />
privatnom partneru za to plaća odgovarajuću, dugogodišnju ugovornu naknadu (u slučaju koncesija<br />
– koncesionu naknadu) , za razliku od tradicionalne javne nabavke gde javni partner, nakon zaključenja<br />
ugovora, samostalno planira, priprema, finansira i sprovodi javnu nabavku radi pružanja javnih usluga,<br />
odnosno izgradnje, upravljanja ili održavanja javne <strong>infrastrukture</strong> i plaća ugovoreni za to iznos.<br />
Donošenje novog zakona o javnim nabavkama<br />
Nakon uočenih nedostataka i zamerki koje su stizale od strane međunarodnih institucija, a koje su<br />
se mahom odnosile na neusklađenost zakona sa postojeći međunarodnim standardima u toj oblasti,<br />
naročito zamerki o neusklađenosti sa postojećom EU regulativom koje su dolazile od strane EK , Republika<br />
Srbija se odlučila na donošenje novog zakona o javnim nabavkama, koji je konačno usvojen<br />
22. decembra 2008. godine. Novi Zakon o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 116/2008) („Novi<br />
zakon“) na drugačiji način reguliše proceduru nabavke dobara, usluga i ustupanje izvođenje radova<br />
u slučajevima kada se kao naručilac tih nabavki pojavljuje državni organ, organizacija, ustanova, javno<br />
preduzeće ili drugo pravno lice koje se finansira iz budžetskih sredstava, ili je osnovano ili povezano<br />
sa društvom koje se finansira iz budžetskih sredstava („Naručilac“). Za razliku od srpskog zakonskog<br />
rešenja, EU u ovoj materiji ima više direktiva od kojih su najznačajnije dve, već pomenute:<br />
Direktiva 2004/17/EC o procedurama javnih nabavki subjekata iz oblasti vodosnabdevanja, energetike,<br />
saobraćaja i poštanskih usluga i Klasična Direktiva. Zakon je koncipiran da deluje u tri pravca: (I) jasnijem<br />
određivanju odgovornosti onih koji sprovode i proveravaju javne nabavke, (II) jačanju kontrole<br />
Važno je istaći da se u postupcima ugovaranja/nabavkama roba i usluga prilikom realizacije projekata finansiranih iz sredstava EU, kroz<br />
programe razvojne pomoći Republici Srbiji, nije primenjivao zakon o javnim nabavkama iz 2002. godine, već isključivo PRAG (Practical Guide to<br />
Co ntract Procedures for EC External Actions). Slična situacija je i kada je reč o ostalim oblicima pomoći/saradnje na projektima realizovanim u<br />
saradnji sa drugim međunarodnim institucijama.
uvođenjem transparentnosti u sprovođenju postupaka i koordiniranog delovanja regulatornih tela i (III)<br />
poboljšanje kvaliteta rada učesnika u postupcima javnih nabavki.<br />
Novim Zakon, prihvatajući postojeću uporednu praksu, reguliše da se procedura odabira najpovoljnijih<br />
ponuđača primenjuje u slučajevima kada je predmet ugovora o javnoj nabavci: (I) nabavka dobara; (II)<br />
nabavka radova; (III) nabavka usluga. Pomenuti predmet ugovora u suštini predstavlja objektivni uslov<br />
koji mora postojati da bi se smatralo da je u pitanju javna nabavka, dok se sa druge strane subjektivni<br />
uslov, koji takođe mora biti ispunjen, odnosi na karakter naručioca javne nabavke.<br />
Nabavka dobara<br />
Nabavka dobara predstavlja odabir određene robe koja po svojim tehničkim, fizičkim, hemijskim i<br />
sličnim svojstvima odgovara potrebama naručioca, uz konkurentnu cenu. Kada je u pitanju nabavka<br />
dobara, predmet ugovora o javnoj nabavci može biti:<br />
<br />
<br />
<br />
<br />
kupovina dobara;<br />
zakup dobara;<br />
lizing dobara (sa pravom kupovine ili bez tog prava);<br />
pružanje usluga ako se one nužno povezane za isporuku dobara (montaža, prevoz, osiguranje ili<br />
druge usluge definisane od strane naručioca).<br />
Nabavka radova<br />
Izvođenje radova u oblasti nisko i visokogradnje takođe može biti povereno trećem licu, odabranom u<br />
postupku javnih nabavki. Složenost izrade projektne dokumentacije, dobijanje odgovarajućih dozvola<br />
kao i sama izgradnja ili adaptacija objekata zahteva veliko iskustvo i stručnost stoga Naručioci često<br />
koriste usluge trećih lica. Predmet ugovora o javnoj nabavci radova Novi zakon definiše kao:<br />
37<br />
<br />
<br />
<br />
<br />
Izvođenje radova;<br />
Projektovanje i izvođenje radova povezanih sa specifičnim aktivnostima navedenim u posebnom<br />
aneksu, koji sa Novim zakonom čini jedinstvenu celinu;<br />
Izvođenje radova na izgradnji građevinskog objekta uzetog kao celina koji ispunjava sve tehničke i<br />
ekonomske uslove naručioca;<br />
Izvođenje radova koji su neposredno ili posredno finansirani od naručioca u iznosu koji prelazi<br />
50% vrednosti javne nabavke, a koji su povezani sa gradnjom bolnica, verskih objekata, sportskih i<br />
rekreativnih objekata, objekata za odmor, školskih i univerzitetskih zgrada kao i zgrada koje koriste<br />
državni organi, kao i poslovi niskogradnje definisanih u aneksima. Ova odredba predstavlja novinu<br />
koju stari zakon nije poznavao i korespondira sa odredbama Klasične Direktive koja takođe propisuje<br />
obavezu sprovođenja postupka javnih nabavki ako su ispunjeni uslovi u pogledu minimalnog učešća<br />
(50%+) i u pogledu vrste objekta .<br />
Nabavka usluga<br />
Predmet ugovora o javnoj nabavci usluga predstavljaju nabavku usluga definisane u aneksima koji zajedno<br />
sa Novim zakonom čine jedinstvenu celinu. Novim zakonom je izvršena razdvajanje usluga po<br />
svojim karakteristikama. Na usluge koje su definisane u aneksima, primenjuju se dva posebna režima u<br />
zavisnosti od vrednosti nabavki, pri čemu jedan deo reguliše nabavke velike vrednosti, dok drugi deo<br />
reguliše proceduru javnih nabavki male vrednosti.<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Izuzeci od procedure javnih nabavki<br />
Novi Zakon je definisao i slučajeve kada se procedura javnih nabavki ne primenjuje. Slična rešenja se<br />
mogu naći i u Klasičnoj direktivi. U pitanju se nabavke:<br />
<br />
od organizacija koje se smatraju naručiocima javnih nabavki i kojima je Republika Srbija, teritorijalna<br />
autonomija ili lokalna samouprava na osnovu zakona ili drugog propisa dodelila posebno ili<br />
isključivo pravo na obavljanje delatnosti pružanja usluge koje se predmet javne nabavke;<br />
Član 8 Direktive 2004/17/EC o procedurama javnih nabavki subjekata iz oblasti vodosnabdevanja, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga<br />
(„Službeni list EU“, L 134/1), od 31. marta 2004. godine.
za koje važe drugačija pravila nabavke i koje se sprovode (i) ili po osnovu međunarodnog sporazuma<br />
ili (ii) po osnovu stranih kredita/zajmova a u skladu sa procedurama davaoca kredita;<br />
radi obezbeđivanja osnovnih životnih uslova u slučaju elementarnih nepogoda;<br />
poverljive nabavke, čije bi saznavanje moglo da ugrozi bezbednost države ili građana;<br />
dobra koje naručilac nabavlja radi prodaje, prerade i prodaje, kao i radi daljeg pružanja usluga trećim<br />
licima, pod uslovima da naručilac nema monopol na prodaji robe ili pružanju usluga;<br />
dobra koje su uz saglasnost Vlade Srbije, nabavljaju od Republičke direkcije za robne rezerve;<br />
nabavku i kupovinu nepokretnosti;<br />
kupovinu, razvoj, produkciju ili koprodukciju radio i televizijskog programa ili vremena za emitovanje<br />
programa;<br />
usluge telefona, teleksa, radio-telefona, pejdžinga, interneta ili satelitskih usluga;<br />
usluga arbitraže i sporazumnog rešavanja sporova;<br />
finansijskih usluga u vezi sa emitovanjem, prodajom, kupovinom ili prenosom hartija od vrednosti<br />
i drugih finansijskih instrumenata;<br />
koje se odnose na zasnivanje radnog odnosa;<br />
usluge istraživanja i razvoja, osim ako su rezultati istraživanja koriste samo za potrebe naručioca;<br />
usluge stručnih lica.<br />
38<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Postupci javnih nabavki<br />
Da bi odgovorio različitim potrebama Naručioca, Novi zakon je definisao veliki broj mogućih procedura<br />
koje se mogu primeniti prilikom odabira najpovoljnijeg ponuđača. Novi zakon predviđa sledeće<br />
postupke:<br />
1. Otvoreni postupak;<br />
2. Restriktivni postupak;<br />
3. Pregovarački postupak sa javnim pozivom;<br />
4. Pregovarački postupak bez javnog poziva;<br />
5. Konkurs za nacrte;<br />
6. Postupak nabavke male vrednosti.<br />
Osnovno pravilo je da se odabir najpovoljnije ponude po pravilu vrši u otvorenom postupku, dok<br />
se ostali postupci primenjuju samo izuzetno i u slučaju ako su ispunjeni uslovi propisani za njihovu<br />
primenu. Davanja primata otvorenom postupku leži u razlogu da je takva metoda najtransparetnija i<br />
smanjuje mogućnosti korupcije. U odnosu na prethodna zakonska rešenja novi Zakon je uveo nekoliko<br />
novih postupaka koje imaju za cilj da pojednostave način odabira najpovoljnijeg ponuđača sa jedne<br />
strane, ali i da omogući naručiocu da primeni proceduru koja najviše odgovara potrebama konkretne<br />
nabavke. Ove izmene su i u skladu propisima EU koje regulišu materiju javnih nabavki. Reč je pre svega<br />
o pregovaračkim postupcima, koji unose određenu fleksibilnost u proceduri javnih nabavki. Naručilac<br />
može da sprovodi pregovarački postupak sa javnim pozivom, ako u otvorenom ili drugoj fazi restriktivnog<br />
postupka dobije sve neispravne i/ili neprihvatljive ponude, pod uslovom da sadržinu konkursne<br />
dokumentacije ne menja. Dodatno, naručilac je u obavezi da u ovaj postupak pozove sve ponuđače koji<br />
su učestvovali u neuspelom otvorenom ili drugoj fazi restriktivnog postupka da dopune ponude i tako<br />
ih učine prihvatljivim i ispravnim. Takođe, ponuđena cena u ovom postupku ne može biti veća od cene<br />
koja je prvobitno ponuđena u otvorenom ili restriktivnom postupku. Sa aspekta daljeg razvoja JPP u<br />
Srbiji, smatramo važnim istaći novu mogućnost koju Novi zakon predviđa, a odnosi se na sprovođenje<br />
pregovaračkog postupka bez javnog poziva. U ovom postupku Naručilac, bez javnog objavljivanja, poziva<br />
ponuđače da podnesu ponude i sa svima koji su podneli ispravne i odgovarajuće ponude pregovara<br />
o elementima ugovora o javnoj nabavci. Naručilac je dužan da unapred odredi način pregovaranja i da<br />
vodi zapisnik o pregovaranju. Ova tehnika je naročito pogodna u slučajevima složenih javnih tendera,<br />
kakvi se po pravilu sprovode pri realizaciji velikih infrastrukturnih projekata. Generalno, tehnika koja se<br />
primenjuje u slučaju pregovaračkog postupka sa ili bez javnog poziva u velikoj meri podseća na proceduru<br />
„konkurentskog dijaloga“ iz Klasične direktive, s tim da je Novi zakon jasno definisao slučajeve kada<br />
se mogu primeniti ove dve metode. Takođe, u slučajevima nabavka usluga u oblastima urbanističkog<br />
planiranja, arhitekture, građevinarstva, inženjerstva, dizajna i informatike, procedura javnih nabavki se<br />
obavlja u skladu sa posebno predviđenim konkursom za nacrte, čiji odabir vrši nezavisna komisija, koja<br />
se formira samo za tu svrhu.
Kada je reč o pregovaračkom postupku sa jednim ponuđačem bez prethodnog objavljivanja, prema novom<br />
zakonskom rešenju, Naručilac će biti obavezan da obaveštenje o svojoj odluci da, u pregovaračkom<br />
postupku sa samo jednim ponuđačem, zaključi ugovor objavi u Službenom glasniku Republike Srbije i<br />
na Portalu javnih nabavki. Ovo obaveštenje će sadržati podatke šta se nabavlja, ko je izabran i po kom<br />
osnovu. Ukoliko se posle osam dana od dana objavljivanja obaveštenja niko ne žali, naručilac može<br />
da zaključi ugovor. Na ovaj način će ispravnost odluke odgovornog lica kod naručioca da sprovede<br />
pregovarački postupak koji je netransparentan i kod koga ne postoji konkurencija biti izložen sudu javnosti,<br />
a valjanost te odluke biti potvrđivana ili osporavana na efikasan način, u roku od osam dana.<br />
Kriterijum za izbor najpovoljnijeg ponuđača<br />
Novi zakon je zadržao dva već ustaljena kriterijuma za odabir najpovoljnijeg ponuđača i to: (I) ekonomski<br />
najpovoljniju ponudu i (II) najnižu ponuđenu cenu. Kriterijum ekonomski najpovoljnije ponude se<br />
sastoji od velikog broja faktora koji utiču na rangiranje ponuda. Pomenuta tehnika koristi sistem pondera<br />
(vrednost svakog pojedinačnog faktora) prilikom bodovanja svake ponude, tako da maksimalni<br />
zbir pondera iznosi 100.<br />
Novi zakon i dalje sadrži odredbe koje vrše diskriminaciju između ponuda datih od strane domaćih<br />
i stranih subjekata. Naime, Naručilac je u obavezi da prilikom izbora najpovoljnije ponude odabere<br />
domaćeg ponuđača, u slučaju da razlika između domaće i strane ponude nije veća od 20 pondera,<br />
odnosno 20% cene u korist stranog ponuđača. Identična diskriminacija postoji i u slučaju ako konkurišu<br />
robe domaćeg i stranog porekla obzirom da se naručilac mora opredeliti za robu domaćeg porekla<br />
ako je razlika između ovih ponuda manja od 20 pondera, odnosno 20% cene u korist robe stranog<br />
porekla. U slučaju da naručilac odabere najnižu ponuđenu cenu kao kriterijum za odabir ponuđača,<br />
cena robe se uzima kao jedini kriterijum za odabir, s tim da se pomenuti oblici diskriminacije pojavljuju<br />
i u ovom slučaju. Opravdanje zakonodavca za navedene slučajeve, može se pronaći u pokušaju<br />
pospešivanja domaće privrede, koja trenutno nije konkurentna tržištu EU. Ovakvo rešenje je svakako<br />
protivno načelima transparentnosti i jednakosti u tretmanu privrednih subjekata definisanih Sporazumom<br />
iz Mastrihta koje, kao fundamentalni principi, postoje i u direktivama EU koje definišu procedure<br />
javnih nabavki. Doduše, domašaj pomenutih diskriminatorskih odredbi je donekle ublažen odredbama<br />
Novog zakona da odredbe Sporazuma o slobodnoj trgovini u centralnoj Evropi (CEFTA 2006) imaju<br />
prevagu nad odredbama Novog zakona, kao i odredbama da će se diskriminacija u odnosu na članice<br />
EU ublažavati i na kraju ukinuti u periodu od pet godina nakon stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji<br />
i pridruživanju zaključenog između EU i Republike Srbije.<br />
39<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E
Posebna pravila nabavki u oblastima vodoprivrede, energetike, rudarstva, telekomunikacije i<br />
saobraćaja<br />
Posebnim poglavljem definisana je i procedura javnih nabavki u oblastima koje su od velikog značaja<br />
za širu društvenu zajednicu. Osnivači i vlasnici objekata u pomenutim oblastima su dužni da u slučaju<br />
izgradnje, održavanja i eksploatacije objekata povezanih sa vodoprivredom, energetikom, rudarstvom,<br />
telekomunikacijom i saobraćajem sprovedu proceduru javnih nabavki („Oblast od posebnog<br />
značaja“). Predmet nabavke u navedenim oblastima mogu biti: izgradnja, održavanje i eksploatacija<br />
objekata za proizvodnju, transport, odnosno prenos i distribuciju vode za piće, električne energije, gasa<br />
i toplotne energije; istraživanje ili vađenje nafte ili gasa; istraživanje ili iskopavanje uglja i ostalih mineralnih<br />
sirovina i drugih čvrstih goriva; izgradnja, održavanje i korišćenje aerodroma i rečnih pristaništa,<br />
kao i objekata, sredstava i terminala u vazdušnom, rečnom, železničkom, i autobuskom saobraćaju; i<br />
izgradnja, održavanje i korišćenje telekomunikacionih mreža. U pomenute oblasti spadaju i projekti irigacije<br />
i isušivanja zemljišta u slučaju da se bar 20% dobijene vode koristi za piće kao i oblast prečišćavanja<br />
i dovođenja atmosferskih i otpadnih voda. Zbog svog značaja na nivou EU je usvojena posebna direktiva<br />
koja reguliše materiju sektora vodosnabdevanja, energije, transporta i poštanskih usluga .<br />
Novi Zakon je propisao da je kvalifikacioni postupak obavezan postupak prilikom odabira najpovoljnijeg<br />
ponuđača, obzirom da se kao ponuđači mogu pojaviti samo kvalifikovani kandidati. Ograničavanje<br />
tehnike izbora ponuđača samo na restriktivnu metodu, odnosno formu kvalifikacionog postupka, je suprotno<br />
pravilima EU koje u Oblastima od posebnog značaja, pored restriktivnog postupka, primenjuju<br />
metode otvorenog i pregovaračkog postupka.<br />
40<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Iako u postupku javnih nabavki za ove oblasti ne postoje diskriminatorske odredbe, novim zakonom<br />
određena ograničenja u odnosu na treća lica ipak postoje. Naime, Vlada može da spreči nabavku od<br />
(I) ponuđača koji imaju sedište u državi sa kojom Republika Srbija nema zaključen ugovor o jednakom<br />
tretmanu; (II) ponuđačima koji se nalaze na teritoriji države sa kojom postoji ugovor o jednakom tretmanu<br />
ali sa kojima ne postoje delotvorne poslove veze, a pod uslovom da su ti ponuđači povezani sa<br />
ponuđačima koji imaju sedište u državi sa kojom Republika Srbija nema zaključen ugovor o jednakom<br />
tretmanu; (III) ponuđačima bez obzira na sedište, a čiji predmet javnih nabavki poreklom iz države sa<br />
kojom Republika Srbija nema zaključen ugovor o jednakom tretmanu. U pitanju su slična ograničenja<br />
koja propisuje Klasična direktiva kada su u pitanju odnosi između država članica EU sa državama koje<br />
ne pripadaju toj organizaciji.<br />
Profesionalizacija službenika<br />
Novim Zakonom je kao novina uvedena i obaveza naručioca da odrede jednu ili više osoba koji će<br />
posao isključivo biti poslovi sa javnim nabavkama. U tom smislu takva će radna mesta, sa opisom<br />
posla, zaduženjima i odgovornostima morati biti predviđena i u aktu o sistematizaciji radnih mesta<br />
sa druge strane, Naručilac je dužan da zaposlenom omogući usavršavanje u ovoj oblasti kroz različite<br />
obuke i usavršavanja.<br />
Dodatno, Naručioci su obavezni da u periodu od godinu dana od stupanja Novog zakona na snagu<br />
odrede službenika za javne nabavke i prijave ga na obuku. Program obuke i izdavanja certifikata je u<br />
nadležnosti resornog ministarstva finansija. Cilj ovih izmena je pored utvrđivanja lične odgovornosti<br />
službenika da se nakon prelaznog perioda poslovi javnih nabavki obavljaju od strane kompetentnih<br />
ljudi, za razliku od dosadašnje prakse formiranja komisija za javne nabavke na ad hoc bazi. Dodatno,<br />
formira se i Republička komisija za zaštiti prava u postupcima javnih nabavki, koja je samostalan organ,<br />
izabran i direktno odgovoran Narodnoj skupštini Republike Srbije.<br />
Oglasi o javnoj nabavci<br />
Oglasi o javnim nabavkama se objavljuju u Službenom glasniku Republike Srbije osim ako je odabrana<br />
metoda pregovaračkog postupka bez objavljivanja javnog poziva. U slučaju da je vrednost javne<br />
nabavke iznad limita utvrđenog Zakonom o budžetu za nabavke male vrednosti, oglasi se objavljuju<br />
i na Portalu javnih nabavki. Oglasi javnih nabavki za dobra i usluge koje prelaze 150.000.000,00 di-<br />
Direktiva 2004/17/EC o procedurama javnih nabavki subjekata iz oblasti vodosnabdevanja, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga<br />
(„Službeni list“, L 134/1), od 31. marta 2004. godine.
nara, odnosno 300.000.000,00 dinara za radove se objavljuju i na stranom jeziku. U slučaju da je<br />
okvirna vrednost planirane nabavke veća od 50.000.000,00 dinara, odnosno 100.000.000,00 dinara<br />
u Oblasti od posebnog značaja, Naručilac je dužan da jednom godišnje obavi prethodni raspis o nameri<br />
sprovođenja postupka javnih nabavki.<br />
Kako je Novi zakon počeo sa primenom tek januara 2009. godine, još uvek je rano vršiti bilo kakvu analizu<br />
njegovih efekata, posebno sa aspekta funkcionalnosti i primene u praksi novih zakonskih rešenja.<br />
Ostaje da se vidi, u narednom periodu, da li će promenjena procedura i generalna usklađenost sa propisima<br />
EU (osim u slučaju gore navedenih izuzetaka) imati pozitivne efekte i kada je reč o nabavkama koje<br />
se tiču velikih infrastrukturnih projekata, odnosno na dalji razvoj JPP-a u Srbiji. Na kraju, svakako treba<br />
pomenuti najvažniju „boljku“ većine modernih zakonskih akata koji su usvojeni u proteklom periodu<br />
usklađivanja propisa sa acquis communitaire, a to je nedostatak odgovarajućih administrativnih kapaciteta<br />
da se isti, nakon usvajanja, i sprovedu u delo i time ostvare pozitivni efekti u praksi.<br />
4 . 4 R e z i m e o s t a l i h p r o p i s a u o b l a s t i J P P - a<br />
Postojeći pravni okvir za realizaciju projekata JPP-a u Srbiji, pored već opisanih zakona koji tretiraju<br />
oblast koncesija i javnih nabavki, predstavljaju još i Zakon o budžetu, Zakon o javnim preduzećima i<br />
obavljanju delatnosti od opšteg interesa, Zakon o stranim ulaganjima i Zakon o lokalnoj samoupravi.<br />
Svaki od navedenih zakona parcijalno tretira određene segmente moguće primene JPP-a u praksi. Naravno,<br />
tome svako treba dodati niz podzakonskih pravnih akata, koje Vlada, ali i drugi državni organi na<br />
lokalnom i autonomnom nivou, donose radi sproviđenja postojećih zakonsih rešenja.<br />
Zakonom o budžetu Vlada utvrđuje koliko sredstava joj stoji na raspolaganju prilikom upravljanja javnim<br />
finansijama, odnosno koliko sredstava će biti u konkretnoj godini biti odvojeno za razne infrastrukturne<br />
aktivnosti / projekte širom Srbije. Podaci koje navedeni zakon sadrži mogu biti od velike<br />
koristi, između ostalog, i za sagledavanje koji su to prioriteti koje Vlada želi da podrži u jednoj godini,<br />
bilo putem sopstvenih sredstava ili međunarodnih kreditnih linija, dobijenih od strane finansijskih institucija<br />
(po pravilu) ili stranih država. Praktično, Vlada ovime govori koliko namerava (možda bolje:<br />
koliko može) da uloži u sektor <strong>infrastrukture</strong> u jednoj fiskalnoj godini.<br />
Zakonom javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, reguliše se pre svega pojam<br />
„opšteg interesa“, odnosno „opšteg dobra“, kao i osnivanje i upravljanje javnim preduzećima. Zakon<br />
definiše delatnosti od opšteg interesa kao delatnosti koje su kao takve određene zakonom u oblasti:<br />
proizvodnje, prenosa i distribucije električne energije; proizvodnje i prerade uglja; istraživanja, proizvodnje,<br />
prerade, transporta i distribucije nafte i prirodnog i tečnog gasa; prometa nafte i naftnih derivata;<br />
železničkog, poštanskog i vazdušnog saobraćaja; telekomunikacija; izdavanja službenog glasila<br />
Republike Srbije; informisanja; izdavanja udžbenika; korišćenja, upravljanja, zaštite i unapređivanja<br />
dobara od opšteg interesa (vode, putevi, mineralne sirovine, šume, plovne reke, jezera, obale, banje,<br />
divljač), kao i komunalne delatnosti. Dakle, reč je prevashodno o delatnostima koje su od strateškog<br />
interesa za Republiku Srbiju, kao i onim delatnostima neophodnim za rad državnih organa i organa<br />
jedinice lokalne samouprave. Iako se zakon prevashodno odnosi na javna preduzeća, važno je istaći da<br />
isti daje mogućnost i ostalim privrednim društvima (privatnom sektoru) da obavljaju delatnosti od<br />
javnog interesa, u situacijama kada im nadležni organ (javni sektor) „poveri“ obavljanje te delatnosti.<br />
Takav odnos se uređuje odgovarajućim ugovorom između privatnog i javnog partnera. Dodatno, zakon<br />
načelno omogućava formiranje privrednih društava sa „mešovitim“ učešćem javnog i privatnog<br />
sektora, ističući da prava, obaveze i odgovornosti između privrednih društava sa većinskim učešćem<br />
državnog kapitala, koja obavljaju delatnost od opšteg interesa i države, odnosno jedinice lokalne samouprave<br />
ili autonomne pokrajine, uređuju se aktom o osnivanju, a pojedina prava i obaveze mogu<br />
se urediti i ugovorom u skladu s ovim zakonom i zakonom kojim se uređuje obavljanje delatnosti od<br />
opšteg interesa.<br />
41<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Zakon o stranim ulaganjima definiše pojam „stranog ulagača“, pri čemu to lice može samostalno ili<br />
sa drugim stranim, odnosno domaćim licem osnovati privredno društvo u cilju obavljanja privredne<br />
delatnosti. Pod „stranim ulaganjem“ podrazumeva se ulaganje u lokalno, već osnovano, društvo kojim
42<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
strani ulagač stiče udeo ili akcije u osnovnom kapitalu tog društva, odnosno sticanje svakog drugog<br />
imovinskog prava kojim strani ulagač ostvaruje svoje poslovne interese u Republici Srbiji. Konačno,<br />
zakon direktno predviđa da stranom ulagaču može biti ustupljena koncesija za korišćenje prirodnog<br />
bogatstva, dobra u opštoj upotrebi ili za obavljanje delatnosti od opšteg interesa, odnosno da, po mehanizmu<br />
BOT-a, izgradi, iskorišćava i transferiše određeni objekat, postrojenje ili pogon, kao i objekte<br />
<strong>infrastrukture</strong> i komunikacija.<br />
Zakon o lokalnoj samoupravi reguliše izvorne nadležnosti lokalne samouprave, istovremeno predviđajući<br />
mogućnost Vlade da svoje nadležnosti prenese lokalnoj samoupravi u cilju efikasnijeg delovanja.<br />
Uopšteno zakon daje dosta široka ovlašćenja jedinicama lokalne samouprave (zapravo gradovima i<br />
opštinama) i time posredno omogućuje da iste samostalno deluju i ulaze u odnose sa privatnim sektorom,<br />
poštujući ostale relevantne propise koji regulišu predmetnu materiju.<br />
Iako sve više prisutan u javnim raspravama i Vladinim telima, usled evidentne potrebe da se, decenijski<br />
zapuštena i potpuno devastirana, infrastruktura u Srbiji obnovi, odnosno da se izgrade novi, moderni<br />
kapaciteti koji bi odgovarali potrebama građana i približili zemlju EU, Republika Srbija još uvek nije<br />
pravno regulisala oblast JPP-a na jasan i sveobuhvatan način.<br />
Na kraju, indikativna je i kratka analiza postojećeg Zakona o koncesijama urađena od strane EBRD,<br />
koja između ostalog nastoji da izvrši procenu karakteristika koncesionog prava u raznim zemljama<br />
Istočne Evrope :<br />
Procena Zakona o koncesijama, Cover Analysis Report 2007/8 EBRD.
„Srbija ne poseduje politiku koja bi predstavljala jedinstveni osnov za JPP, iako se seminari periodično<br />
održavaju na tu temu. Srpski Zakon o koncesijama je usvojen 2003. godine. Srbija trenutno radi na novom<br />
Zakonu o koncesijama, sa ciljem da se stvori moderan propis, u skladu sa međunarodnim i standardima Evropske<br />
Unije, koje će omogućiti efikasniju primenu koncesija u zemlji. Zakon jasno definiše predmet svoje<br />
primene (koncesije, BOT i njegove varijacije su uključene uz čistu identifikaciju subjekata koji su uključeni<br />
u predmetnu oblast), regulišući procedure izbora uz relativno fleksibilni osnovu za projektne sporazume. To<br />
je jedan od retkih zakona u regionu koji sadrži direktne reference u obliku principa transparentnosti, nediskriminacije,<br />
proporcionalnosti i efikasnosti („jednak i pravičan tretman, slobodno tržište konkurencije, sloboda<br />
volje”) uz specifične obaveze za objavljivanje informacija koji se odnose na procedure konkurencije<br />
u međunarodnim sredstvima obaveštavanja (za strateške/međunarodne projekte). Takođe se jasno mogu<br />
videti reference koje upućuju na pravo ulaska „step in right”. Uzimajući u obzir procedure odabira, Zakon<br />
bi trebao da obezbedi jasno mogućnost procedure prethodnog odabira, uz dodatno uprošćavanje celokupne<br />
procedure (broj koraka i tela koja su uključena – dodala koncesije, predloženo koncesionog akta,<br />
koncesioni akt/nadležno ministarstvo, vlada, procedura tendera, dogovorena nadoknada, i eventualno<br />
uključenje autonomnih pokrajina i lokalne samouprave). Uzimajući u obzir da je projektni sporazum mora<br />
biti zaključen u skladu sa koncesionim aktom, stepen fleksibilnosti će zavisiti u praksi, od opštosti tog dokumenta<br />
(shodno zakonu, takve odredbe bi trebale biti opštije). Zakon je u suštini prilagođen velikim koncesijama<br />
(jer je procedura dodeljivanja veoma kompleksna i centralizovana), nasuprot malim/opštinskim<br />
koncesijama. Još opštije, veliki nedostatak Zakona je u tome što ne razjašnjava granice i saradnju sa jedne<br />
strane sa zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, opštinske aktivnosti i<br />
odredbe zakona o javnim nabavkama, a sa druge strane sa propisima iz drugih oblasti.“<br />
4 . 5 R e g i o n a l n a i s k u s t v a<br />
43<br />
Uprkos činjenici da oblast JPP-a predstavlja relativno nov mehanizam finansiranja infratrukturnih projekata<br />
u Evropi i svetu (a time i novinu u pravnom regulisanju) i što se ni na nivou EU još uvek ne vide<br />
jasne naznake unifikovanja ove materije u dogledno vreme, u regionu Zapadnog Balkana ipak postoje<br />
aktivnosti koje govore da se oblast JPP-a i te kako razvija, kako u praktičnoj primeni tako i u legislativnoj<br />
materiji. Kao nama najbilži primer može poslužiti Republika Hrvatska, koja je, čini se za sada, najdalje<br />
odmakla u primeni JPP mehanizama. Takođe odlučili smo se da predstavimo primer ove zemlje, jer<br />
smatramo da je najprimereniji trenutnoj opšte-društvenoj situaciji u kojoj se Republika Srbija nalazi i<br />
da se stoga iskustva ove zemlje mogu iskoristiti za unapređenje oblasti JPP-a u Srbiji.<br />
Vlada Republike Hrvatske („Vlada RH“) se kao i većina evropskih i vanevropskih vlada zemalja u kojim<br />
JPP ima značajnu ulogu u razvoju <strong>infrastrukture</strong>, opredelila da pristupi izradi i usvajanju posebnih<br />
propisa iz materije JPP-a. Slučaj Hrvatske po pitanju stanja <strong>infrastrukture</strong> se u velikoj meri poklapao sa<br />
stanjem u Srbiji, koja je u toku poslednjih dekada prošlog veka u velikoj meri bila devastirana i vrlo malo<br />
novih kapaciteta se gradilo. Nasuprot očiglednoj potrebi da se navedeno stanje poboljša, stajala su<br />
ograničena finansijska sredstva zaduživanja države i jedinica lokalne samouprave. Rešenje je traženo u<br />
ubrzanom razvitku i primeni JPP-a. U slučaju Republike Hrvatske primetna je regulatorna evolucija kada<br />
je reč o kreiranju jasnog pravnog okvira za razvoj JPP-a. Počelo se sa aktima koji, po svojim karakteristikama,<br />
nemaju obavezujuću pravnu snagu, zatim podzakonskim pravnim aktima, da bi se put okončao<br />
pripremom novog zakona o JPP-u.<br />
Smernice Vlade Republike Hrvatske za primenu JPP-a<br />
Vlada RH je 2006. godine na put uređenja materije JPP-a krenula donošenjem pravno neobavezujućeg<br />
akta, koji je trebao da otvori put daljoj regulaciji ove oblasti. Taj akt su Smernice za primenu ugovornih<br />
oblika JPP-a („Smernice“) kojima se pokušavaju podstaći i usmeriti, pre svega, jedinice lokalne i regionalne<br />
samouprave u sprovođenju projekata javne <strong>infrastrukture</strong> putem mehanizma JPP-a. Smernicama<br />
se inače definiše isključivo ugovorni oblik JPP-a. Ovim dokumentom su određena osnovna načela u<br />
izradi i realizaciji projekata JPP-a, zatim postupke saradnje javnog i privatnog sektora, pravila osnivanja<br />
i realizacije JPP-a, kao i ovlašćenja javnog sektora (organa vlasti) da ulaze u ugovorne odnose sa privatnim<br />
partnerima putem JPP-a. U tom smislu, javnim partnerom se smatra Republika Hrvatska (preko<br />
nadležnog ministarstva ili druge javne ustanove ili društva koje je u većinskom vlasništvu Republike<br />
Hrvatske), kao i jedinica lokalna i regionalne samouprave (opštine, gradovi i županije ili društva koje je u<br />
većinskom vlasništvu istih). Kao osnovni elementi koji se moraju ispuniti da bi se jedan odnos smatrao<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E
44<br />
JPP-om, Smernice propisuju da je privatni partner taj koji je zadužen za izradu projektne dokumentacije,<br />
ili joj istu ustupa javni partner ukoliko je ona već izrađena, kao i da izgradi, finansira, održava i upravlja<br />
infrastrukturnim objektom u zamenu za odgovarajuću naknadu. Naknadu može dobiti bilo od strane<br />
države ili direktno od strane krajnih korisnika. Ugovorni odnos koji se zaključuje je po pravilu dugog<br />
trajanja (često i do 30 godina), što omogućava povraćaj uloženih sredstava privatnog partnera i celu<br />
konstrukciju čini isplativom. Iako je osnovna zamisao da se cela finansijska konstrukcija pokrije od<br />
strane privatnog partnera, moguće je finansijsko učešće javnog sektora u samom finansiranju. Privatni<br />
partner je strana koja snosi rizik realizacije projekta, uz prethodno definisanje standarda kvaliteta javnih<br />
usluga, od strane javnog sektora, koje privatni partner mora da zadovolji prilikom realizacije projekta<br />
(kvalitet usluge, politika cena i sl.). Uloga javnog sektora je upravo u definisanju ciljeva koji se žele<br />
postići kada je reč o javnom interesu, pružanju kvalitetne usluge i politike cena i preuzima odgovornost<br />
za ispunjenje tih ciljeva. Da bi se javni sektor odlučio na <strong>finansiranje</strong> <strong>infrastrukture</strong> putem JPP-a, mora<br />
postojati odgovarajuća procena da će time postići odgovarajuće uštede, odnosno povećati kvalitet<br />
javne usluge. Kao osnov za izradu Smernica, očigledno je služio sličan dokument EU tj. Zeleni papir, na<br />
koji se Smernice i pozivaju. To se najviše oslikava na proceduri predviđenoj za ugovaranje projekata JPPa,<br />
koja podrazumeva javni tender, ali sa mogućnošću primene tzv. konkurentnog dijaloga, kako je već<br />
predviđeno regulativom EU. Takođe, predviđena je mogućnost dvostepenog tendera u cilju izbora potencijalnih<br />
privatnih partnera s potrebnim tehničkim, finansijskim i upravljačkim sposobnostima. Poziv<br />
treba da bude otvoren svim domaćim ili stranim pravnim licima. Smernicama se takođe jasno definišu<br />
obavezni elementi svakog ugovora o JPP-u, kao i postupak odobravanja JPP ugovora. Kada je o institucionalnom<br />
delu reč, Smernicama je predviđeno da centralna tačka (tzv. focal point) za JPP bude Odsek<br />
za JPP unutar Agencije za promociju ulaganja i izvoza, sa jasnom odrednicom da isti u budućnosti može<br />
prerasti u samostalnu Agenciju za JPP.<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Uredba o davanju prethodne saglasnosti za sklapanje ugovora o JPP-u po modelu PFI <br />
Ubrzo nakon donošenja Smernica, već sledeće godine, Vlada RH donosi Uredbu o davanju prethodne<br />
saglasnosti za sklapanje ugovora o JPP-u po modelu PFI („Uredba o JPP-u“). Dakle, kao i u slučaju<br />
prethodno opisanih Smernica, i Uredba tretira isključivo ugovorni model JPP-a i to isključivo model PFI.<br />
Uredbom je utvrđena institucionalna postavka kada je reč o davanju prethodne saglasnosti na projekte<br />
JPP-a, a to su Ministarstvo finansija RH i ministarstvo u čijem je konkretnom resoru predmet projekta<br />
koji se podnosi na odobrenje, a u skladu sa Smernicama i Zakonom o izvršavanju Državnog budžeta.<br />
Uredbom o JPP-u se ne propisuje davanje saglasnosti za nadležna ministarstva, javne ustanove i<br />
privredna društva u većinskom vlasništvu RH, koji se takođe mogu naći u ulozi javnog partnera, već<br />
samo za jedinice lokalne i regionalne samouprave i ustanova čiji je osnivač jedinica lokalne i regionalne<br />
samouprave i privrednih društava u većinskom vlasništvu istih . Kao i u Republici Srbiji, kada Vlada<br />
odlučuje u proceduri dodele koncesije, Uredbom o JPP-u nije predviđen detaljan način podnošenja<br />
dokumentacije uz zahtev za prethodnu saglasnost. Dodatno, istim aktom nije predviđen ni rok u<br />
kome nadležna ministarstva moraju delovati i doneti odgovarajuću odluku, kao ni kriterijumi prilikom<br />
odlučivanja. Svakako da će odgovori na ova pitanja u velikoj meri zavisiti od svakog konkretnog slučaja,<br />
pre svega od složenosti samog projekta. S druge strane, Uredbom o JPP-u je predviđen sadržaj samog<br />
zahteva i propratnih dokumenata koji se podnose Ministarstvu finansija RH, kao i rok za odlučivanje<br />
ovog ministarstva (iznosi 30 dana od dana podnošenja zahteva) i način izveštavanja o izvršavanju ugovora<br />
JPP-a.<br />
Zakon o JPP-u<br />
Donošenjem Zakona o JPP-u, Hrvatska se po prvi put odlučila na navedenu materiju zakonski reguliše.<br />
Istovremeno, stupanjem ovog zakona na snagu prestaje važnost Uredbe o JPP-u. Zakonom se uređuje<br />
postupak pripreme, predlaganja i odobravanja predloga projekata JPP-a, te prava i obaveze javnih i<br />
privatnih partnera, kao i osnivanje i nadležnosti Agencije za JPP.<br />
Uopšteno govoreći, navedenim zakonom se želi pojačati kontrola i uvid javnosti u projekte iz materije<br />
JPP-a, a smanjen je i broj mišljenja koje treba pribaviti od nadležnih institucija. Takođe, ojačana je i<br />
Stupanjem na snagu zakona o JPP-u decembra 2008. godine, ova uredba je prestala da važi.<br />
Jedinice lokalne i regionalne samouprave zahtev mogu sklopiti ugovor o JPP-u, samo ako ukupan godišnji iznos svih naknada, koje javni partner<br />
temeljom svih ugovora o JPP-u plaća privatnim partnerima, ne prelazi 35% ostvarenog proračunskog prihoda prethodne proračunske godine,<br />
umanjenog za kapitalne prihode. Kontrolu ove odredbe sprovodi Ministarstvo finansija RH.
uloga Ministarstva finansija RH koje mora odobriti projekt JPP-a, a skraćeni su i rokovi u kojima projekte<br />
u pojedinim fazama odobrava Agencija za JPP.<br />
Za razliku od gore navedenih akata, zakon reguliše dva osnovna oblika JPP-a: ugovorni i institucionalni.<br />
Isti reguliše proceduru izbora najpovoljnijeg ponuđača iz privatnog sektora posredstvom javnog tendera.<br />
U tom smislu, zakon daje pregled odgovarajuće dokumentacije koja se podnosi prilikom davanja<br />
saglasnosti / odluke o izboru najboljeg ponuđača, kao i proceni svih rizika koji su ustanovljeni. Za tu<br />
svrhu, predviđeno je donošenje posebne uredbe koja će detaljno urediti tu oblast . Bitno je istaći da navedenim<br />
zakonom Vlada RH uspostavlja Agenciju za JPP, čiji će osnovni zadatak da bude razmatranje<br />
predloga projekta potencijalnog privatnog investitora i potom podnošenje istog na odobrenje institucijama<br />
koje su nadležne da daju takva odobrenja. Agencija za JPP takođe vodi i registar zaključenih<br />
ugovora o JPP-u. Institucije koje su nadležne u postupku odobravanja predloga projekata, pored Agencije<br />
za JPP, su: (i) Ministarstvo finansija RH, koje je tu da proceni da li je predlog projekta u skladu sa<br />
budžetskim projekcijama i planovima, odnosno fiskalnim rizicima i ograničenjima propisanim posebnim<br />
propisima, kao i o finansijskoj i fiskalnoj održivosti predloga projekta, (ii) drugo nadležno ministarstvo u<br />
čijem resoru bi konkretni projekat bio realizovan. Nakon što Agencija za JPP pribavi neophodne saglasnosti<br />
na konkretan predlog projekta, izdaje odgovarajuće rešenje kojim omogućava podnosiocu predloga<br />
projekta da inicira traženje privatnog partnera u cilju realizacije projekta. Međutim, pre pokretanja<br />
postupka odabira privatnog partnera, predlagač je u obavezi da na predmetnu dokumentaciju dobije<br />
odobrenje Agencije za JPP. U tom slučaju Agencija može zatražiti ponovnu procenu finansijskih efekata<br />
i rizika projekta od strane Ministarstva finansija RH, odnosno usklađenosti sa sektorskim strategijama<br />
od strane resornog ministarstva, nakon čega (ako je procena pozitivna sa aspekta zaštite javnog<br />
interesa) Agencija za JPP odobrava sprovođenje procedure javnog tendera po JPP modelu. Za odabir<br />
privatnog partnera primenjuju se odgovarajući popisi koji uređuju postupke javnih nabavki.<br />
45<br />
Prema odredbama zakona, privatni partner ima obavezu projektovanja, gradnje i/ili rekonstrukcije javne<br />
<strong>infrastrukture</strong>, uključujući gradnju i/ili rekonstrukciju javnih informacijsko-komunikacijskih sistema, i/<br />
ili građevine od javnog interesa, preuzimajući pri tome i jednu ili više obaveza kao što su <strong>finansiranje</strong>,<br />
upravljanje i održavanje, a u svrhu pružanja krajnjim korisnicima javne usluge iz okvira nadležnosti javnog<br />
partnera, ili u svrhu osiguravanja javnom partneru potrebnih uslova za pružanje javnih usluga. U<br />
zamenu za preuzete obaveze, javni partner može na privatnog partnera preneti određena stvarna prava<br />
i/ili dodeliti koncesiju, odnosno plaćati odgovarajuću naknadu u novcu.<br />
Osnovni zaključak je da se ovim zakonom uvodi centralizovani postupak odlučivanja i realizacije projekta<br />
JPP-a, gde centralne institucije imaju isključivu ulogu u proceni i odobravanju potencijalnih JPP<br />
projektata. Ostaje da se vidi u narednom periodu kakve će posledice primenom ovog zakona nastupiti<br />
u praksi, odnosno da li će se njegovom primenom pospešiti oblast JPP-a u Hrvatskoj. Ono što je sigurno,<br />
je da iskustvo koje je Hrvatska imala u poslednjoj deceniji razvoja i realizacije projekata JPP-a,<br />
može u velikoj meri koristiti i Republici Srbiji, kao i drugim zemljama u okruženju, u cilju što boljeg i<br />
celovitijeg regulisanja ove važne oblasti.<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Vlada RH na predlog Agencije treba da donese Uredbu o kriterijumima ocene i odobravanja projekata JPP-a, kojom se utvrđuju stručni kriterijumi<br />
ocene i odobravanja projekata JPP-a, kao i popis dokumentacije koja se dostavlja uz predlog projekta.
5. INSTITUCIONALNI OKVIR<br />
5 . 1 N a d l e ž n o s t<br />
46<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Institucionalno posmatrano, u Republici Srbiji je prisutan centralizam po pitanju koncesija. Naime,<br />
jedino Vlada ima zakonski mandat da pregovara i konačno zaključi pravni posao koncesije u Republici<br />
Srbiji. To pravo za sada nemaju niži organi vlasti, odnosno jedinice lokalne samouprave, koji još uvek<br />
u velikoj meri zavise od volje centralne vlasti u ispunjenju njihovih, lokalnih planova za investiranjem<br />
u lokalnu infrastrukturu , što predstavlja veliku prepreku u razvoju lokalne <strong>infrastrukture</strong>, koja je bila<br />
prva na udaru sveopšte zapostavljenosti u proteklom periodu. Ovo pravilo je prisutno i kada je reč<br />
o mogućnosti opština u Srbiji da se samostalno zadužuju na tržištima kapitala, odnosno ugovaraju<br />
različite (povoljne ili komercijalne) kreditne aranžmane u cilju pronalaženja sredstava za realizaciju<br />
važnih infrastrukturnih projekata. Imajući u vidu da su potrebe investiranja u lokalnu infrastrukturu<br />
ključne za dalji napredak Republike Srbije i konačno stvaranje povoljnih uslova za privlačenje tzv. greenfield<br />
investicija, a time i poboljšanja opšteg standarda stanovništva, decentralizacija u ovoj oblasti bi<br />
mogla predstavljati optimalno rešenje kako bi i jedinice lokalne samouprave mogle samostalno da<br />
ulaze u ugovorne odnose i partnerstva sa privatnim sektorom .<br />
Takođe, kao jedan od problema sa kojim se Vlada trenutno suočava jeste i nedostatak koordinacije<br />
između različitih institucija koje imaju određene nadležnosti u toj oblasti. Prema sadašnjoj verziji<br />
Zakona o koncesijama, institucionalno posmatrano, ne postoji centralna institucija koja bi vršila sve<br />
poslove koji se tiču koncesija u Republici Srbiji (centralna jedinica za koncesije). Shodno tome, institucionalna<br />
nadležnost u svakom konkretnom slučaju se određuje prema samom predmetu koncesije.<br />
Tako je recimo u slučaju, za sada, jedinog zaključenog ugovora o koncesiji za izgradnju auto-puta<br />
Horgoš – Požega, bilo nadležno Ministarstvo za kapitalne investicije (prema sadašnjoj vladinoj strukturi,<br />
reč je o Ministarstvu za infrastrukturu) koje je prema tada važećem Zakonu o ministarstvima<br />
bilo nadležno sa poslove saobraćaja i transporta. To bi takođe značilo, da ukoliko bi se trenutno javila<br />
potreba / interes za saradnjom po pitanju izgradnje i održavanja regionalne sanitarne deponije u Srbiji,<br />
nadležno ministarstvo bi bilo ono u čijoj je ingerenciji sektor za zaštitu životne sredine (Ministarstvo<br />
za zaštitu životne sredine i prostornog planiranja). Na osnovu analize trenutne strukture i nadležnosti<br />
ministarstava Vlade, može se konstatovati da je za stvaranje regulatornog i institucionalnog okvira<br />
za oblast koncesija, nadležno Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja . Dakle, Vlada je jedina<br />
nadležna da ovlasti ministarstvo / centralnu instituciju Vlade da zaključi ugovor o koncesiji u njeno<br />
ime. Kao i u ostalim slučajevima kada Vlada donosi odluku o obavljanju nekog pravnog posla, tako i u<br />
slučaju zaključenja ugovora o koncesiji odluka o tome mora biti usvojena na sednici Vlade. Uprošćeno,<br />
sam postupak / procedura usvajanja na Vladi izgleda ovako:<br />
Često se decentralizacija na lokalu shvata kao jedino rešenje koje daje trenutne rezultate, ali se svakako mora imati u vidu činjenica da ona<br />
predstavlja i „prenos“ odgovornosti na opštine, koje u velikoj meri, zbog nedostatka ljudskih i tehničkih kapaciteta, one nisu spremne da preuzmu.<br />
Zato se i u pristupu decentralizaciji koncesija mora pristupiti oprezno, sa obaveznim pratećim programima unapređenja kapaciteta lokalne administracije<br />
koja bi u budućnosti trebala da planira, pregovara, zaključuje i konačno kontroliše ispunjenje koncesionih ugovora. Imajući u vidu iskustva<br />
u drugim poljima gde je decentralizacija već zakonski izvršena, može se zaključiti da se pozitivni efekti buduće decentralizacije koncesionih usluga<br />
ne mogu očekivati u skorom vremenskom periodu.
1. Ministarstvo nadležno za određenu oblast („Resorno ministarstvo“) sastavlja predlog teksta<br />
Odluke o davanju koncesije (u zavisnosti od predmeta, „Odluka o koncesiji“) i šalje zajedno<br />
sa Informacijom o potrebi davanja koncesije na mišljenje resornim ministarstvima i službama<br />
Vlade (posebno je značajno mišljenje Republičkog Sekretarijata za zakonodavstvo, u smislu ispunjenosti<br />
zakonskih uslova za davanje koncesije, Ministarstvo finansija, kao i Republičkog javnog<br />
pravobranilaštva, u smislu zaštite imovine Republike Srbije). Sam tekst Odluke o koncesiji<br />
obavezno sadrži predmet koncesije, uslove javnog nadmetanja (tendera), nadležni organ koji će<br />
to sprovesti, osnivanje koncesionog preduzeća, uslove koje koncesionar mora da ispuni u toku<br />
trajanja pravnog posla (uključujući i finansijske aspekte), rešavanje imovinskopravnih odnosa, i<br />
druge elemente, u zavisnosti od predmeta koncesije.<br />
2. Nakon pribavljenih pozitivnih mišljenja na dostavljenu dokumentaciju, što faktički znači da nijedna<br />
institucija / ministarstvo nije imala suštinske primedbe na dostavljeni tekst, Resorno ministarstvo<br />
dostavlja predlog Odluke o koncesiji Sekretarijatu Vlade, koji je uvrštava na narednu<br />
sednicu Vlade.<br />
3. Odluka o koncesiji se usvaja većinom glasova prisutnih članova Vlade, nakon čega se objavljuje u<br />
sredstvima javnog informisanja, odnosno Službenom glasniku Republike Srbije.<br />
4. Komisija za tendere, imenovana od strane Vlade, raspisuje javni tender (u zavisnosti od veličine<br />
predmeta koncesije, raspisuje se međunarodni tender), sa pratećom dokumentacijom (uputstvima),<br />
nakon čega Komisija vrši izbor najpovoljnije ponude.<br />
5. Vlada donosi Odluku o određivanju koncesionara („Odluka o koncesionaru“), nakon čega Resorno<br />
ministarstvo, odnosno komisija koja je istom odlukom određena, stupa u pregovore sa izabranim<br />
ponuđačem o uslovima i detaljima zaključenja Ugovora o koncesiji.<br />
6. Nacrt teksta ugovora o koncesiji Resorno ministarstvo dostavlja drugim nadležnim ministarstvima<br />
i službama Vlade na mišljenja, odnosno eventualne komentare.<br />
7. Nakon usaglašavanja teksta Ugovora o koncesiji, Vlada usvaja na sednici predmetni ugovor i<br />
ovlašćuje Resorno ministarstvo da, u njeno ime, zaključi navedeni ugovor sa izabranim koncesionarom.<br />
Treba dodati da je Vlada, pored zakonski definisanog institucionalnog okvira, u julu 2008. godine,<br />
donela Odluku kojom je formiran Nacionalni savet za infrastrukturu („Savet“), čija je osnovna uloga<br />
da koordinira i upravlja projektima iz oblasti <strong>infrastrukture</strong> kako bi se ubrzao privredni razvoj zemlje.<br />
Osnovna delokrug Saveta se sastoji u praćenju realizacije projekata razvoja <strong>infrastrukture</strong> Republike<br />
Srbije u svim fazama, od raspisivanja tendera, do okončanja radova, zatim u pokretanju i koordiniranju<br />
sprovođenja sveobuhvatnog programa izgradnje evropskih puteva u Republici Srbiji, unapređenja<br />
železničkog, vazdušnog i rečnog saobraćaja, kao i u razmatranju strategija i predlaganja plana investicija<br />
u oblasti energetike, vodoprivrede, telekomunikacija. Savet takođe vrši koordinaciju organa i<br />
institucija nadležnih za realizaciju infrastrukturnih projekata od nacionalnog i regionalnog značaja i<br />
razmatra pitanja iz delokruga organa državne uprave, autonomnih pokrajina, grada Beograda, gradova<br />
i opština koja su značajna za razvoj <strong>infrastrukture</strong> Republike Srbije. Iako telo koje nema direktnu izvršnu<br />
funkciju, odluke Saveta su značajne jer daju prikaz o strateškom kretanju Srbije na polju <strong>infrastrukture</strong>.<br />
Inače, značajno je istaći da se odluke Saveta funkcionalno sprovode od strane Vlade, odnosno<br />
nadležnih ministarstava i drugih organizacija. Dakle, radi se o više o strateškom telu visokog ranga, a<br />
ne operativnom. Savet će razmatrati sva značajnija pitanja koja bi se ticala <strong>infrastrukture</strong> iz delokruga<br />
Vlade, autonomnih pokrajina, grada Beograda, kao i drugih gradova i opština širom Srbije, a sve u cilju<br />
sveobuhvatnog i ravnomernog razvoja. Kao telo koje je sastavljeno od najviših državnih funkcionera, na<br />
prvom mestu Predsednika Republike, koji je ujedno i predsednik Saveta, zatim potpredsednika Vlade i<br />
ministra zaduženog za privredni razvoj (ujedno i zamenik predsednika Saveta), potpredsednika Vlade i<br />
ministra za nauku i tehnološki razvoj, kao i ministara nadležnih za infrastrukturu, rudarstvo i energetiku,<br />
finansija, zaštitu životne sredine i prostornog planiranja, Nacionalni investicioni plan, telekomunikacije<br />
i informaciono društvo, poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu, odnosno gradonačelnika Beograda<br />
i predsednika Izvršnog veća Autonomne pokrajine Vojvodine, Savet ima veliku „težinu“ u odlučivanju<br />
koji će se projekti na kraju finansijski podržati. Savet je do sada održao nekoliko sednica na kojima se<br />
raspravljalo o glavnim prioritetima Srbije na polju razvoja <strong>infrastrukture</strong>, kao što je Koridor 10, modernizacija<br />
železnica, odnosno razvoj vazdušnog i rečnog saobraćaja u Srbiji, a poverena mu je i uloga tela<br />
47<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E
koje je razmatralo zahteve konzorcijuma „Alpine-Porr“ vezano za realizaciju projekta izgradnje autoputa<br />
Horgoš-Požega . Dodatno, Savet je doneo Nacionalni plan izgradnje putne i železničke <strong>infrastrukture</strong><br />
Republike Srbije u periodu od 2008. do 2012. godine, a u narednom periodu se očekuje donošenje<br />
sličnog strateškog dokumenta koji bi se odnosio na investicije u oblasti energetike i telekomunikacija.<br />
5 . 1 Š e m a t s k i p r i k a z p r o c e d u r e o d l u č i v a n j a<br />
FAZA 1<br />
Inicijativa<br />
Predlagač<br />
Predlog odluke o<br />
davanju koncesije<br />
Nadležna<br />
Ministarstva<br />
Predlagač<br />
Resorno<br />
ministarstvo<br />
Sekretarijat za<br />
Zakonodavstvo<br />
Resorno<br />
ministarstvo<br />
Vlada Republike<br />
Srbije<br />
Javni<br />
Pravobranilac<br />
FAZA 2<br />
Odluka Tenderski postupak Pregovori<br />
48<br />
Vlada Republike<br />
Srbije<br />
Tenderska<br />
Komisija<br />
Javni<br />
poziv<br />
(tender)<br />
Najbolji<br />
Ponuđač<br />
Resorno<br />
ministarstvo<br />
UGOVOR<br />
Usvajanje<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Vlada Republike<br />
Srbije<br />
Zahtev se, između ostalog, odnosio na produženje roka trajanja koncesije sa 25 na 30 godina, sa produženjem roka za izgradnju autoputa za<br />
četiri godine, kao i dodatne garancije od Republike Srbije koje bi se odnosile na frekvenciju saobraćaja u vrednosti većoj od 200 miliona evra. Savet<br />
je zaključio da navedeni zahtevi u bitnom menjaju uslove iz osnovnog ugovora, na taj način što bi se trošak indirektno preneo sa koncesionara na<br />
Republiku Srbiju, te da navedeni dodatni zahtevi nisu u interesu države, odnosno da koncesija ne ispunjava više osnovnu svrhu za koju je prvobitno<br />
ugovorena.
6. JPP U PRAKTIČNOJ PRIMENI<br />
6 . 1 R e g i o n a l n a i s k u s t v a u r a z v o j u p r o j e k a t a J P P - a<br />
Gostujući članak: Džonatan Simpson (Jonathan Simpson), Partner - Direktor za Evropsko projektno<br />
<strong>finansiranje</strong> i Globalni rukovodilac projekata <strong>infrastrukture</strong>, Paul, Hastings, Janofsky & Walker<br />
(Europe) LLP<br />
Hibridni mehanizmi plaćanja – korak napred u finansiranju projekata autoputeva u JIE<br />
Izgradnja autoputeva i dalje zauzima glavno mesto u programima za razvoj <strong>infrastrukture</strong> u mnogim<br />
zemljama JIE, prvenstveno u Bosni i Hercegovini (uključujući i Republiku Srpsku), Bugarskoj, Hrvatskoj,<br />
BJR Makedoniji, Crnoj Gori, Rumuniji i Srbiji. Vlade većine zemalja JIE vide razvoj autoputeva kao<br />
najbitniju infrastrukturnu komponentu u privrednom razvoju svoje zemlje. Uz generalno jaku domaću<br />
političku podršku za većinu projekata vezanih za autoputeve, ovo obezbeđuje stalnu inicijativu vlada<br />
većine zemalja JIE da razvijaju takve projekte.<br />
Pitanjem finansiranja i strukturiranja ovakvih projekata neprekidno se bave vlade većine zemalja JIE.<br />
Zbog nedostatka raspoloživog kapitala za razvoj mreže autoputeva i ograničenog nezavisnog kreditnog<br />
potencijala, Vlade država JIE su prinuđene da razmatraju korišćenje alternativnih mehanizama finansiranja<br />
kako bi došle do kapitala potrebnog za razvoj mreže autoputeva u svojim zemljama. Finansiranje<br />
i strukturiranje autoputeva na osnovu JPP projektnog finansiranja sve češće se smatra (doduše često<br />
nerado u vladama nekih zemalja JEE) najboljim alternativnim mehanizmom razvoja te <strong>infrastrukture</strong>.<br />
Uzgred, treba napomenuti da i dalje postoji mnogo skepticizma u jednom broju zemalja JIE oko toga da<br />
li <strong>finansiranje</strong> i strukturiranje projekta kao projekta JPP (preduzetog na osnovi projektnog finansiranja)<br />
pruža bolju „vrednost za novac“ od tradicionalnih metoda nabavke. Shodno tome, treba još puno da se<br />
radi na tome da se Vlade zemalja JIE ubede u prednosti obavljanja tih projekata na ovaj način.<br />
Za projekte koji traju na osnovi JPP projektnog finansiranja u JIE (i na drugom mestu) osnovno pitanje<br />
za sve učesnike je kako izmiriti dugovanja, operativne troškove i plaćanja prihoda od uloženog kapitala.<br />
Stoga, ono što je najbitnije u rešavanju ove suštinske nedoumice jeste ustanoviti odakle će prihod<br />
za <strong>finansiranje</strong> ovih plaćanja dolaziti. Prilikom donošenja ove odluke u vezi sa tim projektima, radi se<br />
analiza kojom se proverava da li se projekat može samofinansirati preko sistema realnih putarina „korisnik<br />
plaća“ („user pays“); ili u okolnostima gde se putarina ili ne ubira ili u okolnostima gde prihodi<br />
od putarina nisu dovoljni, potrebno je da projekat ima (delimičnu ili potpunu) podršku kroz plaćanja<br />
izvršena od strane ili u ime relevantne vlade JIE.<br />
Opcije za mehanizme plaćanja<br />
Ako se pozabavimo detaljima u vezi sa tim kako se može doći do prihoda od projekta, postoji određeni<br />
broj opcija koje se mogu koristiti za <strong>finansiranje</strong> tih projekata. Slika 1 prikazuje ove opcije i gde se one<br />
nalaze na skali:<br />
49<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
REALNE PUTARINE<br />
(prihod od tržišta)<br />
HIBRID<br />
PUTARINE U SENCI<br />
Plaćanje za raspoloživost<br />
(Podrška Vlade u celosti)<br />
Dovoljan prihod od saobraćaja Delimični prihod od saobraćaja Nedovoljan prihod od saobraćaja
Primena sistema realnih putarina „korisnik plaća“ (bilo da je u pitanju elektronska ili manuelna naplata<br />
putarine ili putem sistema vinjeta) za <strong>finansiranje</strong> projekta autoputa predstavlja jednu opciju koja je<br />
vrlo privlačna za vlade mnogih zemalja JIE. Iz perspektive vlade relevantne zemlje JIE, korišćenje ovog<br />
pristupa označava između ostalog da drugi oblici opšteg oporezivanja ne moraju da se podignu u cilju<br />
finansiranja projekta; da nastali trošak snose oni koji se odluče za korišćene autoputa, ograničavajući<br />
tako uticaj i plaćanje troška; i da <strong>finansiranje</strong> projekta na ovaj način ne bi trebalo da zahteva od vlade<br />
relevantne zemlje JIE da odvoji sredstva u svom budžetu za <strong>finansiranje</strong> ovakvih projekata. Međutim,<br />
nametanje realnih putarina je u realnosti u velikoj meri politička odluka, i treba je primeniti tek nakon<br />
pažljivog razmatranja. Isto se odnosi i na projekte gde Vlade u zemljama JIE pokušavaju da povežu<br />
postojeće delove puteva/autoputeva gde se putarina ne naplaćuje sa novim JPP projektima gde se<br />
naplaćuje. Naravno, lokalno društvo je u tim slučajevima izrazito protiv plaćanja nečega što je ranije<br />
bilo „besplatno“.<br />
50<br />
Gotovo da se podrazumeva da, kako bi projekat koji uključuje plaćanje realne putarine bio uspešan,<br />
mora postojati dovoljna frekvencija saobraćaja, gde bi vozači bili spremni da plaćaju putarine određene<br />
na odgovarajućem nivou kako bi se došlo do dovoljnog prihoda za projekat. Iskustvo u vezi sa projektima<br />
koji uključuju plaćanje realne putarine u određenom broju zemalja je pokazalo da su saobraćajne<br />
procene korišćene za ustanovljavanje inicijalne ekonomske održivosti i mogućnosti zarade za te projekte<br />
uopšte bile preterano optimistične, i da predviđeni nivoi saobraćaja u toku rada relevantnog<br />
autoputa nisu postignuti. Jedan od rezultata ovoga je da su se zajmodavci, naročito u zemljama JIE,<br />
prilično opirali finansiranju tih projekata na isključivoj osnovi realnih putarina. U tom smislu, treba pomenuti<br />
članak Roberta Bejna (Robert Bain) iz Standard & Poor’s od 15. avgusta 2002. godine: „Kreditne<br />
implikacije saobraćajnog rizika kod novih puteva gde se naplaćuje putarina“, u kojem se na osnovu<br />
značajnog broja projekata navodi da se u suštini predviđeni nivoi saobraćaja kod novih puteva gde se<br />
naplaćuje putarina nisu ispunili.<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Takođe treba pomenuti da u mnogim zemljama (uključujući i neke zemlje JIE) postoji tendencija gde<br />
vlada želi da kontroliše određenje tarifa za putarine na autoputevima. Određenje suviše niskih putarina<br />
za rezultat će dati nedovoljan prihod u vezi sa projektom. Isto tako, određenje previsokih putarina može<br />
odbiti korisnike od korišćenja autoputa, što opet može dovesti do nedovoljnog prihoda koji se može<br />
dobiti u vezi sa projektom. Iz toga jasno proizlazi da je određenje tarife putarina od suštinskog značaja<br />
za ekonomsku izvodljivost projekta. Shodno tome, pod uslovom da ta kontrola ostane na relevantnoj<br />
Vladi, sponzori i zajmodavci bi se potrudili da relevantna Vlada pruži dodatnu podršku za zaštitu prihoda<br />
od projekta.<br />
U situaciji gde realne putarine ili nisu uvedene ili gde dobit od realnih putarina verovatno neće biti<br />
dovoljan da proizvede potreban prihod, onda da bi projekat bio izvodljiv i da bi donosio zaradu, vlada<br />
treba da obezbedi finansijsku podršku za relevantni projekat. U JIE generalno, ova plaćanja se vrše ili na<br />
osnovi „putarine u senci“ (shadow toll) ili na osnovi plaćanja za raspoloživost (availability payment).<br />
Plaćanja putarine u senci su plaćanja koja izvršava relevantna vlada (kao zamena za realna plaćanja<br />
od stvarnih korisnika autoputa) na osnovu broja i vrste vozila koja koriste autoput. U očima zajmodavaca,<br />
projekti sa putarinom u senci u zemljama JIE nailaze na slične probleme kao i projekti sa realnim<br />
putarinama. Iskustvo zajmodavaca u vezi sa određenim brojem projekata sa putarinom u senci<br />
u određenom broju zemalja (slično kao u slučaju iskustva sa realnom putarinom) je pokazalo da su<br />
saobraćajne procene korišćene za ustanovljavanje ekonomske održivosti i mogućnosti zarade za te<br />
projekte uopšte bile preterano optimistične, i da predviđeni nivoi saobraćaja u toku rada relevantnog<br />
autoputa nisu postignuti. Shodno tome, zajmodavci se u vezi sa projektima autoputeva u zemljama JIE<br />
prilično teško odlučuju za <strong>finansiranje</strong> tih projekata na osnovi putarina u senci.<br />
Stoga vidimo sve više nastojanja da se projekti u zemljama JIE vezani za autoputeve, koji treba da<br />
otpočnu, finansiraju na osnovi plaćanja za raspoloživost, pri čemu plaćanje neće poticati od stvarne<br />
upotrebe autoputa (npr. preko putarina u senci) već kao funkcija dugovanja, operativnih troškova i<br />
troškova održavanja i plaćanja prihoda od uloženog kapitala potrebnih kako bi projekat bio ekonomski<br />
opravdan. Plaćanje za raspoloživost se, naravno, prilagođava tako da vlada relevantne zemlje JIE plaća<br />
samo ukoliko je autoput otvoren za upotrebu u saobraćaju u skladu sa dogovorenim standardima; i<br />
to tako da vlada relevantne zemlje JIE može da smanji svoje plaćanje ako upravljanje i održavanje au-
toputa od strane koncesionara ne ispunjava dogovorene standarde.<br />
U skorašnjim projektima autoputeva u zemljama JIE, vidimo smo sve veću upotrebu hibridnih mehanizama<br />
plaćanja, gde se plaćanja sa podrškom vlade (npr. plaćanje za raspoloživost) kombinuju sa realnim<br />
putarinama. Ovaj pristup se sve češće na tržištu smatra korakom napred u finansiranju projekata<br />
autoputeva u JIE.<br />
Porast upotrebe hibridnih mehanizama plaćanja u JIE<br />
Sve češća upotreba hibridnih mehanizama plaćanja u JIE izazvana je raznim razlozima. Ono što je svakako<br />
jasno u vezi sa ovim je da, zahvaljujući ograničenjima u bilansima stanja vlada JIE, te vlade preferiraju<br />
da, ukoliko je to moguće, postignu maksimalni iznos (ako je to politički prihvatljivo) koji se može podići<br />
preko realnih putarina, i više vole da ograniče iznose koje su dužne da plate iz svog budžeta. Međutim,<br />
iskustvo u JIE stečeno u savetovanju na određenom broju projekata pokazuje da nivoi saobraćaja za<br />
mnoge projekte u JIE vezane za autoputeve nisu dovoljni za realizaciju dovoljnog prihoda za plaćanje<br />
tih autoputeva. Shodno, potrebna je podrška vlade kako bi ovi projekti bili ekonomski prihvatljivi i kako<br />
bi donosili prihod.<br />
U JIE smo videli upotrebu hibridnih mehanizama plaćanja u cilju rešavanja ovog problema, gde su prihodi<br />
od realnih putarina podržani od strane vlade u cilju postizanja maksimalnog prihoda od realnih<br />
putarina i minimalnih dažbina na bilansu stanja vlade relevantne zemlje JIE. Iako u prošlosti nije bila<br />
retkost da vlade, u okolnostima gde relevantna vlada zadržava kontrolu na određenju visine putarina,<br />
garantuju za deficit prihoda od saobraćaja, ređe se dešavalo da vlada u cilju utvrđenja potrebnih iznosa<br />
prihoda za inicijalnu izvodljivost kombinuje realne putarine sa državnom podrškom (npr. plaćanje za<br />
raspoloživost).<br />
Zanimljivo je da se čini da je kombinacija projekata finansiranih putem realnih putarina i putem plaćanja<br />
za raspoloživost u zemljama JIE dobila odobrenje za učestvovanje u određenom broju projekata vezanih<br />
za auto puteve u zemljama JIE (npr. u Bugarskoj, Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini). Međutim, kombinacija<br />
ova dva mehanizma plaćanja dovodi do određenog broja ključnih pitanja koja treba da se obrade kako<br />
bi se obezbedilo da se interes relevantnih lica adekvatno zaštiti.<br />
Osnovna pitanja vezana za hibridne mehanizme plaćanja na osnovu realnih putarina/plaćanja za<br />
raspoloživost<br />
Ne želeći da budemo previše detaljni, i bez praćenja nekog reda, neka od ključnih pitanja koja treba<br />
uzeti u razmatranje prilikom strukturiranja hibridnih mehanizama plaćanja na osnovu realnih putarina/<br />
plaćanja za raspoloživost su:<br />
Odbijanja od raspoloživosti – čime se obezbeđuje održavanje osnova za vršenje uobičajenih odbitaka<br />
od raspoloživosti za loše rezultate rada;<br />
Određenje visine putarina – čime se obezbeđuje da u skladu sa odgovarajućom klasifikacijom<br />
saobraćaja, iznos realne putarine ne bude ni previsok ni prenizak, čime bi se onemogućio maksimalan<br />
prihod od realnih putarina što bi dalje izazvalo povećanje plaćanja za raspoloživost;<br />
Naplata putarine – čime se obezbeđuje da odgovornost za naplatu realne putarine i troškove sa<br />
tim u vezi snosi koncesionar, tako da odgovornost Vlade relevantne zemlje JIE da izvrši plaćanje za<br />
raspoloživost ne raste;<br />
Usklađivanje za druge prihode – da prihodi od: sekundarnih objekata, kamata i dobiti od ulaganja,<br />
osiguranja u vezi sa izgubljenom dobiti; i odštete dobijene po ugovoru od izgradnji i O&M Ugovora<br />
(Operation and Maitenance – upravljanje i održavanje) zajednički smanje odgovornost Vlade relevantne<br />
države JIE za plaćanje za raspoloživost;<br />
Usklađivanje za sravnjenje – postupak svake Vlade zemalja JIE vezan za godišnju raspodelu budžeta<br />
podrazumeva da se plaćanja vrše na osnovu projekcija, i često je jedino moguće pravilno odrediti<br />
odbitke za raspoloživost nakon što je plaćanje izvršeno ili treba da bude izvršeno, pa je stoga<br />
bitno obezbediti postojanje mehanizma za usklađivanje budućih plaćanja za raspoloživost koji bi<br />
odražavao preplaćivanje ili nedovoljno plaćanje u prethodnim periodima; i<br />
Vertikalna podela – čime se obezbeđuje da se bilo kakav višak profita preko osnovnih prihoda na<br />
odgovarajući način podeli između Vlade relevantne zemlje JIE i ostalih sponzora projekta.<br />
51<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Uspešno rešavanje ovih pitanja je od ključnog značaja za mogućnost primene hibridnog mehanizma
plaćanja koji se sastoji od realne putarine i plaćanja za raspoloživost, čime se obezbeđuje da interesi<br />
učesnika u projektu budu na odgovarajući način zaštićeni.<br />
52<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Zaključak<br />
Hibridni mehanizmi plaćanja (a naročito hibridnih mehanizama plaćanja koji su kombinacija plaćanja<br />
realne putarine i plaćanja za raspoloživost) predstavlja veoma uspešan pristup za <strong>finansiranje</strong> projekata<br />
autoputeva. Očekujemo da će Vlade zemalja JIE nastaviti da podržavaju korišćenje ovih hibridnih mehanizama<br />
plaćanja i da će oni i u budućnosti nastaviti da budu jedan od osnovnih pristupa finansiranju<br />
projekata autoputeva u JIE.<br />
6 . 2 S t e č e n a i s k u s t v a<br />
Opšti zaključak, koji se može izvesti pregledom dosadašnjih iskustava zemalja članica EU u realizaciji<br />
JPP-a, je da su svakako najobimniji investicioni projekti realizovani u sektoru transporta i vodosnabdevanja.<br />
Ovi sektori su sa aspekta obima potencijalnih investicija sigurno najzahtevniji, jer pored<br />
obima same investicije, zahtevaju i izradu jako složene projektne dokumentacije, koja po pravilu prati<br />
i složen ugovorni odnos između strana ugovornica posla. Takodje, postojanjem sve izraženije potrebe<br />
i obaveze za dostizanjem sve strožijih propisa i standarda, propisanih od strane EK u oblasti zaštite<br />
životne sredine i upravljanja otpadom, može se predvideti da će investicioni projekti u ovoj konkretnoj<br />
sferi vrlo brzo dostići visok nivo ulaganja. Ova situacija se pre svega odnosi na Republiku Srbiju,<br />
jer oblast upravljanja otpadom je od strane Vlade, tj resornog ministarstva, definisana kao najviši<br />
prioritet zemlje u oblasti zaštite životne sredine . Obzirom da se radi o velikim ulaganjima koja u<br />
velikoj meri prevazilaze mogućnosti države da, iz sopstvenih sredstava ili eventualno razvojnih fondova<br />
(grants šeme finansiranja), finansira u celosti takve infrastrukturne projekte. U tom smislu, za<br />
očekivati je da se odgovarajući model JPP-a, kao oprobano rešenje, intenzivnije nađe u primeni i u ovoj<br />
sferi, posebno na lokalnom nivou.<br />
Kada je reč o trajanju ugovornog odnosa između strana (javnog i privatnog subjekta), istraživanja su<br />
pokazala da su sektori transporta i vodosnabdevanja sektori sa najdužim trajanjem JPP-a, sa periodom<br />
trajanja često dužim od 20 godina. Dugačak period trajanja ovakvih ugovornih odnosa proizvod<br />
je složene projektne / finansijske konstrukcije, koja podrazumeva veliki obim investicija / ulaganja (od<br />
strane privatnog sektora) sa dugim periodom povraćaja sredstava i akumuliranja dobiti. Takođe, od uticaja<br />
je i činjenica da su dugoročna tržišta JPP-a još uvek u fazi začetka u mnogim evropskim zemljama,<br />
posebno novim članicama EU i zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima, kakva je Srbija.<br />
Strategija upravljanja otpadom, kao i Program zaštite životne sredine Republike Srbije, predviđa regionalni princip izgradnje 29 sanitarnih<br />
deponija širom Srbije, od čega je tek jedna (koja zadovoljava stroge kriterijume EU regulative) u fazi izgradnje, dok se za ostale intenzivno traže<br />
finansijska sredstva. Po sadašnjoj pravnoj regulativi, nadležnost u izgradnji i upravljanju regionalnim deponijama je podeljena između opština, koje<br />
moraju da se udružuju, i Vlade.
Finansijski aspekt: unapređenje <strong>infrastrukture</strong> uz smanjenje javnog duga<br />
Kada je reč o prednostima finansiranja <strong>infrastrukture</strong> putem mehanizma JPP-a u odnosu na ostale<br />
dostupne mehanizme (na prvom mestu kredite), posebno bi trebalo istaći da se izvori finansiranja<br />
putem JPP-a (inače izuzetno obimnog) po pravilu ne tretiraju kao bilansne stavke u okviru budžeta, već<br />
se, ukoliko su ispunjeni određeni uslovi, vode kao vanbilansno zaduženje javnog sektora. Time se vrši<br />
značajno rasterećene javnog sektora u pogledu smanjenja javnog duga, koji po pravilu biva značajno<br />
uvećan kada se za velike infrastrukturne projekte država zadužuje uzimanjem kredita, što svakako može<br />
predstavljati otežavajući faktor za zemlje u razvoju kakva je i Srbija. Prema tumačenju EU u vezi sa<br />
javnim dugom i <strong>finansiranje</strong>m projekata putem mehanizma JPP-a, imovina vezana za JPP može se smatrati<br />
nevladinom / nedržavnom imovinom i tretirati se vanbilansno, samo ako postoji čvrst dokaz da<br />
privatni partner snosi većinu rizika vezanog za realizaciju takvog partnerstva. U tom smislu, prilikom<br />
realizacije projekta privatni partner bi morao da snosi pre svega rizik izgradnje, kao i rizik raspoloživosti<br />
(slučajevi kada privatni partner ne pruža usluge na nivou koji je ugovoren, dakle ispod propisanog standarda),<br />
odnosno rizik potražnje (slučajevi kada je potražnja za predmetnom uslugom niža od očekivane<br />
/ ugovorene, dakle reč je o klasičnom ekonomskom riziku svojstvenom svim preduzimačkim poduhvatima<br />
u privatnom sektoru; npr.: promet auto-putem je manji nego što je to projektnom analizom<br />
prvobitno predviđeno).<br />
Pravni i institucionalni okvir kao uslov<br />
Ono što se sa sigurnošću može konstatovati i što je analiza iskustava zemalja sa dugom tradicijom JPPa<br />
pokazala da su uspešni projekti JPP–a realizovani u zemljama koje su prethodno razvile odgovarajući<br />
pravni okvir i striktno ga se držale u toku realizacije projekata. Jasna je tendencija da se ova interesantna<br />
oblast uredi posebnim zakonskim propisima u većini zemalja koje su JPP „zacrtale“ kao jedan<br />
od prioriteta za razvoj <strong>infrastrukture</strong>. Najsvežiji primeri u tom smislu su Hrvatska i Poljska, koje su se<br />
opredelile za izradu posebnih zakona u oblasti JPP-a . Ipak mora se istaći da, koji god pristup bude<br />
odabran, sigurno je da je jedan od osnovnih preduslova za uspešan razvoj JPP-a jasna i ne komplikovana<br />
/ dugotrajna procedura ugovaranja projekata koju javni sektor mora da sprovede. Svakako da dugotrajne<br />
i komplikovane procedure iscrpljuju potencijalne partnere iz privatnog sektora i time ovaj oblik<br />
saradnje čine izrazito neatraktivnim. Dodatno, česta je situacija da privatni sektor ne zna na čiju adresu<br />
da uputi svoj predlog za saradnju i da se u takvom „traženju nadležnosti“ gubi dosta dragocenog vremena<br />
. U tom smislu, većina zakonodavstva se opredeljuje da u što većoj meri uprosti procedure javnih<br />
nabavki, pre svega kroz uvođenje tzv. konkurentnog dijaloga, kao jedne od mogućih načina sprovođenja<br />
javne nabavke i odabira dobavljača / partnera. Posmatrano s uporedno pravnog aspekta, konkurentni<br />
dijalog je trenutno najprostija procedura predviđena i komunitarnim pravom. Kao što je već ovde istaknuto,<br />
sličan mehanizam je predviđen i novim srpskim zakonom o javnim nabavkama, usvojenim<br />
krajem 2008. godine. Sa druge strane, očigledna je potreba upravo privatnog sektora da se kroz jasne<br />
procedure obezbedi maksimalna transparentnost procesa, tj. svih procedura kroz koje jedan JPP projekat<br />
mora da prođe, a u cilju obezbeđivanja što bolje ponude. Ukoliko se elemenat transparentnosti, u<br />
bilo kom delu procesa, javlja kao nedostajući, to će svakako pobuditi sumnje privatnog sektora u jednak<br />
tretman svih učesnika na tržištu, eventualno postojanje korupcije ili drugih nedozvoljenih radnji, a što<br />
svakako predstavlja odbijajući faktor za svako lice unutar privatnog sektora i time saradnju čini skoro<br />
nemogućom. Ostaje da se vidi da li će proklamovani cilj razvoja JPP-a u Srbiji, biti i pravno „pokriven“<br />
u budućnosti, možda čak i posebnim zakonom o JPP-u, kao što je to slučaj u nekim drugim zemljama u<br />
okruženju (npr. BJR Makedonija, Hrvatska, Slovenija), ili će se i dalje oslanjati na ad hoc rešenja, koristeći<br />
kao bazu postojeći zakon o koncesijama i druge sporedne pravne propise. Ono što je sigurno i što su<br />
iskustva drugih država u tranziciji pokazala je da se bez zakruživanja legislative i stvaranja pratećeg<br />
institucionalnog okvira na polju JPP-a, teško može očekivati značajniji napredak u saradnji javnog i<br />
privatnog sektora, a posledično ni značajnije unapređenje <strong>infrastrukture</strong> u Republici Srbiji.<br />
53<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Kao prateća komponenta adekvatnog zakonskog regulisanja oblasti JPP-a, svakako je i uspostavljanje<br />
odgovarajućeg institucionalnog okvira koji treba da prati sprovođenje zakonskih rešenja, ali i da, s<br />
praktičnog aspekta, omogući efikasnije „snalaženje“ privatnih partnera kada je reč o zakonskim proce-<br />
U Poljskoj, pored usvojenog zakona o JPP-a, paralelno postoji i odgovarajući zakon o koncesijama, koji se u praksi pokazao kao nedovoljan za<br />
razvoj JPP-a, u širem smislu reči. Očekuje se da to upravo bude slučaj sa novim zakonom o JPP-u, posebno imajući u vidu potrebe za ubrzanim<br />
pronalaženjem finansijskih sredstava i realizacijom infrastrukturnih projekata pred predstojeće Evropsko prvenstvo 2012. godine.<br />
Nekad ni same institucije javnog sektora nisu sasvim sigurne po pitanju nečijih nadležnosti unutar javnog sektora, što nekad uzrokuje slučaj<br />
„prebacivanja nadležnosti ili preplitanja nadležnosti“ na / sa drugom institucijom.
durama - od početne inicijative, pa sve do samog ugovaranja partnerstva. Republika Srbija za sada nema<br />
institucionalno rešenje koje ide u navedenom pravcu, odnosno trenutno ne postoji institucija koja bi<br />
imala ulogu centralne tačke (focal point) prilikom ugovaranja koncesije / JPP-a. Treba napomenuti da<br />
su ovakva rešenja sve više prihvaćena u velikom broju zemalja koje su posvećene razvoju obe oblasti .<br />
Podrazumeva se da sam čin formiranja jedne institucije nikako ne podrazumeva njeno momentalno<br />
efikasno delovanje, već je potrebno zaposlene u njima adekvatno obučiti i potkovati odgovarajućim<br />
know-how, što svakako nije brz i jednostavan proces.<br />
54<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Identifikovanje prioriteta<br />
Uprkos sveobuhvatno razvijenom pravnom i institucionalnom okviru, realizacija projekta JPP-a apsolutno<br />
nije moguća (ili bar neće biti efektivna) ukoliko javni sektor nije prethodno definisao jasne prioritete<br />
iz oblasti <strong>infrastrukture</strong>. Ova delatnost svakako leži na javnom sektoru (pre svega Vladi ali i<br />
jedinicama lokalne samouprave, kada je o lokalnoj infrastrukturi reč), koja mora imati jasan koncept<br />
u kojim sektorima, odnosno za koje infrastrukturne projekte se JPP može javiti kao naročito pogodan<br />
mehanizam finansiranja. Dakle, potreban je celoviti strateški dokument koji će postaviti jasne smernice<br />
potencijalnim investitorima i međunarodnim finansijskim institucijama o tome šta država vidi kao prioritet<br />
u predmetnom sektoru. Nažalost, Republika Srbija za sada nema celoviti dokument tog tipa, već<br />
izvestan broj sektorskih strateških dokumenata, koji, svaki u svom domenu, određuju „svoje“ prioritete.<br />
Tu treba pomenuti već opisane dokumente koji se odnose sa sektor saobraćaja, kao što je Nacionalni<br />
plan razvoja saobraćajne i železničke <strong>infrastrukture</strong> u periodu 2008. - 2012. godine, kao i Strategiju razvoja<br />
železničkog, drumskog, vodnog i vazdušnog intermodalnog transporta 2008. - 2015. godine, zatim<br />
Strategiju razvoja energetike do 2015. godine, Strategiju regionalnog razvoja Srbije 2007. - 2012. godine,<br />
Nacionalni program zaštite životne sredine i sl. Svakako treba imati u vidu i veliki broj lokanih (gradskih i<br />
opštinskih) strategija razvoja, koje, u gotovo svim slučajevima, kao glavni prioritet stavljaju unapređenje<br />
komunalne <strong>infrastrukture</strong>. Međutim, veliki broj različitih sektorskih dokumenata može dovesti do situacije<br />
da su strateški prioriteti dosta široko i preambiciozno postavljeni i da, samim ti, budu praktično<br />
neostvarljivi u praksi. Kao jedan od uslova na putu daljih evropskih integracija, Vlada će sasvim sigurno,<br />
u dogledno vreme, morati izraditi i usvojiti tzv. Strateški koherentni okvir (u originalu: Strategic Coherent<br />
Framework - SCF), koji bi svakako uključivao i prioritete iz oblasti <strong>infrastrukture</strong>, na koje bi se usmerila<br />
sva dostupna finansijska sredstva odnosno mehanizmi finansiranja, uključujući trenutno dostupne fondove<br />
EU, sredstva dobijena iz kredita i drugih izvora finansiranja, kao i JPP. SCF bi u perspektivi trebao da<br />
predstavlja prvu fazu pripreme za buduće strukturne fondove EU , odnosno njihovo efikasno korišćenje.<br />
Iako trenutno na „dugom štapu“ pomoć iz strukturnih fondova može iz korena promeniti ekonomsko<br />
lice jedne zemlje , te se za njih na vreme treba pripremiti jačanjem kapaciteta javnog sektora, ali svakako<br />
i jačanjem privatnog sektora koji će se naći na kraju tog „kolača“ .<br />
Dobro projektno planiranje i razvoj dobre prakse<br />
Jako je važno da zemlje koje su tek na pragu razvoja JPP-a, kao što je Republika Srbija, u startu izaberu<br />
one projekte koji se ne odlikuju velikom složenošću kada je reč o tehničkoj izvodljivosti, i koji će biti interesantni<br />
za tržište u smislu trajanja i ostvarivih prihoda. Postavljanje preambicioznih projektnih ciljeva,<br />
bez prethodno stečenog iskustva u njihovoj realizaciji, često dovodi do rušenja cele koncepcije projekta<br />
i posledično veće štete, nego koristi koju trpi kako privatni partner, tako i javni sektor. U tom smislu,<br />
važno je postaviti jasne projektne ciljeve, prethodno temeljno razmotriti sve moguće pretpostavke koje<br />
mogu biti eventualna smetnja njihovoj realizaciji, rizike koji dolaze kako od strane javnog sektora, tako i<br />
od privatnog partnera (posebno deo oko obezbeđivanja stabilne finansijske konstrukcije), ali i od strane<br />
tržišta, tj. krajnjih korisnika. Tek nakon ove faze projektnog planiranja, treba definisati jasne aktivnosti<br />
putem kojih će se doći do ostvarenja prethodno postavljenih ciljeva projekta . Naravno, isti princip je<br />
U većini slučajeva je reč o posebnim agencijama za JPP, kao prevashodno stručnim institucijama, u kojima je uticaj vlasti i interes politike, po<br />
pravilu, manji nego što je to slučaj sa ministarstvima.<br />
Strukturni fondovi EU predstavljaju finansijsku podršku koju EU dodeljuje zemljama članicama i koja služi prvenstveno za uravnoteženje<br />
regionalnih razlika unutar EU i podsticanje daljeg ekonomskog razvoja. Reč je o značajnim fondovima koji se mere milijardama evra pomoći.<br />
Svakako je najslikovitiji primer toga Republika Irska, koja važi za „šampiona“ u procentualnom iskorišćavanju EU fondova, što je zemlju<br />
praktično „oživelo“posle decenijske stagnacije.<br />
Kao suprotan primer od Republike Irske, može poslužiti Bugarska koja, upravo zbog loše pripremljenosti, ima jako slabe apsorpcione kapacitete<br />
da pomoć strukturnih fondova efikasno iskoristi.<br />
U projektnom planiranju (Project Cycle Management - PCM), često se govori o tzv. killing assumptions, koje, ako se ostvare, dovode do<br />
nemogućnosti realizacije samog projekta.
primenjiv kod svakog projektnog finansiranja, bez obzira da li je reč o mehanizmu JPP-a, kredita, finansiranja<br />
iz budžeta ili fondova razvojne pomoći. Korisno je takođe odabrati odgovarajući sektor gde postoje<br />
komparativne prednosti za stvaranje dobre prakse realizacije projekata JPP-a (npr. sektor saobraćaja,<br />
energetike, zaštite životne sredine i sl.) koja se onda može koristiti, uz odgovarajuće dopune, i u svim<br />
drugim oblastima. Uhodanost u realizaciji jedne vrste projekata može da bude prednost i kod drugih,<br />
sličnih tipova projekata.<br />
Primeri dobre prakse većine evropskih zemalja pokazuju da je svakako najzastupljeniji način ugovaranja<br />
/ realizacije JPP infrastrukturnih projekata kroz odobravanje koncesija privatnom subjektu od strane javnog<br />
sektora (procedure za odobravanje koncesije variraju od zemlje do zemlje, sa manjim međusobnim<br />
odstupanjima), kao i tzv. joint ventures poslovno / pravni aranžmani. Međutim, kako još uvek ne postoji<br />
jasno definisana klasifikacija JPP-a (pogotovu u zemljama koje se tek od nedavno odlučuju na ovakav<br />
način finansiranja infrastrukturnih projekata), nije moguće izvršiti detaljan zaključak na tu temu. Naime,<br />
analizom uspešnih JPP infrastrukturnih projekata, ostvarenih širom Evrope, dolazimo do zaključka da<br />
u ugovorima, koji se po pravilu mogu klasifikovati kao koncesioni, nalaze i elementi BOT, BOO i DBFO<br />
ugovora. U svakom slučaju, analizirajući evropske primere dobre prakse u realizaciji JPP-a, ne može se<br />
izvući jedinstven model, primenljiv na sve slučajeve / sektore u kojima se JPP primenjuje, a koji bi poslužio<br />
kao najpoželjniji model finansiranja velikih infrastrukturnih projekata u Republici Srbiji. Svakako se može<br />
zaključiti da svaka oblast, koja bi eventualno mogla biti pokrivena JPP-om u Srbiji, ima svoje specifičnosti<br />
koje se moraju uzeti u obzir u svakom konkretnom slučaju. Generalno, evropska praksa je pokazala da se<br />
najuspešniji projekti JPP-a mogu realizovati u sektoru transporta, ekologije, odnosno vodosnabdevanja,<br />
u kojima postoji najviše interesovanja za saradnju. Međutim uspešan projekat JPP-a je, za sada, dosta<br />
„rastegljiv“ pojam, posebno kada je reč o projektima koji se sprovode u zemljama u okruženju (zemljama<br />
u tranziciji), u kojima je navedena oblast još uvek u fazi tranzicije, odnosno stvaranja i prilagođavanja, te<br />
je još uvek rano i teško izvesti konkretne i pouzdane zaključke.<br />
55<br />
(I) Projekat vodosnabdevanja i prerade otpadnih voda u Konstanci, Rumunija 10<br />
Jedan od primera uspešnih projekata JPP-a, a koji je realizovan u okruženju, svakako je projekat vodosnabdevanja<br />
i prerade otpadnih voda u Konstanci, Rumunija. Osnovni cilj projekta je bio unapređenje<br />
i proširenje postojećeg sistema vodosnabdevanja, povećanja efikasnosti korišćenja vode, zameni<br />
pumpnih stanica i postrojenja za preradu otpadnih / kanalizacionih voda. Zanimljivost ovog projekta<br />
proizilazi i iz činjenice da su za njegovo <strong>finansiranje</strong> predviđena sredstva međunarodnih finansijskih institucija<br />
(konkretno EBRD) u vidu povoljnog kreditnog aranžmana, kao i tada raspoloživih bespovratnih<br />
razvojnih fondova EU 11 , ali i sredstava privatnog sektora. Sama investicija prelazi iznos od 200 miliona<br />
evra i proteže se na period od 20 godina. Ugovor između strana ima istovremeno karakteristike koncesionog<br />
ugovora i joint venture. Veliki deo komercijalnog rizika je preuzet od strane privatnog sektora, dok<br />
je upravljačka struktura ustanovljena ugovornim odnosom između države i privatnog sektora. Suština<br />
ovog JPP projekta sastoji se u formiranju novog pravnog subjekta - DPN, koji će biti finansiran iz sredstava<br />
privatnih investitora i sredstava države, obezbeđenih pretežno kroz dugoročni kreditni aranžman<br />
sa EBRD. DPN je formiran tako što je postojeće javno komunalno preduzeće, inače u potpunosti posedovano<br />
i kontrolisano od strane države, u celosti prenelo svoju imovinu na DPN, čime je učešće države u<br />
njemu iznosilo 28,8%. Ovako relativno visok nivo državnog kapitala omogućio je javnom sektoru veću<br />
kontrolu nad budućim poslovanjem preduzeća kao i većim učešćem u deljenju profita na dugoročnoj<br />
osnovi. Za pronalaženje privatnog partnera, odnosno investitora, raspisan je javni tender uz aktivno<br />
učešće EK i EBRD. U cilju obezbeđivanja potpune transparentnosti samog procesa, tender se sastojao iz,<br />
posebno procene tehničkih uslova i posebno od procene finansijskih uslova za realizaciju predviđenog<br />
posla 12 . Svojim formiranjem DPN je postalo zaduženo za pružanje usluga iz sektora vodosnabdevanja<br />
građanima, kao i za dalja ulaganja, održavanje i unapređenje <strong>infrastrukture</strong>. Iz navedenog se jasno vidi<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Sa izuzetkom Velike Britanije koja ima najduži „staž“ kada je reč o razvoju i realizaciji JPP-a u Evropi. Reč je inače o zemlji u kojoj je rođen i<br />
usavršen mehanizam PFI.<br />
10 Izvor: Knjiga izvora primene JPP-a u praksi, Evropska komisija, Direktorat za regionalnu politiku, jun 2004. godine (Resource Book on PPP Case<br />
Studies, European Commission, DG Regional Policy, June 2004).<br />
11 Radi se o fondu ISPA (Instrument for Structural Policies for pre-Accession) namenjenom finansiranju <strong>infrastrukture</strong>. Republika Srbija trenutno<br />
na raspolaganju ima IPA fond (Instrument for Pre-accession) koji je prevashodno namenjen unapređenju administrativnih kapaciteta, a u<br />
određenoj meri razvoju i finansiranju <strong>infrastrukture</strong>.<br />
12 Dvostepeni tender (Two stage tender).
da se država u ovom odnosu javlja u dvostrukoj ulozi: kao partner u poslu, ali i kao regulatornog telo<br />
koje svojim pravnim aktima kreira, sprovodi i kontroliše politiku u toj oblasti, što može dovesti do potencijalnog<br />
konflikta. Projekat predviđa da država isplati glavnu koncesionu naknadu (concession fee)<br />
po zaključenju pravnog posla, kao i manje, godišnje naknade. Glavna koncesiona naknada se finansira<br />
iz kapitalnih izvora projekta, ugovorenih i dobijenih od strane EBRD i EK, dok bi se godišnje naknade<br />
dobijale iz godišnjeg prihoda od naplate usluga po prethodno utvrđenim tarifama. Istovremeno, osnovi<br />
kriterijum odabira ponuđača na tenderu jeste visina same tarife, odnosno njihovo prosečno godišnje<br />
povećanje koje će biti deo ponude ponuđača, a po principu: što manje povećanje tarifa, to će ponuda biti<br />
povoljnije ocenjena. Jasno je da ovo, u finansijskom smislu, predstavlja i najveći rizik po strane u odnosu,<br />
jer se prilikom određivanja visine tarifa, a time i njihove atraktivnosti, subjekti moraju služiti ekonomskim<br />
predviđanjima isplativosti i finansijskim modeliranjem.<br />
(II) Projekat sakupljanja i transporta čvrstog otpada, Jagunovce, BJR Makedonija 13<br />
56<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Još jedan primer projekta JPP-a slikovito govori o tome da je uspešna realizacija projekata JPP-a moguća<br />
na uz dobru pripremu i posvećenost lokalnih organa vlasti, bez učešća / pomoći centralne vlasti. Takav je<br />
primer projekta sakupljanja i transporta čvrstog otpada sa teritorije grada Jagunovce, u Republici Makedoniji.<br />
Naime, posle dugog suočavanja sa problemom sakupljanja i otpremanja čvrstog otpada i pored<br />
postojanja javno komunalnog preduzeća koje se bavi pružanjem navedenih usluga, gradske vlasti su<br />
odlučile da izvrše privatizaciju ovih usluga, poveravajući je privatnom partneru sa kojim su, direktnom<br />
pogodbom, zaključili ugovor o koncesiji. Ugovorom je predviđeno da privatni partner ima ekskluzivno<br />
pravo sakupljanja otpada na teritoriji grada, kao i, s tim u vezi, pravo zaključivanja posebnih ugovora<br />
sa industrijom i institucijama koje imaju potrebu za takvom vrstom usluge. Dakle, kao što se može<br />
primetiti ugovorom nije predviđeno / dato pravo privatnom partneru na zagarantovanu količinu sakupljenog<br />
otpada, odnosno broj zaključenih ugovora s tim u vezi, niti je predviđeno da grad pruža pomoć u<br />
sakupljanju naknada sa učinjene usluge. U tom smislu, celokupna finansijska konstrukcija kao i rizik poslovanja<br />
leži na privatnom partneru, koji je time u potpunosti slobodan da svoje poslovanje usmerava u<br />
skladu sa svojim slobodnim procenama i potrebama. Zauzvrat, privatnom partneru je zagarantovana naknada<br />
od 8% od ostvarenih prihoda na godišnjem nivou. Praksa je pokazala da se najveće interesovanje,<br />
a time i najveći prihodi, ostvaruju u saradnji sa industrijom i državnim institucijama, koje u najvećoj meri<br />
imaju potrebu za ugovaranjem ovakve usluge. Cenu usluge određuje privatni partner, ali uz prethodnu<br />
saglasnost gradske vlasti, čime se jednim delom javnost štiti od potencijalnog nametanja visokih cena<br />
od strane privatnog partnera, a što bi u krajnjoj liniji moglo dovesti do ugrožavanja javnog interesa i<br />
prava građana na ovakvu vrstu usluge pod relativno pristupačnim cenama. Iako je navedeni primer redak,<br />
možda i jedini, u sredini koja se još uvek odlikuje centralizmom kako i pravnoj tako i u poslovnoj sferi,<br />
pokazuje da se ipak može pronaći odgovarajući, relativno jednostavan model saradnje javnog i privatnog<br />
sektora, a koja bi se odvijala u obostranom interesu.<br />
Organigram projektne strukture sakupljanja i transporta čvrstog otpada,<br />
Jagunovce, BJR Makedonija<br />
Koncesija<br />
Nadoknada za uslugu<br />
Opština/<br />
grad Jagunovce<br />
Privatni partner<br />
Korisnici usluge<br />
8% of prihoda Cena usluge<br />
13 Izvor: Knjiga izvora primene JPP-a u praksi, Evropska komisija, Direktorat za regionalnu politiku, jun 2004. godine (Resource Book on PPP Case<br />
Studies, European Commission, DG Regional Policy, June 2004).
(III) Projekat izgradnje auto-puta M1-M15, Mađarska 14<br />
Kada je reč o primerima JPP projekata u sektoru saobraćaja, a čija je realizacija predviđena u okruženju,<br />
zanimljiv primer je svakako projekat izgradnje auto-puta M1-M15 u Mađarskoj, jer pokazuje negativan<br />
uticaj odsustva zainteresovanosti države u pružanju pune političke podrške privatnom sektoru, kao i u<br />
procenjenim očekivanjima privatnog sektora po pitanju budućih prihoda. Projekat je sproveden putem<br />
koncesionog ugovora po DBFO principu, pri čemu je rizik investicije u velikoj meri prebačen na privatnog<br />
partnera. Glavni partneri u ovom poslu su mađarska Vlada, preko nadležnog resornog ministarstva,<br />
EBRD ali i drugi zajmodavci iz privatnog sektora, kao i privatni partner (sastavljen međunarodnih<br />
ugovarača i jednog drumskog operatera). Projekat se sastojao od dizajnirana, finansiranja, izgradnje i<br />
transfera / prenosa putne mreže nakon 35 godina korišćenja. Privatni partner je obezbedio 19% od ukupnog<br />
investicionog kapitala kroz osnovni kapital i shareholder fund. EBRD i grupa komercijalnih banaka<br />
i osiguravajućih društava je obezbedila ostatak od 81% kapitala za <strong>finansiranje</strong>. Država je, preko svog<br />
Biroa za koncesije u saobraćaju obezbedila građevinske dozvole pre nego što je javni tender lansiran.<br />
Uporedo, država je obezbedila i platila neophodan lokalitet na kome će se vršiti izgradnja auto-puta.<br />
Nakon lansiranja javnog tendera, koji je obavljen po domaćim pozitivnim propisima, izabran je najbolji<br />
ponuđač. Vredi napomenuti da je od trenutka sprovođenja tendera, do trenutka odabira najbolje ponude<br />
proteklo ukupno šest meseci. Glavni kriterijum odabira ponuđača, bio je visina ponuđene cene / drumarine.<br />
Iako je projekat tekao po ustaljenom planu, i prvi deo auto-puta bio otvoren za saobraćaj (M1), vrlo<br />
brzo se pokazalo da je predviđeni prihod, ostvaren od naplate drumarine, bio 50% manji od prvobitno<br />
predviđenog. Takođe, privatni partner je ubrzo postao predmet tužbe zbog neopravdano visokih cena<br />
drumarine, koje ne odgovaraju nivou pružene usluge, pri čemu je nadležni sud usvojio tužbeni zahtev.<br />
Ovo je uslovilo da veliki broj zajmodavaca je suspendovao dalja plaćanja po osnovu prethodno odobrenih<br />
kredita, što je sve skupa dovelo do obustave daljih radova na ostatku putne mreže (M15). Privatni<br />
partner je došao u situaciju ostvarivanja enormnih gubitaka, što je dovelo do nemogućnosti daljeg otplate<br />
zajmova i njegove blokade. Konačno, dolaskom nove Vlade, koncesija je preuzeta od strane posebnog<br />
javnog preduzeća osnovanog za tu svrhu tzv. DPN, dok je država preuzela sve obaveze po osnovu<br />
preostalog duga. U dogovoru sa kreditorima, izvršeno je restrukturiranje kredita na 20 godina, smanjene<br />
su kamatne stope i izvršen otpis neisplaćenog duga, uz pružanje suverene garancije države.<br />
Organigram projektne strukture izgradnje auto-puta M1-M15 u Mađarskoj<br />
Međunarodni ugovarači<br />
i drumski operater<br />
Tender<br />
Ministarstvo<br />
saobraćaja<br />
Koncesija<br />
Privatni partner<br />
Osnovni kapital<br />
u stvarima i<br />
pravima<br />
Kredit<br />
Upravljanje konstrukcijom<br />
Krediti domaćih i stranih banaka,<br />
obezbeđenih preko EBRD<br />
Drumarina<br />
57<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Auto-put M1-M15<br />
Korisnici<br />
Pristup usluzi<br />
14 Izvor: Knjiga izvora primene JPP-a u praksi, Evropska komisija, Direktorat za regionalnu politiku, jun 2004. godine (Resource Book on PPP Case<br />
Studies, European Commission, DG Regional Policy, June 2004).
Politička stabilnost<br />
Potrebno je napomenuti da pored usko-specifičnih uslova vezanih za regulatorni i institucionalni okvir,<br />
zatim postavljanje jasnih i dostižnih infrastrukturnih prioriteta, kao i razvoj dobre prakse u realizaciji projekata<br />
JPP-a, i drugi, opšti faktori stabilnosti jedne države / privrede u bitnom utiču na zainteresovanost<br />
privatnog sektora za ovaj vid saradnje. Reč je pre svega o stabilnom političkom okruženju u kome svaki<br />
privatni partner želi da posluje (na kraju, svaka regulatorna i institucionalna reforma počinje upravo od<br />
prethodno ostvarenog političkog konsenzusa), zatim od opšteg stanja vladavine prava u zemlji (tzv. Rule<br />
of Law principle) i pravne sigurnosti, kao i obučene i znanjem potkovane državne administracije, koja je<br />
u stanju da efikasno odgovori složenim zahtevima ovakvog načina ugovaranja i realizacije projekata. Bez<br />
ostvarenja ovih uslova, iluzorno je govoriti o svetloj budućnosti JPP-a u Srbiji.<br />
58<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Zaključak<br />
Projekti JPP-a nude nove ideje u razvijanju i realizaciji projekata izgradnje javne <strong>infrastrukture</strong>. Kao<br />
prvenstveni razlog sve učestalije primene JPP vidi se činjenica da, po pravilu, veliki broj projekata JPP ne<br />
vodi ka tekućem zaduživanju javnog sektora. Međutim, sve se više ističe i za to pronalaze odgovarajući<br />
dokazi da postoje i druge pogodnosti primene ovakvog mehanizma finansiranja <strong>infrastrukture</strong> u odnosu<br />
na tradicionalne mehanizme, kao što je uzimanje kredita, izdavanja hartija od vrednosti, ili korišćenje<br />
sredstava privatizacije u tu svrhu (primer NIP-a). Naime, saradnja sa privatnim sektorom po pravilu<br />
eliminiše negativne karakteristike koje sa sobom nosi određena „ležernost“ javnog sektora u pogledu<br />
maksimalne optimizacije troškova u jednom projektu. Privatni sektor, obzirom da u većoj meri „plaća<br />
iz svog džepa“, uvek nastoji da detaljno proračuna svaki mogući trošak, uz težnju da ostvari što veće<br />
uštede potrebnih sredstava. Uz efekat smanjenja troškova, saradnja sa privatnim sektorom po pravilu<br />
nosi sa sobom i bolji kvalitet, kako samih materijala koji se prilikom izgradnje koriste, tako i javnih<br />
usluga koje kasnije treba da budu pružene krajnjim korisnicima. Iako je ova činjenica na prvi pogled u<br />
suprotnosti sa ukupnim smanjenjem troškova, analizom ukupnih troškova izgradnje i upotrebe se može<br />
ustanoviti da se ugradnjom kvalitetnijih materijala posledično smanjuju troškovi samog održavanja i<br />
korišćenja (koji nekada mogu biti i veća finansijska stavka u odnosu na troškove izgradnje). Poboljšanje<br />
ukupnog kvaliteta takođe znači i uvođenje novih tehnologija, kako u postupku same izgradnje tako i u<br />
postupku kasnije upotrebe i održavanja. Jednostavno, opšte poznata činjenica je da je privatni sektor<br />
daleko dinamičniji od javnog sektora i da zakoni tržišta „prisiljavaju“ privatnog investitora da vrši stalna<br />
unapređenja i uvodi novitete, koji na kraju dovode do opšteg tehnološkog napretka u jednoj oblasti. Ova<br />
činjenica je od posebne važnosti za zemlje koje na tehnološkom planu zaostaju za ostatkom razvijenog<br />
sveta. Vodeći se osnovnom logikom da rizik realizacije projekta treba da preuzme ona strana koja ima<br />
najbolje uslove kontrole nastupanja rizičnog događaja, kao i kasnijim popravljanjem nastale štete, JPP<br />
dovodi do većeg angažmana u upravljanju rizicima, koji se vide jasnije nego što je to slučaj sa tradicionalnim<br />
mehanizmima finansiranja.<br />
Vreme će pokazati da li pogodnosti JPP mehanizma u sprovođenju infrastrukturnih projekata biti prepoznate<br />
u Republici Srbiji kao šansa za jeftinije, ali ne manje kvalitetno, unapređenje stanja <strong>infrastrukture</strong><br />
u zemlji. Prednost Republike Srbije na ovom terenu je u tome što može koristiti sveža iskustva zemalja<br />
koje su već razvile dobru praksu u oblasti JPP-a, posebno zemalja koje su na sličnom stepenu ekonomskog<br />
i regulatornog razvitka, kakva je recimo već pomenuta Hrvatska, koja je planu primene JPP-a, za<br />
sada, svakako najdalje odmakla. Za to vreme, potrebno je maksimalno iskoristiti postojeći pravni okvir<br />
za razvoj JPP-a u Srbiji, pre svega model koncesionog finansiranja, koji je celovito regulisan postojećim<br />
zakonom. Svakako da je pravi korak u tom pravcu i donošenje novog zakona o javnim nabavkama, koji<br />
je nezaobilazan element prilikom svakog ugovaranja i realizacije projekata JPP-a, a koji, u skladu sa<br />
postojećom regulativom EU, uvodi olakšane mogućnosti ugovaranja javnih nabavki (odnosno odabira<br />
privatnog partnera) putem pregovaračkog postupka, sa ili bez javnog objavljivanja. Svakako da bi kombinovana<br />
primena mehanizama JPP-a sa drugim mehanizmima koji se već uveliko primenjuju, kao što je<br />
kreditno <strong>finansiranje</strong>, ali i <strong>finansiranje</strong> iz budžetskih sredstava i stranih razvojnih fondova, u velikoj meri<br />
doprinelo unapređenju opšteg stanja <strong>infrastrukture</strong> u zemlji, ali i dugoročno privlačenje „velikih igrača“,<br />
firmi iz sektora građevine i drugih tehničkih oblasti u Srbiju, njihove tehnologije i know-how.
6 . 3 R e š a v a n j e s p o r o v a ( I C S I D A r b i t r a ž a )<br />
Aspekt od posebnog značaja u finansiranju <strong>infrastrukture</strong> jesu mehanizmi rešavanja potencijalnih<br />
sporova. Sporovi koji nastanu iz infrastrukturnih investicija, posebno ako se kao strane pojavljuju, sa<br />
jedne strane, domaća državna, a sa druge strane, strano strana kompanija smatraju se najosetljivijim za<br />
rešavanje. Državni suverenitet, politički aspekti, nedostatak međunarodnog prava o stranim investicijama<br />
i velika količina novca koja je umešana, zajedno doprinose da razrešenje bude posebno teško. Dva<br />
osnovna metoda rešavanja investicionih sporova sa elementom inostranosti postoje, od kojih je svaki<br />
povezan sa ozbiljnim nedostacima je u pitanju konflikt u koji je uključena država.<br />
Sudsko rešavanje sporova<br />
Kao osnovna mogućnost pojavljuje se vođenje spora pred sudom, domaćim ili stranim. Problem sa lokalnim<br />
sudovima je to što oni predstavljaju forum gde nacionalna pristrasnost i politički pritisak povezani<br />
sa stranim investicijama mogu rezultirati u favorizovanju suverena. Pristrasnost može proisteći i<br />
iz proste primene domaćeg prava. Imajući ovo u vidu, nije teško razumeti opšti nedostatak poverenja<br />
investitora u sudove domaće države.<br />
Strani sudovi, sa druge strane, kreiraju slične brige na strani države i generalno nisu najsrećnije rešenje s<br />
obzirom na problem imuniteta domaće države pred stranim sudovima i u izvršnim postupcima.<br />
Međunarodna arbitraža<br />
Druga opcija učesnika u infrastrukturnim projektima je rešavanje sporova pred arbitražom. Podnošenje<br />
sporova vezanih za infrastrukturno investiranje na rešavanje pred jednu od istaknutih međunarodnih<br />
arbitraža može pomoći u prevazilaženju gore pomenutih problema vezanih za sudove. Međutim, i institucionalna<br />
i ad hoc međunarodna arbitraža ostaju povezane sa brojnim nedostacima: potreba prethodnog<br />
pristanka države na arbitriranje i uzdržavanje vlada mnogih država da se izlože stranim institucijama,<br />
moguće mešanje domaćih sudova u arbitražni postupak, potencijalno odbijanje države<br />
da poštuje prethodni pristanak na arbitražu i nemogućnost da prinudnim putem država dovede pred<br />
arbitražu, problemi vezani za priznanje i izvršenje sudskih presuda, nedostatak mogućnosti da se<br />
žali odgovarajućoj međunarodnoj instanci itd. Bez obzira na ove nedostatke, poteškoće povezane sa<br />
suđenjem sa državom čine da je arbitraža i dalje u praksi preferirani način rešavanja sporova između<br />
država i stranih privatnih lica (mešovita arbitraža). Zapravo, međunarodna privredna arbitraža je često<br />
jedina opcija prihvatljiva za obe strane u infrastrukturnom projektu.<br />
ICSID<br />
U kontekstu problema razmatranih gore, potreba za stvaranjem istinski međunarodnog i nepristrasnog<br />
organa za rešavanje investicionih sporova između država i stranih investitora identifikovana je još pre<br />
nekoliko decenija. U Vašingtonu 1965. godine, Konvencijom o rešavanju investicionih sporova između<br />
država i državljana drugih država („Konvencija“) osnovana je ICSID arbitraža sa glavnim zadatkom depolarizacije,<br />
internacionalizacije tj. denacionalizacije investicionih sporova, dovođenja strana u jednake<br />
pozicije i promovisanja atmosfere zajedničkog poverenja. Nastala iz sukoba konvergentnih interesa<br />
zemalja uvoznica kapitala usmerenih na privlačenje stranog privatnog kapitala i stranih investitora,<br />
ICSID obuhvata danas 155 država potpisnica Konvencije. Od njih, 143 države Konvencije su takođe<br />
deponovale njihove instrumente ratifikacije, pristanka ili odobrenja da postanu ICSID države članice.<br />
Republika Srbija je položila svoje instrumente ratifikacije ICSID Konvenciji 9. maja 2007. godine pri<br />
čemu je Konvencija formalno na snazi u Republici Srbiji od 8. juna 2007. godine.<br />
59<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Jedinstvenost ove institucije koja se nalazi na pola puta između međunarodne javne i privredne<br />
arbitraže arbitraže, proizlazi iz dve osnovne karakteristike koje se ogledaju u isključivoj nadležnosti IC-<br />
SID arbitraže za rešavanje investicionih sporova i to između posebnih kategorija strana. ICSID se često<br />
danas karakteriše kao jedan od najmodernijih i najsofisticiranijih sistema u međunarodnoj arbitraži i<br />
skoro je univerzalno prihvaćen. Konkretno govoreći, ICSID nadležnost obuhvata svaki spor koji proizlazi<br />
iz investicija između Države članice Konvencije ( ili njenog sastavnog organa ili agencije o čemu je<br />
Država informisala ICSID) i državljana druge Države članice, koje su spor podnele ICSID u pisanoj formi.<br />
Jednom dat pristanak na ICSID arbitražu ne može biti jednostrano povučen.
Države članice mogu pružiti pristanak na rešavanje sporova pred ICSID arbitražom na različite načine.<br />
Jedan očigledan način uglavnom korišćen na početku rada ICSID je direktan pristanak u ugovoru sa<br />
investitorom. Međutim, Država može takođe pružiti pristanak unapred u okviru zakonodavnih akata<br />
ili kroz bilateralne ili multilateralne međunarodne sporazume. Devedesete su donele pravu ekspanziju<br />
bilateralnih investicionih sporazuma koji su sadržali unapred dat pristanak Država članica na ICSID<br />
arbitražu. Bilateralni investicioni sporazumi predstavljaju danas najznačajniji izvor ICSID nadležnosti,<br />
pošto omogućavaju investitorima državljanima države potpisnice sporazuma da spor sa državom<br />
domaćinom iznesu pred ICSID arbitražu, bez eksplicitne arbitražne klauzule u ugovoru koji reguliše samu<br />
investiciju. Republika Srbija je trenutno članica 31 bilateralnog investicionog sporazuma koji predviđa<br />
mogućnost iznošenja spora pred ICSID arbitražu. Zemlje sa kojima Republika Srbija ima zaključene<br />
bilateralne investicione sporazume su sledeće: Austrija, Albanija, Bugarska, Bosna i Hercegovina, Belgijsko-Luksemburška<br />
Ekonomska Unija, Kanada, Kipar, Hrvatska, Egipat, Finska, Indija, Iran, Izrael, Velika<br />
Britanija, Grčka, Nemačka, Holandija, Mađarska, Kuvajt, Litvanija, Libija, Makedonija, Nigerija, Rumunija,<br />
Slovačka, Slovenija, Španija, Švajcarska, Turska i Ukrajina. Svi bilateralni investicioni sporazumi<br />
Republike Srbije daju pravo investitorima da podnesu spor ne samo ICSID arbitraži, već takođe i alternativnim<br />
međunarodnim forumima kao što su ICC ili ad hoc arbitraže sa nadležnošću UNCITRAL pravila.<br />
60<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
Podatak koji najjasnije govori o međunarodnom i autonomnom karakteru ICSID jeste priroda njenih<br />
odluka. Nasuprot drugim arbitražnim postupcima, odluke donete od strane ICSID arbitraže ne mogu<br />
biti predmet preispitivanja od strane bilo kojih sudova i prema članu 54. 1. Konvencije imaju se priznati<br />
i izvršiti kao da su pravosnažne presude sudova relevantnih država. Članovi 53. i 54. sprečavaju svaki<br />
vid preispitivanja ICSID odluka pred lokalnim sudovima što čini ICSID forumom potpuno nezavisnim<br />
od bilo kog pravnog sistema. Zabrana sudskog preispitivanja odnosi se čak i na pitanja zaštite javnog<br />
poretka. Nesporno je ovakav autonomni proceduralni sistem zasnovan na direktnom izvršenju impresivna<br />
ideja i možemo sam da zamislimo koliko je bilo teško ubediti predstavnike Država da prihvate<br />
takav novi sistem i dozvole da ne samo druge Države već i privatni subjekti imaju od njega korist.<br />
Iako Konvencija daje značajnu snagu ICSID odluci ograničavajući uticaj suda to ne znači da su strane ostavljene<br />
bez ikakvog sredstva provere ICSID arbitara - takvo rešenje bi bilo protivno osnovnim zahtevima<br />
pravog postupka i Konvencija bi imala nesumnjivo manje potpisnica. Pravni lekovi postoje, ali samo<br />
u okvirima same ICSID arbitraže. U vezi sa tim može se reći da dva instituta netipična u svetu arbitraže<br />
naročito obeležavaju ICSID:<br />
<br />
<br />
mogućnost arbitara da izriču privremene mere, osim ako strane nisu ugovorile drugačije, i<br />
interni pravni lekovi dostupni stranama posle završetka arbitražnog postupka – Dopune i ispravke,<br />
Tumačenje, Revizija i Poništenje odluka.<br />
Interna sredstva kontrole u ICSID arbitraži sežu mnogo dalje nego interni pravni lekovi u bilo kojoj<br />
arbitraži (posebno Zahtev za poništenjem odluke) što bi trebalo da služi kao zamena za tradicionalnu<br />
sudsku kontrolu nad arbitražom koja se sprovodi kroz postupka priznanja i poništaja arbitražnih odluka.<br />
Republika Srbija do sad nije učestvovala kao strana ni u jednom sporu pred ICSID arbitražom.
7. REČNIK TERMINA<br />
Arbitraža (Arbitration) – Upućivanje spora na objektivno<br />
treće lice koje odrede strane u sporu, koje<br />
se unapred dogovore da će poštovati arbitražnu odluku<br />
koja će se doneti nakon saslušanja, na kojem<br />
obe strane imaju priliku da iznesu svoje mišljenje.<br />
Analiza rizika (Risk Analysis) – Tehnika za identifikovanje<br />
i procenu faktora koji mogu ugroziti uspeh<br />
nekog projekta ili postizanje cilja. Ova tehnika<br />
takođe pomaže u definisanju preventivnih mera<br />
za smanjenje verovatnoće nastanka ovih faktora<br />
i identifikovanje kontra-mera za uspešno savladavanje<br />
ovih ograničenja kada do njih dođe, u cilju<br />
sprečavanja mogućih negativnih posledica po<br />
konkurentnost društva.<br />
Avansna garancija (Security interest) – Imovinski<br />
interes stvoren ugovorom ili primenom zakona<br />
na sredstvima kojim se obezbeđuje izvršenje neke<br />
obaveze, obično otplate dugovanja.<br />
BAFO (Best and Final Offer) – Najbolja i konačna<br />
ponuda (terminologija vezana za ponude). Ponuđači<br />
koji uđu u uži izbor PNP prerađuju svoje PNP<br />
(vidi PNP) podneske za tender.<br />
BFOT (build-finance-operate-transfer) – Izgradifinansiraj-koristi-prenesi.<br />
BOO (build-operate-own) - Izgradi-koristi-poseduj<br />
predstavlja ugovorni aranžman gde predlagač<br />
projekta ima pravo da finansira, gradi, poseduje,<br />
koristi i održava infrastrukturu ili objekat iz kojeg<br />
predlagač može da izvrši povraćaj troškova svoje<br />
celokupne investicije, održavanja i operativnih troškova,<br />
plus razumni povraćaj istog putem naplate<br />
putarina, zakupnina ili drugih naplata od korisnika<br />
objekta.<br />
BOT (build-operate-transfer) – Izgradi-koristiprenesi<br />
predstavlja jedan oblik projektnog finansiranja,<br />
po kojem privatni subjekat dobija koncesiju<br />
od privatnog ili javnog sektora, da finansira, projektuje,<br />
gradi i koristi neki objekat u definisanom<br />
roku, koji obično traje 20 do 30 godina. Nakon<br />
završetka perioda koncesije, vlasništvo se vraća na<br />
subjekat koji je dao koncesiju.<br />
DBFO (design-build-finance-operate) – Projektujizgradi-finansiraj-koristi<br />
predstavlja vrstu ugovora<br />
gde jedno privredno društvo zaključuje ugovor da<br />
bi izvršavalo te aktivnosti u toku trajanja koncesije,<br />
obično 25 ili 30 godina.<br />
DBGO (design-build-guarantee-operate) – Projektuj-izgradi-garantuj-koristi<br />
je model PFI (vidi PFI)<br />
u kojem finansijska institucija garantuje završetak<br />
projekta na vreme i u okviru budžeta.<br />
BDP ili BDZ (GDP ili GDI) – Bruto domaći proizvod<br />
ili Bruto domaća zarada je jedna od mera nacionalnog<br />
prihoda i izlaznog proizvoda u ekonomiji neke<br />
zemlje. Predstavlja ukupnu vrednost svih gotovih<br />
proizvoda i usluga koje se nude u nekoj ekonomiji.<br />
CM (Construction Management) – Rukovođenje<br />
izgradnjom predstavlja uslugu uz „naknadu”, koja<br />
uključuje rukovođenje poslovima izgradnje projekta<br />
na osnovu naknade. Iako se preuzima rizik<br />
troškova rukovođenja, ne preuzima se rizik troškova<br />
ili vremena trajanja izgradnje.<br />
CARDS (Community Assistance for Reconstruction,<br />
Development and Stabilization) – Pomoć<br />
Zajednice u rekonstrukciji, razvoju i stabilizaciji<br />
je program razvojne pomoći EU u periodu 2000.<br />
– 2006. godine, usmeren ka podršci Jugoistočnoj<br />
Evropi, uključujući Republiku Srbiju, u procesu stabilizacije<br />
i pridruživanja u EU.<br />
61<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E
62<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
DSCR (Debt Service Cover Ratio) – Koeficijent<br />
servisiranja duga predstavlja koeficijent gotovine<br />
raspoložive za servisiranje duga u odnosu na trenutno<br />
servisiranje duga.<br />
DQI (Design Quality Indicator) – Indikator kvaliteta<br />
projekta predstavlja alat koji pomaže u razvoju i<br />
proceni projekta.<br />
Dobra praksa u industriji (Good Industry Practice)<br />
– Demonstracija onog stepena veštine,<br />
marljivosti i predviđanja koji se može normalno<br />
očekivati od obazrivog i iskusnog nadležnog lica sa<br />
odgovarajućim kvalifikacijama, koje je angažovano<br />
u istoj vrsti preduzeća i to pod istim ili sličnim<br />
okolnostima.<br />
Dugoročni period (Long-term) – Period čije trajanje,<br />
koje se obično računa u godinama ili dekadama,<br />
u velikoj meri zavisi od okolnosti. U toku<br />
dugoročnog perioda, svi faktori su promenljivi. Za<br />
finansijske operacije, smatra se da traje duže od 3<br />
godine.<br />
Dospeće (Maturity) – Datum kada dospeva plaćanje<br />
neke finansijske obaveze. U slučaju obveznice,<br />
datum dospeća je datum kada izdavalac mora isplatiti<br />
obveznicu plaćanjem nominalne vrednosti<br />
obveznice njenim vlasnicima.<br />
Društveno preduzeće (Social Enterprise) –<br />
Zajednički termin za bilo koje preduzeće sa „društvenom<br />
misijom” (napomena: u navedenom kontekstu<br />
termin se ne koriti za označavanje preduzeća<br />
u društvenom vlasništvu).<br />
Društvo za posebne namene (DPN) (Special<br />
Purpose Vehicle) – Društvo koje je posebno osnovano<br />
da bi izvršilo ugovor, u vlasništvu svojih<br />
članova koji obezbeđuju finansijska sredstva za ovu<br />
šemu. Ovaj termin se najčešće koristi u IPF (vidi<br />
IPF) scenariju, gde konzorcijum iz privatnog sektora<br />
osniva DPN za posebnu namenu zaključenja<br />
IPF ugovora sa javnim sektorom.<br />
Dotacija (poznata i kao subvencija) (Subsidy ili<br />
subvention) – Oblik finansijske pomoći koja se daje<br />
firmama ili privrednom sektoru. Dotacija se može<br />
koristiti kao podrška firmama koje bi inače mogle<br />
da propadnu, ili kao podrška aktivnostima koje se<br />
inače ne bi obavljale. Dotacije za infrastrukturu se<br />
koriste kao upućivanje na oblik indirektne dotacije<br />
proizvodnje, gde obezbeđenje <strong>infrastrukture</strong> (o<br />
javnom trošku) može biti korisno za samo jednu<br />
određenu grupu potencijalnih korisnika, kao što je<br />
izgradnja puteva o državnom trošku za jednu firmu<br />
koja se bavi preradom drveta. Posledica je to da je<br />
dobrobit tih korisnika ili industrija neproporcionalna<br />
obezbeđenju te <strong>infrastrukture</strong> o trošku poreskih<br />
obveznika.<br />
Eskontna stopa (Discount Rate) – Kamatna stopa<br />
koja se koristi u izračunavanju neto tekuće vrednosti<br />
očekivanih budućih tokova gotovine.<br />
EBRD (European Bank for Reconstruction and<br />
Development) - Evropska banka za rekonstrukciju<br />
i razvoj – Osnovana je 1991. godine, sa ciljem<br />
pomaganja u izgradnji tržišnih ekonomija i demokratije<br />
u 27 zemalja od Srednje Evrope do Srednje<br />
Azije, putem investiranja.<br />
EIB (European Investment Bank) – Evropska investiciona<br />
banka je institucija koja odobrava dugoročne<br />
pozajmice, osnovana 1958. godine Rimskim Ugovorom.<br />
Evropska komisija (formalno Komisija Evropskih<br />
zajednica) - Izvršni ogranak Evropske unije. Ovo<br />
telo je odgovorno za predlaganje zakona, primenu<br />
odluka, odobravanje ugovora Unije i generalno<br />
svakodnevno vođenje poslova Unije.<br />
Finansijsko zatvaranje (Financial Close - FC)<br />
– Momenat u kojem su sve strane uključene u projekat<br />
potpisale sve ugovore.<br />
Finansijer (Financier) – Odnosi se na lice koje<br />
barata velikim sumama novca, i obično uključuje<br />
pozajmljivanje novca, <strong>finansiranje</strong> projekata, velike<br />
investicije ili veliko rukovođenje novcem.<br />
Finansijski derivat (Financial derivate) – Finansijski<br />
instrumenti čija se vrednost dobija iz vrednosti<br />
nečega drugog. Obično je u obliku ugovora<br />
u kojem se strane dogovore na uzajamna plaćanja<br />
na osnovu vrednosti osnovnog sredstva ili drugog<br />
podatka u određenom trenutku. Osnovne vrste<br />
derivate su fjučersi (futures), forvardi (forwards) i<br />
svopovi (swaps).<br />
Finansijsko tržište (Finance market) – Mehanizam<br />
koji dozvoljava jednostavnu kupovinu i prodaju<br />
(trgovinu) finansijskih obezbeđenja (kao što<br />
su akcije i obveznice), robe (kao što su plemeniti<br />
metali ili poljoprivredna dobra) i drugih predmeta<br />
od vrednosti koji se mogu zameniti, po niskim transakcionim<br />
troškovima i po cenama koje odražavaju<br />
hipotezu o efikasnom tržištu.<br />
Grinfild projekat (Greenfield project) – Projekat<br />
koji nema bilo kakva ograničenja nametnuta prethodnim<br />
radom. Naziv je dobio po izgradnji na ledini,<br />
na čistom, neizgrađenom terenu (greenfield)<br />
gde nema potrebe za prepravkama ili rušenjem<br />
prethodnog objekta. Primeri grinfild projekata su<br />
nove fabrike, pogoni, aerodromi koji se grade iz<br />
početka na čistom terenu.<br />
Garant (Guarantor) – Lice ili agencija koja pristane<br />
da otplati nečiji dug ako dođe do kašnjenja u<br />
izmirenju obaveza.<br />
Grantovi (Grants) – Bespovratna sredstva koja<br />
jedna strana, najčešće Vlada, Korporacija ili Donatorska<br />
institucija da primaocu, koji je često (ali<br />
ne uvek) neprofitni subjekat, prosvetna ustanova<br />
ili firma.<br />
GPM (Gross Profit Margin) - Marža bruto profita<br />
predstavlja ukupni prihod od projekta od kojeg<br />
se oduzmu troškovi direktno povezani sa projektom<br />
kao što su plaćanja podugovaračima i drugi
troškovi koji su nastali u direktnoj vezi sa projektom.<br />
Ona ne uključuje bilo kakve opšte (ili indirektne)<br />
režijske troškove. Operativni profit pre<br />
oporezivanja se određuje oduzimanjem indirektnih<br />
režijskih troškova od marže bruto profita.<br />
GMP (Guaranteed Maximum Price) – Garantovana<br />
maksimalna cena predstavlja dogovorenu ugovornu<br />
vrednost za pružanje tražene usluge. Tipično,<br />
stvarni troškovi elemenata ovih usluga se prate i<br />
bilo kakve uštede u odnosu na ugovorenu ugovornu<br />
vrednost se dele između strana. Prekoračenje<br />
troškova iznad ugovorne vrednosti su odgovornost<br />
izvođača radova.<br />
GPM obezbeđenog novog posla (New Work<br />
Secured GPM) – Ova mera predstavlja procenjenu<br />
GPM koja će se zaraditi od ugovora o izgradnji<br />
obezbeđenih u toku tog perioda. Prilikom potpisivanja<br />
formalnih ugovora, obezbeđeni novi posao<br />
postaje deo Očekivane.<br />
Garant (Surety) – lice koje pristane da bude odgovorno<br />
za dug ili obavezu drugog lica.<br />
IBRD (International Bank for Reconstruction and<br />
Development) – Međunarodna banka za obnovu<br />
i razvoj je finansijska institucija, deo Svetske<br />
banke, koja odobrava kredite vladama i javnim<br />
preduzećima, uvek uz garanciju Vlade (ili „najvišu”<br />
garanciju) za otplatu pod opštim uslovima.<br />
ICT (Information and Communication Technology)<br />
– Informaciona i komunikaciona tehnologija.<br />
ICSID (International Center for Settlement of Investment<br />
Disputes) – Međunarodni centar za rešavanje<br />
investicionih sporova, kao deo grupe Svetska<br />
banka predstavlja autonomnu međunarodnu instituciju<br />
osnovanu Konvencijom o rešavanju investicionih<br />
sporova između država i građana drugih<br />
država koji ima preko sto četrdeset država članica,<br />
uključujući Republiku Srbiju.<br />
IDA (International Development Association)<br />
– Međunarodna asocijacija za razvoj predstavlja<br />
deo Svetske banke koji pomaže najsiromašnijim<br />
zemljama na svetu da smanje siromaštvo, dajući<br />
beskamatne kredite i davanja za programe čiji je<br />
cilj razvoj ekonomskog rasta i poboljšanje uslova<br />
života. Kada je postala zemlja sa srednjim primanjima,<br />
Republika Srbija više nema pravo na <strong>finansiranje</strong><br />
od strane IDA.<br />
IFC (International Finance Corporation) – Međunarodna<br />
finansijska korporacija je deo Svetske banke<br />
i najveći multilateralni izvor finansiranja putem<br />
kredita i kapitala za projekte iz privatnog sektora u<br />
zemljama u razvoju. Promoviše održivi razvoj privatnog<br />
sektora, prvenstveno <strong>finansiranje</strong>m projekata iz<br />
privatnog sektora i kompanija sa sedištem u zemljama<br />
u razvoju, pomažući privatnim kompanijama<br />
da mobilizuju <strong>finansiranje</strong> na međunarodnim finansijskim<br />
tržištima, i pružajući savete i tehničku pomoć<br />
(vidi TP) firmama i vladama.<br />
Investicija (Investment) – Uopšteno, investicija<br />
označava upotrebu novca u nadi da će se zaraditi<br />
još više novca. U finansijama, kupovina nekog finansijskog<br />
proizvoda ili drugog predmeta od vrednosti<br />
u očekivanju budućih prihoda.<br />
Investicioni rizik (Investment Risk) – Rizik<br />
korišćenja uključen u načinjenu investiciju ili investiran<br />
kapital, ključan za definisanje „vanbilansnih<br />
sredstava” – Komisija EU (2000/C 121/02).<br />
ISOP (Invitation to Submit Outline Proposal)<br />
– Poziv na dostavljanje skraćene ponude (terminologija<br />
vezana za ponude).<br />
ITN (Invitation to Negotiate) – Poziv na pregovore<br />
(terminologija vezana za ponude). Razgovori i<br />
pregovori sa ko-sponzorima, izvođačima radova,<br />
bankama i savetnicima u pripremi kohezivnog i<br />
izvršivog tehničkog, komercijalnog i finansijskog<br />
rešenja.<br />
ITT (Invitation to Tender) – Poziv na Tender je specijalna<br />
procedura za dobijanje konkurentnih ponuda<br />
od raznih ponuđača koji žele da im se dodeli<br />
poslovna aktivnost putem ugovora o radu, nabavci<br />
ili uslugama. Obično im prethodi predkvalifikacioni<br />
upitnik.<br />
IPA (Instrument for Pre-accession) – Instrument<br />
za pretpristupnu pomoć je EU program pomoći u<br />
razvoju koja je dostupna Republici Srbiji od 2008.<br />
godine (zamenio je prethodni program CARDS).<br />
IPF (Private Finance Initiative) - Inicijativa za privatnim<br />
<strong>finansiranje</strong>m predstavlja jedan oblik JPP-a u<br />
kojem javni organ postaje klijent DPN osnovanog<br />
od strane privatnog konzorcijuma, kojem se predaje<br />
odgovornost za projektovanje, izgradnju, <strong>finansiranje</strong><br />
i upotrebu imovine kojom se isporučuje<br />
javni servis. Ugovori obično traju 30 godina, u kom<br />
periodu javni organ vrši zakup objekta.<br />
Javna svojina (Public ownership) – Odnosi se na<br />
državno vlasništvo nad bilo kojom imovinom, industrijom<br />
ili korporacijom na bilo kom nivou, nacionalnom,<br />
regionalnom ili lokalnom (opštinskom);<br />
ili se može odnositi na zajedničko (društveno),<br />
nedržavno vlasništvo.<br />
Javna ponuda (Public offering) – Kada neko<br />
društvo izda obične akcije ili udele za javnost po<br />
prvi put. Obično ih izdaju manja, novija društva<br />
koja traže kapital kako bi se širila, ali i velika privatna<br />
društva koja žele da se nima javno trguje.<br />
Javni sektor (Public sector) – Deo privrednog i administrativnog<br />
života koji se bavi isporukom robe i<br />
usluga od strane i za račun Vlade, nacionalne, regionalne<br />
ili lokalne/opštinske.<br />
Javne usluge (Public services) – Usluge koje<br />
država pruža svojim građanima, direktno (preko javnog<br />
sektora) ili <strong>finansiranje</strong>m privatnog pružanja<br />
usluga.<br />
Javna nabavka (Public procurement) – Nabavljanje<br />
robe i/ili usluga po najboljoj mogućoj ceni,<br />
63<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E
64<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
u određenoj količini i određenog kvalitetu, u određeno<br />
vreme, na određenom mestu, i od određenog<br />
izvora za direktnu korist ili upotrebu od strane<br />
privrednih društava ili pojedinaca, najčešće putem<br />
ugovora.<br />
Jedinstvena uplata (Mesečna naknada) (Unitary<br />
Payment ili Monthly Fee) – Periodično plaćanje,<br />
najčešće mesečno, koje javni sektor prihvati da<br />
plaća za pružanje usluga od strane vlasnika koncesije<br />
(DPN).<br />
Javno preduzeće (Public utility ili samo Utility)<br />
– Organizacija koja održava infrastrukturu za javne<br />
usluge (često obezbeđujući servis koji koristi<br />
tu infrastrukturu). Na pružanje komunalnih usluga<br />
se primenjuju oblici javne kontrole i regulisanja od<br />
grupa iz lokalnog društva do državne kontrole.<br />
JPP (Public Private Partneship – PPP) - Javno<br />
privatno partnerstvo predstavlja državnu uslugu<br />
ili privatni poslovni poduhvat koji se finansira i koristi<br />
putem partnerstva između Vlade i jednog ili<br />
više privrednih društava iz privatnog sektora. JPP<br />
takođe pokriva rukovođenje servisima i manjim<br />
projektima, dok se IPF obično vezuje za velike kapitalne<br />
projekte.<br />
Kontra-tužba (Cross-complaint) – Vrsta prigovora<br />
kojim se iznosi tužba protiv bilo koje od strana<br />
koje tuže lice koje podnosi takvu tužbu, ili protiv<br />
bilo kojeg lica koje je uključeno u isti spor ili koje<br />
ima interes u imovini koja je predmet spora.<br />
KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) – Nemačka<br />
državna banka za razvoj, sa sedištem u Frankfurtu.<br />
Njen naziv znači „Kreditni institut za rekonstrukciju”<br />
i osnovana je nakon Drugog svetskog rata kao<br />
deo Maršalovog plana.<br />
KPI (Key Performance Indicator) – Ključni indikator<br />
uspešnosti meri stalnu uspešnost nekog ugovora;<br />
naročito se koristi u Ugovorima o strateškom<br />
partnerstvu.<br />
Kredit (Loan) – Ugovorno obećanje između dve<br />
strane gde jedna strana, poverilac, pristaje da<br />
obezbedi određenu sumu novca dužniku, koji<br />
obećava da će vratiti novac poveriocu odjednom,<br />
ili u delovima tokom određenog vremenskog perioda.<br />
Ugovor može uključivati obezbeđivanje dodatnih<br />
plaćanja rente za iznose avansno isplaćene<br />
dužniku za period u kojem su sredstva u rukama<br />
dužnika.<br />
Kratkoročni period (Short-term) – Kratak vremenski<br />
period koji se odnosi na vremenski okvir za<br />
donošenje odluka neke firme u kojem je najmanje<br />
jedan faktor proizvodnje fiksan.<br />
Kredit pod povlašćenim uslovima (Soft loan)<br />
– Kredit sa kamatnom stopom nižom od tržišne.<br />
Poznat je i pod terminom povlašćeno <strong>finansiranje</strong>.<br />
Ponekada krediti pod povlašćenim uslovima pružaju<br />
i druge pogodnosti zajmoprimcima, kao što je dug<br />
period otplate ili beskamatni periodi. Kredite pod<br />
povlašćenim uslovima obično obezbeđuje država<br />
za projekte koje smatra vrednim.<br />
Koncesija (Concession) – Posao koji se obavlja po<br />
ugovoru ili licenci povezan sa stepenom ekskluzivnosti<br />
u poslovanju u određenoj geografskoj<br />
oblasti.<br />
Koncesionar (Concessionaire) – Vlasnik koncesije.<br />
Konzorcijum (Consortium) – Grupa organa<br />
privatnog sektora koja je nastala sa ciljem davanja<br />
ponude za JPP projekat.<br />
Konkurentski dijalog (Competitive Dialogue)<br />
– Postupak u kojem bilo koji ekonomski operater<br />
može zatražiti da učestvuje i gde organ koji<br />
zaključuje ugovor vodi dijalog sa kandidatima kojima<br />
je odobreno učestvovanje u tom postupku,<br />
sa ciljem razvoja jedne ili više odgovarajućih alternativa<br />
koje mogu ispuniti njegove zahteve, i<br />
na osnovu kojih se izabrani kandidati pozivaju na<br />
učestvovanje u tenderu.<br />
„Korisnik plaća” (“User-pays”) – Pristup u<br />
određivanju cena zasnovan na kapitalističkoj ideji<br />
da ekonomski efikasna raspodela resursa nastaje<br />
uglavnom kad korisnici plaćaju punu cenu robe<br />
koju koriste.<br />
Lokalne obveznice (Municipal bonds) - Dužničke<br />
hartije od vrednosti koje izdaje država ili lokalne<br />
vlasti ili njihove agencije u cilju finansiranja opštih<br />
državnih aktivnosti ili specijalnih projekata.<br />
LFA (Logical Framework Approach) - Pristup<br />
logičke matrice je alat za rukovođenje koji se uglavnom<br />
koristi u projektovanju, nadgledanju i oceni<br />
razvoja projekata.<br />
Likvidacija (Liquidation) – Postupak kojim se neko<br />
društvo (ili deo nekog društva) zatvara, i vrši se redistribucija<br />
sredstava i imovine tog društva.<br />
LAFO (Last and Final Offer) – Poslednja i konačna<br />
ponuda (terminologija vezana za ponude).<br />
LD (Liquidated Damage) – Ugovorna kazna. Unapred<br />
ustanovljena ugovorna kazna koju jedna<br />
strana plaća drugoj strani u ugovoru za štetu izazvanu<br />
njenim nezavršavanjem izgradnje do datuma<br />
navedenog u originalnom ugovoru ili dogovorenim<br />
izmenama i dopunama istog.<br />
LLCR (Loan Life Cover Ratio) – Koeficijent pokrivenosti<br />
u toku celokupnog trajanja duga, koeficijent<br />
NSV gotovine raspoložive za servisiranje duga<br />
u toku trajanja prioritetnog duga u odnosu na<br />
neizmireni saldo podređenog duga.<br />
Momenat stupanja na snagu (Effecting time)<br />
– Označava trenutak kada nešto stupa na snagu<br />
(dokumenta/ugovor).<br />
M&E (Mechanical and Engineering work) –<br />
Mehanički i inženjerski radovi.<br />
MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency)<br />
– Multilateralna agencija za garantovanje investicija<br />
promoviše strana direktna ulaganja u<br />
zemlje u razvoju osiguravanjem investitora od
političkih rizika, savetovanjem Vlada o privlačenju<br />
investicija, razmenom informacija putem on-line<br />
informacionih servisa o investiranju, i posredovanjem<br />
u sporovima između investitora i vlada.<br />
MVB (Mandatory Variant Bid) – Obavezna izmenjena<br />
ponuda je ponuda koja se razlikuje od<br />
standardne ponude o isporuci krajnje specifikacije<br />
gde je ono što ponuđač predlaže bolja vrednost<br />
za novac.<br />
Naknada za angažovanje (Commitment fee)<br />
– Izmena od strane zajmodavca za održavanje<br />
kredita raspoloživim za zajmoprimca.<br />
Neosigurana finansijska sredstva (Mezzanine<br />
Debt) – Finansiranje rangirano ispod podređenog<br />
dugovanja, ali iznad kapitala u smislu otplate. Zato<br />
je skuplje, i obično podrazumeva sličnu proporciju<br />
ukupnog finansiranja, 5-10%. Neosigurana finansijska<br />
sredstva se često koriste za velike projekte<br />
kada lica koja obezbeđuju podređena dugovanja<br />
ne obezbede celokupno potrebno <strong>finansiranje</strong> jer<br />
žele da i druge strane preuzmu neke od rizika na<br />
projektu.<br />
NIP – Nacionalni investicioni plan (2006-2011) priprema<br />
Ministarstvo za NIP (inicijalno pripremljen<br />
od strane Ministarstva finansija) i odobrava Vlada<br />
Republike Srbije, kako bi se povećao razvoj i investicije<br />
u Srbiji sa krajnjim ciljem povećanja životnog<br />
standarda u Srbiji. NIP ima naročito sledeće prioritete:<br />
povećanje stepena zaposlenosti, održiv<br />
ekonomski razvoj i ravnomeran regionalni razvoj,<br />
značajan i održiv ekonomski razvoj zasnovan na<br />
porastu investicija i izvoza, praćen rastom nacionalne<br />
privredne konkurentnosti na međunarodnom<br />
tržištu, poboljšanje životnog standarda i smanjenje<br />
siromaštva. NIP podržava projekte iz sledećih<br />
sektora: unapređenje u oblasti obrazovanja, modernizacija<br />
zdravstvene zaštite i zaštita životne sredine,<br />
putevi, povećanje privrednog rasta (olakšice<br />
vezane za zaposlenje i preduzetništvo, investiranje<br />
u energetski sektor, poljoprivredu, vodoprivredu,<br />
nauku i turizam), izgradnja stanova, poboljšanje<br />
životnog standarda (sport, kultura, socijalna<br />
zaštita, religiozni objekti) uključujući projekte<br />
uključene u unapređenje kapaciteta javne uprave<br />
(sudska, policijska, vojna, državna uprava).<br />
Ništav (Null and void) – Koristi se da označi da je<br />
nešto bez pravne snage.<br />
NPV (Net Present Value) - Neto sadašnja vrednost<br />
je eskontovana vrednost niza budućih troškova,<br />
koristi ili plaćanja, npr. vrednost budućih gotovinskih<br />
tokova u sadašnjem novcu.<br />
Obezbeđenje (Security) – Primenjuje se na depozit,<br />
zalogu ili hipoteku koju dužnik dobrovoljno da<br />
poveriocu kako bi garantovao plaćanje dugovanja.<br />
Obezbeđenje obezbeđuje poveriocu resurs koji se<br />
može prodati ili posedovati u slučaju da dužnik ne<br />
ispuni svoje finansijske obaveze.<br />
Odricanje (Waiver) – Jednostrani čin jednog lica<br />
čiji je rezultat odricanje od nekog zakonskog prava.<br />
Održavanje (maintenance) – Aktivnost uključena<br />
u održavanje dobrog stanja nečega.<br />
Očekivana GPM (Backlog GPM) – Očekivana<br />
marža bruto profita predstavlja očekivane marže<br />
bruto profita koje će se zaraditi od balansiranja posla<br />
koji treba obaviti po postojećim građevinskim<br />
ugovorima.<br />
Očekivani prihod (Backlog Revenue) – Predstavlja<br />
bilans rada koji treba završiti po postojećim<br />
ugovorima o izgradnji.<br />
Obveznica (Bond) – Dugoročne dužničke hartije<br />
od vrednosti izdate od strane korporacija i država.<br />
Otplata (Repayment) – Otplaćivanje, nadoknada.<br />
Oslobađanje od dugovanja (Acquittance) - Ugovor<br />
u pisanoj formi kojom se jedna strana oslobađa<br />
obaveze da plati određeni novčani iznos. On<br />
predstavlja dokaz o plaćanju. Razlikuje se od<br />
oslobođenja u tome što oslobođenje mora biti<br />
potpisano i overeno pečatom, dok Oslobađanje od<br />
dugovanja ne mora.<br />
Pozajmica (Borrowing) – Primanje zajma od<br />
drugog lica, sa implicitnom ili eksplicitnom namerom<br />
vraćanja identičnog iznosa ili njegove ekvivalentne<br />
vrednosti u stvarima.<br />
Pravo Zajednice (Community Law) – Odnosi se<br />
na pravo Evropske Unije.<br />
Prekoračenje troškova (Cost overrun) – Definiše<br />
se kao situacija gde stvarni troškovi premaše<br />
budžet i obično se sreće u projektima koji se tiču<br />
<strong>infrastrukture</strong>, izgradnje i tehnologije.<br />
Podsticaj za izvršenje (Incentives to Perform) –<br />
Element naknade za usluge koji pružaoca nagrađuje<br />
za standard usluga koji može biti viši od minimalnih<br />
standarda navedenih u ugovoru.<br />
Podređeni dug (Junior Debt) – Dug čiji vlasnici<br />
potražuju sredstva tek nakon podmirenja<br />
potraživanja vlasnika primarnih dugovanja.<br />
Partnerstvo (Partnership) – Vrsta poslovnog subjekta<br />
u kojem partneri (vlasnici) međusobno dele<br />
profit ili gubitke privrednog društva u koje su svi<br />
ulagali.<br />
Privatni sektor (Private sector) – Deo privrede<br />
koji se vodi za privatni profit i ne kontroliše ga<br />
država.<br />
Privatizacija (Privatization) - Potpuni transfer<br />
kapitala u javnom vlasništvu u privatni sektor<br />
putem prodaje ili ponude na berzi.<br />
Projekat (Project) – zajednički poduhvat koji često<br />
uključuje detaljno planirano istraživanje ili nacrt<br />
radi postizanja određenog cilja.<br />
Projektno <strong>finansiranje</strong> (Project finance) – Finansiranje<br />
dugoročne <strong>infrastrukture</strong> i industrijskih projekata<br />
zasnovano na kompleksnoj finansijskoj<br />
strukturi gde se projektno dugovanje i kapital<br />
koriste za <strong>finansiranje</strong> projekta, umesto bilansa<br />
65<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E
66<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
stanja sponzora projekta. Obično struktura finansiranja<br />
projekta uključuje određeni broj investitora<br />
kapitala, poznatih pod imenom sponzori, kao i sindikat<br />
banaka koji obezbeđuje kredite za rad.<br />
PCM (Project Cycle Management) – Upravljanje<br />
projektnim ciklusom predstavlja proces planiranja<br />
i rukovođenja projektima, programima i organizacijama<br />
koji se zasniva na projektnom ciklusu,<br />
i koji obezbeđuje da se svi aspekti projekta uzmu u<br />
razmatranje. Veoma se često koristi u poslovnom<br />
sektoru, a sve više ga koriste organizacije za razvoj.<br />
PCM uključuje niz alata za planiranje, koji ulaze u<br />
logični okvir (Log Frame).<br />
Priznavanje profita (Profit Recognition) – U toku<br />
izrade projekta, Lend-Liz (Lend Lease) politika podrazumeva<br />
da se neće priznati profit na projektima<br />
osim za pokrivanje režijskih troškova dogod se<br />
ishod ugovora ne bude mogao sa sigurnošću utvrditi,<br />
i dok oni ne budu najmanje 50% završeni.<br />
Gubici se priznaju u periodu u kojem su nastali.<br />
PIN (Prior Information Notice) - Prethodno informativno<br />
obaveštenje je inicijalna najava projekta.<br />
(Najava projekta koja je takođe/alternativno<br />
izvršena objavljivanjem u Službenom listu EU)<br />
PITN (Preliminary ITN) – Preliminarni PNP.<br />
PQQ (Pre-Qualification Questionnaire) – Predkvalifikacioni<br />
upitnik je prvi kvalifikacioni krug za<br />
dobijanje dozvole za slanje ponude za ugovor (terminologija<br />
vezana za ponude). Konzorcijum dostavlja<br />
klijentu prikaz poslovnog iskustva finansijera i<br />
izvođača radova, i podatke vezane za kontakte.<br />
PB (Preferred Bidder) - Najpovoljniji ponuđač koji<br />
je odabran iz užeg izbora ponuđača za ekskluzivne<br />
pregovore sa organom iz javnog sektora.<br />
Prenos rizika (Risk Transfer) – Prebacivanje rizika<br />
po ugovoru sa jedne strane na drugu. Prenos<br />
rizika sa javnog na privatni sektor je osnovna odlika<br />
JPP/IPF.<br />
Preduzeće u državnom vlasništvu (State-owned<br />
enterprise) – Pravno lice osnovano od strane države,<br />
koje se bavi komercijalnim ili privrednim aktivnostima<br />
za državu – vlasnika.<br />
Podugovarač (Subcontractor) – Fizičko lice ili<br />
u mnogim slučajevima pravno lice koje potpiše<br />
ugovor po kojem će izvršavati obaveze iz ugovora<br />
koji je zaključilo drugo lice. Podugovarača angažuje<br />
generalni izvođač radova (ili glavni izvođač radova)<br />
kako bi izvršavao određeni zadatak kao deo celokupnog<br />
projekta.<br />
Ponuda i tražnja (Supply and Demand) – Ekonomski<br />
model zasnovan na ceni i količini na tržištu.<br />
Predviđa da će na konkurentnom tržištu cena<br />
imati funkciju da izjednači količine koje potrošači<br />
potražuju, i količine koje isporučuju proizvođači,<br />
čiji rezultat će biti ekonomska ravnoteža između<br />
cene i količine. Ovaj model uključuje druge faktore<br />
koji menjaju ravnotežu, kao što je promena u<br />
potražnji i/ili ponudi.<br />
Primarni dug (Senior Debt) – Osnovna komponenta<br />
finansiranja (obično 90% sredstava potrebnih<br />
za izgradnju itd.) koje obezbeđuju banke ili<br />
obveznice. Ima prioritet za otplatu nad drugim izvorima<br />
finansiranja.<br />
Porez (tax) – Iznos koji država naplaćuje na vrednost<br />
imovine, transakcije (transfere i prodaje), licence<br />
kojima se dobija neko pravo i/ili prihod.<br />
Promenljiva kamatna stopa (Variable Interest<br />
Rate) – Kamatna stopa koju ponude banke i finansijske<br />
institucije za kredite ili depozite koje se<br />
mogu menjati u skladu sa okolnostima. Na primer,<br />
promena kamatne stope koju je odredila država bi<br />
obično predstavljala uticaj.<br />
Raspoloživost i rizici (Availability and Risks)<br />
– Rizik sredstava potrebnih za ispunjenje ugovorenog<br />
nivoa usluga, raspoloživih u pravoj količini, i<br />
izvršenih u skladu sa konkretnim standardom.<br />
Rizik gradnje (Construction Risks) – rizici gradnje<br />
izvršene na vreme, u skladu sa troškovima i<br />
traženom specifikacijom.<br />
Rizik potražnje (Demand Risk) – Rizik promenljivosti<br />
potražnje krajnjih rezultata projekta, uključujući<br />
i količinski i cenovni rizik. Meri se stepenom u kojem<br />
na plaćanja Vlade utiče nivo potražnje krajnjih<br />
korisnika.<br />
Razvojna pomoć (Development Assistance ili Official<br />
Development Assistance – ODA) – Zvanično<br />
definisana kao tok zvaničnih fondova kojima se<br />
upravlja uz promovisanje ekonomskog razvoja i<br />
dobrobiti zemalja u razvoju kao glavnog cilja, i koji<br />
imaju prirodu koncesije sa elementom poklona od<br />
najmanje 25% (uz fiksnu eskontnu stopu od 10%).<br />
Prema konvenciji, ZPR se sastoji od doprinosa donatorskih<br />
vladinih agencija na svim nivoima u korist<br />
zemalja u razvoju i multilateralnih organizacija.<br />
Rukovođenje (management) – Organizacija i<br />
koordinacija aktivnosti nekog preduzeća u skladu<br />
sa određenom politikom, radi postizanja jasno<br />
definisanih ciljeva. Rukovođenje uključuje planiranje,<br />
organizovanje, angažovanje kadrova, vođenje<br />
ili usmeravanje, i kontrolisanje neke organizacije<br />
(grupe od jednog ili više ljudi) ili napor u cilju postizanja<br />
cilja.<br />
Re<strong>finansiranje</strong> (Refinancing) – Postupak kojim<br />
se uslovi finansiranja ustanovljeni na početku IPF<br />
ugovora kasnije menjaju putem pregovora sa višim<br />
zajmodavcima, kako bi se stvorila korist od refinansiranja<br />
za akcionare i organ iz javnog sektora,<br />
npr. bolje kamatne stope i uslovi otplate.<br />
RFQ (Request for Quotation) – Poziv na ponudu.<br />
Standardne odredbe (Boilerplate Clauses) – Standardne<br />
odredbe koje postoje u većini dokumenata<br />
vezanih za imovinu i bankarsko poslovanje.<br />
One obezbeđuju mehanizme kako će ugovor da<br />
funkcioniše, na primer, odredbe koje se tiču mero-
davnog prava, načine dostavljanja obaveštenja i<br />
jurisdikcije.<br />
Samo izgradnja (Construct only) – Ponuda usluge<br />
uz „naknadu” gde izvođač radova pruža samo usluge<br />
izgradnje, i ne preuzima odgovornost za projekat.<br />
Servisiranje duga (Debt Service) – Iznos kamate i<br />
otplate osnovice duga.<br />
Sveobuhvatna analiza (Due Diligence) – Aktivnost<br />
nekog privrednog društva (u projektima<br />
JPP-a, obično aktivnost banke/banaka) vezana za<br />
izradu detaljne procene neke transakcije, kojom<br />
se pokrivaju aspekti osiguranja kao i finansijski,<br />
tehnički i pravni aspekti.<br />
Sopstveni kapital (Equity) – Vlasnički interes u<br />
DPN u obliku sopstvenih sredstava uloženih od<br />
strane društva (društava) iz privatnog sektora,<br />
obično 5-10% od ukupnog potrebnog finansiranja.<br />
Kamata se ne obračunava na osnovni kapital (za<br />
razliku od subordiniranih dugovanja).<br />
Sekjuritizacija (Securitization) – Strukturisan finansijski<br />
proces koji uključuje udruživanje i modifikovanje<br />
gotovinskih tokova uz pretvaranje finansijskih<br />
sredstva u hartije od vrednosti, koje se<br />
zatim prodaju investitorima.<br />
Subordinirani dug (Sub-Debt) – Oblik dugovanja<br />
koji ima niži prioritet za otplatu od primarnog duga<br />
– naziva se i podređeni dug (napomena: Podređeni<br />
dug nije isto što i zajmovni kapital, ali zajmovni<br />
kapital se može nazivati subordinirani dug).<br />
Svetska banka (World Bank) – Banka koja pruža<br />
finansijsku i tehničku pomoć zemljama u razvoju<br />
za programe razvoja (npr. mostove, puteve,<br />
škole itd.) sa jasnim ciljem smanjenja siromaštva.<br />
Svetska banka se sastoji od dve institucije:<br />
Međunarodna banka za rekonstrukciju i razvoj -<br />
IBRD i Međunarodna asocijacija za razvoj – IDA.<br />
Sa druge strane, Svetska banka se sastoji od još tri<br />
institucije: Međunarodna finansijska korporacija –<br />
IFC, Multilateralna agencija za garantovanje investicija<br />
– MIGA, i Međunarodni centar za rešavanje<br />
investicionih sporova – ICSID.<br />
Tok gotovine (Cash flow) – Bilans iznosa gotovine<br />
koji je primljen i plaćen od strane neke firme u toku<br />
određenog vremenskog perioda, koji je ponekad<br />
vezan sa specifičnim projektom.<br />
Tržište kapitala (Capital market) – Tržište obveznica<br />
gde privredna društva i Vlade mogu podići<br />
dugoročna sredstva; to je tržište na kojem se novac<br />
pozajmljuje na periode duže od godinu dana.<br />
Testiranje u odnosu na standard (Benchmarking)<br />
– Proces u kojem se testira da li su i standard<br />
i cene usluga u skladu sa ekvivalentnim tržišnim<br />
standardom (ako je primenjivo). Ono se obavlja<br />
bez formalnog oglasa o tenderu.<br />
Tržište (Market) – Niz raznih sistema, institucija,<br />
procedura, društvenih odnosa i infrastruktura gde<br />
ljudi trguju, i gde se vrši razmena robe i usluga,<br />
koji predstavlja deo privrede. To je aranžman koji<br />
dozvoljava kupcima i prodavcima da vrše razmenu<br />
stvari.<br />
TA (Technical Assistance) – Tehnička pomoć je<br />
vrsta pomoći koja se daje zemljama u razvoju u<br />
identifikovanju, formulisanju i primeni projekata<br />
kojima se poboljšavaju institucionalni kapaciteti<br />
Vlade i izvršnih agencija, formulišući strategije razvoja<br />
i promovišući prenošenje tehnologije i znanja<br />
i iskustva.<br />
TCO (Total Cost of Ownership) - Ukupna cena<br />
vlasništva je finansijska procena zamišljena kao<br />
pomoć potrošačima i rukovodiocima preduzeća da<br />
procene direktne i indirektne troškove.<br />
Upravljanje objektom (Facilities Management)<br />
– Upravljanje uslugama u vezi sa radom nekog<br />
objekta. Obično uključuje aktivnosti kao što su<br />
održavanje, obezbeđenje, ugostiteljske usluge i<br />
spoljno i unutrašnje čišćenje.<br />
Upravljanje projektom (Project Management)<br />
– Konsultantski rad koji se obavlja za naknadu, bez<br />
podugovaranja.<br />
Upravljanje rizikom (Risk Management) – aktivnost<br />
usmerena ka proceni, smanjenju (na prihvatljiv<br />
nivo) i praćenju rizika.<br />
Ugovor o projektovanju i izgradnji (Design and<br />
Build Contract) – Ugovor gde je dobavljač odgovoran<br />
za projektovanje i izgradnju nekog objekta.<br />
Viša sila (Force Major) – Ograničena kategorija<br />
događaja izvan kontrole relevantnih strana, koji<br />
mogu rezultirati prekidom projekta.<br />
Vrednost za novac (Value For Money) – Ekonomska<br />
procena koju vrši javni sektor u vezi sa tim da<br />
li neki projekat predstavlja vrednost za dati novac;<br />
optimalna kombinacija cene i kvaliteta za pružanje<br />
tražene usluge (ovo je jedan od osnovnih uslova<br />
koje projekat JPP - mora da ispuni).<br />
Zaloga (Lien) – Oblik avansne garancije date na<br />
nekoj imovini kako bi se obezbedilo plaćanje duga<br />
ili izvršenje neke druge obaveze. Vlasnik imovine,<br />
koji daje zalogu, naziva se založni poverilac, a lice<br />
koje ima korist od zaloge se naziva založni dužnik.<br />
Zajmovni kapital (ili Subordinirani dug; takođe i<br />
uslovljeni kapital, za razliku od osnovnog / čistog<br />
kapitala) – Zajam koji akcionari odobre DPN. Kamata<br />
se obračunava na zajam i plaća se akcionarima.<br />
Zajedničko ulaganje (Joint venture) – Lice formirano<br />
između dve ili više strana koje će zajednički<br />
preduzimati privredne aktivnosti. Strane se dogovore<br />
da osnuju novi subjekat tako što će obe uložiti<br />
kapital, a zatim dele prihode, troškove i kontrolu<br />
nad tim preduzećem. Zajedničko ulaganje može<br />
postojati samo za jedan specifični projekat, ili trajni<br />
poslovni odnos.<br />
67<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E
K O R I Š Ć E N A L I T E R A T U R A<br />
68<br />
U F O K U S U F I N A N S I R A N J E I N F R A S T R U K T U R E<br />
1. Procena koncesionog prava zemalja Centralne i Istočne Evrope i zemalja<br />
bivšeg Sovjetskog Saveza, EBRD;<br />
2. Ključni principi modernog koncesionog prava, EBRD;<br />
3. Novine u oblasti najbolje međunarodne prakse u javno-privatnim<br />
partnerstvima u vezi pitanja regionalne prakse, EBRD;<br />
4. EBRD Strategija za Srbiju;<br />
5. Javno privatna partnerstva, EBRD;<br />
6. Izveštaj o tranziciji za 2008. godinu, EBRD;<br />
7. Tumačenje Komisije o primeni komunitarnog prava na javne nabavke<br />
i koncesije u okviru institucionalnog javno-privatnog partnerstva,<br />
Komisija Evropskih zajednica;<br />
8. Komunikacija Komisije upućena Evropskom parlamentu, Savetu, Evropskom<br />
ekonomskom i socijalnom savetu, Savetu regiona, o javnoprivatnim<br />
partnerstvima i komunitarnom pravu u vezi javnih nabavki<br />
i koncesija;<br />
9. Direktiva 2004/17/EC o procedurama javnih nabavki subjekata iz<br />
oblasti vodosnabdevanja, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga<br />
(„Službeni list EU“, L 134/1), od 31. marta 2004. godine;<br />
10. Direktiva 2004/18/EC o procedurama dodeljivanja ugovora o javnim<br />
radovima, nabavkama i uslugama („Službeni list EU“, L134/114), od<br />
31. marta 2004. godine;<br />
11. Vodič za uspešna javno-privatna partnerstva, Komisija Evropskih zajednica;<br />
12. Knjiga izvora primene javno-privatnog partnerstva u praksi, Komisija<br />
Evropskih zajednica;<br />
13. Tretman javno-privatnih partnerstva, Eurostat;<br />
14. Zeleni papir o javno privatnim partnerstvima i komunitarnom pravu o<br />
javnim ugovorima i koncesijama, Komisija Evropskih zajednica;<br />
15. Izveštaj Komisije o napretku u procesu tranzicije u 2008. godini,<br />
Komisija Evropskih zajednica;<br />
16. Radni izveštaj Komisije o javnom savetovanju u vezi Zelenog papira o<br />
javno privatnim partnerstvima i komunitarnom pravu o javnim ugovorima<br />
i koncesijama, Komisija Evropskih zajednica;<br />
17. Zaključak Vlade Republike Hrvatske, Smernice za primenu ugovornih<br />
oblika javno privatnog partnerstva;<br />
18. Ocena projekata javno-privatnog partnerstva koji su finansirani od<br />
strane EIB-a, EIB;<br />
19. Strategija razvoja železničkog, drumskog, vodnog i vazdušnog intermodalnog<br />
transporta 2008. - 2015. godine, Vlada Republike Srbije;<br />
20. Strategija razvoja energetike do 2015. godine, Vlada Republike Srbije;<br />
21. Strategiju regionalnog razvoja Srbije 2007. – 2012. godine, Vlada Republike<br />
Srbije;<br />
22. Strategija razvoja telekomunikacija u periodu 2006. – 2010. godine,<br />
Vlada Republike Srbije;<br />
23. Strategija razvoja energetike do 2015. godine, Vlada Republike Srbije;<br />
24. Nacionalna strategija privrednog razvoja Republike Srbije 2006.<br />
– 2012. godine, Vlada Republike Srbije;<br />
25. Nacionalni plan razvoja saobraćajne i železničke <strong>infrastrukture</strong> u periodu<br />
2008. - 2012. godine, Vlada Republike Srbije;<br />
26. Nacionalni program zaštite životne sredine, Vlada Republike Srbije;<br />
27. Strategija upravljanja čvrstim otpadom u Republici Srbiji, Vlada Republike<br />
Srbije;