Kontrola Państwowa 2004/4 - Najwyższa Izba Kontroli

nik.gov.pl

Kontrola Państwowa 2004/4 - Najwyższa Izba Kontroli

NAJWY¯SZA IZBA KONTROLI

„... ktokolwiek grosz publiczny

do swego rozporz¹dzenia odbiera,

wydatek onego¿ usprawiedliwiæ winien.”

*

WARSZAWA

ROCZNIK XLIX — NR 4 (297) — LIPIEC – SIERPIEÑ 2004 R.


ISSN 0452–5027

* Cytat z pisma ministra skarbu Ksiêstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowanego

w zwi¹zku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o G³ównej

Izbie Obrachunkowej.


SPIS TREŒCI

Wyst¹pienie prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli w Sejmie:

Analiza wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej w 2003 r. ...... 3

Sprawozdanie z dzia³alnoœci Najwy¿szej Izby Kontroli w 2003 r. .................. 15

II Krajowa Konferencja „Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej” . 23

Audyt wykonania bud¿etu pañstwa realizowany przez Najwy¿sz¹ Izbê

Kontroli w ramach kontroli wykonania bud¿etu pañstwa (Informacja

przedstawiona przez prezesa NIK Miros³awa Seku³ê podczas konferencji

w MSWiA) ................................................................................................. 24

El¿bieta Chojna-Duch – Audyt wewnêtrzny w Polsce po akcesji do Unii

Europejskiej ............................................................................................. 29

Jacek Mazur – Kontrola wykonania zadañ w najwy¿szych organach

kontroli krajów europejskich .................................................................. 45

*

Relacja z konferencji „Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej”

– opr. Jacek Mazur ..................................................................................... 62

USTALENIA NIEKTÓRYCH KONTROLI

Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski – Przygotowanie administracji publicznej

do korzystania z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej ........... 74


[757] 197

Krzysztof Zalega – Dzia³alnoœæ wojewódzkich funduszy ochrony

œrodowiska i gospodarki wodnej ( 2000 r. – I po³owa 2003 r.) ............. 85

RELACJE, POLEMIKI

Micha³ Œmia³owski – Za³o¿enia i skutki postêpowania mediacyjnego –

aspekt teoretyczny .................................................................................... 107

Tadeusz Janusz, Daniel Stos – Wycena prawa u¿ytkowania wieczystego

gruntów .................................................................................................... 123

Informacja o wynikach kontroli skarbowej w 2003 r. ( przedruk) ............. 134

*

Listy do redakcji

Wysokie narzuty na p³ace – prawda czy fa³sz ? – Adam Zych .................... 143

WSPÓ£PRACA MIÊDZYNARODOWA

Wspó³praca najwy¿szych organów kontroli w celu redukcji problemów

regionalnych – opr. Ma³gorzata Romanowicz ......................................... 146

Spotkanie Grupy Roboczej INTOSAI ds. Kontroli Œrodowiska – opr. Ewa

Borkowska-Domañska .............................................................................. 150

Z ¯YCIA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI

Ryszard Szyc – By sprawnie i skutecznie kontrolowaæ, trzeba wiedzieæ jak,

ale tak¿e stale doskonaliæ swoj¹ wiedzê i umiejêtnoœci ......................... 156

Stanis³aw Piecuch – Archiwum Zak³adowe Najwy¿szej Izby Kontroli ...... 165

*

Spotkanie prezesów najwy¿szych organów kontroli krajów Grupy

Wyszehradzkiej – A. R. .......................................................................... 169

Spotkanie prezesów najwy¿szych organów kontroli pañstw Europy

Œrodkowej i Wschodniej oraz Cypru, Malty i Turcji z Europejskim

Trybuna³em Obrachunkowym – M. S. .................................................. 170

Wizyta prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli w Trybunale Obrachunkowym

Portugalii – A. K. ...................................................................................... 171

Wizyta prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli w Ministerstwie Kontroli

Chiñskiej Republiki Ludowej – M. S..................................................... 172


198

[758]

Wizyta prezesa Izby Obrachunkowej Ukrainy w Najwy¿szej Izbie

Kontroli – M. S. ........................................................................................ 173

TROCHÊ HISTORII...

Delegatury NIK o sobie – £ódŸ

Delegatura NIK w £odzi – od zakoñczenia II wojny œwiatowej do czasów

teraŸniejszych – opr. Monika Rychter-Wojtczak ..................................... 175

Stanis³aw Markowski – Jak bywa³em korumpowany... ........................... 188

Sygna³y o ksi¹¿kach ..................................................................................... 194


WYST¥PIENIE PREZESA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI W SEJMIE

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 20 lipca 2004 r., w pierwszym dniu obrad

80. posiedzenia, rozpatrzy³ dwa dokumenty przedstawione przez prezesa Najwy¿szej

Izby Kontroli Miros³awa Seku³ê – pierwszy to „Analiza wykonania bud¿etu pañstwa

i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej w 2003 r.” wraz z opini¹ Kolegium Najwy¿szej Izby

Kontroli w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów i drugi dokument –

„Sprawozdanie z dzia³alnoœci Najwy¿szej Izby Kontroli w 2003 r.” Opiniê do sprawozdania

z dzia³alnoœci NIK przedstawi³a sejmowa Komisja do spraw Kontroli

Pañstwowej.

Zamieszczamy teksty obu wyst¹pieñ prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli.

*

Analiza wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej

w 2003 r.

Panie Marsza³ku! Panie Ministrze Finansów! Panie Prezesie Narodowego Banku

Polskiego! Wysoki Sejmie!

Zgodnie z art. 204 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przedstawiam Wysokiemu

Sejmowi analizê wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿-

nej wraz z opini¹ Najwy¿szej Izby Kontroli w przedmiocie absolutorium dla Rady

Ministrów.

Bud¿et pañstwa w 2003 r. zosta³ zrealizowany w podstawowych wielkoœciach

zgodnie z ustaw¹ bud¿etow¹. Wyniki audytu finansowego pozwalaj¹ na poœwiadczenie,

¿e sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania bud¿etu pañstwa w okresie

od 1 stycznia do 31 grudnia 2003 r. przekazuje prawdziwy i rzetelny obraz wykonania

bud¿etu. Prawid³owe wykonanie bud¿etu pañstwa w podstawowych proporcjach

nie stanowi jednak wystarczaj¹cej podstawy do jednoznacznie pozytywnej oceny

wykonania bud¿etu pañstwa w 2003 r. Podobnie jak w roku poprzednim trzeba stwierdziæ,

¿e by³o to jedynie dobre wykonanie planu finansowego, które jednak nie przyczy-


4

Wyst¹pienie w Sejmie

[564]

ni³o siê do rozwi¹zania podstawowego problemu polskich finansów publicznych,

jakim jest strukturalna nierównowaga.

W 2003 r. nadal w szybkim tempie narasta³o zad³u¿enie pañstwa. Spowodowa³o

to, ¿e relacja pañstwowego d³ugu publicznego, powiêkszonego o kwotê przewidywanych

wyp³at z tytu³u porêczeñ i gwarancji, do produktu krajowego brutto osi¹gnê³a

51,6%, czyli przekroczy³a pierwszy próg ostro¿noœciowy okreœlony w ustawie

o finansach publicznych na poziomie 50%. Realne staje siê niebezpieczeñstwo

przekroczenia kolejnego progu 55%. Dalszy brak przedsiêwziêæ porz¹dkuj¹cych finanse

publiczne i utrzymywanie wysokiego deficytu bud¿etowego grozi przekroczeniem

ustalonej w konstytucji granicy 60%, czyli grozi destabilizacj¹ finansów

publicznych i zahamowaniem wzrostu gospodarczego.

Pierwszym czynnikiem powoduj¹cym wzrost d³ugu publicznego by³ deficyt bud¿etu

pañstwa. Pozostawa³ on w ubieg³ym roku nadal na bardzo wysokim poziomie.

W relacji do produktu krajowego brutto wynosi³ 4,5%, a deficyt ca³ego sektora finansów

publicznych przekracza³ 5%.

Drugim czynnikiem by³o niewykonanie przychodów z prywatyzacji, które mia-

³y sfinansowaæ czêœæ deficytu. Dochody z prywatyzacji wykonano jedynie w 40%.

W rezultacie dodatkowe potrzeby bud¿etu pañstwa trzeba by³o pokryæ zwiêkszon¹

emisj¹ papierów wartoœciowych, co powiêkszy³o d³ug publiczny bardziej ni¿ zak³adano,

uchwalaj¹c ustawê bud¿etow¹.

Trzecim dodatkowym elementem by³o „wypychanie” deficytu poza bud¿et pañstwa

poprzez zani¿anie dotacji dla instytucji zasilanych œrodkami bud¿etowymi i ich

zad³u¿anie. Zabieg taki wprawdzie poprawia formalny obraz bud¿etu, jednak¿e nie

ma on racjonalnego, ekonomicznego uzasadnienia i pozostaje w kolizji z zasadami

przejrzystoœci finansów publicznych.

Podsumowuj¹c, wykonanie bud¿etu pañstwa nale¿y oceniæ pozytywnie, jednak

w kontekœcie celu d³ugofalowego, jakim jest przywracanie równowagi finansów

publicznych ocena ta nie mo¿e byæ pozytywna. Dlatego Kolegium Najwy¿szej Izby

Kontroli, przyjmuj¹c 9 czerwca uchwa³ê w przedmiocie absolutorium dla Rady

Ministrów, wyrazi³o opiniê pozytywn¹ z zastrze¿eniem.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Chcia³bym teraz powiedzieæ kilka s³ów o sposobie wykonywania kontroli.

Podstaw¹ analizy wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej s¹

wyniki kontroli przeprowadzonej w 451 jednostkach. Skontrolowano wszystkich

dysponentów czêœci bud¿etowych wraz z wybranymi jednostkami podleg³ymi,

Narodowy Bank Polski, pañstwowe fundusze celowe, agencje rz¹dowe, pañstwowe

zak³ady bud¿etowe i gospodarstwa pomocnicze, jednostki samorz¹du terytorialnego

oraz niektóre jednostki spoza sektora finansów publicznych korzystaj¹ce z dotacji

bud¿etowych. Wykorzystaliœmy tak¿e wyniki 27 innych kontroli przeprowadzonych

wczeœniej lub równolegle z kontrol¹ bud¿etow¹.


[565] Wyst¹pienie w Sejmie 5

Wraz z analiz¹ wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej przed-

³o¿yliœmy Wysokiemu Sejmowi 90 szczegó³owych informacji o wynikach kontroli

wykonania bud¿etu pañstwa.

Kontrola wykonania bud¿etu pañstwa za 2003 r. zosta³a przeprowadzona zgodnie

z publicznie dostêpnymi standardami kontroli Najwy¿szej Izby Kontroli, które

s¹ z kolei oparte na standardach miêdzynarodowych, g³ównie Miêdzynarodowej

Organizacji Najwy¿szych Organów Kontroli (skrót ang. INTOSAI).

W kontroli stosowaliœmy statystyczne metody doboru próby oraz dobór celowy.

Metody statystyczne wykorzystane zosta³y przy badaniu poprawnoœci sporz¹dzania

i ewidencji dokumentów ksiêgowych u wszystkich dysponentów trzeciego stopnia.

Podstawow¹ metod¹ by³ jednak celowy dobór jednostek i spraw do kontroli wynikaj¹cy

z oceny ryzyka wyst¹pienia nieprawid³owoœci, zwi¹zanego z charakterem

dzia³alnoœci i specyfik¹ poszczególnych dochodów i wydatków. Zastosowano oparte

na jednolitych kryteriach oceny wykonania bud¿etu w poszczególnych czêœciach,

a tak¿e planów finansowych pañstwowych funduszy i agencji.

Kontrola mia³a charakter kompleksowy. W jej ramach kontrolerzy przeprowadzili

audyt finansowy oraz kontrolê wykonania zadañ finansowanych ze œrodków

publicznych. Zbadane zosta³y ksiêgi rachunkowe oraz oceniono rzetelnoœæ sprawozdañ

bud¿etowych. Natomiast wykonanie zadañ przez kontrolowane jednostki zbadane

zosta³o z punktu widzenia oszczêdnoœci, wydajnoœci i skutecznoœci.

Mówi¹c o sposobie przeprowadzenia kontroli wykonania bud¿etu pañstwa, chcia³bym

podkreœliæ, ¿e stosuj¹c zasadê jawnoœci i przejrzystoœci, o wszelkich zmianach

zawsze informujemy z odpowiednim wyprzedzeniem Wysoki Sejm i kontrolowanych.

Analizê wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej wzbogaciliœmy

w tym roku o nowy rozdzia³ oznaczony jako XI, zawarty na stronach 273-288.

Przedstawiamy w nim w wielkim skrócie, bud¿et pañstwa i funkcjonowanie ca³ego

sektora finansów publicznych z perspektywy kilkunastu ostatnich lat. Mamy nadziejê,

¿e pozwoli to na dokonanie oceny wykonania bud¿etu pañstwa w 2003 r. na szerszym

tle.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Przeprowadzony przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli audyt finansowy wykaza³, ¿e

podstawowe wielkoœci bud¿etu pañstwa w 2003 r. zosta³y zrealizowane w granicach

kwot okreœlonych w ustawie bud¿etowej.

Dochody bud¿etu pañstwa wynios³y 152 110 mln z³ i by³y o 2,3% ni¿sze ni¿ w planie

ustalonym w ustawie bud¿etowej. Wydatki bud¿etu pañstwa wykonano w wysokoœci

189 154 mln z³, tj. o 2,7% mniej ni¿ wynosi limit okreœlony w ustawie bud¿etowej.

W rezultacie deficyt bud¿etu pañstwa wyniós³ 37 043 mln z³ i by³ o 1691 mln z³ ni¿-

szy od dopuszczalnej kwoty wyznaczonej w ustawie bud¿etowej.

Wymienione powy¿ej kwoty dochodów, wydatków i deficytu, podane w „Sprawozdaniu

Rady Ministrów z wykonania bud¿etu pañstwa za okres od 1 stycznia do


6

Wyst¹pienie w Sejmie

[566]

31 grudnia 2003 roku”, stanowi¹ sumê kwot wykazanych w sprawozdaniach bud¿etowych

dysponentów poszczególnych czêœci, co potwierdzaj¹ wyniki badania sprawozdañ

bud¿etowych przeprowadzone przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli. Skala i charakter

stwierdzonych uchybieñ w ewidencji i sprawozdawczoœci bud¿etowej by³a

nieznaczna i nie podwa¿a prawid³owoœci tych liczb.

W ramach przeprowadzonego w trakcie kontroli audytu finansowego Najwy¿-

sza Izba Kontroli zbada³a rzetelnoœæ sprawozdañ bud¿etowych wszystkich kontrolowanych

jednostek oraz sprawozdañ ³¹cznych sporz¹dzonych przez dysponentów

poszczególnych czêœci bud¿etowych. Roczne sprawozdania sporz¹dzone przez dysponentów

62 czêœci, tj. ponad 68% czêœci objêtych badaniem, zosta³y uznane za

zgodne z zasadami rachunkowoœci dla jednostek bud¿etowych i zaopiniowane pozytywnie.

Sprawozdania te zawieraj¹ prawdziwy i rzetelny obraz wykonania bud¿etu

pañstwa w 2003 r. W sprawozdaniach 28 dysponentów czêœci stwierdzono uchybienia

i nieprawid³owoœci o ró¿nym charakterze. W jednej czêœci bud¿etowej, tj. w Urzêdzie

S³u¿by Cywilnej sprawozdania bud¿etowe sporz¹dzono na podstawie danych,

które nie zosta³y wprowadzone do ksi¹g rachunkowych i Najwy¿sza Izba Kontroli

odst¹pi³a od zaopiniowania tych sprawozdañ.

Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e czêœæ b³êdów w sprawozdawczoœci zosta³a skorygowana

w toku kontroli Izby lub po jej zakoñczeniu. W trakcie trwania kontroli dysponenci

11 czêœci dokonali korekt sprawozdañ na kwotê ogó³em ponad 40 mln z³. Zmiany te

zosta³y uwzglêdnione nastêpnie w sprawozdaniu Rady Ministrów z wykonania bud¿etu

pañstwa. Skutki pozosta³ych nieskorygowanych b³êdów nie mia³y istotnego

znaczenia, gdy¿ stanowi³y ³¹cznie zaledwie 0,005% zrealizowanych dochodów i nale¿noœci.

W 2003 r., tak jak w latach poprzednich, Najwy¿sza Izba Kontroli bada³a prawid³owoœæ

funkcjonowania systemów rachunkowoœci, ewidencji finansowo-ksiêgowej

oraz kontroli wewnêtrznej. Z ustaleñ kontroli wynika, ¿e w jednostkach objêtych

kontrol¹ zasady rachunkowoœci zosta³y na ogó³ ustalone prawid³owo. Natomiast

nie wszystkie jednostki wykorzysta³y uwagi i zrealizowa³y wnioski przedstawione

przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli po poprzedniej kontroli.

Przeprowadzone przez Izbê statystyczne badania poprawnoœci sporz¹dzania i ewidencji

dowodów ksiêgowych potwierdzaj¹, ¿e podobnie jak w 2002 r. niektóre jednostki

nieprawid³owo interpretuj¹ przepisy ustawy o rachunkowoœci. Aktualny pozostaje

zatem wniosek Izby z ubieg³ego roku dotycz¹cy opracowania szczegó³owych

unormowañ prawnych odnoœnie do zasad prowadzenia rachunkowoœci w jednostkach

bud¿etowych.

Mimo stwierdzonej w tegorocznej kontroli poprawy funkcjonowania kontroli

wewnêtrznej w jednostkach nale¿¹cych do sektora finansów publicznych, jej organizacja

i dzia³alnoœæ wymaga dalszego doskonalenia. Zwróciæ nale¿y uwagê na koniecznoœæ

prawid³owego usytuowania komórek audytu wewnêtrznego w strukturach


[567] Wyst¹pienie w Sejmie 7

jednostek bud¿etowych, wiêkszej starannoœci przy opracowywaniu procedur i instrukcji

zwi¹zanych z kontrol¹ wewnêtrzn¹ oraz lepszego wykorzystania wyników

tych kontroli przez pracowników jednostek.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Prognoza wzrostu gospodarczego na 2003 r. okaza³a siê bliska rzeczywistoœci.

Wzrost produktu krajowego brutto, planowany na 3,5%, wyniós³ 3,8%. Jednak oszacowanie

jego konsekwencji – szczególnie dla rynku pracy – okaza³o siê nietrafne.

Przes¹dzi³a o tym odmienna od zak³adanej struktura wzrostu produktu krajowego brutto.

G³ównym czynnikiem kreuj¹cym wzrost gospodarczy mia³ byæ w 2003 r. popyt krajowy,

a by³ nim eksport. Na etapie konstrukcji bud¿etu zak³adano, ¿e w 2003 r. popyt

krajowy wzroœnie o 3,4%, podczas gdy faktycznie wzrós³ tylko o 2,4% Za to tempo

eksportu wzros³o o 13%, czyli o 4,5 punktu procentowego wiêcej ni¿ zak³adano.

Zdecydowanie lepsze saldo obrotów bie¿¹cych bilansu p³atniczego spowodowa³o,

¿e relacja deficytu obrotów bie¿¹cych do produktu krajowego brutto ukszta³towa³a

siê w 2003 r. poni¿ej 2%. Niepokoi jednak utrzymywanie siê spadkowej tendencji

bezpoœrednich inwestycji zagranicznych. W 2003 r. nap³ynê³y do Polski

bezpoœrednie inwestycje o wartoœci 3700 mln z³, tj. o ponad 2 mld dolarów mniej,

ni¿ planowano.

Wzrost gospodarczy nie spowodowa³ w 2003 r. poprawy na rynku pracy, a zmiany

zatrudnienia przebiega³y inaczej ni¿ przewidywano. Zamiast spodziewanego

wzrostu zatrudnienia w sektorze przedsiêbiorstw odnotowano spadek o 3,8%. Z kolei

w sferze bud¿etowej, w której zatrudnienie mia³o zmaleæ, nast¹pi³ wzrost o 0,2%.

Przeciêtne zatrudnienie w gospodarce narodowej zmniejszy³o siê w efekcie o 200 tys.

osób, a stopa bezrobocia utrzymywa³a siê na bardzo wysokim poziomie 20%.

Reasumuj¹c, o ile równowaga zewnêtrzna – mierzona relacj¹ deficytu w obrotach

bie¿¹cych bilansu p³atniczego do produktu krajowego brutto – ulega stopniowej

poprawie i daje podstawy stabilnego wzrostu, to nierozwi¹zanym problemem

pozostaje nierównowaga wewnêtrzna, której przejawami s¹: wysokie bezrobocie i rosn¹cy

deficyt sektora bud¿etu pañstwa, gro¿¹ce destabilizacj¹ i zahamowaniem procesów

wzrostowych w gospodarce polskiej.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Pañstwowy d³ug publiczny, powiêkszony o przewidywane wp³aty z tytu³u porêczeñ

i gwarancji, przekroczy³ w koñcu 2003 r. kwotê 420 mld z³, co stanowi³o 51,6%

produktu krajowego brutto z 2003 r. W ci¹gu 12 miesiêcy 2003 r. d³ug publiczny

wzrós³ o 15%, co oznacza, ¿e dynamika jego wzrostu by³a czterokrotnie wy¿sza ni¿

dynamika wzrostu produktu krajowego brutto. Chcê na to zwróciæ szczególn¹ uwagê

– produkt krajowy brutto wzrós³ o 3,8%, a d³ug publiczny o 15%. Wzrost pañstwowego

d³ugu publicznego wynika³ przede wszystkim z koniecznoœci sfinanso-


8

Wyst¹pienie w Sejmie

[568]

wania wysokiego deficytu bud¿etowego, przy drastycznie odbiegaj¹cych od planów

wp³ywach z prywatyzacji.

Dochody bud¿etowe wystarczy³y w 2003 r. na sfinansowanie tylko 80,4% wydatków

bud¿etu pañstwa. W zwi¹zku z tym deficyt bud¿etu pañstwa na koniec 2003 r.

zamkn¹³ siê kwot¹ 37 mld z³, a wiêc nadal by³ bardzo wysoki. Chocia¿ relacja dochodów

do wydatków uleg³a nieznacznej poprawie w stosunku do poprzedniego roku,

by³o to m.in. skutkiem zbyt niskiego poziomu dotowania z bud¿etu pañstwa Funduszu

Ubezpieczeñ Spo³ecznych i Funduszu Pracy. Ograniczenie dotacji przenios³o,

inaczej mówi¹c: wypchnê³o, czêœæ deficytu bud¿etu pañstwa poza ten bud¿et, zwiêkszaj¹c

ujemny wynik i zad³u¿enie funduszy celowych.

Jednoczeœnie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa osi¹gnê³a na

koniec roku du¿¹ nadwy¿kê finansow¹ w wyniku otrzymania dotacji znacznie przewy¿szaj¹cej

jej potrzeby w 2003 r. Z kolei Agencja Rynku Rolnego nie mia³a w³asnych

œrodków na sp³atê kredytów bankowych zaci¹gniêtych jeszcze w 2002 r. Sp³aty

tych kredytów dokonano z bud¿etu pañstwa. Przyk³ady te œwiadcz¹ o koniecznoœci

kompleksowego spojrzenia na zarz¹dzanie p³ynnoœci¹ finansow¹ bud¿etu pañstwa

i instytucji pozabud¿etowych.

Wed³ug danych Ministerstwa Finansów deficyt sektora finansów publicznych

wyniós³ w 2003 r. 43,8 mld z³ i w stosunku do wykonania w roku poprzednim by³

o 4,7% ni¿szy. Relacja do produktu krajowego brutto wynios³a 5,4%, co œwiadczy

o utrzymaniu siê w 2003 r. g³êbokiej nierównowagi w tym sektorze. Najwiêkszy

wp³yw na jego wysokoœæ mia³ deficyt bud¿etowy – 84,6% i deficyt pañstwowych

funduszy celowych – 9,4%.

Finansowanie deficytu bud¿etowego i pozosta³ych potrzeb po¿yczkowych bud¿etu

pañstwa przebiega³o inaczej ni¿ zaplanowano w ustawie bud¿etowej. G³ównym

powodem by³o niewykonanie, trzeci rok z rzêdu, planu przychodów z prywatyzacji.

Przychody z prywatyzacji zosta³y zaplanowane nierzetelnie. Za³o¿enia

planistyczne Ministerstwa Skarbu Pañstwa by³y niespójne i ró¿ni³y siê od danych

przyjêtych w uzasadnieniu do ustawy bud¿etowej. Plan przychodów netto wykonano

zaledwie w 40%, dominowa³y w tych przychodach wp³ywy ze sprzeda¿y akcji

i udzia³ów spó³ek sprywatyzowanych do koñca 2002 r.

Plan dochodów bud¿etu pañstwa wykonano w 97,7%. Najwiêkszy wp³yw na niewykonanie

planu mia³y ni¿sze od planowanych dochody podatkowe, w tym zw³aszcza

z podatku dochodowego od osób fizycznych i VAT. Przyczyn¹ niewykonania

planu dochodów podatkowych by³o zawy¿enie przewidywanego wykonania w 2002 r.

oraz nietrafione prognozy rynku pracy i wzrostu cen.

Nie zrealizowano zak³adanego zmniejszenia o 46% zaleg³oœci podatkowych. Co

wiêcej, na przestrzeni 2003 r. zaleg³oœci w dochodach bud¿etowych wzros³y o 11,5%.

Znacznie mniejsze ni¿ zak³adano by³y efekty ustawy o restrukturyzacji niektórych

nale¿noœci publicznoprawnych od przedsiêbiorców. Przeprowadzone przez Izbê kon-


[569] Wyst¹pienie w Sejmie 9

trole urzêdów skarbowych wykaza³y te¿ pogarszanie siê efektywnoœci egzekucji

dochodów bud¿etowych i liczne nieprawid³owoœci w prowadzeniu postêpowañ podatkowych.

Widoczne jest, ¿e wprowadzone w ostatnich latach zmiany organizacyjne

i prawne nie przynios³y poprawy sytuacji.

Wydatki bud¿etu pañstwa w 2003 r. wynios³y 189 200 mln z³. By³a to kwota

o 2,7% ni¿sza od zaplanowanej, lecz o 3,4% wy¿sza od wydatków w 2002 r. W ocenie

Najwy¿szej Izby Kontroli œwiadczy to o ma³o aktywnym poszukiwaniu oszczêdnoœci

w wydatkach publicznych. Za tak¹ ocen¹ przemawia równie¿ porównanie tempa

wzrostu ró¿nych rodzajów wydatków. Najbardziej, bo prawie o 15%, wzros³y

w 2003 r. wydatki bie¿¹ce pañstwowych jednostek bud¿etowych. Odnotowano te¿

znaczny wzrost wydatków maj¹tkowych, o 9,1%, lecz ich udzia³ pozostaje bardzo

niski. W 2003 r. na inwestycje przeznaczono tylko 4,5% wydatków bud¿etowych.

Œwiadczenia na rzecz osób fizycznych wzros³y o 5%, a dotacje i subwencje o 0,8%.

Dziêki obni¿kom stóp procentowych praktycznie nie zmieni³y siê w porównaniu

z 2002 r. wydatki na obs³ugê d³ugu publicznego. Widaæ st¹d, ¿e najbardziej wzros³y

w 2003 r. w³asne wydatki administracji, w ujêciu realnym zmniejszy³a siê natomiast

kwota przekazywana z bud¿etu pañstwa do innych podmiotów, takich jak jednostki

samorz¹du terytorialnego, pañstwowe fundusze i agencje oraz instytucje spoza sektora

finansów publicznych.

W wydatkach bud¿etu pañstwa dominowa³y tzw. wydatki sztywne. S¹ to przede

wszystkim wydatki na obs³ugê d³ugu publicznego oraz ustawowo okreœlone dotacje

i subwencje. Równie¿ wœród wydatków bie¿¹cych przewa¿aj¹ wydatki o charakterze

sta³ym, takie jak wynagrodzenia i pochodne. Racjonalizacja i ograniczenie wydatków

bud¿etowych uzale¿nione s¹ wiêc w g³ównej mierze od podjêcia w sferze

finansów publicznych g³êbokich reform systemowych. Nie oznacza to jednak, ¿e

brakuje mo¿liwoœci racjonalizacji wydatków bud¿etowych bez zmian ustawowych.

Kontrole Najwy¿szej Izby Kontroli dostarczy³y wielu przyk³adów potwierdzaj¹cych

tê tezê.

Godne odnotowania jest zmniejszenie siê, i to a¿ o 38%, stanu wymagalnych

zobowi¹zañ pañstwowych jednostek bud¿etowych. Œwiadczy to o poprawie przestrzegania

dyscypliny przez dysponentów œrodków bud¿etowych. Poprawê tê potwierdzaj¹

równie¿ wyniki przeprowadzonych przez Izbê kontroli.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Tak jak co roku, kontrola bud¿etowa objê³a równie¿ pañstwowe fundusze celowe

i agencje, zak³ady bud¿etowe, gospodarstwa pomocnicze, œrodki specjalne, inwestycje

wieloletnie oraz wykorzystanie œrodków ze Ÿróde³ zagranicznych. Przedstawiam

teraz najwa¿niejsze problemy, jakie uwidoczni³y siê w toku tych kontroli.

Problem najwiêkszy to trwaj¹cy od lat rozrost pozabud¿etowych form gospodarowania

œrodkami publicznymi. Gdy popatrzymy na skonsolidowany rachunek wy-


10

Wyst¹pienie w Sejmie

[570]

datków sektora finansów publicznych, uwzglêdniaj¹cy tylko wydatki ostateczne, bez

przep³ywów œrodków miêdzy instytucjami publicznymi, to oka¿e siê, ¿e wydatki

pañstwowych funduszy celowych, stanowi¹ce w 2003 r. 35% wszystkich wydatków

sektora finansów publicznych, s¹ znacznie wiêksze od wydatków bud¿etu pañstwa,

których udzia³ wynosi dziœ mniej ni¿ 25%. Pomimo to zasady gospodarki finansowej

w funduszach celowych s¹ mniej rygorystyczne ni¿ w jednostkach bud¿etowych.

Podlegaj¹ one tak¿e mniejszej kontroli, w tym parlamentarnej. Na problem ten

Najwy¿sza Izba Kontroli zwraca³a ju¿ wielokrotnie uwagê.

Ustaw¹ bud¿etow¹ nie jest objêty plan finansowy Narodowego Funduszu Zdrowia.

Z funduszu tego finansowanych jest 91% ogó³u publicznych wydatków na ochronê

zdrowia. Jego wydatki stanowi³y w 2003 r. oko³o 10% wszystkich wydatków

publicznych. Pominiêcie planu finansowego Narodowego Funduszu Zdrowia w ustawie

bud¿etowej jest, zdaniem Izby, jaskrawym naruszeniem zasad jawnoœci i przejrzystoœci

finansów publicznych oraz ogranicza mo¿liwoœæ jego kontroli.

Pañstwowe fundusze celowe odnotowa³y na koniec 2003 r. ujemny wynik finansowy.

Przyczyni³y siê do tego fundusze celowe dotowane z bud¿etu pañstwa, których

³¹czny deficyt wyniós³ 1,5 mld z³. Zasadnicz¹ czêœæ stanowi³y wyp³aty ustawowo

gwarantowanych œwiadczeñ. Fakt, i¿ Fundusz Ubezpieczeñ Spo³ecznych

i Fundusz Pracy nie dysponowa³y w 2003 r. œrodkami niezbêdnymi do wyp³aty tych

œwiadczeñ dowodzi, ¿e dotacje bud¿etowe dla nich zosta³y zani¿one. Tym samym

po raz kolejny zani¿ony zosta³ – poprzez przerzucenie niedoboru na fundusze celowe

– deficyt bud¿etu pañstwa.

Od kilku lat roœnie kwota wolnych œrodków finansowych Narodowego Funduszu

Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej. Œwiadczy to, zdaniem Izby, o niedostatecznie

aktywnym podejœciu do wykonywania przez fundusz jego statutowych

zadañ. Zastrze¿enia budzi wspó³praca funduszu z bankami innymi ni¿ Bank Ochrony

Œrodowiska oraz z wojewódzkimi funduszami ochrony œrodowiska i gospodarki

wodnej. Bulwersuj¹ te¿ przypadki wykorzystywania œrodków funduszu na cele niezwi¹zane

bezpoœrednio z ochron¹ œrodowiska. Przypomnê, ¿e wszystko to ma miejsce

w sytuacji, gdy œrodki na ochronê œrodowiska nie wystarczaj¹ na realizacjê zobowi¹zañ

dostosowawczych wobec Unii Europejskiej.

Istne kuriozum stanowi sprawa funkcjonowania funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym

i kartograficznym. Ministrowie infrastruktury i finansów oraz g³ówny geodeta

kraju uznali, ¿e fundusze: centralny, wojewódzkie i powiatowe s¹ pañstwowymi funduszami

celowymi. Wiêkszoœæ marsza³ków województw i starostów, a wiêc z mocy

ustawy dysponentów funduszy wojewódzkich i powiatowych, uwa¿a te fundusze za

samorz¹dowe. Niezale¿nie od merytorycznego rozstrzygniêcia tego sporu, œwiadczy on

o systemowym ba³aganie i koniecznoœci pilnego uporz¹dkowania prawa finansów publicznych.

W zaistnia³ej sytuacji niemo¿liwe by³o rzetelne rozliczenie planu finansowego

Pañstwowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym.


[571] Wyst¹pienie w Sejmie 11

Ogromne œrodki publiczne pozostaj¹ w dyspozycji agencji rz¹dowych dzia³aj¹cych

w sferze rolnictwa – Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencji

Rynku Rolnego oraz Agencji Nieruchomoœci Rolnych. Wniosek Izby o w³¹czenie

planów finansowych tych agencji do ustawy bud¿etowej zosta³ wprawdzie zrealizowany,

ale agencje prowadzi³y w 2003 r. sw¹ gospodarkê finansow¹ nie na podstawie

planów z ustawy bud¿etowej, lecz planów opracowanych w innym trybie, wynikaj¹cym

z ustaw szczegó³owych. Plany te znacznie ró¿ni³y siê od planów ujêtych w ustawie

bud¿etowej.

Funkcjonowanie œrodków specjalnych jest ju¿ od kilku lat przedmiotem krytycznych

uwag Najwy¿szej Izby Kontroli. Wyniki kontroli œrodków specjalnych w jednostkach

bud¿etowych potwierdzaj¹ potrzebê weryfikacji celowoœci istnienia tej formy

gospodarowania œrodkami publicznymi. Obecne uregulowania prawne dotycz¹ce

gospodarki œrodkami specjalnymi nie zapewniaj¹ skutecznej kontroli ich gromadzenia

i wykorzystania, a niekiedy wrêcz sprzyjaj¹ powstawaniu nieprawid³owoœci.

W ostatnich latach znacznie zwiêkszy³ siê zakres zadañ finansowanych ze œrodków

specjalnych utworzonych na podstawie ró¿nych ustaw. W 2003 r. œrodki specjalne

wystêpowa³y w 56 czêœciach bud¿etowych. Œrodki specjalne przeznaczane s¹

czêsto na dofinansowanie wydatków bie¿¹cych jednostek bud¿etowych – dysponentów

œrodków specjalnych, stawiaj¹c je wiêc w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku

do tych jednostek, które œrodkami specjalnymi nie dysponuj¹. Œrodki specjalne

utworzone na podstawie 12 ustaw mog¹ byæ wykorzystywane na wynagrodzenia

pracowników w jednostkach bud¿etowych. Jak pokazuj¹ wyniki kontroli, czêsto

odbywa siê to kosztem dochodów bud¿etowych i z naruszeniem przepisów prawa.

Wynagrodzenia finansowane ze œrodków specjalnych nie s¹ objête limitami okreœlonymi

w ustawach bud¿etowych, co w oczywisty sposób pozostaje w sprzecznoœci

z zasad¹ przejrzystoœci finansów publicznych.

Systematycznie prowadzone kontrole inwestycji wieloletnich (wczeœniej nazywanych

inwestycjami centralnymi) wskazuj¹ na powtarzaj¹ce siê nieprawid³owoœci,

polegaj¹ce na niew³aœciwym przygotowaniu inwestycji, planowaniu, monitorowaniu

i wydatkowaniu œrodków bud¿etowych. Najwy¿sza Izba Kontroli po raz

dziewi¹ty z rzêdu ocenia je negatywnie. System finansowania tych inwestycji jest

nieefektywny i nie wymusza prawid³owej realizacji zadañ. Konieczna jest zasadnicza

zmiana trybu i zasad planowania, finansowania oraz nadzoru nad realizacj¹ tych

inwestycji.

Mimo poprawy, nadal niski by³ poziom wykorzystania œrodków ze Ÿróde³ zagranicznych

niepodlegaj¹cych zwrotowi. Z dostêpnych w 2003 r. ponad 4 mld z³ z pomocy

przedakcesyjnej Unii Europejskiej wykorzystano ok. 2700 mln z³. Œrodki dostêpne

w 2003 r. wykorzystano zatem w 67,4%. Przypomnê, ¿e w 2002 r. wskaŸnik

ten wynosi³ 48,8%. Wskazuje to na koniecznoœæ dalszej intensyfikacji dzia³añ zmierzaj¹cych

do zapewnienia wy¿szego stopnia absorpcji œrodków mo¿liwych do uzy-


12

Wyst¹pienie w Sejmie

[572]

skania z bud¿etu Unii Europejskiej, w tym zw³aszcza z funduszy strukturalnych i Funduszu

Spójnoœci.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Je¿eli chodzi o politykê pieniê¿n¹, to Najwy¿sza Izba Kontroli pozytywnie oceni³a

realizacjê za³o¿eñ w tym zakresie. W 2003 r. inflacja ukszta³towa³a siê poni-

¿ej celu okreœlonego przez Radê Polityki Pieniê¿nej w za³o¿eniach polityki pieniê¿nej.

WskaŸnik inflacji wyniós³ w grudniu 2003 r. 1,7% i by³ o 0,3 punktu

procentowego ni¿szy ni¿ dolna granica przedzia³u tolerancji. Przypomnê, ¿e za³o-

¿enia Narodowego Banku Polskiego przewidywa³y osi¹gniêcie wskaŸnika inflacji

równego 3%, z dopuszczalnym jednopunktowym odchyleniem w górê lub w dó³.

Zanotowane odchylenie nale¿y uznaæ za nieznaczne, zw³aszcza ¿e do jego powstania

przyczyni³ siê przede wszystkim mniejszy od oczekiwanego przez Radê

Polityki Pieniê¿nej wzrost cen kontrolowanych, pozostaj¹cych poza sfer¹ oddzia-

³ywania Narodowego Banku Polskiego. W pierwszym pó³roczu 2003 r. Rada Polityki

Pieniê¿nej dokona³a szeœciu obni¿ek stóp procentowych, koñcz¹c w czerwcu

2003 r. trzyletni cykl obni¿ania stóp.

Wszystkie instrumenty polityki pieniê¿nej by³y w 2003 r. stosowane zgodnie

z przyjêtymi za³o¿eniami. Na pozytywn¹ ocenê zas³uguj¹ zmiany dokonane w systemach

rezerwy obowi¹zkowej oraz operacji otwartego rynku, zbli¿aj¹ce ich funkcjonowanie

do zasad obowi¹zuj¹cych w Europejskim Banku Centralnym.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

W analizie wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej Najwy¿sza

Izba Kontroli przedstawi³a stan realizacji wniosków z lat ubieg³ych oraz nowe wnioski

wynikaj¹ce z ostatniej kontroli bud¿etowej. Wyniki kontroli wykonania bud¿etu

w 2003 r. pokaza³y, ¿e wiêkszoœæ wniosków z lat ubieg³ych pozostaje niestety nadal

aktualna. Dotyczy to dziewiêciu wniosków. Czêœciowo zrealizowano osiem wniosków,

a w pe³ni wykonano tylko cztery wnioski. Wœród wniosków, które pozostaj¹

nadal aktualne, wymieniê tylko jeden, moim zdaniem najwa¿niejszy, a mianowicie

przeprowadzenie dzia³añ naprawczych zmierzaj¹cych do racjonalizacji finansów

publicznych. TreϾ tego wniosku jest jeszcze bardziej adekwatna do dzisiejszego

stanu finansów publicznych ni¿ przed rokiem.

W œwietle wyników kontroli za 2003 r. rozwi¹zania wymagaj¹, zdaniem

Najwy¿szej Izby Kontroli, nastêpuj¹ce problemy:

– zmiana statusu Narodowego Funduszu Zdrowia, umo¿liwiaj¹ca ujêcie planu

finansowego w ustawie bud¿etowej i wprowadzenie parlamentarnej kontroli jego

realizacji;

– rezygnacja z prowadzenia gospodarki finansowej w formie œrodków specjalnych

utworzonych na podstawie odrêbnych ustaw;


[573] Wyst¹pienie w Sejmie 13

– zapewnienie w bud¿ecie pañstwa œrodków finansowych niezbêdnych do pe³nej

i prawid³owej realizacji zadañ pañstwowych funduszy celowych w zakresie œwiadczeñ

emerytalno-rentowch, wspierania bezrobotnych i przeciwdzia³ania bezrobociu;

– podjêcie dzia³añ reformuj¹cych tryb i zasady planowania, finansowania oraz

nadzoru nad przebiegiem realizacji inwestycji finansowanych z bud¿etu pañstwa;

– zapewnienie maksymalnego wykorzystania funduszy otrzymywanych z Unii

Europejskiej, rzetelnego ich rozliczania i terminowego wype³niania obowi¹zków

sprawozdawczych;

– ograniczenie do niezbêdnego minimum œrodków niewygasaj¹cych z up³ywem

roku bud¿etowego, z uwzglêdnieniem mo¿liwoœci realnego ich wykorzystania;

– dokonanie oceny funkcjonowania zak³adów bud¿etowych oraz podjêcie ewentualnych

decyzji o likwidacji jednostek prowadz¹cych dzia³alnoœæ ze strat¹;

– podjêcie przez Narodowy Fundusz Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej

skutecznych dzia³añ w celu zwiêkszenia finansowania ustawowych zadañ z zakresu

ochrony œrodowiska;

– urealnienie planowanego stanu zatrudnienia w pañstwowej sferze bud¿etowej;

– zamieszczanie w projekcie ustawy bud¿etowej realnych planów finansowych

agencji rolniczych.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Jak co roku Najwy¿sza Izba Kontroli oceni³a wykonanie bud¿etu w poszczególnych

czêœciach oraz realizacjê planów finansowych funduszy celowych i agencji

rz¹dowych. Pozytywne oceny, bez zastrze¿eñ, wystawiono za wykonanie bud¿etu

w 30 czêœciach bud¿etowych. Ocenê pozytywn¹ z uchybieniami otrzyma³y 33 czêœci,

a ocenê pozytywn¹ z nieprawid³owoœciami wystawiono dla 27 czêœci. Pozytywnie

oceniono tak¿e realizacjê planów finansowych przez 4 pañstwowe fundusze celowe,

pozytywnie z uchybieniami – przez 5 funduszy i Agencjê Nieruchomoœci

Rolnych, a pozytywnie z nieprawid³owoœciami – przez 3 fundusze oraz Agencjê

Rynku Rolnego i Agencjê Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa. Najwy¿sza

Izba Kontroli negatywnie oceni³a:

– realizacjê przychodów z prywatyzacji;

– wykonanie bud¿etu pañstwa w czêœci 65: Polski Komitet Normalizacyjny;

– Narodowy Fundusz Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej;

– finansowanie i realizacjê inwestycji wieloletnich.

Wykonanie bud¿etu pañstwa musimy oceniaæ, nie tylko badaj¹c zgodnoœæ zrealizowanych

kwot dochodów i wydatków z postanowieniami ustawy bud¿etowej,

ale równie¿, a mo¿e przede wszystkim, oceniaj¹c wp³yw bud¿etu na spo³eczn¹ i gospodarcz¹

sytuacjê pañstwa. Na ocenê sposobu, w jaki rz¹d wykonywa³ bud¿et pañstwa

na 2003 r., musi wiêc rzutowaæ fakt, i¿ rok ten nie tylko nie przyniós³ poprawy

stanu finansów publicznych, lecz spowodowa³ zaostrzenie obserwowanych i sygna-


14 Wyst¹pienie w Sejmie

[574]

lizowanych ju¿ wczeœniej zagro¿eñ. W ocenie Najwy¿szej Izby Kontroli, najwa¿-

niejszymi z tych zagro¿eñ s¹:

– rosn¹cy szybko d³ug publiczny, niebezpiecznie zbli¿aj¹cy siê do konstytucyjnej

granicy 60%;

– postêpuj¹cy rozk³ad publicznej s³u¿by zdrowia;

– brak koordynacji przedsiêwziêæ z zakresu infrastruktury gospodarczej i spo-

³ecznej;

– pogarszaj¹ca siê sytuacja finansowa jednostek sektora samorz¹dowego i zwi¹zane

z tym zmniejszanie siê potencja³u inwestycyjnego tego sektora.

Stan sektora finansów publicznych wymaga szybkiego podjêcia energicznych

kroków zaradczych. Zaniechanie przedsiêwziêæ publicznych mo¿e powa¿nie utrudniæ

utrzymanie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego i efektywne wykorzystanie

potencjalnych korzyœci z przyst¹pienia Polski do Unii Europejskiej, a w konsekwencji

opóŸniæ rozwi¹zanie najwa¿niejszych problemów gospodarczych

i spo³ecznych.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Na zakoñczenie chcia³bym powtórzyæ, ¿e Kolegium Najwy¿szej Izby Kontroli

uchwa³¹ z 9 czerwca 2004 r. wyrazi³o opiniê pozytywn¹ z zastrze¿eniem w przedmiocie

udzielenia Radzie Ministrów absolutorium za 2003 r. Jestem przekonany, ¿e przedstawione

w analizie wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej w 2003 r.

oceny, uwagi i wnioski w pe³ni uzasadniaj¹ tak¹ opiniê. Dziêkujê za uwagê.

*

Sejm na posiedzeniu 20 lipca 2004 r. podj¹³ uchwa³ê w sprawie przyjêcia przedstawionej

przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli analizy wykonania bud¿etu pañstwa i za³o-

¿eñ polityki pieniê¿nej (g³osowa³o 425 pos³ów; za – 216; przeciw – 209; ¿aden pose³

nie wstrzyma³ siê od g³osu).


[575] Wyst¹pienie w Sejmie 15

Sprawozdanie z dzia³alnoœci Najwy¿szej Izby Kontroli w 2003 r.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Mam zaszczyt przedstawiæ Wysokiej Izbie sprawozdanie z dzia³alnoœci Najwy¿-

szej Izby Kontroli w roku ubieg³ym.

Rok 2003 by³ pierwszym rokiem obowi¹zywania nowych, priorytetowych kierunków

kontroli, uchwalonych przez Kolegium Najwy¿szej Izby Kontroli na lata

2003-2005. Wœród najwa¿niejszych dziedzin aktywnoœci pañstwa, na których Izba

postanowi³a skupiæ swoj¹ szczególn¹ uwagê w tym trzyletnim okresie, znalaz³y siê

takie obszary badañ, jak: deficyt bud¿etowy i d³ug publiczny, restrukturyzacja gospodarki,

ochrona zdrowia i prawa socjalne, bezpieczeñstwo narodowe oraz procesy

integracji z Uni¹ Europejsk¹.

W 2003 r. g³ówne obszary dzia³alnoœci kontrolnej Najwy¿szej Izby Kontroli nie

uleg³y jednak, w porównaniu z latami poprzednimi, zasadniczym zmianom. Nie

zmieni³y siê bowiem g³ówne problemy, przed którymi stoi nasz kraj. Nie uleg³ równie¿

wiêkszym zmianom przebieg procesów i zjawisk zachodz¹cych w gospodarce

i ¿yciu spo³ecznym.

W planie pracy Najwy¿szej Izby Kontroli na 2003 r. oprócz priorytetowych kierunków

kontroli wytyczono tak¿e priorytety metodyczne: wdra¿anie audytu finansowego

w kontroli wykonania bud¿etu pañstwa, koncentrowanie siê w toku kontroli

realizacji zadañ na oszczêdnoœci, wydajnoœci i skutecznoœci dzia³ania organów pañstwa,

badanie Ÿróde³ korupcji i mechanizmów jej sprzyjaj¹cych, zw³aszcza w obszarach

styku interesu publicznego i prywatnego, oraz analizê funkcjonowania kontroli

wewnêtrznej w administracji publicznej.

W minionym roku zakoñczyliœmy 175 kontroli, w tym 94 kontrole wykonania

bud¿etu pañstwa oraz 81 innych kontroli planowych. Ponadto NIK przeprowadzi³a

liczne kontrole doraŸne, w ramach których zbada³a 238 ró¿nych spraw. Do kierowników

kontrolowanych jednostek i w³aœciwych organów administracji pañstwowej i samorz¹dowej

skierowano prawie 3500 wyst¹pieñ pokontrolnych. W ci¹gu ca³ego ubieg³ego

roku NIK przed³o¿y³a Wysokiemu Sejmowi 170 informacji o wynikach kontroli.

W dzia³alnoœci NIK, jak co roku, wa¿ne miejsce zajmowa³a wspó³praca z Sejmem.

Prezes NIK lub upowa¿niony wiceprezes piêciokrotnie wyst¹pili na posiedzeniach

plenarnych Sejmu, a przedstawiciele NIK uczestniczyli w 874 posiedzeniach komisji

sejmowych, brali te¿ czynny udzia³ w pracach legislacyjnych. Jest rzecz¹ oczywist¹,

¿e szczególnie czêste kontakty NIK utrzymywa³a z Komisj¹ do spraw Kontroli Pañstwowej.

W 2003 r. we wszystkich jej posiedzeniach, poza tymi, które by³y poœwiêcone

sprawom wewnêtrznym, uczestniczy³ prezes NIK albo upowa¿niony wiceprezes.

Kontakty z t¹ komisj¹ cenimy sobie bardzo wysoko, bowiem stanowi¹ forum, na

którym mogliœmy przedstawiæ szczegó³y naszej pracy, opisaæ procedury i metodologiê

prowadzonych badañ, zaprezentowaæ dokumenty zwi¹zane z dzia³alnoœci¹


16

Wyst¹pienie w Sejmie

[576]

kontroln¹ Najwy¿szej Izby Kontroli. Liczymy równie¿ na blisk¹ wspó³pracê Komisji

do spraw Kontroli Pañstwowej z Komisj¹ Finansów Publicznych, g³ównie w celu

przedyskutowania procedur kontrolnych stosowanych w trakcie kontroli wykonania

bud¿etu pañstwa.

Wysoki Sejm mia³ tak¿e znacz¹cy wp³yw na kszta³towanie ubieg³orocznego planu

pracy Najwy¿szej Izby Kontroli. Oprócz kontroli prowadzonych na zlecenie Sejmu

lub jego organów, przy konstruowaniu planu skorzystaliœmy z 42 sugestii komisji

sejmowych odnosz¹cych siê do potrzeby podjêcia badañ okreœlonych spraw

i problemów. Przeprowadziliœmy ponadto wiele kontroli doraŸnych, inspirowanych

sygna³ami o nieprawid³owoœciach wymagaj¹cych zbadania przez NIK, zawartymi

w skargach i listach przekazywanych przez pos³ów.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Dziedziny aktywnoœci publicznej kluczowe z punktu widzenia dzia³ania struktur

pañstwowych znalaz³y siê – jak ju¿ wspomnia³em – wœród kontrolnych priorytetów

Izby. Bardzo dolegliwe konsekwencje mo¿e mieæ, sygnalizowana przez NIK od

d³u¿szego czasu, niesprawnoœæ procesów legislacyjnych wewn¹trz administracji rz¹dowej.

W informacjach o wynikach kontroli NIK wielokrotnie wskazywa³a na liczne

wypadki niewydawania lub wydawania nieterminowego aktów wykonawczych

do ustaw. Ma to niekorzystny wp³yw na funkcjonowanie pañstwa i podwa¿a zaufanie

obywateli do dzia³ania jego organów.

Kontrole sfery finansów publicznych wykaza³y, ¿e niektóre podmioty, w tym

wiele jednostek samorz¹du terytorialnego, nie wykorzystywa³y wszystkich posiadanych

mo¿liwoœci zwiêkszenia swoich dochodów. Tak by³o na przyk³ad w wypadku

zbywania nieruchomoœci komunalnych przez gminy czy wydawania decyzji w sprawie

lokalizacji super- i hipermarketów. Po raz kolejny niewystarczaj¹co szczelny

okaza³ siê system ustalania i poboru nale¿noœci celnych. Ponownie ujawni³y siê liczne

wady polskiego systemu podatkowego, przede wszystkim jego niestabilnoϾ, ale

tak¿e nieprzewidywalnoœæ oraz niejednoznacznoœæ przepisów.

Jeszcze czêœciej ni¿ na brak starannoœci w pozyskiwaniu dochodów bud¿etu pañstwa

i bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego Najwy¿sza Izba Kontroli wskazywa³a

na naruszanie norm prawnych oraz wymogów gospodarnoœci przy wydatkowaniu

œrodków publicznych.

Dziedzin¹, w której odnotowaliœmy szczególnie wiele zaniedbañ, jest infrastruktura

komunikacyjna. Stan dróg, stanowi¹cych wa¿ny element systemu transportowego

kraju, niestety siê nie poprawia, a raczej pogarsza siê. Wynika to jasno z zakoñczonych

w ubieg³ym roku kontroli, których przedmiotem by³y ró¿ne kwestie

zwi¹zane z budow¹ i utrzymaniem dróg publicznych.

Badania zwi¹zane z przekszta³ceniami w³asnoœciowymi ujawni³y przede wszystkim

ogrom trudnoœci, jakie napotka³ ten proces od samego pocz¹tku transformacji


[577] Wyst¹pienie w Sejmie 17

ustrojowej. One to spowodowa³y w du¿ej mierze, ¿e restrukturyzacja i prywatyzacja

nie zawsze dawa³y zadowalaj¹ce efekty. NIK wskazywa³a wielokrotnie na przewlek³oœæ

postêpowañ, spory i niejasnoœci kompetencyjne, nieprzestrzeganie obowi¹zuj¹cych

przepisów, wysokie, a do tego czêsto zbyteczne, koszty prywatyzacji, jak na

przyk³ad niecelowe wydatki ponoszone na opracowywanie – jak siê czêsto okazywa³o

zbêdnych – analiz i ekspertyz. Nie bez znaczenia by³ równie¿ niezadowalaj¹cy

w wielu wypadkach efekt finansowy prywatyzacji.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Sfera finansów publicznych to jeden z obszarów dzia³alnoœci pañstwa, który –

o ile nie zostanie poddany dog³êbnej kuracji – mo¿e ju¿ w nied³ugim czasie spowodowaæ

bardzo przykre i trudne do przewidzenia konsekwencje.

Niezwykle pal¹cym problemem i powa¿nym zagro¿eniem dla pañstwa jest szybko

i stale rosn¹cy d³ug publiczny. Jego relacja do produktu krajowego brutto zwiêksza

siê nieprzerwanie od 2000 r., a w 2003 r. przekroczy³a pierwszy z trzech progów

ostro¿noœciowych, okreœlonych w ustawie o finansach publicznych, i osi¹gnê³a

51,6%. Jego dalsze narastanie grozi destabilizacj¹ finansów publicznych.

Tymczasem polityka bud¿etowa pañstwa nie by³a nastawiona na przywrócenie

równowagi finansowej drog¹ ograniczenia wydatków lub zwiêkszenia dochodów.

Jednym z czynników powoduj¹cych wzrost d³ugu publicznego by³ po raz kolejny

brak za³o¿onych wp³ywów z prywatyzacji. Przychody z tego tytu³u osi¹gnê³y

w 2003 r. zaledwie 40% planowanej wielkoœci. Nie wykonano równie¿ planowanych

dochodów podatkowych, mimo ich wzrostu w stosunku do roku poprzedniego.

Dla oceny prawdziwego stanu bud¿etu pomocne jest te¿ porównanie relacji deficytu

sektora finansów publicznych do deficytu bud¿etu pañstwa. Otó¿ pocz¹wszy

od 1999 r. deficyt sektora finansów publicznych jest zawsze wiêkszy od deficytu

bud¿etu pañstwa. Œwiadczy to o konsekwentnym i sta³ym „wypychaniu” deficytu

poza bud¿et pañstwa. Przyjêta taktyka polega na zani¿aniu dotacji dla instytucji zasilanych

œrodkami bud¿etowymi. Zabieg taki poprawia jedynie formalny obraz bud¿etu.

W opinii Najwy¿szej Izby Kontroli nie ma to jednak ekonomicznego uzasadnienia

i – na co zwracamy szczególn¹ uwagê – pozostaje w wyraŸnej kolizji

z zasadami przejrzystoœci finansów publicznych.

Ustalenia wielu kontroli, niezale¿nie od kierunku i tematu badañ, prowadz¹ do

konkluzji, ¿e jedn¹ z podstawowych przyczyn ujawnionych i si³¹ rzeczy skrótowo

omówionych przeze mnie nieprawid³owoœci jest niewywi¹zywanie siê administracji

publicznej z na³o¿onych na ni¹ obowi¹zków. To z kolei jest mo¿liwe w sytuacji niefunkcjonowania

w sposób nale¿yty nadzoru nad dzia³alnoœci¹ urzêdów i instytucji.

Nieegzekwowanie rzetelnoœci i gospodarnoœci czêsto rodzi u funkcjonariuszy publicznych

poczucie bezkarnoœci, a st¹d ju¿ tylko krok do lekcewa¿enia prawa, przyjêtych

zasad postêpowania i wreszcie do wiêkszego zagro¿enia korupcj¹.


18

Wyst¹pienie w Sejmie

[578]

Ustalenia kontroli upowa¿niaj¹ nas do wskazania na wystêpowanie nieprawid³owoœci

stwarzaj¹cych podatny grunt dla zachowañ korupcyjnych. Do tych korupcjogennych

mechanizmów zaliczamy miêdzy innymi: nadmiar kompetencji w jednym

rêku, dowolnoœæ w podejmowaniu decyzji, lekcewa¿enie dokumentacji

i sprawozdawczoœci, s³aboœæ kontroli wewnêtrznej oraz nierównoœæ w dostêpie do

informacji. Dodaæ do nich nale¿y tak¿e tzw. konflikt interesów, a wiêc sytuacjê, w której

urzêdnik podejmuj¹cy rozstrzygniêcie jakiejœ sprawy mo¿e mieæ osobisty interes

w sposobie jej za³atwienia. Wówczas konflikt interesów jest oczywisty, a korupcja

bardziej prawdopodobna. W ubieg³ym roku na przyk³ad ujawniliœmy, ¿e pracownicy

oœrodków doradztwa rolniczego – po godzinach i odp³atnie – jako prywatni konsultanci

wykonywali zainteresowanym plany przedsiêwziêæ finansowanych z kredytów

objêtych dop³atami do oprocentowania ze œrodków publicznych. Nastêpnie,

ju¿ jako funkcjonariusze oœrodka doradztwa, opiniowali te sporz¹dzone przez siebie

plany. Jest to ilustracja dzia³ania mechanizmu, w którym konflikt interesów jest oczywisty,

a zagro¿enie korupcyjne du¿e.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Izba stawia bardzo wysokie wymagania kontrolowanym podmiotom, ale stawia

je równie¿ samej sobie. Miniony rok by³ w jakimœ sensie momentem prze³omowym

w procesie unowoczeœniania kontroli pañstwowej. By³ to te¿ rok aktywnej wspó³pracy

w tym zakresie z najwy¿szymi organami kontroli innych pañstw, zw³aszcza

pañstw Unii Europejskiej. Mogê powiedzieæ z du¿¹ satysfakcj¹, ¿e tu¿ po przyst¹pieniu

Polski do Unii Europejskiej Najwy¿sza Izba Kontroli jest dobrze przygotowana

teoretycznie i praktycznie do tego cz³onkostwa. Najwy¿sza Izba Kontroli jest

nowoczesnym organem kontroli, spe³niaj¹cym wymogi wynikaj¹ce z miêdzynarodowych

standardów. W ubieg³ym roku rozpoczêliœmy wdra¿anie nowych rozwi¹zañ

w sferze metodyki kontroli – opracowanych standardów, wytycznych i zasad

postêpowania. Prowadzone w ostatnich latach intensywne prace wynikaj¹ce z programowego

dokumentu „Strategia Najwy¿szej Izby Kontroli – misja i wizja”, których

celem by³o zwiêkszenie efektywnoœci funkcjonowania Izby, zaczêliœmy w ubieg³ym

roku przek³adaæ na jêzyk codziennego dzia³ania. Izba konsekwentnie realizowa³a

wszystkie cele wytyczone w strategii. Odpowiednie dzia³ania podjêto we wszystkich

obszarach opisanych w strategii, a zdecydowana wiêkszoœæ zadañ zosta³a ju¿

wykonana albo jest realizowana jako przedsiêwziêcia d³ugookresowe.

W czerwcu 2003 r. zatwierdzi³em równie¿ do u¿ytku s³u¿bowego „Podrêcznik

kontrolera”. G³ówn¹ przes³ank¹ opracowania i wdro¿enia podrêcznika by³o zebranie

w jednym dokumencie standardów i opisu procedur od strony metodycznej, aby

zapewniæ jednolit¹ praktykê ich stosowania przez kontrolerów. Niezwykle istotne

jest te¿, zarówno z punktu widzenia kontrolowanych podmiotów, jak i formu³owania

wniosków pokontrolnych, pe³ne zobiektywizowanie ocen zebranego w trakcie


[579] Wyst¹pienie w Sejmie 19

badañ materia³u. Dziêki temu ograniczyliœmy do minimum ryzyko formu³owania

rozbie¿nych opinii w odniesieniu do podobnych stanów faktycznych.

W minionym roku wa¿nym dla nas zadaniem by³o konsekwentne wdra¿anie audytu

finansowego w kontroli wykonania bud¿etu pañstwa. Tê najwa¿niejsz¹, jak co

roku, kontrolê przygotowano i przeprowadzono z wykorzystaniem miêdzynarodowych

standardów, miêdzy innymi statystycznych i niestatystycznych metod doboru

próby. Zastosowano tak¿e, oparte na jednolitych wartoœciowych kryteriach, oceny

wykonania bud¿etu w poszczególnych czêœciach, a tak¿e planów finansowych pañstwowych

funduszy i agencji. Kontrola ta mia³a faktycznie dwojaki charakter: by³a

kontrol¹ prawid³owoœci i kontrol¹ wykonania zadañ. Kontrola prawid³owoœci wykonania

bud¿etu pañstwa stworzy³a podstawê do dokonania finansowego rozliczenia

kontrolowanych jednostek, ³¹cznie ze zbadaniem i ocen¹ ksi¹g rachunkowych

i wyra¿eniem w tej sprawie opinii, tj. poœwiadczeniem prawid³owoœci zamkniêcia

rachunków i sprawozdañ bud¿etowych. Jej ustalenia wykorzystane zosta³y tak¿e do

oceny prawid³owoœci finansowego rozliczenia wykonania bud¿etu pañstwa w poszczególnych

jego czêœciach i bud¿etu pañstwa jako ca³oœci. Kontrola wykonania

zadañ pozwoli³a natomiast na ocenê kontrolowanych podmiotów z punktu widzenia

osi¹gniêtych rezultatów ich dzia³alnoœci.

W obszarze wspó³pracy miêdzynarodowej na szczególne podkreœlenie zas³uguje

wspó³dzia³anie z Narodowym Urzêdem Kontroli Wielkiej Brytanii, które przynios³o

bardzo dobre wyniki w sferze metodyki kontroli. Zrealizowany „Program wspó³pracy

bliŸniaczej” z tym urzêdem koncentrowa³ siê, zgodnie z naszymi sugestiami, na

doskonaleniu metodyki kontroli finansów publicznych, z uwzglêdnieniem kontroli

wykonania bud¿etu pañstwa. Przewidywa³ on tak¿e weryfikowanie na podstawie

doœwiadczeñ partnera brytyjskiego „Standardów kontroli Najwy¿szej Izby Kontroli”,

jak równie¿ zapoznanie siê z metodyk¹ kontroli œrodków unijnych, stosowan¹

przez brytyjskich kontrolerów. We wspomnianym programie uczestniczy³o – w ró¿-

nym stopniu – bardzo liczne grono pracowników Izby, co z pewnoœci¹ bêdzie procentowa³o

w najbli¿szym czasie.

Miêdzynarodowa aktywnoœæ Izby dobrze s³u¿y³a przygotowaniu do funkcjonowania

w warunkach cz³onkostwa Polski w Unii Europejskiej. W rezultacie umo¿liwi³a

pe³ne dostosowanie Izby do miêdzynarodowych standardów dzia³ania. Zadanie

to chyba wykonaliœmy dobrze i to nie tylko w naszej opinii. Komisja Europejska,

raczej nieskora nawet do zdawkowych pochwa³, uzna³a, ¿e Najwy¿sza Izba Kontroli

jest niezale¿n¹ i profesjonaln¹ organizacj¹, a jej s³u¿by kontrolne zadowalaj¹co kontroluj¹

wszystkie fundusze publiczne i unijne. Ta pochlebna ocena dotyczy pracowników

Izby i wszystkich moich szacownych poprzedników, którzy byli powo³ani

przez Sejm na urz¹d prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli III Rzeczypospolitej, którzy

wnieœli te¿ znacz¹cy wk³ad w dzisiejszy wizerunek Izby.


20

Wyst¹pienie w Sejmie

[580]

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Spe³nienie wysokich wymogów stawianych Izbie jako instytucji zaufania publicznego

by³oby niemo¿liwe bez umacniania siê wœród jej pracowników etosu s³u¿by

publicznej. Nikt nigdy nie mia³ w¹tpliwoœci co do tego, ¿e kontroler Najwy¿szej

Izby Kontroli musi kierowaæ siê w swojej pracy takimi wartoœciami, jak: rzetelnoœæ,

odpowiedzialnoœæ, uczciwoœæ, bezstronnoœæ, niezale¿noœæ, profesjonalizm, a w wykonywaniu

obowi¹zków wobec spo³eczeñstwa powinien dawaæ pierwszeñstwo przed

innymi, w tym przed w³asnymi, interesami.

Najwy¿sze standardy zawodowe i etyczne, jakie powinni spe³niaæ kontrolerzy,

zosta³y skodyfikowane i spisane w „Kodeksie etyki kontrolera Najwy¿szej Izby

Kontroli” i w³¹czone do „Podrêcznika kontrolera”. Kodeks stanowi zbiór wartoœci,

zasad postêpowania, norm i zachowañ, którymi winny siê kierowaæ osoby pe³ni¹ce

funkcjê kontrolera pañstwowego. Jestem przekonany, ¿e kontrolerzy Najwy¿szej Izby

Kontroli w swojej pracy zawodowej tymi wartoœciami bêd¹ siê kierowaæ.

W ubieg³ym roku na stanowiskach kontrolerskich pracowa³o ponad 1200 osób.

W wiêkszoœci s¹ to osoby z wieloletnim doœwiadczeniem zawodowym, które maj¹

wymagane wykszta³cenie i kwalifikacje. W strategii Najwy¿szej Izby Kontroli przyjêliœmy,

¿e NIK jest miejscem pracy stwarzaj¹cym pracownikom mo¿liwoœci

wszechstronnego rozwoju. Chcia³bym zapewniæ Wysoki Sejm, ¿e ten cel jest realizowany.

Œwiadczy o tym m.in. liczba kontrolerów uczestnicz¹cych w ró¿nych

formach dokszta³cania i doskonalenia zawodowego. W aplikacji kontrolerskiej,

która przygotowuje nowo przyjêtych pracowników do wykonywania zadañ z zakresu

postêpowania kontrolnego, w 2003 r. uczestniczy³y 142 osobny, zaœ w kursach

nauki jêzyków obcych 439 osób. W szkoleniach specjalistycznych, które obejmuj¹

takie tematy, jak: rachunkowoœæ bud¿etowa, funkcjonowanie kontroli i audytu

wewnêtrznego, dzia³alnoœæ spó³ek prawa handlowego, udzielanie zamówieñ publicznych,

funkcjonowanie Unii Europejskiej i rozliczanie funduszy unijnych,

wziê³o udzia³ ponad 1200 osób, czyli praktycznie formami szkolenia byli objêci

wszyscy kontrolerzy.

W 2003 r. wprowadzone zosta³y tak¿e nowe zasady naboru kandydatów do pracy

na stanowiskach kontrolerskich. S¹ one zgodne z miêdzynarodowymi standardami

kontroli INTOSAI, w myœl których najwy¿szy organ kontroli powinien przyj¹æ

zasady i procedury zapewniaj¹ce nabór kompetentnego personelu. Jest on zgodny

równie¿ z zasad¹ równego dostêpu do funkcji publicznej, zagwarantowan¹ w naszej

konstytucji. Przyjêliœmy zasadê, ¿e kandydaci na kontrolerów powinni wykazaæ siê

ponadprzeciêtn¹ wiedz¹ i umiejêtnoœciami oraz mieæ niezbêdne doœwiadczenie zawodowe.

Nabór prowadzimy w drodze otwartego postêpowania kwalifikacyjnego,

realizowanego na podstawie publicznego og³oszenia.


[581] Wyst¹pienie w Sejmie 21

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Chcia³bym teraz w skrócie przedstawiæ informacjê o realizacji bud¿etu Najwy¿-

szej Izby Kontroli w minionym roku. W 2003 r. zapisany w ustawie bud¿et Izby

wyniós³ 209 200 tys. z³, co stanowi³o ok. 95% wobec projektu uchwalonego przez

Kolegium Najwy¿szej Izby Kontroli. Z kwoty tej na wynagrodzenia osobowe przeznaczono

144 400 tys. z³, na wydatki inwestycyjne – 17 600 tys. z³. Istotn¹ pozycjê

stanowi³y wydatki poniesione na informatyzacjê Najwy¿szej Izby Kontroli. Chcia³bym

podkreœliæ, ¿e wydatki te – podobnie jak w roku poprzednim – zosta³y zrealizowane

zgodnie z planem i w 100%.

Realizacja bud¿etu Izby w 2003 r. by³a poddawana bie¿¹cej analizie i weryfikacji

z myœl¹ o zdyscyplinowaniu wydatków i racjonalnym gospodarowaniu œrodkami.

Pragnê przy tym zapewniæ, ¿e wykonanie bud¿etu Najwy¿szej Izby Kontroli

by³o badane przez audytora wewnêtrznego t¹ sam¹ metod¹ i z zastosowaniem tych

samych rygorów, z jakimi Izba kontroluje wykonanie bud¿etu innych podmiotów.

W wyniku tych badañ stwierdzono, ¿e bud¿et pañstwa w czêœci dotycz¹cej NIK zosta³

wykonany w sposób legalny, gospodarny, rzetelny i celowy, a przygotowanie

planu i rozdysponowanie œrodków by³o co do zakresu i terminu zgodne z przepisami

ustawy o finansach publicznych.

Zapewniam te¿ Wysok¹ Izbê, ¿e podatnicy maj¹ zysk z funkcjonowania Najwy¿szej

Izby Kontroli. Za najwa¿niejszy uwa¿am prewencyjny charakter naszych

kontroli. Efekty naszej pracy mo¿na równie¿ przedstawiæ w aspekcie finansowym,

w postaci kwot zakwestionowanych przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli lub tych, które

zosta³y zwrócone do bud¿etu dziêki interwencjom kontrolerów NIK. Takich kwot

zwróconych do bud¿etu w ubieg³ym roku doliczyliœmy siê 300 mln z³.

Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!

Przynale¿noœæ Polski do Unii Europejskiej stwarza nowe mo¿liwoœci i perspektywy,

ale rodzi te¿ nowe wyzwania dla kraju. Nowe zadania stoj¹ tak¿e przed Najwy¿sz¹

Izb¹ Kontroli. Do najwa¿niejszych z nich nale¿eæ bêdzie kontrolowanie

wydatków ponoszonych ze œrodków unijnych. Izba nie bêdzie jednak zajmowaæ

siê tylko ewidencyjn¹ stron¹ tych rozliczeñ. Bêdzie tak¿e badaæ, czy za uzyskane

œrodki osi¹gnêliœmy zak³adane efekty, czy przekazane nam œrodki nie przepadaj¹,

czy nie musimy zwracaæ ich do unijnej kasy.

Wejœcie Polski do Unii i korzystanie ze wspólnych funduszy oznacza te¿ w wielu

wypadkach przeprowadzenie kontroli na terytorium naszego pañstwa przez Europejski

Trybuna³ Obrachunkowy. Przyjêliœmy zasadê, ¿e ka¿da taka kontrola bêdzie

odbywa³a siê w naszej asyœcie, tzn. do ka¿dej takiej kontroli bêdziemy


22

Wyst¹pienie w Sejmie

[582]

oddelegowywaæ kontrolera maj¹cego odpowiednie kwalifikacje i merytoryczne,

i jêzykowe.

Panie Pos³anki i Panowie Pos³owie!

Przedstawiony przeze mnie zarys dzia³alnoœci Najwy¿szej Izby Kontroli w 2003 r.,

jak i podjêta próba skróconego zdiagnozowania i opisania najwa¿niejszych nieprawid³owoœci,

do jakich dochodzi w niektórych obszarach dzia³alnoœci naszego pañstwa,

nie wyczerpuje, rzecz jasna, ca³ej listy zagadnieñ, jakimi Izba zajmowa³a siê

w minionym roku. Dlatego chcê poinformowaæ, ¿e szczegó³owy obraz funkcjonowania

Izby w tym zakresie zawiera sprawozdanie, które mia³em zaszczyt w skrócie

Wysokiej Izbie zaprezentowaæ. Dziêkujê za uwagê.

*

Sejm przyj¹³ – bez g³osów sprzeciwu – opiniê Komisji do spraw Kontroli Pañstwowej

o przyjêcie sprawozdania z dzia³alnoœci Najwy¿szej Izby Kontroli za 2003 r.


II Krajowa Konferencja

Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej”

Departament Kontroli Ministerstwa Spraw Wewnêtrznych i Administracji

zorganizowa³ 2 i 3 czerwca 2004 r. II Krajow¹ Konferencjê „Kontrola i audyt

w perspektywie europejskiej”. W ramach konferencji przedstawiono 30 referatów

i komunikatów, których tematem by³y:

– ogólne problemy kontroli;

– nadzór i kontrola nad organami administracji (rz¹dowej i samorz¹dowej)

w terenie, kontrola wewnêtrzna w tych organach;

– audyt wewnêtrzny w jednostkach sektora finansów publicznych;

– kontrola i audyt wewnêtrzny w jednostkach obs³uguj¹cych œrodki UE;

– kontrola w Unii Europejskiej (ETO, OLAF).

Poni¿ej publikujemy teksty trzech referatów: „Audyt wykonania bud¿etu

pañstwa realizowany przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli w ramach kontroli wykonania

bud¿etu pañstwa” wyg³oszony przez prezesa NIK Miros³awa Seku³ê;

„Audyt wewnêtrzny w Polsce po akcesji do Unii Europejskiej” prof. El¿biety

Chojny-Duch cz³onka Kolegium NIK i „Kontrola wykonania zadañ w najwy¿szych

organach kontroli krajów europejskich” doradcy prezesa NIK

dr. Jacka Mazura. Zamieszczamy tak¿e obszerne sprawozdanie, obejmuj¹ce

wybrane w¹tki kolejnych referatów i komunikatów oraz dyskusji.

*


AUDYT WYKONANIA BUD¯ETU PAÑSTWA

REALIZOWANY PRZEZ NAJWY¯SZ¥ IZBÊ KONTROLI

W RAMACH KONTROLI WYKONANIA BUD¯ETU PAÑSTWA

(Informacja przedstawiona przez prezesa NIK Miros³awa Seku³ê

podczas konferencji w MSWiA)

Najwy¿sza Izba Kontroli jako najwy¿szy organ kontroli pañstwowej, niezale¿ny

od w³adzy wykonawczej i s¹downiczej, kontroluje dzia³alnoœæ organów administracji

rz¹dowej, Narodowego Banku Polskiego, pañstwowych osób prawnych i innych

jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalnoœci, gospodarnoœci, celowoœci

i rzetelnoœci. Kontrola wykonywana przez NIK to kontrola dzia³alnoœci oraz kontrola

operacji finansowych.

Kontrola wykonania bud¿etu pañstwa przeprowadzana jest na dwóch p³aszczyznach.

Po pierwsze, jest to kontrola prawid³owoœci wykonania bud¿etu pañstwa,

tj. audyt finansowy (audyt wykonania bud¿etu) wszystkich kontrolowanych

jednostek, obejmuj¹cy finansowe rozliczenie tych jednostek wraz ze zbadaniem

ksi¹g rachunkowych oraz wyra¿eniem opinii na temat sprawozdañ bud¿etowych.

Po drugie, jest to kontrola wykonania zadañ, która pozwala odpowiedzieæ na pytanie,

czy œrodki publiczne zosta³y wydatkowane efektywnie na cele okreœlone w ustawie

bud¿etowej.

Postêpowanie kontrolne jest przeprowadzone wed³ug œciœle okreœlonej procedury

w celu ustalenia stanu faktycznego.

W ostatnich latach Najwy¿sza Izba Kontroli wprowadzi³a istotne zmiany w sposobie

prowadzenia kontroli wykonania bud¿etu pañstwa, których efektem jest przeprowadzany

obecnie audyt wykonania bud¿etu pañstwa. Wymaga³o to zmiany zarówno

tematyki, jak i metodyki kontroli.

Kompleksowy charakter kontroli dochodów i wydatków publicznych nie jest

powszechny w Europie. W wiêkszoœci krajów kontrola finansowa jest prowadzona

oddzielnie od kontroli wykonania zadañ. W przypadku NIK charakter kontroli bud¿etowej

wynika z wieloletnich doœwiadczeñ Izby.


[585] Audyt wykonania bud¿etu 25

Nale¿y tak¿e dodaæ, ¿e w kontroli wykonania bud¿etu pañstwa zosta³y zastosowane

nowe narzêdzia wspomagaj¹ce pracê kontrolerów, takie jak program umo¿liwiaj¹cy

statystyczny dobór i badanie reprezentatywnej próby, a nastêpnie ekstrapolacjê

wyników kontroli na ca³¹ populacjê oraz specjalne kwestionariusze kontrolne

do oceny systemów rachunkowoœci.

Podstaw¹ jest jednak dobór celowy spraw do kontroli, wynikaj¹cy z oceny ryzyka

zwi¹zanego z charakterem poszczególnych dochodów i wydatków. Stosowane s¹

tak¿e jednolite kryteria iloœciowe i wartoœciowe oceny wykonania bud¿etu przez jego

wykonawców.

Kilka s³ów o zakresie podmiotowym kontroli. Kontrolowani s¹ dysponenci czêœci

bud¿etowych wraz z wybranymi jednostkami podleg³ymi, pañstwowe fundusze

celowe i agencje, pañstwowe zak³ady bud¿etowe i gospodarstwa pomocnicze, jednostki

samorz¹du terytorialnego oraz niektóre podmioty niepubliczne korzystaj¹ce

z dotacji bud¿etowych. £¹cznie co roku kontrolowanych jest oko³o 500 jednostek.

(W 2003 r. wykonano 175 kontroli planowych i 238 doraŸnych, w tym 94 kontrole

bud¿etowe za 2002 r. Skontrolowano 3294 jednostki, w tym 463 w ramach kontroli

wykonania bud¿etu pañstwa).

Audyt wykonania bud¿etu pañstwa realizowany w ramach kontroli wykonania

bud¿etu pañstwa obejmuje:

– poœwiadczenie finansowego rozliczenia kontrolowanych jednostek, ³¹cznie

z ocen¹ ksi¹g rachunkowych i opini¹ na temat sprawozdañ bud¿etowych;

– poœwiadczenie finansowego rozliczenia wykonania bud¿etu pañstwa jako ca-

³oœci oraz jego poszczególnych czêœci;

– kontrole systemów kontroli wewnêtrznej, w tym funkcjonowanie audytu wewnêtrznego;

– kontrolê rzetelnoœci i s³usznoœci decyzji podejmowanych w badanej jednostce.

G³ównym celem audytu wykonania bud¿etu jest wyra¿enie opinii o rzetelnoœci

i prawid³owoœci rocznych sprawozdañ bud¿etowych.

Zgodnie z obowi¹zuj¹cymi przepisami, pañstwowe jednostki bud¿etowe powinny

prowadziæ rachunkowoœæ opieraj¹c siê na zasadach ogólnych, z uwzglêdnieniem przepisów

ustawy o finansach publicznych. RachunkowoϾ tych jednostek obejmuje:

– zasady rachunkowoœci;

– prowadzenie, na podstawie dowodów ksiêgowych, ksi¹g rachunkowych ujmuj¹cych

zapisy zdarzeñ w porz¹dku chronologicznym i systematycznym;

– sporz¹dzanie sprawozdañ finansowych oraz sprawozdañ bud¿etowych.

Zdarzenia zwi¹zane z wykonaniem bud¿etu s¹ ujmowane w ksiêgach rachunkowych

i wykazywane w sprawozdaniach bud¿etowych zgodnie z ich treœci¹ ekonomiczn¹.

W zwi¹zku z tym w kontroli wykonania bud¿etu Najwy¿sza Izba Kontroli d¹¿y

do uzyskania odpowiedzi na nastêpuj¹ce pytania:

– czy przyjête przez kontrolowan¹ jednostkê zasady rachunkowoœci s¹

prawid³owe;


26

Miros³aw Seku³a

[586]

– czy wszystkie zdarzenia maj¹ce wp³yw na wykonanie bud¿etu s¹ ujête w ewidencji

finansowo-ksiêgowej;

– czy dowody ksiêgowe s¹ prawid³owo sporz¹dzane i ewidencjonowane;

– czy dane zamieszczone w sprawozdaniach bud¿etowych s¹ zgodne z danymi

wynikaj¹cymi z ewidencji ksiêgowej.

Do badania i oceny systemów rachunkowoœci, w tym systemów komputerowych,

stosujemy opracowane specjalnie do tego celu kwestionariusze, które zawieraj¹ wykaz

spraw podlegaj¹cych kontroli. Natomiast kontrola poprawnoœci sporz¹dzania i ewidencji

dokumentów ksiêgowych przeprowadzona jest na podstawie wybranej reprezentatywnej

próby dowodów ksiêgowych.

W ramach tej kontroli badana jest rzetelnoœæ i prawid³owoœæ jednostkowych sprawozdañ

bud¿etowych we wszystkich kontrolowanych jednostkach, a tak¿e sprawozdañ

³¹cznych sporz¹dzonych przez dysponentów czêœci.

Wyniki audytu przeprowadzonego w ramach kontroli wykonania bud¿etu pozwalaj¹

na dokonanie oceny, czy kontrolowane jednostki w swoich sprawozdaniach

przedstawiaj¹ w danym roku bud¿etowym prawdziwy i rzetelny obraz wykonania

bud¿etu, zgodnie z obowi¹zuj¹cymi zasadami rachunkowoœci dla tych jednostek.

Badanie rzetelnoœci ewidencji finansowo-ksiêgowej prowadzone jest z punktu

widzenia prawid³owoœci dowodów i zapisów ksiêgowych, co wynika z nastêpuj¹cych

przes³anek:

– badanie ma umo¿liwiæ dokonanie oceny prawid³owoœci postêpowania w odniesieniu

do ca³oœci populacji, niezale¿nie od wartoœci dowodów;

– wprowadzenie statystycznego doboru próby, zale¿nego od wartoœci dowodów

(z prawdopodobieñstwem wyboru proporcjonalnym do wartoœci), wymaga dostêpnoœci

operatu badañ w postaci elektronicznej i wobec braku takiej gwarancji badanie

staje siê niewykonalne;

– niezale¿nie od doboru losowego próby, kontroli podlegaj¹ równie¿ najwiêksze

wydatki, a tym samym spe³niany jest czêœciowo warunek reprezentacji cech wartoœciowych

w opinii koñcowej, chocia¿ nie mia³a ona wymiaru statystycznego.

Badanie w kategorii prawid³owoœæ – nieprawid³owoœæ prowadzi jedynie do wniosku

na temat proporcji elementów nieprawid³owych w populacji, przy czym wprowadzono

dwa rodzaje nieprawid³owoœci:

– nieprawid³owoœci w sporz¹dzaniu i ewidencji dowodów ksiêgowych, obejmuj¹ce

ca³okszta³t badanych cech;

– nieprawid³owoœci w zapisach ksiêgowych maj¹ce wp³yw na bie¿¹c¹ i roczn¹

sprawozdawczoϾ jednostki.

Wprowadzone, po raz pierwszy w kontroli wykonania bud¿etu za 2002 r., badanie

systemu rachunkowoœci pozwoli³o z jednej strony na szczegó³owe rozpoznanie

zasad obiegu dokumentów, typów dowodów ksiêgowych, planu kont, a wiêc na okreœlenie

operatu badania (populacji dowodów) i sprawn¹ kontrolê wybranej próby

dowodów. Z drugiej zaœ strony umo¿liwi³o identyfikacjê ewentualnych nieprawi-


[587] Audyt wykonania bud¿etu 27

d³owoœci systemowych, które mog¹ byæ przyczyn¹ okreœlonych b³êdów systematycznych,

czyli niemaj¹cych charakteru losowego. B³êdy te nie by³y poddawane

badaniu losowemu i ekstrapolacji, gdy¿ :

– mo¿na by³o precyzyjnie okreœliæ ich udzia³ w populacji;

– zaznaczenie ich w badaniu utrudni³oby ocenê wp³ywu innych nieprawid³owoœci;

– w wypadku nieprawid³owoœci formalnej o ma³ym znaczeniu, pozostaj¹cej w obszarze

interpretacji przepisów prawa, ewentualne zakwestionowanie jej podwa¿y³oby

wyniki ca³ego badania.

W³aœciwe badanie ewidencji finansowo-ksiêgowej polega na :

– zdefiniowaniu populacji dowodów ksiêgowych podlegaj¹cych ocenie;

– dokonaniu doboru losowego próby dowodów;

– przeprowadzeniu badania dowodów i zapisów ksiêgowych na podstawie szczegó³owego

formularza kontroli;

– okreœleniu w zbadanej próbie proporcji dowodów i zapisów nieprawid³owych;

– ekstrapolacji wyników badania na ca³¹ populacjê (estymacja przedzia³owa nieprawid³owoœci

w populacji);

– wydaniu opinii o poprawnoœci sporz¹dzania i ewidencji dowodów ksiêgowych

oraz prawid³owoœci zapisów ksiêgowych, uwzglêdniaj¹cej zarówno czynniki statystyczne,

jak i pozastatystyczne, czyli wynikaj¹ce z istnienia b³êdów systematycznych,

oraz ewentualnego doboru celowego dowodów do badania uzupe³niaj¹cego.

Wyniki badania prawid³owoœci zapisów ksiêgowych, okreœlaj¹ce rzetelnoœæ

ksi¹g, maj¹ bezpoœredni wp³yw na poœwiadczenie prawid³owoœci sprawozdañ badanej

jednostki.

Wczeœniej wspomnia³em, ¿e do badania kontrolnego zastosowano nowe narzêdzia

wspomagaj¹ce pracê kontrolerów. Okreœlenie sposobu identyfikacji dowodów

ksiêgowych oraz ustalenie liczebnoœci próby pozwala na dokonanie losowania próby

z zastosowaniem techniki losowania prostego zale¿nego. Wylosowana próba dowodów

poddawana jest badaniu kontrolnemu (dowody i zapisy ksiêgowe), a wyniki

badania – odnotowywane w specjalnym kwestionariuszu kontrolnym – stanowi¹

podstawê do obliczenia proporcji w próbie dowodów i zapisów zawieraj¹cych nieprawid³owoœci.

Uzyskane wartoœci odpowiednio dla dowodów i zapisów s¹ ekstrapolowane na

ca³¹ populacjê z zastosowaniem metod statystycznych, tzn. przy zadanym poziomie

ufnoœci. Natomiast wielkoœæ progu istotnoœci, bêd¹cego w swojej istocie granic¹ tolerancji

dla wartoœci lub liczby stwierdzonych nieprawid³owoœci, okreœlana jest arbitralnie

i uzale¿niona na ogó³ od wartoœci, charakteru lub kontekstu badanej cechy.

Nale¿y zaznaczyæ, ¿e w wytycznej nr 12 INTOSAI podaje siê przedzia³ 0,5% – 2%,

w którym powinny znajdowaæ siê typowe wartoœci progów istotnoœci w kontroli

dzia³alnoœci finansowej jednostki, zaœ w wytycznych NIK dotycz¹cych doboru próby

wskazuje siê zale¿noœæ progu istotnoœci od wartoœci populacji bêd¹cej przedmiotem

kontroli i zaleca siê stosowanie progów z przedzia³u 0,5% – 5%.


28

Miros³aw Seku³a

[588]

W razie badania prawid³owoœci sporz¹dzania i ewidencji dowodów ksiêgowych

dokonuje siê doboru dowodów niezale¿nego od ich wartoœci i oceny w kategoriach prawid³owoœci

– nieprawid³owoœci. Mamy wiêc do czynienia z zale¿noœci¹ progu istotnoœci

od charakteru i kontekstu badanych cech, jakimi s¹ prawid³owoœæ sporz¹dzania i ewidencji

dowodów oraz prawid³owoœæ zapisów ksiêgowych.

Z uwagi na fakt, ¿e badanie tego typu w stosunku do jednostek bud¿etowych nie

by³o wczeœniej prowadzone zarówno przez NIK, jak i instytucje audytorskie, a doœwiadczenia

innych krajów nie mog³y mieæ bezpoœredniego zastosowania, przyjêliœmy dostatecznie

wysokie wartoœci progów istotnoœci, odpowiednio 5% i 3%.

Wynik statystycznego badania próby dowodów stanowi g³ówn¹, ale nie jedyn¹ podstawê

wydania opinii koñcowej na temat prawid³owoœci dowodów i zapisów ksiêgowych.

Na opiniê koñcow¹ ma bowiem wp³yw fakt wyst¹pienia nieprawid³owoœci o charakterze

systematycznym oraz dodatkowy dobór celowy dowodów do badania, maj¹cy

miejsce w sytuacjach szczególnych, czy dobór wed³ug najwy¿szej kwoty wydatku.

Wyniki kontroli finansowej, prowadzonej w ramach kontroli wykonania bud¿etu

pañstwa, pozwalaj¹ na dokonanie oceny i wydanie opinii we wszystkich kontrolowanych

jednostkach odnoœnie do rzetelnoœci i prawid³owoœci sporz¹dzonych jednostkowych

sprawozdañ bud¿etowych. Natomiast u dysponentów czêœci (g³ównych), opracowuj¹cych

³¹czne sprawozdania z wykonania bud¿etu, badana jest rzetelnoœæ

i prawid³owoœæ tych sprawozdañ pod wzglêdem formalnorachunkowym. Wyniki tych

badañ stanowi¹ podstawê do wydania opinii o rzetelnoœci i prawid³owoœci ³¹cznych sprawozdañ

bud¿etowych.

Kontrola wykonania bud¿etu pañstwa obejmuje tak¿e ocenê funkcjonowania jednego

z elementów kontroli wewnêtrznej, jakim jest audyt wewnêtrzny.

Istotnym elementem kontroli wykonania bud¿etu pañstwa jest ponadto badanie czy

procedury stosowane przy gromadzeniu i wydatkowaniu œrodków nie sprzyjaj¹ powstaniu

zagro¿eñ korupcyjnych. Niezmiernie wa¿ne jest przy tym stwierdzenie czy przestrzegana

jest zasada zlecania zadañ na podstawie wyboru najkorzystniejszej oferty.

Kontrola wykonania zadañ finansowanych ze œrodków publicznych jest przedsiêwziêciem

trudnym, a skalê trudnoœci pog³êbia brak zadaniowego ujêcia wydatków w ustawie

bud¿etowej. Wydaje siê, ¿e problem ten – w tym miejscu jedynie sygnalizowany –

ma zasadnicze znaczenie tak¿e dla racjonalizacji wydatków publicznych w Polsce.

Wykonanie dochodów i wydatków jest kontrolowane z punktu widzenia kryteriów

okreœlonych w ustawie o Najwy¿szej Izbie Kontroli, tj. legalnoœci, celowoœci, gospodarnoœci

i rzetelnoœci. Ten aspekt kontroli wykonania bud¿etu pañstwa nie wymaga szerszej

prezentacji, gdy¿ jest od dawna stosowany przez Izbê i powszechnie znany.


El¿bieta Chojna-Duch

AUDYT WEWNÊTRZNY W POLSCE

PO AKCESJI DO UNII EUROPEJSKIEJ

Procesy integracji Polski z Uni¹ Europejsk¹ spowodowa³y wykszta³cenie szczególnych

instytucji prawnych, zasad i form stosunków prawnych, prowadz¹cych m.in.

do poszerzenia istniej¹cych uregulowañ prawnych z zakresu finansów publicznych.

Pojawi³a siê zw³aszcza koniecznoœæ wprowadzania i wdra¿ania nowych, nieznanych

wczeœniej polskiemu prawu i praktyce dzia³ania administracji rozwi¹zañ prawnych

z dziedziny zarz¹dzania. Jedn¹ z tych nowych instytucji jest audyt wewnêtrzny.

Audyt wewnêtrzny w jednostkach sektora finansów publicznych wprowadzony

zosta³ w nowelizacji ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych 1 , dokonanej

w ustawie z 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy o finansach, ustawy o dzia³ach

administracji rz¹dowej oraz ustawy o s³u¿bie cywilnej 2 . Jest wiêc ju¿ sta³ym elementem

zarz¹dzania w sektorze publicznym. Nie jest on jeszcze instytucj¹ tradycyjn¹,

historyczn¹, klasyczn¹, tak jak kontrola, która towarzyszy procesom zarz¹dzania

gospodark¹ pieniê¿n¹ od wieków, staje siê jednak stopniowo, z roku na rok czêœci¹

naszego systemu zarz¹dzania i administracji publicznej. W pierwszych latach obowi¹zywania

nowych regulacji prawnych, tworzenia i funkcjonowania struktur organizacyjnych

zajmowano siê okreœlaniem pojêæ: audytu, kontroli wewnêtrznej, kontroli

finansowej, nadzoru, controllingu i innych pokrewnych narzêdzi zarz¹dzania,

ich wzajemnych relacji oraz opisem budowania tych struktur.

Dalsze kszta³towanie systemu prawnego audytu wewnêtrznego, w szczególnoœci

przygotowanie aktów wykonawczych oraz usprawnianie struktur organizacyjnych

do wykonywania zadañ przewidzianych w ustawie, jest kontynuowane. Doskonalone,

niezbêdne rozwi¹zania prawne, dostosowuj¹ce nasze prawo do wymogów

1

DzU nr 155, poz.1014, ze zm.

2

DzU nr 102, poz. 1116.


30

El¿bieta Chojna-Duch

[590]

Unii Europejskiej, choæ nie maj¹ jeszcze kszta³tu docelowego, ostatecznego i zamkniêtego,

rozwijaj¹ system prawa audytu i kontroli finansowej. Stabilizuje siê strona

organizacyjna, zarówno na zewn¹trz, we wspó³pracy z organami i organizacjami

europejskimi, jak i w kraju, w zakresie rozwoju form koordynacji dzia³añ i wspó³pracy

z innymi organami kontroli i nadzoru. Nastêpuje powiêkszanie zakresu podmiotowego

i przedmiotowego objêtego audytem wewnêtrznym (w koñcu 2003 r. liczba

podmiotów zobowi¹zanych do prowadzenia audytu wynios³a 369, zaœ w 2004 r.

obowi¹zek ten tylko dla jednostek samorz¹du terytorialnego dotyczy 400–500 jednostek

i ma tendencjê rosn¹c¹). Dzieje siê to niejako automatycznie, ze wzglêdu na

stopniowe przekraczanie limitu 35 mln z³ wydatków lub gromadzonych œrodków

publicznych, który zobowi¹zuje, w myœl prawa, do wprowadzenia instytucji audytu

wewnêtrznego przez kolejne jednostki sektora finansów publicznych. Pozostawiaj¹c

pu³ap finansowy na niezmienionym poziomie, decydujemy siê tym samym na

sta³e rozszerzanie tego zakresu podmiotowego. Zagwarantowana ustaw¹ niezale¿-

noœæ nadzoruj¹cych je organów i podmiotów – zw³aszcza G³ównego Inspektora

Finansów Publicznych i audytorów zatrudnionych w jednostkach sektora finansów

publicznych jest utrzymywana 3 .

Z kwesti¹ niezawis³oœci ³¹czy siê zagadnienie odpowiednich kwalifikacji. Dla

zapewnienia ich u audytorów niezbêdna okaza³a siê weryfikacja ich praktycznego

i teoretycznego przygotowania przez komisjê egzaminacyjn¹, dzia³aj¹c¹ na podstawie

ustawy. Efekty pracy komisji egzaminacyjnej mierzone s¹ iloœci¹ coraz lepszych

wyników osób poddanych egzaminowi (do koñca I pó³rocza 2004 r. 423 osoby

pomyœlnie przesz³y proces egzaminacyjny). Trwa nadal intensywny proces

egzaminowania, w którym do poszczególnych sesji egzaminacyjnych przystêpuj¹

setki uczestników, reprezentuj¹cych ka¿dorazowo coraz doskonalsze przygotowanie.

Stabilizowanie nowego systemu audytu wewnêtrznego bêdzie podlega³o ci¹g³emu

doskonaleniu w miarê zdobywania wiedzy i doœwiadczeñ w drodze praktyki

dzia³ania zaanga¿owanych w proces tworzenia tego systemu organów i instytucji.

Obecnie mo¿na zastanowiæ siê, czy problematyka audytu wewnêtrznego i kontroli

finansowej zas³uguje ju¿ na miano odrêbnej, choæ kszta³towanej dopiero dziedziny

wiedzy. By³aby to nauka interdyscyplinarna, która choæ narodzi³a siê jako

czêœæ finansów publicznych i prawa finansowego, obecnie mo¿e byæ okreœlona jako

odrêbna dziedzina wiedzy ze sfery zarz¹dzania gospodark¹ publiczn¹, o charakterze

ponadnarodowym. Obejmuje szerszy zakres stosunków prawnych, wykraczaj¹cych

3

Unia przywi¹zuje du¿e znaczenie do niezale¿noœci funkcjonalnej i organizacyjnej. Wed³ug definicji

„Glosariusza Komisji Europejskiej”, s³u¿ba audytu wewnêtrznego powinna byæ organizacyjnie podporz¹dkowana

kierownictwu. Powinna mieæ zapewnion¹ swobodê przeprowadzania audytu ka¿dego obszaru,

który uzna za zagro¿ony ryzykiem b³êdów. Niezale¿noœæ funkcjonalna jest specjalnym statusem audytora,

daj¹cym mu prawo zachowania wolnego s¹du w stosunku do swojego prze³o¿onego w sprawach zawodowych

dotycz¹cych kontroli i audytu (DG Budget, wrzesieñ 2002 r.).


[591] Audyt wewnêtrzny w Polsce 31

poza prawo finansowe. Choæ nieobjêta prawem europejskim bezpoœrednio – pozostawiono

poszczególnym krajom uprawnienie do okreœlania samodzielnie systemu

prawa i modelu organizacyjnego audytu i kontroli – jest przedmiotem szczególnego

zainteresowania organów Wspólnoty 4 . Ochrona interesów finansowych UE zosta³a

okreœlona jeszcze w traktacie ustanawiaj¹cym EWG i nadal przydaje siê jej szczególne

znaczenie. Bud¿et UE przekracza ju¿ bowiem kwotê 200 mld euro. Wielkoœæ

zaœ wsparcia finansowego dla Polski z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci

w obecnej perspektywie finansowej wynosi 12,8 mld euro w cenach z 2004 r.

Podstawow¹ cech¹ tej dziedziny (dzia³u) finansów publicznych, wyró¿nion¹ na

podstawie szczególnego przedmiotu dzia³ania, któr¹ mo¿na okreœliæ mianem dziedziny

ochrony zasobów i œrodków publicznych (dotycz¹cej prawid³owoœci ich wykorzystania),

jest odrêbny przedmiot stosunków prawnych, w tym stosunków finansowych

o charakterze miêdzynarodowym (miêdzyeuropejskim) oraz odrêbnoœæ

regulacji. S¹ to te¿ szczególne zasady, wyra¿one w specyficznej formie standardów,

odrêbne instytucje, procedury oraz formy organizacyjne.

Problematyka dotycz¹ca dziedziny audytu i kontroli finansowej nabiera ponadto

szczególnego znaczenia w zwi¹zku z aktualnymi, nowymi, nastêpuj¹cymi wyzwaniami:

– bezwzglêdn¹ koniecznoœci¹ poprawy jakoœci rz¹dzenia i zarz¹dzania w Polsce

(tzw. good governance);

– akcesj¹ Polski do Unii Europejskiej, która jest struktur¹ biurokratyczn¹ i powoduje

wymagany wzrost administracji i rozrost procedur, w tym zwi¹zanych z absorpcj¹

funduszy unijnych, m.in. funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci, jak

równie¿ wzrost roli systemów audytu wewnêtrznego;

– harmonizowaniem systemów prawnych, w tym procedur polskich i europejskich

oraz standardów miêdzynarodowych, zw³aszcza w kontekœcie kontroli finansowej

i audytu, jako narzêdzi wspomagaj¹cych sprawne, efektywne zarz¹dzanie finansowe;

przyjêcie acquis communautaire wymaga zwiêkszenia obszaru kontroli

i audytu o badanie zgodnoœci z prawem WE i UE;

– koniecznoœci¹ wiêkszej ochrony zasobów i œrodków publicznych, zarówno krajowych,

jak i Wspólnoty, w tym racjonalizacji wydatków bud¿etów publicznych pod

k¹tem obowi¹zku spe³niania kryteriów konwergencji traktatu ustanawiaj¹cego Wspólnotê

Europejsk¹, a tak¿e wypracowania efektów (wartoœci dodanej, lepszej skutecznoœci

dzia³añ) nie tylko w jednostkach komercyjnych, ale równie¿ w pracy organów

i administracji publicznej.

4

Twierdzi siê, ¿e wystêpuj¹ce w literaturze anglosaskiej okreœlenie kontrolera (controller), które

oznacza tam zarz¹dzanie, kierowanie – jest nieporównywalne z wystêpuj¹cym we francuskim prawie i praktyce

dzia³ania okreœleniem controlleur; por. np. H.Migeon: Le contrôle de gestion. Management, fonctions-methodes-experiences,

Paris 1970, s.18 i nast.


32

El¿bieta Chojna-Duch

[592]

Angielskie pojêcie good governance sk³ada siê z wielu elementów. Przede wszystkim

to jakoœæ rz¹dzenia – dobre okreœlenie struktur, kompetencji i zadañ, a nastêpnie

ich w³aœciwa, rzetelna realizacja oraz uczciwoœæ w³adzy. Good governance tworzy

zarazem podstawy rz¹dów prawa, porz¹dku i bezpieczeñstwa publicznego, ³adu

gospodarczego oraz legitymizacji w³adzy publicznej. Przyczynia siê tak¿e, i przede

wszystkim, do wzrostu gospodarczego, a tym samym wzrostu zamo¿noœci ca³ego

spo³eczeñstwa. Przeciwieñstwem jest w³adza niekompetentna i skorumpowana,

wykorzystuj¹ca zajmowany urz¹d (stanowisko) do uzyskania nienale¿nych korzyœci.

Zjawisko korupcji wystêpuje na styku sektora publicznego i prywatnego. Mo¿e

pojawiaæ siê przy tym we wszystkich dziedzinach dzia³alnoœci pañstwa i gospodarki,

na wszystkich szczeblach w³adzy publicznej. To jeden z wa¿kich elementów napêdzaj¹cych

mechanizm polityczny, w którym prywatny interes decydentów splata

siê z materialnymi interesami ich uk³adu politycznego.

Czynnikami sprzyjaj¹cymi korupcji, a zarazem jej przejawami s¹:

– rozrost aparatu w³adzy i administracji publicznej oraz instytucji i s³u¿b kontrolnych,

brak koordynacji w podziale ich zadañ i kompetencji;

– uznaniowoœæ dzia³añ podejmowanych przez w³adzê publiczn¹;

– uczestnictwo w³adzy publicznej w dzia³alnoœci gospodarczej;

– rozrost struktur o kapitale mieszanym;

– zbyt szeroki zakres redystrybucji œrodków finansowych przez pañstwo i inne

instytucje publiczne;

– rozproszenie dyspozycji œrodkami pieniê¿nymi w pañstwie przy braku nale-

¿ytej kontroli nad ich transferami;

– brak zasad i procedur wykonywania lobbyingu;

– nadmierny fiskalizm;

– niejasne i niejawne finansowanie partii politycznych;

– niejasne, ogólnikowe lub zbyt kazuistyczne przepisy prawa, niemo¿liwe do

wdro¿enia lub nieegzekwowane – co dotyczy wszystkich przedstawionych sfer

dzia³alnoœci.

Wszystkie te czynniki wystêpuj¹ w polskiej praktyce rz¹dzenia i zarz¹dzania.

Interes klasy politycznej licz¹cej na nepotyzm i korupcjê wymaga, aby w³adza

publiczna obejmowa³a swymi decyzjami jak najwiêkszy obszar ¿ycia spo³ecznego

i gospodarczego. Jest wiêc prawid³owoœci¹, ¿e przy wszystkich kolejnych rz¹dach

rozrasta siê aparat w³adzy. Staje siê on coraz wiêkszy i dro¿szy, ale bynajmniej nie

sprawniejszy. W coraz wiêkszym stopniu staje siê te¿ narzêdziem korupcji. Cztery

reformy przeprowadzone w Polsce w rzeczywistoœci by³y kosztown¹ rozbudow¹

struktur administracyjnych – w tym samorz¹dowych – i zwiêkszy³y niepomiernie

aparat w³adzy publicznej. Wprowadzano je na podstawie nieprzygotowanych (przedwczesnych,

wadliwych) aktów prawnych, bez dokonania powa¿nego bilansu potrzeb

i mo¿liwoœci pañstwa; st¹d pojawi³y siê problemy z ich w³aœciwym wdro¿e-


[593] Audyt wewnêtrzny w Polsce 33

niem i brak wystarczaj¹cych œrodków finansowych na to wdro¿enie. Nadmierne „reformowanie“

powoduje równie¿ – niezale¿nie od innych zjawisk o charakterze makroekonomicznym

– trudn¹ sytuacjê finansów sektora publicznego. Wynika to ze

zbyt du¿ego ciê¿aru dla pañstwa, jakim by³o równoczesne podjêcie strukturalnych

przeobra¿eñ, generuj¹cych ró¿norodne problemy, w tym wy³¹cznie koszty – ponoszone

przez dodatkowe podmioty – przekaŸników transferuj¹cych œrodki pañstwowe.

Trwa nadal tendencja do nadmiernego, kosztownego reformowania, nieprzynosz¹cego

wartoœci dodanej. Wobec wskazanych negatywnych zjawisk wzrastaæ

powinno znaczenie audytu i kontroli finansowej, jako procesu wspomagania good

governance. Szczególnym zadaniem jednostek audytu powinna byæ ocena procesów

stanowienia (jakoœci oraz potrzeby) i stosowania prawa dotycz¹cego implementacji

prawa europejskiego (zw³aszcza przez resorty gospodarcze) oraz dzia³añ organów

administracji publicznej w stosunkach z organami unijnymi.

Nowe, dodatkowe zadania wynikaj¹ z akcesji do Unii Europejskiej (UE), z równoczesn¹

realizacj¹ strategicznego celu pe³nego w niej cz³onkostwa. Procesy integracji

Polski z Uni¹ Europejsk¹ poci¹gnê³y za sob¹ wykszta³cenie szczególnych form stosunków

prawnych, powoduj¹cych nie tylko poszerzenie istniej¹cego zakresu finansów publicznych,

instytucji, form prawnych i zasad, ale tworz¹cych odrêbn¹ domenê publicznej

gospodarki finansowej o odrêbnych, od dotychczas istniej¹cych, cechach (celach,

zasadach, Ÿród³ach i formach transferów œrodków finansowych przeznaczonych na cele

publiczne). Równoczeœnie pojawiaj¹ siê nowe, nieznane prawu rozwi¹zania, mechanizmy

wprowadzone specjalnie na u¿ytek rozliczeñ finansowych, zabezpieczenia interesów

pañstwa i lepszej absorpcji œrodków w poszczególnych krajach.

Na ju¿ istniej¹ce nasze wewnêtrzne problemy na³o¿y³y siê, w wyniku przyst¹pienia

do Unii Europejskiej, skomplikowane, czêsto wzajemnie sprzeczne obowi¹zki

w zakresie koordynacji polityk krajowych, tak wewn¹trz, jak i wobec organów

UE. Przed polskim legislatorem pojawiaj¹ siê nowe, dodatkowe trudnoœci. Istotne

dziedziny prawa gospodarczego, w tym: podatkowego, bankowego, audytu, standardy

rachunkowoœci i celne, itd. w coraz wiêkszym zakresie bêd¹ podlegaæ regulacjom

Unii Europejskiej. S¹ one zestawem odmiennych Ÿróde³ i form prawa w porównaniu

z naszym, wypracowanym przez lata porz¹dkiem prawnym. Istniej¹cy

dorobek prawny Unii jest znany, ale i to prawo podlega ci¹g³ym zmianom. Teraz

bêdziemy je ju¿ zmieniaæ wspólnie.

Bior¹c udzia³ w procesie podejmowania decyzji co do podzia³u œrodków finansowych

i tworzenia podstaw prawnych, trzeba uwzglêdniæ, ¿e ró¿na jest kultura negocjacji

ich treœci, proces prezentacji stanowisk krajowych wypracowywania rozwi¹zañ

w kraju, a nastêpnie koniecznych zmian w trakcie prac na forum organów

UE, negocjacji w nieformalnych strukturach, tworzenia koalicji zagranicznych grup

krajów b¹dŸ sektorów czy te¿ specyficznych jednolitych regionów dla obrony interesów

tylko niektórych z nich.


34

El¿bieta Chojna-Duch

[594]

Ró¿na jest te¿ moc obowi¹zywania prawa i dokumentów unijnych. W praktyce

zmieni¹ one polski system norm prawa. Oczekuje siê przy tym, ¿e zmiany te wymusz¹

jego poprawê. Jednak¿e, przynajmniej w okresie przejœciowym, nawarstwi¹ siê

nowe zadania do realizacji, namno¿¹ siê akty prawne, przed³u¿y siê droga legislacyjna,

trudniejsze bêdzie stanowienie niektórych aktów prawnych, d³u¿szy mo¿e

staæ siê proces decyzyjny, bardziej skomplikowane bêd¹ niektóre procedury, trudniejsza

mo¿e byæ koordynacja dzia³añ administracji i monitorowanie skutków regulacji

prawnych. Nie³atwe te¿ bêdzie prezentowanie i obrona interesów narodowych

na forum organów administracji unijnej i przed instytucjami s¹downiczymi, audytorami

i kontrolerami. Rola pañstwa zmieni siê, ulegn¹ przedefiniowaniu jego funkcje.

Powiêkszy siê jednoczeœnie niepewnoœæ co do zderzenia z biurokracj¹ unijn¹.

To wszystko niesie zatem z sob¹ olbrzymie wyzwania. Konieczne bêdzie przeto

inne spojrzenie na prawo i uczestników procesu legislacyjnego, realizacjê zadañ,

a nastêpnie ich kontrolê, nadzór i audyt. Jakoœæ stanowionego i stosowanego prawa

bêdzie mia³a coraz wiêkszy wp³yw na konkurencyjnoœæ naszej gospodarki, a tym

samym na jej zdolnoœci do d³ugookresowego wzrostu gospodarczego. To z kolei

wymaga odpowiedniego przygotowania, znajomoœci procedur i zasad, sprawnego

poruszania siê po obszarze porz¹dku prawnego Unii, a tak¿e wpasowywania siê do

nowych tendencji i celów nakreœlonych w polityce gospodarczej Unii. Niezbêdne

jest wiêc odpowiednie przystosowanie polskiej administracji i instytucji do tego

kompleksu nowych dzia³añ, co tak¿e zwiêkszy koszty jej funkcjonowania 5 .

Oceniaj¹c stan przygotowañ mo¿na uznaæ, ¿e o ile system polskiego prawa jest

w du¿ym stopniu zharmonizowany z przepisami europejskimi, o tyle w zakresie struktur

administracyjnych, gospodarczych i organizacyjnych tworz¹ siê istotne bariery,

wymagaj¹ce podjêcia wielu ró¿norodnych wysi³ków, zw³aszcza umacniania i restrukturyzacji

instytucji pod k¹tem koordynacji dzia³añ w kraju i aktywnego uczestnictwa

w pracach organów unijnych.

Obecny poziom przygotowania dobrych projektów i stanu instytucji oceniany

jest jako nie w pe³ni zadowalaj¹cy 6 . Ocena obejmuje jednak g³ównie zdolnoœæ do

wykorzystywania œrodków z funduszy przedakcesyjnych oraz przygotowanie do

absorpcji funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci. Nie podlega opiniowaniu

nasza potencjalna sprawnoœæ do przysz³ych dzia³añ w strukturach europejskich –

w³adczych, administracyjnych, kontrolnych i s¹downiczych, a tak¿e wypracowania

modelu koordynacji dzia³añ krajowych oraz mo¿liwoœci jednolitych prezentacji stanowisk

na forum organów UE. A bywa i tak, ¿e nawet urzêdnicy UKIE, opiniuj¹cy

5

Por. szerzej A.Nowak-Far (we wspó³pracy z A.Michoñskim): Krajowa administracja w unijnym

procesie podejmowania decyzji, Warszawa 2004.

6

T.G.Grosse, J.Olbrycht: Przygotowanie do absorpcji funduszy strukturalnych. Ocena podjêtych

dzia³añ i rekomendacje, Instytut Spraw Publicznych, „Analizy i Opinie” nr 3/2003.


[595] Audyt wewnêtrzny w Polsce 35

akty prawne pod k¹tem ich zgodnoœci z prawem unijnym, interpretuj¹ niew³aœciwie

przepisy unijnych dyrektyw, niekiedy szkodz¹c w ten sposób krajowym instytucjom

publicznym. Bywa te¿, ¿e wskutek nieznajomoœci prawa, procedur, zwyczajów unijnych,

zaniedbañ – w tym opiesza³oœci urzêdników – przegrywane s¹ przez polskie

firmy przetargi publiczne finansowane w Polsce ze œrodków unijnych 7 . Tym bardziej

w ograniczonym stopniu maj¹ wiedzê o przyjmowanym prawodawstwie pracownicy

innych instytucji publicznych. Co gorsza, oœrodki dydaktyczne w kraju nie

kszta³c¹ nowych kadr w tym zakresie w wystarczaj¹cej mierze.

Dostosowanie polskiego prawa to nie tylko jego harmonizowanie, ale zmiany

id¹ce w kierunku usprawnienia absorpcji œrodków finansowych z bud¿etu UE, w tym

tworzenie nowych instytucji prawnych. Z unijnej zasady programowania rozwoju

i dotychczasowej praktyki UE wynika wymóg powrotu do kojarzonego z gospodark¹

socjalistyczn¹ (i dlatego zaniechanego po transformacji) planowania gospodarczego.

Obowi¹zek budowy systemu planów, programów, strategii itd. istnieje w Unii.

Ju¿ od pocz¹tku 1999 r. w województwach samorz¹dowych prowadzone by³y prace

nad przygotowaniem „Strategii rozwoju województw”. Wed³ug ustawy o samorz¹dzie

województwa, opracowanie i uchwalenie strategii rozwoju województwa oraz

wieloletnich programów wojewódzkich nale¿y do w³aœciwoœci poszczególnych samorz¹dowych

podmiotów w ramach struktur danych województw. Strategie i wieloletnie

plany samorz¹dowe powinny byæ dostosowane do narodowego planu rozwoju,

wieloletnich programów przygotowanych na szczeblu centralnym – krajowych

i unijnych, w szczególnoœci do dokumentu „Podstawy wsparcia Wspólnoty”.

W celu zwiêkszenia w³asnych œrodków (wk³adów) umo¿liwiaj¹cych wspó³finansowanie

projektów ze œrodków unijnych i lepsze ich wykorzystywanie, jak i szersz¹

dostêpnoœæ kredytu bankowego oraz mo¿liwoœæ pozyskiwania œrodków z emisji

obligacji na realizacjê tych projektów utworzono w Polsce kilka szczególnych rozwi¹zañ

instytucjonalno-prawnych. S¹ to instrumenty prawno-finansowe wspomagaj¹ce

przez pañstwo absorpcjê œrodków unijnych przez beneficjantów tych œrodków.

Powinny one umo¿liwiæ b¹dŸ u³atwiæ wykorzystanie pieniêdzy, zw³aszcza przez

jednostki samorz¹du terytorialnego.

Aby aktywnie uczestniczyæ w realizacji zadañ pokrywanych czêœciowo z funduszy

unijnych, jednostki te powinny wygospodarowaæ odpowiedni¹ pulê œrodków

finansowych. Poniewa¿ dochody w³asne s¹ ograniczone i na ogó³ pokrywaj¹ g³ównie

sta³e potrzeby bie¿¹ce, a tylko w niewielkiej stosunkowo wysokoœci zadania inwe-

7

Dzieje siê tak przy czêstym promowaniu przez Komisjê Europejsk¹ firm dotychczasowych cz³onków

UE; dla przyk³adu – Komisja Europejska zmienia w krótkim czasie z negatywnej na pozytywn¹

opiniê o projekcie firmy niemieckiej dotycz¹c¹ przygotowania do ochrony polskiej granicy wschodniej

i morskiej, odrzucaj¹c ofertê realizacji projektu inwestycyjnego firmy polskiej, której rozwi¹zanie techniczne

i ekonomiczne uznane zosta³o przez pañstwow¹ komisjê ekspertów za najlepsze; czêsto te¿ negatywne

oceny ulegaj¹ zmianie po zaakceptowaniu szkoleñ dokonywanych przez ekspertów zagranicznych.


36 El¿bieta Chojna-Duch

[596]

stycyjne, niezbêdne jest korzystanie w wiêkszej mierze ze œrodków zwrotnych. Pañstwo

próbuje wiêc stworzyæ warunki prawne i organizacyjne do szerszego wykorzystania

œrodków publicznych ze sfery przychodów. Nowe rozwi¹zania prawne wprowadziæ

maj¹ szczególne u³atwienia i liberalizacjê przepisów; stosowane s¹ przez

nastêpuj¹ce instytucje prawne: rezygnacjê z zakazu przekroczenia limitów zad³u¿enia

przewidzianych w ustawie o finansach publicznych przez jednostki samorz¹du

terytorialnego oraz mo¿liwoœæ zastosowania instytucji prefinansowania, jako nowej

formy rozchodu bud¿etowego.

Instytucj¹, której zadaniem jest pomoc id¹ca w kierunku zwiêkszenia mo¿liwoœci

zaci¹gniêcia po¿yczek i kredytów na wspó³finansowanie jest ustanowienie specjalnych

nowych rozwi¹zañ organizacyjnych: powo³anie dwóch funduszy, których

dzia³alnoœæ ma stworzyæ swego rodzaju efekt mno¿nikowy dla absorbcji funduszy

z UE. Oba fundusze funkcjonuj¹ przy Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK)

i zosta³y wprowadzone przez odrêbne ustawy: ustawê z o Funduszu Rozwoju Inwestycji

Komunalnych (FRIK) oraz o Funduszu Porêczeñ Unijnych (FPU).

Do kredytów i po¿yczek zaci¹gniêtych w zwi¹zku z przyrzeczonymi œrodkami

w umowie z podmiotem dysponuj¹cym funduszami strukturalnymi oraz Funduszem

Spójnoœci, a tak¿e emitowanych w tym celu papierów wartoœciowych nie stosuje siê

limitu, wynosz¹cego 60% kwoty d³ugu jednostki samorz¹du terytorialnego do wykonanych

dochodów. Jednak¿e w wypadku, gdy œrodki finansowe nie zostan¹ przekazane

lub nast¹pi ich zwrot, jednostki te nie mog¹ zaci¹gaæ po¿yczek itp. do czasu

obni¿enia wymienionego progu 60%.

Jednostki sektora finansów publicznych realizuj¹ce projekty wspó³finansowane

ze œrodków unijnych mog¹ otrzymywaæ przejœciowo z bud¿etu pañstwa œrodki na

prefinansowanie tych projektów. Œrodki te udostêpniane s¹ w formie oprocentowanych

po¿yczek (pañstwowe jednostki bud¿etowe oraz agencje i agencje p³atnicze

otrzymuj¹ nieoprocentowane po¿yczki). Zwrot po¿yczki na prefinansowanie nastêpuje

po otrzymaniu œrodków z bud¿etu unijnego. Po¿yczka wykorzystana niezgodnie

z przeznaczeniem podlega zwrotowi do bud¿etu pañstwa wraz z odsetkami, ustalonymi

jak dla zaleg³oœci podatkowych w terminie 7 dni od stwierdzenia nieprawid³owego

wykorzystania po¿yczki. W razie niedokonania zwrotu minister finansów mo¿e

potr¹ciæ j¹ wraz z odsetkami od nale¿nych jednostce samorz¹dowej transferów z bud¿etu

pañstwa. Wykorzystanie po¿yczki niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo

do otrzymania œrodków na wspó³finansowanie programów i projektów oraz refinansowanie

przez okres 3 lat.

Na podstawie ustawy z 12 grudnia 2003 r. o FRIK oraz rozporz¹dzenia ministra

gospodarki, pracy i polityki spo³ecznej z 4 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu

udzielania kredytów preferencyjnych ze œrodków FRIK, utworzony zosta³ przy

BGK specjalny fundusz sfinansowania przez gminy i ich zwi¹zki kosztów przygo-


[597] Audyt wewnêtrzny w Polsce

37

towania projektów inwestycji komunalnych 8 . Z funduszu tego udzielany jest kredyt

finansuj¹cy studia wykonalnoœci inwestycji, analizê kosztów i korzyœci oraz inn¹ dokumentacjê

projektow¹ niezbêdn¹ do przygotowania realizacji inwestycji. Kwota kredytu

nie mo¿e przekroczyæ 500 tys. z³; udzia³ w³asny kosztów stanowi nie mniej ni¿

20% wartoœci przedsiêwziêcia, a okres kredytowania nie mo¿e przekroczyæ 36 miesiêcy.

Kredyt jest oprocentowany w wysokoœci 0,5% stopy redyskontowej (weksli przyjmowanych

do redyskonta przez NBP).

Aby zmniejszyæ ryzyko bankowe podczas prefinansowania z bud¿etu i wspó³finansowania

przez Uniê Europejsk¹ ze œrodków FPU, BGK mo¿e kredytobiorcy (emitentowi

obligacji) udzielaæ porêczeñ lub gwarancji sp³aty kredytów, po¿yczek oraz

wykonania zobowi¹zañ wynikaj¹cych z emisji obligacji. FPU jest wyodrêbnionym

planem finansowym w BGK, nie ma osobowoœci prawnej, a jego œrodki nie s¹ œrodkami

publicznymi. Pochodz¹ one z oprocentowania rezerwy obowi¹zkowej NBP i innych

œrodków lokowanych w bezpieczne instrumenty finansowe. Jednostkowe gwarancje

lub porêczenia nie mog¹ przekroczyæ 5 mln euro oraz 80% kwoty kredytu lub

60% – w wypadku wk³adu w³asnego. Œrodki gwarancji i porêczenia wygasaj¹ w razie

wykorzystania ich niezgodnie z przeznaczeniem. W celu opiniowania zasad udzielania

porêczeñ i gwarancji, projektów planów funduszu, sprawozdañ, regulaminów,

wniosków o ustanowienie gwarancji i umorzenie œrodków w BGK tworzy siê 5-osobowy

Komitet Steruj¹cy FPU.

Niestety rozwi¹zania ustawowe nie doczeka³y siê jeszcze w pe³ni rozporz¹dzeñ

wykonawczych. Wszystkie te nowe rozwi¹zania prawno-organizacyjne powoduj¹

zwiêkszenie wydatków, w tym g³ównie z bud¿etów krajowych na budowê odpowiednich

struktur organizacyjnych. Rzeczywiste korzyœci natomiast bêd¹ zale¿a³y od

wysokoœci oprocentowania kredytów i po¿yczek. Je¿eli oka¿¹ siê wysokie, równe

kredytowi komercyjnemu, beneficjanci, w tym jednostki samorz¹du terytorialnego,

nie bêd¹ z nich korzystali. Co równie istotne, procesy ich wykorzystania bêd¹ wymaga³y

dodatkowego monitorowania, kontroli i audytu oraz nowych procedur ewaluacji

dzia³añ w sferze przychodów zwrotnych.

III „Raport spójnoœci” z 19 lutego 2004 r. oraz wstêpne za³o¿enia do wieloletniego

planu finansowego na lata 2007-2013 k³ad¹ nacisk na wiêkszy wzrost gospodarczy,

przy jednoczesnym tworzeniu nowych miejsc pracy 9 . Oczekuje siê, ¿e wzrost

nak³adów na wspieranie restrukturyzacji gospodarki oraz postêpu technologicznego,

rozwój spo³eczeñstwa informacyjnego, popieranie przedsiêbiorczoœci, przedsiêwziêæ

eksportowych, zwiêkszenie bezpoœrednich inwestycji zagranicznych oraz sku-

8

DzU nr 223, poz. 2218.

9

Third Report on Economic and Social Cohesion, European Commission, Brussels 2004; komunikat

Komisji Europejskiej Building Our Common Future z 10 lutego 2004 r., stanowi¹cy propozycjê kszta³tu

ram finansowych UE.


38

El¿bieta Chojna-Duch

[598]

teczne wykorzystanie œrodków finansowych Unii Europejskiej zapewni wzrost gospodarczy

na coraz wy¿szym poziomie. Nale¿y mieæ nadziejê, ¿e wzrost ten obejmie

równie¿ Polskê.

Trzy lata temu w Lizbonie przywódcy krajów nale¿¹cych do UE przyjêli

10-letni¹ strategiê ekonomicznych reform (tzw. strategiê lizboñsk¹), maj¹c¹ uczyniæ

z UE „najbardziej konkurencyjn¹ i dynamiczn¹, opart¹ na wiedzy gospodarkê œwiata,

ze sta³ym wzrostem gospodarczym, lepszymi miejscami pracy i wiêksz¹ spo³eczn¹

spójnoœci¹” 10 . Mija wszak¿e ju¿ czwarty rok i choæ stosowane reformy ekonomiczne

s¹ europejskim priorytetem, to nadal wiele z nich pozostaje w sferze planów.

Nie dziwi zatem, ¿e wzrost gospodarczy od czasu publikacji II „Raportu spójnoœci”

jest wolniejszy, a bezrobocie wzros³o w wielu czêœciach UE.

Mo¿na obawiaæ siê równie¿ innej tendencji, pojawiaj¹cej siê w sytuacji trudnoœci

gospodarczych w poszczególnych krajach UE – obrony interesów krajowych

zamiast ponadnarodowych, europejskich przez w³adze poszczególnych pañstw Unii

Europejskiej. Bywa to wyra¿ane jako d¹¿enie do przerzucenia w³asnych problemów

gospodarczych na nowe kraje UE. Takim sygna³em jest wypowiedŸ kanclerza

Niemiec G.Schroedera, wed³ug której konkurencja podatkowa obni¿a dochody niektórych

pañstw zachodnich, wiêc nowi cz³onkowie powinni podwy¿szaæ podatki

dochodowe, gdy¿ zagra¿aj¹ one stabilnoœci gospodarek starych cz³onków UE. Tego

rodzaju publiczne propozycje wysokiego szczebla nastêpnie bardzo szybko s¹ przejmowane

przez niektórych ekspertów w formie propozycji zmian polityki w³adz

Wspólnoty 11 .

Negocjacje akcesyjne, prowadzone w ramach Miêdzynarodowej Konferencji

Akcesyjnej, dotyczy³y m.in. problematyki audytu i kontroli finansowej, wyodrêbnionej

w rozdziale 28 – „Kontrola finansowa”. Unia Europejska przywi¹zuje du¿¹ wagê

do odpowiedniego ukszta³towania tej dziedziny. Rokowania, rozpoczête 6 kwietnia

2000 r. i tymczasowo zamkniête ju¿ 14 czerwca 2000 r., toczy³y siê sprawnie i szybko,

gdy¿ Polska nie prosi³a ani o okresy przejœciowe, ani o derogacje; zobowi¹za³a

siê przyj¹æ i wdro¿yæ ca³oœæ wspólnotowego dorobku prawnego w tym rozdziale do

koñca 2002 r. – terminu przyjêtego przez polski rz¹d jako data wyznaczaj¹ca gotowoœæ

Polski do przyst¹pienia do UE.

Unia Europejska mia³a szereg zastrze¿eñ do systemu kontroli wewnêtrznej

w Polsce. Komisja zwróci³a uwagê, ¿e „organy kontroli wewnêtrznej i zewnêtrznej

jako takie jeszcze nie osi¹gnê³y dostatecznego poziomu skutecznoœci i nie mo¿na

10

Presidency conclusions, Lizbon European Council, 23-24 marca 2000 r.

11

Wypowied¿ B. Lamborgini, prezesa komitetu doradczego przy ODCE, w szczególnoœci stwierdzenie,

i¿ „brakuje nam jeszcze wspólnej polityki fiskalnej”, wywiad: Przygotowanie Polski do integracji

z gospodark¹ i strukturami Unii Europejskiej, „Rzeczpospolita” z 3-4 kwietnia 2004 r., nr 80/676.


[599] Audyt wewnêtrzny w Polsce

39

ich uznaæ za kompatybilne z ogólnie przyjêtymi normami europejskimi – zarówno

na poziomie pañstw cz³onkowskich, jak i Wspólnoty. [...]. Proces wdra¿ania systemów

kontroli finansowej wymagaæ bêdzie znacznego wysi³ku ze strony polskiej

administracji. [...]. Z punktu widzenia skutecznoœci administracji jest istotne, aby

w jej ³onie istnia³ wyraŸny podzia³ na kontrolê wewnêtrzn¹ i zewnêtrzn¹” 12 .

Prawo europejskie na³o¿y³o na stronê polsk¹ nieliczne obowi¹zki dotycz¹ce audytu

zewnêtrznego, stawia natomiast istotne wymogi zwi¹zane z wewnêtrzn¹ kontrol¹

finansow¹ w sektorze finansów publicznych. Dotycz¹ one m.in.: opracowania

i wdro¿enia w³aœciwych systemów zarz¹dzania finansowego i kontroli, celowoœci

wprowadzenia do administracji publicznej audytu wewnêtrznego jako narzêdzia oceny

i doradztwa dla gremiów kierowniczych, metodologii wytyczania œcie¿ek audytu

oraz koniecznoœci przyswojenia miêdzynarodowych standardów kontroli finansowej

i audytu wewnêtrznego. W tym celu Komisja Europejska poleci³a SIGMA

(Wsparcie Usprawnieñ w Rz¹dzeniu i Zarz¹dzaniu – wspólna organizacja ODCE

i UE) opracowanie „Podstaw kontroli finansowej” (Baseline on Financial Control),

a nastêpnie ocenê sytuacji w dziedzinie publicznej wewnêtrznej kontroli finansowej

w krajach kandyduj¹cych, a w konsekwencji – do wypracowania stanowiska negocjacyjnego.

SIGMA zaproponowa³a w tym dokumencie cztery zasadnicze kryteria

wewnêtrznej kontroli finansowej:

– spójna i wszechstronna podstawa ustawowa, okreœlaj¹ca zasady i sposób funkcjonowania

systemów zarz¹dzania/kontroli finansowej, ³¹cznie z mechanizmami

audytu wewnêtrznego;

– w³aœciwe systemy i procedury zarz¹dzania/kontroli finansowej;

– funkcjonalnie niezale¿ny audyt wewnêtrzny, z okreœlonym zakresem kompetencji

i czynnoœci, dzia³aj¹cy wed³ug powszechnie przyjêtych miêdzynarodowych

standardów;

– systemy zapobiegaj¹ce i umo¿liwiaj¹ce podejmowanie kroków dla przeciwdzia³ania

nieprawid³owoœciom oraz odzyskiwania kwot utraconych w ich wyniku.

Z kolei Komisja Europejska opracowa³a system oceny struktur i procedur kontroli

finansowej w krajach kandyduj¹cych, wspieraj¹cy siê na piêciu filarach:

1. Publicznej wewnêtrznej kontroli finansowej (PWKF), która jest kluczowym

ogniwem systemu kontroli finansowej i obejmuje dzia³ania z zakresu kontroli finansowej

w sektorze publicznym, podejmowane przez centralne i zdecentralizowane

jednostki administracyjne, ³¹cznie z aprobowaniem ex-ante oraz systemami ex-post

audytu wewnêtrznego. Cech¹ charakterystyczn¹ skutecznoœci systemu PWKF jest

œcis³e rozgraniczenie finansowego zarz¹dzania i kontroli (FZK) od audytu wewnêtrznego,

który w za³o¿eniu ma zapewniaæ prawid³owoœæ funkcjonowania FZK, ³¹cznie

12

Agenda 2000: Opinia Komisji Europejskiej o wniosku Polski o cz³onkostwo w Unii Europejskiej,

„Monitor Integracji Europejskiej”, KIE, s. 90-91, 97.


40

El¿bieta Chojna-Duch

[600]

z w³aœciwie przeprowadzanymi kontrolami ex-ante (jest to tzw. funkcjonalna niezale¿noœæ

audytorów wewnêtrznych). W obszarze PWKF za g³ówne kryteria oceny

przyjêto: istnienie podstaw prawnych (prawo pierwotne i wykonawcze), rozwój audytu

wewnêtrznego wraz z zagwarantowaniem audytorom wewnêtrznym funkcjonalnej

niezale¿noœci oraz rozwój kontroli ex-ante.

2. Audycie zewnêtrznym, czyli w Polsce – kontroli zewnêtrznej, pozostaj¹cej

przede wszystkim w gestii NIK, przy czym rola NIK wzrasta w zwi¹zku z poszerzeniem

i asymilacj¹ kontroli o sferê realizacji przez administracjê publiczn¹ prawa

wspólnotowego.

3. Dzia³aniach kontrolnych odnosz¹cych siê do œrodków w³asnych UE; obowi¹zek

ten spoczywa zw³aszcza na s³u¿bach fiskalnych i celnych.

4. Kontroli wykorzystania funduszy przedakcesyjnych i strukturalnych; prawid³owe

ich spo¿ytkowanie, kontrola, monitoring i ewaluacja stanowi¹ wa¿ny element

oceny zdolnoœci wdro¿enia przez dany kraj kandydacki ca³oœci dorobku UE w tym

obszarze. Obowi¹zuje przy tym zasada jednakowego traktowania przez systemy

kontroli œrodków krajowych i unijnych, a procedury (kontrola finansowa ex-ante

i audyt wewnêtrzny) nale¿y jednakowo stosowaæ do wszystkich œrodków publicznych,

niezale¿nie od Ÿród³a ich pochodzenia. W zwi¹zku z tym Komisja domaga siê

od krajów kandydackich ustanowienia w³aœciwych systemów kontroli ex-ante oraz

funkcjonalnie niezale¿nych mechanizmów audytu wewnêtrznego.

5. Ochronie interesów finansowych UE, która g³ównie polega na wdro¿eniu stosownych

rozporz¹dzeñ unijnych i ich przestrzeganiu oraz ustanowieniu komórki do

wspó³pracy z Europejskim Urzêdem ds. Zwalczania Nadu¿yæ Finansowych (OLAF).

Na podstawie tego rozbudowanego systemu kontroli finansowej w sektorze publicznym,

Unia Europejska okreœli³a swoje wspólne stanowisko negocjacyjne

(European Union Common Position), w którym m.in. mocno zarysowa³a potrzebê

wprowadzenia audytu wewnêtrznego jako narzêdzia niezbêdnego do nale¿ytego funkcjonowania

ca³ego systemu zarz¹dzania finansowego i kontroli w Polsce. Zaleci³a

m.in. wdro¿enie regulacji prawnych „o audycie wewnêtrznym w administracji publicznej”,

„wzmocnienie funkcjonalnej niezale¿noœci komórek audytu wewnêtrznego

w ministerstwach liniowych” oraz „opracowanie i wdro¿enie wytycznych metodyki

audytu” wraz z „opracowaniem œcie¿ki audytu dla ca³okszta³tu systemów

publicznej wewnêtrznej kontroli finansowej” (PWKF) 13 .

Polska na samym pocz¹tku postawi³a sobie cel priorytetowy: „pe³ne dostosowanie

zasad PWKF do wymogów obowi¹zuj¹cych w Unii Europejskiej” i uzna³a za

„stan docelowy” „pe³ne wdro¿enie regulacji prawa europejskiego w zakresie kontroli

finansowej wydatków publicznych” 14 . Zgodzi³a siê tym samym wprowadziæ

13

European Union Common Position, 7 czerwca 2000 r.

14

Narodowy program przygotowania do cz³onkostwa w Unii Europejskiej (NPPC), przyjêty przez

Radê Ministrów, maj 1998 r.


[601] Audyt wewnêtrzny w Polsce

41

audyt wewnêtrzny jako jedno z narzêdzi PWKF. G³ównym narzêdziem realizacji

„Partnerstwa dla cz³onkostwa” sta³ siê „Narodowy program przygotowañ do cz³onkostwa

w Unii Europejskiej” (NPPC), przyjêty przez Radê Ministrów 23 czerwca

1998 r., a nastêpnie rokrocznie nowelizowany i uaktualniany.

Problematyka kontroli finansowej i audytu wewnêtrznego znalaz³a swoje odzwierciedlenie

w „Partnerstwie dla cz³onkostwa” (Accession Partnership), które mia³o na

celu ustanowiæ ramy formalnoprawne i finansowe dla zasad, priorytetów i celów

nakreœlonych przez Komisjê Europejsk¹ w „Opinii” oraz je usystematyzowaæ i pogrupowaæ

wed³ug horyzontu czasowego. Rada UE, opieraj¹c siê na przed³o¿onej jej

„Opinii” Komisji, w decyzji z 30 marca 1998 r. w sprawie zasad, priorytetów, celów

i warunków zawartych w „Partnerstwie dla cz³onkostwa z Polsk¹”, postawi³a za cel

priorytetowy wzmocnienie kontroli finansowej w sektorze administracji publicznej.

W decyzji, znowelizowanej w grudniu 1999 r., rozbudowany zosta³ akapit dotycz¹cy

kontroli finansowej o koniecznoœæ „ukoñczenia prac legislacyjnych dla wewnêtrznej

i zewnêtrznej kontroli finansowej: ustanowienia w rz¹dzie centralnej organizacji

ds. harmonizacji funkcji wewnêtrznego audytu (kontroli); ustanowienia komórek

wewnêtrznego audytu (kontroli) w jednostkach wydatkuj¹cych; wprowadzenia >funkcjonalnej

niezale¿noœci< dla wewnêtrznych audytorów (kontrolerów), i to na szczeblu

centralnym, jak i terenowym oraz kontroli finansowej ex-ante; wzmocnienia zewnêtrznej

kontroli finansowej.”

W kolejnej nowelizacji, ju¿ po tymczasowym zamkniêciu negocjacji w tym obszarze,

w styczniu 2002 r., Rada za „szczególnie pilne zadanie” uzna³a „ukoñczenie

Policy Paper nt. PWKF oraz przyjêcie odpowiednich aktów prawa wtórnego na szczeblu

krajowym i terenowym”, raz jeszcze podkreœlaj¹c potrzebê wprowadzenia audytu

wewnêtrznego i zapewnienia audytorom wewnêtrznym – zarówno na szczeblu

centralnym, jak i regionalnym – funkcjonalnej niezale¿noœci. Wprowadzi³a i zaleci-

³a „umocniæ pojêcie i praktykê odpowiedzialnoœci kierowniczej”.

Rada Ministrów wysoko oceni³a przebieg i wyniki rokowañ w obrêbie Rozdzia-

³u 28: „Obszar >Kontrola finansowa< dotyczy utrzymania dyscypliny finansów publicznych

i ich kontroli, przede wszystkim w zakresie zintegrowania krajowych procedur

bud¿etowych, kontroli finansowej oraz procedur kontrolnych z procedurami

Unii Europejskiej. Obszar podzielony zosta³ na dwie szczegó³owe grupy tematyczne,

dotycz¹ce ochrony interesów finansowych Wspólnot oraz zagadnienia systemu

kontroli finansowej sprawowanej przez pañstwa cz³onkowskie. Polska zobowi¹za³a

siê w szczególnoœci do przyjêcia ustawy o kontroli wewnêtrznej wydatkowania œrodków

publicznych. Dostosowanie do wymogów kontroli œrodków publicznych,

w szczególnoœci w celu utrzymania dyscypliny finansów publicznych oraz ich kontroli

by³o warunkiem zamkniêcia obszaru. UE du¿¹ wagê przywi¹zywa³a do koniecznoœci

prawnego uregulowania kwestii wewnêtrznej kontroli finansowej oraz

audytu wewnêtrznego. Realizacjê podjêtych zobowi¹zañ umo¿liwi³o przyjêcie usta-


42

El¿bieta Chojna-Duch

[602]

wy o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o dzia³ach administracji rz¹dowej,

ustawy o s³u¿bie cywilnej oraz ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów

oraz zakresie dzia³ania ministrów. Przyjêcie przez Polskê prawodawstwa

wspólnotowego w zakresie kontroli finansowej powinno wp³yn¹æ na poprawê skutecznoœci

oraz przejrzystoœci funkcjonowania administracji publicznej, zagwarantowaæ

lepsze wykorzystanie publicznych œrodków finansowych, w tym funduszy nap³ywaj¹cych

do Polski z bud¿etu UE. Wprowadzenie wspólnotowych standardów

i procedur ma przyczyniæ siê do ugruntowania w spo³eczeñstwie poszanowania grosza

publicznego oraz zasad dobrego gospodarowania przyznanymi œrodkami” 15 .

Istotn¹ rolê w realizacji prawa wspólnotowego w dziedzinie kontroli finansowej

i audytu wewnêtrznego odgrywa Ministerstwo Finansów. Zosta³o ono tak¿e zobowi¹zane

do przygotowania zmian w ustawodawstwie krajowym (a zw³aszcza w ustawie

o finansach publicznych), aby spe³nione zosta³y wymogi dotycz¹ce niezale¿noœci

funkcjonalnej komórek przeprowadzaj¹cych audyt wewnêtrzny (m.in. zgodnie

z Public Internal Financial Control – PIFC) 16 . Realizuj¹c to ogólne zalecenie, ustawa

o finansach publicznych wprowadzi³a do administracji publicznej w Polsce audyt

wewnêtrzny w rozdziale 5 ustawy – „Kontrola finansowa i audyt wewnêtrzny

w jednostkach sektora finansów publicznych”, wraz z aktami wykonawczymi.

Wykonuj¹c kolejne zalecenia organów unijnych, Ministerstwo Finansów, a œciœlej

Departament Koordynacji Kontroli Finansowej i Audytu Wewnêtrznego, przygotowa³

akty wykonawcze do ustawy o finansach publicznych i rozporz¹dzenia

wykonawcze ministra finansów oraz stworzy³ kolejne dokumenty: „Standardy kontroli

finansowej w JSFP”, „Standardy audytu wewnêtrznego w jednostkach sektora

finansów publicznych” (JSFP), „Zasady wdra¿ania systemu kontroli finansowej i audytu

wewnêtrznego w polskiej administracji publicznej”, „Podrêcznik audytu wewnêtrznego

w JSFP”, „Kartê audytu wewnêtrznego w JSFP”, „Kodeks etyki audytora

wewnêtrznego w JSFP” 17 .

Aby w pe³ni zrealizowaæ podjête w czasie negocjacji akcesyjnych zobowi¹zania,

Ministerstwo Finansów przedstawi³o nastêpnie projekt nowej ustawy o finansach

publicznych, przekazany do Sejmu 28 lipca 2003 r., wraz z projektami oko³o

trzydziestu aktów wykonawczych. Projekt nie wszed³ w ¿ycie, jak zamierzano,

ani 1 stycznia 2004 r., ani 1 maja tego roku. Oczekuje siê, i¿ ustawa ta bêdzie obowi¹zywa³a

od 2005 r. Uchwalono natomiast zmianê ustawy o finansach publicznych,

która jednak¿e nie reguluje zagadnienia audytu wewnêtrznego i kontroli finansowej.

15

Za: „Raport Rady Ministrów na temat rezultatów negocjacji o cz³onkostwo Rzeczypospolitej

Polskiej w Unii Europejskiej”, grudzieñ 2002 r.

16

Podane za: „Narodowy program przygotowania do cz³onkostwa w Unii Europejskiej”, przyjêty

przez Radê Ministrów, wersja z czerwca 2001 r.

17

Komunikat nr 1 i 2 ministra finansów z 30 stycznia 2003 r., (DzUrzMF nr 3, poz. 13 i 14).


[603] Audyt wewnêtrzny w Polsce

43

W Unii Europejskiej przywi¹zuje siê du¿¹ wagê do w³aœciwego ukszta³towania

w systemie administracyjnym audytu wewnêtrznego i kontroli finansowej – pod

wzglêdem formalnoprawnym i organizacyjnym – traktuj¹c j¹ jako podstawowe narzêdzie

ochrony interesów finansowych poszczególnych pañstw cz³onkowskich, jak

i ca³ej Wspólnoty, przede wszystkim w zakresie dyscyplinowania i racjonalizacji

wydatków publicznych, dba³oœci o prawid³owe wykorzystanie œrodków finansowych

bud¿etów Wspólnoty, w tym funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci oraz

przeciwdzia³ania nadu¿yciom finansowym.

W Unii Europejskiej funkcjonuj¹ odrêbne organy zajmuj¹ce siê – w ramach swych

kompetencji – kontrol¹ finansow¹ i audytem. W stosunku do du¿ej czêœci funduszy

pochodz¹cych z obrachunkowego bud¿etu ogólnego UE kompetencje kontrolne ma

Komisja Europejska, w zakresie kontroli zewnêtrznej i wspó³pracy z jednostkami

krajowymi – Europejski Trybuna³ Obrachunkowy. Uprawnienia Trybuna³u Obrachunkowego

obejmuj¹ w szczególnoœci kontrolê rachunków dochodów i wydatków

Wspólnoty oraz jej organów (art. 248 w zwi¹zku z art. 246 TWE). Kryterium kontroli

jest legalnoœæ i prawid³owoœæ operacji le¿¹cych u podstaw tych dochodów i wydatków,

jak równie¿ rzetelnoœæ („nale¿ytoœæ” – soundness) zarz¹dzania finansami.

Kontrola ta ma charakter prewencyjny (sygnalizacyjny) i dotyczy jedynie gospodarki

zasobami pochodz¹cymi z bud¿etu UE 18 . Kontrole mog¹ dotyczyæ instytucji Wspólnoty,

organów zarz¹dzaj¹cych dochodami i wydatkami w jej imieniu, a nawet osób

fizycznych i prawnych otrzymuj¹cych p³atnoœci z bud¿etu Unii. Kontrolê w pañstwach

cz³onkowskich Trybuna³ przeprowadza wraz z krajowymi instytucjami kontrolnymi

oraz instytucjami zarz¹dzaj¹cymi. Przy ich wspó³pracy podstawow¹ zasad¹

jest wzajemne zaufanie i poszanowanie niezale¿noœci. Inne organy kontroli

i nadzoru Wspólnoty wykonuj¹ swe uprawnienia na podstawie kryterium zgodnoœci

jednostek kontrolowanych z prawem, w drodze porozumieñ miêdzyinstytucjonalnych

oraz deleguj¹cych rozporz¹dzeñ Rady. OLAF (patrz wy¿ej) ma obowi¹zek

œwiadczenia pomocy organom krajowym i rozwijania sta³ej wspó³pracy 19 . Europejski

Trybuna³ Audytorów (zewnêtrzny audytor Komisji Europejskiej) oraz audytorzy

poszczególnych mened¿erów (operatorów projektów) zaanga¿owani s¹ w audyt i kontrolê

wydatków finansowanych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci.

Organy krajowe maj¹ obowi¹zek, wynikaj¹cy z art. 10 i 280 Traktatu (TWE) i licznych

aktów wykonawczych, lojalnej wspó³pracy z UE. Jest to równie¿ koniecznoœæ

podjêcia dzia³añ koordynacyjnych i asymilacyjnych: „takich samych œrodków do

18

A.Nowak–Far, Kontrolowanie przez NIK realizacji przez administracjê publiczn¹ prawa wspólnotowego,

Kontrola Pañstwowa” nr 2/2004.

19

OLAF utworzony zosta³ decyzj¹ Komisji z 28 kwietnia 1999 r., nr 1999/352/WE (DzUrzWE L 136),

rozszerzon¹ w rozporz¹dzeniu Parlamentu nr 1073/1999 (DzUrzWE L 136), w zwi¹zku z art. 2 decyzji

Komisji nr 1999/352.


44

El¿bieta Chojna-Duch

[604]

zwalczania nadu¿yæ finansowych naruszaj¹cych interesy Wspólnoty, które podejmuj¹

do zwalczania nadu¿yæ finansowych naruszaj¹cych ich w³asne interesy finansowe”

(art. 280 ust. 2 i 3).

W ostatnim, kompleksowym „Raporcie monitoruj¹cym w sprawie przygotowañ

Polski do cz³onkostwa” z 5 listopada 2003 r. Komisja oceni³a, ¿e „w obszarze

publicznej wewnêtrznej kontroli finansowej Polska ustanowi³a przepisy ramowe

i wykonawcze w du¿ej mierze zgodne z dorobkiem Wspólnoty”, zlecaj¹c

jednak dalsze umocnienie i rozwijanie systemu kontroli finansowej i audytu wewnêtrznego,

a zw³aszcza k³ad¹c nacisk na kszta³cenie profesjonalnej kadry audytorów

wewnêtrznych 20 .

prof. dr hab. El¿bieta Chojna-Duch

cz³onek Kolegium NIK

20

W niniejszym artykule wykorzystano dokument opracowany przez M.Or³owsk¹, Ministerstwo

Finansów, 9 kwietnia 2004 r. (niepubl.).


Jacek Mazur

KONTROLA WYKONANIA ZADAÑ

W NAJWY¯SZYCH ORGANACH KONTROLI KRAJÓW EUROPEJSKICH

Kontrola wykonania zadañ to kontrola, która dotyczy badania oszczêdnoœci i wydajnoœci

wykorzystania zasobów oraz skutecznoœci dzia³ania i realizacji celów jednostki

kontrolowanej 1 . Jest to obszar kontroli nastêpczej, wyodrêbniony za pomoc¹

kryteriów przedmiotu, mierników oraz sposobu badania. Kontrolê wykonania zadañ

przeprowadzaj¹ najwy¿sze organy kontroli prawie wszystkich krajów europejskich,

choæ w ró¿nym zakresie.

Istnieje kilka powodów, dla których najwy¿sze organy kontroli powinny zajmowaæ

siê tego rodzaju badaniami. Po pierwsze, z zasady rozliczalnoœci wynika, ¿e osoby

kieruj¹ce instytucjami pañstwowymi musz¹ byæ odpowiedzialne za sposób, w jaki gospodaruj¹

przydzielonymi œrodkami. Po drugie, kontrola wykonania zadañ w sektorze

publicznym mo¿e stanowiæ substytut mechanizmu rynkowego dzia³aj¹cego w sektorze

prywatnym (dobra firma przynosi zyski i utrzymuje siê na rynku, natomiast Ÿle zarz¹dzana

firma w koñcu upada – tego rodzaju mechanizm nie funkcjonuje w sektorze publicznym:

najbardziej nieporadne ministerstwo nigdy nie zbankrutuje). Po trzecie, gdy

zasoby s¹ ograniczone, wa¿ne jest podejmowanie decyzji, jakie programy i instytucje

pañstwowe powinny byæ traktowane priorytetowo 2 .

Artyku³ przedstawia podstawowe pojêcia i problemy kontroli wykonania zadañ

na podstawie ustawodawstwa, dokumentów najwy¿szych organów kontroli, doku-

1

Zmieniona wersja referatu przedstawionego na II Krajowej Konferencji „Kontrola i audyt w perspektywie

europejskiej”, zorganizowanej przez Ministerstwo Spraw Wewnêtrznych i Administracji 2-3 czerwca

2004 r. w Warszawie.

2

Podrêcznik kontroli wykonania zadañ. Teoria i praktyka, Szwedzki Urz¹d Kontroli Pañstwowej,

NIK, Warszawa 2003, s. 17-18.


46

Jacek Mazur

[606]

mentów organizacji miêdzynarodowych zrzeszaj¹cych te organy, jak te¿ na podstawie

istniej¹cych opisów i analiz praktyki. Jest to zaledwie zarys problematyki – wstêpna

próba przedstawienia tematu 3 .

Kontrola wstêpna i nastêpcza

Najbardziej ogólny podzia³ kontroli prowadzonych przez najwy¿sze organy kontroli

to wyodrêbnienie kontroli wstêpnej (inaczej zwanej kontrol¹ uprzedni¹, prewencyjn¹,

ex ante lub a priori) i kontroli nastêpczej (inaczej – nastêpnej, ex post lub

a posteriori).

Kontrola wstêpna jest realizowana przed wykonaniem decyzji. Przedmiotem

kontroli s¹ dokumenty, z których wynika projekt decyzji (np. udzielenia dotacji, zawarcia

umowy kupna-sprzeda¿y czy umowy o pracê), albo – w innej wersji – zamiar

zap³aty za wstêpnie parafowan¹ umowê 4 .

Pozosta³a dzia³alnoœæ kontrolna ma charakter kontroli nastêpczej. W pojêciu tym

wyró¿nia siê kontrolê faktyczn¹ (kontrola czynnoœci w toku ich wykonywania oraz

stanu maj¹tku) i kontrolê nastêpcz¹ w rozumieniu œcis³ym (kontrola czynnoœci dokonanych

oraz dokumentów).

Geneza kontroli wykonania zadañ

W rozwoju historycznym najwy¿sze organy kontroli zaczyna³y od kontroli poszczególnych

organów, urzêdów i instytucji. Na tym za³o¿eniu oparto XIX-wieczn¹

koncepcjê postêpowania kontrolnego, którego celem by³o rozliczenie dzia³alnoœci

3

Literatura w jêzyku polskim nt. kontroli wykonania zadañ jest niewielka. Obok pozycji wymienionych

w dalszych przypisach w tym artykule, zob. J.Owczarek: Value for money, czyli efekt za pieni¹dze,

Kontrola Pañstwowa” nr 3/1997; Prezentacja danych w raportach: przewodnik [przek³ad dokumentu

NUK W.Brytanii], „Biuletyn Informacyjny”, NIK, nr 2/2000; Projektowanie badañ z dziedziny „efekt za

pieni¹dze” – przewodnik [przek³ad dokumentu NUK W.Brytanii], „Biuletyn Informacyjny”, NIK, nr 3/2000;

W.Zdasieñ: Kontrola „efekt za pieni¹dze” – value for money na przyk³adzie dorobku Narodowego Urzêdu

Kontroli Wielkiej Brytanii, „Kontrola Pañstwowa” nr 2/2001; S.Grzelak: Praktyczne aspekty prowadzenia

kontroli value for money, „Biuletyn Informacyjny”, NIK, nr 2/2001; K.Zalega: Geneza i teoretyczne podstawy

kontroli value for money, „Biuletyn Informacyjny”, NIK, nr 2/2001; J.P³oskonka: Metodyka prowadzenia

kontroli wykonania zadañ publicznych, NIK, czerwiec 2003 r. (maszynopis).

4

J.Eysymont: Zasady kontroli pañstwowej, wyk³ady wyg³oszone na kursach skarbowoœci pañstwowej,

zorganizowanych przez Królewsko-Polskie Ministerstwo Skarbu, Warszawa 1918, s. 12. Bli¿ej

nt. kontroli wstêpnej J.Mazur: Najwy¿sza Izba Kontroli na tle najwy¿szych organów kontroli innych pañstw,

Kontrola Pañstwowa” nr 1/2004, s. 40-42.


[607] Kontrola wykonania zadañ 47

finansowej konkretnej jednostki. Dopiero póŸniej wykszta³ci³y siê zbiorcze sprawozdania

z kontroli, umo¿liwiaj¹ce przedstawienie tematów o szerszym znaczeniu.

Równoczeœnie, poczynaj¹c od lat dwudziestych XX wieku, nastêpowa³a powolna,

lecz sta³a tendencja do zwiêkszania zakresu kontroli przez obejmowanie kompetencj¹

najwy¿szych organów kontroli kolejnych rodzajów podmiotów lub dziedzin:

przedsiêbiorstw stanowi¹cych w³asnoœæ pañstwa lub dzia³aj¹cych z udzia³em œrodków

publicznych; podmiotów niepañstwowych, które wykonuj¹ bud¿et pañstwa;

organów samorz¹du terytorialnego; zak³adów ubezpieczeñ spo³ecznych; fundacji

i stowarzyszeñ (zw³aszcza stowarzyszeñ u¿ytecznoœci publicznej). Dla rozwoju kontroli

du¿e znaczenie mia³o rozszerzenie dzia³alnoœci pañstwa, jakie nast¹pi³o po II wojnie

œwiatowej. Wiele rz¹dów zaczê³o realizowaæ ró¿nego typu programy dotycz¹ce m.in.

zdrowia, spraw socjalnych, oœwiaty, polityki przemys³owej, rolnictwa itd., na co przeznaczano

ogromne œrodki. Wa¿nym zadaniem najwy¿szego organu kontroli sta³o siê

zatem informowanie parlamentu, czy organy rz¹dowe realizuj¹ce owe programy podejmuj¹

w³aœciwe dzia³ania, które s³u¿¹ gospodarnemu wykorzystaniu œrodków, a tak-

¿e czy rozwi¹zania te s¹ skuteczne. Chodzi³o te¿ o próbê oceny stopnia realizacji

zak³adanych celów i badanie przyczyn ewentualnych niedoci¹gniêæ. Wynika³y z tego

propozycje usprawnieñ.

Charakterystyczne jest, ¿e kontrole w tym obszarze nieraz by³y (a nawet s¹ nadal)

prowadzone bez wyraŸnych podstaw prawnych. Przyk³adowo, Kontroler i Audytor

Generalny Wielkiej Brytanii dopiero w 1984 r. uzyska³ w sposób jednoznaczny

prawo „badania oszczêdnoœci, wydajnoœci i skutecznoœci, z jak¹ ministerstwa [oraz

inne organy i instytucje poddane kontroli – przyp. J.M.] wykorzystuj¹ œrodki w swej

dzia³alnoœci” 5 . W rzeczywistoœci ju¿ wczeœniej – w latach 1946–1983 – przeprowadzono

oko³o 1000 tego rodzaju badañ, choæ nie sporz¹dzano z nich odrêbnych sprawozdañ,

a jedynie wzmianki w rocznych sprawozdaniach z kontroli finansowej 6 .

Inny przyk³ad dotyczy Norwegii, gdzie Urz¹d Kontroli Pañstwowej (Riksrevisjonen)

prowadzi kontrole wykonania zadañ od 1977 r. Wtedy w³aœnie parlament

wyst¹pi³ z wnioskiem, aby Urz¹d przedstawia³ bardziej wyczerpuj¹ce informacje na

temat dzia³alnoœci rz¹du, przyczyniaj¹c siê do poprawy funkcjonowania administracji.

W rezultacie, w 1980 r. specjalna komisja Urzêdu opracowa³a koncepcjê kontroli

wykonania zadañ. Stanowi³a ona rozwiniêcie koncepcji badania rachunków, jaka

wynika z konstytucji z 1814 r., a która polega na ustaleniu, czy kontrolowana jednostka

dzia³a w sposób zgodny z intencjami parlamentu, czy jej dzia³alnoœæ jest pro-

5

Art. 6 ust 1 ustawy z 13 maja 1983 r. o kontroli pañstwowej (National Audit Act 1983). Zob.

J.Mazur: Kontroler i Audytor Generalny Wielkiej Brytanii jako organ wspomagaj¹cy Izbê Gmin, „Kontrola

Pañstwowa” nr 1/1995.

6

D.Dewar: The Audit of Central Government, [in:] Current Issues in Auditing, ed. by M.Sherer and

S.Turley, London 1991, s. 249.


48

Jacek Mazur

[608]

wadzona w sposób systematyczny i ukierunkowana na realizacjê wyraŸnie okreœlonych

celów oraz czy tê dzia³alnoœæ mo¿na uznaæ za zadowalaj¹c¹ w kategoriach

ekonomicznych i administracyjnych 7 . Niezale¿nie od formu³owanych uzasadnieñ,

kontrola wykonania zadañ wci¹¿ prowadzona jest bez wyraŸnego prawnego upowa¿nienia,

choæ za przyzwoleniem i poparciem parlamentu. Trzeba zaznaczyæ, i¿ od

d³u¿szego czasu trwaj¹ prace nad now¹ ustaw¹, jaka ma zast¹piæ ustawê z 1918 r.

o kontroli rachunków publicznych, która reguluje zadania Urzêdu.

Druga typowa sytuacja to prowadzenie kontroli wykonania zadañ na podstawie

nowej interpretacji dotychczasowych przepisów. Jej elementy wystêpuj¹ w podanym

wy¿ej przyk³adzie norweskim, ale wyraŸniej mo¿na to przedstawiæ na przyk³adzie

Francji. Ustawa (Code des juridictions financières) stwierdza, ¿e Trybuna³ Obrachunkowy

ma „gwarantowaæ dobre wykorzystanie funduszy publicznych” (artyku³

L 111-3) oraz „weryfikowaæ rozliczenia i zarz¹dzanie przedsiêbiorstwami pañstwowymi”

(artyku³ L 111-4). Uprawnienie do kontroli „dobrego wykorzystania” i „zarz¹dzania”

da³o podstawê do stworzenia podejœcia ukierunkowanego na ocenê dzia-

³alnoœci kontrolowanych podmiotów oraz rozpatrywania aspektów wydajnoœci

i skutecznoœci opartego na interpretacji istniej¹cego aktu prawnego.

Trzecia sytuacja to zawarcie w ustawodawstwie wyraŸnych postanowieñ o kontroli

wykonania zadañ. Mo¿na tu przytoczyæ przyk³ad Holandii. Pañstwowa Izba

Obrachunkowa (Algemene Rekenkamer) dzia³a na podstawie konstytucji, ale konkretne

uprawnienia do realizacji okreœlonych rodzajów kontroli zawarte s¹ w ustawie

o bud¿ecie i rachunkowoœci rz¹du. W 1976 r. wprowadzono do niej przepis,

który po raz pierwszy da³ wyraŸn¹ podstawê kontroli wykonania zadañ: PIO Holandii

zosta³a upowa¿niona do oceny wydajnoœci i skutecznoœci zarz¹dzania oraz

organizacji i funkcjonowania s³u¿by publicznej. Kolejna zmiana ustawy, wprowadzona

w 1992 r., ujê³a sprawê bardziej szczegó³owo stwierdzaj¹c, ¿e kontrola

skutecznoœci i wydajnoœci powinna uwzglêdniaæ: zarz¹dzanie, organizacjê oraz

wdro¿on¹ politykê 8 .

Nowe ustawy o kontroli pañstwowej, przyjête ostatnio w krajach Europy Œrodkowej

i Wschodniej, jednoznacznie przyznaj¹ najwy¿szym organom kontroli prawo

do kontroli wykonania zadañ. Przyk³adowo, ustawa estoñska z 2002 r. stanowi, ¿e

w ramach kontroli mo¿e (powinna) nast¹piæ ocena: 1) kontroli wewnêtrznej, zarz¹dzania

finansowego, systemu rachunkowoœci i sprawozdañ finansowych kontrolowanej jednostki

(kontrola finansowa); 2) legalnoœci dzia³añ gospodarczych i transakcji (kontrola

prawid³owoœci); 3) dzia³alnoœci kontrolowanej jednostki z uwzglêdnieniem zarz¹-

7

Kontrola wykonania zadañ a modernizacja sektora publicznego, OECD, NIK, Warszawa 2000,

s. 104-105.

8

F.L.Leeuw, M.B.Engwirda: Effectiveness Auditing in the Netherlands: History, Charter and Case

Studies, “

EUROSAI” No 1, 1993-4, s. 17.


[609] Kontrola wykonania zadañ 49

dzania, organizacji i sposobu realizacji dzia³añ (kontrola wykonania zadañ); 4) pewnoœci

systemów informatycznych. Precyzuj¹c pojêcie kontroli wykonania zadañ ustawa

stwierdza, ¿e obowi¹zkiem Urzêdu Kontroli Pañstwowej jest ocena dzia³alnoœci

kontrolowanej jednostki uwzglêdniaj¹ca: 1) zadania na³o¿one na ni¹ przez ustawy;

2) za³o¿enia okreœlone w programach narodowych i planach rozwoju; 3) zasadê racjonalnego

zarz¹dzania; 4) kryteria oszczêdnoœci, wydajnoœci i skutecznoœci (szczegó³owo

zdefiniowane w ustawie) 9 . WyraŸne upowa¿nienie do prowadzenia kontroli

wykonania zadañ zawarto równie¿ w ustawie bu³garskiej z 4 grudnia 2001 r., ustawie

litewskiej z 13 grudnia 2001 r. i ustawie ³otewskiej z 9 maja 2002 r.

Do rozwoju kontroli pañstwowej przyczynia siê kszta³towanie ogólnie uznanych

zasad kontroli. Nastêpuje to w wyniku dzia³alnoœci organizacji zrzeszaj¹cych najwy¿sze

organy kontroli (INTOSAI i organizacje na poszczególnych kontynentach),

które opracowa³y dokumenty programowe, takie jak: „Deklaracja w sprawie zasad

kontroli finansów publicznych”, „Kodeks etyki”, „Standardy kontroli” i inne. W opracowaniu

s¹ szczegó³owe wytyczne INTOSAI dotycz¹ce kontroli wykonania zadañ

(Implementation Guidelines for Performance Auditing Standards).

Dla kontroli wykonania zadañ istotne s¹ te¿ „Europejskie wytyczne stosowania

standardów kontroli INTOSAI”, powsta³e w ramach prac Komitetu Kontaktowego

Prezesów najwy¿szych organów kontroli Unii Europejskiej – „przyjête do

wiadomoœci” na zebraniu Komitetu w 1998 r. 10 Zawieraj¹ one wytyczn¹ 41 – „Kontrola

wykonania zadañ”, która formu³uje zalecenia dotycz¹ce procedury i metodyki kontroli

w tym obszarze. Znaczenie owych zaleceñ wynika z tego, ¿e „Europejskie

wytyczne” zosta³y opracowane przez przedstawicieli Europejskiego Trybuna³u

Obrachunkowego oraz najwy¿szych organów kontroli Danii, Hiszpanii, Holandii,

Szwecji, Wielkiej Brytanii i W³och, reprezentuj¹cych ró¿ne modele kontroli

finansów publicznych. Poniewa¿ w pracach brali udzia³ przedstawiciele organów

o ró¿nych kompetencjach, procedurze i metodach kontroli – dokument ma charakter

kompromisowy i uwzglêdnia to, co wspólne. „Europejskie wytyczne”

uszczegó³awiaj¹ i rozwijaj¹ standardy INTOSAI, mog¹ byæ wiêc traktowane jako

wspólna metodyczna podstawa kontroli 11 . Ostatnio formu³owany jest postulat

zbli¿enia standardów kontroli sektora publicznego i prywatnego. Prace w tym

kierunku prowadzone s¹ wspólnie przez INTOSAI i Miêdzynarodow¹ Federacjê

Ksiêgowych.

9

§ 6 ustawy z 29 stycznia 2002 r. o Kontroli Pañstwowej. Zob. J.Mazur: Ustawa z 2002 r.

o Kontroli Pañstwowej Estonii, „Kontrola Pañstwowa” nr 3/2002.

10

Europejskie wytyczne stosowania standardów kontroli INTOSAI, NIK, Warszawa 2000.

11

J.Mazur: Europejskie wytyczne dla stosowania standardów kontroli INTOSAI, „Kontrola

Pañstwowa” nr 5/1999.


50

Jacek Mazur

[610]

Wyodrêbnienie kontroli prawid³owoœci i kontroli wykonania zadañ

Przez bardzo d³ugi czas – co najmniej do II wojny œwiatowej – najwy¿sze organy

kontroli prowadzi³y kontrolê nastêpcz¹ w ogólnym znaczeniu, bez podzia³u

na rodzaje. W wielu krajach (mo¿e nawet w wiêkszoœci?) jest tak nadal, przy czym

obecnie kontrole takie nazywa siê niekiedy „kompleksowymi” lub „ca³oœciowymi”

12 . Jednak wraz z rozwojem metodyki kontroli w niektórych krajach nast¹pi³o

(a raczej – nastêpuje) zjawisko wyodrêbnienia rodzajów kontroli, zw³aszcza kontroli

prawid³owoœci oraz kontroli wykonania zadañ 13 . Procesy w tym zakresie wci¹¿

postêpuj¹ i sytuacja w poszczególnych instytucjach kontrolnych jest ró¿na. Generalnie

mo¿na jednak oceniæ, ¿e w ci¹gu ostatnich 30-40 lat w wielu krajach œwiata

– zw³aszcza w rozwiniêtych krajach demokratycznych – dosz³o do wykszta³cenia

zbli¿onego systemu rodzajów kontroli pañstwowej oraz zwi¹zanych z nimi kryteriów

kontroli.

Podstaw¹ podzia³u na kontrole prawid³owoœci i wykonania zadañ jest za³o¿enie,

¿e kontrole danego rodzaju prowadzone s¹ na podstawie nie wszystkich, lecz wybranych

kryteriów oceny dzia³alnoœci kontrolowanych jednostek. Takie podejœcie uwa-

¿a siê za sposób bardziej sprawnego kontrolowania, bowiem umo¿liwia ono g³êbok¹

specjalizacjê procedury i metodyki kontroli. Jak dot¹d, tylko nieliczne najwy¿sze

organy kontroli w pe³ni stosuj¹ tego rodzaju rozdzielenie (m.in. w Wielkiej Brytanii,

Stanach Zjednoczonych, Kanadzie i niektórych innych krajach anglosaskich, Holandii,

Norwegii, Szwecji, Danii, Finlandii). Odrêbne prowadzenie kontroli czêsto

wiedzie do podzia³u organizacyjnego (poszczególne departamenty kontrolne prowadz¹

kontrolê tylko jednego rodzaju), a nawet zró¿nicowania kwalifikacji zawodowych

(poszczególni kontrolerzy zostaj¹ przeszkoleni i prowadz¹ kontrole tylko

jednego rodzaju).

12

Pojêcie „kontroli ca³oœciowej” (comprehensive audit) wprowadzono w latach 70. XX w. w Kanadzie

na oznaczenie ³¹cznego prowadzenia kontroli wykonania zadañ, kontroli prawid³owoœci i kontroli

poœwiadczaj¹cej (K. Dye: Comprehensive Auditing: The Canadian Experience [in:] State Audit and Accountability,

ed. by A.Friedberg, B.Geist, N.Mizrahi, I.Sharkansky, Jerusalem 1991).

13

Wed³ug art. 4 Deklaracji w sprawie zasad kontroli finansów publicznych (przyjêtej na IX kongresie

Miêdzynarodowej Organizacji Najwy¿szych Organów Kontroli – INTOSAI – w Limie w 1977 r.):

„1. Tradycyjnym zadaniem najwy¿szej instytucji kontrolnej jest kontrola legalnoœci i prawid³owoœci zarz¹dzania

finansowego i rachunkowoœci. 2. Poza tym rodzajem kontroli, którego znaczenie nie podlega

dyskusji, jest tak¿e inny rodzaj kontroli, polegaj¹cy na ocenie wykonywania zadañ oraz skutecznoœci,

oszczêdnoœci i wydajnoœci administracji publicznej ...”; „Kontrola Pañstwowa” nr 2/1992.


[611] Kontrola wykonania zadañ 51

Kontrola prawid³owoœci

Wed³ug „Standardów kontroli INTOSAI” 14 (pkt 39), kontrola prawid³owoœci

(regularity audit) obejmuje:

– poœwiadczenie rozliczenia finansowego kontrolowanych jednostek, ³¹cznie ze

zbadaniem i ocen¹ dokumentów finansowych i wyra¿eniem opinii nt. sprawozdañ

finansowych;

– poœwiadczenie rozliczenia finansowego administracji rz¹dowej jako ca³oœci;

– kontrole systemów finansowych i operacji, ³¹cznie z ocen¹ zgodnoœci z ustawami

i przepisami wykonawczymi;

– badanie systemów kontroli wewnêtrznej i ich funkcjonowania;

– kontrolê rzetelnoœci i poprawnoœci decyzji administracyjnych podjêtych w ramach

kontrolowanej jednostki;

– opracowywanie i przedk³adanie sprawozdañ w odniesieniu do wszelkich innych

zagadnieñ wynikaj¹cych lub maj¹cych zwi¹zek z kontrol¹, które wed³ug najwy¿szego

organu kontroli powinny zostaæ przedstawione.

W ramach szerokiego zakresu kontroli prawid³owoœci rozró¿nia siê kontrolê zgodnoœci

i kontrolê poœwiadczaj¹c¹. Celem kontroli zgodnoœci (compliance audit) jest

ujawnienie transakcji nielegalnych lub z innego powodu uznanych za niew³aœciwe.

Celem kontroli potwierdzaj¹cej (certification/attestation audit) jest potwierdzenie

rzetelnoœci danych zawartych w sprawozdaniu finansowym 15 . Poniewa¿ zasadnicz¹

czêœci¹ kontroli prawid³owoœci jest kontrola finansowa (financial audit), pojêcia te

czêsto u¿ywane s¹ zamiennie.

Kontrola wykonania zadañ

Kontrola wykonania zadañ (performance audit, value for money audit) 16 ,

dotyczy kontroli oszczêdnoœci, wydajnoœci i (lub) skutecznoœci 17 . Wed³ug

14

Standardy kontroli wydane przez Komisjê Standardów Kontroli INTOSAI, Najwy¿sza Izba

Kontroli, Warszawa 2000.

15

Managing Public Expenditure. A reference Book for Transition Countries, ed. by R.Allen and

D.Tomassi, Paris 2001, s. 349-351.

16

Nazwa „kontrola wykonania zadañ” jest prób¹ mo¿liwie najbardziej wiernego oddania angielskiego

terminu performance audit. Pojêcie to bywa w Polsce t³umaczone m.in. jako kontrola wyników,

kontrola wykonania, kontrola sprawnoœci wykonania, kontrola sprawnoœci, kontrola racjonalnego zarz¹dzania

finansami, kontrola gospodarnoœci, kontrola efektywnoœci, kontrola postêpowania, kontrola dzia-

³alnoœci, kontrola dzia³ania, kontrola zarz¹dzania. Ka¿de z tych okreœleñ wyra¿a jak¹œ cz¹stkê, ale po

wielu dyskusjach s¹dzê, ¿e t³umaczenie najbardziej oddaj¹ce znaczenie to „kontrola wykonania zadañ”.

17

W literaturze w jêzyku angielskim u¿ywa siê czêsto okreœlenia: kontrola trzech „E” – economy,

efficiency, effectiveness.


52

Jacek Mazur

[612]

„Standardów kontroli INTOSAI” (pkt 40), kontrola ta obejmuje (lub mo¿e obejmowaæ)

kontrolê:

– oszczêdnoœci (economy) dzia³alnoœci administracyjnej, zgodnie z rozs¹dnymi

zasadami i praktyk¹ administracji, jak równie¿ polityk¹ kierownictwa w tym zakresie;

– wydajnoœci (efficiency) wykorzystania zasobów (ludzkich, finansowych i innych)

wraz z ocen¹ realizacji wskaŸników wykonania zadañ oraz systemów monitorowania,

a tak¿e procedur stosowanych do usuniêcia wykrytych niedoci¹gniêæ;

– skutecznoœci (effectiveness) dzia³ania w odniesieniu do realizacji celów jednostki

kontrolowanej, jak równie¿ kontrolê faktycznych skutków dzia³alnoœci, w porównaniu

ze skutkami zamierzonymi.

Jak stwierdza siê w „Europejskich wytycznych”, kontrola wykonania zadañ mo¿e

obejmowaæ badanie systemów wdro¿onych w celu respektowania owych trzech zasad

(oszczêdnoœci, wydajnoœci i skutecznoœci) i (lub) bezpoœrednie badanie wykonania

zadañ kontrolowanej jednostki z punktu widzenia tych zasad. Mo¿e ona równie¿

obejmowaæ badanie zarz¹dzania kontrolowan¹ instytucj¹, jej przedsiêwziêæ,

programu czy dzia³ania. W tym drugim rozumieniu kontrola zazwyczaj koncentruje

siê na zagadnieniach odnosz¹cych siê do sposobu, w jakim kierownictwo realizuje

swe funkcje planowania strategicznego i innego oraz wdra¿ania, kontroli, oceny i dzia-

³añ, które w ich wyniku nastêpuj¹. Poszczególne kontrole wykonania zadañ mog¹

mieæ za cel zbadanie jednego lub wiêcej spoœród wymienionych aspektów.

Przedstawione wy¿ej ujêcie jest najczêœciej spotykane, ale nie jest jedyne. Analiza

sporz¹dzona przez zespó³ Ch. Pollita ukazuje, ¿e obok oszczêdnoœci, wydajnoœci

i skutecznoœci – w praktyce prowadzenia kontroli wykonania zadañ przez najwy¿sze

organy kontroli w Europie wystêpuj¹ tak¿e inne kryteria: dobra praktyka

zarz¹dzania, dobre gospodarowanie, jakoœæ us³ug, osi¹gniêcie celów 18 .

„Dobra praktyka zarz¹dzania” to jeden ze sk³adników definicji kontroli wykonania

zadañ podanej w „Standardach kontroli INTOSAI”. Jest to szeroka kategoria,

obejmuj¹ca – przyk³adowo – sprawdzenie, czy kontrolowana jednostka dysponuje

rzetelnymi systemami ksiêgowymi lub procedurami ustalania celów, czy bada reklamacje

sk³adane przez u¿ytkowników, czy systematycznie przydziela pracowników

do priorytetowych zadañ itd. Praktyka dobrego zarz¹dzania wi¹¿e siê g³ównie z wewnêtrznymi

zasadami dzia³ania organów publicznych. W wielu dziedzinach istnieje

stosunkowo szeroki konsensus na temat tego, co sk³ada siê na „dobr¹ praktykê zarz¹dzania”

i ¿e faktyczne dzia³ania kontrolowanych jednostek mo¿na w zwi¹zku

z tym porównaæ z wzorcami lub standardami dobrego zarz¹dzania.

Koncepcja „dobrego gospodarowania” jest skierowana bardziej na zewn¹trz.

Obecnie czêste jest realizowanie programów publicznych nie przez jedn¹ organiza-

18

Ch.Pollit et al.: Performance or Compliance? Performance Audit and Public Management in Five

Countries, Oxford 1999, s. 89-91.


[613] Kontrola wykonania zadañ 53

cjê, ale za pomoc¹ sieci wspó³pracuj¹cych ze sob¹ instytucji pañstwowych, a w niektórych

wypadkach – prywatnych lub prywatnych i pañstwowych jednoczeœnie. Tym

samym na skutecznoœæ programu sk³ada siê koordynacja i kierownictwo ca³ej grupy

organizacji, a nie indywidualna produktywnoϾ lub wydajnoϾ pojedynczego procesu

czy jednego organu. Mo¿na oceniæ, na ile sprawnie np. ministerstwo „steruje”

podlegaj¹cym mu programem: czy ustalanie celów i zdawanie sprawy z wyników

zorganizowano we w³aœciwy sposób. Najbardziej istotne pytanie w tym wypadku to

„jakie s¹ wyniki dzia³ania systemu?”, nie zaœ „jakie s¹ wyniki poszczególnych organizacji

lub zadañ wchodz¹cych w sk³ad systemu?”

„Jakoœæ us³ug” to zakres, w jakim us³ugi publiczne spe³ni³y uzasadnione oczekiwania

u¿ytkowników.

„Osi¹gniêcie celów” wi¹¿e siê z ustaleniem poziomu, w jakim kontrolowanej

jednostce uda³o siê (lub nie) osi¹gn¹æ w³asne, og³oszone publicznie lub zalecone

przez prawo cele.

Pojêcie oszczêdnoœci

Oszczêdnoœæ to minimalizacja kosztów zasobów lub wykorzystania aktywów

publicznych zaanga¿owanych w dan¹ dzia³alnoœæ, z uwzglêdnieniem w³aœciwej jakoœci.

W niektórych kontrolach (przychodów, dochodów, wp³ywów) oszczêdnoœæ

mo¿e te¿ oznaczaæ maksymalizacjê czy optymalizacjê przychodów z danej dzia³alnoœci

(np. maksymalizacja wp³ywów z prywatyzacji przedsiêbiorstwa pañstwowego;

zapewnienie, aby publikacje rz¹dowe sprzedawano po cenach rynkowych itd.).

Oszczêdnoœæ odnosi siê do standardu „dobrego gospodarowania”. To, co nale¿y nazywaæ

„dobrym gospodarowaniem” lub „gospodarowaniem marnotrawnym”, jest

kwesti¹ os¹du, który wymaga zastosowania kryterium zewnêtrznego (np. z³ote krany

s¹ drogie, zaœ krany stalowe s¹ równie funkcjonalne; jednak¿e panuje zgodnoœæ

co do funkcjonalnoœci korony królowej wykonanej ze z³ota!).

Oto przyk³adowe pytania dotycz¹ce rozumienia oszczêdnoœci, podane w podrêczniku

brytyjskim: czy szpital zakupi³ towary o okreœlonej jakoœci po najni¿szej

cenie; czy badania rynkowe urz¹dzeñ informatycznych przynios³y skutek w postaci

obni¿enia ceny us³ug przy zachowaniu jakoœci 19 .

19

Value for Money Handbook. A Guide for Building Quality into VFM Examinations, 2003, s. 9.

Przek³ad w „Biuletynie Informacyjnym NIK” nr 2/2003.


54

Jacek Mazur

[614]

Pojêcie wydajnoœci

Wydajnoœæ to relacja miêdzy wynikiem dzia³alnoœci podmiotu kontrolowanego

(towary, us³ugi lub inne rezultaty) a œrodkami wykorzystanymi do jego osi¹gniêcia.

Chodzi o odpowiedŸ na pytanie – czy zasoby zosta³y optymalnie wykorzystane czy

te¿ te same wyniki w zakresie jakoœci i poœwiêconego czasu mo¿na by³o uzyskaæ

przy mniejszym zu¿yciu zasobów.

Trzeba uwzglêdniæ, i¿ s¹ ró¿ne rodzaje wyników. W szwedzkim podrêczniku

ukazano to na przyk³adzie walki z chorobami, gdzie jednym z wielu elementów jest

program edukacji zdrowotnej, realizowany m.in. przez wydawanie broszur informacyjnych.

Mog¹ byæ ró¿ne rodzaje broszur: skrótowe lub bardziej szczegó³owe, przeznaczone

dla ró¿nych grup odbiorców itd. Mog¹ byæ te¿ inne wyniki materialne (np. plakaty),

a obok nich – niematerialne, np. programy radiowe czy telewizyjne. W ramach edukacji

zdrowotnej mog¹ byæ te¿ wyniki w postaci wyk³adów, seminariów czy lekcji

udzielanych obywatelom. Przede wszystkim ró¿na mo¿e byæ jakoœæ wyniku: jakoœæ

broszur informacyjnych mo¿e dotyczyæ kwestii takich jak to, czy u¿ywa siê prostego

jêzyka, czy przekaz jest zrozumia³y i poprawny, czy broszura przyci¹ga uwagê

dziêki odpowiedniej szacie graficznej itd. 20

Oto przyk³adowe pytania dotycz¹ce rozumienia wydajnoœci, podane w podrêczniku

brytyjskim: czy zmniejszono czas oczekiwania, bez dodatkowych kosztów i bez

uszczerbku dla jakoœci us³ugi; czy zmniejszono koszty prowadzenia punktu napraw

przy jednoczesnym zwiêkszeniu iloœci obs³ugiwanych pojazdów.

Brak wydajnoœci jest od razu widoczny tylko wyj¹tkowo. Opinia na temat wydajnoœci

mo¿e zatem zostaæ sformu³owana jedynie przez porównanie z podobnymi

instytucjami, innymi okresami lub standardem, który jednostka kontrolowana jednoznacznie

przyjê³a 21 .

Pojêcie skutecznoœci

Skutecznoœæ dotyczy zakresu, w jakim osi¹gniêto cele oraz zwi¹zku miêdzy zamierzonym

a faktycznym skutkiem jakiejœ dzia³alnoœci. W rzeczywistoœci standard

ten sk³ada siê z dwóch pytañ: czy cele polityki zosta³y osi¹gniête oraz czy osi¹gniêcie

celów jest wynikiem realizowanej polityki. Aby mo¿na by³o os¹dziæ, w jakim

20

Podrêcznik kontroli ...,op.cit., s. 30.

21

Manual on Performance Audits, Netherlands Court of Audit (Algemene Rekenkamer), May 1996, s. 12.


[615] Kontrola wykonania zadañ 55

zakresie uda³o siê osi¹gn¹æ cele, musz¹ byæ one sformu³owane w sposób umo¿liwiaj¹cy

ocenê, czy zosta³y one osi¹gniête, czy nie. Nie da siê tego dokonaæ w wypadku

celów nieprecyzyjnych lub abstrakcyjnych. Aby mo¿na by³o oceniæ, w jakim

stopniu osi¹gniêcie celów jest zwi¹zane z polityk¹, konieczne jest porównanie. W idealnej

sytuacji polega to na pomiarach przed i po wprowadzeniu polityki oraz pomiarze

obejmuj¹cym grupê kontroln¹, która nie podlega³a danej polityce. W praktyce

dokonanie takich porównañ jest trudne, czêœciowo dlatego, i¿ brakuje materia³u porównawczego.

W takich wypadkach alternatyw¹ jest ocena wiarygodnoœci za³o¿eñ,

na których oparto politykê 22 .

Oto przyk³adowe pytania dotycz¹ce rozumienia skutecznoœci, podane w podrêczniku

brytyjskim: czy program wdra¿any przez ministerstwo wywar³ wyraŸny

i pozytywny wp³yw na jakoœæ us³ug na rzecz obywateli; czy poprawa sposobu zarz¹dzania

pomog³a obni¿yæ liczbê zwolnieñ chorobowych w danej jednostce; jaki

wp³yw na œrodowisko naturalne mia³a zmiana polityki ministerstwa.

Skutecznoœæ to zestawienie wyników z celami. W praktyce cele mo¿na wyra¿aæ

na wiele sposobów, dlatego nie istnieje powszechnie przyjêta metoda takiego pomiaru.

Jedna z mo¿liwoœci to ujmowanie celu jako z³o¿onego z poszczególnych zadañ,

np. cel – zdrowie obywateli, zadanie – zmniejszenie liczby zachorowañ na dan¹

chorobê o 20% w ci¹gu nastêpnych 5 lat. Trudnoœæ stanowi identyfikacja i iloœciowe

ujêcie wyników; w takiej sytuacji przydatnym narzêdziem mo¿e byæ „³añcuch

rezultatów”, przyk³adowo 23 :

Lp. Reakcja ludzi: Sposób pomiaru rezultatów:

1 Zauwa¿¹ broszurê Zapytaæ, czy ludzie zauwa¿yli, ¿e pojawi³a siê broszura.

2 Przeczytaj¹ broszurê Zapytaæ, czy ludzie przeczytali broszurê.

3 Zdobêd¹ wiêksz¹ wiedzê nt. choroby Porównaæ wiedzê ludzi przed i po realizacji programu.

4 Zmieni¹ podejœcie do choroby Porównaæ podejœcie ludzi przed i po realizacji programu.

5 Zmieni¹ sposób zachowania Porównaæ sposób zachowania ludzi przed i po realizacji

programu.

W konsekwencji:

6 Liczba zachorowañ zmniejszy siê Policzyæ zachorowania.

Punkty 1-5 przedstawiaj¹ rezultaty poœrednie, pkt 6 to rezultat koñcowy. Im bardziej

zbli¿amy siê do rezultatu koñcowego, tym wiêkszej wagi nabieraj¹ rezultaty

poœrednie jako wskaŸniki rezultatu koñcowego. Jednak im dalej posuwamy siê w tym

³añcuchu, tym na ogó³ trudniej jest zmierzyæ i zidentyfikowaæ konsekwencje reali-

22

Manual …, jw., s. 12-13.

23

Jw., s. 37.


56 Jacek Mazur

[616]

zacji programu. Jest tak dlatego, ¿e pod koniec ³añcucha czynniki zewnêtrzne silniej

wp³ywaj¹ na rezultaty ni¿ na pocz¹tku ³añcucha.

Jest wiele problemów zwi¹zanych z mierzeniem skutecznoœci, jakie mog¹ wy³oniæ

siê w trakcie kontroli: cele jednostki kontrolowanej mog¹ nie byæ okreœlone;

mog¹ byæ niejasne, liczne lub wzajemnie sprzeczne; istniej¹ cele nieformalne, które

stoj¹ w sprzecznoœci z celami formalnymi; cele mog¹ traciæ aktualnoœæ wobec gwa³townej

zmiany warunków dzia³ania itd. Je¿eli nie mo¿na odnaleŸæ ¿adnych celów,

wskazane mo¿e byæ zwrócenie siê do kierownika jednostki kontrolowanej o ich zdefiniowanie.

W sprawozdaniu z kontroli mo¿na te¿ rozpatrzyæ, jakie powinny lub mog¹

byæ cele dla konkretnej jednostki lub programu. Gdy cele okreœlone s¹ ogólnie, trudno

zdefiniowaæ, co oznacza akceptowalny poziom skutecznoœci; zamiast tego mo¿-

na wskazaæ zadania, które wydaj¹ siê rozs¹dne. Je¿eli jedynym zdefiniowanym celem

ministerstwa jest „zdrowie obywateli”, kontroler mo¿e uznaæ, ¿e rozs¹dnym

zadaniem jest zmniejszenie liczby zachorowañ na poszczególne choroby o pewien

procent. Gdy istnieje wiele celów, mog¹ one z sob¹ kolidowaæ. W sprawozdaniu

z kontroli mo¿na poddaæ analizie wystêpowanie tego typu sprzecznoœci – zarówno

ogólnie, jak i prezentuj¹c sposoby radzenia sobie z nimi przez kierownictwo i pracowników

jednostki kontrolowanej.

Jak stwierdzono w „Europejskich wytycznych”, kontroler mo¿e usi³owaæ oceniæ

lub zmierzyæ skutecznoœæ, porównuj¹c wyniki (lub skutki) z celami polityki. Jednak¿e

badaj¹c skutecznoœæ zazwyczaj bardziej w³aœciwe jest ustalenie zakresu, w jakim

stosowane instrumenty przyczyni³y siê do osi¹gniêcia celów polityki. Jest to

kontrola skutecznoœci w jej „prawdziwym” znaczeniu i wymaga ona dowodu, ¿e

zaobserwowane wyniki s¹ faktycznie rezultatami dzia³añ podejmowanych przez

kontrolowan¹ jednostkê w odniesieniu do badanych celów polityki, a nie rezultatami

jakichœ innych czynników zewnêtrznych. Przyk³adowo, jeœli celem polityki jest

zmniejszenie bezrobocia, to czy zaobserwowane zmniejszenie liczby bezrobotnych

stanowi wynik dzia³añ kontrolowanej jednostki, czy te¿ spowodowany jest ogóln¹

popraw¹ sytuacji gospodarczej, na któr¹ kontrolowana jednostka nie mia³a ¿adnego

wp³ywu? W takim wypadku program kontroli musi ujmowaæ kwestie dotycz¹ce przypisania

autorstwa: napotykamy tutaj problem skutecznego wy³¹czenia zewnêtrznych,

poœrednich zmiennych.

Kontrola prawid³owoœci a kontrola wykonania zadañ

We wszelkiej kontroli ocena dzia³alnoœci kontrolowanej jednostki jest wynikiem

nastêpuj¹cych po sobie procesów: ustalania norm (standardów) oraz porównania

badanej dzia³alnoœci z owymi normami. Dla ukazania istoty kontroli wyko-


[617] Kontrola wykonania zadañ 57

nania zadañ warto wskazaæ niektóre ró¿nice w porównaniu z kontrol¹ prawid³owoœci

24 :

Wyszczególnienie Kontrola prawid³owoœci Kontrola wykonania zadañ

Cel Ocena, czy sprawozdania ksiêgowe Ocena, czy kontrolowany podmiot

s¹ prawdziwe i rzetelne dzia³a oszczêdnie, wydajnie i skutecznie

G³ówny przedmiot System ksiêgowoœci i systemy Instytucja (program) i jej dzia³alnoœæ

zainteresowania zarz¹dzania

Podstawa naukowa Prawoznawstwo, rachunkowoϾ Ekonomia, nauki polityczne, socjologia

i inne

Metody kontroli W mniejszym lub wiêkszym stopniu Zale¿ne od danego badania (ogratypowe

(du¿e zastosowanie podrê- niczone zastosowanie podrêczniczników)

ków)

Kryteria oceny Typowe kryteria kontroli (mniej Swoiste kryteria dla poszczególnych

subiektywne)

kontroli (bardziej subiektywne)

Sprawozdania z kontroli Typowa struktura i treœæ Ró¿na struktura i treœæ

W ramach kontroli prawid³owoœci dzia³ania (np. transakcje) zwykle ocenia siê

jako „prawid³owe” lub „nieprawid³owe”, „legalne” b¹dŸ „sprzeczne z prawem” itd.

Kryteria oceny s¹ zazwyczaj uprzednio zdefiniowane, np. przez ustawodawstwo, na

podstawie którego utworzono kontrolowan¹ jednostkê. Kryteria te s¹ zatem ³atwe

do ustalenia. Poza tym z regu³y s¹ one powtarzalne. Umo¿liwia to daleko id¹ce „zautomatyzowanie”

kontroli.

Kontrola wykonania zadañ stwarza wiêksze trudnoœci metodyczne. Tutaj normy

rzadko maj¹ charakter powtarzalny (mog¹ dotyczyæ nawet jednostkowych sytuacji),

przede wszystkim zaœ nie zawsze s¹ okreœlone na odpowiednim poziomie szczegó-

³owoœci; w takiej sytuacji ich konkretyzacja staje siê zadaniem instytucji kontrolnej.

Punkt 183 „Standardów kontroli INTOSAI” stwierdza, i¿ „ kontrola wykonania

zadañ ma szeroki charakter i jest bardziej podatna na os¹d i interpretacjê; mo¿na j¹

realizowaæ w sposób bardziej selektywny, w cyklu kilkuletnim, a nie w jednym roku

finansowym; ponadto zazwyczaj nie odnosi siê do konkretnych sprawozdañ finansowych

czy innych sprawozdañ. W rezultacie sprawozdania z kontroli wykonania

zadañ maj¹ ró¿ny charakter i zawieraj¹ wiêcej spraw, które podlegaj¹ dyskusji oraz

rozumowej argumentacji”.

Jak dodano w „Europejskich wytycznych”, w ramach kontroli prawid³owoœci

dzia³ania (np. transakcje) zwykle ocenia siê jako „prawid³owe” lub „nieprawid³owe”,

„legalne” b¹dŸ „sprzeczne z prawem” itd. Kryteria oceny stosowane przez kontrolera

do wypracowania opinii na zakoñczenie kontroli s¹ wzglêdnie ograniczone

i zazwyczaj uprzednio zdefiniowane, np. przez ustawodawstwo, na podstawie które-

24

Podrêcznik kontroli …, op.cit., s. 22-23.


58

Jacek Mazur

[618]

go utworzono kontrolowan¹ jednostkê. W wypadku kontroli wykonania zadañ wybór

kryteriów kontroli jest bardziej swobodny i zale¿y od instytucji kontrolnej. Ogólne

pojêcia „oszczêdnoœci”, „wydajnoœci” i „skutecznoœci” nale¿y interpretowaæ w odniesieniu

do badanego przedmiotu, zaœ faktycznie stosowane kryteria mog¹ byæ odmienne

w ró¿nych kontrolach.

W konsekwencji, w kontroli prawid³owoœci wiele dowodów ma charakter ostateczny

(„tak – nie”, „odpowiedni – niew³aœciwy”). W wypadku kontroli wykonania

zadañ jest to rzadkoœæ. Dowody kontroli wykonania zadañ maj¹ zwykle charakter

perswazyjny („wskazuje na wniosek, ¿e...”). Instytucja kontrolna musi zatem wybraæ

w³aœciw¹ metodykê kontroli, aby zdobyæ takie dowody, które s¹ rozstrzygaj¹ce.

Czêsto trzeba poszukiwaæ danych ró¿nego rodzaju z wielu Ÿróde³, stosuj¹c odmienne

metodyki: jeœli wszystkie te dowody wskazuj¹ na ten sam wniosek, wówczas

sprawozdanie najwy¿szego organu kontroli bêdzie bardziej przekonywaj¹ce.

W praktyce granica miêdzy obu rodzajami kontroli nie zawsze jest wyraŸna. Jak

wynika z badañ zespo³u Ch. Pollita, w obrêbie kontroli prawid³owoœci wystêpuj¹

ró¿ne formy, przy czym jedne z nich s¹ bliskie kontroli wykonania zadañ, inne zaœ

nie. Przyk³adowo, zadanie rozliczania ksiêgowych na podstawie kontroli dokumentów

(g³ówne zadanie Trybuna³u Obrachunkowego Francji) nie wi¹¿e siê z ocen¹

sprawnoœci dzia³ania, podczas gdy kontrola systemów zarz¹dzania finansami (czêsto

bêd¹ca czêœci¹ tradycyjnej kontroli finansowej) jest zbli¿ona do oceny sprawnoœci

dzia³ania kierownictwa. Z kolei niektóre sprawozdania NUK Wielkiej Brytanii

z kontroli wykonania zadañ koncentruj¹ siê na doœæ w¹skich kwestiach legalnoœci.

W Szwedzkim Urzêdzie Kontroli Pañstwowej kontrolê informacji na temat sprawnoœci

dzia³ania realizuj¹ wspólnie kontrolerzy wykonania zadañ i kontrolerzy finansowi,

podczas gdy w fiñskim urzêdzie kontroli to samo zadanie uznaje siê za przynale¿ne

do kontroli finansowej 25 .

Zakaz kwestionowania zasad polityki

Jednym z aspektów kontroli wykonania zadañ jest to, czy i w jakim stopniu kontrola

mo¿e dotyczyæ merytorycznych zagadnieñ politycznych, czy te¿ oczekuje siê,

¿e instytucja kontrolna ograniczy siê do ceny wydajnoœci i skutecznoœci wdra¿ania

polityki. Dla niektórych najwy¿szych organów kontroli, zw³aszcza Wielkiej Brytanii,

kwestionowanie polityki to dziedzina stanowczo niedozwolona; w innych krajach

granica ta nie jest tak wyraŸna.

25

Ch.Pollit et al.: Performance …, op.cit., s.15-16.


[619] Kontrola wykonania zadañ 59

Artyku³ 6 ust. 2 brytyjskiej ustawy z 1983 r. zakazuje „kwestionowania merytorycznych

celów dzia³ania jakiegokolwiek ministerstwa, organu lub cia³a objêtego

kontrol¹”. Zasada ta dotyczy przede wszystkim postêpowania kontrolnego, ale ma

znaczenie równie¿ przy wyborze tematów i definiowaniu celów kontroli. Kontroler

i Audytor Generalny ma swobodê, je¿eli chodzi o charakter kontroli wykonania zadañ

prowadzonych przez Narodowy Urz¹d Kontroli. Decyduje o tym, czy, kiedy

i w jaki sposób kontrole bêd¹ realizowane oraz czy, kiedy i w jaki sposób ich wyniki

zostan¹ przedstawione Izbie Gmin. Nie jest jednak upowa¿niony do kwestionowania

celów politycznych. Ustawa wyraŸnie ogranicza jego uprawnienia do realizacji

badañ koncentruj¹cych siê na œrodkach zastosowanych przez ministerstwa w celu osi¹gniêcia

celów politycznych ustalonych przez rz¹d i zatwierdzonych przez parlament.

Praktyka NUK Wielkiej Brytanii wprowadza jednak wa¿ny dodatkowy element:

choæ nie mo¿na kwestionowaæ merytorycznych aspektów celów politycznych, to do

obszaru kontroli wykonania zadañ – oprócz sposobów osi¹gania celów i wyników –

nale¿¹ dok³adnoœæ i kompletnoœæ informacji, na podstawie których podejmuje siê decyzje

polityczne. Podobnie UKP Norwegii bada, czy skutki decyzji parlamentu odpowiadaj¹

le¿¹cym u ich podstaw intencjom oraz czy odpowiednie by³y podstawy – tj.

materia³y dostarczone przez rz¹d – na których parlament opar³ swoj¹ decyzjê 26 .

Powszechna Izba Obrachunkowa Holandii równie¿ nie mo¿e kwestionowaæ

merytorycznych aspektów celów politycznych. Cele w³adzy ustawodawczej s¹ zasadniczo

traktowane jako „dane”, jednak PIO mo¿e czyniæ wobec nich uwagi krytyczne,

np. je¿eli s¹ niespójne lub nie mo¿na dok³adnie oceniæ zakresu, w jakim s¹

osi¹gane. Ponadto PIO mo¿e badaæ skutecznoœæ ju¿ na etapie formu³owania programu,

kiedy nie wyszed³ on jeszcze poza fazê wstêpnej decyzji o przeznaczeniu na

niego œrodków finansowych (kontrola dzia³añ zwi¹zanych z przygotowaniem polityki

mo¿e zostaæ podjêta zanim polityka ta zostanie wprowadzona w ¿ycie) 27 .

W wypadku organów kontroli Finlandii i Szwecji granica miêdzy celami politycznymi

(jako stref¹ zabronion¹) a wdra¿aniem lub wykorzystaniem œrodków nie

jest tak wyraŸna, jak w Wielkiej Brytanii. UKP Szwecji uwa¿a, ¿e choæ kontrole

wykonania zadañ nie mog¹ kwestionowaæ polityki, mog¹ jednak analizowaæ jej konsekwencje

po wdro¿eniu.

Okreœlenie tematów kontroli wykonania zadañ

Przy prowadzeniu kontroli wykonania zadañ szczególne znaczenie ma wybór tematów

kontroli. W wielu krajach przedmiot kontroli prawid³owoœci jest uregulowany przez

postanowienia dotycz¹ce najwy¿szego organu kontroli lub przepisy dotycz¹ce kontro-

26

General Guidelines and Framework Conditions for Auditing, Riksrevisjonen (Office of the Auditor

General of Norway), December 1998, s. 25.

27

Jw., s. 25-26.


60

Jacek Mazur

[620]

lowanej jednostki, np. najwy¿szy organ kontroli musi wydaæ opiniê na temat dorocznych

sprawozdañ finansowych kontrolowanej jednostki lub oceniæ w swym dorocznym

sprawozdaniu legalnoœæ jej operacji. W kontroli wykonania zadañ najwy¿szy organ kontroli

ma wiêksz¹ swobodê w wyborze przedmiotu kontroli: mo¿e badaæ kontrolowan¹

jednostkê, jej program, dzia³alnoœæ czy te¿ poszczególne operacje itd. Liczba mo¿liwych

tematów jest bardzo du¿a, zaœ mo¿liwoœci najwy¿szego organu kontroli – ograniczone.

Oznacza to, ¿e decyzje musz¹ byæ podejmowane bardzo starannie. Stwarza to

potrzebê ustalenia kryteriów wyboru tematów kontroli wykonania zadañ.

Przyk³adowo, PIO Holandii przyjê³a, ¿e g³ównym kryterium jest potencjalny wk³ad

kontroli w ocenê i usprawnienie funkcjonowania rz¹du centralnego oraz zwi¹zanych

z nim organów. Odbywa siê to na podstawie trzech ogólnych kryteriów wyboru:

– wartoœæ dodana: tym wiêksza wartoœæ dodana, w im wiêkszym zakresie s¹ wykorzystane

specyficzne uprawnienia PIO;

– znacz¹ce ryzyko: tym wiêksze zagro¿enia, im wiêksze s¹ interesy finansowe zaanga¿owane

w niepo¿¹dan¹ sytuacjê (podejrzenie braku wydajnoœci lub niedostateczny

wzgl¹d na wydajnoœæ);

– wa¿ne dziedziny: im wiêksze znaczenie polityczne i spo³eczne maj¹ dane dziedziny,

im bardziej s¹ one aktualne lub im wiêkszy jest ich zwi¹zek z systematycznym

badaniem polityki ministra, tym s¹ wa¿niejsze 28 .

NUK Wielkiej Brytanii podkreœla znaczenie „wartoœci dodanej” (adding value):

badania kontroli wykonania zadañ powinny prowadziæ do wypracowania dodatkowego

„wk³adu”, przydatnego zarówno parlamentowi i opinii publicznej, jak i rz¹dowi i innym

jednostkom kontrolowanym. Chodzi, przyk³adowo, o:

– przekazanie niezale¿nej, obiektywnej informacji o tym, w jakim stopniu ministerstwa

i inne jednostki publiczne osi¹gaj¹ odpowiednie wykonanie zadañ zarz¹dzaj¹c

przydzielonymi zasobami;

– zebranie i analizê dowodów, dziêki którym zainteresowane strony uzyskuj¹ wiedzê

i zrozumienie istotnych zagadnieñ;

– zidentyfikowanie obszarów, gdzie mo¿liwe jest zaoszczêdzenie zasobów przez

uzyskanie wiêkszej oszczêdnoœci, wydajnoœci i skutecznoœci;

– nowe spojrzenie na sposób, w jaki jednostka kontrolowana zarz¹dza przydzielonymi

zasobami, okreœla swoje plany, osi¹ga wyznaczone cele;

– wskazanie metod, które umo¿liwi¹ osi¹gniêcie lepszych wyników, wydajnoœci

i oszczêdnoœci.

Jak stwierdzono w brytyjskim podrêczniku, sprawozdanie z kontroli wykonania zadañ

mo¿e byæ po³¹czeniem badañ naukowych, zawieraæ zalecenia praktyczne dla ministerstwa

i proponowaæ mo¿liwe sposoby zaoszczêdzenia œrodków. Ka¿dy z tych elementów

to przyk³ad „zwiêkszenia wartoœci” (wartoœci dodanej) 29 .

28

Manual …, op.cit., s. 20-21.

29

Manual …, op.cit., s. 50. Zob. te¿ A.Adamczyk: Kompetencja, prawoœæ, obiektywizm – doœwiadczenia

NAO, „Biuletyn Informacyjny NIK” nr 2/2003, s. 108-109.


[621] Kontrola wykonania zadañ 61

Zakoñczenie – kilka zdañ o praktyce

Wed³ug dostêpnych informacji – uzyskanych g³ównie przez bezpoœrednie kontakty

– prawie wszystkie najwy¿sze organy kontroli w Europie prowadz¹ kontrole

wykonania zadañ, choæ w ró¿nym zakresie i o ró¿nym charakterze. Dominuj¹ formy

prostsze, zw³aszcza kontrole oszczêdnoœci.

Spostrze¿enie to potwierdzaj¹ badania zespo³u Ch. Pollita dotycz¹ce instytucji

kontrolnych Finlandii, Francji, Holandii, Szwecji i Wielkiej Brytanii. Wynika z nich,

¿e choæ wiele najwy¿szych organów kontroli deklaruje prowadzenie badañ w zakresie

oszczêdnoœci, wydajnoœci i skutecznoœci, to kontrole rzeczywiœcie dotycz¹ce skutecznoœci

s¹ stosunkowo rzadkie. Nawet bezpoœrednie pomiary wydajnoœci (wk³ad

– wynik) wystêpowa³y w niewielu badanych sprawozdaniach z kontroli. Najczêœciej

stosowano kryterium „dobrej praktyki zarz¹dzania” lub „dobrej administracji”. Jednak

zwykle nie by³o jasne, sk¹d wziê³a siê przyjêta przez najwy¿szy organ kontroli

koncepcja „dobrej praktyki zarz¹dzania”. Czasem opierano siê na koncepcji zasad

dobrego zarz¹dzania okreœlonej przez kontrolowan¹ jednostkê, porównuj¹c j¹ z praktyk¹

jej dzia³ania, ale w wielu wypadkach jednostka kontrolowana dostarcza³a niewielu

– je¿eli w ogóle – daj¹cych siê praktycznie wykorzystaæ kryteriów. W takich

okolicznoœciach kontrolerzy musieli zastosowaæ w³asne pojêcia dobrego zarz¹dzania

czy dobrej administracji 30 .

Najwy¿sze organy kontroli przeprowadz¹ kontrole wykonania zadañ coraz szerzej.

Niektóre instytucje opracowa³y wewnêtrzne zasady i metodyki, które racjonalizuj¹

i u³atwiaj¹ dokonywanie tych kontroli (np. w Holandii, Kanadzie 31 , Norwegii,

Stanach Zjednoczonych, Szwecji, Wielkiej Brytanii). Kontroli wykonania zadañ

na coraz wy¿szym poziomie sprzyja równie¿ miêdzynarodowa wymiana doœwiadczeñ

w ramach INTOSAI i organizacji zrzeszaj¹cych najwy¿sze organy kontroli na

poszczególnych kontynentach.

dr Jacek Mazur

doradca prezesa NIK

*

30

Ch.Pollit: Performance Audit in Western Europe: Trends and Choices [in:] Critical Perspectives

on Accounting, 2001 (nadbitka).

31

Value-for-Money Audit Manual, Office of the Auditor General of Canada, January 2000.


Relacja z konferencji

Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej”

Organizatorem konferencji by³ Departament Kontroli Ministerstwa Spraw

Wewnêtrznych i Administracji. Uczestniczy³o w niej ponad 280 osób, zarówno z organów

centralnych, zw³aszcza ministerstw, jak i terenowych – organów administracji rz¹dowej

i samorz¹du terytorialnego. Obrady otworzy³ minister Ryszard Kalisz, zaœ obradom

poszczególnych sesji przewodniczyli prof. El¿bieta Chojna-Duch, prof. Boles³aw

Rafa³ Kuc, prof. Andrzej Misiuk, prof. Stanis³aw Marciniak.

Przedstawiono 30 referatów i komunikatów, kilkanaœcie osób zabra³o g³os w dyskusji.

Referaty zosta³y wydane w formie ksi¹¿ki, któr¹ otrzymali uczestnicy konferencji

1 . Oto wybrane w¹tki referatów i dyskusji – które w moim odczuciu mog¹ byæ

szczególnie interesuj¹ce dla czytelników „Kontroli Pañstwowej”. Zachêcam równoczeœnie

do lektury pe³nej wersji referatów.

Ogólne problemy kontroli

Prof. Jacek Jagielski (UW) mówi³ „O aktualnych potrzebach i kierunkach rozwoju

w zakresie kontroli administracji publicznej”. Kontrola jest trwa³ym elementem

administracji publicznej, a szerzej – ca³ego mechanizmu w³adzy publicznej.

Administracja nie mo¿e funkcjonowaæ bez kontroli, umo¿liwiaj¹cej ocenê jej dzia-

³alnoœci. Nie ma zatem w¹tpliwoœci co do koniecznoœci kontroli administracji, natomiast

odwiecznym tematem dyskusji pozostaje sprawa sposobów (form) kontroli.

Z uwagi na w³adztwo, jakie wi¹¿e siê z kontrol¹ – jest ona pojêciem prawnym.

Jednak analizuj¹c przepisy normuj¹ce funkcje kontroli, nadzoru czy relacje nadrzêdnoœci-podrzêdnoœci

w administracji, mo¿na dostrzec postêpuj¹cy zamêt w identyfikowaniu

treœci kontroli oraz odró¿nianiu jej od innych pojêæ, takich jak nadzór

1

Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej. II Konferencja”, pod red. B.R.Kuca i L.Smolaka,

Warszawa 2004 (dostêpna w Bibliotece NIK).


[623] Relacja z konferencji 63

czy kierownictwo. Do nazwania dzia³añ tradycyjnie kwalifikowanych jako kontrola

stosowane s¹ ró¿ne okreœlenia (np. inspekcja, urzêdowe badanie, hospitacja, wizytacja,

mierzenie jakoœci, kontrola prawna). Problem dotyczy równie¿ prawnego zdefiniowania

kontroli finansowej i audytu wewnêtrznego. Przepisy ustawy o finansach

publicznych (art. 35a i 35c) zawieraj¹ okreœlenia obu pojêæ, ale na ich podstawie

trudno ustaliæ, jaka jest istota kontroli finansowej i na czym ma polegaæ funkcja

audytu wewnêtrznego oraz jakie s¹ ich relacje; mo¿na jedynie ogólnie skonstatowaæ,

¿e audyt ma funkcjê szersz¹, obejmuj¹c¹ nie tylko ocenianie, lecz tak¿e elementy

doradztwa i wspomagania kierownika jednostki organizacyjnej.

Mówi¹c o kontroli wewn¹trz administracji, referent zwróci³ uwagê na potrzebê

weryfikacji zbyt rozbudowanych instytucji kontrolnych (inspekcji, nadzorów, dozorów

itd.); wypracowania modelu kontroli rz¹dowej, który obejmowa³by tak¿e jednolite

rozwi¹zania w ministerstwach; zapewnienia skutecznej, wzmocnionej kontroli wobec

tych jednostek administracji szczebla centralnego, które maj¹ du¿¹ samodzielnoœæ

w okreœlaniu bie¿¹cych celów i sposobów dzia³añ oraz obracaj¹ wielkimi œrodkami

(agencje, fundusze itd.); okreœlenia prawnych œrodków kontroli i nadzoru, jakimi mog¹

operowaæ premier i ministrowie wobec innych organów i jednostek centralnych.

Z konstytucyjnej zasady praworz¹dnoœci wynika, ¿e instytucje kontrolne nie mog¹

postêpowaæ w sposób dowolny czy wed³ug ustanowionych przez siebie regu³, lecz

musz¹ kierowaæ siê przepisami prawa, okreœlaj¹cymi – mniej lub bardziej szczegó³owo

– sposób, formê i tryb kontroli. Waga procedur wi¹¿e siê ze sprawnoœci¹ i skutecznoœci¹

kontroli (procedury porz¹dkuj¹ dzia³alnoœæ, wprowadzaj¹ do niej ³ad i przejrzystoœæ);

oprócz tego chodzi o zapewnienie pewnej ochrony podmiotowi kontrolowanemu

przez umo¿liwienie mu ustosunkowania siê do ustaleñ kontroli oraz wynikaj¹cych

z nich wniosków, zarzutów i zaleceñ. Sprawa ta wi¹¿e siê z projektem ustawy o przeprowadzaniu

kontroli w administracji publicznej. Ustawa powinna dotyczyæ przede

wszystkim procedur kontroli. Nie ma natomiast mo¿liwoœci ani uzasadnienia tworzenia

w ramach jednej ustawy systemu kontroli wykonywanej w obrêbie ca³ej administracji

publicznej czy choæby administracji rz¹dowej. Mamy tu bowiem do czynienia

z ró¿nymi treœciami funkcji kontrolnych, ró¿nym przedmiotem i kryteriami kontroli,

ró¿norodnym umiejscowieniem kompetencji kontrolnych, wreszcie z powi¹zaniem

funkcji kontrolnych z funkcjami nadzoru i kierownictwa.

Ponadto referent podniós³ potrzebê rozwoju kontroli spo³ecznej (obywatelskiej);

kontroli nowych p³aszczyzn dzia³ania administracji (np. zarz¹dzanie informacj¹

w urzêdach, gospodarowanie œrodkami UE); wypracowania mechanizmu wartoœciowania

kontroli i zapewnienia jej jakoœci (tzw. kontrola kontrolerów); rozwi¹zania

problemu kadr kontrolerskich.

Miros³aw Seku³a (prezes NIK) przedstawi³ referat przygotowany przez Izbê

na podstawie kontroli „Audyt wykonania bud¿etu pañstwa realizowany


64

Relacja z konferencji

[624]

przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli w ramach kontroli wykonania bud¿etu pañstwa”

(zob. wy¿ej).

Prof. Witold Kie¿un (Wy¿sza Szko³a Administracji i Zarz¹dzania) zaprezentowa³

„Audyt kapita³u spo³ecznego i intelektualnego”. Wed³ug profesora, audyt dzieli siê

na audyt finansowy i audyt dzia³alnoœci. Audyt dzia³alnoœci obejmuje m.in. audyt

spo³eczny, czyli moralny. Przyjmuj¹c, ¿e administracja publiczna jest organizacj¹,

mo¿na okreœliæ czynniki realizacji jej dzia³añ, z których najwa¿niejszy jest cz³owiek.

Cz³owiek kszta³tuje kapita³ spo³eczny, wyra¿ony w jego postawie etycznej oraz kapita³

intelektualny, który jest efektem jego wiedzy, zdolnoœci i pracy. Od trafnoœci

doboru kadr zale¿¹ skutki finansowe, czêsto bardzo du¿e. Problem wielkoœci kapita-

³u spo³ecznego powinien byæ zatem przedmiotem audytu wewnêtrznego i zewnêtrznego,

prowadzonego przez powo³ane do tego instytucje. Celem audytu jest zwiêkszenie

sprawnoœci badanych jednostek organizacyjnych przez spowodowanie

zgodnoœci ich dzia³ania z zasadami prakseologii, ujêtymi w referacie jako efektywnoœæ

(stopieñ osi¹gniêcia celu), ekonomicznoœæ (minimum kosztów materialnych

i moralnych) i etycznoœæ (zgodnoœæ z ogólnie przyjêtymi normami moralnoœci). Poziom

kapita³u spo³ecznego i intelektualnego jest dziœ w Polsce niski. Sugeruje to

wnioski usprawniaj¹ce: ogóln¹ sanacjê poziomu moralnego, wymianê elity politycznej

przez przyjêcie ordynacji wyborczej opieraj¹cej siê na okrêgach jednomandatowych,

wprowadzenie obowi¹zku g³osowania, likwidacjê upartyjnienia samorz¹du

terytorialnego, radykalne zmniejszenie korupcji, wprowadzenie w³aœciwych kryteriów

doboru kadr i fachowej s³u¿by cywilnej ograniczaj¹cej rotacjê w administracji.

Dr Stanis³aw Ka³u¿ny (Polski Instytut Kontroli i Kontrolingu) zaj¹³ siê problemem

„Modelu kontroli i kontrolera w administracji publicznej”. Kontrola wewnêtrzna

powinna dostarczaæ informacji wa¿nych do podejmowania decyzji, stanowiæ system

wczesnego ostrzegania przed niepowodzeniami, w³asny sygnalizator i mechanizm

samoobrony, instrument doskonalenia pracy urzêdu. Bez kontroli urz¹d nie by³by

w stanie oceniæ osi¹ganych wyników z punktu widzenia stopnia realizacji wytyczonych

celów. Niektórzy traktuj¹ kontrolê wewnêtrzn¹ jako wyszukiwanie b³êdów,

tymczasem kontrola to przede wszystkim wskazywanie dobrych rozwi¹zañ. W referacie

rozwa¿ono tak¿e model nowoczesnego kontrolera.

Dr Jacek Mazur (doradca prezesa NIK) przedstawi³ „Kontrolê wykonania zadañ

w najwy¿szych organach kontroli krajów europejskich” (zob. wy¿ej).

Prof. Stanis³aw Marciniak (Politechnika Warszawska) omówi³ zagadnienia

„Controllingu dzia³alnoœci administracji w perspektywie europejskiej”.


[625] Relacja z konferencji 65

Kontrola wewnêtrzna i audyt wewnêtrzny” by³y tematem komunikatu Doroty

Agnieszki ¯ytyniec (Urz¹d Miasta w E³ku).

Dr Danuta Krzywda (Akademia Ekonomiczna w Krakowie) wyg³osi³a referat

„Audyt finansowy w aspekcie miêdzynarodowych standardów rachunkowoœci”. Na

tle rozwa¿añ zwi¹zanych z istot¹, rodzajami, celami i funkcjami audytu finansowego

w referacie ukazano wp³yw miêdzynarodowych standardów rachunkowoœci na

audyt finansowy w Polsce.

„Ustawa o rachunkowoœci a regulacje miêdzynarodowe” – to temat rozwa¿añ

prof. Kazimiery Winiarskiej (Uniwersytet Szczeciñski).

Nadzór i kontrola nad organami administracji (rz¹dowej i samorz¹dowej)

w terenie; kontrola wewnêtrzna w tych organach

Jerzy Zakrzewski (dyrektor Departamentu Kontroli MSWiA) przedstawi³, z wieloma

danymi statystycznymi, dzia³alnoœæ kontroln¹ MSWiA i urzêdów wojewódzkich.

Przedmiotem kontroli jest m.in. przestrzeganie przepisów postêpowania administracyjnego

oraz postêpowania o zamówienia publiczne. Analiza wniosków

pokontrolnych wskazuje na liczne wypadki niew³aœciwej interpretacji ustawy o zamówieniach

publicznych. Kontrole prowadzone s¹ mimo przeszkód natury formalnej,

finansowej i kadrowej. Brakuje kontrolerów merytorycznie przygotowanych do

kontroli finansów publicznych. W urzêdach wojewódzkich zauwa¿alne jest przechodzenie

pracowników z komórek kontroli do audytu – z uwagi na ró¿nice p³acowe.

Zjawisko to jest niepokoj¹ce w sytuacji, w której zarówno kontrola, jak i audyt

podlegaj¹ tej samej osobie – dyrektorowi generalnemu urzêdu.

W oczekiwaniu spo³ecznym system kontroli ma byæ jednym z elementów strategii

antykorupcyjnej i zespo³u przedsiêwziêæ zwalczaj¹cych tê patologiê. Z tej perspektywy

trzeba widzieæ potrzebê wydania ustawy o kontroli w administracji publicznej.

Spory co do koncepcji przerwa³y prace nad projektem. Mówca wyrazi³

oczekiwanie, ¿e dalsze prace doprowadz¹ do stworzenia aktu prawnego, który zapewni

trwa³e uregulowanie tego obszaru i stworzy solidne metodyczne podstawy

pracy kontrolnej.

W referacie Teresy Randak (wicewojewody œl¹skiego) zosta³y zaprezentowane

niektóre szczegó³owe zagadnienia skutecznoœci nadzoru i kontroli nad jednostkami

samorz¹du terytorialnego.


66

Relacja z konferencji

[626]

Leszek Smolak (Departament Kontroli MSWiA) omówi³ wstêpne dane z badania

ankietowego nt. funkcjonowania kontroli i audytu w administracji publicznej.

Pawe³ Soczek (Urz¹d Wojewódzki w Krakowie) wyg³osi³ referat „Audyt i kontrola

w polskim systemie administracji publicznej. Ujêcie krytyczne”.

Kazimierz Pietkiewicz przedstawi³ komunikat „Patologie w administracji samorz¹dowej

– rola audytu wewnêtrznego w zwalczaniu tych zjawisk”.

Audyt wewnêtrzny w jednostkach sektora finansów publicznych

Kontrola finansowa i audyt wewnêtrzny – efekt procesu integracji z UE oraz

zintegrowany system gwarancji w³aœciwego funkcjonowania jednostek sektora finansów

publicznych”– to temat wyst¹pienia Augustyna Kubika (g³ównego inspektora

audytu wewnêtrznego). Aby ca³oœciowo ukazaæ rolê kontroli finansowej nale¿y

odnieœæ siê do wspó³czesnych koncepcji kontroli wewnêtrznej, do których nawi¹zuj¹

przepisy ustawy o finansach publicznych. Istotê kontroli wewnêtrznej oddaje definicja

INTOSAI: „kontrola wewnêtrzna jest narzêdziem zarz¹dzania wykorzystywanym

do uzyskania racjonalnej pewnoœci, ¿e cele zarz¹dzania zosta³y osi¹gniête”.

Kontrola finansowa stanowi system zapewnienia prawid³owego funkcjonowania jednostki,

a nie tylko procedurê weryfikacji i kontroli dokumentów ksiêgowych, na co

wskazywa³oby potoczne rozumienie jej nazwy. W tym kontekœcie terminy „kontrola

wewnêtrzna” i „kontrola finansowa” mog¹ byæ u¿ywane zamiennie. Jednak w polskiej

administracji termin „kontrola wewnêtrzna” postrzegany jest zwykle na oznaczenie

kontroli typu instytucjonalnego, nastawionej na wykrywanie nieprawid³owoœci.

Wobec zmian sytuacji, w jakich funkcjonuj¹ jednostki, ka¿dy system kontroli wewnêtrznej

„starzeje siê”. Do zapewnienia skutecznoœci systemu kontroli niezbêdne

jest zatem dokonywanie oceny jego funkcjonowania. Pomocny jest tu audyt wewnêtrzny,

który w ustawie o finansach publicznych zosta³ okreœlony jako ogó³ dzia³añ, przez

które kierownik jednostki uzyskuje obiektywn¹ i niezale¿n¹ ocenê funkcjonowania

jednostki w zakresie gospodarki finansowej. Audytor wewnêtrzny, badaj¹c poszczególne

wskaŸniki w obszarach obarczonych najwy¿szym ryzykiem, poszukuje odpowiedzi

na pytania, czy podjête dzia³ania nie narusza³y przepisów prawa (legalnoœæ),

spe³nia³y kryteria kosztów (gospodarnoœæ), by³y uzasadnione i potrzebne (celowoœæ),

poszczególne operacje wyst¹pi³y w rzeczywistoœci, zosta³y poprawnie udokumentowane

i poddane okreœlonym procedurom formalnym (rzetelnoœæ).

Audyt wewnêtrzny zosta³ wprowadzony w Polsce z pocz¹tkiem 2002 r. Bior¹c

pod uwagê standardy zawarte w przepisach prawa i okreœlone przez ministra finan-


[627] Relacja z konferencji 67

sów, system kontroli finansowej i audytu wewnêtrznego nale¿y uznaæ za wdro¿ony.

Ocenê tê potwierdzaj¹ ostatnie raporty monitoruj¹ce DG Bud¿et i SIGMA.

Opieraj¹c siê na dotychczasowych doœwiadczeniach, Ministerstwo Finansów

opracowa³o projekt zmian w ustawie o finansach publicznych, który zawiera m.in.

bardziej wyczerpuj¹c¹ definicjê audytu wewnêtrznego. Dotychczas audyt bywa czêsto

odnoszony do w¹sko pojmowanej gospodarki finansowej, przez co jest uto¿samiany

z kontrol¹ finansow¹. W proponowanej definicji wskazano na funkcjê doradcz¹

audytu. Zmiana ma podkreœlaæ cel usprawniaj¹cy audytu wewnêtrznego.

Czynnoœci doradcze s¹ czêœci¹ audytu, czego przyk³adem jest przedstawianie zaleceñ

dotycz¹cych usprawnienia dzia³alnoœci jednostki.

Prof. El¿bieta Chojna-Duch (UW) mówi³a o „Audycie wewnêtrznym w Polsce

po akcesji do Unii Europejskiej” (zob. wy¿ej).

Prof. Boles³aw Rafa³ Kuc (Uniwersytet Gdañski) zaprezentowa³ referat „Audyt

wewnêtrzny instrumentem nowoczesnego zarz¹dzania”. ¯aden system kontroli wewnêtrznej

nie mo¿e sam zapewniæ sprawnego funkcjonowania organizacji administracyjnej

czy gospodarczej. Kontrola jest bowiem wtórna do rzeczywistoœci; nigdy

nie jest pierwotn¹, inicjuj¹c¹ si³¹. Wspó³czeœnie kontrola wewnêtrzna jako kontrola

nastêpcza (koñcowa, sprawozdawcza) przestaje byæ wystarczaj¹ca. Nacisk na sprawnoœæ

zarz¹dzania powoduje, ¿e od kontroli oczekuje siê czarodziejskiej mocy przewidywania

i przeciwdzia³ania b³êdom („zd¹¿yæ przed b³êdem”). Dlatego uwaga nowoczesnych

kierowników kieruje siê w stronê kontroli antycypacyjnej (wstêpnej,

uprzedzaj¹cej, ex ante), której istota polega na przewidywaniu zdarzeñ negatywnych

i mo¿liwoœci przeciwdzia³ania skutkom przynajmniej niektórych z nich.

Wielu teoretyków i praktyków zniechêconych nieskutecznoœci¹ kontroli wewnêtrznej

têsknie spogl¹da w stronê „bohatera naszych czasów”: audytora wewnêtrznego.

Oczekuje siê, ¿e bêdzie on w stanie nie tylko zweryfikowaæ wszystko, co dotyczy

funkcjonowania organizacji, lecz tak¿e wykazaæ stracone szanse i marnotrawstwo

zasobów. W podejœciach prawnych audytor podporz¹dkowany jest kontroli wewnêtrznej,

w podejœciach organizatorskich – odwrotnie. Dla prawników najwa¿niejszymi

pojêciami s¹ kontrola i nadzór; na tym tle instytucja audytu wydaje siê ma³o konkretna.

Natomiast przedstawiciele nauk zarz¹dzania widz¹ w audycie instrument

nowoczesnego zarz¹dzania, ukierunkowany na diagnozê sytuacji i dzia³ania profilaktyczne.

Audyt wewnêtrzny cechuje siê: 1) odmiennoœci¹ celu dzia³ania (certyfikowanie

systemu zarz¹dzania instytucj¹, który powinien dawaæ racjonaln¹ pewnoœæ

jej prawid³owego dzia³ania – stwierdzenie nieprawid³owoœci jest tu produktem ubocznym,

a nie celem badania); 2) koncentracj¹ na problematyce finansowo-ksiêgowej

oraz kosztowej efektywnoœci badanych operacji; 3) pod wzglêdem metodycznym –

specjalizacj¹ w ocenie systemu funkcjonowania kontroli finansowej, z wykorzysta-


68

Relacja z konferencji

[628]

niem narzêdzi statystycznych; 4) planowoœci¹ pracy, ze szczególn¹ rol¹ d³ugoterminowego

szacowania ryzyka; 5) niezale¿noœci¹ funkcjonaln¹ w ramach w³asnej

instytucji.

Dwa lata doœwiadczeñ we wdra¿aniu audytu wewnêtrznego w administracji publicznej

nie daj¹ jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jak¹ rolê pe³ni audytor: „lekarza”,

czy „szpiega”. Organizacyjne usytuowanie audytora ponad komórkami kontroli

wewnêtrznej rodzi konflikty, co prowadzi do deprecjonowania misji audytu.

W praktyce istniej¹ trzy modele audytu wewnêtrznego:

– audyt pasywny: rejestruj¹cy zdarzenia, procesy, opisuj¹cy ró¿nice; model ten

nale¿y oceniæ raczej krytycznie, choæ w pierwszej fazie wdra¿ania instytucji móg³

byæ po¿yteczny;

– audyt nawigacyjny: bada, dokonuje szacunków, ocen, a przy tym coœ wytycza;

jest to praca koncepcyjna lub koncepcyjno-metodyczna: trzeba mieæ du¿¹ wiedzê,

aby podpowiedzieæ, jak¹ drog¹ iœæ, co pomin¹æ;

– audyt innowacyjny: twórczy, gdzie audytor od pocz¹tku czuje swoj¹ misjê –

chce nie tylko nad¹¿yæ za rzeczywistoœci¹, ale wyprzedziæ j¹ – podpowiadaj¹c kierownikowi

jednostki, w jaki sposób osi¹gn¹æ wiêksz¹ oszczêdnoœæ, wydajnoœæ, skutecznoœæ.

„Dylematy audytora wewnêtrznego – próba podsumowania dotychczasowych

doœwiadczeñ” by³y tematem wyst¹pienia Piotra Kisiela (Ministerstwo Gospodarki,

Pracy i Polityki Spo³ecznej). Audyt wewnêtrzny przeprowadza siê na podstawie planu,

który jest wynikiem dokonanej uprzednio analizy ryzyka. Pozwala ona ustaliæ,

który z procesów stanowi najwiêksze zagro¿enie dla osi¹gniêcia celów urzêdu czy

innej jednostki. Przeprowadzaj¹c analizê ryzyka nale¿y okreœliæ zdarzenia, dzia³ania

lub zaniechania, które mog¹ spowodowaæ wyst¹pienie ryzyka. W rozporz¹dzeniu

ministra finansów wskazano 11 elementów, które nale¿y braæ pod uwagê. W praktyce

lepsze wydaje siê okreœlenie 4–8 g³ównych czynników, najœciœlej zwi¹zanych

z celami i otoczeniem jednostki; przyk³adowo: wyniki uprzednich audytów i kontroli;

liczba oraz rodzaj i wielkoϾ operacji finansowych; wykorzystywanie (lub nie)

œrodków UE i warunki, jakimi obwarowane jest ich wykorzystanie; rozmiary i wielkoœæ

zatrudnienia; wp³yw na opiniê publiczn¹. Mo¿liwe jest te¿ tworzenie planu

audytu na podstawie analizy kategorii czynników ryzyka, zgrupowanych wed³ug

dziedzin, których dotycz¹; przyk³adowo: zarz¹dzanie, finanse, bezpieczeñstwo, czynniki

zewnêtrzne, procedury wewnêtrzne, dzia³alnoœæ operacyjna.

Po sporz¹dzeniu planu przystêpuje siê do wykonania zadañ audytowych. Powstaje

tu kwestia w³aœciwego oszacowania wielkoœci oraz doboru próby. Audytor bardzo rzadko

jest w stanie przebadaæ ca³oœæ dostêpnego materia³u dowodowego. W sytuacji typowej

niezbêdne staje siê badanie wyrywkowe, z zastosowaniem metod statystycznych

opieraj¹cych siê na matematycznym rachunku prawdopodobieñstwa.


[629] Relacja z konferencji 69

Zgodnie ze standardami audytu wewnêtrznego, podczas wykonywania zadania

nale¿y zachowaæ obiektywizm, formu³owaæ oceny na podstawie faktów, w sposób

bezstronny i wolny od uprzedzeñ. Audytor nie kieruje siê w³asnym interesem,

nie mo¿e te¿ dostosowywaæ swoich ocen do oczekiwañ innych osób. Dokonuje

wywa¿onej oceny, bior¹c pod uwagê wszystkie okolicznoœci oraz ujawniaj¹c

wszystkie istotne fakty, które zna. W praktyce wystêpuj¹ przecie¿ sytuacje tworz¹ce

dylematy. Pierwsza dotyczy doboru akt audytu. Aby uzyskaæ niezbêdne dane,

audytor musi zbieraæ informacje w ró¿nych komórkach organizacyjnych, korzystaj¹c

z ich akt sta³ych i bie¿¹cych. Niekiedy powstaje dylemat – kiedy uznaæ

materia³ dowodowy za wystarczaj¹cy? Czy audytor ma byæ mi³y, nienaprzykrzaj¹cy

siê, czy te¿ skuteczny acz przysparzaj¹cy wiêcej pracy innym komórkom?

Druga sytuacja odnosi siê do audytu wydatkowania œrodków z bud¿etu UE. ¯adnemu

z pañstw, które przyst¹pi³y do Wspólnoty, nie uda³o siê wykorzystaæ ca³oœci

dostêpnych potencjalnie œrodków, trudno wiêc liczyæ, ¿e audytor badaj¹cy procesy

zwi¹zane z absorpcj¹ œrodków unijnych nie dostrze¿e ¿adnych nieprawid³owoœci.

Powstanie wówczas dylemat – czy rzetelnie informowaæ o b³êdach, które najprawdopodobniej

bêd¹ skutkowaæ obni¿eniem wielkoœci kwot przyznanych Polsce,

czy te¿ – w trosce o dobro kraju – naruszyæ standardy audytu? Trzecia sytuacja

równie¿ dotyczy informowania o nieprawid³owoœciach, choæ w innym aspekcie.

Audyt „wewnêtrzny” to czêsto badanie dzia³alnoœci kolegów i znajomych, zw³aszcza

w ma³ych jednostkach i w mniejszych miejscowoœciach. Obowi¹zuj¹ce przepisy

i standardy nie pozostawiaj¹ w¹tpliwoœci, ¿e do nadrzêdnych zasad audytu

nale¿y obiektywizm, st¹d szczególnie wa¿ne jest rozgraniczenie sfery osobistej

i zawodowej. Czwarta sytuacja dotyczy organów samorz¹du terytorialnego. Ustawa

o finansach publicznych normuje pozycjê audytu w tych jednostkach s³abiej:

roczny plan audytu nie podlega przedstawieniu g³ównemu inspektorowi audytu

wewnêtrznego, zaœ rozwi¹zanie stosunku pracy z audytorem wewnêtrznym mo¿e

nast¹piæ bez zgody g³ównego inspektora. Mo¿na zatem spodziewaæ siê prób wywierania

nacisku na audytorów, zw³aszcza w ma³ych jednostkach, tym bardziej ¿e

œwiadomoœæ wymagañ i celów audytu jest w nich s³absza. Miejmy nadziejê, ¿e

audytorzy bêd¹ potrafili oprzeæ siê naciskom, a ustawodawca szybko zlikwiduje

wskazane luki.

Inny wa¿ny problem dotyczy celu audytu wewnêtrznego jako dzia³alnoœci o charakterze

doradczym. Audytor wewnêtrzny nie jest odpowiedzialny za wykrywanie

przestêpstw, jego obowi¹zkiem jest jedynie posiadanie wiedzy powalaj¹cej identyfikowaæ

ich znamiona. Rol¹ audytora jest bycie „lekarzem” jednostki, nie zaœ – „prokuratorem”

ustalaj¹cym uszczerbek i wnosz¹cym o ukaranie. W³aœnie nadmierna

represyjnoœæ kontroli wewnêtrznej starego typu przyczyni³a siê do jej pora¿ki i spowodowa³a,

¿e zamiast byæ u¿ytecznym instrumentem zarz¹dzania, czêsto przekszta³ca³a

siê w narzêdzie rozgrywek interpersonalnych.


70

Relacja z konferencji

[630]

Ludwik Wêgrzyn (starosta bocheñski, prezes Zarz¹du Zwi¹zków Powiatów

Polskich) podzieli³ siê refleksjami dotycz¹cymi funkcjonowania audytu wewnêtrznego

w jednostkach samorz¹du terytorialnego. Audyt ma s³u¿yæ realizacji przez

organizacjê w³aœciwych jej celów dzia³ania i przez dokonywanie systematycznej oceny

oraz pomoc w formu³owaniu wniosków d¹¿yæ do poprawy efektywnoœci dzia³ania

jednostki. Audytor wewnêtrzny przygotowuje dla kierownika jednostki analizy,

oceny, porady, informacje i wnioski oraz odpowiada przed nim za dostarczone informacje

o dzia³aniu i efektywnoœci systemu kontroli wewnêtrznej. Powstaje jednak

w¹tpliwoœæ, czyim doradc¹ ma byæ audytor w gminie, powiecie czy województwie?

Wójta, burmistrza, starosty, marsza³ka, czy te¿ przewodnicz¹cego samorz¹du terytorialnego?

Organy samorz¹du maj¹ komisje rewizyjne. Czy audytor wewnêtrzny

ma informowaæ ca³¹ radê, czy tylko komisjê rewizyjn¹? Druga kwestia: czy kompetencja

audytora dotyczy samego urzêdu, czy obejmuje równie¿ jednostki podleg³e

radzie? Trzecia w¹tpliwoœæ wi¹¿e siê z szerokoœci¹ dzia³ania samorz¹du terytorialnego.

Czy audytor, zw³aszcza pojedynczy, mo¿e znaæ siê równie dobrze na wielu

ró¿nych obszarach: budownictwie, szkolnictwie, bezpieczeñstwie wewnêtrznym,

kulturze itd.? Czy dla umo¿liwienia specjalizacji nie by³oby lepiej utworzyæ zespo³y

audytorów przy regionalnych izbach obrachunkowych?

Aleksy Wo³oszyn (Urz¹d Miasta Gorzowa Wielkopolskiego) poruszy³ od strony

praktycznej problemy funkcjonowania kontroli i audytu wewnêtrznego. Wskaza³

na na³o¿enie na audytorów wewnêtrznych zadañ typowych dla kontroli wewnêtrznej:

wed³ug art. 35c ustawy o finansach publicznych audyt obejmuje m.in. badanie

dowodów ksiêgowych i zapisów w ksiêgach rachunkowych; ocenê systemu gromadzenia

œrodków publicznych i dysponowania nimi oraz gospodarowania mieniem;

ocenê efektywnoœci i gospodarnoœci zarz¹dzania finansowego. Zgodnie z definicj¹

Stowarzyszenia Audytorów Wewnêtrznych, audyt wewnêtrzny ma sprowadzaæ siê

do oceny i udoskonalania procesów zarz¹dzania ryzykiem, procesów kontroli oraz

procesu zarz¹dzania organizacj¹. Jest to zasadnicza ró¿nica w pojmowaniu zadañ

audytu.

W jednostkach samorz¹du terytorialnego funkcjonuj¹ komisje rewizyjne. Komisja

rewizyjna rady gminy ma prawo kontroli dzia³alnoœci zarz¹du i gminnych jednostek

organizacyjnych. Komisja opiniuje wykonanie bud¿etu i wystêpuje z wnioskiem

o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium zarz¹dowi gminy. W praktyce mo¿e dojœæ

do rozbie¿noœci w kwestii oceny efektywnoœci i gospodarnoœci zarz¹dzania finansowego

dokonanej przez audytora wewnêtrznego oraz komisjê rewizyjn¹.


[631] Relacja z konferencji 71

Kontrola i audyt wewnêtrzny w jednostkach obs³uguj¹cych œrodki UE

Henrik Grocholski (dyrektor Departamentu Audytu Wewnêtrznego w Agencji

Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) przedstawi³ „Sposoby przygotowania

jednostki do audytów unijnych w ramach funduszy strukturalnych na bazie doœwiadczeñ

ARiMR”. Wymagania UE k³ad¹ nacisk na profesjonalne i zgodne z miêdzynarodowymi

standardami funkcjonowanie audytu wewnêtrznego. Kontrolerzy Komisji

Europejskiej nie pytaj¹, czy i jak zorganizowana jest kontrola (bo kontrola dotyczy

œrodków, które zosta³y ju¿ wydane), lecz czy i jak dzia³a audyt wewnêtrzny. Wymaga

siê, aby system kontroli zapewnia³ przep³yw œrodków finansowych. System musi

byæ szczelny i dawaæ gwarancje efektywnoœci. Rol¹ audytu jest ujawnianie problemów.

Umo¿liwia to sprawdzenie, czy interesy UE i Polski s¹ odpowiednio zabezpieczone

przez skuteczne dzia³anie systemu kontroli wewnêtrznej w agencji p³atniczej.

Audytorzy musz¹ zatem uzyskaæ odpowiednie dowody na to, ¿e systemy

zarz¹dzania i kontroli pracuj¹ zgodnie z opisem i ¿e zapewniaj¹ prawid³owoœæ wydatków

oraz dok³adnoœæ i kompletnoœæ informacji finansowych i innych. Powinni

oni sprawdzaæ m.in., czy s¹ procedury pisemne i podzia³ obowi¹zków, czy istnieje

rozdzielenie funkcji (autoryzacja, dokonywanie i ksiêgowanie p³atnoœci), czy istnieje

system monitorowania i raportowania, czy audyt wewnêtrzny jest kompletny, czy

istnieje kontrola na miejscu, czy jest odpowiedni system przetargów, czy system

informatyczny jest bezpieczny.

Krzysztof Czerwiñski (zastêpca dyrektora Departamentu Audytu Wewnêtrznego

Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) przygotowa³ wyst¹pienie na temat:

„Fundusze Unii Europejskiej – wymagania i zagro¿enia”. W 2000 r. Komisja

Europejska odzyska³a 644 mln euro, które by³y wydane niezgodnie z przepisami.

Komisja d¹¿y do zwalczania oszustw i nieprawid³owoœci we wspó³pracy z audytem

wewnêtrznym. Zamiast kontrolowaæ instytucje pañstw cz³onkowskich, audytorzy

Komisji sprawdzaj¹ ustalenia krajowych s³u¿b audytu. Audyty Komisji wymagaj¹

obs³ugi przez audytorów zdolnych do podjêcia merytorycznej dyskusji z audytorami

Komisji. Musz¹ oni odznaczaæ siê wiedz¹, doœwiadczeniem i znajomoœci¹ zasad

wspó³pracy. Ich zadaniem jest: zapewnienie, ¿e wizyty audytorów Komisji zosta³y

odpowiednio zaplanowane, zaœ o dokonanych uzgodnieniach powiadomiono zainteresowane

jednostki; dokonanie wstêpnego przegl¹du systemu, który ma zostaæ

poddany badaniu w celu potwierdzenia jego zgodnoœci z ustawodawstwem UE i wymaganiami

Komisji; u³atwienie pracy audytorom Komisji, obserwowanie ich pracy

oraz wystêpowanie w roli poœrednika przed lokalnym kierownictwem; zajêcie siê

ewentualnymi nieprawid³owoœciami ujawnionymi w toku audytu Komisji. Dla instytucji

uczestnicz¹cych w realizacji projektów finansowanych przy udziale œrod-


72 Relacja z konferencji

[632]

ków UE kluczowe znaczenie ma identyfikacja kryteriów oceny, od których spe³nienia

zale¿y mo¿liwoœæ wykorzystania tych œrodków. W referacie, a zw³aszcza na slajdach,

przedstawiono te¿ szczegó³owe propozycje sposobów pracy audytora wewnêtrznego

w jednostkach zarz¹dzaj¹cych, p³atniczych, poœrednicz¹cych i wdra¿aj¹cych

projekty.

Gra¿yna Wêclewska (dyrektor W³adzy Wdra¿aj¹cej Program Wspó³pracy Przygranicznej

Phare): Przyst¹pienie Polski do UE powoduje zmianê modelu wdra¿ania

programów przedakcesyjnych. W praktyce oznacza to koniecznoœæ dostosowania

procedur zarz¹dzania i wewnêtrznej kontroli finansowej do wymagañ nowego systemu.

W referacie „Doœwiadczenia WWPWP we wdra¿aniu procedur kontroli wewnêtrznej

zgodnych z zasadami Rozszerzonego Zdecentralizowanego Systemu Realizacji

EDIS” konkretnie i obrazowo zosta³y przedstawione g³ówne problemy, jakie

napotkano w trakcie realizacji wymagañ akredytacyjnych.

El¿bieta Sidorkiewicz (Departament Wspó³pracy Miêdzynarodowej MSWiA)

przedstawi³a komunikat „Rozszerzona decentralizacja systemu wdra¿ania (EDIS)

programów Unii Europejskiej”.

Kontrola w Unii Europejskiej (ETO, OLAF)

Dr Jacek Uczkiewicz (cz³onek Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego) omówi³

rolê i g³ówne aspekty dzia³alnoœci Trybuna³u. Trybuna³ jest jedn¹ z piêciu g³ównych

instytucji UE, choæ projekt traktatu konstytucyjnego zak³ada obni¿enie jego pozycji.

Zadaniem Trybuna³u jest ocena systemu zarz¹dzania finansowego Komisji; w tym

celu prowadzi on kontrolê finansow¹ i – w coraz szerszym zakresie – kontrolê wykonania

zadañ. Odbiorcami ustaleñ kontroli s¹ z jednej strony instytucje UE, z drugiej

– obywatele pañstw cz³onkowskich; st¹d rola Trybuna³u w zwiêkszaniu wiarygodnoœci

spo³ecznej UE. Wykazanie, ¿e œrodki unijne – czyli pieni¹dze podatników

– s¹ w³aœciwie wykorzystane, le¿y w interesie zarówno instytucji UE, jak i poszczególnych

pañstw. Tylko znaj¹c metodykê, mo¿na oceniæ wyniki kontroli. Istotne znaczenie

ma zatem metodyka i procedura kontroli. Trybuna³ przywi¹zuje du¿¹ wagê

do planowania i przygotowania kontroli, wyznaczenia poziomów i progów ryzyka,

m.in. na podstawie oceny systemu audytu wewnêtrznego w danej jednostce. Trybuna³

d¹¿y do wspó³pracy z narodowymi organami kontroli, bez czego nie jest w stanie

odpowiednio wykonywaæ swoich zadañ.


[633] Relacja z konferencji 73

„Trybuna³ Obrachunkowy jako instytucja kontroli finansowej Wspólnot Europejskich”

– to temat wyst¹pienia Cezarego Hermy (Urz¹d Komitetu Integracji Europejskiej).

Wychodz¹c od opisu ewolucji systemu zewnêtrznej kontroli finansowej na

tle rosn¹cej autonomii bud¿etowej Wspólnot, omówi³ on funkcje, kompetencje i zasady

dzia³ania Trybuna³u; zasady powo³ywania i status cz³onków oraz wewnêtrzn¹

organizacjê Trybuna³u; uprawnienia kontrolne i zasady przeprowadzania kontroli.

Leszek Smolak (Departament Kontroli MSWiA) swoje wyst¹pienie poœwiêci³

„Zadaniom kontrolnym OLAF w ochronie bud¿etu Unii Europejskiej”. Szczegó³owo

omówi³ genezê, organizacjê, kompetencje i tryb dzia³ania OLAF. W Polsce partnerem

OLAF jest pe³nomocnik rz¹du ds. nieprawid³owoœci finansowych Rzeczypospolitej

Polskiej i Unii Europejskiej oraz wspomagaj¹ce go Biuro Miêdzynarodowych

Relacji Skarbowych. Referent wyrazi³ pogl¹d, ¿e odbiorc¹ informacji, ocen i analiz

zwi¹zanych z zakresem dzia³ania pe³nomocnika powinny byæ wszystkie organy, które

uczestnicz¹ w przekazywaniu œrodków do bud¿etu UE i ich dystrybuowaniu. Zw³aszcza

komórki kontroli powinny otrzymywaæ mo¿liwie du¿o informacji po to, by trafnie

typowaæ do kontroli beneficjantów œrodków Unii Europejskiej.

opracowanie dr Jacek Mazur

doradca prezesa NIK


USTALENIA NIEKTÓRYCH KONTROLI

Dariusz £ubian

Piotr Szpakowski

PRZYGOTOWANIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ DO KORZYSTANIA

Z FUNDUSZY STRUKTURALNYCH UNII EUROPEJSKIEJ

Na podstawie uzgodnionego z Polsk¹ dokumentu Komisji Europejskiej „Podstawy

wsparcia Wspólnoty” na lata 2004–2006, na dzia³ania finansowane z funduszy

strukturalnych z bud¿etu WE przewidziano dla Polski ³¹cznie 8275,8 mln euro, z czego

na: 2004 r. – 1933,6 mln euro (23,4%), 2005 r. – 2762,7 mln euro (33,4%) i 2006 r.

– 3579,5 mln euro (43,2%). S¹ to œrodki kilkakrotnie wiêksze od pomocy przedakcesyjnej

przekazywanej dotychczas Polsce w ramach funduszy Phare, ISPA i SAPARD,

z której pe³nym wykorzystaniem wystêpowa³y niekiedy istotne trudnoœci ze strony administracji

publicznej 1 . Stopieñ absorpcji funduszy strukturalnych zale¿y od wdro¿enia

skutecznego systemu zarz¹dzania i kontroli tych œrodków w administracji publicznej,

umiejêtnoœci przygotowania przez beneficjantów koñcowych wniosków projektowych,

zgodnych z wymaganiami przepisów prawa wspólnotowego i polskiego oraz zagwarantowania

œrodków krajowych (publicznych i prywatnych) na prefinansowanie i wspó³finansowanie

realizacji projektów. Sprawne i pe³ne wykorzystanie pomocy strukturalnej

Unii Europejskiej bêdzie zale¿ne od zapewnienia odpowiedniej koordynacji

i wspó³dzia³ania poszczególnych organów administracji rz¹dowej i samorz¹dowej w zakresie

programowania, zarz¹dzania i kontroli funduszy strukturalnych. Celem kontroli

przygotowania administracji publicznej do pozyskiwania i wykorzystania œrodków z funduszy

strukturalnych by³a ocena zdolnoœci administracji publicznej do pozyskiwania

i wykorzystania œrodków funduszy strukturalnych 2 .

1

W latach 1998-2002 Komisja Europejska przyzna³a Polsce z Phare pomoc w ³¹cznej wysokoœci

1884 mln euro. W latach 2000-2006 w ramach ISPA Polska na transport i ochronê œrodowiska mo¿e otrzymaæ

œrodki w wysokoœci do 384,8 mln euro. W ramach programu SAPARD na lata 2000-2003 przyznano

dla Polski ³¹cznie 708 mln euro.

2

Kontrolê przeprowadzono w okresie wrzesieñ-grudzieñ 2003 r. z w³asnej inicjatywy NIK i objêto

ni¹ okres od 1 stycznia 2002 r. do 30 wrzeœnia 2003 r., uzupe³niaj¹c w miarê mo¿liwoœci ustalenia


[635] Przygotowanie administracji publicznej... 75

Z ustaleñ kontroli wynika, ¿e wdra¿anie systemu zarz¹dzania funduszami strukturalnymi

postêpowa³o z kilkumiesiêcznymi opóŸnieniami w realizacji niezbêdnych

dzia³añ instytucjonalnych i legislacyjnych w stosunku do terminów zaplanowanych

w wewnêtrznych programach i harmonogramach dzia³añ administracji publicznej 3 .

W zwi¹zku z tym zaistnia³a obawa, ¿e wdro¿enie systemu zarz¹dzania funduszami

strukturalnymi nie zostanie w pe³ni zakoñczone przed 1 maja 2004 r. Zgodnie ze

stanowiskiem negocjacyjnym, w rozdziale 21 – „Polityka regionalna i koordynacja

instrumentów strukturalnych” Polska zobowi¹za³a siê do przygotowania i pe³nego

wdro¿enia administracyjnego systemu zarz¹dzania funduszami strukturalnymi UE

od 1 stycznia 2004 r. 4 Zobowi¹zanie to nie zosta³o w tym terminie w pe³ni zrealizowane.

Nale¿y jednak zwróciæ uwagê, ¿e wiêkszoœæ dzia³añ maj¹cych na celu przygotowanie

administracji publicznej do pozyskiwania i wykorzystania funduszy strukturalnych

zosta³a ju¿ zrealizowana lub znajduje siê w koñcowej fazie realizacji 5 .

W³aœciwe ministerstwa w 2003 r. opracowa³y projekty programów operacyjnych (PO)

oraz uzupe³nieñ programów operacyjnych (proces uzgadniania PO oraz ich uzupe³nieñ

z Komisj¹ Europejsk¹ zosta³ zakoñczony po wielomiesiêcznych opóŸnieniach

w negocjacjach), a tak¿e przygotowa³y projekty podrêczników procedur wdra¿ania

i kontroli funduszy strukturalnych. Nied³ugo bêdzie mo¿liwe sfinalizowanie tych

prac po zakoñczeniu procesu przyjmowania przez komitety monitoruj¹ce uzgodniokontroli

o dostêpne póŸniej informacje o postêpie przygotowañ administracji publicznej do pozyskiwania

i wykorzystania œrodków z funduszy strukturalnych. Kontrol¹ objêto: Ministerstwo Gospodarki, Pracy

i Polityki Spo³ecznej, Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo Rolnictwa

i Rozwoju Wsi oraz urzêdy marsza³kowskie i urzêdy wojewódzkie w 16 województwach.

3

M.in.: w uchwale Komitetu Integracji Europejskiej z 30 sierpnia 2002 r. w sprawie dzia³añ na rzecz

zwiêkszenia potencja³u administracyjnego Polski dla sprawnego zarz¹dzania funduszami strukturalnymi i Funduszem

Spójnoœci Unii Europejskiej oraz w corocznie przyjmowanych przez Radê Ministrów programach

przygotowañ do cz³onkostwa Polski w Unii Europejskiej (PPC). PPC IV kwarta³ 2002 – 2003 zosta³

przyjêty przez Radê Ministrów 20 listopada 2002 r. Kolejny PPC zosta³ przyjêty przez Radê Ministrów

5 lipca 2003 r.

4

Zgodnie z postanowieniami Traktatu akcesyjnego, do refundacji z funduszy strukturalnych mog³y

byæ tak¿e kwalifikowane wydatki na realizacjê projektów poniesione po 1 stycznia 2004 r., jeszcze

przed przyst¹pieniem Polski do Unii Europejskiej.

5

Podstawowymi dokumentami programowymi, na podstawie których Polska bêdzie korzystaæ z funduszy

strukturalnych s¹: “Narodowy plan rozwoju”, na podstawie którego ustalane s¹ z Komisj¹ Europejsk¹

„Podstawy wsparcia Wspólnoty”, a nastêpnie – w uzgodnieniu z Komisj¹ Europejsk¹ – opracowywane

sektorowe i regionalne programy operacyjne oraz uzupe³nienia programów operacyjnych, szczegó³owo

okreœlaj¹ce sposoby realizacji programów. W Polsce w latach 2004-2006 realizowane bêd¹ nastêpuj¹ce

sektorowe programy operacyjne: “Transport”, “Rozwój zasobów ludzkich”, “Wzrost konkurencyjnoœci

przedsiêbiorstw”, “Rybo³óstwo i przetwórstwo ryb”, “Restrukturyzacja i modernizacja sektora ¿ywnoœciowego

oraz rozwój obszarów wiejskich”, a tak¿e program operacyjny „Pomoc techniczna” i jeden wspólny

dla ca³ego kraju program regionalny „Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego”

(ZPORR).


76

Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski

[636]

nych z Komisj¹ Europejsk¹ uzupe³nieñ programów operacyjnych, co umo¿liwia rozpoczêcie

naboru, oceny i kwalifikowania projektów do realizacji w ramach programów

operacyjnych 6 . W wyniku kontroli stwierdzono du¿e zainteresowanie potencjalnych

beneficjantów koñcowych (przede wszystkim jednostek samorz¹du

terytorialnego) mo¿liwoœci¹ realizacji projektów wspó³finansowanych z funduszy

strukturalnych. W internetowym systemie ewidencji kart projektowych (ISEKP) tylko

do koñca wrzeœnia 2003 r. Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej

zarejestrowa³o ponad 1200 kart potencjalnych projektów do realizacji w ramach

„Zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego” (ZPORR).

Z przyjêtego przez Radê Ministrów 10 lutego 2004 r. „Raportu z przebiegu procesu

przygotowañ do absorpcji funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci w Polsce,

okres sierpieñ 2002 r. – grudzieñ 2003 r.” wynika, ¿e uruchomienie systemu

zarz¹dzania oraz wdra¿ania funduszy strukturalnych bêdzie nastêpowa³o stopniowo,

aby mo¿na by³o rozpocz¹æ wydatkowanie œrodków Unii Europejskiej (UE) po

przekazaniu zaliczek przez Komisjê Europejsk¹ (KE), co nast¹pi nie wczeœniej ni¿

w czerwcu 2004 r.

W ocenie NIK, administracja publiczna – pomimo podjêtych dzia³añ – nie by³a

nale¿ycie przygotowana do pozyskiwania i wykorzystania funduszy strukturalnych,

ze wzglêdu na:

– opóŸnienia (w stosunku do zak³adanych w harmonogramach terminów) w negocjacjach

pomiêdzy Ministerstwem Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej a Komisj¹

Europejsk¹ dokumentów programowych dotycz¹cych wdra¿ania funduszy strukturalnych,

spowodowane zarówno przez stronê polsk¹, jak i Komisjê Europejsk¹;

– opóŸnienia w opracowaniu niezbêdnych regulacji prawnych, m.in. ustawy o narodowym

planie rozwoju, ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,

ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz nowej ustawy o zamówieniach

publicznych; akty te mia³y wejœæ w ¿ycie 1 stycznia 2004 r.; do koñca stycznia br.

zosta³a uchwalona jedynie ustawa – Prawo zamówieñ publicznych 7 , natomiast ustawa

o narodowym planie rozwoju oraz ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach

rynku pracy – zosta³y uchwalone dopiero 20 kwietnia 2004 r. (ustawa o narodowym

planie rozwoju 8 wesz³a w ¿ycie 8 czerwca 2004 r., a ustawa o promocji zatrudnienia

i instytucjach rynku pracy 9 – 1 czerwca 2004 r.); z kolei projekt ustawy o partnerstwie

publiczno-prywatnym skierowano pod obrady Rady Ministrów dopiero na

pocz¹tku kwietnia br.;

6

Trzy ostatnie uzupe³nienia do programów operacyjnych mia³y byæ przyjête przez komitety monitoruj¹ce

poszczególne programy operacyjne jeszcze w kwietniu 2004 r.

7

Ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówieñ publicznych (DzU nr 19, poz. 177), wesz³a w ¿ycie

2 marca 2004 r.

8

DzU nr 116, poz. 1206.

9

DzU nr 99, poz. 1001.


[637] Przygotowanie administracji publicznej... 77

– niewdro¿enie przez Ministerstwo Finansów (MF) systemu monitorowania i kontroli

funduszy strukturalnych (SIMIK) w terminach okreœlonych w „Harmonogramie

dzia³añ dla SIMIK” 10 , wiêkszoœæ z zaplanowanych w harmonogramie zadañ nie zosta³a

przez MF terminowo zakoñczona, a czêœæ dzia³añ – pomimo up³ywu zak³adanych terminów

– nie zosta³a w tych terminach nawet rozpoczêta; w konsekwencji termin wdro-

¿enia systemu SIMIK przez MF by³ wielokrotnie zmieniany; termin wdro¿enia SIMIK

okreœlony w „Programie przygotowañ do cz³onkostwa na IV kwarta³ 2002 r. – 2003 r.”

na paŸdziernik 2003 r. zosta³ przesuniêty na luty 2004 r., a nastêpnie na kwiecieñ 2004 r. 11 ;

– zatrudnienie niewystarczaj¹cej (w stosunku do przyjêtych za³o¿eñ) liczby wykwalifikowanych

urzêdników w jednostkach zaanga¿owanych w proces wdra¿ania funduszy

strukturalnych 12 ;

– brak projektów zakwalifikowanych do realizacji z funduszy strukturalnych;

do dnia zakoñczenia kontroli nie rozpoczêto procesu zbierania i wyboru projektów

do wspó³finansowania z funduszy strukturalnych 13 ; g³ówn¹ przyczyn¹ nieuruchomienia

procedur kwalifikacji projektów by³ przed³u¿aj¹cy siê proces negocjacji z KE dokumentów

programowych dotycz¹cych zarz¹dzania funduszami strukturalnymi w Polsce

oraz opóŸnienia w opracowaniu podstawowych regulacji prawnych, przede wszystkim

ustawy o narodowym planie rozwoju; kontrola wykaza³a du¿e zainteresowanie

potencjalnych beneficjantów koñcowych – przede wszystkim jednostek samorz¹du

terytorialnego – mo¿liwoœci¹ realizacji projektów wspó³finansowanych z funduszy

strukturalnych 14 .

10

Przed³o¿onym przez Ministerstwo Finansów na posiedzeniu Zespo³u Przygotowawczego Komitetu

Integracji Europejskiej 31 stycznia 2003 r.

11

Z komunikatu z posiedzenia Rady Ministrów 16 marca 2004 r. wynika, ¿e podstawowa czêœæ systemu

SIMIK powinna zostaæ uruchomiona do koñca kwietnia, a pe³ny system w czerwcu br.

12

Z informacji uzyskanych z poszczególnych jednostek po zakoñczeniu kontroli wynika, ¿e proces uzupe³niania

stanu kadrowego zosta³ znacznie przyspieszony.

13

Wyboru projektów (w postaci tzw. wniosków aplikacyjnych) do poszczególnych sektorowych programów

operacyjnych bêd¹ dokonywa³y instytucje zarz¹dzaj¹ce, tj. w³aœciwe ministerstwa, a w ramach komponentu

wojewódzkiego „Zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego” (ZPORR) – zarz¹dy

województw (wybór projektów bêdzie dokonywany na podstawie rekomendacji komitetów steruj¹cych i paneli

ekspertów). Warunkiem rozpoczêcia wyboru projektów jest przyjêcie uzupe³nienia do programu operacyjnego

przez w³aœciwy komitet monitoruj¹cy. Na podstawie ustawy o narodowym planie rozwoju mia³y byæ powo-

³ane komitety steruj¹ce (do zadañ których nale¿y opiniowanie i konsultowanie wyboru projektów kwalifikuj¹cych

siê do wsparcia z funduszy strukturalnych) oraz komitety monitoruj¹ce (do zadañ których nale¿y m.in. przyjêcie

uzupe³nieñ do programów operacyjnych, w których szczegó³owo okreœlane s¹ kryteria zakwalifikowania

projektów do realizacji; przyjêcie uzupe³nieñ warunkuje zatem mo¿liwoœæ rozpoczêcia realizacji programu

operacyjnego i korzystania z funduszy strukturalnych). W zwi¹zku z kilkumiesiêcznym opóŸnieniem prac nad

ustaw¹ o narodowym planie rozwoju, komitety steruj¹ce oraz komitety monitoruj¹ce zosta³y tymczasowo powo³ane

zarz¹dzeniami wewnêtrznymi jako zespo³y opiniodawcze (do wejœcia w ¿ycie ustawy o NPR).

14

W internetowym systemie ewidencji kart projektowych (ISEKP) w MGPiPS do 30 wrzeœnia 2003 r.

zosta³o zarejestrowanych ponad 1200 kart potencjalnych projektów, które ewentualni beneficjanci chcieliby

zg³osiæ do realizacji w ramach „Zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego”.


78

Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski

[638]

Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej, w ramach koordynacji prac

zwi¹zanych z przygotowaniem administracji publicznej do pozyskiwania i wykorzystania

funduszy strukturalnych w Polsce, wspó³dzia³a³o z innymi organami administracji

rz¹dowej i samorz¹dowej, jak równie¿ z organizacjami pozarz¹dowymi

zaanga¿owanymi w proces wdra¿ania funduszy strukturalnych oraz na bie¿¹co monitorowa³o

stan dostosowania poszczególnych jednostek do realizacji zadañ. MGPiPS

sporz¹dza³o okresowe raporty i informacje o procesie prac dostosowawczych 15 , które

by³y przedstawiane na posiedzeniach Komitetu Integracji Europejskiej i Rady Ministrów.

Kontrola wykaza³a, ¿e w ocenie samorz¹dów województw koordynacja przez

MGPiPS procesu dostosowawczego do pozyskiwania i wykorzystania funduszy strukturalnych

na poziomie regionalnym by³a ma³o skuteczna. Niedostatki koordynacji

oraz problemy z przep³ywem informacji miêdzy MGPiPS a jednostkami samorz¹du

terytorialnego spowodowa³y opóŸnienia w opracowywaniu procedur wdra¿ania „Zintegrowanego

programu operacyjnego rozwoju regionalnego” oraz problemy w zakresie

podzia³u zadañ miêdzy urzêdami wojewódzkimi i marsza³kowskimi.

OpóŸnienia w realizacji przygotowañ wynika³y przede wszystkim z niewydolnoœci

MGPiPS spowodowanej brakami kadrowymi oraz na³o¿eniem na to ministerstwo

zbyt wielu zadañ. MGPiPS pe³ni bowiem m.in. funkcjê koordynatora procesu

negocjacji z KE dokumentów programowych, odpowiada za proces przygotowania

administracji do pozyskiwania i wykorzystania funduszy strukturalnych i Funduszu

Spójnoœci oraz za zarz¹dzanie trzema programami operacyjnymi, a tak¿e praktycznie

realizuje politykê gospodarcz¹, spo³eczn¹ i regionaln¹ rz¹du oraz przygotowuje

reformy pañstwa w tym zakresie. Na skutek tej sytuacji oraz w zwi¹zku z trudnoœciami

wynikaj¹cymi z przed³u¿aj¹cych siê negocjacji i uzgodnieñ z KE (z przyczyn

le¿¹cych po czêœci po stronie KE), zak³adane terminy realizacji zadañ okazywa³y

siê niemo¿liwe do dotrzymania i w kolejnych planach i harmonogramach dzia³añ

by³y przesuwane, czêsto o kilka miesiêcy. Przyjêcie przez Radê Ministrów 14 stycznia

2003 r. narodowego planu rozwoju (NPR) na lata 2004-2006 16 nast¹pi³o z pó³toramiesiêcznym

opóŸnieniem w stosunku do terminu okreœlonego w „Harmonogramie

narodowego planu rozwoju” 17 i spowodowane by³o przede wszystkim

koniecznoœci¹ uwzglêdnienia kolejnych zmian zg³aszanych przez KE oraz ustaleñ

negocjacyjnych przyjêtych na szczycie w Kopenhadze 13 grudnia 2002 r. Ostatecznie

negocjacje podstawowego dokumentu programowego, tj. „Podstaw wsparcia Wspólnoty”

z Komisj¹ Europejsk¹ zakoñczy³y siê 18 grudnia 2003 r., a 23 grudnia 2003 r.

„Podstawy” zosta³y przyjête przez Radê Ministrów. D³ugotrwa³y proces uzgodnieñ

15

Na podstawie ankiet MGPiPS wysy³anych do instytucji zaanga¿owanych w proces wdra¿ania

funduszy strukturalnych.

16

Zadanie to wynika z art. 23a pkt 8 ustawy z 4 wrzeœnia 1997 r. o dzia³ach administracji rz¹dowej.

17

Harmonogram NPR zosta³ przyjêty przez KIE 15 stycznia 2002 r.


[639] Przygotowanie administracji publicznej... 79

z KE ostatecznej wersji tego dokumentu spowodowa³ znaczne opóŸnienia w przygotowaniu

programów operacyjnych i uzupe³nieñ programów operacyjnych. Do

po³owy listopada 2003 r. nie zosta³ przyjêty przez KE ¿aden z siedmiu programów

operacyjnych. Procesu uzgadniania tych dokumentów nie zakoñczono do 31 stycznia

2004 r., mimo ¿e termin przygotowania ostatecznych wersji programów 18 zosta³

okreœlony w planie dzia³añ na listopad-grudzieñ 2003 r. 19 Z uwagi na opóŸnienia

w uzgadnianiu ostatecznych wersji programów operacyjnych, instytucje zarz¹dzaj¹ce

nie mog³y przekazaæ KE ostatecznych wersji uzupe³nieñ 20 . Brak dokumentów

programowych spowodowa³ wielomiesiêczne opóŸnienia w pracach nad podrêcznikami

procedur zarz¹dzania i kontroli funduszy strukturalnych, które zgodnie z uchwa-

³¹ Komitetu Integracji Europejskiej z 30 sierpnia 2002 r. mia³y zostaæ opracowane

do koñca marca 2003 r. Termin ten by³ nierealny, gdy¿ do przygotowania podrêczników

procedur niezbêdna by³a znajomoœæ ostatecznych postanowieñ programów operacyjnych

21 , jednak¿e przyczyni³ siê do wczesnego rozpoczêcia przez ministerstwa prac

nad projektami tych podrêczników. OpóŸnienia w opracowaniu „Podstaw wsparcia

Wspólnoty”, programów operacyjnych, uzupe³nieñ tych programów oraz brak podrêczników

procedur wdra¿ania i kontroli funduszy strukturalnych stanowi³y dla urzêdów

marsza³kowskich 22 oraz wojewódzkich 23 najpowa¿niejsz¹ przeszkodê w przygotowaniach

do wdra¿ania funduszy strukturalnych.

Kontrola wykaza³a, ¿e jednostki administracji rz¹dowej i samorz¹dowej nie osi¹gnê³y

pe³nej zdolnoœci instytucjonalnej do wdra¿ania funduszy strukturalnych, co

spowodowane by³o przede wszystkim nieosi¹gniêciem zak³adanego w „Planie dzia-

³añ” poziomu zatrudnienia w komórkach organizacyjnych ministerstw, urzêdów

wojewódzkich i marsza³kowskich oraz niezakoñczeniem dostosowania struktur wewnêtrznych

jednostek do realizacji zadañ zwi¹zanych z korzystaniem z funduszy

strukturalnych.

Wewnêtrzna struktura organizacyjna MGPiPS, Ministerstwa Infrastruktury (MI),

Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW), a tak¿e 12 urzêdów marsza³kowskich

oraz 13 urzêdów wojewódzkich zosta³a dostosowana do realizacji zadañ zwi¹za-

18

Tj. uwzglêdniaj¹cych wyniki negocjacji z KE.

19

Uzgodnienia z Komisj¹ Europejsk¹ dotycz¹ce ostatecznego kszta³tu niektórych programów operacyjnych

by³y prowadzone przez MGPiPS jeszcze w I kwartale 2004 r.

20

Dokumenty te maj¹ istotne znacznie dla rozpoczêcia procesu wdra¿ania funduszy strukturalnych,

gdy¿ m.in. okreœlaj¹ beneficjantów koñcowych programów operacyjnych, zawieraj¹ szczegó³owe plany

finansowe dla ka¿dego z dzia³añ realizowanych w ramach PO, a tak¿e opisy dzia³añ dotycz¹cych wdra¿ania

odpowiednich priorytetów programów.

21

Programy operacyjne mia³y zostaæ opracowane miêdzy listopadem i grudniem 2003 r.

22

Instytucji uczestnicz¹cych we wdra¿aniu komponentu regionalnego ZPORR, odpowiedzialnych

m.in. za wybór projektów do realizacji.

23

Instytucji poœrednicz¹cych w zarz¹dzaniu ZPORR, odpowiedzialnych m.in. za podpisanie umów

finansowych z beneficjantami koñcowymi.


80

Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski

[640]

nych z wdra¿aniem funduszy strukturalnych zgodnie z „Planem dzia³ania Ministerstwa

Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej w roku 2003” 24 . Do dnia zakoñczenia

kontroli nie dostosowano jednak struktury organizacyjnej Ministerstwa Finansów 25

(które bêdzie realizowaæ zadania instytucji p³atniczej) oraz Œwiêtokrzyskiego Urzêdu

Marsza³kowskiego (uczestnicz¹cego we wdra¿aniu komponentu regionalnego

ZPORR). W 4 urzêdach marsza³kowskich i 3 urzêdach wojewódzkich struktury wewnêtrzne

zosta³y dostosowane z opóŸnieniem od 6 do 129 dni w stosunku do terminu

za³o¿onego w „Planie dzia³ania Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Spo-

³ecznej w roku 2003” 26 .

Spoœród 36 jednostek objêtych kontrol¹ tylko MRiRW osi¹gnê³o zak³adany

w „Planie dzia³añ” poziom zatrudnienia. Wed³ug stanu na 30 wrzeœnia 2003 r., w kontrolowanych

urzêdach poziom zatrudnienia wynosi³ œrednio 78,2% planowanego na

koniec III kwarta³u 2003 r. i 75 % zak³adanego na 1 stycznia 2004 r. Najni¿szy wskaŸnik

zatrudnienia – w stosunku do przyjêtego w „Planie dzia³añ” – odnotowano w Ministerstwie

Infrastruktury (47% stanu zaplanowanego na 30 wrzeœnia 2003 r.), a najwy¿szy

w MRiRW (119%) oraz urzêdach marsza³kowskich (przeciêtnie 87%).

Kierownicy kontrolowanych jednostek, w celu osi¹gniêcia zak³adanego stanu kadrowego

do realizacji zadañ zwi¹zanych z pozyskiwaniem i wykorzystaniem funduszy

strukturalnych, wystêpowali o dodatkowe etaty i œrodki na ich sfinansowanie,

powinni jednak zwróciæ wiêksz¹ uwagê na mo¿liwoœæ przesuniêæ etatów w ramach

zmiany wewnêtrznej organizacji pracy jednostek. Ponadto, zaledwie 3 z 40 (7,5%) stanowisk

dyrektorów i zastêpców dyrektorów komórek zajmuj¹cych siê przygotowaniem

do wdra¿ania funduszy strukturalnych w MGPiPS, MI i MRiRW oraz 12 z 39 (30,8%)

tych stanowisk w urzêdach wojewódzkich zosta³o obsadzonych w drodze konkursu,

na podstawie art. 41 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o s³u¿bie cywilnej 27 .

Warto te¿ zwróciæ uwagê na znaczne dysproporcje w miesiêcznych wynagrodzeniach

pracowników komórek zaanga¿owanych we wdra¿anie funduszy strukturalnych

w poszczególnych jednostkach. Najwy¿sze wynagrodzenia otrzymywali pracownicy

zatrudnieni w MF – 5324 z³, podczas gdy pracownicy MGPiPS – 3238 z³,

MI – 2557 z³, a urzêdów wojewódzkich – 2217 z³. Dysproporcje w wynagrodzeniach

w poszczególnych jednostkach mog¹ spowodowaæ pomiêdzy urzêdami zwiêkszon¹

fluktuacjê kadr zajmuj¹cych siê wdra¿aniem funduszy strukturalnych, a sto-

24

Plan ten zosta³ zatwierdzony przez MGPiPS 31 marca 2003 r.

25

Dopiero 14 lutego 2004 r. wesz³o w ¿ycie zarz¹dzenie nr 6 prezesa Rady Ministrów z 28 stycznia

2004 r. zmieniaj¹ce zarz¹dzenie w sprawie nadania statutu Ministerstwu Finansów (MP nr 5, poz. 96), na

mocy którego utworzono w Ministerstwie Finansów Departament Instytucji P³atniczej.

26

Zgodnie z tym planem, struktury organizacyjne w ministerstwach i urzêdach wojewódzkich mia-

³y byæ dostosowane do 30 czerwca 2003 r., natomiast w urzêdach marsza³kowskich do 30 wrzeœnia 2003 r.

27

Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o s³u¿bie cywilnej (DzU z 1999 r.,

nr 49, poz. 483, ze zm.), obsadzanie wolnych stanowisk dyrektora departamentu (komórki równorzêdnej)

i jego zastêpcy w urzêdach ministrów oraz dyrektora wydzia³u (komórki równorzêdnej) i jego zastêpcy

w urzêdzie wojewódzkim nastêpuje w drodze konkursu.


[641] Przygotowanie administracji publicznej... 81

sunkowo niskie wynagrodzenia w niektórych urzêdach mog¹ staæ siê przyczyn¹ odp³ywu

najlepszych pracowników z administracji publicznej do firm prywatnych albo

instytucji unijnych.

Spoœród 923 pracowników zatrudnionych w 36 kontrolowanych jednostkach w komórkach

zajmuj¹cych siê wdra¿aniem funduszy strukturalnych 97,1% mia³o wy¿sze

wykszta³cenie, a 24,6% dodatkowo ukoñczy³o studia podyplomowe. Deklarowan¹ lub

udokumentowan¹ znajomoœci¹ jêzyków Unii Europejskiej legitymowa³o siê 84,3%

pracowników zajmuj¹cych siê wdra¿aniem funduszy strukturalnych. Nale¿y zwróciæ

uwagê, ¿e 24,3% pracowników mia³o ponadtrzyletni sta¿ pracy, przy czym w urzêdach

wojewódzkich oraz MI ponad 90% pracowników mia³o sta¿ krótszy ni¿ 3 lata,

z tym ¿e wiêkszoœæ pracowników uczestniczy³a w dodatkowych szkoleniach.

Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej nie przeprowadzi³o w 2003 r.

planowanych szkoleñ dla 6 tys. beneficjantów koñcowych Europejskiego Funduszu

Rozwoju Regionalnego. Postêpowania o udzielenie zamówienia publicznego (w trybie

przetargu nieograniczonego oraz w trybie negocjacji z zachowaniem konkurencji)

na realizacjê tych szkoleñ zosta³y uniewa¿nione na podstawie art. 27 b ust. 1 pkt 2

ustawy o zamówieniach publicznych 28 , gdy¿ wartoœæ najni¿szej oferty przekracza³a

kwotê przeznaczon¹ przez MGPiPS na realizacjê tego zamówienia o prawie 2 mln z³.

Znaczna rozbie¿noœæ pomiêdzy wartoœci¹ najtañszej oferty a szacunkow¹ wartoœci¹

zamówienia wskazuje, ¿e kwota przeznaczona na te szkolenia zosta³a niew³aœciwie

oszacowana. Koncepcja udzielenia jednego zamówienia publicznego na przeszkolenie

6 tys. osób okaza³a siê nietrafna. Nie przewidziano mo¿liwoœci realizacji tego.

zamówienia etapami lub czêœciowo przez kilka podmiotów. Zorganizowanie przez

jedn¹ firmê szkoleñ dla tak du¿ej liczby uczestników w krótkim czasie by³oby bardzo

trudne i mog³oby poci¹gn¹æ za sob¹ wzrost kosztów. MGPiPS nale¿ycie natomiast

wywi¹zywa³o siê z organizacji szkoleñ dla beneficjantów Europejskiego Funduszu

Spo³ecznego.

Dla po³owy samorz¹dów województw wspó³finansowanie (i prefinansowanie)

projektów mo¿e stanowiæ przeszkodê do pe³nego wykorzystania funduszy strukturalnych.

Z ustaleñ przeprowadzonej przez NIK w 2002 r. kontroli zad³u¿enia jednostek

samorz¹du terytorialnego 29 wynika, ¿e systematyczny wzrost zad³u¿enia samorz¹dów

województw, powiatów i gmin stwarza realne zagro¿enie zapewnienia przez

te jednostki udzia³u w³asnego i prefinansowania przedsiêwziêæ realizowanych w ramach

funduszy strukturalnych. W zwi¹zku z powy¿szym, jako celowe nale¿y oceniæ

podjête przez rz¹d dzia³ania zaradcze, polegaj¹ce na: utworzeniu Funduszu

28

DzU z 2002 r., nr 72, poz. 664, ze zm.

29

Informacja o wynikach kontroli zad³u¿enia jednostek samorz¹du tertorialnego, Warszawa, kwiecieñ

2003 r. Kontrola zosta³a przeprowadzona przez Departament Administracji Publicznej NIK we wspó³pracy

z Krajow¹ Rad¹ Regionalnych Izb Obrachunkowych i przy udziale regionalnych izb obrachunkowych.


82

Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski

[642]

Rozwoju Inwestycji Komunalnych 30 , wprowadzeniu w ustawie z 26 listopada 1998 r.

o finansach publicznych 31 zmian umo¿liwiaj¹cych prefinansowanie ze œrodków publicznych

zadañ realizowanych z udzia³em œrodków pochodz¹cych z bud¿etu Unii

Europejskiej 32 oraz zaplanowaniu w ustawie bud¿etowej na rok 2004 r. 33 œrodków

publicznych na prefinansowanie. Pozytywnie nale¿y tak¿e oceniæ propozycjê utworzenia

Funduszu Porêczeñ Unijnych, w Banku Gospodarstwa Krajowego, którego

celem bêdzie udzielanie porêczeñ i gwarancji kredytów lub po¿yczek zaci¹gniêtych

m.in. przez jednostki samorz¹du terytorialnego na prefinansowanie realizacji projektów

w ramach funduszy strukturalnych. Projekt ustawy o Funduszu Porêczeñ

Unijnych zosta³ przyjêty przez Radê Ministrów dopiero 24 lutego 2004 r. 34

Proces decyzyjny zwi¹zany z wyborem projektów, ich realizacj¹, monitorowaniem

i kontrol¹ wykorzystania œrodków z funduszy strukturalnych jest obecnie scentralizowany

i spoczywa g³ównie na administracji rz¹dowej, a w niewielkim stopniu na jednostkach

samorz¹du terytorialnego. W wyniku negocjacji z Komisj¹ Europejsk¹ przyjêto,

i¿ fundusze strukturalne dla województw bêd¹ wdra¿ane w ramach jednego

programu operacyjnego (ZPORR), a nie 16 regionalnych programów operacyjnych,

zaœ pe³na odpowiedzialnoœæ za programowanie, wdro¿enie i monitoring bêdzie spoczywaæ

na instytucji zarz¹dzaj¹cej ZPORR, któr¹ jest MGPiPS 35 . Wojewoda w imieniu

MGPiPS bêdzie koordynowa³ wdra¿anie komponentu regionalnego na poziomie

województwa. Wojewoda bêdzie odpowiedzialny za przekazywanie funduszy strukturalnych

i œrodków z bud¿etu pañstwa beneficjantom (tzn. bêdzie zawiera³ umowy finansowe

z beneficjantami i bezpoœrednio realizowa³ p³atnoœci, œrodki z funduszy strukturalnych

nie bêd¹ przechodzi³y przez bud¿et województwa, lecz wojewody). Obecny

system obs³ugi funduszy strukturalnych na rozwój regionalny jest niespójny z podzia-

³em kompetencji pomiêdzy administracj¹ samorz¹dow¹ a rz¹dow¹ w województwach,

30

Ustawa z 12 grudnia 2003 r. o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych (DzU nr 223, poz. 2218),

okreœlaj¹ca zasady wspierania rozwoju regionalnego przez udzielenie preferencyjnych kredytów na przygotowanie

przez gminy i ich zwi¹zki projektów inwestycji komunalnych przewidzianych do wspó³finansowania

z funduszy Unii Europejskiej.

31

DzU z 2003 r., nr 15, poz. 148, ze zm.

32

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, rozchodami publicznymi s¹ po¿yczki

udzielane na finansowanie zadañ realizowanych z udzialem œrodków pochodz¹cych z bud¿etu Unii

Europejskiej (zwane w ustawie prefinansowaniem). Powy¿sza zmiana art. 4 ust. 2 ustawy o finansach

publicznych wesz³a w ¿ycie 6 listopada 2003 r., na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z 17 paŸdziernika 2003 r.

o zmianie ustawy o finansach publicznych (DzU nr 189, poz. 1851).

33

Ustawa bud¿etowa na rok 2004 z 23 stycznia 2004 r. (DzU nr 17, poz. 167).

34

Ustawa ta zosta³a uchwalona przez Sejm 16 kwietnia 2004 r. i skierowana do Senatu.

35

Kwestia centralizacji wdra¿ania funduszy strukturalnych dotyczy nie tylko „Zintegrowanego programu

rozwoju regionalnego”, lecz tak¿e sektorowych programów operacyjnych; np. w ramach SPO

„Wzrost konkurencyjnoœci przedsiêbiorstw” wszystkie wnioski ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w sprawie

wykorzystania funduszy strukturalnych mia³yby zostaæ ostatecznie rozpatrzone przez instytucjê zarz¹dzaj¹c¹,

tj. przez MGPiPS.


[643] Przygotowanie administracji publicznej... 83

gdy¿ zgodnie z ustaw¹ o samorz¹dzie województwa to samorz¹d województwa prowadzi

politykê rozwoju województwa i okreœla strategiê jego rozwoju. W obecnym

systemie wdra¿ania funduszy strukturalnych zarz¹dy województw bêd¹ m.in. zbiera-

³y wnioski finansowe, prowadzi³y bazê danych projektów zg³oszonych do wspó³finansowania

w ramach funduszy strukturalnych oraz dokonywa³y wyboru projektów

do realizacji – w ramach priorytetów i kryteriów ustalonych przez administracjê rz¹dow¹

w zintegrowanym programie operacyjnym i jego uzupe³nieniu 36 .

Scentralizowany system zarz¹dzania funduszami strukturalnymi w pierwszych latach

cz³onkostwa Polski w Unii Europejskiej mia³ s³u¿yæ poprawie koordynacji procesu

przygotowawczego oraz wypracowaniu jednolitych zasad i procedur wdra¿ania funduszy

strukturalnych we wszystkich województwach. Przesuniêcie ciê¿aru decyzyjnego

na administracjê rz¹dow¹ mia³o tak¿e usprawniæ proces wydatkowania œrodków z funduszy

strukturalnych w celu zapewnienia wykorzystania przez Polskê jak najwiêkszych

œrodków. Dotychczas jednak centralizacja procesu zarz¹dzania, przy du¿ym obci¹¿eniu

MGPiPS ró¿norodnymi zadaniami oraz niedoborze kadr zajmuj¹cych siê funduszami

strukturalnymi w tej jednostce, nie przynios³a zak³adanego usprawnienia procesu dostosowawczego.

Konsekwencj¹ przyjêtego systemu jest wymuszone w tej sytuacji oczekiwanie

samorz¹dów terytorialnych na decyzje ukierunkowuj¹ce dzia³ania podejmowane

przez MGPiPS, co wyd³u¿a proces przygotowania regionów do absorpcji funduszy

strukturalnych. Przyjêty system scentralizowanego procesu decyzyjnego jest trudny do

pogodzenia z ide¹ regionalnego zarz¹dzania i wykorzystania funduszy strukturalnych.

Realizacja wspólnego programu rozwoju regionalnego powoduje ujednolicenie priorytetów

i dzia³añ ZPORR dla wszystkich województw, bez uwzglêdnienia specyfiki i inicjatyw

poszczególnych regionów. W przysz³oœci Polska powinna zmierzaæ do zdecentralizowania

systemu wdra¿ania funduszy strukturalnych. Samorz¹d terytorialny,

a szczególnie zarz¹dy województw, powinny mieæ znacznie wiêkszy wp³yw na zakres

dzia³añ realizowanych z funduszy strukturalnych, aby pieni¹dze s³u¿y³y przede wszystkim

rozwojowi regionów i zmniejszaniu dysproporcji miêdzy poszczególnymi czêœciami

kraju. Docelowo, zamiast jednego programu rozwoju regionalnego dla ca³ego kraju,

powinny byæ realizowane odrêbne programy regionalne.

*

OpóŸnienia w przygotowaniach do korzystania z funduszy strukturalnych mog¹

byæ powa¿nym zagro¿eniem dla pe³nego wykorzystania przez Polskê tych œrodków

36

Sytuacja ta mo¿e siê czêœciowo zmieniæ po wejœciu w ¿ycie ustawy o narodowym planie rozwoju,

w której przewidziano, ¿e regionalne programy operacyjne na lata 2007-2013 bêd¹ przygotowywane przez

zarz¹dy województw i przedk³adane Radzie Ministrów w celu ich uzgodnienia z Komisj¹ Europejsk¹,

a nastêpnie bêd¹ mog³y byæ zarz¹dzane przez samorz¹d województwa. Ustawa o NPR nie przewiduje

natomiast zmian w systemie finansowania.


84

Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski

[644]

nie tylko w pierwszych latach cz³onkostwa w Unii Europejskiej. Zdolnoœæ do absorpcji

tych funduszy w latach 2004–2006 bêdzie bowiem jednym z czynników

maj¹cych wp³yw na wysokoœæ œrodków z funduszy strukturalnych planowanych dla

Polski w kolejnym bud¿ecie Wspólnot Europejskich na lata 2007–2013. Dalsze opóŸnienia

w rozpoczêciu procesu naboru i oceny wniosków projektowych mog¹ spowodowaæ

powa¿ne trudnoœci w wykorzystaniu œrodków z funduszy strukturalnych,

szczególnie wobec skróconego praktycznie do 2,5 roku okresu realizacji projektów.

Nadrobienie opóŸnieñ bêdzie wymaga³o bardzo sprawnej realizacji projektów przez

beneficjantów oraz zwiêkszonego wysi³ku jednostek administracji publicznej zaanga¿owanych

w proces wdra¿ania funduszy strukturalnych.

mgr Dariusz £ubian

wicedyrektor Departamentu Administracji Publicznej w NIK

mgr Piotr Szpakowski

Departament Administracji Publicznej w NIK


Krzysztof Zalega

DZIA£ALNOŒÆ WOJEWÓDZKICH FUNDUSZY

OCHRONY ŒRODOWISKA I GOSPODARKI WODNEJ

(2000 r. – I po³owa 2003 r.)

W 2003 r. Najwy¿sza Izba Kontroli przeprowadzi³a z w³asnej inicjatywy kompleksow¹

kontrolê wszystkich 16 wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki

wodnej 1 . Celem kontroli by³a ocena prawid³owoœci gospodarowania w okresie

2000 r. – I po³owa 2003 r. wojewódzkich funduszy œrodkami publicznymi i ich

wykorzystania na cele maj¹ce s³u¿yæ osi¹gniêciu priorytetów ekologicznych pañstwa.

Przedmiotowy zakres kontroli dotyczy³: planowania i wykonania przychodów

funduszy; planowania i wykonania wydatków; udzielania pomocy finansowej; osi¹gania

efektów ekologicznych; kosztów funkcjonowania funduszy; przyjêtych rozwi¹zañ

organizacyjnych; dzia³alnoœci kapita³owej.

Uwarunkowania organizacyjno-finansowe

Wojewódzkie fundusze ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej (WFOŒiGW) s¹

wraz z Narodowym Funduszem Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŒiGW)

oraz gminnymi i powiatowymi funduszami istotn¹ czêœci¹ systemu finansowego

wspierania realizacji polityki ekologicznej pañstwa pozabud¿etowymi œrodkami

publicznymi. Œrodki wojewódzkich funduszy maj¹ s³u¿yæ finansowaniu ochrony

œrodowiska i gospodarki wodnej w celu realizacji zasady zrównowa¿onego rozwoju,

zgodnie z polityk¹ ekologiczn¹ pañstwa i strategi¹ województw.

1

Informacja o wynikach kontroli dzia³alnoœci wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki

wodnej w latach 2000 r. – I po³owa 2003 r., NIK, Departament Œrodowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania

Przestrzennego, luty 2004 r.


86

Krzysztof Zalega

[646]

W rezultacie reformy samorz¹dowej od 1 stycznia 1999 r. funkcjonuj¹: Narodowy

Fundusz Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej, 16 wojewódzkich funduszy

ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej – nadzorowanych przez wojewodów

i powsta³ych z po³¹czenia 49 funduszy wojewódzkich dzia³aj¹cych do koñca 1998 r.

oraz powiatowe i gminne fundusze ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej.

Wojewódzkie fundusze ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej maj¹ osobowoœæ

prawn¹ i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych s¹ wojewódzkimi funduszami

celowymi. Prowadz¹ samodzieln¹ gospodarkê finansow¹, pokrywaj¹c z posiadanych

œrodków i uzyskiwanych wp³ywów wydatki na finansowanie zadañ

okreœlonych w ustawie oraz koszty w³asnej dzia³alnoœci. Œrodki wojewódzkich funduszy

przeznacza siê na wspomaganie dzia³alnoœci w sferze ochrony œrodowiska

i gospodarki wodnej, w formach i zgodnie z celami okreœlonymi przepisami ustawy.

Wielkoœæ tych œrodków z ka¿dym rokiem zwiêksza³a siê.

W latach 2000-2002 zasz³y istotne zmiany w finansowaniu ochrony œrodowiska

i gospodarki wodnej. Wojewódzkie fundusze ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej

sta³y siê dominuj¹cym, obok NFOŒiGW, elementem finansowego wspierania

realizacji polityki ekologicznej pañstwa. Systematycznie wzrasta³a wysokoœæ finansowania

ochrony œrodowiska przez wojewódzkie fundusze, natomiast zmala³a – przez

Narodowy Fundusz Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej.

Tabela 1

Wysokoœæ finansowania ochrony œrodowiska przez NFOŒiGW oraz 16 WFOŒiGW

(w tys. z³)

Rok NFOŒiGW 16 WFOŒiGW 3:2 (%)

2000* 1 192 641 1 214 554 101

2001 1 774 656 1 431 970 80

2002 1 420 513 1 546 750 108

* bez finansowania kapita³owego (w sprawozdawczoœci jest wykazywana od 2001 r.)

Dzia³alnoœæ i gospodarka finansowa wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska

i gospodarki wodnej jest przedmiotem sta³ego zainteresowania sejmowej Komisji

Ochrony Œrodowiska, Zasobów Naturalnych i Leœnictwa 2 , a tak¿e tematem licznych

publikacji prasowych 3 .

2

M.in. 15 paŸdziernika 2002 r. Komisja rozpatrywa³a odpowiedŸ na dezyderat nr 2 w sprawie planowanych

zmian funkcjonowania Narodowego Funduszu Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej oraz

funduszy wojewódzkich; 8 czerwca 2002 r. Komisja rozpatrzy³a informacjê pt. „Pozabud¿etowe Ÿród³a

finansowania inwestycji ekologicznych”; 19 marca 2002 r. Komisja rozpatrzy³a problemy ekologicznych

organizacji pozarz¹dowych; 21 lutego 2002 r. Komisja zapozna³a siê z prezentacj¹ dokonañ propaguj¹cych

problematykê dostêpu do informacji o œrodowisku.

3

Np. Byle micha by³a pe³na, „Rzeczpospolita” z 26 marca 2003 r.; Fachowcy po wyrokach, „Rzeczpospolita”

z 21 stycznia 2003 r.; Projekt poznamy dziœ. PO za jawnoœci¹, przejrzystoœci¹ i lepszym zarz¹dza-


[647] Dzia³alnoœæ wojewódzkich funduszy 87

Ramy prawne – cele, formy i kierunki dzia³alnoœci 4

Wojewódzkie fundusze ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej, utworzone na

podstawie ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kszta³towaniu œrodowiska 5 , od

1 paŸdziernika 2001 r. dzia³aj¹ na zasadach okreœlonych ustaw¹ z 27 kwietnia 2001 r.

– Prawo ochrony œrodowiska 6 .

Przepisy prawa okreœlaj¹ przychody wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska

i gospodarki wodnej, którymi s¹: wp³ywy z tytu³u op³at za korzystanie ze œrodowiska

i administracyjnych kar pieniê¿nych pobieranych na podstawie ustawy oraz

przepisów szczególnych, dobrowolne wp³aty, zapisy, darowizny, œwiadczenia rzeczowe

i œrodki pochodz¹ce z fundacji oraz wp³ywy z przedsiêwziêæ organizowanych

na rzecz ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej oraz przychody z tytu³u emisji

obligacji w³asnych i inne przychody zwi¹zane z ich dzia³alnoœci¹. Zarz¹d województwa

oraz wojewódzki inspektor ochrony œrodowiska prowadz¹ wyodrêbnione rachunki

bankowe w celu gromadzenia i redystrybucji wp³ywów z tytu³u wymienionych

op³at i kar.

Zgodnie z przepisami prawa, œrodki wojewódzkich funduszy przeznaczane s¹ na

wspomaganie miêdzy innymi:

– edukacji ekologicznej oraz propagowanie dzia³añ proekologicznych i zasad

zrównowa¿onego rozwoju;

– dzia³alnoœci dotycz¹cej realizacji zadañ pañstwowego monitoringu œrodowiska;

– realizowania zadañ modernizacyjnych i inwestycyjnych s³u¿¹cych ochronie œrodowiska

i gospodarce wodnej;

– urz¹dzania i utrzymywania terenów zieleni, zadrzewieñ, zakrzewieñ oraz parków;

– realizacji przedsiêwziêæ zwi¹zanych z gospodark¹ odpadami;

– przeciwdzia³ania zanieczyszczeniom;

– profilaktyki zdrowotnej dzieci na obszarach, na których wystêpuj¹ przekroczenia

standardów jakoœci œrodowiska;

– wykorzystania lokalnych Ÿróde³ energii odnawialnej oraz wprowadzania bardziej

przyjaznych dla œrodowiska noœników energii;

– realizacji przedsiêwziêæ zwi¹zanych z ochron¹ powierzchni ziemi.

niem publicznymi œrodkami, „Rzeczpospolita” z 14 marca 2003 r.; Ka¿da gmina ma szansê. Wojewódzki

Fundusz Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej w Opolu, „Rzeczpospolita” z 21 listopada 2002 r.;

Lepiej wydawaæ pieni¹dze, „Rzeczpospolita” z 21 listopada 2002 r.; NIK ocenia: z³a inwestycja, „Rzeczpospolita”

z 28 lutego 2001 r.

4

Stan prawy obowi¹zuj¹cy w okresie objêtym kontrol¹; przedstawiono przede wszystkim te regulacje,

które maj¹ zwi¹zek z ustaleniami kontroli.

5

T.j. DzU z 1994 r., nr 49, poz. 196, ze zm.

6

DzU nr 62, poz. 627, ze zm.


88

Krzysztof Zalega

[648]

Ponadto wojewódzkie fundusze ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej dofinansowuj¹:

– dzia³ania na rzecz ochrony przyrody oraz zadania zwi¹zane ze zwiêkszaniem

lesistoœci kraju;

– dzia³ania zapobiegawcze i likwidacjê powa¿nych awarii i ich skutków;

– badania, upowszechnianie ich wyników, a tak¿e postêp techniczny w zakresie

ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej;

– system kontroli wnoszenia przewidzianych ustaw¹ op³at za korzystanie ze œrodowiska,

a zw³aszcza tworzenie baz danych podmiotów korzystaj¹cych ze œrodowiska

obowi¹zanych do ponoszenia op³at;

– opracowywanie planów gospodarowania zasobami wodnymi;

– inne zadania s³u¿¹ce ochronie œrodowiska i gospodarce wodnej, wynikaj¹ce

z zasady zrównowa¿onego rozwoju, ustalone w planach dzia³alnoœci wojewódzkich

funduszy, w tym realizacjê programów ochrony œrodowiska.

Wymieniona dzia³alnoœæ finansowana jest przez wojewódzki fundusz ochrony

œrodowiska i gospodarki wodnej przez:

– udzielanie oprocentowanych po¿yczek;

– dop³aty do oprocentowania preferencyjnych kredytów i po¿yczek;

– dotacje;

– wnoszenie udzia³ów do spó³ek dzia³aj¹cych w kraju;

– nabywanie obligacji, akcji i udzia³ów spó³ek dzia³aj¹cych w kraju;

– nagrody za dzia³alnoœæ na rzecz ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej, niezwi¹zan¹

z wykonywaniem obowi¹zków pracowników administracji rz¹dowej i samorz¹dowej.

Wojewódzkie fundusze ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej udzielaj¹ dotacji

oraz po¿yczek na podstawie umów cywilnoprawnych. Prawo dopuszcza mo¿liwoœæ

umorzenia czêœci po¿yczki udzielonej przez wojewódzki fundusz, pod warunkiem

terminowego wykonania zadañ i osi¹gniêcia planowanych efektów.

Przepisy prawa reguluj¹ organizacjê wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska

i gospodarki wodnej – okreœlaj¹ organy funduszy, ich sk³ad i zakres kompetencji.

Do zadañ rad nadzorczych wojewódzkich funduszy nale¿y miêdzy innymi:

– ustalanie kryteriów wyboru przedsiêwziêæ finansowanych ze œrodków wojewódzkich

funduszy;

– uchwalanie projektów rocznych planów finansowych;

– ustalanie zasad udzielania i umarzania po¿yczek, udzielania dotacji oraz dop³at

do oprocentowania preferencyjnych kredytów i po¿yczek;

– zatwierdzanie wniosków zarz¹du w sprawach emisji obligacji w³asnych oraz

nabywania obligacji, akcji i udzia³ów spó³ek, zaci¹gania kredytów i po¿yczek;

– zatwierdzanie wniosków o udzielenie po¿yczek i dotacji, których wartoœæ jednostkowa

przekracza 0,5% przychodów uzyskanych przez fundusz w roku poprzednim;


[649] Dzia³alnoœæ wojewódzkich funduszy 89

– zatwierdzanie rocznych sprawozdañ zarz¹du z dzia³alnoœci i rocznego sprawozdania

finansowego wojewódzkich funduszy;

– kontrola dzia³alnoœci zarz¹dów wojewódzkich funduszy;

– sk³adanie w³aœciwemu zarz¹dowi województwa – w terminie do 30 kwietnia

ka¿dego roku kalendarzowego – sprawozdañ z dzia³alnoœci wojewódzkich funduszy;

– uchwalanie, na podstawie polityki ekologicznej pañstwa i wojewódzkich programów

ochrony œrodowiska, planów dzia³alnoœci wojewódzkich funduszy do dnia

30 listopada ka¿dego roku na rok nastêpny;

– zatwierdzanie list przedsiêwziêæ priorytetowych wojewódzkich funduszy do

30 czerwca ka¿dego roku na rok nastêpny.

Zarz¹dy wojewódzkie funduszy zajmuj¹ siê miêdzy innymi:

– opracowywaniem projektów planów dzia³alnoœci wojewódzkich funduszy;

– opracowywaniem projektów rocznych planów finansowych;

– wyborem przedsiêwziêæ do finansowania ze œrodków wojewódzkich funduszy;

– gospodarowaniem œrodkami wojewódzkich funduszy, z zastrze¿eniem uprawnieñ

rad nadzorczych wojewódzkich funduszy;

– kontrolowaniem wykorzystania po¿yczek i dotacji przyznanych ze œrodków

wojewódzkich funduszy;

– sk³adaniem radom nadzorczym wojewódzkich funduszy sprawozdañ z dzia-

³alnoœci wojewódzkich funduszy.

Szczegó³owe zasady, organizacjê i tryb dzia³ania wojewódzkiego funduszu okreœla

statut nadany przez zarz¹d województwa po uzgodnieniu z ministrem w³aœciwym

do spraw œrodowiska. Nadzór nad dzia³alnoœci¹ wojewódzkich funduszy sprawuje

wojewoda, który otrzymuje uchwa³y rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu

w ci¹gu 7 dni od ich podjêcia i który mo¿e orzec w drodze decyzji o niewa¿noœci

uchwa³y w ca³oœci lub w czêœci.

Gospodarka finansowa wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki

wodnej podlega rygorom wynikaj¹cym z ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach

publicznych, ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych 7 ,

ustawy z 29 wrzeœnia 1994 r. o rachunkowoœci 8 oraz innych przepisów okreœlaj¹cych

gospodarkê finansow¹ funduszy celowych. Z dniem 26 paŸdziernika 2001 r.

beneficjanci pomocy finansowej ze œrodków wojewódzkich funduszy zobowi¹zani

s¹ do stosowania ustawy o zamówieniach publicznych, je¿eli ponad 50% wartoœci

udzielonego przez nie zamówienia jest finansowane z tych œrodków.

Szczegó³owe zasady gospodarki finansowej wojewódzkich funduszy ochrony

œrodowiska i gospodarki wodnej zawarto w rozporz¹dzeniu ministra ochrony œrodo-

7

T.j. DzU z 2002 r., nr 72, poz. 664, ze zm.

8

T.j. DzU z 2002 r., nr 76, poz. 694.


90

Krzysztof Zalega

[650]

wiska, zasobów naturalnych i leœnictwa z 29 grudnia 1998 r. 9 oraz w rozporz¹dzeniu

ministra œrodowiska z 20 grudnia 2002 r. 10

Zgodnie z ustaw¹ z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych,

ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie dzia³ania ministrów,

ustawy o dzia³ach administracji rz¹dowej oraz ustawy o s³u¿bie cywilnej 11 –

wojewódzkie fundusze ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej maj¹ obowi¹zek

prowadzenia audytu wewnêtrznego.

Ustaw¹ z 3 paŸdziernika 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony œrodowiska

oraz niektórych innych ustaw, 12 która wesz³a w ¿ycie 8 grudnia 2003 r., zosta³y wprowadzone

miêdzy innymi nastêpuj¹ce zmiany w zakresie przepisów dotycz¹cych funduszy

ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej:

– Narodowy Fundusz Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie

fundusze prowadz¹ gospodarkê finansow¹ w sposób zapewniaj¹cy pe³ne wykorzystanie

œrodków pochodz¹cych z Unii Europejskiej niepodlegaj¹cych zwrotowi,

przeznaczonych na ochronê œrodowiska i gospodarkê wodn¹;

– œrodki wojewódzkich funduszy przeznacza siê na finansowanie ochrony œrodowiska

i gospodarki wodnej w celu realizacji zasady zrównowa¿onego rozwoju i polityki

ekologicznej pañstwa oraz na wspó³finansowanie projektów inwestycyjnych,

kosztów operacyjnych i dzia³añ realizowanych z udzia³em œrodków pochodz¹cych

z Unii Europejskiej niepodlegaj¹cych zwrotowi;

– œrodki wojewódzkich funduszy mog¹ byæ tak¿e przeznaczane na wspó³finansowanie

projektów inwestycyjnych, kosztów operacyjnych i dzia³añ realizowanych

z udzia³em œrodków bezzwrotnych pozyskiwanych w ramach wspó³pracy z organizacjami

miêdzynarodowymi oraz wspó³pracy dwustronnej.

Ponadto, rozszerzono i doprecyzowano katalog mo¿liwoœci przeznaczania przez

wojewódzkie fundusze œrodków na dofinansowywanie m.in. „innych zadañ s³u¿¹cych

ochronie œrodowiska i gospodarce wodnej”.

W myœl nowych przepisów, do zadañ rad nadzorczych wojewódzkich funduszy

nale¿y równie¿: uchwalanie – raz na cztery lata – strategii dzia³ania wojewódzkich

funduszy, wynikaj¹cych ze wspólnej strategii dzia³ania Narodowego Funduszu i wo-

9

Rozporz¹dzenie ministra ochrony œrodowiska, zasobów naturalnych i leœnictwa z 29 grudnia 1998 r.

w sprawie szczegó³owych zasad gospodarki finansowej Narodowego Funduszu Ochrony Œrodowiska i Gospodarki

Wodnej i wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej (DzU z 1999 r., nr 3,

poz. 17).

10

Obowi¹zuj¹ce od 1 stycznia 2003 r. rozporz¹dzenie ministra œrodowiska z 20 grudnia 2002 r.

w sprawie szczegó³owych zasad gospodarki finansowej Narodowego Funduszu Ochrony Œrodowiska i Gospodarki

Wodnej i wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej (DzU nr 230, poz.

1934).

11

DzU nr 102, poz.1116.

12

DzU nr 190, poz.1865.


[651] Dzia³alnoœæ wojewódzkich funduszy 91

jewódzkich funduszy oraz z uwarunkowañ regionalnych; uchwalanie – po zasiêgniêciu

opinii Narodowego Funduszu – na podstawie polityki ekologicznej pañstwa strategii

dzia³ania wojewódzkich funduszy i wojewódzkich programów ochrony œrodowiska,

planów dzia³alnoœci wojewódzkich funduszy; zatwierdzanie list przedsiêwziêæ

priorytetowych wojewódzkich funduszy – po zasiêgniêciu opinii Narodowego Funduszu

w zakresie finansowania przedsiêwziêæ z udzia³em œrodków niepodlegaj¹cych

zwrotowi, pochodz¹cych z Unii Europejskiej.

Zmiany przepisów maj¹ na celu zapewnienie wiêkszej koordynacji pracy Narodowego

Funduszu Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej i wojewódzkich funduszy,

ujednolicenie ich polityki, z zachowaniem odrêbnoœci, przez opracowywanie

wspólnej strategii funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej, a tak¿e opiniowanie

przez Narodowy Fundusz list przedsiêwziêæ priorytetowych wojewódzkich

funduszy. Taka koordynacja prac ma zapewniæ wiêksz¹ absorpcjê funduszy Unii

Europejskiej na inwestycje o charakterze proekologicznym.

Wprowadzenie tych istotnych zmian i uzupe³nieñ przepisów dotycz¹cych funduszy

ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej wp³ynê³o na rezygnacjê z wniosków

de lege ferenda dotycz¹cych m.in. wspólnej strategii funduszy ochrony œrodowiska

i gospodarki wodnej, szczególnie wobec realizacji zobowi¹zañ negocjacyjnych Rz¹du

RP z Komisj¹ Europejsk¹ z 25 listopada 2002 r. i ustalonych okresów dostosowawczych

w obszarze „œrodowisko”.

Kontrole NIK w latach 1995–2001

W latach 1995–1997 Najwy¿sza Izba Kontroli, w ramach analizy i kontroli wykonania

bud¿etu pañstwa, przeprowadzi³a kontrole dochodów i wydatków wybranych

wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej: 27 funduszy

w 1995 r., 24 funduszy w 1996 r. i 17 funduszy w 1997 r.

Badania kontrolne wykaza³y nieprawid³owoœci polegaj¹ce miêdzy innymi na:

– finansowaniu ze œrodków funduszy przedsiêwziêæ, których zdaniem NIK nie

mo¿na zakwalifikowaæ do zadañ z zakresu ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej

(np. zakup aparatury medycznej, samochodów, budynków, przebudowa drogi);

– finansowaniu zadañ zwi¹zanych z ochron¹ œrodowiska bez udzia³u œrodków

wnioskodawców;

– umarzaniu po¿yczek niezgodnie z ustaw¹ o ochronie i kszta³towaniu œrodowiska

oraz wewnêtrznymi uregulowaniami wojewódzkich funduszy, bez uzyskania

efektów ekologicznych;

– utrzymywaniu wysokiego (do 25%) poziomu w³asnych œrodków na koniec

roku, przy odmowie finansowania zadañ odpowiadaj¹cych wymaganiom ustawy


92

Krzysztof Zalega

[652]

o ochronie œrodowiska i kryteriom ustalonym przez w³aœciw¹ radê nadzorcz¹

funduszu;

– systematycznym wzroœcie wysokoœci inwestycji kapita³owych kosztem finansowania

zadañ zwi¹zanych z ochron¹ œrodowiska.

Kompleksowa kontrola gospodarowania œrodkami publicznymi przez wojewódzkie

fundusze ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej przeprowadzona zosta³a

w 2000 r., tj. po roku od wprowadzenia w ¿ycie reformy ustrojowej pañstwa. Obejmowa³a

ona wszystkie wojewódzkie fundusze oraz wszystkie urzêdy marsza³kowskie

i mia³a na celu m.in. zbadanie i dokonanie oceny gospodarowania œrodkami

publicznymi w sferze ochrony œrodowiska oraz stopnia przygotowania urzêdów marsza³kowskich

do wykonywania zadañ w nowym uk³adzie administracyjnym pañstwa.

Kontrola realizacji planu finansowego wojewódzkich funduszy w 1999 r. wykaza³a

niekorzystne tendencje – przy spadku dochodów z tytu³u op³at za gospodarcze

korzystanie ze œrodowiska nast¹pi³ wzrost wydatków na cele kapita³owe (tj. g³ównie

nabywanie akcji i udzia³ów spó³ek prawa handlowego); koszty dzia³alnoœci funduszy

oraz utrzymania rad nadzorczych i zarz¹dów tylko nieznacznie zmniejszy³y siê,

a jednoczeœnie zmala³y wyp³aty z tytu³u zawartych umów na realizacjê przedsiêwziêæ

zwi¹zanych z ochron¹ œrodowiska. Kontrola stwierdzi³a brak list przedsiêwziêæ priorytetowych,

nieprawid³owoœci w przyznawaniu dotacji oraz umarzaniu po¿yczek, co

Najwy¿sza Izba Kontroli oceni³a jako pole do dzia³añ korupcjogennych.

W 2001 r. w ramach kontroli wykonania bud¿etu pañstwa w 2000 r. Najwy¿sza

Izba Kontroli przeprowadzi³a kontrolê wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska

i gospodarki wodnej w zakresie wykonania ich planów finansowych w 2000 r.

Kontrol¹ objêto 7 wybranych funduszy: w Bia³ymstoku, Katowicach, Kielcach,

Krakowie, Lublinie, Poznaniu i Wroc³awiu.

W wyniku kontroli wykazano miêdzy innymi, ¿e:

– prognozowanie dochodów wojewódzkich funduszy nie by³o poprzedzane szacunkami

wp³ywów opracowywanych przez urzêdy marsza³kowskie, które zobowi¹zane

s¹ do gromadzenia op³at i kar oraz redystrybucji œrodków;

– plany finansowe opracowywano niezgodnie z rozporz¹dzeniem ministra ochrony

œrodowiska, zasobów naturalnych i leœnictwa w sprawie szczegó³owych zasad

gospodarki finansowej NFOŒiGW i wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska

i gospodarki wodnej 13 ;

– opieszale egzekwowano nale¿noœci od po¿yczkobiorców (sp³aty po¿yczek

i oprocentowania);

13

Rozporz¹dzenie ministra ochrony œrodowiska, zasobów naturalnych i leœnictwa z 29 grudnia 1998 r.

w sprawie szczegó³owych zasad gospodarki finansowej Narodowego Funduszu Ochrony Œrodowiska

i Gospodarki Wodnej i wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej (DzU z 1999 r.,

nr 3, poz. 17) obowi¹zywa³o do 31 grudnia 2002 r.


[653] Dzia³alnoœæ wojewódzkich funduszy 93

– odnotowano wzrost kosztów dzia³alnoœci wojewódzkich funduszy, wynikaj¹cy

m.in. z wzrostu wydatków maj¹tkowych, niekiedy przy jednoczesnym spadku

finansowania podstawowej dzia³alnoœci;

– utrzymywano wysoki stan œrodków pieniê¿nych na koniec roku;

– w czêœci zawieranych umów o dotacje i po¿yczki nie okreœlano oczekiwanego

efektu ekologicznego oraz nie rozliczano z uzyskanych efektów ekologicznych

zrealizowanych zadañ.

Ustalenia kontroli NIK z 2003 r.

Przeprowadzona w 2003 r. kontrola dzia³alnoœci wojewódzkich funduszy ochrony

œrodowiska i gospodarki wodnej mia³a na celu dokonanie oceny planowania i wykonania

przychodów funduszy, planowania i wykonania wydatków, prawid³owoœci

udzielania pomocy finansowej, osi¹gniêtych efektów ekologicznych oraz kosztów

funkcjonowania funduszy i przyjêtych rozwi¹zañ organizacyjnych. Celem by³o równie¿

zbadanie obszarów zagro¿onych korupcj¹, a mianowicie udzielanie pomocy finansowej

bez okreœlenia efektu ekologicznego, nieegzekwowanie zwrotu dotacji lub

po¿yczki w wypadku nieosi¹gniêcia efektu ekologicznego, niecelowej dzia³alnoœci

kapita³owej (tj. nabywanie akcji i obligacji).

Badania kontrolne, którymi objêto lata 2000 – I po³owa 2003 r., przeprowadzono

od 1 wrzeœnia do 14 listopada 2003 r. we wszystkich 16 wojewódzkich funduszach

pod wzglêdem legalnoœci, gospodarnoœci i rzetelnoœci. W kontroli koordynowanej

przez Departament Œrodowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego

NIK uczestniczy³y delegatury w: Bia³ymstoku, Bydgoszczy, Gdañsku, Katowicach,

Kielcach, Krakowie, Lublinie, Olsztynie, Opolu, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie,

Wroc³awiu i Zielonej Górze.

Najwy¿sza Izba Kontroli pozytywnie oceni³a gospodarowanie œrodkami wojewódzkich

funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej i ich wykorzystanie

na cele maj¹ce s³u¿yæ osi¹gniêciu priorytetów ekologicznych województw i pañstwa,

mimo stwierdzonych wielu nieprawid³owoœci i uchybieñ. Kwota 5 254 925 z³

wydana w okresie 2000 r. – I po³owa 2003 r. z naruszeniem przepisów prawa stanowi

niewielki procent sumy œrodków przeznaczanych corocznie na dofinansowanie

przedsiêwziêæ o charakterze proekologicznym (1,215 mld z³ w 2000 r.; 1,432 mld z³

w 2001 r. oraz 1,547 mld z³ w 2002 r.). 14 W stosunku do wysokoœci maj¹tku (stanu

14

Przyjmuj¹c, ¿e kwota 4,98 mld z³ stanowi sumê œrodków przeznaczonych w latach 2000 r. - I po³.

2003 r. na dofinansowanie ochrony œrodowiska, to kwota 5 254 925 z³ stanowi tylko 0,1% kwoty 4,98 mld z³,

czyli 0,1% wszystkich œrodków wydatkowanych w tym okresie.


94

Krzysztof Zalega

[654]

funduszu 15 ) w poszczególnych badanych latach wszystkich 16 wojewódzkich funduszy

wymieniona kwota wydana z naruszeniem przepisów prawa stanowi jeszcze

mniejszy u³amek.

NIK podjê³a dzia³ania w celu odzyskania kwoty w wysokoœci 2 836 589 z³.

Œrodki finansowe WFOŒiGW w latach 2000–2002

Rysunek 1

Planowanie oraz realizacja planów finansowych

Czêœæ wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej w sposób

nieprawid³owy planowa³a swoje przychody i wydatki oraz nieprawid³owo wykonywa³a

plany finansowe. Nie wszystkie fundusze planuj¹c przychody i wydatki

opiera³y siê na rzetelnych prognozach – na etapie planowania nie mia³y informacji,

lub by³y one niepe³ne, o liczbie u¿ytkowników œrodowiska i op³atach nale¿nych funduszom

z tytu³u korzystania ze œrodowiska, co by³o g³ówn¹ przyczyn¹ niedoszacowania

lub przeszacowania przychodów i wydatków. Przy realizacji planów finansowych

stwierdzono m.in. rozbie¿noœci w planowaniu i wykorzystywaniu œrodków,

nieprawid³owoœci w rachunkowoœci i w udzielaniu zamówieñ publicznych.

Dwa fundusze, opracowuj¹c roczne plany finansowe w latach 2000–2003, nie

mia³y danych dotycz¹cych wielkoœci œrodków finansowych prognozowanych na

15

Stan funduszu obejmuje: rzeczowy maj¹tek trwa³y oraz wartoœci niematerialne i prawne, udzia³y

i akcje, nale¿noœci z tytu³u udzielonych po¿yczek i kredytów, pozosta³e nale¿noœci, papiery wartoœciowe

przeznaczone do obrotu, œrodki pieniê¿ne, pozosta³e aktywa, zobowi¹zania (minus).


[655] Dzia³alnoœæ wojewódzkich funduszy 95

poszczególne lata z tytu³u op³at i kar za korzystanie ze œrodowiska, a gromadzonych

na koncie urzêdów marsza³kowskich. Do rocznych planów finansowych proponowano

wielkoœci wydatków na poziomie wykonania z roku poprzedniego. Fundusze

te nie mia³y ewidencji u¿ytkowników œrodowiska z terenu województwa, mimo finansowania

dla urzêdu marsza³kowskiego tworzenia takiej bazy danych.

W szeœciu funduszach stwierdzono rozbie¿noœci miêdzy wysokoœci¹ planowanych

przychodów a ich faktyczn¹ realizacj¹ (np. w funduszu w Bia³ymstoku w 2001 r.

dochody zosta³y niedoszacowane, a w 2002 r. przeszacowane – plan po zmianach

wykonano w 2001 r. w 92,5%, a w 2002 r. w 147,7%.), czego g³ówn¹ przyczyn¹ by³y

niepe³ne informacje z urzêdów marsza³kowskich na etapie planowania dochodów.

W badanym okresie fundusz we Wroc³awiu z tytu³u op³at i kar za gospodarcze korzystanie

ze œrodowiska osi¹gn¹³ przychód stanowi¹cy w odniesieniu do planu odpowiednio

88,2%, 79,9%, 97,8 % i 63,2% – wskutek braku danych o liczbie u¿ytkowników

œrodowiska i op³atach nale¿nych.

Stwierdzono dwa wypadki nieprawid³owoœci w rachunkowoœci i sprawozdawczoœci:

b³êdne ksiêgowanie kwot otrzymanych z urzêdu marsza³kowskiego, co spowodowa³o

zawy¿enie zysku funduszu w Bia³ymstoku (za 2000 r. o kwotê 195 139 z³, a za

2001 r. o kwotê 265 693 z³ – tj. o 8,5% i o 9,7%), oraz wykazywanie w sprawozdaniach

nieprawid³owych danych o liczbie i wartoœci zawartych umów w tym funduszu,

a tak¿e opóŸnienia w przekazywaniu sprawozdañ przez fundusz w Poznaniu.

W badanym okresie jedynie w funduszu w £odzi wyst¹pi³a strata bilansowa na

koniec 2001 r. w wysokoœci 23 649 tys. z³, spowodowana niegospodarnoœci¹ w latach

wczeœniejszych, co znalaz³o miejsce w ustaleniach poprzedniej kontroli NIK,

obejmuj¹cej 2000 r.

Najwy¿sza Izba Kontroli nie wnios³a zastrze¿eñ i uwag co do kosztów funkcjonowania

wojewódzkich funduszy, w tym co do wynagradzania i zatrudnienia. Wielkoœæ

wojewódzkiego funduszu ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej okreœlana

jest jego stanem maj¹tku (stanem funduszu), który determinuje liczbê zatrudnianych

osób, a tym samym wysokoœæ wynagrodzeñ ogó³em. Wynagrodzenia s¹ – obok amortyzacji

– g³ównym sk³adnikiem kosztów dzia³alnoœci operacyjnej. NIK nie mia³a

zastrze¿eñ co do kosztów dzia³alnoœci operacyjnej wszystkich funduszy. Wysokoœæ

kosztów tej dzia³alnoœci – która wynosi³a od 1,5 mln z³ w funduszu w Opolu w 2000 r.

do 9,9 mln z³ w funduszu w Katowicach w 2001 r. – utrzymywa³a siê na poziomie

nieznacznie powy¿ej 2% wartoœci zarz¹dzanym maj¹tkiem funduszy; zbiorczo w stosunku

do stanu funduszy na pocz¹tek poszczególnych lat (2000-2002) wynosi³a odpowiednio

2,4%, 2,2% i 2,1%. W ka¿dym z funduszy wysokoœæ œredniego wynagrodzenia

na etat by³a wy¿sza od œredniej wojewódzkiej, co uzasadnione jest specyfik¹

dzia³alnoœci wojewódzkiego funduszu ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej jako

instytucji parabankowej, a tym samym koniecznoœci¹ zatrudnienia osób z odpowiednio

wysokimi, specjalistycznymi kwalifikacjami. W ¿adnym z funduszy nie stwierdzono

przekroczenia wydatków przeznaczonych w planach na wynagrodzenia.


96

Krzysztof Zalega

[656]

Realizacja zamówieñ publicznych

W wykonaniu planów finansowych wojewódzkich funduszy kontrola stwierdzi-

³a liczne naruszenia przepisów ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych,

szczególnie w realizacji wydatków na zakupy i prace inwestycyjne. W ocenie

NIK dowodzi to, ¿e zakupy i prace inwestycyjne s¹ obszarem zagro¿onym korupcj¹.

Równie¿ beneficjanci nie przestrzegali tej ustawy przy wyborze dostawców i wykonawców

us³ug w ramach realizacji umów o dofinansowanie.

W siedmiu funduszach dokonywano zakupów inwestycyjnych (sprzêt komputerowy,

samochody, prace budowlane) z naruszeniem trybu okreœlonego ustaw¹; dokumentacjê

z postêpowañ o zamówienia publiczne sporz¹dzano z naruszeniem przepisów ustawy;

po przeprowadzeniu postêpowañ przetargowych realizowano zakupy z wybranymi

oferentami bez zawarcia umów pisemnych, co by³o naruszeniem ustawy, której przepisy

wymagaj¹ – pod rygorem niewa¿noœci – zachowania formy pisemnej.

Wbrew przyjêtym zasadom udzielania pomocy finansowej, w funduszu w Szczecinie

dokumentacja udzielonego beneficjantom dofinansowania nie zawiera³a, w 14 umowach

o dotacje na 25 zbadanych, dowodów zrealizowania zadañ w trybie ustawy

o zamówieniach publicznych, a fundusz nie weryfikowa³ zgodnoœci dokonywanych

przez beneficjantów wydatków z wymaganiami ustawy.

Naruszenie zasady, formy lub trybu postêpowania przy udzieleniu zamówienia

publicznego – ustalonych ustaw¹ o zamówieniach publicznych – jest naruszeniem

dyscypliny finansów publicznych. W zwi¹zku ze stwierdzonymi nieprawid³owoœciami

Najwy¿sza Izba Kontroli skierowa³a wnioski do w³aœciwych komisji orzekaj¹cych

w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Realizacja ustawowych zadañ

Niektóre wojewódzkie fundusze ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej w sposób

niew³aœciwy udziela³y dofinansowania przedsiêwziêæ z zakresu ochrony œrodowiska.

Stwierdzono nieprawid³owoœci w stanowieniu wewnêtrznych uregulowañ

dotycz¹cych dzia³alnoœci funduszy i udzielaniu pomocy finansowej oraz postêpowaniu

z wnioskami o dofinansowanie i zawieranymi umowami. Wykazano nierzetelne

prowadzenie ewidencji wniosków i zawartych umów. We wnioskach i umowach

nie okreœlano planowanych efektów ekologicznych. Niezgodnie z uchwalonymi

przez rady nadzorcze uregulowaniami i postanowieniami umów udzielano dofinansowania,

realizowano i rozliczano bez stosownych weryfikacji zawarte umowy, g³ównie

w wypadku dotacji oraz umarzania po¿yczek. Najwy¿sza Izba Kontroli oceni³a


[657] Dzia³alnoœæ wojewódzkich funduszy 97

udzielanie przez fundusze dotacji oraz umarzanie po¿yczek wbrew przyjêtym zasadom

jako obszar zagro¿ony korupcj¹. Nie wszystkie objête kontrol¹ przedsiêwziêcia

finansowane przez fundusze przynios³y zak³adane efekty ekologiczne.

W co czwartym wojewódzkim funduszu stwierdzono nieprawid³owoœci w wewnêtrznych

uregulowaniach dotycz¹cych udzielania pomocy finansowej – m.in. brak

zasad dop³at do oprocentowania preferencyjnych po¿yczek i kredytów, brak procedur

postêpowania z wnioskami o dotacje i po¿yczki, brak aktualizacji lub uzupe³nienia

dokumentów okreœlaj¹cych zasady dzia³alnoœci.

W dwóch funduszach wykazano, ¿e w 45 wnioskach o dofinansowanie (z 63 poddanych

badaniu) okres od z³o¿enia wniosku do podpisania umowy wynosi³ od 91 do

229 dni, a raz nawet przekroczy³ 300 dni.

W trzech funduszach wykazano odstêpstwa od uchwalonych przez rady nadzorcze

zasad udzielania dotacji oraz postanowieñ umów o dotacje, polegaj¹ce na przekraczaniu

dopuszczalnej wysokoœci dotacji, tj. 50% kosztu zadania, w tym dotowanie

zadañ w 100% ponoszonych kosztów. W obowi¹zuj¹cych zasadach udzielania

dofinansowania nie by³o zapisu o przys³uguj¹cym zarz¹dom lub radom nadzorczym

uprawnieniu do odstêpstwa od przyjêtego 50% udzia³u œrodków funduszu w kosztach

zadania. Stwierdzono jeden wypadek czêœciowego umorzenia po¿yczki niezgodnie

z obowi¹zuj¹cymi zasadami, tj. bez dowodów na osi¹gniêcie przez wnioskodawcê

planowanych efektów rzeczowych i ekologicznych, które by³y warunkiem

okreœlonym w umowach, zgodnie z uchwalonymi przez radê nadzorcz¹ zasadami

umarzania po¿yczek.

Stwierdzono, ¿e nieprawid³owo rozliczano udzielone dotacje w szeœciu funduszach

– m.in. pomimo braku dowodów ksiêgowych poniesionych kosztów; pomimo

niezrealizowania w pe³ni okreœlonych w umowie harmonogramów rzeczowo-finansowych

przedsiêwziêæ; z opóŸnieniem do 254 dni po up³ywie terminów okreœlonych

w umowach, a tak¿e pomimo, i¿ nie za³¹czono do nich wymaganych w umowach

sprawozdañ z realizacji zadañ; na podstawie kosztorysów powykonawczych

sporz¹dzanych przez beneficjanta, których nie weryfikowano; przy braku udokumentowania

poniesionych kosztów w sposób okreœlony w umowie dotacji.

W trzech funduszach, we wnioskach o dofinansowanie oraz w zawartych umowach

nie podawano planowanych efektów ekologicznych (w 25 wypadkach nie dope³niono

tego obowi¹zku, okreœlonego w przyjêtych w funduszach zasadach udzielania

i umarzania po¿yczek oraz udzielania dotacji), wymieniono jedynie planowane

efekty rzeczowe lub okreœlano spodziewane efekty ekologiczne ogólnikowo, a wykonane

przedsiêwziêcia nie przynios³y wymiernych efektów ekologicznych. Miêdzy

innymi podawano, ¿e:

– „spodziewany efekt ekologiczny bêdzie przejawia³ siê w dostarczeniu zró¿nicowanych

zbiorów informacji s³u¿¹cych w sposób mo¿liwie optymalny zarz¹dzaniu

œrodowiskiem na wszystkich poziomach decyzyjnych”;


98

Krzysztof Zalega

[658]

– „efektem bêdzie opracowanie z zakresu ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej,

warunkuj¹ce podjêcie zadañ inwestycyjnych w ramach wype³niania zobowi¹zañ

Polski w zwi¹zku z przyst¹pieniem do Unii Europejskiej”;

– „ogólne zmniejszenie zagro¿enia promieniowaniem rentgenowskim ca³ej populacji

ludnoœci, unikniêcie uci¹¿liwoœci zwi¹zanych z transportem chorych na badania,

zmniejszenie zanieczyszczenia œrodowiska odpadami niebezpiecznymi powsta³ymi

w wyniku obróbki fotochemicznej zdjêæ, mo¿liwoœæ rejestracji badañ na

noœnikach komputerowych” (efekt ekologiczny w ramach umowy dotacji w kwocie

400 000 z³ na zakup tomografu komputerowego);

– „oczekiwane efekty ekologiczne to minimalizacja odpadów medycznych i zu-

¿ycia sprzêtu jednorazowego u¿ytku, zwiêkszenie dostêpnoœci mieszkañców do badañ,

zmniejszenie kosztów funkcjonowania zak³adu oraz minimalizacja ryzyka rozprzestrzeniania

siê chorób zakaŸnych” (dotacja na zakup analizatora hematologicznego);

– „wynikiem realizacji zadania jest osi¹gniêcie efektu ekologicznego i rzeczowego

w postaci minimalizacji odpadów medycznych, zmniejszenie ryzyka rozprzestrzeniania

siê chorób zakaŸnych, zakupu analizatora hematologicznego i koagulometru”

(dotacja na zakup analizatora hematologicznego oraz koagulometru);

– „zabezpieczenie wód zbiorników przed powstaniem groŸnych awarii, dzia³alnoœci¹

szkodliw¹ dla ludzi, œwiata roœlinnego i zwierzêcego oraz ograniczenie skutków

tych zdarzeñ” (dotacja na zakup dwóch ³odzi motorowych dla policji);

– „rozbudzenie œwiadomoœci pozwalaj¹cej na uzyskiwanie lepszych efektów dostosowawczych

w dalszym ¿yciu w spo³eczeñstwie dzieci i m³odzie¿y, a szczególnie

dzieci niepe³nosprawnych; nabyta wiedza z zakresu ekologii bêdzie bodŸcem

dla m³odzie¿y do pog³êbiania i propagowania idei ochrony naturalnego œrodowiska

w szerokim zakresie” (dotacja w kwocie 150 000 z³ na dofinansowanie organizacji

kolonii „zdrowotno-ekologicznych”).

W wyniku kontroli wykazano, ¿e w szeœciu funduszach wykorzystywano œrodki

na finansowanie przedsiêwziêæ wykraczaj¹cych poza katalog zadañ przewidzianych

do finansowania ze œrodków wojewódzkich funduszy, okreœlonych przepisami ustawy

o ochronie i kszta³towaniu œrodowiska oraz Prawa ochrony œrodowiska. Zdaniem

Najwy¿szej Izby Kontroli, przedsiêwziêcia te nie mia³y charakteru proekologicznego,

nie mia³y bezpoœredniego zwi¹zku z ochron¹ œrodowiska i gospodark¹

wodn¹ lub nie powodowa³y wymiernego efektu ekologicznego. Udzielaj¹c dotacji,

fundusze wykroczy³y poza zakres rodzajów dzia³alnoœci, których dofinansowanie

jest ustawowo dopuszczalne. Na dofinansowanie zadañ wykraczaj¹cych, zdaniem

NIK, poza katalog okreœlony przepisami wymienionych ustaw wydano ogó³em

38 616 tys. z³, w tym w formie dotacji 8605 tys. z³ oraz 30 011 tys. z³ w formie po-

¿yczek. Dotyczy³o to miêdzy innymi nastêpuj¹cych przedsiêwziêæ:

– zakup sprzêtu medycznego, np. zestawu do laryngofiberoskopii, lampy do tomografu

komputerowego, tomografu komputerowego, analizatora hematologicznego;


[659] Dzia³alnoœæ wojewódzkich funduszy 99

– zakup dla jednostek stra¿y po¿arnej (OSP i PSP) samochodów po¿arniczych

o podstawowych funkcjach gaœniczych oraz budowa stra¿nicy Pañstwowej Stra¿y

Po¿arnej w Poznaniu;

– zakup autobusów komunikacji miejskiej dla przedsiêbiorstw komunikacji miejskiej

oraz finansowanie wykonania drogi we wsi Naborów;

– zakup ³odzi motorowych dla policji, wydanie ksi¹¿ki pt. „Sekretne ¿ycie topików”,

podnoszenie wiedzy ekologicznej pracowników wydzia³ów ochrony œrodowiska

i rolnictwa urzêdów wojewódzkich, studia i szkolenia pracowników Wydzia³u

Ochrony Œrodowiska Urzêdu Marsza³kowskiego, wydatki bie¿¹ce (m.in. paliwo, opa³,

telefony, znaczki) Centrum Edukacji Ekologicznej i Krajoznawstwa „Salamandra”

w Myœliborzu.

W wyniku kontroli wykazano, ¿e nadal 16 w czêœci funduszy (w szeœciu jednostkach)

wystêpuj¹ znaczne nadwy¿ki œrodków finansowych ponad poziom niezbêdny do

zachowania p³ynnoœci finansowej, kierowane nastêpnie na zakup papierów wartoœciowych

lub na lokaty krótko- i d³ugoterminowe. Im wy¿szy udzia³ œrodków wojewódzkiego

funduszu w formie lokat na rachunkach bankowych, tym mniejsze zaanga¿owanie

finansowe funduszu w dofinansowanie przedsiêwziêæ z zakresu ochrony œrodowiska.

Najwy¿sza Izba Kontroli oceni³a utrzymywanie du¿ych wolnych œrodków pieniê¿nych

na rachunkach bankowych jako nieuzasadnione z punktu widzenia realizacji ustawowych

zadañ i utrzymania p³ynnoœci finansowej wojewódzkiego funduszu. Na zbyt wysoki

stan wolnych œrodków pieniê¿nych wskazuje nadwy¿ka wp³ywów (g³ównie z tytu-

³u op³at i kar oraz sp³at kapita³u po¿yczek) nad wydatkami (g³ównie wyp³aty dotacji

i po¿yczek), zw³aszcza w I kwartale ka¿dego roku obrachunkowego. Przyk³adowo:

W funduszu w £odzi lokaty pieniê¿ne na rachunkach bankowych wzros³y w latach

2001–2002 z 8847 tys. z³ w 2000 r. do 56 221 tys. z³ w 2002 r. Nadwy¿ka wp³ywów

(g³ównie z tytu³u op³at i kar oraz sp³at kapita³u po¿yczek) nad wydatkami (g³ównie

wyp³aty dotacji i po¿yczek) w poszczególnych okresach wynosi³a 13 985 tys. z³ w I kwartale

2001 r., 19 257 tys. z³ w I kwartale 2002 r., 23 006 tys. z³ w I kwartale 2003 r.

Podobne tendencje stwierdzono w funduszu w Warszawie, w którym lokaty pieniê¿ne

na rachunkach bankowych wzros³y z 32 105 tys. z³ w 2000 r. do 153 341 tys. z³

na koniec I po³owy 2003 r. Nadwy¿ka wp³ywów nad wydatkami wynosi³a 29 388 tys. z³

w I kwartale 2001 r., 22 924 tys. z³ w I kwartale 2002 r., 27 879 tys. z³ w I kwartale

2003 r.

W latach 2000–2002 ³¹czne wp³ywy funduszu w Katowicach wzros³y z 245 662 tys.

z³ do 293 791 tys. z³, tj. o 19,6%. Pozyskiwane œrodki nie by³y w ca³oœci wydawane

na dofinansowanie przedsiêwziêæ ekologicznych, bowiem nadwy¿ki wp³ywów nad

wydatkami wynosi³y: od 61 871 tys. z³ w 2000 r. do 23 945 tys. z³ w 2002 r.

16

Poprzednie kontrole NIK wykaza³y utrzymywanie wysokiego poziomu w³asnych œrodków na koniec

roku, przy odmowie finansowania zadañ odpowiadaj¹cych wymaganiom ustawy o ochronie œrodowiska

i kryteriom ustalonym przez w³aœciw¹ radê nadzorcz¹ funduszu.


100

Krzysztof Zalega

[660]

Na wysokie salda wojewódzkich funduszy bez w¹tpienia wp³ynê³o zmniejszenie

zainteresowania potencjalnych beneficjantów na skutek stagnacji gospodarczej

oraz wzrostu zobowi¹zañ gmin. Wojewódzkie fundusze nie inicjowa³y realizacji

du¿ych programów o charakterze bran¿owym i obszarowym na rzecz ochrony œrodowiska,

w³¹czaj¹cych w nie banki, fundusze ochrony œrodowiska i gospodarki

wodnej wszystkich szczebli oraz zainteresowanych potencjalnych beneficjantów.

Pozwoli³oby to w znacz¹cym stopniu przeznaczaæ wolne œrodki wojewódzkich funduszy

na potrzebne przedsiêwziêcia infrastrukturalne na rzecz ochrony œrodowiska.

Prowadzenie dzia³alnoœci kapita³owej

Prawo zezwala na prowadzenie dzia³alnoœci kapita³owej przez wojewódzkie fundusze

ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej – która mo¿e byæ finansowana przez

nabywanie obligacji, akcji i udzia³ów spó³ek fukcjonuj¹cych w kraju (art. 88c ustawy

o ochronie i kszta³towaniu œrodowiska oraz art. 411 ustawy – Prawo ochrony

œrodowiska). Badania kontrolne wykaza³y w czterech funduszach nieprawid³owoœci

w prowadzeniu dzia³alnoœci kapita³owej i jej niskie efekty finansowe.

Szczególnie niskie efekty dzia³alnoœci kapita³owej stwierdzono w funduszu

w £odzi, który w latach 2000 r. – I po³owa 2003 r. poniós³ koszty finansowe z tytu-

³u odpisów aktualizuj¹cych w zwi¹zku z przecen¹ posiadanych akcji spó³ek na kwotê

minus 17 287 tys. z³. Fundusz ³ódzki podejmowa³ dzia³ania sanacyjne wobec spó³ek

wykazuj¹cych straty, jednak¿e niektóre z tych dzia³añ wskazuj¹ na niegospodarne

dysponowanie œrodkami funduszu. W wypadku dwóch spó³ek portfelowych, w wyniku

zamiany wierzytelnoœci na akcje oraz udzielenia po¿yczki fundusz poniós³ koszty

w kwocie 1874 tys. z³ i 1389 tys. z³.

Z naruszeniem prawa, bez zgody rady nadzorczej, fundusz w Bia³ymstoku zakupi³

w 2000 r. obligacje o wartoœci 3500 tys. z³, a w 2002 r. obligacje o wartoœci 1500 tys. z³.

W wyniku zakupu obligacji Stoczni Szczeciñskiej o wartoœci 1500 tys. z³ fundusz

poniós³ szkodê na kwotê oko³o 1483,5 tys. z³ (op³acona cena obligacji). W zwi¹zku

z tym Najwy¿sza Izba Kontroli skierowa³a do prokuratury zawiadomienie o pope³nieniu

przestêpstwa.

W funduszu we Wroc³awiu koszty z tytu³u posiadanych udzia³ów i akcji w latach

2000 r. – I po³owa 2003 r. wynios³y ³¹cznie 121 tys. z³ i by³y wy¿sze od przychodów

z tego tytu³u o 117,8 tys. z³.

Fundusz w Zielonej Górze, wnosz¹c 300 tys. z³ (30% udzia³u) do tworzonej spó³ki

z o.o. zaakceptowa³ brak rady nadzorczej i jednoosobowy zarz¹d spó³ki w osobie

drugiego udzia³owca, nie zachowa³ wiêc nale¿ytej starannoœci w zakresie zabezpieczenia

interesów funduszu. W ten sposób ograniczono mo¿liwoœæ nadzoru i kontroli

dzia³alnoœci spó³ki ze strony funduszu.


[661] Dzia³alnoœæ wojewódzkich funduszy 101

Rozwi¹zania organizacyjne. Realizacja wniosków z poprzednich kontroli NIK

Stwierdzone nieprawid³owoœci w przyjêtych rozwi¹zaniach organizacyjnych

dotyczy³y funkcjonowania statutowych organów wojewódzkich funduszy oraz utworzenia

stanowiska pracy audytora wewnêtrznego. W siedmiu funduszach nie wykonano

wszystkich wniosków pokontrolnych z poprzednich kontroli NIK. Nadal nie

przestrzegano zalecenia zaniechania finansowania przedsiêwziêæ niemaj¹cych zwi¹zku

z ochron¹ œrodowiska i gospodarki wodnej.

W jednym funduszu nie zaktualizowano statutu, a w dwóch innych kontrola

wykaza³a nieprawid³owoœci dotycz¹ce funkcjonowania organów statutowych funduszu.

W wypadku jednego funduszu nieprawid³owoœci¹ by³o zatrudnienie cz³onka

zarz¹du funduszu w spó³ce bêd¹cej zleceniobiorc¹ funduszu.

Stwierdzono uchybienia w wewnêtrznych procedurach i uregulowaniach organizacyjnych

w dwóch funduszach. W piêciu funduszach nieprawid³owoœci wi¹za³y

siê z utworzeniem stanowiska i prac¹ audytora wewnêtrznego.

W zakresie wykonania wniosków pokontrolnych wykazano, ¿e w szeœciu wojewódzkich

funduszach ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej nie przestrzegano

wniosku NIK z przeprowadzonej w 1999 r. kontroli gospodarowania œrodkami publicznymi

przez wojewódzkie fundusze, dotycz¹cego zaniechania finansowania z ich

œrodków zadañ inwestycyjnych nieobjêtych przyjêtymi listami przedsiêwziêæ priorytetowych

i niemaj¹cych bezpoœredniego zwi¹zku z ochron¹ œrodowiska. Ponadto,

dwa fundusze nie wykona³y wniosków pokontrolnych z innych kontroli NIK – kontroli

realizacji zadañ okreœlonych Konwencj¹ helsiñsk¹, przeprowadzonej w 2000 r.

(brak jednoznacznie okreœlonych efektów ekologicznych i mimo to dokonywanie

umorzeñ po¿yczek) oraz kontroli gospodarowania œrodkami publicznymi z 2000 r.

(brak danych o liczbie u¿ytkowników œrodowiska i op³atach nale¿nych funduszowi,

mimo finansowania dla Urzêdu Marsza³kowskiego zadania pn. „Utworzenie Wojewódzkiego

Banku Zanieczyszczeñ Œrodowiska”).

Zaanga¿owanie wojewódzkich funduszy w finansowanie ochrony œrodowiska

Najwy¿sza Izba Kontroli pozytywnie oceni³a realizowane przez wojewódzkie fundusze

ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej ogólne kierunki i formy finansowania

ochrony œrodowiska. Stwierdzono systematyczne zwiêkszenie w latach 2000–2002

stanu œrodków 16 wojewódzkich funduszy oraz wzrost finansowania ochrony œrodowiska

i gospodarki wodnej. Struktura pomocy finansowej, obejmuj¹ca kierunki

oraz formy finansowania, pozostawa³a œrednio na niezmienionym poziomie.


102

Krzysztof Zalega

[662]

Finansowanie ochrony œrodowiska przez WFOŒiGW

wed³ug dziedzin i form finansowania w latach 2000–2002

Rysunek 2


[663] Dzia³alnoœæ wojewódzkich funduszy 103

W 2000 r. finansowanie ochrony œrodowiska przez wojewódzkie fundusze ochrony

œrodowiska i gospodarki wodnej wynios³o ogó³em 1,215 mld z³, w 2001 r. – 1,432 mld z³

oraz 1,547 mld z³ w 2002 r. Najwiêcej œrodków kierowano na ochronê wód (odpowiednio

591 mln z³, 639 mln z³ i 783 mln z³, tj. 48,6%, 44,6% i 50,6%), ochronê

powietrza (odpowiednio 338 mln z³, 382 mln z³ i 397 mln z³, tj. 27,8%, 26,7% i 25,7%)

i ochronê ziemi (93 mln z³, 103 mln z³ i 115 mln z³, tj. 7,6%, 7,2% i 7,4%).

G³ówn¹ form¹ dofinansowania by³y po¿yczki (odpowiednio 883 mln z³, 875 mln z³

i 939 mln z³) oraz dotacje (odpowiednio 332 mln z³, 370 mln z³ i 387 mln z³). W strukturze

wydatków wystêpowa³o zró¿nicowanie terytorialne, w zale¿noœci od przyjêtej

i realizowanej przez w³adze funduszy polityki regionalnej – udzielone po¿yczki stanowi³y

odpowiednio od 46,1%, 50,8% i 51,7% struktury wydatków funduszu w £odzi

do 80,3%, 86,2% i 86,1 % funduszu w Warszawie. Dotacje stanowi³y odpowiednio

od 8,8%, 10,1% i 10,5 funduszu w Opolu do 56,9%, 49% i 54,7% struktury

finansowania przez fundusz we Wroc³awiu.

Wnioski

Badania kontrolne wykaza³y w siedmiu wojewódzkich funduszach ochrony œrodowiska

i gospodarki wodnej wydatkowanie œrodków finansowych z naruszeniem

przepisów prawa na kwotê ogó³em 5 254 925,59 z³. Stwierdzona suma uszczupleñ


104

Krzysztof Zalega

[664]

finansowych wynios³a 1 234 781 z³. Najwy¿sza Izba Kontroli podjê³a dzia³ania w celu

odzyskania tej kwoty oraz kwoty z tytu³u niewykupionych obligacji Stoczni Szczeciñskiej

Porta Holding SA w wysokoœci 1 601 808 z³. Na 16 lutego 2004 r. odzyskano

kwotê 3305 z³.

W jednym wypadku Najwy¿sza Izba Kontroli skierowa³a zawiadomienie do prokuratury

o pope³nieniu przestêpstwa w zwi¹zku z ujawnionymi nieprawid³owoœciami

dotycz¹cymi prowadzonej przez fundusz w Bia³ymstoku dzia³alnoœci kapita³owej.

Stwierdzone przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli naruszenia przepisów ustawy o zamówieniach

publicznych oraz liczne przyk³ady nierzetelnoœci w wydatkowaniu œrodków

bud¿etowych w ramach umów o dofinansowanie mog¹ œwiadczyæ o wystêpowaniu

zjawisk korupcjogennych. Podstawowym instrumentem ograniczenia zagro¿enia

korupcj¹ w tych obszarach powinno byæ zintensyfikowanie i usprawnienie audytu i kontroli

wewnêtrznej w funduszach w zakresie zawierania, realizacji i rozliczania umów

o dofinansowanie oraz stanowcze egzekwowanie odpowiedzialnoœci od pracowników

naruszaj¹cych przepisy prawa lub nierzetelnie wykonuj¹cych obowi¹zki.

W celu wyeliminowania nieprawid³owoœci w dzia³alnoœci wojewódzkich funduszy

ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej Najwy¿sza Izba Kontroli wskaza³a na potrzebê

podjêcia nastêpuj¹cych dzia³añ przez rady nadzorcze wojewódzkich funduszy:

– aktualizacji uregulowañ wewnêtrznych funduszy m.in. w zakresie kryteriów

wyboru przedsiêwziêæ, list przedsiêwziêæ priorytetowych i zasad dofinansowania;

– egzekwowania i rozpatrywania szczegó³owych sprawozdañ z dzia³alnoœci kapita³owej

funduszy.

Do zarz¹dów wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej

Najwy¿sza Izba Kontroli wyst¹pi³a z wnioskami o:

– zaprzestanie finansowania zadañ spoza katalogu przedsiêwziêæ o charakterze

proekologicznym, okreœlonym w przepisach ustawy – Prawo ochrony œrodowiska oraz

finansowania w 100 % kosztów dotowanych zadañ, stosownie do art. 409 ustawy;

– uzyskiwanie z urzêdów marsza³kowskich rzetelnych i pe³nych danych o planowanych

wp³ywach z tytu³u kar i op³at ekologicznych;

– egzekwowanie od beneficjantów stosowania przepisów ustawy o zamówieniach

publicznych w wypadkach, gdy ponad 50% wartoœci udzielonego przez nich

zamówienia jest finansowane ze œrodków publicznych;

– egzekwowanie od wnioskodawców o dotacjê precyzyjnego definiowania za-

³o¿onych efektów ekologicznych realizowanych zadañ i zawieranie we wszystkich

umowach o pomoc finansow¹ planowanego efektu ekologicznego przedsiêwziêcia;

– uzale¿nienie wyp³aty pomocy finansowej od udokumentowania pe³nej realizacji

harmonogramu rzeczowego przedsiêwziêcia i osi¹gniêcia efektu ekologicznego;

– zapewnienie kontroli wykorzystania œrodków wojewódzkiego funduszu, równie¿

z uwzglêdnieniem stosowania przez beneficjantów ustawy o zamówieniach

publicznych;


[665] Dzia³alnoœæ wojewódzkich funduszy 105

– rzetelne rozliczanie umów o dofinansowanie;

– zabezpieczanie interesów funduszy w spó³kach prawa handlowego tworzonych

z ich udzia³em, m.in. przez sta³e monitorowanie wyników finansowych osi¹ganych

przez podmioty, w których fundusze zaanga¿owa³y siê kapita³owo;

– wzmo¿enie nadzoru nad terminow¹ i pe³n¹ realizacj¹ zadañ przez audytorów

wewnêtrznych.

Informacje o sposobie wykorzystania ustaleñ i uwag oraz podjêtych dzia³aniach

w zakresie realizacji wniosków zawartych w wyst¹pieniach pokontrolnych oraz w informacji

zbiorczej o wynikach kontroli przekaza³y do Najwy¿szej Izby Kontroli

wszystkie badane jednostki (16) oraz minister œrodowiska, wszyscy wojewodowie

(16) i marsza³kowie województw (16), którym przekazano do wykorzystania te informacje.

Na podstawie nades³anych do NIK odpowiedzi adresatów wniosków pokontrolnych

stwierdzono, ¿e wszystkie wnioski zosta³y wykonane.

Minister œrodowiska poinformowa³, ¿e w ramach przygotowywanej nowelizacji

ustawy – Prawo ochrony œrodowiska zaproponowa³ rozwi¹zania prowadz¹ce do uporz¹dkowania

systemu funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej, konsolidacji

œrodków finansowych i ograniczenia ich rocznych kosztów.

Wojewodowie, w celu wyeliminowania stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawid³owoœci

zobowi¹zali siê podj¹æ nastêpuj¹ce dzia³ania:

– wykorzystaæ wnioski przy sprawowaniu nadzoru nad uchwa³ami rady nadzorczej

funduszu oraz w bie¿¹cej wspó³pracy z funduszem;

– konstruowaæ strategiê dzia³ania funduszu i listy przedsiêwziêæ priorytetowych

na podstawie polityki ekologicznej pañstwa, wojewódzkiego programu ochrony œrodowiska

oraz uwarunkowañ regionalnych;

– wykorzystaæ uwagi do wprowadzenia odpowiednich zmian organizacyjno-proceduralnych

w funduszu.

Marsza³kowie województw poinformowali o nastêpuj¹cym wykorzystaniu wniosków

z kontroli:

– przygotowanie projektu statutu funduszu, zawieraj¹cego zapisy zgodne ze

znowelizowanym prawem ochrony œrodowiska; dokonanie zmian w radzie nadzorczej

oraz w sk³adzie zarz¹du funduszu w celu zapewnienia nale¿ytego wykonywania

zadañ przez fundusz;

– analiza mo¿liwoœci opracowania propozycji programów bran¿owych i obszarowych

w celu wykorzystania kumulowanych œrodków funduszu.

Zarz¹dy funduszy poinformowa³y o podjêciu takich dzia³añ, jak:

– po dokonaniu analizy ustaleñ i wniosków – okreœlenie obszarów zagro¿eñ

wymagaj¹cych dzia³añ organizacyjnych, dyscyplinuj¹cych i audytorskich;

– zmiana struktury organizacyjnej funduszu;

– zmiana wewnêtrznych uregulowañ w zakresie udzielania dofinansowania

przedsiêwziêæ, w tym: wprowadzenie w umowach zapisu zobowi¹zuj¹cego benefi-


106

Krzysztof Zalega

[666]

cjanta do stosowania przy udzielaniu zamówieñ zasad, form i trybu postêpowania

okreœlonych w ustawie – Prawo zamówieñ publicznych; zobowi¹zanie do precyzyjnego

zdefiniowania efektu ekologicznego i sporz¹dzenia sprawozdania z osi¹gniêtego

efektu ekologicznego; wprowadzenie wskaŸników udzia³u dotacji w kosztach

realizacji poszczególnych grup zadañ; rezygnacja z udzielania dotacji w 100% wysokoœci

kosztów zadania; wprowadzenie obowi¹zku dokonywania kontroli terenowych

prawid³owoœci wykorzystania umorzonych kwot po¿yczek: uzale¿nienie wyp³aty

dofinansowania od pe³nego udokumentowania realizacji harmonogramu

rzeczowo-finansowego przedsiêwziêcia;

– decyzja o wdro¿eniu normy jakoœci zarz¹dzania ISO 9001:2000;

– realizacja przyjêtej strategii wycofania kapita³u ze spó³ek prawa handlowego;

– opracowywanie rocznej prognozy przychodów na podstawie wojewódzkiego

programu ochrony œrodowiska, wieloletniej strategii dzia³alnoœci funduszu, wieloletniego

planu finansowego oraz informacji uzyskiwanych z urzêdów marsza³kowskich

o planowanych wp³ywach z tytu³u op³at i kar za korzystanie ze œrodowiska.

Zdaniem Najwy¿szej Izby Kontroli, zrealizowanie wniosków pokontrolnych

powinno przyczyniæ siê do wyeliminowania nieprawid³owoœci stwierdzonych w dzia-

³alnoœci wojewódzkich funduszy ochrony œrodowiska i gospodarki wodnej oraz ograniczenia

ewentualnego zagro¿enia korupcj¹ w tym obszarze.

dr Krzysztof Zalega

Departament Œrodowiska, Rolnictwa

i Zagospodarowania Przestrzennego w NIK


RELACJE, POLEMIKI

Micha³ Œmia³owski

ZA£O¯ENIA I SKUTKI POSTÊPOWANIA MEDIACYJNEGO

– ASPEKT TEORETYCZNY

Postêpowanie mediacyjne jest ca³kiem nowym uregulowaniem na gruncie szeroko

rozumianego postêpowania s¹dowoadministracyjnego. Przeprowadzenie tzw.

mediacji zaczê³o byæ mo¿liwe za spraw¹ wprowadzonej od 1 stycznia 2004 r. gruntownej

reformy s¹downictwa administracyjnego. Trzon tej reformy stanowi¹ trzy

ustawy: ustawa z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju s¹dów administracyjnych 1 (dalej:

u.p.ou.s.a.); ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postêpowaniu przed s¹dami

administracyjnymi 2 (dalej: u.p.op.p.s.a.); ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – przepisy

wprowadzaj¹ce ustawê – Prawo o ustroju s¹dów administracyjnych i ustawê – Prawo

o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi 3 . Przepisy dotycz¹ce postêpowania

mediacyjnego zawarte s¹ w rozdziale 8 ustawy o postêpowaniu przed s¹dami

administracyjnymi, zatytu³owanym „Postêpowanie mediacyjne i uproszczone”.

Zmiany dotycz¹ce struktury wymiaru sprawiedliwoœci i postêpowania s¹dowoadministracyjnego

s¹ konsekwencj¹ uregulowañ ustawy zasadniczej, tj. Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Przynajmniej trzy z nich zadecydowa³y

o kierunkach wspomnianej reformy. Mam tu na myœli: art. 175 ust.1 stanowi¹cy,

i¿: „Wymiar sprawiedliwoœci w Rzeczypospolitej Polskiej sprawuj¹ S¹d Najwy¿-

szy, s¹dy powszechne, s¹dy administracyjne i s¹dy wojskowe”; art. 176 ust. 1

mówi¹cy, i¿: „Postêpowanie s¹dowe jest co najmniej dwuinstancyjne” oraz art. 184,

z którego wynika, ¿e: „Naczelny S¹d Administracyjny oraz s¹dy administracyjne

sprawuj¹, w zakresie okreœlonym w ustawie, kontrolê dzia³alnoœci administracji publicznej.

Kontrola ta obejmuje równie¿ orzekanie o zgodnoœci z ustawami uchwa³

1

DzU z 2002 r., nr 153, poz. 1269.

2

DzU z 2002 r., nr 153, poz. 1270.

3

DzU z 2002 r., nr 153, poz. 1271.


108

Micha³ Œmia³owski

[668]

organów samorz¹du terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji

rz¹dowej”. Nale¿y jednak zwróciæ uwagê, ¿e nie od razu koncepcja zmian

by³a tak oczywista, nie mia³a te¿ charakteru monistycznego 4 .

Niew¹tpliwie ka¿da reforma zak³ada, czy te¿ ma na celu, poprawê sytuacji, ulepszenie

istniej¹cego stanu rzeczy. Na gruncie postêpowania s¹dowego przejawiaæ siê

to powinno w usprawnieniu tego postêpowania. Z usprawnianiem z kolei wi¹¿e siê

„szybkoœæ”, rozumiana jako wartoœæ stosowania prawa. Stosowanie prawa nastêpuje

bowiem najczêœciej na podstawie jakiejœ procedury. St¹d szybkoœæ jest wartoœci¹

niezmiernie wa¿n¹.

J. Wróblewski zalicza³ wartoœæ szybkoœci obok wartoœci skutecznoœci do tzw. wartoœci

prakseologicznych, w odró¿nieniu od wartoœci wewnêtrznych s¹dowego stosowania

prawa (legalnoœæ, obiektywnoœæ, bezstronnoœæ, pewnoœæ, jednolitoœæ) oraz wartoœci

zewnêtrznych (sprawiedliwoœæ, s³usznoœæ). Skutecznoœæ by³a przy tym okreœlana

jako wartoϾ instrumentalna, podczas gdy szybkoϾ Рjako wartoϾ techniczna 5 . Obie

wartoœci jawi¹ siê wiêc jako dwa aspekty „sprawnego dzia³ania” (sprawnego postêpowania),

bêd¹ce miêdzy sob¹ w specyficznej relacji. Relacja ta rzutuje na postêpowanie

w ten sposób, ¿e brak w³aœciwej szybkoœci powoduje znikom¹ skutecznoœæ w ujêciu

psychologicznym (nie proceduralnym). Dla osób obserwuj¹cych ca³y proces, czy bior¹cych

w nim udzia³, przewlek³oœæ procesu os³abia wiarê w jego zakoñczenie (czy to

pozytywne, czy negatywne) i zaufanie do prowadz¹cych go organów – s¹dów. Sytuacja

taka jest zjawiskiem niekorzystnym, bo niejako podwa¿a wiarê w autorytet pañstwa.

Nie ma to natomiast znaczenia jeœli chodzi o skutek procesu, czyli orzeczenie –

rozstrzygniêcie sprawy, a przynajmniej nie powinno mieæ. Niemniej brak w³aœciwej

szybkoœci postêpowania jest ju¿ wystarczaj¹cym czynnikiem determinuj¹cym zmiany

maj¹ce na celu wprowadzenie takiej regulacji procedury, która pozwoli na zniwelowanie

tego istotnego mankamentu. Przy czym zaznaczyæ trzeba, ¿e ta modelowa „w³aœciwa

szybkoœæ” postêpowania nie mo¿e znaczyæ, a tym bardziej powodowaæ, niezgodnego

z prawem urzeczywistniania samego procesu decyzyjnego. Cel nie mo¿e uœwiêcaæ

œrodków, bo rozwa¿ania dotycz¹ przecie¿ sfery prawa.

4

Rozwa¿ano m.in. zniesienie dwuinstancyjnego postêpowania administracyjnego i wprowadzenie

odwo³ania do s¹du administracyjnego o strukturze trójszczeblowej. Prace nad tym projektem trwa³y od

1994 r. w Instytucie Spraw Publicznych. Por.: D.R. Kijowski, J. P³oskonka, S. Prutis, S. Serocki, M. Stec:

Model ustrojowy s¹downictwa administracyjnego, „Samorz¹d Terytorialny” nr 5/1999, s. 5 i nast.; W. Chróœcielewski,

J.P. Tarno: Trójszczeblowy model s¹downictwa administracyjnego a jednoinstancyjne postêpowanie

administracyjne, „Pañstwo i Prawo” nr 5/1999, s. 20 i nast.; J. Borkowski: Reforma polskiego

s¹downictwa administracyjnego, „PiP” nr 5/2002, s. 5 i nast.; Z. Kmieciak: Dwuinstancyjnoœæ postêpowania

administracyjnego wobec reformy s¹downictwa administracyjnego, „PiP” nr 5/1998, s. 17 i nast.

Szczególn¹ uwagê trzeba zwróciæ na sformu³owane przez autora konkluzje, przemawiaj¹ce za pozostawieniem

kontroli realizowanej w administracyjnym toku instancji. Ten rodzaj kontroli, jak i kontrola

s¹dowa (a wiêc administracyjna i s¹dowa), s¹ bowiem wzglêdem siebie komplementarne (s. 23-24).

5

Por. J. Wróblewski: Wartoœci a decyzja s¹dowa, Wroc³aw 1973, s. 166, 167, 176 i nast.


[669] Postêpowanie mediacyjne 109

Znaczenia szybkoœci postêpowania nie mo¿na nie dostrzec równie¿ na gruncie

postêpowania s¹dowoadministracyjnego, bêd¹cego przecie¿ postêpowaniem s¹dowym.

Zw³aszcza, ¿e ju¿ od dawna s³ychaæ g³osy przedstawicieli nauki i praktyków,

sk¹din¹nd s³uszne, ¿e na rozpatrzenie skargi w s¹dzie administracyjnym (dawniej

Naczelnym S¹dzie Administracyjnym) czeka siê stanowczo za d³ugo. Mo¿na pokusiæ

siê o stwierdzenie, ¿e taka sytuacja by³a i jest bol¹czk¹ tego postêpowania.

St¹d te¿ wspomniana reforma, bior¹c pod uwagê zarówno aspekty prakseologiczne,

jak i wyp³ywaj¹ce z nich regulacje konstytucyjne 6 , przewidzia³a pewien „katalog”

usprawnieñ postêpowania s¹dowoadministracyjnego (instrumentów wp³ywaj¹cych

na w³aœciw¹ szybkoœæ postêpowania), je¿eli takiego okreœlenia mo¿na u¿yæ.

Warto te¿ zauwa¿yæ, ¿e niektóre normy prawa miêdzynarodowego równie¿ sk³aniaj¹

do przyjêcia takiej interpretacji, z której wynika³oby, ¿e szybkoœæ postêpowania

jest wartoœci¹ bardzo wskazan¹ w postêpowaniach s¹dowych, w tym i w postêpowaniu

s¹dowoadministracyjnym. Mam tu na myœli m.in. art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji

o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci, która zosta³a przyjêta

w Rzymie 4 listopada 1950 r. 7 Artyku³ ten statuuje, i¿: „Ka¿dy ma prawo do sprawiedliwego

i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozs¹dnym terminie przez niezawis³y

i bezstronny s¹d ustanowiony ustaw¹ ...” 8 Przepis artyku³u odnosi siê do spraw

cywilnych i karnych i nie ma w nim mowy bezpoœrednio o postêpowaniu s¹dowoadministracyjnym.

Uwa¿am jednak, ¿e tego rodzaju wniosek o szersze rozumienie tej

normy jest w tym wypadku uzasadniony i nie jest obarczony b³êdem interpretacji 9 .

Do owego katalogu usprawnieñ postêpowania s¹dowoadministracyjnego zaliczyæ

mo¿na: przywrócenie poœredniego trybu wnoszenia skargi do s¹du administracyjnego

(art. 54 §1 u.p.op.p.s.a.) 10 ; zasadê orzekania przez s¹dy administracyjne na

posiedzeniu niejawnym w sk³adzie jednego sêdziego (art. 16 §2 i art. 182 §3

u.p.op.p.s.a.); sporz¹dzanie uzasadnienia wyroku wojewódzkiego s¹du administra-

6

Trzeba bowiem zaznaczyæ, ¿e w art. 45 ust. 1 Konstytucji czytamy, ¿e: „Ka¿dy ma prawo do sprawiedliwego

i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zw³oki przez w³aœciwy, niezale¿ny, bezstronny

i niezawis³y s¹d”.

7

Polska ratyfikowa³a Konwencjê 15 grudnia 1992 r. Dokument ratyfikacyjny zosta³ z³o¿ony sekretarzowi

generalnemu Rady Europy 19 stycznia 1993 r. i w tym dniu Konwencja wesz³a w ¿ycie w stosunku

do Polski.

8

Podobny wydŸwiêk ma równie¿ art. 14 „Miêdzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych”,

przyjêtego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 16 grudnia 1966 r. Polska ratyfikowa³a pakt 3 marca

1977 r. Dokument ratyfikacyjny zosta³ z³o¿ony sekretarzowi generalnemu ONZ 18 marca 1977 r., a wszed³

w ¿ycie w stosunku do Polski 18 czerwca 1977 r.

9

Por. te¿ podobny pogl¹d L. Leszczyñski: O usprawnieniu postêpowania przed s¹dami administracyjnymi

(kilka uwag w zwi¹zku z reform¹) [w:] Polski model s¹downictwa administracyjnego, pod. red.

J. Stelmasiaka, J. Niczyporuka, S. Fundowicza, Lublin 2003, s. 223-224.

10

Taki model funkcjonowa³ przed wejœciem w ¿ycie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym S¹dzie

Administracyjnym.


110

Micha³ Œmia³owski

[670]

cyjnego oddalaj¹cego skargê, na wniosek strony zg³oszony w terminie 7 dni od dnia

og³oszenia wyroku albo dorêczenia odpisu sentencji wyroku (art. 141 §2 u.p.op.p.s.a.);

postêpowanie uproszczone (art. 119-122 u.p.op.p.s.a.). i w³aœnie postêpowanie mediacyjne

(art. 115-118 u.p.op.p.s.a.), którego dotyczyæ bêdzie niniejsza analiza.

Podkreœlony w tytule artyku³u aspekt teoretyczny niniejszych rozwa¿añ jest

wynikiem stosunkowo krótkiego okresu obowi¹zywania (funkcjonowania) ustawy

o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi. Poza tym aspekt praktyczny czy

te¿ mo¿e inaczej – sprawdzenie w praktyce, powinno mieæ znaczenie drugorzêdne,

a na pewno nastêpcze. Mówi siê wprawdzie, ¿e „weryfikatorem przyjêtych rozwi¹zañ

bêdzie praktyka ich stosowania” 11 , nie wchodz¹c jednak w tym miejscu w polemikê,

nale¿y zaznaczyæ, i¿ tego typu stanowisko jest doœæ nieostro¿ne jak na opiniê

prawn¹. Regulacja prawna przede wszystkim powinna byæ w³aœciwie, a przynajmniej

poprawnie skonstruowana pod wzglêdem zgodnoœci z systemem prawa obowi¹zuj¹cego,

a przez to i z poszczególnymi celami konkretnych jego ga³êzi. Dopiero potem

mo¿na poddawaæ j¹ próbie czasu, który ma byæ weryfikatorem oceny regulacji

przez jej stosowanie, a œciœlej przez to, czy stosowanie tej regulacji przyjmie siê, czy

nie. Tego typu problem dotyczy w³aœnie konstrukcji postêpowania mediacyjnego.

Jak ju¿ poprzednio wspomnia³em, przyczyn¹ wprowadzenia takiego instrumentu

(postêpowania mediacyjnego) jest przyspieszenie postêpowania s¹dowoadministracyjnego.

Jego wprowadzenie jest jednak równie¿ wynikiem tendencji pojawiaj¹cych

siê w innych doktrynach i systemach prawnych, maj¹cych na celu wyci¹gniêcie

z zapaœci s¹downictwa, w tym i s¹downictwa administracyjnego. Wypada wiêc przynajmniej

w kilku zdaniach odnieœæ siê do tej kwestii.

Jak s³usznie siê zauwa¿a, skutecznoœæ orzekania jest jednym z g³ównych problemów

trapi¹cych niestety wspó³czesne systemy s¹downictwa 12 . Staj¹ siê one po prostu

niewydolne. Szanse uzdrowienia tego kryzysu upatruje siê w³aœnie w tzw. ADR

(administractive dispute resolution). Pod pojêciem tym kryje siê w³aœnie – mediacja,

koncyliacja, opinia niezale¿nego podmiotu. Niew¹tpliwie jego istot¹ jest poœredniczenie

w poszukiwaniu konsensusu.

Namacalnym wyrazem tendencji wprowadzania i stosowania ADR s¹ akty prawa

miêdzynarodowego. Chodzi g³ównie o akty prawa europejskiego, ale trzeba zaznaczyæ,

¿e du¿y wp³yw na rozwój przedmiotowych tendencji mia³y i maj¹ regulacje

wewnêtrzne zarówno poszczególnych pañstw europejskich, jak i tych spoza

kontynentu. Na gruncie europejskim najczêœciej przywo³uje siê rezolucje i rekomendacje

Komitetu Ministrów Rady Europy, zaœ jako przyk³ad krajów pozaeuropejskich,

w których rozstrzyganie sporów w formie mediacji jest preferowane, wymienia siê

11

R. Hauser: Sporów o dwuinstancyjne s¹downictwo administracyjne ci¹g dalszy, „PiP” nr 11/2003, s. 22.

12

W. Chróœcielewski, Z. Kmieciak, J.P. Tarno: Reforma s¹downictwa administracyjnego a standardy

ochrony praw jednostki, „ PiP” nr 12/2002, s. 33.


[671] Postêpowanie mediacyjne 111

Stany Zjednoczone i Australiê. Znacz¹ce dla tematu s¹ trzy rekomendacje Komitetu

Ministrów Rady Europy.

Pierwsza z nich to rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/81/7

z 14 maja 1981 r. o œrodkach u³atwiaj¹cych dostêp do wymiaru sprawiedliwoœci (on

Measures Facilitating Access to Justice). W akcie tym zaznaczono, i¿ postêpowanie

s¹dowe jest czêsto „zbyt z³o¿one, czasoch³onne i kosztowne dla jednostki, zw³aszcza

dla osób o s³abej ekonomicznie i spo³ecznie pozycji”. Okolicznoœæ ta stwarza

„powa¿ne trudnoœci” w realizacji s³u¿¹cych jej praw. W rekomendacji zalecano rozmaite

œrodki zaradcze, w tym upowszechnianie – tam, gdzie jest to mo¿liwe – form

koncyliacji i polubownego rozstrzygania sporów przed uruchomieniem postêpowania

s¹dowego b¹dŸ w jego trakcie 13 .

Niniejsze postulaty zosta³y rozwiniête w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady

Europy nr R/86/12 z 16 wrzeœnia 1986 r. w sprawie œrodków zapobiegaj¹cym nadmiernemu

obci¹¿aniu s¹dów i ograniczaj¹cych to obci¹¿enie (Concerning Measures

to Prevent and Reduce the Excessive Workload in the Courts). W rekomendacji

tej wy³oniono trzy grupy œrodków maj¹cych s³u¿yæ przyjaznemu rozstrzyganiu sporów

s¹dowych:

– wprowadzenie, przy ustanowieniu odpowiednich zachêt, postêpowañ koncyliacyjnych,

niezale¿nie od postêpowañ s¹dowych lub poprzedzaj¹cych takie postêpowanie;

– powierzenie s¹dom, jako jednego z ich podstawowych zadañ, szukania sposobów

przyjaznego rozwi¹zywania ujawnionych problemów, zarówno na etapie

wszczêcia postêpowania, jak i w ka¿dej z jego faz;

– kszta³towanie etycznego obowi¹zku prawników i kompetentnych organów

badania mo¿liwoœci inicjowania – przed uruchomieniem postêpowania i w jego trakcie

– dzia³añ koncyliacyjnych 14 .

Trzeci z aktów zas³uguj¹cych na wymienienie, to rekomendacja Komitetu Ministrów

Rady Europy nr R/2001/9 z 5 wrzeœnia 2001 r. o alternatywnych œrodkach

rozstrzygania sporów s¹dowych miêdzy organami administracji a osobami (stronami)

prywatnymi (on Alternatives to Litigation Between Administrative Authorities

and Private Parties). W akcie tym podniesiono, i¿ procedury s¹dowe nie zawsze s¹

najbardziej odpowiednie dla rozstrzygania sporów administracyjnych. Maj¹c to na

wzglêdzie, stwierdzono, ¿e upowszechnienie alternatywnych wobec nich œrodków

rozstrzygania sporów pozwoli ograniczyæ istniej¹ce napiêcie i mo¿e uczyniæ organy

administracji bli¿sze spo³eczeñstwu. Jako te alternatywne œrodki rozstrzygania sporów

jednostki z administracj¹ wymieniono w rekomendacji: 1) wewnêtrzn¹ kontro-

13

Z. Kmieciak: Postêpowanie mediacyjne i uproszczone przed s¹dem administracyjnym. „PiP”

nr 10/2003, s. 19 i podane tam Ÿród³a.

14

Z. Kmieciak: Ochrona s¹dowa a alternatywne œrodki rozstrzygania sporów miêdzy administracj¹

a jednostk¹, „ST” nr 3/2002, s. 32.


112 Micha³ Œmia³owski

[672]

lê aktów administracji; 2) koncyliacjê i mediacjê; 3) ugodê; 4) arbitra¿. Zaznaczono

te¿, ¿e czêœæ z nich – koncyliacja, mediacja, ugoda – ma pe³niæ rolê prewencyjn¹, tj.

zapobiegaæ powstawaniu sporów w czasie, kiedy jeszcze mo¿na je za¿egnaæ. Warto

te¿ zauwa¿yæ, i¿ w myœl rekomendacji instytucje koncyliacji, mediacji i uzgodnieñ

zmierzaj¹cych do zawarcia ugody, mog¹ byæ – stosownie do ustawodawstwa krajowego

– wstêpnym i obowi¹zkowym elementem warunkuj¹cym uruchomienie postêpowania

s¹dowego. Zastrze¿ono równie¿, ¿e stosowanie œrodków alternatywnych

nie powinno s³u¿yæ unikaniu przez administracjê i jednostki wype³niania swoich

zobowi¹zañ i musi odpowiadaæ wymaganiom praworz¹dnoœci. We wszystkich sprawach,

w których by³yby wykorzystane te œrodki, nale¿y zapewniæ kontrolê s¹dow¹,

traktowan¹ jako ostateczna gwarancja ochrony zarówno praw jednostki, jak i samej

administracji 15 .

Na gruncie systemu prawnego Stanów Zjednoczonych rolê i znaczenie mediacji

obrazuj¹ dwie ustawy uchwalone przez Kongres w 1990 r., a 19 paŸdziernika 1996 r.

podpisane przez prezydenta: Administrative Dispute Resolution Act oraz Negotiated

Rulemaking Act. Pierwsza z nich – o rozwi¹zywaniu sporów administracyjnych –

przyzna³a agencjom prawo korzystania z takich form postêpowania, jak: uzgadniaj¹ce

negocjacje, koncyliacja, mediacja, arbitra¿, badanie prawnie donios³ych faktów

przez niezale¿nego eksperta, minirozprawa, czy te¿ ich kombinacji. Druga ustawa –

o prawotwórczych negocjacjach – zawiera³a rozwi¹zania zbli¿one 16 .

Australiê natomiast cechuje wieloszczeblowy system kontroli decyzji administracyjnych.

Sk³ada siê on z nastêpuj¹cych ogniw kontroli: 1) instytucje administracyjnej

kontroli wewnêtrznej; 2) zewnêtrznej – merytorycznej kontroli realizowanej

przez trybuna³y administracyjne i specjalne panele odwo³awcze; 3) kontroli s¹dowej.

Przy czym mo¿liwoœæ zwracania siê przez strony w trakcie postêpowania do

odpowiedniego podmiotu o wyra¿enie bezstronnej opinii wystêpuje w obrêbie ogniwa

drugiego. Kontrola s¹dowa uzale¿niona jest zaœ od uprzedniego wyczerpania rozbudowanej

drogi kontroli administracyjnej 17 .

Ze wzglêdu na ramy niniejszego artyku³u, nie ma tu miejsca na g³êbsz¹ analizê

zagadnieñ mediacji na gruncie uregulowañ innych krajów i aktów miêdzynarodowych.

Podkreœlenia wymagaj¹ jednak dwie wa¿ne dla tematu kwestie, ³¹cz¹ce siê

bezpoœrednio z rozwi¹zaniami funkcjonuj¹cymi w innych krajach oraz aktami miêdzynarodowymi

i konstrukcj¹ mediacji przyjêt¹ przez reformê.

15

Z. Kmieciak: Postêpowanie..., op.cit., s. 21; Ochrona..., op.cit., s. 32, 33. por. te¿ J. Borkowski:

Reforma..., op. cit., s. 18.

16

Szerzej na ten temat Z. Kmieciak: Rozstrzyganie konfliktów w prawie administracyjnym, „PiP”

nr 12/1999, s. 40-42 i podana tam literatura oraz Postêpowanie..., op.cit., s. 22-23.

17

Z. Kmieciak: Kontrola decyzji administracyjnych w Australii, „ST” nr 3/2003, s. 53 –54, tam te¿

szerzej na ten temat.


[673] Postêpowanie mediacyjne 113

Po pierwsze, wspomniane rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy

z punktu widzenia prawa miêdzynarodowego maj¹ charakter soft-law. Nie mo¿na

im przypisaæ miana dyrektyw, nie wi¹¿¹ wiêc jak one – s¹ po prostu form¹ zaleceñ.

Po drugie, wzoruj¹c siê na jakichœ rozwi¹zaniach prawnych (obcych), a tym bardziej

recypuj¹c trzon takich rozwi¹zañ na grunt rodzimy, trzeba mieæ na uwadze

przede wszystkim system prawny obowi¹zuj¹cy w danym pañstwie, z którego chcemy

czerpaæ pewne uregulowania. S¹ one bowiem nierzadko wynikiem ewolucji,

która kszta³towa³a ich formê do momentu optymalnego funkcjonowania. Nie mo¿na

zapominaæ, ¿e warunki prawne, w których takowa ewolucja mia³a miejsce, to nic

innego jak system prawny danego pañstwa. Ten z kolei jest nierozerwalnie zwi¹zany

z tradycj¹ i histori¹, które dla danego regionu, kraju, pañstwa czy federacji pañstw

s¹ ró¿ne. Pañstwa zdominowane przez system common law stoj¹ niejako na drugim

biegunie klasyfikacji systemów prawnych w stosunku do pañstw o systemach kontynentalnych.

St¹d te¿ przejmowanie wzorców z jednego systemu do drugiego powinna

cechowaæ wielka ostro¿noœæ i rozwaga, a przede wszystkim dog³êbne przemyœlenie

koncepcji. Taka sytuacja nie mia³a jednak miejsca w naszym wypadku w odniesieniu

do przyjêtej konstrukcji postêpowania mediacyjnego, co spróbujê wykazaæ.

Rozwa¿ania analityczne nad samym postêpowaniem mediacyjnym zacz¹æ nale-

¿y od przytoczenia ustawowego celu tego postêpowania oraz naœwietlenia schematu

jego przebiegu. Zgodnie z art. 115 §1 u.p.op.p.s.a., na wniosek skar¿¹cego lub organu,

z³o¿ony przed wyznaczeniem rozprawy, mo¿e byæ przeprowadzone postêpowanie

mediacyjne, którego celem jest wyjaœnienie i rozwa¿enie okolicznoœci faktycznych

i prawnych sprawy oraz przyjêcie przez strony ustaleñ co do sposobu jej

za³atwienia w granicach obowi¹zuj¹cego prawa. Postêpowanie mediacyjne mo¿e byæ

prowadzone mimo braku wniosku stron o przeprowadzenie takiego postêpowania

(art. 115 §2 u.p.op.p.s.a.). Prowadzi je sêdzia lub referendarz s¹dowy wyznaczony

przez przewodnicz¹cego wydzia³u. Posiedzenie mediacyjne odbywa siê z udzia³em

stron. Z jego przebiegu spisuje siê protokó³, w którym zamieszcza siê stanowiska

stron, a zw³aszcza dokonane przez strony ustalenia co do sposobu za³atwienia sprawy.

Protokó³ podpisuje prowadz¹cy postêpowanie mediacyjne oraz strony (art. 116

§1, 2,3 u.p.op.p.s.a.). Wed³ug niektórych: „Rol¹ prowadz¹cego postêpowanie jest

zatem wyjaœnienie stronom, czy w toku postêpowania przed organem administracji

publicznej dosz³o do naruszenia prawa, na czym ono polega³o, jakie mog¹ byæ nastêpstwa

konkretnego uchybienia obowi¹zuj¹cym przepisom i wreszcie, jakie dzia-

³ania winny byæ podjête przez organ administracji w celu usuniêcia stwierdzonych

naruszeñ prawa. Nie jest natomiast rol¹ s¹du uzgadnianie rozbie¿nych czy sprzecznych

interesów stron i uczestników postêpowania” 18 . Nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e po-

18

W. Chróœcielewski, Z. Kmieciak, J.P. Tarno: Reforma s¹downictwa administracyjnego a standardy

ochrony praw jednostki, „PiP” nr 12/2002, s. 40.


114

Micha³ Œmia³owski

[674]

stêpowanie to kryje w sobie, z natury rzeczy, element argumentacji. Prezentowanie

racji i ocen nastêpuje w³aœnie na posiedzeniu mediacyjnym 19 . Powstaje jednak jeden

zasadniczy problem, który s³usznie podkreœla prof. T. Woœ 20 . Konstrukcja taka pozostaje

w sprzecznoœci z istot¹ dzia³ania s¹downictwa administracyjnego. S¹dy administracyjne

sprawuj¹ bowiem wymiar sprawiedliwoœci przez kontrolê dzia³alnoœci

administracji publicznej (art. 1 u.p.ou.s.a.). Kontrola ta przeprowadzana jest

natomiast pod wzglêdem legalnoœci, czyli zgodnoœci z prawem dzia³añ lub braku

dzia³añ organów administracji publicznej. St¹d te¿ koncepcja, ¿eby s¹d administracyjny

(jego sêdzia czy referendarz) uczestniczy³ – mediowa³ (prowadzi³) w sporze

miêdzy skar¿¹cym a organem administracji publicznej, którego istot¹ jest zarzut niezgodnoœci

z prawem aktu lub czynnoœci tego organu, jest nietrafna, a nawet nieprawid³owa.

Wniosek taki nasuwa siê tym bardziej, ¿e przecie¿ s¹d administracyjny

powinien autorytatywnie, a wiêc bezstronnie i niezawiœle spór ten rozstrzygn¹æ.

Zupe³nie odmiennego zdania jest R. Hauser. Wed³ug niego, regulacja dotycz¹ca

postêpowania mediacyjnego wcale nie pozostaje w sprzecznoœci z istot¹ s¹downictwa

administracyjnego. R. Hauser stoi na stanowisku, ¿e: ”Istot¹ unormowañ w ustawie

o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi jest w³aœnie pogodzenie za³atwienia

sprawy przez organy administracji publicznej z istot¹ s¹dowego postêpowania

pojednawczego, która polega na poszukiwaniu przez strony – przy udziale s¹du –

takiego sposobu za³atwienia sprawy w granicach obowi¹zuj¹cego prawa, który bêdzie

satysfakcjonuj¹cy dla stron” 21 . Powstaje pytanie, czy faktycznie sedno tkwi w pogodzeniu

za³atwienia sprawy przez organy administracji publicznej z istot¹ s¹dowego

postêpowania pojednawczego i jak nale¿y rozumieæ istotê s¹dowego postêpowania

pojednawczego. Czy chodzi o to, ¿eby jednaæ, czy kontrolowaæ. W postêpowaniu

s¹dowoadministracyjnym przedmiotem sporu jest przecie¿ dzia³alnoœæ polegaj¹ca

na ustalaniu zasiêgu i przyczyn rozbie¿noœci miêdzy stanem istniej¹cym a stanem

postulowanym, tj. stanem odpowiadaj¹cym zgodnoœci z regu³ami prawnymi 22 . S¹d

administracyjny kontroluje w ramach postêpowania s¹dowoadministracyjnego rezultat

postêpowania administracyjnego, ale nie godzi. S¹dowe postêpowanie pojednawcze

wydaje siê wiêc w tej sytuacji „elementem obcym”.

Zwróciæ te¿ trzeba uwagê na argumentacjê R. Hausera, który polemizuj¹c z T. Wosiem

pisze, ¿e: „W postêpowaniu mediacyjnym s¹d administracyjny nie rozpoznaje

sprawy i nie podejmuje ¿adnego rozstrzygniêcia, a wiêc nie zastêpuje organu administracji,

do którego kompetencji nale¿y za³atwienie sprawy. Czynnoœci s¹dowe prze-

19

Por. Z .Kmieciak: Postêpowanie..., op.cit., s. 25.

20

T. Woœ: Dwuinstancyjne s¹downictwo administracyjne a konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy

bez nieuzasadnionej zw³oki, „PiP” nr 8/2003, s. 28.

21

R. Hauser: Spór..., op.cit., s. 25.

22

T. Woœ: Reforma s¹downictwa administracyjnego – projekty dalekie od idea³u, „PiP” nr 7/2001, s. 39.


[675] Postêpowanie mediacyjne 115

prowadzenia postêpowania mediacyjnego s¹ podejmowane nie przez sk³ad orzekaj¹cy

(s¹d), lecz przez sêdziego lub referendarza s¹dowego, nie maj¹ wiêc charakteru orzeczniczego,

ale maj¹ s³u¿yæ wy³¹cznie skar¿¹cemu i organowi w celu znalezienia w³aœciwego

sposobu za³atwienia sprawy. [...] Tak ukszta³towany model postêpowania administracyjnego

nie podwa¿a w niczym zasadniczej funkcji s¹du, która polega na kontroli

dzia³alnoœci administracji publicznej pod wzglêdem zgodnoœci z prawem” 23 .

Pojawia siê w zwi¹zku z tym zasadniczy problem – jak nale¿y umiejscowiæ postêpowanie

mediacyjne. Czy jest to proces w ramach s¹dowej kontroli administracji

publicznej, czy jest to po prostu takie postêpowanie, które do tej kontroli nie przynale¿y

i w³aœciwie nie kwalifikuje siê w ogóle do postêpowania s¹dowoadministracyjnego.

Wed³ug R. Hausera czynnoœci postêpowania mediacyjnego podejmowane s¹

nie przez sk³ad orzekaj¹cy (s¹d), lecz przez sêdziego lub referendarza s¹dowego, nie

maj¹ wiêc charakteru orzeczniczego. Trudno zgodziæ siê z wy¿ej przytoczon¹ argumentacj¹,

zw³aszcza ¿e autor sam nie mo¿e siê do koñca zdecydowaæ na jednoznaczne

stanowisko. Pisze bowiem wczeœniej, ¿e to strony przy udziale s¹du poszukuj¹

sposobu za³atwienia sprawy w granicach obowi¹zuj¹cego prawa 24 . Co wiêc autor

rozumie przez udzia³ s¹du?

Zak³adaj¹c jednak, ¿e postêpowanie mediacyjne prowadzi sêdzia lub referendarz,

czyli nie s¹d (sk³ad orzekaj¹cy), nasuwa siê pytanie: jak przedstawia siê sprawa

udzielania porad prawnych przez np. sêdziów s¹dów administracyjnych. W s¹dzie

sêdzia „mediuje” nie jako s¹d, tylko jako sêdzia, a poza s¹dem nie wolno mu

udzielaæ jakichkolwiek porad.

W ramach obowi¹zuj¹cej regulacji s³usznie zauwa¿a siê, ¿e prowadz¹cy postêpowanie

mediacyjne mo¿e informowaæ strony o orzeczeniach s¹dowych, które ju¿

wczeœniej zapad³y w tego rodzaju sprawach. Strony powinny mieæ jednak œwiadomoœæ,

¿e jest to jedynie udzielanie im potrzebnych wskazówek co do czynnoœci procesowych,

informacji o skutkach prawnych tych czynnoœci i skutkach ich zaniedbañ

w rozumieniu art. 6 u.p.ou.s.a. 25 Artyku³ ten natomiast wyraŸnie mówi o s¹dzie administracyjnym,

który powinien udzielaæ stronom wystêpuj¹cym w sprawie bez adwokata

lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynnoœci procesowych

oraz pouczaæ o skutkach prawnych tych czynnoœci i skutkach zaniedbañ.

St¹d te¿ nale¿y przyj¹æ, ¿e postêpowanie mediacyjne jest regulacj¹ umiejscowion¹

w ramach s¹dowej kontroli administracji publicznej. Jest jednym z mo¿liwych

etapów tej kontroli w ramach postêpowania s¹dowoadministracyjnego. Mo¿e brak

jednoznacznego przepisu mówi¹cego o tym, ¿e to s¹d administracyjny poprzez sê-

23

R. Hauser: Spór... , op.cit., s. 25-26.

24

Patrz przyp. 21.

25

Tak; J.P. Tarno: Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi – komentarz, Wydawnictwo

Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 , s. 175.


116

Micha³ Œmia³owski

[676]

dziego lub referendarza prowadzi postêpowanie mediacyjne jest po prostu niedopatrzeniem,

ale przecie¿ od korygowania niedopatrzeñ ustawodawcy jest w³aœnie m.in.

doktryna. Nie zawsze jednak jest na to jeszcze czas 26 .

Warto w tym miejscu tylko zasygnalizowaæ, ¿e zdaniem J.P. Tarno, wynik postêpowania

mediacyjnego jest aktem o charakterze procesowym 27 , mimo ¿e ustawa

w³aœciwie go nie okreœla i nie podci¹ga pod znane „akty procesowe”. Jest to mankamentem

regulacji. Stoj¹c jednak na takim stanowisku trudno zak³adaæ, ¿e tego typu

akt wydaje nie s¹d, a tylko sêdzia lub referendarz, jako osoby niewykonuj¹ce czynnoœci

orzeczniczych.

Fakt, ¿e postêpowanie mediacyjne jest regulacj¹ umiejscowion¹ w ramach s¹dowej

kontroli administracji publicznej i jego celem jest wyjaœnienie i rozwa¿enie okolicznoœci

faktycznych i prawnych sprawy oznacza w istocie wejœcie – w pewnym

sensie – s¹du administracyjnego w tê czêœæ procesu decyzyjnego, która polega na

ustalaniu stanu faktycznego. Traktuj¹c postêpowanie mediacyjne jako element s¹dowej

kontroli administracji rozszerza siê w okreœlonej skali zakres tej kontroli,

wychodz¹c w zasadzie poza kontrolê legalnoœci 28 . Taka sytuacja jest z kolei zjawiskiem

niekorzystnym, na które zwraca³ uwagê nawet R. Hauser we wczeœniejszych

opracowaniach. Ka¿da kontrola bowiem, w tym i kontrola s¹dowa, nie powinna prowadziæ

do zastêpowania dzia³ania podmiotu podlegaj¹cego kontroli. Spowodowaæ

to mo¿e wprost zmianê funkcji s¹du, który stawa³by siê administratorem. Wkraczanie

przez wymiar sprawiedliwoœci w sam¹ istotê administrowania, mog³oby prowadziæ

do zatarcia ró¿nicy miêdzy w³adz¹ wykonawcz¹ i w³adz¹ s¹downicz¹ oraz bardzo

niebezpiecznego upolitycznienia wymiaru sprawiedliwoœci 29 .

Wobec powy¿szego nale¿a³oby postulowaæ, aby tego rodzaju postêpowanie wyeliminowaæ

ze struktury postêpowania s¹dowoadministracyjnego.

Nawet je¿eli wzi¹æ pod uwagê akty europejskie – pomimo wczeœniejszych

wniosków na temat ich znaczenia – trzeba zauwa¿yæ pewne szczegó³y, które wyp³ywaj¹

z tych regulacji. S¹ one wa¿ne dla tematu, gdy¿ bezpoœrednio wskazuj¹

na brak koniecznoœci umieszczenia postêpowania mediacyjnego w ramach postêpowania

s¹dowoadministracyjnego. W rekomendacji Komitetu Ministrów Rady

Europy nr R/2001/9 wskazano przecie¿, i¿ korzystanie z instytucji koncyliacji,

mediacji i uzgodnieñ zmierzaj¹cych do zawarcia ugody mo¿e odbywaæ siê przed

26

Na problem, ¿e dyskusje nad reform¹ s¹ ju¿ spóŸnione zwraca³ uwagê jeszcze w 2002 r.

J. Zimmermann [w:] Reforma s¹downictwa administracyjnego w Polsce – zaproszenie do dyskusji nad jej

kszta³tem, „Casus” nr 23/2002 , s. 24.

27

J.P. Tarno: Prawo o postêpowaniu.., op.cit., s. 178.

28

L. Leszczyñski: O usprawnieniu postêpowania..., op.cit., s. 221.

29

R. Hauser: Za³o¿enia reformy s¹downictwa administracyjnego, „PiP” nr 12/1999, s. 24 Por. te¿

J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1996,

s. 223, 226-228.


[677] Postêpowanie mediacyjne 117

wszczêciem albo w trakcie postêpowania s¹dowego. Podobnie zreszt¹ w dwóch wczeœniejszych

rekomendacjach tego organu zalecano stosowanie odpowiednich form

„przyjaznego rozstrzygania sporów, tak¿e poza systemem s¹dowym” 30 . Przytoczyæ

nale¿y równie¿ rozwiniêcie stwierdzenia, pochodz¹cego z memorandum wyjaœniaj¹cego

do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/87/16 z 17 paŸdziernika1987

r. w sprawie postêpowania administracyjnego maj¹cego znaczenie dla du-

¿ej liczby osób, które stanowi bardzo cenny wniosek.

Zalecane reformy proceduralne w sferze kontroli s¹dowej powinny uwzglêdniaæ

w³aœciwoœci systemów krajowych oraz ich tradycje. Musz¹ one – jak podkreœlano –

byæ wprowadzane zgodnie z „podstawowymi zasadami proceduralnymi wywodzonymi

z konstytucji oraz innych, usytuowanych ponad ustaw¹ (above the law) unormowañ”

31 . W rozwa¿anym wypadku – postêpowania mediacyjnego – postulat ten

nie jest niestety realizowany.

Zdaniem niektórych autorów, rzeczywiste przyspieszenie przebiegu postêpowania

s¹dowoadministracyjnego mo¿na jednak¿e osi¹gn¹æ przez racjonalizacjê postêpowania

przed s¹dem administracyjnym I instancji oraz uproszczenie i przyspieszenie

postêpowania kasacyjnego przed NSA, przy jednoczesnym zachowaniu gwarancji

procesowych stron tego postêpowania. Przy czym racjonalizacjê postêpowania przed

s¹dem administracyjnym I instancji mo¿na osi¹gn¹æ przez wprowadzenie kategorii

postêpowania uproszczonego, opartego jednak na innych za³o¿eniach, ni¿ przyjête

w obowi¹zuj¹cej regulacji 32 .

S¹dzê, ¿e w kwestii samego postêpowania mediacyjnego zasadny by³by postulat,

aby regulacjê tê przenieœæ (w³¹czyæ) do postêpowania administracyjnego, poza system

postêpowania s¹dowego. Co do takiej konstrukcji nie mo¿na by³oby postawiæ zarzutów

takich, jak w wypadku gdy postêpowanie mediacyjne jest umiejscowione w ramach

postêpowania s¹dowoadministracyjnego, z tym ¿e nie chodzi³oby tu o tak¹ mediacjê,

która przypomina ugodê. W ugodzie bowiem organ administracji publicznej –

niejako „mediator” – sam ma kompetencje kontrolne (por. art. 118 k.p.a.). Pewnym

pomys³em, a przynajmniej przyczynkiem do rozmyœlañ na ten temat, jest rozwi¹zanie

holenderskiego postêpowania odwo³awczego przed organem administracji. Przewiduje

ono mo¿liwoœæ powo³ania – na mocy przepisów szczególnych – specjalnej, niezale¿nej

od administracji, komisji opiniodawczo-doradczej (an advisory committee). W razie

jej ustanowienia, rozprawê przeprowadza siê przed t¹ komisj¹. Oczywiœcie, decyzjê

w sprawie wydaje organ administracji, ale je¿eli nie podziela opinii komisji, musi wskazaæ

powody swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji 33 .

30

Z. Kmieciak: Postêpowanie mediacyjne..., op.cit., s. 26.

31

Z. Kmieciak: Rozstrzyganie konfliktów w prawie administracyjnym, „PiP” nr 12/99, s. 42-45.

32

Tak T. Woœ: Reforma..., op.cit., s. 50, tam te¿ autor szczegó³owo przedstawi za³o¿enia postulowanego

postêpowania uproszczonego.

33

Szerzej na temat funkcji i struktury tej komisji, jak i na temat ca³ego systemu kontroli dzia³añ administracji

w Holandii Z. Kmieciak: System kontroli dzia³añ administracji w Holandii, „ST” nr 3/2000, s. 64-71.


118 Micha³ Œmia³owski

[678]

PrzejdŸmy teraz do sprawy wyniku postêpowania mediacyjnego. Zgodnie

z art. 117 §1 u.p.op.p.s.a.: „Na podstawie ustaleñ dokonanych w postêpowaniu mediacyjnym,

organ uchyla lub zmienia zaskar¿ony akt albo wykonuje lub podejmuje

inn¹ czynnoœæ stosownie do okolicznoœci sprawy w zakresie swojej w³aœciwoœci

i kompetencji”. Je¿eli natomiast strony nie dokonaj¹ ustaleñ co do sposobu za³atwienia

sprawy, podlega ona rozpoznaniu przez s¹d, (art. 117 §2 u.p.op.p.s.a.).

Niestety przepisy nie okreœlaj¹ najwa¿niejszego elementu tego nadzwyczajnego

uprawnienia do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, a mianowicie przes³anek

do skorzystania przez organ z uprawnieñ z art. 117 §1 u.p.op.p.s.a. 34

Ponadto postêpowanie to jest instytucj¹ zbli¿on¹ do autokontroli z art. 54 §3

u.p.op.p.s.a. 35 Mamy wiêc w ramach postêpowania s¹dowoadministracyjnego niejako

dwa tryby autokontroli. Warto te¿ zwróciæ tu uwagê, ¿e uprawnienia autokontrolne,

czy te¿ inaczej samokontrolne, wynikaj¹ce z tego artyku³u przys³uguj¹ organowi

do dnia rozpoczêcia rozprawy. Tak wiêc w pewnym przedziale czasu obie

instytucje funkcjonuj¹ równoczeœnie. Wprawdzie postêpowanie mediacyjne ma charakter

fakultatywny, ale jednak takie rozwi¹zanie – moim zdaniem – nie jest rozwi¹zaniem

po¿¹danym. Nie zapominajmy, ¿e s¹d administracyjny ma autorytatywnie

rozstrzygn¹æ o zgodnoœci lub niezgodnoœci z prawem zaskar¿onego aktu lub czynnoœci.

Pewien rodzaj autokontroli, przewidziany przez art. 54 §3 u.p.op.p.s.a., jest

jedynie swoist¹ „furtk¹ ³agodz¹c¹”, umo¿liwiaj¹c¹ za³atwienie sprawy administracyjnej

bez potrzeby przeprowadzania postêpowania s¹dowoadministracyjnego. Mno-

¿enie tego typu „furtek” nie jest zasadne, bo os³abia cel kontroli. Pamiêtajmy, ¿e

niektóre wypadki naruszenia prawa przez organy administracji publicznej s¹ na tyle

patologiczne, ¿e powinny zostaæ zweryfikowane przez s¹d, aby œlad po tego rodzaju

sytuacji (weryfikacji) pozosta³ w postaci orzeczenia s¹dowego. Ma to znaczenie

w zwi¹zku z du¿ym wp³ywem autorytetu s¹du administracyjnego na dzia³ania administracji

publicznej i prawotwórczym charakterem jego orzeczeñ.

Warto mo¿e przy okazji zaznaczyæ, ¿e te „dwa tryby autokontroli” ró¿ni¹ siê od

siebie zakresem. W wypadku postêpowania mediacyjnego organ administracji publicznej

ma bowiem znacznie szersze mo¿liwoœci uwzglêdnienia skargi. Mo¿e to

uczyniæ czêœciowo, co nie jest dopuszczalne w trybie z art. 54 §3 u.p.op.p.s.a. Ponadto

uwzglêdnienie skargi nastêpuje w porozumieniu ze skar¿¹cym 36 . Argumenty

te nie przemawiaj¹ jednak za przyjêtym rozwi¹zaniem. Dzieje siê tak w³aœnie ze

34

S³usznie zwraca na to uwagê T. Woœ [w:] Dwuinstancyjne ..., op.cit., s. 29.

35

Por. K. Sobieralski: Uprawnienia samokontrolne organu w postêpowaniu s¹dowoadmninistracyjnym,

„PiP” nr 1/2004, s. 57 i nast. Autor traktuje kategorycznie uprawnienia wynikaj¹ce z art. 54 §3 i 117

§1 u.p.op.p.s.a. jako samokontrolê. W pracy rozwa¿a równie¿, czy uprawnienia te stanowi¹ czêœæ procesu

s¹dowoadministracyjnego, czy te¿ jest to szczególny przypadek postêpowania administracyjnego, uruchamianego

w sytuacjach okreœlonych w ustawie s¹dowej.

36

Por. J.P. Tarno: Prawo o postêpowaniu..., op.cit., s. 172.


[679] Postêpowanie mediacyjne

119

wzglêdu na sformu³owany wczeœniej pogl¹d, ¿e nie nale¿y rozszerzaæ uprawnieñ autokontroli

w ramach postêpowania s¹dowoadministracyjnego. Nie zawsze bowiem wskazane

jest polubowne za³atwienie sporu o zgodnoœæ z prawem 37 , a jeden instrument w postaci

art. 54 §3 u.p.op.p.s.a., stworzony w tym celu, jest zupe³nie wystarczaj¹cy.

Pozostaje jeszcze odnieœæ siê do kwestii charakteru ustaleñ co do sposobu za³atwienia

sprawy. Zdaniem R. Hausera, s¹ one czynnoœci¹ stron wy³¹cznie o znaczeniu

procesowym: „Przyjête przez strony ustalenia nie kszta³tuj¹ same przez siê stosunku

prawnego czy stanu prawnego, a jedynie tworz¹ podstawê proceduraln¹ do

podjêcia przez organ nowego rozstrzygniêcia, w takiej prawnej formie dzia³ania,

która jest w³aœciwa dla za³atwienia danej sprawy” 38 . Autor wyprowadza wniosek, ¿e

„przyjêcie ustaleñ przez strony na posiedzeniu mediacyjnym tworzy po stronie organu

obowi¹zek wydania nowego aktu albo wykonania lub podjêcia czynnoœci, natomiast

treœæ przyjêtych ustaleñ nie przes¹dza o tym, jaka bêdzie ostateczna treœæ

tego aktu albo jaka czynnoœæ zostanie podjêta lub wykonana [...], ustalenia te s¹

tylko podstaw¹ do podjêcia nowego rozstrzygniêcia, same zaœ w sobie nie s¹ jeszcze

rozstrzygniêciem” 39 .

Moim zdaniem, wynik postêpowania mediacyjnego – zak³adaj¹c celowoœæ istnienia

tego postêpowania na gruncie postêpowania s¹dowoadministracyjnego – powinien byæ

elementem sformalizowanym w postaci orzeczenia. Co wiêcej, jego charakter powinien

byæ wi¹¿¹cy dla organu. Trzeba bowiem pamiêtaæ o nastêpuj¹cej kwestii, na któr¹ s³usznie

zwraca uwagê Z. Janowicz. Mamy tu wprawdzie spór miedzy równorzêdnymi stronami:

skar¿¹cym i organem pozwanym, ale ta równorzêdnoœæ nie jest faktycznie taka sama,

jedn¹ bowiem ze stron postêpowania mediacyjnego jest „w³adza” administracyjna, która

wyda³a akt lub podjê³a inn¹ czynnoœæ, rozstrzygaj¹c¹ o sytuacji prawnej skar¿¹cego.

Skar¿¹cy „walczy³” z w³adz¹ niejednokrotnie d³ugo i straci³ do niej zaufanie; w³adza ta

mo¿e zreszt¹ po raz wtóry wywieraæ pewn¹ presjê psychiczn¹. Pragnie on zatem w takiej

sytuacji „spotkaæ siê” z w³adz¹ dopiero przed s¹dem na rozprawie, byæ rzeczywiœcie

równorzêdn¹ stron¹ sporu o prawo 40 . Na etapie wniesienia skargi do s¹du trudno

jest przecie¿ poszukiwaæ konsensusu, z czego chyba zdawali sobie sprawê twórcy rozpatrywanego

rozwi¹zania 41 . St¹d te¿ taka konstrukcja wyniku postêpowania mediacyjnego

nie wydaje siê – moim zdaniem – s³uszna, zw³aszcza w interpretacji R. Hausera

37

J. Borkowski [w:] Ustawy o dwuinstancyjnym s¹downictwie administracyjnym, cz. II, „MP” nr 8/2003,

s. 349 – stoi na stanowisku, ¿e: „Z regulacji prawnej zawartej w art. 54 §3 oraz w art. 115 §1 i art. 117 §1

wynika stopniowanie oddzia³ywania na organ, którego akt lub czynnoœæ zaskar¿ono, w celu zakoñczenia

polubownie sporu o zgodnoœæ z prawem”.

38

R. Hauser: Sporów o dwuinstancyjne..., op.cit., s. 26.

39

Jw., s. 26.

40

Z. Janowicz: G³os w dyskusji o reformie s¹downictwa administracyjnego [w:] Polski model s¹downictwa

administracyjnego, pod. red. J. Stelmasiaka, J. Niczyporuka, S. Fundowicza, Lublin 2003, s. 157.

41

Jak s³usznie zauwa¿a Z. Kmieciak [w:] Postêpowanie mediacyjne..., op.cit., s. 26.


120 Micha³ Œmia³owski

[680]

(co nie przeszkadza w docenieniu wk³adu tego autora w prace nad reform¹ s¹downictwa

administracyjnego).

Trudno sobie wyobraziæ, ¿eby w sytuacji tego rodzaju sporu (o zgodnoœæ z prawem)

strona – obywatel – zdecydowa³a siê na postêpowanie mediacyjne maj¹c tak

naprawdê œwiadomoœæ, ¿e dopuszczalna jest jeszcze mo¿liwoœæ, i¿ pomimo pewnych

ustaleñ tego postêpowania co do sposobu za³atwienia sprawy organ administracji

publicznej mo¿e post¹piæ niezgodnie z nimi. Interpretacja R. Hausera, ¿e:

„...treœæ przyjêtych ustaleñ nie przes¹dza o tym, jaka bêdzie ostateczna treœæ tego

aktu albo jaka czynnoœæ zostanie podjêta lub wykonana” 42 , przekreœla cel, który ma

spe³niaæ postêpowanie mediacyjne. Skoro bowiem – jak pisze R. Hauser: „...dokonanie

ustaleñ co do sposobu za³atwienia sprawy powoduje stan oczekiwania na ponowne

jej za³atwienie przez organ na podstawie tych ustaleñ, a w czasie tego oczekiwania

s¹d nie mo¿e rozpoznawaæ skargi w sprawie na akt lub czynnoœæ, w której

przeprowadzono skutecznie postêpowanie mediacyjne” 43 , to z punktu widzenia czasu,

a co za tym idzie i szybkoœci procesu, bêdzie to rozwi¹zanie zupe³nie nieop³acalne

– niesatysfakcjonuj¹ce. Nie mówi¹c ju¿ o autorytecie w³adzy, który w oczach

jednostki spadnie doœæ znacznie, ¿eby nie powiedzieæ zupe³nie. Spadek autorytetu

w³adzy bêdzie jeszcze wiêkszy, kiedy to postêpowanie mediacyjne zostanie zainicjowane

nie z woli stron, a z woli s¹du (por. art. 115 §2 u.p.op.p.s.a.). W wypadku,

gdy oka¿e siê, ¿e ustalenia co do sposobu za³atwienia sprawy nie bêd¹ wi¹¿¹ce,

w stronie zrodzi siê poczucie, i¿ na si³ê zosta³a wt³oczona w nieefektywne tryby s¹downictwa,

bêd¹cego przecie¿ jedn¹ z trzech podstawowych w³adz w pañstwie.

Patrz¹c na przedmiotow¹ regulacjê w perspektywie szerszej i maj¹c na uwadze

powy¿sze wywody, stwierdziæ nale¿y, ¿e skutecznoœæ tej instytucji stoi pod wielkim

znakiem zapytania. Mo¿liwe równie¿, ¿e nak³ady poczynione w zwi¹zku z wdro¿eniem

tej konstrukcji mog¹ staæ siê niewspó³mierne w stosunku do skali kosztów,

jakie trzeba ponieœæ w celu pe³nej jej realizacji (referendarze, mo¿e odrêbne wydzia-

³y w s¹dach wojewódzkich zajmuj¹ce siê tylko postêpowaniem mediacyjnym). [Oczywiœcie

prowadz¹c niniejsze rozwa¿ania, ca³y czas mamy na wzglêdzie fakt niezgodnoœci

tego postêpowania z celem postêpowania s¹dowoadministracyjnego, o czym

mowa by³a wczeœniej – M.Œ.]. St¹d te¿ wprowadzenie sformalizowanego orzeczenia

jako formy zakoñczenia postêpowania mediacyjnego – by³oby zasadne. Tym bardziej

zasadna by³aby interpretacja id¹ca w kierunku wi¹¿¹cego przyjêcia przez strony

ustaleñ co do sposobu za³atwienia sprawy. Nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e zdaniem

niektórych autorów, sposób za³atwienia sprawy w rozumieniu art. 117 §1 u.p.op.p.s.a.

przede wszystkim polega na okreœleniu rozstrzygniêcia sprawy przez organ administracji

publicznej. Mo¿e on równie¿ polegaæ na ustaleniu, ¿e skar¿¹cy cofnie skargê

44 . Taka interpretacja, w tym wypadku, wydaje siê w³aœciwa.

42

Patrz. przyp. 39.

43

R. Hauser: Sporów..., op.cit., s. 27.

44

Por. J.P. Tarno: Prawo o postêpowaniu..., op.cit., s. 177.


[681] Postêpowanie mediacyjne

121

Wreszcie ostatnia kwestia wymagaj¹ca poruszenia, zwi¹zana ze skutkiem postêpowania

mediacyjnego, a dotycz¹ca regulacji art. 118 u.p.op.p.s.a. Otó¿, na akt

wydany na podstawie ustaleñ mediacyjnych mo¿na wnieœæ skargê do wojewódzkiego

s¹du administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia dorêczenia aktu albo

wykonania lub podjêcia czynnoœci. Skargê s¹d rozpoznaje ³¹cznie ze skarg¹ wniesion¹

w sprawie na akt lub czynnoœæ, w której przeprowadzono postêpowanie mediacyjne

(por. art. 118 §1 u.p.op.p.s.a.). Zadaæ nale¿y jednak pytanie, co w³aœciwie

stanowi przedmiot tej pierwszej skargi. Zgodnie bowiem z art. 117 §1 u.p.op.p.s.a.,

organ administracji publicznej na podstawie ustaleñ dokonanych w postêpowaniu

mediacyjnym uchyli³ lub zmieni³ zaskar¿ony akt, rozstrzygaj¹cy sprawê administracyjn¹.

W zwi¹zku z powy¿szym niezmiernie trafnie zadaje pytanie T. Woœ, rozpatruj¹c

tê kwestiê: „Czy¿by zatem zaskar¿enie aktu podjêtego w wyniku przeprowadzonej

mediacji powodowa³o >zmartwychwstanieod¿ywa< rozstrzygniêcie zaskar¿one t¹ skarg¹” 47 . Nie okreœla jednak, co znaczy

„od¿ywa” i jak nale¿y to rozumieæ z punktu widzenia proceduralnego.

Artyku³ 118 §2 u.p.op.p.s.a. te¿ niesie ze sob¹ zagmatwane treœci. Zgodnie bowiem

z tym przepisem, je¿eli skarga na akt lub czynnoœæ wydane na podstawie ustaleñ

postêpowania mediacyjnego nie zostanie wniesiona albo zostanie oddalona, s¹d

umarza postêpowanie w sprawie, w której przeprowadzono postêpowanie mediacyjne.

Trzeba jednak pamiêtaæ, ¿e wyrok oddalaj¹cy skargê na akt wydany w rezultacie

ustaleñ poczynionych w postêpowaniu mediacyjnym jest nieprawomocny, poniewa¿

przys³uguje od niego skarga kasacyjna do NSA (art. 168 §1 i art. 173 §1

u.p.op.p.s.a.). Wi¹¿e on na razie tylko s¹d (art. 144 u.p.op.p.s.a.). Powstaje wiêc pytanie,

co siê stanie z postanowieniem o umorzeniu postêpowania, je¿eli np. wyrok

oddalaj¹cy skargê zostanie przez NSA uchylony ? 48

*

Podsumowuj¹c niniejsze rozwa¿ania nale¿y stwierdziæ, ¿e obowi¹zuj¹ca regulacja

dotycz¹ca postêpowania mediacyjnego jest rozwi¹zaniem niew³aœciwym. Jest ona

45

T. Woœ: Dwuinstancyjne... , op.cit., s. 30.

46

Tam¿e.

47

R. Hauser: Sporów..., op.cit., s. 27

48

S³usznie zwraca uwagê na te problemy T. Woœ: Dwuinstancyjne... ,op.cit., s. 30.


122 Micha³ Œmia³owski

[682]

niezgodna z istot¹ postêpowania s¹dowoadministracyjnego, nie mówi¹c ju¿ o szczegó³owych

jej elementach, których stosowanie, ze wzglêdu na ich strukturê i niejasne

korelacje miêdzy sob¹, wydaje siê utrudnione czy wrêcz w¹tpliwe. Obecny kszta³t

postêpowania mediacyjnego wskazuje, ¿e nie przyczyni siê ono do usprawnienia kontroli

sprawowanej przez s¹dy administracyjne, a tym samym do uczynienia jej bardziej

efektywn¹. Szybkoœæ i skutecznoœæ, które wed³ug za³o¿eñ mia³y byæ atrybutami

tej regulacji, mog¹ natomiast – ze wzglêdu na wy³o¿one mankamenty – staæ siê jej

piêt¹ achillesow¹. S³usznie wiêc, zdaniem niektórych autorów, postêpowanie mediacyjne

jawi siê jako nowy, lecz pozbawiony wiêkszego znaczenia element procedury

s¹dowoadministracyjnej 49 , co nie przeszkadza jednak innym mieæ pogl¹d przeciwny 50 .

R. Bettini – w³oski socjolog prawa – pisa³, ¿e jednym z warunków kompleksowo

pojmowanej modernizacji prawotwórstwa (uczynienia go skutecznym narzêdziem

po¿¹danych przekszta³ceñ spo³ecznych) jest kszta³towanie tzw. nowej kultury legislacji

(una nuova cultura legislativa), uto¿samianej z umiejêtnoœci¹ nieulegania naciskom

rozmaitych grup interesów oraz zdolnoœci¹ wykorzystywania wiedzy na temat

zale¿noœci miêdzy ustanowieniem normy prawnej a skutkiem jej obowi¹zywania 51 .

Szkoda, ¿e polski prawodawca nie mia³ tej myœli na uwadze, tworz¹c i wprowadzaj¹c

reformê s¹downictwa administracyjnego.

Na podstawie powy¿szych wywodów w pe³ni zasadne wydaje siê wiêc stwierdzenie

Z. Kmieciaka, podpowiedziane mu przez „poczucie realizmu”, ¿e dzie³o reformy

s¹downictwa administracyjnego bynajmniej nie zosta³o zakoñczone. Wkracza

ono jedynie w fazê wdra¿ania nowych rozwi¹zañ, w trakcie której mo¿liwe

i konieczne s¹ modyfikacje oraz uzupe³nienia prawa o postêpowaniu przed s¹dami

administracyjnymi 52 . Z ca³¹ pewnoœci¹ odnosiæ siê to powinno zw³aszcza do regulacji

dotycz¹cej postêpowania mediacyjnego.

mgr Micha³ Œmia³owski

Wydzia³ Prawa i Administracji

Uniwersytetu Jagielloñskiego

49

Z. Kmieciak: Postêpowanie..., op.cit., s. 28. Por. te¿ R. Suwa³a: S¹dy administracyjne III Rzeczypospolitej

(wybrane uwagi) [w:] Polski model s¹downictwa..., op.cit., s. 285.

50

J. Œwi¹tkiewicz: Kilka uwag w sprawie reformy s¹downictwa administracyjnego [w:] Polski model

s¹downictwa .., op.cit., s. 340.

51

Cyt. za Z. Kmieciak, M. Stahl: Jaki model s¹downictwa administracyjnego?, „ST” nr 6/1994, s. 5

i podana tam literatura.

52

Z. Kmieciak: Postêpowanie..., s. 28.


Tadeusz Janusz

Daniel Stos

WYCENA PRAWA U¯YTKOWANIA WIECZYSTEGO GRUNTÓW

Uwagi wstêpne

Przemiany ustrojowe w Polsce wymuszaj¹ porz¹dkowanie stosunków w³asnoœci.

Ju¿ na pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych przedsiêbiorstwa pañstwowe zosta³y

bezp³atnie „uw³aszczone” na posiadanych w zarz¹dzie nieruchomoœciach, je¿eli

wykaza³y, ¿e nieruchomoœci te pozyska³y z „w³asnych œrodków”. W bilansach przedsiêbiorstw

pañstwowych nie widnia³y wartoœci gruntów posiadanych „w zarz¹dzie”.

Nabycie nieodp³atnie praw wieczystego u¿ytkowania gruntów zrodzi³o problem ujêcia

jego wartoœci w bilansie. Pocz¹tkowo problem ten zosta³ rozwi¹zany przez ujêcie

prawa wieczystego u¿ytkowania gruntów w aktywach, w grupie wartoœci niematerialnych

i prawnych, a w pasywach – w grupie zobowi¹zañ. W ten sposób zobowi¹zanie

niepieniê¿ne do zwrotu gruntu znalaz³o siê w grupie zobowi¹zañ d³ugoterminowych,

a niekiedy nawet w grupie pozosta³ych zobowi¹zañ krótkoterminowych,

oddzia³uj¹c miêdzy innymi na wskaŸniki p³ynnoœci.

Tak naprawdê nie by³o wiadomo, czy w przyjêtych rozwi¹zaniach rozró¿niano wartoœæ

gruntów od wartoœci prawa ich wieczystego u¿ytkowania. Po pewnym czasie prawo

wieczystego u¿ytkowania gruntów znów znik³o z bilansów w wypadku jego nabycia

nieodp³atnie. W aktywach bilansu w grupie wartoœci niematerialnych i prawnych

wykazywano natomiast nadal prawo wieczystego u¿ytkowania nabyte na zasadach odp³atnych.

Nabycie odp³atne nie sprawia³o bowiem k³opotów tego rodzaju co nabycie

nieodp³atne, gdy¿ nie wywo³ywa³o potrzeby rozstrzygniêcia zapisu dwustronnego.

Z prawem wieczystego u¿ytkowania gruntów wi¹¿¹ siê nastêpuj¹ce zasadnicze

zagadnienia finansowe:

1) jaka jest wyjœciowa wartoœæ prawa wieczystego u¿ytkowania gruntu, tj. w momencie

nabycia tego prawa od Skarbu Pañstwa (obrót pierwotny);


124

Tadeusz Janusz, Daniel Stos

[684]

2) jak¹ ma ono wartoœæ bilansow¹ i czy wartoœæ ta podlega amortyzacji;

3) jak mo¿na wyznaczyæ cenê w obrocie wtórnym tym prawem;

4) jak mo¿na wyznaczyæ cenê wykupu gruntu dzier¿awionego wieczyœcie.

Wejœcie Polski do Unii Europejskiej stawia m.in. problem regulowania stosunków

w³asnoœci gruntów. Prawo wieczystego u¿ytkowania nie jest bowiem w takiej

formie znane w Europie Zachodniej i prawdopodobnie zajdzie potrzeba wyeliminowania

tej formy w³asnoœci w gospodarczych realiach Polski. Mo¿liwe s¹ tu dwie

drogi:

1) nieodp³atne uw³aszczenie podmiotów posiadaj¹cych grunty na zasadach prawa

u¿ytkowania wieczystego;

2) wykup gruntów przez podmioty posiadaj¹ce te grunty na zasadach prawa u¿ytkowania

wieczystego.

Je¿eli uw³aszczenie nast¹pi³oby nieodp³atnie, to mo¿e pojawiæ siê podatkowy

problem zwi¹zany z uzyskaniem wartoœci nieodp³atnego œwiadczenia przez podmioty

uw³aszczone, a je¿eli w³asnoœæ gruntu bêdzie trzeba nabyæ, to pojawiæ siê mo¿e potrzeba

oszacowania ceny nabycia.

W obydwu wypadkach problem ten mo¿e byæ rozwi¹zany przez przyjêcie wartoœci,

które s¹ podstaw¹ ustalania przez gminy op³aty za wieczyste u¿ytkowanie

gruntów. Nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e podstaw¹ op³aty za wieczyste u¿ytkowanie

gruntów jest wartoœæ gruntów, a nie wartoœæ prawa wieczystego ich u¿ytkowania.

Cechy prawa u¿ytkowania wieczystego gruntów

W potocznym mniemaniu prawo wieczystego u¿ytkowania gruntu nie ró¿ni siê

od prawa w³asnoœci. Okres 99 lat, na który na ogó³ prawo to jest przyznawane, jest

na tyle d³ugi, ¿e perspektywa utraty prawa nie wp³ywa na podejœcie do oceny ceny

jego nabycia. Prawo wieczystego u¿ytkowania ma istotnie cechê, która wyró¿nia je

od prawa zwyk³ej dzier¿awy lub leasingu operacyjnego. Nie ma te¿ ono cech leasingu

finansowego. Podstawowa ró¿nica tkwi w tym, ¿e na wieczystego u¿ytkownika

przenoszona jest w³asnoœæ gruntu z chwil¹ przyznania prawa, co nie ma miejsca

w ¿adnym z pozosta³ych wypadków.

Przepisy w zakresie u¿ytkowania wieczystego gruntów uregulowane s¹ w Kodeksie

cywilnym. U¿ytkowanie wieczyste pozwala na korzystanie z gruntu w granicach

okreœlonych przepisami, zasadami wspó³¿ycia spo³ecznego oraz umow¹ o oddanie

gruntu Skarbu Pañstwa lub gminy w u¿ytkowanie wieczyste. Istot¹ u¿ytkowania

wieczystego jest to, ¿e Skarb Pañstwa lub gmina pozostaje w³aœcicielem gruntu.

Oddanie gruntu nastêpuje na okres od 40 do 99 lat. Nabycie prawa u¿ytkowania

wieczystego gruntu od Skarbu Pañstwa wi¹¿e siê z koniecznoœci¹ uiszczenia pierw-


[685] U¿ytkowanie wieczyste gruntów 125

szej op³aty wynosz¹cej od 15% do 25% wartoœci przejmowanego gruntu, a ponadto

– niezale¿nie od podatku od nieruchomoœci – dalszych op³at rocznych przez ca³y

okres u¿ytkowania w wysokoœci równej na ogó³ 0,3%–3% wartoœci u¿ytkowanego

gruntu. Prawo u¿ytkowania wieczystego gruntu wygasa zwykle po up³ywie 99 lat

od pierwszego nabycia od Skarbu Pañstwa, ale umowy mog¹ przewidywaæ okresy

krótsze – nie krótsze jednak ni¿ 40 lat. Ostatni posiadacz mo¿e je odnowiæ, wp³acaj¹c

ponownie odpowiedni¹ kwotê, równ¹ 15%–25% wartoœci gruntu. Wartoœæ gruntu

bêd¹cego przedmiotem u¿ytkowania wieczystego, która jest podstaw¹ obliczenia

op³aty rocznej, jest okreœlana corocznie uchwa³¹ Rady Gminy.

Problem w³aœciwego ujêcia prawa wieczystego u¿ytkowania gruntu w ksiêgach

rachunkowych komplikuje fakt, ¿e pojêciem nieruchomoœci obejmuje siê grunt wraz

z trwa³ymi naniesieniami, niezale¿nie od tego, czy posiadacz nieruchomoœci ma grunt

na w³asnoœæ, czy ma jedynie prawo wieczystego jego u¿ytkowania.

Wybrane problemy bilansowego ujêcia prawa u¿ytkowania wieczystego gruntów

Wraz z nowelizacj¹ ustawy o rachunkowoœci w 2002 r. powróci³ problem prawa

wieczystego u¿ytkowania gruntów, a to za spraw¹ zapisów, ¿e:

1) przez œrodki trwa³e rozumie siê „ .... z zastrze¿eniem pkt 17 [o pojêciu inwestycji

– przyp. autorów], rzeczowe aktywa trwa³e i zrównane z nimi, o przewidywanym

okresie ekonomicznej u¿ytecznoœci d³u¿szym ni¿ rok, kompletne, zdatne do

u¿ytku i przeznaczone na potrzeby jednostki. Zalicza siê do nich w szczególnoœci

(...) nieruchomoœci, w tym grunty, prawo u¿ytkowania wieczystego gruntu.”

2) „Aktywa i pasywa wycenia siê nie rzadziej ni¿ na dzieñ bilansowy (...), œrodki

trwa³e (...) wed³ug cen nabycia lub kosztów wytworzenia, lub wartoœci przeszacowanej

(po aktualizacji wyceny œrodków trwa³ych), pomniejszonych o odpisy amortyzacyjne

lub umorzeniowe, a tak¿e o odpisy z tytu³u trwa³ej utraty wartoœci”.

Podstawowe problemy bilansowego ujêcia prawa u¿ytkowania wieczystego gruntów

sprowadzaj¹ siê w kolejnoœci do:

– ustalenia, czy wartoœæ prawa wieczystego u¿ytkowania gruntu równa siê wartoœci

gruntu;

– czy wartoœæ u¿ytkowania wieczystego gruntu wykazana w aktywach powinna

byæ amortyzowana, umarzana lub w inny sposób korygowana w procesie wyceny

aktywów wed³ug art. 28 ustawy o rachunkowoœci;

– jak potraktowaæ nieodp³atne nabycie prawa do u¿ytkowania wieczystego od

strony Ÿród³a aktywów;

– czy istotnie wartoœæ prawa wieczystego u¿ytkowania gruntów nale¿y wykazaæ

w grupie œrodków trwa³ych, a nie w grupie wartoœci niematerialnych i prawnych.


126

Tadeusz Janusz, Daniel Stos

[686]

S¹dzimy, ¿e od strony biernej (pasywów) nieodp³atne nabycie prawa do u¿ytkowania

wieczystego gruntu mo¿e byæ traktowane jako sk³adnik „innych d³ugoterminowych

rozliczeñ miêdzyokresowych”. Ten sk³adnik pasywów nie by³by jednak rozliczany

systematycznie w czasie, ale jedynie wówczas, gdy prawo u¿ytkowania

wieczystego bêdzie przedmiotem zbycia lub gdy zajdzie koniecznoœæ dokonania

odpisu aktualizuj¹cego jego wartoœæ.

Wspominaliœmy ju¿ o mankamentach zakwalifikowania prawa wieczystego u¿ytkowania

gruntów do œrodków trwa³ych, a nie do wartoœci niematerialnych i prawnych.

Bior¹c jednak pod uwagê pierwszorzêdn¹ rolê spójnoœci pojêcia nieruchomoœci

– bardzo czêsto posiadacz tego prawa zabudowuje grunt u¿ytkowany wieczyœcie

w³asnymi budynkami – nie widzimy wiêkszych problemów z pozostawieniem prawa

u¿ytkowania wieczystego w grupie œrodków trwa³ych. W przeciwnym razie budynki

mog³yby byæ kwalifikowane jako wartoœci niestanowi¹ce w³asnoœci posiadacza

prawa, ale stanowi³yby – co do wartoœci – prawo do zwrotu nak³adów z tytu³u

naniesieñ dokonanych na obcym gruncie, co rodzi³oby dalsze komplikacje prawne

i rachunkowe.

Uwa¿amy, ¿e istniej¹ racjonalne przes³anki umarzania wartoœci prawa wieczystego

u¿ytkowania gruntu lub niezbêdna jest korekta z tytu³u odpisu aktualizuj¹cego

jego wartoœæ w razie gdyby uprawdopodobni³y siê domniemania o koniecznoœci

ponoszenia istotnych op³at w wypadku zamiany prawa u¿ytkowania wieczystego

gruntu na prawo w³asnoœci lub gdyby istotne by³o ryzyko niemo¿noœci odnowienia

prawa u¿ytkowania wieczystego gruntu po 99 latach.

Wartoœæ gruntu a wartoœæ prawa jego u¿ytkowania wieczystego

To, ¿e podstaw¹ wyznaczania podatku od nieruchomoœci i op³at rocznych jest

wartoœæ gruntu nie oznacza jeszcze, ¿e bilansowa wartoœæ gruntu równa siê bilansowej

wartoœci prawa u¿ytkowania wieczystego tego gruntu.

Z art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o rachunkowoœci wynika, ¿e aktywa oznaczaj¹

„ ... kontrolowane przez jednostkê zasoby maj¹tkowe o wiarygodnie okreœlonej wartoœci,

powsta³e w wyniku przesz³ych zdarzeñ, które spowoduj¹ w przysz³oœci wp³yw

do jednostki korzyœci ekonomicznych”. Je¿eli wiêc mamy do czynienia z gruntem

jako zasobem maj¹tkowym o danej powierzchni, ale sposób jego „kontrolowania”

oddzia³uje na ró¿nice w wielkoœci korzyœci ekonomicznych, to jest oczywiste, ¿e

oddzia³uje równie¿ na wartoœæ bilansow¹ aktywów.

W³aœciciel gruntu nie p³aci op³at rocznych, nie jest te¿ nara¿ony na ryzyko koniecznoœci

odnowienia stosunku w³asnoœci. U¿ytkownik wieczysty uiszcza corocz-


[687] U¿ytkowanie wieczyste gruntów 127

nie op³atê w wysokoœci 0,3%–3%, która pomniejsza „ ... wp³yw do jednostki korzyœci

ekonomicznych”, a ponadto musi liczyæ siê z koniecznoœci¹ odnowienia prawa,

uiszczaj¹c kolejne 15%–25% wartoœci rynkowej u¿ytkowanego gruntu.

Uwa¿amy, ¿e wartoœæ gruntu i wartoœæ jego u¿ytkowania wieczystego to dwie

ró¿ne kategorie o nastêpuj¹cych cechach:

1) wartoœæ prawa u¿ytkowania wieczystego gruntów W p

jest nie wy¿sza od wartoœci

gruntu W g

, czyli:

W p

< W g

2) cena nabycia gruntu od Skarbu Pañstwa równa siê od 15% do 25% wartoœci

gruntu, wiêc wartoœæ prawa u¿ytkowania wieczystego w cenie nabycia nie jest ni¿-

sza ni¿ 0,15W g

.

Rynkowa wartoœæ wtórnego obrotu prawem u¿ytkowania wieczystego gruntu

mo¿e siê wahaæ w okresie 99 lat lub krótszym (np. 40 lat) w przedziale ograniczonym

z góry wartoœci¹ rynkow¹ gruntu, a z do³u wartoœci¹ prawa do odnowienia 1

tego prawa po tym okresie i maleje w okresie up³ywu terminu od dnia nabycia praw

od Skarbu Pañstwa.

Modelowe ujêcie wartoœci prawa u¿ytkowania wieczystego gruntów

Bior¹c pod uwagê kwestiê szacowania wartoœci prawa u¿ytkowania wieczystego

gruntu wa¿ne jest, ¿e przedmiotem wartoœci jest prawo, a nie grunt oraz to,

¿e z dat¹ up³ywu terminu wieczystego u¿ytkowania u¿ytkownik automatycznie

traci to prawo. Mamy wiêc do czynienia ze schematem analogicznym do schematu

wyceny obligacji.

Do obliczenia wartoœci prawa wieczystego u¿ytkowania gruntu w obrocie pierwotnym,

tj. od Skarbu Pañstwa, mo¿na skorzystaæ z podstawowego wzoru wyceny

obligacji.

Zgodnie z przedstawionym w tabeli 1 wariantem A, nabycie prawa wieczystego

u¿ytkowania gruntu, któremu towarzyszy wp³ata 25% jego wartoœci, a nastêpnie

wnoszenie op³at rocznych równych 3% wartoœci gruntu mo¿na traktowaæ analogicznie

do jego zakupu za cenê 625,19 z³ ze œrodków uzyskanych z emisji obligacji o wartoœci

nominalnej 1000 z³, z terminem zapadalnoœci 99 lat, o stopie procentowej kuponu

3%, bez klauzuli o przedterminowym wykupie i przy cenie emisyjnej 250 z³

(25% wartoœci nominalnej). Warto przy tej okazji zauwa¿yæ, ¿e ró¿nica wartoœci

99-letniego annuity p³atnoœci kuponowych (374,70 z³) w stosunku do perpetuity

(375 z³) jest wartoœci¹ nieistotn¹ (0,30 z³).

1

Mo¿na tu doszukiwaæ siê analogii do wartoœci prawa poboru akcji lub opcji wykupu akcji.


128

Tadeusz Janusz, Daniel Stos

[688]

Warianty emisji obligacji

Tabela 1

Warianty

Wyszczególnienie A B C

WartoϾ nominalna 1000 1000 1000

Stopa procentowa kuponu 3% 6,001% 3%

P³atnoœæ kuponowa 30 60,01 30

Koszt kapita³u 8% 8% 8%

Stopa ceny emisyjnej 25% 25% 63%

Cena emisyjna obligacji 250 250 624,81

Termin zapadalnoœci w latach 99 99 99

PVA d

=((1+r)^n-1)/(1+r)^n *r 12,49 12,49 12,49

P³atnoœæ pocz¹tkowa 250 250 625

Zdyskontowana p³atnoœæ kuponowa 374,70 749,52 374,70

WartoϾ obecna wykupu 0,49 0,49 0,49

Razem wartoϾ obecna 625,19 1000,01 1000,00

Je¿eli zatem rynkowa wartoœæ gruntu wynosi³aby oko³o 625 z³, to mo¿na by³oby

powiedzieæ, ¿e nie wyst¹pi³a ró¿nica miêdzy wartoœci¹ gruntu i wartoœci¹ prawa wieczystego

u¿ytkowania. W wypadku wartoœci gruntu wy¿szej od 625 z³, np. 1000 z³,

nale¿a³oby przyj¹æ, ¿e wartoœæ gruntu jest wy¿sza od wartoœci prawa wieczystego

u¿ytkowania gruntu. Wartoœæ gruntu 1000 z³ musia³aby zostaæ bowiem zrównowa-

¿ona wy¿sz¹ stop¹ op³aty rocznej (np. 6%) lub wy¿sz¹ op³at¹ wstêpn¹ (np. 63%)

albo kombinacj¹ tych rozwi¹zañ (zob. warianty B i C). W praktyce op³ata wstêpna

za nabycie prawa wieczystego u¿ytkowania nie przekracza 25%, stopa op³aty rocznej

nie przekracza 3%, a w obrocie obserwuje siê wy¿sze wartoœci dla transakcji

obrotu gruntem ni¿ dla transakcji obrotu prawem wieczystego u¿ytkowania. Mo¿na

wiêc przyj¹æ, ¿e wskazana ró¿nica wartoœci wynika z uwzglêdnienia ryzyka nieodnowienia

prawa wieczystego u¿ytkowania i oznacza premiê za to ryzyko, gdy¿ istotnie

prawo odnowienia nie jest zagwarantowane.

W dalszych rozwa¿aniach przyjmiemy zatem, ¿e rozró¿nienie prawa wieczystego

u¿ytkowania gruntu od w³asnoœci gruntu jest konieczne z punktu widzenia wartoœci.

W naszym przyk³adzie wartoœæ prawa wieczystego u¿ytkowania gruntu o wartoœci

1000 z³ wynosi 625,19 z³ (tabela 1, wariant A).

Kolejny problem wyceny prawa wieczystego u¿ytkowania w obrocie wtórnym

mo¿na rozwi¹zaæ analogicznie, tj. równie¿ wykorzystuj¹c model wyceny wartoœci

obligacji. Nabycie prawa u¿ytkowania wieczystego w obrocie wtórnym mo¿na traktowaæ

jako alternatywê do pozyskania œrodków na zakup tego gruntu w drodze emisji

obligacji z terminem wykupu równym d³ugoœci okresu do up³ywu prawa u¿ytkowania

wieczystego (np. 80 lat, 50 lat, 20 lat, 10 lat) przy stopie procentowej kuponu

równej op³acie rocznej za wieczyste u¿ytkowanie.


[689] U¿ytkowanie wieczyste gruntów 129

Cena wieczystego u¿ytkowania gruntu w obrocie wtórnym

Tabela 2

Wyszczególnienie

Okres do up³ywu prawa wieczystego u¿ytkowania

99 80 70 60 50 40 30 20 10 0

PVA* d

= ((1+r)^n-1)/ (1+r)^n *r

12,49 12,47 12,44 12,38 12,23 11,92 11,26 9,82 6,71 0,00

WartoϾ nominalna

obligacji (wartoϾ

gruntu) 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000

Stopa procentowa

kuponu (stopa op³aty

rocznej) 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3%

WartoϾ kuponowa

(wartoœæ op³aty

rocznej) 30 30 30 30 30 30 30 30 30 30

Zdyskontowana suma

wartoœci kuponowych

(op³at) 374,82 374,21 373,28 371,30 367,00 357,74 337,73 294,54 201,30 0,00

WartoϾ obecna

wykupu (obecna

wartoϾ gruntu) 0,49 2,12 4,57 9,88 21,32 46,03 99,38 214,55 463,19 1000,00

Cena emisyjna

obligacji (cena

zbywcza prawa) 624,69 623,68 622,14 618,83 611,67 596,23 562,89 490,91 335,50 0,00

Odpis aktualizuj¹cy

(okresowa amortyzacja

prawa) 0,50 1,02 1,53 3,31 7,15 15,44 33,34 71,98 155,40 335,50

Prawo wieczystego u¿ytkowania gruntu o wartoœci 1000 z³ jest tyle warte w obrocie

wtórnym, ile wynosi ró¿nica miêdzy wartoœci¹ nominaln¹ obligacji z terminem

zapadalnoœci równym okresowi do up³ywu prawa wieczystego u¿ytkowania

a sum¹ zdyskontowanych op³at kuponowych (sum¹ zdyskontowanych op³at rocznych

za u¿ytkowanie wieczyste) i obecnej wartoœci gruntu.

Inaczej mówi¹c, wartoœæ prawa wieczystego u¿ytkowania gruntu w obrocie

wtórnym maleje wraz z up³ywem okresu, na który prawo to zosta³o udzielone i równa

siê wartoœci tego gruntu pomniejszonej o:

1) sumê zdyskontowanych op³at za u¿ytkowanie wieczyste pozostaj¹cych do

uiszczenia od momentu wyceny do koñca okresu u¿ytkowania;

2) zdyskontowan¹ wartoœæ tego gruntu na moment wyceny w stosunku do momentu

jego wygaœniêcia.


130

Tadeusz Janusz, Daniel Stos

[690]

W p

= W g

– PVA * a * W g


W g

(1 + r ) k

czyli:

W p

= W g

* (1 – PVA * a * – PV)

Gdzie:

W p

– wartoœæ prawa u¿ytkowania wieczystego

W g

РwartoϾ gruntu

a – stopa op³aty rocznej za u¿ytkowanie wieczyste

PVA – wspó³czynnik annuity dla liczby okresów pozostaj¹cych do wygaœniêcia

prawa u¿ytkowania wieczystego

PV – wspó³czynnik wartoœci bie¿¹cej

r – koszt kapita³u (dla inwestycji bez ryzyka, czyli np. oprocentowanie 52-tygodniowych

bonów skarbowych)

Zmiany wartoœci prawa wieczystego u¿ytkowania gruntu

Rysunek 1

wartoϾ prawa wieczystego

u¿ytkowania gruntu

Zaprezentowany model mo¿e byæ – naszym zdaniem – wykorzystany zarówno do

szacowania wartoœci prawa wieczystego u¿ytkowania w obrocie wtórnym, jak i do

bilansowej wyceny prawa wieczystego u¿ytkowania, czyli ustalania jego wartoœci godziwej,

nawi¹zuj¹cej do wartoœci rynkowej i uwzglêdniaj¹cej odpis aktualizuj¹cy.


[691] U¿ytkowanie wieczyste gruntów 131

Rysunek 2

Okresowe zmiany wartoœci odpisu aktualizuj¹cego (amortyzacyjnego)

wartoœæ prawa wieczystego u¿ytkowania gruntu

Wartoœæ godziwa prawa u¿ytkowania wieczystego zmniejsza siê corocznie o odpis

aktualizuj¹cy (odpis amortyzacyjny) równy spadkowi wartoœci ceny zbywczej

tego prawa (zob. tabela 2).

Model ten mo¿na te¿ wykorzystaæ do okreœlenia ceny wykupu gruntu od Skarbu

Pañstwa przez podmiot posiadaj¹cy dotychczas ten grunt na zasadach u¿ytkowania

wieczystego. W takim wypadku nale¿y przyj¹æ, ¿e:

1) cena wykupu gruntu zale¿y od rynkowej ceny gruntu, stopy I raty za u¿ytkowanie

wieczyste i stopy op³aty rocznej za to u¿ytkowanie;

2) w momencie nabycia prawa u¿ytkowania wieczystego cena wykupu gruntu na

w³asnoœæ od Skarbu Pañstwa równa siê ró¿nicy miêdzy wartoœci¹ gruntu (1000 z³)

a wartoœci¹ prawa wieczystego u¿ytkowania gruntu, tj. oszacowanego na ten moment

(625,19 z³ – zob. tabela 1);

3) wraz z okresem u¿ytkowania cena wykupu gruntu roœnie w kolejnych okresach

o kwotê równ¹ odpisowi aktualizuj¹cemu prawo u¿ytkowania wieczystego; tak

wiêc dla pierwszego roku dzier¿awy cena wykupu gruntu o wartoœci 1000 z³ wynosi³aby

375,31 z³, dla 20 roku wzros³aby do 376,32 z³, a 10 lat przed up³ywem terminu

wynios³aby 664,50 z³; w roku up³ywu terminu (w roku zwrotu gruntu) cena wykupu

by³aby równa wartoœci gruntu, tj. 1000 z³.


132

Tadeusz Janusz, Daniel Stos

[692]

Cena wykupu gruntu u¿ytkowanego wieczyœcie

Tabela 3

Wyszczególnienie

Okres do up³ywu prawa wieczystego u¿ytkowania

99 80 70 60 50 40 30 20 10 0

WartoϾ nominalna

obligacji (wartoϾ

gruntu) 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000

Stopa procentowa

kuponu (stopa

op³aty rocznej) 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3%

WartoϾ kuponowa

(wartoœæ op³aty

rocznej) 30 30 30 30 30 30 30 30 30 30

Zdyskontowana

suma wartoœci kuponowych

(op³at) 374,82 374,21 373,28 371,30 367,00 357,74 337,73 294,54 201,30 0,00

WartoϾ obecna

wykupu (wartoϾ

obecna gruntu) 0,49 2,12 4,57 9,88 21,32 46,03 99,38 214,55 463,19 1000,00

Cena emisyjna

obligacji (cena

zbywcza prawa) 624,69 623,68 622,14 618,83 611,67 596,23 562,89 490,91 335,50 0,00

Odpis aktualizuj¹cy

(okresowa

amortyzacja) 0,50 1,02 1,53 3,31 7,15 15,44 33,34 71,98 155,40 335,50

Odpis aktualizuj¹cy

narastaj¹co

(umorzenie) 0,50 1,51 3,05 6,36 13,52 28,96 62,30 134,28 289,69 625,19

Cena wykupu 375,31 376,32 377,86 381,17 388,33 403,77 437,11 509,09 664,50 1000,00

Rysunek 3

Zmiany ceny wykupu gruntu wraz z up³ywem okresu wieczystego u¿ytkowania


[693] U¿ytkowanie wieczyste gruntów 133

Pe³ne zestawienie tabelaryczne cen wykupu gruntu o wartoœci 1000 z³ u¿ytkowanego

wieczyœcie na zasadach okreœlonych w pierwszej kolumnie tabeli 1 przedstawia³oby

siê wiêc tak jak to zosta³o zaprezentowane w tabeli 4.

Cena wykupu gruntu u¿ytkowanego wieczyœcie

w poszczególnych latach u¿ytkowania wieczystego

Tabela 4

Cena wykupu o wartoœci 1000 z³, op³acie rocznej 3% i pierwszej racie 25%

Okresy do

Cena wykupu

up³ywu prawa 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

99-90 375,31 375,33 375,36 375,39 375,42 375,45 375,49 375,53 375,57 375,61

89-80 375,66 375,72 375,77 375,83 375,90 375,97 376,05 376,14 376,23 376,32

79-70 376,43 376,54 376,67 376,80 376,95 377,10 377,27 377,45 377,65 377,86

69-60 378,09 378,33 378,60 378,89 379,20 379,54 379,90 380,29 380,72 381,17

59-50 381,67 382,20 382,78 383,40 384,07 384,79 385,58 386,42 387,34 388,33

49-40 389,39 390,54 391,79 393,13 394,58 396,15 397,84 399,67 401,64 403,77

39-30 406,07 408,56 411,24 414,14 417,27 420,65 424,31 428,25 432,51 437,11

29-20 442,08 447,45 453,24 459,50 466,26 473,56 481,45 489,96 499,16 509,09

19-10 519,82 531,41 543,92 557,43 572,03 587,79 604,81 623,20 643,05 664,50

9-1 687,66 712,67 739,68 768,86 800,36 834,39 871,15 910,84 953,70 1000,00

Przedstawiony model wyceny móg³by wiêc s³u¿yæ do rozliczenia miêdzy posiadaczem

prawa u¿ytkowania wieczystego a Skarbem Pañstwa w razie wprowadzenia

przepisów likwiduj¹cych u¿ytkowanie wieczyste. Posiadacz u¿ytkowania wieczystego

mia³by wiêc prawo do:

1) zwrotu gruntu za op³at¹ uzyskan¹ od Skarbu Pañstwa w kwocie równej cenie

zbywczej prawa u¿ytkowania gruntu (zob. tabela 2);

2) wykupu gruntu po wp³acie ceny wykupu (zob. tabela 4).

prof. dr hab. Tadeusz Janusz

dr Daniel Stos

Uniwersytet £ódzki

Wydzia³ Ekonomiczno-Socjologiczny


INFORMACJA O WYNIKACH KONTROLI SKARBOWEJ W 2003 R.

1. Zatrudnienie

Na koniec 2003 r. stan zatrudnienia we wszystkich urzêdach kontroli skarbowej

wynosi³ 6653 osoby i by³ ni¿szy o 1710 osób w stosunku do stanu na koniec 2002 r.

Tak du¿e zmniejszenie zatrudnienia by³o skutkiem przede wszystkim odejœcia z dniem

1 wrzeœnia 2003 r. pracowników szczególnego nadzoru podatkowego do s³u¿b celnych

(wed³ug stanu na 31 grudnia 2002 r. w szczególnym nadzorze podatkowym

pracowa³o 1591 osób). Pozosta³e zmiany zatrudnienia wi¹za³y siê z rozpoczêtym

w koñcu 2003 r. przemieszczaniem siê czêœci dotychczasowych pracowników urzêdów

kontroli skarbowej do tworz¹cych siê urzêdów skarbowych do obs³ugi tzw.

du¿ych podmiotów.

W siedzibach urzêdów pracowa³y 4433 osoby (66,6% ogó³u zatrudnionych),

a w oœrodkach zamiejscowych by³o zatrudnionych 2220 osób (33,4% ogó³u zatrudnionych).

W 2002 r. oœrodki zatrudnia³y 34,5% ogó³u zatrudnionych.

W urzêdach kontroli skarbowej 95% ogó³u zatrudnionych stanowili pracownicy

korpusu s³u¿by cywilnej. W korpusie s³u¿by cywilnej w 2003 r. by³o:

· 2568 inspektorów kontroli skarbowej, którzy stanowili 40,6% ogó³u pracowników

korpusu. W 2002 r. by³o 2788 inspektorów. Spadek liczby inspektorów o 220 osób

by³ spowodowany przede wszystkim odejœciem z kontroli skarbowej szczególnego

nadzoru podatkowego (137 inspektorów).

· 2573 pracowników merytorycznych wykonuj¹cych czynnoœci kontrolne, którzy

stanowili 40,7% korpusu s³u¿by cywilnej. W 2002 r. by³o 3943 pracowników

merytorycznych (w tym 1401 pracowników szczególnego nadzoru podatkowego).

· 1181 osób, które nale¿a³y do grupy pozosta³ych pracowników stanowi¹cej

18,8% korpusu. W 2002 r. pozosta³ych pracowników by³o 1290 (w tym 52 pracowników

szczególnego nadzoru podatkowego).


[695] Informacja o kontroli skarbowej 135

2. Ogólne wyniki kontroli

W 2003 r. urzêdy kontroli skarbowej zakoñczy³y ³¹cznie 19 546 kontroli, z tego

61,9% stanowi³y kontrole objête planami opracowanymi przez urzêdy we w³asnym

zakresie (12 092), 5,8% kontroli zosta³o zrealizowanych w ramach planów kontroli

koordynowanych opracowanych przez Ministerstwo Finansów (1114), a 32,3% zrealizowano

wed³ug w³asnego rozeznania lub na zlecenie innych organów jako kontrole

pozaplanowe – doraŸne (6340). W grupie kontroli doraŸnych by³o 1116 kontroli

tzw. krzy¿owych. Stanowi³y one 5,7% ogó³u zrealizowanych kontroli, a by³y

podejmowane w celu zbadania dokumentów u kontrahentów podatników, których

wczeœniej objêto kontrol¹ skarbow¹.

Przez wiele lat a¿ do 2003 r. w³¹cznie nastêpowa³o ukierunkowanie dzia³alnoœci

urzêdów kontroli skarbowej na du¿e podmioty gospodarcze. Skutkowa³o to zwiêkszon¹

efektywnoœci¹ wyników. Równoczeœnie, ze wzglêdu na charakter wymienionej

grupy podatników, wyd³u¿a³ siê œredni czas poœwiêcony na przygotowanie i przeprowadzenie

jednej kontroli skarbowej. Znalaz³o to odzwierciedlenie w spadaj¹cej

systematycznie liczbie kontroli zrealizowanych. W porównaniu z 1999 r. w 2000 r.

nast¹pi³ spadek liczby zakoñczonych kontroli o 8,0%, w 2001 r., o 17,3%, w 2002 r.

o 24,6%, a w 2003 r. o 36,5%.

Rok Liczba kontroli Ustalenia skutkuj¹ce przypisami w tys. z³

1999 30 792 2 441 086

2000 28 339 3 482 303

2001 25 465 4 647 280

2002 23 207 4 884 532

2003 19 546 4 905 202

Struktura podmiotowa przeprowadzonych kontroli przedstawia siê nastêpuj¹co

(w % ³¹cznej liczby kontroli):

2001 r. 2002 r. 2003 r.

· spó³ki prawa handlowego 35,2% (8964) 42,8% (9930) 46,4% (9063)

· osoby fizyczne 34,8% (8856) 35,5% (8235) 36,3% (7097)

· spó³ki prawa cywilnego 14,9% (3787) 9,5% (2205) 5,9% (1159)

· przedsiêbiorstwa pañstwowe,

pañstwowe jednostki organizacyjne,

jednoosobowe spó³ki

Skarbu Pañstwa oraz spó³dzielnie 7,2% (1840) 5,4% (1247) 4,9% (961)

· fundusze i fundacje 0,9% (225) 0,2% (55) 0,2% (37)

· pozosta³e podmioty 7,0% (1793) 6,6% (1535) 6,3% (1229)


136 Informacja o kontroli skarbowej

[696]

Liczba postêpowañ kontrolnych zrealizowanych w 2003 r.

W 2003 r. organy kontrolne, oprócz pe³nych kontroli skarbowych, prowadzi³y

czynnoœci sprawdzaj¹ce dokumenty u kontrahentów kontrolowanego podatnika.

Dotyczy³o to w szczególnoœci kontroli w zakresie podatku od towarów i us³ug (tzw.

kontrole krzy¿owe faktur). Wymienione czynnoœci kontrolne s¹ prowadzone przy

zastosowaniu uproszczonej procedury, bez wystawionego upowa¿nienia, a tylko po

okazaniu legitymacji przez inspektora kontroli skarbowej. W ci¹gu 2003 r. s³u¿by

kontroli skarbowej dokona³y 12 112 czynnoœci tego typu (86,7% wykonania 2002 r.).

W wyniku wszystkich kontroli skarbowych zakoñczonych w 2003 r. ujawniono

nieprawid³owoœci na ³¹czn¹ kwotê 20 764 587 tys. z³, tj. 67,3% wykonania 2002 r.

3. Kontrole podatkowe

Realizuj¹c nadrzêdny cel postawiony w 2003 r. przed kontrol¹ skarbow¹, tj. zwiêkszenie

dodatkowych wp³ywów bud¿etowych, podstawowym obszarem dzia³ania s³u¿b

kontroli skarbowej w ubieg³ym roku by³a kontrola podatkowa. W zdecydowanej liczbie

przypadków obejmowano ni¹, u poszczególnych kontrolowanych podatników,

wszystkie tytu³y podatkowe i pe³ny okres podlegaj¹cy kontroli. Pe³n¹ kontrolê podatkow¹

realizowano w podmiotach, w których, na podstawie wstêpnych ustaleñ, istnia-

³o znaczne prawdopodobieñstwo wykrycia naruszeñ przepisów podatkowych.

W wyniku przeprowadzonych w ubieg³ym roku kontroli u kontrolowanych podmiotów

ujawniono zaleg³oœci podatkowe w ³¹cznej wysokoœci 4 867, 491 tys. z³, tj.

o 1,8% wiêkszej ni¿ w 2002 r. Na wzrost tej kwoty najwiêkszy wp³yw mia³y zwiêkszone

ustalenia w zakresie podatku od towarów i us³ug oraz podatku akcyzowego (wzrost


[697] Informacja o kontroli skarbowej 137

o 11,1%) oraz w mniejszym stopniu podatku dochodowego od osób fizycznych

(wzrost o 10,6%). W zakresie podatku dochodowego od osób prawnych nast¹pi³

spadek ustaleñ (o 24,2%).

Struktura wykrytych zaleg³oœci podatkowych w 2003 r. przedstawia³a siê nastêpuj¹co:

· podatek od towarów i us³ug oraz podatek akcyzowy ³¹cznie – 73,1% (w 2002 r.

– 67,0%),

· podatek dochodowy od osób prawnych – 16,9% (w 2002 r. – 22,8%),

· podatek dochodowy od osób fizycznych – 7,2% (w 2002 r. – 6,6%),

· pozosta³e (podatki i op³aty lokalne, podatki maj¹tkowe, wp³aty na pañstwowe

fundusze celowe itp.) – 2,8% (w 2002 r. – 3,6%).

Ponadto, w wyniku kontroli przeprowadzonych przez organy kontroli skarbowej,

w 2003 r. ujawniono nieuzasadnione pobranie dotacji na kwotê – 37 711 tys. z³

(36,0% wykonania 2002 r.).

Struktura stwierdzonych w 2003 r. zaleg³oœci podatkowych i bezzasadnie pobranych

dotacji ³¹cznie, wed³ug grup podmiotów, przedstawia siê nastêpuj¹co:

· spó³ki prawa handlowego – 67,8% (3 324 324 tys. z³),

· osoby fizyczne – 24,2% (1 187 861 tys. z³),

· spó³ki prawa cywilnego – 2,5% (124 459 tys. z³),

· przedsiêbiorstwa pañstwowe, pañstwowe jednostki organizacyjne, jednoosobowe

spó³ki Skarbu Pañstwa oraz spó³dzielnie – 1,3% (63 764 tys. z³),

· fundusze i fundacje – 0,7% (32 639 tys. z³),

· pozosta³e podmioty – 3,5% (172 155 tys. z³).

Struktura ustaleñ podatkowych w 2003 r. wed³ug grup podmiotów


138 Informacja o kontroli skarbowej

[698]

W 2003 r. w zwi¹zku z wszczêtymi postêpowaniami kontrolnymi, zgodnie z procedur¹

przewidzian¹ w art. 33a ustawy o kontroli skarbowej, urzêdy kontroli skarbowej

wyst¹pi³y, w toku 120 kontroli, 289 razy do instytucji finansowych o udzielenie

informacji stanowi¹cych tajemnicê bankow¹.

W zwi¹zku z postêpowaniami kontrolnymi wszczêtymi w 2002 r., urzêdy kontroli

skarbowej wyst¹pi³y, w toku 63 kontroli, 148 razy do instytucji finansowych

o udzielenie informacji stanowi¹cych tajemnicê bankow¹.

W 2003 r. by³o 1 wyst¹pienie do banku o udzielenie informacji stanowi¹cych

tajemnicê bankow¹ (art. 33 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej) w zwi¹zku z wszczêtym

postêpowaniem przygotowawczym w sprawie karnej skarbowej. W 2002 r. nie

by³o takich wyst¹pieñ.

W stosunku do 343 kontrolowanych podatników wyst¹piono z ¿¹daniami sporz¹dzenia

oœwiadczeñ o stanie maj¹tkowym (w 2002 r. – 450 ¿¹dañ). Zosta³y one

wykorzystane w roku postêpowañ kontrolnych w czêœci dotycz¹cej Ÿróde³ pochodzenia

przychodu, w szczególnoœci osób fizycznych, które pomimo wykazywania

straty w prowadzonej dzia³alnoœci zgromadzi³y znaczny maj¹tek.

Ponadto w 3 przypadkach uzyskano zgodê prokuratora na przeprowadzenie czynnoœci

kontrolnych w lokalach zamieszkanych przez osoby fizyczne.

Organy kontroli skarbowej, maj¹c na uwadze prawid³owe zabezpieczenie interesów

Skarbu Pañstwa, wnioskowa³y do organów podatkowych o dokonanie zabezpieczeñ

maj¹tkowych na poczet ustalonych zaleg³oœci podatkowych. Wnioski sporz¹dzano

w przypadkach, w których zachodzi³o uzasadnione podejrzenie unikania

przez kontrolowany podmiot zap³aty zaleg³ego podatku.

W 2003 r., w toku wykonywania kontroli podatkowych, kieruj¹c siê wy¿ej okreœlonymi

zasadami, sporz¹dzono 433 wnioski o zabezpieczenie maj¹tkowe na poczet

ujawnionych zaleg³oœci podatkowych na ogóln¹ kwotê 1 154 464 tys. z³ (o 46,4%

wiêksz¹ ni¿ w 2002 r.), a wartoœæ dokonanych zabezpieczeñ wynios³a 942 332 tys. z³

(o 131,4% wiêcej ni¿ w 2002 r.), tj. 81,6% kwoty wnioskowanej. W 2002 r. wartoœæ

dokonanych zabezpieczeñ wynios³a 407 743 tys. z³, tj. 51,7 kwoty wnioskowanej.

Kontrola skarbowa, realizuj¹c swoje ustawowe zadania, wspó³pracowa³a ze s³u¿-

bami podatkowymi innych pañstw w zakresie wymiany informacji podatkowych.

W 2003 r. urzêdy kontroli skarbowej skierowa³y do zagranicznych w³adz podatkowych

58 wniosków w celu uzyskania informacji o 190 podmiotach zagranicznych.

W wiêkszoœci zapytania do w³adz podatkowych dotyczy³y istnienia podmiotu zagranicznego

i prowadzenia przez niego dzia³alnoœci, transakcji miêdzynarodowych

oraz ustalenia powi¹zañ miêdzy podmiotami krajowymi i zagranicznymi.

Wyst¹pienia zosta³y skierowane do nastêpuj¹cych krajów, z którymi Polska zawar³a

umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania: Niemcy – 15 wyst¹pieñ w sprawie

27 podmiotów zagranicznych, Ukraina – 8 (87 podmiotów), USA – 5 (9 podmiotów),

Rosja – 4 (18 podmiotów), Holandia – 2(5 podmiotów), Litwa – 3 (4 podmioty),


[699] Informacja o kontroli skarbowej

139

£otwa, Cypr – po 2 wyst¹pienia (po 3 podmioty), S³owenia i Szwecja po 2 wyst¹pienia

(po 2 podmioty), Wielka Brytania – 2 (4 podmioty), po jednym wyst¹pieniu

do Bia³orusi (9 podmiotów), Zjednoczonych Emiratów Arabskich (4 podmioty),

Hiszpanii (3 podmioty), Francji (3 podmioty) oraz po jednym wyst¹pieniu w sprawie

jednego podatnika do Turcji, Singapuru, Indonezji, Irlandii, Finlandii, Szwajcarii

i Hongkongu.

W 2003 r. polska administracja skarbowa uzyska³a 11 odpowiedzi od zagranicznych

w³adz podatkowych w sprawie 11 podatników.

4. Kontrole niepodatkowe (naruszenia przepisów w zakresie finansów

publicznych i inne naruszenia dyscypliny finansowej oraz naruszenia

prawa dewizowego)

W 2003 r., poza zaleg³oœciami podatkowymi i bezzasadnie pobranymi dotacjami,

w toku kontroli skarbowych stwierdzono równie¿:

· naruszenia przepisów w zakresie finansów publicznych na kwotê 1 071 072 tys. z³

(spadek o 32,8% w stosunku do 2002 r.),

· inne naruszenia dyscypliny finansowej (dotyczy³y naruszenia przepisów m.in.

w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Pañstwa i pañstwowych funduszy celowych,

ustawy o rachunkowoœci, obrotu bezgotówkowego) na kwotê – 3 287 600 tys. z³

(spadek o 30,3% w stosunku do 2002 r.).

· naruszenia prawa dewizowego na kwotê – 11 500 713 tys. z³ (spadek o 41,5%

w stosunku do 2002 r.).

Struktura stwierdzonych w 2003 r. ustaleñ niepodatkowych, wed³ug grup podmiotów,

przedstawia siê nastêpuj¹co:

· spó³ki prawa handlowego – 83,1% (13 174 736 tys. z³),

· osoby fizyczne – 6,0% (960 128 tys. z³),

· przedsiêbiorstwa pañstwowe, pañstwowe jednostki organizacyjne, jednoosobowe

spó³ki Skarbu Pañstwa oraz spó³dzielnie – 5,8% (911 913 tys. z³),

· spó³ki prawa cywilnego – 0,4% (64 395 tys. z³),

· fundusze i fundacje – 0,3% (52 651 tys. z³),

· pozosta³e podmioty – 4,4% (695 564 tys. z³).

W 2003 r. zakoñczono 943 kontrole badaj¹ce zagadnienia przestrzegania przepisów

w zakresie finansów publicznych. W toku 376 kontroli stwierdzono nieprawid³owoœci

dotycz¹ce naruszenia dyscypliny finansów publicznych na kwotê 1 071 072 tys. z³. Ustalenia

przypadaj¹ce na 1 kontrolê w omawianym zakresie wynios³y oko³o 2849 tys. z³.

W 2002 r. zakoñczono 1133 kontrole badaj¹ce przestrzeganie przepisów w zakresie

wydatkowania œrodków publicznych. W toku 366 kontroli stwierdzono nie-


140

Informacja o kontroli skarbowej

[700]

prawid³owoœci na kwotê 1 593 850 tys. z³. Ustalenia przypadaj¹ce na 1 kontrolê

wynios³y – 4354 tys. z³.

Struktura ustaleñ niepodatkowych w 2003 r. wed³ug grup podmiotów

W zwi¹zku ze stwierdzonymi naruszeniami dyscypliny finansów publicznych,

w 2003 r. skierowano do rzecznika dyscypliny finansów publicznych 196 zawiadomieñ

dotycz¹cych 31 osób o ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W analizowanym okresie komisje orzekaj¹ce w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów

publicznych rozpatrzy³y wnioski dotycz¹ce 64 osób i ukara³y – 26 osób, w tym

upomnieniem lub nagan¹ – 25, a kar¹ pieniê¿n¹ 1 osobê. Odst¹piono od wymierzenia

kary wobec 31 osób, uniewinniono 6 osób i umorzono postêpowanie wobec 1 osoby.

W 2002 r. skierowano 202 zawiadomienia o ukaranie za naruszenie dyscypliny

finansów publicznych – 441 osób.

5. Postêpowanie karne skarbowe

W 2003 r. inspektorzy kontroli skarbowej wszczêli ogó³em 8723 dochodzenia karne

skarbowe. W tym samym czasie zakoñczono 9091 spraw, przy czym w 1826 przypadkach

skierowano do s¹du akty oskar¿enia. Zarzut pope³nienia przestêpstwa lub

wykroczenia skarbowego przedstawiono 7432 osobom.

W omawianym okresie os¹dzono 1938 osób, skazano 1221 osób, uniewinniono

87 osób. S¹d umorzy³ postêpowanie wobec 581 osób.


[701] Informacja o kontroli skarbowej 141

W 2003 r. inspektorzy wnieœli do s¹dów 4951 wniosków o dobrowolne poddanie

siê odpowiedzialnoœci na ³¹czn¹ kwotê 4513,1 tys. z³ uiszczon¹ przez podejrzanych

tytu³em kary grzywny. W analizowanym okresie s¹dy rozpatrzy³y i zezwoli³y

na dobrowolne poddanie siê odpowiedzialnoœci w 4847 przypadkach i orzek³y tytu-

³em kary grzywny ³¹cznie – 4858,0 tys. z³.

Inspektorzy kontroli skarbowej wystawili ogó³em 940 mandatów karnych gotówkowych.

Kwota na³o¿onych tymi mandatami grzywien uiszczonych przez sprawców

wynios³a – 116,4 tys. z³. Ponadto inspektorzy wystawili 5278 mandatów karnych

kredytowych na kwotê – 807,1 tys. z³, a kwota uiszczonych grzywien wynios³a

– 760,7 tys. z³.

6. Wnioski

· Kwota ustalonych przez kontrolê skarbow¹ zaleg³oœci podatkowych w trakcie

ca³ego 2003 r. by³a o 1,8% wy¿sza od ustaleñ za 2002 r. Równoczeœnie w czwartym

kwartale 2003 r. nast¹pi³ spadek ustaleñ w tym zakresie o 20,8% w stosunku do

czwartego kwarta³u 2002 r., co przejœciowo mog³o mieæ zwi¹zek z trwaj¹cym w koñcu

2003 r. procesem przekszta³ceñ w s³u¿bach skarbowych i tworzeniem urzêdów skarbowych

do obs³ugi tzw. du¿ych podmiotów.

· Powy¿ej wspomniane zjawisko spadku wyników dotyczy³o w najwiêkszym

zakresie podatku dochodowego od osób prawnych. W ca³ym 2003 r. ustalenia odnosz¹ce

siê do tego podatku spad³y o 24,2% w stosunku do 2002 r., przy czym w czwartym

kwartale 2003 r. spadek ustaleñ w tym zakresie wyniós³ a¿ 71,3% w stosunku

do czwartego kwarta³u 2002 r.

· W czwartym kwartale 2003 r. nast¹pi³o znacz¹ce obni¿enie ustaleñ w zakresie

podatku dochodowego od osób fizycznych, które spad³y o 30,0% w porównaniu

z czwartym kwarta³em 2002 r., a w ca³ym 2003 r. by³y o 10,6% wy¿sze od wyników

2002 r.

· Ustalenia w zakresie podatku od towarów i us³ug oraz podatku akcyzowego

by³y w ca³ym 2003 r. o 11,1% wy¿sze od wyników uzyskanych w 2002 r., a w czwartym

kwartale 2003 r. o 6,2% wiêksze od uzyskanych w czwartym kwartale 2002 r.

· Utrzymuj¹ca siê dynamika wzrostu ustaleñ w zakresie podatku od towarów

i us³ug oraz podatku akcyzowego, zarówno w ca³ym 2003 r., jak i czwartym kwartale

2003 r. (przy spadku ustaleñ w zakresie podatków dochodowych), mo¿e œwiadczyæ

o mniejszym uzale¿nieniu tej grupy ustaleñ od zmiany struktury podatników

podlegaj¹cych kontroli skarbowej.

· W zakresie naruszeñ przepisów dotycz¹cych finansów publicznych za ca³y

2003 r. nast¹pi³ spadek ustaleñ o 32,8% w stosunku do 2002 r. a za sam czwarty


142 Informacja o kontroli skarbowej

[702]

kwarta³ 2003 r. w stosunku do czwartego kwarta³u 2002 r. wzrost ustaleñ o 9,5%, co

mo¿na uznaæ za pozytywny kierunek zmian.

· Poprawi³a siê struktura ustaleñ dokonanych przez kontrolê skarbow¹, gdy¿

udzia³ ustaleñ podatkowych w ogólnej kwocie stwierdzonych nieprawid³owoœci

wzrós³ z 15,8% w 2002 r. do 23,6% w 2003 r. Spadek pozosta³ych ustaleñ dotyczy³

przede wszystkim formalnych ustaleñ w zakresie przestrzegania prawa dewizowego.

W czwartym kwartale 2003 r. w stosunku do czwartego kwarta³u 2002 r. poprawa

ta nie by³a ju¿ tak znacz¹ca – wzrost z 20,6% do 22,1%*.

*

* Przedruk z „Biuletynu Skarbowego” Ministerstwa Finansów, nr 2 (56)2004, s.13-17.


Listy do redakcji

WYSOKIE NARZUTY NA P£ACE – PRAWDA CZY FA£SZ?

Jednym z najwa¿niejszych problemów spo³eczno-politycznych naszego kraju jest

bez w¹tpienia wysoki poziom bezrobocia. Walka z tym zjawiskiem musi wiêc si³¹

rzeczy stanowiæ g³ówny cel realizowanej przez pañstwo polityki gospodarczej, przy

czym – co szczególnie istotne – cel ten powinien byæ realizowany ponad istniej¹cymi

podzia³ami politycznymi. Problem polega jednak nie tyle na wytyczeniu ogólnego

kierunku dzia³ania, ile na sprecyzowaniu konkretnych mechanizmów i instrumentów,

których wdro¿enie da³oby gwarancjê realnego wzrostu zatrudnienia. A w tym zakresie

mamy niestety do czynienia z wieloma b³êdnymi koncepcjami i propozycjami.

Przyk³adem mo¿e tu byæ doœæ rozpowszechniony w naszym kraju pogl¹d, ¿e

wysoki poziom bezrobocia spowodowany jest w du¿ym stopniu zbyt wysokimi narzutami

na p³ace. Gdyby te narzuty obni¿yæ, to w krótkim czasie – oczywiœcie wed³ug

zwolenników tej hipotezy – bezrobocie zmniejszy³oby siê w sposób odczuwalny.

Nietrudno siê domyœliæ, ¿e pogl¹d ten lansowany jest przede wszystkim przez

œwiat biznesu, który z tytu³u ewentualnego obni¿enia narzutów na wynagrodzenia

odniós³by wymierne korzyœci finansowe. Nie ma natomiast pewnoœci, ¿e obni¿ka ta

przynios³aby efekt w postaci dodatkowych miejsc pracy. Dlatego te¿ zaskoczy³ mnie

nieco fakt, ¿e teza ta zosta³a postawiona niemal jako pewnik w interesuj¹cym sk¹din¹d

opracowaniu „Sytuacja spo³eczno-gospodarcza Polski z zarysem prognozy œrednioterminowej”,

którego autorem jest przedstawiciel Rz¹dowego Centrum Studiów

Strategicznych Pan Tadeusz Chroœcicki 1 . W odniesieniu do przedstawionej wy¿ej

kwestii autor stwierdza: „Na funkcjonowanie rynku pracy w dalszym ci¹gu negatywnie

wp³ywa³y m.in. wysokie narzuty na p³ace, w znacznym stopniu podnosz¹ce

koszty zatrudnienia, a tym samym niesprzyjaj¹ce powstawaniu nowych miejsc

pracy” (s. 39).

1

Zob. „Kontrola Pañstwowa” nr 5/2003.


144

Listy do redakcji

[704]

Takie postawienie sprawy jest, moim zdaniem, powa¿nym b³êdem. Nietrudno

bowiem przewidzieæ, ¿e ewentualne zastosowanie siê prowadzonej przez pañstwo

polityki spo³eczno-gospodarczej do tak sformu³owanego postulatu przynios³oby

gospodarce narodowej ogromne straty, zarówno wymierne, jak i niewymierne. Szczególnie

istotny by³by tu oczywiœcie relatywny spadek dochodów takich instytucji, jak

Zak³ad Ubezpieczeñ Spo³ecznych, Narodowy Fundusz Zdrowia czy Fundusz Pracy,

na co – z oczywistych wzglêdów – nasze pañstwo nie mo¿e sobie pozwoliæ. Teoretycznie

bior¹c, mo¿na by tu jedynie rozwa¿yæ mo¿liwoœæ ewentualnej likwidacji

jednego tylko narzutu na wynagrodzenia, a mianowicie narzutu na Zak³adowy Fundusz

Œwiadczeñ Socjalnych. Fundusz ten wpisany jest w ciê¿ar kosztów przedsiêbiorstwa

i jego ewentualna likwidacja obni¿y³aby szeroko rozumiane koszty pracy.

W praktyce jednak mo¿liwoœci wprowadzenia tego typu zmiany o charakterze systemowym

s¹ niewielkie, a œciœlej mówi¹c – ¿adne. Trudno sobie bowiem wyobraziæ

ogromne konsekwencje spo³eczne samego nawet wniesienia na forum parlamentu

projektu ustawy przewiduj¹cej likwidacjê ZFŒS, nie mówi¹c ju¿ o ostatecznym

uchwaleniu takiego aktu prawnego i wdro¿eniu go w ¿ycie.

Generalnie mo¿na zatem stwierdziæ, ¿e istniej¹ce realia spo³eczno-gospodarcze,

zarówno w skali makro, jak i mikro, ca³kowicie uniemo¿liwiaj¹ dokonanie jakichkolwiek

obni¿ek narzutów na p³ace.

Podkreœliæ jednak nale¿y, ¿e o ile wspomniany wy¿ej brak œcis³ej zale¿noœci pomiêdzy

wysokoœci¹ narzutów na wynagrodzenia a poziomem zatrudnienia dotyczy

z ca³¹ pewnoœci¹ firm oficjalnie zarejestrowanych i prowadz¹cych legalnie dzia³alnoœæ

gospodarcz¹, to w wypadku firm funkcjonuj¹cych w szarej strefie sytuacja nie

jest ju¿ tak jednoznaczna. Nie mo¿na mianowicie wykluczyæ, ¿e jednym z wa¿niejszych

czynników sk³aniaj¹cych jednostki gospodarcze, czy raczej osoby fizyczne,

do funkcjonowania w szarej strefie mog¹ w³aœnie byæ analizowane tu zbyt wysokie

obci¹¿enia wynagrodzeñ, co z oczywistych wzglêdów przemawia³oby za daleko id¹cym

zmniejszeniem tych obci¹¿eñ. G³êbsza analiza wskazuje jednak, ¿e rozumowanie

to jest ca³kowicie b³êdne. Problem polega bowiem na tym, ¿e ju¿ same próby

ulegania polityki gospodarczej pañstwa postulatom czy wrêcz naciskom szarej strefy

by³yby bardzo niebezpiecznym precedensem, który móg³by prowadziæ gospodarkê

narodow¹ na przys³owiowe manowce. Nie jest tajemnic¹, ¿e stosunki pracownicze

w szarej strefie odbiegaj¹ – najdelikatniej mówi¹c – od stosowanych w tym

zakresie rozwi¹zañ formalnoprawnych. A œciœlej – najczêœciej przybieraj¹ formê ró¿-

nego rodzaju patologii i wynaturzeñ. Ewentualne obni¿enie poziomu narzutów na

wynagrodzenia jako element systemowy maj¹cy zachêciæ szar¹ strefê do legalizowania

prowadzonej dzia³alnoœci by³by, moim zdaniem, form¹ poœredniej akceptacji

dla stosowanych w tej sferze mechanizmów, co w efekcie oddala³oby nasz¹ gospodarkê

od wystêpuj¹cych w dziedzinie stosunków pracowniczych rozwi¹zañ i standardów

cywilizacyjnych. Dlatego te¿ trzeba by zmierzaæ akurat w odwrotnym kie-


[705] Listy do redakcji 145

runku. Œciœlej mówi¹c – nale¿a³oby w zasadniczy sposób wzmóc kontrole maj¹ce na

celu likwidacjê, a przynajmniej ograniczenie szarej strefy, czego koñcowym efektem

by³by z ca³¹ pewnoœci¹ relatywny wzrost zatrudnienia (oczywiœcie tego legalnego).

Wprawdzie osi¹gniêcie wysokiej efektywnoœci takich kontroli nie jest z obiektywnych

wzglêdów spraw¹ ³atw¹, ale problem tkwi raczej w braku odpowiednio silnej woli

politycznej, nie zaœ w doborze odpowiednich metod i instrumentów kontrolnych.

Kwestia ta powinna byæ równie¿ przeanalizowana w kontekœcie standardów i rozwi¹zañ

stosowanych w krajach Unii Europejskiej. Wprawdzie kraje cz³onkowskie

Unii zachowuj¹ – formalnie bior¹c – pe³n¹ autonomiê i swobodê dzia³ania w tym

zakresie, jednak faktem jest, ¿e wystêpuj¹ce aktualnie ró¿nice co do wysokoœci narzutów

na wynagrodzenia powinny byæ stopniowo niwelowane. W przysz³oœci proces

niwelowania tych ró¿nic wydaje siê zreszt¹ nieunikniony. Jak wynika z posiadanych

przeze mnie informacji, obowi¹zuj¹ce aktualnie w naszym kraju narzuty na

p³ace nie odbiegaj¹ w istotny sposób od analogicznych wskaŸników stosowanych

w krajach Unii, a w porównaniu z pañstwami o wysokim poziomie œwiadczeñ spo-

³ecznych s¹ one z ca³¹ pewnoœci¹ znacznie ni¿sze. Nie dysponujê niestety szczegó-

³owymi wskaŸnikami i dlatego wydaje mi siê, ¿e by³oby dobrze, gdyby kwestia ta

zosta³a szczegó³owo przedstawiona na ³amach „Kontroli Pañstwowej” przez specjalistê

w tej dziedzinie, co z pewnoœci¹ stanowi³oby istotny przyczynek do analizowanego

tu tekstu T. Chroœcickiego. Byæ mo¿e okaza³oby siê wówczas, ¿e w kontekœcie

naszej akcesji do Unii powinniœmy raczej zmierzaæ do podwy¿szenia narzutów na

p³ace, nie zaœ do ich obni¿enia, jak to obecnie postuluj¹ panowie biznesmeni i niektóre

instytucje rz¹dowe.

Adam Zych

Tarnów


WSPÓ£PRACA MIÊDZYNARODOWA

Wspó³praca najwy¿szych organów kontroli

w celu redukcji problemów regionalnych

Najwy¿sza Izba Kontroli prowadzi kontrole dotycz¹ce problemów ochrony œrodowiska

od ponad 35 lat. Pocz¹tkowo NIK ogranicza³a siê do badania specyficznych

problemów, takich jak np. przestrzeganie warunków okreœlonych w pozwoleniach

wodnoprawnych czy respektowanie rz¹dowych nakazów dotycz¹cych

u¿ytkowania zasobów œrodowiska. W miarê wzrostu œwiadomoœci ekologicznej spo-

³eczeñstwa, jak i zwiêkszania siê liczby uregulowañ prawnych dotycz¹cych ochrony

œrodowiska, NIK dostosowywa³a swoje programy kontrolne do oczekiwañ spo³eczeñstwa

oraz do nowych, zarówno krajowych, jak i miêdzynarodowych, wymagañ

prawnych. NIK kontroluje w zakresie ochrony œrodowiska wykonywanie przez administracjê

rz¹dow¹ i samorz¹dow¹ obowi¹zków wynikaj¹cych z przepisów prawnych;

bada m.in. stosowanie op³at za gospodarcze korzystanie ze œrodowiska oraz

kar za przekraczanie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeñ; bada politykê pañstwa

w dziedzinach dotycz¹cych ochrony œrodowiska i jej realizacjê oraz racjonalnoœæ

wykorzystania œrodków finansowych na te cele.

Bior¹c pod uwagê doœwiadczenia w prowadzeniu kontroli œrodowiska, w 1999 r.

powierzono NIK funkcjê koordynatora Grupy Roboczej EUROSAI ds. Kontroli Œrodowiska

(grupa zosta³a powo³ana rezolucj¹ IV Kongresu EUROSAI w Pary¿u, w maju

1999 r.). Celem grupy jest m.in. podejmowanie inicjatyw w³¹czania najwy¿szych organów

kontroli krajów europejskich do inicjowania miêdzynarodowych kontroli œrodowiska,

organizacja warsztatów i seminariów oraz dzia³alnoœæ szkoleniowa dotycz¹ca

zarówno wyników, jak i doœwiadczeñ z kontroli prowadzonych w zakresie ochrony

œrodowiska, a tak¿e promocja dzia³añ grupy roboczej przez informacjê przekazywan¹

za poœrednictwem Internetu. Obecnie Grupa Robocza EUROSAI ds. Kontroli Œrodowiska

zrzesza 33 kraje Europy i jest najaktywniejsz¹ grup¹ robocz¹ INTOSAI.

Oprócz wspó³pracy z krajami Europy Œrodkowej i Wschodniej, w ostatnich latach

NIK przeprowadzi³a wspólne kontrole równoleg³e – w tym koordynowane –

z krajami s¹siaduj¹cymi z Polsk¹. Wspólna kontrola równoleg³a – zgodnie z wytycznymi

stosowania standardów kontroli INTOSAI – polega na tym, ¿e najwy¿sze


[707] Wspó³praca miêdzynarodowa 147

organy kontroli, które w niej uczestnicz¹, okreœlaj¹ w ramach w³asnych zakresów

dzia³alnoœci te same cele dla badanego przedmiotu. Natomiast w kontroli koordynowanej

ka¿dy z uczestnicz¹cych najwy¿szych organów kontroli bada wspólny przedmiot

i choæ cele mog¹ byæ odmienne, organy te œciœle wspó³pracuj¹ ze sob¹, co umo¿-

liwia wymianê informacji i wzbogaca w ten sposób poszczególne kontrole.

Historia prowadzenia przez NIK wspólnych kontroli równoleg³ych siêga ostatniego

dziesiêciolecia. W 1995 r. NIK wraz z Izb¹ Kontroli Republiki Bia³oruœ przeprowadzi³a

kontrolê ochrony Puszczy Bia³owieskiej, która jest jedynym zwartym, o nienaruszonej

substancji, kompleksem leœnym Europy, znajduj¹cym siê po obu stronach

granicy (po stronie polskiej 632 km 2 , po stronie bia³oruskiej 874 km 2 ). Ustalenia kontroli

pozwoli³y na wskazanie wystêpuj¹cych nieprawid³owoœci w ochronie Puszczy

Bia³owieskiej na tle obowi¹zuj¹cych w obu pañstwach przepisów prawa i koniecznoœci

nawi¹zania œcis³ej wspó³pracy administracji leœnej w celu wypracowania jednolitego

i spójnego systemu ochrony i gospodarowania w ca³ym kompleksie puszczy.

Realizacja zadañ wynikaj¹cych z miêdzynarodowych umów dotycz¹cych wód

granicznych by³a tematem dwóch kontroli równoleg³ych przeprowadzonych przez

NIK w 1996 r. z Republik¹ Czesk¹ oraz z Bia³orusi¹ i Litw¹. Celem tych kontroli

by³a ocena dzia³añ jednostek organizacyjnych w realizacji umów i porozumieñ

o wspó³pracy dwustronnej na wodach granicznych oraz ich ochrony przed zanieczyszczeniami

i powodziami. W wyniku kontroli stwierdzono, ¿e porozumienia dotycz¹ce

wspó³pracy na wodach granicznych realizowano w ograniczonym zakresie.

Kolejnym przyk³adem wspó³pracy NIK z krajami Europy Œrodkowej i Wschodniej

jest kontrola równoleg³a, dotycz¹ca ochrony powietrza atmosferycznego, przeprowadzona

w 1999 r. przez Polskê, Republikê Czesk¹ i Litwê, a w roku nastêpnym

przez Niemcy. Wyniki kontroli wskazuj¹, ¿e dla osi¹gniêcia celów w zakresie ochrony

powietrza przed zanieczyszczeniem niezbêdny jest m.in. rozwój wspó³pracy z pañstwami

s¹siednimi w dziedzinie ochrony œrodowiska, stosownie do obowi¹zuj¹cych

porozumieñ i umów miêdzynarodowych oraz przyspieszenie okreœlenia wielkoœci

emisji spalin do atmosfery oraz norm jakoœciowych spalanych paliw.

Rozszerzaj¹cy siê zakres wspó³pracy miêdzynarodowej najwy¿szych organów

kontroli mo¿e napotykaæ w praktyce trudnoœci wynikaj¹ce z ustawowych odrêbnoœci

kompetencyjnych tych organów w poszczególnych krajach. Naczeln¹ zasad¹

wspó³pracy powinno byæ poszukiwanie wspólnych p³aszczyzn kompetencyjnych

i punktów zbie¿nych, a nie rejestrowanie ró¿nic.

Kontrola realizacji postanowieñ Konwencji helsiñskiej, przeprowadzona równolegle

w 2001 r. przez najwy¿sze organy kontroli pañstw – stron Konwencji helsiñskiej:

Danii, Estonii, Finlandii, £otwy, Litwy, Polski, Federacji Rosyjskiej i Szwecji,

jest przyk³adem wspó³pracy najwy¿szych organów kontroli maj¹cych ró¿ne

uprawnienia ustawowe do prowadzenia kontroli œrodowiska. Koordynatorem by³a

Najwy¿sza Izba Kontroli. Celem kontroli by³a ocena stanu wdro¿enia postanowieñ


148

Wspó³praca miêdzynarodowa

[708]

Konwencji helsiñskiej, dotycz¹cych ochrony wód Morza Ba³tyckiego przed zanieczyszczeniami

pochodz¹cymi z l¹du. Wspó³pracuj¹ce strony przeprowadzi³y kontrole

stosownie do ich kompetencji i mo¿liwoœci, zgodnie z „Wspólnym stanowiskiem

o wspó³pracy”. Ka¿dy organ kontroli odpowiada³ za w³asn¹ kontrolê i za sposób

prezentacji jej wyników we wspólnym raporcie z kontroli. Raport ten sk³ada³ siê

z odrêbnych krajowych raportów, zawieraj¹cych istotne ustalenia z kontroli w poszczególnych

krajach.

Podejmowanie tematyki kontroli realizacji konwencji i umów jest bardzo wa¿-

nym narzêdziem w prowadzeniu miêdzynarodowych kontroli równoleg³ych. W ten

sposób najwy¿sze organy kontroli kontroluj¹ tê sam¹ tematykê w obszarze œrodowiska,

a w wypadku koordynowanych kontroli równoleg³ych – w tym samym okresie.

Wypracowanie porozumienia o wspó³pracy pozwala im na dostosowanie za³o¿eñ

programu kontroli do swoich kompetencji oraz porównanie ustaleñ.

Wyniki kontroli przestrzegania miêdzynarodowych konwencji s¹ prezentowane

podczas tematycznych seminariów i warsztatów organizowanych przez Grupê Robocz¹

EUROSAI ds. Kontroli Œrodowiska. Wymiana informacji i doœwiadczeñ miêdzy

cz³onkami grupy w efekcie prowadzi do zintensyfikowania dzia³alnoœci kontrolnej

w zakresie kontroli œrodowiska w Europie. Realizacja takich kontroli sta³a siê

codzienn¹ praktyk¹ w dzia³alnoœci Grupy Roboczej EUROSAI ds. Kontroli Œrodowiska,

czego wyrazem jest podjêcie drugiej edycji kontroli realizacji postanowieñ

Konwencji helsiñskiej z udzia³em oœmiu organów kontroli, koordynowanej przez

Narodowy Urz¹d Kontroli Danii. Tematem kontroli s¹ m.in. zanieczyszczenia pochodz¹ce

ze statków. Kontrola realizacji konwencji i miêdzynarodowych umów prowadzi

do zapobiegania zanieczyszczaniu œrodowiska, jak równie¿ do jego lepszej

ochrony, czego efektem jest ustanawianie nowych przepisów ochrony œrodowiska

lub udoskonalenie istniej¹cych.

Prowadzenie miêdzynarodowych kontroli pozwala najwy¿szym organom kontroli

osi¹gaæ zamierzone cele kontroli oraz zastosowaæ tzw. metodê porównania

z wzorcem, czyli branchmarking. Doœwiadczenia Najwy¿szej Izby Kontroli, nabyte

podczas prowadzenia kontroli miêdzynarodowych, wyraŸnie wskazuj¹, ¿e jest to

jedyny sposób na otrzymanie porównywalnych danych o zagadnieniach zwi¹zanych

z kontrolami œrodowiska, jak równie¿ szerszej informacji na temat dzia³alnoœci najwy¿szych

organów kontroli w tej dziedzinie. Na podstawie przeprowadzonych przez

NIK kontroli œrodowiska mo¿na stanowczo stwierdziæ, ¿e kontrole miêdzynarodowe

wp³ywaj¹ na rozwój kompetencji, pozwalaj¹ na porównanie metod kontroli oraz

metod dochodzenia do zamierzonych wyników kontroli pomiêdzy poszczególnymi

organami kontroli.

Wizj¹ Najwy¿szej Izby Kontroli jest promocja wysokich standardów kontroli

œrodowiska, prawid³owe kierowanie zagadnieniami ochrony œrodowiska, co w efekcie

prowadzi do korzystnych zmian w œwiadczeniu us³ug na rzecz œrodowiska przez


[709] Wspó³praca miêdzynarodowa 149

administracjê publiczn¹. Tego typu dzia³ania dopinguj¹ do inicjowania wspó³pracy

najwy¿szych organów kontroli, do integralnoœci, otwartoœci w komunikowaniu siê

oraz wp³ywaj¹ na profesjonalizm wykonywania na³o¿onych na nie zadañ.

*

opr. Ma³gorzata Romanowicz

Materia³ na temat „Wspó³pracy najwy¿szych organów kontroli w celu redukcji

problemów regionalnych” w nieco poszerzonej formie zosta³ opublikowany w Miêdzynarodowym

Dzienniku Kontroli Rz¹dowych.

International Journal of Government Auditing (Miêdzynarodowy Dziennik Kontroli

Rz¹dowych) jest oficjalnym dziennikiem INTOSAI (Miêdzynarodowa Organizacja

Najwy¿szych Organów Kontroli) poœwiêconym zagadnieniom zwi¹zanym

z procedurami i technikami kontrolnymi, prezentowanymi przez autorów zamieszczanych

artyku³ów. Niekoniecznie s¹ to opinie samej organizacji odpowiedzialnej

za publikowanie tego dziennika.

International Journal of Government Auditing ukazuje siê kwartalnie: w styczniu,

kwietniu, lipcu i paŸdzierniku, w piêciu oficjalnych jêzykach INTOSAI (arabskim,

angielskim, francuskim, niemieckim i hiszpañskim). Dziennik przekazywany

jest cz³onkom INTOSAI (nieodp³atnie), jak równie¿ dostêpny jest na stronach internetowych

organizacji INTOSAI www.intosai.org. Wydanie z kwietnia 2004 r. w ca-

³oœci zosta³o poœwiêcone zagadnieniom kontroli œrodowiska oraz prezentacji prac

Grupy Roboczej INTOSAI ds. Kontroli Œrodowiska i jej regionalnych odpowiedników,

w tym Grupy Roboczej EUROSAI ds. Kontroli Œrodowiska, której przewodniczy

Najwy¿sza Izba Kontroli.

M.R.


150

Wspó³praca miêdzynarodowa

[710]

Spotkanie Grupy Roboczej INTOSAI ds. Kontroli Œrodowiska

W dniach 30 maja – 3 czerwca 2004 r. odby³o siê w Brazylii IX spotkanie cz³onków

Grupy Roboczej INTOSAI ds. Kontroli Œrodowiska. Wziêli w nim udzia³

przedstawiciele 52 najwy¿szych organów kontroli (NOK) z ca³ego œwiata, w tym

przedstawiciele 30 NOK – cz³onków Grupy Roboczej (Arabii Saudyjskiej, Austrii,

Bangladeszu, Brazylii, Bu³garii, Kamerunu, Chile, Chin, Czech, Danii, Etiopii,

Holandii, Islandii, Indii, Indonezji, Iranu, Kanady, Kuwejtu, Libii, £otwy, Mongolii,

Norwegii, Pakistanu, Paragwaju, Peru, Polski, Sri Lanki, Turcji, USA i Wielkiej

Brytanii). Goœcie z 22 organów kontroli niebêd¹cych cz³onkami grupy, to w du¿ej

mierze przedstawiciele krajów Azji i Afryki, uczestnicz¹cych w organizowanych

przez IDI szkoleniach dotycz¹cych kontroli œrodowiska i zainteresowanych nawi¹zaniem

wspó³pracy w tym zakresie.

Z ramienia NIK w spotkaniu udzia³ wziêli: wiceprezes Zbigniew Weso³owski –

koordynator Grupy Roboczej EUROSAI ds. Kontroli Œrodowiska oraz Ewa

Borkowska-Domañska – specjalista kp. z Departamentu Œrodowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania

Przestrzennego NIK, a zarazem przedstawicielka Sekretariatu koordynatora.

Gospodarzem by³ NOK Brazylii – koordynator Regionalnej Grupy Roboczej

ds. Kontroli Œrodowiska dla Regionu Ameryki Po³udniowej.

Grupa Robocza ds. Kontroli Œrodowiska jest najwiêksz¹ Grup¹ Robocz¹ INTOSAI.

Liczy 51 cz³onków, przy czym – jak wskazuj¹ wyniki czwartej ju¿ z kolei ankiety dotycz¹cej

kontroli œrodowiska 1 – zainteresowanie najwy¿szych organów kontroli problematyk¹

kontroli œrodowiska i wspó³dzia³aniem na tym polu wzrasta. Spoœród 114 najwy¿szych

organów kontroli, które odpowiedzia³y na ankietê, 74 prowadzi kontrole

w dziedzinie ochrony œrodowiska. W latach 2000–2003 sporz¹dzono na œwiecie 568

raportów z kontroli w tym obszarze. 75% ankietowanych NOK (85 spoœród 114) jest

zainteresowane uzyskaniem kolejnych (przygotowywanych w ramach prac grupy)

wytycznych INTOSAI dotycz¹cych kontroli œrodowiska. Udzia³em w szkoleniach do-

1

Ankieta zosta³a rozes³ana przez NOK Kanady (jako przewodnicz¹ca Grupy Roboczej INTOSAI

ds. Kontroli Œrodowiska) w czerwcu 2003 r. Jej wyniki bêd¹ prezentowane podczas XVIII Kongresu

INTOSAI w Budapeszcie, w paŸdzierniku 2004 r.


[711] Wspó³praca miêdzynarodowa

151

tycz¹cych kontroli ochrony wód jest zainteresowane 82% NOK (94 spoœród 114 ankietowanych),

78% – udzia³em w szkoleniach dotycz¹cych kontroli gospodarki odpadami;

72 respondentów wyra¿a zainteresowanie prowadzeniem kontroli realizacji

rozwoju zrównowa¿onego poprzez kontrolê realizacji zobowi¹zañ przyjêtych przez

rz¹dy pañstw podczas Szczytu Ziemi w Johannesburgu.

Decyzj¹ cz³onków grupy, podjêt¹ podczas spotkania w Brazylii, dwa spoœród

ukoñczonych ostatnio raportów grupy, tj. „Kontrole œrodowiska a kontrole zgodnoœci

z prawem” oraz „Rozwój zrównowa¿ony – rola NOK” bêd¹ przedstawione na

XVIII Kongresie INTOSAI w Budapeszcie, w paŸdzierniku br., celem przyjêcia ich

jako formalnych dokumentów INTOSAI. Dwa pozosta³e ukoñczone ostatnio raporty:

„Kontrolowanie problemów wody” oraz „W kierunku kontrolowania gospodarki

odpadami” bêd¹ mia³y status dokumentów wewnêtrznych grupy.

Uczestnicy spotkania w Brazylii z zainteresowaniem przyjêli przekazan¹ przez

zastêpcê dyrektora generalnego IDI – Else Karin Kristensen – informacjê o przebiegu

dwóch przeprowadzonych dla regionu ASOSAI i AFROSAI-E szkoleñ pilota¿owych

dotycz¹cych kontroli œrodowiska oraz o planach dalszej wspó³pracy IDI z Grup¹

Robocz¹ INTOSAI. Uczestnicz¹cy w spotkaniu przedstawiciele NOK z regionów,

w których organizowano szkolenia, wysoko ocenili zarówno przygotowane materia³y

szkoleniowe, jak i przebieg i formê samego kursu. IDI jest zainteresowana przeprowadzeniem

podobnych kursów w zakresie kontroli œrodowiska w innych regionach

œwiata. Najpierw kurs taki bêdzie przeprowadzony dla regionu OLACEF.

IDI nie wyklucza mo¿liwoœci zorganizowania wkrótce takiego kursu równie¿ dla regionu

Europy Wschodniej, co zale¿y w du¿ej mierze od zdobycia œrodków finansowych.

Decyzja o przeprowadzeniu kursu w Europie musi byæ podjêta wspólnie z Komitetem

Szkoleniowym EUROSAI, którego NIK jest cz³onkiem. Adaptacja materia³ów szkoleniowych

do warunków europejskich i przeprowadzenie szkolenia w Europie

Wschodniej nie mog³oby odbyæ siê bez znacznego zaanga¿owania Grupy Roboczej

EUROSAI. Nie powinno to nastrêczaæ specjalnych problemów, zwa¿ywszy na doœwiadczenia

krajów Europy Œrodkowej i Zachodniej w kontrolach œrodowiska oraz

fakt, i¿ niektóre europejskie najwy¿sze organy kontroli (w tym NIK) by³y zaanga¿owane

w opracowanie materia³ów szkoleniowych IDI, zaœ przedstawiciel NOK Wêgier

by³ ponadto bezpoœrednio, jako trener IDI, zaanga¿owany w przeprowadzenie szkoleñ

dla ASOSAI i AFROSAI-E.

Wa¿kim punktem programu spotkania Grupy Roboczej w Brazylii by³o przyjêcie

planu pracy na lata 2005–2007. Plan ten zak³ada, ¿e priorytetow¹ tematyk¹, wokó³ której

koncentrowaæ siê bêdzie dzia³alnoœæ Grupy Roboczej INTOSAI w najbli¿szych trzech

latach, jest „ochrona bioró¿norodnoœci”. Przewiduje siê, ¿e w 2006 r. grupa opracuje

dokument poœwiêcony kontrolom w tym zakresie (zainteresowanie udzia³em w przygotowywaniu

tego dokumentu wyrazi³y: Australia, Indie, Norwegia, Polska i Brazylia).

W 2007 r. mija 15 lat od utworzenia Grupy Roboczej INTOSAI ds. Kontroli

Œrodowiska. W planie pracy na lata 2005–2007 przewidziano opracowanie raportu


152

Wspó³praca miêdzynarodowa

[712]

na temat dotychczasowych doœwiadczeñ NOK z kontroli w tej dziedzinie (raport

zostanie opracowany pod kierunkiem Kanady; udzia³ w jego przygotowaniu zadeklarowa³y:

Australia, Chile, Chiny, Polska i Wielka Brytania).

Niezale¿nie od powy¿szych dokumentów Grupa Robocza w ci¹gu najbli¿szych

trzech lat opracuje trzy niewielkiej objêtoœci tzw. discussion papers, prezentuj¹ce doœwiadczenia

w zakresie wybranych zagadnieñ kontroli œrodowiska. Dotyczyæ one bêd¹:

– kontrolowania rozwoju zrównowa¿onego;

– kontrolowania œrodowiska przy ograniczonych lub niepe³nych wartoœciowo

danych;

– tworzenia wspólnych raportów z kontroli równoleg³ych.

Ostatni z wymienionych wy¿ej discussion papers ma byæ przygotowany pod kierunkiem

NIK.

Przyjêty na spotkaniu w Brazylii plan pracy przewiduje nawi¹zanie wspó³pracy

Grupy Roboczej INTOSAI z organizacjami miêdzynarodowymi typu UNEP czy Bank

Œwiatowy. Sekretariat Grupy Roboczej (NOK Kanady) ma organizowaæ raz do roku

spotkania z tymi organizacjami oraz zapraszaæ ich przedstawicieli na spotkania cz³onków

grupy. Warto nadmieniæ, ¿e po spotkaniu cz³onków Grupy Roboczej INTOSAI

w Go³awicach w czerwcu 2003 r., w którym wzi¹³ udzia³ przedstawiciel UNEP, na

rêce przewodnicz¹cego grupy – NOK Kanady – zosta³a z³o¿ona propozycja wspó³dzia³ania

w tworzeniu czwartego raportu UNEP: Global environmental overwiew

(GEO-4). Zaproponowano, aby w raporcie tym stworzyæ, przy wspó³dzia³aniu z NOK,

odrêbn¹ czêœæ poœwiêcon¹ kontrolom ochrony œrodowiska i ich wynikom. Kwestia

nawi¹zania w tej formie wspó³pracy Grupy Roboczej INTOSAI z UNEP nie zosta³a

jeszcze ostatecznie przes¹dzona. Podczas spotkania cz³onków Grupy w Brazylii nie

by³a ona przedmiotem szerszej dyskusji.

NOK Kanady, przewodnicz¹c Grupie Roboczej INTOSAI, bêdzie nadal pe³niæ funkcjê

³¹cznika pomiêdzy grup¹ a agendami Narodów Zjednoczonych, w tym miêdzy grup¹

a Komisj¹ ds. Rozwoju Zrównowa¿onego. Podczas spotkania w Brazylii cz³onkowie

grupy zostali poinformowani przez Johanne Gellinas – przewodnicz¹c¹ grupy, a zarazem

komisarza ds. rozwoju zrównowa¿onego Kanady o rezultatach 11. i 12. sesji Komisji

ONZ ds. Zrównowa¿onego Rozwoju 2 , w których bra³a udzia³. Podczas 11. sesji

komisja podjê³a decyzjê o dokonywaniu w dwuletnich cyklach oceny postêpu realizacji

wybranych dziedzin rozwoju zrównowa¿onego 3 . Uznaj¹c znaczenie krajowych raportów

z postêpu w realizacji rozwoju zrównowa¿onego dla monitorowania i oceny efektów

podejmowanych dzia³añ, jak równie¿ dla wymiany doœwiadczeñ i identyfikacji zaist-

2

Sesje te oby³y siê odpowiednio w maju 2003 r. i w kwietniu 2004 r.

3

W najbli¿szych latach oceniany ma byæ postêp w nastêpuj¹cych dziedzinach: „woda, warunki

sanitarne i osadnictwo”, „energia, rozwój przemys³owy, zanieczyszczenie powietrza i zmiany klimatyczne”

oraz „rolnictwo, rozwój terenów rolnych, susza i stepowienie w Afryce”.


[713] Wspó³praca miêdzynarodowa

153

nia³ych barier w tym zakresie, Sekretariat Komisji ds. Rozwoju Zrównowa¿onego zosta³

upowa¿niony do udzielania rz¹dom pomocy w sporz¹dzaniu takich raportów.

Po dokonaniu przegl¹du postêpu w realizacji rozwoju zrównowa¿onego w dziedzinie

„woda, warunki sanitarne i osadnictwo” okreœlono istniej¹ce bariery oraz najlepsze

praktyki dzia³añ w tym zakresie. Wiele krajów nie przedstawi³o podczas 12. sesji raportu

dotycz¹cego postêpu w dziedzinie „woda, warunki sanitarne i osadnictwo” ani te¿

raportów dotycz¹cych krajowych strategii rozwoju zrównowa¿onego i wskaŸników œrodowiskowych.

Przedstawiaj¹c podczas spotkania w Brazylii rezultaty 11. i 12. posiedzenia Komisji

Zrównowa¿onego Rozwoju oraz przebieg dyskusji, jaka toczy³a siê na poprzednim

spotkaniu cz³onków Grupy Roboczej nad mo¿liwymi dzia³aniami na rzecz

kontroli realizacji zobowi¹zañ Szczytu Ziemi w Johannesburgu, podkreœlono, ¿e ujêty

w planie na 2007 r. raport podsumowuj¹cy dotychczasow¹ dzia³alnoœæ NOK w dziedzinie

kontroli œrodowiska móg³by stanowiæ ocenê postêpu w realizacji rozwoju zrównowa¿onego

i wype³nienia zobowi¹zañ przyjêtych podczas Szczytu Ziemi.

Niezale¿nie od planu pracy na lata 2005–2007, cz³onkowie grupy przyjêli w Brazylii

plan komunikacji. Idea stworzenia takiego planu zrodzi³a siê podczas poprzedniego

spotkania cz³onków grupy (Go³awice, czerwiec 2003 r.). Przedstawiony i przyjêty

podczas spotkania w Brazylii plan komunikacji na lata 2005–2007 przypisuje

ka¿dej z planowanych na ten okres prac Grupy Roboczej ca³y wachlarz konkretnych

dzia³añ komunikacyjnych zarówno w obrêbie grupy, jak i pomiêdzy grup¹ a organizacjami

zewnêtrznymi. Podczas dyskusji nad tym planem zebrani podkreœlali znaczenie,

jakie dla wspó³pracy w dziedzinie kontroli œrodowiska ma wzajemne informowanie

siê o podjêtych oraz planowanych inicjatywach. Przyjêty plan komunikacji,

co podkreœlono, jest narzêdziem zmierzaj¹cym do osi¹gniêcia wiêkszej integracji na

wszystkich poziomach dzia³ania grupy.

Integraln¹ czêœci¹ spotkania w Brazylii by³y warsztaty poœwiêcone wymianie doœwiadczeñ

w zakresie kontroli œrodowiska. Celem tych warsztatów by³o zaprezentowanie

wybranych kontroli i na tym tle przedyskutowanie problemów zwi¹zanych z inicjowaniem

i prowadzeniem kontroli. Warsztaty zosta³y podzielone na cztery grupy:

– kontrole ochrony bioró¿norodnoœci (swoje doœwiadczenia w tym zakresie zaprezentowa³y

NOK Australii, Austrii, Czech, Indii, Kanady, Paragwaju, Polski i Stanów

Zjednoczonych);

– kontrole równoleg³e w dziedzinie ochrony œrodowiska (doœwiadczenia Austrii 4 ,

Holandii 5 i Polski);

4

Referat Austrii dotyczy³ prowadzonej przez NOK Austrii i Wêgier kontroli wykorzystania œrodków

na ochronê ekosystemu jeziora Neusiedl/Ferto. Wspólny raport z tej kontroli jest dostêpny w angielskiej

wersji na stronie internetowej Grupy Roboczej EUROSAI ds. Kontroli Œrodowiska .

5

Referat dotyczy³ doœwiadczeñ z kontroli realizacji konwencji MARPOL. Doœwiadczenia z tej

kontroli by³y ju¿ szerzej prezentowane przez NOK Holandii podczas II Europejskiego Seminarium Kontroli

Œrodowiska, Go³awice, 2-3 paŸdziernika 2002 r. (patrz „Kontrola Pañstwowa” nr 5/2002).


154 Wspó³praca miêdzynarodowa

[714]

– kontrole œrodowiska a kontrole zgodnoœci z przepisami (doœwiadczenia Chile,

Indonezji, Paragwaju i Peru);

– kontrolowanie œrodowiska – nowe wyzwania (referaty NOK: Bangladeszu,

Chin, Chile, Iranu, Paragwaju, Polski, Sri Lanki i Wielkiej Brytanii.

W referatach IV grupy warsztatów zwracano m.in. uwagê na:

– problemy metodyczne zwi¹zane z prowadzeniem kontroli w nowej dla wielu

NOK dziedzinie, jak¹ jest ochrona œrodowiska (brak wiarygodnych danych, brak

wykwalifikowanej w dziedzinie ochrony œrodowiska kadry kontrolerskiej, brak uregulowañ

prawnych wielu problemów œrodowiskowych, które powinny byæ przedmiotem

kontroli);

– pojawiaj¹ce siê nowe obszary kontrolne w dziedzinie ochrony œrodowiska, np.

kontrola funkcjonowania systemu handlu emisjami jako nowego instrumentu ochrony

powietrza atmosferycznego, czy kontrole realizacji zobowi¹zañ w dziedzinie ochrony

œrodowiska wynikaj¹cych z przyst¹pienia do struktur UE;

– koniecznoœæ wspó³dzia³ania Grupy Roboczej INTOSAI ds. Kontroli Œrodowiska

z ró¿norodnymi miêdzynarodowymi agendami ochrony œrodowiska zarówno

w procesie identyfikacji potencjalnych obszarów kontrolnych, jak i w procesie upowszechniania

wyników kontroli.

Po formalnym zakoñczeniu 9. spotkania Grupy Roboczej INTOSAI ds. Kontroli

Œrodowiska, z inicjatywy gospodarzy spotkania – NOK Brazylii – zorganizowana

zosta³a dwudniowa miêdzynarodowa konferencja poœwiêcona problematyce kontroli

œrodowiska. Oprócz uczestników spotkania Grupy Roboczej wziêli w niej udzia³

zaproszeni goœcie, wœród nich miêdzy innymi: Luiz Inacio Lula da Silva – prezydent

Republiki Brazylii, Marina da Silva – minister œrodowiska Brazylii, Gabriel Azevedo

– koordynator ds. œrodowiska i rozwoju spo³ecznego Banku Œwiatowego, Cristina

Montenegro – koordynator Brazylijskiego Biura UNEP, prof. Ignacy Sachs – dyrektor

Wy¿szej Szko³y Nauk Spo³ecznych w Pary¿u, Paulo Baltazar – przewodnicz¹cy

Komisji Parlamentu Brazylii ds. Œrodowiska i Rozwoju Zrównowa¿onego. Na konferencji

wiele mówiono o problemach zwi¹zanych z realizacj¹ rozwoju zrównowa-

¿onego, w tym problemach kontroli realizacji zobowi¹zañ przyjêtych na Szczycie

Ziemi w Johannesburgu. Miêdzy innymi Najwy¿sza Izba Kontroli przedstawi³a referat

na temat dzia³añ podjêtych w Polsce na rzecz wype³nienia zobowi¹zañ Szczytu

Ziemi oraz zamierzeñ Izby odnosz¹cych siê do kontroli realizacji tych zobowi¹zañ.

Wnioski

1. Udzia³ w 9. spotkaniu Grupy Roboczej INTOSAI ds. Kontroli Œrodowiska

w Brazylii przedstawicieli ponad 20 NOK niebêd¹cych cz³onkami grupy jest wyrazem

wzrastaj¹cego zainteresowania najwy¿szych organów kontroli na ca³ym œwie-


[715] Wspó³praca miêdzynarodowa 155

cie kontrolami œrodowiska i miêdzynarodow¹ wspó³prac¹ w tym zakresie. Jest to

w du¿ej mierze efekt aktywnej dzia³alnoœci Grupy Roboczej INTOSAI i jej regionalnych

odpowiedników (w tym koordynowanej przez NIK Grupy Roboczej

EUROSAI).

2. Przebieg dyskusji tocz¹cej siê w czasie spotkania wskazuje na bardzo du¿e

zró¿nicowanie zarówno poziomu wiedzy, jak i doœwiadczeñ NOK w dziedzinie kontroli

œrodowiska. Na tym tle wyró¿niaj¹ siê europejskie najwy¿sze organy kontroli,

które w ramach koordynowanej przez NIK Grupy Roboczej EUROSAI od lat prowadz¹

szerok¹ dzia³alnoœæ kontroln¹ w tym zakresie.

3. Zorganizowanie przez NOK Brazylii, bezpoœrednio po spotkaniu grupy, miêdzynarodowej

konferencji poœwiêconej problematyce kontroli œrodowiska i ranga

zaproszonych na to spotkanie goœci, wskazuj¹ na pe³ne zrozumienie przez gospodarzy

znaczenia ochrony œrodowiska i realizacji idei rozwoju zrównowa¿onego dla

obecnych oraz przysz³ych pokoleñ Brazylii, a tak¿e roli, jak¹ pe³niæ mo¿e w tym

zakresie wspó³praca miêdzynarodowa.

4. Niew¹tpliwym wyzwaniem dla Grupy Roboczej INTOSAI jest nawi¹zanie

œcis³ej wspó³pracy z organizacjami miêdzynarodowymi typu UNEP czy Bank Œwiatowy.

Koordynowana przez NIK Grupa Robocza EUROSAI powinna podj¹æ równie¿

intensywne dzia³ania na rzecz wspó³pracy z europejskimi biurami tych organizacji

i dodatkowo ze strukturami UE dzia³aj¹cymi na polu ochrony œrodowiska.

5. Grupa Robocza EUROSAI ds. Kontroli Œrodowiska powinna nawi¹zaæ œciœlejsz¹

wspó³pracê z Regionaln¹ Grup¹ Robocz¹ ASOSAI. Le¿y to w interesie obu

regionów. Koordynator Grupy Roboczej ASOSAI – NOK Chin – wysoko ocenia

dotychczasowe wysi³ki NIK na rzecz wymiany informacji i doœwiadczeñ w dziedzinie

kontroli œrodowiska i deklaruje chêæ dalszej wspó³pracy w tej dziedzinie.

opr. mgr Ewa Borkowska-Domañska

Departament Œrodowiska,

Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego w NIK


Z ¯YCIA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI

Ryszard Szyc

BY SPRAWNIE I SKUTECZNIE KONTROLOWAÆ,

TRZEBA WIEDZIEÆ JAK, ALE TAK¯E STALE DOSKONALIÆ

SWOJ¥ WIEDZÊ I UMIEJÊTNOŒCI

Dokszta³canie i doskonalenie zawodowe stanowi bardzo wa¿ne – a jednak chyba

nie zawsze i nie przez wszystkich doceniane narzêdzie – okreœlone tak¿e w przyjêtej

dla Najwy¿szej Izby Kontroli strategii – które ma i powinno s³u¿yæ w³aœciwemu

wykonywaniu zadañ kontrolnych i realizacji celów wyznaczonych dla naszej

instytucji, jako najwy¿szego organu kontrolnego w pañstwie.

Wysoki standard pracy kontrolerskiej – poza bezwzglêdnie w³aœciwym doborem

pracowników, wy³¹cznie z odpowiednimi kwalifikacjami i doœwiadczeniem zawodowym

– mo¿e byæ zapewniony jedynie przez sta³e rozwijanie ju¿ posiadanych umiejêtnoœci

b¹dŸ nabywanie nowych, drog¹ dalszej edukacji i ustawicznego szkolenia.

Obowi¹zek doskonalenia umiejêtnoœci kontrolerów Izby dla zapewnienia wysokiej

skutecznoœci i jakoœci ich pracy, g³ównie przez pog³êbianie wiedzy zawodowej niezbêdnej

do jak najlepszego wykonywania zadañ kontrolnych, zapisany zosta³ m.in.

w kodeksie etyki kontrolera, stanowi¹cym jedn¹ z czêœci obowi¹zuj¹cego ju¿ od prawie

roku podrêcznika kontrolera.

Standardy NIK – ka¿demu z pracowników kontroluj¹cych lub nadzoruj¹cych

czynnoœci kontrolne – stwarzaj¹ corocznie mo¿liwoœæ odbycia szkoleñ specjalistycznych

w wymiarze minimum 30 godzin, w zakresie uzgodnionym i wynegocjowanym

z prze³o¿onymi.

Od marca 2003 r. sprawy dotycz¹ce szkolenia zawodowego pracowników

NIK przesz³y spod kompetencji Departamentu Prezydialnego do Departamentu

Strategii Kontrolnej. Organizacja szkolenia zawodowego, w ramach tego departamentu,

nale¿y do nowo powo³anego Biura Aplikacji Kontrolerskiej i Rozwoju

Zawodowego.


[717] By sprawnie i skutecznie kontrolowaæ... 157

Zasady dokszta³cania i doskonalenia zawodowego pracowników NIK, a tak¿e

ich kierowania na szkolenia i dofinansowania, unormowane s¹ zarz¹dzeniami prezesa

Najwy¿szej Izby Kontroli. Sprawy te reguluj¹ w szczególnoœci:

1. Zarz¹dzenie prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli z 6 paŸdziernika 1995 r. w sprawie

aplikacji kontrolerskiej.

2. Zarz¹dzenie prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli z 30 czerwca 2003 r. w sprawie

zasad kierowania oraz dofinansowania kszta³cenia, dokszta³cania i doskonalenia

zawodowego w formach pozaszkolnych pracowników NIK.

Szkolenie w NIK realizowane jest w dwóch zasadniczych formach, a mianowicie:

szkolenia z zakresu aplikacji kontrolerskiej oraz doskonalenia zawodowego.

Aplikacja kontrolerska

Aplikacja kontrolerska zapewnia pracownikom NIK w³aœciwe przygotowanie

merytoryczne i fachowe, konieczne do wykonywania obowi¹zków kontrolera. Sk³ada

siê z trzech segmentów: szkolenia teoretycznego, wykonywania przez aplikantów

zadañ praktycznych oraz samokszta³cenia i koñczy siê ka¿dorazowo egzaminem

przed komisj¹ powo³ywan¹ przez prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli. Dla

zapewnienia wiêkszej efektywnoœci i skutecznoœci szkolenia aplikanci wykonuj¹

swoje zadania praktyczne pod nadzorem opiekunów, wyznaczanych spoœród pracowników

macierzystej jednostki organizacyjnej, maj¹cych bogate doœwiadczenie

w zakresie nadzorowania i wykonywania czynnoœci kontrolnych.

W ramach szkolenia aplikacyjnego, trwaj¹cego 12 miesiêcy, obejmuj¹cego

oko³o 400 godzin wyk³adów, seminariów i æwiczeñ, kontrolerzy zdobywaj¹ fachowe

umiejêtnoœci przede wszystkim w zakresie tzw. warsztatu kontrolerskiego,

tj. dokumentowania wyników kontroli, sporz¹dzania podstawowych dokumentów

sprawozdawczych, pos³ugiwania siê – w typowych oraz nietypowych sytuacjach

– odpowiednimi narzêdziami kontrolnymi. Oko³o 60-65% ogólnej liczby godzin

szkolenia aplikacyjnego poœwiêcone jest zdobyciu powy¿szych umiejêtnoœci.

W trakcie szkolenia aplikanci doskonal¹ b¹dŸ uzupe³niaj¹ swoj¹ wiedzê tak¿e w zakresie

obejmuj¹cym: system kontroli w RP oraz wybrane zagadnienia kontroli

pañstwowej w innych krajach; zadania NIK jako naczelnego organu kontroli pañstwowej;

organizacjê NIK i status pracowników NIK; rachunkowoœæ z analiz¹ badania

bilansu i sprawozdawczoœci gospodarczej; wybrane zagadnienia ekonomii

i systemu gospodarczego RP; kontrolê finansow¹, w tym audyt finansowy; elementy

prawa unijnego; wybrane problemy niektórych ga³êzi prawa; elementy informatyki,

ze szczególnym uwzglêdnieniem zastosowania ich w postêpowaniu

kontrolnym, a tak¿e elementy psychologii i socjologii.


158

Ryszard Szyc

[718]

W ramach problematyki psychologii za szczególnie wa¿ne uznaæ nale¿y – co

podkreœlaj¹ tak¿e aplikanci – przekazanie wiedzy i nauczenie kontrolera jak radziæ

sobie ze stresem, nieod³¹cznie towarzysz¹cym w procesie kontroli. Wprowadzone

i rozszerzane warsztaty przyda³yby siê zarówno tym, którzy teraz decyduj¹ siê na

zawód kontrolera, jak i tym, którzy aplikacjê kontrolersk¹ maj¹ ju¿ bardzo dawno za

sob¹. Takie szkolenie z pewnoœci¹ przynios³oby jedynie pozytywne rezultaty nie

tylko poszczególnym kontrolerom, ale i ca³ej Izbie.

Aplikacjê kontrolersk¹ pracownik NIK odbywa w trzyletnim okresie zatrudnienia

na podstawie umowy o pracê. Jedynie pozytywne zdanie egzaminu kontrolerskiego

jest podstaw¹ do przed³u¿enia tego okresu przez nawi¹zanie stosunku pracy

na podstawie mianowania.

W marcu bie¿¹cego roku, zgodnie z zarz¹dzeniem prezesa NIK, komisje egzaminacyjne

pod przewodnictwem wiceprezesów Najwy¿szej Izby Kontroli: Zbigniewa

Weso³owskiego i Krzysztofa Szwedowskiego przeprowadzi³y egzamin dla kolejnej

grupy, licz¹cej 48 aplikantów, którzy szkolenie rozpoczêli w marcu 2003 r.

Pozytywne wyniki egzaminu uzyska³o 45 aplikantów, a œrednia ocena z egzaminu

wynios³a 4,27. Oceny bardzo dobre uzyska³o 22 aplikantów, w tym 4 z nich z najwy¿szymi

notami otrzyma³o z r¹k prezesa NIK Miros³awa Seku³y oprócz zaœwiadczeñ

o ukoñczeniu aplikacji, tak¿e tradycyjne ju¿ „pióra Prezesa” (fotografie obok).

W teoretycznym szkoleniu aplikacyjnym oprócz pracowników NIK mog¹ uczestniczyæ,

za zgod¹ prezesa NIK, równie¿ pracownicy innych organów kontroli. Aktualnie

na takich zasadach w aplikacji kontrolerskiej uczestniczy 7 pracowników innych

organów kontroli, m.in. Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwa

Edukacji, Nauki i Sportu, Ministerstwa Kultury i Sztuki oraz Urzêdu Miasta Sto-

³ecznego Warszawy. Pracownicy innych organów kontroli oczekuj¹ na podobne szkolenia

aplikacyjne.

Aplikanci, którzy rozpoczêli szkolenie jesieni¹ ubieg³ego roku, przyst¹pi¹ do

egzaminu kontrolerskiego we wrzeœniu 2004 r. i bêd¹ pierwszymi absolwentami tego

szkolenia po wejœciu Polski do Unii Europejskiej (fotografia s. 160)

Gwarancj¹ wysokiej jakoœci szkolenia aplikacyjnego jest odpowiedni dobór kadry

wyk³adowców. Zajêcia teoretyczne w ramach aplikacji kontrolerskiej prowadzone

s¹ przez doœwiadczonych pracowników Najwy¿szej Izby Kontroli, a tak¿e przez pracowników

naukowych wy¿szych uczelni, Naczelnego S¹du Administracyjnego,

Prokuratury oraz centralnych urzêdów administracji pañstwowej.


[719] By sprawnie i skutecznie kontrolowaæ...

159

Fot. archiwum NIK

Prezes NIK Miros³aw Seku³a i troje z czwórki wyró¿-

nionych „piórami”: Anna Brewka, Tomasz Sobecki

i Andrzej Panasiuk (nieobecny Marek Skorupski).

Fot. archiwum NIK

W g³ównej roli absolwenci, co widaæ na zdjêciu. Aplikanci, kierownictwo NIK, cz³onkowie komisji egzaminacyjnych

i wyk³adowcy zaraz po wrêczeniu zaœwiadczeñ o ukoñczeniu aplikacji i zdaniu egzaminów (na

górze w œrodku prezes NIK Miros³aw Seku³a, wiceprezes NIK Krzysztof Szwedowski, trzeci po prawej

u góry dyrektor generalny NIK – kierownik aplikacji kontrolerskiej Józef Górny, czwarty od lewej u do³u –

wiceprezes Zbigniew Weso³owski).


160

Ryszard Szyc

[720]

Fot. archiwum NIK

Od lewej: Przemys³aw Fedorowicz, Joanna Marczyk, Lech Feszler, Katarzyna Mazela, Sebastian

Bentkowski, Agnieszka Solecka, Aleksandra Malicka, Dorota Badowska, Irena Poœlad-Miko³ajczyk, Krzysztof

Paliwoda, Rados³aw Kropiowski, Ma³gorzata Soko³owska, Agnieszka Tomczak, Pawe³ Adamski, Blanka

Wasilewska, Andrzej Liwo, Andrzej Kamiñski, Zofia Pstr¹gowska-Kern, Monika Prokopiuk, Zbigniew

Majewski, Hanna Rybczyñska, Barbara Madejska, Tomasz Ch³opaœ, Maria Kêdzior, Anna Blok, Krystyna

Zatorska (opiekun grupy), Tomasz Sordyl, Jacek Balana, Janusz Madej, Rafa³ Wierzbicki, Marek ¯ochowski,

Robert Bartosik. Siedz¹: Marek £apiñski, Barbara Szamburska, Adam Ostoja-Owsiany, Marek

Bieñkowski, Mieczys³aw Ambrosiewicz i Jadwiga Neugebauer. Na zdjêciu zabrak³o spoœród aplikantów:

Barbary Buczkowskiej, Wies³awa Karliñskiego, Miros³awa Kuœmierczaka, Edwarda Lisa i Janusza

£ojewskiego.

Doskonalenie zawodowe

W ramach doskonalenia zawodowego wszyscy pracownicy NIK maj¹ mo¿liwoœæ

uzupe³niania b¹dŸ systematyzowania zdobytej ju¿ wczeœniej wiedzy i umiejêtnoœci.

Doskonalenie zawodowe realizowane jest w ró¿nych formach sta³ych b¹dŸ

doraŸnych i obejmuje:

a) kierowanie pracowników na:

– studia doktoranckie;

– studia podyplomowe;

– naukê jêzyków obcych;

– sta¿e zagraniczne w najwy¿szych organach kontrolnych innych pañstw;

– aplikacje radcowskie, sêdziowskie i prokuratorskie;

– szkolenia tematyczne;


[721] By sprawnie i skutecznie kontrolowaæ...

161

b) uczestnictwo w:

– okresowych naradach szkoleniowych przygotowywanych przez poszczególne

jednostki organizacyjne NIK;

– naradach przedkontrolnych i œródkontrolnych organizowanych w zwi¹zku

z podjêciem przez NIK okreœlonych tematów kontroli.

W ostatnich latach realizowano cykle szkoleñ specjalistycznych z udzia³em Stowarzyszenia

Ksiêgowych w Polsce i Krajowej Szko³y Administracji Publicznej. Szkolenia

tematyczne mia³y na celu poszerzenie wiedzy o obszarach objêtych kontrolami

NIK, a tak¿e nabycie nowych umiejêtnoœci kontrolerskich, m.in. w zakresie narzêdzi

niezbêdnych do prowadzenia kontroli w zmieniaj¹cych siê uwarunkowaniach.

Tematyka szkoleñ specjalistycznych dotyczy³a:

– rachunkowoœci bud¿etowej;

– kontroli wewnêtrznej;

– audytu wewnêtrznego;

– wybranych zagadnieñ prawnej regulacji umów w obrocie gospodarczym oraz

dzia³alnoœci spó³ek handlowych;

– funkcjonowania niektórych struktur Unii Europejskiej;

– wykorzystania i rozliczania funduszy pomocowych UE;

– udzielania zamówieñ publicznych na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych;

– europejskich procedur przetargowych;

– zasad realizacji projektów prorozwojowych z funduszy przedakcesyjnych;

– europejskiego prawa wspólnotowego w polskim krajowym porz¹dku prawnym.

Wa¿nym zadaniem szkoleniowym w jednocz¹cej siê Europie jest nauka jêzyków

obcych. Ma ona na celu doprowadzenie do:

– aktywnego i swobodnego pos³ugiwania siê przez kontrolerów jêzykami obcymi

w pracy zawodowej;

– uzyskania przez pracowników NIK, a zw³aszcza kontrolerów, podstaw programowych

i standardów odpowiadaj¹cych wymaganiom egzaminów pañstwowych

i innych równowa¿nych egzaminom pañstwowym.

Realizacji tych celów s³u¿¹:

– lektoraty organizowane w centrali i w delegaturach NIK;

– konwersacje na poziomie zaawansowanym, dostosowane do charakteru i specyfiki

instytucji kontrolnej;

– indywidualne uczestnictwo w kursach organizowanych przez instytuty i uznane

szko³y jêzykowe;

– udzia³ w zagranicznych kursach jêzykowych.

Najwy¿sza Izba Kontroli jest i powinna byæ instytucj¹ stale ucz¹c¹ siê, bowiem

tylko taka instytucja mo¿e podj¹æ i w³aœciwie realizowaæ zdania kontrolne i w konsekwencji

oceniaæ inne podmioty. Jedn¹ z form sta³ego uczenia siê jest kierowanie


162

Ryszard Szyc

[722]

pracowników na studia podyplomowe, a tak¿e doktoranckie. Dotyczy to zw³aszcza

wiedzy z zakresu ekonomii, prawa, zarz¹dzania, finansów, bankowoœci i rachunkowoœci,

audytu i kontroli wewnêtrznej.

Doskonaleniu umiejêtnoœci kontrolerskich, zw³aszcza pracowników z przygotowaniem

i doœwiadczeniem prawniczym, s³u¿y równie¿ udzia³ tych pracowników

w aplikacjach umo¿liwiaj¹cych zdobycie uprawnieñ do wykonywania zawodu m.in.

sêdziego, prokuratora i radcy prawnego.

Sta³ym ju¿ elementem szkolenia zawodowego w NIK s¹ sta¿e zagraniczne,

odbywane w europejskich organach kontroli. W ostatnim roku 8 pracowników

Najwy¿szej Izby Kontroli rozpoczê³o takie sta¿e. Realizacja wspólnych projektów

z najwy¿szymi urzêdami kontroli pañstw Europy sprzyja³a zdobywaniu wiedzy przez

pracowników NIK o funkcjonowaniu krajowych organów kontroli i sposobach zarz¹dzania

jednostkami kontroluj¹cymi. Celem sta¿y zagranicznych, poza poznaniem

organów kontroli innych pañstw i metod ich funkcjonowania, by³o tak¿e formu³owanie

praktycznych dla NIK wniosków. Odbywane przez pracowników NIK sta¿e

zagraniczne przyczyni³y siê tak¿e do pe³niejszego przygotowania Izby w ramach

procesu integracji z Uni¹ Europejsk¹ w zakresie procesów kontrolnych.

Aby zapewniæ kontroli pañstwowej wysoki poziom merytoryczny, a zw³aszcza

wysok¹ jakoœæ pracy, przeprowadzaæ j¹ w sposób oszczêdny, wydajny i skuteczny –

oprócz posiadanej wiedzy, doœwiadczenia i przygotowania zawodowego – konieczne

jest równie¿ wykorzystanie metodycznego dorobku NIK co do sposobu przeprowadzania

badañ oraz wykorzystania najnowszych osi¹gniêæ w dziedzinie metodyki

kontroli. Temu celowi s³u¿y organizowanie tzw. narad przedkontrolnych i œródkontrolnych,

w których bior¹ udzia³, w mo¿liwie najszerszym zakresie, kontrolerzy

uczestnicz¹cy w danej kontroli.

Du¿¹ pomoc w doskonaleniu warsztatu kontrolera stanowi opracowany w Departamencie

Strategii Kontrolnej w 2003 r. „Podrêcznik kontrolera”, który ci¹gle jest

korygowany i uzupe³niany o nowe wartoœci w zakresie kontroli. Jednoczeœnie materia³y

dotycz¹ce nowych zadañ kontrolnych – zw³aszcza zwi¹zanych z cz³onkostwem

Polski w Unii Europejskiej – s¹ wszystkim dostêpne w wydawanej przez NIK

Kontroli Pañstwowej”, obu biuletynach oraz innych publikacjach, np. ostatnio wydanym

„Szwedzkim podrêczniku kontroli wykonania zadañ” itp.

Zamiast podsumowania

Zgodnie z przyjêtymi standardami, efektywnoœæ szkoleñ przeprowadzanych

w NIK podlega ocenom. Oceny i analizy osi¹gniêtych rezultatów szkoleñ, wraz z wyci¹gniêtymi

na tej podstawie wnioskami, wykorzystywane s¹ do sta³ego doskonalenia

zakresu, programów i sposobu przeprowadzania szkoleñ.


[723] By sprawnie i skutecznie kontrolowaæ...

163

Opinie o szkoleniach zorganizowanych przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli – zw³aszcza

w zakresie szkolenia aplikacyjnego – s¹ bardzo dobre, niezale¿nie od tego, czy

ich Ÿród³em s¹ sami uczestnicy szkoleñ (aplikanci), wyra¿aj¹cy je (bezpoœrednio po

zakoñczeniu poszczególnych etapów zajêæ) w anonimowych, bardzo szczegó³owych

ankietach, czy te¿ instytucje wspó³pracuj¹ce z Izb¹. Oto fragmenty niektórych tylko

opinii na temat szkolenia aplikacyjnego, zawartych w korespondencji, kierowanej

do NIK przez instytucje publiczne:

– „Sta³a troska o rozwój zawodowy powoduje, ¿e audytorzy wewnêtrzni Ministerstwa

Obrony Narodowej, uczestnicz¹c w systemie kwalifikacji uzyskuj¹ wymagane

prawem uprawnienia. (...) wiedza dostarczana audytorom w czasie aplikacji

NIK nie da siê zast¹piæ ¿adn¹, mo¿liw¹ do uzyskania obecnie w Polsce. Odbycie

szkolenia teoretycznego w Najwy¿szej Izbie Kontroli znakomicie wp³ynie na podniesienie

zawodowych kwalifikacji audytorów wewnêtrznych oraz umo¿liwi lepsz¹

wspó³pracê pomiêdzy inspektorami NIK a audytorami wewnêtrznymi Ministerstwa

Obrony Narodowej na profesjonalnym poziomie”. (Z pisma skierowanego do dyrektora

generalnego NIK przez dyrektora generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej

w marcu 2004 r.).

– „Wyra¿am nadziejê, ¿e ukoñczenie szkolenia w ramach aplikacji kontrolerskiej

NIK, ciesz¹cego siê wysok¹ renom¹ i poziomem prowadzonych szkoleñ, przyczyni

siê do podniesienia kwalifikacji zawodowych zainteresowanej w aspekcie przydatnoœci

nabytej wiedzy w dalszej pracy w kontroli resortowej Ministerstwa

Œrodowiska.” (Z pisma skierowanego do prezesa NIK przez dyrektora generalnego

Ministerstwa Œrodowiska w maju 2004 r.).

– „Bior¹c pod uwagê wysokie standardy szkolenia prowadzonego w NIK, udzia³

pracowników Urzêdu umo¿liwi podniesienie kwalifikacji zawodowych oraz zapewni

prawid³owe funkcjonowanie kontroli wewnêtrznej i audytu”. (Z pisma prezydenta

m.st. Warszawy Lecha Kaczyñskiego skierowanego do prezesa NIK w czerwcu

2003 r.).

– „Pomoc ze strony NIK – polegaj¹ca na wskazaniu wzorcowych procedur kontrolnych

oraz wdro¿eniu pracownika GIW w obowi¹zuj¹ce procedury kontroli pañstwowej

– bêdzie stanowi³a wartoœciowe wsparcie dla prac, które wykonuje Inspekcja

Weterynaryjna”. (Z pisma g³ównego lekarza weterynarii skierowanego do prezesa

NIK w lutym 2003 r.).

Dzia³alnoœæ szkoleniowa NIK, zw³aszcza jeœli idzie o kwestie proceduralne,

wykracza – wydaje siê, ¿e s³usznie – poza sam¹ Izbê. NIK nie powinna siê obawiaæ

dobrego przygotowania do prowadzenia kontroli przez inne organy, wrêcz przeciwnie

– najwy¿szemu organowi kontrolnemu w pañstwie powinno zale¿eæ, by wszystkie

s³u¿by kontrolne w pañstwie funkcjonowa³y na mo¿liwie najwy¿szym poziomie.

Prowadzone na zewn¹trz Izby – na wniosek ró¿nych instytucji – szkolenia,

podejmowane za zgod¹ prezesa NIK, nazwaæ by mo¿na przede wszystkim instrukta-


164 Ryszard Szyc

[724]

¿owymi b¹dŸ doskonal¹cymi umiejêtnoœci kontrolne pracowników tych organów.

Dotychczasowa dzia³alnoœæ w tym obszarze – moim zdaniem – powinna dawaæ satysfakcjê

z dobrze wykonanej pracy nie tylko samej Izbie, ale tak¿e wszystkim tym

pracownikom NIK, którzy uczestnicz¹ w dzia³alnoœci szkoleniowej, przekazuj¹c swoj¹

wiedzê i umiejêtnoœci. ród³em tej satysfakcji s¹ równie¿ i w tym wypadku nap³ywaj¹ce

do kierownictwa Najwy¿szej Izby Kontroli bardzo pozytywne oceny i opinie

dotycz¹ce tego fragmentu dzia³alnoœci. I tak:

Prezes Zarz¹du Pañstwowego Funduszu Osób Niepe³nosprawnych, w grudniu

2003 r., wyrazi³ wdziêcznoœæ za umo¿liwienie uczestnictwa (jak to okreœli³) wysoce

kompetentnych pracowników NIK w naradzie szkoleniowo-kontrolnej kadry i pracowników

PFRON. W piœmie swoim poinformowa³, ¿e nap³ynê³y do niego opinie

od wspó³pracowników, wed³ug których inicjatywa tego szkolenia by³a jak najbardziej

uzasadniona. Wyrazi³ te¿ przekonanie, ¿e efekty narady zaowocuj¹ usprawnieniem

pracy s³u¿b PFRON, a szczególnie podniesieniem kwalifikacji kontrolno-analitycznych.

Wiceprezes Urzêdu Zamówieñ Publicznych, w styczniu 2004 r., przekaza³ na rêce

dyrektora generalnego NIK podziêkowania za przeprowadzenie przez dwóch doradców

prezesa NIK szkoleñ dla pracowników UZP, w ramach zawartego w styczniu

2003 r. Porozumienia o wspó³dzia³aniu UZP i NIK. Stwierdzi³, ¿e szkolenia spotka-

³y siê z wysok¹ ocen¹ uczestników, a przekazana wiedza okaza³a siê dla nich bardzo

potrzebna i przydatna.

Niedawno minê³o 3,5 roku od kiedy weszliœmy w XXI wiek, w tym 3 miesi¹ce

od daty naszego cz³onkostwa w Unii Europejskiej. W nowym wieku aplikacjê kontrolersk¹

ukoñczy³o 200 pracowników NIK i 13 pracowników z innych organów

pañstwowych. Kolejne 85 osób, w tym 7 niebêd¹cych pracownikami NIK, aktualnie

odbywa aplikacjê kontrolersk¹.

*

Zainteresowanych szkoleniami prowadzonymi przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli

zapraszam do Biura Aplikacji Kontrolerskiej i Rozwoju Zawodowego, które s³u¿y

stosownymi informacjami w zakresie prowadzonej dzia³alnoœci szkoleniowej.

in¿. Ryszard Szyc

doradca prezesa NIK

szef Biura Aplikacji Kontrolerskiej i Rozwoju Zawodowego


Stanis³aw Piecuch

ARCHIWUM ZAK£ADOWE NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI

Kancelaria i archiwum to nieodzowne czêœci sk³adowe ka¿dej instytucji pañstwowej

czy samorz¹dowej. Tak by³o w przesz³oœci, tak jest i obecnie.

Jednym z pierwszych aktów prawnych II Rzeczypospolitej by³ dekret Naczelnika

Pañstwa Józefa Pi³sudskiego z 7 lutego 1919 r. o organizacji archiwów pañstwowych

i opiece nad archiwaliami 1 . Na mocy tego aktu prawnego, przy ministrze wyznañ

religijnych i oœwiecenia publicznego jako zwierzchnika archiwów pañstwowych,

powo³any zosta³ Wydzia³ Archiwów Pañstwowych, do zadañ którego miêdzy innymi

nale¿a³a opieka nad archiwaliami i zbiorami instytucji publicznych. Nale¿y zauwa¿yæ,

¿e akt prawny o archiwach i dekret powo³uj¹cy do ¿ycia Najwy¿sz¹ Izbê

Kontroli Pañstwa, podpisane przez J. Pi³sudskiego, nosz¹ tê sam¹ datê i zamieszczone

s¹ w tym samym Dzienniku Ustaw jako kolejne pozycje 2 .

W pierwszych latach po II wojnie œwiatowej do dzia³alnoœci archiwów pañstwowych,

które zosta³y podporz¹dkowane nadzorowi ministra oœwiaty, mia³y nadal zastosowanie

przepisy dekretu z 1919 r. W nowej sytuacji spo³eczno-ekonomicznej oraz

w wyniku zmian politycznych i ustrojowych nastêpowa³y równie¿ zmiany w systemie

prawnym. Objê³y one tak¿e dziedzinê normuj¹c¹ dzia³alnoœæ archiwów.

Przepisy dekretu z 29 marca 1951 r. o archiwach pañstwowych 3 okreœla³y nowe

podstawy prawne ich dzia³ania.

Powszechnie przyjmuje siê, ¿e wspó³czesne archiwa powinny przede wszystkim

spe³niaæ nastêpuj¹ce funkcje:

– kszta³towaæ zasób archiwalny przez w³aœciw¹ kwalifikacjê i klasyfikacjê oraz

organizacjê gromadzenia i opracowywania materia³ów archiwalnych;

1

DzPPP nr 14, poz.182.

2

DzPPP nr 14, poz.182 i 183.

3

DzU nr 19, poz. 149.


166 Stanis³aw Piecuch

[726]

– tworzyæ sprawny system informacyjny na potrzeby administracji i badañ naukowych;

– rozwijaæ nowoczesne metody i procedury doskonalenia praktyki archiwalnej.

Takie spojrzenie na rolê i zadania archiwów by³o jedn¹ z przes³anek prac legislacyjnych

podjêtych na prze³omie lat siedemdziesi¹tych i osiemdziesi¹tych, maj¹cych

na celu ustawowe uregulowanie ca³ej problematyki dzia³alnoœci archiwalnej.

Efektem tych prac by³a ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach 4 ,

uchwalona 14 lipca 1983 r., która wesz³a w ¿ycie 1 stycznia 1984 r. Artyku³ 2 tej

ustawy dzieli narodowy zasób archiwalny w zale¿noœci od stanu w³asnoœci materia-

³ów archiwalnych na pañstwowy zasób archiwalny oraz niepañstwowy zasób archiwalny.

Dzia³alnoœæ archiwaln¹ w zakresie pañstwowego zasobu archiwalnego zgodnie

z zapisami ustawy prowadz¹: 1) archiwa pañstwowe; 2) archiwa pañstwowe

wyodrêbnione; 3) archiwa zak³adowe organów pañstwowych i innych pañstwowych

jednostek organizacyjnych. W³aœnie do tej trzeciej grupy nale¿y Archiwum Zak³adowe

Najwy¿szej Izby Kontroli.

W ca³ym 85-letnim okresie, tj. od momentu powo³ania do ¿ycia organu kontroli

pañstwowej do chwili obecnej, kancelaria i archiwum stanowi³y nieod³¹cznie jego

czêœæ sk³adow¹. Zmienia³o siê ich usytuowanie w strukturach organizacyjnych, zarówno

w centrali, jak i w delegaturach – podleg³oœæ, zakres dzia³ania, formy nawi¹zywania

stosunku pracy z osobami wykonuj¹cymi prace archiwalne.

Usytuowanie archiwum zak³adowego w strukturze organizacyjnej Najwy¿szej

Izby Kontroli zmienia³o siê na przestrzeni lat. Do 1978 r. w Izbie prowadzona by³a

sk³adnica akt. Do tego czasu odpowiedzialnoœæ za archiwizacjê akt spoczywa³a na

osobach zatrudnionych w kancelarii ogólnej, podleg³ej Gabinetowi Prezesa. W latach

1999–2001 Archiwum Zak³adowe wchodzi³o w sk³ad Departamentu Strategii

Kontrolnej. Od 1978 r., z przerw¹ w latach 1999–2001, jest wydzia³em podporz¹dkowanym

dyrektorowi Departamentu Gospodarczego.

Archiwum Zak³adowe Najwy¿szej Izby Kontroli spe³nia trzy podstawowe funkcje:

po pierwsze – odci¹¿a poszczególne komórki organizacyjne od akt, które nie s¹

ju¿ niezbêdne do bie¿¹cego urzêdowania, lecz zgodnie z obowi¹zuj¹cymi przepisami

musz¹ byæ jeszcze przez pewien czas zabezpieczone i przechowywane; po wtóre

– zabezpiecza i przechowuje, a w razie potrzeby porz¹dkuje tê czêœæ akt (materia³y

archiwalne), które po okreœlonym czasie powinny byæ przekazane w³aœciwemu archiwum

pañstwowemu; po trzecie – tworzy godny zaufania system informacji, który

w odpowiedniej formie i czasie umo¿liwi korzystanie ze zgromadzonej dokumentacji

zarówno przez podmioty wewnêtrzne, jak i zewnêtrzne z zachowaniem

przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej.

Archiwa w Najwy¿szej Izbie Kontroli dzia³aj¹ na podstawie zespo³u norm prawnych

reguluj¹cych zasady i tryb postêpowania z dokumentacj¹ oraz okreœlaj¹cych

4

DzU nr 38, poz. 173, ze zm.


[727] Archiwum Zak³adowe NIK 167

system organizacji dzia³alnoœci archiwalnej. Podstawy prawne funkcjonowania archiwów

Najwy¿szej Izby Kontroli stanowi¹: ustawa z 14 lipca 1983 r. o narodowym

zasobie archiwalnym i archiwach, ze zmianami, oraz przepisy wykonawcze do tej

ustawy, reguluj¹ce zasady i tryb postêpowania z materia³ami archiwalnymi. Zasady

postêpowania z materia³ami archiwalnymi i dokumentacj¹ niearchiwaln¹ oraz zakres

dzia³ania archiwum w Najwy¿szej Izbie Kontroli zawarte s¹ w instrukcji archiwalnej,

stanowi¹cej za³¹cznik do zarz¹dzenia nr 10 prezesa NIK z 22 lipca 1966 r.

Do w³aœciwoœci Archiwum Zak³adowego NIK nale¿y:

– przyjmowanie dokumentacji z jednostek organizacyjnych;

– przechowywanie i zabezpieczanie przyjêtej dokumentacji;

– udostêpnianie akt osobom upowa¿nionym;

– inicjowanie tzw. brakowania dokumentacji niearchiwalnej, udzia³ w komisyjnym

brakowaniu oraz przekazywanie wybrakowanej dokumentacji na makulaturê;

– przekazywanie materia³ów archiwalnych do w³aœciwych archiwów

pañstwowych;

– udzielanie pomocy jednostkom organizacyjnym przy przygotowaniu dokumentacji

przekazania do Archiwum Zak³adowego;

– sporz¹dzanie rocznego zestawienia iloœciowego dokumentacji przechowywanej

w Archiwum.

W Archiwum NIK przechowywane s¹ akta departamentów Najwy¿szej Izby

Kontroli i Delegatury NIK w Warszawie. Wed³ug stanu na 1 grudnia 2003 r., zasób

akt wynosi³ oko³o 950 mb materia³ów wieczystego przechowywania.

W sk³ad zasobu akt kategorii „A” wchodz¹:

– akta departamentów Najwy¿szej Izby Kontroli z lat 1966–2001;

– materia³y archiwalne Delegatury NIK w Warszawie z lat 1966–2000.

Oko³o 10% dokumentacji stanowi¹ materia³y niearchiwalne o czasowym znaczeniu

dla wytwórcy. S¹ to:

– akta osobowe pracowników NIK z lat 1945–1994 kategorii „BE50”, w liczbie

oko³o 7000 teczek;

– dokumentacja p³acowa kategorii „B50” z lat 1974–2001;

– dokumentacja finansowo-ksiêgowa;

– dokumentacja skargowa o kilkuletnim okresie przechowywania.

W ostatnich kilku latach w Najwy¿szej Izbie Kontroli podjêto i zrealizowano

wiele decyzji uwzglêdniaj¹cych potrzeby w zakresie podnoszenia kwalifikacji pracowników

administracyjnych i obs³ugi, polepszenia warunków pracy Archiwum

Zak³adowego, unowoczeœnienia i wzrostu poziomu obs³ugi biurowej zarówno w centrali,

jak i delegaturach. Archiwum Zak³adowe nie dzia³a w oderwaniu od innych

komórek organizacyjnych Izby. To w³aœnie w departamentach i delegaturach tworzone

s¹ i narastaj¹ akta, które póŸniej bêd¹ stanowiæ jego zasób archiwalny. Maj¹c

to na wzglêdzie, w 2001 r. Izba zorganizowa³a szkolenie kancelaryjno-archiwalne


168

Stanis³aw Piecuch

[728]

w formie kursu dla pracowników odpowiedzialnych za prowadzenie kancelarii, sekretariatów

i archiwów. Program kursu uwzglêdnia³ zagadnienia postêpu w pracach

biurowych, nowoczesnego zarz¹dzania, organizacji i powszechnego zastosowania

informatyki oraz wymagania zwi¹zane z wejœciem nowych regulacji prawnych.

Od niedawna radykalnie zmieni³y siê warunki pracy Archiwum Zak³adowego NIK.

W 2000 r. oddano do u¿ytku nowoczeœnie urz¹dzone i wyposa¿one pomieszczenia biurowe

dla czterech skomputeryzowanych stanowisk pracy archiwistów oraz magazyny

archiwalne, w których mo¿na pomieœciæ w optymalnych warunkach 1500 mb akt z zachowaniem

wszystkich wymagañ i przepisów archiwalnych.

Znaczenie dokumentacji Najwy¿szej Izby Kontroli wynika z pozycji ustrojowej

naczelnego organu kontrolnego w pañstwie, ale tak¿e z wymagañ i standardów postêpowania

kontrolnego. Materia³y z kontroli nie tylko rzetelnie rejestruj¹ rzeczywistoœæ,

lecz równie¿ maj¹ wartoœæ dowodow¹ 5 i urzêdow¹, zarówno dla organów pañstwa,

jak i obywateli. Podstawowe zadanie Najwy¿szej Izby Kontroli polega na

dostarczaniu wiedzy o stanie pañstwa i finansów publicznych. Stanowi zatem niezbêdny

czynnik zarz¹dzania. Dzia³alnoœæ NIK ma na celu ocenê funkcjonowania

pañstwa i gospodarowania œrodkami publicznymi, pozytywne oddzia³ywanie na funkcjonowanie

administracji pañstwowej oraz wszystkich podmiotów wykonuj¹cych

zadania publiczne lub korzystaj¹cych ze œrodków publicznych. Wskazuje bowiem

zagro¿enia, nieprawid³owoœci, nierzetelnoœci i brak uczciwoœci w wykonywaniu zadañ

publicznych, jak równie¿ proponuje dba³oœæ o porz¹dek prawny, odpowiedzialnoœæ

i najlepsze praktyki zarz¹dzania maj¹tkiem i œrodkami publicznymi.

Akta kontroli przechowywane w Archiwum NIK stanowi¹ cenne Ÿród³o badawcze

do zobrazowania najrozmaitszych zagadnieñ gospodarczych, spo³ecznych, kulturowych

oraz funkcjonowania pañstwa w okresach minionych i obecnie. W³aœciwa ochrona

i zabezpieczenie oraz opieka nad archiwaliami powinny byæ postrzegane jako dzia³ania

s³u¿¹ce umacnianiu si³y praworz¹dnego pañstwa i jego ci¹g³oœci, zachowania dziedzictwa

narodowego oraz kszta³towania œwiadomoœci historycznej obywateli.

dr Stanis³aw Piecuch

kierownik Archiwum Zak³adowego

Najwy¿szej Izby Kontroli

5

Art. 35-47 ustawy o Najwy¿szej Izbie Kontroli (DzU z 1995 r., nr 13, poz. 59).


[729] Z ¿ycia NIK 169

Spotkanie prezesów najwy¿szych organów kontroli krajów

Grupy Wyszehradzkiej

W Kraskowie ko³o Wroc³awia 11 i 12 marca 2004 r. odby³o siê spotkanie prezesów

najwy¿szych organów kontroli krajów nale¿¹cych do Grupy Wyszehradzkiej. Goœæmi

prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli byli: Dusan Tesnar – wiceprezes Najwy¿szego Urzêdu

Kontroli Republiki Czeskiej, Arpad Kovacs – prezes Wêgierskiej Izby Obrachunkowej,

Jozef Stahl – prezes Najwy¿szego Urzêdu Kontroli Republiki S³owackiej oraz

Vojko Anton Antoncic – pe³ni¹cy obowi¹zki prezesa Urzêdu Kontroli S³owenii.

Celem spotkania by³o omówienie zasad oraz form wspó³pracy pomiêdzy najwy¿szymi

organami kontroli pañstw Grupy Wyszehradzkiej po uzyskaniu pe³nego

cz³onkostwa w Unii Europejskiej oraz wspó³praca z innymi organami kontroli. Prezesi

zaprezentowali równie¿ zasady wyboru w swoich krajach kandydatów na cz³onków

Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego.

Ponadto ustalono, i¿:

– Spotkania prezesów najwy¿szych organów kontroli krajów Grupy Wyszehradzkiej

bêd¹ siê odbywa³y z udzia³em NOK S³owenii. Strona wêgierska zaproponowa³a,

aby zapraszaæ na nie tak¿e prezesa Austriackiej Izby Obrachunkowej. Postanowiono,

¿e weŸmie on udzia³ w najbli¿szym spotkaniu w charakterze obserwatora.

– Spotkania te bêd¹ siê odbywa³y ka¿dego roku, przed posiedzeniem Komitetu

Kontaktowego prezesów najwy¿szych organów kontroli krajów Unii Europejskiej

i ETO. W paŸdzierniku bie¿¹cego roku na zaproszenie prezesa NUK Republiki

S³owackiej prezesi spotkaj¹ siê w Bratys³awie.

– Jednym ze sposobów realizacji wspó³pracy bêdzie organizowanie seminariów

i warsztatów dla kontrolerów z Czech, Polski, S³owacji, S³owenii i Wêgier. Pierwsze

warsztaty, dotycz¹ce wprowadzania i wykorzystywania w kontroli standardów

INTOSAI zostan¹ zorganizowane w listopadzie br., a ich gospodarzem bêdzie

Najwy¿szy Urz¹d Kontroli Republiki S³owackiej.

A.R.


170 Z ¿ycia NIK

[730]

Spotkanie prezesów najwy¿szych organów kontroli pañstw

Europy Œrodkowej i Wschodniej oraz Cypru, Malty i Turcji

z Europejskim Trybuna³em Obrachunkowym

W dniach 31 marca–1 kwietnia 2004 r. w Rydze odby³o siê, ostatnie przed przyjêciem

do Unii Europejskiej 10 nowych pañstw, spotkanie szefów najwy¿szych organów

kontroli krajów Europy Œrodkowej i Wschodniej oraz Cypru, Malty i Turcji

z Europejskim Trybuna³em Obrachunkowym. Organizatorem spotkania by³ Urz¹d Kontroli

Pañstwowej Republiki £otewskiej oraz Europejski Trybuna³ Obrachunkowy.

Na spotkaniu Audytor Generalny £otwy – Raits Cernajs przedstawi³ raport zawieraj¹cy

przegl¹d rozwoju poszczególnych najwy¿szych organów kontroli od

1997 r. (wtedy odby³o siê pierwsze tego typu spotkanie w Warszawie).

W spotkaniu wziêli udzia³ szefowie NOK z: Albanii, Bu³garii, Czech, Chorwacji,

Cypru, Estonii, Litwy, £otwy, Malty, Polski, Rumunii, S³owenii, Turcji i Wêgier

oraz przedstawiciele EUROSAI, INTOSAI i SIGMA. Wœród zaproszonych goœci

byli: Günter Verheugen – cz³onek Komisji Europejskiej, komisarz ds. rozszerzenia,

Michael Schreyer – cz³onek Komisji Europejskiej, komisarz ds. bud¿etu oraz Juan

Manuel Fabra Valles – prezes Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego. W spotkaniu

wziê³o udzia³ oko³o 100 osób.

Najwiêcej uwagi poœwiêcono zagadnieniom: jakoœci w procesie kontroli, kontroli

wewnêtrznej, podrêczników kontroli. Omówiono tak¿e zasady przysz³ej wspó³pracy.

Zaprezentowany na spotkaniu dokument na temat wytycznych dotycz¹cych jakoœci

w procesie kontroli przygotowany zosta³ przez grupê ekspertów z Malty, Polski

i Wêgier, przy wspó³pracy Trybuna³u Obrachunkowego Francji i ekspertów SIGMA.

Efektem spotkania by³a uchwa³a prezesów najwy¿szych organów kontroli pañstw

Europy Œrodkowej i Wschodniej, Cypru, Malty, Turcji i Europejskiego Trybuna³u

Obrachunkowego w sprawie „Wytycznych jakoœci kontroli”.

M.S.


[731] Z ¿ycia NIK 171

Wizyta prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli

w Trybunale Obrachunkowym Portugalii

Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli Miros³aw Seku³a oraz wiceprezes Piotr Kownacki

w dniach 26–28 kwietnia br. z³o¿yli oficjaln¹ wizytê w Trybunale Obrachunkowym

(TO) Portugalii na zaproszenie prezesa Alfredo José de Sousa.

G³ównymi tematami rozmów przedstawicieli obu urzêdów by³y:

– Rola najwy¿szych organów kontroli w procesie wyboru kandydatów na cz³onków

Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego (ETO). Prezes NIK przedstawi³

procedurê wy³onienia kandydata na polskiego cz³onka ETO. Podkreœli³ rolê Izby

polegaj¹c¹ na konsultacji kandydatów z prezesem NIK. Ostatecznie premier wybiera

kandydata, który otrzyma³ pozytywn¹ rekomendacjê prezesa NIK. W Portugalii

w procesie wy³aniania kandydata kluczow¹ rolê odgrywa minister finansów,

który ostatnio po przedstawieniu przez TO trzech kandydatów nie wybra³ ¿adnego

z nich, lecz wyznaczy³ swojego kandydata niezwi¹zanego z TO. Zdaniem prezesa

TO zasada ta powinna byæ zmieniona. Prezesi zgodzili siê, ¿e rz¹dy powinny

mieæ obowi¹zek konsultowania kandydatur z najwy¿szymi organami kontroli i ¿e

tê kwestiê powinno siê podj¹æ na najbli¿szym posiedzeniu Komitetu Kontaktowego

(KK) prezesów NOK UE i ETO (Luksemburg, listopad 2004 r.). Prezes NIK

wyrazi³ opiniê, ¿e dobrym punktem wyjœcia do takiej dyskusji mog³oby byæ zaprezentowanie

procedury wy³aniania kandydatów na cz³onków ETO w dziesiêciu

nowych krajach cz³onkowskich. Izba chêtnie zg³osi taki punkt do porz¹dku dziennego

spotkania w Luksemburgu.

– Struktura i organizacja TO. Dzia³alnoœæ kontrolna. Planowanie d³ugookresowe.

Wspó³praca z audytem wewnêtrznym. Zagadnienia te przedstawi³a wicedyrektor

generalna TO – Helena Lopes. Warto zaznaczyæ, ¿e czteroletnia kadencja obecnego

prezesa up³ywa w 2005 r. Prezes jest mianowany przez prezydenta Portugalii

na wniosek rz¹du. Liczba kadencji nie jest limitowana.

Kontrola funduszy wspólnotowych w Portugalii. Najwy¿sze organy kontroli

krajów cz³onkowskich maj¹ prawo brania udzia³u w kontrolach ETO prowadzonych

w ich krajach. Trybuna³ Obrachunkowy Portugalii przyj¹³ zasadê uczestniczenia

pracowników Trybuna³u w tych kontrolach – g³ównie ze wzglêdów szkoleniowych

– gdy¿ daje to szansê zapoznania siê z warsztatem i procedurami ETO. Obie instytucje

nie prowadz¹ jednak kontroli wspólnych, zdarza siê natomiast, ¿e kontrole te

prowadzone s¹ dwukrotnie – przez TO i ETO. Prezes NIK wyrazi³ nadziejê na

wspó³pracê w tej dziedzinie. Izba by³aby zw³aszcza zainteresowana doœwiadczeniami

Trybuna³u z pocz¹tków cz³onkostwa Portugalii we Wspólnotach Europejskich.

– Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej (UE). Prezesi uznali, ¿e po rozszerzeniu

UE zarz¹dzanie ETO bêdzie znacznie trudniejsze ni¿ dotychczas i w zwi¹zku


172

Z ¿ycia NIK

[732]

z tym konieczna wydaje siê reforma tej instytucji. Wyrazili swoje niezadowolenie

z umiejscowienia ETO w projekcie Konstytucji Europejskiej w rozdziale „Inne instytucje

i organy”, a nie w rozdziale „Ramy instyutucjonalne UE”, co stanowi groŸbê

zmniejszenia znaczenia ETO oraz utraty przezeñ niezale¿noœci. Obecnie ETO,

wed³ug traktatu z Maastricht, jest jedn¹ z piêciu instytucji Unii Europejskiej. Prezes

NIK podkreœli³, ¿e jego zdaniem wszystkie pañstwa cz³onkowskie powinny mieæ

równorzêdnych przedstawicieli w ETO.

– Obszary przysz³ej wspó³pracy. Oprócz wspomnianej wspó³pracy w ramach

Komitetu Kontaktowego oraz w dziedzinie kontroli funduszy wspólnotowych postanowiono,

¿e NIK i TO bêd¹ œciœlej wspó³pracowaæ w dziedzinie kontroli œrodowiskowych.

TO jest cz³onkiem Grupy Roboczej EUROSAI ds. Ochrony Kontroli Œrodowiska,

lecz dotychczas by³ raczej obserwatorem ni¿ czynnym uczestnikiem dzia³añ Grupy.

Obecnie TO Portugalii i TO Hiszpanii zamierzaj¹ przeprowadziæ wspólne kontrole

ochrony rzeki granicznej. W zwi¹zku z tym Portugalczycy byliby zainteresowani otrzymaniem

od NIK, jako Koordynatora Grupy, informacji i materia³ów na temat podobnych

kontroli prowadzonych w ramach Grupy (np. kontrola Dunaju).

Prezes NIK odwiedzi³ te¿ Sekcjê Regionaln¹ TO w Funchall, gdzie zapozna³ siê

z dzia³aniem TO w regionach autonomicznych Portugalii. Prezes NIK spotka³ siê

tak¿e z przewodnicz¹cym Zgromadzenia Parlamentarnego Regionu Autonomicznego

Madera oraz z sekretarzem ds. Finansów i Planowania rz¹du regionalnego. G³ównym

tematem tych spotkañ by³ rozwój regionu w ci¹gu ostatnich kilkunastu lat,

w znacznym stopniu wynikaj¹cy z umiejêtnego pozyskiwania i wykorzystywania

œrodków wspólnotowych.

A. K.

Wizyta prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli

w Ministerstwie Kontroli Chiñskiej Republiki Ludowej

W dniach 20–25 maja 2004 r. prezes Najwy¿szej Izby Kontroli Miros³aw Seku³a

z³o¿y³ oficjaln¹ wizytê w Ministerstwie Kontroli Chiñskiej Republiki Ludowej. Jednym

z celów tej wizyty by³o podpisanie umowy dotycz¹cej wspó³pracy NIK z Ministerstwem

Kontroli ChRL. W trakcie wizyty zaprezentowano tak¿e zakres dzia³ania


[733] Z ¿ycia NIK 173

i metody pracy obu instytucji oraz wymieniono doœwiadczenia w zakresie roli Ministerstwa

Kontroli ChRL i Najwy¿szej Izby Kontroli w przeciwdzia³aniu korupcji.

Prezes NIK oficjalnie zaprosi³ ministra kontroli Li Zhiluna do z³o¿enia rewizyty

w Polsce jeszcze w tym roku. Zaproszenie zosta³o przyjête.

Podczas pobytu w Chinach prezes NIK z³o¿y³ równie¿ kurtuazyjn¹ wizytê w Chiñskim

Narodowym Urzêdzie Audytu. Z uwagi na podobny zakres kompetencji obu

instytucji Izbie zale¿y na bli¿szej wspó³pracy z Urzêdem Audytu, który jest organem

kontroli finansowej rz¹du. Najbli¿sze spotkanie przedstawicieli NIK z pracownikami

Urzêdu odbêdzie siê podczas II Miêdzynarodowego Seminarium dotycz¹cego

kontroli systemów informatycznych (1– 4 wrzeœnia br.).

Prezesa NIK przyj¹³ Wu Guanzheng – cz³onek Sta³ego Komitetu Biura Politycznego

KC KPCh, sekretarz Centralnej Komisji Kontroli Dyscypliny Partyjnej. Prezes

Miros³aw Seku³a z³o¿y³ tak¿e robocze wizyty w Biurze Kontroli Pekinu oraz

Urzêdzie Kontroli Prowincji Jiangsu.

M.S.

Wizyta prezesa Izby Obrachunkowej Ukrainy

w Najwy¿szej Izbie Kontroli

W dniach 12–15 lipca 2004 r. w Najwy¿szej Izbie Kontroli przebywa³a z oficjaln¹

wizyt¹ delegacja Izby Obrachunkowej Ukrainy pod przewodnictwem prezesa

Valentyna Symonenki.

W trakcie rozmów m.in. uzgodniono, ¿e obie instytucje bêd¹ przeprowadza³y

kontrole równoleg³e:

– programów zabezpieczeñ przeciwpowodziowych w regionie karpackim i skutecznoœci

ich wdra¿ania;

– funkcjonowania obszarów ochrony przyrody na przyk³adzie rezerwatów biosfery

„Wschodnich Karpat” i „Zachodniego Polesia” – pod k¹tem efektywnoœci wykorzystania

œrodków finansowych przeznaczonych na zachowanie unikatowego œrodowiska;

– realizacji programów i planów zagospodarowania granicy pañstwowej w zakresie

modernizacji i budowy drogowych przejϾ granicznych Рsamochodowych

i osobowych – maj¹cych na celu usprawnienie dwustronnego ruchu granicznego.


174

Z ¿ycia NIK

[734]

Ze strony NIK w kontrolach udzia³ wezm¹ m.in. delegatury: krakowska, lubelska

i rzeszowska, ze strony Izby Obrachunkowej Ukrainy – jej regionalne oddzia³y.

Ponadto przewidywane jest rozszerzenie w 2005 r. – uzgodnionej przez

Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli i Komitet Kontroli Pañstwowej Republiki Bia³oruœ –

kontroli ochrony czystoœci rzeki Bug i jej dorzeczy o udzia³ w niej Izby

Obrachunkowej Ukrainy.

Izba Obrachunkowa Ukrainy zwróci³a siê do NIK – jako Koordynatora Grupy

Roboczej EUROSAI ds. Kontroli Œrodowiska – o podjêcie przez cz³onków Grupy

kontroli równoleg³ej wykorzystania œrodków pomocowych na likwidacjê skutków

awarii w Czernobylu oraz unieszkodliwiania materia³ów promieniotwórczych. Sprawa

ta zostanie przedstawiona na najbli¿szym spotkaniu Grupy Roboczej w listopadzie

br. w Sofii. Kontrole te realizowane bêd¹ na podstawie podobnych programów

kontroli, a po ich zakoñczeniu podpisany zostanie wspólny dokument przedstawiaj¹cy

ich wyniki.

M.S.


TROCHÊ HISTORII...

Delegatury NIK o sobie – £ódŸ

DELEGATURA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI W £ODZI

– OD ZAKOÑCZENIA II WOJNY ŒWIATOWEJ DO CZASÓW

TERA NIEJSZYCH

Historia Delegatury Najwy¿szej Izby Kontroli w £odzi zapisana jest w pamiêci

jej obecnych i emerytowanych pracowników oraz bogato udokumentowana w zbiorach

Archiwum Pañstwowego w £odzi 1 . Akta powojenne przechowywane by³y

w Warszawie od 1947 do 1966 r., a nastêpnie trafi³y z powrotem do £odzi z Departamentu

Prezydialnego Najwy¿szej Izby Kontroli (jako przesy³ka za poœrednictwem

PKS). Dane archiwalne obejmuj¹ przede wszystkim zapisy formalne, brak w nich

opinii, interpretacji i subiektywnych komentarzy ówczesnej rzeczywistoœci. Jednym

z celów tego artyku³u jest zachowanie od zapomnienia dokumentu historycznego.

Niniejszy tekst zawiera fakty pochodz¹ce z dokumentacji archiwalnej, jak i wspomnienia

ludzi, którzy z NIK zwi¹zali swoje ¿ycie 2 . Dziêki dokumentom archiwalnym

dotycz¹cym delegatury ³ódzkiej czytelnik mo¿e dowiedzieæ siê wiele nie tylko

o samej delegaturze, ale równie¿ mo¿e zapoznaæ siê z histori¹ i kultur¹ miasta i ludzi

zamieszkuj¹cych £ódŸ w latach powojennych.

Delegatura w £odzi sta³a siê po II wojnie œwiatowej jednym z wiêkszych okrêgów

wchodz¹cych w sk³ad organów kontroli i „obejmowa³a swoj¹ dzia³alnoœci¹ tereny

ziemi ³ódzkiej, piotrkowskiej, skierniewickiej i sieradzkiej, znajduj¹ce siê na

przestrzeni lat w ró¿nych uk³adach administracji terenowej. Ten uk³ad terenowy prze-

1

Korzystano z zasobów archiwalnych o sygnaturach od L-7403 do L-7484 z Archiwum Pañstwowego

w £odzi.

2

Sk³adam serdeczne podziêkowania za pomoc w przygotowaniu tego tekstu: Panu Janowi

Jêdrzejewskiemu, emerytowanemu dyrektorowi delegatury; Panu Henrykowi Tytoniowi, dyrektorowi

delegatury; Panu Janowi Uryszkowi, wicedyrektorowi delegatury; Pani Danucie M³ynarskiej, emerytowanej

inspektor. Ich wspomnienia, komentarze i spostrze¿enia pomog³y mi naszkicowaæ obraz historii

delegatury i wype³niæ go treœci¹.


176

Trochê historii...

[736]

trwa³ do dnia dzisiejszego z tym, ¿e [...] po ostatniej reformie administracyjnej Delegatura

NIK w £odzi dzia³a na terenie województwa ³ódzkiego” 3 .

Pierwsze zapisy archiwalne, do których dotar³a autorka, pochodz¹ z 1947 r., a s¹

nimi kwartalne plany pracy na 1948 r. Dokumenty przedstawiaj¹ plany kontroli „po

linii” Departamentu IV 4 , na którego czele sta³ w tym czasie Zygmunt Leski. Zalecano

delegaturze skontrolowanie w I kwartale 1948 r. Instytutu Biologii Doœwiadczalnej

im. Wenckiego; Oddzia³u Pañstwowego Zak³adu Higieny; Wojewódzkiego Urzêdu

Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk; Biura Regionalnego Centralnego Urzêdu Planowania;

Uniwersytetu £ódzkiego, Politechniki £ódzkiej; Wy¿szej Szko³y Gospodarstwa

Wiejskiego oraz Archiwum w Piotrkowie Trybunalskim. Delegatura zatrudnia³a

2 inspektorów, którzy byli odpowiedzialni za powy¿sze kontrole. Do kontroli

„po linii” Departamentu IV wyznaczono inspektora Henryka Czerwiñskiego, który

do 1946 r. pracowa³ jako naczelnik Wydzia³u Ogólnego Okrêgowego Urzêdu Likwidacyjnego.

Z racji posiadanego doœwiadczenia inspektor ten zosta³ nastêpnie

oddelegowany do kontroli w Departamencie VIII, w celu wykonania kontroli w jednostce,

w której pracowa³ jako naczelnik. W 1948 r. przyznano delegaturze nowy

etat, jednak nie by³ on doœæ d³ugo obsadzany, poniewa¿ „nie by³y jasno sformu³owane

sprawy zwi¹zane z wyposa¿eniem” 5 . Przypuszczalnie nowy etat przyznany przez

centralê by³ zwi¹zany z dodatkowymi kontrolami zleconymi przez Kazimierza Toczka,

szefa Departamentu II 6 Biura Kontroli. Z zachowanych pism wynika, ¿e w delegaturze

brakowa³o a¿ 7 inspektorów, w stosunku do zalecanych przez Warszawê

kontroli.

Kontrole w tym okresie mia³y obejmowaæ przetargi i roboty budowlane w Wojsku

Polskim; wydatki osobowe, koszty utrzymania œrodków lokomocji, gospodarkê

pomieszczeniow¹ oraz gospodarkê roln¹ Ministerstwa Bezpieczeñstwa Pañstwa;

gospodarkê finansow¹, wydatki osobowe, gospodarkê brygad pracy, powszechne

przysposobienie m³odzie¿y w Organizacji „S³u¿ba Polsce”; rachunkowoœæ, celowoœæ

wydatków i gospodarkê sprzêtem w G³ównym Urzêdzie Kultury Fizycznej. Szef

Departamentu III zwróci³ siê w tym czasie z proœb¹ o uwzglêdnienie w planach kontroli

delegatury ³ódzkiej nastêpuj¹cych kontroli: wydatków bud¿etowych za 1947 r.

wszystkich urzêdów II instancji, podleg³ych Ministerstwu Administracji Publicznej

i Ziem Odzyskanych, kontroli faktycznej ca³okszta³tu gospodarki w wy¿ej wymienionych

urzêdach i w urzêdach I instancji. Do tych kontroli delegatura zaplanowa³a

3

Za Panem Henrykiem £abêckim, emerytowanym wicedyrektorem Delegatury NIK w £odzi.

4

Departament IV obejmowa³: Prezydium Rady Ministrów, Ministerstwo Sprawiedliwoœci, Ministerstwo

Zdrowia, Ministerstwo Oœwiaty, Ministerstwo Kultury i Sztuki, Ministerstwo Pracy i Kultury

Spo³ecznej.

5

Wed³ug dokumentów znajduj¹cych siê w Archiwum Pañstwowym w £odzi.

6

Departament II obejmowa³: Ministerstwo Obrony Narodowej, Ministerstwo Bezpieczeñstwa Pañstwa,

Powszechn¹ Organizacjê „S³u¿ba Polsce”, G³ówny Urz¹d Kultury Fizycznej.


[737] Delegatura £ódŸ

177

2 inspektorów i 2 ³¹czników. T. Szretter, szef Departamentu V, zaleci³ kontrolê bud¿etu

Ministerstwa Przemys³u i Handlu i podleg³ych mu jednostek. Do wykonania

powy¿szych zadañ delegatura zaplanowa³a 8 inspektorów. W Departamencie VI 7

Biura Kontroli, którego szefem p.o. by³ Z. Iwanicki, a nastêpnie W. Nowakowski

i M. Czarnecki, zalecono kontrolê wydzia³ów przebudowy ustroju rolnego i pomiarów

rolnych oraz kontrolê bilansów wydzia³ów zaopatrzenia i zbytu przy zarz¹dach

okrêgowych. Delegatura do tych dzia³añ przeznaczy³a 2 inspektorów. Szefem Departamentu

VII 8 by³ J. Dziak, a szefem Departamentu VIII 9 K. Harasymowicz, który

zleci³ kontrolê zak³adów monopolowych. „Po linii” Departamentu VII nakazano

skontrolowaæ Wojewódzki Oddzia³ Lotnictwa Cywilnego, PKS, Okrêgow¹ Dyrekcjê

Poczty i Telegrafów oraz Wojewódzki Wydzia³ Odbudowy. Do kontroli w Departamencie

VII delegatura oddelegowa³a 2 inspektorów, a do kontroli w Departamencie

VIII – 3 inspektorów.

Nale¿y dodaæ, i¿ powy¿sze plany zosta³y przedstawione z opóŸnieniem, poniewa¿

wyst¹pi³y trudnoœci zwi¹zane ze zbieraniem materia³u, który mia³ byæ przygotowany

zgodnie z okólnikiem centrali Biura Kontroli z 31 maja 1948 r. Na podstawie

dokumentów mo¿na równie¿ stwierdziæ doœæ czêste zmiany na niektórych

stanowiskach naczelnych, jak choæby w Departamencie VI. Nietrudno zauwa¿yæ, ¿e

plany kontroli przekracza³y mo¿liwoœci delegatury i dlatego 23 czerwca 1948 r. dyrektor

delegatury ³ódzkiej poinformowa³ pisemnie centralê Biura Kontroli o przeci¹¿eniu

prac¹.

Delegatura tu¿ po wojnie zatrudnia³a kilkanaœcie osób, których nazwisk prawie

nikt ju¿ dzisiaj nie pamiêta. Pierwszym szefem delegatury ³ódzkiej by³ Boles³aw

Futyna, odpowiedzialny za ogólne kierowanie placówk¹, prowadzenie spraw rachunkowych

i gospodarczych oraz kontakt z Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

Zatrudniano 13 inspektorów, byli nimi: Józef Banaœ, Boles³aw Bukowski, Apolonia

D¹browska, Henryk Czerwiñski, Jan Kurasiñski, Józef Majacki, Józef Pa³ubski, Stanis³aw

Podgórski, Norbert Przeworski, Czes³aw Szczepañski, Andrzej Walczak,

Antoni Wiacekow i Czes³aw Wolañski. Ich nazwiska wpisa³y siê w historiê NIK

w sposób szczególny, poniewa¿ wykonywali oni wówczas pioniersk¹ pracê buduj¹c

system kontroli na Ziemi £ódzkiej. Delegatura by³a tworzona od podstaw, w nowej,

jeszcze niezdefiniowanej rzeczywistoœci, jak¹ by³a Polska powojenna. Zespó³ inspektorów

wspiera³a Wanda Ró¿ycka, która piastowa³a stanowisko kierowniczki

kancelarii i by³a odpowiedzialna za prowadzenie dzienników korespondencyjnych

7

Departament VI obejmowa³ Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Ministerstwo Aprowizacji.

8

Departament VII obejmowa³: Ministerstwo Komunikacji, Ministerstwo Odbudowy, Ministerstwo

Poczt i Telegrafów.

9

Departament VIII obejmowa³ Ministerstwo Skarbu i podleg³e mu jednostki.


178 Trochê historii...

[738]

oraz za³atwianie spraw gospodarczych. Jako jedyny referent pracowa³a w delegaturze

Teresa Morcz. By³y równie¿ zatrudnione dwie maszynistki – Irena Kamiñska

i Barbara Goskówna, jednak wiêkszoœæ dokumentów w tym okresie przygotowywano

odrêcznie. Na maszynie pisano dokumenty kierowane do centrali, choæ i tu mo¿na

znaleŸæ wiele rêkopisów. Delegatura mia³a swojego dozorcê, Stanis³awa Olejniczaka,

sprawuj¹cego dozór nad nieruchomoœci¹ przy ul. Piotrkowskiej 222.

W 1949 r. Biuro Kontroli przesta³o istnieæ i przywrócono Najwy¿sz¹ Izbê

Kontroli. Prace zwi¹zane z planowaniem kontroli by³y odgórnie przyspieszane. Na

wykonanie planu na 1950 r. delegatura dosta³a jedynie 48 godzin. Z korespondencji

miêdzy delegatur¹ a central¹ NIK mo¿na wywnioskowaæ, ¿e poprawne dotychczas

stosunki miêdzy £odzi¹ i Warszaw¹ oziêbi³y siê. Przeprowadzono reorganizacjê,

w której ramach inspektorzy zostali przydzieleni formalnie do konkretnych departamentów:

Departament II – A. Walczak; Departament III – J. Banaœ, J. Pa³ubski,

W. Bednarek; Departament IV – B. Rutkowski; Departament V – H. Czerwiñski,

S. Soko³owski; Departament VI – J. Majacki; Departament VII – J. Kling, J. Kurasiñski,

C. Wolañski; Departament VIII – M. Ciupiñski, C. Szczepañski, A. Wiacekow;

Departament IX – A. D¹browska, A. Juszkowski, S. Podgórski.

W delegaturze ³ódzkiej pracowa³o zatem 17 inspektorów oraz dodatkowo inspektor

B. Bukowski, który zosta³ oddelegowany do pracy w centrali. Zgodnie z nowym

zarz¹dzeniem, na kontrole planowe przeznaczono 90% czasu pracy inspektora,

a pozosta³e 10% przeznaczono na kontrole doraŸne.

28 paŸdziernika 1949 r. w Delegaturze NIK w £odzi odby³a siê konferencja

w sprawie spostrze¿eñ delegatów centrali NIK wynikaj¹cych z oceny pracy inspektorów

delegatury ³ódzkiej. Ciekawa z dzisiejszej perspektywy wydaje siê wypowiedŸ

starszego inspektora W. Bessera na temat w³aœciwego sposobu wykonywania obowi¹zków

s³u¿bowych przez inspektorów, który „udzieli³ wskazówek, jakimi winien

kierowaæ siê inspektor dokonuj¹cy kontroli z ramienia NIK”, a mianowicie: „Inspektor

otrzymawszy zlecenie kontrolne winien zebraæ i zbadaæ materia³y pomocnicze

(kompetencje, przepisy organizacyjne i rachunkowe, zarz¹dzenia w³adz prze³o¿onych,

akta przeprowadzanych ju¿ kontroli w danej jednostce, sprawozdanie z jednostki

maj¹c¹ byæ kontrolowan¹) w tym celu, aby uzyskaæ obraz stosunków, jakie

powinny istnieæ w danej jednostce pod wzglêdem organizacji, legalnoœci, planowoœci,

celowoœci gospodarczej i spo³ecznej, wzglêdnie równie¿ obraz niedomagañ. Inspektor

winien sporz¹dziæ w miarê koniecznoœci notatki dla pamiêci, a je¿eli chodzi

o dane o trwalszym znaczeniu, winien je rejestrowaæ w sposób umo¿liwiaj¹cy mu

korzystanie z nich przy innych kontrolach. Nastêpnie winien opracowaæ szczegó³owy

plan kontroli z takim obliczeniem, aby wyznaczony termin w ¿adnym przypadku

nie by³ przekroczony. Plan kontroli winien byæ opracowany na ka¿dy dzieñ, gdy¿

tylko i wy³¹cznie przy systematycznej i planowej pracy zdo³a siê wykonaæ zlecone

zadanie. Po przepracowanym dniu nale¿y czynnoœci wymagaj¹ce dwustronnego


[739] Delegatura £ódŸ

179

stwierdzenia wnieœæ do protoko³u, natomiast czynnoœci niewymagaj¹ce dwustronnego

stwierdzenia do sprawozdania. Sposób ten ma na celu w³asn¹ kontrolê by

w czynnoœciach zaplanowanych nic nie opuœciæ i aby w ka¿dej chwili mo¿na by³o

udzieliæ wyjaœnieñ, w jakim tempie wykonywane s¹ zamierzone prace. Nasuwaj¹ce

siê w czasie kontroli spostrze¿enia, domniemania i w¹tpliwoœci nale¿y bezwzglêdnie

wszechstronnie zbadaæ przy dalszych czynnoœciach kontrolnych” 10 . W. Besser

podkreœli³, ¿e g³ówn¹ zasad¹ kontroli jest to, aby ujmowa³a ona fakty, „w przeciwnym

razie kontrola taka demoralizuje jednostkê kontrolowan¹ i podwa¿a powagê

instytucji, któr¹ reprezentuje inspektor”. Starszy inspektor M. Bartman stwierdzi³

m.in., ¿e kontrola powinna byæ równie¿ nastawiona na zwalczanie wrogów „d¹¿¹cych

do podwa¿ania bytu naszego Pañstwa Ludowego” Z tej wypowiedzi nietrudno

wywnioskowaæ, w jakim klimacie politycznym wyra¿one zosta³y powy¿sze s³owa

i w jakim kierunku d¹¿y³a kontrola.

W 1949 r. pojawi³y siê równie¿ tajne instrukcje zwi¹zane z dyrektywami co do

sporz¹dzania planów kontroli. Przedstawiono miêdzy innymi wzór planu oraz zalecono

kontrole w poszczególnych ministerstwach. Delegaturê zobowi¹zano do skontrolowania

ca³okszta³tu dzia³alnoœci jednostek wraz z bud¿etami za ca³y 1947 r. Plany

kontroli by³y kierowane do Biura Studiów, Planowania i Sprawozdawczoœci,

którego szefem by³ Emilian Mroz. Do tej pory dokumentacja delegatury w wiêkszoœci

by³a sporz¹dzana w sposób spójny, ale dowolny.

Z kwartalnych sprawozdañ opisowych z dzia³alnoœci delegatury ³ódzkiej za 1949 r.

mo¿na przedstawiæ kilka interesuj¹cych przyk³adów kontroli. Poczynania delegatury

opiera³y siê na zasadach szerokiej wspó³pracy z komisj¹ wojewódzk¹ i terenowymi

komisjami kontroli spo³ecznej (KKS). Przedstawiciel delegatury bra³ udzia³ w posiedzeniach

Wojewódzkiej i Miejskiej Rady Narodowej oraz Komisji Kontroli

Spo³ecznej w £odzi. Uzgadniano plany kontroli, pewne prace kontrolne przeprowadzano

wspólnie, w niektórych kontrolach zapewniano udzia³ „czynnika spo³ecznego”.

KKS komunikowa³y delegaturze sprawozdania ze swojej dzia³alnoœci, czêœæ

KKS nadsy³a³a odpisy swych sprawozdañ z przeprowadzanych kontroli oraz zwraca³a

siê o pomoc w zbyt trudnych dla siebie sprawach. Wspó³praca delegatury uk³ada³a

siê coraz sprawniej równie¿ z organami kontroli wewnêtrznej. Delegatura otrzymywa³a

sprawozdania z dokonywanych prac od: Inspekcji Administracji Urzêdu

Wojewódzkiego w £odzi, Inspekcji Samorz¹dowej, Inspekcji Wojewódzkiego Oddzia³u

Pañstwowego Urzêdu Repatriacyjnego w £odzi.

Z przeprowadzonych w 1949 r. kontroli w jednostkach podleg³ych Ministerstwu

Rolnictwa i Reform Rolnych warto przypomnieæ kontrolê doraŸn¹ ca³okszta³tu dzia-

³alnoœci szkó³ rolniczych. Skontrolowano 38 œrednich szkó³ rolniczych w województwie,

w których uczy³o siê 1218 s³uchaczy, 14 licealnych szkó³ rolniczych – 1091 s³u-

10

Wed³ug dokumentów znajduj¹cych siê w Archiwum Pañstwowym w £odzi.


180 Trochê historii...

[740]

chaczy, 240 szkó³ przysposobienia rolniczego – 10 663 s³uchaczy oraz 79 jednostek

– oœrodków oœwiaty rolniczej. Stwierdzono, ¿e w istniej¹cych lokalach mog³oby siê

zmieœciæ 50% wiêcej s³uchaczy. Zauwa¿ono ponadto, ¿e liczba nauczycieli jest wystarczaj¹ca,

ale ich fachowoœæ budzi zastrze¿enia.

Równie¿ w 1949 r. przeprowadzono m.in. planowan¹ kontrolê w resorcie oœwiaty

– w Uniwersytecie £ódzkim. Jednym z g³ównych ustaleñ by³o to, ¿e jeden z profesorów

wywióz³ za granicê lalki ludowe oraz wycinanki, które tam (prawdopodobnie)

sprzeda³. Sprawa ta wymaga³a, wed³ug kontrolera, specjalnego postêpowania. Dociekliwy

inspektor zbada³ równie¿, dlaczego nie przyjêto na Uniwersytet £ódzki wszystkich

chêtnych na studia. W protokole zapisano, ¿e ogólna liczba miejsc wynosi³a 2150,

przyjêto 2360, nie przyjêto 995 kandydatów na studia. Inspektor autorytatywnie stwierdzi³,

i¿ g³ównym powodem nieprzyjêcia czêœci chêtnych by³ brak miejsc.

Delegatura NIK w £odzi przeprowadzi³a w tym samym roku szkolenie dla gminnych

KKS, a w programie zapisano: omówienie zakresu dzia³ania gminnych rad

narodowych oraz ich zadañ i uprawnieñ kontroli spo³ecznej, a tak¿e omówienie zasad

obowi¹zuj¹cych przy kontroli. Przeprowadzono kontrolê pokazow¹ w zarz¹dzie

gminy, obejmuj¹c¹ kontrolê kasy, rachunkowoœci oraz sprawozdania z wykonania

bud¿etu. Udzia³ wziê³o 14 gmin: Kruszów, Widzew, Chocieszew, Kutno, Skierniewko,

Ga³kówek, Kamieñsk, Radomsk, Wydrzyn, Bia³aczów, Koñskie, Boguszyce,

Mêka, Kêpina.

Z kontroli przeprowadzonej w Urzêdzie Wojewódzkim w £odzi wynika³o, ¿e spóŸnienia

do pracy œrednio wynosi³y 28,7%, a wahania w ró¿nych wydzia³ach od 0 do

75%. Z dokumentów kontroli przeprowadzonych przez delegaturê mo¿na równie¿

dowiedzieæ siê, jakie uczelnie wy¿sze mia³y swoje siedziby w £odzi w tym czasie,

a by³y to: Wy¿sza Szko³a Pedagogiczna w £odzi, Uniwersytet £ódzki, Politechnika

£ódzka oraz Wy¿sza Szko³a Gospodarstwa Wiejskiego o/£ódŸ. Po kontroli w Okrêgowym

Urzêdzie Zatrudnienia w £odzi stwierdzono, ¿e „zbyt du¿e t³umy” oczekuj¹

w budynku do póŸnych godzin, sprawy s¹ Ÿle za³atwiane, kierowniczka traktuje interesantów

w nienale¿yty sposób, a zaleg³oœci w pracy s¹ zbyt du¿e (400 spraw).

Jak mo¿na zauwa¿yæ, przedmiotem kontroli nie by³y tylko sprawy formalne, ale

równie¿ etyczne i ideologiczne. W wyniku kontroli w Szkole Rolniczej w Karniszewicach

ustalono, ¿e kierowniczka szko³y w 1948 r. bez zachowania w³aœciwego postêpowania

zamieni³a ja³ówkê w³asn¹ – mniejszej wartoœci – na szkoln¹, któr¹ nastêpnie

sprzeda³a. Ta sama kierowniczka bezpodstawnie wyksiêgowa³a 10 000 z³

z tytu³u wydatków na remonty, mimo i¿ wydatek ten zosta³ pokryty przez zarz¹d

miejscowej gminy. Przeprowadzono równie¿ kontrolê (w 36 jednostkach) pod k¹tem

akcji ¿niwnej, siewnej oraz hodowlanej i ustalono, ¿e zakoñczenie ¿niw opóŸni-

³o siê z powodu opadów deszczu miêdzy 25-30 sierpnia. Uk³adanie kopców zebranego

zbo¿a nastêpowa³o prawid³owo, ale om³oty przeprowadzano pospiesznie,

przeciêtny zbiór z 1 ha wynosi³: 19 q ¿yta, 20 q pszenicy. Równie¿ wykopki przebie-


[741] Delegatura £ódŸ

181

ga³y „normalnie”, czasami odnotowywano brak ludzi i w zwi¹zku z tym 30 wrzeœnia

1949 r. wykopano jedynie 30% zasadzonego area³u.

W dokumentacji Delegatury NIK w £odzi znajduj¹ siê nie tylko informacje na

temat przeprowadzanych kontroli, ale równie¿ informacje o ówczesnym jêzyku, jakim

pos³ugiwali siê urzêdnicy, o etyce w zawodzie kontrolera, a tak¿e o pogodzie.

Zapisy s¹ robione z punktu widzenia kontroli pañstwowej i ówczesnej misji, jaka

zosta³a nadana organom kontrolnym.

W planach kontroli na 1950 r. mo¿na zaobserwowaæ interesuj¹ce zapisy – na przyk³ad

przy nazwie zak³adów, które mia³y byæ poddane kontroli, w nawiasach umieszczano

nazwy obowi¹zuj¹ce przed wojn¹, np. Pañstwowe Zak³ady Przemys³u Bawe³nianego

ul. Sienkiewicza 82/84 (dawne Eitingon). £ódŸ by³a miastem wielokulturowym,

w którym obok siebie zamieszkiwali Polacy, Niemcy, Rosjanie i ludnoœæ pochodzenia

¿ydowskiego. W tym okresie mo¿na zaobserwowaæ zwiêkszone kontakty delegatury

z organami kontroli spo³ecznej i wewnêtrznej, tj. prezydiami rad narodowych – wojewódzkiej

i miejskiej w £odzi. Wspó³praca ta mia³a polegaæ na wspólnym planowaniu

kontroli przez wspomniane organy i Delegaturê NIK w £odzi; 15 maja 1950 r. prezydia

obu rad narodowych nie przygotowa³y jeszcze takich planów. Mia³y równie¿ miejsce

konsultacje z komitetami wojewódzkim i miejskim PZPR.

W delegaturze ³ódzkiej w 1950 r. pracowa³o ju¿ 27 inspektorów i kierownictwo

dosz³o do wniosku, ¿e konieczna jest reorganizacja delegatury i utworzenie wydzia-

³ów lub referatów ze starszymi inspektorami. Szef i jego zastêpca nie byli w stanie

sprawdzaæ wszystkich sprawozdañ, tym bardziej ¿e nowi inspektorzy po przeszkoleniu

w Oœrodku Szkoleniowym NIK w Falentach wci¹¿ potrzebowali szkolenia praktycznego.

W 1950 r. wdro¿ono w delegaturze kolejn¹ instrukcjê planowania, która

zaleca³a przede wszystkim „przestrzeganie socjalistycznej dyscypliny pracy” oraz

instrukcje kontroli w szko³ach wy¿szych pod k¹tem dyscypliny pracy oraz ustalania

stanu socjalnego uczniów.

31 stycznia 1950 r. odby³a siê pierwsza konferencja inspektorów ³ódzkiej delegatury,

zgodnie z zarz¹dzeniem prezesa NIK z 29 grudnia 1949 r. Przemówienie

wyg³osi³ szef delegatury Boles³aw Futyna. Zawar³ w nim wszystkie niezbêdne aspekty

ideologiczne, podkreœla³ koniecznoœæ realizacji planów, przypomnia³ o potrzebie

doszkalania spo³eczno-politycznego wszystkich pracowników w wymiarze 2 godzin

w tygodniu. 22 listopada 1950 r. szefem delegatury zosta³ Jan Szaniawski. W 1951 r.

nowi adepci kursu w Falentach przyst¹pili do pracy, jednak nie wszyscy inspektorzy

przyjêli siê w œrodowisku kontroli. Liczba zatrudnionych inspektorów spad³a do 23,

a wed³ug szefa – Jana Szaniawskiego, powinno byæ ich co najmniej 25, tym bardziej

¿e w Polsce pracowa³o wówczas 1334 inspektorów.

Delegatura otrzyma³a w tym okresie mo¿liwoœæ samodzielnego planowania kontroli,

gdy¿ by³a w stanie sama okreœliæ s³abe punkty i dokonaæ kontroli w jednostkach,

które nie zosta³y wytypowane do kontroli przez centralê. W 1950 r. przepro-


182 Trochê historii...

[742]

wadzono wiele kontroli, z których warto przytoczyæ ustalenia, np.: w Wojewódzkim

Komitecie Kultury Fizycznej nie prowadzono szkolenia ideologicznego dla pracowników;

w Zak³adach Lecznictwa Pracowniczego w Oddziale Obwodowym w Pabianicach

stwierdzono wœród skierowanych na leczenie na gruŸlicê du¿¹ dysproporcjê

miêdzy pracownikami umys³owymi a pracownikami fizycznymi, których by³o znacznie

mniej. W Urzêdzie Pocztowym nr 2 Dworzec £ódŸ Kaliska ujawniono kradzie¿e

i rabowanie przesy³ek pocztowych. W Okrêgowym Inspektoracie Ochrony Skarbowej

w £odzi stwierdzono za³atwianie drobnych spraw przez telefon, co przyczynia-

³o siê do przeci¹¿enia sieci. W Prezydium Gminnej Rady Narodowej w Pabianicach

so³tys i instruktor rolny zmuszali miejscowych gospodarzy do odrabiania szarwarku

na w³asnym gospodarstwie. Kontrola w Wy¿szej Szkole Ekonomicznej w £odzi

wykaza³a niekorzystny sk³ad socjalny studentów – za ma³o pochodzi³o ze œrodowiska

robotniczo-ch³opskiego. W Spó³dzielni Pracy Krawieckiej w Piotrkowie stwierdzono

niew³aœciwy stosunek kierownictwa do pracowników – szczególnie do m³odych

kobiet. Dodatkowo pracownicy zamawiali po kilka garniturów w miesi¹cu, co

nasuwa³o przypuszczenie, ¿e garnitury te przeznaczone by³y do dalszej sprzeda¿y,

a nie do u¿ytku w³asnego. W Hotelu Miejskim w Piotrkowie Trybunalskim pokoje

zamieniono na mieszkania, „a powierzchownoœæ pracy personelu skutkowa³a w brudzie

i robactwie”.

Ocena pracy delegatury za 1951 r. nie wypad³a zbyt korzystnie. Stwierdzono, ¿e

kierownictwo i inspektorzy s³abo znaj¹ teren, w zwi¹zku z tym nie mog¹ efektywnie

planowaæ koniecznych kontroli. „Nale¿y stale pamiêtaæ o w³aœciwym stosunku

do roboty i dyscypliny pracy (w momencie gdy ca³a klasa robotnicza walczy bohatersko

o budowê nowego ustroju)” – napisano w dokumentach pokontrolnych. Od

1952 r. delegatura ³ódzka zaczê³a realizowaæ plan ³¹czenia zadañ kontroli z celami

partii, szczególnie z realizacj¹ planu 6-letniego. Zosta³a okreœlona misja NIK, co

pozwoli³o na wiêksz¹ niezale¿noœæ delegatury, której zadaniem by³o wykonywanie

dzia³añ w obrêbie misji.

Od 19 marca 1952 r. szefem delegatury zosta³ Jan Kurasiñski, a 31 maja 1952 r.

zwolniono z pracy jedyn¹ wówczas kobietê inspektor – Apoloniê D¹browsk¹. 31 marca

1952 r. przedstawiono w protokole najwa¿niejsze braki w pracy inspektorów: niestaranne

przygotowanie siê do kontroli, zamieszczanie w protoko³ach du¿ej liczby

materia³ów statystycznych, które nie by³y wykorzystywane w wyst¹pieniach pokontrolnych,

nieterminowe sk³adanie sprawozdañ, brak ³¹cznoœci z „czynnikami polityczno-spo³ecznymi

na zak³adach”, s³aba znajomoœæ terenu przez inspektorów. Wbrew

zarz¹dzeniom prezesa NIK, inspektorzy nie czytali z uwag¹ prasy, „gdy¿ nie do³¹czali

do akt kontrolnych wycinków z gazet”. Inspektorom zarzucano równie¿ niewyczerpuj¹ce

i powierzchowne badanie istotnych faktów stwierdzonych w toku pracy,

a jako przyk³ad podano, ¿e przy kontroli Pañstwowego Domu Matki i Dziecka w Pabianicach

ograniczono siê do ustalenia, ¿e kalorycznoœæ posi³ków waha³a siê od 700


[743] Delegatura £ódŸ

183

do 2189 kalorii, nie badaj¹c przyczyn tak znacznej rozpiêtoœci kalorycznej potraw.

Kolejnym dyrektorem delegatury, który zast¹pi³ J. Kurasiñskiego, by³ F. Berski.

Powy¿sze opisy i dane, pochodz¹ce z Archiwum Pañstwowego w £odzi, zosta³y

przedstawione wybiórczo, poniewa¿ zbiory s¹ olbrzymie. Wyp³ywa z nich obraz innej

ni¿ obecnie rzeczywistoœci, która by³a wynikiem panuj¹cego ustroju. Jednak

pokazanie z najwiêksz¹ doz¹ obiektywizmu tych czasów, dobrych lub z³ych – w zale¿noœci

od punktu widzenia – jest konieczne, aby œwiat lat piêædziesi¹tych ubieg³ego

stulecia uchroniæ od zapomnienia. Zapewne niewiele osób bêdzie mia³o okazjê

zajrzeæ kiedykolwiek do akt archiwalnych.

Opisanie pocz¹tków historii delegatury w £odzi na podstawie dokumentów archiwalnych

nie jest jedynym sposobem przedstawienia jej dziejów. W latach 1950-1980

w Najwy¿szej Izbie Kontroli pracowa³ Jan Jêdrzejewski 11 . Od niego mo¿na dowiedzieæ

siê jak wygl¹da³o codzienne ¿ycie w delegaturze. Jan Jêdrzejewski by³ pomys³odawc¹

utworzenia Zespo³u Przemys³u Lekkiego, którego by³ dyrektorem, a w latach

1959-1980 kierowa³ prac¹ delegatury w £odzi. Delegatura w tym okresie

kontrolowa³a podmioty w £odzi i województwie ³ódzkim. W tym czasie liczba kontrolowanych

podmiotów by³a znacznie wiêksza ni¿ obecnie. Dodatkowo na pracownikach

delegatury spoczywa³ obowi¹zek koordynowania dzia³alnoœci innych organów

kontroli. Informacje o wynikach kontroli przekazywane by³y bezpoœrednio do

centrali oraz w sta³ych miesiêcznych biuletynach. Biuletyny, bêd¹ce pismem informacyjnym

o dzia³alnoœci w delegaturach, zosta³y powo³ane do ¿ycia w £odzi, a nastêpnie

rozpowszechniono je w ca³ej Polsce. Dyscyplina w pracy istnia³a, jednak

delegatura dba³a o warunki socjalno-bytowe pracowników, takie jak mieszkania lub

opieka zdrowotna. Od pracowników delegatury wymagano nie tylko godnego zachowania

w czasie pracy, ale tak¿e poza ni¹. Z tamtych czasów pozosta³o w pamiêci

dyrektora kilka nazwisk ludzi, którzy z wielk¹ sumiennoœci¹ wykonywali swoj¹ pracê,

byli bezstronni i jednoczeœnie potrafili zachowywaæ informacje o wynikach kontroli

w tajemnicy. Do takich ludzi nale¿eli miêdzy innymi R. Zygadlewicz – doradca

prawny, w czasie wojny nale¿¹cy do kierownictwa AK; Z. Bokwa – doradca techniczny

ds. rolnych; M. Sapiñski – doradca ekonomiczny; J. Kasprowiak – starszy

inspektor; H. Rzeczycka-Adamczyk – g³ówna ksiêgowa; H. Olejniczak – starszy

inspektor; M. Andrzejewski – starszy inspektor, póŸniej kierownik Grupy Terenowej

Zespo³u Przemys³u Ciê¿kiego i Maszynowego. R. Dorant i J. Kobacki – jako

szczególnie wyró¿niaj¹cy siê pracownicy – zostali w tym okresie mianowani na wi-

11

Jan Jêdrzejewski rozpocz¹³ pracê w NIK na stanowisku inspektora w Ministerstwie Przemys³u

i Handlu – Departament Kontroli w Warszawie, nastêpnie by³ inspektorem, naczelnikiem wydzia³u rewizyjnego,

a w koñcu wicedyrektorem Departamentu Kontroli Ministerstwa Przemys³u Lekkiego w Warszawie

oraz dyrektorem Zespo³u Przemys³u Lekkiego NIK w Warszawie, potem zosta³ przewodnicz¹cym,

a nastêpnie dyrektorem Delegatury NIK w £odzi.


184

Trochê historii...

[744]

cedyrektorów. Wspó³praca delegatury z w³adzami administracyjnymi i politycznymi

oraz z central¹ uk³ada³a siê bardzo dobrze, nie by³o sprawy, w której delegatura

nie uzyska³aby poparcia kierownictwa NIK. Delegatura spotyka³a siê z wysok¹ ocen¹

i zawsze klasyfikowana by³a na 2-3 miejscu w Izbie.

Jan Jêdrzejewski wspomina jednego z inspektorów, Antoniego Juszkowskiego,

który swoj¹ pracê kontrolersk¹ rozpocz¹³ w zaborze rosyjskim w Wilnie. W okresie

miêdzywojennym pracowa³ w Najwy¿szej Izbie Kontroli Pañstwa, a po II wojnie

znalaz³ siê w £odzi i pracowa³ w delegaturze, znacznie przekraczaj¹c wiek emerytalny.

Pracownicy delegatury opiekowali siê zas³u¿onym inspektorem po przejœciu

na emeryturê, a¿ do jego œmierci. Antoni Juszkowski opowiada³ o przedwojennych

kontrolach i pracownikach tej s³u¿by. Wspomina³, ¿e nie mo¿na by³o podró¿owaæ

inn¹ klas¹ poci¹gu ni¿ I, dieta wynosi³a 1/25 pensji, a inspektorzy nocowali tylko

w hotelach o najwy¿szym standardzie – nie uchodzi³o inaczej.

W okresie tym wprowadzono – z inicjatywy delegatury w £odzi – now¹ metodê

kontroli, która polega³a na tym, ¿e temat stawa³ siê przedmiotem kontroli. Po pierwsze

typowano temat, nastêpnie typowano jednostki pod tym k¹tem i rozpoczynano

kontrolê. Przyk³adem mo¿e byæ kontrola „Warunki pracy w domach robotniczych”

– podczas której skontrolowano 200 domów, do kontroli wykorzystano 50 samochodów,

w ka¿dym podró¿owali jeden lub dwóch inspektorów i maszynistka, a w

trakcie jazdy z jednego domu do drugiego powstawa³y protoko³y. W ten sposób mo¿na

by³o dokonywaæ analiz porównawczych i nakreœlaæ ca³oœciowy obraz danej problematyki.

A swoj¹ drog¹, jakie to musia³y byæ maszynistki, które w czasie jazdy samochodem

(pewnie po doœæ nierównych drogach) potrafi³y pisaæ protoko³y. Przy

kontrolach tematycznych niekiedy wspó³pracowali z delegatur¹ dziennikarze gazety

„Po prostu”.

Warto równie¿ dodaæ, ¿e Polska jako jedyny kraj nale¿¹cy do bloku wschodniego

uczestniczy³a co dwa lata w konferencjach miêdzynarodowych organów kontrolnych,

dziêki czemu delegaci mogli nawi¹zywaæ kontakty miêdzynarodowe oraz

wymieniaæ doœwiadczenia.

Delegatura NIK w £odzi wspó³pracowa³a z organami pañstwowymi i partyjnymi.

Dyrektor delegatury reprezentowa³ Izbê w Komitecie Wojewódzkim PZPR i Komitecie

£ódzkim. Co kwarta³ odbywa³y siê narady kierowników organów wewnêtrznych,

na których omawiano przebieg prac w gronie: prokurator, zastêpca komendanta

milicji i dyrektor delegatury. Na spotkaniach wymieniano równie¿ doœwiadczenia,

spostrze¿enia i koordynowano pracê organów reprezentowanych na spotkaniu.

W latach 1982-1999 dyrektorem delegatury ³ódzkiej by³ W³odzimierz Twardowski,

obecnie ju¿ nie¿yj¹cy. Pracownicy wspominaj¹ go jako dzia³acza i ideologa,

a zarazem dobrego i wyrozumia³ego cz³owieka.

W latach 1985-1989 NIK zacieœni³a swoje kontakty z kontrol¹ spo³eczn¹. Dotychczas

istniej¹ce komitety kontroli spo³ecznej zosta³y zast¹pione przez Inspekcjê


[745] Delegatura £ódŸ 185

Robotniczo-Ch³opsk¹, kierowan¹ w £odzi przez Henryka £abêckiego. „IRCH formalnie

zwi¹zana by³a z Rad¹ Narodow¹, ale faktycznie kierowa³a nimi NIK. Delegatura

³ódzka nadzorowa³a cztery wojewódzkie oddzia³y NIK ds. IRCH – w £odzi,

Piotrkowie, Sieradzu i Skierniewicach. Kilkuset spo³ecznych inspektorów, dzia³aj¹cych

w 3-4 osobowych zespo³ach, dokonywa³o krótkoterminowych kontroli doraŸnych

wed³ug tematyki wynikaj¹cej g³ównie ze skarg ludnoœci. W zespo³ach kontrolnych

IRCH uczestniczyli równie¿ inspektorzy NIK, Inspekcji Pracy, Inspekcji

Handlowej, Milicji Obywatelskiej w miarê wystêpuj¹cych potrzeb” 12 .

M. Tatarkówna-Majkowska, I sekretarz i przewodnicz¹ca Komisji Przemys³u

Lekkiego w Sejmie, wyst¹pi³a z inicjatyw¹ umieszczenia Grupy Terenowej Zespo³u

Przemys³u Lekkiego w £odzi, aby inspektorzy mniej podró¿owali, skoro g³ówne

zag³êbie przemys³u lekkiego by³o w £odzi (inne du¿e oœrodki to Bielsko-Bia³a i Bia-

³ystok). Jan Jêdrzejewski, zanim obj¹³ stanowisko dyrektora delegatury ³ódzkiej, by³

organizatorem Zespo³u Przemys³u Lekkiego w £odzi. Grupa terenowa nie podlega-

³a bezpoœrednio delegaturze, bezpoœrednio odpowiada³a natomiast przed dyrektorem

Zespo³u Przemys³u Lekkiego, którym po odejœciu dyrektora Jana Jêdrzejewskiego

by³ Jerzy Mê¿yñski. Miêdzy zespo³em a delegatur¹ wystêpowa³ stosunek

czysto formalny, polegaj¹cy m.in. na rozliczaniu delegacji, rejestrowaniu urlopów

i zwolnieñ lekarskich. Pod koniec lat 80. Zespó³ Przemys³u Lekkiego pracowa³ na

terenie ca³ej Polski. Obok Grupy Terenowej Zespo³u Przemys³u Lekkiego w £odzi

mieœci³a siê równie¿ siedziba Grupy Terenowej Zespo³u Przemys³u Chemicznego.

Grupy te pod koniec lat 80. po³¹czy³y siê w jeden zespó³, badaj¹cy tematy zwi¹zane

z przemys³em lekkim i chemicznym.

Wspomnieniami z tamtego okresu podzieli³a siê Danuta M³ynarska, emerytowana

inspektor NIK. D. M³ynarska wspomina sw¹ ciê¿k¹ i pe³n¹ poœwiêcenia pracê

w zespole, ci¹g³e wyjazdy, ¿ycie „na walizkach” i brak czasu na ¿ycie osobiste. Szczególnie

utkwi³ jej w pamiêci raport, który mia³ odpowiedzieæ na pytanie, dlaczego

w Polsce mala³a produkcja waty bawe³nianej, a ros³a produkcja waty wiskozowej.

OdpowiedŸ by³a jasna, gdy¿ obróbka waty bawe³nianej nastêpuje w drodze procesu

termicznego, w zwi¹zku z tym jest to produkt higieniczny i dro¿szy, a wata wiskozowa

jest w wiêkszym stopniu zanieczyszczona, ale tañsza i prostsza w produkcji.

Raportu tego nie mo¿na by³o pokazaæ decydentom, poniewa¿ nakazaliby powrót do

produkcji waty bawe³nianej, co nie le¿a³o w interesie ¿adnej z zainteresowanych stron.

Danuta M³ynarska wspomina równie¿ swojego kolegê, Tadeusza Kolasiñskiego, którego

okreœla jako dociekliwego kontrolera, specjalistê oddanego pracy. Oczywiœcie

zbyt du¿e oddanie pracy nie wychodzi³o mu na dobre. Czêsto poch³oniêty problemami

kontrolnymi zostawia³ zakupy w sklepach lub na przystankach. Danuta M³ynarska

mia³a swój model inspektora: powinien byæ osob¹ oddan¹ pracy oraz znaæ siê

12

Za Panem Henrykiem £abêckim.


186

Trochê historii...

[746]

na dziedzinie, w której prowadzi kontrolê; powinien byæ dociekliwy i umieæ analizowaæ

fakty.

W 1992 r. zosta³y zlikwidowane wszystkie grupy terenowe. Pracownicy otrzymali

wypowiedzenia, a jedynie doradcy zostali przeniesieni do pracy w delegaturze.

Inspektorzy z grup terenowych, nie bez walki, po pewnym czasie zostali ponownie

zatrudnieni w NIK.

Dzisiejsza praca delegatury ³ódzkiej, podobnie jak pozosta³ych delegatur, ma

charakter us³ugowy w stosunku do zadañ zlecanych przez centralê, a inicjatywa delegatury

pozostaje w zakresie kontroli doraŸnych. Kontrole doraŸne nie s¹ planowane,

a wniosek o ich wykonanie mo¿e zg³aszaæ ka¿dy obywatel. Z tego prawa korzystaj¹:

parlamentarzyœci w imieniu wyborców, organizacje zwi¹zkowe, samorz¹dy,

grupy radnych, komisje, wspólnoty mieszkaniowe i obywatele. Poruszane sprawy

s¹ ró¿norodne: najwa¿niejsze, ¿e zg³aszaj¹cy postulaty, np. parlamentarzyœci, s¹ zadowoleni

ze wspó³pracy z delegatur¹ ³ódzk¹. Sprawy wnoszone przez organizacje

zwi¹zkowe w wysokim stopniu s¹ trafione. W sprawie postulatów kierowanych przez

obywateli delegatura czêsto nie jest w stanie przeprowadziæ kontroli, gdy¿ najczêœciej

skar¿¹cy nie maj¹ racji, nie znaj¹ przepisów. Emeryci na przyk³ad pisz¹, ¿e

maj¹ zbyt wysokie rachunki, wiêc konieczna jest kontrola w jednostkach wystawiaj¹cych

takie faktury. Delegatura stara siê jednak reagowaæ na wszystkie te sprawy,

odsy³a listy i postulaty do odpowiednich urzêdów i organizacji. Skierowanie listu

tak¹ drog¹ pomaga obywatelom, gdy¿ znak NIK gwarantuje, ¿e sprawa jest powa¿-

na i na ogó³ urzêdy oraz organizacje za³atwiaj¹ sprawê lub pomagaj¹ obywatelom,

informuj¹c o tych dzia³aniach delegaturê. Delegatura ma bowiem równie¿ misjê spo-

³eczn¹, któr¹ stara siê wype³niaæ.

Inspektorzy delegatury ³ódzkiej, tak jak i pozosta³ych delegatur, wykonuj¹ kontrole

rutynowe w jednostkach bud¿etowych zwi¹zane z wykonaniem bud¿etu. Delegatura

wykazuje równie¿ ró¿norodne zagro¿enia, tak jak w wypadku g³oœnej sprawy ³ódzkiej

„Bistony”; przewidywania siê sprawdzi³y, a sprawa wci¹¿ pozostaje niezakoñczona.

Gdy NIK wypowiada³a sw¹ negatywn¹ opiniê twierdzono, ¿e pracuj¹cy w delegaturze

inspektorzy „nie znaj¹ siê na prywatyzacji i ¿e pochodz¹ z innej epoki”. Okaza³o siê,

¿e nie epoka jest wa¿na, ale doœwiadczenie cz³owieka i pewnego rodzaju instynkt,

popularnie wœród inspektorów „nosem kontrolerskim” zwany. Delegatura wykonuje

te¿ kontrole koordynowane – i to zarówno jako uczestnik tych kontroli, jak i koordynator.

By³a m.in. koordynatorem kontroli programu roku niepe³nosprawnych, a w tym

programu realizacji trzech tematów: likwidacja barier, bariery komunikacyjne i wykorzystanie

œrodków publicznych na pomoc dla niepe³nosprawnych. Obecnie obszar bêd¹cy

w gestii kontrolnej Delegatury NIK w £odzi to niemal okr¹g o promieniu nieprzekraczaj¹cym

130 kilometrów, w zwi¹zku z tym kontrolerzy rzadko sypiaj¹ poza

domem, co powoduje, ¿e jakoœæ ich ¿ycia i pracy jest inna ni¿ osób, które bêd¹c w zespo³ach

terenowych musia³y jeŸdziæ po ca³ym kraju.


[747] Delegatura £ódŸ

187

Od 1991 r. do 31 marca 2004 r. dyrektorem delegatury ³ódzkiej by³ Henryk

Tytoñ, który w NIK zacz¹³ pracê w 1981 r. jako inspektor. Z wykszta³cenia jest historykiem,

od pocz¹tku kariery zawodowej pracuje jako urzêdnik administracji. Henryk

Tytoñ z zami³owania jest przyrodnikiem, mi³oœnikiem ciszy i lasu. Jan Uryszek od

2000 r. jest wicedyrektorem delegatury. Od 1967 r. pracowa³ w Zespole Terenowym

Przemys³u Chemicznego, a nastêpnie – po po³¹czeniu – w Zespole Przemys³u Chemicznego

i Lekkiego. Dziêki pracy w NIK zwiedzi³ ca³¹ Polskê, a teraz zamierza

napisaæ „wspomnienia inspektora w podró¿y”. Jest ekonomist¹, wolny czas poœwiêca

wzbogacaniu wiedzy zwi¹zanej z zarz¹dzaniem i biznesem. Stanis³aw Wrona pracuje

na stanowisku wicedyrektora delegatury od 1988 r. Pracê w NIK rozpocz¹³

w 1976 r. jako inspektor. Zajmuje siê sprawami zwi¹zanymi z bud¿etem; finansami,

podatkami, finansowaniem dzia³alnoœci jednostek bud¿etowych. Interesuje siê bie-

¿¹cymi sprawami polityki gospodarczej, sportem i literatur¹.

Obecna siedziba Delegatury NIK w £odzi jest pi¹t¹ (poprzednie: ul. Piotrkowska

222, ul. Narutowicza – w budynku TVP, ul. Anstadta, ul. Piotrkowska – w budynku

BRE). W 2003 r. delegatura przenios³a siê do budynku przy ul. Kiliñskiego

210. Po raz pierwszy w historii delegatury budynek nale¿y do NIK (do tej pory wynajmowano

pomieszczenia). W³asna siedziba – jak podkreœla dyrektor – to stabilizacja,

presti¿, oszczêdnoœci.

Kierownictwo delegatury i zwi¹zki zawodowe pamiêtaj¹ równie¿ o emerytowanych

pracownikach, organizowane s¹ œwi¹teczne spotkania, które ciesz¹ siê popularnoœci¹,

daj¹ bowiem okazjê do odnowienia kontaktów, dyskusji i wymiany pogl¹dów.

Od powstania Delegatury NIK w £odzi od dzisiejszych czasów minê³o ponad

50 lat, zmieni³y siê nastroje spo³eczne i klimat polityczny. Delegatura wychowa³a

w tym czasie kilka pokoleñ rzetelnych kontrolerów. Stabilnoœæ, któr¹ zachowa³a

Najwy¿sza Izba Kontroli mimo zmieniaj¹cych siê czasów, jest godna podkreœlenia

i jest gwarantem zas³u¿onego zaufania publicznego.

opracowa³a dr Monika Rychter-Wojtczak *

* Dr Monika Rychter-Wojtczak jest adiunktem w Katedrze Ekonomii Przemys³u i Rynku Kapita³owego

Uniwersytetu £ódzkiego.


Stanis³aw Markowski

JAK BYWA£EM KORUMPOWANY ...

Ka¿dy tak zwany przyzwoity cz³owiek z oczywistych wzglêdów jest wrogiem

korupcji i nie chcia³by siê znaleŸæ w dwuznacznej sytuacji. ¯ycie jest jednak bardziej

skomplikowane ni¿ teoretyczne za³o¿enia i nieraz zastawia na nas z³oœliwe

pu³apki. Tak te¿ by³o ze mn¹ w marcu 1945 r., gdy wrêczano mi ³apówki, których

nie mog³em odrzuciæ.

W tym to miesi¹cu na m³odych mê¿czyzn z licznych roczników zosta³ na³o¿ony

obowi¹zek rejestrowania siê w wojskowych komisjach poborowych. Gdy zg³osi³em

siê w Grodzisku Mazowieckim w dniu wyznaczonym dla nazwisk zaczynaj¹cych

siê na M, ujrza³em budynek komisji otoczony ogromnym t³umem osób wezwanych

do rejestracji. Nie maj¹c nadziei na wejœcie do budynku, postanowi³em ponowiæ

próbê w koñcowym dniu, przeznaczonym dla osób, które nie zd¹¿y³y w wyznaczonym

terminie dope³niæ formalnoœci.

Sytuacja by³a jeszcze gorsza. Budynek, w którym urzêdowa³a komisja, przypomina³

sienkiewiczowski Zbara¿ oblegany przez Kozaków. Okaza³o siê, ¿e nowe, przyby-

³e z Lublina w³adze Ÿle oceni³y sytuacjê i wyznaczy³y zbyt ma³o dni na prace komisji.

Wynika³o to z niew³aœciwej oceny liczby ludnoœci powiatu oraz z faktu, ¿e rozkaz

gen. Leopolda Okulickiego rozwi¹zuj¹cy Armiê Krajow¹ pozostawia³ swobodnej decyzji

obywateli wst¹pienie do „ludowego” wojska. Eliminowa³o to konflikt lojalnoœci,

który musieli rozwi¹zywaæ w 1944 r. powo³ywani do wojska na terenach województw

lubelskiego i bia³ostockiego. Ponadto nie ka¿dy chcia³ otrzymaæ status dezertera, a wielu

pragnê³o wst¹piæ do wojska, by wyrównaæ rachunki z Niemcami.

Sytuacja wygl¹da³a beznadziejnie. Gdy zastanawia³em siê, co dalej czyniæ, z gmachu

wyszed³ sier¿ant i og³osi³, ¿e ci, którzy maj¹ maturê, mog¹ wejœæ poza kolejnoœci¹.

Jak s³aby by³ wówczas poziom wykszta³cenia mo¿e œwiadczyæ to, ¿e w t³umie

– ³¹cznie ze mn¹ – znalaz³o siê tylko trzech maturzystów.

Poborowemu, nim stan¹³ przed obliczem komisji, nale¿a³o wype³niæ specjalny

kwestionariusz osobowy. Paru pisarzy wojskowych w oczywisty sposób nie by³o


[749] Jak bywa³em korumpowany...

189

w stanie sprostaæ naporowi wci¹¿ nap³ywaj¹cych poborowych. Dlatego te¿ wezwano

maturzystów do pomocy.

Na samym pocz¹tku przygotowa³em dokumenty dla dwóch kolegów z Armii

Krajowej. Mieli bardzo wa¿ne miny, gdy¿ – za niewygórowan¹ zreszt¹ zap³atê –

kupili zaœwiadczenie, ¿e s¹ plutonowymi podchor¹¿ymi Polskiej Armii Ludowej (PAL

by³a mikroskopijn¹ organizacj¹ wojskow¹, która odpowiednio wczeœnie popar³a

komunistów, dziêki temu uznawane by³y nadawane przez ni¹ stopnie wojskowe, co

sta³o siê Ÿród³em dochodów dla niektórych oficerów PAL).

Za³atwiwszy kolegów zacz¹³em wype³niaæ kwestionariusze t³ocz¹cym siê ko³o

mego stolika poborowym. W przewa¿aj¹cej wiêkszoœci byli to rolnicy, przybyli nieraz

z odleg³ych wiosek, którym zale¿a³o na jak najszybszym powrocie do domu.

W pewnej chwili poczu³em, ¿e do kieszeni wpychany jest mi zwitek banknotów, co

mia³o mnie sk³oniæ do szybszego za³atwienia petenta. By³em w k³opocie, nie wiedzia-

³em co czyniæ. Oddaæ pieni¹dze i zrobiæ awanturê by³o w istniej¹cych okolicznoœciach

i œmieszne, i bezcelowe. Nie znalaz³oby zreszt¹ zrozumienia wœród przyby³ych. By³o

to bowiem kolejne pokolenie ch³opów, które na podstawie wielosetletnich doœwiadczeñ

mia³o zakodowane w genach, ¿e urzêdnikowi, dziedzicowi, ksiêdzu i lekarzowi

trzeba – obojêtnie: w naturze, czy pieni¹dzu – p³aciæ. Uda³em wiêc, ¿e nic siê nie

sta³o. Mia³o to ten skutek, ¿e jeszcze dwa czy trzy razy wpychano mi pieni¹dze,

a otaczaj¹ce mnie osoby ¿yczliwie zaczê³y przygl¹daæ siê mej pracy. Prawdopodobnie

oceniali mnie w kategorii „swój ch³op, da siê z nim, co trzeba, za³atwiæ”.

Po dwóch godzinach uzna³em, ¿e wystarczaj¹co siê odwdziêczy³em za wpuszczenie

do budynku. Wype³ni³em wiêc sobie kwestionariusz, rozebra³em siê i wkroczy³em

do pokoju, w którym urzêdowa³a komisja. Wchodz¹cym zadawano pytanie,

czy czuj¹ siê Ÿle, czy dobrze. Tym, którzy czuli siê „dobrze” bez badania wpisywano:

„zdolny do s³u¿by wojskowej”. Tym, którzy czuli siê „Ÿle” lekarz przystawia³

s³uchawkê do piersi, po czym te¿ pisa³: „zdolny”. Zwalniano tylko osoby z wyraŸnym

kalectwem. Nie chcia³em traciæ czasu, wiêc czu³em siê „dobrze”. Dosta³em

przydzia³ do oficerskiej szko³y artylerii. Powo³ano mnie w ostatnim etapie wojny.

Na front jednak nie zd¹¿y³em.

Opisana, doœæ b³aha historia, sk³ania jednak do paru refleksji oraz prawniczych

rozwa¿añ. Nim do nich przejdê, chcia³bym przytoczyæ oryginaln¹ opiniê na temat

korupcji, jak¹ przedstawi³ w latach przedwojennych mojemu Ojcu pewien Rumun.

Otó¿ Ojciec, maj¹cy liczne kontakty s³u¿bowe z urzêdnikami rumuñskimi, poruszy³

w przyjacielskiej rozmowie problem powszechnego w Rumunii ³apówkarstwa, u podstaw

którego le¿a³o m.in. s³abe uposa¿enie wiêkszoœci urzêdników. Wy¿szy urzêdnik

rumuñski nie obrazi³ siê, tylko stwierdzi³, ¿e zagranica ma fa³szywe pojêcie o panuj¹cej

w jego kraju korupcji. Wyjaœniaj¹c problem podkreœli³, ¿e pañstwu potrzebni

s¹ tylko niektórzy urzêdnicy, a mianowicie policyjni, skarbowi i celni. Pozostali na-


190 Stanis³aw Markowski

[750]

tomiast s³u¿¹ przede wszystkim obywatelom. Dlatego te¿ pañstwo p³aci tym urzêdnikom

tylko tyle, by znajdowali siê w stanie gotowoœci do œwiadczenia us³ug zainteresowanym

osobom. I nie ma w tym nic z³ego, jeœli obywatel za œwiadczon¹ us³ugê

zap³aci urzêdnikowi pewn¹, zazwyczaj podlegaj¹c¹ negocjacji, kwotê.

Wracaj¹c do problemów prawnych zwi¹zanych z moj¹ dzia³alnoœci¹ w komisji

poborowej, przede wszystkim nale¿y odpowiedzieæ na pytanie, jaki by³ wówczas

mój status. By³em, czy nie by³em urzêdnikiem pañstwowym? Jeœli by³em, to za przyjêcie

³apówki grozi³aby kara. Jeœli nie by³em, to z wrêczaj¹cym ³¹czy³by mnie wy-

³¹cznie stosunek cywilno-prawny. Czy dla uzyskania czasowego statusu urzêdnika

wystarcza³o powo³anie przez sier¿anta? Czy mo¿na karaæ za to, ¿e wrêczano i przyjmowano

³apówkê nie dlatego, by unikn¹æ, ale by szybciej zrealizowaæ obowi¹zek

wobec pañstwa? A mo¿e przyj¹æ wyk³adniê proponowan¹ przez wspomnianego rumuñskiego

urzêdnika, ¿e wrêczaj¹cy mi pieni¹dze tylko op³aca³ dodatkowo œwiadczon¹

mu przedterminowo us³ugê...

I tu jesteœmy u jednego ze Ÿróde³ korupcji: prawa do dowolnej decyzji urzêdnika.

To ja swobodnie decydowa³em, w jakiej kolejnoœci komu wype³niê formularze. To

urzêdnik swobodnie decyduje, komu udzieli zezwolenia na prowadzenie przedsiêbiorstwa.

Zawsze istnieje mo¿liwoœæ i pokusa, by „zachêciæ” decydenta do podjêcia korzystnej

dla petenta decyzji. Dlatego te¿ w toczonej obecnie dyskusji tak czêsto padaj¹

propozycje, by ograniczyæ zakres swobodnych decyzji, a podejmowanie ich maksymalnie

sformalizowaæ. Kierunek w zasadzie s³uszny, ale trzeba uwa¿aæ, by nie przesadziæ

w drug¹ stronê. Id¹c konsekwentnie w tym kierunku, nale¿a³oby zwolniæ wszystkich

urzêdników, gdy¿ decyzje wydawa³by komputer, do którego wprowadzano by

niezbêdne informacje. Wygl¹da to na bezduszny absurd, ale pewne elementy tego mamy

ju¿ w szkolnictwie, gdzie – bezmyœlnie naœladuj¹c wzory amerykañskie – sprawdzanie

wiedzy i egzaminy ograniczaj¹ siê do wype³niania testów. Traci siê w ten sposób

kontakt z ¿ywym cz³owiekiem, jego zdolnoœciami i predyspozycjami. Nie ma te¿ mo¿-

liwoœci uwzglêdnienia specyficznych, a wa¿nych okolicznoœci.

Nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e niemo¿liwa bêdzie ca³kowita eliminacja swobodnej

decyzji urzêdnika. I dlatego te¿ zawsze bêdzie wa¿na jego postawa moralna. Ta z kolei

w niema³ym stopniu jest uwarunkowana tradycj¹ kulturow¹ i obyczajow¹ panuj¹c¹

w danym spo³eczeñstwie i danym œrodowisku. Ilustracj¹ niech bêd¹ wspomnienia

jednego z przedsiêbiorców, pochodz¹ce z epoki zaborów. Stwierdza³ on, ¿e najtrudniejsze

kontakty bywa³y z urzêdnikami austro-wêgierskimi. Wiadomo by³o, ¿e urzêdnicy

pruscy nie bior¹ ³apówek, wiadomo by³o tak¿e, ¿e urzêdnicy rosyjscy bior¹.

Natomiast urzêdnicy austriaccy raz bior¹, a raz nie. Nigdy nie wiadomo, co prowadzi

do k³opotliwych sytuacji. Jak mo¿na s¹dziæ, obecnej Polsce jest chyba najbli¿ej

pod tym wzglêdem do dawnych Austro-Wêgier.

Na kolejn¹ próbê wystawi³ mnie los w lecie 1946 r., gdy przebywa³em w oœrodku

wczasowym Uniwersytetu Warszawskiego w Czerniawie Zdroju, która nazywa³a


[751] Jak bywa³em korumpowany...

191

siê wówczas wstêpnie „Leœnym Zdrojem”, a pobliski Œwieradów by³ przejœciowo

„Wieñcem”.

Posi³ki w naszym domu by³y wydawane na podstawie wrêczonych nam odcinków,

wyrwanych z poniemieckiego kwitariusza. Pewnego razu, wêdruj¹c w pobliskim

lesie, znalaz³em na wysypisku œmieci identyczne kwitariusze, za które

dostawaliœmy obiady. Skrzykn¹³em wiêc nasz¹ „paczkê’ i zaczêliœmy korzystaæ z nieoczekiwanie

powsta³ych mo¿liwoœci, potwierdzaj¹cych tezê, ¿e „skarby le¿¹ na

œmietniku”.

Zup nie jadaliœmy, desery oddawaliœmy kole¿ankom, a sami wpychaliœmy w siebie

po trzy drugie dania, wœród których królowa³y indyki i inne amerykañskie smako³yki

z dostaw UNRRA. Nie obawialiœmy siê zdemaskowania, gdy¿ potrawy podawa³

kelner Rigo, dawny ¿o³nierz w³oski. By³ fantastyczny, za jednym razem roznosi³

w rêku 8 drugich dañ, co go bardzo absorbowa³o. Ponadto ca³y czas jednym okiem

œledzi³ sw¹ ukochan¹, Czeszkê, która by³a kierowniczk¹ naszej kuchni. Raz, gdy

rozmawia³a zbyt d³ugo z jednym ze studentów, wyj¹³ nó¿ i kaza³ powtórzyæ treœæ

rozmowy po niemiecku. Kucharkami i pokojówkami by³y Niemki. Ca³oœci¹ rz¹dzi³

porucznik, zwolniony z armii Berlinga. Trzeba go by³o jednak odprawiæ, gdy¿ dopuœci³

siê wielu „nieprawid³owoœci”. Na nastêpny sezon zosta³ zaanga¿owany kapitan

od Andersa. Okaza³o siê, ¿e jego „nieprawid³owoœci” by³y znacznie wiêksze od

pope³nionych przez porucznika. Nic dziwnego – i ranga wy¿sza i doœwiadczenia kapitalistyczne

z W³och i Anglii bogate.

Gdy teraz przypominam sobie te wydarzenia, muszê ze smutkiem stwierdziæ, ¿e

korzystaj¹c z ³apówki, jak¹ oferowa³ nam przypadek, pope³niliœmy wprawdzie drobne,

ale jednak nadu¿ycie. Czy mo¿e byæ pociech¹, ¿e niemal ka¿dy tak by uczyni³?

W ka¿dym razie w 1981 r., w naszym „wspania³ym” wówczas spo³eczeñstwie znalaz³o

siê dobre pó³ miliona osób, które wy³udzi³y nienale¿ne im kartki na miêso.

Toczy siê teraz o¿ywiona dyskusja o lobbingu i lobbystach. To mi przypomnia-

³o, ¿e sam by³em obiektem lobbowania. W drugiej po³owie lat siedemdziesi¹tych

pracowa³em w Urzêdzie Rady Ministrów na stanowisku doradcy. Polska Akademia

Nauk wyst¹pi³a wówczas o znaczne dofinansowanie (w „cennych” dewizach) swej

stacji naukowej po³o¿onej na Antarktydzie. Dosta³em do oceny ten wniosek. Tak siê

uk³ada³y okolicznoœci, ¿e od mojej opinii w decyduj¹cym stopniu zale¿a³o, czy propozycja

bêdzie uwzglêdniona, czy odrzucona.

Jakoœ dowiedziano siê o tym w PAN, co spowodowa³o, ¿e sta³em siê przedmiotem

szczególnej uwagi ze strony m³odych naukowców, pragn¹cych spêdziæ na koszt

Rzeczypospolitej nadchodz¹c¹ zimê na Antarktydzie. Telefonowano, sk³adano mi wizyty,

opowiadano o korzyœciach naukowych, jakie przynosi stacja itp. Wrêczono mi

równie¿ prezenty w postaci dwóch wielkich fotografii zatoki, przy której zlokalizowano

obiekt PAN, oraz talerz z serwisu, na którym jadano na stacji. Talerz, wyprodukowany

w Chodzie¿y, ozdobiony by³ widokiem dwóch gór lodowych na niebieskim tle,


192 Stanis³aw Markowski

[752]

wokó³ którego umieszczono napis „Stacja Arktyczna im. Henryka Arctowskiego.

Polska Akademia Nauk”. By³o to zrêczne posuniêcie. Podarunki ze wzglêdu na znikom¹

wartoœæ nie mog³y byæ uznawane za ³apówkê, jednoczeœnie jednak przypomina³y

o problemie i jakoœ zobowi¹zywa³y. Ostatecznie wyda³em pozytywn¹ opiniê, do czego

przyczyni³y siê tak¿e wspomnienia m³odzieñczych lektur o wyprawach na biegun

po³udniowy, tragedii Roberta Scotta i sukcesach Roalda Amundsena.

Po pewnym czasie okaza³o siê, ¿e podj¹³em s³uszn¹ decyzjê. W parê miesiêcy

po wzmocnieniu finansowym stacji premier Piotr Jaroszewicz zwo³a³ tajn¹ konferencjê

na temat Antarktydy i polskiej tam obecnoœci. Badacze wysy³ani przez PAN

zajêci byli g³ównie obserwowaniem zorzy polarnej i pingwinów, natomiast Piotr

Jaroszewicz interesowa³ siê szczególnie krylem. Miliardy tych skorupiaków, pluskaj¹cych

w zimnych wodach otaczaj¹cych Antarktydê, nie wiedzia³y, ¿e maj¹ szansê

wspomóc partiê i PRL w rozwi¹zaniu k³opotów dotycz¹cych chronicznego deficytu

miêsa. Ktoœ zasugerowa³ bowiem premierowi, ¿e owym skorupiakiem mo¿na

karmiæ polskie œwinie, a nawet dodawaæ go do przetworów miêsnych. Pewien problem

stanowi³o tylko to, ¿e przed domieszaniem kryla do kie³bas trzeba by³o usun¹æ

z niego pancerz chitynowy. I jeszcze jedna „drobnostka” – podobno skorupiak ten

by³ lekko truj¹cy. Podobno te¿ by³y ju¿ w opracowaniu sposoby pozwalaj¹ce pomyœlnie

usun¹æ obie przeszkody.

Premier Jaroszewicz by³ zachwycony pomys³em, mia³ tylko w¹tpliwoœci, czy

nie wyst¹pi¹ miêdzynarodowe komplikacje, gdy w okolicach Antarktydy pojawi siê,

licz¹ca setki statków, polska flotylla rybacka. Obecny na konferencji ówczesny wiceminister

spraw zagranicznych Romuald Spasowski (mój starszy kolega ze szkó³

w Milanówku) nie widzia³ w tym problemu, czym ucieszy³ premiera. Ostatecznie

jednak ca³a sprawa pozosta³a w sferze niezrealizowanych fantastycznych pomys³ów,

które mia³y ratowaæ polsk¹ gospodarkê. Odleg³oœæ ³owisk i trudnoœci przerobowe

czyni³y projektowane przedsiêwziêcie od pocz¹tku ma³o realnym.

Specjaln¹, choæ bardzo rozpowszechnion¹ form¹ lobbingu s¹ dzia³ania w skali

miêdzynarodowej. By³em te¿ poddany takiej formie presji, gdy wchodzi³em w sk³ad

delegacji udaj¹cej siê na Wêgry w celu wymiany doœwiadczeñ w dziedzinie planowania

gospodarczego. Ca³kiem niespodziewanie, poza zatwierdzonym programem pobytu,

gospodarze zawieŸli nas do zak³adów produkuj¹cych autobusy marki Ikarus.

Zgotowano nam królewskie przyjêcie. Doskona³a kuchnia, bogaty zestaw win,

góra materia³ów promocyjnych, ma³e modele pojazdów i wycieczka nad Balaton,

mia³y z nas uczyniæ zwolenników importu wêgierskiego autobusu. Nie wchodzi³o

to jednak w zakres naszych kompetencji, a jeœli nawet, to niemo¿liwe by³oby przekonanie

przedstawicieli polskiego przemys³u motoryzacyjnego, którzy woleli byæ

lobbowani przez Francuzów (a zw³aszcza przez W³ochów) ni¿ przez Wêgrów. Ostatecznie

zakupiono delikatne berliety, które w polskich warunkach okaza³y siê mniej

przydatne ni¿ nieco toporne, ale bardziej wytrzyma³e ikarusy.


[753] Jak bywa³em korumpowany...

193

Opowiada³ mi znajomy, który bra³ udzia³ w rz¹dowej delegacji gospodarczej, ¿e

w czasie bankietu (pomiñmy nazwê kraju) ka¿dy polski delegat znalaz³ zawiniête

w serwetkê z³ote monety. Ca³e towarzystwo znalaz³o siê w sytuacji analogicznej,

jak ja w 1945 r., gdy w czasie wype³niania kwestionariuszy poborowym wpychano

mi do kieszeni banknoty. Wartoœæ i styl wrêczania „prezentów” s¹ ró¿ne, ale sedno

sprawy to samo: odrzuciæ i zrobiæ awanturê – niezrêcznie, przyj¹æ – to nabawiæ siê

uczucia niesmaku.

Ten sam znajomy wyjaœni³ mi, ¿e zagraniczni kontrahenci, zw³aszcza na szczeblu

kierownictwa przedsiêbiorstw, s¹ znakomicie przygotowani do rokowañ z Polsk¹.

Korzystaj¹ z us³ug doœwiadczonych i przebieg³ych prawników i maj¹ zgromadzone

informacje na temat osobowoœci polskich negocjatorów, ³¹cznie z ocen¹, który

woli blondynki, a który brunetki.

Prawdê mówi¹c, w³adze PRL nie by³y w tej konkurencji najgorsze. Te¿ potrafi³y

przedstawicieli zagranicy przychylnie usposabiaæ do siebie. Szczególna uwaga by³a

zwrócona na towarzyszy radzieckich, w tym zw³aszcza na pracowników tzw. sektora

polskiego w KC KPZR. Pozwala³o to Edwardowi Gierkowi przedstawiaæ w Moskwie

sytuacjê Polski jako lepsz¹ ni¿ by³a w rzeczywistoœci.

W gabinecie ówczesnego wicepremiera Tadeusza Pyki funkcjonowa³ specjalny

urzêdnik, który mia³ dbaæ o zapewnienie „prezentów” dla opiniotwórczych towarzyszy

radzieckich. Podstaw¹ by³y wyroby przemys³u maszynowego (np. magnetofony)

oraz lekkiego. W wielkim sklepie na MDM przy placu Zbawiciela, w zamkniêtym

pomieszczeniu na piêtrze znajdowa³a siê „wzorcownia”, w której ubierano

wybrane osoby z kraju i zagranicy w niedostêpne zazwyczaj na rynku wyroby. Jeœli

ktoœ mia³ chêæ na tkaniny, to je zamawia³ i odbiera³ w sklepie znajduj¹cym siê w pobli¿u

Hali Mirowskiej. Oferowano równie¿ wypoczynek w Polsce, na Zgorzelisku

niedaleko Zakopanego lub w £añsku. Amatorów polowañ lokowano w Biesalu, po-

³o¿onym na zachód od Olsztyna. Proceder ten trwa³ pomyœlnie do 1980 r., gdy ju¿

nie udawa³o siê ukryæ za³amania gospodarczego. Skutki tego odczuli równie¿ towarzysze

z sektora polskiego, którzy stracili pracê, gdy¿ byli tak zafascynowani otrzymywanymi

darami, ¿e nie dostrzegli w porê zbli¿aj¹cego siê kryzysu polskiego.

Stanis³aw Markowski


SYGNA£Y O KSI¥¯KACH

Cezary Kosikowski: Finanse publiczne w œwietle Konstytucji RP oraz orzecznictwa

Trybuna³u Konstytucyjnego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004,

s. 286.

Autor rozwa¿a zagadnienia teoretyczne, historyczne i porównawcze dotycz¹ce

zakresu regulacji finansów publicznych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wœród spraw szczegó³owych omówi³ problemy bud¿etu pañstwa, zagadnienia zwi¹zane

ze Skarbem Pañstwa, podatkami i ciê¿arami publicznymi, dochodami jednostek

samorz¹du terytorialnego oraz ustrojem pieniê¿nym pañstwa i Narodowym

Bankiem Polskim. Ksi¹¿ka przeznaczona jest dla tych, którzy w praktyce zajmuj¹

siê finansami publicznymi, tworz¹c i stosuj¹c prawo. Stan prawny orzecznictwa i literatury

na dzieñ 1 stycznia 2004 r.

Przygotowanie Polski do absorpcji funduszy strukturalnych Unii Europejskiej,

pod redakcj¹ Miros³awa Grewiñskiego, Wydawnictwo Wy¿szej Szko³y Pedagogicznej

TWP, Warszawa 2003, s. 227.

Polityka regionalna Unii Europejskiej jest realizowana za pomoc¹ funduszy strukturalnych.

Nale¿¹ do nich: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski

Fundusz Spo³eczny, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnych, Finansowy

Instrument Wsparcia Rybo³ówstwa. Ponadto wa¿nym narzêdziem polityki regionalnej

jest Fundusz Spójnoœci, który, mimo ¿e nie nale¿y do grupy funduszy strukturalnych,

ma strukturalne zastosowanie. Mo¿liwoœci interwencyjne poszczególnych

funduszy strukturalnych s¹ zró¿nicowane i dotycz¹ w wiêkszoœci wypadków wspierania

samorz¹dów lokalnych, przedsiêbiorstw i organizacji dzia³aj¹cych na rzecz

rozwoju spo³ecznego. Publikacja przedstawia cele funduszy oraz wskazuje, jak opracowywaæ

projekty s³u¿¹ce ich wykorzystaniu.


[755] 195

Finanse ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw, praca zbiorowa pod redakcj¹

Wies³awa Pluty, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2004, s. 370.

W obecnej dobie wzrasta rola ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw. Jak dowodz¹

dane statystyczne, daj¹ one pracê co drugiemu zatrudnionemu w gospodarce narodowej

i uczestnicz¹ w tworzeniu wiêcej ni¿ po³owy produktu krajowego brutto. Autorzy

ksi¹¿ki omówili podstawowe zagadnienia dotycz¹ce zarz¹dzania, planowania

oraz zarz¹dzania finansami w tych przedsiêbiorstwach, m.in.: mo¿liwe strategie

podatkowe oraz p³ynnoœæ finansow¹. Scharakteryzowali równie¿ programy wspieraj¹ce

ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa w krajach cz³onkowskich Unii Europejskiej

oraz politykê rz¹du RP wobec tego sektora. Przytoczone zosta³y tak¿e przyk³ady

u³atwiaj¹ce zastosowanie odpowiednich procedur w praktyce.

Tadeusz Woœ: Wyw³aszczanie i zwrot wyw³aszczonych nieruchomoœci, wyd. 2,

Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 284.

Przedmiotem analizy autora s¹: materialne i procesowe aspekty wyw³aszczania

nieruchomoœci oraz zasady ustalania odszkodowania za wyw³aszczon¹ nieruchomoœæ,

problematyka wykonania decyzji o wyw³aszczaniu nieruchomoœci, zagadnienia

zwrotu wyw³aszczonych nieruchomoœci na rzecz ich poprzednich w³aœcicieli

lub ich spadkobierców, a tak¿e zasady rozliczeñ w zwi¹zku ze zwróceniem nieruchomoœci.

Sprostowanie

Redakcja „Kontroli Pañstwowej” przeprasza za pomy³kê, która wkrad³a siê do rozprawki

„Z dziejów Delegatury Najwy¿szej Izby Kontroli w Katowicach”, zamieszczonej w numerze

3/2004. Na stronie 192, 6 wiersz od do³u, b³êdnie podano, ¿e ostatnim szefem Grupy Terenowej

Przemys³u Ciê¿kiego i Elektromaszynowego by³ Stanis³aw Maszczyk, podczas gdy by³ nim

Zdzis³aw Maciejewski.

Obu Panów serdecznie raz jeszcze przepraszamy.


SPIS TREŒCI

Wyst¹pienie prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli w Sejmie:

Analiza wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej w 2003 r. ...... 3

Sprawozdanie z dzia³alnoœci Najwy¿szej Izby Kontroli w 2003 r. .................. 15

II Krajowa Konferencja „Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej” . 23

Audyt wykonania bud¿etu pañstwa realizowany przez Najwy¿sz¹ Izbê

Kontroli w ramach kontroli wykonania bud¿etu pañstwa (Informacja

przedstawiona przez prezesa NIK Miros³awa Seku³ê podczas konferencji

w MSWiA) ................................................................................................. 24

El¿bieta Chojna-Duch – Audyt wewnêtrzny w Polsce po akcesji do Unii

Europejskiej ............................................................................................. 29

Jacek Mazur – Kontrola wykonania zadañ w najwy¿szych organach

kontroli krajów europejskich .................................................................. 45

*

Relacja z konferencji „Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej”

– opr. Jacek Mazur ..................................................................................... 62

USTALENIA NIEKTÓRYCH KONTROLI

Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski – Przygotowanie administracji publicznej

do korzystania z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej ........... 74


[757] 197

Krzysztof Zalega – Dzia³alnoœæ wojewódzkich funduszy ochrony

œrodowiska i gospodarki wodnej ( 2000 r. – I po³owa 2003 r.) ............. 85

RELACJE, POLEMIKI

Micha³ Œmia³owski – Za³o¿enia i skutki postêpowania mediacyjnego –

aspekt teoretyczny .................................................................................... 107

Tadeusz Janusz, Daniel Stos – Wycena prawa u¿ytkowania wieczystego

gruntów .................................................................................................... 123

Informacja o wynikach kontroli skarbowej w 2003 r. ( przedruk) ............. 134

*

Listy do redakcji

Wysokie narzuty na p³ace – prawda czy fa³sz ? – Adam Zych .................... 143

WSPÓ£PRACA MIÊDZYNARODOWA

Wspó³praca najwy¿szych organów kontroli w celu redukcji problemów

regionalnych – opr. Ma³gorzata Romanowicz ......................................... 146

Spotkanie Grupy Roboczej INTOSAI ds. Kontroli Œrodowiska – opr. Ewa

Borkowska-Domañska .............................................................................. 150

Z ¯YCIA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI

Ryszard Szyc – By sprawnie i skutecznie kontrolowaæ, trzeba wiedzieæ jak,

ale tak¿e stale doskonaliæ swoj¹ wiedzê i umiejêtnoœci ......................... 156

Stanis³aw Piecuch – Archiwum Zak³adowe Najwy¿szej Izby Kontroli ...... 165

*

Spotkanie prezesów najwy¿szych organów kontroli krajów Grupy

Wyszehradzkiej – A. R. .......................................................................... 169

Spotkanie prezesów najwy¿szych organów kontroli pañstw Europy

Œrodkowej i Wschodniej oraz Cypru, Malty i Turcji z Europejskim

Trybuna³em Obrachunkowym – M. S. .................................................. 170

Wizyta prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli w Trybunale Obrachunkowym

Portugalii – A. K. ...................................................................................... 171

Wizyta prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli w Ministerstwie Kontroli

Chiñskiej Republiki Ludowej – M. S..................................................... 172


198

[758]

Wizyta prezesa Izby Obrachunkowej Ukrainy w Najwy¿szej Izbie

Kontroli – M. S. ........................................................................................ 173

TROCHÊ HISTORII...

Delegatury NIK o sobie – £ódŸ

Delegatura NIK w £odzi – od zakoñczenia II wojny œwiatowej do czasów

teraŸniejszych – opr. Monika Rychter-Wojtczak ..................................... 175

Stanis³aw Markowski – Jak bywa³em korumpowany... ........................... 188

Sygna³y o ksi¹¿kach ..................................................................................... 194


CONTENTS

Address Delivered at the Sejm by the President of the Supreme

Chamber of Control ................................................................................. 3

On 20 July, 2004, on the first day of their 80. Session, the Sejm (i.e., the

Lower Chamber of the Parliament) of the Republic of Poland discussed two

documents tabled by Mr. Miros³aw Seku³a the President of the Supreme Chamber

of Control. Those were Analysis of 2003 State Budget Execution and Monetary

Policy Guidelines along with the opinion adopted by the SCC Council

on discharge of duties for the Council of Ministers, and Report from 2003

SCC Activity. Opinion regarding the SCC activity report was presented by the

Sejm Committee for State Audit.

II National Conference on “Audit and Control from the European

Perspective” .............................................................................................. 23

On 2 and 3 July, 2004, Department of Audit at the Ministry of Interior and

Administration held II National Conference on Audit and Control from the European

Perspective. At the Conference 30 papers and announcements were delivered

to cover general audit problems, supervision and control over field administration

units (both Government and non-Government), internal audit in those

units, internal audit in the public sector, internal audit and control in units dealing

with EU resources, audit in the EU (the ECA and OLAF). Three selected

papers are published (on Auditing State Budget Execution by the SCC delivered

by President of the SCC Mr. Miros³aw Seku³a; Internal Audit in Poland Following

the EU Accession by Prof. El¿bieta Chojna-Duch, Member of the SCC

Council; and Performance audit by the European SAIs by Dr Jacek Mazur, Adviser

to the President of the SCC). A detailed account of ideas presented in subsequent

papers, announcements, and discussions is also enclosed.

THE SETTLEMENTS OF SOME CONTROLS

Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski – Preparation of Polish Public

Administration for Using EU Structural Funds .................................... 74

Polish public administration was not properly prepared to acquire and use

EU structural funds. Delays, caused by both parties involved, affected the


200

[760]

course of negotiations between the Ministry of Economy, Labor, and Social

Policy and the European Commission. Deadlines for developing the necessary

legal regulations were not kept. Qualified servants were employed in insufficient

numbers to implement structural funds. Projects that would qualify for

structural funding were not developed.

Krzysztof Zalega – Activities Pursued by the Voivodship Environmental

and Water Management Funds between 2000 and First Half of 2003

(inclusive) .................................................................................................. 85

The audit yielded findings which in general justify a positive opinion on the

choice of directions and formats for funding environmental activities by the Voivodship

Environmental and Water Management Funds. Yet, cases of infringing

on the Public Procurement Act were disclosed. Numerous cases of expenditures

made under co-funding agreements and using public resources in an unfair way

were found, which might signal occurrence of corrupt practices.

RELATIONS, POLEMICS

Micha³ Œmia³owski – Assumptions and Effects of Mediation Proceedings

– Theoretical Aspects ............................................................................... 107

Tadeusz Janusz, Daniel Stos – Valuating Eternal Usufruct of Land ............ 123

Information on 2003 Tax Audit Findings (reprint)....................................... 134

*

Letters to the Editor

Adam Zych – High Costs of Pay – True or False?...................................... 143

INTERNATIONAL COOPERATION

The SAIs in Cooperation Towards Diminishing Regional Problems

– prep. by Ma³gorzata Romanowicz .......................................................... 146

Meeting of the INTOSAI Working Group on Environmental Auditing

– prep. by Ewa Borkowska-Domañska ...................................................... 150


[761] 201

FROM THE LIFE OF THE SUPREME CHAMBER OF CONTROL

Ryszard Szyc – To Audit Effectively – Know How and Constantly

Up-Grade Your Knowledge and Skills ................................................... 156

Stanis³aw Piecuch – The SCC Archive........................................................... 165

*

Meeting of the Presidents of the SAIs of the Visehrad Group – A. R. ....... 169

Meeting of the Presidents of the SAIs of Central and East European

Countries, Cyprus, Malta and Turkey with the ECA – M. S. ............... 170

Visit Paid by the President of the SCC to the Accounting Tribunal of

Portugal – A. K. ........................................................................................ 171

Visit Paid by the President of the SCC to the Ministry of Control of the

People’s Republic of China – M. S. ......................................................... 172

Visit Paid to the SCC by the President of the Accounting Chamber of the

Ukraine – M. S. ......................................................................................... 173

A BIT OF HISTORY...

SCC Field Offices in Self-Portraits – £ódŸ

Monika Rychter-Wojtczak – SCC Field Offices in £ódŸ – History from the

Conclusion of World War II until Today ............................................... 175

Stanis³aw Markowski – How I was Made Corrupt Proposals ..................... 188

Notes About New Books ................................................................................ 194


KOMITET REDAKCYJNY:

Zbigniew Cieœlak, Barbara Doliñska, Jacek Jagielski, Adam Lipowski,

Teresa Liszcz, Barbara Matosiuk (redaktor naczelna), Jacek Mazur,

Ma³gorzata Niezgódka-Medek, Czes³awa Rudzka-Lorentz,

Janusz Witkowski, Marek Zaj¹ka³a.

WYDAJE NAJWY¯SZA IZBA KONTROLI

Adres redakcji: Najwy¿sza Izba Kontroli, 00-950 Warszawa, ul. Filtrowa 57, Telefon:

centrala NIK: 444-5000; red. nacz. Barbara Matosiuk, p. 5011, tel. 444-5401 i 5401; sekr. red.

Barbara Doliñska, p. 5013, tel. 444-5739 i 5739; red. Joanna Kulicka, red. Barbara Odoliñska,

p. 5012, tel. 444-5781 i 5781; prenumerata: tel. 444-5781, p. 5012.

Nasz adres w sieci INTERNET: e-mail: KPred@nik.gov.pl; http://www.nik.gov.pl

Cena egzemplarza – 12 z³. Prenumerata roczna – 72 z³.

Wp³aty na konto:

NBP O/O Warszawa, nr 06 1010 1010 0036 7822 3100 0000, Najwy¿sza Izba Kontroli.

Nak³ad 1000 egz. Papier xerox 80 g. Oddano do sk³adu w lipcu 2004 r.

Sk³ad, ³amanie, druk ok³adek: Oficyna Drukarska WiP, Mszczonów.

Druk i oprawa: Poligrafia NIK.


Fot. archiwum del. £ódŸ Fot. archiwum del. £ódŸ

Gmach Delegatury NIK w £odzi przy ul. Kiliñskiego 210.

Przeprowadzka z ul. Piotrkowskiej 148/150 odby³a siê 1 sierpnia 2003 r.

Mgr Henryk Tytoñ – dyrektor Delegatury NIK w £odzi w latach 1991–2004 (marzec).


Fot. archiwum del. £ódŸ

Fot. archiwum NIK

Wiceprezes Najwy¿szej Izby Kontroli Jacek Jezierski sprawuj¹cy bezpoœredni nadzór nad dzia-

³alnoœci¹ delegatury ³ódzkiej.

Uroczyste otwarcie i poœwiêcenie nowej siedziby

delegatury ³ódzkiej 20 paŸdziernika 2003 r.;

poœwiêcenia dokona³ kanclerz Archidiecezji

£ódzkiej ksi¹dz Andrzej D¹browski; stoj¹ za

nim: senator Józef Dziêdziela; komendant

Wojewódzkiej Stra¿y Po¿arnej, nadbrygadier

Tadeusz Karcz oraz zaproszeni goœcie i pracownicy

delegatury.


Fot. archiwum del. £ódŸ Fot. archiwum del. £ódŸ

Wstêgê przecina dyrektor Delegatury NIK

w £odzi – Henryk Tytoñ; w g³êbi stoj¹: prezydent

£odzi – dr Jerzy Kropiwnicki; dyrektor

generalny NIK – Józef Górny oraz przewodnicz¹cy

sejmiku województwa ³ódzkiego

Stanis³aw Olaf.

Dopiero po „ciêciu” prezesa NIK mo¿na uznaæ siedzibê delegatury za otwart¹! Uczestnicz¹

w otwarciu nowego gmachu delegatury stoj¹cy nieco w g³êbi: pose³ Adam Sosnowski; pose³

Miros³aw Drzewiecki, prezydent £odzi dr Jerzy Kropiwnicki; dyr. delegatury ³ódzkiej Henryk

Tytoñ oraz wicewojewoda ³ódzki El¿bieta Nowak.


Uroczystoœci otwarcia Delegatury NIK w £odzi ci¹g dalszy. Z lampk¹ wina od lewej stoj¹:

Henryk Tytoñ dyrektor delegatury ³ódzkiej, Jacek Tworkowski g³ specjalista kp., Józef Górny

dyrektor generalny NIK, El¿bieta Jankowska pose³ Ziemi £ódzkiej, ksi¹dz kanclerz Andrzej

D¹browski, Miros³aw Seku³a prezes NIK, Iwona Œledziñska-Katarasiñska pose³ Ziemi £ódzkiej;

obok kamerzysty Stanis³aw Laskowski emerytowany wicedyrektor delegatury ³ódzkiej,

Bronis³aw Hauser inspektor nadzoru nad pracami elektrycznymi i Adam Sosnowski cz³onek

sejmowej Komisji ds. Kontroli Pañstwowej.

Fot. archiwum del. £ódŸ Fot. archiwum del. £ódŸ