PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA ... - PALGO centar

palgo.org

PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA ... - PALGO centar

PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA (JPP):

Dobre i loše strane

│I


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA

Dobra i loša iskustva u odabranim zemljama u tranziciji

Naslov originala

Public-Private Partnerships: Successes and Failures in Central and Southeastern Europe

Izdavač

PALGO centar

Za izdavača

Dušan Damjanović

Kneginje Ljubice 14, Beograd

Tel: + 381 11 30 25 813, faks: + 381 11 30 25 842

office@palgo.org, www.palgo.org

Urednici

Dušan Damjanović, Tatijana Pavlović-Križanić, Gabor Peteri

Prevod (osim poglavlja o Hrvatskoj)

Angelina Mišina

Prevod poglavlja o Hrvatskoj

Dubravka Jurlina Alibegović

Lektura i korektura

Ivana Andrić

Dizajn korica

Vesna Mila Čolić-Damjanović

Prelom i dizajn

Tijana Dinić

Štampa

Standard2, Beograd

Objavljivanje ove knjige pomogli su:

LGI, Open Society Institute Local Government and Public Service Reform Initiative

P.O. Box 519

1397 Budapest, Hungary

Tel: + 36 1 882 3100, Fax: + 36 1 882 3105

Think Tank Fund, Open Society Institute

Oktober 6 Street Nr. 12, 1051

Budapest, Hungary

Tel: + 36 1 327 3836, Fax: + 36 1 327 3101

gbuldioski@osi.hu, www.soros.org/initiatives/thinktank

Copyright ©PALGO centar, Beograd, Srbija


Beograd, 2010.


Sadržaj

5│ Predgovor

7│ Partnerstvo javnog i privatnog sektora (JPP):

Dobre i loše strane

Gabor Peteri

21│ Javno-privatno partnerstvo u Bugarskoj:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

Stefan Vladkov i Angel Markov

47│ Javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj:

Institucionalni okvir i primjeri iz prakse

Dubravka Jurlina Alibegović

63│ Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj:

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

Čarls Jokaj

89│ Javno-privatno partnerstvo u Poljskoj:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

Rafal Stanek i David Toft

113│ Partnerstvo javnog i privatnog sektora u Srbiji:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

Tatijana Pavlović-Križanić i Ljiljana Brdarević

141│ O autorima

145│ Indeks


PREDGOVOR

Predgovor

Partnerstvo javnog i privatnog sektora nastoji da kombinuje ono što je najbolje iz ova dva sveta, s ciljem da pruža

javne usluge na lokalnom nivou, uz demokratsku odgovornost javnih vlasti i upravljačke veštine i ekonomičnost koje

donosi privatni sektor.

Na izboru primera koje smo proučili u ovoj publikaciji želeli smo da ispitamo do koje mere je taj ambiciozan cilj i

ostvaren u pet država centralne i jugoistočne Evrope. Oni su ilustracija uspeha u modernizaciji i unapređenju opštinske

infrastrukture, pomoću prikupljanja dodatnog kapitala i povraćaja uloženog tokom dužeg vremenskog perioda

nego što je to moguće standardnim finansiranjem iz javnog budžeta. Oni pokazuju i sposobnost privatnog sektora da

obezbedi tehnički kapacitet za projektovanje i upravljanje postrojenjima koja pogoduju širim područjima nego što su

pojedinačne opštine i zadovoljavaju strože ekološke standarde.

Prikazani su i rizici koji neizbežno prate ovu vrstu partnerstva. Efikasnost u velikoj meri počiva na tenderskom postupku

koji podstiče konkurentnost – poštenom vođenju postupka od strane opštinske uprave, dostupnosti nekoliko

dobavljača i sposobnosti da se u određenom trenutku preciziraju potrebe u pogledu usluga koje partner mora da

zadovolji. Kod partnerstva postoji i opasnost rasparčavanja ukupne odgovornosti između opštine i partnera iz privatnog

sektora, sa posledicama po efikasnost i odgovornost.

Ispričana iskustva različitih zemalja ponovo pokreću jednu dilemu koja se javila u zapadnoj Evropi. Naime, javna

odgovornost mora biti uređena strogim i složenim zakonodavnim okvirom, koji pak može ograničiti kapacitet i želju

privatnog sektora za zasnivanjem ovakvih partnerstava i samim tim suziti konkurenciju od koje zavisi efikasnost i

transparentnost javno-privatnih partnerstava.

Ova publikacija predstavlja dragocen doprinos literaturi o reformi javnih usluga u trenutku kada priliv evropskih

strukturnih fondova olakšava kapitalna ulaganja u javnu infrastrukturu, a recesija, s druge strane, utiče na smanjenu

dostupnost drugih izvora kapitala i vrši pritisak na džep korisnika i opštinske budžete, iz kojih se moraju izmirivati

tekući troškovi. LGI srdačno zahvaljuje PALGO centru u Srbiji za organizovanje konferencije za koju su pripremljeni

radovi predstavljeni u publikaciji, kao i Gaboru Peteriju za uređivanje publikacije i sažeto predstavljanje njenih glavnih

tema i zaključaka.

│5

Konačno, čitalac treba da zna da su poglavlja ove knjige pisana 2008. godine, te se ona ne bave promenama u javno-

-privatnim partnerstvima i uticajem ekonomske krize koja je počela krajem 2009. godine.

Ken Dejvi

stariji savetnik u agenciji LGI

Novembar 2010.


Partnerstvo javnog i privatnog sektora (JPP):

Dobre i loše strane

Gabor Peteri


Sadržaj

1. Porast učešća privatnog sektora u delokrugu javnog sektora│9

2. Šta je JPP?│10

3. Zašto JPP?│12

4. Preduslovi za uspeh JPP│13

4.1. Pravno-administrativni okvir│14

4.2. Lokalni podsticaji za inovacije│14

4.3. Politika EU│15

4.4. Kapacitet za osmišljavanje JPP, pregovaranje o JPP i upravljanje JPP│16

4.5. Upravljanje rizicima│17

5. Ekonomska kriza: smetnja ili šansa│18

Korištena literatura│19


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA (JPP):

Dobre i loše strane

1. Porast učešća privatnog sektora u delokrugu javnog sektora

│9

Poslovna saradnja između javnog i privatnog sektora široko je rasprostranjena. Kompanije pružaju usluge u zamenu

za prihod iz javnih fondova. Ovo „partnerstvo” zapravo predstavlja jednostavnu tržišnu transakciju, koja može poprimiti

razne oblike u okviru široke lepeze javnih usluga. Na jednoj strani je državna ili lokalna vlast – naručilac usluga,

proizvoda ili radova, a na drugoj privatna kompanija – njihov isporučilac.

Neke karakteristike partnerstva javnog i privatnog sektora (JPP) čine ovaj odnos nešto složenijim. Kao prvo, motivi

pružaoca usluga veoma se razlikuju od motivacije klijenta – nosioca javne vlasti. Drugo, kada se javna i privatna

strana dogovore o saradnji, one moraju da razviju odgovarajuće prakse planiranja, nabavke i upravljanja, kao i organizacione

sheme i načine plaćanja.

Prema ugovorima o partnerstvu, privatne kompanije obično bivaju uključene u osmišljavanje javnih projekata već od

prvih faza odlučivanja na nivou javne vlasti. Organizacionim oblikom sprovođenja projekta mogu zajednički upravljati

dve vrste potencijalnih vlasnika – javni i privatni subjekti. Plaćanje se može izvršiti putem običnog transfera

sredstava iz budžeta ili izabrani organ vlasti može ovlastiti izvođača za naplatu iz javnih prihoda.

Klasični oblici partnerstva javnog i privatnog sektora mahom su bivali inicirani od strane centralne vlasti, i to u obliku

koncesija. Privatna finansijska inicijativa (PFI), koja je pokrenuta u Velikoj Britaniji 1992. godine, predstavljala je prvu

sveobuhvatnu državnu politiku osmišljenu na osnovu ove logike. Lokalni projekti JPP bili su jednostavniji, da bi se

kasnije proširili u vidu različitih organizacionih i finansijskih modela.

Potreba za javno-privatnim partnerstvom postepeno se razvijala od početka osamdesetih godina 20. veka, kada su

se pojavile ozbiljne kritike na račun neefikasnosti pružalaca javnih usluga i njihove nesposobnosti da adekvatno reaguju

na uočene potrebe. U to vreme razvila su se dva paralelna reformska trenda u javnom sektoru, kao odgovor na

naftnu krizu, nakon koje je usledio konzervativni zaokret u ekonomskoj, socijalnoj i političkoj misli. Te reforme bile su

usredsređene na transformaciju vlasti, i to (1) zalaganjem za decentralizaciju i (2) izmeštanjem upravljanja uslugama

iz javnog sektora privatizacijom i drugim mehanizmima zasnovanim na učešću privatnog sektora.


Gabor Peteri

Oba ova reformska trenda imala su za cilj unapređenje javnih usluga razdvajanjem uloga pružalaca i naručilaca usluga

i razvijanje novih oblika javne odgovornosti stavljanjem korisnika usluga, glasača, u prvi plan javnog odlučivanja

unapređenjem orijentacije ka potrošačima. Na kraju, smišljene su nove tehnike javnog upravljanja na istim principima

i u drugim oblastima javne uprave i vlasti.

Sada smo, međutim, svedoci sveukupne promene u percepciji javnog sektora: menjaju se njegove uloge, funkcije i

pravila upravljanja. U ovoj novoj eri, koja je započela aktuelnom ekonomskom krizom, teorija javnog izbora i preterano

korišćenje mehanizama privatnog sektora trpe sve veće kritike. Nakon tri decenije eksperimenata i inovacija u

javnom sektoru, sve više raste bojazan od toga da je poslovni sektor previše uključen u pružanje javnih usluga.

Ekonomska kriza je promenila makroekonomske i fiskalne uslove za centralne i lokalne vlasti. One se sve više brinu

zbog rastućih budžetskih deficita, pojave novih socijalnih problema i slabljenja izvora prihoda. Ovi neočekivani fiskalni

problemi usmerili su pažnju na dugoročne posledice moguće neefikasnosti javno-privatnih partnerstava. Sa mnogo

strana čuju se tvrdnje da je potrebno državi dati veća ovlašćenja kao vlasniku, a ne samo kao regulatoru. Tržište se

smatra mehanizmom koji stvara monopole i dodatno produbljuje društvene nejednakosti. Postoji čvrsta nada da će

snažnije vlasti biti efikasnije i pravičnije.

U ovom specifičnom periodu, glavni cilj ove publikacije o JPP jeste razmena informacija radi podrške kreiranju zdrave

politike u ovoj oblasti. Publika kojoj je ona namenjena obuhvata donosioce odluka na raznim nivoima vlasti. Naša

namera, međutim, nije bila samo da napišemo tek još jedan priručnik; postoji već nekoliko priručnika te vrste koje su

pripremile različite međunarodne organizacije i programi za pružanje tehničke pomoći i obuke u ovoj oblasti. Naš cilj

je da pomognemo kreatorima politika na lokalnom nivou – uključujući NVO – tako što ćemo razjasniti ključne odlike

javno-privatnog partnerstva. Nadamo se da će predstavljena iskustva pet država biti od pomoći u pripremi modela

finansiranja kapitalnih investicija i upravljanju ovim složenim formama pružanja usluga. 1

10│

2. Šta je JPP?

Javno-privatno partnerstvo zasniva se na konceptu podele rizika. Postoji nekoliko činilaca koji utiču na uspeh upravljanja

zajedničkim javno-privatnim projektima. Veliki i tehnički komplikovani infrastrukturni projekti, sa složenom

shemom finansiranja, u velikoj meri zavise od spoljašnjih faktora. To se naročito odnosi na situacije kad je potražnja za

tim uslugama pod uticajem političkih odluka o opravdanosti, ceni koja se plaća za uslugu i o nivou i obliku socijalnih

subvencija. Mogućnost neuspeha usled bilo kojeg od ovih faktora tek je jedan od rizika skopčanih sa JPP. Postoje i

drugi, interni rizici, na koje utiču unutrašnji faktori, kao što su gradnja, tehnologija i upravljanje.

Projekt ili usluga mogu se smatrati javno-privatnim partnerstvom onda kada rizike gradnje, kao i rizike potražnje ili

raspoloživosti, snosi privatni sektor. Ovo je definicija koju primenjuje Evropska unija, u kojoj su javni ugovori razdvojeni

od aktivnosti izvan budžeta, prevashodno za potrebe računovodstva. Kad su u pitanju JPP – pored odgovornosti

za uspešno obavljanje izgradnje – privatni partner snosi i odgovornost u slučaju opadanja potražnje za uslugom na

tržištu (rizik potražnje), kao i u slučaju da usluga nije obavljena na dogovorenom nivou (rizik raspoloživosti).

JPP može imati dva oblika: jednostavno ugovorno partnerstvo, kod koga je privatni sektor uključen u projektovanje,

finansiranje i upravljanje uslugom; ili institucionalno JPP, kod koga se osniva novo pravno lice, u zajedničkom vlasništvu

dvaju partnera (Zelena knjiga 2004). Saradnja javnih i privatnih partnera u ovom drugom slučaju je čvršća. Stepen

uključenosti privatnog sektora srazmeran je stepenu rizika privatnog sektora. Oblici JPP variraju od običnih ugovora

o projektovanju i izgradnji, preko tzv. modela „design-build-operate-transfer” (projektuj-izgradi-koristi-predaj), pa sve

do složenih ugovora o koncesiji.

Kod klasičnog modela JPP, postoji šest vrsta aktera, koji su povezani specifičnim tokom kapitala. Kod klasičnog institucionalizovanog

JPP (1) projektno preduzeće je u središtu usluge. Početni kapital u kompaniju ulažu (2) vlasnici. Oni

zauzvrat očekuju neku vrstu dividende, bilo u gotovini, bilo u formi subvencionisanih usluga. Projektno preduzeće može

pribavljati sredstva na tržištu, na primer, putem zaduživanja kod (3) banaka, kojima projektno preduzeće servisira dug.

1 Želeo bih da zahvalim Dušanu Damjanoviću i Tatijani Pavlović-Križanić, kolegama koje su zajedno sa mnom radile na tekstu i poglavljima o

pojednim državama, za njihove korisne komentare na ovo uvodno poglavlje, kao i Kenu Dejviju iz LGI.


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA (JPP):

Dobre i loše strane

Prilikom izgradnje nekog objekta, projektno preduzeće kao investitor zaključuje ugovor s (4) građevinskim preduzećem

(izvođačem radova), čiji se troškovi isplaćuju iz ostvarenih prihoda. Formira se (5) operativno telo, bilo u okviru

projektnog preduzeća, bilo kao posebni pravni subjekt, koje dobija nadoknadu za svoje troškove poslovanja. Finansijsku

osnovu svih ovih tokova kapitala čini (6) korisnik usluge, koji plaća naknadu ili na drugi način finansijski doprinosi.

Vlasnik – lokalna ili centralna vlast – takođe može da obezbedi sredstva iz opštih poreskih prihoda za potrebe

poslovanja. Ove uloge se mogu spojiti s obzirom na to da se ponekad više funkcija može dodeliti jednom subjektu

(npr., kad je operater odgovoran i za izgradnju).

Slika 1.

Učesnici i novčani tok u JPP

Vlasnici (država, investitor)

Izvođač

Akcijski kapital

Dividende

Operater

Troškovi izgradnje

Troškovi poslovanja

Projektno preduzeće

│11

Zajam Servisiranje duga Naknade za korišćenje

Banke

Korisnici

Izvor: UNIDO (1997)

Postoji i šira definicija javno-privatnog partnerstva. Kad je u pitanju urbanistički razvoj, javne investicije (npr., izgradnja

priključka na autoput, obnova nehigijenskih naselja) uvek doprinose ekonomskom razvoju (otvaranje

novih radnih mesta, povećanje lokalne poreske osnovice itd.). S druge strane, kad se finansijski tok angažuje u

okviru složenijih institucija, javlja se posredna korist za javni sektor. U SAD se ovi oblici naširoko primenjuju, kao

tzv. zone unapređenog poslovanja (special districts) ili neki drugi pravni oblici finansiranja povećanja prihoda od

poreza (kada se povećanje određenih poreskih prihoda u zonama unapređenog poslovanja koristi za finansiranje

projekta). U Evropi se zajednički ciljevi formulišu tokom procesa planiranja i zatim ugrađuju u sporazume o urbanističkom

razvoju. 2

Ove karakteristike javno-privatnog partnerstva već jasno pokazuju razliku između JPP i drugih organizacionih aranžmana,

prioriteta politike i tradicionalnih načina pružanja javnih usluga. U tabeli 1 dat je uporedni prikaz glavnih

odlika ova dva pristupa pružanju javnih usluga.

2 U Mađarskoj je, na primer, Zakonom LXXVIII o izgrađenoj životnoj sredini iz 1997. godine uveden „ugovor o izgradnji naselja”. Ovim ugovorom

utvrđuju se pravila o podeli odgovornosti između privatnog sektora (mahom investicije) i lokalnih samouprava (koje obično garantuju

povoljne propise o urbanističkom planiranju i zoniranju).


Gabor Peteri

Tabela 1

Uporedni prikaz klasičnih modela javnog sektora i JPP

1. Ciljevi

programske

politike

Javni sektor

Odgovornost (kvalitet i delotvornost)

Javno-privatno partnerstvo

Optimalno korišćenje finansijskih sredstava

(efikasnost, preuzimanje rizika)

2. Fokus Uzak: kapital ili postojeći budžet

Širok: puno finansiranje kapitalnih i tekućih

troškova

3. Finasiranje

Javno: sopstveni prihodi, ustupljeni

prihodi, dotacije i zaduživanje javnog

sektora

Javni i privatni fondovi, krediti, takse koje

se naplaćuju korisnicima i drugi javno

kontrolisani prihodi

4. Svojina Javna, sa ograničenim uticajem izvođača Obično mešovita

5. Vremensko

određenje

6. Postupak

Kratkoročno (izborni ciklus)

Jednostavan: politički, administrativni.

Zakonski, poštovanje svih pravila i propisa

Dugoročno (povraćaj tokom životnog

ciklusa projekta)

Komplikovan: moraju se poštovati javne

procedure i pravila koja važe u privatnom

sektoru; Transparentnost je najviši prioritet

12│

7. Kapacitet

Eksterni: planiranje, izgradnja, upravljanje,

nadzor

Interni: pregovaranje, saradnja, kontrola/

revizija

Osnovne razlike između klasičnih javnih projekata i JPP u tabeli se jasno uočavaju. Kod javnih projekata programski

ciljevi su određeni potrebama i efikasnošću usluga, dok je kod JPP modela glavni zadatak efikasno korišćenje raspoloživih

javnih i privatnih sredstava. Shodno tome, kod JPP fokus je na ukupnim troškovima pružanja usluga, dok su u

javnom sektoru odluke o kapitalnom budžetu i tekućem budžetu obično razdvojene. Kod JPP izvori finansiranja su

raznovrsniji i mišljenje privatnih vlasnika ima veću težinu.

Trajanje projekata kod JPP premašuje izborni ciklus – oni se ocenjuju dugoročno, tokom celokupnog veka projekta.

Postupak odlučivanja je jednostavniji u javnom sektoru, a uključenje privatnog sektora zahteva poštovanje novih

pravila. Kapacitet za upravljanje javno-privatnim partnerstvom mora da se razvija interno, jer javni sektor obično ne

poseduje potrebne veštine za pregovaranje, kontrolu i saradnju. Kod projekata koje finansira javni sektor, tehnička

ekspertiza se pribavlja sa strane.

3. Zašto JPP?

Vlade su pod stalnim pritiskom da unaprede pružanje javnih usluga, pri čemu raspolažu ograničenim sredstvima. U

nekim državama koje su predstavljene u ovoj publikaciji, kao što su, na primer, Mađarska ili Srbija, u kojima su javne

institucije, zbog zakonskih i administrativnih ograničenja, bile manje sposobne da odgovore na potrebe od privatnih

subjekata, državne vlasti su se nadale da će akteri iz privatnog ili nevladinog sektora biti sposobni da pruže više i

kvalitetnije.

Takve novine su neophodne tokom perioda fiskalnih restrikcija, kada je pritisak na javni sektor da smanji broj zaposlenih

i ukupne troškove izuzetno snažan. Kod nekih oblika JPP zaposleni u javnom sektoru se zapošljavaju kod privatnog

partnera ili koncesionara, čime se smanjuje broj zaposlenih u javnom sektoru.

Pored smanjenja troškova rada, javno-privatna partnerstva teže da privuku dodatne resurse u javni sektor. Troškovi

jednokratnih investicija mogu se rasporediti na duži period, što se bolje uklapa u pravila o generisanju prihoda


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA (JPP):

Dobre i loše strane

javnog sektora. U decenijama koje su prethodile aktuelnoj ekonomskoj krizi, privatni sektor je mogao lako da pozajmljuje

sredstva za ovakve dugoročne projekte, koji stvaraju stabilan dotok prihoda. JPP pomaže javnim preduzećima

da poštuju ograničenja koja se odnose na javni dug. To je posebno važno u državama članicama Evropske unije s

obzirom na to da jedan od kriterijuma iz Mastrihta propisuje da javni dug ne sme da premaši 60 posto BDP-a.

U sektoru komunalnih usluga poboljšanje javnih usluga tražilo se preko transfera tehnologije. Posebno tokom prvih

godina tranzicije, strane kompanije su imale bolji pristup modernoj opremi i tehnikama upravljanja. U poređenju

s amortizovanom imovinom i zastarelom tehnologijom kojom su raspolagale javne institucije, ove kompanije su

mogle brzo i primetno da poboljšaju kvalitet usluga (u upravljanju čvrstim otpadom u opštinama, sektoru vode itd.).

Očekuje se i da će JPP poboljšati ekonomičnost. Naime, postojanje ugovornih obaveza znači da su projekti završeni na

vreme i da njihovi troškovi retko rastu tokom realizacije. Ova očekivanja nisu se uvek ostvarivala, ali finansijski brižljivo

kontrolisan PFI program u Velikoj Britaniji potvrdio je prednosti JPP.

Problem kod finansijske procene JPP je u tome što se zacrtani ciljevi, kad je u pitanju uspešnost pružanja usluga, modifikuju

tokom trajanja ugovora o JPP, tako da je promene u ekonomičnosti teško uočiti. Metode koje se primenjuju

za obračun troškova projekta mogu biti takve da idu u prilog privatnog sektora. Niži troškovi kod JPP dovode se u

pitanje nekim podacima – profitna stopa u privatnom sektoru za građevinske radove obično iznosi 1–2 posto, dok je

profitna stopa u JPP projektima mnogo viša (CEE Bankwatch Network 2008).

Razne oblike JPP često podstiču međunarodne finansijske institucije, evropske banke (EBRD, EIB), kao i Svetska banka,

koja ih aktivno podstiče putem svog Savetodavnog mehanizma za javno-privatnu infrastrukturu (Public-Private Infrastructure

Advisory Facility – PPIAF). Pogodnost za kreditiranje ovih savremenih oblika finansiranja javnih investicionih

projekata lakše se obezbeđuje ukoliko su u pripremu uključene velike, međunarodne kompanije za pružanje komunalnih

usluga. Bilo je i nekih izuzetaka nedavno, kada je podrška za uspostavljanje institucionalnih uslova za učešće

privatnog sektora prethodila stvarnom finansiranju od strane međunarodnih finansijskih institucija. 3

│13

4. Preduslovi za uspeh JPP

Javno-privatno partnerstvo se ugovara u okviru složenih sistema vlasti i na njega utiču specifičnosti društvenog i političkog

okruženja. Obim i forma decentralizacije utiču na to koliko će aktivno lokalne samouprave moći da učestvuju

u koristima od JPP. One moraju da se pridržavaju novih pravila o javnim finansijama (npr., u računovodstvu) i javnim

nabavkama, a i članstvo u Evropskoj uniji dovelo je do značajnih promena u državama koje su proučavane. Na to

koliko će JPP biti prihvaćeno utiču i promene u stavu javnosti prema privatizaciji i učešću privatnog sektora.

Na primer, početkom devedesetih godina 20. veka lokalne samouprave u Mađarskoj bile su spremne da daju razne

koncesije i poslove u komunalnom i sektoru usluga povere privatnim kompanijama. Nakon toga je usledio proces

učenja, tokom koga su neki ugovori, kao što su ugovori o privatizaciji, bivali u znatnoj meri preinačeni ili poništeni

(ponekad od strane istog političkog rukovodstva, kao u slučaju prinudnog otkupa manjinskih stranih udela u Pečuju,

Mađarska). U Hrvatskoj, gde se sa JPP počelo posle izvesnog zakašnjenja, državne institucije (Ministarstvo finansija,

Agencija za JPP) snažno su podržavale lokalno jačanje kapaciteta za pripremu, odobrenje, sprovođenje i nadgledanja

JPP, kako ugovornih, tako i institucionalnih.

U Srbiji, u kojoj postoji duga tradicija posebnih institucija samouprave, uključenje privatnog sektora u komunalne

usluge ide sporo. Ne postoje propisi koji uređuju JPP, a lokalne samouprave nemaju obavezu da primene tenderski

postupak koji ohrabruje konkurenciju za tržište. Direktno pregovaranje dopušteno je samo u izuzetnim slučajevima.

Ovi primeri, kao i mnogi drugi, pokazuju da JPP može biti uspešno samo u sredini koja podržava to rešenje. Tehnički

uslovi za projekte JPP definišu se u okviru složenog pravnog i institucionalnog sistema. Naredna poglavlja daju početni

popis ovih činilaca, koji u krajnjoj instanci određuju koliko koristi javni sektor može da izvuče iz JPP modela.

3 Na primer, projekat tehničke pomoći PPIAF Svetske banke strategiji reforme JKP u Srbiji, Republici Makedoniji; ili procena upravljačkih

struktura, menadžerskih kapaciteta, finansijskog i tekućeg poslovanja „Vodovoda” iz Podgorice pre stvarne privatizacije.


Gabor Peteri

4.1. Pravno-administrativni okvir

Države centralne i istočne Evrope razvile su složeni zakonski okvir JPP tokom devedesetih godina 20. veka. Osnovni

zakoni, poput zakona o koncesijama ili lokalnoj samoupravi, bili su neophodni, ali ne i dovoljni za stvaranje povoljnog

pravno-administrativnog okruženja. Oni moraju biti praćeni propisima koji regulišu tehničke aspekte angažovanja

privatnog sektora: sektorskim zakonima i strategijama, postupcima javne nabavke, raznim oblicima upravljanja uslugama,

statusom javnih sredstava i, posebno, lokalnom autonomijom u upravljanju opštinskom imovinom.

Nekvalitetno zakonodavstvo i nedostatak administrativnih kapaciteta takođe mogu obeshrabriti privatne inicijative.

Na primer, po Zakonu o koncesijama Republike Srbije, vlada mora da odobri ili ne odobri opštinsku inicijativu za

pokretanje postupka za davanje koncesije u roku od tri meseca. Nadležno ministarstvo ima rok od šest meseci da

pripremi i podnese vladi nacrt ugovora o koncesiji. To znači da postupak javnog tendera može da traje od jedne do

tri godine od trenutka kad je podneta inicijativa za davanje koncesije. To se dešava čak i u slučaju gradova kao što je

Beograd, koji imaju veoma razvijene tehničke, materijalne i stručne resurse.

Pored ovih zakonodavnih osnova, uspeh JPP u velikoj meri zavisi i od sveukupnih pravila o upravljanju javnim finansijama.

Kao prvo, računovodstvena pravila definišu kako se donosi najvažnija odluka u pogledu JPP (ili, da li se ona

uopšte donosi), a to je: da li će javni ili privatni metod finansiranja biti povoljniji? Kako izgleda poređenje troškova

različitih modela finansiranja?

14│

Pošto prihodi od tarifa za usluge obično predstavljaju glavni izvor finansiranja projekata u komunalnom sektoru,

samostalnost u utvrđivanju visine naknada za korišćenje postaje važno pitanje. Klijenti – organi lokalne samouprave ili

centralne vlasti, moraju zadržati ovlašćenje da formiraju cene usluga koje se pružaju putem aranžmana JPP. Donosioci

odluka trebalo bi da budu upoznati s raspoloživim opcijama za utvrđivanje visine cena usluga koje se naplaćuju korisnicima,

a uprava bi trebalo da poznaje razne metode formiranja cena. Pošto su prihvatljive cene takođe presudan

preduslov za uspešno privatno pružanje usluga, vlasti bi morale da imaju ideju o tome koliko građani mogu da plate

za usluge, koji metodi socijalne podrške im stoje na raspolaganju, kao i na koji način će reagovati u slučaju neplaćanja

usluga ili kašnjenja u plaćanju.

Neke države su izradile zasebne zakone o javno-privatnom partnerstvu. Dve države koje su bile proučavane u okviru

ovog projekta (Hrvatska i Poljska) nedavno su donele zakone koji regulišu opšta pravila JPP. Ostale države (Češka

Republika i Mađarska, na primer) uspele su da razviju raznovrstan sistem javno-privatnih partnerstava bez donošenja

konkretnih zakona, već prostim prilagođavanjem postojećih zakona novih zahtevima. Ovo je uobičajena praksa u EU,

budući da se u Saopštenju Evropskog saveta iz 2005. godine navodi da nije potrebno donositi zasebne propise o svim

javnim ugovorima i koncesijama (ES 2005).

4.2. Lokalni podsticaji za inovacije

Javno-privatno partnerstvo još uvek nije postalo uobičajen način finansiranja kapitalnih investicija. Prema rezultatima

jednog globalnog istraživanja, samo 4 posto svih investicija u javnom sektoru sprovodi se u nekoj formi JPP.

Opštinske investicije se uglavnom finansiraju iz sredstava državnog budžeta i dotacija za sufinansiranje. Lokalne samouprave

su, međutim, odgovorne za više od polovine investicija u javnom sektoru, tako da njihovi prioriteti kod

odabira mehanizama za finansiranje određuju načine finansiranja.

Čak se i klasični oblici finansiranja putem zaduživanja manje koriste u zemljama u tranziciji. Prosečan dug lokalnih samouprava

u EU, izražen u procentima BDP-a, iznosi skoro 6 posto, dok on u većini decentralizovanih srednjeevropskih

zemalja, kao što su Poljska ili Mađarska, iznosi tek oko 2 posto (Dexia 2008).

Sam sistem finansiranja lokalnih samouprava podstiče lokalne samouprave na iznalaženje alternativnih načina za

finansiranje kapitalnih projekata. U mnogim državama jugoistočne Evrope, nizak nivo izvornih prihoda i skoro potpuno

odsustvo sopstvenih kapitalnih prihoda primorava lokalne samouprave da se oslanjaju na budžetske transfere


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA (JPP):

Dobre i loše strane

kao jedini izvor finansiranja kapitalnih investicija. S obzirom na to da lokalne samouprave ne mogu da usmere opštinske

prihode na infrastrukturne projekte, ograničen uticaj opština na utvrđivanje visine cena za usluge koje se

naplaćuju korisnicima predstavlja dodatnu prepreku JPP. Centralizovano planiranje i programi finansiranja, kao i

preopterećenost kapitalnih ulaganja propisima tokom osmišljavanja projekata takođe ometa uspostavljanje javno-

-privatnog partnerstva na lokalnom nivou, stvaranjem pravnih i administrativnih prepreka za zaduživanje i inovativne

forme finansiranja kapitalnih investicija.

Postepene reforme u svim ovim oblastima mogle bi da podstaknu širu primenu JPP. Kada alokacija kapitalnih sredstava

postane manje politizovana i lokalne samouprave dobiju veći ulog u finansiranju investicija, inovativne forme finansiranja

projekata će verovatno postati popularnije. Nužno je promeniti i pravila upravljanja lokalnim organizacijama

za pružanje komunalnih usluga. U nekim državama rukovodeći položaji u ovim organizacijama dodeljuju se putem

političkih pregovora, što dovodi do prevelikog broja zaposlenih i, samim tim, manje efikasnosti. Javno-privatna partnerstva,

kod kojih je težište na ekonomskim aspektima pružanja usluga, mogu doprineti tome da se ova situacija

promeni.

4.3. Politika EU

Politika Evropske unije u pogledu javno-privatnog partnerstva bavi se ovim pitanjem iz raznih uglova, budući da JPP

nije uključeno ni u pravne koncepte ni u pravnu terminologiju. Počev od 2004. godine, JPP je predmet raznih dokumenata

i razvijene su sveobuhvatne strategije i propisi o tome (1) kako se JPP unosi u računovodstvene dokumente,

o (2) pravilima nabavke i (3) na čemu se ona zasnivaju, kao i o tome (4) zašto su JPP korisna u periodu ekonomskog

oporavka.

Statistički pristup i računovodstvena pravila dobili su na značaju tokom proširenja EU 2004. godine. Načelo računovodstva

javnog duga zasniva se na raspodeli rizika unutar javno-privatnog partnerstva. Prema Evropskom sistemu

računovodstva, projekti se mogu smatrati vanbudžetskom aktivom, ako ispunjavaju sledeća dva kriterijuma: da privatni

partner snosi rizik gradnje, kao i rizik raspoloživosti ili rizik potražnje. 4 U protivnom, reč je o budžetskom finansiranju

i zajam za finansiranje projekta smatraće se delom javnog duga.

│15

Rano uključenje privatnih partnera u razvoj projekata uticalo je i na pravila o javnim nabavkama. U takvim slučajevima,

kad vrednost ugovora o radovima i uslugama premašuje određeni prag, moraju se poštovati standardna pravila,

pri čemu je, međutim, dopušten konkurentni dijalog s potencijalnim ugovaračima. Modeli JPP obično su prilično složeni,

tako da je vlastima potreban tehnički input iz privatnog sektora. Svi javni ugovori ili koncesije za radove moraju

poštovati osnovna načela transparentnosti, ravnopravnosti i zabrane diskriminacije.

Slična načela važe i u politici grantova EU. Projekti javno-privatnog partnerstva imaju podjednake mogućnosti da

budu finansirani iz javnih fondova, kako u pojedinačnim državama članicama, tako i na nivou EU. Glavni potencijalni

izvori finansiranja su strukturni fondovi, zajmovi Evropske investicione banke i drugi modaliteti, kao što su Evropska

transportna mreža i Zajednički program tehnološke inicijative. Postoje i drugi zajednički razvojni programi pri EIB i

EBRD, koji obuhvataju infrastrukturne projekte, urbanistički razvoj i mikro i srednja preduzeća. 5

U najnovijim evropskim planovima za ekonomski oporavak naglašen je značaj javno-privatnog partnerstva. Opšte

uzev, prilike privatnog sektora za finansiranje se smanjuju i mnoge vlade su zaustavile ili odložile ovakve projekte.

Međutim, u nekim slučajevima javna podrška JPP može biti rešenje za efikasnije korišćenje svih sredstava namenjenih

za programe ekonomskih stimulansa. Neke države su uvele državu kao jemca (Francuska, Belgija i Portugalija),

nove vrste mehanizama javnog zaduživanja (Velika Britanija, Nemačka i Francuska) i pojednostavile pravila postupka

javnih nabavki za projekte JPP (EPEC 2009).

4 Evrostat, sopštenje za medije 18/2004: Treatment of public-private partnerships (Tretman javno-privatnog partnerstva).

5 Joint Assistance to Support Projects in European Regions; Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas; Joint European Resources

for Micro to Medium Enterprises (Zajednička pomoć u cilju podrške projektima u evropskim regijama; Zajednička evropska podrška

održivom ulaganju u gradska područja; Zajednički evropski resursi za mikro i srednja preduzeća).


Gabor Peteri

4.4. Kapacitet za osmišljavanje JPP, pregovaranje o JPP i upravljanje JPP

Javne usluge koje uključuju privatne partnere komplikovanije su od onih kojima se interno upravlja. U fazi planiranja,

kada su ciljevi programske politike jasno postavljeni, postoji veća potreba da se informišu sve zainteresovane strane.

Sporazum o strateškim ciljevima i bolje razumevanje motivacije zainteresovanih aktera pomaže da se preduprede

potencijalni sukobi u kasnijim fazama projekta.

U toku pripreme i realizacije projekta mogu iskrsnuti određena pitanja koja se tiču sigurnosti radnih mesta, upravljanja

socijalnim problemima i fleksibilnosti standarda usluga. Stoga se mora razviti regulatorni kapacitet za projekte

JPP, pogotovo na nivou lokalne samouprave, gde će zbog predstavnika potrošača i direktnog političkog uticaja možda

biti potrebne neke sasvim nove upravljačke veštine.

Iskustva sa projektima JPP pokazuju da su, pored tehničkog znanja, izuzetno važni i bolje shvatanje komercijalne

logike i širi institucionalni okvir. Ukupna sposobnost poslovanja nalazi se na vrhu liste veština i kapaciteta javnog

sektora: shvatanje potreba krajnjih korisnika, mogućnosti nabavke, strateški kontekst i podsticaji na strani ponude,

veštine komunikacije i pregovaranja, sposobnost saradnje sa savetnicima, sposobnost da se održi konkurentska tenzija

itd. Prema nedavnom izveštaju Državnog revizorskog biroa (NAO 2009), ove veštine brojčano nadmašuju strogo

tehničko znanje u pripremi projekata i upravljanju njima.

16│

Sve ove sposobnosti mogu pomoći da se izbalansira asimetrična informisanost, koja bi inače dovela izvođača-operatera

u povoljniji položaj u odnosu na klijenta-regulatora, tj. lokalnu samoupravu. Vlade se obično oslanjaju na informacije

koje im pružaju izvođači, zbog toga što je nivo tehničke ekspertize u državnoj upravi niži. Ovakva situacija

može imati negativne posledice. Kao reakcija na to, raste birokratski pritisak na operatera, odnosno jača politički pritisak

na izvođača (na primer, pritisak za unakrsne subvencije ili uvođenje poreza na ekstra dobit na očekivani profit).

Jedna od najčešćih kritika upućenih projektima JPP jeste da interesi poslovnog sektora vode do nepotrebnog proširenja

obima projekata. Jedna studija Svetske banke pokazala je da u razvijenim zemljama oko polovine infrastrukturnih

ugovora o JPP dobija 10 posto najvećih kompanija. U sektoru vode, posebno, dominiraju kompanije kao što je Veolia

Environment ili SUEZ (Estache 2009). Studija zaključuje da bi, uprkos činjenici da veći projekti dovode do ekonomije

opsega, strategija „povezivanja manjih projekata” suzila konkurenciju pošto bi se samo nekolicina kompanija kvalifikovala

za dobijanje posla.

U fazi realizacije projekta, složeni projekti bi mogli da ograniče ovlašćenja klijenta. Sporazumi dovode do veće rigidnosti

u pružanju usluga, uprkos promenama u potražnji ili tehnologiji. Ovlašćenja javnog partnera se sužavaju kod JPP i

angažovanja podizvođača, pošto vlade nisu uvek u poziciji da usmeravaju izvođače i daju im instrukcije.

Ovi problemi koji se tiču upravljanja mogli bi se delimično rešiti većom transparentnošću. Najvažniji korak kod javnog

odlučivanja o kapitalnim investicijama je dizajn projekta. Istraživanje slučajeva korupcije pokazalo je da izvođači i investitori

imaju načina da povećaju troškove i forsiraju upotrebu skupih tehnologija. Vlade bi u tim slučajevima trebalo

da budu u stanju da vrše kontrolu u ovim ranim periodima planiranja i projektovanja kapitalnih investicija. Tokom

ove faze pripreme JPP odabir projekata bi trebalo da bude usklađen s lokalnim razvojnim planovima i sektorskim

razvojnim strategijama.

Partneri i izvođači se obično biraju u konkurentnom tenderskom postupku. Taj postupak može biti različit od onog

koji se primenjuje kod klasičnih javnih nabavki, jer se tenderski postupak za JPP odvija u fazama, uz aktivno učešće

potencijalnih ponuđača. Plan koji je osmislila vlada prvi put se konfrontira s realnošću obično tokom pregovora sa

ponuđačima kojima je u prvoj fazi priznata kvalifikacija. Procena i izrada projekta zahtevaju učestalu komunikaciju

između klijenta i izvođača radova tokom celog perioda trajanja pregovora o okvirnim predlozima, preliminarnim i

završnim pozivima. 6

6 Videti: CREAM (2010), EU (2003) i UN (2007).


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA (JPP):

Dobre i loše strane

Transparentnost se može povećati tako što će svi ugovori o JPP biti uneti u registar, što postoji kao obaveza u Hrvatskoj

i Češkoj Republici. A veća otvorenost tokom postupka u kome javni partner odlučuje o ugovorima o JPP može se

postići potpisivanjem tzv. „sporazuma o poštenju” (TI 2010). To je sporazum u pismenoj formi koji zabranjuje primanje

mita, nečasno udruživanje ponuđača i otkrivanje podataka o plaćanjima po ugovoru. Kršenje sporazuma može povlačiti

raskid ugovora, stavljanje na „crnu listu”, novčane kazne, kao i pokretanje krivičnog postupka. Ovaj sporazum

predstavlja više preventivno sredstvo nego stvarno oružje protiv korupcije. Bez obzira na to, sporazumi o poštenju

mogu imati ozbiljne posledice po tržišni položaj kompanije (kao i po položaj državnih službenika).

Drugi način na koji se može pomoći u donošenju kompetentnih odluka o složenim projektima jeste unapređenje

baze znanja o JPP. Evropska komisija pokrenula je projekat jačanja organizacionih kapaciteta u Evropskoj investicionoj

banci. Evropski ekspertski centar za JPP unapređuje ekspertizu, kako u državama članicama EU, tako i u državama

kandidatima, pomoću analize i širenja praktičnih smernica. 7 C.R.E.A.M Europe JPP Alliance je profesionalna mreža za

jačanje kapaciteta i promovisanje ovih oblika kapitalnih investicija. Postoje i nacionalni koordinatori JPP i centri JPP

za inovacije u državama kao što su Češka Republika (JPP Centrum) ili Mađarska (međuresorna jedinica za JPP).

Ovi oblici širenja znanja o JPP trebalo bi da dobiju podršku u državama koje ovde proučavamo. Budući da je jačanje

kapaciteta najpotrebnije na lokalnom nivou, udruženja lokalnih samouprava u jugoistočnoj Evropi ili njihova regionalna

mreža (NALAS) mogu postati centri za razmenu informacija.

4.5. Upravljanje rizicima

Vlade su najodgovornije za pružanje usluga koje su im date u mandat. U tom smislu, njihov rizik je neograničen, jer

se komunalne usluge, kao što je snabdevanje vodom ili grejanje, moraju isporučivati i u isto vreme se moraju očuvati

radna mesta ljudi koji rade u javnom sektoru. Ipak, rizik, koji se definiše kao „faktor, događaj ili uticaj koji ugrožava

uspešan završetak projekta u smislu roka, cene ili kvaliteta”, može se donekle smanjiti (EU 2003). Pod upravljanjem

rizikom podrazumeva se dodela zaduženja ugovornim stranama u JPP koje su sposobne da se uspešno izbore s

određenim problemom. Kao što analize slučajeva pokazuju, najveća pretnja JPP je upravo nepotpuna analiza rizika. 8

│17

Rizici koje podrazumevaju projekti JPP mogu se na razne načine klasifikovati. Statistički pristup utvrđuje rizike izgradnje,

raspoloživosti i potražnje. Drugi način klasifikacije može biti razdvajanje pravnih od komercijalnih rizika u

situacijama kada one prve nedvosmisleno snosi javni, a druge uglavnom privatni partner. Mora se ići i dalje od toga i

moraju se utvrditi i potkategorije rizika, koje je korisno proceniti i potom na osnovu toga odlučiti koji partner bi mogao

da redukuje koji od njih i ko je odgovoran u slučaju neuspeha. Kategorije koje se navode u smernicama Evropske

unije obuhvataju rizike koji se odnose na devizni kurs, političke rizike, kao i ekološke i arheološke rizike skopčane s

velikim infrastrukturnim projektima. Preterano rigidni ugovori mogu ugroziti profitabilnost projekata JPP kod kojih

nisu definisani načini podele potencijalne dobiti sa javnim sektorom.

Razvijene su složene metodologije procene za osmišljavanje aranžmana između javnog i privatnog sektora. U Velikoj

Britaniji u širokoj je primeni analiza odnosa cene i kvaliteta (vrednost za novac). Da bi se utvrdili strogo finansijski

faktori, koristi se metod poznat kao komparator troškova javnog sektora. On se sastoji u poređenju troškova realizacije

projekta JPP sa troškovima u slučaju da se projekat realizuje putem javne nabavke (OECD 2008). Ovo takođe podrazumeva

dodatno finansiranje JPP investicije iz kredita za kapitalne rashode, ne samo iz tekućeg budžeta, čime se

dopunjava privatno finansiranje projekta.

Kvantitativno izražavanje svih potencijalnih troškova hipotetičkog javnog projekta, počev od osmišljavanja pa sve

do eksploatacije, veoma je kompleksan zadatak. Pri tom se moraju predvideti i promene u sredstvima aktive. Ovde,

kao i kod svake studije o izvodljivosti i izveštaja o proceni efekta, presudni faktori su stopa inflacije, diskontna stopa

i obračun režijskih/opštih troškova.

7 http://www.eib.org/epec/about/index.htm.

8 Iz izjave Kena Dejvija na Seminaru LGI održanom 24.10.2008. godine u Beogradu.


Gabor Peteri

5. Ekonomska kriza: smetnja ili šansa

Kapitalne investicije lokalnih samouprava čine značajan udeo u javnom sektoru: države članice Evropske unije više

od polovine svog kapitala troše na lokalnom nivou (Peteri 2009). To iznosi 1,5 % BDP-a, tako da bilo kakva promena

u obimu kapitalnih rashoda ima uticaj na ekonomiju. Ekonomska kriza koja je započela krajem 2008. godine već se

nepovoljno odrazila na neke države. Procene njenog uticaja na lokalne samouprave te iste godine već su pokazale

pad udela lokalnih investicija u ukupnim državnim javnim investicijama za 4 posto. U nekim državama došlo je do još

drastičnijeg opadanja u prvom kvartalu 2009. godine (npr. -22% u Mađarskoj), dok se kod drugih država negativni

efekti nisu ispoljili (porast od 11% u Hrvatskoj i Poljskoj).

Ukupno smanjenje javnih fondova imaće negativan efekat na javno-privatno partnerstvo u državama koje su predstavljene

u ovoj publikaciji. Kao što je izveštaj EPEC-a pokazao, u prvih devet meseci 2009. godine zabeležen je ukupan

pad od 30% u obimu i broju aranžmana JPP.

Zatvaranje ili usporavanje projekata JPP prvenstveno su uzrokovala dva faktora. Prvo, sredstva koja obezbeđuje bankarski

sektor su presušila ili postala skuplja. Finansijska kriza je zaustavila povoljnije uslove pozajmljivanja novca i u

privatnom i u javnom sektoru. U nekim državama, preference u pogledu finansiranja velikih državnih projekata su se

promenile. Počelo se eksperimentisati sa izdavanjem obveznica, mahom kao dopune uplivu sredstava EU za projekte

u javnom sektoru (u Mađarskoj i Poljskoj, na primer). Drugo, korišćenje tržišnih rešenja u javnom sektoru nailazilo je

na sve veći otpor. Ekonomska kriza je morala da se rešava velikim intervencijama države i njenim preuzimanjem ugovora

koji su ranije bili dodeljeni privatnom sektoru – ponekad su mešovita komunalna preduzeća odmah otkupljivana.

U ovom periodu, u kome je javnost neprijateljski nastrojena prema tržišno zasnovanom upravljanju uslužnim

sektorom, veoma je rizično za lokalne lidere da iniciraju veće programe JPP.

18│

Ipak, koristi od alternativnih aranžmana u pružanju usluga nisu zanemarljive. Novi oblici javnog upravljanja doveli su

do značajnih poboljšanja u pružanju usluga i funkcionisanju vlasti. Ima prostora za inicijativu iz privatnog sektora, kao

i za tehnologiju i upravljanje, tržišne podsticaje i privatni kapital, koji bi mogli otvoriti nove mogućnosti partnerstva

sa javnim sektorom. Ocena uspeha i neuspeha ovih partnerstava u budućnosti može dovesti javnu politiku i privatne

aktivnosti do ključnih faza.

Politika Evropske unije takođe podvlači značaj JPP u sektorima kao što su životna sredina, energija, saobraćaj, pa čak

i zdravstvena zaštita. Nakon trenutnog i privremenog opadanja, broj javno-privatnih partnerstava će verovatno opet

početi da raste. Očito je da se neke lekcije moraju naučiti iz nedavnih iskustava. Mora se naći prava mera odnosa između

ova dva aktera i mora se povećati javna odgovornost onih koji odlučuju o JPP i to pomoću veće transparentnosti.


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA (JPP):

Dobre i loše strane

Korištena literatura

CEE Bankwatch Network (2008), Never Mind the Balance Sheet. The Dangers Posed by Public-Private Partnerships in Central and Eastern Europe. Brussels:

CEE Bankwatch Network (with the support of International Visegrad Fund and the DG Environment).

CREAM (2010), Building Europe Together with Public Private Partnership. Dostupno na adresi: http://www.cream-europe.eu/en/.

Commission of the European Communities (2004) Green Paper: Public-private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions.

Brussels: COM.

European Commission (2005) Communication from the Commission on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and

Concessions. Brussels: COM.

Dexia. 2008. Sub-national Local Governments in the European Union. Dexia Editions: Paris.

European PPP Expertise Center (EPEC) (2009). Dostupno na adresi: http://www.eib.org/epec/about/index.htm.

Estache, A. i A. Iimi (2009) Bundling Infrastructure Procurement: Evidence from Water Supply and Sewage Projects. Policy Research Working Paper, WPS

4854. New York: The World Bank.

European Union (2003) Guidelines for Successful Public-private Partnership. Brussels: DG Regional Policy.

Transparency International (2002) Integrity Pact: Powerful Tool for Clean Bidding. Dostupno na adresi: http://www.transparency.org/global_priorities/

public_contracting/integrity_pacts.

National Audit Office (2009) Commercial Skills for Complex Government Projects. Report by the Comptroller and Auditor General. HC 962 Session 2008–

2009 (November), London: NAO.

OECD (2008) Public-Private Partnership: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money. Paris: OECD.

Péteri, G. (ed.) (2008) Finding the Money: Public Accountability and Service Efficiency through Fiscal Transparency. Budapest: OSI/LGI.

———— (2009) “Local Capital Investment Policies in the Period of Economic Downturn.” In: The Impact of the Economic Downturn on Local Government:

What is Happening and What Can Be Done About It? Budapest-Strasbourg: CoE-OSI/LGI.

UN (2007) Guidebook on Promoting Good Governance in PPP. New York-Geneva: UN Economic Commission for Europe.

│19

UNIDO (1997) Risk Identification and Management. Vienna: UNIDO.

WEDC (2002) Public-private Partnership and the Poor. Leicestershire: Loughborough University.


Javno-privatno partnerstvo u Bugarskoj:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

Stefan Vladkov i Angel Markov


Sadržaj

Sažetak│23

1. JPP – PREGLED│25

1.1. Definicija JPP│25

1.2. Oblici JPP│26

2. Opšti pravni okvir javno-privatnog partnerstva│26

2.1. Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj upravi│27

2.2. Zakon o opštinskoj svojini│27

2.3. Zakon o koncesijama│27

2.3.1. Nacionalni registar koncesija│29

2.4. Posebni propisi na nivou sektora│30

2.5. Zakon o socijalnoj pomoći│30

2.6. Institucionalni aranžmani│31

3. Učešće bugarskih opština u JPP│32

3.1. Problemi u opštinskim JPP│32

3.2. Primeri koncesija│34

4. Odabrane studije slučajeva JPP│34

4.1 Kompleks bazena u Blagoevgradu│34

4.2. Razvoj gradskih područja: Burgas│37

4.3 Omladinski centar u Gabrovu│38

4.4. Vodovod i kanalizacija u Sofiji│40

4.4.1. Procedure u izboru koncesionara│41

4.4.2. Ugovorne obaveze│41

4.4.3. Monitoring ugovora o koncesiji│42

4.5. Kompleksni lokalni razvojni projekat u Sevlievu│42

5. Preporuke│43

Aneks 1. Podaci o koncesijama u nacionalnom registru│45

Korištena literatura│45


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

Sažetak

Iako su javno-privatna partnerstva (JPP) relativno nova praksa u opštinama Bugarske, neka ispitivanja pokazuju da bugarske

lokalne vlasti daju sve veći značaj partnerstvima sa privatnim sektorom i često razmatraju realizaciju infrastrukturnih

projekata kroz JPP aranžmane jer se tako prevazilaze ograničenja nastala usled nedostatka finansijskih sredstava i infrastrukture

na opštinskom nivou.

U isto vreme, koncept u osnovi pojma javno-privatnog partnerstva nije uvek dobro shvaćen. Javlja se tendencija svrstavanja

svih poslovnih odnosa između opština i privatnog sektora u JPP. Sa druge strane, opštine se na JPP oslanjaju uglavnom

kao na mogućnost za dobijanje nove infrastrukture, ne uvažavajući dovoljno druge odlike takvih aranžmana. Zato ne iznenađuje

da se u nekima od njih javljaju teškoće na projektu ili se pristupa sporazumima u kojima je javni interes poslednje

što se uzima u obzir kod izvršenja ugovora o JPP. Suština JPP je u pozitivnom uticaju na zajednicu, koji je rezultat poboljšanja

na polju usluga i infrastrukture, pre nego u posebnoj formi poslovnih odnosa između opštine i privatnog sektora u

okviru JPP. U tom smislu je potrebna promena stava lokalnih vlasti o JPP – pomeranje težišta sa sticanja dobara u prvom

planu, ka pružanju usluga visokog kvaliteta.

Pravni okvir treba da pruži dovoljno fleksibilnosti u pogledu sadržine i prirode JPP. U Bugarskoj ne postoji poseban zakon

o JPP. Takvi aranžmani su definisani i regulisani kompleksnom interakcijom između nacionalnih i opštinskih propisa, kao i

projektnim ugovornim odredbama. Sa stanovišta javnog interesa, postižu se različiti rezultati zbog uklapanja različitih praksi

i organizacije JPP aranžmana u isti pravni okvir. Poslednjih godina je bilo i pozitivnih i negativnih primera JPP aranžmana.

Pregledom ostvarene prakse pokazalo se da je uspeh JPP u velikoj meri zavisio od sveobuhvatnog procesa procene i

upravljanja različitim faktorima kao što su tip JPP, rizici, partner, ugovoreni aranžmani, uticaji, upravljanje, opštinske programske

politike i ciljevi itd. Izgleda da je jedan od glavnih problema nedovoljna procena rizika i raspoređivanja sredstava

koje vodi povećanju finansijskih obaveza lokalnih vlasti. Pošto je podela rizika jedna od ključnih komponenti JPP, proračun

tog rizika je novi zadatak za opštine jer to do sada nije bila uobičajena praksa.

│23

Ovaj rad se fokusira na pitanja i probleme od značaja za projekte JPP na opštinskom nivou i daje kratak pregled pravnog

okvira i institucionalnih aranžmana, razmatra glavne probleme sa kojima se suočavaju opštine i predstavlja četiri specifične

studije slučajeva aranžmana JPP u bugarskim opštinama. Na kraju, ponuđene su preporuke proistekle iz nalaza usmerenih

na regulatorne promene i mere koje bi trebalo da preduzmu lokalne vlasti.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

1. JPP – PREGLED

1.1. Definicija JPP

│25

Ne postoji jedna usaglašena definicija pojma JPP. U praksi postoje različite definicije koje se odnose na suštinu javno-

-privatnog partnerstva. Pošto je koncept JPP zasnovan na ideji stalnog unapređivanja i pronalaženja efikasnijih načina

da se obezbedi javna infrastruktura i pruže usluge, pravni okvir treba da pokaže dovoljno fleksibilnosti po pitanju

sadržine i prirode različitih aranžmana.

U širem smislu, JPP se definiše kao implementacija svih poznatih tipova saradnje između javnih i privatnih partnera,

koja, u mnogim slučajevima, vodi uspostavljanju zajedničkih ulaganja. Smernice Evropske komisije za uspešne JPP

definišu JPP kao „partnerstvo između javnog i privatnog sektora u svrhu realizacije projekta ili usluga koje tradicionalno

pruža javni sektor”. Kroz takvo partnerstvo, jake strane svakog od ta dva sektora (javnog i privatnog) se nadopunjuju

u pružanju usluga ili izgradnji objekta u korist konkretne zajednice. Pošto svaki od sektora radi ono u čemu

je najbolji, usluge i infrastruktura se društvu nude na, u ekonomskom smislu, najefikasniji način. Takva partnerstva

karakterišu podela investicije, rizika, odgovornosti i dobiti među partnerima.

Bugarsko zakonodavstvo ne daje eksplicitno opštu pravnu definiciju javno-privatnog partnerstva. Različita ministarstva

su objavila različite dokumente koji sadrže definicije JPP i njihovih oblika prema nameni za pojedine sektore ili

tipove projekata. Ministarstvo finansija je izradilo „Metodološke smernice za javno-privatno partnerstvo”, koje sadrže

sledeću definiciju: „JPP je dugoročni ugovorni sporazum između subjekata javnog sektora i privatnog sektora radi

finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije infrastrukture, upravljanja infrastrukturom ili njenog održavanja, u kom privatni

partner preuzima rizik izgradnje (izvršenje projekta) i bar još jedan od dva rizika – dostupnosti pružene usluge ili

potražnje za uslugom”. Ova definicija uzima u obzir smernice Evrostata o uslovima pod kojim se aranžmani JPP mogu

skinuti sa bilansa stanja države.

Ministarstvo ekonomije i energije je usvojilo interna pravila za realizaciju javno-privatnih partnerstava kojima su definisani

oblici JPP: (1) ugovor o projektovanju, izgradnji, održavanju, korišćenju objekta i upravljanju objektom koji je

javna državna imovina; (2) ugovor o projektovanju, izgradnji, održavanju, korišćenju objekta i upravljanju objektom

koji je privatna državna imovina; (3) ugovor o pružanju usluga; (4) privredno društvo; (5) građansko partnerstvo.


Stefan Vladkov

Angel Markov

1.2. Oblici JPP

Kako se uloge i odgovornosti partnera iz javnog i privatnog sektora razlikuju u individualnim partnerstvima, i sporazumi

o javno-privatnim partnerstvima se mogu javiti u različitim oblicima u zavisnosti od sektora, podele rizika,

aranžmana o finansiranju i korišćenju, potencijalnih implikacija na poreske obveznike. Predmeti takvih partnerstava

mogu biti raznoliki, ali JPP obično podrazumevaju finansiranje, projektovanje, izgradnju, korišćenje i održavanje javne

infrastrukture i usluga.

Najčešći oblici javno privatnog partnerstva na osnovu međunarodnog iskustva su:

Koristi i održavaj. U ovom modelu, javni partner zaključuje ugovor sa privatnim partnerom koji će koristiti i održavati

objekat u javnom vlasništvu.

Projektuj-izgradi-koristi-predaj (DBOT). U ovom modelu JPP privatni partner je zadužen za projektovanje, izgradnju

i rukovanje infrastrukturnim objektom koji upotrebljava javni sektor. Vlasništvo tog dobra treba da bude preneto

na javni sektor po isteku ugovora. Privatnom sektoru se redovno plaća za pružene usluge u skladu sa prvobitno

dogovorenom specifikacijom.

Izgradi-koristi-predaj (BOT). Ovaj model JPP je sličan modelu DBOT, ranije opisanom, sa tom razlikom što u njemu

javni sektor izrađuje projekat potrebne infrastrukture za pružanje usluga od strane privatnog partnera.

Izgradi-predaj-koristi (BTО). Ova opcija JPP je bliska modelu BOT, s tim što je u njoj javni sektor vlasnik infrastrukture

od samog početka realizacije ugovora.

26│

Izgradi-poseduj-koristi (BOO). U ovom modelu JPP privatni partner gradi, finansira i koristi objekat infrastrukture.

BOO model se razlikuje od BTO po tome što privatni partner nema obavezu da prenese vlasništvo nad dobrima na

javni sektor. Javni sektor ima mogućnost da stekne ta dobra tako što će ih kupiti po isteku ugovorenog perioda po

vrednosti koju ima nakon što se obračuna amortizacija.

Koncesija. Prema tumačenju Evropske Komisije, koncesija u širem smislu je zasnovana kada „subjekt javne vlasti

poveri trećoj strani … potpuno ili delimično upravljanje uslugama za koje je inače zadužen taj javni subjekt, pri čemu

privatna strana preuzima i rizik”. Vlasništvo nad dobrima obično ostaje na javnom sektoru, a privatna strana ima pravo

da svoje troškove pokriva iz naknada koje će uvesti korisnicima.

Javna nabavka se odnosi na kupovinu, zakup, najam dobara ili usluga od strane državnih organa. Postupak javne nabavke

se koristi zbog jednostavnosti željene robe ili usluga, mogućnosti izbora među brojnim dobavljačima i cilja da

se minimiziraju troškovi. Čak i kada se nabavka odnosi na izgradnju, radi se o kratkotrajnom poslovnom odnosu koji

obično finansira javni sektor. Aranžmani JPP su povezani sa tradicionalnim javnim nabavkama u kojima se privatni

partneri često biraju u postupcima propisanim za tu oblast.

JPP su često kompleksnije, finansijski puno zahtevnije i dugoročnije poslovne relacije, za razliku od jednokratnih

odnosa zasnovanih u postupku javne nabavke. Projekti koji se realizuju kroz JPP aranžmane su u velikoj meri finansirani

od strane privatnog sektora. Prenos rizika na privatnog partnera takođe predstavlja značajnu razliku između

JPP i javne nabavke. Aranžmani JPP često daju privatnim partnerima pravo korišćenja na duži vremenski period, kao

i naplatu korisničkih naknada i preuzimanje ključnih odgovornosti, na primer, projektovanje, izgradnju, finansiranje,

tehničko i komercijalno rukovanje i održavanje.

2. Opšti pravni okvir javno-privatnog partnerstva

Bugarsko zakonodavstvo ne reguliše eksplicitno aranžmane JPP jer ne postoji poseban zakon o javno-privatnom partnerstvu.

Takvi aranžmani su definisani i regulisani kompleksnom interakcijom između nacionalnih i opštinskih propisa,

kao i projektnim ugovornim odredbama. Novi propisi doneti prošle godine (2009) usvojeni su i postojeći propisi

dopunjeni amandmanima kako bi se unela pravna pravila EU u ugovore o javnim nabavkama i koncesije (Direktiva


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

2004/18/EZ). Neki od tih amandmana regulišu pitanja u vezi sa transparentnošću, javnošću, slobodnom utakmicom i

garancijom zaštite javnog interesa u postupcima. Nedavno izmenjen i dopunjen Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj

administraciji (LSGLAA), zajedno sa Zakonom o koncesijama i Zakonom o javnim nabavkama, daju opšti pravni

okvir za javno-privatno partnerstvo u Bugarskoj.

2.1. Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj upravi

Opšti pravni okvir za javno-privatno partnerstvo daje Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj upravi. On postavlja pravni

osnov za saradnju i partnerstvo opština sa pravnim i fizičkim licima radi postizanja ciljeva od zajedničkog interesa

i poveravanja aktivnosti u nadležnosti opštine spoljnim partnerima. Javno-privatno partnerstvo se zasniva na potpisanom

sporazumu o saradnji koji mora da odobri opštinsko veće. U tom sporazumu treba da budu definisani sledeći

elementi:

1. ugovorne strane koje zaključuju sporazum;

2. cilj i predmet sporazuma;

3. svrha saradnje;

4. oblici saradnje i/ili vrsta pravnog lica: na primer, saradnja radi implementacije konkretnog projekta, aktivnosti

ili osnivanje pravnog lica u profitne ili neprofitne svrhe od strane opština, ili od strane opštine i pravnih i/ili

fizičkih lica;

5. prava i obaveze ugovornih strana;

6. učešće svake od ugovornih strana izraženo u finansijskim sredstvima, imovini i/ili drugim oblicima participacije,

radi ostvarivanja zajedničkog cilja.

│27

Zakon takođe daje neograničena prava opštinama da obavljaju poslovne aktivnosti, formiraju partnerstva sa poslovnim

organizacijama i ulažu finansijska sredstva i imovinu u poslovne svrhe.

2.2. Zakon o opštinskoj svojini

Pravila i procedure u obavljanju komercijalnih aktivnosti opština propisuje Zakon o opštinskoj svojini. Opština može

uzeti učešće u različitim oblicima ekonomskih aktivnosti svojim finansijskim sredstvima, ali ih ne može subvencionisati

iz državnog budžeta. Isto tako, opština može činiti deo privrednog društva sve dok njene obaveze ne prelaze

vrednost akcija koje u njemu ima. Opštine ne mogu ulaziti u društva sa neograničenom odgovornošću, ali mogu doneti

odluku o zaključenju partnerskog aranžmana sa pravnim ili fizičkim licima preko osnivanja akcionarskog društva.

Registracija takvog društva se obavlja prema odredbama Zakona o privredi. Opštinska veća su dužna da usvoje odluku

koja reguliše osnivanje akcionarskih društava i uživanje vlasničkih prava opština u tim društvima na osnovu pravila

propisanih Zakonom o opštinskoj svojini.

U praksi, preko takvih akcionarskih društava opštine postaju privredni subjekti koji ravnopravno učestvuju na tržištu

sa ostalim privrednim subjektima koji su registrovani i posluju u skladu sa Zakonom o privredi. Praktična realizacija

ove vrste institucionalizovanog javno-privatnog partnerstva pokazuje da je doprinos opština u skoro svakom akcionarskom

društvu ograničen na dodelu nepokretne imovine bez uzimanja u obzir interesa lokalne zajednice. Detaljniji

pregled prakse akcionarskih društava sa učešćem opština dat je u sledećem odeljku ovog rada.

2.3. Zakon o koncesijama

Zakon o koncesijama (ZK) je opšti propis koji uređuje oblast javno-privatnog partnerstva između opština i privatnog

sektora. Kao pravni instrument, koncesija je već duže vreme stimulans za javno-privatno partnerstvo u Bugarskoj.

Nakon jednog perioda u kome je bila suspendovana, koncesija je vraćena usvajanjem Ustava iz 1991. godine Zatim


Stefan Vladkov

Angel Markov

je ova oblast regulisana i Zakonom o koncesijama (1995). Sa perspektivom ulaska Bugarske u EU i harmonizacijom

bugarskog zakonodavstva sa pravnim propisima EU u ovoj oblasti, novi Zakon o koncesijama je usvojen 2006. godine,

a dodatno je dopunjen amandmanima 2007. i 2008. godine. Zakon o koncesijama propisuje pravila i procedure

za dodelu koncesije. Njime se detaljno reguliše čitav proces, uključujući pripremu, tenderski postupak, sadržinu ugovora

i sveobuhvatnu kontrolu izvršenja ugovora o koncesiji. Dalja razrada tih pravila je obezbeđena Pravilnikom o

sprovođenju ZK, koji je usvojio Savet ministara. Najveći deo ZK se odnosi na proceduralna pitanja.

Prema ZK, koncesija se definiše kao pravo da se koristi objekat od opšteg interesa tako što će ga koncedent staviti

na raspolaganje koncesionaru u zamenu za njegovu obavezu da izgradi i/ili koristi i održava objekat koji je predmet

koncesije na svoj sopstveni rizik.

Tipovi koncesija. U zavisnosti od predmeta koncesije, definisana su tri tipa koncesija – javni radovi, usluge, koncesije

u rudarstvu.

a. Koncesijama za javne radove koncesionar dobija pravo da izgradi objekat i njime rukuje i upravlja u određenom

vremenskom periodu.

b. Koncesijama za usluge koncesionar dobija pravo da upravlja i rukuje javnim objektom, a to može biti dopunjeno

i delimičnim proširenjem, delimičnom rekonstrukcijom, delimičnom obnovom ili renoviranjem objekta

koji je predmet koncesije.

c. Koncesije u rudarstvu predstavljaju pravo da se vade rude i minerali, finansijskim sredstvima koncesionara i na

njegov sopstveni rizik.

28│

Kao što se može videti iz prethodnih definicija, bugarski zakonodavac je, na osnovu samog zakona, dao uslove i propisao

procedure za dodelu koncesija za javne radove i usluge. Te procedure su identične za obe ove vrste koncesija. Što

se koncesija u rudarstvu tiče, Zakonom o rudama i mineralima je detaljno propisana procedura njihovog dobijanja.

Uslovi za dodelu koncesija. Koncesija se dobija na osnovu dugoročnog ugovora koji podrazumeva poseban materijalni

interes, a zaključuje se između koncedenta i koncesionara na rok koji ne može biti duži od 35 godina, bez

prava na produženje. U posebnim propisima u okviru pojedinačnih sektora predviđena su još neka ograničenja za

dobijanje koncesija.

Kada je reč o uslovima za dobijanje koncesija, bugarski ZK ne pravi razliku između koncesija za javne radove, kod

kojih visina investicije zahteva dugoročnije partnerstvo, i koncesija za pružanje javnih usluga, uključujući rukovanje

i upravljanje javnim dobrima. Kod ovih drugih nema velikih investicija (tj. radi se, recimo, o koncesijama za brane ili

plaže), pa je logično da se određuje kraći period trajanja koncesije. Konkretan rok na koji se koncesija daje uređuje

se ugovornim sporazumom pošto se razmotre finansijski i ekonomski indikatori te koncesije i tehničke i tehnološke

specifikacije predmeta koncesije.

Finansiranje i plaćanja. Da bi dobio pravo da radi, koncesionar može biti obavezan da plaća koncesionarsku naknadu.

U slučajevima u kojima se koncesije daju za izgradnju ili usluge koncedent može biti u obavezi da koncesionaru plati

kompenzaciju, pored toga što mu prenosi pravo da koristi predmet koncesije. Ta kompenzacija koju plaća koncedent

treba da pokrije deo troškova nastalih u vezi sa predmetom koncesije, ali ne isključuje obavezu koncesionara da snosi

veći deo rizika koji mogu proisteći iz izgradnje i/ili korišćenja i održavanja predmeta koncesije. Mogućnost davanja

kompenzacije i plaćanja povodom koncesije utvrđuje se odlukom da se pokrene postupak za dodelu koncesije, u zavisnosti

od ekonomske efikasnosti korišćenja predmeta koncesije, dužine perioda na koji se koncesija daje i procene

troškova izgradnje, upravljanja i održavanja, kao i projektovanih operativnih prihoda.

Vlasništvo. Predmet koncesije može biti javna ili privatna opštinska svojina 1 , na kojoj se zasniva ekonomska aktivnost.

Prema koncesiji, koncedent zadržava vlasnička prava na predmetu koncesije (imovini koja je predmet koncesije), što

1 Javnu opštinsku svojinu čine nekretnine i dobra koja nabraja zakon; nekretnine koje služe za ostvarivanje funkcija lokalne vlasti i lokalne

uprave; druge nekretnine koje odredi opštinski savet za dugoročno zadovoljenje javnih potreba. Privatnu opštinsku svojinu čine sve druge

opštinske nekretnine i dobra. Ta svojina, za razliku od javne opštinske svojine, može biti predmet poslovnih transakcija.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

se odnosi i na njegova unapređenja (usled kojih je najčešće povećana i vrednost predmeta koncesije) i kad unapređenja

nisu nastala izvršenjem ugovora o koncesiji. Ta unapređenja imovine postaju vlasništvo koncedenta od trenutka u

kom su nastala. U slučaju prenosa vlasništva nad predmetom koncesije, odredbe ugovora o koncesiji ostaju na snazi

i u odnosu na novog vlasnika.

Podela rizika. ZK sadrži nekoliko odredbi o podeli rizika. On predviđa da koncesionar preuzima rizik u izgradnji i korišćenju

predmeta koncesije.

Faze u postupku i procedura dodele koncesije. ZK detaljno reguliše proces dodela koncesija. Taj proces se odvija

u sledeće tri faze: (1) pripremne aktivnosti, (2) sprovođenje postupka dodele koncesije i (3) zaključenje ugovora o

koncesiji. Procedura dodele koncesije podrazumeva donošenje odluke o otvaranju postupka, sprovođenje samog

postupka i nominovanje koncesionara.

Predsednik opštine ima centralnu ulogu tokom pripremnih aktivnosti i podnošenja ponuda u postupku dodele koncesije

na objektima koji se nalaze u opštinskom vlasništvu. Za objekte nad kojima svojinu imaju opštinska preduzeća

pripremne aktivnosti izvodi lice koje upravlja tim preduzećem.

Pripremne aktivnosti uključuju obrazloženje za otvaranje postupka dodele koncesije, koje treba da bude zasnovano

najmanje na pravnoj, finansijskoj, ekonomskoj, tehničkoj i analizi koja se bavi pitanjem životne sredine. Obrazloženjem

se daju razlozi za dodeljivanje koncesije i specifikacija karakteristika predmeta koncesije, kao i njena osnovna

sadržina. Na osnovu obrazloženja se izrađuju sledeći dokumenti:

a. odluka o otvaranju postupka za dodelu koncesije;

b. javni oglas o sprovođenju postupka za dodelu koncesije;

c. ugovor o koncesiji;

d. dokumentacija za učešće u postupku (u slučajevima otvorenog i restriktivnog postupka) ili opisni dokument

(u slučaju konkurentnog dijaloga).

│29

Vrste postupaka za izbor koncesionara su: otvoreni postupak, restriktivni postupak, konkurentni dijalog ili elektronska

aukcija (kao dodatna procedura u otvorenom i restriktivnom postupku). Kod otvorenog postupka, svaka osoba

može podneti ponudu, a kod restriktivnog samo kandidati koji su pozvani posle preliminarne selekcije mogu podneti

ponudu. U postupku konkurentnog dijaloga ponudu može podneti samo kandidat koji je pozvan nakon što su obavljeni

razgovori sa kandidatima kojima je dozvoljeno da učestvuju u postupku.

Opšta kontrola dodele opštinskih koncesija. Kancelarija državnog revizora kontroliše i vrši nadzor nad svim aktivnostima

po osnovu ZK, uključujući i naknadnu kontrolu. Regionalni guverner vrši kontrolu zakonitosti odluka opštinskih

saveta za otvaranje postupaka dodele koncesija, kao i odluka o izmeni ili dopuni takvih odluka. Opštinski saveti šalju

nacrte odluka o otvaranju postupaka za dodelu koncesija, kao i nacrte odluka o izmenama i/ili dopunama takvih odluka,

kako regionalnom guverneru, tako i Ministarstvu odbrane, Ministarstvu unutrašnjih poslova, Ministarstvu životne

sredine i voda. Ta ministarstva vrše procene da li bi davanje koncesije moglo biti pretnja nacionalnoj bezbednosti

ili odbrani zemlje, životnoj sredini ili zdravlju ljudi, zaštićenim teritorijama, zonama ili lokacijama, kao i javnom redu.

2.3.1. Nacionalni registar koncesija

Zakon o koncesijama definiše ustanovljavanje i vođenje Nacionalnog registra koncesija (NRK). Telo koje je nadležno za

vođenje ovog Registra jeste Savet ministara.

Nacionalni registar koncesija je javna knjiga i može mu se pristupiti i na internetu. Sadrži dokumente o svim koncesijama,

kao i javnu arhivu u kojoj se čuvaju originali koncesija. Po zaključenju ugovora o koncesiji svaki koncedent je

u obavezi da dostavi NRK jedan originalni primerak ugovora i prateće dokumente. Informacije iz ugovora o koncesiji,

koje ZK nije predvideo kao poverljive, mogu da se dobiju iz arhive na osnovu Zakona o pristupu informacijama od

javnog značaja.


Stefan Vladkov

Angel Markov

NRK se sastoji od tri dela – državnih koncesija, opštinskih koncesija i javnih koncesija (ove poslednje su, recimo,

uglavnom finansirane iz javnih fondova od strane Narodne banke, Državnog osiguravajućeg fonda i Državnog fonda

zdravstvenog osiguranja). Svaki deo se sastoji od tri segmenta: a) informacija o sprovedenim postupcima dodele koncesija,

b) podataka o dodeljenim koncesijama i c) informacija o realizaciji dodeljenih koncesija, uključujući plaćanja

izvršena povodom tih koncesija. Podaci koje je koncedent u obavezi da prijavi u roku od 14 dana po zaključenju ili

obustavljanju postupka za dodelu koncesije dati su u Aneksu 1.

Iako javni registar sadrži odeljak sa godišnjim statističkim podacima o državnim i opštinskim koncesijama, taj deo nije

dobro razvijen i u njemu nema podataka kojima se može pristupiti.

2.4. Posebni propisi na nivou sektora

Niz propisa na nivou pojedinih sektora reguliše pojedinačne predmete koncesija i ustanovljava pravila i procedure

prema specifičnostima konkretnih predmeta koncesije – takvi propisi su Zakon o vodama, Zakon o rudama i mineralima,

Zakon o šumama, Zakon o obali Crnog mora, Zakon o transportu železnicom, Zakon o putevima itd. Obično se

tim propisima ustanovljavaju neke obaveze, ograničenja i restrikcije u postupku, u zavisnosti od predmeta koncesije,

kao što su:

Obaveza dodeljivanja koncesije

Zakon o rudama i mineralima propisuje da vađenje ruda i minerala mora obavezno biti predmet koncesije.

Rude su u isključivom državnom vlasništvu, osim građevinskog materijala, koji je u opštinskoj svojini. Zato,

ako opština donese odluku da zasnuje JPP za vađenje građevinskog materijala (kamena, šljunka, peska, mermera),

u obavezi je da to uradi putem koncesije u koordinaciji sa Ministarstvom životne sredine i voda.

30│

Ograničenja trajanja koncesije

Zakon o obali Crnog mora propisuje da koncesije na plaže mogu biti dodeljene na rok do10 godina. Obala

Crnog mora je isključivo državna svojina i država može preneti upravljanje plažama na opštine, ukoliko one

nisu već date u koncesiju. Sa druge strane, opštine mogu dodeliti koncesije na plažama na period korišćenja

koji ne prelazi 10 godina.

Obaveza koordinacije sa centralnim organima vlasti

Posebni propisi na nivou sektora sadrže odredbe koje obavezuju opštine da se, u zavisnosti od predmeta

koncesije, konsultuju i koordiniraju svoje aktivnosti sa centralnim organima vlasti pre nego što započnu postupak

dodele koncesije. Na primer, Zakon o vodama propisuje takve konsultacije u slučaju davanja koncesije

na mineralne vode (sa Ministarstvom životne sredine i voda).

Propisivanje koncesionih naknada

Odlukom o principima i metodima određivanja naknada za vađenje ruda i minerala propisana je detaljna

metodologija kojom će se te naknade odrediti. Ta odluka se odnosi i na građevinske materijale.

2.5. Zakon o socijalnoj pomoći

Oblast socijalnih usluga regulisana je posebnim odeljkom Zakona o socijalnoj pomoći i Pravilnikom o primeni Zakona.

Taj zakon se primenjuje i na aranžmane JPP između opština i nevladinih organizacija, privatnih kompanija ili fizičkih

lica koja pružaju socijalne usluge. Zakon propisuje da privatni subjekti mogu pružati socijalne usluge samo ako su

registrovani za pružanje takvih usluga u posebnom registru Agencije za socijalnu pomoć Ministarstva rada i socijalne

politike. Za pružanje socijalnih usluga deci mlađoj od 18 godina pružalac usluge dodatno mora imati i licencu.

Agencija sprovodi državnu programsku politiku u oblasti socijalne pomoći i socijalnih usluga, sprovodi sveobuhvatnu

kontrolu poštovanja usvojenih kriterijuma i standarda za socijalne usluge, izdaje dozvole za otvaranje i zatvaranje

specijalizovanih institucija za socijalne usluge i vodi registar pružalaca tih usluga. Za registraciju je potrebno podneti


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

niz neophodnih dokumenata. Decentralizovana struktura Agencije vrši kontrolu poštovanja kriterijuma i standarda

propisanih za socijalne usluge (u vezi sa personalom, ishranom, zdravstvenom zaštitom, obrazovnim uslugama, pružanjem

informacija, organizacijom ličnog slobodnog vremena i kontakata).

Socijalne usluge se mogu pružati putem zajedničkog učešća javnog i privatnog sektora na osnovu ugovora zaključenog

između opštine i privatnog partnera. Predsednik opštine može, po sprovedenom konkursu, preneti upravljačka

ovlašćenja nad specijalizovanim institucijama ili socijalnim službama u okviru lokalne zajednice, na osobe iz privatnog

sektora. Na tim konkursima mogu učestvovati samo pružaoci socijalnih usluga koji su registrovani u registru

Agencije za socijalnu pomoć. Privatni sektor takođe može da se prijavi za finansijska sredstva iz opštinskog budžeta

za pružanje socijalnih usluga, pod uslovom da poštuje usvojene kriterijume i standarde.

Da bi se sprovela javna kontrola sprovođenja aktivnosti u oblasti socijalnih usluga, svaka opština treba, odlukom opštinskog

veća, da osnuje javni savet. Javni savet je konsultativno telo koje ima najmanje tri, a najviše devet članova,

predstavnika javnih institucija, pravnih lica ili pojedinaca koji sprovode aktivnosti u oblasti socijalne pomoći. Funkcije

tog tela su da:

a. doprinosi sprovođenju programske politike socijalne pomoći u opštini;

b. razmatra regionalne strategije, programe i projekte u oblasti socijalne pomoći;

c. sarađuje sa fizičkim licima registrovanim u skladu sa Zakonom o privredi i pravnim licima u cilju koordinacije

aktivnosti na pružanju socijalnih usluga;

d. sprovodi kontrolu kvaliteta socijalnih usluga i njihovu saglasnost sa usvojenim kriterijumima i standardima;

e. daje mišljenja u vezi sa osnivanjem i prestankom rada specijalizovanih institucija za pružanje socijalnih usluga

na teritoriji opštine.

Javni savet ima pravo da zahteva informacije od regionalnog odeljenja Agencije za socijalnu pomoć. U slučaju problema

u radu ili pritužbi od korisnika, javni savet će službeno obavestiti o tome opštinski savet i Agenciju za socijalnu pomoć.

│31

2.6. Institucionalni aranžmani

Strukture centralne vlasti koje imaju izvesna ovlašćenja u vezi sa javno-privatnim partnerstvom su:

--

Sektor za javno-privatno partnerstvo u okviru Direktorata za upravljanje fondovima EU – razvija strategije

za realizaciju JPP u Bugarskoj, sprovodi nadzor nad implementacijom kofinansiranih i investicionih projekata

i daje metodološke smernice za realizaciju JPP;

--

Direktorat za ekonomsku i socijalnu politiku Saveta ministara – pruža metodološke smernice i pravnu

pomoć i održava internet stranicu Registra javnih koncesija.

--

Direktorat za administrativno uređenje i usluge u okviru Ministarstva državne uprave – sprovodi analize

javnih upravnih usluga i daje preporuke za njihovo obezbeđivanje kroz aranžmane JPP;

--

Direktorat za pretpristupne programe i projekte u okviru Ministarstva ekonomije i energije – upravlja

Operativnim programom „Konkurentnost”, u kome se posebne mere odnose na implementaciju JPP projekata;

--

Specijalizovane jedinice sa nadležnošću za pripremu postupaka za dodelu državnih koncesija i sprovođenje

kontrole njihove implementacije, formirane u drugim ministarstvima;

--

Kancelarija državnog revizora i Agencija za državnu internu finansijsku kontrolu u okviru Ministarstva

finansija – sprovodi finansijsku kontrolu, uključujući i onu nad projektima i ugovorima JPP.

Ministarstvo finansija je pripremilo nekoliko metodoloških smernica kako bi pružilo pomoć opštinama i javnim institucijama

u procesu pripreme i implementacije projekata. Na primer, „Metodološke smernice za javno privatno partnerstvo”

daju putokaze za analize koje su neophodne u procesu definisanja i sprovođenja projekta JPP i to sledeće:

analize primenjivosti i finansijske izvodljivosti projekta JPP, finansijske i ekonomske analize, kao i analize javne potrošnje

i analize i podelu rizika itd.


Stefan Vladkov

Angel Markov

Trenutno se preduzimaju mere za jačanje kapaciteta centralnih, regionalnih i lokalnih vlasti u oblasti javno-privatnog

partnerstva, koncesija i javnih nabavki. U okviru Operativnog programa „Administrativni kapacitet” nekoliko tela

centralne vlasti je primilo finansijska sredstva za projekte čiji je cilj povećanje kapaciteta i jačanje nadzora i kontrole

u pomenutim oblastima.

3. Učešće bugarskih opština u JPP

U bugarskim opštinama JPP su relativno nova praksa, i to ranoj fazi razvoja. Uprkos tome, niz analiza pokazuje da

lokalne vlasti u Bugarskoj kao veoma važno vide partnerstvo sa privatnim sektorom i smatraju da je implementacija

infrastrukturnih projekata kroz JPP atraktivna alternativa tradicionalnim modelima javne nabavke radova i usluga,

jer se tako mogu prevazići ograničenja nastala zbog nedostatka finansija i infrastrukture (kako kvalitativnih, tako i

kvantitativnih) u opštinama.

U isto vreme, koncept u osnovi pojma javno-privatnog partnerstva nije uvek dobro shvaćen. Prvo, opštine pribegavaju

JPP aranžmanima uglavnom kao šansi da dobiju novu infrastrukturu. Drugo, postoji tendencija da se svi poslovni

odnosi između opština i privatnog sektora kvalifikuju kao JPP. Tipičan primer za to je klasifikacija svih oblika akcionarskih

društava sa učešćem opštine kao javno-privatnih partnerstava, iako je u mnogim od tih slučajeva javni interes

poslednje što se ima na umu kada se upravlja takvim kompanijama. Zbog toga ne iznenađuje negativno mišljenje

javnosti o ovim komercijalnim aktivnostima opština. Javno-privatno partnerstvo znači da državna vlast poverava

privatnim kompanijama društveno značajne javne usluge ili one koje koristi veliki deo stanovništva.

32│

Suština JPP leži u pozitivnom uticaju na zajednicu kroz poboljšane usluge i infrastrukturu, pre nego u poslovnim

odnosima između opština i privatnog sektora kroz aranžmane JPP. U tom smislu je potrebna promena stava lokalnih

vlasti prema JPP – od fokusa na pribavljanje infrastrukture (dobara) ka pružanju kvalitetnih usluga.

3.1. Problemi u opštinskim JPP

Poslednjih nekoliko godina donelo je kako pozitivne tako i negativne primere aranžmana JPP. Pregledom ostvarene

prakse pokazalo se da je uspeh JPP u velikoj meri zavisio od sveobuhvatnog procesa procene i upravljanja različitim

faktorima, kao što su tip JPP, rizici, partner, ugovoreni aranžmani, uticaji, upravljanje, opštinske programske politike

i ciljevi itd.

Jedan od glavnih problema je izgleda bila procena i raspodela rizika koja je vodila povećanju finansijskih obaveza

lokalnih vlasti. Pošto je podela rizika jedna od ključnih komponenti JPP, proračun tog rizika je novi zadatak za opštine

jer to do sada nije bilo uobičajeno. Lokalne vlasti su se našle u lošoj poziciji tokom ponovnih pregovaranja i bile su

na kraju primorane prihvatiti da snose najveći deo rizika, sa vidljivim efektima na javne finansije dugoročno gledano.

Prilično često opštine su ulazile u javno-privatna partnerstva osnivanjem akcionarskih društava ili davanjem koncesija

koje su korišćene uglavnom za korišćenje i održavanje javnih dobara. Opštinska JPP u investicione svrhe su bila

izuzetak. To je bilo logično jer je u mnogim od tih slučajeva koncesija podrazumevala ograničena finansijska sredstva,

pa je mogla biti primenjena u širokom opsegu opštinskih usluga.

Kao što je već pomenuto, opštine i imaju neograničeno pravo da realizuju finansijske i ekonomske aktivnosti. Osnivanje

akcionarskog društva je jedan od glavnih vidova partnerstva između opština i poslovnih subjekata i lokalne

vlasti u Bugarskoj često ga koriste. Učešće opštine u takvim društvima je najčešće u formi unošenja opštinske imovine

u aranžman. Takve sheme su ozloglašene zbog potpunog nedostatka transparentnosti, pa se postavlja pitanje kako

je javni interes zaštićen kod ovih tipova JPP. Redovni izveštaji Kancelarije državnog revizora o upravljanju opštinskom

imovinom u upravljanju opštinskim deonicama u akcionarskim društvima i njihovoj kontroli daju brojne primere

nedostataka koji se mogu sumirati na sledeći način:

a. opštine masovno unose imovinu u akcionarska društva;

b. unošenje privatne opštinske imovine u kapital akcionarskog društva bez objavljivanja bilo koje javne informacije

od strane opštine o namerama da investira;


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

c. učešće opštine u osnivanju akcionarskih društava izvedeno je bez poštovanja bilo kakvih prethodno utvrđenih

kriterijuma i procedura za izbor partnera;

d. izbor partnera se vrši bez nadmetanja zainteresovanih činilaca, čime se zaobilazi način postupanja koji bi, da

je primenjen, garantovao ostvarivanje investicionih ciljeva opštine u najvećoj mogućoj meri;

e. opštine ne vuku dividende;

f. opštine nisu uspostavile mehanizme ili procedure za monitoring, evaluaciju i ostvarivanje uticaja na delotvornost

i efikasnost pružanja usluga i finansijsku situaciju u kompaniji.

Česta praksa među opštinskim savetima jeste da povećavaju ili smanjuju kapital akcionarskih društava unošenjem

imovine u kapital tih kompanija. U stvarnosti veliki deo te imovine ne služi u objavljenim aktivnostima kompanije.

Nakon unošenja ta imovina se prodaje na tržištu i tako se kompanija indirektno finansira od strane opštine. Krajnji

rezultat je taj da opština ostaje bez prihoda koje bi ostvarivala od prodaje ili davanja u zakup te imovine.

Odluke opštinskog veća o unošenju imovine u akcionarska društva nisu bile praćene detaljnim pregledima trenutnih

statusa te imovine, a nisu bili dokazani ni posebni razlozi ili koristi po opštine koji bi bili rezultat tih postupaka. Ni jedna

od tih odluka nije bila potkrepljena finansijskom ili ekonomskom analizom. Obično bi opštinski saveti samo doneli

odluku koja bi imovina trebalo da se unese u kapital koje kompanije, a koja imovina prodata.

Te kompanije, uz male izuzetke, ne ostvaruju svrhu za koju su bile osnovane kada je odluka o njihovom osnivanju bila

doneta. Istraživački tim nije pronašao ni jedno akcionarsko društvo koje je osnovano u korist lokalne zajednice ili za

ispunjenje neke javne potrebe. Propisi su se koristili za prenos opštinske imovine privatnim telima bez ikakve naknade

ili po veoma visokoj ceni. Redovna praksa je bilo registrovanje akcionarskog društva od strane opštine i privatnog

partnera (odabranog na netransparentan način, ponekad bez ikakvog konkursa). U kapital tog društva bi bila unesena

nepokretna opštinska imovina, a onda bi opštinsko veće donelo odluku da prenese pravo upravljanja nad tom

imovinom na novo akcionarsko društvo , koje bi tu imovinu unelo u kapital drugog privrednog subjekta sa kojim je

povezano. Na taj način bi opštinska dobra jednom uneta u akcionarsko društvo bila prenesena na drugu kompaniju.

U praksi, opština je ostajala bez svoje imovine, a nije vukla nikakvu dividendu. Iako su te operacije sprovedene u skladu

sa zakonom, krajnji rezultat je bio produženi proces prenosa imovine, prodaje i novih prenosa.

│33

Primer 1.

Slučaj „Imovine Sofije” i Uprave parkova

Primer opštinskog preduzeća Sofiyski Imoti („Imovina Sofije”). Prema izveštaju revizora Agencije za državnu internu

finansijsku kontrolu, u 2004. godini opštinski budžet Sofije je izgubio „najmanje 33 miliona BGN zbog učešća u akcionarskim

društvima. Taj iznos predstavlja oko 10 posto godišnjeg budžeta opštine Sofija”. U redu, šta se dogodilo?

Preduzeće je prodalo zemljište i prostor privatnim kompanijama po veoma niskim cenama i pod vrlo nejasnim i

nepovoljnim uslovima.

Uprava opštinskih parkova i zelenih površina u opštini Sofija je drugi tipičan slučaj. Mnoge parcele u okviru tih parkova

su dobile opštinske vlasničke dokumente koji su ih definisali kao privatnu opštinsku imovinu. U realnosti, ta

imovina je služila javnim potrebama i trebalo je da za nju budu izdati vlasnički papiri koji bi je označavali kao javnu

opštinsku imovinu. Kao privatna opštinska imovina te parcele su mogle biti predmeti poslovnih transakcija, i kao

takve su unošene u kapital akcionarskih društava i zatim prodavane. Sve te transakcije su bile odobrene odlukama

opštinskog saveta, a sama opština je bila manjinski akcionar i nije imala nikakvog praktičnog uticaja. Samo u Južnom

parku Sofije 7 hektara parka je uneto u a.d. „Gradsko preduzeće Sofija”. Na isti način je 3,5 hektara u centralnom

delu „Borisova bašte” uneto u drugo akcionarsko društvo. Opet je opština imala manjinske akcije i nije imala

praktično nikakav uticaj ni kontrolu. Kasnije su parcele transformisane u zemljište za izgradnju stambenog prostora

i poslovnih prostorija.


Stefan Vladkov

Angel Markov

3.2. Primeri koncesija

Koncesija je čest pristup zasnivanju aranžmana JPP od strane bugarskih opština. Podaci iz Nacionalnog registra koncesija

pokazuju da je u poslednjih deset godina (od kraja 1997. godine do aprila 2008. godine) registrovano 700

opštinskih koncesija.

Preovlađujući aspekt dodeljenih koncesija jeste da se one definišu kao koncesije za usluge. Više od 400 opštinskih

koncesija je dodeljeno za jezera sa branama. Na osnovu takvih koncesija opštine su prenosile pravo na upravljanje

opštinskom svojinom na branama na privatne subjekte, u određenom vremenskom periodu. Tipične aktivnosti u tim

slučajevima su bile uzgajanje ribe i sportski ribolov, a koncesionar je za to naplaćivao naknade od korisnika.

Opštinske koncesije su takođe obuhvatale upravljanje sportskim i objektima za zabavu (njih preko 40), u koje su ulazili

stadioni, bazeni za plivanje i drugi objekti za rekreaciju. U nekim slučajevima ugovori o koncesiji su ustanovljavali i

obavezu izgradnje ili obnove predmeta koncesije. Oko 25 koncesija je dodeljeno za mineralne vode, 23 za vađenje

građevinskog materijala, 11 za putne objekte (parkinge) i podzemne železnice.

Opštinski vodovodi i usluge prikupljanja otpadnih voda su sektori koji su tipično predmet javno-privatnih partnerstava

u zemljama članicama EU. U Bugarskoj su samo dve opštinske koncesije bile registrovane u NRK za vodosnabdevanje

i kanalizacionu mrežu – jedna od njih u Sofiji. Sadašnje vlasti su izradile novi zakon o vodosnabdevanju i

kanalizacionom sistemu, koji će uskoro biti podnet parlamentu. Očekuje se da će usvajanje novog zakona ubrzati

proces osnivanja JPP za pružanje ovih usluga od strane opština.

34│

Više koncesija ima u oblasti upravljanja čvrstim otpadom (15). Usluge koje su obuhvaćene ovim koncesijama su obično

prikupljanje, transport i odlaganje čvrstog otpada i čišćenje ulica, ili kombinacije nekih od njih. Mogućnost za

privlačenje privatnog sektora u oblast usluga prerade otpadanih materija se u potpunosti zasniva na programskoj

politici svake od opština. U svetlu ograničenih finansija i budžetskih resursa, opštine treba ohrabriti da u ovom sektoru

ulaze u javno-privatna partnerstva. No, samo jedna opštinska koncesija za izgradnju deponije je registrovana u

Nacionalnom registru koncesija.

Oko 200 koncesija je dodeljeno za pružanje drugih usluga – održavanje zelenih površina, upravljanje dečijim obdaništima,

pružanje usluga gradskog prevoza itd.

4. Odabrane studije slučajeva JPP

4.1 Kompleks bazena u Blagoevgradu

Podaci o koncesiji

Koncesionar

Trajanje

Investicija

Kompleks bazena

Akva Park Ltd.

30 godina

3.000.000 BGN 1

Opština Blagoevgrad je koncesionaru dala pravo korišćenja kompleksa bazena i drugih sportskih i rekreacionih objekata,

uključujući pripadajuću infrastrukturu i prateća postrojenja koja služe kompleksu bazena. Rok trajanja koncesije

je 30 godina.

Pre koncesije, opština je imala delimično vlasništvo i upravljala je zatvorenim bazenom, koji je bio u jako lošem stanju,

kao i malim otvorenim bazenom, koji je bio praktično neupotrebljiv. Bazeni se nalaze duž takozvane „Aleje zdravlja”,

pored reke Bistrice u Blagoevgradu. Ta aleja je veoma popularna rekreaciona zona za stanovnike Blagoevgrada. Oba

bazena su zahtevala veliki remont i značajne investicije. Preduzeće Academica a.d. je bilo vlasnik bazena, a opština


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

zemljišta (javna opštinska svojina – 12.700 kvadratnih metara). Ni Academica a.d. ni opština nisu bili voljni da ulažu u

njih. U 2004. godini opština je kupila bazene od Academice a.d. za približno 100.000 BGN i dobila potpuno vlasništvo

nad tim dobrima.

Koncesionar je izabran u postupku koji je otpočeo odlukom opštinskog veća u novembru 2004. godine. Odluka se

zasnivala na pravnoj, ekonomskoj, socijalnoj i ekološkoj analizi, koju je pripremila opštinska uprava. Uslovi koncesije,

koje je postavio opštinski savet, zahtevali su minimum investicije od skoro 940.000 BGN i dvadesetogodišnji period

trajanja koncesije. Precizan iznos investicije i njeno trajanje određuju se investicionim projektom koji podleže tenderskoj

proceduri.

Po ugovoru, koncesionar se obavezuje da unese investiciju o svom trošku i u saglasnosti sa odobrenim investicionim

programom. U obavezi je da obezbedi besplatno korišćenje bazena dečijim obdaništima, srednjim, specijalizovanim

i stručnim školama, kao i visokoškolskim ustanovama i univerzitetima. Na kraju svake godine opština potpisuje aneks

sa koncesionarom utvrđujući uslove za korišćenje zatvorenog bazena za nastupajuću godinu.

Opštinsko veće je postavilo uslov da se koncesionim ugovorom garantuje opštini sledeći prihod od koncesionih

naknada: 5.5 posto neto prihoda, ali ne manje od 20.418 BGN za prvu godinu; 8 posto neto prihoda, ali ne manje od

30.000 BGN za period od druge do sedme godine koncesije; 12 posto neto prihoda, ali ne manje od 40.000 BGN od

osme godine do isteka ugovora.

Na osnovu odluke opštinskog saveta iz novembra 2004. godine, opštinska uprava je organizovala tender za izbor

koncesionara. U aprilu 2005. godine opštinski savet je odobrio izbor Akva Park d.o.o. za koncesionara na bazenima i

ovlastio opštinsku upravu da potpiše koncesioni ugovor sa tom kompanijom. Akva Park d.o.o. je bila jedina kompanija

koja je dala ponudu.

Usvojena ponuda je sadržala investiciju od 7.000.000 BGN koje je trebalo uplatiti u tri faze. U prvoj fazi ponuđena investicija

je bila 3.000.000 BGN i trebalo je da bude završena do 5. maja 2006. godine. Ponuda je uključivala renoviranje

postojećeg zatvorenog bazena, izgradnju olimpijskog otvorenog bazena sa tribinama, izgradnju malog bazena za

decu, nekoliko barova i restorana, hotela, podzemne garaže i nekoliko prodavnica. Posebna ponuda kompanije Akva

Park d.o.o. je integralni deo ugovora, ali nije bila dostupna javnosti.

│35

U junu 2006. godine opštinski savet je odobrio desetogodišnji produžetak ugovora o koncesiji, uvećavajući tako

period njenog trajanja na 30 godina. Posebni razlozi za to produženje nisu jasni, a, pored toga, aneks kojim je ono

uvedeno ne propisuje visinu koncesione naknade za poslednjih 10 godina važenja ugovora, pa se mora pretpostaviti

da će ona ostati nepromenjena. Podaci o ovom aneksu nisu dostupni u Nacionalnom registru koncesija.

Početno iskustvo sa ovom koncesijom je veoma kontroverzno. Prema podacima koje je pružila opština, do decembra

2007. godine opština je imala značajne poteškoće u upravljanju tom koncesijom. Internom revizijom, određenom od

strane novog predsednika opštine, utvrđeno je da je nova uprava, kada je u septembru 2007. godine došla na vlast,

nasledila tri problema. Izgledalo je da je većina problema proistekla iz nedostatka ili zbog neadekvatnosti kontrole

od strane opštine nakon izvršenje privatizacije. Neki delovi ugovorenih planova iz prve faze investicije – tribine pored

olimpijskog bazena, glavna zgrada sa svlačionicama, omladinski centar, sauna, kao i podzemna garaža – nikada nisu

realizovani. Odloženi su za faze dva i tri investicionog procesa, uz odobrenje opštine. Rok za realizaciju faza 2 i 3 investicije

je bio neodređen jer nikada nije postavljen.

Pored svega navedenog, socijalni aspekt ugovora (besplatna upotreba zatvorenog bazena od strane škola, dečjih

obdaništa itd.) gotovo uopšte nije bio ostvaren. Samo je Jugozapadni Univerzitet Neofit Rilski koristio bazen 6 meseci.

Opštinska uprava snosi svu krivicu za to pošto nije organizovala škole i dečija obdaništa i nije potpisala neophodni

aneks sa koncesionarom.

Drugi značajni problemi sa koncesijom su poticali iz činjenice da koncesionar nije osigurao objekte, kako je to ugovorima

bilo propisano. On, takođe, nije uspostavio adekvatan i transparentan računovodstveni sistem, a izveštaji koje je

obavezno trebalo podnositi opštini nisu bili dostavljani. Možda je to bio razlog što je koncesionar plaćao minimalnu

koncesionu naknadu.


Stefan Vladkov

Angel Markov

Kratka finansijska analiza ekonomskih efekata koncesije predstavljena je niže:

Opština Blagoevgrad

Tradicionalan način investiranja – Opština

sprovodi projekat sopstvenim sredstvima

Koncesija*

Trajanje projekta 30 godina 30 godina

Početna investicija

300.000 BGN

3.000.000 BGN (prema

ugovoru o koncesiji)

Isplata zajma

7.195.022 BGN

Operativni troškovi

3.086.371 BGN (osim indirektnih administrativnih

troškova)

0 BGN

Ukupni troškovi: 10.581.393

Minimalni prihodi od

koncesione naknade

0 BGN 514.874 BGN

Prihodi od naknade za

korišćenje

10.287.903 BGN 0 BGN

36│

Ukupna finansijska dobit

za opštinu

-293.490 BGN 514.874 BGN

*Ova analiza pokriva samo prvu fazu investicije pošto je ona jedino kompletirana. Stvarna vrednost ukupne investicije ne može biti utvrđena.

Analiza razmatra alternativu koncesiji u kojoj bi opština realizovala projekat sopstvenim sredstvima. U projektu koji

je sproveden pomoću koncesije opština nije ulagala svoje resurse, već je privukla sredstva iz spoljnih izvora vrednosti

3.000.000 BGN. Takvim pristupom je bila oslobođena operativnih i troškova vraćanja zajma.

Ugovor o koncesiji je garantovao opštini sledeći prihod od koncesionih naknada: 5.5 posto neto prihoda, ali ne manje

od 20.418 BGN za prvu godinu; 8 posto neto prihoda, ali ne manje od 30.000 BGN za period od druge do sedme godine

koncesije; 12 posto neto prihoda, ali ne manje od 40.000 BGN od osme godine do isteka ugovora.

U alternativnom slučaju, kada opština sprovodi projekat sopstvenim sredstvima, investicija je opet 3.000.000 BGN.

Pošto se radi o velikoj sumi, koja teško da može biti obezbeđena iz opštinskog budžeta, predviđen je zajam koji pokriva

90 posto investicije (2.700.000 BGN) na 30 godina i sa 8 posto kamate. Preostalih 10 posto investicije (300.000

BGN) pokriva opštinski budžet. Isplata zajma je određena u 30 godišnjih rata od po 239.834 BGN. Planirani prihod je

10.287.903 BGN, obračunat na osnovu minimalnog neto prihoda koji se koristi za obračunavanje koncesione naknade.

Operativni troškovi su procenjeni na 30 posto neto prihoda, u iznosu od 3.086.371 BGN. Pošto koncesionar nije

uspostavio adekvatan i transparentan računovodstveni i sistem podnošenja izveštaja, radi se samo o procenama.

Prema njima, opština gubi 290.490 BGN investicije.

Na osnovu ove analize i činjenice da je opština garantovala besplatnu upotrebu bazena za škole i dečija obdaništa,

moglo bi se zaključiti da koncesija nije bila tako dobra i od koristi za opštinu. Problemi u konkretnoj koncesiji proizilaze,

ne iz ideje da se zasnuje JPP aranžman kroz koncesiju za bazene, već iz specifične prirode ugovora koji je potpisan

i, još preciznije, iz činjenice da nisu ustanovljene procedure nadzora i podnošenja izveštaja.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

4.2. Razvoj gradskih područja: Burgas

Podaci o koncesiji

Koncesionar

Trajanje

Investicija

Gradski trg za izgradnju podzemne garaže

Global Technology Company a.d.

30 godina

20.000.000 BGN

U 2005. godini opštinski savet Burgasa dodelio je koncesiju na pravo gradnje na gradskom trgu, i to podzemne garaže

na tri nivoa, uključujući i infrastrukturu i pripadajuće servisiranje predviđenih objekata, prema odobrenom projektu.

Sve to je trebalo da izgradi koncesionar svojim finansijskim sredstvima, a trajanje koncesije je ugovoreno na period

od 30 godina.

Koncesionar je preuzeo obavezu da izgradi predmet koncesije, preduzme gradnju podzemne garaže i površinskog

dela na gradskom trgu, uključujući tehničku infrastrukturu i postrojenja potrebna za korišćenje tih objekata, na osnovu

odobrenog projekta. Površina gradskog trga je trebalo da bude urbanizovana i trebalo je da bude zasađeno zelenilo

kako bi se dobio prostor za organizovanje kulturnih događanja, za relaksaciju, mesto društvenog okupljanja,

sa uličnom rasvetom i osvetljenjem crkve. Koncesionar tokom trajanja koncesije treba da održava sve što predstavlja

poboljšanje zatečenog stanja.

Iznos koncesije od 4.500.000 BGN treba da bude plaćen u godišnjim ratama od po 150.000 BGN.

Kratka finansijska analiza ekonomskih efekata koncesije predstavljena je niže:

Tradicionalan način investiranja – Opština

sprovodi projekat sopstvenim sredstvima

Koncesija

│37

Trajanje projekta 30 godina 30 godina

Investirani resursi 20.000.000 BGN 20.000.000 BGN

Isplata zajma BGN -47.966.814

Operativni troškovi

Prihodi od koncesione

naknade

Godišnja koncesiona

naknada

Prihodi od naknade za

korišćenje

Ukupna finansijska dobit

za opštinu

6.000.000 BGN

0 BGN 4.500.000 BGN

150.000 BGN

21.900.000 BGN 0 BGN

-29.066.814 BGN 4.500.000 BGN

U implementaciji projekta kroz koncesiju opština ne ulaže sopstvena sredstva već privlači finansijska sredstva spolja

u vrednosti od 20.000.000 BGN. Takvim pristupom ona je bila oslobođena operativnih i troškova vraćanja zajma. Po

isteku trinaeste godine, opština stiče vlasništvo nad tom imovinom.

Ugovor o koncesiji garantuje opštini godišnji prihod of koncesionih naknada u iznosu od 150.000 BGN, sa tendencijom

rasta tog iznosa sa rastom inflacije. To znači da bi ukupan prihod od koncesionih naknada iznosio 4.500.000 BGN.


Stefan Vladkov

Angel Markov

Opština stiče vlasništvo nad datom imovinom nakon trinaeste godine. Uz veoma konzervativnu procenu da je vek

trajanja tih dobara 50 godina, i uz korišćenje metode proporcionalne amortizacije po isteku koncesije, opština bi

dobila imovinu vrednosti 8.000.000 BGN. Prihod od naknada za parkiranje za 20 godina se procenjuje na 14.600.000

BGN, za 400 parking mesta popunjenih 5 sati dnevno, 365 dana u godini i po ceni parkinga od 1 BGN na sat. No, taj

prihod ide koncesionaru. Godišnji operativni troškovi se procenjuju na 1 posto vrednosti investicije – 200.000 BGN, ili

4.000.000 BGN za 20 godina. Prema tom obračunu, opština bi u periodu od 50 godina dobila 1.500.000 BGN.

U tradicionalnom načinu investiranja, kada opština sprovodi projekat sopstvenim sredstvima, investicija bi opet imala

vrednost 20.000.000 BGN. Pošto se radi o velikoj sumi, koja teško da može biti obezbeđena iz opštinskog budžeta,

predviđen je zajam koji pokriva 90 posto investicije (18.000.000 BGN) na 30 godina i sa 8 posto kamate. Isplata zajma

bi bila izvršena u 30 godišnjih rata od po 1.598.893 BGN. Tako ukupna vrednost zajma (glavnice i kamate) iznosi

47.966.814 BGN. Preostalih 10 posto investicije (2.000.000 BGN) finansirano je iz opštinskog budžeta.

Operativni troškovi se procenjuju na 5 posto vrednosti investicije – 1.000.000 BGN. Iznos projektovanih projektnih

prihoda je 21.900.000 BGN, obračunat na isti način kao što je već objašnjeno. Prema tim procenama, opština bi za 30

godina trebalo da izgubi 29.066.814 BGN od vrednosti investicije.

Prema ovim procenama, može se oceniti da koncesija nije ni dobra ni od koristi za opštinu. Treba napomenuti da je

realni vek trajanja ovih dobara verovatno oko 100 godina.

4.3 Omladinski centar u Gabrovu

38│

Podaci o koncesiji

Koncesionar

Trajanje

Investicija

Opštinska parcela za izgradnju društvenog centra za mlade

YMCA Gabrovo

15 godina

344.308 BGN

U 2003. godini, opštinsko veće u gradu Gabrovo je obezbedilo korišćenje zgrade i zemljišta za Omladinski centar u

Gabrovu, koji bi služio obrazovanju dece, mladih i ugroženih društvenih grupa. Zgrada se nalazi na parceli koja je u

javnoj opštinskoj svojini, koju opština stavlja na raspolaganje u periodu od 15 godina (što je rok trajanja koncesije).

Koncesija je potpisana u skladu sa Odlukom Opštinskog saveta iz marta 2003. godine. Ta odluka je doneta na osnovu

analize finansijskih, ekonomskih, ekoloških, pravnih i društvenih aspekata potencijalnog omladinskog centra. Opštinsko

veće je svoju odluku takođe zasnovalo na prethodnoj odluci donetoj 2001. godine, koja je zahtevala izradu

gorepomenute analize i uputila opštinsku upravu na pronalaženje odgovarajuće parcele za omladinski centar.

Izgleda da je i 2001. i 2003. postojala opšta saglasnost među opštinskim većima i opštinskim upravama o neophodnosti

formiranja centra koji bi obezbedio obuku, edukaciju, društvene aktivnosti i organizovao događanja za mlade i

različite ugrožene društvene grupe. Šest opštinskih odbora je procenjivalo predlog koncesije – za urbanističko planiranje,

komunalne usluge i transport, ekonomiju, opštinsku svojinu, restituciju i privatizaciju, kao i budžetski i finansijski

odbor – i odobrilo ga. Prema stenografskom zapisniku sa sednice opštinskog saveta, 23 člana saveta je glasalo za

osnivanje takvog centra putem koncesije. Iz zapisnika se ne može izvući ni jedno od mišljenja iznetih tokom diskusije

koje bi bilo protiv koncesije.

Opštinski savet je ustanovio proceduru za selekciju koncesionara putem tendera, u prisustvu ponuđača i u skladu sa

Zakonom o opštinskoj svojini (ZOS). Treba napomenuti da je u 2003. godini odeljak 7 ZOS propisivao postupak za

dodelu opštinskih koncesija.

Za koncesionara je izabran YMCA Gabrovo. Prema ugovoru, koncesionar je bio u obavezi da, na svoj trošak, projektuje

predmet koncesije, prema rasporedu koordinisanom sa koncedentom. Takođe je trebalo da dostavi potpuni mesečni

plan investiranja izgradnje i opremanja centra i unapređenja okoline. Koncesionar se takođe saglasio sa time da može


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

preduzimati samo one komercijalne aktivnosti koje su definisane ugovorom. Vrednost investicije je procenjena na

150.000–300.000 BGN za izgradnju i 150.000 BGN za opremanje prostorija i nabavku nameštaja.

Godišnja koncesiona naknada je određena u iznosu od 240 BGN, koje je trebalo odjednom platiti. Prva isplata je bila

predviđena za mesec nakon početka rada objekta, a rata za svaku narednu godinu je trebalo da bude plaćena – do

31. januara.

Početno iskustvo sa koncesijom je bilo pozitivno. Imovina je dobro održavana, koncesione naknade su plaćane redovno

i na vreme, što je evidentirano u Nacionalnom registru za koncesije.

Prema rečima Nikolaja Sirakova, sekretara Opštine Gabrovo, kvalitet usluga je bio dobar. Organizacija je aktivna i

organizuje mnoga događanja i sesije obuka za mlade. To se može zaključiti i po internet stranici centra 2 . U martu

2007. godine Nacionalna agencija za mlade i sportove odredila je ovaj centar kao regionalni Omladinski informacioni

i savetodavni centar.

Jedini negativni pogled na ovu koncesiju iskazan je u izveštaju Regionalne revizorske kancelarije u novembru 2007.

godine. U izveštaju je dato 16 preporuka opštinskoj upravi, od kojih je jedna povećanje koncesione naknade za „Teritoriju

mladih – Gabrovo” ugovorene između YMCA i opštine Gabrovo. Opština nije ispunila tu preporuku zbog pravne

prepreke koju ugovor postavlja jer nema odredaba koje bi omogućile povećanje koncesione naknade ili njeno usklađivanje

sa inflacijom.

Kratka finansijska analiza ekonomskih efekata koncesije predstavljena je niže:

Opština Gabrovo

Tradicionalan način investiranja – Opština

sprovodi projekat sopstvenim sredstvima

Koncesija

Trajanje projekta 15 godina 15 godina

│39

Investirani resursi

(uneti)*

172.154 BGN 344,308 BGN

Isplata zajma -301.690 BGN 0 BGN

Operativni troškovi

Prihodi od koncesione

naknade

Godišnja koncesiona

naknada

Knjigovodstvena

vrednost imovine posle

petnaest godina

40.000 BGN

0 BGN 2.331 BGN

0 BGN 240 BGN

241.016 BGN 241.016 BGN

Prihodi od zakupnine 360.000 BGN 0 BGN

Ukupna finansijska dobit

za opštinu

-113.844 BGN 2.331 BGN

*Ova analiza je modifikacija finansijske i ekonomske analize, koju je pripremila opštinska uprava, kako bi se obezbedili podaci o stvarnoj vrednosti

investicije – 344.308 BGN.

Analiza razmatra alternativu koncesiji, u kojoj bi opština realizovala projekat sopstvenim sredstvima.

2 Dostupno na adresi: http://gb.mikc.bg/.


Stefan Vladkov

Angel Markov

U projektu koji je sproveden pomoću koncesije opština nije ulagala svoje resurse, već je privukla sredstva iz spoljnih

izvora u vrednosti od 344.308 BGN. Takvim pristupom je bila oslobođena operativnih i troškova vraćanja zajma. Po

isteku petnaeste godine koncesije opština dobija puno vlasništvo nad imovinom.

Ugovor o koncesiji garantuje opštini godišnje prihode od koncesionih naknada u iznosu od 240 BGN, bez indeksiranja

sa nivoom inflacije. Analiza je uračunala inflaciju od 6 posto za čitav period od 15 godina, zbog čega je očekivan

pad prihoda, pa tako navedeni prihodi od koncesionih naknada, umanjeni zbog predviđene inflacije, iznose 241.016

BGN.

Budući da opština stiče vlasništvo nad tom imovinom, posle isteka petnaeste godine analiza treba da uzme u obzir

knjigovodstvenu vrednost i potencijalne prihode nakon isteka petnaeste godine. Imovinu čini dvospratna zgrada

ukupne površine od 285 kvadratnih metara. Na prvom spratu su dve sale koje se koriste za sastanke i rad sa decom

sa invaliditetom, kao i prodavnica slatkiša/peciva. Kancelarije uprave se nalaze na drugom spratu. Ako opština nakon

petnaeste godine bude želela da zadrži te funkcije zgrade, jedini prihod bi joj pristizao od zakupnine za prodavnicu

slatkiša/peciva.

Uz veoma konzervativnu procenu da je vek trajanja tih dobara 50 godina, i uz korišćenje metode proporcionalne

amortizacije po isteku koncesije, opština bi dobila imovinu u vrednosti od 241.000 BGN. Uz mesečnu rentu od 2.000

BGN opština bi zaradila 840.000 BGN u periodu od 35 godina nakon isteka koncesije.

40│

U alternativnom slučaju, kada opština sprovodi projekat sopstvenim sredstvima, investicija je opet 344.308 BGN.

Zajam bi pokrivao 50 posto investicije (172.154 BGN) na 15 godina i sa 8 posto kamate. Preostalih 50 posto investicije

pokriva opštinski budžet. Isplata zajma je određena u 15 godišnjih rata od po 20.112 BGN. Planirani prihod je 360.000

BGN, i obračunat je na isti način kao u ranijim primerima. Kada se uzmu u obzir sve ove pretpostavke, opština gubi

113.844 BGN od vrednosti investicije za period od 15 godina.

Prema ovim pretpostavkama, može se oceniti da koncesija nije ni dobra ni od koristi za opštinu.

Postoje i nefinansijske koristi od koncesije, koje nisu bile uzete u obzir pri sačinjavanju finansijske i ekonomske analize.

Prema njoj, broj ljudi koji bi imali direktne koristi od koncesije je 16.500 na godišnjem nivou a 2.500–5.000 njih

bi imalo indirektne koristi. To znači da bi broj ljudi koji bi imali koristi od projekta iznosio između 19.000 i 21.500

godišnje, uzimajući u obzir obe opcije.

Sačinjena finansijska i ekonomska analiza, na kojoj je opštinski savet zasnovao svoju odluku, nije razmatrala alternativne

lokacije za izgradnju centra. Ona takođe nije uzela u obzir ni vrednost zemlje na kojoj je građeno (parcela je

površine 1735 kvadratnih metara), jer ona nije prodata već samo iznajmljena.

4.4. Vodovod i kanalizacija u Sofiji

Koncesija za vodovod i kanalizaciju u Sofiji je dodeljena ugovorom zaključenim 2000. godine. To je bila prva opštinska

koncesija u tom sektoru. Godine 1989. Sofija je registrovala opštinsko preduzeće „ViK” (ViK – vodovodni i kanalizacioni

sistem), sa ciljem da projektuje, održava, rekonstruiše vodovodni i kanalizacioni sistem i rukuje njime; sprovodi

inženjerske aktivnosti na održavanju vodovodne i kanalizacione mreže; upravlja mineralnim vodama i izvorima; projektuje,

gradi, rekonstruiše i održava rečna korita na teritoriji opštine Sofija.

Godine 1997. preduzeće je ponovo registrovano kao akcionarsko društvo sa jednim članom „ViK Sofia” sa istim ciljem.

Od oktobra 2000. godine akcionarsko društvo Sofiyska Voda je pružalo usluge vodosnabdevanja i odvođenja otpadnih

voda u Sofiji. To je urađeno na osnovu odredaba ugovora o koncesiji zaključenog između grada Sofije i kompanije

na period od 25 godina. Vlasnici kompanije su opština Sofija i britansko preduzeće International Water. Svrha je bila

rukovanje mrežama vodovoda i kanalizacije i investiranje.

Vrednost investicije u prvih 15 godina važenja ugovora o koncesiji je oko152 miliona USD. U 2003. godini International

Water je prenela svoje akcije na United Utilities i Evropsku banku za obnovu i razvoj (EBRD). Sada su akcije


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

kompanije podeljene između opštine Sofija (25 posto) i United Utilities/EBRD (75 posto). Usluge ViK-a prima preko 1,5

miliona stanovnika i kompanija je odgovorna za rukovanje, održavanje 4.077 kilometara vodovodne mreže i 2.086

kilometara odvodne, kao i dve fabrike za obradu otpadnih voda i upravljanje njima. U kompaniji radi 1.000 ljudi.

4.4.1. Procedure u izboru koncesionara

U 1998. godini opština Sofija je angažovala PriceWaterhouseCoopers da sačini analizu i informativni memorandum o

statusu vodovodnog i kanalizacionog sistema u Sofiji.

Iste godine Opštinski savet Sofije je usvojio odluku o otvaranju dvofaznog postupka konkursa za dodelu koncesije

za pružanje usluga vodosnabdevanja i odvođenja otpadnih voda. Konkurs je sproveden u skladu sa opštinskim Dekretom

o koncesijama, koji je u to vreme važio. Odluka saveta nije sadržala važan zahtev Dekreta – tip, iznos i način

plaćanja cene koncesije.

Konkurs je sproveden u dva kruga – pretkvalifikacije (preliminarna selekcija kandidata) i završni krug. Osam međunarodnih

kompanija se prijavilo, a četiri su pozvane u drugi krug konkursa. Komisija je rangirala International Water

Limited kao prvu, Lyonnaise des Eaux kao drugu i Vivendi/Marubeni kao treću.

Godinu dana kasnije, u novembru 1999. godine, Opštinski savet Sofije je odobrio izveštaj selekcione komisije i objavio

da je International Water Limited pobedio, ovlašćujući gradonačelnika za pregovore i potpisivanje ugovora o koncesiji

u roku od mesec dana.

International Water Limited je osnovao i registrovao akcionarsko društvo pod imenom Sofiyska Voda sa sedištem u

Sofiji.

Ugovor o koncesiji je potpisan u decembru 1999. godine između opštine Sofija (kao koncedenta) i kompanije Sofiyska

Voda (kao koncesionara – u procesu registracije). Rok trajanja koncesije je 25 godina. Ugovor je stupio na snagu

u oktobru 2000. godine, nakon potpisivanja protokola o ispunjenju preliminarnih uslova, predviđenih ugovorom o

koncesiji.

│41

4.4.2. Ugovorne obaveze

Prema odredbama ugovora o koncesiji, Sofiyska Voda je u obavezi da opštini Sofija dâ garanciju za izvođenje u iznosu

od 750.000 USD na dan stupanja na snagu ugovora o koncesiji. Taj iznos je trebalo da stavi u depozit kod međunarodno

priznate banke čiji su dugoročni zajmovi ocenjeni barem kao АА po kriterijumu kompanije Standard and Poors ili

po uporedivom kriterijumu kompanije Moody’s Investment Services. Izvođačka garancija važi na period od najmanje

12 meseci i može biti obnovljena ili promenjena od strane koncesionara u smislu obezbeđenja garancije opštini za

pristup fondovima u bilo koje vreme tokom ugovorenog perioda.

U decembru 2000. godine, zaključen je ugovor o zajmu između kompanije Sofiyska Voda i EBRD za pozajmicu u visini

od 31 miliona evra. Jedan od uslova za zaključenje ugovora o zajmu je bilo dostavljanje garancije u ime opštine. Tu

garanciju su potpisali grad Sofija i EBRD. Opština je garantovala, bezuslovno i neopozivo, obavezu isplate svih potraživanja

prema kompaniji Sofiyska Voda prema ugovoru o zajmu sa EBRD u slučaju da Sofiyska Voda ne ispuni svoje

ugovorne obaveze. Tako je opština postala dužnik banke.

Dve ugovorne strane su usaglasile početnu listu dobara u privatnoj svojini opštinskog preduzeća „Vik”. Ta dobra su

ušla u kapital akcionarskog društva Sofiyska Voda u svrhu dobijanja akcija. Opštinsko veće je donelo dve odluke (u

julu 2000. i aprilu 2002) i odobrilo prenos sredstava jedinog vlasnika opštinske kompanije „ViK” radi kupovine akcija

po nominalnoj vrednosti kapitala koncesionara. Preneta sredstva opštinske kompanije su iznosila 4.889.295 BGN.

Naknade za usluge vodosnabdevanja i odvoda otpadnih voda i njihov pregled, ispravke i indeksacija regulisane su

ugovorom o koncesiji. Osnovne cene su određene u aneksu ugovora i biće primenjivane u prve tri godine izvršenja

ugovora. Cena usluga je obračunata na osnovu osnovnih cena, indeksiranih i korigovanih tokom godišnjih obračuna.


Stefan Vladkov

Angel Markov

Indeksacija i korekcije se vrše po metodologiji objašnjenoj u finansijskom modelu. (Različite naknade su određene

za pijaću vodu, industrijsku vodu, odvod i preradu otpadnih voda. Naknade se takođe razlikuju prema kategorijama

korisnika – domaćinstva, budžetski korisnici, privredni subjekti.)

Rast cena za korisnike od početnog do završnog perioda iznosio je od 28 do 34 posto.

4.4.3. Monitoring ugovora o koncesiji

U skladu sa odredbama ugovora i sporazuma postignutog od strane ugovarača, opština je otvorila postupak izbora

tela za monitoring koncesije. Oglasila je konkurs za izbor ekspertskog tima koji bi sprovodio sveobuhvatni monitoring

izvršenja ugovora o koncesiji. Jedan kandidat se prijavio i opština je zaključila ugovor na pet godina sa kompanijom

„Omonit d.o.o.“.

Glavni zadatak konsultanta je bio da pripremi stručnu analizu realizacije ugovora i preporuke za rešenje problema

koji mogu da se pojave, kao i da podnosi periodične i godišnje izveštaje opštinskom savetu. Izveštaji treba da sadrže

analize o ispunjenju standarda usluga, implementaciji investicionog programa; obrazloženja slučajeva u kojima standardi

izvršenja usluga nisu postignuti, obračun sankcija, finansijski monitoring i pritužbe korisnika.

Predsednik opštine upravlja koncesionim aktivnostima i vrši nadzor nad njima.

Ugovor o koncesiji sadrži i aneks koji određuje sankcije u slučaju da nisu ispoštovani standardi izvršenja. U periodu

2001-2003. gradonačelnik Sofije je izrekao sankcije u iznosu od 263.000 BGN za neispunjenje standarda. Sofiyska

Voda platila je novčanu kaznu.

42│

4.5. Kompleksni lokalni razvojni projekat u Sevlievu

Opština Sevlievo je primer dobre prakse uspešnog partnerstva između opštine i privatnog sektora. Rukovodstvo opštine

i privatne kompanije koje posluju na teritoriji Sevlieva su dogovorile zaključenje partnerskog sporazuma i registrovale

neprofitno udruženje „Sevlievo 21. vek”. Glavni cilj partnerstva je ulaganje privatnih resursa u razvoj opštine.

Ciljevi partnerskog aranžmana su doprinos socijalnom i ekonomskom razvoju opštine, povećanje životnog standarda

građana opštine Sevlievo i pružanje prilike mladim ljudima da ostanu i rade u Sevlievu. Članovi udruženja su

lokalna vlast i više od 40 malih, srednjih i velikih preduzeća sa teritorije opštine. Upravljanje udruženjem se obavlja na

volonterskoj bazi. Opština i poslovni subjekti rade zajedno na opštinskim prioritetima, sačinjavaju godišnje akcione

planove i preduzimaju aktivnosti na ostvarenju ciljeva tog partnerstva. Oblasti u kojima se deluje pokrivaju širok krug

sektora – zdravstvo, socijalnu pomoć, kulturu, sport i drugo.

Neki od rezultata partnerstva „Sevlievo 21. vek” finansiranog i kofinansiranog od strane poslovnih subjekata jesu:

a. nabavka mikrobiološke laboratorije i rentgenskog aparata za opštinsku bolnicu;

b. unapređenje uslova života (nameštaj i oprema) u ustanovama opštinske socijalne službe – za starije građane

i decu sa posebnim potrebama;

c. restauracija istorijskih spomenika i crkve u Sevlievu;

d. izgradnja novog bioskopa;

e. organizacija i sponzorstvo mnogih kulturnih događanja – koncerata, predstava, izložbi, takmičenja između

dece itd.;

f. rekonstrukcija sportskih objekata, uključujući izgradnju bazena i obnovu gradskog stadiona;

g. sponzorstvo opštinskih sportskih klubova za sambu, džudo i odbojku;

h. izgradnja igrališta u gradskom parku;

i. prikupljanje finansijskih sredstava za lokalni fudbalski tim;

j. uvođenje mera bezbednosti na putevima.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

Ključ uspeha partnerstva „Sevlievo 21. vek” je u posvećenosti svih partnera da rade na ostvarivanju ciljeva radi kojih je

partnerstvo zasnovano, u jasnim procedurama za sprovođenje aktivnosti i jasnim ulogama partnera.

Ovaj slučaj ilustruje kako ekspertiza javnog i privatnog sektora i finansijska sredstva mogu biti udruženi radi stvaranja

jakog, operativnog partnerstva u interesu svih građana opštine. Nažalost, nema dostupnih detaljnih informacija ili

komparativne literature o ovom aranžmanu JPP.

5. Preporuke

Preporuke su potekle iz naših nalaza i fokusirane su uglavnom na regulatorne promene i mere koje treba da preduzmu

lokalne vlasti.

Transparentnost akcionarskih društava

Osnivanje akcionarskih društava, kako je već pomenuto, obavlja se na netransparentan način, uz ignorisanje

javnog interesa. Osnivanju takvih društava bi trebalo da prethodi velika diskusija koja treba da bude deo

opštinske programske politike u oblasti javno-privatnog partnerstva. Odluka da se registruje akcionarsko

društvo bi trebalo da bude zasnovana na principu ekonomske efikasnosti i ostvarivanja profita, čime bi se

obezbedila dodatna sredstva za opštinski budžet.

Odredbe Zakona o koncesijama bi trebalo prilagoditi lokalnim uslovima

Jedan od nedostataka pravnog okvira o koncesijama koji je u vezi sa opštinama je da ZK ne dopušta pojedinačnim

opštinama da usvajaju lokalne propise kojima „prilagođavaju” Zakon o koncesijama svojim specifičnostima.

Umesto toga, usvojen je centralizovan pristup usvajanjem Pravilnika o primeni ZK. Tim pravilima

obezbeđena je uniformna regulativa svih javnih subjekata koji dodeljuju koncesije, uključujući i opštine.

Mogu se doneti amandmani na ZK koji bi omogućili opštinama primenu njihovih sopstvenih programskih

politika u vezi sa koncesijama, a u okviru ZK. Opštinski saveti bi mogli da usvoje odluke o koncesijama kojima

bi pravila i procedure za dodelu opštinskih koncesija bile precizirane uzimajući u obzir lokalne specifičnosti.

│43

Potreba za lokalnom strategijom o upravljanju opštinskom svojinom

Opštinski saveti bi mogli da iniciraju javnu raspravu i usvoje strategiju o upravljanju opštinskom svojinom

nakon konsultacija sa relevantnim činiocima. Strategija bi trebalo da definiše programsku politiku opštine

u oblasti upravljanja opštinskom svojinom i odredi ciljeve komercijalnih aktivnosti lokalnih vlasti. Što se

koncesija tiče, strategija bi trebalo da sadrži glavne karakteristike opštinske nepokretne imovine koja će biti

predmet ugovora o koncesiji. Na osnovu usvojene programske politike, opštinski saveti bi trebalo da donesu

godišnje programe o upravljanju i raspolaganju opštinskom imovinom. Taj program bi trebalo da se usvoji

pre godišnjeg budžeta opštine, a odeljak o koncesijama bi trebalo da sadrži projekciju očekivanih prihoda i

troškova, kao i opise opštinskih dobara za koja lokalna vlast ima nameru da dodeli koncesije.

Trebalo bi razviti lokalnu programsku politiku o javno-privatnom partnerstvu

Bugarske opštine nemaju programske politike o JPP. Odluke o upravljanju opštinskom svojinom i o osnivanju

privrednih društava i sl. su lokalni propisi za određene procedure. Ali ima pitanja koja odlikuju samo JPP, a u

vezi su sa strateškim ciljevima opština u finansiranju infrastrukture i pružanju usluga. Zato bi opštinska veća

trebalo da usvoje odluke kojima će se utvrditi programske politike u oblasti JPP. Opseg i sadržaj ovih formalnih

dokumenata bi naravno varirao od opštine do opštine. Neke lokalne vlasti bi mogle usvojiti i programske

politike koje ne promovišu javno-privatno partnerstvo kao opciju za pružanje usluga ili bi mogle uvesti restriktivna

pravila kada se radi o nekim tipovima JPP. Druge mogu da ohrabruju JPP na izgradnju infrastrukture

i pružanje usluga, kako u institucionalizovanim tako i u JPP zasnovanim na osnovu ugovora.

U svakom slučaju, principi i razmatranja treba da uključe pitanja kao što su vrste usluga i projekata, oblici JPP,

stepen rizika koji su lokalne vlasti spremne da preuzmu ili nisu spremne da to urade, stav o konfliktu interesa


Stefan Vladkov

Angel Markov

za sve koji su povezani sa JPP, procedure za uključivanje lokalne zajednice u proces, međurelacije sa drugim

opštinskim programskim politikama, uključujući finansije, životnu sredinu, zapošljavanje; tipove partnera;

kao i temeljni princip transparentnosti, odgovornosti i lojalne konkurencije.

Usvojene lokalne programske politike će imati brojne prednosti, kako za lokalne vlasti, tako i za lokalnu zajednicu.

One će poslati jasnu poruku o javnom interesu kada se ulazi u javno-privatno partnerstvo. Takođe

će olakšati i voditi donošenje odluka kada se razmatra ulazak u aranžman JPP. Dokument bi trebalo da definiše

principe, pravila i procedure za izvršenje ugovora o JPP, omogućavajući optimalnu upotrebu opštinskih

finansijskih sredstava i trajnih dobara, kao i zaštitu javnog interesa. Nekoliko većih opština (Sofija, Plovdiv) je

iniciralo usvajanje opštinskih propisa o JPP. Nekoliko bugarskih opština je takođe usvojilo etičke kodekse za

rad sa privatnim poslovnim subjektima.

Jasna podela odgovornosti za projekte JPP

Kada lokalna vlast bude imala jasnu programsku politiku o javno-privatnom partnerstvu, trebalo bi da identifikuje

one koji će na nivou opštine biti zaduženi za JPP. Iako poslednju reč ima opštinski savet, opštinska uprava

i odeljenje usluga iniciraju ili razmatraju inicijative za javno-privatno partnerstvo pre no što ih proslede

opštinskom savetu. Pošto aranžmani JPP mogu biti primenjivi na različite vrste opštinskih usluga, a realizacija

zahteva posebnu stručnost, korisno je zadužiti za javno-privatno partnerstvo jedno odeljenje ili pojedinca u

opštinskoj upravi i jednom stalnom odboru opštinskog saveta.

44│

To bi imalo prednosti kao što su obezbeđenje konzistentne programske politike opštine o javno-privatnom

partnerstvu, koncentrisanje ekspertize, kapacitet i podrška unutar lokalnih vlasti, postavljanje jasnih linija

odgovornosti, uspostavljanje jednog kontaktnog punkta za privatni sektor i unapređenje koordinacije aktivnosti

JPP među različitim odeljenjima koja pružaju usluge.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U BUGARSKOJ:

Marketizacija javnih usluga na opštinskom nivou

Aneks 1.

Podaci o koncesijama u nacionalnom registru

1. Telo koje je sprovelo postupak izbora koncesionara – ime, adresa;

2. Vrsta koncesije;

3. Lokacija predmeta koncesije;

4. Pojedinačni opis predmeta koncesije;

5. Opis i opseg usluga i/ili ekonomskih aktivnosti, koje je koncesionar ovlašćen da preduzima u vezi sa predmetom

koncesije;

6. Vrsta postupka i okolnosti koje opravdavaju podnošenje prijave;

7. Ime i državljanstvo kandidata kojima je dozvoljeno učešće u restriktivnom postupku i konkurentnom dijalogu

i razlozi za davanje dozvole;

8. Ime i državljanstvo učesnika odabranog kao prvi izbor i razlozi za takav izbor;

9. Ime i državljanstvo drugih učesnika u postupku i obrazloženja njihovih evaluacija;

10. Vrednost obaveza koje koncesionar treba da izvrši:

a. izgradnja;

b. druge investicije;

c. troškovi upravljanja;

d. operativni troškovi;

│45

11. Datum okončanja postupka;

12. Razlozi za okončanje postupka.

Korištena literatura

ACCESS (2004), Report on the Monitoring of the Economic Activities of Sofia Municipality. Sofia: ACCESS.

European Commission (2003) Guidelines for Successful Public-Private Partnerships. Brussels: EC.

———— (2004) “Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions”. Brussels: EC.

UNDP (2006) Assessment of Municipal and District Capacities for Participation in EU Structural and Cohesion Funds Absorption. Sofia: UNDP.

Ministry of Finance (2009) Municipal Budgets Database. Sofia: MoF.

———— (2006) Methodological Guidelines for Public-Private Partnerships. Sofia: MoF.

National Concessions Register. Dostupno na adresi: http://www.nkr.government.bg/app.


Javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj:

Institucionalni okvir i primjeri iz prakse

Dubravka Jurlina Alibegović


Sadržaj

Sažetak│49

1. Institucionalni okvir│51

1.1. Uvod│51

1.2. Javno-privatno partnerstvo│52

1.3. Pravni i institucionalni okvir│53

2. Primjeri iz prakse│57

2.1. Grad Varaždin i Varaždinska županija│57

2.2. Grad Koprivnica│58

3. Raspodjela rizika│60

4. Zaključci i preporuke│60

Korištena literatura│61


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U HRVATSKOJ:

Institucionalni okvir i primjeri iz prakse

Sažetak

Posljednjih nekoliko godina postoje brojni primjeri lokalnih i regionalnih jedinica vlasti koje pokazuju veliki entuzijazam u

pronalaženju novih načina financiranja kapitalnih projekata.

Ovaj je rad usmjeren na prikaz pravnog i institucionalnog okvira javno-privatnog partnerstva u Hrvatskoj. U ovom se radu

analiziraju dva primjera ugovornog javno-privatnog partnerstva na lokalnoj razini.

Iako je tek nedavno utvrđen cjelovit institucionalni okvir za javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj, hrvatska praksa pokazuje

brojne uspješne projekte javno-privatnog partnerstva na nacionalnoj i lokalnoj razini. Hrvatska je započela s izgradnjom

institucionalnog i zakonodavnog okvira javno-privatnog partnerstva u 2006. godini. Smjernice za primjenu ugovornih

oblika javno-privatnog partnerstva donesene su te godine i njima su se regulirala samo ugovorna, a ne institucionalna

javno-privatna partnerstva. Zakon o javno-privatnom partnerstvu donesen je krajem listopada 2008. godine. Nova Agencija

za javno-privatno partnerstvo je registrirana u prosincu 2008. godine i službeno je počela s radom u siječnju 2009.

godine.

U hrvatskoj praksi javno-privatno partnerstvo predstavlja relativno novu mogućnost za osiguranje oskudnih sredstava za

izgradnju važnih gradskih objekata. Nedostatak javnih sredstava je najvažniji razlog za uključivanje privatnog sektora u

lokalne i regionalne investicijske i razvojne projekte.

Odabrane jedinice lokalne samouprave, čija se iskustva prezentiraju u ovom radu, izabrane su kao uspješni primjeri koji

zorno pokazuju način kako uspostaviti nove izvore prihoda za financiranje gradskih investicijskih projekata.

Grad Varaždin je jedan od prvih primjera gradova u Hrvatskoj koji je započeo s provedbom lokalne razvojne strategije

koristeći uglavnom pristup odozdo prema gore. Grad Varaždin i Varaždinska županija su prvi primjeri u hrvatskoj praksi u

kojima se primijenio novi model financiranja izgradnje škola i rekonstrukcije županijske palače. Grad Varaždin je, između

više mogućnosti, izabrao javno-privatno partnerstvo, BOT model. Privatni partneri su financirali izgradnju i održavanje javnih

građevina u vlasništvu Grada Varaždina i Varaždinske županije, dok su se Grad Varaždin i Varaždinska županija obvezali

na plaćanje svojim privatnim partnerima mjesečne naknade za razdoblje od sljedećih 20–30 godina.

│49

Grad Koprivnica je izabran zbog njegove posebne situacije, a ponajviše stoga što grad u to vrijeme nije bio pripremio lokalni

strateški dokument. Međutim, ta činjenica nije umanjila interes lokalne vlasti u gradu za korištenjem javno-privatnog

partnerstva za financiranje izgradnje nove škole. Grad Koprivnica je odlučio primijeniti BOT model.

Iz ta dva primjera iz hrvatske prakse može se izvući nekoliko važnih zaključaka. Priprema strateških razvojnih dokumenata

na lokalnoj i regionalnoj razini je važna za prepoznavanje strateških prioriteta. Strateški razvojni dokumenti su također sredstvo

za prijavu i dobivanje EU sredstava. Također je neophodno istovremeno usvajanje strateškog programa i proračuna.

Jedinice lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj dijele problem neadekvatnog financiranja. Praksa izabranih primjera

pokazuje da lokalni proračuni nisu jedini izvori prihoda za financiranje gradskih razvojnih projekata. Zbog pomanjkanja

javnih sredstava neophodno je uključivanje privatnog sektora u financiranje lokalnih i regionalnih investicijskih projekata.

Osim toga, postoji i čitav niz drugih razloga za uključivanje privatnog sektora u financiranje gradskih projekata: rastuće potrebe

na lokalnoj i regionalnoj razini, neodgovarajuća struktura prihoda jedinica lokalne i regionalne samouprave, veličina

kapitalnih projekata na lokalnoj i regionalnoj razini i ograničenja na zaduživanje lokalnih i regionalnih jedinica.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U HRVATSKOJ:

Institucionalni okvir i primjeri iz prakse

1. Institucionalni okvir

1.1. Uvod

│51

Posljednjih nekoliko godina postoje brojni primjeri lokalnih i regionalnih jedinica vlasti koje pokazuju veliki entuzijazam

u pronalaženju novih načina financiranja kapitalnih projekata bez obzira postoje li ili ne postoje kod njih

usvojeni strateški dokumenti.

U Hrvatskoj se na lokalnoj i regionalnoj razini razvija izrada lokalnih strateških razvojnih dokumenata u kojima se uvodi

participativni pristup u planiranju razvojnih praksa. Postoje različite prakse koje se primjenjuju u izradi i provedbi

lokalnih strateških dokumenata. Posebno treba izdvojiti praksu koja usklađuje izradu i provedbu strateških dokumenta

s planiranjem proračuna i, posebno, planiranja kapitalnih investicija, te onu koja prati ostvarenje konkretnih

rezultata (Kelly i Rivenbark, 2003; Shah, 2007).

Lokalne se vlasti širom svijeta suočavaju s problemom neodgovarajućeg financiranja. Struktura rashoda u lokalnim

proračunima svuda pokazuje da prevladavaju tekući rashodi. Međutim, u cilju postizanja ekonomskog razvoja, rashodi

bi trebali biti posve drugačije strukture. Da bi osigurali odgovarajuća sredstva za kapitalne investicije, općine i

gradovi moraju imati sljedeće:

--

vještine i neophodne informacije za izradu proračuna za tekuću i naredne godine (što uključuje njihove sposobnosti

za izradu operativnog i kapitalnog proračuna);

--

sposobnost identificiranja, svrstavanja po važnosti i planiranja kapitalnih investicija;

--

sposobnost usporedbe različitih mogućnosti financiranja kapitalnih investicija (uključujući financiranje iz

proračuna, zaduživanje, izdavanje municipalnih obveznica ili korištenje javno-privatnog partnerstva); i

- - sposobnost razumijevanja utjecaja zaduživanja na kapitalne investicije (kako godišnjeg servisiranja duga,

tako i godišnjih operativnih rashoda i rashoda za održavanje).


Dubravka Jurlina Alibegović

Nedostatak javnih sredstava je najvažniji razlog za uključivanje privatnog sektora u lokalne i regionalne investicijske

i razvojne projekte. Osim tog razloga, postoji i niz drugih razloga za uključivanje privatnog sektora u financiranja tih

projekata:

--

rastuće potrebe na lokalnoj i regionalnoj razini;

--

neodgovarajuća struktura prihoda jedinica lokalne i regionalne samouprave;

--

veličina kapitalnih projekata na lokalnoj i regionalnoj razini;

--

ograničenja na zaduživanje lokalnih i regionalnih jedinica (Jurlina Alibegović 2007a); i

--

unapređenje upravljačke prakse i transfera tehnologije.

Općine i gradovi trebaju biti u stanju identificirati i analizirati svoje tehničke i financijske mogućnosti te osigurati privatne

investitore koji imaju dovoljno sigurnih prihoda koji su dovoljni za osiguranje njihovih obveza za servisiranjem

duga (Kandeva 2001).

Ovaj je rad usmjeren na pravni i institucionalni okvir javno-privatnog partnerstva u Hrvatskoj. U ovom se radu razmatraju

dva primjera javno-privatnog partnerstva na lokalnoj razini. Odabrane jedinice lokalne samouprave su izabrane

kao uspješni primjeri upotrebe novih izvora prihoda za financiranje gradskih investicijskih projekata.

Glavna obilježja javno-privatnog partnerstva su navedena u drugom dijelu ovog rada. Kratko obrazloženje postojećeg

zakonodavnog i institucionalnog okvira za javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj dano je u trećem dijelu ovog

rada. Četvrti dio rada istražuje dva hrvatska primjera javno-privatnog partnerstva na lokalnoj razini. Zadnji dio rada

daje osnovne zaključke i preporuke koji proizlaze iz analiziranih primjera.

52│

1.2. Javno-privatno partnerstvo

Javno-privatno partnerstvo je partnerstvo koje je uspostavljeno između javnog i privatnog sektora sa svrhom isporuke

projekta ili pružanja javne usluge koju tradicionalno osigurava javni sektor. Javno-privatno partnerstvo prepoznaje

da svaki sektor ima određene prednosti u obavljanju posebnih zadataka. Omogućavanjem da svaki sektor obavlja

ono u čemu je najbolji, javne usluge i infrastruktura se mogu osiguravati na najekonomičniji i najučinkovitiji način.

Vodeći računa o prednostima i nedostacima u pružanju javnih usluga, važno je uočiti da je najvažnija uloga javno-

-privatnog partnerstva da djeluje kao novi model financiranja kapitalnih projekata.

Postoji više modela javno-privatnog partnerstva, a njihove varijacije i kombinacije u konkretnom slučaju određuju

lokalne vlasti kada odlučuju o određenom infrastrukturnom projektu.

BOT model, jedan od poznatijih modela javno-privatnog partnerstva, ugovorni je sporazum putem kojeg građevinska

tvrtka poduzima izgradnju infrastrukturnog objekta, uključujući i financiranje, te se brine za njegovo upravljanje i

održavanje. Građevinska tvrtka upravlja objektom tijekom unaprijed određenog vremenskog razdoblja, a da bi omogućila

povrat ulaganja ima pravo naplaćivati korisnicima tog objekta odgovarajuće davanje, pristojbu, zakupninu ili

druge vrste naknada koje ne smiju prijeći iznos koji je predložen u ponudi ili koji je dogovoren, te je postao sastavni

dio ugovora o javno-privatnom partnerstvu. Po isteku vremenskog razdoblja utvrđenog ugovorom o koncesiji, građevinska

tvrtka prenosi vlasništvo nad objektom državi, javnoj agenciji ili lokalnoj jedinici. U tom slučaju riječ je o

situaciji objedinjene ponude i upravljanja, odnosno radi se o ugovornom sporazumu putem kojeg na zahtjev javne

vlasti, državne agencije ili lokalne jedinice, snabdjevač opremom i uređajima za infrastrukturni objekt upravlja tim

objektom i istovremeno osigurava odgovarajuću obuku pojedincima tijekom procesa prijenosa tehnologije javnoj

vlasti, državnoj agenciji ili lokalnoj jedinici.

Odabir konkretnog modela javno-privatnog partnerstva ovisi o dužini sudjelovanja privatnog partnera u projektu,

vrsti naknade privatnom partneru za sudjelovanje u projektu, sudjelovanju privatnog partnera u ostvarenju profita,

te u razini autonomije koju privatni partner ima u određivanju cijene za pruženu javnu uslugu.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U HRVATSKOJ:

Institucionalni okvir i primjeri iz prakse

U javno-privatnom partnerstvu postoji više zainteresiranih strana. To su: javnost (posebno potrošači), građevinske

tvrtke, pružatelji usluga, tvrtke koje pružaju usluge održavanja i dobavljači, financijske institucije koje osiguravaju

kreditni kapital, investitori i osiguravajuća društva.

Od javno-privatnih partnerstava se očekuje da povećaju ponudu infrastrukturnih projekata i drugih javnih usluga, a

da pri tome previše ne opterete javne financije države. Priljev privatnog kapitala može ublažiti fiskalna ograničenja za

infrastrukturna ulaganja i povećati njihovu djelotvornost.

Međutim, javno-privatna partnerstva se moraju koristiti s velikom pažnjom. Ona su, bez svake sumnje, djelotvornija

od tradicionalnog načina javnih ulaganja. Javno-privatna partnerstva se mogu iskoristiti kako bi se ulaganje isključilo

iz proračuna, kao i potreba za zaduživanjem države. Ipak država i dalje snosi najveći dio rizika i potencijalno se suočava

s velikim troškovima koje bi mogli snositi porezni obveznici. „Matrica rizika“ sastoji se od tri različite grupe rizika:

rizika izgradnje, rizika raspoloživosti i rizika potražnje.

Ako je cilj javno-privatnih partnerstava da pruže kvalitetne, troškovno djelotvorne javne usluge potrošačima i državi,

mora postojati odgovarajući prijenos rizika s države na privatni sektor. Kvaliteta javnih usluga mora biti definirana

ugovorom, tako da se plaćanje tvrtkama koje pružaju usluge može povezati s učinkom, te da se rizik skupog obnavljanja

ugovora može svesti na minimum. Također, moraju postojati ili konkurencija ili propisi koji su utemeljeni na

poticajima (Hemming i Ter-Minassian, 2005).

U Hrvatskoj postoje primjeri javno-privatnih partnerstava. Većinom se radi o koncesijskim ugovorima za izgradnju

auto-cesta u Istri i Dalmaciji. Model izgradnja, upravljanje i prijenos (BOT) predstavlja također i odličan primjer modela

javno-privatnog partnerstva, koji se u Hrvatskoj naročito koristi u različitim infrastrukturnim projektima (na primjer,

sistem za pročišćavanje otpadnih voda u gradu Zagrebu).

1.3. Pravni i institucionalni okvir

│53

Pravni okvir za javno-privatna partnerstva u Hrvatskoj sastoji se od sljedećih dokumenata:

--

Zakon o javno-privatnom partnerstvu (Narodne novine 129/08);

--

Uredba o kriterijima ocjene i odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva (Narodne novine 56/09);

--

Uredba o sadržaju ugovora o javno-privatnom partnerstvu (Narodne novine 56/09);

--

Uredba o nadzoru provedbe projekata javno-privatnog partnerstva (Narodne novine 56/09);

--

Uredba o izobrazbi sudionika u postupcima pripreme i provedbe projekata javno-privatnog partnerstva (Narodne

novine 56/09);

--

Zakon o proračunu (Narodne novine 87/08);

--

Zakon o izvršavanju državnog proračuna za 2010. godinu (Narodne novine 151/09).

Krajem listopada 2008. godine donesen je Zakon o javno-privatnom partnerstvu (Narodne novine 129/08) 1 , kojim se

uređuju:

--

postupak pripreme, predlaganja i odobravanja prijedloga projekata javno-privatnog partnerstva;

--

prava i obveze javnih i privatnih partnera; te

--

osnivanje i nadležnosti Agencije za javno-privatno partnerstvo.

1 Zakon javno-privatnom partnerstvu (Narodne novine 129/08) stavio je izvan snage Smjernice za primjenu ugovornih oblika javno-privatnog

partnerstva (Narodne novine 98/06), koje su definirale javno-privatno partnerstvo kao oblik suradnje između javnih i privatnih partnera

s ciljem osiguranja financiranja, izgradnje, renoviranja, upravljanja, održavanja infrastrukture i pružanja javnih usluga, i Uredbu Vlade Republike

Hrvatske o davanju prethodne suglasnosti za sklapanje ugovora o javno-privatnom partnerstvu po modelu privatne financijske

inicijative (Narodne novine 20/07), kojom je bio propisan obavezni sadržaj zahtjeva za davanje prethodne suglasnosti za sklapanje ugovora

o javno-privatnom partnerstvu po modelu privatne financijske inicijative za projekte jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,

ustanova čiji je osnivač jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i trgovačkih društava u većinskom vlasništvu jedinica lokalne

i područne (regionalne) samouprave, obvezni prilozi uz zahtjev, te način izvještavanja o izvršavanju sklopljenih ugovora.


Dubravka Jurlina Alibegović

Prema novom zakonu svi prijedlozi projekata javno-privatnih partnerstava trebaju biti financijski i fiskalno održivi i

sukladni sa:

--

proračunskim projekcijama i planovima te fiskalnim rizicima i ograničenjima propisanim posebnim propisima;

--

sektorskim razvojnim planovima i strategijama; te

--

planovima razvojne politike jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.

Najvažnija prava i obveze javnih i privatnih partnera u provedbi projekta javno-privatnih partnerstava su uređena

ugovorom o javno-privatnom partnerstvu. Zakon propisuje trajanje tih ugovora na rok od 5 do 40 godina.

Procedura predlaganja i odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva opisana je u sljedećih nekoliko odlomaka.

Prema Zakonu, samo su javna tijela 2 ovlaštena predlagati provedbu projekta javno-privatnih partnerstava.

Agencija za javno-privatno partnerstvo prihvaća prijedlog projekta javno-privatnog partnerstva u skladu s Uredbom

o kriterijima ocjene i odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva. Tom se Uredbom utvrđuju kriteriji i postupak

za ocjenu i odobravanje prijedloga projekata javno-privatnog partnerstva, kriteriji ocjene i odobravanja dokumentacije

za nadmetanje te kriteriji ocjene i odobravanja konačnog nacrta ugovora o javno-privatnom partnerstvu.

54│

Javno je tijelo dužno, u svrhu ocjene i odobravanja prijedloga projekta, Agenciji za javno-privatno partnerstvo dostaviti

prijedlog projekta i popratnu dokumentaciju. Nadležno javno tijelo prije donošenja odluke o odabiru privatnoga

partnera treba dostaviti Agenciji na odobravanje konačni nacrt ugovora sa svim prilozima, kao i sve druge postojeće

ugovore povezane s konačnim nacrtom ugovora. Javno tijelo, uz konačni nacrt ugovora, dostavlja i druge dokumente

Ministarstvu financija, koje daje suglasnost o sukladnosti konačnog nacrta ugovora s proračunskim projekcijama i

planovima, te fiskalnim rizicima i ograničenjima propisanim posebnim propisima.

Agencija za javno-privatno partnerstvo dužna je od nadležnog resornog ministarstva zatražiti mišljenje o tome je li

predlog projekta u skladu s razvojnim planovima i strategijama, odnosno s propisima iz područja njegove nadležnosti.

Nadležna tijela jedinica lokalne i regionalne samouprave su dužna dostaviti Agenciji za javno-privatno partnerstvo,

na njen zahtjev, mišljenje o tome je li prijedlog projekta u skladu s planovima razvojne politike tih jedinica lokalne,

odnosno regionalne samouprave.

U roku koji ne može biti duži od 90 dana od dana primanja prijedloga projekta i cjelokupne propratne dokumentacije,

Agencija za javno-privatno partnerstvo donosi rješenje o odobrenju provedbe predloženog projekta prema nekom

od modela javno-privatnog partnerstva.

Prijedlog projekta stječe status projekta javno-privatnog partnerstva isključivo na osnovu rješenja Agencije za javno-

-privatno partnerstvo.

Javno tijelo donosi odluku o provedbi projekta prema nekom od modela javno-privatnog partnerstva isključivo na

osnovi prethodnog rješenja Agencije.

Prije pokretanja postupka odabira privatnog partnera, javno je tijelo dužno dostaviti Agenciji za javno-privatno partnerstvo

na ocjenu i odobrenje kopiju dokumentacije za javni natječaj sa svim prilozima.

Agencija za javno-privatno partnerstvo donosi rješenje o tome je li dokumentacija u skladu sa odobrenim prijedlogom

projekta u roku koji ne može biti duži od 30 dana od dana primanja cjelokupne dokumentacije.

Prije donošenja odluke o odabiru privatnog partnera, nadležno javno tijelo je dužno dostaviti na odobrenje i saglasnost

konačan nacrt ugovora o javno-privatnom partnerstvu, uključujući sve priloge, Agenciji za javno-privatno

partnerstvo i Ministarstvu financija.

2 Popis tijela javne vlasti za 2010. godinu, http://www.transparency.hr/dokumenti/tekstovi/popis_tijela_javne_vlasti.pdf.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U HRVATSKOJ:

Institucionalni okvir i primjeri iz prakse

Agencija za javno-privatno partnerstvo je dužna u roku od 30 dana od dana primanja konačnog nacrta ugovora donijeti

rješenje o suglasnosti na tekst nacrta ugovora.

Agencija za javno-privatno partnerstvo izdaje rješenje na osnovu ocjene je li nacrt ugovora u skladu sa dokumentacijom

za javni natječaj i odredbama Uredbe o sadržaju ugovora o javno-privatnom partnerstvu.

Ugovor o javno-privatnom partnerstvu može biti sklopljen samo na osnovu rješenja Agencije za javno-privatno partnerstvo

i dobivene saglasnosti Ministarstva financija na konačni nacrt ugovora.

Postupak odabira privatnog partnera se provodi u skladu sa propisima kojima se uređuje područje javne nabave.

Ukoliko provedba projekta javno-privatnog partnerstva podrazumijeva davanje koncesije, postupak izbora privatnog

partnera se provodi u skladu s propisima kojima se uređuje postupak davanja koncesije.

Uredba o kriterijima ocjene i odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva (Narodne novine 56/09) utvrđuje kriterije

i postupak za ocjenu i odobravanje prijedloga projekata javno-privatnog partnerstva, dokumentaciju za javni

natječaj i konačni nacrt ugovora o javno-privatnom partnerstvu.

Uredba o sadržaju ugovora o javno-privatnom partnerstvu (Narodne novine 56/09) propisuje minimalni sadržaj ugovora

o javno-privatnom partnerstvu i uređuje prava i obaveze ugovornih strana. Ugovor o javno-privatnom partnerstvu

je ugovor između javnog i privatnog partnera ili javnog partnera i društva posebne namjene, kojim se u svrhu provedbe

projekta javno-privatnog partnerstva uređuju prava i obveze ugovornih strana. Ugovor, čiji je predmet pružanje

krajnjim korisnicima javnih usluga u području nadležnosti javnog partnera, mora sadržavati najmanje sljedeće

odredbe: uvod, ugovorne strane, definiciju pojmova, svrhu i predmet ugovora, vrijeme na koje je ugovor sklopljen,

imovinska prava ugovornih strana, podjelu rizika i pripadajućih troškova, financijska jamstva, plaćanja ugovornih

strana, događaje koji mogu prouzročiti štetu i način postupanja ugovornih strana u slučaju njihova nastanka, ugovorne

kazne, police osiguranja, posljedice neispunjenja ugovornih obveza, pravo nadzora od strane javnog partnera,

višu silu, prestanak ugovora, zaštitu okoliša, slanje obavijesti tijekom ugovornog razdoblja, zaštitu intelektualnog vlasništva,

poslovne tajne i tajnost podataka, standarde kvalitete usluga, podugovaranje, rješavanje sporova proizašlih

iz ugovora, salvatornu odredbu, stupanje ugovora na snagu. Dodaci sadrže: standarde usluga, matricu podjele rizika,

odluku o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja, izvod iz sudskog registra i statut privatnog partnera, jamstvo za izvršenje

ugovora, jamstvo matične tvrtke za društvo posebne namjene, poslovni plan privatnog partnera.

│55

Uredbom o nadzoru provedbe projekata javno-privatnog partnerstva (Narodne novine 56/09) uređuju se ovlasti Agencije

za javno-privatno partnerstvo u obavljanju nadzora provedbe projekata javno-privatnog partnerstva, način postupanja

prilikom nadzora provedbe projekata javno-privatnog partnerstva, te prava i obveze ugovornih strana u

postupku nadzora provedbe projekata javno-privatnog partnerstva.

Uredbom o izobrazbi sudionika u postupcima pripreme i provedbe projekata javno-privatnog partnerstva (Narodne novine

56/09) propisuje se: Program izobrazbe u području javno-privatnog partnerstva, osobe za koje se provodi izobrazba,

organizacija i način provedbe izobrazbe, sadržaj potvrde o završenom Programu izobrazbe, te uvjerenja o

završenom Programu izobrazbe.

Zakon o proračunu (Narodne novine 87/08) utvrđuje ograničenja javnim partnerima, odnosno jedinicama lokalne i

područne (regionalne) samouprave, ustanovama čiji je osnivač jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

i trgovačkim društvima u većinskom vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za sklapanje

ugovora o javno-privatnom partnerstvu. Javni partneri mogu sklopiti ugovor o javno-privatnom partnerstvu ako

ukupan godišnji iznos svih naknada, koje javni partner na temelju svih ugovora o javno-privatnom partnerstvu plaća

privatnim partnerima, ne prelazi 25 posto ostvarenoga proračunskog prihoda prethodne godine umanjenog za

kapitalne prihode, uz mišljenje Ministarstva financija i drugih tijela, prema posebnim propisima koji uređuju javno-

-privatno partnerstvo.

Zakon o izvršavanju državnog proračuna za 2010. godinu (Narodne novine 151/09) ne spominje izričito javno-privatna

partnerstva, niti izričito ograničava godišnje iznose za otplatu obaveza na ugovore o javno-privatnom partnerstvu

na državnoj, općinskoj, gradskoj i županijskoj razini. Isto je rješenje postojalo u okviru Zakona o izvršavanju državnog


Dubravka Jurlina Alibegović

proračuna za 2009. godinu (Narodne novine 149/08), dok je Zakon o izvršavanju državnog proračuna za 2008. godinu

(Narodne novine 28/08) utvrđivao ograničenja općinama, gradovima i županijama za zaključivanje ugovora o javno-

-privatnom partnerstvu po modelu privatne financijske inicijative 3 . Ugovor o javno-privatnom partnerstvu se mogao

sklopiti ako ukupan godišnji iznos svih naknada, koje javni partner na temelju svih ugovora o javno-privatnom

partnerstvu plaća privatnim partnerima, ne prelazi 35 posto ostvarenoga proračunskog prihoda prethodne godine

umanjenog za kapitalne prihode, uz prethodnu suglasnost ministarstva ili drugog središnjeg tijela državne uprave u

čijoj je nadležnosti predmet ugovora.

Prje osnivanja Agencije za javno-privatno partnerstvo, Agencija za promoviranje izvoza i ulaganja je bila državna

agencija čiji je osnovni zadatak bio pružanje pune podrške investitorima tijekom i nakon provedbe investicijskih

projekata. Sektor za javno-privatno partnerstvo te Agencije je bio zadužen za sva pitanja u vezi sa javno-privatnim

partnerstvima. Posebne odgovornosti Sektora su bile kontrola dokumentacije za javni natječaj i ugovorne dokumentacije,

prijedlog raspodjele rizika i ostalih elemenata ugovora o javno-privatnom partnerstvu koji definiraju zakup,

kao i ocjenjivanje dostavljene dokumentacije u cilju potvrde da je projekt javno-privatnog partnerstva definiran prema

načelima zakupa.

Hrvatski sabor je 24. listopada 2008. godine usvojio Zakon o javno-privatnom partnerstvu i nakon objave u Narodnim

novinama 129/08, 21. studenog 2008. godine registrirana je Agencija za javno-privatno partnerstvo. Vlada Republike

Hrvatske je donijela odluku o imenovanju Upravnog vijeća Agencije, te je 1. siječnja 2009. godine Agencija započela

sa svojim radom, kao zakonski nasljednik nekadašnjeg Sektora Agencije za promoviranje izvoza i ulaganja.

56│

Novi je zakon definirao brojne zadatke Agencije za javno-privatno partnerstvo. Agencija je postala glavno nacionalno

tijelo zaduženo za provedbu Zakona o javno-privatnom partnerstvu u Hrvatskoj. Osnovni zadaci i ovlasti Agencije

obuhvaćaju sljedeće:

--

provođenje postupka ocjene i odobravanja prijedloga projekata javno-privatnog partnerstva, dokumentacije

za nadmetanje, te konačnih nacrta ugovora;

--

objavljivanje popisa odobrenih projekata javno-privatnog partnerstva i njihovo prezentiranje potencijalnim

investitorima;

--

ustrojavanje i vođenje Registra ugovora o javno-privatnom partnerstvu;

--

obavljanje nadzora nad provedbom projekata javno-privatnog partnerstva;

--

međunarodnu suradnju sa svrhom unaprjeđivanja teorije i prakse javno-privatnog partnerstva;

--

izučavanje domaće i inozemne prakse u području javno-privatnog partnerstva i promoviranje primjene najbolje

prakse;

--

sudjelovanje u stvaranju temeljnih strategija koje su važne za primjenu javno-privatnog partnerstva;

--

predlaganje izmjena i dopuna zakona i nacrta podzakonskih propisa koji su relevantni za primjenu najbolje

prakse u pipremi i provedbi projekata javno-privatnog partnerstva;

--

donošenje uputa za provedbu;

--

stručna tumačenja o pojedinim pitanjima iz područja javno-privatnog partnerstva;

--

organiziranje i provođenje izobrazbe i usavršavanja sudionika u pripremi i provedbi projekata javno-privatnog

partnerstva, te organiziranje specijalističkih programa izobrazbe za javna tijela u suradnji s drugim nadležnim

tijelima.

U Hrvatskoj postoji niz projekata javno-privatnog partnerstva. Najviše ih je u sektoru infrastrukture. Većina hrvatskih

auto-cesta je financirana kao projekat javno-privatnih partnerstava. U sljedećem dijelu ovog rada analiziraju se dva

hrvatska primjera javno-privatnih partnerstava na lokalnoj razini.

3 Prije donošenje novog Zakona o proračunu, kojim se utvrđuju ograničenja za sklapanje ugovora za projekte javno-privatnog partnerstva.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U HRVATSKOJ:

Institucionalni okvir i primjeri iz prakse

2. Primjeri iz prakse

Ovaj se dio rada temelji na prethodnim istraživanjima autorice, koja su prezentirana na različitim konferencijama 4 .

2.1. Grad Varaždin i Varaždinska županija

Ovaj se dio odnosi na dvije jedinice lokalne samouprave u Hrvatskoj i njihova iskustva s javno-privatnim partnerstvima.

Grad Varaždin i Varaždinska županija su bili prvi primjeri u kojima je uspostavljen novi model financiranja izgradnje

škola i sportskih objekata. Te su se lokalne jedinice odlučile za model javno-privatnog partnerstva.

Grad Varaždin je bio pionir u provođenju lokalne razvojne strategije, uglavnom primjenjujući pristup odozdo prema

gore. Radna grupa za planiranje ekonomskog razvoja izradila je Strategiju gospodarskog razvoja Grada Varaždina

krajem 2001. godine (Grad Varaždin, 2001). Ključno pitanje kojim se strategija bavi jest: „Kako osigurati i održati razvoj

ljudskih resursa i njihovo korištenje u svrhu ekonomskog razvoja?“ Strategija je istakla i potrebu za poboljšanjem

formalnog sustava obrazovanja. Iako strategijom nisu jasno definirana prioritetna područja, kao što je izgradnja novih

škola i dogradnja postojećih, istaknuta je važnost poboljšanja formalnog sustava obrazovanja u smislu njegovog

usklađivanja s razvojnim potrebama i suvremenim obrazovnim standardima.

Analiza proračuna Grada Varaždina za razdoblje od 2002. godine, kada je usvojena Strategija gospodarskog razvoja

Grada Varaždina, pokazuje da gradski proračun tada nije imao dovoljno sredstava za izgradnju novih škola, dogradnju

postojećih ili izgradnju školskih gimnastičkih dvorana.

Varaždinska županija je bila i među prvim županijama u Hrvatskoj koje su usvojile regionalni operativni program za

razdoblje od 2006. do 2013. godine (AZRA i IMO, 2006), u kome je istaknuto jedanaest razvojnih prioriteta, među

kojima je „kvalitetno obrazovanje dostupno svima“. Premda regionalni operativni program nije jasno definirao kao

prioritetno područje izgradnju novih škola i proširenje postojećih, nekoliko se njegovih mjera odnosi na potrebu

unaprjeđenja obrazovnog sustava.

│57

Varaždinska županija je prva među županijama u Hrvatskoj ušla u javno-privatno partnerstvo. Jedna od glavnih

prednosti javno-privatnih partnerstava je to što prema ovom modelu financiranja jedinice lokalne samouprave troše

tekuće prihode, dok kapitalne prihode čuvaju za izvršavanje drugih razvojnih zadataka. Privatni partneri financiraju

izgradnju i održavanje javnih objekata u vlasništvu Varaždinske županije, dok Varaždinska županija plaća svojim

privatnim partnerima mjesečnu zakupninu tijekom razdoblja od 20 do 30 godina.

Javno-privatno partnerstvo je bio model financiranja koji je korišten pri obnovi Županijske palače, izgradnji novih

škola i dogradnji 42 škole u Varaždinskoj županiji. Županijska palača je bio prvi projekt u Hrvatskoj koji je realiziran

kao javno-privatno partnerstvo. Čitav je projekt bio realiziran za manje od tri mjeseca (započeo je 1. lipnja, a završen

je 1. rujna 2006. godine), tijekom kojih je čitava palača (ukupne površine 2.240m 2 ) kompletno obnovljena. Važno je

napomenuti da je ova palača spomenik svjetske kulturne baštine, izgrađen 1772. godine. Troškovi obnove palače

iznosili su 9 milijuna kuna. Varaždinska županija će narednih 20 godina plaćati svom privatnom partneru mjesečnu

zakupninu u iznosu od 84.000 kuna, dok će privatni partner, „Meteor grupa“, imati obavezu održavanja interijera i

eksterijera palače.

Osim projekta obnove Županijske palače, Varaždinska županija je poduzela i projekte izgradnje dvije nove škole i 15

školskih gimnastičkih dvorana, kao i dogradnje 27 školskih objekata, sve na osnovu modela javno-privatnog partnerstva

(53.000 m 2 ). Ukupna vrijednost ovih projekata iznosi 300 milijuna kuna, uz financiranje iz proračuna Varaždinske

županije, proračuna jedinica lokalne samouprave u Varaždinskoj županiji i državnog proračuna. Najveći dio financiranja

dolazi iz privatnih izvora kroz model javno-privatnog partnerstva. Izgradnja je planirana tijekom dviju godina;

prvo 20.000 m 2 u 2006, te preostalih 33.000 m 2 u 2007. godini.

4 Vidjeti na primjer Jurlina Alibegović (2007b).


Dubravka Jurlina Alibegović

Osnovni cilj projekta izgradnje novih škola i školskih gimnastičkih dvorana te dogradnje postojećih školskih objekata

u Varaždinskoj županiji jest osiguranje prostora za različite razvojne programe za učenike i omogućavanje organiziranja

nastave u jednoj smjeni, bolje planiranje i upravljanje školom, kao i podjednaka raspodjela škola i gimnastičkih

dvorana širom područja županije.

Projekte izgradnje ili dogradnje škola i gimnastičkih dvorana provode javni partneri (investitori), kao što su Varaždinska

županija i gradovi i općine Varaždinske županije, i privatni partner, posebno osnovano društvo koje će djelovati

dok ne istekne ugovor o javno-privatnom partnerstvu (BOT ugovor). Ovo društvo je odgovorno za projektiranje,

izvođenje i financiranje radova, a djeluje i kao konzultantska tvrtka koja upravlja korištenjem i održavanjem škola i

gimnastičkih dvorana.

Projekat izgradnje ili dogradnje škola i gimnastičkih dvorana sastoji se od sljedećih faza:

1. analiza sadašnjeg stanja;

2. definiranje potreba školskog sustava;

3. priprema projektne dokumentacije;

4. obuka javnih partnera;

5. upućivanje javnog poziva zainteresiranim stranama;

6. upravljanje ponudama;

7. analiza i pregovori s investitorima;

58│

8. potpisivanje ugovora;

9. pridržavanje rokova za adaptaciju i izgradnju;

10. nadgledanje održavanja objekata u razdoblju od 20 do 30 godina; i

11. završavanje prijenosa vlasništva Varaždinskoj županiji.

Premda je zakonodavni okvir kojim se uređuje područje javno-privatnog partnerstva donesen tek u drugoj polovici

2006. i početkom 2007. godine, to nije onemogućilo visoko motivirane službenike u Gradu Varaždinu i u Varaždinskoj

županiji da i prije toga koriste pozitivne elemente novog modela financiranja razvojnih projekata (javno-privatno

partnerstvo), što je potaknulo i val drugih razvojnih projekata. Osnovna prednost financiranja razvojnih projekata

korištenjem modela javno-privatnog partnerstva jesu smanjeni troškovi i rastuće mogućnosti zaduživanja za jedinice

lokalne samouprave, podjela odgovornosti i rizika između lokalne vlasti i privatnih partnera, te veće mogućnosti za

realiziranje projekata bez ekstenzivnog ulaganja kapitala od strane jedinica lokalne samouprave, čime im se omogućuje

da se koncentriraju na nadzor javnih usluga i povećavanje razine njihove kvalitete.

Nedostatak javno-privatnog partnerstva je u činjenici da želja za većim profitom i nižim troškovima može voditi do viših

cijena i smanjivanja kvalitete javne usluge. Zbog toga je neophodno da lokalna vlast zadrži nadzor nad aktivnostima

privatnog partnera kako bi mogla pratiti da su one u skladu s odredbama ugovora koji su potpisala oba partnera.

2.2. Grad Koprivnica

Grad Koprivnica je, između ostalog, izabran kao primjer u ovom radu zbog njegove specifične situacije. Iako u to

vrijeme nije imao pripremljen nikakav strateški program razvoja, ta činjenica nije umanjila zainteresiranost lokalne

vlasti da primijeni model javno-privatnog partnerstva za financiranje izgradnje nove škole.

Danas Grad Koprivnica smatra da su obrazovanje i znanje važan preduvjet za lokalni razvoj. Međutim, sredinom 2004.

godine, kada se u Koprivnici počelo razmišljati o potrebi izgradnje nove škole, nije bila izrađena razvojna strategija,

niti su bili utvrđeni razvojni prioriteti, uključujući izgradnju nove školske zgrade.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U HRVATSKOJ:

Institucionalni okvir i primjeri iz prakse

Tek je u rujnu 2005. godine održan informativni seminar o razvoju nove Lokalne agende 21 za Grad Koprivnicu. To je

bio dugoročni program održivog razvoja Grada Koprivnice, koji se temeljio na ravnoteži između ekonomskih aktivnosti,

zaštite okoliša i socijalnih uvjeta, a završen je 2006. godine. Lokalna agenda je prepoznala problem niske razine

obrazovanja kod većine stanovnika Koprivnice (naime, značajan broj stanovnika nije završio niti osnovnu školu). Kao

najbolje rješenje pokazala se organizacija nastave u jednoj smjeni, ali je utvrđeno da je broj učenika srednje škole

prevelik za postojeći školski objekt.

Iako Grad Koprivnica nije bio usvojio razvojnu strategiju, sredinom 2004. godine počeli su razgovori o izgradnji nove

škole budući da su u postojećem školskom objektu bile smještene tri različite škole sa 2.850 učenika i 85 razreda, a

nastava se održavala u tri ili četiri smjene.

Koprivničko-križevačka županija i Grad Koprivnica su bili jedine jedinice lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj u

kojima preko 30 godina nije izgrađena nijedna srednja škola. Obrazovna struktura stanovništva u Gradu Koprivnici i

u Koprivničko-križevačkoj županiji bila je izuzetno nepovoljna.

Grad Koprivnica je razmatrao mogućnosti financiranja izgradnje nove škole. U gradskom proračunu nije bilo dovoljno

sredstava za financiranje kapitalnog projekta i nije bilo mogućnosti za financiranje razvojnih projekata grada iz

državnog proračuna. Zaduživanje jedinica lokalne samouprave, a samim tim i Grada Koprivnice, strogo je ograničeno

Zakonom o proračunu. Ovaj zakon ograničava zaduživanje jedinica lokalne samouprave tako da ukupna godišnja

obveza jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave može iznositi najviše do 20 posto ostvarenih prihoda u

godini koja prethodi godini u kojoj se zadužuje,umanjenih za prihode od pomoći i donacija. Dodatno treba reći da

nije bilo moguće pribaviti povoljan zajam za razdoblje od 25 godina.

Jedina opcija Grada Koprivnice je bila da pronađe nov način financiranja izgradnje škole korištenjem modela javno-

-privatnog partnerstva, čime je ostvaren cilj da se maksimalno zaštiti javni interes i da se, u skladu s ugovorom, osigura

kvaliteta objekta tijekom narednih 25 godina. Ukupna je vrijednost projekta iznosila 106 milijuna kuna.

│59

Kronologija izgradnje škole na osnovu modela javno-privatnog partnerstva se sastojala od nekoliko faza i trajala je

tri godine i tri mjeseca, počevši u lipnju 2004. i završivši u rujnu 2007. godine, kada je škola počela s radom. U lipnju

2004. godine Grad Koprivnica je razmatrao mogućnost financiranja izgradnje škole kao model javno-privatnog partnerstva.

Tek je u prosincu 2004. godine Gradsko vijeće donijelo odluku o apliciranju modela javno-privatnog partnerstva

za financiranje izgradnje škole. U prosincu 2005. godine je raspisan javni natječaj za izbor privatnih partnera

zainteresiranih za sudjelovanje u projektu. U siječnju 2006. godine ocjenjivana je podobnost kompanija koje su iskazale

interes za sudjelovanjem u projektu. U veljači 2006. godine najavljen je javni natječaj za prikupljanje obvezujućih

ponuda, a u svibnju 2006. godine ponude su otvorene. Od svibnja do srpnja je trajao proces pregovaranja sa svim

ponuđačima, a tek je 10. srpnja 2006. potpisan ugovor o javno-privatnom partnerstvu. Gradnja je započela 24. srpnja

2006. godine i škola je započela s radom početkom školske godine, odnosno 3. rujna 2007. godine.

Privatni partner je s Gradom Koprivnicom sklopio ugovor o izgradnji škole uz pravo korištenja u razdoblju od 25

godina. Rizike izgradnje i rizik raspoloživosti je preuzeo investitor, dok je rizik potražnje podeljen tako da je privatni

partner preuzeo 90 posto, a investitor 10 posto rizika. Naknadu za korištenje škole će plaćati Grad Koprivnica u 286

mesečnih rata od 700.000 kuna. To znači da je značajan dio kapitalnog proračuna Grada Koprivnice ostao raspoloživ

za financiranje drugih važnih razvojnih i infrastrukturnih projekata.

Osim toga, model javno-privatnog partnerstva ima i nekoliko drugih prednosti:

--

javni partner je platio sve pružene usluge, na primjer, izgradnju školske kuhinje;

--

osigurana je ista kvaliteta usluge za razdoblje od 25 godina, a standard održavanja škole je utvrđen kao obaveza

privatnog partnera;

--

izgradnja škole je financirana bez većeg opterećenja proračuna i bez deficita; i

--

maksimalno je zaštićen javni interes.


Dubravka Jurlina Alibegović

Nadzor i pregled izgradnje je organiziran na razini grada. To je ugovorna obveza posebne tvrtke za nadzor izgradnje.

Održavanje je obveza privatnog partnera tijekom razdoblja od 25 godina.

Danas Grad Koprivnica, sa svojom novom školom, može s ponosom kazati da su znanje i stručnost bile glavne pokretačke

snage razvoja u Koprivnici, koja se sada smatra centrom u kojem postoje najpogodniji uvjeti za obrazovanje i

najkvalitetnije usluge u području sektora obrazovanja.

3. Raspodjela rizika

Fiskalni rizik se može definirati kao izloženost proračuna središnje države ili lokalne jedinice vlasti uspješnosti javne

investicije koju osigurava ili kojom upravlja na tradicionalan način ili po modelu javno-privatnog partnerstva. U opisana

dva primjera, izloženost fiskalnom riziku lokalne vlasti ovisi o podjeli zadataka i rizika u odnosu na projektiranje,

izgradnju, djelovanje, održavanje i financiranje projekta. Javno-privatno partnerstvo je zajednička realizacija projekta

od javnog interesa od strane javnog tijela i privatnog partnera (konzorcija). Javni i privatni partneri razdvajaju i/ili

dijele zadatke i odgovornosti, te odgovarajuće rizike. Raspodjela zadataka, odgovornosti i rizika je formalizirana ugovorom

o javno-privatnom partnerstvu, u kojem privatni sektor snosi rizik osiguranja javne usluge.

U izabranim hrvatskim primjerima javno-privatno partnerstvo poprima oblik dugoročnih ugovora sastavljenih tako

da se rizik izgradnje i održavanja prenosi s javnog sektora (gradovi i županija) na privatni sektor (privatni partner).

Rizik raspoloživosti i operativni rizik, kao i, djelomično, rizik potražnje se također prenose s javnog sektora (Grad Varaždin

i Varaždinska županija, te Grad Koprivnica i Koprivničko-križevačka županija) na privatni sektor.

60│

Budući da su rizici alocirani na partnera koji njima može najbolje upravljati, ugovori o javno-privatnom partnerstvu

mogu učinikovito osigurati smanjivanje rizika (vjerojatnosti pojave i/ili posljedica) i izloženost lokalne vlasti rizicima,

čime se ostvaruje vrijednost za novac i smanjuje fiskalni rizik.

4. Zaključci i preporuke

Moguće je izvući više važnih zaključaka iz opisanih primjera iz hrvatske prakse.

Strateški razvojni dokumenti

Priprema strateških razvojnih dokumenata na lokalnoj i regionaloj razini je od ključne važnosti za identificiranje

strateških prioriteta i osiguravanje instrumenta za apliciranje za sredstva Europske unije i za njihovo

dobivanje.

Usklađivanje strateškog razvojnog dokumenta s lokalnim proračunom

Drugi pozitivan zaključak koji se može izvuči iz analiziranih primjera je činjenica da se počinje uviđati važnost

paralelnog usvajanja lokalnog strateškog programa i lokalnog proračuna.

Izvanbudžetski izvori prihoda za financiranje kapitalnih projekata

Jedinice lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj dijele isti problem neadekvatnog financiranja. Praksa

izabranih hrvatskih primjera ukazuje na to da lokalni proračuni nisu jedini izvor prihoda za financiranje gradskih

razvojnih projekata. Rješenje za lokalne i regionalne vlasti jest da pronađu dodatne izvore prihoda za

različite razvojne projekte.

Nedostatak javnih sredstava je osnovni razlog za uključivanje privatnog sektora u financiranje lokalnih i regionalnih

investicijskih projekata. Osim toga, postoji još nekoliko razloga za uključivanje privatnog sektora

u financiranje gradskih razvojnih projekata: rastuće potrebe na lokalnoj i regionalnoj razini, neodgovarajuća

struktura prihoda jedinica lokalne i regionalne vlasti, veličina razvojnih projekata na lokalnoj i regionalnoj

razini i ograničenja na zaduživanje na lokalnoj i regionalnoj razini.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U HRVATSKOJ:

Institucionalni okvir i primjeri iz prakse

Budući izazovi za financiranje kapitalnih projekata

Partnerstvo između središnje, regionalne i lokalne vlasti, nevladinih organizacija, privatnog sektora te svih

drugih važnih dionika uključenih u regionalni i lokalni razvoj će kreirati korisne oblike učinkovitog međusobnog

djelovanja, kao što je sudjelovanje predstavnika različitih institucija u aktivnostima, inicijativama i

proceduralnim pravilima za sudjelovanje u konzultacijama prilikom izrade proračuna ili planiranja glavnih

kapitalnih projekata u lokalnom području. Postojanje aktivne mreže različitih dionika ukazuje na postojanje

svijesti o potrebi zajedničkog djelovanja i za međuinstitucionalnom suradnjom kada se traže prihodi za lokalni

i regionalni razvoj.

Kako bi imale glavnu ulogu u koordinaciji i promociji regionalnog i lokalnog razvoja, regionalna i lokalna

razina vlasti se suočavaju s nizom važnih izazova koji se tiču zahtjeva i uvjeta lokalnog ekonomskog razvoja.

Ti važni izazovi obuhvaćaju traženje odgovarajuće ravnoteže između javnog i privatnog sektora na lokalnoj

razini i korištenje metoda i pristupa iz privatnog sektora u području lokalne javne uprave. Javni natječaj i drugi

oblici ugovaranja su instrumenti moderne lokalne vlasti.

Rastuće tendencije prema liberalizaciji, nedostatak sredstava u praktički svim proračunima, te proces internacionalizacije

stvaraju nove tržišne uvjete u infrastrukturnom sektoru, i to u području prometa, energije, zaštite

okoliša i lokalnih javnih usluga, kao i u području izgradnje škola i sportskih objekata. To znači da je javno-

-privatno partnerstvo ključna riječ za razvoj na razini središnje države, a na sličan način i na razini lokalne i regionalne

vlasti. Funkcija državnog nadzora je povezana s operativnom efikasnošću privatnog sektora. Praksa

pokazuje da javno-privatno partnerstvo predstavlja održiv i učestalo korišteni način projektnog financiranja u

slučajevima kada je projekt odgovarjuće veličine i kada ga odlikuje visok stupanj samofinanciranja koji dolazi

pritjecanjem gotovine, kao i u slučajevima kada je moguće uspješno postići unaprjeđenje učinkovitosti.

Vlada Republike Hrvatske je započela s procesom decentralizacije definirajući ga kao glavni cilj budućih aktivnosti

u mnogim područjima pružanja javnih usluga. Osim toga, Vlada Republike Hrvatske kontinuirano

pruža političku podršku decentralizaciji. To znači da će budući lokalni razvoj uglavnom ovisiti o inicijativama

na lokalnoj razini, uključujući poticanje novih načina financiranja razvojnih projekata.

│61

Korištena literatura

AZRA (Varaždinska županijska razvojna agencija) i Institut za međunarodne odnose (2006) Regionani operativni program Varaždinske županije 2006–

2013. Varaždin. Dostupno na adresi: http://www.varazdinska-zupanija.hr.

Grad Koprivnica, UNDP i Regionalni centar za zaštitu okoliša (2006) Local Agenda 21 for the City of Koprivnica. Dostupno na adresi: http://koprivnica.

hr/la21.

Grad Varaždin, Hrvatska gospodarska komora – Varaždinska županijska komora, Urban Institute, i US Agencija za međunarodni razvoj (2001) Strategija

gospodrskog razvoja Grada Varaždina. Dostupno na adresi: http://www.varazdin.hr.

Hemming, R. i T. Ter-Minassian (2004) “Possible New Approaches to Fiscal Accounting.” Finance & Development, Winter, 30–33.

Jurlina Alibegović, D. (2007a) “Tackling the Problem of Inadequate Financing for Local Development: The Case of Croatia.” U: Sylvain Giguere (ed.), Local

Innovations for Growth in Central and Eastern Europe. Paris: OECD. 257–276.

Jurlina Alibegović, D. (2007b) “Croatia – Financial Success Stories: Varaždin, Koprivnica and Rijeka.” Rad prezentiran na UN-HABITAT Conference “Cities

in Dialogue” Cycle Thematic Conference Series – Dialogue 1 “Facing and Promoting Integrated Local Development,” 17–18. prosinca; Sava Centar,

Beograd, Srbija.

Kandeva, E. (2001) Stabilization of Local Governments. Budapest: Open Society Institute/Local Government and Public Service Reform Initiative.

Kelly, J. M. i W. C. Rivenbark (2003) Performance Budgeting for State and Local Government. Armonk, New York and London, England: M. E. Sharpe, Inc.

Shah, A. (2007) Local Budgeting. Public Sector Governance and Accountability Series. Washington, D. C.: The World Bank.

Ter-Minassian, T. (1997) Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington DC: International Monetary Fund.


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj:

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

Čarls Jokaj


Sadržaj

Sažetak│65

1. Državni i opštinski propisi/zakonodavne norme kojima se uređuje JPP│67

1.1. Uvod│67

1.2. Opšti podaci│68

1.3. Zakonski okvir│69

1.4. Međuresorna komisija za JPP (2003–2009)│71

1.4.1. Pouke izvučene iz rada Međuresorne komisije│72

1.5. Javne nabavke i koncesije│73

1.5.1. Jedinstven položaj opština│73

2. Nivo institucionalizacije JPP – vrste struktura JPP│76

2.1. Neki primeri JPP u Mađarskoj│77

3. Vrste rizika│78

3.1. Rizik klasifikacije│78

3.2. Matrica rizika: izgradnja, raspoloživost, tražnja│79

3.3. Pristupi proceni rizika│80

3.4. Rizici s kojima se suočavaju relevantni akteri│80

4. Pouke izvučene iz primera Mađarske│81

4.1. Pouke u pogledu regulative│81

4.2. Matrica evaluacije│81

5. Primeri i analiza slučaja Vesprem│82

5.1. Program „Sport XXI“│82

5.2. Analiza slučaja: sportska arena u Vespremu│83

5.2.1. Finansijska konstrukcija│84

5.2.2. Pouke iz Vesprema│85

6. Opšti zaključci│86

Korištena literatura│87


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

Sažetak

Ova studija daje širok prikaz metoda za uključenje privatnih pružalaca usluga i kapitala u javne infrastrukturne projekte. Pre

pristupanja EU 2004. godine, u Mađarskoj praktično nije postojao zakonski okvir koji bi eksplicitno definisao JPP. Iz perspektive

države JPP se vidi kao važno sredstvo za zaobilaženje raznih ograničenja na ukupan javni dug (koji ne sme premašiti

60 posto BDP-a) i fiskalnih deficita (maksimum 3 posto BDP-a).

Preporuke za definisanje politika u ovoj oblasti zasnovane na iskustvima Mađarske centralne vlasti i ograničenog, u užem

smislu definisanog, iskustva sa JPP na opštinskom nivou, težiće usklađenosti s Evrostatovom definicijom JPP kao vanbilansnog,

dugoročnog ugovora o uslugama, finansiranog od strane privatnog sektora, kod kojeg privatni sektor na sebe

preuzima značajan deo rizika. Usklađenost s Evrostatom podrazumeva da se zakonski i finansijski okvir projekta analiziraju

iz perspektive toga koji partner – javni sektor ili privatni sektor – snosi najveći deo rizika.

JPP ne postoji kao zasebna zakonska kategorija u Mađarskoj. Drugim rečima, transakcije u okviru JPP uključuju pravna lica

koja su definisana nekim drugim zakonima – delom zakonom o konkurenciji, o javnim nabavka i o koncesijama, prema potrebi.

Sekundarni propisi, kao što su oni kojima se definiše dug, nedosledno su menjani kako bi se uvažilo postojanje aranžmana

JPP. Mađarski Trezor tretira obaveze na osnovu JPP kao obaveze koje su ograničene godišnjim budžetom (ali koje

ne ulaze u državni dug). S druge strane, u zakonu o opštinama izričito se ne spominje JPP, a dugoročno plaćanje obaveza

opštine prema operateru JPP (kao što je plaćanje redovnih naknada) ne beleži se kao opštinski dug. Dugoročni ugovori o

pružanju usluga, ukoliko nisu deo ugovora o koncesiji, takođe se ne pojavljuju kao dugoročne obaveze i ne predstavljaju

smetnju za zaduživanje opštine u budućnosti (iako svakako utiču na tok gotovine).

Analiza slučaja sportske arene u gradu Vespremu (Veszprém) pokazuje da je okvir JPP odabran uz određena kreativna rešenja

sa ciljem da se izbegne „dug”, a preuzme zakonska dugoročna obaveza plaćanja naknada privatnom partneru. Najočigledniji

rizik, „rizik klasifikacije”, s kojim se suočavaju predlagači projekata JPP u Mađarskoj, kako državna ministarstva, tako i

opštine, sastoji se u tome da po standardima Evrostata njihov projekat može biti klasifikovan kao državni dug, odnosno da

će, u slučaju opština, shema finansiranja projekta nepotrebno opteretiti njihov kapacitet zaduživanja. Budući da plaćanja

u okviru JPP na opštinskom nivou još uvek nisu uređena nacionalnim zakonom, njihovo uključivanje u limit zaduženja

ili u zasebnu kategoriju obaveze koja postoji na državnom nivou za opštine, već samo po sebi predstavlja značajan rizik,

ukoliko bi se opštine upustile u projekte koji ispunjavaju standarde JPP.

│65

Moto: „JPP su nužno zlo. Mi nikad ne bismo sami došli do tih rešenja bez podsticaja sa strane. A banke su uvek uspevale da nadmudre

ove ideje po kratkom postupku.” 1

1 G. Laslo Nemet, savetnik, Odeljenje za urbanistički razvoj i komunalne usluge Grada Vesprema.


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

1. Državni i opštinski propisi/zakonodavne norme kojima se

uređuje JPP

1.1. Uvod

│67

Ova studija daje širok prikaz metoda za uključenje privatnih pružalaca usluga i kapitala u javne infrastrukturne projekte,

budući da pre pristupanja EU, 2004. godine, u Mađarskoj praktično nije postojao zakonski okvir koji bi eksplicitno

definisao JPP. Čak je i statistički biro EU, Evrostat, tek 2004. godine objavio smernice o tome šta se smatra vanbilansnim

JPP, dakle, nekoliko godina pošto je Mađarska pokušala da definiše postupak za odobrenje predloga JPP na

državnom nivou. Stoga su mnogi projekti koji su devedesetih godina 20. veka i u prvoj deceniji 21. veka najavljeni kao

primeri JPP morali da budu „preimenovani” u kvaziprikriveni javni dug ili proste nabavke usluga na dugi rok u okviru

raznovrsnih modela finansiranja.

Preporuke za definisanje politika u ovoj oblasti zasnovane na iskustvima Mađarske centralne vlasti i ograničenog, u

užem smislu definisanog iskustva sa JPP na opštinskom nivou, težiće usklađenosti s Evrostatovom definicijom JPP

kao vanbilansnih, dugoročnih ugovora o uslugama, finansiranih od strane privatnog sektora, kod kojih privatni sektor

na sebe preuzima značajan deo rizika. Usklađenost s Evrostatom podrazumeva da se zakonski i finansijski okvir

projekta analiziraju iz perspektive toga koji partner – javni sektor ili privatni sektor – snosi najveći deo rizika. Ti rizici

obuhvataju tržišni rizik, rizik raspoloživosti i rizik izvođenja. Privatni sektor mora da snosi rizik izvođenja i još jedan

rizik; u protivnom će se takav aranžman smatrati „javnim zaduživanjem” i neće ispunjavati uslove da bude smatran

„pravom strukturom JPP”. Premda postoji mali broj primera JPP u Mađarskoj koji se po standardima Evrostata mogu

smatrati za takve, pogotovo na opštinskom nivou, bogato iskustvo koje seže do prvih koncesija iz devedesetih ipak

ukazuje na to da su opštinske vlasti razborito odmeravale mogućnosti za javno ili privatno finansiranje investicija

putem ugovora o uslugama.

Konkretna definicija onog što Evrostat smatra „pravim” projektom JPP, koji ne „utiče” ni na godišnji deficit ni na ukupan

državni dug, glasi:


Čarls Jokaj

Investicija se smatra vanbudžetskom i vanbilansnom ako su ispunjena sledeća dva uslova: prvo, da privatni investitor

mora da preuzme sve rizike izgradnje; drugo, privatni partner mora da preuzme jedan od sledeća dva rizika – rizik raspoloživosti

ili rizik tražnje.

Ako ovi uslovi nisu ispunjeni, onda Evrostat smatra da je projekat deo bilansa i budžeta subjekta javne vlasti. Ova definicija

je možda previše restriktivna za Srbiju u ovom trenutku, ali dugoročno gledano, ispunjavanje uslova Evrostata

moglo bi postati završni element u evaluaciji nekog projekta. I kod projekata koji ne ispunjavaju uslove iz navedene

definicije, još uvek je potrebno jasno utvrditi i raspodeliti rizike i izvršiti podrobnu analizu. Ne sme se ni u kom slučaju

pretpostaviti da projekti koji ne ispunjavaju gornje uslove „nisu JPP” u svakom drugom smislu. Oni to mogu biti, ali

svaki regulatorni okvir, zakonodavstvo o JPP, postupak odobrenja ili sistem evaluacije moraju uzeti u obzir Evrostatove

kriterijume.

Postoje različiti modeli koncipiranja i realizacije JPP, kako na centralnom, tako i na opštinskom nivou vlasti u Mađarskoj.

Finansijske institucije, građevinske kompanije i privatni investitori obraćaju se centralnoj i lokalnoj vlasti nudeći

razne sheme za finansiranje državnih projekata putem mnoštva finansijskih aranžmana, kao što su BOT (izgradikoristi-predaj),

DBOT (projektuj-izgradi-koristi-predaj) i slično. U državom sektoru manjkalo je znanja i informacija o

aranžmanima JPP sve do 2003. godine, kad je formirana Međuresorna komisija za JPP kako bi regulisala one slučajeve

u kojima sama država preuzima dugoročne obaveze. Pravila ugovaranja nisu opšte poznata, metodi finansijske revizije

su nedovoljno razvijeni, iako se oni u velikoj meri oslanjaju na metode koji se primenjuju u Velikoj Britaniji, kao što

je komparator javnih troškova ili analiza cene u odnosu na kvalitet (value for money).

68│

S tačke gledišta države, JPP se vidi kao važno sredstvo za zaobilaženje raznih restrikcija na ukupan javni dug (koji

ne sme premašiti 60 posto BDP-a) i fiskalnih deficita (maksimum 3 posto BDP-a). U brojnim izveštajima mađarskog

Državnog revizorskog biroa (DRB) utvrđeno je da projekti koji se finansiraju na rok od 20 do 30 godina putem JPP

na kraju koštaju više u smislu neto sadašnje vrednosti nego da se ista investicija realizovala putem državnog zaduživanja.

Dodatni trošak, kako se čini, pravda se činjenicom da prezadužene države poput Mađarske mogu putem

JPP da izbegnu povećanje budžetskog deficita ili državnog duga. „Mastrihtska optimizacija” tako postaje česta tema

međunarodnih konferencija o JPP. Projekti JPP se, dakle, u nekim slučajevima realizuju iz drugih razloga, a ne zbog

„optimalnog odnosa cene i kvaliteta”, što doprinosi povećanju rizika (Báger 2007: 62).

Ipak, iz rada Međuresorne komisije za JPP, koju je 2003. godine formirala vlada Mađarske, kao i ocene državnih projekata

JPP, kao što su autoputevi, studentski domovi i ustanove kulture, može se izvući mnoštvo važnih pouka koje

mogu biti od značaja prilikom izrade propisa, primene najboljih, ili bar preporučljivih, praksi u Mađarskoj, Srbiji i

drugim državama jugozapadnog Balkana. Ocene i pouke izvučene iz mađarske državne regulative tako će se „projektovati”

na lokalni nivo u najvećoj mogućoj meri.

1.2. Opšti podaci

JPP ne postoji kao zasebna zakonska kategorija u Mađarskoj. Drugim rečima, transakcije u okviru JPP uključuju pravna

lica koja su definisana nekim drugim zakonima – delom zakonom o konkurenciji, o javnim nabavka i o koncesijama,

prema potrebi. Sekundarni propisi, kao što su oni kojima se definiše dug, nedosledno su menjani kako bi se

uvažilo postojanje aranžmana JPP. Mađarski Trezor tretira obaveze na osnovu JPP kao obaveze koje su ograničene

godišnjim budžetom (ali koje ne ulaze u državni dug). S druge strane, u zakonu o opštinama izričito se ne spominje

JPP, a dugoročno plaćanje obaveza opštine prema operateru JPP (kao što je plaćanje redovnih naknada) ne beleži se

kao opštinski dug. Dugoročni ugovori o pružanju usluga, ukoliko nisu deo ugovora o koncesiji, takođe se ne pojavljuju

kao dugoročne obaveze i ne predstavljaju smetnju za zaduživanje opštine u budućnosti (iako svakako utiču na

tok gotovine).

Koncesije u sektoru vode, otpadnih voda i upravljanja čvrstim otpadom i aktiva (sredstva) stvorena za pružanje tih

usluga, kao i sredstva koja se kreću između koncesionara i opštine vode se zasebno. U nekim ograničenim slučajevima,

najamnine koje se plaćaju firmi koncesionaru odbijaju se od gotovine raspoložive za servisiranje drugog duga.

Koncesione naknade, koje plaćaju operateri na ime „korišćenja” opštinskih osnovnih sredstava takođe se zasebno

knjiže. Ova knjigovodstvena pravila predstavljaju važan faktor u evaluaciji projekata JPP, odnosno to da li se oni vode

kao koncesije, zaduživanje ili prosto dugoročni ugovori o pružanju usluga. Ovo određenje na lokalnom nivou direktno

utiče na sposobnost zaduživanja u druge svrhe. Najrasprostranjenije uključivanje preduzeća organizovanih na


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

komercijalnoj osnovi (iako su možda u stopostotnom vlasništvu opštine) u pružanje usluga zasniva se na dugoročnim

ugovorima o uslugama, po trgovinskom pravu, ili koncesijama, po zakonu o koncesijama i važećim sektorskim

zakonima.

JPP per se tek kasnije ulazi u ovu igru, pošto preko 300 preduzeća za vodovod i kanalizaciju opslužuje skoro 3200 opština,

a većina tih preduzeća su u delimičnom ili stopostotnom vlasništvu opština. Čak je i sedam regionalnih preduzeća

za vodovod i kanalizaciju koja su ostala u državnom vlasništvu ustrojeno u formi akcionarskog društva. Uvedene

su nove usluge, u većini slučajeva putem javno-privatnih koncesionih aranžmana. JPP koja odgovaraju uskoj definiciji

Evrostata do sada su bila inicirana programima države na lokalnom nivou, i ona obuhvataju studentske domove,

bazene, sportske sale ili višenamenske arene.

Iako glavna poenta ove studije treba da budu pouke koje su izvučene kad je u pitanju regulisanje JPP i upravljanje

rizicima na lokalnom, odnosno opštinskom nivou u Mađarskoj, mora se istaći da se ni vladina uredba o JPP ni rad

Međuresorne komisije za JPP ne bave JPP na opštinskom nivou. Zapravo, na lokalnom nivou u Mađarskoj, za razliku

od državnog nivoa, obaveze plaćanja za JPP projekte ne ulaze u opštinski dug i stoga ta plaćanja ne potpadaju pod

ograničenja koja važe za opštinski dug. Za razliku od toga, neto sadašnja vrednost ukupnih plaćanja centralne vlasti

za projekte JPP ni u kom slučaju ne sme da premaši 3 posto godišnjeg državnog budžeta.

Centralna vlast zasniva JPP umesto zaduživanja da bi izgradila kapitalne infrastrukturne objekte, kao što su autoputevi,

koncertne dvorane, studentski domovi, zatvori i ustanove kulture, kako bi izbegla dodatno povećanje tekućeg

budžetskog deficita ili državnog duga. Regulativa na nivou EU kasnila je za tržištem, a Evrostat je objavio svoja uputstva

o evaluaciji i evidenciji ugovora o JPP tek 2004. godine, godinu dana nakon što je Međuresorna komisija objavila

svoj „Priručnik o JPP“.

U ovom promenljivom regulatornom okruženju, uz naopak podsticaj da se izbegava prekoračenje limita i restrikcija

kad je u pitanju javno zaduživanje, opštine u Mađarskoj su u mnogim slučajevima odbacile standardne BOT i druge

modele JPP, pribegavajući, umesto toga, vlastitim resursima i finansiranju od strane banaka, pošto se njihove obaveze

u okviru JPP ne računaju kao dug, a veće opštine još uvek nisu iscrple sve svoje sposobnosti zaduživanja.

│69

1.3. Zakonski okvir

Iako u Mađarskoj ne postoji poseban zakon o JPP, a u zakonima o koncesijama i javnim nabavkama JPP se uopšte i ne

pominje, ova oblast je ipak uređena, i to iz triju perspektiva:

• Prvo, sled postupaka koje moraju sprovesti predlagači projekata, kao što su ministarstva i centralni organi

vlasti, definisani su vladinim uredbama i odlukama, ali ne i zakonom.

• Drugo, tim istim uredbama i odlukama zahteva se da projekti JPP koje predlaže centralna vlast budu u skladu

s razvojnim prioritetima države koje predlaže Državna agencija za razvoj, a odobrava kabinet dva puta

godišnje.

• Treće, budući da se svi projekti JPP koji su regulisani ovim uredbama i odlukama finansiraju iz državnog

budžeta (a ne iz opštinskih budžeta), godišnji zakon o budžetu, kao i zakon o budžetskom sistemu utvrđuju

postupak koji se mora poštovati kada država preuzima novu obavezu. Ne ulaze sve dugoročne obaveze, kao što

su plaćanje usluga i JPP, u „dug” po mađarskim opštinskim propisima. Ako te obaveze ispunjavaju standarde

Evrostata koje moraju da ispunjavaju „pravi” projekti JPP, onda se na njih ne odnose nikakve mere servisiranja

duga. To vodi do određenih iskrivljenih prikaza i podaci o dugoročnim obavezama i kreditnoj sposobnosti

takođe bivaju iskrivljeni u pokušaju da se izbegnu obaveze koje su eksplicitno definisane kao dugovanje.

Ove nove obaveze, uključujući tekuće obaveze JPP izražene u obliku neto sadašnje vrednosti, ne smeju premašiti 3

posto bruto državnog budžeta. Na taj način se skrining projekata JPP predloženih od strane „budžetskih subjekata”

na centralnom nivou vrši iz tri perspektive: proceduralne i formalne, perspektive poštovanja razvojnih ciljeva države i

uticaja na ukupna zaduženja koja se odnose na JPP. Ovi državni projekti JPP regulisani su samo ako država preuzima

delimičnu obavezu ili želi da klasifikuje budući tok plaćanja kao „vanbudžetsku” obavezu po Sporazumu iz Mastrihta.

Gore opisani model ne primenjuje se na opštinske projekte JPP, osim ako nije reč o transferu budžetskih sredstava ili

subvenciji, što je bio slučaj sa, u velikoj meri neuspelim, projektom opštinskih bazena i sportskih centara „Sport XXI”.


Čarls Jokaj

Međutim, ova u suštini „trokraka” provera usklađenosti s propisima mogla bi se primenjivati u modifikovanom obliku

i na opštinskom nivou, pošto je, prema DRB, jedan od najvećih problema kod poređenja projekata JPP sa tradicionalnim

opcijama finansiranja odabir pravilne diskontne stope i neodgovarajuće, ili čak pristrasno, finansijsko modelovanje

i alokacija rizika koji su nedvosmisleno išli u prilog predloženog privatnog partnera.

Na žalost opština u Mađarskoj, obaveze JPP ne moraju da se klasifikuju kao dug i samim tim ne ulaze u limit duga. S

druge strane, pošto ne postoji ograničenje na zasebne obaveze, kao što je slučaj na centralnom nivou vlasti, opštine

u Mađarskoj smatraju da im je ekonomičnije tradicionalno finansiranje kreditima kod banaka ili finansiranje putem

obveznica nego plaćanje naknada privatnom partneru, pa se one stoga klone JPP jer su troškovi javnog zaduživanja

očito niži, a tek je nekolicina opština dostigla limit u pogledu sposobnosti zaduživanja.

Ministarstvo ekonomije i saobraćaja (reorganizovano u Ministarstvo za ekonomski razvoj) godinu dana pre ulaska

države u EU (2004) dobilo je zaduženje da sprovede Odluku Vlade br. 2098/2003 i formira Međuresornu komisiju za

JPP. Ministarstvo ekonomije prenelo je nadležnost nad Komisijom novoformiranom Ministarstvu za saobraćaj i komunikacije

u junu 2008. godine, ali za potrebe ovog dokumenta, skoro sva dokumenta koja se odnose na JPP objavilo je

Ministarstvo ekonomije i to tek u januaru 2008. godine. 2

Grafikon 1.

Akteri u postupku odobrenja projekata JPP na državnom nivou u Mađarskoj

Vlada, Parlament

70│

Mišljenja o projektu

Izveštaji, računi

Predložene metodologije

Međunarodne organizacije,

konsultanti

Međuresorna komisija za JPP

MR komisija za JPP

Koordinacija

Priprema, dokumentacija

Sekretarijat JPP

Centralni biro

za statistiku

Ministarstvo

finansija

Ministarstvo

za ekonomiju

i saobraćaj

Ministarstvo

pravde i

policije

Nacionalna

agencija

za razvoj

Kabinet

premijera

Konsalting,

koordinacija

projekta

Radne grupe, eksperti

Menadžeri projekta, predlagači u ministarstvima

Izvor: Ministarstvo ekonomije, 2008.

2 Međuresorna komisija rasformirana je uredbom vlade od 1.10.2009. godine, a sve njene funkcije prenete su na novoformiranu jedinicu pri

Ministarstvu finansija. U ovom trenutku (januar 2010) nejasno je zašto je napravljen takav korak, kako će se postupak promeniti i kako će

to uticati na evaluaciju novih projeketa JPP.


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

U toku priprema za pristupanje Mađarske EU postalo je očigledno da veliki infrastrukturni projekti organizovani na ad

hoc bazi kao JPP (autoputevi M1 i M5) mogu uticati na javni deficit zemlje i statistike dugovanja. Pošto je Evrostat tek

2004. godine (o čemu će kasnije biti reči) objavio svoje mišljenje kojim je definisao koje vrste projekata JPP se imaju

smatrati javnim dugom, a koje ne, po ESA95, Ministarstvo je moralo da definiše svoje procedure pre smernica Evrostata.

Po mišljenju DRB (iskazanom u brojnim ocenama projekata izgradnje autoputeva i ustanova kulture), kao i po navodima

iz „Priručnika o JPP” Ministarstva ekonomije (ME 2008), JPP se u Mađarskoj začinje sredinom devedesetih godina

na inicijativu privatnog sektora. Kako se država bližila ulasku u EU, postajalo je jasno da će JPP imati veoma važno

mesto u „vanbilansnom” finansiranju javne infrastrukture. Stoga je regulatorni okvir u obliku uredbi i odluka mađarske

vlade morao da se pozabavi pitanjem sistema klasifikacije projekata, odnosno pitanjem da li oni povećavaju javni

dug po kriterijumima Evrostata. Stoga glavni razlozi opravdanosti projekata JPP na državnom nivou ne leže nužno

u većoj efikasnosti ili smanjenju ukupnih troškova, već u smanjenom fiskalnom pritisku, možda bržoj realizaciji i

lakšem ispunjavanju kriterijuma iz Mastrihta (Priručnik o JPP, 2004: 16).

1.4. Međuresorna komisija za JPP (2003–2009) 3

Međuresorna komisija za JPP prvi put se sastala u junu 2003. godine. Sastav odbora činili su predstavnici Ministarstva

ekonomije i saobraćaja, Ministarstva finansija, Ministarstva pravde, Kabineta premijera i Biroa za statistiku.

Grafikon 2.

Struktura Međuresorne komisije

Centralni biro

za statistiku

Ministarstvo

finansija

MR komisija za JPP

Predsedavajući: ministar GKM

ili lice koje on/ona imenuje

Nacionalna

agencija za

razvoj

Kabinet

premijera

Ministarstvo

pravde i

policije

Sekretarijat JPP

Odeljenje za JPP GKM

Ministarstvo

ekonomije

i saobraćaja

Druga

ministarstva, npr.

Ministarstvo

prosvete i kulture,

Ministarstvo za

opštine i

regionalni razvoj,

Ministarstvo za

zaštitu životne

sredine i vode

│71

Izvestilac za JPP,

radna grupa

Izvestilac za JPP,

radna grupa

Izvestilac za JPP,

radna grupa

Izvestilac za JPP,

radna grupa

Izvestilac za JPP,

radna grupa

Izvestilac za JPP,

radna grupa

Izvestilac za JPP,

radna grupa

Menadžer(i)

projekta JPP

Menadžer(i)

projekta JPP

Menadžer(i)

projekta JPP

Izvor: EZ (2003–2006, 4)

Komisiji se 2007. godine priključuje i predstavnik Državne agencije za razvoj. U januaru 2008. godine Komisija objavljuje

veoma koristan „Dokument sa smernicama” (ME 2008.) koje se odnose na JPP, u kome je detaljno opisan postupak

odobrenja onih projekata JPP čiji su predlagači ministarstva i državne agencije, a koji ispunjavaju uslove iz definicije

Evrostata i u skladu su sa razvojnim prioritetima države koje je utvrdila vlada. Smernice se ne odnose na opštinske

projekte, osim ako za njih nisu izdvojena sredstva iz državnog budžeta, i za njih se mora dobiti odobrenje Ministarstva

finansija, Kabineta ili čak Parlamenta, u zavisnosti od obima. Pošto opštinske projekte niti odobrava, niti za njih garantuje

vlada, Smernice u tom smislu pružaju samo potencijalno korisne primere za ugledanje. 4

3 Kao što je prethodno rečeno, funkcije Komisije od 1. 10. 2009. godine preuzima Ministarstvo finansija.

4 U regulatornim okvirima, poput onih u Srbiji ili Makedoniji, gde je potrebno odobrenje ministarstva, kabineta ili drugog organa za izdvajanje

opštinskih sredstava, ove Smernice mogu da budu posebno korisne.


Čarls Jokaj

Komisija, kojom predsedava član u rangu državnog sekretara, nadležna je, između ostalog, za:

• davanje ekspertskog mišljenja o planovima JPP pre nego što oni budu dati na razmatranje Ekonomskom

kabinetu, vladi ili Parlamentu;

• metodološke smernice i informacije koje se odnose na sektor javne uprave;

• nadzor projekata JPP tokom njihove realizacije;

• ocenu faze koja sledi nakon realizacije;

• davanje mišljenja o potrebnim izmenama drugih zakona, kao što su zakon o javnim nabavkama, zakon o

koncesijama, zakon o konkurenciji itd.

• objavljivanje godišnjeg izveštaja o statusu projekata JPP koje je predložila centralna vlast;

• Izrada i unapređenje pravila koja se odnose na proceduru za sprovođenje projekata JPP.

72│

S obzirom na to da obaveze JPP koje preuzima centralna vlast u Mađarskoj moraju da budu odobrene od strane

Kabineta, obim tih obaveza uređen je Zakonom o javnim finansijama (Akt XXXVIII, 1992, član 126/B), a godišnje obaveze

moraju biti prikazane u državnom budžetu. To znači da predlozi JPP moraju da sadrže detaljno obrazloženje,

procenu obaveza iskazanu u neto sadašnjoj vrednosti (NPV), detaljan finansijski i investicioni plan, nadzor itd., kao i

izveden komparator troškova javnog sektora. Ove obaveze mora da odobri Kabinet, a one ne smeju premašiti 3 posto

ukupnog iznosa državnog budžeta. To znači da postojeće obaveze, kao i one nove, moraju da se obračunavaju svake

godine. Vlada, osim toga, daje dvogodišnji spisak prioriteta koji odražavaju razvojnu politiku. Međuresorna komisija,

dakle, uzima u obzir limit obaveza, kao i državne prioritete prilikom formiranja mišljenja o projektima. Projekti moraju

da budu potkrepljeni analizom troškova i koristi (cost/benefit), uporednim prikazom alternativnih izvora finansiranja,

planovima toka gotovine, procenom rizika, postupkom raskida ugovora, pitanjima koja se tiču svojine itd. Odbor ima

rok od 45 dana za ocenu predloga koji su u skladu s državnim prioritetima. U Uredbi Vlade br. 161/2005 definisan je

metod po kome se obračunava neto sadašnja vrednost obaveza i koristi, što je važan aspekt celog postupka. Ministarstvo

objavljuje važeće diskontne stope na svojoj internet stranici.

U „Smernicama” se daje i veoma koristan prikaz projektnog plana, koji se može koristiti i na opštinskom nivou, a primenljiv

je i u drugim regulatornim sistemima. Kompletna struktura projektnog plana korišćena u gornjem postupku

prikazana je u „Smernicama“. S obzirom na obimnost i sofisticiranost postupka, jasno je da većina opština neće moći

da ga sprovede bez angažovanja eksperata sa strane.

1.4.1. Pouke izvučene iz rada Međuresorne komisije

Komisija ima zakonsku obavezu da sačini i objavi godišnji izveštaj o svojim aktivnostima. U periodu 2000–2006. godine

jedini propis na snazi kad je u pitanju JPP bila je Uredba Vlade br. 217/1998 o „Procedurama za preuzimanje

obaveza u ime države”. Stoga je pojedinačnim predlagačima projekata, tj. resornim ministarstvima, ostavljeno da se

opredeljuju za najbolje ili najgore prakse. Uočen je niz problema u načinu na koji je Komisija radila na oceni projekata

JPP koje su predlagala razna ministarstva. Nije se sprovodio preliminarni skrining radi utvrđivanja da li je projekat

pogodan za JPP i da li postoje raspoloživa sredstva; sadržina i kvalitet projekata veoma su se razlikovali; Komisija

nije redovno kontaktirana u fazi nabavke, uprkos zakonskoj obavezi predlagača projekata da to čine; nije se vodio

jedinstven spisak projekata koji su u toku ili su predloženi, kao ni jedinstven spisak državnih sredstava koja su već

odvojena za te projekte; Komisija nije obaveštavana tokom faze realizacije i nije utvrđen nijedan skup transparentnih

pravila rada među predlagačima; predlagači nisu imali obavezu da zatraže preliminarno mišljenje Komisije pre nego

što predstave ideje za projekat Kabinetu. Dešavalo se i da se Ministarstvu finansija podnesu predlozi koji nisu podneti

Komisiji. Ovi problemi su nagnali vladu da donese novu uredbu, 24/2007, kojom se uređuju dugoročne obaveze u

okviru aranžmana JPP i ispravljaju gore opisani problemi u koordinaciji.

Predlozi za unapređenje postupka koje je dala Komisija mogli bi se primeniti u drugim državama koje razmatraju

okvir za JPP na državnom i opštinskom nivou. Na primer, predloženo je da najmanja vrednost projekta koji se podnosi

Komisiji na razmatranje bude milijardu forinti (HUF), odnosno 4 miliona evra (EUR). Srodni manji projekti bi mogli da


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

budu objedinjeni uz pomoć standardizovanih obrazaca i ocenjeni kao celina. To znači da bi se prvo realizovao „pilot”

projekat, a zatim bi se standardizovana dokumentacija primenjivala na sve. Problem velikog broja malih projekata u

opštinskom sektoru još uvek mora da se reši u okviru ove regulatorne sheme.

1.5. Javne nabavke i koncesije

U zavisnosti od vrste projekta o kome je reč, njegova realizacija podleže ili Zakonu o javnim nabavkama (Akt XXIX

2003) ili Zakonu o koncesijama (Akt XVI 1991). Ni u jednom od ovih zakona eksplicitno se ne pominje JPP, pa stoga

odabir vrste postupka zavisi od sadržine i vrednosti datog projekta. Ovo bi se moglo smatrati nedostatkom u smislu

zakonodavstva. Međutim, Zakon o javnim nabavkama već ima preko 400 članova, tako da dodavanje novih članova

ne bi bilo svrsishodno. On obuhvata koncesije za radove i usluge, gde spada većina projekata JPP. Ako su koncesije za

radove obuhvaćene i Zakonom o koncesijama (sektor vode, otpadnih voda, saobraćaja itd.), onda se primenjuje odgovarajući

član Zakona o javnim nabavkama. Zakon o javnim nabavkama razlikuje tri vrste postupaka: (1) postupke

koji se primenjuju za projekte čija je vrednost najmanje istovetna tzv. pragu koji je utvrdila Zajednica ili ga premašuje;

(2) postupke koji se primenjuju za projekte čija je vrednost najmanje istovetna tzv. nacionalnim pragovima ili ih premašuje

i (3) postupke koji se primenjuju za projekte čija je vrednost istovetna tzv. prostim pragovima ili ih premašuje.

U sledećem izvodu iz „Dokumenta sa smernicama” sažeto je opisan odnos projekata JPP prema Zakonu o koncesijama

i Zakonu o javnim nabavkama:

Pravila postupka Zajednice i nacionalna pravila postupka su u velikoj meri slična; regulisanje običnog postupka

je fleksibilnije zbog male vrednosti nabavke. U skladu sa direktivama Zajednice o javnim nabavkama,

Zakon o javnim nabavkama uređuje nabavke koje sprovode dve grupe nadležnih tela: (1) tzv. klasični organi

nadležni za nabavke – odnosno javni učesnici i lokalne vlasti u širem kontekstu i organizacije koje ne spadaju

u ovu grupu učesnika, a koje su dobile pomoć bilo od države bilo od EU – i (2) tzv. javna preduzeća, tj. organizacije

koje obavljaju delatnosti u sektorima vode, energije, saobraćaja ili poštanskih usluga (ME 2008: 20–23).

│73

Nacionalni projekti JPP uglavnom se realizuju po postupcima koji se primenjuju na projekte čija je vrednost istovetna

pragu koji je utvrdila Zajednica ili ga premašuje i njih iniciraju organi koji su inače ovlašćeni za zaključivanje ugovora.

Postoje različite vrste postupaka nabavke. Jednostavno rečeno, postoje postupci kod kojih organ vlasti za to ovlašćen

zaključuje ugovor (odnosno kod JPP vrši izbor privatnog partnera) na osnovu ponuda prispelih na tenderu, i

to bez pregovaranja. Za razliku od toga, postoje postupci u kojima je nadležnom organu – naručiocu, dopušteno da

pregovara o uslovima ugovora. U ovom slučaju ugovor se zaključuje, po okončanju pregovora, sa ponuđačem čija je

ponuda ocenjena kao najpovoljnija u odnosu ne unapred definisane kriterijume. Postupak pregovaranja može biti

iniciran objavljivanjem javnog poziva ili bez njega. On se može primeniti isključivo u slučajevima koji su utvrđeni u

skladu s direktivama Zajednice o javnim nabavkama u Zakonu o javnim nabavkama:

Tenderski postupak za davanje koncesija je javan; izuzev u ograničenim slučajevima u kojima prevagu imaju

interesi nacionalne odbrane i bezbednosti. Javni pozivi moraju se objaviti u najmanje dva dnevna lista koji se

distribuiraju na teritoriji cele države; javni pozivi lokalnih vlasti moraju se objaviti i u lokalnom dnevnom listu.

Pravila koja se odnose na garancije definisana su i u Zakonu o koncesijama (tj. minimalni period pre roka za

podnošenje ponuda), ali možemo zaključiti da su pravila koja se odnose na javni tender za davanje koncesija

fleksibilnija od onih koja se odnose na javnu nabavku. To je stoga što Zajednica još nije usvojila zakonodavstvo

u ovoj oblasti, osim za koncesije za radove.

Direktive EU o nabavkama nisu išle u korak sa razvojem JPP i svakako je potrebno uskladiti zakonodavstvo na nivou

Zajednice da bi Mađarska mogla da optimizuje svoje zakonodavstvo u ovoj oblasti.

1.5.1. Jedinstven položaj opština

JPP na opštinskom nivou nisu eksplicitno regulisana. Drugim rečima, instrumenti prethodno opisani, kao što su postupci

za razmatranje i koordinaciju, usklađenost sa nacionalnim razvojnim ciljevima i ograničenja vezana za vrste

ugovornih obaveza koja ne opterećuju kreditnu sposobnost javno-pravnog subjekta, odnose se samo na projekte


Čarls Jokaj

koje predlaže centralni nivo vlasti. DRB (Báger 2007: 78) ukazao ja na to da čak ni Revizorski biro nema podatke o

opštinskim projektima JPP, osim u slučajevima kad je opština bila uključena u reviziju ili ako su obezbeđena državna

sredstva u okviru lokalnog aranžmana JPP (kao što je slučaj sa programom „Sport XXI”). Prethodna istraživanja DRB

očigledno su pokazala da je većina opštinskih projekata bila loše pripremljena, da se nije ispitala efikasnost projekata

i da su opštine, suočene s deficitom budžeta za kapitalne investicije, pribegavale JPP radi nabavke određene usluge,

želeći da izbegnu opterećivanje svog limita zaduživanja.

Kako bi se u potpunosti razumeo regulatorni kontekst JPP u Mađarskoj, važno je naglasiti sledeće:

• Početkom devedesetih mađarskim opštinama je predat u svojinu najveći deo državne imovine koju su koristila

nekadašnja opštinska veća.

• Opštine u Mađarskoj imaju puna imovinska prava, izuzev nad „osnovnom imovinom” koja služi za pružanje

vitalnih usluga (ulice, vodovod, gasovodi) i drugim očigledno javnim prostorima (parkovima, trgovima, spomenicima

itd.).

• Sva državna preduzeća, bilo da je njima upravljalo veće ili sama država, kao što je vodovod, morala su da se

„transformišu” početkom devedesetih u privredna društva s ograničenom odgovornošću ili akcionarska društva

– odnosno, bez obzira na to što su u vlasništvu opštine, ova društva s ograničenom odgovornošću nisu

„javna preduzeća“ – JKP kao u državama bivše Jugoslavije. Ona mogu da budu prodata privatnim vlasnicima,

iako to nije nužno bio slučaj sa svima.

74│

• Opštine u Mađarskoj moraju da „obezbede pružanje” niza vitalnih usluga kao što su usluge javnog zdravlja,

održavanja higijene, ulične rasvete, održavanja grobalja itd., ali način obezbeđivanja tih usluga određuju one

same, pod uslovom da se pridržavaju svih drugih sektorskih zakona. To znači da angažovanje drugih firmi,

davanje koncesija i saradnja sa privatnim firmama, koje možda čak i nisu u opštinskom vlasništvu, postoji kao

standardna praksa još od 1991. godine.

• Iz navedenog proističe da opštine u Mađarskoj imaju osamnaestogodišnje iskustvo u „upravljanju” vitalnim

uslugama, pre nego u pružanju istih.

• Opštine su ovlašćene da formiraju cene vode, kanalizacije, odnošenja čvrstog otpada, dimničarskih i sličnih

komunalnih usluga. Tamo gde regionalna vodovodna preduzeća u vlasništvu države obezbeđuju neprečišćenu

vodu, veleprodajna cena se formira na nivou države, a maloprodajnu cenu može da utvrdi opština. U

nekim područjima državno regionalno preduzeće direktno formira cenu ukoliko je uključeno u distribuciju

vode potrošačima.

• Podsticaji za pružanje javnih usluga izvan budžetskog i administrativnog okvira mahom se odnose na refundiranje

PDV-a; amortizacija se vrši putem plaćanja najamnine ili zakupa opštini radi stvaranja utiska veće

efikasnosti, bržeg i fleksibilnijeg odlučivanja i mogućnosti da se rashodi i prihodi izmeste iz budžeta.

• S obzirom na ograničenja u pogledu vlasništva nad osnovnom imovinom izgrađenom javnim sredstvima,

kao što su kanalizaciona mreža ili deponije, privatni sektor je uključen u upravljanje, marketing itd., dok se

za velike infrastrukturne investicije u objekte i opremu za pružanje opštinskih usluga koriste javni fondovi

(tj. privatni kapital se privlači putem ugovora o koncesiji, kod koje imovina ostaje u javnom vlasništvu, ali je

finansiranje privatno. JPP funkcioniše po istoj logici na državnom nivou).

• Ograničenje koje se odnosi na upliv privatnog kapitala u osnovnu imovinu adminstrativno je ublaženo u

januaru 2007. godine, od kada opštine mogu da sklapaju ugovore o upravljanju imovinom sa privatnim firmama,

uključujući i pravo na amortizaciju imovine date privatnoj firmi. Imovina de iure ostaje u vlasništvu

opštine.

U Mađarskoj, a možda i u drugim zemljama EEZ, čitav niz opcija, od poveravanja poslova drugim firmama, zajedničkog

ulaganja (joint venture), davanja imovine u zakup, ugovora o uslugama i koncesija, pogrešno se smatra formama

JPP koje ne potpadaju pod definiciju JPP koju je dao Evrostat. Formalna evaluacija i politika u oblasti JPP na

državnom nivou u Mađarskoj postoje od 2003. godine, budući da se za JPP na opštinskom nivou ne daju garancije iz

državnog budžeta, izuzev ako ona nisu eksplicitno odobrena od strane Parlamenta. Za opštinsko zaduživanje i druge


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

dugoročne obaveze nije potrebno dobiti odobrenje Ministarstva, a većina opština funkcioniše znatno ispod svog

limita zaduživanja. JPP na lokalnom nivou u Mađarskoj se u izvesnom smislu ne beleže pravilno kao dug ili dugoročne

obaveze, već se pojavljuju u različitim oblicima, kao što su dugoročni ugovori o uslugama ili koncesije.

Neke opštine 5 , kao što je Vesprem, glavni grad županije, zapravo su odbile 2006. godine da koriste model JPP za

izgradnju višenamenskog sportskog i kongresnog centra i tako uštedele oko 30 % na troškovima izgradnje koristeći

svoj sopstveni kapacitet za zaduživanje. Glavni gradovi županija, kao što je Vesprem, daleko su od toga da premaše

svoj limit zaduživanja, za razliku od centralne vlasti, i ne moraju da pribegavaju JPP da bi smanjile svoja ukupna dugovanja

ili budžetski deficit 6 . Za ovaj dug se, međutim ne daju suverene garancije ili garancije iz državnog budžeta i on

ulazi u državni dug. Međutim, ukupan dug opština je manji od 5% ukupnog javnog duga, tako da opštine ne moraju

da maskiraju svoja zaduživanja u formi dugoročnih ugovora o uslugama u okviru aranžmana JPP. Naravno, i dalje je

potrebno definisati dug u drugim oblicima, kao što su dugoročni ugovori o uslugama, garancije itd., ali se ne očekuje

da će to mnogo uticati na ukupan iznos javnog duga u Mađarskoj.

Vlada je predložila program „Sport XXI” u okviru koga bi se izgradilo oko 169 bazena, sportskih sala i drugih sportskih

objekata u opštinama koje su oskudevale ovim sadržajima. Ministarstvo za lokalnu upravu, koje je zaduženo za sport,

pripremilo je paket aplikacija sa standardizovanim predlozima, planovima, finansijskim analizama itd. Program je

podrazumevao 30–50 posto budžetskih subvencija opštinama za plaćanje redovnih naknada privatnim partnerima.

Privatni partner bi snosio rizik izgradnje i rizik raspoloživosti. Samo oko 17–30 projekata će biti dodeljeno i završeno

(o čemu će podrobnije biti reči u analizi slučaja) jedino stoga što opštine nisu mogle, čak ni uz subvenciju, da plaćaju

naknade privatnom partneru. Mnoge opštine su iznašle druga rešenja i izgradile svoje objekte uz pomoć tradicionalnih

metoda finansiranja, a mnoge su odustale od programa. Drugi veliki problem je bio u tome što su ponude

za izgradnju ponekad višestruko premašivale procenjeni trošak. Ni banke nisu bile voljne da pomognu jer su paketi

sporazuma bili vrlo mali i komplikovani, iako je možda načelo „vrednost za novac” zaista bilo pravilno primenjeno od

strane svih aktera (Báger, 2007:80).

│75

DRB vidi nekoliko oblasti u kojima bi opštine mogle da se ubuduće aktivnije angažuju na JPP, ukoliko bi zakonski okvir

bio jasniji. Te oblasti obuhvataju obavezne funkcije opštine kao što su: socijalni stanovi za davanje u zakup, vodovod

i kanalizacija, čvrst otpad, lokalni putevi, lokalni javni prevoz/saobraćaj, ustanove za dnevni boravak i vrtići, sportski

objekti, zdravstveni objekti i domovi za stara lica. Zakon o koncesijama, Zakon o javnim nabavkama i drugi sektorski

zakoni ponekad predstavljaju smetnju za zasnivanje JPP u opštinama. Do 2007. godine Zakon o lokalnoj upravi nije

dopuštao da se deo osnovne imovina opštine dâ na korišćenje privatnom sektoru. U Zakon je 1. januara 2007. godine

uneta klauzula o upravljanju imovinom, kojom se dozvoljava opštinama da povere neki deo svoje osnovne imovine

privatnoj firmi na upravljanje i brigu, pri čemu bi privatna firma imala pravo na amortizaciju imovine – da uživa plodove

od nje, uz istovremenu obavezu da dotičnu imovinu održava i štiti. Prenos prava upravljanja na privatni sektor

omogućio je ovaj oblik „alternativnog” JPP. Velika odgovornost leži na opštini, u smislu da je potreban opštinski propis

kojim će se urediti ovaj aranžman. Tipično za Mađarsku, centralna vlast je omogućavala ovo „poveravanje”, a da pri

tom nije dala smernice ili primere svim opštinama u vezi s predloženim metodologijama i postojećim zakonskim

tekstovima.

DRB (Báger 2007: 82–83) zaključuje da postoje još dva problema koja se moraju rešiti na opštinskom nivou. Naime,

kod projekata koji nisu delimično sponzorisani od strane centralne vlasti (kao u slučaju programa „Sport XXI”) nejasne

su knjigovodstvene i računovodstvene metode, a Trezor nije siguran da li opštinska JPP povećavaju ukupni

državni dug ili ispunjavaju iste standarde kao i JPP koja su prošli skrining Međuresorne komisije. Drugu prepreku, već

5 Pokušaji centralne vlasti da izgradi sportske objekte, bazene itd. na bazi zajedničkog ulaganja (joint venture) sa opštinama naišli su na žilav

otpor opština, koje su shvatile da im njihova zdrava sposobnost zaduživanja omogućava da obave takve investicije uz niže troškove nego

što bi ih imale ako bi sklopile ugovor o uslugama u okviru JPP koje vezuje deo budžeta nekih 15–20 godina.

6 Budžetski deficit za operativne troškove nije dozvoljen na opštinskom nivou (mada on postoji u zamaskiranim oblicima). Kapitalne investicije

mogu se finansirati iz prodaje obveznica ili kreditima od banaka, i za ovu vrstu finansiranja ne mora se dobiti odobrenje od centralne

vlasti (osim ako se ne traži suvereno zaduživanje). Glasine o uvođenju restrikcija na opštinsko zaduživanje krajem 2007. godine dovele su

do pravog buma opštinskih obveznica, kad se dug opština po osnovu obveznica za šest meseci udvostručio. Po svim merilima, opštinski

sektor je daleko od iscrpljivanja svog maksimalnog kapaciteta za zaduživanje i očekuje se da će se ovaj vid „predostrožnog zaduživanja”

nastaviti u klimi neizvesnog regulatornog okruženja u 2008. godini.


Čarls Jokaj

spomenutu u uvodu, predstavlja to što formulacije o ograničenju duga koje se odnose na opštine moraju da budu

preinačene kako bi uključile i druge obaveze, kao što je plaćanje naknade u projektima JPP, na primer. Iako do toga

još uvek nije došlo, DRB se nada da će ovakva izmena sprečiti opštine da koriste JPP da bi izvrdale limit zaduživanja

koristeći se nedorečenošču u zakonodavstvu.

2. Nivo institucionalizacije JPP – vrste struktura JPP

Mađarska ima iskustva sa prenošenjem poslova, ugovorima o uslugama, koncesijom i sl. još od početka devedesetih.

Ovi aranžmani, uključujući i ponude privatnom sektoru da upravlja javnom imovinom, poput pogona za prečišćavanje

otpadnih voda, po „Priručniku“ Ministarstva ekonomije nisu smatrani varijantom JPP, iz prostog razloga što

finansiranje investicija dolazi iz javnih fondova, a imovina je u većini slučajeva neotuđiva, odnosno „osnovna” javna

imovina. „Priručnik“ (ME 2004: 20–22) opisuje tri oblika prenošenja poslova: ugovori o uslugama sa rokom do pet

godina, srednjoročni ugovori o korišćenju i zakup.

Kod ugovora o korišćenju, ugovarač može imati obavezu da uvodi poboljšanja. Kod ugovora o zakupu privatna firma

uzima u zakup neko novo ili već postojeće javno dobro, kao što je sistem vodosnabdevanja, i odgovorna je za njegovo

renoviranje i održavanje. Ovim ugovorima se obično ostvaruje sopstveni prihod, i oni se sklapaju na rok 5–15

godina. To su tipični ugovori o „koncesiji” u Mađarskoj, kojima se daje samo pravo korišćenja, ali ne i vlasništvo nad

imovinom. Ovu formu koncesije opštine koriste za davanje na korišćenje objekata za vodosnabdevanje i prečišćavanje

otpadnih voda koji predstavljaju neotuđivu imovinu opštine. Tokom devedesetih prave koncesije nisu mogle biti

davane u Mađarskoj, jer se za izgradnju novih objekata nisu mogla koristiti mešovita javno-privatna sredstva, s obzirom

na to da oni, po zakonu, moraju biti osnovna imovina opština. U tom smislu, operativne koncesije u Mađarskoj

ne mogu se zaista svrstati u projekte JPP, iako je reč o saradnji javnog i privatnog sektora.

76│

U priručnicima Ministarstva ekonomije (iz 2004. i 2008. godine) ovi aranžmani se smatraju za JPP koje uključuje sve

faze projekta: planiranje, finansiranje, korišćenje, izgradnju. Aranžmane po sistemu BOT (izgradi-koristi-predaj) još

uvek finansira država u sektorima vode i saobraćaja. Kod aranžmana DBFO (projektuj-izgradi-finansiraj-koristi) još

uvek je neophodno da imovina ostane u državnoj svojini tokom celokupnog perioda trajanja ugovora, a operater

plaća zakupninu vlasniku (kao kod koncesija).

Definisanje i regulisanje JPP u Mađarskoj ide teško zbog restrikcija koje postoje u pogledu prenosa osnovne opštinske

imovine (imovine koja se koristi za pružanje obaveznih usluga) privatnom sektoru. Počev od januara 2007.

godine, opštinama je odobreno da prenesu prava upravljanja javnom imovinom na privatne operatere u formi trast

aranžmana. To znači da se, kao i u drugim državama, imovina izgrađena javnim sredstvima može pojaviti u knjigama

privatnih operatera, pri čemu javni sektor zadržava vlasništvo nad njom. To je na opštinskom nivou postalo moguće

tek 2007. godine. Otuda još uvek postoji nestašica „pravih” projekata JPP u opštinama.

DRB, Statistički biro Mađarske i Međuresorna komisija moraju da primenjuju definiciju ESA95 JPP prilikom rangiranja

i ocenjivanja predloga JPP na državnom nivou. Projekat se može smatrati JPP (vanbilansnom pozicijom) samo ako je

reč o ugovoru o dugoročnom pružanju usluga, a ne tek zamaskiranom kreditu. Biro za statistiku mora da primenjuje

smernice Evrostata iz 2004. godine i proučava komplikovane pojedinosti svakog predloženog ugovora kako bi utvrdio

da li dotični projekat ispunjava kriterijume JPP. Projekat se može nazvati JPP ako ispunjava kriterijume Evrostata

o podeli rizika. Ispunjavanje tih kriterijuma čak ni danas nije sasvim jasno, te se stoga mnogo toga što izgleda kao

projekat JPP u Mađarskoj ne može smatrati pravim primerom JPP upravo iz ovih razloga.

Smernice Evrostata su, međutim, objavljene tek 2004. godine, tako da Mađarska nije jedina država u kojoj postoje

„lažni” projekti JPP koji se mogu klasifikovati kao zamaskiran javni dug. Da bi projekt bio JPP, privatni partner mora

da preuzme celokupan rizik izgradnje. Pored toga, privatna firma mora da preuzme i jedan od sledeća dva rizika: rizik

raspoloživosti ili rizik tražnje. Prve koncesije za autoput u Mađarskoj s kraja devedesetih, koje su kasnije otkazane uz

velike troškove, ne mogu se smatrati „pravim” JPP jer je država plaćala naknade koncesionaru (availability fee), kao i

„prikrivenu putarinu”, kojom se garantuje izvestan nivo saobraćaja bez obzira na stvarno korišćenje. Kod opštinskih

koncesija u sektoru vode takođe nije došlo do prenosa ni rizika raspoloživosti ni rizika tražnje, te stoga one nisu ispunile

uslove iz definicije projekata JPP koju daje Evrostat.


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

2.1. Neki primeri JPP u Mađarskoj

Do 2003.godine JPP se primenjivalo na državnom nivou za izgradnju puteva i ustanova kulture. Ovi rani pokušaji

skupo su koštali državu, previše garancija se davalo privatnom investitoru, a ovaj model je korišćen mahom da bi

se izbeglo povećanje tekućeg deficita i izmestio državni dug iz državnog bilansa. I pored vladine odluke iz 2003.

godine o formiranju Međuresorne komisije za JPP, nakon koje je usledilo objavljivanje smernica i uputstava i nekoliko

izdanja priručnika o JPP 2004. godine i najnovijeg izdanja s početka 2008. godine, JPP i dalje nije precizno uređeno

i standardizovano. Državni revizorski biro, u svom izveštaju o JPP iz aprila 2003. godine, na osnovu revizije projekata

JPP koje je sam sproveo, kao i na osnovu iskustava Međuresorne komisije, tvrdi da u Mađarskoj još postoji potreba

da se definišu pravila o tome kako da se ocenjuju predlozi JPP i kako da se sprovode dugoročne prognoze i procene

neto sadašnje vrednosti. Međuresorna komisija i DRB zalagali su se za takve izmene Zakona o koncesijama i Zakona

o javnim nabavkama kojima bi se uzelo u obzir i JPP.

U tabeli koja sledi, preuzetoj iz izveštaja Međuresorne komisije za JPP iz 2007. godine, prikazan je status projekata

„priznatih” kao JPP u Mađarskoj u januaru 2008. godine (MS 2007: 6).

OPIS PROJEKTA

JPP

INDEKSIRANE (PROCENJENE) NAKNADE

(godišnje) u milionima HUF bruto

NPV projekta

(NETO SADAŠNJA

VREDNOST)

bez PDV-a u

milijardama HUF

PROJEKT

MENADŽER

2006 2007 2008

Program Central

Univesitas

384,0 2 997,4 6 021,0 OKM

│77

Palata umetnosti 2 002,6 8 262,8 8 509,4 31.3* OKM

Autoput M5 36 949,7 39 023,3 537,8 GKM

Autoput M6:

Erd-Dunajvaroš

Autoput M6:

Sekzard-Bolj;

M60: Bolj-Pečuj

Autoput M6:

Dunajvaroš-

Sekzard

Zatvor u

Sombahtelju

20 975,0 14 125,8 193,6 GKM

266,1 GKM

208,3** GKM

1 638,6 40,3 IRM

Zatvor Tisalek 505,7 2 164,4 39,4 IRM

Sport XXI. Okvirni

program

292,5 1 363,9 ÖTM

SVEUKUPNO JPP 2 386,6 69 983,1 72 846,4 1 327,2

Udeo u HTK fondu 41 % 47 % 46 %

Izvor: Evidencija PM HTK, na dan 31. 1. 2008.

* Vrednost investicije

** Maksimalna vrednost obaveze preuzete u sladu s Uredbom br. 96/2007. (X31) OGY (Narodna skupština) (projekat je trenutno u fazi javne

nabavke)


Čarls Jokaj

Kod projekta „Sport XXI” vide se delimične državne subvencije za opštinsku sportsku dvoranu i bazene. Drugi zanimljiv

faktor je da je čak i uz projekte za autoputeve, koji crpe skoro dve trećine centralnog budžeta za JPP, država

2008. godine potrošila manje od polovine sredstava raspoloživih za obaveze u okviru JPP. Ovo ukazuje da postoje

poteškoće da se projekti uklope u prioritetne razvojne ciljeve, da ispune stroge uslove Evrostata, kao i da se objektivno

prikaže da su aranžmani JPP ekonomičniji, odnosno da donose veću vrednost novca od tradicionalnih načina

finansiranja i realizacije projekata.

Na opštinskom nivou prevlađuju ostali ugovori o uslugama, kao što su koncesije u sektoru vode, otpadnih voda i

prerade čvrstog otpada, poveravanje rutinskih usluga, kao što su usluge bezbednosti i održavanja, operativni lizing

za kapitalnu opremu i energiju i saobraćaj. Ti ugovori su, međutim, regulisani Zakonom o koncesijama, Zakonom o

opštinskoj upravi i sektorskim zakonima, i zapravo ne ispunjavaju kriterijume da bi se mogli smatrati za JPP. Ti aranžmani

ne predstavljaju dugoročnu nabavku usluga od strane javnog sektora kod koje privatni sektor finansira i stvara

neko dobro, preuzima na sebe najveći deo rizika i vraća amortizovano dobro nakon 15–25 godina.

78│

Ako zanemarimo te prve koncesione aranžmane, za koje je kasnije utvrđeno da ne predstavljaju JPP jer je celokupan

rizik snosila država, onda su nam od koristi samo podaci Međuresorne komisije. U periodu od 2003. do kraja 2006.

godine Komisija je pregledala 85 predloga projekata. Oni su se odnosili na zatvore, modernizaciju sudova, studentske

domove, pozorišta i druge ustanove kulture od nacionalnog značaja, autoputeve i studija državnih TV mreža. Ministarstva

za lokalnu upravu i sport počela su 2005. godine da predlažu projekte sportskih objekata, bazena i sportskih

sala u opštinama, kod kojih bi država delimično finansirala plaćanja u okviru JPP. Ovaj program je imao za cilj izgradnju

sportskih objekata u opštinama koje su oskudevale ovim sadržajima. Veoma mali broj objekata je izgrađen u okviru

programa „Sport XXI”, o čemu je već iscrpno bilo reči, jer su opštine smatrale da su obaveze plaćanja za JPP za njih

bile prevelike, čak i uz prihvatanje subvencije. Tako su se mnoge opštine raznih veličina opredelile za tradicionalno

zaduživanje i ugovore o koncesijama, čime su ostvarile uštede 30–50%. Od 133 projekta koja su razmatrana u periodu

između 2003. i 2006. godine, samo u 30 njih je došlo do zaključenja ugovora. Potencijalna neto sadašnja vrednost

133 projekta bila je oko četiri milijarde evra na kraju 2006. godine, odnosno 5,2 milijarde evra do kraja 2007. godine.

Prema podacima Međuresorne komisije iz marta 2008. godine, u Mađarskoj se realizovalo 67 projekata JPP, od kojih

je na projekat autoputa M6 7 utrošeno više od dve trećine izdvojenih sredstava. Među ostalim primerima „živih” projekata

JPP nalaze se Palata umetnosti u Budimpešti, dva zatvora, 10 studentskih domova, adaptacija 13 studentskih

domova, 15 istraživačkih centara, 7 sportskih sala, 4 sportska bazena i jedan opštinski sportski kompleks.

U svojim „Smernicama“ Komisija za JPP predlaže matricu rizika koja uzima u obzir rizike planiranja/izgradnje, raspoloživosti

i tražnje. To su, naravno, samo rizici navedeni u standardima Evrostata i oni se moraju smatrati za minimum.

3. Vrste rizika

3.1. Rizik klasifikacije

Najočigledniji rizik, „rizik klasifikacije”, s kojim se suočavaju predlagači projekata JPP u Mađarskoj, kako državna ministarstva,

tako i opštine, leži u mogućnosti da njihov projekat, po standardima Evrostata može biti klasifikovan kao

državni dug, odnosno da će, u slučaju opština, shema finansiranja projekta nepotrebno opteretiti njihov kapacitet

zaduživanja. Budući da plaćanja u okviru JPP na opštinskom nivou još uvek nisu uređena državnim zakonom, njihovo

uključivanje u limit zaduženja ili u zasebnu kategoriju obaveze koja postoji na državnom nivou već samo po sebi

predstavlja značajan rizik za opštine, ukoliko bi se one upustile u projekte koji ispunjavaju standarde JPP. Opredeljivanje

za aranžman JPP samo da bi se izbegla računovodstvena ili statistička klasifikacija je potencijalno opasna praksa,

koja bi trebalo da se izbegava i to putem transparentnih uputstava o sprovođenju analize „vrednost za novac“ i

komparatora troškova javnog sektora. A to je tačka u kojoj privatni sektor ima izrazitu prednost nad javnim sektorom.

7 Projekat autoputa M6 (Budimpešta-Pečuj) proglašen je od časopisa PFI Magazine za „JPP projekat godine 2007”. Uprkos takvom publicitetu,

projekat je kritikovan kao preskup (tuneli prokopani kroz niska brda, prevelik broj vijadukta), a kritike su išle i na račun prilično tajnih studija

izvodljivosti. Diskontne stope i druge pretpostavke na osnovu kojih je odabran JPP pristup umesto komparatora troškova javnog sektora

možda je doveo do iskrivljenja rezultata. Bazični obračuni su ostali tajna, što nije dobar presedan.


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

Stoga primenljiva i korisna JPP uputstva za izračunavanje odnosa cene i kvaliteta (value for money) i komparatora troškova

javnog sektora predstavljaju oblasti u kojima bi „liberalizovan” regulatorni okvir mogao pomoći opštinama. Ako

bi ovaj okvir bio dovoljno jasan da ga opštine mogu primeniti delujući u svom sopstvenom interesu, onda ne bi bilo

potrebno da centralna vlast razmatra i odobrava projekte JPP. (Postoje svakako dokazi da su mađarske opštine odbijale

projekte JPP zbog troškova i da su primenjivale druge modele finansiranja/poslovanja da bi realizovale svoje projekte).

Pošto obaveze u okviru JPP nisu regulisane na opštinskom nivou, i ako se one ne smatraju klasičnim oblicima opštinskog

duga, kao što su lizing, krediti od banaka i plaćanja po osnovu obveznica, prednost modela JPP u odnosu

na javno zaduživanje nije očigledna. Kao što je već rečeno, na državnom nivou se JPP koristi da bi ubuduće obaveze

plaćanja bile vanbilansne i da bi se sprečilo da troškovi investicije opterete tekuće deficite. Ne postoji motiv na opštinskom

nivou da se „sakrije” ova vrsta duga, pošto se, za razliku od državnog nivoa, obaveze u okviru JPP ne vode

kao dug, niti su regulisane godišnjim zakonom o budžetu ili od strane Trezora.

Drugim rečima, mađarskim opštinama preti veliki rizik od toga da će preuzimanje obaveza u okviru JPP biti 1,5–2

puta skuplje od standardnog finansiranja putem bankarskih kredita ili emisije obveznica. Zbog toga, kada opštine

porede ukupne troškove JPP sa prostim zaduživanjem i ponudom za operativnu koncesiju, ovo poslednje odnosi

pobedu. Zato sofisticiranije opštine po pravilu odbijaju aranžmane JPP.

Nasuprot tome, odluka da se sprovede neki projekat JPP na centralnom nivou skopčana je s rizikom da Biro za statistiku,

ili čak Evrostat, mogu da naknadno reklasifikuju taj projekat kao državni dug. Mađarska je morala da ponovi

tender za koncesije za autoput pošto ih EU nije priznala kao istinske projekte JPP, a državni deficit i plan za smanjenje

koeficijenta duga bio je ugrožen. Taj „početni rizik” na nivou centralne vlasti je rizik reklasifikacije, dok na opštinskom

nivou odluka da se sprovede JPP bez odgovarajućih kalkulacija znači dodatni trošak za privatne usluge, koji bi bio

mnogo manji kad bi se primenile tradicionalne metode finansiranja i poveravanje poslova na neki drugi način, a ne

putem JPP.

3.2. Matrica rizika: izgradnja, raspoloživost, tražnja

│79

„Matrica rizika” iz „Smernica“ (ME 2004) korisna je ne samo za centralni nivo vlasti, već i za opštine – za razdvajanje rizika

izgradnje, raspoloživosti i, na kraju, tražnje. Utvrđivanje, procena i raspodela ove tri vrste rizika predstavlja dobru

praksu koju opštine treba da slede bez obzira na vrstu projekta koji predlažu.

1. Rizici planiranja i izvođenja radova

• Ko je odgovoran za planiranje investicije?

• Da li ugovor primarno precizira obim i kvalitet usluge ili i uslove koji se odnose na karakteristike imovine koja

je potrebna za pružanje usluga (veličina, projekat i tehnički kvalitet imovine koja će se koristiti)?

• Da li država ili izvođač JPP snose rizike koji se pojave tokom realizacije investicije (npr. rizik od povećanja

troškova, rizik finansiranja usled lošeg projekta/izvođenja)?

• Kakve sankcije može primeniti klijent u slučaju neuspeha, kašnjenja ili neodgovarajuće realizacije investicije?

2. Rizik raspoloživosti: država ili privatni izvođač?

• Ko snosi rizike koji se mogu pojaviti tokom eksploatacije (npr., rizici usled kvarova, prekida rada ili prirodnih

nepogoda)?

• Koje se sankcije primenjuju ako izvođač nije privremeno u stanju da obezbedi raspoloživost resursa u kvalitetu

koji je preciziran u ugovoru?

• Da li se može desiti da država mora dati doprinos za finansiranje održavanja imovine?

• Koja strana je odgovorna za održavanje i osiguranje imovine?

• Koje se sankcije primenjuju od strane nadležnog ministarstva u slučaju neodgovarajućeg kvaliteta usluge?

• Ko snosi rizik porasta operativnih troškova?


Čarls Jokaj

3. Rizik tražnje

• Ko snosi rizik tražnje?

• Da li privatni partner ima pravo na kompenzaciju u slučaju da je tražnja manja od očekivane ili one navedene

u ugovoru?

• Ko snosi troškove u slučaju da se pojavi veća tražnja od očekivane ili one navedene u ugovoru?

• Da li izvođač može da koristi stvorena dobra za pružanje usluga u okviru svojih delatnosti trećim licima?

Valjano definisanje ove tri kategorije rizika omogućava onome ko analizira projekat da utvrdi da li on ispunjava standarde

Evrostata da bi imao vanbilansni tretman. Drugim rečima, od privatnog partnera se očekuje da snosi celokupan

rizik izgradnje i rizik tražnje ili rizik raspoloživosti.

3.3. Pristupi proceni rizika

Mađarski DRB je odlučio da usvoji „Okvir za ocenu sprovođenja projekata Privatne finansijske inicijative” (DRB 2006).

Po pristupu DRB, zasebno se ocenjuje šest faza svakog projekta JPP, a to su: strategija, javni tender, sklapanje ugovora,

predrealizacija, početni period realizacije, odmakli period realizacije.

Ono što je najbitnije za svaki regulatorni okvir je sposobnost da se strateški predvide uslovi za promovisanje projekata

koji zadovoljavaju potrebe konkretnog nacionalnog plana razvoja. Kad je u pitanju strategija, ocenjuju se sledeći

aspekti:

• Pogodnost projekta u smislu poslovnih potreba

• Celishodnost JPP za relevantne aktere iz javnog sektora

80│

• Podrška projektu od strane partnera

• Kvalitet izvođenja projekta

• Optimalan odnos cene i kvaliteta

• Efikasna podela rizika

Ovo su kriterijumi skrininga koji se obavlja pre samog početka projekta. Ostali kriterijumi su pogodniji u ex post facto

situaciji, u koju će se verovatno uključiti vrhovni revizorski organ.

3.4. Rizici s kojima se suočavaju relevantni akteri

U Mađarskoj nije bilo neuspešnih projekata JPP kod kojih su se eksplicitno znale posledice rizika s kojima se suočavaju

relevantni akteri. Gore utvrđene rizike (klasifikacija, izgradnja, raspoloživost i tražnja) najvećim delom zajednički

snose predlagač, tj. opština, i privatni izvođač. Očigledan finansijski rizik po obe strane predstavlja rizik nemogućnosti

plaćanja (default risk) – opština nije u stanju da plati sve ili čak samo deo naknada privatnom sektoru u nekom

trenutku tokom 15–30 godina, koliko obično traje tipičan projekat JPP. Obema stranama preti rizik od smanjene, ili

čak izmenjene, tražnje za uslugama koje se pružaju u okviru JPP. Dobavljači za privatni sektor najveći rizik snose na

samom početku projekta. Pretpostavlja se, međutim da će privatni izvođač platiti dobavljače i građevinske izvođače

na vreme, jer se u protivnom neće ni stići do faze realizacije i omogućiti dugoročan priliv gotovine koji je predviđen

dogovorom. Stoga se rizik koji preti dobavljačima i drugim podugovaračima čini minimalnim.

Stanovništvo, građani i potrošači suočavaju se s rizikom preuzimanja krajnje odgovornosti za opštinske obaveze na

dug rok. Drugim rečima, da li će se povisiti lokalne takse, naknade za korišćenje i da li će nivo usluga biti promenjen

kako bi se mogle dugoročno plaćati redovne naknade privatnom partneru? Može doći do ustupaka kad su u pitanju

cene i raspoloživost drugih javnih usluga koje nisu povezane s prvobitnim uslugama koje se pružaju putem JPP.

Korisnik usluga se suočava i sa rizikom opadanja kvaliteta, što bi, razume se, trebalo da bude regulisano ugovorom.

Drugim lokalnim zainteresovanim akterima, možda konkurentima za usluge koje se pružaju putem JPP, preti rizik

od gubitka tržišta na dugi rok. Ako su lokalne firme izgubile posao zbog novih usluga, postoji rizik od toga da će iz

opštinskog budžeta morati da se izdvajaju sredstva za pomoć u prilagođavanju, naknade za nezaposlenost i drugo.


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

Kako su neki od mađarskih primera pokazali, ponude koje pristižu u postupku javne nabavke ponekad višestruko

premašuju iznose predviđene u prvobitnoj strukturi JPP. To je skoro uobičajena pojava, koja nije uzrokovana samo

neiskustvom predlagača. Reč je pre o tome da privatni ponuđači pokušavaju da prevale sve rizike na javni sektor

agresivnom politikom cena, ili preuveličavaju rizik zbog nedostatka iskustva. Bilo kako bilo, mnogi predloženi projekti

JPP na opštinskom nivou u Mađarskoj (sportske sale, bazeni, program „Sport XXI“ itd.) propali su na tenderu jer su

ponuđači ponudili previsoke cene.

Na kraju, javni sektor u Mađarskoj često nije vešt u vršenju analize odnosa cene i kvaliteta (value for money). Premda

postoje uputstava o diskontnim stopama koje se primenjuju prilikom poređenja neto sadašnje vrednosti, ovaj aspekt

analize nije valjano dokumentovan ni potkrepljen metodološkim uputstvima ili priručnicima. S obzirom na osetljivu

prirodu i složenost kalkulacije, koja polazi od pretpostavke da će se određeni trendovi rashoda i prihoda nastaviti

tokom narednih 15–30 godina, opštine vrše ovu analizu, makar u najjednostavnijem obliku, nastojeći da koriste najnižu

moguću cenu pozajmljenih sredstava i pretpostavku punog vlasništva nad opštinskim preduzećem prilikom

poređenja. U mnogim slučajevima je naknada za raspolaganje (availability fee), koju je „ponudio” progam „Sport XXI“

ili privatni prodavac, bila previsoka u nominalnom iznosu da bi bila prihvatljiva za opštine, bez obzira na mnoštvo

drugih potencijalnih prednosti koje nosi paket JPP. Drugim rečima, ovo je još uvek nerazvijeno, granično područje.

4. Pouke izvučene iz primera Mađarske

4.1. Pouke u pogledu regulative

Međuresorna komisija predložila je set standardnih dokumenata koji bi se koristili za JPP pakete na svim nivoima vlasti.

Ti dokumenti još nisu uvedeni ni odobreni, ali bi oni mogli biti korisni i za druge zemlje u tranziciji. Oni obuhvataju

(imajući u vidu sadržinu o kojoj je detaljnije bilo reči ranije):

• obrazac za preliminarnu evaluaciju (za organ koji je nadležan da odobri projekat)

│81

• predložak projekta, predložak poslovnog plana i obrazac sa osnovnim podacima o projektu

• predložak s matricom rizika (podela rizika, finansijski, usklađenost s propisima itd.)

• obrazac za odobrenje „državne pomoći”, koji popunjava odgovarajući organ

• obrazac za davanje odobrenja, koji popunjava Komisija

• modele ugovora

• obrazac izveštaja Trezora ili Ministarstva finansija, po potrebi

• obrasce za dvogodišnje izveštavanje.

Razume se da je za svaku komponentu ovog seta dokumenata potrebno doneti detaljna uputstva.

4.2. Matrica evaluacije

Kad je u pitanju evaluacija, odnosno davanje zelenog/crvenog svetla ili razrađeniji sistem evaluacije, najpraktičniji

pristup sastoji se u primeni matrice podele rizika (izgradnje, raspoloživosti, tražnje). Za osnovnu finansijsku analizu,

na primer, treba odrediti da li je niži javni trošak ili trošak privatnog partnera/operatera, koji se oduzima od prihoda i

iskazuje u sadašnjoj vrednosti.

Kada je za obračun potreban komparator troškova javnog sektora, potrebno je imati konkretne podatke o:

• ceni izgradnje (kolika je predviđena cena izgradnje, koja se obično pojavljuje od 1. do 3. godine projekta?)

• godišnjim plaćanjima privatnom partneru: sastoje se obično iz dve komponente: naknade za raspoloživost

(availability fee), koja je uslovljena kapacitetom, ali ne i nivoom korišćenja. Ovde se ostvaruje kapitalni rashod,

polazeći od nivoa i kvaliteta raspoložive usluge. Druga komponenta može biti „prikrivena putarina”, koja predstavalja

dopunu prihodu koji se realno prikuplja od korisnika.


Čarls Jokaj

• sadašnjoj vrednosti godišnjih plaćanja, uz diskontnu stopu koja je predviđena propisima. Odabir komparativne

diskontne stope privatnog sektora je, naravno, za javni sektor od presudne važnosti za donošenje pravilne

odluke.

5. Primeri i analiza slučaja Vesprem

Pre nego što se pozabavimo konkretnim primerom projekta sportske arene u Vespremu, koji je počeo kao projekat

JPP čiji je predlagač bila država, a na kraju bio u potpunosti finansiran bankarskim kreditom uz uključenje nekoliko

opštinskih preduzeća, opisaćemo kontekst u kome je mađarska vlada pokušala da inicira prave projekte JPP na opštinskom

nivou od 2004 do 2007. godine.

5.1. Program „Sport XXI“

Ministarstvo unutrašnjih poslova, u okviru svojih nadležnosti u oblasti sporta, donelo je odluku da pokrene proces

izgradnje sportskih objekata u područjima koja oskudevaju tim objektima. Opštine je trebalo da dobiju delimičnu

subvenciju iz državnog budžeta za plaćanje naknada privatnim operaterima bazena, sportskih dvorana i drugih objekata.

Dajemo odlomak iz „autopsije” projekta koju je izvršila Međuresorna komisija:

Vlada je pokrenula projekat „Sport XXI“ na osnovu svoje odluke br. 1055/2004 (VI.8) o transformaciji sistema

razvoja i upravljanja sportskim objektima. Projekat se sastojao iz tri potprojekta o kojima je MK o JPP dostavila

svoje mišljenje:

• Potprogram „Moderne sportske dvorane u svim mestima” („sportske dvorane”),

• Potprogram „Bazeni za decu u svim manjim regionima” („bazeni za decu”),

82│

• Potprogram „Sport u zajednice” („sportske hale”).

(Báger 2007: 12–13)

Program je zaključen 31. januara 2007. godine, nakon čega se nisu primale nove prijave. U decembru 2006. godine,

MK o JPP sačinila je zbirni izveštaj o iskustvima u vezi s programom, koji je dostavljen svim rukovodiocima nadležnih

ministarstava i institucija koje se bave JPP. Najvažnije kritičke opaske u vezi s programom odnosile su se na: nepostojanje

realizovanih probnih projekata (probni projekti su bili tek jedan korak ispred ostalih projekata); mali obim

projekata; slaba konkurencija po objavljivanju poziva za dostavljanje ponuda. Svi ovi elementi skupa doprineli su da

JPP bude relativno skupo, zbog čega se nekoliko lokanih samouprava povuklo iz programa i zaključivanja ugovora

(na kraju će tek 37 od planiranog 121 projekta biti realizovano).

Projekti mogu biti realizovani na ekonomičan način samo u velikom obimu (u Mađarskoj: iznad minimalne vrednosti

investicije od 4 miliona evra = milijarda forinti) ili kao pravi paket (potpuno istovetna projektna dokumentacija i ugovor).

U sledećim tabelama rezimirane su glavne odlike projekata NSH/ÖTM (Nacionalne kancelarije za sport pri Ministarstvu

za lokalnu upravu i regionalni razvoj):

U fazi odobrenja

Potpisan

punovažni

ugovor

U funkciji

Ukupno

Sportska sala 3 8 7 18

Bazen za časove

plivanja

- 14 4 18

Sportska hala - 1 1 1

Ukupno 37

Izvor: Izveštaj o stanju projekata podnet MR komisiji za JPP u januaru 2008.


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

Naselje

Bruto doprinos na

teret države

dospeva 2007.

(u 1000 HUF bruto)

Bruto doprinos na

teret države

dospeva 2008.

(u 1000 HUF bruto)

Sportska sala Debrecen 19 440 23 794

Mađaratad 22 134 23 794

Sena 22 134 23 794

Somođjad 38 500 41 436

Kozarmislenj 48 349 56 864

Nađbajom 30 152 41 436

Dedelstapolčanj 5 533 23 794

Bazen za časove

plivanja za decu

Mohač 29 139 57 296

Bačsalmaš 10 004 32 354

Sigetvar 4 393 57 296

Ibranj 0 53 843

Sportska hala Kiskunfeleđihaza 11 385 48 956

│83

Izvor: Izveštaj o stanju projekata podnet MR komisiji za JPP u januaru 2008.

Gornji spisak prikriva činjenicu da su gradovi Bekeš, Đenđes, Jasberenji, Sigetšentmikološ, Vesprem i Mosonmađarovar

proglasili svoje tendere nevažećim jer su ponuđene cene premašile sva očekivanja. Vesprem je, kao što je već

pomenuto, otvorio svoju višenamensku sportsku arenu u julu 2008. godine, uz troškove koji su bili bar za trećinu

manji u odnosu na varijantu putem JPP, koristeći za to svoje vlastito preduzeće i bankarske kredite. Sportska arena u

gradu Đenđes na kraju je izgrađena uz pomoć privatnog finansiranja i bez državne subvencije, i to uz manje troškove

od onih koji su predloženi programom centralne vlasti. Iako ga nema na gornjem spisku, treba pomenuti Hodmezovasarheli,

koji je otvorio svoju višenamensku sportsku arenu u avgustu 2008. godine u okviru programa „Sport XXI“.

Privatni izvođač je izgradio arenu i upravljaće njome 15 godina, uz godišnju naknadu od 120 miliona forinti (oko

500.000 evra), nakon čega će je predati u vlasništvo grada. Program „Sport XXI“ će plaćati 42% naknade. Čini se da

Hodmezovasarheli predstavlja izuzetak od pravila, pošto je više opština koje su odbile ovaj program ili se sâme upustile

u ovaj posao od onih koje su program prihvatile.

Mediji u Mađarskoj obilato izveštavaju o zajedničkim poslovima javnog i privatnog sektora i u većini izveštaja se tvrdi

da su to projekti JPP, čak i ako oni ne ispunjavaju kriterijume Evrostata i druge kriterijume. Budući da za ove projekte

nije potrebno mišljenje i saglasnost s centralnog nivoa, a ne postoji ni sistem izveštavanja o projektima koji su označeni

kao JPP na opštinskom nivou, vrlo je teško, što je ukazao i DRB, nagađati o obimu, vrsti i broju ovih poslova.

5.2. Analiza slučaja: sportska arena u Vespremu

Program „Sport XXI“ osmišljen je kako bi se delimično subvencionisali sportski objekti u opštinama, izdvajanjem iz

budžeta i uključivanjem Komisije za JPP. Po prvobitnom planu, svaki glavni grad županije bi izgradio višenamensku

sportsku arenu, poput one koja je već postojala u gradu Debrecenu. Od 18 glavnih gradova, samo je 9 počelo da

planira izgradnju arene u okviru programa „Sport XXI”. Dva grada su odmah potom odustala od programa, šest je

poništilo postupak nabavke, a samo je Vesprem zaista izgradio arenu, i to ne uz pomoć državnog programa JPP, već


Čarls Jokaj

osmišljavanjem sopstvenog modela (koji će u daljem tekstu biti opisan). U većini slučajeva tokom postupka javne

nabavke ponuđene su cene koje su bile za 50–60 posto više od planiranih cena u tenderskoj dokumentaciji. Ovo

ukazuje na to da je privatni sektor uočio veliki rizik koji je prenosio na javni sektor putem viših cena.

Vesprem, grad sa hiljadugodišnjom istorijom, središte je županije u zapadnom delu Mađarske, smešten je na oko

20km severno od jezera Balaton i ima oko 60.000 stanovnika. U njemu postoji profesionalni rukometni klub „MKB Vesprem”,

koji redovno ugošćava timove iz cele Evrope. Sredinom devedesetih grad odlučuje da izgradi višenamensku

sportsku dvoranu po uzoru na onu u slovenačkom gradu Celju, koja im je poslužila kao model za tehničke planove.

Ipak, arena nije isplanirana sa finansijske strane sve do 2005. godine, kada gradsko veće odlučuje da učestvuje u vladinom

programu „Sport XXI“ i konkuriše za subvenciju za JPP.

Početkom 2005. godine raspisan je prvi tender, na kome su četiri ponuđača dala svoje ponude za projekat JPP u

trajanju od 15 godina, u vrednosti 15 milijardi forinti (oko 60 miliona evra). Po proračunu grada, ukupan trošak za

svih 15 godina, uključujući izgradnju i korišćenje, nije smeo da premaši 9 milijardi forinti (36 miliona evra). Tender je

ponovljen u septembru 2006. godine, mesec dana pre lokalnih izbora koji su doneli kompletnu smenu vlasti, uključujući

novog gradonačelnika i pobedu stranke iz opozicije. Na tender iz septembra 2006. javila su se četiri ponuđača, od

kojih su tri, na žalost po grad, morala da budu diskvalifikovana iz formalnih razloga. Tender je predviđao da troškovi

izgradnje budu 4,5 milijardi forinti, a operativni troškovi takođe 4,5 milijardi forinti za period od 15 godina.

84│

Jedini uspešni ponuđač dao je ponudu koja je bila blizu predviđene. Umesto da bude zadovoljan svojom pobedom,

pobednik je probao da malo-pomalo dogura cenu do 13 milijardi forinti, pa grad nije mogao s njim da sklopi ugovor.

U međuvremenu, počelo se sa izgradnjom u septembru 2006. godine, pre dobijanja konačne građevinske dozvole.

Poništavanje poslednjeg tendera za JPP, početak nelegalne gradnje i lokalni izbori imali su za rezultat to da je grad

nastavio sa gradnjom arene bez valjanog pobednika na tenderu, čak i nakon smene opštinske vlasti. U novembru

2006. godine nova vlast privremeno obustavlja izgradnju.

Bivša vlast i opozicija zamenjuju mesta u oktobru 2006. godine. Ipak, uprkos sporenju u javnosti, postojao je konsenzus

oko toga da Vesprem mora da završi svoju dvoranu do 2008. godine, ali ne putem vladinog programa JPP.

Izgradnja je nastavljena u maju 2007. godine, nakon što je grad platio kaznu Kancelariji za javnu upravu (institucija na

državnom nivou). Ono što je najzanimljivije jeste to da je grad napravio finansijsku konstrukciju kako bi izbegao JPP

kao opciju koju je smatrao preskupom na osnovu dva neuspela javna tendera.

Arena (www.veszpremarena.hu) svečano je otvorena u julu 2008. godine, a njena izgradnja je koštala 4,5 milijardi forinti,

odnosno 18 miliona evra. Troškovi izgradnje su u potpunosti finansirani bankarskim kreditom sa rokom otplate

od 15 godina. Pored toga, naknade koje se moraju plaćati u narednih 15 godina iznose takođe 4,5 milijardi forinti,

tako da je ukupan nominalni trošak iznosio 9 milijardi forinti (36 miliona evra). Arena, nešto veća od one u Celju, ima

6.000 sedišta i površinu od 2.000 m 2 za razne manifestacije. Pored toga, ona ima i plesnu dvoranu za oko 650 ljudi.

Grad je rezervisao 70 % prostora i vremena za svoje potrebe, uz usklađivanje sa rukometnim timom i drugim profesionalnim

sportistima i klubovima.

5.2.1. Finansijska konstrukcija

„Vesprem komunalne usluge”, holding firma u stopostotnom vlasništvu grada, čija delatnost obuhvata svu imovinu i

usluge osim vode i gradske čistoće, uzela je kredit u iznosu od 4,5 milijardi forinti od jedne komercijalne banke. Ovo

komunalno preduzeće je i vlasnik zemljišta na kome je izgrađena arena. Grad je raspisao tender za kupovinu prava na

korišćenje arene u skladu sa specifikacijama. „Pobednik” na tom tenderu, koji će pružati traženu uslugu, bila je firma

„Čarnok (Arena) Ltd.” u stopostotnom vlasništvu holdinga „Vesprem komunalne usluge”. Grad je preduzeću „Čarnok

Limitid” platio naknadu u visini procenjenog „gubitka” od poslovanja, uzevši u obzir i komercijalne prihode koje bi

„Čarnok Ltd.” mogao da ostvari od manifestacija u areni.

Otplata duga per se ne ide direktno iz gradskog budžeta. Naravno, gradski budžet garantuje otplatu 4,5 milijarde

forinti koje duguje komunalno preduzeće, ali novac ide iz budžeta ka komunalnom preduzeću i na kraju banci na jedan

inovativan način. Grad je odlučio da uveća upisani kapital kompanije za komunalne usluge za oko 2 miliona evra

godišnje sve dok kredit ne bude otplaćen. Ovo se ne računa kao dug u gradskom budžetu i stoga ne utiče na limit


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

zaduživanja grada. Ova transakcija ne uključuje ni plaćanje PDV-a. Taksa koju grad plaća kompaniji operateru („Čarnok

Ltd.”) uključuje obavezu plaćanja PDV-a koju grad ne može da refundira. Stoga grad koristi kapitalnu transakciju

na godišnjoj bazi da finansira otplatu duga preduzeća u svom vlasništvu. Ugovor o izgradnji zaključen je između

holding kompanije i operativne kompanije, a kredit je zaključen između holding kompanije i banke. Od operativne

kompanije se očekuje da dođe do nulte tačke (break even), ukljujući takse koje se plaćaju za usluge i druge prihode.

Tako je prvobitni aranžman JPP postao dugoročna kupovina usluga u vezi s arenom koju vrši grad od svog sopstvenog

preduzeća „Čarnok Ltd.”, uz finansijsko posredovanje drugog gradskog preduzeća, kompanije za upravljanje imovinom

i komunalne usluge. Naravno, ova konstrukcija je u stvarnosti nešto komplikovanija, ali ona pokazuje finansijsku

sofisticiranost i kreativnost koja ne postoji na državnom nivou. Na kraju, arena je izgrađena po predviđenoj ceni

i čini se da će raditi 15 godina po planu. Postoji čak i šansa da operativna kompanija ostvari profit iz nekih posebnih

manifestacija, profit koji će se uneti u bilans stanja holding kompanije i operativne kompanije, a zarađena sredstva će

grad moći da koristi dugoročno za druge projekte.

5.2.2. Pouke iz Vesprema

Budući da je Vesprem gajio želju da izgradi sportsku arenu tokom nekoliko izbornih ciklusa, pojava programa „Sport

XXI“, koji je predložilo Ministarstvo sporta, bila je dovoljan podsticaj da grad raspiše dva javna tendera koja su propala.

Nije bilo sumnje u to da su političko rukovodstvo i eksperti koji su stajali iza njih, a koji su rutinski igrali ulogu

opozicije i vlasti na lokalnom nivou, postigli politički i stručni konsenzus o tome da arena mora da se izgradi. Uprkos

svim sporovima u javnosti i demagogiji, relevantni lokalni akteri su izračunali i sporazumeli se oko toga da im je

prihvatljiva cena 9 milijardi forinti i ništa iznad toga, što su pokazali i na dva neuspešna javna tendera u okviru subvencionisanog

programa „Sport XXI”. Lokalni akteri su se takođe unapred dogovorili o iznosu prihvatljivog transfera iz

budžeta u obliku takse koja će se plaćati operateru. To nije uvek tako. Konačno, uvećanje kapitala tokom 15 godina u

cilju otplate duga bio je genijalan potez koji je nadživeo smenu vlasti u oktobru 2006. godine. Najvažnija lekcija koja

se može naučiti na primeru sportske arene u Vespremu jeste da je važno da postoji kontinuitet na strani relevantnih

aktera, kao i sporazum o prihvatljivom trošku i krajnjem cilju koji treba da se ostvari. Pokušaj uspostavljanja JPP ovde

je bio samo spoljašnji uticaj koji je podstakao kreativnije razmišljanje na opštinskom nivou.

│85

Druga važna naučena lekcija jeste to da će, u slučaju da postoji samo jedan uspešan ponuđač na tenderu, on pokušati

da maksimalno iskoristi svoj položaj, čak i kad su u tenderskoj dokumentaciji jasno navedeni očekivani ukupni troškovi

projekta. Takav ponuđač ne bi trebalo da preterano iskušava svoju sreću. Ali pošto su se sve strane na opštinskom nivou

sporazumele oko objektivne cene, ponuđač je „preigrao” stvar, zbog čega je na kraju izgubio posao. Pravi politički

momenat, želja da se izgradi spomenik bivšem gradonačelniku i interesi zainteresovanih aktera bili su bitni faktori u

razvoju složenog finansijskog plana, koji će se, kako je definisano, protezati tokom još najmanje tri izborna ciklusa.

Po mišljenju nekih relevantnih aktera, ni postignuta opcija od 9 milijardi forinti nije optimalna, jer je, prema nekim

procenama, i cena od 6 milijardi u roku od 15 godina mogla biti postignuta. Ali, na dva javna tendera za JPP utvrđena

je cena od 9 milijardi forinti kao osnov, i tu cenu su prihvatile sve zainteresovane strane. U izvesnom smislu, krajnje

rešenje je uobličio drugi propali tender za JPP. Drugim rečima, odabrano rešenje je bilo bolje od svih analiziranih

opcija JPP, ali i manje od optimalnog da je grad krenuo od nule.

I na kraju, grad Vesprem je, kao i drugi gradovi, kreditno sposoban, za razliku od države, i njegov primarni motiv bi

trebalo da bude da dobije odgovarajuću vrednost za uložen novac. Taj cilj nije ispunjen s obzirom na skretanje u

subvencionisani aranžman JPP koji je predložila država. Stručnjaci u Sekretarijatu Komisije za JPP zadovoljni su regulatornim

rešenjima i postupcima na državnom nivou. Kada im se postavi pitanje kakvi bi se postupci mogli primeniti

na opštinskom nivou, gde se ne zadužuju državna sredstva, oni odgovaraju da bi svaki nivo vlasti trebalo da osmisli

svoj sopstveni postupak. 8 Taj odgovor, koji nije baš od pomoći, odslikava glavnu odliku javnih finansija u Mađarskoj,

koja se verovatno neće u skorije vreme promeniti. Naime, opštinama nije potrebna bilo kakva saglasnost države da

bi se zadužile, čak i kad ta obaveza ispunjava kriterijume JPP koje je utvrdio Evrostat. Ipak, u državama kod kojih je

državni organ, oličen najčešće u Ministarstvu finansija, u velikoj meri uključen u odlučivanje o zaduživanju, trebalo bi

eksplicitno postaviti određene standarde za evaluaciju, rangiranje i odobravanje projekata JPP.

8 Mišljenja izrečena tokom telefonskog razgovora sa Judit Selesi iz Sekretarijata Komisije za JPP, Budimpešta, septembar 2008.


Čarls Jokaj

Finansijski sektor, kao što primer Vesprema pokazuje, spreman je da tesno sarađuje sa javnim partnerom na „zaobilaženju”

formalnih ograničenja JPP. Stoga bi težište trebalo pomeriti na projekte koji su u svakom smislu održivi, a ne

motivisani traženjem rente (dobijanjem delimične državne subvencije) ili željom da se zaobiđu restrikcije na javni

dug (što je uobičajeno obrazloženje na državnom nivou za davanje prednosti modelu JPP u odnosu na tradicionalne

forme finansiranja).

6. Opšti zaključci

Ova studija daje širok prikaz metoda za uključivanje privatnih pružalaca usluga i kapitala u javne infrastrukturne projekte.

Do pristupanja EU 2004. godine, u Mađarskoj praktično nije postojao zakonski okvir koji bi eksplicitno definisao

JPP. Stoga su mnogi projekti koji su najavljivani kao primeri JPP tokom devedesetih godina 20. veka i u prvoj deceniji

21. veka morali naknadno da se „preimenuju” u kvaziprerušen javni dug ili, jednostavno, kupovinu dugoročnih usluga

u okviru različitih finansijskih shema.

Iako u Mađarskoj ne postoji poseban zakon o JPP, a u zakonima o koncesijama i javnim nabavkama JPP se uopšte i ne

pominje, ova oblast je ipak uređena, i to iz tri perspektive:

• Prvo, sled postupaka koje moraju sprovesti predlagači projekata, kao što su ministarstva i centralni organi

vlasti, definisani su vladinim uredbama i odlukama, ali ne i zakonom.

• Drugo, tim istim uredbama i odlukama zahteva se da projekti JPP koje predlaže centralna vlast budu u skladu

s državnim razvojnim prioritetima koje predlaže Državna agencija za razvoj, a odobrava Kabinet dva puta

godišnje.

86│

• Treće, budući da se svi projekti JPP koji su regulisani ovim uredbama i odlukama finansiraju iz državnog budžeta

(a ne iz opštinskih budžeta), godišnji zakon o budžetu, kao i zakon o budžetskom sistemu utvrđuju postupak

koji se mora poštovati kada država preuzima neku novu obavezu (koja ne predstavlja nužno dug, budući da ove

investicije, ako ispunjavaju standarde Evrostata, podrazumevaju dugoročnu kupovinu usluga a ne zaduživanje).

JPP nije eksplicitno regulisano na lokalnom nivou u Mađarskoj. Prethodna istraživanja DRB očigledno su pokazala da

je većina opštinskih projekata bila loše pripremljena, da se nije ispitala njihova efikasnost i da su opštine, suočene s

deficitom budžeta za kapitalne investicije i želeći da izbegnu opterećivanje svog limita zaduživanja, pribegavale JPP

radi nabavke određene usluge.

Najočigledniji rizik, „rizik klasifikacije”, s kojim se suočavaju predlagači projekata JPP u Mađarskoj, kako državna ministarstva,

tako i opštine, leži u mogućnosti da njihov projekat, po standardima Evrostata može biti klasifikovan kao

državni dug, odnosno da će, u slučaju opština, shema finansiranja projekta nepotrebno opteretiti njihov kapacitet

zaduživanja. Budući da plaćanja u okviru JPP na opštinskom nivou još uvek nisu uređena nacionalnim zakonom,

njihovo uključivanje u limit zaduženja ili u zasebnu kategoriju obaveze koja postoji na državnom nivou već samo po

sebi predstavlja značajan rizik za opštine, ukoliko bi se one upustile u projekte koji ispunjavaju standarde JPP. Opredeljivanje

za aranžman JPP samo da bi se izbegla računovodstvena ili statistička klasifikacija je potencijalno opasna

praksa, koja bi trebalo da se izbegava i to putem transparentnih uputstava o sprovođenju analize „vrednost za novac”

i komparatora troškova javnog sektora.

Ako bi ovaj okvir bio dovoljno jasan da ga opštine mogu primeniti delujući u svom sopstvenom interesu, onda ne bi

bilo potrebno da centralna vlast razmatra i odobrava projekte JPP. (Postoje svakako dokazi da su mađarske opštine

odbacivale projekte JPP zbog troškova i da su sprovodile druge modele finansiranja/poslovanja da bi realizovale

svoje projekte). Drugim rečima, mađarskim opštinama preti veliki rizik od toga da će preuzimanje obaveza u okviru

JPP biti 1,5–2 puta skuplje od standardnog finansiranja putem bankarskih kredita ili emisije obveznica. Zbog toga,

kada opštine porede sveukupne troškove JPP sa jednostavnim zaduživanjem i ponudom za operativnu koncesiju,

ovo poslednje odnosi pobedu. Stoga sofisticiranije opštine po pravilu odbijaju aranžmane JPP.

Na kraju, javnom sektoru u Mađarskoj često nedostaju veštine potrebne za sprovođenje analize odnosa cene i kvaliteta

(value for money). Premda postoje uputstva o diskontnim stopama koje se primenjuju prilikom upoređivanja

neto sadašnje vrednosti, ovaj aspekt analize nije valjano dokumentovan ni potkrepljen metodološkim smernicama ili


Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj

Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi

priručnicima. S obzirom na osetljivost i složenost kalkulacije koja polazi od pretpostavke da će se određeni trendovi

troškova i prihoda nastaviti tokom narednih 15–30 godina, opštine sprovode ovu analizu, makar u najjednostavnijem

obliku, nastojeći da koriste najnižu moguću cenu pozajmljenih sredstava i pretpostavku punog vlasništva nad opštinskim

preduzećem prilikom poređenja.

Najvažnija lekcija koja se može naučiti na primeru sportske arene u Vespremu jeste da je važno da postoji kontinuitet

na strani relevantnih aktera, kao i sporazum o prihvatljivom trošku i krajnjem cilju koji treba ostvariti. Druga važna

lekcija je da će, u slučaju da postoji samo jedan uspešan ponuđač na tenderu, on pokušati da maksimalno iskoristi

svoj položaj, čak i kad su u tenderskoj dokumentaciji jasno navedeni očekivani ukupni troškovi projekta. Po mišljenju

nekoliko relevantnih aktera, čak ni prihvaćena opcija troškova od 9 milijardi forinti nije optimalna. Drugim rečima,

odabrano rešenje je bilo povoljnije od svih razmotrenih predloga JPP, ali ono nije optimalno, što bi bio slučaj da je

grad mogao da krene od nule.

I na kraju, grad Vesprem je, kao i drugi gradovi, kreditno sposoban, za razliku od države, i njegov primarni motiv bi trebalo

da bude da dobije odgovarajuću vrednost za uložen novac. U državama kod kojih je državni organ, oličen najčešće

u Ministarstvu finansija, u velikoj meri uključen u odlučivanje o zaduživanju, trebalo bi eksplicitno postaviti određene

standarde za evaluaciju, rangiranje i odobravanje projekata JPP.

Finansijski sektor, kao što primer Vesprema pokazuje, spreman je da tesno sarađuje sa javnim partnerom na „zaobilaženju”

formalnih ograničenja JPP, a težište bi trebalo pomeriti na projekte koji su u svakom smislu održivi, a ne motivisani

traženjem rente (dobijanje delimične državne subvencije) ili željom da se izbegnu restrikcije na javni dug (što je uobičajeno

obrazloženje na državnom nivou za davanje prednosti modelu JPP u odnosu na tradicionalne forme finansiranja).

│87

Korištena literatura

Báger, Gusztav et al. (2007) Međunarodna i domaća iskustva sa javno-privatnom saradnjom (na mađarskom). Budimpešta: Državni revizorski biro.

European Commission (2000) “Commission Interpretive Communication on Concessions under Community Law.” Official Journal (2000/C 121/02). April 29.

———— (2003) “Guidelines for Successful Public-Private Partnerships.” European Commission. March.

———— (2004) “Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions.” u COM (327) final.

———— (2005) “Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and

the Committee of the Regions on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Procurement and Concessions.” COM (569) Final.

Kemeny Koncz, Ildiko (2005)„Projekti JPP na opštinskom nivou.” Rukopis na mađarskom. U Raiffeisen Bank Rt. 31. januar.

Kotán, Attila (2005)„Nepotreban trošak ili šansa? Modeli JPP i njihova primena u Mađarskoj.” U Competitio 4 (1). Na mađarskom, objavljeno na internetu,

preuzeto u septembru 2008. Dostupno na adresi:www.econ.unideb.hu/oktatas_es_kutatas/competitio/download/Competitio_konyvek_4_2_Kotan_

Attila.pdf.

Ministry of Economics (2008) “Guidance Document: Institutional and regulatory background of Public Private Partnerships in Hungary.” Ministry of

Economics and Transport. Dostupno na engleskom na adresi: www.khem.gov.hu/feladataink/JPP.

Ministry of Transport (MoT) (2004. i 2008.) PPP Handbook: Successful Cooperation between the Public and Private Sectors. Dostupno na mađarskom i

engleskom na adresi: www.khem.gov.hu/feladataink/JPP.

National Council for Public-Private Partnerships (2009) NCPPP. Washington, D.C.: NCJPP. Dostupno na adresi: www.ncJPP.org.

Standard & Poor’s (2005) Public Private Partnerships: Global Credit Survey. London: Standard & Poor’s.

Državni revizorski biro (DRB) (2006) Izveštaj o uporednoj reviziji modela finansiranja autoputeva (na mađarskom). Izveštaj br. 645.

Ter-Minassian, Teresa (2004) “Public-Private Partnerships.” Međunarodni monetarni fond. March 12.

Varga, Mihály (2005º„JPP u Mađarskoj: Da li nam prave štetu ili donose korist?” (na mađarskom). U Pénzügyi Szemle, 50: 56–69.

Spisak intervjua (septembar 2008)

Laslo Nemet (László Németh), glavni savetnik, Kancelarija za urbanistički razvoj i aktivnosti, Grad Vesprem.

Ištvan Matjaš (István Mátyás), bivši član gradskog veća i predsednik komisije za nabavke (2004–2006.), Grad Vesprem.

Ferenc Hartman (Ferenc Hartmann), bivši predsednik Ekonomskog odbora i zamenik gradonačelnika zadužen za finansije, Grad Vesprem. Sadašnji lider

frakcije Socijalističke partije.

Lajoš Baumgartner (Lajos Baumgartner), predsednik Ekonomskog odbora, gradsko veće Grada Vesprema, od 2006. godine do danas.

Gabor Zongor (Gábor Zongor), generalni sekretar Mađarske nacionalne asocijacije lokalnih vlasti.

Judit Selesi (Judit Szöllőssy), Sekretarijat Međuresorne komisije za JPP, Ministarstvo za ekonomiju i razvoj, Budimpešta.


Javno-privatno partnerstvo u Poljskoj:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

Rafal Stanek i David Toft


Sadržaj

Sažetak │91

1. Dokumenti EU u kontekstu JPP u Poljskoj│91

1.1 Smernice za uspešno javno-privatno partnerstvo│91

1.2 “Zelena knjiga” i Zakon zajednice o ugovorima u javnim nabavkama i koncesijama│92

2. Sistem javno-privatnog partnerstva u Poljskoj│92

2.1 Deficit i javni dug│92

2.1.1 Stanje u jedinicama lokalne samoupraves (JLS)│93

2.2 Javne Investicije│93

2.3 Počeci JPP│94

3. Važeći propisi o javno-privatnom partnerstvu u Poljskoj│94

3.1 Propisi koji se direktno odnose na JPP│94

3.2 Propisi koji se indirektno odnose na JPP│95

4. Poljski zakon o javno-privatnom partnerstvu iz 2009. godine│95

4.1 Opšte odredbe│95

4.1.1 Šta je JPP?│96

4.1.2 Učesnici u JPP│96

4.1.3 Sopstveni doprinosi, aranžmani, imovina│96

4.1.4 Izbor i naknada za privatnog partnera│97

4.2 Vrednost za novac│97

4.3 Okvirni JPP sporazum│97

4.3.1 Sopstveni doprinosi ugovornih strana│98

4.3.2 Kontrola projekta│98

4.3.3 Prenos imovine po isteku ugovora│98

4.4 Fleksibilne forme JPP│98

4.5 Rizici ulaska u JPP aranžmane│98

4.6 Finansiranje JPP iz državnog budžeta│99

4.7 JPP i Fondovi EU │99

4.8 Procedura konkurentnog dijaloga za izbor privatnog partnera│99

5. Koncesije za javne radove│99

5.1 Koncesije u zakonodavstvu EU │99

5.2 Koncesije u poljskom zakonu│100

6. Projekti javno-privatnog Partnerstva u Poljskoj│101

6.1 Sektor snabdevanja vodom i odvođenja otpadnih voda│103

6.1.1 Osnivanje kompanije za upravljanje snabdevanjem vodom i odvođenjem otpadnih voda u Gdanjsku │103

6.1.2 AQUA – Bielsko-Biała –prvo akcionarsko društvo za upravljanje snabdevanjem vodom

i odvođenjem otpadnih voda│105

6.2 Modernizacija ulične rasvete u Krakovu (BOT)│106

6.3 Podzemna garaža u Krakovu – koncesija (DBFO)│107

7. Tržišni Potencijal JPP│108

7.1 Takmičenje za najbolje JPP u 2008. godini│108

8. Prepreke razvoju JPP u Poljskoj│109

8.1 Nedostatak iskustva│109

8.2 Prepreke pravne prirode│110

9. Zaključne preporuke│111

Korištena literatura│111


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U POLJSKOJ:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

Sažetak

Ovaj rad se bavi osnovama javno-privatnog partnerstva u okviru kog se u Poljskoj mogu pružati javne usluge i realizovati

komunalni projekti. U prvom odeljku je predstavljen i ocenjen važeći pravni režim po kom se upravlja i primenjuje JPP u

Evropi i Poljskoj. Najznačajniji propis u Poljskoj je nedavno usvojeni Zakon o javno-privatnom partnerstvu (Zakon o JPP).

Nažalost, zbog raznih mana i nedostataka, prethodni Zakon o JPP – zajedno sa propisima za njegovo sprovođenje – uopšte

nije bio primenjivan, iako je bio na snazi oko tri godine. Ovaj rad potom nudi primere uspešnih investicija u Poljskoj realizovanih

u okviru JPP aranžmana. Na osnovu studija slučajeva, sprovedena je analiza poljskog tržišta s obzirom na razvoj

različitih oblika JPP.

Te studije slučajeva su primeri za sledeće JPP modele: osnivanje novih firmi od strane javnih i privatnih osnivača (kompanija

sa mešovitim kapitalom), zaključenje ugovora zasnovanih na Zakonu o javnim nabavkama, izgradi-koristi-predaj (BOT)

investicije i koncesije. U toku realizacije projekata JPP tipa u Poljskoj koji su predstavljeni u ovom radu (dokument zapravo

obuhvata sve takve projekte u Poljskoj zaključno sa krajem 2008. godine) psihološke prepreke su morale biti savladane da

bi JPP postalo popularnije. Na kraju rada date su neke ključne preporuke za razvoj JPP.

1. Dokumenti EU u kontekstu JPP u Poljskoj

1.1. Smernice za uspešno javno-privatno partnerstvo

│91

Osnovni dokument Evropske Komisije o JPP jesu „Smernice za uspešno javno-privatno partnerstvo“, štampane 2003.

godine. One su fokusirane na pet oblasti:

1. strukture JPP, faktori sprovodivosti i uspeha

2. pravne i regulatorne strukture

3. finansijski i ekonomski efekti JPP

4. integrisanje finansiranja putem dotacija i ciljevi JPP

5. koncepcija, planiranje i implementacija JPP (EZ 2003).

„Smernice“ se u velikoj meri oslanjaju na shvatanje da privatni sektor ima sposobnost da poslove obavlja na način koji

delotvorno obezbeđuje efikasno upravljanje imovinom, čak i u slučajevima koji su tradicionalno u sferi javnih funkcija

(EZ 2003). Evropska komisija se nada da JPP mogu da odigraju ključnu ulogu u razvoju novih zemalja članica kroz

delotvornije korišćenje imovine i javnih fondova. To shvatanje potiče iz teorijskog stava da su JPP u stanju da uvećaju

investicione fondove do iznosa neostvarivih u tradicionalnim formama finansijskog upravljanja u javnom sektoru,

bez prevelike podrške iz EU ili budžeta zemalja članica i svodeći finansiranje putem dotacija na pomoćnu ulogu. Konačno,

unošenjem veće fleksibilnosti u razvoj infrastrukture, zasnovan na saradnji sa privatnim sektorom, ostvaruje se

namera da se što je više moguće investicija u javnu infrastrukturu izvede izvan budžetskih ciklusa EU.

Primenjivost ideje Evropske komisije da subjekti javnog sektora otvorenije sarađuju sa jakim pripadnicima privatnog

sektora jasno je izražena u slučaju Poljske, jer je još uvek velika potreba za investiranjem u sektore koji su od suštinske

važnosti za ekonomski razvoj (posebno transport, energetski sektor, vodosnabdevanje i odvođenje otpadnih voda i

sektor telekomunikacija), kao i za investiranjem u društvenu infrastrukturu, posebno zdravstvenu zaštitu, obrazovanje

i javnu bezbednost.


Rafal Stanek

David Toft

1.2. „Zelena knjiga” i Zakon Zajednice o ugovorima u javnim nabavkama i koncesijama

Zakon Zajednice o ugovorima u javnim nabavkama i koncesijama donet 30. aprila 2004. godine ne propisuje nikakva

posebna pravila za JPP. Ipak, svaki akt, bilo ugovorni ili jednostrani, kojim subjekt javnog sektora poverava sprovođenje

neke ekonomske aktivnosti trećoj strani, mora biti analiziran u odnosu na pravila i principe koji proističu iz

Lisabonskog ugovora. Od posebnog značaja su principi slobode poslovnog nastanjivanja i slobode pružanja usluga,

koji uključuju principe transparentnosti, jednakog postupanja, proporcionalnosti i uzajamnog priznavanja (EZ 2004).

„Zelena knjiga” pravi razliku između:

1. JPP koja su čisto ugovorne prirode, u kojima je partnerstvo javnog i privatnog sektora zasnovano isključivo

na ugovornim vezama.

2. JPP institucionalne prirode, koja podrazumevaju saradnju između javnog i privatnog sektora u okviru posebnog

entiteta (EZ 2004).

U ugovornim partnerstvima možemo prepoznati dva osnovna modela:

Koncesioni model odlikuje direktna veza između privatnog partnera i krajnjeg korisnika: privatni partner pruža usluge

građanima „na licu mesta”, ali pod kontrolom javnog partnera. Druga karakteristika je način na koji izvršilac usluga

dobija naknadu za ono što radi, a to se ostvaruje putem naplate od korisnika i, ako je neophodno, dodatno se subvencioniše

od strane subjekta javnog sektora. U ovom modelu, akt zaključenja ugovora se definiše kao „koncesija”.

92│

Privatni partner koristi i upravlja infrastrukturom za javnog partnera. U ovom modelu, naknadu privatni partner

ne ostvaruje naplatom usluga od korisnika, već prima redovne uplate od javnog partnera. One mogu biti fiksne ili varijabilne,

na primer, po obračunu ponuđenih ili korišćenih radova ili usluga. U ovom modelu akt zaključenja ugovora

se definiše kao „ugovor o javnoj nabavci” (MoE 2007).

Institucionalizovana JPP podrazumevaju osnivanje zajedničkog preduzeća od strane javnog i privatnog partnera.

Zajedničko preduzeće ima zadatak da obavlja rad u javnom interesu ili pruža javne usluge. U zemljama članicama,

subjekti javne vlasti nekada pribegavaju ovakvim strukturama, posebno u oblasti pružanja javnih usluga na lokalnom

nivou (na primer, za snabdevanje vodom ili usluge prikupljanja čvrstog otpada). Institucionalizovano JPP se može

zasnovati bilo osnivanjem zajedničkog preduzeća od strane činilaca javnog i privatnog sektora ili preuzimanjem kontrole

nad postojećim javnim preduzećem od strane subjekta privatnog sektora.

Modeli JPP opisani u „Zelenoj knjizi” jesu uglavnom oni koji su zastupljeni u Poljskoj, posebno kada se radi o koncesijama

i ugovorima o javnim nabavkama. Poljski Zakon o javnim nabavkama u oblasti izbora privatnih partnera

primenjuje pristup preporučen u pomenutom dokumentu, direktno upućujući na proceduru konkurentnog dijaloga

uvedenu poljskim zakonom iz 2007. godine.

2. Sistem javno-privatnog partnerstva u Poljskoj

Sa razvojem poljskog društva i privrede, lokalne samouprave su počele da se suočavaju sa sve kompleksnijim zadacima.

Prvenstveno ćemo se fokusirati na lokalne vlasti jer se na njih prenosi sve veći broj javnih usluga koje nisu uvek

praćene odgovarajućim finansijskim sredstvima. To dovodi ne samo do smanjenja raspoloživih resursa za projekte kapitalnih

investicija, već i do potrebe efikasne upotrebe raspoloživih resursa za realizaciju tih novih zadataka. Lokalne

vlasti, zadužene za pružanje javnih usluga, ponekad bez adekvatnog finansiranja, a obavezane na poštovanje propisa

o zaštiti životne sredine u oblastima odlaganja čvrstog otpada, kvaliteta vode i upravljanja odvođenjem otpadnih

voda, primorane su da uvećavaju javni dug kako bi finansirale pomenute aktivnosti i investicije (MoE 2007).

2.1. Deficit i javni dug

Budući da je svrha JPP smanjenje pritiska na javne budžete (jer se ona ne uračunavaju u javni dug) i imajući u vidu

pomenuto povećanje obaveza lokalnih vlasti, bez pratećih finansijskih sredstava, bilo bi od koristi posvetiti se na

kratko javnom dugu u Poljskoj.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U POLJSKOJ:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

Deficit i javni dug institucija državnih i lokalnih vlasti u periodu od 2004. godine do 2007. godine predstavljeni su u

Tabeli 1 koja sledi.

Tabela 1.

Javni dug u Poljskoj, 2004–2008

Specifikacija

milioni novih poljskih zlota

2004 2005 2006 2007 2008

Bruto društveni proizvod (BDP) 924.538 983.302 1.060.031 1.175.266 1.271.715

Deficit u institucijama sektora

državne i lokalne vlasti

52.685 42.358 41.131 22.131 49.537

Procenat BDP-a 5.7 4.3 3.9 1.9 3.9

Dug institucija sektora državne i

lokalne vlasti

422.386 462.742 505.149 527.520 598.402

Procenat BDP-a 45.7 47.1 47.7 44.9 47.1

Štaviše, prema projekciji Ministarstva finansija, deficit ovog sektora u 2009. godini će dostići 6.3 posto BDP-a, dok će

javni dug činiti 51.2 posto BDP-a (Zavod za statistiku 2008).

2.1.1. Stanje u jedinicama lokalne samouprave (JLS)

│93

Podaci u ovom odeljku predstavljaju stanje u sektoru lokalne samouprave u prethodnim godinama, sa posebnim naglaskom

na obavezama i investicijama. Zaduženost jedinica lokalne samouprave, tj. opština (gmina), okruga (poviat),

gradova sa statusom okruga i pokrajina (vojvodstava) predstavljena je u Tabeli 2 koja sledi (Zavod za statistiku 2008).

Godina

Ukupno u milionima novih poljskih zlota

2003 17.277

2004 19.105

2005 21.181

Tabela 2.

Ukupni dug lokalnih vlasti

2006 24.949

2007 25.876

2008 33.897 Izvor: Ministarstvo finansija (2009)

U 2008. godini ukupni iznos obaveza JLS je porastao za 31 posto u odnosu na 2007. godinu i 36 posto u odnosu na

2006. godinu.

2.2. Javne investicije

Investicije javnog sektora u Poljskoj nastavljaju da rastu dramatičnim tempom. U periodu 2003–2008. ukupni izdaci

za investicije javnog sektora Poljske su povećani (vidi Tabelu 3).


Rafal Stanek

David Toft

2003 35.197

2004 38.433

2005 45.679

2006 52.392

Tabela 3.

Investicije javnog sektora

(u milionima novih poljskih

zlota)

2007 61.415

2008 74.961 Izvor: (Zavod za statistiku 2009).

Uvećanje finansijskih obaveza javnog sektora, zajedno sa propisima i restrikcijama koje se odnose na javni dug (ukupan

dug je limitiran na 55 posto budžetskih prihoda, a ukupno servisiranje duga na 15 posto budžetskih prihoda),

smanjuje kreditne sposobnosti lokalnih vlasti, a time i njihovu mogućnost korišćenja dužničkih instrumenata (kao što

su zajmovi i obveznice) za finansiranje. U Poljskoj, strukturalni fondovi EU mogu biti od pomoći (trenutno na raspolaganju

za budžetski period 2007–2013).

94│

Sa druge strane, kada se koriste za finansiranje opštinskih investicija, strukturni fondovi zahtevaju lokalni doprinos

u smislu kofinansiranja. Štaviše, ako su investicioni projekti kofinansirani iz strukturnih fondova, u principu lokalne

vlasti treba da polože finansijska sredstva unapred, a ona im se zatim vraćaju (obično po završetku projekta). To znači

da lokalne vlasti, u svojstvu investitora, treba da imaju finansijska sredstva na raspolaganju i pre početka projekta.

Tako, iako su veliki (strukturni) fondovi dostupni, može se desiti da lokalne vlasti nemaju odgovarajuću kreditnu

sposobnost ili svoje raspoložive fondove da bi mogle da sve to realizuju. To dalje znači da nedostatak finansija za

„sopstveni doprinos” onemogućava pristup strukturnim fondovima za infrastrukturne razvojne projekte poljskih

opština (MoE 2007).

2.3. Počeci JPP

Prve investicije u Poljskoj koje su uključile i privatni kapital realizovane su devedesetih godina 20. veka. Godine 1994.

stupio je na snagu Zakon o javnim nabavkama, po kome su „subjekti javnog sektora” mogli da za izvođenje građevinskih

radova i pružanje usluga angažuju privatne partnere (preduzetnike). Taj zakon nije sadržao nikakve odredbe

o koncesijama i nije bio u potpunosti usaglašen sa propisima EU u oblasti javnih nabavki. Nakon što je Poljska 2004.

godine pristupila EU, Zakon o javnim nabavkama zamenjen je drugim propisom u ovoj oblasti – Zakonom o javnim

nabavkama na koji su nekoliko puta bili usvajani amandmani kako bi se usaglasio sa propisima EU. Relevantne odredbe

ovog zakona će biti razmotrene u daljem tekstu. Ugovaranje pružanja javnih usluga („ugovori o uslugama”) kao

forma JPP popularno je u Poljskoj, dok se korišćenje infrastrukture i ugovori o održavanju ređe koriste, i to najčešće

kao prateći uz druge forme JPP, npr., uz sporazume o zakupu opštinskih infrastrukturnih objekata i kod novih zajedničkih

preduzeća osnovanih od strane javnog i privatnog sektora (kompanija sa „mešovitim kapitalom”).

Do 2005. godine (kada je stupila na snagu prva verzija Zakona o javno-privatnom partnerstvu) nije bilo posebnih propisa

koji bi regulisali aranžmane javno-privatnog partnerstva. Uprkos tome, nekoliko velikih projekata tipa JPP je bilo

realizovano u Poljskoj (pored veoma čestih ugovora o javnim nabavkama) na osnovu odredaba Građanskog zakonika

i Zakona o javnim nabavkama u delu koji se odnosio na izbor kontraktora. Opšti zaključak , kada je Poljska u pitanju,

bio bi da mali broj ostvarenih investicija u formi JPP znači da se ne radi o popularnom metodu pružanja javnih usluga.

3. Važeći Zakon o javno-privatnom partnerstvu u Poljskoj

3.1. Propisi koji se direktno odnose na JPP

Uopšteno govoreći, propisi o JPP u Poljskoj mogu biti podeljeni u dve grupe: na propise koji se direktno odnose na

JPP i one koji se indirektno odnose na JPP. U prvu grupu ulaze sledeći propisi:


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U POLJSKOJ:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

a. Zakon o javno privatnom partnerstvu koji je usvojen 19. decembra 2008. godine, a stupio na snagu u februaru

2009. godine

b. Izvršne rezolucije (podzakonski propisi):

--

Rezolucija Ministra ekonomije od 9. juna 2006. godine o obimu, formama i principima u pripremanju informacija

o ugovorima u JPP (Zbornik zakona, 13. jul 2006. godine)

--

Rezolucija Ministra finansija od 30. juna 2006. godine o elementima potrebnim za analizu projekata JPP (Zbornik

zakona, 13. jul 2006. godine)

--

Rezolucija Ministra ekonomije od 21. juna 2006. godine o rizicima u vezi sa sprovođenjem projekata JPP

(Zbornik zakona, 13. jul 2006. godine).

3.2. Propisi koji se indirektno odnose na JPP

Ovi propisi imaju dopunsku ulogu u odnosu na Zakon o JPP. Zaključno sa avgustom 2008. godine, to su:

a. Zakon o javnim nabavkama od 29. januara 2004. godine (Zbornik zakona br. 19, stavka 177, sa amandmanima)

u delu koji se odnosi na proces izbora partnera i zaključenje ugovora o JPP.

b. Zakon o koncesijama za radove i usluge.

c. Zakon o javnom sistemu u delu koji se odnosi na ovlašćenja institucija javnog sektora da zaključuju ugovore

o JPP i donošenje pravnih i programskih akata koji imaju uticaja na kriterijume za izbor privatnog partnera i

konačnu sadržinu ugovora o JPP.

d. Zakon o budžetu, koji propisuje ukupni maksimalni iznos finansijskih obaveza za aranžmane JPP koje državni

organi mogu da preuzmu (javni dug).

e. Građanski zakonik – Pošto je zakonodavna vlast u Poljskoj smestila sistem JPP u oblast građanskog prava,

propisi iz ovog zakonika su od ključne važnosti za razvoj i izvršenje obaveza ugovornih strana u aranžmanu

JPP. Novi Zakon o JPP koristi Građanski zakonik kao svoju glavnu regulatornu referencu.

f. Zakonik o privrednim preduzećima u delu koji se odnosi na kreiranje okvira za „kompanije sa mešovitim

kapitalom” (projektna preduzeća), koje se osnivaju radi realizacije ugovora o JPP.

g. Specifični sektorski propisi koji se odnose na konkretne javne usluge koje se pružaju u okviru JPP.

h. Dokumenti Evropske komisije koji se odnose na JPP.

│95

4. Poljski Zakon o javno-privatnom partnerstvu iz 2009. godine

U ovom odeljku će biti razmotrene osnovne komponente poljskog Zakona o JPP iz 2009. godine. Zakon je donet

kako bi se ispravili značajni nedostaci prethodnog zakona. On je trebalo odavno da bude usvojen i suštinski je bio

neprimenjiv jer tokom dužeg perioda nisu bili doneti propisi za njegovo sprovođenje. Bio je veoma kritikovan jer je

ostavljao mnogo prostora za analize i druge pripremne radove. Rezultat je bilo odsustvo registracije ijednog JPP po

pravilima tog prethodnog zakona. Neke aktivnosti u oblasti JPP su se ipak odvijale – posebno u pružanju usluga na

opštinskom nivou, kao što je vodosnabdevanje, prikupljanje čvrstog otpada i rekreacija – takvih je primera bilo malo

i javljali su se izvan JPP struktura, pa zato i nisu bili registrovani. Jedan od razloga za sklapanje JPP aranžmana, očigledan

u drugim zemljama – limitiranje javnog duga – nije bio izražen u Poljskoj.

4.1. Opšte odredbe

Zakon o javno-privatnom partnerstvu je usvojen 19. decembra 2008. godine, a stupio je na snagu u februaru 2009.

godine. Svrha zakona je da služi kao „osnova za novu eru razvoja u Poljskoj”, pomogne demonopolizaciju rada javne

uprave tako što će omogućiti privrednim subjektima preuzimanje određenih javnih poslova i obezbediti uslove za

efikasniji rad javne uprave pružanjem kvalitetnijih usluga građanima uz manje troškove za vlasti.


Rafal Stanek

David Toft

Novi zakon postavlja pet principa i to:

1. slobodu partnerstva između javnih i privatnih subjekata;

2. zaštitu važnih javnih interesa;

3. zaštitu opravdanih privatnih interesa;

4. zaštitu javnog duga;

5. usaglašenost sa pravom EU.

Novi zakon sadrži mnogo manje detalja od prethodne verzije i sačinjen je tako da pruži samo okvir, izbegavajući

unošenje nepotrebnih odredaba i primenjujući samo dokazana pravna rešenja sadržana, inter alia, u privrednom i

građanskom pravu. Takođe je kreiran tako da pruži što je više moguće prostora obema ugovornim stranama da definišu

rešenja, posebno ona koji se odnose na ugovore, koja ispunjavaju njihove potrebe.

4.1.1. Šta je JPP?

Zakon definiše JPP kao „zajedničko ostvarenje aranžmana zasnovanog na podeli poslova i rizika između subjekta javnog

sektora i privatnog partnera” (članovi 1[2], 2[4]). Definicija aranžmana je veoma široka i zasniva se na konceptima

postavljenim građanskim pravom. Zakon ne ograničava opseg JPP samo na investicione poslove, već podrazumeva

da je bilo koja javna usluga potencijalno podobna za JPP, pod uslovom da je to u korist javnog interesa. Strane u JPP

uživaju slobodu ugovaranja zasnovanu na obavezujućem propisu u Poljskoj, kao i na dobrim praksama i proceduralnim

modelima.

96│

4.1.2. Učesnici u JPP

Prema Zakonu o JPP javni subjekat je onaj koji mora da primenjuje Zakon o javnim nabavkama (članovi 2[1], 2[2]).

Budući da lista subjekata koji mogu da zaključuju ugovore uključuje i neke kategorije privatnih partnera od kojih se

traži da primenjuju propise o javnim nabavkama, katalog „javnih subjekata” je uži i uključuje samo one kategorije koje

nesumnjivo pripadaju javnoj sferi. U tom smislu, prema Zakonu o JPP javni subjekti su:

• jedinice u sektoru javnih finansija, regulisane propisima o javnim finansijama;

• druge državne organizacione jedinice bez statusa pravnih lica;

• druga pravna lica osnovana u posebne svrhe ispunjavanja javnih neindustrijskih i nekomercijalnih potreba,

ako ti javni subjekti:

àà

obezbeđuju više 50 posto finansijskih sredstava, ili

àà

imaju više od polovine akcija, ili

àà

sprovode nadzor nad upravljačkim telima, ili

àà

imaju pravo imenovanja više od polovine sastava nadzornih ili upravljačkih tela;

àà

udruženja pomenutih subjekata.

Privatni partneri su preduzetnici, uključujući i strane, kako ih definiše Zakon o slobodi poslovnih aktivnosti. Zakon o

JPP postavlja samo zahtev da privatni partner mora biti ovlašćen za obavljanje poslovne aktivnosti u Poljskoj.

4.1.3. Sopstveni doprinosi, aranžmani, imovina

Javni subjekt ili privatni partner daje sopstveni doprinos tako što:

• snosi deo troškova aranžmana, uključujući finansiranje dodatak na usluge koje pruža privatni partner prema

projektu;

• ulaže imovinu (članovi 2[3], 2[4], 2[5]).


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U POLJSKOJ:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

Zakon se puno oslanja na koncepte građanskog prava i definiše aranžman kao jednu ili više aktivnosti u vezi sa korišćenjem,

održavanjem imovine ili upravljanjem imovinom koja je predmet:

• izgradnje zgrade

• pružanja usluga

• izvođenja radova, posebno onih koji će imovini dodati elemente koji će joj povećati vrednost ili upotrebu

• drugih usluga ili doprinosa koji nisu prethodno pomenuti

• ili je u vezi sa ovim.

U definisanju imovine, Zakon o JPP koristi terminologiju Građanskog zakonika. Široka definicija “imovine” olakšava

prilagođavanje obaveza ugovornih strana u JPP konkretnoj situaciji. Imovina koja može biti smatrana sopstvenim

doprinosom u JPP uključuje nepokretnu imovinu, preduzeća, zgrade i strukture, druga trajna postrojenja, pokretnu

imovinu i svojinska prava.

4.1.4. Izbor i naknada za privatnog partnera

Ako naknade za privatnog partnera dolaze isključivo od javnog subjekta, privatni partner bi trebalo da bude odabran

na osnovu Zakona o javnim nabavkama (članovi 4, 5 i 10). Zakon definiše konkurentni dijalog kao najprikladniju

proceduru izbora. Ako, pak, naknada za privatnog partnera proističe iz prava ubiranja dobiti po osnovu partnerstva

ili tog prava i isplate definisanog iznosa novca, privatni partner bi trebalo da bude odabran na osnovu Zakona o koncesijama

od 9. decembra 2009. godine, uzimajući u obzir i odredbe Zakona o JPP.

Ako je ugovor o JPP prestao da proizvodi dejstvo pre isteka roka na koji je zaključen, javni partner će ili odabrati drugog

privatnog partnera ili okončati aranžman na neki drugi način, a ne putem JPP.

│97

4.2. Vrednost za novac

„Vrednost za novac” se definiše kao skup kriterijuma koji se koriste u izboru najbolje ponude (član 6). Budući da kod

JPP cena ne može biti jedini kriterijum za selekciju, zakon postavlja listu kriterijuma (kako obaveznih tako i opcionih)

koje treba koristiti u izboru najbolje ponude:

Obavezni kriterijumi:

• podela dužnosti i rizika između privatnog i javnog partnera;

• rokovi izvršenja i iznosi koje treba da plati ili druga dobit koju treba da prenese javni partner (ako je to

planirano).

Opcioni (posebni) kriterijumi:

• raspodela profita između javnog i privatnog partnera;

• srazmera između sopstvenih doprinosa koje unose javni i privatni partner;

• efikasnost realizacije projekta, uključujući efikasnost korišćenja imovine;

• kvalitet, funkcionalnost, tehnički parametri, ponuđeni tehnološki nivo, troškovi održavanja, servis.

4.3. Okvirni JPP sporazum

Ugovor o JPP je okvirni sporazum (članovi 7 i 13). Zasniva se na sledećem:

• Privatni partner preuzima obavezu da realizuje projekat u zamenu za naplatu i u potpunosti ili delimično

snosi troškove njegove realizacije ili uvodi treću stranu koja će podneti te troškove.


Rafal Stanek

David Toft

• Javni partner ima obavezu da sarađuje u ostvarivanju cilja aranžmana putem doprinosa u naturi (in-kind)

• Svaka strana snosi deo rizika na projektu.

Naknada za privatnog partnera zavisi od stvarne upotrebe ili raspoloživosti za upotrebu predmeta JPP.

Pojedinačne obaveze predviđene ugovorom o JPP mogu biti propisane u formama koje dozvoljavaju odredbe važećeg

Građanskog zakonika. Sam zakon se ne meša mnogo u sadržinu ugovora o JPP, propisujući samo da njime treba

predvideti koje su posledice neizvršenja ili delimičnog izvršenja obaveza, sa naglaskom na ugovornim kaznama ili

smanjenju naknade ugovorene u korist privatnog partnera (ili projektnog preduzeća).

Zakon zabranjuje promenu sadržine ugovora o JPP u odnosu na sadržinu podnete prijave na osnovu koje je privatni

partner izabran, osim pod okolnostima koje nisu mogle da se predvide u vreme zaključenja ugovora.

4.3.1. Sopstveni doprinosi ugovornih strana

Sopstveni doprinos ugovornih strana može biti unet kroz različite oblike imovine putem kupoprodaje, zajma, prava

korišćenja, zakupa ili najma (član 9). Ako imovinu koja predstavlja doprinos javnog partnera koristi privatni partner,

na način koji je očigledno u suprotnosti sa svrhom definisanom ugovorom o JPP, privatni partner (ili projektno preduzeće)

je u obavezi da vrati predmetnu imovinu javnom partneru na osnovu odredaba ugovora o JPP (ili internih

akata privrednog društva).

4.3.2. Kontrola projekta

98│

Budući da je svrha partnerstva pružanje određenih javnih usluga, kao izuzetak od principa slobode ugovaranja, novi

Zakon o JPP ovlašćuje javnog partnera na kontinuiranu kontrolu (član 8). Ovo odstupanje treba da obezbedi održavanje

standarda u sprovođenju projekta, posebno kada se radi o javnim postrojenjima i aktivnostima. Detaljne

procedure za kontrolu bi trebalo da budu definisane ugovorom o JPP.

4.3.3. Prenos imovine po isteku ugovora

Zakon propisuje da po okončanju partnerstva „imovina” koja je korišćena treba da bude vraćena javnom partneru,

osim ako drugačije nije predviđeno ugovorom o JPP (članovi 11 i 12). Imovina treba da bude u neoštećenom stanju,

osim po osnovu amortizacije proistekle od pravilne upotrebe. Ugovorom može takođe biti predviđeno da se imovina

vraća subjektu državne ili lokalne vlasti koji nije bio uključen u projekat ili kompaniji koju je osnovao javni partner radi

sprovođenja projekta. Privatni partner će imati – kako tokom trajanja perioda na koji je ugovor o JPP potpisan, tako i

odmah po okončanju partnerstva – pravo preče kupovine nad predmetnom imovinom (nepokretnom) koja je činila

doprinos javnog partnera, u slučaju prodaje te imovine.

4.4. Fleksibilne forme JPP

JPP može da se realizuje na osnovu samog ugovora o JPP, ali se može osnovati i posebno „projektno preduzeće” za

njegovu realizaciju, a svrhu i ciljeve će mu ugovorne strane definisati ugovorom o JPP (članovi 14, 15 i 16). Zakon o

JPP ne ostavlja nikakvu sumnju o tome da projektna preduzeća predstavljaju osnovu JPP i njima je posvećen jedan

ceo odeljak tog zakona. Odredbe o ovim privrednim društvima se u osnovi zasnivaju na odredbama Zakonika o privrednim

društvima, sa modifikacijama čija je svrha zaštita javnih partnera.

4.5. Rizici ulaska u JPP aranžmane

Prema Zakonu o JPP, partnerstvo je zasnovano na podeli poslova i rizika između javnog i privatnog partnera. Sam

zakon ne nabraja rizike i njihove kategorije, već podvlači da partneri treba zajednički da realizuju aranžman i podele

eventualne rizike. Otuda odredbe o riziku služe samo kao smernice, a ne propisuju posebna pravila o položaju partnera

ili samog ugovora u ovoj oblasti.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U POLJSKOJ:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

4.6. Finansiranje JPP iz državnog budžeta

Zakon o JPP propisuje da ukupni iznos finansijskih obaveza javnog subjekta po osnovu zaključenih ugovora o JPP u

određenoj godini treba da bude definisan Zakonom o državnom budžetu (članovi 17 i 18). Zakon je uveo i zahtev

da se traži odobrenje od ministra finansija za ugovore čija vrednost prelazi 100 miliona novih poljskih zlota (oko 24

miliona evra). Takođe, ministar finansija, pri izdavanju dozvole, mora imati u vidu javne finansije i javni dug. Period

razmatranja zahteva za izdavanje dozvole je ograničen na 6 nedelja.

4.7. JPP i fondovi EU

Zakon koji propisuje pravila za sprovođenje razvojnih politika dopunjen je tako što je dodata odredba koja izričito

dopušta kofinansiranje projekta JPP korišćenjem fondova EU, čime se želela ukloniti svaka sumnja da li je taj vid finansiranja

moguć kod projekata koji se sprovode po formuli JPP.

4.8. Procedura konkurentnog dijaloga za izbor privatnog partnera

Procedura konkurentnog dijaloga uvedena je Zakonom o javnim nabavkama iz 2007. godine. Po toj proceduri, po

objavljivanju oglasa, subjekt ovlašćen za zaključenje ugovora poziva na dijalog odabrane kontraktore kako bi ih zatim

pozvao da podnesu ponude. Taj subjekt se može odlučiti na zaključenje ugovora, na osnovu konkurentnog dijaloga,

ako su ispunjeni sledeći uslovi:

a. Zaključenje ugovora o javnim nabavkama u otvorenom ili restriktivnom tenderskom postupku nije moguće.

Zbog kompleksnosti ugovora, njegov predmet se ne može definisati u smislu uslova predviđenih Zakonom o

javnim nabavkama ili je nemoguće definisati pravne ili finansijske uslove za realizaciju takvog ugovora.

b. Cena nije jedini kriterijum za izbor najbolje ponude.

Ako vrednost ugovora prelazi sumu (u novim poljskim zlotima) ekvivalentnu iznosu od 20 miliona evra, a za ugovore

o pružanju usluga sumu od 10 miliona, primena tenderske procedure konkurentnog dijaloga mora prethodno da

bude odobrena od strane predsednika Kancelarije za javne nabavke u formi administrativne odluke.

│99

Kontraktori podnose prijave za učešće u postupku, a zatim se kvalifikuju za ulazak u drugu fazu pregovora. Subjekt

ovlašćen za zaključenje ugovora odmah obaveštava kontraktore koji su ispunili proceduralne uslove i poziva ih na

dijalog. Ako je broj kontraktora koji su ispunili kriterijume za učešće u proceduri veći od onog koji je naveden u oglasu,

subjekt ovlašćen za zaključenje ugovora poziva samo one koji su postigli najviše ocene u evaluaciji i sa njima vodi

dijalog sve dok ne dođe do jednog ili više rešenja koja mogu ispuniti potrebe.

Nakon što se dijalog proglasi završenim, i učesnici o tome budu obavešteni, subjekt ovlašćen za zaključenje ugovora

poziva učesnike tendera da podnesu konačne ponude zasnovane na rešenju/rešenjima dogovorenim tokom dijaloga.

Ti tenderi bi trebalo da sadrže sve tražene elemente neophodne za sprovođenje projekta. Finalne ponude procenjuje

subjekt ovlašćen za zaključenje ugovora, na osnovu kriterijuma koji treba da budu ispunjeni da bi se zaključio

ugovor o javnoj nabavci, a koji su objavljeni u oglasu o tenderu.

Važno je reći da novi Zakon o JPP definiše tender drugačije od Zakona o javnim nabavkama. Prema Zakonu o JPP

najbolja ponuda je ona koja nudi najbolji odnos između novčane vrednosti i drugih kriterijuma relevantnih za aranžman,

uključujući raspodelu poslova i rizika između javnog i privatnog partnera, kao i rokove, naknade i drugu dobit.

5. Koncesije za javne radove

5.1. Koncesije u zakonodavstvu EU

Pravo Zajednice predviđa mogućnost poveravanja javnih poslova drugim subjektima na osnovu koncesija. Definicije

koncesija su sadržane u Direktivi 2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 31. marta 2004. godine o koordinaciji

procedura za zaključenje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim nabavkama i ugovora o pružanju usluga.

Kod ugovora o javnim radovima Direktiva 2004/18/EZ detaljno reguliše proceduru koja je obavezujuća za subjekt


Rafal Stanek

David Toft

ovlašćen za zaključenje ugovora kada se radi o izboru kontraktora sa kojim će ugovor biti potpisan. Odredbe koje se

odnose na koncesije za javne radove su opšte i ograničene. Pre svega, Direktiva 2004/18/EZ se primenjuje samo na

koncesije za javne radove kod kojih vrednost ugovora iznosi 5.15 miliona evra ili je veća (ta vrednost je promenljiva

i obračunava se u saglasnosti sa pravilima koja se primenjuju na ugovore o javnim radovima iz odredbe člana 9

Direktive) 1 .

Kod koncesije za javne radove, subjekt ovlašćen za njenu dodelu je u obavezi da primenjuje propise Direktive

2004/18/EZ koji se odnose posebno na obavezu objavljivanja oglasa u Službenom listu EU i definisanje odgovarajućeg

roka za prijem zahteva za učešće. Direktiva 2004/18/EZ ne reguliše proceduru koncesije, ostavljajući je diskrecionom

pravu zemalja članica. Izbor koncesionara može biti izvršen po procedurama pobrojanim u Direktivi 2004/18/

EZ (otvorenoj, restriktivnoj, konkurentnom dijalogu ili pregovorima nakon objavljenog oglasa), ili primenom bilo kog

drugog metoda predviđenog nacionalnim zakonodavstvom. Direktiva postavlja samo zahtev da se poštuje minimalni

rok za prijem zahteva za učešće. To znači da, za razliku od stroge procedure predviđene za zaključenje ugovora o

javnim nabavkama Direktivom 2004/18/EZ, zemlje članice EU uživaju priličnu slobodu u donošenju domaćih propisa

o dodeli koncesija.

Poljsko zakonodavstvo ta pravila sprovodi kroz Zakon o javnim nabavkama. Prema poljskom zakonu, koncesija za

javne radove je u stvari forma realizacije posla putem mehanizma tipičnog za javno-privatno partnerstvo.

5.2. Koncesije u poljskom pravu

100│

Koncesija za javne radove je u suštini ugovor koji se razlikuje od ugovora u kojima će naknada koncesionara poticati iz

korišćenja onoga što je napravljeno (izgrađenog objekta) ili iz tog prava i naplate obavljenog posla. Dodela koncesije

nije administrativni akt i ne znači da su javni poslovi privatizovani. Javni subjekti ostaju odgovorni za njihovo obavljanje.

Koncesija je vid obavljanja javnih poslova u kom veći deo ekonomskog rizika uspešne realizacije aranžmana

pada na privatni subjekt, za razliku od ugovora o javnim radovima, kod kojih je čitav ekonomski rizik uspešnog sprovođenja

projekta na subjektu koji je ovlašćen da ugovor zaključi.

Koncesija regulisana Zakonom o javnim nabavkama, za razliku od drugih oblika obavljanja javnih poslova, može biti

korišćena isključivo za radove na izgradnji. Zakon o koncesijama u javnim radovima i uslugama standardizuje procedure

koje se odnose, kako na radove, tako i na usluge.

Slično javno-privatnom partnerstvu, koncesija može biti dodeljena primenom odgovarajućih propisa o otvorenom

postupku, restriktivnom postupku ili pregovorima koji se vode po objavljivanju oglasa o dodeljivanju koncesije. Ugovorna

strana i subjekt koji dodeljuje koncesiju mogu biti, inter alia, tela sektora javnih finansija, kao što su opštinske,

okružne i pokrajinske vlasti, kao i njihova udruženja, budžetske jedinice i budžetska preduzeća.

U izboru najbolje tenderske ponude, pored kriterijuma postavljenih opisom projektnog zadatka, ugovorna strana

koja dodeljuje koncesiju ima pravo da uzme u obzir i subjektivne kriterijume kojima će podrobnije proceniti tehničke,

ekonomske i finansijske sposobnosti kontraktora. To je i osnovna razlika u odnosu na procedure definisane Zakonom

o javno-privatnom partnerstvu, koji zabranjuje primenu takvih kriterijuma u procesu selekcije privatnog partnera.

Rešenje koje se primenjuje kod koncesija očigledno olakšava selekciju pravog partnera i čini je fleksibilnijom.

Kao i u poslovima koji se obavljaju na osnovu Zakona o javno-privatnom partnerstvu, naknada za kontraktora koji

je dobio koncesiju za radove potiče ili isključivo iz korišćenja onoga što je napravljeno (izgrađenog objekta) ili iz tog

prava i naplate obavljenog posla 2 . Ugovor o koncesiji treba da pokriva dovoljno dug period da kontraktor uspe da

povrati troškove investicije. Poljski propisi ne propisuju dobijanje odobrenja od predsednika Kancelarije za javne nabavke

za zaključenje takvih ugovora na periode duže od tri godine, no oni ipak treba da budu zaključeni na definisani

vremenski period.

1 Videti odredbe članova 9 i 56 Direktive.

2 Definicija iz Direktive 2004/18/EZ.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U POLJSKOJ:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

Štaviše, ugovor o koncesiji može biti zaključen na period duži od 3 godine i bez ispunjenja uslova predviđenih za

takve ugovore Zakonom o javno-privatnom partnerstvu, tj. bez sprovođenja analize o relevantnosti, koja bi uzela u

obzir obim planiranih troškova i period njihovog povraćaja, platežne sposobnosti ugovorne strane, kao i bez procene

da li realizacija ugovora u određenom periodu ima za rezultat uštedu u projektnim troškovima u poređenju sa onim

koji bi nastali u periodu od 3 godine.

Ako je vrednost koncesije u novim poljskim zlotima manja od sume ekvivalentne iznosu od 5.15 miliona evra, ugovorna

strana koja je dodeljuje u obavezi je da objavi oglas u Biltenu javnih nabavki. Ako je vrednost jednaka tom

iznosu ili veća od njega, oglas mora biti objavljen u Službenom listu Evropskih zajednica. Ukratko, može se zaključiti

da u određenim situacijama koncesije za javne radove mogu biti jednostavniji i delotvorniji vid sprovođenja projekta

u javno-privatnom partnerstvu.

Treba obratiti pažnju na činjenicu da postoji više zakona koji regulišu koncesije, što može dovesti do konfuzije. U

Poljskoj izvor konfuzije može biti Zakon o naplati putarine na autoputevima, kojim su duplirane mnoge odredbe

zakona o javnim nabavkama. U isto vreme, donet je zakon o koncesijama za javne radove i javne usluge (Zakon o

koncesijama), koji zamenjuje odredbe o koncesijama Zakona o javnim nabavkama.

Uprkos činjenici da su propisi o koncesijama za javne radove (poljski propisi koriste termin građevinski radovi) u Zakonu

o javnim nabavkama na snazi još od 2004. godine, poljsko tržište za ove koncesije je još uvek veoma malo. Do

sada, jedini primer investicije realizovane po ovom modelu koncesije jeste izgradnja podzemne garaže u Krakovu

(opisana u odeljku 6.3.). Analiza tržišta za JPP ipak pokazuje porast interesa za ove vidove JPP (videti takođe odeljak

7). Od 2007. godine, bilo je objavljeno pokretanje 18 koncesionih tenderskih postupaka za javne investicije.

Jedan od razloga za to jeste to što je procedura za dodelu koncesija za radove predviđena Zakonom o javnim nabavkama

veoma slična rigoroznoj proceduri za zaključenje ugovora za javne nabavke. Dodatno, poljski zakon ne predviđa

mogućnost koncesija za pružanje javnih usluga. Novi zakon treba da odblokira sistem koncesija za radove i uvede

novi institut – koncesiju za pružanje javnih usluga. Taj novi zakon sadrži fleksibilnije odredbe, koje na sveobuhvatniji

način regulišu oba instituta. Njime je zamenjen odeljak 4 Zakona o javnim nabavkama (o koncesijama za javne radove)

i funkcije regulisane novim Zakonom o JPP.

│101

6. Projekti javno-privatnog partnerstva u Poljskoj

Uprkos činjenici da je Zakon o JPP postojao već godinama, u ovom ili onom obliku, u Poljskoj je saradnja između

javnih i privatnih partnera razvijana uprkos važećim propisima umesto na osnovu tih propisa. Glavni oblici saradnje

između javnih i privatnih partnera u javnom komunalnom sektoru su:

1. osnivanje javnih komunalnih preduzeća sa mešovitim kapitalom – uglavnom u sektoru vodosnabdevanja i

odvođenja otpadnih voda (projektnih preduzeća, ili sredstava za posebne namene);

2. ugovaranje pružanja javnih usluga je česta praksa (na osnovu Zakona o javnim nabavkama);

3. investicije tipa BOT – izgradi, koristi,predaj;

4. koncesije za (građevinske) radove (zasnovane na Zakonu o javnim nabavkama), koje se uglavnom odnose na

opštinske investicije (koje su u Poljskoj takođe u BOT sistemu).

JPP se najčešće mogu naći u preduzećima sa mešovitim kapitalom. Iako je broj takvih preduzeća u Poljskoj prilično

veliki, u totalu je to ipak mali procenat subjekata koji obavljaju javne poslove. Informacije o tim preduzećima prikuplja

i objavljuje svake godine Ministarstvo trezora u dokumentu pod naslovom Informacije o transformaciji i privatizaciji

zajedničke imovine, koji se izdaje na osnovu člana 69 Zakona o komercijalizaciji i privatizaciji iz 1996. godine

(sa amandmanima). Poslednje izdanje se odnosi na status u periodu do 31. decembra 2005. godine. Izveštaj daje

podatke prikupljene iz 94.6 % jedinica lokalne samouprave.


Rafal Stanek

David Toft

Ti podaci koje je ministarstvo prikupilo omogućavaju monitoring organizacionih, strukturnih i vlasničkih transformacija

(privatizacije) u celom javnom sektoru nacionalne ekonomije. Izveštaj daje pregled organizacionih i pravnih

oblika javnih komunalnih subjekata. Tabela koja sledi predstavlja te subjekte po ekonomskim sektorima i tipovima

poslova. Iz tabele se može utvrditi da kompanije sa mešovitim kapitalom, one sa ograničenom odgovornošću i akcionarska

društva čine ukupno 477 (11 %) i 151 (12 %) svih javnih subjekata.

Tabela 4.

Komunalna preduzeća prema organizacionim i pravnim oblicima (period do kraja 2005. godine)

Vrsta

Ukupno

Budžetske

ustanove

Budžetske

jedinice

Budžetski

subjekti

Kompanije sa

ograničenom

odgovornošću

Akcionarska društva

1 * 2 * 3 * 1 * 2 * 3 *

Javni prevoz 176 2 5 34 89 13 24 2 - 7

Vodosnabdevanje i

otpadne vode

Proizvodnja i

distribucija energije

za zagrevanje i

električne energije

603 8 20 269 232 33 29 8 1 3

272 1 - 20 158 7 70 5 - 11

102│

Sakupljanje otpada 234 3 13 68 80 13 50 3 - 4

Gradsko zelenilo 340 4 276 21 24 1 13 - 1 -

Upravljanje

opštinskim

stambenim

prostorom

Ostale javno-

-komunalne usluge

Multisektorska

javno-komunalna

preduzeća

676 9 33 266 277 20 66 1 - 4

711 7 230 189 79 13 95 7 8 83

663 8 25 315 227 20 66 - - 2

Socijalne službe 410 - 299 63 25 3 15 2 1 2

Komunalna

preduzeća koja nisu

javna

135 2 1 2 40 5 49 1 - 35

Ukupno 4173 44 902 1247 1231 128 477 29 11 151

Izvor: Ministarstvo trezora (2006)

1 – jednočlano akcionarsko društvo

2 –preduzeće u vlasništvu više od jedne lokalne samouprave

3 – kompanije sa mešovitim kapitalom (privatnim i javnim)

Imajući u vidu da je većina JPP u Poljskoj u sektorima vodosnabdevanja i odvođenja otpadnih voda, postojanje preduzeća

sa mešovitim kapitalom ipak nije garancija da se u konkretnim slučajevima radi o aranžmanima JPP.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U POLJSKOJ:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

Ugovaranje usluga je najčešći vid saradnje između javnog i privatnog sektora. Pružanje određenih usluga se poverava

privatnim subjektima, obično odabranim u saglasnosti sa Zakonom o javnim nabavkama na period od nekoliko

godina.

Procenu broja ugovora o javno komunalnim poslovima je teško izvršiti zbog njihove učestalosti i nedostatka zvaničnih

izveštaja ili studija urađenih od relevantnih institucija, kao što je Glavni statistički zavod. Ipak, izvori informacija o

JPP mogu biti izveštaji i publikacije pojedinih opština i zainteresovanih subjekata, kao što su advokatske kancelarije.

Takođe, zbog poljskih propisa, elementi koji se u drugim zemljama mogu naći u operativnim ugovorima u sektoru

vodovoda i kanalizacije, nalaze se u mnogim dokumentima koje je po zakonu neophodno pribaviti:

• dozvolama;

• propisima o uslugama snabdevanja vodom i odvođenja otpadnih voda;

• višegodišnjim investicionim planovima;

• odlukama ministra građevine o uvođenju tarifa.

Iz tog razloga, mnoge opštine i vodovodno-kanalizaciona preduzeća ne prave operativne ugovore, smatrajući pomenute

dokumente dovoljnim za regulisanje svojih odnosa. Tek je privatizacija tih usluga dovela do potrebe preciznijeg

definisanja elemenata koji nisu uređeni tim dokumentima.

6.1. Sektor snabdevanja vodom i odvođenja otpadnih voda

6.1.1. Osnivanje kompanije za upravljanje snabdevanjem vodom i odvođenjem otpadnih voda u

Gdanjsku

Ovaj aranžman se smatra prvim projektom u Poljskoj, moguće i u celoj centralnoj i istočnoj Evropi,koji je realizovan

kao JPP. U njemu je kombinovano više modela JPP: ugovor o pružanju usluga, ugovor o korišćenju i održavanju,

zakup i privatizacija. Posebno projektno preduzeće osnovano tim povodom, sa mešovitim – privatnim i javnim

– kapitalom.

│103

Tabela 5.

Kratak pregled Saur Neptun Gdansk S.A.

Ime projekta

Svrha

aranžmana

Izbor privatnog

partnera

Učesnici

Organizacioni

i pravni model

JPP

Privredna

grana

Godina

zaključenja

ugovora

Saur Neptun Gdańsk S.A. (akcionarsko društvo) – SNG

Snabdevanje vodom i usluge odvođenja otpadnih voda za građane Gdanjska, Sopota i

susednih opština

Pregovaranje među stranama

Grad Gdanjk, Saur – međunarodna kompanija za komunalne usluge

Ugovor o pružanju usluga, ugovor o korišćenju i održavanju, zakup infrastrukture

Upravljanje snabdevanjem vodom i odvođenjem otpadnih voda

1992.


Rafal Stanek

David Toft

Finansiranje

Model saradnje

Investicija u finansiranje javnog subjekta – 100 posto, privatni partner plaća naknadu za

zakup i koristi infrastrukturu tako što obezbeđuje snabdevanje vodom i odvođenje otpadnih

voda na osnovu ugovora sa opštinama Gdanjsk i Sopot.

Osnivanje kompanije sa mešovitim kapitalom: 51 posto – SAUR i 49 posto – Grad Gdanjsk

Ugovor o korišćenju vodovodne mreže i instalacija, kanalizacione mreže, uključujući crpne

stanice otpadnih voda i vodozahvatne stanice zaključen na 30 godina.

Struktura

upravljanja/

principi

saradnje

Javni sektor je zadužen za investicije u sistem prikupljanja atmosferskih voda, a privatni

partner za korišćenje tog sistema i koordinaciju investicija (plaća naknadu za zakup).

Korisničke naknade, koje se naplaćuju od stanovništva, sastoje se od dve komponente:

naknade za korišćenje (za projektno preduzeće SNG) i fiksne naknade (za zakup), koje se

uplaćuju u gradski budžet i namenjene su obnavljanju sredstava. Nakon izmena ugovora

iz 2005. godine, fiksna naknada se plaća novoj kompaniji u vlasništvu opštine Gdańska

Infrastruktura Wodociągowo-Kanalizacyjna – GIWK (Infrastrukturna mreža vodosnabdevanja i

odvođenja otpadnih voda Gdanjska).

GIWK je preuzeo infrastrukturu i odgovornost za planiranje i finansiranje investicija.

Grad odlučuje i o tarifama i kontroliše usluge koje pruža SNG; a ta kompanija iznajmljuje

infrastrukturu od grada, odgovara za kvalitet usluga, odnose sa korisnicima, kao i za

održavanje i popravke infrastrukture.

Shema kooperacije

104│

51 % akcija

Saur International

49 % akcija 100 % kapitala

Opština Gdanjsk

Akcionarsko društvo

Saur Neptun Gdansk

Korisnik infrastrukture

vodovoda i kanalizacije

Usluge vodosnabdevanja i

odvođenja otpadnih voda;

kvalitet usluga, odnosi sa

korisnicima, održavanje i

popravke infrastrukture

Ugovor o korišćenju

infrastrukture vodovoda i

kanalizacije; odluka o

tarifama; kontrola usluga

Plaćanje naknade za

korišćenje infrastrukture

vodovoda i kanalizacije

Holding kompanija

Gdanska Infrastruktura

Wodociagowo Kanalizacyjna

Investicije

(finansiranje i planiranje)

Izvor: SNG, 2009. godina

Ugovor između Gdanjska i Saur Neptuna je potpisan 1992. godine. To je bilo prvo JPP za pružanje usluga vodosnabdevanja

i odvođenja otpadnih voda u Poljskoj. Gdanjsk je zadržao vlasnišvo nad infrastrukturom (i ostao zadužen za

kapitalne investicije), dok je Saur Neptun koristi i zadužen je za koordinaciju investicija (francuski model JPP). Akcije

u Saur Neptunu pripadaju Sauru (51 %) i Gradu Gdanjsku (49 %). Trenutno, Saur Neptun obezbeđuje usluge za 500

hiljada stanovnika Gdanjska (i obližnjeg grada Sopota). Tarifa se sastoji od dva dela: naknade za korišćenje (za Saur

Neptun) i naknade za modernizaciju i kapitalne investicije (namenjene opštinskom budžetu). Ugovor je potpisan na

30 godina.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U POLJSKOJ:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

6.1.2. AQUA – Bjelsko-Bjala –prvo akcionarsko društvo za vodosnabdevanje i odvođenje otpadnih

voda

U gradu Bjelsko-Bjala (Bielsko-Biała), vodovodne i kanalizacione usluge pruža AQUA S.A. Ta kompanija ima korene u

privatizaciji i transformaciji vlasništva. Radi se o prvom poljskom preduzeću za vodosnabdevanje i odvođenje otpadnih

voda koje je transformisano u akcionarsko društvo. Pružanje javno-komunalnih usluga zasniva se na ugovoru o

upravljanju, korišćenju i održavanju i sporazumu o zakupu.

Akcionarsko društvo Aqua je zaduženo za snabdevanje vodom, preradu otpadnih voda i prikupljanje atmosferskih

voda. Svoje aktivnosti sprovodi u gradu Bjelsko-Bjala (176.000 stanovnika) i okolnim opštinama. Kompanija obezbeđuje

usluge za ukupno 225.000 stanovnika. Kanalizacioni sistem kojim upravlja Aqua čini 134 kilometra kombinovane

kanalizacione mreže i 70 kilometara mreže za odvođenje atmosferskih voda. Kombinovana kanalizaciona mreža se

uglavnom nalazi u starom gradskom jezgru i postepeno se zamenjuje posebnim sistemima. Aqua je i vlasnik i korisnik

infrastrukture (britanski model JPP). U 1999. godini, kompanija International Water UU Holdings B.V. (sada Objedinjene

komunalne usluge [Poljska] B.V.) kupila je akcije u kompaniji Aqua. Vlasničku strukturu sada čini: opština Bjelsko-Bjala

(51 %), Objedinjene komunalne usluge (Poljska) B.V. (33 %), i ostali akcionari (16 %) (AQUA 2009).

Tabela 6.

Kratak pregled AQUA S.A.

Ime projekta

Svrha aranžmana

AQUA S.A.

Upravljenje snabdevanjem vodom i odvođenjem otpadnih voda u gradu Bjelsko-Bjali

i još 14 opština u regionu Podbeskiđe (Podbeskidzie). Glavna aktivnost AQUA S.A. je

pružanje usluga snabdevanja vodom i odvođenja otpadnih voda. One obuhvataju:

upravljanje postrojenjima i instalacijama za snabdevanje vodom i odvođenje otpadnih

voda, priliv, obradu i distribuciju vode građanima sledećih opština: Bjelsko-Bjala

(Bielsko-Biała), Ščirk (Szczyrk), Kenti (Kęty), Vilamovice (Wilamowice), kao i: Bučkovice

(Buczkowice), Jasjenica (Jasienica), Javože (Jaworze), Kozi (Kozy), Porombka (Porąbka),

Vilkovice (Wilkowice), Andrihov (Andrychów), Bestvina (Bestwina), Hibje (Chybie), Čehovice-Đeđice

(Czechowice-Dziedzice). Kompanija obezbeđuje velike količine vode i

sledećim opštinama: Andrihov (Andrychów), Čehovice-Đeđice (Czechowice-Dziedzice),

Kenti (Kęty) i Bestvina (Bestwina). Takođe, AQUA S.A. sakuplja i odvodi otpadne vode

iz opština Bjelsko-Bjala (Bielsko-Biała), Ščirk (Szczyrk), Bučkovice (Buczkowice), Vilkovice

(Wilkowice), Jasjenica (Jasienica) i Javože (Jaworze).

│105

Izbor privatnog

partnera

Učesnici

Organizacioni i

pravni model JPP

Privredna grana

Godina

zaključenja

ugovora

Finansiranje

Privatizacija, transformacija vlasništva

Grad Bjelsko-Bjala, druge opštine u regionuPodbeskiđe

Ugovori o pružanju usluga, upravljanju, korišćenju i održavanju, privatizacija

Upravljanje snabdevanjem vodom i odvođenjem otpadnih voda

1990 – početak transformacije vlasništva

Investicije u infrastrukturu se finansiraju isključivo iz sredstava AQUA S.A., dok se investicije

grada Bjelsko-Bjala svode na kupovinu izdatih akcija.


Rafal Stanek

David Toft

Model saradnje

Struktura

upravljanja/

principi saradnje

Akcionarsko društvo sa sledećom vlasničkom strukturom: Bjelsko-Bjala opština – 51.06

%, Objedinjene komunalne usluge (Poljska) B.V. 33.18 %. Preostale akcije (15.06 %) su

u vlasništvu opština u regionu Podbeskiđe i privatnih investitora. Akcijski kapital je krajem

2005. godine iznosio oko 207 miliona novih poljskih zlota podeljenih na oko 12.9

miliona akcija.

AQUA S.A. pruža usluge vodosnabdevanja i odvođenja otpadnih voda, posebno obrade

i distribucije vode, na teritoriji 14 opština u regionu Podbeskiđe, kao i prikupljanje

otpadnih voda i njihovu obradu u 6 opština. Te usluge koristi ukupno preko 225 hiljada

stanovnika. Iako su glavni korisnici domaćinstva i stambena naselja, značajan je i broj

javnih institucija kao i uslužnih i proizvodnih preduzeća.

U obavljanju poslova vodosnabdevanja kompanija koristi vodozahvatne i stanice za

obradu vode, kao i mrežna postrojenja. Za poslove odvođenja otpadnih voda koristi

mrežni sistem za odvođenje otpadnih voda i postrojenja za njihovu obradu.

AQUA upravlja infrastrukturom u vlasništvu opština na osnovu ugovora o zakupu.

6.2. Modernizacija ulične rasvete u Krakovu (BOT – izgradi, koristi, predaj)

Kao BOT tip JPP, ovaj aranžman je bio investicioni projekat za modernizaciju ulične rasvete u gradu Krakovu po ESCO

formuli, a uz finansiranje treće strane. Sličan investicioni projekat je takođe sproveden i u gradu Bitom.

106│

Tabela 7.

Kratak pregled BOT aranžmana za uličnu rasvetu u Krakovu

Ime projekta

Svrha aranžmana

Izbor privatnog

partnera

Učesnici

Organizacioni i

pravni model

Privredna grana

Godina

zaključenja

ugovora

Finansiranje

Model saradnje

Vrednost

ugovora

Modernizacija ulične rasvete u Krakovu

Modernizacija ulične rasvete (ne uključuje područje centra grada, koje je pod posebnom

pravnom zaštitom). Tokom projekta su izvedeni sledeći radovi: zamena opreme za

rasvetu, izvora svetlosti i (u ograničenom obimu) zamena i obnova preostalih instalacionih

elemenata (kontrolnih panela stubova za rasvetu).

U skladu sa Zakonom o javnim nabavkama

Grad Krakov, konzorcijum kompanija: Elektrim – ES Sistem Krakov

BOT – izgradi, koristi, predaj

Opštinska infrastruktura – rasveta

1998.

Privatni partner – 100 posto investicionih troškova

Ugovor o izvođenju, upravljanju i održavanju

12.9 miliona novih poljskih zlota – osnovna suma koja se isplaćuje na godišnjem nivou

iz gradskog budžeta u periodu od šest godina (valorizuje se svake godine)


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U POLJSKOJ:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

Kontraktor investicije – konzorcijum Elektrim Warszawa – ES Sistem Krakov finansirao je

i izvršio sve radove na modernizaciji sistema rasvete.

Struktura

upravljanja/

principi saradnje

Po okončanju radova na modernizaciji, konzorcijum je šest godina upravljao čitavim

sistemom rasvete, što mu je omogućilo povraćaj investicionih ulaganja iz ostvarenih

ušteda. Institucija koja upravlja sistemom rasvete je „Preduzeće za upravljanje putevima

i transportom“ (opštinska jedinica). Kontraktor je primio razliku između valorizovane

osnovne sume (obezbeđene opštinskim budžetom) i stvarnih računa za električnu

energiju koje je dostavilo „Preduzeće za upravljanje putevima i transportom“. Tako je

cilj kontraktora bio da ostvari maksimalno moguće uštede električne energije i smanji

operativne troškove.

Rezultat projekta je bilo značajno unapređenje ulične rasvete u Krakovu. Iz izveštaja

Opštine se može utvrditi da je povećana operativna pouzdanost instalacija, smanjena

potrošnja energije i povećana opšta bezbednost saobraćaja i kretanja.

6.3. Podzemna garaža u Krakovu – koncesija (DBFO – projektuj, izgradi, finansiraj, koristi)

Investicioni projekat je realizovan kao koncesija za izvođenje radova. Kontraktor i subjekt koji upravlja podzemnom

garažom je španska kompanija – ASCAN Empresa Constructora y de Gestion S.A., odabrana na tenderu. To je primer

DBFO modela JPP. U konkretnom slučaju, naknadu za koncesionara predstavlja pravo korišćenja objekta i ubiranja

profita. Grad Krakov na osnovu tog pozitivnog iskustva planira realizaciju i drugih opštinskih investicionih projekata

zasnovanih na dodeli koncesija za izvođenje radova, među kojima su još tri garaže.

U Poljskoj se tržište za ovakve aranžmane razvija od 2007. godine. Prema dokumentu „Informacija o ugovorima o

javnim nabavkama na poljskom tržištu”, studiji izrađenoj od strane Odseka za kompjuterizaciju i sistem analizu Kancelarije

za javne nabavke, bilo je objavljeno pet javnih oglasa za ovaj tip ugovora u Poljskoj u 2007. godine i trinaest

u 2008. godini (do 31. jula) (KJN, 2009). Čini se da raste popularnost ove vrste saradnje.

│107

Tabela 8.

Kratak pregled Podzemne garaže u Krakovu DBFO

Ime projekta

Svrha aranžmana

Izbor privatnog

partnera

Učesnici

Organizacioni i

formalni model

Privredna grana

Godina

zaključenja

ugovora

Finansiranje

Podzemna garaža – trg „Na Groblach” u Krakovu

Izgradnja podzemne garaže (sa 600 parking mesta); rušenje i rekonstrukcija objekata

Školskog sportskog centra i sportskih terena.

U skladu sa Zakonom o javnim nabavkama

Grad Krakov, Ascan Empresa Constructora y de Gestion S.A.

DBFO – projektuj, izgradi, finansiraj, koristi

Opštinska infrastruktura – parking mesta

2006.

Privatni partner snosi 100 posto investicionih troškova


Rafal Stanek

David Toft

Model saradnje

Vrednost

investicije

Struktura

upravljanja/

principi saradnje

Koncesija za izvođenje radova

62.7 miliona novih poljskih zlota

Sve investicione troškove snosila je španska kompanija, koja je za uzvrat dobila pravo

da naplaćuje naknade za parkiranje u periodu od 70 godina. Kontraktor takođe plaća

taksu na imovinu i u obavezi je da renovira sve ulice i trotoare oko trga. Kompanija

inače ima iskustva u izgradnji sličnih objekata u istorijskim gradskim jezgrima, kao što

je onaj u monumentalnom centru Burgosa.

7. Tržišni potencijal JPP

U 2007. i 2008. godini dva puta su održana takmičenja za najbolje projekte JPP u Poljskoj (Investiciona podrška 2009).

Organizovala su ih kompanija „Investiciona podrška“ i Ministarstvo ekonomije (ME) pod pokroviteljstvom Kancelarije

za javne nabavke i uz učešće privatnih partnera kao što je Lewiatan (vodeća organizacija poslodavaca u Poljskoj), nekoliko

velikih banaka i poljskih dnevnih novina – Žečpospolita (Rzeczpospolita) [Res Publica]. Rang ovih takmičenja, a

posebno učešće ME, daju pogled na tržišni potencijal JPP u Poljskoj.

Projekti JPP (prijavljeni za takmičenja 2007. i 2008. godine) mogu biti podeljeni u četiri kategorije:

108│

a. opštinska infrastruktura (opštinska gradnja, programi revitalizacije, modernizacija i izgradnja javnih

objekata);

b. mrežna infrastruktura (projekti u oblasti transporta, vodosnabdevanja i odvođenja otpadnih voda i u energetskom

sektoru);

c. sportska i rekreaciona infrastruktura (pored ostalog, sportski i rekreacioni centri, stadioni, sportske i hale

za druge namene);

d. mala JPP (projekti vrednosti ispod 10 miliona evra, bez obzira na sektor).

7.1. Takmičenje za najbolje JPP u 2008. godini

Ukupno 42 projekta investicionih ponuda za zajedničku implementaciju sa privatnim partnerima prijavljeno je na

takmičenje. Tom prilikom je realizovan pilot program JPP projekta. Broj podnetih projekata po kategorijama je predstavljen

na slici 1 koja sledi.

4.10

Mrežna infrastruktura

15.35

11.26

Mala JPP

Opštinska infrastruktura

Infrastruktura za sport i

rekreaciju

Slika 1.

Projekti podneti u 2008.

godini, prema tipu

12.29


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U POLJSKOJ:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

Kao i u 2007. godini, opet su najpopularniji bili predlozi projekata u sektoru sporta i rekreacije. To su projekti izgradnje

sportskih hala i hala za druge namene, kao i različitih vrsta vodenih parkova. U kategoriji opštinskih infrastrukturnih

projekata su oni iz sektora zdravstvene zaštite, izgradnje parking prostora i revitalizacije naselja. Kategorija mrežne

infrastrukture je sadržala četiri projekta u oblasti transporta, podneta od strane lokalnih vlasti. Mali aranžmani JPP su

se odnosili na proširenje vodovodnih mreža, izgradnju zgrade opštinske uprave, modernizaciju putne infrastrukture.

Najveći broj prijava stigao je iz gradova i manjih opština, ukupno 22 projekta (vidi sliku 2).

25

20

15

10

5

0

2

3

2

Regionalna

vlast

Okružna

vlast

22

Gradska i

opštinska vlast

Ostalo

Slika 2.

Tipovi lokalnih vlasti koje su

podnele predloge projekata

JPP u 2008. godini

Prema geografskoj rasprostranjenosti, najveći broj projekata je i dalje pristizao iz razvijenijih regiona Poljske, ali se

pokazao i mali porast broja projekata iz siromašnijih, istočnih delova zemlje. S druge strane, najsiromašniji regioni

Poljske su nastavili da budu nedovoljno zastupljeni.

│109

8. Prepreke razvoju JPP u Poljskoj

Ukratko, glavne prepreke razvoju JPP u Poljskoj se mogu podeliti u dve osnovne grupe: (1) nedostatak iskustva, koji

dovodi do nepoverenja i drugih psiholoških barijera, i (2) prepreke pravne prirode, usled nedostatka primenjivog

pravnog okvira za JPP.

8.1. Nedostatak iskustva

Prema nekim stručnjacima, nedostatak iskustva i strah od nepoznatog predstavljaju glavne prepreke razvoju JPP u

Poljskoj. 3 Političke i društvene sumnje u to mogu li se privatnim partnerima poveriti poslovi javne uprave još uvek postoje,

a jedan od najčešćih razloga sumnji je mogućnost korupcije na tački susreta privatnog i javnog interesa. Zbog

nedostatka konsenzusa u društvu, veoma je izražena potreba za regulativom o JPP koja će, ne samo otkloniti sumnje,

već i dati okvir za zaštitu, posebno lokalnih samouprava, od preteranih rizika koje projekti mogu nositi.

Lokalne vlati obično nemaju na raspolaganju profesionalce u pravnoj sferi, pa je na opštinskim službenicima da procenjuju

rizike i koristi od investicionih projekata. U lokalnim vlastima Poljske još uvek se ne praktikuje u većem obimu

angažovanje konsultanata koji bi pripremili ekonomske i pravne analize; oni se prvenstveno angažuju na pripremi

aplikacija i prateće dokumentacije za kofinansiranje iz fondova EU, kao i za izradu tehničke dokumentacije koju zahteva

zakon.

3 Na primer, Pjotr Soltiski (Piotr Sołtyski), projekt-menadžer kompanije Hochtief PPP Solutions, kako ga citira Jezjerska (2008).


Rafal Stanek

David Toft

Nedostatak iskustva u organima lokalne vlasti, kao i njihovo nepoverenje u poslovni svet, vodi do situacije da su lokalne

vlasti u projektima JPP retko oni koji teže promenama. Sa druge strane, subjekti iz poslovnog okruženja trenutno

ne planiraju pilot projekte na nivou lokalne samouprave i u Poljskoj su oni još uvek uverenja da je finansijska odgovornost

za realizaciju takvih projekata, posebno onih koji uvode novine, na organima vlasti. Po njima, aranžmane JPP

treba da iniciraju lokalne vlasti jer one najbolje poznaju potrebe svojih biračkih tela.

Relativno nizak stepen iskustva lokalnih vlasti u saradnji sa privatnim partnerima dovodi do malog interesa i inicijative

da se uđe u aranžmane JPP kao vidove investiranja. Da bi se podelilo znanje i promovisala JPP, u oktobru 2007.

godine pokrenuta je inicijativa da se osnuje Centar za javno-privatna partnerstva. To je bila inicijativa kako privatnih

tako i javnih partnera, a centar je zamišljen kao nezavisna građanska institucija koju bi osnovale organizacije koje su

za njom imale najviše potrebe. Glavni zainteresovani akter bila je Poljska konfederacija privatnih poslodavaca „Levjatan“

(Lewiatan), koja je započela saradnju sa nekoliko institucija, uključujući druge organizacije poslodavaca, konsultantske

kuće, banke, advokatske kancelarije i organizacije lokalne vlasti. Polazna ideja je bila da se formira institucija

slična onim u mnogim drugim evropskim zemljama, kao što su Velika Britanija, Nemačka i Republika Češka. Centar je

započeo sa radom u jesen 2008. godine.

Cilj JPP centra je da pomogne realizaciju aranžmana JPP u Poljskoj tako što bi stvarao uslove za skraćenje vremena

i troškova neophodnih da se projekti pripreme, ali i da promoviše koncept JPP. Centar takođe treba da promoviše

investicije koje bi zajednički ponudili javni i privatni partneri sa ciljem da se zadovolje najhitnije potrebe u oblasti

infrastrukture, kao što su izgradnja novih puteva i autoputeva, železničke mreže, aerodroma, lokalne infrastrukture i

objekata zdravstvene zaštite itd.

110│

Centar treba i da uklanja prepreke investicijama kroz aranžmane JPP prikupljanjem i podelom iskustava i najboljih

praksi iz zemalja u kojima su JPP uspešna. Fokusiran je na svoju ulogu sabirne tačke za JPP, pripremu standardnih

ugovora i procedura, monitoring investicija u JPP i predlaganje amandmana na važeće propise. Pored članarina koje

ubira od članova, izvor finansiranja inicijativa centra je i finansijska pomoć na koju se obavezala državna vlast, a i

Evropska investiciona banka je najavila svoju spremnost da pruži tehničku podršku.

8.2. Prepreke pravne prirode

Prethodni zakon o JPP je bio kritikovan zbog:

• obaveze da se pre donošenja odluke o saradnji sa privatnim partnerom pripreme skupe analize, za čiju izradu

je bilo potrebno i dosta vremena; ta obaveza je bila posebno teška za male projekte i dovodila je do gubljenja

podstreka za njihovu realizaciju;

• komplikovanih početnih procedura, uključujući restriktivne propise koji regulišu izbor privatnih partnera;

• formalnih i pravnih barijera, kao što je obaveza da se objavi oglas o planiranom aranžmanu u Biltenu javnih

nabavki (BJN) i Biltenu javnih informacija; formalnosti koje su preporučene za razvoj JPP pak ne sadrže relevantne

odeljke o objavljivanju namere da se sprovede projekat JPP; ipak, prema zakonu, propust da se objavi

takva informacija čini ugovor o JPP nevažećim;

• nedostatka propisa kojima se ugovorom moraju zaštiti interesi obe ugovorne strane;

• nepotrebnih birokratskih obaveza koje škode saradnji lokalnih vlasti i subjekata iz poslovnog sveta.

Trenutno, nije jasno kako i u kojoj meri doprinos privatnog partnera u aranžmanu JPP može da se poveže sa budžetom

investicije kako bi bio kofinansiran fondovima EU. Novi zakon reguliše način na koji se koriste sredstva iz strukturnih

fondova u aranžmanima koji se realizuju kao JPP.

Analitičari su tvrdili da je stari Zakon o JPP bio potpuno suvišan jer nije postojala potreba za još jednim dokumentom

koji menja čitav niz postojećih propisa. Zbog toga je novi Zakon o JPP sačinjen tako da bude okvirni dokument, a

da sve najvažnije odrednice treba da budu sadržane u ugovorima između subjekata javne vlasti i privatnih partnera.


JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U POLJSKOJ:

Prevazilaženje psiholoških prepreka i rigidnih propisa

Ugovorne strane u takvom aranžmanu uživaju najveću moguću slobodu kada je reč o detaljima saradnje, i to treba

da se odražava u svakom ugovoru. Iskustvo iz drugih zemalja pokazuje da kada postoje okvirni propisi i nema psiholoških

prepreka, jer se steklo dovoljno iskustva, JPP se dobro razvijaju.

9. Zaključne preporuke

Poljska je očigledno preduzela pozitivne korake ka omogućavanju razvoja javno-privatnog partnerstva. Prvo, novi

Zakon o JPP je zamenio zakon koji je bio na snazi tri godine, ali je u suštini bio bez ikakvog dejstva, jer po njegovim

odredbama ni jedan projekat nije bio realizovan. Novi zakon je koristio iskustva drugih zemalja i zamenio rigidne i

detaljne procedure okvirnim smernicama. To će nesumnjivo biti kritikovano od strane nekih predstavnika lokalnih

vlasti jer može biti shvaćeno kao da im ne pruža dovoljno zaštite od rizika. Dodatno, iako Poljska ima dobre primere

JPP u sektoru vodosnabdevanja i odvođenja otpadnih voda, ti primeri su ipak malobrojni i retki.

Drugo, psihološke prepreke koje proističu iz nedostatka iskustva nastoje se prevazići osnivanjem Centra za javno-

-privatno partnerstvo, koji treba da služi kao stecište informacija i najboljih praksi u oblasti JPP, dok će u isto vreme

pružati tehničku i finansijsku pomoć u pripremi analiza o javno-privatnim partnerstvima.

Ova dva koraka se preporučuju i drugim zemljama, posebno onim iz centralne i istočne Evrope, koje nemaju istoriju

saradnje javnog i privatnog sektora, a sada razvijaju javno-privatna partnerstva.

│111

Korištena literatura

Kompanija AQUA – Bielsko Biała (2009), internet stranica kompanije: www.aqua.com.pl.

European Commission (2003) Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, Directorate General for Regional Policy, March.

———— (2004) Green Paper on Public-Private Partnership and Community Law on Public Contracts and Concessions, (COM/2004/0327 final).

European Parliament (2004) Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of March 31, 2004 on the coordination of procedures for the

award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts. Brussels: European Parliament.

Jezierska, A (2008) “Prawo blokuje rozwój PPP” („Zakon sprečava razvoj JPP“). Gazeta Samorządu i Administracji (Glasnik lokalna uprave), Br. 7 (27. mart).

Investment Support (2009) Dobre Praktyki PPP. Varšava: Investment Support. Dostupno na adresi: www.dobrepraktykippp.ue.

Main Statistical Office (GUS) of Poland (2008) Komunikat dotyczący deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2008 r. (Statement on

the deficit and public debt of the sector of government and local government institutions in 2008). Warsaw: GUS.

Ministry of Economy (MoE) (2007) Wskazowki dla podmiotow publicznych zainteresowanych podejmowaniem partnerstwa publiczno-prywatnego

(Guidelines for public entities interested in public-private partnership). Warsaw: Department of Assistance Instruments.

Ministry of Finance (MoF) (2009) Informacja o stanie zobowiązań wg tytułów dłużnych oraz o stanie należności jednostek samorządu terytorialnego w

latach 2005-2008 (Information on the debt of local government units in the period of 2005–2008). Warsaw: MoF.

Ministry of the Treasury (MoT) (2006) Information on Transformation and Privatization of Communal Property. Dostupno na adresi: http://www.msp.gov.

pl/index_eng.php.

Office of the Committee for European Integration (Urząd Komitetu Integracji Europejskiej) (2005) Wskazówki dotyczące Partnerstwa Publiczno-

Prywatnego (Guidelines of the European Commission on Public – Private Partnership). Warsaw: CON.

Polish Journal of Laws (2009) Act on Public Private Partnership of December 19, 2008. Journal of Laws of February 5, 2009 (19 item 100).

Kancelarija za javne nabavke (2009),internet stranica kancelarije: www.uzp.gov.pl.

Saur Neptun Gdansk, S.A. (SNG) (2009), internet stranica kompanije: www.sng.com.pl.


Partnerstvo javnog i privatnog sektora u Srbiji:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

Tatijana Pavlović-Križanić i Ljiljana Brdarević


Sadržaj

Sažetak│115

1. Uvod│117

2. Pravno-regulatorni okvir│118

2.1. Ugovorna JPP│118

2.2. Koncesije│119

2.3. Mešoviti pravni subjekti osnovani kao privredna društva│119

2.4. Uloga države u upravljanju javno-privatnim partnerstvima i njihovoj kontroli│120

3. Monitoring i evaluacija - Izvučene pouke│120

3.1. Tehnike ocenjivanja│120

3.2. Upravljanje JPP│123

3.2.1. Stanje pre JPP: zašto su potrebne promene?│123

3.2.2. Kako su donošene opštinske odluke?│123

3.2.3. Argumenti „za” JPP i „protiv”njega na opštinskom veću│124

3.2.4. Kako je tekao tenderski postupak, postupak izbora partnera i zaključivanja ugovora?│124

3.3. Metodi za nadzor i evaluaciju JPP│125

3.3.1. Ugovorne obaveze privatnog partnera│125

3.3.2. Garancije za ispunjavanje ugovornih obaveza koje polaže privatni partner│125

3.3.3. Nadzor nad izvršavanjem ugovornih obaveza u okviru JPP│126

3.3.4. Nadzor nad kvalitetom usluga│126

3.3.5. Raskid ugovora u slučaju neizvršavanja ugovornih obaveza│126

3.4. Kakva su početna iskustva?│126

4. Preispitivanje srpskog pristupa JPP│127

4.1. Identifikacija sistemskih nedostataka│127

4.2. Predlozi za unapređenje JPP│128

5. Primeri javno-privatnog partnerstva│129

5.1. Javni prevoz u Gradu Beogradu│129

5.1.1. Kako je došlo do JPP│130

5.1.2. Glavna načela na kojima se zasniva ovo JPP│130

5.2. Tretman i odlaganje čvrstog otpada u Gradu Beogradu│131

5.2.1. Kako je došlo do JPP│131

5.2.2. Glavna načela na kojima se zasniva ovo JPP│132

5.3. Beogradski vodovod i kanalizacija│133

5.3.1. Kako je došlo do JPP│134

5.3.2. Finansiranje i upravljanje│135

5.4. Parking usluge u opštini Kikinda│136

5.4.1. Kako je došlo do JPP│137

5.4.2. Glavna načela na kojima se zasniva ovo JPP│137

5.5. Održavanje čistoće i deponija u opštini Smederevska Palanka│138

5.5.1. Kako je došlo do JPP│138

5.5.2. Glavna načela na kojima se zasniva ovo JPP│138


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

Sažetak

Proteklih nekoliko godina opštine u Srbiji načinile su prve probne korake ka uvođenju javno-privatnog partnerstva u oblast

komunalnih delatnosti. Očajnička potreba za novim investicijama u tradicionalno zapostavljane sektore, kao što su javni

prevoz, daljinsko grejanje, snabdevanje prirodnim gasom i upravljanje čvrstim otpadom, nagnala je opštinske vlasti u Srbiji

da uspostavljaju javno-privatna partnerstva (JPP) i otvore svoja vrata i za neke inovativnije oblike pružanja komunalnih

usluga. Broj uspešnih javno-privatnih projekata u Srbiji, doduše, još uvek je prilično mali, imajući u vidu neophodnost

revitalizacije komunalne infrastrukture i poboljšanje kvaliteta usluga.

Oblast JPP u Srbiji uređena je mrežom relevantnih zakona – o lokalnoj samoupravi, komunalnim delatnostima, koncesijama,

javnim nabavkama i komunalnim preduzećima. Postojeća JPP u Srbiji ostvaruju se ili u formi ugovornih JPP, kojima se

poverava „obavljanje komunalnih usluga” privatnom investitoru, ili u formi mešovitih javno-privatnih društava (institucionalizovana

JPP) za obavljanje komunalnih delatnosti. Iako još uvek nije formirana državna agencija za koordinaciju i pružanje

saveta u pogledu formiranja JPP, lokalne vlasti su motivisane da sklapaju ovakva partnerstva zbog uočenih koristi od

dopune skromnih opštinskih budžeta privatnim finansijskim sredstvima, želje da se dobije know-how od privatnog sektora

i pomeranja uloge javne uprave koja od neposrednog pružaoca usluga sve više postaje organizator, regulator i kontrolor.

Lokalne vlasti u Srbiji nalaze se tek u početnom stadijumu procesa uspostavljanja političkog, pravnog i administrativnog

okvira koji bi omogućili i olakšali razvoj privatnog sektora i javno-privatnih partnerstava. Ono što u ovom trenutku koči

snažniji zamah investicija privatnog sektora u delatnost komunalnih usluga jesu zamršeno i nejasno pravno okruženje i

rizično tržište za investicije, što je posledica slabih ili nepotpunih institucionalnih struktura, nedostatka celovite strategije

reforme komunalnih preduzeća i administrativne kontrole cena komunalnih usluga itd.

Opštine su, pored toga, nedovoljno pripremljene za efikasno upravljanje različitim aspektima i fazama aranžmana JPP.

Analiza JPP u Srbiji zasniva se na iskustvima Grada Beograda u sektoru javnog prevoza i njegovoj borbi da obezbedi

bezbedan, siguran, pouzdan i čist javni prevoz za građane. Pored toga, Grad je suočen i sa problemima oko revitalizacije i

proširenja kapaciteta gradske deponije u Vinči, na koju se odlaže najveći deo gradskog čvrstog otpada, i uspostavljanja JPP

velikog obima za unapređenje sistema za vodovod i kanalizaciju. Dva JPP manjeg obima zasnovana u Kikindi i Smederevskoj

Palanci, prvo zarad većih prihoda od parking usluga, a drugo za održavanje deponija u Smederevskoj Palanci, ilustruju

rezultate JPP u manjim opštinama u odnosu na prestonicu.

│115

Početno iskustvo sa učešćem privatnog sektora u komunalnim investicijama u Srbiji pokazuje da opštinskim vlastima za

sada nedostaje celovito iskustvo u finansiranju, strukturiranju i realizaciji projekata. Stoga im je neophodna neposredna

podrška ako se želi da one preduzmu sve one zadatke i snose sve one rizike skopčane s traženjem potencijalnih partnera,

pregovaranjem i pripremom ugovora i održavanjem svakog partnerskog odnosa. Ovo se odnosi kako na finansijsku, pravnu

i administrativnu, tako i na druge oblasti javne uprave.


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

1. Uvod

│117

U proteklih nekoliko godina opštine u Srbiji načinile su prve probne korake ka uvođenju javno-privatnog partnerstva

u delatnost lokalnih usluga. Očajnička potreba za novim investicijama u tradicionalno zapostavljanim sektorima, kao

što su javni prevoz, daljinsko grejanje, snabdevanje prirodnim gasom i upravljanje čvrstim otpadom nagnala je opštinske

vlasti u Srbiji da zasnivaju javno-privatna partnerstva (JPP) i otvore svoja vrata nekim inovativnijim oblicima

pružanja javnih usluga. Broj uspešnih javno-privatnih projekata u Srbiji, doduše, još uvek je prilično mali, s obzirom

na suštinsku potrebu za revitalizacijom opštinske infrastrukture i poboljšanjem kvaliteta usluga.

U ovom trenutku u Srbiji postoje dva oblika JPP:

• ugovorno JPP – u svim slučajevima u formi „poveravanja obavljanja komunalne delatnosti” privatnom investitoru,

i

• javno-privatna pravna lica u mešovitom vlasništvu (institucionalno JPP) za obavljanje komunalnih usluga.

Ima se utisak da se lokalne samouprave u Srbiji nalaze tek u početnoj fazi procesa uspostavljanja političkog, pravnog

i administrativnog okvira koji će omogućiti i olakšati razvoj privatnog sektora i zasnivanje javno-privatnih partnerstava.

U ovom trenutku, ono što koči snažniji zamah investicija privatnog sektora u delatnost komunalnih usluga jesu zamršeno

i nejasno pravno okruženje i rizično tržište za investicije, kao posledica slabih ili nepotpunih institucionalnih

struktura, nedostatka celovite strategije reforme komunalnih preduzeća i administrativne kontrole cena komunalnih

usluga itd. Opštine su, pored toga, nedovoljno pripremljene za efikasno upravljanje različitim aspektima i fazama

aranžmana JPP. Početna iskustva s uključenjem privatnog sektora kao investitora u javni sektor Srbije pokazala su da

opštinskim vlastima u Srbiji nedostaje pravo iskustvo u finansiranju, strukturiranju i realizaciji projekata. Stoga im je

potrebna neposredna podrška ako se želi da one preduzmu sve one zadatke i snose sve one rizike skopčane s traženjem

potencijalnih partnera, pregovaranjem i pripremom ugovora i održavanjem bilo kakvog partnerskog odnosa.

To se odnosi na finansijsku, pravnu, administrativnu i druge oblasti javne uprave.


Tatijana Pavlović-Križanić

Ljiljana Brdarević

2. Pravno-regulatorni okvir

2.1. Ugovorna JPP

Srbija, kao i mnoge druge države centralne i istočne Evrope, nema zakone koji bi eksplicitno regulisali oblast javno-

-privatnog partnerstva. Bez obzira na to, postojeći pravni okvir omogućava različite vrste saradnje javnog i privatnog

sektora – od ugovora o poveravanju komunalnih delatnosti, pa sve do zasnivanja institucionalnih partnerstava kada

se osniva novo pravno lice.

Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave mogu da povere pružanje komunalnih usluga

privatnim subjektima. To mogu biti subjekti koji obavljaju komercijalne delatnosti (privredna društva), ali i druga

pravna lica (neprofitne organizacije), kao i fizička lica (preduzetnici). Kako bi ovi subjekti obavljali tražene delatnosti,

javni subjekt mora da im poveri obavljanje tih delatnosti putem ugovora, kojim se definišu prava i obaveze u vezi s

obavljanjem delatnosti od opšteg interesa. Pomenutim ugovorima utvrđuju se prava, obaveze i odgovornosti ugovornih

strana.

118│

Zakon o lokalnoj samoupravi (Službeni glasnik Republike Srbije br. 129/07) obezbeđuje opšti pravni osnov za formiranje

JPP na lokalnom nivou u Srbiji tako što daje mogućnost jedinicama lokalne samouprave (gradovima i opštinama)

da ugovorom povere obavljanje komunalnih usluga pravnom ili fizičkom licu. Zakonom o lokalnoj samoupravi ovo

ovlašćenje se daje organima lokalne samouprave uz „klasično” ovlašćenje da osnuju javno-komunalna preduzeća

(JKP) ili druge organizacije za pružanje ovih usluga. Jasno je da ova odredba ima za cilj da lokalnoj vlasti pruži dve opcije

kad je u pitanju obavljanje delatnosti od opšteg interesa: putem posebnih, u tu svrhu osnovanih javnih komunalnih

preduzeća (ili ustanova) ili putem ugovornog odnosa sa privatnim investitorom ili mešovitog pravnog subjekta

koji zajednički osnivaju grad/opština i privatni partner. Pomenuti zakon ne utvrđuje detalje postupka za poveravanje

poslova u nadležnosti opštine putem javno-privatnog partnerstva.

Delatnosti koje predstavljaju prirodne monopole u Srbiji, kao što su prečišćavanje i distribucija vode za piće, prečišćavanje

i odvođenje otpadnih voda, proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom, tramvajski i trolejbuski prevoz,

mogu obavljati isključivo javna komunalna preduzeća. Pošto su javna preduzeća u Srbiji jedini tip privrednog društva

koje može biti u vlasništvu isključivo javnih subjekata (kao osnivači javnih preduzeća mogu se pojaviti samo država,

autonomna pokrajina ili jedinice lokalne samouprave), u oblastima komunalnih delatnosti koje predstavljaju prirodne

monopole, potpuna ili delimična privatizacija (prodaja državnog kapitala ili osnivačkih udela u državnoj svojini

privatnom sektoru) u ovom trenutku zakonski nije moguća.

Međutim, ako obavljanje komunalne delatnosti od strane javnog preduzeća ne bi bilo „racionalno”, grad/opština

može poveriti ovu delatnost privatnom investitoru. To znači da organ lokalne samouprave može dozvoliti privatnim

partnerima da obavljaju komunalne delatnosti kao prirodne monopole samo ako obavljanje tih delatnosti ne bi bilo

ekonomski racionalno s obzirom na obim poslova i broj korisnika. Zakon o komunalnim delatnostima predviđa uslove

i način poveravanja komunalnih delatnosti, kao i način kontrole tih delatnosti.

Po Zakonu o komunalnim delatnostima, na osnovu sprovedenog postupka javnog konkursa (javno nadmetanje, pismeno

dostavljanje ponuda ili direktni pregovori), mora se postići sporazum o poveravanju poslova. Mora se naglasiti

da Zakon o komunalnim delatnostima dopušta opštinama da u izuzetnim slučajevima odaberu privatnog partnera za

pružanje komunalnih usluga i bez postupka javnog konkursa. Zakon propisuje obavezu da posebna komisija, koju bira

opština, organizuje postupak izbora partnera, odnosno da pregleda prispele ponude i obavi odgovarajuće pregovore.

Zakonom se dalje predviđa da se obavljanje delatnosti od opšteg interesa može poveriti privatnom preduzeću na

period od pet godina, osim ako se preduzeće nije obavezalo da investira u datu delatnost, i u tom slučaju će se obavljanje

delatnosti poveriti na rok koji je potreban za povraćaj uloženih sredstava, a koji ne može biti duži od 25 godina.

Po okončanju tog roka, preduzeće ima pravo da konkuriše, pod istim uslovima kao i druga zainteresovana preduzeća,

za dalje obavljanje date delatnosti. Pravila i uslove učešća na konkursu utvrđuje skupština opštine. Prilikom poveravanja

vršenja komunalnih usluga jedinica lokalne samouprave ima pravo da kontroliše kako se obavlja ta delatnost,

da utvrđuje cene i na drugi način, u skladu sa zakonom, utiče na obavljanje delatnosti.


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

Relevantne odredbe Zakona o komunalnim uslugama, koji je usvojen pre Zakona o koncesijama, predviđaju period

trajanja ugovora do pet godina, s mogućnošću produženja do 25 godina radi amortizacije ulaganja. Na postupak dodeljivanja

ugovora u skladu sa Zakonom o komunalnim delatnostima ne primenjuje se Zakon o javnim nabavkama, a

ni Zakon o koncesijama, jer se Zakon o koncesijama odnosi samo na koncesione ugovore (ne na poveravanje komunalnih

delatnosti), kao što se i Zakon o javnim nabavkama odnosi samo na tradicionalne javne nabavke dobara i usluga.

Pružanje komunalnih usluga od strane privatnih operatera na osnovu ugovora o poveravanju komunalnih delatnosti

ne pruža privatnom partneru mogućnost da se samostalno, tj. bez nadzora partnera iz javnog sektora angažuje/

obavlja delatnosti. Štaviše, u oblasti utvrđivanja cena, ugovor o poveravanju komunalnih delatnosti daje ograničen

prostor privatnom partneru da utiče na kriterijume za utvrđivanje cene proizvoda ili usluga. Prema članu 3. stavu 3.

Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, privatna preduzeća koja obavljaju delatnosti

od opšteg interesa imaju iste dužnosti i obaveze u pogledu obavljanja tih delatnosti kao i javno preduzeće ili javna

ustanova. Ta odredba implicira da u oblasti utvrđivanja cena, grad/opština (kao i Vlada Srbije) zadržavaju pravo davanja

saglasnosti privatnom partneru prilikom promene cena. Čak i kad kod JPP postoji direktna povezanost između

privatnog partnera i krajnjeg korisnika (javni prevoz u Beogradu je primer takvog aranžmana) i privatni partner je taj

koji pruža usluge građanima, grad/opština zadržavaju pravo kontrole kad je u pitanju izmena visine cena koje plaćaju

korisnici usluga. Te cene mogu, po potrebi, biti subvencionisane.

Kao što je već spomenuto, ugovori o poveravanju komunalnih usluga trebalo bi da se zaključuju u skladu sa Zakonom

o javnim nabavkama. Taj zakon postavlja pravni okvir za poveravanje javnih usluga privatnim investitorima, nastojeći

da smanji potencijalne rizike koji vrebaju naručioce (uključujući lokalne vlasti) u postupku nabavke, a koji proističu iz

pomanjkanja tehničkih znanja i veština. Cilj ovog zakona je i da obezbedi konkurenciju, transparentnost i da spreči

zloupotrebe u raspolaganju sredstvima iz javnih prihoda.

U Zakonu o javnim nabavkama veoma je detaljno definisan postupak nabavke usluga. Ugovori o nabavci usluga

mogu se zaključiti na tri načina: putem otvorenog postupka, restriktivnog postupka i neposrednih pregovora. Glavna

odlika otvorenog postupka jeste to što u njemu mogu učestvovati svi zainteresovani, bez prethodne selekcije samo

određenih ponuđača, a javni poziv za učestvovanje na tenderu mora biti objavljen u „Službenom glasniku”. Restriktivni

postupak sastoji se iz dve faze, od kojih je prva kvalifikacioni postupak. Prema Zakonu o javnim nabavkama takav

postupak se može sprovoditi samo kada su predmet javne nabavke takva dobra, usluge ili radovi koji, s obzirom na

tehničku, kadrovsku i finansijsku osposobljenost, mogu biti isporučeni, pruženi, odnosno izvedeni samo od strane

ograničenog broja ponuđača. Treba napomenuti da Zakon o javnim nabavkama postavlja određene preduslove za

zaključivanje ugovora o javnoj nabavci. Naime, javna nabavka mora biti predviđena planom nabavki i za nju moraju

biti predviđena sredstva u gradskom, odnosno opštinskom budžetu.

│119

2.2. Koncesije

Na nacionalnom nivou u Srbiji nema javno-privatnih partnerstava. Glavni razlog za to je veoma komplikovana i nadasve

dugotrajna procedura zaključenja ugovora o koncesiji. Tako je, na primer, Vlada Republike Srbije dužna da o

predlogu za davanje koncesije odluči u roku od 3 meseca. Nakon toga, nadležno ministarstvo ima rok od šest meseci

da pripremi i dostavi predlog akta o koncesiji Vladi RS. Dakle, od trenutka pokretanja inicijative za zaključenje koncesionog

ugovora do pokretanja tenderske procedure može da prođe od jedne (u najboljem slučaju) do dve godine. Za

lokalne vlasti složenost koncesione procedure predstavlja nepremostivu prepreku, čak i za gradove sa veoma razvijenim

stručnim, materijalnim i tehničkim kapacitetima, kao što je Beograd. Postupak dodele koncesije za deponiju u

Vinči, na primer, trajao je, s prekidima, preko tri godine, pre nego što je obustavljen na neodređeno vreme.

2.3. Mešoviti pravni subjekti osnovani kao privredna društva

Imajući na umu činjenicu da Srbija još uvek nije otpočela proces privatizacije komunalnih preduzeća,

postojeći pravni okvir ne podržava u potpunosti institucionalna JPP na lokalnom nivou. Prema Zakonu

o komunalnim delatnostima može biti prodato (privatizovano) samo do 49% vrednosti državnog kapitala u

javnom preduzeću koje pruža komunalne usluge. Javna preduzeća koja obavljaju delatnosti prečišćavanja i distribucije

vode za piće, prečišćavanja i odvođenja otpadnih voda, proizvodnje i snabdevanja parom i toplom vodom


Tatijana Pavlović-Križanić

Ljiljana Brdarević

i obezbeđivanja tramvajskog i trolejbuskog prevoza, ne mogu da budu čak ni delimično privatizovana. Pomenuta

odredba ne predstavlja ni u kom slučaju ograničavajući faktor za uvođenje privatnog sektora u delatnosti javno-

-komunalnih preduzeća putem privatizacije u sektorima koji nisu prirodni monopoli. Ostaje nejasno, ipak, da li privatni

partner ima pravo da dodatno ulaže u preduzeće i, sledstveno tome, poveća svoj udeo u njemu.

2.4. Uloga države u upravljanju javno-privatnim partnerstvima i njihovoj kontroli

Kao što smo prethodno objasnili, Srbija još uvek nema zakon o javno-privatnom partnerstvu. Prethodna srpska vlada

imala je vrlo ambiciozan plan da oformi posebnu organizacionu jedinicu za javno-privatno partnerstvo u okviru

Ministarstva finansija. Ta jedinica bi bila tek prvi korak ka formiranju „institucije sa posebnom namenom” nadležne za

nadzor realizacije javno-privatnih partnerstava. Jedinica bi imala posebna ovlašćenja da preuzme na sebe funkciju

povezivanja svih strana, uključujući i druga ministarstva, organizuje i vrši planiranje i pripreme studije izvodljivosti i

okvirna idejna rešenja, da utvrđuje modele finansijskih zahteva i pregovara sa razvojnim bankama i drugim potencijalnim

finansijerima. Ostaje da se vidi da li će i sadašnja vlada nastaviti u istom pravcu.

120│

U ovom trenutku, vlada ima vrlo ograničenu ad hoc ulogu u procesu uspostavljanja javno-privatnih partnerstava na

lokalnom nivou. Štaviše, kod javno-privatnih partnerstva organizovanih na osnovu „ugovora o poveravanju komunalne

delatnosti” država nema nikakvu ulogu. Država mora biti konsultovana i mora odobriti transakcije kad su u pitanju

koncesioni ugovori i ugovori o institucionalnim partnerstvima (formiranje novog poslovnog subjekta ili prodaja državnog

kapitala u opštinskom komunalnom preduzeću). Naime, za bilo kakvu prodaju imovine ili akcija preduzeća u

državnom vlasništvu saglasnost mora dati Vlada Srbije. Samo je Vlada nadležna da donosi odluke o kupovini i prodaji

akcija državnih preduzeća (državnog kapitala u javnim preduzećima). Svaki ugovor koji bi eventualno bio zaključen

mimo odredaba ovog člana smatra se ništavnim. Međutim, Vlada nema nikakav mandat da nadgleda sprovođenje

ugovora o JPP.

Uloga Vlade Srbije je najvažnija u procesu dodele ugovora o koncesiji. To je za sada samo teoretska mogućnost, budući

da na lokalnom nivou još uvek nema operativnih ugovora o koncesiji. Zakon RS o koncesijama utvrđuje nadležnost

Vlade Srbije u pogledu nadzora postupka izbora partnera, realizacije i funkcionisanja ugovora o JPP. Srbija, međutim,

kao što je pomenuto, još uvek nema agenciju za praćenje sprovođenja JPP čija bi jedina dužnost bila da nadzire sprovođenje

institucionalnih JPP (a možda čak i ugovornih JPP). Stoga je hitno potrebno oformiti takvu agenciju u Srbiji,

u kojoj su institucije još uvek krhke, nivo korupcije dosta visok, tržište za infrastrukturne investicije se još uvek smatra

rizičnim i ne postoji bogato iskustvo u finansiranju, strukturiranju i realizaciji projekata.

3. Monitoring i evaluacija—Izvučene pouke

3.1. Tehnike ocenjivanja

Ubrzana urbanizacija i rastuća tražnja doveli su do povećane potrebe za ulaganjem u razvoj infrastrukture u Republici

Srbiji. Ograničenost sredstava koja stoje na raspolaganju za razvoj infrastrukture produbila je jaz između potreba i

ponude. Potrebe za investicijama su daleko veće od količine sredstava koja se za tu svrhu izdvajaju iz budžeta. Lokalne

vlasti zato podstiču javno-privatna partnerstva (JPP) kako bi privukle tržišne investicije i tako na najbolji mogući

način iskoristile svoja budžetska sredstva i odgovorile na potrebe za obezbeđivanjem infrastrukture i javnih usluga.

JPP je prepoznato u Republici Srbiji kao opšti dugoročni ugovor zaključen između subjekta javnog sektora (centralna

i lokalna vlast ili javno preduzeće) i privatne kompanije, kojim se definiše projektovanje, finansiranje,

korišćenje/upravljanje i održavanje javne infrastrukture ili koncipiranje, finansiranje i pružanje usluga. Javno-

-privatno partnerstvo je ugovorni odnos javnog i privatnog sektora, u okviru koga privatni operater pruža usluge koje

je tradicionalno pružala ili finansirala neka javna ustanova.

Pravno gledano, JPP se nalazi na pola puta između javne nabavke i privatizacije, kao način pružanja javnih usluga, putem

koga se znatan deo rizika može preneti na privatni sektor. Krajni cilj JPP je da se dobije „veća vrednost za novac”

nego što bi to bio slučaj putem tradicionalne javne nabavke. Uprkos tome što je ex ante procena očekivane vrednosti


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

za novac često vrlo složen posao, uopšteno se može reći da JPP donosi veću vrednost kad god se njime ostvare sledeće

prednosti: niži troškovi tokom korišćenja projekta, efikasnija podela rizika, brža realizacija, bolji kvalitet usluga

i dodatni prihod.

Poslednjih godina zabeležen je značajan porast saradnje javnog i privatnog sektora u razvoju infrastrukture i upravljanju

infrastrukturom, namenjenom za obavljanje brojnih ekonomskih delatnosti. Uspostavljanje JPP u Republici Srbiji

motivisano je kombinacijom nekoliko faktora: (a) potragom za privatnim finansijskim sredstvima koja bi dopunila

skromne javne budžete (b) željom da se iskoriste know-how i operativne veštine privatnog sektora i (c) strukturnim

promenama uloge lokalne vlasti, koja sve više postaje organizator, regulator i kontrolor, a manje neposredni operater.

Ovaj deo sadrži kratak pregled osnovnih modela javno-privatnih partnerstava koji su izabrani za sprovođenje ili se

već sprovode u lokalnim samoupravama širom Srbije. Mogućnosti saradnje koje nudi JPP kreću se od onih kod kojih

je angažovanje privatnog sektora minimalno, npr. zaključivanje ugovora o pružanju usluga, pa sve do onih kod kojih

privatni sektor u znatnoj meri učestvuje u upravljanju projektom, kao što je rekonstrukcija infrastrukture i ulaganje u

infrastrukturu, koncesije i BOT (izgradi-koristi-predaj) ugovori. U nastavku ćemo predstaviti svaku od ovih opcija ponaosob.

Skoro u svim ovim opcijama javni partner obično preuzima punu kontrolu nad imovinom po isteku ugovora

sa privatnim partnerom.

Analiza primera iz prakse omogućava nam da utvrdimo ključna rukovodeća načela razvoja i primene JPP na lokalnom

nivou u Republici Srbiji. Važno je naglasiti da su strukture JPP koncept u početnoj fazi svog razvoja.

Iako su koristi od partnerstva sa privatnim sektorom nesumnjive, njega ne bi trebalo smatrati jedinim mogućim pristupom,

s obzirom na složen postupak njegovog osmišljavanja, realizacije i upravljanja njime. Ova vrsta partnerstva

zato mora da bude brižljivo ocenjena u kontekstu projekta, javne koristi i relativnog dobitka koji bi se postigao primenom

različitih pristupa.

Broj primera koje smo predstavili je očigledno mali, imajući u vidu stvarni broj projekata i sporazuma koji su inicirani

i ostvareni. Glavni problem s kojim smo se susreli tokom istraživanja ostvarenih JPP jeste nespremnost lokalnih vlasti

da obelodane ugovore o JPP i da podele svoja iskustva stečena u postupku ocene, nabavke i pregovaranja. Podatke

smo pribavili iz raznovrsnih izvora, kao što su finansijeri, organizacije koje su pružale institucionalnu podršku i

korisnici projekata. U toku analize slučajeva, kao kriterijume smo ustanovili: vrstu ugovora, period trajanja ugovora,

vrednost investicije, prenos odgovornosti, rizik tražnje, rizik raspoloživosti, finansijski tržišni rizik i rizik cene.

│121

Analiza je otkrila da postoje brojne razlike među modelima JPP koji se primenjuju u Srbiji. Na osnovu gorenavedenih

kriterijuma, došlo se do sledećih zaključaka:

Vrsta ugovora. Ugovori o poveravanju obavljanja usluga su najčešći oblik uspostavljenih JPP. Koncesije koje smo

analizirali još nisu realizovane. Zajednička privredna društva su registrovana u oblastima upravljanja otpadom i distribucije

gasa. Struktura vrste ugovora pokazuje da ne postoji zainteresovanost lokalnih vlasti za sprovođenje sveobuhvatne

ocene najpogodnije strukture JPP. U svakom slučaju, mogle bi se proučiti različite strukture JPP na osnovu

visine sredstava koja bi se mogla preusmeriti iz javnih fondova i sredstava koje je potrebno da uloži privatni partner,

željenog nivoa usluga, platežne spremnosti i prihvatljivosti cene za potrošače, rekonstrukcije postojećih sistema itd.

Lokalne vlasti preferiraju ugovore o poveravanju obavljanja delatnosti u odnosu na ugovore o koncesiji, jer je postupak

za izbor operatera usluga kraći i lakši od pravno složenog postupka za procenu i realizaciju koncesija i odabira

koncesionara putem javnog nadmetanja (javne nabavke). Povrh toga, propuštanje da se izvrši procena adekvatnih

struktura JPP dovodi do gubitka dopunskog prihoda za javni sektor, koji bi se mogao ostvariti naplatom lokalnih

naknada i taksi za korišćenje postojećih javnih objekata i za pravo privatnih partnera na obavljanje javnih usluga

kojima se ostvaruje prihod. Osnivanje zajedničkog društva (joint venture) predstavlja dodatni rizik kad se razmišlja

o koncesiji. Osnivanje takvih društava u Srbiji ne donosi koristi kao koncesije i praćeno je gubitkom vlasništva nad

javnom imovinom, slabljenjem pregovaračkih kapaciteta i kontrole od strane lokalne vlasti.

Period trajanja ugovora mora biti utvrđen na osnovu visine uloženog kapitala, stepena angažovanosti privatnog

sektora i vremena potrebnog za povraćaj uložene investicije i ostvarenje profita. Trajanje ugovora se, nažalost, utvrđuje

prema pomenutim kriterijumima samo u slučaju uspostavljanja koncesije, u skladu sa Zakonom o koncesijama.


Tatijana Pavlović-Križanić

Ljiljana Brdarević

Kod drugih vrsta JPP trajanje ugovora se utvrđuje na osnovu ponude privatnog partnera i pregovaranja između

ugovornih strana, bez obračuna perioda povraćaja investicije. Ovakvo utvrđivanje dužine trajanja ugovora ukazuje

na činjenicu da Srbija još uvek nije postala ozbiljno i razvijeno tržište za infrastrukturne projekte. Posledica toga je da

se ugovori o koncesiji, pa čak i ugovori o pružanju usluga i upravljanju, koji podrazumevaju male investicije u usluge

koje donose prihod i kod kojih je period povraćaja uloženih sredstava kratak, mahom zaključuju na period duži od

20 godina.

Vrednost investicije. Sektori vode i kanalizacije zahtevaju najveće kapitalne investicije. To je i očekivano, s obzirom

na veličinu tih projekata i potrebne investicije. Na primer, kapital koji je neophodno uložiti u beogradski vodovod

i kanalizaciju procenjen je na 987 miliona evra. Najniža finansijska ulaganja, koja povlače najmanji finansijski rizik,

ostvarena su kod usluga parkinga i upravljanja čvrstim otpadom, i ona se kreću u rasponu od 0,6 do 40 miliona evra.

Dakle, kod JPP u oblasti parkinga i upravljanja čvrstim otpadom period povraćaja uloženih sredstava je kraći, a rizik

koji snose privatni partneri je manji. Samim tim je priliv privatnog kapitala zabeležen najviše u sektorima koji zahtevaju

manje investicije.

Prenos odgovornosti predstavlja stepen angažovanosti privatnog partnera na projektu, kako je definisano ugovorom,

vlasništvo nad sredstvima ili pravo upravljanja njima i organizaciju sprovođenja projekta. Slučajevi koje smo

proučili pokazuju da se podela odgovornosti vrši na osnovu karakteristika projekta i ugovornih strana. Prenos odgovornosti

definiše se u tenderskoj dokumentaciji i finalnim ugovorima. Najveći stepen prenosa odgovornosti na privatnog

partnera je u upravljanju čvrstim otpadom, pružanju parking usluga i distribuciji gasa. Ovo je često povezano

sa komercijalnijim karakterom investicija u ove delatnosti, kod kojih se od privatnog partnera očekuje da finansira

projekte i preuzme rizik tražnje i tržišni rizik.

122│

Ugovor o pružanju usluga javnog prevoza u Beogradu pokazuje da je privatni partner odgovoran za nabavku, korišćenje

i održavanje imovine na kratak period, dok grad snosi finansijski rizik i rizik upravljanja. Prihod privatnih

partnera zavisi od postizanja unapred definisanog učinka. Kod koncesije za upravljanje čvrstim otpadom u Beogradu,

privatni partner je zadužen za projektovanje, finansiranje, izgradnju, korišćenje i održavanje komunalnih objekata

koje će, po okončanju ugovora, vratiti gradskoj upravi. Prihodi koncesionara zavise od učinka i komercijalnog rizika.

Rizik tražnje je stepen prenosa tržišnih rizika na privatnog partnera, kao što su promena tražnje, konkurencija ili

zastarelost tehnologije. Prema ovim kriterijumima, rizik tražnje se u najvećem stepenu prenosi na privatnog partnera

u upravljanju čvrstim otpadom i parking uslugama. Stvarni nivo prenetog rizika tražnje zavisi od kvaliteta usluge i

obima pokrivenosti opštine uslugom koja je poverena privatnom partneru. Ovaj rizik može biti znatno smanjen monopolskim

položajem komunalnog operatera.

Na primer, procenjeno je da je rizik tražnje koji je prenet na koncesionara koji će upravljati čvrstim otpadom u Beogradu

veoma mali, s obzirom na to da u gradu postoji razvijen sistem komunalnih usluga u oblasti prikupljanja i

odlaganja otpada i stabilan rast životnog standarda građana. Za razliku od toga, procenjen rizik tražnje u upravljanju

čvrstim otpadom u opštini Smederevska Palanka je relativno visok, s obzirom na veliki broj domaćinstava u ruralnim

naseljima koja nisu nikad koristila ovu vrstu usluge. Zarada privatnog partnera zavisiće od naplate naknada od ovih

korisnika, pogotovo na početku ovog posla.

Rizik raspoloživosti je stepen do kojeg privatni partner rizikuje u slučaju da ne obavi posao u skladu sa ugovorom,

ne ispuni standarde i nivo kvaliteta, ne isporučuje usluge u skladu sa specifikacijama ili ne postigne dogovoreni obim

usluga. Rizike u okviru ove kategorije u svim proučenim primerima JPP dele privatni i javni partneri, pri čemu je privatni

partner obično odgovoran za kvalitet i efikasnost pružanja usluga koje su mu poverene odredbama ugovora, a

javni partner je garant dobrog izvršenja i pružanja komunalnih usluga građanima.

U slučaju Beograda, koncesionar bi snosio punu odgovornost za projektovanje, finansiranje, izgradnju i korišćenje

nove infrastrukture i pružanje usluga građanima. Gradska vlada je dužna da vrši nadzor nad koncesijom i ima puno

pravo da raskine ugovor ukoliko koncesionar ne ispunjava svoje ugovorne obaveze. Ovo pravo omogućava gradu da

građanima garantuje dobro izvršenje i pružanje kvalitetnih usluga. Na isti način su uređeni i drugi aranžmani o JPP

koje smo analizirali.


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

Finansijski tržišni rizik je stepen prenosa rizika promene tržišnih pokazatelja, kao što su cene na malo, kamatne

stope, kurs dinara, cene nafte, prosečna bruto plata itd., na ugovorne strane u JPP. Mnogi od primera pokazuju da su

finansijski rizici usled tržišnih kretanja ugrađeni u obračun i promenu cena komunalnih usluga.

Rizik cene je stepen do kojeg privatni partner prenosi na korisnike usluga rizik promene efikasnosti rada i naplate

tarifa. Na osnovu ugovora u koje smo imali uvid, korisnici usluga nisu izloženi značajnom riziku cene, u koji ih može

dovesti privatni partner. U svim slučajevima cenu komunalnih usluga određuje i usvaja skupština opštine u skladu sa

kriterijumima definisanim ugovorom. Glavni kriterijumi za prilagođavanje cena su zvanični tržišni parametri koji utiču

na troškove pružanja usluga.

Na primer, ugovorom o pružanju usluga javnog prevoza u Beogradu regulisana je struktura ukupnih troškova privatnog

partnera i odnos između svakog pojedinačnog troška i odgovarajućeg tržišnog parametra. Stoga nema mesta za

korekciju tarifa usled povećanih troškova zbog pada efikasnosti poslovanja privatnog partnera.

3.2. Upravljanje JPP

3.2.1. Stanje pre JPP: zašto su potrebne promene?

U svim opštinama koje smo analizirali postoji potreba za ulaganjima da bi se proširila postojeća infrastruktura i unapredile

komunalne usluge. Primer toga je potreba za izgradnjom vodovodno-kanalizacionog sistema u Beogradu.

Smederevska Palanka je primer opštine sa nedovoljno razvijenim komunalnim delatnostima, koja mora da razvije

svoje kapacitete za preradu čvrstog otpada, kao i opština Kikinda, koja nema razvijen sistem usluga parkiranja i neophodnu

infrastrukturu. U svim ovim slučajevima lokalne vlasti nisu bile u stanju da iz budžeta obezbede investicije

u infrastrukturu koja nedostaje.

Istovremeno, ove opštine su već bile iscrple svoje kapacitete za zaduživanje uzevši zajmove od finansijskih institucija.

Jedina mogućnost koja im je preostala bila je da privuku finansijska sredstva privatnih partnera zainteresovanih za

ostvarenje profita putem investiranja u lokalnu infrastrukturu, uz preuzimanje komercijalnih rizika u pružanju komunalnih

usluga. Moramo ipak podvući da JPP za pružanje usluga javnog prevoza u Beogradu nije bilo isključivo motivisano

nedostatkom sredstava, već i potrebom da se uvede konkurencija u delatnost javnih usluga i poboljša kvalitet

tih usluga.

│123

3.2.2. Kako su donošene opštinske odluke?

Saglasno Ustavu Republike Srbije, Zakonu o lokalnoj samoupravi i Zakonu o komunalnim delatnostima, lokalne vlasti

su dužne da obezbede uslove za obavljanje javnih delatnosti, regulišu način obavljanja tih delatnosti, omoguće

sredstva za rad i razvoj i vrše nadzor nad obavljanjem javnih delatnosti. Skupština opštine odlučuje o tome ko će

obavljati koju javnu delatnost donošenjem odluke o osnivanju javnih subjekata (ustanova, organizacija ili preduzeća)

ili odluku o poveravanju obavljanja određene delatnosti privatnom preduzeću ili preduzetniku.

U pokušaju da ispune pomenute zakonske obaveze, jedinice lokalne samouprave u Srbiji suočavaju se sa nedostatkom

sredstava i veština potrebnih za razvoj osnovnih komunalnih delatnosti. Zbog manjka budžetskih sredstava za

investiranje u izgradnju potrebnih komunalnih objekata i dalji razvoj javnih delatnosti, lokalne vlasti odlučuju da

privuku privatne partnere, koji bi uložili svoja sredstva i preuzeli na sebe upravljanje tim delatnostima.

Na tragu te ideje, većina jedinica lokalne samouprave odlučila je da uspostavi JPP sa privatnim sektorom, zbog manjka

javnih sredstava koja bi se ulagala u komunalne objekte i delatnosti. Način procene izvodljivog i adekvatnog

modela JPP zavisi od znanja i iskustva lokalnih vlasti u finansiranju kapitalnih projekata i sveobuhvatnom upravljanju

imovinom i finansijama.

Najuspešniji pristup u oceni adekvatnog modela JPP zabeležen je u srpskoj prestonici. Uz podršku iskusnih međunarodnih

institucija i konsultanata, finansiranih iz inostranih donacija, uprava Grada Beograda donela je odluku o


Tatijana Pavlović-Križanić

Ljiljana Brdarević

modelu JPP na osnovu detaljne pravne, finansijske, ekonomske, ekološke i tehničke analize postojećeg komunalnog

sistema i njegovog funkcionisanja. To se može videti na primeru uspostavljanja JPP u javnom prevozu, upravljanju

čvrstim otpadom i vodovodno-kanalizacionom sistemu grada.

Što se tiče drugih lokalnih vlasti, mnoge od njih su donele odluke o uspostavljanju JPP na osnovu očekivane vrednosti

investicije privatnog partnera i ponuđenog nivoa cena za korisnike usluga. Pre donošenja odluke, oni nisu obavili

analizu postojećeg stanja komunalnih usluga niti analizu finansijskog i ekonomskog efekta izabranog JPP na opštinsku

imovinu.

3.2.3. Argumenti „za” JPP i „protiv” njega na opštinskom veću

Glavni argument za uspostavljanje JPP je mogućnost ostvarivanja koristi za korisnike usluga i lokalnu vlast, kao rezultat

učešća privatnog partnera u investiranju u infrastrukturu, pružanju javnih usluga i upravljanju javnim uslugama.

Uobičajene koristi od uspostavljanja JPP koje prepoznaje skupština opštine su:

--

povećanje efikasnosti zahvaljujući uvođenju tržišnih principa u rad komunalnog sistema

--

povećanje nivoa i kvaliteta komunalnih usluga

--

obezbeđivanje dugoročne finansijske, tehničke i ekološke održivosti komunalnog sistema, uz prihvatljive

cene za krajnje korisnike

--

uvođenje visokofunkcionalnog sistema plaćanja i kontrole komunalnih delatnosti

--

razvoj novih komunalnih usluga uvođenjem tehničkih veština i iskustva privatnog partnera

124│

--

povećanje naplate prihoda budžeta.

Glavni argumenti protiv uspostavljanja JPP, koji se mogu pojaviti tokom diskusije u skupštini opštine su:

--

korišćenje finansijskih i ekonomskih podataka generisanih od strane neefikasnih komunalnih sistema kao

polazne osnove za utvrđivanje kriterijuma ugovornih obaveza za novi aranžman JPP

--

ugovaranje JPP bez prethodne analize finansijskih i ekonomskih efekata odabranog modela JPP u odnosu na

druge opcije

--

nedostatak kvalifikovanih i iskusnih predstavnika opština, koji bi učestvovali u pregovorima sa kompetentnim

i stručnim partnerima iz privatnog sektora

--

gubljenje kontrole nad javnom imovinom i resursima

--

strah od nepredvidljivih efekata primene načela punog pokrića troškova prilikom utvrđivanja cena komunalnih

usluga.

3.2.4. Kako je tekao tenderski postupak, postupak izbora partnera i zaključivanja ugovora?

Prema srpskim zakonima, jedinicama lokalne samouprave dopušteno je da zaključuju ugovore o poveravanju obavljanja

usluga putem javnog konkursa, u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. Zakon o koncesijama detaljno

uređuje postupak davanja koncesija sprovođenjem postupka javnog tendera. Zakon o komunalnim delatnostima

omogućuje osnivanje zajedničkog društva (joint venture) radi obavljanja delatnosti od opšteg interesa, ali ne reguliše

način izbora privatnog partnera. Ostavljen je, dakle, prostor za direktne pregovore između lokalnih vlasti i privatnog

partnera o formiranju zajedničkog preduzeća bez primene konkurencije u postupku izbora partnera.

Slučajevi koje smo analizirali pokazuju da su privatni partneri birani putem javnog konkursa u skladu sa predmetnim

zakonom. Prilikom zaključivanja ugovora o poveravanju vršenja usluga, sve lokalne vlasti su tokom pripreme konkursne

dokumentacije primenjivale svoja iskustva stečena u postupku nabavke usluga regulisanog zakonom. Konkursna

dokumentacija pripremana je, po formi i sadržini, u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. Pozivi za dostavljanje


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

ponuda u tenderskom postupku objavljivani su u „Službenom glasniku” i dnevnim listovima. Zainteresovani kandidati

morali su da dokažu kvalifikaciju za obavljanje date komunalne usluge i dostave tehničke i finansijske ponude,

uz bankarske garancije za učešće u tenderskom postupku. Prilikom izbora najbolje ponude primenjivan je kriterijum

ekonomski najpovoljnije ponude, i to na osnovu sledećih elemenata: tehničko rešenje za komunalnu uslugu, ukupna

vrednost investicije i cena usluge za korisnike.

Koncesija za deponiju u Beogradu je trebalo da bude dodeljena na međunarodnom tenderu, po Zakonu o koncesijama

i izvršavanju koncesije projekta JPP, uz saglasnost Vlade Republike Srbije. Tenderska dokumentacija je sadržala

sve elemente i uputstva potrebna za pripremu ponuda, kao i „Memorandum o tenderskom postupku”, koji je sadržao,

pored uslova za dostavljanje ponuda, i druge elemente od značaja za tenderski postupak. Zainteresovani kandidati

su morali da ispune kriterijume za kvalifikaciju i podnesu bankarsku garanciju da bi učestvovali u postupku. Tenderski

postupak je trebalo da bude sproveden u dve faze: evaluacija tehničkih ponuda i evaluacija finansijskih ponuda svih

kandidata čije tehničke ponude ispunjavaju minimalne zahteve. Nakon ove dve faze sledi zajedničko ocenjivanje

tehničkih i finansijskih ponuda kandidata kojima je priznata kvalifikacija. Najpovoljniji ponuđač bira se na osnovu

kombinovane ocene tehničke i finansijske ponude. Na kraju, Komisija za pregovaranje dovršava tekst ugovora sa

najpovoljnijim ponuđačem.

3.3. Metodi za nadzor i evaluaciju JPP

Za uspeh JPP neophodno je da postoji delotvoran zakonodavni okvir i okvir za nadzor JPP, kao i da oba partnera poštuju

ciljeve i potrebe onog drugog. Korist od JPP može se garantovati samo ukoliko se ima svest o prednosti i slabosti

svih vrsta aranžmana i opštim i neposrednim ciljevima oba partnera. S tim u vezi, uloga javnog sektora, koji može od

pružaoca usluga postati supervizor ugovora o poveravanju usluga, od izuzetne je važnosti. U ovom odeljku daćemo

pregled postojećih modela JPP na lokalnom nivou, kao i načina na koji se vrši nadzor nad njima.

│125

3.3.1. Ugovorne obaveze privatnog partnera

Obaveze privatnog partnera vrlo su precizno utvrđene ugovorima u većini aranžmana JPP koje smo proučili, što je i

osnovni preduslov za uspešno praćenje i evaluaciju uspostavljenih JPP iz perspektive lokalne vlasti. U nekoliko slučajeva

koje smo proučili, ugovorne obaveze privatnih partnera podrazumevale su sledeće:

--

kad je u pitanju koncesija za preradu i odlaganje čvrstog otpada u Gradu Beogradu, glavne obaveze koncesionara

su: rehabilitacija deponije i unapređenje kvaliteta usluga, poboljšanje efikasnosti i smanjenje troškova

putem uvođenja tržišnih principa, i obavljanje komunalnih usluga utvrđenih odredbama ugovora

--

privatni autobuski prevoznici koji su zaključili ugovor sa Gradom Beogradom dužni su da finansiraju nabavku

određenog broja vozila određenog kvaliteta i obavljaju prevoz putnika u skladu sa gradskim propisima

--

po ugovoru o pružanju parking usluga u opštini Kikinda, privatni partneri dužni su da: unapređuju parking

usluge uvođenjem tržišnih načela i uspostave visokofunkcionalan sistem naplate i kontrole parkiranja

3.3.2. Garancije za ispunjavanje ugovornih obaveza koje polaže privatni partner

Kako bi se obezbedilo kvalitetno i efikasno pružanje poverenih usluga u dogovorenom roku, koncesionar je dužan

da položi garanciju za izvršavanje ugovornih obaveza: za period izgradnje (10 posto od planirane vrednosti investicije

za period izgradnje) i za period korišćenja i održavanja (5 posto od planirane vrednosti investicije za period

korišćenja i održavanja).

Pored toga, koncesionar će obezbediti i održavati na snazi sledeće polise osiguranja: građevinsko osiguranje, osiguranje

od odgovornosti za zagađivanje okoline, osiguranje od štete prema trećim licima, osiguranje od profesionalne

odgovornosti, osiguranje radnika i imovine.


Tatijana Pavlović-Križanić

Ljiljana Brdarević

Sa druge strane, većina ugovora o poveravanju obavljanja usluga ne obavezuje privatne partnere da polože garanciju

za izvršenje ugovornih obaveza. Ovi ugovori, doduše, definišu odgovornost privatnog partnera za pružanje kvalitetnih

usluga i staranje o tome da komunalni objekti budu u stalnom funkcionalnom stanju, ali bez ikakvih instrumenata

obezbeđenja (kolaterala) koji bi bili aktivirani u slučaju neispunjavanja obaveza.

3.3.3. Nadzor nad izvršavanjem ugovornih obaveza u okviru JPP

Predstavljeni slučajevi pokazuju da je lokalna vlast dužna da sprovodi nadzor nad izvršavanjem ugovornih obaveza

privatnog partnera. U tom cilju, svi ugovori definišu ulogu privatnog partnera u pogledu izveštavanja, kao i postupak

izveštavanja tokom trajanja JPP. Koncesionar, na primer, mora da vodi evidenciju i priprema izveštaje tokom perioda

trajanja koncesije i da ih podnosi Gradu Beogradu. Izveštaji moraju da sadrže podatke o: količini, vrsti i poreklu (opština)

čvrstog otpada. Grad, kao koncedent, mora da ima slobodan i otvoren pristup deponiji i svim pratećim objektima

radi vršenja inspekcije.

Gradska direkcija za javni prevoz zadužena je da nadzire da li privatni prevoznici izvršavaju odredbe ugovora o poveravanju

usluga. Direkcija je, dakle, dužna da sprovodi stalnu kontrolu kvaliteta usluga koje pružaju privatni prevoznici.

Ona to može da vrši samostalno ili angažovanjem trećeg pravnog lica.

U opštini Kikinda, Sekretarijat za saobraćaj nadležan je za nadzor parking usluga koje su poverene privatnom preduzeću.

Ključni element nadzora ugovora o poveravanju usluga je kontrola prihoda koji se ubiraju od parking usluga, a

koje između sebe dele opština i dato preduzeće. Zahvaljujući modernom softverskom paketu za stalno upravljanje

parking uslugama koji je izradilo dato privatno preduzeće, moguće je vršiti takvu kontrolu.

126│

3.3.4. Nadzor nad kvalitetom usluga

Ugovorima o JPP trebalo bi regulisati standarde kvaliteta usluga koje se pružaju korisnicima, kako bi se obezbedilo da

građani dobiju visok kvalitet usluga. Upravo je to slučaj sa ugovorima o pružanju usluga javnog prevoza u Beogradu.

Sami građani imaju aktivnu ulogu u oceni kvaliteta javnog prevoza. Oni mogu da upućuju žalbe o funkcionisanju javnog

prevoza Direkciji za javni prevoz. Regulisana identifikacija vozila i osoblja Sekretarijata za saobraćaj omogućuju

građanima da podnose žalbe na uočene nepravilnosti u funkcionisanju javnog gradskog prevoza.

Javnim koncesijama u oblasti čvrstog otpada takođe se definišu obaveze koncesionara prema korisnicima usluga. U

izveštajima, koje podnose koncesionari, moraju da se navedu sve eventualne pritužbe korisnika i opišu načini na koje

je koncesionar rešio problem i ispravio nedostatak. Privatni operateri parking usluga i upravljanja čvrstim otpadom

moraju da daju prikaz kvaliteta usluga koje pružaju korisnicima.

3.3.5. Raskid ugovora u slučaju neizvršavanja ugovornih obaveza

Svi ugovori o JPP sadrže odredbu o raskidu ugovora u slučaju da privatni operater ne ispunjava svoje obaveze. Prema

toj odredbi, jedinica lokalne samouprave ima puno pravo da raskine ugovor ukoliko privatni partner ne ispunjava

svoje ugovorne obaveze. To pravo omogućuje opštini da svojim građanima garantuje kvalitetne komunalne usluge.

U slučaju raskida ugovora, opština može imati pravo preče kupovine prethodno izgrađene i instalirane imovine. Otkazni

rok omogućuje opštini da dodatno reguliše obavljanje usluga u slučaju raskida ugovora. Ako privatni partner

raskine ugovor, dužan je da podmiri sve troškove opštine koji su nastali usled raskida ugovora.

3.4. Kakva su početna iskustva?

Teško je na osnovu početnih činjenica dati ocenu JPP u Srbiji, pošto su svi ugovori tek u početnoj fazi realizacije i

pružanja usluga. Međutim, i u toj fazi se može doći do nekih zaključaka.

U svim do sada uspostavljenim JPP privatni partner je bio stimulisan da blagovremeno isporučuje usluge i koristi imovinu

projekta. Glavni razlog leži u tome što je privatni partner preuzeo komercijalni rizik prilikom obavljanja komunalne

usluge, sadržan u načelu „nema usluge – nema naplate”. Iz tog razloga su sve investicije završene u ugovorenom


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

roku. Privatni partner je bio dodatno podstaknut da pronađe inovativna rešenja da bi se izborio sa operativnim rizicima

projekta. Najočigledniji rezultat do sada realizovanih JPP u opštinama u Srbiji bilo je osetno poboljšanje kvaliteta

usluga koje pružaju privatni partneri.

Sprovođenje ugovora o poveravanju obavljanja usluga javnog prevoza u Beogradu omogućilo je gradu da proširi

infrastrukturu javnog prevoza za 30 posto bez zahvatanja u javne fondove, uvede konkurenciju za operatere javnog

prevoza, što je dovelo do porasta efikasnosti i profitabilnosti, i unapredi kvalitet usluga koje se pružaju građanima

bez povećanja tarifa.

Ugovor o pružanju parking usluga u Kikindi doveo je do unapređenja parking usluga i uspostavljanja funkcionalnog

sistema za naplatu i kontrolu parkiranja i uspostavljanja novog sistema parkiranja i plaćanja putem SMS-a, koji je

doneo kvalitetniju uslugu korisnicima.

Sprovođenje ugovora o održavanju i čišćenju deponije u Smederevskoj Palanci rezultiralo je uklanjanjem ilegalnih

deponija, unapređenjem upravljanja čvrstim otpadom, boljim održavanjem higijene i većim kapacitetom deponije.

Ugovorom su takođe zadovoljene potrebe građana da se zaštiti životna sredina i omogući zdraviji život i estetski

prijatnije okruženje.

Opština mora da pregleda izveštaje o radu i finansijske izveštaje svojih partnera iz privatnog sektora kako bi procenila

finansijske efekte partnerstva na opštinski budžet. Nažalost, ne raspolažemo podacima iz podnetih izveštaja da

bismo mogli dati adekvatnu ocenu postignutih finansijskih rezultata JPP.

4. Preispitivanje srpskog pristupa JPP

4.1. Identifikacija sistemskih nedostataka

Istorija javno-privatnih partnerstava u Srbiji je vrlo kratka. Pošto su sva JPP nedavno uspostavljena, teško je dati ukupnu

i tačnu procenu njihovog učinka, pogotovo što ne postoji organizovano praćenje načina uspostavljanja i efekata

JPP u Srbiji, na državnom ili lokalnom nivou. Primeri analizirani u prethodnom poglavlju mogu navesti na pomisao da

razvoj JPP teče uspešnije nego što je to zaista i slučaj.

│127

U ovom tekstu smo analizirali primere JPP u opštinama koje su želele da podele svoja iskustva sa nama, jer su poštovale

pravni okvir, imale stranu pomoć i savete i mišljenja konsultanata prilikom osmišljavanja i uspostavljanja JPP.

Ostala JPP ne možemo da komentarišemo jer nemamo podataka o tome kako su ona uspostavljena. Pošto nemamo

finansijske i ekonomske pokazatelje za praćenje efekata JPP, u narednom poglavlju ćemo analizirati praksu uspostavljanja

JPP u Srbiji, uz objašnjenja rizika koji se mogu pojaviti tokom faze realizacije.

Porast broja partnerstava, pre svega u cilju razvoja lokalnih komunalnih usluga i obnove infrastrukture, rezultat je

niza preduslova koji su se stekli u lokalnim samoupravama u Srbiji. Oni obuhvataju potrebu za prevazilaženjem izazova

i rešavanjem zadataka koji se stavljaju pred njih usled strukturne ekonomske transformacije, promenljivih tržišnih

uslova i rastuće konkurencije, kao i traženja novih pristupa za prevladavanje tih izazova.

Broj i sastav učesnika iz javnog i privatnog sektora u partnerskim projektima ne podleže čvrstim pravilima, pa se oni

razlikuju od slučaja do slučaja. Bez obzira na te razlike, uočene su neke zajedničke odlike kada su u pitanju učesnici

u partnerstvima:

--

partneri iz javnog sektora mahom su predstavnici lokalne vlasti, i

--

partneri iz privatnog sektora su finansijski moćni akteri, kao što su građevinski investitori i velike grupe kompanija

angažovane unutar širokog spektra sektora za razvoj javnih usluga i infrastrukture, ili različite firme

koje posluju u delatnostima kanalizacije i odlaganja otpada.

Očekivanja javnih i privatnih partnera od ove saradnje razlikuju se u zavisnosti od njihovih specifičnih funkcija i uloga.

Javni sektor, koji je u većini slučajeva inicijator projekata JPP, očekuje mobilisanje privatnih sredstava, rasterećenje

ograničenih opštinskih budžeta, pristup stručnim znanjima i kapacitetima privatnog sektora, kao i brži i profesionalan

završetak projekata.


Tatijana Pavlović-Križanić

Ljiljana Brdarević

Akteri iz privatnog sektora polažu velike nade u zajedničke projekte zbog obećanog pristupa lokalnim ovlašćenjima

i vlasti, većeg uticaja na proces planiranja i odlučivanja i zbog dobro finansirane i uglavnom nerizične realizacije

projekata.

Opštine u Srbiji mogu uspostavljati JPP radi pružanja komunalnih usluga pod uslovom da za to ne postoje zakonske

prepreke. Gde će takva partnerstva biti zasnovana i u koju svrhu zavisi, kako srpsko iskustvo pokazuje, od jednog

presudnog faktora: od toga da li privatni partner može ostvariti dobit od uspešnog povraćaja uloženih sredstava ili

dovoljnih javnih subvencija.

Prioriteti projekata JPP u većini slučajeva su izgradnja i razvoj komunalnih usluga i unapređenje infrastrukture. Po

pravilu, to su projekti od kojih se očekuje da unaprede neko područje ili grad. Privatni partneri su pokazivali rastuće

interesovanje za profitabilne oblasti gradskog prevoza, distribucije gasa i izgradnje infrastrukture za upravljanje čvrstim

otpadom. Pored ovih delatnosti, lokalne vlasti bi trebalo da insistiraju i na „praktičnim” projektima, kao što su

renoviranje, korišćenje i upravljanje širokim dijapazonom javnih objekata.

Kao što iskustvo različitih lokalnih vlasti u raznim zemljama pokazuje, lokalne vlasti u Srbiji mogle bi se susresti sa

nizom problema i rizika tokom trajanja nedavno uspostavljenih JPP. Oni se pre svega odnose na:

--

smanjenu kontrolu i uticaj legitimnih demokratskih predstavnika na lokalnom nivou, usled specifične situacije

koja često nastaje prilikom saradnje javnog i privatnog sektora (odstupanje od uobičajene administrativne

procedure, svođenje javnog domena na nekolicinu protagonista značajnih za politiku urbanističkog planiranja

i razvoja itd.)

--

napuštanje dugoročnih, strateških perspektiva zarad relativno kratkoročnih komercijalnih kalkulacija, usled

jačanja uticaja razmišljanja usmerenog na profit na planiranje lokalnih vlasti, ciljeve planiranja i prioritete

128│

--

smanjene lokalne nadležnosti i manevarske sposobnosti usled prenosa dela lokalne vlasti i nadležnosti na

privatne partnere

--

neravnopravna podela rizika među partnerima, koja često nameće nepredviđene proceduralne teškoće i finansijske

deficite javnom sektoru.

Da li će se ovi problemi zaista i pojaviti zavisi od brojnih faktora kao što su ciljevi i interesi, da navedemo samo neke,

kvalitet informacija i kvalifikacija kojima protagonisti iz javnog sektora doprinose koopertivnim projektima sa privatnim

kompanijama.

4.2. Predlozi za unapređenje JPP

Osnovni uslovi za uspešna JPP su:

--

pouzdan pravno-regulatorni okvir koji štiti interese i imovinska prava i omogućava zakonsko izvršavanje komercijalnih

ugovora

--

državne agencije kojima su dodeljena ovlašćenja za davanje koncesija i licenci, bilo putem zasebnih zakona o

koncesijama ili drugih važećih zakona ili propisa

--

mehanizmi za rešavanje sporova i potencijalnih sukoba interesa na ekonomičan, pravičan i izvodljiv način.

Putem uspešnih JPP pružaju se kvalitetne usluge korisnicima i državi uz znatno niže troškove nego što bi to bio slučaj

kod javnih investicija i države kao pružaoca tih istih usluga. Odgovarajući institucionalni okvir neophodan je ako se

želi da JPP uspeju. Izazovi po ovom pitanju su veliki u Republici Srbiji, u kojoj je tržišna ekonomija tek u nastajanju.

Politička posvećenost i dobro upravljanje su preduslovi uspeha javno-privatnih partnerstava. Privatni sektor preuzima

veliku obavezu stupanjem u JPP i on mora da zna da su i političari istinski opredeljeni za uključivanje privatnih

partnera. Neizvesnost po ovom pitanju može stvoriti politički rizik, koji ne pogoduje donošenju dugoročnih poslovnih

odluka. Stoga je važno jasno definisati nadležnosti i odgovornosti države u JPP. Odgovarajući pravni okvir može

privatnom sektoru pružiti sigurnost da će ugovori biti poštovani. U tu svrhu je neophodno promenili ili dopuniti

postojeće zakone u Srbiji.


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

Vlada Srbije bi trebalo da utvrdi detaljnu i jasnu politiku u oblasti JPP, kojom će se urediti JPP na svim nivoima

vlasti sa naglaskom na dobar odnos cene i kvaliteta (value for money), i opštim interesom kao ključnim elementom te

politike. Njome bi se dopunilo postojeće fiskalno zakonodavstvo, uključujući Zakon o koncesijama i Zakon o javnim

nabavkama. Bilo bi uputno razmisliti i o formiranju tela, koje bi bilo zaduženo za sveukupnu koordinaciju programa

JPP i odobravanje konkretnih projekata.

JPP zahtevaju razvoj ekspertize u javnom sektoru. Tu se misli na čitav spektar veština neophodnih za upravljanje

programom JPP. Posebna pažnja se mora posvetiti sticanju veština na nižim nivoima vlasti, budući da je u mnogim

zemljama na njih preneta nadležnost za sprovođenje projekata u oblastima predloženim za JPP.

Vlada bi morala da poboljša postupak procene projekata i utvrđivanja prioriteta. Kao prvo i najvažnije, odluka

o tome da li da se uđe u projekat, kao i opredeljivanje za tradicionalne javne investicije ili JPP kod realizacije projekata

mora da se zasniva na tehnički utemeljenim poređenjima po kriterijumu odnosa cene i kvaliteta (value for money).

Naročito je važno izbeći pristrasnost u korist JPP samo zato što ono podrazumeva privatno finansiranje i u nekim

slučajevima donosi dotok prihoda za državu.

Politika/propisi u oblasti JPP moraju da sadrže odredbe kojima će se na najmanju meru svesti izloženost privatnih

partnera institucionalnom riziku. Ključni elementi za suzbijanje rizika da država neće plaćati obaveze privatnom partneru

uključuju: (1) prioritet plaćanja ugovornih obaveza JPP u odnosu na druge vrste rashoda, osim servisiranja

dugova i ustavno propisanih rashoda, (2) dozvola privatnim partnerima da sredstva koja će im ubuduće biti plaćana

u okviru ugovora o JPP daju kao zalog finansijskim institucijama, (3) odobrenje za odvajanje sredstava iz prihoda za

plaćanje ugovornih obaveza JPP i (4) stvaranje starateljskih fondova kao garancije plaćanja ugovornih obaveza JPP.

5. Primeri javno-privatnog partnerstva

5.1. Javni prevoz u Gradu Beogradu

│129

Analiza slučaja

Ciljevi JPP

Učesnici u JPP

Izvori finansiranja

Inostrane donacije

Vrsta ugovora

Rok ugovora

Podela rizika

Način upravljanja

Formiranje cena

Prednosti

Nedostaci

Poveravanje obavljanja prevoza putnika u javnom gradskom prevozu Grada

Beograda

Bolji kvalitet usluga i proširenje infrastrukture javnog prevoza

Grad Beograd, Direkcija za javni prevoz i privatni prevoznici koji imaju licencu za rad

Vlastita sredstva ili sredstva pozajmljena od privatnog partnera

Ne

Ugovor o poveravanju obavljanja usluga

7 godina

Komercijalni rizik snosi Grad

Direkcija za javni prevoz kontroliše izvršenje ugovornih obaveza

Grad, u skladu sa ugovorom

Uvođenje konkurentskog okruženja za GSP. Investiranje u javnu infrastrukturu bez

trošenja javnih sredstava.

Komercijalni rizik snosi grad kroz garantovani nivo prihoda privatnih partnera u

skladu sa pruženim uslugama.

Primer Beograda ilustruje način uspostavljanja parnerstva sa operaterima iz privatnog sektora. Privatni

operateri su morali da dokažu kvalifikovanost za obavljanje usluga javnog prevoza i sposobnost da investiraju

u saobraćajnu infrastrukturu. Ovo JPP ima za cilj uspostavljanje i podizanje standarda kvaliteta javnog

prevoza u Beogradu.


Tatijana Pavlović-Križanić

Ljiljana Brdarević

5.1.1. Kako je došlo do JPP

Poslove javnog prevoza u Beogradu obavljaju GSP „Beograd” (autobuski, trolejbuski, tramvajski prevoz), privatni autobuski

prevoznici, taksi prevoznici, SP „Lasta” (prigradski i lokalni autobuski saobraćaj), Beovoz gradska železnica i

ekspres minibus. Privatni autobuski prevoznici pojavili su se na beogradskim ulicama 1997. godine pošto GSP nije

bilo u stanju da samostalno pruža usluge javnog prevoza usled finansijskog deficita. Privatni prevoznici su zahtevali

naplatu pojedinačnih karata u svojim vozilima, mimo tarifnog sistema koji je važio za GSP.

Tokom 2005. godine gradska vlada je prepoznala mogućnost za uvođenje integrisanog tarifnog sistema u gradski

javni prevoz. Integrisani tarifni sistem objedinio bi GSP i privatne prevoznike i građani bi mogli da se sa pojedinačnim

kartama ili povlasticama voze i vozilima GSP-a i vozilima privatnih prevoznika. Stoga je grad zaključio ugovore sa

kvalifkovanim privatnim prevoznicima koji su dali najpovoljnije ponude za obavljanje usluga javnog prevoza. Tako

je zasnovano JPP između grada Beograda i privatnih prevoznika, korišćenjem najboljih iskustava iz prakse razvijenih

tržišnih ekonomija.

5.1.2. Glavna načela na kojima se zasniva ovo JPP

• Mogućnost ostvarivanja koristi i za grad i za privatnog partnera. Grad bi trebalo da unapredi infrastrukturu

javnog gradskog prevoza bez trošenja budžetskih sredstava i prihoda JKP za nabavku novih vozila. Povrh

toga, grad je uveo konkurenciju JKP GSP, što je trebalo da dovede do veće efikasnosti i profitabilnosti. Privatni

javni prevoznik stupanjem u ugovorni odnos obezbeđuje sebi dugoročne prihode za narednih sedam

godina, koji zavise od obavljanja usluga javnog prevoza. Ispunjenjem ugovornih obaveza privatni prevoznik

ostvaruje profit, koji ne mora da zavisi od broja prevezenih putnika.

130│

• Privatni partneri se biraju putem javnog konkursa. Sadržina i forma konkursne dokumentacije pripremljene

su u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama Republike Srbije. Svaki privatni prevoznik koji je učestvovao

na konkursu, morao je da dokaže kvalifikovanost za obavljanje usluga javnog prevoza i sposobnost da obezbedi

vozni park predviđen tehničkim specifikacijama.

• Privatni partner obavezuje se da investira u vozni park, shodno uslovima definisanim u konkursnoj dokumentaciji

(određen broj i kvalitet vozila). Dokaz o finansijskoj sposobnosti za nabavku voznog parka bio je

presudan kriterijum za priznavanje kvalifikacije privatnog partnera u postupku javnog konkursa.

• Privatnom parneru se garantuje ostvarivanje prihoda koji se obračunava na osnovu ostvarene kilometraže

i ugovorene cene obavljenog prevoza. Prihod se ostvaruje iz sledećih izvora: 1) integrisanog tarifnog

sistema naplate 2) prodaje pojedinačnih karata u vozilima i 3) gradskog budžeta, subvencija do garantovanog

nivoa prihoda.

• Podela rizika tokom trajanja ugovora. Rizik tražnje je preuzeo grad zbog cene karata, koja je subvencionisana

iz budžeta. Finansijski rizici usled kretanja na tržištu (cene na malo, cene nafte, kurs dinara i prosečna bruto

plata) uključeni su u obračun i korekciju cene javnog prevoza. Tu cenu utvrđuje gradska vlada, na predlog

Sekretarijata za saobraćaj, u skladu sa metodologijom definisanom u ugovoru. Rizik od štete pokriven je polisom

osiguranja. Rizik neizvršenja ugovornih obaveza privatnog partnera pokriven je bankarskom garancijom.

• Ugovorne obaveze privatnog partnera su: finansiranje nabavke određenog broja vozila, određenog kvaliteta

i obavljanje usluge gradskog prevoza.

• Obavljanje usluga javnog prevoza uređeno je ugovorom. Direkcija za javni prevoz ima obavezu da vrši

stalnu kontrolu kvaliteta usluga, koje pružaju privatni prevoznici. Ona to može da vrši sama ili posredstvom

trećeg pravnog lica. Prilikom kontrole uzimaju se u obzir sledeći kriterijumi kvaliteta javnog prevoza: ugovoreni

nivo usluga, učestalost pružanja usluga, oprema, održavanje higijene vozila i obaveštavanje građana.

• Raskid ugovora zbog nezadovoljavajućeg rada. Privatni partner može raskinuti ugovor, ali ne pre roka

definisanog ugovorom. Direkcija za javni prevoz može da raskine ugovor u bilo kom trenutku ako utvrdi da

privatni partner ne ispunjava svoje ugovorne obaveze.


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

• Pružanje kvalitetnih usluga građanima garantuje se ugovorom koji uređuje sledeće: broj vozila za javni

prevoz na dodeljenim linijama, broj rezervnih vozila, red vožnje, obeležavanje vozila, prodaju karata u vozilima,

pravila oblačenja i identifikacije zaposlenih, mere u slučaju nezgoda i nepredviđenih događaja, održavanje

voznog parka i podnošenje mesečnih i godišnjih izveštaja o obavljanju usluga javnog prevoza.

Građani imaju aktivnu ulogu u oceni kvaliteta javnog prevoza. Oni mogu da upućuju žalbe o funkcionisanju javnog

prevoza Direkciji za javni prevoz. Propisana identifikacija vozila i zaposlenih omogućuju građanima da podnose žalbe

na uočene nepravilnosti u funkcionisanju sistema javnog gradskog prevoza.

5.2. Tretman i odlaganje čvrstog otpada u Gradu Beogradu

Analiza slučaja

Ciljevi JPP

Učesnici u JPP

Izvori finansiranja

Inostrane donacije

Vrsta ugovora

Rok ugovora

Podela rizika

Način upravljanja

Formiranje cena

Prednosti

Nedostaci

Koncesija za tretman i odlaganje čvstog otpada u gradu Beogradu

Unapređenje usluga i rehabilitacija deponije uz poštovanje ekoloških propisa i

standarda EU

Grad Beograd i koncesionar

Grad ulaže zemljište i infrastrukturne objekte

Koncesionar ulaže 40 miliona evra

Donacija Vlade Francuske za troškove pravnih konsultanata

Koncesija, po modelu BOOT (izgradi-poseduj-koristi-predaj)

25 godina

Komercijalni rizik snosi privatni partner. Finansisjki rizik usled tržišnih kretanja

ugrađen je u postupak utvrđivanja tarifa. Gubitak sredstava usled štete pokriven je

polisom osiguranja

Grad kontroliše izvršenje ugovora

Grad, u skladu sa ugovorom

Koncesionar investira u komunalnu infrastrukturu i unapređenje usluga uz preuzimanje

komercijalnog rizika

Grad neće ubirati značajan prihod od koncesione naknade zbog toga što je vrednost

ulaganja koncesionara veća od vrednosti postojećih objekata na deponiji

│131

Ovaj primer ilustruje postupak javnog konkursa za davanje koncesije za tretman i odlaganje čvrstog otpada

u cilju obezbeđenja dugoročne finansisjske, tehničke i ekološke održivosti usluga u oblasti čvrstog otpada,

bez koriščenja javnih sredstava u tu svrhu.

5.2.1. Kako je došlo do JPP

Deponijom u Vinči već 25 godina upravlja JKP „Gradska čistoća” (JKP GC), koja obavlja usluge prikupljanja i odlaganja

otpada na teritoriji Beograda. Količina smeća koje je odloženo na deponiju 2002. godine iznosila je oko 400.000 tona,

da bi u 2005. godini ona narasla na 530.000 tona. Broj stanovnika obuhvaćenih uslugom odnošenja smeća JKP GC je

oko 1,45 miliona, koji, mereno po jedinici, proizvedu oko 320 kg po glavi stanovnika godišnje. Proizvodnja smeća će

u budućnosti verovatno nastaviti da raste u skladu s ekonomskim rastom, za koji se predviđa da će narednih godina

u Srbiji biti visok, kako se zemlja bude približavala ulasku u EU.

Grad Beograd i Republika Srbija nemaju dovoljno sredstava u budžetu za rehabilitaciju deponije u Vinči kako bi ona

mogla da se upodobi postojećim propisima i standardima zaštite životne sredine i upravljanja čvrstim otpadom.


Tatijana Pavlović-Križanić

Ljiljana Brdarević

Zbog toga je Vlada Republike Srbije tokom 2006. godine usvojila predlog Grada Beograda o davanju koncesije za

izgradnju, održavanje i korišćenje objekata za prihvatanje, obradu i odlaganje čvrstog otpada na deponiji Vinča radi

obavljanja komunalne delatnosti u tim objektima.

IFC (Međunarodna finansijska korporacija), član organizacije World Bank Group, odabrana je kao savetnik Grada Beograda

za strukturiranje i realizaciju JPP.

Zbog promena u vladajućoj strukturi Grada Beograda i korekcije tehničkih elemenata za upravljanje čvrstim otpadom,

grad je odlučio da ne daje koncesiju. Bez obzira na to, mi ćemo predstaviti ključne elemente koncesije, koja je

trebalo da se realizuje.

5.2.2. Glavna načela na kojima se zasniva ovo JPP

--

Mogućnost ostvarenja koristi za grad i za koncesionara. Grad Beograd je trebalo da (a) poboljša kvalitet

gradskih usluga, (b) rehabilituje deponiju u Vinči i upodobi je važećim propisima i standrardima u oblasti

zaštite životne sredine i upravljanja čvrstim otpadom i (c) poveća efikasnost i smanji troškove uvođenjem

tržišnih principa poslovanja. Privatni partner je trebalo da stekne pravo da obavlja komunalne usluge korišćenjem

postojećih objekata na deponiji, uz plaćanje simbolične koncesione naknade i dugoročno ostvarivanje

stabilnog prihoda sa niskim rizikom naplate.

--

Koncesija se dodeljuje na osnovu javnog tendera u skladu sa Zakonom o koncesijama, donošenjem koncesionog

akta u okviru projekta JPP (koji je odobrila Vlada Srbije u decembru 2006. godine). Tenderska dokumentacija

sadrži sve potrebne elemente i uputstva za pripremu ponuda učesnika u tenderskom postupku, kao što

su:

132│

à à uputstvo za sačinajavanje ponude i obrazac ponude

à à izjava ponuđača o prihvatanju uslova javnog tendera

à à priroda i obim građevinskih radova

à à rok za završetak izgradnje

à à tehnička dokumentacija

à à uputstva o garanciji za kontrolu kvaliteta i izvođenje radova

à à definisanje vrste garancije za ispunjavanje finansijskih i drugih obaveza ponuđača

à à vrsta i sadržina dokumentacije za dokazivanje ispunjenosti uslova za pristupanje javnom tenderu

à à ostali elementi značajni za predmet koncesije.

Zainteresovani kandidati moraju da prođu postupak kvalifikacije i podnesu tehničke i finansijske ponude, sa

bankarskom garancijom za učešće na tenderu.

Tenderski postupak sprovodi se kroz dve faze: prva faza je ocena tehničkih ponuda, a druga faza je ocena

finansijskih ponuda onih kandidata za čiju tehničku ponudu se utvrdi da ispunjava minimalne tehničke

zahteve.

Uspešan ponuđač mora da ispuni sledeće tehničke, finansijske i zahteve u pogledu relevantnog iskustva:

à à najmanje pet godina aktivnog obavljanja poslova u sektoru upravljanja otpadom, od kojih najmanje dve

kao uspešan direktni operater EU ili EPA Klase II deponije kapaciteta najmanje 500 tona dnevno ili većeg;

à à iskustvo u radu sa sistemima za sakupljanje i preradu procednih i ocednih voda, kao i iskustvo u projektovanju

novih deponija i iskustvo sa uspešno sprovedenim planovima zatvaranja napuštenih smetlišta na

kojima je odlagan čvrst otpad;

à à minimum finansijskog iskustva u izradi faznog plana projekta za postojeće ili planirane deponije.


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

Tokom faze detaljnog ispitivanja ponuđači su bili pozvani da daju svoje komentare na nacrt ugovora o koncesiji.

Konačna verzija ugovora morala je da se sačini pre dostavljanja ponuda.

Koncesionar je obavezan da investira u svim fazama koncesije. Predviđena vrednost investicionog programa

je oko 40 miliona evra, koji bi obuhvatao: (a) remedijaciju postojećeg smetlišta u najvećoj mogućoj

meri, (b) izgradnju dodatnih ćelija oko prvobitne lokacije u skladu sa relevantnim propisima i standardima

(c) zatvaranje postojeće deponije nakon što ona ispuni svoj kapacitet i naknadno staranje. Ugovor o koncesiji

predviđa dve faze: aktivnu fazu, u očekivanom trajanju od 12 do 14 godina, i posteksploatacionu fazu, u fiksnom

trajanju 10 godina. Po isticanju koncesionog ugovora vlasništvo nad svim novoizgrađenim objektima

biće preneto sa privatnog koncesionara na grad.

• Grad bi plaćao koncesionaru dogovorenu naknadu, tipping fee, po toni komunalnog otpada koju JKP GC

ispruči na deponiju za odlaganje. Koncesionar bi naplaćivao naknadu tipping fee direktno od onih tržišnih i

industrijskih predzeća koja bi neposredno odlagala otpad na deponiju (ne koristeći usluge naplate JKP GC).

• Koncesionar bi plaćao koncesionu naknadu za korišćenje dobara i obavljanje delatnosti, koja bi bila simbolična

jer je njegova investicija veća od vrednosti postojećih objekata na deponiji.

• Podela rizika je regulisana tokom trajanja koncesije. Rizik smanjenja obima tražnje prenet je na koncesionara.

Grad bi, prilikom korekcije naknade tipping fee na zahtev koncesionara, upravljao finansijskim tržišnim

rizikom. Rizik od štete (gubitka) pokriven je polisom osiguranja. Privatni koncesionar je po ugovoru dužan da

obezbedi polisu osiguranja.

• Zaštita zaposlenih u gradskom JKP regulisana je tenderskom dokumentacijom, koja sadrži smernice o potrebnom

broju radnika i kvalifikacionoj strukturi angažovanih radnika za realizaciju koncesije.

• Koncesionar će dati garancije za ispunjavanje ugovornih obaveza: za period izgradnje (10 posto planirane

vrednosti investicije, maksimalno milion evra) i za period obavljanja usluga i održavanja (5 posto planirane

vrednosti investicije za period obavljanja usluga i održavanja, maksimalno milion evra.). Koncesionar je dužan

da obezbedi i održava na snazi sledeće polise osiguranja: građevinsko osiguranje, osiguranje od odgovornosti

za zagađivanje okoline, osiguranje od štete prema trećim licima, svi rizici, osiguranje od profesionalne

odgovornosti, osiguranje radnika i imovine.

│133

• Koncesionar je dužan da vodi evidenciju i priprema izveštaje tokom perioda trajanja koncesije i podnosi

ih Gradu Beogradu. Izveštaji moraju da sadrže podatke o: količini, vrsti i poreklu (opština) čvrstog otpada i

svim eventualnim žalbama građana. Grad, kao koncedent, mora imati slobodan i otvoren pristup deponiji i

svim objektima radi vršenja inspekcije.

• Pravo na otkaz ugovora o koncesiji omogućava Gradu Beogradu da garantuje kvalitetno obavljanje komunalnih

usluga, što je regulisano ugovorom.

5.3. Beogradski vodovod i kanalizacija

Analiza slučaja

Ciljevi JPP

Učesnici u JPP

Izvori finansiranja

Inostrane donacije

Strategija razvoja modela JPP za beogradski vodovod i kanalizaciju

Izgradnja kanalizacione mreže, bolja prerada otpadnih voda i restrukturiranje

komunalnih usluga

Grad Beograd, Direkcija za vode, JKP „Beogradski vodovod i kanalizacija” (BVK) i

privatni partner

Budžetski prihodi Grada Beograda, akcijski kapital privatnog partnera, novac

pozajmljen na tržištu kapitala

Donacija Evropske unije


Tatijana Pavlović-Križanić

Ljiljana Brdarević

Vrsta ugovora

Rok ugovora

Podela rizika

Upravljanje

Koncesioni ugovor i ugovor o projektovanju-izgradnji-finansiranju-korišćenju

(DBFO)

25 godina

Komercijalni rizik snosi privatni partner. Finansijski rizici usled kretanja na tržištu

ugrađeni u formiranje cena.

Grad vrši nadzor nad izvršavanjem ugovornih obaveza

Formiranje cena

Prednosti

Nedostaci

Skupština Grada Beograda

Izgradnja infrastrukture uz dugoročnu finansijsku, tehničku i ekološku

samoodrživost sistema i dostupnost usluga korisnicima

Privatni partner bi mogao biti izložen visokom komercijalnom riziku, zbog

nedostatka preciznih podataka o stanju/statusu i radu postojećeg komunalnog

sistema.

Ovo je istaknut primer strateškog pristupa nalaženju adekvatnog modela JPP za beogradski vodovod i

kanalizaciju, u cilju izgradnje potrebnih infrastrukturnih objekata i unapređenja efikasnosti komunalnog

sistema putem restrukturiranja.

5.3.1. Kako je došlo do JPP

134│

Vodovodno-kanalizacionim sistemom za najveći deo teritorije grada Beograda trenutno upravlja JKP „Beogradski

vodovod i kanalizacija” (BVK). Ono opslužuje 1,4 miliona od ukupno 1,6 milona stanovnika grada i zapošljava 3.700

radnika.

BVK raspolaže sveobuhvatnim sistemom za snabdevanje vodom za piće, kojom snabdeva praktično sve ljude unutar

oblasti koju pokriva svojim uslugama. Kanalizacione usluge (priključak na kanalizacionu mrežu) obezbeđene su samo

za 50 do 70 posto potrošača vode za piće. Osim lokalnog čišćenja septičkih jama, grad nema sistem za prečišćavanje

otpadnih voda.

Zbog nedostatka budžetskih sredstava i prihoda BVK koji bi se mogli uložiti u izgradnju preko potrebnog kanalizacionog

sistema, grad je doneo odluku da stupi u partnerstvo sa nekim privatnim partnerom zainteresovanim da ulaže

u ovaj komunalni sistem.

Strategija za razvoj JPP aranžmana sastoji se iz dve faze.

Prva faza podrazumeva sprovođenje kompletne i detaljne analize pravnih, finansijskih, ekonomskih, ekoloških i tehničkih

aspekata postojećeg sistema za vodovod i kanalizaciju i njegovog rada, koja će biti predstavljena u strateškom

izveštaju, zajedno sa detaljnim preporukama o modelima JPP.

Druga faza obuhvata realizaciju ugovora o JPP i uključuje: marketing JPP, identifikaciju potencijalnog partnera za JPP,

izradu ugovorne dokumentacije, sprovođenje javnog konkursa i izbor najboljeg ponuđača, pregovore i zaključivanje

ugovora. Spovođenje ove faze nadgledaće EAR i IFC.

Po završetku prve faze, Grad Beograd je dobio studiju izvodljivosti JPP u sistemu za vodovod i kanalizaciju. Studija je

identifikovala i predložila tri izvodljiva modela JPP, koji bi grad trebalo da odabere i sprovede u narednoj fazi.


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

5.3.2. Finansiranje i upravljanje

Pretpostavke studije:

I

Ukupna sredstva koja treba obezbediti u narednih 25 godina:

Vrsta ulaganja Vrednost Struktura

Kapitalno održavanje i unapređenje vodovoda tokom 25 godina 407.000.000 € 41 %

Izgradnja kanalizacione mreže i unapređenje prerade otpadnih voda 525.000.000 € 53 %

Unapređenje poslovanja kroz restrukturiranje JKP „Beogradski vodovod

i kanalizacija“

55.000.000 € 6 %

Ukupni troškovi investiranja 987.000.000 € 100 %

II

III

IV

V

Struktura izvora finansiranja:

• Kapitalna subvencija iz budžeta grada, 15 miliona evra tokom prve 3 godine JPP

• Donacija Evropske unije, od 4. godine JPP

• Sredstva privatnog partnera, kapital od 16,5 miliona evra ili prioritetni dug od 15,0 miliona evra godišnje u

periodu investiranja

• Sredstva iz poslovanja rezervisana za kapitalne rashode

• Sredstva iz ekološkog fonda za zaštitu Save i Dunava, 6,4 miliona evra godišnje i

• Zaduživanje na finansijskom tržištu od 77 miliona evra

Pretpostavke finansijskog modela:

• Odnos duga i kapitala je 70:30 (prosek u regionu)

• Stopa prinosa od kapitala je 20–22 % za 15 godina koncesije (prosek u regionu)

• Raspodela ostvarene dividende počinje u 3. godini JPP

• Dug privatnog partnera ja na rok do 22 godine sa marginom 4,00 % i jednokratnim troškovima od 1,5 %

Cena komunalne usluge:

• Sadašnja cena vode ( 28,15 din/m 3 – domaćinstva, 56,87 din/m 3 – pravna lica) postepenim povećanjem 2019.

godine dostići će nivo od 132 din/m 3. , tako da cena vode neće preći 1 evro tokom trajanja JPP.

Odnos javnosti na bazi ispitanog uzorka od 2000 građana:

• visok nivo podrške unapređenju kanalisanja i prerade otpadnih voda, naročito u cilju rešavanja plavljenja

Save i Dunava

• visok nivo podrške građana utvrđivanju prioritetnih aktivnosti u cilju zaštite životne sredine

• nezadovoljstvo građana kvalitetom vode i uslovima funkcionisanja vodovoda i kanalizacije

• jaka podrška uspostavljanju JPP u cilju povećanja efikasnosti ove komunalne delatnosti

• spremnost da plate višu cenu vode u cilju unapređenja komunalnog servisa i

• podrška evropskim integracijama

│135

Predloženi adekvatni modeli JPP

Model A: Davanje koncesije za vodovod, kanalizaciju i otpadne vode

Model B: Davanje koncesije za vodovod i kanalizaciju i ugovaranje DBFO (projektovanje-izgradnja-finansiranjekorišćenje)

objekata za preradu otpadnih voda

Model C: Davanje koncesije za vodovod i kanalizaciju uz finansiranje prerade otpadnih voda iz ekološkog fonda


Tatijana Pavlović-Križanić

Ljiljana Brdarević

Osnovna načela objedinjene koncesije za vodovod, kanalizaciju i otpadne vode

--

Davanje koncesije za vodovod, kanalizaciju i preradu otpadnih voda zasnivalo bi se na odluci Vlade Srbije o

davanju koncesije, u skladu sa Zakonom o koncesijama RS. Sporazum bi bio sklopljen između Grada Beograda

i novoosnovanog preduzeća „Novi BVK“ (Special Purpose Company, SPC). „Novi BVK” kao SPC bio bi zadužen

za izvršenje koncesionog ugovora. Novo preduzeće formirali bi JKP BVK i odabrani privatni partner.

--

Glavni kretirijum za izbor privatnog partnera koji zadovolji uslove kvalifikacije i investicione zahteve iz tenderske

dokumentacije, su predložene cene usluga.

--

Koncesionar bi bio zadužen da: (1) upravlja postojećom infrastrukturom i održava je, (2) sprovede restrukturiranje

JKP BVK i (3) finansira i vrši kapitalna ulaganja u vodovod, kanalizaciju i preradu otpadnih voda. Tender

i koncesija diktiraju ukupno projektovanje, finansiranje, izgradnju i eksploataciju nove infrastrukture.

--

Finansiranje kapitalnih investicija vršilo bi se iz jedinstvenog sistema naplate usluge, sredstava koncesionara,

kredita i donacija, saglasno propisima kojima je regulisan pravni status koncesionara.

--

Koncesionar bi snosio rizike finansiranja, gradnje, eksploatacije, naplate od korisnika i unapređenja naplate.

--

Koncesionar može biti vlasnik novoizgrađene infrastrukture, koja po okončanju koncesije mora da bude

predata u vlasništvo grada. Koncesionar bi imao pravo da koristi postojeću infrastrukturu.

5.4. Parking usluge u opštini Kikinda

136│

Analiza slučaja

Ciljevi JPP

Učesnici u JPP

Izvori finansiranja

Inostrane donacije

Vrsta ugovora

Rok ugovora

Podela rizika

Način upravljanja

Formiranje cena

Prednosti

Nedostaci

Zaključivanje ugovora o pružanju parking usluga

Razvoj parking usluga

Opština Kikinda i „Parking sistem i garaže d.o.o.”

Opština ulaže zemljište, a privatni partner ulaže 1.000.000 evra

Ne

Ugovor o zakupu i upravljanju

22 godine

Komercijalni rizik snosi privatni partner

Opština kontroliše izvršavanje ugovornih obaveza

Skupština opštine na zahtev privatnog partnera

Razvoj parking usluga i ulaganje u parking infrastrukturu bez trošenja opštinskih

sredstava

Naplata naknada za korišćenje zemljišta je izvor prihoda za opštinski budžet, koji

sada ubira privatni partner pružanjem parking usluga. Tako je sada budžetski prihod

podložan komercijalnom riziku koji mora da se prenese na privatnog partnera.

Ovaj primer ilustruje kako javni sektor može koristiti JPP da privuče nove tehnologije i znanja s tržišta za

razvoj savremenih parking usluga, koje nisu bile razvijene u opštini.


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

5.4.1. Kako je došlo do JPP

Opština Kikinda zasnovala je partnerstvo sa privatnom kompanijom „Parking sistem i garaže” Beograd. Podatke o

modelu JPP za potrebe ove analize dobili smo od date privatne kompanije.

Ugovor o poveravanju obavljanja komunalnih usluga zaključen je u skladu sa Zakonom o komunalnim uslugama RS,

Zakonom o javnim nabavkama RS i odlukom Skupštine opštine Kikinda o zaključivanju ugovora o obavljanju parking

usluga u gradu.

5.4.2. Glavna načela na kojima se zasniva ovo JPP

• Mogućnost da se ostvari korist za opštinu i za privatnu kompaniju. Opština bi trebalo da dobije (bez ulaganja

javnih sredstava): (a) kvalitetne parking usluge putem uvođenja tržišnih principa u ovu nedovoljno razvijenu

komunalnu uslugu (b) visokofunkcionalan sistem za naplatu i kontrolu parkiranja i (c) povećanje prihoda

u budžetu opštine. Kompanija bi trebalo da stekne pravo ostvarivanja dugoročnog stabilnog prihoda, kao

nadoknadu za uložena sredstava u parking usluge i preuzete komercijalne rizike.

• Ugovor o poveravanju vršenja usluga u oblasti parkiranja zaključen je na osnovu javnog konkursa. Najbolji

ponuđač izabran je na osnovu kriterijuma ekonomski najpovojnije ponude, na osnovu sledećih potkriterijuma:

tehničkog rešenja parking servisa, vrednosti investicije i cene parkiranja.

• Privatni parner će uložiti milion evra u parkirališta (otvoreni parking prostor i montažne garaže), opremu (za

naplatu i kontrolu naplate parking servisa) i održavanje parking prostora i opreme.

• Rizik ostvarenja prihoda usled promene tražnje u potpunosti preuzima privatni partner, koji samostalno vrši

naplatu parking servisa od građana i pravnih lica Prihod ostvaren po osnovu naplate parking servisa deli se

između opštine i privatnog partnera. Opštini pripada 10 %, a privatnom partneru 90 % ostvarenog prihoda na

rok do 22 godine. Ugovoreni deo prihoda pripada opštini kao naknada za korišćenje građevinskog zemljišta.

│137

• Rizici su tokom trajanja ugovora podeljeni. Rizik promene tražnje preuzima privatni partner, koji vrši naplatu

parking servisa od korisnika. Opština će uzeti u obzir rizik tržišnih kretanja prilikom korekcije cene parking karata.

Cena karte bi trebalo da se koriguje u odnosu na prosečnu cenu parkiranja u tri velika grada u regionu. O

ceni parkiranja odlučuje Skupština opštine. Privatni partner je dužan da se osigura od rizika štete (gubitka), što

može učiniti polisom osiguranja.

• Ugovorne obaveze privatnog partnera su: (a) razvoj parking usluga, ulaganjem 1 miliona evra, (b) obavljanje

parking usluga po tržišnim principima i (c) uvođenje visokofunkcionalnog sistema naplate i kontrole

parkiranja.

• Privatni partner bio je dužan da dostavi bankarsku garanciju da bi mogao da učestvuje u konkursu. Prilikom

zaključivanja ugovora od privatnog partnera je traženo da podnese garanciju za isplatu svih finansijskih

obaveza prema opštini do kraja trajanja ugovora.

• Privatni partner je dužan da vodi evidenciju i podnosi opštini izveštaje o radu svake godine.

• Opštinski sekretarijat za saobraćaj nadležan je za nadzor obavljanja parking usluga. Glavni cilj nadzora je

praćenje ostvarenih prihoda od naplate parking usluga jer taj prihod dele opština i privatna kompanija. Ovaj

nadzor je moguć zahvaljujući modernom softverskom paketu za on-line upravljanje uslugama parkiranja,

ASW PARKING SYSTEM, koji je izradila data kompanija. Naplata parkiranja putem SMS-a i kontrola plaćanja

putem PDA uređaja samo su deo integralnog informacionog sistema za praćenje rada kompanije i toka svih

segmenata delatnosti.

• Opština ima puno pravo da otkaže ugovor u slučaju da privatni partner ne ispunjava svoje ugovorne obaveze.

Na osnovu ovog prava opština može svojim građanima da jemči kvalitetne parking usluge. U slučaju raskida

ugovora, opština ima pravo preče kupovine do tada instalirane opreme i izgrađenih garaža. Ako privatni

partner raskine ugovor, dužan je da pokrije sve troškove opštine nastale usled raskida ugovora.


Tatijana Pavlović-Križanić

Ljiljana Brdarević

5.5. Održavanje čistoće i deponija u opštini Smederevska Palanka

Analiza slučaja

Ciljevi JPP

Učesnici u JPP

Izvori finansiranja

Inostrane donacije

Vrsta ugovora

Rok ugovora

Podela rizika

Način upravljanja

Formiranje cena

Prednosti

Nedostaci

Ugovor o održavanju čistoće i deponija u opštini Smederevska Palanka

Razvoj komunalnih usluga

Opština Smederevska Palanka i kompanija Trojon & Fischer EKO

Opština ulaže zemljište. Privatni partner ulaže 600.000 evra

Ne

Ugovor o poveravanju obavljanja usluga

15 godina

Komercijalni rizik preuzima privatni partner

Opština kontroliše ispunjavanje ugovornih obaveza

Skupština opštine

Privatni partner investira u unapređenje komunalne delatnosti uz preuzimanje

rizika naplate prihoda

Opština ne ostvaruje prihod od ove delatnosti

138│

Ovaj primer je ilustracija dugoročnog plana razvoja odlaganja čvrstog otpada putem sklapanja ugovora o

poveravanju usluga održavanja ćistoće i deponija privatnom partneru. Opština je zadržala funkciju kontrole

obavljanja ove komunalne usluge.

5.5.1. Kako je došlo do JPP

Ugovor između opštine Smederevska Palanka i srpsko-nemačkog komunalnog preduzeća Trojon & Fischer EKO (T&F)

o poveravanju vršenja komunalnih deatnosti potpisan je u avgustu 2006. godine, na osnovu Zakona o komunalnim

delatnostima RS i odluke Skuštine opštine o zaključivanju ugovora o poveravanju komunalnih usluga održavanja

čistoće i deponija.

Opština je dužna da se stara o poštovanju odluke o komunalnim uslugama i da pruži pomoć kompaniji T&F u početnoj

fazi.

Početkom 2006. godine T&F Co. i projekat GTZ-a „Modernizacija komunalnih usluga” otpočeli su zajednički projekat

JPP u cilju unapređenja upravljanja čvrstim otpadom. Projekat je obuhvatao medijsku kampanju za upoznavanje građana

širom Srbije, kao i u samoj opštini, sa ekološkim i ekonomskim aspektima upravljanja otpadom. Sprovedene su

intezivne aktivnosti informisanja i edukacije građana Smederevske Palanke putem kampanje u medijima, aktivnosti

po školama, seminara, štampanja informativnih materijala itd., sve u saradnji s opštinskom upravom.

5.5.2. Glavna načela na kojima se zasniva ovo JPP

• Mogućnost ostvarenja koristi za opštinu i za kompaniju T&F. Opština bi trebalo da, bez ulaganja budžetskih

sredstava: (a) razvije i unapredi komunalne usluge (b) održava deponije i ukloni „divlje” deponije i (c) poboljša

organizaciju i efikasnost uvođenja tržišnih principa poslovanja u komunalne delatnosti. Ugovorom o poveravanju

obavljanja komunalnih usluga kompanija T&F se obavezuje da koristi i održava komunalne objekte

i finansira razvoj komunalnih usluga. Zauzvrat ona dobija pravo da ubira prihode tokom trajanja ugovonog

perioda od 15 godina, koji se može produžiti na 25 godina.


PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:

Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija

• Ugovor o poveravanju usluga zaključen je na osnovu javnog konkursa. Zainteresovani kandidati morali su

da dokažu kvalifikovanost za obavljanje poslova održavanja čistoće i deponija i dostave tehničku i finansijsku

ponudu i bankarsku garanciju za učešće na javnom konkursu. Glavni kriterijum za ocenu finansijskih ponuda

kandidata kojima je priznata kvalifikacija bio je predloženi cenovnik usluga sakupljanja i odvoženja smeća i

održavanja čistoće.

• Privatni partner će investirati 600.000 evra u opremu koja je neophodna za pružanje komunalnih usluga

u početnoj fazi projekta i dalji razvoj usluga tokom 15 godina trajanja ugovora. Produžetak ugovora za još

10 godina zavisi od ukupnog iznosa koji je kompanija uložila u razvoj komunalnih usluga tokom osnovnog

perioda trajanja ugovora od 15 godina.

• Ukupni prihodi od naplate usluga idu kompaniji za pokrivanje početne investicije, troškova održavanja i

rada, kao i ostvarenja projektovanog profita tokom trajanja ugovora.

• Rizik tražnje preuzima privatni partner, koji ostvaruje prihod naplatom usluga od domaćinstava i pravnih

lica. Procenjeno je da je taj rizik visok zbog velikog broja seoskih naselja koja nisu koristila ovu komunalnu

uslugu. Naplata naknada od ovih korisnika uticaće na prihod privatnog partnera, pogotovo na početku posla.

Finansijski rizik usled tržišnih kretanja nije jasno definisan ugovorom. Skupština opštine bi mogla da ga uzme

u obzir prilikom utvrđivanja cene usluga u budućnosti. Rizik od štete (gubitka) ide na teret privatnog partnera,

koji se može obezbediti polisom osiguranja.

• T&F je preuzeo više od 72 zaposlenih iz JKP „Mikulja”, koje je do tada obavljalo poslove odnošenja smeća u

opštini.

• Ugovorne obaveze privatnog partnera su: ulaganje u razvoj i unapređenje komunalnih usluga, održavanje

deponija i uklanjanje „divljih” deponija, kao i unapređenje organizacije i efikasnosti uvođenjem tržišnih principa

poslovanja u komunalne delatnosti.

│139

• Garancije od strane privatne kompanije. Ugovor o poveravanju delatnosti ne definiše kako će se obezbediti

izvršenje ugovornih obaveza. Ugovorom se definiše odgovornost partnera da obezbedi stalnu funkcionalnost

komunalnih objekata, opreme i instalacija.

• Privatna kompanija je dužna da vodi evidenciju i priprema izveštaje tokom trajanja ugovora i podnosi ih

opštini jedanput godišnje. Svi odbornici Skupštine opštine imaju pravo da, na svoj zahtev, budu obaveštavani

i dobijaju izveštaje o radu kompanije.

• Opština ima puno pravo da otkaže ugovor o poveravanju obavljanja delatnosti ukoliko privatni partner

ne izvršava svoje ugovorne obaveze. I privatna kompanija ima pravo da otkaže ugovor, uz otkazni rok od

šest meseci. Ovaj period je potreban opštini da bi regulisala dalje obavljanje komunalnih delatnosti u slučaju

otkazivanja ugovora.

• Garantovanje visokog standarda usluga korisnicima. Zahvaljujući savremenoj mehanizaciji i kvalifikovanom

personalu, T&F nastoji da zadovolji potrebe građana i lokalne vlasti za zaštitom životne sredine, zdravijim

životom i lepšim okruženjem.


O autorima

│141

Ljiljana Brdarević je viši stručnjak za finansije i specijalista za rad subjekata javnog sektora i donatorske programe.

Radila je na projektu USAID-a „MEGA” na pružanju pomoći jedinicama lokalne samouprave u jačanju njihovih kapaciteta,

s ciljem unapređenja finansijskog poslovanja i komunalnih usluga putem uspostavljanja JPP. Pored toga,

pomagala je ministru finansija u radu na poboljšanju zakonodavstva kako bi se podstakao dalji razvoj tržišta za opštinske

kredite i omogućila emisija opštinskih obveznica. U okviru Urban Institute-a imala je vodeću ulogu u dodeli

prvih međunarodnih kreditnih rejtinga za tri grada u Srbiji od strane agencije Moody’s Investors Service pod okriljem

USAID-a. Provela je 15 godina kao menadžer u najvećim komercijalnim bankama na poslovima sa stanovništvom,

kao i sa privredom, nakon čega je četiri godine obavljala funkciju zamenika sekretara Sekretarijata za finansije Grada

Beograda, radeći na modernizaciji javnih usluga, a potom prešla u privatni sektor. Stekla je zvanje magistra u oblasti

monetarnog, fiskalnog i bankarskog poslovanja na Beogradskom univerzitetu.

Dušan Damjanović, dipl. ing. arh. (Ecole nationale supérieure d’architecture Paris-Malaquais, Pariz, Francuska, 2003)

izvršni je direktor ekspertske neprofitne organizacije PALGO centar. Od 2006. godine zadužen je za celokupan

programski razvoj i organizacionu orijentaciju PALGO centra kao policy instituta. G. Damjanović je bio koordinator

mnogobrojnih projekata PALGO centra u oblastima javne politike (razvoj socijalnog stanovanja, javno-privatna partnerstva,

mere za unapređenje energetske efikasnosti na lokalnom nivou); strategije urbanog upravljanja i razvoja

(sveobuhvatne strategije i sektorske strategije razvoja, razvoj braunfilda); i lokalne samouprave (nacrt Zakona o Beogradu,

uloga lokalnih samouprava u procesu evro-integracija). Konsultant je i saradnik Stalne konferencije gradova i

opština (izbor najbolje prakse u lokalnoj samoupravi), Saveta Evrope (proces decentralizacije u Srbiji), Urbanističkog

zavoda Beograda i predavač na Arhitektonskom fakultetu Univerziteta u Beogradu. Urednik je nekoliko publikacija

koje je objavio PALGO centar i kourednik ili koautor drugih izdavačkih projekata. Dušan Damjanović je i glavni i odgovorni

urednik kvartalnog časopisa o javnoj upravi i lokalnoj samoupravi „Agenda”.

Karolj (Čarls) Jokaj je specijalista za opštinske finansije i kreditnu sposobnost sa dugogodišnjim iskustvom u državama

srednje i istočne Evrope – Srbiji, Bosni i Hercegovini, Mađarskoj, Makedoniji i Rumuniji, a nedavno (2009) radio je i u

Indiji, Južnoj Africi, Namibiji i Bocvani. Budući da je dve godine obavljao funkciju savetnika za razvoj opštinskih tržišta


O AUTORIMA

kapitala pri Ministarstvu unutrašnjih poslova i Ministarstvu finansija Mađarske, stekao je veliko regionalno iskustvo

u oblasti reforme zakonodavstva, opštinskih finansija i budžetiranja, komunalne infrastrukture i promovisanju i širenju

informacija u opštinama. Njegova firma IGE Consulting Limited (www.ige.hu), osnovana 1996. godine, pruža

konsultantske usluge međunarodnim donatorima i opštinama u Mađarskoj u oblasti razvoja i finansiranja lokalnih

samouprava.

Dubravka Jurlina Alibegović je naučni saradnik i rukovodilac Odeljenja za javni sektor Ekonomskog instituta u Zagrebu.

Stekla je zvanje doktora ekonomskih nauka na Sveučilištu u Zagrebu. Član je izvršnog odbora Evropskog udruženja

za urbana istraživanja (EUA), hrvatske sekcije Evropskog udruženja za regionalna istraživanja i Hrvatske mreže

eksperata za lokalni i regionalni razvoj, i učestvovala je u odabranim aktivnostima Hrvatske udruge konzultanata za

lokalne i regionalne samouprave. Član je Odbora poverenika Međunarodne diplomske škole za poslovno upravljanje

(Graduate Business School) u Zagrebu. Izvesno vreme je bila zamenica ministra znanosti i tehnologije Hrvatske. Područja

njenog interesovanja su regionalni i lokalni razvoj u Hrvatskoj, s posebnim naglaskom na finansiranju opština i

regiona, fiskalnim odnosima između različitih nivoa vlasti, finansiranju kapitalnih projekata i fiskalnoj decentralizaciji.

Angel Markov je stručnjak za institucionalni razvoj i edukaciju. Radio je kao konsultant na više projekata realizovanih

pod okriljem UNDP-a, USAID-a i Fondacije za otvoreno društvo u Sofiji (Open Society Foundation – Sofia). G. Markov

ima više od deset godina iskustva u oblasti komunalnih usluga, opštinske imovine i finansija.

142│

Tatijana Pavlović-Križanić je stručnjak za pravne i institucionalne reforme, sa više od dvadeset godina iskustva u radu

za međunarodne organizacije, NVO, privredu i javni sektor. Diplomirala je na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu

i magistrirala na Centralnoevropskom univerzitetu (CEU) u Budimpešti. Tokom poslednjih deset godina radila

je na nekoliko programa za decentralizaciju, regionalizaciju i lokalni ekonomski razvoj, uglavnom u okviru projekata

koje je finansirao USAID. Gđa Pavlović-Križanić pruža pravnu i institucionalnu savetodavnu podršku Stalnoj konferenciji

gradova i opština, brojnim opštinama u Srbiji, kancelarijama za lokalni ekonomski razvoj, kancelarijama lokalnih

ombudsmana i javnim komunalnim preduzećima. Sarađuje sa mnogim istaknutim predstavnicima civilnog sektora

u Srbiji. Od 1988. do 1995. godine radila je kao samostalni savetnik u Saveznom ministarstvu za pravosuđe i državnu

upravu i učestvovala u izradi propisa u oblasti građanskog i privrednog prava, međunarodnog privrednog prava i uređenja

sudstva. Od 2005. godine radi kao zamenik šefa tima za pravne reforme u „Programu za podsticaj ekonomskom

razvoju opština”(MEGA), koji je pokrenuo USAID.

Gabor Peteri, dr. sc. oec., započeo je karijeru u Sekretarijatu za planiranje i ekonomiju Grada Budimpešte. Nakon desetogodišnjeg

rada u Mađarskom institutu za javnu upravu postao je samostalni konsultant i radio na nekoliko projekata

Britanskog know-how fonda (British Know-How Fund), Agencije Sjedinjenih Država za međunarodni razvoj (USAID),

Svetske banke, kao i na drugim projektima u Mađarskoj. Od 1999. godine bio je direktor za istraživanja Inicijative za

reformu lokalne samouprave i javnih usluga (Public Service Reform Initiative) Instituta za otvoreno društvo – Budimpešta

(Open Society Institute – Budapest). Trenutno radi kao konsultant i izvršni direktor agencije LGI Development Ltd.

(LGI). Objavio je mnoštvo radova o finansiranju lokalnih samouprava, finansijskom poslovanju i formulisanju politike

reforme lokalne samouprave. Među mnogobrojnim publikacijama LGI u kojima je sarađivao, nedavno je (2010) napisao

uvod za knjigu „Upravljanje multietničkim gradovima u jugoistočnoj Evropi” (Managing Multiethnic Cities in South

Eastern Europe).

Rafal Stanek je stariji partner u firmi SST-Consult iz Krakova, Poljska. Magistrirao je na temi sistemskih istraživanja na

Univerzitetu za nauku i tehnologiju AGH u Krakovu.

Proteklih dvadeset godina radio je širom regiona na raznovrsnim projektima u sektoru voda i srodnim projektima za

planiranje i finansiranje lokalnih samouprava.

David Toft je stariji partner u firmi SST-Consult iz Krakova, Poljska. Magistrirao je na temi planiranja u javnim poslovima

na Institutu za javne poslove Hamfri Univeriziteta u Minesoti (Humphrey Institute of Public Affairs at the University of

Minnesota). Trenutno radi na sprovođenju strategija za vodu i gradsku čistoću u Republici Moldaviji. Pre ove dužnosti,

dve godine je radio u Turskoj, sarađujući sa 15 turskih opština na sličnim projektima. Tokom proteklih dvadeset godina

radio je na sprovođenju mnogobrojnih projekata u sektoru voda u centralnoj i istočnoj Evropi i šire.


O AUTORIMA

Stefan Vladkov je pravni savetnik sa više od deset godina iskustva u radu sa lokalnim samoupravama. Pre toga je

radio u Nacionalnom udruženju opština i programu USAID-a za reformu lokalne samouprave u Bugarskoj (USAID

Local Government Initiative Program in Bulgaria). Pored toga, učestvovao je u izradi regulatornih akata koji se odnose

na lokalnu samoupravu, kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou. G. Vladkov pruža pravne savete opštinama

i radi na edukaciji o izradi zakonodavstva, sprovođenju zakona, javnim nabavkama i javno-privatnim partnerstvima.

│143


INDEKS

Indeks

Agencija za javno-privatno partnerstvo 13, 49, 53-56

akcionarsko društvo 27, 32, 33, 40, 41, 43, 69, 74, 102, 105

analiza troškova i koristi 31, 33, 35-40, 57, 67, 68, 72, 75, 78, 81, 86, 87, 124, 134

asimetrična informisanost 16

aukcija 29

bilans stanja 25, 85

budžetski deficit 10, 68, 69, 75

čišćenje ulica 34

deficit 59, 65, 67, 68, 71, 74, 75, 77, 79, 86, 92, 93, 128, 130

delatnosti od javnog interesa 73, 84, 115, 117-120, 123, 124, 127, 132, 135, 138, 139

delimična privatizacija 118, 120

dugovanja 69, 71, 75, 129

efikasnost 5, 9, 10, 12, 28, 33, 43, 61, 71, 74, 86, 97, 122-125, 127, 130, 132, 135, 138, 139, 141

Evrostat 25, 65, 67-69, 71, 74, 76, 78-80, 83, 85, 86

evropski računovodstveni sistem 15, 35, 36

ekonomska kriza 5, 9, 10, 13, 18

ekonomski stimulans 15

evaluacija 33, 45, 68, 69, 74, 81, 85, 87, 99, 125

garancija 27, 41, 73-75, 77, 102, 125, 126, 129, 130, 132, 133, 137, 139

│145

imovina 13, 14, 25, 27-29, 32, 33, 37-40, 43, 74-76, 79, 84, 85, 91, 96-98, 101, 120-126, 128, 133, 142

institucionalno JPP 10, 27, 43, 92, 115, 117, 119, 120

isporučilac usluga 9, 17, 122, 126

izgradi-koristi-predaj (BOT) 26, 49, 68, 76, 91, 101, 106, 121

izvođač radova 9, 11, 16, 79, 80, 83

javna nabavka 13-17, 26, 27, 32, 39, 55, 65, 68, 69, 72, 73, 75, 77, 78, 81, 84, 86, 91, 92, 94-97, 99-101, 103, 107, 108, 110,

115, 119-121, 124, 129, 130, 143

javni prevoz 34, 75, 115, 117, 119, 120, 122-124, 126-128, 130, 131

joint venture 74, 121, 124

kapitalne investicije 5, 10, 14-18, 51, 74, 86, 92, 104, 122, 136

klasifikacija rizika 17

klijent 9, 14, 16, 79

komercijalna opštinska imovina 27, 32, 43, 69

komparator troškova javnog sektora 17, 68, 72, 78, 79, 81, 86

komunalno preduzeće 18, 84, 101, 115, 117-120, 138, 142

koncesija 9, 10, 13-15, 26-43, 45, 52, 53, 55, 65, 67-70, 72-79, 86, 92, 95, 97, 99-101, 107, 115, 119-122, 124-126, 128,

132, 133, 135, 136

konkurencija 13, 16, 44, 53, 65, 68, 72, 82, 119, 122-124, 127, 130

konkurentski dijalog 15, 29, 45, 92, 97, 99, 100

korišćenje i održavanje 26, 28, 32, 103, 105, 122, 125

korupcija 16, 17, 109, 120

kriterijumi iz Mastrihta 13, 71


INDEKS

manjinski udeo 33

matrica rizika 53, 55, 78, 79, 81

mešovito pravno lice 118

monopol 10, 118, 120, 122

Nacionalni registar koncesija 29, 34, 35, 39, 49

nadgledanje 13, 20, 58, 134

naknada za koncesiju 14, 26, 28, 30, 35-37, 40, 68, 76, 80, 100, 104, 107, 122, 133, 137

neto sadašnja vrednost 68, 69, 72, 77, 78, 81, 86

opštinsko upravljanje čvrstim otpadom 13, 34, 68, 74, 75, 78, 92, 95, 115, 117, 122-127, 131, 138

osiguranje 30, 49, 52, 55, 58, 60, 75, 125, 130, 133, 137, 139

osnovna opštinska imovina 74-76

otvoreni tenderski postupak 29, 99, 100, 119

146│

PDV 74, 85

podela rizika 10, 15, 23, 25, 26, 29, 31, 32, 59, 68, 76, 79-81, 97-99 ,121, 130, 133, 137

poveravanje poslova 13, 27, 32, 74, 75, 78, 79, 92, 99, 103, 109, 115, 117, 119-127,137-139

praćenje učinka 120, 125, 127, 137

preduzeća u državnom vlasništvu 69, 74, 120

prihvatljivost cene 14, 85, 121, 124

privatizacija 9, 13, 35, 38, 101-103, 105, 118-120

privatna finansijska inicijativa 9, 56, 80

procena rizika 17, 23, 32, 72, 79, 109, 122, 139

projektno preduzeće 10, 11, 95, 98, 101, 103

projektuj-izgradi-koristi-predaj (DBOT) 10, 26, 68, 115, 125, 128

pružalac usluga 9, 10, 30, 31, 53, 65, 67, 86

restriktivni tenderski postupak 29, 45, 99, 100, 119

revizija 35, 68, 74, 77

rizik cene 121, 123

rizik izgradnje 25, 29, 59, 60, 68, 75, 76, 78-81

rizik potražnje 10, 15, 17, 25, 53, 59, 60, 68, 76, 78-80, 121, 122, 130, 133, 137, 139

rizik raspoloživosti 10, 15, 17, 53, 59, 60, 67, 68, 75, 76, 78- 81, 121, 122

savetodavni mehanizam za javno-privatnu infrastrukturu 13

sporazum o poštenju 17

sport 39, 42, 69, 74, 75, 78, 84, 85, 109

sredstva, imovina 9-15, 17, 18, 23, 27, 28, 31, 32, 36-44, 49, 51, 52, 57, 59-61, 68, 69, 71, 72, 74, 76, 78, 80, 81, 85, 87, 92,

94, 96, 101, 110, 115, 118-123, 127-131, 134-138

strukturni fondovi 5, 15, 94, 110

studija o izvodljivosti 17, 120, 134

sufinansiranje 14

sukob interesa 43

tekući budžet 12, 17

tender 14, 35, 38, 73, 79, 80, 81, 83-85, 87, 99, 107, 119, 124, 125, 132, 136

transparentnost 5, 15-18, 27, 32, 33, 35, 36, 43, 44, 72, 78, 92

trast 76


INDEKS

ugovorno JPP 10, 13, 16, 17, 23, 26, 27, 44, 49, 52, 55, 69, 92, 95, 97-99, 110, 115, 117, 118, 120, 126, 129, 130, 134

ugovor o pružanju usluga 25, 55, 65, 67-69, 74-76, 78, 94, 99, 101, 103, 121-123, 125, 126, 137

ugovor o upravljanju 74, 150

upravljanje rizikom 17, 23, 32, 69

utvrđivanje tarifa 14, 15, 119, 124, 139

vodosnabdevanje 17, 34, 40, 41, 69, 74-76, 91, 95, 101-105, 108, 109, 111, 118, 119, 122-124, 133-136

vrednost za novac 17, 60, 68, 75, 78, 79, 81, 86, 97, 120, 121, 129

zajmovi 15, 41, 94, 123

│147


CIP - Каталогизација у публикацији

Народна библиотека Србије, Београд

005.56:351.712(4-664)(082)

351.712.2:338.46(4-664)(082)

PARTNERSTVO javnog i privatnog sektora :

dobra i loša iskustva u odabranim zemljama u

tranziciji / [urednici Dušan Damjanović,

Tatijana Pavlović-Križanić, Gabor Peteri ;

prevod Angelina Mišina, Dubravka Jurlina

Alibegović]. - Beograd : PALGO centar, 2010

(Beograd : Standard2). - 147 str. : graf.

prikazi, tabele ; 26 cm

Prevod dela: Public-Private Partnerships. -

Tiraž 300. - Str. 5: Predgovor / Ken Dejvi. -

Napomene i bibliografske reference uz tekst.

- Bibliografija uz svaki rad. - Registar.

ISBN 978-86-84865-06-1

a) Пословна сарадња - Јавни сектор -

Земље у транзицији - Зборници b) Услужне

делатности - Земље у транзицији - Зборници

COBISS.SR-ID 180899084

More magazines by this user
Similar magazines