Wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej i Dyrektywy ... - WWF

awsassets.wwfpl.panda.org

Wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej i Dyrektywy ... - WWF

Wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej i Dyrektywy

Powodziowej

Ekspertyza wykonana na zamówienie Komisji Ochrony Środowiska

Zasobów Naturalnych i Leśnictwa

Autor Ekspertyzy: dr inż. Janusz Żelaziński

Warszawa, kwiecień 2010 r.

1


SPIS TREŚCI

str

Streszczenie 2

1. Cel i zakres ekspertyzy 3

2. Nowatorstwo Dyrektywy Ramowej i Dyrektywy Powodziowej przyczyną „bariery

mentalnej” 4

2.1. Przesłanie Dyrektywy Ramowej 4

2.2. Przesłanie Dyrektywy Powodziowej 6

2.3.Percepcja Dyrektywy Ramowej i Dyrektywy Powodziowej w Polsce 12

2.4. Na czym polega przewaga podejścia proponowanego w Dyrektywie Ramowej i

Dyrektywie Powodziowej w stosunku do podejścia tradycyjnego 18

3. Brak transpozycji prawa europejskiego do prawa polskiego 20

4. Zakończenie 22

STRESZCZENIE

Ocena stanu wdrożenia Dyrektywy Ramowej (DR) (9 lat po jej ustanowieniu i 5

lat po wejściu Polski do Wspólnoty Europejskiej) prowadzi do przekonania, że cele

DR nie zostaną osiągnięte w obowiązującym terminie (do roku 2015). Może to

spowodować obciążenie Polski dotkliwymi karami i pogłębić nasze cywilizacyjne

opóźnienie w stosunku do innych krajów Wspólnoty. Terminy osiągnięcia celów

wdrożenia Dyrektywy Powodziowej (DP) są bardziej odległe, nie mniej DP jest

podporządkowana DR i nie można wdrożyć DP nie uwzględniając ograniczeń

wynikających z wdrożenia DR. Główne przyczyny opisanych zagrożeń to:

anachroniczne pojmowanie celów i metod działania gospodarki wodnej utrwalane

przez programy polskich uczelni, brak transpozycji prawa europejskiego do prawa

polskiego, brak zintegrowanego w granicach zlewni systemu zarządzania zasobami

wód powierzchniowych i podziemnych, rozmycie kompetencji skutkujące brakiem

odpowiedzialności, brak systemu finansowania wykorzystującego mechanizmy

rynkowe, brak służb zdolnych do egzekucji prawa. DR zobowiązuje do zakończenia

prac nad opracowaniem planów gospodarowania wodami w dorzeczach i

sporządzenia programów działania do końca 2009 roku. Terminy te nie zostały

dotrzymane, bowiem Rząd nie zaakceptował opracowanych dokumentów. Nie

opracowano warunków referencyjnych dla oceny stanu ekosystemów wodnych

2


i od wody zależnych. Podjęte dotychczas kroki zmierzające do wdrożenia DR i DP

mają (poza Programami oczyszczania ścieków) charakter formalny. Opracowywane

dokumenty (ustawa Prawo wodne, Projekt Narodowej Strategii Gospodarki Wodnej,

Plany gospodarowania wodami w dorzeczach, Program wodno-środowiskowy kraju)

zawierają deklaracje przepisane z DR i DP „uzupełnione” listami setek inwestycji

hydrotechnicznych o skutkach sprzecznych z deklaracjami. W praktyce znaczna

część ograniczonych środków wykorzystywana jest do realizacji przedsięwzięć

sprzecznych z celami DR i DP (Program dla Odry 2006, Programy małej retencji,

liczne inwestycje hydrotechniczne finansowane z różnych źródeł). Ogłaszane

ostatnio przetargi i formułowane propozycje (przetarg na Program dla Wisły 2030,

propozycja Krajowego programu retencjonowania wód) oraz inne działania (np. List

intencyjny w sprawie budowy Stopnia Nieszawa na Wiśle) potwierdzają tezę o

anachronicznym i sprzecznym z celami DR i DP podejściu do gospodarowania

zasobami wodnymi.

1. Cel i zakres ekspertyzy

Pełne polskojęzyczne nazwy dyrektyw wymienionych w tytule niniejszej

ekspertyzy są następujące:

• Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/60/WE z 23

października 2000 r. w sprawie ustanowienia ram dla działalności Wspólnoty

w dziedzinie polityki wodnej (zwana potocznie Ramową Dyrektywą Wodną –

DR)

• Dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października

2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zrządzania nim (zwana

potocznie Dyrektywą Powodziową – DP)

Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady są prawem obowiązującym w

Polsce od momentu wstąpienia Polski do Wspólnoty. Ponadto obowiązuje zasada

pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego, która obejmuje

wszystkie wiążące źródła prawa wspólnotowego, czyli nie tylko przepisy traktatowe,

ale także akty prawa pochodnego, w tym dyrektywy. Zasada pierwszeństwa rozciąga

się również na wszystkie przepisy prawa krajowego, niezależnie od ich hierarchii w

krajowym systemie źródeł prawa. Podkreślam te fakty, bowiem często spotykałem

się z opinią, że „polskie przepisy stanowią inaczej” – otóż polskie przepisy nie mogą

być sprzeczne z prawem europejskim.

3


Celem niniejszej Ekspertyzy jest ocena stanu wdrożenia DR i DP w Polsce

oraz ocena perspektyw osiągnięcia celów tych Dyrektyw. DR ma charakter

nadrzędny w stosunku do innych aktów prawnych dotyczących gospodarowania

wodami. Oznacza to m. in., że realizując cele Dyrektywy Powodziowej, tj. dążąc do

ograniczenia ryzyka powodzi, należy uwzględniać ograniczenia wynikające z DR.

Jest to ważne stwierdzenie, bowiem techniczne środki ochrony przed powodzią,

praktycznie jedyne stosowane w Polsce, zazwyczaj prowadzą do skutków

sprzecznych z celami DR, pogarszając stan ekosystemów wodnych i od wody

zależnych. Obydwie wymienione dyrektywy definiują cele oraz ustalają terminy

osiągnięcia tych celów. Nieosiągnięcie tych celów w ustalonych terminach jest

zagrożone dotkliwymi karami finansowymi.

Stan wdrożenia dyrektyw w Polsce oceniam negatywnie, m. in. wskutek

niedotrzymania pierwszych obowiązujących terminów i wysokiego

prawdopodobieństwa, że cel główny DR nie zostanie osiągnięty. Charakterystyczną

cechą procesu wdrażania dyrektyw w Polsce jest tylko formalne potraktowanie

obowiązków wynikających z dyrektyw. W ustawach i dokumentach strategicznych

cytuje się sformułowania pochodzące z dyrektyw wspólnotowych. Powstają

dokumenty takie jak kolejne nowelizacje ustawy Prawo wodne, kolejna Strategia

Gospodarki Wodnej, Plany gospodarowania wodami w dorzeczach, i Wodnośrodowiskowy

program kraju. Dokumenty te zawierają deklaracje przepisane z DR i

DP „uzupełnione” listami setek inwestycji hydrotechnicznych o skutkach sprzecznych

z deklaracjami. Również codzienna praktyka jest sprzeczna z zaleceniami DR i DP.

Stanowi to poważne zagrożenie dla wywiązania się Polski z zobowiązań

wynikających z Traktatu Akcesyjnego. Poglądy te postaram się uzasadnić w dalszej

części niniejszej Ekspertyzy, koncentrując uwagę na głównych barierach mentalnych,

prawnych i organizacyjnych tworzących wspomniane zagrożenia.

2. Nowatorstwo Dyrektywy Ramowej i Dyrektywy

Powodziowej przyczyną „bariery mentalnej”

2.3. Przesłanie Dyrektywy Ramowej

We wstępie do DR w następujący sposób zdefiniowano jej cel:

4


Głównym celem DR jest ustanowienie ram dla ochrony śródlądowych wód

powierzchniowych, podziemnych, morskich wód przybrzeżnych i terytorialnych. Ta

ochrona ma polegać na :

♦ zapobieganiu dalszej degradacji, ochronie i polepszaniu stanu

ekosystemów wodnych i lądowych, szczególnie włączając tereny podmokłe;

♦ promocji zrównoważonego użytkowania wód opartego na długoterminowej

ochronie dostępnych zasobów wodnych;

♦ dążeniu do zwiększonej ochrony i polepszenia środowiska wodnego m. in.

poprzez progresywną redukcję zrzutów, emisji i substancji szczególnie

szkodliwych (określonych jako ”priorytetowych” – czyli do pilnej eliminacji);

♦ zaprzestaniu lub stopniowej eliminacji zrzutów, emisji zanieczyszczeń i

odpadów szczególnie niebezpiecznych;

♦ progresywnej redukcji zanieczyszczania wód podziemnych;

♦ przyczynianiu się do ograniczenia skutków powodzi i susz, czyli działaniom

na rzecz :

- zapewnienia zaopatrzenia w wodę dobrej jakości ze źródeł

powierzchniowych i podziemnych,

- redukcji emisji substancji niebezpiecznych, wprowadzanych do wód

powierzchniowych,

- redukcji zanieczyszczenia wód podziemnych,

- ochrony wód terytorialnych i morskich,

- osiągnięcia celów zawartych porozumień międzynarodowych, w

tym ukierunkowanych na ochronę środowiska morskiego.

Jak widać z powyższych cytatów, DR koncentruje uwagę na ochronie wód i

zawiązanych z wodami ekosystemów oraz naprawie szkód wywołanych w tych

elementach środowiska przez antropopresję. DR jako cel główny gospodarki wodnej

traktuje uzyskanie dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. DR

określa stan ekosystemów na podstawie szeregu wskaźników obejmujących

standardowe parametry chemiczne, fizyczne i bakteriologiczne, jak również skład

gatunkowy organizmów wodnych i występujących w dolinach oraz charakterystykę

geomorfologiczną koryt cieków. Dla wszystkich parametrów określono wartości

5


progowe (normy) pozwalające oceniać stan ekosystemów. Normy te preferują

akweny naturalne (naturalne jeziora oraz nieuregulowane i nieobwałowane cieki),

występowanie gatunków zwierząt i roślin charakterystycznych dla naturalnego

akwenu w danych warunkach fizjograficznych oraz brak znaczących oddziaływań

gospodarki człowieka na chemiczne, fizyczne i bakteriologiczne parametry wód.

Oczywiście taki idealny akwen trudno znaleźć w Europie poza niektórymi parkami

narodowymi. DR nie jest jednak przejawem ekologicznego fundamentalizmu, lecz

dokumentem pragmatycznym, a wartości progowe poszczególnych wskaźników

pozwalające zakwalifikować rozważany akwen do kategorii dobrego stanu są

realistyczne i możliwe do osiągnięcia w warunkach niezbędnego wykorzystywania

wód przez człowieka. Wyrazem tego pragmatyzmu jest wyróżnienie w DR akwenów

silnie przekształconych, gdzie żąda się nie dobrego stanu, lecz dobrego potencjału

ekologicznego wód, co pozwala zachować sztuczne zbiorniki retencyjne i

uregulowane rzeki, bez absurdalnego żądania totalnej renaturyzacji.

2.2. Przesłanie Dyrektywy Powodziowej

DR nie precyzuje zasad ochrony przed powodzią. Seria katastrofalnych

powodzi, które nawiedziły USA i Europę w ostatniej dekadzie ubiegłego stulecia i na

początku bieżącego zmusiła gremia międzynarodowe, w tym Komisję Europejską, do

potraktowania problemu z najwyższą uwagą.

Serię tę rozpoczęła powódź w dorzeczu Mississippi w 1993 roku. Powódź

ogarnęła obszar 12 stanów, ewakuowano ponad 37 000 osób, zginęło 47 osób,

zniszczeniu lub uszkodzeniu uległo 40 000 budynków. Straty bezpośrednie

oszacowano na 15 mld dolarów. Pod wodą znalazły się znaczne obszary miast

nadrzecznych oraz blisko 5 mln ha terenów rolniczych, co równa się około 1/6

obszaru Polski.

W grudniu 1993 r., podczas świąt Bożego Narodzenia wystąpiła wielka

powódź na Renie i Mozeli. Zalane zostały Koblencja, Bonn i Kolonia. W Holandii pod

wodą znalazło się ok. 500 km 2 terenu. Nie minęło 13 miesięcy, gdy w styczniu 1995 r.

na Renie ponownie wystąpiła powódź o jeszcze większych rozmiarach. Objęła swym

zasięgiem również Mozelę, Mozę i Sekwanę tak, że pod wodą znalazły się znaczne

obszary Niemiec, północnej Francji i Holandii. Przy tej powodzi szczególnie

uderzający był widok zalanych starych miast - bezcennych zabytków Kolonii, Bonn,

Koblencji i innych. Ani ta powódź, ani wielka woda 1993 r. nie były „powodziami

6


stulecia” jak twierdzili dziennikarze, natomiast powodzie o rozmiarach uważanych na

początku wieku za stuletnie wystąpiły na Renie 5 razy w obecnym stuleciu.

Omówione wyżej powodzie w Niemczech i USA wystąpiły na rzekach od

dawna uregulowanych, solidnie obwałowanych i mających wiele zbiorników

retencyjnych w dorzeczu. Budowle te i urządzenia techniczne od powodzi nie

uchroniły. Na przykład na Missisipi wybudowano 29 stopni wodnych. Wybudowano

również 36 wielkich zbiorników retencyjnych na dopływach Missisipi. Na tysiącach

kilometrów wzniesiono potężne obwałowania. Obwałowanie Missisipi rozpoczęto w

połowie XIX w. Po każdej większej powodzi wały są umacniane i podnoszone. Nie

przynosi to jednak pożądanych efektów. Odwrotnie, wskutek odcięcia retencji

dolinowej przez obwałowania wzrastają maksymalne przepływy, zaś ponadto,

wskutek zwężenia przekroju poprzecznego, zmniejsza się przepustowość koryta, co

powoduje dodatkowy wzrost maksymalnych poziomów wody. W 1993 r. obwałowania

Missisipi, Missouri i wielu dopływów zostały przerwane na odcinkach o długości setek

kilometrów.

Ren jest innym przykładem rzeki najbardziej zabudowanej i przekształconej

przez człowieka. Wielu autorów nazywa go sztuczną rzeką. Od stuleci wznoszono

obwałowania. Rozwój żeglugi spowodował od 1817 roku „prostowanie” rzeki, tj.

odcinanie meandrów i regulację koryta tak, że długość Górnego Renu (poniżej

Bazylei) skrócono z 354 do 273 km, zaś obszar terenów zalewowych w dolinie

zmniejszył się na tym odcinku z ponad 1000 km 2 do 140 km 2 .

Rozwój energetyki wodnej od połowy ubiegłego stulecia przyczynił się do

powstania zbiorników i stopni energetycznych. I tak w Szwajcarii na obszarze

alpejskiej zlewni Renu powstały elektrownie wodne o łącznej mocy 2300 MW, zaś na

odcinku granicznym Górnego Renu między Niemcami i Francją wybudowano 8

stopni żeglugowo - energetycznych o łącznej mocy 1 100 MW. Przyniosło to pewne

korzyści transportowe i energetyczne, z drugiej strony jednak zwiększyło istotnie

zagrożenie powodziowe. Na odcinku Bazylea - Karslruhe czas przepływu fali

powodziowej zmniejszył się z ok. 64 h do 23 h. Zwiększyło to ryzyko nałożenia się fal

z dopływów bocznych na falę Renu. Zjawisko takie wystąpiło w styczniu 1995 r.

Zdaniem niemieckich specjalistów, zabudowa hydrotechniczna Górnego Renu

spowodowała podniesienie przepływów maksymalnych w Kolonii o ok. 700 - 800

m 3 /s i odpowiednio stanów wody o 40 cm, podczas gdy okres powtarzalności wody

uważanej na początku wieku za stuletnią uległ skróceniu do 30 - 40 lat. Zabudowa

7


hydrotechniczna na wielką skalę została wykonana również na dopływach Renu:

Neckarze, Menie, Mozeli i in. oraz przyniosła podobne jak na Renie skutki, tj.

zwiększenie zagrożenia powodziowego.

Powodzie w 1993 roku na Missisipi oraz w 1993 i 1995 roku na Renie

doprowadziły do następujących wniosków:

• Rozwiane zostały złudzenia co do możliwości kontrolowania przebiegu

powodzi i ograniczenia rozmiarów klęski przy pomocy urządzeń

hydrotechnicznych.

• Regulacja i kaskadowa zabudowa rzek wybitnie zwiększa zagrożenia

powodziowe.

• Wykorzystywanie hydrotechniki uruchamia zjawisko „błędnego koła

ochrony przeciwpowodziowej”. Zabudowa hydrotechniczna czyni

złudzenie bezpieczeństwa, co powoduje zabudowę terenów chronionych.

Kolejna powódź niszczy wały, zbiorniki zawodzą, powodując śmierć ludzi

i wielkie szkody materialne. Presja społeczna powoduje kosztowną

rozbudowę technicznych środków ochrony. Złudzenie bezpieczeństwa

powoduje dalszy rozwój zabudowy terenów chronionych. Kolejna

powódź niszczy zabudowę hydrotechniczną i powoduje znaczący wzrost

szkód. W przypadku Missisipi, opisany cykl powtarza się średnio co 30

lat.

• Stwierdzono, że wydatki publiczne ponoszone na tradycyjne budowle

ochrony przeciwpowodziowej powodują w konsekwencji wzrost

wydatków publicznych na likwidację zwiększonych szkód powodziowych

na terenach chronionych przez wały i inne budowle.

Katastrofy powodziowe następnych lat (Odra 1997, rzeki Anglii i Szwajcarii w

2000 roku, Dunaj i Łaba 2002 i in.) w pełni potwierdziły powyższe wnioski i

spowodowały w krajach rozwiniętych całkowita zmianę dotychczasowej,

zorientowanej na hydrotechnikę, strategii ochrony przeciwpowodziowej Niestety

aktualna polska praktyka nie pozwala zaliczyć naszego kraju do rozwiniętych.

Opisane doświadczenia znalazły wyraz w szeregu publikacji oraz innych

dokumentach, tworząc swojego rodzaju katalog dobrych praktyk. Można tu wymienić

m. in. dokumenty firmowane przez Unię Europejską:

8


• Best Practices on Flood Prevention, Protection and Mitigation, European

Commission, Brussels 2001;

• Communication from the Commission to the Council, the European Economic

and Social Committee of Regions, Commission of the European Communities,

Brussels, 12 July 2004;

• Dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października

2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zrządzania nim, czyli DP,

będąca przedmiotem niniejszej ekspertyzy.

DP ma charakter normatywny – jest prawem obowiązującym w krajach Unii. DP

jako akt prawny nie zawiera szczegółowych zaleceń technicznych. Zalecenia takie

zawarte są w dokumencie p.t. „OPTYMALNE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE

ZAPOBIEGANIA POWODZIOM, OCHRONY PRZECIWPOWODZIOWEJ I

OGRANICZANIA SKUTKÓW POWODZI”. Jego podstawą było szerokie omówienie

problemu ochrony przeciwpowodziowej, sformułowane podczas nieformalnego

spotkania przedstawicieli organów odpowiadających za gospodarkę wodną w krajach

członkowskich Unii Europejskiej, Norwegii, Szwajcarii oraz krajach kandydujących,

które odbyło się w Kopenhadze w dniach 21-22 listopada 2002 roku. Ustalono, że w

związku z ostatnimi powodziami należy podjąć działania zmierzające do

wypracowania odpowiednich metod zapobiegania tym zjawiskom, zapewnienia

ochrony przeciwpowodziowej i ograniczania następstw powodzi. Pracująca pod

przewodnictwem Holandii i Francji grupa wiodąca opracowała przywołany Dokument.

Główne przesłania Dokumentu są następujące:

• Nie istnieje absolutna ochrona przeciwpowodziowa. Nie wolno zapominać o

nieprzewidywalności natury. Wyzwaniem jest określenie, jakie środki są

konieczne do zapewnienia określonego poziomu bezpieczeństwa oraz jaki

poziom ryzyka może zaakceptować społeczeństwo. Najwłaściwszą metodą

radzenia sobie z tym wyzwaniem jest określanie ryzyka i zarządzanie nim.

• Doświadczenie wskazuje, że działania ograniczające ryzyko powodzi należy

podejmować w skali całej zlewni rzeki, przy czym konieczne jest

uwzględnianie wzajemnych oddziaływań poszczególnych czynności.

• Nietechniczne działania ograniczające skutki powodzi z reguły są na dłuższą

metę bardziej korzystne i charakteryzują się wyższym stopniem

zrównoważenia, stąd należy je wspierać.

9


• Obiekty hydrotechniczne uznaje się nadal za istotny element systemu,

podkreśla się ich rolę w ochronie zdrowia i życia ludzkiego, a także mienia.

Nie wolno jednak zapominać, że żadne obiekty inżynieryjne nie mogą

zapewnić absolutnej ochrony przeciwpowodziowej, stąd należy unikać

tworzenia fałszywego poczucia bezpieczeństwa wśród ludności.

• Sukces można osiągnąć tylko poprzez działania interdyscyplinarne.

Dokument zawiera listę głównych działań nietechnicznych ochrony

przeciwpowodziowej. Oto najważniejsze propozycje, które należy uwzględnić

planując ochronę przed powodzią:

• Zachowywanie, efektywna ochrona i, w miarę możliwości, przywracanie

roślinności i obszarów leśnych na terenach górskich, podmokłych i łąkowych.

• Utrzymanie i rozszerzanie zalesień w zlewni rzeki, zwłaszcza na obszarach o

urozmaiconej rzeźbie terenu.

• Zachowywanie, efektywna ochrona i, w miarę możliwości, przywracanie

zdegradowanych terenów podmokłych, meandrów rzecznych, starorzeczy,

oraz ponowne łączenie rzek z ich terenami zalewowymi.

• Poprawa stanu i rekultywacja cieków wodnych, w tym ograniczanie systemów

nawadniania i drenażu, odwracanie procesów prostowania koryt rzek i

umocnień brzegowych. Wszelkie prace związane z drenażem obszarów

bagiennych oraz osuszaniem bagien należy traktować jako stojące w

sprzeczności z założeniami programów ochrony przeciwpowodziowej.

• Odzyskiwanie dawnych terenów zalewowych i jezior tam, gdzie to możliwe, w

celu pozyskania tych obszarów i wykorzystania ich naturalnych zdolności

retencji.

• Preferencje takich sposobów zagospodarowania terenu, które są odpowiednie

dla obszarów zagrożonych występowaniem powodzi. Ochrona gleby przez

unikanie nadmiernego jej ubijania i erozji. Projektowanie sieci dróg i

wytyczanie działek w sposób uwzględniający cele związane z retencją wód.

Zasiewanie brzegów rzek i obszarów zalewowych trawą, przetwarzanie pól

uprawnych na pastwiska, prowadzące m. in. do ograniczenia spływu środków

użyźniających i pestycydów do rzek.

• Ograniczanie zmian charakterystyki gleby polegających na uszczelnianiu

znacznych powierzchni. Przyczyną powodzi mogą być również intensywne

10


opady ponad miastem. Należy zwrócić szczególną uwagę na odprowadzanie

wód opadowych i na wydajność kanalizacji burzowej.

• Powstrzymanie budowania wszelkich obiektów na terenach bezpośrednio

zagrożonych wystąpieniem powodzi lub przerwaniami wałów w przypadku,

jeśli istnieje poważne zagrożenie dla życia ludzkiego lub ryzyko znacznych

strat materialnych. Dostosowanie sposobów zagospodarowania terenu do

istniejących na danym obszarze zagrożeń. Monitorowanie inwestycji

budowlanych prowadzonych na wymienionych obszarach i regularna

publikacja wyników w zestawieniu z sytuacją poprzednią.

• Należy sporządzać diagnozy podatności na niebezpieczeństwa na użytek

przedsiębiorstw przemysłowych i handlowych, zarządców firm zajmujących się

obrotem nieruchomościami, wytwarzaniem wody pitnej, rolnictwem, itp., które

są położone na obszarach zagrożonych występowaniem powodzi.

Opracowanie sugestii działań, które mogą złagodzić następstwa zalania,

opracowywania awaryjnych planów działania, organizacja szkoleń

poprawiających stan przygotowania do wystąpienia sytuacji kryzysowych.

• Najbardziej narażone elementy infrastruktury, jak budynki i instalacje, których

działanie ma istotne znaczenie dla bezpieczeństwa ludzi, obronności lub

zachowania porządku publicznego lub których uszkodzenie grozi poważnym

niebezpieczeństwem dla ludności, a także stanowi źródło zagrożenia ze

względu na znaczenie społeczne i gospodarcze tych obiektów, powinny być

realizowane na terenach nie zagrożonych powodzią. Na terenach

zalewowych dopuszcza się jedynie budowanie obiektów nierozerwalnie

związanych z gospodarką wodną lub takich, które z uwagi na istotne

czynniki dobra ogólnego nie mogą być zlokalizowane w innym miejscu.

Na obszarach zalewowych należy uwzględniać zastosowanie innowacyjnych

technologii budowlanych, odpornych na skutki zalania.

„Dokument zawierający rozwiązania optymalne” kończy się następującym

tekstem:

„Należy w miarę możliwości uwzględniać opisane w niniejszym opracowaniu

rozwiązania optymalne, szczególnie w zakresie:

1. Zintegrowanego podejścia do zlewni jako całości;

2. Akcji uświadamiających dla ludności, zaangażowania ludności i ubezpieczeń;

3. Badań, edukacji i innych działań nietechnicznych;

11


4. Zagospodarowania terenu, strefowania i oceny ryzyka;

5. Działań technicznych i ich wpływu;

6. Akcji ratunkowych;

7. Zapobiegania rozprzestrzenianiu się zanieczyszczeń.”

Oznacza to w szczególności, że skuteczny program ochrony

przeciwpowodziowej powinien obejmować wszystkie spośród siedmiu wymienionych

rodzajów działań.

2.3. Percepcja Dyrektywy Ramowej i Dyrektywy Powodziowej w

Polsce

Opisane w p. 2.1 i 2.2 nowatorskie podejście do problemu gospodarowania

wodami i ograniczania skutków powodzi traktowane jest w Polsce przez większość

hydrotechników jako szkodliwa działalność ekologów, preferujących interesy żab i

zimorodków w stosunku do interesów społeczeństwa. Świadczą o tym m. in.

zachowania podczas spotkań poświęconych konsultacjom społecznym planów

gospodarowania wodami. Wypowiedzi zwolenników zalecanego przez DR i DP

podejścia do gospodarowania zasobami wodnymi kwitowane były okrzykami „na

drzewo” przy aplauzie zebranych. Dyskusje były zdominowane przez przedstawicieli

niszowych grup interesu, takich jak właściciele barek domagający się „użeglownienia”

rzek. Branżowy periodyk „Gospodarka Wodna” poświęca wiele uwagi żegludze i

analizom absurdalnych z punktu widzenia ekonomii pomysłów w rodzaju budowy

kanału łączącego Odrę z Dunajem i Łabą. Zanim przejdę do wykazania, że

tradycyjne podejście jest wyrazem niekompetencji i szkodliwego dla interesu

społecznego lobbingu marginalnych grup interesów, przedstawię krótką

charakterystykę podejścia tradycyjnego.

Tradycyjne podejście dobrze charakteryzują takie pojęcia jak „zaspokojenie

uzasadnionych potrzeb wodnych”, traktowane jako główny cel gospodarki wodnej

oraz „kształtowanie zasobów wodnych”, traktowane jako główny sposób osiągnięcia

celu. Tego typu sformułowania powtarzają się w oficjalnych dokumentach (ustawie

Prawo wodne, Strategii gospodarki wodnej, ustawie o programie dla Odry 2006,

dokumentach przetargowych) powodując zazwyczaj w działalności praktycznej

podejmowanie działań sprzecznych z zaleceniami prawa europejskiego. Do kategorii

uzasadnionych potrzeb wodnych zalicza się m. in.:

12


a) potrzebę zwiększenia dyspozycyjnych zasobów wodnych dla ludności,

przemysłu i rolnictwa;

b) potrzebę regulacji stosunków wodnych w glebie dla zwiększenia plonów;

c) potrzebę „użeglownienia” rzek, tj. zwiększenia szerokości i głębokości szlaku

wodnego w celu umożliwienia żeglugi towarowej;

d) potrzebę tworzenia warunków dla energetyki wodnej.

Potrzeby tego typu wynikają ze swoistej „mitologii gospodarki wodnej’. Oto

kilka przykładów:

W przyjętej przez rząd Strategii Gospodarki Wodnej (z roku 2005) napisano:

„Wskaźnik dostępności wody dla ludności i gospodarki wodnej, wyrażony ilorazem

średniego rocznego odpływu do ilości mieszkańców wynosi ok. 1600

m 3 /mieszkańca/rok wobec około 4500 średnio w Europie”. W tymże dokumencie

napisano dalej „Łączny pobór wody na potrzeby gospodarki oraz zaopatrzenia

ludności wynosi, w przeliczeniu na jednego mieszkańca, nieco ponad 300 m 3 /rok, co

sytuuje Polskę w końcu listy krajów europejskich i wskazuje, że w przyszłości można

spodziewać się zwiększonego zużycia wody”

W ostatniej wersji „Projektu Narodowej Strategii Gospodarki Wodnej” cytowanych

stwierdzeń brak (ze względu na ich bezzasadność), ale nie wpłynęło to w

najmniejszym stopniu na program działań – są to nadal głównie inwestycje

hydrotechniczne „służące zwiększeniu dyspozycyjnych zasobów wodnych oraz

chroniące przed powodzią i suszą”. Upośledzenie Polski pod względem

dostępności zasobów wodnych w stosunku do innych krajów europejskich

oraz prognozowany wzrost zużycia wody to mity, z których wyprowadzono

przekonanie o pilnej konieczności budowania w Polsce licznych zbiorników

retencyjnych oraz realizacji rozbudowanych programów tak zwanej małej

retencji.

Stan faktyczny

Sąsiednie w stosunku do Odry i Wisły wielkie rzeki europejskie (Łaba na

zachodzie i Niemen na wschodzie) mają tylko nieznacznie większe od naszych rzek

spływy jednostkowe. Wysokie oceny średnich zasobów wielu krajów europejskich są

skutkiem kilkakrotnego uwzględniania w bilansie tych samych zasobów rzek

tranzytowych (np. Dunaju i Renu) oraz istnienia w Europie północnej krajów o

wielkich zasobach i małej gęstości zaludnienia (np. Islandia, Norwegia, Szwecja,

13


Finlandia). Bliższą analizę dostępności zasobów wodnych w krajach europejskich

przeprowadzono w dostępnym w Internecie raporcie Europejskiej Agencji

Środowiskowej (EEA). Analiza danych zawartych w cytowanym raporcie prowadzi do

następujących wniosków:

! Z punktu widzenia bezzwrotnego zużycia wody (95 – 97% wód pobieranych

dla celów chłodniczych przez elektrownie wraca do środowiska), Polska

plasuje się pomiędzy Francją i Niemcami. Zgodnie z klasyfikacja przyjętą w

cytowanym raporcie wymienione trzy kraje (Francja, Polska, Niemcy)

zaliczane są do krajów (zamieszkiwanych przez 50% populacji europejskiej),

w których brak istotnej presji ilościowej gospodarki wodnej na zasoby

wodne.

! Zestawienie zużycia wody w krajach europejskich (na mieszkańca), przeczy

tezie iż przy zużyciu wody 300 m 3 /rok znajdujemy się w końcu listy krajów

europejskich. Podobne zużycie mają kraje bez porównania bardziej

zaawansowane w rozwoju, jak: Irlandia 329 m 3 /rok, Holandia 300 m 3 /rok,

Anglia 290 m 3 /rok, Szwecja 308 m 3 /rok. Brak więc uzasadnienia dla

prognozowania wzrostu zapotrzebowania na wodę w Polsce.

! Polska, w porównaniu z innymi krajami europejskimi, jest krajem o

przeciętnych zasobach wodnych i o przeciętnym zużyciu wody na

mieszkańca. Podobnie jak we Francji i w Niemczech zużywamy bezzwrotnie

ok. 3% zasobów krajowych.

Kolejny mit dotyczy żeglugi. Powszechne jest mniemanie, że: śródlądowy

transport wodny jest tani i „przyjazny środowisku”. Wyrazem tego przekonania jest

szereg zapisów Prawa wodnego, Strategii gospodarki wodnej, Programu dla Odry

2006 oraz wielu dokumentów niższej rangi, jak również wielu publikacji

poświęconych rozwojowi żeglugi śródlądowej.

Stan faktyczny

Towarowy transport wodny staje się opłacalnym, jeśli możliwa jest żegluga

barek o zanurzeniu przekraczającym 1,6 metra (w niektórych dokumentach sugeruje

się jako opłacalną eksploatacje taboru o zanurzeniu 2,8 metra) przez większość roku.

W Polsce, podczas długotrwałych niżówek głębokości tranzytowe na dolnej Wiśle są

rzędu 40 – 50 cm, a na Bugu i Wiśle środkowej jeszcze mniejsze. Ponadto rzeki

14


zamarzają. Użeglownienie rzek polskich wymaga ich kanalizacji, co oznacza

gigantyczne koszty oraz degradację ekosystemów wodnych i dolinowych. W

Republice Federalnej eksploatowane są największe drogi wodne Europy (Ren, Men,

górny Dunaj, Kanał Niemiecki). Na stronie internetowej Federalnego Urzędu

Statystycznego przytoczono dane o krajowych przewozach towarowych w roku 2005.

Z danych tych wynika, że żegluga śródlądowa realizuje 1,96% ogólnej masy

przewozów. Aktualnie w Polsce przewozi się śródlądowymi drogami wodnymi 0,6%

ogólnej masy ładunków (źródło: roczniki statystyczne). Osiągnięcie poziomu

przewozów rzędu 2% jest w Polsce nierealne, a w dodatku byłoby celem

absurdalnym, ze względu na koszty ekonomiczne i środowiskowe. Ilustruje to

przykład drogi wodnej górnej Wisły. Roczne koszty eksploatacji drogi są rzędu 6

milionów zł, opłaty za śluzowanie statków wynoszą ok. 40 tysięcy złotych.

Kolejny mit to powszechne przekonanie, że energetyka wodna jest tania i

„przyjazna środowisku”.

Stan faktyczny

Łączny koszt budowy zapory (stopnia) oraz instalacji siłowni jest istotnie

wyższy od kosztu budowy elektrowni cieplnej o porównywalnej mocy. Komercyjna

energetyka jest skłonna pokryć ok. 30% kosztów takiej inwestycji – jest to warunek

opłacalności nakładów (wykazały to dyskusje z energetykami prowadzone w

związku z projektem stopnia wodnego Nieszawa na Wiśle). Przekonanie o taniej

energetyce wodnej jest więc mitem. Według opracowania „Energoprojektu”, możliwy

do wykorzystania (ze względów technicznych) potencjał energetyczny polskich rzek

pozwoliłby na pokrycie niespełna 9% zapotrzebowania na energię. Energetyka

wodna nie jest więc sposobem na rozwiązanie przyszłych (po wyczerpaniu zasobów

paliw kopalnych) problemów energetycznych kraju. Podstawowe argumenty

zwolenników energetyki wodnej to "czysta" i odnawialna energia. Energetyka wodna

chroni atmosferę (przed emisja pyłów i gazów) oraz chroni nieodnawialne zasoby

paliw. Jednocześnie budowa i eksploatacja siłowni wodnej niszczy ekosystemy

wodne i dolinowe oraz powoduje silna erozję. Bilans zysków i strat środowiskowych

nie jest więc jednoznacznie pozytywny.

Kolejny mit to przekonanie, iż zwiększenie nakładów na obwałowania,

regulację rzek i budowę zbiorników retencyjnych zmniejszy szkody powodziowe. W

p. 2.2. niniejszej ekspertyzy przytoczono argumenty dezawuujące powyższe

przekonanie.

15


Mitem jest również przekonanie, że rozwój retencji naturalnej i sztucznej (w

tym „małej retencji”) zlikwiduje zagrożenie powodzią i suszą. Jest to przekonanie

podzielane zarówno przez technokratów (zwolenników sztucznej retencji), jak i

ekologów – zwolenników retencji naturalnej.

Stan faktyczny

Analiza zdjęć lotniczych i satelitarnych, wykonanych w okresie katastrofalnych

powodzi (kwiecień 1979 r. w dorzeczu Narwi, lipiec 1997 r. w dorzeczu Odry)

wykazuje, że praktycznie całe doliny rzeczne były polderami, a mimo to przepływy

maksymalne w sieci rzecznej przekraczały poziomy „wody tysiącletniej”. Stworzenie

kontrolowanej retencji naturalnej i sztucznej o podobnej pojemności jest nierealne. W

czasie suszy atmosferycznej w 2006 roku deficyt opadu (w stosunku do normy

wieloletniej) dochodził do 120 mm i obejmował obszar ok. 200 000 km 2 . Alimentacja

deficytu do poziomu średniego wymagałby 24 miliardów pojemności retencyjnej, tj.

budowy ponad 50 zbiorników o pojemności największego zbiornika retencyjnego w

Polsce (Solina na Sanie), przeznaczonych wyłącznie do alimentacji niżówek (co

wyklucza np. wykorzystanie zbiorników dla ochrony przed powodzią). Jest to

nierealne ze względów technicznych, ekonomicznych i środowiskowych.

Polityka wodna oparta na mitach i technokratycznych złudzeniach prowadzona

była od zakończenia wojny i cezura roku 1989 niewiele zmieniła. Doprowadziło to do

sytuacji, gdy:

• Brak czystej wody, a większość mieszkańców kraju pije wodę „uzdatnianą”,

niesmaczną i szkodliwa dla zdrowia. Syntetyczne dane o jakości polskich wód

w świetle wskaźników chemicznych i bakteriologicznych wg rocznika GUS z

roku 2005 (w latach późniejszych zmniejszyła się istotnie liczba pobieranych

próbek, ale obraz ogólny nie uległ zmianie) są następujące. Pobrano do

analizy 1360 próbek wody ze zbiorników powierzchniowych. Badania

wykazały:

1 próbkę w klasie I, (wody nadające się do picia),

27 próbek w klasie II (wody nadające się do kąpieli i rekreacji),

522 próbki w klasie III (woda nadająca się do nawodnień rolniczych),

560 próbek w klasie IV,

250 próbek w klasie V.

Klasy IV i V to raczej ścieki niż wody powierzchniowe.

• Powodzie co kilka lat pustoszą zabudowane doliny rzeczne.

16


• Na wielkich obszarach brak małych rzek, są za to rowy melioracyjne i

zabudowane potoki górskie, pozbawione organizmów powodujących

samooczyszczanie wód.

• Sztuczne zbiorniki retencyjne, również te służące zaopatrzeniu w wodę pitną,

zakwitają sinicami i gromadzą w osadach dennych miliony metrów

sześciennych toksycznych osadów.

• Wskutek regulacji rzek, budowy stopni wodnych i zapór nastąpiła erozja koryt

rzecznych – obniżenie poziomu dna do kilku metrów skutkujące wielkimi

szkodami ekonomicznymi i środowiskowymi.

• Rzeki i potoki utraciły drożność, powodując praktyczne wyginięcie ryb

wędrownych.

• Melioracje zlikwidowały bagna, powodując uwolnienie z murszejących torfów

ładunków azotu porównywalnych z ładunkami w ściekach komunalnych.

• Wykorzystywanie w przemysłowych procesach technologicznych

zanieczyszczonej wody (bo czystej brak) powoduje rokrocznie miliardowe

starty w wyniku korozji.

• Kąpieliska są nagminnie zamykane, wskutek groźnego dla zdrowia

zanieczyszczenia wody.

• Pojawiające się co kilka lat deficyty opadów (właściwe dla klimatu Polski)

powodują klęskę suszy na terenach osuszonych przez melioracje.

• Ze względu na brak służb wodnych zdolnych do egzekucji prawa, źródłem

ogromnych ładunków azotu degradującego wody powierzchniowe i morskie

wody przybrzeżne są: (1) oczyszczalnie ścieków zrzucające nocą

nieoczyszczone ścieki w ramach swoistej ekonomizacji eksploatacji, (2)

nieszczelne szamba, (3) nielegalne zrzuty ścieków komunalnych i

pochodzących z hodowli.

Powstaje pytanie, czy opisana sytuacja wynikająca z „kształtowania zasobów

wodnych” oznacza realizacje postulatu „zaspokojenia uzasadnionych potrzeb

wodnych”. Kolejne pytanie dotyczy efektywności ekonomicznej prowadzonej

działalności w sytuacji, gdy żegluga śródlądowa przewozi 0,6% towarów, elektrownie

wodne produkują 4% energii, znaczna część zmeliorowanych obszarów leży

odłogiem, a wodę często trzeba dowozić mieszkańcom beczkowozami.

17


Wdrożenie DR i DP ma w Polsce charakter głównie formalny. Mechanizm tego

niby- wdrożenia był i jest następujący. Traktat Akcesyjny i Dyrektywy unijne postawiły

konkretne zadania – transpozycję prawa Unii do prawa polskiego oraz terminową

realizację zobowiązań wynikających z Dyrektyw. Administracja, świadoma

odpowiedzialności za niedotrzymanie zobowiązań traktatowych, podjęła próby

nowelizacji ustawy Prawo wodne (omówione bliżej w p. 3 niniejszej ekspertyzy) oraz

zleciła opracowanie dokumentów wynikających z DR i DP. Przetargi wygrały firmy

oferujące niskie ceny oraz akceptujące krótkie terminy realizacji, wykluczające

możliwość solidnej pracy. Wykorzystywane były więc istniejące opracowania, często

z poprzedniej epoki. Głęboko zakodowane tradycyjne przekonania (mity) oraz

nieufność do „nowinek” powodowały próby kompromisu, tj. połączenia podejścia

tradycyjnego z wymogami DR i DP. Praktyka wykazała, że nie jest to możliwe.

Powstały dokumenty wewnętrznie sprzeczne, bowiem do opracowań z innej epoki

dopisywano sformułowania wyjęte z Dyrektyw. W oparciu o takie dokumenty można

zarówno regulować jak i renaturyzować cieki, można chronić bagna i je osuszać

poprzez melioracje, co powoduje, że realizowane są projekty tradycyjne.

Opracowania poddawane były, zgodnie z wymaganiami Unii, konsultacjom

społecznym. Grupy zainteresowane realizacją przedsięwzięć hydrotechnicznych

organizowały lobbing, strasząc społeczeństwo powodzią i obiecując atrakcyjne

miejsca pracy. Kliniczny przykład to zabiegi o budowę stopnia na Wiśle w Nieszawie

oraz listy setek inwestycji hydrotechnicznych dopisywane do Programu wodnośrodowiskowego

kraju. Wbrew założeniom, konsultacje i uzgodnienia

międzyresortowe znacznie pogarszają jakość rozważanych dokumentów. Wynika to

z braku wiedzy uczestników konsultacji oraz powszechności mitów gospodarki

wodnej. Mity te są umiejętnie i agresywnie propagowane przez grupy interesów –

biura projektowe, przedsiębiorstwa budownictwa wodnego, meliorantów, właścicieli

barek i właścicieli elektrowni wodnych. Maja w tym udział również środowiska

naukowe i czasopisma branżowe, co może budzić zdziwienie.

2.4. Na czym polega przewaga podejścia proponowanego w DR i

DP nad podejściem tradycyjnym ?

W przypadku ochrony przed powodzią jest to łatwe do wykazania. Podejście

tradycyjne jest nieskuteczne, powodując eskalację szkód i kosztów (błędne koło

ochrony przeciwpowodziowej) – opisano to szczegółowo w p. 2.2. Mniej oczywista

18


wydaje się przewaga podejścia proponowanego w DR. Koncentracja uwagi na

ochronie ekosystemów wodnych i od wody zależnych sugeruje, że DR przedkłada

dobrostan przyrody nad interesy człowieka – jest to główna linia ataku przeciwników

DR. Postaram się wykazać błędność takiego rozumowania.

Przedstawione wyżej syntetyczne dane o jakości polskich wód w świetle

wskaźników chemicznych i bakteriologicznych wg rocznika GUS z roku 2005 (w

latach późniejszych zmniejszyła się istotnie liczba pobieranych próbek, ale obraz

ogólny nie uległ zmianie) świadczą o katastrofalnym zanieczyszczeniu polskich wód.

Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) wykazała, ze 70% chorób w krajach

rozwijających się jest skutkiem niewłaściwej jakości wody. W Polsce praktycznie brak

wody I klasy, czyli nadającej się do picia. Używamy wodę poddaną skomplikowanym

procesom uzdatniania, nieobojętnym dla zdrowia. Chlorowanie wody

zanieczyszczonej związkami organicznymi prowadzi do powstawania związków silnie

rakotwórczych. Praktycznie wszystkie wody powierzchniowe w Polsce są silnie

zanieczyszczone bakteriami kałowymi (Coli). Koryta wszystkich polskich cieków są

wykorzystywane do utylizacji padliny i jako wysypiska śmieci. Stan higieniczny

polskich cieków jest charakterystyczny dla krajów rozwijających się (cywilizacyjnie

zacofanych).

Powszechną dostępnością zdrowej, czystej wody zainteresowane jest całe

społeczeństwo. Zainteresowany jest również przemysł, bowiem zanieczyszczona

woda powoduje ogromne straty wskutek korozji (wiele miliardów złotych rocznie).

Inwestycje hydrotechniczne degradują ekosystemy wodne, są kosztowne oraz

zazwyczaj nie prowadzą do osiągnięcia celów deklarowanych przez projektantów i

inwestorów. Ze środków publicznych realizuje się więc głównie cele niszowych grup

interesu: projektantów, właścicieli przedsiębiorstw budownictwa wodnego, elektrowni

wodnych i barek. Nie neguję oczywiście konieczności budowy ujęć wody, ochrony

obiektów infrastrukturalnych i aglomeracji miejsko - przemysłowych, gdzie

hydrotechnika często jest jedynym realnym rozwiązaniem. Podkreślam jedynie, że

„zaspokojenie uzasadnionych potrzeb wodnych” to przede wszystkim zapewnienie

wszystkim mieszkańcom kraju dostępu do czystej zdrowej wody, wody, którą

można pić, w której można się kąpać, łowić ryby, wykorzystywać do sportu i

rekreacji. Osiągnięcie głównego celu DR jest więc najważniejszym społecznoekonomicznym

zadaniem gospodarki wodnej, a nie podejrzanym pomysłem

grupki niekompetentnych „zielonych”.

19


3. Brak transpozycji prawa wspólnotowego do prawa

polskiego

Niezgodność polskiego prawa i wynikającej z tego prawa praktyki, z prawem i

praktyką Wspólnoty Europejskiej jest ważną przyczyną większości problemów

związanych z wdrażaniem DR i DP. Kolejne nowelizacje ustawy Prawo wodne, jak

również kolejne wersje dokumentu „Strategia Gospodarki Wodnej”, opracowane w

Polsce po podpisaniu traktatu akcesyjnego zawierają zapewnienia o „pełnej

zgodności” z ustawodawstwem europejskim, a po pewnym czasie ukazuje się kolejna

wersja, której deklarowanym celem jest uzyskanie „pełnej zgodności’. W grudniu

2004 roku WWF Polska opracował obszerny dokument pod tytułem: „Zmiany

polskiego prawa wodnego niezbędne dla pełnej transpozycji Ramowej Dyrektywy

Wodnej”. Minęło 5 lat i zawarte w tym opracowaniu wnioski są aktualne.

3.1. Pozorność transpozycji

Rozwiązania prawne według obecnego kształtu Ustawy stanowią jedynie

pozorne przeniesienie prawa europejskiego do prawa polskiego. Przepisano bowiem

szereg podstawowych postanowień DR do ustawy Prawo wodne, pozostawiając w

niej zapisy często sprzeczne z duchem i literą DR, które w sposób zasadniczy

utrudniają realizację jej najważniejszego celu oraz osiąganie kompromisu pomiędzy

celami środowiskowymi i gospodarczymi. Te sprzeczności są konsekwencją

zachowania pochodzącej z „innej epoki” struktury zarządzania zasobami wodnymi

oraz tradycyjnej interpretacji roli, pozycji, celów i zadań gospodarki wodnej. Mówiąc o

tradycyjnej interpretacji, mam na myśli poglądy sprzed Raportu Rzymskiego i

rozszerzających go kolejnych dokumentów i postanowień o zakresie

międzynarodowym.

3.2. Brak zintegrowanego w skali zlewni systemu zarządzania

zasobami wodnymi

Realizacja zasad rozwoju trwałego i zrównoważonego w odniesieniu do wód

może być skuteczna tylko wówczas, gdy rozważania dotyczyć będą zlewni rzecznej i

obejmować wszystkie wody występujące w zlewni w ich wzajemnym powiązaniu oraz

wszystkie działania człowieka i procesy zachodzące w środowisku oddziaływujące na

stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Oznacza to konieczność

20


zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi zlewni (wymaga tego DR).

Stwierdzono, że bez głębokich zmian legislacyjnych, realizacja zintegrowanej

gospodarki zlewniowej jest w Polsce niemożliwa. Wynika to z następujących

uwarunkowań:

• Rozmycie kompetencji. „Prawa właścicielskie” w stosunku do wód publicznych

przysługują czterem jednostkom organizacyjnym (podległym trzem

ministerstwom), a ponadto Ustawa wymienia pięć ”organów właściwych w

sprawach gospodarowania wodami”. Większość tych organizacji działa w

granicach administracyjnych, nie hydrograficznych.

• Znaczna liczba dokumentów planistycznych. Ustawa wymienia ich kilkanaście i

nie tworzą one spójnego planu zintegrowanej gospodarki zasobami wodnymi

zlewni zorientowanego na realizacje celów DR i DP

• „Integracyjne spaghetti”. Próby opracowania schematu blokowego polskiego

systemu zarządzania wodami z uwzględnieniem wszystkich ścieżek przepływu

informacji i relacji decyzyjnych prowadzą do obrazu niezwykle zagmatwanego, co

pozwala wątpić w możliwość efektywnego zarządzania takim systemem

(potwierdzają tę opinię Dyrektorzy RZGW).

• Nominalnie zasobami wodnymi zarządzają KZGW i RZGW (jedyne jednostki

działające w granicach hydrograficznych). Jest to fikcja, bowiem nie można

zarządzać bez władzy i pieniędzy. Władzę ma administracja rządowa i

samorządowa. Pieniędzmi dysponują Fundusze Ochrony Środowiska i

Gospodarki Wodnej, działające w granicach administracyjnych i prowadzące

własną politykę. Ponadto, tak zwane „rzeki ważne dla rolnictwa” podlegają

marszałkom wojewódzkim, realizującym politykę lobby melioracyjnego (sprzeczna

z celami DR i DP). Uprawnienia decyzyjne dyrektorów RZGW w stosunku do tych

rzek są fikcją.

• Konieczność realizacji szkodliwych dla środowiska inwestycji gospodarki wodnej

(zbiorniki, regulacja rzek, obwałowania) wynika zazwyczaj ze sposobów

wykorzystania terenu, ignorujących uwarunkowania naturalne. Ustawa Prawo

wodne nie dają możliwości wprowadzania do planów rozwoju społecznoekonomicznego

„twardych” ograniczeń, wynikających z dostępności zasobów

wodnych oraz zasięgów zalewów powodziowych. Jeśli ograniczenia te nie będą

21


nadrzędnymi w stosunku do życzeniowych planów zagospodarowania

przestrzennego, realizacja idei rozwoju zrównoważonego nie będzie możliwa.

• Ramowa Dyrektywa Wodna wyraźnie stanowi, że za korzystanie z wód powinni

płacić użytkownicy. Cena powinna pokrywać ”koszty uzyskania”, czyli m. in.

koszty związane z inwestowaniem i eksploatacją (koszty ”utrzymania wód” to

część kosztów eksploatacyjnych), a zwłaszcza koszty poprawy stanu

ekosystemów wodnych i od wody zależnych. zdegradowanych przez użytkowanie

wód. Brak takich zapisów w ustawie.

Opracowanie WWF zignorowano, a Komisja Europejska pismem z dnia 26

czerwca 2008 r. wezwała Polskę do usunięcia kilkudziesięciu uchybień polegających

na braku zgodności prawa polskiego z prawem wspólnotowym. Ministerstwo

Środowiska pismem z dnia 20 sierpnia 2008 r. odpowiedziało na zarzuty Komisji,

obiecując usunięcie uchybień. O ile wiem, obietnicy nie dotrzymano.

4. Zakończenie

We wstępie ekspertyzy wyraziłem sceptycyzm w sprawie możliwości

osiągnięcia celów DR i DP w Polsce. Błędy i uchybienia w dokumentach, takich jak

ustawa Prawo wodne, Wodno-środowiskowy program kraju, Plany gospodarowania

wodami w dorzeczach można łatwo poprawić – trzeba tylko literalnie wykorzystać

ustawodawstwo i zasady dobrej praktyki Wspólnoty Europejskiej. Niestety, żeby

osiągnąć cele DR i DP trzeba to, co zapisano, zrealizować. Istniejący w Polsce

system gospodarowania wodami jest anachronizmem pochodzącym z innej epoki.

Dopóki celami gospodarki wodnej było „zaspokojenie uzasadnionych potrzeb

wodnych” (bez określenia, kto i w oparciu o jakie kryteria, uznaje potrzeby za

uzasadnione), a źródłem finansowania budżet państwa, system ten funkcjonował.

Doprowadziło to do sytuacji, gdy w Polsce:

Degradację wód traktowano jako koszty rozwoju, a eskalację szkód

powodziowych jako skutek niedostatecznego finansowania. Jednocześnie biura

projektowe pracowały pełna parą, a przedsiębiorstwa budownictwa wodnego z

zapałem budowały zapory i progi, regulowały rzeki i potoki, osuszały tereny

podmokłe. Użyłem czasu przeszłego, ale naprawdę opisana działalność trwa w

najlepsze. Oto przykłady:

Realizowany jest (na mocy ustawy sejmowej!) „Program dla Odry 2006”

Powielono w nim najgorsze wzory z okresu realnego socjalizmu – próbę realizacji

22


zasady: „każdemu wedle potrzeb”. Dostali swoją działkę melioranci, specjaliści od

regulacji i zabudowy rzek i potoków, zwolennicy żeglugi i energetyki wodnej. W

dążeniu do uzyskania pełnej akceptacji społecznej, zrobiono ukłon w stronę

ekologów. Brak było tylko refleksji nad sensownością przedsięwzięcia i ogromnych

nakładów. Opiniowałem ten program dla Sejmu, zainteresowani mogą negatywną i,

moim zdaniem, uzasadnioną opinię znaleźć w archiwach Sejmu.

Znamienne dla skutków podejścia tradycyjnego są „osiągnięcia” uzyskane w

ramach działań podjętych po powodzi 1997 roku w zlewni Odry. Miałem okazję bliżej

je poznać, biorąc udział we wstępnych pracach nad projektem modernizacji

Wrocławskiego Węzła Wodnego. Napisałem obszerny raport wstępny, oceniający

podstawy hydrologiczne projektu i wyniki symulacji pracy projektowanych zbiorników

retencyjnych. Wykazałem, że 12 lat po powodzi i wydatkowaniu znacznych środków,

stan zabezpieczenia przed powodzią w dolinie Odry powyżej Wrocławia gwarantuje,

iż powtórzenie się sytuacji hydrologicznej z lipca 1997 roku spowoduje straty

materialne większe niż wówczas. Wykazałem, że kontynuacja zaplanowanych

działań przyniesie realne koszty i wirtualne efekty. Główną przyczyną tego stanu jest

znaczny rozwój infrastruktury na terenach zalewowych Odry i brak działań, już

zrealizowanych i planowanych, realnie zmniejszających obszar zalewów.

Prawdopodobnie tylko liczba ofiar byłaby aktualnie mniejsza, bowiem udoskonalono

system prognoz i ostrzeżeń, a ludzie jeszcze pamiętają katastrofę roku 1997.

Wnioski z mojego raportu zleceniodawca odrzucił, dotychczasowe plany są

realizowane.

Realizowany jest z rozmachem Program Małej Retencji. Polega on na budowaniu

setek niskich zapór. Analizowałem kilka przypadków takich inwestycji. Nie miały one

żadnego wpływu na wyrównywanie odpływu rzecznego, ze względu na zbyt małą

pojemność. Lokalizowane są na ciekach zanieczyszczonych, co powoduje

gromadzenie szkodliwych osadów, zakwity wód i zahamowanie procesów

samooczyszczania. Rzeki tracą drożność dla ryb wędrownych, a poniżej zapory

uruchamiana jest erozja degradująca koryto i dolinę rzeki.

Brałem udział we wspólnym posiedzenie Komisji Administracji i Spraw

Wewnętrznych oraz Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w dniu 9

września 2009 roku w sprawie problemów ochrony przeciwpowodziowej w Polsce

Podobnie jak w przypadku Programu dla Odry 2006, poproszono mnie o opinię.

Podobnie jak w przypadku Odry, moja opinia została zignorowana, a ja nie

23


zabierałem głosu po wystąpieniach ministrów i posłów, bo miałem wrażenie, że będę

„kopał się z koniem”. Piszę o tym, bowiem wśród licznych wypowiedzi na posiedzeniu

poruszono m. in. problemy Programu dla Odry 2006 oraz budowy nowego stopnia na

Wiśle.

Otóż dowiedziałem się, że Program dla Odry 2006 jest wzorcem dla innych i

podobny program powinien być natychmiast opracowany dla Wisły. Ze zdumieniem

dowiedziałem się, że to, co w mojej opinii jest przykładem partactwa, traktowane jest

przez najwyższą władzę wodną jako przykład dobrej praktyki. Aktualny kierownik

Programu opowiedział o sukcesach w jego dotychczasowej realizacji i zapewnił, iż

budowa zbiornika Racibórz, modernizacja Wrocławskiego węzła wodnego, budowa

zbiornika Lubiąż oraz wałów chroniących Słubice zlikwiduje problem powodzi w

dorzeczu Odry. Spotkało się to z aplauzem posłów, aczkolwiek wielu z nich mówiło

poprzednio o lokalnych powodziach nękających co roku obszary zurbanizowane.

Następnie dowiedziałem się, że niezbędny jest nowy stopień wodny poniżej

Włocławka, który zniweluje możliwość katastrofy i będzie wybudowany z prywatnych

środków. Podziwiam altruizm takiego inwestora, bowiem okres zwrotu nakładów

oceniam na ponad 30 lat. Problem konfliktu z obszarem Natura 2000 podobno nie

istnieje, bowiem realizacja nowego stopnia ratuje życie ludzkie, co upoważnia do

zaniechania rygorów ochronnych. Zwolennicy takiego rozumowania, jak się wydaje,

zapomnieli, że takie odstępstwo jest możliwe tylko w przypadku braku alternatywy.

Niestety takie alternatywy są (n. p. budowa niskiego stopnia poniżej istniejącego lub

likwidacja Stopnia Włocławek). Wydaje, się, że, jeżeli zostanie wydana pozytywna

decyzja środowiskowa, to czeka nas skarga do Komisji Europejskiej i powtórka z

Rospudy. Największą rewelacją było dla mnie oświadczenie Pana Prezesa

Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który stwierdził, ze mamy w Polsce system

zlewniowego, zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi (była to odpowiedź na

wątpliwości jednej z posłanek). Zważywszy, że Prezes KZGW i Dyrektorzy RZGW

nie mają władzy (mają ją wójtowie, starostowie i wojewodowie), nie mają pieniędzy, a

ponadto nie mają realnego wpływu na działania WZMiUW podlegające marszałkom

wojewódzkim, powstaje pytanie, kto zarządza w sposób zintegrowany w skali zlewni

zasobami wodnymi. Moim zdaniem odpowiedź brzmi: nikt. Obawiam się, że do

podobnego wniosku dojdzie Komisja Europejska i zasądzi kary, które (to cytat) będą

proporcjonalne i zniechęcające.

24


Zwracam uwagę, że reformy systemu zarządzania po roku 1989 były pozorne

– polegały głownie na zmianie nazw. Departament Zasobów Wodnych nazwano

Krajowym Zarządem Gospodarki Wodnej, Okręgowe Dyrekcje Dróg Wodnych

nazwano najpierw Dyrekcjami Gospodarki Wodnej, a później Regionalnymi

Zarządami Gospodarki Wodnej, WZIR zamieniono na WZIUM, próbując nowo

nazwanym jednostkom przypisać nowe obowiązki, nie likwidując dotychczasowych.

Ostatnio pojawił się pomysł, by administrację majątkiem skarbu państwa oddzielić od

zarządzania zasobami wodnymi. To absurdalny pomysł, którego jedynym

zrozumiałym celem jest pozbycie się przez KZGW i RZGW kosztownych zadań

polegających na utrzymaniu i odbudowie urządzeń hydrotechnicznych. Zwracam

uwagę, że te pseudo-reformy konserwowały najgorsze cechy dawnego systemu:

brak zarządzania w granicach hydrograficznych, brak możliwości oddziaływania na

gospodarkę przestrzenną, rozmycie kompetencji, brak możliwości egzekucji prawa,

brak mechanizmów rynkowych wymuszających efektywność ekonomiczna i

zmuszających do oszczędności. Pogląd, że można w starych strukturach

organizacyjnych osiągnąć cele DR i DP, uważam za nonsens. Wydaje się, że

przyczyną opisanego konserwatyzmu jest obawa przed odebraniem różnym grupom

„praw nabytych”, a konkretnie władzy i pieniędzy. Wystarczy sobie wyobrazić

demagogiczną i populistyczną wrzawę wywołaną próbą odebrania władzy i pieniędzy

(związanych z gospodarowaniem wodami) starostom, wojewodom, marszałkom

sejmików, radom nadzorczym funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej,

aby zaniechać rzeczywistych reform. Potrzebna jest do tego wola polityczna (poparta

większością głosów) i determinacja. Jak dotychczas brak było tych oczywistych

uwarunkowań i to jest źródło mojego sceptycyzmu.

25

More magazines by this user
Similar magazines