垂直權力分立之分析-以中央與地方權限衝突解決機制為中心 - 司法新聲

98 垂 直 權 力 分 立 之 分 析 - 以 中 央 與 地 方 權 限 衝 突 解 決 機 制 為 中 心垂 直 權 力 分 立 之 分 析- 以 中 央 與 地 方 權 限 衝 突 解 決 機 制 為 中 心壹 、 前 言在 垂 直 的 權 力 分 立 之 分 析 中 , 中 央 與 地 方 兩 者 關 係 衝 突 性 之 探 討 常 常 都是 屬 於 關 鍵 的 一 個 問 題 , 因 為 中 央 政 府 與 地 方 政 府 這 兩 種 經 由 人 民 直 接 選 舉所 產 生 的 權 力 發 生 衝 突 時 , 究 竟 要 用 何 種 方 式 解 決 , 往 往 牽 動 著 一 個 國 家 敏感 的 政 治 神 經 1 。 然 而 在 法 律 領 域 中 , 尤 其 是 作 為 具 有 強 烈 政 治 性 格 的 憲 法 領域 來 講 2 , 本 文 認 為 我 們 對 於 中 央 與 地 方 衝 突 問 題 的 解 決 機 制 之 追 尋 , 其 實 也是 代 表 去 尋 求 我 國 憲 法 對 於 地 方 自 治 型 態 的 規 範 究 竟 採 取 怎 樣 的 觀 點 。 因 為如 果 我 們 能 更 清 楚 定 位 出 我 國 地 方 自 治 應 該 採 取 怎 樣 的 架 構 , 那 我 們 便 能 從地 方 自 治 本 質 的 角 度 出 發 , 去 看 待 現 行 我 國 憲 法 對 於 地 方 自 治 是 採 取 如 何 之觀 點 ; 這 樣 也 能 在 一 定 程 度 之 下 釐 清 中 央 與 地 方 關 係 , 並 依 此 找 出 一 定 的 衝突 解 決 機 制 。 若 如 此 則 我 們 在 具 體 案 例 的 探 討 跟 分 析 上 , 如 過 去 核 四 案 的 問題 、 台 中 拜 耳 案 、 全 民 健 保 案 以 及 近 來 的 坪 林 交 流 道 開 放 與 否 之 爭 議 等 等 ,我 們 就 可 以 看 到 解 決 以 及 詮 釋 的 方 向 。 惟 本 文 所 要 強 調 的 一 個 前 提 是 , 由 誰做 決 定 並 不 能 代 表 最 後 的 結 果 就 一 定 是 妥 當 的 , 或 者 說 在 何 種 特 定 條 件 下 的結 果 是 否 妥 當 , 本 文 所 關 切 的 是 我 們 在 採 取 這 樣 的 制 度 之 下 , 能 夠 有 一 套 清楚 的 遊 戲 規 則 , 可 以 讓 國 家 事 務 運 行 順 利 , 以 達 成 積 極 創 造 人 民 福 祉 的 現 代國 家 主 要 任 務 與 目 的 , 並 讓 做 決 定 之 人 能 相 對 負 起 其 應 該 負 的 責 任 。貳 、 我 國 憲 法 對 於 地 方 自 治 本 質 之 定 位地 方 自 治 權 的 概 念 有 學 者 認 為 是 民 主 原 則 具 體 化 中 「 要 求 國 民 對 自 我 與自 己 密 切 關 聯 性 事 務 有 形 成 與 決 定 之 權 」, 且 必 須 在 憲 法 規 範 下 所 進 行 以 達成 權 力 的 制 衡 及 憲 法 任 務 之 履 行 3 。 且 在 二 次 大 戰 後 , 在 歐 洲 對 中 央 集 權 的 歷史 經 驗 反 省 下 , 其 對 於 地 方 自 治 制 度 的 建 立 更 是 不 遺 餘 力 , 其 中 在 1985 年由 歐 洲 理 事 會 (Council of Europe, CE ) 閣 員 委 員 會 通 過 的 「 歐 洲 地 方 自 治 憲章 」 已 經 在 1988 年 9 月 生 效 , 且 在 1985 年 也 推 展 至 世 界 大 會 中 通 過 「 世 界1232006 年 底 的 台 北 市 長 參 選 人 李 敖 先 生 甚 至 以 「 拉 高 台 北 , 對 抗 爛 的 中 央 政 府 」 為 其 競 選 地 方 政 府 市 長之 主 要 政 見 , 參 http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/061125/5/75pm.html, 最 後 查 訪 日 期 :2006/12/15;在 民 進 黨 政 府 尚 未 於 2000 年 取 得 中 央 執 政 權 時 亦 常 以 「 地 方 包 圍 中 央 」 之 口 號 力 圖 進 攻 中 央 政 府 之 執政 權 。關 於 「 政 治 法 」 之 用 語 , 參 許 宗 力 著 , 憲 法 與 政 治 , 收 錄 於 憲 法 與 法 治 國 行 政 , 月 旦 出 版 社 ,1999 年3 月 , 初 版 , 頁 4-6。參 陳 慈 陽 著 , 論 權 力 分 立 原 則 在 自 由 民 主 憲 法 秩 序 中 的 意 義 與 定 位 , 收 錄 於 憲 法 學 基 礎 理 論 ( 三 )--- 人權 保 障 與 權 力 制 衡 ,2001 年 3 月 , 出 版 , 頁 64-66。

100 垂 直 權 力 分 立 之 分 析 - 以 中 央 與 地 方 權 限 衝 突 解 決 機 制 為 中 心由 Schmitt 所 提 出 的 制 度 保 障 說 , 主 要 目 的 是 在 避 免 一 個 制 度 遭 立 法 者侵 害 其 本 質 及 其 核 心 價 值 12 , 惟 其 係 以 國 家 及 實 定 憲 法 存 在 為 前 提 , 換 言 之 ,國 家 立 法 權 可 以 對 地 方 自 治 權 為 規 範 , 但 不 得 侵 犯 其 核 心 及 本 質 13 。 事 實 上 ,這 樣 的 主 張 就 是 在 限 縮 採 取 承 認 說 所 產 生 的 缺 點 , 然 而 這 樣 的 詮 釋 , 雖 然 表達 了 地 方 自 治 權 應 該 被 憲 法 所 保 障 , 然 而 所 謂 的 核 心 跟 本 質 的 內 涵 究 竟 為何 , 似 乎 也 講 不 出 一 個 所 以 然 , 就 算 是 講 的 出 來 , 那 立 法 的 限 制 要 到 如 何 的程 度 才 算 是 造 成 侵 害 14 , 也 就 是 說 在 就 算 在 違 憲 審 查 的 比 例 原 則 操 作 中 , 目的 之 所 在 亦 令 人 難 以 探 知 。四 、 人 民 主 權 說其 認 為 以 固 有 權 說 為 本 質 , 主 張 中 央 及 地 方 存 立 之 目 的 在 於 保 障 人 民 的基 本 權 15 。 此 藉 由 同 心 圓 的 想 法 , 以 個 人 為 中 心 說 明 個 人 、 家 庭 、 地 方 自 治團 體 及 國 家 之 主 客 、 親 疏 關 係 , 導 出 地 方 優 越 之 原 則 , 越 在 同 心 圓 外 側 者 則越 具 有 功 能 上 的 補 充 性 , 僅 得 在 位 於 內 側 者 無 法 達 成 照 顧 保 障 任 務 時 才 可 以介 入 16 。本 說 的 主 張 , 以 人 民 的 基 本 權 為 保 障 的 核 心 概 念 做 出 發 , 蓋 無 論 是 明 文的 基 本 權 規 定 , 或 者 是 權 力 分 立 的 政 府 體 制 , 目 的 都 是 在 保 障 基 本 權 , 而 憲法 的 目 的 也 就 是 在 保 障 人 民 的 基 本 權 利 。 而 地 方 自 治 權 係 屬 於 垂 直 權 力 分 立的 一 環 , 當 然 不 能 脫 離 憲 法 上 的 一 貫 目 的 , 也 就 是 說 , 若 我 們 認 為 中 央 與 地方 的 關 係 應 該 是 一 個 均 權 的 、 合 作 的 夥 伴 關 係 , 其 存 在 的 目 的 既 然 也 都 是 在保 障 人 民 的 基 本 權 , 則 在 權 限 的 劃 分 時 應 該 有 一 個 中 立 的 標 準 , 不 能 只 偏 向一 方 的 考 量 。 若 以 人 民 為 中 心 的 考 量 那 距 離 人 民 越 接 近 的 地 方 自 治 團 體 , 當然 更 享 有 一 定 的 優 先 權 力 17 , 換 言 之 , 同 樣 的 說 法 , 有 認 為 在 一 定 的 地 區 居住 的 人 民 , 自 必 有 其 特 殊 的 共 同 需 要 , 未 適 應 這 種 需 要 , 必 須 有 政 治 機 關 的設 置 以 擔 任 這 項 使 命 18 。 質 言 之 , 地 方 自 治 的 實 質 內 涵 主 要 就 是 來 自 於 空 間上 與 社 會 生 活 關 係 上 的 聯 繫 要 素 19 。五 、 實 務 見 解 與 本 文 看 法1213141516171819同 前 註 6, 頁 377。同 前 註 7。參 前 註 6, 頁 378。同 前 註 7, 頁 459。同 前 註 6, 頁 379-380。至 於 有 無 距 離 太 近 而 導 致 徇 私 的 問 題 , 本 文 以 為 仍 然 可 以 從 地 方 上 有 行 政 、 立 法 以 及 中 立 的 司 法 功 能去 做 一 個 制 衡 , 沒 有 必 要 一 開 始 就 給 地 方 自 治 團 體 做 一 個 限 制 。參 趙 永 茂 著 , 中 央 與 地 方 權 限 劃 分 問 題 之 再 檢 討 , 發 表 於 暨 南 國 際 大 學 公 共 行 政 與 政 策 學 系 主 辦 之 地方 自 治 權 責 劃 分 學 術 研 討 會 , 民 國 87 年 5 月 15 日 , 頁 8-9。參 李 建 良 著 , 中 央 與 地 方 的 權 限 劃 分 與 財 政 負 擔 --- 全 民 健 保 補 助 費 分 擔 問 題 既 是 自 第 五 五 O 號 解 釋 研析 , 人 文 及 社 會 科 學 集 刊 第 16 卷 1 期 , 頁 93,2004 年 。

47 期 學 員 法 學 研 究 報 告 101( 一 ) 釋 字 第 498 號 解 釋 認 為 「 地 方 自 治 為 憲 法 所 保 障 之 制 度 。 基 於 住 民 自治 之 理 念 與 垂 直 分 權 之 功 能 , 地 方 自 治 團 體 設 有 地 方 行 政 機 關 及 立 法機 關 , 其 首 長 與 民 意 代 表 均 由 自 治 區 域 內 之 人 民 依 法 選 舉 產 生 , 分 別綜 理 地 方 自 治 團 體 之 地 方 事 務 , 或 行 使 地 方 立 法 機 關 之 職 權 , 地 方 行政 機 關 與 地 方 立 法 機 關 間 依 法 並 有 權 責 制 衡 之 關 係 。 中 央 政 府 或 其 他上 級 政 府 對 地 方 自 治 團 體 辦 理 自 治 事 項 、 委 辦 事 項 , 依 法 僅 得 按 事 項之 性 質 , 為 適 法 或 適 當 與 否 之 監 督 。 地 方 自 治 團 體 在 憲 法 及 法 律 保 障之 範 圍 內 , 享 有 自 主 與 獨 立 之 地 位 , 國 家 機 關 自 應 予 以 尊 重 。 立 法 院所 設 各 種 委 員 會 , 依 憲 法 第 六 十 七 條 第 二 項 規 定 , 雖 得 邀 請 地 方 自 治團 體 行 政 機 關 有 關 人 員 到 會 備 詢 , 但 基 於 地 方 自 治 團 體 具 有 自 主 、 獨立 之 地 位 , 以 及 中 央 與 地 方 各 設 有 立 法 機 關 之 層 級 體 制 , 地 方 自 治 團體 行 政 機 關 公 務 員 , 除 法 律 明 定 應 到 會 備 詢 者 外 , 得 衡 酌 到 會 說 明 之必 要 性 , 決 定 是 否 到 會 。 於 此 情 形 , 地 方 自 治 團 體 行 政 機 關 之 公 務 員未 到 會 備 詢 時 , 立 法 院 不 得 因 此 據 以 為 刪 減 或 擱 置 中 央 機 關 對 地 方 自治 團 體 補 助 款 預 算 之 理 由 , 以 確 保 地 方 自 治 之 有 效 運 作 , 及 符 合 憲 法所 定 中 央 與 地 方 權 限 劃 分 之 均 權 原 則 。」( 二 ) 大 法 官 首 先 認 為 地 方 自 治 是 一 種 憲 法 所 保 障 之 制 度 , 此 似 乎 認 為 我 國釋 憲 實 務 係 採 制 度 保 障 說 , 然 而 之 後 又 提 到 住 民 自 決 原 理 , 這 樣 似 乎又 明 顯 兼 採 人 權 保 障 說 的 想 法 。 後 面 大 法 官 提 到 地 方 自 治 團 體 內 就 有存 在 有 權 力 分 立 的 制 衡 體 制 存 在 , 似 乎 認 為 在 自 治 範 圍 內 無 需 中 央 的干 涉 , 這 部 分 應 屬 住 民 自 決 的 理 念 ; 惟 之 後 又 謂 「 地 方 自 治 團 體 在 憲法 及 法 律 保 障 之 範 圍 內 , 享 有 自 主 與 獨 立 之 地 位 , 國 家 機 關 自 應 予 以尊 重 」, 這 樣 的 論 述 , 儼 然 將 地 方 劃 入 法 律 的 限 制 框 框 內 , 似 乎 又 站在 制 度 保 障 說 的 立 場 。 最 後 大 法 官 指 出 憲 法 對 地 方 與 中 央 的 權 力 劃 分係 採 均 權 的 規 劃 , 這 樣 的 說 法 應 該 也 是 站 在 人 權 保 障 說 的 立 場 , 蓋 從人 權 保 障 的 理 念 而 言 , 在 人 權 維 護 的 思 維 下 , 中 央 及 地 方 的 權 力 劃 分重 點 就 是 要 平 均 , 要 合 作 協 力 去 達 成 憲 法 上 人 權 保 障 的 任 務 。( 三 ) 事 實 上 大 法 官 在 一 貫 的 釋 憲 實 務 上 , 對 於 制 度 保 障 的 想 法 都 有 所 偏愛 , 從 大 學 自 治 及 婚 姻 制 度 的 保 障 開 始 , 我 國 大 法 官 就 不 斷 繼 受 這 樣的 想 法 , 然 而 我 們 以 為 引 用 制 度 保 障 的 理 論 雖 然 有 其 理 論 吸 引 之 處 ,然 而 我 們 也 免 不 了 要 更 近 一 步 追 問 , 制 度 保 障 的 目 的 何 在 ? 保 障 這 樣的 制 度 有 何 目 的 及 好 處 ? 另 外 , 決 定 制 度 的 本 質 、 內 涵 以 及 制 度 的 落實 通 通 都 有 賴 立 法 者 的 立 法 , 然 而 若 立 法 者 怠 於 立 法 時 20 , 導 致 地 方權 益 嚴 重 受 損 , 這 樣 的 漏 洞 又 如 何 去 填 補 。20例 如 地 方 稅 法 通 則 遲 至 民 國 91 年 11 月 19 日 才 完 成 3 讀 立 法 , 使 得 地 方 財 政 上 出 現 許 多 問 題 , 參 前 註4, 頁 14。

102 垂 直 權 力 分 立 之 分 析 - 以 中 央 與 地 方 權 限 衝 突 解 決 機 制 為 中 心( 四 ) 本 文 認 為 大 法 官 在 本 號 解 釋 中 兼 採 住 民 自 決 的 理 念 的 確 是 一 個 較 妥當 的 解 釋 方 向 , 惟 在 之 後 釋 字 第 550 號 之 中 , 又 完 全 採 取 了 制 度 保 障的 觀 點 21 , 這 樣 的 立 場 修 正 , 是 否 妥 適 深 深 值 得 探 究 , 蓋 制 度 保 障 的觀 點 對 於 人 民 權 利 的 保 障 過 於 消 極 , 完 全 要 看 立 法 者 的 臉 色 , 在 現 今我 國 立 法 委 員 素 質 普 遍 被 認 為 有 疑 義 的 同 時 , 將 這 樣 的 任 務 托 付 給 立法 者 在 現 階 段 而 言 似 乎 難 以 令 人 安 心 22 。( 五 ) 是 以 , 本 文 認 為 大 法 官 對 於 地 方 自 治 的 本 質 從 採 取 制 度 保 障 之 觀 點 ,到 帶 有 住 民 自 決 色 彩 之 漸 次 演 變 中 , 我 們 可 以 感 覺 到 一 點 , 就 是 我 國司 法 實 務 關 於 憲 法 對 地 方 自 治 權 之 保 障 , 雖 仍 以 制 度 保 障 之 理 論 為 基礎 , 然 而 有 越 來 越 接 近 以 人 民 為 中 心 的 趨 勢 想 法 , 換 言 之 , 某 種 程 度上 我 們 認 為 憲 法 就 中 央 對 待 地 方 自 治 團 體 的 態 度 , 就 應 該 如 同 中 央 對待 人 民 一 樣 , 給 予 充 分 的 尊 重 。 反 過 來 看 , 制 度 保 障 的 說 法 過 於 空 泛 ,只 有 名 詞 的 出 現 而 沒 有 確 切 的 內 涵 , 這 樣 也 是 造 成 地 方 自 治 沒 有 可 資操 作 的 定 義 及 內 涵 。 雖 然 我 國 已 經 有 地 方 制 度 法 的 訂 定 , 算 是 立 法 院有 盡 到 其 一 定 的 任 務 , 然 而 就 地 方 制 度 法 關 於 中 央 與 地 方 權 限 分 配 的問 題 也 並 沒 有 任 何 清 楚 之 解 決 方 式 。 綜 言 之 , 本 文 認 為 , 我 國 對 於 地方 自 治 的 本 質 討 論 之 取 捨 , 應 該 著 重 現 行 釋 憲 實 務 的 成 果 , 加 上 未 來對 於 地 方 權 力 擴 大 之 趨 勢 等 等 做 一 個 綜 合 的 看 法 。 申 言 之 , 我 們 可 以採 取 大 法 官 一 貫 對 於 地 方 自 治 係 屬 於 憲 法 上 制 度 保 障 的 觀 點 為 基礎 , 而 這 個 制 度 保 障 之 內 涵 應 該 繼 續 予 以 充 實 , 也 就 是 中 央 應 該 對 於地 方 有 實 質 上 的 程 序 保 障 , 就 如 同 國 家 對 於 人 民 一 般 的 程 序 保 障 , 換言 之 , 也 就 是 該 制 度 保 障 的 正 當 性 來 源 就 來 自 於 人 民 主 權 說 的 精 神 。更 進 一 步 來 講 , 本 文 認 為 不 該 僅 僅 只 是 給 地 方 政 府 列 席 表 示 意 見 , 或者 是 一 般 聽 證 程 序 而 已 , 而 應 該 是 給 予 地 方 實 質 上 可 以 投 贊 成 或 反 對的 力 量 。參 、 中 央 與 地 方 關 係 之 初 步 釐 清一 、 憲 法 本 文 之 問 題關 於 我 國 憲 法 本 文 對 於 中 央 與 地 方 的 關 係 , 制 憲 者 依 據 孫 文 先 生 的 看 法2122釋 字 第 550 號 中 謂 「 地 方 自 治 團 體 受 憲 法 制 度 保 障 , 其 施 政 所 需 之 經 費 負 擔 乃 涉 及 財 政 自 主 權 之 事 項 ,固 有 法 律 保 留 原 則 之 適 用 , 但 於 不 侵 害 其 自 主 權 核 心 領 域 之 限 度 內 , 基 於 國 家 整 體 施 政 之 需 要 , 對 地 方負 有 協 力 義 務 之 全 民 健 康 保 險 事 項 , 中 央 依 據 法 律 使 地 方 分 擔 保 險 費 之 補 助 , 尚 非 憲 法 所 不 許 。」 顯 然完 全 採 取 了 一 個 制 度 保 障 的 看 法 。從 總 統 大 選 前 後 以 來 , 立 委 諸 公 們 不 斷 地 上 現 場 節 目 , 不 停 的 互 相 對 罵 , 許 多 毫 無 理 性 的 行 為 也 在 選後 的 爭 議 中 出 現 , 包 括 帶 頭 衝 撞 地 檢 署 , 請 一 些 不 明 人 士 胡 亂 指 責 選 務 人 員 , 聚 眾 前 往 機 場 滋 事 等 等 ,實 在 很 難 令 一 般 具 有 理 性 的 人 民 去 相 信 這 一 些 立 法 委 員 的 能 力 竟 然 可 以 為 人 民 創 造 出 一 些 好 的 法 律 , 本來 我 們 也 是 以 為 不 要 侵 害 到 人 民 的 權 利 就 可 以 接 受 了 , 可 是 在 國 際 競 爭 如 此 激 烈 底 下 , 我 們 對 於 可 以 有一 些 品 質 比 較 好 的 立 法 出 現 而 積 極 為 人 民 去 求 取 一 些 幸 福 者 , 還 是 希 望 有 一 點 點 的 期 待 可 能 性 存 在 。

104 垂 直 權 力 分 立 之 分 析 - 以 中 央 與 地 方 權 限 衝 突 解 決 機 制 為 中 心處 理 中 央 與 地 方 的 關 係 。 進 言 之 , 我 國 現 有 領 域 僅 及 台 灣 地 區 , 中 央 與 地 方關 係 不 如 過 去 在 中 國 大 陸 一 般 遙 遠 , 又 台 灣 南 北 之 間 即 將 產 生 高 鐵 通 車 的 效應 , 且 現 行 網 路 科 技 發 達 等 等 , 更 使 中 央 與 地 方 距 離 大 幅 拉 近 , 是 以 制 度 上如 果 還 是 採 用 過 去 遠 距 離 的 思 維 , 那 無 疑 使 得 我 國 民 眾 更 加 深 認 為 中 央 官 員不 知 地 方 民 間 疾 苦 的 不 合 理 現 象 之 懷 疑 。 而 本 文 認 為 對 於 中 央 與 地 方 關 係 的設 計 應 注 意 兩 個 面 向 :( 一 ) 中 央 與 地 方 夥 伴 關 係 的 建 立1、 地 方 制 度 法 對 於 國 家 事 務 做 了 自 治 事 項 與 委 辦 事 項 之 二 分 法 , 理 論 上前 者 係 地 方 自 治 的 核 心 , 中 央 基 本 上 不 能 干 預 ; 後 者 則 是 中 央 立 法 交由 地 方 執 行 之 事 項 , 此 部 分 地 方 僅 為 執 行 者 並 無 過 多 自 主 空 間 。 然 而本 文 認 為 我 國 實 務 上 對 於 地 方 自 治 性 質 之 定 位 除 了 採 取 「 制 度 性 保障 」 之 觀 點 以 外 , 亦 即 要 由 立 法 者 明 文 對 地 方 制 度 保 障 者 , 應 該 還 要兼 採 「 住 民 自 決 的 理 念 」。 申 言 之 , 就 是 中 央 面 對 地 方 就 應 該 如 同 面對 人 民 一 般 的 對 待 , 地 方 自 治 團 體 也 應 該 在 憲 法 的 保 障 下 享 有 如 同 接近 基 本 權 一 般 的 保 障 , 程 度 上 至 少 對 於 地 方 團 體 之 核 心 事 項 中 央 不 能隨 意 干 預 。2、 這 樣 的 想 法 底 下 , 中 央 對 於 地 方 自 然 就 會 有 「 夥 伴 關 係 」 的 產 生 , 因為 中 央 對 於 地 方 不 再 是 存 在 著 上 與 下 的 關 係 , 而 是 充 滿 著 地 位 對 等 之商 量 與 妥 協 以 及 更 多 的 合 作 關 係 。 也 就 是 說 , 當 我 們 在 探 討 國 家 在 面對 人 民 要 做 成 一 個 會 產 生 法 效 力 之 行 政 行 為 時 , 我 們 會 強 調 的 是 「 程序 保 障 」, 亦 即 作 成 決 定 之 前 要 告 知 , 作 成 之 時 要 讓 人 民 參 與 , 作 成之 後 也 要 告 知 並 給 予 相 對 人 救 濟 的 機 會 。 同 樣 的 情 形 , 如 果 我 們 真 的要 讓 中 央 與 地 方 的 關 係 成 為 真 正 的 夥 伴 關 係 , 那 我 們 就 一 樣 要 給 予 地方 相 當 程 度 參 與 決 策 的 機 會 。( 二 ) 地 方 制 度 法 中 理 論 與 實 際 之 落 差如 何 認 定 自 治 事 項 , 在 實 質 上 確 有 其 困 難 之 處 。 首 先 , 有 認 為 地 方 制度 法 中 雖 然 將 某 一 特 定 之 事 項 定 性 為 自 治 事 項 , 然 而 中 央 立 法 之 結 果往 往 忽 略 了 地 方 自 治 團 體 對 於 自 治 事 項 應 享 有 之 自 主 權 限 , 以 至 於 原本 屬 於 地 方 完 全 可 以 決 定 執 行 之 事 項 , 卻 在 中 央 立 法 明 定 中 央 為 主 管機 關 後 , 讓 地 方 自 治 之 權 限 明 顯 由 中 央 立 法 所 架 空 。 例 如 地 方 制 度 法第 18 條 到 第 20 條 關 於 戶 籍 行 政 、 土 地 、 財 政 、 稅 捐 、 公 共 債 務 、 都市 計 畫 、 建 築 管 理 、 住 宅 業 務 、 公 園 、 營 建 、 道 路 、 交 通 規 劃 、 觀 光 、衛 生 、 環 境 保 護 、 災 害 防 救 、 有 關 河 川 、 集 水 區 保 育 等 事 項 27 。 從 另一 方 面 觀 察 , 我 國 中 央 與 地 方 距 離 業 已 劇 烈 縮 小 , 然 地 方 與 地 方 之 間的 差 距 卻 呈 現 反 比 的 成 長 , 尤 其 在 政 經 情 勢 方 面 , 人 口 幾 乎 都 往 大 都27同 前 註 。

47 期 學 員 法 學 研 究 報 告 105市 集 中 的 影 響 下 , 各 地 方 政 府 如 果 沒 有 仰 賴 中 央 去 統 籌 分 配 一 定 資源 , 那 必 定 使 所 有 的 人 口 資 源 都 過 度 集 中 到 大 都 市 , 這 樣 對 於 國 家 的整 體 均 衡 發 展 必 然 相 當 不 利 。其 次 , 從 先 前 坪 林 交 流 道 的 開 放 與 否 的 重 大 爭 議 觀 察 分 析 可 知 , 該 爭議 主 要 的 兩 個 衝 突 就 是 在 於 台 北 縣 坪 林 地 區 人 民 希 望 可 以 藉 由 開 放以 改 善 地 方 日 益 蕭 條 的 經 濟 情 況 ; 反 之 , 環 保 署 的 立 場 則 是 研 判 如 果坪 林 交 流 道 開 放 , 則 因 此 所 帶 來 的 人 潮 將 會 對 水 源 區 帶 來 重 大 污 染 ,並 進 而 影 響 到 台 北 市 全 體 市 民 用 水 之 環 境 衛 生 28 。 然 而 這 兩 個 地 方 團體 ( 台 北 縣 以 及 台 北 市 ) 的 衝 突 要 如 何 解 決 , 實 在 讓 一 般 人 感 到 難 以決 定 。 因 為 如 果 沒 有 中 央 環 保 署 的 介 入 , 可 能 台 北 市 市 民 的 用 水 就 將因 此 而 受 到 污 染 , 所 以 中 央 介 入 地 方 事 務 的 好 壞 實 在 很 難 以 一 概 而論 。 尚 且 , 就 坪 林 交 流 道 開 放 的 例 子 來 講 , 坪 林 地 區 的 經 濟 發 展 或 許是 屬 於 地 方 性 質 的 事 務 , 但 是 整 個 台 北 市 人 口 的 用 水 問 題 雖 然 也 是 地方 性 質 , 但 是 一 個 首 都 的 用 水 如 果 發 生 問 題 , 光 是 台 北 市 的 人 口 就 佔全 國 人 口 二 千 三 百 多 萬 中 的 超 過 二 百 萬 的 人 口 , 加 上 在 台 北 市 區 內 活動 的 來 自 全 國 各 縣 市 人 口 總 合 , 這 樣 的 問 題 可 能 就 是 具 有 全 國 一 致 性質 而 應 屬 中 央 管 轄 事 務 之 權 限 了 。 再 者 , 就 另 一 個 關 於 核 四 電 廠 之 問題 , 核 四 發 電 明 顯 是 關 於 全 國 電 力 政 策 的 問 題 , 可 是 核 四 廠 對 於 宜 蘭縣 的 環 保 影 響 又 影 響 甚 大 , 更 進 一 方 面 可 以 看 出 問 題 的 是 關 於 核 廢 料的 問 題 。 因 為 核 廢 料 長 久 以 來 放 在 蘭 嶼 , 可 是 蘭 嶼 居 民 真 的 有 同 意麼 ? 就 算 是 當 初 同 意 , 現 在 也 已 經 很 明 顯 拒 絕 的 表 示 , 然 而 核 廢 料 總是 要 有 地 方 放 , 可 是 中 央 真 的 可 以 有 權 立 法 決 定 把 核 廢 料 放 在 蘭 嶼麼 ? 這 樣 的 事 務 雖 然 有 全 國 一 致 性 , 但 是 這 事 務 的 性 質 涉 及 到 組 成 地方 自 治 團 體 中 的 人 民 存 亡 與 否 之 問 題 , 所 以 這 部 分 的 天 枰 應 該 是 比 較要 偏 向 其 具 有 地 方 的 性 質 而 應 該 盡 量 交 由 地 方 決 定 才 是 。總 言 之 , 由 於 台 灣 的 領 土 面 積 並 不 大 , 人 口 聚 集 相 對 又 集 中 且 流 動 率高 , 是 以 許 多 公 共 事 務 要 將 之 界 定 為 自 治 事 項 或 委 辦 事 項 必 然 不 易 ,當 許 多 爭 議 問 題 在 理 論 上 有 可 能 是 屬 於 地 方 事 務 的 範 疇 , 但 其 實 際 上的 影 響 力 可 能 遍 及 全 國 人 民 的 利 益 。 是 以 , 雖 然 在 法 律 上 我 們 還 是 可以 寫 出 基 本 的 自 治 事 項 範 圍 , 但 實 際 上 在 許 多 如 前 述 形 形 色 色 的 情 況中 , 我 們 是 否 真 能 尋 求 到 一 個 普 遍 有 效 的 清 楚 區 分 標 準 ? 或 者 我 們 應該 就 留 下 一 個 空 間 而 另 外 尋 求 解 決 之 道 ?三 、 小 結憲 法 本 文 對 於 現 行 台 灣 實 行 的 地 方 自 治 規 範 之 不 合 時 宜 已 如 前 述 , 另 於28本 案 甚 至 造 成 坪 林 地 區 人 民 自 行 舉 辦 了 公 投 的 運 動 來 強 烈 表 達 當 地 居 民 的 看 法 跟 意 願 , 參 鄭 素 玲 著 ,國 立 中 山 大 學 政 治 研 究 所 碩 士 論 文 , 民 國 94 年 7 月 , 頁 54-74。

106 垂 直 權 力 分 立 之 分 析 - 以 中 央 與 地 方 權 限 衝 突 解 決 機 制 為 中 心民 國 88 年 所 制 定 公 佈 的 地 方 制 度 法 雖 有 更 具 體 規 範 許 多 細 項 的 地 方 自 治 內容 , 然 對 於 自 治 事 項 及 委 辦 事 項 在 實 務 上 實 行 的 落 差 實 在 過 大 而 難 以 於 一 時之 間 解 釋 清 楚 , 以 至 於 現 階 段 對 於 認 定 自 治 事 項 的 方 法 , 似 乎 還 是 沒 有 一 個清 楚 的 方 向 而 有 許 多 重 大 爭 議 產 生 。 本 文 則 認 為 , 之 所 以 中 央 與 地 方 權 限 劃分 不 明 , 係 源 於 此 權 限 劃 分 事 務 本 質 上 及 技 術 上 , 本 就 難 以 清 楚 , 對 於 一 個抽 象 事 務 範 圍 的 界 定 , 一 但 與 具 體 發 生 的 事 務 做 連 結 , 本 來 就 會 存 在 著 難 以清 楚 區 分 範 圍 之 灰 色 地 帶 , 永 遠 會 發 生 兩 難 的 困 境 跟 爭 議 , 所 以 我 們 認 為 重點 應 該 是 放 在 問 題 解 決 爭 議 之 機 制 何 在 。 換 言 之 , 我 們 如 果 可 以 在 一 定 的 原則 或 價 值 底 下 , 找 出 一 個 合 理 解 決 爭 議 的 方 式 , 那 我 們 就 可 以 慢 慢 地 在 許 多爭 議 的 解 決 過 程 當 中 , 找 到 一 些 共 通 的 特 徵 , 並 且 可 以 漸 漸 地 形 塑 出 這 些 抽象 事 務 的 核 心 跟 延 伸 之 範 圍 何 在 , 雖 然 可 能 還 是 存 在 著 一 些 灰 色 地 帶 , 而 這些 灰 色 地 帶 也 可 能 隨 著 人 類 社 會 不 停 往 前 發 展 而 有 所 變 動 , 但 我 們 還 是 可 以從 歷 史 中 找 到 一 些 可 以 用 來 解 決 問 題 的 經 驗 , 而 無 須 執 著 於 尋 求 一 個 普 遍 有效 而 固 定 的 區 分 標 準 。 故 本 文 以 下 即 從 爭 議 問 題 解 決 模 式 著 手 分 析 中 央 與 地方 衝 突 之 難 題 。肆 、 中 央 與 地 方 衝 突 解 決 模 式 之 抉 擇中 央 與 地 方 權 限 發 生 衝 突 時 解 決 之 模 式 在 憲 法 本 文 的 規 範 上 , 依 據 憲 法第 111 條 規 定 係 交 由 「 立 法 院 」 解 決 , 惟 國 內 多 數 學 者 認 為 爭 議 事 項 應 交 由司 法 院 解 決 較 符 合 法 理 以 及 實 際 需 要 。 茲 就 上 述 說 法 及 檢 討 分 述 如 下 。一 、 司 法 院 解 決 論 者 認 為 憲 法 第 111 條 雖 規 定 「 除 第 一 百 零 七 條 、 第 一 百 零八 條 、 第 一 百 零 九 條 及 第 一 百 十 條 列 舉 事 項 外 , 如 有 未 列 舉 事 項 發 生時 , 其 事 務 有 全 國 一 致 之 性 質 者 屬 於 中 央 , 有 全 省 一 致 之 性 質 者 屬 於省 , 有 一 縣 之 性 質 者 屬 於 縣 。 遇 有 爭 議 時 , 由 立 法 院 解 決 之 。」 惟 首 先 ,事 務 性 質 有 全 國 一 致 者 權 限 就 屬 中 央 , 性 質 屬 地 方 者 權 限 就 屬 地 方 , 然而 這 樣 抽 象 的 標 準 已 甚 難 操 作 , 若 遇 有 爭 議 時 竟 然 交 由 同 樣 身 為 「 中央 」 的 立 法 院 去 解 決 , 這 樣 球 員 兼 裁 判 的 規 定 , 似 乎 有 違 背 「 任 何 人 不得 在 自 己 的 案 件 中 擔 任 裁 判 」 之 正 當 程 序 要 求 , 實 在 不 妥 29 。 再 者 , 事實 上 藉 由 憲 法 的 體 系 性 解 釋 , 依 憲 法 第 78 條 規 定 「 司 法 院 解 釋 憲 法 ,並 有 統 一 解 釋 法 律 及 命 令 之 權 」, 這 樣 的 權 限 分 配 爭 議 理 應 由 具 有 定 紛止 爭 的 司 法 機 構 來 解 決 毋 寧 較 為 妥 適 。二 、 立 法 院 解 決 論 者 認 為 :1、 中 央 與 地 方 權 限 之 劃 分 衝 突 本 身 活 生 生 就 是 一 個 政 治 問 題 , 而 司 法 能否 跨 過 其 「 反 多 數 決 之 難 題 」, 進 而 對 政 治 問 題 作 審 查 , 似 乎 又 是 另外 一 個 相 當 棘 手 而 必 須 解 決 的 先 決 問 題 。 尚 且 , 從 制 憲 者 本 意 中 可 以29相 同 見 解 參 林 紀 東 著 , 中 華 民 國 憲 法 釋 論 ,1984 年 改 定 45 版 , 頁 322; 陳 新 民 著 , 中 華 民 國 憲 法 釋 論 ,作 者 自 版 ,86 年 9 月 修 訂 2 版 , 頁 739。

47 期 學 員 法 學 研 究 報 告 107看 出 一 些 端 倪 , 蓋 現 行 憲 法 本 文 第 十 章 是 民 國 三 十 五 年 政 治 協 商 會 議的 結 論 , 當 時 政 治 協 商 會 議 的 組 織 有 國 民 政 府 代 表 、 共 產 黨 代 表 、 青年 黨 代 表 、 民 主 同 盟 代 表 、 社 會 賢 達 各 推 五 人 、 以 及 專 家 十 人 所 組 成的 「 憲 法 草 案 審 議 委 員 會 」 歷 經 多 次 會 議 研 究 所 擬 出 之 條 文 。 當 時之 政 治 環 境 共 產 黨 已 經 佔 領 15 個 省 區 , 對 於 地 方 分 權 之 需 求 強 烈 ,是 以 制 憲 之 時 , 主 導 之 意 見 是 認 為 應 該 擴 大 地 方 之 權 力 來 對 抗 集 中 的行 政 權 , 而 並 非 以 整 個 中 央 政 府 為 其 對 抗 的 對 象 。 故 制 憲 者 原 意 應 該是 認 為 依 當 時 的 條 件 將 中 央 與 地 方 權 限 發 生 衝 突 由 立 法 院 解 決 之 規定 入 憲 , 乃 相 信 由 各 地 全 民 直 選 之 國 會 成 員 , 基 於 對 抗 行 政 權 之 獨大 , 應 會 盡 全 力 維 護 地 方 之 權 益 30 。 另 外 , 在 功 能 最 適 之 考 量 下 , 一個 國 家 中 兩 個 權 限 之 劃 分 , 明 顯 係 涉 及 利 益 分 配 的 問 題 , 若 由 司 法 部門 去 解 決 利 益 衡 平 的 問 題 , 能 否 作 出 正 當 而 適 切 之 判 決 實 在 令 人 深 感懷 疑 31 。2、 綜 言 之 , 中 央 與 地 方 權 限 劃 分 爭 議 之 性 質 係 具 有 高 度 政 治 性 之 政 治 問題 並 非 單 純 之 律 問 題 ; 且 依 照 憲 法 本 文 規 定 早 已 將 此 類 爭 議 交 由 立 法院 解 決 , 當 然 就 不 應 該 由 司 法 加 以 解 決 ; 況 大 法 官 解 釋 權 限 的 範 圍 主要 係 依 照 大 法 官 案 件 審 理 法 、 地 方 制 度 法 、 行 政 訴 訟 法 以 及 大 法 官 相關 會 議 解 釋 , 當 中 解 釋 之 對 象 亦 僅 限 於 法 律 違 憲 、 命 令 違 憲 以 及 命 令違 法 疑 義 之 案 件 , 根 本 沒 有 中 央 與 地 方 權 限 爭 議 得 聲 請 大 法 官 解 釋 之有 關 規 定 32 。 故 中 央 與 地 方 權 限 衝 突 之 問 題 就 是 一 個 政 治 問 題 , 司 法對 於 政 治 問 題 不 應 予 以 審 查 , 憲 法 本 文 將 該 爭 議 交 由 立 法 院 解 決 始 為妥 當 且 符 合 法 理 之 決 定 。三 、 本 文 見 解首 先 , 或 許 當 時 制 憲 者 之 原 意 就 是 認 為 地 方 所 要 對 抗 的 中 央 僅 僅 是 行 政權 的 部 分 , 而 立 法 院 是 由 人 民 直 接 選 出 來 的 , 理 應 可 以 為 地 方 多 多 爭 取 權 益而 能 真 正 解 決 中 央 與 地 方 衝 突 的 爭 議 。 然 法 律 有 其 客 觀 化 的 解 釋 , 隨 著 時 間及 歷 史 的 演 變 , 法 律 概 念 也 會 變 更 其 內 涵 及 外 延 所 在 。 因 此 我 們 認 為 憲 法 將中 央 與 地 方 衝 突 之 爭 議 交 由 立 法 院 解 決 , 並 不 影 響 司 法 也 可 以 介 入 的 空 間 。況 且 制 憲 當 時 司 法 權 並 不 彰 , 而 現 代 台 灣 的 司 法 權 普 遍 已 經 被 人 民 認 為 , 至少 相 對 而 言 係 屬 於 較 為 中 立 的 機 關 , 所 以 在 我 國 現 狀 比 較 上 , 司 法 院 毋 寧 較立 法 院 為 適 當 解 決 爭 議 的 機 關 。 再 者 , 本 文 認 為 許 多 中 央 與 地 方 權 限 爭 議 點並 非 事 務 劃 分 界 線 之 不 清 不 楚 , 而 是 在 一 些 模 糊 的 灰 色 地 帶 中 , 中 央 往 往 完303132詳 細 內 容 請 參 游 兆 昌 著 , 中 央 與 地 方 爭 議 問 題 解 決 法 制 之 研 究 , 國 立 中 正 大 學 法 律 研 究 所 碩 士 論 文 ,民 國 94 年 1 月 , 頁 98-101。同 前 註 , 頁 101-102。同 前 註 , 頁 112-114。

108 垂 直 權 力 分 立 之 分 析 - 以 中 央 與 地 方 權 限 衝 突 解 決 機 制 為 中 心全 忽 略 並 置 地 方 觀 感 於 不 顧 而 逕 自 作 成 決 定 , 故 如 果 我 們 可 以 在 中 央 決 策 中加 入 地 方 實 質 參 與 之 設 計 , 而 司 法 就 可 以 有 一 套 清 楚 遊 戲 規 則 為 本 , 並 以 此作 為 審 查 該 中 央 對 於 涉 及 地 方 事 務 之 決 策 有 無 需 要 修 正 空 間 之 依 據 。 尚 且 ,司 法 在 現 代 社 會 的 功 能 就 是 慢 慢 去 畫 出 人 民 社 會 活 動 的 界 線 , 也 因 為 人 類 現代 社 會 活 動 的 形 形 色 色 , 法 律 規 範 永 遠 沒 有 規 範 清 楚 完 備 的 一 天 , 因 此 在 一些 灰 色 模 糊 地 帶 中 間 , 我 們 也 就 期 盼 著 司 法 可 以 藉 由 其 判 決 的 累 積 來 幫 我 們漸 次 畫 出 具 體 社 會 活 動 範 圍 的 界 線 所 在 。 同 樣 地 , 地 方 與 中 央 衝 突 的 爭 議 解決 亦 應 由 司 法 來 為 每 一 個 類 型 衝 突 都 畫 出 一 條 界 線 , 換 言 之 , 在 「 實 質 參 與 」之 價 值 底 下 , 為 衝 突 的 解 決 畫 出 一 條 界 線 , 如 此 配 合 著 民 主 政 治 中 定 期 選 舉的 常 態 , 當 然 就 可 以 有 一 個 清 楚 的 遊 戲 規 則 可 資 遵 循 。另 外 , 政 治 問 題 不 受 司 法 審 查 也 不 一 定 是 一 個 可 以 解 釋 全 部 政 治 問 題 的方 法 。 因 為 政 治 問 題 的 範 圍 很 廣 , 在 我 國 的 環 境 中 , 所 有 的 議 題 都 可 能 會 被綁 架 成 政 治 問 題 33 , 此 時 沒 有 一 套 解 決 爭 議 的 方 法 , 放 任 立 法 院 的 立 委 去 做一 些 沒 有 意 義 的 政 治 攻 防 , 實 在 也 是 一 個 非 常 功 能 不 適 的 權 限 分 配 。 另 一 方面 , 我 們 從 實 際 上 來 看 待 中 央 與 地 方 權 限 衝 突 如 何 解 決 的 問 題 , 我 們 可 以 發現 , 如 果 都 像 憲 法 第 111 條 所 講 的 交 由 立 法 院 解 決 , 而 按 照 現 在 台 灣 立 法 院藍 綠 立 委 分 布 的 生 態 來 講 , 這 些 問 題 如 果 就 這 樣 可 以 解 決 的 , 那 可 能 這 些 爭議 原 本 就 不 是 一 個 問 題 ; 反 之 , 如 果 不 能 解 決 的 那 怎 麼 辦 ? 因 為 立 法 院 是 多數 決 的 地 方 , 也 是 黨 派 利 益 最 為 糾 葛 之 處 , 所 以 就 算 是 到 立 法 院 解 決 , 如 果我 們 沒 有 制 定 清 楚 地 方 對 於 立 院 程 序 參 與 的 機 制 , 那 立 法 院 作 成 的 決 定 也 無疑 的 是 會 對 於 地 方 全 面 性 的 不 公 。是 故 , 我 國 的 憲 法 設 計 既 然 有 將 地 方 自 治 規 定 納 入 , 經 由 前 述 對 地 方 自治 本 質 的 學 說 檢 討 之 下 , 我 們 認 為 就 現 階 段 釋 憲 成 果 而 言 , 採 取 制 度 保 障 的說 法 較 妥 當 , 惟 仍 應 以 人 權 保 障 的 立 論 基 礎 給 予 地 方 自 治 團 體 實 質 上 的 程 序保 障 。 所 以 在 權 限 衝 突 解 決 模 式 的 抉 擇 中 , 憲 法 的 權 限 分 配 爭 議 中 , 地 方 已經 有 憲 法 上 所 保 障 的 主 體 性 存 在 , 那 麼 在 有 爭 議 時 的 處 理 時 , 本 文 認 為 重 點應 該 放 在 地 方 有 無 實 質 參 與 中 央 決 策 , 來 決 定 該 爭 議 究 竟 如 何 處 理 。伍 、 中 央 與 地 方 衝 突 類 型 解 決 之 分 析關 於 中 央 與 地 方 的 衝 突 尋 求 司 法 解 決 機 制 類 型 化 而 言 , 本 文 初 步 將 其分 為 三 種 類 型 論 述 之 。一 、 第 一 種 衝 突 之 發 生 是 因 中 央 並 未 讓 地 方 有 參 與 的 機 會 而 逕 由 中 央 作 成決 定 , 例 如 大 法 官 會 議 解 釋 第 550 號 關 於 中 央 要 求 地 方 分 擔 健 保 補 助 之情 形 , 大 法 官 在 解 釋 文 中 認 為 中 央 應 予 地 方 政 府 充 分 之 參 與 , 然 大 法 官解 釋 文 末 僅 表 示 「… 立 法 機 關 於 修 訂 相 關 法 律 時 , 應 予 地 方 政 府 人 員 列33如 近 來 立 法 院 常 以 「 如 果 不 … , 則 關 於 其 他 法 案 就 一 律 封 殺 」 為 其 一 貫 做 法 , 只 是 理 性 來 看 , 兩 個 案子 間 有 時 候 也 沒 有 任 何 關 係 , 為 何 一 定 要 綁 在 一 起 , 這 樣 豈 非 將 所 有 的 問 題 都 打 成 政 治 問 題 ?!

110 垂 直 權 力 分 立 之 分 析 - 以 中 央 與 地 方 權 限 衝 突 解 決 機 制 為 中 心程 中 , 關 於 地 方 有 無 參 與 中 央 決 策 之 過 程 , 似 為 該 衝 突 解 決 模 式 抉 擇 之關 鍵 所 在 。 而 所 謂 的 「 參 與 」 在 現 代 意 義 垂 直 權 力 分 立 之 解 釋 中 , 絕 對指 的 是 「 實 質 參 與 」。 我 國 大 法 官 雖 然 僅 將 「 參 與 」 定 位 其 包 含 讓 地 方列 席 表 示 意 見 , 但 本 文 認 為 應 該 給 予 地 方 實 質 上 可 以 在 立 法 行 為 中 投 贊成 或 反 對 票 的 權 力 , 尚 且 應 該 給 與 地 方 得 在 立 法 院 可 以 提 案 立 法 之 權 ,此 毋 寧 才 是 實 質 上 給 予 地 方 可 以 參 與 中 央 決 策 的 表 現 , 這 樣 的 實 質 上 參與 也 才 能 建 立 中 央 與 地 方 實 質 上 的 夥 伴 關 係 。陸 、 代 結 論既 然 中 央 與 地 方 的 關 係 已 經 被 界 定 為 「 夥 伴 關 係 」, 那 夥 伴 間 面 對 共 同創 造 人 民 福 祉 的 重 責 大 任 , 應 該 是 要 協 同 攜 手 合 作 , 換 言 之 , 中 央 面 對 地 方的 態 度 , 並 非 上 命 下 從 的 行 政 一 體 關 係 , 而 是 應 該 把 對 地 方 的 態 度 當 成 跟 對人 民 的 態 度 一 樣 。 所 以 中 央 在 作 成 任 何 涉 及 地 方 事 務 之 決 定 或 政 策 之 時 , 應給 予 地 方 參 與 的 機 會 , 讓 地 方 能 參 與 中 央 的 決 策 , 實 最 能 妥 善 解 決 中 央 與 地方 關 係 衝 突 之 方 法 。 然 而 在 怎 樣 合 作 順 利 的 兩 個 主 體 間 也 免 不 了 會 有 瑕 疵 ,會 有 衝 突 難 以 化 解 的 問 題 。 此 時 解 決 衝 突 之 道 , 本 文 認 為 應 該 早 早 在 地 方 參與 中 央 決 策 機 制 中 能 有 所 規 範 , 因 為 常 常 會 發 生 爭 議 之 問 題 都 是 存 在 著 相 當重 大 的 歧 異 , 兩 邊 的 立 場 往 往 都 一 未 涉 及 重 大 之 利 益 而 難 以 互 相 調 和 , 所 以民 主 精 神 到 最 後 都 是 要 比 人 數 的 多 寡 , 而 地 方 往 往 最 後 的 人 數 雖 然 都 會 比 輸中 央 而 免 不 了 被 犧 牲 , 但 本 文 所 要 關 注 的 是 在 地 方 參 與 中 央 決 策 之 同 時 , 能否 得 充 分 發 出 地 方 的 心 聲 , 並 且 也 能 在 中 央 決 策 時 佔 有 一 定 的 決 策 地 位 , 這樣 必 然 可 以 有 中 間 路 線 可 以 靠 攏 , 縱 然 最 後 決 策 並 非 偏 向 地 方 , 那 這 也 是 一個 程 序 上 沒 有 問 題 的 決 定 , 法 律 上 我 們 就 應 該 予 以 贊 同 ; 可 是 該 地 方 人 民 會記 住 中 央 的 決 定 , 現 在 我 國 的 情 形 , 地 方 與 中 央 距 離 如 此 相 近 , 中 央 如 果 作成 偏 袒 的 決 策 導 致 地 方 利 益 受 損 , 則 地 方 人 民 就 會 在 下 一 次 選 舉 中 作 出 回應 。 這 樣 的 說 明 也 可 以 表 達 出 , 雖 然 此 時 程 序 上 中 央 在 法 律 上 的 立 場 還 是 站的 住 腳 , 但 中 央 必 然 要 負 起 一 定 的 政 治 責 任 。 相 反 而 言 , 如 果 涉 及 地 方 事 務的 決 策 少 了 地 方 的 實 質 參 與 , 則 中 央 所 作 出 的 決 定 , 就 是 不 尊 重 地 方 自 治 的權 限 , 某 種 程 度 上 就 是 破 壞 垂 直 的 權 力 分 立 , 這 樣 的 決 定 當 然 可 以 被 宣 告 失效 。 此 時 , 中 央 與 地 方 的 衝 突 當 然 可 以 尋 求 中 立 的 司 法 來 解 決 , 司 法 可 以 先宣 告 撤 銷 該 中 央 之 決 定 , 再 請 求 中 央 能 依 照 地 方 參 與 決 策 的 程 序 來 重 新 作 成決 定 。所 以 , 雖 然 中 央 與 地 方 衝 突 的 問 題 或 許 就 是 「 政 治 問 題 」, 而 憲 法 第 111條 後 段 規 定 「 中 央 與 地 方 事 務 遇 有 爭 議 時 , 由 立 法 院 解 決 之 」 亦 似 有 將 政 治問 題 排 除 在 司 法 審 查 範 圍 外 之 意 。 然 本 文 認 為 中 央 與 地 方 衝 突 的 問 題 雖 然 可以 被 歸 類 成 為 政 治 問 題 , 但 是 在 我 國 的 政 治 情 勢 下 ,「 幾 乎 任 何 問 題 」 都 可以 被 歸 類 成 藍 綠 的 對 決 而 成 為 政 治 問 題 , 所 以 如 果 這 樣 的 解 釋 可 以 成 立 , 那

47 期 學 員 法 學 研 究 報 告 111我 國 的 司 法 審 查 就 真 的 可 以 輕 輕 鬆 鬆 毫 無 負 擔 , 可 以 推 得 一 乾 二 淨 了 。 其 實本 文 認 為 , 司 法 的 功 能 就 是 在 定 紛 止 爭 , 有 爭 議 發 生 時 , 司 法 當 然 就 應 該 責無 旁 貸 , 不 能 隨 意 撇 清 。 故 在 我 國 關 於 政 治 問 題 的 解 釋 應 該 更 加 所 縮 小 解 釋範 圍 才 是 。綜 言 之 , 我 們 認 為 中 央 面 對 地 方 的 態 度 應 該 如 同 面 對 人 民 ㄧ 樣 給 予 更 多的 參 與 機 會 , 且 我 們 更 認 為 對 於 地 方 自 治 的 本 質 採 用 何 種 說 法 並 非 關 鍵 , 重點 應 該 是 擺 在 國 家 有 無 給 予 地 方 實 質 上 參 與 決 策 之 機 會 , 故 憲 法 第 111 條 所謂 將 爭 議 交 由 立 法 院 解 決 者 , 應 指 立 法 院 有 作 成 程 序 保 障 之 步 驟 之 前 提 , 故若 程 序 有 完 備 者 , 則 該 問 題 應 可 以 認 為 係 「 政 治 問 題 」, 我 們 認 為 此 時 作 成決 定 者 應 該 負 擔 的 是 政 治 責 任 , 也 就 是 用 「 選 票 」 來 面 對 最 終 的 檢 驗 ; 若 有程 序 不 完 備 之 程 序 , 則 司 法 當 然 可 以 介 入 處 理 , 至 於 程 序 究 竟 上 有 無 完 備 ,這 樣 的 爭 議 本 身 , 本 得 做 為 司 法 審 查 之 標 的 。