„Kontrola Państwowa” nr 1/2012 - Najwyższa Izba Kontroli

nik.gov.pl
  • No tags were found...

„Kontrola Państwowa” nr 1/2012 - Najwyższa Izba Kontroli

spis treściwysokiej sprawności fizycznej i psychicznej, niezbędnej do wykonywania zawodu.Artykuł prezentuje dopuszczalne formy zróżnicowanego traktowania pracownikówze względu na wiek. Szczególną uwagę poświęcono analizie przypadków wiążącychsię z problematyką osiągnięcia określonego wieku jako przesłanki ustania stosunkupracy z mocy prawa oraz utraty prawa wykonywania zawodu. W opracowaniu ujętezostały uregulowania przewidujące ograniczenia wiekowe aktywności w niektórychzawodach oraz wskazane przyczyny wprowadzenia danych rozwiązań prawnych.Z życia NIK 142Uhonorowano Józefa Higersbergera, pierwszego prezesaNajwyższej Izby Kontroli Państwa – red. 142Z okazji przypadającej 7 lutego 93. rocznicy utworzenia naczelnego organu kontrolipaństwowej w Polsce, prezes Najwyższej Izby Kontroli Jacek Jezierski odsłoniłw siedzibie NIK popiersie pierwszego prezesa Izby – Józefa Higersbergera. Zwyczajowopracownicy NIK złożyli kwiaty pod pomnikami twórców niepodległego państwapolskiego w 1919 r.Sygnały o książkach 145Informacja dla Czytelników i Autorów 152Informacja dla Prenumeratorów 154– 7 –Nr 1/styczeń-luty/2012 7


Kontrolai audytRoczny plan pracyNajwyższej Izby KontroliNajwyższa Izba Kontroli za najważniejsze uznała zbadanie obszarówaktywności państwa, które w konkretnych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczychmają decydujący wpływ na poziom życia obywatelioraz zrównoważony rozwój kraju. Zgodnie z nowymi, wyznaczonymiprzez Kolegium NIK priorytetami, w 2012 r. i w latach następnychkontrole skoncentrują się na: zapewnieniu bieżącej i długookresowejstabilności finansowej państwa oraz poprawie skuteczności systemuedukacyjnego, zapewnieniu powszechnej i niezawodnej opieki medycznej,a także zachowaniu dziedzictwa narodowego, zasobów naturalnychi ładu przestrzennego.Planowanie kontroli jest istotnym ogniwemprocesu kontrolnego, bowiem odprecyzyjnego określenia zadań i celuoraz optymalnego doboru podmiotówzależeć będą jej przebieg i efekty.Najwyższa Izba Kontroli, zgodnie z ustawąz 23 grudnia 1994 r., znowelizowanąw 2010 r., realizuje swoje zadania napodstawie rocznego planu pracy, któryprzedkłada Sejmowi Rzeczypospolitej8 kontROla państWOWa – 8 –


Plan pracy NIKkontrola i audytPolskiej 1 . Podejmuje kontrole na zlecenieSejmu lub jego organów, na wniosekPrezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,Prezesa Rady Ministrów oraz z własnejinicjatywy, może też przeprowadzaćkontrole doraźne 2 . Do 2 czerwca 2011 r.przepisy ustawy zamiast „rocznego planupracy” posługiwały się terminem „okresoweplany pracy”. W praktyce w działalnościNIK od kilkunastu lat podstawoweznaczenie miał plan roczny 3 .Realizując ustawowe kompetencje,Kolegium NIK 14 grudnia 2011 r.uchwaliło „Plan pracy Najwyższej IzbyKontroli na 2012 rok”. Zakłada on przeprowadzenie202 kontroli, w tym: 95kontroli wykonania budżetu państwa,94 innych kontroli, których przedmiotembędzie realizacja zadań w obszarachznaczących dla funkcjonowaniapaństwa i istotnych dla obywateli oraz13 rozpoczętych w 2011 r., którychtermin zakończenia upłynie planowow 2012 r. Będą to przede wszystkimkontrole wynikające z obowiązków konstytucyjnychi ustawowych NIK – donich należy przedstawienie Sejmowi RPcorocznej analizy wykonania budżetupaństwa i założeń polityki pieniężnej.Stąd kontrola budżetowa stanowi prawie50% planowych zadań kontrolnych.Na zrealizowanie tego przedsięwzięciaIzba przeznaczy jedną czwartą czasupracy kontrolerów. Pozostałe badaniazaplanowano według nowo wyznaczonychpriorytetów, z wykorzystaniemrekomendacji powołanego przez prezesaNIK Zespołu ds. Planu. Przy doborzetematów uwzględniono także sugestiezgłoszone przez marszałków Sejmu i Senatu,Rzecznika Praw Obywatelskichoraz Prezesa Rady Ministrów.Zmiana podejścia do planowaniaZgodnie ze „Standardami kontroli NIK”,priorytety wyznaczone na dany rok planistycznymają dla działalności Izby charakterstrategiczny. W latach wcześniejszychpriorytetowe kierunki określanebyły na okresy trzyletnie, zaś na danyrok wytyczano szczegółowe obszary badań.Po zmianie ustawy o NIK nastąpiłarównież zmiana podejścia do planowaniadziałalności kontrolnej – priorytetgłówny stał się osią, która wyznaczapriorytety dodatkowe i w ich obrębie –konkretne tematy kontroli. Nie wszystkiezatem kontrole ujęte w planie na2012 r. mają charakter priorytetowy,znalazły się w nim także kontrole o zasięgulokalnym i o węższej tematyce.Szczegółowy zakres tematyczny i obszarybadań określane są każdorazowopodczas programowania konkretnychbadań. Kontrolę ujętą w rocznym planiepracy prowadzi się według programuzatwierdzanego przez prezesa NIK lubwiceprezesa.1Ustawa z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (DzU z 2007 r., nr 231, poz. 1701 ze zm.), znowelizowanaustawą z 22.01.2010 r. (DzU nr 227, poz. 1482).2Art. 6 ust. 1 ustawy o NIK.3M. Chodkiewicz, R. Łukasz: Raportowanie o stanie realizacji kontroli koordynowanej i rocznego planu pracyw Najwyższej Izbie Kontroli, Warszawa 2011, s. 7, .– 9 –Nr 1/styczeń-luty/2012 9


kontrola i audytxNowe priorytety kontroli Na rok 2012Priorytet główny:• Zapewnienie bieżącej i długookresowej stabilności finansowej państwa.Priorytety dodatkowe:• Poprawa skuteczności systemu edukacyjnego.• Zapewnienie powszechnej i niezawodnej opieki medycznej.• Zachowanie dziedzictwa narodowego, zasobów naturalnych i ładu przestrzennego.Kontrole planowane w ramach priorytetugłównego obejmą zwłaszcza teobszary, w których efektami działalnościpaństwa powinno być: zapewnieniefinansowej stabilności systemu ubezpieczeńspołecznych, obniżenie kosztówfunkcjonowania instytucji publicznych,uproszczenie zasad podejmowania i prowadzeniadziałalności gospodarczej orazzapewnienie bezpiecznego funkcjonowaniainstytucji finansowych.Zapewnienie stabilnościfinansowej państwaNajwyższa Izba Kontroli uznała, że osiązainteresowania i działań państwa powinnabyć szczególna dbałość o stan finansówpublicznych. Bezpieczeństwofinansowe stanowi bowiem warunekniezbędny do rozwoju gospodarczego,stabilności cen oraz wzmocnienia pozycjiPolski na arenie międzynarodowej.Tymczasem, w sytuacji trwającegood 2008 r. światowego kryzysu finansowegooraz nasilających się w ostatnichlatach problemów ekonomicznychw niektórych państwach Unii Europejskiej,nastąpiło spowolnienie tempa aktywnościgospodarczej także w Polsce.Odbiło się to niekorzystnie na sytuacjifinansów publicznych – wzrósł deficytsektora instytucji rządowych i samorządowych.Dlatego Kolegium NIK uznałobadanie tej sfery za priorytetowe.Identyfikowanie nieprawidłowości orazformułowanie zaleceń działań naprawczychw wystąpieniach kierowanych doskontrolowanych podmiotów, może siębowiem przyczyniać do wzmocnieniaprawidłowego funkcjonowania państwai jego stabilności finansowej.1. Przedstawieniu Sejmowi RP i obywatelomwiarygodnego obrazu stanu finansówpublicznych, w formie analizywykonania budżetu państwa w 2011 r.i wykonania założeń polityki pieniężnej,wymaganej art. 204 KonstytucjiRP – służyć będzie najważniejsze zadaniekontrolne NIK. Izba powinna dostarczyćniezależną i obiektywną informację,w jaki sposób rząd i jego agendygospodarowały pieniędzmi publicznymii jak zrealizowano ustawę budżetową.Na kompleksową kontrolę budżetowązłożą się badania (w 95 kontrolach jednostkowych)stanu wykonania poszczególnychczęści budżetowych oraz audytsprawozdań budżetowych.10 kontROla państWOWa – 10 –


Plan pracy NIKkontrola i audytUstalenia wynikające z tych kontroliumożliwią ocenę realizacji budżetupaństwa w ministerstwach, urzędachcentralnych i wojewódzkich. NIK oceniprawidłowość wykonania planów finansowychprzez państwowe jednostkibudżetowe, dysponentów III stopnia,sprawdzi wiarygodność ksiąg rachunkowychoraz wyrazi opinię o rzetelnościsprawozdań budżetowych. W związkuz tym zbadane zostaną procesy gromadzeniai wydatkowania środkówpublicznych objętych budżetem państwai innymi planami finansowymizawartymi w ustawie budżetowej na2011 r. Na podstawie ustaleń kontrolibudżetowej NIK przygotuje dla Sejmutakże opinię w sprawie udzielenia absolutoriumRadzie Ministrów. Jednymz celów kontroli jest ponadto ocena wykonaniaprzez Narodowy Bank Polskizadań związanych z obsługą budżetupaństwa i budżetu środków europejskich.Izba zwróci też uwagę na relacjędługu publicznego do PKB oraz działaniarządu zmierzające do zredukowaniadeficytu sektora finansów publicznych,zalecane Polsce przez Radę Unii Europejskiej.2. Do analizy wykonania założeńpolityki pieniężnej w 2011 r., określonychuchwałą Rady Polityki Pieniężnejz 29 września 2010 r. 4 , posłużą wynikiodrębnej kontroli planowej. Jej tematykaobejmie prawidłowość stosowaniaprzez Narodowy Bank Polski instrumentówpolityki pieniężnej i ich adekwatnośćdo przyjętych celów3. Podjęcie kontroli stanu wykonaniaplanów finansowych przez izby celne pozwolina zbadanie ich rzetelności w planowaniuoraz wykonywaniu dochodówi wydatków budżetowych. Ocenioneteż zostaną: rzetelność przestrzeganiazasad gospodarki finansowej, wiarygodnośćprowadzonych ksiąg rachunkowychi sprawozdań budżetowych orazefektywność zadań finansowanych z budżetu.4. Kryzys światowy odbił się niekorzystniena sytuacji finansów publicznychw Polsce – deficyt sektora instytucjirządowych i samorządowych zwiększyłsię z 3,7% PKB w 2008 r. do 7,9%w 2010 r. Zalecenia organów UE zmierzajądo sprowadzenia go poniżej wartościreferencyjnej, wynoszącej 3% PKB.Głównym narzędziem realizacji unijnejstrategii gospodarczej „Europa 2020”w państwach członkowskich są krajoweprogramy reform. Zgodnie z wprowadzonymna początku 2011 r. mechanizmemkoordynacji polityki gospodarczejUE, krajowe programy mają być coroku aktualizowane i przekazywane KomisjiEuropejskiej razem z aktualizacjąprogramów stabilności i konwergencji.Rada UE, po analizie programów przedstawionychprzez Polskę i opinii Komisji,sformułowała pod adresem rządu zaleceniapodjęcia działań naprawczych 5 .Najwyższa Izba Kontroli, uznając to4W sprawie ustalenia założeń polityki pieniężnej na 2011 r., MP z 2010 r., nr 72, poz. 915.5DzUrz UE C 217/5 z 23.07.2011 r.– 11 –Nr 1/styczeń-luty/2012 11


kontrola i audytxza kluczowe dla zabezpieczenia Polskiprzed postępującymi skutkami kryzysuglobalnego, przeprowadzi w 2012 r.kontrolę strategiczną realizacji zaleceńRady Unii Europejskiej z 12 lipca2011 r. w sprawie krajowego programureform Polski z 2011 r. oraz zaktualizowanegoprogramu konwergencji na lata2011–2014.5. Kontrola strategiczna, wyznaczonapriorytetem głównym, pozwoli ocenićfaktyczną wysokość długu sektora instytucjirządowych i samorządowych.W latach 2007–2010 państwowy długpubliczny wzrósł prawie o 50% i stanowijeden z najważniejszych problemóww polityce gospodarczej państwa. Podkoniec 2010 r. jego relacja do PKB wyniosła52,8% i tym samym przekroczyłapierwszy próg ostrożnościowy, określonyw ustawie o finansach publicznych.W obawie przed przekroczeniem kolejnychprogów, co wiązałoby się z koniecznościąbardziej rygorystycznychposunięć dla zrównoważenia budżetu,podejmowane są działania mające oddalićto ryzyko. Na konieczność przeprowadzeniakontroli wskazują sygnały,że część z nich nie ma nic wspólnegoz racjonalnym zarządzaniem finansamipublicznymi, lecz jest jedynie zabiegiemksięgowym.6. Badania Najwyższej Izby Kontroliprzeprowadzone w MinisterstwieRozwoju Regionalnego wykazały, żew okresie objętym wcześniejszą kontrolą(2008–2010) nie została opracowanadługookresowa strategia rozwojukraju. Zapewnienie stabilności finansowejpaństwa wymaga zaś właściwegoopracowania przez organy administracjirządowej dokumentów ujmującychkolejną perspektywę finansową UniiEuropejskiej na lata 2014–2020, któreuwzględniałyby również niezależnepotrzeby inwestycyjne Polski, a nietylko wynikające z przynależności doUnii, zwłaszcza w obszarach niepreferowanychprzez Wspólnotę. Celemstrategicznej kontroli przygotowaniarządowych dokumentów strategicznychperspektywy 2014–2020 jest ocena stanuzaawansowania i skuteczności procedurtworzenia tych dokumentów,w tym długofalowej strategii rozwojuoraz trybu i zasad koordynacji realizacjiposzczególnych strategii zintegrowanych.Badania obejmą metody określaniaprzez rząd kluczowych kierunkówdziałania, analizę dokumentacjipod kątem przewidywanych źródeł finansowaniaprzedsięwzięć, koordynacjędziałań w procesie przygotowaniadokumentów strategicznych oraz zgodnośćz założeniami „Wieloletniego planufinansowego państwa”.7. Znaczącą kwotę w budżecie państwastanowi podatek od towarówi usług związany z prowadzeniem inwestycjikomunalnych (w 2009 r. wydatkiinwestycyjne wyniosły ponad43 mld zł), stąd tak istotne jest jegoprawidłowe naliczanie i odprowadzanie.NIK przeprowadzi kontrolę stosowaniapodatku VAT od inwestycji jednosteksamorządu terytorialnego (Jst),które finansują 75% inwestycji sektorafinansów publicznych. Badania obejmąprzedsięwzięcia prowadzone ze środkówwłasnych, z udziałem dotacji z budżetupaństwa, środków Unii Europejskiej,środków innych samorządów oraz12 kontROla państWOWa – 12 –


Plan pracy NIKkontrola i audytrealizowanych w partnerstwie publiczno-prawnym.8. Od 1 stycznia 2012 r. akty normatywnemają być ogłaszane jedynie w postacielektronicznej. Dzienniki urzędoweprzybiorą formę dokumentów elektronicznych,nie będzie istniała – takjak dotychczas – forma drukowana. Tazmiana niesie ryzyko zawodności zastosowanychrozwiązań technologii informatycznej.NIK skontroluje promulgacjęprawa w postaci elektronicznej, zwracającszczególną uwagę na zachowaniewymogu pełnego bezpieczeństwa systemuteleinformatycznego służącego upublicznianiuDziennika Ustaw.9. Przedmiotem kontroli NIK będzietakże prawidłowość prowadzenia konkursówi zawierania umów przez PolskąAgencję Rozwoju Przedsiębiorczościi współdziałające z nią regionalne instytucjefinansujące w zakresie udzielaniadotacji z funduszy strukturalnych.Agencja uczestniczy w trzynastu działaniachprogramu operacyjnego „Innowacyjnagospodarka” i dysponuje środkamipomocowymi z Europejskiego FunduszuSpołecznego – przyznaje m.in. dotacjena szkolenia i kształcenie kadr małychi średnich przedsiębiorstw, prowadzibadania rynku pracy, promuje innowacyjnośći dobre praktyki.10. NIK uczestniczy w kontrolacho zasięgu międzynarodowym, prowadzonychrównolegle przez kilka najwyższychorganów kontroli. W 2012 r. badaniaobejmą upraszczanie zasad wdrażaniafunduszy strukturalnych w perspektywiefinansowej 2007–2013, w związkuz propozycją Grupy Roboczej KomitetuKontaktowego ds. Funduszy Strukturalnych6 . Szacuje się, że w trakcie tegookresu finansowania Polska otrzyma narealizację 16 regionalnych i 5 krajowychprogramów operacyjnych około 87 mldeuro. Kontrolerzy ocenią stan wdrażaniaprzez państwo członkowskie UEuproszczeń rekomendowanych przezKomisję Europejską w zakresie udzielaniadotacji z funduszy strukturalnychoraz ich rezultaty.11. Wynikająca ze zobowiązania międzynarodowegokontrola wykonania budżetuza 2011 r. przez WielonarodowyKorpus Północno-Wschodni w Szczeciniezostanie przeprowadzona na podstawiekonwencji oraz porozumienia z 2 lutego2001 r., zawartego przez NIK z najwyższymiorganami kontroli Danii i Niemiec.Jej celem jest ocena wykonaniabudżetu i rozliczeń między państwami,których żołnierze wchodzą w składwielonarodowego korpusu stacjonującegow Szczecinie. Badane będą m.in.prawidłowość gospodarki mieniem orazprowadzenie ksiąg rachunkowych.12. Gospodarowanie majątkiem trwałymprzez państwowe jednostki budżetoweznajduje się w obszarze stałego zainteresowaniaNIK od kilku lat. Kontroleujawniły nieprawidłowości w inwentaryzowaniui ewidencjonowaniu6Komitet Kontaktowy tworzą szefowie Najwyższych Organów Kontroli Państw Unii Europejskiej i EuropejskiegoTrybunału Obrachunkowego.– 13 –Nr 1/styczeń-luty/2012 13


kontrola i audytxmienia oraz odprowadzaniu podatkuod nieruchomości będących w zarządziejednostek budżetowych. Gminyniejednokrotnie nie dysponowały pełnymidanymi niezbędnymi do ustaleniawysokości tego podatku. W 2012 r.Izba zbada efekty gospodarowania niektórymiskładnikami majątku trwałegopaństwowych jednostek budżetowychoraz realizację dochodów z podatku odnieruchomości.13. Jednym z zagrożeń dla prawidłowegofunkcjonowania systemu podatkowegojest nieuprawnione wykazywanieprzez podatników strat z tytułu prowadzeniadziałalności gospodarczej i dokonującychodliczeń z lat poprzednich.Przedmiotem badań obniżania dochodówdo opodatkowania o straty z działalnościgospodarczej będzie wykonywanieprzez urzędy skarbowe kontrolipodatkowych i czynności sprawdzającychwobec podmiotów, które odnotowująstraty.14. Kolejnym obszarem ryzyka jestnieskuteczne egzekwowanie należnościpodatkowych i celnych przez izby celne.Zaległości te w ostatnich latach narastały– w 2010 r. osiągnęły jedną piątąwszystkich zaległości budżetu państwa.Jednocześnie niska była efektywnośćegzekucji prowadzonych przez służbyskarbowe. Dlatego NIK oceni skutecznośćizb celnych w egzekwowaniu zaległościpodatkowych i celnych w trybieegzekucji administracyjnej oraz efektyzapobiegania ich przedawnieniu.15. Skarb Państwa traci znaczącekwoty dochodów także z powoduprzedawnienia należności z tytułu grzywien,mandatów karnych kredytowanychi innych kar pieniężnych. Na koniec2010 r. zaległości w budżecie państwaz tego tytułu wyniosły 573,9 mln.Badając windykację dochodów z tytułumandatów karnych i innych kar administracyjnych,NIK podejmie próbęwyjaśnienia przyczyn powstawaniaprzedawnień. Kontrolą objęte zostaną:ewidencja i rozliczenie druków mandatówkarnych, terminowość wystawianiai przekazywania do urzędów skarbowychtytułów wykonawczych orazskuteczność egzekucji należności przezurzędy skarbowe.16. Przeprowadzane przez NIK badaniaaudytowe wydatków jednostek sektorafinansów publicznych skupiają sięgłównie na kwestiach legalności zaciąganiazobowiązań i wydawania pieniędzyoraz gospodarności, najczęściej w kontekściewyboru wykonawców. Kontrolawydatków wybranych rodzajów jednosteksektora finansów publicznych będziemiała szerszy zakres przedmiotowy,związany z przedstawieniem ocenyefektywności wydatków jednostek tegosektora, przeznaczanych na konkretnezadania. Przeprowadzona zostanieanaliza porównawcza wydatków i na jejpodstawie NIK określi działania mającena celu racjonalizację procesu planowaniai wydatkowania środków przezskontrolowane podmioty.17. Coraz powszechniejszą formązdobywania przez podmioty publicznekapitału do realizacji inwestycji użytecznościpublicznej jest pozyskiwaniepartnera prywatnego. Kontrola efektywnościprzedsięwzięć w systemie partnerstwapubliczno-prywatnego pozwolistwierdzić, czy zasady współpracy mię-14 kontROla państWOWa – 14 –


Plan pracy NIKkontrola i audytdzy tymi podmiotami są przejrzyste,jak jest zabezpieczany interes publicznyi czy regulacje prawne nie stwarzają barierw rozwoju tej współpracy.18. Sprawdzeniu, jak realizowany jestprogram „Polityka energetyczna Polskido 2030 roku” będzie służyć kontrolarozwoju gazowej sieci przesyłowej. Krajowysystem gazociągów tranzytowychod paru lat boryka się z ograniczonązdolnością przesyłową fragmentów siecioraz niewielkimi możliwościami technicznymiimportu gazu z kierunków innychniż wschodni. Kontrola umożliwiustalenie, jaki jest stan inwestycji służącyzwiększaniu zdolności przesyłoweji zaawansowanie realizacji programurozwoju gazowej sieci przesyłowej.19. NIK oceni rezultaty działań podejmowanychprzez administrację rządową– Ministerstwo Skarbu Państwa,Ministerstwo Gospodarki, PaństwowąAgencję Atomistyki oraz inwestora: PolskąGrupę Energetyczną – służącychopracowaniu oraz realizacji „Programupolskiej energetyki jądrowej”. W I etapiezałożono sformułowanie i przyjęcieprzez Radę Ministrów programu wieloletniegooraz przygotowanie i zmianęprzepisów prawnych niezbędnych dorozwoju i funkcjonowania tego rodzajuenergetyki.20. Na najem mieszkania komunalnegooczekuje w Polsce około 125 tys.rodzin. Jest to na tyle istotny problemspołeczny, że NIK zdecydowała o podjęciukontroli gospodarowania mieszkaniowymzasobem gmin. W poprzednichlatach występowały w tym obszarzeduże nieprawidłowości. Niejednokrotniewnioski o najem lokali komunalnychnie spełniały kryteriów uprawniającychdo ubiegania się o przydział, a gminynie prowadziły monitoringu zawartychumów. Nie badały też, czy w trakcie ichtrwania lokatorzy nie nabyli praw do innegomieszkania. Liczba oczekującychna przydział lokalu stale wzrasta.21. Słaba sieć komunikacyjna w Polscejest przeszkodą w rozwoju przedsiębiorczościi inwestycji zagranicznych,a powolne inwestowanie w infrastrukturętransportową potęguje dysproporcjeregionalne. W przypadku budowyautostrad i dróg krajowych finansowanychze środków publicznych od prawidłowychdziałań inwestorów zależyrealizacja rządowego planu budowy siecidrogowej. W 2012 r. NIK skontrolujewykonywanie przez Generalną DyrekcjęDróg Krajowych i Autostrad obowiązkówinwestora przy realizacji inwestycjidrogowych, wynikających z prawa budowlanegooraz umów zawartych z wykonawcami.22. Izba zbada działania administracjipublicznej związane z wdrożeniemelektronicznego systemu poboru opłatdrogowych (ESPOD). Niektóre odcinkidróg nadal nie są przygotowane do rejestrowaniapojazdów zobowiązanychdo uiszczania opłaty drogowej, czegokonsekwencją jest uszczuplanie dochodówpaństwa. Celem kontroli jest ocenaprzygotowania służb państwowychdo kontroli przewoźników poruszającychsię po drogach objętych systememESPOD.23. Polski system kolei nie jest w staniewspierać rozwoju działalności gospodarczejze względu na przestarzałąinfrastrukturę i wyeksploatowany tabor.– 15 –Nr 1/styczeń-luty/2012 15


kontrola i audytxNIK zbada, jak były i są prowadzone inwestycjeinfrastrukturalne PKP PLK SA– zarządcy linii kolejowych. Istotnymiprzyczynami opóźnień w ich realizacjisą błędy w projektach inwestycyjnych,przedłużanie procedur przetargowych,konieczność wykonywania dodatkowychrobót, wydłużanie procedur uzyskiwaniadecyzji administracyjnych orazniewystarczający nadzór inwestorski.24. Z kontroli NIK wynika, że funkcjonowanienadzoru budowlanego jestobszarem zagrożonym występowaniemnieprawidłowości ze względu na niejednokrotneprowadzenie postępowańz naruszeniem Kodeksu postępowaniaadministracyjnego. Celem kontroli realizacjizadań organów nadzoru budowlanegojest ocena, czy właściwie stosująprzepisy Prawa budowlanego, dotycząceprzede wszystkim jakości nadzoru,prawidłowości wykonywanych kontroli,nakładania kar i opłat legalizacyjnychoraz prowadzenia postępowań administracyjnychi egzekucyjnych.25. Równie wrażliwym obszarem jestsfera zamówień publicznych, zwłaszczadotyczących projektów związanychz informatyzacją. Nieprawidłowościw Komendzie Głównej Policji ujawnioneprzez NIK podczas kontroli realizacjiprogramu modernizacji Policji, dotyczącedystrybucji zakupionego sprzętui oprogramowania, wdrażania projektówinformatycznych, ich eksploatacji,jak również sugestie sejmowej KomisjiAdministracji i Spraw Wewnętrznych,zadecydowały o kontynuacji przez Izbębadań kontrolnych planowania i realizacjiprojektów teleinformatycznychw Policji.26. Na przełomie lat 2004–2005 NIKnegatywnie oceniła funkcjonowanie systemóworzecznictwa lekarskiego ZUS dlacelów rentowych i orzekania o niepełnosprawności.Ustalenia kontroli wskazałyna konieczność wprowadzenia przezorgany orzekające jednolitych kryterióww orzecznictwie rentowym, jaki kwalifikujących niepełnosprawność.Celem obecnej kontroli, mającej statusstrategicznej, będzie ponowna ocenarealizacji wspomnianych zadań przezwłaściwe organy. Zbadane zostaną: wydawaniedecyzji przez ZUS, działalnośćna rzecz prewencji rentowej i wypadkowej,a szczególnie gospodarowanieśrodkami publicznymi przeznaczonymina orzecznictwo.27. Pod lupą NIK znajdą się takżeśrodki z Funduszu Pracy, przeznaczanena wspieranie i finansowanie rozwojuzawodowego pracowników publicznychsłużb zatrudnienia. Podjęcie tej tematykiuzasadniają stwierdzone podczaskontroli rozpoznawczej nieprawidłowościw gospodarowaniu pieniędzmi. Wydawanieich przez powiatowe urzędypracy w sposób niecelowy i niegospodarnyniejednokrotnie wynikało z chęcimaksymalnego wykorzystania przyznanejpuli, nie zaś z faktycznych potrzeb.28. Na mocy porozumienia NIKz Bankiem Światowym zostanie skontrolowanarealizacja w latach 2010–2012poakcesyjnego programu wspierania obszarówwiejskich (PPWOW), z uwzględnieniemwykorzystania pożyczki BankuŚwiatowego. Badania mają charakteraudytu i powinny dać odpowiedź napytania, czy uzyskane środki były wydawanezgodnie z przeznaczeniem i czy16 kontROla państWOWa – 16 –


Plan pracy NIKkontrola i audytdzięki nim osiągnięto zakładane cele.Skontrolowana będzie też prawidłowośći rzetelność sporządzania sprawozdań,ich zgodność z zapisami w księgach rachunkowychoraz skuteczność systemumonitorowania programu i nadzoru nadjego realizacją.29. Przyznawanie środków unijnychna realizację poszczególnych programówjest procesem zarządzanym przez różneinstytucje. Brak współpracy międzynimi może rzutować na obniżenie efektywnościpozyskiwania i wykorzystaniapieniędzy. Ponieważ zbadanie tegozagadnienia ma znaczenie strategiczne,NIK przyjrzy się koordynacji działańz zakresu infrastruktury komunalnej finansowanejze środków UE na wspólnąpolitykę rolną i z funduszy strukturalnych.Tego rodzaju inwestycje mogą byćdofinansowywane zarówno ze środkówna realizację wspólnej polityki rolnej,jak i strukturalnych – głównie z EuropejskiegoFunduszu Rozwoju Regionalnego,Europejskiego Funduszu Społecznegooraz Funduszu Spójności. PrzyznanePolsce fundusze Unii Europejskiejna wspólną politykę rolną są administrowaneprzez Ministerstwo Rolnictwai Rozwoju Wsi, a strukturalne przezMinisterstwo Rozwoju Regionalnego.NIK zbada zakres międzyresortowejwspółpracy i sformułuje rekomendacjedotyczące programowania związanegoz wykorzystaniem środków unijnychw perspektywie finansowej na lata2014–2020.30. Audyt realizacji projektu ochronyprzeciwpowodziowej w dorzeczu Odryprzy wykorzystaniu pożyczki BankuŚwiatowego będzie kontynuacją kontroliprzeprowadzonych przez NIKw latach 2009–2011. Coroczne badania,podjęte z inicjatywy b. MinistraSpraw Wewnętrznych i Administracjiw następstwie uzgodnień z BankiemŚwiatowym, posłużą wyrażeniu opiniina temat sprawozdania finansowegoz realizacji projektu. Ocenione zostaną:prawidłowość rozliczeń środkówpublicznych oraz wykonanie wnioskówpokontrolnych NIK z poprzednich lat.Poprawa skutecznościsystemu edukacyjnegoStan i funkcjonowanie systemu edukacyjnegow Polsce, a zwłaszcza efektykształcenia na poszczególnych etapachedukacji, są stałym przedmiotem zainteresowaniaNajwyższej Izby Kontroli.Pomimo reform, nadal wymaga ondziałań naprawczych; trzeba dopracowaćprogramy nauczania w szkołach ponadpodstawowychoraz doinwestowaćzwłaszcza szkolnictwo specjalne. Systemnie w pełni odpowiada potrzebomrynku pracy, a zdobycie wykształceniawyższego nie gwarantuje już zwiększeniaszans absolwentów na znalezieniepracy zgodnej z kierunkiem studiów.Publiczne nakłady na działalność badawcząi rozwojową nadal są zbyt niskie.Dostępność placówek opieki nad dziećmii osobami pozostającymi na utrzymaniunie jest dostateczna. Polska sytuujesię znacznie poniżej średniej UniiEuropejskiej jeżeli chodzi o liczbę dzieciponiżej trzech lat mogących uczęszczaćdo formalnie funkcjonujących żłobków.Niewystarczający dostęp do usług opiekuńczychzmniejsza możliwości uczestnictwaw rynku pracy zarówno matek,– 17 –Nr 1/styczeń-luty/2012 17


kontrola i audytxjak i starszych kobiet, które rezygnująz pracy lub przechodzą na wcześniejszeemerytury po to, aby zająć się wnukami.Uwzględniając niniejszy priorytet,Izba zrealizuje wymienione niżej zadaniakontrolne.1. Przeprowadzone przez NajwyższąIzbę Kontroli w os tatnich latach badaniaujawniły mierne efekty publicznego systemuedukacyjnego. Wskazano na nieprawidłowościpolegające na niewłaściwymdoborze podręczników szkolnych,niewystarczającej opiece nad dziećmiszczególnie uzdolnionymi, niezapewnieniuuczniom możliwości wyboru językaobcego i nieodbyciu zajęć z wybranegoprzedmiotu w minimalnym wymiarze.W 2012 r. NIK przyjrzy się efektomkształcenia w szkołach podstawowychi średnich, co pozwoli ocenić organizacjęi rezultaty kształcenia na poszczególnychetapach nauczania oraz wykonaniewniosków z poprzednich kontroli.Z racji znaczenia tej tematyki dla rozwojupaństwa kontrola ma charakterstrategiczny.2. Od 1 września 2012 r. obowiązkiemszkolnym miały zostać objęte dzieci sześcioletnie.Projekt ten wzbudził wielekontrowersji i wywołał publiczną debatęnad jego zasadnością. Dlatego celem kolejnejkontroli (również – strategicznej)będzie analiza i ocena stanu przygotowaniagmin i szkół publicznych do objęciadzieci sześcioletnich obowiązkiem szkolnymoraz prawidłowości wykorzystaniaprzeznaczonych na to środków publicznych.Ocenione zostanie także opracowanieprzez Ministerstwo EdukacjiNarodowej rozwiązań prawnych i organizacyjnychmających ułatwiać gminomi szkołom przygotowania do objęcia sześciolatkówobowiązkową nauką.3. NIK zbada także system kształceniauczniów o specjalnych potrzebachedukacyjnych. Od 2008 r. powtarzająsię sygnały o braku odpowiednichpodręczników i sprzętu dydaktycznego.Szkoły nie dysponują wystarczającymiśrodkami na pomoc specjalistyczną dlauczniów niepełnosprawnych, mimo żezaspokajanie ich potrzeb i zapewnieniedodatkowych zajęć to jedno z priorytetowychzadań MEN. Niezbędna jest zatemocena systemu organizacji kształceniaspecjalnego i jego efektów, funkcjonowanianadzoru pedagogicznego orazprawidłowości wykorzystania środkówpublicznych przeznaczonych na finansowanieszkół specjalnych.4. Celem kontroli projektów edukacyjnychw ramach priorytetu III programuoperacyjnego „Kapitał ludzki”jest ocena prawidłowości wykorzystaniaśrodków publicznych przeznaczanychna ich realizację. Zbadane zostaną: prowadzenieprojektów przez beneficjentów(konkursowych i systemowych)oraz wykonywanie przez MinisterstwoEdukacji Narodowej zadań instytucjipośredniczącej w realizacji priorytetuIII – Wysoka jakość edukacji w programieoperacyjnym „Kapitał ludzki”.5. W 2011 r., w wyniku kontroli rozpoznawczychw kilku szkołach niepublicznychdla dorosłych, NIK negatywnieoceniła wykorzystanie środków publicznychprzez te placówki. Ocena tastała się przesłanką do przeprowadzeniaszerszej kontroli funkcjonowania szkółniepublicznych o uprawnieniach szkółpublicznych. Przedmiotem analizy bę-18 kontROla państWOWa – 18 –


Plan pracy NIKkontrola i audytdzie wykorzystanie środków przez organyprowadzące oraz dyrektorów placówekna kształcenie dorosłych. Zbadanezostaną: ustalanie i przekazywanieprzez organy prowadzące dotacji dlaszkół niepublicznych, prawidłowość ichwykorzystania oraz wyniki kształcenia.6. Ze względu na istotną rolę wychowaniafizycznego i sportu w szkołach publicznychi niepublicznych w zapewnieniuodpowiedniego rozwoju psychofizycznegodzieci i młodzieży NIK zbadawarunki prowadzenia lekcji wf., współpracęszkół z organizacjami i stowarzyszeniamisportowymi oraz uczestnictwow zajęciach pozalekcyjnych o charakterzesportowo-rekreacyjnym. Ustaleniapokontrolne posłużą ocenie prawidłowościorganizacji wychowania fizycznegooraz możliwości uprawiania sportuw placówkach publicznych i niepublicznych.7. Kontrola finansowania szkół niepublicznychprzez jednostki samorząduterytorialnego będzie podjęta w związkuz licznymi przypadkami zawyżaniaprzez te placówki liczby uczniów.Powoduje to nieprawidłowe naliczanieprzysługującej dotacji. NIK oceniprzestrzeganie przez samorządy zasadfinansowania szkół i placówek niepublicznychoraz procedur pozyskiwaniaśrodków publicznych. Zbadane zostanietakże wywiązywanie się Jst z obowiązkukontroli wykorzystania dotacji orazrzetelność danych w systemie informacjioświatowej.8. Zainteresowanie NIK systememkształcenia w szkołach podległychbezpośrednio i pośrednio MinistrowiSpraw Wewnętrznych wynika międzyinnymi z konieczności zapewnienia bezpieczeństwaw państwie. Kontrola funkcjonowaniaszkół i ośrodków szkoleniowychPolicji i Straży Pożarnej powinnadać odpowiedź na pytanie, czy systemprowadzonej w nich edukacji uwzględniaw dostatecznym stopniu ten wymóg.Ocenione będą ponadto: ich strukturaorganizacyjna, koszty nauczania orazźródła finansowania, a także sprawowanienadzoru nad działalnością tychpodmiotów przez MSW oraz komendantówgłównych Policji i PaństwowejStraży Pożarnej.9. O podjęciu kontroli działalnościochotniczych hufców pracy (OHP) zdecydowałyliczne skargi do NIK z zarzutaminieprawidłowości w wydawaniuprzez nie środków budżetowych orazfunkcjonowaniu gospodarstw pomocniczych.Zbadane zostanie wykonywanieprzez OHP zadań wynikających z ustawyo promocji zatrudnienia i instytucjachrynku pracy oraz wykorzystanieśrodków publicznych i mienia SkarbuPaństwa. Kontrola obejmie również ocenęgospodarowania środkami trwałymii rzetelność prowadzonej ewidencjiskładników tego mienia, a także wywiązywaniesię wobec budżetu państwaz obowiązków odprowadzania dochodówuzyskanych z mienia Skarbu Państwa.Zapewnienie powszechneji niezawodnej opieki medycznejNajwyższa Izba Kontroli kładzie szczególnynacisk na badanie tej sfery aktywnościpaństwa, która ma związekz przestrzeganiem konstytucyjnychpraw obywateli. Państwo jest odpowie-– 19 –Nr 1/styczeń-luty/2012 19


kontrola i audytxdzialne między innymi za zapewnienierównego dostępu do świadczeń opiekizdrowotnej finansowanej ze środkówpublicznych; sprawne funkcjonowaniesystemu refundacji leków; zapewnienieszczególnej opieki zdrowotnej dzieciom,kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnymi w podeszłym wieku.Obywatele oczekują również stabilnegozabezpieczenia społecznego i systemuemerytalnego, zwłaszcza w kontekściezaleceń Rady UE zrównania wieku emerytalnegokobiet i mężczyzn. W obszarzezainteresowania NIK znajduje sięteż uwzględnianie w polityce społeczneji gospodarczej dobra rodziny, w tymdążenie do przeciwdziałania przemocy.Diagnozowane przez NIK nieprawidłowościw funkcjonowaniu systemuochrony zdrowia są obecnie jednymz najpoważniejszych problemów z zakresuusług publicznych, dlatego skutecznośćdziałań państwa w tej sferzestała się priorytetem badań kontrolnychNIK.1. Kryzys ekonomiczny w ostatnichlatach spowodował obniżenie dynamikiprzychodów Narodowego FunduszuZdrowia, przez co ograniczeniuuległ przyrost wartości kontraktów zeświadczeniodawcami usług zdrowotnych.Izba zbada tworzenie i wykonanieplanu finansowego Narodowego FunduszuZdrowia w 2011 r., w tym realizacjęprzychodów i ponoszone koszty, stosowanienowych zasad rozliczeń kosztówniektórych świadczeń (w szczególnościambulatoryjnej opieki specjalistycznejoraz ich wpływ na koszty w lecznictwieszpitalnym), a także rzetelność rozliczeńze świadczeniobiorcami.2. Zagadnieniem, którego zbadaniema dla Najwyższej Izby Kontroli znaczeniestrategiczne, jest prowadzeniekontroli świadczeniodawców oraz weryfikacjawykonania zakontraktowanychusług medycznych przez NarodowyFundusz Zdrowia. Badania obejmą ocenęorganizacji, jakości i prawidłowościkontroli NFZ, dotyczących wydawaniaśrodków publicznych na świadczeniamedyczne. Szczególną uwagę Izba zwrócina efektywność badań prowadzonychu świadczeniodawców oraz wykorzystaniezasobów informatycznych NFZ dobieżącej weryfikacji wykonania zawartychkontraktów. Z analizy NIK wynikabowiem, że w niektórych oddziałachwojewódzkich NFZ odbywało się zbytmało kontroli w stosunku do wielkościśrodków przeznaczanych na finansowanieświadczeń.3. Równie ważnym problemem zdiagnozowanymprzez NIK, naruszającymprawa obywateli zagwarantowanew ustawie zasadniczej, jest ograniczonadostępność niektórych świadczeń medycznych.Wynika ona z nierównowagimiędzy potrzebami a możliwościami ichzaspokojenia, będącej następstwem niedofinansowaniasystemu usług zdrowotnych,zwłaszcza lecznictwa szpitalnego.Tym większego znaczenia nabiera właściwegospodarowanie środkami NarodowegoFunduszu Zdrowia, a zwłaszczakontraktowanie i wydawanie środkówpublicznych na świadczenia medycznew lecznictwie szpitalnym. Izba oceniprocedury kontraktowania przez NFZświadczeń w wybranych województwach,zwracając także uwagę na prawidłowośćrozpoznania potrzeb oraz20 kontROla państWOWa – 20 –


Plan pracy NIKkontrola i audytfinansowe skutki realizacji kontraktówprzez szpitale.4. Obowiązkiem państwa jest teżkształtowanie polityki zdrowotnejw dziedzinie stomatologii, w tym zapewnienieprofilaktycznej opieki dzieciomi młodzieży. Z ustaleń kontroli wykonaniaplanu finansowego NFZ w latach2008–2010 wynika, że mimo bardzoograniczonego zakresu świadczeńdentystycznych, który finansuje NFZ,środki na ten cel nie były w pełni wykorzystywane.Toteż w ramach strategicznejkontroli finansowania i dostępnościświadczeń opieki stomatologicznejNIK, oceniając działania w zakresie tychświadczeń podejmowane przez MinistraZdrowia, Narodowy Fundusz Zdrowiaoraz świadczeniodawców, uwzględnizwłaszcza kwestie profilaktyki.5. Analizy prowadzone przez NIKwskazują, że numer alarmowy 112 nadalnie działa prawidłowo i nie ma gwarancji,że system osiągnie pełną sprawnośćprzed Mistrzostwami Europy w PiłceNożnej EURO 2012. Badania podjętew ramach kontroli funkcjonowaniasystemu powiadamiania ratunkowegoumożliwią pełną ocenę przygotowaniaorganizacyjnego, technicznego i kadrowegocentrów do przyjmowania zgłoszeńoraz wdrażania procedur ratowniczychi medycznych. NIK oceni działaniaadministracji publicznej, związanez wprowadzeniem do polskich sieci telefonówstacjonarnych i komórkowychjednolitego europejskiego numeru alarmowego112.6. Kolejna kontrola planowa skupisię na ocenie prawidłowości zakupówi wykorzystania aparatury medycznej,ze szczególnym uwzględnieniemśrodków europejskich. Polskie szpitaleuzyskały już z Unii Europejskiej prawie3,5 mld zł. Za te pieniądze oddziałysą remontowane i wyposażanew nowoczesny sprzęt. NarodowyFundusz Zdrowia nie zawsze jednakzawiera z nimi stosowne umowy nanowe usługi. W efekcie niektóre nieudzielają świadczeń w ramach ubezpieczeniazdrowotnego, a kosztownaaparatura jest wykorzystywana zaledwieczęściowo.7. Skazani w Polsce mają konstytucyjniezagwarantowane prawo do ochronyżycia, a tym samym do opieki zdrowotnej.Państwo jest zobowiązane dozapewnienia im bezpłatnej opieki lekarskieji zaopatrzenia w leki. Tymczasemdo Rzecznika Praw Obywatelskichtrafia coraz więcej skarg więźniów nanieprzestrzeganie tego prawa. Izba ocenisprawowanie opieki medycznej nadosobami pozbawionymi wolności orazwydatkowanie i rozliczanie środków budżetowychprzeznaczonych na realizacjędla nich świadczeń medycznych.8. Z analiz przeprowadzonych przezPaństwowy Fundusz Rehabilitacji OsóbNiepełnosprawnych wynika, że dostępdo warsztatów terapii zajęciowej,umożliwiających rehabilitację społecznąi zawodową, jest bardzo ograniczony.PFRON stwierdził nawet przypadki odmowywspółfinansowania ich działalnościprzez samorządy, mimo że te majątaki obowiązek. Kontrola finansowaniai działalności warsztatów terapii zajęciowejobejmie mechanizmy rekrutacjiuczestników, formy terapii, zasady przydzielaniadotacji oraz prawidłowość wy-– 21 –Nr 1/styczeń-luty/2012 21


Plan pracy NIKkontrola i audytkultury prowadzone przez Ministra Kulturyi Dziedzictwa Narodowego, w tymzasadność ich tworzenia i tryb przyznawaniaim środków budżetowych. Zbadanezostaną także państwowe jednostkikultury, pod kątem wykonania celówstatutowych i prawidłowości wydawaniaśrodków publicznych.2. Według wstępnych szacunków, Polskama największe w Europie zasobygazu łupkowego – paliwa, które stajesię alternatywą dla gazu ziemnego. Od2007 r. Minister Środowiska wydał ponad100 koncesji na poszukiwanie goi rozpoznanie w Polsce. Podjęcie kontrolidotyczącej poszukiwania, wydobywaniai zagospodarowania gazu łupkowegouzasadnione jest strategiczną wagą tychzagadnień, jak również coraz częściejpojawiającymi się sygnałami prasowymio kontrowersjach wokół udzielaniakoncesji.3. Od wielu lat NIK bada procesyprywatyzacyjne w Polsce. Prywatyzacjaspółek węglowych ma im umożliwićpozyskanie kapitału na rozwój i modernizację,w tym na udostępnienie doeksploatacji nowych złóż. Istotne jestwięc zbadanie, czy proces prywatyzacjiJastrzębskiej Spółki Węglowej SA zostałprzeprowadzony prawidłowo, byłtransparentny oraz jakie korzyści przyniósłspółce i Skarbowi Państwa. Izbaoceni działania podejmowane przez organyadministracji rządowej i ZarządJSW sa, związane z przygotowaniemi realizacją tego procesu, oraz poniesionekoszty prywatyzacji w porównaniuz osiągniętymi pożytkami.4. Zaangażowanie polskich sił zbrojnychw misjach międzynarodowychwzmacnia prestiż kraju oraz pomagaw kształtowaniu jego potencjału obronnego.Kontrola wyposażania i zaopatrywaniapolskich kontyngentów wojskowych,uczestniczących w operacjachpoza granicami państwa pozwoli ustalićstopień zaspokojenia ich potrzeb, określićsprawność i efektywność systemuzaopatrzenia oraz funkcjonowanie procedurpilnej potrzeby operacyjnej. NIKzbada także zgodność zakupów sprzętudla kontyngentów wojskowych z programemmodernizacji Sił Zbrojnych RPoraz oceni zasady przekazywania sprzętujednostkom.5. Funkcjonowanie systemu logistycznegoSił Zbrojnych RP określa możliwośćrealizacji przez nie zadań obronnych,a tym samym ma istotny wpływna bezpieczeństwo państwa. Od 2008 r.podlega stopniowym przekształceniom,które powinny się zakończyć w 2016 r.Badania organizacji i funkcjonowaniasystemu zaopatrywania jednostek wojskowychpozwolą ustalić, czy w wynikutych przemian zostały oddzielonefunkcje finansowo-gospodarcze od operacyjno-szkoleniowych,czy zwiększonoefektywność systemu logistycznegojednocześnie zmniejszając koszty jegofunkcjonowania, a także ocenić przygotowaniedo realizacji zadań ustawowych.6. Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiskaoraz 16 dyrekcji regionalnychzostały utworzone ustawą z 3 października2008 r. o udostępnianiu informacjio środowisku i jego ochronie, udzialespołeczeństwa w ochronie środowiskaoraz o ocenach oddziaływania na środowisko.W tej dziedzinie powierzono– 23 –Nr 1/styczeń-luty/2012 23


Plan pracy NIKkontrola i audytdzenia osiągnięcia celu kontroli, orazw modyfikacji tematyki badań w zależnościod dynamiki realizacji celu.Kontrole planowanepoza priorytetamiOdmiennie niż w latach wcześniejszych,nie wszystkie kontrole ujęte w rocznymplanie pracy mają zakres tematycznywyznaczony priorytetami. Kontrolepozapriorytetowe będą realizowanew 2012 r. z inicjatywy własnej NIK, ponieważpotrzeba ich przeprowadzeniawynika z analizy sytuacji społeczno--gospodarczej i występowania nieprawidłowościw niektórych sferach aktywnościpaństwa. W projektowaniu zadańkontrolnych uwzględnione zostałytakże obszary o wysokim ryzyku zaistnienianieprawidłowości, wskazywaneprzez autorów skarg i wniosków wpływającychdo NIK, jak również mającebezpośredni wpływ na życie społecznei zawodowe obywateli. Zakres analizyzostał ponadto rozszerzony o sugestiezgłoszone przez organy władzy publicznej(marszałków Sejmu i Senatu, PrezesaRady Ministrów oraz RzecznikaPraw Obywatelskich). Niektóre kontrolebędą miały jedynie zasięg lokalny,obejmujący podmioty znajdujące się wewłaściwości miejscowej danej delegaturyNIK. Ich ustalenia mają dużą wagędla społeczności województwa, miastaczy gminy.1. Kontrola ochrony klientów dokonującychzakupów towarów w sklepachinternetowych realizowana będzie pozapriorytetami, zyskała jednak status kontrolistrategicznej ze względu na powszechnośćtego rodzaju handlu. Rośnieliczba sklepów oferujących swojeprodukty za pośrednictwem Internetu,lawinowo przybywa też klientów. Wrazze wzrostem wartości i rozmaitości towarów,konieczne jest zapewnienie odpowiedniegobezpieczeństwa osobomzaopatrującym się tą drogą. Izba zbadafaktyczną skuteczność gwarantowanejprzez prawo ochrony interesów tej grupykonsumentów.2. Zbadany zostanie zakres pomocypublicznej udzielanej na restrukturyzacjęprzedsiębiorców z Funduszu RestrukturyzacjiPrzedsiębiorców. Celem kontrolibędzie ocena efektów finansowaniaprzekształceń u beneficjentów, a takżedziałań Ministra Skarbu Państwa w zakresieprzyznawania i kontroli wykorzystaniaśrodków pomocy publicznejz tego funduszu.3. Z rozpoznania Izby wynika, że stanratownictwa na kolei systematyczniesię pogarsza. Dotychczas nie wprowadzonoodnośnych regulacji prawnych,a jego kondycja zależy w głównej mierzeod dobrej woli i sytuacji ekonomicznejzarządców linii kolejowych. Kolejoweratownictwo techniczne jest służbą specjalistycznąi nie ma w kraju jednostekmogących ją zastąpić. Dlatego NIK zbadafunkcjonowanie ratownictwa technicznegoi ochrony przeciwpożarowej nakolei i oceni skuteczność działań podejmowanychprzez zarządców infrastrukturykolejowej w celu zapewnienia warunkówtechniczno-organizacyjnych dousuwania skutków katastrof.4. NIK, realizując swoje ustawoweuprawnienia, oceni nabór, służbę przygotowawcząi szkolenie nowo przyjętychfunkcjonariuszy ABW, CBA, SG– 27 –Nr 1/styczeń-luty/2012 27


Plan pracy NIKkontrola i audytsołeckich. Dotychczas Izba nie badałatej problematyki, mimo że ze względuna specyfikę zadań finansowanych ześrodków sołeckich oraz liczbę uczestniczącychpodmiotów obszar ten jestobarczony znacznym ryzykiem wystąpienianieprawidłowości. Poczynioneustalenia pozwolą ocenić przestrzeganiezasad tworzenia funduszy, rozdysponowanieśrodków na sołectwa i ichwykorzystanie, refundację wydatkówz funduszu, a także wybrane elementysystemu kontroli zarządczej.10. Przeprowadzone przez NIK w poprzednichlatach badania kontrolnewykazały, że system ochrony przeciwpowodziowejnie funkcjonuje, a organyustawowo odpowiedzialne nie wywiązująsię ze swoich obowiązków.W związku z wdrożeniem do polskiegoprawa dyrektywy nr 2007/60/WE ParlamentuEuropejskiego i Rady w sprawieoceny ryzyka powodziowego i zarządzanianim, zmieniona została ustawa– Prawo wodne. Wstępna ocena ryzykapowodziowego będzie dotyczyć stopniawdrożenia i realizacji założeń dyrektywy,a także prawidłowości i terminowościsporządzenia oceny ryzyka orazsposobu jej wykorzystania.11. Na ryzyko wystąpienia powodzimoże mieć wpływ niewłaściwe odprowadzaniedo wód ścieków opadowych.Delegatura NIK w Krakowie, która stalemonitoruje zagrożenie powodziowew województwie małopolskim, zbadagospodarowanie ściekami opadowymiw kontekście ochrony przeciwpowodziowej.Kontrola zostanie przeprowadzonajako studium przypadku na przykładziepotoku Serafa, który jest odbiornikiemwód opadowych z terenów Krakowai Wieliczki oraz autostradowego obejściaKrakowa. Ilość wód dopływających doniego w okresach deszczowych jest takduża, że koryto nie wystarcza do swobodnegoich spływu. Badania będą siękoncentrowały na rozwiązaniach organizacyjnychi prawnych odprowadzaniaścieków opadowych do wód oraz ichznaczeniu dla ryzyka wystąpienia powodzi.Oceniona zostanie także spójnośćplanowanych i podejmowanych przedsięwzięćz polityką ochrony przeciwpowodziowejpaństwa.12. Celem kontroli opłat planistycznychi roszczeń odszkodowawczychw związku z uchwaleniem lub zmianąplanów miejscowych jest zbadanie prawidłowościustalania i egzekwowaniaprzez gminy tych opłat oraz realizacjiroszczeń odszkodowawczych zgłoszonychprzez właścicieli lub użytkownikówwieczystych nieruchomości. Izbaoceni, czy organizacja pracy w urzędach,w tym obieg dokumentów (aktównotarialnych), umożliwia ustalanie opłatplanistycznych, a także czy składanew urzędzie gminy wnioski o odszkodowaniez tytułu obniżenia wartościnieruchomości są szczegółowo weryfikowane.13. Prawidłowość wykorzystaniai rozliczania środków przeznaczonychna naukę, które nie podlegają zwrotowiz końcem roku budżetowego, lecz pozostająw dyspozycji uczelni na następnyrok, nie była przedmiotem kontroli NIKod kilku lat. Wykorzystanie środków publicznychna finansowanie działalnościbadawczej szkół wyższych w województwielubelskim będzie oceniane pod ką-– 29 –Nr 1/styczeń-luty/2012 29


kontrola i audytxtem prawidłowości i efektywności wydawaniapieniędzy z budżetu państwa,unijnych oraz z budżetów jednostek samorząduterytorialnego, przeznaczonychna działalność naukowo-badawcząuczelni.14. Na potrzebę podjęcia kontrolirealizacji zadań z zakresu kulturyprzez jednostki samorządu terytorialnegowskazują sygnały o niewłaściwymgospodarowaniu środkami na ten cel.Badania pozwolą ocenić prawidłowośćwydatków samorządów oraz instytucjikultury, jak też gospodarowanie przezjednostki kultury mieniem przydzielonymprzez ich organizatora oraz nabytym.15. Za podjęciem kontroli realizacjiinwestycji drogowych przez powiatowei gminne jednostki samorządu terytorialnegow ramach działania I.1. RPOWojewództwa Łódzkiego – Drogi przemawiato, że dotychczas NIK nie badałaszczegółowo prawidłowości realizacjiregionalnego programu operacyjnegow tym województwie. Oceniony zostaniesposób wykorzystania środków publicznych,w tym pochodzących z UniiEuropejskiej, oraz efektywność realizacjiprogramu pod kątem poprawy stanudróg i zwiększenia bezpieczeństwa ruchudrogowego.16. Głównymi przesłankami podjęciakontroli gospodarowania lokalamiużytkowymi w miastach województwawielkopolskiego są wyniki badań NIKz 2008 r., wskazujące na istotne nieprawidłowościprzy ich udostępnianiunajemcom i dzierżawcom oraz egzekwowaniunależności z tego tytułu. Ocenaobejmie gospodarkę nieruchomościamikomunalnymi i skuteczność pozyskiwaniadochodów dla budżetów samorządowych,powinna zatem przybliżyćpolitykę miejską w tej kwestii oraz zabezpieczenieinteresu prawnego i ekonomicznegomiast.17. Zasadność kontroli gospodarowaniaZasobem Własności Rolnej SkarbuPaństwa przez Oddział TerenowyAgencji Nieruchomości Rolnych w Poznaniuwskazała sejmowa Komisja Rolnictwai Rozwoju Wsi. Posłuży ona ocenieprawidłowości zawierania i realizacjiumów sprzedaży, dzierżawy i cesjinieruchomości pochodzących z zasobu.NIK sprawdzi prawidłowość przetargów,rzetelność wycen oraz zasadnośćprzyznawanych ulg przy spłacie należnościza nabywane oraz dzierżawionenieruchomości.18. Samorząd terytorialny uzyskujeznaczne dochody z opłat za handelalkoholami. Najwyższa Izba Kontrolizbada, jak kształtuje się wykorzystanieprzez jednostki samorządu terytorialnegośrodków uzyskanych z opłat za korzystaniez zezwoleń na sprzedaż napojówalkoholowych. Kontrola nawiązuje dobadań tego tematu przeprowadzonychw 2008 r., które wykazały istotne nieprawidłowości.Sprawdzone też zostanieegzekwowanie przez Jst należnychim opłat od przedsiębiorców oraz efektyrealizacji poprzednich wniosków pokontrolnych.19. Kontrola jakości świadczonychusług w domach pomocy społecznejw województwie podkarpackim zostaniepodjęta wskutek docierających doDelegatury NIK w Rzeszowie licznychsygnałów, że personel tych placówek30 kontROla państWOWa – 30 –


Plan pracy NIKkontrola i audytpostępuje z pensjonariuszami niezgodnieze standardami, wymusza na nichokreślone zachowania oraz nie zapewniaodpowiedniej opieki lekarskiej. Ocenionezostanie przestrzeganie przez dyrektorówdomów obowiązujących standardówusług oraz nadzór ze strony wojewodów.20. Wyniki wcześniejszych kontrolioraz informacje prasowe wyraźniewskazują, że producenci żywności niezawsze postępują zgodnie z obowiązującymiich normami. Planowane badanieprzestrzegania przez producentówżywności standardów weterynaryjnychi sanitarnych w województwie podkarpackimumożliwi sprawdzenie wykonaniazaleceń z poprzednich badań NIKoraz działań w celu usunięcia nieprawidłowości.21. Dotychczasowe kontrole NIKnie obejmowały dofinansowania zadańw tej dziedzinie, dlatego obecnieIzba zbada realizację programu operacyjnego„Zrównoważony rozwój sektorarybołówstwa i nadbrzeżnych obszarówrybackich 2007–2013” w zakresierybołówstwa śródlądowego, przetwórstwai obrotu produktami rybołówstwa.Oceni prawidłowość przekazywaniai wykorzystania środków publicznychna projekty finansowane w tym programie.22. Właścicielem nieruchomości,w tym zabytkowych obiektów na tereniezespołu torów wyścigowych nawarszawskim Służewcu jest Skarb Państwa.Podpisanie przez Polski Klub WyścigówKonnych z Totalizatorem Sportowymsp. z o.o. umowy dzierżawy na30 lat daje szansę na przywrócenie właściwegostanu zabytkowych obiektów,a także prawidłowe ich wykorzystanie.Najwyższa Izba Kontroli przeprowadzikontrolę organizacji i funkcjonowaniuwyścigów konnych, która ocenirealizację zadań i obowiązków przezPolski Klub Wyścigów Konnych orazpodmioty zajmujące się organizacją imprez,w tym wykorzystywanie na tencel środków publicznych oraz nieruchomościSkarbu Państwa lub samorządów.23. Nowością w badaniach NajwyższejIzby Kontroli jest problematykaudzielania licencji na wykonywanietransportu drogowego taksówkami przezgminy województwa lubuskiego. Przedmiotemkontroli będzie wywiązywaniesię organów samorządu terytorialnegoz obowiązków wydawania i cofanialicencji oraz realizacja uprawnieńkontrolnych wobec podmiotów świadczącychte usługi. Zbadany zostaniesposób określania limitów nowych licencjioraz przeprowadzanie kontroliprzedsiębiorców wykonujących transportdrogowy taksówkami – stosowniedo wymagań ustawy o transporciedrogowym.Kontrole sprawdzająceNajwyższa Izba Kontroli przywiązujedużą wagę do realizacji przez badanepodmioty wniosków pokontrolnych.W wyniku kontroli formułowane sąnie tylko zalecenia w sprawach jednostkowych,ale także wnioski systemowe,dotyczące poszczególnych sferaktywności państwa: wnioski de legeferenda, wnioski usprawniające organizacjęi kontrolę zarządczą podmio-– 31 –Nr 1/styczeń-luty/2012 31


kontrola i audytxtów kontrolowanych oraz o charakterzeprofilaktycznym. Do planu pracy na2012 r. włączono kontrole sprawdzającewykonanie zaleceń sformułowanychpo wybranych kontrolach NajwyższejIzby Kontroli, zakończonych w latach2009–2011 (patrz: ramka poniżej).Uwzględnienie kontroli sprawdzającychw planowaniu rocznym w większymniż dotychczas zakresie ma nacelu ocenę faktycznego wpływu Izbyna usprawnienie działalności kontrolowanychpodmiotów publicznychw ostatnich trzech latach.Doboru tematyki do przeglądu dokonałna podstawie analizy ryzyka Zespółds. Planu NIK, który zarekomendowałnastępujące kontrole sprawdzające:1. Wykonanie wniosków z kontrolidziałań organów administracji publicznejna rzecz uregulowania stanufaktycznego i prawnego nieruchomościSkarbu Państwa i nieruchomościstanowiących zasób gminny. Ustawaz 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystychprawa własności nieruchomościSkarbu Państwa oraz nieruchomościjednostek samorządu terytorialnegomiała na celu uporządkowaniestanu prawnego i kompleksowe ichzinwentaryzowanie. W 2008 r. NajwyższaIzba Kontroli przeprowadziłakontrolę przebiegu aktualizacji ichstanu faktycznego i prawnego, któraujawniła trudności towarzyszące temuprocesowi.2. Wykonanie wniosków z kontroliprzestrzegania praw zwierząt. Wynikibadań z 2010 r. jednoznacznie wskazały,że nie wprowadzono skutecznychrozwiązań organizacyjnych i prawnychdla zapewnienia zwierzętom dobregotraktowania oraz zmniejszenia populacjibezdomnych psów i kotów. Nowakontrola obejmie kwestie poprawy dolizwierząt przebywających w schroniskachoraz podejmowania przez gminyprogramów zapobiegania ich bezdomności.Ustalenia pozwolą ocenićzaawansowanie wykonania zaleceń pokontrolnych,ze szczególnym uwzględnieniemuregulowań wynikających zeKontrole sprawdzające1. Działania organów administracji publicznej na rzecz uregulowania stanufaktycznego i prawnego nieruchomości Skarbu Państwa i nieruchomościstanowiących zasób gminny.2. Przestrzeganie praw zwierząt.3. Gospodarowanie nieruchomościami.4. Ustalanie i egzekwowanie przez gminy opłaty adiacenckiej oraz opłaty planistycznej.5. Nadzór właścicielski nad spółkami Skarbu Państwa i spółkami komunalnymi.32 kontROla państWOWa – 32 –


Plan pracy NIKkontrola i audytznowelizowanej ustawy o ochroniezwierząt.3. Wykonanie wniosków z kontroligospodarowania nieruchomościami.Sprawdzenie będzie dotyczyło dwóchwcześniejszych kontroli: „Gospodarowanienieruchomościami w parkach narodowych”i „Gospodarowanie przezzarządy infrastruktury nieruchomościamiresortu obrony narodowej”. SugestieIzby odnosiły się wówczas doweryfikacji danych w rejestrach prowadzonychprzez parki o rzeczywistejich powierzchni, ujawnienia w księgachwieczystych prawa własności wszystkichnieruchomości zarządzanych przezparki oraz poprawy stanu technicznegoobiektów infrastruktury wojskoweji przyspieszenia przekazywania zbędnychnieruchomości.4. Wykonanie wniosków z kontrolinadzoru właścicielskiego nad spółkamiSkarbu Państwa i spółkami komunalnymi.Kontrola nawiązuje do badańNajwyższa Izba Kontroli dotyczącychfunkcjonowania spó łek Skarbu Państwai spółek komunalnych. Izba oceni takżestopień eliminacji przypadków wykorzystywaniapozycji dominującej przezspółki komunalne i przeprowadzi analizęzgodności z prawem uchwał rad gmino przystępowaniu samorządów do spółekprawa handlowego.5. Wykonanie wniosków z kontroliustalania i egzekwowania przez gminyopłaty adiacenckiej oraz opłaty planistycznej.Wcześniejsza kontrola wykazałaistotne nieprawidłowości, wynikającez niepełnego wykorzystania przezorgany gmin ustawowych uprawnień,umożliwiających pozyskanie dochodówbudżetowych z tych opłat. Wnioski pokontrolneskierowane do samorządówdotyczyły ustalania i wydawania decyzjiwymierzających opłaty adiacenckiew terminach uniemożliwiającychprzedawnienie, dokonywanie wycenywzrostu wartości nieruchomościw związku z budową urządzeń infrastrukturytechnicznej oraz podziałemnieruchomości, a także poprawy ściągalnościprzez gminy wymierzonych należności.Elementy obligatoryjnewszystkich kontroliW procesie opracowywania programówkontroli uwzględnionych w „Planiepracy NIK na 2012 rok”, określającpodejście kontrolne i metodykę kontroliodnoszącą się do celów i zakresuustalonego dla każdego badania, a takżeistotnych obszarów ryzyka wystąpienianieprawidłowości, Najwyższa IzbaKontroli uwzględni niżej wymienionekwestie, traktowane jako niezbędny element.Badanie obszarów zagrożonychwystępowaniem korupcjiNiezależnie od przyjętego priorytetubadań kontrolnych, w toku każdejkontroli, zwłaszcza w obszarach, gdziewystępuje zbieg interesu publicznegoi prywatnego, szczególnie zagrożonychkorupcją, badane będzie ryzyko zaistnieniatego zjawiska.Analiza funkcjonowania systemukontroli wewnętrznejW każdej kontroli przeprowadzanejw podmiocie należącym do sektora pu-– 33 –Nr 1/styczeń-luty/2012 33


kontrola i audytxblicznego jednym z podstawowych zagadnieńbędzie sprawdzenie, czy w danymobszarze działa system kontroliwewnętrznej, a jeśli tak, to jak funkcjonuje.Badanie pozyskiwaniai wykorzystania środków unijnychKontrole instytucji publicznych obejmąrównież zagadnienia dotyczące prawidłowościpozyskiwania i wykorzystywaniapieniędzy unijnych w celuniwelowania różnic w rozwoju gospodarczymi cywilizacyjnym Polski w stosunkudo innych państw UE. Pod tymkątem badane będą programy operacyjne,fundusze strukturalne oraz finansowanierolnictwa i rozwoju obszarówwiejskich.oprac. DaNUta Bolikowska,Departament Strategii NIK34 kontROla państWOWa – 34 –


kontrola i audytPod rządami nowej ustawyKontrolaw administracji rządowejDo niedawna w samych ministerstwach funkcjonowało ponad 160 regulacjikontrolnych różnej rangi. Ustawa o kontroli w administracji rządowej1 nie uchyla wszystkich szczegółowych procedur, wprowadza natomiastjednolite standardy prowadzenia postępowania. Czytelnie określajego kryteria i etapy, uprawnienia stron, wykaz środków dowodowychoraz sposoby dokumentowania kontroli; umożliwia realizację zasad podmiotowości,prawdy obiektywnej, kontradyktoryjności i pisemności.Ponadto w miejsce protokołu i wystąpienia pokontrolnego wprowadzajeden dokument. Stanowi to początek nowego etapu w funkcjonowaniuinstytucjonalnej kontroli w administracji rządowej 2 .Tomasz BolekDorota RosińskaW 2008 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrówprzeprowadziła badanie mającena celu analizę głównych aspektówfunkcjonowania komórek organizacyjnychministerstw i urzędów centralnychwykonujących zadania kontrolne 3 ,w tym między innymi:• podstaw prawnych działalności kontrolnej,jej organizacji, zakresu i efektów;• zarządzania kadrami kontroli;• stosowania standardów w postępowaniu.1Uchwalona 15 lipca 2011 r., DzU nr 185, poz. 1092; weszła w życie 1.01.2012 r.2Kontrola instytucjonalna rozumiana jako kontrola prowadzona przez wyodrębnione komórki organizacyjneurzędów. Pozostałe pojęcia w niniejszym artykule dotyczące kontroli są używane w znaczeniu nadanymim przez Glosariusz terminów dotyczących kontroli i audytu w administracji publicznej, NIK, lipiec 2005 r.,.3Badanie przeprowadził – na podstawie danych zadeklarowanych przez ministerstwa w rozesłanym formularzu– Departament Kontroli i Nadzoru KPRM. Objęto nim działalność komórek kontroli w okresieod 1.01.2007 r. do 30.04.2008 r. Wyniki zostały opublikowane w BIP KPRM, ,zakładka: Kontrola i nadzór.– 35 –Nr 1/styczeń-luty/2012 35


kontrola i audytTomasz Bolek, Dorota RosińskaBadanie wykazało dużą różnorodnośćprzepisów określających zasady i trybprzeprowadzania kontroli. Były one częstoniepełne i niespójne oraz rozproszonew aktach różnej rangi: przepisach powszechnieobowiązujących, unormowaniachwewnętrznych, procedurachniemających charakteru regulacji prawnych.Co istotne, w niektórych urzędachnie funkcjonowały żadne uregulowania.Taka sytuacja nie gwarantowałaskuteczności kontroli, a tym samym realizacjizadań na nią nałożonych. Brakkompleksowych i wspólnych dla całegosektora rządowego zasad i trybu prowadzeniakontroli wskazał na koniecznośćwprowadzenia jednolitych standardów.Uznano, że jednostki kontrolowane przezróżne podmioty będą miały jednakoweobowiązki i dysponowały jednakowymiuprawnieniami, co przyczyni się do profesjonalizacjii poprawy efektywnościkontroli.W jednostkach administracji brakowałowiedzy o standardach postępowania.Na przykład, w odniesieniu dokryteriów kontroli badanie dowiodło,że komórki do spraw kontroli w niektórychministerstwach działają na podstawienieprecyzyjnych bądź w ogólenieokreślonych kryteriów. Słabościąo charakterze systemowym był takżebrak regulacji zapewniających bezstronnośćkontrolujących. Żadna jednostkanie nakładała na kontrolerów obowiązkuzłożenia oświadczenia o okolicznościachmogących mieć wpływ na zachowanieobiektywizmu. Niektóre ministerstwaw ogóle nie przewidywały możliwościwyłączenia kontrolera z udziału w kontroli(na wniosek lub z urzędu).Działalność kontrolna nie była wspomaganazarządzaniem zasobami ludzkimi.Nabór do pracy na stanowiska kontrolerskieodbywał się bez ujednoliconych wymagańdotyczących kompetencji. Systemszkolenia był nieefektywny ze względu namałą liczbę szkoleń, prowadzenie ich nazasadach ogólnych, bez ukierunkowaniana potrzeby kontroli, co nie sprzyjałorozwojowi zawodowemu kadr.Wzmocnienie jakości kontroliw latach 2009–2011Wnioski z podjętego przez KPRMw 2008 r. badania uświadomiły koniecznośćszerszego i pogłębionego spojrzeniana funkcjonowanie kontroli, jej podstawyprawne, zakres i rezultaty działańoraz zasoby ludzkie. Przede wszystkimjednak uzasadniły konieczność pilnychzmian systemowych w kierunku wzmocnieniafunkcji kontroli w administracjirządowej. Przyjęto, że zmiany powinnyprzebiegać dwutorowo i objąć zarównoregulacje prawne dotyczące przeprowadzaniakontroli, jak i wsparcia kadr.W latach 2009–2011 zintensyfikowanodziałania w tym kierunku, a ichwymiernym efektem było uchwalenieprzez Sejm ustawy o kontroli w administracjirządowej (dalej: ustawa). Opracowanie„Wytycznych w sprawie kontroliw administracji rządowej” 4 , wprowa-4Wytyczne w sprawie kontroli w administracji rządowej z 14.07.2009 r., wydane na podstawie art. 29 pkt 1ustawy z 8.08.1996 r. o Radzie Ministrów (DzU z 2003 r., nr 24, poz. 199 ze zm.), opublikowane w BIP KPRM.36 kontROla państWOWa – 36 –


Kontrola w administracji rządowejkontrola i audytdzających standardy kontroli stało siękolejnym, ważnym krokiem. Obejmowałyone zarówno standardy funkcjonowaniakomórki kontroli, pracy kontrolerów,jak i trybu prowadzenia kontroli.Szef KPRM w lipcu 2009 r. przekazałje do stosowania ministrom, wojewodomi urzędom administracji rządowej.Dotychczasowy brak takiego zestawupodstawowych zasad działania był jednąz najjaskrawszych słabości systemu kontroliinstytucjonalnej w Polsce.Warto nadmienić, że „Wytyczne”zostaną zastąpione wydanymi na podstawieart. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy standardamikontroli. Projekt standardów 5 ,przekazany w grudniu ubiegłego rokudo zaopiniowania ministerstwom, urzędomcentralnym i wojewódzkim, zawierapodstawowe wymagania w dziedziniezarządzania, wykonywania i zapewnianiajakości działalności kontrolnej, którychpowinno się przestrzegać podczasprzeprowadzania badań i zarządzaniafunkcją kontroli. Standardy, opróczswej roli normalizacyjnej, będą stanowiłypodstawę oceny jakości działaniakomórek do spraw kontroli w administracjirządowej.Równolegle, w dziedzinie zarządzaniakadrami rozpoczęto opracowaniei wdrażanie systemu szkoleń specjalistycznych,ukierunkowanych na potrzebykadry kontrolerskiej. Ich celemjest lepsza jakość kadr, aby rezultatypracy były rzetelne i wiarygodne, a tymsamym mogły stanowić podstawę dlakierownictwa ministerstw i urzędówdo podejmowania decyzji zarządczychi udoskonalania funkcjonowania administracjirządowej. Departament Kontrolii Nadzoru KPRM zaprojektowałdwa cykle szkoleń: dla zarządzającychkomórkami kontroli oraz kontrolerów.Punktem odniesienia do planowaniazajęć teoretycznych i praktycznychbyło, ze względu na szczególne wymaganiadotyczące pracy na stanowiskachkontrolerskich, określenie pożądanychkwalifikacji zawodowych i cech osobowościowychw formie tak zwanego profilukontrolera (modelu kompetencji).Pierwszy z wymienionych – cykl szkoleńdla kadry zarządzającej komórkamikontroli ministerstw, urzędów centralnychi wojewódzkich – dzięki wsparciuSzefa Służby Cywilnej (finansowaniew ramach szkoleń centralnych) odbyłsię w IV kwartale 2011 r. Prace nadwdrożeniem kolejnego nastąpią w tymroku.Podjęto też działania w celu stworzeniadla kontrolerów pełnego, specjalistycznegoopracowania, stanowiącegopodsumowanie wiedzy i doświadczeńdotyczących kontroli oraz służącegozapewnieniu jej wysokiej jakości (podwstępnym tytułem „Podręcznik kontroleraadministracji rządowej”). Pracete zostały powierzone MinistrowiSpraw Wewnętrznych i Administracji,który powołał międzyresortowy zespółdo przygotowania projektu podręcznika.5Projekt grupuje standardy w następujące części: Wstęp, Zasady podstawowe, Standardy pracy, Etapy postępowaniakontrolnego, Zasoby ludzkie komórki do spraw kontroli.– 37 –Nr 1/styczeń-luty/2012 37


kontrola i audytTomasz Bolek, Dorota RosińskaZałożenia ogólne ustawyNajważniejszą kwestią w działaniachKancelarii Prezesa Rady Ministrów byłostworzenie przepisów powszechnie obowiązujących,regulujących zasadniczesprawy związane z postępowaniem kontrolnym.W 2009 r. Rządowe CentrumLegislacji wraz z KPRM podjęły inicjatywęustawodawczą, skutkującą przygotowaniemnajpierw projektu założeń,a następnie projektu ustawy o kontroliw administracji rządowej, który poprzyjęciu przez Radę Ministrów zostałuchwalony przez parlament. Przygotowanietej regulacji było zadaniem niełatwym,bowiem dotychczasowe kilkakrotnepróby uchwalenia ustawyregulującej kwestie kontroli w administracjirządowej kończyły się niepowodzeniem6 . Trudności te wynikałyz szerokiego zakresu kontroli przeprowadzanychprzez ministerstwa, urzędycentralne, urzędy wojewódzkie orazjednostki im podległe i przez nie nadzorowane,czyli głównych adresatów ustawy.Są one bardzo zróżnicowane podwzględem przedmiotowym: od kompleksowychkontroli, obejmujących całespektrum działalności, do krótkich (nawetjednodniowych), o wąskim zakresieprzedmiotowym. Projektowane przepisymusiały zatem cechować się uniwersalizmem,pozwalającym stosować jewe wszystkich tego rodzaju kontrolach.Przyjęta przez parlament ustawa macharakter generalny, kształtuje zasadniczekwestie związane z postępowaniemkontrolnym. Definiuje organy właściwew sprawach kontroli w administracji rządowej,reguluje planowanie i przygotowaniekontroli, określa uprawnienia kontrolowanegoi kontrolującego, sposób dokumentowaniaoraz opracowywania jej wyników.Kompletność rozwiązań ustawowych podkreślato, że nie zawierają one żadnychupoważnień do wydawania aktów wykonawczych.Szczegółowe kwestie związanez prowadzeniem postępowania kontrolnegozostaną zawarte w standardach dotyczącychróżnorodnych aspektów kontroli.Podobnie jak przepisy odnoszące się dopostępowania kontrolnego prowadzonegoprzez Najwyższą Izbę Kontroli, ustawanie zawiera definicji kontroli, lecz precyzujejej cele oraz wskazuje podstawowekryteria: legalność, gospodarność, celowośći rzetelność, przy czym dopuszczastosowanie również innych. Jeżeli z ustawszczególnych wynika węższy zakres sprawowanegonadzoru lub kontroli, wówczaskontrola będzie przebiegała tylko w tymzakresie. I tak, w sytuacji gdy przepisyszczególne wskazują, że dany organ administracjisprawuje nad określonym podmiotemnadzór wyłącznie pod względemlegalności działania, ustalenia kontrolioceniane będą wyłącznie według kryteriumlegalności 7 . Z drugiej strony, jeżeli6Podejmowane próby tworzenia takiej regulacji dotyczyły zarówno instytucjonalnej kontroli zewnętrznej,jak i wspólnej regulacji instytucjonalnej kontroli wewnętrznej i audytu wewnętrznego.7Na przykład, Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością Polskiej Akademii Nauk i jej jednostkaminaukowymi w zakresie zgodności działania ich organów z przepisami ustawy z 30.04.2010 r.o Polskiej Akademii Nauk (DzU nr 96, poz. 619) oraz statutem PAN lub statutami jednostek naukowych.38 kontROla państWOWa – 38 –


Kontrola w administracji rządowejkontrola i audytzakres nadzoru jest szerszy i wykraczapoza wskazane wyżej cztery kryteria,zakres dokonanej oceny będzie równieższerszy i obejmie dodatkowe kryteria,wynikające z przepisów szczególnych, naprzykład zgodność działania z politykąRady Ministrów 8 .Postępowanie kontrolne uregulowanew ustawie opiera się na czterech podstawowychzasadach: prawdy obiektywnej,podmiotowości, kontradyktoryjności orazpisemności. Realizacja tych zasad następujeprzez bezstronne i zgodne z rzeczywistymstanem rzeczy dokonanie ustaleńdotyczących jednostki objętej kontrolą,a także przez ich rzetelne przedstawienie.Zarówno postępowanie dowodowe, jaki prezentowanie ustaleń i ocen następujew formie pisemnej. Ustawa zapewniakontrolowanemu aktywny udział w postępowaniukontrolnym, zwłaszcza przezmożliwość korzystania ze środków odwoławczychw toku postępowania, składaniawyjaśnień oraz oświadczeń dotyczącychprzedmiotu kontroli.Ustawa nie wkracza w relacje podległościi nadzoru pomiędzy poszczególnymipodmiotami – nie kształtujew prawie materialnym nowych uprawnieńi obowiązków stron postępowaniakontrolnego. Porządkuje te relacjew zakresie kontroli. Ponadto, dotyczywyłącznie instytucjonalnej kontroli zewnętrznejprzeprowadzanej w organachi jednostkach podległych i nadzorowanych.Natomiast kontrola wewnętrzna(instytucjonalna) – ze względu na odmienneod kontroli zewnętrznej funkcjei zasady – zależy przede wszystkim odpotrzeb kierownika jednostki, w którejjest prowadzona 9 i nie jest objęta regulacjąustawy.Zakres kontroliJednym z najistotniejszych zagadnieńzwiązanych z realizacją funkcji kontrolnejsą uprawnienia do kontroli. Poprzednieregulacje były sformułowane w sposóbbudzący wątpliwości. Kwestionowano,na przykład, prawo ministra dokontroli jednostek podległych organom(jednostkom) bezpośrednio przez niegonadzorowanym.Obecnie legitymacja kontroli jednoznaczniewynika z ustawy 10 . Kontrolipodlega działalność organów administracjirządowej (naczelnych, centralnychi terenowych), urzędów je obsługującychlub stanowiących aparat pomocniczy.W odniesieniu do jednostekpodległych lub nadzorowanych, ministrowiprzyznano uprawnienia kontrolnewobec nich, w ramach kierowanegoprzez niego działu administracji 11 . Kon-8Zob. art. 8 ust. 2 ustawy z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (DzUnr 31, poz. 206 ze zm.).9Wydaje się, że na obecnym etapie wystarczające są regulacje wewnętrzne, wydawane przez kierownikajednostki. Jednak warte rozważenia jest przygotowanie ramowej regulacji, w której powinny być określonekwestie związane zarówno z kontrolą wewnętrzną, jak i audytem wewnętrznym. Dalsze odrębne funkcjonowaniesystemów, których cele na poziomie jednostki są niemal tożsame, nie wydaje się celowe.10Zob. art. 6 ustawy.11Zob. art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy.– 39 –Nr 1/styczeń-luty/2012 39


kontrola i audytTomasz Bolek, Dorota Rosińskatrola obejmuje również podmioty spozasektora rządowego, jednak wyłączniew takim zakresie, w jakim wykonująone zadania administracji rządowej lubsą finansowane z budżetu państwa.Wojewodowie mogą dodatkowo kontrolowaćjednostki samorządu terytorialnego12 . Kontrola ta jednak możedotyczyć tylko wykonywania zadańz zakresu administracji rządowej, realizowanychna podstawie ustawy lubporozumienia z organami administracjirządowej. Ponadto, tego typu kontrolemogą być prowadzone z uwzględnieniemkryteriów legalności, gospodarnościi rzetelności. Rozwiązania te nienaruszają autonomii samorządu terytorialnego.Warto zaznaczyć, iż zgodnie ze zmienionymiustawą przepisami ustawy o finansachpublicznych 13 , dysponent środkówpublicznych, udzielając dotacji, maprawo zawrzeć w umowie o jej udzieleniepostanowienie, że kontrole wykonaniazadania oraz rozliczenia będą sięodbywać na zasadach i w trybie określonymw przepisach o kontroli w administracjirządowej 14 .Na szczeblu centralnym podmiotamiprzeprowadzającymi kontrole są: SzefKancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministrowie,kierownicy centralnych organówadministracji rządowej oraz przewodniczącykomitetów wchodzącychw skład Rady Ministrów. Na szczebluterenowym są to wojewodowie oraz organyadministracji zespolonej i niezespolonej.Minister, kierownik urzędu centralnegolub przewodniczący komitetu wchodzącegow skład Rady Ministrów mogąkontrolować podległe lub nadzorowaneorgany lub jednostki organizacyjne,a także podmioty, które otrzymały odnich środki budżetowe. Przyznanie ministrowiprawa do kontroli wszystkichjednostek w dziale wzmocniło jego pozycjęjako podmiotu wykonującego politykęRady Ministrów i koordynującegojej wykonywanie w dziale, którym kieruje,przez organy, urzędy i jednostki organizacyjne,które jemu podlegają lub sąprzez niego nadzorowane 15 . Przyjęcie takiegorozwiązania ma również znaczeniesystemowe; świadczy o coraz większejroli, jaką przywiązuje się do działań koordynacyjnychministrów. Potwierdzeniemtej tendencji było wprowadzeniew 2010 r. obowiązku zapewnienia przezministra adekwatnej, skutecznej i efektywnejkontroli zarządczej w kierowanychdziałach administracji rządowej 16 .12Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy, wojewoda kontroluje m.in. organy samorządu terytorialnego. Jednakprzepis ten należy czytać łącznie z art. 2 pkt 1 ustawy, który stanowi, że przepisy ustawy stosuje sięrównież do kontroli działalności organów samorządu terytorialnego, ale tylko w sprawach dotyczącychwykonywania zadań z zakresu administracji rządowej.13Zob. art. 150 pkt 6 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (DzU z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.).14Rozwiązanie to pozwoli uniknąć szczegółowego określania trybu kontroli w umowie o udzielenie dotacji.15Zob. art. 34 ustawy z 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej (DzU nr 65, poz. 437 ze zm.) w zw. z art.34 ustawy z 8.08.1996 r. o Radzie Ministrów (DzU z 2003 r., nr 24, poz. 199 ze zm.).16Zob. art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych.40 kontROla państWOWa – 40 –


Kontrola w administracji rządowejkontrola i audytWojewoda może kontrolować organyrządowej administracji zespolonejw województwie oraz organy samorząduterytorialnego i inne podmioty w zakresieokreślonym w ustawie. Organy administracjizespolonej i niezespolonejuprawnione są do kontroli podległychim lub nadzorowanych przez nie organówlub jednostek organizacyjnych.Ustawa przewiduje możliwość przeprowadzeniawspólnej kontroli przezdwóch lub więcej ministrów (lub SzefaKPRM). Dotyczy to zwłaszcza sytuacjigdy kontrola obejmie zadania będącewe właściwości kilku z nich. W takimwypadku ministrowie, zarządzając kontrolę,określą skład zespołu kontrolnegooraz wskażą tego, który będzie pełniłfunkcję kierownika jednostki kontrolującej17 .Należy podkreślić, że ustawa nie dotyczykontroli specjalistycznych, przeprowadzanychna podstawie innychustaw, na przykład przez Urząd ZamówieńPublicznych na podstawie ustawy– Prawo zamówień publicznych 18 czykontroli na podstawie ustawy – Prawogeodezyjne i kartograficzne 19 .Koordynacja kontroliw administracji rządowejPrezes Rady Ministrów, jako konstytucyjnyorgan koordynujący i kontrolującypracę członków Rady Ministrów 20oraz zwierzchnik pracowników administracjirządowej, otrzymał istotnenarzędzia do koordynacji działalnościkontrolnej 21 . Dotychczasowe regulacjew tej dziedzinie dotyczyły KancelariiPrezesa Rady Ministrów i były wyjątkowoogólne – sprowadzały się jedynie dostwierdzenia, że Kancelaria koordynujedziałalność kontrolną Prezesa RM wobecorganów administracji rządowej 22 .Zgodnie z nową ustawą, Prezes RM jestorganem właściwym w sprawach koordynowaniakontroli, w tym kontrolizarządzanej przez inne organy administracjirządowej.Ustawa przyznała Prezesowi RadyMinistrów następujące uprawnieniaw tej dziedzinie:• przeprowadzanie kontroli dowolnegoorganu lub jednostki administracji rządowej,a także prawo delegowania kontrolerówKPRM do uczestniczenia w tychkontrolach oraz żądania przedstawianiainformacji o wynikach tych kontroli;• prawo żądania od jednostek administracjirządowej przekazania informacjii dokumentów dotyczących ich działalnościkontrolnej, w tym planów kontroli,dokumentacji kontrolnej, informacji o realizowanychkontrolach i ich wynikach,wystosowanych zaleceniach i sposobachich realizacji oraz sporządzania zbiorczychinformacji z wybranych kontrolibądź z działalności kontrolnej jednostki;17Zob. art. 10 ust. 2 ustawy.18DzU z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.19Ustawa z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (DzU z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.).20Art. 148 pkt 5 Konstytucji RP z 2.04.1997 r. (DzU nr 78, poz. 483 ze zm.).21Zob. art. 8 ustawy.22Zob. poprzednio obowiązujący art. 29 pkt 7 ustawy z 8.08.1996 r. o Radzie Ministrów.– 41 –Nr 1/styczeń-luty/2012 41


kontrola i audytTomasz Bolek, Dorota Rosińska• prawo zarządzenia i kierowania kontrolamikoordynowanymi, przeprowadzanymiprzez więcej niż jednego kierownikajednostki kontrolującej w wybranym obszarze,w tym prawo do opracowania lubzlecenia opracowania programu kontroli,wydawania wiążących dla danej kontroliwskazówek metodycznych, nadzorowaniajej oraz sporządzania lub zlecaniasporządzania informacji zbiorczych o ichwynikach;• wydawanie standardów kontroli w administracjirządowej.Tak ukształtowane funkcje koordynacyjnesą wyrazem docenienia roli i znaczeniakontroli instytucjonalnej w systemieadministracji rządowej. Ustawanie reguluje koordynacji kontroli napoziomie ministerstwa (resortu), jednakdziałania w tym zakresie wydająsię pożądane dla skuteczności nadzoruministra nad jednostkami podległymii nadzorowanymi w danym dziale.Planowaniei przygotowanie kontroliZasada planowości działań kontrolnychwprowadzona przez ustawę oznacza, żepowinny się one odbywać zgodnie z planemokresowym, opracowanym przezkierownika komórki do spraw kontrolii zatwierdzonym przez kierownika jednostkikontrolującej 23 . Nie sprecyzowanojednak ani okresu, na jaki powinienbyć sporządzony plan, ani też sposobujego przygotowania, pozostawiając tekwestie do decyzji jednostki kontrolującej.Wydaje się, że należy tu uwzględniaćmiędzy innymi: charakter kontrolowanejdziałalności, priorytety kierownictwajednostki kontrolującej, czynnikiryzyka związane z obszarami podlegającymikontroli, wyniki poprzednich,w tym kontroli zewnętrznych, informacjezgromadzone w ramach nadzoru nadkontrolowanymi, analizę skarg, propozycjezgłoszone przez poszczególne komórkijednostki kontrolującej.Ustawodawca przewidział także ewentualnośćzarządzenia kontroli pozaplanowej(doraźnej), która może być przeprowadzanazarówno w trybie zwykłym,jak i uproszczonym, na podstawiedecyzji kierownika jednostki kontrolującej.Przepisy te wynikają z założeniaprzyznającego zarządzającemu kontrolęmożliwość elastycznego reagowania naaktualne potrzeby.Kontrolę poprzedza opracowanie jejprogramu, który zatwierdza kierownikkomórki do spraw kontroli. Programpowinien określać: podmiot kontroli,jej cel, zagadnienia wymagające oceny,zakres podmiotowy i przedmiotowy,okres objęty kontrolą, stan prawny dotyczącybadanej problematyki, wskazówkimetodyczne co do sposobu i technikiprzeprowadzenia badań, wynikianalizy poprzedzającej kontrolę orazzałożenia organizacyjne. Przy opracowaniuprogramu ustawodawca nakazałuwzględniać przede wszystkim ustaleniawcześniejszych kontroli, a takżewyniki badań i analiz oraz skargi i wnio-23Zob. art. 12 ustawy.42 kontROla państWOWa – 42 –


Kontrola w administracji rządowejkontrola i audytski dotyczące zakresu przygotowywanejkontroli. Dodatkowo należy wziąć poduwagę czynniki ryzyka mogące miećwpływ na działalność kontrolowanego.Nowym rozwiązaniem jest postanowienie,że program kontroli do czasu zakończeniabadań nie jest mu udostępniany,a po wykonaniu wszystkich czynnościkontrolnych dołącza się go do akt kontroli.Ustawa przyznała kierownikowi jednostkikontrolującej istotne uprawnieniazwiązane ze sprawnym przygotowaniemdo kontroli. Jeżeli uzna to za niezbędne,może wystąpić do jednostki kontrolowanejo udostępnienie dokumentów,materiałów i informacji dotyczącychjej działalności. Może to także uczynićw odniesieniu do innych organów i jednostek,w tym spoza sektora rządowego,o okazanie potrzebnych dokumentów 24 .Unormowania odnoszące się do przygotowaniakontroli są wyrazem znaczenia,jakie ustawodawca nadał temu etapowipostępowania kontrolnego. Właściweprzygotowanie wpływa bowiemw dużej mierze na jego skutecznośći sprawność oraz osiągnięcie celu kontroli.Tryby kontroli:zwykły i uproszczonyUstawa określa, że kontrole mogą sięodbywać w trybie zwykłym lub uproszczonym.Podstawowy jest tryb zwykły,który zapewnia kontradyktoryjność postępowania.W przypadkach uzasadnionychcharakterem sprawy lub pilnościądokonania czynności kontrolnych możnastosować tryb uproszczony, mniejsformalizowany, pozwalający na szybkieprzedstawienie ocen lub wniosków.Ten tryb znajdzie zastosowanie w raziekonieczności niezwłocznego sporządzeniainformacji dla kierownika jednostkikontrolującej, sprawdzenia informacjizawartych w skargach, wnioskach lublistach obywateli, analizy dokumentówi innych materiałów otrzymanych z jednostekorganizacyjnych podlegającychkontroli.Różnice pomiędzy obydwoma trybamisprowadzają się przede wszystkimdo zakresu stosowania zasady kontradyktoryjnościoraz sposobu dokumentowaniapostępowania kontrolnego.W trybie zwykłym kierownikowi jednostkikontrolowanej przysługują pełneuprawnienia odwoławcze. Tryb uproszczonynie przewiduje prawa złożenia zastrzeżeń,jednak w terminie trzech dnikierownik może przedstawić stanowiskodo sprawozdania. Oczekiwanie nanie, ani jego złożenie, nie wstrzymująrealizacji ustaleń kontroli. W przypadkuujawnienia w trakcie czynności kontrolnychokoliczności wskazujących napopełnienie przestępstwa, wykroczenia,przestępstwa skarbowego, wykroczeniaskarbowego lub naruszenia dyscyplinyfinansów publicznych, kontrolę należykontynuować z zastosowaniem try-24W celu właściwego przygotowania kontroli kierownik jednostki może zwrócić się np. do KrajowegoRejestru Sądowego, Państwowej Inspekcji Pracy czy Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowycho przekazanie dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli.– 43 –Nr 1/styczeń-luty/2012 43


kontrola i audytTomasz Bolek, Dorota Rosińskabu zwykłego, co uzasadnione jest wagąujawnionych przewinień. Ustawodawcauznał celowość takiego postępowaniaze względu na możliwość skorzystaniaz instrumentów gwarantujących kontradyktoryjność.Wyniki postępowania w trybie zwykłymdokumentowane są w projekciewystąpienia pokontrolnego, a następniew wystąpieniu pokontrolnym; ichformę określa ustawa 25 . Postępowaniew trybie uproszonym dokumentujesię w sprawozdaniu, przy czymustawa ogólnie mówi, że powinno onozawierać opis stanu faktycznego orazjego ocenę, a także, w razie potrzeby,zalecenia lub wnioski dotyczące usunięcianieprawidłowości lub usprawnieniafunkcjonowania jednostki kontrolowanej26 .Upoważnienie do kontroliDokumentami uprawniającymi do przeprowadzeniakontroli są upoważnienieoraz legitymacja służbowa kontrolera,przy czym upoważnienie ma charakterindywidualny, podobnie jak w przypadkupostępowania kontrolnego NIK.Upoważnienie wydawane jest każdemukontrolerowi osobno do konkretnejkontroli. W obecnym stanie prawnymnie ma możliwości wydawania zbiorczychupoważnień do poszczególnychkategorii spraw, jak miało to miejscedotychczas w niektórych jednostkach.Do podstawowych elementów upoważnieniaustawodawca zaliczył wskazanie:zarządzającego kontrolę, kontrolowanego,podstawy prawnej podjęcia kontrolioraz jej zakresu. Rozwiązanie to pełnifunkcję gwarancyjną dla kontrolowanego,który powinien wiedzieć, co obejmiekontrola.Kierownik jednostki kontrolującejmoże również tworzyć zespoły kontrolne,włączając do nich – oprócz pracownikówtej jednostki – również osoby zatrudnionew jednostkach nadzorowanychlub podporządkowanych, mającewiedzę specjalistyczną 27 . Może także,z urzędu lub na wniosek kontrolera,powołać biegłego, jeżeli w toku kontrolikonieczne jest przeprowadzeniespecjalistycznych analiz lub zbadaniezagadnień wymagających szczególnychumiejętności lub wiedzy 28 .25Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy, projekt wystąpienia pokontrolnego zawiera w szczególności nazwę i adresjednostki kontrolowanej, imię, nazwisko i stanowisko służbowe kontrolera, datę rozpoczęcia i zakończeniaczynności kontrolnych, zakres kontroli, ocenę skontrolowanej działalności ze wskazaniem ustaleń,na których została oparta, zakres, przyczyny i skutki stwierdzonych nieprawidłowości. Artykuł 46 ust. 3ustawy stanowi zaś, że wystąpienie pokontrolne w razie potrzeby uzupełnia się o zalecenia lub wnioskidotyczące usunięcia nieprawidłowości lub usprawnienia funkcjonowania jednostki kontrolowanej, ocenęwskazującą na niezasadność zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji przez osobę odpowiedzialną zastwierdzone nieprawidłowości, termin złożenia informacji o wykonaniu zaleceń lub wykorzystaniu wniosków,a także o podjętych działaniach lub przyczynach ich niepodjęcia.26Zob. art. 52 ust. 4 ustawy.27Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, kierownik jednostki kontrolującej może włączyć w skład zespołu kontrolerówmających wiedzę specjalistyczną pracowników organów i jednostek organizacyjnych podporządkowanychlub przez niego nadzorowanych.28Zob. art. 33 ustawy.44 kontROla państWOWa – 44 –


Kontrola w administracji rządowejkontrola i audytZapewnieniebezstronności kontrolerówSzczególną wagę ustawodawca przywiązujedo zapewnienia bezstronnościkontrolerów oraz innych osób uczestniczącychw kontroli (np. biegłych). Niewątpliwieprzyczyni się to do pełnej realizacjijednej z najważniejszych zasadkontroli – niezależności i obiektywizmu.Wprowadzony został obowiązek wyłączeniakontrolera – z urzędu – jeśliwyniki kontroli mogą dotyczyć prawi obowiązków jego lub osoby mu bliskiejoraz jeśli jej przedmiot stanowią zadanianależące wcześniej do zakresu jegoobowiązków jako pracownika jednostkikontrolowanej – przez rok od zakończeniaich wykonywania 29 . Wyłączeniemoże nastąpić także na wniosek kontroleralub kierownika jednostki kontrolowanej,gdy w toku kontroli zaistniejąokoliczności mogące wywołać uzasadnionewątpliwości co do bezstronnościkontrolera, w tym również w razie potencjalnegokonfliktu interesów. O wyłączeniupostanawia kierownik komórkido spraw kontroli.Nowym i niezwykle istotnym rozwiązaniemjest obowiązek złożenia przezkontrolera – przed rozpoczęciem czynnościkontrolnych – pisemnego oświadczeniao braku lub istnieniu okolicznościuzasadniających wyłączenie go z udziałuw nich, w tym o faktycznym lub potencjalnymkonflikcie interesów.Uprawnienia kontrolerówPrzewidziane w ustawie uprawnieniakontrolerów nie wykraczają ponad powszechnieprzyjęte w tym zakresie rozwiązania,zawarte w innych procedurachkontrolnych. Są wyrazem poszukiwaniarozwiązań, które – z jednej strony– zapewnią sprawność i skutecznośćczynności kontrolnych oraz osiągnięciezałożonych celów, z drugiej zaś – niezakłócą ponad miarę funkcjonowaniajednostki kontrolowanej 30 . Ważne jesttakże to, że uregulowanie uprawnieńkontrolerów nastąpiło w przepisach rangiustawowej, co pozytywnie wpłyniena ich skuteczność.Podstawowym uprawnieniem kontrolującychjest swoboda stosowania przewidzianychw ustawie środków dowodowych31 . Oznacza to, że kontroler niejest związany żadnymi wnioskami kontrolowanychco do przeprowadzeniaokreślonych czynności dowodowych.Z drugiej strony, ponosi pełną odpowiedzialnośćza adekwatność, racjonalnośći rzetelność dowodów przyjętychw postępowaniu.Kontrolerzy mają prawo do swobodnegowstępu i poruszania się po tereniejednostki kontrolowanej, bez obowiązkuuzyskania przepustki. W trakcie wykonywaniaswoich czynności są upoważnienido wglądu do dokumentacjidotyczącej jej działalności, wraz z możliwościązabezpieczania oraz pobrania29Zob. art. 19 ustawy.30Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy, czynności kontrolne powinny być przeprowadzane w sposób sprawnyi możliwie niezakłócający funkcjonowania jednostki kontrolowanej.31Zob. art. 22 pkt 6 ustawy.– 45 –Nr 1/styczeń-luty/2012 45


kontrola i audytTomasz Bolek, Dorota Rosińskadokumentów związanych z zakresemkontroli, mogą także żądać sporządzeniaz nich kopii, odpisów i wyciągóworaz zestawień lub obliczeń. Za zgodąkierownika komórki do spraw kontroli,mają prawo wystąpienia do innychorganów i jednostek administracji rządowejo udostępnienie dokumentów,informacji lub wyjaśnień niezbędnychdo prowadzenia czynności kontrolnych.W zakresie uzasadnionym celem kontroliupoważnieni są również do przetwarzaniadanych osobowych 32 .Po zakończeniu czynności sprawdzających,ale przed przekazaniem wystąpieniapokontrolnego, kontrolujący– za zgodą kierownika komórki do sprawkontroli – może zwrócić się do kierownikajednostki kontrolowanej o złożeniew wyznaczonym terminie dodatkowychwyjaśnień na piśmie, dotyczącychprzedmiotu kontroli, niezbędnych dosporządzenia wystąpienia 33 .Kierownik kontrolowanej jednostkizobowiązany jest zapewnić kontroleromwarunki umożliwiające sprawne przeprowadzeniekontroli, zaś obowiązkiempracowników jest rzetelna z nimi współpraca,czyli terminowe przedkładaniedokumentacji oraz udzielanie zgodnychz najlepszą wiedzą wyjaśnień pisemnychi ustnych. Niewywiązywanie sięz tego może stanowić przesłankę odpowiedzialnościdyscyplinarnej lub porządkowej34 .Obowiązkiem kontrolera jest niezwłocznepoinformowanie kierownikajednostki kontrolowanej o wykryciubezpośredniego niebezpieczeństwa dlażycia lub zdrowia ludzkiego albo niepowetowanejszkody w mieniu, w celu zapobieżeniaich wystąpieniu; kierownikma natomiast obowiązek powiadomieniakontrolera o podjętych działaniachzapobiegających stanowi zagrożenia.W przypadku uzasadnionego podejrzeniakontrolera, że działania te są niewystarczające,kierownik komórki dospraw kontroli informuje niezwłocznieo stwierdzonych zagrożeniach kierownikajednostki nadrzędnej lub właściwyorgan państwowy. Rozwiązanie to jestwzorowane na procedurze kontrolnejNajwyżej Izby Kontroli.Uprawnienia kontrolowanegoPodobnie jak w przypadku uprawnieńkontrolerów, przewidziane w ustawieuprawnienia i obowiązki kontrolowanegonie wykraczają poza powszechnieprzyjęte w tym zakresie rozwiązania.Kontrolowany ma prawo do składaniaoświadczeń związanych z zakresemkontroli oraz odmowy udzielenia wyja-32Zob. art. 22 pkt 4 ustawy.33Zob. art. 35 ustawy.34Jest to jedyny przepis stanowiący o możliwych sankcjach za działania utrudniające prowadzenie kontroli.Ustawa nie wprowadziła sankcji karnych za np. nieprzedstawianie informacji lub dokumentów niezbędnychdo przygotowania kontroli, jakie przewiduje art. 98 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Jest to celowyzabieg, wynikający z odmiennego charakteru kontroli prowadzonej w administracji rządowej. Ponadto,nawet w razie odmowy udostępnienia niektórych dokumentów lub informacji, cele kontroli mogą byćosiągnięte przez zastosowanie innych dowodów lub innego trybu ich uzyskania.46 kontROla państWOWa – 46 –


Kontrola w administracji rządowejkontrola i audytśnień gdy dotyczą one faktów lub okoliczności,których ujawnienie mogłobynarazić jego lub bliskie mu osoby naodpowiedzialność karną lub majątkową.Ponadto każdy, w tym pracownicy jednostkikontrolowanej, ma prawo złożyćkontrolującemu oświadczenie dotycząceprzedmiotu kontroli; zostanie przyjęte,jeśli rzeczywiście będzie miało z nimzwiązek.Kierownikowi jednostki kontrolowanejprzyznano prawo złożenia zastrzeżeńdo treści wystąpienia pokontrolnego,a także odwołania w przypadkuich odrzucenia z przyczyn formalnych.Może on również wnosićo sprostowanie błędów pisarskich lubinnych oczywistych pomyłek w projekciewystąpienia pokontrolnego.Przysługuje mu także prawo wglądudo akt kontroli w każdym stadiumpostępowania kontrolnego. Jednocześnie,ze względu na dobro kontrolioraz jeśli zaistnieją ku temu uzasadnionepowody, kontroler będzie mógłodmówić kierownikowi jednostkikontrolowanej dostępu do konkretnychdowodów (dokumentów) znajdującychsię w aktach kontroli, jeżelina ich podstawie istniałaby możliwośćidentyfikacji pracownika, który zastrzegłzachowanie anonimowości 35 .Dowody kontroliPodstawowym założeniem ustawodawcyw tej materii jest zasada otwartegokatalogu dowodowego, stanowiąca, żejako dowód należy dopuścić wszystko,co może przyczynić się do wyjaśnieniasprawy, a nie jest sprzeczne z prawem 36 .W szczególności dowodem są dokumenty,rzeczy, oględziny, opinie biegłychi specjalistów, wyjaśnienia i oświadczenia.Unormowania w tym zakresie,z wyjątkiem dowodu z przesłuchaniaświadka, są tożsame z regulacjami dotyczącymiśrodków dowodowych stosowanychprzez kontrolerów NajwyższejIzby Kontroli.Dodatkowo ustawa wprowadziła nowerozwiązanie, niestosowane dotychczasw praktyce organów przeprowadzającychkontrole, polegające na prawieżądania udzielenia wyjaśnień także odbyłych pracowników jednostki kontrolowanej37 . Jest ono również przejawemzasad kontradyktoryjności i obiektywizmupostępowania kontrolnego, gdyżbywa pomocne w prawidłowym ustalaniustanu faktycznego i ocenie badanejdziałalności. Wyjaśnienia te będą pobieranewówczas, gdy były pracownikponosił odpowiedzialność za sprawy objętekontrolą. Pozwoli to na pełne udokumentowaniestanu faktycznego, gdyż35Zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy, kontroler udostępnia akta kontroli po anonimizacji w dokumentach danychosobowych pracownika lub innej osoby, jeżeli zastrzegły one nieujawnianie danych umożliwiających ich identyfikację,a zachodzi uzasadniona obawa, że udzielone informacje w sprawach objętych kontrolą mogą narazićtego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tych informacji.36Co prawda, w art. 27 ust. 2 ustawy wskazano, że dowodami są w szczególności dokumenty, rzeczy,oględziny, opinie biegłych, ustne lub pisemne wyjaśnienia lub oświadczenia, jednak wyliczenie to należytraktować jako przykładowe, nie zaś jako zamknięty katalog środków dowodowych.37Zob. art. 28 ustawy.– 47 –Nr 1/styczeń-luty/2012 47


kontrola i audytTomasz Bolek, Dorota Rosińskaniekiedy tylko ta osoba posiada istotneinformacje o działalności jednostkiw okresie poprzedzającym badanie.W toku prac nad założeniami do ustawyrozważano możliwość przyznaniakontrolującym prawa do stosowania dowoduz przesłuchania świadka. Odstąpionojednak od tego, uznając, że doosiągnięcia celów kontroli w administracjirządowej wystarczającym środkiemdowodowym jest możliwość pobieraniawyjaśnień od pracowników oraz byłychpracowników jednostki.Dokumentowanie wynikówi procedura odwoławczaW celu zapewnienia przejrzystości kontroliwprowadzono jednolity sposób dokumentowaniaczynności oraz przedstawianiawyników. Zbierane w jej trakciedokumenty gromadzone są w aktachkontroli. Dotyczy to zarówno dokumentacjiprzebiegu czynności kontrolnych(zwłaszcza protokoły z poszczególnychczynności), jak i pozostałych materiałówdowodowych będących nośnikiemokreślonych informacji (kopie dokumentów,zestawienia, notatki itp.).Jednym z najistotniejszych rozwiązańustawowych jest odmienny od dotychczasowegosposób przedstawiania wynikówkontroli. Zgodnie z nowo przyjętymirozwiązaniami, ustalenia dokonanew trakcie kontroli oraz oceny dokumentujesię w projekcie wystąpienia pokontrolnego,podlegającego procedurze odwoławczej,w wyniku której sporządzanyjest finalny dokument, to jest wystąpieniepokontrolne. Odstąpiono odopisywania wyników kontroli w dwóchdokumentach: pierwszym – przedstawiającymstan faktyczny (najczęściejbył to protokół kontroli) oraz drugim– zawierającym ocenę kontrolowanejdziałalności (wystąpienie pokontrolnelub informacja pokontrolna). Rozwiązanieto powinno zasadniczo uprościćpostępowanie. Nowa formuła będziebardziej czytelna dla jednostki kontrolowanej,ponieważ ustalenia stanu faktycznegozostaną bezpośrednio powiązanez oceną.Istotnym aspektem przedstawianiawyników kontroli w jednym dokumenciejest umożliwienie kontrolowanemuodniesienia się w procedurze odwoławczejrównież do ocen. W odróżnieniu odpraktyki stosowanej przez NajwyższąIzbę Kontroli, możliwość to nie byładotychczas powszechna w administracjirządowej.Kolejną korzyścią z wprowadzenia nowegosposobu dokumentowania jest zarównowiększe zdyscyplinowanie kontroleróww syntetycznym ujmowaniuustaleń kontroli i nadawaniu im właściwegopriorytetu, jak i profesjonalizmw formułowaniu ocen. Przedstawieniew jednym dokumencie ustaleń, oceni wniosków powinno korzystnie wpłynąćna jakość dokumentacji pokontrolnej,a tym samym przyczynić się do skuteczniejszegooddziaływania kontroli napoprawę funkcjonowania administracji.Naturalną konsekwencją nowej procedury,eliminującej dokument, w którymobie strony postępowania zgadzają się(lub nie) co do stanu faktycznego, jestto, że kontrolowany nie podpisuje dokumentukończącego kontrolę. Należyzauważyć, że również zmienione przepisydotyczące postępowania kontrolnego48 kontROla państWOWa – 48 –


Kontrola w administracji rządowejkontrola i audytNajwyższej Izby Kontroli wprowadziłyzasadę sporządzania jednego dokumentupokontrolnego. Nie jest to zatem ideanowa; funkcjonuje od lat w procedurachaudytu, a także w kontrolach o uproszczonymtrybie.Projekt wystąpienia pokontrolnego zawieraocenę skontrolowanej działalności,ze wskazaniem ustaleń, na którychzostała oparta, jak również opis, zakres,przyczyny i skutki stwierdzonych nieprawidłowości.Jeżeli kierownik jednostkikontrolowanej ma zastrzeżenia do projektuwystąpienia, może je zgłosić w terminiesiedmiu dni roboczych od datyotrzymania dokumentu. W uzasadnionychprzypadkach – na wniosek wnoszącegozastrzeżenia – termin ich złożeniamoże zostać przedłużony na czas oznaczony38 . Kierownik komórki do sprawkontroli, po otrzymaniu zastrzeżeń analizujeje i w razie konieczności zleca dodatkoweczynności kontrolne.Zastrzeżenia rozpatrywane są podwzględem zarówno formalnym, jaki merytorycznym. Odrzuca się zastrzeżeniawniesione przez osobę nieuprawnionąlub po upływie terminu.W przypadku odrzucenia kontrolowanemuprzysługuje odwołanie w terminiepięciu dni roboczych 39 . Zastrzeżeniaspełniające wymogi formalne rozpatrujekierownik komórki do sprawkontroli i sporządza stanowisko wobecnich, wraz z uzasadnieniem. W razieuwzględnienia zastrzeżeń (częściowegolub w całości), projekt wystąpieniapokontrolnego jest odpowiednio zmienianyi uzupełniany, w wyniku czegopowstaje finalny dokument w postaciwystąpienia pokontrolnego.Wystąpienie pokontrolne może zawieraćzalecenia usunięcia nieprawidłowościlub usprawnienia funkcjonowaniajednostki kontrolowanej. Warto zwrócićuwagę, że zalecenia są zamieszczanedopiero w treści wystąpienia pokontrolnego,a nie w jego projekcie, przezco nie podlegają procedurze odwoławczej.Z uwagi na relacje ustrojowe pomiędzykontrolującym (organ nadzoru)a kontrolowanym (jednostki podległei nadzorowane) uznano, że przedmiotemzastrzeżeń mogą być jedynie ustaleniakontroli i wynikające z nich oceny.Natomiast zalecenia pokontrolne kierowane,na przykład, przez ministra dokierownika jednostki nadzorowanej lubpodległej nie są ustalane w procedurzeodwoławczej.W razie konieczności wystąpieniemoże zawierać ocenę wskazującą naniezasadność zajmowania stanowiskalub pełnienia funkcji przez osobę odpowiedzialnąza stwierdzone nieprawidłowości.Od wystąpienia pokontrolnego38Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy, na wniosek kierownika jednostki kontrolowanej, złożony przed upływemterminu zgłoszenia zastrzeżeń, termin ten może być przedłużony na czas oznaczony przez kierownika jednostkikontrolującej.39Zgodnie z art. 42 ust. 4 i 5 ustawy, kierownikowi jednostki kontrolowanej, w terminie 5 dni roboczych oddnia otrzymania zawiadomienia o odrzuceniu zastrzeżeń, przysługuje prawo odwołania do kierownikajednostki kontrolującej. Kierownik jednostki kontrolującej rozpatruje odwołanie i o swoim rozstrzygnięciuinformuje kontrolowanego na piśmie.– 49 –Nr 1/styczeń-luty/2012 49


kontrola i audytTomasz Bolek, Dorota Rosińskakierownikowi jednostki kontrolowanejnie przysługują dalsze środki odwoławcze40 . Kontrolowany ma obowiązekpoinformowania kierownika jednostkikontrolującej w wyznaczonym terminieo sposobie wykonania zaleceń, wykorzystaniawniosków, przyczynach ichniewykorzystania albo o innym sposobieusunięcia nieprawidłowości 41 .Ustawa wprowadziła jeszcze jednonowe rozwiązanie, polegające namożliwości przekazania kopii projektuwystąpienia pokontrolnego byłemukierownikowi jednostki kontrolowanej– jeżeli w projekcie tym wskazane zostanąnieprawidłowości, za które ponosion odpowiedzialność 42 . Osoba tamoże, w terminie wyznaczonym przezkierownika komórki do spraw kontroli,złożyć pisemne oświadczenie odnoszącesię do tych nieprawidłowości;zostaje ono włączone do akt kontroli,a jeżeli kierownik jednostki kontrolującejuzna to za zasadne, może stanowićzałącznik do wystąpienia pokontrolnego.Co ważne, przekazanie projektu wystąpieniapokontrolnego byłemu kierownikowijednostki kontrolowanej niewstrzymuje procedury wnoszenia zastrzeżeńprzez aktualnego kierownikajednostki i przekazania mu wystąpieniapokontrolnego.Odstąpienie od dalszegoprowadzenia kontroliKierownik jednostki kontrolującejotrzymał bardzo istotne narzędzie zarządzaniakontrolą, którego nie przewidujeprocedura kontrolna NIK 43 . Jestnim możliwość odstąpienia w każdymczasie od dalszego prowadzenia kontroli.Nie zostały jednak sprecyzowaneprzesłanki tego działania, nałożonojedynie na kontrolującego obowiązekzawiadomienia o tym fakcie na piśmiekierownika jednostki kontrolowanej.W takim wypadku nie sporządza sięwystąpienia pokontrolnego.Powyższy przepis znajdzie zastosowanieprzede wszystkim w kontrolach doraźnych,zarządzonych w celu weryfikacjisygnałów o nieprawidłowościach. Jeżeliwstępne ustalenia ich nie potwierdzą,dalsze prowadzenie kontroli, w tym dokumentowaniewyników, nie jest uzasadnione.W tej sytuacji odstąpienie od kontrolijest rozwiązaniem racjonalnym i służyoptymalnemu wykorzystaniu zasobówkadrowych.Informacje o wynikachKontrolujący ma ustawową możliwośćsporządzenia informacji o wynikach kontroli.Jest to syntetyczny dokument zawierającyustalenia jednej bądź kilku kontroli,przekazywany jednostce nadrzęd-40Zob. art. 48 ustawy.41Zob. art. 49 ustawy.42W początkowej fazie prac nad ustawą uprawnienia byłego kierownika jednostki były formułowane bardzoszeroko, łącznie z przyznaniem prawa do wnoszenia zastrzeżeń odnośnie do nieprawidłowości, za któreponosi odpowiedzialność. Jednak w toku dalszych prac odstąpiono od tego typu rozwiązań, kierując sięprzesłanką sprawności postępowania.43Zob. art. 50 ustawy.50 kontROla państWOWa – 50 –


Kontrola w administracji rządowejkontrola i audytnej lub sprawującej nadzór nad jednostkąkontrolowaną 44 . Dodatkowo informacjamoże być wysłana do innych jednostek,nawet jeżeli nie podlegały one kontroli.Sporządzenie informacji jest wskazanew przypadku kontroli zagadnień,które mają systemowe znaczenie dlaadministracji. Jeśli minister, prowadząckontrolę w jednostkach podległych lubnadzorowanych zidentyfikuje negatywnepraktyki, których ryzyko wystąpieniaw jednostkach nieobjętych kontroląjest wysokie, informacja pokontrolnamoże przyczynić się do wyeliminowaniaw nich niepożądanych działań.Rozwiązanie to powinno służyć nietylko wzmocnieniu skuteczności kontroli,której celem jest ocena prawidłowościdziałania administracji rządowej,ujawnienie błędów i wad, wskazanieźródeł ich powstania oraz usprawnieniedziałalności, lecz także propagowaniudobrych praktyk. Niewątpliwieustawodawca nawiązał w tej kwestii dounormowań ustawy o Najwyższej IzbieKontroli, dotyczących sporządzania informacjipokontrolnych.Kontrola w administracjirządowej a kontrole NIKW trakcie prac nad ustawą pojawiała siękwestia wzajemnych relacji pomiędzykontrolą instytucjonalną w administracjirządowej a kontrolą NIK.Z oczywistych względów czerpanoz bogatych doświadczeń Najwyższej IzbyKontroli. Tożsame są podstawowe zasadyi kryteria kontroli. Zarówno ustawa,jak i przepisy dotyczące postępowaniakontrolnego NIK (docelowo) przewidujądokumentowanie wyników kontroliw formie jednego dokumentu. Równieżdowody w obu postępowaniach kontrolnychsą porównywalne 45 . Pewne różnicewystępują, jeśli chodzi o możliwośćwniesienia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych.W przypadku kontroli w administracjirządowej nie jest możliwe kwestionowaniezaleceń lub wniosków dotyczącychusunięcia nieprawidłowości lubusprawnienia funkcjonowania jednostkikontrolowanej. Rozwiązanie to jest podyktowaneprzesłankami ustrojowymi– kontrolowane są przede wszystkim jednostkipodległe i nadzorowane 46 , w odniesieniudo których możliwość wpływukontrolującego na ich działalność jestwiększa, niż w przypadku kontroli prowadzonychprzez NIK, gdzie pomiędzystronami postępowania kontrolnego niewystępują tego rodzaju relacje.Kontrolę instytucjonalną w administracjirządowej i kontrolę NIK łącząwspólne cele – przede wszystkimusprawnianie funkcjonowania państwai administracji oraz eliminowanie nieprawidłowości.Niewątpliwie różnicewystępują w zakresie podmiotowym44Zob. art. 57 ustawy.45Różnice w katalogu środków dowodowych sprowadzają się do dowodu w postaci zeznań świadka, któregonie można zastosować w postępowaniu kontrolnym w administracji rządowej.46Kontrola w administracji rządowej jest jednym z narzędzi wykorzystywanych w ramach realizacjiuprawnień wobec jednostek podległych lub nadzorowanych przez dany organ administracji.– 51 –Nr 1/styczeń-luty/2012 51


kontrola i audytTomasz Bolek, Dorota Rosińskakontroli. Najwyższa Izba Kontroli – z racjiswojej wysokiej pozycji ustrojowej –oprócz organów administracji rządowejkontroluje administrację samorządową,działalność Narodowego Banku Polskiegooraz przedsiębiorców 47 .Reasumując, w zakresie kontroli administracjirządowej zarówno zasadyprowadzenia kontroli, jak i kompetencjekontrolne NIK i kontroli rządowejw znacznej mierze pokrywają się. Stądteż istotna jest współpraca w takich obszarach,jak wymiana informacji o planowanychkontrolach, doświadczeńczy też dobrych praktyk. Powinno tosprzyjać unikaniu nakładania się kontroli,lepszemu wykorzystaniu zasobów kadrowych,podnoszeniu jakości kontrolii, w ostatecznym rezultacie, osiągnięciuefektu synergii kontroli przeprowadzanychprzez NIK i organy administracjirządowej w postaci usprawnienia funkcjonowaniapaństwa i administracji orazeliminowania nieprawidłowości.Uwagi końcowePrzedstawiona wyżej ustawa to pierwszaod 1989 r. regulacja poświęconakontroli. Przyjęcie tego oczekiwanegoprzez środowisko kontrolerów aktu jestwyrazem niekwestionowanej potrzebydocenienia roli kontroli w służbie państwu,podniesienia jej rangi oraz spełnienianowoczesnych standardów. Jestrównież dowodem, że służby kontrolichcą i mogą odgrywać większą niż dotychczasrolę w unowocześnianiu administracji.Ważne jest bowiem, abyrezultaty pracy kontrolerów były rzetelnei wiarygodne, a tym samym mogłystanowić podstawę dla kierownictwaministerstw i urzędów do podejmowaniadecyzji zarządczych i udoskonalaniafunkcjonowania administracji rządowej.Aby dobrze zrozumieć, na czym polegaznaczenie omawianego aktu prawnego,należy spojrzeć nań z kilku punktówwidzenia: ustrojowego, zarządczego(rozliczalności administracji wobec obywateli)oraz proceduralnego.Od strony ustrojowej jest to pełna,ustawowa regulacja wykonywania zadańkontrolnych przez najważniejsze, konstytucyjneorgany władzy wykonawczejw Polsce: Prezesa Rady Ministrów, ministra,wojewodę. Jej przepisy podkreślająi utrwalają nadaną przez KonstytucjęRP szczególną pozycję ustrojowąPrezesa RM, przyznając mu najszerszepodmiotowo kompetencje kontrolneoraz koordynacyjne w administracji rządowej.Ustanowienie zasad procedurykontrolnej oraz form koordynacji nadałokonkretny kształt kompetencjom PrezesaRM do koordynowania i kontrolowaniapracy członków Rady Ministrów,wyrażonym w Konstytucji RP 48 .Podnosząc do rangi ustawy uregulowaniekontroli instytucjonalnej, ustawodawcapodkreślił jej znaczenie dlaprawidłowego funkcjonowania administracji.Określone w ustawie 49 cele kon-47Zob. art. 2 ustawy z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (DzU z 2007 r., nr 231, poz. 1701 ze zm.).48Zob. art. 148 pkt 5 Konstytucji RP z 2.04.1997 r.49Zob. art. 3 ustawy.52 kontROla państWOWa – 52 –


Kontrola w administracji rządowejkontrola i audyttroli – czyli ocena działalności jednostkikontrolowanej na podstawie przyjętychkryteriów, a w przypadku nieprawidłowościwskazanie osób odpowiedzialnychoraz sformułowanie zaleceń pokontrolnych,którymi są nie tylko usunięcie nieprawidłowości,ale również usprawnieniefunkcjonowania – wprost wskazująna kontrolę jako narzędzie służące oceniedziałań administracji, a zatem rozliczalnościwobec społeczeństwa. W kontekściestopniowego wprowadzania doadministracji nowoczesnych pojęć i narzędzizarządzania (regulacja kontrolizarządczej, plany działalności ministrówkierujących działami) możliwości korzystaniaz kontroli okazują się o wieleszersze, niż w dotychczasowym rozumieniuużyteczności kontroli. W ujęciuustawy kontrola jest o wiele bardziejnakierowana na uzyskanie wymiernychefektów, niż to było w wielu dotychczasowychprzepisach. Jest to istotnedla każdej ze stron postępowania kontrolnego,bowiem ocena działalności napodstawie ustalonych kryteriów wymagajasnego i odpowiedzialnego określeniacelów organizacji, co z kolei wymuszaodejście od jedynie legalistycznego pojmowaniajej roli (realizacja zadań ustawowych)na rzecz określania i mierzeniakonkretnych rezultatów działalności.Ten proces jest jednym z najistotniejszychi najtrudniejszych, przed którymistoi polska administracja.W kontekście tak zarysowanych celówkontroli, dla kontrolerów i nadzorującychkontrole wyjątkowej wagi nabierająwysokie kompetencje, a wśród nichprofesjonalny osąd. Oznacza on przedewszystkim odpowiedzialność i zaufaniedo własnych ocen opartych na dogłębnejwiedzy, umiejętnościach analitycznychoraz sceptycyzmie kontrolerskim.Równie istotna jest strona proceduralna.Uporządkowanie i ujednolicenie procedurykontrolnej dla wielu obszarówfunkcjonowania administracji rządowejjest kolejną, wymierną korzyścią ustawy.Dotychczas w samych ministerstwachfunkcjonowało ponad 160 regulacjikontrolnych różnej rangi 50 . Choćustawa (z oczywistych względów) nieuchyla wszystkich szczegółowych procedurkontrolnych stosowanych przezorgany administracji rządowej, to ujednolicenieprocedury w wielu sferachdziałania administracji jest nie do przecenienia.Niezwykle ważne jest uporządkowaniekompetencji kontrolnych organówadministracji rządowej. Prawidłowewdrożenie przepisów ustawy wyzwoliłoważny proces redefiniowania zakresukontroli, przez co niewątpliwie jej obszarstaje się bardziej przejrzysty.Niekwestionowaną wartością ustawyjest wprowadzenie jednolitych, wysokichstandardów działalności kontrolnejw administracji rządowej 51 . Jasne50Badania przeprowadzone przez Departament Kontroli i Nadzoru KPRM w 2011 r. wykazały, że w ministerstwachi urzędach centralnych funkcjonowały 164 różne regulacje (ustawy, rozporządzenia, zarządzeniakierowników jednostek, wytyczne, procedury), określające sposób prowadzenia postępowania kontrol nego.51Zob. założenia do projektu ustawy o kontroli w administracji rządowej z września 2010 r.– 53 –Nr 1/styczeń-luty/2012 53


kontrola i audytTomasz Bolek, Dorota Rosińskai czytelne określenie kryteriów kontroli,uprawnień stron postępowania kontrolnego,szeroka realizacja podstawowychzasad podmiotowości, prawdy obiektywnej,kontradyktoryjności i pisemności,poszczególnych etapów postępowania,możliwych środków dowodowych,sposobów dokumentowania oraz innychelementów procedury – stanowi ważnyczynnik w profesjonalizacji działalnościkontrolnej. Z tego punktu widzenia należyzwrócić szczególną uwagę na dwaelementy procedury: jeden dokumentpokontrolny oraz podpisywanie przezkierownika komórki do spraw kontroliprojektu tego dokumentu.Jeden dokument pokontrolny podsumowującybadania, łączący funkcje dotychczasowychdwóch, jest wyrazem nowejfilozofii kontroli. Rozjaśnia on relacjemiędzy kontrolującym i kontrolowanymprzez przekazanie kontrolowanemu jednoznacznej,bardzo ważnej dla niego informacji,na którą oczekuje od początkukontroli – oceny kontrolowanej działalności.Wyeliminuje to częstą sytuację,w której kontrolowany po otrzymaniuprotokołu kontroli (dokumentu opisującegostan faktyczny, ustalony w tokukontroli) pozostawał w niewiedzy co dotej oceny. Kolejnym ważnym aspektemjest umożliwienie kontrolowanemu odniesieniasię do ocen w procedurze odwoławczej,co w administracji jest nowością,bowiem zdecydowana większośćdotychczasowych procedur nie dawałatakiego prawa.Co do podpisywania projektu wystąpieniapokontrolnego przez kontrolerai jego przełożonego (kierownika komórkido spraw kontroli), należy stwierdzić,że jest to wyrazem szczególnej dbałościo zawartość tego dokumentu. Takie rozwiązanieniewątpliwie wymaga wzmocnienianadzoru nad jakością kontroli,prawidłowością i adekwatnością formułowanychocen.Podsumowując, ustawa – po razpierwszy od co najmniej dwóch dekad– stworzyła korzystne warunki do funkcjonowaniakontroli w administracji rządowejw sposób zgodny z powszechnieobowiązującymi standardami w dziedziniekontroli.Najlepszym sprawdzianem dla każdejregulacji jest jednak praktyka jej stosowania,a efekty staną się przedmiotemdyskusji wszystkich stron zaangażowanychw postępowania kontrolne. Bardzoważny będzie w niej również głosNIK, jako naczelnego organu kontroli.Po pewnym czasie możliwa stanie sięocena, na ile ustawa spełniła pokładanew niej nadzieje i na ile administracjarządowa – w wyniku wysokich wymagańpostawionych przez ustawę zarównokontrolowanym, jak i kontrolującym– udoskonaliła swoje funkcjonowanie.Tomasz Bolek, dyrektorDepartamentu Kontroli i Nadzoru,Kancelaria Prezesa Rady MinistrówDorota Rosińska, zastępcadyrektora Departamentu Kontrolii Nadzoru, Kancelaria Prezesa RadyMinistrów54 kontROla państWOWa – 54 –


kontrola i audytSystem zarządzania i kontroli środków UEKoszty i korzyści działań kontrolnychBeaTA BŁasiak-NOWakmarzeNA raJCzeWskaGrupa Robocza ds. Funduszy Strukturalnych zajęła się tytułową problematykąw odpowiedzi na debatę w Unii Europejskiej. Przedstawione przez nią wnioski z kontroliprowadzonej w 12 państwach członkowskich mogą zostać wykorzystane przezKomisję Europejską przy określaniu bardziej wydajnych procedur kontrolnych orazupraszczaniu i harmonizowaniu regulacji dotyczących pożytkowania środków z budżetuUE. Z badań przeprowadzonych przez NIK w Polsce wynika, że procentowywskaźnik kosztów działań kontrolnych w stosunku do kwot uzyskiwanych przez beneficjentówwyraźnie spadał w miarę postępów we wdrażaniu programów operacyjnych.Państwa Unii Europejskiej są zainteresowanewypracowaniem i zastosowaniemmetodyki szacowania kosztówdziałań kontrolnych dotyczących wdrażaniafunduszy strukturalnych 1 . GrupaRobocza ds. Funduszy Strukturalnych 2przeprowadziła kontrolę równoległą 3mającą na celu oszacowanie kosztówi korzyści wynikających z kontroli systemuzarządzania i kontroli funduszy1Niniejszy artykuł stanowi kontynuację artykułu B. Błasiak-Nowak i M. Rajczewskiej pt.: Szacowanie kosztówi korzyści działań kontrolnych, opublikowanego w „Kontroli Państwowej” nr 4/2011 (s. 25-34) orazw tłumaczeniu na język angielski: Estimating the Costs and Benefits of Controls Carried out Within theFramework of the Management and Control System of the EU Structural Funds, w „European Court ofAuditors Journal” nr 7/2011 (s. 37-44).2Powołana przez Komitet Kontaktowy Prezesów Najwyższych Organów Kontroli państw członkowskichUnii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Szerzej na temat działalności grupyi udziału przedstawicieli NIK w jej pracach: B. Błasiak-Nowak, M. Rajczewska: Udział Najwyższej IzbyKontroli w pracach Grupy Roboczej Komitetu Kontaktowego ds. Funduszy Strukturalnych, „Kontrola Państwowa”nr 2/2009, s. 119-137.3Kontrole równoległe przeprowadzane są przez krajowe instytucje kontrolne jednocześnie w kilku lub nawetkilkunastu państwach członkowskich, zgodnie z własnymi procedurami kontrolnymi, lecz według jednego,wspólnie uzgodnionego programu kontroli. NOK przedstawiają ustalenia pokontrolne w sprawozdaniachkrajowych. Na ich podstawie powstaje zbiorcze sprawozdanie z kontroli równoległej, które pozatwierdzeniu przez Komitet Kontaktowy jest publikowane na jego stronie internetowej oraz na stronachNOK, które uczestniczyły w danej kontroli.– 55 –Nr 1/styczeń-luty/2012 55


kontrola i audytBeata Błasiak-Nowak, Marzena Rajczewskastrukturalnych. Realizowało ją w latach2009–2011 – na podstawie wspólnieuzgodnionego programu 4 – 12 państwczłonkowskich UE, które przekazałyGrupie Roboczej raporty krajowe o wynikachbadań.Raport zbiorczy Grupy Roboczejo wynikach kontroli równoległej, obejmującyrezultaty badań przeprowadzonychprzez najwyższe organy kontroli(NOK) państw Unii Europejskiej zostałprzyjęty na zebraniu Komitetu Kontaktowegow Luksemburgu, w paździer -niku 2011 r. 5Na podstawie założeń programu kontrolirównoległej Najwyższa Izba Kontrolizestawiła dane liczbowe uzyskanepodczas kontroli rozpoznawczejw dwóch instytucjach oraz informacjezebrane w kwestionariuszach rozesłanychdo 61 jednostek wykonującychodpowiednio zadania: instytucjizarządzającej, pośredniczącej w zarządzaniu,instytucji certyfikującej, pośredniczącejw certyfikacji, instytucjiaudytowej, a także urzędów kontroliskarbowej w ramach 16 regionalnychprogramów operacyjnych. Wyniki tegobadania przedstawiono w raporcie krajowymdla Grupy Roboczej 6 , a następniew „Sprawozdaniu z badania kosztówi korzyści wynikających z wykonywaniadziałań kontrolnych w ramach systemuzarządzania i kontroli dla regionalnychprogramów operacyjnych w okresie programowania2007–2013” 7 . Efekty pracprowadzonych przez NIK zawiera raportzbiorczy Grupy Roboczej.W niniejszym artykule zostaną omówionewyniki badania z wykorzystaniemdwóch sposobów szacowania kosztówwykonywania działań kontrolnychw Polsce oraz pokazane koszty ponoszoneprzez instytucje zaangażowanew system zarządzania i kontroli na tleinnych państw europejskich.Państwa członkowskie ustanawiająsystem zarządzania i kontroli dla programówoperacyjnych w celu zagwarantowaniaich właściwej i sprawnejrealizacji. Systemy te zawierają (opróczinnych elementów) procedury dla procesów,w ramach których ustanowionomechanizmy kontrolne – zapobiegającelub wykrywające – służące zapewnieniuprawidłowości wydatków zadeklarowanychw danym programie operacyjnym.4Grupa Robocza Komitetu Kontaktowego ds. Funduszy Strukturalnych IV, Parallel Audit of the Costsof Controls (Including Technical Assistance), czerwiec 2009 r., dokument niepubl.5Report to the Contact Committee of the Heads of the Supreme Audit Institutions of the Member Statesof the European Union and the European Court of Auditors on the Parallel Audit on the Costs of Controlsof Structural Funds by the Working Group on Structural Funds, Grupa Robocza, październik 2011 r. Dokumentopublikowany na stronie w oryginalnej wersji językowej oraz w tłumaczeniu najęz. polski, sporządzonym przez Departament Administracji Publicznej NIK; będzie również zamieszczonyna stronie Komitetu Kontaktowego .6Country Report to the Working Group IV on Structural Funds of the Contact Committee of the Heads of theSupreme Audit Institutions of the EU Member States and of the European Court of Auditors on the ParallelAudit of the Costs of Controls in Poland, NIK, grudzień 2010 r., dokument niepubl.7NIK, listopad 2011 r., dokument niepubl.56 kontROla państWOWa – 56 –


Koszty i korzyści działań kontrolnychkontrola i audytZakres i wyniki badańprzeprowadzonych przez NIKNajwyższa Izba Kontroli przeanalizowałakoszty i korzyści kontroli przeprowadzonychw latach 2007–2009 w odniesieniudo szesnastu regionalnych programówoperacyjnych (RPO) w okresieprogramowania 2007–2013, współfinansowanychz Europejskiego FunduszuRozwoju Regionalnego (EFRR).Badania objęły koszty i korzyści wynikającez:• oceny ex-ante,• ustanowienia systemu zarządzaniai kontroli,• wyboru projektów do dofinansowania,• weryfikacji wniosków o płatność orazkontroli projektów na miejscu realizacji,• monitorowania postępów w realizacjiprogramów operacyjnych,• poświadczania (certyfikacji) wydatków,• przeprowadzania zadań audytowych.Zgodnie z programem kontroli równoległejprzyjęto, że główną korzyściąfinansową działań kontrolnych (procesów)8 jest poddana im wartość środkówEuropejskiego Funduszu RozwojuRegionalnego przeznaczona na realizacjęRPO (w podziale rocznym), w tymkwoty środków:• zakontraktowanych (umowy podpisane),• przekazanych beneficjentom,• zadeklarowanych do Komisji Europejskiej.Wzięto także pod uwagę kwoty wycofanepo anulowaniu części lub całościwkładu do projektu, kwoty podlegająceprocedurze odzyskiwania oraz kwotywynikające z błędów w kwalifikowaniuwydatków.Ponadto, do korzyści – choć poza efektemprewencyjnym kontroli nie mająone wymiaru finansowego (tzw. korzyściniefinansowe) – zaliczono:• wykonywanie zadań zgodnie z wymaganiamiprawnymi;• usprawnienie realizacji danego programuw trakcie jego funkcjonowania;• sprawny obieg informacji i mniej absorbującynadzór nad dokumentacją;• przejrzysty podział kompetencji i odpowiedzialnościw instytucji, precyzyjneokreślenie uprawnień i odpowiedzialnościpracowników oraz wzrost ich odpowiedzialnościza wykonywane zadania;• zapewnienie terminowości realizacjizadań;• oszczędność czasu i nakładów kadrowych,wynikająca z umiejętnego wykorzystywaniazasobów instytucji;• wprowadzenie mechanizmów wykrywaniai usuwania nieprawidłowości orazstała poprawa wykonywania zadań.Oszacowanie kosztów działań kontrolnychprzeprowadzono dwiema metodami,przyjętymi przez Grupę Roboczą:cost-centre accounting i cost-unitaccounting:• w metodzie cost-centre accountingkoszty są kalkulowane na podstawie bu-8Działania kontrolne (procesy) to przeprowadzanie wyboru i oceny projektów do realizacji (ich weryfikacja),monitorowanie programów operacyjnych i sprawozdawczość, poświadczanie wydatków i prowadzenieczynności audytowych.– 57 –Nr 1/styczeń-luty/2012 57


kontrola i audytBeata Błasiak-Nowak, Marzena Rajczewskadżetu komórki organizacyjnej instytucjirealizującej zadania w ramach systemuzarządzania i kontroli RPO oraz liczbypracowników odpowiedzialnych za wykonywaniedanego działania kontrolnegow odniesieniu do całkowitej liczby zatrudnionychpracowników w danej komórce(metoda stosowana przez KomisjęEuropejską);• w metodzie cost-unit accounting kosztyoblicza się dla każdego działania kontrolnegomnożąc średni koszt jego wykonaniaprzez wielokrotność wystąpieniaw roku (metoda wykorzystywana m.in.w Holandii do pomiaru tzw. obciążeńadministracyjnych w biznesie i w administracjipublicznej) 9 .W badaniu oszacowano kwoty korzyścifinansowych i ustalono profityniefinansowe będące efektem działańkontrolnych.System organizacyjny funduszy europejskichskłada się z trzech poziomów:monitorowanie i koordynacja, zarządzanieoraz wdrażanie. Na każdym z nichdziałają inne instytucje: koordynującei monitorujące, zarządzające oraz pośredniczącei wdrażające – na poziomiewdrażania. Dodatkowo, w ostatnim etapieuczestniczą także instytucje certyfikującei instytucja audytowa. Schematorganizacyjny instytucji ustanowionychw systemie zarządzania i kontroli regionalnychprogramów operacyjnychprzedstawia rysunek 1.Łączne koszty systemu zarządzaniai kontroli, wyboru i oceny realizacji projektów,monitorowania programów operacyjnych,poświadczania wydatków,wykonywania czynności audytowych– dla każdego z 16 RPO na poziomiejednostek organizacyjnych wszystkichinstytucji biorących udział w realizacjiposzczególnych RPO, przedstawiają rysunki2 i 3.W 2007 r., w odniesieniu do 16 regionalnychprogramów operacyjnych wydatkidotyczyły głównie ustanowieniasystemów zarządzania i kontroli tychprogramów. W 2008 r. koszty wyborui oceny projektów do dofinansowaniazbliżyły się lub zaczęły przewyższać tewydatki. W 2009 r. instytucje głównieponosiły koszty wyboru i oceny projektóworaz ich weryfikacji administracyjneji kontroli na miejscu.Na rysunku 4 przedstawiono wskaźnikprocentowy kosztów działań kontrolnychw stosunku do kwot przekazanychbeneficjentom w latach 2008–2009w podziale na województwa.Jak wynika z rysunku 4, w 2008 r.wartość wskaźnika procentowego całkowitychkosztów działań kontrolnych objętychbadaniem w stosunku do środkówprzekazanych beneficjentom dla niektórychRPO kształtowała się na poziomiezbliżonym lub przekraczającym 50%,ponieważ kontrole przeprowadzonew tym roku dotyczyły głównie wyboru9Szerzej na temat przyjętych przez Grupę Roboczą metod szacowania kosztów i korzyści wynikającychz wykonywania działań kontrolnych w ramach systemów zarządzania i kontroli ustanowionych przez państwaczłonkowskie dla funduszy strukturalnych: B. Błasiak-Nowak, M. Rajczewska: Szacowanie kosztówi korzyści..., op cit. oraz B. Błasiak-Nowak, M. Rajczewska: Estimating the Costs and Benefits..., op. cit.58 kontROla państWOWa – 58 –


Koszty i korzyści działań kontrolnychkontrola i audytRysunek 1. Schemat organizacyjny RPO – rozmieszczenie instytucji wynikającez ustanowionego systemu zarządzania i kontroliZarządwojewództwaSekretarzstanuMinister RozwojuRegionalnegoDyrektorgeneralnyWojewodaGeneralny InspektorKontroli Skarbowej– podsekretarz stanuw MinisterstwieFinansówDepartament OchronyInteresów FinansowychUnii Europejskiej(wykonujący zadaniainstytucji audytowej)Departament/biuro/wydział w urzędziemarszałkowskimwykonujący zadaniaIZDepartamentKoordynacji RPO(w MRR)Departamentinstytucjicertyfikującej(w MRR)Oddziałinstytucjipośredniczącejw certyfikacji(wydziałw urzędziewojewódzkim)Urząd kontroliskarbowejŹródło: Opracowanie własne.projektów do dofinansowania i ich ocenyoraz zawierania umów z beneficjentami.W 2009 r. wskaźnik ten wynosił od 1%do 7%. Znaczne obniżenie jego wartościwe wszystkich województwach wynikałoz postępów we wdrażaniu programówoperacyjnych, w tym z intensyfikacjiwypłat dla beneficjentów. W 2009 r.umowy o dofinansowanie większej liczbyprojektów zostały już zawarte, a zatemdziałania kontrolne dotyczyły w większymstopniu weryfikacji i poświadczaniawydatków, kontroli na miejscu realizacjiprojektów oraz dokonywania płatnościna rzecz beneficjentów.Do korzyści niefinansowych przeprowadzonychdziałań kontrolnychw funduszach strukturalnych zaliczonoprzede wszystkim podniesienie poziomuwiedzy potencjalnych beneficjentówo funduszach europejskich,zaś pracownicy instytucji zarządzającychi pośredniczących w zarządzaniudoskonalili swoje umiejętności w zakresieoceny projektów do dofinansowania.Ponadto, kontrole na miejscurealizacji projektu pozwalały sprawdzićpostęp w jego wdrażaniu i osiągnięterezultaty, a także ułatwiały wykrycienieprawidłowych wydatkówi podjęcie stosownych kroków w celuodzyskania nienależnych środków, natomiastwnioski i obserwacje umożliwiałyulepszanie procedur wdrażania.Bezpośredni kontakt z beneficjentemprzynosił łatwiejsze zrozumienie problemówpowstających w trakcie wdrażaniaprojektu.– 59 –Nr 1/styczeń-luty/2012 59


kontrola i audytBeata Błasiak-Nowak, Marzena RajczewskaRysunek 2. Koszty działań kontrolnych obliczone z zastosowaniem metody cost-unit accounting, z kalkulowanymi kosztamibezpośrednimi i stawką 30% kosztów pośrednich, według województw(tys. zł.)14121020072008200986420RPO MazowieckieRPO ŚwiętokrzyskieRPO MałopolskieRPO PodlaskieRPO PodkarpackieRPO LubuskieRPO LubelskieRPO PomorskieRPO ZachodniopomorskieRPO DolnośląskieRPO WielkopolskieRPO Kujawsko-PomorskieRPO OpolskieRPO ŚląskieRPO ŁódzkieRPO Warmińsko-MazurskieŹródło: Opracowanie własne na podstawie danych przedstawionych w Sprawozdaniu z badania kosztów i korzyści wynikających z wykonywania działańkontrolnych w ramach systemu zarządzania i kontroli dla regionalnych programów operacyjnych w okresie programowania 2007–2013, NIK, listopad 2011 r.oraz Country Report to the Working Group IV on Structural Funds of the Contact Committee..., op. cit.60 kontROla państWOWa – 60 –


Koszty i korzyści działań kontrolnychkontrola i audytRysunek 3. Koszty działań kontrolnych obliczone z zastosowaniem metody cost-centre accounting, według województw(tys. zł.)1614122007200820091086420RPO MazowieckieRPO ŚwiętokrzyskieRPO MałopolskieRPO PodlaskieRPO PodkarpackieRPO LubuskieRPO LubelskieRPO PomorskieRPO ZachodniopomorskieRPO DolnośląskieRPO WielkopolskieRPO Kujawsko-PomorskieRPO OpolskieRPO ŚląskieRPO ŁódzkieRPO Warmińsko-MazurskieŹródło: Patrz rysunek 2.– 61 –Nr 1/styczeń-luty/2012 61


kontrola i audytBeata Błasiak-Nowak, Marzena RajczewskaRysunek 4. Całkowite koszty działań kontrolnych oszacowane metodą cost-unit accounting, z kalkulowanymi kosztami bezpośrednimii stawką 30% kosztów pośrednich, w stosunku do kwot przekazanych beneficjentom, według województw(%)100908070200820096050403020100RPO MazowieckieRPO ŚwiętokrzyskieRPO MałopolskieRPO PodlaskieRPO PodkarpackieRPO LubuskieRPO LubelskieRPO PomorskieRPO Zachodniopomorskie*RPO DolnośląskieRPO WielkopolskieRPO Kujawsko-PomorskieRPO OpolskieRPO Śląskie*RPO ŁódzkieRPO Warmińsko-Mazurskie* W RPO woj. zachodniopomorskiego i woj. śląskiego w 2008 r. nie wystąpiły płatności na rzecz beneficjentów.Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych przedstawionych w Country Report to the Working Group IV on Structural Funds..., op. cit.62 kontROla państWOWa – 62 –


Koszty i korzyści działań kontrolnychkontrola i audytKoszty działań kontrolnychw państwach UESystemy wdrażania funduszy strukturalnychzostały zorganizowane przezposzczególne państwa członkowskiew rozmaity sposób. Różnice mogły wynikaćz rozmiarów państwa członkowskiegolub organizacji systemu administracjipublicznej (system scentralizowanylub zdecentralizowany). Wyraźnieinny był rodzaj instytucji odpowiedzialnychza wdrażanie programów operacyjnych,podział zadań pomiędzy nimi orazliczba wszystkich podmiotów zaangażowanychw system zarządzania i kontroli.Z reguły większe i zdecentralizowanepaństwa członkowskie przygotowałyregionalne programy operacyjne,zazwyczaj współfinansowane ze środkówEuropejskiego Funduszu RozwojuRegionalnego. Instytucje zarządzającedla tych programów w większości ustanawianona poziomie regionalnym, alefunkcje koordynujące sprawowały teżministerstwa centralne lub federalne(odpowiedzialne za rozwój regionalnylub sprawy gospodarcze). Instytucjecertyfikujące i audytowe znajdowałysię zwykle na poziomie centralnym, aleniekiedy część ich zadań wykonywałyinstytucje pośredniczące w certyfikacjii audycie usytuowane na szczebluregionalnym.W poszczególnych programach operacyjnychuczestniczyły też różne podmiotyodpowiedzialne za wykonywaniepodstawowych funkcji w przyjętym systemiezarządzania i kontroli. W niektórychwypadkach zaangażowano instytucjeodpowiedzialne za ich merytorycznązawartość (np. ministerstwo właściwedo spraw pracy i zatrudnienia wykonujezadania instytucji zarządzającej, certyfikująceji audytowej dla programówwspółfinansowanych z EuropejskiegoFunduszu Społecznego). Z drugiej strony,większą liczbę zadań niekiedy przydzielanoinstytucjom o funkcjach bardziejogólnych. Było to powszechniejszew państwach, które przystąpiły do UniiEuropejskiej po 1 maja 2004 r.; w wieluz nich ministerstwo finansów oraz jegojednostki organizacyjne lub oddziały regionalnewykonują zadania instytucji zarządzającej,certyfikującej i audytowej.Zgodnie z art. 2 §6 i art. 59 §2 rozporządzenianr 1083/2006 10 , instytucjezarządzające i certyfikujące mogłyprzekazywać pewne zadania instytucjompośredniczącym, którychzaangażowanie we wdrażanie funduszystrukturalnych różniło się w poszczególnychpaństwach członkowskichi programach operacyjnych. W niektórychwypadkach w systemie zarządzaniai kontroli w ogóle nie ustanowionoinstytucji pośredniczących, natomiastjeden z programów operacyjnych posiadałich aż 61. Instytucje pośredniczącebyły angażowane na różnych poziomachzarządzania i kontroli. Bywało, żezadania instytucji audytowych powie-10Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11.07.2006 r., ustanawiające przepisy ogólne dotyczące EuropejskiegoFunduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójnościi uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (DzUrzUE z 31.07.2006 r., L 210, s. 25).– 63 –Nr 1/styczeń-luty/2012 63


kontrola i audytBeata Błasiak-Nowak, Marzena Rajczewskarzano (zgodnie z art. 62 §3 rozporządzenianr 1083/2006) służbom audytuwewnętrznego podmiotów zaangażowanychwe wdrażanie funduszy. Niezależnieod instytucji ustanowionych,również inne – takie jak „organy odpowiedzialne”,„ciała koordynujące” czy„agencje” – mogły wykonywać pewnezadania w tym procesie.Jeżeli system zarządzania i kontrolifunduszy strukturalnych składał sięz wielu poziomów wdrażania, mogło toprowadzić do zwiększenia liczby działańkontrolnych. Jeśli bowiem część zadańzostała przekazana instytucjom pośredniczącymlub innym, wówczas instytucjadelegująca – jako odpowiedzialna zawdrażanie – była uprawniona do sprawdzeniaich realizacji. Zatem wielkośćzwiązanych z tym kosztów w dużymstopniu zależała od przyjętego systemuzarządzania i kontroli.Grupa Robocza podjęła próbę przeanalizowaniai porównania kosztówdziałań kontrolnych oszacowanych z zastosowaniemobu metod, to jest cost--centre accounting i cost‐unit accounting.Wyniki kontroli równoległej wykazały,że użycie pierwszej z nich zazwyczajprowadziło do wykazania wyższychkwot.Rysunki 5 i 6 przedstawiają je ogółemw poszczególnych latach, (wydatkisprzed 2007 r. ujęto razem z kosztamiponiesionymi w 2007 r.).Znaczne dysproporcje w wielkościkosztów kontroli w poszczególnych państwachmogły wynikać nie tylko z różnicw systemach zarządzania i kontroli,ale również z ich niedoszacowania lubprzeszacowania. Kontrola równoległawykazała, że w większości wypadkówjednostki kontrolowane nie mogły dostarczyćdokładnych informacji o liczbiepracowników odpowiedzialnych zadziałania kontrolne (w przeliczeniu napełne etaty), czasie i wydatkach przeznaczonychna ich realizację; niekiedyzaś były one całkowicie niedostępne.Często musiano przyjmować dane szacunkowe,ponieważ nie ustanowionosystemów rejestracji nakładów pracyponiesionych przez ich pracowników.Różnica pomiędzy wynikami uzyskanymiprzy użyciu obu metod obliczeniowychnie była identyczna dla wszystkichpaństw członkowskich. W Austrii wyniosłamniej niż 5%, natomiast w Niemczechkoszty działań kontrolnych oszacowanemetodą cost-centre accountingbyły znacznie wyższe, niż wedle metodycost-unit accounting.Tabela 1 ukazuje koszty działań kontrolnychobliczone z zastosowaniem obumetod dla każdego państwa członkowskiego(w latach 2007–2009) w stosunkudo kwoty trzech siódmych budżetuprogramów operacyjnych 11 (odrębniedla EFS i EFRR). Jak wynika z przedstawionychwielkości, najwyższe koszty11Jako odniesienie do porównania oszacowanych kosztów działań kontrolnych Grupa Robocza przyjęławspółczynnik o wartości równej trzech z siedmiu rocznych alokacji środków wspólnotowych wraz z odpowiednimwkładem krajowym, ujętych w planie finansowym programów operacyjnych objętych kontroląrównoległą.64 kontROla państWOWa – 64 –


Koszty i korzyści działań kontrolnychkontrola i audytRysunek 5. Koszty działań kontrolnych w państwach UE (metoda cost-centre accounting)(tys. euro)400350300200720082009250200150100500Austria Bułgaria Czechy Niemcy Włochy Holandia Polska Portugalia Słowacja SłoweniaŹródło: Opracowanie własne 12 .Rysunek 6. Koszty działań kontrolnych w państwach UE (metoda cost-unit accounting)(tys. euro)400200735020083002009250200150100500Austria Bułgaria Czechy Niemcy Węgry Włochy Łotwa Holandia Polska Portugalia SłoweniaŹródło: Patrz rysunek 5.12Na podstawie danych przedstawionych w Report to the Contact Committee..., op. cit.,, .– 65 –Nr 1/styczeń-luty/2012 65


kontrola i audytBeata Błasiak-Nowak, Marzena Rajczewskadziałań kontrolnych obliczone wedługmetody cost-unit accounting, wyrażonejako procent, wynosiły 4,02%, a najniższe0,36%. Na poziom tego wskaźnikamógł wpływać stopień wykorzystaniadostępnych środków w danym państwieczłonkowskim. Średnio udział procentowykosztów działań kontrolnych ogółemw relacji do trzech siódmych budżetówskontrolowanych programówoperacyjnych wyniósł 0,97%.Tabela 2 prezentuje różnice w postępiewdrażania funduszy strukturalnychw państwach członkowskich. Podczasgdy w niektórych krajach kwoty podpisanychumów pozostawały na stosunkowoniskim poziomie, w innych niemalwyczerpały wielkość dostępnych środków.Kwoty rozliczone we wnioskachprzekazanych do Komisji Europejskiej(KE) przez państwa członkowskie dokońca 2009 r. były wszędzie niskie.Stosunkowo duża liczba działań kontrolnychnależących do instytucji zarządzającychbyła zlecana do wykonaniafirmom zewnętrznym, co powodowałoróżne zagrożenia. Przede wszystkim– brak dostatecznej wiedzy, bo jestona gromadzona wówczas, gdy pewnedziałania kontrolne są wykonywane corocznieprzez instytucję rządową. Jeślinatomiast czynności kontrolne przeprowadzajązmieniające się firmy prywatne,niemożliwe jest powstanie takichzasobów wiedzy. Po drugie, kosztydziałań prywatnych firm doradczychi księgowych są zazwyczaj wyższe niżwynagrodzeń pracowników instytucjirządowych. Jest zatem prawdopodobne,że znaczny odsetek zadań zlecanychna zewnątrz prowadził do wzrostukosztów działań kontrolnych.PodsumowanieBadanie przeprowadzone przez NIKprzedstawia wyniki, które należy traktowaćjako rozpoznanie możliwości wyliczeniaw instytucjach zaangażowanychw system realizacji funduszy strukturalnychkosztów wynikających z prowadzeniadziałań kontrolnych w ramachsystemu zarządzania i kontroli. Dają onewstępny pogląd na sprawę ich wielkościw odniesieniu do uzyskiwanych korzyści,zarówno w wymiarze finansowym,jak i niefinansowym. Trzeba przy tymzauważyć, że definicje i metody obliczeńsą na ogół różne w poszczególnychpaństwach członkowskich i ujednolicenieich wymagałoby dalszej współpracy.Przedstawione wyniki mogą stanowićbazę do dalszego badania i oceny racjonalnościkosztów wdrażania środkówUnii Europejskiej, jak również krajowychbudżetowych.Analizy dokonane przez NajwyższąIzbę Kontroli zwracają uwagę kontrolowanychna następujące zagadnienia:• etapy powstawania kosztów kontrolii potrzebę racjonalizacji wydatków podkątem uzyskiwanych z nich korzyści,w tym korzyści niefinansowych;• wpływ precyzyjnego oszacowaniabudżetu jednostki wykonującej zadaniazwiązane z realizacją RPO (w metodziecost-centre accounting) oraz czasuprowadzenia kontroli przez poszczególnychpracowników (w metodzie cost-unitaccounting) na wysokość kosztów orazzbieżność wyników w obu metodach;66 kontROla państWOWa – 66 –


Koszty i korzyści działań kontrolnychkontrola i audytTabela 1. Wartość programów operacyjnych i udział kosztów w podziale na państwa członkowskie – według metodycost-centre accounting i cost-unit accounting (w tys. euro)PaństwoczłonkowskieProgramyoperacyjne (PO)objęte kontroląrównoległąWartość ogółemskontrolowanychPO*Wartośćtrzech z siedmiurocznych alokacjiz wkładem krajowymdla skontrolowanychPO*metodacost-centreaccountingKoszty działań kontrolnych ogółemmetodacost-unit accounting**jako %;metodacost-centreaccountingjako %metodacost-unit accountinga b c d=c * 3/7 e f g=e/d*100 h=f/d*100Austria 1 EFS 1.114.814 477.777 20.038 19.184 4,19 4,02Bułgaria 1 EFRR 1.601.275 686.261 5.176 2.463 0,75 0,36Czechy 7 EFRR 5.481.214 2.349.092 25.356 19.895 1,08 0,85Niemcy 1 EFS 5.344.316 2.290.421 765.529 60.952 33,42 2,661 EFS 3.548.302 1.520.701 – 17.362 – 1,15Węgry2 EFRR 4.674.296 2.003.270 – 34.785 – 1,74Włochy*** 2 EFRR 1.529.646 655.563 – 7.047 – 1,07Łotwa****1 EFS, 1 EFRR,1 EFRR+FS5.746.275 2.462.689 – 14.768 – 0,60Holandia1 EFS 1.498.847 642.363 23.667 7.376 3,68 1,152 EFRR 749.625 321.268 13.519 7.536 4,21 2,35Polska 16 EFRR 20.057.674 8.596.146 58.088 48.097 0,68 0,56Portugalia 1 EFS 8.736.190 3.744.081 22.594 20.234 0,60 0,54Słowacja 1 EFRR 905.035 387.872 1.666 – 0,43 –1 EFS 889.058 381.025 7.591 6.460 1,99 1,70Słowenia1 EFRR 2.011.470 862.059 8.549 6.984 0,99 0,81Średnia 63.888.037 27.380.587 953.863 266.096 4,46 0,97* Współfinansowanie UE i krajowe. Kwota trzech siódmych budżetu programów operacyjnych objętych kontrolą równoległą.** Stawka ryczałtowa 30% kosztów pośrednich została doliczona we wszystkich państwach w przypadku metody cost-unit accounting.*** Kosztów według metody cost-centre accounting nie oszacowano, ponieważ nie ujęto w badaniach wszystkich kosztów pośrednichi bezpośrednich instytucji pośredniczących.**** Kontroli poddano programy operacyjne współfinansowane ze środków EFS, EFRR i FS.Źródło: Patrz rysunek 5.– 67 –Nr 1/styczeń-luty/2012 67


kontrola i audytBeata Błasiak-Nowak, Marzena RajczewskaTabela 2. Zobowiązania wobec beneficjentów, kwoty im wypłacone i wnioski o płatność przekazane do KE w relacjido wartości ogółem programów operacyjnych objętych kontrolą równoległą, w podziale na państwa członkowskiePaństwoczłonkowskieProgramyoperacyjne(PO) objętekontroląrównoległąWartośćogółemskontrolowanychPO*(w tys. euro)Kwoty podpisanych umóww latach2007–2009(w tys. euro)2007–2009(w %)Kwoty płatnościdla beneficjentów w latach2007–2009(w tys. euro)2007–2009(w%)Kwoty ujęte we wnioskachdo Komisji w latach2007–2009(w tys. euro)2007–2009(w %)a b c d e=d/c*100 f g=f/c*100 h i=h/c*100Austria 1 ESF 1.114.814 646.890 58,03 406.760 36,49 233.520 20,95Bułgaria 1 EFRR 1.601.275 475.700 29,71 36.500 2,28 0 0,00Czechy 7 EFRR 5.481.214 3.201.746 58,41 710.887 12,97 209.501 3,82Niemcy 1 EFS 5.344.316 2.244.068 41,99 583.748 26,01 449.676 20,041 EFS 3.548.302 751.608 21,18 65.963 1,86 9.265 0,26Węgry2 EFRR 4.674.296 2.604.421 55,72 729.563 15,61 343.010 7,34Włochy 2 EFRR 1.529.646 170.004 11,11 73.988 4,84 149.334 9,76Łotwa**3 (EFS,EFRR,EFRR+FS)5.746.275 2.887.687 50,25 483.847 8,42 310.956 5,41Holandia1 EFS 1.498.847 1.220.800 81,45 30.000 2,00 120.902 8,072 EFRR 749.625 683.968 91,24 41.267 5,51 51.264 6,84Polska 16 EFRR 20.057.674 5.708.504 28,46 1.511.628 7,54 1.387.331 6,92Portugalia 1 EFS 8.736.190 4.823.333 55,21 1.069.760 12,25 802.097 9,18Słowacja 1 EFRR 905.035 420.001 46,41 50.620 5,59 0 0,00Słowenia1 EFS 889.058 405.728 45,64 90.486 10,18 3.243 0,361 EFRR 2.011.470 911.027 45,29 506.035 25,16 78.641 3,91* Współfinansowanie UE i krajowe.** Kontroli poddano programy operacyjne współfinansowane ze środków EFS, EFRR i FS.Źródło: Patrz rysunek 5.68 kontROla państWOWa – 68 –


Koszty i korzyści działań kontrolnychkontrola i audyt• metody szacowania kosztów wykorzystywaneprzez Komisję Europejską i niektórepaństwa członkowskie UE, jakoużyteczne narzędzie przy podejmowaniudecyzji zarządczych;• metody kalkulacji kosztów działańkontrolnych mogłyby być wykorzystanew zarządzaniu finansami publicznyminie tylko w odniesieniu do środków z budżetuUnii Europejskiej.Prace badawcze wykonane przez NajwyższąIzbę Kontroli były także dla pracownikówIzby nowym doświadczeniem,jeśli chodzi o:• opracowanie kwestionariuszy, na podstawiektórych instytucje zaangażowanew system realizacji RPO dokonały analizy– przy stałej współpracy z koordynatoremkontroli;• kalkulację kosztów i oszacowanie korzyścidziałań kontrolnych;• prace Grupy Roboczej mające na celu:– wypracowanie wyznaczników ocenyracjonalności kosztów ponoszonych nadziałania kontrolne;– opracowanie materiałów dających impulsdo myślenia ekonomicznego o kosztachi korzyściach z kontroli;– analizę poziomu generowanych kosztóww państwach UE pod kątem ustaleniaproporcji racjonalnych kosztów kontrolido korzyści.Beata BŁasiak-Nowak,marzeNa rajczewska,Departament Administracji Publicznej NIK– 69 –Nr 1/styczeń-luty/2012 69


kontrola i audytWypełnianie zadań przez samorządyPomoc uprawnionym do alimentówhaNNa rychnersTanisław falskiSystem wspierania środkami z budżetu państwa osób uprawnionych do świadczeńz funduszu alimentacyjnego generalnie spełniał swoją ustawową funkcję, jaką jestzapewnienie pomocy w sytuacji nieskutecznej egzekucji alimentów. Najwyższa IzbaKontroli oceniła jednak negatywnie działania mające na celu zmobilizowanie dłużnikówdo regulowania tych zobowiązań, skuteczność ich ściągania oraz współpracęmiędzy podmiotami uczestniczącymi w systemie pomocy osobom mającym prawo dotego rodzaju świadczeń – gminami, komornikami, starostwami.Dostarczenie środków utrzymania osobom,które nie są w stanie samodzielniezaspokoić swoich potrzeb, a zwłaszczadzieciom, jest przede wszystkim obowiązkiemrodziny. Państwo natomiast– zgodnie z zasadą pomocniczości – mawspierać tych, którzy nie są zdolni dosamodzielnego zaspokojenia potrzebi nie otrzymują wsparcia od osób należącychdo kręgu zobowiązanych doalimentacji.Zgodnie z preambułą do ustawyz 7 września 2007 r. o pomocy osobomuprawnionym do alimentów 1 (dalejw skrócie: „ustawa o poua” lub „ustawa”),wspieranie osób znajdujących sięw trudnej sytuacji materialnej z powoduniemożności wyegzekwowaniaalimentów należy łączyć z działaniamizmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialnościosób zobowiązanych doalimentacji.Podobny cel miał fundusz alimentacyjny,który funkcjonował od 1 stycznia1975 r. do 30 kwietnia 2004 r. Przyznawaniei wypłatę świadczeń z niegorealizował Zakład Ubezpieczeń Społecznych.Fundusz ten z biegiem latzaczął jednak odgrywać głównie rolęsocjalną; jego skuteczność w egzekucjinależności od osób zobowiązanych systematyczniespadała – od około 68%w 1989 r. do zaledwie 11,4% w 2003 r.Stało się to podstawą decyzji o zlikwi-1DzU z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.70 kontROla państWOWa – 70 –


Pomoc uprawnionym do alimentówkontrola i audytdowaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego2 i zastąpienie ich innymi rozwiązaniamiprawnymi, mającymi nacelu zwiększenie skuteczności egzekucjiprzez współpracę organów egzekucyjnychz organami samorządu terytorialnego.Wprowadzono zasiłek rodzinnyz tytułu samotnego wychowywaniadziecka 3 , a następnie system zaliczekalimentacyjnych wypłacanych przezgminy 4 . Ponieważ przyjęte rozwiązanianie w pełni odpowiadały oczekiwaniomspołecznym, w Sejmie V kadencjiprzystąpiono do prac nad nową ustawąo funduszu alimentacyjnym. Miałazapewnić skuteczniejszą egzekucjęalimentów i należności funduszu, cosukcesywnie zmniejszałoby obciążeniabudżetu państwa z tego tytułu, w tymwysokość dotacji.Ustawa z 7 września 2007 r. o pouawprowadziła regulacje związane zarównoz pomocą skierowaną do rodzinw sytuacji nieskutecznej egzekucji alimentów,jak i z postępowaniem wobecdłużników alimentacyjnych. Ich celembyło zwiększenie efektywności ściąganiaalimentów przez skoordynowaniedziałań różnych podmiotów (organówsamorządu terytorialnego, komornikówsądowych, organów egzekucji administracyjnej)oraz poprawę współpracypomiędzy nimi. Świadczenia z funduszualimentacyjnego miały mieć charakterzwrotny, to znaczy dłużnik zostałzobowiązany do zwrotu organowiwłaściwemu wierzycielowi należnościwypłaconych osobie uprawnionej doświadczeń (łącznie z ustawowymi odsetkami).Świadczenia z funduszu możeotrzymywać osoba uprawniona do alimentówod rodzica na podstawie tytułuwykonawczego pochodzącego lubzatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucjaokazała się bezskuteczna.Wypłata świadczeń jest zadaniemz zakresu administracji rządowej zleconymgminie. Zarówno wypłata, jaki koszty obsługi świadczeń, a takżekoszty podejmowanych działań wobecdłużników, finansowane są w formiedotacji celowej z budżetu państwa. Dodatkowogminy mogą finansować kosztyzwiązane z obsługą ustawy z kwot należnościzwróconych przez dłużników.Bezskuteczność egzekucji oznaczadziałanie, w wyniku którego w okresieostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowanopełnej należności z tytułuzaległych i bieżących zobowiązańalimentacyjnych, a także niemożnośćwszczęcia lub prowadzenia egzekucjialimentów przeciwko dłużnikowi przebywającemupoza granicami RzeczypospolitejPolskiej.W 2008 r. (od września do grudnia)z tytułu świadczeń alimentacyjnychwypłacono osobom uprawnionym2Występowała o to również Najwyższa Izba Kontroli; por. Informacja o wynikach kontroli gospodarowaniafunduszem alimentacyjnym w latach 1994–1995 oraz I półroczu 1996 r., marzec 1997 r., nr ewid. 28/97/P9604/OPS.3Ustawa z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DzU z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.).4Ustawa z 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej(DzU nr 86, poz. 732 ze zm.; utraciła moc 1.12.2008 r.).– 71 –Nr 1/styczeń-luty/2012 71


kontrola i audytHanna Rychner, Stanisław Falski234 mln zł, a dłużnicy alimentacyjnizwrócili 14 mln zł (6%).W 2009 r. organy samorządu terytorialnego5 prowadziły postępowaniewobec 167 tys. dłużników; fundusz wydałłącznie na świadczenia 1,1 mld zł,zaś dłużnicy zwrócili 134,6 mln zł(12,2%). Przeciętna miesięczna kwotaświadczenia wyniosła 288,36 zł. Wydatkiogółem na obsługę ustawy wyniosły80,4 mln zł 6 , w tym 57% tej kwoty wydanona wypłaty świadczeń z funduszu,a 43% na pokrycie kosztów związanychz działaniami podejmowanymi wobecdłużników.W 2010 r. z funduszu wypłacono ponad1,2 mld zł. Dłużnicy (których nakoniec roku było już 188 tys. ) zwróciliponad 158,5 mln zł, a wskaźnikzwro tów ukształtował się na poziomie13,2% (wzrost w stosunku do 2009 r.o 1%). Przeciętna miesięczna kwotaświadczenia wyniosła 310 zł 7 . W okresietym wydatki na obsługę świadczeńali men tacyjnych oraz na działania wobecdłużników osiągnęły 90,5 mln zł,w tym 47,1 mln zł pochodziło z dotacjibudżetu państwa, a pozostałą częśćgminy pokryły z dochodów własnych.W latach 2005 – wrzesień 2008 z tytułuzaliczek alimentacyjnych z budżetupaństwa wypłacono osobom uprawnionymponad 2,4 mld zł, z czego dłużnicyzwrócili na rachunek gmin 69,6 mln zł(przeciętny wskaźnik ściągalności 3%).Z ustaleń kontroli wynika, że średniwskaźnik zwrotu zaliczek w latach2009–2010 nie przekraczał 2–3%.Wskaźniki ściągalności kwot wypłaconychosobom uprawnionym na podstawieustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniuwobec dłużników alimentacyjnychoraz zaliczce alimentacyjnej, a także ustawyz 7 września 2007 r. o poua, są nieporównywalnez uwagi na różny (wynikającyz tych ustaw) sposób rozliczania należnościdłużnika alimentacyjnego 8 . Niezależniejednak od sposobu rozliczania zwrotów,niespłacone (do końca 2010 r.) zobowiązaniadłużników alimentacyjnych za lata5Ustawa o poua obowiązek działania wobec dłużników nałożyła na gminy. W większości kontrolowanychjednostek obowiązek ten – zgodnie z art. 12 ustawy – przeniesiony został na ośrodki pomocy społecznej.6Bez uwzględnienia kosztów poniesionych przez inne organy i podmioty na działania zmierzające do wyegzekwowaniaod dłużników alimentacyjnych zaległych świadczeń, np. przez komorników sądowych, starostów,urzędy pracy, sądy, zakłady penitencjarne, organy ścigania.7Dane Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej: Sprawozdanie z realizacji ustawy o pomocy osobomuprawnionym do alimentów za 2009 r. i Wyniki sprawozdań rzeczowo-finansowych z realizacji świadczeńrodzinnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie styczeń-grudzień 2010 r. Informacje dotyczącezaliczek alimentacyjnych za lata 2005–2008 ustalono na podstawie sprawozdań MPiPS z realizacjizadań w tym okresie. Sprawozdania sporządzane w latach 2009–2010 (na podstawie sprawozdańz wykonania zadań przez samorząd terytorialny) nie uwzględniają danych o spłatach zobowiązań z tytułuzaliczek wypłaconych osobom uprawnionym w latach 2005–2008, w związku z czym Ministerstwo nie mabieżących informacji. Ze zlikwidowanego funduszu alimentacyjnego w latach 2002–2004 (do końca kwietnia)wypłacono ponad 3,4 mld zł z tytułu świadczeń alimentacyjnych, a wskaźnik zwrotu wynosił 11,3%).8Obecnie komornik najpierw wpłaca gminie kwotę, którą otrzymał od dłużnika, a dopiero później pozostałekwoty przekazywane są osobie uprawnionej. W przypadku zaliczki alimentacyjnej najpierw kwoty wyegzekwowaneprzez komornika przekazywane były wierzycielowi alimentacyjnemu, a następnie organowiwypłacającemu zaliczki.72 kontROla państWOWa – 72 –


Pomoc uprawnionym do alimentówkontrola i audyt2005–2010 wyniosły co najmniej 4 mld zł.Na koniec 2010 r. pozostały jeszcze dodatkowodo spłacenia należności osób zobowiązanychdo alimentacji zlikwidowanegofunduszu alimentacyjnego (likwidator– ZUS) w wysokości 5,9 mld zł. Zatemna 31 grudnia 2010 r. zaległości dłużnikówalimentacyjnych wobec skarbu państwawynosiły już 10 mld zł, a wyniki kontrolinie wskazują, aby w najbliższym czasie sytuacjasię poprawiła.Kontrola NIKNajwyższa Izba Kontroli przeprowadziław II połowie 2010 r. kontrolę wywiązywaniasię organów samorządu terytorialnegoz zadań na rzecz pomocy osobomuprawnionym do alimentów 9 . Podjęto jąz inicjatywy NIK, w ramach priorytetowegokierunku kontroli – państwo sprawnei przyjazne obywatelowi. Podstawowymcelem była ocena systemu w zakresiewspierania środkami finansowanymiz budżetu państwa osób uprawnionych doalimentów oraz skuteczności ściągalnościtych świadczeń od dłużników.Badania kontrolne wykazały nieprawidłowościw funkcjonowaniu jednostekrealizujących zadania związane zeświadczeniami alimentacyjnymi. Wynikałyone przede wszystkim z nieprzestrzeganiauregulowań prawnych: wydawanodecyzje o przyznaniu świadczeńz funduszu i ich wypłaceniu na podstawienierzetelnie sporządzanej dokumentacji,która nie spełniała wymagańokreślonych w ustawie, i niezgodniez warunkami nabywania świadczeń.Stwierdzono również brak reakcji lubopieszałe (z przekroczeniem terminówokreślonych w art. 35 k.p.a. 10 ) podejmowanieustawowych działań w stosunkudo dłużników alimentacyjnych. Na ichskuteczność niekorzystnie wpływałorównież nieinformowanie sądów o bezczynnościlub przejawach opieszałościkomorników sądowych w realizacji zadańustawowych, a także wykorzystywaniew ograniczonym zakresie instrumentówprawnych służących aktywizacjizawodowej dłużników.Do nierzetelnej i nieterminowej realizacjizadań przez kontrolowane jednostkiniewątpliwie przyczyniła się niewłaściwaorganizacja pracy (braki kadrowe,przeciążenie obowiązkami służbowymi,skumulowanie w jednym czasie zadańzwiązanych z przyznawaniem świadczeń,zwrotem zobowiązań przez dłużnika,przyznawaniem świadczeń rodzinnych) 11 ,9Zob. Informacja o wynikach kontroli wywiązywania się organów samorządu terytorialnego z zadań na rzeczpomocy osobom uprawnionym do alimentów, KPZ-4101-06/2010, nr ewid. 25/2011/P/10/098/KPZ; najej podstawie przygotowano niniejszy artykuł.10Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.).11Przyjmowanie i rozpatrywanie wniosków o przyznanie świadczeń rodzinnych zbiega się z przyjmowaniemi rozpatrywaniem wniosków o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz działaniami wobecdłużników alimentacyjnych (decyzje w sprawie zwrotu należności wypłaconych osobom uprawnionym).Przepisy nakładają na gminy obowiązek wykonywania działań wobec dłużników alimentacyjnych, jednakw większości kontrolowanych podmiotów ciężar ten przeniesiony został na ośrodki pomocy społecznej,dla których „ściganie” dłużników jest dodatkowym obciążeniem, niezwiązanym z ich podstawowym zadaniem,tj. pomocą osobom i rodzinom tego potrzebującym.– 73 –Nr 1/styczeń-luty/2012 73


kontrola i audytHanna Rychner, Stanisław Falskijak też nienależyta staranność w wykonywaniuobowiązków przez pracowników.W latach objętych kontrolą liczba decyzjiprzyznających świadczenie orazśrednia kwota świadczenia wypłaconegoosobie uprawnionej systematyczniewzrastały. Niepokojące jest to, że w 42%skontrolowanych jednostek stwierdzonowydawanie decyzji (średnio 30% sprawobjętych analizą) na podstawie niepełnychlub niezweryfikowanych danych.Zdaniem NIK, takie działania organówsamorządu terytorialnego nie dają gwarancji,że środki budżetowe trafiają doosób najbardziej potrzebujących, natomiastustalanie prawa do świadczeńz funduszu bez dysponowania informacjamiwymaganymi w art. 15 ustawyo poua było działaniem nielegalnymi nierzetelnym.Szczegóły ustaleńNiewykorzystywanieinstrumentów prawnychNajwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę,że instrumenty prawne wobec dłużników,mające na celu zwiększenie ściągalnościświadczeń alimentacyjnych, niebyły należycie wykorzystywane przezkontrolowane podmioty. Nie wytaczano,na przykład, powództwa wobec innychosób zobowiązanych do alimentacji12 . Jednostki kontrolowane nie byłyprzekonane o skuteczności tego środka,uznając, że może nastąpić pogorszenierelacji osób uprawnionych do alimentówz członkami rodziny – zwłaszcza dziadkami(którzy nierzadko sami korzystająze środków pomocy społecznej). Ponadto,zdaniem badanych, niewywiązywaniesię dłużników z obowiązku alimentacyjnegowynikało bardziej z braku ichpoczucia odpowiedzialności, niż „nadmiernychtrudności” w spłacie zobowiązań.Z ustaleń kontroli wynika, że działania(gmin, powiatów) związane z mobilizowaniemdłużników do podjęciapracy zawodowej 13 objęły jedynie około35% zobowiązanych do alimentacji osóbbezrobotnych, a spośród nich średnio3% znalazło zatrudnienie (w tym w ramachrobót publicznych i prac społecznieużytecznych).W wielu wypadkach jednostki kontrolowanenie znały sytuacji zawodowejdłużników, a ponadto nie zawsze(w 20% skontrolowanych jednostek)zgłaszały urzędom pracy potrzebę aktywizacjitych osób, mimo sytuacji uzasadniającejpodjęcie tego typu działań.Urzędy pracy natomiast, mimo objęciadłużników aktywizacją zawodową,przeważnie nie miały dla nich propozycjipracy albo ci nie chcieli z tych propozycjiskorzystać. Zgodnie z ustawą12Art. 7 ustawy o poua. Zgodnie z art. 128 ustawy z 25.02.1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (DzUnr 9, poz. 59 ze zm.) obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rozciągasię też na krewnych wstępnych (rodziców, dziadków) i zstępnych (dzieci, wnuki). W dalszej kolejnościpowstaje dopiero, gdy nie ma osób zobowiązanych w bliższej kolejności lub osoby te nie mogą spełnićswoich obowiązków, lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymaniajest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.13Art. 5 ust. 2 ustawy o poua.74 kontROla państWOWa – 74 –


Pomoc uprawnionym do alimentówkontrola i audytz 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnieniai instytucjach rynku pracy 14 ,zobowiązani do alimentacji nie są osobamiuprzywilejowanymi, będącymiw szczególnej sytuacji na rynku pracy.Jak wynika ze sprawozdania MinisterstwaPracy i Polityki Społecznej,w 2010 r. nie zwracano się z wnioskamido starostów o skierowanie dłużnikówalimentacyjnych do robót publicznychlub prac organizowanych na takich samychzasadach.Również instrument w postaci skierowaniawniosku przeciwko dłużnikowido organów ścigania za uporczyweuchylanie się od alimentacji 15 niespełnił oczekiwań ustawodawcy i niewpłynął na zwiększenie ściągalnościświadczeń. Wprawdzie jednostki kontrolowanedość chętnie kierowały tegotypu wnioski (według danych MPiPS,w 2009 r. wystawiono prawie 54 tys.wniosków w stosunku do 32% dłużników,a w 2010 r. – do 30% dłużników),jednak tylko co dziesiąty z nich skutkowałsformułowaniem aktu oskarżenia.W pozostałych przypadkach postępowanieumarzano lub odmawianowszczęcia go z uwagi na brak dowodówi przesłanek wskazujących na popełnienieprzestępstwa (uporczywego uchylaniasię od zobowiązań alimentacyjnych).Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli,która uznaje za zasadne stosowanie wobecdłużników tego instrumentu, byłbyon skuteczniejszy, gdyby w wypadkuorzeczonej kary (ograniczenia wolności,pozbawienia wolności) zobowiązanodłużnika do świadczenia pracy i skierowanogo do niej (w tym do robót publicznych).Samo skazanie osoby zobowiązanejdo alimentów nie gwarantuje,że zacznie je regulować.Z zebranych w trakcie kontroli informacjiwynika, że jedynie niecałe 40%osadzonych dłużników alimentacyjnychpracuje, a średnia kwota środków przekazanychna pokrycie zaległych świadczeńod jednego osadzonego wynosiła(w I półroczu 2010 r.) 142 zł. Pozostalinie znajdują zatrudnienia, natomiastkoszty miesięcznego utrzymaniajednego osadzonego wynoszą ponad2 tys. zł 16 .NIK zwróciła uwagę, że dopiero 16 lutego2011 r. do Sejmu wpłynął projektzmian do ustawy o poua, który uwzględniałwyrok Trybunału Konstytucyjnegoz 22 września 2009 r. 17 , dotyczący kwestiizatrzymywania prawa jazdy dłużni-14DzU z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.15Art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy o poua w zw. z art. 209 ustawy z 6.06.1997 r. – Kodeks karny (DzU nr 98, poz.553 ze zm.).16W grudniu 2008 r. w jednostkach penitencjarnych przebywało z art. 209 k.k. 2138 osób i wydatki na ichutrzymanie w 2008 r. wyniosły prawie 28 mln zł. Z odpowiedzi sekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwościz 4.06.2010 r. na interpelację nr 15864 w sprawie osób zobowiązanych do alimentacji odbywającychkarę pozbawienia wolności wynika, że pod koniec 2009 r. we wszystkich zakładach karnych i aresztachosób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym (z tytułu popełnienia przestępstwa z art. 209 k.k.oraz innych przestępstw) przebywało 13 254 (16% ogółu osadzonych), w tym 5219 (39%) z nich pracowało.W marcu 2010 r. wskaźnik zatrudnienia osadzonych i zobowiązanych do alimentacji wynosił 37,7%.17DzU nr 159, poz. 1261.– 75 –Nr 1/styczeń-luty/2012 75


kontrola i audytHanna Rychner, Stanisław Falskikom alimentacyjnym (nr druku 3897– ustawa z 28 lipca 2011 r. o zmianieustawy o świadczeniach rodzinnychoraz ustawy o pomocy osobom uprawnionymdo alimentów – przed rozpatrzeniemstanowiska Senatu). Przewlekłepostępowanie we wprowadzaniuzmian w ustawie o poua i brak zdecydowanychdziałań w tym kierunku (jakteż długotrwała medialna dyskusja naten temat) spowodowały, że część kontrolowanychjednostek nie miała orientacjico do legalności stosowania tegouprawnienia i ograniczała kierowaniewniosków w tej sprawie do starostów.W 2009 r. wystosowano prawie38 tys. wniosków, obejmując nimi około23% dłużników, a w 2010 r. nieco powyżej33 tys. wniosków w stosunku dookoło 18% dłużników. Ustalenia kontroliwskazały na nieprzygotowanie gmindo realizacji tego zadania w ramach dotychczasobowiązującego stanu prawnego;2/3 wniosków do starostów (jakwynika z objętych kontrolą spraw) odnosiłosię do osób niemających uprawnieńdo prowadzenia pojazdów (czylizostały złożone bez wcześniejszego rozpoznania).Według szacunków skontrolowanychpodmiotów, jedynie niecałe2% dłużników (spośród tych, którychwnioski dotyczyły) podjęło współpracęz gminami w zakresie pozwalającym nawyegzekwowanie zobowiązań 18 .Wyniki kontroli nie dały jednoznacznychpodstaw do uznania umieszczeniaosoby zobowiązanej w Krajowym RejestrzeDłużników (KRD) za w pełniskuteczny środek w egzekwowaniu alimentów.Uprawnienie to nie było powszechniewykorzystywane 19 , a tylkoniektórzy spośród dłużników wpisanychdo rejestru regulowali swoje zobowiązania.Zdaniem NIK, skutecznośćtego instrumentu będzie można poddaćpełnej ocenie po dłuższym czasie jegostosowania, biorąc pod uwagę równieżnowe uregulowania w tym zakresie. Na18Skierowanie wniosku do starosty o odebranie prawa jazdy miało na celu zobowiązanie dłużnika do podjęciawspółpracy z gminami w określonym przepisami zakresie (art. 5 ust. 2 ustawy o poua), w związkuz czym złożenie wniosku o zwrot zatrzymanego dokumentu nie było uzależnione od spłaty zobowiązań.Według założeń do projektu ustawy, zmiany mają na celu wprowadzenie nowych rozwiązań w procedurzezatrzymywania prawa jazdy dłużnikom przez zastosowanie trybu odwoławczego od decyzji wydawanejprzez organ właściwy dłużnika oraz realizację zasady proporcjonalności. Niezależnie od konieczności dokonaniastosownych zmian, należy mieć na uwadze, że propozycje nowych uregulowań znacznie wydłużąmoment zastosowania tego instrumentu oraz zmniejszą liczbę osób nim objętą.1914 czerwca 2010 r. wszedł w życie art. 8a ustawy o poua, wprost zobowiązujący organ właściwy wierzycielado przekazania do biura informacji gospodarczej wiadomości o zobowiązaniu lub zobowiązaniachdłużnika alimentacyjnego wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 w razie powstania zaległościza okres dłuższy niż 6 miesięcy. Poprzednio w kwestii tej art. 38 ww. ustawy odsyłał do ustawyz 14.02.2003 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych, co stwarzało problemy interpretacyjne. Zgłaszaniedłużników do biura informacji gospodarczej musiało być realizowane w urzędzie gminy lub miasta,a nie np. przez ośrodki pomocy społecznej. Ustalenia kontroli wskazują, że jednostki kontrolowane do ww.rejestru zgłosiły 1600 osób (w skali roku 15% dłużników, z tendencją wzrostową). Nowe uregulowania,wynikające z ustawy z 14.06.2010 r o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych,pozwalają obecnie każdej osobie fizycznej mającej wyrok sądowy stwierdzający obowiązek alimentacyjnywpisanie nieterminowego dłużnika do rejestru BIG.76 kontROla państWOWa – 76 –


kontrola i audytHanna Rychner, Stanisław Falskimentacyjnego dłużników niejednokrotniewzywano (po raz pierwszy) nawetpo 200 dniach od dnia wpływu wnioskuod wierzyciela. Powodowało to opóźnieniaw podejmowaniu wszelkich innychczynności wobec dłużników i wpływałona skuteczność egzekwowania środkówbudżetowych. Spośród objętych badaniempostępowań tylko w stosunku do40% dłużników przeprowadzono wywiadalimentacyjny i uzyskano od nichoświadczenie majątkowe. Trudnościw przeprowadzeniu wywiadu wynikałyz powodu nieustalenia miejsca pobytudłużnika lub jego niestawienia się mimoprawidłowego wezwania, przebywaniadłużnika w zakładzie penitencjarnymlub poza granicami kraju. NIK za nierzetelneuznaje działania jednostek (50%skontrolowanych), które informacje zawartew wywiadach alimentacyjnychi oświadczeniach majątkowych przekazywałyorganowi prowadzącemu postępowanieegzekucyjne ze znaczną zwłoką(przekraczającą nawet 200 dni od ichuzyskania).Ustawa o poua obliguje podmioty– or gany uczestniczące w procesieprzyznawania i wypłacania środków budżetowychosobom uprawnionym orazdochodzenia zwrotu tych środków odzobowiązanych – do wzajemnej współpracyi informowania się o podejmowanychdziałaniach i ich efektach. Praktycznie80% skontrolowanych jednosteknie wymieniało informacji lub czyniłoto ze zwłoką (na różnych etapach postępowaniaw sprawach świadczeń alimentacyjnych),co wpływało na jakość i terminowośćdziałań wobec dłużników.Jednostki te tłumaczyły się, że oczekiwałyna informacje, ale same w większościnie występowały z inicjatywą ichpozyskania, ponieważ – jak twierdziły– przepisy nie nakładają takiego obowiązku.Prawie 1/3 skontrolowanych jednostekwskazała, że komornicy sądowi niewywiązali się z określonych w ustawieobowiązków, a mimo to nie informowałasądów o ich opieszałości lub brakudziałań (art. 3 ust. 8 ustawy). Jakoprzyczyny nieinformowania sądów podawano:• brak czasu i ważniejsze sprawy do realizacji;• brak czasu na kolejne procedury orazpojawienie się wątpliwości, czy w danychprzypadkach odniesie to jakikolwiekskutek;• rozluźnienie procedur postępowaniaoraz wzgląd na harmonijność współpracyz komornikami.Niedostateczny nadzórNa nieprawidłowe działania kontrolowanychjednostek wpłynął niewątpliwieniedostateczny bezpośredni nadzórnad organizacją obsługi funduszu alimentacyjnego21 oraz brak lub niepełnyprzepływ informacji pomiędzy odpowiedzialnymipodmiotami. Zdaniem21Nadzór bezpośredni przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w przypadku realizacji zadań przezośrodki pomocy społecznej oraz wojewodów – zgodnie z ustawą z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracjirządowej w województwie (DzU nr 31, poz. 206 ze zm.).78 kontROla państWOWa – 78 –


Pomoc uprawnionym do alimentówkontrola i audytNajwyższej Izby Kontroli, jest to o tyleistotne, że w świetle założeń – zarównodo obecnie, jak i poprzednio obowiązującejustawy o poua – powodzenie,a więc skuteczność realizacji zadań wynikającychz tych ustaw, była zależnaprzede wszystkim od ścisłej współpracywszystkich podmiotów. Ponadto, jakwykazały ustalenia kontroli, żaden z instrumentów– praktycznie tych samychw obu ustawach, dotyczących zwłaszczaaktywizacji zawodowej dłużników– nie okazał się na tyle skuteczny, abyzdecydowanie poprawić ściągalność zobowiązań.W ocenie Najwyższej Izby Kontroli,środki budżetu państwa wydawanez funduszu alimentacyjnego nadalmają w istocie charakter pomocy społecznej,a nie świadczenia zwrotnego.Konsekwencje dla dłużników (a w zasadzieich brak) są nieadekwatne dodziałań i kosztów ponoszonych przezróżne podmioty w celu zwiększeniaodpowiedzialności osób zobowiązanychdo alimentacji 22 . Zmiany w systemiepostępowania wobec dłużnikówalimentacyjnych powinny zmierzaćw kierunku jego uproszczenia przezegzekwowanie pełnej realizacji zadańnałożonych na komorników sądowych 23oraz pracowników socjalnych współpracującychna bieżąco z rodzinamitego wymagającymi 24 – w ramach jużistniejącego stanu prawnego – lub skoncentrowaniesię na egzekucji środków22Według danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej (Informacja o realizacji ustawy o pomocy osobomuprawnionym do alimentów w 2009 r.), skuteczność wszelkich działań wobec dłużników alimentacyjnychw 2009 r. oceniona została na 10,1%. Największą skuteczność zaobserwowano w związku z informacjamiprzekazywanymi do sądu o bezczynności lub opieszałości komornika sądowego – prawie 36%, mimoznikomej liczby wniosków w stosunku do innych działań (0,06%). Zerowa skuteczność odnosiła się do wystąpieńz powództwem o ustalenie alimentów od innych osób. Niska skuteczność (7,6%) w stosunku doogólnej liczby działań polegających na złożeniu wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209§ 1 k.k. i skierowaniu wniosku o zatrzymanie prawa jazdy (ogółem 91 549 wniosków). Na równie niskimpoziomie (7,4%) była skuteczność wniosków (41 600) o podjęcie działań zmierzających do aktywizacji zawodowejdłużników. W 2010 r. skuteczność tych środków nie poprawiła się.23Egzekucja świadczeń alimentacyjnych jest rodzajem egzekucji świadczeń pieniężnych, a obowiązek alimentacyjnyjest zobowiązaniem finansowym jak inne zobowiązania, np. podatkowe. To komornik sądowy,zgodnie z art. 1086 § 1 k.p.c., ma obowiązek przeprowadzić dochodzenie w celu ustalenia zarobkówi stanu majątkowego dłużnika alimentacyjnego. W ramach tego dochodzenia może przeprowadzać różneczynności, w tym terenowe (art. 761 i art. 814 § 1 k.p.c.). Dochodzenie takie powinno być przeprowadzaneokresowo i nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Jeżeli działania komornika nie przyniosą efektu, może onzłożyć do sądu wniosek o wyjawienie majątku (art. 913 k.p.c.). Organ właściwy dłużnika alimentacyjnegowprawdzie przyjmuje oświadczenie majątkowe od dłużnika, lecz w celu weryfikacji jego prawdziwości niema takich prawnych instrumentów jak komornik. Ponadto, komornik może w razie powstania zaległościza okres dłuższy niż 6 miesięcy złożyć z urzędu wniosek o wpisanie dłużnika alimentacyjnego do rejestrudłużników.24Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o pomocy społecznej (DzU z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), do zadańpracownika socjalnego należy m.in.: pomoc osobom będącym w trudnej sytuacji życiowej; poradnictwodotyczące możliwości rozwiązywania problemów i udzielania pomocy przez właściwe instytucjepaństwowe, samorządowe i organizacje pozarządowe oraz wspieranie w uzyskiwaniu pomocy; współpracai współdziałanie z innymi specjalistami w celu przeciwdziałania i ograniczenia patologii oraz skutkównegatywnych zjawisk społecznych; łagodzenie skutków ubóstwa.– 79 –Nr 1/styczeń-luty/2012 79


Pomoc uprawnionym do alimentówkontrola i audytDo kierowników jednostek samorząduterytorialnego NIK wystąpiła o:• rzetelne realizowanie zadań określonychw ustawie o poua (w tym większezaangażowanie w działania wobec dłużnikówalimentacyjnych, m.in. w celu ichaktywizacji zawodowej), zgodne z k.p.a.i przepisami postępowania egzekucyjnegow administracji;• podejmowanie – w każdym wymagającymtego przypadku – działań polegającychna przekazywaniu właściwympodmiotom informacji mających wpływna realizację zadań wynikających z powyższejustawy;• wzmocnienie nadzoru nad organizacjąobsługi funduszu alimentacyjnego przezwprowadzenie odpowiednich mechanizmówkontrolnych.HaNNa RycHNer,Stanisław Falski,Departament Pracy, Spraw Społecznychi Rodziny NIK– 81 –Nr 1/styczeń-luty/2012 81


kontrola i audytxRealizacja obowiązków przez starostówGospodarka leśnaw lasach niepaństwowychTomasz ambrozikRealizację zadań starostów dotyczących gospodarki w lasach niepaństwowych NajwyższaIzba Kontroli oceniła negatywnie. Nieprawidłowości polegały przede wszystkimna: nieobjęciu dokumentacją urządzeniową ponad 57% ich powierzchni, naruszeniachprzepisów przy zmianie charakteru gruntu z leśnego na użytek rolny, zaniechaniuegzekucji wobec właścicieli, którzy nie prowadzili zabiegów hodowlanych i ochronnychw lasach oraz niezawiadamianiu organów ścigania o uzasadnionym podejrzeniu popełnieniaprzestępstwa lub wykroczenia przez właścicieli, którzy dokonali nielegalnegolub dewastacyjnego wyrębu drzewostanu. Ponadto stwierdzono, że przyjęte rozwiązaniaprawne otwierają drogę do szybkiego i taniego przekształcania lasów w terenybudowlane, zwłaszcza w strefach podmiejskich i atrakcyjnych turystycznie.Lasy są jednym z najważniejszych komponentówśrodowiska przyrodniczego.Ich znaczenie wypływa z wielorakichfunkcji, wśród których zazwyczaj wymieniasię funkcję ochronną, produkcyjnąoraz społeczną 1 . Stanowią naturalneśrodowisko licznych gatunkówzwierząt, w tym łownych, odgrywajądoniosłą rolę w ochronie przyrody naterenach parków narodowych, rezerwatówprzyrody i innych obszarów chronionych,które w większości pokrytesą lasem 2 .Wprowadzenie do problematykiW Polsce lasy niestanowiące własnościSkarbu Państwa zajmują powierzchnię1739 tys. ha (19,1% ogólnej powierzchni1Funkcja ochronna polega na tym, że lasy są główną formacją roślinną, oddziałującą dodatnio na wieleelementów środowiska przyrodniczego: klimat, stosunki wodne, skład chemiczny wody i powietrza. Zabezpieczająprzed takimi zjawiskami, jak wiatr, lawiny, powodzie; zmniejszają zanieczyszczenie powietrza,produkują tlen, chronią przed hałasem, przetrzymują wilgoć, opóźniają procesy erozyjne gleb. Ich funkcjąprodukcyjną jest dostarczanie surowca drzewnego i innych dóbr, m.in. owoców leśnych i grzybów, natomiastfunkcja społeczna polega na tym, że są niezastąpionym terenem dla turystyki i rekreacji2W. Radecki: Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2008.82 kontROla państWOWa – 82 –


Gospodarka leśna w lasach niepaństwowychkontrola i audytlasów), w tym 89,5% (1557 tys. ha) tolasy należące do osób fizycznych 3 . Lasyprywatne w Polsce są ważnym elementemw strukturze użytkowania gruntów,zajmują bowiem 5,3% powierzchnikraju 4 . Rozmieszczenie lasów niepaństwowychjest bardzo nierównomierne(wpłynęły na to czynniki historycznei geograficzne); przeważająca ich część(1192,7 tys. ha – 68,6%) znajduje sięw sześciu województwach Polski południowej,centralnej i wschodniej.W województwie lubelskim zajmują228,5 tys. ha, co stanowi 13,1% ogólnejpowierzchni lasów, w woj. łódzkim127,5 tys. ha (7,3%), małopolskim187,8 tys. ha (10,8%), mazowieckim346,5 tys. ha (19,9%), podkarpackim105,5 tys. ha (6,1%) i podlaskim196,9 tys. (11,3%).W kontrolowanych powiatach (położonychw sześciu wymienionych województwach)lasy niepaństwowe rozciągająsię na obszarze 312 560,1 ha (18%ogólnej powierzchni lasów niepaństwowych),w tym 89,7% (280 475,2 ha) stanowiąlasy będące własnością osób fizycznych5 .Podobnie jak w innych krajach UniiEuropejskiej, lasy niepaństwowe w Polsceprzeważnie są częścią gospodarstwarolnego. W Niemczech, na przykład,lasy prywatne należą do około 1,3 mlnwłaścicieli, z których 90% to rolnicy.Około 1 mln właścicieli posiada laso powierzchni mniejszej niż 1 ha. Średniawielkość niemieckiego prywatnegogospodarstwa leśnego to około 7,7 ha.W strukturze powierzchniowej lasówprywatnych objętych statystyką (lasyo powierzchni 1 ha) dominują gospodarstwao wielkości 1-20 ha, stanowiące58% wszystkich gospodarstw. Gospodarstwnajwiększych, powyżej 1 tys. ha,jest 14% 6 .Prowadzenie gospodarki leśnejW lasach niepaństwowych gospodarkęleśną prowadzi się według uproszczonegoplanu urządzenia lasu lub decyzjistarosty wydanej na podstawie inwentaryzacjistanu lasu. Brak lub niekompletnośćdokumentacji urządzeniowejutrudnia lub wręcz uniemożliwia racjonalnągospodarkę leśną, jednak w Polscedokumentacja ta istnieje zaledwie dla56,7% powierzchni lasów niepaństwowych7 .Ochrona lasów i zapewnienie racjonalnejeksploatacji surowca drzewnegoi innych pożytków leśnych jest istotnymzagadnieniem prawnym 8 . W 1991 r. zostałauchwalona ustawa o lasach, którareguluje jednocześnie problematykę la-3W dalszej części artykułu, zamiast ustawowego pojęcia „lasy niestanowiące własności Skarbu Państwa”będzie używany skrót „lasy niepaństwowe”.4Według danych na 31.12.2009 r. – GUS, Informacje i opracowania statystyczne. Leśnictwo 2010.5Według sprawozdań statystycznych L-03 na 31.12.2009 r.6Poradnik dla właścicieli lasów prywatnych, Sękocin Stary 2009.7Dokumentacja urządzeniowa: uproszczony plan urządzenia lasu oraz inwentaryzacja stanu lasu (wymienioneopracowania obowiązują przez okres 10 lat).8W. Radecki, op. cit., s. 13.– 83 –Nr 1/styczeń-luty/2012 83


kontrola i audytTomasz Ambroziksów niepaństwowych i państwowych,lecz nie zawiera przepisów odnoszącychsię do zbiorowych form organizacyjnychw leśnictwie niepaństwowym 9 . Ustawazmieniła hierarchię ważności funkcji lasówi zadań gospodarki leśnej. W prawodawstwieleśnym nastąpiło zrównaniefunkcji środowiskowych i społecznychz funkcjami gospodarczymi, przez ideęprowadzenia trwale zrównoważonej gospodarkileśnej.Za lasy niebędące własnością SkarbuPaństwa uznawane są te stanowiącewłasność osób fizycznych, wspólnotgruntowych, rolniczych spółdzielni produkcyjnych,kółek rolniczych, związkówwyznaniowych i organizacji społecznych10 .O kwalifikacji gruntu jako lasu – napodstawie kryterium przeznaczenia –rozstrzygają dane z ewidencji gruntówi budynków, prowadzonej na podstawiePrawa geodezyjnego i kartograficznego11 , które w art. 21 ust. 1 stanowi, żepodstawą planowania gospodarczego,planowania przestrzennego, wymiarupodatków i świadczeń, oznaczania nieruchomościw księgach wieczystych,statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościamioraz ewidencji gospodarstwrolnych, są dane zawarte w ewidencjigruntów i budynków 12 .Artykuł 9 ustawy o lasach nakładana właścicieli lasów obowiązek ich powszechnejochrony, który polega nakształtowaniu równowagi w ekosystemachleśnych oraz podnoszeniu naturalnejodporności drzewostanu. Zgodniez art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, właścicielesą obowiązani do trwałego ichutrzymywania i zapewnienia ciągłościużytkowania.Nadzór nad lasami niepaństwowymiWedle prawa, nadzór nad gospodarkąleśną w lasach niepaństwowych należywyłącznie do starosty. Przepisy dająpodstawę do wyróżnienia zadań starostyjako własnych oraz zadań z zakresuadministracji rządowej. Ta regulacjakoresponduje z art. 4 ustawy z 5czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym13 , który w ust. 1 pkt 14 zobowiązujepowiat do wykonywania określonychustawami zadań publicznycho charakterze ponadgminnym w zakresiemiędzy innymi leśnictwa, a w ust. 4stanowi, że ustawy mogą określać niektóresprawy należące do powiatu jakozadania z zakresu administracji rządowejwykonywane przez powiat. Torozróżnienie legło u podstaw kilkunastuprzepisów ustawy o lasach 14 . Zgodniez jej art. 5 ust. 2 i 3 (w brzmieniuobowiązującym do 31 lipca 2009 r.),starosta mógł powierzyć nadzór nadlasami niepaństwowymi: dyrektorowiRegionalnej Dyrekcji Lasów Państwo-9Ustawa z 28.09.1991 r. o lasach (DzU z 2011 r., nr 12, poz. 59).10W. Radecki, op. cit., s. 24.11Ustawa z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (DzU z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.).12W. Radecki, op. cit., s. 25.13DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.14W. Radecki, op. cit., s. 34.84 kontROla państWOWa – 84 –


kontrola i audytTomasz Ambrozikwe na podstawie porozumień zawartychze starostami – realizowali zadaniadotyczące gospodarki leśnej 19 . Badanepowiaty znajdują się w sześciu województwachPolski wschodniej, centralneji południowej, to jest: lubelskim,łódzkim, małopolskim, mazowieckim,podkarpackim i podlaskim.Dokumentacja urządzeniowaPodstawowym dokumentem prowadzeniatrwale zrównoważonej gospodarkileśnej w lasach niepaństwowych o obszarzeco najmniej 10 ha jest uproszczonyplan urządzenia lasu. W odniesieniudo lasów rozdrobnionych, czyli o powierzchnido 10 ha, zadania te określadecyzja starosty wydana na podstawieinwentaryzacji. Prawidłowo opracowanadokumentacja urządzeniowa pozwalana osiągnięcie celów gospodarki leśnejwskazanych w art. 7 ust.1 ustawyo lasach, przy zachowaniu zasad: powszechnejochrony lasów, trwałości ichutrzymania, ciągłości i zrównoważonegowykorzystania wszystkich funkcji lasóworaz powiększenia zasobów leśnych.Spośród 25 skontrolowanych jednosteksamorządowych, na 30 czerwca2010 r. tylko w powiecie pajęczańskimpowierzchnia lasów niepaństwowychbyła w 100% objęta dokumentacjąurządzeniową. W pozostałych 23 powiatachi mieście na prawach powiatu57,12% powierzchni lasów niepaństwowych(179,2 tys. ha z 313,7 tys. ha) niemiało tej dokumentacji. Najgorzej byłow czterech powiatach (brzeskim, nowosądeckim,nowotarskim i suskim),w przypadku których dokumentacjąurządzeniową nie objęto – odpowiednio– 84,9%, 96,2%, 96,9% i 99,3% powierzchnilasów niepaństwowych. Starostowiebrzeski, nowotarski i suski niepodjęli żadnych działań w celu realizacjiobowiązków określonych w art. 21ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o lasach, tojest opracowania dokumentacji urządzeniowejdla lasów niepaństwowych należącychdo osób fizycznych i wspólnotgruntowych. Nieobjęcie dokumentacjątak dużej powierzchni utrudnia prowadzenietrwale zrównoważonej gospodarkileśnej polegającej na urządzaniu,ochronie, hodowli i zagospodarowaniulasu. Dla tego obszaru nie ma bowiemmap ewidencyjnych nieruchomości, opisudrzewostanów oraz nie są określonezadania hodowlane i ochronne 20 .Mimo wydatkowania środków publicznychna opracowanie inwentaryzacjistanu lasów, sześciu starostów19Szczegółowe ustalenia zawiera Informacja o wynikach kontroli realizacji przez starostów zadań dotyczącychgospodarki leśnej w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, nr ewid. 12/2011/P10125/LBI, na podstawie której przygotowano niniejszy artykuł.20Hodowla lasu obejmuje wszelkie prace z zakresu nasiennictwa i szkółkarstwa leśnego, odnowień na gruntachleśnych przejściowo pozbawionych drzewostanów, zalesień na gruntach nieleśnych, dolesień luki przerzedzeń powstałych w drzewostanach, poprawek i uzupełnień, pielęgnowania siedlisk i drzewostanóworaz melioracji leśnych. Natomiast ochrona lasu obejmuje czynności zapobiegające szkodom wyrządzanymw lesie przez czynniki przyrody ożywionej i nieożywionej oraz zanieczyszczenia przemysłowe,zwalczające choroby i szkodniki, a także usuwające zaistniałe szkody.86 kontROla państWOWa – 86 –


Gospodarka leśna w lasach niepaństwowychkontrola i audytRysunek 1. Powierzchnia lasów niepaństwowych ogółem*(tys. ha)40353025Powierzchnia lasów ogółemPowierzchnia lasówobjęta dokumentacją urządzeniową20151050BiałystokAugustówSuwałkiWysokie MazowieckieBiałystokBrzeskNowy SączNowy TargSucha BeskidzkaBiała PodlaskaKraśnikLubartówRadzyń PodlaskiBełchatówŁaskOpocznoPajęcznoJasłoLeskoLubaczówRzeszówBiałobrzegiKozieniceLipskZwoleń* W tym objęta dokumentacją urządzeniową na 30 czerwca 2010 r.Źródło: Opracowanie własne.nie wydało decyzji administracyjnychokreślających zakres prac hodowlanychi ochronnych dla 20 314 właścicielilasów rozdrobnionych o łącznej powierzchni5949,2 ha; było to naruszenieart. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Zasadnicząprzyczyną nieprawidłowości byłyzaniedbania obowiązków służbowychprzez pracowników odpowiedzialnychza prowadzenie spraw dotyczących lasówniepaństwowych.Zmiana charakteru gruntu z leśnegona użytek rolnyRozwiązania przyjęte w art. 13 ust. 2i 3 ustawy o lasach umożliwiają zmianęcharakteru gruntu z leśnego na rolnyw wyniku szybkiego postępowaniaadministracyjnego, prowadzonego napodstawie nieprecyzyjnych przesłanek(„szczególnie uzasadnionych potrzebwłaścicieli lasów”), pozwalających nadużą dowolność urzędników w podejmowaniudecyzji. Taki tryb może skutkowaćnieprawidłowościami wskazującymina możliwość występowania zjawiskkorupcyjnych. Trzeba natomiastprzypomnieć, że stosownie do postanowieńart. 3 ust. 2 pkt 1 w związkuz art. 4 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r.o ochronie gruntów rolnych i leśnych 21 ,grunty leśne podlegają ochronie polegającejna ograniczeniu ich przeznaczeniana cele nieleśne. Ograniczenie to wiążesię z koniecznością przeprowadzeniazłożonej, długotrwałej i drogiej proce-21DzU z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.– 87 –Nr 1/styczeń-luty/2012 87


kontrola i audytTomasz Ambrozikdury, w której następuje zmiana przeznaczeniagruntu leśnego – na wniosekorganu zarządzającego gminy – w miejscowymplanie zagospodarowania przestrzennego(przy czym, w wypadku lasówniepaństwowych wymagana jestzgoda marszałka województwa, po uzyskaniuopinii izby rolniczej). Następnienależy uzyskać decyzję zezwalającą nawyłączenie gruntu z produkcji, po czymwnieść należność, opłaty roczne, a takżejednorazowe odszkodowanie z tytułuprzedwczesnego wycięcia drzewostanu.Z tej formy jednak nie korzystano,wybierając prostsze, szybsze i tańszerozwiązanie dotyczące odlesienia gruntuleśnego, jakie przewiduje cytowanyart. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach.W pięciu powiatach oraz w mieściena prawach powiatu, w 49,5% sprawzbadanych przez NIK dokonano zmiany49,7 ha lasu na użytki rolne na podstawieniepełnego i nierzetelnego materiałudowodowego uzasadniającegowydanie decyzji, a także z naruszenieminnych przepisów k.p.a. 22 . W 15% tychspraw, po otrzymaniu decyzji zezwalającychna zmianę 11,7 ha lasów na użytkirolne, właściciele wystąpili do organówsamorządowych o wydanie decyzjio warunkach zabudowy i zagospodarowaniaterenu oraz pozwoleń na budowę,co skutkuje przeznaczeniem nieruchomościgruntowych na cele nierolnicze.Ustalenia kontroli wskazują zatem, żeprzyjęte rozwiązania prawne otwierająszybszą i tańszą drogę do przekształcenialasów w tereny budowlane, zwłaszczaw strefach podmiejskich i na terenachatrakcyjnych turystycznie.Sprawozdawczość dotyczącalasów niepaństwowychDo obowiązków zarządu powiatu należysporządzanie (zgodnie z ewidencjągruntów i budynków oraz innądostępną w starostwie dokumentacjądotyczącą lasów niepaństwowych)i przekazywanie co roku do GłównegoUrzędu Statystycznego (GUS) danycho lasach stanowiących własność osóbfizycznych i prawnych (bez Skarbu Państwa)23 . W 16 na 25 skontrolowanychjednostek samorządowych, w sprawozdaniachGUS L-03 wykazywano niezgodnez ewidencją gruntów i budynkóworaz dokumentacją urządzeniowądane dotyczące powierzchni: ogólnejlasów niepaństwowych objętych dokumentacjąurządzeniową, lasów stanowiącychwłasność osób fizycznych,wspólnot gruntowych oraz powierzchnilasów uznanych za ochronne. Ujawnionaprzez NIK w 64% badanych jednosteknierzetelność danych wskazuje naniski poziom wiarygodności informacjio lasach niepaństwowych w Polsce, comoże prowadzić do utrudnień we właściwymsprawowaniu nadzoru nad lasaminiepaństwowymi.22Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2000 r., nr 98, poz. 1071 zezm.); zwana dalej „k.p.a.”.23Rozporządzenie Rady Ministrów z 8.12.2009 r. w sprawie programu badań statystycznych statystyki publicznejna rok 2010 (DzU z 2010 r., nr 3, poz. 14 ze zm.).88 kontROla państWOWa – 88 –


Gospodarka leśna w lasach niepaństwowychkontrola i audytZadania nadleśniczychLasów PaństwowychW 18 objętych kontrolą nadleśnictwachnadzór nad gospodarką leśną w lasachniepaństwowych prowadzony był napodstawie porozumień zawartych zestarostami. Do najczęściej powierzanychprzez starostów zadań należały:ocena stanu drzewostanów, cechowaniedrewna i wydawanie świadectw legalnościjego pozyskania oraz określanie(przez decyzję) zadań dla właścicielilasów w przypadku niewykonywaniaobowiązku powszechnej ochrony lasów,trwałego ich utrzymywania i zapewnieniaciągłości użytkowania albo zadań zawartychw uproszczonym planie urządzenialasu lub w stosownych decyzjach;zadań hodowlanych i ochronnych dla lasówrozdrobnionych oraz – gdy nie byłouproszczonych planów urządzenia lasu– ustalanie wyrębu drewna i innych pracz zakresu gospodarki leśnej. Na podstawiezawartych porozumień, 16 spośród18 nadleśniczych zostało upoważnionychprzez starostów do wydawania w ichimieniu decyzji administracyjnych.Wszystkie skontrolowane nadleśnictwabyły organizacyjnie i kadrowo przygotowanedo wykonywania prac wynikającychz zawartych porozumień; realizowalije specjaliści do spraw lasównadzorowanych oraz leśniczowie i podleśniczowie.W nadleśnictwach na bieżąco prowadzonoprzeglądy drzewostanu i gdyuznano, że właściciele lasów nie wywiązująsię należycie z obowiązków określonychw ustawie o lasach albo nie wykonujązadań zawartych w dokumentacjiurządzeniowej, nakazywano im – decyzjamiadministracyjnymi – wykonanieprac hodowlanych, czynności pielęgnacyjnychczy też zabiegów ochronnych.W ośmiu nadleśnictwach wydano ponad44% tych decyzji z naruszeniem przepisówk.p.a.Trzech nadleśniczych nie wydało lubnie przygotowało dla 1670 właścicielilasów rozdrobnionych o łącznej powierzchni1006,9 ha decyzji administracyjnychokreślających zakres prac hodowlanychi ochronnych, co było naruszeniemart. 19 ust. 3 ustawy o lasachoraz postanowień porozumień zawartychze starostami. Brak decyzji utrudnia prawidłowewykonywanie tych zadań.Stan zdrowotny i sanitarnylasów niepaństwowychOględziny drzewostanów w skontrolowanychpowiatach, o łącznej powierzchni899 ha (3% ogólnej powierzchni lasóww tych powiatach) 24 wykazały, żestan zdrowotny i sanitarny 25 lasów niepaństwowychbył dobry. Na 15,8 ha(1,8% powierzchni poddanych oględzinom)stwierdzono szkody w drze-24Oględziny zostały przeprowadzone z udziałem biegłego i specjalistów z dziedziny leśnictwa. Byli to specjaliścileśnicy zatrudnieni w Biurze Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej oraz w nadleśnictwach LasówPaństwowych.25Stan sanitarny lasu to aktualny poziom higieny lasu, wynikający z działania różnych czynników biotycznych,abiotycznych i wykonywanych w nim czynności gospodarczych, przejawiający się występowaniemdrzew zamierających i martwych; o stanie sanitarnym lasu decyduje procent drzew martwych w ogólnychzasobach drzew, ich miąższość i struktura.– 89 –Nr 1/styczeń-luty/2012 89


Gospodarka leśna w lasach niepaństwowychkontrola i audytkonującymi zadania dotyczące lasówniepaństwowych;• starostowie nie wywiązywali się należyciez obowiązku zlecania sporządzaniadokumentacji urządzeniowej dla lasówniepaństwowych należących do osóbfizycznych i wspólnot gruntowych; jejbrak jest istotnym utrudnieniem dlaprawidłowego i skutecznego nadzorunad gospodarką leśną, szczególnie w raziepotrzeby egzekwowania wykonaniaobowiązków i zadań od właścicieli lasów.Prawidłowe dokumenty gospodarkileśnej umożliwiają staroście ukształtowanieodpowiednich relacji z właścicielamilasów, w ramach przepisów prawa.W ocenie Najwyższej Izby Kontroli,usunięcie ujawnionych nieprawidłowościwymaga od starostów: a) sporządzeniadokumentacji urządzeniowej obejmującejcałą powierzchnię nadzorowanychlasów niepaństwowych, co umożliwiwłaścicielom prawidłowe prowadzeniegospodarki leśnej; b) dokonania kompleksowejoceny stanu zdrowotnego i sanitarnegolasów oraz zagrożeń ze stronyczynników abiotycznych, biotycznychi antropogenicznych; c) sprawowania prawidłowegonadzoru nad realizacją zadańpowierzonych nadleśniczym Lasów Państwowych;d) wzmocnienia nadzoru nadpracownikami, którym przypisano zadaniadotyczące lasów niepaństwowych;e) prowadzenia postępowań administracyjnychzgodnie z obowiązującym porządkiemprawnym.Efekty działań NIKPo zapoznaniu się z ustaleniami NajwyższejIzby Kontroli, kontrolowanejednostki podjęły różnorodne działania:• Starostowie poczynili starania zmierzającedo sporządzenia dokumentacjiurządzeniowej obejmującej całąpowierzchnię nadzorowanych lasówpaństwowych, wydali decyzje administracyjneokreślające prace hodowlanei ochronne dla właścicieli lasówrozdrobnionych, podjęli czynności egzekucyjnewobec właścicieli tych, którzynie wykonali zabiegów hodowlanychi ochronnych oraz zawiadomili organyścigania o uzasadnionym podejrzeniupopełnienia przestępstwa lub wykroczeniaprzez właścicieli, którzy przeprowadzilinielegalny lub dewastacyjnywyrąb drzewostanu.• Nadleśniczowie Lasów Państwowychprzeprowadzili narady robocze z pracownikamiodpowiedzialnymi za nadzór nadgospodarką leśną w lasach niepaństwowych,ze szczególnym uwzględnieniemzasad wydawania oraz specyfiki decyzjiadministracyjnych.Minister Środowiska poinformowałNIK, że w projekcie założeń przygotowywanejzmiany ustawy o lasach przewidujesię uchylenie jej art. 13 ust. 2i 3. Obecny zapis, umożliwiający zmianęlasu na użytek rolny „w przypadkuszczególnie uzasadnionych potrzeb właścicielalasu”, pozwala bowiem na znacznądowolność i arbitralność decyzji, comoże skutkować nadużyciami.Tomasz Ambrozik,Delegatura NIK w Białymstoku– 91 –Nr 1/styczeń-luty/2012 91


kontrola i audytxP O Z O S T A Ł E K O N T R O L E N I KNieruchomościkolejoweCelem kontroli było dokonanieoceny gospodarowanianieruchomościami kolejowymi,niewykorzystanymido prowadzenia działalnościzwiązanej z transportem kolejowym.Chodziło zwłaszczao: zabezpieczenie interesówPKP sa w umowach ichsprzedaży, najmu i dzierżawy;windykację należności z tytułuzagospodarowania nieruchomościna cele komercyjne;regulowanie stanu prawnego;przedsięwzięcia realizowanez wykorzystaniem nieruchomościkolejowych; przekazywaniezbędnych nieruchomościSkarbowi Państwa, samorządomlub państwowymjednostkom organizacyjnym;utrzymanie i likwidację wyłączonychz eksploatacji budynkówi budowli. Badaniami zalata 2009–2010 (do 30 września)objęto Ministerstwo Infrastrukturyoraz 14 jednostekPKP.Dane o szkołachspecjalnychKontrola służyła sprawdzeniu,jak szkoły specjalne wywiązująsię z obowiązków wprowadzaniai przekazywania danychdo systemu informacjioświatowej oraz zapewnieniaochrony danych osobowychuczniów, a także ocenie nadzorusprawowanego przez organyprowadzące tych placówekw wymienionym zakresie.Badania dotyczyły okresu1 września 2008 r. – 31 grudnia2010 r., a odbyły się w 27szkołach specjalnych oraz 24samorządach, będących ichorganami prowadzącymi.ZarządzanieśrodowiskiemKontrola NIK zarządzaniaśrodowiskiem dotyczyła prawidłowościplanowania i realizacjiprzez organy gmin zadańdotyczących ochrony środowiskaoraz zakresu podejmowanychdziałań służącychwprowadzeniu kompleksowegosystemu zarządzania nim.Badaniami objęto 30 gmin,w tym siedem miast na prawachpowiatu; dotyczyły lat2008–2010 (do dnia zakończeniaczynności kontrolnych).Kontrola zarządczaw gminachIzba sprawdziła sposób wdrożeniakontroli zarządczejw gminach oraz czy wójtowie(burmistrzowie, prezydenci)wywiązali się z obowiązkuprowadzenia audytu wewnętrznego.Funkcjonowaniemechanizmów kontrolizarządczej w roku 2010 ocenionona podstawie badaniapostępowań o udzielenie zamówieńpublicznych; kontrolęprzeprowadzono w 20samorządach w pięciu województwachi MinisterstwieFinansów.Majątek instytutówbadawczychIzba oceniła gospodarowaniemajątkiem przez instytuty badawczew latach 2009–2010,pod kątem prowadzeniaprzez nie działalności statutowejoraz innej niż podstawowa;zbadała sytuację ekonomiczno-finansowąinstytutów,przestrzeganie przez nieprocedur rozporządzania mieniem,angażowanie środkówfinansowych i rzeczowychw przedsięwzięcia polegającena tworzeniu spółek lub obejmowaniuw nich udziałów/akcji, a także udziałów w jednostkachspółdzielczych, wykonanierocznych planów rzeczowo-finansowychoraz rzetelnośćsprawozdawczościw tym zakresie, jak równieżrealizację wniosków wynikającychz poprzednich kontroli92 kontROla państWOWa – 92 –


kontrola i audytNIK. Kontrolą objęto: 32 instytutybadawcze nadzorowaneprzez czterech ministrów:gospodarki, rolnictwa i rozwojuwsi, infrastruktury oraz środowiska.Polityka przestrzennaŁodziOceniono działalność organówodpowiedzialnych w Łodziza planowanie i zagospodarowanieprzestrzenne w latach2008–2010. Sprawdzonoprzede wszystkim, jak przebiegałaaktualizacja studiumuwarunkowań i kierunków zagospodarowaniaprzestrzennego;ustalano przeznaczenieterenu; rozmieszczano inwestycjecelu publicznego orazokreślano sposoby zagospodarowaniai warunki zabudowyw projektach planów miejscowych,a także w jaki sposóblokalizowano inwestycjei ustalano warunki zabudowyw przypadku braku planumiejscowego. Kontrolę przeprowadzonow urzędzie miastai Miejskiej Pracowni Urbanistycznejw Łodzi.Zarządzanie kryzysoweNajwyższa Izba Kontroli zbadałaprawidłowość wykonywaniaprzez organy i instytucjeadministracji publicznejzadań określonych w ustawieo zarządzaniu kryzysowym.Oceniono działania MinisterstwaSpraw Wewnętrznychi Administracji oraz RządowegoCentrum Bezpieczeństwa(RCB) dotyczące organizacji,zapewnienia finansowaniai funkcjonowania, zwłaszczaw sytuacji zagrożeń, spójnegokrajowego systemu zarządzaniakryzysowego. Poddano teżkontroli wykonanie analogicznychobowiązków na szczebluwojewódzkim, powiatowymoraz gminnym. W sumie badanieprzeprowadzono w 91 jednostkach:MSWiA, RCB,16 urzędach wojewódz kich,17 starostwach powiatowych,49 urzędach gmin, pięciu powiatowychi jednej miejskiejkomendzie państwowej strażypożarnej oraz w jednej gminnejstraży miejskiej. Kontroląobjęto okres od 22 sierpnia2007 r. (data wejścia w życieustawy) do 17 grudnia 2010 r.Spalarnia odpadówniebezpiecznychNIK sprawdziła, dlaczego spalarniaodpadów niebezpiecznych,zakupiona ze środkówUnii Europejskiej w ramachrealizacji projektu PHARE9608.02.01, dostarczona doPolski w grudniu 2000 r. i złożonaw magazynach ZakładówMechanicznych „BUMAR-ŁABĘDY” sa nie została zainstalowanai uruchomionaprzez ponad 10 lat, mimo żez tego powodu Polska musiałazwrócić Komisji Europejskiej1.665 tys. euro. Zbadanom.in. przygotowanie projektu,działania podejmowane przezjednostki administracji rządowejw okresie jego realizacjii po zakończeniu, przygotowaniabeneficjentów do zagospodarowaniaspalarni oraz stani zabezpieczenia jej elementóww magazynach. Badaniamiobjęto lata 1997 – I półrocze2010 r., a prowadzonoje w Ministerstwie Środowiska,Narodowym FunduszuOchrony Środowiska i GospodarkiWodnej, WojewódzkimFunduszu Ochrony Środowiskai Gospodarki Wodnejw Rzeszowie, InstytucieOchrony Roślin w Poznaniuoraz Zakładach AzotowychTarnowie-Mościcach sa.Mieszkania po PGRNIK skontrolowała sposóbgospodarowania przez AgencjęNieruchomości Rolnychw latach 2008–2010 (I półrocze)budynkami mieszkalnymiprzejętymi po zlikwidowanychpaństwowych gospodarstwachrolnych i innych podmiotachdysponujących takimiobiektami. Chodziło w szczególnościo: sprzedaż mieszkań,w tym stosowanie ulg przysłu-– 93 –Nr 1/styczeń-luty/2012 93


kontrola i audytxgujących nabywcom, wywiązywaniesię z obowiązków ichutrzymania i eksploatacji, wykonywanierobót remontowo--budowlanych. Skontrolowano25 jednostek, oprócz Agencjiw Warszawie, jej 8 oddziałówterenowych oraz 16 podmiotówadministrujących zasobemmieszkaniowym.Zapasy paliwKontrolę tworzenia i utrzymywaniazapasów paliw (węglakamiennego, brunatnego,oleju opałowego) przez elektrowniei elektrociepłownie,a także skuteczności działańpodejmowanych przez MinistraGospodarki, PrezesaUrzędu Regulacji Energetyki(URE) oraz wybrane przedsiębiorstwaenergetyczne dlazapewnienia ich wymaganegopoziomu, w celu utrzymaniaciągłości dostaw energii elektryczneji cieplnej w latach2009 – 3 kwartały 2010, NIKprzeprowadziła w resorcie gospodarki,URE, w tym w jego4 oddziałach terenowych oraz15 elektrowniach i elektrociepłowniach.Działania GiifNIK zbadała wykonywanieprzez Generalnego InspektoraInformacji Finansowej (GIIF)obowiązków dotyczącychprzeciwdziałania praniu pieniędzyoraz finansowaniu terroryzmuw latach 2008–2010.Przyjrzano się przede wszystkim:przygotowaniu organizacyjnemu,kadrowemu i finansowemuGIIF do realizacjiustawowych zadań; pozyskiwaniuprzez niego informacjio transakcjach finansowych,ich gromadzeniu, przetwarzaniui analizowaniu; prawidłowościpostępowań w sprawieblokady rachunków oraznakładaniu kar na instytucjeobowiązane. Kontrola odbyłasię Departamencie InformacjiFinansowej MinisterstwaFinansów.Aktywizacja zawodowaKontrola realizacji „Programuaktywizacji zawodowejosób do 30 roku życia w województwielubuskim” służyłasprawdzeniu, jak wykorzystanośrodki publiczne przeznaczonena jego realizację.Cele szczegółowe, to ocena:trafności wyboru instrumentówrynku pracy służącychzwiększeniu szans bezrobotnychna znalezienie zatrudnienia,a także doboru beneficjentówi partnerów programu;przebiegu i efektówpodjętych działań; nadzorunad wykorzystaniem i rozliczeniemśrodków. Kontrolęprzeprowadzono w WojewódzkimUrzędzie Pracyw Zielonej Górze, 7 powiatowychurzędach pracy orazw 2 instytucjach szkoleniowych,a objęto nią 2010 rokoraz I półrocze 2011.Przekształcenia szpitaliOceniono działania samorządów(Jst), będących organamizałożycielskimi samodzielnychpublicznych zakładówopieki zdrowotnej, prowadzącedo ich przekształceniaw inną formę organizacyjno--prawną w latach 2006–2010.Zbadano procesy likwidacjiszpitali publicznych oraz zagospodarowanieich majątku;sposób zapewnienia dostępudo świadczeń zdrowotnychpublicznych ZOZ utworzonychprzez spółki, które powstaływ miejscu zlikwidowanychplacówek, a takżewsparcie ministra zdrowiadla Jst w trakcie przekształceń.Kontrolą objęto 31 jednostek,w tym: MinisterstwoZdrowia, 15 Jst oraz spółkipowstałe po SPZOZ i takie,którym samorządy wydzierżawiłymajątek zlikwidowanychplacówek.(red.)„Informacje o wynikach kontroli”, przekazane do publikacji w grudniu 2011 r. i styczniu 2012 r., str. .94 kontROla państWOWa – 94 –


Państwoi społeczeństwoMechanizmy korygujące wydatkiSkutki finansowe projektów ustawprzyjętych przez Radę MinistrówWraz z przepisami odnoszącymi się do wydatkowej reguły dyscyplinującej,w ustawie o finansach publicznych wprowadzono wymogi dotyczącetechniki przygotowywania przez Radę Ministrów projektówustaw. Nałożono obowiązek określania w ich treści maksymalnychskutków finansowych dla jednostek sektora finansów publicznych,przewidywanych w okresie dziesięciu lat, w związku z projektowanymprawem. Służy to urealnieniu procesu długookresowego zarządzaniaśrodkami publicznymi.Marta PostułaW Polsce od kilku lat prowadzone sąprace, których efektem jest wdrażaniedo systemu finansów publicznych kolejnychelementów nowoczesnego zarządzania.W celu wzmocnienia raminstytucjonalnych i organizacji finansówpublicznych głównymi zamierzeniamirządu są: efektywne planowanie– 95 –Nr 1/styczeń-luty/2012 95


państwo i społeczeństwoMarta Postuławieloletnie, wprowadzenie nowych regułfiskalnych oraz kontynuacja wdrażaniabudżetu zadaniowego.Instrumenty zarządzaniafinansami publicznymiWieloletni plan finansowyPierwszym z instrumentów, fundamentalnymz punktu widzenia planowaniawieloletniego na poziomie centralnymi budżetu zadaniowego, jest wieloletniplan finansowy państwa, który zostałwprowadzony ustawą o finansach publicznychz 27 sierpnia 2009 r. 1 Regulacjeodnoszące się do modelu planowaniawieloletniego powstały na podstawieanaliz narzędzi stosowanych w innychkrajach europejskich 2 .Podstawą było założenie, że Polska po20 latach transformacji społeczno-gospodarczejjest już w stanie wykorzystaćdotychczasowe doświadczenia w planowaniuśredniookresowym oraz metodykębudżetu zadaniowego 3 . Ustawao finansach publicznych przewiduje, żewieloletni plan finansowy państwa będzieopracowywany i uchwalany przezRadę Ministrów. Uchwały w tej sprawiezapadały już dwukrotnie – w sierpniu2010 r. i kwietniu 2011 r. Określonytryb oraz zasady opracowywania jegoprojektu wprowadziły nową jakość planowaniawieloletniego w administracjipublicznej, wykorzystującą najnowocześniejszemetody zarządzania finansamipublicznymi. Średnioterminowa prognozawydatków budżetu państwa sporządzanajest w układzie jego funkcji,wraz z określeniem celów i miernikówwskazujących na stopień ich realizacji 4 .Taki sposób przygotowywania planowaniaśredniookresowego jest jedną z metodstrategicznego zarządzania o charakterzedługookresowym.Budżet zadaniowyKolejnym narzędziem nowoczesnegozarządzania finansami państwa, bezpośredniozwiązanym z planowaniemwieloletnim, jest budżet zadaniowy 5 .Wprowadzenie go umożliwia poprawęcelowości, efektywności i skutecznościwydatków publicznych 6 . Ma to szczególneznaczenie w obecnych, trudnychczasach, gdyż wzmacnia efektywnośći transparentność polityki państwa.Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansachpublicznych pozwoliła na kontynuacjęi przyspieszenie reformy orazna zwiększenie znaczenia budżetu zadaniowegoprzez jego silniejsze umocowaniew ustawodawstwie. Tym samym,ustawowo została uregulowanastruktura układu zadaniowego w jed-1DzU nr 157, poz. 1240 ze zm.2C. Kosikowski: Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 45-54.3T. Lubińska: Nowe zarządzanie publiczne – skuteczność i efektywność, Difin, Warszawa 2009, s. 8-12.4M. Postuła, P. Perczyński (red.): Budżet zadaniowy w administracji publicznej, Ministerstwo Finansów,Warszawa 2010, s. 21.5E. Ruśkowski, U. K. Zawadzka-Pąk (red.): Prawne problemy konstrukcji i funkcjonowania budżetu zadaniowegowe Francji. Wnioski dla Polski, Temida 2, Białystok 2010, s. 15-18.6M. Robison (red.): Performance Budgeting, IMF 2007, s. 321.96 kontROla państWOWa – 96 –


państwo i społeczeństwoMarta PostułaZgodnie z prezentowanym przez rządw 2010 r. uzasadnieniem do zmianyustawy o finansach publicznych, wydatkowareguła dyscyplinująca, wspierającproces obniżania deficytu sektorafinansów publicznych, poprzedza następującepo niej wprowadzenie regułydocelowej (stabilizującej), która zapewniatrwałą stabilizację finansów publicznych.Szacunki rządowe wskazują, żezastosowanie wydatkowej reguły dyscyplinującejprzy wydatkach elastycznychprzyniesie łącznie oszczędności budżetowe:w 2011 r. – 2,8 mld zł, w 2012 r.– 8,5 mld zł, w 2013 r. – 17,4 mld zł,a w 2014 r. – 29,5 mld zł 9 . Takie oszczędnościmają pozwolić na istotne ograniczenienarastania długu pub licznego.Technika przygotowania projektówJednocześnie z postanowieniami odnoszącymisię do wydatkowej regułydyscyplinującej wprowadzone zostałydo prawodawstwa nowe przepisy w zakresietechniki przygotowywania przezRadę Ministrów inicjatyw ustawodawczych.Rozwiązania te służą urealnieniui usprawnieniu procesu długookresowegozarządzania środkami publicznymi.Nakładają obowiązek zamieszczaniaw treści projektów ustaw (równieżbędących nowelizacją obowiązującychprzepisów) przyjmowanych przez RadęMinistrów maksymalnego, kwotowegolimitu skutków finansowych dla jednosteksektora finansów publicznych,które wynikają z wprowadzenia w życieproponowanych regulacji na okresdziesięcioletni.Mechanizmy korygująceDodatkowo, nowe regulacje prawnebędą musiały zawierać jeden lub kilkamechanizmów korygujących, zaproponowanychw nowelizacji ustawy o finansachpublicznych z 16 grudnia 2010 r.,polegających na:• limitowaniu liczby udzielanych świadczeńw zależności od środków przeznaczonychna ten cel w ustawie budżetowej lub• uzależnieniu wypłat od kryterium dochodowegolub majątkowego albo zmianiekryterium dochodowego lub majątkowegouprawniającego do nabyciaświadczeń finansowanych ze środkówpublicznych, lub• zmianie kosztów realizacji zadań publicznychwykonywanych na rzecz obywateli10 .Mechanizmy korygujące mają umożliwićograniczenie wysokości wydatkówwynikających z projektów ustaww przypadku przekroczenia (lub przewidywanychzagrożeń przekroczenia)poziomu skutków finansowych przyjętegona dany rok budżetowy.Dzięki obowiązkowi określania limitówwydatków na dziesięć lat, procesprzygotowania wieloletniego planufinansowego państwa pozwoli na odpowiedzialnei wiarygodne planowanieśrodków przeznaczanych na realizacjęposzczególnych jego funkcji. Narysunku nr 1 pokazano przebieg pro-9, 12.10.2011 r.10Artykuł 50a ustawy o finansach publicznych z 16.12.2010 r.98 kontROla państWOWa – 98 –


Skutki finansowe projektów ustaw...państwo i społeczeństwoRysunek 1. Schemat planowania średniookresowego w PolsceSkutki określonew danej ustawie20122013Wieloletni planfinansowy państwa2012–2015Ustawabudżetowana 2012 r.2014201520162017Wieloletni planfinansowy państwa2013–2016Ustawabudżetowana 2013 r.Źródło: Opracowanie własne.cesu zarządzania finansami (skutkamifinansowymi) w okresie kilkuletnim,z uwzględnieniem nowych rozwiązań.Przesłanki zmianw projektowaniu ustawPrzed 1 stycznia 2011 r., tj. zgodniez regulaminem pracy Rady Ministrów 11oraz ustawą o finansach publicznychz 27 sierpnia 2009 r., organ przedkładającyprojekt zmian legislacyjnych byłzobowiązany do ujęcia w uzasadnieniuprojektu społeczno-gospodarczychskutków (kosztów i korzyści) proponowanychregulacji.Zakres oceny musiał zawierać:• wskazanie podmiotów, na które oddziałujeakt normatywny;• wnioski z przeprowadzonych konsultacji,zwłaszcza jeśli obowiązek zasięganiaopinii wynika z przepisów prawa;• wyniki analizy wpływu aktu normatywnegona: sektor finansów publicznych,w tym budżet państwa i budżetyjednostek samorządu terytorialnego; rynekpracy; konkurencyjność wewnętrznąi zewnętrzną gospodarki; sytuację i rozwójregionalny;• wskazanie źródeł finansowania, zwłaszczajeśli projekt wymaga obciążenia budżetupaństwa lub budżetów samorządów.Pomimo istnienia tak dokładnych zasadprzedstawiania kosztów i korzyściproponowanych zmian legislacyjnych,bardzo często okazywało się, że projekty,11,21.12.2011 r.– 99 –Nr 1/styczeń-luty/2012 99


państwo i społeczeństwoMarta Postułaktóre pierwotnie nie miały wpływać nasektor finansów publicznych, powodowałyjednak skutki finansowe. Działo siętak, ponieważ umieszczanie informacjina ten temat w uzasadnieniach projektównie wywierało skutków prawnych.Szczegółowe założeniawprowadzonych rozwiązańJak wspomniano wyżej, dążąc do wzmocnieniasamodyscypliny fiskalnej autorówprojektów ustaw wywołującychskutki finansowe, zaproponowano, byw samym projekcie ustawy przyjmowanejprzez Radę Ministrów określić maksymalnelimity wydatków jednosteksektora finansów publicznych. Limitymają być wyrażone kwotowo, na okresdziesięciu lat obowiązywania ustawy,oddzielnie dla każdego roku, poczynającod przewidywanego pierwszegoroku wejścia jej w życie. Przyjmowaneprzez Radę Ministrów, a przygotowywaneprzez poszczególne resorty projektynowych ustaw, powinny zawierać teżtylko takie rozwiązania, które są zgodnez zasadą oszczędnego dysponowaniaśrodkami publicznymi. Przepisy te majązastosowanie wyłącznie do projektówustaw, a zawarte w art. 50 ust. 1a ustawyo finansach publicznych określenie„których skutkiem finansowym możebyć zmiana” dotyczy każdej zmiany poziomuwydatków jednostek sektora finansówpublicznych w stosunku do obowiązującychprzepisów, również „nikłej”lub „mało istotnej”.W dotychczasowej praktyce projektodawcyużywali dość często niejednoznacznychsformułowań przy określaniuskutków finansowych, co utrudniałostwierdzenie, czy oznaczają zmianępoziomu wydatków jednostek sektorafinansów publicznych. W efekcie ciężkobyło ustalić, czy zastosowanie maart. 50 ust. 1a, 4 i 5 ustawy o finansachpublicznych. W przypadku konkretnejinformacji, że wejście w życieprojektowanego prawa nie doprowadzido takich efektów, wymienione wyżejprzepisy ustawy nie mają zastosowania.Artykuł 50 ust. 1a ustawy o finansachpublicznych stanowi, że maksymalnylimit wydatków należy określić w podzialena budżet państwa, jednostki samorząduterytorialnego i ich jednostkiorganizacyjne oraz pozostałe jednostkisektora finansów publicznych. Zatemskutki stosowania tych przepisów dotyczątakże innych jednostek sektora,w tym agencji i innych osób prawnych.Jednocześnie należy wskazać, że w razieprzekazania finansowania zadańjednej jednostki sektora finansów publicznychinnej jednostce tego sektoraczy też zmiany źródła finansowaniaz budżetu państwa na inną jednostkęsektora finansów publicznych, co niespowoduje globalnie zmiany poziomuwydatków w stosunku do wielkości wynikającychz obowiązujących przepisów,art. 50 ust. 1a, 4 i 5 nie będzie miał zastosowania.Ograniczenie się do umieszczeniatych informacji w uzasadnieniu, którewprawdzie stanowi integralną częśćprojektu ustawy, ale nie ma charakterunormatywnego, nie wyczerpujedyspozycji określonych w wymienionychprzepisach. Do tego problemuniezbędne jest bardzo elastyczne podejście.Przy szacowaniu poziomu wy-100 kontROla państWOWa – 100 –


Skutki finansowe projektów ustaw...państwo i społeczeństwodatków przewidzianych w konkretnymprojekcie ustawy należy rozróżnić dwiekwestie: metodyczną (sposób obliczaniaskutków) oraz prawną (przesądzenia,do czego ma się odnosić projektowany,prawnie wiążący limit, to znaczy: dowszystkich łącznie, czy do poszczególnychzadań finansowanych na podstawieustawy).W sferze metodycznej należy wyjśćod określenia skutków pojedynczychzadań. Trzeba przy tym zauważyć, żewydane przez Ministra Finansów wytyczne,zapewniające stosowanie jednolitychwskaźników makroekonomicznych,służą do oszacowania maksymalnegolimitu wydatków na dane zadanie.Jednocześnie zalecają prezentacjęszacunku wydatków jednostek sektorafinansów publicznych w układzie zadań,w rozumieniu art. 2 pkt 3 lit. a ustawyo finansach publicznych. Natomiastwarunek dotyczący limitów, o którychmowa w art. 50 tej ustawy (mogącychzyskać charakter prawnie wiążący), zostaniespełniony również wówczas, gdybędą one odnosić się do skutków całejustawy. Wynika to z art. 50 ust. 1a,stanowiącego o „maksymalnym limiciewydatków określonym kwotowo”, któryodnoszony jest do ustawy, a nie zadania.W sytuacji gdy całościowe skutki projektowanejnowelizacji nie zwiększająwydatków jednostek sektora finansówpublicznych w stosunku do wielkościwynikających z obowiązujących przepisów,zaś zwiększenie wydatków związanejest z realizacją poszczególnych zadań,o których mowa w projekcie, uzasadnionejest zastosowanie postanowieńart. 50 ust. 1a ustawy o finansachpublicznych. Wprowadzanie regulacjinakładających długotrwałe obowiązkipaństwa czy przywileje dla obywateli,które będą skutkowały zmianą poziomuwydatków przeznaczonych na realizacjęokreślonych zadań publicznychobligujących do świadczenia usług, czyteż zmianą alokacji środków na te zadania,powinno nieść za sobą obowiązekokreślenia w treści finalnego projektuustawy maksymalnego limitu wydatkóworaz mechanizmów korygujących.Nie wydaje się wskazane dążenie douszczegóławiania maksymalnego limituwydatków w podziale na poszczególnezadania publiczne zawarte w projekcienowej ustawy bądź wynikające z projektu.Przyjęcie takiego rozwiązaniamogłoby usztywnić wydatki i utrudnićrealizację zadań, wyłączając tym samymmożliwość przeniesień wydatkówi zmian w planie finansowym.W przypadku regulacji, które mająspowodować redukcję wydatków, w treściustawy muszą się znaleźć przepisystanowiące o maksymalnej wysokościśrodków, jakie przyniosą przedmiotowezmiany. Dodatkowo, wskazane byłobyumieszczenie informacji o kwotachoszczędności planowanych na każdy rokbudżetowy.Trzeba zwrócić uwagę, że art. 50ust. 1a ustawy o finansach publicznychnie stanowi o sposobie zabezpieczeniaśrodków na realizację zadań wynikającychz projektowanych przepisów,skutkujących zwiększeniem wydatkóww stosunku do już obowiązujących (np.korzystanie z dodatkowych środkówz rezerwy, zaplanowanie środków w danejczęści budżetowej będącej w dyspo-– 101 –Nr 1/styczeń-luty/2012 101


Skutki finansowe projektów ustaw...państwo i społeczeństwoficytu Rada Ministrów nie może przyjmowaćprojektów ustaw, które wprowadzająnowe zwolnienia, ulgi i obniżkiskutkujące zmniejszeniem dochodówjednostek sektora finansów publicznychw stosunku do wielkości obowiązujących,a także powodować zwiększeniawydatków sztywnych.Poniżej zaprezentowano kilka przykładówmechanizmów korygujących,zdefiniowanych w wybranych ustawach.Przykład IMechanizmy korygujące w ustawiez 26 sie r pnia 2011 r. o zalegalizowaniupobytu niektórych cudzoziemców na terytoriumRzeczypospolitej Polskiej orazo zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcomochrony na terytorium RzeczypospolitejPolskiej i ustawy o cudzoziemcach12 :• Ograniczenie co najmniej jednego zeświadczeń udzielanych w formie pieniężnej,wypłacanych cudzoziemcom ubiegającymsię o nadanie statusu uchodźcyw ramach udzielanej im pomocy, przez:– obniżenie wysokości jednorazowejpomocy pieniężnej lub wartości bonówtowarowych na zakup odzieży i obuwiao nie więcej niż 50% albo wstrzymanieprzyznawania tej pomocy lub wydawaniatych bonów i zapewnianie odzieżyi obuwia jedynie w uzasadnionychprzypadkach;– obniżenie wysokości stałej pomocy pieniężnejna zakup środków higieny osobistejo nie więcej niż 30% albo wstrzymanietej formy pomocy i dostarczanie tychśrodków w naturze;– obniżenie wysokości kieszonkowegoo nie więcej niż 50% albo wstrzymanietej formy pomocy;– obniżenie wysokości ekwiwalentu pieniężnegow zamian za wyżywienie o niewięcej niż 30% albo wstrzymanie tejformy pomocy i zapewnienie wyżywieniaw ośrodku;– obniżenie wysokości świadczenia pieniężnego,o którym mowa w art. 71 ust. 1pkt 2 ustawy zmienianej w art. 14, o niewięcej niż 30% albo wstrzymanie udzielaniatej pomocy w stosunku do cudzoziemców,którzy dotychczas nie ubiegalisię o nadanie statusu uchodźcy; wstrzymanieto może łączyć się z obniżeniemwysokości stawki dziennej wyżywieniazbiorowego w ośrodkach, o którychmowa w art. 26 ust. 2 ustawy zmienianejw art. 14, o nie więcej niż 30%;– ograniczenie katalogu wydatków zaliczanychdo kosztów pogrzebu cudzoziemca– o którym mowa w art. 84ust. 1 ustawy zmienianej w art. 14, organizowanegona terytorium RzeczypospolitejPolskiej przez podmioty,o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawyz 31 stycznia 1959 r. o cmentarzachi chowaniu zmarłych 13 – do wydatkówna: kremację zwłok, zorganizowaniepogrzebu, przepro wadzenie pochówkuzmarłego oraz na zakup miejsca pochowaniana cmentarzu, trumny lub urny;– obniżenie maksymalnej kwoty zasiłkupogrzebowego wypłacanego na wniosek12DzU z 2011 r., nr 191, poz. 1133.13DzU z 2011 r., nr 118, poz. 687 i nr 144, poz. 853.– 103 –Nr 1/styczeń-luty/2012 103


państwo i społeczeństwoMarta Postułaosoby, o której mowa w art. 84 ust. 1ustawy zmienianej w art. 14, o nie więcejniż 30%.Powyższe mechanizmy korygujące,określone przez Ministra Spraw Wewnętrznychi Administracji, mają nacelu ograniczenie wielkości wydatkówbudżetowych w momencie zagrożeniaprzekroczeniem limitu przyjętego nadany rok na pomoc finansową cudzoziemcom.Są stosunkowo precyzyjnei powinny umożliwić skuteczne wyegzekwowanietego wymogu. Będą działaływ następujący sposób – w wypadku gdyorgan monitorujący skutki finansowerealizacji przedmiotowej zmiany legislacyjnej,to jest Urząd do spraw Cudzoziemców,uzyska dane świadczące,że określony w ustawie limit wydatkównie jest wystarczający na wypłatęświadczeń w przyjętej wysokości (wwyniku chociażby dużego napływu doPolski obcokrajowców), przekaże takąinformację Ministerstwu Spraw Wewnętrznychi Administracji. Podejmieono wówczas działania służące wdrożeniuustanowionych w ustawie mechanizmówkorygujących, polegającychw tym wypadku na ograniczeniu wysokościświadczeń. Ustawowe uregulowaniemechanizmów korygujących,tutaj: zmniejszających skalę pomocypaństwa dla cudzoziemców, pozwalanie naruszać praw nabytych, gdyż możliwośćzaistnienia tych okoliczności jestwcześniej znana oraz usankcjonowanaw przepisach.• Ograniczenie zakresu opieki medycznej,o której mowa w art. 73 ustawyzmienianej w art. 14:– przez wyłączenie z niej co najmniejjednego z następujących świadczeń,o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawyz 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniachopieki zdrowotnej finansowanych ześrodków publicznych 14 : leczenia uzależnień,leczenia stomatologicznego, programówzdrowotnych;– do podstawowej opieki zdrowotnej– gdy nastąpił znaczny wzrost liczby cudzoziemcówprzybyłych na terytoriumRzeczypospolitej Polskiej.Przykład IIMechanizm korygujący przyjęty w ustawiez 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwiemorskim 15 : obniżenie kosztów funkcjonowaniaCentralnej Morskiej KomisjiEgzaminacyjnej oraz systemu nadzorunad morskimi jednostkami egzaminacyjnymi– przy jednoczesnym zapewnieniuwłaściwego poziomu szkolenia kadr morskichoraz bezpieczeństwa żeglugi.Powyższy mechanizm zostanie wprowadzonyprzez ministra właściwego dospraw infrastruktury w sytuacji zagrożeniaprzekroczeniem rocznego limituwydatków budżetowych przewidzianychna realizację wymienionego zadania.Jego zastosowanie będzie polegałona ograniczeniu kosztów funkcjonowaniaCentralnej Komisji Egzaminacyjnej,jak również kosztów nadzoru nad morskimijednostkami egzaminacyjnymi,14DzU z 2008 r., nr 164, poz. 1027, ze zm.15DzU z 2011 r., nr 228, poz. 1368.104 kontROla państWOWa – 104 –


Skutki finansowe projektów ustaw...państwo i społeczeństwoprzy czym ustawa nie określa szczegółowychdziałań w tym zakresie.Uwagi końcoweNa podstawie wyżej opisanych przepisów,do końca sierpnia ubiegłego roku powstałoco najmniej 12 ustaw oddziałujących nazmniejszenie bądź zwiększenie dochodówpublicznych oraz 56 ustaw wpływającychna wydatki publiczne. W latach2011–2013 oraz w 2021 r. powyższeustawy przyczynią się do wzrostu wydatków,natomiast w latach 2014–2020 doich zmniejszenia. Zgodnie z prognozami,wydatki wzrosną najbardziej w 2011 r.,natomiast największy ich spadek przewidzianona 2016 r.Aktem prawnym, który spowodujenajwiększy wzrost wydatków, jest ustawao działalności leczniczej. Najkorzystniejna nie wpłynie ustawa o zmianieustawy o finansowym wsparciu rodzinw nabywaniu własnego mieszkania orazniektórych innych ustaw. Spowodujeona zmniejszenie wydatków o średnio751 mln zł rocznie 16 .W sferze dochodów największe efektyszacowane są na 2013 r.; niewielka zmianaprzewidziana została w 2011 r. Najbardziejpozytywny wpływ na dochodywywrze ustawa o wdrożeniu naziemnejtelewizji cyfrowej, zaś ich zmniejszeniespowodują: ustawa o zmianie ustawyo podatku od towarów i usług oraz Prawoo miarach. Zgodnie z prognozamifinansowymi co do tej ustawy, wskuteknowych uregulowań dochody zmalejąw 2013 r. o około 13 mln zł, natomiastw kolejnych latach nastąpi ich wzrosto około 134 mln zł 17 .Biorąc pod uwagę odziaływanie zmianustawowych uchwalonych do końcasierpnia 2011 r., należy wskazać, że niepowinny wpływać na zwiększenie poziomuzadłużenia. Przewiduje się, żew latach 2012–2021 różnica pomiędzywzrostem dochodów a wydatkówbędzie dodatnia, co oznacza, że łączneefekty dotychczas ustanowionychprzepisów będą dla wyniku sektora finansówpublicznych pozytywne.Stosowane od pewnego czasu w Polsceinstrumenty nowoczesnego zarządzaniaśrodkami publicznymi – planowanie wieloletnie,budżet zadaniowy, reguły wydatkowe,mechanizm korygujący, obowiązkowadziesięcioletnia ocena skutkówregulacji – powinny znacząco przyczynićsię do poprawy jakości planowania, realizacjidziałań i sprawozdawczości w jednostkachsektora finansów publicznych.Niewątpliwie przysparzają one zadań pracownikom,ale w ich efekcie oczekuje siępodniesienia efektywności usług sektorapublicznego. Pojawiają się też nowe polado monitorowania i kontroli.dr Marta PostUŁa,specjalizuje się w problematyceekonomicznej16, 20.10.2011 r.17, 20.09.2011 r.– 105 –Nr 1/styczeń-luty/2012 105


państwo i społeczeństwoNietypowe podmioty administrująceFundacje prawa publicznegow prawie polskimFundacje publicznoprawne są zdecentralizowanymi jednostkami organizacyjnymi,dysponującymi znaczną samodzielnością, potwierdzoną dodatkowo osobowościąprawną oraz prawem zaskarżenia do sądu administracyjnego podejmowanychwobec nich działań nadzorczych. Obecnie istnieją trzy fundacje prawapublicznego: Centrum Badania Opinii Społecznej, Zakład Narodowy imieniaOssolińskich oraz Zakłady Kórnickie. Brak kompleksowej regulacji ich pozycjiprawnej oraz nakazanie odpowiedniego stosowania w sprawach nieuregulowanychprzepisów ustawy o fundacjach może powodować wiele problemów.MIChaŁ okońFundacje prawa publicznego (zwanetakże fundacjami publicznoprawnymi1 ) pojawiły się w polskim porządkuprawnym w okresie międzywojennymi od tego czasu – z ponadczterdziestoletniąprzerwą przypadającą na okresPRL – istnieją w strukturze aparatu administracyjnegopaństwa. Przypomnętylko kilka najznaczniejszych fundacjitego typu, działających w okresie międzywojennym:fundacja Wieś Kościuszkowska2 , fundacja Sułkowskich 3 , fundacjaZakłady Kórnickie 4 , fundacja Potulicka5 . Wszystkie działające w Polsce1W. E. Rappé: Fundacje [w:] Encyklopedia nauk politycznych, tom II, Warszawa 1937, s. 258.2Ustanowiona na podstawie ustawy z 23.03.1929 r. o utworzeniu fundacji państwowej „Wieś Kościuszkowska(DzU z 1929 r., nr 24, poz. 248).3Ustanowiona na podstawie obwieszczenia Ministerstwa Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznegoz 19.05.1926 r., L.O. Praw. 542/26 (MP z 1926 r., nr 120, poz. 346). Obwieszczenie zawiera statut nowoutworzonej fundacji.4Ustanowiona na podstawie ustawy o Zakładach Kórnickich z 30.07.1925 r. (DzU z 1925 r., nr 86, poz. 592 ze zm.).5Ustanowiona na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z 22.03.1928 r. o wyłączeniu majątków przeznaczonychna „Fundację Potulicką imienia Anieli Potulickiej” od zastosowania ustawy z 28 grudnia1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (DzU z 1928 r., nr 36, poz. 348 ze zm.).106 kontROla państWOWa – 106 –


Fundacje prawa publicznego w prawie polskimpaństwo i społeczeństwofundacje, w tym wymienione, zostałyzniesione na mocy dekretu Rady Ministrówz 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniufundacji 6 . Cały ich majątek – z małymiwyjątkami – przeszedł wówczas nawłasność państwa, bez jakiegokolwiekodszkodowania. Działalność fundacjizostała uznana przez ówczesne władzeza całkowicie zbędną, gdyż realizację ichzadań przejęło państwo 7 .Reaktywacja jednostek organizacyjnycho statusie fundacji nastąpiła14 kwietnia 1984 r., wraz z wejściemw życie ustawy z 6 kwietnia 1984 r.o fundacjach 8 . Od tego dnia urzeczywistniłosię – z pewnymi ograniczeniami– prawo każdej zainteresowanej osobydo ustanowienia fundacji, która mogłabyrealizować określone przez fundatoracele. Podłoże tej decyzji ustawodawcymiało charakter społeczno-ekonomiczny.Przyjęto bowiem, że fundacje mogądysponować znacznymi środkami finansowymiz zagranicy, z przeznaczeniem narealizację celów niemożliwych do osiągnięciaprzez państwo z powodu brakupieniędzy 9 . Ustawa dotyczyła ówcześniewyłącznie fundacji prawa prywatnego 10 .Obecnie w polskim porządku prawnymistnieją trzy fundacje prawa publicznego.Pierwsza to Zakład Narodowyimienia Ossolińskich 11 – fundacjaustanowiona w 1995 r., działającapod patronatem Prezydenta RzeczypospolitejPolskiej; jest następcą prawnymfundacji założonej w 1817 r. przezJózefa Maksymiliana Ossolińskiego.Dawna fundacja Ossolińskich, pomimoidentycznej nazwy oraz podobnych celów,nie została reaktywowana, lecz nanowo ustanowiona przez państwo jakofundacja prawa publicznego 12 . Kolejnąjest Centrum Badania Opinii Społecznej13 – fundacja ustanowiona w miej-6DzU z 1952 r., nr 25, poz. 172 ze zm.7J. Blicharz: Ustawa o fundacjach. Komentarz, Kolonia Limited, 2002, s. 14.; S. Fundowicz: Decentralizacjaadministracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s. 272.8DzU z 1991 r., nr 46, poz. 203 ze zm.; dalej zwana ustawą o fundacjach.9Tak J. Blicharz: Ustawa o fundacjach …, op. cit., s. 15. W literaturze wskazuje się jako konkretną przyczynęreaktywacji fundacji zamiar utworzenia fundacji rolniczej przez Kościół katolicki. Rząd Stanów Zjednoczonychprzeznaczył bowiem środki finansowe na przekształcenia w polskim rolnictwie. Pieniądze miałybyć przekazane w zarząd kościołowi – patrz P. Suski: Stowarzyszenia i fundacje, Warszawa 2006, s. 340oraz wymieniona tam literatura.10Przepisy tej ustawy stosuje się obecnie do fundacji prawa publicznego tylko w sprawach nieuregulowanych,co wynika z właściwych przepisów ustaw powołujących fundacje prawa publicznego do życia (patrznp. art. 16 wymienionej niżej ustawy o fundacji – Zakłady Kórnickie).11Ustanowiona na podstawie ustawy z 5.01.1995 r. o fundacji – Zakład Narodowy imienia Ossolińskich(DzU z 1995 r., nr 23, poz. 121 ze zm.). Fundacja Zakład Narodowy imienia Ossolińskich została utworzonaw 1817 r. i do czasu likwidacji wszystkich fundacji dekretem Rady Ministrów z 24.04.1952 r. o zniesieniufundacji działała jako fundacja prawa prywatnego.12H. Cioch: Fundacja – Zakład Narodowy imienia Ossolińskich jako fundacja prawa publicznego, „Państwoi Prawo” nr 4/2000, s. 68. Autor słusznie podkreśla, że art. 8 ustawy z 1995 r. stanowi superfluum ustawowe,gdyż z ustawy oraz statutu wynika, że fundacja, pomimo identycznej nazwy, nie jest tą samą fundacjąani też nie jest jej pełnym następcą prawnym.13Ustanowiona na podstawie ustawy z 20.02.1997 r. o fundacji – Centrum Badania Opinii Społecznej(DzU z 1997 r., nr 30, poz. 163 ze zm.).– 107 –Nr 1/styczeń-luty/2012 107


państwo i społeczeństwoMichał Okońsce zlikwidowanej jednostki budżetowejo tej samej nazwie. Najmłodsza zewspółcześnie istniejących, ale mająca,jako fundacja prawa publicznego, najdłuższąhistorię, to Zakłady Kórnickie 14– fundacja działająca pod honorowympatronatem Prezydenta RzeczypospolitejPolskiej oraz prymasa Polski. Choć– zgodnie z art. 8 ustawy o fundacjach– realizuje ona idee fundacji ZakładyKórnickie powstałej w 1925 r., tofundacja ustanowiona na mocy ustawyz 2001 r. nie jest następcą prawnymdawnej fundacji, lecz zupełnie nowympodmiotem prawa.Wszystkie te fundacje odpowiadającechom fundacji publicznoprawnych,to znaczy: zostały ustanowione ustawąi wyposażone w majątek przez państwo,powstały w celu wykonywania zadańpublicznych oraz podlegają nadzorowinaczelnych organów administracji, któretakże nadają im statuty 15 .Do grupy fundacji prawa publicznegonie zaliczam Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” 16 oraz innychfundacji ustanowionych w drodze prywatnoprawnegooświadczenia woliwłaściwych ministrów lub kierownikówurzędów centralnych, takich jakFundacja na rzecz Nauki Polskiej 17 .Fundacje te zostały ustanowione napodstawie ustawy o fundacjach i możnaje co najwyżej zaliczyć do fundacjipublicznych 18 .Co do pierwszej z wymienionych,pośrednią podstawą jej istnienia jestumowa międzynarodowa zawarta17 czerwca 1991 r. pomiędzy RzecząpospolitąPolską a Republiką FederalnąNiemiec „O dobrym sąsiedztwiei przyjaznej współpracy” oraz porozumieniez 16 października 1991 r.w formie wymiany not w sprawiewpłaty przez rząd Republiki FederalnejNiemiec wkładu 500 mln marekna konto Fundacji „Polsko-NiemieckiePojednanie”. Nie zmienia to jednakfaktu, że podstawowym aktem ustanawiającymją jest prywatnoprawneoświadczenie woli Skarbu Państwa,złożone przez Ministra Skarbu Państwa.Wspomniane porozumieniez 16 października 1991 r. zawiera jedynie(w pkt. 1) zobowiązanie rządupolskiego do ustanowienia tej fundacji,która następnie została ustanowionaprzez cywilnoprawne oświadczenie14Ustanowiona na podstawie ustawy z 18.09.2001 r. o fundacji – Zakłady Kórnickie (DzU z 2001 r., nr 130,poz. 1451). Fundacja Zakłady Kórnickie została pierwszy raz ustanowiona ustawą z 30.07.1925 r. (DzUz 1925 r., nr 86, poz. 592 ze zm.). Choć fundacja ta w III Rzeczypospolitej istnieje relatywnie krócej aniżelifundacja Zakład Narodowy imienia Ossolińskich, to od początku swego istnienia (a więc jeszcze w latachdwudziestych XX w.) była fundacją prawa publicznego, stąd też pogląd, że jest to współcześnie działającafundacja prawa publicznego, mająca w tym zakresie najdłuższą historię, jest uzasadniony.15S. Fundowicz: Fundacje publiczne [w:] red. J. Stelmasiak, J. Szreniawski: Prawo administracyjne ustrojowe.Podmioty administracji publicznej, Bydgoszcz, Lublin, 2002, s. 195.16Odmiennie S. Fundowicz: Decentralizacja..., op. cit., s. 280.17Odmiennie S. Fundowicz, jw., s. 280; podobnie M. Stahl: Podmioty administrujące [w:] red.: R Hauser,Z. Niewiadomski, A. Wróbel: System prawa administracyjnego, tom VI, Warszawa 2011, s. 520.18Patrz szerzej M. Stahl [w:] Podmioty administrujące, op. cit., s. 520.108 kontROla państWOWa – 108 –


Fundacje prawa publicznego w prawie polskimpaństwo i społeczeństwowoli Skarbu Państwa. Fundacja ta niewykonuje zadań z zakresu administracjipubli cznej 19 . Podobnie rzecz się maz innymi fundacjami ustanowionymiprzez prywatnoprawne oświadczeniewoli Skarbu Państwa, jak choćbywspominania wyżej Fundacja narzecz Nauki Polskiej. Nie została ustanowionaprzez ustawę – jak fundacjeprawa publicznego, lecz na podstawieprywatnoprawnego aktu fundacyjnegoministra – kierownika UrzęduPostępu Naukowo-Technicznegoi Wdrożeń, działającego w imieniuSkarbu Państwa. Należy się zgodzićz M. Stahl, że przyznawanie takimfundacjom statusu administrującegopodmiotu publicznego wydaje się wątpliwe,ponieważ ich tworzenie następujena podstawie prawa prywatnego,a działanie jest podporządkowane wynikającymz niego regułom 20 .Problematyka fundacji prawa publicznegojest poruszana w doktrynie niezmiernierzadko i nie doczekała się, jakdotąd, całościowego opracowania. Celemniniejszego artykułu jest przybliżeniepodstawowych zagadnień dotyczącychdziałających w polskim porządkuprawnym fundacji tego typu.Tworzenie fundacjipublicznoprawnychProces tworzenia fundacji prawa publicznegoobejmuje zasadniczo trzy etapy:ustanowienie, nadanie statutu przez upoważnionyorgan oraz wpis do KrajowegoRejestru Sądowego. Fundacja powstajejako samodzielna jednostka organizacyjnadopiero z chwilą uzyskania wpisu.Każda fundacja działająca w polskimporządku prawnym może być ustanowionaalbo na podstawie oświadczeniawoli fundatora o charakterze prywatnoprawnym(tzw. aktu fundacyjnego)albo przez ustawę. Charakter prawnytego aktu (prywatnoprawny lub publicznoprawny)zasadniczo przesądza o tym,czy dana jednostka jest fundacją prawapublicznego, czy prywatnego 21 . W odróżnieniuod fundacji prawa prywatnego,fundacje publicznoprawne są ustanawianenie przez akty fundacyjne (tj. prywatnoprawneoświadczenia woli fundatorów),lecz w drodze ustaw, a więcoświadczeń woli państwa o charakterzepublicznoprawnym. Ustanowieniefundacji publicznoprawnej sprowadzasię zatem do uchwalenia przez państwoustawy, która rozpoczyna ciąg kolejnychzdarzeń zmierzających do powstania19Por. A. Wiktorowska, M. Wierzbowski [w:] M. Wierzbowski (red.): Prawo administracyjne, Warszawa2008, s. 120. Autorzy uważają, iż z racji tego, że rozstrzygnięcia organów wyżej wskazanej fundacjiw przedmiocie przyznania lub odmowy świadczeń na rzecz poszkodowanych przez okupanta hitlerowskiegonie są z braku umocowania ustawowego decyzjami administracyjnymi – fundacja ta nie wykonujezadań z zakresu administracji publicznej.20Tak M. Stahl [w:] Podmioty administrujące, op. cit., s. 520. Odmiennie np. E. Ochendowski: Prawo administracyjne.Część ogólna, Toruń 2009; S. Fundowicz: Decentralizacja ..., op. cit., s. 280; J. Zimmermann:Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 119.21Por. W. E. Rappé: Fundacje [w:] Encyklopedia nauk …, op. cit., s. 258.; E. Ochendowski: Fundacja prawapublicznego…, op. cit., s. 362; J. Blicharz: Ustawa o fundacjach…, op. cit., s. 15; także wyrok SNz 7.05.1948 r., sygn. akt C III 2432/47, OSN(C) 1948, nr 2, poz. 56.– 109 –Nr 1/styczeń-luty/2012 109


państwo i społeczeństwoMichał Okońnowego bytu prawnego. W doktrynie 22zwraca się uwagę, że fundacje prawa publicznegomogą być także ustanawianena mocy innego niż ustawa publicznoprawnegooświadczenia woli państwa,to jest aktu administracyjnego wydanegona podstawie ustawowego upoważnienia.Jak dotąd, nie istnieje jednak żadna takustanowiona fundacja, jak również ustawodawcanie zdecydował się na wydaniestosownego upoważnienia, stąd też wątekten nie będzie dalej rozwijany.Każda ustawa ustanawiająca fundacjęi będąca bezpośrednią podstawą jej działalnościpowinna wyczerpująco stanowićo wszystkich elementach istotnychz punktu widzenia bytu tego podmiotu.Powinna zatem – z racji tego, że fundacjato osoba prawna typu zakładowego– wskazać majątek, w jaki zostanie wyposażonaoraz cele (zadania), na realizacjęjakich jest on przeznaczony. Ponadto,akt ten musi zawierać nazwę nowoustanowionej fundacji, określić organyoraz ich kompetencje i sposób powoływania,wskazać organ (organy) sprawującynadzór nad działalnością fundacji orazwymienić środki nadzoru, jakie mogąbyć przezeń stosowane. Warto tu zwrócićuwagę na istotny problem związanyz ukształtowaniem pozycji prawnej fundacjipublicznoprawnych. Otóż, przepisyustaw ustanawiających istniejące fundacjeprawa publicznego nakazują odpowiedniestosowanie w sprawach w nichnieuregulowanych postanowień ustawyo fundacjach. Brak kompleksowej regulacjipozycji prawnej tych podmiotów i nakazaniaodpowiedniego stosowania postanowieńustawy o fundacjach może spowodowaćwiele problemów w praktyce.Jak już wspomniałem, uchwalenieustawy ustanawiającej fundację jestpierwszym krokiem do jej utworzenia.Oprócz bowiem jej ustanowienia, koniecznejest także nadanie jej statutuprzez uprawniony organ, a następniewpisanie do Krajowego Rejestru Sądowego(KRS). Statut nadaje fundacji naczelnyorgan administracji rządowej –ten sam, który nadzoruje jej działalność.Wpis do KRS ma charakter konstytutywny,co oznacza, że fundacja prawapublicznego zostaje utworzona z chwiląjego dokonania. Moment wpisu jestwięc tożsamy z powstaniem nowegobytu prawnego, przez zapoczątkowaniejego samodzielności prawnej. Wymóguzyskania wpisu do KRS trzeba ocenićjako komplikujący całą procedurętworzenia fundacji prawa publicznego.De lege ferenda należy postulować odstąpienieprzez ustawodawcę od tegowymogu oraz tworzenie ich ex lege, bezpośrednioprzez ustawę, tak jak ma tomiejsce przy zdecydowanej większościpodmiotów administracyjnych. Trzebasię zgodzić z H. Ciochem, że w przypadkufundacji prawa publicznego (takw odniesieniu do fundacji Zakład Narodowyimienia Ossolińskich) wpis doKRS nie powinien mieć charakteru kon-22Por. m. in. E. Ochendowski: Fundacja prawa publicznego – nowy podmiot administracji [w:] red.: H. Olszewski,B. Popowska: Gospodarka. Administracja. Samorząd, Poznań 1997 r., s. 362; J. Blicharz: Ustawao fundacjach…, op. cit., s. 15.110 kontROla państWOWa – 110 –


Fundacje prawa publicznego w prawie polskimpaństwo i społeczeństwostytutywnego, gdyż może to skutkowaćodmową zarejestrowania fundacji przezsąd rejestrowy, gdyby, na przykład, statutfundacji był wadliwy 23 .Organy fundacjiKażda osoba prawna, w tym także fundacjaprawa publicznego, działa przezswoje organy w sposób przewidzianyw ustawie i w opartym na niej statucie 24 .Ustanawiając fundacje prawa publicznego,państwo dysponuje swobodą kreacyjną,w ramach której jest uprawnione doukształtowania jej organów. Oznacza to,że decyduje o organach, jakie będą działaćna rachunek fundacji, przy czym niejest w żadnym razie związane wytycznymiustawy o fundacjach. Zatem państwow fundacji prawa publicznego nie musiwcale ustanawiać zarządu, który jest obligatoryjnyw fundacjach prawa prywatnego.Swoboda ta obejmuje w szczególnościprawo państwa do określenia liczbyorganów fundacji, ich nazw oraz kompetencji.Wydaje się jednak, że swobodakreacyjna państwa nie powinna miećtutaj charakteru absolutnego. Nadrzędnąideą powinno być zawsze takie ukształtowanieorganów fundacji, aby zapewnićjej sprawne funkcjonowanie, a także należytynadzór nad działalnością.Na podstawie analizy ustaw ustanawiającychfundacje prawa publicznegomożna wnioskować, że ustawodawcauznał zasadność istnienia dwóch obligatoryjnychorganów w każdym z tychpodmiotów, z których jeden jest zazwyczajorganem kierującym pracą fundacjii reprezentującym ją na zewnątrz,a drugi nadzorczo-kontrolnym. W jednymtylko przypadku – fundacji ZakładyKórnickie – występują trzy organy:Rada Kuratorów, zarząd oraz komisjarewizyjna. Wynika to z tego, że jest onaorganizacją pożytku publicznego, co powodujekonieczność posiadania statutowegokolegialnego organu kontroli lubnadzoru, odrębnego od organu zarządzającegoi niepodlegającego mu w zakresiewykonywania kontroli wewnętrznejlub nadzoru; jest nim właśnie komisjarewizyjna.Organem kierującym pracą fundacjii reprezentującym ją na zewnątrz jestzazwyczaj organ jednoosobowy – dyrektor25 . Wyjątkiem jest fundacja ZakładyKórnickie, w odniesieniu do którejustawodawca pozostał przy znanejz fundacji prawa prywatnego formulekolegialnego zarządu 26 . Zarówno dyrektorzy,jak i zarząd, są powoływaniprzez organ kolegialny fundacji do wy-23Tak H. Cioch: Fundacja – Zakład Narodowy imienia…, op. cit., s. 70. Autor w miejsce przyjętego przezpolskiego ustawodawcę modelu wpisywania fundacji prawa publicznego do Krajowego Rejestru Sądowegoproponuje rejestry prowadzone przez właściwe organy komunalne, państwowe bądź też kościelne,w zależności od tego, czy mamy do czynienia z fundacją komunalną, państwową bądź kościelną. Zdaniemautora, taki rejestr miałby mieć wyłącznie funkcję informacyjną, a wpisy do niego nie powinny mieć charakterukonstytutywnego.24Art. 38 ustawy z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (DzU z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.).25Por. art. 6 ust. 2 ustawy o fundacji – Centrum Badania Opinii Społecznej oraz art. 9 ust. 1 pkt. 2 ustawyo fundacji – Zakład Narodowy imienia Ossolińskich.26Por. art. 10 ust. 1 pkt. 2 ustawy o fundacji – Zakłady Kórnickie.– 111 –Nr 1/styczeń-luty/2012 111


państwo i społeczeństwoMichał Okońpełniania funkcji nadzorczo-kontrolnych.I tak, dyrektora fundacji ZakładNarodowy imienia Ossolińskich powołujeRada Kuratorów w porozumieniuz Ministrem Edukacji Narodowej (niejest on związany kadencją i może byćw każdej chwili odwołany), dyrektorafundacji Centrum Badania Opinii Społecznej– Rada CBOS (na okres 5 lat),zaś zarząd fundacji Zakłady Kórnickie– Rada Kuratorów 27 (na okres 4 lat).Organem nadzorczo-kontrolnym fundacjijest zawsze organ kolegialny. Takierozwiązanie jest zgodne z powszechnieprzyjętą praktyką. W fundacjach ZakładNarodowy imienia Ossolińskich oraz ZakładyKórnickie działają Rady Kuratorów 28 ,a w fundacji Centrum Badania Opinii Społecznej– Rada CBOS 29 . Przepisy ustawszczegółowo określają sposób powoływaniatych organów oraz ich kadencję 30 . Wartonadmienić, że wiele podmiotów ma prawopowoływania swoich przedstawicieli dopowyższych organów. Wśród nich są: PrezydentRzeczypospolitej Polskiej, prymasPolski, ministrowie, wojewodowie, burmistrzowie,rada miasta, senat uniwersytetu,jak też organizacje społeczne. Wydaje się,że takie rozwiązanie jest jak najbardziejgodne aprobaty, gdyż umożliwia – z jednejstrony – wpływanie na działania fundacji,związane notabene bezpośrednio lub pośrednioze sferą zainteresowania tych podmiotów,natomiast z drugiej – daje możnośćkontroli działalności fundacji wielupodmiotom, skupionym nie tylko wokółaktualnie rządzących. Na przykład, RadaKuratorów fundacji Zakłady Kórnickie powoływanajest na 5 lat i składa się z przedstawicieli:prezydenta RzeczypospolitejPolskiej, prymasa Polski, ministra właściwegods. szkolnictwa wyższego, ministrawłaściwego ds. rolnictwa, ministra właściwegods. Skarbu Państwa, wojewody wielkopolskiego,burmistrza miasta Kórnika,burmistrza miasta Środy Wielkopolskiej,Polskiej Akademii Nauk oraz PoznańskiegoTowarzystwa Przyjaciół Nauk. Istotnąkwestią, na którą warto zwrócić uwagę jestto, że członkowie rady kuratorów zarównofundacji Zakład Narodowy imienia Ossolińskich,jak i fundacji Zakłady Kórnickie,nie otrzymują z tego tytułu żadnego wynagrodzenia31 .27W skład zarządu fundacji wchodzą co najmniej 3 osoby i nie więcej niż 5, powoływanych i odwoływanychprzez Radę Kuratorów uchwałą podjętą zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej 2/3 ogólnejliczby członków Rady. Liczbę członków zarządu ustala Rada Kuratorów. Na czele zarządu stoi prezes. Wybórprezesa może poprzedzić konkurs, którego regulamin uchwala Rada Kuratorów na wniosek jej przewodniczącego.Pozostali członkowie zarządu powoływani są przez tę Radę na wniosek prezesa zarządu.Prezes zarządu oraz pozostali jego członkowie powoływani są na czteroletnie kadencje, bez ograniczeńich liczby.28Por. art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o fundacji – Zakład Narodowy imienia Ossolińskich oraz art. 10 ust. 1 pkt 1ustawy o fundacji – Zakłady Kórnickie.29Por. art. 6 ust. 1 ustawy o fundacji – Centrum Badania Opinii Społecznej.30Wyjątkiem jest fundacja – Zakład Narodowy imienia Ossolińskich, w odniesieniu do której sposób powoływaniaRady Kuratorów oraz trwania kadencji członków reguluje statut nadany przez Ministra EdukacjiNarodowej.31Pełnią swoją funkcję honorowo, zgodnie z § 13 ust. 6 statutu fundacji – Zakład Narodowy imienia Ossolińskich,lub nieodpłatnie, zgodnie z § 15 ust. 8 statutu fundacji – Zakłady Kórnickie.112 kontROla państWOWa – 112 –


Fundacje prawa publicznego w prawie polskimpaństwo i społeczeństwoZadaniaPaństwo powierza każdej z fundacji publicznoprawnychwykonanie określonychzadań publicznych. O ich charakterzeprzesądza ustawa ustanawiającadaną fundację, a także jej statut. Obecnieistniejące tego typu fundacje realizująróżnorodne zadania: prowadzeniebadań opinii społecznej na użytekpubliczny (fundacja Centrum BadaniaOpinii Społecznej) 32 , działania na rzeczszeroko rozumianego rozwoju rolnictwai obszarów wiejskich (fundacja ZakładyKórnickie) 33 oraz utrzymywania i pomnażaniazbiorów Narodowej BibliotekiOssolineum i Muzeum Książąt Lubomirskich(w szczególności fundacja ZakładNarodowy imienia Ossolińskich) 34 .Wszystkie fundacje, w tym zwłaszczafundacje prawa publicznego, mogąrealizować jedynie zadania charakteryzującesię użytecznością publiczną,czyli celem społecznie lub gospodarczoużytecznym. Zadaniami takimisą w szczególności: ochrona zdrowia,oświata i wychowanie, rozwój gospodarkii nauki. Zdaniem H. Izdebskiego,cel społecznie lub gospodarczo użytecznyoznacza przydatność z punktuwidzenia ogólniejszego interesu, zatemfundacji nie można ustanawiać dlazaspokajania partykularnego interesufundatora lub jakiegokolwiek innegopodmiotu 35 . Cel jest więc w pewnymsensie wyznacznikiem zadań, jakiemoże realizować każda fundacja,w tym również fundacja prawa publicznego.Państwo, ustanawiając fundacjępublicznoprawną, nie jest bezwzględniezwiązane wymogiem powołaniajej tylko do wykonywania zadań użytecznościpublicznej, trudno natomiastwyobrazić sobie, aby jednostka organizacyjnamająca status fundacji ichnie realizowała. Doszłoby wówczas dowypaczenia jej charakteru, niezależnieod jej publicznoprawnego przymiotu.Należy ponadto stwierdzić, że fundacjeprawa publicznego nie są ustanawianedo wykonywania jakichś wąsko określonychzadań w ramach sfery użytecznościpublicznej. Wprawdzie można siędoszukiwać pewnych elementów wspólnychw wykonywanych przez nie zadaniach,jednak słuszne wydaje się twierdzenie,że nie ukształtowało się jeszczewąskie spektrum spraw, do realizacjiktórych właściwe byłyby wyłącznie fundacjeprawa publicznego. Wobec tego,powierzenie im określonych funkcji jestwyrazem indywidualnej decyzji ustawodawcy.Fundacje publicznoprawneustanawiane są w tych dziedzinach życiaspołecznego, w których działalnośćinnych form organizacyjnych podmiotówadministrujących byłaby utrudniona(np. trudno wyobrazić sobie organadministracyjny, stosujący przecież typowoadministracyjne – władcze środkidziałania, który przeprowadzałby bada-32Por. art. 4 ustawy o fundacji – Centrum Badania Opinii Społecznej.33Por. art. 5 ustawy o fundacji – Zakłady Kórnickie.34Por. art. 5 ustawy o fundacji – Zakład Narodowy imienia Ossolińskich.35H. Izdebski: Fundacje i stowarzyszenia. Komentarz. Orzecznictwo. Skorowidz, Krasnobród 2004, s. 50.– 113 –Nr 1/styczeń-luty/2012 113


państwo i społeczeństwoMichał Okońnia opinii społecznej). Stąd też ustanowieniefundacji do realizacji określonychzadań jest konsekwencją poszukiwańjak najbardziej optymalnych formorganizacyjnych dla ich realizacji.Wyposażenie w majątekWszystkie fundacje są osobami prawnymitypu zakładowego – co oznacza,że w przeciwieństwie do osób prawnychtypu korporacyjnego, gdzie pierwszorzędneznaczenie odgrywa substratosobowy, w przypadku fundacji zasadniczymsubstratem jest majątek. Fundacjazatem, żeby istniała, musi posiadaćmajątek. Powinien on w sposób trwałysłużyć jej celom, gdyż wpływy z niegosą przekazywane na realizację tychżecelów 36 . Jak pisze H. Cioch, warunkiemkoniecznym funkcjonowania fundacjijest posiadanie celu, majątku oraz odpowiedniejstruktury organizacyjnej,umożliwiającej realizację celu wskazanegoprzez fundatora, dzięki przekazanemuprzez niego majątkowi 37 . O tym,w jaki majątek fundacja publicznoprawnazostanie wyposażona, w każdymprzypadku decyduje ustawa. Dopuszczalnejest wyposażenie fundacji prawapublicznego zarówno w mienie przynależneSkarbowi Państwa, jak i innympodmiotom prawa (np. samorządowiterytorialnemu, podmiotom prywatnym)38 . Istniejącym obecnie fundacjompublicznoprawnym przekazano jednakwyłącznie mienie należące uprzedniodo Skarbu Państwa, którym są zazwyczajnieruchomości 39 . Dodatkowo, ustawypowołujące fundacje przewidują dlanich różnego rodzaju dotacje na określonecele oraz inne źródła, z których mogąpochodzić środki na ich działalność (np.darowizny) 40 . Majątek staje się własnościąfundacji z chwilą jej utworzeniajako podmiotu prawa, a więc w momenciejej rejestracji w Krajowym RejestrzeSądowym. Istotą działalności każdejz nich jest wykorzystywanie majątku,w jaki wyposażyło ją państwo, w celurealizacji nałożonych zadań. Wielkośćtego majątku musi zatem odpowiadaćtym zadaniom.36Por. H. Cioch: Pojęcie i rodzaje fundacji (Wybrane zagadnienia na tle prawnoporównawczym), „Państwoi Prawo” nr 2/1987, s. 70.37Tamże, s. 70.38W. E. Rappé dzielił wszystkie fundacje prawa publicznego na dwie kategorie. Do pierwszej zaliczył fundacjepaństwowe, a do drugiej fundacje powołane aktem publicznoprawnym, ale z wykorzystaniem środkówprywatnych. Cechą odróżniającą je było pochodzenie majątku, w który została wyposażona fundacja.Jeżeli majątek pochodził od państwa – fundacja była fundacją państwową, a jeśli od osób prywatnych –fundacja należała do drugiej kategorii. W. E. Rappé: [w:] Fundacje [w:] Encyklopedia..., op. cit., s. 258.39Na przykład, fundacja Zakład Narodowy imienia Ossolińskich została wyposażona w majątek obejmującyw szczególności Bibliotekę Polskiej Akademii Nauk we Wrocławiu oraz wszystkie udziały lub akcje skomercjalizowanegowydawnictwa Zakładu Narodowego imienia Ossolińskich.40Na przykład fundacja Zakład Narodowy imienia Ossolińskich otrzymuje z budżetu państwa dotacje na:utrzymywanie zbiorów Narodowej Biblioteki Ossolineum, ich pomnażanie, opracowywanie i upowszechnianie;utrzymywanie i pomnażanie zbiorów Muzeum Książąt Lubomirskich oraz utrzymywanie wydawnictwniekomercyjnych. Ponadto źródłami finansowania działalności fundacji są dochody z jej majątku,z prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, darowizny, spadki i zapisy oraz dywidendy z akcji lubudziałów wydawnictwa Zakładu Narodowego imienia Ossolińskich114 kontROla państWOWa – 114 –


Fundacje prawa publicznego w prawie polskimpaństwo i społeczeństwoWola państwa w przedmiocie ustanowieniafundacji i przekazania jej majątkupochodzącego ze środków publicznychbędzie wymagała zawsze aktu rangico najmniej ustawy. Zgodnie bowiemz art. 45 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.o finansach publicznych 41 , nie możnatworzyć fundacji ze środków publicznych.Stosowna ustawa będzie więc stanowiłalex specialis wobec ogólnej regulacjiustawy o finansach publicznych.Oznacza to, że wyłączone jest prawoministra właściwego ds. Skarbu Państwado złożenia prywatnoprawnegooświadczenia woli w imieniu SkarbuPaństwa w przedmiocie ustanowieniafundacji prawa prywatnego, która miałabybyć wyposażona w majątek pochodzącyze środków publicznych. Zatemzasadne jest przyjęcie, że ustanowieniefundacji publicznoprawnej na mocy odrębnejustawy stanowi obecnie jedynąmożliwość wyposażenia jakiejkolwiekfundacji w taki majątek.Pozycja fundacjiw aparacie administracyjnymWszystkie fundacje prawa publicznegopozostają w prawnych relacjach z określonyminaczelnymi organami administracjirządowej. Relacje te sprowadzająsię do prawnoorganizacyjnej więzinadzoru. Nie wgłębiając się w pojęcienadzoru, przyjmijmy, że oznacza onoprawo do kontrolowania działalnościjednostki nadzorowanej (w tym wypadkufundacji prawa publicznego),wraz z prawem (w sytuacjach przewidzianychw ustawach) władczegowpływania na jej działalność 42 . Ustawapowinna precyzyjnie określać środkinadzoru, a jeżeli tego nie czyni – ograniczającsię jedynie do ustanowieniaorganizacyjnoprawnej więzi nadzoru –jednostka nadzorująca jest uprawnionawyłącznie do niewładczego oddziaływaniana działalność jednostki nadzorowanej(np. przez dawanie zaleceń).Prawnoorganizacyjna więź nadzoru statuujeokreślony zakres samodzielnościjednostki nadzorowanej, który to jestokreślony m.in. przez środki nadzoru,jakie wobec niej może zastosować jednostkanadzorująca. Dodatkowo, na jejzakres ma wpływ wyposażenie fundacjiw odrębną od Skarbu Państwa osobowośćprawną. Brak hierarchicznegopodporządkowania, charakterystycznydla systemu scentralizowanego, przesądzazatem o uznaniu fundacji prawapublicznego za jednostki zdecentralizowane,dysponujące określonym w przepisachzakresem samodzielności.W każdym przypadku ustawa ustanawiającafundację powinna bezpośredniowskazywać organ właściwy donadzoru nad jej działalnością. Jak jużwspomniałem, ustawodawca zdecydowałsię na wyposażenie w to prawonaczelnych organów administracji rządowej.Kategoria ta dotyczy organówadministracji obejmujących swoją wła-41DzU z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.42Tak M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [w :] M. Wierzbowski (red.): Prawo administracyjne..., op. cit., s. 93.– 115 –Nr 1/styczeń-luty/2012 115


państwo i społeczeństwoMichał Okońściwością cały kraj, zakwalifikowanychdodatkowo do tak zwanego segmentupolityczno-rządowego administracji 43 .Chodzi m.in. o: Radę Ministrów, PrezesaRady Ministrów, ministra. Wydajesię, że poddanie fundacji publicznoprawnychpod bezpośredni nadzórnaczelnych organów administracji rządowejma na celu nawiązanie do analogicznejkonstrukcji znanej z fundacjiprawa prywatnego. Nadzór nad działalnościąCentrum Badania OpiniiSpołecznej sprawuje Prezes Rady Ministrów44 , Zakład Narodowy imieniaOssolińskich – minister właściwy ds.kultury i ochrony dziedzictwa narodowego45 , natomiast Zakładów Kórnickich– minister właściwy do sprawnauki 46 . Wydaje się, że systemowofundacje prawa publicznego powinnybyć poddawane nadzorowi ministrów„działowych”, a nie Prezesa Rady Ministrów.Trzeba zwrócić uwagę, że ustawodawca,kreując organizacyjnoprawną więźnadzoru nad fundacjami publicznoprawnymi,nie był do końca konsekwentny.Organy sprawujące nadzór nad ZakłademNarodowym imienia Ossolińskichoraz Centrum Badania Opinii Społecznejsą wyposażone w prawo stosowaniaśrodków nadzoru, z kolej organ nadzorunad Zakładami Kórnickimi został tegoprawa pozbawiony. Taka budowa relacjinadzoru powoduje, że nie można mówićo już ukształtowanym jego modelu.Model taki podlega kształtowaniu przybierającw konkretnym przypadku albonadzór z przyznanym prawem do stosowaniaśrodków nadzoru, albo nadzór zpozbawieniem prawa do ich stosowania.W fundacjach Zakład Narodowyimie nia Ossolińskich oraz CentrumBadania Opinii Społecznej nadzorowipodlegają generalnie dwa rodzajeich aktywności, a konkretnie ich organuwykonawczego, to jest dyrektora47 . Pierwszym są decyzje dyrektora,drugim jego szeroko rozumiane działanie.Jeżeli decyzja dyrektora pozostajew rażącej sprzeczności z przepisamiprawa, postanowieniami statutulub celem fundacji 48 , organ nadzorujest uprawniony do jej uchylenia. Z kolei,jeśli działanie dyrektora w istotnysposób narusza te kryteria, organ nadzorumoże go zawiesić 49 , wyznaczyćzarządcę tymczasowego i zażądać odorganu kolegialnego fundacji, sprawującegofunkcję nadzorczo-kontrolną,odwołania (w wyznaczonym przez siebieterminie) dyrektora i powołania43J. Jagielski [w:] M. Wierzbowski (red.): Prawo administracyjne..., op. cit., s. 145.44Por. art. 13 ustawy o fundacji – Centrum Badania Opinii Społecznej.45Por. art. 1 pkt 1 ustawy o fundacji – Zakład Narodowy imienia Ossolińskich.46Por. art. 13 ust. 1 ustawy o fundacji – Zakłady Kórnickie.47Por. art. 6 pkt. 2 ustawy o fundacji – Centrum Badania Opinii Społecznej oraz art. 9 pkt 1 ust. 1 ustawyo fundacji – Zakład Narodowy imienia Ossolińskich.48Ta ostatnia przesłanka nie dotyczy fundacji Centrum Badania Opinii Społecznej.49Uprawnienie do zawieszenia dyrektora powstaje jednak dopiero po wezwaniu go do usunięcia uchybieńi wyznaczeniu mu w tym celu odpowiedniego terminu.116 kontROla państWOWa – 116 –


Fundacje prawa publicznego w prawie polskimpaństwo i społeczeństwonowego (Centrum Badania Opinii Społecznej)50 albo przedstawienia innegokandydata (Zakład Narodowy imieniaOssolińskich). Warto również zaznaczyć,że stosowanie powyższych środkównadzoru następuje przez wydaniedecyzji administracyjnej w rozumieniuKodeksu postępowania administracyjnego51 . Oznacza to zapewnienie fundacjiprawa do weryfikacji takiej decyzjitakże przez sądy administracyjne i wynikającąz tego gwarancję ochrony jejpraw i przyznanej dozy samodzielności.Nieco inaczej wygląda nadzór nadZakładami Kórnickimi. Ustawodawcaokreślił jego treść w sposób bardzo ogólny,ograniczając się wyłącznie do wskazaniaministra właściwego ds. nauki jakoorganu nadzoru. Organ ten nie zostałprzez ustawę ustanawiającą fundacjęwprost wyposażony w jakiekolwiekśrodki nadzoru, co oznacza, że możestosować jedynie niewładcze środkioddziaływania (np. zalecenia). Jak sięwydaje, pozbawienie organów nadzoruprawa do władczego wpływania nadziałalność fundacji prawa publicznegonie jest pożądane, ponieważ podmiotyte są elementem aparatu administracyjnegopaństwa i jako takie koniecznejest zapewnienie organom nadzorusprawnego i efektywnego nadzoru nadich działalnością.KonkluzjeCechami wyróżniającymi fundacjeprawa publicznego są: ustanowienie ichprzez odrębną ustawę, wyposażeniew majątek przez Skarb Państwa, powierzeniewykonywania zadań publicznychoraz poddanie pod nadzór naczelnychorganów administracji rządowej. Określonepowyżej cechy warunkują ich publicznoprawnycharakter oraz decydująo umiejscowieniu w aparacie administracyjnympaństwa. Fundacje te, obokniektórych funduszy 52 , agencji 53 czy NarodowegoBanku Polskiego 54 , zaliczanesą do kategorii nietypowych podmiotówadministrujących 55 , składających się na50Warto zaznaczyć, że w świetle art. 15 pkt 3 ustawy o fundacji – Centrum Badania Opinii Społecznej,Prezes Rady Ministrów w razie niewykonania tych czynności w wyznaczonym terminie, może dokonać ichsamodzielnie.51T.j. DzU z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.52Na przykład Bankowy Fundusz Gwarancyjny (działający na podstawie ustawy z 14.12.1994 r. o BankowymFunduszu Gwarancyjnym – DzU z 2009 r., nr 84, poz. 711 ze zm.) oraz Narodowy Fundusz OchronyŚrodowiska i Gospodarki Wodnej (działający na podstawie ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska,DzU z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.).53Na przykład Agencja Nieruchomości Rolnych, działająca na podstawie ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniunieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. DzU z 2007 r., nr 231, poz. 1700 ze zm.) orazAgencja Rezerw Materiałowych, działająca na podstawie ustawy z 29.10.2010 r. o rezerwach strategicznych(DzU z 2010 r., nr 229, poz. 1496).54Działającego na podstawie ustawy z 29.08.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (DzU z 2005 r., nr 1, poz.2 ze zm.).55J. Jagielski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Nietypowe podmioty administrujące – kilka refleksji na tleorganizacyjnych form wykonywania zadań publicznych [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formyich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi 80. urodzin profesoraEugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 207.– 117 –Nr 1/styczeń-luty/2012 117


państwo i społeczeństwoMichał Okońznaczną część aparatu administracyjnegopaństwa. Są zdecentralizowanymijednostkami organizacyjnymi, dysponującymiznaczną samodzielnością, potwierdzonądodatkowo własną osobowościąprawną oraz prawem zaskarżeniado sądu administracyjnego podejmowanychwobec nich działań nadzorczych.Nadzór nad nimi nie jest uregulowanyjednolicie – nie wobec wszystkichorgany nadzoru zostały wyposażonew prawo stosowania środkównadzoru. Struktura wewnętrzna fundacjiobejmuje istnienie co najmniejdwóch organów, z których co najmniejjeden jest organem nadzorczo--kontrolnym, a drugi kieruje pracą fundacjii reprezentuje ją na zewnątrz.Fundacje publicznoprawne, korzystającz majątku w jaki zostały wyposażoneprzez państwo, wykonują różnorodnezadania publiczne, przy czym nieukształtowała się jeszcze sfera zadań,do wykonywania których byłyby onewyłącznie właściwe (z zastrzeżeniem, żemuszą to być zadania użyteczności publicznej).Mimo iż pomiędzy poszczególnymifundacjami występują niekiedydość znaczne różnice (np. w zakresienadzoru nad ich działalnością), jest togrupa o dość jednolitym charakterze.Wiele problemów związanych z ichfunkcjonowaniem może jednak wynikaćz braku kompleksowej regulacji dotyczącejfundacji publicznoprawnychw ustanawiających je ustawach i stosowaniaw sprawach nieuregulowanychustawy o fundacjach – dotyczącejprzecież fundacji prawa prywatnego. Delege ferenda konieczne jest zatem uregulowanieich pozycji prawnej w sposóbmożliwie wyczerpujący.Michał Okoń,Wydział Prawa i AdministracjiUniwersytetu Warszawskiego118 kontROla państWOWa – 118 –


państwo i społeczeństwoStosunek pracy i prawo wykonywania zawoduKonsekwencje osiągnięciaokreślonego wiekuZasada równego traktowania pracowników nie ma charakteru bezwzględnego,zarówno przepisy wspólnotowe, jak i krajowe przewidująodstępstwa od niej, wyznaczając zakres dopuszczalnych wyjątków. Dotycząone między innymi określenia górnych granic aktywności zawodowejw odniesieniu do niektórych profesji, czasem poniżej powszechnieobowiązującego wieku emerytalnego. Wprowadza się je ze względuna konieczność zachowania przez pracowników wysokiej sprawnościfizycznej i psychicznej, niezbędnej do wykonywania zawodu. Ustawodawcanie jest jednak pod tym względem konsekwentny.MaGDalena WitkowskaWiek człowieka wpływa na zróżnicowaniejego statusu w sferze zatrudnienia,ma również istotne znaczenie w życiuspołecznym. Problematyka wieku– zwłaszcza w stosunkach pracy – wiążesię z zasadą równego traktowania i niedyskryminacji.W prawie polskim zasadętę wyraża art. 32 i art. 33 KonstytucjiRP 1 w brzmieniu: „Art. 32.1.Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscymają prawo do równego traktowaniaprzez władze publiczne. 2. Niktnie może być dyskryminowany w życiupolitycznym, społecznym lub gospodarczymz jakiejkolwiek przyczyny.Art. 33.1. Kobieta i mężczyzna w RzeczypospolitejPolskiej mają równe prawaw życiu rodzinnym, politycznym,społecznym i gospodarczym. 2. Kobietai mężczyzna mają w szczególności równeprawo do kształcenia, zatrudnieniai awansów, do jednakowego wynagradzaniaza pracę jednakowej wartości, dozabezpieczenia społecznego oraz do zaj-1Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (DzU nr 78, poz. 483 ze zm.).– 119 –Nr 1/styczeń-luty/2012 119


państwo i społeczeństwoMagdalena Witkowskamowania stanowisk, pełnienia funkcjioraz uzyskiwania godności publicznychi odznaczeń”.W Kodeksie pracy 2 zasada równegotraktowania została wyrażona w art. 11 2(„Pracownicy mają równe prawa z tytułujednakowego wypełniania takich samychobowiązków, dotyczy to w szczególnościrównego traktowania mężczyzni kobiet w zatrudnieniu”), a jej negatywnyaspekt – zakaz dyskryminacji –znajduje wyraz w art. 11 3 („Jakakolwiekdyskryminacja w zatrudnieniu, bezpośrednialub pośrednia, w szczególnościze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność,rasę, religię, narodowość,przekonania polityczne, przynależnośćzwiązkową, pochodzenie etniczne, wyznanie,orientację seksualną, a także zewzględu na zatrudnienie na czas określonylub nieokreślony, albo w pełnym,albo w niepełnym wymiarze czasu pracy– jest niedopuszczalna”).Istotą dyskryminacji jest naruszeniezasady równości ze względu na zabronionekryterium różnicowania. Należywięc uznać, że zasada niedyskryminacjijest ściśle związana z koncepcją równości.Zatem zasada równości nie tylkowyklucza dyskryminację, lecz równieżwymusza podejmowanie aktywnychdziałań w celu promowania „większejrówności” 3 .Pomocne w zrozumieniu zasadyrówności jest orzecznictwo TrybunałuKonstytucyjnego. W jednym ze swychorzeczeń TK stwierdził, iż „równośćoznacza, że wszyscy adresaci normprawnych, charakteryzujący się danącechą relewantną, winni być traktowaniwedług jednakowej miary, bezzróżnicowań zarówno dyskryminujących,jak i faworyzujących. Równośćdopuszcza różne traktowanie przez prawopodmiotów różniących się międzysobą, niemniej ewentualne zróżnicowanietraktowania określonych podmiotówmusi być uzasadnione, to jestoparte na uznanych kryteriach, przyczym zasadność doboru tego, a nie innegokryterium różnicowania podlegaćmusi każdorazowej ocenie” 4 . Nierównetraktowanie podmiotów podobnychnie musi oznaczać dyskryminacji lubuprzywilejowania, ponieważ koniecznajest jeszcze ocena kryterium, na podstawiektórego dokonano zróżnicowania.Wszelkie odstępstwa od nakazurównego traktowania powinny zawszeznajdować obiektywne uzasadnienie. Popierwsze, uzasadnienie to musi być relewantne,a więc pozostawać w bezpośrednimzwiązku z celem i zasadniczątreścią przepisów, w których zawartajest kontrolowana norma, oraz służyćrealizacji tego celu i treści. Inaczej mówiąc,wprowadzane zróżnicowania musząbyć racjonalnie uzasadnione oraz niewolno ich dokonywać według dowolnieustalonego kryterium. Po drugie, ar-2Ustawa z 26.06.1974 r. – Kodeks pracy (t.j. DzU z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm.).3M. Domańska: Zasada dyskryminacji (równego traktowania) [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiejprzez sądy, A. Wróbel (red.), Zakamycze 2005, s. 118.4Orzeczenie TK z 11.07.2007 r., znak K 30/99, OTK ZU 5/2000, poz. 145.120 kontROla państWOWa – 120 –


Konsekwencje osiągnięcia określonego wiekupaństwo i społeczeństwogumenty na rzecz różnicowania musząbyć proporcjonalne, a więc waga interesu,któremu ma służyć różnicowaniesytuacji adresatów normy powinna pozostawaćw odpowiedniej proporcji dowagi interesów, które zostaną naruszonew wyniku nierównego potraktowaniapodmiotów podobnych. Po trzecie,argumenty te muszą mieć związek z innymiwartościami, zasadami czy normamikonstytucyjnymi, uzasadniającymiodmienne traktowanie podmiotówpodobnych 5 . W orzeczeniu z 22 grudnia1997 r. TK zwrócił uwagę, że „równośćwobec prawa nie może oznaczaćw stosunkach pracy jednakowych prawi obowiązków dla wszystkich pracowników.Prawo pracy musi bowiem odmienniekształtować sytuację poszczególnychpracowników ze względu nawykonywaną przez nich pracę, a takżeze względu na ich cechy osobowe. [...].Naruszeniem zasady równości byłobynieuzasadnione zróżnicowanie sytuacjiprawnej pracowników 6 .Zasada równego traktowania i niedyskryminacjizostała zawarta expressisverbis w wielu aktach prawa międzynarodowego7 , konwencjach Rady Europy 8oraz prawie Unii Europejskiej 9 .Odstępstwa od zasadyrównego traktowaniaZe względu na to, że zasada równegotraktowania pracowników nie ma charakterubezwzględnego, zarówno przepisywspólnotowe, jak i krajowe przewidująodstępstwa od ogólnego nakazurównego traktowania, wyznaczając jednakzakres dopuszczalnych wyjątków.W artykułach 11 3 i 18 3a § 1 k.p. wiek jestwymieniony wśród okoliczności, którenie powinny być przesłankami zróżnicowanegotraktowania osób w zatrudnieniu,a więc został zaliczony do kryteriówdyskryminacyjnych. Pomimo to, w wielusytuacjach może być jednak uzasadnionymkryterium różnicowania statusuprawnego pracownika. Musi być jednakracjonalnie uzasadnione i sprawiedliwe.5Por. uzasadnienie orzeczenia TK z 3.09.1996 r., znak K 10/96, OTK 4/1996, poz. 33, także wyrok TKz 18.01.2000r., K 17/99, OTK ZU 1/2000, poz. 4.6Znak K 2/97, .7Między innymi: konwencja nr 111 Międzynarodowej Organizacji Pracy, dotycząca dyskryminacji w zakresiezatrudnienia i wykonywania zawodu, przyjęta w Genewie 25.06.1958 r. (DzU z 1961 r., nr 42,poz. 218); konwencja nr 138 Międzynarodowej Organizacji Pracy, dotycząca najniższego wieku dopuszczeniado zatrudnienia (DzU z 1978 r., nr 12, poz. 53); „Międzynarodowy pakt praw gospodarczych,społecznych i kulturalnych”, przyjęty do podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r. (DzU z 1977 r., nr 38,poz. 169); „Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet”, przyjęta przez ZgromadzenieOgólne Narodów Zjednoczonych 18.12.1979 r. (DzU z 1982 r., nr 10, poz. 71).8Między innymi: „Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności”, sporządzona w Rzymie4.11.1950 r., zmieniona następnie protokołami nr 3, 5, i 8 oraz uzupełniona protokołem nr 2 (DzUz 1993 r., nr 61, poz. 284); „Europejska karta społeczna”, sporządzona w Turynie 18.10.1961 r. (DzUz 1999 r., nr 8, poz. 67).9Między innymi: dyrektywa Rady 2000/78/WE z 27.11.2000 r., ustanawiająca ogólne warunki ramowerównego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (DzUrzUE L.00.303.16); dyrektywa Parlamentu Europejskiegoi Rady 2006/54/WE z 5.07.2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szansoraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy (DzUrzUE L.06.204.23).– 121 –Nr 1/styczeń-luty/2012 121


państwo i społeczeństwoMagdalena WitkowskaZgodnie z art. 18 3a oraz art. 18 3b k.p.,z zakresu działań naruszających zasadęrównego traktowania w zatrudnieniuwyłączone zostały:• postanowienia, zastosowane kryteriaoraz podjęte działania obiektywnie uzasadnioneze względu na zgodny z prawemcel, który ma być osiągnięty, jeżeli służącemu środki są właściwe i konieczne;• postępowania właściwe (proporcjonalne)do osiągnięcia zgodnego z prawemcelu różnicowania sytuacji pracownika,polegające w szczególności na:– odmowie zatrudnienia ze względu nawiek, jeżeli rodzaj pracy lub warunki jejwykonywania powodują, że zastosowanietego kryterium jest rzeczywistymi istotnym wymaganiem zawodowym;– stosowaniu kryterium stażu pracyprzy ustalaniu warunków zatrudnianiai zwalniania, zasad wynagradzaniai awansowania oraz dostępu do szkoleniaw celu podnoszenia kwalifikacjizawodowych, co w istocie oznacza odmiennetraktowanie pracowników zewzględu na wiek;– działaniach podejmowanych przezokreślony czas, zmierzających do wyrównywaniaszans wszystkich lub znacznejliczby pracowników wyróżnionychze względu na wymóg wieku, przezzmniejszenie na ich korzyść faktycznychnierówności, w zakresie określonymw tym przepisie.W prawie Unii Europejskiej o dozwolonymróżnicowaniu ze względu na kryteriumwieku stanowi dyrektywa Radynr 2000/78/WE, która w art. 6 ust. 1przewiduje, iż państwa członkowskiemogą uznać, że odmienne traktowanieze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji,jeżeli w ramach prawa krajowegozostanie to obiektywnie i racjonalnieuzasadnione zgodnym z przepisamicelem, w szczególności celami politykizatrudnienia, rynku pracy i kształceniazawodowego oraz jeżeli środki mającesłużyć realizacji tego celu są właściwei konieczne 10 . Istotny w kontekście analizowanegoproblemu jest także art. 2ust. 5 tej dyrektywy, stanowiący, że dopuszczalnejest stosowanie przez państwaśrodków do ochrony zdrowia orazochrony praw i wolności innych osób,przewidzianych przepisami krajowymi,które są niezbędne do zapewnieniabezpieczeństwa publicznego, utrzymaniaporządku i zapobiegania działaniompodlegającym sankcjom karnym.Ustanie stosunku pracyDopuszczalne odstępstwa od nakazurównego traktowania (niedyskryminacji)bez względu na wiek mogą polegać10Przepis ten nie został implementowany do prawa krajowego, ma jednak duże znaczenie. Należy bowiempamiętać, że niezależnie od tego, czy dyrektywa wywołuje skutek bezpośredni, czy też nie, sądy krajowepowinny kształtować wykładnię prawa krajowego na podstawie brzmienia i celu dyrektywy. Jeżeli okażesię, że przepis krajowy jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, wówczas sądy krajowe obowiązane sądo niezastosowania go; ponadto, w sytuacji gdy sąd krajowy będzie miał do czynienia z przepisem mieszczącymsię w zakresie prawa Unii, który uzna za niezgodny z zasadą niedyskryminacji i nie będzie możliwedokonanie wykładni tego przepisu zgodnie z prawem Unii, wówczas powinien zrezygnować z zastosowaniatego przepisu.122 kontROla państWOWa – 122 –


Konsekwencje osiągnięcia określonego wiekupaństwo i społeczeństwona zastosowaniu kryterium wieku jakoprzesłanki ustania stosunku pracy, comoże być odczuwane jako krzywdzącedla osób należących do danej grupywiekowej, a mimo to nie będzie uznaneza nieuzasadnione różnicowanie sytuacjipracowników. Każdorazowo należy jednakbadać, czy znajduje ono obiektywnei racjonalne uzasadnienie.Zasada równości i niedyskryminacjiw zatrudnieniu dopuszcza w rzeczywistościróżne traktowanie pracownikówpod warunkiem, że zróżnicowanie toma służyć zapewnieniu bezpieczeństwapublicznego, utrzymaniu porządku i zapobieganiudziałaniom podlegającymsankcjom karnym, ochronie zdrowiaoraz ochronie praw i wolności innychosób. Oznacza to ograniczenie dostępnoścido niektórych zawodów lub pracdla osób w podeszłym wieku.Ustawodawca w odniesieniu do pewnychzawodów wprowadził przepisy regulującewygaśnięcie stosunku pracyz powodu osiągnięcia określonego wieku.Przypadki te wymagają odrębnegoomówienia oraz analizy okolicznościuzasadniających zastosowanie danegorozwiązania prawnego.Piloci samolotówRegulację dozwolonego różnicowaniapracowników ze względu na wiek zawieraart. 101 Prawa lotniczego 11 , któryustala górną granicę wieku w odniesieniudo pilota zawodowego orazliniowego w międzynarodowych przewozachlotniczych, a także kontroleraruchu lotniczego. Zgodnie z tymprzepisem, wymienione specjalnościmogą być wykonywane do ukończenia60 roku życia. Określenie maksymalnegowieku pilota zawodowego znajdujeuzasadnienie w charakterze czynnościsłużbowych. Jako pełniący funkcjędowódcy statku powietrznego jest odpowiedzialnyza jego bezpieczeństwooraz wszystkich członków załogi, pasażerówi ładunku znajdującego się napokładzie. Ponadto, musi wykazywaćsię płynnością i dokładnością wykonywaniawszystkich manewrów w locie,w tym w sytuacjach krytycznychoraz manewrów wyprowadzenia z tychsytuacji. Cechować go powinna takżeumiejętność odpowiednio szybkiejreakcji w okolicznościach awaryjnychi anormalnych. Wraz z wiekiem następujepogarszanie sprawności psychiczneji fizycznej, na co zwrócił uwagęustawodawca 12 , określając górną granicęwieku, do której wykonywaniezawodu pilota jest dozwolone.Zagadnieniem limitu wiekowegow zawodzie pilota liniowego zajmowałsię Trybunał Sprawiedliwości UniiEuropejskiej (Ets), który 13 września2011 r. wydał wyrok w sprawie trzech11Ustawa z 3.07.2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. DzU z 2006 r., nr 100, poz. 696 ze zm.).12Załącznik III i IV do rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z 20.02.2008 r.w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji BezpieczeństwaLotniczego oraz uchylające dyrektywę Rady nr 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002i dyrektywę nr 2004/36/WE (DzUrzUE L. z 19.03.2008 r.; DzUrzUE 2008.79.1-49 ze zm.).– 123 –Nr 1/styczeń-luty/2012 123


państwo i społeczeństwoMagdalena Witkowskapilotów Deutsche Lufthansa 13 . Układzbiorowy pracy mający zastosowaniedo personelu zakładowego tego przedsiębiorstwalotniczego zabraniał imwykonywania działalności zawodowejpo ukończeniu 60 roku życia 14 . Skarżącybyli zatrudnieni jako piloci, a następniekapitanowie lotu. Gdy ukończyli60 lat, ich umowy o pracę ustałyautomatycznie na podstawie układuzbiorowego pracy. Uważając siebie zaofiary dyskryminacji ze względu nawiek – zabronionej przez dyrektywęRady nr 2000/78/WE – wystąpili dosądów niemieckich o stwierdzenie, żeich stosunek pracy nie ustał i o przywróceniedo pracy. Federalny niemieckisąd pracy (Bundesarbeitsgericht)zwrócił się do Ets z pytaniem, czyukład zbiorowy pracy – przewidującydla pilotów liniowych granicę wiekuwynoszącą 60 lat w celu zapewnieniabezpieczeństwa lotów – jest zgodnyz prawem Unii.Trybunał stwierdził, że ograniczeniemożliwości wykonywania zawoduprzez pilotów po 60 roku życia ma nacelu zapewnienie bezpieczeństwa pasażerów,mieszkańców obszarów, nadktórymi prowadzone są loty, a takżesamych pilotów i że jest to cel mogącyuzasadnić odmienne traktowanie.Wskazał jednak, że w uregulowaniachmiędzynarodowych 15 i niemieckich 16uznano, iż nie jest konieczne zakazywaniepilotom wykonywania zawodu poukończeniu 60 roku życia, lecz jedyniejego ograniczenie. Ponadto, zakaz pilotowaniapo osiągnięciu tego wieku, zawartyw układzie zbiorowym pracy, niejest środkiem niezbędnym do ochronybezpieczeństwa publicznego i zdrowia.Szczególne zdolności fizyczne mogą byćuważane za istotny oraz determinujący13Wyrok ETS z 13.09.2011 r., znak C-447/09, .14Paragraf 19 ust. 1 ogólnego układu zbiorowego pracy nr 5a dla personelu pokładowego Deutsche Lufthansaw brzmieniu: „Stosunek pracy ustaje, bez konieczności wypowiedzenia umowy, z upływem miesiąca,w którym pracownik kończy 60 lat [...]”– pkt 18 wyroku w sprawie C-447/09, op. cit.15Joint Aviation Requirements – Flight Crew Licensing 1.060a (JAR-FCL 1.060a), zatwierdzone 15.04.2003 r.przez Joint Aviation Authorities (jest to organ Europejskiej Konferencji Lotnictwa Cywilnego, reprezentującejurzędy regulacji lotnictwa cywilnego różnych państw, w tym Niemiec), zawierające szczegółoweprzepisy dotyczące ograniczeń mających zastosowanie do posiadaczy licencji pilota począwszy od 60roku życia. W szczególności stanowią one, że między 60 a 64 rokiem życia posiadacz licencji pilota niemoże pilotować samolotu transportu zawodowego, chyba że jest członkiem załogi wieloosobowej, a pozostalinie ukończyli jeszcze 60 lat; jeżeli natomiast ukończył 65 lat, nie może w ogóle być pilotem takiegosamolotu – patrz pkt 14 wyroku w sprawie C-447/09, op. cit.16Po pierwsze, zarządzenie w sprawie dopuszczenia do ruchu powietrznego (Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung) mówi, że w odniesieniu do pilotów turystycznych, zawodowych i liniowych w załodze wieloosobowejmają zastosowanie postanowienia JAR-FCL 1.060a. Po drugie, pierwsze rozporządzenie wykonawczedo rozporządzenia dotyczącego personelu obsługującego transport powietrzny (Erste Durchfuhrungsverordnungzur Verordnung uber Luftfahrtpersonal) stanowi, że posiadacz wystawionej w Niemczechlicencji pilota zawodowego lub pilota transportowego, po ukończeniu 60 roku życia i do czasu ukończenia65 lat, może wykonywać prawa wynikające z licencji również na statkach powietrznych o minimalnej obsadziezałogi w liczbie jednego pilota, w ramach zawodowego transportu pasażerów, poczty lub ładunków,pod warunkiem, że przelot odbywa się nad terytorium Republiki Federalnej Niemiec – pkt 15 i 16 wyrokuw sprawie C-447/09, op. cit.124 kontROla państWOWa – 124 –


Konsekwencje osiągnięcia określonego wiekupaństwo i społeczeństwowymóg zawodowy, a ich posiadanie jestzwiązane z wiekiem. Wymóg ten, służącyzapewnieniu bezpieczeństwa żeglugipowietrznej, realizuje zgodny z prawemcel, mogący tłumaczyć odmienne traktowanieze względu na wiek. Jednak,jak dalej stwierdził Ets, tylko w wyjątkowychokolicznościach to odmiennetraktowanie może być uzasadnione.Trybunał zauważył bowiem, że organymiędzynarodowe i niemieckie stoją nastanowisku, że do ukończenia 65 lat pilocizachowują zdolności fizyczne doprowadzenia samolotów, nawet jeżeliw okresie od 60 do 65 roku życia mogąto czynić jedynie jako członkowie załogi,której pozostali piloci mają mniejniż 60 lat. Z uwagi na tę okolicznośćEts orzekł, że ustalona przez partnerówspołecznych na poziomie 60 rokużycia granica wieku, od którego poczynającpiloci zostają uznani za niemającychjuż zdolności fizycznych potrzebnychdo wykonywania zawodu, stanowiwymóg nieproporcjonalny w świetleuregulowań prawa międzynarodowegoi niemieckiego, które ustaliły tę granicęna 65 lat.Jak się wydaje, przyjęcie przez Trybunałtakiego rozstrzygnięcia było podyktowanekilkoma względami. Po pierwsze,kwestionowany przez pilotów przepisukładu zbiorowego pracy w zakresie,w jakim pozwala na automatyczneustanie stosunku pracy pilotów z chwiląukończenia przez nich 60 roku życia,nie ma charakteru środka krajowego,o jakim mówi art. 2 ust. 5 dyrektywyRady nr 2000/78/WE, a który w społeczeństwiedemokratycznym miałby byćniezbędny do zapewnienia bezpieczeństwapublicznego czy ochrony zdrowia.Po drugie, nie wydaje się, by przyjęcieautomatycznego ustania stosunku pracywraz z osiągnięciem 60 roku życia byłozgodne z punktu widzenia proporcjonalnościtego środka. Na nieproporcjonalnośćwskazuje przyspieszenie ustaniastosunku pracy o 5 lat, przez któredany pilot mógłby kontynuować, choćz pewnymi ograniczeniami, zatrudnieniew innym przedsiębiorstwie lotniczymdo 65 roku życia, a także kwotaświadczenia przejściowego otrzymywanaprzez niego do uzyskania prawa doemerytury.Kontrolerzy lotówWykonywanie zawodu kontrolera ruchulotniczego maksymalnie do ukończenia60 lat znajduje podobne uzasadnienie.Oceniając, czy dane działanie mieścisię w granicach dozwolonego odmiennegotraktowania pracowników, należymieć na względzie cel oraz charakterdanego zawodu. W artykule 2 pkt 1 rozporządzenia(WE) nr 549/2004 ParlamentuEuropejskiego i Rady z 10 marca2004 r., ustanawiającego ramy tworzeniajednolitej europejskiej przestrzenipowietrznej 17 , wyjaśniono, że celemsłużby kontroli ruchu lotniczego jest:• zapobieganie kolizjom między statkamipowietrznymi w locie oraz kolizjom17DzUrzUE L z 31.03.2004 r. (DzUrzUE 2004.96.1).– 125 –Nr 1/styczeń-luty/2012 125


państwo i społeczeństwoMagdalena Witkowskastatków powietrznych na polu manewrowymz przeszkodami i innymi statkamipowietrznymi;• usprawnianie i utrzymywanie uporządkowanegoprzepływu ruchu lotniczego.Ze względu na cele tej służby, od kontroleraruchu lotniczego wymaga się odpowiedniejkondycji zdrowotnej, obejmującejzdrowie psychiczne i fizyczne,cechującej się brakiem jakiegokolwiekschorzenia lub upośledzenia uniemożliwiającegozapewnianie kontroli ruchulotniczego. W odniesieniu do kontrolerów,podobnie jak do pilotów, zwraca sięuwagę na obniżanie sprawności psychofizycznejwraz z wiekiem 18 .Ograniczenia wiekowe dla pilotówzawodowych i kontrolerów ruchu lotniczegopodyktowane są zatem koniecznościązapewnienia bezpieczeństwa ludzii ruchu powietrznego. Oczywistejest bowiem, że kondycja fizyczna i psychiczna,które pogarszają się w wynikupostępującego procesu starzenia, mobilność,a także dyspozycyjność, są cechamiściśle powiązanymi z tymi zawodami.Piloci morscyDopuszczalność zróżnicowanego traktowaniapracowników ze względu nawiek przewiduje także Kodeks morski19 wobec pilotów morskich. Zgodniez jego art. 228 § 2 pkt 5, dyrektor urzędumorskiego skreśla pilota z listy pilotówmorskich w razie ukończenia przezniego 65 roku życia. Uzasadnieniemjest wykonywanie przez niego czynnościmających bezpośredni wpływ nabezpieczeństwo na morzu, dlatego wymaganajest pełna sprawność psychofizyczna.Ustawodawca przyjął, że 65 latjest wiekiem granicznym posiadania tejsprawności. Charakter pracy takiegopilota wiąże się ze szczególną odpowiedzialnością,gdyż polega ona na udzielaniukapitanowi informacji i rad w prowadzeniustatku z uwagi na warunkinawigacyjne wód, na których usługajest świadczona 20 . Kwalifikacje pilotaokreślone zostały w rozporządzeniuMinistra Infrastruktury z 23 stycznia2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowychpilotów morskich 21 , wydanym napodstawie art. 36 ust. 7 ustawy z 9 listopada2000 r. o bezpieczeństwiemorskim 22 . Warunki stawiane pilotomzwiązane są z kwalifikacjami członkówzałóg statków morskich i muszą odpowiadaćustaleniom umów międzynarodowych,w tym „Międzynarodowejkonwencji o wymaganiach w zakresieszkolenia marynarzy, wydawania imświadectw oraz pełnienia wacht”, sporządzonejw Londynie 7 lipca 1978 r. 23 .Do zasad określonych w tej konwencjiodsyła art. 18 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwiemorskim.18Załącznik Vb do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008.19Ustawa z 18.09.2001 r. – Kodeks morski (t.j. DzU z 2009 r., nr 217, poz. 1689).20Zob. art. 220 Kodeksu morskiego.21DzU nr 39, poz. 339.22T.j. DzU z 2006 r., nr 99, poz. 693 ze zm.23DzU z 1984 r., nr 39, poz. 201 i 202 oraz DzU z 1999 r., nr 30, poz. 286.126 kontROla państWOWa – 126 –


Konsekwencje osiągnięcia określonego wiekupaństwo i społeczeństwoWiek – niezależnie od stanu zdrowia –jest jednym z wymagań stawianym marynarzom24 . Skoro powyższe kryteriumjest jedną z przesłanek warunkującychuzyskanie świadectwa kapitana, którew świetle § 6 ust. 1 wspomnianegorozporządzenia Ministra Infrastrukturyz 23 stycznia 2003 r. jest konieczne douzyskania dyplomu pilota morskiego, topozostaje aktualne przy ocenie zdolnościpsychofizycznych osoby mającej jużjego uprawnienia, a tym samym uzasadniaskreślenie z listy pilotów morskichosoby, która przestała spełniać ustalonekryterium wiekowe.Dopuszczalność ograniczenia wiekowegowykonywania zawodu pilota byław ostatnim czasie przedmiotem rozstrzygnięciaTrybunału Konstytucyjnego25 . Skargę konstytucyjną o zbadaniezgodności z konstytucją przepisówKodeksu morskiego, dotyczących skreśleniaz listy pilotów morskich w przypadkuukończenia 65 roku życia, orazodpowiednich postanowień „Międzynarodowejkonwencji o wymaganiachw zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawaniaim świadectw oraz pełnieniawacht” złożył pilot, który decyzją dyrektoraurzędu morskiego został skreślonyz listy pilotów. Jako powód skreśleniawskazano ukończenie przez niego65 roku życia. Pilot decyzję tę zaskarżyłdo Ministra Gospodarki Morskiej, któryutrzymał ją w mocy. W uzasadnieniudecyzji podano, że nie ma podstaw douchylenia zaskarżonej decyzji dyrektoraurzędu morskiego, bowiem stosowniedo art. 28 § 2 pkt 5 Kodeksu morskiego,to on dokonuje skreślenia z listy pilota,który ukończył 65 lat. Powyższadecyzja stała się przedmiotem skargi doWsa w Warszawie, który podzielił argumentacjęMinistra Gospodarki Morskieji stwierdził, że skarga nie zasługujena uwzględnienie, bowiem zaskarżonadecyzja odpowiada prawu 26 . ZdaniemWsa w Warszawie, organ ten trafniewskazał, że decyzja o skreśleniu ma charakterdeklaratoryjny. Od wyroku Wsapilot wniósł skargę kasacyjną do Nsa,który następnie ją oddalił 27 . Zatem powyczerpaniu środków odwoławczychprzysługujących skarżącemu w ramachkontroli sądowej, decyzja o skreśleniustała się ostateczna.Następnie skarżący złożył skargę konstytucyjnąo zbadanie zgodności przepisówzakładających sztywną górną granicęwieku, do którego możliwe jestświadczenie usługi pilotowej, z odpowiednimiprzepisami ustawy zasadniczej28 . Według skarżącego, kryteriumwieku nie zostało połączone bądź uza-24Zob. art. VI ust. 1 załącznika do „Międzynarodowej konwencji o wymaganiach w zakresie szkolenia marynarzy,wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht [...]”.25Wyrok TK z 19.01.2010 r., znak SK 35/08, .26Wyrok WSA w Warszawie z 12.10.2006 r., znak VI SA/Wa 1463/06, .27Wyrok NSA z 1.06.2007 r., znak I OSK 85/07, .28Ściślej chodziło o zbadanie zgodności art. 228 § 2 pkt 5 Kodeksu morskiego z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. VI ust. 1 i art. VII ust. 3 lit. C „Międzynarodowej konwencjio wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht”, sporządzonejw Londynie 7.07.1978 r.– 127 –Nr 1/styczeń-luty/2012 127


państwo i społeczeństwoMagdalena Witkowskależnione od zajścia jakiejkolwiek innejokoliczności, na przykład złego stanuzdrowia lub braku zdolności psychofizycznych,zatem przesłanka ukończenia65 lat jako samoistna podstawa skreśleniaw listy nie znajduje oparcia w kryterium„ważnego interesu publicznego”.W skardze konstytucyjnej pilot ponadtopodniósł, że jedynym właściwym kryteriumdopuszczalności wykonywaniazawodu przez daną osobę powinienbyć stan jej zdrowia, który mógłby spowodowaćewentualne zagrożenie bezpieczeństwa.W wyroku z 19 stycznia2010 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł,że art. 228 § 2 pkt 5 Kodeksu morskiego(przewidujący ograniczenie wiekowew wykonywaniu zawodu pilota) nie jestniezgodny z art. 22 w związku z art. 20i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powodemtakiego rozstrzygnięcia było to, żewprowadzenie górnej granicy wieku dlapilota jest uzasadnione zapewnieniembezpieczeństwa morskiego, zdrowiai ochrony podmiotów korzystającychz usług świadczonych w ramach tego zawodu29 . Wydaje się, że przepis art. 228§ 2 pkt 5 Kodeksu morskiego wykluczaryzyko niebezpieczeństwa na morzuoraz zagrożenia życia i zdrowia podróżującychstatkiem prowadzonym przez pilotaw wieku powyżej 65 lat. Stan zdrowiaosób w tym wieku może bowiemulec nagłemu pogorszeniu (np. gwałtownaniedyspozycja).SędziowieUstanie stosunku pracy ex lege dotyczytakże sędziów. Zasadą jest, że sędziasądu powszechnego przechodziw stan spoczynku z dniem ukończenia65 roku życia, chyba że nie później niżna sześć miesięcy przedtem oświadczyMinistrowi Sprawiedliwości wolę dalszegozajmowania stanowiska i przedstawizaświadczenie stwierdzające, żejest zdolny po względem stanu zdrowiado pełnienia obowiązków sędziego. Istniejetakże możliwość przejścia w stanspoczynku na wniosek sędziego – poukończeniu 55 lat przez kobietę, jeżeliprzepracowała na stanowisku sędziegolub prokuratora nie mniej niż 25 lat,a po ukończeniu 60 lat przez mężczyznę,jeżeli przepracował na tym stanowiskunie mniej niż 30 lat. Dalsze zajmowaniestanowiska sędziego nie wymagaobecnie zgody Krajowej Rady Sądownictwa(KRS) 30 , wystarczy złożenieministrowi odpowiedniego oświadczenia.Oświadczenie to oraz zaświadczenieo zdolności pod względem stanuzdrowia do pełnienia obowiązków sędziegoumożliwia kontynuowanie pracynie dłużej niż do ukończenia 70 rokużycia 31 . Sędzia może też w każdym cza-29Uzasadnienie wyroku TK w sprawie znak SK 35/08, .30Postanowienie SN z 19.09.2007 r., znak III KRS 8/07, OSNP 2008/21-22/339.31Artykuł 69 ust. 3 ustawy z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (DzU nr 98, poz. 1070ze zm.). Granica wieku, w którym sędzia przechodzi w stan spoczynku, zmieniała się. W rozporządzeniuPrezydenta RP z 6.02.1928 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (DzU nr 12, poz. 93) wedługtekstu pierwotnego przyjęto, że sędzia przechodzi w stan spoczynku z urzędu, gdy ukończył 70 lat, przyczym w stosunku do sędziów SN, który był wówczas jednym z sądów powszechnych, Rada Ministrów128 kontROla państWOWa – 128 –


Konsekwencje osiągnięcia określonego wiekupaństwo i społeczeństwosie przejść w stan spoczynku, składającodpowiednie oświadczenie MinistrowiSprawiedliwości. O przejściu sędziegow stan spoczynku z powodu osiągnięciaprzez niego określonego wieku zawiadamiago minister. Aktualny jestpogląd Krajowej Rady Sądownictwa,iż „prawo stawia sędziemu dodatkowywarunek (rygor selekcyjny), uprawniającygo do wykonywania swego zawodu.Co więcej, KRS wywiodła, iż rygor tenstanowi o szczególnej zdolności prawnejpracownika sędziego, której pozbawieniepowoduje utratę podmiotowościpracowniczej, skutkującej wygaśnięciemstosunku pracy” 32 . Ustanie stosunkupracy sędziego jest następstwem określonegozdarzenia – ukończenia 70 rokużycia – powodującego jego wygaśnięciez mocy samego prawa (które nie jestczynnością prawną w szerokim tego słowarozumieniu). Rola kompetentnegoorganu – Ministra Sprawiedliwości –w tym wypadku sprowadza się jedyniedo jego stwierdzenia, a także skutkuw postaci wygaśnięcia stosunku pracy.Podobnie sytuacja przedstawia sięw odniesieniu do sędziów sądów administracyjnych.Artykuł 29 ustawyz 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądówadministracyjnych 33 odsyła w tejkwestii do odpowiedniego stosowaniaprzepisów o ustroju sądów powszechnych,z tym że określone w tych przepisachuprawnienia Ministra Sprawiedliwościprzysługują Prezesowi Nsa.Górna granica wieku zajmowaniastanowiska sędziego przewidziana jestrównież w odniesieniu do sędziów SąduNajwyższego 34 . Osiągnięcie 70 roku życiapowoduje obligatoryjne przejściew stan spoczynku, trzeba jednak zaznaczyć,że ustawa o Sądzie Najwyższymumożliwia sędziom – na ich wniosek– na wniosek ministra sprawiedliwości – mogła przedłużyć ten okres do lat 75. Sędzia miał również prawoprzejść w stan spoczynku, gdy ukończył 50 lat i uzyskał prawo do pełnego uposażenia emerytalnego.Prawo o ustroju sądów powszechnych z 1928 r., według tekstu jednolitego z 1950 r., nie regulowało wiekusędziego przechodzącego w stan spoczynku. Sędzia podlegał reżimowi powszechnego systemu emerytalnego,mógł natomiast, na własne żądanie, przejść w stan spoczynku bez względu na zdolność do służby,gdy przekroczył 60 lat życia oraz – gdy uzyskał prawo do pełnego uposażenia emerytalnego – z chwiląukończenia 50 lat. Z kolei, zgodnie z Prawem o ustroju sądów powszechnych z 1928 r., według tekstu jednolitegoz 1964 r., sędzia był zwalniany z zajmowanego stanowiska, gdy przekroczył 65 lat życia, chyba żeminister sprawiedliwości wyraził zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska, nie dłużej jednak niż do ukończenia70 lat. W Prawie o ustroju sądów powszechnych z 1985 r. (DzU nr 31, poz. 137), według tekstupierwotnego, granica wieku ustąpienia ze stanowiska sędziowskiego nie była określona wprost. Przepisystanowiły, że sędzia był zwalniany ze stanowiska, gdy przekroczył wiek emerytalny, chyba że uzyskał odministra sprawiedliwości zgodę na jego zajmowanie do ukończenia 70 lat. Kilka lat później uprawnieniedo przedłużania okresu zajmowania stanowiska zostało przyznane Krajowej Radzie Sądownictwa (ustawaz 20.12.1989 r. o zmianie ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o NaczelnymSądzie Administracyjnym, o Trybunale Konstytucyjnym, o ustroju sądów wojskowych i Prawoo notariacie (DzU nr 73, poz. 436). Do dalszych zmian dochodziło w latach dziewięćdziesiątych; przyjmowanabyła granica wieku bądź 70 lat, bądź też wracano do wieku 65 lat. Taki stan utrzymywał się do1.10.2001 r., tj. do dnia wejścia w życie Prawa o ustroju sądów powszechnych z 2001 r.32Uchwała SN z 10.07.1996 r., znak I PZP 10/96, OSNP 1997/2/17.33DzU nr 153, poz. 1269 ze zm.34Artykuł 30 § 1 ustawy z 23.11.2002 r. o Sądzie Najwyższym (DzU nr 240, poz. 2052 ze zm.).– 129 –Nr 1/styczeń-luty/2012 129


państwo i społeczeństwoMagdalena Witkowska– przejście w stan spoczynku w chwiliukończenia 65 lat (bądź 60 – pod warunkiemprzepracowania na stanowiskusędziego SN nie mniej niż 9 lat).Powyższe zasady dotyczące przejściasędziego SN w stan spoczynku z chwiląukończenia 70 roku życia stosuje siętakże, przez odesłanie przepisów art. 49ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych,do sędziów Nsa.Nasuwa się pytanie, czy określenie70 roku życia jako wieku granicznegozajmowania stanowisk sędziów sądówpowszechnych, sędziów SN i sędziówsądów administracyjnych jest słuszne.Wydaje się, że jest to granica racjonalna.Skoro kandydatom do objęcia urzędusędziego stawia się wymóg zdolności,ze względu na stan zdrowia, do pełnienaobowiązków sędziego, to pozostaje onaktualny przez cały okres piastowaniastanowiska. Posłużenie się przez ustawodawcępojęciem zdolności do pełnieniaobowiązków ze względu na „stanzdrowia”, a nie określeniem zdolności dopełnienia tychże obowiązków ze względuna „brak przeciwwskazań do pracyna określonym stanowisku (sędziego)”,potwierdzonych wstępnymi badaniamilekarskimi osób przyjmowanych dopracy, ma istotny walor interpretacyjny.Polega on na tym, że poza badaniemogólnolekarskim, nacisk kładzie się naocenę układu nerwowego i stanu psychicznego.Celem wstępnych badań lekarskichjest wyłącznie ustalenie, czynie występują przeciwwskazania zdrowotnedo podjęcia pracy danego rodzajui ewentualne zapobieżenie powstaniuzagrożeń dla zdrowia pracownika.Zwrot „stan zdrowia” ma szerszy zakresznaczeniowy. W Konstytucji ŚwiatowejOrganizacji Zdrowia (WHO),podpisanej w Nowym Jorku 22 lipca1946 r. 35 , zdrowie określa się jako stanw pełni dobrego samopoczucia fizycznego,psychicznego i społecznego, a nietylko jako brak choroby lub ułomności.W tym znaczeniu pojęcie zdolnoścido pełnienia obowiązków ze względuna stan zdrowia kandydata na sędziegobędzie obejmować diagnozę dotyczącązarówno kondycji fizycznej, jak i psychicznej,czyli stanu organizmu kandydatai prawidłowości przebiegu jegofunkcji fizycznych i psychicznych (osobowościowych),wraz ze wskazaniemstanów chorobowych i wad ustroju (dysfunkcji)stanowiących przeciwwskazaniedo zatrudnienia w zawodzie, orazdiagnozę samopoczucia społecznego(tzw. dobrostanu). Taka interpretacjawydaje się prawidłowa przy uwzględnieniuprzepisów rozporządzenia ministrasprawiedliwości z 8 marca 2002 r.w sprawie badań lekarskich i psychologicznychkandydatów do objęcia urzędusędziego 36 , stosowanego na podstawieart. 57 § 6 Prawa o ustroju sądów powszechnych.Stanowią one, że badanialekarskie kandydata obejmują: ogólnąocenę stanu zdrowia, ze szczególnym35DzU z 1948 r., nr 61, poz. 477.36DzU nr 26, poz. 263.130 kontROla państWOWa – 130 –


Konsekwencje osiągnięcia określonego wiekupaństwo i społeczeństwouwzględnieniem układu nerwowegoi stanu psychicznego, badania specjalistyczne,konsultacje lekarzy specjalistów,a także badania pomocnicze (laboratoryjne,EKG, EEG, RTG i in.), jeżelilekarz uprawniony uzna je za niezbędne.Badania psychologiczne kandydata obejmująokreślenie i opis cech osobowości,z uwzględnieniem zdolności do podejmowaniadecyzji i do samodzielnegooceniania sytuacji oraz odporności natrudne sytuacje. Zakres badań psychologicznychmoże zostać rozszerzony, jeżelipsycholog uzna to za niezbędne doprawidłowego określenia tego rodzajusprawności kandydata. Uprawniony lekarzoraz psycholog na podstawie wynikówbadań wydają odpowiednio zaświadczenieo zdolności kandydata dopełnienia obowiązków sędziego w zakresiedotyczącym stanu zdrowia (zaświadczenielekarskie) oraz w zakresiedotyczącym sprawności psychologicznej(zaświadczenie psychologiczne).Wymaganie „odpowiedniego” stanuzdrowia uzasadnione jest tym, że czaspracy sędziego określony jest wymiaremjego zadań. Jest to zatem nienormowanyczas wykonywania obowiązkówsłużbowych w sądzie i w ramach pracywłasnej, w okolicznościach stwarzającychnapięcia, obciążenia znaczną odpowiedzialnościąosobistą i społeczną.Z drugiej strony, możliwość zajmowaniastanowiska sędziego do ukończenia70 roku życia, a więc dłużej niż ogólnieprzyjęty wiek, uprawniający pod warunkiemspełnienia także innych przesłanekokreślonych przepisami prawado przejścia na emeryturę, wiąże sięze specyfiką złożonej i skomplikowanejmaterii, stanowiącej przedmiot orzekaniasędziów sądów powszechnych, SNoraz administracyjnych. Od sędziówwymaga się nie tylko wysokiej i wszechstronnejwiedzy prawniczej, ale i odpowiedniegodoświadczenia zawodowego,rozumianego jako znajomość reguł wykonywaniazawodu oraz doświadczeniażyciowego równoznacznego z ogółemwiadomości zdobytych na podstawieobserwacji i przeżyć oraz umiejętnościpraktycznych. Wskazane przymiotymożna nabyć tylko przez lata pracy.Zatem określona przez ustawodawcęgranica jest w pełni uzasadniona.Ograniczeń wiekowych co do zajmowaniastanowiska sędziego nie przewidzianow stosunku do sędziów Trybunału Konstytucyjnego37 oraz Trybunału Stanu 38 .ProkuratorzyUstanie stosunku pracy z powodu osiągnięciaokreślonego wieku następuje37Po zmianie, ustawą z 20.03.2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórychinnych ustaw (DzU nr 56, poz. 459), nadano nowe brzmienie art. 6 ustawy z 1.08.1997 r. o TrybunaleKonstytucyjnym (DzU nr 102, poz. 643 ze zm.), który reguluje m.in. problematykę przejścia w stan spoczynkusędziego TK. Od 23.04.2009 r. obowiązuje zasada, że sędzia Trybunału, bez względu na wiek, pozakończeniu kadencji przechodzi w stan spoczynku (należy dodać, że nie ma żadnego ograniczenia wiekuprzy wyborze na to stanowisko, a więc nawet osoba, która w chwili wyboru ma 69 lat, może stać się sędziąTK).38Ustawa z 26.03.1982 r. o Trybunale Stanu (DzU z 2002 r., nr 101, poz. 925).– 131 –Nr 1/styczeń-luty/2012 131


państwo i społeczeństwoMagdalena Witkowskarównież w wypadku prokuratorów.Ustawa o prokuraturze 39 zawiera odesłaniedo Prawa o ustroju sądów powszechnych,które nakazuje stosowanieprzepisów regulujących wygaśnięciestosunku pracy sędziego z powodu osiągnięciadanego wieku także do prokuratorów.Zgodnie z tymi zasadami, prokuratorprzechodzi w stan spoczynkuz dniem ukończenia 65 roku życia, chybaże nie później niż na sześć miesięcyprzedtem oświadczy Prokuratorowi Generalnemuwolę dalszej pracy i przedstawizaświadczenie stwierdzające, żejest zdolny, ze względu na stan zdrowia,do pełnienia obowiązków zawodowych.Prokurator może pozostać na stanowisku,jeżeli Prokurator Generalny na jegowniosek i po przedstawieniu powyższegozaświadczenia, a także po zasięgnięciuopinii właściwego prokuratora przełożonegowyrazi na to zgodę.Ocena zdolności do pełnienia obowiązkówze względu na stan zdrowiadokonywana jest zgodnie z art. 11ust. 2 ustawy o prokuraturze, na zasadachdotyczących kandydata na stanowiskosędziowskie, po uprzednimzłożeniu wniosku przez zainteresowanegoprokuratora. Jeśli postępowaniezwiązane z rozpoznaniem sprawy niezostanie zakończone, prokurator pozostajew służbie do czasu jego zakończenia,w tym zakończenia postępowaniaprzed Sądem Najwyższym. W wynikupowyższego postępowania prokuratormoże zajmować stanowisko nie dłużejniż do ukończenia 70 roku życia; możetakże w każdym czasie przejść w stanspoczynku, składając odpowiednieoświadczenie Prokuratorowi Generalnemu.Analogicznie jak w przypadkusędziów, prokuratorzy mają możliwośćprzejścia w stan spoczynku na własnywniosek – po ukończeniu 55 lat przezkobietę, jeżeli przepracowała na stanowiskuprokuratora lub sędziego niemniej niż 25 lat, a po ukończeniu 60 latprzez mężczyznę, jeżeli przepracowałna tym stanowisku nie mniej niż 30 lat.Jako regułę należy jednak traktowaćprzejście prokuratora w stan spoczynkuz dniem ukończenia przez niego65 roku życia. Dalsze piastowaniestanowiska w czynnej służbie wymagauzyskania zgody Prokuratora Generalnegow formie decyzji, a zatem sytuacjaprawna prokuratora jest w tymzakresie inna, niż sędziego. Jak wskazywałSN w jednym z orzeczeń, uznanie,jakim dysponuje Prokurator Generalnyw przedmiocie wyrażania zgodyna dalsze zajmowanie stanowiska prokuratorapo ukończeniu 65 roku życiajest uznaniem ograniczonym, ponieważmożliwość dalszego pozostawania nastanowisku prokuratora powinna byćtraktowana jako wyjątek uzasadnionyszczególnymi okolicznościami, mającymioparcie w interesie służby lub leżącymipo stronie prokuratora. JednakProkurator Generalny jest obowiązany,w ramach przyznanej mu kompetencji,do wyważenia tych okoliczności lub39Ustawa z 20.06.1985 r. o prokuraturze (t.j. DzU z 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm.).132 kontROla państWOWa – 132 –


Konsekwencje osiągnięcia określonego wiekupaństwo i społeczeństwointeresów 40 . W innym z orzeczeń SądNajwyższy stwierdził, że uzasadnionymkierunkiem prowadzenia politykikadrowej w jednostkach organizacyjnychprokuratury jest „pokoleniowa”wymiana kadr prokuratorskich,związana z jednej strony z osiąganiemprzez zasłużonych pracowników wiekuumożliwiającego im skorzystaniez przywileju prokuratorskiego stanuspoczynku, a z drugiej strony, z potrzebąumożliwienia przejęcia tej służbyprzez innych doświadczonych prokuratorów,a także zapewnienie etatówdla nowych kadr. W instytucjach o zasadniczozamkniętej, jak prokuratura,liczbie etatów konieczny do ich sprawnegofunkcjonowania dopływ młodychpracowników musi odbywać się kosztemodchodzenia tych, którzy osiągnęliwiek uprawniający do odpoczynku, bezwzględu na wynik porównania ich kwalifikacjiz kwalifikacjami osób młodszych41 . Jednak, na co wskazał Sąd Najwyższywe wspomnianym wyroku 42 ,potrzeby i uwarunkowania polityki kadrowejw prokuraturze muszą zostaćodniesione do sytuacji konkretnych(zatrudniających danego prokuratora)jednostek prokuratury oraz do koniecznościzapewnienia jej warunków kadrowychniezbędnych do sprawnego i prawidłowegowykonywania ustawowychzadań i kompetencji.Problematyką ograniczenia wiekowegowykonywania zawodu prokuratorazajmował się Europejski TrybunałSprawiedliwości, który 21 lipca 2011 r.wydał wyrok w sprawie dwóch niemieckichprokuratorów wykonującychfunkcję prokuratora generalnego 43 . Prokuratorzyci, nie chcąc przejść na emeryturęwraz z osiągnięciem 65 roku życia,złożyli wnioski o wydłużenie pracyo jeden rok. Minister sprawiedliwościHesji oddalił je. Zgodnie z uregulowaniemobowiązującym w tym krajuzwiązkowym, dotyczącym przechodzeniana emeryturę przez mianowanychdożywotnio urzędników, przestają onipracować z końcem miesiąca, w którymukończyli 65 lat. Jednak, jeżeliwymaga tego interes służby, przejściena emeryturę może zostać, na wniosekurzędnika, przesunięte w czasie pozagranicę wieku 65 lat o okres maksymalniejednego roku, przy uwzględnieniu,że granica wieku 68 lat nie możezostać w żadnym wypadku przekroczona.Sąd krajowy rozpoznający sprawęprokuratorów wyraził wątpliwość codo zgodności granicy wieku określonejdla wykonywania funkcji prokuratoraz dyrektywą nr 2000/78/WE. Trybunałorzekł, iż dyrektywa ta nie stoi naprzeszkodzie obowiązywaniu ustawyo służbie cywilnej kraju związkowegoHesji, która przewiduje obowiązkowe40Wyrok SN z 13.05.2010 r., znak III PO 1/10, LEX nr 602062.41Wyrok SN z 11.05.2011 r., znak III PO 2/11, LEX nr 901636.42Znak III PO 1/10.43Wyrok ETS z 21.07.2011 r. w połączonych sprawach C-159/10 (Gerhard Fuchs przeciwko krajowi związkowemuHesja) oraz C-160/10 (Peter Kohler przeciwko krajowi związkowemu Hesja), .– 133 –Nr 1/styczeń-luty/2012 133


państwo i społeczeństwoMagdalena Witkowskaprzejście na emeryturę urzędnikówmianowanych dożywotnio – w niniejszejsprawie prokuratorów – z chwiląukończenia przez nich 65 roku życia,z zastrzeżeniem możliwości kontynuowaniapracy gdy wymaga tego interessłużby – maksymalnie do chwiliukończenia 68 lat. Dozwolone jest tow zakresie, w jakim przyczyni się doustanowienia „korzystnej strukturywiekowej” (mającej wspierać zatrudnieniei awanse młodych pracowników,zoptymalizowanie zarządzania zasobamiludzkimi i tym samym zapobieganiesporom o zdolność pracownikado wykonywania pracy po osiągnięciupewnego wieku) i w jakim ustawa pozwalana osiągnięcie tego celu za pomocąwłaściwych i koniecznych do tegośrodków.Uzasadnienie obowiązywania limituwiekowego w odniesieniu do prokuratorówwydaje się, przynajmniej w części,podobne jak w wypadku sędziów.Po pierwsze, wprowadzenie warunkuzdolności pod względem stanu zdrowiado pełnienia obowiązków podyktowanejest tym, że czas pracy prokuratoraokreślony jest wymiarem przydzielonychzadań. Prokurator niejednokrotnieobowiązany jest do świadczenia pracypoza normalnymi godzinami, gdy jestto spowodowane potrzebą realizacji zadańpaństwowych czy wystąpieniemnagłych zdarzeń, a w wyjątkowych wypadkachrównież w porze nocnej, w niedzielęlub święto. Zawód ten nie ograniczasię tylko do wykonywania czynnościo charakterze urzędniczym, wymagadyspozycyjności i pewnego stopniasprawności fizycznej.Należy zwrócić uwagę, że sytuacjaprawna prokuratora jest inna niż sędziegow zakresie pracy po ukończeniu65 roku życia. Dłuższe pozostawanieprzez niego na stanowisku wymaga, jakjuż wspomniano, uzyskania zgody ProkuratoraGeneralnego w formie decyzji,natomiast sędzia może nadal pracować,jeśli nie później niż na sześć miesięcyprzed ukończeniem 65 roku życiaoświadczy Ministrowi Sprawiedliwościwolę dalszego zajmowania stanowiskai przedstawi zaświadczenie stwierdzające,że jest zdolny, ze względu na stanzdrowia, do pełnienia swoich obowiązków.Zatem sędzia niejako „automatycznie”może pozostać na stanowisku,podczas gdy wobec prokuratora wymaganejest uzyskanie zgody ProkuratoraGeneralnego. Nie trzeba osobno podkreślać,że sytuacja prawna sędziówjest pod tym względem niewątpliwiekorzystniejsza niż prokuratorów, leczjednocześnie nie ma wystarczającychpodstaw prawnych, aby uznać, że różnicete naruszają konstytucyjną zasadęrównego traktowania. Ustawowe zróżnicowanieprzesłanek warunkującychdalsze zajmowanie stanowiska przezsędziego i przez prokuratora podyktowanejest zasadniczo odmiennym statusemprawnym sędziego. Status tenjest w szerokim zakresie zagwarantowanykonstytucyjnie, w tym odnośniedo prawa przejścia w stan spoczynkumiędzy innymi w związku z zasadąnieusuwalności sędziów, podczas gdyzarówno stan spoczynku, jak i inne elementystatusu prokuratorów nie majągwarancji konstytucyjnych. Podstawowymcelem – na co wielokrotnie134 kontROla państWOWa – 134 –


Konsekwencje osiągnięcia określonego wiekupaństwo i społeczeństwowskazywał już SN 44 – przepisu przewidującegomożliwość dalszego pozostawaniana stanowisku prokuratora sąszczególne okoliczności podyktowaneinteresem służby, a nie osobisty interesprokuratora.Nauczyciele akademiccyWygaśnięcie stosunku pracy z powoduosiągnięcia określonego wieku następujetakże w odniesieniu do mianowanychnauczycieli akademickich zatrudnionychw uczelni publicznej oraz nastanowisku profesora zwyczajnego lubnadzwyczajnego 45 . Ustawodawca przewidział,że stosunek pracy mianowanegonauczyciela akademickiego zatrudnionegow uczelni publicznej wygasaz końcem roku akademickiego, w którymukończył on 65 rok życia. Natomiaststosunek pracy mianowanego nauczycielaakademickiego mającego tytułnaukowy profesora, zatrudnionego nastanowisku profesora nadzwyczajnegolub zwyczajnego w uczelni publicznej,wygasa z końcem roku akademickiego,w którym ukończył on 70 lat. Odrębneuregulowanie obowiązuje w stosunkudo mianowanego nauczyciela akademickiegopełniącego funkcję rektora,bowiem z końcem roku akademickiego,w którym ukończył on 70 rok życiajego stosunek pracy z mianowaniaprzekształca się – na czas pozostałydo zakończenia pełnienia tej funkcji –w stosunek pracy na podstawie umowyo pracę 46 . Wygaśnięcie stosunku pracymianowanych nauczycieli akademickichstwierdza organ uprawniony do mianowaniana właściwe stanowisko – czylirektor 47 . Osiągnięcie wieku określonegow Prawie o szkolnictwie wyższym jestokolicznością implikującą wygaśnięciestosunku pracy i powoduje ustanie zatrudnienia.Z uwagi na obowiązki, jakiespoczywają na nauczycielach akademickichmających tytuł naukowy profesoralub stopień naukowy doktora habilitowanego(kształcenie studentów, prowadzeniebadań naukowych i prac rozwojowych,uczestniczenie w pracachorganizacyjnych uczelni oraz kształceniekadry naukowej), wymaga się odnich bogatego dorobku naukowego orazdoświadczenia zawodowego. Natomiastokreślenie przez ustawodawcę górnej44Wymienione już wyroki SN w sprawach III PO 1/10, III PO 2/11, także postanowienie SN z 6.06.2003 r.,znak III AO 25/02, OSNP 2004/13/236.45Ustawa z 27.07.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (DzU nr 164, poz. 1365 ze zm.).46Artykuł 127 Prawa o szkolnictwie wyższym. Uregulowanie dotyczące wygaśnięcia stosunku pracy mianowanegonauczyciela akademickiego, zatrudnionego w uczelni publicznej z końcem roku akademickiego,w którym ukończył on 65 rok życia, zostało wprowadzone 1.10.2011 r. ustawą z 18.03.2011 r. o zmianieustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniachi tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DzU nr 84, poz.455). W uzasadnieniurządowego projektu zmiany powyższej ustawy jako uzasadnienie wprowadzenia powyższej regulacjiwskazano konieczność racjonalizacji zatrudnienia w uczelniach i poprawy jego niekorzystnej strukturydemograficznej, a także przyczynienie się do stworzenia miejsc pracy dla młodych naukowców. Jednocześniepozostawiono rektorom możliwość zawierania umów o pracę z osobami, które utraciły status zatrudnieniana podstawie mianowania (druk sejmowy nr 3391, ).47Artykuł 127 ust. 3, jw.– 135 –Nr 1/styczeń-luty/2012 135


państwo i społeczeństwoMagdalena Witkowskagranicy wieku uprawniającej do zajmowaniawymienionych stanowisk wiążesię przede wszystkim z przyjęciem założenia,że ukończenie go powoduje pogorszeniezdolności do pracy ze względuna stan zdrowia.Ograniczenia wiekowew zawodach medycznychPolskie prawo przewiduje limit wiekowyjedynie wobec farmaceuty pełniącegofunkcję kierownika apteki, natomiastnie ustala takich ograniczeń w stosunkudo lekarzy, dentystów czy też innychzawodów medycznych 48 . Możliwość wykonywaniazawodu jest tu uzależnionajedynie od ogólnego stanu zdrowia.Zgodnie z art. 88 ust. 2 Prawa farmaceutycznego49 , spośród osób mającychprawo wykonywania zawodu farmaceutyjedynie część może pełnić funkcjękierownika apteki 50 , bowiem koniecznejest spełnienie dodatkowych kryteriów– odpowiedniego wieku oraz stażupracy w aptece. Jej kierownikiem możezatem być wyłącznie farmaceuta, którynie ukończył 65 lat, przy czym na podstawieust. 3 wymienionego artykułumożliwe jest przedłużenie tej granicy do70 roku życia. Następuje ono na wniosekzainteresowanego, skierowany dowłaściwego wojewódzkiego inspektorafarmaceutycznego, ten zaś przed wyrażeniemzgody zasięga opinii właściwejokręgowej izby aptekarskiej 51 . Decyzjata ma charakter uznaniowy.Określenie maksymalnego wiekuw odniesieniu do farmaceuty będącegokierownikiem apteki znajduje uzasadnieniew charakterze czynności zawodowych.Ustawodawca wyznaczył mu bowiemszczególne zadania, wykonywaneniejednokrotnie w sytuacjach realnegolub potencjalnego niebezpieczeństwadla zachowania dóbr jednostki o szczególnymcharakterze (życie, zdrowie).Główną rolą farmaceuty jest zapewnienieochrony zdrowia publicznego przez48Ustawa z 5.12.1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. DzU z 2008 r., nr 136, poz. 857 ze zm.).49Ustawa z 6.09.2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. DzU z 2008 r., nr 45, poz. 271 ze zm.).50Farmaceuta pełniący funkcję kierownika apteki może być zatrudniony nie tylko w ramach stosunku pracy,ale również na podstawie umów cywilnoprawnych.51W poprzednim stanie prawnym (art. 40 ust. 1 ustawy z 10.10.1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałachmedycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej – DzU nr 105, poz. 452 ze zm.)kierownikiem apteki mogła być wyłącznie osoba mająca prawo wykonywania zawodu aptekarza, jeżeli nieprzekroczyła wieku emerytalnego. Za zgodą wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i po zasięgnięciuopinii okręgowej izby aptekarskiej okres ten mógł być przedłużony do 70 roku życia. W ówczesnychrealiach kobieta osiągała wiek emerytalny z chwilą ukończenia 60 lat, czyli 5 lat wcześniej niż mężczyzna.Uregulowanie to ograniczało możliwość rozwoju kariery zawodowej kobiet, ponadto skutkowało tym, żekobieta będąca kierownikiem apteki po osiągnięciu wieku emerytalnego nadal mogła wykonywać zawódfarmaceuty, jednak nie na stanowisku kierowniczym, co oznaczało nieuzasadnioną degradację. Możliwośćprzedłużenia okresu zatrudnienia do 70 roku życia miała bowiem tylko charakter uznaniowy. Z dniem21.06.2000 r. art. 40 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy, w zakresie, w jakim uniemożliwiał zajmowaniestanowiska kierownikowi apteki kobiecie, która nie osiągnęła wieku emerytalnego ustalonego dlamężczyzn, został uznany za niezgodny z art. 33 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 11 Konwencji w sprawielikwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet (wyrok TK z 13.06.2000 r., sygn. K 15/99, www.trybunal.gov.pl).136 kontROla państWOWa – 136 –


Konsekwencje osiągnięcia określonego wiekupaństwo i społeczeństwoświadczenie usług polegających na wydawaniui ewentualnie przygotowywaniuleków oraz udzielaniu informacji naich temat. Ograniczenie wiekowe jestzatem podyktowane koniecznością posiadaniaodpowiedniej sprawności psychofizycznej,a zwłaszcza niezawodnejpamięci (znajomość nie tylko nazw leków,ich składu, synonimów, ale przedewszystkim działania i zagrożeń związanychz ich stosowaniem), co jest bardzoważne dla zapewnienia bezpieczeństwaw obrocie produktami leczniczymi.Zagadnieniem limitu wykonywaniazawodu przez lekarzy (lekarzy dentystów)z uwagi na osiągnięcie danegowieku zajmował się EuropejskiTrybunał Sprawiedliwości. W wyrokuz 12 stycznia 2010 r. (C-341/08) 52Trybunał przedstawił ustalenie, czyprzepis § 95 ust. 7 zdanie trzecie księgiV Sozialgesetzbuch (Kodeks ubezpieczeńspołecznych) 53 , stanowiący, że dopuszczeniedo wykonywania działalnościlekarza ubezpieczenia zdrowotnegowygasa z końcem kwartału kalendarzowego,w którym osiągnął 68 lat 54 , jestzgodny z art. 2 ust. 5 i art. 6 dyrektywyRady nr 2000/78/WE.Trybunał orzekł, że wykładni powyższegoartykułu dyrektywy należy dokonywaćw ten sposób, iż stoi on naprzeszkodzie przepisowi krajowemu,ustanawiającemu górną granicę wiekudla wykonywania działalności lekarzadentysty ubezpieczenia zdrowotnego –w tym wypadku 68 lat – jeśli jedynymcelem tego przepisu jest ochrona zdrowiapacjentów przed spadkiem sprawnościzawodowej lekarzy dentystów poosiągnięciu wskazanego wieku, skoro tasama granica nie znajduje zastosowaniado lekarzy dentystów pozakontraktowych.O ile bowiem granica wiekudla wykonywania działalności dentystyubezpieczenia zdrowotnego ma nacelu ochronę zdrowia pacjentów, postrzeganąpod kątem kwalifikacji lekarzy,o tyle należy stwierdzić, że w odniesieniudo prowadzących praktykępoza systemem kontraktowania usługw ramach ubezpieczenia zdrowotnego,pacjenci nie są chronieni. Takie uregulowanie– zdaniem Trybunału – stoiw sprzeczności z zamierzonym celem.Z orzeczenia tego można wnosić, żeustawowe uregulowanie wieku maksymalnegodla dopuszczenia do wykonywaniazawodu lekarza dentysty (nieodnosząc się już do zagadnienia, czy odbywasię to w ramach ubezpieczeniazdrowotnego, czy poza nim) może stanowićracjonalny środek służący ochroniezgodnego z przepisami celu (którym52Sprawa Domnica Petersen przeciwko Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe,.53Zgodnie z § 72 ust. 1 zd. 2 księgi V Sozialgebuch (Kodeks ubezpieczeń społecznych, BGBI. 2003 Is.2190), przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku lekarzy dentystów. Treść omawianych uregulowańSGB V została powołana w przedmiotowym wyroku, .54Regulacja dotyczy jedynie lekarzy (lekarzy dentystów) wykonujących działalność w ramach ubezpieczeniazdrowotnego, natomiast poza systemem ubezpieczenia mogą oni kontynuować wykonywanie działalnościbez ograniczenia wiekowego.– 137 –Nr 1/styczeń-luty/2012 137


państwo i społeczeństwoMagdalena Witkowskajest w tym wypadku zdrowie pacjentów)oraz jego realizacji w rozumieniuart. 6 dyrektywy. Cel ten opiera sięwyłącznie na wynikającym z doświadczeniażyciowego przypuszczeniu, żeod pewnego wieku następuje generalnyspadek sprawności zawodowej, bez jakiegokolwiekuwzględnienia sprawnościzainteresowanej osoby. Co do ustaleniagranicy wieku 68 lat, należy zauważyć,że wiek ten można uznać za wystarczającozaawansowany, aby mógł służyćza maksymalny wiek dopuszczeniado wykonywania działalności dentysty.Ponadto, jak zaznaczył Trybunał, jeśliprzepis wprowadzający górną granicęwieku obowiązującą jedynie dentystówubezpieczenia zdrowotnego ma na celuzachowanie równowagi finansowej systemuzabezpieczenia społecznego (kontrolawydatków sektora publicznego nazdrowie), to jest on zgodny z zamierzonymcelem.W odniesieniu do art. 6 dyrektywyTrybunał stwierdził natomiast, żeprzepis krajowy przewidujący górnągranicę wieku dla wykonywania działalnościdentysty ubezpieczenia zdrowotnegonie jest sprzeczny z tym przepisemdyrektywy, jeżeli jego celemjest podział szans zawodowych międzypokoleniami w ramach zawodu, jeśli– biorąc pod uwagę sytuację na rynkupracy – przepis ten jest właściwyi konieczny do osiągnięcia tego celu.Trybunał uznał, że wspieranie zatrudnieniastanowi niepodważalnie słusznycel polityki społecznej i zatrudnieniapaństw członkowskich i ta ocena musiznaleźć zastosowanie do instrumentówpolityki krajowego rynku pracy, służącejzwiększeniu szans na włączeniesię do aktywnego życia pracownikówokreślonych kategorii. Tym samym,przepis przyjęty dla wsparcia dostępumłodych dentystów do wykonywaniazawodu w ramach systemu kontraktowaniausług ubezpieczenia zdrowotnegomoże być uznany za przepis dotyczącypolityki zatrudnienia. W tymkontekście ustalenie granicy wieku68 lat wydaje się właściwe, ponieważjest to wiek wystarczająco zaawansowany,by mógł służyć za górną granicędopuszczenia do wykonywania działalności.Ponadto, w opinii Trybunału,jeśli przepis przewidujący granicęwieku prowadzącą do wyjścia z rynkupracy najstarszych lekarzy ma na celupodział szans zawodowych międzypokoleniami, odmienne traktowanieze względu na wiek można uznać zaobiektywnie i racjonalnie uzasadnionetym celem oraz właściwymi i koniecznymiśrodkami służącymi jego realizacji(jeżeli istnieje nadwyżka lekarzydentystów ubezpieczenia zdrowotnegolub zagrożenie taką sytuacją).W powyższym kontekście nasuwająsię wątpliwości, czy skoro w odniesieniudo farmaceuty w prawie polskimczy lekarza dentysty w prawieniemieckim przewidziano ograniczeniawieku w wykonywaniu tych zawodów,to podobne limity nie powinnybyć wprowadzone także w stosunku doinnych zawodów medycznych. Biorącpod uwagę, że celem przyjęcia ograniczeniawiekowego dla farmaceutówpełniących funkcję kierownika aptekijest dbałość o interes klientów, zasadnewydaje się kwestionowanie braku138 kontROla państWOWa – 138 –


Konsekwencje osiągnięcia określonego wiekupaństwo i społeczeństwotakiego wymogu przy wykonywaniuzawodu przez lekarzy takich specjalności,jak chociażby chirurg, kardiolog,anestezjolog czy transplantolog. Skalaodpowiedzialności oraz waga stawianychprzed nimi zadań są co najmniejtak istotne, jak wobec farmaceutów.Chirurg, na przykład, przeprowadzazabiegi chirurgiczne i operacje na tkankachmiękkich i twardych w obrębieklatki piersiowej, jamy brzusznej, układunaczyniowego, kończyn, kręgosłupai czaszki. Jego praca wymaga określonychumiejętności manualnych orazprecyzji ruchów, a bardzo często takżesiły fizycznej. Wprowadzenie proguwiekowego podyktowane byłobykoniecznością zachowania wysokiegopoziomu sprawności psychofizycznej,który niewątpliwie zmniejsza się wrazz postępującym procesem starzenia.Powołaniem lekarza jest ochrona życiai zdrowia ludzkiego, zapobieganiechorobom, leczenie oraz niesienie ulgiw cierpieniu, zaś największym nakazemetycznym – dobro chorego 55 . Ponadto,lekarz ma prawo działania naosobie człowieka, a skutki jego działańmogą być często nieodwracalne. W sytuacjitak doniosłych zadań oraz oczekiwańw stosunku do lekarzy nie wydajesię błędem rozważenie wprowadzeniaograniczeń wiekowych także dla osóbwykonujących ten zawód.Fizjologiczne uwarunkowaniaograniczeń wiekowychRozważenia wymaga zasadność wprowadzeniaprzez ustawodawcę górnejgranicy wieku, niższej niż powszechnieobowiązujący wiek emerytalny, w odniesieniudo niektórych zawodów (przykładowopilot statków powietrznychczy kontroler ruchu lotniczego). Analizabędzie uwzględniała zmiany zachodzącew organizmie człowieka, które mogąuzasadniać wcześniejsze pozbawieniemożliwości wykonywania zawodu.Ustalenie wieku, który oznaczałbypoczątek starzenia się organizmu, jestbardzo trudne. Właściwym podejściemjest określanie tak zwanego wieku funkcjonalnego,według którego starość mierzonajest nie tylko liczbą przeżytychlat, ale parametrami zdrowia psychofizycznego,aktywnością i sprawnościąfizyczną oraz psychiczną. Tylko onouwzględnia znaczne indywidualne różnicew procesie starzenia się. Jeśli chodzio definiowanie pojęcia „pracownikstarszy”, ważny jest moment, w którymzmieniające się wraz z wiekiem pewnewskaźniki możliwości psychofizycznychczłowieka mogą utrudniać wykonywanieokreślonej pracy, zagrażając zdrowiusamego pracownika i innych osób.Powszechnie uznaje się, że wrazz wiekiem zmieniają się możliwości wykonywaniapracy, co jest spowodowa-55Uchwała Nadzwyczajnego II Krajowego Zjazdu Lekarzy z 14.12.1991 r. w sprawie „Kodeksu etyki lekarskiej”,wraz ze zmianami wynikającymi z uchwały nr 19 III Krajowego Zjazdu Lekarzy z 14.12.1993 r.w sprawie zmiany uchwały w sprawie „Kodeksu etyki lekarskiej” oraz z uchwały nr 5 Nadzwyczajnego VIIKrajowego Zjazdu Lekarzy z 20.09.2003 r., zmieniająca uchwałę w sprawie „Kodeksu etyki lekarskiej”,.– 139 –Nr 1/styczeń-luty/2012 139


państwo i społeczeństwoMagdalena Witkowskane głównie obniżaniem się wydolnościi sprawności fizycznej oraz możliwościpsychofizycznych, takich jak spostrzegawczość,szybkość reakcji, sprawnośćnarządów zmysłów. Zmiany te obserwujesię już po ukończeniu 45 roku życia.Zmniejszająca się wraz z wiekiem wydolnośći sprawność bywa czasem kompensowanau osób starszych dużym doświadczeniemczy wzrostem odpornościemocjonalnej. Jednak w tym okresie życiawzrasta częstość występowania choróbukładów krążenia (zmniejszenie siłyskurczu mięśnia sercowego), oddychania(zmniejszenie się elastyczności orazobjętości życiowej płuc), mięśniowo--szkieletowego (zmniejszenie się masytkanki mięśniowej w stosunku do masyciała, z czym związane jest zmniejszaniesię siły mięśni), a także zaburzeń hormonalnychi przemiany materii 56 .Wydolność fizyczna brana jest poduwagę przy ustalaniu wskazań do wykonywaniaokreślonych czynności podczaspracy zawodowej.W latach 2002–2003 Centralny InstytutOchrony Pracy – Państwowy InstytutBadawczy oraz Instytut MedycynyPracy im. prof. J. Nofera w Łodziprzeprowadziły badania wydolnościfizycznej aktywnych zawodowo Polaków.Ich wyniki wykazały, że około 58%mężczyzn i około 70% kobiet w wiekupowyżej 50 lat ma wydolność fizycznąna poziomie przeciętnym, niskim i bardzoniskim 57 .Niekorzystny kierunek zmian w zdolnoścido pracy wraz z wiekiem stwierdzonowśród pracowników zatrudnionychna stanowiskach, na których występowałynastępujące czynniki: pracazmianowa, w tym w nocy; praca w godzinachnadliczbowych; ekspozycja nawibrację miejscową, na wysoką temperaturęi hałas; praca z dominującymobciążeniem fizycznym; ekspozycja naczynniki chemiczne; duży stres zawodowy;nierównomierne tempo pracy 58 .Nie bez znaczenia dla określenia limitówwiekowych wykonywania pewnychzawodów jest niewątpliwie charakter danegorodzaju pracy. Przykładowo, pracapilota wiąże się z koniecznością pracyzmianowej, w tym także w porze nocnej,co powoduje powstanie konfliktu międzywskazaniami zegara biologicznegoa czasem astronomicznym. W jego organizmiezachodzą czynności metabolicznejak w czasie dnia, podczas gdy w rzeczywistościjest noc. Wedle statystykmedycznych, stan zdrowia pracownikówzmianowych jest gorszy w porównaniuz pracownikami dziennymi, nawet poprzejściu na emeryturę 59 . Ponadto w porzenocnej, normalnie zarezerwowanejdla człowieka na sen, obserwuje się obniżeniejakości pracy umysłowej (tak ważnejw pracy pilotów statków powietrz-56J. Bugajska: Pracownicy starsi – możliwości i uwarunkowania fizyczne, Warszawa 2007, s. 5.57Tamże, s. 10.58J. Bugajska: Czynniki zawodowe przedwczesnego obniżenia zdolności do pracy u osób starszych, „BezpieczeństwoPracy” nr 2/2006, s. 21.59Por. K. Kwarecki, K. Zużewicz: Czynnik ludzki w bezpieczeństwie pracy. Jak spłacić „dług czasowy”?,Centralny Instytut Ochrony Pracy, „Bezpieczeństwo Pracy. Nauka i Praktyka” nr 12/1999, s. 27.140 kontROla państWOWa – 140 –


Konsekwencje osiągnięcia określonego wiekupaństwo i społeczeństwonych czy kontrolerów ruchu lotniczego):zdolności precyzji, rozwagi, szybkieji właściwej reakcji, co może doprowadzićdo poważnych katastrof 60 .Biorąc pod uwagę powyższe, wskazanei uzasadnione wydaje się wprowadzanieprzez ustawodawcę ograniczeńwiekowych wykonywania niektórychzawodów.WnioskiW kwestii rozważań dotyczących ustaniaex lege (wygaśnięcia) stosunku pracy orazpozbawienia możliwości wykonywanianiektórych zawodów wraz z osiągnięciemokreślonego wieku należy podkreślić, żeustalenie bardziej rygorystycznych wymagańwiekowych wydaje się uzasadnionez uwagi na rozmaite okoliczności,na przykład bezpieczeństwo pacjentów,pasażerów czy przewożonego mienia,ochronę zdrowia oraz środowiska. Przyjęcieprzez ustawodawcę górnych granicaktywności zawodowej w odniesieniudo niektórych profesji wynika niejednokrotniez założenia, że wraz z osiągnięciemokreślonego wieku osoby wykonującete zawody nie będą w stanie podołaćobowiązkom czy stawianym wymaganiom.Bez wątpienia, limity w zawodach,w których granica wieku określona jestponiżej powszechnie obowiązującegowieku emerytalnego, wprowadzone sąze względu na konieczność zachowaniawysokiej sprawności psychomotorycznejczy też innych umiejętności ulegającychosłabieniu wraz z postępującym procesemstarzenia organizmu. Celem tych regulacjijest uniknięcie ewentualnego zagrożeniabezpieczeństwa ludzi oraz wystąpieniapoważnych strat majątkowych.Mając na uwadze wartości uzasadniająceokreślenie granicy wieku wykonywaniadanego rodzaju prac, zastrzeżenia budzibrak limitów wiekowych dla zawodówkierowcy, lekarza (zwłaszcza w specjalnościachzabiegowych) czy maszynisty,gdyż i one wiążą się z dużą odpowiedzialnością,wynikającą z obowiązku sprawowaniapieczy nad zdrowiem oraz bezpieczeństwemosób.Uregulowania przewidujące wyższyniż powszechnie obowiązujący wiekemerytalny, dotyczą z reguły zawodów,w których wiele znaczy nagromadzonaprzez lata wiedza oraz doświadczenie,natomiast mniejszą wagę przywiązujesię do sprawności fizycznej. Tak jestw wypadku sędziów czy nauczycieliakademickich. Ustanowienie limituwieku na poziomie 65 czy 70 lat należyniewątpliwie rozumieć jako „ukłon”ustawodawcy w stronę osób wykonującychte zawody, dający możliwośćstabilizacji zatrudnienia do momentuosiągnięcia określonego wieku, co maniemałe znaczenie w kontekście pogarszającejsię sytuacji gospodarczej.Magdalena Witkowska,doktorantka w Zakładzie Prawa PracyUMCS w Lublinie60Por. K. Kwarecki, K. Zużewicz: Czynnik ludzki w bezpieczeństwie pracy. Rytm życia, rytm pracy..., CentralnyInstytut Ochrony Pracy, „Bezpieczeństwo Pracy. Nauka i Praktyka nr 7-8/1999, s. 29.– 141 –Nr 1/styczeń-luty/2012 141


Z życia NIKUhonorowano JózeFA HIGeRSBeRGeRAPIeRWSZeGO prezeSA NIKPW 93. rocznicę utworzenia Naj -wyższej Izby Kontroli, w sie dzibieIzby uroczyście odsłoniętopopiersie Józefa Higersbergera,pierwszego prezesa NajwyższejIzby Kontroli Państwa. Wcześniej,członkowie kierownictwaNIK, przedstawiciele pracownikóworaz goście reprezentującyróżne organy i instytucje złożylikwiaty na jego grobie na warszawskichPowązkach, oddali teżhołd twórcom polskiego państwaw 1919 r. – Naczelnikowi Państwa Józefowi Piłsudskiemu oraz pierwszemupremierowi Ignacemu Janowi Paderewskiemu.Wizyta przed Belwederem, gdzie znajduje się pomnik Naczelnika Państwa oraz w parkuUjazdowskim, który wybrano na miejsce upamiętnienia pierwszego PrezydentaMinistrów II RP, a następnie uroczysta Msza św. za pracowników NIK w kościeleśw. Aleksandra na placu Trzech Krzyży w Warszawie, to stałe elementy corocznychobchodów jubileuszu utworzenia naczelnego organu kontroli. Tegoroczne zakończyłysię w gmachu Najwyższej Izby Kontroli odsłonięciem popiersia Józefa Higersbergera.Dokonał tego obecny prezes Izby – Jacek Jezierski (na zdjęciu powyżej, z prawej)w towarzystwie rodziny pierwszego szefa NIKP. Dla najbliższego, uczestniczącego142 kontROla państWOWa– 142 –


Uhonorowano Józefa Higersbergeraz życia NIKFot. na str. 142 i 143 Krzysztof Andrzejewski/NIKWarszawskie Powązki. Rodzina oraz delegacja pracowników i kierownictwa NIK (prezes JacekJezierski, pierwszy z prawej, obok wiceprezes Marian Cichosz) przy grobie Józefa Higersbergera.W latach 90. prof. Ryszard Szawłowski pomógł odszukać grób, zaś Izba wspierała renowację.w tym wydarzeniu krewnego – Andrzeja Higersbergera (na zdjęciu, s. 142, z lewej),Józef Higersberger był stryjecznym dziadkiem.Józef Higersberger, z zawodu prawnik, adwokat i radca prawny Towarzystwa KredytowegoZiemskiego, a także m.in. prezes Warszawskiego Sądu Okręgowego orazsądów apelacyjnych w Lublinie i w Warszawie, a później, w 1918 r. przez siedem miesięcy– minister sprawiedliwości, nominację na stanowisko prezesa nowo utworzonej7 lutego 1919 r. NIKP otrzymał od Naczelnika Państwa 19 lutego 1919 r.Sprawował urząd tylko dwa lata (zmarł 18 maja 1921 r.), a mimo to – jak pisał prof.Ryszard Szawłowski już w nr. 5/1996 oraz 1/II 2009 „KP” – „przy pomocy swoichstopniowo rekrutowanych najbliższych współpracowników udało mu się dokonaćwielkiej pracy organizacyjnej”. Przygotował podstawy prawne działalności kontrolerów:„Tymczasową instrukcję o zastosowaniu i zakresie kontroli” oraz „Tymczasowyregulamin NIKP i jej organów”. Czynił starania o zatrudnienie jak najlepiej wykwalifikowanychpracowników, utworzył też okręgowe izby kontroli: w Kielcach, Lwowiei Warszawie. Słynął z pracowitości i odwagi obrony swoich poglądów.HISTORIA nik na łamach pisma„Kontrola Państwowa” niemal od początku istnienia upowszechnia historię Izby. Redakcjaodnalazła i opracowała większość archiwaliów (zdjęć i dokumentów) regularnieprezentowanych na łamach „KP” od lat 90. minionego stulecia oraz wykorzystywanychm.in. w numerach poświęconych dziejom NIK (1/1999 i nr specjalny 1999,1/2004, 1/I 2009 i 1/II 2009), a następnie w różnych wydawnictwach ukazującychsię nakładem Najwyższej Izby Kontroli.– 143 –Nr 1/styczeń-luty/2012 143


z życia NIKUhonorowano Józefa HigersbergeraNa zamówienie redakcji, w latach 90. prof. Ryszard Szawłowski przygotował cykl artykułów(opublikowanych w numerach 3/1996, 5/1996, 2/1997, 4/1997, 6/1998), prezentującysylwetki prezesów i wiceprezesów II RP, które następnie ukazały się w formie oddzielnegotomu (nr 1/II 2009 „KP”) na jubileusz 90-lecia Izby. Zebrano w nim biogramy wszystkichszefów najwyższego organu kontroli w Polsce, począwszy od Franciszka KsaweregoZboińskiego, pierwszego prezesa Głównej Izby Obrachunkowej Księstwa Warszawskiego,a skończywszy na biogramie Tadeusza Tomaszewskiego, prezesa NIK na emigracji (pióraprof. Tadeusza Wolszy; ukazał się po raz pierwszy w nr. 6/1999 „KP”). Osobny rozdziałjest w nim poświęcony Józefowi Higersbergerowi.Warto też wspomnieć m.in. o drukowanym w numerach 3-6/2001 i 1/2002 „KP” pamiętnikuMieczysława Dębskiego – dyrektora Departamentu Najwyższej Izby KontroliII Rzeczypospolitej (w części dotyczącej jego pracy w Kontroli Państwowej 1921–1939),opracowanym przez prof. Ryszarda Szawłowskiego; wybranych fragmentach wykładów ZenobiuszaRugiewicza – wiceprezesa NIK w latach 1925–1939, które ukazały się drukiem w nr.1/I 2009 „KP” oraz cyklu referatów wygłoszonych w czasie konferencji naukowych w delegaturachNIK z okazji jubileuszu 90-lecia, wydanych w numerze specjalnym 1/2010 „KP”.Czytelników zainteresowanych historią Izby, zwłaszcza osobą i działalnością prezesa JózefaHigersbergera, zapraszamy na stronę internetową pisma (http://www.nik.gov.pl/kontrola-panstwowa/).Prosimy skorzystać z zakładki „Archiwum (wydania on-line)”. (red.)JÓZEF HIGERSBERGER 1PREZES NIKP W LATACH 1919-1921Fot. Narodowe Archiwum Cyfrowe w WarszawieJózef Higersberger urodził się 15 lipca 1856 r. w Warszawie 2 , w znanej rodzinie,ponieważ ojciec jego, również Józef (1817–1896), rzeczywisty radca stanu,był dyrektorem, a później wiceprezesem Banku Polskiego 3 – banku, który1 „Kontrola Państwowa” nr 5/1996.2 Tę ścisłą datę urodzin udało się ustalić dopiero na podstawie płyty nagrobnej J. Higersbergera.Dodajmy, że autor jego biogramu w Polskim słowniku biogra cznym nie umiał wskazać dnia ani miesiącaurodzin.3 H. Radziszewski w fundamentalnej pracy: „Bank Polski”, Warszawa 1910, s. 208, opartej w dużejmierze na źródłach archiwalnych, daje następującą, wysoce pozytywną ocenę J. Higersbergera seniora:144 kontROla państWOWa– 144 –


Sygnałyo książkachNowoczesny audyt wewnętrznyRobert Moeller, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2011, s. 887.Publikacja składa się z 8 części i 34 rozdziałów stanowiących kompendium niezbędnedo właściwego i skutecznego wykonywania zawodu audytora. Prezentuje zarównopodstawy audytu, jego genezę i historię, jak i mechanizmy kontroli wewnętrznej orazjej znaczenie dla przedsiębiorstwa. Szczególnie interesujący wydaje się rozdział poświęconymiędzynarodowym standardom audytu i rachunkowości, jak też dotyczącywpływu technologii informatycznych na audyt, w którym przedstawiono nowoczesnetechniki komputerowe stosowane w kontroli wewnętrznej. Autor jest teoretykiemi propagatorem tytułowej dziedziny wiedzy, z trzydziestoletnią praktyką w audycienajwiększych firm amerykańskich.Koncepcje służby cywilnej a realizacja konstytucyjnegocelu jej działaniaGrzegorz Dostatni, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2011, s. 248.Zgodnie z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, służba cywilna ma zagwarantowaćstabilność i profesjonalizm działania administracji publicznej. Autor podjął sięzbadania, czy cele te zostały osiągnięte. Przeprowadził analizę roli służby cywilnejw administracji publicznej, konstytucyjnych podstaw jej funkcjonowania oraz rozwojuw kontekście zmian politycznych i prawnoustrojowych zachodzących w Polsce.Zaprezentował też możliwe do wprowadzenia modele, opierając się na przepisachkonstytucji i rozwiązaniach przyjętych w innych krajach oraz zarysował perspektywyrozwoju służby cywilnej.– 145 –Nr 1/styczeń-luty/2012 145


sygnały o książkachPubliczna własność nieruchomościMagdalena Hajdas, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 435.Pojęcie własności publicznej nie jest w Konstytucji RP precyzyjnie zdefiniowane,toteż jego stosowanie rodzi wiele niejasności. Własność publiczna nie jest opisywanai analizowana z uwzględnieniem szczególnej funkcji, jaką pełni w społeczeństwiei państwie, nie wydaje się też dostatecznie chroniona. Jak deklaruje autorka, jej celem„jest ustalenie, czy istnieją podstawy wyróżnienia w prawie polskim własnościpublicznej, wskazanie kryteriów i przepisów prawa, które uzasadniają wyróżnienie tejwłasności, a także rozważenie problematyki jej skutecznej ochrony, również w kontekścieuprawnień właścicielskich”. Dla porównania przedstawia także różne modelewłasności publicznej istniejące w systemach prawnych innych państw.Organizacja i funkcjonowanie systemów bezpieczeństwaAndrzej Szymonik, DIFIN, Warszawa 2011, s. 322.Publikacja dotyczy sposobów zapewniania szeroko pojętego bezpieczeństwa społecznościżyjącej na określonym terytorium. Można je zdefiniować jako zbiór przepisów,procedur i planów, ale także organów i instytucji funkcjonalnie powiązanych,będących instrumentami określonych działań uruchamianych w razie wystąpieniaróżnego typu zagrożeń: militarnych, terrorystycznych, żywiołowych, epidemiologicznychi innych. Elementy tak ujętego systemu bezpieczeństwa są przedmiotemanalizy w poszczególnych rozdziałach książki.146 kontROla państWOWa – 146 –


ContentsAuditing 8DANUTA BOLIKOWSKA (ed.): Annual Work Planof the Supreme Audit Office 8The annual work plan of the Supreme Audit Office (NIK) for the year 2012 envisages202 audits, out of which there are 95 state budget execution audits, 94 other auditsin important areas of the state functioning and vital for citizens, as well as 13 auditsstarted in 2011 that are planned to end in 2012. These are mainly audits that the NIKis obliged to perform on the basis of the Constitution and the law, aimed to presentthe Polish Parliament with an annual analysis of the execution of the state budget andmonetary policy guidelines. The remaining audits have been planned in accordancewith the new priorities and on the basis of recommendations put forward by the PlanTeam appointed by the President of the NIK. The subjects of NIK audits for 2012have been also selected on the basis of suggestions made by the Speakers of the twochambers of the Parliament, the Ombudsman and the Prime Minister. In the past,audit priorities were set for three-year periods, whereas detailed audit areas weredelineated on an annual basis. Since 2012, after the amendments to the Act on theNIK, the audit planning method has changed: the main priority has become an axisthat sets additional priorities, within which concrete audit subjects are formulated.So not all audits comprised in this year’s work plan are priority, since the plan alsoenvisages audits at the local level and with a narrower scope. The article presents thedetails of the plan, as divided into priority audit directions and audit subjects, and italso describes eleven audits that are considered strategic.TOMASZ BOLEK, DOROTA ROSIŃSKA: Auditingin the Government Administration 35Until recently, in ministries there were over 160 regulations of various types relatedto auditing, while some of other offices did not have any regulations whatever in the– 147 –Nr 1/styczeń-luty/2012 147


contentsfield. It was therefore necessary to introduce urgently some systemic changes thatwould strengthen the audit function in the government administration. The Act onauditing in the government administration, in force since 1 January 2012, does notrepeal all detailed procedures binding so far, still it introduces unified standards foraudit proceedings. The new Act clearly states their criteria and stages, the rightsof the parties, a list of evidence and manners of audit documenting. Moreover, onedocument has been introduced to replace the audit protocol and the post-auditstatement. This marks the beginning of a new stage in the functioning of institutionalauditing in the government administration. On the basis of the Act, audit standardshave been also developed, which comprise fundamental requirements as formanaging, performing and ensuring audit quality. They are also meant to providethe basis for evaluating the quality of audit units in the government administration.At the same time, works on developing and implementing a system for specialisttraining have been started in the area of human resources management, to satisfythe needs of the audit staff. They are aimed at increasing the quality of the staff,so that to make the results of their work reliable and, consequently, to provide thebasis for the heads of ministries and offices to take up managerial decisions and toimprove the functioning of the government administration. The authors describe theprovisions of the Act, and the activities of the Office of the Prime Minister that ledto the development and adoption of the Act, and those related to its implementation.THE SETTLEMENTS of CONTROLS 55BEATA BŁASIAK-NOWAK, MARZENA RAJCZEWSKA:Costs and Benefits of Controls in the System for Managingand Auditing of EU Funds 55The Working Group on Structural Funds, appointed by the Contact Committee(CC) of the Heads of the Supreme Audit Institutions of the European Union and theEuropean Court of Auditors, has conducted a parallel audit aimed at assessing thecosts and benefits of the system for managing and auditing of the Structural Funds.The audit was carried out in the years 2009-2011 by twelve EU member states thatlater submitted their national audit reports to the Working Group. The overall reportof the Working Group developed on the basis of the national reports was adopted atthe CC meeting in Luxembourg in October 2011. On the basis of the programme ofthe parallel audit, the NIK comprised the data obtained in the reconnaissance auditconducted in two institutions with information gathered in questionnaires that hadbeen sent to 61 entities that served as managing authorities, certifying authorities,intermediate bodies and audit bodies, as well as in tax inspection offices, within16 regional operational programmes. The results were presented in the nationalaudit report for the Working Group and later in The Report on the Audit of Costs148 kontROla państWOWa – 148 –


contentsand Benefits of Controls within the Management and Audit System for RegionalOperational Programmes in the 2007-2013 Programming Period. The results of theNIK’s audit are included in the overall report of the Working Group. The articlepresents the results of the audit conducted with the use of two methods for assessingthe costs of controls made in Poland, as well as the costs generated by the institutionsinvolved in the management and control system, as compared to other Europeanstates.HANNA RYCHNER, STANISŁAW FALSKI: Support for Persons Awardedwith Alimony 70Providing maintenance to persons who are not able to satisfy their needs on theirown, especially to children, lies, in the first place, with families. While support fromthe state is guaranteed if those obliged to provide maintenance fail to do so. In thesecond half of 2010, the NIK conducted an audit on how local self-governments meettheir obligation to provide support to those entitled to alimony. The basic objective ofthe audit was to assess the system for supporting them with state budget funds, andto establish whether liabilities are effectively collected from debtors. The authorspresent the results of the audit, as well as the functioning of the alimony system inPoland.TOMASZ AMBROZIK: Forest Management in Private Forests 82The NIK has audited how local governors and those who supervise private forests onthe basis of agreements concluded with local governors performed their tasks relatedto forest management in the years 2007-2010 (first half). The NIK opinion on theactivities of local governors was negative. It was also established that the binding legalregulations in the field allow for changing forests in construction sites quickly andcheaply, especially in suburban areas and in areas attractive for tourists. The articlepresents the detailed findings of the audit.OTHER AUDITS of the NIK 92Audit Findings Published in December 2011 and January 2012 (ed.) 92In this section of our bimonthly, we present NIK audits completed in selected areasand published in the form of pronouncements on audit results. In this issue, wediscuss the following audits: environmental management in local administration units;management of the railway property; sending data to the educational informationsystem by special schools; management control in local administration units; unuseddangerous waste incineration plant; providing and maintaining supplies of fuels by– 149 –Nr 1/styczeń-luty/2012 149


contentspower plants and heat and power stations; managing assets in research institutes; theactivities of the bodies responsible for town planning in Łódź; crisis management;managing residential buildings from liquidated state farms by the AgriculturalProperty Agency (ANR); transformations of hospitals; professional activation ofpersons at the age below 30 in the Lubuskie region; fulfilling responsibilities by theChief Inspector for Financial Information (GIIF) related to counteracting moneylaundering and terrorism financing.State and Society 95MARTA POSTUŁA: Financial Results of Bills Adoptedby the Government 95For a few years, works have been conducted in Poland that have resulted in theimplementation of elements of modern public funds management to the publicfinance system. The amended Act on public finance of December 2010 has introducedanother new solution, namely the discipline rule for expenditures that reduces thegrowth of public spending. This rule obliges the government to preserve the pace ofthe so called “flexible” expenditures at the level of the inflation planned for the givenyear, increased by one percentage point. Simultaneously, new regulations with regardto the methods for developing bills by the government have been introduced to thelaw. They set forth the obligation to include in bills adopted by the government (alsoin amendments to the existing acts) the maximum limit of financial results for publicfinance sector units that stem from the proposed regulations for a ten-year period.Moreover, new legal regulations must include one or several corrective mechanismsthat have been proposed in the amended Act on public finance. The article presentsthese changes.MICHAŁ OKOŃ: Public Law Foundations in the Polish Law 106Public law foundations appeared in the Polish law in the period between the Firstand the Second World Wars and since then, with the exception of a forty-year breakin the times of communism, have been present in the state administration structure.At present, these are the Ossoliński Family National Institution (the Ossolineum)under the patronage of the President of Poland, the Public Opinion Research Centre(CBOS), and the Kórnickie Institution (Polish: Zakłady Kórnickie) under thehonorary patronage of the President of Poland and the Primate of Poland. Thesefoundations have been established on the basis of separate legal acts, equipped withproperty from the State, entrusted with public tasks and they are supervised by topgovernment administration bodies. However, the lack of comprehensive regulationswith regard to their legal status and application of the act on foundations in cases150 kontROla państWOWa – 150 –


contentswhich are not regulated may lead to numerous problems in practice. The authorpresents the origins, specifics and legal basis of public law foundations’ performancein Poland, indicating what changes should be introduced to the regulations in thearea.MAGDALENA WITKOWSKA: Age as the Reason for Endingan Employment Relationship and the Loss of a Licence to Practisea Profession 119The issue of age, especially with regard to employment relationships, is related tothe principle of equal treatment and non-discrimination that has been set forth innumerous acts of international law, conventions of the Council of Europe and theEuropean Union law. In the Polish law, this principle is expressed in Articles 32 and33 of the Constitution. However, both Community and national regulations providefor exceptions to this rule, related, for example, to the maximum age at which certainprofessions can be practised, sometimes below the commonly binding retirementage. These exceptions are permitted when physical and mental fitness is necessaryto do a given job. The article presents permissible forms of different treatment ofemployees because of their age. The author focuses on an analysis of cases when ageis, in accordance with the law, the basis to end an employment relationship and tolose a licence to practise a profession. The article also presents legal regulations thatprovide for age limits for practising certain professions, and indicates the reasons forsuch regulations.NIK in Brief 142Honours for Józef Higersberger, the First President of the NIK (ed.) 142On the occasion of the 93rd anniversary of establishing the supreme state audit bodyin Poland, in the NIK headquarters President of the NIK Jacek Jezierski unveiledthe bust of the first President of the institution Józef Higersberger. As usual, NIKemployees also laid flowers on the monuments to the persons who contributed to thecreation of the independent Poland in 1919.Notes About New Books 145Information for Readers and Authors 152Information for Subscribers 154– 151 –Nr 1/styczeń-luty/2012 151


INFORMACJA DLA CZYTELNIKÓW I AUTORÓW„Kontrola Państwowa” znajduje się na liście wybranych czasopism Ministra Nauki i SzkolnictwaWyższego. Zgodnie z komunikatem ministra nr 16 z 21 czerwca 2010 r. w sprawie zmianyliczby punktów dla czasopism naukowych za artykuł naukowy wydrukowany w naszym dwumiesięcznikuautor otrzymuje 9 punktów. Jest to maksymalna liczba możliwa do uzyskania w piśmienieposiadającym IF (impact factor), który jest publikowany w Journal Citation Report.„Kontrolę Państwową” można odnaleźć w dwóch naukowych bazach danych: THE CENTRALEUROPEAN JOURNAL OF SOCIAL SCIENCES AND HUMANITIES (CEJSH) – Środkowo--Europejskim Czasopiśmie Nauk Społecznych i Humanistycznych oraz Index CopernicusJournal Master List.CEJSH jest elektroniczną, ogólnie dostępną bazą danych publikującą angielskie streszczeniaartykułów, rozpraw oraz pozycji przeglądowych, które ukazują się, głównie w językach narodowych,w czasopismach poświęconych naukom społecznym i humanistycznym, wydawanychw Republice Czeskiej, na Węgrzech, w Polsce, Słowacji, a także w Bośni i Hercegowinie, Estonii,Łotwie, Litwie, Serbii, Słowenii i Ukrainie. Została utworzona przez prezesów Akademii Naukpaństw Grupy Wyszehradzkiej. Streszczenia publikacji naukowych, także tych, które ukazałysię na łamach „Kontroli Państwowej” począwszy od nr. 6/2011 znajdują się na stronie CEJSH:http://cejsh.icm.edu.pl/.Index Copernicus Journal Master List (JML) to system zajmujący się oceną czasopism oraz sporządzającyich ranking na podstawie około 30 parametrów zgrupowanych w pięciu kategoriach:jakość naukowa, jakość edytorska, zasięg, częstotliwość/regularność/stabilność rynkowa orazjakość techniczna. Obecnie JML obejmuje przeszło 6000 czasopism.Zasady publikowania w „Kontroli Państwowej”1. Przyjmujemy do publikacji teksty naukowe, przeglądowe i poglądowe, poświęcone problematycezwiązanej z profilem czasopisma – szeroko rozumianej kontroli i audytowi oraz artykułyo pokrewnej tematyce.2. Nie przyjmujemy artykułów opublikowanych w innych wydawnictwach.3. Publikowane są jedynie te artykuły, które uzyskały pozytywne recenzje dwóch niezależnychrecenzentów, zgodnie z przyjętymi w piśmie kryteriami: znaczenia podjętego tematu oraz zgodnościtematyki z profilem pisma; nowatorskiego ujęcia problematyki; wartości merytorycznej.Warunkiem publikacji jest uwzględnienie zgłoszonych przez recenzentów uwag i poprawek.152 kontROla państWOWa – 152 –


4. Recenzentami są członkowie Komitetu Redakcyjnego (lista recenzentów znajduje się w zakładce„Komitet Redakcyjny” oraz w każdym wydaniu papierowym). Zgodnie z modelem „double--blind review proces” autorzy i recenzenci nie znają swoich tożsamości.5. Artykuły zamieszczane w „Kontroli Państwowej” są chronione prawem autorskim. Przedrukmoże nastąpić tylko za zgodą redakcji.6. Przywiązujemy szczególną wagę do oryginalności publikacji i jawności informacji o podmiotachprzyczyniających się do jej powstania, ich udziału merytorycznego, rzeczowego lub finansowego.Dlatego od zgłaszających teksty oczekujemy ujawnienia ewentualnego wkładu innych osóbw ich powstanie oraz pisemnego oświadczenia o oryginalności składanego w redakcji artykułu.7. Wszelkie przypadki „ghostwriting” (nieujawnienia wkładu innych autorów w powstanie artykułu)lub „guest authorship” (wymieniania jako autora osoby, która nie miała udziału w publikacjilub jest on znikomy), będące przejawem nierzetelności naukowej, będą przez redakcjędemaskowane, łącznie z powiadomieniem podmiotów, z którymi autor jest związany naukowolub zawodowo.Zasady publikacji zgodne z wymogami Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.Sposób przygotowania materiałów1. Prosimy o nadsyłanie artykułów pocztą elektroniczną, nasz adres: kpred@nik.gov.pl, w edytorzeWord lub dostarczenie tekstu na nośniku elektronicznym. Objętość artykułu wraz z ewentualnymitabelami i rysunkami nie powinna w zasadzie przekraczać 16 stron – 34 wiersze nastronie, marginesy 2,5 cm, interlinia 1,5 wiersza. Do tekstu prosimy dołączyć krótkie streszczeniew języku polskim.2. Przypisy należy umieszczać na dole stron, zgodnie z zasadami obowiązującymi w naszym tytule;powinny zawierać aktualną bibliografię.3. Ewentualne rysunki i wykresy prosimy nadsyłać w oddzielnych plikach, podając wartościumożliwiające przygotowanie danego elementu graficznego zgodnie z makietą „KontroliPaństwowej”.4. Autorzy nadsyłający teksty proszeni są o podanie swoich danych: imienia i nazwiska, stopnianaukowego, adresu do korespondencji, adresu poczty elektronicznej, numeru telefonulub faksu.5. Redakcja zastrzega sobie prawo dokonania w nadesłanych materiałach niezbędnych skrótów,poprawek redakcyjnych i innych, zgodnie z wymogami czasopisma.6. Materiałów niezamówionych redakcja nie zwraca.– 153 –Nr 1/styczeń-luty/2012 153


PRZYPOMINAMY o prenumeracieSzanowni Prenumeratorzy!Koszt zaprenumerowania naszego pisma na 2012 r. wynosi 108 zł + 5% VAT (113,40 zł)za 1 komplet, czyli 6 zeszytów (18,90 zł za jeden zeszyt).Najwyższa Izba Kontroli od 2 listopada 2011 r. utraciła zwolnienie z podatku VAT i ponowniejest jego płatnikiem.Prosimy o przysyłanie do redakcji jedynie zamówień z podaniem nazwy firmy, dokładnegoadresu oraz numeru NIP, a należności za prenumeratę prosimy uiszczać dopiero po otrzymaniufaktury z podaną kwotą.Prosimy skorzystać z zamieszczonego poniżej kuponu.KUPON PRENUMERATYDane nabywcy:1. Nazwa firmy/imię nazwisko2. Adres (miasto, kod, ulica, nr domu i mieszkania)3. NIP4. Adres poczty elektronicznej5. Liczba kompletówDane sprzedawcy:1. Nazwa firmy: Najwyższa Izba Kontroli, Redakcja „Kontroli Państwowej”2. Adres: 02-056 Warszawa, ul. Filtrowa 573. Numer faksu: (22) 444 53 27154 kontROla państWOWa – 154 –


WYDAJE NAJWYŻSZA IZBA KONTROLIProjekt graficzny: Studio Graficzne FILESkład i łamanie: Sławomir JakoniukDruk i oprawa: Wydział Wydawniczy NIKOddano do druku w lutym 2012 r.Nakład 850 egz.Wersja papierowa jest wersją pierwotną (referencyjną) pisma.Prenumeratatel. 22 444-5781, 22 444-5401Cena egzemplarza – 18 zł + VAT. Prenumerata roczna – 108 zł + VATWpłaty na konto: NBP O/O Warszawa,nr 14 1010 1010 0036 8122 3100 0000, Najwyższa Izba Kontroli

More magazines by this user
Similar magazines