Ombudsman

T.C. KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU 

Ombudsman 

Akademik Dergisi 

JOURNAL OF TURKISH OMBUDSMAN INSTITUTION 

Ombudsmanlığın Kökeni Meselesi Bağlamında Türk-İslâm Devlet Geleneğinde Şikâyet 

Hakkının Kurumsal Tekâmülü The Corporate Evaluation of the Right to Complain in Tradition 

of Turkish- Islamic State Within the Issue of the Context of the Origin of the Ombudsman 

Burak COŞKUN & Hamza GÜNAYDIN 

Hukuki ve İdari Denetim Ölçütü Olarak İyi Yönetim İlkeleri The Principles Of Good 

Administration as A Standard of Legal and Administrative Review 

Selman KARAKUL 

Yönetimin Bir Fonksiyonu Olarak Denetim ve Kamu Yönetimindeki Yeri Auditıing as A 

Functıon of Management and Its On Place In Public Administratio 

Yrd. Doç. Dr. Kadir Caner DOĞAN 

Savunmanın Sivil Gücü: Strateji Değişimi Sonrası Yeniden Yapılanmaya İlişkin Personel 

Algısı Araştırması Civil Power Of Defence: Staff Perception Research Concerning With 

Re-Organization After The Strategic Change 

A. Şebnem TUNÇ 

6831 Sayılı Orman Kanunun 2’nci Maddesinin (B) Bendi Gereği Orman Sınırları Dışına 

Çıkarılan Taşınmazların Durumu The Condition of the Estates Off-Limited From Forest as Per 

the Article 2/Clause (B) of the Forest Law No.6831 

Sait Bahadır ASLAN 

Kamu Mali Yönetiminde Şeffaflık ve Hesap Verebilirlik Araçları: Faaliyet Raporları Means For 

Transparency and Accountability In Public Management: Activity Reports 

Dr. Muhammet KIRILMAZ& Filiz ATAK 

Avrupa Şirketinde İşçilerin Yönetime Katılması Participation of Workers in Management in 

European Company 

İrfan SÖNMEZ & Gencay KARAKAYA 

Yıl/Year: 2 Sayı/Issue: 3 Temmuz-Aralık/July-December 2015 

www.ombudsman.gov.tr ISSN 2148-256X

OMBUDSMAN 

AKADEMİK DERGİSİ 


OMBUDSMAN AKADEMİK DERGİSİ • YIL/YEAR: 2 • SAYI/ISSUE: 3 • TEMMUZ-ARALIK / JULY-DECEMBER 2015 

T.C. 

KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU AKADEMİK 

HAKEMLİ DERGİSİ

OMBUDSMAN AKADEMİK DERGİSİ 


YIL/YEAR: 2 SAYI/ISSUE: 3 TEMMUZ-ARALIK/ JULY-DECEMBER 2015 

T.C. KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU AKADEMİK HAKEMLİ 

DERGİSİ 

Kamu Denetçiliği Kurumu Adına İmtiyaz Sahibi 

M. Nihat ÖMEROĞLU 

Kamu Başdenetçisi 

Sorumlu Yazı İşleri Müdürü 

Ümit ŞAHİN 

Editör 

Ümit ŞAHİN 

Yönetim ve İletişim 

Kavaklıdere Mah. Nevzat Tandoğan Cad. No:4 Çankaya/ANKARA 

e-posta: dergi@ombudsman.gov.tr 

Tel: 0312 465 22 00 Faks: 0312 465 22 65 

Yayın Türü 

Yaygın süreli yayın 

Ombudsman Akademik Dergisi altı (6) ayda bir yayımlanır. 

ISSN 

2148-256X 

Tasarım Uygulama 

Yeter BAYSAL 

Kapak Tasarım 

Sadullah HATAM 

Yapım 

Uluslararası Piri Reis Kültür Ajansı 

Kazım Özalp Mah. Rabat Sok. No:27/2 GOP/ANKARA 

Tel: 0 312 446 21 56 

Baskı 

MRK Baskı ve Tanıtım Hizmetleri 

Baskı Adedi 

1.000 

Ombudsman Akademik Dergisinde yayımlanan yazılardaki görüşler yazarına aittir. 

© Her hakkı saklıdır. Dergide yer alan yazı, makale, illüstrasyonların elektronik ortamlar da dahil olmak 

üzere çoğaltılma hakları sadece Kamu Denetçiliği Kurumu’na aittir. Yazıların tamamının veya bir bölümünün 

çoğaltılması yasaktır. 

Yazılar ancak kaynak gösterilerek alıntılanabilir.

OMBUDSMAN 

AKADEMİK DERGİSİ 


OMBUDSMAN AKADEMİK DERGİSİ • YIL/YEAR: 2 • SAYI/ISSUE: 3 • TEMMUZ-ARALIK / JULY-DECEMBER 2015 

YAYIN KURULU 

Ümit ŞAHİN 

Erkan ATAKLI 

Dr. Berna SÜER 

Ömür DEMİR 

İlker ZİLAN 

Osman ARDIÇ 

H. Kemal ÖNEN 

Emre Can YUMUŞ 

Hamza GÜNAYDIN 

Duygu Zeynep YAĞIZ 

Beril EZER 

Rıdvan DEĞİRMENCİ 

Rıdvan ASLAN 

Merve ÜSTÜN 

Onur ONAT 

Tolga AKKUŞ 

DANIŞMA KURULU 

Prof. Dr. Ali AKYILDIZ 

Prof. Dr. Ali ULUSOY 

Prof. Dr. Aydın GÜLAN 

Prof. Dr. Cemil KAYA 

Prof. Dr. Çağlar ÖZEL 

Prof. Dr. Ekrem YILDIZ 

Prof. Dr. Ercan BEYAZITLI 

Prof. Dr. Ender Ethem ATAY 

Prof. Dr. Hasan Tahsin FENDOĞLU 

Prof. Dr. Hayati BEŞİRLİ 

Prof. Dr. Hüseyin BAĞCI 

Prof. Dr. Hüseyin HATEMİ 

Prof. Dr. İhsan ERDOĞAN 

Prof. Dr. Mehmet BARCA 

Prof. Dr. Metin GÜNDAY 

Prof. Dr. Nail ÖZTAŞ 

Prof. Dr. Nevzat AYPEK 

Prof. Dr. Nevzat TARHAN 

Prof. Dr. Ramazan ŞENGÜL 

Prof. Dr. Recep BOZLAĞAN 

Prof. Dr. Tevfik ERDEM 

Prof. Dr. Ülkü DOĞANAY 

Prof. Dr. Zakir AVŞAR 

Kırıkkale Üniversitesi 

Ankara Üniversitesi 

İstanbul Üniversitesi 


Hacettepe Üniversitesi 



Gazi Üniversitesi 



Ortadoğu Teknik Üniversitesi 



Sosyal Bilimler Üniversitesi 




Üsküdar Üniversitesi 

Kocaeli Üniversitesi 

Marmara Üniversitesi 



Gazi Üniversitesi

Prof. Dr. Zehra ODYAKMAZ 

Prof. Dr. İskender PALA 

Doç. Dr. Kudret Bülbül 

Doç. Dr. Mustafa AVCI 

Doç. Dr. Sedat ÇAL 

Doç. Dr. Mustafa Erkan ÜYÜMEZ 

Doç. Dr. Selami DEMİRKOL 

Doç. Dr. Cenker GÖKER 

Yrd. Doç. Dr. Erdem İlker MUTLU 

Yrd. Doç Dr. Esra ÇUHADAR 

Yrd. Doç. Dr. Levent KORKUT 

Dr. Hikmet TÜLEN 

İbrahim PEKTAŞ 

Mevlana Üniversitesi 

Yazar 

Yurt Dışı Türkler ve Akraba Topluluklar Başkanlığı 

Anadolu Üniversitesi 


Anadolu Üniversitesi 

Danıştay Üyesi 



Bilkent Üniversitesi 

Medipol Üniversitesi 

İnsan Hakları Kurumu 

Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu 

BU SAYININ HAKEMLERI 

Prof. Dr. Bayram COŞKUN 

Prof. Dr. Fethi GEDİKLİ 

Prof. Dr. Haluk ÖZDEMİR 

Prof. Dr. Musa EKEN 

Doç. Dr. Abdurrahman SAYGILI 

Doç. Dr. Cenker GÖKER 

Doç. Dr. Erbay ARIKBOĞA 

Doç. Dr. Muharrem ES 

Doç. Dr. Özcan SEZER 

Doç. Dr. Özer KÖSEOĞLU 

Doç. Dr. Suat UĞUR 

Doç. Dr. Yasin KURBAN 

Doç. Dr. Zahid SOBACI 

Yrd. Doç. Dr. F. Aslı ERGÜL JORGENSEN 

Yrd. Doç. Dr. Gökhan KALAĞAN 

Yrd. Doç. Dr. Gülriz ŞEN 

Yrd. Doç. Dr. GÜRBÜZ ÖZDEMİR 

Yrd. Doç. Dr. Melike ERDOĞAN 

Yrd. Doç. Dr. Özgür TEMİZ 

Yrd. Doç. Dr. Seda ÖZEKİCİOĞLU 

Dr. Ahmet TANER 

Muğla Sıtkı Koçman Üniversitesi 



Sakarya Üniversitesi 



Marmara Üniversitesi 

Yalova Üniversitesi 

Bülent Ecevit Üniversitesi 

Sakarya Üniversitesi 

Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi 

Atatürk Üniversitesi 

Uludağ Üniversitesi 

Ege Üniversitesi 

Bartın Üniversitesi 

TOBB Ekonomi ve Teknoloji Üniversitesi 

Çankırı Karatekin Üniversitesi 

Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi 

Atatürk Üniversitesi 

Cumhuriyet Üniversitesi 

Sayıştay Başkanlığı

önsöz 

İdarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; 

insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete 

uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmak 

üzere, 29 Haziran 2012 tarih ve 28338 sayılı Resmi Gazetede 

yayımlanarak yürürlüğe giren 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu 

Kanunu ile kurulmuş bulunan Kamu Denetçiliği Kurumumuz, 29 Mart 

2013 tarihi itibariyle almaya başladığı şikâyet başvurularını titizlikle 

inceleyip, hukuk, hakkaniyet ve adalet anlayışı içinde sonuçlandırarak, 

temel hak ve özgürlüklerin korunması ve geliştirilmesi noktasında 

önemli bir işlev üstlenmiş bulunmaktadır. 

Kurumumuz; hukukun üstünlüğü, demokrasi, insan haklarına saygının 

geliştirilmesi ve ayrıca halka karşı sorumluluk anlayışı temelinde 

bağımsız ve tarafsız bir şekilde yürüttüğü inceleme ve araştırmalar sayesinde, 

çok kısa süre içerisinde kamu vicdanının güçlü bir sesi olmayı 

başarmıştır. Bu sayede Kurumumuz, hem bireyler hem de kamu idaresi 

için bir fırsat oluşturmakta, kamu vicdanı ile uyuşmayan konularda 

idare ile vatandaş arasında uzlaşma sağlanmasına katkıda bulunmakta, 

iyi yönetişim ilkelerine dayalı çağdaş bir yönetim anlayışının ülkemizde 

de yerleşmesine hizmet etmektedir. Aynı zamanda, bireylerin 

doğrudan ve ücretsiz bir şekilde sıkıntılarını iletip adalet arayabilecekleri 

ve yönetime iştirak etmelerine imkân sağlayacak bir kamu mercii 

görevi üstlenmektedir. 

Kamu Denetçiliği Kurumumuzun varlığı, bireyin temel hak ve özgürlüklerinin 

korunması ve geliştirilmesi açısından çok önemli güvencedir. 

Bireyler açısından bir güvence olduğu kadar; idare açısından da 

demokrasi ve hukukun yerleşmesine öncülük eden rehber niteliğinde 

kurumsal hukuk müşavirleridirler. Tarihsel olarak Türk devlet geleneğimizin 

dayandığı temeli oluşturan ve “insanı yaşat ki millet yaşasın” 

ifadesi ile anlam kazanan “hak”, “hukuk”, “adalet” ve “vicdan” kavramlarının, 

idari işleyişte yerleştiğine işaret eden güçlü bir kanıttır. Bir 

başka ifade ile ülkemizde, demokratik hukuk devleti ilkesinin işlerlik 

kazandığının somut bir göstergesidir. Ayrıca devletimizin kendine güvendiği 

ve kendini halkın denetimine açtığı anlamına gelmektedir. Bu

aynı zamanda, bireylerin haklarını arayıp, sorumluluklarının bilincine 

varmalarını ifade eden “haklar kültürünün” gelişmesine imkân veren, 

demokrasi tarihimizin çok önemli milat noktasını oluşturmaktadır. 

Kurumumuzun, yukarıda bahsedildiği şekilde insan hakları, hukuk, 

siyaset ve kamu yönetimi hayatına kazandırdığı yeni heyecandan aldığımız 

cesaretle; kamu, özel ve sivil toplum ile akademik camianın çalışmalarına 

ışık tutması ve kamuoyuna rehberlik etmesi arzusu ile “Ombudsman 

Akademik” ismi ile yayımlanan hakemli Dergimizin üçüncü 

sayısında yedi ayrı makaleyi siz değerli okuyucularımızın beğenisine 

sunmaktayız. Bunlardan ilkinde, Kurumumuzun devlet geleneğimizdeki 

yeri ve kökenleri konusunda bir analiz yer almaktadır. İkinci çalışmada, 

Kurumumuzca yürütülen inceleme ve araştırmalarda özellikle göz 

önünde bulundurulan kamu yönetiminde iyi yönetişim ilkelerinin hukuki 

ve idari denetimin bir parçası olması açısından analiz edilmektedir. Ardından 

kamu yönetiminde denetimin yeri ve önemi irdelenmektedir. Dördüncü 

çalışmada ise savunma konusu üzerine teorik altyapısı güçlü bir 

analiz siz değerli okuyucular ile buluşmaktadır. Beşinci makalede, son 

günlerde kamuoyunu yoğun bir şekilde meşgul eden orman arazilerinin 

hukuki durumu incelenmektedir. Altıncı makalede ise kamu yönetiminde 

şeffaflık ve hesap verilebilirlik ilkesi sağlayan araçlar bakımından 

bir analize yer verilmektedir. Yedinci ve son makale olarak Avrupa 

örneğinde işçilerin yönetime katılması şeklinde bir çalışma siz değerli 

okuyucularımızla buluşmaktadır. Ayrıca bilimsel çalışmalar dışında 

Dergimizde, Kurumumuz tarafından son dönemde verilen üç karar, 

özet hali ile okuyucularımızın değerlendirmelerine sunulmaktadır. 

Ombudsman Akademik Hakemli Dergimizin siz değerli okuyucularımız 

ile buluşmasında bizlerden desteğini esirgemeyen değerli yazarlarımıza, 

hakemlerimize ve emeği geçen tüm çalışma arkadaşlarıma 

teşekkürlerimi sunuyor, Dergimizin herkese faydalı olmasını temenni 

ediyorum. 

M. Nihat ÖMEROĞLU 

Kamu Başdenetçisi

İÇİNDEKİLER 

Ombudsmanlığın Kökeni Meselesi Bağlamında Türk-İslâm Devlet Geleneğinde Şikâyet 

Hakkının Kurumsal Tekâmülü 

The Corporate Evaluation of the Right to Complain in Tradition of 

Turkish- Islamic State Within the Issue of the Context of the Origin of the 

Ombudsman....................................................................................................................9 

Burak COŞKUN - Hamza GÜNAYDIN 

Hukuki ve İdari Denetim Ölçütü Olarak İyi Yönetim İlkeleri 

The Principles Of Good Administration as A Standard of Legal and 

Administrative Review ............................................................................................................61 

Yrd.Doç.Dr. Selman KARAKUL 

Yönetimin Bir Fonksiyonu Olarak Denetim ve Kamu Yönetimindeki Yeri 

Auditıing as A Functıon of Management and Its On Place 

In Public Administration ............................................................................................107 

Yrd. Doç. Dr. Kadir Caner DOĞAN 

Savunmanın Sivil Gücü: Strateji Değişimi Sonrası Yeniden Yapılanmaya İlişkin Personel 

Algısı Araştırması 

Civil Power Of Defence: Staff Perception Research Concerning With 

Re-Organization After The Strategic Change ...............................................................143 


6831 Sayılı Orman Kanunun 2’nci Maddesinin (B) Bendi Gereği Orman Sınırları Dışına 

Çıkarılan Taşınmazların Durumu 

The Condition of the Estates Off-Limited From Forest as Per the Article 2/Clause (B) 

of the Forest Law No.6831..........................................................................................173 


Kamu Mali Yönetiminde Şeffaflık ve Hesap Verebilirlik Araçları: Faaliyet Raporları 

Means For Transparency and Accountability In Public Management: 

Activit Reports ...........................................................................................................189 

Dr. Muhammet KIRILMAZ - Filiz ATAK

Avrupa Şirketinde İşçilerin Yönetime Katılması 

Participation of Workers in Management in European Company................................219 

İrfan SÖNMEZ - Gencay KARAKAYA 

KARAR ÖRNEKLERİ 

2015/2608 Şikayet Numaralı, Türkçe Bilmeyen ve Okur Yazar Olmayan Tüm Seçmenlere 

Sağlıklı Şekilde Oy Kullanabilmeleri İçin Eğitici Çalışmalar Yapılması Talepli Başvuru 

Hakkında Verilen 27/10/2015 Tarihli Tavsiye Kararı......................................................251 

2014/3076 Şikayet Numaralı, İnternet Üzerinden Yapılan ve Kişilik Hakkının İhlali 

Niteliğinde Erişimin Engellenmesine İlişkin Mahkeme Kararının Uygulanması Talepli 

Başvuru Hakkında Verilen 12/08/2015 Tarihli Tavsiye Kararı......................................279 

2014/4684 Şikayet Numaralı, Yapılaşma Hazırlıklarını Yerinde İncelemek Amacı İle 

Ziyarete Gelen Yöneticilerin Alana Alınmaması Nedeniyle İdarenin Hatalı Davrandığının 

Kabulü İle Uygulamanın Düzeltilmesi Talepli Başvuru İçin Verilen 25/11/2015 

tarihli Ret Kararı...............................................................................................................319

OMBUDSMANLIĞIN KÖKENİ MESELESİ 

BAĞLAMINDA TÜRK-İSLÂM DEVLET GELENEĞINDE 

ŞİKÂYET HAKKININ KURUMSAL TEKÂMÜLÜ 

The Corporate Evaluation of the Right to Complain in Tradition of Turkish- 

Islamic State Within the Issue of the Context of the Origin of the Ombudsman 

Burak COŞKUN * - Hamza GÜNAYDIN ** 

Özet 

Ombudsmanlığın kuruluşuna Osmanlı Devleti 

adalet sistemindeki uygulamaların kaynaklık ettiği 

düşüncesi, gerek uygulayıcıların çalışma ve söylemlerinde 

gerekse de akademik çalışmalarda kabul 

görmektedir. Ancak hangi kurum veya makamın bu 

uygulamaya karşılık geldiği noktasında, özellikle 

ülkemizdeki kaynaklarda bir fikir birliğinden söz 

etmek mümkün değildir. Bu çalışmada, kaynaklarda 

yer alan ve ayrıca araştırmamız neticesinde 

tespit ettiğimiz kurumlar, şikâyet hakkı kapsamında 

ve tarihi gelişim seyri içerisinde, yayınlanmış arşiv 

vesikalarından ve tarih kaynaklarından yararlanmak 

suretiyle incelenmiş ve kökene ilişkin bir kanaate 

ulaşılmaya çalışılmıştır. Bu çabada, Kral 12. Charles’ın 

ombudsmanlık mekanizmasını kuran talimatı 

ile Osmanlı Devleti adâlet sistemini karşılaştırmamız 

bize oldukça yardımcı olmuştur. Nihayetinde 

talimatta düzenlenen “Yüksek Ombudsmanlık” 

makamının Osmanlı Devleti’ndeki “Sadrazamlık” 

makamından uyarlandığı sonucuna ulaşılmış, kurumsal 

kökenin ise Divan-ı Hümayun’un denetim ve 

yargılama fonksiyonu içerisinde aranması gerektiği 

tezi savunulmuştur.. 

Anahtar Kelimeler: Şikâyet Hakkı, Kadılkudat, 

Divan-ı Hümayun, Sadrazam, Mehayif Teftişi, XII. 

Charles’ın 1713 tarihli talimatı, Ombudsman. 

Abstract 

The conception comprising the opinion that the 

establishment of Ombudsman originates from 

the practices of the justice system in the Ottoman 

State is widely acknowledged both in the work and 

statements of authorized and academic studies. 

However, there is no consensus within the sources 

in our country as to which institution or status the 

related practices correspond to. Through this study, 

benefiting from published archive documents and 

historical resources and within the scope of the right 

to complaint and in course of historical development, 

the institutions we have found in the sources and the 

ones we have ascertained as a result of our research 

are examined to form a solid opinion concerning the 

origin. The comparison of the order of King Charles the 

12th that established ombudsmanship to the justice 

system in the Ottoman State, has been an important 

source of help in our efforts to find the origin. 

Ultimately, we have come to the conclusion that the 

office of the “Supreme Ombudsman” established by 

the order (law) is adapted from the office of “Grand 

Vizier (Sadrazam)” in the Ottoman State and that the 

institutional origins of ombudsmanship must be 

sought within the inspecting and judging functions 

of the ‘Imperial Council (Divan-ı Hümayun)’. 

Keywords: Right to complaint, Kadılkudat, Imperial 

Council, Grand Vizier, The Decree of XII. Charles Dated 

1713, Ombudsman 

* 

Kamu Denetçiliği Kurumu Uzman Yardımcısı, burak.coskun@ombudsman.gov.tr 

** 

Kamu Denetçiliği Kurumu Uzman Yardımcısı, hamza.gunaydin@ombudsman.gov.tr 

OMBUDSMAN AKADEMİK DERGISI • YIL: 2 SAYI: 3 TARIH: TEMMUZ-ARALIK 2015 SS: 9-60 ISSN: 2148-256X

OMBUDSMANLIĞIN KÖKENİ MESELESİ BAĞLAMINDA TÜRK-İSLÂM DEVLET GELENEĞINDE ŞİKÂYET HAKKININ KURUMSAL TEKÂMÜLÜ 

Emr-i bi’l-ma’rûf imiş ihvan-ı İslâm’ın işi; 

Nehy edermiş, bir fenalık görse, kardeş kardeşi. 

Kimse haksızlıktan etmezmiş tegâfül ihtiyâr, 

Ferde râci’ sadmeden efrâd olurmuş lerzedâr. 

Mehmet Âkif ERSOY 

GİRİŞ 

Devletin, idaresini denetlemede ve geliştirmede, itimada layık görevlilerini 

aracı, vatandaşını ise yönetici kıldığı sistemin günümüzdeki 

adı ombudsmanlıktır. Günümüzdeki adı diyoruz çünkü idarecinin, vatandaşın 

talep ve şikâyetlerini dikkate alarak hareket etmesi ve tedbirler 

üretmesi tarihi süreklilik arz eden bir durumdur. Victor Pickl’in de 

dediği gibi “şikâyet incelemelerinin tarihi, aynı zamanda bir bütün olarak 

kamu yönetiminin tarihidir” (Pickl, 1997:801). 

İsveç kökenli bir kelime olan ombudsman, ombuds ve man kelimelerinin 

birleşiminden oluşur. Vekil, delege, temsilci, avukat gibi anlamlara 

gelmektedir. Bu kelimenin dilimize yurttaş sözcüsü, halk denetçisi, 

halk avukatı, arabulucu, kamu hakemi, kamusay, kamu denetçisi şeklinde 

aktarımları olmuş, uygulamada ise kamu denetçisi isminin kullanımı 

tercih edilmiştir. 1 

Ombudsmanlık ilk kez Demirbaş Şarl olarak bilinen İsveç Kralı 12. 

Charles’ın, Osmanlı Devleti’ne sığındığı dönemde, 26 Ekim 1713 tarihinde 

Edirne’den ülkesine gönderdiği talimatla İsveç’te kurulmuştur. 

Bu talimatın Osmanlı Devleti topraklarından gönderilmesi, kökeninin 

de Osmanlı Devleti’nde olduğu düşüncesini yerleştirmiştir. Ancak üzerinde 

fikir birliğine varılan bir kurum veya uygulamadan söz edilememektedir. 

Ülkemizde ombudsmanlık üzerine yapılan çalışmalarda, divan, 

Divan-ı Mezalim, Divan-ı Hümayun, hisbe, ahilik, şeyhülislam, 

kadı, kâdılkudât, kazasker gibi birçok kurum ve görevli ismi, kısmen 

veya tamamen tarihsel gelişim başlığı altında incelenmiştir. Ayrıca 

17/05/2012 tarihli Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu tasarısının 

1 

Kamu denetçisi isminin; ülkemizde benzer kurum isimleri bulunması, kariyer meslek unvanı 

olarak algılanabilmesi ve makaleye konu edilen tarihi derinlik bakımından değerlendirmesi 

yapıldığında üstlenilen misyonu yeterince karşılamadığı düşünülmektedir. 

10 

KAMU DENETÇILIĞI KURUMU


gerekçesinde Osmanlı Devleti’nde halkın idareye yönelik şikâyetlerini 

incelemek üzere “Kâdılkudât” adıyla özel görevli hâkim tayin edildiği, 

İsveç Kralı’nın bu uygulamayı ombudsman adıyla ülkesine taşıdığı ve 

ombudsmanlığın buradan da tüm dünyaya yayıldığı belirtilmektedir. 2 

Kimi yazarlar Ombudsmanlığın kökenini, Hz. Peygamber dönemine 

kadar götürürken, kimisi kökeninin Osmanlı’daki yargı kurumları 

veya yargı erkini oluşturan kurumlardan/görevlilerden herhangi birisi 

olduğunu, kimisi ahilik olduğunu, kimisi çeşitli kurumların karışımı 

olduğunu söylemiştir. Yabancı kaynaklarda ise başka medeniyetlerin 

kurumları bu bağlam içerisinde incelenmektedir. 3 Kimi yazarlar bu tartışmaya 

hiç girmemiş, ombudsmanlık uygulamasının İsveç’te başladığını 

belirtmekle yetinmiştir. 13/14 Haziran 2012 günü Türkiye Büyük 

Millet Meclisi’nde gerçekleştirilen Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu 

Tasarısı görüşmelerinde ise Yusuf Halaçoğlu, daha önce kaynaklarda 

yer almayan bambaşka bir görüşü dile getirmiş ve ombudsmanlığın 

kökeninin mehayif teftişine dayandığını iddia etmiştir. 4 Ancak bu görüşler 

araştırılırken Kral 12. Charles’ın ombudsmanlık kurumunu kurduğu 

talimatın ele alındığı bir çalışmaya rastlanılmamıştır. 

Çalışmamızın hareket noktasını ombudsmanlığın kökenine ilişkin 

bu tartışmalar oluşturmaktadır. Yargılama ve denetimle görevli bu kurumların 

İslam devletlerinde nasıl uygulandığı, ombudsmanlık bağlamında 

incelemeye konu edilebilecek kaynaklarda yer almayan başka 

kurumların bulunup bulunmadığı, kaynaklarda ifade edilen kurumların 

bahsedilen ülkede yer alıp almadığı, kurumların denetim usulleri, 

ombudsmanlığa esas teşkil edecek uygulamaların hangileri olduğu ve 

nihayet ombudsmanlığın hangi Osmanlı kurumundan veyahut hangi 

2 

17/5/2012 tarihli ve 1/626 esas numaralı “Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Tasarısı” metni için 

bakınız: http://www2.tbmm.gov.tr/d24/1/1-0626.pdf Aynı ifade kadük kalan 5/1/2011 tarihli ve 

1/991 esas numaralı “Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Tasarısı”nda da geçmektedir. Tasarı metni 

için bakınız: http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0991.pdf 

3 

Bunlar; Çin Yuan Kontrol Kurumu, Roma Halk Tribünleri ve Amerikan kolonilerindeki Censors 

kurumlarıdır (Avşar, 2012: 67). 

4 

Yusuf Halaçoğlu’nun Kamu Denetçiliği Kurumu’nun tarihsel kökenine ilişkin görüşleri, Türkiye 

Büyük Millet Meclisi’nin 13 Haziran 2012 tarihli 119. Birleşimi’ne ait Genel Kurul Tutanağının 94 ve 

95. sayfalarında ve 14 Haziran 2012 tarihli 120. Birleşim’e ait Genel Kurul Tutanağının ise 39, 40, 41, 

42 ve 107. sayfalarında yer almaktadır. 119. Birleşim Genel Kurul Tutanağına https://www.tbmm. 

gov.tr/develop/owa/tutanak_g_sd.birlesim_baslangic?P4=21203&P5=B&PAGE1=1&PAGE2=95 

adresinden 120. Birleşim Genel Kurul Tutanağına ise https://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/ 

tutanak_g_sd.birlesim_baslangic?P4=21204&P5=B&PAGE1=1&PAGE2=155 adresinden ulaşılabilmektedir. 

KAMU DENETÇILIĞI KURUMU 

11


uygulamalarından örnek alındığı hususları makalemizin konusunu 

oluşturmaktadır. Bu konuların işlenmesi, ombudsmanlığın köklerindeki 

kurumsal tekâmül sürecini göstermesi açısından önemlidir. Ayrıca 

karşılaştırmalı incelemeye tabi tutulacak olan Kral 12. Charles’ın 

ombudsmanlık kurumunu kurduğu talimat 5 ilk defa bu çalışmada kullanılacaktır. 

Kral 12. Charles’ın talimatının çalışmalarda kullanıl(a)mamış olması 

kanaatimizce köken araştırmalarındaki kafa karışıklığının başlıca 

sebebidir. Bu durum görev alanı, yetki ve sorumluluk bakımından 

ombudsmanlığın da kendi içerisinde bir gelişim süreci yaşayabileceği 

düşüncesi yerine, günümüz ombudsmanlığının idareyi denetleme, hukuken 

bağlayıcı olmayan tavsiye kararları verme, bağımsız ve tarafsız 

olma kıstasları üzerinden tarihsel kökleri yorumlama yoluna gidilmesi 

sonucunu doğurmuştur. 

Baştan belirtmek gerekirse, talimatın incelenmesi neticesinde araştırmacılar, 

karşılarında bugün bilinen manada bir ombudsman bulamayacaklardır. 

Ancak söz konusu talimatla o dönemin Osmanlı idaresini 

karşılaştırmanın bir anlamının ve karşılığının olduğu çalışmamız 

neticesinde görülecektir. 

Ombudsmanlığın kendi içerisindeki gelişim süreci ayrı bir çalışmanın 

konusudur. Bizim çalışmamızda Kral 12. Charles’ın talimatına, 

Osmanlı Devleti’nde karşılık gelen idari ve yargısal yapının-İslam Devletlerinde 

yer alan benzer nitelikteki kurumların da inceleneceği bir 

kapsam içerisinde- tespit edilmesi yoluna gidilecektir. 

İslam Devletlerinde halkın huzur ve memnuniyetinin sağlanması, 

üzerinde titizlikle durulan bir konudur. İslam Devletleri, adaleti tesis 

etme amacı doğrultusunda; oluşturulmuş kurumlarıyla, gerçekleştirilmiş 

uygulamalarıyla ve ismi adaletle anılan yöneticileriyle bünyesinde 

önemli bir birikim taşımaktadır. Çalışmamızın kapsamını bu birikimin 

5 

26 Ekim 1713 tarihli talimatın Türkçe çevirisi için bakınız: http://www.abgm.adalet.gov. 

tr/pdf/Kral%C4%B1n%20Y%C3%BCksek%20Ombudsman%C4%B1%20i%C3%A7in%20 

Demirba%C5%9F%20%C5%9Earl%C4%B1n%20_XII%20%20Karl_%20verdi%C4%9Fi%20talimat. 

pdf Makalenin hazırlandığı dönemde Kamu Denetçiliği Kurumu’nda bulunan çeviri de bu metinle 

aynıdır. Toplam 46 bölüm/maddeden oluştuğu anlaşılan talimatın çevirisi, 1-14. ve 42-46. maddeler 

arasını kapsamaktadır. Çeviride 15-41. maddelerin neden yer almadığı anlaşılamamaktadır. Bu 

durum çalışma açısından bir eksiklik olsa da, çalışmanın yapılmasına bir engel teşkil etmemektedir. 

Kaldı ki mevcut metindeki veriler de bizi sonuca götürebilecek önemli bulgular içermektedir. 

12 



ombudsmanlıkla ilintisi olduğu düşünülen kurum ve uygulamaların 

ayırt edici özellikleri oluşturmaktadır. Osmanlı İmparatorluğunda 

idarenin denetimi bahsi ombudsmanlığa geçişin son aşamasını oluşturduğundan 

geniş kapsamlı incelemeye tabi tutulmuştur. 

Ombudsmanlıkla ilgili kaynaklarda konunun yeterince açıklanmamış 

olması nedeniyle, ağırlıklı olarak tarih ve ansiklopedi kaynaklarına 

başvurulmuş, özellikle İslâm Ansiklopedisi, Devlet Arşivleri Genel 

Müdürlüğü tarafından günümüz Türkçesine aktarılan 3, 5, 6, 7, 12, 

82, 83 ve 85 numaralı Mühimme Defterleri 6 ile İsmail Hakkı Uzunçarşılı, 

Halil İnalcık ve Ahmet Mumcu’nun eserleri çalışmamızda bize yol 

göstermiştir. 

Makalemiz beş bölümden oluşmaktadır: Birinci bölümde; ombudsmanlığın 

kökeni üzerine Türkçe kaynaklarda yapılan değerlendirmelerin 

tasnifi sunulacaktır. İkinci bölümün konusunu İslâm devlet geleneğinde 

adalete atfedilen değer oluşturmaktadır. Üçüncü bölümde 

adalet düzenini tesis etmeye yönelik İslam devletlerindeki kurumlar 

tarihi gelişim seyri içerisinde incelenirken, bu kurumlarla doğrudan ya 

da dolaylı ilişkisi bulunan ve ombudsmanlık kaynaklarında sıklıkla geçen 

makamlar için de ayrı başlık açılması yoluna gidilecektir. Dördüncü 

bölümde şikâyet hakkının Osmanlı Devleti’nde idari sistemindeki 

– Tanzimat Dönemi öncesi - işleyişi ortaya konulmaya çalışılacaktır. 

Beşinci bölümde ise Kral 12. Charles’ın talimatı ile söz konusu işleyişi 

karşılaştırmamız neticesinde, ombudsmanlığın dayandığı kökene ilişkin 

tespitimiz gerekçesiyle ortaya konulacaktır. Sonuç bölümünde ise 

genel değerlendirmemiz yer alacaktır. 

Çalışmamızın, alanında yetkin tarihçilerin katkılarıyla geliştirileceği 

muhakkaktır. Bizim amacımız Türkiye’de ombudsmanlığın geleceğine 

yön verilirken, adımların sağlam temeller üzerinde atılmasına 

destek olmaktır. 

6 

Osmanlı Devleti’nde devlet-tebaa ilişkilerini göstermesi bakımından en önemli arşiv vesikalarından 

olan Mühimme Defterleri, Divan-ı Hümayunun bir yıl içerisindeki aldığı kararları içermektedir. 

Başbakanlık Osmanlı Arşivleri’nde (BOA) 250’nin üzerinde Mühimme Defteri bulunmaktadır. Ancak 

günümüze kadar ancak birkaçının çevirisinin yapılmış olması, Osmanlı araştırmaları için önemli bir 

eksikliktir (Öztuna, 2006: 433). 


13


1.Ombudsmanlığın Kökenine İlişkin Görüşler 

Ülkemizde ombudsmanlık üzerine çok sayıda kitap, tez, makale ve 

rapor yazılmıştır. Ancak kökene dair yeni açıklama / bakış açısı getiren 

çalışmalar buna nispeten daha azdır. Bu çalışmalarda da görüş birliği 

bulunmamakta, farklı kurum ve görevli isimleri ombudsmanlık çalışmalarına 

atıf yapılarak zikredilmektedir. Örnek vermek gerekirse, çalışmaların 

çoğunda tarihi kökenin kâdılkudâta dayandığına dair Victor 

Pickl’in görüşü nakledilmektedir (Pickl, 1997: 803). Ancak Osmanlı 

Devleti’nde kâdılkudât isminde bir görevlinin bulunup bulunmadığı, 

varsa bile Kral 12. Charles’ın gerçekten de bu kurumdan etkilenip etkilenmediği 

sorgulanmamaktadır. Ayrıca birçok kurum ve görevli isminin 

zaman ve mekân ayrımı gözetilmeden aktarılması da konunun 

karışık bir hal almasına yol açmaktadır. 

Kitaplarında bu konuya uzunca bir bölüm ayıran Hasan Tahsin 

Fendoğlu ve B. Zakir Avşar’ın hakkını vermek gerekir. Tartışılan tüm 

kurumları çalışmalarında ayrıntılı biçimde incelemişler, kökene ilişkin 

farklı hükümlere varmışlardır. Ancak Kamu Denetçiliği Kurumu 

Kanunu tasarısının meclis görüşmeleri esnasında da yeni görüşlerin 

ortaya çıkması bizi bu çalışmayı yapmaya itmiştir. 

Bu bölümde çalışmanın gerekliliğini ortaya koymak amacıyla ombudsmanlığın 

kökenine ilişkin görüşlere yer verilecektir. Görüşlerin 

sistemli bir şekilde aktarılması için uzun da olsa tablo üzerinden görüşlerin 

nakledilmesi tercih edilmiştir. Buraya tüm kaynaklardaki görüşler 

aktarılmamış, en çok atıf alan, yeni fikirler ileri süren ve ombudsmanlık 

konusunda yetkin isimlerin düşüncelerine kronolojik sırayla 

yer verilmiştir. Tablonun sonuna görüşleri tamamlaması bakımından 

Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Tasarısının Genel Gerekçesinde 

yer alan ifadenin ve Yusuf Halaçoğlu’nun Meclis görüşmeleri esnasındaki 

düşüncelerinin de eklenmesiyle, kökene ilişkin görüşlerin bir bütün 

halinde sunulması hedeflenmiştir. 

14 



YAZAR 

ÇALIŞMA ADI 

TÜRÜ VE YILI 

GÖRÜŞ 

Victor PİCKL 


Sisteminin İslami 

Kökenleri 

Makale-1997 

Osmanlı Devleti’ndeki şikâyetleri inceleme 

görevini Kâdılkudât (Hâkimler Hâkimi) 

yürütmektedir. Ombudsmanlığın 

kurulmasında bu görevlinin açık etkisi 

bulunmaktadır (s. 802). 

Taykan 

ATAMAN 

Ombudsman ve 

Temiz Toplum 

Makale-1997 

İsveç Kralı 12. Karl Divan-ı Hümayun, 

Divan-ı Mezalim, Kazasker, Kadı, Muhtesib 

gibi kurul ve görevlileri incelemiş, 

padişah adına şikâyetleri inceleyip süratle 

karara varmalarından etkilenmiş, benzer 

bir kurumun kendi ülkesinde de kurulması 

için 1713 yılında kraliyet emrini yollamıştır 

(s.780). 

Zekeriya 

TEMİZEL 

Yurttaşın 

Yönetime Karşı 

Korunmasında 

Bir Başka 

Denetim Organı: 


Makale-1997 

Birçok ülke ombudsmanı bir Türk Kurumu 

olarak düşünmektedir. Paris Yerel 

Yönetim Ombudsmanının yıllık raporunda 

ombudsman, İsveç Kralının Osmanlı 

Devleti’nde görüp kendi ülkesine uyarladığı 

bir kurum olarak yer almaktadır (s. 

764-765). 

Müslüm 

AKINCI 

Bağımsız İdari 

Otoriteler ve 


Kitap-1999 

Kral 12. Karl Osmanlı devlet sistemi içindeki 

benzer kurumlardan etkilenmiş olabilir. 

Ombudsman Divan-ı Mezalim ve 

onun yöneticisi Kâdılkudât ile benzerlik 

içerisindedir (s. 267). 


15


Galip DEMİR 


Aranıyor 

Kitap-2002 

Ombudsmanlığın kökeninin Muhtesib 

mi, kadı mı, kazasker (kadıasker) mi 

yoksa kethüda (kadıhüda) mı olduğunu 

kitabında etraflıca tartışan yazar, ombudsmanlığın 

kökeninde ahiliğin de önemli 

yerinin olduğunu ve mevcut yapının ahilik 

ilkeleri ile daha da geliştirilebileceğini 

savunmaktadır. 7 

Kemal 

ÖZDEN 

Kamu Denetçisi 

(Ombudsman) 

ve Türkiye’deki 

Tartışmalar 

Kitap – 2010 

Yazar kitabında kökenle ilgili Divan-ı Mezalim, 

ahilik, Muhtesib, Kâdılkudât görüşlerini 

değerlendirmiş, bu tür örnekleri 

gerek Osmanlı Devleti’nden gerekse çağdaşı 

Avrupa devletlerinde göstermenin 

mümkün olduğunu belirterek, bu konuda 

kesinlik bildiren bir delilin bulunmadığını 

ifade etmiştir (s. 28-30). 

Hasan Tahsin 

FENDOĞLU 

Kamu Denetçiliği 

(Ombudsmanlık) 

Kitap- 2011 

Ombudsmanlığın kökenine kitabında 

uzunca bir bölüm ayıran yazar, ombudsmanlığın 

İsveçliler tarafından Osmanlı 

Devleti’ndeki yargı kurumlarından (hisbe 

dâhil) esinlenilerek kurulduğunu peşinen 

söylemiştir. Uluslararası toplantılarda da 

çeşitli ülkelerin ombudsmanları tarafından 

ombudsmanlığın menşeinin Osmanlı 

Devleti olduğunu belirttikleri bilgisine yer 

vermiştir. Çalışmasında hisbe, şurta, divan, 

divan-ı mezalim, Divan-ı Hümayun, 

kâdılkudâtlık, kazaskerlik, kadılık, ahilik, 

fütüvvet, Meşveret/şura ilkesi, Uzlaştırma 

Heyeti, Sulh Meclisi gibi kurum ve görevlilerin 

incelemesini yaparak, Osmanlı yargı 

sisteminin tüm yönlerini çalışmasına yansıtmıştır 

(s.39-59). 

7 

Yazarın bu çerçevedeki görüşü, kitabın geneline yayıldığı için ayrıca sayfa numarası verilmemiştir. 

16 



B. ZAKİR 

AVŞAR 

Ombudsman: İyi 

Yönetilen Türkiye 

İçin Kamu Hakemi 

Kitap-2012 

Kitabında ombudsmanlığın kökenine ilişkin 

kapsamlı bir bölüm ayıran diğer bir 

yazar B. Zakir AVŞAR; Muhtesib, şurta, 

divan, divan-ı mezalim, dar-ül adl, Divan-ı 

Hümayun, kâdılkudât, kazasker, kadı, ahilik 

gibi kurumların ve görevlilerin ayrıntılı 

incelemesini yapmış ve kökene ilişkin diğer 

görüşleri de çalışmasına yansıtmıştır. 

Nihayetinde ombudsman uygulaması ve 

anlayışının ilk kaynağının Hz. Peygamber’den 

itibaren İslam ülkelerinde uygulanan 

hisbe kurumu olduğunun açıklığını 

ifade etmiş, ancak Osmanlı’dan İsveç’e 

uyarlanan kurumun divan mı, Muhtesib 

mi, kadı mı, şeyhülislam mı, ahilik mi 

yoksa hepsinin bir karışımı mı olduğunu 

söylemenin mümkün olmadığı yargısına 

varmıştır (s. 67-99). 

Zehra 

ODYAKMAZ 

Bilal 

ERYILMAZ 

Çağdaş Bir Denetim 

Mekanizması 

Olarak Kamu 

Denetçiliği 

(Ombudsmanlık) 

Kurumu’nun 

Türkiye İçin 

Gerekliliği ve Diğer 

Benzer Kurumlarla 

Karşılaştırılması 

Makale-2012 

Kamu Yönetimi 

Kitap-2013 

Yazar, ombudsmanlığın kurulmasında 

Osmanlı Devleti’nde bulunan Kâdılkudât, 

Divan-ı Mezalim ve Muhtesiblik kurumlarından 

etkilenildiğini belirtmiş, bu 

kurumlara Divan-ı Hümayunu da ilave 

ederek, yabancı kaynaklarda da bu kurumların 

zikredildiğini ifade etmiştir (s. 140). 

Yazar İsveç ombudsmanının Osmanlı 

Devletinde etkilendiği makamın şeyhülislamlık 

kurumu olduğunu söylemiştir. 

Emevi, Abbasi, Memlûk ve Selçuklu gibi 

İslam devletlerinde ombudsman benzeri 

Divan-ı Mezalim (haksızlıklar divanı) 

veya Dar’ül-Adl (Adalet Evi) gibi kurumların 

görev yapmakta olduğunu, Osmanlı 

Devleti’nde ise bu görevin Divan-ı Hümayun 

tarafından yerine getirildiğini belirtmiştir 

(s.390-391). 


17


Erhan TUTAL 

Dünyada ve 

Türkiye’de 

Ombudsmanlık 

Kitap-2014 

Ombudsmanlığın kökenine ilişkin tabloda 

belirttiğimiz görüşleri çalışmasına 

aktaran yazar, diğer çalışmalardan farklı 

olarak Ayşe D. Kuşçu’nun çalışmasından 

hareketle Divan-ı Mezalim hakkında ayrıntılı 

bilgi vermiş, Osmanlılar döneminde 

Mezalim Mahkemelerinin görevinin 

Divan-ı Hümayun tarafından yürütüldüğünü 

belirtmiştir (s.75-81). 

Sanem 

BAYKAL 

Avrupa Birliğinde 


Kurumu 

Kitap-2013 

Yazar, ülkemizdeki bilimsel literatürde 

Osmanlı idari sistemindeki “Kâdılkudât” 

isimli görevlinin ombudsmanlık kurumunun 

kökenini oluşturduğu tespitlerinin 

yapıldığını ancak yabancı akademik literatürdeki 

çalışmalarda bu tespitin aynı şekilde 

kabul gördüğünü söylemenin mümkün 

olmadığını belirtmektedir (s. 112). 

Kamu Denetçiliği Kurumu 

Kanun Tasarıları 

Genel Gerekçe 

05/01/2011-17/05/2012 

Osmanlı devletinde idari yargı sisteminin 

olmaması nedeniyle halkın idareye yönelik 

şikâyetlerini incelemek üzere “Kâdılkudât” 

adıyla özel görevli kadı (hâkim) tayin 

edilmişti. Bu kişiler padişah da dâhil, idarenin 

işlem, eylem, tutum ve davranışlarına 

karşı halkın yaptığı başvuruları değerlendirerek 

etkin bir denetim sağlamıştır. 

İsveç Kralı 12. Charles, Osmanlı Devletinde 

bulunduğu 18 inci Yüzyılın başlarında 

incelediği bu kurumu, ülkesine döndüğünde 

“ombudsman” adıyla oluşturmuştur. 

18 



Yusuf HALAÇOĞLU 

Meclis Görüşmeleri 

Osmanlılarda idari yargı sistemi vardır. 

Kâdılkudât Osmanlılarda değil Abbasilerde 

yer alır. Osmanlılarda onun yerine geçen 

kazaskerlik makamıdır. Osmanlılarda 

Divan-ı Mezalim yok. Divan-ı Mezalim 

Osmanlı devletinden önceki İslam devletlerinde 

var. Osmanlılarda Divan-ı Hümayun 

bulunmakta olup, halk şikâyetlerini 

doğrudan buraya yazma hakkına sahiptir. 

Burada alınan kararlar kesin hüküm 

ifade ediyor ve Mühimme Defterlerine 

kaydediliyor. Osmanlılarda ombudsmanlık 

yerine geçen merci doğrudan Divan-ı 

Hümayuna bağlı mehayif müfettişleridir. 

Bu müfettişler değişik şehirlerde şikâyet 

gelen yerlere gidiyorlar, halkın her türlü 

sorunlarını görüşüyorlar. Müfettiş kendisine 

verilen bilgileri Divan-ı Hümayuna 

bildiriyor. Dolayısıyla Demirbaş Şarl’ın 

ortaya koyduğu sistem doğrudan mehayif 

müfettişliğine dayanıyor. 

Tablonun incelenmesinden de anlaşılacağı üzere kaynaklarda Ombudsmanlığın 

kökenine ilişkin görüş birliğinin bulunmamasının yanında 

bilgi anlamında da bir karışıklık söz konusudur. Kâdılkudât ve 

Divan-ı Mezalim Osmanlı Devletinde bulunmakta mıdır, kurum ve görevlilerin 

birbiriyle ilişkisi nasıldır, bahsedilen kurumlar tüm ülkelerde 

aynı şekilde mi uygulanmaktadır, ombudsmanlığın kökeni ahiliğe mi, 

şeyhülislamlığa mı, yargı kurumlarına mı, kâdılkudâtlığa mı dayanmaktadır, 

yoksa bu konuda yorum yapmaktan kaçınılmalı mıdır soruları 

köken incelemeleri bakımından açıkta kalmaktadır. Dolayısıyla 

ombudsmanlık sahasında karışıklık oluşturan bu durumun bir bütün 

halinde incelemeye tabi tutulması gerekmektedir. 

Biz bu kurumları “Şikâyet Hakkının Kurumsal Tekâmülü” ana başlığı 

altında incelemeyi tercih ettik. Çünkü başta da belirtildiği gibi esasen bir 

ombudsmanlık tarihi yerine şikâyet incelemeleri tarihine ilişkin veriler 


19


sunduğumuzu düşünüyoruz . 8 Bu verilerin karşılaştırmalı incelemesini 

yapmak, bize kökene ilişkin yorum yapma imkânını da sağlayacaktır. 

Kurumların incelemesine geçmeden önce, kurumsal yapıların oluşumuna 

esas teşkil eden ve insan ilişkilerinin temel ilkesi olan adalet 

olgusundan kısa bir şekilde de olsa bahsetmek, çalışmamız açısından 

önemli bir husus olacaktır. Çünkü İslâm devletlerinin asırlar boyunca 

çeşitli dil, din, ırk ve kültürlere sahip toplumları, adil bir şekilde yönetmelerinin 

esas dayanağını adalete atfettikleri değer oluşturmaktadır. 

2.İslam Devletlerinde Adalete Atfedilen Değer 

Adalet; hakka riayetkârlık, hak tanırlık, haklılık, doğruluk (Devellioğlu, 

2013: 9), davranış ve hükümde doğru olmak, hakka göre hüküm 

vermek, eşit olmak, eşit kılmak, düzen, denge, doğru yolu izlemek, 

dürüstlük ve tarafsızlık (Çağrıcı, 1988: 341) anlamlarına gelmektedir. 

Yargıda, idarede ve beşeri münasebetlerde İslam’ın ve insanlığın 

hedefi olan adalet; verilen ile hak edilen arasındaki dengeyi ifade eder 

(Karaman, 1988: 343). Bu denge hakkaniyet ölçüsü ile kurulur, yani 

“adaletin ölçüsü hakkaniyettir” 9 (Çağrıcı, 1988: 342; Hamidullah, 2014: 

770). 

Kur’an-ı Kerim’de yer alan adil olmayı, adil davranmayı, adaletle 

hükmetmeyi ve hakkın titizlikle ayakta tutulmasını emreden ayetler 10 

8 

Tunca ÖZGİŞİ “Osmanlı Adalet Sisteminde Bireysel Başvuru Hakkı” isimli makalesinde şikâyet 

hakkının Osmanlı Devleti’ndeki uygulamasını -yeni bir hak arama yolu olan ve başvuru için önemli 

şekil şartları bulunan- Anayasa Mahkemesine Bireysel Başvuru Hakkı kapsamında incelemiştir 

(Bkz. Yalova Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt 4, Yıl 5, Sayı 8, s. 53-66). 

Ancak bu çalışmada, Divan-ı Hümayun da dâhil olmak üzere incelenecek kurumları, ombudsmanlığın 

tarihi içinde olduğu kadar yargı ve teftiş makamlarının tarihi içerisinde de incelemek mümkün 

olduğu için çalışmayı daha kuşatıcı bir kavram olan şikâyet hakkı kapsamında yürütmenin daha 

uygun olacağı düşünülmüştür. 

9 

Hakkaniyet ölçüsünü müsâvat (eşitlik) ilkesi örneği üzerinden biraz daha açarsak, eşitlik 

ilkesinde adaletten kasıt mutlak manada bir eşitlik olmayıp, hakkaniyet ölçüsü gereği adaletten söz 

edilebilmesi için insanların güç ve kapasite bakımından yaklaşık eşitliğinin, insanlık onuruna sahip 

olma yönünden eşitliğinin ve belli sosyal şartlara sahip olma bakımından eşitliğinin gözetilmesi 

gerekmektedir (Kutluer, 2006: 77). 

10 

“Allah size emaneti mutlaka ehline vermenizi ve insanlar arasında hükmettiğiniz zaman adaletle 

hükmetmenizi emrediyor…” (Nisa, 58 ) 

“ 

Ey iman edenler! Allah için hakkı titizlikle ayakta tutan, adalet ile şahitlik eden kimseler olun. Bir 

topluma olan kininiz sizi adaletsizliğe itmesin. Adil olun…” (Maide, 8) 

“ 

Şüphesiz Allah, adaleti, iyilik yapmayı ve yakınlara yardım etmeyi emreder…” (Nahl, 90) 

20 



ve adaletli yöneticinin önemine ve sorumluluğuna dair Hz. Peygamber’in 

hadisleri, 11 Müslümanların kurduğu devlet idarelerine yön vermiştir. 

Adaletin tesisi, İslam devletlerinde hükümet sisteminin temel 

prensibi olmuş, halkın şikâyetlerini doğrudan hükümdara sunabilmesi 

ve onun emri ile haksızlıkların giderilmesi şeklinde hayata geçirilmiştir 

(İnalcık, 1988a: 33). 

Devletin bekasının halkın huzur ve güvenliğinden geçtiği inancı; 

-dünyanın adaletle bayındır olacağı, zulümle viraneye döneceği 

(Gazali,2004:56), 

-nerede bir zalim varsa onun cezasının verilmesi gerektiği 12 , çünkü 

göz yumma ile âlemin elden gideceği (Koçi Bey, 2011: 65), 

-bir memlekette bir ferde yapılan zerre kadar zulmün ahirette o 

ülkenin hükümdarından 13 sorulacağı 14 (Koçi Bey, 2011: 79; Nizamülmülk, 

2013:10), 

-devletin küfürle değil zulümle yıkılacağı(İbn Teymiye,2001: 97; 

Koçi Bey, 2011: 79; Nizamülmülk, 2013:8), 

-dertli kimselerin gözyaşlarının dünyayı suda yok edeceği (Koçi 

Bey, 2011: 79), 

“ 

… Eğer hükmedecek olursan aralarında adaletle hükmet. Çünkü Allah adil davrananları sever.” 

(Maide 42) 

11 

Hz. Peygamber, kıyamet günü makam bakımından Allah’a en yakın ve Allah tarafından en sevilen 

kişinin adaletli yöneticiler olacağını söylemiş, onları duası geri çevrilmeyen üç grup insan arasında 

ve Allah’ın gölgesinden başka gölge bulunmayan günde Allah’ın gölgesinde barınacak yedi grup 

insan arasında saymıştır (Özel, 2015: 82). 

12 

Hz. Ebubekir halife seçildiği gün ilk irat ettiği hutbede, “Şunu iyi bilin ki, en kuvvetliniz; 

benim yanımda mazlumun hakkı kendisinden alınıncaya kadar en zayıfınızdır. En zayıfınız da, 

yanımda hakkını zalimden alıncaya kadar en kuvvetlinizdir.”diyerek mazlumun hakkının zalimde 

kalmamasının önemine dikkat çekmiştir (Karaman, 2010: 501). 

13 

Halkın huzurunu sağlamada yöneticilerin sorumluluğu Mehmet Akif’in -gerçek bir olaya 

dayanan- “Koca Karı ile Ömer” şiirindeki şu dizelerde veciz bir biçimde ifade edilmiştir: 

“… Kenâr-ı Dicle’de bir kurt aşırsa bir koyunu / Gelir de adl-i ilâhî sorar Ömer’den onu! 

Bir ihtiyar karı bî-kes kalır, Ömer mes’ûl! / Yetîmi girye-i hüsrân alır, Ömer mes’ûl! 

Bir âşiyan-ı sefâlet bakılmayıp göçse: / Ömer kalır yine altında, hiç değil kimse! 

Zemîne gadr ile bir damla kan dökünce biri: / O damla bir koca girdâb olur boğar Ömer’i! …” 

14 

Nizamülmülk Siyasetnamesinde hükümdarın atadığı yöneticileri “Bu şehri ve nahiyeyi senin boynuna 

emanet ettik. Öyle ki Yüce Allah’ın öteki dünyada bizden sorduğunu, biz (de) sizden sorarız” diyerek 

denetlemesi gerektiğini belirtmektedir (Nizamülmülk, 2013:33). 


21


-her şeyin adaletle başlayıp adaletle biteceği (adalet dairesi) 15 düşüncelerini 

yerleştirmiştir. 

Hz. Peygamber döneminden başlayarak Osmanlı Devletine uzanan 

süreçte, kamu hizmeti ile görevlendirilenlerin halka yaptığı haksızlık 

ve zulümleri önlemeye yönelik tedbirler - bu yerleşmiş düşüncelerin de 

etkisiyle - önemli ölçüde kurum ve uygulama birikimi oluşturmuştur. 

Şüphesiz, adaletin uygulayıcılar tarafından göz ardı edilmesinin, bu 

çabaların başarısızlığına, hatta devletlerin yıkılmasına varan sonuçları 

olmuştur. Ancak biz, kurum ve görevlilerin incelemesine geçeceğimiz 

bu aşamada, çalışma kapsamında önemli görülenlerinin genel özelliklerini 

incelemekle yetineceğiz. 

3. İslam Devletlerinde Şikâyet Hakkı Uygulamaları 16 

Çalışmada belirteceğimiz kurumların çoğuna Hz. Peygamber’in uygulamaları 

kaynaklık etmektedir. Çünkü Hz. Peygamber risalet görevi 

boyunca, Medine Şehir Devleti’nin yönetimi, ordu komutanlığı, kadılık 

ve temyiz işleri, kamu hizmeti ile görevlendirilenlerin denetimi, 

çarşı ve pazar kontrolü ile bunun gibi birçok görevi üstlenmiş, tüm bu 

alanlarda Müslümanlara ve tüm insanlığa usve-i hasene (güzel bir örnek) 

olmuştur. 

15 

Birçok kaynakta (Yusuf Has Hacip-Kutadgu Bilig, Kınalı-zâde-Ahlâk-ı Alâi vd.) daire-i adliye 

ismiyle farklı şekillerde ifade edilen adalet dairesi bu formuyla Tercüme ve İncelemesi Özgür Kavak 

tarafından yapılan ve Bedreddin İbn Cemaa’nın –ki kendisi Memlüklerde başkadılık görevinde 

bulunmuştur- “Adl’e Boyun Eğmek: Ehl-i İslâm’ın Yönetimi İçin Hükümler” adlı kitabının 28. 

Sayfasından alınmıştır. 

“Adalet 

maruftur, ona bağlıdır bekası 

âlemin. Âlem bir bostandır, 

çiti devlettir. Devlet bir siyasettir, 

yöneteni imamdır. İmam çobandır, 

destekçisi ordudur. Ordu, asker topluluğudur, 

biraraya getireni maldır. 

Mal rızıktır, toplayanı raiyyedir. 

Raiyye kuldur, var edeni 

adalettir.” 

16 

Çalışmamızda İslam devletlerinden, Osmanlı Devleti başta olmak üzere Abbasiler, Emeviler, 

Endülüs Emevileri, Büyük Selçuklular, Anadolu Selçukluları, İlhanlılar, Eyyubiler, Memlükler, 

Karakoyunlular ve Akkoyunluların kurumsal yapıları, kaynaklardaki malumat doğrultusunda 

incelenmiştir. Kurumların bulunduğu devlet isimlerinin tek tek belirtilmesi yerine uygulamanın 

önemli derecede farklılık arz ettiği durumlarda ve çalışma kapsamında belirtilmesi gereken 

konularda devlet isminin belirtilmesi yoluna gidilmiştir. 

22 



Hz. Peygamber döneminde, kurumsal yapılar yerine uygulama örneklerini 

görüyor olmamız, esasen İslam devlet anlayışında kurumlardan 

ziyade insanlar arasında iyiliğin/adaletin emredilmesinin/ 

yaygınlaştırılmasının, kötülüğün/haksızlığın ise sakındırılmasının/ 

önlenmesinin öncelik/önem taşıdığını göstermektedir. Dolayısıyla 

kurumların varlığı da bu amaca hizmet ettiği ölçüde anlamlı olacaktır. 

Dört büyük halifeden itibaren uygulamaların kurumsallaşması 

adımları başlamış, daha sonra özellikle Abbasiler döneminde, tam 

anlamıyla bir İslam devleti teşkilatı oluşmuştur. Bu teşkilatın adalet 

uygulaması, hiyerarşik olarak Divan-ı Mezalim, Kadılık, Hisbe ve Şurta’dan 

oluşan dört ayak üzerine kurgulanmıştır. İslam devletleri bu 

uygulamayı ya aynen ve aynı isimler altında ya da geliştirerek farklı 

isimler altında devam ettirmiştir. Bu adalet düzeninin Abbasilerden 

Osmanlı Devleti’ne uzanan süreçte bu temel eksende tekâmül üzere 

devam ettirilmesi dikkate şayandır. 

Şimdi, bu kurum ve uygulamalardan ombudsmanlık ile çeşitli açılardan 

bağlantı kurulanlar, tarihi gelişim seyri içerisinde incelenmeye 

çalışılacaktır. 

3.1. Tahkim-Hakem 

İslamiyet öncesi Hicaz-Arap toplumunda, merkezi otorite yerine 

kabile tipi göçebe hayat tarzının hâkim olması nedeniyle kurumsal yapılar 

oluşmamıştır. Bu durum, kişilerin aralarındaki uyuşmazlıkların 

çözümünde genellikle feraset ve adaletiyle tanınmış, tecrübe birikimi 

ve saygınlığı olan bir merci veya şahsı aralarında hakem tayin etmesi 

sonucunu doğurmuştur (Akgündüz, 1997: 171). Belirlenmiş bir görev 

yeri olmayan hakemlerin, yerli veya yabancı ayrımı yapılmaksızın seçimi 

tamamen tarafların iradesine bırakılmıştır 17 (Hamidullah, 2014: 717). 

Tahkim adı verilen ve hakemlerin nitelikleri nedeniyle etkili sonuçlar 

doğuran bu uygulama İslam hukukunda da kabul görmüş, “resmi 

17 

Hakem seçimine örnek olarak Hz. Peygamber’in risaletten önce hakemlik yaptığı şu olay 

örnek gösterilebilir: Kâ’be’nin köşe duvarına Haceru’l-Esved’i yerleştirme şerefinin kime ait 

olacağı konusunda ihtilafa düşüldüğünde, Mekkeliler oradan ilk geçecek kişinin hakem seçileceği 

hususunda anlaşmış ve bu kişi o dönem 35 yaşlarındaki Hz. Peygamber olmuştur. Hz. Peygamber 

taşı kumaş örtünün içine koyup, kabile temsilcilerinin kumaşın ucundan tutmasını sağlayarak 

yerleştirme işlemini tamamlamış ve uyuşmazlığı çözmüştür (Hamidullah, 2014: 717). 


23


yargıyı tamamlayıcı ve toplumsal barışı sağlayıcı tali bir yargı yolu” olarak 

devam ettirilmiştir (Akgündüz, 1997: 172). Tahkim bir çeşit sulh yolu 

olup, sulhun caiz görülmediği yerlerde tahkimin de caiz görülmemesi 

anlayışı benimsenmiş, kapsamı kişinin yalnızca kendisini ilgilendiren 

haklarla sınırlandırılmıştır (Yıldırım, 2010: 412). Bu bağlamda kamu 

otoritesini ve kamu düzenini ilgilendiren yani kamu haklarına ilişkin 

davalar tahkim kapsamı dışında bırakılmıştır (Akgündüz, 1997: 173). 

Devlet teşkilatlarının oluşumuna kadar insanlar arasında adaletin 

tesis edilme yolu olan tahkim, üzerinde mutabık kalınan bir sistem 

olarak, bu süreçten sonra da pek çok alanda uygulama alanı bulmuştur. 

Kişiler arası uyuşmazlıkların bir hakem vasıtasıyla giderilmesi ülkemizde 

arabuluculuk adıyla kurumsallaşmaktadır. 18 

Ombudsmanlık açısından baktığımızda, ombudsmanın vazifelerinden 

birisi de tahkime benzer biçimde, kişiler arasında değil de, 

kişilerle devlet arasında arabuluculuk faaliyeti yürütmektir. B. Zakir 

Avşar’ın kitabına ismini verdiği tabirle “Kamu Hakemi” görevini sürdürmektir. 

Bir diğer benzer yön ise ombudsman olarak görev yapacak 

kişilerin de hakemlerin sahip olduğu gibi üstün vasıflar taşımasından 

kaynaklanmaktadır. Ancak tahkim usulü ile ombudsmanlık arasında 

çalışma şekli bakımından görülen bu benzerlik görev sahası açısından 

tamamen farklılaşmaktadır. 

3.2. Hilfu’l-Fudûl (Faziletliler İttifakı/ Erdemliler Antlaşması) 

İslam’dan önce Araplarda, kabile veya şahısların yardımlaşma, dayanışma 

ve himaye amacıyla yaygın olarak uyguladıkları hilf müessesesi 

antlaşma, ittifak veya yemin anlamlarına gelmektedir. Zulme 

uğrayan kişilerin haklarını korumak ve savunma amaçlarına yönelik 

olmak üzere iki şekilde kurulan hilflerden günümüzde en bilineni Hz. 

Peygamber’in de kuruluşuna iştirak ettiği hilfu’l-fudûl teşkilatıdır 

(Sönmez, 2014:2). 

Mekke’de kabileler arasında yaşanan çatışmalar ile dışarıdan 

hac ve ticaret için gelen zayıf ve güçsüz insanlara yapılan zulüm ve 

18 

Daha ayrıntılı bilgi için bkz. 6325 sayılı Hukuk Uyuşmazlıklarında Arabuluculuk Kanunu. 

24 



haksızlıklardan rahatsız olan bir grup insanın aralarında yeminleşerek 

19 oluşturdukları bu teşkilat (Hamidullah, 1998: 31); Mekke şehrinde 

kötülüklerin önlenmesi, hakları ihlal edilenlerin haklarının verilmesi 

ve elinden zorla malları alınanların mallarının iade edilmesine 

ilişkin bir antlaşmayla kurulmuştur (Maverdi, 2015: 160). 

Haksızlığa karşı mücadele etmesi nedeniyle halkı yanına çeken ve 

kamuoyu desteği oluşturan bu müessese, yaptırımı olan etkili ve caydırıcı 

bir güç haline gelmiştir. 20 Hatta bazı durumlarda haksızlığa uğrayan 

kişinin buraya başvuracağını söylemesi dahi sorununun çözülmesi için 

yetmiştir. 21 Teşkilata yeni üyelerin kabul edilmemesi, müessesenin kapalı 

bir yapıya bürünmesine yol açmış ve teşkilatın yirmi-otuz yıl içinde 

dağılmasına neden olmuştur (Hamidullah, 2014: 62). 

Hz. Peygamber gençlik döneminde aktif olarak rol aldığı ve uygulamalarını 

tasvip ettiği bu ittifaktan risaletten sonra da övgüyle söz etmiş, 

“bu yemini kızıl tüylü bir deve sürüsüyle de olsa asla değişmeyeceğini, 

tekrar çağrıldığı takdirde de tereddüt göstermeden derhal icabet edeceğini” 

beyan etmiştir (Hamidullah, 1998: 32). Öyle ki bazı kaynaklar İslam 

devletlerinin temel kurumlarından olan Divan-ı Mezalimin kökenini 

Hilfu’l-Fudûl’e kadar götürmüşlerdir (Yeniçeri, 2004: 516). 

3.3. Hisbe Teşkilatı 

Hisbenin sözlük anlamı saymak, hesap etmek, kontrol etmek, hukuki 

anlamı devlet muhasebesi veya dairesi (Şeyzerî, 1993: 7), dini literatürde 

anlamı ise, bir fiilin sevabını sadece Allah’tan talep edip, onu 

sırf Allah rızası için yapmaktır (Kazıcı, 2006: 12). 

19 

Yemin şu şekildedir: “Allah’a and olsun ki biz hepimiz, zulmeden zulmettiği kişiye hakkını geri verinceye 

kadar, zulmedene karşı zulme uğrayanla birlikte tek bir el gibi olacağız; bu birlikteliğimiz, denizin bir 

kıl tanesini suya batırmaya güç yetirebileceği zamana kadar, Hira ve Sebîr dağları yerlerinde kaldığı 

sürece ve zulme uğrayanın maddi durumunda tam bir eşitlik sağlanıncaya kadar devam edip gidecektir” 

(Hamidullah, 2014:60). 

20 

Teşkilat hakkında ayrıntılı bilgi için bakınız: Nesim Sönmez, “Hılfu’l-Fudûl Teşkilatı”, Atatürk 

Üniversitesi İlahiyat Fakültesi Dergisi, Sayı 41, 2014, s. 399-418. 

21 

“Sümâle kabilesine mensup bir tacir Mekke’nin ileri gelenlerinden Übey b. Halef ’e mal satmış, fakat parasını 

alamamıştı. Çaresiz kalan tacir Hilfu’l-Fudûl’e başvurdu. Teşkilat mensupları ona Übey’e gidip parasını tekrar 

istemesini, vermediği takdirde kendilerinin bizzat alacaklarını bildirmesini söylediler. Bunun üzerine Übey 

parayı hemen ödemiştir” (Hamidullah, 1998: 32). 


25


Teşkilatlanmasını merkezden ziyade taşrada gerçekleştirmiş (Karaman: 

2010:792); yerelde “Emr bi’l-mâruf, nehy-i ani’l-münker” 22 yani 

iyilikleri emretme, kötülüklerden sakındırma prensibinin toplumsal 

hayata yerleştirilmesi için tesis edilmiştir. Hisbenin kurum olarak ne 

zaman kurulduğuna dair kesin bir bilgi olmamakla birlikte, Hz. Peygamber 

döneminde ilk uygulamasının görüldüğü 23 , beş kişinin muhtesib 

olarak atandığının bilindiği(Kallek, 1998: 135), kurum olarak ise 

kökeninin Hz. Ömer zamanına dek uzandığı ifade edilmektedir 24 (Hizmetli, 

2011: 46; Kazıcı, 2006: 9). 

Oluşumunda etkili olan temel düşünce ayet ve hadislerde önemi 

belirtilen değerlerin toplumsal hayata aksettirilmesidir. Amacı iyiliği 

emretmek; kötülüğü nehyetmek ve insanların arasını düzeltmektir 25 

(Şeyzerî, 1993: 33). Her ne kadar, iyiliklerin emredilmesi ve kötülüklerin 

sakındırılması her Müslümanın görevi olduğu kabul edilse de, bu 

ilkenin İslam literatüründe bir kısım Müslümanların yapması halinde, 

diğerlerinin sorumluluktan kurtulmaları sonucunu doğuran davranışlardan 

kabul edilmesi (Kazıcı, 2006: 12; Karaman, 2010:793), iyiliğin 

müesseseleştirilmesi yoluna gidilmesine sebep olmuştur. 

Muhtesibin ticaret ahlakına uyulup uyulmadığını teftiş etmek, çarşı 

ve yolların güvenliğini sağlamak, ölçü ve tartıda hile yapılmasını 

engellemek, ihtikarcılık (karaborsa) yaparak insanların ihtiyaç duyduğu 

malları piyasaya sürmeyip fiyatların yükselmesini bekleyen kişiye 

mallarını zorla sattırmak gibi görevleri mevcuttur (Şeyzerî, 1993: 41). 

Başlangıçta hisbenin kapsamına mala belli bir fiyat sınırı getirilmesi 

(narh) girmezken, daha sonraları narh koyulduğuna şahitlik edilmektedir. 

Daha çok tüketicilerin haklarını korumaya yönelik denetim 

22 

Âli İmran: 3/103; Âli İmran: 3/113; Tevbe: 9/72. 

23 

“Bir gün çarşıda dolaşırken, bir yiyecek yığınının önünde duran Hz. Peygamber, elini yiyecek maddesinin içine 

daldırdı. Parmağına bir ıslaklık geldi. “Nedir bu?” diye satıcıya sordu. Mal sahibi “Ey Allah’ın elçisi! Yağmur 

yağmıştı ondan ıslanmış olacak.” deyince, Hz. Peygamber, “Herkesin görmesi için o ıslak tarafı üste koyamaz 

mıydın?” dedikten sonra, “Bizi aldatan bizden değildir.” buyurmuştur” (İbn Teymiye, 2001: 32). 

24 

Her ne kadar hisbenin Grekler’in agoranomos, Romalılar’ın curule aedile ve Bizanslılar’ın 

praefectus adını verdikleri pazar zabıtalarının devamı olduğu ileri sürülmüşse de bu iddia 

dayanaktan yoksun olduğu gerekçesiyle yerinde görülmemiş, bu iddiaya itibar edilmemiştir (Kallek, 

1998: 135). Çünkü bu iddia fetihler sonucunda var olan kurumların ihdası temeline oturmuşsa da, 

tarihi seyir bakımından hisbe uygulamaları fetihlerden önceye dayanmaktadır. 

25 

Bir başka deyişle“İyilikler yapılmaz olduğunda, iyiliklerin yapılmasını emretmek, kötülükler yapılır 

olduğunda yapılmasını önlemek, nehyetmektir”(Maverdi, 2015: 448). 

26 



yapan muhtesibin, esnaf odalarının günümüzde yaptığı denetim görevini 

yerine getirdiği de söylenebilir. Bu özellikleriyle muhtesibin, devlet 

başkanının eli, gözü, yürüyen ayağı ve duyan kulağı olduğu; yaptığı 

göreve göre belediye zabıtası, maliye kontrolörü, dini murakıp, milli 

eğitim müfettişi gibi nitelendirilebilecek unvanlar ile en ücra yerlere 

bile giderek adaleti sağladığı inancı vardır (Şeyzerî, 1993: 173). Zamanla 

çarşı ve ahlak zabıtası gibi sınırlı bir anlamda kullanılması söz 

konusu olmuştur (Hizmetli, 2011: 41). 

Muhtesibin görevini yerine getirirken izleyeceği metot sırasıyla; 

bilmek 26 , bildirmek, öğüt vermek, tekdir etmek (uyarmak), el ile müdahale 

edip düzeltmek, sopa ile tehdit, sopa atmak ve silah kullanmaktan 

ibarettir. 27 Cezanın uygulanması hafiften şiddetliye doğru bir sıra 

izlemek suretiyle gerçekleştirilir. 

Muhtesib de kadı gibi davalara bakmakla birlikte onun yetki alanı, 

ölçü ve tartı eksikliği gibi alışveriş hayatına ilişkin hususlarla sınırlıdır. 

İspat gerektiren konular evleviyetle kadının görev alanına girdiğinden 

muhtesib bu hususlarda karar veremez. “Muhtesibin davranışlarında 

otorite ve heybet; kadınınkinde ise vakar ve teenni hakimdir” (Karaman: 

2010:797). Hisbenin önemi halkın idare hakkındaki şikâyetlerini doğrudan 

ulaştırabileceği bir kurum olmasından gelmektedir. 

Hisbe, kurumsal yerleşmişlik ve işlerlik açısından büyük ölçüde Abbasilerin 

katkılarıyla geliştirilmiş bir müessese olarak tarihteki yerini 

almıştır, sonraları “Daru’l-hisbe” adında ayrı bir birim kurulmuş olması 

bunun en önemli göstergesi olmuştur 28 (Kazıcı, 2006: 16). 

Muhtesib, Osmanlı Devleti adli teşkilatında kadı aracılığıyla faaliyet 

gösterirdi (Kazıcı, 2006: 243). Kural olarak İslam devletlerinde 

belediye hizmetlerinin denetimi kadıya ait olmakla birlikte, yoğun adli 

meselelerden dolayı bu yetkinin fiilen muhtesib tarafından kullanıldığı 

görülmektedir (Kazıcı, 2006: 46). Muhtesib görevini yerine getirirken 

kadının iznine ihtiyaç duymamakla birlikte kadının talimatı onun 

26 

Bilmekten maksat olaya bizzat veya iki şahit aracılığıyla ulaşılması, tecessüs (merak) sonucu 

bilgiye ulaşılmamış olması ve fiilin açıkça işleniyor oluşudur. 

27 

Cezanın uygulanma usulü ve ne kadar sıklıkla bu tedbirlere başvurulduğuna ilişkin ilave bilgi için 

bkz: (Kazıcı, 2006: 14; Karaman, 2010: 798-799). 

28 

Protokol sırası bakımından muhtesip, vali ve kadıdan sonra gelmektedir; bundan başka yine 

Anadolu Selçuklularında “Divan-ı Muhtesib adıyla ayrı bir daire bulunmaktadır (Kazıcı, 2006: 24). 


27


üstünde yer alırdı. Muhtesib yetki alanı kapsamında yargılamaya katılmakta 

ve karar alma sürecinde etkili rol oynamaktadır 29 . Göreviyle 

alakalı konularda tanık, delil, ispat şartları aramaksızın hüküm verebildiği 

için bazı konularda kadıdan daha geniş bir yetki alanına sahip 

olduğu kolaylıkla söylenebilir (Kazıcı, 2006: 48-49). 

Hisbenin günümüzdeki karşılığını birebir karşılayacak bir müessese 

mevcut olmamakla birlikte, tarihi gelişiminde yaşanan yetki daralması 

neticesinde zabıta teşkilatının hisbeye en yakın kurum olduğu 

söylenebilir. Ancak hisbenin ilk kurulduğu zamanki görevleriyle bu 

teşkilatın günümüzdeki görevleri arasında önemli derecede farklar olduğu 

da gözden kaçırılmamalıdır. 

3.4. Divan-ı Mezalim 

Sözlükte zulümler, haksızlıklar, kıyımlar anlamına gelen mezalim, 

uygulamada ise zalimin elinde bulunan başkasına ait nesne, kişinin 

kendisinden zulmen alındığından şikâyetçi olduğu şey, mazlum hakkı 

manasında kullanılmıştır (Yeniçeri, 2004: 515). Divân-ı Mezâlim, halkın 

şikâyetlerini birebir dinleyip halifeye ulaştıran 30 , kamu düzenini 

ayakta tutmayı amaçlayan, normal mahkemelerin karara bağlamakta 

zorlanacağı ceza ve hukuk davalarını karara bağlamak ve uygulamak, 

idari şikâyetleri dinlemek üzere oluşturulmuş kurula verilen addır(Yeniçeri: 

516). 

İslam devletlerinde mezalim oturumları Hz. Peygamber’den itibaren 

devlet yöneticisinin aynı zamanda o ülkenin başkadısı ve nihai 

temyiz makamı olması (Kuşçu, 2013: 371) ile yöneticinin atadığı 

29 

Hisbenin yargılamaya katılmasına ilişkin şu olay ve neticesinde alınan karar örnek gösterilebilir: 

İstanbul’da imal edilen hasırların boy ve enlerinin noksan yapılıp fiyatının da pahalı olduğu yolunda 

müşteriler tarafından şikâyette bulunulduğundan, durumun bilirkişiler ve muhtesib tarafından 

incelenmesi; hasırlar eskiden ne şekilde imal ediliyorsa şimdi de ona göre imal edilmesi, pahalı 

satanlar varsa engellenmesi ve eskiden beri her cins hasır ne kadar boy ve ende yapılıyor ve kaça 

satılıyorsa deftere kaydedilerek bundan sonra da aynı ölçüde yapılıp aynı fiyata satılmasının 

sağlanması; bundan sonra muhtesib tarafından durumun kontrol edilmesi ve buna uymayanların 

hakkından gelinmek üzere kimler olduklarının Divan-ı Hümayuna bildirilmesi. (Başbakanlık 

Osmanlı Arşivi (BOA), Mühimme Defteri , no: 5, s. 118) 

30 

Nizamülmülk, Siyasetname adlı eserinde, padişahın en önemli görevinin adalet dağıtmak 

olduğunu, bunu da haftada iki gün mezalim divanına katılıp reayanın şikâyetlerini dinlemek 

suretiyle gerçekleştirmesi gerektiğini ifade etmiştir. Padişahın aracısız olarak halkın şikâyetlerini 

dinlediği haberinin memlekete yayılmasının halka huzur, zalime ise korku vereceğini belirtmiştir 

(Nizamülmülk: 2013: 10). 

28 



memurların uygulamalarını takip ve kontrol etme isteğinin bir sonucu 

olarak halk yakınmalarının hükme bağlandığı bir kurul olarak gelişmiştir. 

Dolayısıyla bu divanların konusunu genellikle kamu görevlilerinin 

halka yaptığı zulümler oluşturmaktadır. 

İslam devletlerinin kuruluş aşamasında önce hükümdarın bizzat 

şikâyetleri dinlemesiyle başlayan bu uygulama, devlet teşkilatının gelişmesiyle 

beraber kurumsallaşmıştır. Uygulandığı ülkelerde temyiz 

işlerini yürütmekle birlikte, asıl görevi kamu görevlilerinin veya imtiyaz 

sahiplerinin yaptıkları zulümlere ilişkin şikâyetleri birinci derece 

görevli olarak incelemek ve hükme bağlamaktır. 

Mezalim uygulamasına benzer ilk örnekler Hz. Peygamber ve dört 

büyük halife döneminde görülmekle beraber, mezalim davalarına ilk 

defa Hz. Ali’den itibaren bakılmaya başlanmış, Emeviler döneminde 

ilk defa mezalim davaları için belirli bir gün tayin edilmiş, Abbasiler 

döneminde devlet teşkilatının önemli bir unsuru haline gelmiş, Zengiler 

döneminde ise ilk defa bu işlerin görülmesi için Dârüladl isminde 

bir bina yaptırılmıştır (Yeniçeri, 2004: 516-517). 

Abbasiler döneminde mezalim divanına başlangıçta halife şikâyetleri 

bizzat dinlemek üzere katılmaktayken, sonraları şikâyetler 

halifeye vekaleten kâdılkudât tarafından dinlenilmiştir (Uzunçarşılı;1988a:10). 

Halife başkanlık ettiği mezalim oturumlarında davayı 

bizzat görmemiş, büyük mezhepler için atadığı kâdılkudâtları da görüşlerine 

başvurmak üzere yanında bulundurmuştur. Aynı zamanda, 

vezirler ve eyalet valileri halifeden izin almadan genel görevlerinin bir 

gereği olarak mezalim işlerine bakmışlardır (Maverdi, 2015:157). Mezalim 

oturumları halife veya vali tarafından yönetilecekse bu iş için 

belli bir gün tayin edilmiştir. Eğer kâdılkudât gibi bir görevli bu işlere 

bakmakla görevlendirilmişse haftanın her günü bu konularla ilgilenmiş, 

bu sayede halkın şikâyetlerini sunabilme imkânı artmıştır (Maverdi, 

2015:161). 

Endülüs Emevî Devleti’nin kuruluşu ile birlikte devlet başkanı tarafından 

üstlenilen mezalim uygulaması (sâhibu’l-mezalim), daha sonraları 

bağımsız bir görevli atanmasıyla ayrı bir kurum haline getirilerek 

devam ettirilmiştir. Endülüs Emevilerinde uygulanan mezalim sistemi 

diğer mezalim uygulamalarından farklı olarak rütbe bakımından 


29


kadıyı sâhibu’l-mezalimin üstünde kabul etmiştir (Hizmetli, 2011: 

94). Halbuki kadıların aciz kaldıkları veya kadıların işlemlerinin şikâyet 

edildiği davalar, mezalimin görev alanına girdiğinden, diğer devlet 

uygulamalarında mezalim hâkimi rütbe bakımından kadının üstünde 

yer almaktadır (Karaman: 2010: 797). 

Osmanlı Devleti’nde ise mezalim işlerini Divan-ı Hümayun üstlenmiş 

olup, söz konusu uygulama hakkında yeri geldiğinde ayrıntılı bilgi 

verilecektir. 

Maverdi, Mezalim Mahkemelerinin görevlerini on maddede saymıştır. 

Bunlar (Maverdi, 2015:162): 

1. İdarecilerin halka zulmettiği olaylara bakarak memurların 

durumlarını araştırmak ve gerektiğinde yerlerine başkasını 

atamak, 

2. Vergi memurlarının emirlere uygun ve ölçülü biçimde vergi 

toplamalarını sağlamak, halka gösterilen zorlukları önlemek, 

fazla alınan vergiyi iade ettirmek, noksan alınan vergiyi 

tahsil ettirmek, 

3. Devlet mal ve mülklerinin kayıtlarını kontrol etmek, bu işlerle 

görevli memurların hatalarının önüne geçmek, 

4. Hazineden kendilerine yapılan erzak yardımının geç ve noksan 

yapıldığına dair halktan gelen şikâyetleri çözmek, 

5. İdarecilerin ya da nüfuzlu kişilerin halktan zorla aldığı mal 

ve hakların iadesini sağlamak, 

6. Vakıf mallarını korumak, 

7. Hâkimlerin infaz etmekte zorlandığı hükümleri yerine getirmek, 

8. Devlet memurların vazifelerini yerine getirirken karşılaştıkları 

güçlükleri önlemek, 

9. İbadetlerin yerine getirilmesini kontrol etmek ve 

10. Kişiler arasındaki ihtilafları hükme bağlamaktır. 

30 



Bu görevlerden anlaşılacağı üzere, Divan-ı Mezalim’in kadının ve 

hisbenin görev alanına giren yetkileri de mevcuttur ve aralarındaki 

farkın ortaya konulması gerekmektedir. Genel yetkili mahkemeler ile 

mezalim divanı arasındaki fark; mahkemenin olağan davalara bakması, 

mezalimin ise kadı veya yüksek devlet memurlarının hüküm ve 

tasarruflarındaki zulüm iddialarına bakmasıdır(Karaman: 2010: 796). 

Ayrıca, mezalim mahkemelerinin görev alanı genel yetkili mahkemelere 

göre daha geniştir (Maverdi,2015:167). Burada, mezalim hâkiminin 

kadıların ve muhtesibin görevini yapabildiği, ancak kadı ve muhtesibin 

mezalim mahkemelerinin alanına giren davalara bakamadığını 

söylemek gerekir (Maverdi, 2015: 453). 

Mezalim Divanının faaliyet alanının oldukça geniş olmasından, 

kamu görevlileri ile imtiyaz sahiplerinin yaptığı haksızlıkların giderilmesi 

görevini üstlenmesinden ve yönetici namına işlerini yürütüyor 

olmasından kaynaklanan özellikleri, mezalimi ombudsmanlığın kökeni 

kapsamında oldukça önemli bir konuma getirmektedir. 

3.5. Şurta 

Osmanlıdan önceki İslam devletlerinde şurta adı verilen müessese 

bir nevi polislik görevi ifa etmekteyken, Osmanlı Devletinde bu işle 

zabıta ilgilenmiştir (Kazıcı, 2006: 41). Görevi şehirlerde asayişi sağlamak 

olan bu kurum, mevcut görevinin yanında suçluların takibi ve 

yakalanması için kolluk faaliyeti de yürütmüştür. 

Başlangıcında kadıya bağlı olan şurta, Emeviler zamanında bağımsız 

bir yapıya kavuşmuştur. Abbasiler döneminde ise hisbe ve şurtanın 

benzer alanlarda faaliyet göstermesi sebebiyle bu görevlerin tek kişiye 

verildiği de görülmektedir (Yılmaz, 2010: 242). Şurta tarafından yerine 

getirilen suçluların takibi ve yakalanması yetkisi Abbasiler döneminde 

verilerek, bu kuruma cezai anlamda bir görev ihdas edilmiş (Yılmaz, 

2010: 243), bu görev Abbasilerle birlikte devamı olan devletlerde 

de kullanılmaya devam edilmiştir. 

Şurtanın hisbe ile ortak olan toplum ahlakının korunması, iç karışıklıkların 

önlenmesi, şehrin fiziksel ve sosyal yapısının düzenlenmesi, 

çeşitli cezalarının uygulanması, sultanın fermanının halka ulaştırılması, 

kötü alışkanlıkların ve gereksiz işlerle meşguliyetin önlenmesi 


31


gibi yetkileri (Yımaz, 2010: 244)kurumların iç içe çalışmaları ve genellikle 

bu iki kurumun yöneticilerinin aynı kişiler olması sonucunu 

doğurmuştur. 

Kurumun ombusmanlık kurumu ile bağlantısından ziyade, İslam 

devletlerinde divan-ı mezalim, kadı ve hisbe ile birlikte adalet düzenini 

tamamlayan dördüncü parça olması sebebiyle burada aktarılma 

gereği duyulmuştur. 

3.6. Divan-ı İşraf (Divan-ı Müşrif) 

Divan-ı İşraf ve bu kurumun yöneticisi “Müşrif”e bugüne kadar ombudsmanlık 

çalışmalarında yer verilmemiştir. Bu görevlinin çalışmamızda 

yer alma sebebi, bulunduğu ülkelerde adliye ve askeriye dışındaki 

tüm mali ve idari kurumlar ile kamu görevlilerini denetleme yetkisine 

sahip olmasından kaynaklanmaktadır. Tanımdan da anlaşılacağı 

üzere İşraf, ombudsmanlığa oldukça yakın olan ve göz ardı edilmemesi 

gereken bir kurumdur. 

İşraf, sözlükte yükseğe çıkmak, yüksek yerden bakıp anlamak manasına 

gelmektedir (Devellioğlu, 2013: 534). Mali ve idari bütün memleket 

işlerini teftişle görevli olan Müşrif, mali konularda suiistimal yapılmamasına 

dikkat eder, mali iş ve hesapları kontrol eder, gelirlerin harcanmasını 

denetler, tayin olunacak memurların tayini hususlarında 

mütalaa sunar, çeşitli kademelerdeki yöneticilere fikir ve görüşleriyle 

destek olur, gerekli durumlarda şehir ve nahiyeleri denetlemek üzere 

naibler gönderir, görev sahasındaki tüm bu işlerde tam olarak vukuf 

sahibi olurdu (Uzunçarşılı, 1988a: 218; Küçükaşçı, 2006:167-168 ). 

Müşrifin vilayetlerde yaptığı teftişe istihraç teftişi adı verilmektedir. 

Bütün muamelat ve alınan vergilerin denetimi sonucu elde edilen 

bilgiler büyük divana rapor olarak sunulmaktadır. Uzunçarşılı bu 

teftişin, Osmanlı Devleti’nde uygulanan ve Yusuf Halaçoğlu’nun ombudsmanlığın 

kökenini dayandırdığı, ileride inceleyeceğimiz mehayif 

teftişine benzediğini söylemektedir (Uzunçarşılı, 1988a: 259). 

İslam devletlerinin çoğunda bulunan müşrif, Selçuklular ve Anadolu 

Selçuklularında divan üyesi olarak da yer almıştır. Müşrif derece 

bakımından vezirden sonra gelmektedir (Küçükaşçı, 2006: 168). 

32 



Uzunçarşılı’nın Divan Müfettişi ve Devlet Müfettiş-i Umumisi 

isimlerini de kullandığı Müşrif, son derece itimada şayan ve devlet işlerinde 

oldukça bilgili kimseler arasından seçilirdi (Uzunçarşılı, 1988a; 

44). Nizamülmülk Siyasetname’de müşriflerin ülke içinde olup biten 

her şeyden haberdar olmaları gerektiğini ve rüşvetten korunmaları 

için maaşlarının devlet hazinesinden temin edilmesi gerektiğini belirtmektedir 

(Nizamülmülk, 2013: 45). 

Müşrifin denetimi mali hesapların kontrolü üzerinde yoğunlaşması 

nedeniyle Sayıştay denetimine benzetilmiştir (Uzunçarşılı, 1988a: 

98). Ancak devlet kurumlarının tüm işlemleri üzerinde denetleme yetkisine 

sahip olduğu Selçuklular, Anadolu Selçukluları, İlhanlılar gibi 

ülkeler göz önünde bulundurulduğunda ombudsmanlık ile benzerlik 

ilişkisi kurmanın da mümkün olduğu düşünülmektedir. 

3.7. Ahilik 

Arapça kardeşim manasındaki ahi kelimesinden gelen bu teşkilat, 

İslam devletlerindeki fütüvvet teşkilatının devamı olarak Anadolu’da 

meslek içi esnaf örgütlenmeleri şeklinde ortaya çıkmıştır. Şehir hayatında 

yalnızca iktisadi alanda değil, kamu düzenini sağlanmasında da 

siyasi yönden önemli faaliyetlerde bulunmuşlardır (Kazıcı, 1988: 540). 

Büyük şehirlerde meslek grupları itibariyle ayrı ayrı örgütlenen ahiler, 

küçük şehirlerde ise tek bir birlik oluşturmuşlardır. Ahi birliklerinin 

temel görevi mesleklerine ait problemleri çözmek ve devlet ile olan 

münasebetlerini düzenlemektir (Kazıcı, 1988: 541). 

Etkisini nispeten yitirmiş olsa da günümüzde de varlığını sürdürmeye 

devam eden ahilik müessesesi, iç-kontrol, dayanışma ve eğitim 

alanındaki faaliyetlerini devlet teşkilatı dışında yürütmesi bakımından 

“adalet sitemini destekleyici örnek bir mekanizma” olarak değerlendirilebilir. 

Ancak ombudsmanlığın kökeni konusunda ahiliğin doğrudan 

etkisinin bulunduğu kanaatinde değiliz. 

3.8. Kadı 

Kadı, şer’i ve hukukî hükümleri tatbik edici demek olup aynı zamanda 

hükümet emirlerini de yerine getiren bir makamdır (Uzunçarşılı, 

2014: 91). 


33


İslam devletlerinde kadılık görevine getirileceklerin; “herkesçe bilinen 

diyanet, insanların takdir ettiği yaşam, saygınlık, iffet, vakar ve şeref 

sahibi olması, tamahtan uzak ve tam bir verâ içinde, düşkünlüklere girmekten, 

bunlarla iştigal etmekten münezzeh, şiddete sapmayan bir sertlikte ve 

zaafa düşmeyen bir yumuşaklıkta olma” özelliklerini taşıması gerekmektedir 

(İbn Cemaa, 2010: 54). 

Tayinleri doğrudan halife veya başkadı tarafından yapılan, bölgelerindeki 

diğer yöneticilerden bağımsız olarak yargı işlerini yerine getiren 

ve doğrudan merkeze karşı sorumlu kadılardan oluşan adli teşkilat 

İslam devletlerinin genelinde yer almıştır (Aydın, 2014: 33). 

Hz. Peygamber’in Medine Şehir Devletindeki uygulamaları tüm İslam 

devlet kurumlarında olduğu gibi kadılığın kuruluşuna da kaynaklık 

eder. Önceleri bu görevi bizzat üstlenen Hz. Peygamber, zamanla 

bazı olayları çözmeleri için yerine göre hem hakem, hem de kadı görevlendirmiştir. 

Taraflar çözümden memnun kalmazlarsa temyiz merci 

olarak Hz. Peygamber’e başvurabilmişlerdir. Başta duruşmalar için 

ayrı bir yer bulunmazken, Halife Hz. Osman döneminde bir mahkeme 

evinin (Dâru’l-Kazâ) bulunduğundan bahsedilmektedir (Hamidullah, 

2014: 778-779). Biz çalışmamızın kapsamı bakımından Osmanlı Devleti’ndeki 

kadılık uygulamasını inceleyeceğiz. 

Osmanlı adliye teşkilatındaki kadılık uygulaması ve diğer müesseseler, 

hukuki esasları İslam’ın ilk dönemlerde ortaya konan adalet ilkelerinin, 

Emevî, Abbasî, Selçuklu ve Memlûklü devletleri vasıtasıyla işlenerek 

ve gelişerek gelen bir şeklini oluşturmaktadır (Aydın, 2014: 31). 

Osmanlı Devleti ilmiye sınıfı 31 içerisinde şer’i hukuk adamı olan ve 

aynı zamanda mülkî erkan içerisinde yer alan kadı, adli görevlerinin 

yanında mülki, beledi, mali ve askeri görevleri de yerine getirmektedir 

(Ortaylı, 2008: 261). Bunun yanında kadı merkeze karşı tüm idari 

makamlar gibi halkın sözcülüğünü de üstlenmektedir 32 (Ortaylı, 2008: 

262). 

31 

Osmanlı devletinde ilmiye sınıfı; mesleki kabiliyet ve tecrübeye göre statü ve hiyerarşisi 

belirlenmiş, tedris (öğretim) ve kazâ (hukukî idare) olmak üzere iki alandan oluşan özerk bir 

teşkilattır (İnalcık, 2015:, 136). 

32 

Kamu görevlilerinin halkın temsilciliğini üstlenmesi ile ilgili olarak, Bigadiç kazası ahalisi üzerine 

daha önce konulmuş olan Tersane-i Âmire için kereste tedariki mükellefiyetinin, Vezir İlyas Pasa’nın 

adı geçen kazanın sahile uzak ve ahalisinin fakir olduğu hususundaki arzı üzerine Divan-ı Hümayun 

34 



KAZÂ 

Rumeli Kazaskeri 

Anadolu Kazaskeri 

İstanbul Kadısı 

Bilâd-i hamse 

Mevleviyeti 

Mahreç Mevliyeti 

Haremeyn 

Mevleviyeti 

Devriye Mevliyeti 

Sancak 

Kadılıkları 

Kaza 

Kadılıkları 

Sitte-i rumeli Sitte-i Anadolu Sitte-i Mısır 

Rütbe-i ûlâ Sâniye Musul 

Karib-i ûlâ Sâlise Sâlise 

Sâniye Râbia Râbia 

Sâlise Hâmise Hâmise 

İnebahtı Sâdise Sâdise 

Eğri 

Sâbia 

Çelebi 

Sâmine 

Çanad 

Tâsia 

İbtidâ 

Kaynak: Ortaylı,İlber (2001), "Kadı" maddesi, İslam Ansiklopedisi, Cilt 24, s.70. 

Osmanlı hukuki idaresinde kabiliyet ve tecrübeye dayalı bir kariyer 

sistemi kurulmuştur. Tabloda XVI. Yüzyıl sonlarından itibaren 

Osmanlı kazâ teşkilatının ve derecelerinin gösterildiği bu sistemde 

kadılar çalıştıkları bölge özelliklerini iyi öğrenebilmeleri için mesleklerini 

Rumeli, Anadolu veya Mısır’da icra etmişler, bunlar arasında geçiş 

yapamamışlardır (Öztuna, 2006: 303). Bir kadının mevleviyet payeli 

büyük merkezlerdeki kadılıklarda görevlendirilmesi için bilgisi ve eserleriyle 

tanınması şartı bulunmaktadır (Ortaylı, 2008: 266). 

tarafından kaldırılması olayı örnek gösterilebilir (Başbakanlık Osmanlı Arşivi (BOA), Mühimme 

Defteri no: 85, s. 241 ). 


35


Görevlerini tamamlayan kadıların başka yerlere atanmaları ve yerlerine 

yenilerinin atanması düzenli ve hızlı biçimde gerçekleştirilmiş, 

adalet hizmeti devletin en ücra köşelerine kadar etkin bir biçimde sunulmuştur. 

Ortaylı’nın da dediği gibi “ XV-XVII. yüzyıllarda herhangi geniş 

bir imparatorlukta gerçekleştirilebilen böylesine merkeziyetçi ve kontrollü 

bir bürokratik sisteme güç rastlanır.” (Ortaylı, 2008: 266). 

Osmanlı Devleti’nde kadılar görev yaptıkları yerlerde diğer kamu 

görevlileriyle işbirliği içinde çalışmakla beraber, yargılamaya ilişkin görevlerini 

bağımsız olarak yerine getirmektedirler. Vezir-i âzamın başkanlık 

ettiği ve birçok kamu görevlisinin katıldığı ileride işleyeceğimiz 

Divan-ı Hümayun ile Çarşamba ve Cuma divanlarında davaların görülmesi 

kadıların bağımsızlıklarına aykırı görünmekte ise de Aydın’a göre 

bu divanların her üçünde de yetkili kazasker ve kadıların mutlaka hazır 

bulunması davaların vezir-i âzam tarafından değil de yetkili kadı tarafından 

görüldüğünün göstergesidir (Aydın, 2014: 33). 

Kadılar bazı durumlarda davanın selameti açısından belli ceza davaları 

ile şikâyetçi olunan kişinin bölgenin güçlü bir kamu görevlisi olduğu 

davalara bakmaktan kaçınarak davayı Divan-ı Hümayun’a havale 

etmişlerdir (Aydın, 2014: 36). 

Kadı önüne gelen davaları karara bağlarken tek başına hareket etmemişler, 

müftüden ve ehl-i vukuf denilen bilirkişilerden de istifade 

etmişlerdir (Öztuna, 2006: 303). Bu kişiler; belirli bir süre veya belirli 

iş için görevlendiren nâibler, diğer İslam devletlerinde de varlığına 

rastlanan ve kadının adil karar verip vermediğini müşahit gözüyle izleyen 

şühûdü’l-hal, miras mallarını paylaştırmakla görevli kassâmlar ve 

mahkeme kararlarını deftere geçiren kâtiplerden oluşmaktadır (Aydın, 

2014: 38-40). 

Kadıların tayin, terfi mercii her zaman için ilmiye sınıfının en yüksek 

makamı olan Anadolu ve Rumeli kazaskerlerinin dairesi olmuştur 

(Ortaylı, 2008: 263). Mevleviyet denilen daha büyük kadıların atamasında 

etkinlik kazaskerlerden XVI. yüzyılda şeyhülislamlık makamının 

güçlenmesiyle şeyhülislama geçmiştir (Uzunçarşılı, 2014: 94; 

Halaçoğlu, 2014: 129). 

36 



Tüm mertebedeki kadıların tek amiri, doğrudan doğruya İstanbul’daki 

kazaskerlerdir. Hakkında haksız veya menfaat karşılığı hüküm 

verdiği şikâyet edilen kadılar, İstanbul’dan gönderilen mehayif 

müfettişlerince denetlenmişlerdir (Uzunçarşılı, 2014: 111; Öztuna, 

2006: 303). Ayrıca toprak kadıları Divan-ı Hümayun’dan gelen emir 

üzerine soruşturma işlerini yürütmüşlerdir (Uzunçarşılı, 2014: 128). 

3.9. Kâdılkudat (Kâdılcemaa) 

Kadılar kadısı veya başkadı anlamına gelen, halifenin temsilcisi 

olması nedeniyle kendisine kâdı’l-halife de denilen kâdılkudât, başta 

halifenin kendisine adalet işlerini danıştığı başşehrin kadısına verilen 

fahri unvan iken, zamanla İslam devletlerinde yargı sisteminin başı 

haline gelen görevliyi ifade etmek için kullanılmıştır 33 (Özen, 2001: 

77). 

Kâdılkudâtlık müessesesi, ilk defa Abbasi Halifesi Hârunürreşîd’in 

Ebu Yusuf’u kâdılkudâtlığa atamasıyla Bağdat’ta kurulmuş, bu sayede 

ilk defa kadılar arasında hiyerarşik yapı oluşmaya başlamıştır (Özen, 

2001: 78). Bu tarihten itibaren kadıları atama yetkisi halifeden kâdılkudâta 

geçmiştir (Yıldız, 1988: 40). Abbasilerde başlayan bu yapı, 

daha sonraki Osmanlı Devleti’ne kadar olan tüm İslam devletlerinde 

görülmektedir. Memlûkler döneminde halkın mezhebine uygun hüküm 

verilebilmesi için büyük mezheplerden kâdılkudâtlar da görevlendirilmiştir 

(Uzunçarşılı, 1988a: 386). 

Kâdılkudâtların temel görevi görev alanına giren konularda dava 

dinlemek olup, bunun yanı sıra halifeye vekâlet etme, ölçü ve tartıları 

denetleme, vakıf mallarının idaresi, savaş hazırlıkları ve diplomatik 

ilişkilerin yürütülmesi gibi idari görevler de üstlenmişlerdir (Özen, 

2001: 82). 

Kâdılkudâtlar halife, sultan veya vezirlerin başkanlık ettiği mezalim 

oturumlarında bilirkişi sıfatıyla hazır bulunmuşlar (Özen, 2001: 

33 

Özen, bazı şarkiyatçı yazarların kâdılkudâtın kökeninin Sâsânî yargı siteminin başkadılık makamı 

olan “mobed-i mobedan”a dayandığı düşüncesini savunduklarını belirtmektedir. Ancak, mobed-i 

mobedanın hem yargıdan hem din işlerinden sorumlu üst düzey yetkili olduğunu, kâdılkudâtın 

ise zamanla adâlet sisteminin ve ulemânın başı haline geldiğini belirterek, söz konusu iddianın 

“bilinmeyen bir terimin yakın anlamıyla paralellik kurmak”tan ibaret olduğu düşüncesindedir (Özen, 

2001: 78). 


37


82), halifenin yetkilerini devretmesi durumunda Halife adına şikâyetleri 

dinlemişlerdir (Uzunçarşılı, 1988a: 9). 

Osmanlı kazâ sisteminde Rumeli ve Anadolu Kazaskerinin kadıları 

atama ve görevden alma yetkilerine sahip olması, bu görevlilerin Arap 

kaynaklarında kâdılkudât olarak geçmesine neden olmuştur (Özen, 

2001: 80). Ombudsmanlık çalışmalarının çoğunda köken bahsinde 

atıf alan Victor Pickl’in “Ombudsmanlığın İslami Kökenleri” isimli 

makalesinde ombudsmanlığın kökeninin –Osmanlı Devleti’nde bu görevi 

kazasker yürütmekteyken- kâdılkudâtlığa dayandığı iddiasında, 

yazarın makalesinde yararlandığı Arap kaynaklarının etkisinin olduğu 

düşünülmektedir. 34 

3.10. Kazasker (Kâdı’l-Asker, Kâdi-i Asker, Kâdılcünd, Kâdileşker) 

İslam devletlerinin genelinde askerler arasındaki davalara bakan 

ordu kadısını ifade eden kazasker, Osmanlı Devleti’nde dönüşüme uğramış, 

Divan-ı Hümayun’un üyesi olan yargı ve eğitim teşkilatı sorumlusunu 

ifade etmek için kullanılmıştır (İpşirli, 2002: 140). 

Hz. Peygamber ordu mensupları arasındaki ihtilaflar ve işlenilen 

suçlarla bizzat ilgilenmiş, ilk kazasker (kâdılcünd) ataması ise Hz. 

Ömer döneminde gerçekleşmiştir (İpşirli, 2002: 140; Özçelik, 2014: 

176). 

Anadolu Selçuklularında kâdılkudât ve kazaskerin görevlerinin 

beraber üstlenildiği gibi müstakil yapıldığına dair örnekler de bulunmaktadır. 

Osmanlı Devleti muhtemelen Anadolu Selçuklularından etkilenerek 

kazaskerlik ve kâdılkudâtlığı tek makamda birleştirmiş ve 

kazaskerlik adıyla kurumsallaştırmıştır (İpşirli, 2002: 140-141). 

Kazaskerliğe en yüksek mevleviyet olan İstanbul kadılığından geçilirdi 

(Öztuna, 2006: 302; Halaçoğlu, 2014: 17). Osmanlı Devletinde 

XVI. yüzyıl sonlarına kadar kazasker tayinleri vezîriâzam tarafından, 

XVII. yüzyıldan itibaren ise şeyhülislamın muvafakatiyle gerçekleştirilmiştir. 

Rumeli Kazaskeri birinci kazasker sıfatına sahip olup Rumeli’deki; 

Anadolu kazaskeri ise ikinci kazasker sıfatına sahip olup, 

34 

Kemal Özden “Kamu Denetçisi (Ombudsmanlık) ve Türkiye’deki Tartışmalar” isimli kitabında 

benzer görüşü paylaşmaktadır (Özden, 2010: 29). 

38 



Anadolu ve Arabistan’daki ilmiye mensuplarının işlerine bakmışlardır 

(İpşirli, 2002: 142). 

İdari ve kazai görevleri bulunan kazaskerin, kuruluşundaki görevi 

ordudaki askeri-hukuki ihtilafları halletmek iken, zamanla kadıların 

yetiştirilmesi, göreve atanma ve görevden alınmaları işlerini üstlenmiştir 

(İpşirli, 2002: 142). Kazaskerin asli görevi ise Divan-ı Hümayun’da, 

Cuma günleri Huzur Mürafaası adı verilen vezir-i âzamın ikindi 

divanında ve kendi konaklarındaki divanlarında dava dinlemekti. 

Dava dinlemek görevi Rumeli kazaskerinin olup, ancak işlerin fazla olduğu 

dönemde sadrazamın müsaadesiyle Anadolu Kazaskeri de dava 

dinleyebiliyordu (Uzunçarşılı, 1988b: 157). Burada yargılama divan 

tarafından yapılıyor gibi görülse de yargılamayı tek hâkimin yapması 

ilkesine uygun olarak yargılamanın bir kişi tarafından yapıldığı, diğerlerinin 

ise yardımcı olduğu görülmektedir (İpşirli, 2002: 142). 

Osmanlı Devleti’nde kâdılkudâtın bulunmadığı ilgili kısımda söyledik. 

Burada belirttiğimiz üzere onun yerine geçen makam kazaskerlik 

makamıdır. O halde ombudsmanın kökeni kazaskerliğe mi dayanmaktadır 

sorusu sorulacaktır. Bu sorunun cevabı Kral 12. Charles’ın talimatı 

ile Osmanlı Devleti’ndeki uygulamanın karşılaştırıldığı kısımda 

verilecektir. 

3.11. Şeyhülislam 

İslam Devletlerinde şeyhülislam; icazet verme, medreseleri teftiş 

etme ve medreselerde okutulacak dersleri belirleme gibi görevleri de 

bulunan fetva verme yetkisine sahip müftüleri ifade etmektedir (İpşirli, 

2010: 91). 

Osmanlı Devletinde bir fetva makamı olarak ortaya çıkan ve İstanbul 

müftüsünün unvanını yansıtan şeyhülislamlık, XVI. yüzyıl başlarında 

yaşanan siyasi-bürokratik değişimle dini-hukuki bir müessese 

haline gelmiştir. Kanuni Sultan Süleyman’ın Ebussuûd Efendi’yi Rumeli 

kazaskeri iken şeyhülislamlığa ataması, bu müesseseyi ilmiye teşkilatının 

en üst mertebesi haline getirmiştir (İpşirli, 2010: 92). 

Şeyhülislamların tayini, sadrazamın arzı ve padişahın onayıyla gerçekleşmektedir 

(İpşirli, 2010: 92). Şeyhülislam, sadrazam ile aynı derecede 

sayılmış ise de derecesi manen ondan yüksektir (Uzunçarşılı, 

2014: 185). 


39


Şeyhülislamların en temel görevi kendilerine sorulan dini, siyasi ve 

idari konularda fetva vermektir. Başta müftüleri atamakla sınırlı olan 

yetkisi, XVI. yüzyılda etkinliğinin artmasıyla mevleviyet derecesindeki 

kadı ve müderrisleri atama yetkisinin kazaskerlerden kendisine 

geçmesiyle artmıştır. Ayrıca şeyhülislamlar önemli konuların görüşülmesi 

için toplanan meşveret meclislerinde de etkinlik göstermişlerdir 

(İpşirli, 2010: 94-95). 

Divan-ı Hümayunda baştan beri bulunmayan şeyhülislama, güçlendikten 

sonra da yargı işleri Rumeli ve Anadolu kazaskeri tarafından 

yürütüldüğü için burada ihtiyaç duyulmamıştır (Mumcu, 1986: 57). 

Gerek kazalarda gerekse Divan-ı Hümayun’da yapılan yargılamalarda 

davacı ve davalıların şeyhülislam ve müftülerden fetva istemek 

hakkı mevcut olup, bu fetvaların davanın sonucuna önemli etkileri olmuştur 

(İpşirli, 2010:94, Öztuna, 2006: 303). 

Şeyhülislamın davalarda yetkisinin sadece kendisine danışılan konularda 

fetva vermek ve bazı önemli kadıları atamakla sınırlı olması, 

bunun yanında dava görme yetkisinin bulunmaması, onun ombudsmanlığın 

kökenini oluşturduğu düşüncesini doğrulamamaktadır. 

3.12. Vezir-i Âzam (Sadr-ı Âzam) 

Osmanlı devlet idaresinde padişaha vekâlet eden hükümet reisi 

olan sadrazam (Uzunçarşılı, 1988b: 111), özellikle Selçuklular’daki 

başvezirliğin devamı niteliğinde bir makamdır (İpşirli, 2008: 414). 

Din ve devlet işlerinin yerine getirilmesi, halkın huzurunun sağlanması, 

cezaların infazı, kamu görevlilerinin atanması, adaletin yerine 

getirilmesi (adalet işlerinin zamanında ve adil olarak çözülmesi için 

dava dinlenilmesi ve hüküm verilmesi) temelinde şekillenen devletin 

tüm hizmetlerinin yerine getirilmesinde birinci derecede görevlidir 

(Mumcu, 1986: 42). Mühr-i hümayun denilen padişah mührünü 

yanında taşıması, onun padişahın mutlak vekili olduğunun ve işleri 

padişah namına yürüttüğünün göstergesidir (Öztuna, 2006: 507; Özbilgen, 

2012: 74). 

40 



Sadrazam padişah gözetiminde hareket etse de çalışmalarını bağımsız 

olarak yürütmektedir (Koçi Bey, 2011: 99). Sadrazam Divan-ı 

Hümayuna intikal eden örfi-idari davaları kendisi hallederken, şer’i 

davaları kazaskere havale etmektedir (İpşirli, 2008: 417). 

1. PADİŞAH 

2. DİVAN-I 

HÜMAYUN 

3. SADRAZAM 

DİVAN-I HÜMAYUN 

ÜYELERİ 

Kaynak: MUMCU, Ahmet (1986). Divan-ı Hümayun, Birey ve Toplum Yayınları, Ankara, 

s. 37. 

Padişah, Divan-ı Hümayuna başkanlık etme görevini sadrazama bırakmıştır. 

Ancak bu doğrudan yönetimi devretme niteliğinde bir devir 

olmayıp, padişah adına çıkacak kararlarda devlet büyükleri ile istişare 

edilmesini sağlamak yönünde bir adımdır (Mumcu, 1986: 36). Mumcu 

bu ilişkiyi şemayla şu şekilde göstermiştir (Mumcu, 1986: 37): 

Sadrazamın sözü ve iradesi padişahın yazısı ve fermanıdır (Uzunçarşılı, 

1988b: 112). Sivil, askeri, dini, ilmi ve kazai istisnasız bütün 

görevliler emrindedir (Öztuna, 2006: 507). İstisnai olarak mali konularda 

defterdara, adli konularda ise kazaskere doğrudan müdahale yetkisi 

bulunmamaktadır (Ortaylı, 2008: 220; Özçelik, 2014: 174). 

Sadrazam görevlerini Divan-ı Hümayun’la birlikte kendi konağında 

kurduğu divanlarda yürütmektedir. Kendi konağında kurduğu divanlar; 

İkindi Divanı, Çarşamba Divanı ve Cuma Divanı olup bu divanlarda 

yürütülen hizmetleri aşağıda açıklandıktan sonra Osmanlı Devleti’nde 

şikâyet hakkı uygulamasını inceleyeceğiz. 

3.12.1. İkindi Divanı 

Divan-ı Hümayun padişahın divanı iken, ikindi divanı sadrazama 

verilmiş bir hak ve ayrıcalık olarak sadrazamın divanıdır (Mumcu, 

1986: 142). İkindi Divanında Divan-ı Hümayun’da sonuçlanmayan 

veya arza lüzum görülmeyen işler çözümlenmektedir. Burada alınan 

şikâyetler eğer sadrazamın halledebileceği nitelikte ise derhal gereği 

yapılır, değilse ve arza muhtaç ise Divan-ı Hümayuna havale edilir, 


41


eğer şer’i ve hukuki bir mesele ise kazaskerlere veya İstanbul kadısına 

bırakılırdı (Uzunçarşılı, 1988b: 137-138). 

3.12.2. Cuma Divanı (Huzur Mürafaası) 

Cuma günleri sabah namazından sonra kazaskerlerin katılımıyla 

gerçekleştirilirdi. Yalnız dava dinlemek için toplanıldığından “Huzur 

Murafaası” da denilir. Arz-ı hallerin okunması neticesinde şer-i, hukuki 

ve örfi hükümler verilerek davalar halledilirdi. Bazı önemli hukuki 

meseleler Rumeli Kazaskerine havale edilir, işler fazla olursa sadrazam 

Anadolu Kazaskerini de dava dinlemekle görevlendirebilirdi (Uzunçarşılı, 

1988b: 139). Cuma Divanını, Divan-ı Hümayun’un yargısal işlerinin 

tamamlayıcısı olarak düşünmek mümkündür (Mumcu, 1986: 

148). 

3.12.3. Çarşamba Divanı 

Her Çarşamba günü, İstanbul ve Bilâd-ı Selâse (Galata, Eyüp ve Üsküdar) 

kadıların katılımıyla davaların dinlenerek sonuçlandırıldığı divandır(Uzunçarşılı, 

1988b: 140). Bunun yanında İstanbul’un sorunları 

da bu divanda görüşülmektedir (Ortaylı, 2008: 222). 

4. Osmanlı Devleti’nde Şikâyet Hakkı Uygulaması: 

Divan-ı Hümayun 

Padişah divanı anlamına gelen Divan-ı Hümayun, bazen padişahtan 

sonra bazen de padişahla birlikte devlet işlerinin görüşülüp karara bağlandığı 

kurul-organ niteliğindeki en yüksek hukuki, siyasi ve idari karar 

alma merciidir (Mumcu, 1986: 1-2). Divan-ı Hümayun adli yönden 

ise kesin hükmün verildiği en yüksek temyiz mercii ve yargı organıdır 

(Ortaylı, 2008: 212; Öztuna, 2006: 169; Özbilgen, 2012: 145; Mumcu, 

1986: 95). 

Fatih Sultan Mehmed dönemine kadar padişahlar Divan-ı Hümayun 

toplantılarına başkanlık etmişlerdir. Sonrasında zaman zaman 

padişahın toplantılara katıldığına şahitlik edilmekteyse de, divanın 

başında sadrazam bulunmuştur. Padişah divanın üyesi olmamasına 

rağmen divan üyeleri padişahın Divan-ı Hümayun’un bir parçası olduğu 

gerçeğinden hareketle, padişah otoritesini üzerlerinde hissetmişlerdir 

(Mumcu, 1986: 40-41). Padişah Divan-ı Hümayun toplantısına 

42 



katılmamakla birlikte kasr-ı adil penceresinden görüşmeleri dinlemek 

suretiyle üyeler üzerinde denetim kurmuştur (Mumcu, 1986: 136; 

Uzunçarşılı, 1988b: 36-38). 

Divan-ı Hümayun’da alınan kararların padişah tasdikinden sonra 

ferman haline getirilmiş halleri Mühimme Defterlerine kaydedilmiştir. 

Mühimme Defterleri devletin hükümet etme fonksiyonu ve yargı 

fonksiyonuna ilişkin padişah emri niteliğindeki hükümleri içermektedir 

(Kütükoğlu, 2006: 520). 

Divan-ı Hümayunun temel görevi halkın şikâyetlerini dinlemek ve 

haksızlıkları gidermektir. Divan-ı Hümayuna gelen dilekçeler 35 padişaha 

doğrudan yapılmış başvurular olarak kabul edilir ve padişahın 

da divanda hazır bulunduğu inancı ile çözümlenirdi (İnalcık, 1988a: 

33). Divan-ı Hümayunda sadrazam ve diğer ehl-i örf üyeler örfi işlerin, 

kazaskerler ise şer’i işlerin temsilcisi olarak yer almışlardır 36 (Mumcu, 

1986: 86). 

Divan-ı Hümayun İslam devletlerinde görülen mezalim mahkemelerinin 

görevini üstlenmiştir (Aydın, 2014: 41). Bu açıdan Divan-ı 

Hümayunun tarihi kökenlerinden birisi de mezalim mahkemeleridir. 

Bu kurumun getirdiği gelenek, halkın şikâyet hakkının geniş biçimde 

tanındığı Osmanlı Devleti’ndeki uygulamasını, alt divanların ortadan 

kaldırılarak merkez örgütündeki bütün işlerin birleştirildiği Divan-ı 

Hümayun’da bulmuştur (Mumcu, 1986: 14). Yargı işlerinin Divan-ı 

Hümayun’da görülmesi nedeniyle Osmanlı Devletinde ayrıca Mezalim 

Divanına ihtiyaç duyulmamıştır (Mumcu, 1986: 19, 166). Divan-ı Hümayun 

talimatı doğrultusunda gerçekleştirilen mehayif teftişlerinin 

Mühimme Defterlerinde “mezalim ve mehayif teftişi” formunda kullanılması, 

Divan-ı Hümayun’un mezalim işlerini yürüttüğünün diğer 

bir göstergesidir. 

Memleketin herhangi bir yerinde haksızlığa uğrayan, zulüm gören 

veya mahalli kadılarca haklarında yanlış hüküm verilmiş olanlar; valilerden, 

askeri sınıflardan şikâyeti bulunanlar, vakıf mütevellilerinin 

haksız muamelelerine uğrayanlar ve sair davacılar için divan kapısı her 

35 

Dilekçeye, Osmanlı Devleti idare terminolojisinde arz-ı hal veya rik’a (rük’a) denilmektedir 

(İnalcık, 1988a: 33). 

36 

Osmanlı hukuk sisteminde, İslam Hukuku esasına göre fıkıh kitapları vasıtasıyla gelişen ve 

devlet müdahalesinden bağımsız olarak oluşan hukuka şer’i hukuk, İslam hukukunun düzenleme 

serbestisi bıraktığı alanlarda padişahın emir, ferman ve kanunnameleriyle düzenlenen ve zamanın 

ihtiyaçlarıyla gelişmiş hukuka da örfi hukuk denilmektedir (Aydın, 2014: 16). 


43


zaman açıktı (Uzunçarşılı, 1988b: 13). Yakınmalar üzerine gerçekleştirilen 

davaların Divan-ı Hümayunda görülmesi durumunda davanın 

görülme yetkisi, davalı veya davacının bulunduğu yerdeki kadıdan alınmış 

sayılmaktadır (Mumcu, 1986: 88). Ortaylı, Divan-ı Hümayun’un 

yolsuzluk ve zulümleri önlemek için şikâyetçi dinlemesi halinde “mazlama 

divanı” adını aldığını belirtmektedir (Ortaylı, 2008: 212). 

Osmanlı Devleti’nin kurumsallaşma aşamasında I. Bayezid’e kadar 

Osmanlı padişahları bizzat halkın şikâyetlerini dinlemişler, daha sonra 

toprakların gelişmesi ve çeşitli ihtiyaçların baş göstermesi neticesinde 

padişahın bizzat halkın sorunlarını dinlemesi zorlaştığından bu 

yetki, padişah dilediği zaman divana katılabilse de, Divan-ı Hümayun 

bünyesinde devam ettirilmiştir. 

Yönetimden, zulümden ve haksızlıktan şikâyetçi olan herkes doğrudan 

doğruya Padişaha veya Divan-ı Hümayuna başvurarak duruşma 

yapılmasını ya da şikâyetinin incelenmesini isteyebilirdi. Divan-ı 

Hümayuna şikâyette bulunabilmek için bizzat gelmek 37 , ahali ile gelmek 

38 ya da birisini göndermek 39 mümkündür. Bunun yanında arz-ı 

hal 40 ve arz-ı mahzarlar (toplu şikâyet başvuruları) 41 da sunulabilir. 

Arz-ı hal ve arz-ı mahzarların kadılık aracılığıyla da Divan-ı Hümayuna 

ulaştırılması mümkündür. Kadıya veya ilgili yöneticiye ulaşan ve 

onların desteklerini taşıyan şikâyetler, ekleyecekleri bilgilerle birlikte 

mektup 42 veya arz 43 ile Divan-ı Hümayuna sunulabilmektedir. Bu kadıların, 

yeri geldiğinde, halkın haklı taleplerini desteklediklerini göstermektedir 

(İnalcık, 1988a: 36). Ayrıca Divan-ı Hümayun müfettişlerin 

37 

Hâlâ taht-ı kazânda resm-i kıntâr ve şem‘-hâne emîni olan Şa‘bân nâm kimesne Dergâh-ı 

Mu‘allâma gelüp (Başbakanlık Osmanlı Arşivi (BOA), Mühimme Defterino: 82, s.35) 

38 

Hâliyâ Berâzî ve Dünbülî ve Dîdeli ve Reşîdî nâm cemâ‘atlerden ba‘zı Dergâh-ı Mu‘allâma gelüp… 

(BOA, MD, 7, s.90) Nefs-i Sincar’dan ba‘zı kimesneler Dergâh-ı Mu‘allâm’a gelüp… (BOA, MD, 7, s. 

140) 

39 

Kıdvetü’l-ümerâ’i’l-kirâm Bolı Sancağı Beği Muhammed dâme ızzühû Südde-i Sa‘âdetüme âdem 

gönderüp… (BOA, MD, 82, s.8) 

40 

Hâliyâ cezîre-i Midillü ve Molova ahâlîsi Südde-i Sa‘âdetüme arz-ı hâl sunup … (BOA, MD, 7, s. 

366) 

41 

Cezîre-i Kıbrus’da Lefkoşe Kal‘ası’nun müstahfızları ve bölükbaşıları Südde-i Sa‘âdetüme mahzar 

gönderüp… (BOA, MD, 85, s. 114) 

42 

Sen ki sancakbeğisin, Dergâh-ı Mu‘allâma mektûb gönderüp…(BOA, MD, 7, s. 148) 

Erdel kralı Südde-i Sa‘âdetüm’e mektûb gönderüp… (BOA, MD, 7, s. 156) 

43 

Bigadiç kazası ahalisi üzerine daha önce konulmuş olan Tersane-i Âmire için kereste tedariki 

mükellefiyetinin, Vezir İlyas Paşa’nın adı geçen kazanın sahile uzak ve ahalisinin fakir olduğu 

hususundaki arzı üzerine kaldırıldığı…( BOA, MD, 85, s. 241 ). 

44 



gönderdiği teftiş defterlerindeki 44 veriler üzerine de teftiş için harekete 

geçmektedir. 

Padişahın doğrudan doğruya halktan şikâyet topladığı da olmuştur. 

Cuma selamlığı, ava çıkma, sefere çıkma, bayram namazı, türbe 

ziyareti, dinlenmek için civardaki bahçe ve köşklere gitmesi ve benzeri 

merasimler padişahın halkın dilekçelerini toplaması için hep vesile olmuştur 

(İnalcık, 1988a: 33; İpşirli, 1991: 447). Saraya yakın yerde ateş 

yakmak veya padişaha dilekçe sunulmasının kamu görevlileri tarafından 

engellenmesi halinde padişahın geçişi esnasında ateş yakmak arz-ı 

hal sunulmak istendiğini anlamına gelmektedir. 

Divan-ı Hümayuna gelen şikâyetler ilk kez sadrazam bürosuna gelmekte, 

buradan taksimat yapılmaktadır (Mumcu, 1986: 98). Bu doğrultuda 

Divan-ı Hümayun toplantılarında görüşülmek üzere şikâyet 

ruznamesi (gündemi) oluşturulmaktadır. 45 Buradan şikâyet ya ilgili 

birime gönderilmekte, ya tahkikat yapılması emredilmekte, ya da tahkikat 

yapılarak sonucun Divan-ı Hümayun’a bildirilmesi istenmektedir. 

Divan-ı Hümayun şikâyetler üzerine uygulamanın ne şekilde olması 

gerektiği hususunda da yol göstermektedir. 46 Divan-ı Hümayuna 

yapılan şikâyet ve istekler, padişah buyruğu, hüküm veya emr-i şerif 

halinde kadıya gönderilmekte, bu doğrultuda araştırma, uygulama ve 

soruşturma kadılar tarafından yapılmaktadır (İnalcık, 1988a: 40; Özbilgen, 

2012: 146). Soruşturma emirlerinin şikâyetin durumuna göre 

o yerin ya kadısına veya yöneticisine gönderildiği, ya da beraber so- 

44 

Vilâyet Müfettişi Narda kâdîsına hüküm ki: Südde-i Sa‘âdetüme kazâyâ defterin gönderüp… 

(BOA, MD, 7, s. 184) 

45 

15 Muharrem 981 (18 Mayıs 1593) tarihli Divan-ı Hümayun toplantısının şikayet ruznamesi 

(gündemi) aşağıda gösterilmektedir (Uzunçarşılı, 1988b, 79) : 

1. Kıbrıs’ta tezkiresini zayi edenin rük’asıdır. 

2. Yüzbaşı olanın rük’asıdır. 

3. Babam tımarı bana verilmişken ahara dahi verildi diyenin rük’asıdır. 

4. Otuz yıldan beri mülkiyyet üzere mutasarrıf olduğum evimi vakfa çıkardı deyu mütevelliden 

şikâyet edenin rük’asıdır; içinde fetva-yı şerif bile sarılıdır. 

5. Küffardan baha ile (fidye-i necat ile) çıkanın rük’asıdır. 

6. Şuhut kadısından şikâyet edenin rük’asıdır, bahçelerimi ve yerlerimi sipahiye hükmetti deyu. 

7. Tımarı sancağa ilhak olundu diyenin rük’asıdır. 

8. Bali nam yeniçeriden şikâyet edenin rük’ası. Hatt-ı şerif vardır. 

9. Mülazimet rica eden danişmend rük’asıdır. 

10. Ayşe nam hatun rük’asıdır, yeniçeriden şikâyet eder, hatt-ı şerif vardır. Hüccetleri bile 

divanda çavuşbaşına verildi. 

11. Ayşe nam hatun rük’asıdır. Kite kazasında bir yeniçeri zulüm eyledi deyu şikâyet eder. 

12. Şaban nam kimesneyi tımarım aldı deyu şikâyet eder, hatt-ı şerif vardır. 

46 

29 numaralı dipnota bakınız. 


45


ruşturma yapmaları için her ikisine de gönderildiği durumlar da söz 

konusu olmaktadır (Mumcu, 1972: 25). 

Haksızlığa uğradığını, hakkında haksız karar verildiğini iddia eden 

her vatandaş, dini 47 ve dili ne olursa olsun, Divan-ı Hümayun’a başvurma 

hakkına sahiptir. Bu takdirde tek celselik muhakemeyi, kazaskerlerden 

biri yapar ve oturumda hazır bulunan Divan üyeleri kararı 

tasdik ederler. Divan, imparatorluğun akla gelebilecek her türlü meselesinden 

sorumludur ve yetkileri sınırsızdır (Öztuna, 2006: 169). 

Osmanlı Devleti’nde kamu hizmeti görevlilerinin halka karşı işledikleri 

suçlar genellikle “zulüm” kavramı ile ifade edilmektedir (Mumcu, 

1972: 1). Mumcu, zulüm suçlarını altı kategoriye ayırmıştır. Bunlar 

(Mumcu, 1972: 13-21) : 

1. Kanunsuz vergi toplamak ve devre çıkmak yoluyla halktan 

kanunsuz maddi çıkar sağlamak, 

2. Zor kullanmak, 

3. Sahtecilik ve dolandırıcılık, 

4. Eşkıya ile işbirliği yapmak, 

5. İrtikap yoluyla zulüm ve 

6. Diğer zulüm suçlarıdır. 

Gerçekten de Mühimme Defterlerine bakıldığında zulüm suçlarının 

büyük çoğunluğu halktan kanunsuz maddi çıkar sağlamanın kapsamına 

girdiği, kamu görevlilerinin işlediği suçların bu ayrıma uygun 

biçimde sınıflandırılabildiği görülmektedir. Burada zulüm kavramının 

sadece kamu hizmeti görevlilerinin işledikleri suçlar için değil, suç işleyen 

her kim olursa olsun halkın genelini zor ve güçsüz durumda bırakan 

her türlü suç için de kullanıldığını belirtelim. 

Hükümdarlar halka karşı yapılan zulümleri engellemek amacıyla 

“almayasız ve aldırmayasız”, “etmeyesiz ve ettirmeyesiz” şeklinde 

47 

Divan-ı Hümayun’un farklı dine mensup tebaanın da şikâyetleriyle ilgilenmesi hususunda; 

Manastır Yahudilerinin, birbirlerine şarap sattıkları, ancak Müslümanlara şarap satmadıkları, fakat 

buna rağmen subaşıların cerîme akçesi almak amacıyla Müslümanlara şarap sattıkları iddiasıyla 

kendilerini yakalayıp zulmettikleri bildirildiğinden durumun incelenmesi ve eğer şikâyet doğru 

ise subaşıların Yahudileri bu şekilde rahatsız etmelerine izin verilmemesi; ancak Yahudilerin 

Müslümanlara şarap sattığı doğru ise satanların şer‘-i şerife göre cezalandırılması doğrultusunda 

Manastır kadısına gönderdiği emir örnek gösterilebilir (BOA, MD, 5, s.118). 

46 



ibarelerin sıklıkla yer aldığı adaletnameler ile zulme yol açan sebeplerin 

kaldırıldığını belirten kanunnameler çıkarma yoluna gitmişler, 

burada yer alan hükümlerin uygulanıp uygulanmadığı da zulüm (mehayif) 

teftişi aracılığıyla denetlenmiştir (Mumcu, 1972: 39-41, İnalcık, 

1988b: 346). 

Divan-ı Hümayun’a gelen şikâyetin durumuna göre kanunnameler, 

adaletnameler, genel emirler, şer’i ve örfi hükümler doğrultusunda 

oldukça farklı kararlar verilmiştir. Çevirisi yapılmış olan Mühimme 

Defterlerinin incelenmesi neticesinde; “tahkikat yapılması, tahkikat 

yapılıp sonucunun Divan-ı Hümayuna arz edilmesi, tahkikat sonucuna 

göre hak sahiplerine haklarının verilmesi, iddiaların araştırılarak 

neticesinin bildirilmesi, şikâyet edilenin görevden azledilerek tahkikat 

yapılması, ilgilenilmesi için arzuhalin ilgili yöneticiye yollanması, 

halkın şikâyetlerini dinlemeyen kamu görevlilerinin uyarılması, huzur 

ve refahın teminine gayret olunması, şikâyete meydan verilmemesi, 

asılsız şikâyette bulunanların hapsedilmesi, şikâyet hakkında malumat 

verilmesi, şikâyetçileri çok olan davaların arz edilmesi, kimsenin 

hizmetinin bir başkasına gördürülmemesi, bir kamu görevlisine bir 

başka kamu görevlisi tarafından engel olunmaması, halkın rahatsız 

edilmesine izin verilmemesi, şikâyet edilenin davasının görülmesi için 

Divan-ı Hümayuna getirilmesi, kanuna aykırı iş yapılmasına izin verilmemesi, 

halka eziyet edilmemesi yolunda tembihte bulunulması, teftiş 

olunanın masum olduğunun anlaşılması üzerine isterse görevine iade 

edilebileceği hususunun bildirilmesi, reayanın şikâyetine yol açacak 

herhangi bir hareket yapılmasına müsaade edilmemesi, emirlere uyulması 

yönünde tembihte bulunulması ve kadılar tarafından durumun 

kontrol edilmesi, şikâyet edilenin hapsedilmesi, sürülmesi, küreğe konulmak 

üzere gönderilmesi, reayaya zulmedilmesine izin verilmemesi, 

yasağa titizlikle uyulması, halkın veya şikâyet olunanın rencide ettirilmemesi, 

kamu görevlilerine dışarıdan müdahale ettirilmemesi, reayaya 

zulmedilmemesi yolunda tembihte bulunulması, azledilen kimse 

yerine dürüst birinin tayin edilmesi, işin zamanında yapılmasına özen 

gösterilmesi…” şeklinde şikayetin niteliğine has, yol gösterici kararlar 

verilmiştir. Bu kararlar Osmanlı Devleti’nin halktan gelen şikayetlerin 

en üst düzeyde karşılık bulduğunun göstergesidir. 

Osmanlı Devleti hukuki işleri, yalnız mahalli kadı ve naiblere bırakmayıp 

ta köylere kadar adalet işleriyle meşgul olmak ve halkın dertlerini 

dinlemek üzere şikâyeti çok olan ve devlet görevlileriyle halk 


47


arasında büyük problemlerin ortaya çıktığı mahallere özel ve olağanüstü 

yetkilere sahip mehayif müfettişi denilen itimada layık kadılar 

gönderirdi. Bunların vasıtasıyla dava ve şikâyetler naipler ve kadılara 

aldırış etmeden doğrudan doğruya dinlenir ve neticeye göre muamele 

yapılırdı. Mehayif teftişi mahalli görevlileri ve kadıları da kapsardı. 

Mehayif müfettişleri gördükleri davaları ve yapılan şikâyetleri doğrudan 

doğruya Divan-ı Hümayuna arz ederlerdi. 48 Bu müfettişler yargı 

örgütünün başı olan kazaskerlere karşı değil doğrudan Divan-ı Hümayuna 

karşı sorumlulardı. Mehayif müfettişleri kadılık görevinden 

alınmazlardı. Hazineyi yetim mallarından ve zulüm ile toplanan mallardan 

korurlar, devlet hazinesinin kimseye yedirilmesine ve kimsenin 

malının haksız yere devlet hazinesine dâhil edilmesine müsaade etmezlerdi 

(Koçi Bey, 2011: 99; Uzunçarşılı, 2014, 130; Halaçoğlu, 2014: 

130; Ortaylı, 2008: 274; Aydın, 2014: 41; Mumcu, 1986: 86). 

Tüm bu uygulamalar bize Osmanlı Devleti’nde şikâyet hakkının oldukça 

kapsamlı biçimde uygulandığını ve halkın şikâyetlerinin devletin 

en üst makamında karşılık bulduğunu göstermektedir. Bu veriler 

ombudsmanlığın kökeninde Divan-ı Hümayun’un açık etkisi olduğunu 

kanıtlamaktadır. Şimdi -son olarak- bu etkinin Kral’ın talimatına 

yansıyıp yansımadığını ve ombudsman olarak nitelenen görevlinin 

Osmanlı Devleti’nde hangi görevliye karşılık gelebileceğini inceleyelim. 

5. İsveç Kralı 12. Charles’ın Kurduğu Ombudsmanlık 

Kurumu ile Osmanlı Devleti Uygulamalarının 

Karşılaştırılması 

Ombudsmanlık mekanizmasının oluşturulmasını sağlayan talimatın 

elimizdeki çevirisi, 15 Mayıs 2014 tarihinde İsveç Ankara Büyükelçiliğinde 

gerçekleştirilen “Kamu Denetçiliği (Ombudsmanlık) Kurumu’nun 

Gelişiminde Osmanlı-İsveç İlişkilerinin Muhtemel Etkileri” 

konulu toplantı haberinin yer aldığı Adalet Bakanlığı Avrupa Birliği 

48 

Kütahya ve Karahisâr-ı Sâhib sancaklarında sancakbeyi subaşıları, zaim, kadı, nâib, sipahi vs. 

ehl-i örf tâifesinin reâyaya baskı ve zulüm yaptıkları hususunda şikâyette bulunulduğundan 

Hüdavendigâr beyi ve Kütahya kadısının mezâlim ve mehâyif teftişiyle görevlendirildikleri; her 

tarafı gezip reâyanın şikâyetlerini dinlemeleri, haksızlığa uğrayanların haklarının alınması, suçlu 

olanlardan arza muhtaç olmayanlara mahallinde gereken cezanın verilmesi, arza muhtaç olanların 

ise Divan-ı Hümayuna arzedilip gelecek emre göre hareket edilmesi (BOA, MD, 7, s. 325). 

48 



Genel Müdürlüğünün internet sitesinde yayınlanmıştır. 49 Daha önce 

de belirttiğimiz gibi, Kamu Denetçiliği Kurumu’nda bulunan çeviri de 

bu metinle aynıdır. İncelendiğinde çevirinin 46 maddeden oluştuğu, 

ancak 15 ile 41. maddeler arasının yer almadığı görülecektir. Değerlendirmemiz 

eldeki mevcut 1-14. ile 42-46. maddeler üzerinden yapılacak, 

tüm verilerin nakledilmesi yerine karşılaştırma yapmamıza 

imkân verilebilecek bilgiler kullanılacaktır. 

KRAL 12. CHARLES’IN 

KURDUĞU 

OMBUDSMANLIK 

KURUMU 

Yüksek Ombudsmanın görevi 

öncelikle Kral namına talimatlar 

düzenlemek suretiyle kamu 

görevlilerinin yükümlülüklerini 

yerine getirip getirmediklerini 

denetlemek ve bu doğrultuda 

kanun ve yönetmelikleri ihlal 

edenlere karşı savcıları harekete 

geçirmek yoluyla dava açmaktır 

(Madde 1,2). 

Tüm ombudsman ve savcıların 

Krala hizmet etmek adına Yüksek 

Ombudsmanın talimatlarına 

uyma yükümlülüğü bulunmaktadır 

(Madde 3). 

OSMANLI DEVLETİ’NDEKİ 

UYGULAMA 

Osmanlı Devleti’nde padişah namına talimatlar 

Sadrazamın başkanlık ettiği Divan-ı 

Hümayun toplantılarında düzenlenmektedir. 

Divan-ı Hümayun’a çeşitli vasıtalarla gelen 

şikâyetler üzerine gönderilen emirlerle soruşturma 

yapılması ya da düzenli gerçekleştirilen 

teftişler ile her türlü kamu görevlisi 

denetlenmektedir. 

Osmanlı Devleti’nde padişahın mutlak vekili 

olan sadrazama itaat padişaha itaat 

anlamını taşımaktadır (Mumcu, 1986: 42). 

Sözü ve yazısı padişah iradesi ve fermanıdır 

(Uzunçarşılı, 1988b: 112). Bu bakımdan 

her kademedeki kamu görevlisi sadrazamın 

emirlerine uymak zorundadır. 

49 

Çevirinin yer aldığı internet adresi için 5 numaralı dipnota bakınız. 


49


Tüm ombudsman ve savcılar başladıkları 

işleri yarım bırakmamalı, 

konuyu ivedilikle hükme bağlamalıdırlar. 

İşlerini yaparken 

Kralın tebaasını aşağılamadan, 

hakkaniyet içinde davranmak 

zorundadırlar (Madde 3). 

Yüksek Ombudsman durumun 

keyfiyetine göre konuyu bizzat 

ele alabileceği gibi, savcılar da 

ellerindeki önemli suçlara ilişkin 

davaları Yüksek Ombudsmana 

gönderebilirler (Madde 4). 

Ombudsman ve savcılar üzerinde 

çok kuvvetli denetim yetkisine 

sahip olan Yüksek Ombudsmana 

danışılmadan hiçbir ombudsman 

ve savcının görevlere önerilmesi 

ve ataması yapılmamalıdır. 

Herhangi bir görevlinin görevden 

alınması veya tutuklanmasını 

gerektirecek suç işlediği tespit 

edilirse, Yüksek Ombudsman bu 

emirleri doğrudan verme yetkisine 

sahiptir (Madde 5,7). 

Ordudaki disiplin davalarına Askeri 

Genel Hukuk Müşaviri ya 

da Askeri Genel Hukuk Müşavir 

Yardımcısı bakar. Bunların yokluğunda 

Yüksek Ombudsman 

uygun birini görevlendirir (Madde 

8). 

Divan-ı Hümayun’a ulaşan şikâyetler genelde 

gerekli soruşturmanın yapılabilmesi için 

kazâ kadılarına ve duruma göre yerel yöneticilere 

gönderilmektedir. Mühimme Defterlerinde 

soruşturma yapılırken Divan-ı 

Hümayun bahsinde de belirtildiği gibi halkın 

rencide edilmemesi ve hak neyi gerektiriyorsa 

öylece yargılama yapılması sıklıkla 

emredilmektedir. 

Divan-ı Hümayun kamu görevlilerinin işlediği 

büyük suçlarda, halka yönelik zulümlerin 

söz konusu olması durumunda, sürekli 

suç işleyenlerin yargılamalarında, soruşturmada 

zorluk çıkarılması durumunda, 

suçlunun çok olduğu gibi hallerde ilk derece 

mahkemesi olarak görev yapmıştır. 

Kazâ kadıları da bu tür davaları görülmesi 

için Divan-ı Hümayun’a göndermişlerdir. 

Vezir-i Âzam Osmanlı Devleti’nde ilmiye sınıfı 

da dâhil olmak üzere bütün tayin, terfi 

ve azillerde birinci derecede söz sahibi olup, 

bu hususlara ilişkin işler onun emir ve muvafakatı 

ile gerçekleştirilmiştir. Vezir, kazasker 

ve şeyhülislam atamalarında ise padişahın 

muvafakati alınmıştır (Uzunçarşılı, 

1988b: 115). 

Herhangi bir görevlinin tutuklanması ise 

Divan-ı Hümayunda alınan karar neticesinde 

olmaktadır. 

Osmanlı Devleti’nde ordudaki disiplin davalarına 

yargı teşkilatının başı olan kazaskerler 

bakmaktadır. Talimatın bu maddesindeki 

uygulama Osmanlı Devleti’ndeki uygulamadan 

farklıdır. Askerler de burada genel 

yargı uygulamasına tabidirler. 

50 



Davalarla ilgili açıklayıcı bilgiler 

elde edilmesi, ağır suç işleyenlerin 

tutuklanması, işlenilen suç 

nedeniyle görevden alma emrinin 

verilmesi ve Yüksek Ombudsmanın 

bulunmadığı davalarda 

onun görevlerini yapacak kişinin 

atanması konularında Yüksek 

Ombudsmana Kralın mührünü 

Kral adına kullanma yetkisi verilmiştir 

(Madde 9). 

Yolsuzluk davalarında, görevin 

kötüye kullanılmasında ve yüksek 

düzeyli görevlilerin işlediği 

ağır suçlarda Yüksek Ombudsman 

padişah adına yasal süreci 

takip etmesi gerekmektedir 

(Madde 11). 

Yüksek ombudsman kendisinin 

veya kendisi adına bir başkasının 

yapacağı her işlem için istinaf 

mahkemelerinde ya da Genel 

Divan-ı Harp (Yüce Divan) mahkemelerinde 

bir forum oluşturulmalıdır. 

Kral gerekli görürse bir 

komisyon oluşturur (Madde 12). 

Kral, Yüksek Ombudsmanın baktığı 

davalarda kendisine yardımcı 

olmak üzere Birinci Ombudsman 

sıfatıyla bir görevliyi atar. Birinci 

Ombudsman Yüksek Ombudsmana 

işlerinde yardımcı olur ve 

hastalık ya da başka nedenle yokluğunda 

ona vekâlet eder (Madde 

13). 

Sadrazam, padişahın vekili olduğunun simgesi 

olarak padişah mührünü yanında taşımaktadır. 

Kamu görevlilerinin işlediği önemli nitelikteki 

suçlarda gerçekleştirilen soruşturma 

neticelerinin Divan-ı Hümayuna arz edilmesi 

emredilmektedir. 

Osmanlı Devleti’nde sadrazam devlet işlerini 

ve yargılama faaliyetini yürütürken 

tek başına ve sadece Divan-ı Hümayun’da 

çalışmamış, görüşülecek konuya göre kadı 

ve yöneticilerin de katıldığı İkindi Divanı, 

Çarşamba Divanı ve Cuma Divanı toplantılarına 

başkanlık etmiştir. 

Sadrazamın sefer, hastalık ya da henüz 

atanmamış olması gibi nedenlerden dolayı 

görevinin başında bulunmadığı durumlarda 

Sadrazama vekâlet eden ya da padişah 

başşehir dışındayken sadrazamı temsil 

eden vezire Sadaret veya Rikâb-ı Hümayun 

Kaymakamı denmiştir (Uzunçarşılı, 1988b: 

180; Öztuna, 2006: 506). Mumcuya göre 

Sadaret Kaymakamı padişahın ikinci derecede 

vekilidir (Mumcu, 1986: 145). 


51


Kral Yüksek Ombudsmanın tüm 

davalarda kendisinin yüksek çıkarlarını 

ve sadık tebaasının refahını 

koruyacağına veya tebaasına 

zarar verilmesine ve aşağılanmasına 

izin vermeyeceğine güvenir 

(Madde 14) 

Hukuk içerikli bir davada, davanın 

Konseyde görüşülmesi öncesinde, 

tarafların sorgulanmasında 

başkan olarak sorgulamaya 

katılmak, yargılamaya katılmak 

ve belirli bir davanın doğru şekilde 

anlaşılmadığını düşünürse, 

kanuna uygun olarak davanın 

nasıl karara bağlanacağı noktasında 

kanaatini bildirebilmektedir 

(Madde 42) 

Denetleme sırasında sekreterlerin 

görevi her türlü dava yahut 

işlemi, Konsey’de veya Kraliyet 

salonunda konunun özelliğine, 

önerilere ve talimatlara göre 

sunmaktır. Sekreterler davanın 

seyrine göre sağlam bilgilere sahip 

olmalı, adli vakalara öncelik 

tanıyarak davaları sonuçlandırmalıdır. 

Yüksek Ombudsman ile 

ikinci sekreter konu üzerinde 

iyice aydınlatılmış olarak, ihtilaf 

konusu davayla ilgili tarafları ayrı 

ayrı dinledikten ve konunun iyice 

aydınlanması için tarafların uygun 

gördükleri şekilde beyanda 

bulunmaları sağlandıktan sonra, 

birinci sekreter dava mahiyeti 

zihinlerde henüz tazeliğini korumaktayken 

dosyayı konseye arz 

eder. Konsey kararını verdikten 

sonra Sekreter bu kararı asar ve 

kamu nezdinde okur (Madde 44) 

Osmanlı padişahları sadrazamın kendilerini 

mutlak manada temsil edeceğine inandıklarından 

ve işlerini adaletle yürüteceklerine 

güvendiklerinden dolayı iktidarlarını idari 

açıdan vekilleri olan sadrazama devretmişlerdir. 

Sadrazam yargılama işlerinin de yapıldığı 

Divan-ı Hümayun, İkindi Divanı, Çarşmaba 

Divanı ve Cuma Divanı toplantılarına başkanlık 

ederek kazaskerler veya mevleviyet 

kadılarınca yürütülen yargılamalara nezaret 

etmektedir. Şer’i yargılamalara kanaatini 

belirterek katkıda bulunurken, örfi yargılamalarda 

söz sahibidir. 

Divan-ı Hümayun’da davalara bakma görevi 

Rumeli Kazaskerinin olup işlerin çok olması 

durumunda Sadrazam, Anadolu Kazaskerini 

davalara bakma noktasında yetkilendirebilmektedir. 

Bu maddeden Kral’ın talimatında birinci 

sekreterin Rumeli Kazaskerini ikinci sekreterin 

ise Anadolu Kazaskerini karşıladığı 

sonucuna ulaşmak mümkündür. 

52 



Karşılaştırma tablosunun incelenmesinden, Yüksek Ombudsman’ın 

Kralın mührünü taşıması, forum ve konsey toplantılarına başkanlık 

etmesi, kral namına talimat vermesi, bütün kamu görevlilerinin 

direktiflere Krala hizmet etmek adına uymak durumunda olması, tüm 

atamalarda ve görevden almalarda söz sahibi olması, yargılama faaliyetlerini 

sekreterlerin yürütüyor olması özelliklerinin oldukça benzer 

biçimde Osmanlı Devleti’nde Sadrazam’da da bulunuyor olması, 

bizi Kral’ın talimatındaki Yüksek Ombudsmanlık makamına, Osmanlı 

Devleti’nde Sadrazamlık (vezir-i âzam) makamının karşılık geldiği sonucuna 

ulaştırmıştır. 

Talimatta Birinci Ombudsmanın Osmanlı Devleti’nde oldukça yakın 

bir biçimde Sadaret Kaymakamına karşılık gelmesi ve bu kişilerin 

de vezirler arasından seçiliyor olması ombudsmanlar ifadesinin vezirlere, 

Konsey’de dava gören birinci ve ikinci sekreter ifadelerinin ise 

Divan-ı Hümayun’da dava gören Rumeli Kazaskeri ve Anadolu Kazaskerine 

karşılık geldiği görülmektedir. Öyle ki Osmanlı Devleti’nde Rumeli 

Kazaskerinin dava görmede esas görevli olması hususu, talimatta 

benzer biçimde Birinci Sekreterin de dava görmede öncelikli olması 

şeklinde karşılık bulmuştur. Konsey tabirinin, Divan-ı Hümayunu, 

forum tabirinin ise İkindi, Çarşamba ve Cuma Divanlarını andırması, 

karşılaştırmada belirtmemiz gereken diğer bir tespittir. 

Burada Kralın talimatı ile Osmanlı Devleti uygulamasını karşılaştırarak 

kurduğumuz bu ilişkininin, bir benzerlik ilişkisinden ziyade bir 

uyarlama ilişkisi olduğunu belirtmek gerekir. Karşılaştırma neticesinde, 

Kral 12. Charles’ın Divan-ı Hümayunun denetim ve yargılamada 

üstlendiği fonksiyonu, sadrazamlık makamını odak alarak ülkesine 

taşıdığı kanaati oluşmuştur. 50 

Çeviride eksik kalan yerlerin tamamlanmasının bu genel kanaati 

değiştirmeyeceği, ancak ayrıntıya ve uyarlamanın kapsamına ilişkin 

veriler sunacağı kanısındayız. Çünkü eldeki verilerle büyük benzerlikler 

saptamış olmamız, eksik kısımda da bu minvalde uyarlamalar 

olduğu ihtimalini güçlendirmektedir. 

50 

Yasin Kurban da “Divan-ı Mezalim’den Ombudsmanlığa: Kamu Denetçiliğinin Tarihi Arka 

Planı” isimli makalesinde, Kral’ın ombudsmanlığı kurarken Divan-ı Hümayun’dan etkilendiği 

düşüncesindedir (Kurban, 2012: 99). Bizim çalışmamızla, bu makalenin isimleri benzer olsa da, 

inceleme yapıldığında iki makalenin muhteva ve usul bakımından farklı olduğu görülecektir. 


53


SONUÇ 

Türk-İslam devlet geleneğinde şikâyet hakkı uygulamalarını; ombudsmanlığın 

kökeni tartışmaları bağlamında ve tarihi gelişim seyri 

içerisinde inceleyerek, köken tartışmalarındaki karışıklığı gidermeye 

ve belirli analizler neticesinde çıkarımlarda bulunmaya gayret ettiğimiz 

çalışmamız neticesinde elde ettiğimiz bulguları maddeler halinde 

sıralamak gerekirse: 

1. İslam devletlerinde kurumsallaşmaya, adaletin tesisi ile birlikte 

iyiliğin emredilmesi / kötülüğün sakındırılması, ehliyet, 

liyakat, emanet ve meşveret ilkelerinin yön verdiği, 

2. Kurumsallaşma öncesi ilk uygulama örneklerinin Hz. Peygamber’in 

yaşamından çıkarılabileceği, 

3. Dört büyük halife döneminde kurumsallaşma adımlarının 

başladığı, 

4. Yöneticinin ve yönetici adına hareket eden görevlilerin temel 

görevinin adaleti tesis etmek olduğu, 

5. İslam devletlerinin teşkilatlanmalarında büyük oranda birbirlerinden 

etkilendikleri, kurumsallaşmalarını, daha önce 

var olan kurumları yukarıda belirtilen ilkelerle geliştirme ya 

da bu ilkeleri esas alan yeni kurumlar kurma yoluyla sağladıkları, 

6. Abbasiler döneminde tam anlamıyla bir adalet teşkilatı kurulduğu, 

7. İslam devletlerinde adalet teşkilatının hiyerarşik sırayla mezalim, 

kadı, hisbe ve şurtadan oluşan dört ayak üzerine oturduğu 

ve bu dörtlü yapının devam eden İslam devletlerinde 

geliştirilerek devam ettirildiği, 

8. Şikâyet hakkının, devlet teşkilatının bulunmadığı veya oluşum 

sürecinde olduğu dönemlerde yöneticinin, halkın yakınmalarını 

bizzat dinlemesi suretiyle hayata geçirildiği, genişleme 

ve kurumsallaşma sonrası bu görevin yönetici adına 

başkadılara bırakıldığı, 

54 



9. Özellikle mezalimin kamu düzeninin sağlanmasında ve 

kamu görevlilerinin yaptığı haksızlıkları önlemede önemli 

fonksiyon üstlendiği, 

10. Türk-İslam devletlerinde ihtisaslaşmış divanlar üzerinden 

yürütülen devlet yönetiminin, Osmanlı Devleti’nde Selçuklu 

ve Anadolu Selçuklu devletlerinin de etkileriyle tüm 

erklere ilişkin yetkilerin tek bir divanda toplanması suretiyle 

merkeziyetçi bir yapı üzerinden gerçekleştirildiği, 

11. Divan-ı Hümayun adıyla kurumsallaşan bu yapıda, her 

görevlinin kendi yetki alanındaki işleri bağımsız olarak 

yürüttüğü, karar aşamalarında diğer divan üyelerinin de 

hazır bulunmasının gerekçesinin istişare mekanizmalarını 

çalıştırmak niyetinden kaynaklandığı, 

12. Osmanlı Devleti’nde kâdılkudâtın yerini kazaskerin, mezalim 

yetkisini ise Divan-ı Hümayun’un aldığı, mezalim 

mahkemeleri ile Divan-ı Hümayun arasında bir devamlılık 

ilişkisi bulunduğu, dolayısıyla kâdılkudât ve mezalim mahkemelerinin 

Osmanlı Devleti’nde görülen bir uygulama olmadığı, 

13. Osmanlı Devleti’nin Divan-ı Hümayun vasıtasıyla etkin 

bir şikâyet mekanizması kurduğu, bu mekanizmaya ilişkin 

verilerin Mühimme Defterleri aracılığıyla günümüze kadar 

ulaştığı, 

14. Türkiye’de ombudsmanlık üzerine yapılan çalışmalarda 

kökenin Osmanlı Devleti’nde olduğu belirtilmekle birlikte, 

birçok kurum isminin aktarıldığı, kurumlar üzerinde 

fikir birliğinin bulunmadığı, bu çalışmaların çoğunda bugün 

bilinen ombudsmanlıktan hareketle geçmiş kurumların 

yorumlanması yoluna gidildiği (tavsiye kararı veren 

kurumların tarihi mekanizmalar içinde arandığı), ancak 

ombudsmanlığın ilk hali de dâhil olmak üzere bu kurumsal 

yapıların çoğunun mahkeme niteliğinde olduğu, 

15. Mezalim Mahkemeleri, Divan-ı İşraf, istihraç teftişi, Divan-ı 

Hümayun, mehayif teftişi gibi kamu hizmeti görevlilerini 

denetleyen mekanizmalarda görev alan müfettişlerin 


55


ve kadıların itimada şayan ve nitelikli kimseler arasından 

seçilmesi hususuna önem verildiği, 

16. Kral 12. Charles’ın 1713 tarihli talimatında “sadrazam” 

üzerinden Osmanlı Devleti denetim ve yargı sisteminin 

uyarlanması yoluna gidildiği, 

17. Ve nihayet Yüksek Ombudsman’ın Osmanlı Devleti’ndeki 

tarihi kökeninin; 

• Kurum bakımından Divan-ı Hümayuna, 

• Makam bakımından Sadrazama, 

• Soruşturma usulü bakımından ise mehayif teftişine dayandığı 

yönünde kanaat ve sonuçlara ulaşılmıştır. 

Bu sonuçlar bize Türk İslam devlet geleneğinde, adaletin tesis edilmesi 

amacı doğrultusunda, Hilfu’l-Fudûl’den başlayıp Hz. Peygamber’in 

uygulamaları ile devam eden ve Divan-ı Mezalim’den Divan-ı 

Hümayun’a kadar uzanan bir kurumsal tekâmül sürecinin varlığını 

göstermektedir. Kamu Denetçiliği Kurumu, ülkemizde benzer misyonu 

paylaştığı kurumlarla birlikte bu sürecin son halkasını oluşturmaktadır. 

Çalışmamız bu kurumsal tekâmül ilişkisinden hareketle, iyi uygulama 

örneklerinin günümüze taşınmasına katkı sunabilirse amacını 

gerçekleştirmiş olacaktır. 

56 



KAYNAKÇA 

AKGÜNDÜZ, Ahmet (1997). “Hakem”, DİA, Cilt:15, Sayfa:171-173. 

AKINCI, Müslüm (1999). Bağımsız İdari Otoriteler ve Ombudsman, Beta Yayınları, 

İstanbul. 

ATAMAN, Taykan (1997). “Ombudsman ve Temiz Toplum”, Yeni Türkiye Dergisi, 

Yıl 3, Sayı 14, s. 779-789. 

ATAR, Fahrettin (2001). “Kadı”, DİA, Cilt:24, Sayfa:66-69. 

AVŞAR, B. Zakir (2012). Ombudsman/Kamu Denetçisi, Hayat Yayınları, İstanbul. 

AYDIN, M. Âkif (2014). Osmanlı Devleti’nde Hukuk ve Adalet, Klasik Yayınları, 

İstanbul. 

AYKAÇ, Mehmet (1997). Abbâsi Devletinin İlk Dönemi İdarî Teşkilâtında Dîvânlar, 

Türk Tarih Kurumu, Ankara. 

Başbakanlık Osmanlı Arşivleri (BOA), Mühimme Defterleri, No:3 (1993) , No:5 

(1994), No:6 (1995), No:12 (1996), No:7 (1997-2000), No:82 (2000), 

No:83 (2001), No:85 (2001). 

BAYKAL, Sanem (2013). Avrupa Birliğinde Ombudsman Kurumu: Siyasi Bütünleşme 

ve Genişleme Çerçevesinde Bir İnceleme, Siyasal Kitabevi, Ankara. 

ÇAĞRICI, Mustafa (1988). “Adâlet”, DİA, Cilt:1, Sayfa:341-343. 

DEMİR, Galip (2002).Ombudsman Aranıyor, Ahilik Araştırmaları Yayınları, İstanbul. 

DEVELLİOĞLU, Ferit (2013). Osmanlıca-Türkçe Ansiklopedik Lûgat, 30. Baskı, 

Aydın Kitabevi Yayınları, Ankara. 

EL-MAVERDİ, Ebu’l-Hasan Habib (2015). El-Ahkâmü’s-Sultaniye, İslam’da Devlet 

ve Hilafet Hukuku, Çev: Ali ŞAFAK, 2. Baskı, Bedir Yayınevi. 

ERYILMAZ, Bilal (2013). Kamu Yönetimi, 6. Baskı, Umuttepe Yayınları, Kocaeli. 

EŞ-ŞEYZERÎ,Abdurrahman b. Nasr (1993), İslam Devletinde Hisbe Teşkilatı, 

Haz: Abdullah TUNCA, Marifet Yayınları, İstanbul. 

FENDOĞLU, Hasan Tahsin (2011). Kamu Denetçiliği (Ombudsmanlık), Yetkin Yayınları, 

Ankara. 

HALAÇOĞLU Yusuf (2014). XIV-XVII. Yüzyıllarda Osmanlılarda Devlet Teşkilatı 

ve Sosyal Yapı, Türk Tarih Kurumu, Ankara. 

HAMÎDULLAH, Muhammed (1998). “Hilfü’l-Fudûl”, DİA, Cilt:18, Sayfa:31-32. 

HAMÎDULLAH Muhammed (2014). İslam Peygamberi, Çev: Mehmet YAZGAN, 

Beyan Yayınları, İstanbul. 

HİZMETLİ, Mustafa (2011). Endülüs’te Hisbe Teşkilatı, TDV Yayınları, Ankara. 


57


İBN CEMAA, Bedreddin (2010), Adl’e Boyun Eğmek Ehl-i İslamın Yönetimi İçin 

Hükümler, Çev: Özgür KAVAK, Klasik Yayınları, İstanbul. 

İBN TEYMİYE (2001). Bir İslam Kurumu Olarak Hisbe, Çev: Vecdi AKYÜZ, 2. Baskı, 

İnsan Yayınları, İstanbul. 

İMAM GAZALİ (2012). Yöneticilere Tavsiyeler, Çev: Osman ARPAÇUKURU, 3. 

Baskı, İlke Yayıncılık, İstanbul. 

İNALCIK, Halil (1988a). “Şikâyet Hakkı: Arz-ı Hâl ve Arz-ı Mahzarlar”, Osmanlı 

Araştırmaları Dergisi, Sayı:7-8, s. 33-54. 

İNALCIK, Halil (1988b). “Adâletnâme”, DİA, Cilt:1, Sayfa:346-347. 

İNALCIK, Halil (2015). Adalet Kitabı, Ed: Bülent SARI, Selim ASLANTAŞ, 2. Baskı, 

Yeditepe Yayınları, İstanbul. 

İPŞİRLİ, Mehmet (2002). “Kazasker”, DİA, Cilt:25, Sayfa:140-143. 

İPŞİRLİ, Mehmet (2003). “Mahzar”, DİA, Cilt:27, Sayfa:398-401. 

İPŞİRLİ, Mehmet (2008). “Sadrazam”, DİA, Cilt: 35, Sayfa: 414-419. 

İPŞİRLİ, Mehmet (2010). “Şeyhülislam”, DİA, Cilt: 39, Sayfa: 91-96. 

KALLEK, Cengiz (1998). “Hisbe” (Fıkhî Hükmü, Tarihçe / Merkezî İslam Toprakları, 

DİA, Cilt:18, Sayfa:133-143. 

KARAMAN, Hayrettin (1988). “Adâlet” (Fıkıh), DİA, Cilt:1, Sayfa:343-344. 

KARAMAN, Hayrettin (2010). İslâm’ın Işığında Günün Meseleleri, İz Yayıncılık, 

İstanbul. 

KAZICI, Ziya (1988). “Ahîlik”, DİA, Cilt:1, Sayfa:540-542. 

KAZICI, Ziya (2006). Osmanlı’da Yerel Yönetim (İhtisab Müessesesi), Bilge Yayınları, 

İstanbul. 

KURBAN, Yasin (2012). “Divan-ı Mezalim’den Ombudsmanlığa: Kamu Denetçiliğinin 

Tarihi Arka Planı”, EKEV Akademi Dergisi, Yıl 16, Sayı 52, s. 91-104. 

KURT, Yılmaz (2011). Koçi Bey Risâlesi, 3. Baskı, Akçağ Yayınları, Ankara. 

KUŞÇU, Ayşe Dudu (2013). Eyyûbî Devleti Teşkilâtı, Türk Tarih Kurumu, Ankara. 

KUTLUER, İlhan (2006). “Müsâvat”, DİA, Cilt:32, Sayfa:76-79. 

KÜÇÜKAŞÇI, Mustafa Sabri (2006). “Müşrif”, DİA, Cilt:32, Sayfa:167-169. 

KÜTÜKOĞLU, Mübahat S. (2006). “Mühimme Defteri”, DİA, Cilt:31, Sayfa:520-523. 

MUMCU, Ahmet (1972). Osmanlı Hukukunda Zulüm Kavramı, Sevinç Matbaası, 

Ankara. 

MUMCU, Ahmet (1986). Divan-ı Hümayun, 2. Baskı, Birey ve Toplum Yayınları, 

Ankara. 

MUMCU, Ahmet (1994). “Dîvân-ı Hümâyun”, DİA, Cilt:9, Sayfa:430-432. 

58 



NİZÂMÜ’L-MÜLK(2013), Siyâsetnâme, 2. Baskı, Haz: Mehmet Altay Köymen, 

Türk Tarih Kurumu Yayınları. 

ODYAKMAZ, Zehra (2012). “Çağdaş Bir Denetim Mekanizması Olarak Kamu 

Denetçiliği (Ombudsmanlık) Kurumu’nun Türkiye İçin Gerekliliği ve Diğer 

Benzer Kurumlarla Karşılaştırılması”, Kamu Yönetimi: Yönetim, Siyaset Ekseninde 

Yeniden Yapılanma, Ed: Yüksel KOÇAK - Atıl Cem ÇİÇEK, 2. Baskı, 

Gazi Kitabevi, Ankara, s. 138-150. 

ORTAYLI, İlber (2001). “Kadı”, DİA, Cilt 24, Sayfa: 69-73. 

ORTAYLI, İlber (2008). Türkiye Teşkilât ve İdare Tarihi, Cedit Neşriyat, Ankara. 

ÖZBİLGEN, Erol (2012). 99 Soruda Osmanlı, 2. Baskı, İz Yayıncılık, İstanbul. 

ÖZÇELİK, İsmail (2014). Devlet-i ‘Aliyye’nin Kamusal Düzeni ve Kurumları, Gazi 

Kitabevi, Ankara. 

ÖZDEN, Kemal (2010). Ombudsman (Kamu Denetçisi) ve Türkiye’deki Tartışmalar, 

Seçkin Yayıncılık, Ankara. 

ÖZEL, Ahmet (2015). Yönetici Peygamber Hz. Muhammed, Küre Yayınları, İstanbul. 

ÖZEN, Şükrü (2001). “Kâdılkudât”, DİA, Cilt:24, Sayfa:77-82. 

ÖZGİŞİ, Tunca (2014). “Osmanlı Adalet Sisteminde Bireysel Başvuru Hakkı”, Yalova 

Sosyal Bilimler Dergisi, Yıl 5, Sayı 8, s. 52-66. 

ÖZTUNA, Yılmaz (2006). Tarih ve Politika Ansiklopedisi, Ötüken Neşriyat, Ankara. 

PİCKL, Victor (1997). Ombudsman Sisteminin İslami Temelleri, Çev: Taykan 

Ataman, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl 3, Sayı 14, s. 800-805. 

SÖNMEZ, Nesim (2014). “Hılfu’l-Fudûl Teşkilatı”, Atatürk Üniversitesi İlahiyat 

Fakültesi Dergisi, Sayı:41, s. 399-418. 

TEMİZEL, Zekeriya (1997). “Yurttaşın Yönetime Karşı Korunmasında Bir Başka 

Denetim Organı: Ombudsman”, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl 3, Sayı 14, s. 764- 

778. 

TUTAL, Erhan (2014). Dünyada ve Türkiye’de Ombudsmanlık, Adalet Yayınevi, 

Ankara. 

UZUNÇARŞILI, İsmail Hakkı (1988a). Osmanlı Devleti Teşkilâtına Medhal, 4. Baskı, 


UZUNÇARŞILI, İsmail Hakkı (1988b). Osmanlı Devletinin Merkez ve Bahriye Teşkilâtı, 

3. Baskı, Türk Tarih Kurumu, Ankara. 

UZUNÇARŞILI, İsmail Hakkı (2014). Osmanlı Devletinin İlmiye Teşkilâtı, 4. Baskı, 



59


YENİÇERİ, Celal (2004). “Mezâlim”,DİA, Cilt:29, Sayfa:515-518. 

YILDIRIM, Mustafa (2010). “Tahkim”, DİA, Cilt 39, Sayfa:411-413. 

YILDIZ, Hakkı Dursun (1988). “Abbasîler” (Siyasi, Medeniyet Tarihi), DİA, Cilt 

1, Sayfa 31-48. 

YILMAZ, Metin (2010). “Şurta”, DİA, Cilt:39, Sayfa:242-244. 

60 


HUKUKİ VE İDARİ DENETİM ÖLÇÜTÜ OLARAK İYİ 

YÖNETİM İLKELERİ 

The Principles of Good Administration as a Standard af Legal and 

Administrative Review 

Yrd.Doç.Dr. Selman KARAKUL * 

Özet 

“İyi yönetim” ve “iyi yönetişim” kavramları temelde 

kamu yönetimi teorisiyle ilgilidir. Ancak iyi yönetim 

kavramının daha somut hale gelmesi sayesinde, iyi 

yönetim ilkeleri idari ve hukuki bir denetim ölçütü 

olarak kabul edilmeye başlamıştır. Kamu denetçiliği 

kurumları ve Avrupa Ombudsmanının gerçekleştirdiği 

denetimler, doğru idari davranışların ortaya 

koyulmasında ve iyi yönetim ilkelerinin gelişiminde 

önemli rol oynamıştır. Avrupa Birliği Temel Haklar 

Şartı’nda iyi yönetim hakkının güvenceye alınması, 

iyi yönetim ilkelerini sınırlı da olsa bir temel hak kategorisi 

haline getirmiştir. Bu çalışmada, iyi yönetim 

ilkelerinin tarihsel gelişimi, belli başlı iyi yönetim 

ilkeleri, Avrupa Birliği Hukukunda iyi yönetim hakkı 

ile Türkiye’de iyi yönetim ilkelerinin gelişimi ve uygulaması 

konuları üzerinde durulmaktadır. 

Anahtar kelimeler: İyi yönetim, iyi yönetişim, iyi 

yönetim hakkı, Avrupa Ombudsmanı, Kamu Denetçiliği 

Kurumu 

Abstract 

The concepts of “good administration” and “good 

governance” are basically related to the theory of 

public administration. However, the principles of 

good administration are adopted as a standard 

of legal and administrative review through the 

concretization process of good administration 

concept. The review of ombudsman institutions and 

the European Ombudsman played an important 

role in the emergence of good administrative 

behaviour and development of the principles of 

good administration. The protection of the right to 

good administration in the Charter of Fundamental 

Rights of the European Union (EU) has converted 

the principles into a fundamental right category, 

although in a limited form. This paper analyses 

the historical development of the principles of 

good administration, certain principles of good 

administration, the right to good administration in 

the European Union Law and the development and 

the practice of the principles of good administration 

in Turkey. 

Keywords: Good administration, good 

governance, the right to good administration, The 

European Ombudsman, The Turkish Ombudsman 

Institution 

* 

İstanbul Medipol Üniversitesi Hukuk Fakültesi, Genel Kamu Hukuku Anabilim Dalı Öğretim 

Üyesi, skarakul@medipol.edu.tr 


HUKUKİ VE İDARİ DENETİM ÖLÇÜTÜ OLARAK İYİ YÖNETİM İLKELERİ 

GİRİŞ 

İyi yönetim, en genel anlamda, belirli bir faaliyeti yürütmek için 

öngörülen usul ve kurallara uygun hareket edilmesini ifade etmektedir. 

Yürütülen faaliyet alanına göre farklılıklar gösterse de, tarafsızlık, 

doğruluk ve çabukluk gibi yatay olarak tüm idari faaliyetler için geçerli 

olan iyi yönetim ilkeleri bulunmaktadır. İyi yönetim, karşıt anlamlısı 

olan kötü yönetime karşı başvuru yolları sağlamaktadır. Şöyle ki; tarafgirlik, 

adaletsizlik ve aşırı gecikme gibi kötü yönetim uygulamalarına 

karşılık iyi yönetim, tarafsızlığı, adaletli olmayı ve çabukluğu gerektirmektedir 

(Harden, 2001: 234). İyi yönetim kavramı, kamu yönetimi, 

siyaset bilimi, işletme ve hukuk gibi birçok disiplinin ortak çalışma 

alanına giren, kamu, özel ve sivil toplum sektörleri tarafından farklı 

yönleriyle de olsa benimsenen geniş bir kullanım alanına sahiptir. İyi 

yönetim kavramının, kamu yönetiminin idari ve hukuki bir denetim 

ölçütü ve aynı zamanda bir hak kategorisi olarak kabul edilmesi yeni 

bir gelişmedir. Bununla birlikte, iyi yönetimin düşünsel ve tarihsel temellerinin 

iktidar ve yönetim kavramlarının ortaya çıkışı kadar eskiye 

dayandığı söylenebilir. 

Yönetim bilimini siyasetten ayırarak, bağımsız bir bilim olarak gelişmesinde 

öncü rol oynayan isimlerden Woodrow Wilson’a göre, yönetim, 

işletme alanında yer almaktadır. Yönetim, siyasetin telaş ve çekişmesinden 

ayrı ele alınmalıdır. Hatta büyük ölçüde anayasal çalışmaların 

tartışmalı alanından da uzaklaşmalıdır. Yönetim zorunlu olarak 

siyasal hayatın bir parçası olmakla birlikte, yalnızca teknik bir detay 

olmanın ötesinde, önemli ilkeleri sayesinde üst düzey siyasi değerlerle 

ilişkilidir. Yönetim biliminin amacı, idari yöntemleri ampirik deneylerin 

karmaşa ve pahalılığından kurtararak, istikrarlı bir yapıya kavuşturmaktır. 

Yönetsel sorunlar, siyasal sorunlar olarak nitelendirilemez. 

Siyaset idareye bir takım görevler ihdas etse de, bu durum manipüle 

edilmemelidir. Wilson, mukayeseli çalışmalar sayesinde, demokratik 

devletlerle demokratik olmayan devletler arasında yönetimin temel 

esasları yönünden farklılık bulunmadığının anlaşılacağını savunmaktadır. 

Wilson’a göre, böyle bir mukayeseli çalışmada demokrasinin üstün 

değerleri takdir edilmekle birlikte, iyi yönetimin tüm hükümetler 

için benzer yönlerinin bulunduğu anlaşılacaktır (Wilson, 1887: 

197-222). Urwick, Taylor, Gulick, F. A. Cleveland, W. E. Mosher, J. M. 

Pfiffner, and J. M. Gaus gibi idari reformcular da, kamu yönetiminde 

62 KAMU DENETÇILIĞI KURUMU


bilimsel yaklaşımı benimsemişlerdir. Ancak 20. yüzyılın ortalarına 

doğru, Dwight Waldo’nun ortaya attığı yönetsel devlet (administrative 

state) görüşüyle, kamu yönetiminde salt bilimsel yaklaşımın geçerli 

olamayacağı, yönetsel yöntemlerin, yönetimin amacına göre kaçınılmaz 

olarak farklılıklar göstereceği ön plana çıkmıştır. 1 Örneğin; etkinlik 

ilkesi ele alınacak olursa, “ne için etkinlik?” sorusuna da cevap 

verilmesi gerekir. Bu bağlamda, etkinlik başlı başına bir amaç değil, 

fakat kamusal alana yön veren kişilerin tercih ettiği farklı değerlerin 

zorunlu olarak ölçülmesini sağlayan bir kavram olarak kabul edilecektir 

(McCurdy, 2006: 35-51). 

Kamu yönetimi yaklaşımları arasındaki farklılıklar, iyi yönetim ilkeleri 

yönünden değerlendirildiğinde, 1990’lı yıllardan sonra liberal 

demokratik değerlerin dünya devletlerinin önemli bir bölümünde kabul 

görmesinin ardından, iyi yönetim ve buna bağlı olarak iyi yönetişim 

kavramlarının küresel ölçekte geliştiği görülmektedir. İyi yönetim 

ve iyi yönetişim ilkelerinin özellikle Avrupa Birliği (AB) ve Avrupa 

Konseyi (AK) belgelerinde düzenlendiği ve söz konusu örgütlere üye 

devletler arasında hukuk devleti, demokrasi ve insan hakları gibi temel 

değerler konusunda ortak bir anlayış geliştirmek istendiği bilinmektedir. 

Dolayısıyla, yönetim biçimleri ve temel değerler arasındaki 

farklar, bugün 19. ve 20. yüzyıllardaki kadar derin ve yaygın olmadığı 

için, iyi yönetimin temel ilkelerinin dünya devletlerinde geniş kabul 

görmesi daha mümkün görünmektedir. 

Kamu yönetimine yönelik hukuki ve idari denetim ölçütü olarak 

gelişim gösteren iyi yönetim ilkelerini genel bir çerçevede ele almayı 

amaçlayan bu çalışma dört bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde, 

iyi yönetim ilkelerinin tarihsel gelişimi; ikinci bölümde, belli başlı iyi 

yönetim ilkeleri ve bu ilkelerin hukuki çerçevesi; üçüncü bölümde, AB 

Hukukunda iyi yönetim hakkı ve uygulaması; dördüncü ve son bölümde 

ise, Türkiye’de iyi yönetim ilkelerinin gelişimi ve uygulaması konularına 

yer verilmektedir. 

1 

ABD’nin 32. Başkanı Franklin D. Roosevelt döneminde, Büyük Buhran’ın olumsuz etkilerini 

giderebilmek amacıyla 1933-1938 yılları arasında alınan önlemleri ifade etmek için kullanılan 

“Yeni Düzen” (New Deal) uygulamalarıyla, kamu yönetiminin ağırlığı artmıştır. Yeni düzen 

uygulamalarının etkisiyle geliştirilen yönetsel devlet görüşü de, kamu yönetiminin örgütlenme 

ve işleyişinin toplumda ön planda olduğu bir idare anlayışını ifade etmektedir. Yönetsel devlet 

anlayışının, ekonomik liberalizasyon ve serbest piyasa güçlerinin gelişimiyle önemli eleştirilere 

maruz kaldığını ve zamanla eski gücünü yitirdiğini belirtmek gerekir (Maheshwari, 2002: 36). 


63


1. İyi Yönetim İlkelerinin Tarihsel Gelişimi 

1.1. Antik Yunan ve Roma’da Yönetime İlişkin Genel İlkeler 

Modern devlet öncesi dönemde iyi yönetim anlayışı teorik ve pozitif 

yönleriyle incelenebilir. Antik dönemde ortaya çıkan medeniyetlerin 

hemen hepsinde, iyi ve etkin yönetimin temelini oluşturan bazı 

ilkelere yer verildiği bilinmektedir. Dönemsel ve mekânsal olarak farklılaşan 

kamu yönetimi ilkeleri incelenirken, dönemin yönetim anlayışı, 

inançları, toplumsal değerleri ve kültürel yapısı göz önünde bulundurulmalıdır. 

Modern devlet öncesi dönemde, kamu yönetimini siyasi 

iktidardan ayrı düşünmek mümkün değildir. Dolayısıyla, iyi yönetime 

dair ilke ve kuralların bir bütün olarak siyasi topluluğun idaresini kapsadığı 

söylenebilir. Sümer’de, Eski Mısır’da, Pers İmparatorluklarında, 

Eski Çin ve Hint Uygarlıklarında, hatta Aztek, İnka ve Maya Uygarlıklarında 

iyi yönetime ilişkin belirli ilke ve kurallara rastlamak mümkündür 

(Farazmand, 2001: 9-22). Bununla birlikte, bu çalışmanın kapsamı 

göz önüne alındığında, modern devlet ve yönetim anlayışının gelişimine 

katkısı daha fazla görülen Antik Yunan ve Roma’da iyi yönetim 

ilkelerine kısaca değinmekle yetinilecektir. 

Antik Yunan polislerinde yönetim biçimleri bir örnek olmadığı gibi, 

iyi yönetim anlayışının da farklılaştığı ve polislerde geçerli yönetim 

biçimine göre, iyi yönetim ilkelerinin farklı amaçlara hizmet ettiği söylenebilir. 

M.Ö. 594 yılında yapıldığı kabul edilen Solon reformları ve 

M.Ö. 508-507 yıllarında gerçekleştirilen Cleisthenes reformları, Atina’da 

demokratia yönetiminin kurulmasında ve iyi yönetime ilişkin bir 

takım kuralların gelişmesinde önemli rol oynamıştır (Robinson, 2004: 

76-92). Antik Yunan’da kamu yönetimine ilişkin ilkeler ağırlıklı olarak 

Klasik Dönem (M.Ö. 500’lü yıllar ile 323 yılları arasındaki yaklaşık 

200 yılı kapsamaktadır) sürecinde ele alınmaktadır. Antik Yunan’dan 

günümüze kalan yazılı kaynaklarda günlük yaşama dair bilgiler sınırlı 

olduğundan, yurttaş faaliyetlerine ilişkin -doğrudan veya dolaylı olarak- 

daha fazla bilgi ve belge bulunan Atina polisi inceleme konusu yapılmaktadır 

(Pownall, 2013: 287 vd.). Eşit yurttaşlık esasına göre siyasi 

kurumlara katılma hakkının benimsenmesi 2 , hukuk kurallarına riayet 

2 

Solon ve Cleisthenes reformları sayesinde, eşit yurttaşlık hakkının ancak özgür ve yetişkin erkek 

nüfusunun büyük kısmını kapsayacak şekilde genişletildiğini hatırlatmak gerekir. Atina sitesinin 

M.Ö. 430 yıllarındaki toplam nüfusu yaklaşık 350.000, yetişkin erkek yurttaşların sayısı ise yaklaşık 



bilinci, kamu yaşamında ilerlemenin liyakat esasına dayalı olması, devlete 

hizmet etme yeteneği olanların, sosyal ve ekonomik durumuna bakılmaksızın 

başarılı olabilmesi (Dahl, 1993: 21) Atina’daki iyi yönetim 

uygulamaları arasında sayılabilir. Antik Yunan uygarlığının iyi yönetim 

anlayışının gelişmesine katkısının uygulamadan ziyade düşünsel alanda 

olduğu belirtilmelidir. Platon’un ideal devletinde toplumsal yaşamın 

tüm ayrıntılarıyla düzenlendiği bir yönetim anlayışı tasavvur edilmekte, 

bilgeliğin ve adalet gibi üstün değerlerin hâkim olacağı yönetim düzeninde 

yasaların önemi ihmal edilmektedir. Ancak Yasalar adlı eserinde, 

Platon, daha gerçekçi ve uygulanabilir bir yönetim anlayışını benimsemiş 

ve toplumun iyiliği için yasaların üstünlüğü ilkesini kabul etmiştir. 

Platon Yasalar’da, yönetimin kötüye kullanılmasını engelleyecek ve 

kendi içinde denetimi sağlayacak bir idari mekanizma önermektedir 

(Sharma ve Sharma, 2006: 83-84). Aristoteles’in iyi yönetime ilişkin 

tespit ve önerileri daha gerçekçi ve yön gösterici niteliktedir. Döneminin 

Yunan polislerinde geçerli olan yönetimlerin temel özelliklerini 

karşılaştırmalı olarak inceleyen Aristoteles, iyi ve kötü yönetimler, yönetimlerin 

bozulmasının nedenleri ve adaletli yönetim konularında modern 

devletlerin gelişimine ışık tutan teoriler geliştirmiştir. Aristoteles’e 

göre, toplumda aşırı zengin ve aşırı fakirlerin sayıca artması toplumsal 

dengeyi bozacak sebeplerin başında gelmektedir. Bu nedenle yönetim, 

vatandaşlar arasında dengeli bir gelir dağılımı sağlanmasına ve orta sınıfın 

gelişmesine yönelik politikalar yürütmelidir. Orta sınıfın sayıca 

fazla olduğu bir toplumda en güvenli ve hukuka saygılı yönetimin sürdürülebilmesi 

mümkün olabilir (Sabine ve Thorson, 1973: 110-123). 

Ayrıca Platon gibi Aristoteles de, kamu yönetiminin kalitesini artırmak 

ve ortak iyiye ulaşmak için yurttaşların eğitiminin önemine dikkat çekmiştir 

(Curren, 2000: 121-123). 

Eski Roma’da siyasi tarihin ilk üç devri olan Krallık (M.Ö. 754-509), 

Cumhuriyet (M.Ö. 509-M.Ö. 27) ve İlk İmparatorluk’ta (M.Ö. 27-M.S. 

284), devlet idaresine üç organ hâkimdi. Bu organlar, magistratus, 

senatus ve comitia’lardır. Roma’da üç temel siyasi organın birbirine 

karşı üstünlük mücadelesi, dönemsel olarak yönetimin niteliğini belirlemiştir. 

Bir bakıma karma yönetimin güvencesini oluşturan siyasi 

40.000; Peloponez Savaşı sonrasındaki önemli nüfus kaybı sonrasında M.Ö. 350’li yıllardaki nüfusu 

yaklaşık 250.000, buna karşılık yetişkin erkek yurttaşların sayısı ise 30.000 civarındadır (Morris, 

2009: 114-115). 


65


organlar, Roma siyasi tarihinin ilk üç döneminde bir arada varlıklarını 

sürdürmüşlerdir. Son İmparatorluk (M.S. 284-M.S. 565) devrinde ise, 

comitia’lara son verildiği gibi, senatus siyasi önemini yitirmiştir (Umur, 

1990: 5-6). 1300 yılı aşkın hüküm süren bir siyasi teşekkülün yönetim 

organları ve yönetimine hâkim olan temel değerler zamanla farklılık 

gösterse bile, iyi yönetim konusunda modern devleti etkileyen ilke ve 

uygulamaları bulunduğuna kuşku yoktur. Roma Özel Hukukunun genel 

normları modernize edilmiş biçimiyle günümüzde birçok hukuk 

sisteminde varlığını sürdürürken, Roma Siyasi Müesseseleri ve Kamu 

Hukukunun etkisinin daha az olduğu düşünülebilir. Ancak Roma kamu 

yönetimine borçlu olduğumuz kavramlardan birkaçını hatırlatmak 

bile, Roma’nın günümüz Kamu Hukuku alanındaki etkisini göstermek 

için yeterlidir. Roma’da farklı anlamda kullanılsa da republicae (kamuya, 

devlete ait olan), imperium (üstün iktidar, imparatorluk), civitas 

(şehir, yurttaşlık), consul, praesideo (en üst düzey seçilmiş yönetici), 

praefectus (vali, yönetici), quaestor (mali denetçi), dictator (olağanüstü 

hallerde geçici olarak atanan üst düzey yönetici) senatus (senato, parlamentonun 

üst kanadı) plebiscitum (pleb meclisi kararı) Roma yönetimine 

dayanan önemli kavram ve kurumlar arasındadır. Hatta Roma 

Katolik Kilisesinin başı olan Papalık makamı, Roma’daki benzeri olan 

Pontifex Maximus makamından gelmektedir (Loewenstein, 1973: 485- 

486). Roma’nın iyi yönetim anlayışının gelişmesine yaptığı katkıların 

başında siyasi iktidarın kendisini de sınırlayan genel kurallarla bağlı 

olmasını ifade eden yasallık ilkesi, iktidarın kötüye kullanılmasını ve 

keyfiliğini önlemek için geliştirilen kamu idaresinin (magistralıkların) 

kolejyalliği (ortaklaşa karar alma zorunluluğu), üst düzey görevlere 

atanmada hiyerarşinin izlenmesi, üst düzeydeki yöneticilerin astlarının 

aldığı kararları reddedebilmesi, kamu görevlilerinin tamamının 

eylem ve işlemlerinden dolayı sorumluluklarının bulunması sayılabilir. 

Ayrıca Romalılar, kendilerinden sonra gelenlere iyi yönetimin manevi 

değerleri olarak yurtseverlik, topluma bağlılık, dürüstlük, doğruluk, 

kendi çıkarını gözetmeden hizmet etme gibi üstün toplumsal değerleri 

bırakmışlardır (Loewenstein, 1973: 488). Roma’nın modern kamu yönetimi 

anlayışının gelişimine katkısı yalnızca Avrupa ülkeleriyle sınırlı 

kalmamış, dünyanın farklı ülkelerinde yaygın kabul görmüştür (Wieacker, 

1981: 257-281). 



1.2. Modern Devlet Sonrasında İyi Yönetim Anlayışının Gelişimi 

Modern devletin oluşumunda Monarşiler Dönemiyle başlayan, 

ulus devlet ve hukuk devleti ilkelerinin yaygınlaşmasıyla günümüz 

liberal demokratik devlet yapısına ulaşılan süreçte, kamu yönetimi 

anlayışında teorik ve pozitif yönlerden önemli gelişmeler kaydedilmiştir. 

Modern devletin yönetim yapısında Ortaçağ kurumları ve feodal 

düzenin etkileri yadsınamaz olsa da, Monarşiler Dönemi’nin esas 

itibarıyla Ortaçağ’daki bölünmüş iktidar yapısının yol açtığı çatışma, 

istikrarsızlık ve belirsizlik ortamına bir tepki olarak geliştiğini belirtmek 

gerekir. Modern devletin oluşum sürecinden günümüze kadar iyi 

yönetim ilkelerinin gelişimi incelenirken, konunun geniş kapsamı göz 

önüne alındığında, bir sınırlandırmaya gidilmesi kaçınılmazdır. Bu 

başlık altında, Monarşiler Dönemi’nin önemli düşünürlerinden Niccolo 

Machiavelli, Jean Bodin ve Thomas Hobbes’un görüşlerine kısaca 

değinildikten sonra, siyasal liberalizm ve ulus devlet sürecinde John 

Locke, Montesquieu ve Jean-Jacques Rousseau’nun iyi yönetim anlayışları 

üzerinde durulacaktır. Son olarak, 19. yüzyıldan günümüze 

kadar uzanan süreçte iyi yönetim anlayışının dönüşümü kısaca değerlendirilecektir. 

Machiavelli, Prens ve Söylevler adlı eserlerinde siyasal düşünceye 

özgün katkılar yapmış olup, modern siyaset kuramının en önemli kurucusu 

sayılmaktadır. Buna karşılık, iki eserinde incelenen konuların 

ve savunulan görüşlerin birbirinden farklı olması nedeniyle, Machiavelli’nin 

kendi içinde çelişkili bir düşünür olduğu ifade edilmektedir. 

Machiavelli, genel bakış açısıyla, Prens’te güçlü monarşileri, Eski Roma 

tarihi üzerine düşüncelerini ve dolayısıyla da cumhuriyet yönetimini 

işleyen Söylevler’de ise karma yönetim biçimini savunmaktadır (Ağaoğulları 

ve Köker, 1991: 170-171). Machiavelli’nin yaşadığı dönemde 

Floransa ve İtalya’nın içinde bulunduğu yönetim sorunları her 

iki eserinde de görüşlerinin şekillenmesinde önemli rol oynamıştır. 

Machiavelli’nin siyaset konusundaki düşünceleri özellikle Prens adlı 

eseri esas alınarak, olumsuz değerlendirmelere konu olmuştur. Machiavelli’nin 

aslında siyaset ile ahlak alanlarını birbirinden tam olarak 

ayırmadığı, ahlak sorunlarını özellikle kendi döneminde egemen olan 

Hıristiyan ahlak anlayışından çok farklı bir temelde yeniden değerlendirdiğini 

söylemek daha yerinde bir değerlendirme olur. Machiavelli, 

güçlü ve kalıcı olabilen bir siyasi iktidar arayışı içindedir. Bu arayış, 


67


Machiavelli’nin özlem duyduğu birleşmiş bir ulusal İtalya devleti fikri 

ile temellendirilmektedir. Machiavelli’ye göre, devlet içinde ve ancak 

onunla birlikte insanlar iyi ile kötüyü, adil olan ile adil olmayanı birbirinden 

ayırabilmektedir. Dolayısıyla, güçlü ve sağlam temellere oturan 

bir devletin kurulması ve korunması için koşulların gerektirdiği her 

türlü yola başvurulabilir, çünkü devlet ya da siyasi iktidar iyilik, adalet, 

dürüstlük gibi ahlaki değerlerin var olabilmesi için gereklidir. Yurttaşlar 

yönünden ise, dönemin Avrupa toplumunda genellikle yüceltilen 

dürüstlük, adalet, göreve bağlılık, sadakat ve yurtseverlik bulunması 

gereken değerler arasındadır (Ağaoğulları ve Köker, 1991: 192-195). 

Jean Bodin’e göre, kamusal iktidarın yani devletin en belirgin özelliği, 

egemen erki içinde bulundurmasıdır. Egemen erk (egemenlik) 

kavramı, Bodin’in temel eseri olan Devletin Altı Kitabı’nın odak noktasını 

oluşturmakta, eserdeki diğer temalar da bu kavram etrafında ele 

alınmaktadır. Bodin’in siyasal kuramı, Machiavelli’nin tersine eylemler, 

olgular bir başka deyişle pratikler alanı üzerine değil, meşruluğu 

ön plana koyan ahlak ve hukuk alanı üzerine kurulmuştur. Bodin’in 

sözünü ettiği “iyi düzenlenmiş devlet” yönetiminin hakça olması, yalnızca 

devletin belli ahlak, adalet ve düzen değerlerine uygun olması 

değil, fakat aynı zamanda kendi temel amacını da bu değerlerin gerçekleşmesinde 

bulmasını gerektirmektedir. Bodin, her devletin birinci 

ve temel amacının erdem olması gerektiğini, devlet ile insanın gerçek 

mutluluklarının aynı şey olduğunu, diğer bir deyişle, devlet ile bireyin 

en yüce iyilikleri olan erdemleri arasında hiçbir fark bulunmadığını 

kabul etmektedir. Bodin’e göre, erdemli bir insan, iyi bir yurttaştır ve 

ortak iyiliğe hizmet eder. Bu anlayış devlet bakımından iki anlam taşımaktadır. 

Birincisi, ahlak ile siyasetin birbirinden ayrılmaz olması, 

ikincisi ise insanların gerek ahlaki, gerek siyasi yaşamlarının doğanın 

(Tanrı’nın) temel yasalarına bağımlı bulunmasıdır. Bodin, devleti salt 

insan yapısı olarak algılayarak laik (hiç değilse dünyevi) bir düşünce 

biçimine ulaşmakla birlikte, devletin yüce amacı söz konusu olduğunda 

devletin doğru düzeninin doğal (tanrısal) düzenin bir parçası olduğunu 

da belirtmekten çekinmemektedir (Ağaoğulları, Akal ve Köker, 

1994: 10-12). 

Thomas Hobbes, siyasi iktidarı, daha önce hiçbir düşünürün yapamadığı 

ölçüde büyük bir güçle temellendirmiş ve mutlak iktidarın zorunluluğunu 

tutarlı biçimde ortaya koyarak, savunmuştur. Hobbes’un 



kuramında ortaya koyulan mutlak iktidar anlayışı, modern devlete 

işaret etmektedir. Auctoritas (iktidarın ilkesi) ile potestas’ın (iktidarın 

kullanımının) tek merkezde toplanıp, bu merkezin de rasyonel bir 

meşrulukla donatıldığı siyasal yapı, modern devleti ifade etmektedir. 

Hobbes’a göre, doğa durumunda, kişisel güvenliklerini sağlamak için 

birbirleriyle sürekli savaş halinde olan insanlar, barışı olanaklı kılabilmek 

için kendilerini yönetme hakkını egemen bir güce devrederler. 

Gerçekte hiç kimse bir başkasına herhangi bir hakkını ya da gücünü bırakıp 

devretmemekte, yalnızca o kişinin yolunun önünden çekilmekte 

ve böylece onun zaten elinde tuttuğu doğal hakkını herhangi bir engelle 

karşılaşmadan özgürce kullanmasına olanak tanımaktadır. Böylece, 

vazgeçilen, terk edilen güçlerin toplamından daha üstün egemen 

bir güç, yani Leviathan ortaya çıkmaktadır. Hobbes’a göre, egemenin 

mutlak erki, aynı zamanda onun sınırını da belirlemektedir. Egemen 

devleti ne dağıtabilmekte, ne de yıkabilmektedir. Sözleşmeyi bozamaz, 

çünkü sözleşmenin taraflarından biri değildir. Egemen eylemlerini 

keyfi bir biçimde gerçekleştiren bir erk değildir. Devlet rasyonel bir 

hesabın sonucu olduğu ve belli bir determinizm içine oturtulan devlet 

erkinin akılcı olandan başka bir şey buyuramayacağı için, egemenin de 

siyasal toplumun yaşamını tehlikeye atacak bir davranışta bulunması 

mümkün değildir. Hobbes, devletin erdemli, iyi ve adil olmasını istememektedir; 

çünkü devlet zaten erdemin, iyiliğin ve adaletin ta kendisidir. 

Egemenin bencil bir tutumla kendi çıkarlarını rasyonel hesap 

yaparak koruması, gerçekte, zorunlu olarak işlevlerini yerine getirip, 

uyruklarına iyi ve adil davranması sonucunu da doğurmaktadır. Egemenin 

sınırlılığı, onun yaratılış amacından kaynaklanmaktadır. Egemen, 

halkının iyiliğini gözetmek için, mutlak bir kudrete sahip olmalıdır. 

Ancak egemenin amacını gerçekleştirebilmesi, egemenlik kudretinin 

aynı zamanda akılla sınırlı olması nedeniyledir (Ağaoğulları, Akal 

ve Köker, 1994: 159-279). 

Klasik liberal devlet anlayışının ortaya çıkmasıyla, siyasi iktidarın 

kaynağı, kullanılması ve meşruiyeti konusunda günümüz yönetim 

anlayışının temelini oluşturan yeni yaklaşım ve ilkeler geliştirilmiştir. 

Bu bağlamda, ilk olarak üzerinde durulması gereken düşünür 

John Locke’dur. Locke’un yaşadığı dönem itibarıyla olumlu çağrışımlar 

yapmayan ve henüz siyasal bir çerçeveye oturmamış olan “liberal” 

kavramıyla nitelendirilmeyen görüşleri, kendisinden sonra yapılan 


69


değerlendirmelerde, Locke’u klasik liberal yönetim düşüncesinin oluşumunda 

öncü konuma yerleştirmiştir. Hobbes’un tasvir ettiğinden 

farklı bir doğa durumu kurgulayan Locke’a göre, doğa durumu ahlaksaldır 

ve tarih dışıdır; insanların sözleşerek değiştirmelerinden önceki 

durumlarıdır. Bu açıklama, insanların doğa durumunda hiçbir zorunluluğa 

bağlı olmadıkları anlamına gelmemektedir. İnsanların ahlaki 

açıdan Tanrı’nın koyduğu, kendilerini ve başkalarını korumak amacıyla 

eylemde bulunmalarına yönelik doğa yasasına bağlı olduklarını 

gösterir. Siyasal toplum, merkezileşme ve daha etkili olmayı gerektirebilir; 

ancak başkaları üzerinde doğa yasasının tanıdığı haklardan fazlasına 

sahip olma anlamına gelmez (Hampsher-Monk, 2004: 118-121). 

Bilginin kaynağında deneyimler olduğunu öne süren İngiliz ampirizminin 

(deneycilik) kurucuları arasında olan Locke’a göre, fikirlerin temelinde 

tecrübe, sezgi ve yansıtma yer almakta olup, ahlakın rasyonel 

bir temeli bulunmaktadır. Locke’a göre, insanların sahip olduğu belirli 

iyi özellikler mutluluk, kötü özellikler ise acı getirir. İyi özellikler arasında, 

nezaket, cömertlik, insanlık, artistik zarafet, onur, tevazu, çalışkanlık, 

iyilik, güven, bilimsellik, alçak gönüllülük, kibarlık, sağduyu, 

saygı, otokontrol, özveri ve kendine hâkim olma sayılabilir. Kötü özellikler 

ise müşkülpesentlik, tenkitçilik, kaba davranma, saygısızlık, tamah, 

zalimlik, tahakküm edicilik, riyakârlık, tembellik, yalancılık, kötülük, 

ihmalkârlık, acelecilik, utangaçlık, mahcubiyet, inatçılık ve içe 

kapanıklıktır. Locke, eğitim yoluyla çok yönlü bireylerin yetişmesine 

önem vererek, eğitimle iyi yönetim arasında bir bağlantı kurmaktadır; 

ancak Locke’un geleneksel eğitim anlayışı, oldukça radikal olan siyasal 

görüşlerinden farklılaşmaktadır. Locke, kuvvetler ayrılığı kuramını ilk 

kez ortaya koyan düşünürlerden biri olarak, yasama ve yürütmenin 

çatışan taleplerini dengeleyici bir unsur olarak kamu bürokrasisine 

özel önem vermiştir. Bu yüzden Locke, modern yürütme ve yasama 

yetkisinin gelişiminde önemli bağlantı noktalarından birinde yer almaktadır. 

Locke’un kamu yönetimi üzerindeki belirgin etkisi, mülkiyet, 

para, kıtlık ve refah konularında yoğunlaşmaktadır. Locke açıkça 

özel mülkiyet ve işletmelerin yönetim tarafından korunması gerektiğini 

savunmaktadır. Yönetim, bu korumayı planlama ve imar yoluyla 

yerine getirecektedir. Locke’un kamu yönetimi görüşünde, birbiriyle 

bağlantılı olan barış, refah ve düzenin sürdürülmesi hedefleri de büyük 

önem taşımaktadır (Griffith, 1998: 125-139). 



Montesquieu, Kanunların Ruhu adlı eseriyle modern devlet yapılanmasına 

yön veren yasama, yürütme ve yargı ayrılığını sistematik 

bir bütünlük içinde ortaya koyan düşünür olarak bilinmektedir. Montesquieu’nun 

kamu yönetimi anlayışının açıklığa kavuşturulabilmesi 

için, özgürlük ve kuvvetler ayrılığı sorununa ilişkin görüşlerinin birlikte 

incelenmesi daha uygun görünmektedir. Montesquieu’ya göre, 

özgürlük kısaca, yasaların izin verdiği şeyleri yapabilmek, yasakladığı 

şeyleri ise yapmamaktır. Özgürlük kişinin kendini güven içinde hissetmesi 

olduğuna göre, özgürlük ortamı da hiç kimsenin diğerinden 

korkmadığı bir ortamda yaşamasıdır. Özgürlük ancak ılımlı yönetimlerde 

bulunur ve bu yönetimler de iktidarın kötüye kullanılmasının 

önlenmiş olması koşuluyla gerçekleşebilir. Çünkü iktidar sahibi herkesin 

bu gücü kötüye kullanmaya yatkın olduğu bilinen bir husustur. 

İktidarın kötüye kullanılması ise ancak iktidarın iktidarla durdurulması 

sayesinde mümkün olabilir. Herhangi bir siyasal düzende özgürlük 

olup olmadığı, bu düzende iktidarın iktidarla sınırlı olup olmadığına 

bağlı olarak değişir. Yasama-yürütme ilişkileri yönünden, yürütmenin 

yasamanın işlemlerini durdurma hakkı yani veto hakkı vardır, 

aksi durumda yasama zorbalığa kayabilir ve tüm yetkileri tekelinde 

toplamak isteyebilir. Buna karşılık, yasamanın yürütmeyi durdurma 

yetkisi bulunmayıp, yalnızca yasaların nasıl uygulanacağını denetleme 

yetkisi mevcuttur. Birleşik Krallığın siyasal sisteminden esinlenen 

Montesquieu’ya göre, yürütme organı kutsal ve dokunulmaz bir niteliğe 

sahip olduğundan, onu suçlamak ve yargılamak mümkün değildir. 

Ancak yürütmenin yasaları kötü uygulamasının nedeni danışmanların 

kötü seçilmesinden kaynaklanabileceğinden, kötü danışmanların 

suçlandırılması ve cezalandırılması mümkündür. Montesquieu’nun, 

iyi yönetimin gerçekleştirilebilmesi için, yasalarla -bir ölçüye kadar 

da olsa- yurttaşlar arasında sosyo-ekonomik eşitliğin sağlanmasına 

gayret edilmesi yönündeki görüşleri de dikkat çekicidir (Göze, 2009: 

196-202). Montesquieu’nun kadınların yönetimiyle ilgili çelişkili olsa 

da zamanının ilerisindeki görüşlerine de değinmek gerekir. Montesquieu, 

Mısır geleneğinde olduğu gibi kadınların aileleri idare etmesi akıl 

ve doğaya aykırı olsa da, imparatorlukları idare etmelerinin mümkün 

olduğunu kabul etmiştir. Montesquieu’ya göre, kadınların doğal güçsüzlüğü 

aile yönetiminde onların hâkimiyeti sağlamalarına engel teşkil 

ederken, devlet yönetiminde onları daha müsamahakâr ve ölçülü 


71


yapmakta ve bu nitelikler, sertlik ve şiddettense daha iyi bir yönetime 

imkân vermektedir (Whaley, 2003: 127-128). 

Rousseau, kendisinden önceki “Doğal Hukuk Okulu” düşünürleri 

gibi insan anlayışı ve doğal yaşama döneminden yola çıkarak, toplum 

sözleşmesi kuramını, genel irade, halk egemenliği, yasa ve yönetim biçimlerine 

ilişkin görüşlerini ortaya koymuştur. Rousseau’ya göre, en 

iyi yönetim hangisidir sorusuna kesin bir cevap verilmesi mümkün olmasa 

da, bir ulusun iyi mi, yoksa kötü mü yönetildiği sorusuna cevap 

bulmak mümkündür. Bunun için siyasal toplumun amacının ne olduğuna 

bakmak gerekir. Eğer amaç, üyelerinin korunması ve gelişmesi 

ise, bu durumda insanların korunduklarını ve geliştiklerini gösteren 

kriter tespit edilmelidir. Rousseau bu kriterin nüfus artışı olduğunu 

söylemektedir. Eğer bir ülkede her şey aynı kalmak kaydıyla, dışarıdan 

katılmalar, kitle halinde yurttaşlığa kabul olayları olmadan, yeni 

sömürgeler kazanılmadan yönetime katılan yurttaş sayısı artıyorsa, 

o yönetim iyi demektir; aksine nüfus azalıyorsa, o yönetim kötüdür 

(Göze, 2009: 222). Ülkenin somut koşulları ne olursa olsun, yürütme 

erki ne şekilde düzenlenirse düzenlensin, önemli olan kurulan hükümetin, 

devletin amacı doğrultusunda yönetimi sürdürmesidir. Bir 

hükümet, genel iyiliği gözeten yasaların otoritesinin dışına çıkmadığı 

sürece iyidir. Hükümetin iyi olmasının, buna bağlı olarak da devletin 

kuruluş amacından sapmadan varlığını sürdürmesinin temel koşulu, 

ülkedeki bütün bireylerin ortak çıkarlara, duygulara ve değerlere 

yani yurttaşlık bilincine sahip olmasıdır (Ağaoğulları, 2006: 149-151). 

Rousseau’ya göre, halk ile yönetim arasındaki mesafe genişledikçe vergiler 

de o oranda artış gösterir. Demokrasilerde halk en hafif vergi yükü 

altındadır; aristokrasilerde bu yük biraz daha artar; monarşilerde ise 

halk en ağır vergi yükü altındadır. Bu nedenle Rousseau’ya göre, monarşi 

zengin ulusların, aristokrasi orta hallilerin, demokrasi ise yoksul 

ülkelerin yönetimi olacaktır. Emeğin yarattığı üretim fazlasının çok 

fazla olmadığı yerler özgür uluslara elverişlidir. Buna karşılık, az işle 

çok ürün veren yerler ise monarşilere uygun olabilir. Rousseau’ya göre, 

yönetimlerin iki temel bozulma nedeni mevcuttur. Yönetimlerin bozulma 

nedenlerinin birincisi yönetim kadrosunun daralması, diğeri ise 

devletin dağılmasıdır. Yönetim kadrosunun daralması, yönetici kadrosundaki 

daralmadır. Örneğin, demokrasiden aristokrasiye, aristokrasiden 

monarşiye geçiş, yönetim kadrosunun daralması sonucunda 



olur. Devletin dağılması ise iki biçimde olur. Birincisi, yöneticinin yasalara 

uygun hareket etmeyip, egemen gücü gaspetmesi durumunda 

devlet dağılır ve yöneticiler halkın efendisi ve zorba olurlar. Yönetici 

kadrosu egemen gücü gaspettiği anda artık toplumsal sözleşme bozulmuştur; 

insanlar ancak baskı ve zor altında kaldıkları için boyun eğerler. 

İkincisi, hükümet üyeleri hep birlikte kullanmaları gereken yetkileri 

tek tek kullanmaya kalkışırlarsa, bu durumda da, yönetici sayısı 

kadar hükümet ortaya çıkar ki, bu da devletin sonu demektir (Göze, 

2009: 222-223). 

Fransız Devrimi sonrasında Avrupa’da liberal ulus devlet modelinin 

yaygınlaşmasıyla iyi yönetim ilkelerinin en azından teorik olarak benimsenmesi 

konusunda ülkeler arasında benzer gelişmeler yaşandığı 

görülmektedir. Avrupa’da 19. yüzyıl boyunca, kamu yönetiminde etkinliğin 

yanı sıra, adalet, eşitlik ve nihayet demokrasi ilkeleri gelişmiş, 

anayasacılık hareketiyle desteklenen sınırlı iktidar ve hukuk devleti 

anlayışı genel kabul görmeye başlamıştır. 1848 devrimleriyle pozitif 

alana taşınan sosyal adalet talebi ve bazı sosyal haklar, iyi yönetim 

anlayışında da dönüşüme yol açmıştır. 19. yüzyılın ikinci yarısından 

itibaren, kamu yönetimi sosyal-ekonomik alana yönelmeye başlamış 

ve bireylerin refah ve mutluluğunu arttırmaya yönelik yeni sosyal politikalar 

geliştirilmiştir. Özellikle, liberal ekonomik düzende 19. ve 20. 

yüzyıllarda neredeyse her on yılda bir yaşanan ekonomik kriz dönemlerinde, 

iyi yönetim anlayışının sosyal adalet ve refah boyutu ön plana 

çıkarak, dönemsel de olsa, daha müdahaleci bir kamu yönetimi anlayışı 

benimsenmiştir. 

19. yüzyılda demokrasi teorisinin gelişimiyle birlikte yaşanan bir 

diğer önemli gelişme ise siyasal farklılaşmanın ortaya çıkardığı siyasi 

ideolojiler ve her bir ideolojinin öngördüğü farklı devlet ve yönetim 

anlayışlarıdır. Marksist devlet teorisine göre, kapitalist devlet düzeninde 

sınıfsal farklılığın yarattığı yabancılaşma ve çatışma ortamı 

sona ermeden gerçek demokrasinin tesis edilmesi mümkün değildir. 

Ancak gerçek demokrasiye geçiş aşamasında -ki bu aşamaya 20. yüzyıl 

sosyalist devletlerinden herhangi birinin yaklaştığı söylenemez- baskıcı 

bir tek parti ve dolayısıyla devlet bürokrasisinin hâkim olduğu 

bilinmektedir. İkinci Dünya Savaşı öncesinde ortaya çıkan faşist devletlerde 

ise bireyin dışlandığı, korporatif bir yapı kurulmaya çalışılmıştır. 

Siyasi ideolojilerin hemen hepsinin kendi öngördükleri toplumsal 


73


düzene geçişi sağlamaya elverişli yönetim ilkeleri geliştirdikleri veya 

mevcut ilkeler arasında kendi amaçlarına uygun olanları kullanmayı 

tercih ettikleri görülmüştür. 

Kamu yönetimi sistemindeki değişim ve reformları daha iyi anlayabilmek 

için klasik yönetim modeli üzerinde durulması gerekmektedir; 

çünkü herhangi bir reform girişimi, mevcut modele karşı yapılmaktadır. 

Klasik model, kamu sektörünün örgütlenmesinde uzun süre en iyi 

model olarak kabul edilmiştir. Klasik modelin teorik temelleri ABD’de, 

Woodrow Wilson ve Frederick Winslow Taylor, Birleşik Krallık’ta 

Northcote–Trevelyan Raporu, Almanya’da ise Max Weber’den gelmektedir. 

Klasik model genel olarak, siyasal yönetimin kontrolünde, hiyerarşik-bürokratik 

modele sıkı sıkıya bağlı, sürekli, tarafsız ve isimsiz 

görevliler tarafından yürütülen, sadece kamu yararına odaklanan, 

aynı zamanda hizmet edip, yöneten, ancak politikanın belirlenmesine 

katkıda bulunmayan, yalnızca siyasetçiler tarafından kararlaştırılan 

politikayı uygulayan idare tarzı olarak nitelendirilebilir. Klasik model 

ve tanım, 19. yüzyıl boyunca ve 20. yüzyılın ilk yarısında Batı ülkelerinin 

ve özellikle Kıta Avrupası’nın kamu yönetimi anlayışına hâkim olmuştur. 

Başlangıçta, klasik modelin etkileri görülen modern yönetim 

modellerinde, profesyonel bürokratlar kamu görevlerini siyasal mekanizmalardan 

ve bu arada özel sektörden ayrı bir şekilde icra etmiştir. 

Oysa modern dönem öncesi yönetim modelleri, kişisel ilişkiler temelinde 

yürümektedir. Eski sistemlerin en belirgin özelliği gayri şahsi, 

hukuka, örgütsel yapı ve devlete bağlı değil, fakat kişisel olmaları, kral, 

lider, bakan veya partiye sadakate dayanmalarıdır. Patronaj ve adam 

kayırmacılığın Avrupa ve ABD’de (büyük ölçüde) sona ermesi, 19. yüzyıl 

sonlarında gerçekleşebilmiştir. Avrupa ve ABD’de kamu yönetimi 

farklı bir tarihsel gelişim çizgisi izlese de, her ikisinde de Weberyen 

bürokrasi yaklaşımı yaygın kabul görmüştür. Weber’e göre bürokratik 

bir örgütte istihdam edilecek görevlilerin kişisel olarak serbest olmaları 

ve sözleşmeyle atanmaları; seçimle değil, atamayla göreve gelmeleri; 

atamada kişisel niteliklerinin esas alınması; belirli bir maaş ve özlük 

haklarının bulunması; yegane veya esas işlerinin bürokraside üstlendikleri 

görev olması; liyakate dayalı bir terfi sistemi bulunması; son 

olarak da görevlilerin zorlama ve uygulama araçları açıkça öngörülen 

yeknesak bir denetim ve disiplin sistemine dâhil olmaları gerekmektedir 

(Katsamunska, 2012: 75-76). 



1960 ve 1970’li yıllarda gelişen yeni kamu yönetimi anlayışının temel 

ilkeleri katılımcılık, ademi merkeziyet ve temsili bürokrasidir. Hem 

siyasal hem örgütsel katılım usulü siyasi ölçekte iktidarın yaygınlaşması 

ve katılımcılığın artması, örgütsel ölçekte ise yine iktidarın yaygınlaşması 

ve değişimin teşvik edilmesi yönünden desteklenmektedir. 

Ademi merkeziyetçilik yurttaş katılımının siyasal ve örgütsel düzlemde 

artırılmasına hizmet edecektir. Katılımcı bürokrasi ise hizmet alan 

odaklı yönetimin gerçekleşmesi ve hizmet alanların çıkarlarının idareciler 

tarafından temsil edilmesini amaçlamaktadır. Kamu sektöründe 

yeni işletme anlayışı ise 1980 ve 1990’lı yıllarda ortaya atılmıştır. Yeni 

işletme anlayışı ekonomi, verimlilik, kamu organlarının, araçlarının ve 

programlarının etkinliği ve üstün kaliteli hizmet sunmayı gerektirmektedir. 

Yeni işletme anlayışı, yalnızca klasik kamu yönetiminde reformu 

değil aynı zamanda kamu sektöründe ve iktidar toplum ilişkilerinde 

dönüşümü ifade etmektedir (Katsamunska, 2012: 78). 

1.3.“İyi Yönetim”den, “İyi Yönetişim” Anlayışına Geçiş 

Anglo-Amerikan siyaset teorisi, hükümet ya da yönetim (government) 

kavramını, devletin resmi kurumlarını ve bu kurumların meşru 

zorlayıcı gücünü ifade etmek için kullanmaktadır. Hükümet, karar alma 

ve bu kararları uygulama kabiliyetiyle nitelendirilmektedir. Hükümet 

özellikle kamu düzenini sağlamak ve kolektif karar almayı kolaylaştırmak 

amacıyla ulus devlet düzeyinde işleyen resmi ve kurumsal süreçleri 

çağrıştırmaktadır. Yönetişim (governance) kavramının geleneksel 

kullanımı ve sözlük anlamı onu hükümet ya da yönetimle eşanlamlı 

olarak gösterse de, yönetişimle ilgili artan çalışmalar, bu kavramın kullanımını 

farklı bir istikamete doğru yönlendirmiştir. Yönetişim daha 

ziyade yönetimin anlamında bir değişimi, yeni bir yönetim sürecini, 

kural koymanın değişen koşulunu ya da toplumun yönetildiği farklı 

bir metodu işaret etmektedir. Yönetişimin çıktıları, yönetimden farklı 

değildir; dolayısıyla iki kavram arasındaki fark sonuçları bakımından 

değil, usul ya da yöntemi bakımından ortaya çıkmaktadır. Yönetişim 

kavramının anlamı konusunda literatürde farklı görüşler bulunsa da, 

bu görüşler temelde yönetişimin kamu ve özel sektörleri arasındaki sınırın 

belirsiz hale geldiği yönetim tarzlarının gelişimini ifade etmektedir. 

Yönetişimin özü, hükümetin otorite ve yaptırım yollarına dayanmayan 

idari mekanizmalara odaklanmış olmasıdır. Yönetişim kavramı 


75


dışarıdan empoze edilerek değil, çok sayıdaki yönetenin birbiriyle 

etkileşimi ve birbirini yönlendirmesi sonucunda bir yapı veya düzen 

oluşturulmasına işaret etmektedir. Yönetişim perspektifinin teorik 

alana katkısı nedensel analiz düzeyinde olmayıp, yeni bir normatif teori 

sunma iddiasında da değildir. Yönetişimin önemi, örgütlenme kapsamındadır. 

Yönetişim perspektifinin değeri, yönetimin değişen sürecinin 

anlaşılmasını sağlamak üzere bir çerçeve sunma kapasitesinden 

kaynaklanmaktadır (Stoker, 1998: 17-18). 

Stoker, yönetişim kavramının farklı yönlerini göz önünde bulundurarak, 

yönetişimle ilgili birbirini tamamlayan beş teorem ortaya 

atmıştır. Buna karşılık, her teoremi bir ikilem veya eleştirel sorunla 

ilişkilendirmektedir (Stoker, 1998: 18-19): 

1. Yönetişim, yönetim kavramından gelen, ancak onun ötesinde 

bir dizi kurum ve aktörle ilgilidir. Yönetişimin karmaşık 

karar alma süreciyle, hükümeti açıklayıp haklı göstermek 

üzere kullanılan normatif kurallar birbirinden ayrılır. 

2. Yönetişim, ekonomik ve sosyal sorunlarla ilgilenmek için, 

belirsiz hale gelen sınır ve sorumlulukları tespit eder. Sorumlulukların 

belirsiz hale gelmesi, suçlamadan kaçınma 

ya da günah keçisi aramaya yol açabilir. 

3. Yönetişim, kolektif karar alma sürecine dâhil olan kurumlar 

arasındaki ilişkilerde mevcut güç bağımlılığını tespit 

eder. Güç bağımlılığı, hükümet yönünden istenmeyen sonuçların 

ortaya çıkması ihtimalini arttırır. 

4. Yönetişim, kendi kendini idare eden otonom aktörler ağıyla 

ilgilidir. Kendi kendini idare eden ağların ortaya çıkması, 

sorumluluk konusunda bazı güçlükler ortaya çıkarır. 

5. Yönetişim, yetkisini hükümetin yetki alanına girmeyen 

işlerde kullanır. Hükümetin yönetim ve yönlendirme için 

yeni araç ve teknikler kullanmaya yetkili olduğunu kabul 

eder. Hükümetler kolektif kararların yönlendirilmesi konusunda 

esnek bir yol izlese de, yönetişimin bu süreçte başarısız 

olma ihtimali mevcuttur. 

Yönetişim kavramına açıklık getirebilmek ve bu çalışma kapsamındaki 

önemini ortaya koyabilmek için, öncelikle yönetişimin bir hukuki 



kurum olup olmadığı üzerinde durulacak, ardından da yönetişimin temel 

ilkelerine değinilecektir. Hukuki kurumlar, özne veya nesnelerden 

oluşan varlıklarla, bu varlıkların özellikleriyle (niteliği ve statüsüyle) 

ve varlıklar arasındaki bağlantılarla ilişkilidir. Bu ayrım temelinde, Ruiter, 

hukuki kurumları yedi başlık altında sınıflandırmaktadır. 3 İlk bakışta 

bunlardan yalnızca iki tanesi yönetişim kavramının analiziyle ilgili 

görünmektedir. Birincisi, yönetişim kavramı AB gibi bir uluslararası 

örgüte ait bir kavram gibi düşünüldüğünde, hukuki bir şahsın mülkiyetinde 

bulunan bir mülkiyet türü olarak, hukuki bir kurum niteliğinde 

görülebilir. Ancak Avrupa Komisyonu tarafından kullanılan yönetişim 

kavramı normatif bir kavram olarak değerlendirilmekte ve esas olarak 

bu kategoriye girmektedir. Avrupa ölçeğindeki yetki kullanımı “açıklık, 

katılımcılık, sorumluluk, etkinlik ve tutarlılık” ilkelerine uygun “kural, 

usul ve davranışlar”la idare edilir ifadesi, AB’nin (ve onun kurum ve 

organlarının) işleyişine hâkim olan bir dizi ilkeyi belirtmektedir. Avrupa 

Komisyonu için yönetişim kavramı esas olarak AB’nin bir niteliği 

olarak görülebilir. Oysa Avrupa sınırındaki diğer aktörler yönünden yönetişim 

kavramı, hukuki bir kurum olarak bağlayıcı ve bağlayıcı olmayan 

birtakım kural ve yetkiler sistemi oluşturmaktadır. Yönetişim kavramının 

kurumsal niteliği Birleşmiş Milletler (BM) Küresel Yönetişim 

Komisyonu tarafından daha açık bir tanımlamayla ortaya koyulmuştur: 

“Yönetişim, kamu ya da özel kişi ve kurumların ortak işlerinin idaresiyle 

ilgili çeşitli yöntemlerin toplamıdır. Çatışan ya da karşıt çıkarların 

uzlaştırılabileceği ve ortak karar alınabilecek devamlı bir süreçtir. Uyumu 

sağlamakla görevli resmi kurum ve sistemleri içerdiği gibi, kişi ve 

kurumların üzerinde anlaştıkları veya kendi çıkarlarına uygun gördükleri 

gayri resmi düzenlemeleri de içerir.” Bu açıklamalardan hareketle, 

yönetişim kavramı, potansiyel olarak bir hukuki kurum biçiminde ve 

dolayısıyla uluslararası örgütlerin hukuk sisteminin bir parçası olarak 

görülebilir. Ancak şu anda, yönetişimi uluslararası örgütler bakımından 

hukuki kavram haline getiren herhangi bir hukuk kuralı mevcut değildir. 

Eğer yönetişim kavramı uluslararası örgütlerin hukuk sistemine 

dâhil olursa, en önemli katkısı -Dworkin’in yaklaşımıyla- yorumsal bir 

3 

Ruiter’in tasnifine göre, hukuki kurumlar (legal institutons), hukuki şahıslar (legal persons), 

hukuk nesneleri (legal objects), hukuki nitelikler (legal qualities), hukuki statü (legal status), kişisel 

hukuki bağlantılar (personal legal connections), hukuki yapılandırma ya da konfigürasyonlar (legal 

configurations) ve nesnel hukuki bağlantılardan (objective legal connections) oluşmaktadır (Ruiter, 

2001: 97-98). 


77


kavram olarak kullanılması şeklinde olacaktır. Bu gelişme ise öncelikle, 

yönetişimin uygulamadan bağımsız bir değer olarak kabul edilmesine; 

ikinci olarak da, yönetişim kavramının alışıldığı gibi katı olarak 

değil, kullanım amacına göre daha esnek ve geniş bir yaklaşımla ele 

alınmasına bağlıdır (Curtin ve Dekker, 2002: 138-140). 

Hukuki bağlayıcılığı bulunmasa da, resmi tutum belgesi (white paper) 

olarak AB’nin yönetişim kavramına yaklaşımını ortaya koyan 25 

Temmuz 2001 tarihli Avrupa Komisyonu tebliği (communication) ve 

müteakip düzenlemeler, iyi yönetişimin temeli olarak beş ilkeyi ön 

plana çıkarmaktadır (European Commission, 2001). Avrupa Komisyonu’na 

göre iyi yönetişimin beş ilkesi, açıklık (opennes), katılım (participation), 

hesap verebilirlik (accountability), etkililik (effectiveness) 

ve tutarlılık (coherence)’tır. Açıklık, karar alma sürecinde şeffaflığa ve 

iletişime daha fazla önem verilmesini gerektirmektedir. Katılım, politikaların 

hazırlanması ve uygulanmasına yurttaşların daha sistematik 

olarak dâhil olmasını ifade etmektedir. Hesap verebilirlik, karar alma 

sürecinde yer alan taraflardan her birinin rolünün açıklığa kavuşturulması 

ve sürece dâhil olan her bir aktörün kendisine verilen rol doğrultusunda 

sorumluluk üstlenmesini gerektirmektedir. Etkililik, kararların 

uygun seviye ve zamanda alınması ve ihtiyacı karşılamasıdır. Tutarlılık 

ise özellikle AB gibi çok farklı faaliyet alanlarında karar almak durumunda 

olan kurumların kararlarında tutarlılığı gözetmesi gereğini ifade 

etmektedir. AB Komisyonu, iyi yönetişim ilkelerinin gerçekleştirilebilmesi 

için AB’nin yönetişim anlayışının dört temel noktada reform yapılmasına 

ihtiyaç gösterdiğini belirtmektedir. Reform yapılmasına ihtiyaç 

duyulan konular, yurttaşların daha iyi katılımının sağlanması, daha 

iyi düzenlemeler yapılması, küresel yönetişime katkıda bulunulması ve 

kurumların siyasal stratejilerinin yeniden tanımlanması başlıkları altında 

ele alınmaktadır. 4 

1.4.Küresel İyi Yönetişim Kavramı 

Küresel yönetişim ve iyi yönetişim kavramları son yıllarda Uluslararası 

Hukuk doktrininde sıkça kullanılmaya başlanmıştır. Küresel 

yönetişim kaçınılmaz olarak küreselleşme süreciyle ilişkilidir ve 

4 

Avrupa Komisyonu’nun belirlediği yönetişim ilkelerinin eleştiri ve değerlendirmesi için bkz. 

Curtin ve Dekker, 2002: 140-148. 



uluslararası düzeyde uygulama alanı bulmaktadır. İyi yönetişim kavramı 

ise, yalnızca gelişmekte olan ülkelerin gelişmiş ülkelerden ve uluslararası 

finansal kuruluşlardan kalkınma yardımı alabilmesi için yerine 

getirmesi gereken belirli koşulları ifade etmek için değil, aynı zamanda 

devletlerin uluslararası topluma katılımı için aranan bir nitelik 

olarak görülmeye başlanmıştır. İyi yönetişimin etkileri esas itibarıyla 

ulusal ölçekte hissedilse de, iyi yönetişim kavramı küreselleşme süreci 

ve küresel yönetişimin gelişmesi sonucu ortaya çıkmıştır. Ayrıca, iyi 

yönetişim kavramı, uluslararası örgütlerin işleyişi bağlamında uluslararası 

ölçekte de kullanılmaya başlanmıştır. Ancak bu kavramların 

kapsamının ne olduğu ve Uluslararası Hukuk çerçevesinde ne dereceye 

kadar hukuki bir kavram olarak kabul edilebileceği henüz belirsizliğini 

korumaktadır (Ferreira-Snyman ve Ferreira, 2006: 52-53). 

Dünya Bankası’nın 1989 tarihinde yayımladığı “Sahra Altı Afrika: 

Krizden Sürdürülebilir Kalkınmaya” başlıklı raporuna kadar yönetişim 

kavramı kalkınma çevrelerinde nadiren kullanılan bir terimdi. Daha 

sonra yönetişim ve kalkınma kavramları Dünya Bankası’nın amaçları 

doğrultusunda “bir ülkenin ekonomik ve sosyal kaynaklarının kalkınma 

için işletilmesinde iktidarın kullanılma biçimi” olarak tanımlanmıştır. 

Dünya Bankası yönetişimin üç farklı yönünü tespit etmiştir. 

Bunlardan birincisi siyasi rejim biçimi, ikincisi ülkenin ekonomik ve 

sosyal kaynaklarının kalkınma için işletilmesinde iktidarın kullanılma 

biçimi, üçüncüsü ise hükümetlerin politikaları tasarlama, şekillendirme 

ve uygulama yeteneği ile görevlerini yerine getirme kapasiteleridir. 

Yönetişim kavramının siyasi rejim biçimiyle ilgili yönü Dünya Bankası’nın 

yetki alanı dışında olup, Banka, yönetişimin ikinci ve üçüncü 

yönleri üzerinde odaklanmaktadır (International Bank for Reconstruction 

and Development, 1994: xiv). 

Dünya Bankası’nın özellikle azgelişmiş kapitalist ülkelere önerdiği 

iyi yönetişim modelinin, neo-liberal yeniden yapılanma sürecinde yeni 

bir iktidar tarzının kurulmasına aracılık ettiği yönündeki eleştirilere de 

değinmek gerekir. Söz konusu eleştirilere göre, yönetişim, Dünya Bankası 

tarafından teknik bir mesele olarak tanımlansa da, yönetişimin 

gerçekte Bankanın siyasi önceliklerini gizleyen bir retorik olduğu ve 

kavramın içeriğinin liberal ideolojinin temel önermeleri ile örüldüğünü 

vurgulamak gerekir. 1980’li yıllarda Keynesyen politikaların sona 

ermesi konusunda neo-liberal söylemin sözcülüğünü üstlenen Dünya 


79


Bankası, 1990’lı yıllardan sonra neo-liberalizmin başarısızlıkları karşısında 

duruyor gibi görünse de, aslında neo-liberalizmin yeniden yapılandırılmasına 

katkıda bulunmaktadır. Dünya Bankası’nın etkin devlet 

tartışması ile yönetişim modelini ekonomiden kurumsal ve siyasal 

alana doğru genişletmeye başladığı ve neo-liberal ideolojinin toplumsal 

ilişkilerin bütünü üzerinde hegemonya kurma girişimini yeni bir 

devlet ve toplum anlayışı dayatarak desteklediği öne sürülmektedir 

(Güzelsarı, 2003: 17-32). Dünya Bankası’na ve küresel yönetişim uygulamalarına 

yöneltilen eleştirilerde haklılık payı olsa da, bu çalışma 

kapsamında iyi yönetişim kavramının küresel adaletsizliğin sorgulanmasını 

engelleyen ve küreselleşmenin siyasi önceliklerini gizleyen bir 

retorik olduğu yönündeki değerlendirmeler kabul edilmemektedir. 

Uluslararası örgütlerin eylem pratikleri ve başarısız uygulamalarına 

yöneltilecek haklı eleştirilerin, yönetim alanında olumlu yönde geliştirilebilecek 

kavram ve ilkeleri genelleyici bir üslupla reddetmeye kadar 

varmaması gerekir. Ulusal, bölgesel ve küresel ölçekte kötü yönetimin 

olumsuz sonuçlarını gidermeye yönelik olarak geliştirilen iyi yönetişim 

ilkelerinin hukuki ve idari denetim aracı olarak kullanılabilmesi 

için, bu ilkelerin öncelikle hukuki bir kurum olarak kabul edilip, kapsam 

ve içeriklerinin düzenlenmesi önem taşımaktadır. 

Diğer yandan, küresel yönetişim ve iyi yönetişim kavramlarının 

Uluslararası Hukukta tam olarak düzenlenebilmesi için uluslararası 

toplumun bazı hususlar üzerinde mutabakata varması kaçınılmazdır. 

Bu çerçevede, devletlerin aşağıda ana başlıklar halinde sıralanan konulara 

açıklık ve kesinlik kazandırmaları gerekmektedir: 

- uluslararası hukuki kişiliğin mevcut uluslararası örgütler ve devletler 

dışındaki örgüt ve kuruluşlar için yaygınlaştırılıp, yaygınlaştırılmayacağı, 

- uluslararası hukuk devleti kavramının kapsamının ne olduğu, 

- demokratik olmayan devlet ve uluslararası örgütlerde demokratikleşme 

sürecinin nasıl sürdürülebileceği, 

- devletlerin egemenliğinin ne ölçüye kadar sınırlandırılabileceği, 

- kültürel farklılıklar ne olursa olsun, tüm devletleri bağlayacak en 

azından temel çekirdek insan haklarının belirlenmesi (Ferreira-Snyman 

ve Ferreira, 2006: 93-94). 



2. Belli Başlı İyi Yönetim İlkeleri ve Bu İlkelerin Hukuki 

Çerçevesi 

2.1. İyi Yönetim İlkelerinin Genel Niteliği 

İyi yönetim kavramı, geniş anlamda, modern yönetimin uymak zorunda 

olduğu, sürekli bir gelişim halinde olan -hukuken uygulanabilir 

veya uygulanamaz- usul ve esas kuralları külliyatını tanımlamaya yardımcı 

bir araçtan başka bir şey değildir. Çoğu kez, idari adalet, şeffaflık, 

açıklık ve hatta demokratik karar alma sürecini gerçekleştirmeye 

ya da kamu kurumlarıyla vatandaşlar arasındaki ilişkileri geliştirmeye 

yönelik uygulama standartlarına işaret eder. Bu düşünceler, hukuk 

devletine bağlı modern demokratik yönetim sistemlerinin hepsinde 

ortaklaşa kabul edilen değerler arasındadır. Belirsiz kavramlardan oluşan, 

oldukça müphem bir ifadeyi izah etmeye çalışan, çok soyut ve bir 

bakıma gereksiz tekrara dayalı bu açıklama, karşılaşılan gerçek olaylarda 

iyi yönetimin ne olacağı sorununa ışık tutmaktan uzaktır. Mevcut 

tanımlar, iyi yönetim altında ne tür spesifik kuralların yer aldığı ve bu 

kuralların uygulama kapsam ve amacı ile varsa hukuki güçlerini ortaya 

koyamamaktadır. Ulusal hukuk sistemleri kadar köklü bir geleneği 

olmayan ve hukuk doktrininde yeterince açıklığa kavuşturulup, aydınlatılamamış 

olan AB Hukuku yönünden de, iyi yönetim kavramı idari 

davranış ve yargısal denetim bakımından güvenilir ve faydalı bir ölçüt 

olmaktan uzaktır (Nehl, 2009: 338-339). 

İyi yönetimin usuli yönden önemi, esas olarak idari usul kurallarına 

hâkim olan ilkeler yoluyla önceden tespit edilmiştir. İdare Hukukunun 

gelişmiş ulusal geleneklerinin mukayeseli incelemesi, hukuk devletinin 

hâkim olduğu modern hukuk düzenlerinde hukuka uygun idari 

karar alma yönteminin bir yanda ölçülülük ve etkililik, diğer yanda da 

bireyin korunmasından oluşan iki temel gerekçeye dayandığını göstermektedir. 

İki temel gerekçe birbiriyle bağlantılı olup, bazı olaylarda 

iç içe geçmektedir. Ancak idari uygulama ve idari etkililik konusundaki 

tartışmalar, iki amacın çatışması ihtimaline karşı makul bir dengenin 

kurulması gerektiğini ortaya koymaktadır. Bireysel katılım ve 

usuli güvencelere fazla vurgu yapılması, bazen esas yönünden doğru 

ve şeffaf bir idari karar alınabilmesinin önüne geçebilir. Ayrıca karar 

alma süreci önündeki katı sınırlamalar, örneğin, ilgili taraflarca ileri 


81


sürülen her bir iddiaya idarenin cevap verme yükümlülüğü, yarardan 

çok zarar getirebilir ve esasa yönelik hedeflere makul sürede ve düzgün 

bir şekilde ulaşılmasını riske atabilir. Çevre Hukuku gibi hassas 

alanlardaki tecrübeler göstermektedir ki, usuli hakların tanınması ve 

kullanılması iki ucu keskin kılıç gibidir. Eğer katılım bireylerin meşru 

çıkar ve haklarının korunmasını amaçlamıyor da, idarenin arzu 

edilmeyen bir karar almasını önlemeye çalışıyorsa, bu durumda usuli 

haklar stratejik olarak idarenin karar almasını engelleyici ve geciktirici 

yönde kötüye kullanılmış olur. Diğer yandan, idarenin etkililiğini ve 

ölçülülüğünü aşırı ön plana çıkaran bir yaklaşım da, usuli korumanın 

kapsamını makul olmayan derecede sınırlayarak, bu kez tersine ikinci 

ilkeyi, birinciye feda etme tehlikesi taşımaktadır. İki temel gerekçe 

arasında doğru dengenin kurulması hassas bir iş olup, ancak kanun 

koyucunun alması gereken siyasi bir kararla gerçekleştirilebilir. Açık 

ve belirli yasal düzenlemelerin bulunmadığı durumlarda ise, idari kararların 

yargısal denetimi sürecinde, gerekli dengeyi gözetme görevi 

mahkemelere düşmektedir (Nehl, 2009: 343-347). 

Geniş anlamda iyi yönetim ilkelerinin pozitif hukuk metinlerinde 

yer alması anayasacılık hareketinin başlangıcına kadar götürülebilir. 

Çünkü yazılı anayasaların tamamında iktidarın sınırlandırılması ve 

yönetimin örgütlenmesine ilişkin en azından genel hükümlere rastlamak 

mümkündür. Ekonomik ve sosyal gelişmelere paralel olarak 

tüm hükümet sistemlerinde ve bu arada parlamenter sistem içinde 

yürütme ve idare organları zamanla güçlenerek görevleri artmıştır. 

İdari mekanizmanın merkezi, bölgesel, yerel ve hizmet yönlerinden 

örgütlenerek, yeni kamu kurum ve kuruluşlarının ortaya çıkmasıyla 

birlikte, iyi yönetime ilişkin temel ilkelerin daha somut biçimde pozitif 

hukuk metinlerinde yer almaya başladığı görülmüştür. 

1947 tarihli İtalyan Anayasasının “Kamu Yönetimi” başlıklı 97. 

maddesinin birinci fıkrasına göre, “Resmi daireler, yönetimin iyi işlemesini 

[buon andamento] ve tarafsızlığını güvence altında bulunduracak 

şekilde kanun hükümleriyle oluşturulur.” 5 Birçok İtalyan akademisyen, 

Anayasa’da geçen buon andamento (iyi işlemesi ya da performansı) 

ifadesinin iyi yönetim görevini belirttiğini kabul etmektedir. İtalyan 

5 

1947 İtalyan Anayasasının Türkçe çevirisi için bkz. http://www.adalet.gov.tr/duyurular/2011/ 

eylul/anayasalar/ ulkeana/pdf/10-%C4%B0TALYA%20319-354.pdf (27 Eylül 2015). 



Anayasa Mahkemesi de, bu görevin yasa koyucuyu, idari fonksiyonları 

yürütmek üzere düzgün bir idari örgütlenme ve idari usul tasarlamakla 

yükümlü kıldığını kabul etmektedir. Diğer yandan, bu ilke kamu 

yönetimine karar almadan önce gerekli bilgileri topladıktan ve olayla 

bağlantılı olabilecek unsurları dengeledikten sonra doğru karar verme 

görevi yüklemektedir. 1978 tarihli İspanyol Anayasası’nın 31. ve 

103. maddeleri de kamu yönetiminin objektif ve tarafsız olarak, etkili 

işlem, etkililik, ekonomi ve koordinasyon ilkelerine uygun faaliyet 

göstermesini öngörmekte, ayrıca Anayasanın 9. maddesi, kamu yetkililerinin 

hesap verebilirliğini düzenlemekte ve keyfi işlem yapmalarını 

yasaklamaktadır (Ponce, 2005: 556). 

Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu veya bilinen adıyla 

Venedik Komisyonu’nun 9 Mart 2011 tarihli, “iyi yönetişim” ve “iyi 

yönetim” kavramlarıyla ilgili envanter raporuna göre, “iyi yönetişim 

hakkı” kavramına Avrupa’da hiçbir devletin anayasasında yer verilmemiştir. 

Buna karşılık Hollanda’nın Medya Kanunu ve Emekli Aylığı Kanunlarında, 

ayrıca Letonya’nın Devlet İdari Kuruluş Kanununda “iyi 

yönetişim” kavramına yer verildiği tespit edilmiştir. “İyi yönetişim” 

kavramına yargı kararlarında yer verilmesi de ancak birkaç istisnai 

örnekle sınırlıdır. Buna karşılık, “iyi yönetim” kavramı ulusal ölçekte 

daha yaygın kullanılmaktadır. Finlandiya Anayasasının 21. maddesinde, 

diğer bazı usul güvencelerinin yanı sıra, iyi yönetimin yasayla 

düzenleneceği belirtilmektedir. İyi yönetimin belli başlı ilkelerine ise 

hemen hemen tüm Avrupa ülkelerinin anayasalarında yer verilmiştir. 

Ayrıca birçok Avrupa ülkesinin mevzuatında ve yargı kararlarında iyi 

yönetim hakkı güvenceye alınmış ve iyi yönetim hakkı ihlallerine karşı 

başvurulabilecek yargısal koruma mekanizmaları düzenlenmiştir 

(European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), 

2011). 

Avrupa Doğru İdari Davranış Yasası, AB Hukuku düzenlemeleri, çeşitli 

Avrupa ülkelerinin mevzuatı, 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu 

Kanunu ve bu arada Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına 

İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte (Uygulama 

Yönetmeliği), farklı şekillerde ifade edilse de, birbirine benzer iyi yönetim 

ilkelerine yer verildiği görülmektedir. Söz konusu düzenlemelerde 

yer alan belli başlı iyi yönetim ilkeleri arasında hukuka uygunluk, adalet 

ve ölçülülük, ayrımcılığın önlenmesi ve eşitlik, usuli güvencelere 


83


uyulması, ayrıca tarafsızlık, dürüstlük, nezaket, şeffaflık ve hesap verebilirlik 

gibi etik davranış ilkeleri sayılabilir. Aşağıdaki başlıklar altında, 

hukuki ve idari denetim ölçütü olarak kullanılabileceği tespit 

edilen iyi yönetim ilkeleri üzerinde kısaca durulmaktadır. 

2.2. Hukuka Uygunluk 

Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 1. ve 5. maddelerinde, Kurumun 

idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını 


uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde 

bulunmak üzere kurulduğu belirtilmektedir. Ancak Uygulama Yönetmeliğinin 

6. maddesinde inceleme ve araştırma ölçütü olarak “hukuka 

uygunluk” ifadesi yerine “kanunlara uygunluk” ifadesine yer verilmiştir. 

Avrupa Doğru İdari Davranış Yasası’nın 4. maddesi de “yasaya 

uygunluk” başlığı altında düzenlenmiştir. Buna göre; “Yetkili, yasaya 

uygun davranmalı ve AB mevzuatında yer alan kuralları ve işlemleri uygulamalıdır. 

Yetkili, özellikle bireylerin hak ve menfaatlerini etkileyen kararların 

yasal bir dayanağı olmasını ve içeriklerinin yasalara uygun olmasını 

sağlamaya dikkat etmelidir.” 6 

En temel iyi yönetim ilkelerinden biri olan hukuka uygunluk, dar 

anlamda kanuna uygunluktan daha geniş bir kavramdır. İdarenin hukuka 

uygunluğu gerek idari denetim, gerek yargısal denetim konusu 

olabilir. İdari yargının yerine getirdiği hukuka uygunluk denetimi, 

dava konusu eylem ya da işlemin yürürlükteki mevzuata uygunluğuyla 

sınırlı bir denetim olup, yerindelik denetimi biçiminde gerçekleştirilemez. 

Diğer yandan, idari yargı organlarının hukuka uygunluk 

denetimi sonucunda verdiği kararlar tarafları bağlayıcı niteliktedir ve 

davalı idare tarafından gecikmeksizin yerine getirilmesi gerekmektedir. 

Oysa iyi yönetim ilkelerine uygunluk kapsamında yapılan denetim 

sonucunda kamu denetçiliği kurumlarının verdiği kararlar bağlayıcı 

nitelikte olmayıp, ilgili idare için tavsiye kararı niteliğindedir. Amacı 

ve niteliği göz önüne alındığında, kanunlara uygunluk ifadesinin geniş 

anlamda hukukun genel ilkelerini ve insan haklarına saygıyı da içine 

6 

Avrupa Doğru İdari Davranış Yasası’nın Avrupa Ombudsmanı tarafından yaptırılan Türkçe çevirisi 

için bkz. file:///C:/Users/lawyer%202/Downloads/code_2013_TR%20(2).pdf (27 Eylül 2015). 



alacak biçimde hukuka uygunluk ilkesi olarak ele alınması daha isabetli 

olacaktır. 7 

2.3.Adalet ve Ölçülülük 

Uygulama Yönetmeliğinin 6. maddesinde, Kamu Denetçiliği Kurumu 

Kanununun 1. ve 5. maddelerinde de yer alan “insan haklarına 

dayalı adalet anlayışı içinde” ifadesinin yanı sıra ölçülülük ilkesine de 

yer verilmiştir. Avrupa Doğru İdari Davranış Yasası’nın 6. ve 11. maddelerinde 

sırasıyla “Orantılılık” ve “Adaletlilik” ayrı maddeler altında 

düzenlenmiştir. Avrupa Doğru İdari Davranış Yasası’nın 6. maddesine 

göre, “1. Yetkili, karar alırken alınan önlemlerin amaçla orantılı olmasına 

dikkat edecektir. Yetkili özellikle, sınırlama ya da yükümlülüğün işlemin 

amacıyla orantılı olmadığı durumda, vatandaşların haklarını sınırlamaktan 

ya da yükümlülük getirmekten kaçınacaktır. 2. Yetkili, karar alırken 

özel kişilerin menfaatleri ile kamunun menfaatleri arasındaki adil dengeye 

saygı gösterecektir.” Avrupa Doğru İdari Davranış Yasası’nın 11. maddesine 

göre ise Adaletlilik ilkesi oldukça kısa düzenlenmiştir. Buna 

göre; “Yetkili tarafsız, adil ve makul davranacaktır.” 

Ölçülülük ilkesi, yasa koyucu veya idare tarafından kullanılan aracın, 

ulaşılmak istenen amaca erişmek için elverişli ve gerekli olup olmadığı, 

başvurulan aracın ulaşılmak istenen amaçla ölçülü bir orantı 

içinde bulunup bulunmadığıyla ilgilidir. Ölçülülük ilkesi, elverişlilik, 

gereklilik ve orantılılık (dar anlamda ölçülülük) adı altında üç alt ilkeden 

oluşmaktadır. Elverişlilik ilkesi uyarınca, alınan tedbir yardımıyla 

istenilen neticeye yaklaşılıyorsa, araç elverişli, buna karşılık, kullanılan 

araç güdülen amaca ulaşmayı zorlaştırıyor ya da amaca erişme 

bakımından hiçbir etki göstermiyorsa, araç elverişsizdir. Gereklilik ilkesi, 

güdülen amaca aynı derecede elverişli birçok araç arasından en 

az müdahalede bulunan araçla erişmeyi ifade etmektedir. Buna göre, 

birçok mümkün ve elverişli araç arasından bireylere ve kamuya en az 

zarar verecek aracın seçilmesi gerekir. Daha az sınırlayıcı müdahale ile 

7 

Önceki Avrupa Ombudsmanı Nikiforos Diamandouros, 2007 yılında gerçekleştirilen AB’ye üye ve 

aday devletlerin ulusal ombudsmanları 6. seminerinde yaptığı konuşmada geniş anlamda yasallığın 

eşitlik, orantılılık ve adil işlem gibi genel ilkeleri, insan haklarını ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi 

(AİHM) kararlarını da kapsadığını, bir hukuk metninin mekanik olarak uygulanabileceğine ya da 

haksız, adaletsiz ve makul olmayan bir idari işlemin yasal olduğuna inanan bir kamu görevlisinin 

genellikle kanunu yanlış anladığını ifade etmektedir (Diamandouros, 2007: 22-26). 


85


aynı veya daha iyi bir sonuç elde edilebilecekse, kullanılan aracın gereksiz 

olduğu kabul edilir. Orantılılık ilkesine göre, araç ile ulaşılmak 

istenen amaç arasında ölçülü bir orantı bulunmalıdır. Orantılılığın 

kesin ilkelerini soyut olarak belirlemek mümkün değildir. Orantılılık 

ilkesi yönünden yapılacak denetimde somut olayın özellikleri dikkate 

alınarak çatışan menfaatlerin makul bir denge içinde olup olmadığı 

araştırılmaktadır (Metin, 2002: 21-38). Adaletlilik ilkesi ise özellikle 

iyi yönetim bakımından gerçekleştirilecek denetimde, geniş ve esnek 

bir denetim alanı sunmaya elverişlidir. İdarenin tarafsız, adil ve makul 

davranıp davranmadığının her olayın somut koşulları çerçevesinde belirlenmesi 

gerekmektedir. 

2.4. Ayrımcılığın Önlenmesi ve Eşitlik 

Uygulama Yönetmeliğinin 6. maddesinde, ayrımcılığın önlenmesi 

ve eşitliğe iyi yönetim ilkeleri arasında yer verilmiştir. Avrupa Doğru 

İdari Davranış Yasası’nın 5. maddesi, “Ayrımcılık Yapılmaması” başlığını 

taşımaktadır. Buna göre; “1. Yetkili, kamudan gelen taleplerin değerlendirilmesi 

ve gerekli kararların alınması sürecinde herkese eşit muamele 

yapma ilkesine saygı gösterilmesini sağlayacaktır. Aynı durumda olan 

kamu mensupları aynı şekilde muamele edileceklerdir. 2. Farklı bir muamele 

yapılması halinde, yetkili bu durumun söz konusu olayın özel nitelikleri 

nedeniyle haklı olmasına dikkat edecektir. 3. Yetkili özellikle kamu üyeleri 

arasında, tabiiyete, cinsiyete, ırka, renge, etnik ya da sosyal kökene, genetik 

özelliklere, lisana, dine ya da inanca, siyasi ya da farklı bir görüşe, ulusal 

azınlık üyeliğine, varlığa, soya, maluliyete, yaşa ya da cinsel eğilimlere dayalı 

haksız ayrımcılıktan kaçınacaktır.” 

Ayrımcılığı yasaklayan ulusal ve uluslararası hukuk metinleri incelendiğinde, 

üzerinde mutabakata varılan, ortak bir ayrımcılık tanımı 

bulunmadığı dikkati çekmektedir. Uluslararası ve bölgesel insan hakları 

belgelerinin çoğunda ayrımcılık yasaklanmış olsa da, ayrımcılığın 

açık bir tanımı yer almamaktadır. Ayrımcılığın uluslararası insan hakları 

hukukunda genel kabul gören iki tanım tipinden söz edilebilir. Bu 

tanımlardan birincisi, BM Genel Kurulu’nda 1965 yılında kabul edilen 

“Her Türlü Irk Ayrımcılığının Ortadan Kaldırılmasına İlişkin Sözleşme” 

(ICERD 8 ) ve 1979 yılında kabul edilen “Kadınlara Karşı Ayrımcılığın 

8 

“International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination” 



Ortadan Kaldırılması Sözleşmesi”nin (CEDAW 9 ) 1. maddelerinde yer 

almaktadır. 10 Adı geçen sözleşmelerde benzer şekilde kaleme alınan tanıma 

göre ayrımcılık, siyasal, ekonomik, sosyal, kültürel, medeni ve diğer 

sahalardaki insan hakları ve temel özgürlüklerin tanımlanmasını, 

kullanılmasını ve bunlardan yararlanılmasını engelleyen veya ortadan 

kaldıran veya bunu amaçlayan herhangi bir ayrım, mahrumiyet, kısıtlama 

(veya üstün tutma) anlamına gelmektedir. Ayrımcılık konusundaki 

ikinci tanımlama ise Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) 

tarafından geliştirilen denetleme ölçütlerine dayanmaktadır. Buna 

göre, AİHM ayrımcılık iddiası taşıyan başvurularda sırasıyla, (1) farklı 

bir muamele olup olmadığını, (2) olayların özdeş olup olmadığını (mukayese 

testi), (3) objektif ve makul bir gerekçe bulunup bulunmadığını 

(gerekçe testi) ve (4) öngörülen amaç ile başvurulan araçlar arasında 

ölçülülük olup olmadığını (ölçülülük testi) incelemektedir (Vandenhole, 

2005: 33-34). AİHM’e göre, söz konusu ölçütlerden hareketle, 

özdeş olaylar hakkında objektif ve makul bir gerekçe bulunmadan 

veya makul bir gerekçe bulunduğu halde ölçülülük ilkesine uyulmadan 

farklı muameleler yapılması ayrımcılık teşkil edecektir (Karakul, 2014: 

27-29). Ayrımcılık temelleri (discrimination grounds) ya da ayrımcılık 

uygulanan dezavantajlı gruplar zamana, mekâna, toplumsal farklılaşma 

ve gruplaşmanın niteliğine göre farklılık göstermekle birlikte, 

hukuk metinlerinde genel olarak benzer ayrımcılık nedenlerine yer 

verilmiştir. 1982 Anayasasının 10. maddesinde “... dil, ırk, renk, cinsiyet, 

siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle...” 

ayrım gözetilmesi yasaklanmaktadır. Anayasada “cinsel yönelim” gibi 

bazı ayrımcılık temellerine yer verilmemiş olması eksiklik olarak nitelendirilebilirse 

de anayasada sayılanlara “benzer” nitelikteki ayrımcılık 

nedenlerinin de yasak kapsamında değerlendirilebilmesine olanak tanınması 

isabetlidir (Öden, 2003: 322). 

2.5. Usuli Güvencelere Uyulması 

Gerek Uygulama Yönetmeliğinde, gerek Avrupa Doğru İdari Davranış 

Yasasında, idari işlemlerin alınmasında birtakım ulus güvencelerine 

uyulması, iyi yönetim ilkeleri arasında sayılmıştır. Yönetmelikte 

9 

Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women 

10 

Sözleşmelerin Türkçe çevirisi için bkz. http://www.uhdigm.adalet.gov.tr/sozlesmeler/ 

coktaraflisoz/ bm1.html (27 Eylül 2015) 


87


yer verilen usul güvenceleri arasında, dinlenilme hakkı, savunma 

hakkı, makul sürede karar verme, kararların gerekçeli olması, karara 

karşı başvuru yollarının gösterilmesi ve kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi 

bulunmaktadır. Avrupa Doğru İdari Davranış Yasasında da 

benzer usul güvencelerine yer verildiği görülmektedir. Söz konusu güvenceler 

arasında meşru beklentiler (geçmişteki idari uygulamaların 

takip edilmesi), tutarlılık ve bilgilendirme, mektupların vatandaşın 

ana dilinde yanıtlanması, alındı bilgisinin iletilmesi ve ilgili yetkilinin 

bildirilmesi, kurumun ilgili servisine iletme yükümlülüğü, dinlenme 

ve fikir beyan etme hakkı, kararların makul bir süre içerisinde verilmesi, 

kararların gerekçelerini belirtme yükümlülüğü, itiraz hakkının 

belirtilmesi, kararın tebliğ edilmesi, kayıtların yeterli tutulması, kamunun 

yasa hakkında bilgilendirilmesi sayılabilir. 

Hukuka uygunluk ve adalet gibi hakkın esası üzerinde etkili olabilecek 

unsurlarla bağlantısı olduğu ve kamu yönetimi tarafından sıkça 

ihmal edildiği için idarenin kararlarında gerekçe gösterme yükümlülüğü 

üzerinde kısaca da olsa durmak gerekir. Charles Tilly’e göre ilişkileri 

müzakere etmek, kabul ettirmek, telafi etmek, onaylamak veya reddetmek 

için gerekçe verilmesi gerekmektedir. Mevcut veya kurulmak 

istenilen İlişki tipi makul, dolayısıyla kabul edilebilir veya ikna edici 

gerekçe türlerini de belirler. Bu durum, kamu yönetiminde eylem ve işlemleri 

için gerekçe vermek zorunda olan idari ilişkiler için de geçerlidir. 

Kamu görevlilerinin idari görevi ifa ederken en az üç tip idari ilişki 

içinde oldukları söylenebilir. Birincisi, diğer kamu görevlileri ile ikincisi, 

idari işlem ve tercihlerden etkilenen kamuoyu ile üçüncü olarak 

da, idari eylem ve işlemlere doğrudan muhatap olan gerçek ve tüzel 

kişiler ile idari ilişki söz konusudur (Mashaw, 2007: 101-102). Soyut 

düzeyde, Amerikan ve Avrupa hukuk düzenlerinde gerekçe verilmesi 

ahlaki ve siyasi meşruiyetin sağlanması yönünden önem taşımaktadır. 

ABD Kongresi’nin idari mekanizma üzerindeki yetkileri ve doğrudan 

seçimle işbaşına gelmiş başkanın üst düzey kamu görevlilerini seçip 

görevden alabilmesi, ABD’de demokrasi açığının ve demokratik idari 

meşruiyetin AB kurumları kadar fazla olmadığını göstermektedir. 

Ancak gerçekte, kamu görevlilerinin kararlarının halkın temsilcilerinin 

iradesini doğrudan yansıttığını iddia etmek de mümkün değildir. 

Bu nedenle idarenin meşruiyeti konusunda farklı görüşler ileri 

sürülmektedir. Kamu kurumları için gerekçe gösterme yükümlülüğü, 



demokratik yönetimin geliştirilmesi ve insan haklarının korunması 

yönlerinden hem bir hedef hem de hak olarak kabul edilmelidir (Mashaw, 

2007: 116-124).11 

2.6. Tarafsızlık, Dürüstlük, Nezaket, Şeffaflık, Hesap Verebilirlik 

Gibi Etik Davranış İlkeleri 

Uygulama Yönetmeliğinin 6. maddesinde, idarenin eylem ve işlemlerinde 

tarafsızlık, dürüstlük, nezaket, şeffaflık ve hesap verebilirlik 

gibi etik ilkelerle bağlantılı iyi yönetim ilkelerine yer verilmiştir. Kamu 

Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve Esasları Hakkında 

Yönetmeliğin (Etik Davranış İlkeleri Yönetmeliği) İkinci Bölümünde 

etik davranış ilkeleri daha ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir. Etik 

Davranış İlkeleri Yönetmeliğinin amacı “...kamuda etik kültürünü yerleştirmek, 

kamu görevlilerinin görevlerini yürütürken uymaları gereken 

etik davranış ilkelerini belirlemek, bu ilkelere uygun davranış göstermeleri 

açısından onlara yardımcı olmak ve görevlerin yerine getirilmesinde adalet, 

dürüstlük, saydamlık ve tarafsızlık ilkelerine zarar veren ve toplumda güvensizlik 

yaratan durumları ortadan kaldırmak suretiyle kamu yönetimine 

halkın güvenini artırmak, toplumu kamu görevlilerinden beklemeye hakkı 

olduğu davranışlar konusunda bilgilendirmek ve Kurula başvuru usul ve 

esaslarını düzenlemek...” şeklinde ifade edilmektedir. Etik Davranış İlkeleri 

Yönetmeliğinde, kamu hizmetlerinin kamu yararı, kamu hizmetinin 

gerekleri ve halka hizmet bilinci göz önünde bulundurularak yerine 

getirilmesini sağlayacak hükümler yer almaktadır. Ancak Etik Davranış 

İlkeleri Yönetmeliğinde esasen birbirinden farklılık gösteren birtakım 

etik ilkelerinin aynı maddede düzenlenmiş olması nedeniyle kamu görevlilerinin 

etik ilkelere aykırı davranışlarının tespitinde zorluk yaşanmaktadır. 

Örneğin, Etik Davranış İlkeleri Yönetmeliğinin dürüstlük ve 

tarafsızlık başlıklı 9. maddesinde, dürüstlük ve tarafsızlığın yanı sıra 

yasallık, adalet, eşitlik, ayrımcılık yasağı, insan hak ve özgürlüklerini 

kısıtlayıcı muamelede bulunmama gibi ilkelere de yer verildiği görülmektedir. 

Oysa etik ilkelerin genel ve ortak özelliklerine değinildikten 

sonra, her bir etik ilkenin tanım ve kapsamının ayrı bir madde altında 

düzenlenmesi daha isabetli olurdu. Avrupa Doğru İdari Davranış 

11 

Avrupa Birliğinin İşleyişi Hakkında Antlaşma’nın 296. maddesiyle Birliğin yasal düzenlemelerini 

de kapsayan tüm hukuki işlemlerinde Birlik kurumlarına gerekçe gösterme yükümlülüğü 

getirilmiştir (Craig ve Búrca, 2011: 522-524). 


89


Yasası’nda da, tarafsızlık ve bağımsızlık, nesnellik ve nezaket ilkeleri 

ayrı maddeler altında düzenlenmiştir. Ayrıca Avrupa Ombudsmanı tarafından 

yayımlanan, AB memurlarına yol gösterecek beş temel kamu 

hizmeti ilkesi arasında nesnellik ve şeffaflık da bulunmaktadır. 

Tarafsızlık, idari kurumların benzer olaylar karşısında benzer davranmasını, 

vatandaşların özel koşulları söz konusu olduğunda ise yalnızca 

kanunda önceden öngörülmüş olan objektif kuralları dikkate almasını 

gerektirmektedir. Tarafsızlık ilkesi, kamu görevlilerinin kişisel 

yakınlıkları ve çıkarları doğrultusunda davranmamasını emretmektedir. 

Bu yönüyle, tarafsızlık ilkesi Weber’in bürokratik yönetim modelinin 

temel unsurlarından birisi olan kamu görevlilerinin tarafsızlığı 

anlayışına dayanmaktadır (Stensöta, 2012: 88). Kamu yönetiminin 

adam kayırıcı ve yanlı davranması, yönetimin meşruluğunun sorgulamasına 

yol açacağı gibi halkta derin öfke ve hayal kırıklığı yaratabilir 

(Khan, 2015: 15). Dürüstlük, kamu görevlerinin eylem ve işlemlerinde 

her zaman doğru ve güvenilir olmalarını ve hizmet alanları yanıltıcı 

veya onlara zarar verici davranışlardan kaçınmalarını ifade etmektedir. 

Nezaket toplumsal kurallara uyum konusunda kişisel bir erdem 

olarak görülse de, iyi yönetim ilkeleri çerçevesinde kamu görevlilerinin 

davranışları yönünden de aranan bir özelliktir. Nezaket, kamu 

görevlilerinin, üstleri, meslektaşları, alt düzeydeki personel ve hizmet 

ettikleri vatandaşla olan ilişkilerinde nazik ve saygılı olmalarını ifade 

etmektedir (Yüksel, 2010: 64). Şeffaflık, idarenin karar alma, kararın 

yerine getirilmesi süreçleriyle, bilgiye ulaşım ve bilgi paylaşımında açık 

ve saydam olmasını, yurttaşların bilgi ve belgelere ulaşımının kolaylaştırılmasını 

gerektirmektedir (Weiss ve Steiner, 2006: 1552-1553; 

Yüksel, 2010: 335 vd.). Hesap verebilirlik ise tüm kamu görevlilerinin 

kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi sırasında sorumlulukları konusunda 

cevap verebilir olmaları, rapor edebilmeleri, açıklama yapabilmeleri, 

yükümlülüklerini üstlenip kamusal değerlendirme ve muhakemeye 

her zaman açık ve hazır olmalarıdır (Yüksel, 2010: 62). 

3. Avrupa Birliği Hukukunda İyi Yönetim Hakkı ve 

Uygulaması 

İyi yönetim, AB Hukukunda temel bir hak olarak güvenceye alınmadan 

önce, Topluluk mahkemeleri tarafından hukukun genel 



ilkelerinden biri olarak kabul edilmiştir. Hukuki düzenlemeye konu 

olmadan önce, iyi yönetim ilkesinin belirsiz ve muğlâk olduğu ileri sürülmüştür. 

AB Adalet Divanı tarafından iyi yönetim kavramı özellikle 

otonom bir kavram olarak ele alınmamış, hukuki bir sonuç doğurmasından 

çekinildiği için, diğer prensip, hak ve yükümlülüklerle birlikte 

kullanılmıştır. AB Adalet Divanı kararlarına göre, iyi yönetim kavramının 

özü, her olayın olgusal ve hukuksal koşullarının özenle ve tarafsız 

bir şekilde ele alınması yükümlülüğüdür (Mendes, 2009: 3). 

AB Adalet Divanının iyi yönetim kavramı etrafında geliştirdiği usuli 

kuralların yanı sıra 1995 yılında faaliyete başlayan Avrupa Ombudsmanının 

kötü yönetimle ilgili raporlarında, kötü yönetim örneklerine 

geniş yer verilmesinin, iyi yönetim kavramının negatif yönden (mefhum-u 

muhalifinden) tanımlanmasına ve kavramın sınırlandırılmasına 

önemli katkıları olmuştur. Avrupa Ombudsmanına göre, idari ihmal, 

yetkinin kötüye kullanılması, kayıtsızlık, hukuka aykırı işlemler, 

adaletsizlik, hizmet kusuru veya yetersizlik, ayrımcılık, kaçınılabilir 

gecikme, eksik bilgi verme veya bilgi vermeyi reddetme, kötü yönetim 

kapsamı içindedir. Avrupa Parlamentosu, 1998 yılında Avrupa Ombudsmanının 

önerisi doğrultusunda kötü yönetimi tanımlayan bir karar 

kabul edilmiştir. Bu tanıma göre, bir kamu kurumu kendisi için bağlayıcı 

olan bir kural veya ilkeye aykırı davranırsa kötü yönetim meydana 

gelmiş olur. Avrupa Ombudsmanının diğer önemli girişimleri arasında, 

Avrupa Doğru İdari Davranış Yasası taslağını hazırlayarak, 1999 

yılında AB kurumlarına sunmasından bahsetmek gerekir. Avrupa Parlamentosu 

Avrupa Doğru İdari Davranış Yasasını ancak 2001 yılında 

kabul etmiştir. Avrupa Doğru İdari Davranış Yasası, AB Temel Haklar 

Şartı’nda düzenlenen iyi yönetim hakkının uygulamada ne anlama 

geldiğini daha ayrıntılı olarak açıklamak üzere 2005 yılında yeniden 

gözden geçirilmiştir (Nieto-Garrido ve Delgado, 2007: 29-30). 

İyi yönetim hakkı pozitif hukukta açıkça ilk kez AB Temel Haklar 

Şartı’nın 41. maddesinde düzenlenmiştir. Kasım 2000’de Biarritz’de 

(Fransa) Parlamento, Konsey ve Komisyon tarafından ortak bir beyanname 

ile kabul edilen AB Temel Haklar Şartı, 1 Şubat 2003 tarihinde 

yürürlüğe giren Nice Antlaşması ile ilan edilmiş, ancak Lizbon 

Antlaşması’nın 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe girmesiyle, AB 

Kurucu Antlaşmasının bir parçası olarak AB Hukukunda bağlayıcılık 


91


kazanmıştır. AB Temel Haklar Şartı’nın “iyi yönetim hakkı” başlığını 

taşıyan 41. maddesine göre; 

1. Herkes, işlerinin Birliğin kurumları ve organları tarafından tarafsız 

ve adil bir şekilde ve makul bir süre içinde görülmesini isteme 

hakkına sahiptir. 

2. Bu hak, şunları içermektedir: 

(a) herkesin, kendisini olumsuz şekilde etkileyebilecek herhangi bir 

işlemin yapılmasından önce görüşlerinin dinlenmesini isteme hakkı; 

(b) herkesin, kendi dosyasına erişme hakkı ve meşru gizlilik çıkarlarına 

ve mesleki ve ticari gizliliğe saygı gösterilmesi; 

(c) idarenin, kararları konusunda gerekçe gösterme yükümlülüğü. 

3. Herkes, Topluluğun kuruluşları veya görevlilerinin, görevlerinin 

ifası sırasında yol açtıkları her türlü zararı, Üye Devletlerin yasalarındaki 

ortak genel ilkelere göre Topluluğa tazmin ettirme hakkına 

sahiptir. 

4. Herkes, Birliğin kuruluşlarına, Antlaşmaların lisanlarından birinde 

mektup gönderebilir ve kendisine aynı lisanda cevap verilmesi 

zorunludur. 12 

AB Temel Haklar Şartı’nın 41. maddesi, bir kısmı AB Adalet Divanı 

kararlarıyla geliştirilen, bir kısmı ise Kurucu Antlaşmalar ve ikincil AB 

mevzuatında dağınık olarak yer alan usule yönelik AB İdare Hukuku 

ilkesini bir temel hak olarak güvence altına almayı amaçlamaktadır. 

Ancak söz konusu düzenlemenin iyi yönetim kavramının tanımını 

yapmadığı, ayrıca iyi yönetim ilkelerinin tamamını kapsamadığı dikkat 

çekmektedir. 

AB Temel Haklar Şartı’nın 41. maddesinin birinci fıkrasında yöneltilen 

taleplere cevap verme, makul sürede işlem yapma ve bir talep 

hakkında yeterli bilgi edinerek inceleme yapma gibi özen yükümlülüğüyle 

ilgili iyi yönetim ilkelerine yer verilmemiş olsa da, bu ilkeler 

12 

AB Temel Haklar Şartı’nın Türkçe çevirisi için bkz. http://avrupa.info.tr/tr/ab-ve-sivil-toplum/ 

haklar-bildirgesi.html (27 Eylül 2015) 



madde geniş yorumlanarak, 41. maddenin birinci fıkrasının koruma 

alanına dâhil edilebilir. 41. maddenin ikinci fıkrasında güvenceye alınan 

haklar da tüketici olarak sayılmamıştır. Bu durum, 41. maddenin 

ikinci fıkrasında düzenlenen haklara benzer ilkelerin de madde kapsamında 

değerlendirilebileceğini göstermektedir. AB Hukukunda ve 

ulusal hukuklarda İdare Hukukunun konusu idarenin etkililiğinin sağlanması 

ve bireyin devlete karşı korunmasıdır. AB Temel Haklar Şartı’nın 

amacı, bireyin temel haklarının korunmasının güçlendirilmesi 

olduğuna göre, 41. maddenin işlevi iyi yönetimi temel bir hak olarak 

güçlendirmektir (Kristjánsdóttir, 2013: 241). 

AB Temel Haklar Şartı’nın 51. maddesine göre, “1. Bu Bildirgenin 

hükümleri, yetki ikamesi ilkesi dikkate alınarak Birliğin kurumları ve organlarına 

ve sadece Birlik hukukunu uyguladıklarında Üye Devletlere yöneliktir. 

Bu nedenle, kendi yetkilerine uygun olarak haklara saygı gösterecekler, 

ilkelere uyacaklar ve bunların uygulanmasını teşvik edeceklerdir...” Bu 

kapsamda, birlik kurumları ve organlarının iyi yönetim hakkına aykırı 

davranışlarının koruma kapsamına gireceğine kuşku yoktur. Ulusal 

makamlar, AB Hukukunu uyguladıklarında da iyi yönetim hakkı kurallarına 

uygun davranmakla yükümlüdür. Ancak lâfzî bir yorumla, ulusal 

makamların, AB Hukukunun kapsamı dışında kalan eylem ve işlemlerinde 

iyi yönetim hakkı güvencesinin geçerli olmayacağı söylenebilir. 

Bununla birlikte. AB Adalet Divanı Büyük Dairesinin, 26 Şubat 2013 

tarihli Akerberg davası kararında, ulusal işlemlerin AB Hukuku kapsamına 

da girmesi halinde, AB Temel Haklar Şartı’nın uygulanacağına 

karar vermiştir. Dolayısıyla, ulusal makamların AB Hukuku kapsamındaki 

işlemlerinde AB Temel Haklar Şartı’nın 41. maddesinde düzenlenen 

iyi yönetim hakkına riayet etmeleri gerekmektedir (Kristjánsdóttir, 

2013: 243-245). İyi yönetim ilkelerinin sınırlı da olsa iyi yönetim 

hakkı olarak AB Temel Haklar Şartı’nda hukuksal güvenceye alınması 

olumlu bir gelişmedir. Ancak iyi yönetim hakkının kapsamının AB 

yargı organlarının yorumu ve ikincil AB mevzuatında yapılacak yeni 

düzenlemelerle genişletilmesi mümkün ve gereklidir (Kristjánsdóttir, 

2013: 252-253). 


93


4. Türkiye’de İyi Yönetim İlkelerinin Gelişimi ve Uygulaması 

4.1. İyi Yönetim İlkelerinin Hukuki Çerçevesi 

Türkiye’de iyi yönetim ilkelerinin hukuki çerçevesi çoğu AK üyesi 

devlet gibi Anayasa’da açıkça ifade edilmemiştir. Ancak Anayasanın 

farklı maddelerinde iyi yönetime ilişkin pek çok ilkeye rastlamak mümkündür. 

Anayasanın 2. maddesindeki hukuk devleti ilkesi, 10. maddesindeki 

eşitlik ve ayrımcılık yasağı ilkesi, 12. maddesindeki temel hakların 

niteliği, 40. maddesindeki temel hak ve hürriyetlerin korunması, 

74. maddesindeki dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma 

hakkı, 123. maddesindeki idarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği, 

125. maddesindeki yargı yolu, 128. ve 129. maddelerindeki kamu hizmeti 

görevlileriyle ilgili hükümler iyi yönetime ilişkin birtakım temel 

kuralları da içermektedir. 

Türkiye’de halen genel bir idari usul kanunu kabul edilmediğinden, 

iyi yönetime ilişkin ilkeler mevzuatta dağınık durumunda bulunmaktadır. 

Bu konuda Kamu Denetçiliği Kurumu kurulmadan önce özellikle 

3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun, 4982 sayılı 

Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, yukarıda değinilen Etik Davranış İlkeleri 

Yönetmeliği, 24 Ocak 2004 tarih ve 2004/12 sayılı Başbakanlık Genelgesi 

ile merkez teşkilatı ve yerinden yönetim kuruluşlarının kuruluş 

ve örgütlenmesiyle ilgili mevzuatta ve yüksek yargı organı kararlarında 

birtakım iyi davranış ilkelerine rastlanmaktadır. Bu konudaki esas 

gelişme, 12.09.2010 tarihinde yapılan halkoylamasında kabul edilerek 

yürürlüğe giren 5982 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı 

Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”un 8. maddesiyle, 

Anayasanın 74. maddesinde yapılan değişiklik sonucunda Kamu 

Denetçiliği Kurumunun düzenlenmesidir. 2010 Anayasa değişikliğinin 

ardından kabul edilerek yürürlüğe giren 6328 sayılı Kamu Denetçiliği 

Kurumu Kanununun amaç ve görevini düzenleyen 1. ve 5. maddelerinde 

genel bir ifadeyle açıkça kavram zikredilmeden iyi yönetim ilkelerinin 

temeline değinilmiştir. Uygulama Yönetmeliğinin “iyi yönetim 

ilkeleri” başlıklı 6. maddesinde ise denetim ölçütü olarak kullanılması 

öngörülen iyi yönetim ilkeleri açıkça sayılmıştır. Buna göre; 

“ Kurum, inceleme ve araştırma yaparken idarenin, insan haklarına 

dayalı adalet anlayışı içinde; kanunlara uygunluk, ayrımcılığın 



önlenmesi, ölçülülük, yetkinin kötüye kullanılmaması, eşitlik, tarafsızlık, 

dürüstlük, nezaket, şeffaflık, hesap verilebilirlik, haklı 

beklentiye uygunluk, kazanılmış hakların korunması, dinlenilme 

hakkı, savunma hakkı, bilgi edinme hakkı, makul sürede karar verme, 

kararların gerekçeli olması, karara karşı başvuru yollarının 

gösterilmesi, kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi, kişisel verilerin 

korunması gibi iyi yönetim ilkelerine uygun işlem ve eylem ile 

tutum veya davranışta bulunup bulunmadığını gözetir ve iyi yönetim 

ilkelerine uyar.” 

Uygulama Yönetmeliğinin 6. maddesinde idarenin “... gibi iyi yönetim 

ilkelerine uygun işlem ve eylem ile tutum veya davranışta bulunup bulunmadığını” 

gözeteceğinin düzenlenmesi, iyi yönetim ilkelerinin dinamik 

yapısı göz önüne alınarak, numerus clausus olarak sınırlandırılmadığını, 

kamu denetçiliği kurumunun önüne gelen somut olaylar kapsamında 

Yönetmelikte açıkça ifade edilmemiş olan iyi yönetim ilkelerine 

dayanarak da inceleme ve araştırma yapabileceğini göstermektedir. 

4.2. İdarenin İyi Yönetim İlkelerine Uyumu Konusunda 

Karşılaşılan Sorunlar 

Türkiye’de devletin kamusal hayatın her alanında yoğun olarak 

rol alması gerektiği inancı, merkeziyetçi devlet geleneğini pekiştirmiş 

ve idari fonksiyonun ağırlıklı olarak merkezden veya merkezin 

taşra örgütü aracılığıyla yürütülmesine yol açmıştır. Türkiye’de merkezi 

idare teşkilatının güçlü, yerel yönetim kuruluşlarının ise güçsüz 

kalması, idarenin etkinliğini azaltmakta, yerel demokrasinin ve katılımcılığın 

gelişmesine engel oluşturmaktadır. Kamu yönetiminde reform 

tartışmaları Türkiye’de bir türlü çözüme ulaştırılamayan sürekli 

gündem maddelerinin başında gelmektedir. Kamu yönetimine ilişkin 

bitmeyen tartışmalar ve kamu yönetiminin ıslah edilmesine yönelik 

çabalar, henüz beklenen sonuçları vermekten uzaktır. Türkiye’de idarenin 

işleyişinden kaynaklanan genel sorunlar arasında, devlet odaklı 

geleneksel yönetim anlayışı, vatandaşların kamu yönetimine katılım 

eksikliği, merkezi idare teşkilatının aşırı büyümesi ve yavaş işlemesi, 

bazı hizmetlerin kötü ve eksik yürütülmesi veya bazen hiç yürütülememesi, 

yanlış istihdam politikaları, aşırı kırtasiyecilik, teknolojik yeniliklerden 

tam olarak yararlanamama, yolsuzluk, pahalılık, gecikme, 


95


bilgilendirme eksikliği ve gizlilik, taraflılık, adam kayırma, ayırımcılık 

ve denetimsizlik sayılabilir (Karakul, 2012: 161). 

Yönetişim odaklı karar alma sürecinde, devlet odaklı geleneksel yönetim 

anlayışının terk edilmesi ve birey-devlet ilişkisine yeni bir boyut 

getirilmesi kaçınılmazdır. Hizmet alan ve hizmet veren ilişkisinden 

ortaklığa giden süreçte bireyin karar alma süreçlerine katılımının 

kolaylaştırılması ve bu kapsamda var olan engellerin ortadan kaldırılması 

gerekmektedir. Diğer yandan bireylerin yönetime katılmaları 

sonucunda kendi görüşlerinin uygulamaya yansıdığı veya ortak karar 

alma sürecinde dikkate alındığı konusunda ikna olmaları önem taşımaktadır 

(Eraydın, 2007). Yerel, ulusal ve Avrupa düzleminde kamu 

kurumları, özel sektör ve sivil toplumun yönetsel sorunların çözümüne 

ortaklaşa katıldığı bir yapı ve ilişkiler sistemi olarak “çok düzlemli 

yönetişim” modeline doğru gelişim gösteren “Avrupa Yönetsel Alanı”- 

na dâhil olabilmek için (Okçu, 2015), Türkiye’nin klasik kamu yönetimi 

anlayışını daha fazla zaman kaybetmeden, hızla ve radikal biçimde 

değiştirmesi gerekmektedir (Karakul, 2012: 161-162). 

Türkiye’de kamu yönetiminde reform yapılması yönünde uzun zamandan 

beri süregelen çağrı ve talepler doğrultusunda merkezi yönetim 

ile yerel yönetimler arasındaki görev, yetki ve sorumlulukları 

yeniden tanımlayan “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı” 3 Kasım 

2003 tarihinde kamuoyunun bilgisine sunulmuştur. Kanun isminde 

yer alan “Temel Kanun” ibaresi nedeniyle federatif bir devlet kurulacağı 

yönünde gelen eleştirileri bertaraf edebilmek için Meclise sunulan 

kanun tasarısının ismi “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden 

Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısı” olarak değiştirilmiştir. Kanun 

tasarısı 2004 yılında Meclis Genel Kurulunda görüşülerek kabul 

edilmiş, ancak Anayasada öngörülen tekil devlet yapısına, idarenin 

bütünlüğü, yetki genişliği ve idari vesayet ilkeleri ile kamu yararına 

uygun düşmediği gerekçesiyle bir kez daha görüşülmek üzere dönemin 

Cumhurbaşkanı tarafından Meclise iade edilmesinin ardından, 

kanun bir daha Meclis Genel Kurulu’na gelmeyerek, gündemden düşürülmüştür 

(Kesim ve Petek, 2005: 48-49). Kanun tasarısı, katılımcılığı 

temin edecek yolları öngörmemesi, hesap verebilirliği sağlayacak 

mekanizmalara yer vermemiş olması, tutarlılık ilkesinin bulunmayışı 

ve kamu hizmeti anlayışının değişmesi için gerekli reform tedbirlerini 

içermemesi nedeniyle eleştirilmiştir (Kesim ve Petek, 2005: 55-56). 



Kanun tasarısının, kamu yönetimi anlayışındaki son gelişmeler ve 

bilimsel eleştiriler göz önüne alınarak revize edilmesinin ardından 

yeniden kamuoyunun gündemine sunulması ve kamuoyunda gerçekleşecek 

serbest müzakere sürecinin sonunda, bu kez kanunlaşma sürecinin 

tamamlanması, iyi yönetim ilkelerinin etkin biçimde hayata 

geçirilebilmesi bakımından önem taşımaktadır. 

4.3. Kamu Denetçiliği Kurumunun İyi Yönetim İlkeleri Yönünden 

Gerçekleştirdiği Denetimin Değerlendirilmesi 

Kamu Denetçiliği Kurumu, 29/03/2013 tarihinden bu yana şikâyet 

başvurularını kabul etmeye başlamıştır (Kamu Denetçiliği Kurumu, 

2014). Kurum, şikâyet başvurularının, Uygulama Yönetmeliğinin 19. 

maddesinde yer alan şartları taşıması hâlinde inceleme ve araştırma 

aşamasına geçmekte, inceleme ve araştırma sonucunda ise tavsiye kararı, 

ret kararı veya karar verilmesine yer olmadığına dair karar verebilmektedir. 

Uygulama Yönetmeliğinin 22. maddesine göre Kurumun 

inceleme ve araştırma usulü şöyledir: 

MADDE 22 – (1) İdarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve 

davranışları, insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka 

ve hakkaniyete uygunluk ve iyi yönetim ilkeleri yönlerinden incelenir 

ve araştırılır. 

(2) Şikâyet başvurusu Başdenetçi, denetçi veya görevlendirilecek 

uzman ve uzman yardımcıları tarafından incelenir ve araştırılır. 

(3) Aynı sebep ve konuya ilişkin benzer nitelikteki şikâyet başvuruları 

birleştirilerek incelenebilir. 

(4) Şikâyet konusunun insan haklarına, temel hak ve özgürlüklere, 

kadın ve çocuk haklarına ilişkin olması halinde yerinde inceleme ve 

araştırma yapılabilir. Kamuyu ilgilendiren genel konulara yönelik 

şikâyetlerde ise, şikâyetçi veya şikâyet edilen idarenin talebi üzerine 

yerinde inceleme ve araştırma yapılabilir. İlgili idare ve yetkililer 

bunun için gerekli her türlü kolaylığı sağlamakla yükümlüdür. 

Kurumun 2013 yılı kararları 13 incelendiğinde şikâyetlerin bir kısmında 

iyi yönetim ilkelerine uygunluğun ayrı başlık altında incelemeye 

13 

KDK: Kamu Denetçiliği Kurumu, Ş.N.: Şikâyet Numarası, K.N.: Karar Numarası, K.T.: Karar Tarihi 


97


konu olduğu 14 , bir kısmında hukuka ve hakkaniyete uygunluk denetimi 

başlığı altında incelendiği 15 , bir kısmında ise ayrıca incelemeye 

konu olmadığı 16 görülmektedir. 2013 yılında şikâyete konu olaylar 

kapsamında denetim ölçütü olarak ele alınan iyi yönetim ilkeleri arasında, 

bilgi edinme hakkı 17 , makul sürede karar verme ve kararın geciktirilmeksizin 

bildirilmesi 18 , şeffaflık ve hesap verilebilirlik 19 gibi iyi 

yönetim ilkelerine aykırılıklar tespit edilmiştir. 

Kurumun 2014 ve 2015 yıllarında verdiği kararlar incelendiğinde, 

iyi yönetim ilkelerine uygunluk denetiminin şikâyetlerin büyük bölümünde 

hukuka ve hakkaniyete uygunluk denetiminden ayrı bir başlık 

altında yapıldığı, diğer yandan, insan hakları yönünden değerlendirmenin 

de ayrı başlık altında yapılmaya başlandığı görülmektedir. 20 

Kurumun kararlarında dikkat çeken bir diğer husus, bazı kararlarda 

“iyi yönetim ilkelerine” uygunluk yerine “iyi yönetişim ilkelerine” 

uygunluk başlığı altında inceleme yapılmasıdır. Uygulama Yönetmeliğinde 

kullanılan ifade “iyi yönetim ilkeleri” olduğundan, kurum kararlarında 

tercih edilmesi gereken inceleme başlığının da Yönetmeliğe 

uygun olması gerekir. Yukarıda incelendiği gibi yönetişim kavramının 

yönetimle aynı anlama geldiğini savunan görüşler olsa da, yönetişim 

kavramının özellikle hukuki alana girmesi daha yeni bir gelişme olup, 

hukuka uygulanabilir ilkeleri ve yöntemi konusunda henüz bir açıklık 

ve mutabakat bulunmamaktadır. Diğer yandan, yönetişim kavramının 

unsurları arasında “katılım” ilkesi önem taşımakta olup, demokratik 

kamu yönetimi için vazgeçilmez olan katılım ilkesinin somut hukuk 

kurallarıyla kapsamı net olarak ortaya koyulmadan esnek bir hukuki 

ve idari denetim ölçütü olarak kullanılabilmesi güçlükler taşımaktadır. 

Son olarak, “yönetim” kavramının teknik yönü daha ağır basarken, 

özellikle “küresel yönetişim” kavramının olumsuz çağrışımlar yaptığını 

savunan görüşler bulunduğu da göz ardı edilmemelidir. 

14 

Bkz. KDK, Ş.N. 04.2013/119, K.N. :2013/32, K.T. 04/10/2013 

15 

Bkz. KDK, Ş.N. 03.2013/356, K.N. 2013/95, K.T. 09/12/2013 

16 

Bkz. KDK, Ş.N. 03.2013/175, K.N. 2013/2, K.T. 20/09/2013 

17 

Bkz. KDK, Ş.N. 04.2013/14, K.N. 2013/11, K.T. 30/09/2013 

18 

Bkz. KDK, Ş.N. 01.2013/170, K.N. 2013/18, K.T. 02/10/2013 

19 

Bkz. KDK, Ş.N. 01.2013/282, K.N. 2013/107, K.T. 23/12/2013 

20 

Bkz. KDK, Ş.N. 2014/2765, K.T. 01/12/2014; KDK, Ş.N. 04.2014.2881, K.T. 11/12/2014; KDK, 

Ş.N. 2014/4011, K.T. 04/12/2014 



Kurumun iyi yönetim ilkeleri yönünden gerçekleştirdiği denetimde 

dikkati çeken bir diğer husus, şikâyetin kurum önündeki incelenmesi 

sırasındaki, yani şikâyet edilen idarenin şikâyet tarihinden sonraki 

tutumunun da iyi yönetim ilkeleri çerçevesinde değerlendirilmesidir. 

İlke olarak şikâyet edilen idarenin başvuru sürecini kolaylaştırmak 

için Kurumla işbirliği yükümlüğü bulunduğundan, bu süreçte ihlal 

edilen husus şikâyet konusuyla ilgili bir iyi yönetim ilkesi değil, fakat 

idarenin hukuka aykırı biçimde Kurumla işbirliği yükümlülüğünü yerine 

getirmemesi olabilir. İşbirliği yükümlülüğünün yerine getirilmemesinin 

idari, hukuki ve olayın özelliğine göre cezai sorumluluğu gerektirebileceği 

ise tabiidir 21 . 

SONUÇ 

İyi yönetim anlayışı kapsamında ele alınan ilke ve kuralların pek çoğunun 

temeli modern devlet öncesi döneme dayanmaktadır. Modern 

devlet öncesi dönemde kamu yönetimi kavramı siyasi topluluktan bağımsız 

düşünülmediği ve siyasi iktidardan ayrı bir idari fonksiyon bulunmadığı 

için, iyi yönetim kavramı bir bütün olarak siyasi topluluğun 

idaresini kapsamaktadır. Özellikle yasallık, adalet, eşitlik ve doğruluk 

gibi ilkelere uygun bir yönetim biçimi, modern devlet öncesi dönemde 

de kamu yönetiminden talep edilmektedir. Modern devletin kurulmasıyla 

birlikte önce yönetimde istikrar, güvenlik ve bununla bağlantılı 

olarak etkinlik düşüncesi hâkim olmuş, ulus devlet ve liberal demokratik 

devletin gelişmesiyle etik ilkelerle bağlantılı iyi yönetim anlayışı 

tercih edilmeye başlamıştır. 

İyi yönetim ilkelerinin hukuki düzenlemelere girmesi ve dolayısıyla 

hukuki ve idari denetim ölçütü olarak kullanılmaya başlanmasını 

anayasacılık hareketinin başlangıcına kadar götürmek mümkündür. 

Birkaç istisna dışında iyi yönetim ilkeleri bağımsız bir hüküm olarak 

anayasalarda yer almasa da, yazılı anayasaların çoğunda belli başlı 

iyi yönetim ilkelerine rastlamak mümkündür. İyi yönetim ilkelerinin 

hukuki ve idari denetim ölçütü olarak gelişmesi, kamu denetçiliği kurumlarının 

yaygınlaşması ve özellikle 1995 yılında faaliyete başlayan 

Avrupa Ombudsmanının, AB Kurumlarının doğru idari davranışlarını 

somut bir düzenlemeye kavuşturma çabasıyla mümkün olmuştur. AB 

21 

Bkz. Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu m. 18; Uygulama Yönetmeliği m. 23 


99


Temel Haklar Şartı’nda bazı iyi yönetim ilkeleriyle sınırlı da olsa, iyi 

yönetimin temel bir hak olarak kabul edilmesi, iyi yönetim ilkelerini 

hukuki ve idari denetim ölçütü olarak daha belirgin bir konuma getirmiştir. 

AB Adalet Divanın en azından şimdilik benimsediği yorum 

yönteminin, iyi yönetim hakkının ulusal ölçekte de gelişmesine katkıda 

bulunacağı anlaşılmaktadır. 

Türkiye’de iyi yönetim ilkelerinin gelişmesi, uzun süreden beri tartışılan 

ancak bugüne kadar bütüncül bir yaklaşımla uygulamaya geçirilemeyen 

kamu yönetimi reformuyla bağlantılıdır. Bu nedenle “Kamu 

Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun 

Tasarısı”nın iyi yönetim ilkelerindeki gelişmeler göz önüne alınarak, 

özellikle idari denetimde iyi yönetim ilkelerine daha somut olarak 

yer verilerek yeniden gündeme alınması ve bu kez kanunlaşma sürecinin 

tamamlanması önem taşımaktadır. 

Türkiye’de Kamu Denetçiliği Kurumunun şikâyet başvurularını 

kabul etmeye başlamasından sonra, iyi yönetim ilkelerinin hukuki ve 

idari denetim ölçütü olarak değerlendirilmesinde yeni bir dönem başlamıştır. 

Kurumun iki buçuk yıllık uygulaması ve kararları, Türkiye’de 

kamu idaresinin iyi yönetim ilkelerine uyumu konusunda mevzuat ve 

uygulamadan kaynaklanan sorunları ortaya koymaktadır. Kurum, iyi 

yönetim ilkeleriyle de bağlantılı olan hukuka ve hakkaniyete uygunluk 

ile insan hakları yönünden değerlendirmeyi sistematik olarak ayrı başlıklar 

altında yapmaktadır. Bu nedenle kurumun iyi yönetim ilkeleri 

yönünden yaptığı değerlendirmede, şikâyete konu olay kapsamında 

idarenin dinlenilme hakkı, savunma hakkı, makul sürede karar verme, 

kararların gerekçeli olması, karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi 

ve kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi gibi usuli güvencelere ve 

tarafsızlık, dürüstlük, nezaket, şeffaflık ve hesap verebilirlik gibi etik 

ilkelerle bağlantılı iyi yönetim ilkelerine ağırlık verilmesi gerekmektedir. 



KAYNAKÇA 

AĞAOĞULLARI, Mehmet Ali (2006). Ulus Devlet ya da Halkın Egemenliği, İmge 

Kitabevi Yayınları, Ankara. 

AĞAOĞULLARI, Mehmet Ali, Cemal Bâli Akal ve Levent Köker (1994). Kral Devlet 

ya da Ölümlü Tanrı, İmge Kitabevi Yayınları, Ankara. 

AĞAOĞULLARI, Mehmet Ali ve Levent Köker (1991). Tanrı Devletinden 

Kral-Devlete, İmge Kitabevi Yayınları, Ankara. 

CRAIG, Paul ve Gráinne de Búrca (2011). EU Law: Text, Cases, and Materials, Beşinci 

Baskı, Oxford University Press, New York. 

CURREN, Randall R. (2000). Aristotle on the Necessity of Public Education, Rowman 

& Littlefield Publishers Inc., Lanham, Maryland. 

CURTIN, Deirdre M. ve Ige F. Dekker (2002). “Governance as a Legal Concept 

within the European Union: Purpose and Principles”, International Law FO- 

RUM du droit international, Cilt: 4, Sayı: 3, ss. 134-148. 

DAHL, Robert A. (1993). Demokrasi ve Eleştirileri, Çev: Levent Köker, Türk Siyasi 

İlimler Derneği ve Türk Demokrasi Vakfı Ortak Yayını, Ankara. 

DIAMANDOUROS, P. Nikiforos (2008). “Legality and good administration: is 

there a difference?”, Rethinking good administration in the European Union: 

Sixth Seminar of the National Ombudsmen of EU Member States and Candidate 

Countries, 14-16 October 2007, Ed: Jean-Paul Delevoye ve P. Nikiforos 

Diamandouros, , Office for Official Publications of the European Communities, 

Lüksemburg, ss. 22-26. 

ERAYDIN, Ayda (2007). “Politikalardan Süreç Tasarımına: Yeni Bölgesel Politikalar 

ve Yönetişim Modelleri”, 2. Bölgesel Kalkınma ve Yönetişim Sempozyumu, 

25-26 Ekim 2007, İzmir, ss. 5-23. 

EUROPEAN COMMISSION (2001). “European governance - A white paper” 

Communication from the Commission of 25 July 2001 [COM(2001) 

428 final - Official Journal C 287 of 12.10.2001], http://eur-lex.europa.eu/ 

legal-content/EN/ALL/?uri=URISERV: l10109 (25.09.2015). 

EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (VENICE 

COMMISSION) (2011). Stocktaking on the Notions of “Good Governance” 

and “Good Administration”, CDL-AD(2011)006, Strasbourg, 9 March 


101


2011, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile= 

CDL(2011)006-e (27 Eylül 2015). 

FARAZMAND, Ali (2001). “Comparative and Development Public Administration: 

Past, Present, and Future”, Handbook of Comparative and Development 

Public Administration, Ed: Ali Farazmand, İkinci Baskı, Marcel Dekker Inc., 

New York, ss. 9-22. 

FERREIRA-SNYMAN, MP ve GM Ferreira (2006). “Global Good Governance and 

Good Global Governance”, South African Yearbook of International Law, Cilt: 

31, ss. 52-94. 

GÖZE, Ayferi (2009). Siyasal Düşünceler ve Yönetimler, Genişletilmiş 12. Baskı, 

Beta Basım Yayım Dağıtım, İstanbul. 

GRIFFITH, Mark F. (1998). “John Locke’s Influence on American Government 

and Public Administration”, Handbook of Organization Theory and Management: 

The Philosophical Approach, Ed: Thomas D. Lynch ve Todd J. Dicker, , 

Marcel Dekker Inc., New York, ss. 125-140. 

GÜZELSARI, Selime, (2003). “Neo-Liberal Politikalar ve Yönetişim Modeli”, 

Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 36, Sayı: 2, ss. 17-34. 

HAMPSHER-MONK, Iain (2004). Modern Siyasal Düşünce Tarihi: Hobbes’tan 

Marx’a Büyük Siyasal Düşünürler, Çev: Necla Arat vd., Say Yayınları, İstanbul. 

HARDEN, Ian (2001). “When Europeans Complain-The Work of the European 

Ombudsman”, The Cambridge Yearbook of European Legal Studies, Ed: Alan 

Dashwood vd., Hart Publishing, Portland, Oregon. 

INTERNATIONAL BANK FOR RECONSTRUCTION AND DEVELOPMENT 

(1994). Governance: The World Bank’s Experience, The World Bank, Washington, 

D.C.. 

KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (2014). 2013 Yıllık Raporu, http://www.ombudsman.gov.tr/contents/files/Raporlar/2013%20kdk_y%C3%84% 

C2%B- 

1ll%C3%84%C2%B1k_raporu.pdf (27.09.2015). 

KARAKUL, Selman (2014). “Ayrımcılıkla Mücadele ve Eşitliğin Sağlanmasında 

Hukuki Yollar ve Siyasi Zorluklar”, Hukuk ve Adalet, Eleştirel Hukuk Dergisi, 

Cilt: 6, Sayı: 15, ss. 21-54. 



KARAKUL, Selman (2012). “Türkiye’de Siyasal Kutuplaşmanın Kamu Denetçiliği 

Kurumu Üzerindeki Olası Etkileri”, Uluslararası Kamu Denetçiliği (Ombudsmanlık) 

Sempozyumu: 9 Mart 2011 Bildiriler Kitabı, Ed: Niyazi Öktem ve 

Nermin Katmer, Doğuş Üniversitesi Yayınları, İstanbul, ss. 155-163. 

KATSAMUNSKA, Polya (2012). “Classical and Modern Approaches to Public Administration”, 

Economic Alternatives, Sayı: 1, ss. 74-81. 

KESİM, H. Kutay ve Ali Petek (2005). “Avrupa Komisyonu’nca Belirlenen İyi Yönetişimin 

İlkeleri Çerçevesinde Türk Kamu Yönetimi Reformunun Bir Eleştirisi”, 

Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 38, Sayı: 4, ss. 39-58. 

KHAN, Haroon A. (2015). The Idea of Good Governance and the Politics of the Global 

South: An Analysis of Its Effects, Routledge, Abingdon, Oxon. 

KRISTJÁNSDÓTTIR, Margrét Vala (2013). “Good Administration as a Fundamental 

Right”, Icelandic Review of Politics and Administration, Cilt: 9, Sayı: 

1, ss. 237-255. 

LOEWENSTEIN, Karl (1973). The Governance of Rome, Martinus Nijhoff, Lahey. 

MAHESHWARI, S.R. (2002). A Dictionary of Public Administration, Orient Longman 

Private Limited, Yeni Delhi. 

MASHAW, Jerry L. (2007). “Reasoned Administration: The European Union, the 

United States, and the Project of Democratic Governance”, The George Washington 

Law Review, Cilt: 76, Sayı: 1, ss. 99-124. 

MCCURDY, Howard E. (2006). “The Cultural and Ideological Background”, Revisiting 

Waldo’s Administrative State: Constancy and Change in Public Administration, 

Ed: David H. Rosenbloom ve Howard E. McCurdy, Georgetown 

University Press, Washington D.C., ss. 35-55. 

MENDES, Joana (2009). “Good Administration in EU Law and the European 

Code of Good Administrative Behaviour”, EUI Working Papers, LAW 

2009/09, San Domenico di Fiesole. 

METİN, Yüksel (2002). Ölçülülük İlkesi: Karşılaştırmalı Bir Anayasa Hukuku İncelemesi, 

Seçkin Yayıncılık, Ankara. 

MORRIS, Ian (2009). “The Greater Athenian State”, The Dynamics of Ancient Empires: 

State Power from Assyria to Byzantium, Ed: Ian Morris ve Walter Scheidel, 

Oxford University Press, New York, ss. 99-177. 


103


NEHL, Hanns Peter (2009). “Good Administration as Procedural Right and/or 

General Principle?”, Legal Challenges in EU Administrative Law: Towards an 

Integrated Administration, Ed: Herwig C.H. Hofmann ve Alexander H. Türk, 

Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham. 

NIETO-GARRIDO, Eva ve Isaac Martín Delgado (2007). European Administrative 

Law in the Constitutional Theory, Hart Publishing, Portland. 

OKÇU, Murat (2015). “Avrupa Yönetsel Alanına Doğru Kamu Yönetimi, Çok 

Düzlemli Yönetişim”, Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı, http:// 

www.tepav.org.tr/tr/yayin/s/78 (27.09.2015). 

ÖDEN, Merih (2003). Türk Anayasa Hukukunda Eşitlik İlkesi, Yetkin Yayınları, 

Ankara. 

PONCE, Juli (2005). “Good Administration and Administrative Procedures”, Indiana 

Journal of Global Legal Studies, Cilt: 12, Sayı: 2, ss. 551-588. 

POWNALL, Frances (2013). “Public Administration”, A Companion to Ancient 

Greek Government, Ed: Hans Beck, John Wiley & Sons Publication, West 

Sussex, ss. 287-301. 

ROBINSON, Eric W. (Ed.) (2004). Ancient Greek Democracy: Readings and Sources, 

Blackwell Publishing, Oxford. 

RUITER, Dick W.P. (2001). Legal Institutions, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht. 

SABINE, George H. ve Thomas L. Thorson (1973). A History of Political Theory, 

Dördüncü Baskı, Dryden Press, Fort Worth, Texas. 

SHARMA, S.K. ve Urmila Sharma (2006). Western Political Thought: From Plato to 

Burke (Volume I), Atlantic Publishers and Distributers, Yeni Delhi. 

STENSÖTA, Helena Olofsdotter (2012). “Impartiality and the Need for a Public 

Ethics of Care”, Good Government: The Relevance of Political Science, Ed: Sören 

Holmberg ve Bo Rothstein, Edward Elgar, Cheltenham. 

STOKER, Gerry (1998). “Governance as Theory: Five Propositions”, International 

Social Science Journal, Cilt: 50, Sayı: 155, ss. 17-28. 

UMUR, Ziya (1990). Roma Hukuku Ders Notları, İkinci Baskı, Beta Basım Yayım 

Dağıtım, İstanbul. 



VANDENHOLE, Wouter (2005). Non-Discrimination and Equality in the View of 

the UN Human Rights Treaty Bodies, Intersentia, Antwerpen. 

WEISS, Friedl ve Silke Steiner (2006). “Transparency as an Element of Good Governance 

in the Practice of the EU and the WTO: Overview and Comparison”, 

Fordham International Law Journal, Cilt: 30, Sayı: 5, ss. 1545-1586. 

WHALEY, Leigh Ann (2003). Women’s History as Scientists: A Guide to the Debates, 

ABC-CLIO Inc., Santa Barbara, California. 

WIEACKER, Franz (1981). “The Importance of Roman Law for Western Civilization 

and Western Legal Thought”, Boston College International & Comparative 

Law Review, Cilt: 4, Sayı: 2, ss. 257-281. 

WILSON, Woodrow (1887). “The Study of Administration”, Political Science Quarterly, 

Cilt: 2, Sayı: 2, ss. 197-222. 

YÜKSEL, Cüneyt (2010). Devlette Etik: Dünyada ve Türkiye’de Kamu Yönetiminde 

Etik, Yasal Alyapı ve Uluslararası Uygulamalar, Boğaziçi Üniversitesi Yayınevi, 

İstanbul. 


105

YÖNETİMİN BİR FONKSİYONU OLARAK DENETİM 

VE KAMU YÖNETİMİNDEKİ YERİ 

Auditing as a Functionof Management and Its On Place In Public 

Administration 

Yrd. Doç. Dr. Kadir Caner DOĞAN * 

Özet 

Denetim, yönetimin temel fonksiyonlarından birini 

oluşturmaktadır. Dolayısıyla denetim, yönetimin 

sağlıklı bir biçimde işlemesi için olmazsa olmaz faaliyetlerden 

biridir. Ayrıca denetim, kamu veya özel 

sektör kökenli tüm örgütlerin yönetsel sistemlerinde 

bulunan bir faaliyettir. Bu çalışmada da yönetim 

teorisinin önemli saç ayaklarından birini oluşturan 

kamu yönetimi açısından denetimin amacı ve öneminden 

bahsedilmektedir. Bu bağlamda çalışmada 

ilk olarak denetim kavramı ile ilgili genel düzeyde 

geniş bir literatür taraması yapılmış ve daha sonrasında 

da, bu bilgilerden de yararlanarak kamu 

yönetiminde denetimin yöntemi, amacı, yararları ve 

önemi üzerinde durulmuştur. 

Anahtar Kelimeler: Denetim, Kamu Yönetimi, 

Yöntem, Amaç, Önem. 

Abstract 

The auditing constitutes one of the basic functions 

of management. Therefore, auditing, management 

is required to function in a healthy way. In addition, 

auditing, which in origin public or private sector 

organization of all administrative systems, is an 

activity found. In this study have metioned on the 

purpose and importance of auditing in terms of 

public administration which is one of the major 

underpinnings of management the theory. In this 

context, first made the extensive literature at the 

global level on auditing the concept at study and also 

later making use of this information have emphasized 

in the method, purpose, benefits and importance of 

auditing in public administration. 

Keywords: Auditing, Public Administration, 

Method, Aim, Importance. 

* 

Gümüşhane Üniversitesi, İ.İ.B.F., Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü, kadircanerdogan@ 

gumushane.edu.tr. 


YÖNETİMİN BİR FONKSİYONU OLARAK DENETİM VE KAMU YÖNETİMİNDEKİ YERİ 

GİRİŞ 

Denetim, bir yönetsel faaliyet içerisinde önceden kararlaştırılmış 

durumun, uygulama sonrasında ne aşamada olduğunu anlamaya yarayan 

dinamik bir unsurdur (Newman, 1979: 503). Denetim ile örgütsel 

faaliyetler, önceden kararlaştırılmış olan performans standartlarına, 

planlara ve hedeflere uyum göstermektedirler (Daft, 1997: 628). Diğer 

yandan denetim sayesinde örgüt, durum analizi yaparak, bulunduğu 

yeri tespit ederek geleceğe yönelik öngörülerde bulunabilmektedir. 

Dolayısıyla denetim, yönetim için hayati derecede önemli bilgiler sağlayarak, 

yönetimin hukuka uygun, verimli, etkili, kaliteli ve tutumlu 

olarak işlemesinde büyük paya sahiptir. Ayrıca geri bildirim mekanizması 

sayesinde denetim, bir süreç özelliği kazanarak sistemin başından 

sonuna kadar etkili olmaktadır. 

Kamu yönetimi kavramı ve disiplini de yönetim teorisinin önemli 

bir parçası olarak denetimin konusunu oluşturmaktadır. Kamu yönetiminde 

denetim ile kamu yönetimleri, yöneticileri ve personeli öncelikle 

Anayasanın ve yasaların çizdiği sınırlar içerisinde hukuka uygun 

davranmak zorunda kalmaktadırlar. Ayrıca kamu yönetiminde denetim 

ile kamu yönetimlerinin yapılan plan, program ve raporlarının ne 

derece verilen taahhütlerle uyuştuğu belirlenmekte ve kamu yönetimlerinin 

yerindelik esaslı denetim ile kamu yararına hizmet edip etmediği 

belirlenmektedir. Esas olarak kamu yönetiminde denetim, hukuk 

devletinin ve demokrasinin de bir gereği olarak kamu yönetiminin 

hukuka uygun, etkin, verimli, saydam, hesap verebilir bir şekilde çalışması 

için gerçekleştirilen yöntem, kural ve prosedür bütününden 

meydana gelmektedir. 

Bu çalışmada, öncelikle denetim kavramı ve özellikleri üzerinde 

geniş bilgi verilmiş, daha sonrasında da bu bilgilerin kamu yönetimi 

açısından yeri, önemi ve amacı üzerinde durulmuştur. Kamu yönetiminde 

denetim yöntemi ve özellikleri de aynı bölümde ele alınmıştır. 

Çalışmadaki temel amaç, genel düzeyde denetim kavram ve tekniğinin 

kamu yönetiminde ne şekilde, amaçla ve yöntemle uygulandığını belirlemek 

ve denetimin kamu yönetimindeki yerini ortaya koymaktır. 


Kadir Caner DOĞAN 

1.1. Denetimin Tanımı 

1. Denetim Kavramı 

Denetim, bir örgütteki bilimsel hizmetler ve kaynaklarla ilgili olan 

durumların incelenmesinde yöneticilere yardımcı olan bir yönetim 

tekniği olarak tanımlanabilmektedir (Botha ve Boon, 2003: 23). Denetim, 

finansal faaliyetler veya onların sonuçları ile ilgili olan eylemlerin 

raporlar üzerinden doğruluğunu belirlemek için örgütlerin kaynaklarının 

ve diğer belgelerinin sistematik bir biçimde incelenmesidir 

(Hunter, 1942: 222). Ayrıca denetim, standartların belirlenmesi, fiili 

durum sonrasında performansın ölçülmesi, fiili durum ile standartların 

karşılaştırılması ve olumsuz durumlarla karşılaşıldığı takdirde 

düzeltici önlemlerin alınmasından oluşmaktadır (Yazıcı, 2004: 187). 

Diğer yandan denetim kavramı, ayarlamak, düzenlemek, yöneltmek 

veya kumanda etmek gibi anlamlarda da kullanılabilmektedir (Yüksel, 

2006: 5). Nitekim denetim, bilimsel metotlara dayanarak standartların 

belirlenmesi ve karşılaştırılmasına yönelik bir yönetsel faaliyettir. 

Denetim, bir savunma mekanizması işlevi görmekte ve denetimi 

gerektiren risklerin dayanmış olduğu normlara aykırılıklardan dolayı 

ortaya çıkan bir işlevsel özellik taşımaktadır (Hesap Uzmanlığı Derneği, 

2004: 5-6). Bu bağlamda denetim, gerçekleştirilmiş ve gerçekleştirilecek 

olan eylemlere ve işlemlere ilişkin olarak hataların tespit edilmesini 

sağlamakta ve risklerin amaçlara en uygun biçimde dönüştürülmesini 

gerçekleştirmektedir. Bu sayede, olumsuz durum ve davranışlarından 

en fazla katkının sağlanması amaçlanmaktadır. Sonuç olarak 

bir örgüt veya şahıs tarafından gerçekleştirilmiş olan iş ve eylemlerin 

sonuçları, mümkün olduğunca pozitif yöne doğru çekilmektedir. Nitekim 

Aksoy (2002: 38) öz olarak denetimi şu şekilde tanımlamaktadır: 

“Denetim; çok kabaca, klasik anlamda geçmişe yönelik olarak 

neler olduğunu, nasıl olduğunu ya da günümüz risk ve sistem 

bazlı modern proaktif denetim yaklaşımı doğrultusunda geleceğe 

yönelik olarak neler olabileceğini anlamak ve öngörmek 

için çok çeşitli ve çok boyutlu olabilecek belirli hususları, gözaltında 

bulundurmak, kontrol etmek, murakebe etmektir”. 

Türk Dil Kurumu (TDK) tarafından kamu veya özel kuruluşlara ait 

bilgilerin önceden saptanmış ölçütlere uygunluğunun saptanması ve 


109


ilgili kesimlere rapor edilmesi için kanıt toplanması ve değerlendirme 

süreci olarak tanımlanan (TDK, 2012a) denetim kavramı, en genel 

ifadesiyle adil ve sorumlu bir yönetsel faaliyetler dizisi için ağır sorumluluklar 

taşıyan, önemli profesyonel bir görevdir. Denetim, görevlendirilmiş 

bir denetçi tarafından bir örgütün hazırlamış olduğu plan, 

program ve belgelerin incelenmesi faaliyetidir (Howard, 1972: 1). Bu 

bağlamda denetim kavramı, iktisadi, mali ve idari faaliyet ve programlarla 

ilgili olan işlemlerin (Alıcı, 2008: 224) önceden belirlenmiş 

standartlara uygunluk derecesini saptamak ve sonuçları ilgili kesimlere 

duyurmak amacıyla denetimden sorumlu organların topladığı kanıtların 

sistematik bir biçimde değerlendirildiği süreçler dizisi olarak 

tanımlanmaktadır (Dalak, 2000: 66). Ayrıca, bu değerlendirmeler ve 

incelemeler sonrasında düzeltici önlemler için gerekli olan saptamalar 

belirlenmektedir (Parlak, 2011: 156). Dolayısıyla denetim kavramı, 

yönetim tarafından görevlendirilmiş bir denetçi veya denetim organı 

aracılığıyla önceden kararlaştırılmış olan plan, program, bütçe, proje 

ve belgelerin kanıtlar dâhilinde incelenmesi ve sonuçların ilgililere duyurulması 

faaliyetidir (Deliveli, 2002: 34). Bunlara ek olarak, denetim 

sonuçlarını içeren raporlar da ilgili kesimlere ve organlara sunulmaktadır. 

Bu şekilde, üst düzey organların ve kişilerin, geleceğe yönelik 

olarak daha istikrarlı kararlar alması sağlanmaktadır. 

Diğer bir tanımla denetim kavramı, bir işin ya da faaliyetin genel ya 

da özel olarak belirlenmiş standart ve kurallara uygunluğunu değerlendirmek 

amacıyla (Bozkurt ve Ergun, 2008: 62) girişilen uygulamadan 

önce, uygulama sırasında ve uygulama sonrasında (Demirkan, 1977: 

3) gözden geçirme faaliyetleri bütünü olarak tanımlanabilmektedir 

(Doğan, 1996: 27). Bu anlamıyla denetim, bir eylemin gerçekleşmeden 

önce (Tannery, 1942: 363) ve eylem gerçekleştikten sonra hesaplara 

ilişkin olarak kaynaklar üzerindeki bilgilerin sonuçlarını değerlendirmektedir. 

Nitekim denetim, bir durumu istenen yöne çevirmek, 

ona sahip olmak, onu istenen yönde yöneltmektir (Meyer, 1973: 28). 

Bu bağlamda denetim, örgütün eylem ve faaliyetlerini istediği yönde 

gerçekleştirme süreci olarak ifade edilebilmektedir (Mescon vd., 

1988: 413). Denetim sayesinde, örgüt, amaçlarını istenen yöne çevirip 

(Sürgit, 1969: 46), ilerlemek istediği yönde faaliyetlerine devam edebilme 

yeteneğini sağlayabilmektedir. Bu şekilde örgüt, plan, proje ve 



programlarına hâkim olarak sürecin gidiş hattında belirli bir dengeye 

ulaşmaktadır. 

Denetim kavramı, teftiş, kontrol ve revizyon gibi kavramlarla da 

karıştırılmaktadır (Önder, 2006: 68). Nitekim teftiş kavramı, kurum 

ve kuruluşların kendi iç yapılanmalarında gerçekleştirilen işlemlerindeki 

yasalara uygunluğun (Çoker, 1982: 58) ve olası hataların tespit 

edilmesi, usulsüzlük ve yolsuzluklarla baş edebilmek için girişilen 

araştırma ve incelemelerdir. Kontrol kavramı, yönetimin önceden kararlaştırdığı 

amaç ve hedeflerine ulaşabilmesi için almış olduğu tedbirlerdir 

(Akpınar, 2011: 287). Revizyon kavramı da, yeniden gözden geçirip 

düzeltme anlamında kullanılmaktadır (TDK, 2012b). Revizyon, 

faaliyet ve işlemler sonlandırıldıktan sonra, yani kayıtlar tutulduktan 

sonra yapılmaktadır (Karacan ve Uygun, 2012: 27). Denetim kavramı 

ise, teftiş, kontrol ve revizyon gibi kavramların sonuçlarından yararlanmakta, 

onların ötesine geçerek hata ve yolsuzlukları belirleme ve 

bunların ortaya çıkarılmasına, yeniden gözden geçirilmesine ek olarak 

hata ve yolsuzlukların kaynağına inmekte, dolayısıyla hata ve yolsuzlukları 

en aza indirecek yöntem ve teknikleri içermektedir (Köse, 

1999: 63). Bu bağlamda değerlendirildiğinde denetim kavramı, teftiş, 

kontrol ve revizyona göre daha geniş bir araştırma ve inceleme sürecini 

ifade etmektedir. 

1.2. Denetimin Amacı ve Özellikleri 

Denetimin amacı, örgütün amaç ve hedeflerine ulaşıp ulaşmadığının 

tespit edilmesi ve duruma göre örgütün etkililik ve verimlilik 

düzeyinin yükseltilmeye çalışmasıdır (Teker, 2013). Yönetim sürecinin 

en önemli fonksiyonlarından biri olan denetim (İbiş ve Çatıkkaş, 

2012: 97) sayesinde, faaliyet sonuçlarının tespit edilmesinden sonra 

durum analizinde bulunularak değerlendirmeler yapılabilmektedir. 

Bu bağlamda denetim, örgütün hedeflerine ulaşabilmesinde kullandığı 

önemli bir araçtır. Dolayısıyla denetim, örgütün geleceğine ilişkin 

olarak bir rota da çizmektedir. Denetimin temel amacı, ulaşılan 

sonuçlarla temenni edilen kararlar arasındaki dengeyi ortaya çıkarmak 

(Sarıyer, 2009: 336) ve örgütün amaçlarını gerçekleştirme oranı 

doğrultusunda örgütün etkinlik ve verimlilik düzeyinde iyileştirmeler 

yapmak, belirlenen amaçların en iyi şekilde rayına oturtulmasını sağlamaktır 

(Özer, 1993: 29). Nitekim yönetim sürecinin eksiksiz olarak 


111


çalışmasında, yönetimin her türlü işlem ve faaliyetlerine ilişkin aktif 

ve doğru bilgilere ulaşılması, bu bilgilerin hemen toplanmasıyla olanaklıdır. 

Yönetimin amaçlarından sapmasını önlemek için de örgütün 

her ürününün ve hizmetinin niteliği ve niceliği ile ilgili bilgilerin elde 

edilmesi gerekmektedir (Başaran, 2000: 284). Bu anlamıyla denetim, 

bir geçmiş ve gelecek arasında durum değerlendirmesi aracı olmaktadır. 

Nitekim denetim, örgütün vardığı hedef doğrultusunda karşılaştırmalar 

yaparak, hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını belirlemekte ve ilgili 

kesimlere mevcut durumu duyurmaktadır. 

Daha açık olarak denetim, kurum ve kuruluşların hedeflere ulaşma 

noktasında performanslarının etkinlik ve verimliliklerini değerlendirmesini 

sağlamakta, bu sayede hedef ile gerçekleşmiş olanı karşılaştırmak 

suretiyle hedeflere daha doğru biçimde yönelmeyi amaçlamaktadır 

(Hodgetts, 1999: 240). Denetim, düzeltme amacıyla aksaklıkları 

ve bozuklukları tespit etmekte ve bunların tekrar edilmesine de engel 

olmaktadır (Tortop, 1974: 28). Bu doğrultuda denetim, kurum ve 

kuruluşların performans düzeylerini kıyaslamasına olanak vermekte 

ve kurum ve kuruluşların meydana gelen sapmaları düzeltmesine olanak 

sağlamaktadır. Nitekim denetim sayesinde kurum ve kuruluşların 

ürün ve hizmet kalitesi yükselmekte, performans süreci doğru ve kesintisiz 

olarak işlemektedir. Bu bağlamda denetim, planlara, programlara 

dayalı bir yönetsel sürecin parçası olma, kanıt ve bilgilere dayanma, 

sürekli olma, sürecin tamamlanması ile mevcut durumda düzeltmeler 

yapılmasını sağlama olanakları gibi önemli özelliklere sahiptir. 

Denetim sayesinde, hedeflenen amaçlar ve gerçekleşen sonuçlar karşılaştırılmakta 

ve sürecin etkinliği ve verimliliği yükseltilmektedir. Bu 

durum ise kurum ve kuruluşların performans düzeylerini artırmaktadır. 

Atay (1999: 33-36), denetimin amaçlarını aşağıdaki şekilde açıklamaktadır: 

• Süreklilik: Denetim, denetim konusu olan toplum, topluluk, 

kurum ve kişilerin faaliyet gösterdikleri sosyal oluşumlarda yer 

alan sistem ve çevre ile uyumlu olmak için uğraş göstermektedir. 

Denetim sürekliliği ile amaç edinen husus, gelişmenin 

ve büyümenin yönetenler ve yönetilenler açısından irade dışı 



olarak gerçekleşebilmesidir. Gelişme olduğu takdirde denetim 

de zaten var demektir, 

• Önleme ve Sınırlama: Önceden kararlaştırılmış plan ve faaliyetlere 

ilişkin olan olumsuzluklar denetim sayesinde önlenebilmekte 

ve sınırlanabilmektedir. Denetimin konusunu oluşturan 

faaliyetler, kuruma ve kişilere zarar veriyorsa bu faaliyetlerin 

denetimler sonucunda ıslah edilmesi gerekmektedir. Bu doğrultuda, 

denetçiler ve denetlenenler bu yöne doğru teşvik edilmelidir, 

• Düzeltme: Amaçlarını gerçekleştirme noktasında faaliyette bulunan 

herhangi bir örgüt veya kişi, bu emellerine ulaşma noktasında 

bir takım aksaklıklarla her zaman karşı karşıya bulunabilmektedir, 

bunun sonucu olarak da kendi dışındaki kişi ve 

örgütlere zararı dokunabilmektedir. Bu doğrultuda, süreçlere 

ilişkin olarak aksayan yönlerin neler olduğunun belirlenmesi 

ve ilgili yerlere bildirilmesi temel bir amaç niteliği taşımaktadır. 

Anlaşıldığı üzere, aksaklıkların tespit edilmesi ve bildirilmesi de 

olumsuzlukların düzeltilmesini sağlayacaktır, 

• Reform: Denetleme konusunda örgütün kuruluş zamanına göre 

önemli değişimlerin meydana gelmesi durumunda ve örgütün 

işleyişinde ve amacında da önemli değişimler gözlemlenebilmektedir. 

Diğer yandan, denetim sayesinde örgütün kusurlu ve 

aksayan yönlerinin tespit edilmesi neticesinde, bu sorunların 

çözümü için yeni fikir, yöntem ve araçların kullanılması gerekebilmektedir. 

Bunun doğal sonucu olarak da, örgütsel ve bireysel 

düzeyde olmak üzere reform önerileri güdeme gelebilmektedir, 

• Eşgüdüm: Bir örgütteki süreç veya faaliyetler arasındaki aksaklıklar, 

örgütteki diğer süreç ve faaliyetleri etkileyecektir, bunun 

sonucu olarak da etkinlik ve verimliliğin potansiyelinde düşmeler 

görülebilecektir. Bu nedenle, örgütte ve herhangi bir toplumsal 

kurumda, birimler, üniteler ve kişiler arasında kesintisizlik 

ve düzensizlik yaşanmaması için eşgüdümün sağlanması ve bunun 

sağlanmasında da denetimin önemi çok büyük olmaktadır. 

Dolayısıyla eşgüdümün gerçekleştirilmesi de denetimin temel 

amaçlarından birini oluşturmaktadır, 


113


• Verimlilik ve Etkinlik: Denetimin kendine görev edinmiş olduğu 

en önemli amaçlardan biri de verimlilik ve etkinliğin sağlanmasıdır. 

Tüm örgütler, ürünlerinin, hizmetlerinin veya belirli 

planlar doğrultusunda ulaşmış oldukları sonuçlarının iyi düzeyde 

olmasını istemektedir. Bu doğrultuda, örgütler veya diğer 

toplumsal tabana dayalı oluşumlar, yapılmakta olan bir işin en 

az zamanda, en ucuz, en çok sayıda, en iyi kalitede olması için 

çaba göstermektedirler. Dolayısıyla verimlilik ve etkinlik düzeyinin 

artırılması, denetim faaliyetinin önemli amaçlarından birini 

oluşturmaktadır. 

Karacan ve Uygun (2012: 24-25), denetim kavramının özelliklerini 

aşağıdaki şekilde belirlemişlerdir: 

• Denetim sistematik bir süreçtir. Denetim birbirini izleyen çeşitli 

aşamalardan oluşmaktadır. Denetim süreci, gerçekleştirilen 

çalışmalar sonucunda bir yargıya varabilmek için gerekli olan 

bilgi ve kanıtların tarafsız bir şekilde değerlendirilmesi, değerlendirme 

sonucunda bir görüşe varılması ve elde edilen sonuçların 

raporlanmasından oluşmaktadır, 

• Denetim tarafsız biçimde bilgi ve kanıt toplama ve bu kaynakları 

değerlendirme işlemidir. Yönetsel faaliyetlerin sonrasında 

amaçlara ne derece ulaşıldığı ancak tarafsız olarak değerlendirilmiş 

bilgi ve kanıtlar sayesinde belirlenebilmektedir, 

• Denetim, bir uygunluk derecesidir. Yönetim tarafından ortaya 

çıkan sonuç ve bildirimlerin önceden saptanmış olan ölçüt veya 

standartlara ne derece uygun olduğu ancak nesnel bir denetim 

yöntemiyle saptanabilmektedir. 

Ergin (2012: 8-9) de denetimin özelliklerini aşağıdaki şekilde açıklamaktadır: 

• Denetim, belirli bir ekonomik birime ve bu birimin dönem içerisinde 

gerçekleştirmiş olduğu bilgileri içerisine almaktadır. 

Denetimi gerçekleştirilecek olan birim, bir kamu yönetimi, bir 

özel yönetim kuruluşu veya bir şahsın yerine getirmiş olduğu 

faaliyetler de olabilmektedir. Denetimi yapılacak olan ekonomik 

birimin tespit edilmesiyle birlikte, denetçinin sorumluluğu 

belirlenmekte ve denetim alanı oluşturulmaktadır. Denetimi 



yapılacak ekonomik birimin tespit edilmesinden sonra ise denetimin 

hangi dönemler itibariyle gerçekleştirileceği belirlenebilmektedir, 

• Denetim, bir süreçtir. Denetim, denetim faaliyetinin başlamasıyla 

planlama, programlama ve diğer yönetsel faaliyetlerin takip 

edilmesi, faaliyetlere ilişkin olarak kanıtların toplanması ve 

bu kanıtların değerlendirilmesi, sonrasında ise bir karara varılması 

ve oluşan sonuçların rapor edilmesi ile devam eden dinamik 

bir süreçler dizinden oluşmaktadır, 

• Denetim, toplanan bilgilerin doğru olup olmadığını araştırmaktadır. 

Denetim neticesinde örgütün faaliyetlerini ne oranda 

doğru ve yerinde olarak yerine getirdiği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla 

denetim, toplanan bilgilerin gerçekliği ve güvenilirliği ile 

meşgul olmaktadır, 

• Denetim, bir karşılaştırma faaliyetidir. Denetim, denetimi yapılan 

ekonomik birimdeki bilgilerin önceki yıllara ait bilgilerle 

bir karşılaştırmasını yapmaktadır. Denetim sayesinde yasal 

mevzuat, yönetmelikler, bütçeler, örgüt yönetimince saptanmış 

başarı ölçütleri, Genel Kabul Görmüş Muhasebe Standartları ve 

İlkeleri gibi ölçütlerle bilgilerin karşılaştırılması somut bilgilere 

dayalı olarak yapılmaktadır, 

• Denetim, kanıt toplama ve değerlendirme faaliyetidir. Denetçinin, 

gerçekleştirmiş olduğu denetimde bir karara varmak için 

toplamış olduğu tüm bilgi, belge ve kayıtlara denetim kanıtı adı 

verilmektedir. Denetim, kanıt toplamaksızın yerine getirilememektedir, 

• Denetim, görevinde uzman ve bağımsız bir şahısça yerine getirilmektedir. 

Denetimi gerçekleştirecek olan şahısların, ilgili 

alanda yüksek düzeyde teknik ve uzmanlık bilgisine ve tecrübeye 

sahip olması gerekmektedir. Ayrıca, denetçi denetimini 

gerçekleştirirken her türlü baskı ve etkiden uzak kalmalıdır. 

Gerçekleştirmiş olduğu denetimi, dürüst ve objektif bir şekilde 

yerine getirmelidir, 

• Denetim faaliyetinin sonra ermesinden sonra rapor düzenlenmektedir. 

Denetçi, ekonomik birim hakkında tespit etmiş 


115


olduğu bilgileri rapor halinde hazırlayarak, kendi görüşünü de 

içeren resmi belgeyi ilgili birimlere sunmaktadır. 

1.3. Denetimin Önemi ve Unsurları 

Denetim sayesinde, yapılan işlemlerin ne olduğu, yapılan işlemler 

sonrasında nerede bulunulduğu, işlemlerin hangi yöntemlerle yapıldığı, 

işlemler sonucunda gelinen yere nasıl ulaşıldığı ve gelinmiş 

olunan yere göre ne yapılacağı kararlaştırılmaktadır (Aktuğlu, 1996: 

6). Bu bağlamda denetim, herhangi bir örgütün belirli yönetsel faaliyetleri 

yerine getirmesinden sonra varmış olduğu yerin tespiti açısından 

büyük önem taşımaktadır. Denetim sonrasında gelinen nokta 

tatmin edici değil ise yönetsel faaliyetlerde düzenleme yapılma yoluna 

gidilmekte, gelinen nokta tatmin edici ise daha üst düzeyde hedefler 

belirlenerek, o hedeflere ulaşılmaya çalışılmaktadır. Bu bağlamda denetim, 

mevcut durumun bir değerlendirmesini yaparak ileriye yönelik 

kararların alındığı yönetsel faaliyettir. Denetim faaliyetleri sonrasında 

belirlenen rotaya ne oranda uyulduğu tespit edilerek durum analizi yapılmaktadır. 

Denetimin, yönetsel faaliyetlere bağlı olan bir süreç olması nedeniyle 

denetim sonrasında elde edilen bilgiler ile yönetsel planlamalara 

geri bildirim sağlanmaktadır. Bu şekilde planlar gözden geçirilmekte 

ve aksayan yönlerin iyileştirilmesine yönelik olarak yeniden düzenlenmektedir. 

Bir sonraki denetim aşamasında elde edilen bilgiler neticesinde 

yeniden durum tespiti yapılmakta ve yönetsel düzenlemelerin 

yapılması için bilgi ve bulgular elde edilmektedir. Bu bilgi ve bulgulara 

göre yönetimde yeniden iyileştirmeler yapılması için geri beslemeler 

tekrarlanmaktadır. Nitekim ertesi dönem, aynı süreç yeniden takip 

edilmektedir. Dolayısıyla denetim, yönetimin istikrara kavuşması için 

hayati derecede öneme sahip bir süreçler dizisinden meydana gelmektedir. 

Bu bağlamda değerlendirildiğinde denetimin bir süreç özelliği 

taşıdığı söylenebilmektedir. Nitekim denetim yönetsel faaliyetlerin 

başından sonuna kadar etkili olan dinamik bir süreçtir. 

Denetim süreci, denetim faaliyetlerinin saptanması, bu faaliyetlere 

yönelik olarak hazırlanan denetim programlarının hazırlanması ve 

yürütülmesi ve denetçinin tüm bu faaliyet ve programlar neticesinde 



ulaşmış olduğu bulguların ve yargıların raporlanmasından oluşan üç 

ana safhaya (unsura) dayanmaktadır (Güredin, 1982: 65). Nitekim Bakır 

(2007: 2), denetimin unsurlarını geniş bir biçimde aşağıdaki şekilde 

açıklamaktadır: 

• Denetim çalışmaları ile örgütün belli bir dönemdeki hesap ve 

yönetsel faaliyetlerine ait bilgiler saptanmaktadır, 

• Denetim çalışmaları, hesap, belge veya süreçlerin denetlenecek 

dönemdeki bilgiler bağlamında bulunulan dönemden önceki 

bilgiler ile saptanan ölçütlere göre uygunluğunu saptamaktadır, 

• Denetim çalışmaları, her türlü sübjektif davranış altındaki etkilerden 

uzak bir biçimde objektif olarak saptanmaktadır, 

• Denetim çalışmaları, denetimi gerçekleştirilen bilgilerin, ilgili 

dönemde objektif kanıtlara dayalı olarak doğrulunu saptamaktadır, 

• Denetim çalışmaları, denetimi gerçekleştirilen bilgilerin sonuçlarına 

dayalı olarak kanıtların değerlendirilmesini sağlamaktadır, 

• Denetim çalışmaları, denetimi gerçekleştirilen bilgilerin sonuçlarının 

rapor halinde ilgililere sunulmasını sağlama faaliyetidir. 

Başpınar (2004: 35-36) da, denetimin unsurlarını şu şekilde belirtmektedir: 

• Denetim bir süreçtir: Denetim süreci, çeşitli evreler dâhilinde 

yürütülmektedir. Bir faaliyet döngüsü niteliğinde çalışan bu evreler, 

belirli bir plan dâhilinde işlemektedir, 

• İktisadi faaliyet ve olaylara ilişkin iddialar: Örgütün iktisadi olarak 

gerçekleştirmiş olduğu faaliyetlere dayanan raporlar ve belgeler, 

örgüt için bir iddia niteliğindedir. Bu raporlar ve belgeler, 

örgüt tarafından hazırlanmıştır ve ilgili kesimlere sunulmuştur. 

Denetim, bu bilgilerin doğruluğunu ve güvenilirliğini araştırmaktadır, 

• Önceden saptanmış ölçütler: Denetçi, örgüt tarafından hazırlanmış 

olan iddia niteliğindeki belgelerden hareketle önceden 

kararlaştırılmış ölçütleri karşılaştırarak ölçütlerin doğruluğu 


117


hakkında karara varmaktadır. Bu ölçütler, kanunlar, anlaşmalar 

ve yönetime ait direktifler, genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri 

olabilmektedir, 

• Tarafsızca kanıt toplama ve kanıtları değerlendirme: Denetçinin, 

örgüt iddialarına karşı bir kararda bulunabilmek için örgütle 

ilişki içerisinde olan kişi ve kuruluşlardan objektif olarak 

yeterli derecede bilgi ve kanıt toplaması gerekmektedir, 

• İlgi duyanlara bilgilendirme: Örgütle ilgili olan birçok kişi ve 

kuruluş bulunmaktadır. Denetçi, örgütle ilgili olarak gerçekleştirmiş 

olduğu araştırmalardan elde etmiş olduğu bilgi, belge ve 

kanıtları ilgi yerlere raporlamak zorundadır. 

1.4. Denetim Standartları ve İlkeleri 

Standart, kelime anlamı olarak amaca ulaşma noktasında gidilmesi 

gereken yön veya bir takım amaç ve hedeflere ulaşmak için ne gerekiyorsa 

onları uygulamak, işi kaliteli ve doğru yapma çabalarının tümü 

olarak ifade edilebilmektedir (Khan, 1995: 22). Nitekim denetim standartları, 

denetimin nasıl yapılması gerektiğini gösteren standartlardan 

oluşmaktadır (Dye, 1993: 888). Denetim, genel olarak standartlara 

uygunluk için gerçekleştirilen bir faaliyettir (Arslan, 2002: 81). 

Denetim standartları, denetim çalışmalarının tatmin edici boyutlara 

ulaşmasında profesyonel gereksinmeleri yerine getirmek için ulaşılması 

gereken performans düzeyini de göstermektedir (Berryman, 

1960: 70). Bu bağlamda denetim standartları, denetçiye görevini yerine 

getirirken, mesleki sorumluluğunu yerine getirmesinde ona yardım 

eden ve ışık tutan genel ilkelerden ve politikalardan meydana gelmektedir 

(Güredin, 2000: 25). Daha açık olarak, Genel Kabul Görmüş 

Denetim Standartları, bir denetçide bulunması gereken mesleki özellikleri, 

denetimin uygulanması aşamasında yapılması gereken temel 

düzenlemeleri ve denetim raporunun yazılmasına ilişkin temel bilgileri 

içermektedir (Dönmez vd., 2005: 53). Anlaşıldığı üzere bu ilkeler 

ve politikalar, denetçiye ve denetçinin yapmış olduğu mesleğine ilişkin 

olarak uyulması gereken temel ilkeleri belirlemektedir. 

Denetçilik mesleğinin ortaya çıkışından çok daha öncelere dayanan 

(Demirel vd., 2011: 246) Genel Kabul Görmüş Denetim Standartları, 



geniş bir biçimde 1947 yılında kabul edilen ve günümüze kadar uygulanmakta 

olan prensiplerden meydana gelmektedir (Güredin, 2000: 

25). Nitekim Amerikan Sertifikalı Kamu Muhasipleri Enstitüsü (A.I. 

C.P.A.) tarafından düzenlenmiş olan bu standartlar ve ilkeler, Genel 

Kabul Görmüş Denetim Standartları olarak ifade edilmektedirler (Bakır, 

2003: 24-25). Genel Kabul Görmüş Denetim Standartları, 1972 

yılından itibaren Denetim Standartları Komitesi (Auditing Standarts 

of Board) tarafından revize edilmiş ve SAS (Statement on Auditing 

Standarts- Denetim Standartları Açıklamaları) adı ile yeniden değerlendirilerek 

oluşturulmuştur. Esas olarak, yenilenmiş olan Denetim 

Standartları Açıklamaları, Genel Kabul Görmüş Denetim Standartları’nın 

ilk halinin yorumlanmış bir biçiminden meydana gelmiştir. Dolayısıyla 

Genel Kabul Görmüş Denetim Standartları, ilk kararlaştırıldığı 

biçimde, bozulmadan günümüzde de geçerli olmaktadır (Dönmez 

vd., 2005: 54). 

Genel Kabul Görmüş Denetim Standartları, denetçinin kişisel 

gelişimine yönelik standartlar ve çalışma ve raporlama alanının düzenlenmesi 

ile ilgili olan standartlar olmak üzere ana iki kısımda incelenmektedir 

(Blough, 1949: 266). Ancak genel kullanılış biçimiyle 

denetim standartları, genel standartlar, çalışma alanı standartları ve 

raporlama standartları olarak üç kısımda açıklanmaktadır (Erdoğan, 

2002: 58). Bu standartlar içerisinden Genel Standartlar, mesleki eğitim 

ve tecrübe; bağımsızlık; kişisel ve ahlaki niteliklere ilişkin standartlar 

olmak üzere üç kısma ayrılmıştır. Çalışma Alanı Standartları 

da, planlama ve gözetim; iç kontrol yapısının incelenmesi; denetim 

delili toplanması olarak üç kısımda belirlenmiştir. 

Atay (1994: 33-38; 1999: 45-49), denetim ilkelerini aşağıdaki biçimde 

açıklamaktadır: 

• Bağımsızlık: Denetleyen kişi veya kuruluşun denetimini gerçekleştirirken 

bağlı olduğu kuruma karşı bağımsız olması gerekmektedir. 

Dış denetimlerde (Sayıştay, Devlet Denetleme Kurumu, 

Danıştay gibi), bağımsızlık zorunludur. Adına denetleme 

yapılan kurum karşısında (Parlamento, Devlet, Devlet Başkanlığı 

gibi) gerçek bir bağımsızlık sağlanamazsa da görevin yerine 

getirilmesinde ve denetlenen kurum karşısında bu bağımsızlık 

sağlanabilmelidir, 


119


• Yasallık: Yasallık veya hukukilik, yasallığın denetlenmesi ve 

denetimin hukuka uygun olması gibi iki biçimde ele alınabilmektedir. 

Birinci durumda, denetim ve denetleyen açısından 

ilgili olan husus, denetleme işlevinin ve faaliyetlerinin hukuka 

uygun olarak gerçekleştirilmesidir. Kamu denetimlerinde muhakkak 

hukuka uyma zorunluluğu vardır. İkinci durumda ise 

denetim araç ve yöntemlerinin hukuk kurallarının izin verdiği 

ölçüde yerine getirilmesi kastedilmektedir, 

• Nesnellik: Denetçi, denetim faaliyetlerini yerine getirirken sadece 

olanla ilgilenmesi ve bu bağlamda da olması gerekenle mukayese 

ederek bir sonuca varması gerekmektedir. Denetçi, görevi 

sırasında yan tutmamalı, karar verirken hiçbir dış etki altında 

kalmamalı, duygularının esiri olmamalıdır, 

• Dürüstlük: Denetim faaliyeti, denetlenenin bir işi veya eylemi 

kasıtlı olarak yerine getirip getirmediğini belirlemek amacını 

da güttüğünden, bir anlamda mesleki dürüstlüğü de ölçmektedir. 

Diğer yandan denetim faaliyetinin kendisi de dürüst olarak 

yerine getirilmelidir. Denetim yapılırken, kişisel değer yargılarından 

uzak durulmalı, kin, nefret, öfke gibi duygusallıklar için 

içerisine karıştırılmamalıdır, 

• Ölçütün Belirlenmesi: Denetim, olan ile olması gereken arasındaki 

sonuçların değerlendirilmesidir. Denetim, önceden planlanmış 

olan amaç, hedef ve ölçütler çerçevesinde yerine getirilmelidir. 

Bu gibi ölçütler olmadan denetimden beklenen etkiyi 

beklemek doğru olmamaktadır. Bu sebeplerden dolayı, denetimde 

önceden kararlaştırılmış ölçütler neticesinde bir karara 

varmak temel ve ilk koşuldur. 

1.5. Denetim ve Denetçi Türleri 

Denetim, çeşitli biçimlerde sınıflandırılabildiği gibi denetim faaliyetini 

gerçekleştiren denetçilerde bu sınıflandırma dolayısıyla çeşitli 

türlere ayrılmaktadır. Aşağıda, şekiller (şekil 1 ve şekil 2) halinde denetim 

ve denetçi türleri sınıflandırılması yapılmıştır. 



Şekil 1: Denetim Türleri Sınıflandırılması 

DENETİM TÜRLERİ 

Denetim Erki 

Bakımından Denetim 

Türleri 

Denetim Kapsamı 


Türleri 

Denetim Kaynağı 


Türleri 

Yasama 

Denetimi 

Yürütme 

Denetimi 

Hukuka Uygunluk 

Denetimi 

Yerindelik 

Denetimi 

İç 

Denetim 

Dış 

Denetimi 

Yargı 

Denetimi 

Mali Denetimi 

Kamu 

Denetimi 

Finansal 

Denetimi 

Performans 

Denetimi 

Kaynak: DOĞAN, Kadir Caner (2015). Kamu İdarelerinde Yönetsel Denetim 

Süreci ve Stratejik Planlama: İstanbul Büyükşehir Belediyesi Örneği, Türkiye 

Alim Kitapları, (ISBN: 978-3-639-67315-9), Saarbrücken, s.56. 

Şekil 1’de de görüldüğü gibi denetim, denetimin gerçekleştirildiği 

erke dayalı olarak yasama demetimi, yürütme denetimi ve yargı 

denetimi olarak türlere ayrılmaktadır. Kapsam bakımından denetim 

ise; hukuka uygunluk denetimi, yerindelik denetimi, mali denetim, 

finansal denetim ve performans denetimi gibi sınıflamalara tabi 

tutulmaktadır. Kaynak bakımından denetim ise; iç denetim, dış 

denetim ve kamu denetimi biçiminde sınıflandırılabilmektedir. Diğer 

yandan denetim daha birçok bakımından sınıflandırılmaya tabi tutulabilmektedir. 


121


Şekil 2: Denetçi Türleri Sınıflandırması 

DENETÇİ 

TÜRLERİ 

◀ 

İç Denetçi 

◀ 

Bağımsız 

(Dış)Denetçi 

◀ 

Kamu Denetçisi 

Kaynak: DOĞAN, Kadir Caner (2015). Kamu İdarelerinde Yönetsel Denetim 

Süreci ve Stratejik Planlama: İstanbul Büyükşehir Belediyesi Örneği, Türkiye 

Alim Kitapları, (ISBN: 978-3-639-67315-9), Saarbrücken, s.69-70. 

Denetçi, denetim faaliyetini yerine getiren ve bu faaliyetleri istenen 

biçimde gerçekleştirebilmek için mesleki bilgi ve tecrübeyle donatılmış, 

bağımsız davranma ve yüksek ahlaki niteliklere sahip bir kişidir 

(Akgül, 2000: 15). Şekil 2’den de görüldüğü gibi genel olarak denetçi 

türleri de iç denetçi, dış denetçi ve kamu denetçisi olarak üç başlık altında 

toplanabilmektedir. Nitekim denetçi türleri de bu sınıflandırmadan 

farklı olarak birçok şekilde tasnif edilebilmektedir. 

1.5.1. Denetim Türleri 

1.5.1.1. Denetim Erki Bakımından Denetim Türleri 

1.5.1.1.1. Yasama Denetimi 

Yasama denetimi, millet egemenliğini bünyesinde toplayan (Tanilli, 

1982: 132), kanun yapma yetkisini elinde bulunduran yasama organı 

(Parlamento) tarafından gerçekleştirilen denetim biçimidir (Arslan, 

1978: 7). Nitekim Balta (1970: 10)’ya göre yasama (siyasi) denetimi, 

Meclis’in yasama faaliyetlerini yerine getirmesinde önemli bir işlevdir 

ve aynı zamanda siyasi denetim, demokratik bir rejimin temel ilkesi 



olma özelliğini de taşımaktadır. Nitekim Meclis (Parlamento), serbest 

siyasal seçimler sonucunda siyasal taleplerin uygulanmasını ifade etmesi 

bağlamında devletin somutlaşmış bir biçimine dönüşmektedir 

(Yüksel, 2004: 109). Diğer yandan halkı temsil eden yasama organının 

denetimi, idare üzerinde teşkilat, personel, ödenek ve genel bütçe 

üzerine çıkarılan kanunlara dayalı olarak da gerçekleştirilebilmektedir 

(İnanç ve Ünal, 2007). Dolayısıyla halkın iktidarına dayalı olan 

Meclis’in yetkilerini çeşitli organlar ve merciler arasında dağıtması ve 

daha sonrasında da bu yetkilerin ne düzeyde uygulandığını gözetlemesi 

veya denetlemesi Meclis denetimi ile sağlanmaktadır. Bu durum da, 

parlamenter demokratik rejimin doğal bir sonucu olmaktadır (Bağlı, 

2012: 520). 

1.5.1.1.2. Yürütme Denetimi 

Devlet yönetiminde yürütme (icra) organının gerçekleştirmiş olduğu 

denetime idari denetim adı verilebilmektedir (Aktuğlu, 1973: 59). 

Gözübüyük (1974: 73)’e göre idari denetim, idari kuruluşlar açısından 

idari usullere dayalı olarak yapılan denetimdir. Başka bir tanımla idari 

denetim, yönetimin vermiş olduğu kararlara uygun olarak uygulamaya 

ilişkin biçimde onay vermesini ve yetki aktarmasını içeren etkinlikler 

olarak tanımlanabilmektedir (Güredin, 1997: 167). Diğer yandan idari 

denetimin amacı, idarenin eylem, işlem ve kararlarına ilişkin olarak bu 

faaliyetlerin anayasaya, yasalara, idari düzenlemelere, hükümet programlarına 

ve bakanlık politikalarına uygunluğunun denetlenmesidir 

(Eken, 1993: 39). Dolayısıyla idari denetim, yürütme organı içerisinde 

kalan organların yönetsel manada hukuki sonuçlar doğuracak biçimde, 

yönetsel usullere dayalı olarak gerçekleştirmiş oldukları denetim 

faaliyetleridir (Atay, 1999: 77). 

1.5.1.1.3. Yargı Denetimi 

Yargı denetimi, bir kamusal eylem ve işlemden kaynaklanan olayların 

veya sorunların hukukilik çerçevesinde denetlenmesidir (Sır, 2011: 

212). Yargı denetimi, kişilerin kendi aralarında veya kişilerle devlet 

arasında meydana gelen uyuşmazlıkları çözmek üzere yargı organlarınca 

gerçekleştirilen bir denetim biçimidir. Sözü edilen uyuşmazlıkların, 

anayasa ve yasal mevzuat açısından bir çözüme ulaştırılmasında 

bağımsız kurumlar olarak mahkemeler kabul edilmiştir (Gürsoy, 


123


1980: 426). Nitekim yargı denetiminde, vatandaşlar doğal olarak idarenin 

hukuk kuralları içerisinde hareket etmesini sağlamak için yargı 

mercilerine başvuru hakkına sahip olmaktadır (Tortop, 1990: 164). 

Bu bağlamda yargı denetimi ve bu denetimi gerçekleştirme yetkisine 

sahip olan bağımsız mahkemeler, yasama organı tarafından koyulan 

yasaların uygulanması sırasında ortaya çıkan hukuki uyuşmazlıkların 

çözüm mercii olmaktadır (Akad, 2012: 9). 

1.5.1.2. Denetim Kapsamı Bakımından Denetim Türleri 

1.5.1.2.1. Hukuka Uygunluk Denetimi 

Hukuka uygunluk denetimi, yetkili bir görevli tarafından belirlenmiş 

kurallara ve mevzuat hükümlerine uygun eylem ve işlemlerde bulunulup 

bulunulmadığının araştırılmasıdır. Bu görevli, örgüt içinden 

veya dışından olabilmektedir (Güredin, 2007: 17). Kamu yönetimi 

bağlamında düşünüldüğünde hukuka uygunluk denetimi, devlet işlerinin 

belirlenen kurallar dâhilinde yürütülüp yürütülmediğinin ortaya 

konulmasıdır (İnan, 1984: 93). 

1.5.1.2.2. Yerindelik Denetimi 

Kamu yönetiminin gerçekleştirmiş olduğu işlem ve eylemlerin hukuka 

uygun olmasının yanı sıra bu eylem ve işlemlerin kamuya yararlı 

ve verimli bir biçimde yapılmış olması da önem taşımaktadır (Yılmaz, 

2007: 115). Nitekim yerindelik denetimi, kamu yönetiminin takdir 

yetkisine bağlı olarak gerçekleştirmiş olduğu eylem ve işlemlere karşı, 

hukuka uygunluk denetimiyle eksik kalan boşlukları dolduran bir denetim 

anlayışıdır (Özkan, 1995: 106). 

1.5.1.2.3. Mali Denetim 

Mali denetim, mali nitelikte gerçekleştirilmiş faaliyet ve işlemlerin 

maliye biliminin gerektirdiği kurallara, mali kanunlara veya mali 

düşünce sistematiği içerisinde kurallara uygunluğunun araştırılması 

ve incelenmesi süreci olarak tanımlanabilmektedir (Erdem, 1993: 

2). Diğer bir tanımla mali denetim, örgütün gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerine 

ilişkin olarak hesap ve işlemlerinin doğruluğunun, 

mali sistem ve tablolarının güvenli olup olmadığının araştırılması ve 



değerlendirilmesidir (Soydan, 2008: 40). Dolayısıyla bütçe işlemlerine 

ilişkin olarak mali denetimin konusunu, mali işlemler, kamu veya özel 

örgüte ait hesaplar ve raporlar oluşturmaktadır (Erdem, 1993: 2). 

1.5.1.2.4. Finansal Denetim 

Finansal denetim, belirlenen kriterlere uygun bir biçimde güncel 

finansal durumların objektif olarak ortaya konması veya finansal durumların 

düzenlenmesi için girişilen denetim biçimidir (Hayes vd., 

2013). Daha açık olarak finansal denetim, bir örgütün finansal tablolarının 

sistematik bir biçimde önceden kararlaştırılmış olan ilke 

ve standartlar açısından muhasebe standartlarına ve diğer mevzuat 

hükümlerine uygunluğunun değerlendirilmesi faaliyetidir (Hikmet, 

2009: 384). 

1.5.1.2.5. Performans Denetimi 

Örgütlerin performansa dayalı olarak yönetilebilmesi için 

gerçekleşen performansın denetlenmesi gerekmektedir. Örgütlerde 

önemli bir rol oynayan (Daujotaite ve Macerinskiene, 2008: 178) 

performans düzeyinin denetlenebilmesi için de örgütlerin kurumsal 

bir stratejiye ve ölçülebilir hedeflerden oluşan göstergelere ihtiyaç 

bulunmaktadır (Coşkun, 2006: 6). Nitekim performans denetiminin 

yapılabilmesi için örgütün amaç ve hedeflerinin önceden ayrıntılı bir 

biçimde ortaya konulması gerekmektedir (Arslan, 2012: 74). Nitekim 

performans denetimi, belirli standartlar ve kriterlerden hareketle bir 

program veya eylemin incelenmesini gerçekleştirmektedir (Shand ve 

Anand, 1966: 60). Anlaşıldığı üzere performans denetimi, her şeyden 

önce bir karşılaştırma mantığına dayanmaktadır. Örgütün geçmiş dönemdeki 

amaç ve hedeflerinin verimlilik ve etkinlik düzeyi, dönem 

sonundaki performans standartları ile karşılaştırılarak değerlendirilmektedir 

(Cole, 1993: 191). 

1.5.1.3. Denetim Kaynağı Bakımından Denetim Türleri 

1.5.1.3.1. İç Denetim 

İç denetim, örgütün amaçlarına ulaşmak için gerçekleştirmiş 

oldukları eylemlerin veya işlemlerin yasalara, önceden kararlaştırılmış 


125


olan standartlara uyumudur (Ergun ve Polatoğlu, 2002: 344). İç denetim, 

bir örgütün gerçekleştirmiş olduğu faaliyetlere katkıda bulunmak 

ve bunun neticesinde faaliyetlerde değer yaratılmasını sağlamak 

amacıyla bağımsız ve objektif yapıda oluşturulmuş bir danışma ve güvence 

sistemine dayalı denetim sistemdir (Deloitte, 2008: 7). İç denetim, 

örgüt yönetimine ilişkin bir yol haritası çizerek, aksaklıkların ve 

risklerin tespit edilip, bunların etkili bir biçimde değerlendirilmesinde 

büyük rol oynamaktadır (Memiş, 2007: 463). İç denetim sonucunda 

gerçekleştirilecek olan raporlar, üst yönetim ve denetim kurullarında 

mevcut durumu görmek ve geleceğe ilişkin öngörülerde bulunmak için 

önemli bir veri kaynağı olacaktır (Demirbaş, 2005: 174). Dolayısıyla iç 

denetim, örgüt üst yönetimince sahiplenilmelidir (TÜSİAD, 2008: 14). 

Üst yönetimin doğru kararlar alarak, örgütün etkinliğinin ve verimliliğinin 

yükseltilmesinde iç denetimin büyük önemi vardır. 

1.5.1.3.2. Dış Denetim 

Örgüt yönetimleri içerisinde iç ilişki ve dinamikler, eylem ve 

işlemlerin ahenkli ve düzenli olmasını sağladığı ve bu eylem ve 

işlemlerin denetimini de gerçekleştirdiği gibi örgüt dışarısında faaliyet 

gösteren dış ilişki ve dinamikler de bu sürece katkıda bulunabilmektedir. 

Dolayısıyla örgüt, tam anlamıyla idari bir bağımsızlığa sahip 

değildir. Dış saiklerce de denetlenmektedir (Ala, 1993: 271). Nitekim 

dış denetim, örgüt planlarının ve koordine edilmiş olan tüm metotların 

incelenmesinden oluşmakta ve operasyonel etkinliği teşvik etmektedir. 

Ayrıca, yönetsel politikaların doğru belirlenmesinde öncü 

rol oynamaktadır (Newman, 1964: 195). Daha açık olarak dış denetim, 

bir örgütün kendisi dışındaki başka bir örgüt veya kuruluş tarafından 

denetlenmesi faaliyetidir (Saran, 1995: 55). Söz konusu örgütü denetleyen 

kişilerin, denetlenen örgütle hiçbir ilişkileri bulunmamaktadır 

(Çelik, 2007: 117). Dış denetimin amacı, kurum veya şirket faaliyetlerinin 

ve mali raporlarının uygunluğu hakkında bağımsız bir biçimde 

görüş bildirmektir (Örenay, 2010: 142). 

1.5.1.3.3. Kamu Denetimi 

Kamu denetimi, hem kamu yönetimi kurum ve kuruluşlarının hem 

de özel sektör kuruluşlarının kamu hukuku bağlamında denetlenmesine 

dayanmaktadır (Özer, 1997: 34). Dolayısıyla kamu kurumlarına 



bağlı olarak çalışılan ve kamu yararını gözeterek görev yapan kişilerin 

yaptıkları denetimlere kamu denetimi adı verilmektedir. Kamu denetimi, 

kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektör işletmelerinin kamu 

tarafından görevlendirilmiş elemanlar tarafından incelenmesidir (Kavut 

vd., 2009: 38). Kamu denetimi, amaç, görev, yetki ve sorumluluklarını 

kamu adına yürüten, kamunun ihtiyaç duyduğu bilgi, kanıt ve 

belgeleri toplamak için kişi, organ veya kuruluşlarca gerçekleştirilen 

finansal tablolar, uygunluk ve performans denetimini ifade etmektedir 

(Uzun, 2007: 5). 

1.5.2. Denetçi Türleri 

1.5.2.1. İç Denetçi 

Kamu yönetimi veya özel yönetimlerde, o yönetimin bir çalışanı, 

görevlisi veya memuru olarak görev yapan ve denetimle meşgul 

olan kişilere iç denetçi denmektedir (Erdoğan, 2005: 6). İç denetçi, 

yöneticiler ve ortaklara benzer biçimde, örgütlerde karar alma noktasında 

bulunan birimlere işlemler ve faaliyetler hakkında bilgi vermek 

amacıyla örgüt bünyesinde görev yapan görevlilerden oluşmaktadır 

(Altuğ, 2000: 5). Örgütte kurmay görevi üstlenen (Güredin, 

1982: 20) iç denetçi, yapmış olduğu denetimler sonucunda ulaştığı 

bilgileri, izlenimleri, örgütteki yönetsel süreçlerin nasıl işlediğini üst 

yöneticilere sunmaktadır (Memiş, 2007: 462). 

1.5.2.2. Bağımsız (Dış) Denetçi 

Bağımsız dış denetçi, görevlendirildiği kurumun müşterilerine profesyonel 

hizmet sunan ve bireysel görev yürüten kişilerin yanı sıra, bir 

denetim işletmesinde faaliyette bulanan kişilerden oluşmaktadır (Güredin, 

1982: 11-12). Diğer yandan, bağımsız denetçi bir müşteri için 

denetimini gerçekleştirirken hisse senedi sahipleri, işçiler ve kamu 

kurumları gibi farklı çıkar grubu kümelerinin haklarını da muhafaza 

etmelidir (Lavin, 1976: 41). Bağımsız denetçiler, almış oldukları eğitimler, 

kazanmış oldukları deneyimler ve bağımsız olma niteliklerinin 

vermiş olduğu bilgi kapasitesi ve özellikleri itibariyle görev ve faaliyetlerini 

en iyi seviyede yürütebilecek yetenek sahibi kişilerdir (Güredin, 

2000: 9). 


127


1.5.2.3. Kamu Denetçisi 

Kamu denetçileri, kamudan maaş alan (Güçlü, 2008: 9) ve dolayısıyla 

kamusal hizmet gören örgütlere bağlı olarak faaliyetlerini yerine 

getiren denetçilerdir. Bir takım devlet kurumları kapsamında görevlendirilmiş 

ve örgütlendirilmiş bu denetim birimleri veya kişileri, 

kamu veya özel yönetimlerin yasalara, yönetmelik düzenlemelerine, 

devletin saptamış olduğu ekonomi politikalarına ve ilgili kuruluşların 

kamu yararına yönelik faaliyetlerini izlemekte ve değerlendirmektedir 

(Güredin, 2000: 10). Ayrıca, kamu denetçileri, vergi yükümlerinin vergi 

kanunlarına uygun hareket edip etmediklerini ve daha önceden beyanda 

bulunmuş oldukları vaatlere uyup uymadıklarını denetlemektedir 

(Erdoğan, 2006: 8). 

2. Kamu Yönetiminde Denetim: Yöntem, Amaç, Önem ve 

Özellikler 

Yönetim evrensel bir olgudur ve kamu yönetimi de yönetim teorisinin 

çalışma alanlarından birini oluşturmaktadır (İnankul ve Doğan, 

2013: 116). Nitekim kamu yönetimi de, akademik bir disiplin ve ilgi 

alanı olarak kavramsal ve kuramsal bir çatıdan oluşmaktadır. Dolayısıyla 

yönetim sürecinin önemli unsurlarından biri olan denetim faaliyeti, 

kamu yönetimi için düşünüldüğü zaman belirli amaç ve hedefler 

altında plan ve projeler geliştiren, sonrasında bu plan ve projeleri uygulamaya 

geçiren ve eylem ve işlemlerin bitmesinden sonra da amaç 

ve hedeflerinin ne düzeyde olduğunu öğrenmek isteyen, bunun için de 

denetim sürecine başvuran kamu örgütleri akla gelmektedir. Denetim, 

her örgüt, kuruluş ve hatta bireyler için ne kadar öneme sahip ise aynı 

şekilde kamu yönetimi için de son derece gerekli ve önemlidir. Bu öneme 

binaen kamu yönetimi çeşitli denetim türlerinden yararlanılarak 

denetlenmektedir. 

Kamu yönetimi, zamanla devletin işlevsel ve yapısal olarak büyümesine 

koşut olarak büyümüş ve karmaşıklaşmıştır (Akyel ve Köse, 

2010: 12). Devletin işlevsel boyutu ve yapısal görünümü olarak kamu 

yönetimi, vatandaş nezdinde devletin meşruluk kaynağı haline gelmiştir. 

Vatandaş, kamu yönetimi ile ne düzeyde iyi ilişkiler kurarsa, bu 

devlete de büyük katkılar sağlamaktadır (Eryılmaz, 2010: 307-308). 

Bununla beraber hukuk devleti anlayışına bağlı olarak vatandaş hak 



ve özgürlükleri karşısında sınırlanmış bir devletin, katılımcı demokrasinin 

kurumsallaşmasında büyük katkılar sağlayacağı muhakkaktır. 

Katılımcı demokrasi, vatandaşın mümkün olan her alanda karar alma 

süreçlerine ve politikalarına dâhil edilmesi anlayışına dayalıdır. Bu anlayışın 

anlam ihtiva etmesi de vatandaş hak ve özgürlüklerine bağlı bir 

hukuk devleti ile sağlanabilmektedir. 

Etkin, verimli, hesap verebilir, saydam ve dolayısıyla denetlenebilir 

bir kamu yönetimi, halk nazarında devlete olan meşruluk inancını 

güçlendirmektedir. Nitekim kamu yönetimi, topluma mal ve hizmet 

sağlama ve toplumun sorunlarına çözümler aramak için vatandaşla 

yoğun ilişkilere girmektedir. Demokratik, hakka ve hukuka dayalı bir 

yönetimin sağlanması adına da kamu yönetiminin bu görevlerini yerine 

getirirken ne derece hukuk kuralları çerçevesinde hareket ettiği 

ve eylem ve işlemlerinin kamu yararına yönelik olarak yerine getirilip 

getirilmediği çeşitli yöntemlerle denetlenmektedir. Kamu yönetiminin 

denetlenmesinde Parlamento, yürütme organı veya hükümet, 

yargı organları, kamuoyu, ombudsman (kamu denetçisi), uluslararası 

kuruluşlar ve sözleşmeler gereğince yapılan denetimler gibi denetim 

yöntemleri etkili olmaktadır (Eryılmaz, 2010: 310). Kamu yönetimleri 

belirtilen denetim yöntemlerine, tekniklerime ve denetim kurumlarına 

(yasama, yürütme ve yargı) bağlı olarak hukuka uygunluk, yerindelik, 

performans, mali ve finansal açılardan olmak üzere; iç denetçi, dış 

denetçi ve kamu denetçileri aracılığı ile denetlenmektedirler. 

Kamu yönetimlerinin kendi kendilerini denetlemesine iç denetim, 

bir başka kurum tarafından denetlenmesine de dış denetim denilmektedir 

(Gözübüyük, 2010: 365). İç denetimin en önemli örneğini hiyerarşi 

oluştururken, dış denetimin en önemli örneğini ise idari vesayet 

denetimi oluşturmaktadır. Dış denetimin bir başka türü için devletin 

özel denetim kuruluşlarınca gerçekleştirilmekte olan özel denetim verilebilmektedir 

(Gözübüyük, 1976: 157). Devletin özel denetim kuruluşları 

arasında, Sayıştay, Danıştay, Devlet Denetleme Kurumu (DDK) 

(Gözübüyük, 1978: 199-200) ve Kamu Denetçiliği Kurumu (Ombudsman) 

gibi kurullar yer almaktadır. 

Kamu yönetimleri üzerinde esas olarak hukuka uygunluk denetimi 

ve yerindelik denetimi olmak üzere iki tür denetim usulü uygulanmaktadır. 

Yargı organları, kural olarak hukuka uygunluk denetimi 


129


yapmaktadırlar. Buna karşın, yargı organları dışındaki denetim türleri, 

hem hukuka uygunluk hem de yerindelik denetimi yapmaktadırlar. 

Yönetimin davranışlarının sadece hukuka uygun olarak yerine getirilmesi 

yetmemekte, bu davranışların yerinde olarak, kamu hizmetlerinin 

kamuya yararlı olarak gerçekleştirilmesinde faydalar sağlaması gerekmektedir 

(Gözübüyük, 1978: 199). Netice olarak hukuka uygunluk 

denetimi, daha çok idari yargı organlarını ilgilendiren ve onu sınırlandıran 

(Ünlüçay, 2004: 2) bir faaliyet iken yerindelik denetimi hükümet 

ve yasamanın görev alanına dâhil olmaktadır (Kaya, 1992: 69-70). Yargı, 

hukuka uygunluğun teminatı olurken, idari karar ve politikaların 

güvencesi de yasama denetimi ile sağlanmaya çalışılmaktadır. Ancak, 

kısmi düzeyde de olsa yasamanın hukuka uygunluk denetimi yaptığı 

söylenebilmektedir. 

Kamu yönetiminde denetimin amaçları şu şekilde sayılabilmektedir 

(Tortop vd., 1993: 157; Coşkun, 2002: 84): 

• Devlet idarelerinin, yaptıkları işle orantısız bir şekilde genişleme 

eğilimlerine engel olmak, 

• Bürokrasi mensuplarınca, kamuoyunun eleştirilerinin de dikkate 

alınmasını sağlamak, 

• Devlet memurlarının hukuki metinleri keyfi bir şekilde yorumlamalarını 

önlemek, 

• Bürokratların, idare edilenlerin haklarını hiçe sayarak zaman 

zaman bulundukları makamları kişisel çıkarları için kullanmamalarını 

sağlamak, 

• Bürokratların, devlet yönetiminde tek başlarına söz sahibi otoriteler 

haline gelmelerine imkân vermemek. 

Kamu yönetimi açısından denetleme, genel itibariyle bürokratların 

görevleri dolayısıyla sahip oldukları yetkilerinin keyfi bir biçimde 

uygulanmasını ve kullanılmasını önlemek içindir. Ayrıca kamu yönetiminin 

denetlenmesi, yasama organından aldığı yetkiyle eylem ve 

işlemlerini yerine getiren kamu yönetiminin bu faaliyetlerini ne düzeyde 

yerine getirdiğinin incelenmesini amaçlamaktadır (Tortop vd., 

2012: 159). Kamu yönetiminin denetlenmesi ile devlet ve onun hizmet 

aracı olan kamu yönetiminin kamu gücü iktidarı sınırlanmakta 

ve “devletin vatandaş için var olduğu” düşüncesi anlam kazanmaktadır. 



Kamu yönetiminin denetlenmesi sayesinde, bürokrasi karşısında 

kendisini zayıf ve güvensiz hisseden vatandaşlar, bürokrasinin yaptığı 

eylem ve işlemlerden haberdar olmakta ve ödediği vergi karşılığında 

yapılan kamu harcamalarının seyrini takip edebilmektedir. Kamu 

yönetiminin denetlenmesi, meşru bir siyasal ve yönetsel düzenin 

sağlanmasında oldukça önemli bir uğraştır. Kamu yönetiminin eylem 

ve işlemlerinden haberdar olan ve bu eylem ve işlemleri destekleyen 

seçmenler (vatandaş), müreffeh bir toplum yaratılmasında da temel 

koşullardan biridir. 

Kamu yönetiminde denetimin özellikleri ve önemi ise şu şekilde 

ifade edilebilmektedir (Tortop, 1974: 27-28): 

• Denetleme, yönetme unsurlarının tamamlayıcı bir parçasıdır. 

Dolayısıyla kamu yönetiminin eylem ve işlemlerinin (kamu hizmetlerinin 

üretimi ve sunumu) sorunsuz, tam zamanında ve 

kaliteli sunulabilmesi için denetlenmesi gerekmektedir, 

• Denetleme, uygulamaların planlara uygunluğunu sağlamaktadır. 

Bu bağlamda da kamu yönetiminin denetlenmesi ile bir 

kamu yönetimi örgütü tarafından alınan ve belirlenen amaç ve 

hedefler doğrultusunda durum analizi yapılabilecek ve bu şekilde 

de aksayan yönler tespit edilerek düzeltilmesi sağlanabilecektir, 

• Denetleme, denetlenen kuruluşu bizzat yerinden görme olanağını 

sağlamaktadır. Bu sayede kamu yönetimi örgütleri de ilgili 

denetçiler tarafından yerinde denetlenerek, denetçilerin bu örgütler 

hakkında bir ön izlenime sahip olmalarını sağlayacaktır. 

Zamanla denetçiler, bu örgütleri yakından tanıma fırsatları bulacaklardır. 

Bu şekilde denetimin verimliliği artacaktır, 

• Denetleme, denetlemenin hangi konularda yapılacağı, kimlerin 

nasıl, kim tarafından denetleneceği gibi konularda metodolojik 

kavramsal bir çerçeve sunmaktadır. Bu doğrultuda da kamu 

yönetimleri önceden Anayasal ve yasal düzenlemelere bağlı bir 

biçimde belirli organlar, kişiler ve belirli konular dâhilinde denetlenebilecektir. 

Çalışmanın daha önceki kısımlarında ayrıntılı bir biçimde ifade 

edilen denetim kavramı ve özelliklerinin, kamu yönetiminde de 


131


uygulanması sonrasında kamu yönetimi, devlet organları ve vatandaşlar 

tarafından gözetim altında bulundurularak kamu yönetiminin 

hem hukuka uygun hem de kamu yararını göz önünde bulundurarak 

örgütsel ve işlevsel yönlerde faaliyetlerde bulunması sağlanmaktadır. 

Dolayısıyla kamu yönetiminde denetim, Anayasanın ve yasaların 

kamu yönetimlerine vermiş olduğu yetkilerin belirlenmesi ve kamu 

yönetimlerinin bu belirlenen yetkileri çerçevesinde faaliyette bulunması 

açısından büyük öneme sahiptir. Ayrıca denetim sayesinde kamu 

yönetimi disiplininde, denetim teorisi, kavramı ve konusu gelişme olanağı 

yakalayabilecektir. 

SONUÇ 

Denetim, sonuç itibariyle yönetsel bir faaliyet içerisinde gerçekleştirilen 

görev ve eylemlerin yönü ve performansı hakkında bilgiler veren 

dinamik bir süreçtir. Denetim sayesinde yönetim faaliyetleri sürekli 

olarak gözden geçirilerek değerlendirilmekte ve böylece de sistemin 

aksayan yönleri, eksiklikleri ve hatta olumlu yanları açığa çıkarılmaktadır. 

Yönetimin önemli bir fonksiyonu olan denetim, her tür sosyal 

yapıda önemli olduğu gibi bilimsel olarak tüm disiplinler bağlamında 

da belirgin bir yere sahiptir. Nitekim sosyal bilimlerin önemli bir dalı 

olan kamu yönetiminde de denetim, hem disiplin hem de uygulama 

alanlarında ayrı ayrı etkiler ve özellikler göstermektedir. Disiplin açısından 

kamu yönetiminde denetim ile en iyi yönetim ilkeleri belirlenmeye 

çalışılırken, uygulama açısından da örgütün ve kamu görevlilerinin 

faaliyet ve davranışları gözlenmektedir. 

Genel anlamda yönetim teorisinin bir parçası olan kamu yönetimi 

kavram ve disiplini, esas olarak denetim kavram ve özellikleri çerçevesinde 

bir taraftan hukuka uygunluk diğer taraftan da yerindelik denetimi 

ile denetlenmektedir. Bu bağlamda kamu yönetimleri yasama, yürütme 

ve yargı organlarınca denetlenmektedir. Yargı organları, sadece 

hukuka uygunluk denetimi yapabilirken, yargı dışı denetim kurum ve 

organları ise hem hukuka uygunluk hem de yerindelik denetimi yapmaktadırlar. 

Yargı dışı denetim organları ayrıca mali, finansal ve performans 

denetimi de yapabilmektedirler. Kamu yönetimlerinin kendi 

örgüt ve personeli içinden kişiler veya organlarca denetlenmesine iç 

denetim, kendi örgüt dışındaki kişiler veya organlarınca denetlenmesine 

ise dış denetim adı verilmektedir. Bu anlamda kamu denetimi 



de dış denetimin bir türü olarak değerlendirilebilmektedir. Hiyerarşi, 

kamu yönetiminin iç denetimine dair önemli bir örnek iken, idari vesayet 

de dış denetimine dair önemli bir örnektir. 

Kamu yönetimleri, hukuk devletinin bir gereği olarak yetki ve sorumluluklarını 

Anayasa ve yasalardan alan siyasal bir örgüt olduğu 

için görev ve faaliyetlerini yerine getirirken demokrasinin gereği 

bağlamında meşru sınırlar içerisinde kalmalı ve kamuya yarar sağlamalıdır. 

Bunun için kamu yönetimleri devletin halkın gözündeki bir 

meşruiyet kaynağı ya da güven simgesi olarak, devlet nazarında halka 

uzanan el olmakta ve dolayısıyla bu önem ve görevlerine binaen de 

düzenli aralıklarla denetlenmesi gerekmektedir. Bu çerçevede kamu 

yönetimi, vatandaşların devlete uzanan bir güven ve meşruiyet kapısı 

niteliği taşımaktadır. Bunun için kamu yönetimi ve yöneticileri, karar 

ve faaliyetlerini yerine getirirken bunu neden ve nasıl yaptıklarını 

hem kamuoyuna hem de devlet organlarına açıklamak zorundadırlar. 

Sonuç olarak kamu yönetimi, yönetim teorisinin akademik anlamda 

bir uzantısıdır. Buna ek olarak kamu yönetiminin devletin siyasi 

bir yürütme aracı olarak hukuk devleti ve demokrasi bağlamında denetlenmesi 

büyük önem arz etmekte ve bu sayede de kamu yönetimi 

ve yöneticilerine devletten kendilerine aktarılan yetkilerin, sorumlulukların 

ve kaynakların hesabı sorulabilmektedir. Dolayısıyla kamu 

yönetimlerinin, etkin, verimli, kaliteli hizmet sunan, vatandaşların 

haklarını gasp etmeyen, keyfi yönetim sergilemeyen, güven veren ve 

meşru seviyede değerlendirilebilecek bir örgüt olarak kalabilmeleri 

için düzenli aralıklarla çeşitli kişi, kurum veya organlar tarafından denetlenmeleri 

elzem bir husustur. Ayrıca, kamu yönetimi disiplini içerisinde 

denetim konusunun bilimsel olarak gelişmesinde, bu konuda 

gerçekleştirilen araştırmalar ve incelemeler büyük önem taşımaktadır. 

Tüm bunlara ek olarak kamu yönetimleri, çok genel olarak da siyasal, 

idari, yargı, ombudsman, kamuoyu ve uluslararası denetim yöntemleriyle 

denetlenmektedirler. 


133


KAYNAKÇA 

AKAD, Mehmet (2012). Kamu Hukuku Bilgisi, Der Yayınları, İstanbul. 

AKGÜL, Başak Ataman (2000). Türk Denetim Kurumları, Türkmen Kitabevi, İstanbul. 

AKPINAR, Mahmut (2011). “Denetim Anlayış ve Metodolojisinde Değişimin 

Adı: İç Denetim”, Zonguldak Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt: 7, Sayı: 

14, ss.285-306. 

AKSOY, Tamer (2002). Tüm Yönleriyle Denetim: AB ile Uyum Sürecinde Denetimde 

Yeni Bir Paradigma, Yetkin Hukuk Yayınları, Ankara. 

AKTUĞLU, Mehmet Ali (1996). Denetim ve Revizyon, Barış Yayınları, İzmir. 

AKTUĞLU, Mehmet Ali (1973). Denetleme ve Revizyon, Ege Üniversitesi İktisadi 

ve Ticari Bilimler Fakültesi Yayınları No: 64/32, Ege Üniversitesi Matbaası, 

İzmir. 

AKYEL, Recai ve Hacı Ömer Köse (2010). “Kamu Yönetiminde Etkinlik Arayışı: 

Etkin Kamu Yönetimi İçin Etkin Denetimin Gerekliliği”, Türk İdare Dergisi, 

Sayı: 466, ss.9-24. 

ALA, Efkan (1993). “Yasamanın Yürütme Üzerindeki Kontrolü”, Türk İdare Dergisi, 

Sayı: 400, ss.271-273. 

ALICI, Orhan Veli (2008). “Belediyelerin Denetlenmesi Üzerine Bir Değerlendirme”, 

Akademik İncelemeler, Cilt: 3, Sayı: 2, ss.223-233. 

ALTUĞ, Figen (2000). Mali Denetim, Ezgi Kitabevi, Bursa. 

ARSLAN, Ahmet (2002). “Kamu Harcamalarında Verimlilik, Etkinlik ve Denetim”, 

Maliye Dergisi, Sayı: 140, ss.1-14. 

ARSLAN, Ahmet (2012). Kamu İdarelerinde Stratejik Planlama Performans Programı 

Faaliyet Raporlaması İç Kontrol Sistemi, Seçkin Yayıncılık, Ankara. 

ARSLAN, Süleyman (1978). Türkiye’de ve İngiltere’de Merkezi İdarelerin Mahalli 

İdareler Üzerindeki Denetimi, Ankara İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi 

Yayını No: 109, Ankara. 

ATAMAN, Başak (2010). “Türkiye’de Kamu Denetimi ve Kamu Denetçilerine Genel 

Bakış”, Maliye Finans Yazıları, Sayı: 87, ss.17-26 



ATAY, Cevdet (1994). Türk Hukukunda Kamu Yönetimlerinin Denetlenmesi, Marmara 

Kitabevi Yayınları, Bursa. 

ATAY, Cevdet (1999). Devlet Yönetimi ve Denetimi, Alfa Aktüel Yayınları, İstanbul. 

BAĞLI, Mehmet Selim (2012). “Parlamentoların Bütçe Sürecindeki Rolünü Değiştiren 

Dinamikler”, Maliye Dergisi, Sayı: 163, ss.505-538. 

BAKIR, Mehmet (2003). Denetim, Akademisyen Yayınevi, Rize. 

BAKIR, Mehmet (2007). Denetim, Dilara Yayınevi, Trabzon. 

BALTA, Tahsin Bekir (1970). İdare Hukukuna Giriş, TODAİE, Sevinç Matbaası, 

Ankara. 

BAŞARAN, İbrahim Ethem (2000). Yönetim, Feryal Matbaası, Ankara. 

BAŞPINAR, Ahmet (2004). “Türkiye’de ve Dünyada Denetim Standartlarının 

Oluşumuna Genel Bir Bakış”, Maliye Dergisi, Sayı: 146, ss.35-62. 

BERRYMAN, R. G. (1960). “Auditing Standarts and the Law”, The Accounting Review, 

Vol: 35, No: 1, pp.70-80. 

BLOUGH, Carman G. (1949). “Auditing Standards and Procedures”, The Accounting 

Review, Vol. 24, No. 3 (Jul.), pp.265-271 

BOTHA, Hanneri and J. A. Boon (2003). “The Information Audit: Principles and 

Guidelines, Libri, vol: 53, pp.23-38. 

BOZKURT, Ömer ve Turgay Ergun (2008). Kamu Yönetimi Sözlüğü (Fransızca ve 

İngilizce Kaynaklarıyla), Editör: Seriye Sezen, TODAİE Yayın No: 342, Ankara. 

COLE, G. A. (1993). Management: Theory and Practise, DP Publications Ltd., 

Fourth Edition, London. 

COŞKUN, Ali (2006). Stratejik Performans Yönetimi ve Performans Karnesi, Literatür 

Yayınları: 430, 1. Baskı, İstanbul. 

COŞKUN, Bayram (2002). “Türk Kamu Yönetiminde İdari Denetim Süreci ve Bu 

Süreç İçinde Ortaya Çıkan Sorunlar”, Türk İdare Dergisi, Sayı: 437, ss.81- 

104. 

ÇELİK, Kadir (2007). “İl Özel İdarelerinin Denetimi”, Yerel Yönetimler Reformu 

Destekleme Programı Kitap Dizisi: 2, Editör: Tayfun Çınar, TODAİE Yerel Yönetimler 

Araştırma ve Eğitim Merkezi Yayını No: 2, Ankara. 


135


ÇOKER, Ziya (1982). “Teftiş Hizmetinin Amacı ve Ana Görevleri”, Amme İdaresi 

Dergisi, Cilt: 5, Sayı: 1, ss.57-72. 

DAFT, Richard L. (1997). Management, The Dreyden Press, Fourth Edition, USA. 

DALAK, Güldem (2000). “Denetim ve Kalite Denetimi”, Muğla Üniversitesi Sosyal 

Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt: 1, Sayı: 1, ss.65-79. 

DAUJOTAITE, Dalia and Irena Macerinskiene (2008). “Development of Performance 

Audit in Public Sector”, 5th Internatioal Scientific Conference Business 

and Management, 16-17 May, Vilnius. 

DELİVELİ, Ömür (2002). Kamu Yönetimi Sözlüğü, Adalet Yayınevi, Ankara. 

DELOITTE (2008). Uluslararası İç Denetim Standartları Mesleki Uygulama 

Çerçevesi (2007’deki Değişikliklerle), Türkiye İç Denetim Enstitüsü (The 

IIA Research Foundation), İstanbul. 

DEMİRBAŞ, Mahmut (2005). “İç Kontrol ve İç Denetim Faaliyetlerinin 

Kapsamında Meydana Gelen Gelişmeler”, İstanbul Ticaret Üniversitesi 

Sosyal Bilimler Dergisi, Yıl: 4, Sayı: 7, ss.167-188. 

DEMİREL, Savaş, İsmail Cengiz Erek ve Mine Çetin (2011). “Denetim Standartlarının 

Önemi”, Dış Denetim, Ocak, Şubat, Mart, ss.246-251. 

DEMİRKAN, Uçar (1977). Kamusal Mali Denetim (Türkiye’deki Uygulamaları ve 

Eleştirisi), Maliye Bakanlığı Tetkik Kurulu Neşriyatı No: 172, Ankara. 

DOĞAN, Kadir Caner (2015). Kamu İdarelerinde Yönetsel Denetim Süreci ve Stratejik 

Planlama: İstanbul Büyükşehir Belediyesi Örneği, Türkiye Alim Kitapları, 

(ISBN: 978-3-639-67315-9), Saarbrücken. 

DOĞAN, M. Emin (1996). “Belediyelerin Denetimi”, Çağdaş Yerel Yönetimler, 

Cilt: 5, Sayı: 5, ss.22-35. 

DÖNMEZ, Adnan, P. Başak Berberoğlu ve Ayten Ersoy (2005). “Ülkemiz 

Bağımsız Dış Denetim Standartlarının ABD Genel Kabul Görmüş Denetim 

Standartları-AB Genel Kabul Görmüş Denetim Standartları-AB Sekizinci 

Yönergesi ve Uluslararası Denetim Standartlarıyla Karşılaştırılması”, Akdeniz 

Üniversitesi İ.İ.B.F. Dergisi, Sayı: 9, ss.52-78. 

DYE, Ronald A. (1993). “Auditing Standards, Legal Liability, and Auditor Wealth”, 

Journal of Political Economy, Vol: 101, No: 5, pp.887-914. 



EKEN, Musa (1993). Kamu Yönetiminde Açıklık ve Bilgi Edinme Hakkı, Yayınlanmamış 

Doktora Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 

İzmir. 

ERDEM, Metin (1993). Kamu Mali Denetimi, Ekin Kitabevi, Bursa. 

ERDOĞAN, Melih (2005). Denetim, Maliye ve Hukuk Yayınları, 2. Baskı, Ankara. 

ERDOĞAN, Melih (2006). Denetim, Maliye ve Hukuk Yayınları, 3. Baskı, Ankara. 

ERDOĞAN, Murat (2002). “Muhasebe, Denetim ve Bağımsız Denetimin Gerekliliği”, 

Doğuş Üniversitesi Dergisi, Sayı: 5, ss.51-63. 

ERGİN, Hüseyin (2012). Denetim, Dumlupınar Üniversitesi Yayınları Yayın No: 

26, Kütahya. 

ERGUN, Turgay ve Aykut Polatoğlu (1992). Kamu Yönetimine Giriş, TODAİE, Ankara. 

ERYILMAZ, Bilal (2010). Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara. 

GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref (1976). Kamu Yönetimi Hukuku, TODAİE, Ankara. 

GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref (1974). Türkiye’nin İdari Yapısı, Sevinç Matbaası, 4. Baskı, 

Ankara. 

GÖZBÜYÜK, A. Şeref (2010). Türkiye’nin Yönetim Yapısı, Turhan Kitabevi, 11. 

Baskı, Ankara. 

GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref (1978). Türkiyenin Yönetim Yapısı, S Yayınları, Ankara. 

GÜÇLÜ, Faruk (2008). Muhasebe Denetimi İlkeler ve Teknikler, Detay Yayıncılık, 

Ankara. 

GÜREDİN, Ersin (1982). Denetim İlkeleri ve Teknikleri, İstanbul Üniversitesi Yayın 

No: 2985, Formül Matbaası, 1. Baskı, İstanbul. 

GÜREDİN, Ersin (2007). Denetim ve Güvence Hizmetleri SMM ve YMM’lere Yönelik 

İlkeler ve Teknikler, Arıkan Basım Yayın Dağıtım, 11. Baskı, İstanbul. 

GÜREDİN, Ersin (2000). Denetim, Beta Basım Yayım, 10. Baskı, İstanbul. 

GÜREDİN, Ersin (1997). Denetim, Beta Basım Yayım, 7. Baskı, İstanbul, 1997. 

GÜRSOY, Bedri (1980). Kamusal Maliye: Bütçe, 2. Cilt, Ankara Üniversitesi Siyasal 

Bilgiler Fakültesi Yayınları No: 436, Ankara. 


137


HAYES, Rick S., Arnold Schilder, Roger Dassen and Philip Wallage (2013). 

“Principles of Auditing: An International Perspective”, www.pentagan.nl 

(01.04.2013). 

Hesap Uzmanlığı Derneği (2004). Denetim İlke ve Esasları, 1. Cilt, 3. Baskı, İstanbul. 

HİKMET, Nazım (2009). “Halka Açık Olmayan İşletmelerin Bağımsız Denetime 

Açılması”, IX. Türkiye Muhasebe Denetimi Sempozyumu, İstanbul. 

HODGETTS, Richard (1999). Yönetim, çev. Canan Çetin, Esin (Can) Mutlu, Beta 

Basım Yayım Dağıtım, İstanbul. 

HOWARD, Leslie R. (1972). Principles of Auditing, Macdonald&Evass Ltd., Seventeenth 

Edition, London. 

HUNTER, Joel (1942). “The Auditing Function in the Federal Government”, The 

Accounting Review, Vol: 17, No: 3 (Jul.), pp.221-232. 

İBİŞ, Cemal ve Özgür Çatıkkaş (2012). “İşletmelerde İç Kontrol Sistemine Genel 

Bakış”, Sayıştay Dergisi, Sayı: 85, ss.95-121. 

İNAN, Atilla (1984). “Etkenlik Denetiminin Sayıştay’da Gerçekleştirebilme Koşulları”, 

Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 17, Sayı: 4, www.todaie.edu.tr/resimler/ 

ekler/f48548053a33757_ek.pdf?dergi...(10.04.2014). 

İNANÇ, Hüsamettin ve Feyzullah Ünal (2007). “Türkiye’de Kamu Yönetiminin 

Denetlenmesinde Yönetimde Açıklığın Önemi Ve Uygulanma Düzeyi”, 

Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı: 18, 2007, sbe.dumlupinar.edu.tr/18/41.pdf 

(17.04.2013). 

İNANKUL, Hakan ve Kadir Caner Doğan (2013). “Kamu Personel Yönetimi”, 

Kamu Yönetimi, Editörler: Ahmet Yatkın, Nalan Pehlivan Demiral, Lisans Yayıncılık, 

İstanbul. 

KARACAN, Sami ve Rahmi Uygun (2012). Denetim ve Raporlama, Umuttepe Yayınları, 

1. Baskı, Kocaeli. 

KAVUT, Lerzan, Oktay Taş ve Tuba Şavlı (2009). Uluslararası Denetim Standartları 

Kapsamında Bağımsız Denetim, İstanbul Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler 

Odası (İSMMMO) Yayın No: 130, İstanbul. 

KAYA, Ali (1992). Devlet Denetleme Kurumu, Yayınlanmamış Doktora Tezi, İstanbul 

Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul. 



KHAN, M. Akram (1995). “Yeni Başlayanlar İçin Denetime Giriş”, çev. Faruk 

Eroğlu, Sayıştay Dergisi, Sayı: 19, ss.15-30. 

KÖSE, H. Ömer (1999). “Denetim ve Demokrasi”, Sayıştay Dergisi, Sayı: 33, 

ss.62-85. 

LAVIN, David (1976). “Perceptions of the Independence of the Auditor”, The Accounting 

Review, Vol: 51, No: 1 (Jan.), pp.41-50. 

MEMİŞ, Mehmet Ünal (2007). “Türkiye’deki İç Denetim Profilinin Belirlenmesine 

İlişkin Bir Araştırma”, Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü 

Dergisi, Cilt: 16, Sayı: 1, ss.461-478. 

MESCON, Michael H., Micheal Albert and Franklin Khedouri (1998). Management, 

Harper&Row Publishers, Third Edition, New York. 

MEYER, Jean (1973). İş İdaresi Denetimi, çev. Süheyl Gürbaşkan, İstanbul Reklam 

Yayınları: 24, İstanbul. 

NEWMAN, Benjamin (1964). Auditing A CPA Review Text, John Wiley&Sons, 

Inc., Second Edition, Usa. 

NEWMAN, William H. (1979). Yönetim: İşletmelerde ve Kamu Yönetiminde Sevk ve 

İdare,Çev. Kenan Sürgit, TODAİE, Ankara. 

ÖNDER, Fahrettin (2006). Yerel Siyaset ve Belediyelerde Etkin Yönetim, Okutan 

Yayıncılık, İstanbul. 

ÖRENAY, Hami (2010). “Kamu İç Mali Kontrol Sistemi (KİMK) ve Türkiye Uygulaması”, 

Dış Denetim Dergisi, Temmuz-Ağustos-Eylül, ss.137-142. 

ÖZER, Ahmet (1993). “Yerel Yönetimlerin Denetimi Üzerine Bir Değerlendirme”, 

Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 2, Sayı: 4, ss.23-32. 

ÖZER, Hüseyin (1997). Kamu Kesiminde Performans Denetimi ve Türkiye Açısından 

Değerlendirilmesi, T.C. Sayıştay 135. Kuruluş Yıldönümü Yayınları, Çeviri 

Dizisi, Ankara. 

ÖZKAN, Gürsel (1995). Hukuk Devleti ve Yargı Denetimi, Saydam Matbaacılık, 

Ankara. 

PARLAK, Bekir (2011). Kamu Yönetimi Sözlüğü, MKM Yayıncılık, 1. Baskı, Bursa. 

SARAN, M. Ulvi (1995), “Türk Kamu Yönetiminde Denetim Sistemi”, Türk İdare 

Dergisi, Sayı: 409, ss.53–69. 


139


SARIYER, Mert Beytullah (2009). “Denetim ve Reform”, Kamu Yönetimi Çalışmaları 

Kamu Yönetimi ve Reform, Editör: Birgül Ayman Güler, Ankara Üniversitesi 

Siyasal Bilgiler Fakültesi 2009-2010 Akademik Yılı, Sayı: 9, Ankara. 

SHAND, David and Paul Anand (1996). Performance Auditing In The Public Sector, 

Approaches And Issues In OECD Member Countries, Performance Auditing 

And The Modernisation of Government, PUMA-OECD, France. 

SIR, Onur (2011). Hukuk Devleti Açısından Kanunların Anayasaya Uygunluğunun 

Yargısal Denetimi, Adalet Yayınevi, Ankara. 

SOYDAN, Kubilay (2008). “İç Denetim Nedir?”, Orman Mühendisliği Odası, 

Sayı: 1-2-3, ormuh.org.tr (12.03.2014). 

SÜRGİT, Kenan (1969). “Yönetimde Kontrol”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 2, Sayı: 

1, ss.45-57. 

TANİLLİ, Servet (1982). Devlet ve Demokrasi: Anayasa Hukukuna Giriş, Say Kitap 

Pazarlama, İstanbul. 

TANNERY, Fladger F. (1942). “Independent Municipal Auditing”, The Accounting 

Review, Vol: 17, No: 4 (Oct.), pp.363-370. 

TEKER, Osman (2013). “Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nun Denetim 

Usulü”, Kamu Hesaplarına Uzman Bakış, Sayı: 2, http://www.demud.org.tr/ 

uzmanbakis/pdf (23.03.2013). 

TORTOP, Nuri, Eyüp G. İspir, Burhan Aykaç, Hüseyin Yayman ve M. Akif Özer 

(2012). Yönetim Bilimi, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara. 

TORTOP, Nuri, Eyüp G. İspir ve Burhan Aykaç (1993). Yönetim Bilimi, Yargı Yayınları, 

Ankara. 

TORTOP, Nuri (1990). Yönetim Biliminin Temel İlkeleri, TODAİE, Ankara. 

TORTOP, Nuri (1974). Yönetimin Denetlenmesi ve Denetleme Biçimleri, Amme İdaresi 

Dergisi, Cilt: 7, Sayı: 1, ss.27–50. 

Türk Dil Kurumu (2012a). “Sözcük Tarama: Denetim”, http://tdkterim.gov.tr/ 

bts/, (10.11.2012). 

Türk Dil Kurumu (2012b), “Sözcük Tarama: Revizyon”, http://tdkterim.gov.tr/ 

bts/, (10.12.2012). 



TÜSİAD (2008). Yönetim Kurulları’nda İç Denetim Hakkında Sorulması Gereken 12 

Soru, Yayın No: TÜSİAD-T/2008-05-461, İstanbul. 

UZUN, Fuat (2007). “İç Denetim ve Fransa Uygulaması”, Yerel Yönetim ve Denetim 

Dergisi, Cilt: 12, Sayı: 9, 2007, s.5, http://www.kidder.org.tr/dosyalar/ 

makaleler/fuzun_makale.pdf (11.11.2012). 

ÜNLÜÇAY, Mehmet (2004). “İdarenin Yargısal Denetimi ve Hukukun 

Üstünlüğü”, Danıştay Dergisi, Sayı: 107, ss.1-7. 

YAZICI, Kamil (2004). İşletme Bilimine Giriş, Akademi Kitabevi, 3. Baskı, Trabzon. 

YILMAZ, Bekir Mustafa (2007). Kamu Alımlarında İdari Denetim, Yetkin Yayınları, 

Ankara. 

YÜKSEL, İbrahim (2006). Otomatik Kontrol Sistem Dinamiği ve Denetim Sistemleri, 

Nobel Yayın Dağıtım, Ankara. 

YÜKSEL, Mehmet (2004). Modernite Postmodernite ve Hukuk, Siyasal Kitabevi, 

Ankara. 


141

SAVUNMANIN SİVİL GÜCÜ: STRATEJİ DEĞİŞİMİ 

SONRASI YENİDEN YAPILANMAYA İLİŞKİN 

PERSONEL ALGISI ARAŞTIRMASI 

Civil Power of Defence: Staff Perceptıon Research Concerning With 

Re-Organization After the Strategic Change 

A. Şebnem TUNÇ * 

Özet 

11 Eylül’ün ardından uluslararası sistem değişime 

uğramış, bu değişim, ülkelerin tehdit algılarını ve 

savunma yaklaşımlarını yeniden gözden geçirme 

ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Savunmaya ilişkin olarak 

yürütülen sivil hazırlıkların belkemiğini oluşturan 

savunmanın sivil gücü de bu değişimin etkisi 

altında kalmıştır. Savunma stratejisindeki değişim 

ülkelerin kurumsal yapılarının yeniden düzenlenmesini 

gerektirmiştir. Bu çerçevede başta ABD olmak 

üzere Türkiye dahil pek çok ülkenin kurumsal 

yapılanmasında değişim yaşanmıştır. Ülkemizde 

strateji değişimi ve beraberinde yaşanan yeniden 

yapılanma neticesinde afet ve acil durum hazırlıklarında 

önemli başarılar elde edilirken güvenlik ve savunmaya 

ilişkin sivil hazırlıklarda bazı belirsizlikler 

ortaya çıkmıştır. Bu belirsizlikler zaman içerisinde 

anılan faaliyetleri yürüten personeli de etkilemeye 

başlamıştır. Çalışmada öncelikle savunma stratejisindeki 

değişim, bu değişim neticesinde ABD’deki 

ve Türkiye’deki yeniden yapılanma faaliyetleri incelenmiştir. 

Ardından Türkiye’deki değişimin personel 

üzerinde yarattığı etki ve algıyı araştırmak maksadıyla 

yapılan saha araştırmasının bulgularına yer 

verilmiştir. 

Anahtar Kelimeler: Savunma stratejisindeki 

değişim, sivil savunma, acil durum, yeniden yapılanma 

Abstract 

After the September 11, the international system has 

undergone changes that has revealed the need to 

reassess the threat perception and defensive approach 

of the country. Civilian power of defence which is the 

backbone of the civil preparation that is related with 

defence has remained under the influence of this 

change. The change in defence strategy has required 

the reorganization of the institutional structure of the 

country. In this context, not only United States and the 

others but also Turkey has experienced many changes 

in institutional structure. In our country, some 

significant achievements have been obtained as a 

result of the strategy changes and reorganization that 

occurred in disaster and emergency preparedness, 

but it has revealed some uncertainties in preparation 

for civil security and defense. In time these 

uncertainty have begun to affect the staff who carries 

out the civil defence activities. At this paper, firstly the 

changes in defense strategy and the reorganization 

activities both in the United States and in Turkey 

are examined. And then the outcomes of the field 

research that investigate the impact of change on 

staff are explained. 

Key words: The changes in defence strategy, civil 

defence organization, emergency, re-organization 

* 

Hacettepe Üniversitesi, Kamu Yönetimi Bölümü Doktora Öğrencisi, sebnemcerit@gmail.com 


SAVUNMANIN SİVİL GÜCÜ: STRATEJİ DEĞİŞİMİ SONRASI YENİDEN YAPILANMAYA İLİŞKİN PERSONEL ALGISI ARAŞTIRMASI 

GİRİŞ 

11 Eylül terör saldırılarının ardından dünya önceden tahmin edilemeyen 

asimetrik tehditler ile karşı karşıya kalmıştır. Bu durum, ülkelerin 

tehdit algılarını ve savunma yaklaşımlarını yeniden gözden geçirme 

ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. 

Savunma yaklaşımını üç temel başlık altında incelemek mümkündür. 

Bunlardan, Silahlı Kuvvetler tarafından yürütülen boyutunu “savunmanın 

askeri gücü”, sanayi kuruluşları ile ilgili boyutunu “savunmanın 

ekonomik gücü” olarak ifade etmek mümkündür. Üçüncü başlık 

ise ekonomik gücün dışında kalan sivil boyutudur ki bu çalışmada söz 

konusu boyut “savunmanın sivil gücü” olarak ifade edilecektir. 

Savunmanın sivil gücünün uluslararası sistem ve savunma stratejisindeki 

değişim çerçevesinde incelendiği bu çalışmada, küresel ölçekte 

güvenlik ve tehdit algısıyla paralel devam eden gelişme ve değişimlere 

değinilerek, ülkemizdeki yansımaları farklı bir gözlükle incelenmiş, bu 

değişimin kurumsal yapılanma boyutundaki etkisi irdelenmeye çalışılmıştır. 

Son olarak, değişim sonrası gerçekleştirilen yeni yapılanmanın 

savunmanın sivil gücünü oluşturan personel üzerinde yarattığı etki ve 

algıyı araştırmak maksadıyla yapılan saha araştırmasının bulgularına 

yer verilmiştir. 

1. Savunma Stratejisindeki Değişim 

Soğuk Savaşın sona ermesiyle birlikte dünya sistemi, yeni bir sürece 

ve yapıya doğru evrilmeye başlamıştır (Ergül, 2014:165). Modern 

uluslararası sistemin en önemli aktörleri olan devletler güç, statü, 

etki, sosyal ve ekonomik gelişme gibi amaçlarından dolayı birbiriyle ve 

dış dünya ile sürekli ilişki içindedirler (Yalçınkaya, 2008:17). Uluslararası 

ilişkilerde bir sorun meydana geldiğinde bu sorun öncelikle barışçı 

yöntemler ile çözülmeye çalışılmakta, barışçıl yöntemlerin yetersiz 

kalması durumunda ise zorlama yöntemlere (Yalçınkaya, 2008:17) 

başvurulmaktadır. Çözümün sağlanamaması durumunda da savaşlar 

kaçınılmaz son olarak ortaya çıkmaktadır. 

Prusyalı bir general ve kuramcı olan Clausewitz’in (1818) “Savaş 

Üzerine” adlı eserinde “Savaş, diplomasinin bir başka biçimde devamıdır” 

şeklinde ifade ettiği geleneksel tanımında belirttiği gibi savaş, 



sorunların çözümünde kullanılacak en son ancak muhtemel yollardan 

birisidir (Altunok, vd., 2010:11). Bununla birlikte, The Art of War (Savaş 

Sanatı) adlı eseri ile savaş tarihine derin izler bırakan Çinli general, 

filozof ve teorisyen Sun Tzu’nun “En iyi strateji savaşmadan kazanmaktır” 

sözü hala günümüzde de geçerliliğini korumaktadır. Ancak, 

insanların birbirlerini öldürdükleri savaşlar maalesef hala engellenebilmiş 

değildir. Yüzyıllardır savaşan insanlar yıkıcılığına tanık olunan 

savaşlardan şikayet etmektedirler, ama ortadan kalkmasını sağlayamamışlardır 

(Yalçınkaya, 2008:17). Bu nedenle, güvenlik ve savunma 

ihtiyacı insanlar için olduğu kadar devletler için de her zaman vazgeçilmez 

bir unsur olmuştur. 

Sosyolojik bir olay olarak yaşamı etkileyen ve yaşamın etkisi altında 

kalan savaş olgusu toplumda meydana gelen gelişmelerin bir sonucu 

olarak sürekli değişime uğramıştır. Savaş ile bağlantılı olan savunma 

yaklaşımları da tehdit ve risk algısındaki değişim, teknolojideki ilerleme 

ve değişen ekonomik ve sosyal çevre doğrultusunda zaman içerisinde 

değişim göstermiştir. 

Yirminci yüzyılın başlarından günümüze kadar geçen süreçte tehditlerdeki 

değişim ve savaşların yıkıcılığının katlanılması güç bir boyuta 

varması barış ve savaş arasında kalan süreyi uzatmış (Yalçınkaya, 

2008), çatışma, kriz vb. gibi farklı kavram ve olağan dışı koşulların 

ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bu koşullar çerçevesinde ülkelerde 

olağan dışı durumlara ilişkin yönetim usulleri belirlenmiş ve kurumsal 

hazırlıklar şekillenmiştir. 

Türkiye Cumhuriyeti tarihi incelendiğinde Kurtuluş Savaşı’ndan 

günümüze kadar olan dönemde olağanüstü yönetim usullerinde, milli, 

uluslararası ve küresel ölçekte yaşanan değişimler paralelinde bazı gelişme 

ve değişimlerin yaşandığı görülmektedir. Çalışmada yaşanan bu 

değişim ve dönüşümü yorumlayabilmek için küresel boyutta savunma 

stratejisine etki eden gelişmeler incelenecek, bu gelişmelerin milli düzeydeki 

yansımaları yorumlanacaktır. 

Yirminci yüzyılda yaşanan ve dünya milletlerinin çoğunun yer aldığı 

küresel bir askeri çatışmaya sahne olan dünya savaşları ve ardından 

yaşanan gelişmeler uluslararası sistemin önceliklerinin belirlenmesinde 

önemli mihenk taşları olmuşlardır. Soğuk Savaş öncesi olarak ifade 

edilen bu dönemde, temel tehdit düşman saldırısı idi, savaşta saldıran 


145


ve savunan taraflar vardı (Korkmazyürek ve Şeşen, 2010:18-19). Bu 

dönemde temel tehdidin büyük ölçekli ve iyi tanımlanmış olduğunu 

görüyoruz. Yani kimin, nerede, ne yapacağı biliniyordu (Korkmazyürek 

ve Şeşen, 2010:18-19). Bu dönemde devletlerin temel amacı herhangi 

bir saldırıya karşı ülkelerini savunmaktı (Korkmazyürek, 2014). 

Bu amaç doğrultusunda savaşa yönelik olarak büyük orduların teşkil 

edildiği ve savunma ile ilgili tüm hazırlıkların da askeri düzeyde sürdürüldüğü 

görülmektedir. Bu dönem savunmanın askeri gücünün tek 

başına yeterli olduğu bir dönem olmuştur. 

Birinci Dünya Savaşı ile birlikte “millet ordu” anlayışının yerleşmesini 

sağlayan ve Fransız İhtilali ve Napolyon Savaşları sonrasında fikri 

temelleri atılan topyekûn savaş anlayışı giderek önem kazanmaya başlamıştır. 

Dünya milletlerinin çoğunun yer aldığı küresel bir askeri çatışmaya 

sahne olan İkinci Dünya Savaşı döneminde ise, Birinci Dünya Savaşı’nda 

“meydan muharebeleri” şeklinde yürütülen savaşların bilinen karakteri 

değişmiş, özellikle uçak ve uçakla muharebe tekniğinde meydana 

gelen hızlı gelişmeler savaşan devletlerin tüm ülke alanlarını savaş 

alanı haline getirmiştir (Korkmazyürek, 2014). 100 milyondan fazla 

askeri personelin dahil olduğu bu savaş, dünya tarihindeki en büyük 

savaş olmuştur. İkinci Dünya Savaşı sırasında topyekûn savaş anlayışı 

zirveye ulaşmıştır. Böylece savaşan orduların, milletleri tarafından sınırsız 

olarak desteklendiği bir dönem başlamıştır (Yalçınkaya, 2008). 

Topyekûn savaş ile devletler, sahip oldukları maddi ve manevi kaynakların 

tamamını savaşa yönlendirerek düşmanın tamamen imhasını ve 

koşulsuz teslim olmasını amaçlamıştır. Topyekûn savaş, teknolojinin, 

ekonomik imkânların, nüfusun ve hatta devletin sahip olduğu her şeyin 

savaş için kullanılmasını ve planlanmasını doğal hale getirmenin 

yanında hasım devletin sahip olduğu her şeyin hedef haline gelmesini 

sağlamıştır (Wright, 1942). Savaşın önemli katılımcılarının tüm ekonomik, 

endüstriyel ve bilimsel güçlerini, sivil ya da askeri kaynak farklılığı 

gözetmeksizin bu savaş için (Wikipedia, 2015a) kullanmaları ile 

birlikte savunmanın askeri gücünün yanı sıra ekonomik gücü ve sivil 

gücünün de önemi artmaya başlamıştır. Bu dönemde, topyekûn savaşa 

karşılık olarak hazırlık boyutunda topyekûn savunma anlayışı önem 

kazanmaya başlamıştır. Ayrıca, cephe gerisindeki halk ile savaş gücünü 

destekleyen resmî ve özel kuruluşlarla tesislerin korunması gerek 



ülke geleceği açısından ve gerekse orduların savaş güçleri ile moral 

güçlerinin ayakta tutulmasına (Wikipedia,2015b) destek sağlayacak 

bir yapıya ihtiyaç doğmuş ve böylece sivil savunma kavramı ortaya çıkmıştır. 

Avrupa ülkelerinde İkinci Dünya Savaşı sırasında sivil savunma 

teşkilatları kurulmaya başlamıştır. 

İkinci dünya savaşının yol açtığı yıkımın ardından yaşanan 

gelişmeler ile birlikte uluslararası sistemde iki kutuplu bir yapıya 

geçilmiş ve “Soğuk Savaş” olarak adlandırılan dönem başlamıştır. Bu 

dönem, ülkelerin egemenliklerine doğrudan yönelen tehditlere karşı 

blok oluşturdukları bir dönem olmuştur (Korkmazyürek, 2014). Bu 

bloklaşma tehdit algısında da değişimlere neden olmuş, iki kutup 

arasında düşmanın kuvvet seviyesi ile yarışan, düşmana karşı sayısal 

üstünlüğe dayalı bir yapı ortaya çıkmıştır (Korkmazyürek, 2014). 

Bu durum tehdide karşı hazırlıklarda büyük profesyonel orduların 

teşkil edilmesini gerekli kılmıştır. Ülkeler nükleer savaş tehdidi ile 

karşı karşıya kalmış ve hazırlıklar herhangi bir dış güçten gelebilecek 

saldırıya karşı müşterek savunma anlayışı doğrultusunda “ittifakın 

desteklenmesi” amacıyla geliştirilmiştir. 1949 yılında Kuzey Atlantik 

Antlaşmasına dayanarak kurulan NATO’nun bu doğrultuda yapılan 

hazırlıklarında ise “Müşterek Savunma” (Kuzey Atlantik Antlaşması 

md. 5) anlayışı benimsenmiştir. 

Ülkelerde askeri hazırlıkların yanı sıra savaş gücünü desteklemek 

maksadıyla teşkil edilen sivil savunma teşkilatları; Soğuk Savaş süresince 

savaş, nükleer saldırı, kimyasal, biyolojik ve radyolojik saldırılar 

ile afet durumlarında halkın can ve mal kaybını en aza indirme amacı 

doğrultusunda faaliyet göstermiştir. Soğuk Savaş öncesi dönemde sivil 

savunma teşkilatları savunmanın sivil gücünü temsil eden destek 

unsur olarak faaliyet göstermiştir. 

Soğuk Savaşın sona ermesiyle birlikte güvenlik kavramı yeniden ele 

alınmış uluslararası sistemdeki değişimin yarattığı etkiler sorgulanmaya 

başlanmıştır. Bu dönemde tehditler şekil değiştirmeye, belirsizleşmeye 

başlamış, geleneksel savaş biçimlerinde de değişimler ortaya 

çıkmıştır. Tehdit sivil hedefleri de içine alacak şekilde genişlemiştir. 

Bunlara ek olarak yeni tehdit ve riskler ortaya çıkmış, çatışmalar toplumsal 

ve siyasal alanlara kaymıştır. 


147


Sovyetler Birliği’nin çökmesi ve Avrupa’da siyasi coğrafyanın değişmesiyle 

birlikte büyük tehditlerin yerini risk alanları ile bölgesel krizlerin 

alması, NATO stratejisinde değişikliğe neden olmuştur. 1991 yılında 

kabul edilen NATO’nun Stratejik Konsepti çerçevesinde NATO’da 

“kriz yönetimi” kavramı kullanılmaya başlanmıştır. Kriz yönetiminin 

NATO’da geliştirilmesi, ülkelerin de benzer yapılar tesis etmesinde 

önemli bir faktör olmuştur. NATO, 1995 yılında ilk büyük kriz yönetimi 

harekâtını Bosna Hersek’te gerçekleştirmiştir. 1980’lerin sonunda 

SSCB’nin dağılması SSCB ile ABD arasında doğrudan nükleer çatışma 

olasılığındaki düşüş nedeni ile sivil savunma konusunun önem ve önceliği 

azalmaya başlamıştır. 

Soğuk Savaş sonrası döneme kadar olağan dışı koşullara ilişkin hazırlıklarda 

savaş hazırlıkları başat rol oynarken, Soğuk Savaş sonrası 

dönemde “kriz” kavramı ve krizleri önlemeye dönük olarak barışı 

destekleme, insani yardım, afet müdahale ile arama ve kurtarma operasyonları 

ağırlık kazanmaya başlamıştır. Soğuk Savaş’ın bitiminde 

meydana gelen ilk çatışmalardan olan Yugoslavya, Ruanda ve Somali, 

yeni tip savaşların ilk örneklerini oluşturmuştur. Bu dönemle birlikte 

geleneksel savaş kavramı ve tanımı değişikliğe uğramış (Yalçınkaya, 

2008:32), topyekûn savaş kavramı da önemini yitirmeye başlamıştır. 

11 Eylül sonrasında dünyanın daha karmaşık yeni bir döneme 

adım atmasıyla birlikte savunma ve askeri odaklı olan birçok sorun 

toplumsal ve uluslararası alanda yeni tehdit algılamaları içerisine dahil 

olmuştur. (Aksu ve Turhan, 2012 :73) Yeni dönemde tehdit ortamındaki 

belirsizliklerdeki artış ile birlikte dünya, daha küçük ölçekli 

ancak önceden tahmin edilemeyen terörizm, kitle imha silahlarının 

yayılması, bölgesel çatışmalar, organize suçlar gibi asimetrik tehditler 

(USA, National Security Strategy, 2010; The European National 

Security Strategy, 2003) ile doğal afetler, büyük boyutlu siber saldırılar, 

salgın hastalıklar (USA, National Security Strategy, 2010) gibi 

riskler ile karşı karşıya kalmaya başlamıştır. Bu dönem ülkeleri önceki 

dönemlere göre daha kaotik bir çevre ile karşı karşıya bırakmıştır. 

Bunun neticesinde de ortak güvenlik anlayışı, ortak savunma anlayışı 

gibi bazı kavramlar önem kazanmaya başlamıştır. Ayrıca, bu yeni dönem, 

devletlerin güvenlik stratejilerinin yeniden biçimlendirilmesi ve 

belirsiz bir geleceğe hazırlıklı olmayı gerektirmiştir (Çağrı, 2002). Bu 

dönemde askeri savunma anlayışından “stratejik güvenlik” anlayışına 



doğru evrilen güvenlik yaklaşımı NATO’nun Yeni Stratejik Konsepti 

ile şekillenmiştir. 

Yeni dönemde, diplomasi ve savaş arasında eskiye oranla daha belirsiz 

olan gri alanlar ortaya çıkmaya başlamıştır. 11 Eylül sonrasında 

başta ABD, AB, Rusya, Çin, Japonya gibi ülkeler olmak üzere pek çok 

ülke ulusal güvenlik stratejisi ve savunma stratejisinde değişiklik yapmıştır. 

İçinde bulunduğumuz yüzyılda simetrik (benzer, belirli) tehdidin 

tamamen yok olmamış olması, devletlerin küçük çapta çatışma 

ihtimalinden topyekûn savaşa kadar her türlü savaşa hazır olmalarını 

(Jablonsky, 2001:43-62) gerektirmiştir. Bu çerçevede günümüzde bazı 

ülkelerin savunma stratejilerinde topyekûn savunma anlayışı geçerliliğini 

korumuş (Norway Defence, 2013; Norway Strategic Defence 

Concept, 2004), bazı ülkelerde ise geçerliliğini yitirmiştir. Yeni güvenlik 

sorunları toplum güvenliğini daha önemli hale getirmiş, bununla 

birlikte doğal afetler, salgın hastalıklar gibi risk unsurları da artış göstermiştir 

(Norway Defence, 2013; Norway Strategic Defence Concept, 

2004). Yeni dönemde güvenlik ve savunma stratejilerindeki değişim 

neticesinde ülkelerin kurumsal yapılanmalarında da değişim ve dönüşüm 

ihtiyacı ortaya çıkmıştır. İlk önemli ve yönlendirici değişim 

ABD’de ortaya çıkmıştır. 

2. Strateji Değişimi ve Kurumsal Yapılanma: ABD Örneği 

Dünya üzerinde savunma ve güvenlik alanındaki politikaların belirlenmesi 

(Jablonsky, 2001:43) konusunda öncü ülke durumunda olan 

ABD’de tehdit ortamındaki gelişmeler, büyük doğal afetler ve dönemin 

ABD Başkanının yönetim yaklaşımı (Homeland Security National Preparedness 

Task Force, 2006:28), söz konusu alana ilişkin sivil hazırlıkların 

yürütüldüğü kurumların yeniden yapılanmalarındaki en temel 

faktörler olmuştur. 

Bu faktörler çerçevesinde, Soğuk Savaş döneminin ulusal güvenlik 

gereksinimlerinin yoğun olduğu 60’lı yıllarda ABD’de sivil savunma 

konusu stratejik önceliklerin birinci sırasında yer almıştır. Bu dönemde, 

Sivil Savunma Bürosu teşkil edilmiş Büronun işlerliğini daha etkin 

kılmak maksadıyla Büro önce Savunma Bakanlığına ardından Başkana 

bağlanmıştır. 70’li yılların başlarında Sivil Savunma Bürosu, Savunma 


149


Sivil Hazırlıkları Bürosuna dönüşmüş ve faaliyetlerini bu isim altında 

yürütmeye başlamıştır. 

70’li yılların başında ABD Başkanının değişimi ile birlikte sivil savunma 

konusu önemini yitirmeye (Homeland Security National Preparedness 

Task Force, 2006:14) başlarken doğal afetlere hazırlık konusunun 

önemi artmaya başlamıştır. 70’lerin ortalarına gelindiğinde 

bir politika değişimi yaşanmış ve kaynakların sivil savunma ile afet 

hazırlıklarında ortak kullanımı esasına dayalı çift kullanımlı (dual-use) 

dönem başlamıştır. Bu dönemde sivil savunma konusu ilk başlangıç 

yıllarında olduğu gibi tekrar nükleer tehdit ile ilişkili hale getirilmiştir. 

Ancak bu sistemden istenilen verim alınamamıştır. Sovyetler 

Birliği’nin hazırlıklarında sivil savunma konusuna önem vermesi ve bu 

alana yatırım yapması bu dönemde ABD’nin sivil savunma konusuna 

olan ilgisini tekrar canlandırmıştır. 

Zaman içerisinde doğal afetlere müdahale konusunda iki başlı bir 

yapı ortaya çıkmıştır. İki başlılık, sivil savunma ve doğal afetler konusunda 

birbiri ile irtibatı olmayan birçok örgüt ve programın geliştirilmesine 

yol açmıştır (Ward, vd., 2000:1022). Bu yapılanma doğal 

afetlere ilişkin müdahalenin etkisiz hale gelmesi ile sonuçlanmış, ülkede 

merkezi ve yerel yönetimlere yönelik ciddi eleştirilere yol açmıştır. 

Afetlere müdahalede daha etkili olabilmek ve iki başlılığı düzeltmek 

maksadıyla 1978 yılında Federal Acil Durum Yönetim Kurumu (FEMA 

–Federal Emergency Management Agency) kurulmuş ve çeşitli programlar 

şemsiye bir kuruluş (umbrella agency) olarak FEMA’nın altında 

toplanmıştır. FEMA’nın kurulmasıyla birlikte Savunma Sivil Hazırlıkları 

Bürosu bu kurum bünyesine dahil edilerek kaldırılmıştır. Böylece, 

sivil savunma ve afet hazırlıklarına ilişkin konular FEMA çatısı altında 

birleştirilmiştir. FEMA merkezi ve yerel yönetimler için iletişim ve koordinasyon 

merkezi haline getirilmiştir. 

FEMA’nın kurulması ile birlikte afet konusu kurumun öncelikli konusu 

haline gelmiş, acil durum yönetimi (Emergency Management) 

olarak adlandırılan roller FEMA’nın birinci önceliği olarak benimsenmiştir. 

Sivil savunma konusu ise ikinci planda kalmıştır. 

80’li yıllara gelindiğinde ABD Başkanı değişmiş Ronald Reagon yönetimi 

iktidara gelmiştir. 1960’ların sonundan itibaren kamusal ve siyasi 

desteği azalmaya başlayan sivil savunma konusu Reagan yönetimi 



ile birlikte tekrar öncelik kazanmıştır. Reagan yönetimi, nükleer saldırıya 

karşı sivil bekanın sağlanması konusunu milli güvenlik açısından 

daha önemli (Ward, vd., 2000:1021; Homeland Security National 

Preparedness Task Force, 2006:20) bulmuştur. Sivil savunma konusu 

tekrar Hükümet programına dahil edilmiş, bu durum ise sivil savunma 

konusunun canlanması için bir fırsat sağlamıştır. SSCB ile yaşanan 

Soğuk Savaş mücadelesine odaklanan Reagon yönetimi, FEMA’nın önceliğini 

doğal afetlerden uzaklaştıran bir alana kaydırmış, bunun yerine 

daha önceki dönemde ikinci öncelikli olan sivil savunma konusunu 

tekrar birinci önceliğe taşımıştır. Böylece FEMA’nın yeni önceliği nükleer 

savaşın patlak vermesi durumunda ABD’nın bekasını sağlamak 

(Ward, vd., 2000:1026) olarak belirlenmiştir. 

FEMA’nın faaliyetlerini yeni önceliği doğrultusunda sürdürebilmesi 

için örgütün kurumsal hiyerarşisi sivil savunma önceliklerini 

koruma hedefi doğrultusunda yeniden inşa edilmiştir. Bu stratejinin 

en kritik noktası bilgi teknolojileri (IT) imkanlarının büyük bölümünün 

sivil savunma ihtiyaçları için tahsis edilmesi olmuştur (Ward, vd., 

2000:1022). Örgütün sivil savunma alanına yoğunlaşması ve teknolojik 

imkanları (IT desteği) sadece bu alana yönlendirmesi, diğer birimleri 

bu değişimin dışında tutması, afetlere hazırlık konusunda zaman 

içerisinde koordinasyon eksikliğine neden olmuştur. Bu koordinasyon 

eksikliği 1992 yılına kadar 100’ün üzerinde farklı, birbiri ile uyumsuz 

IT sistemlerinin FEMA’nın diğer bölümlerinde geliştirilmesi ile sonuçlanmıştır. 

Sonuç olarak, FEMA dünyada afete müdahale için gerekli en 

ileri network sistemlerini geliştirmiş fakat bunlardan hiçbiri gizlilik ve 

sınırlı erişim yetkisi nedeniyle doğal afet veya acil durum yönetimi için 

kullanılamamıştır (Ward, vd., 2000). Zaman içerisinde FEMA’nın acil 

durum yönetimine ilişkin bilgi teknolojilerini geliştirmekten yoksun 

olması, FEMA’nın doğal afetlere müdahale kapasitesini ciddi şekilde 

etkilemeye başlamıştır. 1980’lerin sonlarına doğru FEMA’nın afet ve 

acil durum müdahale sistemi başarısız olmaya başlamıştır. Ward, vd. 

(2000:1026)’a göre; 

“1990 yılında yaşanan Hugo Kasırgası ve Kaliforniya depremi 

FEMA’nın afet müdahale sisteminin başarısızlığını ortaya 

koydu. FEMA’nın doğal afetlere müdahale yerine sivil savunma 

alanına öncelik vermesi ve acil durum yönetimini destekleyen 

bilgi teknolojilerinin geliştirilmemiş olması eleştirilmeye 


151


başlandı. 1992 yılında 250.000 kişiyi direk olarak etkileyen 

Andrew Kasırgasına müdahalede yaşanan olumsuzluklar eleştirilerin 

iyice artmasına ve bu görevin FEMA’dan alınmasına 

kadar tırmandı. Yeni dönemde Clinton, devletin yapısı ve süreçlerinin 

yeniden yapılanması (reengineering) ve yeniden tasarlaması 

(redesigning) anlamına gelen ve İdarenin Yeniden 

Keşfi (Reinventing Government) olarak ifade edilen örgütsel 

hareketi uygulamaya koydu.” 

SSCB’nin yıkılışı nükleer savaş tehdidinin azalışı örgütün temel 

misyonu olan sivil savunma önceliğinin değişimine neden olmuştur. 

Her ne kadar FEMA için örgütün ikinci misyonu olan doğal afetler 

konusu temel (birincil) misyonun alternatifi olsa da, örgütün ikinci 

misyonunu destekleme konusundaki başarısızlığı bu alana ilişkin iddiasındaki 

inanılırlığını zedelemiştir. 

11 Eylül’ün ardından ABD, teşkilatını, yeni güvenlik anlayışı ve milli 

güvenlik stratejisine göre yeniden şekillendirmiştir. Böylece ilk önemli 

ve yönlendirici değişim ABD’de teşkil edilen teşkilatlanma ile ortaya 

çıkmış bunu Rusya, İngiltere ve Fransa gibi ülkeler takip etmiştir. ABD 

Kongresi, çıkarılan Kamu Güvenlik Yasası (Homeland Security Act, 

2002) ile İç Güvenlik Bakanlığı’nı (US Department of Homeland Security) 

kurmuştur. Bu Kanun ile Bakanlığın hukuk düzeni, afet hazırlığı, 

sınır koruma ve sivil savunma gibi görevleri olan diğer federal kurumlarla 

koordineli olarak çalışması sağlanmış ve terör saldırıları, afet ve 

acil durum hazırlıkları ve sivil savunma konuları kurumun veya kuruma 

bağlı birimlerin sorumluluğuna verilmiştir. Yeni yaklaşım çerçevesinde, 

daha önce doğrudan Başkan’a bağlı olan FEMA da 2003 yılında 

diğer ülkelere de örnek teşkil edecek şekilde şemsiye kuruluş olarak 

teşkil edilen İç Güvenlik Bakanlığı’na bağlanmıştır. Böylece FEMA terörizm 

konusu dahil olmak üzere tüm acil durumlara ilişkin hazırlıkları 

içerecek şekilde, bu Bakanlık bünyesine dahil edilmiştir. 

ABD’nin ardından pek çok ülke teşkilatını yeni güvenlik anlayışı 

çerçevesinde yeniden şekillendirmiştir. ABD’deki yeni yapılanma çerçevesinde 

Avrupa Birliği ülkelerindeki teşkilatlarda da benzer değişikliklere 

gidilmiştir. Böylece, savunma, afet ve acil durum ile terörizm 

ile mücadeleye yönelik sivil hazırlıklar şemsiye bir kuruluş bünyesinde 

toplanmış, çok başlılık giderilmiştir. Günümüzde ABD bir yandan 



topyekûn savaşa yönelik hazırlıklarını (Jablonsky, 2002:43-62) devam 

ettirmekte, diğer taraftan yeni tehdit ortamının gerekli kıldığı yapılanmayı 

gerçekleştirmektedir. 

Özet olarak, tarihi süreçte ABD’de sivil savunma alanının önem ve 

önceliğinin dönemsel olarak değişim gösterdiği; kimi zaman sivil savunma, 

kimi zaman ise afet hazırlıklarının birinci öncelikli hale geldiği 

ve kurumsal yapılanmanın da bu öncelikler doğrultusunda şekillendiği 

görülmektedir. 11 Eylül sonrasında ise, önceki dönemden farklı olarak 

ABD’de sivil savunma veya afet hazırlıkları konusunun tek başına 

birinci öncelikte yer almadığı, yeni yapılanmanın anavatanın güvenliğini 

(homeland security) bütüncül bir yaklaşım ile ele alacak şekilde 

geliştirildiği görülmektedir. Anavatanın güvenliği; bölgenin, kritik 

altyapının ve vatandaşların kimyasal, biyolojik, nükleer, radyolojik, 

siber veya konvansiyonel silahların etkisi (Homeland Security National 

Preparedness Task Force, 2006:26) ile diğer tehdit ve risklerden 

korunması olarak tanımlanmıştır. Bununla birlikte ülkede yaşanan 

Katrina Kasırgası ülkenin doğal ve insan kaynaklı afetlere karşı savunmasız 

olduğunu (Homeland Security National Preparedness Task 

Force, 2006:29) ve bu yönde de her an hazırlıklı olunması gerektiğini 

göstermiştir. Diğer taraftan düşman saldırılarına karşı halkın can ve 

mal kaybının azaltılması ve kritik altyapının korunması düşüncesinden 

yola çıkılarak geliştirilen sivil savunma kavramı, zaman içerisinde 

çok daha geniş ölçekli afet ve saldırı (attack) senaryolarına karşı devletin 

her seviyesi, özel sektör ve vatandaşların korunmasına yönelik 

profesyonel çabaları kapsayacak şekilde gelişmiştir. (Homeland Security 

National Preparedness Task Force, 2006:29) 

3. Strateji Değişimi ve Kurumsal Yapılanma: Türkiye Örneği 

Uluslararası sistemdeki değişimin beraberinde getirdiği yeni tehdit 

ve riskler dünyadaki pek çok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de yapısal 

anlamda bazı değişimlere neden olmuştur. Bu doğrultudaki yeniden 

yapılanma faaliyetine geçmeden önce savunma stratejisi çerçevesinde 

gelişim gösteren savunmanın sivil gücüne ilişkin gelişim sürecine özet 

olarak değinilecektir. 

Soğuk Savaş dönemi, Türkiye’de olağan dışı koşullara ilişkin örgüt 

geliştirme faaliyetlerinde yasal ve yapısal açıdan önemli düzenlemelerin 

yapıldığı bir dönem olmuştur. Bu doğrultuda ilk olarak Milli 


153


Savunma Yüksek Kurulu Genel Sekreterliği bünyesinde Sivil Savunma 

Bürosunun (1951) teşkil edildiği görülmektedir. Ardından, sivil savunma 

hizmetlerini yurt düzeyinde teşkilatlandırmak, kamu kurum 

ve kuruluşları ile özel kuruluşlarda bu hizmetlerin planlanmasını, uygulanmasını, 

koordinasyonunu sağlamak ve denetimini yapmak, her 

türlü silahsız koruyucu ve kurtarıcı tedbirleri, acil kurtarma ve ilk yardım 

faaliyetlerini planlamak ve yürütmek üzere İçişleri Bakanlığı’na 

bağlı olarak Sivil Savunma Genel Müdürlüğü (1959) kurulmuştur. Genel 

Müdürlük anılan faaliyetleri yürütmek üzere yetiştirdiği sivil savunma 

uzmanlarını kurum ve kuruluşlarda görevlendirmiştir. 

61 Anayasası’ndan sonra Milli Savunma Yüksek Kurulu ve Genel 

Sekreterliği kaldırılmış yerine MGK ve MGK Genel Sekreterliği (1962) 

teşkil edilmiştir. Genel Sekreterliğe, topyekûn savunma ile ilgili çeşitli 

görev ve sorumluluklar verilmiştir. Ayrıca afet konularına ilişkin olarak 

Bayındırlık ve İskan Bakanlığına bağlı Afet İşleri Genel Müdürlüğü 

(1965) teşkil edilmiştir. Türkiye’deki yapılanmada sivil savunma 

ve afet konusu iki farklı bakanlık bünyesinde teşkil edilen genel müdürlükler 

vasıtasıyla yürütülmeye başlanmıştır. Ardından, devletin savunma 

politikalarını ve askerlik işlerini yürütmek üzere MSB (1970) 

kurulmuştur. 80’li yıllara gelindiğinde ise sivil savunma konusu topyekûn 

savunma alanının bir alt bileşeni olarak yapılandırılmıştır. Bu 

dönemde, olağan dışı durumlara yönelik sivil hazırlıklarda “topyekûn 

savunma” anlayışı hakim olmuştur. 

Topyekûn Savunma Sivil Hizmetleri kavramı doğrultusunda, savaşlarda 

silahların cephe gerisine uzanan etkileri göz önüne alınarak, 

stratejik tesislerin ve halkın bu silahların etkisinden korunmasına 

yönelik hazırlıkları yürütecek bir yapı oluşturulmuştur. Topyekûn savunma 

sivil hizmetlerine ilişkin hukuki düzenleme, kamu kurum ve 

kuruluşlarındaki teşkilatlanma, görev ve sorumlulukların paylaşımı 

da bu ana esas düşünce doğrultusunda milli güvenlik şemsiyesi altında 

şekillendirilmiştir. 

90’lı yıllara gelindiğinde Soğuk Savaş sonrası ortamın gerekleri 

ve NATO’daki gelişmeler doğrultusunda aynı dönemlerde Türkiye’de 

de olağan dışı koşullara ilişkin literatürde kriz hali kavramı kullanılmaya 

başlanmıştır. İlk olarak, Yunanistan ile Türkiye arasında Türk 

bandıralı bir geminin Kardak kayalıklarında karaya oturması (1996) 



sonucu Türk ve Yunan kurtarma ekipleri arasında çıkan anlaşmazlığa 

bağlı olan ve iki ülkeyi savaşın eşiğine getiren durum “kriz hali” olarak 

tanımlanmıştır. Ardından Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi (BKYM) 

Yönetmeliği (1997) yürürlüğe girmiş, bu tarihten itibaren krizler Kriz 

Yönetim Merkezlerinden yönetilmeye başlanmıştır. BKYM önemli icraatlarından 

birini Marmara Depreminde gerçekleştirmiştir. Depremlerde 

yaşanan acı tecrübeler ışığında; her türlü doğal ve insan kaynaklı 

afetlerle ilgili acil durum yönetiminin ülke düzeyinde etkin bir biçimde 

uygulanabilmesi için çeşitli alanlarda çalışmalar yürüten kurum ve 

kuruluşlar arasındaki koordinasyonu sağlamak, acil durum hizmetlerini 

koordine etmek üzere Başbakanlık bünyesinde Türkiye Acil Durum 

Yönetimi (TAY) Genel Müdürlüğü (2000) kurulmuştur. Afetlere 

ve diğer kriz hallerine ilişkin krizlerin koordinatörlüğü görevi de TAY 

Genel Müdürlüğü’ne verilmiştir. Yeni teşkilatlanma ile birlikte afetlere 

müdahaleye ilişkin olarak üç başlıklı bir yapılanma ortaya çıkmıştır. 1 

2000’li yıllara gelindiğinde küresel ölçekte yaşanan neo-liberal politikaların 

kamu yönetimi alanına yansımasının da etkisiyle kamuda 

idari reform düzeyinde yeniden yapılanma faaliyeti başlamıştır. Uluslararası 

sisteminin gerekli kıldığı güvenlik ortamı, karşı karşıya kalınan 

tehdit ve riskler küresel ölçekte yaşanan değişim ve dönüşüm 

Türkiye’nin özel koşullarının da etkisiyle yeni arayışları beraberinde 

getirmiştir. Bu dönemde yapılan yasal ve yapısal düzenlemeler neticesinde 

topyekûn savunma stratejisinde bir değişim başlamıştır. Söz 

konusu strateji değişimini bazı yasal ve yapısal düzenlemeler takip etmiştir. 

Bunlar içerisinde en önemlilerinden birini 2009 yılında yürürlüğe 

giren 5902 sayılı Kanun 2 oluşturmaktadır. Bu Kanun ile birlikte 

afet ile ilgili hazırlıklarda üç başlı olan yapı tek bir kurum çatısı altında 

AFAD Başkanlığında birleştirilmiştir. Sivil savunma konusu da AFAD 

Başkanlığına verilmiştir. 

Söz konusu Yasa, bakanlıkların sivil savunma ve diğer olağan dışı 

koşullara ilişkin sivil hazırlıklarını yürüten hizmet birimlerinin yapılanmasında 

da değişime neden olmuştur. Bununla birlikte, bakanlıklarda 

anılan faaliyetleri yürüten hizmet birimleri ile personelin Sivil 

1 

Sivil savunma konularında Sivil Savunma Genel Müdürlüğü; afet konusunda Afet İşleri Genel 

Müdürlüğü; Afet ve krizlere ilişkin 

konularda TAY Genel Müdürlüğü. 

2 

Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun 


155


Savunma Genel Müdürlüğü ile organik bağı ortadan kaldırılmıştır. 

Ayrıca, illerde sivil savunma müdürlükleri kaldırılmış, yerine afet ve 

acil durum müdürlükleri teşkil edilmiştir. Böylece sivil savunma anlayışından 

afet ve acil durum anlayışına doğru bir değişim yaşanmıştır. 

BKYM Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmış yerine Başbakanlık Afet ve 

Acil Durum Yönetim Merkezi (AADYM) Yönetmeliği yürürlüğe girmiştir. 

Bu değişiklik, kriz merkezlerinin kaldırılarak yerlerine afet ve acil 

durum merkezlerinin teşkil edilmesi ile neticelenmiştir. 

Bu değişim neticesinde olağan dışı koşullara ilişkin hazırlıklarda 

afet ve acil durum anlayışı birinci önceliğe taşınmıştır. Afet ve acil durum 

hazırlıkları ve sivil savunma konularını yürütmek üzere yapılanan 

AFAD Başkanlığı afet ve acil durumlara hazırlık konusunda çok 

ciddi mesafeler kat etmiş, hem kurumsal hem de hazırlıklar boyutunda 

önemli başarılara imza atmıştır. 

Ancak 2003 öncesinde milli güvenlik şemsiyesi altında toplanan 

olağan dışı koşullara ilişkin sivil hazırlıkları içeren unsurların yeni yapılanmada 

birbiriyle ilişkisinin olmaması kriz yönetimi, sivil savunma 

ve güvenlik işbirliği vb. alanların ikinci plana düşmesine neden olmuştur. 

Bu durum, afet ve acil durumlara ilişkin risklerin risk yönetimi 

anlayışı doğrultusunda şekillenmesini sağlamış ancak tehditlerin kriz 

yönetimi anlayışı doğrultusunda şekillenmesinde bazı belirsizliklerin 

oluşmasına neden olmuştur. Neticede, savunmanın sivil gücünü oluşturan 

yapılanmanın günümüz tehdit ve risk ortamına göre revize edilerek 

yeniden yapılandırılması ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Özellikle 

Türkiye’nin içerisinde bulunduğu güvenlik ortamındaki belirsizlikler 

ve bölgesel çatışma alanlarının varlığı savunmanın sivil gücü ile ilgili 

alanlarda AFAD Başkanlığını yasal yetki alanının ötesinde beklentiler 

ile karşı karşıya bırakmıştır. 

Yirmi birinci yüzyılda savaşların bilinen karakterindeki değişim nedeniyle 

topyekûn savaşlar artık yaşanmamaktadır. Bu nedenle de topyekûn 

savunma anlayışı küresel ölçekte geçerliliğini yitirmeye başlamış, 

yerini müttefik ülkelerin birlikte hareket etmesini sağlayacak müşterek 

savunma anlayışına bırakmıştır. Savunma stratejisinde küresel ölçekte 

yaşanan bu değişimin Türkiye’ye de yansıması son derece doğal bir 

gelişmedir. Türkiye’nin de pek çok ülkede olduğu gibi yeni yapılanmasında 

ABD’de oluşturulan yapılanmadan etkilendiği görülmektedir. 

Bununla birlikte, Türkiye’deki yapılanmanın ülkenin özel koşullarının 

etkisiyle kendine özgü olarak şekillendiği görülmektedir. 



Yeni dönemde afet ve acil durum stratejisi önem kazanmıştır. Ancak, 

afet ve acil durum stratejisinin küresel ölçekte kabul gören stratejik 

güvenlik ve savunma yaklaşımına ilişkin sivil hazırlıkları kapsamıyor 

olması bazı ilave düzenlemelere ihtiyaç duyulmasına sebep olmuştur. 

Günümüzde olağan dışı koşullara ilişkin hazırlıklarda afet ve acil 

durum odaklı yapının birinci öncelikli konu haline gelmesi, topyekûn 

savunmanın bir unsuru olan sivil savunma alanının atıl kalması ile sonuçlanmıştır. 

Bu durum gerek görevler gerekse personel boyutunda 

bazı belirsizlikleri de beraberinde getirmiştir. Çalışmanın bundan sonraki 

bölümünde savunma stratejisindeki değişim sonrasında yeniden 

yapılanmaya ilişkin olarak personel algısı araştırılacaktır. 

4. Yeniden Yapılanmaya İlişkin Personel Algısı Araştırması 

4.1. Araştırmanın Amacı 

1959 yılında ülke genelindeki sivil savunma hizmetlerini yürütmek 

maksadıyla kurulan Sivil Savunma Genel Müdürlüğü aradan geçen 

50 yıldan sonra örgütü gelişime ve değişime zorlayan örgüt içi ve dışı 

bazı nedenlerden dolayı değişime uğramış ve AFAD Başkanlığı çatısı 

altında yeniden yapılandırılmıştır. Teorik olarak yapılan incelemede, 

AFAD Başkanlığının yapısal gelişimi ve görev önceliklerinin değişiminde 

ABD-FEMA örneğindekine benzer şekilde değişen uluslararası 

stratejik önceliklerin önemli etkisinin olduğu görülmüştür. Çalışma, 

yeniden yapılanmanın personel üzerinde yarattığı etki ve algının araştırılmasını 

amaçlamaktadır. 

4.2. Yöntem 

4.2.1.Evren ve Örneklem 

Araştırmanın evrenini Türkiye çapında 81 ildeki kamu kurum ve 

kuruluşlarında sivil savunma ve afet hazırlıklarını yürütmekle görevli 

sivil savunma uzman ve amirleri oluşturmaktadır. Evrenin büyüklüğü 

1000 kişidir. Anket 81 ilde görev yapan personel ile gerçekleştirilmiş 

olup, katılımcıların %9,4’ü Ankara (45 kişi), %9,6’sı İstanbul (46 

kişi), %5,2’si İzmir (25 kişi ), % 5’i Konya (24 kişi) ilinden katılmıştır. 

Örneklem grubu; 81 ildeki kamu kurum ve kuruluşlarında hali hazırda 

görev yapan 488 sivil savunma uzmanı ve amirinden oluşmuştur. 


157


4.2.2. Veri Toplama Aracı 

Araştırmada veri toplama aracı olarak anket yöntemi kullanılmıştır. 

600 kişiye anket formu dağıtılmış, bunlardan 488’i geçerli sayılmıştır. 

Bu çalışma için geliştirilen anket geçmişte Sivil Savunma Genel Müdürlüğü’nde 

çalışmış halen AFAD Başkanlığı ile görev yönünden bağlantısı 

bulunan sivil savunma uzmanları, amirleri ve diğer personele uygulanmıştır. 

Anketin geri dönüşüm oranı %82 olarak gerçekleşmiştir. 

4.2.3. Anket Formunun Hazırlanması 

Anket formu 5’li Likert tipi derecelendirme ölçeği kullanılarak hazırlanmıştır. 

En düşük değer 1 ve en yüksek değer 5 olarak belirlenmiştir. 

Formdaki derecelendirme basamakları analizlerde; (1) Kesinlikle 

Katılıyorum, (2) Katılıyorum, (3) Ne Katılıyorum Ne Katılmıyorum, (4) 

Katılmıyorum, (5) Kesinlikle Katılmıyorum şeklinde yorumlanmıştır. 

4.2.4. Katılımcılar 

Anketin katılımcıları hali hazırda bakanlık, kurum ve kuruluşlarda 

görev yapan ve görev itibariyle AFAD Başkanlığı ile bağlantısı bulunan 

sivil savunma uzman ve amirleri olarak belirlenmiştir. Bu personelin 

seçilmiş olmasının nedeni bir yandan yeni yapılanmada sivil savunma 

alanı ile ilgili sorunları ve önerileri tespit etmek, diğer taraftan ise bu 

kişilerin Başkanlığın hem öncesini ve hem de şu anını biliyor olmasından 

kaynaklanmıştır. Araştırmaya katılan katılımcıların unvanlarına 

göre dağılımları Tablo-1‘de sunulmuştur. 

Tablo 1: Katılımcıların Unvanlarına Göre Dağılımı 

f % 

Sivil Savunma Uzmanı 168 34,4 

Sivil Savunma Amiri 243 49,8 

Diğer 77 15,8 

Toplam 488 100,0 



4.2.5. Verilerin Analizi 

Anket uygulaması neticesinde elde edilen veriler, SPSS Statistics 

Data Editör 20 programı kullanılarak analiz edilmiştir. Sorulara farklı 

grupların cevap verme yüzdelerini tespit etmek maksadıyla frekans 

analizleri yapılmıştır. Ardından iki ya da daha çok grup arasında fark 

olup olmadığını araştırmak maksadıyla Ki-Kare (Chi-Square) testi yapılmıştır. 

Test neticesinde Ki-Kare değerlerinden anlamlı bulunanlara 

ilişkin olarak çapraz tablolar (cross tabs) oluşturularak yorumlanmıştır. 

Araştırma verilerinin analizinde ise betimsel istatistiki yöntemlerden 

yararlanılmıştır. 

4.2.6. Geçerlik ve Güvenirlik Analizi 

Anketin güvenirliği (iç tutarlık katsayısı) için Cronbach Alpha güvenirlik 

katsayısı hesaplanmıştır. Alpha katsayısı 0,846 olarak hesaplanmış 

olup anket yüksek derecede güvenilir bulunmuştur. Güvenirlik 

analizine ilişkin bulgular Tablo-2‘de gösterilmiştir. 

Tablo 2: Katılımcıların Unvanlarına Göre Dağılımı 

Cronbach’s 

Alpha 

Cronbach’s 

Alpha Based on 

Standardized Items 

N of Items 

,846 ,810 30 

4.3.Bulgular ve Tartışma 

4.3.1 Katılımcıların Cinsiyetleri 

Sivil savunma uzman ve amirlerinin büyük bölümü erkeklerden 

oluşmaktadır. Çalışma kapsamındaki örneklemde de benzer bir oran 

gözükmektedir. Katılımcıların cinsiyetlerine ilişkin bulgular Tablo-3‘de 

gösterilmiştir. 


159


Tablo 3: Katılımcıların Cinsiyetlerine Göre Dağılımı 

Cinsiyet f % 

Erkek 414 84,3 

Kadın 71 14,5 

4.3.2. Katılımcıların Öğrenim Durumu 

Katılımcıların yarısından fazlası (%55) üniversite mezunudur. Öğrenim 

durumlarına ilişkin bulgular Tablo-4‘de gösterilmiştir. 

Tablo 4: Katılımcıların Öğrenim Durumlarına Göre Dağılımı 

Öğrenim 

Durumu 

f % 

Lise 55 11,2 

Ön Lisans 99 20,2 

Lisans 271 55,4 

Yüksek Lisans 62 12,7 

Doktora 2 0,4 

Toplam 489 100 

4.3.3.Katılımcıların Toplam Hizmet Süreleri 

Katılımcıların %46‘sının 21-30 yıllık; %22 ‘sinin de 11-20 yıllık hizmet 

süreleri bulunmaktadır. Genç çalışanların oranı ise %17 dir. 

4.3.4. Katılımcıların Yapısal Değişime İlişkin Algıları 

Araştırmada kurumun yapısal değişimine ilişkin olarak iki konu 

araştırılmıştır. Bunlardan birincisi yeni yapılanmanın kurumun görev 

alanına ilişkin önceliğini değiştirip değiştirmediği konusudur. Bu konuda 

elde edilen bulgular katılımcıların %64’ünün fikrinin kurumun 

görev önceliğinin değiştiği yönünde olduğunu göstermektedir. Katılımcıların 

yeni yapılanmada kurumun görev alanına ilişkin önceliklerindeki 

değişime ilişkin görüşleri Tablo-5‘de gösterilmiştir. 



Tablo 5: Kurumun Görev Alanına İlişkin Önceliklerindeki Değişim 

Puanlama 

Yeni yapılanma kurumun görev 

alanına ilişkin önceliklerini 

değiştirmiştir. 

f % 

Kesinlikle Katılıyorum (1) 253 51,5 

Katılıyorum (2) 63 12,8 

Ne Katılıyorum Ne 

Katılmıyorum (3) 

73 14,9 

Katılmıyorum (4) 29 5,9 

Kesinlikle Katılmıyorum (5) 73 14,9 

Toplam 491 100 

Yapısal değişime ilişkin olarak araştırılan diğer konu, yeni yapılanmanın 

kurumun mevcut personel yapısını değiştirip değiştirmediği konusudur. 

Bu konuda elde edilen bulgular katılımcıların %63,1’inin personel 

yapısında değişim olduğu görüşünde olduğunu göstermektedir. 

Çalışmanın bu bölümünde, yapısal değişim konusunda elde edilen 

bulgular neticesinde görev alanına ilişkin önceliğin konu bazında hangi 

yöne doğru kaydığı araştırılacaktır. 

4.3.5. Katılımcıların Görev Önceliğindeki Değişime İlişkin Algıları 

Yeni yapılanma öncesinde katılımcıların %39’u sivil savunma konusunu 

kurumun birinci öncelikli konusu olarak görürken, yeni yapılanma 

sonrasında afet ve acil durum konusunun kurumun birinci 

öncelikli (%66) konusu haline geldiğini düşünmektedirler. Bu sonuç, 

beklenen bir sonuç olup strateji değişimi ile de örtüşmesi bakımından 

anlamlıdır. AFAD’ın kurulması ile birlikte kurumda afet ve acil durumlara 

ilişkin hazırlıkların önem ve öncelik kazandığı personel tarafından 

da görülmektedir. Katılımcıların yeni yapılanma öncesi ve sonrasında 

görev önceliklerindeki değişim algısına ilişkin bulgular Tablo-6‘da 



161


Tablo 6: Yeniden Yapılanma Öncesi ve Sonrası Görev Önceliklerine 

İlişkin Dağılım 

Yapılanma Yapılanma sonrasında afet ve acil durum konusunun önceliği 

öncesinde 1. 2. 3. 4 5. 

sivil Öncelik Öncelik Öncelik Öncelik Öncelik 

Toplam 

savunma 

konusunun f f f f f f 

önceliği 

1. Öncelik 151 21 10 3 0 185 

2. Öncelik 62 11 12 1 2 88 

3. Öncelik 35 18 3 3 1 60 

4. Öncelik 36 13 13 3 4 69 

5. Öncelik 18 6 4 2 1 31 

Toplam 302 69 42 12 8 433 

Pearson Chi-Square= 46,822, df=16, p=0,00 

Bu noktada araştırılması gereken diğer bir husus yeniden yapılanma 

sonrasında sivil savunma konusunun hangi önceliğe kaydığına ilişkin 

algılardır. Bunu tespit etmek maksadıyla yapılan Ki-Kare testine 

ilişkin çapraz tablo değerleri Tablo-7’de sunulmuştur. 

Tablo 7: Yeniden Yapılanma Öncesi ve Sonrası Görev Öncelikleri 

Yapılanma Yapılanma sonrasında afet ve acil durum konusunun önceliği 

öncesinde 1. 2. 3. 4 5. 

sivil Öncelik Öncelik Öncelik Öncelik Öncelik 

Toplam 

savunma 

konusunun f f f f f f 

önceliği 

1. Öncelik 21 47 14 49 42 173 

2. Öncelik 6 36 12 23 100 87 

3. Öncelik 2 16 24 9 8 59 

4. Öncelik 1 11 10 38 8 69 

5. Öncelik 1 4 1 7 18 31 

Toplam 31 114 61 126 86 419 

Pearson Chi-Square =112,816, df=20, p=0,00, n= 419 



Elde edilen bulgular yeniden yapılanma sonrası sivil savunma konusunun 

önceliği konusunda personelin zihninin karışık olduğunu 

göstermektedir. Katılımcıların %27’si yeni yapılanmada sivil savunma 

konusunun ikinci öncelikte, %28’i dördüncü öncelikte, %24’ü ise 

öncelik sıralamasının sonlarında yer aldığını düşünmektedir. Bunun 

dışında personelin zihnini karıştıran diğer bir hususun ise kavram 

karmaşasından kaynaklandığı tahmin edilmektedir. Yeniden yapılanma 

öncesi kriz yönetimi ve sonrasında risk yönetimi konusunun tam 

netliğe kavuşturulmamış olması personelin düşüncelerinin farklılaşmasında 

etkili olmuş olabilir. 

Sivil savunma konusunun kurumun görev öncelik sıralamasındaki 

yeri konusundaki belirsizliğin uzman veya amirler boyutunda farklılık 

gösterip göstermediği incelendiğinde ise sivil savunma uzmanlarının 

sivil savunma amirlerine göre daha karamsar bir tablo çizdikleri görülmektedir. 

Yani sivil savunma uzmanları, kendi kadrolarına isim veren 

sivil savunma konusunun AFAD Başkanlığı’nın görev öncelik sıralamasının 

sonunda yer aldığını düşünmektedirler. Bu algı ve belirsizlik 

söz konusu personelin memnuniyetini ve iş verimliliğini etkileyebilecek 

bir husus olarak görülmektedir. Nitekim personelin yeni yapılanmanın 

örgütün verimliliğini artırıp artırmadığına ilişkin önermelere 

verdiği yanıtlar bu tespiti doğrular niteliktedir. 

AFAD Başkanlığı’nda yapısal bir değişim yaşanmış, bu değişim neticesinde 

afet ve acil durumlara ilişkin hazırlıklar olağan dışı koşullara 

ilişkin hazırlıkların ilk sırasına yerleşmiştir. Bu konuda, ülkemizin 

deprem kuşağında yer alması ve sıklıkla afetlere maruz kalmasının 

ciddi payı bulunmaktadır. Bu noktada yapısal değişimin örgütün verimlilik 

artışına etkisi önem kazanmaktadır. 

4.3.6. Katılımcıların Örgüt Verimliliğine İlişkin Algıları 

Yeni yapılanmanın işlerin verimliliğini artırıp artırmadığı konusu; 

teşkilatlanma, görevler ve teknolojik imkânlar boyutuyla ele alınmış 

ve bu doğrultuda personelin görüşleri alınmaya çalışılmıştır. Elde edilen 

verilerden sivil savunma uzmanlarının %57’si, sivil savunma amirlerinin 

ise %51’i yeni yapılanmanın teşkilatlanma boyutunda işlerin 

verimliliğine etkisinin olmadığını düşünmektedir. Yeni yapılanmanın 

teşkilatlanma boyutunda iş verimliliğine etkisine ilişkin bulgular Tablo-8’de 



163


Tablo 8: Yeni Yapılanmanın Teşkilatlanma Boyutunda İş Verimliliğine 

Etkisi 

Svl Svn Svl. Svn. 

Diğer Toplam 

Uzm Amiri 

f f f f 

K. Katılıyorum 36 82 31 149 

Katılıyorum 12 35 4 51 

Kararsızım 24 54 18 96 

Katılmıyorum 24 20 8 52 

K. Katılıyorum 72 50 16 138 

Toplam 168 241 77 486 


İş verimliliği ile ilgili olarak geliştirilen diğer bir önerme “Yeni yapılanma 

görevlerin yürütülmesi boyutunda işlerin etkinliğini artırmıştır” 

şeklindedir. Bu önermeye ilişkin sonuçlar katılımcıların %46’sının 

önermeye katıldığını, %35’inin ise katılmadığını göstermektedir. Bu 

soruya verilen cevaplar unvanlar boyutuyla incelendiğinde ise her iki 

grubunda yaklaşık olarak yarısının önermeye katıldığını göstermektedir. 

Sivil savunma uzmanlarının %50’si, sivil savunma amirlerinin 

ise %54’ü yeni teşkilatlanmanın görevlerin yürütülmesi yönüyle işlerin 

verimliliğine olumlu etkisi olduğunu düşünmektedir. (Pearson 

Chi-Square =41,349, df=8, p=0,00, n= 486) 

İş verimliliğine ilişkin son olarak teknolojik imkânların geliştirilmesinin 

işlerin etkinliğini artırıp artırmadığı araştırılmıştır. Elde 

edilen bulgular teknolojik imkânların iş etkinliği üzerinde pozitif etkisi 

olduğunu göstermektedir. Yeni yapılanmada teknolojinin işlerin 

verimliliğine olumlu etkisinin olduğunu düşünenlerin oranı %65,5 

olarak bulunmuştur. Sonuç olarak yeni yapılanmada teşkilatlanma ve 

görevlerin yürütülmesi boyutunda bazı çekinceler olmakla birlikte ortalama 

görüş teşkilatlanma, görevler ve özelikle teknoloji alanındaki 

gelişmelerin örgüt verimliliğini artırdığı yönündedir. 



4.3.7. Personel Memnuniyeti 

Çalışmanın bu bölümünde yeni yapılanmaya ilişkin personel memnuniyeti 

ve davranışı araştırılmıştır. Araştırmadan elde edilen bulgular 

beklenenin aksine personel memnuiyetinin yüksek olmadığını 

göstermektedir. “Yeni yapılanmada personel memnuniyeti yüksektir.” 

önermesine katılımcıların %43’ü katılmadıklarını belirtmişlerdir. Bu 

oran sivil savunma uzmanlarında %61’e çıkmaktadır. Bu sonucun iki 

nedeni olabilir. Birincisi sivil savunma uzmanları Sivil Savunma Genel 

Müdürlüğü döneminde ağırlıklı olarak görev yapmış personelden oluşmaktadır. 

Hali hazırda yeni sivil savunma uzmanı kadrosu açılmamakta, 

kişinin emekliye ayrılması veya başka bir kadroya atanması durumunda 

kadrosu iptal edilmektedir. Yani bu kadro giderek popülerliğini 

yitirmektedir. Sivil savunma konusunun kurumun görev önceliğinde 

ön sıralarda yer almaması, bu konuyla ilgili belirsizlikler ve uzmanların 

AFAD Başkanlığı yerine görev yaptıkları kuruma organik olarak 

bağlanmaları ve personelin özlük hakları ile ilgili olarak yaşadıkları 

sorunların memnuniyetlerini etkileyen nedenlerin başında geldiği 

düşünülmektedir. İkinci neden ise AFAD Başkanlığı’nın kurulmasını 

müteakip personel yapısında yaşanan değişim sonrası yeni bir kadro 

ihdas edilmiştir. Afet ve acil durum uzmanları olarak tanımlanan bu 

kadronun özlük hakları, imkânları, görev, yetki ve sorumluluklarının 

sivil savunma uzmanlarından daha iyi olması bu personelin memnuniyetini 

olumsuz yönde etkiliyor olabilir. Anketin hali hazırda AFAD 

Başkanlığı’nda görev yapan afet ve acil durum uzmanlarına da uygulanması 

neticesinde elde edilecek sonuçlar daha belirleyici olacaktır. 

Yeni yapılanmadan memnun olmadığını ifade eden sivil savunma 

uzmanlarının eski yapılanmadaki memnuniyetlerinin araştırılması 

neticesinde elde edilen bulgular Tablo-9’da gösterilmiştir. 


165


Tablo 9: Personel Memnuniyetlerinin Karşılaştırılması (Eski ve Yeni 

Yapı) 

Yeni yapılanma sonrasında personel 

memnuniyeti yüksekti 

1 2 3 4 5 Toplam 

1 36 3 5 1 43 88 

Yeni yapılanma 

2 6 19 26 17 9 77 

öncesinde personel 

3 4 14 61 18 13 110 

memnuniyeti 

4 5 14 12 14 6 51 

yüksekti 

5 52 9 19 7 71 158 

Toplam 103 59 123 57 142 484 


Analiz neticesinde elde edilen bulgulara göre; eski yapıdan memnun 

olup yeni yapıdan memnun olmayanların oranı %17, eski yapıdan 

memnun olmayıp yeni yapıdan memnun olanların oranı %15, her iki 

yapıdan de memnun olanların oranı %13, her iki yapıdan da memnun 

olmayanların oranı ise %20 olarak tespit edilmiştir. Sonuç olarak genel 

bir memnuniyetsizliğin olduğu görülmektedir. Bu durumun ağırlıklı 

olarak özlük hakları ve çalışma koşulları ile bağlantılı bir durum olduğu 

değerlendirilmektedir. 

Memnuniyetsizlik oranı toplam hizmet süresi ile başka bir değişle 

yaşla doğru orantılı olarak artmaktadır. Gençlerde memnuniyet 

oranı nispeten daha yüksektir. 21-30 yıl hizmeti bulunan tecrübeli 

personelin tecrübelerinden istifade edilmemesi ve iş süreçlerine dahil 

edilmemesi ise bir başka memnuniyetsizlik nedeni olarak ortaya 

çıkmaktadır. Nitekim araştırma bulguları söz konusu özelliklere sahip 

katılımcıların %33’ünün iş süreçlerine dahil edilmemesinden kaynaklı 

bir memnuniyetsizliklerinin olduğunu göstermektedir. 

4.3.8. Personel Davranışı 

Örgüt geliştirmeye ilişkin teorik yaklaşımlarda öne çıkan davranış 

biçimleri (insan davranışı, grup davranışı, örgüt davranışı, küresel 

davranış) dikkate alınarak katılımcılara yöneltilen sorular neticesinde 

yeni yapılanma sonrası gelişen davranış biçiminin grup davranışı 



ağırlıklı olduğu tespit edilmiştir. Sivil savunma uzmanları ve amirlerinin 

%52’si kurumsal yapıdaki değişimin afet ve acil durum uzmanlarını 

olumlu etkilediğini düşünürken; sivil savunma amirlerinin %22’si 

değişimin sivil savunma uzmanlarını olumlu etkilediğini düşünmektedir. 

Araştırma neticesinde sivil savunma amirlerinin sivil savunma 

uzmanlarının hak ve imkânlarına sahip olmayı; sivil savunma uzmanlarının 

da afet ve acil durum uzmanlarının hak ve imkânlarına sahip 

olmayı talep ettikleri görülmektedir. Bu durum, bakanlık, kurum ve 

kuruluşlarda afet ve acil durumlara ilişkin görevleri yürüten personelde 

grup psikolojisinin ön plana çıktığını göstermekte, yeni yapılanma 

sonrasında kurumsal başarının sağlanmasında önemli olan ve ortak 

bir amaca yönelen örgüt davranışının ise henüz oluşmadığını göstermektedir. 

SONUÇ 

Savunmanın sivil gücü konulu çalışma; savunma stratejisindeki dönemsel 

değişimi, beraberinde getirdiği yapısal dönüşümü ve bu değişime 

ilişkin personel algısını ölçmeye yönelik alan araştırmasını içermektedir. 

Çalışmada, öncelikle uluslararası sistemde dünya savaşları 

ve sonrasında yaşanan gelişmelerin devletlerin savunma stratejisi üzerinde 

yarattığı değişim sivil boyutuyla incelenmiş, ardından savunma 

stratejisindeki değişim sonrası yeniden yapılanma faaliyetleri öncü ve 

yönlendirici ülke olması nedeniyle ABD’deki gelişmeler boyutuyla incelenmiştir. 

Bu çerçevede, 1980 ile 2000 yılları arasında Amerika Birleşik 

Devletleri’nde Ward, vd. (2000:1018-1032) tarafından FEMA’nın 

örgütsel gelişimine ilişkin olarak yapılan araştırma bulgularından istifade 

edilmiştir. FEMA’nın yapısal değişiminde 2000 yılından günümüze 

kadarki gelişmeler ise özgün olarak yorumlanmıştır. 

Ardından savunma stratejisindeki değişim sonrasında Türkiye’de 

sivil alana ilişkin yeniden yapılanma faaliyetleri incelenmiştir. Son 

olarak, çalışmanın uygulama bölümünde afet ve acil durumlara ilişkin 

olarak Türkiye’deki kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan 

personelin kurumsal yapıdaki değişime ilişkin algısını yapısal değişim, 

görev önceliğindeki değişim, örgüt verimliliği, personel memnuniyeti 

ve davranışı boyutuyla inceleyen bir alan araştırması yapılmıştır. 


167


İnceleme çalışması ve alan araştırmasının neticesinde; değişen 

uluslararası stratejik önceliklerin AFAD Başkanlığının örgüt yapısının 

değişiminde önemli ve etkili bir faktör olduğu sonucuna varılmıştır. 

Örgütteki yapısal değişimin personelin memnuniyeti ve iş verimliliğine 

etkisi boyutunda ise, AFAD yapılanmasına ilişkin olarak yapılan 

saha araştırması neticesinde Cartwright’ın (1951) “çalışanların karar 

verme süreçlerine dahil olduğu bir inisiyatifin yüksek verimlilik ve 

daha fazla iş tatmini sağladığı ve çalışanların memnuniyetini artırdığına” 

ilişkin tespiti doğrulanmıştır. Ancak, Türkiye’de acil durum sektörüne 

ilişkin yeni yapılanmada kıdemli personelin karar verme süreçlerine 

dahil olmadıkları yönündeki düşüncelerinin verimliliklerini ve 

memnuniyetlerini olumsuz yönde etkilediği görülmektedir. Bu araştırmanın 

yeni teşkil edilen afet ve acil durum uzmanlarına da uygulanması 

ile kıdemli personel-yeni atanan personel arasındaki iş verimliliği 

algısı ve memnuniyet durumuna ilişkin karşılaştırılmalı analizler yapılabilecektir. 

Yapısal değişimin öncesini ve mevcut halini bilen katılımcıların 

verdiği yanıtlar yeni yapılanmada Burnes (2009) tarafından 

ortaya konulan grup normları ve değerlerinden örgüt kültürüne doğru 

bir değişimin henüz sağlanamadığını göstermektedir. 

Örgüt kültürünün grup davranışı ve bireysel davranışlardan daha 

öncelikli hale gelmesi, örgütsel gelişimin grup gelişiminden daha fazla 

önemsenmesi ile mümkün olabilecektir. Bu kültürün oluşabilmesi 

ve Türkiye’de acil durum sektöründe faaliyet gösteren kurumların başarılarının 

maksimize edilebilmesi için personel boyutunda öncelikle 

personel grupları arasındaki farklılaşmaların ortadan kaldırılması, 

personelin tecrübe ve bilgi birikimi ile iş süreçlerine katılımının sağlanmasına 

ihtiyaç olduğu görülmektedir. 

Değişen uluslararası stratejik öncelikler ABD’de olduğu gibi Türkiye’de 

de olağan dışı koşullara ilişkin konuların önceliğini değiştirmiştir. 

Öncelikler değişmiş, yeni kavramlar, yeni bakış açıları, yeni 

kurumlar ortaya çıkmıştır. Örgütsel değişim ve gelişim konusunda 

ciddi mesafeler alınmıştır. Ancak halen Soğuk Savaş dönemi yapılanmasından 

yeni dünya düzeni yapılanmasına geçiş tam anlamıyla gerçekleştirilememiştir. 

Bu durum kavramları (terminoloji ve tanımlar) 

ile örgütsel yapılanmadaki görevlerin birbiriyle çakışmasına ve neticede 

net olarak tanımlanamayan gri alanların oluşmasına neden olmuştur. 

Belirsizliklerin ortadan kaldırılmasına ve bütüncül bir stratejinin 



oluşturulmasına ilişkin ihtiyaç halen devam etmektedir. Bununla birlikte 

yeni dönemde savunmanın sivil gücünün, küresel ölçekte yaşanan 

gelişmeler, tehditler ve yeni stratejik savunma yaklaşımı çerçevesinde 

yeniden yapılandırılmasına ihtiyaç olduğu görülmektedir. 

Uluslararası sistemde dünya savaşları ve sonrasında yaşanan gelişmeler 

devletlerin savunma ve güvenlik stratejilerini de etkilemiştir. 

Stratejideki değişim yapısal değişim ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Bu 

ihtiyaç doğrultusunda başta ABD olmak üzere pek çok ülke stratejik 

değişim çerçevesinde yeni tehdit ve risk ortamına göre yeniden yapılanma 

faaliyetlerini sürekli olarak geliştirmektedir. Tehdit ve risk ortamlarına 

ilişkin belirsizliklerdeki artış dünyanın pek çok ülkesinde 

söz konusu alanlara ilişkin hazırlık faaliyetlerini yürütecek kurumların 

görev dağılımlarında bazı çakışmaların ortaya çıkmasına neden olmaktadır. 

İçinde bulunduğumuz dönemde barış ile savaş arasında gelişen 

her tür olağan dışı koşullara ilişkin hazırlıklarda literatürde “overlapping 

area” (Department of Defence, 2007:13) olarak ifade edilen 

gri alanlar artmaktadır. Türkiye’de diğer ülke uygulamalarının detaylı 

olarak analiz edilmesi suretiyle olağan dışı koşullara ilişkin hazırlıkları 

bütüncül bir yaklaşım ile ele alacak, içinde bulunduğu coğrafya ve özel 

koşullarına uygun, yeni kamu yönetimi anlayışı vb. çağdaş yönetim 

tekniklerini dikkate alan yeniden yapılanma modellerinin geliştirilebileceği 

değerlendirilmektedir. 


169


KAYNAKÇA 

AKSU, Muharrem ve Turan, Faruk (2012). Yeni Tehditler, Güvenliğin Genişleme 

Boyutları ve İnsani Güvenlik, Uluslararası Alanya İşletme Fakültesi Dergisi, 

Cilt:4, Sayı:2, Alanya 

ALTUNOK, Taner (2010). Stratejik Savunma Yönetimi, Bizim Büro Basım Yayım 

Dağıtım, Ankara 

BURNES, Bernard (2009). Managing Change, 5th edn. Harlow: FT/Prentice Hall 

CARTWRİGHT, Dorwin (1951). Achieving change in people : some applications of 

group Dynamic, A Research & Applications Journal, 

CLAUSEWİTZ, Carl Von (1818). Savaş Üzerine, Berlin https://tr.wikipedia.org/ 

wiki/Carl_von_Clausewitz (10.09.2015) 

Ulus- 

ÇAĞRI, Erhan (2002). Soğuk Savaş Sonrası ABD’nin Güvenlik Algılamaları, 

lararası Güvenlik Sorunları ve Türkiye 

Department of Defence (2007). Homeland Defence and Civil Support Joint Operating 

Concept 

ERGÜL, Nihal (2014). Yeni Güvenlik Anlayışı Kapsamında BM’in Rolü ve Uygulamaları, 

BİLGESAM Yayınları 

Federal Emergency Management Agency -FEMA (1999). Information Resources 

Management (IRM) Policy and Procedure Directive Homeland Security Act, 

2002 

Homeland Security National Preparedness Task Force (2006). Civil Defense 

and Homeland Security: A Short History of National Preparedness Efforts 

https://training.fema.gov/hiedu/docs/dhs%20civil%20defense-hs%20 

-20short%20 history.pdf, (08.09.2015) 

JABLONSKY, D (2001). Army Transformation: A Tale of Two Doctrines, Parameters 

KORKMAZYÜREK, Haluk ve Şeşen, H. (2010). Savunma Planlaması Kavramı ve 

Savunma Planlaması ile Stratejik Yönetim İlişkisi, Bizim Büro Yayınları, ISBN 

: 978-975-61-51-36-5 

KORKMAZYÜREK, Haluk (2014). Barış İçin Ortaklık Merkezi Ders Notu 

Norway Defence (2013) 



Norway Strategic Defence Concept (2004) 

RG/Resmi Gazete (2009). “5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının 

Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun”, RG Tarih: 17/06/2009, RG : 27261 

RG/Resmi Gazete (1983). “2945 sayılı Milli Güvenlik Kurulu ve Milli Güvenlik 

Kurulu Genel Sekreterliği Kanunu”, RG Tarih: 11/11/1983, RG : 18218 

SUN Tzu. The Art of War (Savaş Sanatı), Çev.Adil Demir, 2001, Kastaş Yayınları 

The European National Security Strategy (2003) 

USA National Security Strategy (2010) 

WARD, R.,Wamsley, G.,Schroeder. ve Robins, D. Network (2000). Organizational 

Development in the Public Sector: A Case Study of the Federal Emergency Management 

Administration, USA 

Wikipedia (2015a). Tr.wikipedia.org/wiki/II._Dünya_Savaşı (10.09.2015) 

Wikipedia (2015b). https://tr.wikipedia.org/wiki/Sivil_savunma (07.09.2015) 

Wrigt, Quincy. (1942). A Study Of War 

YALIÇINKAYA, Haldun (2008). Savaş, Uluslararası İlişkilerde Güç Kullanımı 


171

6831 SAYILI ORMAN KANUNUN 2’NCİ MADDESİNİN 

(B) BENDİ GEREĞİ ORMAN SINIRLARI DIŞINA 

ÇIKARILAN TAŞINMAZLARIN DURUMU 

The Condition of the Estates Off-Limited From Forest as Per the Article 2/Clause 

(B) of the Forest Law No.6831 

Sait Bahadır ASLAN * 

Özet 

Mülga 3116 Sayılı Orman Kanunun da belirtilen 

orman sınırlarının tespitinin istenilen sürede bitirilememesi 

sonucunda, orman alanlarının tarım, 

hayvancılık ve yerleşim alanı olarak kullanımına 

yol açarak işgaller meydana getirmiştir. Bunun 

üzerine 1956 tarihli ve 6831 Sayılı Orman Kanunun 

2’nci maddesinin (b) bendiyle orman sınırları 

dışına çıkarma kavramı ortaya çıkmıştır. Yalnız bu 

kavram, 6831 Sayılı Kanunda yapılan değişikliklerle 

farklı içerikler kazanmıştır. Orman sınırları dışına 

çıkartılan bu yerler Devlete ait ise Hazine adına, 

hükmi şahsiyeti haiz amme müesseselerine ait ise 

bu müesseseler adına, hususi orman ise sahipleri 

adına orman sınırları dışına çıkartılır. Uygulama 

kesinleştikten sonra tapuda kesin tashih ve tescil işlemi 

yapılmaktadır. Çalışmada bu ortaya çıkan farklı 

içerikler, bilim ve fen bakımından orman niteliğini 

kaybetme, orman niteliğinin kaybolduğu tarihinin 

belirlenmesi ve orman sınırları dışına çıkarmanın 

sonuçları işlenecektir. 

Anahtar Kelimeler: Orman Sınırı Dışına Çıkarılan 

Taşınmazlar, Hazine, Hükmi Şahsiyeti Haiz 

Amme Müessesesi, Hususi Orman 

Abstract 

Due to the fact that the determination of forest 

borders stated by the former Forest Law No.3116 

haven’t been able to completed in the intended 

period, occupations have been occurred and forest 

areas have been used for agriculture, animal 

husbandry and settlement. Therefore the term of 

off-limited from forest has emerged by the article 

2/clause (B) of the valid Forest Law No.6831 dated 

1956. However this term has gained different 

meanings after the amendments to the Law No.6831. 

On the other hand these estates are off-limited behalf 

of the Public Treasury if they belong to the State, 

behalf of the juristic personal public corporations 

if they belong to these corporations, behalf of the 

owners if they are proprietary forests. In this study; 

these different contents, loosing forest characteristic 

in terms of science, determining the date of loosing 

forest characteristic and the consequences of offlimitation 

from forest will be explicated. 

Key Words: Estates Off-Limited From Forest, 

Public Treasury, Juristic Personal Public Corporation, 

Proprietary Forest. 

* 

Denetim ve İnceleme Yetkili Defterdarlık Uzmanı (Kamu Denetçiliği Kurumu Görevlendirme) 

bahadir.aslan@ombudsman.gov.tr 


6831 SAYILI ORMAN KANUNUN 2’NCİ MADDESİNİN (B) BENDİ GEREĞİ ORMAN SINIRLARI DIŞINA ÇIKARILAN TAŞINMAZLARIN DURUMU 

GİRİŞ 

Ormanların sınırlandırılması işlemlerine 8/2/1937 tarih ve 3116 

Sayılı Orman Kanunu ile yurdumuzda başlanılmış, bu Kanun ile ormanların 

sınırlandırılmasının beş yıl içinde, orman kadastrosuna esas 

teşkil edecek orman haritaların ise on yıl içinde bitirilmesi hedeflenmiştir. 

3116 Sayılı Orman Kanununun hedeflediği sürede, orman kadastrolarının 

bitirilemeyeceğinin anlaşılması üzerine, 3116 Sayılı Orman Kanununda 

değişiklik yapan 13/7/1945 tarihinde yürürlüğe giren 4785 

Sayılı Kanunun 1’inci maddesi ile istisnalar dışında gerçek ve tüzel kişilere 

ait tüm ormanlar devletleştirilmiştir. 

Devletleştirilen yerlerde malik olup, 4785 Sayılı Kanunun yürürlüğe 

girdiği tarihten itibaren 1 yıl içinde başvuru yapmayanlara, devletleştirme 

bedeli ödenmemiş, oluşan tepkiler üzerine devletleştirilen ormanlardan 

bir kısmı 24/3/1950 tarihli ve 5658 Sayılı Kanunla eski maliklerine iade 

edilmiştir. 

Diğer taraftan 3116 Sayılı Kanunda belirtilen orman sınırlarının 

tespitinin istenilen sürede bitirilememesi sonucunda, orman alanlarının 

tarım, hayvancılık ve yerleşim alanı olarak kullanımına yol açarak 

işgaller meydana getirmiştir. 

Bunun üzerine 1956 tarihli ve 6831 Sayılı Orman Kanunun 2’nci 

maddesinin (b) bendiyle orman sınırları dışına çıkarma kavramını ortaya 

çıkarmıştır. Yalnız bu kavram, 6831 sayılı kanunda yapılan değişikliklerle 

farklı içerikler kazanmıştır. 

İlk olarak 26.06.1973 tarihli ve 1744 Sayılı Kanunun 2’nci maddesiyle 

6831 sayılı Kanunun 2’nci maddesi değiştirilmiş olup, getirilen değişiklikle, 

15/10/1961 gününden önce bilim ve fen bakımından orman 

niteliğini tam olarak kaybetmiş, su ve toprak rejimine zarar vermeyen 

ve orman bütünlüğünü bozmayan tarım alanları, hayvancılıkta 

kullanılmasında yarar bulunan yerler ile yerleşim sahalarının orman 

sınırları dışına çıkarılacağı düzenlenmiştir. 

İkinci olarak 6831 Sayılı Kanunun bazı maddeleri, 27.09.1983 tarihinde 

yürürlüğe giren 2896 Sayılı Kanun ile değiştirilmiştir. 6831 Sayılı 

Kanunun ikinci maddesini değiştiren, 1744 Sayılı Kanunun ikinci 

maddesi de bu kanun ile değiştirilerek, Orman olarak muhafazasında 



bilim ve fen bakımından hiçbir yarar görülmeyen, aksine tarım alanlarına 

dönüştürülmesinde kesin yarar olduğu tespit edilen yerler ve 

31.12.1981 tarihinden önce bilim ve fen bakımından orman niteliğini 

tam olarak kaybetmiş yerlerden; su ve toprak rejimine zarar vermeyen 

orman bütünlüğünü bozmayan tarım alanları, hayvancılıkta kullanılmasında 

yarar olduğu tespit edilen araziler ile yerleşim sahalarının orman 

sınırı dışına çıkarılmasını düzenlemiştir. 

1744 Sayılı Kanun ile bilim ve fen bakımından orman niteliğini tam 

olarak kaybetme tarihi olarak 15/10/1961 tarihi öncesi kabul edilmiş 

iken, 2896 Sayılı Kanun ile bu tarih genişletilerek 31/12/1981 tarihi 

öncesi kabul edilmiştir. 2896 Sayılı Kanun ile orman olarak muhafazasında 

bilim ve fen bakımından hiçbir yarar görülmeyen, aksine tarım 

alanlarına dönüştürülmesinde kesin yarar olduğu tespit edilen yerlerin 

herhangi bir süreye tabii olmaksızın, orman sınırı dışına çıkarılacağı 

düzenlenmiştir. Ayrıca 1744 Sayılı Kanunda benimsenen orman 

sınırı dışına çıkarmada koşul olarak, su ve toprak rejimine zarar vermeme, 

orman bütünlüğünü bozmama kriterleri 2896 Sayılı Kanunda 

da benimsenmiştir. 

6831 Sayılı Kanunun ikinci maddesi 1744 ve 2896 Sayılı Kanunlarla 

zaman zaman yapılan değişiklik, bu kez 19.06.1986 tarihinde yürürlüğe 

giren 3302 Sayılı Kanunla değiştirilmiştir. 

Değişiklik ile 6831 sayılı Kanunun ikinci maddesinin (b) bendi 

31/12/1981 tarihinden önce bilim ve fen bakımından orman niteliğini 

tam olarak kaybetmiş yerlerden; tarla, bağ, bahçe, meyvelik, zeytinlik, 

fındıklık fıstıklık (antep fıstığı, çam fıstığı) gibi çeşitli tarım 

alanları veya otlak, kışlak, yaylak gibi hayvancılıkta kullanılmasında 

yarar olduğu tespit edilen araziler ile şehir, kasaba ve köy yapılarının 

toplu olarak bulunduğu yerleşim alanlarının, orman sınırları dışına 

çıkarılacağı kuralı yer almıştır. 

Orman sınırları dışına çıkartılan bu yerler Devlete ait ise Hazine 

adına, hükmi şahsiyeti haiz amme müesseselerine ait ise bu müesseseler 

adına, hususi orman ise sahipleri adına orman sınırları dışına çıkartılır. 

Uygulama kesinleştikten sonra tapuda kesin tashih ve tescil 

işlemi yapılır. 

1744 ile 2896 Sayılı Kanunlarda orman sınırı dışına çıkarma koşulu 

olarak benimsenen su, toprak rejimine zarar vermeme ve orman 


175


bütünlüğünü bozmama koşulu 3302 Sayılı Kanunda yer almamış, 1744 

Sayılı Kanunda orman niteliğini kaybetme tarihi olarak 15/10/1961 

öncesi olarak benimsenmiş, 2896 ve 3302 Sayılı Kanunlarda ise bu tarih 

31/12/1981 öncesi olarak kabul edilmiş, ayrıca her üç kanunda da 

orman niteliğini kaybeden tarım alanları, hayvancılıkta kullanılacak 

yerler ve yerleşim sahaları orman sınırları dışına çıkarılmıştır. 

Bu şekilde 1744, 2896 ve 3302 sayılı Kanunlarla orman sınırı dışına 

çıkarılıp; tarım, hayvancılık ve yerleşim yeri olarak kullanılan bu 

yerlerin, yıllardır kullananlara satışının yapılması ve tapuları 2/B gerekçesiyle 

mahkeme kararıyla iptal olanlara iade edilmesi beklentisi 

oluşmuştur. 

Bu beklentiyi karşılamak amacıyla ‘’26/04/2012 tarih ve 6292 sayılı 

Orman Köylülerinin Kalkınmaların Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman 

Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait 

Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun’’ yürürlüğe konulmuş olup, 

bu kanun hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan taşınmazların 

hak sahiplerine satışını ve orman sınırı dışına çıkarılma gerekçesiyle 

tapuları iptal olan kişilere taşınmazlarını bedelsiz olarak iade edilmesini 

düzenlemiştir. 

6292 Sayılı Kanunun hak sahibine doğrudan satışı düzenleyen, 6’ncı 

maddesi ile hazine adına orman sınırı dışına (2/B) çıkarılan alanlarda 

bulunan taşınmazlar hakkında, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce 

yapılan kadastro çalışmalarında taşınmazı 31/12/2011 tarihinden önce 

kullanıcısı ve/veya üzerindeki muhdesatın sahibi olarak gösterilen kişilerden, 

taşınmazları satın almak için süresi içerisinde, idareye başvuranın 

kanuna göre hak sahibi sayılacağı yer almıştır. 

Hazine adına orman sınırı dışına (2/B) çıkarılan alanlarda bulunan 

taşınmazlar hakkında Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonra yapılacak 

kadastro çalışmalarında, taşınmazı 31/12/2011 tarihinden önce 

kullanıcısı ve/veya üzerindeki muhdesatın sahibi olarak gösterilecek 

kişilerden taşınmazı satın almak için süresi içerisinde, idareye başvuranların 

da kanuna göre hak sahibi sayılacağı belirtilmiştir. 

Hak sahiplerinden, 6292 Sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten 

önce oluşturulan kadastro tutanaklarına göre, kullanıcısı olanlar Kanunun 

yürürlüğe girdiği(26/04/2012) tarihten itibaren altı ay içinde, 6292 

sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten sonra oluşturulan, kadastro 



tutanakları kesinleşenler ise sekiz ay içinde idareye başvurarak, bu 

taşınmazların bedeli karşılığında kendilerine doğrudan satılmasını 

isteyebilecekleri düzenlenmiştir. 

Diğer taraftan 6292 Sayılı Kanuna dayanarak çıkarılan 345 sıra sayılı 

Milli Emlak Genel Tebliğinde, daha önce kişiler adına oluşan tapuların 

Hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan yerlerden olduğu gerekçesiyle, 

mahkeme kararı ile tapuları iptal olanların ilgililerine iade edileceği 

kuralı yer almıştır. 

Bu bağlamda orman alanlarının tarım, hayvancılık ve yerleşim alanı 

olarak kullanımı suretiyle işgal edilmesi sonucunda bu yerlerin orman 

sınırları dışına çıkarılıp, işgalcilere hak sahibi sıfatıyla satışının 

yapılması toplumsal açıdan önemli bir sorundur. Çünkü toplumda bu 

taşınmazları işgal edenlerin ödüllendirildiği algısı oluşmuştur. 

1. Orman Sınırı Dışına Çıkarma Uygulaması 

Bu başlık altında orman sınırı dışına çıkarma için ölçüt olan bilim 

ve fen bakımından ibaresinin nasıl algılandığı, orman niteliğinin kaybolduğu 

tarihinin belirlenmesi hususundan bahsedilecektir. 

1.1. Bilim ve Fen Bakımından Orman Niteliğini Kaybetmiş Olma 

Orman sınırı dışına çıkarma uygulamalarında “bilim ve fen bakımından” 

cümlesinin hangi anlam taşıdığı konusunda tartışmalar 

olmuştur. Örneğin orman sınırları dışına çıkarma kavramını düzenleyen 

26.06.1973 tarihli 1744 sayılı Kanunun Meclis görüşmelerinde 3. 

Dönem İçel Milletvekili Cavit OKYAVUZ’ un bilim ve fen ibaresinin ne 

olduğunun sorusu üzerine dönemin Orman Bakanı Selahattin İNAL 

şu şekilde yanıtlamıştır. 

‘’(Sayın Cavit OKYAVUZ) bu konuşması sırasında bir de ilim ve 

fen tabirinin ne olduğunun açıklanmasını da yine arzu ettiler, 

İlim ve fen tabirinin burada açıklanmasını erken bir açıklama 

saydığım için bunu müsaadeleriyle meskût geçeceğim. Çünkü 

bu maddenin tedvini için, maddenin son fıkrasında ifade edildiği 

gibi, bir tüzük hazırlanacaktır. 

Binaenaleyh, benim şimdiden burada geçen ilmen ve fennen 

tabirim açıklamam zamansız ve erken bir açıklama olur. Bu, 


177


arz ettiğim gibi, tüzük içerisinde ifadesini bulacaktır. Endişe 

buyurmasınlar, bu hazırlanacak tüzük yine bütün ormancı teknisyenlerin 

bir araya gelmesi suretiyle hazırlanacak, yine belirli 

mercilerden geçmek suretiyle son şeklini alacaktır. Bu itibarla, 

bendeniz şimdi o arzularını burada yani, ilmen ve fennen deyiminin 

açıklamasını yapmayı erken bir konuşma telakki ediyorum. 

Onun için bu arzularını yerine getiremeyeceğim.’’ (Millet 

Meclisi Tutanak Dergisi, 1973: 43). 

1973’ler de ilim ve fen teriminin açıklanmasını erken olarak niteleyen 

yürütme, bir taraftan da orman niteliğini kaybeden alanların orman 

sınırı dışına çıkarılarak sorunu çözmeye çalışmış; ancak başarılı 

olamamış ve uygulama, 1973’lerde başlamış olmasına rağmen günümüze 

kadar kamuoyunun gündemini işgal etmiştir. Bunun en büyük 

sebebi olarak ise orman kadastro ve tescil işlemlerinin tamamlanamamış 

olması gösterilmektedir (Sınmaz, 1995: 255). 

Benzer bir görüş ise orman sınırları dışına çıkarılan alanların (2/B) 

satışını düzenleyen 6292 sayılı Kanun’un Genel Kurul görüşmeleri sırasında 

Orman ve Su İşleri Bakanı Veysel Eroğlu tarafından, orman 

kadastrosu zamanında tamamlanmış ve orman olarak belirlenen yerlerin 

tapuda tescil edilmesi sağlanmış olsaydı günümüzde 2/B diye bir 

sorunun tartışılmayacağını ifade edilmiştir (Meclis Tutanak Dergisi, 

2012: 656). 

TMMOB tarafından 2006 yılında yayımlanan ‘’2/B sorunu Gerçekler 

ve Öneriler başlıklı’’ raporda, Anayasanın 169. ve 170’inci maddeleri 

ile 6831 Sayılı Orman Kanununda belirtilen “bilim ve fen bakımından 

orman niteliğini kaybetmek” ölçütünün, orman olan bir yerin tümüyle 

gömülerek deniz dibinde kalması gibi topoğrafik değişikliklerle veya 

bir yanardağ patlaması sonucu arazinin tümüyle lav altında kalması 

vb. durumlarda gerçekleşeceği, bunun dışında, bir ormanın bilim ve 

fen bakımından orman niteliğini kaybetmesinden bahsetmenin mümkün 

olmadığı belirtilmiştir (TMMOB, 2006: 14). 

Tekin’e göre 2/B alanlarının belirlemeleri yapılırken orman vasfını 

yitiren arazilerin doğal ve gerçek anlamda niteliğini kaybettiğinin 

anlaşılması gerektiği, her isteyenin ormanlarda doğal olarak bulunan 

ağaçları kesmesi, bina ya da eklentiler inşa etmesi erozyona sebep 

olacak şekilde araziyi teraslaması ya da orman bitkilerini tahrip edip 



tarım arazisine çevirmesi bilim ve fen bakımından nitelik kaybı olmayıp, 

zorla ve ormanın tahribi sonucu niteliğinin kaybettirilmesidir 

(Tekin, 2013). 

Diğer bir taraftan 6831 sayılı Kanun’un ilk halinde yer alan, 2/B uygulamasının 

yapılabilmesi için gerekli olan “su ve toprak rejimine zarar 

verilmeme ve orman bütünlüğü bozmama” koşulunun sonraki düzenlemelerle 

kaldırılması tartışma konusu olmuştur. Kanun değişikliği 

ile “bilim ve fen bakımından orman niteliğini tam olarak kaybetme” 

kavramı, 2/B uygulaması kapsamında gerçekleştirilecek orman sınırı 

dışına çıkarma işlemleri için yeterli görülmüştür. Ancak bilim ve fen 

ibaresi sadece orman sınırı dışına çıkarma işleminde “tam olarak kaybetme” 

kriterini karşılamamaktadır (Keleş, 2014: 127). 

Orman sınırı dışına çıkarma uygulaması yapılabilmesi için su ve toprak 

rejimine zarar verilmeme ve orman bütünlüğünü bozmama koşulunun 

kaldırılıp sadece bilim ve fen bakımından orman niteliğini tam olarak 

kaybetme kavramın getirilmesi bu kavramının da nasıl algılanması 

gerektiği hususunda yasal düzenlemeler olmaması ayrıca bir ormanın 

niteliğini kaybetmesinin topoğrafik değişikliklerle mümkün olmasına 

rağmen bugün yapılan 2/B kadastro çalışmalarında, haritalar, tutanaklar 

vs gibi belgelerden yararlanılması ve tahrip edilen orman alanlarının 

dikkate alınmaması bugün hala orman sınırı dışına çıkarma işleminin 

objektif kriterler kullanılmadan yapıldığını göstermektedir. 

1.2. Orman Niteliğinin Kaybolduğu Tarihinin Belirlenmesi 

Hukuk sistemimize 1961 Anayasasında değişiklik yaparak 

17/04/1970 tarihli 1255 sayılı Kanun ile giren orman sınırları dışına 

çıkarma uygulamasının Cumhuriyet Senatosundaki görüşmelerinde, 

Milli Birlik Grubu adına söz alan 9. Dönem Tabii Üye Mucip ATAKLI 

‘’Orman niteliği kaybının belirli bir tarihten önce gerçekleşmiş 

olduğunun anlaşılmasının mümkün olmadığını, çalışma alanındaki 

nitelik kaybının tarihinin yalancı şahitlerle daha önceye 

götürülebileceğini ifade etmiştir.’’ (Cumhuriyet Senatosu 

Dergisi, 1970: 694). 

Benzer bir tartışma orman sınırları dışına çıkarmayla ilgili hükümler 

ihtiva eden 29/07/2003 tarihli 4960 sayılı Anayasanın Bazı 


179


Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun’un görüşmeleri sırasında 

da yaşanmış ve söz alan dönemin Çevre ve Orman Bakanı Osman Pepe, 

böyle bir tehlikenin varlığını reddetmiş ve komisyonların bu konudaki 

tespitleri ihtiyar heyetine, muhtara veya azalara sorarak yapılmadığı 

değerlendirmenin tamamen nesnel ölçütlere dayandığını belirtmiştir 

(TBMM Tutanak Dergisi, 2003: 85). 

1970’lerde Cumhuriyet Senatosu görüşmelerinde, Ataklı, orman 

nitelik kaybının belirli bir tarihten önce gerçekleşmiş olduğunun anlaşılmasının 

zorluklarından bahsederken, bu kez 2003 yılında 4960 sayılı 

kanunun meclis görüşmelerinden aradan 30 yıldan fazla bir zaman 

geçmesine rağmen, halen bu nitelik kaybının tarihinin belirlenmesinin 

hangi ölçütlere göre yapılacağı konusunun soyut kaldığı anlaşılmıştır. 

Anlaşıldığı üzere 2/B uygulamalarında, bir yerin orman niteliğini 

kaybetmiş olması aranan tek şart olmadığı, bu nitelik kaybının ayrıca 

belirlenmiş bir tarihten önce de gerçekleşmiş olması gerektiği, 1961 

Anayasasında 15.10.1961 olarak belirlenen bu tarih 1982 Anayasası 

ile 31.12.1981 olmuştur (Keleş, 2014: 129). 

Bilim ve fen bakımından orman niteliğini tam olarak kaybetme 

tarihi olarak 15/10/1961 tarihi öncesi kabul edilmiş iken, daha sonra 

bu tarihin genişletilerek 31/12/1981 tarihi öncesi kabul edilmesi 

TMMOB tarafından düzenlenen 2006 tarihli‘’2/B sorunu Gerçekler ve 

Öneriler başlıklı’’ rapora yansımıştır. Bu raporda; Orman sınırları dışına 

çıkarma çalışmaları uygulamalarının orman idareleri ile yöre halkı 

arasında yeni ve yoğun anlaşmazlıklara yol açtığı, bu gibi yerlerin 

kaçak yapılaşmaya konu olduğu, bir kısmında mini kentler kurulduğu, 

çeşitli çıkar guruplarının yasa dışı kazanç sağlama yolu durumuna 

geldiği bu tür davranışların 6831 Sayılı Orman Kanununa göre suç 

oluşturan eylemler olduğu yapılan yeni düzenlemeyle, orman niteliğini 

31.12.1981 gününden önce yitirmiş alanların, bu duruma kasıtlı 

eylemleriyle neden olan kişilere satılması yolunun açılması ve işgalcilerin 

bu yerlerin yasal sahibi olabilmesine olanak sağlanması hukuk 

devleti ve adalet ilkesiyle bağdaştırılamayacağı yer almıştır (TMMOB, 

2006: 17). 

Orman niteliğinin kaybedildiği tarihin Anayasa ve yasalarda değişiklik 

yapılarak genişletilmesi orman açma ve işgalini özendireceği ve 

işgalcilere rant sağlayacağından 31/12/1981 tarihinden sonra işgal 



edilen alanlar derhal boşaltılmalı, ayrıca 31/12/1981 tarihinden önce 

orman niteliğini kaybeden yerlere ilişkin düzenlemeler ise ormana zarar 

vermeyecek biçimde katı koşullara bağlanmalıdır (Ayanoğlu vd, 

2015). 

2. Orman Sınırı Dışına Çıkarmanın Sonuçları 

Bu bölümde, orman vasfını kaybetmesi nedeniyle orman sınırları 

dışına çıkarılacak taşınmazlar ile ilgili hükümler içeren 6831 sayılı 

Orman Kanunun 2’nci maddesinin (B) bendinde, değişiklik yapan 

1744, 2896 ve 3302 sayılı kanunların kazanılmış tapulara bakış açıları 

yansıtılmış olup diğer taraftan bu taşınmazların satışını düzenleyen 

19/04/2012 tarihli 6292 sayılı Kanun kapsamında satıştan elde edilecek 

gelirin nereye tahsis edildiği ve 2013 faaliyet raporundan ne kadar 

gelir elde edildiği yer almıştır. 

2.1. Kazanılmış Hakların Korunması Açısından 

1744 sayılı Kanunla değişik 6831 sayılı Orman Kanun’un 2/B maddesine 

göre, tarım arazisi olması sebebiyle orman dışına çıkartılan yerler 

tapusuz ise; Hazine adına orman dışına çıkartılacağı tapulu araziler ise 

sahiplerine intikal edeceği belirtilmiştir. 

Bu kez 6831 sayılı Orman Kanununda değişiklik yapan 2896 sayılı Kanun 

ve 3302 sayılı Kanunla ise orman sınırları dışına çıkarılan yerlerin, 

eski maliki o yere her ne şekilde sahip olursa olsun, tapusu olsun veya 

olmasın, o yerin eski malikine intikali söz konusu olmamaktadır. Oysa 

1744 sayılı Kanun döneminde, şartları taşıyan yerler, orman sınırı 

dışına çıkarıldıktan sonra, o yerin kimin adına tescil edileceği konusunda, 

taraflar arasında dava konusu olmaktaydı ve eski tapu sahipleri 

o yeri kendi adına tescil ettirebilmekteydi. Böylece fiilî durumun hukukileşmesine 

imkân tanınmıştı. Ancak 2896 ve 3302 sayılı Kanunlarla 

orman sınırı dışına çıkarılan bir yerin sadece Hazine adına çıkarılacağı 

hükme bağlanarak, 1744 Sayılı Kanunla getirilen imkan Kanun koyucu 

tarafından ortadan kaldırılmıştır (Başpınar, 1999: 206). 

1744 Sayılı Kanunla tapu sahibi olan bir kişinin daha sonraki bir 

Kanun ile (2896 veya 3302 Sayılı Kanun) o yerin sahibi olmadığına 

hükmetmenin yerinde olmadığı, Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararına 

da aykırıdır. 22.3.1996 tarih, 1993/5 E. ve 1996/1 K. Sayılı İçtihadı 


181


Birleştirme Kararı, dava konusu olaya olayın vuku bulduğu tarihte yürürlükte 

olan hükümlerin uygulanacağı hüküm altına alınmıştır (Dominant 

Mevzuat ve İçtihat Programından akt, Dursun: 2010, 123). 

Kazanılmış haklara saygı ilkesi, hukukun genel ilkeleri ve hukuk 

devleti kavramı içerisinde yer alır. Bu ilkenin temel amacı ise bireylerin 

hukuk güvenliğini sağlamaktır (AYM, E.2002/112, K. 2003/33, K.T. 

10.04.2003). 

Devletin faaliyetlerinin hukuk kurallarına uygun olması, kazanılmış 

haklara saygı duyulmasını gerektirir. Ancak kazanılmış bir haktan 

söz edilebilmesi için bir hakkın ya da borcun yeni yasadan önce 

yürürlükte olan kurallara göre bütün sonuçlarıyla elde edilmiş olması 

gerekir (AYM, E.1982/4, K.1983/17, K.T. 20.12.1983). 

Bu bağlamda tapu sahibi olan bir kişinin daha sonraki bir Kanun’la 

o yerin sahibi olmadığına hükmedilmesi hukukun temel ilkelerinden 

olan kazanılmış hak ilkesine de aykırılık teşkil eder (Başpınar, 1999: 

207). 

Bu kapsamda kazanılmış hak ilkesini zedelememek amacıyla tapuları 

2/B taşınmazı olduğu gerekçesiyle (orman niteliğinin kaybı nedeniyle 

orman sınırları dışına çıkarılan taşınmazlar) iptal olan kişilere 

tapularını iade etmek amacıyla 6292 sayılı Hazine Adına Orman Sınırları 

Dışına Çıkarılan Taşınmazların Satışı Hakkında Kanunun 7’nci maddesinde; 

“Tapu ve kadastro veya imar mevzuatına göre ilgilileri adına oluşturulan 

ve tapuda halen kişiler adına kayıtlı olan taşınmazlardan Hazine 

adına orman sınırı dışına çıkarıldığı gerekçesiyle tapu kütüklerine 2/A veya 

2/B belirtmesi bulunan veya konulan taşınmazların tapu kayıtları bedel 

alınmaksızın geçerli kabul edilir. …” hükmüne yer verilmiştir. 

Buna göre; 

Daha önce kadastro müdürlükleri tarafından kişiler adına tapulandığı 

halde, daha sonra geçirilen orman kadastrosu sırasında (ya 

da sonrasında) 2/A ve 2/B sahasında kalan yerler, herhangi bir bedel 

ödenmeksizin tapu kayıtları geçerli sayılacaktır. 

Yine, daha önce yapılan kadastro çalışmaları ile tapulandığı halde 

daha sonra geçirilen orman kadastrosu sırasında (ya da sonrasında) 

2/B sahasında kalan yerler hakkında Hazine tarafından açılan dava, 

Hazine lehine sonuçlanıp, tapuda Hazine adına tescili yapılmış olan 



taşınmazların malikleri tarafından 6292 sayılı kanunun yürürlüğe 

girdiği tarihten itibaren 2 yıl içinde idareye başvurması halinde, 

herhangi bir bedele tabi olmaksızın önceki kayıt malikine ya da yasal 

mirasçılarına iade edileceğine yer verilerek hukuk sistemince kazanılmış 

hak korunmuştur. 

2.2. Elde Edilecek Gelir Açısından 

1950 yılından sonra ormanlar hakkında birçok hukuki düzenleme 

yapılmıştır. Siyasi iktidarlar ormanları para kaynağı olarak görmüşler 

ve buraları paraya çevirerek orman köylerindeki vatandaşa hizmet 

götürmeyi vaat etmişlerdir. Hizmetler sadece vaat edilmekle kalmış, 

orman köylüsünün sorunları çözülememiştir. (TMMOB, 2006: 14). 

Nihai olarak, 2012 yılında orman sınırları dışına çıkarılan taşınmazların 

satışını düzenleyen 26/04/2012 tarihinde 6292 Sayılı Kanun 

yürürlüğe konulmuş olup bu kanunun amacı başlıklı 1’inci maddesinde, 

6831 Sayılı Orman Kanunun 2’nci maddesi gereğince Hazine adına 

orman sınırları dışına çıkarılan yerlerin değerlendirilmesi, yeni orman 

alanlarının oluşturulması, nakline karar verilen Devlet ormanları içinde 

veya bitişiğinde bulunan köyler halkının yerleştirilmesi ve orman 

köylülerinin kalkındırılmasının desteklenmesi olarak belirtilmiştir. 

Ancak 6292 Sayılı Kanunun kapsamında satışı yapılan taşınmazlardan 

elde edilen gelirin nereye harcanacağını düzenleyen geçici 1. maddeye 

bakılırsa; bu kanunun uygulanması sonucunda, özel gelir olarak 

kaydedilen tutarların Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bütçesine afet riski 

altındaki alanların dönüştürülmesinde kullanılmak üzere Çevre ve Şehircilik 

Bakanın yetkili olduğu belirtilmiştir. 

Bu kapsamda kanunun uygulanması sonucunda özel gelir olarak 

kaydedilen tutarların Devlet ormanları içinde veya bitişiğinde bulunan 

köyler halkının yerleştirilmesi ve orman köylülerinin kalkındırılmasının 

desteklenmesinden ziyade afet riski altındaki alanların dönüştürülmesinde 

kullanılacağı anlaşılmıştır. 

Diğer taraftan 2012 tarihli 6292 sayılı kanunun yürürlüğe girmesinden 

hemen sonra 2/B taşınmazların satışından beklenen hedeflerinin 

gerçekleşip gerçekleşmediğini görmek açısından Milli Emlak Genel 


183


Müdürlüğü ve Orman Genel Müdürlüğünün 2013 yılı faaliyet raporları 

aşağıda belirtilmiştir (www.milliemlak.gov.tr, www. ogm.gov.tr). 

İlk önce Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevi tanımlanacak 

olursa; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile 178 

sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun 

Hükmünde Kararnamede; 

Hazinenin özel mülkiyetindeki ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki 

taşınmazlar ile Devlete ait taşınırların kamu hizmet ve menfaatleri 

doğrultusunda yönetiminden sorumlu olan, Maliye Bakanlığı 

ana hizmet birimi olduğu yer almıştır. 

Bu bağlamda, Hazinenin özel mülkiyetindeki ve Devletin hüküm ve 

tasarrufu altındaki taşınmazların idaresi Milli Emlak Genel Müdürlüğüne 

ait olduğu, bu 2/B vasfındaki taşınmazlar da tapuda özel mülkiyet 

olarak Hazine adına tescil olduğundan bu taşınmazlar üzerindeki 

tasarruf hakkı Milli Emlak Genel Müdürlüğüne aittir. 

2013 yılı Milli Emlak Genel Müdürlüğü faaliyet raporunda; 2/B 

taşınmazların revize edilmiş gelir hedefinin 2.750.550.000 TL olarak 

belirlendiği, gerçekleşen bedelin ise 1.432.930.000TL’sı olduğu dolayısıyla 

2013 yılında 2/B taşınmazlarının satışından beklenen gelir hedefi 

revize edilmiş olmasına rağmen bu rakamın yaklaşık %52’ sine 

ulaşıldığı görülmektedir (Faaliyet Raporu, 2013: 33). 

Öte yandan 3402 sayılı Kadastro Kanununun Ek 4’üncü maddesi 

gereğince, güncelleme veya kullanım kadastrosu çalışmaları halen 

devam etmesi nedeniyle 2/B taşınmazlarının değerlendirme işlemleri 

de devam etmektedir. 

2013 yılı Orman Genel Müdürlüğü faaliyet raporunda ise; orman 

kadastro komisyonlarınca 1.182.691 hektar alanda ilk kez orman 

kadastrosu yapıldığı, 22.620 hektar alanın 6831 sayılı Orman Kanununun 

3302 sayılı Kanunla değişik 2/B maddesi kapsamında orman 

sınırları dışına çıkarıldığı yer almıştır (Faaliyet Raporu, 2013: 37). 

SONUÇ 

Orman sınırları dışına çıkarmaya ilişkin kanuni düzenlemeler ilk 

olarak, 1961 Anayasasının ormanları düzenleyen 131’inci maddesine, 



1970 yılında 1255 Sayılı Kanunla getirilen değişiklikle mevzuatımıza 

girmiş olup, akabinde 6831 Sayılı Orman Kanunun ikinci maddesinde, 

1744 Sayılı Kanun ile 1973 yılında değişiklik yapılmış sonrasında, 

1983 tarihinde yürürlüğe giren 2896 Sayılı Kanun ile değişiklik yapılmıştır. 

Nihai olarak ta 1987 yılında 3302 Sayılı Kanun ile değişik 6831 

Sayılı Orman Kanunun 2’nci maddesinin (b) bendi bugünkü halini almıştır. 

6831 Sayılı Orman Kanununda değişiklik yapan anılan üç kanunun 

getirdiklerine kısaca bakılırsa, 1744 ile 2896 sayılı kanunlarda orman 

sınırı dışına çıkarma koşulu olarak benimsenen su, toprak rejimine 

zarar vermeme ve orman bütünlüğünü bozmama koşulu, 3302 Sayılı 

Kanunda yer almamış, 1744 Sayılı Kanunda orman niteliğini kaybetme 

tarihi olarak 15/10/1961 öncesi benimsendiği, 2896 ve 3302 sayılı 

kanunlarda ise bu tarih 31/12/1981 öncesi olarak kabul edilmiş, her 

üç kanun da orman niteliğini kaybeden tarım alanları hayvancılıkta 

kullanılacak yerler ve yerleşim sahaları orman sınırları dışına çıkarılmıştır. 

Bu bağlamda orman sınırları dışına çıkarılan taşınmazların satışını 

düzenlemek amacıyla 26/04/2012 tarihinde ‘’6292 sayılı Orman Köylülerinin 

Kalkınmaların Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına 

Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin 

Satışı Hakkında Kanun’’ yürürlüğe konulmuş olup, bu kanun hazine 

adına orman sınırları dışına çıkarılan taşınmazların hak sahiplerine 

satışını ve orman dışına çıkarılma gerekçesiyle tapuları iptal olan 

kişilere, taşınmazları bedelsiz olarak iade edilmesini düzenlemiştir. 

Bu kanun, hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan taşınmazlarda, 

sosyal problem haline gelen var olan işgalleri hukukileştirmek, 

diğer yandan hazineye gelir sağlamak açısından çıkarılmıştır. 

Diğer taraftan 6831 sayılı Kanun’un ilk halinde yer alan, 2/B uygulamasının 

yapılabilmesi için gerekli olan “su ve toprak rejimine zarar 

verilmeme ve orman bütünlüğünü bozmama” şartının sonraki düzenlemelerle 

kaldırılması “bilim ve fen bakımından orman niteliğini tam 

olarak kaybetme” kavramının, 2/B uygulaması kapsamında gerçekleştirilecek 

orman sınırı dışına çıkarma işlemleri için yeterli görülmesi, 

orman sınırı dışına çıkarma işleminde “tam olarak kaybetme” kriterini 

karşılamamaktadır. 


185


TMMOB tarafından 2006 yılında yayımlanan ‘’2/B sorunu gerçekler 

ve öneriler’’ başlıklı raporda, Anayasanın 169’ıncı ve 170’inci maddeleri 

ile 6831 Sayılı Orman Kanununda belirtilen “bilim ve fen bakımından 

orman niteliğini kaybetmek” ölçütünün, orman olan bir yerin 

tümüyle gömülerek deniz dibinde kalması gibi topoğrafik değişikliklerle 

veya bir yanardağ patlaması sonucu arazinin tümüyle lav altında 

kalması vb. durumlarda gerçekleşeceği, bunun dışında, bir ormanın 

bilim ve fen bakımından orman niteliğini kaybetmesinden bahsetmenin 

mümkün olmadığı belirtilmiştir. Dolayısıyla orman sınırı dışına 

çıkarılırken, bu kıstasları dikkate almak toplumsal yarar açısından 

önem arz etmektedir. 

Sonuç olarak, teknik olarak yapılacaklar dışında var olan ormanları 

korumak, vasıflarını kaybedilenleri tekrar doğaya kazandırmak, işgalleri 

önlemek açısından, orman sınırları dışına çıkarma için kıstas olan 

31/12/1981 tarihinin ileride yapılacak kanuni düzenlemelerle genişletilmemesi, 

bilim ve fen bakımından orman niteliğini kaybetme ölçütünün, 

bilimsel esaslara göre yapılması, 6292 Sayılı Kanun kapsamında 

elde edilen gelirin tamamıyla orman köylüsünün desteklenmesinde 

kullanılması gerekmektedir. 



KAYNAKÇA 

AYANOĞLU Sedat, Gökçe Gençay ve Üstüner BİRBEN. ‘’Orman Sınırları Dışına 

Çıkarma İşleminde Son Gelişmeler’’ www. hkmo.org.tr/ resimler/ ekler (2 

8/11/2015). 

AYM, E.2002/112, K. 2003/33, K.T. 10.04.2003, RG: 4.11.2003-25279. 

AYM, E.1982/4, K.1983/17, K.T. 20.12.1983, RG: 13.12.1984-18604. 

ATEŞ, Turan (2012). Ormanların Hukuksal Durumu ve 2/B, Adalet Yayınevi, 

Ankara. 

BAŞPINAR, Veysel. ‘’Orman Sınırı Dışına Çıkarılan Yerlerin Hukuki Durumu’’ 

http://auhf.ankara.edu.tr/dergiler/auhfd-arsiv/AUHF-1999-48-01-04/ 

AUHF-1999-48-01-04-Baspinar.pdf (28/09/2015). 

Cumhuriyet Senatosu Tutanak Dergisi, D.9, T.9, C.LVII, B.060, O.1, 16.04.1970. 

DURSUN, Mehmet (2010). Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin (2/B) Hukuki 

Durumu, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, Konya. 

KARACA, Mükremin. ‘’2/B Sorunu ve 6292 Sayılı Kanunla Getirilen Düzenlemeler’’http://www.mud.org.tr/uploads/yuklemeler/10_mukreminkaraca. 

pdf (27/05/2015). 

KELEŞ, Mustafa (2014). Orman Sınırı Dışına Çıkarma Sorunu, 2/B Düzenlemeleri 

ve Tartışmalar, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı Kanunlar ve 

Kararlar Başkanlığı Yasama Uzmanlığı Tezi, Ankara. 

KOÇAK, Hüseyin. (2013). ‘’2/B Alanlarındaki Tapulu Parsellerin İadesi‘’ http:// 

www.artvinkadastro.gov.tr/userfiles/file/Makaleler/Makale_73.pdf 

(23/06/2013). 

Milli Emlak Genel Müdürlüğünün 2013 Yılı Faaliyet Raporu http://www.milliemlak.gov.tr/Sayfalar/KurumsalBilgiler/calismalarimiz/Faaliyet 

Raporlar%C4%B1.aspx 

(Nisan 2014). 

Orman Genel Müdürlüğünün 2013 Yılı Faaliyet Raporu. http://www.ogm.gov. 

tr/ekutuphane/FaaliyetRaporu/Forms/AllItems.aspx (Nisan 2014). 

SINMAZ, Burhan ve İzzet Karataş (1995). Orman Kadastrosu Yetkin Yayınları, 

Ankara. 

TBMM Tutanak Dergisi, D.22, Y.1, C.XXIV, B.110, O.4, 23/07/2003. 


187


TEKİN, Eyyüp (2013). ‘’Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi 

Ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi 

İle Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun‘’ http:// 

www.turkhukuksitesi.com/makale 1593.html (04/03/2013). 

TMMOB (2006) ‘’2/B Sorunu Gerçekler ve Öneriler’’ http://www.tmmob.org.tr/ 

sites/default/files/296c101daa88a51ek.pdf (Nisan 2006). 


KAMU MALİ YÖNETİMİNDE ŞEFFAFLIK 

VE HESAP VEREBİLİRLİK ARAÇLARI: 

FAALİYET RAPORLARI 

Means For Transparency and Accountability in Public Management: 

Activity Reports 

Dr. Muhammet KIRILMAZ * - Filiz ATAK ** 

Özet 

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 

Türk kamu yönetimine birçok yenilik kazandırmıştır. 

Bunların başında şeffaflık ve hesap verme sorumluluğu 

gelmektedir. 

Bu çalışmanın amacı, Türk kamu mali yönetiminde 

şeffaflık ve hesap verme sorumluluğunun işlerlik 

kazanması için hesap verme araçlarını ortaya 

koymaktır. Bu çalışma ile kamu mali yönetiminde 

şeffaflığın ve hesap verme sorumluluğunun hangi 

araçlar ile nasıl sağlanabileceği incelenmektedir. Bu 

kapsamda, ilk olarak hesap verme sorumluluğunun 

kavramsal çerçevesi ele alınmaktadır. Daha sonra 

yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde sorumluluk, 

hesap verme sorumluluğunun önemi ve türleri 

açıklanmaktadır. Son olarak şeffaflığın ve hesap 

verme sorumluluğunun temel aracı olarak faaliyet 

raporlarına yer verilmektedir. 

Anahtar Kelimeler: Şeffaflık, Hesap Verme 

Sorumluluğu, 5018 Sayılı Kanun, Faaliyet Raporları. 

Abstract 

Public financial managament and control law no 

5018 has brought many improvements to Turkish 

public administration. Foremost among these comes 

transparency and accountability. 

The purpose of this study is to reveal the means 

of accountability for becoming functional of 

transparency and accountability in Turkish public 

financial management. Within this study, how 

and by which instruments the transparency and 

accountability in financial management of public 

administration can be provided. In this context, 

initialy the conceptual framework of accountability is 

analyzed. Afterwards, the liability within the frame of 

new public administration approach, the importance 

and types of accountability are explained. Finally the 

main instrument of transparency and accountability 

annual reports are included. 

Key Words : Transparency, Responsibility of 

Accountability, the Law 5018, Annual Repots 

* 

Manisa Valiliği, Manisa Vali Yardımcısı, muhammet.kırılmaz@icisleri.gov.tr 

** 

İçişleri Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı, Mali Hizmetler Uzmanı, filiz.atak@icisleri.gov.tr 


KAMU MALİ YÖNETİMİNDE ŞEFFAFLIK VE HESAP VEREBİLİRLİK ARAÇLARI: FAALİYET RAPORLARI 

GİRİŞ 

Türkiye’de 1927 yılından itibaren uygulanan ve kamu mali yönetimimizin 

temel kanunu olma özelliği taşıyan 1050 sayılı Muhasebe-i 

Umumiye Kanununun yerini 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol 

Kanunu almıştır. Böylece geleneksel kamu yönetiminden kamu 

kaynağının etkili, ekonomik ve verimli kullanımının ön plana çıktığı 

bir kamu mali yönetimi sistemine geçilmiştir. Değişen kamu yönetimi 

anlayışı ile birlikte 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 

kamu mali yönetimine birçok önemli kavram kazandırmıştır. Bu 

kavramların başında şeffaflık ve hesap verme sorumluluğu gelmektedir. 

Çağdaş yönetim anlayışlarının temel amacı, kamu yönetiminde 

şeffaflık ve hesap verme gibi değerlerin hayata geçirilmesidir. 

Hesap verme sorumluluğu, kamu kaynağının etkili, ekonomik ve 

verimli kullanımını sağlamayı amaçlar. Hesap verme sorumluluğu, birçok 

kamu mali yönetimi aracı ile uygulanmaktadır. Stratejik plan, performans 

esaslı bütçeleme, performans programı, çok yıllı bütçeleme, 

muhasebe sistemi, faaliyet raporları, kesin hesap kanunu, kurumsal 

mali durum ve beklentiler raporu, mali istatistikler, iç kontrol, iç denetim 

ve dış denetim hesap verebilirliğe işlerlik kazandıran araçlardır. 

Kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasından sorumlu olan 

yetkili/görevliler sorumluluk bilincini taşıdıkları ölçüde, kamu mali 

yönetimi araçları ve hesap verme sorumluluğu sağlıklı bir şekilde işleyecektir. 

Hesap verme sorumluluğu, yeni kamu yönetiminde değer kazanan 

insan faktörünün en temel kanıtıdır. Artık kamu çalışanları sadece verilen 

görevleri kanunlar ve kurallar çerçevesinde yerine getirmekle yükümlü 

kişiler olmaktan çıkmıştır. Kanunlar ve kurallarla birlikte kendi 

öz değerlerini de işlerine yansıttıkları, belirlenmiş yetki, görev ve sorumluluklar 

çerçevesinde yapılacak işlerde sürecin birçok aşamasında 

aktif rol aldıkları ve yapılan işlerin hesabını verdikleri bir sisteme dahil 

olmuşlardır. 

Kamu kaynağının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi 

ve kullanılması ancak şeffaflık ve amacına uygun olarak işleyebilen 

bir hesap verme süreci ile sağlanacaktır. Hesap verme sorumluluğu 

ile kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili 


Muhammet KIRILMAZ - Filiz ATAK 

olanlar, gerekli işlemlerin yürütülmesi ve kötüye kullanımına yönelik 

önlemlerin alınmasından sorumlu tutulacak ve gerekli mercilere hesap 

vermek zorunda kalacaktır. 

Hesap verme sorumluluğunun doğru bir şekilde anlaşılması ve 

kamu mali yönetiminde nasıl işlerlik kazanacağının açıklanması amacıyla 

hazırlanmış olan bu çalışmada; öncelikle hesap verme sorumluluğunun 

kavramsal çerçevesi ele alınmakta ve yeni kamu yönetimi 

anlayışı çerçevesinde sorumluluk açıklanmaktadır. Daha sonra hesap 

verme sorumluluğunun önemine ve türlerine yer verilmektedir. 

Söz konusu açıklamaları takiben 5018 sayılı Kanunda hesap verme 

sorumluluğunun düzenlenmesi, destekleyici araçları: stratejik plan, 

performans esaslı bütçeleme, performans programı ve temel aracı: faaliyet 

raporları ele alınmaktadır. Ayrıca iç kontrol, iç ve dış denetimin 

hesap verme sorumluluğu üzerindeki etkisi ile birlikte son olarak hesap 

verme sorumluluğu türlerinin 5018 sayılı Kanundaki yansımalarına 

yer verilmektedir. 

1.1. Şeffaflık 

1. Kavramsal Çerçeve 

Şeffaflık, kamu yönetiminde görev, yetki ve sorumluluklar ile karar 

ve hizmet süreçlerinin önceden bilinebilir ve açık olmasını; üretilen 

karar, belge ve bilgilere ulaşılmasına fırsat verilmesini, faaliyet ve denetim 

raporlarının yayınlanmasını ifade eder (TBMM, 2003). Şeffaflığın 

en önemli etkisi, kamu yönetimine duyulan güvenin artmasıdır. 

Şeffaflık toplumun devlet üzerindeki denetimini artırır. Şeffaflığın olmaması, 

devletin vatandaşlara hesap verme sorumluluğunun yerine 

getirilememesi demektir (Atisyan ve Sayın, 200: 28-29). 

Şeffaflık, kamu yöneticileri ve vatandaşlar üzerinde önemli etkiler 

doğurmaktadır. Vatandaş, vergilerinden oluşan kamu kaynağının ne 

amaçla, nasıl kullanıldığı ve kamu kaynağından ne ölçüde yarar sağlandığı 

konusunda bilgilendirilir. Bu durum, kamu yöneticilerini ve 

kamu kurumlarını, kamu yararını esas almaları ve bu yönde karar almalarını 

teşvik eder. 


191


1.2. Mali Şeffaflık 

Mali şeffaflık, geleneksel kamu yönetiminden yeni kamu yönetimine 

geçilmesinin başlıca sebeplerinden birisidir. Mali şeffaflık, hükümetin 

yapısının ve işlevlerinin, uygulayacağı maliye politikası konusundaki 

niyetlerinin, kamu kesimi hesaplarının ve mali hedeflerinin 

kamuoyuna açık olmasını ifade eder (Kopıts ve Craıg, 1998:2). Mali 

şeffaflık, hükümetin geçmiş, gelecek ve şimdiki faaliyetleri ile ilgili olarak 

kapsamlı ve anlaşılır bilginin sunulmasını sağlar. Diğer bir ifade 

ile mali şeffaflık, kamu kaynaklarının kim tarafından, nasıl ve hangi 

amaçla kullanıldığı bilgisinin mevcut olması demektir. Kamuda rollerin 

ve sorumlulukların, bilginin, bütçe hazırlama, uygulama ve raporlama 

süreçlerinin kamuoyuna açık olması, denetim ve istatistik organlarının 

bağımsız olmasını gerekli kılmaktadır. (Kesik, 1999: 97-99). 

Mali şeffaflık, devletin yaptığı mali işlerle ilgili gerçeklerden tasarruf 

etmediği bir durumu ifade etmektedir (Emil ve Yılmaz, 2004). 

Yani devlet belirlediği mali politikaların uygulanma sonuçlarını bütün 

gerçekliği ile kamuoyuna duyurmaktadır. Böylece mevcut durum üzerinden 

gerçekçi analizler yapılabilecek ve bu analizler sonucunda elde 

edilen veriler, gelecekte uygulanacak mali politikaların belirlenmesinde 

yol gösterici olacaktır. Şeffaflık ile kamu yönetimine duyulan güven 

artar, politikaların daha sağlıklı yürütülmesi sağlanır. Mali şeffaflık, 

sağlıklı ve istikrarlı ekonomi politikasının uygulanması için bir ön hazırlık 

gibidir (Tosun, 2010: 26). 

Bilgi edinme hak ve özgürlüğü, yönetimde açıklığı sağlayan, bireyleri 

taba durumundan çıkarıp sunulan kamu hizmetlerinden yararlanan 

statüsüne yükselten, gün ışığında yönetim ya da yönetimde demokrasinin 

en önemli unsurlarından birisidir (Özay, 2004: 14). Mali şeffaflık 

temelinde bilgi yatmaktadır. Ancak bilgilinin ulaşılabilir olması şeffaflığın 

sağlanması için yeterli değildir. Bilginin devlet ve vatandaşlar 

arasında iletişimi sağlaması, ayrıca mevcut bilginin tam, anlaşılır ve 

tutarlı olması gerekmektedir. 

Mali şeffaflık, geçmişin bilgileri ile bugünü, bugünün bilgileri ile 

geleceği yönlendirmemiz de yol göstericidir. Mali şeffaflık getirmiş 

olduğu kapsamlı bilgi ile idareler, ekonomideki yerlerini gerçekçi bir 

bakış açısıyla değerlendirip geleceğe yönelik politika değişikliklerine 

gidebilir, yaptıkları yanlış uygulamaları analiz edip önlemler alabilir ve 

böylece gelecek için daha verimli bir yol takip edebilir. 



1.3. Hesap Verme Sorumluluğu 

Sorumluluk, memurun yaptığı işin hesabını vermesi gereğidir. Yetkisini 

görevin gereğine uygun olarak kullanıp kullanmadığı, işi verilen 

amacına uygun olarak gerçekleştirip gerçekleştirmediğinin sorgulanmasıdır. 

Sorumluluk bu bağlamda yaptırıma bağlanmış yetkidir (Bayar, 

2008: 13). 

Hesap verme, görevli ve yetkili memurların, kamuoyu ve yasalarla 

belirlenmiş merciler önünde, yaptıkları iş ve işlemlerin nitelik ve içeriğini 

açıklamalarıdır. Yetki kullanan herkes, yürüttüğü iş, işlem ve 

kararın hesabını vermek; attığı imzanın sorumluluğunu üstlenmek 

durumundadır. Bu bağlamda hesap sorulan kişinin yetki durumu, öncelikle 

ve özellikle önemlidir. Yetkisiz kimselerden açıklama alınması 

ve onların sorumlu tutulması olanağı yoktur (Bayar, 2008: 20). 

Hesap verme sorumluluğu ise, kendisine yetki verilen ve kaynak 

tahsis edilen kişilerin bu yetkileri ve kaynakları nasıl kullandıkları 

konusunda rapor vermesidir. Diğer bir ifadeyle, kararlaştırılmış olan 

beklentiler çerçevesinde görev üstlenilmesi ve bu görevlerin sonuçlarının 

raporlarının verilmesidir (Karakaş, 2005: 292). 

Kamu yönetiminde, hesap verme sorumluluğunun, “üzerinde mutabakata 

varılmış hedefler çerçevesinde belirli bir performansın gerçekleştirilmesine 

yönelik sorumluluğun üstlenilmesine ve bunun açıklanması 

yükümlülüğüne dayanan bir ilişki” (Kaya, 2003: 1) şeklinde 

tanımlanması mümkündür. Hesap verme sorumluluğunun konusunu; 

kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde 

edilmesi, kullanılması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve kötüye 

kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınması oluşturmaktadır. 

1.4. Sorumluluk ve Hesap Verme Sorumluluğu 

Taner’in Parker and Gould’dan aktardığına göre, sorumluluk kavramı 

çoğu zaman hesap verebilirliği çağrıştırır. Ancak hesap verebilirlik, 

daha bütüncül ve bağlayıcı özellikleriyle sorumluluktan ayrılır. Sorumlulukta, 

verilen görev ile ilgili kaynakların nasıl kullanıldığı ya da 

muhafaza edildiğiyle ilgili bir hesap verme durumu söz konusu iken, 

hesap verebilirlikte sorumluluğa konu faaliyetlerin veya buna tahsis 

edilen kaynakların sonuçlarının yani performansın değerlendirilmesi 


193


temel önceliği oluşturur Hesap verme sorumluluğu, yalnızca bilgi sunmayı 

veya sorulara cevap vermeyi içermez. Aynı zamanda hesap verme 

sorumluluğu, faaliyetlerle ilgili hedeflerin belirlenmesi, yapılan faaliyetlerin 

sonuçlandırılması ve raporlanmasını da içeren çok boyutlu 

kavramsal bir çerçeveyi oluşturmaktadır (Taner, 2012: 32). 

Öte yandan hesap verme sorumluluğu açısından, kamu kaynağının 

hangi zaman diliminde ve ne amaçla kullanılacağını gösteren bütçelerin 

harcama sonuçlarının kamuya açıklanması önem arz eder. Bütçeleri, 

hükümetin vatandaşa karşı hesap verebilirliğini sağlayan önemli 

araçlardan biri haline getirmektedir. 

1.5. Yeni Kamu Yönetim Anlayışında Hesap Verme Sorumluluğu 

Geleneksel yönetim anlayışında, kamu yönetiminin hizmet sunduğu 

halka karşı doğrudan bir sorumluluğu bulunmamaktadır (Biricikoğlu, 

ve Gülener, 2008: 211). Geleneksel yönetim anlayışı, üstün astı 

denetlemesi anlamına gelen dikey hesap verebilirlik mekanizmalarına 

vurgu yapmaktadır. Yasal denetim dışında, yatay hesap verebilirlik ile 

özellikle doğrudan vatandaşlara yönelik olan hesap verme mekanizmalarına 

karşı çıkılmıştır ((Biricikoğlu, ve Gülener, 2008: 212). Geleneksel 

kamu yönetiminde astlar, üstlerinin emirleri doğrultusunda 

hareket etmektedir. Yapılan her türlü iş ya da faaliyet bir üst kademe 

denetimine tabi tutulmaktadır. Hesap verebilirlik, geleneksel kamu 

yönetiminde bugünkü anlamda varlık gösterememiştir. Çünkü hesap 

verme, kamu personelinin üstüne bağlılığını artıran bir denetim aracı 

olarak görülmektedir. 

Yeni kamu yönetimi, hesap verebilirlik anlayışında üstün astı denetimi 

odaklı sorumluluk yerine performansa dayalı sorumluluğa 

önem vermektedir. Yeni kamu yönetimi anlayışında hesap verebilirlik, 

kamu kaynağının etkili, ekonomik ve verimli kullanımı üzerine inşa 

edilmiştir. Ülkenin kalkınmasını sağlamak ve gelişmişlik düzeyini artırmak 

için; uzun vadeli amaç ve hedefler belirlenmekte, kaynaklar bu 

amaç ve hedeflere ulaşmak için kullanılmakta ve bu sayede kamu kaynağından 

en yüksek verim alınmaya çalışılmaktadır. Tüm bu sürece 

ait uygulama sonuçları ise etkin bir raporlama sistemi ile kamuoyuna 

duyurulmaktadır. Bu süreç kendini planlama-programlama-raporlama 

şeklinde göstermektedir. 



Yeni kamu yönetimi anlayışı ile birlikte kamu yönetimi, sonuç 

odaklı kamu politikalarına yönelmekte, bu politikaları gerçekleştirmek 

için çok yıllı planlamalara başvurmaktadır. Planların hazırlanması 

ve kaynakların bu amaçla kullanılması ile vatandaşa daha iyi hizmet 

sunulması hedeflenmektedir. Bu sebeple kendisine kamu kaynağı 

kullanma yetkisi verilen kişiler yürüttükleri işlemlerin sonuçlarına 

yönelik kamuoyu ile bilgi paylaşmak zorundadır. Paylaşılan bilgilerin 

gerçekçi, anlaşılır, tutarlı ve ulaşılabilir olmasına dikkat edilir. Sunulan 

raporların anlaşılabilir olması vatandaşların mevcut ekonomik durum 

ile ilgili farkındalığını artıracaktır. Yani geleneksel kamu yönetiminde 

göz ardı edilen vatandaş odaklı hesap verme sorumluluğu yeni kamu 

yönetiminde yerini bulmaktadır. 

Görüldüğü gibi geleneksel kamu yönetimi ile yeni kamu yönetimindeki 

hesap verebilirlik arasında hem uygulama hem de anlayış yönünden 

fark vardır. Geleneksel kamu yönetiminde üstün astı kanuna uygunluk 

yönünden denetlemesi olarak işlerlik gösteren hesap verebilirlik 

yeni kamu yönetiminde, performans ve sonuç odaklı politikaların 

olmazsa olmaz unsuru olarak kabul edilmektedir. 

2. Hesap Verme Sorumluluğunun Önemi 

Yeni kamu yönetimi anlayışında, en çok üzerinde durulan konuların 

başında kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımı 

gelmektedir. Kamu kaynaklarından istenen verimin alınabilmesi, etkin 

işleyen bir analiz sistemini zorunlu kılmaktadır. Analiz edilirken, fayda-maliyet 

ve maliyet-etkinlik gibi çeşitli analiz teknikleri kamu harcamalarının 

etkin ve verimli kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesinde 

başvurulabilecek yöntemlerdendir. Söz konusu tekniklerin temel amacı, 

kamu sektörünün ekonomik olarak daha etkin ve verimli harcama 

kalemlerini seçmesi ve kaynakların daha rasyonel esaslara göre dağılımının 

yapılmasına yardımcı olmaktır (Işık ve Demir, 2012: 148). 

Bu analizlerin yardımı ile kamu harcamaları azaltılırken hizmet kalitesi 

artacaktır. Kamu kaynakları etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde 

kullanılacak yani kaynak israfının önüne geçilmiş olacaktır. Bu 

sonuca, ancak etkin işleyen bir hesap verme süreci ile ulaşılabilir. 

Kamusal kaynaklardan hedeflenen faydanın elde edilmesindeki 

en büyük etkenlerden biri, kamu kaynağı kullanma yetkisi verilen 


195


kişilerin bu yetkinin hesabını yetkili mercilere vermek zorunda olmalarıdır. 

Yürütülen faaliyetlerin ve uygulama sonuçlarının kamuoyu ile 

paylaşılması yetki sahibi kişilerin üzerinde psikolojik bir baskı yaratacaktır. 

Sadece başarılı sonuçların değil başarısız sonuçlarında raporlara 

yansıtılması, yetkilileri yaptıkları işin bilincine varmaya ve gelişmeye 

yönelik daha başarılı adımlar atmaya teşvik edecektir. 

Hesap verme sorumluluğu ile halkın kamu yönetimi ve kurumlarına 

güveninin artırılması amaçlanmaktadır. Hesap verme sorumluluğu, 

ilgili tarafların bireysel ve kollektif sorumluluğu hissetmesinde daha 

etkilidir. Sorumluluk, sahiplenme, dürüstlük ve güven gibi değerlerin 

geliştirilebildiği ölçüde hesap verme sorumluluğu düzenlemeleri daha 

da güçlenecektir (Kesim, 2013: 273). 

Hesap verme, yönetim olgusunun özünde vardır ve kaynakları yöneten 

her kişi ve birimin en temel yükümlülüğüdür. Zira halkın kendini 

yönetmesi için atanmış yöneticilerden, kendilerine tevdi edilen 

görevlerin ifası ve kamu kaynaklarının kullanımı konularında bilgi isteme 

ve hesap sorma hakkı, demokratik rejimin özünde bulunan bir 

yetkidir. Öte yandan, hesap verme yükümlülüğü aynı zamanda günümüz 

kamu yönetimleri bakımından bir çağdaşlık kriteri olarak da 

algılanmaktadır. Zaten demokrasinin özü de ülkeyi yönetenlerin vatandaşlara 

karşı sorumlu olmaları, onlara hesap vermeleridir (Maliye 

Bakanlığı, 2002: 22). 

3. Hesap Verme Sorumluluğunun Türleri 

Hesap verme sorumluluğunun türlerine yönelik sınıflandırmaları 

değişik kaynaklarda görebilmek mümkündür. Kaplan, hesap verme 

sorumluluğunu yapısına ve niteliğine göre iki ana başlık altında incelemiştir 

(Kaplan, 2012). Buna göre; 

3.1. Yapısına Göre Hesap Verme Sorumluluğu 

3.1.1.Dikey Hesap Verme Sorumluluğu 

Dikey hesap verme sorumluluğu, devletin vatandaşlara karşı olan sorumluluğudur. 

Devlet bu sorumluluğu doğrudan seçim yoluyla; dolaylı 

olarak sivil toplum kuruluşları ya da medya aracılığıyla yerine getirir. 



Seçimler, dikey hesap verebilirliğin en etkin araçlarından biridir. 

Seçim gücünü elinde tutan vatandaş hükümeti daha iyi çalışmaya teşvik 

edecektir. Çünkü toplumsal çıkarları göz önünde bulunduran ve 

kamu kaynağını bu amaçla kullanan liderler seçim yoluyla tekrar iktidara 

gelebileceğinin farkındadır. 

Seçimler dışında, dikey hesap verme sorumluluğunun etkin bir 

şekilde hayata geçirilmesi için iyi organize olmuş sivil toplum kuruluşları 

sayılabilir. Barolar birliği, kadın örgütleri, öğrenci toplulukları 

ve insan hakları örgütleri gibi sivil toplum kuruluşları, yönetişimi geliştirme 

gayesiyle kendi aralarında koalisyonlar oluşturarak, lobicilik 

yapabilir ve kamu görevlilerinin çalışmalarını izleyerek dikey hesap 

verme sorumluluğunun hayata geçirilmesine katkı yapabilirler (Kaplan, 

2012: 67). 

Vatandaşların dolaylı olarak bilgilendirilmesini sağlayan bir diğer 

araç ise medyadır. Tarafsız bir medya vatandaşın doğru bilgilendirilmesi 

neticesinde hesap verebilirliğe katkı sağlayacaktır. 

3.1.2. Yatay Hesap Verme Sorumluluğu 

Yatay hesap verme sorumluluğu, devletin kendi kurumlarına hesap 

vermesi şeklinde tanımlanabilir. Yürütülen görevlerde etkinliğin ve 

verimliliğin sağlanması ve görevi kötüye kullanmanın önüne geçilmesi 

amacıyla devletin icracı kurumları için geliştirilmiş bir sorumluluktur. 

Yasama organı, yargı organı, ihtisas komisyonları, denetim kurumları, 

yolsuzlukla mücadele kuruluşları, kamu denetçiliği ve insan hakları 

komisyonu gibi kurumlar bu süreçte aktif rol almaktadır. Kısaca yatay 

hesap verebilirlik devletin rızaen kendisi için getirdiği bir kısıtlamadır. 

Dikey hesap verebilirliğe yönelik araçlar (seçim, sivil toplum kuruluşları, 

medya) hesap verebilirliğin etkin bir şekilde yerine getirilmesi 

için yeterli değildir. Yatay hesap verebilirlik dikey hesap verebilirliğin 

tamamlayıcısıdır. Kamu kurumlarının ve görevlilerinin, diğer kamu 

kurumu ve görevlilerine hesap vermesi; devletin icracı kurumlarının 

daha etkin çalışmasını sağlayacaktır. Böylece bir yandan hizmet kalitesi 

artacak, diğer yandan kamu yönetimi vatandaşa daha kolay hesap 

verecektir. 


197


3.2. Niteliğine Göre Hesap Verme Sorumluluğu 

3.2.1. Siyasi Hesap Verme Sorumluluğu 

Siyasi hesap verme sorumluluğu, siyasilerin halkın özgür iradesine 

göre göreve gelmesi ve görevden ayrılmasıdır. Yani temsil edilenin 

temsilcisi üzerinde oluşturduğu bir sorumluluktur. Demokratik yönetimlerle 

idare edilen yerlerde, yasama organı seçmenlere karşı hesap 

verme sorumluluğu taşımaktadır. Demokratik rejimlerde seçimler 

hesap verme sorumluluğu açısından kaçınılmaz bir müessesedir. Yönetenlerin 

denetlenmesi açısından hiçbir mekanizma seçimler kadar 

elverişli değildir. Fakat seçimlerin etkinliğinden bahsedebilmek için 

siyasi rekabet gereklidir. Siyasi rekabetin olmaması iktidarı garanti 

bir hükümet, seçimler ile hesap sorulamayan bir hükümettir (Kaplan, 

2012: 69). Siyasi hesap verme sorumluluğunun dikey hesap verebilirlik 

boyutunda, vatandaşlar seçimler yoluyla hesap sormaktadır. Seçimler 

bu yönüyle siyasi hesap verebilirliğin yaptırım aracıdır. 

Ayrıca, bakanlar kamu kaynağının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması 

konusunda Başbakana ve TBMM’ye karşı sorumludur. Bu 

sorumluluk ile bakanlar, parlamentoyu bilgilendirmekle birlikte uygulama 

sonuçları ile ilgili açıklamalar yapmak gibi birçok önemli sorumluluğu 

taşımaya mecbur kılınmaktadırlar. Siyasi hesap verme sorumluluğunun 

yatay hesap verebilirlik boyutu, parlamentonun yürütmeyi 

denetleme araçları olan; soru, genel görüşme, meclis soruşturması ve 

gensoru ayrıca bütçe ve kesin hesap kanunu görüşmeleri ile hayata 

geçmektedir. 

Sayıştay, yürüttüğü denetim faaliyetleri ile siyasi hesap verme sorumluluğunun 

güçlenmesinde önemli bir yere sahiptir. Yaptığı denetimler 

sonucunda hazırladığı raporları TBMM’ye sunarak, bakanların 

kendilerine verilen yetki ve kaynakları amacına uygun, etkili, ekonomik 

ve verimli bir şekilde kullanıp kullanmadıkları hususunda hem 

parlamentoya hem de kamuoyuna hesap vermelerine aracılık etmektedir. 

3.2.2.Yönetsel Hesap Verme Sorumluluğu 

Yönetsel hesap verme sorumluluğu; kamu personelinin bakanlar, 

parlamento ve yurttaşlar karşısındaki hesap verme sorumluluğu ile 



ilgili olup, kendilerine yetki verilenler ve kaynak tahsis edilenlerin bu 

yetki ve kaynakları ne kadar iyi kullandıklarını sergileme yükümlülüğünü 

ifade etmektedir. Bu yetki ve kaynakların verimli, etkili ve ekonomik 

bir şekilde kullanılıp kullanılmadığı hakkında bir kanaate ulaşmak, 

performans ölçümü sonucu ortaya çıkan performans bilgilerinin 

raporlanmasıyla yerine getirilir (Kesim, 2013: 270-271). 

Yönetsel hesap verme sorumluluğunun performans odaklı oluşu; 

hizmetler, faaliyetler, çıktılar ve sonuçlar üzerinde durulmasını sağlamaktadır. 

Yani kamu kaynağının etkili, ekonomik ve verimli kullanımının 

gerçekleşmesi adına politika belirlenmesi, bu politikaların hayata 

geçirilmesi ve sonuçlarının hesabının verilmesi önem kazanmaktadır. 

Yeni kamu yönetiminde; stratejik planlama süreci ile başlayan performans 

programında belirlenen performans göstergelerinin gerçekleşmesi 

için tahsis edilen bütçenin kullanılması ile devam eden ve bu 

sürecin bir değerlendirilmesi niteliği taşıyan faaliyet raporları ve diğer 

Sayıştayca hazırlanan değerlendirme raporları, yönetsel hesap verme 

sorumluluğunun araçlarıdır. 

3.2.3.Mali Hesap Verme Sorumluluğu 

Mali hesap verme sorumluluğunun temelinde kamu kaynağının 

hukuka uygun olarak elde edilmesi ve kullanılması vardır. Mali hesap 

verme sorumluluğu, 5018 sayılı Kanunda 8. maddesinde yer alan 

kamu kaynağının hukuka uygun olarak elde edilmesi ve kullanılması 

hükmünden doğmaktadır (Bozkurt, 2010:135). 

Mali hesap verme sorumluluğu; mali kaynakların tahsisi, kullanılması 

ve ödemelerin yapılması süreçlerinin, denetim, bütçe ve muhasebe 

sistemleri kullanılarak izlenmesi ve raporlanmasıdır. Bu hesap verme 

sorumluluğu, mali yönetim ve kontrolle ilgili kanunlara, kurallara 

ve düzenlemelere uygunluk konusuyla ilgilidir. 

Mali hesap verme sorumluluğu, bütçe ile hayata geçen ve kamu kaynağı 

elde etme ve kullanma yetkisine sahip görevlileri kapsayan bir sorumluluktur. 

Mali hesap verebilirlik, kamu kaynağının elde edilmesine 

ve harcanmasına odaklı olduğu için yaptırım araçları; ödenek üstü 

harcama, kamu zararı ve yetkisiz tahsil ve ödemedir. 


199


Yönetsel hesap verme sorumluluğu, aslında mali hesap verme sorumluluğunu 

da kapsamaktadır. Mali hesap verme sorumluluğu kamu 

kaynağının ne amaçla, hangi alanda ve ne miktarda kullanıldığı ile ilgiliyken, 

yönetsel hesap verme sorumluluğu bunların yanında kamu 

kaynağının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını da kapsamaktadır. 

Kaplan’ın yaptığı bu sınıflandırmaya ek olarak vatandaşa hesap verme 

sorumluluğu eklenebilir. Hesap verme sorumluluğunun temelinde 

vergisi ile kamu kaynağını sağlayan vatandaş olduğu düşünülürse aslında 

hesap verme sorumluluğu vatandaşa yönelik bir sorumluluktur. 

Yürütülen politikalardan sağlanan başarı ve başarısızlıkların vatandaş 

ile paylaşılması hesap verme sorumluluğunun bir gereğidir. Bu sorumluluğu 

yerine getirirken şeffaflık gereği vatandaşların yeterli düzeyde 

bilgilendirilmesi büyük önem taşımaktadır. 

4. 5018 Sayılı Kanununda Hesap Verme Sorumluluğu 

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYK), Türkiye 

Büyük Millet Meclisince kabul edilerek 24 Aralık 2003 tarihinde 

yürürlüğe girmiştir. Kanun, stratejik amaç ve hedeflere göre kaynak 

tahsisini kabul eden performans esaslı bütçelemeyi ve kurumların 

performansına yönelik sonuçların yer aldığı faaliyet raporları ile hesap 

verme sorumluluğunu, Türk kamu yönetim sistemine kazandırmıştır. 

KMYK Kanunu ile yeniden düzenlenen kamu mali yönetimi hesap 

verebilirliğe birçok açıdan vurgu yapmakta ve hesap verebilirliği başarıya 

ulaştırmanın başlıca şartlarından biri olarak görmektedir. Kanun 

ile kamu yönetimine dahil edilen stratejik plan, performans programı, 

faaliyet raporları, kesin hesap kanun tasarısı, mali istatistikler ve diğer 

özünde raporlamayı barındıran belgelerin esas amacı; kamu kaynaklarını 

gereken amaçlar doğrultusunda ve düzeyinde kullanıp, bunların 

sonuçlarını kamuoyu ile paylaşmak, mevcut durumu saklamadan geleceğe 

yönelik daha sağlıklı adımlar atabilmektir. 

KMYK Kanunu, iyi yönetişimin unsurlarından biri olan hesap verme 

sorumluluğuna dayalı bir sistem getirmektedir. Kanun amaç maddesinde, 

“ …kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde 

edilmesi ve kullanılmasını, hesap verilebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak 



üzere, …raporlanmasını… ” hükmü ile hesap verme sorumluluğunu vurgulamaktadır. 

Kanun, hesap verme sorumluluğunda görevli ve yetkililerin sorumluluk 

alanlarının ne olduğu konusunu açıkça düzenlemektedir. Bu sorumluluklar: 

• Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun 

olarak elde edilmesi ve kullanılması, 

• Muhasebeleştirme, 

• Raporlama, 

• Kaynakların kötüye kullanımını engellemek için gerekli tedbirlerin 

alınmasıdır. 

4.1. 5018 Sayılı KMYK Kanununda Hesap Verme Sorumluları 

KMYK Kanununda öncelikle kamu görevlilerinin genel olarak sorumlulukları 

düzenlenmekte, daha sonra ilgili bazı kamu görevlilerinin 

sorumluluklarına ayrıntılı bir şekilde yer verilmektedir. Bu çerçevede 

Kanunun 8. maddesine göre; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi 

ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, 

verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, 

muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye 

kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludurlar 

ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadırlar. 

Ayrıca Kanun, Bakanların, üst yöneticilerin, harcama yetkililerinin, 

gerçekleştirme görevlilerinin ve muhasebe yetkililerinin sorumluluklarını 

bizzat düzenlemektedir. Bu sorumluluklar ayrı başlıklar ile aşağıda 

açıklanmaktadır. 

4.1.1. Bakanların Hesap Verme Sorumluluğu 

Kanunun 10. maddesinde, Bakanların hesap verme sorumluluğuna 

yer verilmiştir. Bakanlar hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının 

ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik 

planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun 

olarak hazırlanması ve uygulanmasından ve bu çerçevede diğer bakanlıklarla 

koordinasyon ve iş birliğini sağlamaktan sorumludur. Bakanlar, 


201


kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki 

ve mali konularda Başbakana ve TBMM’ne karşı sorumludur. 

Bakanlar; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, 

yükümlülükleri ve yıllık performans programları konusunda her yılın 

ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirirler. Bakanların, Başbakana ve 

TBMM’ye karşı sorumlulukları olmakla birlikte şahsi sorumluluklarına 

da yer verilerek hesap verme sorumluluğuna vurgu yapılmıştır. 

4.1.2. Üst Yöneticilerin Hesap Verme Sorumluluğu 

Kanunun 11. maddesinde, Üst Yöneticilerin hesap verme sorumluluğuna 

yer verilmiştir. Üst yöneticiler, stratejik planlarının ve bütçelerinin 

kalkınma planlarına, yıllık programlara, kurumun stratejik 

plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması 

ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların 

etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, 

kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, Bakana; mahalli 

idarelerde ise meclise karşı sorumludurlar. 

4.1.3. Harcama Yetkililerinin Hesap Verme Sorumluluğu 

Kanunun 32. maddesinde harcama yetkililerinin sorumluluğuna yer 

verilmiştir. Harcama yetkilileri, harcama talimatının bütçe ilke ve esaslarına, 

kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, 

ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu 

Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlerden sorumludur. 

4.1.4. Gerçekleştirme Görevlilerinin Hesap Verme Sorumluluğu 

Kanunun 33. maddesinde gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğuna 

yer verilmiştir. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı 

üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya 

ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli 

belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. Gerçekleştirme görevlileri, 

bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar. 



4.1.5. Muhasebe Yetkililerinin Hesap Verme Sorumluluğu 

Kanunun 61. maddesinde muhasebe yetkililerinin sorumluluğuna 

yer verilmiştir. Muhasebe yetkilileri, muhasebe kayıtlarının usulüne 

uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur. Bu 

sorumluluk kapsamında muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme 

emri belgesi ve eki belgeler üzerinde; yetkililerin imzasını, ödemeye 

ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını, maddi 

hata bulunup bulunmadığını ve hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri 

kontrol etmekle yükümlüdür. 

5.1. Stratejik Plan 

5. Hesap Verme Sorumluluğunun Araçları 

Stratejik plan, kurumun mevcut durumunu analiz ederek kendini 

tanımladığı, belirli süreli geleceğinin, ilgili mevzuat ve benimsediği ilkeler 

çerçevesinde stratejik amaçlarının, bu amaçlara ulaşmayı mümkün 

kılacak performans hedef ve göstergeleri ile stratejilerinin, faaliyet 

ve projelerinin belirlendiği ve bunlara yönelik kaynak ihtiyaçlarının 

ortaya konduğu ve gerçekleşmelerin ölçülebildiği planlardır (Gül 

ve Kırılmaz, 2013: 24). Kamu kurumlarında stratejik planlar, kamu 

kuruluşlarının mevcut durumlarını inceleme, muhtemel geleceğini 

öngörme, kurumsal hedefleri belirleme, bunlara ulaşmak için izlenecek 

yol ve yöntemleri içeren stratejileri geliştirme ve nihayet yapılan 

işlerin sonuçlarını yani performansı ölçme aşamalarından oluşur. 

Böylece kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli şekilde kullanılması, 

bütün hizmetlerin yürütülmesinde mali şeffaflık ve hesap 

verebilirlik sağlanır. 

Stratejik planın beş yıllık bir süreci kapsadığı düşünüldüğünde, beş 

yıl boyunca kuruma tahsis edilecek kamu kaynağının plandaki amaç ve 

hedefleri gerçekleştirmek için kullanılacağının güvencesinin verilmesi 

demektir. Kurumlar kamu kaynağını stratejik plana göre tahsis ettikleri 

müddetçe kamu kaynağının etkili, ekonomik ve verimli kullanımı 

sağlanacaktır. Hesap vermekle yükümlü olan görevlilerin sorumluluk 

alanlarına giren kamu kaynağı kullanımı başarılı bir şekilde yerine getirilmiş 

olacaktır. 


203


Stratejik planın hazırlık süreci, hesap verme sorumluluğunun yerine 

getirilmesinde büyük öneme sahiptir. Durum analizi; amaç ve 

hedeflerin, faaliyet ve projelerin kalitesini belirleyen temel unsurdur. 

Objektif açıdan yapılan durum analizi sağlıklı ve ulaşılabilir amaçların, 

hedeflerin, faaliyet ve projelerin belirlenmesini sağlayacak ve kamu 

kaynağının gereksiz kullanımının önüne geçecektir. 

Stratejik planın izleme ve değerlendirme sürecine tabi tutulması 

hedeflerin ve sonuçların karşılaştırılmasını sağlayacaktır. Hedef ile 

ulaşılan sonuçlar arasında sapmalar varsa bunların sebepleri araştırılacak 

ve çözüm yolları bulunmaya çalışılacaktır. 

Stratejik plan; performans programının ve faaliyet raporlarının hazırlanmasına 

dayanak teşkil etmektedir. Stratejik plan olmazsa performans 

programı, performans programı olmayan bir kurumun da 

faaliyet raporu olmayacaktır. Görüldüğü gibi stratejik plan bu zincirin 

ilk halkasını oluşturan ve hesap verme sorumluluğunda önemli bir 

yeri olan kamu mali yönetimi aracıdır. 

Bakanların ve üst yöneticilerin hesap verme sorumluluğunun düzenlendiği 

KMYK Kanununda; Bakanlar, stratejik planlarının kalkınma 

planlarına ve yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve kullanılmasından 

dolayı Başbakana ve TBMM’ ye, üst yöneticiler ise bu 

kapsamda Bakana karşı sorumludur. Yani bakan ve üst yöneticilerin 

hesap verme sorumluluğunun temelinde stratejik planların hazırlanması 

ve uygulanması yatmaktadır. 

5.2. Performans Esaslı Bütçeleme 

Mali şeffaflık ve hesap verme sorumluluğu gibi kamuda iyi yönetişimi 

amaçlayan kavramların uygulanabilirliği bütçe sisteminin değişmesini 

zorunlu kılmıştır. Bu sebeple geleneksel bütçe sisteminin yerini 

performans esaslı bütçeleme almıştır. Geleneksel bütçe sistemindeki 

girdi odaklı anlayış performans esaslı bütçeleme sisteminde yerini 

sonuç odaklı anlayışa bırakmıştır. Artık kamu kaynağının etkili, ekonomik 

ve verimli kullanımını sağlamak amacıyla, kamu kurumuna ne 

kadar kaynak tahsis edileceğine değil kurumun amaç ve hedeflerini 

gerçekleştirmek için ne kadar kaynağa ihtiyacı olduğuna bakılmaktadır. 



Performans esaslı bütçeleme (PEB); kamu kurumlarının uzun vadeli 

amaç ve hedeflerini belirleyen, kamu kaynağının bu amaç ve hedeflere 

göre tahsis edilmesini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü 

yapılmasına imkan tanıyarak tahsis edilen kaynaklarla performans 

hedeflerinin ne ölçüde gerçekleştiğinin tespit edilmesini ve sonuçların 

raporlanmasını esas alan bir sistemdir. PEB’in amacı; kaynak dağılımını 

stratejik önceliklere göre yapmak ve yöneticilerin çıktı ve sonuçlara 

göre hesap verebilirliğini sağlamaktır. PEB sisteminde somut hedefler 

ve kaynakların bu hedeflere göre yönlendirilmesi söz konusudur. 

Bir başka ifadeyle hizmetlerin görülmesinde ne ölçüde verimli olunduğunun, 

hedeflere ne ölçüde ulaşılabildiğinin ölçülebilmesidir (Gül 

ve Kırılmaz, 2013: 154). PEB sisteminin temelini stratejik plan ve 

performans programı oluşturmaktadır. Stratejik plan ve performans 

programları vasıtasıyla kamu kurumlarının amaçları ve hedefleri ile 

bunların kaynak ihtiyaçları arasında bağlantı kurulmaktadır. Uygulamada 

her ne kadar tam olarak bütçelerin performans esasına dayandığı 

söylenemez ise de kural olarak performans esaslı bütçeleme ilkesi 

kabul görmektedir. 

Performans esaslı bütçeleme ile geleneksel bütçeleme sistemine 

hakim olan yasal uygunluk denetimi odaklı hesap verme sorumluluğunun 

yerini, sonuç odaklı, vatandaşa hesap verilmesini sağlayan bir 

yapı almıştır. Kısaca PEB; bütçelerin performans ölçümü ve değerlendirilmesi 

eşliğinde amaç ve hedeflere dayalı bir biçimde kullanılmasını 

sağlayarak hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesinde önemli 

bir araç olduğunu kanıtlamaktadır. 

5.3. Performans Programı 

Performans programı, bir kamu kurumunun yıllık bazda hazırladığı 

program dönemine ilişkin performans hedeflerini, bu hedeflere 

ulaşmak için yürütecekleri faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını ve 

performans göstergelerini içeren programdır (Performans Programı 

Hazırlama Rehberi, 2009: 6). Performans programı, stratejik plan ve 

bütçe ilişkisinin kurulmasını sağlayan araçtır. Stratejik planla belirlenen 

amaç ve hedeflere ilişkin olarak, performans programında yıllık 

hedefler, bu hedeflere ulaşmak için faaliyetler ve bu faaliyetlerin 

kaynak ihtiyacı belirlenmektedir. Programda belirlenen hedeflerin 


205


gerçekleşme düzeyini ölçmek için ise performans göstergelerinden 

faydalanılmaktadır. 

Performans programının bütçeleme sürecine dahil edilmesi ile mali 

bilgilerin ve performans bilgilerinin birlikte yer aldığı dokümanlar hazırlanabilmektedir. 

Faaliyet raporlarının esas konusunu, mali bilgiler 

ve performansa yönelik bilgiler oluşturmaktadır. Bu sebeple performans 

programları, faaliyet raporlarının hazırlanmasına esas teşkil 

etmekte ve stratejik plan gibi hesap verme sorumluluğunun işlerlik 

kazanmasına yardımcı olmaktadır. 

Performans programının kamuoyu ile paylaşılması, performans 

hedeflerinin kamuoyu tarafından bilinir hale gelmesini sağlamaktadır. 

Bu durum ise kamu kurumlarının ve yöneticilerin sağlıklı hedefler 

belirleme ve bu hedeflere ulaşma çabalarını tetikleyen bir etki yaratarak 

şeffaflık ve hesap verebilirliğin işlerlik kazanmasına olumlu katkı 

sağlamaktadır. Performans programının izleme ve değerlendirilmesi 

ile elde edilen sonuçlara, faaliyet raporlarının performans değerlendirilmesi 

bölümünde yer verilmektedir. 

5.4. İç Kontrol 

İç kontrol sistemi; 5018 sayılı KMYK Kanununda, “idarenin amaçlarına, 

belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin 

etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların 

korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, 

mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak 

üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, 

yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan mali ve diğer kontroller 

bütünüdür” şeklinde tanımlanmaktadır. 

İç kontrol, kamu kaynağının, kurumun amaç ve hedeflerine göre 

yönetimini öngören bir sistemdir. Hesap vermekle yükümlü olanların 

sorumluluk alanları ile iç kontrol sistemi birbiri ile örtüşmektedir. Bu 

sebeple hesap verme sorumluluğunun hayata geçmesinde etkin işleyen 

iç kontrol sisteminin payı büyüktür. 

Faaliyet raporlarında yer alan “İç Kontrol Güvence Beyanı”; bütçe 

ile tahsis edilen kaynakların planlanan amaçlar çerçevesinde kullanıldığının 

ve yürütülen işlemlerin yasallık ve düzenliliğine ilişkin gerekli 



güvencenin sağlandığının bir kanıtıdır. Harcama yetkilisi tarafından 

imzalanan iç kontrol güvence beyanı birim faaliyet raporuna; üst yönetici 

ve tarafından imzalanan iç kontrol güvence beyanı idare faaliyet 

raporuna eklenir ve kamuoyu ile paylaşılır. 

Hesap verme sorumluluğunun gerçekleştirilmesi iç kontrol sistemi 

içerisinde üretilen veriler ve raporlar üzerinden sağlanacaktır. İç kontrol 

güvence beyanında yer alan “Bu raporda yer alan bilgilerin güvenilir, 

tam ve doğru olduğunu beyan ederim. Bu raporda açıklanan faaliyetler 

için bütçe ile tahsis edilmiş kaynakların, planlanmış amaçlar 

doğrultusunda ve iyi mali yönetim ilkelerine uygun olarak kullanıldığını 

ve iç kontrol sisteminin işlemlerin yasallık ve düzenliliğine ilişkin 

yeterli güvenceyi sağladığını bildiririm” ifadesinde açıkça görüldüğü 

üzere hesap vermenin gerçekleştirilmesinde iç kontrol, bel kemiğini 

oluşturmaktadır (Bozkurt, 2010: 133). 

5.5. İç Denetim 

İç denetim, 5018 sayılı KMYK Kanunun 63. maddesinde; kamu 

idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların 

ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini 

değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, 

nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti olarak tanımlanmıştır. 

İç denetim, harcama birimlerinin faaliyetlerini dönem içinde izler, 

üst yöneticiye değerlendirmeler sunar ve öneriler yapar. Harcama birimlerinin 

de gereken tedbirleri almasına olanak verir. Faaliyetlerin 

verimliliği ve etkinliğine ilişkin bilgiler toplar ve bu bilgilerin daha 

önceden tespit edilmiş amaç ve hedeflerin gerçekleşmesi konusunda 

etkisini değerlendirir. İdarenin kalite güvencesine katkı yapar; faaliyetler 

yürütülürken belirlenmiş amaçlara, düzenlemelere, ilke ve 

standartlara uygunluk konusunda güvence sağlar (Kaplan, 2012: 85). 

İç denetim, kamu kurumunun çalışmalarını etkinleştirmek için aynı 

kurumun personeli tarafından yapılan bağımsız ve nesnel güvence 

sağlayan danışmanlık faaliyetidir. İç denetim ile kurumların yönetim 

süreçleri izlenmekte, değerlendirilmekte ve elde edilen sonuçlar ile yönetim 

sisteminde etkinlik sağlanmaya çalışılmaktadır. Kurum içi kapasitenin 

geliştirilmesi, farkındalığın artırılması, yönetim sürecinde 


207


aksaklıkların giderilmesi gibi kurumların gelişmelerinde rol oynayan 

hususların, kurumların kendileri tarafından denetime tabi tutulması 

hesap verebilirliğin yerine getirilmesinde büyük öneme sahiptir. Bir 

kurumu en iyi tanıyan yine kurumun kendisidir. Kurum içi personelin 

yapacağı denetim bu açıdan bir avantaj sağlayabilir. 

5.6. Dış Denetim 

Dış denetim en bilinen ifade ile yasamanın yürütmeyi denetlemesidir. 

Bu denetim, bağımsız bir dış denetim kurumu olan Sayıştay tarafından 

yapılmaktadır. Sayıştay tarafından yapılan harcama sonrası 

dış denetim, yürütmenin yasamaya karşı hesap verme sorumluluğunun 

yerine getirilmesine yardımcı olmaktadır. Sayıştay yapmış olduğu 

denetimler sonucunda hazırladığı raporları TBMM’ye sunarak hem 

kamu kaynağının kullanımına hem de yürütülen faaliyetlerin yasal 

düzenlemelere uygunluğuna yönelik rehberlik etmektedir. 

Kamu kaynaklarının kullanımı kapsamında yürütmenin yasamaya 

hesap verme yükümlülüğü bulunmaktadır. Sayıştay, yürütmenin faaliyetleri 

ile ilgili bağımsız bir denetim yaparak hem yasamaya yardımcı 

olmakta hem de hesap verme sorumluluğuna işlerlik kazandırmaktadır. 

Hesap verme sorumluluğunun temel aracı olan faaliyet raporlarının 

bir dış denetim kurumunca bağımsız ve objektif bir değerlendirmeye 

tabi tutulması hesap verme sorumluluğu mekanizmasının güçlenmesine 

yardımcı olmaktadır. Sayıştayların parlamentoya güvence 

sağlama misyonları dahilinde gerçekleşen bu görevle faaliyet raporlarının 

doğruluğu ve güvenilirliği açısından bir değerlendirme yapılmakta 

ve TBMM’ye güvence verilmektedir. 

5018 sayılı Kanunun 68. maddesine göre performans denetimi; 

kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının 

belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans 

bakımından değerlendirilmesi, suretiyle gerçekleştirilmektedir. 

6085 sayılı Sayıştay Kanunda performans denetimi; “Hesap verme 

sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler 

ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi.” olarak tanımlanmıştır. 

Sayıştay’ın dış denetim kapsamında hesap verebilirliğe iki tür etkisi 

bulunmaktadır. Bunlardan biri; TBMM’ ne güvence sağlaması, diğeri 



ise TBMM komisyonlarınca yürütmenin faaliyet sonuçlarını değerlendirmesidir. 

5018 sayılı Kanun’da da ifade edilen, Sayıştay tarafından kamu idaresinin 

hesabına ilişkin olarak yürütülecek olan mali denetim, kamu 

idaresinin gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara 

ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespit 

edilmesi, mali tabloların mali raporlama standartları doğrultusunda 

denetlenen kurumun mali durumunu ve faaliyet sonuçlarını tüm 

önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bir biçimde gösterip göstermediğinin 

değerlendirilmesidir (Ceylan, 2010: 113). Bu kıstaslara göre 

yapılan mali denetimden elde edilen sonuçlar, mali denetim raporu 

haline getirilmektedir. 

Sayıştay hesap verme sorumluluğu kapsamında kamu idarelerinde 

inceleme yaparak raporlar hazırlamakta ve bu raporları görüşülmek 

üzere ilgili TBMM komisyonuna iletmektedir. Komisyonlar, bu kapsamda, 

kamu kaynağı kullanma yetkisi olan kişilerin bu yetkinin hesabını 

verdikleri bir merci haline gelmektedir. Yani dış denetim hem 

kurumlarca hazırlanan raporlar hem de kurumların bizzat denetimi 

ile hesap verebilirliğe işlerlik kazandırmaktadır. 

Etkin bir demokrasi, etkin bir hesap verme sürecini gerektirmektedir. 

Etkin hesap verme süreci ise, hükümet faaliyetlerinin vatandaşlara 

raporlanmasını zorunlu kılmaktadır. Vatandaşlara hitabeden 

anlaşılabilir, tarafsız denetim raporları hesap verme ilişkisine katkıda 

bulunmaktadır. Denetim, hesap verme sürecine, şeffaflığa inanılırlık 

ve güven kazandırmaktadır (Kazan, 2010: 192-193). 

Hesap verme sorumluluğunda Sayıştay Kanununun getirdiği birtakım 

yeniliklerden bahsedilebilir. Hesap verme sorumluluğu adına 

yapılan en önemli gelişmelerden biri, 6085 sayılı Kanunda Sayıştay’ın 

TBMM’ye sunmakla yükümlü olduğu raporların sayısının artırılmasıdır. 

5018 sayılı Kanunda yer alan faaliyet raporları, genel uygunluk bildirimi 

ve mali istatistiklerin değerlendirilmesi konulu maddeler dikkate 

alınarak yeni bir düzenlemeye gidilmiştir. Yeni Sayıştay Kanunda; 

Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu, Faaliyet Genel Değerlendirme 

Raporu ve Mali İstatistikler Genel Değerlendirme Raporu da 


209


Sayıştay tarafından TBMM’ye sunulacak raporlar arasında yerini almıştır. 

Sayıştay tarafından TBMM’ye gönderilen raporlar gönderilme 

tarihinden itibaren 15 gün içinde Sayıştay tarafından kamuoyu ile 

paylaşılmaktadır. Böylece siyasi hesap verebilirliğin yanında kamusal 

hesap verebilirlikte işlerlik kazanmış olmaktadır. 

Kanunla değişikliğe gidilen bir diğer konu ise denetim anlayışıdır. 

Hata arama odaklı denetim anlayışından, kurumların mevcut işleyişinde 

karşılaştıkları aksaklıkları tespit etmek ve bunları gidermek 

odaklı bir anlayış ortaya konmuştur. Eski Sayıştay Kanununda ön plana 

çıkan uygunluk denetimi neticesinde kamu kurumlarınca yürütülen 

faaliyetlerin kanunlara ve diğer yasal düzenlemelere göre yapılması 

hususunda yaşanan sorunlar azaltılmış ancak kamu kaynaklarının verimli 

ve vatandaş odaklı kullanımını amaçlayan denetimlerde istenen 

seviyeye ulaşılamamıştır. Bu eksikliğin 6085 sayılı Kanunda da yerini 

alan performans denetimi ile giderilmesi amaçlanmaktadır. 

Son olarak hesap verme sorumluluğunun temel aracı faaliyet raporlarına 

geçmeden önce, 5018 Sayılı KMYK Kanununda hesap verme sorumluluğunun 

diğer araçları kapsamında, Kesin Hesap Kanunu, Mali 

İstatistikler, Kurumsal Mali Durum ve Beklentiler Raporu sayılabilir. 

Bu belgeler de denetimlerde göz önünde bulundurulmakta ve hesap 

verebilirliğe işlerlik kazandırmaktadır. 

6. 5018 Sayılı Kanunda Hesap Verme Sorumluluğunun 

Temel Aracı: Faaliyet Raporları 

6.1. Faaliyet Raporları 

Stratejik plan, performans programı ve bütçe ilişkisinin bir sonucu 

olan faaliyet raporları, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasından 

sorumlu tutulan yetkili/görevlilerin bu sorumluluğu yerine 

getirmesini sağlayan temel araçtır. Faaliyet raporları, kurumların 

stratejik plan ve performans programına göre yürüttükleri faaliyetlerin 

performans göstergelerince gerçekleşme sonuçlarına yer veren, 

sapmaların nedenlerini açıklayan ayrıca kurum hakkında idari ve mali 

bilgileri de içeren kapsamlı bir rapordur. 



5018 sayılı Kanunda faaliyet raporları ile ilgili kapsamlı düzenlemelere 

yer verilmiş olması, hesap verme sorumluluğuna verilen önemin 

bir göstergesidir. Kanunun 41. maddesinde faaliyet raporları ayrıntılı 

olarak açıklanmaktadır. Buna göre özetle; üst yöneticilerce, hesap verme 

sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır. Üst 

yönetici, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu 

düzenleyerek kamuoyuna açıklar. Kamu idareleri, idare faaliyet 

raporlarının birer örneğini Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına gönderir. 

Maliye Bakanlığınca hazırlanacak genel faaliyet raporu kamuoyuna 

açıklanır. 

Sayıştay, idare faaliyet raporlarını ve genel faaliyet raporunu, dış 

denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini belirtmek suretiyle 

TBMM’ne sunar. TBMM bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, 

kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak 

kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. 

Bu görüşmelere, üst yönetici veya görevlendirdiği yardımcısının ilgili 

bakanla birlikte katılması zorunludur. 

İdare faaliyet raporu, idare hakkındaki genel bilgilerle birlikte; kullanılan 

kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen 

sapmaların nedenlerini, mali bilgileri; stratejik plan ve performans 

programı uyarınca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek 

şekilde düzenlenir. 

6.2. Faaliyet Raporlarının Hesap Verme Sorumluluğundaki Yeri 

Kamuoyunu ve yasama organını, yürütmenin faaliyet sonuçları 

konusunda bilgilendirme, hesap verme sorumluluğunun en önemli 

gereklerinden birisidir. Bu mekanizma, kamu hizmetlerini yürütenlerin 

daha fazla sorumluluk hissetmelerine ve daha sonuç odaklı çalışmalarına, 

kamu hizmetlerinden yararlananların ödedikleri vergilerin 

nasıl kullanıldığı ve kamu idarelerinin performansları konusunda bilgi 

sahibi olmalarına ve yasama denetiminin güçlendirilmesine katkıda 

bulunmaktadır. 

Bu amaçla, harcama yetkililerince faaliyet raporu, üst yöneticilerce 

idare faaliyet raporu, İçişleri Bakanlığınca mahalli idare faaliyetlerine 

ilişkin Değerlendirme Raporu, Maliye Bakanlığınca Genel 


211


Faaliyet Raporu düzenlenmesi esası getirilmiş; Sayıştay’ın söz konusu 

raporlardan hareketle kendi değerlendirmelerini de yapmak suretiyle 

TBMM’ni bilgilendirmesi öngörülmektedir. 

Faaliyet raporları hesap verme sorumluluğunun hayata geçmesini 

sağlayan temel araçtır. Faaliyet raporları ile kurumların bir mali yılda 

yürüttükleri faaliyetler/projeler neticesinde elde edilen sonuçlar bilinir 

hale gelmektedir. Böylece hem kamuoyuna hem de diğer yetkili 

mercilere kamu kaynağının, stratejik planlarda yer alan amaç ve hedeflere 

yönelik kullanılıp kullanılmadığının hesabı verilmektedir. 

Faaliyet raporları; stratejik plan, performans programı ve bütçe ilişkisinin 

kurulması, işlemesi, izlenmesi ve değerlendirilmesi süreçlerinin 

bir yansımasıdır. Raporun hazırlanmasına işlerlik eden bu araçların 

başarısı faaliyet raporunu etkilemektedir. Stratejik planda yer alan 

amaç ve hedeflerin kalitesi ve gerçekçiliği performans programında 

yer alan hedef ve faaliyetlerin kalitesini ve ulaşılabilirliğini, performans 

programı sürecinde elde edilen başarı ise kamu kaynağının tahsis 

edilmesi sürecini olumlu yönde etkiler. Stratejik plan, performans 

programı ve bütçe araçlarında elde edilen bu başarı faaliyet raporunun 

da amacına uygun olarak hazırlanmasında etkin bir rol oynar. 

Performans esaslı bütçelemenin hesap verme sorumluluğuna etkisinin 

en somut karşılığı faaliyet raporlarıdır. Faaliyet raporları ile bürokrasiden 

yürütmeye, yürütmeden yasamaya ve doğrudan vatandaşa 

hesap verilmektedir. Üst yöneticinin faaliyet raporunun içeriğinden ve 

raporda yer alan bilgilerin güvenilirliğinden dolayı bakana hesap vermesi, 

bürokrasiden yürütmeye, faaliyet raporlarının TBMM’de görüşülüp 

karara bağlanması, yürütmeden yasamaya; faaliyet raporlarının 

kamuoyu ile paylaşılması, vatandaşa hesap verme yoludur. 

Faaliyet raporları hesap verme sorumluluğunun görsel yönünü ortaya 

koymaktadır. Yani raporlama hesap verme sorumluluğunun can 

damarıdır. Faaliyet raporları ile proje ve faaliyetlere ilişkin sonuçlar 

görülebilir olmakta ve sonuçlara ilişkin tereddütler ortadan kalkmaktadır. 

Sonuçların görülebilir olmasının bir diğer avantajı ise mevcut 

durum üzerinden iyileştirici politikaların üretilmesini sağlayarak 

uzun vadede sorumluluk kapsamındaki tarafların birbirlerine olan güvenini 

artırmaktır. Bu iyileştirici politikalar, sonraki seneler için tahsis 



edilecek kamu kaynağının daha verimli alanlarda kullanılmasına ve 

hesap verebilirliğin amacına ulaşmasına katkı sağlayacaktır. 

SONUÇ 

Yeni kamu yönetimi anlayışı ile hazırlanan 5018 sayılı Kamu Mali 

Yönetimi ve Kontrol Kanunu birçok önemli ilkeyi kamu yönetimine 

kazandırmıştır. Bu ilkelerin başında gelen hesap verme sorumluluğu, 

Kanunun amaçlarında “hesap verebilirliği sağlamak üzere” ibaresi ile 

yerini almıştır. 

Hesap verme sorumluluğu en genel anlamda kendisine kamu kaynağı 

kullanma yetkisi verilenlerin bu yetkiyi nasıl ve ne amaçla kullandıklarının 

yetkili mercilere raporlanmasıdır. Hesap verme sorumluluğunun 

özü sonuçların raporlanmasıdır. 

Hesap verme sorumluluğu, kamu kaynağının israfının önüne geçmekte 

aynı zamanda kamu kaynağı kullanma yetkisi sonucunda elde 

edilen başarı düzeyinin kamuoyu ile paylaşılmasını sağlamaktadır. Yürütülen 

politikaların ve uygulama sonuçlarının bilinir hale gelmesi, kişiler/kurumlar 

üzerinde geleceğe yönelik başarılı sonuçlar elde etmek 

için tetikleyici bir güç oluşturmaktadır. 

Faaliyet raporları, hesap verebilirliğin temel aracı olarak kabul edilirken, 

faaliyet raporlarının hazırlanmasına temel teşkil eden stratejik 

plan, performans esaslı bütçeleme ve performans programı da hesap 

verme araçları olarak kabul edilir. İç kontrol, hesap verebilirlikte 

etkinliğin artırılmasını sağlayan araçtır. İç denetim, kurumun kendi 

üzerinde oluşturduğu denetim mekanizması ile hesap verebilirliğe engel 

teşkil eden durumların önüne geçmeyi amaçlayarak, dış denetim 

ise hesap verme sorumluluğunun yetkili mercilerde görüşülüp karara 

bağlanmasını sağlayarak hesap verme sorumluluğuna işlerlik kazandırmaktadır. 

Ayrıca kesin hesap kanunu, mali istatistikler ve kurumsal 

mali durum ve beklentiler raporu ise hesap verebilirliğin diğer araçları 

arasında yerini alır. 

Hesap verebilirliğin etkinliği, hesap verme sorumluluğunun uygulamada 

temel aracı olan faaliyet raporlarında kendini göstermektedir. 

Kurumlarca hazırlanan faaliyet raporlarında performans bilgilerine, 

mali bilgiler ve performans bilgileri açısından bir değerlendirmeye, 


213


proje ve faaliyetlere geniş yer verildiğinde ve özellikle faaliyet raporlarının 

kilit noktasını oluşturan faaliyet raporu-performans programı 

ilişkisi kurulduğunda hesap verme sorumluluğu amacına ulaşacaktır. 

Bu şekilde hazırlanmış bir faaliyet raporu, sadece yasal düzenlemeleri 

yerine getirmek adına tamamlanan bir süreç olmanın ötesine geçebilecektir. 

Bütçe hazırlık aşamasında TBMM’de yapılan görüşmelerde, Bakanlara 

yönelik stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu 

üzerine hesap verme sorumluluğu mekanizması kurulamamaktadır. 

TBMM’de sadece bütçe görüşülüp karara bağlanmakta, ne performans 

programı ne de faaliyet raporu gündeme gelmemektedir. Yani meclis 

komisyonlarında bu belgeler üzerinden hesap verme sorumluluğunun 

uygulanması pek de mümkün olamamaktadır. 

Stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları vatandaşlar 

tarafından anlaşılır bir biçimde hazırlanmaması hesap verme sorumluluğu 

açısından önemli bir sorundur. Bu durumun düzeltilmesi 

için kamu kurumlarının herhangi bir çaba göstermemeleri hesap verme 

mekanizmasında vatandaşların yeterince yer alamamasına sebep 

olmaktadır. 

5018 sayılı Kanun, Türk kamu mali yönetiminin temel kanunu niteliğindedir. 

Kanunda hesap verme sorumluluğuna işlerlik kazandıran 

kamu mali yönetimi araçlarının sorumluluk ile ilgili maddelerde açıkça 

ifade edilmemesi bir eksiklik olarak görülmektedir. 

Hesap verme sorumluluğuna, sorumluluğun araçları açısından bakılacak 

olursa dikkat edilmesi gereken hususlar su şekilde sayılabilir: 

• Stratejik planlar, kalkınma planı ve diğer temel politika belgelerine 

göre hazırlanması, 

• Stratejik plandaki amaç ve hedeflerin kurumların kapasitesi ile 

uyumlu ve ulaşılabilir olması, 

• Performans programındaki faaliyetlerin stratejik plandaki amaç 

ve hedeflerle uyumlu olması, 

• Performans göstergelerinin ölçülebilir olması, 

• Kamu kaynağının amaç ve hedefleri gerçekleştirmeye yönelik 

tahsisinin yapılması, 



• Üst yönetici ve harcama yetkilisi tarafından faaliyet raporlarının 

sahiplenilmesi, 

• Faaliyet raporları ve performans programı ilişkisinin faaliyet 

raporlarına yansıtılması, 

• Faaliyet raporlarında kurumlara yönelik genel bilgilerdense 

mali bilgilere ve performans programındaki hedef ve faaliyetlere 

yönelik bilgilere ağırlık verilmesi, 

• Faaliyet raporlarında yer alan bilgilerin doğru, güvenilir ve tutarlı 

olması, 

• Performansa yönelik denetim anlayışına geçilmesi, 

• Kamuda objektif ve nesnel denetim anlayışının yerleşmesi, 

• TBMM’ de bütçenin görüşülmesi ve kabul edilmesi sürecinde 

performans programı ve faaliyet raporlarının etkin rol oynaması, 

• Vatandaşın hesap verme sürecindeki rolünü etkin hale getirebilmek 

için kamuoyu ile paylaşılan belgelerin anlaşılır olmasına 

dikkat edilmesi gerekmektedir. 

Görüldüğü üzere hesap verme sorumluluğunun etkin bir şekilde işlemesi 

uzun ve kapsamlı bir süreci beraberinde getirmektedir. Hesap 

verme bilincinin sağlandığı bir kamu yönetiminde kurumlara ve yönetime 

olan güven her geçen gün artacaktır. 

Hesap verme sorumluluğunun sonuçları, tüm ülkeyi ve toplumu 

etkiler. Hesap verme sorumluluğunu sadece yasal düzenlemelerin getirdiği 

bir zorunluluk olarak görmek doğru değildir. Kamu kaynağının 

kullanılmasından sorumlu olanlar öncelikle hesap verme bilincine sahip 

olmalıdır. Üst yöneticiler ve diğer yöneticiler kendi payına düşeni 

yaptığı sürece, hesap verme sorumluluğu kanuni bir dayatma olmaktan 

çıkacak ve kamu mali yönetiminde iyi yönetimin sağlanmasında 

büyük bir yere sahip olacaktır. 


215


KAYNAKÇA 

ATİSYAN, İzak ve Şerif Sayın (2000). Kamu Maliyesinde Saydamlık, Tesev Yayınları. 

BAYAR, Doğan (2008). “Mali Sorumluluk Nedir?”, Maliye Dergisi, Sayı:154, 

Ocak-Haziran, ss.13-20. 

BİRİCİKOĞLU, Hale ve Serdar Gülener (2008). “Hesap Verebilirlik Anlayışındaki 

Değişim ve Türk Kamu Yönetimi” , Türk İdare Dergisi, Sayı: 459, ss.211-212. 

BOZKURT, Mehmet (2010). “İyi Mali Yönetimin Gerçekleştirilmesinde İç Denetim 

İç Kontrol”, SAYDER Dış Denetim Dergisi, (Temmuz-Ağustos-Eylül), 

ss.129-136. 

CEYLAN , Betül (2010). “Mali Denetim”, Dış Denetim Dergisi, Temmuz-Ağustos-Eylül, 

ss.113. 

EMİL, Ferhat ve Hakan Yılmaz (2004). Mali Saydamlık İzleme Raporu II, TESEV 

Yayınları. 

GÜL, S. Kenan ve Muhammet Kırılmaz (2013). Kamu Kurumlarında Stratejik Yönetim, 

Adalet Yayınevi, Ankara. 

http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss349m.htm (17.09.2013). 

IŞIK, Nihat ve Filiz Demir (2012). “ Kamu Harcamalarında Etkinlik ve Verimlilik: 

Karaman Belediyesi Hizmetleri Üzerine Bir Uygulama”, Maliye Dergisi, 

Temmuz-Aralık, Sayı:163, ss.148. 

KAPLAN, Recep (2012). Kamu Harcama Yönetiminde Hesap Verme Sorumluluğu, 

Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No:419. 

KARAKAŞ, Mehmet (2005). “Kamu Mali Yönetiminde Yeniden Yapılanma Aracı 

Olarak Hesap Verme Sorumluluğu ve Saydamlık” , Süleyman Demirel Üniversitesi 

İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Sayı:2, ss.292. 

KAYA, Safiye (2003). “ Hesap Verme Sorumluluğu Parlamento ve Sayıştay”, 2. 

Kamu Mali Yönetim Reformu Arenası Konuşma Metni, ss.1. 

KAZAN, Ahmet (2010). “5018 Sayılı Kanun İle Sayıştay Kanun Teklifi Bağlamında 

Sayıştayın Türkiye Büyük Millet Meclisine Sunacağı Raporlar”, Dış 

Denetim Dergisi, Temmuz-Ağustos-Eylül, ss. 192-193. 

KESİK, Ahmet (1999). Bütçe Hukuku, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları. 



KESİM, Erdoğan (2013). Bir Etik Davranış İlkesi Olarak Hesap Verebilirlik (Hesap 

Verme Sorumluluğu) http://www.etikturkiye.com/etik/kamu/4ErdoganKesim.pdf 

E.T. (18.09.2013). 

KOPITS, George ve Jon Craıg (1998). Transparency in Gevornment Operations, 

https://www.imf.org/external/pubs/ft/op/158/op158.pdf (15.09.2015). 

Maliye Bakanlığı (2002). “Devlet Muhasebesinde Reform Çalışmaları: Nakit 

Esasından Tahakkuk Esasına”, Ankara, ss.22. 

Maliye Bakanlığı (2009). Performans Programı Hazırlama Rehberi, ss.6. 

ÖZAY, İlhan (2004). “İdari Usul Yasası”, Güncel Hukuk, Sayı:4, Nisan, ss.14. 

TANER, Ahmet (2012). “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Arayışları ve 

Hesap Verme Sorumluluğuna Etkileri, Sayıştay Dergisi, Nisan-Haziran, 

Sayı:85, ss.32. 

TBMM (2003). Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ile İçişleri, Plan ve Bütçe 

ve Anayasa Komisyonları Raporları(1/731), 

TOSUN, Selma (2010). “Krizden Sonra Yeniden Yapılanma: Mali Saydamlık ve 

Bütçe Sürecinin Açık Olması”, Bütçe Dünyası Dergisi, Sayı:33, Ocak, ss. 26. 


217

AVRUPA ŞİRKETİNDE İŞÇİLERİN YÖNETİME 

KATILMASI 

Participation of Workers in Management in European Company 

İrfan SÖNMEZ * - Gencay KARAKAYA ** 

Özet 

18 Nisan 1951 Paris Antlaşmasıyla Kömür Çelik 

Topluluğu olarak kurulan topluluk, bilahare Avrupa 

Birliği adını almıştır. Birliğin amacı üye devletler 

arasında önce malların, hizmetlerin, kişilerin ve 

sermayenin serbest dolaşımını sağlamak, sonra da 

ticari entegrasyonu siyasi birliğe çevirmektir. Nitekim, 

son yıllarda yapılan düzenlemelerle, özellikle 

Lizbon’da AİHS’in AB müktesebatına alınmasıyla 

birlikte, topluluk bir süpermarket olmaktan çıkarak, 

değerler Avrupa’sına doğru önemli bir adım atmıştır. 

Ortak bir pazarın oluşturulması için atılan en 

önemli adımlardan biri de Avrupa şirketinin kurulmasıdır. 

Latince adı Societas Europaea olan 

Avrupa şirketi kurulurken çalışanların yönetime 

katılması da yönergelerle teminat altına alınmıştır. 

Bu aynı zamanda endüstriyel demokrasinin tabii 

sonuçlarından biridir. Çalışmamızda hem AB hukukunda 

hem Avrupa şirketinde işçilerin yönetime katılması 

ve Türk Hukukuna yansımaları incelenmiştir. 

Anahtar Kelimeler: Avrupa Şirketi, İşçi, Yönetim, 

Ticaret, Endüstriyel Demokrasi 

Abstract 

The European Steel And Coal Community which is 

later called first European Economic Community and 

then European Union has been established on april 

18, 1951. the union first aimed at to ensure free 

movement of labor, goods, services and capital then to 

transform political integration. By recent regulations 

especially involvement of European convention 

on human rights to European acquisitions, the 

community got a step towards values of Europe rather 

than a supermarket. one of the important further step 

to common market is the establishment of European 

Company.In the establishment of The European 

Company (also known by its Latin name Societas 

Europaea or SE) participation of employees to 

administration is secured by the instructions. This 

is at the same time the natural result of industrial 

democracy. in this study, participation of employees 

to the administration both in European Company and 

in the Law of European Union and their implications 

to Turkish law are examined by giving some examples 

in some European union states. 

Key words; The European Company, Worker, 

Employee, Administration, Trade, Industrial 

Democracy 

* 

Avukat, Elazığ Barosu – Elazığ/Türkiye, efe_23_23@hotmail.com 

** 

Araş. Gör., İstanbul Ticaret Üniversitesi, Uluslararası Ticaret Bölümü, gkarakaya@ticaret.edu.tr 


AVRUPA ŞİRKETİNDE İŞÇİLERİN YÖNETİME KATILMASI 

GİRİŞ 

Avrupa Birliğinin temel amaçlarından biri iç sınırlardan arınmış 

ortak bir pazarı oluşturmaktır. Bu hedefe ulaşmak için ticaretin önündeki 

engellerin kaldırılması, mevzuatın buna göre düzenlenmesi gerekmektedir. 

Ticaretin en önemli araçlarının başında şirketler gelmektedir. Malların, 

hizmetlerin, sermaye ve emeğin serbest dolaşımına yönelik özgürlükler 

sadece gerçek şahısları değil, tüzel kişileri de kapsamaktadır. 

Nitekim bu amaçla hem şirketlerin işleyişiyle ilgili yönergeler çıkarılmış, 

hem de yıllar süren ciddi çalışmalar sonucunda tamamen AB’ye 

mahsus, Avrupa Şirketi’nin temelleri atılmıştır. Yayımlanan direktiflerin 

sayısı, şirketlere verilen önem ve ehemmiyeti göstermektedir. 

Çalışmamızda, AB’ye özgü Avrupa Şirketi ve işçilerin yönetime 

katılmalarının merhaleleri incelenmiştir. Oluşturulma süreci otuz yılı 

bulan Avrupa Şirketinin her defasında derin dondurucuya konulmasının 

nedeni işçilerin yönetime katılmaları hususunda, tarafların içine 

düştükleri anlaşmazlıktır. Avrupa’da farklı iştirak türlerinin olması 

ortak bir noktada buluşulmasını geciktirmiştir. 2001 yılında çıkarılan 

tüzük ve yönetmelikle bu konudaki uyuşmazlıklar sonlandırarak Avrupa 

Şirketi ete kemiğe bürünmüş, hukuk âleminde varlık kazanmıştır. 

Çalışanlara kas gücünün ötesinde bir anlam yükleyen- yönetime 

katılma- ilkesi AB’nin işle işçiyi bütünleştiren en önemli hamlelerinden 

biridir. Bu düzenleme bir taraftan işçiyi işiyle bütünleştirirken diğer taraftan 

iş barışı ve veriminin artmasına katkıda bulunmaktadır. Onun 

için, Avrupa Birliği işçinin yönetime katılması hususunda bir anlaşma 

sağlanıncaya kadar Avrupa Şirketi tüzük ve yönergesini çıkarmamıştır. 

Avrupa Birliğinin yapısı, hukuk düzeni ve hukuk oluşturan organlarının 

çalışma konusu ile yakın ilgisi vardır. Bu münasebetle AB hukuku 

ile ilgili özet bilgilerin verilmesi gerekmiştir. Çalışanların yönetime 

katılması demokratikleşme ile at başı giden, demokrasinin Endüstriyel 

alana sirayetini temsil eden bir süreçtir. Konunun anlaşılması için 

Endüstriyel Demokrasi hakkında kısa bilgiler vermekle yetinilmiştir. 

Çalışmanın ana temasını Avrupa Şirketinde çalışanların yönetime katılımı 

oluşturmaktadır. Konu AB mevzuatı ışığında incelenerek, son 

kertede Türk Hukuk Sistemi ile AB düzenlemeleri arasındaki fark ve 

eksiklere dikkat çekilmiştir. 



1. Avrupa Birliği 

Avrupa Birliği fikri çok eskiye dayanmasına rağmen, fikrin kuvveden 

fiile çıkması 2.Dünya Savaşından sonraya rastlamaktadır. İnsanlık 

iki büyük dünya savaşına tanık olmuş, ikisi de Avrupa’da çıkmıştır. 2. 

Dünya Savaşından yıkılmış, ekonomik kaynaklarını tüketmiş olarak 

çıkan Avrupa, yeni bir politik model arayışı içerisine girmiştir. 

Marshall yardımı ile Avrupa’ya akan ABD sermayesinin ekonomik 

sıçramadan ziyade bağımlılık getirdiğini gören Avrupa ülkeleri, bir 

araya gelerek bir Avrupa sermayesi oluşturmaya karar verdiler. Amaç, 

hem ticari bir pazar oluşturarak, ABD ile rekabet etmek hem de ekonomik 

iş birliği yoluyla sonu savaşlara varan rekabet ve çelişkilerin ortadan 

kaldırılmasını sağlamaktı. 

Bu maksatla başta Almanya olmak üzere, Fransa, Hollanda, Belçika, 

İtalya ve Lüksemburg’dan oluşan 6 ülke Fransa’da bir araya gelerek 

18 Nisan 1951’de Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunu(AKÇT) kuran 

antlaşmayı imzaladılar. Bu aynı zamanda Avrupa Birliğinin de doğuşu 

anlamına gelmektedir. 

Topluluğun kısa sürede başarı göstermesi üzerine 25 Mart 1957’de 

Roma’da imzalanan antlaşmalarla Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu(EUROATOM) 

ile Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) kurulmuş, 7 

Şubat 1992 Maastricht Antlaşmasıyla topluluk Avrupa Birliği adını 

almıştır. (http://www.tuicakademi.org/index.php/kategoriler/avrupa- 

/3086-avrupa-birliginin-tarihsel-gelisimi, Erişim Tarihi: 22.11.2014) 

Zaman içinde genişleyerek 28 üye devlete ulaşan Avrupa Birliği, 

2004 yılında oluşturulan Avrupa Anayasası ile Birleşik Avrupa hedefi 

için önemli bir adım atmıştır. Ancak, halkoyuna sunulan Anayasa, 

Hollanda ve Fransa’da ret edilmiş, oluşan boşluk Lizbon antlaşmasıyla 

doldurularak, birlik varlık ve hedeflerini korumuştur. 

2. Avrupa Birliği ve Türkiye 

Türkiye, Roma Antlaşmasının yürürlüğe girmesinden sadece on 

dokuz ay sonra, 31 Temmuz 1959’da Topluluk Konseyine üyelik başvurusunda 

bulunmuştur. 12 Eylül dönemindeki kısa bir inkıta sayılmasa 

tam 56 yıl bu hedefinden hiç vaz geçmemiştir. Aynı ortaklık 

başvurusunu Yunanistan ise Türkiye’den iki buçuk ay önce, 15 Mayıs 


221


1959’da yapmıştır. Türkiye’nin ortaklık başvurusu biraz da Yunanistan’ın 

yalnız bırakılmaması ve Yunanistan’ın muhtemel üyeliği karşısında 

Türkiye’nin Avrupa karşısında yalnız kalmaması maksadına matuftur. 

(Karluk, 1998: 367) 

11 Eylül 1959 yılında yapılan AET Bakanlar Konseyi toplantısında 

Türkiye’nin talebi olumlu bulunarak, dört yıl süren yoğun bir görüşme 

trafiğinden sonra taraflar arasında, 12 Eylül 1963’de Ankara Antlaşması 

imzalanmıştır. Antlaşmanın amacı 2. maddede şu şekilde ortaya 

konulmuştur: “Türkiye ekonomisinin hızlandırılmış kalkınmasını ve 

Türk halkının istihdam seviyesinin ve yaşama şartlarının yükseltilmesini 

sağlama gereğini göz önünde bulundurarak, taraflar arasında ticari, 

ekonomik ilişkileri aralıksız ve dengeli olarak güçlendirmek”. (http:// 

www.ekonomi.gov.tr/avrupabirligi/index, Erişim Tarihi: 22.11.2014) 

12 Eylül askeri darbesinde askıya alınan ilişkiler, Yunanistan’ın muhalefetine 

rağmen Konseyin ilişkileri ılımlılaştırma kararı ile 16 Eylül 

1986’da yeniden başlamıştır.14 Nisan 1987’de Ankara Antlaşmasından 

bağımsız olarak tam üyelik başvurusu yapılmıştır. Bunun nedeni, 

zamanla yapılan antlaşmada dengenin Türkiye aleyhine dönmesi, ekonomik 

olarak dışa açılma, tam üyeliğin avantajlarından yararlanma, 

demokrasiyi darbe tehdidinden kurtarma, topluluğun mali kaynaklarından 

yararlanma gibi sebeplerdir (Karluk, 1998: 410-419). 

1 Ocak 1996 tarihinde, Türkiye Ortaklık Konseyi’nin 6 Mart 1995 

tarih, 1/95 sayılı kararı ile gümrük birliğine geçmiştir. Bu antlaşmayla, 

Türkiye AB’den gelen sanayi ürünlerine yönelik tüm gümrük vergilerini 

ve eş etkili tedbirlerini ortadan kaldırmıştır (http://www.mfa.gov. 

tr/turkiye-ab-gumruk-birligi.tr.mfa, Erişim Tarihi:22.11.2014). 

2000’li yıllarda hızlanan AB’ye katılım süreci, AB ülkelerinin 17 

Aralık 2004 tarihinde verdikleri 3 Ekim 2005’de katılma müzakerelerine 

başlanması yönündeki kararla başka bir evreye girmiştir. Türkiye 

2013 yılına kadar hukuk sistemini, AB hukukuyla uyumlaştıracağını 

taahhüt etmesine rağmen müzakere sürecinin daha ne kadar süreceği 

belli değildir. Müzakereler esnasında öteki aday ülkelerden istenmeyen 

kimi taleplerin Türkiye’den istenmesi, sürecin akıbetini belirsiz 

hale getirmekte, AB’ye katılma eğiliminin yerini gittikçe AB karşıtı bir 

eğilim almaktadır. 



3. Avrupa Birliği Hukuku 

Hukuk, toplumun genel menfaatini veya fertlerin ve toplumun ortak 

iyiliğini sağlamak maksadıyla konulan ve kamu gücüyle desteklenen 

kaide, hak ve kanunların bütünüdür. Daha yaygın bir tanımla hukuk, 

adalete yönelmiş toplumsal yaşama düzenidir. Kant “Hukukçular 

hala hukukun tanımını aramaktadırlar” der. Günümüzde en çok kabul 

edilen tanımı ise; “Belirli bir zamanda belirli bir toplumdaki ilişkileri 

düzenleyen ve uyulması devlet zoruna (müeyyide) bağlanmış kurallar 

bütünü, şeklindeki tanımıdır.” 

Avrupa Birliği’nin birincil mevzuatı, ikincil mevzuatı, uluslararası 

anlaşmaları, idare hukukunun genel ilkeleri, üye devletler arasında 

yapılan sözleşmeler ve diğer AB hukuku kaynaklarının bütününe birden 

Avrupa Birliği müktesebatı denilmektedir. Avrupa Birliği’ne üye 

olan ülkelerin AB müktesebatını olduğu gibi kabul ederek, AB hukuk 

düzenini benimsemeleri gerekiyor. AB müktesebatı iç hukukun üstünde 

yer almaktadır.(http://www.abpe.org.tr/abpe/content-detail.php?- 

lang=2&detail=30, Erişim:7.12.2013). 

4. AB Hukukunun Kaynakları 

Birlik, supranasyonel (ulus üstü) bir yapılanmadır. Hukuk sistemi 

nevi şahsına münhasır, sui-generis bir karaktere haizdir. Akdedilen 

kurucu antlaşmalar, direktifler, tüzük ve kararlar AB hukukunun başlıca 

kaynaklarını teşkil ederler ( Sönmez, 2014: 111). AB hukukunun 

kaynakları, yazılı olanlar, yazılı olmayanlar, birincil ve ikincil kaynaklar 

olarak tasnif edilmiştir. 

4.1. Yazılı Olmayan Kaynaklar 

1. Hukukun genel ilkeleri, 

2. Temel Hak ve özgürlükler, 

3. Örf ve adet hukuku 

4. Anayasal Devlet ilkelerinden ibarettir ( Bozkurt; Özcan; Göktaş, 

2008: 179). 


223


4.2. Yazılı Kaynaklar 

En genel ifadeyle birincil ve ikincil kaynaklar yazılı kaynaklardır. 

4.2.1. Birincil Kaynaklar 

Bu kaynaklar topluluğun yasal düzenine temel oluşturan Anayasal 

Antlaşmalardır. 

Söz konusu antlaşmalar: 

-Toplulukları kuran AKÇT, AAET ile AET antlaşmalarıyla bunları tamamlayan 

ekler ve protokoller. 

-Avrupa Toplulukları için belirli ortak organlar hakkında sözleşme (25 

Mart 1957) 

-Birleşme Antlaşması(8 Nisan 1965) 

-Bütçeyle ilgili Lüksemburg Antlaşması(22Nisan 1970) 

-AET ve AAET’na katılma antlaşmaları, 

-İkinci Bütçe Antlaşması(1975) 

-Avrupa Parlamentosuna doğrudan seçimle ilgili konsey kararı(1976) 

-Tek Avrupa Senedi(1986) 

-Avrupa Birliği Antlaşması(Maastricht 1992) 

-Amsterdam Antlaşması(1997) 

-Nice Antlaşması (2001) 

- 

Avrupa Anayasası (2004 yılında imzalanmış, Fransa ve Hollanda referandumları 

nedeniyle yürürlüğe girmemiştir.) 

-Lizbon Anlaşması(2007) şeklinde sıralanabilir ( Ülger, 2008: 161). 

Topluluk kuran antlaşmalar üye devletler tarafından onaylandıktan 

sonra, iç hukuklarında otomatik olarak yürürlüğe girerler. Bu nedenle 

bu antlaşmalar kendiliğinden yürürlüğe giren antlaşmalardandır. 

“Uluslararası yükümlülükler içeren fakat iç hukukta uygulanabilmesi 

için bir uygun bulma yasasına ihtiyaç duyan kendiliğinden yürürlüğe 

girmeyen antlaşmalardan farklı olarak, kendiliğinden yürürlüğe giren 



antlaşmalar ulusal mahkemeler tarafından iç hukuk kuralları olarak 

uygulanmak zorundadır “(Bozkurt; Özcan; Göktaş, 2008: 179). 

Bu bakımdan, AB siyasi olduğu kadar hukuki yönden de diğer uluslararası 

örgütlerden farklıdır. “AB’yi hukuken farklı kılan, AB hukukunun 

iç hukuka etkisidir. Ancak bu etki, üye devletlerden değil, ABAD’ın 

yarattığı kurallardan kaynaklanmaktadır. Divana göre, topluluk hukuku 

uluslararası hukuka, devletlerin bazı alanlarında egemenlik hakkını 

kısıtlayan yeni bir hukuk düzeni getirmiştir “ (Özkan, 2011: 112). 

“Üye devletlerin yetkilerinin bir kısmını devretmesi, örgüte bu 

alanlarda hukuk kuralı oluşturma yetkisini vermiştir.2004 yılında 

İtalya’nın başkenti Roma’da imzalanan antlaşma sonucu, Avrupa Birliği 

için oluşturulması öngörülen anayasada AB’nin hukuk kuralı yaratma 

yetkisi açıkça listelenmiştir. Üye devletlere bırakılan hukuk yaratma 

yetkisi de açıkça belirtilmiştir” (Özkan: 112). Topluluğu kuran 

antlaşmayı diğer klasik antlaşmalardan ayıran temel fark da buradan 

kaynaklanmaktadır. Antlaşma sadece uluslar-üstü kurumlar ortaya 

çıkardığı için değil, daha önemlisi, antlaşmanın yürütülmesini taraf 

devletlerden alarak kendi kurumlarına devrettiği için farklılıklar göstermektedir 

(Bozkurt; Özcan; Göktaş, 2008: 179). Bu da AB hukukunun 

uluslar-üstü (supranasyonel) yönünü göstermektedir. 

4.2.2. İkincil Kaynaklar 

Topluluk hukukunun ikincil kaynakları, topluluk organlarının antlaşmalarla 

verilen yetkiler çerçevesinde yarı bağımsız kapasiteleri ile 

yaptıkları ve hiyerarşik olarak antlaşma hükümlerinden sonra gelen 

hukuktur. Bunlar, konsey ve komisyon tarafından hazırlanan tüzükler, 

direktifler, kararlar tavsiye ve görüşlerden oluşur. Bu tasarruflar 

ATA madde 249 da tek, tek sayılmıştır (Bozkurt; Özcan; Göktaş: 179). 

Ayrıca, kurucu antlaşmalarla, ikincil normlar arasında hiyerarşik bir 

ilişki vardır. İkincil normlar, birincil normlara aykırı olamaz. Olursa 

ABAD (Avrupa Birliği Adalet Divanı) tarafından iptal edilebilir (Özkan, 

2011: 111). 

Tüzükler: Genel kapsamlıdır. Bütün unsurlarıyla bağlayıcıdır ve 

üye devletlerde doğrudan uygulanır. Topluluk hukukunun üye devletlerde 

aynı şekilde uygulanmasını sağlamanın aracıdırlar (Bozkurt; 

Özcan; Göktaş, 2008: 166). Hukukun tatbikinde bir nevi yol haritası 


225


işlevi görürler. Tüzük ile düzenleme yapılan bir alanda devletin kullanabileceği 

egemenlik yetkileri söz konusu değildir (Keskin, 2004: 3). 

Direktifler (Yönergeler):Yöneldiği devlet bakımından varılacak 

sonuçları açısından bağlayıcı olmakla birlikte, şekil ve yöntem tercihi 

ulusal makamlara aittir. Uygulamada ulusal hukukların yakınlaştırılması 

için kullanılmaktadır. ABAD, istisnai durumlarda verilen süreler 

dolduktan sonra direktiflerin doğrudan uygulanabilir olduğu kanaatindedir 

(Bozkurt; Özcan; Göktaş, 2008: 169). Tüzükler gibi gerekçeli 

olmak ve antlaşmaya dayanmak zorundadır. 

Kararlar:Muhatapları için bütün unsurları ile bağlayıcıdır. Tüzüklerden 

farklı olarak sadece yöneldikleri kişiler için (özel ve tüzel kişiler 

ile devletler) bağlayıcı olmaları, direktiflerden farklı olarak da uygulama 

yöntemini kendisinin tayin etmesi muhataba üstünlük vermemesidir 

(Bozkurt; Özcan; Göktaş, 2008: 169). 

Tavsiye ve Görüşler:Bağlayıcı olmadığı gibi, topluluk hukukunun 

kaynaklarından olup olmadığı da tartışmalıdır. “ABİA 288’e göre belirlenen 

bir konuda yol çizmeye davet etmek için yapılır. Bir görüşe göre 

ise, belli bir aksiyon planının genel çerçevesini oluşturur “(Bozkurt; 

Özcan; Göktaş: 171). Görüşler, bazı konularda kurumlardan istenen 

kanaatleri yansıtmaktadır. Tavsiyeler AB kurumlarının kendi girişimleriyle 

alınmakta, görüşler bu kurumlar dışından gelen talepler sonucunda 

verilmektedir (Özkan, 2011: 119). 

AB hukuku ile ilgili bu özet bilgilerin verilmesinin nedeni, işçilerin 

yönetime katılması ile ilgili müktesebatın doğru anlaşılması içindir. 

Çalışmanın ileri aşamalarında görüleceği gibi konuyla ilgili düzenlemeler 

tüzük ve yönergeler yoluyla yapılmaktadır. AB’nin bu tip düzenlemeleri 

yapma, hukuk oluşturma, yasama faaliyetinde bulunma 

yetkisine sahip organlar ise AB Parlamentosu, Konsey, Komisyon ve 

Adalet Divanıdır (Bozkurt; Özcan; Göktaş, 2008: 166). 

AB Parlamentosu; tüzükler yapar, direktifler yayınlar, kararlar alır, 

tavsiyelerde bulunur, görüşler bildirir. 

Konsey; topluluğun yasama organıdır, bu yetkisini parlamento ile 

birlikte kullanır. Komisyonun yaptığı teklif üzerine ya Parlamento ile 

ortaklaşa yahut ona danıştıktan sonra tek başına tüzük ve direktif formunda 

yasal düzenlemeler yapar. 



Komisyon; topluluk hukukunun hazırlandığı mutfaktır. Yasaların 

hazırlanmasından sorumludur. 

Adalet Divanı; kurucu antlaşmaların ve ikincil hukuk normlarının 

uygulanma ve yorumlamasından sorumludur. 

5. Avrupa’da İşçinin Yönetime Katılması 

Avrupa’da işçilerin yönetime katılması, Avrupa Birliğinin teşekkülünden 

çok önce gündeme gelmiş, yüz yıl uygulama geçmişi olan bir 

konudur. 1990’lı yıllarda geliştirilen danışma sistemleri ve sosyal diyalog 

mekanizmaları ile toplu pazarlığa bir alternatif ve çalışanlarla 

sendika kanalı dışında doğrudan bir iletişim aracı olarak kullanılmıştır 

(Özcüre; Eryiğit, 2006: 149). Endüstrileşme ile birlikte işçi hakları 

ile ilgili yeni açılımlar yapma zorunluluğu ortaya çıkmıştır. İçinde 

bulunduğumuz küreselleşme süreci, işletmelerin yönetim felsefelerini 

etkilemiş, bu bağlamda işçilerin yönetime katılımı ön plana çıkmıştır. 

Bu doğrultuda; kalite kontrol çemberleri, toplam kalite yönetimi, 

sürekli iyileştirme ve yalın yönetim, işçi temsilciği, sendika temsilciği 

gibi yöntemlerle çalışanların yönetime katılımı sağlanmaya ve üretimde 

etkinliği arttırılmaya çalışılmıştır. 

Şirketler ve benzeri ticari yapılar, kar amacıyla kurulmuş müesseselerdir. 

Ancak, zamanla verimin artırılmasının işçinin çok çalıştırılmasına 

değil, mutlu edilmesine, maddi ve manevi yönden tatmin edilmesine 

bağlı olduğu görülmüştür. Emeğinin karşılığını alan, sözü dinlenen, 

istek ve talepleri dikkate alınan bir işçinin, daha verimli ve başarılı 

olduğu görülmektedir. Ayrıca bir işin içinde olmakla dışından bakmak 

arasında büyük fark vardır. İnsanın içinde bulunduğu dünyayı daha iyi 

analiz ettiği, daha doğru ve somut çözümler üretebildiği muhakkaktır. 

Bu yönüyle işçiye danışılması hem daha insancıl çalışma şartlarının 

oluşturulmasına katkı yapmakta, hem de işçiyi mekanik bir malzeme 

olmaktan çıkararak, onu haysiyetine yaraşır bir mevkie koymaktadır. 

5.1. Endüstriyel Demokrasi 

İlk defa 1897 yılında, Sidney ve Beatrice Webb tarafından kullanılan 

bir kavramdır (Seçer, 2009: 19-35). “Demokrasinin endüstriyel alana 

sirayetini ifade eder. Endüstriyel demokrasi nitelemesi demokrasinin 


227


yaygınlaşması sürecinin sonunda ortaya çıkmıştır”(Özcüre; Eryiğit, 

2006: 145). 

Çünkü bu durum, biraz da ülkelerin gelişmişliği ile ilgilidir; ülkelerin 

demokratik birikimleri ve şartların uygunluğuna bağlı olarak 

değişiklik gösterir. Kavram, en geniş anlamda, ekonomik ve sosyal 

içerikli tüm kararlara, çalışan kesimin katılımı’ olarak tanımlanmıştır. 

Dar anlamda ise “işletmede çalışanların işletme yönetimine katılmalarıdır. 

Bundan başka üretimde verimliliği artırmak amacıyla başvurulan 

işçi-işveren işbirliği, işçilerle işverenlerin yöneticinin tüm yetki ve 

sorumluluklarını paylaşmaları, işçi-işveren ilişkilerinin uyum içinde 

yürütülmesi için geliştirilmiş bir sistem, işçi-işveren arasında güven 

dayanışması gibi çok değişik tanımları da yapılmakla birlikte, endüstriyel 

demokrasi kavramı tüm bunları da içine alan daha geniş bir kavramdır” 

(Özcüre; Eryiğit, 2006: 22). 

“İşyeri düzeyinde işçinin kendisini direkt ilgilendiren konularda 

yönetime katılmasını esas alan endüstriyel demokrasi talebi, zaman 

içinde işletme yönetimine katılma, sektör düzeyinde katılma, milli düzeyde 

katılma, AB düzeyinde katılma gibi çeşitli boyutlarda alan genişlemesi 

yaşamıştır” (Seçer, 2009: 19-35). 

Kavramın konumuzu ilgilendiren yanı, işyerinde alınan kararlardan 

doğrudan ve dolaylı etkilenen çalışanların, sermaye gücünü elinde bulunduran 

girişimcinin yanında iş yerinin işletme politikası ve işletme 

ekonomisine ilişkin kararlara katılımıdır ( Erbaş, 2013: 21). 

Amaç, emekle sermaye arasında muvazeneyi sağlamak, işçiyi sosyal 

açıdan korumak, karşılaştığı problemleri minimize etmektir. Mesele 

sadece yönetimin belli konularda karar alırken, çalışanların görüş ve 

onaylarını alması değil, çalışanların davranış, motivasyon ve adaptasyon 

yeteneklerinin geliştirilmesi ve çalışanların ortak çıkarlarının farkına 

varmasını sağlamaktır (Özcüre; Eryiğit, 2006: 157). 

5.1.1. Endüstriyel Demokrasinin Yararları 

Yönetime katılma modelinin iş yeri veya işletmeye kazandırdığı yararlar 

şu şekilde özetlenebilir. 

-Kuruluş içi iletişimi güçlendirmesi, 

-İş sonuçlarında iyileştirmenin sağlanması, 



-Bireysellikten takım çalışmasına geçilmesi, 

-Şirket imajının olumlu etkilenmesi, 

-Politika ve stratejinin günlük işlere entegrasyonunun sağlanması, 

-Yöneticilerin toplam kalite anlayışını daha çok benimsemesi, 

-Çalışanların eğitimine verilen önemin artması, 

-Çalışanların memnuniyetinin artması, 

-Kuruluşun kar marjı ve pazar payında artışın olması, 

-Ve savurganlığı önlemesidir. (http://slideplayer.biz.tr/slide/30134- 

15/) 

5.2. Avrupa Birliğinde İşçinin Yönetime Katılması 

Birliğin işçi hakları ile ilgili olarak oluşturduğu mevzuata bakıldığında, 

kurucu antlaşma, tüzük ve direktif şeklinde üç ayrı kategorinin 

olduğu görülmektedir. Kurucu Antlaşmalar ve Tüzükler doğrudan 

uygulanan, üye ülkelerde her hangi bir yürürlük yasasına ihtiyaç duymayan 

düzenlemelerdir. Direktifler ise yine doğrudan uygulanan ancak 

bazı hallerde muhatap ülkelere süre ve yöntem belirleme imkânı 

tanıyan daha esnek yapılı düzenlemelerdir. AB Şirketler Hukuku da, 

daha çok direktifler üzerinden yürümüştür. Bunun nedeni, üye ülkelere 

zaman tanımak, asgari ölçütleri belirleyerek, diğer alanlarda milli 

hukuklara hareket sahası bırakmaktır. 

AB müktesebatında şirket ve işçilerle ilgili düzenlemelere mesnet 

teşkil eden hüküm, AB Antlaşmasının teşebbüs özgürlüğünü düzenleyen 

43. maddesidir. ”Ancak teşebbüs özgürlüğünün birlik ruhuna 

halel getirecek tarzda rekabete neden olabileceği düşünülerek, aynı 

antlaşmanın 41/2 maddesi ile Konsey ve Komisyonu, 48. madde çerçevesinde 

gerektiği ölçüde ortakların ve üçüncü kişilerin hak ve hukuklarını 

korumak maksadıyla yeknesaklığı sağlamakla görevlendirmiştir 

“(Moustaki; Engammare, 2005:1). 

AB tarafından hazırlanan ve 2007’de Lizbon antlaşmasında bir ek 

protokol ile yer verilerek AB hukuklunun bir parçası haline getirilen 

Temel Haklar Şartının 17. ve 18. maddelerinde de çalışanlara bilgi 


229


verme, danışma ve yönetime katılma hakları düzenlenmiştir. ( Özcan, 

2012: 202) 

Buna bağlı olarak, 22 Eylül 1994 tarih, 94/45/AT sayılı Bir Avrupa 

İşyeri Kurulunun Oluşturulması veya Topluluk Çapında Faaliyet 

Gösteren Şirket ve Şirket Gruplarındaki İşçilerin Bilgilendirilmesi ve 

Hukuki Dinlenimi Hakkında Bir Usulün Oluşturulmasına Dair Avrupa 

Konseyi Direktifi oluşturulmuştur. (Bu direktif 6 Mayıs 2009’da çıkarılan 

2009/38/AT sayılı direktifle kaldırılarak yeni bir düzenlemeye 

gidilmiştir.) Çıkarılan direktifler konseye AB antlaşmasıyla verilen bu 

yetki ve hedefler çerçevesinde gerçekleştirilmiştir. 

Bu direktifin 4. maddesinde, ”Topluluk düzeyinde etkinlik gösteren 

işletme veya işletmeler grubunda Avrupa İşçi temsilciliğinin oluşturulması 

ya da işçilerin bilgilendirilmesi ve görüşlerinin alınabilmesi için 

gerekli koşulların ve mali kaynakların hazır bulundurulması amaçlanmış, 

sorumluluk merkez yönetime bırakılmıştır. 

5. madde de bunun için bir Özel Pazarlık Komisyonunun oluşturulması, 

seçme veya atama yönteminin üye devletçe belirlenmesi,6. 

madde de ise yönetim merkezi ile pazarlık komisyonunun işçilerin 

bilgilendirilmesi ve görüşlerinin alınması ile ilgili yazılı bir sözleşme 

yapmaları gerektiği hükme bağlanmıştır. Yürürlükten kaldırılan bu direktifin 

önemi işçilerin yönetime katılması hususunda AB düzeyinde 

ilk direktif olma özelliği taşımasıdır ( İnci, 2002: 11-12). 

94/45/AT sayılı direktifi yürürlükten kaldıran 2009/38/AT sayılı 

direktifin gerekçesinde, bu direktifin artık ihtiyaca cevap vermediği, 

ortaya çıkan sorunları karşılamaktan uzak olduğu vurgulanarak, ortaklar 

arasında yapılan görüşmeler neticesinde yeni bir düzenlemeye 

gidildiği belirtilmiştir. 

10. madde de iktisadi faaliyetler uyumlu bir şekilde gelişecekse, 

“iki veya daha fazla üye devlette faaliyet gösteren teşebbüsler kararlarından 

etkilenen çalışanların temsilcilerine bilgi vermek ve danışmak 

zorundadırlar, “denilmiştir. Bu hüküm bilgilendirme ve danışmayı zorunlu 

bir AB kuralı haline getirmektedir. 

13. maddede, “İki veya daha fazla üye devlette faaliyet gösteren teşebbüslerden, 

çalışanların bilgilendirmesi ve danışılması için Avrupa 



Konseyi kurulması ya da ulus ötesi bilgi verme ve danışılmada uygun 

usullerin oluşturulması istenmiştir. 

15. maddede, oluşturulacak konseyin görev hudutlarının ulus ötesi 

konularla sınırlı olacağı,16. madde ise en az iki üye devleti ilgilendiren 

konuların ulus ötesi olarak nitelendirilebileceği ifade edilmiştir. 

22. maddede bilgi verme tanımlanırken, bilgi verme de çalışanların 

temsilcilerinin uygun incelemelerine olanak verme amacı dikkate alınmalı 

ancak bu bilgi verme teşebbüsteki karar alma sürecini yavaşlatmayacak 

şekilde tanzim edilmemelidir, denilmiştir. 

23. madde de, danışma tanımlanırken, karar alma sürecine faydası 

olacak görüşlerin ifade edilmesine olanak verilmesi amacı dikkate alınmalıdır, 

hükmü getirilmiştir. 

26.madde de müzakere organının üye devletlerdeki işçileri dengeli 

bir şekilde temsil etmesi gerektiği ifade edilmiştir. 

33. madde de temsilcilerin çalışanları iyi temsil edebilmeleri için 

çalışanlara rapor vermesi ve gerekli eğitimi almaları gerektiği belirtilmiştir. 

Yönergenin ikinci bölümünde, topluluk düzeyinde teşebbüsün 

kıstası, üye ülkelerde en az 1000 çalışanı veya iki üye ülkenin her birinde 

en az 150 çalışanı olan teşebbüs olarak tarif edilmiştir (2/1-a). 

Teşebbüs grubu ise üye ülkelerde en az 1000 çalışanı, farklı üye ülkelerde 

en az iki teşebbüs grubu, bir üye ülkede en az 150 çalışanı ve bir 

teşebbüs grubu olan yapılar olarak tanımlanmıştır (2/1-c). Direktifin 

bu ikinci bölümünde hem tanımlar verilmiş hem de bir çalışma konseyi 

ve danışma usulünün nasıl oluşturulacağı ifade edilmiştir.2009/38/ 

AT sayılı yönerge çalışanların yönetime katılması hususunda en geniş 

muhtevaya sahip yönergedir. Hem katılımın prensiplerini hem usulünü 

tafsilatlı bir şekilde ortaya koymuştur. Bu yönergede yönetici olarak 

çalışanlar hesaplamaya katılmazken, kısmi süreyle çalışanlar verilen 

rakamlara dâhil edilmektedir. 

8 Ekim 2001 tarihinde Avrupa Şirketinin Hukuki Durumu Hakkında 

2001/2157/AT sayılı tüzük ve bu tüzüğe bağlı olarak 8.10.2001 

tarih 2001/86/AT sayılı Avrupa Şirketinin Hukuki Durumu Hakkında 

Yeniliklere dair Avrupa Konseyi Direktifi ihdas edilmiştir ( Erbaş, 2013: 

30-31). Yine, üye ülkelerde farklı uygulamaları birbirine yakınlaştıracak 

olan 11 Mart 2002 tarih,2002/14/EC sayılı Avrupa Topluluğunda 


231


Çalışanlara Bilgi Verme ve Danışmaya yönelik Genel Bir Çerçeve Oluşturulmasına 

İlişkin Yönerge 13 Mart 2005’te yürürlüğe girmiştir. Böylece 

AB’de işçinin yönetime katılmasının hukuki dayanakları oluşturulmuştur. 

Yönerge ile en az 20 işçisi bulunan iş yerleriyle, 50 çalışanı bulunan 

işletmelerin yönetimleri, çalışanların temsilcilerine mevcut istihdam 

durumu, istihdamla ilgili yakın gelecekte ortaya çıkabilecek muhtemel 

gelişmeler ve iş organizasyonundaki değişmeler hakkında bilgi vermek 

ve danışmakla yükümlü tutulmuşlardır (Özcüre; Eryiğit, 2006: 22). 

Avrupa Birliğinin çalışanların yönetime katılmasıyla ilgilendiren diğer 

düzenlemeleri ise şunlardır: 

Toplu İşçi Çıkarmalara İlişkin 98/59 sayılı Yönerge, İş Yerinin devrine 

İlişkin 77/187 Sayılı Yönerge, İş sağlığı ve Güvenliğine İlişkin 

80/1107 ve 89/391 sayılı yönerge, 2003/1435/EC sayılı Avrupa Kooperatif 

Şirketi Hakkın da Konsey Tüzüğü, 2003/72/EC sayılı yönergeleridir. 

Bu yönergelerde de işçinin bilgilendirilmesi ve kendisine danışılması 

zorunlu kılınmıştır. AB’de çalışanların yönetime katılması Blanpair’e 

göre altı farklı düzeyde gerçekleşmektedir: 

1. Atölye Düzeyinde, 

2. İş yeri düzeyinde, 

3. Teşebbüs (İşletme veya şirket) düzeyinde, 

4. Endüstri (İş Kolu) düzeyinde, 

5. Avrupa Düzeyinde, 

6. Çok uluslu (Uluslararası) düzeyde (Özcüre; Eryiğit, 2006: 155). 

Bütün bu yönergeler AB şirketler hukukunun omurgasını oluşturmaktadır. 

Birlik bu genel düzenlemelerin dışında Avrupa Şirketi için 

2001/86/EC sayılı Yönerge ve onun dayanağı olan 8 Ekim 2001 tarih,2157/2001/EC 

sayılı tüzüğü çıkarmıştır. Tüzük ve yönerge incelenmeden 

önce Avrupa Şirketinin bilinmesi gerekmektedir. 

5.3. Avrupa Şirketi (Societas Europea) 

Avrupa şirketi düşüncesi en az elli yıllık bir geçmişe sahiptir. Tek 

pazarın oluşturulması fikri, bu bütünleşmenin sembolü olacak bir 



Avrupa Şirketi’nin kurulmasını da gerekli kılmıştır. İlk defa 1959 yılında 

57. Fransa Noterler Kongresinde dillendirilmiş, bilahare Rotterdam 

Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Sanders tarafından altı 

kişilik bir komisyonla projelendirmiştir (Keskin, 2004: 9). 1970 yılında 

AB komisyonu da kendi tüzük taslağını hazırlayarak Ekonomik ve 

Sosyal Komitenin görüşüne sunmuş, ancak taslakta yer alan ücretlilerin 

yönetime katılması hususu taslağın kuvveden fiile çıkmasına mani 

olmuştur. 

1987 yılında Konsey, AB hukukuna tabi bir şirket oluşturulması 

için harekete geçmiş önceki taslak revize edilerek ortakların görüşüne 

sunulmuştur. İki bölümden oluşan taslağın yönergeden oluşan ikinci 

kısmı, öncekine göre milli hukuklara daha çok atıfta bulunan, özellikle 

işçilerin yönetime katılmasında esneklikler tanıyan düzenlemeler getirmiştir. 

Çalışma, yine üç alternatifli bir model öneren işçilerin yönetime 

katılmasında düğümlenmiştir. Taslak, işçilerin ya Almanya ve 

Hollanda’da olduğu gibi yönetim veya denetim organında yahut ayrı 

bir organda veya şirketin kuruluşu aşamasında kurucularla çalışan 

temsilcilerinin üzerinde anlaşacağı bir model çerçevesinde temsilini 

teklif etmiştir. Almanya’nın kendi modelini dayatması üzerine Avrupa 

Şirketi fikri bir defa daha dondurucuya konulmuştur. 

Görüşmelerin tıkanması şirket fikrini ortadan kaldırmamış, sanayicilerin 

baskısı devam etmiştir. Bu baskılar sonucu 1996 yılında tarafların 

tamamının görüşlerini dikkate alan Davignon Raporu olarak 

bilinen yeni bir belge hazırlanmıştır. Uzun tartışmalardan sonra, çalışanların 

şirket organında temsili önce/sonra sistemi olarak anılan sisteme 

göre tanziminde mutabakat sağlanmıştır. Sistemin özeti, “Avrupa 

Şirketinin kuruluşundan evvel çalışanlar yönetimde temsil edilmiyorlarsa 

sonra da temsil zorunluğu olmayacaktır. Temsil ediliyorlarsa 

en avantajlı ulusal sistem Avrupa Şirketine uygulanacaktır.” (Keskin, 

2004: 14). Son pürüz olarak, hangi temsil sisteminin seçileceğine karar 

vermek için çalışanların hangi oranda oyunun gerekli olduğu hususu 

kalmıştır. İspanya’nın direnmesi üzerine yıllarca sürüncemede 

kalan Avrupa Şirketi fikri 2000 yılında İspanya’nın da ikna edilmesiyle 

8.10.2001 tarihinde 2157 sayılı Konsey Tüzüğü ve yine aynı tarihli 

2001/86/CE sayılı konsey Yönergesi olarak kabul edilmiştir. 


233


“Avrupa Şirketi milli mevzuatlardan bağımsız Avrupa Birliği hukuk 

rejimine tabi özgün bir yapıdır. Amaç, üçüncü ülke şirketlerine 

karşı büyük ölçekli rekabetçi şirketlerin oluşturulmasını sağlamaktır.” 

(Moustaki; Engammare, 2005:281). Sermayesi paylara bölünmüş 

olup, asgari 120.000 Avrodur. Sadece tüzel kişiler Avrupa Şirketi 

kurabilmekte, gerçek kişiler ise sadece pay sahibi olabilmektedirler. 

Birleşme, holding veya bağlı şirket kuruluşu veya dönüşme yoluyla 

kurulabilmektedir. (Moustaki; Engammare, 2005:281).Birleşme veya 

dönüşme yoluyla kurulum sadece anonim şirketler için mümkündür. 

“Avrupa Şirketi monist veya dualist yapılardan biriyle kurulabilir. Monist 

yapıda bir Genel Kurul ile şirketi yöneten bir yönetim kurulu varken, 

düalist yapıda bunlara ilaveten bir denetleme kurulu bulunmaktadır.”(Keskin, 

2004:16) 

5.3.1. Avrupa Şirketinde Çalışanların Yönetime Katılması 

Avrupa Şirketinde çalışanların yönetime katılmasıyla ilgili bir anlaşma 

sağlanamadığı takdirde şirketin tescili mümkün olmamaktadır. Bu 

durum bu ilkeye verilen önemi göstermektedir. Daha önce ifade edildiği 

gibi Avrupa Şirketinde işçilerin yönetime katılması, 2157/2001/ 

EC sayılı Konsey Tüzüğü ile yine aynı tarihli 2001/86/CE sayılı konsey 

yönergesi ile düzenlenmektedir. Avrupa Şirketinin anayasası adı geçen 

tüzük ve yönergedir. 

257/2001/EC Sayılı Konsey Tüzüğü 

Tüzük 7 bap ve bir ekten oluşmaktadır. 1. madde de “çalışanlarla 

ilgili düzenlemelerin tüzüğün tamamlayıcısı olan yönerge hükümlerinde 

yapılacağı belirtilmiştir. Buna bağlı olarak, Tüzüğün 21. maddesi, 

2001/86/EC sayılı yönerge, işçilerin çalışanı oldukları “SE”lerinin ( 

Societas Europea- Avrupa Şirketleri) varlığını etkileyen karar ve meselelere 

katılma hakkını sağlamak üzere tasarlanmıştır. İş hukuku ve 

sosyal güvenlik hukukundan doğan sorunlar özellikle de işçilere bilgi 

verilmesi ve danışma hakkı, üye devletlerde Anonim Şirketlere uygulanan 

ulusal hükümler çerçevesinde uygulanır, hükmüne haizdir. 

Tüzüğün 22. maddesi ise, tüzükle yönergenin eş zamanlı olarak uygulanmasını 

düzenlemektedir. ”Her üye devlet kendi sınırları içerisinde 

şirket merkezi bulunan SE’lerin kurulması ve işlemesi için önceden 



gerekli alt yapıyı oluşturması ve 2001/86 EC sayılı yönerge hükümlerini 

ulusal hukuklarına dâhil etmesini sağlamak üzere bu tüzüğün yürürlüğe 

girişinin ertelenmesi gerekmektedir. Böylece tüzük ve yönerge 

eş zamanlı olarak uygulanacaktır.” Tüzük yönergeye atıf yaparak onu 

hem teyit etmiş, hem de güçlendirmiştir. 

Tüzüğün genel hükümler başlıklı 4. maddesi,”İşçinin bir SE’nin yönetime 

katılımı 2001/86 EC sayılı yönerge hükümleriyle yürütülür,” demektedir. 

Bu bakımdan AB uygulamasında işçinin yönetime katılma 

esaslarını anlamak için atıf yapılan “Çalışanların Yönetime Katılımı 

Hususunda Avrupa Şirketi Statüsünü Tamamlayan 8 Ekim 2001 Tarih 

ve 2001/86/EC Sayılı Konsey Direktifine bakmak gerekmektedir. Çalışanların 

hangi hususlarda yönetime katılacakları, müzakerelerin nasıl 

yapılacağı ve hangi standart kuralların uygulanacağı 17 madde ve eki 

standart kurallardan oluşan yönergede ayrı ayrı belirtilmiştir. 

8 Ekim 2001 Tarih ve 2001/86/EC Sayılı Konsey Yönergesi 

Üç yıllık bir geçiş sürecinden sonra 8 Ekim 2004 tarihinde yürürlüğe 

giren yönerge, 3 bölüm ve bir ekten oluşmaktadır. Bir müzakere organı 

vasıtasıyla çalışanların şirketin karar alma prosedürüne katılmaları 

öngörülmüş olup, Avrupa Şirketini oluşturan şirket ve şubelerinde 

çalışanların yönetime katılma haklarının muhafazası hedeflenmiştir. 

İlk bölümde, kuruluş usullerine göre çalışanların Avrupa Şirketinde 

ne şekilde yer alacakları düzenlenmiştir. 

İkinci bölümde, işveren ile çalışanlar arasında ön görülen müzakere 

usullerini belirlemiştir. 

Üçüncü bölümde, çeşitli hükümler yer almıştır. Ekler kısmında ise 

kurucular ile çalışanlar anlaşamadığı takdirde başvurulacak müzakere 

ve çözüm yollarının referans maddeleri yer almaktadır (Keskin, 2004: 

17). 

Yönergenin 1. maddesinde, yönergenin işçilerin yönetime katılımını 

düzenlediği ve bu amaçla 3,6 ve 7. maddelere göre her SE’nin çalışanların 

yönetime katılması yönünde düzenleme yapması gerektiği 

ifade edilmiştir. 

2.madde tanımlarla ilgilidir; h. fıkrasında yönetime katılımın mahiyeti 

şu şekilde ifadelendirilmiştir:,” Çalışanların yönetime katılımı; 


235


çalışanların temsilcilerinin şirket içinde alınacak kararlarda, bir etki 

yaratabilmelerine yarayacak olan bilgilendirme, danışma ve katılımı 

içeren her türlü mekanizma” (Aydın, 2014: 278) olarak tarif edilmiştir. 

Görüldüğü gibi temsil organı vasıtasıyla çalışanların yönetime katılmaları 

danışma, bilgilendirme ve katılım olmak üzere üç boyutlu bir 

mekanizma olarak ön görülmüştür. Aynı madde de bu katılım düzeylerinin 

ayrı ayrı tanımları da verilmiştir: 

Bilgilendirme; (2/i) Bir SE’yi ve bir başka üye devlette yerleşik yavru 

şirketlerinden veya kuruluşlardan herhangi birini ilgilendiren meselelerde 

SE’nin yetkili organının çalışanları temsil eden organı ve/veya çalışanların 

temsilcilerini bilgilendirmesi veya tek bir Üye Devletin karar organlarının 

yetkisini aşan sorunlarda; bu bilgilendirmenin çalışanların temsilcilerinin 

muhtemel etkiyi derinlemesine değerlendirebilecekleri ve gerektiğinde 

SE’nin yetkili organıyla istişare hazırlığı yapabileceği bir zamanda, şekilde 

ve içerikte yapılmasıdır.” 

Danışma;(2/j) Çalışanların temsilcilerinin, kendilerine verilen bilgiler 

çerçevesinde, yetkili organ tarafından öngörülen tedbirler hakkında 

SE’nin karar alma sürecinde dikkate alınabilecek olan fikirlerini belirtebilmelerine 

zamanlama, şekil ve içerik itibarıyla imkan tanıyan, çalışanları 

temsil eden organ ve/veya çalışanların temsilcileri ile SE’nin yetkili organı 

arasında diyalog kurulması ve fikir alışverişi yapılmasıdır, 

Katılım: (2/k) Çalışanların temsilci organının ve/veya çalışanların 

temsilcilerinin şirketin işlerinde aşağıdaki yollarla etkili olmasıdır: 

- Şirketin denetim veya idare organlarındaki bazı üyelerin seçimi veya 

atanması hakkı ya da 

- Şirketin denetim veya idare organlarındaki üyelerin bazılarının 

ya da tamamının atanmasını tavsiye etme veya buna muhalefet etme 

hakkı; 

Bu maddenin f bendinde işçilerin yönetime katılma organı olan 

Temsil Organı şu şekilde tarif edilmiştir: ”Topluluk içinde yerleşik bir 

SE’de ve onun yavru şirketleriyle kuruluşlarında çalışanlara bilgi verilmesi 

ve danışılması ve gerektiğinde SE ile ilgili katılım haklarının 

kullanılması amacıyla 4. madde de belirtilen antlaşmalarla veya ekte 

belirtilen şekilde kurulmuş olan temsilcilerin organıdır.” (Aydın, 2014: 

278). 



Yine aynı maddenin g bendinde işçilerin yönetime katılımıyla ilgili 

bir başka organın, Özel müzakere organının tanımı yapılmıştır:” Bir 

SE’de çalışanların katılımı için düzenlemeler yapılması hususunda iştirakçi 

şirketlerin yetkili organları ile görüşme yapmak üzere bu direktifin 

3. maddesinde belirtildiği şekilde kurulan organdır. 3. madde ise, 

iştirakçi şirketlerin yönetim veya idare organlarının bir SE kurulması 

planı bir yavru şirket veya SE’ye dönüşme planı üzerinde anlaştıktan 

sonra şirketlerdeki çalışanların temsilcileriyle SE’deki çalışanların katılımına 

ilişkin düzenlemeler üzerinde müzakereleri başlatmak için 

bir müzakere organı kurar. Müzakere organı seçim veya atama ile gelir 

(3/2). Seçim veya atama yöntemini her üye devlet kendisi belirler 

(3/2b). İştirakçi şirketlerin her ülkedeki işçi sayısının yüzde onuna 

tekabül edecek tarzda ve her yüzdelik dilim başına bir sandalye düşecek 

sayıda seçilirler. (3/2i) Görevi, iştirakçi şirketlerin yönetimleriyle 

beraber SE çalışanlarının katılımına ilişkin şartları yazılı olarak belirlemektir. 

(3/3) Kararlarını salt çoğunlukla alır. (3/4), Katılım yoluyla 

haklarda azalma meydana geliyorsa bu nisap en az iki ülkede çalışanların 

üçte ikisini temsil eden müzakerecilerin oylarının üçte ikisiyle 

alınması gerekir (Aydın, 2014: 278).(3/4) 

4. madde de, İştirakçi şirketlerle Özel Müzakere organı arasında 

yapılacak anlaşmada SE’nin yetkili organının karar ortağı olacak temsil 

organının oluşumu, seçimi, üye sayısı, dağılımı, işlevi, toplanma 

sıklığı, tahsis edilecek mali kaynak, birden fazla danışma ve bilgilendirme 

usulü, bu usullerin uygulamasına yönelik düzenlemeler, SE’nin 

yönetim ve denetim organlarına vereceği üye sayısı, üyelerin hakları 

ayrı bentler halinde sayılmıştır. Özel Müzakere organı iştirakçi şirketlerle 

yazılı anlaşmasında bu hususları ayrı ayrı belirleyecektir. 

5.madde de, müzakerelerin özel müzakere organı kurulur kurulmaz 

hemen başlamasını ve 6 ay devam edebileceğini öngörmekte, tarafların 

anlaşması halinde bu sürenin bir yıla kadar uzayabileceğini belirtmektedir. 

6. madde de, müzakere usulüne uygulanacak hukukun, SE’nin kayıtlı 

ofisinin bulunduğu üye ülke olduğuna işaret etmektedir. 

7.madde de, uygulamanın standart kuralları verilmiştir. SE’nin kayıtlı 

ofisinin bulunacağı ülkenin hukukunda konulmuş bulunan standart 

kurallar, kaydın yapıldığı günden itibaren şu hallerde uygulanmaya 


237


başlanacaktır: (7/1a) Taraflar bu yönde anlaşmışlarsa, (7/1b) 5.maddede 

belirtilen sürede anlaşma olmamışsa(6 ay en fazla 1 yıl) veya her 

bir iştirakçi şirket SE ile ilgili standart kuralları kabul edip, SE olarak 

tescilini bu yolla sürdürmeye karar verirse ve özel müzakere organı 

3/6 maddedeki kararı almamışsa (özel müzakere organı müzakereleri 

açmamaya veya açılan müzakereleri sonlandırmaya, katılım konusunda 

üye devlette yürürlükte olan kurallara dayanmaya karar verme) 

7/2’de ise standart kuralları gösteren ek 3.bölümün hangi hallerde 

tatbik edileceği belirlenmiştir. Buna göre, (7/2a) dönüşüm yoluyla kurulan 

SE’lerde üye devletin katılımla ilgili kuralları dönüşen SE’ye uygulanmışsa, 

(7/2b) SE birleşme yoluyla kurulmuş iştirakçi şirketlerde 

çalışanların tamamının en az %25’ini içine alan bir veya birden fazla 

iştirakçi şirkette tescil öncesi birden çok iştirak şekli uygulanmışsa 

veya çalışanların %25’inden daha azını içine alan bir veya birden çok 

iştirakçi şirkette birden çok iştirak şekli uygulanmış, özel müzakere 

organı bu yönde bir karar vermişse,(7/2c) SE holding veya yavru şirket 

olarak kurulmuşsa, bütün iştirakçi şirketlerde çalışanların %50’sini içine 

alan bir veya birden çok iştirakçi şirkette tescil öncesi birden çok iştirak 

şekli uygulanmışsa veya %50 sinden daha azında birden çok katılım 

şekli uygulanmış ve özel müzakere organı bu yönde karar vermişse, çeşitli 

iştirakçi şirket içinde birden çok iştirak şekli varsa, özel müzakere 

organı bu şekillerden her hangi birisinin kurulmasına karar verir. 

Üye devletler, kendi ülkelerinde tescil edilmiş bir SE ile ilgili karar 

bulunmaması halinde kurallar koyabilirler. Bu son paragraf uyarınca 

alınan kararları özel müzakere organı şirket yetkili organlarıyla paylaşır.(7/3) 

de ise üye devletlere ek 3.bölümdeki referans hükümlerin 2 

paragraf b noktasında belirtilen hallerde uygulanmayacağına karar verebilirler 

diyerek üstünlük tanımıştır. (3.bölüm b noktası, çalışanların 

temsil organına seçim nisaplarını düzenlemiş olup şöyledir: Bir SE kurulmasına 

dair diğer durumlarda, SE onun yavru şirket ve kuruluşlarının 

çalışanları ve/veya temsil organı, firma tescilinden önce ilgili iştirakçi 

şirketlerin uygulamadaki en yüksek oranı ile aynı düzeyde olacak 

şekilde, SE’nin idare veya denetim organlarına seçimi, atanması, tavsiye 

veya itiraz haklarına sahiptirler. Eğer iştirakçi şirketler SE’nin tescilinden 

önce katılım kurallarına tabi değilse, SE çalışan katılımını sağlayan 

tedbirleri ele almak zorunda değildir. Temsil organı, idare veya 

denetim organı içinde koltukların çeşitli üye devletlerin çalışanlarını 



temsil eden üyeleri arasında dağılımına veya SE’nin çalışanlarının her 

üye devlette SE’nin çalışanlarının oranına uygun olarak, bu organların 

üyelerinin atanmasını tavsiye edebileceği veya atanmaya karşı çıkabileceğine 

karar verir. 

Bir veya daha fazla üye devletin çalışanları bu oran kriterince kapsanmamışsa 

temsil organı bu üye devletlerden birinden, uygun olduğu 

hallerde üye devletin SE’nin tescil ofisinden bir üye atar. Her üye devlet, 

idare veya denetim organı içinde kendisine verilen sandalyelerin 

dağılımına karar verebilir. İdare organı veya uygun olduğu hallerde 

temsil organı tarafından veya duruma bağlı olarak çalışanlar tarafından 

seçilen, atanan veya tavsiye edilen SE’nin denetim organının her 

üyesi, oy kullanma hakkı dahil, hissedarları temsil eden üyelerle aynı 

hak ve yükümlülüklere sahip tam üye olurlar. 

8.madde çekince ve gizlilikle ilgilidir. Üye ülkeler, görev süreleri 

içinde ve dışında özel müzakere organı, temsil organı kendilerine gizli 

olarak verilen bilgileri açıklamaya yetkili olmadıklarını, nesnel ölçülere 

göre açıklanması halinde SE’nin işleyişine zarar verecek bilgilerin 

açıklanmamasını ulusal hukukta düzenlenen şart ve sınırlara göre bu 

bilgileri verilmeye mecbur edilemeyeceklerini hükme bağlayabilir, bu 

konularda ideolojik rehberlik yapacak yasalar çıkarabilirler. 

9.madde de, temsil organı ile yönetim organının karşılıklı hak ve 

yükümlülüklerini dikkate alarak iş birliği ruhuyla çalışmaları gerektiği 

hükme bağlanmıştır. 

Direktifin 10. maddesinde, özel müzakere organı veya temsil organının 

danışma, bilgilendirme yönünde görevini yaparken, o ülkede yürürlükte 

olan mevzuat veya teamüllerin temsilcilere sağladığı koruma 

imkânından yararlanacağı ifade edilmiştir. Böylece, işçi temsilcilerinin 

görüş ve düşüncelerinden dolayı işverene karşı korunması sağlanmıştır. 

Bu hüküm bilhassa toplantılara katılan temsilcilerin işe devamsızlıklarından 

dolayı ücretlerinden kesinti yapılmaması için düzenlenmiştir. 

11. madde üye devletler, SE yönetimince bu hakkın kısıtlanmaması, 

kötüye kullanılmaması için topluluk hukukuyla uyumlu düzenleme 

yapmakla sorumlu tutulmuşlardır. 

12. madde, her üye devlete yönergenin uygulanması için SE’nin 

tescil ofisinin kendi topraklarında olup olmadığına bakmadan bu 


239


direktifin uygulanmasını sağlamakla yükümlü sayılmıştır. Önemli 

olan tescil ofisinin yeri değil, SE’nin AB üyesi ülkelerden herhangi birinde 

faaliyet gösteriyor olmasıdır. 

Yine 13. madde de, 2157/2001’ e göre kurulan şirketlere ulusal hukuk 

veya teamüllerin değil, bu yönergenin uygulanacağı belirtilmiştir. 

Dolayısıyla SE’ler de çalışanların yönetime katılmasında milli hukuklar 

değil, yönerge hükümleri uygulanacaktır. 

Direktifin ekinde yer alan standart kurallarda ise, temsil organının 

ulusal mevzuat hükümlerine göre seçilmesi gerektiği(1/b),sayının fazla 

olması halinde kendi aralarında en fazla 3 üyeden oluşan bir komite 

seçmesi,(1/c) Kendi usul kurallarını kendilerinin oluşturacağı (1/d), 

Temsil organının yılda bir defa SE’de ki işler ve gelişmeler hakkında 

yetkili organla toplanma hakkına haiz olduğu (2/b) Yer değiştirme, işletmenin 

kapatılması gibi çalışanların çıkarlarını etkileyen istisnai durumların 

oluşması halinde gereken tedbirler hakkında bilgilendirilmek 

ve danışılma hakkına sahip olduğu (2/c) (2/e) madde 8’deki gizlilik hükümlerine 

halel getirmeksizin, temsil organının üyeleri, bilgilendirme 

ve danışma sürecinin içeriği ve sonuçları hakkında SE, yavru şirket ve 

kuruluşlarında çalışanların temsilcilerini bilgilendireceği, (2/f) temsil 

organı veya komitenin görevini yaparken uzman yardımı alabileceği, 

(2/g) herhangi bir hak kaybı olmaması için görevlerini yaparken izinli 

sayılabilecekleri (2/h) Görevlerini yaparken gerekli maddi kaynağın SE 

tarafından karşılanacağı ifade edilmiştir. 

3. bölümdeki standart kurallarda ise şu hususlar hüküm altına alınmıştır: 

(3/a) Dönüşüm yoluyla kurulan SE’lerde önceden katılım varsa, 

üye devletlerin katılımla ilgili kurallarının aynen devam edeceği, 

(3/b) Bir SE kurulmasına dair diğer durumlarda, SE, onun yavru şirket 

ve kuruluşlarının çalışanları ve/veya temsil organı, firma tescilinden 

önce ilgili iştirakçi şirketlerin uygulamadaki en yüksek oranı ile aynı 

düzeyde olacak şekilde, SE’nin idare veya denetim organlarına seçimi, 

atanması, tavsiye veya itiraz haklarına sahip oldukları, idare, temsil 

organı veya çalışanlar tarafından seçilen veya atanan denetim organı 

üyeleri hissedarları temsil eden üyelerle aynı hak ve yükümlülüklere 

sahip olacağı ayrı ayrı belirtilmiştir. 

Bütün bu açıklamalardan anlaşılacağı üzere Özel Müzakere organı 

ile temsil organının işlevleri farklıdır. Özel Müzakere organının asıl 



görevi merkezi idare ile birlikte sınır aşırı çalışan işçilerin bilgilendirilmeleri 

ve hukuki dinlenme hakkına dair anlaşma yapmaktır (Erbaş, 

2013:155). Bu anlaşma ışığında Temsil organı oluşturulduktan sonra 

üstünlük bu organa geçmekte işçiler adına danışma ve bilgilendirmeyi 

bu organ yapmaktadır. Yönerge, hem SE’nin kuruluş aşamasında 

müzakere organı vasıtasıyla işçilerin her hangi bir hak kaybına uğramamasını 

amaçlamış, hem de daha sonra temsil organı aracılığıyla 

yönetime katılımının hangi boyutlarda ve hangi usullerle olacağının 

kurallarını belirlemiştir. 

2002/14/EC Sayılı Yönerge 

Avrupa şirketine münhasır olmasa da Avrupa Birliği düzleminde çalışanların 

yönetime katılımını düzenleyen direktiflerden biri de, Avrupa 

Topluluğunda Çalışanlara Bilgi Verme ve Danışmaya Yönelik Genel 

Bir Çerçeve Oluşturulmasına Yönelik 2002/14/EC Sayılı Yönergedir. 

Adı üstünde konuyla ilgili diğer yönergelerin içini doldurma, çerçevesini 

çizme maksadına matuf olduğundan genel hatları ile irdelemek 

yerinde olacaktır. Bu yönergeyle KOBİ’leri de kapsayacak şekilde işçilerin 

yönetime katılmalarının yasal dayanakları oluşturulmuştur. En 

az 20 çalışanı bulunan iş yerleri ile 50 çalışanı bulunan işletmelerin 

yönetimlerine, çalışanların temsilcilerine işle ilgili gelişmeler, mevcut 

istihdam durumu, istihdamla ilgili yakın gelecekte ortaya çıkabilecek 

gelişmeler ve iş organizasyonundaki değişmeler hakkında bilgi vermek 

ve danışmak yükümlülüğü getirilmiştir. “2002/14/EC sayılı yönerge 

üye devletlerde bilgi verme ve danışmanın kapsamını, konularını, içeriğini, 

yöntemini yani kiminle ne zaman, nasıl ve hangi koşullarda gerçekleştirileceğini 

düzenlemektedir” (Özcüre; Eryiğit, 2006: 149). 

Yönerge bilgi verme konularını şu şekilde sıralamıştır: 

-Finansal ve Ticari faaliyetlerle ilgili konular (yıllık bilanço, satın 

almalar, birleşmeler vs.) 

-Firmanın gelecekteki faaliyetleri hakkında, özellikle istihdam ve 

sektörel gelişmeler hakkında düzenli olarak bilgi verilmesi, 

-İstihdam düzeyi ve durumu, 

-Disiplinle ilgili konular, işe devamsızlık halleri, iş güvenliği ve sağlığı 

ve çevre sorunları hakkında bilgilendirilme, 


241


-Çalışanları ciddi olarak etkileyebilecek yapısal değişimler (verimliliği 

ve etkinliği artırma düzenlemeleri, iş süreçleri, çalışma süreleri ile 

ilgili düzenlemeler) Bütün bunların yanında çalışma koşulları, işe yeni 

eleman alımları, çalışma süreleri, iş güvenliği, eşitlik, eğitim, finansal 

katılım (kardan Pay alma), gibi çalışanları doğrudan etkileyen konularda 

bilgi verilmesi gereklidir (Özcüre; Eryiğit, 2006: 162). 

Danışma Konuları ise şunlardır: 

-Firmanın yasal statüsünün değiştirilmesi, 

-Firmanın kurulduğu ve yerleşim yerlerinin büyütülmesi, küçültülmesi 

veya değiştirilmesi, 

-Yeni teknolojilerin uygulanması, 

-Personel dağılımında yapılacak her türlü değişiklik, 

-Bütçeden iş güvenliği ve sağlığına ayrılacak miktarın belirlenmesi, 

-Fazla Mesailer, 

-İşten çıkarmalar ve mesleki eğitim verilmesi, 

-Eğer varsa iş yeri güvenliği veya iş yeri komitesi temsilciliği için 

aday gösterme, 

-Cinsiyet eşitliğini sağlayan uygulamalar (Özcüre; Eryiğit, 2006: 

149). 

Yönerge, bilgilendirme ile danışmanın birbirine karıştırılmasının 

önüne geçmektedir. Danışma daha çok planlama safhasında gündeme 

gelirken, bilgilendirme bu aşamadan sonra devreye girmektedir.Yönergenin 

1-11 maddeleri gerekçelerini saymıştır. Yönetim 

ve iş gücü arasında sosyal diyalogun sağlanması (m.1), Çalışanların 

yönetime katılma haklarının geliştirilmesi (m.2), Mevcut danışma, 

bilgilendirme yönteminin çalışanları yeterince koruyamaması (m.6), 

Çalışanların işletmenin geleceği ile ilgili kararlara katılarak rekabet 

yeteneğinin artırılması (m.7), Çalışanları etkileyecek olumsuz gelişmelerin 

bertaraf edilmesi ve uyum yeteneklerinin artırılması (m.8), 

Küreselleşen ekonominin ortaya çıkardığı yeni gelişmelere ayak uydurma 

ve hazırlıklı olmak için danışma gereği (m.9) başlıca gerekçeler 

olarak gösterilmiştir. 



Yönerge uygulama alanı olarak, bir üye devlette en az 20 çalışanı 

bulunan iş yerleri ile bir üye devlette en az 50 çalışanı bulunan işletmelerle 

sınırlıdır. (m.19) Bilgi verme ve danışmanın usul ve yöntemi 

tamamen çalışanlarla işverene bırakılmıştır. (m.23) 

Yönerge danışma ve bilgilendirmenin zamanını, yöntemini ve sınırlarını 

ayrı ayrı belirlemiştir. Mesela duyarlı, gizli kabul edilen iş yeri 

veya işletmelerin zarar görme ihtimaline karşı bilgi verme yükümlülüğü 

ulusal yasalarla sınırlandırılabileceği kabul edilmiş, ayrıca çalışanların 

temsilcileri ve uzmanlara sır tutma mükellefiyeti getirilmiştir. 

(m.6) Bütün bu tüzük ve direktifler Avrupa Birliğinde işçi hakları ve 

işçinin yönetime katılmasıyla ilgili gittikçe işçiyi daha çok yönetime 

dahil eden bir eğilimin olduğunu göstermektedir. AB işçilerin yönetime 

etki etme kanallarını açık tutarak hem iş barışını sağlama yönünde 

ciddi adımlar atmış, hem de çalışanları kas ve emeğinden ibaret gören 

anlayışı terk etmiştir. 

5.4. Türk Hukukunda İşçilerin Yönetime Katılması 

Çalışanların yönetime katılmaları ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. 

Türk Hukukunda çalışanların yönetime katılımlarıyla ilgili 

AB mevzuatına paralel düzenlemeler mevcut değildir. Sadece bazı dar 

kapsamlı düzenlemeler yapılmıştır. Bunların da ne kadar yönetime katılım 

sayılacağı tartışmalıdır. 

Bu konuda ilk düzenleme Eylül 1921 tarih,151 sayılı Ereğli Havza-i 

Fahmiye Maden Amelesinin Hukukuna Müteallik Kanundur. Bu 

yasanın 11. maddesinde, maden ocaklarında çalışanların en düşük ücretlerinin 

işçi, işveren ve devlet temsilcilerinden oluşan bir komisyon 

tarafından belirlenmesi kararlaştırılmıştır. 

1934’de kurulan Türkiye Şeker Fabrikalarında, fabrika müdürlerinin 

başkanlığında, mühendis ve ustabaşılardan oluşan komitelere, aylık 

çalışmaları değerlendirmek, karşılaşılan teknik sorunların giderilmesi 

için çözümler üretmek, iş güvenliği planları hazırlamak, eğiticileri seçmek, 

işçilerin durumlarını değerlendirmek gibi görevler verilmiştir. 

Bu alanda gerçek anlamdaki ilk düzenleme 1937 yılında yürürlüğe 

giren 3008 sayılı İş Kanunudur. Bu kanunla asgari ücretin, işçi temsilcisinin 

bulunduğu bir kurul tarafından belirlenmesi kabul edilmiştir. 


243


“Nihayet sendikalardan ayrı olarak işçi temsilcisine 4773 sayılı kanunda 

yer verilmiştir. Ancak bu yasayla getirilen düzenlemelere daha sonra 

çıkarılan 4857 sayılı kanunda yer verilmeyerek geri adım atılmıştır.” 

(Erbaş, 2013: 21). 

Türkiye Avrupa Birliğine aday bir ülkedir. Bu amaçla müzakerelerin 

başladığı 2005 yılından beri hukukunu Avrupa Birliği ile uyumlu hale 

getirmeye çalışmaktadır. 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu bu maksatla 

çıkarılmıştır. Ancak getirilen yenilikler AB mevzuatını karşılamaktan 

uzaktır.6102 sayılı yasada çalışanların yönetime katılmasıyla ilgili 

herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. Oysa AB çalışanların yönetime 

katılmasına o kadar önem vermiştir ki, Avrupa Şirketi ile ilgili tüzük ve 

yönergesini on yıllar boyunca tehir etmek zorunda kalmıştır. Avrupa 

Şirketi yaklaşık 30 yıl işçilerin yönetime katılımında ortak bir irade ve 

uzlaşma noktası bulunamadığı için bekletilmiştir. 

Farklı yasalarda düzenlenen İş Sağlığı ve Güvenliği Kurulları ve Yıllık 

Ücretli İzin Kurulları bu ihtiyaca cevap verecek mahiyette değildir. 

Daha önce İş Kanunu içinde yer alan İş Sağlığı ve Güvenliği kurulları,6331 

sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu kapsamına alınmıştır. 

Yasanın 22/1 maddesinde, “Elli ve daha fazla çalışanın bulunduğu 

ve altı aydan fazla süren sürekli işlerin yapıldığı işyerlerinde işveren, 

iş sağlığı ve güvenliği ile ilgili çalışmalarda bulunmak üzere kurul oluşturur. 

İşveren, iş sağlığı ve güvenliği mevzuatına uygun kurul kararlarını 

uygular,” denilmektedir. 

Maddenin diğer fıkralarında alt işveren asıl işveren münasebetinin 

bulunduğu işlerde koordinasyonun nasıl sağlanacağı düzenlenmiştir. 

Kurulun nasıl oluşturulacağı, görev ve yetkilerinin ne olacağı ise aynı 

adı taşıyan yönetmeliğin 6 ve 8. maddelerinde gösterilmiştir. Yönetmeliğin 

6. maddesine göre – (1) Kurulun şu kişilerden oluşması gerekmektedir: 

a) İşveren veya işveren vekili, 

b) İş güvenliği uzmanı, 

c) İşyeri hekimi, 

ç) İnsan kaynakları, personel, sosyal işler veya idari ve mali işleri 

yürütmekle görevli bir kişi, 



d) Bulunması halinde sivil savunma uzmanı, 

e) Bulunması halinde formen, ustabaşı veya usta, 

f) Çalışan temsilcisi, işyerinde birden çok çalışan temsilcisi 

olması halinde baş temsilci. 

E ve f fıkralarında görüldüğü gibi kurula işçilerin de alınması hüküm 

altına alınmıştır. (6/5) maddesinde, temsilci olacak, formen, ustabaşı 

veya ustaların, işçilerin yarıdan fazlasının katılacağı toplantıda 

açık oyla seçileceği, seçimle belirlenememesi halinde işveren tarafından 

atanacağı belirtilmiştir. Kurulun görev ve yetkileri ise, iş sağlığı ve güvenliği 

ile ilgili yönerge taslağı hazırlamak, aynı konuda çalışanlara yol 

göstermek, tehlikelere karşı tedbirler almak,iş kazası,meslek hastalığı 

gibi konularda araştırma -inceleme yaparak gerekli tedbirleri raporlaştırmak, 

yangın, doğal afet,sabotaj ve benzeri tehlikeler için alınan tedbirleri 

değerlendirmek, 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanununun 

13 üncü maddesinde belirtilen çalışmaktan kaçınma hakkı talepleri ile 

ilgili acilen toplanarak karar vermek” gibi konular olarak sayılmıştır 

(http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2013/01/20130118-3.htm, 

Erişim: 4.12.2014). Özellikle kurula 6331 sayılı yasanın 13. maddesiyle 

verilen, çalışmaktan kaçınma hakkı talepleriyle ilgili karar verme yetkisi 

önemlidir. Zira, iş güvenliğini, işçi, sağlığını tehdit eden durumlarda 

çalışanlara çalışmaktan kaçınma hakkı tanınmış, işçilere güvenliklerini 

işten önde tutma imkânı verilmiştir. 

Çalışanların yönetime katılmasına imkân veren düzenlemelerden 

biri de İş kanununun 60. maddesine dayanılarak hazırlanan Yıllık 

Ücretli İzin Yönetmeliğidir. İş Kanunu madde 60’da, yıllık ücretli 

izinlerin, yürütülen işlerin niteliğine göre yıl boyunca hangi dönemlerde 

kullanılacağı, izinlerin ne suretle ve kimler tarafından verileceği 

veya sıraya bağlı tutulacağı, yıllık izninin faydalı olması için işveren 

tarafından alınması gereken tedbirler ve izinlerin kullanılması konusuna 

ilişkin usuller ve işverence tutulması zorunlu kayıtların şeklinin 

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından hazırlanacak bir yönetmelikle 

belirleneceği düzenlenmektedir. 

Yönetmeliğin 15.maddesi kurulun oluşumunu,16.maddesi görev 

ve yetkilerini tanımlamaktadır. 15.maddeye göre yüzden fazla işçi 

çalıştırılan iş yerlerinde ikisi işçi, biri işveren veya temsilcisi olan üç 

kişiden oluşan izin kurulları seçilir. Seçim açık oyla işçilerin yarıdan 


245


bir fazlasının katıldığı toplantıda seçilip ilan edilir. İş yerinde sendika 

varsa kurulun işçi üyeleri sendika tarafından seçilir.16. maddeye göre, 

kurulun görevi, işçiler tarafından İzin Kuruluna iletilen izin isteklerini 

bir çizelge halinde işverene sunmak, çizelgeleri işçilerin kıdem, ihtiyaç 

ve zorunluluk durumlarına göre hazırlamak ve izinlerin yararlı geçirilmesini 

sağlamak maksadıyla kamplar, geziler düzenlemektir. İzin kurulunun 

işçi üyeleri sendika tarafından seçildiği için kurulun sendika 

gölgesinde kalması, bağımsız davranmaması muhtemeldir. Düzenleme 

bu yönüyle eleştirilmiştir (Erbaş, 2013: 21). 

Konuyla ilgili bir başka düzenleme de İş kanunu madde 51’e dayanılarak 

çıkarılan, Yüzdelerden Toplanan Paraların İşçilere Dağıtılması 

Hakkındaki Yönetmeliktir. Yönetmeliğin 8.maddesine göre, oteller, lokantalar 

gibi eğlence yerlerinde çalışanlara verilen bahşişin yüzde usulüyle 

dağıtıldığı yerlerde, paraların nasıl dağıtılacağını tespit amacıyla 

bir değerlendirme kurulu oluşturulması ön görülmüştür. Kurul sendika 

temsilcisi, en kıdemli birim amiri, işveren veya onun temsilcisinden 

oluşur. Kurul toplanan paraların dağıtımını hizmet kıdemi, başarı durumu 

gibi kıstaslar belirleyerek herkesin alacağı paranın yüzdelerini 

belirlemekle mükelleftir. 

Mevzuatımızda işçinin yönetime katılmasına imkân veren sınırlı 

düzenlemelerden bir de İş kanunu madde 29’daki düzenlemedir. Toplu 

işten çıkarmalarda işverenin en 30 gün önce işyeri sendika temsilcilerine 

bildirme yükümlülüğü getirilmiştir. Bu bildirim katılımın bir 

boyutu olan bilgilendirme alanına girmektedir. Sendika temsilcilerine, 

işverenle görüşerek çıkarmaların önlenmesi, azaltılması, mağduriyetlerin 

en aza indirilmesi yönünde görüş bildirme imkânı vermektedir. 

Ödeme sıkıntısı çeken işverene işten çıkarma yerine başka tedbirler 

alabilme yolu sunduğu için faydalı bir yöntem olduğu söylenebilir. Ancak, 

sendika temsilcileri muhatap alındığı için sendikasız iş yerlerinde 

bu imkânın olmaması ciddi bir eksiklik olarak ortaya çıkmaktadır. 

Türk İş Hukukunda işverene işçiyi bilgilendirme yönünde başka yükümlülükler 

de getirilmiş olmasına rağmen bunlar hem kolektif nitelik 

taşımadıklarından hem de işçiye kararları etkileme imkânı vermediğinden 

yönetime katılma olarak değerlendirilmeleri mümkün değildir. 

Avrupa’da yüz yıllık bir geçmişe sahip olan işçinin yönetime katılması, 

mevzuatımızda layık olduğu ilgiyi görmemiştir. Bu yönde yasal bir 



düzenleme mevcut olmadığı gibi, çeşitli kanunların içerisine serpiştirilmiş 

dağınık düzenlemeler de AB mevzuatını karşılamaktan uzaktır. 

SONUÇ 

İşçilerin yönetime katılması Avrupa’da uzun bir geçmişe sahiptir. 

Demokrasinin Endüstriyel alana sirayeti ile birlikte çalışanlar lehine 

önemli düzenlemeler yapılmıştır. AB hukukunda Tüzük ve Yönerge 

şeklindeki düzenlemelerle işçiler yönetimin bir parçası haline getirilmiştir. 

Birlik düzeyinde bir Avrupa Şirketi düzenlemesinin uzun süre 

gecikmesinin nedeni, üye devletler arasında işçinin yönetime katılımı 

ile ilgili bir mutabakatın sağlanamamasıdır. Otuz yıllık bir uğraşının 

sonunda yasal zemini oluşturulan Avrupa Şirketinde işçinin yönetime 

katılması 2001/86/EC sayılı yönerge ile sağlanmıştır. Amaç, birliğin 

sosyal hedeflerinin gerçekleştirilmesi, topluluk çapında şirket çalışanları 

için eşit korumanın sağlanmasıdır. Avrupa Şirketi, ortak bir pazar 

oluşturmanın en önemli aşamalarından birini temsil etmektedir. 

Çalışanların yönetime katılmalarıyla ilgili bir diğer düzenleme de 

2002/14/EC sayılı yönergedir. Tam adı, Avrupa Topluluğunda Çalışanlara 

Bilgi Verme ve Danışmaya Yönelik Genel Bir Çerçeve Oluşturulmasına 

Yönelik Yönerge, adından da anlaşılacağı gibi Avrupa Şirketi 

dışında kalan küçük ve orta ölçekli şirketler için bir çerçeve düzenlemedir. 

Türk mevzuatında her iki yönergeyi karşılayacak hukuki bir düzenleme 

mevcut değildir. Kimi yasa ve yönetmelikte görülen dar kapsamlı 

düzenlemeler AB’nin konuyla ilgili mevzuatından uzaktır. Çalışanların 

yönetime katılması ile ilgili uyum yasalarının AB-Türkiye görüşme ve 

müzakere sürecinde çıkarılacağı düşünülmektedir. Ancak yakın zamanda 

çıkarılmasına rağmen, 6102 sayılı Türk Ticaret Kanununda bu 

yönde bir düzenleme yapılmamıştır. İş,işçi ve iş veren ilişkilerini başka 

bir düzleme taşıyan, işçinin yönetime katılması ile ilgili düzenlemelerin 

-demokrasinin yaygınlaştırılmasının-bir gereği olarak bir an önce 

yapılması faydalı olacaktır. 


247


KAYNAKÇA 

BOZKURT Enver; ÖZCAN, Mehmet ve GÖKTAŞ, Arif (2008) Avrupa Birliği Hukuku, 

Asil Yayın Dağıtım, 4. Baskı, Ankara 

ERBAŞ, Cevat Gökhan (2013), Türk Alman Hukukunda İşçinin Yönetime Katılması, 

Seçkin Yayınevi, Ankara 

İNCİ, M. Ali (2002), Avrupa İş Yeri Temsilciliği Yasası, Birleşik Metal İş Yayınları, 

İstanbul 

KARLUK, S. Rıdvan (1998), Avrupa Birliği ve Türkiye, Beta yayınevi 5.b., Ankara 

KESKİN, Ali Cemal (2004), Şirketler Hukuku Alanında Avrupa Topluluğu Düzenlemeleri 

ve Avrupa Şirketi, Beta Yayıncılık, İstanbul 

MOUSTAKİ, Guy; ENGAMMARE, Valerie (2005), Çeviren: Ayşegül Sezgin Uysal, 

AB Şirketler Hukuku, Lozan 

ÖZCAN, Mehmet (2012), Avrupa Birliğinde İnsan Hakları, Hayat Yayınları, İstanbul 

ÖZCÜRE, Gürol; ERYİĞİT Nimet (2006), AB’de Yönetime Katılma Yönergesinin 

Kobi’ler Düzeyinde Uygulanması ve Türkiye Üzerine Değerlendirme, Sosyal 

Siyaset Konferansları, 51. Kitap, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi 

Yayınları, 145 - 176 

ÖZKAN, Işıl (2011), Avrupa Birliği Hukuku, Seçkin Yayıncılık, Ankara 

SÖNMEZ, İrfan (2014), Ana Dille Eğitim, Milliyetçilik ve AB Hukuku, Bilge Oğuz 

Yayınevi, İstanbul 

ÜLGER, İrfan Kaya (2008), Avrupa Birliği Rehberi, Umut Tepe Yayınları, Kocaeli 

İNTERNET KAYNAKLARI 

http://www.casgem.gov.tr/Casgem/content/conn/casgem/path/Contribution%20Folders/Casgem/AnaSayfa/Yay%C4%B1n_ve_Dokumantasyon/1-AB.pdf;jsessionid=VjcTTsLZYfzzQ02zc3fHSpW1h1hFx7RmyhQj7z63xcpmhGg2WPnS!-444087604 

http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2013/01/20130118-3.htm 



http://www.ekonomi.gov.tr/avrupabirligi/index.cfm?sayfa=DADD3D09-D 

8D3-8566-4520836010825065 

http://www.mfa.gov.tr/turkiye-ab-gumruk-birligi.tr.mfa 

http://slideplayer.biz.tr/slide/3013415/ 

http://hukuk.bunedir.org/ 

http://www.abpe.org.tr/abpe/content-detail.php?lang=2&detail=30 

http://www.tuicakademi.org/index.php/kategoriler/avrupa/3086-avrupa-birliginin-tarihsel-gelisimi,erişim,22.11.2014 

http://www.mess.org.tr/content//MESS_AB%20Sosyal_Politika_ve_Istihdam_%20Muktesebat%20Rehberi_TR-Agustos2011.pdf 

http://www.ceis.org.tr/dergiDocs/makale240.pdf 


249

KARAR ÖRNEKLERİ

2015/2608 ŞIKAYET NUMARALI, TÜRKÇE BILMEYEN VE OKUR 

YAZAR OLMAYAN TÜM SEÇMENLERE SAĞLIKLI ŞEKILDE OY 

KULLANABILMELERI İÇIN EĞITICI ÇALIŞMALAR YAPILMASI 

TALEPLI BAŞVURU HAKKINDA VERILEN 27/10/2015 TARIHLI 

TAVSIYE KARARI 

ŞİKAYET NO : 2015/2608 

KARAR TARİHİ : 27/10/2015 

TAVSİYE KARARI 

ŞİKAYETÇİ 

ŞİKAYET EDİLEN 

İDARE 

ŞİKAYETİN KONUSU 

ŞİKAYET BAŞVURU 

TARİHİ 

: …. Derneği 

: Yüksek Seçim Kurulu Başkanlığı 

: İki gerçek kişinin Derneklerine muhatap başvurusuna 

atfen 7 Haziran 2015 tarihinde gerçekleştirilecek 

olan 25 inci Dönem Milletvekili 

Genel Seçimi kapsamında hazırlanan eğitim 

filmlerinin herkesin Türkçe ya da okuma yazma 

bildiği varsayımı ile tasarlandığı, Yüksek 

Seçim Kurulunun (YSK) anadili Kürtçe olan ve 

Türkçe bilmeyen seçmenleri dikkate almadığı, 

uluslararası hukuk ve ulusal mevzuat tarafından 

güvence altına alınan seçme hakkının kullanımı 

noktasında hak ihlallerinin önüne geçilmesi 

için ilgili kurum ve kuruluşlar nezdinde 

gerekli işlemlerin yapılması talep edilmektedir. 

: 04.05.2015 


2015/2608 ŞIKAYET NUMARALI, TÜRKÇE BILMEYEN VE OKUR YAZAR OLMAYAN TÜM SEÇMENLERE SAĞLIKLI ŞEKILDE OY KULLANABILMELERI 

İÇIN EĞITICI ÇALIŞMALAR YAPILMASI TALEPLI BAŞVURU HAKKINDA VERILEN 27/10/2015 TARIHLI TAVSIYE KARARI 

A. Şikâyet Başvuru Süreci 

I. USÛL 

1. Şikâyet başvurusu, Kurumumuza posta yolu ile gönderilen ve 

04/05/2015 tarih ve … sayı ile kayıt altına alınan yazı vasıtasıyla yapılmıştır. 

Şikayet başvurusunun karara bağlanabilmesi için 28/03/2013 

tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu 

Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar 

Hakkında Yönetmelik’in 41 inci maddesinin 1 inci fıkrasının (a) 

bendi ve İmza Yetkileri Yönergesi’nin 7 nci maddesinin 1 inci fıkrasının 

(e) bendi uyarınca, şikayetin incelenmesine ve araştırmasına geçilmiş, 

09/10/2015 tarihli Tavsiye Kararı önerisiyle Kamu Başdenetçisine 

sunulmuştur. 

B. Ön İnceleme Süreci 

2.YSK Başkanlığının şikâyete konu eğitim filmleri hazırlatılması 

yönünde iradesini yansıtan işleminin, seçim hukuku çerçevesinde gerçekleştirilen 

bir işlem mi olduğu yoksa idari işlem mahiyetine mi haiz 

olduğu hususu da Kurumumuzun başvuruyu incelemeye yetkili olup 

olmadığı konusuna açıklık getirecektir. 

3. T.C. Anayasası’nın 67 nci maddesinin 2 nci fıkrasında seçimlerin 

“… yargı yönetim ve denetimi altında yapılır” hükmü 

bulunmaktadır. 02/05/1961 Tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 

298 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında 

Kanun’un 14 üncü maddesinde ayrıntılı bir şekilde Yüksek Seçim 

Kurulu’nun (YSK) görev ve yetkileri sayılmıştır. 15 inci maddesinde 

“İl seçim kurulu … il merkezinde görev yapan en kıdemli hakimin başkanlığında 

merkez ilçe seçim kurulu başkanlarından sonra gelen en 

kıdemli üyeden oluşur. Kurulun, hakimlerden kurulu iki yedek üyesi 

vardır…”, 18 inci maddesinde “İlçedeki en kıdemli hakim (ilçe seçim) 

kurulun başkanıdır” hükümleri yer almaktadır. 298 sayılı Kanun’un 

132 nci maddesinin 4 üncü fıkrasında, Kurulun kararı kesindir. Aleyhine 

hiçbir mercie ve kanun yoluna başvurulamaz.” düzenlemeleri 

bulunmaktadır. Yine Anayasa Mahkemesi’nin 2014 tarihli, 2013/…. 

başvuru numaralı kararında YSK’nın“Yargı yeri(mercii)” olduğu benimsenmiştir.. 

Yasalardaki bu düzenlemeler, ilçe, il seçim kurullarının 




oluşumu birlikte değerlendirildiğinde seçimlerin Anayasa’nın hükmüne 

uygun olarak” hâkim teminatında” yapılacağının ifade edilmek istendiği 

açıktır. “Yargı Mercii” ayrı “Yargı Organı” ve “Mahkeme” çok 

ayrı kavram ve oluşumlar olduğu izahtan varestedir. 

4. YSK hiçbir zaman “Yargı Organı” veya “Mahkeme” değildir. YSK 

“Yargı organı” veya “Mahkeme” olsaydı Anayasada açıkça yazılması 

gerekirdi. Oysa 3 üncü Bölüm, I-II başlığı altında yargı ve Yüksek 

Mahkemeler tek tek sayılmıştır. Diğer bir anlatımla YSK, mahkemeler 

ve yargı organları gibi çalışmamaktadır. En önemlisi gerçek anlamda 

aleniyet unsuru yoktur. Sav, savunma ve hüküm üçlüsü yani yargı 

makamlarının omurgası yoktur. YSK kararlarına etkin bir başvuru 

imkânı olmadığı gibi, yargı kararlarında olduğu gibi kanun yoluna 

başvurulması vb. gibi mahkeme ve yargılamada aranan hiçbir unsur 

bulunmamaktadır. Kurul Yüksek Yargıçlardan da oluşsa, idari eylem 

ve işlemde bulunan bir “ Kurul”dur. Kurul halinde çalışmaktadır. Yargılama 

yapmamakta, mahkemeler gibi hüküm verememektedir. Yargı 

denetiminde seçimlerin yapılmasından murad edilen hâkimlik teminatı 

altında bağımsız ve tarafsız olmalarından kaynaklanan bir güven 

unsuru olmasıdır. YSK ve İl Seçim Kurulu’nun hakimlerden oluşması, 

İlçe Seçim Kurulu Başkanının hakim olması, kurulları “Yargı organı” 

ve “Mahkeme” olarak kabul etme sonucunu doğurmaz. Anayasa Mahkemesi’nin 

2015/6723 Başvurulu nolu kararının 40 ıncı paragrafında; 

YSK’nın yargı organı olduğuna dair başvurucunun iddiası incelenmiş, 

yetkisi olduğu halde yargı organı olduğunu ifade etmediği gibi 40 ıncı 

paragrafın benimsendiğinin de söylenemeyeceği, bu gerekçeden hareketle 

değerlendirmemize benzer yoruma ulaştığı sonucuna vardığı anlaşılacaktır. 

Dolayısıyla YSK Yargı organı veya mahkeme olmayıp idari 

bir kurul ve Kurumdur. 

5. Diğer yönden 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu hakkındaki 

Kanun’un 1, 5 ve 17 inci maddeleri çok açık olup, YSK veya benzeri 

idari kurul eylem ve işlemleri koşullar oluştuğunda, Kamu Denetçiliği 

Kurumu tarafından incelenip, araştırılabilecek ve denetlenebilecektir. 

Yasamız, 298 sayılı ve bu Kanunla seçimle ilgili kanunlara göre sonradan 

ve özel bir Kanun olarak 29/12/2012 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 

Kanun koyucu deyim yerinde ise “abesle iştigal etmez.” Eğer YSK 

kararlarını Kamu Denetçiliği Kurumu’nun inceleyemeyeceğini benimseseydi, 

“Kurumun görev alanı dışında” sayılan 5 inci maddeye ilave 


253



ederdi. Örneğin, kanunkoyucu KDK’nın YSK kararlarını incelemeyeceğini 

isteseydi 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluş ve Yargılama 

Usulleri Hakkında Kanun’un 45 inci maddesinin (3) numaralı 

fıkrasında yazılı bir düzenleme yapıp yasalarında kesin olduğu ifade 

edilen kararları incelemeyeceğini hüküm altına alırdı. Kaldı ki Yasanın 

1 inci maddesi “İdarenin her türlü eylem ve işlemi, tutum ve davranışı” 

şeklinde düzenleyerek, koşulları oluştuğunda çok geniş bir alanı 

KDK’nın yetki ve görev kapsamında kabul etmiştir. 

6.298 sayılı kanunun 132/4 maddesi kanun yapma tekniğine ve 

bir kısım Anayasa teorilerine göre yasaların zımni olarak yürürlükten 

kalkmaları yorumunu gündeme getirmektedir. Kamu yararı ile 

bireysel yarar dengesi ve ölçülülük gözetildiğinde YSK’na 298 sayılı 

Kanun’un ilgili maddesi hükmünün bu açıdan değerlendirilmesi her 

zaman mümkündür. İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi (İHAS) ek protokolün 

3 üncü maddesi “Serbest Seçim Hakkı” insan haklarından kabul 

edilmiştir. İnsan hakları Avrupa Mahkemesinin (İHAM) bu yönde 

birçok istikrarlı kararı bulunmaktadır. 

7.Bir diğer yönden Kamu Denetçiliği Kurumu Türkiye Cumhuriyeti’nde 

hukuka uygunluk denetimi yanında hakkaniyet (bir anlamda 

yerindelik) ve tutum ve davranış denetimi yapan tek Anayasal kurumdur. 

Nitekim değişik bir yaklaşımla İnsan Hakları Kurumu da (İHK) 

şikâyete konu YSK işlemini kendini incelemeye yetkili görmüş ve tavsiye 

kararı vermiştir. (Bkz.http://www.esithaklar.org/wp-content/ 

uploads/2015/07/%C4%B0HK-Se%C3%A7men E%C4%9Fitimi-Karar%C4%B1.pdf, 

İnsan Hakları Kurulu Kararı, Başvuru Kayıt Numarası: 

2015/1344, Karar Tarihi:25.06.2015, çevrimiçi 23/10/2015). 

8.Seçimlerin genel yönetim ve denetiminden sorumlu bir devlet 

kurumu olan YSK, hem seçim hukuku çerçevesinde çeşitli işlemler 

yapmakta hem de her kamu kurumu gibi idari nitelikte işlemler tesis 

etmektedir. Yürütme organı ve idari teşkilat içinde yer almayan yasama 

ve yargı organları dahi idari işlem mahiyetinde işlemler yapabilmekte 

iken YSK’nın veya YSK Başkanlığının idari işlem niteliğinde bir 

işlem tesis etmediği savının kabul edilmesi mümkün değildir. 

9.Hak ihlaline neden olduğu iddia edilen ve sadece Türkçe dilinde 

hazırlanmış olan eğitim filmleri, yukarıda zikredilen 298 sayılı Kanunun 

Ek 1 inci maddesinin birinci fıkrasındaki “vatandaşın ilgisi 




uyandırılmak ve kendisine seçmen olmanın görev ve yetkileri hatırlatılmak 

suretiyle… duyurulur.” ifadesi kapsamında hazırlanan 

bilgilendirici yayınlardır. Bu yayınların esasen, aynı madde uyarınca 

Kurul tarafından yapılması gerekmektedir. Ancak Kurul, eğitim filmlerinin 

hazırlanmasına ilişkin bu işlemleri, kendisi adına YSK Başkanlığının 

yapmasına karar vererek yetkisini devretmiştir. 

10.YSK Başkanlığının şikâyete konu işleminin incelenmesi neticesinde, 

seçmenlerin ilgisinin uyandırılması adına eğitim filmlerinin 

hazırlatılmasından ibaret olan söz konusu işlemin, seçim hukuku veya 

idari işe ait olmasının bir önemi yoktur. Sonuçta YSK idari eylem ve 

işlem tesis eden bir kuruldur. 

11.Hiçbir kişi ve kuruluş hukuk devletinde denetimden muaf tutulamaz. 

Bilindiği gibi Anayasa Mahkemesi, Temel Hak ve Özgürlüklerle 

ilgili bireysel başvurulara ilişkin davalara bakmaktadır. Anayasa Mahkemesi’nin 

seçimle ve YSK kararı ile ilgili bireysel başvuru kararlarında 

farklılıklar gözlenmektedir. 2014 tarihli, 2014/…. başvuru numaralı ... 

kararında kendini bir anlamda yetkili görmekte iken, genel seçimlerle 

ilgili YSK’nın işlemiyle ilgili 2015 tarihli ve 2015/…. başvuru nolu 

“Basın ilan Kurumu genel kurul üyeliğinin kamu görevi kabul edilerek 

bu görevden ayrılmama nedeniyle milletvekili adaylığının YSK tarafından 

iptal edilmesinin seçim hakkını ihlal ettiği” iddiasıyla verdiği 

kararında “konu bakımından yetkisizlik” nedeniyle “kabul edilemezlik” 

kararı vermiştir. Yine 2014 tarih, 2013/…. Başvuru nolu “İlçe 

Seçim Kurulu Başkanının (kesin) kararı sonucunda oda seçimlerine 

katılamaması nedeniyle adil yargılama hakkının ihlal edildiğine” ilişkin 

iddiayla ilgili olarak da, başvurunun “açıkça dayanaktan yoksunluk” 

nedeniyle “kabul edilemez olduğuna” hükmetmiştir. Oysa hiçbir 

yargı organı ve mahkemeler “temel hak ve özgürlükleri” aleyhe 

yorumlayarak, “Sözleşmenin” “etkin başvuru” yolunu gözardı 

edemez. Anayasamızın 148 inci maddesinde de “Herkes, Anayasada 

güvence altına alınmış temel hak ve özgürlüklerinden, Avrupa 

İnsan Hakları Sözleşmesi kapsamındaki herhangi birinin 

kamu gücü tarafından, ihlal edildiği iddiasıyla Anayasa Mahkemesine 

başvurabilir...” hükmünü içerdiği, 6216 sayılı Kanunun 

45 inci maddesinde buna parelel düzenleme getirdiği görülmektedir. 

Anayasanın 90 ıncı maddesi çok açık ve nettir. (Bkz. 

Mevzuat par 19) Diğer bir anlatımla İHAS 13 üncü maddesi, 


255



“Etkin başvuru hakkı” benimsemekte ve “ulusal bir makama 

etkili bir başvuru yapabilme hakkına sahiptir” diyerek, idari 

veya adli mercilere başvurma hakkının açık olduğunu düzenlemektedir. 

“Serbest seçim hakkı” seçme, seçilme hakkını kapsadığı, 

bunun da insan haklarından olduğu, etkin başvurudan 

yoksun tutulması ve denetim dışında bırakılması demokratik 

bir hukuk devletinde kabul edilmesi mümkün değildir. 

12.Bu değerlendirmelerin ışığı altında YSK’nın şikâyet başvurusunun 

konusunu teşkil eden eğitim filmleri vb. bilgilendirici kararlar alması, 

hazırlatılması yönünde işlemlerin yukarıda açıklanan nedenlerle 

“idari işlem” niteliğinde kabulü gerekmiş, Kurumumuz yetki ve görev 

alanı içinde inceleme ve araştırmaya geçilmesi sonuç ve kanaatine varılmıştır. 

13.Yönetmeliğimize göre, şikâyetçi yönünden menfaat ihlali şartını 

taşımadığı, ancak Yönetmeliğin “Şikâyet hakkı” başlıklı 7 nci 

maddesinde; şikâyetin insan hakları, temel hak ve özgürlükler, kadın 

hakları, çocuk hakları ve kamuyu ilgilendiren genel konulara yönelik 

olması halinde menfaat ihlali şartının aranmayacağının hüküm altına 

alınması karşısında, şikâyetçi …… Derneğinin başvurusunun yasal bir 

müracaat olarak kabulü gerekmiştir. 

14.Daha önce YSK’na bireysel olarak başvuran şikayetçilerin talebinin 

reddedildiği, aynı şekilde adı geçenler adına bu defa şikayet başvurusunun 

onlar adına vekil aracılığıyla yapıldığı, başvurucuların aynı 

kişiler ve konunun da aynı olduğu, Yüksek Seçim Kurulunca reddedileceği 

açık şekilde belli olduğundan idari başvuru yollarının tüketildiğinin 

kabulü gerektiği; kaldı ki başvuru tarihi ile seçim tarihleri gözetildiğinde 

6328 sayılı Kanun’un 17/4 maddesine “Kuruma başvuruda 

bulunulabilmesi için, 1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü 

Kanununda öngörülen idari başvuru yolları ile özel kanunlarda yer 

alan zorunlu idari başvuru yollarının tüketilmesi gereklidir. İdari başvuru 

yolları tüketilmeden yapılan başvurular ilgili kuruma gönderilir. 

Ancak Kurum, telafisi güç veya imkânsız zararların doğması 

ihtimali bulunan hallerde, idari başvuru yolları tüketilmese 

dahi başvuruları kabul edebilir.” düzenlemesine göre idari başvuru 

yollarının tüketilme koşulu aranmadan başvurunun kabul edilmesi 

gerekmiştir. 




II. OLAY VE OLGULAR 

A. Şikâyetçinin Konu Hakkındaki Açıklamaları ve İddiaları 

15. ……. Derneği şikâyet başvurusunda; 

15.1. 2015 tarihli dilekçe ile D.Y. ve 2015 tarihli dilekçe ile Z.D. 

isimli şahısların YSK Başkanlığına başvurarak; 7 Haziran 2015 tarihinde 

gerçekleştirilecek olan 25 inci Dönem Milletvekili Genel Seçimi 

kapsamında hazırlanan eğitim filmlerinin herkesin Türkçe ya da okuma 

yazma bildiği varsayımı ile hazırlandığı, YSK’nın kendileri gibi anadili 

Kürtçe olan ve Türkçe bilmeyen seçmenleri dikkate almadığı, bu 

nedenle diğer seçmenlerle eşit bilgilenme haklarının ihlal edildiği ve 

oy kullanırken özgür iradelerini oluşturma imkânından mahrum bırakıldıkları, 

ayrıca bunun bir ayrımcılık olduğu iddialarına istinaden; her 

vatandaş gibi yardıma ihtiyaç duymaksızın oylarını kullanmak istedikleri, 

eğitim filmlerinin Türkçe dışındaki dillerde de hazırlanmasının 

kendi iradelerini yansıtma konusunda yardımcı olacağını belirtilerek 

bu tür eğitim videolarının yayınlanmasını talep ettikleri, 

2.Bu dilekçelere sırasıyla 2015 ve 2015 tarihlerinde YSK Başkanlığı 

tarafından verilen cevaplarla taleplerinin reddedildiği ve bu kapsamda 

anılan kişilerin, Derneklerine başvuruda bulundukları ifade edilerek, 

15.3. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 90 ıncı maddesinin 

5 inci fıkrasında kayıtlı “…Usulüne göre yürürlüğe konulmuş 

temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların 

aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda 

milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.” hükmü 

uyarınca, uluslararası hukuk ve ulusal hukuk tarafından güvence altına 

alınan seçme hakkının kullanımı noktasında hak ihlallerinin önüne 

geçilmesi için ilgili kurum ve kuruluşlar nezdinde gerekli işlemlerin 

yapılması talep edilmektedir. 

B. İdarenin Şikâyete İlişkin Açıklamaları 

16. Yüksek Seçim Kurulu (YSK) Başkanlığına muhatap 2015 tarih 

ve …. sayılı yazımıza cevaben, anılan Başkanlıktan alınan … 2015 tarih 

ve …. sayılı yazıda 


257



16.1. Kurulun, 06/01/2015 tarih ve 8 numaralı Kararı ile 2015 yılında 

yapılacak olan 25 inci Dönem Milletvekili Genel Seçimlerinde, 

yurtdışında yaşayan vatandaşların seçmen kütüğüne kayıtlı olup olmadıkları, 

kayıtlı değil veya bilgileri güncel değilse ne yapmaları gerektiği 

konularında bir kamu spotu, 

16.2. Sandık kurullarının görev ve yetkileri ile ilgili yurtiçi ve yurtdışı 

olmak üzere iki ayrı eğitim filminin Türkiye Radyo Televizyon Kurumuna 

yaptırılması hususunda Başkanlık makamına yetki verildiği 

ve bu yetkiye istinaden Başkanlıkça eğitim filmlerinin hazırlandığı, 

16.3. D.Y. ve Z.D. tarafından münferiden, ayrıca bu kişiler adına 

Avukat L.K. tarafından gönderilen dilekçeler hakkında Yüksek Seçim 

Kurulu tarafından verilen 27/05/2015 tarih ve 1040 numaralı Kararda 

yer alan, “… Seçmen eğitimi materyalinin Türkçe dâhil hiçbir dil ve lehçelerde 

yapılmayıp, bu iş oy verme sırasında sandık kurulu başkanına verilmiştir. 

Nitekim Kurulumuzun 04/03/2015 tarihli, 2015/292 sayılı kararı 

ile kabul edilen Sandık Kurullarının Oluşumu, Görev ve Yetkilerini Gösterir 

135 sayılı Genelge’nin 30/b maddesi uyarınca, oy verme işleminin sandık 

kurulu başkanı tarafından anlatılması ve tarif edilmesi, Türkçe bilmeyenlerin 

talep etmeleri halinde o yerde temin edilecek tercümanlar vasıtasıyla 

yapacağı işlemlerin anlatılması gerektiğinden, seçmenin oy verme işlemi 

konusunda eğitildiğinin kabulü gerektiğine…” ifadelerine atıf yapılarak 

söz konusu talebin ret edildiği, 

16.4. Hazırlanan materyalin birisinin, yurt dışında yaşayan vatandaşlarımızın 

seçmen kütüğüne kayıtlı olup olmadıkları, kayıtlı değil 

veya bilgileri güncel değil ise ne yapmaları gerektiği konusuna dair bir 

kamu spotu olduğu; diğerinin ise yurt içi ve yurt dışı Sandık Kurullarının 

görev ve yetkileri ile ilgili iki adet eğitim filminden oluştuğu, 

16.5. Bu çerçevede, şikâyete konu YSK Başkanlığının işleminin, 

Kurulun 06/01/2015 tarih ve 8 numaralı kararına istinaden tesis edildiği 


16.6.YSK Başkanlığı tarafından ayrıca, anılan Kurul kararları, 135 

sayılı “Sandık Kurullarının Oluşumu ile Görev ve Yetkileri” Genelgesi 

ile bu Genelgenin dayanağını teşkil eden 2015 tarih ve … numaralı 

Kurul kararının birer örnekleri ve başvuruya konu eğitim filminin CD 

formundaki elektronik bir örneği Kurumumuza gönderilmiştir. 




C. Olaylar 

17. Şikâyette bulunan ….. Derneği ile YSK Başkanlığının sunduğu 

ve Kurumumuzca gerçekleştirilen inceleme ve araştırma sonucunda 

elde edilen bilgi ve belgeler neticesinde; 

17.1. 2015 tarihli dilekçe ile D.Y. ve 2015 tarihli dilekçe ile Z.D. 

isimli şahıslar; Kürtçe dışında başka bir dil bilmedikleri, 7 Haziran 

2015 tarihinde gerçekleştirilecek olan 25 inci Dönem Milletvekili 

Genel Seçiminde her vatandaş gibi başkalarının yardımına ihtiyaç 

duymaksızın oy kullanmak istedikleri, bunu sağlamak adına seçim 

kapsamında yayınlanan eğitim videolarının Türkçe haricindeki dil ve 

lehçelerde de hazırlanmasının hür iradelerinin serbestçe ortaya çıkması 

hususunda yardımcı olacağını belirterek, bu doğrultuda eğitim 

videolarının hazırlanması ve yayınlanması talebi ile YSK Başkanlığına 

başvuruda bulunmuşlar, 

17.2. Bu dilekçelere konu talep, ilgili kişilere muhatap 2015 ve 

2015 tarihli yazılar ile YSK Başkanlığı tarafından, “eğitim filmlerinin 

Kürtçe hazırlanması halinde farklı dil ve lehçelerde de hazırlanması gerekeceği” 

savıyla reddedilmiş, 

17.3. Bunun üzerine anılan şahıslar adına, …. Derneği, aynı iddia 

ve talepleri muhtevi dilekçe ve ekleri ile Kurumumuza başvurmuştur. 

17.4. Söz konusu Dernek, anılan şahısların iddialarına atfen, Anayasanın 

90 ıncı maddesinin beşinci fıkrası, Birleşmiş Milletler (BM) 

Kişisel ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesinin 25 inci maddesi ve 

bu maddeye ilişkin BM İnsan Hakları Komitesi tarafından yapılan 25 

No’lu Genel Yorumu dayanak göstererek, ilgililerin ayrımcılığa uğradığını 

belirtmiş; bu çerçevede taleplerin incelenmesi ve gerekli işlemlerin 

yapılmasını talep etmiştir. 

17.5. Ayrıca bu şahıslar adına Avukat L.K. tarafından 2015 tarihlerinde 

aynı içerikteki dilekçelerle YSK’ya başvurulmuş, 

17.6. Kurulun 27/05/2015 tarih ve 1040 numaralı Kararında kayıtlı, 

“seçmen eğitimi materyalinin Türkçe dâhil hiçbir dil ve lehçelerde 

yapılmayıp, bu iş oy verme sırasında sandık kurulu başkanına verilmiştir. 

Nitekim Kurulumuzun 04/03/2015 tarihli, 2015/292 sayılı kararı ile 

kabul edilen Sandık Kurullarının Oluşumu, Görev ve Yetkilerini Gösterir 

135 sayılı Genelge’nin 30/b maddesi uyarınca, oy verme işleminin sandık 


259



kurulu başkanı tarafından anlatılması ve tarif edilmesi, Türkçe bilmeyenlerin 

talep etmeleri halinde o yerde temin edilecek tercümanlar vasıtasıyla 

yapacağı işlemlerin anlatılması gerektiğinden, seçmenin oy verme işlemi 

konusunda eğitildiğinin kabulü gerektiğine…” ifadelerine yer verilmek 

suretiyle ilgili talep bir kez daha ret edilmiştir. 

17.7. Sonuç olarak, ulusal mevzuat ve uluslararası hukuk tarafından 

güvence altına alınan seçme hakkının kullanımı noktasında çözüme 

kavuşturulması gereken bir sorun ortaya çıkmıştır. 

D. Kamu Denetçisi Mehmet ELKATMIŞ’ın İnceleme ve Araştırma 

Bulguları 

18. Şikâyet konusunun çözümü amacıyla ilgili idareden istenilen 

bilgi ve belgeler Kamu Denetçiliği Kurumu’na Yüksek Seçim Kurulu 

Başkanlığı tarafından gönderilmiş, söz konusu bilgi ve belgelere raporun 

“İdarenin Şikâyete İlişkin Açıklamaları” başlığı altındaki paragraflarda 


III. HUKUKİ DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE 

A. İlgili Mevzuat 

19. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “II. Cumhuriyetin 

nitelikleri” başlıklı 2 nci maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin demokratik, 

laik ve sosyal bir hukuk devleti olduğu; “V. Devletin temel 

amaç ve görevleri” başlıklı 5 inci maddesinde, devletin temel amaç ve 

görevlerinin kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti 

ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik 

ve sosyal engelleri kaldırmak, insanın maddi ve manevi varlığının 

gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak olduğu; “X. Kanun 

önünde eşitlik” başlıklı 10 uncu maddesinde, herkesin dil, ırk, renk, 

cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle 

ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşit olduğu; “XI. Anayasanın 

bağlayıcılığı ve üstünlüğü” başlıklı 11 inci maddesinde, 

Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare 

makamları ile diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralı olduğu; 

“II. Seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakları” başlıklı 

67 nci maddesinin birinci fıkrasında, vatandaşların “…kanunda 




gösterilen şartlara uygun olarak seçme, seçilme ve bağımsız olarak veya 

bir siyasi parti içinde siyasi faaliyette bulunma ve halkoylamasına katılma 

hakkına sahip…” olduğu; aynı maddenin ikinci fıkrasında seçimler 

ve halkoylamalarının “serbest, eşit, gizli, tek dereceli, genel oy, açık sayım 

ve döküm esaslarına göre, yargı yönetim ve denetimi altında” yapılacağı; 

“E. Seçimlerin genel yönetimi ve denetimi” başlıklı 79 uncu maddesinin 

birinci fıkrasında, seçimlerin, yargı organlarının genel yönetim ve 

denetimi altında yapılacağı, aynı maddenin ikinci fıkrasında ise “Seçimlerin 

başlamasından bitimine kadar, seçimin düzen içinde yönetimi ve 

dürüstlüğü ile ilgili bütün işlemleri yapma ve yaptırma, seçim süresince ve 

seçimden sonra seçim konularıyla ilgili bütün yolsuzlukları, şikâyet ve itirazları 

inceleme ve kesin karara bağlama ve Türkiye Büyük Millet Meclisi 

üyelerinin seçim tutanaklarını ve Cumhurbaşkanlığı seçim tutanaklarını 

kabul etme görevi Yüksek Seçim Kurulunundur. Yüksek Seçim Kurulunun 

kararları aleyhine başka bir mercie başvurulamaz” olduğu, “D. Milletlerarası 

andlaşmaları uygun bulma” başlıklı 90 ıncı maddesinin beşinci 

fıkrasında, usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmaların 

kanun hükmünde olduğu, bunlar hakkında Anayasaya aykırılık 

iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamayacağı, usulüne göre 

yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası 

andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle 

çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümlerinin 

esas alınacağı, hususları hüküm altına alınmıştır. 

20. Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Evrensel Beyannamesinin 21 

inci maddesinde, “1. Herkes, doğrudan veya serbestçe seçilmiş temsilciler 

aracılığı ile ülkesinin yönetimine katılma hakkına sahiptir. 2. Herkesin ülkesinin 

kamu hizmetlerinden eşit olarak yararlanma hakkı vardır. 3. Halkın 

iradesi hükümet otoritesinin temelidir. Bu irade, gizli veya serbestliği 

sağlayacak benzeri bir yöntemle genel ve eşit oy verme yoluyla yapılacak ve 

belirli aralıklarla tekrarlanacak dürüst seçimlerle belirlenir.” hükmü yer 

almaktadır. 

21.Birleşmiş Milletler Medeni ve Siyasi Haklar Uluslararası Sözleşmesinin 

“Siyasal haklar” başlıklı 25 inci maddesi; 

“Her vatandaş, bu Sözleşmenin ikinci maddesindeki ayrımlara ve makul 

olmayan sınırlamalara tabi tutulmaksızın şu haklara ve imkânlara sahiptir: 


261



a) Doğrudan veya seçilmiş temsilciler aracılığıyla kamu hizmetlerine 

katılma; 

b) Seçmenlerin iradelerini serbestçe ifade etmelerini güvence altına 

alan, gizli olarak oy verildiği, genel ve eşit oya dayanan ve belirli aralıklarla 

yapılan dürüst seçimlerde oy kullanma ve seçilme; 

c) Genel eşitlik ilkesine uygun olarak ülkesinde kamu hizmetlerine girme.” 

şeklindedir. 

22. AİHS’nin “Adil yargılanma hakkı” başlıklı 6 ncı maddesi, 

“1. Herkes, gerek medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili nizalar, gerek 

cezai alanda kendisine yöneltilen suçlamalar konusunda karar verecek olan, 

yasayla kurulmuş, bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından davasının 

makul bir süre içinde, hakkaniyete uygun ve açık olarak görülmesini isteme 

hakkına sahiptir. Hüküm açık oturumda verilir; ancak, demokratik bir 

toplumda genel ahlak, kamu düzeni ve ulusal güvenlik yararına, küçüklerin 

korunması veya davaya taraf olanların özel hayatlarının gizliliği gerektirdiğinde 

veya davanın açık oturumda görülmesinin adaletin selametine zarar 

verebileceği bazı özel durumlarda, mahkemenin zorunlu göreceği ölçüde, 

duruşmalar dava süresince tamamen veya kısmen basına ve dinleyicilere 

kapalı olarak sürdürülebilir. 

2. Bir suç ile itham edilen herkes, suçluluğu yasal olarak sabit oluncaya 

kadar suçsuz sayılır. 

3. Her sanık en azından aşağıdaki haklara sahiptir: 

a. Kendisine yöneltilen suçlamanın niteliği ve nedeninden en kısa zamanda, 

anladığı bir dille ve ayrıntılı olarak haberdar edilmek; 

b. Savunmasını hazırlamak için gerekli zamana ve kolaylıklara sahip olmak; 

c. Kendi kendini savunmak veya kendi seçeceği bir avukatın yardımından 

yararlanmak ve eğer avukat tutmak için mali olanaklardan yoksunsa 

ve adaletin selameti gerektiriyorsa, mahkemece görevlendirilecek bir avukatın 

para ödemeksizin yardımından yararlanabilmek; 

d. İddia tanıklarını sorguya çekmek veya çektirmek, savunma tanıklarının 

da iddia tanıklarıyla aynı koşullar altında çağrılmasının ve dinlenmesinin 

sağlanmasını istemek; 




e. Duruşmada kullanılan dili anlamadığı veya konuşmadığı takdirde bir 

tercümanın yardımından para ödemeksizin yararlanmak.” şeklindedir. Ayrıca 

AİHS’nin “Etkili başvuru hakkı” başlıklı 13 üncü maddesinde, “Bu 

Sözleşme’de tanınmış olan hak ve özgürlükleri ihlal edilen herkes, ihlal fiili 

resmi görev yapan kimseler tarafından bu sıfatlarına dayanılarak yapılmış 

da olsa, ulusal bir makama etkili bir başvuru yapabilme hakkına sahiptir.” 

hükmü yer almaktadır. 

23.İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Sözleşmenin 

(AİHS) “Ayrımcılık yasağı” başlıklı 14 üncü maddesinde, “Bu 

Sözleşme’de tanınan hak ve özgürlüklerden yararlanma, cinsiyet, ırk, 

renk, dil, din, siyasal veya diğer kanaatler, ulusal veya toplumsal köken, 

ulusal bir azınlığa aidiyet, servet, doğum başta olmak üzere herhangi başka 

bir duruma dayalı hiçbir ayrımcılık gözetilmeksizin sağlanmalıdır.” hükmü 

yer almaktadır. 

24.AİHS’ne Ek 1 No lu Protokolün “Serbest seçim hakkı” başlıklı 

3 üncü maddesi, “Yüksek Sözleşmeci Taraflar, yasama organının seçilmesinde 

halkın kanaatlerinin özgürce açıklanmasını sağlayacak şartlar içinde, 

makul aralıklarla, gizli oyla serbest seçimler yapmayı taahhüt ederler.” 

hükmünü amirdir. 

25.298 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri 

Hakkında Kanunun 14 üncü maddesinin onuncu fıkrasında, “İl seçim 

kurulları başkanlıklarınca seçim işlerinin yürütülmesi hakkında sorulacak 

hususları derhal cevaplandırmak ve seçimin bütün yurtta düzenle yapılmasını 

sağlayacak tedbirleri almak ve bu hususta gereken genelgeleri zamanında 

yapmak.”, Yüksek Seçim Kurulunun görevleri arasında sayılmıştır. 

26.298 sayılı anılan Kanunun 29 uncu maddesinde, “Yüksek Seçim 

Kurulunca; seçmen kütüğünün önemi, düzenleme yöntemleri, seçmenlerin 

görevleri, bu çalışmanın vatandaşa ve devlet hayatına katkı ve yararları, 

bu çalışmada uygulanan teknikler ve gerekli bilgiler; bütün ülke ve vatandaşları 

kapsayan, sürekli tanıtma programları ile yaygınlaştırılır” düzenlemesi 

bulunmaktadır. 

27.298 sayılı mezkûr Kanunun “Propaganda yayınlarına ilişkin yasaklar 

ve propagandada kullanılacak dil” başlıklı 58 inci maddesinin 

ikinci fıkrası, “Siyasi partiler ve adaylar tarafından yapılacak her türlü 

propaganda, Türkçe’nin yanı sıra farklı dil ve lehçelerde de yapılabilir.” 

hükmünü amirdir. 


263



28.Adı geçen 298 sayılı Kanunun “Yüksek Seçim Kurulunca Yapılacak 

İşlemler” başlıklı Ek 1 inci maddesinin birinci fıkrası ise “Yüksek 

Seçim Kurulu tarafından, Türkiye Radyoları vasıtasıyla, haber yayınları 

saatinde veya başka uygun saatlerde yayımlanacak bildirilerle; vatandaşın 

ilgisi uyandırılmak ve kendisine seçmen olmanın görev ve yetkileri hatırlatılmak 

suretiyle; daimi seçmen kütüklerinin düzenlenmesi, ilk sayım ve 

yazım işlerinin yapılması, yeniden yapılacak yazım işlemleri, denetlemeler, 

sandık seçmen listelerinin düzenlenmesi, askıya çıkarılması ve askıdan 

indirilmesi, itiraz ve ilave kayıt işlemlerinin ne şekilde yapılacağı, seçmen 

kartlarının dağıtılması ve oy verme konusunda yapılacak işlemler, sair lüzum 

görülen hususlarla birlikte, süreler de belirtilerek duyurulur.” hükmüne 


29.2839 sayılı Milletvekili Seçimi Kanunu, Anayasa Değişikliklerinin 

Halkoyuna Sunulmasına İlişkin 3376 sayılı Kanun ile 6271 sayılı 

Cumhurbaşkanı Seçimi Kanunu da Yüksek Seçim Kuruluna, Cumhurbaşkanı 

ve milletvekili seçimleri ile halkoylamalarının sağlıklı ve düzenli 

bir şekilde gerçekleşmesini sağlamak noktasında yetki ve sorumluluk 

yüklemiştir. 

30.Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1 inci 

maddesinde,”Bu Kanunun amacı; kamu hizmetlerinin işleyişinde bağımsız 

ve etkin bir şikâyet mekanizması oluşturmak suretiyle, idarenin 

her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan 

haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk 

yönlerinden incelemek, araştırmak ve önerilerde bulunmak üzere 

Kamu Denetçiliği Kurumunu oluşturmaktır”, “Kurumun görevi” 

başlıklı 5 inci maddesinde, “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet 

üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; 


uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde 

bulunmakla görevlidir. (2) Ancak; a) Cumhurbaşkanının tek başına 

yaptığı işlemler ile resen imzaladığı kararlar ve emirler, b) Yasama yetkisinin 

kullanılmasına ilişkin işlemler, c) Yargı yetkisinin kullanılmasına 

ilişkin kararlar, ç) Türk Silahlı Kuvvetlerinin sırf askerî nitelikteki 

faaliyetleri, Kurumun görev alanı dışındadır.”, 17 inci maddesinin 3 

üncü fıkrasında, “(3) Yapılan başvurulardan; a) Belli bir konuyu içermeyenler, 

b) Yargı organlarında görülmekte olan veya yargı organlarınca 

karara bağlanmış uyuşmazlıklara ilişkin olanlar, c) İkinci fıkrada 




belirtilen şartları taşımayanlar, ç) Sebepleri, konusu ve tarafları aynı 

olanlar ile daha önce sonuçlandırılanlar, incelenmez.” hükümleri yer 

almaktadır. Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına 

İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 7 nci maddesi, 

“İdarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarına 

karşı, Kanun ve bu Yönetmelikte belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde 

menfaati ihlal edilen gerçek ve tüzel kişiler Kuruma şikâyet başvurusunda 

bulunabilir. Ancak, şikâyetin insan hakları, temel hak ve 

özgürlükler, kadın hakları, çocuk hakları ve kamuyu ilgilendiren 

genel konulara yönelik olması hâlinde menfaat ihlali aranmaz.” 

şeklindedir. 

B. Şikâyet Konusuna İlişkin Uygulamalar 

31. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, (AİHM) Oran/Türkiye Davası 

(Başvuru No: 28881/07 ve 37920/07) gereğince verdiği 2014 tarihli 

kararında, 

“Özellikle, bu şartların hiçbirisinde yasama organlarının seçiminde 

halkın hür iradesini sekteye uğratacak herhangi bir engel yer almamalı 

– başka bir deyişle, halkın hür iradesini belirlemeye yönelik genel oylamalarda, 

bu şartlar, seçimlerin etkinliğini ve bütünlüğünü yansıtmalı 

ya da engel oluşturmamalıdır. 

Üstelik serbest seçimler ve ifade özgürlüğü özellikle de siyasi tartışma 

özgürlüğü bütün demokrasilerin temelini oluşturur. Bu iki hak 

birbirine sıkı sıkıya bağlı ve birbirlerini destekleyici niteliktedir; örneğin, 

Mahkeme’nin geçmişte de belirttiği üzere ifade özgürlüğü “yasama 

organının seçilmesinde halkın düşüncelerini özgürce açıklamasını 

sağlayan şartlardan” birisidir. Bu nedenle, seçim öncesi dönemde her 

türlü düşünce ve haberlerin yayılmasına izin verilmesi özellikle 

önemlidir.” ifadelerine yer vermiştir. 

32.Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, (AİHM) Jabari-Türkiye Davası, 

40035/98 sayılı, 11/07/2000 tarihli kararında; 

“48.Mahkeme, 13. maddenin sözleşmedeki temel hak ve özgürlüklerin 

iç hukuk düzeninde uygulanmasını sağlayacak bir iç hukuk yolunun mevcudiyetini 

güvence altına aldığını hatırlatır. Söz konusu madde, bu nedenle, 

sözleşmeci taraflara bu hüküm uyarınca yükümlendikleri taahhütlere ne 


265



şekilde uyacakları hususunda belli bir takdir hakkı tanımış olmasına rağmen, 

Sözleşme uyarınca yapılan bir şikâyeti araştırmak ve bu şikâyetin 

sebebini ortadan kaldırmakla görevli bir ulusal makamın mevcudiyetini 

sağlayan bir iç hukuk yolunu gerektirmektedir.” 

33.Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, (AİHM) Sejdic ve Finci-Bosna 

Hersek Davası (No: 27996/06 ve 34836/06) gereğince verdiği 

22/12/2009 tarihli Büyük Daire Kararı; 

“(Biri Roman ve diğeri Yahudi) başvuranlar Parlamentonun iki organından 

biri olan Halk Meclisi seçimleri ve Devlet başkanlığı için adaylıklarının 

engellendiğinden şikayetçi idiler. 1995 Dayton Barış Anlaşmalarının 

ardından hazırlanan Bosna Hersek Anayasasının Dibacesinde vatandaşlık 

iki kategoriye ayrılmıştı: “kurucu halklar” olarak anılan vatandaşlar (Boşnaklar, 

Hırvatlar ve Sırplar) ve “diğerleri” (Yahudiler, Romanlar, diğer ulusal 

azınlıklar, hangi bir etnik kökene mensup olduğunu açıklayamayanlar). 

Halk Meclisine ve Devlet Başkanlığına yalnızca bu üç kurucu halkın temsilcileri 

seçilebilmekte, dolayısıyla etnik azınlıklar hariç tutulmakta idi. 

Halk Meclisine seçilebilme ile ilgili olarak, 1 Numaralı Protokolün 3 

üncü Maddesi ile bağlantılı olarak Sözleşmenin 14 üncü maddesi (ayrımcılık 

yasağı) ihlal edilmiştir. 

Devlet Başkanlığına adaylık ile ilgili olarak 12 Numaralı Protokolün 1 

inci maddesi ihlal edilmiştir.” 

34. Anayasa Mahkemesi’nin 14/07/2015 Tarihli ve 2015/6723 

Başvuru Nolu kararı; 

“… Tartışılması gereken temel husus, YSK’nın yargı yeri ve kararlarının 

da yargısal nitelikli kararlar olduğu kabul edilse dahi Anayasa’nın 

79. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi karşısında YSK 

kararlarının bireysel başvuru yoluyla Anayasa Mahkemesince incelenip 

incelenemeyeceği sorunudur. Bu konunun aydınlatılmasında Anayasa’nın 

anılan hükmünde geçen “Yüksek Seçim Kurulunun kararları 

aleyhine başka bir mercie başvurulamaz.” ibaresi ve 298 sayılı Kanun’un 

132. maddesinde geçen “Kurulun kararı kesindir. Aleyhine hiçbir mercie 

ve kanun yoluna başvurulamaz.” ibaresinin ne anlam ifade ettiğine bakılmalıdır. 

Anılan hükümlerde yer alan “merci” ifadesiyle başvurulacak 

idari ve yargısal tüm yer veya makamların kastedildiği anlaşılmaktadır 

ve Anayasa Mahkemesi de buna dâhildir. Buna göre anılan hükümler 




karşısında, YSK kararlarının Anayasa Mahkemesi önünde bireysel başvuruya 

konu olması mümkün değildir.” 

35. Anayasa Mahkemesi, 2008/33 Esas, 2008/113 Karar sayılı 

kararında; 

“Serbest oy ilkesi seçmenin hiçbir yasa dışı el atmaya, baskıya ve etkiye 

kapılmadan oyunu kullanmasıdır. Serbest seçim, oyların bu ortamda kullanıldığı 

seçimdir. Oy kullanmayı etkileyecek, seçmenin özgür iradesini saptırabilecek 

her tür etkileme baskı sayılır. Seçmeni dolaylı da olsa, olumlu ya 

da olumsuz etkiye açık tutacak her girişimin önlenmesi gerekir. 

Oy hakkı Anayasa’da güvence altına alınmış temel bir haktır.” yaklaşımını 

benimsemiştir. 

C. Kamu Denetçisi Mehmet ELKATMIŞ’ın Kamu Başdenetçisine 

Önerisi 

36.Yüksek Seçim Kurulu Başkanlığı’nın hatalı davrandığı ve benzer 

hak ihlaline yol açmamak için daha sonraki seçim süreçlerinde, engelli, 

hasta, yaşlı, Türkçe ve okuma yazma bilmeyen kişiler de dâhil olmak 

üzere, tüm seçmen kitlesine yönelik eşit şartlarda seçmen bilgilendirme 

çalışmalarının yürütülmesi hususunda tavsiye önerisinde bulunulmuştur. 

D. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme 

37.Şikâyet başvurusuna konu iddiaların temelinde, seçme hakkı ve 

ayrımcılık yasağının ihlal edildiği hususu yer almaktadır. Seçme ve seçilme 

hakkı, bireylerin iradelerini serbestçe ifade ederek hükümet otoritesinin 

temelini teşkil etmelerine, bu şekilde ülkenin yönetimine ve 

kamu hizmetlerinin yürütümüne katılmalarına imkân veren, demokratik 

rejimlerin en temel uygulama örneklerinden birisidir. Bir başka 

anlatım ile demokrasinin en önemli unsurlarından birisi, “genel”, “serbest”, 

“eşit”, “gizli”, “bireysel” ve “kişisel” oy ilkelerine dayanan seçimlerdir. 

Bu hak diğer ülkeler gibi ülkemizde de hem ulusal mevzuat hem 

de uluslararası hukuk kuralları tarafından güçlü bir şekilde güvence 

altına alınmış bulunmaktadır. 

38.Baskıcı rejimlerden farklı olarak, demokrasilerde seçimler, serbest 

ve bireysel oy ilkesine göre gerçekleştirilmektedir. Yani bireyler 


267



hür iradeleriyle ve hiç bir etki altında kalmadan oylarını kendi adlarına 

kullanabilmektedirler. Bireylerin iradelerini sakatlayacak her türlü durum 

o seçimlerin demokratik olma iddiasına zarar verecektir. Seçimlerin 

“serbestliği” ilkesi, seçmenlerin, hiçbir baskı, şiddet, tehdit vd. 

zorlayıcı hallere maruz kalmadan, iradelerini hür bir şekilde yansıtmaları 

anlamına gelmektedir. “Bireysel oy” ilkesi ise bireyin, herhangi 

bir grup adına değil, bizzat kendi benliği adına iradesini yansıtmasıdır. 

39.Serbest seçim hakkı en temel insan haklarından birisidir. Üstelik 

bu hak, diğer birçok temel hak ve özgürlüğün kullanımını etkileme 

gücüne sahiptir. Bunlardan birisi kamu hizmetine erişim hakkıdır. 

Zira seçimler, kamu hizmetlerinin içeriği ve sunum şekli hakkında da 

tercihlerin oylanması anlamına gelmektedir. Bir diğer açıdan seçim 

hakkı, ifade ve toplanma özgürlüğünün ayrılmaz bir parçasıdır. Zira 

seçimler, toplumsal muhalefetin, ülke yönetimi hakkında tercihlerini 

en etkili bir şekilde yansıtmalarına imkân vermektedir. 

40.Serbest ve bireysel oy ilkesini ihlal eden ve seçmenin iradesine 

tesir eden çok sayıda faktör bulunmaktadır. Üstelik bu etkenlerin tamamı 

devlet aygıtından da kaynaklanmamaktadır. Bir başka anlatım 

ile serbest oy ilkesi, sadece devlet aygıtına bağlı kurumlar veya devlete 

mal edilebilecek eylem ve işlemler nedeni ile değil; devlet dışındaki birey 

grupları ve hukuk dışı oluşumların baskısı nedeni ile de ihlal edilebilmektedir. 

41.Kamu gücünün kullanımı açısından serbest seçim hakkının 

önündeki engelleri inceleyecek olduğumuzda; devletin bu noktada 

hem negatif hem de pozitif yükümlülüklerinin bulunduğunu görmekteyiz. 

Yani demokratik rejimler açısından bu hak devlete, hem negatif 

hem de pozitif yükümlülükler yüklemektedir. Seçimlerin genel ve 

eşit oya dayanması, gizli oylama ve açık sayım usulü ile yapılması 

negatif yükümlülüklerin bazılardır. Pozitif yükümlülükler 

açısından ise devletin sorumluluğu, bireylerin serbest iradelerinin 

sandığa yansımasına engel olacak bütün eksiklikler 

ve olumsuzluklar ile mücadele etmek anlamına gelmektedir. 

42. Devletlerin insan hakları alanındaki yükümlülüklerinin genişlemesi 

ile birlikte pozitif yükümlülüklerin önemi her geçen zaman 

zarfında artmaktadır.Artık devletler, seçimlerin serbest ve adil olarak 




nitelendirilebilmesi için pozitif yükümlülüklerinin gereği daha yoğun 

bir şekilde tedbir almak durumunda kalmaktadır. 

43.Serbest seçim hakkının işlerliği açısından, devletlerin günümüzde 

üstlenmek zorunda olduğu pozitif yükümlülüklerinin temelinde, 

seçmenlerin siyasi iradelerinin sağlıklı bir şekilde oluşmasının 

önündeki engelleri kaldırmak ve bu iradenin sandığa tam olarak yansıması 

noktasında gereken tüm önlemleri almak yer almaktadır. Bireyin 

siyasi iradesinin sağlıklı bir şekilde oluşması ise çok sayıda 

unsurun varlığını gerektirmektedir. Bu unsurlar arasında, bireyin 

ülkesinde yaşananlar hakkında malumat ve yorum sahibi 

olabilmesine imkân verecek eğitim düzeyi, konuşulan dili anlama 

kabiliyeti, görsel ve yazılı medyaya erişim kapasitesi, oy 

kullanırken uyması gereken kuralların neler olduğunu öğrenebilmesi 

gelmektedir. Burada hiç şüphesiz, okuma yazma başta 

olmak üzere, herkesin temel kamu hizmetlerine erişebilmesi, 

devletlerin en temel görevlerindendir. 

44.Anayasamızın “V. Devletin temel amaç ve görevleri” başlıklı 5 

inci maddesinde yer alan “Devletin temel amaç ve görevleri, … kişilerin 

ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve 

hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette 

sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın 

maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır.” 

ibaresi, devletin pozitif yükümlülüklerini somutlaştıran en 

temel ulusal hukuk kuralıdır. Serbest seçim hakkı açısından meseleye 

baktığımızda; okuma ve yazma, ayrıca ülkenin resmi dilini bilmeyen 

kişilerin, engelli ve hastaların oy kullanıp siyasi iradelerinin sağlıklı bir 

şekilde sandığa yansıması noktasında atılması gereken tüm adımlar, 

devletin pozitif yükümlülüklerindendir. Bundan başka, seçmen kayıt 

sistemine herkesin erişiminin sağlanması, seçim kampanyalarına katılım, 

sandık başında oy kullanırken ve seçim sonuçlarına itiraz sadedinde 

yapılması gereken işlemler ile seçimin genel olarak izlenmesine 

ilişkin süreçler hakkında bilgilerin sunulması, seçime giren siyasi partilere 

ve adaylara ilişkin bilgi edinilmesinin temini de pozitif yükümlülükler 

kapsamında değerlendirilmektedir. 

45.Buradaki en temel husus, ayrımcılık yasağına aykırı hareket 

etmemesi gerektiğidir. Anayasamızın 10 ve İnsan Hakları ve Temel 


269



Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Sözleşmenin (AİHS) 14 üncü maddesinde 

güvence altına alınan eşitlik ilkesi ve ayrımcılık yasağı gereği, 

seçme hakkının kullanılmasını teşvik için yürütülecek kampanyalarda, 

farklı durumda bulunan kişilere, durumlarının gerektirdiği şartlara 

göre muamele edilmelidir. Zira tüm kamu hizmetlerinin, cinsiyet, 

ırk, renk, dil, din, siyasal veya diğer kanaatler, ulusal veya sosyal köken, 

servet, doğum veya herhangi başka bir durum bakımından hiçbir 

ayırımcılık yapılmadan, durumun gerektirdiği farklılıklar gözetilerek 

sunulması gerekmektedir. Herkesin serbestçe seçme hakkına sahip 

olabilmesi için devlet tarafından alınması gereken tüm tedbirler eşitlik 

ilkesi ve ayrımcılık yasağı çerçevesinde alınmalıdır. 

46.Yönetim tarafından Türkiye genelinde belli bir dili konuşanların 

kayrıldığına dair somut bilgi ve belgeye, uygulamaya rastlanmamıştır. 

Diğer bir anlatımla, Türkiye Radyo Televizyon Kurumu tarafından, 

halkımızın konuştuğu Türkçe dışındaki diğer dillerde (Kürtçe, Arapça, 

Boşnakça vd.) servis yapılan TV ve radyo kanallarının olduğu ve 

devlet üniversitelerinin, bu dillerin geliştirilmesi hususunda fakülte 

veya anabilim dalı düzeyinde birimleri bulunduğu, seçimlerde Kürtçe 

reklam filmleri, 24/09/2015 tarihinde Bayram Kutlaması amacıyla 

Cumhurbaşkanımızın attığı Kürtçe tweet (Cejna Qurbanê ya milletê 

xwe û cîhana Îslamê pîroz dikim û hêvî dikim ku ev cejn, biratiya me 

xurttir bike û aramiyê bîne hemû mirovahiyê), vb. hususlar dikkate 

alındığında istisnai bir uygulama olup ayrımcılık yasağının ihlal 

edildiğinden bahsedilemez. 

47.Birleşmiş Milletler Medeni ve Siyasi Haklar Uluslararası Sözleşmesinin 

25 inci maddesinin taraf devletlerde uygulanması noktasında, 

Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Komitesi tarafından 12/07/1996 

tarihinde kabul edilen 25 Numaralı Genel Yorumunda (http://www. 

unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/d0b7f023e8d6d9898025651e004bc0eb, 

Erişim Tarihi: 02/102/2015), ifade özgürlüğü ve barışçıl toplanma 

hakkının, oy kullanma hakkının temel şartlarından olduğu; kamusal 

nitelikli işlere katılım, kamu hizmetlerinden yararlanma ve oy kullanma 

hakkının güvence altına alınması amacı ile okuma yazma bilmeyen 

ve dil engeli, yoksulluk gibi güçlükler ile karşı karşıya bulunan kişiler 

için devletlerin gerekli pozitif tedbirleri almakla mükellef olduğu belirtilmektedir. 




48.AGİT/DKİHB Sınırlı Seçim Gözlem Heyeti Sonuç Raporunda, 

“YSK Türkçe olarak seçmenlerin bilgilendirilmesine yönelik 

üç ayrı televizyon spotu hazırlamıştır. Bunlardan ikisi seçmen kaydıyla 

ilgili olup biri seçim gününe ilişkin genel bilgiler vermektedir. İlk 

kez oy kullanacak çok sayıda seçmenin olmasına rağmen, oy kullanma 

prosedürlerine ilişkin bilgilendirme yapılmamıştır. Bir sivil toplum 

örgütü, iki kişi adına YSK’ya başvuruda bulunmuş ve seçmen bilgilendirme 

spotlarının Kürtçe hazırlanmasını talep etmiştir. Kürtçe materyal 

yayınlanması halinde başka dillerde de yayınlanması gerekeceği 

gerekçesiyle, talep bizzat YSK başkanı tarafından reddedilmiştir. Talebin 

yenilenmesi üzerine, yayınlanan spotların seçmen bilgisi olmadığı 

gerekçesiyle YSK tarafından reddedilmiştir. Seçim süreciyle ilgili 

genel anlayışı geliştirmek için, YSK, oy kullanma usulü de dahil 

olmak üzere seçimlerin çeşitli yönleriyle ilgili kapsamlı seçmen 

bilgilendirme çalışması yapabilir ve bu bilgiyi Türkçe dışındaki 

dillerde de erişilebilir yapabilir.” şeklinde belirtilmiştir. (Türkiye 

Cumhuriyeti Milletvekili Seçimleri, 7 Haziran 2015, AGİT/DKİHB Sınırlı 

Seçim Gözlem Heyeti Sonuç Raporu, s.10) 

49.Yüksek Seçim Kurulu Başkanlığı tarafından Kurumumuza gönderilen 

eğitim filminde, her ne kadar sandık kurulu başkanlarının görev 

ve yetkilerine yönelik kamu spotu olarak gösterilmiş ise de, bu spotunda 

aynı zamanda seçmenler yönünden de eğitici ve öğretici yanlarının 

olduğu kuşkusuzdur. 

50.Yüksek Seçim Kurulu verilerine göre, 7 Haziran 2015 tarihinde 

gerçekleştirilen 25 inci Dönem Milletvekili Genel Seçiminde kullanılan 

47.507.467 oydan (yurt içi seçim çevreleri birleştirme tutanakları ile 

yurt dışı ve gümrük sandık sonuçları) 1.344.224’ü geçersiz sayılmıştır(http://www.ysk.gov.tr/ysk/content/conn/YSKUCM/path/Contribution%20Folders/Secme 

nIslemleri/Secimler/2015MV/D.pdf Erişim 

Tarihi:02/10/2015).Geçersiz sayılma nedenlerinin, seçmenin bilinçli 

tercihi gibi farklı gerekçeleri olabileceği söylenebilirse de önemli bir 

kısmının oy verme konusunda bilgi eksikliğinden kaynaklandığı değerlendirilmektedir 

(İnsan Hakları Kurulu Kararı, Başvuru Kayıt Numarası: 

2015/1344, Karar Tarihi:25/06/2015, s.15). 

51.Özellikle kullanılan geçersiz oyların sayısı göz önünde bulundurulduğunda, 

seçme hakkının sağlıklı bir şekilde kullanılabilmesi için, 


271



oy kullanım şekline ilişkin eğitim filmlerinin ülkede yaşayan herkesin 

anlayabileceği şekilde hazırlanması önem arz etmektedir. Bu ihtiyacın 

bilincinde olarak birçok Avrupa ülkesinde, temel kamu hizmetlerine 

erişim konusu başta olmak üzere seçim süreci hakkında farklı dillerde 

bilgilendirici bir dizi belge hazırlanmakta ve kamuoyunun istifadesine 

sunulmaktadır. 

52.Ulusal mevzuat hükümleri ile uluslararası hukuk kuralları 

göz önünde bulundurulduğunda, YSK’nın, tüm seçmen kitlesi 

için oy verme süreci hakkında anlaşılır yöntemler ile bilgilendirme çalışması 

yapması devletin pozitif yükümlülüklerinin gereğidir. Fakat 

bu hizmetin, eşitlik ilkesi çerçevesinde yürütülmesi önemlidir. 

Üstelik bu tarz bir uygulama eşitlik ve adalet sağlayacağı 

gibi toplumsal barışın güçlenmesine de katkıda bulunacaktır. 

53.Sadece Türkçe dilinde hazırlanmış olan eğitim filmleri, 

298 sayılı Kanunun Ek 1 inci maddesinin birinci fıkrasındaki 

“…vatandaşın ilgisi uyandırılmak ve kendisine seçmen olmanın 

görev ve yetkileri hatırlatılmak...” amacıyla hazırlanan bilgilendirici 

yayınlardır. Bunlara ilişkin işlemlerin 298 sayılı Kanunun Ek 1 

inci maddesi gereğince YSK tarafından yapılması gerekmektedir. 

54.Yukarıdan bu yana tüm açıklananlar birlikte değerlendirildiğinde, 

Türkçe bilmeyen ve okur yazar olmayan tüm seçmenlerin (dezavantajlı 

gruplar dahil) siyasi tercihlerini sağlıklı bir şekilde sandığa 

yansıtma imkanından mahrum kaldıkları anlaşılmış olup, sağlıklı şekilde 

seçime iştirakleri ve oy kullanabilmeleri için eğitici ve bilgilendirici 

çalışmalar yapılması gerektiği, bu bağlamda; kamu spotu, filmler, 

yayınlar ve vb. yöntemler kullanılarak 01 Kasım 2015 seçimlerini mütakip 

“seçim hakkı” kapsamında yapılabilecek, seçimde makul sürede 

yeni bir işlem tesisi hususunda Yüksek Seçim Kurulu’na tavsiyede bulunulmasına 

karar vermek gerekmiştir. 

E. İnsan Hakları Yönünden Değerlendirme 

55.Türkiye, özellikle 2000’li yılların başından itibaren hukukun üstünlüğü, 

demokrasi ve insan haklarına saygı hususunda önemli adımlar 

atmakta; temel hak ve özgürlüklerin korunması ve geliştirilmesi 

mekanizmalarını kararlılıkla kurumsallaştırmaya çalışmaktadır. Söz 

konusu gayretlerin temelinde, insan haklarının öneminden ivme 




bulan, günümüz toplumununwile şekillenen ve özgürlükçü bakış açısının 

korunması anlayışına dayanan çağdaş yönetim anlayışı yatmaktadır. 

56.Modern yönetim anlayışı, güçlü devletin karşısında bireylerden 

müteşekkil toplumun gözetilmesi, koyu devletçi anlayışın aşılıp bireyin 

maddi manevi varlığının geliştirilmesi, birey merkezli toplumsal 

bilincin oluşturulması, aşırı merkezi yetkilerle hantallaşan kamu yönetimi 

aygıtının hem siyasî hem de ekonomik açıdan bireyin üzerinde 

yük olmaktan çıkartılması gibi günümüzde çok daha derin ve işlevsel 

anlamları içeren “insan onuru” kavramına dayanan bir modeldir. Bu 

modern yönetim anlayışı; (a) devlet organlarının ve kamu hizmeti veren 

kuruluşların katılımcılığı özendirmesi ile başlar, (b) kararlarının 

tutarlılık, şeffaflık ve hesap verebilirliğinden geçer ve (c) kararlarla 

uygulamaların âdil ve etkin olmasıyla sonuçlanır. 

57.Dolayısı ile modern kamu yönetimi, politikalarını oluştururken 

dayanak noktası olarak halkın refahını ve mutluluğunu artırmayı 

hedeflemeli; politikaları stratejik planlara dayanmalı ve politikaların 

oluşturulmasında katılımcılığa, öngörülebilirliğe ve saydamlığa 

dikkat etmelidir. Bu sayede, (i) kamu yönetimi vatandaşa yakınlaşır, 

(ii) demokrasi güçlenir, (iii) yönetime farklı paydaşların görüş bildirip 

katılımı sağlanarak, kararların içeriği zenginleşir, uygulanmasındaki 

etkinliği artar ve (iv) kurumların meşruluğu pekişir. 

58.Toplumsal hayatın günümüzde ulaştığı insan odaklı anlayış, birey 

ve birey gruplarının değişen ve gelişen kavrayışları, hayatı ve olayları 

algılama yolları, bir biri ile çatışan menfaat ve duyarlılık alanları ve 

beklentileri, sosyal olaylarda gözlemlenen sayıca ve çeşitlilikçe artış, 

kamu idaresini, genelde kamu hizmetlerinin sunumunda, özellikle de 

insan hakları uygulamaları noktasında, eskiden olduğundan daha fazla 

oranda duyarlılığa zorlamaktadır. Günümüz dinamik toplumsal yapılarını 

yönetme iddiasındaki idarelerin hizmet anlayışı, bu değişime 

ayak uydurmak mecburiyetindedir. 

59.Diğer yandan, 20’nci yüzyılın ikinci yarısından itibaren dünyadaki 

teknolojik, toplumsal ve ekonomik gelişmelere paralel olarak, 

devletlerin yönetim anlayışında da değişimler ortaya çıkmıştır. 

Karar alma süreçlerinin, vatandaşların, sivil toplumun, medyanın 

ve diğer tüm paydaşların işbirliği ve katılımı ile işlemekte olduğunu, 


273



yöneticilerin uzlaşmacı, saydam, hesap verebilir, etkin ve sorumlu bir 

yönetim anlayışı içerisinde davranmak sorumluluğunu benimsemeye 

özen gösterdiklerini, önemsedikleri değerlendirilmektedir. Tüm bunların 

bir sonucu olarak, günümüz toplumları, her anlamda gelişim ve 

değişime açık dinamik bir karakter sergilemektedir. Buna paralel 

olarak bireylerin vatandaşlık bilinci de gelişmektedir. Temel hak ve 

özgürlüklerine güçlü şekilde sahip çıkan ve bunların mücadelesini veren, 

yüksek kamu hizmeti standartları talep eden ama aynı zamanda bu standartların 

oluşumunda ve hayata geçirilmesinde aktif rol alan, bu yönde örgütlenen 

yeni bir birey ve vatandaşlık kimliği oluşmuştur. 

60.Toplumsal yapımızda yukarıda yer verilen değişime paralel olarak 

ve bu sürece ivme kazandırmak amacı ile Türkiye, Avrupa Birliğine 

(AB) katılım sürecinde aday ülkelerin karşılaması gereken asgarî 

standartları ifade eden “Kopenhag Siyasi Kriterleri” ve AB müktesebatının 

“Yargı ve Temel Haklar” ile “Adalet, Özgürlük ve Güvenlik” fasılları 

altında gerçekleştirdiği reform adımlarının da etkisi ile temel 

hak ve özgürlüklerin daha da güçlenerek kök saldığı bir modern devlet 

ve toplum hayatına kavuşma kararlılığını samimi ve ısrarlı bir şekilde 

sürdürdüğü kuşkusuzdur. 

61.Yukarıda açıklandığı üzere, AB katılım sürecinin yükümlülükleri, 

Birleşmiş Milletler ve Avrupa Konseyi başta olmak üzere, çok sayıda 

uluslararası ve bölgesel kuruluş nezdindeki yükümlülüklerin de etkisi 

ile Türkiye, bunlardan kaynaklanan sorumluluklarının bilinci ile hareket 

ederek, temel hak ve hürriyetlerin korunması ve geliştirilmesi 

mekanizmalarını kararlılıkla kurumsallaştırmaya çalışmaktadır. Bu 

anlamda Türkiye, faklı inanç, kültürlerin ve ırkların barış içerisinde bir 

arada yaşamasına fırsat veren tarihî devlet geleneği ile modern, medeni 

ve sivil demokratik hayatın gerekliliklerini birleştiren; sadece kendi 

vatandaşları için değil, aynı zamanda bölge coğrafyası için de ideal bir 

örnektir. 

62.Bu anlayışla Türkiye, vatandaşlarının günlük hayatlarında kullandıkları 

Türkçe dışındaki farklı dillerin gelişmesi için somut adımlar 

atmış bulunmaktadır. 298 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve 

Seçmen Kütükleri Hakkında Kanunda gerçekleştirilen değişiklik ile 

seçim sürecinde propaganda yayınlarına ilişkin yasaklar kaldırılmış ve 

propagandada kullanılacak dil serbest bırakılmıştır. Artık tüm siyasi 




partiler ve adaylar, Türkçe’nin yanı sıra farklı dil ve lehçelerde de propaganda 

yapabilmektedir. 46 ncı paragrafta belirtilen hususlar da bulunmaktadır. 

Ayrıca, Diyanet İşleri Başkanlığı tarafından bu dillerde 

Kur’an-ı Kerim meali yayımlanmıştır. Kamu Denetçiliği 

Kurumumuz da şikâyetleri kabul etmeye bağladığı 29/03/2013 

tarihinde, “Devletimiz Kendine Güveniyor ve Kendini Milletin 

Denetimine Sunuyor” içeriğine sahip afişleri, Kürtçe ve Arapça 

dâhil 4 dilde bastırarak kamu oyu ile paylaşmıştır. 

63.Tüm bunlar, halkımızın beklentisine uygun olarak kamu 

hizmeti üretilebileceği gerçeğini ortaya koymaktadır. Ülkemizin geldiği 

demokratikleşme seviyesi ve kamu idaresinin son dönemlerde atmış 

olduğu olumlu adımlar bu beklentileri doğrulamaktadır. 

64.Sonuç olarak, oy kullanma usulü de dâhil seçim süreciyle ilgili 

kamuoyunu bilgilendirici çalışmaların yapılması ve bu çalışmaların 

Türkçe dışındaki dillerde de hazırlanması insan haklarının gereğidir. 

Seçmenin tercihini özgür iradesiyle belirlemesi ve sandığa yansıtabilmesi 

için kamu makamlarının gerekli tedbirleri alması gerekmektedir. 

65.Yukarıda açıklandığı gibi İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’nin 

13 üncü maddesinde yazılı “etkin başvuru” hakkının ihlal edildiği, 17 

nci maddesindeki hakları kötüye kullanma yasağının vb. başkaca insan 

haklarının ihlal edildiğine dair herhangi bir bulgu ve bilgiye rastlanılmamıştır. 

F. İyi Yönetişim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 

66.Günümüzde demokratik, modern ve katılımcı yönetim anlayışında 

idarelerden sadece hukuka uygun olarak hareket etmeleri değil 

aynı zamanda iyi yönetim ilkelerine de uygun işlem tesis etmeleri beklenmektedir. 

67.28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de 

yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına 

İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “İyi yönetim ilkeleri” 

başlıklı 6 ncı maddesinde; Kurumun inceleme ve araştırma yaparken 

insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde; kanunlara uygunluk, ayrımcılığın 

önlenmesi, ölçülülük, yetkinin kötüye kullanılmaması, eşitlik, 

tarafsızlık, dürüstlük, nezaket, şeffaflık, hesap verilebilirlik, haklı 


275



beklentiye uygunluk, kazanılmış hakların korunması, dinlenilme hakkı, 

savunma hakkı, bilgi edinme hakkı, makul sürede karar verme, kararların 

gerekçeli olması, karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi, 

kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi, kişisel verilerin korunması gibi 

iyi yönetim ilkelerine uygun işlem ve eylem ile tutum veya davranışta 

bulunup bulunmadığını gözeteceği düzenlenmiştir. Söz konusu Yönetmelik 

hükmünde yer alan ilkelerin kaynağını teşkil eden Avrupa Birliği 

Temel Haklar Şartının 41 inci maddesinde de iyi yönetim hakkından 

bahsedilmekte olup, benzer ilkelere Avrupa parlamentosu tarafından 

kabul edilen “Avrupa Doğru İdari Davranış Yasası’nda da yer verilmiştir. 

68.Kurumumuzca istenilen bilgi ve belgelerin Yüksek Seçim Kurulu 

tarafından gecikmeksizin, gerekli özen ve itina gösterilmek suretiyle 

süresinde gönderildiği, bu yönlerden iyi yönetişim ilkelerine 

uygun davranışta bulunduğu, ancak “eşitlik, haklı beklentiye uygunluk, 

kararların gerekçeli olması” ilkelerine ve İnsan Hakları Avrupa 

Sözleşmesine Ek Protokolün Serbest Seçim Hakkı Başlıklı 3 üncü maddesinde 

yazılı kanunilik ilkesine uyulmadığı anlaşılmış olup, idarenin 

bundan böyle bu ilkelere de uyması beklenmektedir. 

IV. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT 

A. Dava Açma Süresinin Yeniden Başlaması 

69.6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 21 inci maddesinin 

ikinci fıkrası uyarınca, bu tavsiye kararı üzerine otuz gün içinde 

herhangi bir işlem tesis edilmez veya eylemde bulunulmaz ise durmuş 

olan dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır. 

B. Yargı Yolu 

70.2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Temel Hak ve 

Hürriyetlerin Korunması Başlıklı 40 ıncı maddesinin ikinci fıkrasında, 

“Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere 

başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır.” hükmü yer almaktadır. 

Buna göre, 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 

“Başvuru ve usulü” başlıklı 17 nci maddesinin sekizinci 

fıkrasında kayıtlı hüküm gereğince, şikâyet başvurusunun 




Kurumumuza iletilmesi ile süresinde müracaat halinde durmuş 

olan dava açma süresinden (arta kalan süre var ise) bu süre içerisinde, 

iç hukuk yolları tüketildikten sonra, 30 gün içerisinde 

Anayasa Mahkemesi’ne bireysel başvuru yolu, koşulları oluştuğunda 

6 ay içerisinde ise İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi’ne 

başvuru yolu açıktır. 

V. KARAR 

Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre, şikayetin KA- 

BULÜ ile, 

Türkçe bilmeyen ve okur yazar olmayan tüm seçmenlere (dezavantajlı 

gruplar dahil) sağlıklı şekilde seçime iştirakleri ve oy kullanabilmeleri 

için eğitici ve bilgilendirici çalışmalar yapılması, bu bağlamda; 

kamu spotu, filmler, yayınlar ve vb. yöntemler kullanılarak önümüzde 

yapılması muhtemel ve YSK’nın denetiminde yapılacak genel ve yerel 

seçimlerde makul sürede bu faaliyetlerde bulunmaları yönünde yeni 

bir işlem tesisi hususunda YÜKSEK SEÇİM KURULU’NA TAVSİYEDE 

BULUNULMASINA, 

6328 sayılı Kanunun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, 

merciince (Yüksek Seçim Kurulu) bu karar üzerine tesis edilecek işlem 

ya da tavsiye edilen çözümün uygulanabilir nitelikte görülmediği 

takdirde gerekçesinin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin 

zorunlu olduğuna, 

Bu kararın gereği için şikâyetçiye ve Yüksek Seçim Kurulu’na tebliğine, 

Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi. 

M.Nihat ÖMEROĞLU 



277

2014/3076 ŞIKAYET NUMARALI, İNTERNET ÜZERINDEN YAPILAN VE 

KIŞILIK HAKKININ İHLALI NITELIĞINDE ERIŞIMIN ENGELLENMESINE 

İLIŞKIN MAHKEME KARARININ UYGULANMASI TALEPLI BAŞVURU 

HAKKINDA VERILEN 12/08/2015 TARIHLI TAVSIYE KARARI 

ŞİKAYET NO : 2014/3076 

KARAR TARİHİ : 12/08/2015| 

TAVSİYE KARARI 

ŞİKAYETÇİ : 

ŞİKAYET EDİLEN İDARE 

: 1) Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme 

Bakanlığı, 

2) Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu, 

3) Telekomünikasyon İletişim Başkanlığı, 

ŞİKAYETİN KONUSU 

ŞİKAYET 

BAŞVURU TARİHİ 

4) Erişim Sağlayıcıları Birliği 

: İnternet üzerinden yapılan yayının erişiminin 

engellenmesine ilişkin, … Sulh Ceza 

Mahkemesi tarafından verilen … tarih ve 

….. D.İş sayılı Kararın uygulanması talebi 

hakkındadır. 

:05/07/2014 

I. USÛL 


Şikâyet başvurusu evvela, Kurumumuza posta yolu ile gönderilen 

ve 05/07/2014 tarih ve … sayı ile kayıt altına alınan yazı vasıtasıyla yapılmıştır. 

6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Başvuru 


2014/3076 ŞIKAYET NUMARALI, İNTERNET ÜZERINDEN YAPILAN VE KIŞILIK HAKKININ İHLALI NITELIĞINDE ERIŞIMIN ENGELLENMESINE 

İLIŞKIN MAHKEME KARARININ UYGULANMASI TALEPLI BAŞVURU HAKKINDA VERILEN 12/08/2015 TARIHLI TAVSIYE KARARI 

ve usulü” başlıklı 17 nci maddesinin dördüncü fıkrasında kayıtlı, “Kuruma 

başvuruda bulunulabilmesi için, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü 

Kanununda öngörülen idari başvuru yolları ile özel kanunlarda yer 

alan zorunlu idari başvuru yollarının tüketilmesi gereklidir. İdari başvuru 

yolları tüketilmeden yapılan başvurular ilgili kuruma gönderilir” 

hükmü ve 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede 


İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin (Bundan sonra sadece 

Yönetmelik) 20 nci maddesi ikinci fıkrasında yer alan “İdari başvuru 

yolları tüketilmeden yapılan şikâyet başvurusu hakkında ilgili idareye 

gönderme kararı verilir.” hükmü uyarınca Kurumumuz tarafından, 

2014 tarih ve 2014/.. numaralı Erişim Sağlayıcıları Birliğine muhatap 

Gönderme Kararı verilmiştir. 

1) Başvurucu, Kurumumuzca verilen yukarıda maruz Gönderme 

Kararı uyarınca Erişim Sağlayıcıları Birliğinden aldığı cevabın mağduriyetini 

gidermediği gerekçesi ile yukarıda kayıtlı iddia ve şikâyetlerini 

tekraren yeniden Kurumumuza başvurmuştur. Söz konusu başvuru, 

…2014 tarih ve … sayı ile kayıt altına alınmıştır. 

2) Şikâyet başvurusunun karara bağlanması için Yönetmeliğin 41 

inci maddesi birinci fıkrası (a) bendi ve İmza Yetkileri Yönergesinin 

7 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi uyarınca, şikâyetin incelenmesine 

ve araştırmasına geçilmiş, 20/05/2015 tarihli Tavsiye Karar 

Önerisi ile Kamu Başdenetçisine sunulmuştur. 


3) Yapılan ön inceleme neticesinde, şikâyet konusunun Kurumumuzun 

görev alanına girdiği, şikâyetçinin menfaat ihlali şartını taşıdığı, 

idari başvuru yollarının tüketildiği, şikâyetin süresinde yapıldığı ve 

diğer ön inceleme konularında da bir eksiklik bulunmadığı, bu nedenle 

şikâyetin inceleme ve araştırmasına engel bir eksikliğin bulunmadığı 

tespit edilmiştir. 





A. Şikâyetçinin Konu Hakkındaki Açıklamaları ve İddiaları 

4) Kara Kuvvetleri Komutanlığından emekli astsubay şikâyetçi tarafından; 

4.1)“Terör örgütü tarafından internet üzerinden şahsını karalayıcı 

çeşitli yayınlar yapıldığını tespit etmesinin ardından, söz konusu yayınların 

durdurulması amacı ile Telekomünikasyon İletişim Başkanlığına 

(Bundan sonra sadece TİB) defalarca müracaat ettiği, 

4.2)TİB tarafından, bu amaçla bir mahkeme kararının olması gerektiğinin 

bildirilmesi üzerine, 5651 sayılı İnternet Ortamında Yapılan 

Yayınların Düzenlenmesi ve Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen Suçlarla 

Mücadele Edilmesi Hakkında Kanun uyarınca başvurduğu … Sulh 

Ceza Mahkemesinin … tarih ve … D.İş sayılı Kararı ile erişimin engellenmesi 

Kararı alarak, TİB’e ilettiği, 

4.3) TİB tarafından hâlâ herhangi bir işlem yapılmaması üzerine, 

… Cumhuriyet Başsavcılığı nezdinden TİB aleyhinde suç duyurusunda 

bulunduğu; fakat TİB tarafından ilgili Cumhuriyet Savcılığına verilen 

cevapta yer alan “yeni internet Kanunu uyarınca söz konusu yayınları durdurma 

yetkisinin kurulacak olan Erişim Sağlayıcıları Birliğinde olacağı” gerekçesi 

ile Cumhuriyet Savcılığının soruşturmayı durdurduğu, 

4.4) Bunun üzerine, “… Sulh Ceza Mahkemesinin …. tarih ve …. 

D.İş sayılı ve erişimin engellenmesi talebi konulu Kararında kayıtlı 

URL adreslerinin hala erişime açık olduğu, söz konusu Mahkeme kararının 

yerine getirilmemesi noktasında ilgili erişim sağlayıcıların yanı 

sıra, 5651 sayılı İnternet Ortamında Yapılan Yayınların Düzenlenmesi 

ve Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen Suçlarla Mücadele Edilmesi Hakkında 

Kanun uyarınca Erişim Sağlayıcıları Birliğinin de sorumlu bulunduğu” 

gerekçesi ile söz konusu Birliğe başvurduğu, 

4.5) Başvurusuna dayanak olarak, söz konusu Kanunun “Erişim 

Sağlayıcıları Birliği” başlıklı 6/A Maddesi birinci fıkrasında kayıtlı, “Bu 

Kanunun 8 inci maddesi kapsamı dışındaki erişimin engellenmesi kararlarının 

uygulanmasını sağlamak üzere Erişim Sağlayıcıları Birliği kurulmuştur.” 

hükmünün koordinasyon yanında Birliğe bir yaptırım yetkisi 

de verdiği; ayrıca Erişim Sağlayıcıları Tüzüğünde yer alan hükümler 


281



uyarınca Birliğin, internet servis sağlayıcıları ile internet erişim hizmeti 

veren diğer işletmeler üzerinde üyelikten çıkarma şeklinde idari 

yaptırım yetkisinin bulunduğu, hususlarına yer verdiği, 

4.6) Erişim Sağlayıcıları Birliğinden aldığı cevapta ise Birliğin, söz 

konusu Mahkeme kararını ilgili erişim sağlayıcıya ilettiği, fakat bu kararı 

bizzat uygulama yetkisinin bulunmadığının bildirdiği iddia edilerek, 

5) “Şahsı hakkında bir terör örgütü üyesi zannı uyandıran gerçek 

dışı yayınların durdurulması gerektiğine dair mahkemece verilen kararı 

uygulamamak sureti ile görevini kötüye kullanan yetkililerin tespit 

edilerek cezalandırılması ve itibarının iadesini teminen gerekli adımın 

atılması” talep edilmektedir. 


6) İlgili kamu idaresinden alınan bilgi, belge ve değerlendirmeler, 

aşağıda kayıtlı yazışmalara irtibatlı olarak kaydedilmiştir: 

6.1) Telekomünikasyon İletişim Başkanlığına (TİB) muhatap …. 

tarih ve …. sayılı yazımıza cevaben, anılan Başkanlıktan alınan …. tarih 

ve … sayılı yazıda; 5651 sayılı İnternet Ortamında Yapılan Yayınların 

Düzenlenmesi ve Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen Suçlarla Mücadele 

Edilmesi Hakkında Kanunun 6/A maddesi yedinci fıkrasında kayıtlı 

“Bu Kanunun 8 inci maddesi kapsamı dışındaki erişimin engellenmesi kararları 

gereği için Birliğe gönderilir. Bu kapsamda Birliğe yapılan tebligat 

erişim sağlayıcılara yapılmış sayılır.” hükmü uyarınca, şikâyet konusunun 

5651 sayılı Kanunun 8 inci maddesinde yer alan katalog suçlara 

girmediği için Başkanlıkları tarafından yapılacak bir işlemin bulunmadığı, 

katalog suçlar dışında yer alan erişimi engelleme kararlarının 

uygulanmak üzere Erişim Sağlayıcıları Birliğine iletilmesinin gerektiği 

bildirilmiştir. 

6.2) Kurumumuz tarafından, Erişim Sağlayıcıları Birliğine muhatap 

…. tarih ve …. No.lu Gönderme Kararı verilmiştir. 

6.3) Söz konusu Gönderme Kararı hakkında, Erişim Sağlayıcıları 

Birliğinden alınan 2014 tarih ve … sayılı yazıda; 5651 sayılı İnternet 

Ortamında Yapılan Yayınların Düzenlenmesi ve Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen 

Suçlarla Mücadele Edilmesi Hakkında Kanunun 6/A maddesinin 




altıncı fıkrasında kayıtlı “Bu Kanunun 8 inci maddesi kapsamı dışındaki 

erişimin engellenmesi kararları erişim sağlayıcılar tarafından yerine getirilir. 

Kararların uygulanması amacıyla gerekli her türlü donanım ve yazılım 

erişim sağlayıcıların kendileri tarafından sağlanır.” hükmü ve yedinci fıkrasında 

kayıtlı “Bu Kanunun 8 inci maddesi kapsamı dışındaki erişimin 

engellenmesi kararları gereği için Birliğe gönderilir. Bu kapsamda Birliğe 

yapılan tebligat erişim sağlayıcılara yapılmış sayılır.” hükmü uyarınca, 

Birliklerinin, mahkemenin ya da TİB’in erişimin engellenmesi kararlarını 

Birlik üyesi erişim sağlayıcılarına göndermekle yükümlü olduğu; 

bu kararların erişim sağlayıcısı işletmeler tarafından uygulanıp uygulanmadığını 

tespit emek için teknik alt yapısının olmadığı gibi söz konusu 

5651 sayılı Kanunun böyle bir görevi de Birliklerine vermediği, 

Mahkeme kararlarını uygulamayan işletme ya da kişilere karşı suç 

duyurusunda bulunmanın mümkün olduğu, Birliklerinin mahkeme 

kararlarını uygulamayan işletmelere yaptırım uygulama yetkisinin bulunmadığı, 

… Sulh Ceza Mahkemesinin …. tarih ve …. D.İş sayılı ve erişimin 

engellenmesi talebi konulu kararının, hem başvurucu …. tarafından 

hem de ilgili Mahkeme tarafından Birliklerine iletildiği ve Birliklerince 

de ilgili Birlik üyelerine iletildiği ifade edilmiştir. 

6.4) Erişim Sağlayıcıları Birliğine muhatap … tarih ve… sayılı yazımız 

ile …. Sulh Ceza Mahkemesinin ….. tarih ve …. D.İş sayılı ve erişimin 

engellenmesi talebi konulu Kararında kayıtlı URL adreslerinin 

hala erişime açık olup olmadığı, 

Varsa erişime açık olan URL adreslerinin hangi erişim sağlayıcı tarafından 

sağlandığı; ilgili gerçek veya tüzel kişiler hakkında Kurumumuzca 

veya ilgili tarafından muhtemel suç duyurusunda bulunulmasını 

teminen, bu gerçek veya tüzel kişilerin isimlerinin bildirilmesi, 

5651 sayılı mezkûr Kanunun “Erişim sağlayıcının yükümlülükleri” 

başlıklı 6 ncı maddesi birinci fıkrası (a) bendinde kayıtlı, erişim sağlayıcının 

herhangi bir kullanıcısının yayınladığı hukuka aykırı içerikten, 

bu Kanun hükümlerine uygun olarak haberdar edilmesi halinde erişimi 

engellemekle yükümlü olacağı hükmü noktasında, aynı Kanunun 

Erişim Sağlayıcıları Birliği” başlıklı 6/A Maddesi birinci fıkrasında kayıtlı, 

“Bu Kanunun 8 inci maddesi kapsamı dışındaki erişimin engellenmesi 

kararlarının uygulanmasını sağlamak üzere Erişim Sağlayıcıları Birliği 


283



kurulmuştur.” hükmü uyarınca Birliğin bir yaptırım yetkisinin bulunup 

bulunmadığının teyidi, 

Birliğin yetki, görev ve sorumluluklarını düzenleyen Kanun dışında 

tüzük, yönetmelik ve benzeri idari hukuk kurallarını muhtevi metinler 

mevcut ise bunların tasdikli birer suretlerinin iletilmesi, hususlarında 

bilgi, belge ve değerlendirmeler talep edilmiştir. 

6.5)Erişim Sağlayıcıları Birliğinden alınan …. tarih ve … sayılı cevabi 

yazıda; …. Sulh Ceza Mahkemesinin …. tarih ve …. D.İş sayılı ve 

erişimin engellenmesi talebi konulu Kararında kayıtlı URL adreslerinin 

erişime engellenmesi ile ilgili olarak, Birlikleri tarafından erişim 

sağlayıcılarına bildirimin yapıldığı, 

Birliğin, erişime açık olduğu iddia edilen URL adreslerinin erişim 

sağlayıcılarına karşı bir yaptırım yetkisinin bulunmadığı, ifade edilerek; 

Türkiye’deki erişim sağlayıcıları listesi ve 5651 sayılı Kanunun 

Geçici 3’üncü maddesi uyarınca hazırlanan Bilgi Teknolojileri ve İletişim 

Kurumunun 2014 tarih ve …. sayılı kararı ile uygun bulunan Birlik 

Tüzüğünün onaylı sureti iletilmiştir. 

6.6) …. tarih ve … sayılı yazımız ile başvurucunun şikayete konu 

iddialarını ele almak üzere, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme 

Bakanlığı, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu, Telekomünikasyon 

İletişim Başkanlığı, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik 

Araştırma Kurumu (TÜBİTAK) yetkilileri toplantıya davet 

edilmiştir. 

6.7) … tarihinde, sözü edilen Kurum yetkililerinin katılımı ile gerçekleşen 

toplantı tutanağa bağlanmış ve dosyasında muhafaza edilmiştir. 

Toplantıda özetle aşağıdaki hususlar kayıt altına alınmıştır: 

6.7.1. 5651 sayılı İnternet Ortamında Yapılan Yayınların Düzenlenmesi 

ve Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen Suçlarla Mücadele Edilmesi 

Hakkında Kanunun temel dayanağının, Anayasada belirtilen ailenin, 

çocukların ve gençlerin korunmasına dair hükümlerin işlerliğini sağlamak 

olduğu, 

6.7.2. Müstehcenlik, çocuk pornografisi, intihara yönlendirme, fuhuş 

gibi alanlarda internet üzerinden gerçekleşen yasa dışı faaliyetlerin 

önüne geçme noktasında, TİB’in, Kanunda belirtilen katalog 




suçlarda mahkeme kararı olmaksızın önleme amacıyla internete erişimi 

kısıtlayabildiği; fakat yurtiçi erişim sağlayıcılardan kaynaklanan 

yayınlar üzerindeki etkinliğinin, yurtdışı kaynaklı erişim sağlayıcıları 

açısından söz konusu olmadığı, 

6.7.3. İnternetten kaynaklanan hukuki problemlerin artmış olması 

da göz önünde bulundurularak, 5651 sayılı mezkur Kanunda 

06/02/2014 tarihinde yapılan değişiklikle, kişilik hakları, özel hayatın 

gizliliği gibi ihlallerde (Kanunun 8 inci maddesinde sayılı katalog suçlar 

dışındaki suçlar) erişimin engellenmesi kararlarının uygulanmasını 

sağlamak üzere Erişim Sağlayıcıları Birliğinin kurulduğu, 

6.7.4. Özellikle kişilik hakları, özel hayatın gizliliği gibi ihlallerde, 

bu fiillerin internet ortamında işlenmesi durumunda, bunun önlenmesinin 

çok güç olduğu., Bu önlemenin ancak; (i) bu iletiyi paylaşan 

kaynağın, yani içerik veya yer sağlayıcının bu içeriğin yayınını sonlandırması 

ile veya (ii) erişimin engellenmesi yolu ile mümkün olabileceği, 

İlk çözümün yurtdışı kaynaklı faaliyetlerde uygulanmasının zor olduğu, 

uluslararası çok bilinen ağların Türkiye’de temsilci bulundursa 

da bunlar uluslararası ağlar olduğundan her ülke hukukuna göre faaliyetlerini 

düzenleyebilmelerinin mümkün olmadığı; bir ülkede illegal 

sayılan fiilin bir başka ülkede legal olabileceği, bundan dolayı Türkiye’nin 

kamu güvenliği sebebiyle yaptığı taleplerin özellikle Twitter tarafından 

ancak %50 civarında karşılandığı, Twitter’a bu manada bir 

yaptırımın söz konusu olamadığı, 

İkinci çözümün ise bataklığı kurutmayı değil sivrisinekleri avlamak 

anlamına geldiği; kişinin özdenetim yoluyla kendisi hakkındaki iletiyi 

kaldıramaması neticesinde mahkeme kararı doğrultusunda yahut resen 

TİB tarafından bu erişimin engellenebildiği, 

6.7.5. Yurtdışından içerik sağlayan bir dizi içerik sağlayıcıların buna 

yanaşmadığı., ülkemizde uyar-kaldır tedbirinin işlemediği, bu tarz 

uyar-kaldır yönteminin ülkemizde de uygulanması 

gerektiği, 

6.7.6. Teknik tarafı oldukça karmaşık olan hukuk, iktisat, vergi, 

uluslararası ilişkiler, sosyoloji gibi hayatın her alanını ilgilendiren 

disiplinlerin de bu sorunların çözümü noktasında hesaba katılması 


285



gerektiği; ancak tüm bu disiplinlerin ortak çalışmasıyla dahi bu sorunlara 

en ideal çözüm geliştirilebilse bile bunun asla tüm sorunların çözümü 

anlamına gelmeyeceği, 

6.7.7. Bunun yanı sıra bilinçlendirme faaliyetlerinin artırılmasının 

gerektiği, internet dokümanının %25’i pornografik malzemelerden 

oluştuğu, bu hususların bir politika etrafında şekillendirilmesinin gerektiği; 

erişim engellemeden devam edilmesi, esasında erişim engellemenin 

en son adım olarak öngörülmesi gerektiği; öncelikli uygulamanın 

yerli pozitif içeriğin internette artırılması noktasında düğümlendiği; 

zira faydalı site oranının yalnızca %10 civarında olduğu, bu 

durumun çok korumasız bir işleyişin söz konusu olduğu anlamına geldiği; 

politika yokluğu gereği, erişim engellemenin bizde ilk adım olarak 

uygulanmasına yol açtığı, 

6.7.8. Politika belirlenirse kapatma işleminin minimalize olacağı, 

zaten bu amaçla, yani zararlı içeriğin internet sağlayıcılarınca bizzat 

kendi aralarında halledilebilmesi için Erişim Sağlayıcıları Birliğinin 

kurulduğu, Birliğe üye olmayan erişim sağlayıcısına para cezası ve faaliyetten 

men cezasının öngörüldüğü, ancak bunların uygulanmasının 

denetlenmesi noktasında sıkıntıların mevcut oluğu, 

6.7.9. Mahkeme kararlarının uygulanması noktasında sıkıntıların 

mevcut olduğu, bu mahkeme kararları uyarınca engellemeyi Erişim 

Sağlayıcıları Birliğinin yapması gerektiği, fakat bu konuda boşluk bulunduğu, 

bu boşluğun giderilmesi için yasal zeminin tekrar oluşturulması 

gerektiği, 

Kamu yönetiminin bütüncül sorunu, kurulan kurumların işlevsel 

kılınamaması noktasında düğümlendiği, bu durumun internet sektörü 

için de geçerli olduğu, 

İnternet için özel sektör esnekliğinde bir modelin geliştirilmesi, bunun 

için de mevcut şirketlerle işbirliği içerisinde hareket etmek gerektiği, 

hususları ele alınmıştır. 

6.8) Söz konusu toplantıda elde edilen bilgiler ışığında, Kurumumuzca 

yürütülen incelemenin boyutu genişletilerek, ülkemizdeki internet 

kullanımının, kamunun ve bireyin güvenliği ve toplumsal gelişmenin 

temel dinamiklerinden özgürlükler rejimi açısından ideal bir 

denge gözetilerek tesisinde engel teşkil eden mevcut sorunların tespiti 




ile bu sorunlara çözüm niteliğinde muhtemel idari ve mevzuata dair 

değişiklik önerilerini içerecek surette; ayrıca mümkün olması durumunda, 

konunun ekonomi, güvenlik, sosyal ve uluslararası ilişkiler 

gibi diğer disiplinler açısından da irdelenerek analiz edilmesi amacıyla 

inceleme ve araştırmanın çerçevesi genişletilmiştir. 

6.9) … tarih ve …. sayılı yazımız ile internet üzerinden yayımlanan 

olumsuz içeriklerin kaldırılması konusunda mahkemelerce verilen 

karar sayısı, mahkeme kararı olmaksızın, söz konusu içeriklerin kaldırılması 

amacı ile doğrudan iletilen başvuru sayısı, idare tarafından 

veya mahkeme tarafından verilen içeriğin kaldırılması kararı üzerine, 

ilgili içerik ve erişim sağlayıcı tarafından bu kararların ne kadarına 

uyulduğu, milli güvenlik, vergi, sosyal, uluslararası ilişkiler vb. teknik 

boyutlar ekseninde, devlet güvenliği noktasında ülkemizde internet 

kullanımının geleceğine yönelik öneri ve perspektifler, ilgili kamu idarelerinden 

talep edilmiştir. 

6.10) ……tarih ve ….. sayılı yazımıza cevaben Ulaştırma, Denizcilik 

ve Haberleşme Bakanlığından alınan 2014 tarih ve ….. sayılı yazıda; 

ulusal siber güvenliğin sağlanması amacıyla politika, strateji ve hedefleri 

belirlemek, eylem planları yapmak görevinin, 5809 sayılı Elektronik 

Haberleşme Kanunu ve 20/10/2012 tarih ve 28447 sayılı Resmi 

Gazetede yayımlanan Ulusal Siber Güvenlik Çalışmalarının Yönetilmesi 

ve Koordinasyonuna ilişkin Bakanlar Kurulu Kararı ile Bakanlıklarına 

verildiği hatırlatılarak, bu kapsamda “Ulusal Siber Güvenlik 

Stratejisi 2013–2014 Eylem Planının” hazırlandığı ve 20/06/2013 

tarih ve 28683 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdiği 

belirtilmiş ve söz konusu Eylem Planı hakkında bir dizi bilgiler paylaşılmıştır. 

Son olarak, ülkemizdeki telekomünikasyon sektöründeki 

yetkilere ilişkin düzenleme yapma görevinin, işletmelere verilen yetkilendirmelerin 

denetlenmesi ve işletmecilerin hizmet sundukları telekomünikasyon 

şebekesinin hangi usul ve esaslara göre işletileceği, 

tarifelerin onaylanması, internet ortamında yapılan yayınların düzenlenmesi 

ve bu yayınlar yoluyla işlenen suçlarla mücadele edilmesi gibi 

hususlar ile bu konuların yeniden düzenlenmesi görevinin, mer’i mevzuat 

hükümleri çerçevesinde, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu ve 

bu Kurum bünyesinde bulunan Telekomünikasyon İletişim Başkanlığı 

tarafından yürütüldüğü bilgisi verilmiştir. 


287



6.11) Erişim Sağlayıcıları Birliğinden alınan … tarih ve … sayılı yazıda, 

5651 sayılı Kanun kapsamında, içeriklerin kaldırılması ile ilgili 

bir yetkilerinin bulunmadığı bir kez daha belirtilmiş, mahkeme kararı 

ve bireysel başvuru şeklinde gelen URL adreslerinin erişimlerinin engellenmesi 

yönündeki taleplere dair rakam verilmiş ve internet ortamında 

yapılan yayınlar yoluyla işlenen suçlarla mücadele kapsamında 

bir bilgi notu Kurumumuza iletilmiştir. 

6.12) Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumundan alınan 2014 tarih 

ve ….. sayılı yazıda, Türkiye’de internet kullanımına dair temel düzeyde 

yüzeysel birkaç veri paylaşılmıştır. 

6.13) TÜBİTAK’tan alınan 2014 tarih ve …… sayılı yazıda, mahkemelerce 

verilen tedbir kararlarının uygulanması sürecinde muhatabın 

belirli olmadığı, zira Kanunda geçen koruma tedbirlerinden birisi olan 

erişimin engellenmesi kararını yer sağlayıcılarının yerine getirmemeleri 

halinde karşılaşacakları hapis müeyyidesi nedeni ile site yöneticilerinin 

Türkiye’de ofis veya irtibat bürosu açmama yoluna gittikleri, 

bunun önüne geçmek adına 5651 sayılı Kanunda değişikliğe gidilerek 

Erişim Sağlayıcıları Birliğinin kurulduğu, ayrıca yer sağlayıcıları hakkında 

hapis müeyyidesi kaldırılarak yerine para cezası getirildiği, bu 

sayede site yöneticilerinin Türkiye’de irtibat bürosu kurmalarının hedeflendiği, 

Erişimin engellenmesi yönünde verilen tedbir kararlarının sadece 

suç oluşturan ilgili içeriğe yönelik uygulanması yerine, tüm site üzerinde 

uygulandığı, bu nedenle de site içeriğinde yer alan ve konusu 

suç teşkil etmeyen diğer içeriklere de erişimin engellenmekte olduğu, 

bu nedenle tedbir kararını veren mercilerin mevzuat metnine sadık 

kalmaları gerektiği, 

Ayrıca kamu kurumlarında bilişim hukuku konusunda yeterli personel 

bulunmadığı hususlarının altı çizilmiştir. 

6.14) TİB’den alınan 2014 tarih ve …. sayılı yazıda, mahkemelerce 

verilen erişime engelleme kararlarının suç türlerine göre sayısı ve 

dağılımı, mahkemeler haricinde Başkanlığa iletilen erişime engelleme 

taleplerinin suç türüne göre sayısı ve dağılımı ve Başkanlık tarafından 

ve mahkemeler tarafından verilen erişim engelleme kararlarının uygulanması 

süreci hakkında ayrıntılı bilgi, belge ve değerlendirme sunulmuştur. 




Telekomünikasyon İletişim Başkanlığı ve Erişim Sağlayıcıları 

Birliğinin, bu noktada Kurumumuzla yürüttükleri işbirliğine 

verdikleri önem memnuniyetle karşılanmış olup, iletmiş olduğu 

bilgi ve belgeler başvuru dosyasında muhafaza edilmiştir. 

6.15) Ülkemizde internet kullanımında devlet, toplum, birey ve 

özellikle çocukların güvenliği (siber saldırı, milli güvenlik politikaları, 

porno, uyuşturucu, şans oyunları ve bilgisayar oyunları) hususu, internet 

ortamında işlenen suçlarla mücadele ve özellikle uluslararası 

içerik ve erişim sağlayıcılar açısından (Twitter, Youtube vs.) meselenin 

ekonomi, güvenlik, sosyal ve uluslararası ilişkiler gibi diğer disiplinler 

açısından da irdelenerek analiz edilmesi amacıyla İçişleri, Maliye ve 

Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlıkları ile Milli Piyango İdaresi ve Türkiye 

Jokey Kulübü Derneği yetkilileri ile 10 Aralık 2014 tarihinde Kurumumuzda 

bir toplantı gerçekleştirilmiş olup, karşı karşıya olunan 

problem ile çözüm önerilerini muhtevi toplantı tutanağı dosyasında 

muhafaza edilmiştir. 

6.16) Aynı konu üzerinde, ülkemizde internet kullanımının ekonomi/vergi 

boyutunu (https tabanlı servis yapan ve URL üzerinden 

engelleme yapılamayan Twitter, Youtube gibi yurtdışı içerik sağlayıcılarının 

elde ettiği reklam gelirleri üzerinden tedbir uygulama, elektronik 

ticaretin vergilendirilmesi, yurt dışı kaynaklı siteler üzerinden 

oynanan kumar oyunları ve bu amaçla para transferi, kara paranın aklanmasında 

internetin rolü ve bunun önlenmesi vs.) ele almak üzere, 

24 Aralık 2014 tarihinde Kurumumuzda, Gelir İdaresi Başkanlığı, Mali 

Suçları Araştırma Kurulu, Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı ve Bankacılık 

Düzenleme ve Denetleme Kurumu yetkilileri ile bir toplantı gerçekleştirilmiş 

olup, toplantıda ele alınan hususlar tutanağa bağlanmış 

ve dosyasında muhafaza edilmiştir. 

6.17) Ayrıca konu hakkında Milli Piyango İdaresi Genel Müdürlüğünden 

alınan tarih ve … sayılı, Türkiye Jokey Kulübü Derneğinden 

alınan tarih ve .. sayılı, İçişleri Bakanlığından alınan 2015 tarih ve …. 

sayılı ve Emniyet Genel Müdürlüğünden alınan tarih ve …. sayılı yazı 

ve ekleri dosyasında muhafaza edilmiştir. 

6.18) … Cumhuriyet Başsavcılığından alınan 2015 tarih ve ….sayılı 

yazıda ise şikâyet konusu hakkında şikâyetçi …’ın başvurusu hakkında 

… Cumhuriyet Başsavcılığı tarafından yürütülen işlemlere dair bilgi 


289



ve belgeler Kurumumuza iletilmiştir. Buna göre, … Cumhuriyet Başsavcılığı 

Memur Suçları Soruşturma Bürosu tarafından, 2015 tarih, 

….soruşturma no ve ….karar no ile “somut bir suç isnadı içermeyen 

müştekiye ait şikayet dilekçesinin 4483 sayılı Yasanın 5232 sayılı Yasa 

ile değişik 4/son maddesi gereğince İŞLEME KONULMAMASINA, Kararın 

müştekiye bildirilmesine, Danıştay .. Dairesinin 2005 tarihli … 

Esas ve … karar sayılı içtihadı gereğince kesin olarak karar veril(diği)” 

tespit edilmiştir. 

C. Olaylar 

7) Başvurucunun; 

7.1) İnternet üzerinden şahsını karalayıcı nitelikte çeşitli yayınlar 

yapıldığını tespit etmesinin ardından, söz konusu yayınların durdurulması 

amacı ile TİB’e müracaat ettiği, 

7.2) TİB tarafından, bu amaçla bir mahkeme kararının olması gerektiğinin 

bildirilmesi üzerine, 5651 sayılı İnternet Ortamında Yapılan 

Yayınların Düzenlenmesi ve Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen Suçlarla 

Mücadele Edilmesi Hakkında Kanun uyarınca başvurduğu … Sulh 

Ceza Mahkemesinin … tarih ve …. D.İş sayılı Kararı ile erişimin engellenmesi 

Kararı alarak, bu kararı TİB’e ilettiği, 

7.3) TİB tarafından, mahkeme kararına konu suçun, 5651 sayılı 

Kanunun 8 inci maddesinde yer alan katalog suçlardan birisi olmadığı 

cihetiyle, Başkanlıkları tarafından yapılabilecek herhangi bir hususun 

bulunmadığı; katalog suçlar dışındaki suçlar için çıkarılan erişimi engelleme 

kararlarının, uygulanmak üzere Erişim Sağlayıcıları Birliğine 

gönderilmesi gerektiği hususunun bildirildiği, 

7.4) Bunun üzerine, … Sulh Ceza Mahkemesinin söz konusu 2014 

tarih ve … D.İş sayılı ve erişimin engellenmesi talebi konulu kararında 

kayıtlı URL adreslerinin hala erişime açık olduğu, söz konusu Mahkeme 

kararının yerine getirilmemesi noktasında ilgili erişim sağlayıcıların 

yanı sıra, 5651 sayılı Kanun uyarınca Erişim Sağlayıcıları Birliğinin 

de sorumlu bulunduğu gerekçesi ile söz konusu Birliğe başvurduğu, 

7.5) Başvurusuna dayanak aldığı, söz konusu Kanunun “Erişim 

Sağlayıcıları Birliği” başlıklı 6/A Maddesi birinci fıkrasında kayıtlı, 

“Bu Kanunun 8 inci maddesi kapsamı dışındaki erişimin engellenmesi 




kararlarının uygulanmasını sağlamak üzere Erişim Sağlayıcıları Birliği kurulmuştur.” 

hükmünün koordinasyon yanında Birliğe bir yaptırım yetkisi 

de verdiği; ayrıca Erişim Sağlayıcıları Tüzüğünde yer alan hükümler 

uyarınca Birliğin, internet servis sağlayıcıları ile internet erişim 

hizmeti veren diğer işletmeler üzerinde üyelikten çıkarma şeklinde 

idari yaptırım yetkisinin bulunduğu, hususlarına yer verdiği, 

7.6) Fakat Erişim Sağlayıcıları Birliğinin başvurucuya muhatap cevabında; 

Birliğin, söz konusu Mahkeme kararını ilgili erişim sağlayıcıya 

ilettiği, fakat bu kararı bizzat uygulama yetkisinin bulunmadığını 

bildirdiği, tespit edilmiştir. 

Sonuç olarak, başvurucu aleyhine internet ortamında yapılan 

yayınlara ilişkin erişimin engellenmesi amacı ile … Sulh 

Ceza Mahkemesi tarafından verilen kararın uygulanmaması 

şeklinde hukuka aykırı bir durum ile karşı karşıya kalınmıştır. 

D. Kamu Denetçisi Mehmet ELKATMIŞ’ın İnceleme ve Araştırma 

Bulguları 

8) Şikâyete konu iddialar, buna karşılık idareden alınan bilgi ve belgeler 

ile görüntü kayıtlarının izlenmesinden elde edilen veriler kapsamında 

gerçekleştirilen tespit ve değerlendirmeler, bu Kararın (5-8) 

paragraflarında kaydedilmiştir. 



9) Şikâyet başvurusuna ilişkin mevzuat hükümleri aşağıda kaydedilmiştir: 

9.1) 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanununun “Tanımlar ve 

Kısaltmalar” başlıklı 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının ( h) bendinde 

“elektronik haberleşmenin”, “Elektriksel işaretlere dönüştürülebilen 

her türlü işaret, sembol, ses, görüntü ve verinin kablo, telsiz, optik, elektrik, 

manyetik, elektromanyetik, elektrokimyasal, elektromekanik ve diğer iletim 

sistemleri vasıtasıyla iletilmesini, gönderilmesini ve alınmasını” ifade 

ettiği belirtilmiştir. 


291



9.2) 5809 sayılı anılan Kanunun “Bakanlığın görev ve yetkileri” 

başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde; “Elektronik 

haberleşme alt yapı, şebeke ve hizmetlerinin; teknik, ekonomik ve sosyal 

ihtiyaçlara, kamu yararına ve millî güvenlik amaçlarına uygun olarak kurulması, 

geliştirilmesi ve birbirlerini tamamlayıcı şekilde yürütülmesini 

sağlamaya yönelik politikaları belirlemek.” hususu, Ulaştırma, Denizcilik 

ve Haberleşme Bakanlığının elektronik haberleşme sektörüne ilişkin 

görevleri arasında belirtilmiştir. 

9.3) 5809 sayılı mezkûr Kanunun “Kurumun görev ve yetkileri” 

başlıklı 6 ncı maddesi birinci fıkrasının (c) bendinde; “Abone, kullanıcı, 

tüketici ve son kullanıcıların hakları ile kişisel bilgilerin işlenmesi ve gizliliğinin 

korunmasına ilişkin gerekli düzenlemeleri ve denetlemeleri yapmak” 

ve (s) bendinde; “Elektronik haberleşme sektöründe faaliyet gösterenlerin 

mevzuata uymasını denetlemek ve/veya denetlettirmek, konu ile ilgili 

usul ve esasları belirlemek, aykırılık halinde mevzuatın öngördüğü işlemleri 

yapmak ve yaptırımları uygulamak.” hususları, Bilgi Teknolojileri ve İletişim 

Kurumunun görevleri arasında sayılmıştır. 

9.4) 5809 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin birinci fıkrasında yer 

alan; “Bakanlığın strateji ve politikaları da dikkate alınarak Kurumca yapılacak 

yetkilendirmeyi müteakip, elektronik haberleşme hizmeti verilebilir 

ve/veya elektronik haberleşme şebekesi veya alt yapısı kurulup işletilebilir.” 

hükmü uyarınca, elektronik haberleşme hizmetleri bağlamında “yetkilendirilme” 

esası benimsenmiştir. 

9.5) 5809 sayılı Kanunun 60 ıncı maddesinin birinci fıkrasında 

ise “Kurum; mevzuata, kullanım hakkı ve diğer yetkilendirme şartlarına 

uyulmasını izleme ve denetlemeye, aykırılık halinde işletmecilere bir önceki 

takvim yılındaki net satışlarının yüzde üçüne kadar idarî para cezası uygulamaya,… 

belirlediği süre içerisinde yetkilendirme ücretinin ödenmemesi 

ya da ağır kusur halinde verdiği yetkilendirmeyi iptal etmeye yetkilidir.” 

hususu hükme bağlanmıştır. 

9.6) 24/07/2012 tarih ve 28363 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 

Elektronik Haberleşme Sektöründe Kişisel Verilerin İşlenmesi ve Gizliliğinin 

Korunması Hakkında Yönetmeliğin “Tanımlar ve Kısaltmalar” 

başlıklı 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (ğ) bendinde “işletmeci”; 

“Yetkilendirme çerçevesinde elektronik haberleşme hizmeti sunan ve/veya 




elektronik haberleşme şebekesi sağlayan ve alt yapısını işleten şirketi” şeklinde 

tanımlanmış olup, 

Aynı Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin dördüncü fıkrasında ise; 

“İşletmeci tarafından yetkilendirilen taraflarca bu Yönetmelik hükümlerinin 

ihlal edilmesi de dâhil olmak üzere kişisel verilerin gizliliğinin, güvenliğinin 

ve amacı doğrultusunda kullanılmasının temininden işletmeci 

sorumludur.” düzenlemesine yer verilerek erişim sağlayıcılarının sorumluluğu 

hükme bağlanmıştır. 

9.7) 15/02/2014 tarih ve 28914 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak 

yürürlüğe giren Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu İdari Yaptırımlar 

Yönetmeliğinin “Kişisel verilerin korunmasına ilişkin ihlaller” 

başlıklı 13 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı 

alt bendinde; 

“Asgari istem dışı, yetki dışı ya da yasa dışı olarak; kişisel verilerin tahrip 

edilmesi, kaybolması, değiştirilmesi, depolanması veya başka bir ortama 

kaydedilmesi, işlenmesi, ifşa edilmesi ve söz konusu verilere erişilmesine 

karşı kişisel verilerin korunmasına ilişkin yükümlülüklerini yerine getirmemesi, 

… halinde bir önceki takvim yılındaki net satışlarının yüzde üçüne 

(%3) kadar idari para cezası uygulanır.” düzenlemesine yer verilmiştir. 

9.8) Yukarıda zikredilen Yönetmeliğin 33 üncü maddesi ise “İlgili 

mevzuat gereği kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesi halinde idari 

para cezasına ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, işletmeci önce kamu hizmetinin 

gereği gibi yürütülmesi ve gerekli tedbirlerin alınması için uyarılır. 

İhlalin devamı ve kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesinin ilgili 

mevzuat çerçevesinde ağır kusur oluşturduğunun Kurul tarafından tespiti 

halinde işletmecinin yetkilendirmesi fesh/iptal edilir.” hükmüne amirdir. 

9.9) 5651 sayılı İnternet Ortamında Yapılan Yayınların Düzenlenmesi 


Kanunun “Tanımlar” başlıklı 2 nci maddesi birinci fıkrasının (e) 

bendinde erişim sağlayıcı; “Kullanıcılarına internet ortamına erişim olanağı 

sağlayan her türlü gerçek veya tüzel kişileri” şeklinde tanımlanmış 

olup, 

Anılan Kanunun 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde; 

“Herhangi bir kullanıcısının yayınladığı hukuka aykırı içerikten, bu Kanun 


293



hükümlerine uygun olarak haberdar edilmesi halinde erişimi engellemekle” 

erişim sağlayıcının yükümlü olduğu belirtilmiştir. 

9.10) 06/02/2014 tarih ve 6518 sayılı Kanunun 90 ıncı maddesi ile 

5651 sayılı Kanuna eklenen ve Erişim Sağlayıcılar Birliğinin hukuksal 

dayanağını oluşturan 6/A maddesinde; 

“(1) Bu Kanunun 8 inci maddesi kapsamı dışındaki erişimin engellenmesi 

kararlarının uygulanmasını sağlamak üzere Erişim Sağlayıcıları Birliği 

kurulmuştur. 

(2) Birlik özel hukuk tüzel kişiliğini haizdir. Birliğin merkezi Ankara’dır. 

(3) Birliğin çalışma usul ve esasları Kurum tarafından onaylanacak Tüzükle 

belirlenir. Tüzük değişiklikleri de Kurumun onayına tabidir. 

(4) Birlik, Tüzüğünün Kurum tarafından incelenerek uygun bulunmasını 

müteakip faaliyete başlar. 

(5) Birlik, 5/11/2008 tarihli ve 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu 

kapsamında yetkilendirilen tüm internet servis sağlayıcıları ile internet 

erişim hizmeti veren diğer işletmecilerin katılmasıyla oluşan ve koordinasyonu 

sağlayan bir kuruluştur. 

(6) Bu Kanunun 8 inci maddesi kapsamı dışındaki erişimin engellenmesi 

kararları erişim sağlayıcılar tarafından yerine getirilir. Kararların uygulanması 

amacıyla gerekli her türlü donanım ve yazılım erişim sağlayıcıların 

kendileri tarafından sağlanır. 

(7) Bu Kanunun 8 inci maddesi kapsamı dışındaki erişimin engellenmesi 

kararları gereği için Birliğe gönderilir. Bu kapsamda Birliğe yapılan tebligat 

erişim sağlayıcılara yapılmış sayılır. 

(8) Birlik, kendisine gönderilen mevzuata uygun olmadığını düşündüğü 

kararlara itiraz edebilir. 

(9) Birliğin gelirleri, üyeleri tarafından ödenecek ücretlerden oluşur. 

Alınacak ücretler, Birliğin giderlerini karşılayacak miktarda belirlenir. Bir 

üyenin ödeyeceği ücret, üyelerin tamamının net satış tutarı toplamı içindeki 

o üyenin net satışı oranında belirlenir. Üyelerin ödeme dönemleri, yeni 

katılan üyelerin ne zamandan itibaren ödemeye başlayacağı ve ödemelere 

ilişkin diğer hususlar Birlik Tüzüğünde belirlenir. Süresinde ödenmeyen ücretler 

Birlikçe kanuni faizi ile birlikte tahsil edilir. 




(10) Birliğe üye olmayan internet servis sağlayıcıları faaliyette bulunamaz.” 

düzenlemesine yer verilmiştir. 

9.11) 5651 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin birinci fıkrası; 

“(1) İnternet ortamında yapılan ve içeriği aşağıdaki suçları oluşturduğu 

hususunda yeterli şüphe sebebi bulunan yayınlarla ilgili olarak erişimin engellenmesine 

karar verilir: 

a) 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununda yer alan; 

1) İntihara yönlendirme (madde 84), 

2) Çocukların cinsel istismarı (madde 103, birinci fıkra), 

3) Uyuşturucu veya uyarıcı madde kullanılmasını kolaylaştırma (madde 

190), 

4) Sağlık için tehlikeli madde temini (madde 194), 

5) Müstehcenlik (madde 226), 

6) Fuhuş (madde 227), 

7) Kumar oynanması için yer ve imkân sağlama (madde 228), suçları. 

b) 25/7/1951 tarihli ve 5816 sayılı Atatürk Aleyhine İşlenen Suçlar 

Hakkında Kanunda yer alan suçlar.” hükmüne amir olup, 

Erişimin engellenmesi kararının verilmesi ve yerine getirilmesi konusunda 

usul, aynı maddenin 2 ila 5 inci fıkralarında; “(2) Erişimin engellenmesi 

kararı, soruşturma evresinde hâkim, kovuşturma evresinde ise 

mahkeme tarafından verilir. Soruşturma evresinde, gecikmesinde sakınca 

bulunan hallerde Cumhuriyet savcısı tarafından da erişimin engellenmesine 

karar verilebilir. Bu durumda Cumhuriyet savcısı kararını yirmidört 

saat içinde hâkimin onayına sunar ve hâkim, kararını en geç yirmidört saat 

içinde verir. Bu süre içinde kararın onaylanmaması halinde tedbir, Cumhuriyet 

savcısı tarafından derhal kaldırılır. (Ek cümle: 6/2/2014-6518/92 

md.) Erişimin engellenmesi kararı, amacı gerçekleştirecek nitelikte görülürse 

belirli bir süreyle sınırlı olarak da verilebilir. Koruma tedbiri olarak 

verilen erişimin engellenmesine ilişkin karara 4/12/2004 tarihli ve 5271 

sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu hükümlerine göre itiraz edilebilir. 


295



(3) Hâkim, mahkeme veya Cumhuriyet savcısı tarafından verilen erişimin 

engellenmesi kararının birer örneği, gereği yapılmak üzere Başkanlığa 

gönderilir. 

(4)İçeriği birinci fıkrada belirtilen suçları oluşturan yayınların içerik 

veya yer sağlayıcısının yurt dışında bulunması halinde veya içerik veya yer 

sağlayıcısı yurt içinde bulunsa bile, içeriği birinci fıkranın (a) bendinin (2) 

ve (5) ve (6) numaralı alt bentlerinde yazılı suçları oluşturan yayınlara ilişkin 

olarak erişimin engellenmesi kararı re’sen Başkanlık tarafından verilir. 

Bu karar, erişim sağlayıcısına bildirilerek gereğinin yerine getirilmesi istenir. 

(5) Erişimin engellenmesi kararının gereği, derhal ve en geç kararın bildirilmesi 

anından itibaren dört saat içinde yerine getirilir.” şeklinde hükme 

bağlanmıştır. 

9.12) 5651 sayılı Kanunun 9 uncu maddesi eski halinde, 

“(1) İçerik nedeniyle hakları ihlâl edildiğini iddia eden kişi, içerik sağlayıcısına, 

buna ulaşamaması halinde yer sağlayıcısına başvurarak kendisine 

ilişkin içeriğin yayından çıkarılmasını ve yayındaki kapsamından fazla 

olmamak üzere hazırladığı cevabı bir hafta süreyle internet ortamında 

yayımlanmasını isteyebilir. İçerik veya yer sağlayıcı kendisine ulaştığı tarihten 

itibaren iki gün içinde, talebi yerine getirir. Bu süre zarfında talep 

yerine getirilmediği takdirde reddedilmiş sayılır. 

(2) Talebin reddedilmiş sayılması halinde, kişi onbeş gün içinde yerleşim 

yeri sulh ceza mahkemesine başvurarak, içeriğin yayından çıkarılmasına ve 

yayındaki kapsamından fazla olmamak üzere hazırladığı cevabın bir hafta 

süreyle internet ortamında yayımlanmasına karar verilmesini isteyebilir. 

Sulh ceza hâkimi bu talebi üç gün içinde duruşma yapmaksızın karara bağlar. 

Sulh ceza hâkiminin kararına karşı Ceza Muhakemesi Kanunu hükümlerine 

göre itiraz yoluna gidilebilir. 

(3) Sulh ceza hâkiminin kesinleşen kararının, birinci fıkraya göre yapılan 

başvuruyu yerine getirmeyen içerik veya yer sağlayıcısına tebliğinden 

itibaren iki gün içinde içerik yayından çıkarılarak hazırlanan cevabın yayımlanmasına 

başlanır. 

(4)Sulh ceza hâkiminin kararını bu maddede belirtilen şartlara uygun 

olarak ve süresinde yerine getirmeyen sorumlu kişi, altı aydan iki yıla kadar 

hapis cezası ile cezalandırılır. İçerik veya yer sağlayıcının tüzel kişi olması 




halinde, bu fıkra hükmü yayın sorumlusu hakkında uygulanır.” hükmüne 

amirken, 

06/02/2014 tarih ve 6518 sayılı Kanunun 93 üncü maddesi ile değişik 

aynı madde (söz konusu 5651 sayılı Kanunun 9 uncu maddesi) 

“(1) İnternet ortamında yapılan yayın içeriği nedeniyle kişilik haklarının 

ihlal edildiğini iddia eden gerçek ve tüzel kişiler ile kurum ve kuruluşlar, 

içerik sağlayıcısına, buna ulaşamaması hâlinde yer sağlayıcısına başvurarak 

uyarı yöntemi ile içeriğin yayından çıkarılmasını isteyebileceği gibi 

doğrudan sulh ceza hâkimine başvurarak içeriğe erişimin engellenmesini de 

isteyebilir. 

(2) İnternet ortamında yapılan yayın içeriği nedeniyle kişilik haklarının 

ihlal edildiğini iddia eden kişilerin talepleri, içerik ve/veya yer sağlayıcısı 

tarafından en geç yirmi dört saat içinde cevaplandırılır. 

(3) İnternet ortamında yapılan yayın içeriği nedeniyle kişilik hakları 

ihlal edilenlerin talepleri doğrultusunda hâkim bu maddede belirtilen kapsamda 

erişimin engellenmesine karar verebilir. 

(4) Hâkim, bu madde kapsamında vereceği erişimin engellenmesi kararlarını 

esas olarak, yalnızca kişilik hakkının ihlalinin gerçekleştiği yayın, kısım, 

bölüm ile ilgili olarak (URL, vb. şeklinde) içeriğe erişimin engellenmesi 

yöntemiyle verir. Zorunlu olmadıkça internet sitesinde yapılan yayının tümüne 

yönelik erişimin engellenmesine karar verilemez. Ancak, hâkim URL 

adresi belirtilerek içeriğe erişimin engellenmesi yöntemiyle ihlalin engellenemeyeceğine 

kanaat getirmesi hâlinde, gerekçesini de belirtmek kaydıyla, 

internet sitesindeki tüm yayına yönelik olarak erişimin engellenmesine de 

karar verebilir. 

(5) Hâkimin bu madde kapsamında verdiği erişimin engellenmesi kararları 

doğrudan Birliğe gönderilir. 

(6) Hâkim bu madde kapsamında yapılan başvuruyu en geç yirmi dört 

saat içinde duruşma yapmaksızın karara bağlar. Bu karara karşı 4/12/2004 

tarihli ve 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu hükümlerine göre itiraz 

yoluna gidilebilir. 

(7) Erişimin engellenmesine konu içeriğin yayından çıkarılmış olması 

durumunda hâkim kararı kendiliğinden hükümsüz kalır. 


297



(8) Birlik tarafından erişim sağlayıcıya gönderilen içeriğe erişimin engellenmesi 

kararının gereği derhâl, en geç dört saat içinde erişim sağlayıcı 

tarafından yerine getirilir. 

(9) Bu madde kapsamında hâkimin verdiği erişimin engellenmesi kararına 

konu kişilik hakkının ihlaline ilişkin yayının veya aynı mahiyetteki 

yayınların başka internet adreslerinde de yayınlanması durumunda ilgili 

kişi tarafından Birliğe müracaat edilmesi hâlinde mevcut karar bu adresler 

için de uygulanır. 

(10) Sulh ceza hâkiminin kararını bu maddede belirtilen şartlara uygun 

olarak ve süresinde yerine getirmeyen sorumlu kişi, beş yüz günden üç bin 

güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır.” 

şeklinde düzenlenmiştir. 

B. Kamu Denetçisi Mehmet ELKATMIŞ’ın Kamu Başdenetçisine 

Önerisi 

10) Şikâyetin kabulü ile şikâyetçi aleyhinde internet üzerinden işlenen 

bir suça erişimin engellenmesi amacı ile … Sulh Ceza Mahkemesi 

tarafından verilen kararın uygulanması ve bu cihetle şikâyetçinin 

mağduriyetinin giderilmesi hususunda Bilgi Teknolojileri ve İletişim 

Kurumuna tavsiyede bulunulması gerektiği yönünde öneri Kamu Başdenetçisinin 

uygun görüşlerine sunulmuştur. 

C. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme 

11) İnternet kullanımının yaygınlaşması, internet kullanım politikalarının 

tesisi noktasında bir dizi problemin doğmasına yol açmıştır. 

Zira bu noktada oluşturulacak devlet politikalarının, birbiri ile iç içe 

geçen çok yönlü boyutu bulunmaktadır. Bu durum, bir yandan bireyin, 

toplumun ve devletin güvenliği diğer yandan da iletişim özgürlüğü açısından 

hassas bir denge unsuru olarak karşımıza çıkmaktadır. 

12) Bir başka anlatım ile internet kullanımı konusunda alınacak 

bir karar veya atılacak bir adımın, hem temel özgürlükleri hem de toplum 

ve devletin güvenliğini etkileyebilecek yansımaları bulunmaktadır. 

İnternet politikalarının tesisinde, bireyin, ailenin ve çocukların, 

pornografi, uyuşturucu, yasa dışı şans oyunları, kumar ve bilgisayar 




oyunları açısından korunması ve ile özel ve aile hayatının gizliliğine 

riayet edilmesi hususu özel bir önem arz etmektedir. Bunun yanı sıra 

internet kullanımı konusunda güvenlik riski sadece bireyler açısından 

değil, devlet kurumları açısından da önem arz etmektedir. Bu noktada 

askeri ve milli güvenlikle ilgili konularda duyulan hassasiyet özellikle 

öne çıkmaktadır. Meselenin devleti ilgilendiren boyutu sadece güvenlik 

politikalarına da indirgenemeyecek kadar geniş ve önemlidir. Konu 

günümüzde, ekonomi/vergi politikaları, yurt dışı kaynaklı siteler üzerinden 

oynanan kumar oyunları ve bu amaçla para transferi ve kara 

paranın aklanması gibi bağlantıları olan son derece teknik ve ayrıntı 

içeren bir mahiyet kazanmış bulunmaktadır. Konunun uluslararası ve 

diplomatik ilişkiler açısından da irdelenmesi ciddi bir gereklilik arz etmektedir. 

Nitekim günümüzde, devletlerarasındaki rekabetin, bilinen 

eski yöntemlerin aksine, bazen internetin de araç olarak kullanıldığı 

bilgi yoğun teknikler ve araçlar ile gerçekleştirildiği herkes tarafından 

bilinmektedir. 

13) İfade edilmeye çalışıldığı gibi, internet politikalarının sadece 

özgürlük noktasından yorumlanması mümkün olmayıp; 

özellikle diplomatik ilişkiler açısından durumun hassasiyetinin 

gözetilmesi gerekmektedir. Bu noktada, https tabanlı servis 

yapan ve URL üzerinden engelleme yapılamayan yurtdışı 

içerik sağlayıcılarının müdahil olduğu ve kamuoyu nezdinde 

yoğun tartışmaların yaşanmasına yol açan bir dizi erişimin engellenmesi 

uygulamalarının, saf bir özgürlük mücadelesinden 

ibaret olmadığı değerlendirilmektedir. Nitekim internet kaynaklı 

sosyal paylaşım sayfalarının, geniş kitlelerin karar alım 

veya yönetim/müzakere sürecine katılmasına yardımcı olma, 

toplumun müzakereci kültür ve demokrasi anlayışına doğru 

ilerlemesine katkıda bulunma gibi olumlu yönlerinin bulunmasına 

rağmen, olayların manipülasyon ile hızlandırıcısı ve 

çabuklaştırıcısı olarak ülkemizde geniş çapta kullanılır hale 

geldiği, siyaset/hukuk açısından kontrol edilmesi çok zor, geniş 

çaplı toplumsal olaylara ve provakatif gelişmelere zemin 

hazırladığı görülebilmektedir. 2013 yılında yaşanan ve kamuoyunda 

“Gezi Olayları” olarak isimlendirilen toplumsal çalkantı 

buna tipik bir örnek oluşturmaktadır. Bu konuda en son örneğin, 

ilgili kamu idaresinin teyidine istinaden, 2014 yılı Ekim ayında, terör 


299



örgütü IŞİD tarafından Kobane’ye (Ayn El Arap) yapılan saldırıları 

ülkemizde protesto etmek amacı ile gerçekleştirilen olaylar esnasında, 

bir gün içerisinde toplam 400 bin sahte (fake) twitter hesabının 

açılması ve aktif olarak gerçek dışı, tehditkâr, saldırgan ve toplumsal 

düzenin ortadan kaldırılmasını hedefleyen paylaşımlar 

yaymak sureti ile yaşandığı tespit edilmiştir. Bu denli köklü ve 

geniş kapsamlı toplumsal çalkantıya ve kamu düzeninin aksamasına 

yol açan bir olayın, saf bir özgürlük mücadelesi olarak sunulması, 

hiçbir ülkede kabul göremez. 

14) Kamu Denetçiliği Kurumumuz vermiş olduğu çok sayıda 

kararda, özgürlüğün toplumsal gelişmenin en temel dinamiği 

olduğunu belirtmiş, bunun korunması ve geliştirilmesi gereğinin 

altını çizmiş ve somut olayların mahiyetine göre ilgili kamu 

idarelerini hatalı bulmuştur. Fakat bu durum, özgürlük mücadelesi 

altında, meşru hukuk düzeninin altını oymayı veya kamu 

düzeninin ortadan kaldırılmasını hedefleyen olayların temize 

çıkarılması sonucunu doğuramaz. Bu tür hukuk dışı mücadeleler, 

hiçbir zaman, hiçbir ülkede hukuki koruma altına giremez. 

Demokrasilerde, siyasi iktidarlara yönelik muhalif görüşler, 

ancak ve ancak meşru yollar ile sergilenmelidir. 

15) “Kamu düzeni” ile “özgürlükler rejimi” arasındaki denge, esasen 

kâğıt üzerindeki basitlikten uzak, toplumsal hayatın içerdiği ayrıntılar 

eşliğinde çok karmaşık ve değişken bir meseledir. Bu aşamada, 

toplumsal gelişimini sağlamış ülkeler dâhil tüm ülkelerin kamu idarelerince 

her an teyakkuzda bulunmayı ve önlem almayı, reform yürütmeyi 

ve özellikle kollukla ilgili faaliyetleri yürüten birimlerin gözetim 

ve denetimini gerektiren bir süreçtir. İnternet politikalarının oluşturulması 

alanında, ilgili kamu idaresinin, özellikle yurtdışı servis ve 

içerik sağlayıcıları tarafından özgürlük mücadelesi görüntüsü altında 

sunulan ama diplomatik bir rekabet unsuru içeren manevralarına karşı, 

daha etkili mücadele etmeleri gerektiği değerlendirilmektedir. Zira 

ilgili kamu idaresinin zaman zaman başvurduğu tedbirlerin, özgürlüklerin 

kısıtlandığı yönünde kamuoyunda duyulan kaygıyı ortadan kaldıracak 

gerekçeler içermediği görülmektedir. Bu noktada, https tabanlı 

yurtdışı servis sağlayıcılarının ulusal mahkeme kararlarını uygulamamaları 

ve bu siteler üzerinde URL bazlı engellemenin yapılamaması 

meselesi karşısında alternatif tedbirler (mesela elde edilen reklam 




gelirleri üzerinden tedbir uygulama vb.) geliştirmesi ciddi bir öncelik 

arz etmektedir. Bir başka anlatım ile kamu idaresi tarafından, 

haklı olarak başvurulan bir dizi tedbirin, seçilen yöntem nedeni 

ile idarenin zaman zaman savunulması güç bir durum ile 

karşılaşmasına yol açmakta olduğu değerlendirilmektedir. 

16) İnternet politikalarının, yukarıda sadece ana hatları ile ipuçları 

verilen kamu güvenliği boyutunun yanı sıra, düşünce ve ifade hürriyeti 

başta olmak üzere önde gelen demokratik ilkeler ve özgürlük boyutunun 

da göz ardı edilmemesi gerektiği değerlendirilmektedir. Aynı 

şekilde, konunun ekonomi, sosyal, kültürel, askeriye ve uluslararası ilişkiler 

gibi diğer disiplinler açısından da irdelenerek analiz edilmesi hayati 

önem arz etmektedir. 

17) Konuya bir bütün olarak yaklaştığımızda, bilişim teknolojilerinde 

son dönemde yaşanan çok hızlı gelişmenin, internet kullanımının 

hukuki alt yapısının oluşturulması çalışmalarının önüne geçmiş 

olduğu görülmektedir. Daha açık bir ifade ile teknoloji hukukun önüne 

geçmiştir. Hukuk âleminde henüz karşılığı olmayan teknoloji kaynaklı 

birçok olgu, süreç ve suç türleri oluşmuştur. Bu durum sadece ülkemize 

mahsus bir gelişme olmayıp, tüm ülkeler açısından gözlenen bir 

gerçekliktir. Hal böyle olunca, güçlü bir hukuki alt yapı üzerine oturmayan 

ve hayatın her alanına giren internet kullanımı, hem birey ve 

toplum, hem de devletler açısından çok ciddi sorun alanlarının doğmasına 

yol açmıştır. Yukarıda da belirtildiği gibi internet kullanımı 

günümüzde, sadece bir bireysel özgürlük meselesi olarak 

görülmemekte; kötü amaçla kullanım durumunda tüm gerçek 

ve özel hukuk tüzel kişileri ve devletin güvenliğini tehdit eden 

potansiyel tehlikeler içermektedir. Bu denli potansiyel riskleri 

barındıran bir alanın hukuki anlamda düzenleme altına alınması 

devletlerin öncelikli yükümlülüklerindendir. 

18) Bilişim teknolojilerindeki hızlı ilerleyiş ve devletin bu alanda 

düzenleyici ve denetleyici bir alt yapı oluşturması gerekliliği ülkemizde 

de bir dizi somut adımların atılmasını sağlamıştır. Bu alanda düzenleme 

ve denetiminden sorumlu olmak üzere, 2813 sayılı Telsiz Kanununda 

değişiklik yapan 27/01/2000 tarih ve 4502 sayılı Kanunla Telekomünikasyon 

Kurumu kurulmuştur. 10/11/2008 tarih ve 5809 sayılı 

Elektronik Haberleşme Kanunu ile Kurumun adı Bilgi Teknolojileri ve 


301



İletişim Kurumu olarak değiştirilmiştir. Kurum, bilgi teknolojisi alanında 

mevzuat tarafından verilen görevleri yerine getirmek ve yetkileri 

kullanmak üzere kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve mali özerkliğe sahip 

özel bütçeli, daire başkanlıkları ve müdürlükler şeklinde teşkilatlanan 

ana hizmet, danışma ve yardımcı hizmet birimleriyle bölge müdürlükleri 

şeklinde teşkilatlanan taşra teşkilatı birimlerinden oluşacak 

şekilde yapılandırılmıştır. 

19) Bu alanda bir diğer önemli kurumsal yapılanma hamlesi ise 

Telekomünikasyon İletişim Başkanlığının kurulmasıdır. Başkanlık, 

23/07/2005 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 

5397 sayılı Kanun ile kurulmuş ve 23 Temmuz 2006 tarihinden itibaren 

kendisine havale edilen iş ve işlemleri yürütmeye başlanmıştır. 

Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu bünyesinde doğrudan Kurum 

Başkanına bağlı olarak faaliyetlerini yürüten Başkanlığın yetki, görev 

ve sorumlulukları, mezkûr 5397 sayılı Kanunun çerçevesini çizdiği, 

10/11/2005 tarih ve 25989 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe 

giren Telekomünikasyon Yoluyla Yapılan İletişimin Tespiti, Dinlenmesi, 

Sinyal Bilgilerinin Değerlendirilmesi ve Kayda Alınmasına Dair 

Usul ve Esaslar ile Telekomünikasyon İletişim Başkanlığının Kuruluş, Görev 

ve Yetkileri Hakkındaki Yönetmelikte belirlenmiştir. 

Buna göre Başkanlığın yetki, görev ve sorumluluklarının temelinde; 

a) Telekomünikasyon yoluyla yapılan iletişimin tespiti, dinlenmesi, 

sinyal bilgilerinin değerlendirilmesi ve kayda alınmasına yönelik iş ve 

işlemleri tek bir merkezden yürütmek, 

b) İnternet ortamında yapılan yayınların içeriklerini izleyerek, 

5651 sayılı İnternet Ortamında Yapılan Yayınların Düzenlenmesi ve 

Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen Suçlarla Mücadele Edilmesi Hakkında Kanun 

kapsamına giren suçların işlendiğinin tespiti halinde, bu yayınlara 

erişimin engellenmesine yönelik olarak 5651 sayılı Kanunla öngörülen 

tedbirleri almak, 

c) 5237 sayılı Türk Ceza Kanununda yer alan; intihara yönlendirme 

(madde 84), çocukların cinsel istismarı (madde 103, birinci fıkra), 

uyuşturucu veya uyarıcı madde kullanılmasını kolaylaştırma (madde 

190), sağlık için tehlikeli madde temini (madde 194), müstehcenlik 

(madde 226), fuhuş (madde 227), kumar oynanması için yer ve imkân 

sağlama (madde 228) suçları ile 5816 sayılı Atatürk Aleyhine İşlenen 




Suçlar Hakkında Kanunda yer alan suçların işlenmesini önlemek için 

izleme ve bilgi ihbar merkezi dâhil, gerekli her türlü teknik altyapıyı 

kurmak veya kurdurmak, bu altyapıyı işletmek veya işletilmesini sağlamak, 

ç) Yukarıda belirtilen suçları oluşturan yayınların içerik veya yer 

sağlayıcısının yurt dışında bulunması halinde veya içerik veya yer 

sağlayıcısı yurt içinde bulunsa bile, içeriği çocukların cinsel istismarı 

(madde 103, birinci fıkra) ve müstehcenlik (madde 226) suçlarını 

oluşturan yayınlara ilişkin olarak resen erişimin engellenmesi kararı 

vermek ve bu kararı, erişim sağlayıcısına bildirerek gereğinin derhal 

ve en geç kararın bildirilmesi anından itibaren yirmidört saat içinde 

yerine getirilmesini istemek, 

d) İlgili mevzuat kapsamında hâkim, mahkeme veya Cumhuriyet 

savcısı tarafından verilen erişimin engellenmesi kararlarını uygulamak 

ve buna ilişkin iş ve işlemleri yürütmek, hususları yer almaktadır. 

20) İnternet günümüzde, faydalı olabileceği düşünülerek sadece 

iyi niyetle ortaya konulmuş bilgiye rahatça erişme imkânı verdiği gibi; 

bilgi kirliliğinin, daha da önemlisi özel ve aile hayatının gizliliğini ihlal 

eden, bazen yalan, iftira ve hakaret içeren bilgi, belge ve içeriğe de ortam 

oluşturabilmektedir. Aslında gerçek kişilerin gerçek âlemde karşı 

karşıya bulunduğu kişi hallerinin (sevinç, mutluluk, öfke, iftira, hakaret 

vb.) aynısı veya bir benzeri, internet âleminde de geçerlidir. Yani 

gerçek âlemde maruz kalabileceğimiz kötü söz veya hakarete, pek ala 

internet üzerinden de maruz kalabilmekteyiz. Gerçek dünyada maruz 

kalınan hak ihlallerinin önüne geçmek için başta yargı organları 

olmak üzere köklü ve güçlü imkânlar bulunmakta iken 

internet ortamı, hızlı ve halen gelişen, sınırları çizilemeyen bir 

alan olması nedeni ile bu güvenilirlikten çok uzaktır. 

21) Bu tarz kişilik hakları ve özel hayatın gizliliği gibi ihlallerde, bu 

fiiller örneğin, gazete vasıtasıyla icra edilse tekzip yayınlanıp çözüme 

gidilebilecek iken internet ortamında bu fiilin işlenmesi durumunda 

olay farklılaşmaktadır. İlke olarak internet üzerinden kişilik hakkı ve 

özel hayatın gizliliği ihlallerinde, bu ihlalin önüne geçmek iki şekilde 

mümkündür. Bunlardan birincisi, bu içeriği paylaşan kaynağın (içerik 

veya yer sağlayıcı) kendisinin bunu kaldırmasıdır. Örneğin günlük 

bir gazetenin internet sayfasında yer alan bir içeriğin, yine o gazete 


303



tarafından kaldırılması gibi. İkinci usulde ise söz konusu gazetenin 

internet üzerinden yayın yapmasını temin eden erişim sağlayıcının 

engelleme yapması esastır. Söz konusu erişim sağlayıcının bu uygulamasına, 

bazen hakkı ihlal edilen gerçek veya tüzel kişilerin başvuruları, 

bazen de idari veya adli mercilerin kararları dayanak oluşturmaktadır. 

İkinci usulün bir parçası olarak bazı durumlarda, erişim sağlayıcının 

bir eylemde bulunması beklenmeksizin, ilgili kamu idaresinin teknik 

imkânlar ile müdahale ederek, sakıncalı içeriği yayan içerik sağlayıcının 

yayınına erişimi engellemesi de söz konusudur. Bu yöntem, uyar-kaldır 

yöntemi olarak isimlendirilen yöntemle benzerlik göstermektedir. 

Uyar-kaldır yönteminde, ilgili kamu idaresinin ikazının gereğini yerine 

getirmeyen içerik sağlayıcının yayını engellenebilmektedir. Bu engelleme 

genelde ve tercihen URL bazlı olarak gerçekleştirilmektedir. Bu 

sayede içerik sağlayıcının internet sayfasının tamamı değil, sadece sakıncalı 

yayının yer aldığı kısım engellenmektedir. 

22) URL bazlı engellemenin yapılamadığı https uzantılı yurt dışı 

içerik sağlayıcılarının, her ülke hukukuna göre faaliyetlerini düzenleyebilmelerinin 

mümkün olmadığı, bir ülkede illegal sayılan fiilin bir 

başka ülke nezdinde legal olabileceği, bundan dolayı Türkiye’nin 

kamu güvenliği sebebiyle yaptığı taleplerin özellikle Twitter 

vb. şirketler tarafından çok düşük oranda karşılandığı görülmektedir. 

Bu durumda ise yani URL bazlı erişim engelleme taleplerinin 

yurtdışı içerik sağlayıcıları tarafından geri çevrilmesi 

durumunda, ilgili kamu idaresi tarafından siteye erişim 

tümden engellenmesi cihetine gidilmektedir. Bu ise özgürlük 

boyutunda ciddi sıkıntıların doğmasına yol açmaktadır. 

23) Diğer birçok ülkenin aksine ülkemizde, internetin düzenlenmesi 

konusunda uzunca bir süre müdahaleci bir anlayış güdülmemiş; internet 

kaynaklı suçlarla, genel hükümler uyarınca mücadele edilmeye 

çalışılmıştır. Gündelik hayatın her alanına girmesi üzerine internetin, 

gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri ile devlet açısından içerdiği potansiyel 

risklerden hareketle, özellikle 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti 

Anayasasında belirtilen ailenin, çocukların ve gençlerin korunmasına 

dair hükümlerin işlerliğini sağlamak amacıyla 04/05/2007 tarih ve 

5651 sayılı İnternet Ortamında Yapılan Yayınların Düzenlenmesi 

ve Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen Suçlarla Mücadele Edilmesi 

Hakkında Kanun kabul edilmiştir. 




Genel Gerekçe kısmında Kanunun kabul amacı; 

- İnternet dâhil hızla yaygınlaşan elektronik iletişim araçlarının 

sağladığı imkânların suiistimal edilmesi suretiyle işlenen suçlarla mücadele 

konusunda etkin ve doğru bir yapılanmayı mümkün kılabilmek, 

- Anayasanın, 41 inci maddesi ve 58 inci maddesi hükümleri uyarınca; 

aileyi, çocukları ve gençleri internet dâhil elektronik iletişim 

araçlarının suiistimal edilmesi suretiyle uyuşturucu ve uyarıcı madde 

alışkanlığı, intihara yönlendirme, cinsel istismar, kumar ve benzeri 

kötü alışkanlıkları teşvik eden yayınların içeriklerinden korumak için 

gerekli önleyici tedbirlerin alınması, 

- Türk Ceza Kanununda yer alan belirli suçların, elektronik ortamda 

işlenmesinin içerik, yer ve erişim sağlayıcıları üzerinden önlenmesine 

ilişkin esas ve usullerin belirlenmesi, 

- İnternet ortamı dâhil elektronik ortamda yapılan yayınları teknik 

açıdan ve bilimsel olarak takip eden, sorunu tespit eden, çözümü için 

öneriler getiren; internet servis sağlayıcıları da dâhil elektronik haberleşme 

ve internet sektörünü koordine edecek kurumsal bir yapılanmanın 

kurulması, 

- Kanun metninde belirtilen suçların internet yolu ile ve genel olarak 

elektronik ortamda işlenmesini önlemek amacı ile diğer ülke muadil 

kuruluşları ve uluslararası örgütlerle gerekli işbirliği ve koordinasyonun 

sağlanması, 

- Elektronik ortamda işlenen suçların hızlı bir şekilde artışı, bu 

suçların işlenmesindeki kolaylığa karşın ortaya çıkarılmasındaki zorluklar, 

toplumsal açıdan doğabilecek zararların sonradan telafisinin 

mümkün olmaması, bu konuda acilen etkin mücadele edecek kurumsal 

bir yapının, yasal bir düzenleme ile oluşturulması ve bu amaçlarla 

Telekomünikasyon İletişim Başkanlığına ilave görev ve yetkilerin verilmesi, 

hususları olarak belirlenmiştir. 

24) Telekomünikasyon İletişim Başkanlığı tarafından erişimin engellenmesi; 

24.1) Telekomünikasyon İletişim Başkanlığı, (TİB) 5651 sayılı Kanunun 

verdiği yetkiye istinaden, internet ortamında yapılan ve bu Kanunun 

Erişimin engellenmesi kararı ve yerine getirilmesi başlıklı 8 inci 


305



maddesinde sayılan katalog suçların oluştuğu hususunda yeterli şüphe 

sebebi bulunan durumlarda, yayınlarla ilgili olarak erişimin engellenmesine 

karar vermeye yetkilidir. TİB ayrıca, 5651 sayılı Kanunun 

9/A maddesi uyarınca, özel hayatın gizliliği nedeniyle tedbiren, içeriğe 

erişimin engellenmesinden de yetkili ve sorumludur. Fakat aynı Kanunun 

9 uncu maddesi gereği, kişilik haklarının ihlali nedeni 

ile erişimi engelleme yetkisi bulunmamaktadır. Bu kapsamda 

tedbir amaçlı olarak erişimin engellenmesi mümkün olmayıp; 

engelleme ya kendi inisiyatifi ile ya da ilgili sulh ceza hâkiminin 

kararı uyarınca erişim sağlayıcının kendisi tarafın gerçekleştirilecektir. 

Aynı maddenin onuncu fıkrası hükmünce, sulh 

ceza hâkiminin kararını yerine getirmeyen sorumlu kişi, beş 

yüz günden üç bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılabilecektir. 

24.2) Yukarıda belirtildiği gibi TİB, söz konusu katalog suçlar açısından 

ve mezkûr Kanunun 9/A maddesinde kayıtlı özel hayatın ihlali 

suçundan bu suçların oluştuğu hususunda yeterli şüphe bulunması 

halinde, idari tedbir amaçlı olarak erişimi engelleme yetkisine sahip 

bulunmaktadır. Burada önemli olan husus; erişim ve yer sağlayıcının 

yurt içinde veya dışında bulunması durumunda farklılık olmakla birlikte, 

tüm erişim engelleme kararlarının tedbir amaçlı olduğu ve mahkemenin 

onayına sunulduğudur. 

24.3) TİB tarafından idari tedbir olarak erişimin engellenmesine 

karar verilen internet adresleri, Türkiye’de aktif olarak hizmet veren 

tüm erişim sağlayıcılarına iletilmekte; erişim sağlayıcıları kendilerine 

iletilen bu kararları uygulamaktadırlar. TİB ile erişim sağlayıcıları arasında 

elektronik ortamda kapalı devre bir sistem ile bu işlemler yürütülmektedir. 

Söz konusu kararların süresi içinde uygulanıp uygulanmadığı 

ile sonrasında bu sitelere yönelik erişim engellemenin devam 

edip etmediği de TİB tarafından geliştirilmiş bir yazılım ile denetlenmektedir. 

24.4) 5651 sayılı Kanunun 8 inci maddesi on birinci fıkrasına 

göre; idari tedbir olarak verilen erişimin engellenmesi kararını 

yerine getirmeyen erişim sağlayıcıları için idari para cezası 

ile kararın uygulanmamasında ısrarcı olunması halinde TİB tarafından 

yetkilendirmenin iptali öngörülmüş bulunmaktadır. 




TİB, bu kapsamda kusur veya ihmali tespit edilen erişim sağlayıcılarını 

uyarmakta ve cezai yaptırıma uğratmaktadır. 

24.5) Telekomünikasyon İletişim Başkanlığının teyidine istinaden; 

TİB tarafından idari tedbir olarak verilen erişimin engellenmesi kararlarının 

tamamına erişim sağlayıcılarınca uyulduğu; erişimin engellenmesine 

ilişkin istatistiklerin rakamsal değerlerinin ve internet site 

isimlerinin, suçun önlenmesi ve suçla mücadelede bazı sakıncaların 

ortaya çıkmasına sebep olabilecek niteliklerinden dolayı kamuoyu ile 

paylaşılmadığı; bu tür rakamların, benzer gerekçeler ile diğer ülkelerce 

de resmi olarak ve topluca açıklanmadığı tespit edilmiştir. 

25) Mahkemelerce verilen erişim engelleme kararlarının uygulaması; 

25.1) 5651 sayılı Kanunun mezkûr 8 inci maddesi kapsamında yer 

alan katalog suçlarıyla ilgili mahkemelerce verilen erişimin engellenmesi 

kararlarının yerine getirilmesinden de TİB yetkili ve sorumludur. 

Bu kapsamda TİB’e intikal eden mahkeme kararları, tıpkı re’sen erişim 

engelleme kararlarında olduğu gibi, aynı elektronik sistem üzerinden 

erişim sağlayıcılarına iletilmekte ve akabinde süresi içinde uygulanıp 

uygulanmadığı ile sonrasında engellemenin devam edip etmediğinin 

kontrol ve denetimi yapılmaktadır. 

25.2) Engellemeler, erişim sağlayıcılar tarafından filtre cihazı kullanılarak 

yapılmaktadır. Teknik olarak, “http” haberleşme protokolü 

için, tüm site veya bağlantılarına erişim engellenmeden sadece URL 

(Uniform Resource Locator, Standart Kaynak Bulucu) bazında engelleme 

yapılabilmektedir. 

SSL (Secure Sockets Layer) destekli kriptolu “https” haberleşme 

protokollerinde ve uygulamalarında ise URL bazında engelleme teknik 

olarak mümkün olamamaktadır. Ülkemizdeki erişim sağlayıcılarınca 

bu amaçla kullanılan filtreleme cihazlarının teknik özellikleri “https” 

linklerini filtre etmeye imkân vermemektedir. Dolayısı ile https protokolü 

ile kriptolu yayın yapan Twitter, Facebook, Youtube vb. sitelerin 

içeriklerine teknik olarak URL bazında erişim engelleme yapılamamaktadır. 

25.3) Bu durumda, mahkeme kararlarında yer alan yasadışı 

içeriğin bulunduğu internet sitesinin içerik veya yer 


307



sağlayıcısına adli bildirimde bulunularak içeriğin çıkartılması 

talep edilmektedir. İçerik veya yer sağlayıcının yurt içinde bulunması 

durumunda sorun yaşanmamakta olup, 5651 sayılı Kanun kapsamında 

ilgili yasadışı içerik çıkartılmaktadır. Aksi halde, yasadışı 

içerikle ilgili adli takibatın yapılması bir yana, ilgili içerik veya 

yer sağlayıcıya TİB tarafından idari para cezası verilebilmektedir. 

25.4) Yasadışı içeriğin içerik ve yer sağlayıcısının yurtdışında bulunması 

durumunda ise adli bildirime rağmen içeriğin çıkarılmaması 

mümkün olabilmektedir. Özellikle Twitter, Youtube ve Google gibi küresel 

şirketler, çoğu zaman yasal yükümlülüklerini yerine getirmemekte, 

ya da adeta bir temyiz mercii gibi, mahkeme kararlarını inceleyerek 

uygun bulduklarına işlem yapmaktadır. İnternetin ulusal sınırları 

aşan çok aktörlü, dağınık ve dinamik doğası ve teknik alt yapısı nedeni 

ile bu tür yurtdışı içerik ve yer sağlayıcılara genellikle cezai müeyyide 

uygulanamamakta, netice olarak mahkeme kararları ifa edilememektedir. 

Bu gibi durumlarda, kararın ifası için yasadışı içeriğin 

bulunduğu web sitesinin tamamına erişim engellenmesine 

yönelik tedbir kararının alınması ve uygulanması dışında bir 

çare kalmamaktadır. Bu da ifade ve internete erişim özgürlüğü 

bağlamında, erişim engelleme kararlarının ölçülülük ve orantılılık 

ilkelerine göre verilmesi gerektiği yönünde eleştirilere 

neden olmaktadır. 

25.5) Haklarında mahkeme kararı bulunmasına rağmen, erişim 

engellenmesi uygulanamayan ve genellikle Twitter ve Youtube’a ait 

çok sayıda https protokollü URL uzantısı bulunduğu; TİB tarafından 

yapılan bildirimler üzerine bunların bazılarının siteden çıkarıldığı, 

bazılarının sadece Türkiye’de erişime kapatıldığı, bir kısmına ise herhangi 

bir işlem tesis edilmediği tespit edilmiştir. Mahkemeler tarafından 

verilen erişimin engellenmesi kararlarının önemli bir bölümünün, 

yurtdışı içerik sağlayıcılarının direnci nedeni ile uygulanamadığı ve 

teknik kısıtlamalar nedeni ile de TİB tarafından bu kararların uygulanamadığı 

görülmektedir. 

26) 5651 sayılı İnternet Ortamında Yapılan Yayınların Düzenlenmesi 


Kanunda, 19 Şubat 2014 tarih ve 28918 sayılı Resmi Gazetede 




yayımlanarak yürürlüğe giren 6518 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle, 

5651 sayılı Kanunun 8 inci maddesi kapsamı dışındaki erişimin engellenmesi 

kararlarının uygulanmasını sağlamak üzere, özel hukuk tüzel 

kişiliğini haiz Erişim Sağlayıcıları Birliği kurulmuştur. Buna göre, 

5651 sayılı Kanunun 8 inci maddesinde kayıtlı katalog suçlar olarak 

isimlendirilen suçlar ile özel hayatın gizliliğinin ihlali suçları 

dışında kalan erişim engelleme kararları aşağıdaki usule bağlanmıştır. 

5651 sayılı Kanunun 6/A maddesi hükmü uyarınca, Kanunun 8 inci 

maddesi kapsamı dışındaki erişimin engellenmesi kararları (mahkeme kararları) 

gereği için Birliğe gönderilecek; erişim sağlayıcılar tarafından yerine 

getirilecek; kararların uygulanması amacıyla gerekli her türlü donanım 

ve yazılım erişim sağlayıcıların kendileri tarafından sağlanacaktır. Buna 

göre, kişilik haklarının ihlali gibi suçlarda erişimin engellenmesi 

kararlarının yerine getirilmesi TİB’in görev alanında değildir. 

27) Kanunun 6/A maddesinin altıncı fıkrasında kayıtlı “Bu Kanunun 

8 inci maddesi kapsamı dışındaki erişimin engellenmesi kararları erişim 

sağlayıcıları tarafından yerine getirilir. Kararların uygulanması amacıyla 

gerekli her türlü donanım ve yazılım erişim sağlayıcılarının kendileri 

tarafından sağlanır” hükmü uyarınca, Erişim Sağlayıcıları Birliği, 

mahkemelerin erişimin engellenmesi kararlarını Birlik üyesi 

erişim sağlayıcılarına göndermekle yükümlü olup; bu kararların 

erişim sağlayıcı işletmeler tarafından yerine getirilip getirilmediğini 

tespit etmek noktasında yasal bir yetkisi olmadığı 

gibi teknik alt yapıya da sahip değildir. Zira Mayıs 2014 tarihi 

itibari ile çalışmalarını yürütmeye başlayan Erişim Sağlayıcıları Birliği 

özel hukuk tüzel kişisi olup, erişim sağlayıcıları nezdinde yasal 

bir yaptırıma haiz bulunmamaktadır. Birliğin, mahkeme kararlarını 

ilgili erişim sağlayıcılarına iletmekten öteye bir yetki ve 

teknik imkânı bulunmamaktadır. Bu durumda, katalog suçlar 

kapsamında yer almayan suçlardan, kişilik haklarının ihlali suçunun 

mağduru olan kişilerin, ilgili mahkemeden almış oldukları 

erişimin engellenmesi kararlarının uygulanması, ihlalde 

bulunan içerik sağlayıcının veya bu içerik sağlayıcısına hizmet 

sunan erişim ve yer sağlayıcısının takdirine kalmış bulunmaktadır. 

İçerik, erişim ve yer sağlayıcısının mahkemece verilen erişimin 


309



engellenmesi kararlarına uymaması durumunda ise mezkûr 5651 sayılı 

Kanunun 8 inci maddesi onuncu fıkrasında kayıtlı “Sulh ceza hâkiminin 

kararını bu maddede belirtilen şartlara uygun olarak ve süresinde 

yerine getirmeyen sorumlu kişi, beş yüz günden üç bin güne kadar adli para 

cezası ile cezalandırılır.” hükmü uygulanacaktır. 

Ayrıca belirtmek gerekir ki özel hukuk tüzel kişisi olduğu için Birliğin 

işlemleri ile ilgili idare mahkemelerinde dava açılması mümkün 

görünmemektedir. Birlik kararına karşı adli yargıda iptal davası açmak 

mümkün olabilirse de Birliğin dernek statüsünde oluşu nedeni ile adli 

yargıda, Birlik kararlarının iptalini konu etmek de ciddi bir sorun olarak 

belirmektedir. 

28) İnternet üzerinden, kişilik haklarının ihlal edildiği bir mahkeme 

kararı ile hüküm altına alınmış bir insanın, bu ihlalin etkilerinin bir 

yana, ihlalin kendisinin devam edişine seyirci kalmaya mahkûm 

olması ciddi bir insan hakkı ihlalidir. 

Meselenin bir diğer boyutu ise mahkeme tarafından verilmiş olan 

bir kararın, o veya bu şekilde kâr amaçlı kurulmuş ticari bir işletme 

tarafından uygulanmaması ve kamu idaresinin buna göz yumması durumudur. 

29) 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunun 6 ncı maddesinde, 

Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunun görev ve yetkileri düzenlenmiştir. 

29.1) Anılan Kanunun 6 ncı maddesinin birinci fıkrası (c) ve (s) 

bentlerinde Kurumun, elektronik haberleşme hizmeti dâhilinde abone, 

kullanıcı, tüketici ve son kullanıcıların hakları ile kişisel bilgilerinin 

işlenmesi ve gizliliğinin korunması hususunda gerekli düzenleme 

ve denetlemeleri yapma, elektronik haberleşme sektöründe faaliyet 

gösteren paydaşların belirlenen usul ve esaslara uygun davranmaları 

konusunda denetimler ve buna bağlı olarak yaptırımları uygulama 

görevleri açıkça ortaya koyulmuştur. 

29.2) 5809 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin birinci fıkrasında 

elektronik haberleşme faaliyetinin Kurum tarafından yapılacak “yetkilendirme” 

marifetiyle icra edileceği de düzenlenmiştir. Yani Kurum 

tarafından yetki verilmesi halinde ilgili erişim sağlayıcı sektörde faaliyette 

bulunabilecektir. Bu durum Kurumun elektronik haberleşme 




hizmetinin icrasındaki rolünü başat konuma getirmektedir. Bir başka 

ifade ile Kurum tarafından yetkilendirilmeyen bir ticari şirketin, ülkemizde 

internet hizmeti vermesi mümkün bulunmamaktadır. 

29.3) Ayrıca, 5809 sayılı Kanunun 60 ıncı maddesinin birinci 

fıkrası gereğince Kurum, yetki verdiği erişim sağlayıcılarına 

yönelik idari para cezası veya yetkilendirmeyi iptal etme gibi 

idari yaptırımlar uygulayabilme gücüne de sahiptir. 

29.4) Kurumun sektör üzerindeki düzenleyici, denetleyici ve zorlayıcı 

etkisini ortaya çıkaran yaptırımlar ise 15/02/2014 tarih ve 28914 

sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bilgi Teknolojileri 

ve İletişim Kurumu İdari Yaptırımlar Yönetmeliğinde düzenlenmektedir. 

Bu Yönetmelik bağlamında, Kurum kişisel verilerin güvenliğini 

ihlal eden veya mahkeme kararını uygulamamakta direnen erişim sağlayıcısına 

karşı çeşitli yaptırımlar uygulayabilecektir. 

29.5) Anılan Yönetmeliğin 13 üncü maddesinin birinci fıkrasının 

(a) bendinin (4) numaralı alt bendinde; kişisel verilerin korunmasına 

ilişkin yükümlülüklerini yerine getirmeyen erişim sağlayıcılara bir önceki 

takvim yılında elde ettiği net satışların yüzde üçüne kadar idari 

para cezasına hükmedileceği belirtilirken; 33 üncü maddesinde ise 

kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesi halinde ilk olarak uyarı 

marifetiyle hizmetin ifası hedeflenmekte, aksi halde yetkilendirmenin 

iptali öngörülmektedir. 


Elektronik Haberleşme Sektöründe Kişisel Verilerin İşlenmesi ve 

Gizliliğinin Korunması Hakkında Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin 

dördüncü fıkrası bağlamında kişisel verilerin korunması hususunda 

erişim sağlayıcıların sorumluluğu açıktır. Bu konuda gerekli tedbirleri 

almayan ya da şikâyet başvurusunda gerçekleştiği gibi kişisel verilerin 

korunması adına alınan mahkeme kararlarını uygulamayan erişim 

sağlayıcılara yönelik Kurum tarafından yukarıda zikredilen idari para 

cezasına hükmedilmesi gerekmektedir. 

29.7) Ayrıca erişimin engellenmesi yönünde verilmiş olan bir 

mahkeme kararının yerine getirilmemesi, bizatihi kamu hizmetinin 

gereği gibi ifa edilmediğinin delilidir. Özellikle şikâyet başvurusu çerçevesinde, 

mahkeme kararının gereğinin yapılmadığı ve ihlalin sürdüğü 

de tespit edilmiştir. Bu sebeple Bilgi Teknolojileri ve İletişim 


311



Kurumunun, yukarıda zikredilen mevzuat hükümleri gereğince, 

yetkilendirmenin iptali yönünde veya diğer idari para cezaları 

tatbik etme yönünde adım atması hukukun gereğidir. 

İdare, başvuru özelinde Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu, temel 

hak ve özgürlükleri korumaya yönelik bir mahkeme kararının uygulanmasını 

garanti altına alacak tüm tedbirleri almak ve uygulamakla 

yükümlüdür. Kurum, sadece kendi eylem ve işlemlerinin sonucundan 

değil; mahkeme kararlarının icrasından da sorumludur. Mahkeme 

kararlarına özel işletmeler tarafından uyulmamış olması, idarenin 

sorumluluğunu ortadan kaldırmayacaktır. Zira kişilik hakkının ihlali 

suçu, kamu düzenini alakadar eden bir suçtur. Bu suçun idare veya 

özel hukuk kişileri tarafından işlenmiş olması sonucu değiştirmeyecektir. 

Kamu düzeninin tesisinden birinci derecede idare sorumludur. 

30) Netice olarak başvurucunun; bir mahkeme kararına dayanmaksızın 

sadece yazanların şahsi düşünce ve kanaatlerini yansıtan ve bir 

dizi suçlamaları içeren internet kaynaklı yayınlar ile kişilik hakkının 

bir parçası olan şeref, namus ve saygınlığına zarar verecek olumsuz 

düşünce ve kanaatler oluşmuş, Başvurucu bu durumu tespit etmesinin 

ardından, söz konusu yayınların durdurulması amacı ile başvurduğu 

… Sulh Ceza Mahkemesinden, .. tarih ve …. D.İş sayı ile erişimin 

engellenmesi Kararı almış ve bu Kararı Telekomünikasyon İletişim 

Başkanlığına iletmiş, 

TİB tarafından, mahkeme kararına konu suçun, 5651 sayılı Kanunun 

8 inci maddesinde yer alan katalog suçlardan birisi olmadığı 

cihetle, Başkanlıkları tarafından yapılabilecek herhangi bir hususun 

bulunmadığı; katalog suçlar dışındaki suçlar için çıkarılan erişimi engelleme 

kararlarının, uygulanmak üzere Erişim Sağlayıcıları Birliğine 

gönderilmesi gerektiği hususunu bildirilmiş, 

Bunun üzerine başvurucu, … Sulh Ceza Mahkemesinin söz konusu 

kararında kayıtlı URL adreslerinin erişiminin engellenmesi talebi ile 

Erişim Sağlayıcıları Birliğine başvurmuş, 

Fakat Erişim Sağlayıcıları Birliğinin başvurucuya muhatap cevabında; 

Birliğin, söz konusu Mahkeme kararını ilgili erişim sağlayıcıya 

ilettiği, fakat bu kararı bizzat uygulama yetkisinin bulunmadığını bildirmiştir. 




Kişilik haklarının bir parçası olan şeref, onur ve saygınlığının 

haksız yere örselendiği mahkeme kararı ile teyit edilen 

başvurucunun, söz konusu mahkeme kararının uygulanması ve 

mağduriyetinin giderilmesi noktasındaki serzenişine herhangi 

bir kamu idaresi muhatap olamamıştır. İdarelerin verdiği 

yetersiz ve yasal dayanaktan yoksun işlemlerin hukuka uygun 

olmadığı sonuç ve kanaatine varılmış olup, tavsiye kararı vermek 

gerekmiştir. 

D. İnsan Hakları Yönünden Değerlendirme; 

31) Birleşmiş Milletler Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesi “Mahremiyet 

hakkı” başlıklı 17 nci maddesi birinci fıkrası, “Hiç kimsenin… 

onuru veya itibarı hukuka aykırı saldırılara maruz bırakılamaz.” ve ikinci 

fıkrası, “Herkes bu tür saldırılara veya müdahalelere karşı hukuk tarafından 

korunma hakkına sahiptir.” hükmünü, 

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi “”Özel ve aile hayatına saygı hakkı” 

başlıklı 8 inci maddesi birinci fıkrası, “Herkes özel ve aile hayatına... 

saygı gösterilmesi hakkına sahiptir.” hükmünü, 

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “V. Devletin temel 

amaç ve görevleri” başlıklı 5 inci maddesi “…kişilerin ve toplumun refah, 

huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, 

sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan 

siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi 

varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak(…)” ve “A. 

Özel hayatın gizliliği” başlıklı 20 nci maddesi üçüncü fıkrası (Ek fıkra: 

7/5/2010-5982/2 md.) “Herkes, kendisiyle ilgili kişisel verilerin korunmasını 

isteme hakkına sahiptir. Bu hak; kişinin kendisiyle ilgili kişisel veriler 

hakkında bilgilendirilme, bu verilere erişme, bunların düzeltilmesini 

veya silinmesini talep etme ve amaçları doğrultusunda kullanılıp kullanılmadığını 

öğrenmeyi de kapsar…” hükmünü devletin yükümlülükleri arasında 

saymıştır. 

32) Bu Kararın 8.6 numaralı Paragrafında da belirtildiği 

gibi şikâyet başvurusunda bulunan kişi aleyhinde internet ortamında 

yapılan yayınlara ilişkin erişimin engellenmesi amacı 

ile …. Sulh Ceza Mahkemesi tarafından verilen kararın ilgili 

erişim sağlayıcıları tarafından uygulanmaması ve yetkili kamu 


313



idaresinin de bu konuda idari bir tedbir almaması sonucu ilgilinin 

yukarıda bahse konu uluslarası sözleşmeler ve Anayasamız 

ile güvence altına alınan haklarının ihlal edildiği sonucuna varılmıştır. 

Ayrıca, İdare Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 17 

nci maddesindeki hakları kötüye kullanma yasağına da uygun 

hareket etmemiştir. 

Öte yandan, şikayete konu olayda Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 

13 üncü maddesindeki etkili başvuru hakkının ihlal edildiğine 

dair herhangi bir bulgu ve bilgiye rastlanmamıştır. 

E. İyi Yönetişim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 

33) 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede 


İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” 

başlıklı 6 ncı maddesinde, “Kurum, inceleme ve araştırma yaparken idarenin, 

insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde; kanunlara uygunluk, 

ayrımcılığın önlenmesi, ölçülülük, yetkinin kötüye kullanılmaması, eşitlik, 

tarafsızlık, dürüstlük, nezaket, şeffaflık, hesap verilebilirlik, haklı beklentiye 

uygunluk, kazanılmış hakların korunması, dinlenilme hakkı, savunma 

hakkı, bilgi edinme hakkı, makul sürede karar verme, kararların gerekçeli 

olması, karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi, kararın geciktirilmeksizin 

bildirilmesi, kişisel verilerin korunması gibi iyi yönetim ilkelerine uygun 

işlem ve eylem ile tutum veya davranışta bulunup bulunmadığını gözetir 

ve iyi yönetim ilkelerine uyar.” hükmü yer almaktadır. 

Söz konusu Yönetmelik hükmünde yer alan ilkelerin kaynağını teşkil 

eden Avrupa Birliği Temel Haklar Şartının 41 inci maddesinde de 

iyi yönetim hakkından bahsedilmekte olup, benzer ilkelere Avrupa 

parlamentosu tarafından kabul edilen Avrupa Doğru İdari Davranış 

Yasasında da yer verilmiştir. 

34) 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunun 5 inci maddesinde 

Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının elektronik haberleşme 

hizmeti bağlamında görev yetkilerini düzenlenmektedir. Anılan 

Kanunun 5 inci maddesi birinci fıkrasının (c) bendinde Bakanlığın 

elektronik haberleşmeyi ilgilendiren konularda üst düzey politika belirleyici 

bir merci olduğu kuşkusuzdur. 




35) Başvuruya konu iddialar hakkında her iki kurumdan yani Ulaştırma, 

Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı ile Bilgi Teknolojileri ve İletişim 

Kurumundan alınan ve dosyasında muhafaza edilen cevabi yazılar, 

bu kurumların bilişim alanında mevzuat ile kendilerine verilen 

yetki, görev ve sorumlulukları gözetildiğinde istenilen ve konuyu aydınlatıcı 

bilgi ve görüş yerine, istatistiki, sayısal vb. konuyla doğrudan 

ilgisi olmayan cevaplar verilmesi doğru bulunmamıştır. 

36) Şikâyet başvurusuna konu iddialar hakkında Bilgi Teknolojileri 

ve İletişim Kurumundan talep edilen bilgi ve belgeler sadedinde Kurumdan 

alınan 2014 tarih ve … sayılı yazı incelendiğinde, sadece ülkemizde 

internet kullanıcılarının genel profili hakkında, konu ile ilgili 

olmayan bir dizi veri paylaşılmış; iddialara cevap niteliğinde herhangi 

bir bilgi ve belgeye yer verilmemiştir. 

37) Anılan Kurumun, iyi yönetişim ilkelerinden, “Şeffaflık”, “Hesap 

verilebilirlik”, “Nezaket”, “Kanunlara uygunluk” ve “Kararların 

gerekçeli olması” ilkelerine gereken özeni göstermediği 

tespit edilmekle, idareden bundan böyle bu ilkelere de uygun hareket 

etmesi beklenmektedir. 

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT 

A. Dava Açma Süresinin Yeniden Başlaması 

38) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 21 inci 

maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararı üzerine otuz gün 

içinde herhangi bir işlem tesis edilmez veya eylemde bulunulmaz ise 

durmuş olan dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır. 

B. Yargı Yolu 

39) 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Temel Hak ve 

Hürriyetlerin Korunması” başlıklı 40 ıncı maddesinin ikinci fıkrasında, 

“Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere 

başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır.” hükmü yer 

almaktadır. Söz konusu hüküm uyarınca başvurucu, … Sulh Ceza Mahkemesinin 

2014 tarih ve … D.İş sayı ile erişimin engellenmesi Kararını 

yerine getirmeyen ilgili erişim sağlayıcı aleyhinde, 5651 sayılı İnternet 


315



Ortamında Yapılan Yayınların Düzenlenmesi ve Bu Yayınlar Yoluyla 

İşlenen Suçlarla Mücadele Edilmesi Hakkında Kanunun 9 uncu maddesi 

onuncu fıkrasında kayıtlı “Sulh ceza hâkiminin kararını bu maddede 

belirtilen şartlara uygun olarak ve süresinde yerine getirmeyen sorumlu 

kişi, beş yüz günden üç bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır.” 

hükmü uyarınca Ankara Asliye Ceza Mahkemesi nezdinde yargı yolu 

açıktır. 

V. KARAR 

Yukarıda açıklanan gerekçeler ve dosya kapsamına göre; ŞİKAYE- 

TİN KABULÜNE, 

1) Kişilik haklarını ihlal eden içeriklere ilişkin … Sulh Ceza Mahkemesinin 

2014 tarih ve … D.İş sayılı erişimin engellenmesi Kararını uygulamayan 

erişim sağlayıcısı(ları)na yönelik gerekli idari yaptırımların 

uygulanması hususunda makul sürede yeni bir işlem tesisi hususunda 

BİLGİ TEKNOLOJİLERİ VE İLETİŞİM KURUMUNA ve 

2) Bilişim teknolojilerindeki öngörülemeyen ilerleyiş de göz önünde 

bulundurularak, internet kaynaklı bilişim teknolojisinin birey, 

toplum ve devlet açısından sağlıklı bir mecrada ilerlemesi, bu ilerleyişin 

olumsuz yansımalarının (suç, kumar, uyuşturucu, pornografi vd.) 

önüne geçilmesine yönelik sektörel ve bütüncül politikalar geliştirilmesi 

ve bu alanda devlet kurumları ile özel kesim arasında güçlü ve 

verimli bir işbirliğinin tesis edilmesi amacı ile güçlü bir koordinenin 

tesisi; ayrıca hangi kurumun hangi yetki, görev ve sorumluluğa sahip 

olduğunun, görev / yetki çatışmasına yol açmadan, net çizgiler ile tespitini 

teminen somut adım atması yönünde ULAŞTIRMA, DENİZCİ- 

LİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞINA;TAVSİYEDE BULUNULMASI- 

NA, 

6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 20 nci maddesinin 

üçüncü fıkrası uyarınca, 

BİLGİ TEKNOLOJİLERİ VE İLETİŞİM KURUMU ile ULAŞTIRMA, 

DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI tarafından bu karar üzerine 

tesis edilecek işlem ya da tavsiye edilen çözümün uygulanabilir nitelikte 

görülmediği takdirde gerekçesinin 30 gün içinde Kurumumuza 

bildirilmesinin zorunlu olduğuna, 




Bu kararın, ŞİKÂYETÇİYE, BİLGİ TEKNOLOJİLERİ VE İLETİŞİM 

KURUMU ile ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKAN- 

LIĞINA ve TELEKOMÜNİKASYON İLETİŞİM BAŞKANLIĞI ile ERİ- 

ŞİM SAĞLAYICILARI BİRLİĞİNE TEBLİĞİNE, 

Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi tarafından karar verildi 




317

2014/4684 ŞIKAYET NUMARALI, YAPILAŞMA HAZIRLIKLARINI 

YERINDE İNCELEMEK AMACI İLE ZIYARETE GELEN 

YÖNETICILERIN ALANA ALINMAMASI NEDENIYLE İDARENIN 

HATALI DAVRANDIĞININ KABULÜ İLE UYGULAMANIN 

DÜZELTILMESI TALEPLI BAŞVURU İÇIN VERILEN 25/11/2015 

TARIHLI RET KARARI 

ŞİKAYET NO : 2014/4684 

KARAR TARİHİ : 25/11/2015 

RET KARARI 

ŞİKAYETÇİ 

ŞİKAYET EDİLEN İDARE 

: ….. Başkanlığı, 

: 1)İstanbul Valiliği, 

2)İstanbul Büyükşehir Belediyesi Başkanlığı, 

3) Üsküdar Belediyesi Başkanlığı. 

ŞİKAYETİN KONUSU : Şikayetçi, Validebağ Korusunun çevresinde 

devam eden yapılaşma hazırlıklarını yerinde 

incelemek ve raporlamak amacı ile ziyarete 

gelen …… Başkanı ve yöneticilerinin, giriş 

izinleri olmadığı gerekçesiyle barikatla korunan 

alana alınmaması; …. yetkililerinin, kamuya 

açık alanlara girmelerinin izne tabi tutulmasının 

ve seyahat özgürlüğünün ölçüsüz 

surette kısıtlanmasının hukuk devleti ilkeleri 

ile bağdaştırılamayacağı; bu durumun Türk 

Ceza Kanununun 109 uncu maddesinde düzenlenen 

“kişiyi hürriyetinden yoksun kılma” 

suçunu oluşturduğu iddia ve şikâyet ederek, 

idarenin hatalı davrandığının kabulü ile uygulamanın 

düzeltilmesi ve gerekli görülen başkaca 

kararların alınması talep edilmektedir. 

ŞİKAYET BAŞVURU TARİHİ : 30/10/2014 


2014/4684 ŞIKAYET NUMARALI, YAPILAŞMA HAZIRLIKLARINI YERINDE İNCELEMEK AMACI İLE ZIYARETE GELEN YÖNETICILERIN ALANA 

ALINMAMASI NEDENIYLE İDARENIN HATALI DAVRANDIĞININ KABULÜ İLE UYGULAMANIN DÜZELTILMESI TALEPLI BAŞVURU İÇIN VERILEN 

25/11/2015 TARIHLI RET KARARI 


I. USÛL 

1) Şikâyet başvurusu, ……. Başkanlığının .. 2014 tarih ve …. Sayı 

ile Kurumumuz tarafından kayıt altına alınan 2014 tarih ve …. sayılı 

yazısı ile yapılmış olup, karara bağlanması için 28/3/2013 tarih ve 

28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği 

Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında 

Yönetmeliğin (Bundan sonra sadece Yönetmelik) 41 inci maddesi 

birinci fıkrası (a) bendi ve İmza Yetkileri Yönergesinin 7 nci maddesinin 

birinci fıkrasının (e) bendi uyarınca, şikâyetin incelenmesine ve 

araştırılmasına geçilmiş, 2014/4684 şikayet numaralı “Tavsiye Kararı” 

önerisiyle Kamu Başdenetçisi’ ne sunulmuştur. 


2) Yapılan ön inceleme neticesinde; şikayet konusunun Kurumumuzun 

görev alanına girdiği, diğer şartları taşıdığı, ancak idari başvuru 

yollarının tüketilmesi şartını taşımamakta olduğu görülmüştür. 

Bununla birlikte, telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ihtimaline 

istinaden, 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 

17 nci maddesinin dördüncü fıkrası ve Yönetmeliğin 12 nci maddesi 

dördüncü fıkrası uyarınca, idari başvuru yollarının tüketilmesi şartı 

aranmadan inceleme ve araştırma aşamasına geçildiği, şikayetin süresinde 

yapıldığı ve diğer ön inceleme konularında da bir eksikliğin 

bulunmadığı, bu nedenle şikayetin incelenmesine ve araştırılmasına 

engel bir durumun olmadığı tespit edilmiştir. 


A. Şikayetçinin Konu Hakkındaki Açıklamaları ve İddiaları 

3) Şikâyetçi başvuru dilekçesinde özetle; İstanbul Anadolu yakasının 

ikinci büyük doğal sit alanı olan … …. Mahallesinde bulunan Validebağ 

Korusu çevresinde yer alan otoparkla ilgili imar planında değişikliğe 

gidilmesi üzerine açılan iptal davasında, …. …. Mahallesi … 

pafta, … ada, … parselle ilgili ./…. ölçekli ….. Tadilatı ile ilgili ….. İdare 

Mahkemesince yürütmenin durdurulmasına karar verildiği; buna 





rağmen idare tarafından, Korunun girişine iş makineleri getirilerek, 

yapılaşma hazırlığı çalışmalarına başlandığı, bölge halkının, çevrenin 

korunması amacı ile hukuka ve yargı kararlarına aykırı uygulamalara 

karşı yeşil alanlarını korumak amacıyla protestoya giriştikleri; fakat 

polis tarafından … 2014 günü gece yarısı demir barikatlar kurulmak 

suretiyle, mahalle sakinleri ve vatandaşların yapılaşmanın yürütüldüğü 

mahalleye girmelerinin engellendiği 1136 sayılı Avukatlık Kanununun 

76 ve 95 inci maddelerinde kayıtlı, …. hukukun üstünlüğünü ve 

insan haklarını savunmak ve korumak görev ve yetkisi uyarınca, Anayasa 

ile güvence altına alınan çevre hakkının korunması kapsamında, 

mezkur Avukatlık Kanununun verdiği görev ve yetkiyle, …. 2014 tarihinde 

….. Başkanı ve bazı Yönetim Kurulu üyeleri tarafından inceleme 

ve raporlama yapılmak üzere Validebağ Korusuna gidildiği, …. yetkililerinin, 

kamuya açık alanlara girmelerinin izne tabi tutulmasının 

ve seyahat özgürlüğünün ölçüsüz surette kısıtlanmasının 

hukuk devleti ilkeleri ile bağdaştırılamayacağı; bu durumun 

Türk Ceza Kanununun 109 uncu maddesinde düzenlenen “kişiyi 

hürriyetinden yoksun kılma” suçunu oluşturduğu iddia ve 

şikâyet ederek, idarenin hatalı davrandığının kabulü ile uygulamanın 

düzeltilmesi ve gerekli görülen başkaca kararların alınması talebi 

ile Kurumumuza başvuruda bulunmuştur. 


4) Şikayete konu iddialar hakkında; İstanbul Valiliğinin 2014 tarih 

ve ….. sayılı yazısında; 

4.1) … Mah. …. Sok. No: .. adreste, (… pafta, …. ada … parsel) 2014 

ve ./.. cilt/sayfa No.lu cami inşaatı ruhsatı verildiği, Cami inşaatının 

engellenmesine yönelik gösterilerin, …. 2014 tarihinden itibaren devam 

ettiği; yoğunlaşan eylemler üzerine Üsküdar Belediyesi tarafından 

güvenlik tedbirlerinin alınmasının talep edildiği, 

4.2) İl Emniyet Müdürlüğü tarafından gerekli güvenlik tedbirlerinin 

alındığı, ayrıca 5442 sayılı İl İdaresi Kanununun 11 inci maddesi 

(C) bendinde kayıtlı “İl sınırları içinde huzur ve güvenliğin, 

kişi dokunulmazlığının, tasarrufa müteallik emniyetin, 

kamu esenliğinin sağlanması ve önleyici kolluk yetkisi valinin 

ödev ve görevlerindendir. Bunları sağlamak için vali gereken 


321




karar ve tedbirleri alır. Bu hususta alınan ve ilan olunan karar 

ve tedbirlere uymayanlar hakkında 66 ncı madde hükmü uygulanır.” 

hükmü uyarınca Üsküdar Kaymakamlığının, …. 2014 tarih 

ve 2014/….. sayılı oluruna istinaden eylemci grubun kolluk 

personeline saldırdığı gerekçesi ile güvenlik görevlileri ve eylemci 

grubun izole edilmesi amacı ile kolluk personelinin sabit 

görev yaptığı alanın bariyerlendiği, 

Bariyerleme tedbirine rağmen, çok sayıda kişinin, grubun ve siyasi 

parti temsilcisinin inşaat alanına girmek üzere alana geldiği, bunlar 

arasında Milletvekili … …. alana girmesine izin verildiği, Marjinal 

grupların güvenlik güçlerine yönelik taş, şişe ve havai fişeklerle saldırı 

gerçekleştirdiği, söz konusu kişilerin adli mercilere sevk edildiği, 

4.3) …. Başkanı ... ...’ın beraberindeki heyet ile gelerek, bariyerlerin 

hukuka aykırı olduğu ve açılmasının gerektiğini belirtip inşaat alanına 

girmek istediği, ancak kendisine giriş izni verilmediği, Korunun 354 

dönüm (345.000 metre kare) üzerine kurulu olduğu, fiziken bu 

alanın tamamının bariyerlenmesinin mümkün olmadığı, sadece 

cami inşaatı alanının ve eylemci grubun yaklaşma istikametinin bariyerlendiği; 

bu nedenle, Validebağ Korusuna girişlerin bariyer ile 

engellendiği iddialarının gerçeği yansıtmadığı, 

4.4) … İdare Mahkemesinin 2014 tarih ve 2013/… Esas sayılı kararında, 

davalı taraf olarak İstanbul Büyükşehir Belediyesinin 

gösterildiği, Üsküdar Belediye Başkanlığının gösterilmediği; 

kararın, 2014 tarih ve ./.. No.lu inşaat ruhsatına ve bu inşaat 

çalışmasının yürütülmesinin durdurulmasına ilişkin olmadığı, 

Mahkemenin kararının, ./…. ölçekli …. tadilatının yürütmesinin 

durdurulmasına ilişkin olduğu ve .… ada … parselle ilgili olduğu, 

cami inşaatının ise …. ada … parselde yapıldığı ve halen devam etmekte 

olduğu, 

4.5) Eylemci grubun içerisinde geçtiğimiz sene yaşanan olaylarda 

tespit edilen çok sayıda yasa dışı örgütün de yer aldığı; hem milletvekili 

düzeyindeki politikacıların hem de meslek örgütü mensubu bir dizi 

kişinin olayları provoke ettikleri, küfürler, sözlü tacizler ve provakatif 

eylemler şeklinde başlayan gösterilerin, ilerleyen günlerde kolluk personeline 

yönelik fiili saldırı şekline büründüğü; gösterilerin amacının, 





yeşili korumak olmayıp, ikinci bir gezi olayı meydana getirmek olduğu, 


5) 2015 tarihinde …. Başkanı ile gerçekleştirilen toplantıda sunulan 

bilgi ve belgeler uyarınca …. Belediyesinin görüş ve değerlendirmelerinde 

özetle; 

5.1) Mahallede uzun zamandan itibaren bir camiye ihtiyaç duyulduğu, 

özellikle bayram günlerinde mevcut camilerin yeterli olmaması 

nedeni ile mahalle sakinlerinin mevcut camilerin bitişiğindeki kaldırım 

ve benzeri yerlerde namaz kılmaya mecbur kaldıkları; yeni bir camiye 

duyulan ihtiyacın bir göstergesi olarak mahalle sakinlerinden 

yaklaşık 1850 kişinin bölgede bir cami inşaatı için imza toplayarak 

başvuruda bulundukları, Cami inşaatının, Validebağ 

Korusu ile bir ilgisinin bulunmadığı, Korunun dışında yer alan 

ve mülkiyeti Üsküdar Belediyesine ait olan …. Mahallesi, ….. 

Sokak, No: .. (… pafta, …. ada, … parsel) alanında bulunduğu; 

inşaatın yapıldığı parselde herhangi bir ağaç ya da bitki kesiminin 

söz konusu olmadığı, inşaat alanının tamamen asfalt 

kaplama olduğu, 

5.2) Söz konusu alanın, … Belediyesi Meclisinin 6 ncı Seçim Dönemi, 

5 inci Seçim Yılı, Şubat ayı toplantılarının 2013 tarihli ikinci birleşiminde 

İmar Komisyonunun raporu okunarak Komisyondan geldiği 

şekliyle yapılan işaretle oylama neticesinde, oyçokluğu ile alınan Karar 

uyarınca, kamu yararı amacıyla yapılan plan değişikliği ile “Dini Tesis 

Alanı” lejantına alındığı, bir hayırsever vatandaşın inşaat masrafını 

üstlenmesi üzerine 2014 tarihinde alınan yapı ruhsatına istinaden söz 

konusu kişi ile yapılan protokole istinaden 14/06/2014 tarih ve 29030 

sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğine 

uygun olarak inşaatın devam etmekte olduğu, 

5.3) Plan değişikliği ve inşaatın durdurulması amacı ile açılan 

davalardan sadece birisi kapsamında yürütmenin durdurulması 

verildiği; bu kararın da sunulan bilgi ve belgeler uyarınca 

mahkemece kaldırıldığı, diğer davaların devam etmekte olduğu, 

plan değişikliğinin ve inşaatın usulüne uygun surette gerçekleştirildiği, 

inşaatın Validebağ Korusu ile hiçbir ilgisinin bulunmadığı; gösterilerin, 

inşaat alanını otopark olarak daha önceden kullanan ve haksız 

kullanımdan kaynaklı hiçbir ödemede bulunmayan kişilerin ve diğer 


323




kişilerin bilinçli yönlendirmeleri sonucu gerçekleştirildiği ve bu şekilde 

kamuoyunun fikrinin bulandırılmaya çalışıldığı, 

5.4) Medyaya yansıyan görüntülerdeki göstericilerin çok az kısmının 

bu mahallede oturup cami inşaatına karşı çıkan vatandaşlarımızdan 

oluştuğu; kalabalığın ekseriyetini, mahalle ile ilgisi olmayan 

bazı siyasi parti örgütlerince kışkırtılan kişiler oldukları; göstericilerin 

mahalle sakinlerinin ekseriyetinin görüşünü yansıtmadığı, plan değişikliğinin 

ve inşaatın mevzuat hükümlerine ve usulüne uygun surette 

gerçekleştirildiği, ifade edilmiştir. 

6) 2015 tarihinde ..... Başkanı ile gerçekleştirilen toplantıda sunulan 

bilgi ve belgeler uyarınca …. Belediyesinin görüş ve değerlendirmelerinde 

özetle; 

6.1)İmar planında cami alanına ayrılan yerin, Validebağ Korusu sit 

alanı içerisinde olmadığı, 

Plan değişikliğinin, bölge sakinlerince ibadet yerine duyulan ihtiyacın 

İlçe Müftülüğüne iletilmesi, Müftülükçe de bölgede ibadet yeri 

ihtiyacının olduğunun tespit edilmesi üzerine İlçe Belediyesine yapmış 

olduğu talep sonucu gündeme geldiği; İlçe Belediyesi tarafından yapılan 

analiz ve değerlendirmeler sonucu ibadet yerinin belirlendiği; söz 

konusu mahalde yeni bir cami alanına duyulan ihtiyaç, bölgede oturan 

vatandaşlardan gelen taleplerin yanında, yapılan analizlerle de tespit 

edildiği, 

6.2)İbadet ihtiyacının karşılanacağı alanların, sosyal donatı alanlarından 

sayıldığı, diğer donatılarla kıyas yapılarak bu ihtiyacın karşılanmasından 

vazgeçilemeyeceği, yapılan analizler sonucu, söz konusu 

dini tesisin Üsküdar İlçesinin … ve …. mahallelerine hizmet vereceği, 

bu mahallelerin toplam nüfusunun ise 38.500 kişi civarında olduğu; 

yaşayanların büyük çoğunluğunun İslam dinine mensup olan bu iki 

mahallede toplam 9 adet cami bulunduğu; cami yapılacak alandaki 

yapıların büyük çoğunluğunu meskenlerin oluşturduğu, bu durumda 

ibadethane başına ortalama 4.300 kişi düştüğü, Cami yapılacak alana 

en yakın cami olan … Mescidinin 566 metre yürüme mesafesinde olduğu, 

….. Camiinin 652 metre, …. Camiinin 802 metre, ….. Camiinin 

ise 890 metre yürüme mesafesinde olduğu; bu 4 dört caminin, inşaat 

alanına ortalama 715 metre mesafede olduğu, 





Beş vakit namazını camide cemaatle kılmak isteyen bölge sakini bir 

vatandaşın en yakın camiye gidebilmek için günde yaklaşık 715 x 2 x 

5 = 7150 metre yol yürümesi gerektiği; bu durumun yaş, fiziki engel 

vb. sorunu olmayan normal kişiler için bile zorluk oluşturduğu, ayrıca 

esnaf ve diğer çalışanlar açısından daha büyük bir sıkıntı oluşturduğu, 

6.3)Cuma ve bayram günlerinde çevre camilerinin cemaate yetmediği, 

insanların cadde ve sokaklar ile mesken aralarında namaz kılmak 

zorunda kaldığı; ibadetlerini camide yerine getirmek isteyen bayan 

cemaatin ise özellikle Cuma ve bayram günleri hiçbir şekilde bunu 

gerçekleştiremedikleri; camilerin erkek cemaate yetmemesi nedeni ile 

kadınların Cuma namazı kılabilme, hutbe ve vaaz dinleme haklarından 

mahrum kaldıkları, bu durumun da kadınların pozitif ayrımcılık 

ve eşitlik bir yana, en temel ibadet haklarını dahi kullanmalarını imkânsız 

hale getirdiği, 

bölgede kamulaştırma vb. işlemlere başvurmaksızın oluşturulabilecek 

daha büyük ve elverişli bir alanın olmadığı; Korunun ise 1. Derece 

Sit Bölgesi olması nedeni ile burada yapılaşma yasağı olduğu, yapılacak 

caminin bölgenin vakit namazlarındaki ihtiyacını karşılayabilecek 

kapasitede olacağı, Cuma ve Bayram namazlarında ise çevre camilerindeki 

yoğunluğun (cemaat, trafik ve park alanı) azalmasına katkıda bulunacağı, 

yoğunluğa göre kadın cemaatin de camiden faydalanabilme 

imkânının doğabileceği, 

6.4) Eski plana göre park alanında kalan bu bölgenin hâlihazır durumda 

otopark olarak kullanıldığı, bölgedeki kişi başına düşen yeşil 

alan miktarının İstanbul’daki pek çok bölgeden kat kat fazla olduğu, 

yapılması planlanan caminin hemen yanında 354 dönüm araziye sahip 

olan İstanbul’un en büyük yeşil alanlarından biri olan Validebağ Korusunun 

bulunduğu, bu nedenle de cami yapılması nedeni ile bölgenin 

mevcut yeşil alan miktarında bir azalma meydana gelmeyeceği hususlarının 

değerlendirilerek, anılan alana dini tesis yapılmasının uygun 

olacağı sonucuna varıldığı, 


Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 12 nci maddesinin üçüncü fıkrasında 

“Ayrıca imar planlarında; dini tesislerden küçük cami takriben 

250 metre, orta (semt) cami takriben 400 metre mesafe dikkate alınarak 

yaya olarak ulaşılması gereken hizmet etki alanında planlanabilir. 


325




Mescitler ise yerleşik veya hareketli nüfusa göre takriben 150 metre 

hizmet etki alanında yapılabilir” hükmünün bulunduğu; bu durumda 

söz konusu cami inşaatına diğer camilerin uzaklıklarının Mekansal 

Planlar Yapım Yönetmeliğinde belirtilen mesafelerin çok üzerinde 

olduğunun açıkça görülmekte olduğu, söz konusu Yönetmeliğe ekli 

Farklı Nüfus Gruplarında Asgari Sosyal ve Teknik Altyapı Alanlarına 

İlişkin Standartlar ve Asgari Alan Büyüklükleri Tablosunda, küçük ibadet 

yerleri için asgari 1000 m2’lik bir alanın öngörüldüğü, aynı Yönetmeliğin 

11 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, “Planda yerleşik alan 

olarak belirlenen alanlarda yapılacak imar planı revizyon ve değişikliklerinde, 

bu Yönetmelikte belirlenen eğitim, sağlık ve ibadet kullanımlarına 

ilişkin asgari alan büyüklüğünün karşılanmaması durumunda 

ilgili kamu kurum ve kuruluşunun teklifi doğrultusunda veya görüşü 

alınarak alan büyüklüğü plan ile belirlenir” hükmünün yer aldığı; bu 

bölgeye en yakın caminin 566 metre yaya mesafesinde olduğu, ibadethane 

yapılacak alanın büyüklüğünün ise 1000 m2’den fazla olduğu, 

(Ayrıca Yönetmeliğin mescitler için herhangi bir büyüklük şartını da 

öngörmediği) 

6.6) Yönetmeliğe ekli Farklı Nüfus Gruplarında Asgari Sosyal ve 

Teknik Altyapı Alanlarına İlişkin Standartlar ve Asgari Alan Büyüklükleri 

Tablosunda kişi başı 0.75 m2 ibadet alanına işaret edildiği; buna 

göre her iki mahallede toplam 28875 m2’lik ibadet alanına ihtiyaç duyulduğu, 

bu iki mahallenin toplam ibadet alanının bu rakamın çok çok 

altında olduğu, dolayısı ile Yönetmelikte öngörülen şartların tamamının 

fazlası ile yerine gelmiş olduğu, Mahkemeye sunulan bilirkişi heyeti 

raporunun, 2500 m2’nin altındaki alanlara cami yapılamayacağı 

iddiasının dayanağı olan 2/11/1985 tarih ve 18916 Mükerrer sayılı 

Resmi Gazetede yayımlanan Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmeliğin, 

14/06/2014 tarih ve 29030 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 

Mekansal Alanlar Yapım Yönetmeliği ile yürürlükten kaldırıldığı, 

dolayısı ile bilirkişi heyetinin yürürlükten kaldırılan Yönetmelik hükümlerine 

göre yaptığı değerlendirmesinin geçerliliğinin bulunmadığı, 

6.7) Validebağ Korusunun yanında yapılmakta olan cami inşaatı ile 

ilgili muhtelif kişiler tarafından bazıları münferit ve bazıları da müşterek 

dilekçelerle, … İdare Mahkemesinde 4, ….. .. İdare Mahkemesinde 

2, … .. İdare Mahkemesinde 2 ve … İdare Mahkemesinde 1 olmak üzere 

toplam 9 adet dava açıldığı, 





Bu davalardan sadece …. İdare Mahkemesinin bir dosyasında, “178 

sayılı parselin güneyindeki tescil dışı alanın ./…. ölçekli ….. tadilat yapılarak 

yeşil alandan çıkarılıp cami alanına alınmasının plan yapım 

yöntem ve tekniklerine uygun olmadığı” şeklinde verilen bilirkişi raporuna 

istinaden … 2014 tarihinde yürütmenin durdurulmasına karar 

verildiği, ancak idare tarafından sunulan ve bilirkişi raporunun 

hatalı olduğunu ortaya koyan bilgi, belge ve açıklamaların ardından, 

… 2014 tarihinde mahkemece yürütmenin durdurulması 

talebinin reddine karar verildiği; diğer davalarda da yürütmenin 

durdurulması taleplerinin reddine karar verildiği, 


B. Olaylar 

7)3,4,5 ve 6 numaralı paragraflarda açıklandığı üzere şikayetçinin 

Validebağ Korusunun çevresinde devam eden yapılaşma hazırlıklarını 

yerinde incelemek ve raporlamak amacı ile ziyarete gelen …. Başkanı 

ve yöneticilerinin, giriş izinleri olmadığı gerekçesiyle barikatla korunan 

alana alınmaması; … yetkililerinin, kamuya açık alanlara girmelerinin 

izne tabi tutulmasının ve seyahat özgürlüğünün ölçüsüz surette 

kısıtlanmasının hukuk devleti ilkeleri ile bağdaştırılamayacağı; bu durumun 

Türk Ceza Kanununun 109 uncu maddesinde düzenlenen “kişiyi 

hürriyetinden yoksun kılma” suçunu oluşturduğu iddia ve şikâyet 

ederek, idarenin hatalı davrandığının kabulü ile uygulamanın düzeltilmesi 

ve gerekli görülen başkaca kararların alınması talebi ile Kurumumuza 

başvuruda bulunduğu anlaşılmıştır. 

D. İnceleme ve Araştırma Bulguları 

8.1) Şikâyete konu iddialar hakkında yerinde inceleme yapmak 

amacıyla Kamu Denetçiliği Kurumu Yönetmeliğin 22 nci maddesi 

dördüncü fıkrası uyarınca, …. 2015 tarihleri arasında İstanbul’da 

yerinde incelemede bulunulmuştur. Bu kapsamda sırası 

ile …. Başkanı ..., …. Başkanı …. ve …. Yönetim Kurulu üyeleri 

ile …. Belediyesi Başkanı …. ve ekibi ile bir araya gelerek görüş 

alış verişinde bulunulmuştur. Ayrıca Validebağ Korusunda 

yerinde inceleme gerçekleştirilmiştir. Söz konusu görüşmeler 

esnasında idarenin ve başvurucuların elden teslim ettiği bilgi 

ve belgeler ayrıca dosyasında muhafaza edilmiştir. 


327




8.2) Kurumumuzca yürütülen inceleme ve araştırmaya esas oluşturmak 

üzere, ulusal ölçekte yayın yapan televizyon kanallarının …. 

ve …. 2014 tarihleri arasındaki ana haber bültenlerinin, mezkur olaylarla 

ilgili bölümlerinin yayın kayıt kopyaları Radyo ve Televizyon Üst 

Kurulu Başkanlığından talep edilmiş ve Başkanlığın 2015 tarih ve ….. 

sayılı yazısı ekinde Kurumumuza iletilen yayın kayıtları dosyasında 

muhafaza edilmiştir. 



9) 2709 sayılı T.C. Anayasasının “Yerleşme ve Seyahat Hürriyeti” 

başlıklı 23 üncü maddesinde; “Herkes, yerleşme ve seyahat hürriyetine 

sahiptir. Yerleşme hürriyeti, suç işlenmesini önlemek, sosyal ve 

ekonomik gelişmeyi sağlamak, sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek 

ve kamu mallarını korumak; Seyahat hürriyeti, suç soruşturma 

ve kovuşturması sebebiyle ve suç işlenmesini önlemek; amaçlarıyla 

kanunla sınırlanabilir.” Hükmünü amirdir. 

“Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları” başlıklı 135 inci 

maddesinde; “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst 

kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını 

karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel 

menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının 

birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni 

hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile 

kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen 

usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir.” 

Hükmü yer almaktadır. 

10) 1136 sayılı Avukatlık Kanununun “Baroların Kuruluş ve Nitelikleri” 

başlıklı 76 ıncı maddesinde (Değişik birinci fıkra: 2/5/2001 

4667/46 md.) ; “Barolar; avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının 

birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve 

güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlâkını, saygınlığını, hukukun 

üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak 

ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel 





kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu 

kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarıdır.”Denilmektedir. 

Aynı Kanunun “Baro yönetim kurullarının görev ve yetkilerini” düzenleyen 

95 inci maddesinin 1 inci fıkrasında “Avukatlık onurunun 

ve meslek düzeninin korunmasını, meslekin adalet amaçlarına uygun 

olarak bağlılık ve onurla yapılmasını sağlamak”; 

Ve aynı maddenin 4 üncü fıkrasında; “Meslekî ödevler hususunda 

baro mensuplarına yol göstermek ve onlara bilgi vermek ve meslekî 

görevlerin yapılıp yapılmadığını denetlemek.”Hükümlerini amirdir. 

11) 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Usulü Kanununun “Topluluk 

Davası” başlıklı 113 üncü maddesinde; “Dernekler ve diğer tüzel kişiler, 

statüleri çerçevesinde, üyelerinin veya mensuplarının yahut temsil 

ettikleri kesimin menfaatlerini korumak için, kendi adlarına, ilgililerin 

haklarının tespiti veya hukuka aykırı durumun giderilmesi yahut 

ilgililerin gelecekteki haklarının ihlal edilmesinin önüne geçilmesi için 

dava açabilir.”Hükmü yer almaktadır. 

B. Şikayet Konusuna İlişkin Uygulamalar 

12) Danıştay 14 üncü Dairesinin Balıkesir Barosu için vermiş olduğu 

21/09/2011 tarihli ve 2011/13742 E., 2011/796K. sayılı, İzmir 

Barosu için 15/07/2011 tarihli ve 2011/13296 E., 2011/450K. Sayılı 

kararlarında; “Baroların hukukun üstünlüğünü savunma görevinin 

avukatlık mesleğinin geliştirilmesi çerçevesinde değerlendirilmesi 

gerektiğinden, Baronun avukatlık mesleğini ilgilendirmeyen ve avukatlık 

ortak menfaatlerini koruma amacı dışında kalan işlemleri dava 

konusu etmesi durumunda, bu davaların sübjektif ehliyet koşulunun 

bulunmaması” nedeniyle söz konusu davaların reddedileceği belirtilmiştir. 

13) Yargıtay 14 üncü Hukuk Dairesinin 10/05/2013 tarihli ve 

2013/5359 E., 2013/7140K. Sayılı kararında; “Davacı Baro Başkanlığı 

Avukatlık Kanunu gereğince tüzel kişiliği bulunan kamu kurumu niteliğindeki 

bir meslek kuruluşudur. Baronun avukatlık mesleğini 

ilgilendirmeyen ve avukatların ortak menfaatlerini koruma 

amacı dışında kalan işlemleri dava etmesi durumunda, aktif 

dava ehliyetinin bulunduğu düşünülemez. Kuruluş amacı 


329




avukatlık mesleğini geliştirmek ve avukatlık mesleğini yapanların 

birbirleri ve iş sahipleri ile aralarındaki ilişkileri geliştirmek 

olup onlar adına bu davayı açma görev ve yetkisi yoktur.” 

Şeklindeki açıklamalarıyla Baroların görev ve yetkileri iddiaları değerlendirilirken 

dikkat edilmesi gereken noktaları göstermiştir. 

14) Yargıtay 14 üncü Hukuk Dairesinin 22/03/2013 tarihli ve 

2013/1000 E., 2013/4361K. Sayılı kararında; “Davacı Baro Başkanlığı, 

Baro, Adliye ve avukatlık bürolarının yanında ve tam karşısında kurulu 

olan baz istasyonunun sağlığı tehdit ettiğini belirterek kaldırılmasını 

istemiştir. Davacı Baro Başkanlığı, Avukatlık Kanunu gereğince tüzel 

kişiliği bulunan kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşudur. Baronun 

avukatlık mesleğini ilgilendirmeyen ve avukatların ortak 

menfaatlerini koruma amacı dışında kalan işlemleri dava 

konusu etmesi durumunda, aktif dava ehliyetinin bulunduğu 

düşünülemez…Mahkemece, yukarıda yapılan açıklamalar gözetilerek 

davacı Baronun aktif dava ehliyeti bulunmadığından davanın reddi 

gerekir.” Şeklinde karar verilmiştir. 

C. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme 

15) 3 numaralı paragrafta açıklandığı üzere şikayetçi; idarenin hatalı 

davrandığının kabulü ile uygulamanın düzeltilmesi ve gerekli görülen 

başkaca kararların alınması talebiyle şikayet başvurusunda bulunmuştur. 

16) Anayasanın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını 

düzenleyen 135 inci maddesinde; kamu kurumu niteliğindeki meslek 

kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek 

ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, 

mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek 

mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü 

ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak 

maksadı ile kurulan kamu tüzelkişilikleri olduğu, kuruluş amaçları 

dışında faaliyette bulunmayacakları düzenlenmiştir. 

17) Avukatlık Kanununun Baroların kuruluş ve niteliklerini düzenleyen 

76 ncı maddesi ve Baro Yönetim Kurulu’nun görevlerinin sayıldığı 

95 inci maddesinde (Bkz. Prg.10); Baroların, avukatlık mesleğini 

geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri 





ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak, hukukun 

üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların 

ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, 

kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşu olduğu, Baro 

Yönetim Kurulunun da avukatlık onurunun ve meslek düzeninin 

korunmasını, mesleğe ve meslek mensuplarına yönelik hak 

ihlallerine karşı avukatlık mesleğini ve meslektaşlarını savunmakla 

görevli olduğu hükümlerine yer verilmiştir. 

18) … hukukun üstünlüğü ve insan haklarını savunmak, korumak 

ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak konusunda yasal olarak 

yetkili kılınmış olmakla birlikte; …. hukukun üstünlüğünü koruma 

görevinin avukatlık mesleğinin geliştirilmesi çerçevesinde 

değerlendirilmesi gerektiğinden, ….. avukatlık mesleğini ilgilendirmeyen 

ve avukatların ortak menfaatlerini koruma amacı 

dışında kalan işlemler konusunda hareket etmesi durumunda, 

avukatlık mesleği ile ilgili bir menfaatlerinin bulunduğu 

düşünülemez. Kuruluş amacı avukatlık mesleğini geliştirmek 

ve avukatlık mesleğini yapanların birbirleri ve iş sahipleri ile 

aralarındaki ilişkileri geliştirmek olan ve onlar adına hareket 

eden ….. mesleklerini ilgilendiren konularda hukukun üstünlüğünün 

sağlanması ve insan hakları ihlali varsa bu ihlallerin 

giderilmesi hususunda hareket edecekleri açıktır. 

19) Kaldı ki, yukarıda 12 nolu paragrafta açıklanan Danıştay 

kararı ile 13 ve 14 üncü paragraflarda açıklanan Yargıtay 

kararları birlikte değerlendirildiğinde de; …. avukatlık mesleğini 

ilgilendirmeyen ve avukatlık ortak menfaatlerini koruma amacı dışında 

kalan işlemler konusunda dava açma görev ve yetkileri ile menfaatlerinin 

bulunmadığı belirtilmiştir. 

20) 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Usulü Kanununun 113 üncü 

maddesi hükmü gereğince; dernekler ve tüzel kişiler, statüleri çerçevesinde, 

üyelerinin veya mensuplarının yahut temsil ettikleri kesimin 

menfaatlerini korumak için, kendi adlarına, ilgililerin haklarının tespiti 

veya hukuka aykırı durumun giderilmesi yahut ilgililerin haklarının 

ihlal edilmesinin önüne geçilmesi için dava açabilir. Söz konusu 

bu hüküm gereğince de Kamu tüzel kişiliğine haiz …. avukatların 

menfaatlerini korumak ve hak ihlali olması durumunda bu 


331




durumun tespitini sağlamak veya hukuka aykırı durumun giderilmesi 

yahut avukatları ilgilendiren hak ihlallerinin önüne 

geçilmesi için hareket etmek durumundadırlar. 

21) Seyahat özgürlüğü, insanların yer değiştirme serbestisini ifade 

etmektedir. Yani dolaşım, gidip gelme, yer değiştirme ve yerleşme 

serbestliğini ifade eder. Özgürlüğün kapsamı hareket etme ya da bulunduğu 

yerde kalma, alıkonulmama, ikametini seçme gibi unsurları 

içine almaktadır. 

Birleşmiş Miletler Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşmenin 

12 nci maddesi, bu özgürlüğün sınırlanmasında ise “ulusal 

güvenlik”, “kamu düzeni”, “kamu sağlığı”, “genel ahlak” ve “başkalarının 

hak ve özgürlüklerini korumak” gerekçelerini öne çıkarmaktadır. 

AİHS ile bu Sözleşmeye Ek 4 No.lu Protokol (Birinci Protokolde Tanınmış 

Bulunan Haklardan ve Özgürlüklerden Başka Hak ve Özgürlükler 

Tanıyan 4 No.lu Protokol) “Serbest Dolaşım Özgürlüğü” başlıklı 

2 nci maddesinin birinci fıkrası, bir devletin ülkesi içinde usulüne uygun 

olarak bulunan herkesin, orada serbestçe dolaşma ve ikametgâhını 

seçebilme hakkına sahip olduğunu hüküm altına almış olup; bu hakkın 

kısıtlanması noktasında, “Bu haklar, ancak ulusal güvenlik, kamu 

emniyeti, kamu düzeninin korunması, suç işlenmesinin önlenmesi, 

sağlık ve ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması 

için”, “demokratik bir toplumda, zorunlu tedbirler olarak ve yasayla 

öngörülmüş sınırlamalara tabi tutulabilir.” hükmüne yer vermektedir. 

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Temel hak ve özgürlüklerin yalnızca 

Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak 

sınırlanabileceği dikkate alındığında, seyahat özgürlüğünün, Anayasanın 

23 üncü maddesinde belirtilen sınırlama sebepleri dışında herhangi 

bir sebeple kayıtlanamayacağı ilkesinin benimsendiği anlaşılmalıdır. 

Birleşmiş Milletler ve Avrupa Konseyinin yukarıda maruz sözleşmelerinde 

yer alan hükümler ile Anayasanın 13 üncü maddesi hükmü bir 

arada değerlendirildiğinde, seyahat ve serbest dolaşım özgürlüğü hakkında 

sınırlamanın hukuka uygunluğunun, aşağıda belirtilen kurallar 

dâhilinde anlaşılması gerekmektedir: 1. Sınırlama kanunla olmalıdır. 2. 

Sınırlama Anayasanın ilgili maddesinde belirtilen sebeplerle olmalıdır. 

3. Sınırlama temel hak ve özgürlüklerin özlerine dokunmamalıdır. 4. Sınırlama 

demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olmamalıdır. 





5. Sınırlayıcı tedbirler çağdaş özgürlükçü demokrasilerin genel ve evrensel 

niteliklerini öngören anlayışına aykırı olmamalı; bunlarla uzlaşılabilir 

olmalıdır. 6. Sınırlama “ölçülülük ilkesi” ne aykırı olmamalıdır. 

Bu açıklamalar doğrultusunda; Üsküdar Kaymakamlığının 2014 

tarih ve 2014/…. sayılı oluruna istinaden, eylemci grubun kolluk 

personeline saldırdığı gerekçesi ile güvenlik görevlileri ve eylemci 

grubun izole edilmesi amacı ile inşaat alanının bariyerlenmek 

sureti ile insanların erişimine kapatılması ilke olarak 

hukuka aykırılık oluşturmamaktadır. Zira usulüne uygun surette 

yapımı devam eden bir inşaatın engellenmesine yol açacak surette devam 

eden eylemler bunu zorunlu kılmıştır. Bu durum, seyahat ve 

serbest dolaşım özgürlüğünün, Anayasanın 23 üncü maddesi 

hükmüne, yani suç işlenmesini önlemek gerekçesine istinaden 

hukuka uygun surette tesis edilmiş bir işlem ve tedbirdir. 

22) Validebağ Korusunun yanında yapılmakta olan cami inşaatı ile 

ilgili, aralarında başvurucu …. üyesi avukatların da olduğu çok sayıda 

kişi tarafından, …. İdare Mahkemesinde 4, …. İdare Mahkemesinde 2, 

… İdare Mahkemesinde 2 ve …. İdare Mahkemesinde 1 olmak üzere 

toplam 9 adet dava açıldığı, 

Bu davalardan sadece …. İdare Mahkemesinin 2013/…. esas numaralı 

dosyada, “davalı idarenin ara karara cevabı alı(nı)ncaya kadar ve 

yeni bir karar verilinceye kadar dava konusu işlemin (İstanbul İli Üsküdar 

İlçesi …. Mahallesi, … pafta, …. ada, … parselle ilgili ./… ölçekli …. 

Tadilatı) yürütülmesinin durdurulmasına” gerekçesi ile 2014 tarihinde 

yürütmenin durdurulmasına karar verildiği; ancak idarenin mahkemeye 

sunduğu bilgi ve belgelerin ardından, aynı dosya hakkında 2014 tarihinde 

yürütmenin durdurulması talebinin reddine karar verildiği, 

Diğer davalarda da yürütmenin durdurulması taleplerinin reddine 

karar verildiği ve yargılamanın halen devam ettiği tespit edilmiştir. 6328 

sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Başvuru ve usulü” başlıklı 

17 nci maddesinin üçüncü fıkrasının (b) bendinde, yargı organlarında 

görülmekte olan veya yargı organlarınca karara bağlanmış uyuşmazlıklara 

ilişkin başvuruların incelenemeyeceği düzenlenmiştir. Benzer düzenlemeye 

28/3/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede 


İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 5 inci maddesinin birinci 


333




fıkrasında da yer verilmiştir. Bu nedenle, şikâyete konu imar plan tadilatı 

ve devamında cami inşaatı amacıyla tesis edilen idari işlemler (ruhsat 

vb.) hakkındaki iddialar bu Kararda incelenmemiştir. 

Aynı şekilde, hukuksuz ve dayanıksız olarak kişilerin bir yere gitme 

hürriyetlerinden yoksun bırakılmasının, Türk Ceza Kanununun 109 

uncu maddesinde düzenlenen “kişiyi hürriyetinden yoksun kılma” suçunu 

oluşturduğu ve eylemcilere aşırı ve orantısız güç uygulandığı konusundaki 

iddialar, adli mercilere intikal etmesi nedeni ile bu Kararda 

incelenmemiştir. 

23) Yukarıda anılan mevzuat hükümleri, mahkeme kararları ve 

tüm açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde; 

23.1) Kamu Denetçisinin yerinde yaptığı incelemede Validebağ Korusunun 

muhtelif giriş kapılarının bulunduğu, halkın Koruya giriş ve 

çıkışlar açısından hiçbir engelle karşılaşılmadığı ve Korunun içerisinde 

yer alan sosyal alanların (koşu ve gezinti yolları, izcilik vb. alanlar) herkesin 

kullanımına açık olduğu, bariyer ile çevrilen alanın ise sadece inşaatın 

devam ettiği ve Korunun tescil alanının dışında küçük bir alanı 

kapsadığı, imar plan tadilatı ve inşaatın hiçbir aşamasında, herhangi 

bir ağaç ya da bitki kesiminin söz konusu olmadığı, 

23.2) ”İmar planı tadilatlarının ve yapımı devam eden cami ve 

eklentilerine ait inşaata ilişkin idari işlemlerin hukuka aykırı olduğu 

iddiası ile hukuksuz ve dayanıksız olarak kişilerin bir yere gitme 

hürriyetlerinden yoksun bırakılmasının, Türk Ceza Kanununun 109 

uncu maddesinde düzenlenen “kişiyi hürriyetinden yoksun kılma” suçunu 

oluşturduğu hususlarındaki iddiaların” yargı organlarınca incelenmekte 

olduğu gerekçesi ile 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu 

Kanununun “Başvuru ve usulü” başlıklı 17 nci maddesinin üçüncü 

fıkrasının (b) bendi ve 28/3/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı 

Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 

Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 5 inci 

maddesinin birinci fıkrası hükmünce incelenmemesine, 

23.3) Validebağ Korusunun çevresinde devam eden yapılaşma hazırlıklarını 

yerinde incelemek ve raporlamak amacı ile ziyarete gelen …. 

Başkanı ve yöneticilerinin, giriş izinleri olmadığı gerekçesiyle barikatla 

korunan alana alınmaması; …. yetkililerinin, kamuya açık alanlara 





girmelerinin izne tabi tutulmasının ve seyahat özgürlüğünün ölçüsüz 

surette kısıtlanmasının hukuk devleti ilkeleri ile bağdaştırılamayacağı 

iddiaları hususunda, …. kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu 

olduğu, …. hukukun üstünlüğünü koruma görevinin avukatlık 

mesleğinin geliştirilmesi çerçevesinde değerlendirilmesi gerektiğinden, 

… avukatlık mesleğini ilgilendirmeyen ve avukatların 

ortak menfaatlerini koruma amacı dışında kalan işlemler 

konusunda hareket etmesi durumunda, avukatlık mesleği 

ile ilgili bir menfaatlerinin bulunduğu düşünülemez. Kuruluş 

amacı avukatlık mesleğini geliştirmek ve avukatlık mesleğini 

yapanların birbirleri ve iş sahipleri ile aralarındaki ilişkileri 

geliştirmek olan ve onlar adına hareket eden …. mesleklerini 

ilgilendiren konularda veya açtıkları yahut katıldıkları davalarda 

hukukun üstünlüğünün sağlanması ve insan hakları ihlali 

varsa bu ihlallerin giderilmesi hususunda hareket edecekleri 

açıktır. Bu nedenlerle … avukatlık mesleğini ilgilendirmeyen ve 

avukatlık ortak menfaatlerini koruma amacı dışında kalan işlemler konusunda 

menfaatleri bulunmadığından somut olayda hukuk ve hakkaniyete 

aykırı bir uygulamanın gerçekleşmediği sonuç ve kanaatine 

varılmıştır. 

D. İnsan Hakları Yönünden Değerlendirme 

24) Şikâyete konu olayda; T.C. Anayasasının “Kanun önünde eşitlik” 

başlıklı 10 uncu maddesindeki eşitlik ilkesinin, Avrupa İnsan Hakları 

Sözleşmesinin 13 üncü maddesindeki etkili başvuru hakkının ve 

17 inci maddesindeki hakları kötüye kullanma yasağının ihlal edildiğine 

dair herhangi bir bilgi ve bulguya rastlanmadığı gibi, Birleşmiş 

Milletler İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi, Avrupa İnsan Hakları 

Sözleşmesi ve Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı ile güvence altına alınmış 

olan diğer haklara da aykırı bir durum tespit edilmemiştir. 

E. İyi Yönetişim İlkelerine Uygunluk Yönünden Değerlendirme 

25)Günümüzde demokratik, modern ve katılımcı yönetim anlayışında 

idarelerden sadece hukuka uygun olarak hareket etmeleri değil 

aynı zamanda iyi yönetim ilkelerine de uygun işlem tesis etmeleri beklenmektedir. 


335




26) 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 

Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin 

Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi Yönetim İlkeleri” başlıklı 

6 ncı maddesinde, Kurumun, inceleme ve araştırma yaparken insan 

haklarına dayalı adalet anlayışı içinde; kanunlara uygunluk, ayrımcılığın 

önlenmesi, ölçülülük, yetkinin kötüye kullanılmaması; eşitlik, tarafsızlık, 

dürüstlük, nezaket, şeffaflık, hesap verilebilirlik, haklı beklentiye 

uygunluk, kazanılmış hakların korunması, dinlenilme hakkı, savunma 

hakkı, bilgi edinme hakkı, makul sürede karar verme, kararların gerekçeli 

olması, karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi, kararın geciktirilmeksizin 

bildirilmesi, kişisel verilerin korunması gibi iyi yönetim ilkelerine 

uygun işlem ve eylem ile tutum veya davranışta bulunup bulunmadığını 

gözeteceği düzenlenmiştir. Söz konusu Yönetmelik hükmünde 

yer alan ilkelerin kaynağını teşkil eden Avrupa Birliği Temel Haklar Şartının 

41 inci maddesinde de iyi yönetim hakkından bahsedilmekte olup, 

benzer ilkelere Avrupa Parlamentosu tarafından kabul edilen “Avrupa 

Doğru İdari Davranış Yasası”nda da yer verilmiştir. 

27) Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler 

neticesinde; şikayet başvurusu kapsamında İlgili idarelerin Kamu 

Denetçiliği Kurumu yetkilileriyle biraraya geldikleri, şeffaf, hesap verebilir 

tutum sergiledikleri, kanuna uygun davranadıkları, istenilen 

bilgi ve belgeleri süresi içinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderdikleri, 

iyi yönetişim ilkelerine uygun davrandıkları belirlenmiştir. 

Ancak İdarelerin şikayetin reddedilmesi durumunda Anayasanın 

40 ıncı maddesine eklenen ek fıkrada belirtilen, Danıştay ve Anayasa 

Mahkemesi kararlarında üzerinde önemle durulan gerekse iyi yönetişim 

ilkelerinde vurgulanan “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi”ilkesine 

uymadığı anlaşılmış olup, İdarelerin bundan böyle 

bu ilkelere de uyması beklenmektedir. 

IV. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT 

A.Dava Açma Süresinin Yeniden Başlaması 

28) 14/06/2012 tarih ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu 

Kanununun 17 inci maddesinin sekizinci fıkrasına göre Kamu Denetçiliği 

Kurumu’na, dava açma süresi içinde yapılan başvuru, işlemeye 





başlamış olan dava açma süresini durdurmakta olup, 21 inci maddenin 

birinci fıkrası uyarınca başvurunun Kurum tarafından reddedilmesi 

hâlinde, durmuş olan dava açma süresi gerekçeli ret kararının ilgiliye 

tebliğinden itibaren kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır. Şikayetçiye 

30/04/2015 tarihli 3476 sayılı yazımız ile dava açma süresinin başladığı 

bildirilmiştir. 

B.Yargı Yolu 

29) 2709 sayılı 1982 Anayasasının “Temel Hak ve Hürriyetlerin Korunması” 

başlıklı 40 ıncı maddesinin ikinci fıkrasında; “Devlet, işlemlerinde, 

ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını 

ve sürelerini belirtmek zorundadır.” hükmü yer almakta olup, 6328 

sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin ikinci 

fıkrası uyarınca, ilgili idarenin işlemine karşı 60 günlük dava açma süresinden 

arta kalan süre içerisinde İstanbul İdare Mahkemesine yargı 

yolu açıktır. 

V. KARAR 

Yukarıda yer alan gerekçeler ve dosya kapsamına göre; ŞİKAYETİN 

REDDİNE, 

Kararın Şikayetçiye, İSTANBUL VALİLİĞİ, İSTANBUL BÜYÜKŞE- 

HİR BELEDİYESİ BAŞKANLIĞI ve ÜSKÜDAR BELEDİYESİ BAŞKAN- 

LIĞI’NA tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar 

verildi. 




337


Yıl/Year: 2 Sayı/Issue: 3 Temmuz-Aralık/July-December 2015 


Akademik Dergisi 



Adres: Kavaklıdere Mah. Nevzat Tandoğan Caddesi No:4 Çankaya/ANKARA 

Telefon: (312) 465 22 00 

Faks: (312) 465 22 65 

E-Posta: iletisim@ombudsman.gov.tr

Ombudsman

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?