Læs den fulde opgave. - Prisma Politica

Tilde Marie Ussing 

Sommerskole, ”EU og virksomhederne: fra København til Bruxelles” ved Peter Nedergaard 

Statskundskab, august 2012 

Indholdsfortegnelse 

Indholdsfortegnelse.............................................................................................................................................. 1 

1. Indledning............................................................................................................................................................ 2 

2. Teoretisk ramme, metode og empiri.......................................................................................................... 3 

3. Analyse af beslutningsprocessen for forslaget ....................................................................................... 6 

3.1 EU’s supranationale organisationer (1. dimension)....................................................................................... 8 

3.1.1 Europa Kommissionen.............................................................................................................................................................8 

3.1.2 Europa-‐Parlamentet...............................................................................................................................................................11 

3.1.3 Delkonklusion...........................................................................................................................................................................12 

3.2 Det transnationale samfunds rolle (2. dimension) .......................................................................................12 

3.2.1 Producenterne..........................................................................................................................................................................13 

3.2.2 Forbrugerne...............................................................................................................................................................................14 


3.3 EU’s regelsæt og det intergovernmentale spil i Rådet (3. dimension) ...................................................15 

3.3.1 QVM...............................................................................................................................................................................................15 

3.3.2 Co-‐decision.................................................................................................................................................................................19 


3.4 Samlet vurdering af analysen ...............................................................................................................................20 

4. Konklusion og perspektivering..................................................................................................................22 

5. Litteraturliste ...................................................................................................................................................24 

5.1 Bilag...............................................................................................................................................................................24 

5.2 Øvrig litteratur ..........................................................................................................................................................24 

1




1. Indledning 

På opfordring fra EU’s medlemsstater fremsatte Europa Kommissionen (Kommissionen) den 13. juli 

2010 et forslag om ændring EU’s direktiv 2001/18/EC om udsætning af genetisk modificerede 

organismer (GMO’er) (Udsætningsdirektivet). Forslaget skulle gøre det muligt for medlemsstaterne, 

at begrænse eller forbyde dyrkning af GMO’er på deres territorium efter at udsætning af disse var 

blevet godkendt på EU-‐niveau (Bilag 1). Forslaget lagde således op til en renationalisering af et 

område, der hidtil havde været under fælles EU-‐kompetence, og det forekom ved første indtryk at 

være en åben invitation, som medlemsstaterne dårligt kunne sige nej til. Til trods for dette måtte det 

danske formandskab på et møde i EU's ministerråd (Rådet) den 9. marts 2012 opgive forsøget på at 

opnå politisk enighed blandt EU’s miljøministre om formandskabets kompromisforslag (Rådet for 

den Europæiske Union, 2012). Derved blev formandskabet det fjerde i rækken, der måtte opgive 

forsøget på at opnå en enighed mellem medlemsstater, og forslaget forekom således mere en 

nogensinde før at være politisk dødt. Det store spørgsmål i denne sammenhæng er, hvorfor det efter 

alle disse år og kræfter fortsat ikke var muligt at opnå enighed i Rådet om forslaget, til trods for at 

dette var blevet fremsat på opfordring netop herfra. Følgende opgave forsøger at give et svar på 

denne problemstilling igennem en analyse og vurdering af den politiske beslutningsproces for 

Kommissionens forslag til ændring af Udsætningsdirektivet. Problemstillingen afgrænses tidsmæssigt 

ved at fokusere på behandlingen af forslaget under det danske formandskab (1. januar til 30. juni 

2012), idet det vurderes, at denne periode udgør den mest afgørende og derfor empirisk 

interessante fase i sagen. Analysen inddrager dog tidligere perioder hvor dette findes relevant. 

Opgaven afgrænses endvidere teoretisk ved at tage udgangspunkt i W. Sandholtz og A. Sweets 

teoretiske framework supranational governance. Teorien benyttes idet det vurderes, at den med sin 

samling af centrale elementer fra både liberal intergovernmentalisme og neofunktionalisme leverer 

et detaljeret teoretisk framework til at forstå enkeltstående politiske processer inden for EU-‐ 

systemet, specielt på områder med delt kompetence. Teorien er udviklet som et middel til at forstå 

EU’s integrationsproces, men benyttes i denne opgave som et redskab til at analysere en 

enkeltstående politisk proces inden for EU-‐systemet uden primært fokus på spørgsmålet om mere 

eller mindre integration. 

2




2. Teoretisk ramme, metode og empiri 

Udgangspunktet for opgavens valg af teoretisk ramme er den grundlæggende antagelse, at EU med 

udgangspunkt i G. Almond og D. Eastons definition 1 udgør et politisk system karakteriseret ved en 

række delelementer så som delegering og udøvelse af magt, lovgivningsmæssige forhandlinger og 

interessegruppemobilisering (Hix og Høyland, 2011:2ff). Det komplekse politiske spil inden for EU 

kan derfor ikke fyldestgørende forstås ud fra generelle teorier om mere eller mindre integration, 

hvilket i lang tid var tilfældet inden for videnskaben, men må i stedet forstås med udgangspunkt i en 

række teorier om delelementer i de daglige politiske processer (Rosamond, 2000:106). 

På basis af denne antagelse udgøres den teoretiske ramme for opgaven af W. Sandholtz og A. Sweets 

teoretiske framework supranational governance. Dette framework skal først og fremmest ses som et 

opgør med den hidtidige forståelse af EU’s integrationsproces som enten intergovernmental (udtrykt 

ved liberal intergovernmentalisme) eller supranational (udtrykt ved neofunktionalismen). Ifølge 

Sandholtz og Sweet er ingen af disse teorier i sig selv tilstrækkelige for at forstå EU-‐systemet og dets 

integrationsproces (Sweet og Sandholtz, 1997:298f). På den ene side tager de afstand fra den liberale 

intergovernmentalismes idé om, at integrationsprocessen kun afgøres af det intergovernmentale 

magtspil mellem EU’s medlemsstater, der alle agerer ud fra præferencer fastlagt på basis af nationale 

processer (Rosamond, 2000:137). Sandholtz og Sweet argumenterer i stedet for, at såvel EU’s 

supranationale organisationer som EU-‐orienterede interesseorganisationer på linje med 

medlemsstaterne udgør selvstændig aktører, der på baggrund af egne ressourcer og magt spiller en 

afgørende rolle i EU’s politiske processer (Sweet og Sandholtz, 1997:302) 2 . Supranationale 

organisationer inden for EU (herunder Kommissionen, Parlamentet og EU-‐Domstolen) defineres i 

denne sammenhæng som ”those governmental structures, operating at the European level, that 

produce, execute, and interpret EC rules” (Sweet og Sandholtz, 1997:304). Nationalstaternes magt og 

1 G. Almond og D. Estaon definerer et politisk system ud fra fire nøgle karakteristika: 1) Stabile og klart definerede 

institutioner for kollektiv beslutningstagning og et sæt af regler der ordner forholdet mellem disse institutioner, 2) 

Borgere der søger at realisere deres politiske ønsker via det politiske system, enten ud fra interesseorganisationer eller 

politiske parter, 3) Kollektive beslutninger der har afgørende indflydelse på distribution af økonomiske ressourcer og 

fordeling af værdier på tværs af systemet og 4) fortsat interaktion mellem det politiske output, ny efterspørgsel til 

systemet, nye beslutninger osv. (Hix og Høyland, 2011:12ff). 

2 Til trods for at Moravcsik i sin teori om liberal intergovernmentalisme anerkender, at nationalstaterne bruger de 

supranationale EU-‐institutioner rationelt ud fra et ønske om at sikre egne interesser og bl.a. mindske 

transaktionsomkostninger ved regeringsførelse, så kritiseres teorien dog for, i store træk af marginalisere de 

supranationale institutioners rolle i den politiske proces (Rosamond, 2000:144; Sweet og Sandholtz, 1996). Som Sweet 

og Sandholtz skriver, “In this imagery (…) supranational organizations do not impact integration processes in autonomous 

and decisive ways; instead in accordance with their place in the sequence, they behave as rather faithful agents of 

intergovernmental bargains” (Sweet and Sandholtz, 1996:302). 

3




indflydelse er således langt mindre end antaget inden for den liberale intergovernmentalisme (Hix 

og Høyland, 2011:16). Det er dog vigtigt at understrege, at teorien fortsat anerkender, at 

intergovernmentale forhandlinger er allestedsnærværende inden for EU, ikke mindst på møder i 

Rådet og Det Europæiske Råd. Liberal intergovernmentalisme er således nyttig i forhold til at 

beskrive en specifik udgave af beslutningstagning i EU, men dog ikke som en altomfattende teori om 

EU og EU-‐integration (Sweet og Sandholtz, 1997:307). Teoriens anerkendelse af supranationale 

organisationer og EU-‐orienterede interessegrupper som afgørende aktører stemmer fint overens 

med neo-‐funktionalismens teoretiske ramme, men forfatterne tager dog på den anden side ligeledes 

et opgør med kernen i neo-‐funktionalistisk teori. Sandholtz og Sweet understreger således, at de 

modsat neo-‐funktionalismen ikke arbejder ud fra en deterministisk opfattelse af, at EU-‐integration 

uafvendeligt i sidste ende vil føre til dannelsen af en supranational stat til erstatning for de tidligere 

nationalstater (Sweet og Sandholtz, 1997:299). 

Med udgangspunkt i denne kritik argumenterer forfatterne for, at man frem for at forstå de to teorier 

som hinandens modpoler, skal se dem som to ydrepunkter i et kontinuum mellem 

intergovernmentalisme på den ene side og supranationalisme på den anden. Dette kontinuum er 

udtryk for, at graden af supranational governance, karakteren af EU’s beslutningsprocesser og i 

sidste ende graden af EU-‐integration varierer inden for de forskellige politikområder i EU-‐systemet. 

Integration defineres i denne sammenhæng som ”the process by which the horizontal and vertical 

linkages between social, economic, and political actors emerge and evolve.” (Hix og Høyland, 

1997:304) 3 , og graden af integration antages at afhænge af tre nøglefaktorer: 1) det eksisterende 

europæiske regelsæt inden for området, 2) graden af autonomi for de supranationale organisationer 

der skal udleve regelsættet og 3) udviklingen af et transnationalt samfund der kan påvirke 

beslutningsprocessen og dennes outcome på europæisk niveau (Sweet og Sandholtz, 1997:304). Det 

antages at disse tre faktorer er tæt sammenhængende, og at vækst inden for én af disse faktorer vil 

skabe betingelser til fordel for vækst inden for de andre to. Nedenstående figur viser kontinuummet 

der beskriver forholdet mellem intergovernmental og supranational politik: 

3 Vertikale sammenhænge defineres endvidere som ”the stable relationschips or interactions, between actors organized at 

the EC level and actors organized at or below the member state level” og horisontale samemnhænge defineres som ”the 

stable relationships, or patterne interaction, between actors organized in one member state with actors organized in 

antoher” (Hix og Høyland, 1997:304). 

4




Figur 1 

Teorien om supranational governance er som udgangspunkt udviklet som en teori om EU-‐ 

integration, men det afgørende ved teorien er, at den fastholder, at EU-‐integration skal analyseres og 

forstås ud fra de politiske processer der finder sted hver dag inden for EU’s mange forskellige 

politikområder. Ved at samle centrale elementer fra både liberal intergovernmentalisme og 

neofunktionalismen leverer teorien således et detaljeret framework, der også kan bruges til at forstå 

enkeltstående politiske processer inden for EU-‐systemet. Med inspiration fra Hix og Høyland (Hix og 

Høyland, 2011), bruges teorien derfor i denne opgave til at analysere en specifik politisk proces uden 

primært fokus på spørgsmålet om mere eller mindre integration. Samtidig berører den analyserede 

sag dog også på sin vis spørgsmålet om integration, hvilket blot styrker grundlaget for valget af 

teoretisk framework. 

Governance in the EU 

1 -‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ 2 -‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ 3 -‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ 4 -‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ 5 

Intergovernmental Supranational 

Politics. Politics 

Kilde: frit oversat fra Sweet og Sandholtz, 1997 

Det empiriske grundlag for opgaven udgøres af en lang række centrale dokumenter, rapporter, 

avisartikler, bøger etc., der beskriver elementer af den politiske proces der behandles. Disse kilder 

vurderes alle at være væsentlige i forhold til at forstå sagen og dens udvikling. Empirien behandles 

via en kildekritisk tekstanalyse hvor der så vidt muligt tages højde for muligt bias. 

5




3. Analyse af beslutningsprocessen for forslaget 

I dette afsnit analyseres den politiske beslutningsproces for Rådets behandling af Kommissionens 

forslag om ændring af Udsætningsdirektivet med henblik på at give et kvalificeret svar på 

spørgsmålet om, hvorfor det efter alle disse år og kræfter fortsat ikke var muligt at opnå enighed i 

Rådet om forslaget. Analysen afgrænses tidsmæssigt ved at fokusere på behandlingen af forslaget 

under det danske formandskab (1. januar til 30. juni 2012), idet det vurderes, at denne periode 

udgør den mest afgørende fase i sagen om Udsætningsdirektivet. I denne fase foregik den mest 

intensive behandling af Kommissionens ændringsforslag, og det var her, at man kom tættest på en 

endelig beslutning i Rådet. Afgræsningen gør det muligt, at foretage en mere fokuseret analyse af den 

mest aktuelle og afgørende del af den lange beslutningsproces. Hvor relevant udvides analysen til 

andre perioder forudgående det danske formandskab. Analysen afgrænses endvidere teoretisk ved 

at basere sig på det teoretiske framework om supranational governance jævnfør teoriafsnittet. Med 

udgangspunkt i denne teoretiske ramme opdeles analysen i tre hovedafsnit. Det første afsnit 

behandler EU’s supranationale organisationers rolle i sagen med fokus på Kommissionen og 

Parlamentet. Det andet afsnit behandler de EU-‐orienterede interesseorganisationers rolle i sagen, 

med fokus på henholdsvis virksomhederne og forbrugerne. Det tredje afsnit analyserer hvordan EU’s 

regelsæt påvirkede beslutningsprocessen og fokuserer på den del af regelsættet der gjorde sig 

gældende for EU’s medlemsstater. Som basis for analysen benyttes følgende tidslinje, der i grove 

træk skitserer beslutningsprocessen for forslaget fra dets fremsættelsen frem til det sidste 

miljørådsmøde under dansk formandskab: 

6




Figur 2 - Tidslinje for beslutningsprocessen for forslag om ændring af Udsætningsdirektivet 

13. juli 2010: Kommissionen fremsætter sit forslag til ændring af Udsætningsdirektivet. 

Juli 2010 – december 2010: Under belgisk formandskab nedsætter COREPER en Ad Hoc arbejdsgruppe, der skal 

forberede Rådets behandling af forslaget. Forslaget bliver drøftet på rådsmødet (landbrug og fiskeri) den 27. september 

2010, på rådsmødet (miljø) den 14. oktober 2010 og på rådsmødet (miljø) den 20. december 2010. 

Januar 2011 – juni 2011: Under ungarsk formandskab behandles forslaget fortsat i Ad Hoc arbejdsgruppen og drøftes 

endvidere på rådsmødet (miljø) den 14. marts 2011. På rådsmødet anmoder formandskabet om mandat til at indlede 

forhandlingerne med Parlamentet med henblik på at opnå en første læsningsaftale i sagen. I mandatet har man taget højde 

for ændringsforslagene fra Parlamentet ved at inkludere miljøbegrundelser i listen over begrundelser for nationale forbud. 

Et blokerende mindretal imod formandskabets forslaget resulterer dog i, at der i stedet fremlægges en fremskridtsrapport 

på rådsmødet (miljø) den 21. juni 2011. 

5. juni 2011: Parlamentet vedtager 28 ændringsforslag til Kommissionens forslag. 

Juli 2011 – december 2011: Under polsk formandskab fortsættes arbejdet med sagen i Ad Hoc arbejdsgruppen. Der 

afholdes to møder i gruppen. På første møde diskuterer man Parlamentets ændringsforslag imens man på det andet møde 

behandler et nyt kompromisforslag. I forslaget har polakkerne fjernet miljøbegrundelserne fra listen over begrundelser. 

Forslaget møder modstand fra en række medlemsstater (MS) (FR, SE, BE, UK, IE, DE, IT og ES) imens en gruppe af MS (AT, 

NL, CY, GR, PT, RO, HU, CZ, FI, SI) indikerer vilje til at løse sagen. 

1. januar 2012: Danmark overtager det roterende formandskab for Rådet. 

13. januar 2012: Første møde i Ad Hoc arbejdsgruppen under dansk formandskab. 

30. januar 2012: Andet møde i Ad Hoc arbejdsgruppen under dansk formandskab. Behandling af arbejdsdokument. 

10. februar 2012: Tredje møde i Ad Hoc arbejdsgruppen under dansk formandskab. Behandling af første 

kompromisforslag fra dansk side (Bilag 6). Forslaget inkluderede en to-‐fase model med mulighed for at gennemføre 

nationale forbud både inden for og efter EU’s godkendelsesprocedure. Nationale forbud inden for 

godkendelsesproceduren (første fase) er baseret på konsultationer mellem medlemsstaterne og industrien. Nationale 

forbud efter godkendelsesproceduren (anden fase) er ligesom i Kommissionens forslag baseret på listen over 

begrundelser. I forslaget genintroduceres endvidere miljøbegrundelserne i listen over begrundelser. UK, NL, IE, ES, og IT 

udtrykker støtte til den første fase imens AT, LU, FI, PL, PT, GR, RO, HU, MT, LI, CZ , SI, LV, BG, EE, SK og CY er bekymrede 

ved denne. De udtrykker modsat støtte til den anden fase, til trods for fortsat uenighed om, hvorvidt miljøbegrundelser 

skal inkluderes i listen over begrundelser. DE, FR, BE og SE fastholder en generel modstand imod det samlede forslag. 

20. februar 2012: Fjedre møde i arbejdsgruppen under dansk formandskab. Behandling af nyt kompromisforslag der kun 

indeholder få ændringer, herunder et nyt juridiske grundlag for den første fase og en ændring af miljøbegrundelserne til 

”environmental policy objectives” (Bilag 7). Samtlige MS med undtagelse af DE, FR, BE og SE udtrykker støtte til første fase. 

HU, GR, FI, AT , RO, BG og EE gør dog deres støtte betinget af, at forslagets anden fase fortsat bibeholdes. Gruppen af MS 

der kan støtte forslagets anden fase er endvidere vokset idet både IT og ES har erklæret sig villig til at støtte denne. 

29. februar 2012: Behandling af formandskabets reviderede kompromisforslag på COREPER. I forslaget har man samlet 

listen af begrundelser, således at nationale forbud nu blot skal være ”in conformit with Union law, reasoned, proportional 

and non-discriminatory and does not conflict with the environmental risk assesment” (Bilag 8). MS positioner ændrer sig 

ikke på mødet, men flere af de ellers positive MS er imod samlingen af miljøbegrundelser til én begrundelse. 

9. marts 2012: Miljørådsmøde hvor formandskabets endelige forslag diskuteres af EU’s miljøministre. SE udtrykker for 

første gang støtte til forslaget, men UK, FR, DE og BE fastholder dog deres modstand imod dette. ES trækker endvidere in 

støtte tilbage. Formanden miljøminister Ida Auken må derfor konstatere, at der ikke kan etableres kvalificeret flertal for 

formandskabets forslag. 

Marts 2012 – juni 2012: Det danske formandskab fortsætter arbejdet med at ændre positionerne for specielt DE og UK. 

11. juni 2012: Miljørådsmøde hvor man vedtager en fremskridtsrapport om arbejdet i sagen under dansk formandskab. 

7




3.1 EU’s supranationale organisationer (1. dimension) 

Den første dimension der ifølge det teoretiske framework om supranational governance er 

afgørende for EU’s beslutningsprocesser såvel som graden af EU-‐integration er eksistensen af 

autonome supranationale organisationer inden for et givent politikområde. Autonomi defineres i 

denne sammenhæng som ”an organization’s capacity to define and pursue, on an ongoing basis, a 

politically relevant agenda” (Sweet og Sandholtz, 1997:304). I denne forbindelse er det først og 

fremmest afgørende, at miljøområdet ligesom en lang række andre politiske områder er underlagt 

den almindelige lovgivningsprocedure (tidligere kaldet den fælles beslutningsprocedure). Kernen i 

denne procedure er dels, at Kommissionen har eneret på fremsættelsen af lovforslag, og dels at 

Rådet og Parlamentet er ligestillet i lovgivningsprocessen, idet ingen af de to institutioner kan 

vedtage lovgivning uden den anden parts samtykke (Hix og Høyland, 2011:53). Graden af de 

supranationale organisationers autonomi er således relativ høj inden for områder underlagt denne 

procedure, og derved også i sagen om Udsætningsdirektivet. Spørgsmålet i denne sammenhæng er, 

hvorvidt denne umiddelbart høje grad af autonomi har påvirket den politiske beslutningsproces, 

således som det antages i det teoretiske framework. Dette analyseres i det følgende afsnit. 

3.1.1 Europa Kommissionen 

3.1.1.1 Fremsættelsen af forslaget 

Ved en analyse af Kommissionens rolle i sagen er det først og fremmest relevant at forstå, hvorfor 

Kommissionen valgte at fremsætte forslaget i første instans. EU’s miljøpolitik skal ifølge Hix og 

Høyland forstås som et politisk område udviklet primært som et supplement til det indre marked. I 

et forsøg på at undgå forstyrrelser af den frie konkurrence på markedet har ét af de primære formål 

med lovgivningen således været, at erstatte eksisterende nationale reguleringer med en fælles EU-‐ 

regulering (re-‐regulering) (Hix og Høyland, 2011:203ff). På denne baggrund kan det eksisterende 

Udsætningsdirektiv forstås som en re-‐regulering af tidligere nationale lovgivninger, og 

Kommissionens forslag kan forstås som et forsøg på de-‐regulering af det allerede re-‐regulerede. 

Umiddelbart forekommer det mærkeligt, at Kommissionen valgte at fremsætte et forslag til de-‐ 

regulering, idet Kommissionen typisk opfattes som den supranationale organisation, der skal fungere 

som den primære drivkraft i den forsatte udvikling af det europæiske projekt (Nedergaard, 

2005:185ff). Afgørende er det dog her, at Kommissionen som tidligere nævnt fremsatte forslaget på 

opfordring fra EU’s medlemsstater. Både Rådet og Parlamentet har ret til at udbede sig forslag fra 

8




Kommissionen, der normalt vil efterkomme sådanne anmodninger (Nedergaard, 2005:121). At dette 

var tilfældet kan indikere, at Kommissionens autonomi i form af sin eneret på fremsættelse af forslag 

var mere begrænset end først antaget. Modsat denne tolkning gjorde Kommissionen det dog klart, at 

forslaget ifølge dem ikke skulle ses som en renationalisering af området, men derimod som et 

supplement til det eksisterende EU-‐system. Som Kommissionen skrev i deres pressemeddelelse, ”The 

new approach aims to achieve the right balance between maintaining an EU authorisation system and 

the freedom for Member States to decide on GMO cultivation in their territory” (Europa-‐Kommissionen, 

2010). Med denne pressemeddelelse forsøgte Kommissionen således at gøre det klart, at forslaget 

ikke gik imod det eksisterende system, hvilken de selv var vogter af. 

Ydermere kan det argumenteres for, at Kommissionen rent faktisk havde en interesse i at fremsætte 

forslaget til trods for, at det indeholdt en afgivelse af magt til medlemsstaterne. Ved forslagets 

fremsættelse havde det eksisterende godkendelsessystem således været låst i en længere periode, 

idet syv medlemsstater 4 havde valgt at benytte den såkaldte ”nødbremse” i direktivet 

(beskyttelsesklausulen) til at forbyde eller begrænse dyrkning på deres nationale territorier af 

GMO’er, der var blevet godkendt til dyrkning på EU-‐niveau 5 . Til trods for, at Kommissionen 

efterfølgende har underkendt disse nationale forbud, så har Rådet ikke ønsket at tvinge landende til 

at ophæve forbudne, og dette har ført til en midlertidig blokade af yderligere godkendelser af nye 

GMO’er (Folketinget, 2010) 6 . Blokaden er endnu ikke ophævet, og EU har således ikke godkendt nye 

GMO’er siden marts 2010 (Europa-‐Kommissionen, 2012a). De eksisterende komitologiregler (se evt. 

fodnote 6) gør det dog muligt for Kommissionen at godkende dyrkning af en given GMO, hvis ikke 

der er etableret et kvalificeret flertal imod forslaget i Rådet. Da der netop ikke var etableret 

kvalificerede flertal i Rådet imod godkendelserne af GMO’er var Kommissionen fanget i en situation, 

4 Luxembourg, Ungarn, Østrig, Grækenland, Frankrig, Tyskland og Polen 

5 I udsætningsdirektivet er inkluderet en beskyttelsesklausul hvor i det specificeres, at ”Hvis en medlemsstat som følge af 

nye eller supplerende oplysninger, der er fremkommet efter, at tilladelsen er givet, og som påvirker miljørisikovurderingen, 

eller som følge af revurdering af eksisterende oplysninger på grundlag af ny eller supplerende videnskabelige viden har 

begrundet formodning om, at en GMO, der udgør eller indgår i produkter, og som er blevet behørigt anmeldt, og hvortil der 

er givet skriftlig tilladelse i henhold til dette direktiv, udgør en risiko for menneskers sundhed eller miljøet, kan denne 

medlemsstat midlertidigt begrænse eller forbyde brug og/eller salg af den pågældende GMO som eller i produkter på sit 

område” (Bilag 2). 

6 Godkendelsessystemet er baseret på den komitéprocedure der forud for Lissabon Traktaten blev kaldt 

forskriftsproceduren. For at Kommissionen skal kunne vedtage et forslag inden for denne procedure skal den have støtte 

fra et kvalificeret flertal i det ansvarlige forskriftsudvalg. Kan dette ikke opnås, så skal forslaget forelægges Ministerrådet, 

som så tager stilling til det. For at forkaste forslaget kræves det dog, at Ministerrådet mobiliserer et kvalificeret flertal 

imod forslaget. Er dette ikke muligt inden for en given tidsfrist, så kan Kommissionen vedtage den foreslåede retsakt 

(Folketinget, 2006). 

9




hvor de havde magten til at afgøre hvorvidt de behandlede GMO’er skulle godkendes eller ej, men 

samtidig ikke havde lysten til at benytte denne magt, højest sandsynligt fordi de frygtede reaktionen 

fra en lang række medlemsstater. Denne frygt underbygges af en tidligere udtalelse fra 

Kommissionen hvori de gør det klart, at de inden for særligt følsomme områder underlagt denne 

form for komitéprocedure vil sørge for, at ”finde en afbalanceret løsning for at undgå at gå imod den 

fremherskende holdning i Ministerrådet” (Folketinget, 2006). På baggrund heraf kan det 

argumenteres, at Kommissionen havde en egeninteresse i at finde en løsning på den låste situation. 

Ud fra denne tolkning fremstod Kommissionen i højere grad som en supranational organisation, der 

med sin magt til at fremsætte forslag forsøgte at påvirke EU’s beslutningsproces i en given retning. 

3.1.1.2 Ageren i beslutningsprocessen 

Udover at analysere årsagen til fremsættelsen af forslaget er det endvidere afgørende at undersøge 

Kommissionens rolle i den efterfølgende politiske beslutningsproces. Jævnfør indledningen 

fokuseres der i analysen på den del af processen, der fandt sted under dansk formandskab. 

Allerede i løbet af de første dage af det danske formandskab tog embedsmænd fra DG for sundhed og 

forbrugerbeskyttelse (DG SANCO) på vegne af Kommissionen kontakt til formandskabet for at 

diskutere håndteringen af sagen under dansk formandskab. Embedsmændene fra DG SANCO gjorde 

det klart, at de havde interesse i at finde en løsning i sagen, idet Kommissionen fandt den 

eksisterende situation uønskværdig. At denne interesse ikke blot var tomme ord blev understreget 

ved, at DG SANCO fastholdt deres engagement i sagen under hele det danske formandskab. De 

udgjorde således en aktiv medspiller, der via teknisk og juridisk ekspertviden, hjalp formandskabet 

med at udvikle en række kompromisforslag i et forsøg på at finde frem til en endelig løsning. Hjælpen 

fra Kommissionen var dog ikke uden begrænsninger. Da der i slutfasen forud for miljørådsmødet den 

9. Marts var tanker om, at fremsætte et kompromisforslag der afveg så meget fra det oprindelige 

forslag, at det ville kræve at Kommissionen fremsatte en ny revideret udgave, så sagde 

Kommissionen klart fra. De ønskede ikke at miste prestige ved at skulle fremsætte et nyt forslag. 

Udover at etablere et tæt samarbejde med formandskabet for på denne måde at påvirke 

beslutningsprocessen i Rådet, så fik Kommissionen i perioden 2009-‐2011 også gennemført to 

evalueringsrapporter om den europæiske GMO-‐lovgivning (Europa-‐Kommissionen, 2012b). Den ene 

rapport omhandlede det lovgivningsmæssige framework for dyrkning af GMO’er, og denne 

konkluderede bl.a. (i fin overensstemmelse med Kommissionens position), at autorisationssystemet 

kunne blive langt mere effektivt, bl.a. via mere fleksibilitet i godkendelsesproceduren (EPEC, 2011). 

10




Rapporterne var produceret af EPEC, der udgør en uafhængig Europæisk Økonomisk firmagruppe 

(EØFG) 7 , og det er derfor lidet sandsynligt, at DG SANCO har haft indflydelse på rapporternes 

konklusioner. Rapporterne blev dog udviklet på bestilling af Kommissionen, og de havde derfor med 

stor sandsynlighed indflydelse på fx hvad disse skulle fokusere på/ikke fokusere på. Da rapporterne 

kom frem udgjorde de da også på mange måder et godt værktøj i kampen for forslagets vedtagelse. 

Kommissionens tætte samarbejde med formandskabet, deres mulighed for at begrænse Rådets 

arbejde via deres monopol på fremsættelse af lovforslag og deres bestilling af to rapporter om den 

eksisterende lovgivning indikerer alt sammen, at Kommissionen forsøgte at udgøre en aktiv spiller i 

beslutningsprocessen, der via egen magt og ressourcer søgte at benytte sin autonomi til at påvirke 

sagen i retning af egne interesser. Kommissionen forsøgte tydeligt at sikre en vedtagelse af forslaget, 

og det er derfor ikke her, at man skal finde den primære årsag til, at forslaget endnu ikke er vedtaget. 

3.1.2 Europa-‐Parlamentet 

Som medlovgiver under den almindelige lovgivningsprocedure vedtog Parlamentet den 5. juni 2011 

28 ændringsforslag til Kommissionens forslag. Det vigtigste af disse var ændringsforslaget til artikel 

26b, der udgjorde den liste af begrundelser, ud fra hvilken medlemsstaterne skulle få mulighed for at 

basere deres nationale forbud af GMO’er (Bilag 3). I Kommissionens oprindelige forslag var denne 

liste over begrundelser relativ åben, idet den kun indeholdt to bestemmelser: 1) forbuddet skulle 

være begrundet i andre forhold end dem, der vedrører de uønskede virkninger for sundheden og miljøet, 

der vil kunne være forbundet med udsætning eller markedsføring af GMO’er og 2) forbuddet skulle være 

i overensstemmelse med traktaterne (Bilag 1). Modsat dette foreslog Parlamentet en mere omfattende 

og derfor også mere lukket liste, der inkluderede en lang række begrundelser. Forslaget blev af de 

fleste tolket som værende mere ”grønt” end Kommissionens, idet det blandt andet inkluderede en 

række miljømæssige begrundelser, herunder bevaring af lokal biodiversitet og økosystemer (Bilag 

3). Parlamentets mulighed for på denne måde at trække forslaget i en mere ”grøn” retning indikerer, 

at det som supranational organisation besad en potentiel høj grad af autonomi, hvilken den var 

indstillet på at bruge aktivt i et forsøg på at påvirke den politiske beslutningsproces i retning af egne 

præferencer. Vedtagelsen af de 28 ændringsforslag indikerer endvidere, at Parlamentet var indstillet 

på at finde en løsning på sagen. Efter Parlamentets vedtagelse af deres førstelæsningsposition blev 

7 En Europæisk økonomisk firmagruppe (eller på engelsk European Economic Grouping, EEIG) er en specifik juridisk 

enhed, der blev dannet i 1985 under forordning 2137/85. Formålet med denne er, at gøre det lettere for virksomheder i 

forskellige lande at gør forretning sammen eller at danne sammenslutninger (EUR-‐LEX, 1985) 

11




de dog tvunget ind i en venteposition, fordi Rådet endnu ikke havde opnået enighed om forslaget. 

Indtil dette lykkes er Parlamentet handlingslammet, og hvis Rådet i sidste ende ikke ønsker en 

endelig vedtagelse af forslaget, så er der ikke meget Parlamentet kan gøre imod dette. Dette faktum 

udgør en klar begrænsning af Parlamentets autonomi, og minimerer umiddelbart deres rolle i sagen. 

I afsnittet om EU’s regelsæt (3. dimension) påpeges det dog, at Parlamentets meget ”grønne” position 

kan have været afgørende for, at visse medlemsstater blev skræmt i en sådan grad, at de valgte ikke 

at støtte det danske formandskabs kompromisforslag. Ud fra denne tolkning gives Parlamentet en 

mere central position i beslutningsprocessen (se afsnit 3.3.2). 

3.1.3 Delkonklusion 

Samlet viser ovenstående analyse, at Kommissionen og Parlamentet med deres centrale rolle i den 

almindelige lovgivningsprocedure havde en hvis grad af autonomi i sagen om Udsætningsdirektivet. 

Analysen viser endvidere, at organisationerne forsøgte at bruge denne autonomi til at påvirke 

beslutningsprocessen i retning af egne interesser, og begge organisationer arbejdede således på hver 

deres måde for at sikre en endelig vedtagelse af forslaget. Disse forsøg påvirkede i varierende grad 

sagens forløb. Det er dog afgørende, at hverken Kommissionen eller Parlamentet i sidste ende kunne 

stille noget op, da det blev klart, at Rådet ikke havde tænkt sig at stemme for forslaget. Uden den 

nødvendige vilje i Rådet til at vedtage en fælles holdning blev beslutningsprocessen sat i stå, uden at 

de supranationale organisationer kunne gøre noget ved dette. Dette indikerer helt klart en markant 

begrænsning af begge organisationers autonomi i sagen, og det taler derfor til fordel for det rent 

intergovernmentale frem for det supranationale teoretiske perspektiv. Fra en intergovernmental 

vinkel kan man således argumentere for, at de supranationale organisationer i sidste ende udgjorde 

irrelevante aktører, hvis magt ikke rakte længere end de store medlemsstaters ønsker. En sådan 

tolkning fokuserer dog udelukkende på det endelige outcome i sagen frem for at inkludere de mange 

facetter i selve beslutningsprocessen. 

3.2 Det transnationale samfunds rolle (2. dimension) 

Den anden dimension i det teoretiske framework om supranational governance udgøres af det 

transnationale samfund. Frameworket antager, at der i Europa eksisterer et transnationalt samfund, 

der har mere eller mindre indflydelse på de politiske processer inden for EU-‐systemet. Samfundet 

defineres som ”those non-governmental actors who engage in intra-EC exchanges – social, economic, 

political – and thereby influence, directly or indirectly, policy-making processes and outcomes at the 

European level” (Sweet og Sandholtz, 1997:304). Inden for områder karakteriseret ved 

12




intergovernmentalisme vil dette samfund stå relativt svagt og medlemsstaterne vil mediere 

forholdet mellem nationale aktører på den ene side og de supranationale organisationer på den 

anden. Inden for områder karakteriseret ved supranational governance vil det transnationale 

samfund modsat stå stærkt, og de transnationale aktører vil have mulighed for at vælge hvilket fora 

(nationalt eller supranationalt) de ønsker at udøve indflydelse inden for (Sweet og Sandholtz, 

1997:305). Ifølge teorien er det primært udviklinger inden for det transnationale samfund, der via 

deres efterspørgsel på EU-‐regler inden for alverdens politiske områder, fungerer som drivkraft for 

øget EU-‐integration (Sweet og Sandholtz, 1997:306). I følgende afsnit analyseres karakteren af det 

transnationale samfund i den givne sag. Lovgivning om GMO’er påvirker en række interessenter 

inklusiv biotekindustrien, der producerer frø til dyrkning, landmændene der dyrker GMO-‐planterne, 

miljøorganisationerne der kæmper for miljøet i relation til GMO-‐dyrkning og forbrugerne, der 

forbruger de endelige produkter. I denne analyse fokuseres der på producentorganisationerne og 

forbrugerne/miljøorganisationerne som de to grupper med primær interesse for forslaget. Modsat 

behandles landbrugets rolle i sagen ikke, primært grundet pladsmangel. 

3.2.1 Producenterne 

Inden for EU repræsenteres den europæiske biotekindustri primært via paraplyorganisationen 

EuropaBio. Organisationen repræsenterer en række virksomhedssammenslutninger og 

virksomheder inden for biotekindustrien, herunder store spillere så som Monsanto og BASF 

(EuropaBio, 2012). Som repræsentant for de europæiske producenterne af GMO-‐afgrøder var 

EuropaBio som udgangspunkt imod forslaget fra Kommissionen. EuropaBio gjorde det således klart, 

at forslaget ifølge dem ville gøre livet sværere for dem, der ønskede at dyrke ”safe, beneficial and 

rigorously scientifically tested GM crops within the EU”. De mente endvidere, at forslaget ”advocates 

non-sciencce, ideologically-based decision making and proposes that this is backed up by measures that 

could be disproportionate and discriminatory” (EuropaBio, 2010). Givet truslen om at miste afgørende 

omsætningsmuligheder hvis de nationale forbud blev mulige, forekommer denne position rationel, 

og organisationens argumenter gav da også genlyd i diskussionerne på arbejdsgruppeniveau i Rådet. 

Frem for blot at modarbejde forslaget i sit hele, så valgte EuropaBio dog at engagere sig på en mere 

konstruktiv måde i den politiske beslutningsproces under det danske formandskab. Organisationen 

vidste godt, at det eksisterende godkendelsessystem, der ingen GMO’er havde godkendt siden 2010, 

heller ikke var til fordel for producenterne, og som en anonym kilde fra industrien udtalte til Reuters, 

”This is probably the last serious attempt to unblock the negotiations on the cultivation proposal” 

13




(Reuters, 2012). Med udgangspunkt i denne vurdering formåede EuropaBio at placere sig som en 

afgørende spiller, der i tæt samarbejde med bl.a. embedsmænd fra England forsøgte at påvirke det 

danske formandskab til at fremsætte et kompromisforslag, der i højere grad tog hensyn til 

industriens interesser. Tæt koordineret agiterede EuropaBio og England for et forslag, der betingede 

de nationale forbud af en på forhånd indgået aftale med industrien. Dette ønske blev til dels 

imødekommet i formandskabets endelige kompromisforslag (Bilag 5). Dette viser tydeligt, at 

organisationen via sine kontakter og ressourcer formåede at påvirke beslutningsprocessen i retning 

af egne interesser, og at den til trods for umiddelbar modstand imod nationale forbud forsøgte at 

skabe fremdrift i sagen ved at opnå enighed om et mere industrivenligt kompromisforslag. I sidste 

ende formåede industrien dog ikke at etablere tilstrækkelig støtte til vedtagelse af et 

kompromisforslag baseret på deres ønsker. 

3.2.2 Forbrugerne 

I umiddelbar modsætning til biotekindustrien står de europæiske miljøorganisationer, der kan siges 

at repræsentere forbrugerne på markedet for GMO’er. En række miljøorganisationer søgte at påvirke 

beslutningsprocessen under dansk formandskab, herunder bl.a. EEB (European Environment 

Bureau), Greenpeace og Friends of the Earth. Disse er ikke ”rene” forbrugerorganisationer, men de 

kan dog i denne sag anses som et talerør for de europæiske forbrugere, idet forbrugernes interesser i 

høj grad stemmer overens med organisationernes politiske linje. Data fra bl.a. Eurobarometer viser 

således, at de europæiske forbrugere generelt er meget skeptiske overfor GMO’er (Europa-‐ 

Kommissionen, 2000) – en skepticisme der deles af miljøorganisationerne. 

Miljøorganisationerne var som udgangspunkt delte i deres reaktion på Kommissionens forslag (se fx 

EEB, 2011 og Le Monde, 2010), men samtlige organisationer var dog enige om, at være modstandere 

at det kompromisforslag, som det danske formandskab udviklede. Jævnfør forudgående afsnit valgte 

formandskabet til en hvis grad at lytte til industrien i udviklingen af deres forslag. Resultatet af dette 

var ifølge miljøorganisationerne, at alt for meget magt blev lagt i hænderne på industrien. Som Dan 

Belusa fra Greenpeace skrev på en blog på organisationens hjemmeside: ”Medlemslandet får ingen 

”ret”, men bliver reelt stillet værre end det private selskab, der vil markedsføre GMO’en. Politikkerne 

kommer til at stå med hatten i hånden overfor virksomhederne som får alle kortene på hånden” 

(Greenpeace, 2012). Denne kritiske holdning fremsatte organisationerne gentagne gange i 

sagsforløbet, ikke mindst for repræsentanter fra det danske formandskab både i Bruxelles og i 

København (se fx EEB, 2012). Grundet deres modstand imod samtlige forslag, der blot indikerede et 

14




forhold til industrien brugte de dog ikke denne kontakt til formandskabet til, at samarbejde med 

dette om et alternativt kompromis. Dette medførte, at organisationerne ikke på samme måde som 

industrien formåede at bruge deres adgang til beslutningsprocessen på en aktiv måde. 


Samlet har denne del af analysen vist, at der i sagen eksisterede et transnationalt samfund, der på 

både europæisk og nationalt niveau søgte at påvirke beslutningsprocessen i retning af egne 

interesser. De transnationale aktører i form af producenterne og miljøorganisationerne/forbrugerne 

havde alle tæt kontakt med adskillige centrale aktører i beslutningsprocessen, og hver for sig arbejde 

de således for henholdsvis en mere industrivenlig udgave af forslaget (forbrugerne) eller for en 

endelig opgivelse af forslaget (miljøorganisationerne). Specielt industrien formåede at etablere sig 

som en aktiv medspiller, der via fremsættelse af ideer til forskellige ændringsforslag var tæt på, at få 

det afgørende ord i sagen. I modsætning her til valgte de grønne organisationer at indtage en mere 

reaktionær position, hvorfor de ikke på samme måde formåede at påvirke processen. Til trods for 

dette endte sagen med at falde ud til fordel for de grønne organisationer. Det kan dog diskuteres 

hvorvidt dette skyldtes organisationernes egen indsats eller i stedet skal forklares ud fra andre 

faktorer, herunder det intergovernmentale spil i Rådet jævnfør nedenstående afsnit. 

3.3 EU’s regelsæt og det intergovernmentale spil i Rådet (3. dimension) 

Den sidste dimension der ifølge frameworket om supranational governance er afgørende for EU’s 

beslutningsprocesser er EU’s regelsæt, hvilket i teorien defineres som ”the legal, and less formal, 

constraints on behavior produced by interactions among political actors operating at the European 

level” (Sweet og Sandholtz, 1997:304). Idet elementer af det regelsæt der gjorde sig gældende for 

Kommissionen og Parlamentet blev behandlet i afsnittet om den første dimension, så bruges denne 

del af analysen til at analysere det sæt af regler inden for hvilket medlemsstaterne agerede. Analysen 

fokuserer på to sæt af regler – reglen om kvalificeret flertal (QVM) og reglen om co-‐decision. 

3.3.1 QVM 

Den første institutionelle regel der analyseres er reglen om afstemning på basis af kvalificeret flertal 

(QMV) i Rådet. Reglen tilsiger, at lovgivning der behandles i Rådet kun kan vedtages med støtte fra 

minimum 74 % af stemmerne (258 ud af 345). Stemmerne skal endvidere repræsentere mindst 62 % 

15




af EU’s borgere (Hix og Høyland, 1997:64ff) 8 . Brugen af denne regel er løbende blevet udvidet 

således at den i dag benyttes inden for langt de fleste af EU’s politikområder inklusiv miljøområdet. 

Reglen kan tolkes som et udtryk for en høj grad af supranational governance, idet de enkelte 

medlemsstater opgiver deres vetoret til fordel for ønsket om mere effektivitet. Som støtte til det 

teoretiske framework har undersøgelser vist, at reglen har afgørende indflydelse på 

medlemsstaternes adfærd, bl.a. ved at påvirke koalitionsmulighederne og det endelig outcome af de 

forskellige forhandlinger (Nedergaard, 2005:294ff; Hix og Høyland, 2011:64ff). 

I sagen om udsætningsdirektivet var reglen først og fremmest afgørende af den åbenlyse grund, at de 

alternative stemmeregler enten ville have lagt sagen død fra dag ét (enstemmighed) eller have ført til 

en vedtagelse relativt hurtigt (simpelt flertal). Udover dette viste reglen sig endvidere afgørende, idet 

stemmefordelingen ved den endelige afstemning var således, at det var usikkert, hvorvidt der kunne 

etableres et kvalificeret flertal for forslaget eller ej. Da det danske formandskab overtog sagen stod 

det klart, at der i Rådet eksisterede en gruppe af medlemsstater, der var positivt indstillet over for 

Kommissionens forslag, og en gruppe, der modsatte sig dette. Figur 3 viser positionerne: 

Figur 3 – Medlemsstaternes positioner på første møde under dansk formandskab. 

MS Samlet stemme antal 

Medlemsstater for forslaget PL, RO, HU, GR, PT, BG, AT, 137 

inklusiv miljøbegrundelser DK, LT, FI, LU, CY, LV, SI, MT 

Medlemsstater for forslaget 

eksklusiv miljøbegrundelser 

NL, CZ, SK, EE, IE 36 

I alt: 173 

Medlemsstater imod forslaget FR, UK, DE, ES, BE, IT, SE 172 

I alt: 345 

Kilde: Egen fremstilling 

De seks medlemsstater der var imod forslaget (både det oprindelige og kompromisforslaget fra det 

ungarske og det polske formandskab) argumenterede primært ud fra fire argumenter listet i figur 4: 

8 Med Lissabon Traktaten blev reglen ændret således at den bl.a. indeholder et krav om dobbelt flertal, således at der skal 

være et kvalificeret flertal både i antallet af medlemsstater og i antallet af medlemsstaternes befolkning (Nedergaard, 

2005:299ff) . Denne regel træder dog først i kraft fra november 2014 (Hix og Høyland, 2011:64): 

16




Figur 4 – Modstandernes ”formelle” argumenter. 

1. Medlemsstaterne fandt, at forslaget var i strid med EU’s internationale obligationer under 

WTO. De mente, at nationale forbud gennemført på baggrund af de foreslåede begrundelser 

ville udgøre en ulovlig handelsrestriktion under de internationale regler. 

2. Medlemsstaterne fandt, at forslaget var i strid med EU’s regler for det indre marked. De 

mente, at nationale forbud gennemført på baggrund af de foreslåede begrundelser ville være 

disproportionale og at det juridiske grundlag for forbuddene derfor var svagt. 

3. Medlemsstaterne mente, at Kommissionen burde fokusere på implementeringen af 

rådskonklusionerne fra 2008 som et middel til at løse det eksisterende problem 9 . Ifølge 

medlemsstaterne burde man afvente effekten at disse tiltag førend man vedtog ny lovgivning. 

4. Medlemsstaterne frygtede, at et forslag der inkluderede miljøbegrundelser ville underminere 

den fælles risikovurdering udført af EFSA, der ligger til grund for 

godkendelsesproceduren 10 . Inklusionen af miljøbegrundelser i forslaget blev af mange tolket 

som en manglende tro på redeligheden af det eksisterende godkendelsessystem. 

Kilde: Egen fremstilling 

På de kommende møder forsøgte det danske formandskab at imødekomme de første to argumenter 

(forholdet til WTO og det indre marked) via juridiske udtalelser fra både Kommissionens Juridiske 

Tjeneste og Rådets Juridiske Tjeneste. Begge instanser gjorde det klart, at forslaget ifølge dem ikke 

var juridisk usikkert. Formandskabet gav endvidere Kommissionen mulighed for at redegøre for 

deres arbejde med implementeringen af 2008-‐rådskonklusionerne, hvilket ifølge Kommissionen 

allerede var nået langt. Sidst men ikke mindst forsøgte formandskabet at gøre sprogbruget omkring 

miljøbegrundelser mere tydeligt, for på denne måde at imødekomme frygten for, at forslaget ville 

underminere EFSA’s risikovurdering. Udover disse tiltage valgte formandskabet også at omforme 

forslaget til en to-‐fase model, der skulle gøre det muligt at gennemføre nationale forbud via 

konsultationer mellem industrien og de enkelte medlemsstater (se tidslinje). Blandt andet på 

baggrund af dette arbejde valgte Italien, Sverige og Spanien i perioden op til rådsmødet den 9. 

9 2008-‐rådskonklusionerne blev vedtaget af EU’s miljøministre på rådsmødet den 4. – 5. december 2008 under. I disse, 

der omhandler godkendelse og anvendelse af genetisk modificerede planter i fællesskabet, opfordrer medlemsstaterne 

Kommissionen til at forbedre de eksisterende regler via en lang række tiltag (Udenrigsministeriet, 2008). 

10 EFSA (European Food Safety Authority/ Den europæiske fødevaresikkerhedsautoritet) udfører de risikovurderinger 

der ligger til grund for Kommissionens forslag om dyrkning af specifikke GMO-‐afgrøder inden for EU (EFSA, 2012). 

17




marts 2012 at give deres støtte til formandskabets forslag 11 . Derved var der skabt en situation, hvor 

et det blot krævede omvendelse af én af de tre store medlemsstater, Frankrig, Tyskland eller 

England førend der var etableret et kvalificeret flertal for forslaget. Dette satte de tre medlemsstater 

under et relativt stort pres grundet frygten for, at én af de andre pludselig ville skifte mening. 

Som nævnt i afsnit 3.2.1 fik situationen England til at samarbejde tæt med biotekindustrien 

repræsenteret ved EuropaBio i et forsøg på at påvirke formandskabet i retning af et forslag, der i 

højere grad tilgodeså industriens interesser. Situation gjorde det således tydeligt, at den ”uformelle” 

årsag til briternes modstand var ønsket om at beskytte den britiske biotekindustri, der er den største 

i Europa (PharmaDanmark, 2010). I modsætning til England valgte Tyskland en noget anden vej. 

Presset op i et hjørne valgte Tyskland at foreslå en ”pakkeaftale”, hvor de til gengæld for 

indrømmelser på andre politikområder erklærede sig villige til at acceptere forslaget. Tyskland 

krævede blandt andet, at Kommissionen fremsatte et forslag om positiv mærkning af animalske 

fødevarer. En sådan adfærd er ikke unormal inden for Rådet, og til trods for at det kan anses som et 

tydeligt tegn på intergovernmental opførsel, så er det i litteraturen af flere dog også blevet betragtet 

som en fordel for integration (Nedergaard, 2005:302ff). Ligesom England har Tyskland dog også 

store interesser i biotekindustrien, og bl.a. derfor krævede den tyske kansler Angela Merkel en meget 

høj pris for at indgå en sådan ”pakkeaftale”. Udover dette spillede det også ind, at den tyske regering 

frygtede, at de tyske delstater, der som udgangspunkt var imod dyrkning af GMO’er, ville bruge 

forslaget til at presse regeringen til at gennemføre nationale forbud med evt. negative konsekvenser 

for det tyske landbrugs konkurrenceevne. Samme overvejelser omkring delstater/regioner gjorde 

sig gældende i Spanien, Belgien og Sverige. 

I modsætning til både England og Tyskland viste Frankrig ingen tegn på forhandlingsvillighed. Den 

primære årsag til dette var højest sandsynligt det kommende franske præsidentvalg, der fandt sted i 

perioden april til juni 2012. Spørgsmålet om dyrkning af GMO’er er et politisk betændt spørgsmål i 

mange af EU’s medlemsstater herunder Frankrig. Det var således klart, at den daværende præsident 

Nikolas Sarkozy ikke ønskede, at spørgsmålet om Udsætningsdirektivet blev inddraget i den franske 

valgkamp. Den franske regering var derfor relativt begrænsede i sine handlemuligheder, hvorfor de i 

11 Det er ikke umiddelbart muligt entydigt at sige hvad der fik Italien, Sverige og Spanien til at støtte forslaget. For 

Italiens vedkomne forekom det, at landet i princippet havde støttet forslaget hele vejen igennem, men at de blot havde 

visse elementer hvilke de ønskede forbedrede førend de ville stemme for. For Sverige og Spaniens vedkomne forekom 

det i højere grad at være et spørgsmål om, at disse landes miljøministre i sidste ende vandt interne magtkamp imod 

landbrugsministrene i deres respektive regeringer. 

18




stedet valgte at etablere bilaterale kontakter til både den engelske og den tyske regering. De søgte 

herved at sikre sig, at disse lande ikke pludselig ville ændre position i sagen. Sarkozy valgte 

endvidere at tage kontakt til sin spanske kollega i et forsøg på at minimere risikoen for, at blive stemt 

ned i Rådet. Dette lykkedes rent faktisk, idet den spanske miljøminister på rådsmødet den 9. marts 

trak sin støtte til forslaget tilbage, men dog gjorde det klart, at han ville stemme for forslaget hvis det 

blev sat på dagsorden for rådsmødet i juni (hvilket fandt sted efter det franske præsidentvalg). 

Samlet set peger denne adfærd fra England, Tyskland og Frankrig på, at reglen om kvalificeret flertal 

havde en afgørende virkning på specielt disse tre medlemsstaters adfærd. Stemmereglen skabte en 

situation hvor ingen af disse tre medlemsstater kunne vide sig fuldstændig sikre, og dette førte til, at 

medlemsstaterne tog midler i brug de ellers ikke ville have behøvet. Situationen viser samtidig, at 

forhandlingerne i Rådet i høj grad var præget af intergovernmental adfærd. Hvad der umiddelbart 

lignede modstand baseret på en ”generel bekymring for EU’s virke”, viste sig i sidste ende at være et 

udtryk for ren og skær pleje af egne interesser. På baggrund af denne intergovernmentale adfærd 

lykkedes det i sidste ende de tre store medlemsstater, England, Tyskland og Frankrig, at blokere for 

en vedtagelse af forslaget. Det kan således diskuteres, hvorvidt den ellers meget supranationale regel 

om kvalificeret flertal i sidste ende reelt var så afgørende for det endelige outcome i sagen. 

3.3.2 Co-‐decision 

Den anden institutionelle regel der analyseres er reglen om co-‐decision. Denne regel tilsiger, at Rådet 

og Parlamentet er ligestillet i lovgivningsprocessen, idet ingen af de to institutioner kan vedtage 

lovgivning uden den anden parts samtykke. Modsat områder hvor Parlamentets rolle og magt er 

langt mere begrænset, så skaber denne regel et vist pres på Rådet i forhold til at samarbejde med 

Parlamentet i de forskellige forhandlinger. Inden for miljøområdet er dette specielt afgørende, idet 

Parlamentet som tidligere nævnt har en tendens til, at være langt mere ”grønne” i deres holdninger 

til sagerne sammenlignet med Rådet. Dette var da også tilfældet i denne sag, hvor Parlamentet med 

sine 28 ændringsforslag blandt andet ønskede at inkludere miljøbegrundelser i listen over 

begrundelser for nationale forbud (Bilag 3). Der kan argumenteres for, at dette var en faktor, hvilken 

specielt de medlemsstater der var modstandere af forslaget medregnede i deres vurdering af, 

hvorvidt de skulle støtte formandskabets kompromisforslag eller ej. Idet forhandlingerne i Rådet 

allerede var udtryk for, at visse medlemsstater i måtte gå på kompromis med deres oprindelige 

holdninger, så var det kun meget få medlemsstater der ønskede efterfølgende at indgå forhandlinger 

med et meget ”grønt” Parlament. Man kan således argumentere for, at Parlamentet med sin grønne 

19




linje muligvis forårsagede, at visse medlemsstater i sidste ende sagde nej til forslaget. Var dette 

tilfældet, så må det konstateres at reglen om co-‐decision øgede centrale medlemsstaters modstand 

imod forslaget, og derved havde afgørende indflydelse på beslutningsprocessen. Omvendt kan man 

også argumentere for, at årsagerne til medlemsstaternes modstand skal findes andet steds, og at 

Parlamentets modstand derfor var irrelevant. I så fald var det ikke så meget reglen om co-‐decision, 

men derimod de intergovernmentale forhandlinger der havde betydning for det endelige udfald. 


Analysen af den tredje dimension har vist, at der i sagen eksisterede et omfattende EU-‐regelsæt, der i 

mere eller mindre grad påvirkede medlemsstaternes handlemuligheder i beslutningsprocessen. 

Specielt reglen om kvalificeret flertal har vist sig at have afgørende indflydelse på specielt Frankrig, 

Tyskland og Englands adfærd. Disse medlemsstater formåede dog i sidste ende at håndtere dette 

pres blandt andet via bilaterale samtaler, og derved fremstår reglens rolle i beslutningsprocessen 

svagere end først antaget. Det er endvidere muligt, at reglen om co-‐decision havde indflydelse på 

beslutningsprocessen, bl.a. fordi Parlamentets relativt ”grønne” position kan have fungeret som et 

politisk pres på medlemsstaterne. Det kan dog diskuteres hvorvidt Parlamentets position reelt 

udgjorde en afgørende årsag til medlemsstaternes modstand. 

3.4 Samlet vurdering af analysen 

Samlet har analysen vist, at samtlige af de tre dimensioner, der inden for det teoretiske framework 

om supranational governance antages at påvirke de politiske processer i EU, har spillet en større 

eller mindre rolle i sagen om Udsætningsdirektivet. For det første er det blevet klart, at sagen blev 

forhandlet inden for et område hvor de supranationale organisationer i form af Kommissionen og 

Parlamentet havde en relativ høj grad af autonomi, og at de benyttede denne autonomi til at påvirke 

sagen i retning af egne interesser. Begge organisationer arbejdede hen imod en vedtagelse af 

forslaget. For det andet er det blevet klart, at der i sagen eksisterede et transnationalt samfund, der 

via indflydelseskanaler på nationalt og europæisk niveau søgte indflydelse på beslutningsprocessen. 

Både producenterne og miljøorganisationerne/forbrugerne søgte således at gøre deres indflydelse 

gældende. Til trods for, at miljøorganisationerne i sidste ende fik hvad de ønskede, så var det 

primært industrien der formåede at påvirke processen i retning af egne interesser, og det er uklart 

hvorvidt miljøorganisationerne reelt havde noget at skulle have sagt i forhold til den endelige 

beslutning. For det tredje har det vist sig, at EU’s regelsæt via reglen om QMV og reglen om co-‐ 

decision påvirkede de intergovernmentale forhandlinger mellem EU’s medlemsstater i Rådet. Begge 

20




regler lagde et vist pres på specielt de store medlemsstater. Afgørende er det dog, at de store 

medlemsstater, blandt andet via bilaterale aftaler, i sidste ende formåede at håndtere presset fra 

disse regler såvel som fra Kommissionen, Parlamentet og producenterne. Medlemsstaterne sørgede 

således for, at sætte en effektiv stopper for en endelig vedtagelse af forslaget i Rådet, og dette 

efterlod de øvrige aktører nærmest handlingslammede. Dette får alt andet lige de supranationale 

elementers samlede indflydelse til at fremstå mindre afgørende, og det taler klart til fordel for det 

rent intergovernmentale frem for det supranationale perspektiv. På baggrund af dette kan det 

diskuteres, i hvor høj grad teoriens tre dimensioner i sidste ende spillede en afgørende rolle for det 

endelige outcome i sagen. Analysen viser dog fortsat, at de tre supranationale dimensioner spillede 

en central rolle under selve beslutningsprocessen. Ved at gennemføre en mere dybdegående analyse 

på basis af det supranationale framework har det således været muligt, at inkludere centrale 

elementer, hvilke højest sandsynligt ikke var blevet ”opdaget” via en ren intergovernmentalistisk 

analyse. På basis af dette fremstår det supranationale framework alt andet lige nyttigt i forhold til at 

besvare opgavens undersøgelsesspørgsmål -‐ hvorfor det efter alle disse år og kræfter fortsat ikke var 

muligt at opnå enighed i Rådet om forslaget om ændring af Udsætningsdirektivet. 

21




4. Konklusion og perspektivering 

Denne opgave har behandlet spørgsmålet om, hvorfor det efter mange år og kræfter ikke har været 

muligt, at opnå enighed i Rådet om Kommissionens forslag til ændring af Udsætningsdirektivet, til 

trods for at dette ændringsforslag var blevet fremsat på opfordring netop fra Rådet. Opgaven har 

forsøgt at besvare spørgsmålet via en analyse og vurdering af den politiske beslutningsproces for 

Kommissionens forslag til ændring af Udsætningsdirektivet. Analysen har været afgrænset 

tidsmæssigt ved primært at fokusere på behandlingen af sagen under det danske formandskab (1. 

januar til 30. juni 2012). Analysen har endvidere været begrænset teoretisk ved at tage sit 

udgangspunkt i det teoretiske framework om supranational governance som det er fremsat af A. 

Sweet og W. Sandholtz. Dette framework er valgt fordi det med sin samling af centrale elementer fra 

både liberal intergovernmentalisme og neofunktionalisme leverer et detaljeret teoretisk framework 

til at forstå enkeltstående politiske processer inden for EU-‐systemet. Analysen har vist, at samtlige af 

de tre dimensioner, der inden for det teoretiske framework om supranational governance antages at 

påvirke de politiske processer i EU, har haft varierende grad af indflydelse på beslutningsprocessen i 

sagen om Udsætningsdirektivet. For det første er det blevet klart, at sagen blev forhandlet inden for 

et område hvor de supranationale organisationer i form af Kommissionen og Parlamentet havde en 

høj grad af autonomi, og at organisationerne i varierende grad benyttede denne autonomi til at 

påvirke sagen i retning af egne interesser. Begge organisationer arbejdede hen imod en vedtagelse af 

forslaget. For det andet er det blevet klart, at der i sagen eksisterede et transnationalt samfund, der 

via indflydelseskanaler på nationalt og europæisk niveau søgte indflydelse på beslutningsprocessen. 

Både producenterne og miljøorganisationerne/forbrugerne søgte således at gøre deres indflydelse 

gældende. Til trods for, at miljøorganisationerne i sidste ende fik hvad de ønskede, så var det 

primært industrien der formåede at påvirke processen i retning af egne interesser, og det er uklart 

hvorvidt miljøorganisationerne reelt havde noget at skulle have sagt i forhold til den endelige 

beslutning. For det tredje har det vist sig, at EU’s regelsæt via reglen om QMV og reglen om co-‐ 

decision påvirkede de intergovernmentale forhandlinger i Rådet. Begge regler lagde et pres på 

specielt de store medlemsstater. Afgørende er det dog, at centrale medlemsstaterne blandt andet via 

bilaterale aftaler i sidste ende formåede at håndtere presset fra disse regler og fra Kommissionen, 

Parlamentet og producenterne. Medlemsstater sørgede således for, at sætte en effektiv stopper for 

en endelig vedtagelse af Rådets førstelæsningsholdning. Dette sætter de supranationale elementers 

indflydelse i et mindre favorabelt lys, og det taler klart til fordel for det intergovernmentale frem for 

22




det supranationale perspektiv. Derved kan det diskuteres i hvor høj grad teoriens tre dimensioner i 

sidste ende spillede en afgørende rolle for det endelige outcome. Til trods for dette viser analysen 

dog fortsat, at de supranationale dimensioner spillede en central rolle under selve 

beslutningsprocessen. Ved at gennemføre en mere dybdegående analyse på basis af det 

supranationale framework har det således været muligt, at inkludere centrale elementer, hvilke 

højest sandsynligt ikke var blevet ”opdaget” via en ren intergovernmentalistisk analyse. På basis af 

dette fremstår det supranationale framework alt andet lige nyttigt i forhold til at besvare opgavens 

undersøgelsesspørgsmål -‐ hvorfor det efter alle disse år og kræfter fortsat ikke var muligt at opnå 

enighed i Rådet om forslaget om ændring af Udsætningsdirektivet. 

23




5. Litteraturliste 

5.1 Bilag 

-‐ Bilag 1 – Kommissionens forslag til ændring af Direktiv 2001/18/EF 

-‐ Bilag 2 – Europa-‐Kommissionen: Europa-Parlamentet og Rådets Direktiv 2001/18/EF af 12. 

marts 2001 om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer og om ophævelse af 

90/220/EØF – Erklæring fra Kommissionen. 

-‐ Bilag 3 – Europa-‐Parlamentets ændringsforslag til Kommissionens forslag til ændring af 

Direktiv 2001/18/EF. 

-‐ Bilag 4 – Polsk kompromisforslag 

-‐ Bilag 5 – Første danske kompromisforslag 

-‐ Bilag 6 – Andet danske kompromisforslag 

-‐ Bilag 7 – Tredje danske kompromisforslag (COREPER) 

-‐ Bilag 8 – Fjerde danske kompromisforslag (Rådsmøde) 

5.2 Øvrig litteratur 

-‐ Dunmore, Charlie. (2012, 2. februar 2012). Reuters: Danes want Biotech Firms, EU Govts to 

agree GM crop bans, Reuters. 

-‐ EEB (2011, januar 2011). EEB’s Memorandum to the Hungarian Presidency Jan 2011. 

Bruxelles. Lokaliseret den 30. juli 2012 på www: 

http://www.eeb.org/index.cfm/library/index.cfm?firstpublications=2&month=0&Publication 

s=1&year=2011 

-‐ EEB (2012, 22. februar 2012). EEB input to the EU Environment Council Meeting, 9 Marh 

2012. Bruxelles. Lokaliseret den 14. august 2012 på www: 

http://www.eeb.org/?LinkServID=9FCD240C-‐5056-‐B741-‐ 

DB3FF929D8B2DB30&showMeta=0&aa 

-‐ EFSA (2012, juli 2012). About EFSA. Bruxelles. Lokaliseret den 30. juli 2012 på www: 

http://www.efsa.europa.eu/en/aboutefsa.htm 

-‐ EPEC for DG SANCO, EU-‐Kommissionen (2011). Evaluation of the EU Legislative Framework in 

the field of cultivation of GMO’s under DIrective 2001/18/EC and Regulation (EC) No 

1829/2003, and the placring on the market of GMO’s as or in products under Directive 

2001/18/EC. Bruxelles: EPEC. 

24




-‐ EU-‐Kommissionen, DG AGRI (2000, 31. marts 2000). Economic Impacts of Genetically 

Modified Crops on the Agri-‐Food Sector. Bruxelles. Lokaliseret den 27. juli 2012 på www: 

http://ec.europa.eu/agriculture/publi/gmo/cover.htm 

-‐ EU-‐Kommissionen (2010, 13. Juli 2010). Press Release: GMOs: Member States to be given full 

responsibility on cultivation in their territoriums. Bruxelles. Lokaliseret den 28. juli 2012 på 

www: 

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/921&format=HTML&aged 

=0&language=EN&guiLanguage=en 

-‐ EU-‐Kommissionen, DG SANCO (2012a, juni 2012). EU Register of authorised GMOs. 

Lokaliseret den 28. juli 2012 på www: 

http://ec.europa.eu/food/dyna/gm_register/index_en.cfm 

-‐ EU-‐Kommissionen (2012b, juni 2012). Genetically Modified Food and Feed. Bruxelles. 

Lokaliseret den 28. juli 2012 på www: 

http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/index_en.htm 

-‐ EUR-‐LEX (1985). Council Regulation (EEC) No 2137/85 of 25 July 1985 on the European 

Economic Interest Grouping (EEIG). Bruxelles. Lokaliseret den 30. juli 2012 på 

www: http://eur-‐ 

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31985R2137:en:HTML 

-‐ EuropaBio (2010). EuropaBio Statement – The Commission’s Proposals to Nationalise the 

Approval of GM crops for EU Cultivation. Lokaliseret den 28. juli 2012 på www: 

http://www.europabio.org/ 

-‐ EuropaBio (2012, juni 2012). About EuropaBio. Lokaliseret den 27. juli 2012 på www: 

http://www.europabio.org/ 

-‐ Folketinget (2006, 21. marts 2006). Europaudvalget: Komitologi. København. Lokaliseret den 

27. juli 2012 på www: http://euo.dk/upload/application/pdf/603f2241/42_1.pdf 

-‐ Folketinget (2010, 23. Juli 2010). Europaudvalget, Udvalget for Fødevarer, Landbrug og 

Fiskeri, Miljø-‐ og Planlægningsudvalget: Subsidaritetstjek af forslag til direktiv om regler for 

dyrkning af GMO’er på medlemsstaternes områder. København. Lokaliseret den 30. juli 2012 

på www: http://www.eu-‐oplysningen.dk/upload/application/pdf/81c4cb5d/Note51.pdf 

-‐ Greenpeace ved Dan Belusa (2012, 8. Februar 2012). Frivilligt forbud mod GMO er en illusion. 

København. Lokaliseret den 28. juli 2012 på www: 

25




http://www.greenpeace.org/denmark/da/nyheder/Blog/frivilligt-‐forbud-‐mod-‐gmo-‐er-‐en-‐ 

illusion/blog/38951/ 

-‐ Hix, Simon og Bjørn Høyland (2011): The Political System of the European Union. London: 

PalgraveMacmillian. 

-‐ Nedergaard, Peter (2005): Organisering af Den Europæiske Union. København. 

Handelshøjskolens Forlag. 

-‐ Nedergaard, Peter (2009): Business and Politics in the European Union. København: Jurist-‐ og 

Økonomforbundets Forlag. 

-‐ Morin, Herve og Phillippe Ricard. (2010, juni 2010). Brussels plan to unblock the GMO 

dossier, Le Monde (2010, Juni 2010) 

-‐ PharmaDanmark (2010). Analyse: Førende biotekklynger i verden. Lokaliseret den 27. juli 

2012 på www: www.pharmadanmark.dk/publicfiles/6_publikationer/.../juli/.../6.pdf 

-‐ Rosamond, Ben (2000): Theories of European Integration. London: Macmillan Press LTD. 

-‐ Rådet for den Europæiske Union (2012, 9. marts 2012). Pressemeddelelse: 3152. samling i 

Rådet Miljø 9. marts 2012. Bruxelles. Lokaliseret den 23. juli 2012 på www: http://eu-‐ 

oplysningen.dk/dokumenter/eu/raadet/moeder/miljoe/2912/ 

-‐ Sweet, Alec Stone og Wayne Sandholtz (1997): ”European integration and supranational 

governance”. Journal of European Public Policy vol. 4:3. 

-‐ Udenrigsministeriet (2008, 20. november 2008). Samlenotat vedr. rådsmøde miljø 4-‐5/12-‐08 

– miljødelen. Lokaliseret den 27. juli 2012 på www: 

http://eu-‐oplysningen.dk/dokumenter/eu/raadet/moeder/miljoe/2912/ 

26

Læs den fulde opgave. - Prisma Politica

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?