EJE SE SISTEMATIZACION: - ADRA Perú

ELABORACION DE UN PLAN
ESTRATEGICO A TRAVES DE UN
PROCESO DE DESARROLLO
LOCAL PARTICIPATIVO
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EQUIPO DE SISTEMATIZACION
Sandro Martínez
Carlos Olivera
Henry Leiva
Gloria Calderón
Néstor Mogollón
Natalie Gutiérrez
Noviembre 2003
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INDICE
1. INTRODUCCIÓN........................................................................................................ 4
2. IDENTIFICACIÓN DE LA EXPERIENCIA SISTEMATIZADA ......................... 4
3. EJE DE SISTEMATIZACIÓN ................................................................................... 5
4. LOS ACTORES DE LA EXPERIENCIA.................................................................. 6
4.1 ACTORES DIRECTOS .............................................................................................. 6
4.2 ACTORES INDIRECTOS............................................................................................ 6
5. SITUACIÓN INICIAL................................................................................................. 6
6. PROCESO DE INTERVENCIÓN.............................................................................. 7
7. SITUACIÓN FINAL .................................................................................................. 10
8. LECCIONES APRENDIDAS ................................................................................... 11
9. RECOMENDACIONES ............................................................................................ 11
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1. INTRODUCCION
Como consecuencia de los años de violencia política y social que sacudió al Perú hace dos
décadas, y de manera especial a la Región Ayacucho, se originó una migración de la zona
rural a la urbana, formándose asentamientos humanos y pueblos jóvenes alrededor de la
capital ayacuchana. Estos asentamientos crecieron rápidamente superando la capacidad de
atención y gestión de la Municipalidad Provincial de Huamanga.
La creación del nuevo distrito de Jesús Nazareno, que nació con el objetivo de que las
necesidades básicas de sus habitantes sean atendidas, exigía la elaboración de un Plan
Estratégico. Esto tanto por obligaciones legales como por inquietud de los líderes de la
población y preocupación del gobierno local entrante, quienes consideraban importante la
construcción ordenada de su futuro.
De esta manera, y coincidentemente con la preocupación de ADRA Perú de implementar un
Proceso de Desarrollo Local Participativo (PDLP) en la Región Ayacucho, se inició: i) un
proceso de coordinación con el gobierno local; y ii) la convocatoria de los principales actores
del distrito para elaborar el Plan Estratégico Participativo del distrito de Jesús Nazareno.
2. IDENTIFICACIÓN DE LA EXPERIENCIA SISTEMATIZADA
El procedimiento de implementación del PDLP, con su producto final: el Plan Estratégico,
que ha sido objeto de la presente sistematización, se llevó a cabo en el distrito de Jesús
Nazareno, ubicado en la Provincia de Huamanga, Región Ayacucho. Este distrito de reciente
creación (6 de junio de 2000), colinda al norte con el distrito de Pacaycasa, al sur con el
distrito de Ayacucho, al este con los distritos de Quinua y Tambillo, y al oeste con el distrito
de Ayacucho.
De acuerdo con las proyecciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el
distrito de Jesús Nazareno cuenta, al año 2003, con una población de 16,491 habitantes.
La población económicamente activa (PEA) representa al 60% de la población total del
distrito de la cual, el 52% se halla ocupada en el sector de prestación de servicios, seguido de
la actividad de transformación y en menor proporción, de la actividad primaria.
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La disponibilidad de servicios públicos es escasa. Jesús Nazareno sólo cuenta con un Puesto
de Salud, ubicado en la zona urbana de Las Nazarenas, con un solo médico para más de 16
mil habitantes. Parte de la población rural es atendida en el Puesto de Salud de Muyurina, del
distrito de Tambillo.
En cuanto a los servicios de educación, el distrito dispone de 203 docentes, sumando todos los
niveles, con un promedio de 17 alumnos por docente. La mayor parte de la infraestructura
educativa existente requiere de mantenimiento y, principalmente, de equipamiento en tanto
adolece de carpetas, sillas, mesas y módulos. Existe un único centro de nivel superior, la
Escuela Superior de Bellas Artes, que tiene tres especialidades: pintura, escultura y grabado.
Aproximadamente el 30% de las viviendas no cuenta con más de 2 servicios básicos; la
mayoría tiene agua y luz pero, carece de desagüe a pesar de que el distrito forma parte del
casco urbano de Ayacucho. El 85% de las viviendas dispone del servicio de agua potable a
domicilio, mientras que el 9% se abastece de ríos, acequias y manantiales, y el 6% de pozos y
otras formas de servicio. Con respecto al servicio de energía eléctrica, éste cubre al 93% de
viviendas. El servicio de eléctrico es proporcionado a través de la red de transmisión
interconectada Cobriza-Huanta-Ayacucho.
El proyecto depende de la Unidad de Fortalecimiento de la Sociedad Civil de ADRA Perú,
Regional Ayacucho. Se trata de proyecto concluido el cual se llevó a cabo entre los meses de
febrero y marzo de 2003.
El objetivo del proyecto fue implementar la metodología del Proceso de Desarrollo Local
Participativo (PDLP) en el distrito de Jesús Nazareno buscando, al mismo tiempo, fortalecer
las capacidades de coordinación de la sociedad civil, el gobierno local, el sector público y
privado. Esto con la finalidad de permitir, a los actores, alcanzar sus objetivos de desarrollo
para el distrito.
A pesar de las dificultades encontradas inicialmente para reunir y poner a trabajar en un
mismo esfuerzo a los actores del distrito, se logró la participación, unión y concertación de los
participantes en el proceso de elaboración del Plan Estratégico. Este hecho captó el interés por
conocer, de manera sistemática, los caminos que llevaron a este resultado positivo.
3. EJE DE SISTEMATIZACIÓN
El proceso de elaboración del Plan Estratégico del distrito de Jesús Nazareno, concluido en el
mes de marzo de 2003, ha sido seleccionado para ser sistematizado por considerarse una
experiencia exitosa.
El eje de sistematización de esta experiencia es:
Proceso participativo de los principales actores locales para la
elaboración del Plan Estratégico del Distrito de Jesús Nazareno.
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4. LOS ACTORES DE LA EXPERIENCIA
4.1 ACTORES DIRECTOS
- Gobierno Local: Alcalde del Distrito Jesús de Nazareno y Equipo Técnico
Municipalidad.
- Sociedad Civil: Representante de la comunidad San Miguel de Ayacucho,
Representante Vaso de Leche, Representante Asentamiento Humano Illacruz,
Presidenta Juntas Vecinales, Representante Club de Madres, Representante Partido
Político Nueva Izquierda.
- Sector Público: Gerente CLAS del Distrito -Sector Salud, Director Escuela Bellas
Artes - Sector Educación, Coordinador de la mesa de concertación de Jesús
Nazareno.
- Sector Privado: Comerciante
- ADRA Perú: Supervisor UFSC – Ayacucho, Jefe UFSC
4.2 ACTORES INDIRECTOS
- Sector Público: Jefe COOPOP
- Sector Privado: Periodista, Representante Estación Wari
5. SITUACIÓN INICIAL
Las relaciones entre las organizaciones e instituciones del futuro distrito de Jesús Nazareno y
el gobierno Provincial 1 eran casi inexistentes antes del proceso de elaboración del Plan
Estratégico. Esto se debía tanto a las escasas oportunidades de coordinación y participación
que les brindaba la Municipalidad Provincial como a su poca capacidad de convocatoria. La
relación era amical solo con algunas organizaciones, pero a otros no se les prestaba atención e
incluso eran marginados. “...se buscaba al gobierno edil sólo por las necesidades que se
tenía”, los representantes de la sociedad civil se acercaban a solicitar ayuda pero “no les
prestaban atención, la atención era restringida". A esto se sumaban rivalidades políticas que
fragmentaban la participación de la población en cualquier iniciativa.
A raíz de estos problemas, en el otoño de 1994 nació la idea de crear un nuevo distrito. Con
ese fin, en noviembre del mismo año, se constituyó el primer Comité Ejecutivo Pro
Distritalización, encabezado por el Dr. Amílcar Huancahuari Tueros y acompañado por un
grupo de notables, con la idea de separarse del gobierno edil provincial y formar un nuevo
distrito en el que las necesidades de sus pobladores fueran escuchadas y atendidas.
Posteriormente, se realizó una serie de gestiones, a través de la CTAR Ayacucho (ahora
Gobierno Regional), para solicitar la creación del nuevo distrito ante el Congreso de la
República. La solicitud fue aprobada el 1 de junio del año 2002, mediante Ley Nº 27281. El
primer Gobierno Municipal se inició en enero de 2003, entendiendo que el desarrollo debe
construirse desde las bases, es decir desde la sociedad civil y los diversos actores sociales del
distrito de Jesús Nazareno.
1 Debido a que la fecha de inicio del proyecto coincide con el segundo mes de funcionamiento del gobierno
distrital de Jesús Nazareno, los comentarios presentados en la situación inicial se refieren, en su mayoría, a la
relación entre organizaciones, instituciones y la Municipalidad Provincial de Huamanga.
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El inicio de las conversaciones para la elaboración del Plan Estratégico partió del interés del
gobierno local. Algunos de sus regidores conocían conceptos asociados con planificación,
sabían de la importancia de su realización, pero no tenían una idea clara de su elaboración.
También había un interés previo de varias agrupaciones y líderes del distrito en la elaboración
del Plan Estratégico. Por último, ADRA Perú tenía previsto implementar procesos para la
elaboración de planes estratégicos en la Región Ayacucho. Todos estos elementos
constituyeron una coincidencia favorable para el desarrollo de este proceso.
De esta manera, la Municipalidad de Jesús Nazareno comenzó la búsqueda de un aliado
estratégico capaz de dirigir el proceso, ya que las relaciones entre actores se mantenían tensas
después de las elecciones municipales. Acudieron a diversas instituciones y ONG, eligiendo
finalmente a ADRA Perú.
6. PROCESO DE INTERVENCIÓN
Las actividades que constituyeron el proceso de elaboración del Plan Estratégico del distrito
de Jesús Nazareno fueron:
i) Solicitud de facilitación de elaboración del Plan
Estratégico.
ii) Firma del convenio de cooperación ADRA –
Municipalidad Jesús Nazareno.
iii) Formación del equipo técnico.
iv) Sensibilización a todos los actores locales
involucrados con el desarrollo del distrito, con la
cual se inicia todo el PDLP.
v) I Encuentro Territorial y Multisectorial, encuentro
donde se hace la presentación de la metodología
PDLP a implementarse. En el distrito de Jesús
Nazareno, la convocatoria al I Encuentro Territorial
y Multisectorial, fue masiva y reiterada, a través de
los medios (notas de prensa, estaciones de radio) y
de pasacalles.
vi) Elaboración del diagnóstico del distrito.
vii) I Taller: “Construcción de la Visión del Distrito”.
viii) II Taller: “Análisis FODA, Objetivos Estratégicos y
Estrategias”.
ix) III Taller: “Priorización de proyectos y/o
actividades”
x) Redacción del Documento del Plan Estratégico.
xi) Publicación y presentación del Plan Estratégico de
Jesús Nazareno.
La convocatoria para la elaboración del Plan Estratégico se realizó mediante un documento
desde el gobierno local a los líderes del distrito. En algunos casos, hubieron participantes,
líderes de organizaciones, que se enteraron de la elaboración del Plan a través de terceros;
esto permitió que el grupo de participantes se incrementara y enriqueciera.
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Se han identificado claramente cinco actores locales claves que participan en el desarrollo del
distrito:
i) Gobierno local
Su intención y decisión de contar con un Plan Estratégico fue fundamental para
iniciar este proceso, ya que como gobierno nuevo necesitaba contar con este
documento. Para ello buscó aliados potenciales que le facilitaran la elaboración de
su Plan Estratégico encontrando la acogida de ADRA Perú. Luego de varias
conversaciones se llegó a la firma de un convenio de cooperación entre ambas
instituciones.
Para la facilitación de su Plan Estratégico, recibió capacitaciones y asesoramiento
continuo de los técnicos especialistas de ADRA Perú, y organizó un equipo técnico
para comenzar la implementación de la metodología denominada Proceso de
Desarrollo Local Participativo (PDLP).
ii) Sector público
El sector publico en el distrito de Jesús Nazareno está representado por un pequeño
grupo de Instituciones del sector Salud, sector Educación, Ministerio de Transportes
y Comunicaciones, Gobernación, etc., cuyos representantes no tenían muchas
expectativas y desconfiaban de la convocatoria del gobierno local en un primer
momento, suponiendo que las reuniones a darse eran de carácter político partidario.
Asistieron al I Encuentro Territorial Multisectorial y al I Taller de “Construcción de
la Visión” aun con dudas pero, fue en el primer taller donde descubren que el trabajo
que se iba a realizar era realmente en favor del distrito, motivo por el cual aportaron
toda su capacidad, enriqueciendo el Plan Estratégico.
iii) Sector privado
El sector privado en el distrito aún es incipiente; está en proceso de formación y
crecimiento y se encuentra conformado, básicamente, por empresas pequeñas y
medianas, en su mayoría de servicios. Por este motivo su participación se dio en
pequeña proporción, aportando al Plan Estratégico desde el punto de vista comercial
y productivo, generando decisiones y compromisos de seguir invirtiendo en el
distrito.
iv) Cooperación técnica
La Cooperación técnica participó indirectamente con recursos económicos, a través
de ADRA Perú, que se encontraba facilitando el proceso de elaboración del Plan
Estratégico.
v) Sociedad civil
Estuvo representada por la mayoría de los participantes en los talleres y durante la
Elaboración del Plan Estratégico del distrito. Participaron las organizaciones sociales
más representativas del distrito, como los clubes de madres, representantes de las
comunidades, juntas vecinales, club de jóvenes, etc. Los aportes que realizaron
fueron de vital importancia ya que entre todos construyeron su Visión de Futuro,
plasmando finalmente en los proyectos y/o actividades aquello que realmente
necesitan y les es urgente, y cuya ausencia actualmente genera múltiples problemas
en los ámbitos de salud (enfermedades contagiosas, IRAS, EDAS, etc.), educación
(analfabetismo, pandillaje, etc.), de coordinación, etc.
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El método utilizado, denominado Proceso de Desarrollo Local Participativo (PDLP), es
ampliamente participativo y concertador y fue reconocido así por los actores. Los
participantes expresaron que la metodología empleada fue buena, sencilla, adecuada a la
situación de conflicto, dinámica, conciliadora, reflexiva, motivadora, participativa, pero sobre
todo de carácter humano, como manifestó un participante: “Todos los asistentes eran tratados
por igual”. Las charlas iniciales eran tan motivadoras que llevó a varios asistentes a invitar a
otras personas, incluso a jóvenes a quienes también les pareció interesante.
La metodología utiliza procesos de sensibilización para todos los actores locales, instándolos
a comprometerse por el desarrollo de su distrito y a apoyar positivamente con todos los
medios y recursos con los que cuentan.
Forma un equipo multidisciplinario, como una extensión del Equipo Técnico, constituido por
especialistas y técnicos del gobierno local y del sector público (salud, educación, agricultura,
etc).
Realiza también dinámicas grupales, juegos del desarrollo, que motivan a los participantes.
Estas dinámicas y las charlas de motivación en temas humanos, de valores y autoestima, son
consideradas las actividades más importantes por los participantes. Inclusive, los temas de las
charlas eran posteriormente comentados en los hogares de los asistentes, constituyéndose en
un instrumento catalizador de la motivación y sensibilización de la población del distrito.
También fueron importantes los momentos y espacios de discusión y hasta de discrepancias,
todos ellos fueron insumos para sacar buenas conclusiones.
No obstante, en opinión de los participantes se debieron tratar otros temas adicionales, como
democracia, concertación para superar diferencias políticas, pandillaje, violencia familiar y
conservación ambiental, así como ampliar la fase de sensibilización. Todo ello con el objetivo
de preparar más a los líderes y población para realizar las discusiones, y permitir que los
grupos de oposición reconozcan la importancia de su participación. Se sugirió también invitar
a responsables del sector público para que den charlas (charlas sectoriales).
Durante el proceso de elaboración del Plan Estratégico, faltó una mayor participación en el
número de personas de algunos sectores como educación (directores de centros educativos o
profesores), algunos líderes del valle, representantes de los jóvenes y representantes de
compañías del sector privado. Esto debido a que la convocatoria se realizó durante la época de
vacaciones (febrero).
Para llevar a cabo la elaboración del Plan Estratégico del distrito de Jesús Nazareno, fueron
necesarias una serie de charlas, talleres y asesoría técnica, a cargo de ADRA Perú, equivalente
al 80% del presupuesto total. El 20% restante fue proporcionado por el gobierno local, aporte
que consistió en el alquiler del local, equipos y alimentación para los participantes.
Hubieron varios factores externos que facilitaron el proceso de elaboración del Plan
Estratégico, como la promulgación de la Nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nº
27972), que indica que “Corresponde al Consejo de Coordinación Local Distrital [integrado
por el alcalde distrital y los regidores distritales, los alcaldes de centros poblados de la
respectiva jurisdicción distrital y por los representantes de las organizaciones sociales de base,
comunidades campesinas y nativas, asociaciones, organizaciones de productores, gremios
empresariales, juntas vecinales y cualquier otra forma de organización de nivel distrital]
coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal Distrital Concertado y el Presupuesto
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participativo Distrital”. Este es el primer factor que obliga a los municipios a involucrarse en
procesos de elaboración de Planes Estratégicos.
Otro factor favorable es la exigencia de cooperantes que solicitan como uno de sus requisitos
para poder invertir o donar presupuestos, la tenencia de un Plan Estratégico por parte de la
entidad solicitante, lo que también lleva a que los municipios se preocupen por elaborar
dichos planes y que busquen la ayuda de ONG que orienten estos procesos.
Un factor externo negativo al proceso de elaboración del Plan Estratégico de Jesús Nazareno,
fue el ambiente de rivalidad política que permaneció luego de los comicios municipales 2002.
Inclusive, el inicio del proceso tuvo que enfrentar, por parte de algunos medios de
comunicación, la difusión de ideas negativas en contra del proceso y de las intenciones de las
autoridades ediles del nuevo distrito. Sin embargo, este obstáculo fue superado con la
oportuna difusión de información acerca de: a) la importancia, para el distrito, de tener un
Plan Estratégico y b) la metodología del PDLP, que se inició con la convocatoria masiva al I
Encuentro Territorial Multisectorial.
7. SITUACION FINAL
Luego de realizado el Plan Estratégico del distrito de Jesús Nazareno, se ha logrado ver que
este documento ha servido para definir el gasto municipal, de tal manera que los proyectos
que fueron priorizados en el Plan Estratégico son parte del Programa de Inversiones a ser
ejecutado, considerados a través del Presupuesto Participativo.
De acuerdo con las entrevistas realizadas a los actores directos, se puede decir que la visión de
futuro plasmada en el Plan Estratégico satisface las expectativas de la población. Sin
embargo, indican que es importante velar por su cumplimiento, realizando un monitoreo de la
implementación del Plan. Para ello se debe comprometer más a cada uno de los actores,
especialmente al sector privado que tuvo una participación minoritaria.
Para revertir esto último se debe idear una forma diferente de motivación que incremente la
participación del sector privado y, al mismo tiempo, aprovechar de este sector como medio de
difusión de las actividades que se vayan realizando y como herramienta de sensibilización
(por ejemplo: se pueden difundir frases motivadoras y de información sobre los proyectos del
distrito, en las etiquetas de sus productos).
Podemos decir que ahora, las comunicaciones y coordinaciones entre los cinco actores
principales del desarrollo (sector público, privado, cooperación técnica internacional,
gobierno local y sociedad civil) vienen mejorando gradualmente. Aunque también mencionan
que estas coordinaciones podrían consolidarse a través de mesas de trabajo o reuniones
periódicas que asignen responsabilidades a cada actor y definan objetivos intermedios, para
así alcanzar la visión de futuro definida.
Uno de los resultados más destacables es la disposición de todos los actores que han
participado en el proceso de elaboración del plan, a continuar y mejorar su participación en
cualquier otro evento trascendente para su distrito. Inclusive, personas que no participaron en
el evento se han sensibilizado en este tipo de procesos, considerando que son sumamente
importantes para lograr el desarrollo de su distrito, dejando de lado cualquier discrepancia o
interés político. Los jóvenes, que también participaron, han desarrollado y despertado
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capacidades de participación, gestión y concertación, que les serán muy útiles no sólo para la
cooperación con el distrito, sino también para su desenvolvimiento personal.
Los entrevistados reconocen que todavía existen deficiencias en la capacidad de gestión de la
Municipalidad y de los demás actores para obtener recursos que permitan realizar los
proyectos del Plan Estratégico.
Uno de los aspectos que se debe reforzar para que el Plan sea conocido e internalizado por
toda la población del distrito, es hacer énfasis en la difusión del mismo. De la misma manera,
se debe informar a todo nivel, los avances que se obtengan.
8. LECCIONES APRENDIDAS
i) Con esta experiencia se ha podido comprobar que la etapa de sensibilización
realizada a través de charlas de motivación (autoestima, valores y relaciones
humanas) y con dinámicas grupales, son esenciales para lograr una adecuada
sensibilización y participación de todos los actores en un proceso de elaboración de
Plan Estratégico.
ii) Durante el proceso de elaboración del Plan Estratégico la realización del trabajo
grupal con actores multidisciplinarios, permitió que las actividades se desarrollen en
un ambiente con criterio de unidad convergiendo en la búsqueda de un objetivo
común.
iii) En el proceso de elaboración del Plan Estratégico al convocar a diversos actores, el
uso de un lenguaje sencillo da confianza a todos los actores y facilita su
participación.
iv) La inclusión de los sectores claves (agricultura, educación, salud, transportes) y la
manifestación de su compromiso con el Plan, facilitará la realización de los
proyectos priorizados.
v) De esta experiencia de sistematización se ha podido recoger el interés y la necesidad
de brindar de charlas sobre democracia, concertación y relaciones entre gobierno
local y líderes de la sociedad, para que de esta manera se prepare a los participantes
para una mayor cooperación durante el proceso y disminuir los enfrentamientos.
9. RECOMENDACIONES
i) Dentro de la programación del proceso de elaboración de Planes Estratégicos se
debe considerar emplear un mayor tiempo en la etapa de sensibilización, que motive
la participación de todos los actores de forma constante y comprometida.
ii) Para que el desarrollo del distrito sea alcanzado, no sólo es importante contar con un
Plan Estratégico, sino que el nivel de gestión de los principales actores del desarrollo
debe mejorar. Por ello, es importante que después del proceso de elaboración del
plan, se tenga en cuenta fortalecer este aspecto.
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iii) Debe buscarse una mayor participación y el compromiso de los sectores claves
(agricultura, educación, salud, transportes) con el Plan Estratégico para asegurar en
el futuro la realización de los proyectos priorizados.
iv) Debe buscarse una mayor participación de jóvenes y del sector privado en la
elaboración de Planes Estratégicos, para que adquieran el compromiso de contribuir
en lograr la visión plasmada en el Plan Estratégico.
v) En la Etapa de Sensibilización y en el I Encuentro Territorial y Multisectorial se
debe considerar el dictado de charlas en temas de violencia familiar, democracia,
concertación y relaciones gobierno local-líderes de la sociedad, para facilitar
posteriormente el proceso de elaboración del Plan Estratégico.
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