EVOLUCION DE LA TRIBUTACION EN COLOMBIA Y SUS ...
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<strong>EVOLUCION</strong> <strong>DE</strong> <strong>LA</strong> <strong>TRIBUTACION</strong> <strong>EN</strong> <strong>COLOMBIA</strong> Y <strong>SUS</strong> <strong>DE</strong>SAFIOS (1990 – 2006)<br />
Por: Sergio Clavijo ∗/<br />
Enero de 2007<br />
(Resumen)<br />
En este documento pasamos revista a la estructura tributaria colombiana. Primero, en el contexto de<br />
lo que ocurre en América Latina y, segundo, evaluamos las tendencias históricas en materia de<br />
impuestos nacionales-territoriales, directos-indirectos y, en particular, la relación impo-rentapatrimonio.<br />
Nuestro mensaje básico es que solo a través de una mayor transparencia y equidad<br />
tributaria será posible equilibrar la frágil estructura de recaudos que se tiene hoy día.<br />
El actual sistema tributario era una amalgama insostenible de altas tasas de impo-renta, con múltiples<br />
exenciones, y descansaba sobre una legislación temporal. La reforma tributaria de finales de 2006<br />
logró reducir las elevadas tasas de impo-renta, pero fracaso en eliminar múltiples exenciones y volvió<br />
permanente el impuesto a las transacciones financieras y semi-permanente el impuesto a la riqueza.<br />
Todo esto obligará al Estado colombiano a adoptar soluciones de fondo durante los años 2007-2010,<br />
que necesariamente implicarán una ampliación y elevación de la tasa general del IVA del 16% al 17%.<br />
Clasificación JEL: Tributación y Recaudos (H20); Latinoamérica (N26).<br />
∗/ Ex-ViceMinistro de Hacienda de Colombia y Ex-CoDirector del Banco Central; actual Director<br />
del think-tank ANIF (Ass. Nal. Inst. Financieras de Colombia). El autor agradece la colaboración<br />
de Alejandro Vera y Juliana Salazar en la compilación de la información aquí contenida.<br />
E-mail: sclavijo@anif.com.co
I. Introducción<br />
2<br />
Desde mediados de los años noventa los analistas de las cuentas fiscales han venido alertando sobre<br />
los graves desequilibrios que muestran las finanzas públicas de Colombia, particularmente las del<br />
gobierno central (Comisión de Gasto Público, 1997). Pues bien, hoy nos toca reconocer que,<br />
lentamente, las termitas del desordenado gasto público han logrado socavar la estructura fiscal de<br />
Colombia. El país no sólo tiene un déficit fiscal de tipo estructural que bordea el 4-5% del PIB en el<br />
caso del gobierno central, sino que el grueso de ese faltante corresponde a pagos corrientes<br />
(principalmente de transferencias territoriales, de fuerza pública, seguridad social e intereses). Dicho<br />
de otra manera, el gobierno central viene desobedeciendo, desde 1995, la regla de oro fiscal de sólo<br />
endeudarse para asumir gastos de inversión (Clavijo, 1998).<br />
Aún en años de buenos recaudos tributarios, como 2005, se tuvo que el déficit primario del gobierno<br />
central (déficit antes del pago de intereses) registró cerca del 2% del PIB. Esta condición solo parece<br />
estar cambiando temporalmente y se estima que el gobierno central habría logrado obtener un<br />
superávit primario del orden de 0,2% del PIB en 2006, lo cual podría repetirse en 2007. No<br />
obstante, esta cifra está bien por debajo del primario (del orden del 3% del PIB) requerido para<br />
estabilizar su deuda publica bruta en niveles del 40% del PIB.<br />
De esta manera, no debe sorprender que la deuda del gobierno central haya pasado de representar<br />
14% del PIB en 1995 a cerca del 53% del PIB al cierre del 2003 (Confis, 2006; Banco de la<br />
República, 2005). Afortunadamente, durante el periodo 2004-2006 el consolidado público ha<br />
logrado superávit primarios cercanos al 3% del PIB que han permitido estabilizar la deuda pública<br />
bruta en niveles cercanos al 48% del PIB (IMF, 2006).<br />
Durante los últimos quince años, los gobiernos y el Congreso han producido diversos diagnósticos y<br />
algunas medidas tendientes a atacar parcialmente las fuentes de estos desequilibrios fiscales. Los<br />
hechos más destacados pueden sintetizarse así:
3<br />
1. Una acelerada y desorganizada descentralización fiscal, que ha implicado que el gobierno<br />
central tenga que transferir cerca de 50% de sus ingresos corrientes, sin que se haya generado<br />
un esfuerzo fiscal y tributario concomitante por parte de los departamentos y municipios<br />
(tal vez con la sola excepción de Bogotá). A pesar de haberse moderado el crecimiento<br />
potencial de estas transferencias por cuenta de la Reforma Constitucional de 2001, todavía<br />
resulta oneroso para el gobierno central enfrentar crecimientos del orden de 2.5-4% real anual<br />
en estas partidas presupuestales, claramente por encima del crecimiento poblacional (según<br />
se contempla en la reforma Constitucional que se viene discutiendo en 2006-2007). Por el<br />
lado del gasto, sólo con la Ley 617 de 2000 se logró poner orden al endeudamiento territorial<br />
y al ritmo de gastos operativos locales. Igualmente, la aprobación del pago por-capitación<br />
(Ley 715 de 2001) en materia de educación ha sido un progreso importante a nivel territorial.<br />
La aplicación de la Ley 60 de 1993, infortunadamente, había dejado vivo, por casi una<br />
década, el ineficiente sistema de gastos educativos en bloque (con criterios de “oferta”), en<br />
vez de implantar el sistema de “pagos por demanda”, que en el mundo ha probado ser el más<br />
eficaz (Wiesner, 2003 p.41-53).<br />
2. Un sistema de “salvamentos” en cabeza del gobierno central tendiente a subsanar, entre<br />
1992 y 1997, los descalabros del sector energético de los años ochenta; y otro sistema de<br />
“salvamento” de los graves faltantes del sector de la seguridad social, los cuales han tenido un<br />
impacto creciente entre 2003 y 2005 y lo tendrán hasta 2010. Esto último se ha visto<br />
agravado por el agotamiento de las reservas actuariales del ISS en 2004 y por la incapacidad<br />
estructural de incrementar las contribuciones del régimen pensional. Estas contribuciones<br />
apenas cobijan un 20-25% de la Población Económicamente Activa (PEA), como resultado<br />
de las elevadas contribuciones parafiscales en cabeza de las empresas, todo lo cual ha<br />
agravado la informalidad laboral.<br />
3. Gasto creciente de la fuerza pública, que entre militares y policía se acerca hoy a casi 5% del<br />
PIB (incluyendo cerca de 0,5% del PIB de los recursos del Plan Colombia), prácticamente el
4<br />
doble de los recursos que se dedicaban a este sector a mediados de la década pasada. Aunque<br />
buena parte de estos gastos son impostergables y el país ya ha empezado a disfrutar de<br />
mejoras indudables en el orden público, es indispensable redoblar las labores de fiscalización<br />
para asegurar un uso eficiente de estos recursos.<br />
Como veremos a continuación, el sector público mirado en su conjunto también presenta una<br />
situación delicada. Sin embargo, ha dado muestras recientes de estarse enderezando gracias a los<br />
esfuerzos de ahorro en el sector territorial y al aporte clave que hacen las empresas superavitarias del<br />
Estado, especialmente Ecopetrol en estos años de favorables precios del crudo a nivel internacional.<br />
Esto fue particularmente cierto en los años 2004-2006, en los cuales se ha estimado que el sector<br />
petrolero-minero aportó cerca de 1% del PIB de ingresos adicionales inicialmente no presupuestados<br />
y que han permitido, cual maná del cielo, enjugar temporalmente esos grandes faltantes fiscales.<br />
Este trabajo consta de dos secciones más. En la segunda sección se ilustrará la situación del Sector<br />
Público No Financiero (SPNF) en su conjunto, con el fin de identificar las fuentes del desequilibrio.<br />
La tercera sección se centrará en analizar las perspectivas tributarias, una vez que una serie de sobre-<br />
tasas y gravámenes temporales se han enfrentado con la reforma tributaria de la Ley 111 de 2006.<br />
Por último, se presentarán una serie de reformas que resultarán claves para corregir los desajustes<br />
fiscales de carácter estructural.<br />
La conclusión fundamental es que el país requiere continuar avanzando en sus reformas estructurales<br />
de segunda generación, incluyendo las presupuestales, el ordenamiento tributario y las referidas a las<br />
transferencias territoriales y pensionales. El gobierno ha señalado que su meta más inmediata (2006-<br />
2008) es consolidar los superávit primarios alrededor de 3% del PIB con el fin de lograr una gradual<br />
reducción del endeudamiento público, que hoy alcanza cerca de 48% del PIB. Este trabajo coincide<br />
en la búsqueda de este objetivo de ahorro primario, pero es menos optimista en sus efectos de<br />
disminución rápida del nivel de endeudamiento, en razón a la existencia de presiones de caja<br />
significativas en años venideros por cuenta de las llamadas deudas contingentes (especialmente las
5<br />
pensionales). Estas deudas contingentes exigirán desembolsos de caja adicionales por cerca de un 1%<br />
del PIB cada año. Esto implica que el alivio en el esfuerzo fiscal que provee las mejores perspectivas<br />
de crecimiento económico (con un promedio de 5% anual durante los años 2003-2006) y las menores<br />
tasas de interés tenderá a verse compensado por estas mayores cargas no incluidas en la relación<br />
Deuda Pública Explícita/PIB.<br />
II. La Situación Actual: Una Comparación entre los años 1990 y 2006<br />
En Colombia se ha ideado un símil pedagógico muy útil, pero dramático, sobre el estado de las<br />
finanzas públicas, mencionando que, tan pronto el Congreso aprueba el presupuesto, el fisco tiene<br />
que proceder a girar tres cheques que suman cerca del 16% del PIB (equivalente a la totalidad de sus<br />
recaudos tributarios): un cheque de 5,7% del PIB por transferencias territoriales, otro de 4,5% del<br />
PIB por gasto militar y un último cheque de 4.5% del PIB por intereses de deuda. Esto implica que<br />
el gobierno nacional debe salir a gastarse el remanente de los ingresos no tributarios (2,4% del PIB) y<br />
además endeudarse anualmente por otro 5% del PIB para atender otros gastos como los operativos,<br />
los de la seguridad social y los de inversión. Todo esto termina generando efectos financieros tipo<br />
“bola de nieve” o los llamados “esquemas Ponzi”, donde aún el pago de los intereses corrientes se<br />
atiende emitiendo nueva deuda.<br />
Siguiendo con esta idea, en el cuadro 1 se ilustra lo que ha ocurrido con las grandes partidas<br />
presupuestales del Sector Público No Financiero (SPNF), para lo cual se comparara la situación que<br />
se tenía en 1990 con la de 2006 (datos estimados). En primer lugar cabe desafiar el<br />
“convencionalismo” establecido a través del cual se cree que hoy en Colombia se pagan bajos<br />
impuestos y que sus recaudos son pobres. La información más actualizada indica que la presión<br />
tributaria total será de 19,1% del PIB al cierre de 2006, donde el gobierno central estará recaudando<br />
cerca del 15,8% del PIB, los departamentos el 1,4% del PIB y los municipios el 1,9% del PIB.
6<br />
Es entonces evidente el esfuerzo tributario adicional del gobierno central en el periodo 1990-2006, al<br />
haber incrementado en 7,1% del PIB sus recaudos y en 0,5% del PIB las contribuciones de seguridad<br />
social en pensiones y salud (destinadas al sector público). Este desempeño contrasta con el relativo<br />
estancamiento observado a nivel del recaudo departamental (con un incremento de solo 0,3%) y con<br />
el municipal (con un incremento de 0,4% del PIB, aunque en este caso el comportamiento es muy<br />
desigual, destacándose el esfuerzo y logros de Bogotá).
Cuadro 1: Sector Público No Financiero (SPNF)<br />
( Porcentaje del PIB )<br />
7<br />
<strong>COLOMBIA</strong> Diferencia<br />
1990 2006 (p) 2006 / 1990<br />
Ingresos 23,7 31,2 7,5<br />
Tributarios 12,0 19,1 7,1<br />
Nacionales 9,4 15,8 6,4<br />
Departamentales 1,1 1,4 0,3<br />
Municipales 1,5 1,9 0,4<br />
No Tributarios * 9,9 9,8 -0,1<br />
Seguridad Social ** 1,8 2,3 0,5<br />
Gastos 24,3 32,7 8,4<br />
Operacionales 9,2 13,7 4,5<br />
Transferencias a S.Privado 4,8 7,9 3,1<br />
Seguridad Social 1,5 7,0 5,5<br />
Otras *** 3,3 0,9 -2,4<br />
Intereses 3,9 4,8 0,9<br />
Inversión (FBKF) 6,4 6,3 -0,1<br />
Déficit SPNF (-) -0,6 -1,5 -0,9<br />
Superávit Primario 3,3 3,3 0,0<br />
Memorando:<br />
Transferencias Territoriales **** 3,3 5,3 2<br />
Tributación + Contribuciones 13,8 21,4 7,6<br />
* Incluye Utilidades de Empresas Públicas.<br />
** Recaudos del ISS por pensiones y salud.<br />
*** Incluye discrepancia estadística.<br />
**** Incluye SGP+Univ. Territoriales<br />
Fuente: MHCP, BR, FMI y Cálculos propios<br />
En este sentido cabe celebrar la iniciativa del Ejecutivo y del Congreso por examinar en próximas<br />
legislaturas el tema de la tributación local. En este caso deberían aplicar un sistema parecido al usado<br />
con la sobretasa a la gasolina, para lograr que se eleven y recauden los impuestos prediales y superar<br />
así la connivencia de los Consejos locales en materia tributaria local. Todo esto ha impedido
8<br />
materializar los esfuerzos tributarios de muchos alcaldes bien intencionados (Misión de Ingresos,<br />
2002).<br />
A nivel nacional, las tasas de impuesto de renta, tanto a nivel personal como corporativo, se han<br />
incrementado del 30% en 1990 al 38,5% en 2003-2005 (incluyendo el 10% de la sobretasa). En el<br />
caso del gravamen del IVA su tasa básica se ha incrementado del 10% al 16% (Shome, 1992; Shome,<br />
et.al. 1999), pero existen demasiadas tasas diferenciales (que van desde el 1,6% a bienes de la canasta<br />
básica, introducida en la Ley 1111 de 2006, hasta el 35% para automóviles). Esto arroja una<br />
estructura impositiva anti-técnica.<br />
La Ley 1111 de 2006 logró eliminar la sobre-tasa del 10% y estará reduciendo la nueva tasa de impo-<br />
renta a niveles del 33% a partir del año 2008. Sin embargo, dicha Ley dejó vivas muchas exenciones<br />
tributarias que han debido desmontarse para evitar que esa rebaja de la tasa del 38,5% al 33% se<br />
convirtiera en una caída neta de recaudos (como bien podría pasar si es que los esfuerzos de gestión<br />
tributaria no logran compensar dichos efectos).<br />
Los ingresos no tributarios, provenientes principalmente de las empresas públicas energéticas, han<br />
permanecido estables en el periodo 1990-2006. A su vez, las contribuciones de la seguridad social<br />
(en pensiones y salud destinadas a entidades públicas) se incrementaron tan solo en 0,5% del PIB, al<br />
pasar de 1,8% del PIB a 2,3% del PIB en el mismo periodo. Así, el total de ingresos del SPNF pasó<br />
de 23,7% del PIB en 1990 a 31,2% del PIB en 2006, lográndose un incremento de 7,5% del PIB.<br />
Como vimos, el grueso de este incremento se debió al mayor recaudo tributario en cabeza del<br />
gobierno central (6,4% del PIB).<br />
Es entonces evidente que este nivel de ingresos en Colombia es relativamente alto y probablemente<br />
sólo lo superan Chile y Brasil en la actualidad. En el caso de Brasil, país que se ha puesto de ejemplo<br />
reciente en materia tributaria, cabe aclarar que sus ingresos totales alcanzaron a ser de 36% del PIB<br />
en 2005, ligeramente superior al 31,9% del PIB registrado en Colombia. Existen, sin embargo,
9<br />
diferencias apreciables en la composición de los ingresos tributarios territoriales y en la seguridad<br />
social en cada caso. Por ejemplo, en Brasil los ingresos por contribuciones de seguridad social<br />
(destinados a entidades públicas) fueron de 5,3% del PIB frente al 2,7% del PIB observado en<br />
Colombia.<br />
En síntesis, en Colombia hoy se tributa a tasas muy superiores respecto de lo que se tenía en 1990:<br />
la tasa en renta se ha incrementado en 8,5% y la de IVA en 6% al cierre de 2006, al tiempo que se<br />
han expandido sus bases de tributación. Estas políticas han arrojado un incremento en tributación<br />
efectiva cercana al 7.1% del PIB. Estos mayores tributos podrán mantenerse en 2007-2010 si se<br />
mantienen los esfuerzos de gestión tributaria, de tal manera que se compense la reducción de las tasas<br />
de impo-renta, que no fueron acompañadas con los debidos desmontes de generosas exenciones<br />
tributarias.<br />
Con esos incrementos en recaudos, muchos hubiéramos pronosticado que el país entraría en la senda<br />
del equilibrio fiscal; pero no ha sido así. Por el contrario, ya registramos con asombro el cúmulo de<br />
deuda pública que se generó por cuenta del mayor gasto público. En el cuadro 1 se puede observar la<br />
evolución de los gastos consolidados. El rubro de transferencias totales (al sector privado) alcanzó a<br />
representar 7,1% del PIB en 2006, lo cual implica un incremento de 3,1% del PIB entre 1990-2006.<br />
Este incremento se explica fundamentalmente por las mayores cargas en seguridad social.<br />
Estas cifras agregadas no permiten ver directamente el fenómeno del incremento en las transferencias<br />
territoriales por cuenta del gobierno central, pero en la línea de memorando de ese mismo cuadro 1 se<br />
observa que las transferencias territoriales, a su vez, se han incrementado en 2% del PIB, al pasar de<br />
3,3% del PIB en 1990 a 5,3% del PIB en 2006. Así, se observa que, como resultado del mandato<br />
Constitucional de aceleración de la descentralización fiscal y las posteriores leyes que endosaron<br />
incrementos salariales adicionales para los sectores de educación y salud, la presión de las<br />
transferencias territoriales, como proporción de los ingresos tributarios del gobierno central, se elevó<br />
del 28% en 1990 al 31% en 2006.
10<br />
Debido a este tipo de rigidez presupuestal, la inversión pública, referida a Formación Bruta de<br />
Capital Fijo (FBKF), cayó levemente a 6,3 % del PIB en 2006. El grueso de esa inversión hoy corre<br />
por cuenta de los gobiernos locales y de las empresas públicas. Así, pues, este segundo<br />
“convencionalismo” acerca de que el sector público ha dejado de invertir también debe revaluarse a la<br />
luz de estas cifras y precisarse que la inversión productiva (FBKF) ha pasado a estar liderada por los<br />
territorios y las empresas públicas descentralizadas, en vez de que lo haga el gobierno central.<br />
Adicionalmente, se ha incrementado la inversión privada por cuenta de los esquemas de concesiones,<br />
contribuyendo a impulsar la tasa de inversión total del 12% del PIB que se tenía unos años atrás a<br />
cerca del 25% del PIB en 2006, la cual se viene constituyendo en la base del crecimiento sostenido<br />
para los años venideros.<br />
Otro elemento de expansión en el gasto público tiene que ver con el rubro de intereses, el cual pasó<br />
de representar 3,9% del PIB en 1990 a cerca de 4,8% del PIB en 2006, arrojando un adicional<br />
cercano a 1% del PIB durante años recientes. Este es apenas un resultado natural del incremento en<br />
el endeudamiento público, que ha pasado de 35% del PIB en 1990 al 46% del PIB en 2006, después<br />
de haber alcanzado cifras superiores al 50% a principios de esta década.<br />
En síntesis, por el lado del gasto se han observado marcados incrementos en las transferencias de<br />
seguridad social y territoriales (5.5% del PIB y 2% del PIB, respectivamente), mientras que los<br />
gastos operacionales, muchos relacionados con el conflicto interno, también se han incrementado en<br />
4,5% como proporción del PIB.<br />
A este respecto la solución de fondo consiste en atacar los problemas estructurales relacionados con<br />
la tributación y la dinámica perniciosa de las transferencias de seguridad social y territoriales, en vez<br />
de recurrir simplemente a la “ingeniería financiera”. Los canjes de deuda voluntaria, que han afectado<br />
cerca de un tercio de la deuda pública y que han logrado extender vencimientos, han abierto algún<br />
espacio de tiempo para poder implementar ahora las soluciones estructurales. Esto es así no sólo
11<br />
porque el campo internacional para continuar con ese tipo de operaciones es estrecho, sino porque<br />
termina desviando los esfuerzos de la necesaria disciplina fiscal.<br />
El balance de todo lo anterior indica que el país ha tenido ingresos adicionales por 7,5% del PIB entre<br />
1990-2006, principalmente como resultado de la mayor tributación a nivel nacional, pero ese<br />
esfuerzo de recaudo ha sido desbordado por un incremento en los gastos de 8,4% del PIB, lo cual<br />
arroja un desbalance de 1,5% del PIB para el 2006 a nivel consolidado. Pero el problema grave está<br />
en el desbalance del gobierno central, el cual continúa mostrando un déficit estructural del orden del<br />
4-5% del PIB, el cual requiere soluciones de fondo.<br />
III. Perspectivas tributarias 2007-2010<br />
Durante el periodo 1990-2006 se aprobaron un total de doce reformas tributarias en Colombia, a<br />
razón de casi una por año, incluyendo la Ley 1111 de 2006. Esta última bajo la tasa de impo-renta y<br />
extendió ligeramente la base del IVA, pero mantuvo la tasa general en 16%, en vez de haberla subido<br />
al 17%, como inicialmente lo pretendía el gobierno. El conjunto de estas reformas ha permitido<br />
incrementar la carga tributaria efectiva a nivel nacional en cerca de 6% del PIB. Dicha carga era de<br />
14% del PIB en 1990 y actualmente se ubica en cerca del 20% del PIB (incluyendo 2,7% de<br />
contribuciones a la seguridad social). Sin embargo, el gasto público total se incrementó aun más<br />
rápido, en cerca de 10% del PIB, al pasar de niveles del 24% a 33% del PIB durante ese mismo<br />
periodo.<br />
La estabilidad de las finanzas públicas enfrenta entonces un doble desafío para los años 2007-2010.<br />
De una parte, se requiere cerrar la brecha estructural existente entre los gastos y los ingresos<br />
públicos, cuyo déficit equivale a 1.4% del PIB a nivel consolidado y a cerca de 4-5% del PIB a nivel<br />
del gobierno central. De otra parte, es indispensable poner en orden la estructura tributaria, la cual se<br />
ha ido deformando de manera creciente, durante los años 1998-2007, por cuenta de:
12<br />
1. El impuesto a las transacciones financieras, el cual se volvió permanente con la Ley 1111 de<br />
2006, habiendo elevado su tasa del 0,2% al 0,4% (o al 0,3% para aquellos que decidan<br />
declararlo a partir del 2007). Los recaudos por este concepto han fluctuado entre 0,6-0,9%<br />
del PIB y han afectado negativamente la ansiada profundización financiera, tan indispensable<br />
para abaratar y expandir el crédito. Más grave aún, cerca del 70% de este tributo lo pagan los<br />
usuarios del sistema financiero y no, como lo creen erradamente varios analistas y<br />
Congresistas, los dueños del capital financiero.<br />
2. La sobretasa del 10% en el impuesto de renta, la cual se aplicó temporalmente en los años<br />
2002-2006. Esta sobretasa afectó negativamente las empresas productivas del país, que ya<br />
enfrentaban una adecuada tasa de impo-renta del 35% sobre sus utilidades (Ley 788 de 2002<br />
y Ley 863 de 2003), ubicándola en 38,5%. Para el periodo 2007-2010, esta tasa irá<br />
convergiendo al 33%, habiéndose eliminado la sobre-tasa, según Ley 1111 de 2006.<br />
3. El gravamen a la riqueza-patrimonial, el cual ha fluctuado entre 0,3-1,2% ha adquirido visos<br />
de permanencia, con vigencia entre 2002-2006 (Decreto 1838 de 2002 y Ley 863 de 2003).<br />
La Ley 1111 de 2006 extendió este gravamen para el periodo 2007-2010 a la tasa de 1,2%<br />
para patrimonios líquidos superiores al equivalente a un millón de dólares para los años<br />
2007-2010. Este impuesto ha generado un efecto de cascada-tributaria que perjudica<br />
precisamente a las empresas que requieren adelantar grandes inversiones de capital.<br />
Conscientes de los efectos distorcionantes de este conjunto de gravámenes y de las elevadas tasas<br />
que han alcanzado, la actual Administración actuó simultáneamente en el frente de los alivios<br />
tributarios-sectoriales. Este accionar ha agravado las distorsiones en la asignación de los recursos e<br />
invita a movimientos contables ficticios para acceder a dichos alivios tributarios, en particular los<br />
relacionados con la Ley 788 de 2002 y el Art. 68 de la Ley 863 de 2003. Esto representa una<br />
contradicción, respecto a los avances que se habían logrado al reducir las rentas exentas al 15% de la<br />
renta liquida, al tiempo que otro tipo de exenciones habían caído al 8% de los ingresos al finalizar el<br />
año 2003 (Uribe, 2004 p.17-18). La Ley 1111 de 2006, de hecho, volvió permanente un alivio hasta<br />
del 40% en la impo-renta para aquellos que reinviertan sus utilidades en inversiones de capital fijo.
A. El Impuesto de Renta Personal<br />
13<br />
La tasa de tributación personal se incrementó significativamente en Colombia, al pasar de 30% la tasa<br />
marginal máxima en 1990 a 38,5% en los años 2003-2006. Esto como resultado de haberse adoptado<br />
una sobretasa temporal del 10%, sobre la tasa máxima del 35% que estaba vigente en el año 2002.<br />
Como ya explicamos, dicha tasa estará convergiendo al 33% hacia el año 2008.<br />
Colombia ha hecho un gran esfuerzo por extender el cobro del impuesto de renta personal hacia los<br />
niveles medios, que por mucho tiempo estuvieron por fuera del esquema de retenciones en la fuente<br />
y de la obligatoriedad de presentar declaraciones de renta. En efecto, la Ley 863 de 2003 impuso el<br />
pago del impuesto de renta a partir de los cinco salarios mínimos, a tasas bajas que parten del 0,3%<br />
del ingreso gravable (descontando el 25% por cuenta de las prestaciones sociales) y que llegan a tasas<br />
marginales del 35% a partir de los 22 salarios mínimos.<br />
Infortunadamente, este tipo de acciones tendientes a ampliar la base tributaria se han visto<br />
parcialmente derrotadas al permitir simultáneamente exenciones tributarias que pueden reducir en<br />
algunos casos la base gravable hasta en un 55%. Este es el caso de los mecanismos de pagos<br />
hipotecarios, a través de las llamadas cuentas AFC, o de los CDT a cinco años, libres de impo-renta,<br />
bajo la forma de aportes voluntarios a las AFP (Clavijo, et al., 2004). La Ley 1111 de 2006 dejo<br />
inalteradas estas generosas exenciones tributarias.<br />
También es sabido que de un total de 16 millones de trabajadores en Colombia (con una población de<br />
42 millones), solo cerca de setecientas mil personas declararon renta durante el 2004. Dicho de otra<br />
manera, menos del 5% de los trabajadores enfrenta una revisión potencial de sus cuentas tributarias<br />
con el Estado. Peor aun, la peregrina idea de “nunca meterse al sistema tributario” continúa haciendo<br />
carrera entre los no-asalariados, pues se percibe que es la mejor estrategia para minimizar inter-
14<br />
temporalmente el pago de impuestos. En cambio los asalariados del sector formal enfrentan un<br />
sistema ineludible y, además, lleno de inequidades, como las ya señaladas.<br />
Algo se ha progresado al adelantar recientemente cruces de cuentas bancarias y de tarjetas de crédito,<br />
generándose altas expectativas sobre la eficacia del nuevo sistema de información “Muisca” en la<br />
lucha contra la evasión tributaria. Se espera que por esta vía, y con las medidas complementarias<br />
sobre patrimonios mínimos de $80 millones al cierre del 2004 (según Ley 863 de 2003), se logre<br />
incrementar el número de declarantes a unos dos millones de trabajadores al finalizar el 2007<br />
(equivalente a un 12,5% de los asalariados frente al 5% actual).<br />
Sin embargo, la nula probabilidad de ir a la cárcel por concepto de evasión tributaria “flagrante” (no<br />
declarar cuando deberían hacerlo) continuará siendo un gran lastre tributario. Fue lastimoso que el<br />
Congreso no aprobara este tipo de control tributario, cuando sólo restaba una última votación en la<br />
que sería la Ley 788 de 2002 y nuevamente se fracasó en este frente en la Ley 1111 de 2006.<br />
Claramente la amenaza de ir a la cárcel por desviar dineros retenidos a cuenta de la DIAN, vigente<br />
desde hace más de un lustro, no ha constituido un instrumento idóneo para lograr “meter en el<br />
sistema tributario” al grueso de la población que debería estar tributando. El reciente fallo de la Corte<br />
Constitucional (C-993 de 2004), que impidió vincular a las centrales de riesgo a los deudores<br />
morosos con la DIAN, constituye otro obstáculo institucional para lograr que el Estado colombiano<br />
mejore sus recaudos. Será indispensable entonces que hacia el futuro se aborde nuevamente este tema<br />
a través de la correspondiente Ley Estatutaria.<br />
De otra parte, la aprobación de un programa de reembolsos hasta de dos puntos del IVA sobre la<br />
tarifa general del 16% (según Ley 863 de 2003), por concepto de pagos realizados a través de tarjetas<br />
de crédito, no fue un instrumento adecuado para inducir la legalización de los pagos y, en cambio, sí<br />
representó un sacrificio fiscal cercano a los $100.000 millones por año. Su costo operativo era<br />
elevado y de allí que el gobierno lo hubiera desmontado a partir del año 2007 (Ley 1111 de 2006).
15<br />
El creciente uso del efectivo en Colombia es notorio. Durante el periodo 1993-1998, la relación<br />
Efectivo/Medios de Pago promedió un 34%, mientras que en el periodo de vigencia del impuesto a<br />
las transacciones (1999-2006) dicha relación se ha elevado a un promedio del 46% y en la actualidad<br />
alcanza el 50%, al tiempo que dicho impuesto se elevó del 2x1000 al 4x1000. Este elevado uso del<br />
efectivo viene cumpliendo un doble propósito para muchos agentes económicos en Colombia:<br />
primero, les evita el impuesto a las transacciones (tan sólo exento para el uso de cuentas de ahorro<br />
personales, hasta por 15 salarios mínimos mensuales) y, segundo, les permite mantenerse fuera del<br />
alcance de la DIAN para propósitos del pago de renta e IVA.<br />
Por último, cabe señalar el caso de la tributación pensional en Colombia, donde el gobierno había<br />
tomado la sensata iniciativa de gravar el pago pensional con la misma tabla progresiva que se aplica<br />
para la impo-renta personal (Proyecto de Ley 166-Cámara de 2004). Esta iniciativa era correcta,<br />
desde el punto de vista técnico y de la práctica internacional (Van Den Noord y Heady, 2002), pero<br />
fracasó en el Congreso. En muchos países la práctica incluye gravar parcialmente ambas puntas de la<br />
operación, la contribución y el pago pensional.<br />
B. El Impuesto a las Utilidades Empresariales<br />
Con relación al impuesto a las utilidades empresariales, en Colombia se aplicaba una única tasa del<br />
35%, más la sobretasa temporal del 10% (2002-2006). Esta tasa resulta equivalente a la tasa máxima<br />
de impo-renta de persona natural, o sea, el 38,5%. En el caso de los dividendos empresariales, la<br />
llamada “doble tributación” se desmontó desde mediados de los años ochenta, eximiéndolos del pago<br />
de impo-renta personal. Con la Ley 1111 de 2006, dicha tasa máxima de persona natural y tasa<br />
única para las empresas quedó en 33% a partir del 2008.<br />
En Chile, por ejemplo, se viene aplicando una tasa de impuesto empresarial que se elevó<br />
gradualmente del 15% al 17% durante 2002-2004. Sin embargo, la diferencia es que allí el pago de<br />
dividendos a personas naturales sí procede a gravarse a la tasa marginal de cada individuo (en el rango
16<br />
5-40% antes comentado). Lo que resulta ejemplarizante en este campo es que Chile logra, con una<br />
tasa de impuesto empresarial del 17% (y no del 38,5% como la que existía en Colombia) recaudar<br />
hasta un 1% del PIB más que en Colombia. Esta mayor eficiencia tributaria empresarial se explica<br />
por las menores exenciones tributarias existentes en Chile, lo que, a su vez, permite tener mejores<br />
controles sobre la evasión-elusión tributaria a nivel empresarial.<br />
C. Impuesto Patrimonial y Alivios Tributarios: “Pecando y Empatando”<br />
Es útil intentar aclarar cual es la situación neta para las empresas colombianas en materia tributaria,<br />
ya que existen fuerzas encontradas. De una parte, vimos que a partir del año gravable 2002 se<br />
impuso la sobretasa del 10% (Ley 788 de 2002), dejando la tributación empresarial en 38,5%. De<br />
otra parte, se ha actuado con la mentalidad de “pecar y empatar”, dándole entonces a las empresas la<br />
posibilidad de reducir dicho gravamen hasta en un 30%, a través de la reinversión de sus utilidades en<br />
capital fijo, con un tope del 60% sobre las utilidades (según Ley 863 de 2003). La Ley 1111 de<br />
2006 elevó dicho descuento al 40% y volvió este mecanismo permanente.<br />
Curiosamente, esto implica que las empresas que han logrado acreditar dicha tasa de reinversión de<br />
utilidades en los años gravables 2004-2006 llegaron a reducir su tasa de impo-renta efectiva de<br />
niveles de 38,5% a tan sólo el 31,6% (ver cuadro 2), enfrentando un impuesto patrimonial del 0,3%.<br />
Para los años 2007-2010 se ha elevado el impuesto patrimonial (para capitales superiores al millón<br />
de dólares) a niveles del 1,2%. Esto implica que la tasa de gravamen efectiva estará subiendo<br />
nuevamente del 31,6% a niveles del 40,7% (suponiendo que logran acreditar una reinversión de<br />
utilidades del 40%).
17<br />
Cuadro 2. Tasa de gravamen empresarial en Colombia<br />
(incluyendo alivio por reinversión de utilidades)<br />
(%)<br />
Tasa sobre<br />
Utilidad Patrimonial<br />
Patrimonio 10% 15% 20%<br />
0,3 31,7 30,7 30,2<br />
0,5 33,7 32,0 31,2<br />
1,2 40,7 36,7 34,7<br />
Fuente: Cálculos propios<br />
D. El Perverso Efecto de los Alivios Tributarios<br />
Sobre el tema de las exenciones tributarias con propósitos de impulsar (supuestamente) el sector<br />
productivo queremos dejar dos tipos de reflexiones. La primera tiene que ver con lo que señalara el<br />
propio Ministro de Hacienda de los Estados Unidos, Paul O’Neill, en sus discusiones con los<br />
senadores de Alaska y Lousiana durante las legislaturas de 2001-2002:<br />
[Como buen CEO que fui de ALCOA, la gran multinacional del aluminio, durante los años<br />
1987-1999, puedo atestiguar que] “yo nunca hice una decisión de inversión productiva sobre<br />
la base de alivios tributarios y creo que los buenos y verdaderos empresarios tampoco hacen<br />
sus decisiones de inversión fundamentados en los sesgos temporales provenientes de dichos<br />
alivios tributarios” (Suskind, 2004 p.49 nuestra versión libre).<br />
El mensaje fue contundente: los alivios tributarios, especialmente los destinados a las empresas, no<br />
pueden ser la base de las decisiones empresariales con miras a desarrollar y sostener una industria.<br />
Como en la macroeconomía, su suerte dependerá de los determinantes fundamentales y las ventajas<br />
comparativas estructurales que tenga tal o cual actividad.<br />
La segunda anotación sobre los alivios tributarios empresariales tiene que ver con lo que podría<br />
denominarse la “parábola de las exenciones tributarias productivas-especulativas”. Tal como se<br />
describe en el recuadro adjunto, esta consiste en la auto-derrota empresarial a manos de las<br />
inversiones especulativas en bonos de deuda pública, que intentan financiar los faltantes
18<br />
presupuestales generados precisamente por los alivios tributarios. Ésta no es sino una variante de lo<br />
que Greenspan ha denominado la “Teoría General del Segundo Mejor”, a través de la cual la sociedad<br />
olvida los efectos macroeconómicos más profundos, debido a que sólo analiza el efecto de primera<br />
vuelta de las políticas públicas (Suskind, 2004 p.228).<br />
Recuadro: La Parábola de las Exenciones Tributarias Productivas-Especulativas<br />
Motivación. Ésta se inicia con el proyecto-seminal que promueven empresarios-regionales ante<br />
el gobierno central, donde argumentan que tal o cual actividad productiva no sólo generarían<br />
muchos puestos de trabajo, sino que dejaría utilidades cuantiosas en los años venideros. Lo único<br />
que falta, según sus promotores, es que el gobierno central otorgue una serie de exenciones<br />
tributarias, tanto al proceso productivo como, por supuesto, a las utilidades de dicho negocio.<br />
Desarrollo. El gobierno de turno usualmente accede a tan loable planteamiento y concluye que,<br />
en el margen, el alivio tributario terminará pagándose por sí solo. Inclusive, esto podría darse<br />
con creces, si se tiene en cuenta el efecto multiplicador esperado de dichas actividades<br />
productivas y los recaudos adicionales por vía de los tributos indirectos.<br />
Así, este esquema de alivios tributarios se extiende a otros sectores, hasta que el gobierno<br />
empieza a incurrir en cuantiosos déficit, haciéndose evidente que dicho efecto multiplicador no<br />
alcanza a compensar los generosos alivios tributarios. En consecuencia, cada vez se hace más<br />
necesario incrementar el monto de la emisión de bonos públicos y a tasas reales más elevadas,<br />
intentando suplir los faltantes presupuestales.<br />
Epílogo. La historia termina en fracaso cuando los empresarios caen en cuenta de que es mejor<br />
negocio y, aparentemente menos riesgoso, hacer inversiones de portafolio en títulos públicos, en<br />
vez de andar arriesgando su capital productivo. En efecto, la rentabilidad real de la deuda publica,<br />
a estas alturas, supera el retorno esperado del proyecto-seminal y, además, ahora descubren que<br />
los bonos de deuda pública también son ¡¡exentos de impuestos!!<br />
La paradoja es que por cuenta de las exenciones tributarias al sector productivo se genera un<br />
efecto de “exclusión” de la inversión privada a manos de los crecientes déficit fiscales. Así, la<br />
mejor estrategia empresarial es no decidir sobre las bondades de los proyectos con<br />
base en las exenciones tributarias, que como lo ha demostrado la historia, una y otra<br />
vez, solo pueden tener un carácter temporal. De lo contrario, las iniciativas empresariales<br />
terminarán derrotadas a manos de los inversionistas en títulos gubernamentales, que tienden a<br />
generan los llamados “esquemas Ponzi”, donde simplemente se emite más deuda para pagar los<br />
intereses de una deuda pública creciente.
E. La Estructura del IVA<br />
19<br />
En Colombia, la tasa general del IVA se ha incrementado de un 10% en 1990 a un 16% desde 1999<br />
(Shome, 1992; Shome, et al. 1999). La mala noticia es que existen demasiadas exenciones y<br />
diversidad de tasas que, a la postre, minan la efectividad del recaudo en Colombia. De hecho, la Ley<br />
1111 de 2006 incluyó la tasa del 1,6% para bienes de la canasta familiar, completando así ocho tasas<br />
de IVA, lo cual drena la efectividad del sistema (ver cuadro 3).<br />
Cuadro 3. Impuestos de Renta e IVA: Colombia y Chile<br />
Tasas Impositivas ( % )<br />
--------------------------------------------<br />
Colombia Chile<br />
Impuesto de Renta<br />
Personal Desde 0 a 33 Desde 5 a 40 *<br />
Empresarial 33 - 34 17 **<br />
IVA 1,6-3-5-10-16-20-25-35 19 ***<br />
* Tasa Máx. bajo de 45% a 40% durante 2002-2004.<br />
** Incrementada de 15% a 17% durante 2002-2004;<br />
Dividendos de individuos se gravan a la tasa marginal de impo-renta.<br />
*** Incrementado de 18% a 19% durante 2004-2007 para<br />
sustituir la reducción en aranceles del 8% al 6%.<br />
Fuente: DIAN, Bancos Centrales y cálculos propios.<br />
En el caso de Chile, existe una única tasa de IVA, la cual inclusive se ha elevado temporalmente del<br />
18% al 19% durante 2004-2007 con el propósito de sustituir los menores recaudos en materia de<br />
comercio internacional. Se ha estimado que, en Chile, los diversos tratados comerciales han reducido
20<br />
el arancel efectivo promedio del 8% al 6% y de allí la importancia de sustituir estas fuentes de<br />
recaudos a través del incremento del IVA.<br />
En el caso de Colombia, tanto la menor tasa general del IVA (16%) como la estrechez de la base<br />
gravable explican que los recaudos totales de IVA sólo representen el 6% del PIB. Esto implica que<br />
Colombia viene sacrificando cerca de 3% del PIB en potenciales recaudos de IVA, si se le compara<br />
con el recaudo de IVA de 8,8% del PIB obtenido por Chile. Nótese también que la relación Recaudo<br />
por IVA/Tasa de IVA tan sólo alcanzaba a ser del 37% en Colombia en 2005, mientras que en Chile<br />
es casi del 50%. Esta relación no ha cambiado significativamente en estos países desde mediados de<br />
los años noventa y constituye un excelente indicador de la eficiencia estructural del IVA, pues<br />
interioriza el efecto conjunto de evasión-elusión (Shome, 1999 p.9). Todo esto explica que la tasa de<br />
evasión del IVA continúe siendo elevada en Colombia (32%), mientras que en Chile es tan solo del<br />
19% (Shome, et al. 1999; Barra y Jarratt, 1997).<br />
IV. Reflexiones sobre reformas estructurales<br />
El debate sobre la tributación nacional ha tomado recientemente un tinte ideológico que en nada<br />
favorece la consulta de la realidad, los datos y las mejores prácticas internacionales. Por ejemplo, el<br />
Congreso de la República viene ignorando las sesudas recomendaciones de la Contraloría General de<br />
la República (CGR, 2004 p.15 y 27) sobre los grandes beneficios sociales que podrían resultar de<br />
una equitativa extensión de la base gravable del IVA. La sencillez y eficacia de este tributo son<br />
evidentes y su “regresividad natural” se viene compensando con el creciente destino de los recursos<br />
públicos hacia el gasto social (Clavijo, 2005).<br />
Igualmente, se han ignorado importantes actualizaciones de los modelos de la Misión de Ingresos que<br />
indican que la ampliación de la base tributaria del IVA permitiría ganancias en recaudos, sin necesidad<br />
de afectar la canasta básica de consumo (Asobancaria, 2004 p.3; Fedesarrollo, 2005 p.10). Aunque<br />
no compartimos la idea de la CGR en el sentido de que exista suficiente campo fiscal como para
21<br />
pensar en reducir la tasa del IVA (mucho menos a niveles del 12%), es indispensable profundizar el<br />
análisis de la relación entre impuestos directos/indirectos y el consiguiente destino del gasto público<br />
en su conjunto. Es sabido que el llamado gasto social comprende cerca de dos terceras partes del<br />
presupuesto (excluyendo el servicio de la deuda), luego este ya viene cumpliendo una importante<br />
tarea en materia de mejorar la distribución del ingreso (Uribe, 2004 p.48).<br />
Un segundo ejemplo, sobre cómo en el debate del IVA se ignoran los hechos más tozudos, tiene que<br />
ver con las argumentaciones partidistas que señalan principios “social-demócratas” que<br />
supuestamente les impiden elevar la tasa del IVA o extender su base gravable. Pues bien, nos hemos<br />
tomado el trabajo de recopilar las prácticas que, en materia de IVA, muestran varios países que<br />
sirven de referencia a muchos “social-demócratas”. En el cuadro 4 se ilustra cómo países de la<br />
llamada Zona Nórdica (Suecia, Finlandia o Dinamarca) presentaban tasas promedio de IVA del 24%<br />
al finalizar el año 2001, donde la práctica más común ha sido la de tener una única tasa general y con<br />
mínimas excepciones (OECD, 2002 p.108-109).<br />
Si la preferencia de la “social-democracia” se inclina en cambio por la zona Euro-Latina (España,<br />
Italia y Grecia), vemos allí que el promedio de tasa de IVA es del 18%, inclusive superior al 15% que<br />
se tiene en América Latina, aunque inferior al 19% de la Unión Europea. Chile, como ya lo<br />
explicamos, se ha movido hacia el modelo Europeo elevando su tasa al 19%, pero aun dista bastante<br />
del modelo Nórdico.<br />
Ojala, entonces, Colombia se meta por la senda de emular la “social-democracia” en materia del IVA,<br />
elevando su tasa inicialmente al 17% y reduciendo al mínimo las exenciones, tal como lo ha venido<br />
proponiendo la Administración Uribe. Una reforma tributaria estructural que amplíe la base del IVA<br />
y eleve su tasa constituiría la carta más segura y responsable con miras a la expiración de una serie de<br />
tributos que fueron creados con un carácter temporal. También será necesario entrar a sustituir los<br />
menores tributos que arrojará la reducción arancelaria, producto de los tratados de libre comercio, a<br />
partir de los años 2006-2007.
22<br />
Cuadro 4. Tasas de IVA según Zonas<br />
( Porcentajes en 2001 )<br />
Zona Nórdica 24<br />
Suecia 25<br />
Finlandia 22<br />
Dinamarca 25<br />
Zona Euro-Latina 18<br />
España 16<br />
Italia 20<br />
Grecia 18<br />
Zona Latino-Americana 15<br />
Chile 19 *<br />
Colombia 16<br />
Unión Europea 19<br />
* : vigente en 2004<br />
Fuente: Tanzi y Zee (2000), OECD (2002) y<br />
cálculos propios.<br />
En el cuadro 5 ilustramos el cronograma de una serie de impuestos de carácter temporal, que en su<br />
conjunto representan recaudos entre 1,2% y 2,5% del PIB. Esta es entonces la magnitud del<br />
esfuerzo tributario mínimo que debería emprender el país para lograr sustituir dichos fuentes de<br />
recursos durante los años 2007-2010, a saber:<br />
1. La necesidad de eliminar el distorcivo Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), que<br />
representa cerca de 0,9% del PIB. Este impuesto se volvió permanente a la tasa de 4x1000<br />
con la Ley 1111 de 2006 (o al 3x1000 si se declara).<br />
2. La finalización de la sobretasa de impo-renta para empresas y personas naturales, que han<br />
representado recaudos adicionales por 0.5% del PIB. Esto finalmente se logró desmontar<br />
con la Ley 1111 de 2006.<br />
3. La eliminación del impuesto al patrimonio, que afecta negativamente la inversión productiva
23<br />
de las grandes empresas. Este impuesto ha tendido a perpetuarse, ahora a niveles de<br />
gravamen de 1,2% para el periodo 2007-2010, según Ley 1111 de 2006.<br />
4. La conveniencia de entrar a sustituir los menores recaudos arancelarios, por un monto<br />
cercano a 0,3% del PIB, durante los años 2007-2010 por cuenta de la entrada en vigencia del<br />
TLC con los Estados Unidos.<br />
Cuadro 5: Cronograma de Algunos Impuestos en Colombia: 1998-2010<br />
Tipo de Impuesto Recaudo 1999 - 2001 2002-2006 2007-2010<br />
( % del PIB )<br />
Impuesto a las Transacciones<br />
Financieras (ITF)<br />
Sobre - Tasa Imporrenta (10%) 0,3 - 0,5<br />
Aranceles (15% a 8%) 0,2 - 0,3<br />
Total 1,2 - 2,5<br />
Fuente: DIAN y cálculos propios<br />
0,5 - 0,9<br />
Patrimonio (0,3% a 1,2%) 0,2 - 0,8<br />
2x1000<br />
4x1000<br />
0,3%-1,2%<br />
3x1000<br />
En síntesis, las comparaciones internacionales nos indican que una tasa generalizada del IVA a<br />
niveles del 17%, excluyendo únicamente la canasta más básica y los servicios públicos, permitirían<br />
que Colombia pudiera recaudar cerca de 2% del PIB adicional en el futuro inmediato. Nótese que<br />
este recaudo adicional del IVA apenas serviría para entrar a compensar la reducción de toda otra serie<br />
de ingresos temporales que perderán vigencia en los años 2005-2007, muchos de los cuales vienen<br />
generando altas distorsiones en la asignación de recursos.<br />
Sobre la estructura impositiva general, cabe señalar que en Colombia los recaudos por renta e IVA<br />
representan cerca del 60% del total recaudado (incluyendo el total nacional), mientras que en Chile<br />
alcanzan el 74%. El problema de tener bajas penetraciones en materia de renta e IVA es que obligan<br />
1,2%
24<br />
a los gobiernos a recurrir a toda otra gama de impuestos altamente ineficientes y distorcivos. Este ha<br />
sido el caso del Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), usado intensamente en Colombia y<br />
Brasil (a tasas del 0,2-0,4%) y en Ecuador y Venezuela (a tasas más elevadas del 1%, lo que termina<br />
por derrotar la eficiencia del recaudo), véase Coelho, et al. (2001 p.12).<br />
En el caso de Colombia el ITF ha recolectado 0,6-0,9% del PIB, pero ha causado serias distorsiones<br />
en los mercados financieros y de capitales. Los gobiernos de Brasil y Colombia han intentado<br />
implementar varios programas de desmonte gradual del ITF, pero sus Congresos tienen la errada idea<br />
de que ese es un impuesto progresivo, pues supuestamente lo paga el capital financiero. Las cifras de<br />
recaudo indican algo diferente, pues en Colombia se sabe que cerca de dos terceras partes del ITF lo<br />
pagan los cuenta habientes y solo una tercera parte afecta a los dueños del capital financiero. Una<br />
forma de organizar una adecuada transición hacia el desmonte de este tributo es permitir que el ITF<br />
empiece a operar como una retención en la fuente a cargo de los contribuyentes que declaran renta,<br />
tal como ya se ha sugerido en repetidas ocasiones.<br />
V. Conclusiones<br />
Hemos visto que Colombia ha hecho un esfuerzo significativo en materia de tasas impositivas de<br />
renta e IVA, al elevar su tasa de impo-renta a 38,5% (un alza de 8,5%) y la del IVA al 16% (un alza<br />
de 6%) durante el periodo 1990-2006. Recientemente se aprobó un reducción de dicha tasa de impo-<br />
renta a niveles del 33% (Ley 1111 de 2006), pero sin el desmonte requerido de muchas otras<br />
exenciones, con lo cual el recaudo podría reducirse (si el efecto de gestión permaneciera igual). Las<br />
bases gravables también se han expandido y gracias a ello el recaudo total se ha expandido en más del<br />
6% del PIB.<br />
La mala noticia es que los gastos se han expandido mas que proporcionalmente, incrementándose en<br />
9% del PIB en el mismo periodo, y de allí la necesidad de continuar profundizando el ajuste y la
25<br />
depuración estructural en las fuentes del recaudo. Más aun, Colombia tiene un doble desafío en<br />
materia de tributación. De una parte, debe entrar a sustituir recaudos por cerca de 2% del PIB,<br />
producto del indeseable impuesto a las transacciones financieras, el impuesto patrimonial y las<br />
reducciones arancelarias, que se iniciarán en los años 2007-2010.<br />
Como vimos, si Colombia sigue la trayectoria de los países “social-demócratas” más avanzados,<br />
deberíamos movernos en la dirección de elevar la tasa del IVA al 17% y extender su cobertura,<br />
exceptuando únicamente la canasta de consumo más básica. Esto permitiría incrementar los recaudos<br />
en cerca de 2% del PIB, con lo cual a duras penas entraríamos a sustituir esas otras fuentes de<br />
ingresos temporales.<br />
El mensaje básico de este trabajo es que sólo a través de una mayor transparencia y equidad<br />
tributaria será posible equilibrar la frágil estructura de recaudos que se tiene hoy día. Todo esto<br />
obligará al Estado colombiano a adoptar soluciones de fondo durante los años 2007-2010, que<br />
necesariamente implicarán una ampliación y elevación de la tasa de IVA, tal como ocurre en las<br />
“social-democracias” más avanzadas. De no lograrse un mejor balance, es indudable que la<br />
estructura productiva se verá negativamente afectada, con grave riesgo para nuestra penetración de<br />
los mercados internacionales, ahora que se avecina la firma de acuerdos comerciales tipo TLC-<br />
ALCA.<br />
De otra parte, será indispensable continuar con la tarea de reducir los gastos, especialmente los<br />
relativos a las transferencias. ¿Cómo lograr el cometido de superávit primarios que logren reducir la<br />
relación deuda pública/PIB por debajo del 30%? Primero trabajando en la línea de estructurar mejor<br />
el sistema tributario. Esto permitiría que los recaudos del gobierno central se eleven de los actuales<br />
niveles del 16% del PIB a más del 17% del PIB en los próximos años; si a esto se añade la tributación<br />
local (2,5% del PIB), más 0,5% del PIB por mayor eficiencia, y las contribuciones de la seguridad<br />
social (2,7% del PIB), se concluye que el nivel de tributación total estaría llegando a cerca del 23%<br />
del PIB en los próximos años. Segundo, enfrentando las presiones de gasto a través de la reforma
26<br />
constitucional a las transferencias territoriales que amenazan con presionar el déficit al alza en cerca<br />
1% del PIB a partir del 2009.<br />
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