Informe de Conclusiones y Recomendaciones del Foro-Pasantía ...

Informe de Conclusiones y Recomendaciones del
Foro-Pasantía sobre el Modelo de Gobernanza
Local en Educación:
La experiencia de los Distritos de Pajarillo y Cuñumbuqui
en San Martín
Jaime Niño Diez
Diciembre 2012
21-23 de Noviembre, 2012

El Foro-Pasantía se concibió como un evento con dos momento: el primero, era la visita
(pasantía durante 2 días) a dos conjuntos de 3 escuelas, uno en el Municipio Distrital de
Pajarillo (día 21) y otro (día 22) en el Municipio Distrital de Cuñumbuqui, con diferentes
niveles de avance en la implementación de la propuesta de Gobernanza Local en
Educación, y a los Comités de Gestión Local de Desarrollo Social, presididos por los
Alcaldes Distritales, para conocer de manera directa de sus integrantes la visión y
apreciaciones sobre la experiencia del Modelo de Gobernanza Local en Educación, sus
funciones, recursos, Planes Mancomunados, Calendarización; y el segundo, era el
desarrollo de un Foro de discusión, como espacio de diálogo, a continuación de la
Pasantía, que tendría por objeto, primero, socializar y reflexionar con los pasantes y/o
participantes sobre la experiencia de Gobernanza Local en Educación que desarrollan las
Municipalidades Distritales de Pajarillo y Cuñumbuqui, intercambiando sobre logros,
limitaciones y lecciones aprendidas del proceso en marcha, con el fin de identificar los
aspecto o factores de la experiencia que fueran significativos y pudieran aportar a la
política pública de gestión descentralizada a nivel local, regional y nacional, y segundo,
recoger las sugerencias de los participantes sobre los elementos de la Gobernanza Local
que era necesario fortalecer y/o ajustar.
Por consiguiente, el eje temático del evento estaba centrado en la Gobernanza Local en
Educación, como una propuesta de gestión educativa centrada en los aprendizajes de los
niños y niñas, en el marco del Modelo de Gestión Educativa Regional y del proceso de
descentralización educativa, que se desarrolla por iniciativa de las Administraciones
Municipales Distritales de Pajarillo, en la Provincia de Mariscal Cáceres, y de
Cuñumbuqui, en la Provincia de Lamas, presididas y lideradas por sus Alcaldes y
apoyadas por el Gobierno Regional y el Proyecto USAID/PERU/SUMA.
Para iniciar este informe resumido de las principales conclusiones y recomendaciones
sobre el Modelo de Gobernanza Local en Educación en estos distritos, como resultado del
Foro-pasantía celebrado, es necesario señalar al menos tres circunstancias que los
participantes tuvieron en cuenta en su aproximación a estas experiencias:
a) El Perú es un país muy extenso, con su población distribuida en las tres grandes
regiones de costa, sierra y selva pero que desde su fundación como república y a
lo largo de su historia ha sido un Estado organizado en forma centralista. Las
experiencias en gestión local de la educación en el país son por tanto muy
limitadas y las que existen son más bien reciente, de los últimos años.
b) Por otra parte los Municipios Distritales de Pajarillo y Cuñumbuqui hacen parte de
la inmensa mayoría de Municipios Distritales rurales del país; son pequeños, con
gobiernos locales con poco desarrollo institucional, con escasos ingresos propios y
con el Foncomun acorde a su densidad de población, por tanto con limitaciones
para asumir responsabilidades claves en educación. La gran mayoría de sus II.EE
son escuelas de primaria unidocentes o multigrado.
c) Pero en la Región San Martín, durante la última década, se han desarrollado
experiencias innovadoras en pedagogía para la educación primaria rural, gestión
descentralizada regional de la educación y financiamiento de la inversión en
educación a través de PIP regionales y municipales, todo lo cual crea un ambiente
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o clima propicio para iniciativas como el Modelo de Gobernanza Local en
Educación y para liderazgos en el desarrollo local y la educación, como los que
exhiben los Alcaldes de estos dos Distritos, José Gilberto Hidrobo Vera y Percy
Trigozo Sánchez.
1. La Institucionalidad del Modelo de Gobernanza Local en Educación ha sido
construida en el marco del Modelo de Gestión Regional de la Educación y la
constituyen, en un primer nivel, la creación y puesta en funcionamiento del Comité de
Gestión Local de Desarrollo Social-CGLDS, compuesto por un directorio y un
equipo técnico. Es una organización de participación democrática y carácter
intersectorial de educación y salud, integrada por actores institucionales locales y
regionales como la Alcaldía Municipal Distrital, representada por el Alcalde; la Red
Educativa, representada por el coordinador de Red; la Red de Salud, representada
por el director; y el Gobierno Regional representado en el director(a) de la UGEL.
Este Comité se encarga de implementar las políticas educativas a nivel local y
gestionar el servicio educativo y el servicio de salud para las niñas y niños con un
enfoque de derechos fundamentales y de desarrollo territorial, así como de la
elaboración, implementación y supervisión del Plan Mancomunado en el que
participan.
En la Construcción de la Institucionalidad de la Gestión Local de la Educación que la
haga eficaz y eficiente, enfocada a las prioridades del desarrollo local, el CGLDS es
el espacio institucional y social de articulación intergubernamental entre el GR y el GL
e intersectorial de educación y salud que ordena y hace coherentes las
intervenciones en el territorio para que ellas no se presenten con prioridades,
dinámicas e intensidades diferentes, afectando los avances en el derecho
fundamental a la educación y a la salud de las niñas y niños del Municipio Distrital.
Como lo señalan las autoridades de la Gobernanza Local en Educación, se trata del
espacio en el que los actores participantes, regionales y locales, liderados por la
Alcaldía Municipal, toman decisiones conjuntas y asumen compromisos compartidos
como una nueva forma de entender el ejercicio del poder, de entender el gobierno
como expresión del trabajo mancomunado de los ciudadanos (Comunidades
Educativas de estudiantes, padres de familia y maestros, Comunidades Locales y
Juntas Comunales y Sociedad Civil) con sus autoridades. Es decir, los actores
sociales y el gobierno local “…decidimos e implementamos juntos…”, “…acordamos
sobre qué decidimos y actuamos juntos…” así las decisiones son más vinculantes y
por eso los resultados los difundimos no solo al CGLDS sino al conjunto de la
Comunidad.
Pero este concepto de Gobernanza debe socializarse en forma más sistemática e
intensa entre todos los participantes y la ciudadanía porque entraña un cambio
cultural, necesario para trabajar el establecimiento de consensos, la construcción de
acuerdos desde los diferentes intereses y visiones pues los actores sociales que
intervienen en un sistema de gobernanza tienen que verse reflejados en sus
necesidades y demandas y esperan una respuesta adecuada para cada uno. Incluso,
por algún tiempo deben preverse programas para desarrollar y fortalecer estas
capacidades en los actores que intervienen en la Gobernanza, sobre todo si se
considera la tradición de poca práctica de consensos en el país.
Por otra parte, la otra fortaleza es el enfoque intersectorial, vinculando salud con
educación, pero las actividades en salud siguen siendo todavía obra del personal de
salud sin que los maestros se involucren o las incluyan adecuadamente en su
práctica pedagógica. Es muy fuerte aún la cultura y el comportamiento sectorizado
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de la gestión pública y la intersectorialidad necesita todavía un mayor contenido
concreto, más allá de la acción por sector. Una buena sugerencia puede ser impulsar
el trabajo intersectorial con mesas de diálogo permanente y compromisos puntuales,
además de eventos de capacitación para desarrollar estas capacidades en los
actores y promover con ellos la gestión territorial y por resultados pues es necesario
fortalecer las capacidades de gestión por resultados desde el nivel local.
En este marco deben, por consiguiente, estudiarse cuidadosamente las siguientes
recomendaciones:
A. Aunque existe claridad sobre el carácter diferente de las decisiones institucionales
que toma el directorio respecto de las que toma el equipo técnico, pues el primero
integrado por el Alcalde, el Director(a) de la UGEL, el o los Coordinador(es) de
la(s) Red(es) en educación y el Director de la Red de salud, toma decisiones en el
nivel de las políticas, articuladas con el desarrollo del territorio y el Plan Distrital
Concertado de Desarrollo, mientras el equipo técnico, conformado por el Gerente
Municipal, el Planificador del Distrito, los Especialistas de la UGEL, el Jefe de la
Micro-Red de Salud y el Representante del CRA, implementa estas decisiones, es
sin embargo indispensable precisar más los roles que corresponden en educación
al Gobierno Municipal Distrital, a cada uno de los actores institucionales que
participan en el Comité de Gestión Local de Desarrollo Social-CGLDS y el carácter
vinculante de los acuerdo adoptados por el Comité para todos los actores locales y
regionales (UGEL) que intervienen y para lo cual es decisiva la articulación entre
los Gobiernos Regional y Local. Si bien los equipos técnico y directivo del CGLDS
funcionan, como explicaron los alcaldes, no obstante, el hecho de no tener
responsabilidades específicas para cada actor representante del nivel subnacional
y de las instancias de gestión descentralizada, ha conllevado a algunos
problemas en la puesta en marcha de las actividades del Modelo de Gobernanza.
Esto es fundamental porque existen comportamientos inerciales, como en el caso
de las UGEL que todavía tienen una visión muy sectorial que genera tensiones
entre ellas como instancias del Gobierno Regional y la visión intersectorial del
Gobierno Local. En el plano normativo se siente el vacío de la Ley de Organización
y Funciones-LOF que recogiendo las experiencias de propuestas de gestión
educativa descentralizada de gobiernos regionales y locales, contribuya a la
delimitación de esos roles y funciones entre los diferentes niveles de gobierno.
B. Es indispensable una mayor institucionalización del Modelo de Gobernanza en la
planificación, las políticas y lineamientos del Modelo de Gestión Educativa
Regional. Una mayor fuerza institucional del Modelo de Gobernanza y su
sostenibilidad requieren un mayor compromiso del Gobierno Regional en esta
experiencia, asumiendo su rol de dirección y asegurando que el Modelo cumpla
con sus objetivos y responsabilidades en un contexto de gestión por resultados. La
región y los municipios deben liderar su educación, planificándola y dirigiéndola a
sus prioridades para el desarrollo territorial; administrando sus recursos físicos,
humanos y financieros; prestando apoyo pedagógico y de gestión a las II.EE. y
respondiendo por los resultados de cobertura y calidad, como ocurre con la
calendarización del año escolar que asegura un mayor tiempo de atención a los
estudiantes, con la colaboración del gobierno municipal.
Para ello, la ruta apropiada es la construcción de un verdadero sistema de
planificación que parta de lo local a lo regional y nacional, en el cual se articulen
políticas básicas como parecen estar presentes en este Modelo de Gobernanza;
desde la escuela con indicadores educativos institucionales, desde el Plan de
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Metas de cada II.EE al Plan Mancomunado del CGLDS que recoge, así, las
necesidades, demandas y acciones de todos los Planes de Metas de las escuelas,
respaldados por el Plan de la Red, y que se articula con las políticas y prioridades
del Municipio, establecidas en el Plan de Desarrollo Concertado Distrital,
alineadas, a su vez, a las políticas y prioridades del Proyecto Educativo Regional-
PER y del Plan Multianual de Presupuesto Regional.
El Plan de Metas, punto de partida del sistema de planificación propuesto,
moviliza a la comunidad educativa de la escuela en las actividades que se
desprenden de los compromisos que han asumido para mejorar la calidad de la
educación; permite organizar el trabajo de la IE con objetivos (mejora del
aprendizaje) y horizontes claros; contribuye a hacer más eficiente y efectivo el
trabajo de la IE; y proporciona sustento técnico para solicitar los recursos humanos
y materiales necesarios para el cumplimiento de las metas.
El Plan de Metas busca “trabajar en la escuela con un enfoque de Gestión por
Resultados orientado a lograr calidad, cobertura y equidad en los servicios
públicos”. Este Plan surgió como una respuesta ante los bajos resultados de
aprendizaje de los niños y niñas en la Evaluación Censal de Estudiantes del año
2010 (ECE). A su turno, el Plan Mancomunado “Es un instrumento de gestión
territorial de corto y mediano plazo del CGLDS que concierta prioridades e
intereses de los actores institucionales y articula esfuerzos de los mismos para
atender las necesidades de las II.EE, expresadas en sus Planes de Metas.”
Después que se asumen los compromisos en la institución educativa, los
miembros del CGLDS retoman los compromisos formulados en los Planes de
Metas de las IIEE para asumirlos en la planificación del Plan Mancomunado,
estableciendo actividades y responsabilidades con el fin de evaluar los avances en
el logro de los aprendizajes. En este Plan se articulan los recursos del presupuesto
ordinario (GL y UGEL) y de proyectos de inversión pública (PIP) del GL, o de otras
fuentes (Foniprel, Sociedad Civil, Cooperación Internacional) y tiene legitimidad
porque es construido por los propios actores del municipio con un enfoque
territorial y de desarrollo social.
Pero el sistema de planificación deberá comprender también, en el nivel regional y
local, todas las acciones de apoyo de las Redes de Educación a las II.EE; las
acciones para desarrollar la Propuesta Pedagógica en las II.EE; y las acciones que
corresponden al Sistema Único de Información.
Sin embargo, se requiere precisar muy bien la naturaleza y responsabilidades de
las Redes. Si estas son una instancia de coordinación y cooperación horizontal
entre las II.EE para que garanticen a todas las niñas y niños el derecho
fundamental a la educación y para apoyarlas con el acompañamiento pedagógico
y con acciones de mejoramiento que compartan aquellas que tienen debilidades
similares o si ellas son una instancia de gestión del CGLDS con las II.EE.
Asimismo, se deben incluir las acciones que desarrollan los componentes y
estrategias de la Propuesta Pedagógica de las II.EE, especialmente de los
Programas de formación de docentes, de acompañantes y de directivos y los
materiales educativos requeridos. De igual manera, es fundamental incluir en el
sistema de planificación el Sistema Único de Información. Este sistema debe partir
de la institución educativa y llegar al nivel del Gobierno Regional. En esta
innovación es importante disponer de información precisa y oportuna mediante el
registro de cada escuela y de cada uno de los estudiantes y docentes en el
sistema de información para conocer cobertura, deserción, repitencia y promoción
por sexo, grupos de edad, grado etc., para el diseño y ejecución articulada de las
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espuestas a las necesidades de los estudiantes y para el sistema de planificación
donde todos los actores de la experiencia asumen responsabilidades, pero la
conducción estará a cargo del nivel regional pues el Presidente Regional debe
saber como avanza la Gobernanza en los Municipios y ejercer control sobre los
desarrollos de este sistema de planificación.
Sin duda, este sistema de planificación deberá incluir los costos, presupuestos y la
financiación requerida para su operación y ejecución. Asignarle presupuesto fijo al
Modelo de Gobernanza Local en Educación adquiere especial relevancia para la
sostenibilidad y transferencia del Modelo, aunque ello sólo se logrará con carácter
más permanente e institucionalizado cuando se reforme el sistema administrativo
de presupuesto público orientado a la inversión social y cuando se avance en la
descentralización fiscal. Es una tarea pendiente y en lo posible para que no
decaigan los esfuerzos y logros, para que se mantenga la necesaria continuidad
entre una administración y la siguiente, dado lo complejo y problemático que es la
gestión educativa en el nivel local, debe apoyarse con recursos del GR en el
marco de la implementación del Modelo de gestión Educativa Regional, con los
recursos de las instancias participantes acordados en el marco de sus
presupuestos, con los PIP como se ha hecho hasta ahora e intentando otras
fuentes como el FONIPREL e incluso promoviendo Presupuestos por Resultados
para ofrecerle al nivel local asistencia técnica del orden nacional y regional,
especialmente en previsión a la transferencia del Modelo cuando finalice el
Proyecto USAID/PERU/SUMA.
Con este propósito es necesario estudiar la posibilidad de un mecanismo de
entendimiento o acuerdo entre el GR y el GL que contenga con precisión las
responsabilidades compartidas, los compromisos mutuos, las metas, resultados,
presupuestos y el sistema de evaluación e incluso el cronograma de actividades,
que podría tener el carácter y denominación de un Convenio de Gestión o
Desempeño entre ellos, al cual se le haría seguimiento y monitoreo mediante el
Sistema Único de Información.
Finalmente, también en los niveles regional y local se advierten los vacíos en el
marco normativo regional (Resolución) y local (Ordenanza) que proporcione más
fuerza vinculante al Modelo de Gobernanza Local en Educación, mediante la
redefinición de sus competencias normativas; e igual sucede en el desarrollo y
fortalecimiento de capacidades para mejorar el proceso de planeamiento de abajo
hacia arriba. Pero también y aunque parezca algo menor, resulta clave para la
construcción de la institucionalidad de la Gestión Local en Educación, facilitar las
condiciones materiales mínimas de sede y equipamiento de una Unidad u Oficina
de Gestión Local Municipal y que se cuente, al menos, con un equipo técnico
estable ( de las instancias que participan en el CGLDS, de docentes y directivos
de las II.EE, de personal del sector salud e incluso de personas contratadas) con
fortalezas y desarrollo de sus capacidades en gestión, pedagogía, salud,
planeación y evaluación.
2. En otro nivel de construcción de la institucionalidad del Modelo de Gobernanza se
encuentran:
A. Las Redes de II.EE que parecen pertinentes en el sector rural como instancias de
cooperación y colaboración entre las escuelas, facilitan su menor aislamiento, la
gestión autónoma, su representación en el CGLDS y mejoras en la calidad de los
aprendizajes, en varios casos, pero que son aún precarias en su institucionalidad y
funcionamiento. Por esta razón, se recomienda adelantar un estudio diagnóstico
que analice las razones de su heterogeneidad, las dificultades para su
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institucionalización, el por qué los docentes no muestran interés en su desarrollo y
consolidación, a fin de encontrar alternativas para su fortalecimiento. Este estudio
debe hacerse pues no es solo el caso de las Redes en el Modelo de Gobernanza
Local en Educación de San Martín, ni se resuelve sólo con la necesaria medida
administrativa de asegurar el nombramiento del coordinador de la Red o sólo con
los oportunos incentivos económicos y mejor aún, simbólicos o con el inaplazable
reconocimiento a la labor de los docentes. Adicionalmente, es importante señalar
la no conveniencia de la dependencia de la Red respecto de la UGEL, a raíz del
nombramiento de su coordinador(a) por ella. La Red debe estar más vinculada al
GL por estar más cercano al trabajo intersectorial y a la gestión de la gobernanza.
B. El Consejo Educativo Institucional-CONEI que como instancia de gestión
participativa de maestros, padres de familia, estudiantes y comunidad local en la
institución educativa, involucra la participación de los actores claves de la
comunidad para la gestión educativa, recuperando el rol educativo de la sociedad,
genera compromisos en los procesos educativos y en el desarrollo de la educación
local y tiene la responsabilidad de elaborar y hacerle seguimiento al Plan de
Metas, sin embargo su institucionalidad es aún inicial y requiere un mayor trabajo
de desarrollo y fortalecimiento.
La Gestión Escolar consolidada hace posible la sostenibilidad de los procesos de
cambio mediante la participación activa de los docentes, padres, estudiantes y
autoridades; el trabajo de manera coordinada y organizada; la formulación de
metas educativas en salud para mejorar la educación integral del estudiante; el
acercamiento a las necesidades del distrito y a la realidad de los actores de la
educación; y la vigilancia del trabajo educativo a través de la rendición de cuentas,
en eventos como el día de logros, que involucra a todos los actores institucionales,
intersectoriales e intergubernamentales, en la que se priorizan los niños y niñas en
sus aprendizajes, la escuela como centro de atención de todos los actores de la
educación y la vigilancia social sobre las condiciones básicas del servicio
educativo.
Pero los CONEI si bien están funcionando, adolecen sin embargo de prácticas que
están arraigadas en la cultura de las comunidades como la ausencia de
continuidad en las instituciones educativas y en la comunidad sobre el trabajo
realizado por los miembros de los CONEI pues cambian cada 2 años por su
funcionamiento organizacional pero no conservan archivos ni trasladan
información al siguiente sobre las actividades realizadas. En este sentido, el
Sistema Único de Información sería de una valiosa ayuda y el fortalecimiento
institucional debiera dirigirse a desarrollar y fortalecer capacidades en los
miembros de los gobiernos sub-nacionales y en la sociedad civil para participar en
la gestión escolar.
3. En lo referente a la Propuesta Pedagógica:
El Acompañamiento Pedagógico se considera relevante porque cumple una función
orientadora en el proceso pedagógico y en la gestión escolar y puede convertirse en
política pública por su carácter adaptable, participativo y protocolizable. Igualmente,
los programas de formación para docentes y acompañantes son esenciales porque
focalizan y estructuran el proceso formativo, definiendo los desempeños a alcanzar
para ofrecer un óptimo servicio con el dominio de enfoques, metodologías e
instrumentos de gestión institucional y pedagógica y desarrollo de una cultura escolar
democrática, afectuosa y de convivencia. Por ello, deben convertirse también en
política pública porque se requiere configurar y articular sistemas de formación y
evaluación de desempeños a nivel nacional y regional a fin de mejorar la calidad
educativa.
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Pero de similar importancia es desarrollar, por una parte, una política pública de
incentivos a los docentes en base a acuerdos de los actores sobre criterios,
procedimientos, estímulos y sanciones y por la otra, una política pública de
supervisión al trabajo docente que contemple, entre otras cosas, brindar protección
legal a los especialistas y dar a los acompañantes facultades en materia de
supervisión.
Por otra parte, la evaluación de los aprendizajes se considera central para el
monitoreo del cumplimiento de los resultados, para concretar la retroalimentación que
facilite mejorar la gestión local de la educación y para que los actores de la educación
se encuentren adecuadamente informados.
Por último, algunas sugerencias se hicieron para ser evaluadas en su viabilidad: a) la
posibilidad de incluir en este Modelo de Gobernanza la transición del nivel de inicial a
primaria y de primaria a secundaria; b) examinar cómo trabajar la diversidad
generacional entre los docentes de mayor edad, los de edad mediana y los jóvenes
porque tienen intereses, expectativas y motivaciones distintas y por ello se debe
estudiar qué hacer para atraerlos y motivarlos desde sus experiencias personales; c)
evaluar estrategias particulares para el trabajo en las aulas de acuerdo con el nivel y
grado de educación; y d) la excelente práctica de ciudadanía que tienen los niños del
municipio escolar necesita ser reforzada por otras experiencias que son clave para su
formación de persona y su desarrollo integral como la ciudadanía en el aula, la
ciudadanía en la escuela, en los servicios y que se incluyan indicadores de su
participación en estos espacios y no solo los de logros de aprendizaje.
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