La Política Integral de Tierras: Restitución, Formalización y ...

LA POLÍTICA INTEGRAL DE TIERRAS:
RESTITUCIÓN, FORMALIZACIÓN Y
PROCESOS AGRARIOS EN COLOMBIA
170 Preguntas y Respuestas
Documento Presentado por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Juan Camilo Restrepo Salazar
En la Plenaria del Senado,
Mayo 15 de 2012
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Contenido
Contenido
INTRODUCCION ................................................................................................................................. 11
I. POLÍTICA DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS EN LA LEY DE VÍCTIMAS .................................... 14
1. ¿En qué consiste la Restitución de Tierras de la que habla la Ley de Víctimas? .......... 14
2. ¿Cuáles son los alcances de la Restitución de Tierras en la Ley de Víctimas? .............. 14
4. ¿Qué es el abandono forzado? ..................................................................................... 15
5. ¿Cuáles son las normas que regulan la Restitución de Tierras? ................................... 15
6. ¿Son las mismas normas la que regulan la Restitución de Tierras para los campesinos
y campesinas que para los territorios de las comunidades étnicas como indígenas,
afrocolombianos y pueblo rom? .................................................................................. 15
7. ¿Quién puede solicitar la Restitución de Tierras? ......................................................... 16
8. ¿Qué pasa con aquellas personas que se quieran hacer pasar por víctimas de
abandono o despojo? .................................................................................................. 16
9. ¿Ante quién se solicita la Restitución de Tierras? ......................................................... 16
10. ¿Qué pasa si el titular de derechos sobre la tierra vive fuera del país? ....................... 17
11. ¿Qué es el Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas? ....................................... 17
13. ¿Cuál es la utilidad del Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas? .................... 17
14. ¿El Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas es el mismo Registro de Víctimas
que manejaba antes Acción Social y que ahora tiene a su cargo la Unidad de Atención
y Reparación a Víctimas? ............................................................................................. 18
15. ¿Se puede estar inscrito simultáneamente en el Registro de Tierras Despojadas o
Abandonadas y en el Registro de Víctimas? ................................................................ 18
16. ¿La Ley dice que la implementación del Registro de Tierras Despojadas o Abandonas
será gradual y progresiva, eso qué quiere decir? ........................................................ 19
17. ¿Cómo se puede saber en qué zonas conforme a la gradualidad y progresividad,
comenzará a operar primero el Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas? ..... 19
18. ¿El Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas comenzará a operar al mismo
tiempo dentro de toda el área que cubren las zonas macrofocalizadas? ................... 20
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19. ¿Y si el predio no está dentro de esas zonas macrofocalizadas y microfocalizadas
quiere decir que no se tiene derecho la Restitución? ................................................. 20
20. ¿Qué etapas tiene el proceso de Restitución de Tierras? ............................................. 21
21. ¿Cuál es la finalidad de la etapa administrativa del procedimiento de Restitución? ... 21
22. ¿Se necesita contratar un abogado para poder presentar la solicitud de ingreso al
Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas? ........................................................ 21
23. ¿Cuando los papeles de la tierra están a nombre del esposo, la cónyuge puede
solicitar la restitución de las tierras? ........................................................................... 22
24. ¿Cuánto tiempo se demora el trámite de ingreso al Registro? .................................... 22
25. ¿Cuáles son las funciones de la Unidad de Restitución de Tierras? .............................. 22
26. ¿En qué ciudades hay oficinas de la Unidad de Restitución de Tierras? ...................... 22
27. ¿Cómo se puede presentar la solicitud de ingreso al Registro de Tierras Despojadas en
los lugares donde no hay oficinas de la Unidad de Restitución de Tierras? ................ 23
28. ¿Cuál es la finalidad de la etapa judicial del procedimiento de Restitución? ............... 23
29. ¿Cuál es el procedimiento dentro de la etapa judicial? ................................................ 23
30. ¿Se necesita contratar un abogado para poder presentar la solicitud de Restitución de
Tierras ante el juez o magistrado de Restitución? ....................................................... 24
31. ¿Cuánto tiempo se demora la etapa judicial de Restitución? ....................................... 24
32. ¿Cuándo ni la Unidad de Restitución, ni los jueces tienen competencia sobre las
solicitudes? .................................................................................................................. 24
33. ¿Qué sucede cuando la Restitución de un predio no es posible? ................................. 24
34. ¿Pueden acogerse al proceso de restitución las personas desplazadas que han podido
retornar a sus predios pero que aún no tienen los títulos que las acreditan como
propietarias? ................................................................................................................ 25
35. ¿En qué consiste la inversión de la carga de la prueba? ............................................... 25
36. ¿Es cierto que dentro de los procesos de restitución a la víctima no le toca presentar
ninguna prueba? .......................................................................................................... 25
37. ¿Qué significa probar sumariamente la propiedad o qué es una prueba sumaria? ..... 26
38. ¿Qué son las presunciones dentro del proceso de restitución? ................................... 26
39. ¿Qué puede hacer una persona que quiera oponerse a la solicitud de Restitución que
ha presentado una víctima? ......................................................................................... 26
40. ¿Cuántos jueces y magistrados de Restitución de Tierras se van a nombrar? ............ 27
41. ¿Dónde van a operar los jueces de Restitución en el año 2012? .................................. 27
42. ¿Dónde van a operar los magistrados de Restitución en el año 2012? ........................ 27
4

43. ¿Existe una meta fijada por el Gobierno en materia de Restitución de Tierras?.......... 28
44. ¿Cómo se estimó ese universo probable de casos de Restitución de Tierras? ............. 28
II. PROCESOS AGRARIOS ................................................................................................................. 30
EXTINCIÓN DE DOMINIO ............................................................................................................... 30
45. ¿En qué consiste la Extinción del derecho de dominio? ............................................... 30
46. ¿Cuáles son las causales para la extinción del dominio? .............................................. 30
47. ¿Cuáles son las normas que regulan la Extinción del derecho de dominio? ................ 31
48. ¿Sobre qué tipo de bienes opera la Extinción del derecho de dominio?...................... 31
49. ¿Cuál es la entidad que adelanta el proceso de extinción de dominio? ....................... 31
50. ¿La extinción del derecho de dominio por parte del Incoder requiere el voto favorable
del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural?........................................................... 32
51. ¿Cuál es el fundamento Constitucional de la Extinción del derecho de dominio? ....... 32
52. ¿En materia de extinción del derecho de dominio quién tiene la carga de la prueba? 32
53. ¿En materia de extinción de dominio cuándo se entiende que un predio se encuentra
adecuadamente explotado? ........................................................................................ 32
54. ¿Qué pasa si en el predio sobre el que se inicia una extinción de dominio hay colonos
que actúan por su cuenta y que no reconocen al propietario de la tierra? ................ 33
55. ¿La presencia de grupos armados al margen de la Ley en el área donde se encuentre
ubicado el inmueble es causal suficiente de justificación de la inexplotación del
predio por parte del propietario? ................................................................................ 33
56. ¿Cómo opera la extinción del derecho de dominio frente a los propietarios que han
sido víctimas del desplazamiento forzado? ................................................................. 33
57. ¿La extinción del derecho de dominio puede recaer solo sobre una parte del predio?
..................................................................................................................................... 33
58. ¿Cuáles son los términos de que dispone el propietario para aportar o pedir la práctica
de pruebas sobre la explotación o inexplotación del predio? .................................... 34
59. ¿Frente a la decisión que extingue el dominio sobre un predio que recursos o
acciones pueden ejercerse por parte los interesados? ............................................... 34
60. ¿Quién puede solicitar al Incoder la extinción del derecho de dominio de un predio? 34
61. ¿Cuáles son las etapas y actuaciones básicas del procedimiento de extinción del
derecho de dominio de un predio? ............................................................................. 35
62. ¿Qué pasa con el predio extinguido mientras se surte la Acción de Revisión ante el
Consejo de Estado y luego cuando esta se decide? ..................................................... 36
63. ¿Los predios extinguidos en qué calidad ingresan al patrimonio del Estado y a qué
fines deben destinarse? ............................................................................................... 36
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64. ¿Es necesaria la participación o intervención de la Procuraduría en los procedimientos
de extinción de dominio?............................................................................................. 36
PROCESO DE CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD. ......................................................................... 36
65. ¿En qué consiste el proceso de clarificación de la propiedad? ..................................... 36
66. ¿Cuál es el objetivo del proceso de clarificación de la propiedad? .............................. 37
67. ¿Cuál es la entidad que adelanta el proceso de clarificación de la propiedad? ........... 37
68. ¿Un particular puede solicitar al Incoder que se adelante el proceso de clarificación de
la propiedad de un predio? .......................................................................................... 37
69. ¿Sobre qué tipo de bienes opera la clarificación de la propiedad? .............................. 37
70. ¿La clarificación de la propiedad opera sobre bienes inmuebles urbanos? ................. 38
71. ¿Cuál es el fundamento Constitucional de la clarificación de la propiedad?................ 38
72. ¿En materia de clarificación de la propiedad quién tiene la carga de la prueba? ........ 38
73. ¿Cuáles son los términos de que dispone el presunto propietario para aportar o pedir
la práctica de pruebas sobre la calidad de baldío o propiedad privada del predio? .. 38
74. ¿Frente a la resolución que clarifica el predio qué recursos o acciones pueden
ejercerse por los interesados? ..................................................................................... 39
75. ¿Cuál es la normatividad que regula el proceso agrario de clarificación de la
propiedad? ................................................................................................................... 39
76. ¿Cuáles son las etapas y actuaciones básicas del procedimiento de clarificación de la
propiedad? ................................................................................................................... 39
77. ¿Sobre qué aspectos se pronuncia la decisión final del proceso de clarificación? ....... 40
78. ¿Para efectos de la clarificación de la propiedad, cómo se prueba la propiedad en
Colombia? .................................................................................................................... 41
RECUPERACIÓN DE BALDIOS INDEBIDAMENTE OCUPADOS ......................................................... 41
79. ¿Qué es un terreno baldío? ........................................................................................... 41
80. ¿De quién son los baldíos en Colombia? ....................................................................... 41
81. ¿Quién administra los baldíos en Colombia? ................................................................ 41
82. ¿En qué consiste el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados? . 42
83. ¿Cuándo se da la situación de que un baldío se considere indebidamente ocupado? 42
84. ¿Cuáles son las normas que regulan el proceso agrario de recuperación de baldíos
indebidamente ocupados? .......................................................................................... 42
85. ¿Sobre qué tipo de bienes opera el recuperación de baldíos indebidamente ocupados?
..................................................................................................................................... 43
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86. ¿Cuál es la entidad que adelanta el procedimiento de recuperación de terrenos
baldíos indebidamente ocupados? .............................................................................. 43
87. ¿Quién puede solicitar al Incoder el inicio de un proceso de recuperación de baldíos
indebidamente ocupados? .......................................................................................... 43
88. ¿Cuáles son las etapas y actuaciones básicas del procedimiento de recuperación de
baldíos indebidamente ocupados? .............................................................................. 43
89. ¿Es necesaria la participación o intervención de la Procuraduría en el procedimiento
de recuperación de baldíos indebidamente ocupados? .............................................. 44
PROCESO DE DESLINDE O DELIMITACIÓN DE LAS TIERRAS DE LA NACIÓN. ................................. 45
90. ¿En qué consiste el procedimiento de deslinde o delimitación de tierras de la nación?
..................................................................................................................................... 45
91. ¿Quién puede solicitar el inicio de un proceso de deslinde o delimitación de las tierras
de la nación? ................................................................................................................ 45
92. ¿Ante qué entidad estatal se debe presentar la solicitud de inicio de un procedimiento
de deslinde o delimitación de las tierras de la nación? ............................................... 45
93. ¿Cuándo es pertinente iniciar el procedimiento administrativo de deslinde? ............. 45
94. ¿Qué normas reglamentan el proceso de deslinde o delimitación?............................. 45
95. ¿Qué bienes son objeto del procedimiento de deslinde? ............................................ 46
96. ¿Las sabanas y playones comunales se pueden adjudicar por el Incoder? .................. 46
97. ¿Es necesaria la participación o intervención de la Procuraduría en el procedimiento
de deslinde o delimitación de las tierras de la nación? ............................................... 46
PROCESO DE REVERSION ............................................................................................................... 46
98. ¿En qué consiste el proceso de reversión? ................................................................... 46
99. ¿En qué casos procede la reversión para las entidades de derecho público? .............. 47
100. ¿Quiénes pueden ser beneficiarios de la adjudicación de los baldíos reservados? ..... 47
101. ¿Un terreno baldío reservado se puede titular a varias familias? ................................ 47
III. TITULACIÓN DE TERRENOS BALDÍOS .................................................................................... 47
102. ¿En qué consiste la titulación de terrenos baldíos? ...................................................... 47
103. ¿Quién puede solicitar el inicio de un proceso de titulación de baldíos de la nación? 48
104. ¿Ante qué entidad estatal se debe presentar la solicitud de inicio de un procedimiento
de titulación de baldíos? .............................................................................................. 48
105. ¿Qué normas reglamentan el proceso de titulación de baldíos? ................................. 48
106. ¿Dónde se encuentran los terrenos baldío? ................................................................. 48
107. ¿En qué consiste la titulación de terrenos baldíos? ...................................................... 48
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108. ¿Cuáles son los requisitos exigidos para dar inicio al proceso de titulación de baldíos?
..................................................................................................................................... 48
109. ¿Qué documentos debe presentar ante el Incoder una persona natural que quiera la
adjudicación de un baldío? .......................................................................................... 49
110. ¿Qué documentos debe presentar las entidades de derecho público que quieran la
adjudicación de un baldío? .......................................................................................... 49
111. ¿Cuáles son las prohibiciones o los casos en que no procede la titulación de baldíos?50
112. ¿Cuáles son las prohibiciones posteriores a la adjudicación?....................................... 50
113. ¿Cuál es la superficie o área adjudicable? .................................................................... 50
114. ¿Qué es una Unidad Agrícola Familiar (UAF)? .............................................................. 51
115. ¿Para qué sirve la UAF? ................................................................................................. 51
116. ¿Cómo se puede saber a cuánto equivale la UAF en cada zona del país? .................... 51
117. ¿Cuál es la importancia de obtener la titulación de un baldío? .................................... 51
118. ¿Cuál es el objetivo de la titulación de terrenos baldíos?............................................. 51
119. ¿Se dice que una de las áreas donde se pueden titular baldíos es cuando estos se
encuentran en Zona de Reserva Forestal, que son estas zonas? ................................ 52
120. ¿Ante quién se solicita una sustracción de una Zona de Reserva Forestal? ................. 52
121. ¿Cuáles son los efectos que produce la sustracción de reserva? ................................. 52
IV. ORDENAMIENTO PRODUCTIVO .............................................................................................. 52
122. ¿Qué es una Zona de Reserva Campesina? ................................................................... 53
123. ¿Quién las delimita y constituye? ................................................................................. 53
124. ¿Cuáles son las normas que rigen las ZRC? ................................................................... 53
125. ¿Cuál es el fundamento constitucional de las ZRC? ...................................................... 53
126. ¿Cuál es el objetivo general de la creación de ZRC? ..................................................... 54
127. ¿Cuáles son los objetivos específicos de las ZRC? ......................................................... 54
128. ¿Cuáles son los beneficios que trae constituir una ZRC? .............................................. 54
129. ¿Cuál es la extensión de la propiedad al interior de una ZRC? ..................................... 55
130. ¿En qué áreas o regiones se pueden crear las ZRC? ..................................................... 55
131. ¿En qué áreas o regiones no se pueden crear ZRC? ..................................................... 55
132. ¿Quién y cómo se financian las acciones institucionales en las ZRC? ........................... 56
133. ¿Cuál es la entidad ante la cual se solicita la creación de una Zona de Reserva
Campesina? .................................................................................................................. 56
134. ¿Quiénes pueden solicitar la constitución de una ZRC? ............................................... 56
8

ADJUDICACIÓN DE PREDIOS DEL FONDO NACIONAL AGRARIO (FNA) ......................................... 56
135. ¿Qué es el Fondo Nacional Agrario? ............................................................................. 56
136. ¿En qué consiste el proceso de adjudicación de predios del FNA? .............................. 57
137. ¿Cuál es el objetivo de la Adjudicación de Predios del FNA? ........................................ 57
V. OTRAS ACTUACIONES EN EL MARCO DE LA POLITICA AGRARIA .............................................. 57
TRANSFERENCIA DE PREDIOS DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPERFACIENTES (DNE) ........ 57
138. ¿En qué consiste la transferencia de predios de la Dirección Nacional de
Estupefacientes a favor de entidades del sector rural?............................................... 57
139. ¿A dónde van a parar los bienes que transfiere la DNE? .............................................. 58
140. ¿Cuál es el objeto del procedimiento de análisis y recibo de predios aptos
administrados por la DNE por parte del Incoder y la Unidad de Restitución de Tierras?
..................................................................................................................................... 58
141. ¿Cuáles son los predios objeto de análisis por parte del Incoder? ............................... 58
142. ¿Qué es el FRISCO? ........................................................................................................ 58
143. ¿Cuál es la diferencia entre la extinción de dominio en la que opera la Dirección
Nacional de Estupefacientes y la extinción de dominio que hace el Incoder? ............ 59
RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS A POBLACIÓN DESPLAZADA POR VÍA ADMINISTRATIVA ..... 59
144. ¿En qué consiste el restablecimiento de derechos a la población desplazada por vía
administrativa? ............................................................................................................ 59
145. ¿En qué se diferencia el restablecimiento de derechos administrativos de la
Restitución de Tierras que establece la ley de víctimas? ............................................ 59
TITULACIÓN DE TIERRAS A COMUNIDADES ÉTNICAS ................................................................... 60
146. ¿Cuál es el objeto de la titulación de tierras para pueblos indígenas ? ........................ 60
147. ¿Cuál es el objeto de la Titulación Colectiva de Comunidades Negras? ....................... 60
SUBSIDIO INTEGRAL DE TIERRAS ................................................................................................... 61
148. ¿En qué consiste el subsidio integral de tierras? .......................................................... 61
149. ¿Cuál es el objetivo del subsidio integral de tierras? .................................................... 61
PROYECTOS ESPECIALES DE DESARROLLO AGROPECUARIO O FORESTAL .................................... 61
150. ¿Qué son los Proyectos especiales de desarrollo agropecuario o forestal (PEDAF)? ... 61
151. ¿Cuál es el origen de los PEDAF? ................................................................................... 62
152. ¿Qué tipo de predios pueden presentarse para el desarrollo de los PEDAF? .............. 62
153. ¿Cuáles son las restricciones para el aporte de la propiedad? ..................................... 62
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154. ¿En qué casos puede excederse el límite establecido en la Ley 160 de 1994 como UAF
en materia de baldíos? ................................................................................................. 63
155. ¿Quién autoriza la ejecución de los PEDAF? ................................................................ 63
156. ¿Quiénes pueden acceder a los PEDAF? ....................................................................... 63
157. ¿Qué prohibiciones existen para los PEDAF? ................................................................ 63
MEDIDAS DE PROTECCIÒN PATRIMONIAL .................................................................................... 64
158. ¿Qué es el RUPTA? ........................................................................................................ 64
159. ¿Para qué sirve la protección patrimonial de tierras abandonadas? ........................... 65
160. ¿A través de qué mecanismos se protegen los derechos patrimoniales de las
comunidades campesinas, negras e indígenas sobre tierras y territorios abandonados
o en riesgo de abandono por causa de la violencia? ................................................... 65
161. ¿Cuáles son las normas que regulan las medidas de protección patrimonial? ............ 66
162. ¿Existe un límite de tiempo para solicitar la protección? ............................................. 66
163. ¿Con la protección se garantiza la devolución de la tierra o finca abandonada? ......... 66
164. ¿Quién puede solicitar la protección de tierras? .......................................................... 66
165. ¿Se puede estar inscrito simultáneamente en el Registro de tierras despojadas o
abandonadas y en el RUPTA? ...................................................................................... 67
V. AVANCES EN LA EJECUCIÓN DE LA POLÍTICA DE TIERRAS ............................................................ 67
166. ¿Cuál es la cifra que da cuenta de las hectáreas intervenidas durante el gobierno del
presidente Juan Manuel Santos en relación con los diversos componentes de la
política integral de tierras? .......................................................................................... 67
167. ¿Esa cifra de 894.059 hectáreas incluye datos de tierras restituidas bajo la Ley 1448 de
2011 (Ley de Víctimas y Restitución de Tierras? .......................................................... 68
168. ¿Cuáles son las cifras que da cuenta de los avances en materia de la implementación
de la Restitución de Tierras prevista en la Ley 1448 de 2011? ................................... 68
169. ¿De acuerdo con todo lo anterior, cuándo se puede esperar que comiencen a
propiciarse las primeras sentencias de restitución de tierras por parte de los jueces?
..................................................................................................................................... 69
170. ¿En donde se pueden consultar los avances en materia de aplicación de las medidas
de Restitución de Tierras, establecidas en la Ley 1448 de 2011? ................................ 69
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INTRODUCCION
La Política Integral de Tierras del Gobierno Nacional parte de un enfoque de
derechos sin el cual no es posible lograr el desarrollo sostenible y equitativo
de nuestro país. Componentes fundamentales para el desarrollo integral de
esta política son la formalización de la propiedad agraria y el desarrollo rural,
políticas que se adelantan por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder. Otro objetivo
fundamental es reparar a las víctimas luego de décadas de violencia y, por lo
mismo, dar cumplimiento a la Ley 1448 de 2011, ampliamente conocida como
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
La presente publicación busca, mediante respuestas claras a preguntas
frecuentes divulgar los avances y resolver las inquietudes que surgen respecto
de las políticas de restitución de tierras, sus diferencias con la formalización
de la propiedad agraria y su participación, como elementos constitutivos, en
un desarrollo rural sostenible en el siglo XXI, y todos los anteriores, ejes
esenciales de la Política Integral Agraria del Gobierno Nacional.
La Política Integral de Tierras busca una gestión sostenible capaz de revertir las
enormes desigualdades históricas que aquejan a las minorías étnicas y al
campesinado colombiano, agravadas por las acciones propias del conflicto
armado interno. Construida así, como parte de este contexto y no como rueda
aislada, la restitución integral permitirá una distribución más equitativa de la
tierra, potencializar los valores de democracia incluyente y, en últimas,
respetar y garantizar los derechos fundamentales de las víctimas. Por lo
mismo, reiteramos, forma parte esencial y se integra a una nueva política de
desarrollo rural con enfoque territorial, ambiental, agroindustrial, comercial y
de servicios, buscando potencializar nuestros recursos naturales, optimizar los
usos de la tierra, ordenar los derechos de propiedad y garantizar los derechos
de las víctimas.
La Política de Restitución tiene como referencia el “Plan Nacional de
Desarrollo 2010 – 2014 Prosperidad para Todos”. Allí se afirma que: “En
materia de adjudicación de tierras, se completará el inventario de tierras
baldías de la Nación con miras a agilizar los procesos de titulación de los
predios con vocación productiva. Por su parte, en materia de restitución de
tierras y territorios, se pondrá en marcha la política de Gestión Integral de
Restitución, que tiene como propósito crear una justicia transicional para las
víctimas del despojo con el fin de que puedan recuperar los derechos sobre la
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tierra que perdieron a causa de la violencia generalizada.” 1 Esto es
exactamente lo que se viene haciendo 2 .
Empecemos por dilucidar de antemano varios conceptos:
(I) La restitución de tierras: es un proceso expedito, construido bajo los
principios de la justicia transicional y el enfoque de derechos humanos. Figuras
como la inversión de la carga de la prueba, las presunciones, la acumulación
procesal, la reparación transformadora, serán interpretadas, aplicadas y
potencializadas por el Gobierno Nacional para lograr el pleno reconocimiento
de los derechos de las víctimas. La Política de Restitución de Tierras es un
instrumento que pretende el restablecimiento del proyecto de vida de las
víctimas de despojo y abandono forzado a través de la devolución de las tierras,
la formalización de sus derechos y su inserción en las políticas de desarrollo
rural. Por supuesto, entonces, no se limita a la simple entrega de títulos.
En tanto que mira el mundo rural de manera integral y no solo desde el punto
de vista agrario, la política integral de tierras, con su componente de
restitución, converge en el desarrollo rural, busca la integración en el
desarrollo de poblaciones despojadas y no despojadas, y previene futuros
conflictos.
II) Procesos agrarios: tienen como propósito la regulación, ocupación y
aprovechamiento de las tierras de la Nación, según su vocación y con sujeción a
las políticas de conservación del medio ambiente, de los recursos naturales
renovables, además de los criterios de ordenamiento social de la propiedad.
III) Titulación de terrenos baldíos: mediante esta modalidad, son titulados los
terrenos y bienes rurales, que no son de propiedad privada, pertenecen a la
Nación y forman parte de los bienes del Estado.
IV) Ordenamiento productivo: tiene como propósito el establecimiento de
lineamientos y estrategias para el ordenamiento del suelo rural, el
acompañamiento a las comunidades en proyectos para el uso sostenible del
suelo; la constitución y delimitación de las Zonas de Reserva Campesina y de
Desarrollo Empresarial para la incorporación de sistemas modernos de producción
sustentables en áreas ya intervenidas, conservando el equilibrio entre la oferta
ambiental y el aumento de producción por medio de la inversión de capital.
Con la decisión de restituir las tierras despojadas por la violencia y de titular los
predios informales, el Gobierno Nacional busca ordenar y proteger los derechos
1
Departamento Nacional de Planeación; Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, Prosperidad para Todos;
2011; Pág. 243
2
Sobre los antecedentes de la Ley 1448 de 2011 puede consultarse la “Política integral de tierras, un viraje
trascendental, la restitución y la formalización de la propiedad agraria” Juan Camilo Restrepo; Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, Villegas Editores 2011.
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legítimos de propiedad, facilitar el retorno de la población en situación de
desplazamiento a sus territorios, impulsar el desarrollo rural con equidad,
afianzar la paz social y la superación del conflicto armado interno.
Este documento presenta entonces un marco analítico y jurídico de los
principales términos que se utilizan en la política integral de tierras, y cuál es el
avance que en estos se ha tenido durante el actual gobierno. En particular, se
reitera:
El marco de la política de restitución de tierras es el respeto a la
Constitución y a las Leyes, así como el rechazo absoluto a procedimientos
arbitrarios y al uso de la fuerza.
El proceso judicial de restitución de tierras, regulado por la Ley 1448 de
2011 que entró a regir el 1 de enero de 2012, tiene vigencia en el marco
de la justicia transicional.
Las actuaciones administrativas que le corresponden al INCODER para el
restablecimiento de derechos vulnerados, así como los diversos procesos
agrarios son caminos diferentes, desde el punto de vista jurídico y desde
la ejecución misma de la política pública, pero todos convergen hacia un
propósito común: mayor equidad en la tenencia de la tierra en Colombia y
en el desarrollo rural.
Si bien el debate público es un elemento esencial de las democracias, todos los
conceptos, así como las cifras que envuelven su aplicación en la política integral
de tierras, han sido a veces presentados de manera tal, que desinforman a la
opinión pública o la confunden. En la medida en que el punto de partida sea la
claridad conceptual sobre el contenido de los términos y su alcance, más
constructivo será el debate y mayor su aporte para dinamizar el desarrollo rural
en Colombia.
JUAN CAMILO RESTREPO SALÁZAR
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
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I. POLÍTICA DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS EN LA LEY DE VÍCTIMAS
Una vez lograda la expedición de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras
(Ley 1448 de 2011), en la actualidad, los esfuerzos del Gobierno Nacional se
encuentran enfocados hacia la implementación efectiva de la Ley. Ello
constituye un avance fundamental hacia la superación del estado de cosas
inconstitucional y el restablecimiento de los derechos de la población víctima
del desplazamiento forzado.
1. ¿En qué consiste la Restitución de Tierras de la que habla la Ley de
Víctimas?
La Restitución de Tierras es la medida preferente de reparación que establece
la Ley 1448 de 2011. Tiene como propósito facilitar un procedimiento jurídico
para que puedan recuperar sus tierras -por un principio elemental de justicia-,
quienes las perdieron injustamente por causa del conflicto armado.
2. ¿Cuáles son los alcances de la Restitución de Tierras en la Ley de
Víctimas?
La Restitución de Tierras no sólo busca devolver a las víctimas de despojo y
abandono a la situación anterior a la violación de sus derechos. También
persigue que las personas poseedoras y ocupantes puedan solicitar el título de
propiedad de la tierras que han poseído o explotado en el mismo proceso de
restitución. Ello es posible a la luz del principio de reparación transformadora
que contempla la Ley 1448. La restitución jurídica y material de los predios
estará acompañada de medidas de protección y de acceso a programas de
desarrollo rural que le permita a los restituidos rehacer su proyecto de vida.
3. ¿Qué es el despojo?
Es una acción que emplean los grupos armados, sus representantes o incluso
oportunistas para lograr que los legítimos propietarios, poseedores u ocupantes
de los predios vendan, entreguen o desocupen la tierra aprovechando el
contexto y vulnerabilidad de las víctimas.
El despojo de la tierra se logró a través de negocios jurídicos, actos
administrativos, sentencias y la ocurrencia de delitos. Sin embargo, esto no es
obstáculo para que los jueces a través de los nuevos mecanismos que les da la
ley de víctimas les devuelvan a sus verdaderos dueños los predios que
perdieron.
14

Casos frecuentes de despojo ocurren cuando las personas se ven obligadas a
vender a precios muy bajos debido a las circunstancias de violencia o por
presiones, o cuando para lograr la trasferencia del bien se falsifican firmas o
documentos, incluso con la participación de funcionarios corruptos.
4. ¿Qué es el abandono forzado?
Es la situación en la cual la víctima se ve obligada a dejar sus tierras para
proteger su derecho la vida, libertad e integridad suya y la de su familia, razón
por la cual se ve impedida para usar y explotar su predio.
5. ¿Cuáles son las normas que regulan la Restitución de Tierras?
Además de las normas constitucionales que protegen los derechos de las
víctimas, el marco general de la Restitución de Tierras está contenido en la Ley
1448 de 2011, conocida como Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
Igualmente se han expedido varios decretos reglamentarios que desarrollan
diversos temas de la Ley, de los cuales los más importantes son los siguientes:
Decreto 4800 del 20 de diciembre de 2011, sobre aspectos generales,
registro único de víctimas, prevención, protección y garantías de no
repetición, medidas de estabilización socioeconómica y cesación de la
condición de vulnerabilidad manifiesta y otros aspectos de la reparación
a víctimas.
Decreto 4829 del 20 de diciembre de 2011, sobre el procedimiento
administrativo para el ingreso al Registro Único de Tierras Despojadas y
Abandonadas.
Decreto 599 de 21 de marzo de 2012, sobre el procedimiento de
implementación gradual y progresiva del Registro Único de Tierras
Despojadas y Abandonadas.
6. ¿Son las mismas normas la que regulan la Restitución de Tierras para
los campesinos y campesinas que para los territorios de las
comunidades étnicas como indígenas, afrocolombianos y pueblo rom?
No. La Restitución de Tierras se rige de manera general por la Ley 1448 de
2011, sin embargo la restitución y reparación para las comunidades étnicas se
rige por unas normas especiales que son las siguientes:
Para las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas
se expidió el Decreto Ley 4633 del 9 de diciembre de 2011, que expone
15

las medidas específicas para estas comunidades, en cuanto a asistencia,
atención, reparación integral y restitución de sus derechos territoriales.
Para las víctimas pertenecientes al pueblo Rom o Gitano fue expedido el
Decreto Ley 4634 del 9 de diciembre de 2011, que contiene las medidas
de asistencia, atención, reparación integral y Restitución de Tierras
específicamente para estas comunidades.
Para las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras existe el Decreto Ley 4635 del 9 de diciembre de
2011, que expone las medidas de asistencia, atención, reparación
integral y de Restitución de Tierras específicamente para estas
comunidades.
7. ¿Quién puede solicitar la Restitución de Tierras?
Quienes pueden hacer esta reclamación son los propietarios, poseedores y
ocupantes que hayan abandonado sus tierras o hayan sido despojadas de éstas a
partir del 1º de enero de 1991. Son propietarias aquellas personas que tienen
una escritura pública, una resolución del Incoder o en su momento del Incora, o
una sentencia de un juez que luego fue registrada ante la debida Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos. Los poseedores son quienes actúan como
dueños de un predio y por tanto lo usan, lo explotan o incluso lo arriendan,
aunque no tengan el título de propiedad o lo tengan pero éste no esté inscrito
en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Los ocupantes son quienes
explotan un terreno baldío, que es aquel que pertenece a la nación y que el
Incoder administra y puede adjudicar a quienes hayan trabajado la tierra
durante cinco años por lo menos.
En el caso de las comunidades étnicas se puede solicitar la restitución de los
territorios independientemente de que los territorios se encuentren titulados o
no, o en trámite de titulación o reconocimiento.
8. ¿Qué pasa con aquellas personas que se quieran hacer pasar por
víctimas de abandono o despojo?
Los tramposos o avivatos que pretendan hacerse pasar como víctimas y engañar
al Estado con falsas pruebas, podrían ir a prisión entre 5 a 8 años. Los
funcionarios que apoyen el registro fraudulento y las personas que se opongan
dentro del proceso de restitución mediante medios o pruebas falsas también
tendrán las mismas sanciones penales.
9. ¿Ante quién se solicita la Restitución de Tierras?
16

Se solicita ante los jueces especializados en Restitución de Tierras que creó la
Ley 1448 de 2011, sin embargo antes de poder presentar esta solicitud ante los
jueces, las víctimas deben estar inscritas en el Registro de Tierras Despojadas o
Abandonadasque tiene a su cargo la Unidad de Restitución de Tierras, por eso el
primer paso para solicitar la Restitución de Tierras es acudir a las oficinas de la
Unidad de Restitución de Tierras.
En el caso de las comunidades étnicas, antes de presentar la solicitud ante los
jueces, el primer paso es acudir a las oficinas de la Unidad de Restitución de
Tierras, o los Centros Regionales de Atención y Reparación a las Víctimas, o las
entidades del Ministerio Público.
10. ¿Qué pasa si el titular de derechos sobre la tierra vive fuera del
país?
Las víctimas de despojo y abandono que residan fuera del país pueden iniciar el
trámite de restitución acudiendo al consulado de Colombia en el respectivo
país.
11. ¿Qué es el Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas?
Es un instrumento que creó la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, en el
cual se recopila toda la información física y jurídica sobre los predios
abandonados por las víctimas o que les fueron despojados, los datos del
solicitante de la Restitución de Tierras y su núcleo familiar y el contexto del
despojo o abandono. Cuando los casos son ingresados esto se certifica para que
así las víctimas puedan hacer la solicitud de restitución ante los jueces.
12. ¿Qué quiere decir que el ingreso al Registro de Tierras Despojadas es
un requisito de procedibilidad para pedir la restitución ante los
jueces?
Que el ingreso a al Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas sea un
requisito de procedibilidad de la acción de restitución, quiere decir que es una
condición que necesariamente se debe cumplir antes de poder presentar ante
los jueces la solicitud de restitución. Por ello el ingreso al registro es un
trámite que hay que agotar antes de poder iniciar la acción judicial.
13. ¿Cuál es la utilidad del Registro de Tierras Despojadas o
Abandonadas?
17

La existencia del Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas facilitará el
proceso de identificación física y jurídica de los predios, inclusive su
georreferenciación, así como la recopilación de toda la información relevante
que luego servirá para sustentar las solicitudes de restitución ante los jueces,
facilitando así el trabajo de estos y la mayor eficiencia y celeridad en la
administración de justicia para las víctimas. Así mismo el Registro permitirá
contar con un sistema nacional que centralizará la información sobre los
predios despojados y abandonados de todo el país y también facilitará la
presentación de demandas colectivas cuando se detecten despojos o abandonos
masivos.
El registro también ayudará a evitar abusos de quienes pretendan
indebidamente obtener restituciones de predios que no fueron objeto de
despojo o abandono forzado o engañar a la justicia afirmando sin razón ser
víctimas del despojo o abandono de un predio.
14. ¿El Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas es el mismo
Registro de Víctimas que manejaba antes Acción Social y que ahora
tiene a su cargo la Unidad de Atención y Reparación a Víctimas?
No. Se trata de dos registros distintos, administrados por entidades diferentes y
que cumplen distintos objetivos. El Registro de Tierras Despojadas o
Abandonadas se utiliza específicamente dentro del proceso de Restitución de
Tierras y está cargo de la Unidad de Restitución de Tierras. Por su parte, el
Registro de Víctimas es administrado por la Unidad de Atención y Reparación a
Víctimas y sirve para el reconocimiento de las medidas de asistencia y reparación
tales como las indemnizaciones administrativas por la vulneración de derechos a
la que tienen derecho todas las víctimas, independientemente de que tuvieran
tierras o no.
15. ¿Se puede estar inscrito simultáneamente en el Registro de
Tierras Despojadas o Abandonadas y en el Registro de Víctimas?
Sí. No hay ninguna incompatibilidad entre los dos registros y de hecho es
importante que las víctimas que han sufrido abandono o despojo de tierras
puedan estar en ambos registros, ya que sus finalidades son distintas. Estando
inscritos en el Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas podrán acceder a la
restitución de sus tierras, entre tanto que con el Registro de Víctimas tendrán
derecho a todas las medidas de atención, asistencia, indemnización y
satisfacción que la ley prevé para todas las víctimas en general.
18

16. ¿La Ley dice que la implementación del Registro de Tierras
Despojadas o Abandonas será gradual y progresiva, eso qué quiere
decir?
Si bien el conflicto armado en Colombia y el consecuente abandono y despojo
de tierras se presentaron en una gran parte del territorio nacional, existen unas
zonas del país donde se concentró este fenómeno. En estas zonas hay una alta
densidad del despojo, es decir una mayor cantidad de casos y por lo tanto, de
víctimas a restituir.
De otra parte para poder adelantar con éxito los procesos de restitución, se
deben tener en cuenta las condiciones de seguridad de las víctimas, ya que en
varias regiones del país la presencia de actores armados puede representar
riesgos y dificultar la restitución jurídica y la entrega material de los predios.
Por ello, antes de implementarse el Registro deben analizarse estos factores,
para poder empezar por las zonas cuyas condiciones sean más favorables, por
eso es gradual. Paulatinamente se irá extendiendo hacia otras regiones donde
se presenten las condiciones favorables, por lo cual es una actuación
progresiva.
En el caso de las comunidades étnicas el caso debe estar priorizado por la
Unidad de Restitución en coordinación con la Mesa Nacional e Concertación.
17. ¿Cómo se puede saber en qué zonas conforme a la gradualidad y
progresividad, comenzará a operar primero el Registro de Tierras
Despojadas o Abandonadas?
Atendiendo a los principios de progresividad y gradualidad, la normatividad
establece que el gobierno nacional adelantará un proceso que se denomina
macrofocalización, mediante el cual se definirán unas áreas geográficas en las
cuales se iniciará primero el estudio de las solicitudes de restitución recibidas.
Las primeras 12 zonas macrofocalizadas son: 1. Catatumbo 2. Cauca y Valle 3.
Magdalena Medio 4. Magdalena y Cesar 5. Montes de María 6. Nariño 7. Putumayo
8. Sur de Córdoba y Bajo Cauca Antioqueño 9. Resto de Antioquia 10.Meta 11.
Tolima y 12. Urabá. Se pueden ver distribuidas geográficamente en el siguiente
mapa:
19

18. ¿El Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas comenzará a
operar al mismo tiempo dentro de toda el área que cubren las zonas
macrofocalizadas?
No. Luego de la definición de zonas amplias, determinadas mediante la
macrofocalización, se deben priorizar en su interior espacios más pequeños
como veredas, municipios, corregimientos, e incluso predios, para iniciar allí la
implementación del Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas, tomando en
cuenta que dentro de estos territorios hubo sectores o zonas donde se
concentraron las acciones de los grupos armados, los desplazamientos y el
despojo de tierras. Este procedimiento se llama microfocalización. Así, para
saber en dónde comenzará a operar primero el Registro de Tierras Despojadas o
Abandonadas, hay que conocer cuáles son las zonas macrofocalizadas y las zonas
microfocalizadas. Por ejemplo, dentro de la macrozona de los Montes de María
se microfocalizó a su interior el corregimiento de Mampuján para arrancar el
proceso de ingreso al Registro. Otro ejemplo es el de la Macrozona de
Magdalena y Cesar, en cuyo interior se microfocalizaron predios del municipio
de Chibolo para arrancar con el Registro.
19. ¿Y si el predio no está dentro de esas zonas macrofocalizadas y
microfocalizadas quiere decir que no se tiene derecho la Restitución?
20

No. La Restitución es un derecho de las víctimas que opera y se tiene
independientemente de las decisiones sobre macro y microfocalización que
tome el gobierno y que sólo son instrumentos para organizar la acción del
Estado. Lo que implica no estar en zona macrofocalizada y microfocalizada es
que la víctima tendrá que esperar un poco para que el trámite tendiente al
ingreso al Registro de Tierras Despojadas se lleve a cabo, ya que el Estado tiene
diez (10) años para realizar la Restitución. Pero la solicitud se puede presentar
de manera inmediata, sólo que el estudio formal de la misma no podrá iniciar
hasta tanto no se haya macrofocalizado y microfocalizado la respectiva zona a
la que el predio pertenece.
20. ¿Qué etapas tiene el proceso de Restitución de Tierras?
El procedimiento de Restitución de Tierras establecido en la Ley 1448 de 2011
contempla dos etapas: una primera etapa de carácter administrativo que inicia
con la macrofocalización y la microfocalización y culmina con la inscripción en
el “Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente”, cuando a
esto haya lugar. Esta etapa está a cargo de la Unidad de Restitución de Tierras.
La segunda etapa es de carácter judicial, y la realizan los jueces y magistrados
especializados en Restitución de Tierras, quienes deciden de fondo sobre la
restitución y/o formalización de los predios. Por lo tanto, la decisión definitiva
sobre la Restitución no es responsabilidad de la Unidad de Restitución de
Tierras sino de los jueces y magistrados.
21. ¿Cuál es la finalidad de la etapa administrativa del
procedimiento de Restitución?
Durante la etapa administrativa, la Unidad de Restitución de Tierras, como
administradora del Registro de Tierras Despojadas yAbandonadas forzosamente,
debe realizar el acopio de información que permita la identificación física y
jurídica de los predios, de las víctimas y su núcleo familiar y de la situación de
despojo y abandono.
22. ¿Se necesita contratar un abogado para poder presentar la
solicitud de ingreso al Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas?
No. La ley establece que las víctimas pueden adelantar directamente todos los
trámites tendientes a la Restitución de Tierras. Además es un trámite
completamente gratuito. Sin embargo, si las víctimas lo desean pueden actuar a
21

través de sus abogados de confianza al acercarse las oficinas de la Unidad de
Restitución a solicitar el ingreso al Registro de Tierras Despojadas o
Abandonadas.
23. ¿Cuando los papeles de la tierra están a nombre del esposo, la
cónyuge puede solicitar la restitución de las tierras?
Sí, las mujeres ya sea que estén casadas o en unión libre o de hecho tienen
derecho sobre los bienes que son de la pareja, por lo tanto también pueden
solicitar la restitución de las tierras, pues los bienes que se adquieren después
del matrimonio o desde el momento de la unión, pertenecen a la pareja.
24. ¿Cuánto tiempo se demora el trámite de ingreso al Registro?
La Ley persigue que el proceso sea ágil y expedito, pero la inclusión de un
predio en este Registro no es automática, ni opera basada únicamente en la
declaración del interesado, sino que responde al análisis integral de todas las
pruebas que se aporten o que sean recolectadas por la Unidad de Restitución
de Tierras, para lo cual hay un término para el estudio de las solicitudes de
máximo 60 días hábiles, prorrogables hasta por 30 días más. Pero los 60 días
hábiles no se empiezan a contar desde el día en que se presenta la solicitud,
sino a partir del momento en que se profiere el auto administrativo que da
inicio formal al estudio de la solicitud, para lo cual se requiere previamente la
microfocalización y las consecuentes etapas.
25. ¿Cuáles son las funciones de la Unidad de Restitución de
Tierras?
La Ley definió que la Unidad Restitución de Tierras tiene las funciones de
adelantar el procedimiento de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas
o Abandonadas, representar a las víctimas en las demandas ante los jueces y
magistrados de Restitución de Tierras, pagar las compensaciones a que haya
lugar previa orden judicial, administrar el fondo de Restitución, crear un
programa de alivio de pasivos, entre otras.
26. ¿En qué ciudades hay oficinas de la Unidad de Restitución de
22

Tierras?
Durante el año 2012 se abrirán un total de 21 oficinas de la Unidad de Restitución
de Tierras ubicadas en las siguientes ciudades: Medellín, Apartadó, Caucasia,
Montería, Barranquilla, Sincelejo, Valledupar, Santa Marta, Cartagena, Carmen
de Bolívar, Quibdó, Pasto, Tumaco, Ibagué, Cali, Popayán, Mocoa, Villavicencio,
Barrancabermeja, Cúcuta y Bogotá.
Ya están operando las oficinas de Medellín, Apartadó, Montería, Sincelejo,
Valledupar, Santa Marta, Cartagena, Carmen de Bolívar,Pasto, Ibagué, Cali,
Mocoa, Villavicencio, Barrancabermeja, Cúcuta y Bogotá.
27. ¿Cómo se puede presentar la solicitud de ingreso al Registro de
Tierras Despojadas en los lugares donde no hay oficinas de la Unidad
de Restitución de Tierras?
Se puede hacer acudiendo a la Personería municipal, a la Defensoría del Pueblo
o la Procuraduría más cercana, ya que estas entidades que son del Ministerio
Público pueden diligenciar el Formulario Único de Víctimas, en este formulario
existen unas preguntas concretas sobre la restitución de tierras. Estas entidades
remiten el formulario a la Unidad de Reparación a las Víctimas y ésta a su vez
lo envía a la Unidad de Restitución de Tierras.
28. ¿Cuál es la finalidad de la etapa judicial del procedimiento de
Restitución?
La etapa judicial un procedimiento jurídico simple y especializado en la que los
jueces y magistrados de Restitución definirán la situación de los predios y
ordenarán su restitución jurídica y material. Además es un procedimiento que
contempla una serie de innovaciones como la inversión de la carga de la
prueba, las presunciones de despojo, flexibilización en el aporte de pruebas y
su valoración, agilidad y brevedad en los términos.
29. ¿Cuál es el procedimiento dentro de la etapa judicial?
La etapa judicial comienza con una solicitud de Restitución o Formalización que
se presenta ante los jueces especializados en Restitución. Una vez admitida la
solicitud el juez valora las pruebas presentadas, ordena la realización de nuevas
23

pruebas si considera que son necesarias para el proceso, y finalmente, dicta
una sentencia para restituir, formalizar o compensar si es preciso.
30. ¿Se necesita contratar un abogado para poder presentar la
solicitud de Restitución de Tierras ante el juez o magistrado de
Restitución?
No. La ley establece que las víctimas pueden adelantar directamente todos los
trámites tendientes a la Restitución de Tierras, por lo tanto, no se necesita de
abogados, ni tramitadores. Sin embargo, si ellas lo desean pueden solicitar que
la Unidad de Restitución de Tierras las represente ante los jueces o magistrados
de Restitución, o actuar a través de sus abogados de confianza.
31. ¿Cuánto tiempo se demora la etapa judicial de Restitución?
La ley prevé que la etapa judicial del proceso de Restitución puede demorarse
máximo cuatro meses, prorrogables hasta por dos meses más, contados desde el
momento en que se presenta la solicitud ante los jueces especializados en
restitución.
32. ¿Cuándo ni la Unidad de Restitución, ni los jueces tienen
competencia sobre las solicitudes?
Si el caso no obedece al conflicto armado interno, o en el marco del conflicto se
presentó antes del 1 de enero de 1991, ni la Unidad de Restitución ni los jueces
de Restitución son competentes para conocerlo. Tampoco son competentes si se
trata de una disputa entre particulares que no esté asociada a la violencia
ocurrida en el marco del conflicto armado.
El proceso de titulación de predios de particulares que por cualquier razón no
están escriturados, así como los pleitos entre herederos o poseedores son muy
diferentes del de restitución. Para estos casos se debe acudir a la legislación
ordinaria y adelantar el respectivo proceso ya sea de sucesión, de pertenencia,
de saneamiento de falsa tradición, entre otros, pero nada tienen que ver con la
restitución, que es para las víctimas.
33. ¿Qué sucede cuando la Restitución de un predio no es posible?
24

Existen situaciones de fuerza mayor, jurídicas o materiales, que hacen que un
predio no se pueda restituir; para estos casos, la Ley estableció una medida
alternativa que se denomina compensación. La compensación se usa cuando el
predio que se pretende restituir está ubicado en una zona de alto riesgo,
derrumbe o desastre natural o es imposible su uso (ej: es un territorio con
minas antipersonales); también en casos de despojos sucesivos, cuando el
predio ya fue restituido a otra víctima; o cuando represente un riesgo para la
vida o la integridad personal del despojado o restituido, o de su familia. En
estos casos el juez o magistrado de restitución puede ordenar que en cambio de
restituir el predio, a la víctima se le entregue otro predio similar o una suma
de dinero por valor equivalente.
34. ¿Pueden acogerse al proceso de restitución las personas
desplazadas que han podido retornar a sus predios pero que aún no
tienen los títulos que las acreditan como propietarias?
Sí, porque la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras pretende que todo aquel
que cumpla con los requisitos para ser propietario, pueda tener un título de
propiedad con el fin de evitar nuevos procesos de despojo o abandono forzado.
Por ello, todas las personas cumplan con los requisitos para la Restitución,
pueden acceder a ella, así ya hayan retornado a sus lugares de origen.
35. ¿En qué consiste la inversión de la carga de la prueba?
En cualquier proceso normal ante la justicia o ante una autoridad
administrativa, la persona que solicita el reconocimiento de un derecho debe
aportar al proceso las pruebas que sustentan su petición para poder obtener
una decisión favorable.
Por el contrario, la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras, reconociendo la
situación de vulnerabilidad y la dificultad para reunir y presentar pruebas de las
personas que fueron despojadas de sus predios u obligadas a abandonarlos,
adoptó el mecanismo denominado “inversión de la carga de la prueba”. Esto
implica que si aparece una persona que contradiga al solicitante de la
Restitución, es a este opositor a quien le corresponde aportar las pruebas que
demuestren la falsedad de los argumentos de la víctima. Por lo tanto a la
víctima no le toca probar sus afirmaciones sino al que se quiera oponer a ellas.
36. ¿Es cierto que dentro de los procesos de restitución a la víctima
no le toca presentar ninguna prueba?
25

No. Si bien se contempla la inversión de la carga de la prueba y las presunciones
a favor de las víctimas esto no quiere decir que éstas no tengan que probar
absolutamente nada. De hecho la Ley establece que la inversión de la carga de
la prueba es un mecanismo que procede siempre y cuando la víctima pruebe
sumariamente la propiedad, la posesión o la ocupación del predio y su situación
de desplazamiento o de despojo. Además para que operen las presunciones se
deben probar mínimamente los supuestos que las configuran. Sin embargo en
esto la víctima no está sola, ya que para ello el Estado a través de la Unidad de
Restitución acompañará a la víctima en los procesos y puede también designarle
un abogado que gratuitamente la asesore y represente.
37. ¿Qué significa probar sumariamente la propiedad o qué es una
prueba sumaria?
En términos jurídicos la prueba sumaria es aquella que no ha sido sometida a
contradicción, ni conocimiento o confrontación por la parte contra quien se
quiere hacer valer, o que no se ha debatido dentro de un proceso. Esto en
términos más sencillos quiere decir que es una prueba simple que acredita un
hecho. Por ejemplo un recibo de pago de un servicio público o una copia de una
escritura es una prueba de la condición de poseedor de un predio o la carta de
desplazado es prueba de tal condición. Estas pruebas se llaman sumarias porque
no se han controvertido en ningún procedimiento y de manera fácil y sencilla
ayudan a acreditar un hecho, aunque sin demostrarlo de manera irrefutable.
38. ¿Qué son las presunciones dentro del proceso de restitución?
Las presunciones son unos mecanismos legales mediante los cuales
automáticamente un determinado hecho o acontecimiento se entiende probado
simplemente por darse unos presupuestos para ello. Así, gracias a las
presunciones las víctimas pueden prescindir de probar algunos de los hechos que
vulneraron sus derechos porque ya se dan por ciertos, cuando se acreditan
ciertas situaciones. Las presunciones para el proceso de restitución de tierras
están desarrolladas en el artículo 77 de la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras.
39. ¿Qué puede hacer una persona que quiera oponerse a la
solicitud de Restitución que ha presentado una víctima?
Quien se encuentra en la tierra a restituir u otra persona que considere que
tiene mejores derechos sobre el predio, que aquella víctima reclamante, y se
26

quiera oponer a la restitución, tendrá que acreditar cómo adquirió el bien y que
esta adquisición la hizo actuando con buena fe exenta de culpa, es decir, sin
fraudes y sin aprovechamiento de la violencia. Podrá presentar sus argumentos
ante el juez o magistrado de Restitución de Tierras y serán estas autoridades
judiciales, las que al final del proceso decidan, conforme a las pruebas, quién
tiene un real o mejor derecho, a quién le dará la razón y a favor de quién
decidirá la Restitución y demás medidas complementarias.
40. ¿Cuántos jueces y magistrados de Restitución de Tierras se van
a nombrar?
A medida que se establezcan con mayor precisión los lugares para la
implementación del Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas, el Consejo
Superior de la Judicatura nombrará los jueces y magistrados especializados en
Restitución y los ubicará. Para el año 2012 se han previsto 22 jueces y 15
magistrados especializados en Restitución de Tierras distribuidos
regionalmente. En el 2013 se nombrarán 69 jueces y 30 magistrados más, y al
año siguiente 43 jueces y 15 magistrados adicionales. Así, se espera en el 2014
tener un total de 134 jueces y 60 magistrados que resuelvan los casos de
Restitución. En todo caso estas cifras no son fijas, por lo que pueden ajustarse
conforme a las necesidades que se vayan presentando.
41. ¿Dónde van a operar los jueces de Restitución en el año 2012?
Para el año 2012, que es el primer año de implementación de la Ley de Víctimas
y Restitución de Tierras se contará con 22 jueces especializados en Restitución
de Tierras que operarán distribuidos regionalmente así: un juez en cada uno de
los siguientes municipios: Apartadó, Barrancabermeja, Cali, Cartagena, Caucasia,
Cúcuta, Mocoa, Montería, Popayán, Quibdó, Santa Marta, Tumaco, Valledupar y
Villavicencio; habrá dos jueces en el Carmen de Bolívar, Ibagué, Medellín y
Sincelejo.
42. ¿Dónde van a operar los magistrados de Restitución en el año
2012?
Para el año 2012, que es el primer año de implementación de la Ley de Víctimas
y Restitución de Tierras, se contará con 15 magistrados especializados en
Restitución de Tierras que operarán distribuidos en salas conformadas por 3
magistrados en las siguientes ciudades: Cali, Cúcuta, Medellín, Cartagena y
Bogotá.
27

43. ¿Existe una meta fijada por el Gobierno en materia de
Restitución de Tierras?
El Gobierno Nacional ha definido que atenderá y tramitará la totalidad de
reclamaciones que sean presentadas por la población víctima de
desplazamiento y/o despojo de tierras ante la Unidad de Restitución de Tierras.
En este sentido, no hay un número máximo ni mínimo de reclamaciones que se
vayan a atender, sino que se tramitarán tantas como sean presentadas.
No obstante, a efectos de preparar la institucionalidad, planear y disponer de
los recursos necesarios para poder atender a las víctimas, fue necesario hacer
una proyección de cuál podría ser el universo probable de víctimas que
solicitarán la Restitución de Tierras.
44. ¿Cómo se estimó ese universo probable de casos de Restitución
de Tierras?
El Gobierno Nacional, buscando dimensionar el esfuerzo y tamaño institucional
que sería necesario para ejecutar la política de restitución, realizó un análisis
de las bases de datos que contienen información oficial sobre desplazamiento y
abandono de tierras (Registro Único de Población Desplazada y Registro Único
de Predios y Territorios Abandonados). Como resultado de este trabajó se
estimó que aproximadamente 360.000 casos comprenden el potencial universo
de reclamaciones de Restitución de Tierras. No obstante estos son cálculos
aproximados y si son más las reclamaciones, serán debidamente tramitadas.
Una manera de ilustrar la respuesta a la anterior pregunta es observar en
detalle el mapa que se encuentra a continuación, donde se observa la densidad
del posible despojo y abandono de tierras en Colombia.
28

Zonas de mayor densidad de abandono y posible despojo de tierras
Fuente:UAEGRTD
29

II. PROCESOS AGRARIOS
Este componente de la política de tierras es de responsabilidad del Incoder, tiene
como propósito la regulación, ocupación y aprovechamiento de las tierras de la
Nación, según su vocación y con sujeción a las políticas de conservación del
medio ambiente, de los recursos naturales renovables, de los criterios de
ordenamiento y de propiedad privada.
Los procesos agrarios que desarrolla el Incoder son: 1. Extinción del derecho de
dominio. 2. Clarificación de la propiedad, deslinde o delimitación de predios. 3.
Recuperación de tierras indebidamente ocupadas. 4. Proceso de deslinde o
delimitación de las tierras de la nación. 5. Proceso de reversión.
EXTINCIÓN DE DOMINIO
45. ¿En qué consiste la Extinción del derecho de dominio?
Es un procedimiento de carácter administrativo mediante el cual el Incoder
declara agotado el derecho de propiedad privada que ejerce una persona natural
o jurídica sobre predios privados rurales y lo traslada en favor de la Nación,
debido a que el titular lo abandonó o dejó de explotarlo en forma
económicamente adecuada por un término de 3 años continuos, o cuando
incumplió las normas ambientales sin que existiera ninguna justificación válida
de fuerza mayor o caso fortuito.
La extinción del derecho de dominio es una consecuencia jurídicamente reglada
del incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad rural y se
dirige a reincorporar las áreas extinguidas a un regular ciclo productivo
redistribuyéndolas.
46. ¿Cuáles son las causales para la extinción del dominio?
El procedimiento de extinción del derecho de dominio privado opera cuando se
acredite alguna de las siguientes situaciones:
El incumplimiento de la función social de la propiedad, por inexplotación
del predio. Esta causal opera cuando se deja de ejercer posesión y
explotación económica en el predio por parte de sus titulares, durante 3 años
continuos, sin que medie fuerza mayor y/o caso fortuito.
30

El incumplimiento de la función ecológica de la propiedad, por violación de
las normas ambientales en la explotación del predio. Esta causal opera
cuando se violan por parte del titular del predio, las normas sobre
conservación, preservación y restauración de los recursos naturales y del
ambiente que impliquen una grave afectación al medio ambiente.
La violación de las normas sobre reserva agrícola o forestal en la explotación
del predio. Esta causal opera cuando el titular del predio viola las normas
sobre reservas agrícolas o forestales definidas en los Planes de Desarrollo de
los municipios con poblaciones superiores a 300.000 habitantes.
La destinación del predio para la explotación de cultivos ilícitos. Esta causal
opera cuando el titular o los titulares del predio destina la totalidad del
predio o parte de él a la explotación de cultivos ilícitos.
47. ¿Cuáles son las normas que regulan la Extinción del derecho de
dominio?
El proceso de extinción del derecho de dominio privado se encuentra reglado en
el artículo 58 de la Constitución Política de 1991, en los artículos 1 y 6 de la Ley
200 de 1936; en los artículos 52 a 64 de la Ley 160 de 1994; en el Decreto 2665
de 1994; en los artículos 20 y 22 del Decreto 3759 del 30 de septiembre del 2009,
y en la Resolución número 2140 del 2009 de la Gerencia General del Incoder.
48. ¿Sobre qué tipo de bienes opera la Extinción del derecho de
dominio?
Opera sobre bienes inmuebles rurales de propiedad privada cuando se da alguna
de las situaciones previstas como causales en la ley.
49. ¿Cuál es la entidad que adelanta el proceso de extinción de
dominio?
31

La extinción de dominio la adelanta el Incoder, y sólo la puede ordenar el
Gerente General. Es una facultad que puede ejercer en cualquier tiempo, de
oficio, por solicitud del Ministerio Público o algún ente de control, o por solicitud
de parte.
50. ¿La extinción del derecho de dominio por parte del Incoder
requiere el voto favorable del Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural?
No. Si bien el artículo 14 de la Ley 160 de 1994 preveía que la extinción de
dominio debía contar con el voto favorable e indelegable del Ministro de
Agricultura, dicha solemnidad fue derogada expresamente por el artículo 26 del
Decreto 1300 del 2003, por lo tanto ya no tiene aplicación.
51. ¿Cuál es el fundamento Constitucional de la Extinción del
derecho de dominio?
El fundamento constitucional de la declaratoria de extinción del derecho de
dominio, consiste en el incumplimiento de la función social y ecológica
inherente a la propiedad privada, pues cuando el particular no explota en forma
adecuada su predio, o lo hace violando las normas ambientales sobre
conservación y uso sostenible de los recursos naturales, pierde las características
de perpetuidad e inmutabilidad.
52. ¿En materia de extinción del derecho de dominio quién tiene la
carga de la prueba?
La carga de la prueba del cumplimiento de la función social y ecológica de la
propiedad corresponde al propietario del predio sobre el cual se ha iniciado el
proceso de extinción. A este le corresponde la obligación de probar la adecuada
explotación económica del predio y el cumplimiento de las normas ambientales y
también tiene la carga de probar la fuerza mayor o el caso fortuito, cuando se
invoquen como hechos justificativos de la inexplotación de las tierras.
53. ¿En materia de extinción de dominio cuándo se entiende que un
predio se encuentra adecuadamente explotado?
32

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, un predio se
encuentra adecuadamente explotado, cuando su propietario ejerce una posesión
y explotación del predio por medio de hechos tales como las plantaciones o
sementeras, la ocupación con ganado u otros de igual significación económica y
esta explotación se realiza de manera regular y estable.
54. ¿Qué pasa si en el predio sobre el que se inicia una extinción de
dominio hay colonos que actúan por su cuenta y que no reconocen al
propietario de la tierra?
En estos casos lo cultivado por colonos que no hayan reconocido vínculo de
dependencia con el propietario, o autorización de éste, no se tendrá en cuenta
para los efectos de demostrar la explotación económica. Así lo dispone el
artículo 55 de la Ley 160 de 1994.
55. ¿La presencia de grupos armados al margen de la Ley en el área
donde se encuentre ubicado el inmueble es causal suficiente de
justificación de la inexplotación del predio por parte del propietario?
No basta la sola presencia de grupos armados en el área donde se encuentra el
predio para justificar la inexplotación por parte del propietario. La Corte
Constitucional, en diversas sentencias sobre la materia, ha señalado que para
que esta situación opere como causal eximente de responsabilidad por la
inexplotación del predio, debe existir una relación de causalidad entre la
presencia de grupos armados al margen de la Ley y la imposibilidad de explotar
el predio por parte del titular.
56. ¿Cómo opera la extinción del derecho de dominio frente a los
propietarios que han sido víctimas del desplazamiento forzado?
En estos casos no operaría la extinción del derecho de dominio porque el
desplazamiento forzado se entiende como una causal de fuerza mayor o caso
fortuito y opera como causal eximente de responsabilidad por la inexplotación
del predio por parte de su titular.
57. ¿La extinción del derecho de dominio puede recaer solo sobre
una parte del predio?
33

Si. La extinción del derecho de dominio puede recaer sobre las partes incultas e
inexplotadas del predio, dejando en cabeza del propietario las áreas
adecuadamente explotadas y las destinadas a conservación de los recursos
naturales renovables. En este caso estaríamos frente a un caso de extinción
parcial del predio.
58. ¿Cuáles son los términos de que dispone el propietario para
aportar o pedir la práctica de pruebas sobre la explotación o
inexplotación del predio?
Para pedir o aportar pruebas, especialmente la práctica de la diligencia de
inspección ocular con intervención de peritos, el propietario del predio objeto de
extinción del derecho de dominio, solo dispone de 3 días, contados a partir de la
ejecutoria de la resolución inicial.
Para aportar cualquier otra prueba, puede hacerlo durante la diligencia de
inspección ocular y, en todo caso, hasta antes del ingreso del expediente al
despacho para proferir la decisión de fondo. En este último caso, las pruebas
aportadas para ser valoradas, no deben requerir verificación en campo.
59. ¿Frente a la decisión que extingue el dominio sobre un predio
que recursos o acciones pueden ejercerse por parte los interesados?
Frente a la resolución que resuelve de fondo el proceso de extinción del derecho
de dominio privado, puede ejercerse el recurso de reposición ante la misma
autoridad que profirió la decisión, dentro de los 5 días siguientes a la notificación
de la decisión.
Por la vía jurisdiccional puede ejercerse la Acción de Revisión ante el Consejo de
Estado, dentro de los 15 días siguientes a la notificación y ejecutoria de la
providencia.
60. ¿Quién puede solicitar al Incoder la extinción del derecho de
dominio de un predio?
El procedimiento de extinción del derecho de dominio se puede iniciar por
solicitud de cualquier persona natural o jurídica cuando se trata de la causal de
inexplotación del predio.
34

Igualmente, el proceso de extinción del derecho de dominio se puede iniciar a
solicitud del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible o su delegado; del
Director de la correspondiente CAR; del Procurador Delegado para Asuntos
Ambientales o del respectivo Alcalde del Municipio o distrito con más de 300.000
habitantes, cuando la causal sea: (i) La violación de normas ambientales en la
explotación del predio. (ii) La violación de las normas sobre reserva agrícola o
forestal en la explotación del predio. (iii) La destinación del predio para la
explotación de cultivos ilícitos.
En todos los casos el Incoder puede iniciar de oficio la actuación.
61. ¿Cuáles son las etapas y actuaciones básicas del procedimiento
de extinción del derecho de dominio de un predio?
El procedimiento de extinción del derecho de dominio privado consta de tres
etapas básicas: etapa previa, etapa procesal y etapa de decisión.
En la etapa previa el Incoder acomete el examen de la situación, a fin de
determinar la procedencia de iniciar el procedimiento administrativo de
extinción y para ello puede ordenar la diligencias necesarias a fin de recaudar la
información para identificar el predio, la propiedad de sus titulares, la situación
de tenencia u ocupación y el estado de explotación económica o abandono del
inmueble.
En la etapa procesal, con la información recolectada, se dicta la resolución
inicial orientada a establecer la procedencia de decretar la extinción. Esta
resolución se registra en el folio de matrícula del predio y se notifica al
propietario, al procurador agrario y a los titulares de derechos reales y
posteriormente se ordena y práctica una diligencia de inspección ocular al
predio, con o sin intervención de peritos.
En la etapa de decisión, con los resultados de las pruebas practicadas, se dicta la
resolución que decide de fondo el proceso. Esta providencia se notifica a los
interesados, para que puedan ejercer los recursos de ley. Ejecutoriada y
agotados los trámites de la Acción de Revisión y siempre que se haya confirmado
la decisión se ordena la inscripción en el folio de matrícula que corresponde al
inmueble.
35

62. ¿Qué pasa con el predio extinguido mientras se surte la Acción
de Revisión ante el Consejo de Estado y luego cuando esta se decide?
La presentación de la acción de revisión impide la inscripción de la resolución
de extinción, condición necesaria para transferir el derecho de dominio en favor
de la Nación y por ende para que el Incoder pueda disponer de este.
Excepcionalmente y por motivos de utilidad pública e interés social, el Incoder
puede adelantar su expropiación, previo el cumplimiento de algunos requisitos.
Si el Consejo de Estado confirma la resolución de extinción, los valores
consignados se le devuelven al Incoder. Si el fallo revoca o reforma la resolución
de extinción, el juez ordena entregar al propietario estos valores con sus
respectivos rendimientos, en las proporciones que corresponda.
63. ¿Los predios extinguidos en qué calidad ingresan al patrimonio
del Estado y a qué fines deben destinarse?
Estos predios ingresan al patrimonio de la Nación en calidad de baldíos
reservados, y deben destinarse prioritariamente a la adjudicación a favor de las
poblaciones campesinas que los ocupan y explotan, previa la expedición por
parte del Consejo Directivo del Incoder, del respectivo reglamento de uso y
adjudicación de tales baldíos.
64. ¿Es necesaria la participación o intervención de la Procuraduría
en los procedimientos de extinción de dominio?
Sí es necesaria, porque de acuerdo con lo previsto en los numerales 3 y 4 del
artículo 92 de la Ley 160 de 1994, la Procuraduría Delegada para Asuntos
Ambientales y Agrarios es parte interviniente en todas las actuaciones que en
materia de procesos agrarios adelante el Incoder.
PROCESO DE CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD.
65. ¿En qué consiste el proceso de clarificación de la propiedad?
Es el procedimiento agrario mediante el cual se determina la real naturaleza de
un bien inmueble desde el punto de vista de la propiedad, es decir, identificar
36

las tierras que pertenecen a la Nación en calidad de baldíos o si, por el contrario,
debe reputarse que salieron de su dominio y de tal forma que se encuentra
acreditada la propiedad privada.
Además, con este procedimiento, se busca establecer la vigencia legal de los
títulos de los resguardos indígenas y de las tierras colectivas de las comunidades
negras.
66. ¿Cuál es el objetivo del proceso de clarificación de la
propiedad?
Determinar si respecto de áreas determinadas se acredita la propiedad privada o
si, por el contrario, revisten la calidad de terrenos baldíos de la Nación.
67. ¿Cuál es la entidad que adelanta el proceso de clarificación de la
propiedad?
El proceso de clarificación de la propiedad lo adelanta el Incoder. Es una
facultad que puede ejercer en cualquier tiempo, de oficio o por solicitud del
Procurador Ambiental y Agrario, de las comunidades y organizaciones
campesinas, indígenas o negras, o de cualquier entidad pública. La decisión la
toma en todos los casos el Gerente General del Incoder.
68. ¿Un particular puede solicitar al Incoder que se adelante el
proceso de clarificación de la propiedad de un predio?
De acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1º del Decreto 2663 de
1994, el presunto propietario si puede solicitar al Incoder que adelante la
clarificación de la propiedad de un determinado bien, siempre y cuando asuma
los costos del proceso y previa aprobación de adelantar la actuación por parte
del Consejo Directivo del Incoder.
69. ¿Sobre qué tipo de bienes opera la clarificación de la propiedad?
Opera sobre bienes inmuebles, en donde exista duda sobre su tradición y no
exista certeza sobre su calidad de baldío o de propiedad privada,
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70. ¿La clarificación de la propiedad opera sobre bienes inmuebles
urbanos?
Por regla general, la administración de los terrenos baldíos corresponde al
Incoder, sin embargo, la Ley 137 de 1959, conocida como Ley Tocaima facultó a
los municipios para disponer sobre la adjudicación de los bienes baldíos urbanos.
Pese a ello no se dispuso nada acerca de los procedimientos dirigidos a clarificar
la naturaleza de los predios urbanos cuando existan dudas acerca de su calidad
de baldíos o de propiedad privada. Sin embargo, se estima que el Incoder sí tiene
competencia para iniciar y culminar el trámite de Clarificación de la Propiedad
respecto de posibles predios baldíos urbanos administrados por los municipios y
sobre los que se presenten dudas sobre su tradición y titularidad.
71. ¿Cuál es el fundamento Constitucional de la clarificación de la
propiedad?
El artículo 63 de la Constitución Política consagra la propiedad estatal o la
propiedad de la Nación sobre diversos bienes no apropiables por los particulares,
tales como los bienes de uso público, los parques nacionales naturales y el
patrimonio arqueológico de la Nación; o sobre diversos bienes fiscales
adjudicables a los particulares, tales como las tierras baldías de la Nación, a los
cuales les asigna el carácter de imprescriptibles, inalienables e inembargables.
En consecuencia, el fundamento constitucional de la clarificación de las tierras
desde el punto de vista de su propiedad, es el artículo 63 de la constitución
política que establece la necesidad de proteger y salvaguardar el patrimonio
público, cuando surgen conflictos con la propiedad privada y existen dudas sobre
si algunos bienes específicos han salido o no del patrimonio del Estado.
72. ¿En materia de clarificación de la propiedad quién tiene la carga
de la prueba?
El artículo 7 del Decreto 2663 señala claramente que la carga de la prueba
corresponde en todos los casos a los particulares, por lo tanto es el presunto
propietario quien tiene la obligación de probar que el predio es de propiedad
privada y que no tiene la calidad de baldío.
73. ¿Cuáles son los términos de que dispone el presunto propietario
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para aportar o pedir la práctica de pruebas sobre la calidad de baldío
o propiedad privada del predio?
Para pedir o aportar pruebas, especialmente la práctica de la diligencia de
inspección ocular con intervención de peritos, el presunto propietario del predio
objeto de clarificación, solo dispone de 5 días, contados a partir de la ejecutoria
de la resolución inicial.
Para aportar cualquier otra prueba, puede hacerlo durante la diligencia de
inspección ocular y, en todo caso, hasta antes del ingreso del expediente al
despacho para proferir la decisión de fondo. En este último caso, las pruebas
aportadas para ser valoradas, no deben requerir verificación en campo.
74. ¿Frente a la resolución que clarifica el predio qué recursos o
acciones pueden ejercerse por los interesados?
Frente a la resolución que resuelve de fondo el proceso de clarificación de la
propiedad, puede ejercerse el recurso de reposición ante la misma autoridad que
profirió la decisión, dentro de los 5 días siguientes a la notificación de la
providencia.
Por la vía jurisdiccional puede ejercerse la Acción de Revisión ante el Consejo de
Estado, dentro de los 15 días siguientes a la notificación y ejecutoria de la
decisión.
75. ¿Cuál es la normatividad que regula el proceso agrario de
clarificación de la propiedad?
El procedimiento de clarificación de la propiedad se encuentra reglado en los
artículos 48, 49, 50 y 51 de la Ley 160 de 1994 y en el Decreto reglamentario
2663 de 1994.
76. ¿Cuáles son las etapas y actuaciones básicas del procedimiento
de clarificación de la propiedad?
Este procedimiento consta de tres etapas básicas: etapa previa, etapa procesal y
etapa de decisión.
39

En la etapa previa se busca recopilar la información necesaria para determinar la
procedencia de iniciar el trámite administrativo.
En la etapa procesal, con la información recolectada, se dicta la resolución
inicial orientada a establecer la procedencia decretar la clarificación. Esta
resolución se registra en el folio de matrícula del predio y se notifica al presunto
propietario y al Procurador Agrario y posteriormente se ordena y práctica una
diligencia de inspección ocular al predio, con o sin intervención de peritos.
En la etapa de decisión, con los resultados de las pruebas practicadas, se dicta la
resolución que decide de fondo el proceso la cual se notifica a los interesados,
para que ejerzan los recursos de ley y la acción de revisión ante el Consejo de
Estado. Una vez ejecutoriada y agotados los trámites de la Acción de Revisión y
siempre que se confirme la decisión, se inscribe en el folio de matrícula que
corresponde al inmueble.
77. ¿Sobre qué aspectos se pronuncia la decisión final del proceso
de clarificación?
El procedimiento de clarificación de la propiedad solo podrá declarar en la
decisión de fondo una de las siguientes situaciones:
(i). Que en relación con el inmueble objeto de la actuación no existe título
originario expedido por el Estado, o que existiendo título originario, aquel ha
perdido su eficacia legal.
(ii). Que el presunto propietario efectivamente acreditó el derecho de propiedad
privada, porque posee título de adjudicación, debidamente inscrito, que no ha
perdido su eficacia legal.
(iii). Que el presunto propietario acreditó el derecho de propiedad privada,
porque exhibió un título, o una cadena de títulos, debidamente inscritos,
otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la
prescripción extraordinaria.
(iv). Que los títulos aportados al proceso por el presunto propietario son
insuficientes, porque no acreditan propiedad privada, sino una tradición de
mejoras sobre el inmueble.
40

(v). Que los títulos aportados al proceso no acreditan propiedad privada, porque
se refieren a bienes no adjudicables, ó porque dichos bienes se hallan
reservados, o destinados a un servicio o uso público.
78. ¿Para efectos de la clarificación de la propiedad, cómo se
prueba la propiedad en Colombia?
Con un título originario de dominio expedido por el Estado, que no haya perdido
su eficacia legal, tales como las resoluciones de adjudicación de baldíos del
Incora o el Incoder. Otra forma de probarlo es con un título, o una cadena de
títulos debidamente inscritos, otorgados por un lapso no menor del término que
señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, que actualmente es un
término de 10 años. Por ejemplo, una persona compró hace 20 años mediante
una escritura que luego registró, posteriormente esa persona vendió a otra hace
8 años y hace 2 años otra compró nuevamente. La cadena de títulos inscritos la
configuran las diversas escrituras que se hicieron y se registraron en cada
momento.
RECUPERACIÓN DE BALDIOS INDEBIDAMENTE OCUPADOS.
79. ¿Qué es un terreno baldío?
Los terrenos baldíos pueden ser definidos como bienes sobre los que no es posible
acreditar propiedad privada, bien sea porque nunca han salido del patrimonio de
la Nación, o bien, porque pese a haber sido de un particular, luego retornaron a
la Nación por alguno de los procedimientos previstos para ello.
80. ¿De quién son los baldíos en Colombia?
El artículo 65 de la Ley 160 de 1994 indica que la Nación detenta la propiedad de
los terrenos baldíos, aunque pueden ser entregados a particulares mediante un
título expedido por el Incoder. Hay que tener en cuenta que sólo se puede
acreditar propiedad privada sobre lo que era un baldío mediante (i) título eficaz
expedido por el Estado, por ejemplo una resolución de adjudicación y (ii) con
títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley
160 de 1994 en las que consten tradiciones de dominio por un lapso no inferior al
que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
81. ¿Quién administra los baldíos en Colombia?
41

La entidad encargada de la administración de los baldíos en Colombia es el
Incoder y antes de la creación del Incoder en el año 2003, la entidad encargada
de la administración de los baldíos era el Incora.
82. ¿En qué consiste el proceso de recuperación de baldíos
indebidamente ocupados?
Es un procedimiento de carácter administrativo que está encaminado a que el
Estado recupere las tierras baldías que están siendo ocupadas o aprovechadas por
particulares de manera indebida, salvaguardando así los recursos públicos.
83. ¿Cuándo se da la situación de que un baldío se considere
indebidamente ocupado?
Un baldío se considera indebidamente ocupado en los siguientes casos:
Cuando alguien en encuentra en las tierras baldías que por disposición de la
ley tienen la condición de inadjudicables, se hallan reservadas, o destinadas
para cualquier servicio o uso público.
Cuando las porciones de tierras ocupadas excedan las extensiones máximas
adjudicables establecidas por la Junta Directiva del Incoder, según las
disposiciones de la ley, o las ocupadas contra expresa prohibición legal.
Los terrenos baldíos que hayan sido objeto de un procedimiento de
reversión.
Los terrenos afectados con la declaratoria de caducidad, en los contratos
relacionados con baldíos de la Nación.
84. ¿Cuáles son las normas que regulan el proceso agrario de
recuperación de baldíos indebidamente ocupados?
El procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados se rige por
la Constitución Política artículos 58 y 63, la Ley 160 de 1994, su Decreto
Reglamentario 2664 de 1994, artículos 45 al 51 y el Código Contencioso
Administrativo en lo pertinente.
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85. ¿Sobre qué tipo de bienes opera el recuperación de baldíos
indebidamente ocupados?
Únicamente sobre baldíos de la nación.
86. ¿Cuál es la entidad que adelanta el procedimiento de
recuperación de terrenos baldíos indebidamente ocupados?
El proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados lo adelanta el
Incoder. A nivel interno por Resolución 2140 de 2009 se delegó en los Directores
Territoriales del Incoder la facultad de dictar las providencias mediante las
cuales se inician los procedimientos de recuperación de baldíos indebidamente
ocupados y tramitar los procedimiento administrativos respectivos, salvo en lo
que corresponde a las decisiones finales, que son de competencia al Gerente
General.
87. ¿Quién puede solicitar al Incoder el inicio de un proceso de
recuperación de baldíos indebidamente ocupados?
La solicitud de inicio de un procedimiento de recuperación de baldíos
indebidamente ocupado ante el Incoder lo puede solicitar el Procurador Agrario
o cualquier persona.
88. ¿Cuáles son las etapas y actuaciones básicas del procedimiento
de recuperación de baldíos indebidamente ocupados?
Este procedimiento consta de tres etapas básicas: etapa previa, etapa procesal y
etapa de decisión.
En la etapa previa, una vez presentada la solicitud o iniciado el trámite de
oficio, se dispondrán las diligencias tendientes a establecer la procedencia o no
de iniciar este proceso. De ser procedente, se practicará una visita al predio. En
esta actuación se dispondrá el estudio de los documentos y según el resultado del
informe de la visita, se ordenará el archivo o la apertura de la etapa procesal.
En la etapa procesal, una vez establecida la existencia de los presupuestos de
hecho y los de orden legal para adelantar el trámite, el competente expedirá una
Resolución de Inicio, la cual para efectos de publicidad, se inscribirá en la
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Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, lo cual tiene
como efecto que las actuaciones administrativas que se adelanten producirán
efectos frente a terceros y éstos asumirán las diligencias en el estado en que se
encuentren. La petición se notificará personalmente al Procurador Agrario, a los
ocupantes o quienes se pretendan dueños. De no ser posible, se procederá a su
emplazamiento por edicto, que se fijará por el término de 5 días, en lugar
público de la entidad. En el evento de no comparecer, se designará un curador
ad-litem, a quien se le notificará la providencia. Contra esta resolución procede
el recurso de reposición. Dentro de los 5 días siguientes a la notificación de la
resolución inicial, podrán los interesados solicitar y aportar las pruebas
destinadas a acreditar su derecho.
Vencido el término anterior, el ocupante o quien se pretenda dueño podrá
solicitar una inspección ocular, previo reembolso de los gastos que ella demande.
El Incoder puede ordenar la práctica de esta y señalará los asuntos o aspectos
que debe ser objeto del dictamen y que permitan identificar claramente la
indebida ocupación de las tierras baldías y se ordenará el avalúo de las mejoras
si a ello hubiere lugar. Del dictamen o informe de la inspección ocular se dará
traslado a las partes.
En la etapa de decisión, mediante resolución motivada y con fundamento en las
pruebas aportadas, se ordenará, si fuera el caso, la restitución del predio o
terrenos indebidamente ocupados y si hay lugar o no al reconocimiento de
mejoras. Esta decisión se debe notificar y contra ella procede el recurso de
reposición dentro de los 5 días siguientes a la notificación, y la Acción de
Revisión ante el Consejo de Estado.
Una vez en firme la orden de devolver el baldío al Incoder, si quien lo tenga
materialmente se negare a la entrega del baldío, se solicitará la intervención de
la policía, para que dentro de un término no superior a 10 días, proceda a hacer
efectivo el cumplimiento de la decisión.
89. ¿Es necesaria la participación o intervención de la Procuraduría
en el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente
ocupados?
Sí es necesaria, porque de acuerdo con lo previsto en los numerales 3 y 4 del
artículo 92 de la Ley 160 de 1994, la Procuraduría Delegada para Asuntos
44

Ambientales y Agrarios es parte interviniente en todas las actuaciones que en
materia de procesos agrarios adelante el Incoder.
PROCESO DE DESLINDE O DELIMITACIÓN DE LAS TIERRAS DE LA NACIÓN.
90. ¿En qué consiste el procedimiento de deslinde o delimitación de
tierras de la nación?
Es un procedimiento de carácter administrativo que está encaminado a
determinar los linderos de los terrenos de propiedad de la Nación, separándolos
de los que pertenecen a los particulares.
91. ¿Quién puede solicitar el inicio de un proceso de deslinde o
delimitación de las tierras de la nación?
El procedimiento para el deslinde se puede iniciar de oficio o a solicitud del
Procurador Agrario, las Comunidades Campesinas o de cualquier autoridad
pública.
92. ¿Ante qué entidad estatal se debe presentar la solicitud de
inicio de un procedimiento de deslinde o delimitación de las tierras de
la nación?
La solicitud de inicio de un procedimiento de deslinde o delimitación de las
tierras de la nación se debe presentar ante el Incoder.
93. ¿Cuándo es pertinente iniciar el procedimiento administrativo
de deslinde?
Cuando no están claramente establecidos los límites de los terrenos de
propiedad de la Nación con respecto a los de los particulares.
94. ¿Qué normas reglamentan el proceso de deslinde o
delimitación?
Está regido por la Ley 160 de 1994, articulo 48 y el Decreto 2663 de 1994.
45

95. ¿Qué bienes son objeto del procedimiento de deslinde?
Los bienes de uso público, las tierras baldías, las márgenes de los ríos, las costas
desiertas de la República, las islas, las islas de los ríos, las playas, los playones,
las madreviejas, los terrenos de bajamar, lagos, lagunas, ciénagas, humedales,
pantanos, meandros, las tierras recuperadas o desecadas por medios artificiales,
los bosques nacionales y los demás terrenos que por Ley sean considerados
propiedad de la Nación.
96. ¿Las sabanas y playones comunales se pueden adjudicar por el
Incoder?
No, porque según lo establecido en el artículo 69 de la Ley 160 de 1994 éstos
constituyen reserva territorial del Estado y por consiguiente son imprescriptibles,
inadjudicables, inembargables e inalienables.
Si hay comunidades campesinas que utilicen tradicionalmente estos bienes, se
puede establecer un reglamento de uso y manejo, que permita el
aprovechamiento y usufructo de los mismos, con unas condiciones especiales que
deben ser observadas por las comunidades para garantizar la preservación,
protección y cuidado del ecosistema.
97. ¿Es necesaria la participación o intervención de la Procuraduría
en el procedimiento de deslinde o delimitación de las tierras de la
nación?
Sí es necesaria, porque de acuerdo con lo previsto en los numerales 3 y 4 del
artículo 92 de la Ley 160 de 1994, la Procuraduría Delegada para Asuntos
Ambientales y Agrarios es parte interviniente en todas las actuaciones que en
materia de procesos agrarios adelante el Incoder.
PROCESO DE REVERSION
98. ¿En qué consiste el proceso de reversión?
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La reversión es el procedimiento mediante el cual se revierte al dominio de la
nación un predio de propiedad privada, cuando se compruebe la violación de las
normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales
renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y
condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación del predio. Cuando opera
la reversión los predios vuelven al dominio del Estado en calidad de baldíos
reservados.
99. ¿En qué casos procede la reversión para las entidades de
derecho público?
Cuando no se destine a la prestación del servicio público, o a la actividad de
utilidad pública o interés social para la cual se solicitó, o si uno y otra no
empezaren a ejecutarse dentro del término señalado para ello; o en el evento de
que en los terrenos respectivos no se observaren las disposiciones sobre
conservación, protección y utilización racional de los recursos naturales
renovables y del medio ambiente.
100. ¿Quiénes pueden ser beneficiarios de la adjudicación de los
baldíos reservados?
Los llamados hacer titulares de un baldíos reservados son los ocupantes que
cumplan con los requisitos que exige la ley 160 de 1994 y el decreto 2664 del
mismo año.
101. ¿Un terreno baldío reservado se puede titular a varias familias?
Sí, siempre y cuando las familias solicitantes estén ocupando el predio objeto de
reversión y cumplan con los requisitos exigidos.
III. TITULACIÓN DE TERRENOS BALDÍOS
102. ¿En qué consiste la titulación de terrenos baldíos?
Este es el proceso mediante el cual el Estado entrega baldíos de la Nación que
tienen aptitud agropecuaria y/o forestal a personas naturales, a cooperativas
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campesinas, a empresas comunitarias, a fundaciones y asociaciones sin ánimo de
lucro a entidades de derecho público.
103. ¿Quién puede solicitar el inicio de un proceso de titulación de
baldíos de la nación?
La adjudicación de terrenos baldíos procede a petición de parte o bien de oficio,
a favor de personas naturales, empresas comunitarias, cooperativas campesinas,
fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro que presten un servicio público o
que tengan funciones de beneficio social. Excepcionalmente, pueden ser
beneficiarias entidades de derecho público para el desarrollo de actividades
relacionadas con servicios públicos o calificadas como de utilidad pública e
interés social.
104. ¿Ante qué entidad estatal se debe presentar la solicitud de
inicio de un procedimiento de titulación de baldíos?
La solicitud de inicio de un procedimiento de titulación de baldíos se debe
presentar ante el Incoder.
105. ¿Qué normas reglamentan el proceso de titulación de baldíos?
La titulación de baldíos se rige por el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y los
decretos reglamentarios 2664 de 1994 y 982 de 1996.
106. ¿Dónde se encuentran los terrenos baldío?
Terrenos Baldíos son los terrenos situados dentro de los límites del territorio
nacional que pertenecen al Estado y los que habiendo sido adjudicados con ese
carácter, deben volver al dominio estatal cuando no cumplen su función social o
ecológica.
107. ¿En qué consiste la titulación de terrenos baldíos?
Bajo esta modalidad son titulados los terrenos de la Nación que se reputan como
baldíos. Los bienes baldíos son imprescriptibles, es decir que no son susceptibles
de adquirirse en proceso de pertenencia por prescripción adquisitiva de dominio,
como tampoco son embargables, ni enajenables. Sólo el Estado puede decidir
disponer de ellos adjudicándoselos a sujetos de reforma agraria.
108. ¿Cuáles son los requisitos exigidos para dar inicio al proceso de
48

titulación de baldíos?
Estar explotando las dos terceras partes de la superficie solicitada.
La ocupación y explotación debe comprender un término no inferior a 5
años.
No tener un patrimonio superior a mil salarios mínimos mensuales legales.
No ser propietario o poseedor, a cualquier título, de otros predios rurales
en el territorio nacional.
109. ¿Qué documentos debe presentar ante el Incoder una persona
natural que quiera la adjudicación de un baldío?
Las personas naturales deben presentar el formato de solicitud de titulación de
baldíos entregado que se encuentra en las oficinas de Incoder o en internet y la
fotocopia de la cédula de ciudadanía del solicitante y su compañera permanente
o cónyuge.
110. ¿Qué documentos debe presentar las entidades de derecho
público que quieran la adjudicación de un baldío?
El representante legal de la entidad de derecho público deberá formular por
escrito la correspondiente solicitud de adjudicación ante Incoder la cual debe
contener los siguientes datos:
Nombre de la entidad, de su representante legal y documentos que
acrediten su creación por autorización de la Ley.
Naturaleza y características del servicio público, o actividad de utilidad
pública e interés social que debe desarrollar.
Nombre del terreno y su ubicación geográfica.
La afirmación de ser baldío, cabida aproximada y el plano
correspondiente; los colindantes del predio con relación a los puntos
cardinales.
A la solicitud deben anexar los siguientes documentos: formato de solicitud
debidamente diligenciado, licencia o concepto favorable del Ministerio del Medio
Ambiente o de la autoridad ambiental competente; los estudios de factibilidad
sobre la naturaleza, objetivos y demás características del servicio público, o de
la actividad de utilidad pública e interés social, que pretenda prestar y su
duración; copia de la Ley, decreto o escritura pública que dispone o autoriza la
construcción de obras de infraestructura encaminadas a la instalación o dotación
49

del servicio público respectivo, o la actividad declarada por la Ley como de
utilidad pública e interés social; plano georreferenciado, elaborado con arreglo a
las normas técnicas del IGAC.
111. ¿Cuáles son las prohibiciones o los casos en que no procede la
titulación de baldíos?
No procede la titulación de baldíos en las siguientes circunstancias:
Si se incumplen las normas sobre conservación y aprovechamiento
racional de los recursos naturales renovables.
Dedicar la tierra a cultivos ilícitos.
En baldíos donde estén establecidas comunidades indígenas.
En baldíos donde estén establecidas comunidades negras.
En baldíos de los playones y sabanas comunales
En baldíos ubicados en zonas de reserva forestal sin previa sustracción
de la reserva.
En el caso de los baldíos situados dentro de un radio de 5 kilómetros
alrededor de las zonas donde se realicen explotaciones de recursos
naturales no renovables, los aledaños a parques nacionales naturales y las
seleccionadas para planes viales.
112. ¿Cuáles son las prohibiciones posteriores a la adjudicación?
Los beneficiarios de la adjudicación no pueden: 1. Establecer garantías reales,
como por ejemplo hipotecas sobre el inmueble adjudicado dentro de los 5 años
siguientes a la adjudicación por causa distinta a la obtención de crédito para la
explotación económica del predio. 2, Los terrenos adjudicados no podrán
fraccionarse en extensiones inferiores a las señaladas por el Incoder.
113. ¿Cuál es la superficie o área adjudicable?
Las tierras baldías sólo podrán adjudicase hasta la extensión que este definida de
Unidades Agrícolas Familiares (UAF) según la zona.
50

114. ¿Qué es una Unidad Agrícola Familiar (UAF)?
La Unidad Agrícola Familiar (UAF), es una medida que se define en la ley como
empresa básica de producción agrícola, pecuaria o agrícola forestal, cuya
extensión se representa en hectáreas y se define conforme a las condiciones
agroecológicas de la respectiva zona y al cálculo de lo que con tecnología
adecuada podría en esa área producir una familia con el trabajo propio para su
sostenimiento adecuado.
115. ¿Para qué sirve la UAF?
Permite calcular la extensión de tierra necesaria para que una familia pueda
remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la
formación del patrimonio. Además es un instrumento para evitar la
concentración de la propiedad de la tierra.
116. ¿Cómo se puede saber a cuánto equivale la UAF en cada zona
del país?
La definición de la UAF en todo el país correspondía antes al Incora, el cual la
definió mediante Resolución 041 de 1996 para zonas relativamente homogéneas,
así que para saber cuál es la UAF en cada región debo consultar esa resolución.
117. ¿Cuál es la importancia de obtener la titulación de un baldío?
Cuando se el título el baldío pasa a ser propiedad del beneficiario y así, siendo
propietario de la tierra puede además de asegurar sus derechos y mejorar su
patrimonio, mejorar sus posibilidades de obtener créditos y subsidios para
proyectos productivos.
118. ¿Cuál es el objetivo de la titulación de terrenos baldíos?
La titulación de baldíos hace parte de la política de formalización de la
propiedad rural, y se dirige a regular la ocupación y aprovechamiento de las
tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los
campesinos de escasos recursos. Su fin es satisfacer las necesidades del
ocupante, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella
y contribuir a mejorar las condiciones económicas y sociales de los
adjudicatarios. Las metas y porcentaje de avance de este proceso, se obtienen
de sumar las hectáreas efectivamente tituladas y las familias beneficiadas con la
titulación (se entiende que un título corresponde a una familia).
51

119. ¿Se dice que una de las áreas donde se pueden titular baldíos es
cuando estos se encuentran en Zona de Reserva Forestal, que son
estas zonas?
Las Zonas de Reserva Forestal son aquellas áreas que por sus condiciones
climáticas, topográficas y de suelos cumplen con funciones ambientales y por
ello son destinadas exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y
utilización racional de los recursos forestales, por ello allí se prohíbe la
adjudicación. Esta sólo se podría llevar a cabo hasta tanto se realice y concluya
el procedimiento de sustracción de la reserva.
120. ¿Ante quién se solicita una sustracción de una Zona de Reserva
Forestal?
Las decisiones sobre sustracciones de Zonas de Reserva Forestal son del
Ministerio de Medio Ambiente.
121. ¿Cuáles son los efectos que produce la sustracción de reserva?
La sustracción de la reserva, delimita o excluye un área correspondiente a zona
de reserva forestal a fin de realizar actividades económicas que impliquen
remoción de bosques o cambio del uso del suelo o cualquier actividad distinta del
aprovechamiento racional del bosque, por razones de utilidad pública o de
interés social.
IV. ORDENAMIENTO PRODUCTIVO
El proceso de ordenamiento productivo de la propiedad es otra de las grandes
líneas de acción de la política agraria y tiene como propósitos: i). el
establecimiento de lineamientos y estrategias para el ordenamiento del suelo
rural y el acompañamiento a las comunidades en proyectos para el uso sostenible
del suelo; ii) la constitución y delimitación de las Zonas de Reserva Campesina y
las Zonas de Desarrollo Empresarial, para la incorporación de sistemas modernos
de producción sustentables en áreas ya intervenidas, conservando el equilibrio
entre la oferta ambiental y el aumento de producción por medio de la inversión
52

de capital; iii). la determinación de criterios para la definición de la Unidad
Agrícola Familiar UAF; iv). El Registro único de predios y territorios abandonados
RUPTA. v). La administración y adjudicación de predios del Fondo Nacional
Agrario.
ZONAS DE RESERVA CAMPESINA
122. ¿Qué es una Zona de Reserva Campesina?
Son áreas geográficas que tienen en cuenta las características ambientales,
agroecológicas y socioeconómicas regionales para el ordenamiento territorial,
social y cultural de la propiedad, para la estabilización y consolidación de la
economía campesina.
123. ¿Quién las delimita y constituye?
Son delimitadas y constituidas por el Consejo Directivo del Incoder.
124. ¿Cuáles son las normas que rigen las ZRC?
Las normas que rigen las ZRC son la Ley 160 de 1994, Capítulo XIII; el Decreto
1777 de 1996; el Acuerdo 024 de 1996 (fija los criterios generales y
procedimiento para seleccionar y delimitar las ZRC) y el Acuerdo 010 de 1999
(extensión máxima UAF, dentro de la ZRC).
125. ¿Cuál es el fundamento constitucional de las ZRC?
Las Zonas de Reserva Campesina tienen fundamento en varios artículos de la
constitución, especialmente en el artículo 58 que establece la función social y
ecológica de la propiedad, el artículo 64 que consagra el deber del estado de
promover el acceso a la propiedad de la tierra y los servicios sociales por parte
de los trabajadores agrarios; el artículo 65 que habla del deber de protección
del Estado a la producción de alimentos; el artículo 79 que establece el derecho
de toda persona a gozar de un ambiente sano y el artículo 80 según el cual el
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Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
126. ¿Cuál es el objetivo general de la creación de ZRC?
Fomentar la economía campesina, superar las causas de los conflictos sociales
que las afectan y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la
justicia social en las áreas respectivas.
127. ¿Cuáles son los objetivos específicos de las ZRC?
Controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país: evitar y
corregir los fenómenos de la inequitativa concentración o fragmentación
antieconómica de la propiedad de la propiedad rústica; crear las condiciones
para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la económica
campesina y de los colonos en las zonas de respetivas.
También, regular la ocupación y el aprovechamiento de las tierras baldías, dando
preferencia a su adjudicación a los campesinos o colonos de escasos recursos;
crear y construir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de
ordenamiento territorial y de gestión política; facilitar la ejecución integral de
las políticas de desarrollo rural; fortalecer los espacios de concertación social,
política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales,
garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y de
decisión local y regional, y superar las causas que vienen originando graves o
excepcionales conflictos de orden social y económico, la preservación del orden
público y el apoyo a la sustitución de los cultivos ilícitos.
128. ¿Cuáles son los beneficios que trae constituir una ZRC?
Ordenamiento del territorio en sus aspectos productivo (acorde con la
vocación de sus suelos), ambiental y de infraestructura, a partir de las
experiencias y expectativas de sus ocupantes.
Estabilización de la frontera agrícola para el desarrollo productivo
ambientalmente sostenible.
Impulso, defensa y fortalecimiento de la economía campesina.
Desarrollo social, cultural, ambiental, político y económico del territorio.
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Posibilitar que los campesinos sean verdaderos actores y partícipes de su
propio desarrollo territorial a través del diálogo constructivo.
Participación real y eficaz de los campesinos en las instancias locales y
regionales de planificación y decisión.
Vinculación de la economía campesina a mercados internos y externos, en
condiciones justas y equitativas.
Los planes de desarrollo sostenible son la expresión de las comunidades
establecidas en la zona de influencia. Por tanto, los programas y proyectos
no pueden ser impuestos por las entidades ni por otros actores.
129. ¿Cuál es la extensión de la propiedad al interior de una ZRC?
Los actos administrativos que creen y desarrollen las ZRC indicarán las
extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse a su interior,
determinadas en las unidades agrícolas familiares, el número de éstas que podrá
darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones que
deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos.
130. ¿En qué áreas o regiones se pueden crear las ZRC?
En las zonas de colonización y en aquellas en donde predomine la
existencia de tierras baldías.
También en las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y
socioeconómicas requieran la regulación, limitación y ordenamiento de la
propiedad o tenencia de predios rurales.
En las zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales
Naturales, con el propósito de desarrollar las actividades, modelos y
sistemas productivos que se formulen en los planes ambientales
establecidos para las zonas respectivas.
En regiones donde predomine la economía campesina.
En regiones de conflicto social, para reconstrucción del tejido social y
sustitución de cultivos de uso ilícito.
En predios donde se haya declarado extinción del dominio: conforme a su
extensión.
Una ZRC puede abarcar toda una región, uno o más municipios o veredas.
131. ¿En qué áreas o regiones no se pueden crear ZRC?
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Dentro del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
En las zonas de reserva forestal (ZRF). No obstante es posible pedir ante la
autoridad ambiental la sustracción de un área dentro de la Zona de
Reserva Forestal para constituir la Zona de Reserva Campesina.
En los territorios indígenas o de tierras tituladas colectivamente a las
comunidades negras.
En las tierras reservadas por el Incoder u otras entidades públicas para
otros fines señalados en la ley, o las que hayan sido constituidas como
zonas de desarrollo empresarial.
132. ¿Quién y cómo se financian las acciones institucionales en las
ZRC?
Las actividades, estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos de
utilidad pública e interés social en las ZRC se financian o cofinancian con
recursos del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural, Fondo
Nacional de Regalías, Fondo Ambiental de la Amazonia y los planes y programas
especiales del Gobierno nacional con recursos para la inversión social y rural.
133. ¿Cuál es la entidad ante la cual se solicita la creación de una
Zona de Reserva Campesina?
La creación de las Zonas de Reserva campesina se solicita ante el Incoder. Es una
facultad que puede ejercer en cualquier tiempo, de oficio o por solicitud.
134. ¿Quiénes pueden solicitar la constitución de una ZRC?
Las organizaciones representativas de los intereses de los campesinos
Las entidades públicas que integran el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y el Sistema Nacional Ambiental.
Los gobernadores o los alcaldes.
Los Comités Departamentales de Desarrollo Rural y Reforma Agraria y los
Consejos Municipales de Desarrollo Rural.
ADJUDICACIÓN DE PREDIOS DEL FONDO NACIONAL AGRARIO (FNA)
135. ¿Qué es el Fondo Nacional Agrario?
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Es como su nombre lo indica un fondo, que se encuentra constituido por predios
transferidos al INCODER por otras entidades del sector agrario que se liquidaron,
en particular por el INCORA, y que primigeniamente habían sido adquiridos para
adelantar procesos de dotación de tierras. La transferencia de la mayoría de
estos predios corresponde al resultado de procesos inconclusos de adjudicación
que no permitieron transferir los derechos de dominio del INCORA a sus
adjudicatarios, en algunos casos, por la omisión de los adjudicatarios en inscribir
las resoluciones en las respectivas Oficinas de Registro, y en otros a causa de que
las actuaciones administrativas de adjudicación apenas se iniciaron.
136. ¿En qué consiste el proceso de adjudicación de predios del FNA?
Este proceso busca que los predios que están en el fondo nacional agrario y sean
aptos para el desarrollo de proyectos agropecuarios, se entreguen a hombres y
mujeres campesinos que no posean predios rurales.
137. ¿Cuál es el objetivo de la Adjudicación de Predios del FNA?
El objetivo en esencia de este componente es formalizar los derechos de
propiedad sobre los predios, generando seguridad jurídica en el uso y tenencia de
la tierra, permitiendo el acceso del campesino beneficiario a los diferentes
programas de desarrollo rural y crédito, y resolviendo conflictos jurídicos y
sociales sobre la propiedad.
V. OTRAS ACTUACIONES EN EL MARCO DE LA POLITICA AGRARIA
TRANSFERENCIA DE PREDIOS DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE
ESTUPERFACIENTES (DNE)
138. ¿En qué consiste la transferencia de predios de la Dirección
Nacional de Estupefacientes a favor de entidades del sector rural?
Puesto que la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) fruto de la extinción
de dominio recibe bienes, entre ellos inmuebles rurales, con la transferencia a
las entidades del sector rural, se busca que estos predios puedan servir para fines
de beneficiar a las comunidades rurales.
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139. ¿A dónde van a parar los bienes que transfiere la DNE?
La ley agraria establece que los bienes que están en poder de la Dirección
Nacional de Estupefacientes (DNE) porque han sido objeto de extinción de
dominio por vía judicial, se transfieren al Fondo Nacional Agrario para que luego
puedan ser entregados por el Incoder a los campesinos y campesinas. No
obstante, aunque este era el mecanismo ordinario con relación a los predios de
la DNE, la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011), dispuso
que las propiedades rurales que hayan sido objeto de extinción de dominio y que
se encuentren actualmente bajo la administración de la DNE, lo mismo que
aquellas de las que adquiera la propiedad en el futuro, entrarán a integrar el
Fondo que está en cabeza de la Unidad de Restitución de Tierras y que es un
instrumento financiero para la Restitución de Tierras de los despojados y el pago
de compensaciones.
140. ¿Cuál es el objeto del procedimiento de análisis y recibo de
predios aptos administrados por la DNE por parte del Incoder y la
Unidad de Restitución de Tierras?
El Incoder adelanta las actividades necesarias tendientes a identificar los predios
rurales con vocación agropecuaria y sin limitaciones desde el punto de vista
jurídico, que permitan implementar programas de acceso a la tierra a la
población campesina mediante el desarrollo de proyectos productivos, tendiente
a la solicitud de asignación definitiva ante el Consejo Nacional de
Estupefacientes y posterior ingreso al Fondo Nacional Agrario.
Para efectos de los bienes que se puedan destinar a la reparación a las víctimas,
se está trabajando en el establecimiento de los procedimientos para la
transferencia de bienes al Fondo de la Unidad de Restitución.
141. ¿Cuáles son los predios objeto de análisis por parte del Incoder?
Los bienes inmuebles rurales que cuentan con sentencia de extinción del derecho
de dominio en firme y que por consiguiente hacen parte del Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado - FRISCO.
142. ¿Qué es el FRISCO?
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Es el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen
Organizado, el cual funciona como una cuenta especial sin personería jurídica,
administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, hoy en liquidación,
de acuerdo con la Ley y las políticas trazadas por el Consejo Nacional de
Estupefacientes - CNE.
143. ¿Cuál es la diferencia entre la extinción de dominio en la que
opera la Dirección Nacional de Estupefacientes y la extinción de
dominio que hace el Incoder?
La extinción de dominio por la cual hay bienes que ingresan a la Dirección
Nacional de Estupefacientes es la que resulta de una decisión judicial como
consecuencia de una actuación ilícita. Por el contrario la extinción de dominio
que hace el Incoder es un procedimiento administrativo que se adelanta para
declarar agotado el derecho de propiedad privada que ejerce una persona
natural o jurídica sobre predios privados rurales, pero no por haberlos adquirido
de manera ilícita sino por haberlo dejado de explotar en forma adecuada.
RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS A POBLACIÓN DESPLAZADA POR VÍA
ADMINISTRATIVA
144. ¿En qué consiste el restablecimiento de derechos a la población
desplazada por vía administrativa?
El objetivo de estos procedimientos es poder restablecer a la población
desplazada por la violencia algunos derechos que le fueron arrebatados por
actuaciones jurídicas del extinto Incora o del Incoder, ya sea dejando sin efecto
algunas decisiones o profiriendo otras que sean necesarias. Dentro de esta
actuación se pueden hacer revocatorias directas de actos administrativos
proferidos por el Incoder, resoluciones de caducidad administrativa, aplicar
condiciones resolutorias o iniciar alguno de los procesos agrarios con el ánimo de
reivindicar los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado.
145. ¿En qué se diferencia el restablecimiento de derechos
administrativos de la Restitución de Tierras que establece la ley de
víctimas?
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El restablecimiento de derechos administrativos consiste en un conjunto de
actuaciones que adelanta el Incoder para que situaciones jurídicas que afectaron
derechos de población desplazada y que tienen que ver con actuaciones de esa
entidad o de otras autoridades administrativas sean corregidas y de esa manera
las víctimas recuperen sus derechos. Estas actuaciones se hacen con base en las
normas agrarias y administrativas ordinarias, como la Ley 160 de 1994 y el Código
Contencioso Administrativo.
En cambio, la Restitución de Tierras que establece la ley de víctimas no se
limita a las actuaciones administrativas que afectaron derechos de las victimas
sino que las nociones de abandono y despojo cobijan también actuaciones
judiciales o de hecho que hayan afectado los derechos, Además, esta no la lleva
a cabo el Incoder, sino que es un proceso que tiene dos partes, una que adelanta
la Unidad de Restitución de Tierras y otra que adelantan los jueces y
magistrados especializados en Restitución de Tierras y que se hace en el marco
de la justicia transicional.
TITULACIÓN DE TIERRAS A COMUNIDADES ÉTNICAS
146. ¿Cuál es el objeto de la titulación de tierras para pueblos
indígenas ?
El objeto de este componente es adelantar y culminar procesos administrativos
de Constitución, Ampliación o Saneamiento de Resguardos Indígenas, que se
cristalizan con la expedición de un Acuerdo del Consejo Directivo del INCODER,
que en estricto sentido implica la titulación o adjudicación de terrenos a favor
de esas comunidades, o saneamiento cuando se trata de superar algún defecto o
problema en el territorio que previamente había sido adjudicado o titulado.
147. ¿Cuál es el objeto de la Titulación Colectiva de Comunidades
Negras?
El objeto de este componente es adelantar procesos administrativos de
Titulación Colectiva a Comunidades Negras, que culminan con la expedición de
una Resolución del Gerente General del INCODER, previo un procedimiento y la
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definición de linderos por parte de la Comisión Técnica ordenada por la Ley 70
de 1993, esto implica la Titulación de terrenos de propiedad del Estado a favor
de esas comunidades.
SUBSIDIO INTEGRAL DE TIERRAS
148. ¿En qué consiste el subsidio integral de tierras?
El Subsidio Integral de Tierras es el mecanismo a través del cual Incoder puede
asignar una suma de dinero a los pobladores rurales de manera que puedan pagar
hasta el 100% del valor de compra de una tierra y/o los requerimientos de un
proyecto productivo necesario para su aprovechamiento. El subsidio se otorga por
una sola vez a través de convocatoria pública que hace el Incoder.
Excepcionalmente es posible acceder al subsidio por fuera de la convocatoria, en
los casos en que se trate de una medida compensatoria cuando no sea posible
adelantar la restitución de los predios despojados bajo el trámite establecido en
la Ley de Víctimas (Ley 1448 de 2011), en los cuales el subsidio podrá ser
asignado directamente. Pero esta es la excepción y solo se dará una vez el juez
de Restitución de Tierras profiera sentencia, por lo que el mecanismo ordinario
sigue siendo el que se adelanta ante el Incoder.
149. ¿Cuál es el objetivo del subsidio integral de tierras?
El objetivo de este componente es facilitar el acceso al mercado de tierras por
parte de los pobladores rurales de escasos recursos.
PROYECTOS ESPECIALES DE DESARROLLO AGROPECUARIO O FORESTAL
150. ¿Qué son los Proyectos especiales de desarrollo agropecuario o
forestal (PEDAF)?
Se denominan PEDAF, los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario o
Forestal, creados por el artículo 60 de la Ley 1450, mediante la cual se expidió el
Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014.
61

151. ¿Cuál es el origen de los PEDAF?
El origen de la figura de los PEDAF son los requerimientos en materia de
producción de productos agropecuarios, alimentos y recursos forestales en el país
con fines de consumo interno o de exportación, que justifican que bajo unos
parámetros de sostenibilidad y viabilidad económica, ambiental y técnica, se
permita la concentración de la propiedad originariamente entregada como
terrenos baldíos por la Nación a campesinos y empresas comunitarias que
libremente deseen enajenar o aportar en sociedad la tierra a las personas
jurídicas o naturales que, con estricto respeto a la Constitución y a la Ley, le
apliquen una inversión de tecnología y recursos para incrementar la
productividad agropecuaria y forestal del país.
152. ¿Qué tipo de predios pueden presentarse para el desarrollo de
los PEDAF?
De conformidad con lo establecido por la Ley, puede aportarse la propiedad de
las tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a
través del subsidio integral de tierras, aun cuando como resultado de ello se
consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada por las Unidades
Agrícolas Familiares – UAF - por el Incoder.
153. ¿Cuáles son las restricciones para el aporte de la propiedad?
De conformidad con la legislación agraria de Colombia, específicamente, el
artículo 72 de la Ley 160 de 1994, está prohibida expresamente la compraventa
de la propiedad o el aporte en sociedad de predios originalmente adjudicados
como baldíos de la Nación, a favor de una sola persona natural o jurídica, cuando
la extensión superficiaria exceda el límite máximo señalado para la UAF por el
Consejo Directivo del Incoder en la respectiva región. Esta prohibición fue
establecida por la Ley Agraria, para evitar la concentración de la propiedad.
Es pertinente aclarar que Los PEDAF, no pueden realizarse en áreas protegidas
ambientales, ni sobre territorios de resguardos indígenas, de comunidades
afrodescendientes, ni respecto de bienes baldíos de la nación; tampoco pueden
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ealizarse sobre ecosistemas frágiles como los páramos, humedales ni zonas de
manglar.
154. ¿En qué casos puede excederse el límite establecido en la Ley
160 de 1994 como UAF en materia de baldíos?
Los PEDAF no están concebidos para favorecer la acumulación ociosa de tierras
en el territorio nacional. El artículo 60 de la Ley 1450 de 2011 y el Decreto 4944
del 30 de diciembre de 2011, se establecen los parámetros que justifican la
autorización para la compraventa de bienes originariamente adjudicados como
baldíos. Estos estándares fueron objeto de reglamentación en el artículo 8 del
Decreto 4944 de 2011. Finalmente, es importante aclarar que los PEDAF no se
realizan sobre baldíos de la Nación.
155. ¿Quién autoriza la ejecución de los PEDAF?
La Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario o Forestal, es
una comisión interministerial creada por el artículo 61 de la ley 1450 de 2011. Su
objeto es autorizar la ejecución de proyectos especiales de desarrollo forestal o
agropecuario cuya extensión superficiaria exceda las diez (10) Unidades Agrícolas
Familiares, cuando las tierras destinadas al proyecto, constituyen propiedad
privada que proviene de la adjudicación de baldíos de la Nación o de tierras
adquiridas con subsidio integral de tierras. Cuando la extensión de los proyectos
especiales sea entre 2 y 10 UAF, la Comisión debe ser informada del Proyecto por
parte del interesado.
156. ¿Quiénes pueden acceder a los PEDAF?
Las personas jurídicas, los patrimonios autónomos o las personas naturales que
deseen realizar actividades agropecuarias o forestales y que para el desarrollo de
las mismas esperan aportar la propiedad de tierras provenientes de la
adjudicación de terrenos baldíos o de tierras adquiridas con el subsidio integral
de tierras.
157. ¿Qué prohibiciones existen para los PEDAF?
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Los PEDFA tiene las siguientes prohibiciones:
Fraccionar proyectos de extensión superior a diez UAF, continuos o
discontinuos, en varios proyectos de menor extensión. Existe
fraccionamiento de proyectos cuando se produce la acumulación de
propiedad en más de 10 UAF continuas o discontinuas, en cabeza de una
misma persona natural o jurídica o en varias de éstas últimas, cuyos
miembros sean los mismos y desarrollen dos o más Proyectos Especiales de
Desarrollo Agropecuario o Forestal -PEDAF cuyo objeto sea similar. En este
último caso no se entiende fraccionamiento cuando se demuestre que por
razones técnicas o comerciales es necesario el desarrollo independiente de
dos o más Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario o Forestal -
PEDAF, a pesar de que coincidan los responsables o inversionistas.
Constituirlos en predios incluidos en Registro de Predios Despojados y
Forzosamente Abandonados (L. 1448 de 2011), Registro de Predios
Abandonados RUPTA (L. 387 de 1997), incluidos en informes del Sistema de
Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, desconocimiento de
normas ambientales, prohibición Art. 5 Decreto 1415 de 1940.
Constituirlos personas condenadas por delitos graves, colaboración con
grupos armados al margen de la ley.
Destinar el predio o parte de éste a cultivos ilícitos.
Realizar actividades que violen el régimen de conservación, uso sostenible
del medio ambiente.
Presentar información que no corresponde con la realidad del proyecto o
declarar falsamente el cumplimiento de los requisitos de preferencia.
MEDIDAS DE PROTECCIÒN PATRIMONIAL
158. ¿Qué es el RUPTA?
RUPTA significa Registro Único de Predios y Territorios Abandonados por la
Violencia y es una base de datos sobre los predios y los territorios étnicos
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abandonados a causa de la violencia. Esta base de datos es responsabilidad del
INCODER y de la Superintendencia de Notariado y Registro, entidades que lo
administran en cumplimiento de la Ley 387 de 1997 y los acuerdos
interinstitucionales establecidos para tal fin.
159. ¿Para qué sirve la protección patrimonial de tierras
abandonadas?
La protección patrimonial sirve para evitar que un tercero de manera arbitraria
venda o transfiera esa propiedad sin el consentimiento del titular y en el caso de
poseedores, tenedores y ocupantes, para que no se pierda el tiempo de
vinculación con el predio y como prueba sumaria de la vinculación con el predio.
Esa prueba puede ser usada en defensa de los derechos de la persona
desplazada, para demostrar el evento del desplazamiento y la relación jurídica
que tiene la persona víctima del mismo con el predio o territorio que tuvo que
abandonar, que se puede hacer valer en el marco de los proceso de restitución
de tierras.
160. ¿A través de qué mecanismos se protegen los derechos
patrimoniales de las comunidades campesinas, negras e indígenas
sobre tierras y territorios abandonados o en riesgo de abandono por
causa de la violencia?
El Estado colombiano definió 3 rutas para proteger los derechos sobre los predios
de las familias rurales y los territorios de los grupos étnicos afectados por el
desplazamiento. La primera es la ruta de protección colectiva, que se aplica
para proteger los derechos sobre los predios que se encuentren en una zona
afectada, cuyos habitantes hayan sido desplazados forzadamente o estén en
riesgo de serlo y que, por este hecho, esté cobijada por una declaratoria de
ocurrencia de desplazamiento o de inminencia de riesgo de desplazamiento,
efectuada por el Comité Territorial de Atención Integral a la Población
Desplazada.
El desarrollo de los pasos necesarios para realizar esta ruta está a cargo de estos
Comités, que son presididos por el alcalde o el gobernador, según sea el caso, y
en los que concurren las diferentes entidades del municipio o el departamento
que tienen responsabilidades en la atención a la población desplazada.
La segunda vía es la ruta de protección individual, que se inicia con la
presentación ante cualquiera de las oficinas del Ministerio Público, ya sea
Personería Municipal o Distrital, Defensoría del Pueblo o Procuraduría General de
65

la Nación, de la solicitud directa de protección del predio por parte de quien se
ha visto obligado a abandonarlo. El Ministerio Público se encargará de enviarla al
INCODER, institución que verifica el cumplimiento de los requisitos e ingresa los
datos al RUPTA.
La tercera vía es la ruta de protección étnica, que es un procedimiento especial
para la salvaguarda de los derechos territoriales de los pueblos indígenas y las
comunidades negras, vulnerados a causa de la violencia. Mediante esta Ruta se
realiza la identificación cultural, física y jurídica de los territorios, así como la
caracterización de las limitaciones y privaciones del derecho fundamental al
territorio, para su posterior registro en el RUPTA y la atención preferente en los
trámites de titulación, saneamiento, deslinde y aclaración de resguardos
indígenas y tierras colectivas de comunidades negras.
161. ¿Cuáles son las normas que regulan las medidas de protección
patrimonial?
Las medidas de protección patrimonial están reguladas en la Ley 387 de 1997, el
Decreto 2007 de 2001 y el Decreto 250 de 2005.
162. ¿Existe un límite de tiempo para solicitar la protección?
No. para solicitar la protección la ley no pone ningún límite al tiempo que lleve
abandonado el bien.
163. ¿Con la protección se garantiza la devolución de la tierra o
finca abandonada?
No directamente, pero la medida de protección funciona como prueba dentro de
los procesos de restitución de tierras, en los que si se busca la devolución
material y jurídica del bien.
164. ¿Quién puede solicitar la protección de tierras?
La pueden solicitar los propietarios, poseedores, ocupantes o tenedores de
predios abandonados a causa de la violencia.
66

165. ¿Se puede estar inscrito simultáneamente en el Registro de
tierras despojadas o abandonadas y en el RUPTA?
Si. El RUPTA fue creado por la ley en 1997 y está encaminado a la protección de
las tierras, en cambio el Registro de Tierras despojadas o abandonadas fue
creado en el 2011 por la ley de víctimas y se relaciona con el proceso de
restitución de tierras.
V. AVANCES EN LA EJECUCIÓN DE LA POLÍTICA DE TIERRAS
166. ¿Cuál es la cifra que da cuenta de las hectáreas intervenidas
durante el gobierno del presidente Juan Manuel Santos en relación
con los diversos componentes de la política integral de tierras?
Desde agosto de 2010 y a marzo de 2012, se han intervenido 894.059 hectáreas,
la mayoría de las cuales corresponden a titulación de baldíos, a constitución,
ampliación o saneamiento de resguardos indígenas y a titulaciones a
colectividades negras. Igualmente hay un número importante de casos de
restablecimiento de derechos por vía administrativa a favor de víctimas de
desplazamiento forzado mediante actuaciones del Incoder. En esta modalidad a
diciembre de 2011 se habían restablecido derechos de víctimas de asuntos de
tierras en 18.361 hectáreas, beneficiando a 699 familias. Al terminar el 2011
cuando aún no había entrado a regir la Ley 1448 de 2011, la mayor cantidad de
intervenciones agrarias han correspondido a las diversas vías de formalización de
derechos sobre la tierra, puesto que aun no estaba en funcionamiento el Registro
de tierras despojadas o abandonadas forzosamente, ni los procedimientos
judiciales previstos para el efecto. La siguiente tabla desagrega los datos
conforme a cada procedimiento:
HECTÁREAS INTERVENIDAS POLÍTICA AGRARIA
(Agosto de 2010 – Marzo de 2012)
Modalidad Indicadores
Ago-Dic
2010
Ene - Dic
2011
Ene -
Mar
2012
Total
Subsidio Integral Familias 347 924 72 1.343
67

Tierras Hectáreas 3.112 5.802 654 9.569
Titulación de
Baldíos
FNA
Titulación
Colectiva
Resguardos
Indígenas
Total
Fecha reporte: marzo 31 de 2012
Familias 5.789 12.635 1.398 19.822
Hectáreas 172.300 392.924 38.700 603.924
Familias 108 647 0 755
Hectáreas 1.520 8.410 0 9.930
Familias 3.098 3.106 6.204
Hectáreas 80.401 3.394 83.795
No. Títulos 7 2 9
Familias 7.906 1.990 277 10.173
Hectáreas 108.110 57.265 21.466 186.841
No.
Resguardos
16 13 6 35
Familias 14.150 19.294 4.853 38.297
Hectáreas 285.042 544.803 64.214 894.059
167. ¿Esa cifra de 894.059 hectáreas incluye datos de tierras
restituidas bajo la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras?
No. Puesto que la implementación de la institucionalidad encargada de poner en
marcha la Ley 1448 de 2011 y la acción de restitución que allí se consagra solo
empezó a operar a partir del 1 de enero de 2012 estas no son cifras de
restitución bajo el marco de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
168. ¿Cuáles son las cifras que da cuenta de los avances en materia
de la implementación de la Restitución de Tierras prevista en la Ley
1448 de 2011?
Una vez creada y puesta en marcha la Unidad de Restitución de Tierras, esta
entidad ha abierto sus oficinas para la atención a las víctimas y con corte a 27 de
abril de 2012 se han recibido 11.855 solicitudes de ingreso al registro de tierras
despojadas y abandonadas forzosamente, que corresponden a 939.507 hectáreas
que son declaradas por los solicitantes como abandonadas o despojadas. No
obstante este número de hectáreas no corresponde con un área geográfica real
exacta, se trata del área que las personas han declarado pero que está sujeta a
su verificación previa identificación y georreferenciación de los predios.
68

Una vez que conforme a la macrofocalización y la definición de microzonas
focalizadas se vayan tramitado las solicitudes e ingresándolas al Registro de
tierras despojadas o abandonadas forzosamente, se irán presentando las
respectivas solicitudes ante los jueces de Restitución de Tierras para que estos o
los magistrados según corresponda decidan sobre la restitución y/o formalización
a favor de las víctimas.
169. ¿De acuerdo con todo lo anterior, cuándo se puede esperar
que comiencen a propiciarse las primeras sentencias de restitución de
tierras por parte de los jueces?
Antes de finalizar el primer semestre de 2012 serán presentados los primeros
casos colectivos de restitución ante los jueces especializados de restitución por
la Unidad de Restitución. Los jueces disponen de un término de cuatro meses
para dictar sus fallos, que deberán producirse antes de finalizar el año 2012.
170. ¿En donde se pueden consultar los avances en materia de
aplicación de las medidas de Restitución de Tierras, establecidas en la
Ley 1448 de 2011?
La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, siendo
la institución responsable de adelantar la etapa administrativa del trámite de
Restitución de Tierras, ha dispuesto el sitio Web
www.restituciondetierras.gov.co. En él se encontrarán las estadísticas de los
avances en la ejecución la Ley y documentos de interés público para el
desarrollo de la política de restitución.
-------------------- - -----------------------
El Gobierno Nacional es consciente de la urgencia de la restitución y de la
reparación a las víctimas. Igualmente está comprometido con la política
integral de tierras, que está pensada para garantizar los derechos, cumplir la
ley y la Constitución y hacer eficaz la actuación estatal.
Este un ejercicio difícil, que requiere de una preparación intensiva de todas las
entidades y organismos del Estado y hemos asumido el reto.
69

INFORME DE AVANCES PROCESO DE REGLAMENTACIÓN E
IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 1448 DE 2011, EN MATERIA DE RESTITUCIÓN
DE TIERRAS A LAS VÍCTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Presentado por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Juan Camilo
Restrepo Salazar en el marco de la sesión técnica pública convocada mediante
Auto 219 de 2011 proferido por la Honorable Corte Constitucional, como parte del
Seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 3
Introducción
Bogotá, Febrero 13 de 2012
Una vez lograda la expedición de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley
1448 de 2011), lo cual constituye un avance fundamental hacia la superación del
estado de cosas inconstitucional y el restablecimiento de los derechos de la
población víctima del desplazamiento forzado, en la actualidad, los esfuerzos del
Gobierno Nacional se encuentran enfocados hacia la implementación efectiva de
la ley. En lo atinente al capítulo III del título IV, referido a la restitución de tierras
bajo el liderazgo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se han venido
adelantado una serie de labores de alistamiento para la puesta en funcionamiento
de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas (en adelante UAEGRTD), creada por el artículo 103 de la Ley 1448 de
2011.
En este marco, y en respuesta a lo ordenado en el numeral noveno del Auto 219
de 2011 proferido por la Honorable Corte Constitucional, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural se permite presentar este informe para dar cuenta
“de manera detallada y precisa de las acciones adelantadas para la
reglamentación e implementación de lo ordenado por la Ley 1448 de 2011 en
materia de restitución de tierras a las víctimas de desplazamiento forzado.” Para
ello, el informe, en primer lugar, aborda los aspectos relacionados con la
formulación de la política de restitución y, en seguida, presenta lo referido a la
implementación.
1. Aspectos Relacionados con la Formulación de la Política de Restitución
de Tierras
1.1. Reflexiones sobre el procedimiento establecido en la ley para la
restitución de tierras
El procedimiento de restitución de tierras establecido en la Ley 1448 de 2011
3 Si bien para esta sesión técnica la Honorable Corte Constitucional no ha requerido la presentación de informe por
escrito por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en aras de la claridad ponemos a disposición este
documento que sintetiza los aspectos más relevantes de la gestión adelantada para la implementación de la Ley 1448
de 2011.
70

contempla dos etapas: una primera etapa de carácter administrativo que culmina
con la inscripción en el “Registro de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente” y que está a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) y un segundo momento de
carácter judicial, que se surte ante los jueces y magistrados especializados en
restitución de tierras, quienes deciden de fondo sobre la restitución y/o
formalización de los predios. Por lo tanto, la decisión definitiva sobre la restitución
no está en cabeza de la UAEGRTD sino de los jueces y magistrados.
En la etapa administrativa, la UAEGRTD, como administradora del Registro de
tierras despojadas y abandonadas forzosamente, debe realizar el acopio de
información que permita la identificación física y jurídica de los predios, de las
víctimas y su núcleo familiar y de la situación de despojo y abandono. Es una labor
de gran envergadura emprender la restitución de predios en un país donde hay
una alta tendencia a la informalidad (alrededor del 44% 4 ), es decir, donde los
hombres y mujeres campesinos no tienen títulos sobre sus tierras, ni los tenían
antes del desplazamiento.
La experiencia en el análisis de las declaraciones de población desplazada y en la
recepción de las solicitudes de ingreso al Registro de tierras despojadas y
abandonadas forzosamente, indica que con frecuencia la población desplazada
sólo recuerda el nombre de la vereda y el municipio donde vivía y el área
aproximada de su predio. Con esos pocos datos y sin la existencia de información
en las bases de datos oficiales, se dificulta la ubicación y delimitación exacta de
los predios, requisito indispensable para la restitución material. Además puede
darse el caso que varias reclamaciones coincidan con un mismo predio de gran
extensión. Por eso es fundamental la individualización y espacialización de cada
derecho.
El deber del Estado durante el proceso de registro es lograr la identificación física
y jurídica de los predios, georreferenciarlos, saber cuáles eran y son sus usos,
para así poderlos incluir en el Registro de tierras despojadas y abandonadas
forzosamente y que, cuando el juez vaya a tomar una decisión, lo haga sobre una
porción de tierra en concreto y sobre una situación de despojo o abandono
debidamente documentada, relevando así a la víctima de buscar en las entidades
(ej: notarias, oficinas de catastro, fiscalías, oficinas de registro de instrumentos
públicos, INCODER, entre otras) los documentos que las vinculen con el predio y
los costos que esto genera; dando a los jueces elementos certeros para que sea
más fácil tomar sus decisiones ya que, además, las pruebas presentadas por la
UAEGRTD se presumen fidedignas conforme al artículo 89 inciso final de la Ley
1448 de 2011. Es ese el sentido que tiene en la Ley la etapa administrativa y el
procedimiento de registro que se encuentra en cabeza de la UAEGRTD y que fue
reglamentado mediante el decreto 4829 de 2011.
4 En el Registró Único de Predios y Territorios Abandonados –RUPTA- que reporta las solicitudes de protección de
tierras, se registra la participación de poseedores y ocupantes con este porcentaje, según cifras con corte a 31 de diciembre
de 2011.
71

Una vez haya una decisión de inclusión en el Registro de tierras despojadas, la
UAEGRTD puede también asumir gratuitamente la representación judicial a
solicitud de las víctimas ante los jueces y magistrados de restitución de tierras,
acompañar el desarrollo de los procesos y el cumplimiento de las sentencias de
restitución.
En cuanto a la etapa judicial, cabe destacar que se trata de un procedimiento
jurídico simple y especializado que contempla una serie de innovaciones como la
inversión de la carga de la prueba, las presunciones de despojo, flexibilización en
el aporte de pruebas y su valoración, agilidad y brevedad en los términos.
Puesto que mucho se ha comentado sobre la inversión de la carga de la prueba
vale la pena hacer algunas precisiones sobre los alcances de esta noción, que es
en efecto una de las grandes innovaciones de la Ley 1448 de 2011 (art.78) y que
se complementa con las presunciones a favor de las víctimas que están
consagradas en el artículo 77 de la misma.
El concepto de carga dinámica de la prueba hace relación al traslado del deber de
probar, no a la parte que de acuerdo con las reglas comunes debería presentar la
prueba que respalde los hechos que alega en un proceso, sino a la parte contraria
o a quien se oponga, que en el caso de los procesos de restitución podría ser el
victimario o despojador. Este es el sentido que tiene el artículo 78 de la Ley 1448
de 2011 que está dirigido a la etapa judicial. Reza el artículo 78:
“Artículo 78. Inversión de la carga de la prueba. Bastará con la prueba sumaria de la
propiedad, posesión u ocupación y el reconocimiento como desplazado en el proceso
judicial, o en su defecto, la prueba sumaria del despojo, para trasladar carga de la
prueba al demandado o a quienes se opongan a la pretensión de la víctima en el curso
del proceso de restitución, salvo que éstos también hayan sido reconocidos como
desplazados o despojados del mismo predio.” (resaltado fuera del texto original)
Ahora bien, lejos de suprimir la inversión de la carga de la prueba en el Decreto
4829 de 2011, lo que se hizo en esa reglamentación fue extender sus alcances al
proceso administrativo. Así, en el artículo 2 del citado decreto se consagra el
principio de favorabilidad y se establece que la UAEGRTD “tendrá en cuenta las
presunciones contenidas en el artículo 77 de la Ley 1448 de 2011 y el principio de
la prevalencia del derecho material sobre el derecho formal para hacer las
inscripciones en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente.”
Así, se mantiene la carga de la prueba en cabeza de quien se oponga a la
restitución, y las afirmaciones de la víctima que solicita ingreso al Registro de
tierras despojadas y abandonadas forzosamente se entienden amparadas por la
presunción de buena fe. No obstante, aunque el Estado le debe creer a la víctima,
para poder cumplir con la identificación jurídica y física de los predios y las
personas, y poder establecer el contexto de abandono o despojo, debe conseguir
la información necesaria que le permita lograrlo. Además, también es importante
72

tomar las precauciones necesarias para que falsas víctimas, personas
oportunistas o los mismos victimarios que pretendan iniciar una reclamación de
restitución, no engañen a la institucionalidad.
Esa información precisa sobre el predio o sobre la situación de violencia que se
vivió en su localidad y que la forzó a desplazarse no se le va a exigir a la víctima
directamente, sino que el Estado la debe recaudar. Es por eso que se afirma que
el Estado tiene el deber de recaudar pruebas e información dirigidas a fortalecer la
pretensión de la víctima, porque le da precisión a la ubicación del predio, al área,
al tipo de derechos ejercidos y a los hechos victimizantes. Una víctima no siempre
sabe con claridad si su derecho sobre la tierra era de 15 o 18 hectáreas, si era
realmente una propiedad, una posesión o si estaba sobre un baldío. El campesino
colombiano sabe que tenía una tierra y la trabajaba, pero no tiene el conocimiento
para establecer con certeza su relación jurídica con el predio o si ya cumplió los
requisitos para pedir una declaración de pertenencia o para ser beneficiario de
titulación, información que el Estado puede recabar para que se pueda aportar en
el proceso judicial y así obtenga junto con la restitución una decisión que le
otorgue la plena propiedad 5 y que sea en ese sentido una medida de reparación
transformadora.
Igualmente, cabe destacar que ese acopio de pruebas dentro de la etapa
administrativa en el que el Estado va de la mano con la víctima, también le es útil
a ésta para que en la etapa judicial pueda plantear al juez que aplique las
presunciones establecidas en la Ley. Es un error creer que cuando se tiene una
presunción legal a favor no se tiene que aportar ninguna información, pues aunque
en efecto lo que se presume no tiene que ser probado por quien lo alega, los
supuestos para que opere la presunción si se tienen que argumentar
mínimamente. Un ejemplo común que sirve para ilustrar lo anterior, es el de la
presunción legal que tiene el régimen laboral colombiano, según la cual la
desvinculación del trabajo de una mujer en estado de embarazo, constituye un
despido injustificado. En este caso a la mujer por estar amparada por la
presunción no le toca probar las condiciones del despido, pero si le toca explicar y
demostrar que estaba embarazada, pues ese es el presupuesto básico para que
pueda operar la presunción. Similar es el caso de la presunción contenida en el
Código Civil, según la cual el hijo de una mujer casada se presume que tiene
como padre al marido. Para que opere la presunción no hay que probar el vínculo
consanguíneo del hijo con el padre, ni hacer una prueba de ADN, pero sí hay que
poder indicar certeramente que la mujer estaba casada (ej: llevando el registro civil
de matrimonio) y que el niño fue concebido en vigencia del matrimonio, o sea hay
que soportar los supuestos de hecho, que permiten que opere la presunción.
En el caso de las presunciones establecidas para el proceso de restitución, en
efecto estas se han consagrado para relevar a las víctimas de la carga de la
5 Cabe recordar que la Ley 1448 de 2011 faculta expresamente para que en el contenido del fallo
los jueces y magistrados ordenen a la oficina de registro de instrumentos públicos que inscriba la
declaración de pertenencia que pueden hacer u ordenar al Incoder titular el baldío a favor de la
víctima. (art.91)
73

prueba, pero se facilitará el éxito en su reclamación si pueden llevarle al juez
elementos suficientes para que este pueda aplicar las presunciones, reconocer
sus derechos y valorar adecuadamente las pruebas que aporten los
contradictores. Tomando como ejemplo la primera de las presunciones de derecho
establecidas en la Ley 1448 de 2011, podemos entender mejor lo dicho. Dispone
el numeral 1 del artículo 77 que para efectos probatorios dentro del proceso de
restitución, se presume de derecho que existe ausencia de consentimiento, o
causa ilícita, en los negocios y contratos de compraventa o cualquier otro que
implique transferencia o promesa de transferir derechos reales, posesión u
ocupación sobre el inmueble objeto de restitución, celebrados a partir de 1991
entre la víctima o sus familiares y personas condenadas por pertenencia,
colaboración o financiación de grupos armados al margen de la ley, por
narcotráfico o delitos conexos.
Para que el juez aplique la presunción anterior, hay que indicar que se hizo un
negocio o contrato en la época establecida y que este versó sobre el predio que es
objeto de restitución. Además se debe apuntar que la parte con la que se negoció
es persona condenada penalmente por ser de un grupo al margen de la ley o
narcotraficante. Con estos elementos ya puede operar la presunción, pero como
se observa, el mínimo de información sobre la celebración del negocio o contrato y
las circunstancias sí se debe suministrar. Los presupuestos pueden simplemente
afirmarse y están amparados por la buena fe, pero sin duda tales afirmaciones
tienen mayor fuerza si pueden reforzarse aportando documentos que las
respalden, por ejemplo la copia de la escritura en la cual se plasmó el negocio
fraudulento o la copia de la sentencia en la que condenaron al despojador por el
respectivo delito. Si la víctima no tiene copia de esa escritura o de esa sentencia,
no es útil que el Estado se la ayude a conseguir?
En el acopio de esos elementos que nutrirán, fortalecerán y ampliarán las
solicitudes de las víctimas, es que el Estado debe a través de la UAEGRDT
aportar y colaborar, pues tiene la infraestructura para ello. Además de esta
manera, los casos en que ésta entidad represente a las víctimas tendrán la mayor
solidez a la hora de entrar en el debate judicial. Este es pues el papel que debe
cumplir el Estado en el tema probatorio, haciendo realidad en la práctica la
inversión de la carga de la prueba.
De otro lado cabe recordar que, aunque la ley 1448 de 2011 entró en vigor a partir
de su promulgación, se otorgó un plazo de seis meses al gobierno nacional para la
reglamentación y para la creación efectiva de la UAEGRTD, por lo cual esta
entidad sólo entró a operar en propiedad a partir del 1 de enero de 2012. Esto
quiere decir que se requería una etapa de adecuación institucional y alistamiento.
Luego, en el marco de los procedimientos que allí se inicien y que adelanten
posteriormente los jueces y magistrados, se estará hablando de resultados en
restitución de tierras para las víctimas conforme a la nueva normatividad.
Otro tipo de actuaciones de entidades del orden nacional o territorial pueden sin
duda también estar encaminadas al restablecimiento de derechos de la población
74

en situación de desplazamiento, implicar la clarificación de derechos de propiedad
y revertir actuaciones indebidas realizadas por servidores públicos que hayan
afectado derechos sobre la tierra, pero no constituyen acciones de restitución en
el sentido que lo contempla la Ley 1448 de 2011.
Por supuesto, otras entidades deben prestar su colaboración en el proceso, como
la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR), el INCODER, el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), permitiendo el acceso a todas las bases de
datos sobre las víctimas de despojo o abandono forzado de estas entidades
“mediante el servicio de intercambio de información en tiempo real con la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, con
base en los estándares de seguridad y políticas definidas en el Decreto 1151 de
2008 sobre la estrategia de Gobierno en Línea”. (art. 76 inc.7).
1.2. Los alcances de la restitución de tierras en la Ley 1448 de 2011
Conforme a los estándares internacionales que protegen los derechos de las
víctimas de graves violaciones a derechos humanos (recogidos en la ley 1448 de
2011); la restitución es un componente de las medidas de reparación, que se
define como “la realización de medidas para el restablecimiento de la situación
anterior a las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente ley” (art.71
L.1448 de 2011). Bajo ese marco, dos tipos de circunstancias de afectación de los
derechos patrimoniales son cobijadas por la medida. La primera es el abandono
forzado de tierras que es definido por la ley como “la situación temporal o
permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por
la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto
directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento durante el
periodo establecido en el artículo 75(…)”.(art.74 L.1448 de 2011)
La segunda situación amparada por la ley es el despojo, que se entiende como
“la acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se
priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya
sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o
mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia.(…)” (art.74
L.1448 de 2011)
Las situaciones de despojo y abandono son igualmente cobijadas por la Ley, pero
en el segundo caso el proceso es un poco más simple, no requiere ser remitido a
los magistrados sino que es decidido por los jueces y algunos son casos en que
se facilita la formalización del predio.
Conforme a lo anterior, los propietarios, poseedores u ocupantes de baldíos
adjudicables que hayan sufrido abandono o despojo podrán solicitar la restitución
de sus tierras y cumplidos los requisitos del procedimiento, pueden obtener una
decisión judicial que ordene la restitución jurídica y material. Así, de acuerdo con
la Ley se debe procurar que a la víctima se le restituya el mismo bien que fue
75

objeto de abandono o despojo. Sólo cuando esto no sea posible se procederá a la
compensación.
Lo anterior quiere decir que si el propietario de una tierra fue víctima de abandono
o despojo, en los términos de la ley, la tierra que se le restituirá jurídica y
materialmente es esa sobre la cual él ostentaba el derecho de propiedad y sobre
la cual se verificó el abandono o despojo.
Igualmente ocurre en el caso de los poseedores, pues la restitución jurídica y
material obrará sobre el mismo predio que tenían en posesión al momento del
hecho victimizante. No obstante, en este caso, la Ley prevé no solo regresarlo al
estado anterior, sino que si se ha cumplido el plazo y requisitos exigidos por la
normativa, en el mismo proceso se podrá iniciar la acción de pertenencia. Esto
quiere decir que la víctima que era poseedora vería no sólo restituido su derecho
de posesión, sino que además mejorará su condición, pues obtendrá la
declaración de pertenencia que lo convertirá en titular del derecho de propiedad.
Por eso, en estos casos se habla de restitución acompañada de formalización,
todo bajo el enfoque de la reparación transformadora a la que se refiere el artículo
25 de la Ley 1448 de 2011, pues el poseedor no vuelve a su previa condición, sino
que es restituido como propietario de su tierra abandonada o despojada.
En cuanto a los ocupantes de baldíos adjudicables, cabe recordar que de
conformidad con la Ley 160/1994:
“La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse
mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las
que se delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado
sólo existe una mera expectativa". (art.65)
Pese a lo anterior y a que los ocupantes de baldíos solo tienen una mera
expectativa de adquirir la propiedad de la tierra que trabajan, el legislador
reconoció que muchas víctimas de despojo y abandono se encontraban
precisamente sobre este tipo de predios y por ello los incluye como titulares del
derecho a la restitución de tierras. Este es uno de los aspectos en los que la Ley
1448 de 2011 constituye un particular avance frente a la normativa previa, pues
implica el reconocimiento de que los derechos informales sobre la tierra que
ejercían las víctimas son objeto de protección por parte del Estado.
En este caso, también con la idea de que el enfoque transformador tenga
aplicación práctica, la restitución jurídica y material no se agota en la devolución
de la víctima al baldío del que salió desplazado o del que fue despojado, sino que
previa acreditación del cumplimiento de los requisitos establecidos en la
76

legislación agraria, 6 el juez dará la orden al INCODER para que realice la
adjudicación (art.91 lit.g, L.1448 de 2011).
De esta manera, es claro que la restitución está pensada para que las víctimas
puedan volver a los mismos predios sobre los que ejercían algún derecho,
antes del hecho victimizante.
Algunos se han preguntado si la restitución se hace con baldíos o no. La
respuesta es que como norma general, No. Pero hay dos excepciones
expresamente señaladas en la Ley: la primera cuando se está en alguno de los
casos taxativamente previstos en el artículo 97 de la Ley 1448 de 2011 (hipótesis
de compensaciones); 7 la segunda cuando las víctimas reclamantes son, al tenor
de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 1448 “explotadoras de baldíos cuya
propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de
estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e
indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de
la presente Ley (…)”
En estos casos excepcionales de compensación tendrá que disponerse de otras
tierras para su entrega a las víctimas, que deberán ser aptas e idóneas para que
aquellas puedan rehacer sus proyectos de vida. Algunas de estas serán las que
vuelvan al dominio del Estado luego de procesos de recuperación de baldíos
indebidamente ocupados o de clarificación de la propiedad, predios de la Dirección
Nacional de Estupefacientes y demás tierras que el Estado logre movilizar a favor
de las víctimas. Pero, aclaramos, no se trata de que la restitución a las víctimas
vaya a hacerse exclusivamente con los baldíos de la nación, sino que esas tierras,
en algunos casos entrarán a sumar en el conjunto de tierras disponibles para
poder cumplirle a las víctimas de abandono y despojo de tierras con la garantía
efectiva de su derecho a la restitución de tierras.
1.3. Estimativos para la adecuación institucional
Cuando se preparó la que hoy es Ley de víctimas y de restitución de tierras era
necesario estimar cuál iba a ser el potencial de reclamaciones de restitución.
Dicho potencial resultaba indispensable establecerlo ex-ante para definir asuntos
tan importantes como: disponibilidad presupuestal para atender los gastos tanto
administrativos como de inversión de la UAEGRTD; calcular algunos parámetros
de eventuales cargas de trabajo en los años pico, para los jueces y magistrados
6 Ley 160 de 1994 y Decreto 2664 de 1994
7 “Artículo 97. Compensaciones en especie y reubicación. Como pretensión subsidiaria, el solicitante podrá pedir al Juez
o Magistrado que como compensación y con cargo a los recursos del Fondo de la Unidad Especial de Gestión de
Tierras Despojadas, le entregue un bien inmueble de similares características al despojado, en aquellos casos en que la
restitución material del bien sea imposible por alguna de las siguientes razones:
a. Por tratarse de un inmueble ubicado en una zona de alto riesgo o amenaza de inundación, derrumbe, u otro
desastre natural, conforme lo establecido por las autoridades estatales en la materia;
b. Por tratarse de un inmueble sobre el cual se presentaron despojos sucesivos, y este hubiese sido restituido a otra
víctima despojada de ese mismo bien;
c. Cuando dentro del proceso repose prueba que acredite que la restitución jurídica y/o material del bien implicaría un
riesgo para la vida o la integridad personal del despojado o restituido, o de su familia.
77

equeridos, y en fin, para definir el marco presupuestal general de la Ley (que
finalmente quedó establecido mediante documento CONPES No.3712 aprobado el
1 de diciembre de 2011).
En este orden de ideas, se recurrió a la información disponible sobre abandono y
posible despojo de tierras en las bases de datos oficiales, a saber: Registró Único
de Población Desplazada –RUPD- (antes bajo la administración de Acción Social
hoy en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
Integral a Víctimas-UAEARV), el Registro Único de Predios y Territorios
Abandonados –RUPTA- (a cargo del INCODER) y el Sistema de Información de
Justicia y Paz –SIJYP- (a cargo de la Unidad Especial de Justicia y Paz de la
Fiscalía General de la Nación). En base a esta información se estimó, tal como
aparece en el Plan Nacional de Desarrollo dicho potencial de solicitantes de
ingreso al Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente.
Para ambas hipótesis (despojo y abandono) se estimó con base a las fuentes
citadas, que el potencial de eventos restitución era de 360.000 casos para la
vigencia de ley (es decir 10 años a partir del 2012). Y como estimativo de corto
plazo se optó por el de 160.000 registros, tanto de casos de despojo como de
abandono al 2014.
Vale la pena recordar ante la Honorable Corte Constitucional que de conformidad
con la III Encuesta de verificación de la Comisión Nacional de Seguimiento, las
tierras abandonadas duplican el estimativo de las tierras despojadas durante el
último cuarto de siglo; 4 millones de hectáreas sería la magnitud de las tierras
abandonadas, al paso que las usurpadas serían del orden de 2 millones de
hectáreas en el territorio nacional. Ambos tipos de casos se tramitarán, pero
obviamente las situaciones que son de mero abandono, que según eso serían las
mayoritarias pueden tener un trámite más sencillo que acortaría los tiempos para
su resolución.
Todo lo anterior, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural juzga oportuno
recapitularlo ante la honorable Corte para poner de presente lo siguiente:
Los estimativos de 360.000 para el decenio y de 160.000 para la vigencia del Plan
Nacional de Desarrollo tuvieron como finalidad calcular, como queda dicho, las
potenciales cargas administrativas, judiciales y presupuestales que la puesta en
marcha de la ley requeriría. Y así deben entenderse. Pues naturalmente, la
institucionalidad creada para la restitución de tierras por la ley 1448 de 2011
recibirá y tramitará tantas reclamaciones como se presenten. Muestra de
esto, como se explica en cuadro posterior de este informe, a enero 31 de 2012 se
habían recibido 8.067 solicitudes de ingreso al Registro de tierras despojadas y
abandonadas forzosamente, que corresponden a pretensiones de reclamación por
549.648 hectáreas.
Para planificar, hacer las respectivas reservas presupuestales y el alistamiento
institucional, para la ejecución de la política de restitución de tierras, se requirió de
78

la estimación del universo probable de víctimas, tomando como base la
información oficial existente, sobre el tema de desplazamiento y abandono de
tierras.
La metodología utilizada para hacer un estimativo y alistar al Estado para la
restitución de tierras a población víctima del desplazamiento forzado, partió como
se mencionó antes, del análisis de la información histórica sobre abandono y
posible despojo de tierras que se encuentra es: el Registró Único de Población
Desplazada –RUPD- (antes bajo la administración de Acción Social hoy en cabeza
de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a
Víctimas-UAEARV), el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados –
RUPTA- (a cargo del INCODER) y el Sistema de Información de Justicia y Paz –
SIJYP- (a cargo de la Unidad Especial de Justicia y Paz de la Fiscalía General de
la Nación). Estos datos permitieron la construcción de una base a partir de la cual
se estimó el universo posible de reclamaciones en materia de restitución de
tierras, que contempla tanto los casos de abandono como de posible despojo.
Hecho este análisis se calculó que hay alrededor de 360.000 casos de
abandono y posible despojo 8 , y que éste es el potencial de solicitudes de
ingreso al Registro de tierras abandonadas y despojadas forzosamente que se
toma como referente, pero no es un límite para la recepción de solicitudes, ya que
se recibirán tantas como la población víctima presente. La cifra proyectada, como
ha quedado dicho, sirve para orientar la planificación, el diseño institucional y
preparar la puesta en marcha de la política, la cual se estará ajustando en la
medida en que se avance en la implementación de la Ley 1448 de 2011. En este
mismo cálculo se encontró que el área reportada por la población desplazada
como abandonada asciende a 6.556.978 hectáreas, cifra igualmente cercana con
la que estimó la Comisión de Seguimiento en 6.638.195 hectáreas. 9
Basados en el comportamiento histórico de las solicitudes de protección de tierras
registradas en el RUPTA, de los 360.000 potenciales casos se estima que
alrededor de 270.000 serían solicitudes de propietarios, poseedores y ocupantes
de baldíos víctimas de abandono y posible despojo 10 , que podrían ingresar al
Registro de Tierras Despojadas.
De la experiencia acumulada en la intervención del Proyecto de Protección de
Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada, en el acompañamiento a la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación en el desarrollo de los pilotos
8 Como se observa este estimativo es consistente con los datos de la Comisión de Seguimiento y el CID-UN que indican
que 352.847 familias que están inscritas en el RUPD debieron abandonar o fueron despojados de sus tierras. Comisión
de Seguimiento y CID-UN. Cuantificación y valoración de las tierras y los bienes abandonados o despojados a la
población desplazada en Colombia. Bogotá, enero 5 de 2011.
9 Ibidem p.7
10 El artículo 75 de la Ley 1448/2011 establece que son titulares de restitución: “las personas que fueran propietarias o
poseedoras de predios o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido
despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los
hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente Ley, entre el 1º de enero de 1991 y el
término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas
forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo.”
79

de restitución, se encontró que alrededor de un 8% de los predios de la población
desplazada podría estar en las condiciones en que la Ley 1448 establece que
procede la compensación. Por ello, se hace un estimado según el cual, del
universo de 360.000 casos, al menos 30.000 entrarían en la situación excepcional
de compensación.
Finalmente se estima que aproximadamente 60.000 11 casos no obtendrían ni
restitución, ni compensación por tratarse de situaciones no cubiertas por la Ley
1448 de 2011 (ej: personas que ejercían mera tenencia, relación jurídica que no
está cobijada por la ley o víctimas que estaban en predios baldíos no
adjudicables).
A partir de lo anterior se proyectó una intervención en forma gradual y progresiva
atendiendo la generación de aprendizajes y capacidades institucionales, que se va
intensificando paulatinamente, como se representa en la siguiente figura:
Reclamos Estimados
Estimativo de Solicitudes de Ingreso al Registro de Tierras Despojadas
100,000
90,000
80,000
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Fuente: UAEGRTD, Datos utilizados con corte a 20/12/2010.
Nota: Reclamos hace referencia a solicitudes de ingreso al Registro de Tierras despojadas o
abandonadas forzosamente con decisión de inclusión o no en dicho registro. Las estimaciones se
ajustan a lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo para el Período 2010-2014.
La siguiente tabla presenta la posible distribución temporal de reclamaciones, su
inclusión en el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente y los
probables fallos judiciales que se producirían en el tiempo:
Estimación de posibles reclamaciones y fallos según año de ejecución de la Ley
Años
Reclamos Atendidos por la UAEGRT Fallos de Restitución
Indicador 2012 2013 2014
Posible
Avance al
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Total
Estimación
Reclamos Atendidos
por la UAEGRT
13.760 59.465 87.120 160.345 87.120 66.720 26.400 7.895 8.640 2.880 360.000
Fallos de los jueces
11
en casos de En el RUPTA, 1.741 se ha 14.433 identificado que 49.529 aproximadamente 65.600 el 60.180 10% de las solicitudes 60.180 de 38.007 protección corresponden 12.673 5.968 con predios 5.989
abandono ubicados en zonas no adjudicables y 6.5% con solicitudes de tenedores.
Fallos de los
248.200
magistrados en
casos de despojo
359 2.977 10.216 13.655 12.414 12.414 7.840 2.614 1.231 80 1.235 51.800

Fuente: DNP, CSJ y MADR
Cabe señalar que la estimación del número de fallos proferidos por los jueces y
magistrados de restitución, se realizó por parte de la UAEGRTD, el Departamento
Nacional de Planeación-DNP y el Consejo Superior de la Judicatura tomando en
cuenta la experiencia de funcionamiento de otros juzgados y tribunales en el país,
los términos planteados en la ley para el proceso, los tiempos necesarios de
capacitación y la repartición razonable y proporcionada de la carga laboral para
estos servidores públicos. En atención a todo esto, el cálculo es progresivo y
aumenta su intensidad a partir del segundo año que es cuando se supone se
habría generado mayor capacidad institucional para dar respuesta a todas las
solicitudes de restitución que se puedan presentar 12 , lo que no niega que si hay
una mayor demanda de la proyectada, se hagan los respectivos ajustes y se
puedan ajustar las cifras calculadas.
2. Avances en la Implementación de la Ley 1448 de 2011 en lo Relativo a la
Restitución de Tierras
2.1. Implementación gradual y progresiva del Registro de tierras
despojadas y abandonadas forzosamente
La ley dispone que el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente
administrado por la UAEGRTD se debe implementar de manera gradual y
progresiva teniendo en cuenta “la situación de seguridad, la densidad histórica del
despojo y la existencia de condiciones para el retorno” (art.76 inc.2). En
concordancia con la Ley, el articulo 5 del decreto 4829 de 2011 establece que se
adelantará un proceso de macro y microfocalización, mediante el cual se definirán
las áreas geográficas en las cuales se iniciará el estudio de las solicitudes
recibidas. La macrofocalización para implementación del Registro de tierras
despojadas y abandonadas forzosamente, de acuerdo con el Decreto 4829 de
2011 es definida por el Consejo de Seguridad Nacional, con base a la información
suministrada por el Ministerio de Defensa y el de Agricultura y Desarrollo Rural,
contando con la participación de la UAEGRTD.
Del análisis de las fuentes utilizadas para la estimación de un número de posibles
reclamaciones, también se concluyó que en 1.080 municipios del país se han
reportado casos de abandono y posible despojo de tierras. Esto permitió clasificar
la densidad del despojo a partir de los siguientes niveles:
Densidades de Abandono y Posible Despojo
ALTA: 78 municipios más afectados que presentan 150.806 casos
12 La estimación de los posibles casos de abandono de tierras se calculó tomando como referente el 82.9 % al que se
refiere la III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada julio -agosto de 2010.
Comisión de Seguimiento y el CID-UN y el documento Cuantificación y valoración de las tierras y los bienes
abandonados o despojados a la población desplazada en Colombia. Bogotá, enero 5 de 2011, p.8.
81

(53%), entre 1.000 y 8.000 predios abandonados y posiblemente
despojados.
DENSIDAD MEDIA: 81 municipios que registran 56.219 casos
(20%), entre 500 y 1.000 predios abandonados y posiblemente
despojados.
BAJA: 256 municipios que registran 58.502 casos (20%), entre 100
y 500 predios abandonados y posiblemente despojados.
DISPERSIÓN: 665 municipios presentan 18.642 casos (7%),
menos de 100 predios abandonados y posiblemente despojados.
Fuente: UAEGRTD análisis de datos de RUPTA, RUPD, SIJYF y Proyecto Protección
de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada del Ministerio de Agricultura.
Así mismo, al hacer la representación espacial de la distribución de los
municipios que presentan mayores niveles de densidad, se encuentra una gran
coincidencia con las zonas históricamente afectadas por el conflicto armado, de
nuestro país, el siguiente mapa muestra este resultado:
Zonas de mayor densidad de abandono y posible despojo de tierras
82

tierras
Fuente: UAEGRTD
A partir de este análisis sobre densidad del abandono y posible despojo de
tierras, teniendo en cuenta las condiciones de seguridad y la existencia de
condiciones para retorno, el Comité Operativo del Consejo de Seguridad
83

Nacional, en sesión del 28 de diciembre de 2011 definió 12 macrozonas en
cumplimiento de los establecido en el inciso 1 del artículo 6 del Decreto 4829 de
2011, las cuales coinciden con áreas departamentales que a su vez incluyen
varios municipios. Estas zonas se relacionan en la siguiente tabla:
Zonas Macrofocalizadas
No. Macrozona
1 Magdalena y Cesar
2 Montes de María
3 Catatumbo
4 Urabá
5 Sur de Córdoba y bajo Cauca antioqueño
6 Magdalena Medio
7 Resto de Antioquia
8 Tolima
9 Cauca y Valle
10 Sur del Meta
11 Nariño
12 Putumayo
Fuente: UAEGRTD
Conforme a la macrofocalización para la implementación gradual y progresiva del
Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, se ha definido para
el año 2012 la apertura de 17 Direcciones Territoriales de la UAEGRTD que
funcionarán con 21 oficinas. Igualmente se concertó con el Consejo Superior de la
Judicatura que el nombramiento de los primeros jueces y magistrados
especializados en restitución de tierras tenga correspondencia con las áreas en
donde iniciará el trabajo la UAEGRTD. Además se viene trabajando en la
realización de procesos de capacitación orientados a los jueces, los funcionarios
de la UAEGRTD y otras entidades.
Las estimaciones sobre la capacidad la UAEGRTD y los jueces y magistrados
especializados en restitución de tierras necesarios para atender el posible número
de reclamaciones, como base para gestionar los presupuestos, también obedecen
a considerar los requerimientos humanos, físicos y tecnológicos para atender a la
población y se presentan en la siguiente figura:
84

Estimación del Esfuerzo Institucional para la Restitución de Tierras (2012 -
2014)
Fuente: UAEGRTD y Consejo Superior de la Judicatura
2.2. La puesta en marcha de la UAEGRTD
Aunque la Ley 1448 de 2011 entró en vigor a partir de su promulgación, se otorgó
un plazo de seis meses al gobierno nacional para la reglamentación y para la
creación efectiva de la UAEGRTD, por lo cual esta entidad sólo entró a operar en
propiedad a partir del 1 de enero de 2012. De acuerdo con la macrofocalización,
se ha realizado la distribución territorial de las oficinas de la Unidad, de la
siguiente manera:
85

Distribución territorial de las Oficinas de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas- UAEGRTD (2012)
ZONA
MACROFOCALIZADA
DIRECCIÓN
TERRITORIAL
SEDE OFICINA
1. RESTO DE
ANTIOQUIA
2. URABÁ
ANTIOQUIA
Medellín
Apartadó
3. SUR CÓRDOBA Y
Caucasia
BAJO CAUCA
ANTIOQUEÑO
CÓRDOBA Montería
4. MAGDALENA Y CESAR Valledupar
CESAR
MAGDALENA Santa Marta
5. MONTES DE MARÍA BOLIVAR
Cartagena
El Carmen de
Bolívar
SUCRE Sincelejo
6. CATATUMBO NORTE DE SANTANDER Cúcuta
7. MAGDALENA
MEDIO
MAGDALENA MEDIO Barrancabermeja
8. NARIÑO NARIÑO
Pasto
Tumaco
9. TOLIMA TOLIMA Ibagué
10. CAUCA-VALLE
VALLE DEL CAUCA
CAUCA
Cali
Popayán
11. PUTUMAYO PUTUMAYO Mocoa
12. SUR DEL META META Villavicencio
Oficina Receptora ATLANTICO Barranquilla
Oficina Receptora BOGOTA Bogotá
CHOCO Quibdó
Total Direcciones territoriales: 17 Total oficinas: 21
Fuente: UAEGRTD
Cabe destacar que atendiendo al contenido de la Ley 1448 del 2011 que comporta
la adopción de medidas especiales para la atención a madres cabeza de familia,
se decidió que, como criterio general, las Oficinas de Atención al Público de la
UAEGRTD cuenten con un área física especial para niños y niñas. Con este
criterio se dotó la primera oficina abierta en Bogotá durante los primeros días del
mes de octubre.
Igualmente, entre junio de 2011 y enero de 2012, con el apoyo del Proyecto
Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada del Ministerio de
Agricultura, mientras se ponía en funcionamiento la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras, se recibieron solicitudes de ingreso al
86

Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente 13 , que sumadas con
los casos que fueron remitidos por las Comisiones Regionales de Restitución de
Bienes creadas en virtud de la Ley 975 de 2005, nos permiten indicar que a la
fecha, el número de solicitudes de ingreso al Registro recibidas es de 8.087,
distribuidas regionalmente como lo indica la siguiente tabla:
Solicitudes de Ingreso al Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente según Departamento de Ubicación del Predio Reclamado
(junio 2011 - enero 2012)
Departamento de
Ubicación del Predio
Número de
Solicitudes de
Ingreso al
Registro de
Tierras
Despojadas
Área
Reclamada
(has)
Putumayo 915 22,159
Antioquia 756 32,859
Nariño 750 10,736
Tolima 729 20,716
Meta 595 183,212
Norte Santander 565 22,357
Cesar 542 14,049
Bolívar 429 30,414
Caqueta 344 28,197
Valle del Cauca 327 4,600
Cauca 319 5,430
Santander 254 12,537
Magdalena 224 5,757
Sucre 217 5,738
Huila 174 10,333
Cordoba 170 9,929
Cundinamarca 159 7,658
Arauca 108 31,129
Chocó 79 3,166
Casanare 78 47,857
Guaviare 73 7,544
La Guajira 73 526
Caldas 72 1,763
Boyaca 39 1,344
Vichada 37 27,284
Bogota D.C. 25 351
Risaralda 11 79
Atlantico 8 1,630
Quindio 8 68
Amazonas 5 126
Vaupes 2 100
Total Solicitudes 8,087 549,648
Fuente: UAEGRTD. Datos con corte a enero 31 de 2012.
2.3. Puesta en marcha de los jueces y magistrados de restitución
13 Mediante Resolución 240 del 24 de agosto de 2011 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se encomendó al
Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada esta labor.
87

Para la vigencia 2012 se contará con 22 jueces y 15 magistrados especializados
en restitución de tierras distribuidos regionalmente así:
Distribución por municipio y departamento de los Jueces
Especializados en Restitución de Tierras (2012)
Municipio Departamento Número de
Jueces
Apartadó Antioquia 1
BarrancabermSantander
eja
1
Cali Valle Del Cauca 1
Cartagena De Bolívar
Indias
1
Caucasia Antioquia 1
Cúcuta Norte De Santander 1
El Carmen De Bolívar 2
Bolívar
Ibagué Tolima 2
Medellín Antioquia 2
Mocoa Putumayo 1
Montería Córdoba 1
Popayán Cauca 1
Quibdó Chocó 1
Santa Marta Magdalena 1
Sincelejo Sucre 2
Tumaco Nariño 1
Valledupar Cesar 1
Villavicencio Meta 1
TOTAL 22
Fuente: UAEGRTD y Consejo Superior de la Judicatura
Es importante mencionar que mediante Acuerdo No.PSAA11-9097 de diciembre
23 de 2011 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se
crearon a partir de enero 16 y hasta el 31 de marzo de 2012 cinco juzgados civiles
de descongestión que conocerán los procesos de restitución de tierras de que
trata la Ley 1448 de 2011, en cada uno de los Distritos Judiciales de Bogotá, Cali,
Cartagena, Cúcuta y Medellín.
En el año 2013 se nombrarán 69 jueces y 30 magistrados más, en 2014 un total
de 43 jueces y 15 magistrados, por lo que finalizando el 2014 se espera contar con
134 jueces y 60 magistrados especializados en restitución de tierras. Además, en
la medida que se resuelvan los casos presentes en una región se espera mover la
capacidad hacia otras con alta densidad de casos.
88

2012 2013 2014 Total a 2014
Direcciones Territoriales de la UAEGRT 17 3 5 25
Jueces 22 69 43 134
Magistrados 15 30 15 60
Realizada la referida macrofocalización, el Gobierno Nacional se encuentra
definiendo las microzonas focalizadas a nivel de municipios, veredas y
corregimientos para la implementación gradual y progresiva del Registro de tierras
despojadas y abandonadas forzosamente. Para esto se viene avanzando en la
definición de unos criterios y metodologías.
2.4. Avances en materia de reglamentación
Uno de los aspectos necesarios para lograr la efectiva implementación de la Ley
es la reglamentación de sus contenidos, proceso en el cual se han logrado
avances importantes y del cual, como resultado, se han expedido hasta el
momento los siguientes decretos:
1. Decreto Ley 4633 de 9 diciembre 2011 (medidas de asistencia, atención,
reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas
pertenecientes a los Pueblos y comunidades indígenas)
2. Decreto Ley 4634 de 9 diciembre 2011 (medidas de asistencia, atención,
reparación integral y restitución de tierras a la víctimas pertenecientes al
pueblo Rom o Gitano)
3. Decreto Ley 4635 de 9 diciembre 2011 (medidas de asistencia, atención,
reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras)
4. Decreto 4800 de 20 diciembre 2011 (aspectos generales, registro único de
victimas, prevención, protección y garantías de no repetición, medidas de
estabilización socioeconómica y cesación de la condición de vulnerabilidad
manifiesta y otros aspectos)
5. Decreto 4801 de 20 diciembre 2011 (Estructura interna de la UAEGRTD)
6. Decreto 4829 de 20 Diciembre 2011 ( Reglamenta capitulo III del título IV
de la Ley 1448 de 2011 en relación con la restitución de tierras)
7. Decreto 4939 de 29 de diciembre de 2011 (Planta de personal de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
2.5. Enfoque diferencial étnico en la etapa administrativa de los
procesos de restitución de tierras a cargo de la UAEGRTD
89

La estructura de la UAEGRTD cuenta con una Dirección de Asuntos Étnicos,
encargada de la gestión administrativa relacionada con la restitución de los
derechos territoriales étnicos, que a su vez tiene dos coordinaciones: una para
comunidades y pueblos indígenas y otra para comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras. Esta Dirección trabaja actualmente en la
implementación de los procedimientos de restitución de derechos territoriales
étnicos establecidos en los Decretos Ley 4633 (comunidades indígenas) y 4635 de
2011 (comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras)
respectivamente.
El procedimiento de restitución de territorios étnicos establecido en las citadas
normas, es el resultado de los procesos de consulta previa realizados en el año
2011 y contiene elementos especiales y diferenciales, teniendo en cuenta las
características propias de los territorios étnicos y más aún la relación ancestral,
histórica y armónica de las comunidades con éstos. Por esta razón, el
procedimiento de restitución está especialmente formulado para lograr el goce
efectivo de derechos étnicos.
En cuanto a la macro y microfocalización para grupos étnicos, se realizará
teniendo en cuenta los criterios enunciados en las normas especiales, así:
En el caso de comunidades y pueblos indígenas, según el Decreto Ley
4633 de 2011 se guía por el principio de coordinación con las autoridades
indígenas (art. 23 del DL 4633/2011). De esta manera, para la definición de
la gradualidad en relación con los derechos territoriales de las comunidades
y pueblos indígenas, se estableció que la UAEGRT deberá anualmente
definir “con la Mesa Permanente de Concertación los criterios zonas, casos,
tiempos, para la focalización y puesta en marcha de las medidas de
restitución” (art 145, DL 4633/2011). Igualmente la norma dispone que
mientras se define la gradualidad y focalización, la UAEGRTD iniciará
medidas de restitución con las comunidades que al momento de expedición
del Decreto Ley hayan presentado solicitudes de protección vía ruta étnica
o de restitución, atendiendo criterios de afectación, vulnerabilidad y
condiciones de seguridad (parágrafo art.145 DL 4633/2011). Los criterios
generales que inspiran el procedimiento son: la jurisprudencia nacional e
internacional sobre los derechos de los pueblos indígenas, los casos de
comunidades que solicitaron aplicación de la Ruta Étnica de protección
patrimonial y las que soliciten la restitución.
Para la restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, se guía por
el principio de progresividad (art. 22 DL 4635/2011), el cual se concreta en
el compromiso estatal de iniciar procesos que garanticen el goce efectivo
de los derechos humanos y colectivos respetando los principios de no
discriminación e igualdad y al reconocimiento de unos contenidos mínimos
o esenciales de satisfacción de esos derechos, que el Estado debe
garantizar a todas las víctimas, e ir acreditándolas paulatinamente. De esta
90

manera la implementación gradual y progresiva del registro de tierras
despojadas para estas comunidades se aplicará conforme a la focalización
y gradualidad que defina el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta criterios
constitucionales y jurisprudenciales (art 111 ibidem).
En el caso de la restitución de derechos territoriales a las víctimas
pertenecientes a los Rrom o Gitano, se guía por el principio de
coordinación con las autoridades y representantes del pueblo Rrom ( art. 28
DL 4634/2011), y la implementación gradual y progresiva se guiará por lo
reglado por el decreto 4829 de 2011.
Una vez hecha la focalización, la Unidad se encargará de iniciar el proceso
administrativo de inclusión en el Registro de tierras despojadas o abandonadas
forzosamente, a través de la caracterización de afectaciones, para posteriormente
llevar el caso antes los jueces de restitución.
Para los casos que no sean focalizados, las comunidades podrán solicitar que se
les proteja su territorio mientras se logra la restitución, a través de la Ruta étnica
de protección y de las medidas cautelares que establecieron los citados Decretos
Ley.
2.6. Enfoque diferencial de género, edad y discapacidad en la etapa
administrativa de los procesos de restitución de tierras a cargo de
la UAEGRTD
El avance más importante en cuanto al enfoque diferencial de género, edad y
discapacidad en la atención a las víctimas de desplazamiento forzado, fue la
inclusión de medidas especiales y preferenciales para mujeres, niños, niñas y
adolescentes huérfanos en el Decreto 4829 del 2011. De esta manera, en cuanto
a niños, niñas y adolescentes huérfanos, se vincula a los Defensores de Familia
para que participen en los procedimientos administrativos y judiciales de
restitución de tierras. Así en el parágrafo 1 del artículo 10 del Decreto 4829 de
2011 se establece que “en los casos donde los solicitantes sean niños, niñas y
adolescentes, se comunicará de la apertura del trámite administrativo al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar”; así mismo, se comunicará al Procurador
Judicial de Familia, para que intervenga en lo de su competencia y en aquellos
lugares donde este Procurador no exista, se comunicará al Personero Municipal o
Distrital. El parágrafo 2 del mismo artículo dispone que las funciones del Defensor
de Familia y de la UAEGRTD “se llevarán a cabo de manera articulada,
coordinada y complementaria para garantizar el interés superior.”
Igualmente el artículo 28 establece una serie de funciones del Defensor de Familia
en relación con el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente,
entre las que se encuentran: i. Promover de oficio los procesos y trámites
necesarios en defensa de los niños, niñas y adolescentes víctimas de despojo o
abandono forzado de tierras. ii. Informar a la UAEGRTD los eventos en que tenga
conocimiento de casos de despojo o abandono de tierras en los que estén
91

involucrados derechos de niños, niñas y adolescentes. iii. Instaurar la demanda
ante el juez de familia para la designación y remoción de guardadores, consejeros
y administradores, cuando sea procedente. iv. Intervenir a favor de los derechos
de los niños, niñas y adolescentes en la actuación administrativa de solicitud de
ingreso al Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, cuando lo
considere pertinente.
En cuanto a las mujeres, se contempló que la etapa administrativa, se deben
identificar los bienes que pertenezcan a una sociedad conyugal y patrimonial y con
esto facilitar luego a los jueces ordenar la titulación a la pareja. De la misma
manera, se contempla que la UAEGRTD debe tener criterios diferenciales para
establecer un orden de estudio que responda a lo ordenado en el art. 114 de la
Ley 1448, es decir, al tratamiento preferencial y la prelación en la sustanciación de
casos en cabeza de mujeres.
También en relación con las acciones de capacitación y divulgación, se cuenta con
la metodología denominada “Tierras y género” elaborada por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural a través del Proyecto Protección de Tierras y
Patrimonio de la Población Desplazada, junto con el Consejo Noruego de
Refugiados, para la realización de talleres de capacitación orientados a transmitir
los contenidos básicos sobre los derechos sobre la tierra, visibilizando
específicamente los derechos de las mujeres. Esta metodología está encaminada
a la capacitación para mujeres especialmente, pero también va dirigida a
comunidades en general. Igualmente hay una metodología de talleres más
extensos en la que se profundiza sobre rutas para el saneamiento de predios,
formalización, nociones básicas de derecho de familia y derechos de las mujeres
sobre la tierra.
Aplicando ambas metodologías, a 30 de noviembre de 2011 se capacitaron por
parte del Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada
8.805 mujeres y 9.245 hombres desplazadas(os) y/o en riesgo de desplazamiento,
a nivel nacional. Igualmente, a 30 de noviembre de 2011 se capacitaron 6.602
funcionarias y 5.790 funcionarios a nivel nacional, sobre mecanismos para la
protección de tierras con enfoque de género y los retos y avances de la
implementación de la Ley de Víctimas, en materia de restitución de tierras a
mujeres.
Por otro lado, ONU Mujeres apoya a la UAEGRTD en la implementación de
procedimientos y metodologías para adelantar los procesos de restitución y
formalización con enfoque de género, así como las compensaciones.
La UAEGRTD participó en la Consulta Nacional de Mujeres Desplazadas
realizada en Bogotá los días 4, 5, y 6 de diciembre de 2011 y organizada por
Acción Social hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. El
objetivo fue realizar un proceso informativo y deliberativo que permitiera incorporar
los análisis, propuestas e iniciativas de las mujeres víctimas de desplazamiento
forzado en la construcción del Plan integral para la prevención y atención integral
92

al impacto diferencial y desproporcionado del desplazamiento sobre las mujeres
en Colombia en el marco del proceso de formulación de la política pública nacional
de equidad de género y la ley de víctimas y restitución. Los aportes de las
organizaciones de mujeres fueron un insumo tenido en cuenta en el proceso de
reglamentación.
También se inició trabajo con una mesa interinstitucional a nivel nacional con el fin
articular esfuerzos del nivel central para la construcción del programa de acceso
preferente de las mujeres en los procedimientos de restitución de tierras, ordenado
por el artículo 114 de la Ley 1448 del 2011.
3. Articulación Interinstitucional
Uno de los aspectos en los que se ha venido trabajando desde la UAEGRTD es la
articulación con otras instancias que tienen competencias relacionadas con la
atención a las víctimas.
3.1. Articulación con la Unidad Nacional de Protección del Ministerio
del Interior
La UAEGRTD y la Unidad Nacional de Protección del Ministerio del Interior
establecieron un mecanismo de coordinación frente a la solicitudes de medidas
de protección para aquellas víctimas que corren riesgos o afrontan problemas de
seguridad por ser solicitantes de ingreso al Registro de tierras despojadas y
abandonadas forzosamente, y por ende pretenden la restitución de sus tierras,
con el fin de evitar duplicidad en los trámites. De igual forma, ambas entidades
se articulan para la implementación de las medidas de protección, que el Decreto
4912 de 2011, “Por el cual se organiza el Programa de Prevención y Protección
de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas,
grupos y comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de
Protección”, prevé en razón del riesgo para las “víctimas de violaciones a los
Derechos Humanos e Infracciones al Derecho Internacional Humanitario,
incluyendo dirigentes, líderes, representantes de organizaciones de población
desplazada o de reclamantes de tierras en situación de riesgo extraordinario o
extremo”. (subrayado fuera del texto original).
3.2. Articulación para garantizar la participación de las víctimas y
autoridades locales en el proceso de reglamentación de la Ley 1448
de 2011.
Con el fin de cumplir con el mandato establecido en la Ley 1448/2011 de
garantizar la participación efectiva de las víctimas en el diseño, implementación,
ejecución y seguimiento al cumplimiento de la ley y los planes, proyectos y
programas que se creen con ocasión de la misma, la UAEGRTD del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, realizó en coordinación con Acción Social y el
93

Ministerio del Interior y de Justicia, en su momento, y contando con la
colaboración de la Agencia de Cooperación Alemana- GIZ y la Fundación
Panamericana para el Desarrollo-FUPAD, 14 eventos regionales dirigidos a
recoger aportes de las víctimas a la reglamentación, 7 de ellos con organizaciones
de víctimas y 7 con entes territoriales y académicos. Dichos eventos fueron
realizados desde el 5 de octubre hasta el 3 de noviembre de 2011, en las
siguientes regiones: a) Región Caribe: 7 departamentos; b) Región Centro: 4
departamentos; c) Región Sur: 6 departamentos; d) Región Norte: 3
departamentos y el municipio de Barrancabermeja; e) Región Orinoquía-
Amazonía: 4 departamentos; f) Región Antioquia: 1 departamento; y g) Bogotá:
Bogotá y Cundinamarca. Un aproximado de 1.500 participó en estos escenarios.
En miras a consolidar la información recolectada en los mencionados eventos y
abrir un espacio de participación a las organizaciones de víctimas y
organizaciones defensoras de los derechos de las víctimas en la ciudad de
Bogotá, se organizó un nuevo encuentro el día 19 de noviembre de 2011, el cual
contó con la participación de un aproximado de 140 personas, de los cuales 65
eran de organizaciones de víctimas y población en situación de desplazamiento,
así como también estuvieron presentes el Consejo Noruego para los Refugiados,
la MAPP OEA y la Comisión de Seguimiento a la Política sobre Desplazamiento
Forzado.
La firma Econometría, encargada de sistematizar la experiencia consolidó un total
de 959 comentarios, preguntas y sugerencias. De estas, un total de 531 notas
eran sugerencias consensuadas o no consensuadas que fueron sistematizadas
por temas y reorganizadas para identificar los aportes viables para la
reglamentación o para el diseño de los procesos administrativos o metodológicos
para la restitución que realice la UAEGRTD, actuando con el convencimiento de
que la voz de las víctimas, sus organizaciones y de la institucionalidad local eran
un insumo fundamental para la fase de reglamentación y el que hacer de la nueva
UAEGRTD.
3.3. Articulación con la Unidad de Atención y Reparación Integral a
Víctimas
Teniendo en cuenta las funciones de la Unidad de Atención y Reparación Integral
a Víctimas, encargada de coordinar la política pública de atención, asistencia y
reparación integral a víctimas, así como las funciones de la UAEGRTD, se han
desarrollado desde la planeación, estrategias de articulación y coordinación
conjunta y permanente, basadas en puntos de conexión e interdependencia entre
las Unidades mencionadas, de los cuales se resaltan los siguientes:
a. Acceso e intercambio de información: de los ejercicios de trabajo y de los
acuerdos alcanzados entre las Unidades respecto al acceso e intercambio de
la información, se identificaron los momentos y el tipo de información que se
requiere durante el proceso de atención a víctimas. De igual forma, se
94

verificaron las coincidencias en la información para valorar el ingreso de las
víctimas al Registro de Víctimas y al Registro tierras de tierras despojadas y
abandonadas forzosamente, y los puntos de interdependencia informática que
requieren ambas Unidades para la estrategia conjunta.
b. Retornos: en materia de retorno se analizaron aspectos en los que se deben
articular las dos Unidades para incentivar el retorno de la población víctima de
desplazamiento y despojo de tierras, se sincronizaron los procesos de
restitución material y retorno en de pro de apoyar a las víctimas en el
restablecimiento de su proyecto de vida y se articulará la focalización de las
dos Unidades.
c. Atención inicial y personalizada a la víctima: respecto a la atención a las
víctimas, se han planeado y definido estrategias conjuntas que brinden
atención personalizada e integral a estas. También se identificaron otras
entidades que acompañan, orientan a las víctimas y se establecieron
estrategias de divulgación sobre los alcances de la Ley y los procedimientos.
Se ha definido la participación de la UAEGRTD en la estrategia de Centros
Regionales de Atención, proceso que se encuentra en diseño para su
implementación.
d. Fondos de bienes inmuebles: teniendo en cuenta que ambas Unidades tienen
a cargo el manejo de fondos que administran inmuebles, se plantearon
posibles estrategias para el proceso de traslado de bienes entre los Fondos,
las condiciones en las que debe se deben encontrar y las alternativas que se
pueden establecer, con el objetivo de garantizar la disposición oportuna y
adecuada de los bienes objeto de procesos de restitución.
e. Participación de víctimas: las Unidades han avanzado en compartir las
estrategias de participación de las víctimas en aras de definir los
representantes que harán parte del Consejo Directivo de la UAEGRTD, en el
marco más amplio de diseño de mecanismos de participación. Igualmente, se
han desarrollado acciones de apoyo y acompañamiento conjunto a procesos
organizativos de víctimas que trabajan por la restitución de tierras, buscando
la articulación del Estado en torno a sus reclamos.
f. Estrategia de intervención territorial. se ha invitado a la UAEGRTD a hacer
parte permanente del equipo interinstitucional para el acompañamiento a
entidades territoriales en la implementación de la Ley de víctimas y restitución
(art. 259 del decreto 4800 de 2011) y del Subcomité de Coordinación Nación-
Territorio del Comité Ejecutivo (art. 241.1 del decreto 4800 de 2011).
3.4. Articulación con la Superintendencia de Notariado y Registro
Con esta entidad se ha logrado la definición de un grupo de profesionales
dedicados exclusivamente a resolver las demandas de información por parte de la
95

UAEGRTD. Estos funcionarios estarán ubicados en las oficinas regionales de la
Unidad y administraran un acceso directo al sistema de información registral.
3.5. Articulación con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
Con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, se acordó el acceso al sistema de
consulta de información catastral (registros 1 y 2) para los especialistas catastrales
de la UAEGRTD, orientado a facilitar la identificación de los predios que han
solicitado ingreso al Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente.
Igualmente, el Instituto ha mostrado toda la disposición de facilitar el acceso a su
sistema de información geográfica, a través de servicios de conexión en línea para
apoyar las labores de la Unidad. Así mismo, para la entrega de los documentos
relacionados con la cartografía de los predios y las fichas prediales, la Unidad
instalará un sistema de gestión documental interconectado con el Sistema de
Registro, que le permitirá al IGAC dar respuesta oportuna a las solicitudes de la
Unidad.
3.5. Articulación con el INCODER
A través del Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población
Desplazada del Ministerio de Agricultura, se está recuperando una parte del
archivo del Incoder y digitalizando la información sobre titulaciones, con lo cual se
espera facilitar el proceso de búsqueda de información sobre predios que solicitan
su ingreso al Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente.
4. Avances en la Ejecución de la Política de Tierras
A través del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, desde agosto de
2010, se ha avanzado en la ejecución de los distintos componentes definidos en la
Política Agraria, como aparece en la siguiente tabla:
96

Avances en la Ejecución de la Política de Tierras
C O M P O N E N T E
T I T U L A C I Ó N D E B A L D Í O S
Fuente: INCODER, Fecha reporte: diciembre 21 de 2011
I N D I C A D O R E S R E P O R T A D O S
H E C T Á R E A S F A M I L I A S
5 6 6 .5 3 5
1 8 .6 2 7
P R E D I O S D N E 2 .5 3 5 N/A
F O N D O N A C I O N A L A G R A R I O 9 .9 3 0 755
R E S T A B L E C I M I E N T O D E D E R E C H O S
S O R B E L A T I E R R A D E P R E D I O S
D E S P O JA D O S A L A S V Í C T I M A S P O R
A C T U A C I O N E S A D M I N I S T R A T I V A S
( R E V O C A T O R I A S Y C A D U C I D A D E S )
C O N S T I T U C I Ó N , A M P L I A C I Ó N O
S A N E A M I E N T O D E R E S G U A R D O S
T I T U L A C I O N C O L E C T I V A C O M U N I D A D E S
N E G R A S
1 8 .3 6 1 6 9 9
1 6 5 .3 7 5 9 .8 9 6
8 0 .4 0 1 3 .0 9 8
S U B S I D I O I N T E G R A L D E T I E R R A S 8 .9 1 4 1 .2 7 1
T o t a l h e c t á r e a s in t e r v e n id a s y
f a m ilia s b e n e f ic ia d a s
8 5 2 .0 5 1 3 4 .3 4 6
Como podrá apreciar la Honorable Corte Constitucional, el cuadro anterior, cuyas
cifras corresponden a la situación del avance de la política de tierras a diciembre
21 de 2011, como ha sido siempre de rigor en todos los documentos y
estadísticas divulgadas por el gobierno, distingue entre las diferentes modalidades
de intervención en materia de acceso a tierras.
En el cuadro presentado, se puede ver que al finalizar el año pasado se habían
intervenido 831.155 hectáreas, la mayoría de las cuales corresponden a titulación
de baldíos, a constitución, ampliación o saneamiento de resguardos indígenas y a
titulaciones a colectividades negras.
Igualmente hay un número importante de casos de restablecimiento de derechos
sobre la tierra a víctimas despojadas por actuaciones administrativas efectuadas
por el Incoder (revocatorias, caducidades, etc.) En esta modalidad se habían
97

establecido derechos de víctimas de asuntos de tierras en 18.361 hectáreas,
beneficiando a 699 familias.
Es evidente que al terminar 2011 (cuando aún no había entrado a regir la Ley
1448 de 2011), la mayor cantidad de intervenciones agrarias han correspondido a
las diversas vías de formalización de derechos sobre la tierra, puesto que aun no
estaba en funcionamiento el Registro de tierras despojadas o abandonadas
forzosamente, ni los procedimientos judiciales previstos para el efecto.
Sin embargo, como ha quedado ilustrado en lugar anterior de este documento, en
el primer mes del 2012 se han recibido para iniciar su trámite legal, 8.087
solicitudes de ingreso al Registro de tierras despojadas o abandonadas
forzosamente creado por la Ley 1448 de 2011 (art.76); solicitudes estas que
corresponden a reclamaciones de tierras por 549.648 hectáreas.
5. Conclusiones
Las principales conclusiones de este Informe son las siguientes:
1. A la fecha se han recibido 8.087 solicitudes de ingreso al registro de tierras
despojadas que corresponden a reclamaciones por 549.648 hectáreas.
2. La UAEGRTD avanza en su programa de apertura de oficinas regionales en
las próximas semanas para recepcionar las reclamaciones de las víctimas
despojadas. A la fecha se han abierto las oficinas de Bogotá y Montería y
en las próximas semanas se abrirán 15 más en las distintas localidades que
se indicaron en la tabla incluida en el Informe. En el entretanto se están
recibiendo reclamaciones en sedes provisionales de la UAEGRTD.
3. A la fecha se han creado 5 plazas de jueces de restitución de tierras. Al
final de este mes se completarán 22; y dentro de un proceso gradual
acordado con el Consejo Superior de la Judicatura, deberán estar en
funcionamiento al final del 2014, 134 jueces y 60 magistrados. Esta
gradualidad se justifica, pues las decisiones judiciales irán aumentando a
medida que se surtan los trámites administrativos previos de las
correspondientes reclamaciones.
Si en el curso de la aplicación de la Ley se estableciere que se requieren
más jueces o más magistrados para dar oportuno trámite a las solicitudes o
las reclamaciones de restitución, se harán los ajustes necesarios,
consultando el flujo efectivo que se vaya presentando.
Se está simultáneamente capacitando al grupo de jueces ya nombrados y
al que se posesionará posteriormente.
4. Las tierras baldías de la nación no se utilizarán para atender los
requerimientos de restitución de tierras, puesto que en principio la
98

estitución opera sobre la misma tierra despojada y no sobre las tierras
fiscales del Estado.
Las únicas excepciones a este principio son las dos taxativamente
señaladas en la Ley. La primera cuando se está en alguno de los casos
previstos en el artículo 97 de la Ley 1448 de 2011 (hipótesis de
compensaciones), o cuando en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 de la
Ley 1448, la víctima reclamante estaba dentro de un baldío adjudicable.
5. Se resalta la importancia de la “inversión de la carga de la prueba”,
institución creada por la Ley 1448 de 2011 en beneficio de las víctimas y
que no fue de ninguna manera suprimida en el Decreto 4829 de 2011. Por
el contrario, lo que se hizo en la reglamentación fue extender sus alcances
al proceso administrativo. La carga de la prueba se mantiene en cabeza de
quien se oponga a la restitución, las afirmaciones de la víctima que solicita
ingreso al Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente
están amparadas por la presunción de buena fe y el Estado para poder
cumplir con la identificación jurídica y física de los predios y las personas, y
poder establecer el contexto de abandono o despojo, debe conseguir la
información necesaria que le permita lograrlo y aportar información dirigida
a fortalecer las pretensiones de las víctima dentro de la etapa judicial.
6. La Unidad de Restitución de Tierras (UAEGRTD) recibirá, como es apenas
natural, tantas solicitudes de víctimas despojadas como le sean
presentadas.
Se precisa ante la Corte que el estimativo de 360.000 solicitudes para el
decenio y de 160.000 solicitudes para el cuatrienio que menciona el Plan
Nacional de Desarrollo obedecen, más que a una meta, a un estimativo
indispensable cuando se diseñó la aplicación de la Ley, en base a las
estadísticas disponibles en el Registró Único de Población Desplazada –
RUPD- (antes bajo la administración de Acción Social hoy en cabeza de la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a
Víctimas-UAEARV), el Registro Único de Predios y Territorios
Abandonados –RUPTA- (a cargo del INCODER) y el Sistema de
Información de Justicia y Paz –SIJYP- (a cargo de la Unidad Especial de
Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación), para efectos de calcular
los requerimientos presupuestales, administrativos y judiciales que puede
exigir la operatividad de la Ley.
7. Para efectos de rodear la aplicación de la Ley de la debida seguridad para
las víctimas, se han definido 12 regiones que aparecen en el documento, en
cumplimiento del mandato de aplicación gradual y progresiva que contiene
la Ley en función de aquellos municipios en donde haya habido mayor
densidad de despojos y existan las necesarias condiciones de seguridad.
Todo esto en coordinación con el Ministerio de Defensa y las fuerzas de
seguridad.
99

8. En cuanto a los avances de la política de tierras, como ha sido siempre de
rigor en todos los documentos y estadísticas divulgadas por el gobierno
nacional, se distingue entre las diversas modalidades de intervención de
políticas agrarias. En el cuadro que se incluye se puede ver que al finalizar
el año pasado se habían intervenido 831.155 hectáreas, la mayoría de las
cuales corresponden a procedimientos de formalización como la titulación
de baldíos, a constitución, ampliación o saneamiento de resguardos y a
titulaciones a colectividades negras, entre otros, y un ítem con los datos
sobre restablecimiento de derechos sobre la tierra a las víctimas de despojo
por actuaciones administrativas, que han sido realizadas por Incoder
(revocatorias, caducidades, etc.) A través de esta modalidad se habían
restablecido derechos de víctimas en asuntos de tierras en 18.361
hectáreas beneficiando a 699 familias.
Es evidente que al terminar 2011 (cuando aún no había entrado a regir la
Ley 1448), la mayor cantidad de intervenciones agrarias han correspondido
a las diversas vías de formalización, puesto que aun no estaba en
funcionamiento el Registro de tierras despojadas o abandonadas
forzosamente, ni los procedimientos judiciales previstos para el efecto, que
apenas comenzaron su vigencia el 1 de enero de 2012.
100

INFORME DE GESTIÓN
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS
1. ALISTAMIENTO INSTITUCIONAL:
Presupuesto: Asignación 08 Marzo/2012
Oficinas
06 Feb. Decreto 305, asignación de recursos de funcionamiento director e
inversión
23 Feb. Resolución 461, asignación de recursos de funcionamiento
27 Feb. Sesión Consejo Directivo, Acuerdo 001/2012. Distribución recursos de
funcionamiento.
08 Mar. Refrendación Acuerdo 001/2012, por parte del Director Gral. Presupuesto
En el año 2012 se abrirán un total de 21 oficinas, ubicadas en 17 departamentos.
Se han inaugurado 9 oficinas de la Unidad de Restitución de Tierras (Bogotá,
Montería, Medellín, Sincelejo, El Carmen de Bolívar, Valledupar, Ibagué,
Villavicencio y Cali). En el mes de mayo se inaugurarán 5 más (Cartagena,
Apartadó, Cúcuta, Barrancabermeja y Santa Marta).
En el segundo semestre del 2012 se dará la apertura de las 7 oficinas restantes.
1. ANTIOQUIA
NOMBRE SEDE OFICINA
1. Medellín
2. Apartadó
3. Caucasia
2. CÓRDOBA 4. Montería
3.CESAR 5. Valledupar
4. MAGDALENA 6. Santa Marta
5. BOLIVAR
7. Cartagena
8. El Carmen de Bolívar
101

6. SUCRE 9. Sincelejo
7. NORTE DE SANTANDER 10. Cúcuta
8. MAGDALENA MEDIO 11. Barrancabermeja
9. NARIÑO
12. Pasto
13. Tumaco
10. TOLIMA 14. Ibagué
11. VALLE DEL CAUCA 15. Cali
12. CAUCA 16. Popayán
13. PUTUMAYO 17. Mocoa
14. META 18. Villavicencio
15. ATLANTICO 19. Barranquilla
16. CHOCO 20. Quibdó
17. BOGOTA 21. Bogotá
Personal
Total de funcionarios: 503, de los cuales 113 corresponden al nivel central y 390 a
las direcciones territoriales.
Se tramitó la autorización ante la Comisión Nacional del Servicio Civil de los
nombramientos en provisionalidad.
Se realizó proceso de meritocracia para los cargos directivos.
125 funcionarios nombrados a 30 Abril de 2012, provenientes del Proyecto
Protección de Tierras.
Selección de funcionarios restantes mediante convocatoria pública. Se espera
tener la planta completa entre finales de Mayo y comienzos de Junio.
2. GRADUALIDAD Y PROGRESIVIDAD DEL PROCESO DE RESTITUCIÓN
El proceso de restitución se llevará a cabo de manera gradual y progresiva a través de
una focalización que inicia por las regiones del país más afectadas por despojo y
abandono de tierras. En este sentido la Unidad de Restitución y el Ministerio de Defensa
102

definieron las primeras doce (12) macrozonas: Catatumbo, Cauca y Valle, Magdalena
Medio, Magdalena y Cesar, Montes de María, Nariño, Putumayo, Sur de Córdoba y Bajo
Cauca Antioqueño, Resto de Antioquia, Meta, Tolima y Urabá.
Al interior de estas macrozonas el sector defensa y la Unidad de Restitución tienen la
tarea de definir áreas, que pueden ser municipios, corregimientos, veredas, y que serán
llamadas microzonas, para dar inicio al trámite de restitución. Esto tiene como fin,
garantizar la seguridad de reclamantes, comunidad y funcionarios; optimizar la acción de
la Unidad de Restitución y lograr un mayor impacto como Estado en la medida en que se
llegará a estas microzonas en articulación con la Unidad de Atención y Reparación a
Víctimas y con diferentes tipos oferta estatal.
3. ESTIMACIÓN DE POSIBLES RECLAMACIONES Y FALLOS SEGÚN AÑO DE
EJECUCIÓN DE LA LEY
A continuación se presenta un ejercicio prospectivo, calculado a partir de la información
disponible en las bases de datos oficiales, que estima las probables reclamaciones año a
año.
103

Nota: La estimación de los posibles casos de abandono de tierras se calculó tomando como referente el 82.9
% al que se refiere la III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada julio -
agosto de 2010. Comisión de Seguimiento y el CID-UN y el documento.
Cuantificación y valoración de las tierras y los bienes abandonados o despojados a la población desplazada
en Colombia. Bogotá, enero 5 de 2011, p.8.
Se advierte que la cifra de 360.000 a 2020 es el estimativo para la adecuación
institucional, pero no es un límite. La Unidad tramitará todas y cada una de las
reclamaciones que le sean presentadas por las presuntas víctimas de despojo o
abandono forzado de tierras.
Para el 2012 se estima dar trámite a 13.760 solicitudes en la etapa administrativa que
corresponden aproximadamente a 396.400 hectáreas.
4. AVANCES EN LA IMPLEMENTACIÓN
Solicitudes Recibidas
Desde la promulgación de la ley se han recibido 11855 solicitudes que
corresponden a 939.507 hectáreas 14 .
Los departamentos con un mayor número predios sobre los que se solicita la
restitución son Antioquia, Cesar y Tolima
14 El área reportada se refiere a la denunciada por los solicitantes de ingreso al Registro de Tierras
Despojadas, en algunos casos varias reclamaciones coinciden con el mismo predio, en otros no reportan
extensión del predio. En consecuencia, es importante destacar que no se trata de área geográfica.
104

Según pertenencia étnica hay 323 (18.395 hectáreas) solicitudes correspondientes
a indígenas y 206 (8.144 hectáreas) a comunidades afro-colombianas.
La distribución por género indica que el 38% de las solicitudes fueron realizadas
por mujeres.
Distribución de las solicitudes por departamento
Departamento de Ubicación
del Predio
N° de solicitudes de
ingreso al registro
Área
(has)* Participación
Antioquia 1.501 84.855 12.66%
Cesar 1.015 42.356 8.56%
Tolima 1.015 28.962 8.56%
Putumayo 914 24.995 7.71%
Meta 823 269.156 6.94%
Bolívar 777 47.230 6.55%
Nariño 769 13.404 6.49%
Norte Santander 690 43.643 5.82%
Córdoba 637 27.530 5.37%
Sucre 466 14.224 3.93%
Caquetá 443 49.704 3.74%
Valle Del Cauca 416 7.770 3.51%
Cauca 401 7.973 3.38%
Santander 398 27.638 3.36%
Magdalena 278 10.763 2.35%
Cundinamarca 209 9.502 1.76%
Huila 197 11.543 1.66%
Arauca 139 41.601 1.17%
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Chocó 134 8.454 1.13%
Guaviare 116 11.897 0.98%
Casanare 115 92.088 0.97%
Caldas 113 2.405 0.95%
La Guajira 97 2.138 0.82%
Vichada 72 55.359 0.61%
Boyacá 49 1.461 0.41%
Bogotá D.C. 28 352 0.24%
Risaralda 15 165 0.13%
Atlántico 10 1.855 0.08%
Quindío 10 68 0.08%
Amazonas 4 126 0.03%
Guainía 2 190 0.02%
Vaupés 2 100 0.02%
Subtotal 11855 939.507
Nota: El área reportada se refiere a la denunciada por los solicitantes de ingreso al Registro de Tierras
Despojadas, en algunos casos varias reclamaciones coinciden con el mismo predio, en otros no reportan
extensión del predio. En consecuencia, es importante destacar que no se trata de área geográfica.
Pertenencia Étnica
N° de solicitudes de
ingreso al registro
Área
(has)*
AfroColombiano 323 18.395
Indígena 206 8.144
Otros 11.326 912.968
Total general 11.855 939.507
El área reportada se refiere a la denunciada por los solicitantes de ingreso al Registro de Tierras Despojadas,
en algunos casos varias reclamaciones coinciden con el mismo predio, en otros no reportan extensión del
predio. En consecuencia, es importante destacar que no se trata de área geográfica.
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Género Titular o Tipo de
Persona
N° de solicitudes de
ingreso al registro
Área
(has)* Participación
Femenino 4.488 346.703 37.86%
Masculino 7.320 581.439 61.75%
Persona Jurídica Derecho
Privada 47 11.365 0.40%
Total general 11.855 939.507
El área reportada se refiere a la denunciada por los solicitantes de ingreso al Registro de Tierras Despojadas, en algunos
casos varias reclamaciones coinciden con el mismo predio, en otros no reportan extensión del predio. En consecuencia,
es importante destacar que no se trata de área geográfica.
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Trámite de solicitudes
La relación de solicitudes que se presenta a continuación corresponde al primer paquete
de casos que en la actualidad está tramitando la Unidad de Restitución. Respecto de
estos casos la Unidad espera terminar el trámite administrativo en las próximas semanas
para estar presentando las primeras demandas ante los jueces de restitución en la última
semana de mayo.
Iniciado: con acto administrativo de micro-focalización
En proceso: Pendiente reporte de seguridad
5. GESTIÓN DE SEGURIDAD
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Los Centros Integrados de Inteligencia para la Restitución de Tierras (CI2-RT), mesa de
trabajo conformada por los organismos que desarrollan actividades de inteligencia y
contrainteligencia e instituciones gubernamentales, ya se encuentran en funcionamiento
en las 12 zonas macro focalizadas. De igual manera, los Comités Operativos Locales de
Restitución - COLR, creados a través del Decreto 599 de 2012 y encargados de apoyar
en materia de seguridad la implementación del Registro de Tierras Despojadas y
Abandonadas a nivel regional, se están instalando en aquellas zonas en las que se han
empezado formalmente los procesos de restitución.
6. ARTICULACIÓN POLÍTICA DE RETORNOS Y REUBICACIONES
La Unidad de Atención y Reparación a Víctimas y la Unidad de Restitución de Tierras,
están priorizando de manera conjunta los municipios donde se iniciará la implementación
de las políticas de retorno, reparación colectiva y restitución de tierras a fin de garantizar
la reparación integral y la reconstrucción de territorios.
7. ACCIONES POST- RESTITUCIÓN
Con el objetivo de hacer sostenible la restitución de las tierras e incentivar el retorno de
aquellas personas sujetas de restitución, la Unidad de Restitución de Tierras está
adelantado gestiones para acompañar a las víctimas que quieran retornar mediante la
implementación de proyectos productivos en los predios restituidos.
De igual forma, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural junto con el Banco Agrario,
están gestionando recursos dirigidos a ofrecer soluciones habitacionales a las víctimas
restituidas que decidan retornar o que, ante la imposibilidad de la restitución, sean
compensadas.
8. PARTICIPACIÓN DE LAS VÍCTIMAS
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En diferentes zonas del país se adelantó la socialización a las víctimas del texto del
proyecto del decreto reglamentario, hoy Decreto 4829 de 2011; esto con el fin de obtener
aportes y sugerencias. Adicionalmente, se generaron escenarios de diálogo con las
organizaciones de víctimas; uno, en la ciudad de Villavicencio con la Mesa Nacional de
Organizaciones de Población Desplazada; y en Bogotá con 65 organizaciones, el
Consejo Noruego para los Refugiados, la MAPP-OEA y la Comisión de Seguimiento de la
Corte, entre otros.
En el mismo sentido, la Unidad de Restitución de Tierras, con el apoyo de la MAPP OEA,
se reunió con distintas organizaciones de mujeres como: Casa de la Mujer, CIASE, el
Colectivo Mujeres al Derecho, Iniciativa de Mujeres por la Paz (IMP), Espacio Multicultural
de la Región Caribe, Ruta Pacífica y la Corporación Sisma Mujer, quienes presentaron
propuestas en materia de atención preferencial a las mujeres.
De otro lado, para avanzar en la construcción del programa especial para garantizar el
acceso a las mujeres al proceso de restitución, de que trata el artículo 114 de la Ley 1448
de 2011, la Unidad de Restitución de Tierras acordó con las organizaciones de mujeres
incluir en el programa los siguientes componentes: I) sensibilización, capacitación,
difusión sobre la relación de las mujeres con la tierra, y los mecanismos para acceder al
derecho a la restitución de las mismas. II) acompañamiento desde la Unidad a las mujeres
en los procedimientos administrativos y judiciales de la restitución de tierras. III)
acompañamiento a las mujeres en la fase post fallo en el proceso de restitución, lo que
incluye la vinculación de las mujeres a los programas de mujer rural.
9. CAPACITACIÓN A FUNCIONARIOS Y MIEMBROS DE LA RAMA JUDICIAL:
En el proceso de capacitación a funcionarios y miembros de la Rama Judicial, se han
elaborado hasta el momento 3 módulos de capacitación con el apoyo de DeJusticia, y se
encuentran en construcción 6 módulos más.
En una primera etapa se formaron 130 personas, entre Jueces, Magistrados,
Procuradores delegados para la restitución y funcionarios de la Unidad de Restitución de
Tierras. Se planea una segunda etapa de formación para el mes de junio del presente
año, dirigida a los funcionarios de la Unidad.
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10. SISTEMAS DE INFORMACIÓN:
El sistema de información que soporta el Registro de Tierras Despojadas cuenta con los
siguientes módulos implementados:
Solicitudes de ingreso al Registro, incluye ubicación en el mapa del predio
Estudio de Casos, expediente digital y cartografía.
Inscripción en el Registro (en prueba)
Para el estudio del caso y en cumplimiento del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, la
Unidad de Restitución está adelantando el acceso, transferencia y consulta a los sistemas
de información de distintas instituciones como:
a) IGAC
b) Catastro de Antioquia
Acceso en línea gradual a registros
Aplicativo para suministro de cédulas catastrales y cartografía predial.
Suministro de cartografía básica y predial.
Acceso en línea a información predial
c) Superintendencia de Notariado y Registro,
d) INCODER
Acceso en línea en fase de prueba.
Aplicativo para estudio de títulos desarrollado
Suministro de base datos con histórico de adjudicaciones hasta 2004.
e) Unidad de Víctimas, servicio de intercambio de información en uso.
f) Unidad de Reinsertados, suministro de base de datos.
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