BOCETO DISEÑO - Orçamento Participativo - Portugal

LA PEDAGOGÍA
DE LA DECISIÓN
Aportaciones teóricas y prácticas a la
construcción de las Democracias Participativas
construyendo ciudadanía/10
La Delegación de Participación Ciudadana y
el Equipo de los Presupuestos Participativos
dedica este libro a nuestro querido Emilio
Vizuete, que fue un activo participante de
Torreblanca y delegado de los Presupuesos
Participaivos.
A su esposa todo nuestro cariño y apoyo

Editan
CIMAS - Observatorio Internacional de Ciudadanía y Medio Ambiente Sostenible
Delegación de Participación Ciudadana - Ayuntamiento de Sevilla
Coordinan
Joaquín Recio Martínez
Virginia Gutiérrez Barbarrusa
María Bastante Fernández
María Eugenia Cáceres Narbona
Tomás Rodríguez Villasante
Foto Portada
María del Mar Mancheño Lupiañez
Fotos Interiores
Pablo Cousinou.
María del Mar Mancheño Lupiañez.
ISBN-13: 978-84-611-2443-5
ISBN-10: 84-611-2443-X

I PARTE
Contexto teórico de las
Democracias Participativas.
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LOS RETOS DE LAS DEMOCRACIAS PARTICIPATIVAS
Tomás R. Villasante
1.- Las protestas en los barrios periféricos, como
síntoma
Empecemos por retomar un tema de nos coloca en un límite, como un
“analizador” o suceso candente, que todos hemos comentado por lo que
pueda tener de futuro entre nosotros: la revuelta de los jóvenes de barrios
periféricos franceses y también europeos. Es algo que no es nuevo en
cuanto a rebeldías de los jóvenes en barrios vulnerables, sensibles,
marginados, etc. Lo que es nuevo es la generalización tan rápida entre
unas ciudades y otras, y lo que supone de amenaza de nuevas formas de
contestación tanto para los próximos años como para nuevos territorios a
los que se pudiera extender. Las democracias ¿qué pueden hacer cuando
hay estas protestas generalizadas, y cuyo sentido no parece del todo claro,
al menos con los códigos tradicionales? Por ejemplo, cuando se queman
coches en sus propios barrios y no en los centros urbanos, cuando no hay
una organización manifiesta que reivindique o que quiera hacer propuestas,
etc. Hay nuevos síntomas de malestar con la organización general de
nuestra sociedad, no sólo con algunos hechos aislados sino un mal de
fondo.
No se trata de una revuelta islámica como han querido decir algunos, esto
recuerdan mucho más los fenómenos de Caracas, de Córdoba, o de Los
Angeles, de hace años. La misma forma de anunciar la prensa (8-N-05)
“Los disturbios se cobran la primera muerte” parece no tener en cuenta las
muertes de jóvenes anteriores. Es la sociedad del orden que no entiende a
estas bandas juveniles, aunque las haya estado formando con el vocabulario
provocativo y descalificante de sus políticos, con la violencia de los
video-juegos o de las películas de la TV,... Estos jóvenes sienten que no
tienen nada que perder . “No tienen interés en ser ciudadanos y es mejor
romper”... “conseguimos cosas: salimos en la televisión y van a dar pasta a
los barrios”... “cuando no hay violencia en los barrios se olvidan a sus
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habitantes”... (Yazid Kherfi, El Pais, 9-N-05) En el fondo es la única vía que
les queda para pedir socorro, para integrarse en la sociedad que no les
deja otras formas de integración. Salir en los telediarios, aunque sea así, es
existir. Si les quitan a los adultos de esos barrios la policía de proximidad,
las ayudas a las asociaciones, etc. es que fracasa esa vía moderada (por
cierto defendida por muchas entidades islámicas). Y triunfa la polarización
de los conflictos, y el “a ver quién es más macho”: ¿el estado penal con
más cárceles, o mi banda que es más salvaje que ninguna, más “escoria”
que ninguna?
Ni el modelo USA, ni el Inglés ni el Francés, no es una cuestión de formas
de distintos tipos de guetos, sino de haber creado guetos urbanísticos y
sociales. Da lo mismo que la marginación sea étnico-social o socioeconómica,
o una mezcla de ellas con lo urbanístico, pues acaban
retroalimentándose tanto en lo económico como en lo territorial como en
lo simbólico. En Estados Unidos las culturas musicales de los jóvenes lo
vienen anunciando desde hace tiempo, y en Europa solo acaban de
empezar a dar los mismos síntomas. Nos lo están diciendo en los “grafitis”,
en las canciones “rap”, etc. Son los “gritos” (Holloway) de unas generaciones
“sin futuro”. Alguien ha dicho que se trata de “ritos de paso”... ¿pero
hacia donde? No son ritos de paso hacia una sociedad adulta integrada.
Sus padres, después de trabajar toda la vida se encuentran sin trabajo, y
sus asociaciones apenas son reconocidas, sólo el delito o el fundamentalismo
se ven reconocidos por los medios de comunicación. Hace años así
me lo explicaba una grupo de jóvenes ante una cámara en el municipio de
Parla (Madrid), que preferían “dar un palo” que ponerse a “trabajar como
burros y, como su padre, acabar despedido y borracho...”
“Socialismo o barbarie” decía el movimiento social europeo hace años. Y
como no conseguimos lo primero pues está llegando lo segundo. La falta
de perspectivas vitales abre un nuevo proceso, que por lo menos no va a
dejar que perviva la hipocresía y el cinismo de la pura represión sin más. Es
la “explosión del desorden” (Fernández-Durán) que aunque no se le vea
salida fácil, nos sitúa en un nuevo escenario, no sólo del terrorismo
“externo”, sino en los problemas “internos” que no vamos a poder eludir
de ninguna manera. Las medidas represivas de expulsar a parte de la
población o de recrudecer los controles de entrada, de aumentar las
cárceles, de poner más policía en todas partes, no harán más que tensar
aún más las situaciones conflictivas. Pueden ganar algunos votos de los
que votan, o parar algunos estallidos por el miedo a la represión, pero de
fondo la situación de violencia estructural se vivirá peor por el conjunto de
los ciudadanos. Sobre todo esto afecta a los sectores medios urbanos,
porque quienes puedan vivir en sus urbanizaciones de lujo super-aisladas y
muy vigiladas, o quienes se muevan en los guetos sin control y abandonados
socialmente, no van a vivir tan mal como los centros y las zonas

urbanas de transición estas tensiones a medio plazo. Estamos en la “nueva
edad media” (U. Eco, años 70) donde cada cual se refugia en sus castillos,
sus bosques, sus chozas, sus gremios, etc.
Las medidas de urgencia del Gobierno francés parece que no han
entendido la cuestión que se plantea. Además de la represión sin más, de
tipo policial “duro”, aparecen otras de tipo “blando” que tratan de
restaurar más de lo que ya tenían (y habían suprimido). Poner más dinero
para empleo y para Agencias de Renovación Urbana y de Cohesión Social,
y para Asociaciones civiles. Poner a 5.000 pedagogos en los colegios de
estos barrios, y citar a entrevistas personales a “todos los jóvenes de menos
de 25 años” al servicio de empleo. No aparecen medidas comunitarias ni
participativas con las redes sociales de estas poblaciones, más allá de
algunas reuniones simbólicas para la prensa. Son medidas cuantitativas en
la cuestión del dinero, y cualitativas en la cuestión de las agencias profesionales,
pero los poderes decisivos los siguen manteniendo lejos de estas
comunidades barriales. Incluso se justifican contraponiendo los valores
“republicanos” contra los “comunitaristas” (Vidal-Beneyto). Pero no es
cuestión de más profesionales o de más dinero, que traten de acallar el
ruido, sino del modelo de toma de decisiones, de que las redes sociales de
estos barrios y de toda la ciudad puedan manifestar sus necesidades de
forma integral y guiar planes que den soluciones a lo que plantean:
aterrizar y concretar la Dignidad de cada lugar, las Democracias participativas,
y los Recursos disponibles.
Existen metodologías participativas que permiten responder a estas
exigencias en los barrios tal como las tratamos de poner en práctica, pero
es necesario partir desde la implicación de importantes redes de la propia
población involucrada. No se trata de mitificar las comunidades, pues
efectivamente pueden estar manipuladas por fundamentalismos, o por
clientelismos varios, pero tampoco cabe escudarse en estas dificultades
para no contar con los síntomas manifestados por sus propios afectados.
Hay que partir de donde duele, no porque sea la causa profunda del dolor,
sino para poder llegar a construir el camino que nos permita que las
energías fluyan creativamente por esas vías, en vez de bloquearlas. Las
relaciones entre la administración y las entidades ciudadanas, entre las
entidades entre sí, y entre la ciudadanía de a píe y las entidades y la
administración suelen funcionar con muchas deficiencias. Es en estas
relaciones de la vida cotidiana dónde debemos fijar nuestra atención para
que las energías puestas en ellas consigan hacer más fluidos y eficientes los
procesos de toma de decisiones y de ejecución de las mismas. Lo que
podemos avanzar en estos momentos va más allá de las grandes teorías de
filosofía política, de los ideales de la democracia, para tratar de demostrar
con ejemplos concretos (seguramente parciales y limitados aún) cómo se
puede articular una planificación participativa eficaz, como se pueden
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integrar colectivos de diferentes culturas, cómo se puede hacer seguimiento
y control de las decisiones públicas, cómo se puede medir con otros
indicadores que nos sea el dinero.
2.- Distinciones sobre contradicciones en que nos
movemos.
Antes de meternos en el cómo hacer las cosas, qué caminos emprender,
conviene pensar un poco sobre el “para qué” de lo que pretendamos
hacer. El “habitar” tiene que ver con el “habitat” pero no se reduce a sus
aspectos espaciales o tecnológicos. Es una distinción importante para que
podamos considerar los “para qué” unidos a los “para quienes”, los
contenidos espaciales que se pretenden en relación con los sujetos que ha
de vivir y sus redes de uso y convivencia. Estas cuestiones a veces se pasan
con conceptos genéricos, como habitabilidad, calidad de vida, democracia,
... donde aparentemente todos coincidimos, pero que cada cual
entiende cosas muy distintas cuando los concretamos a lo largo de los
procesos. Si no se aclaran los problemas y las paradojas que pueda haber
escondidos en ellos, el campo donde nos hemos de mover, y al menos que
es lo que no queremos, acabarán por surgir las disputas cuando menos se
lo piense. Al principio no es necesario precisar tanto que es lo que queremos,
muy delimitado, pues cada cual acabaría por excluir incluso a los
más cercanos. Es preferible empezar por excluir lo que no queremos pues
esto nos permite delimitar un campo con varias posibilidades de construcción
colectiva. Así podemos mantener algunos objetivos generales, sobre
todo si establecemos distinciones lo más claras posibles con lo que serían
sus contrarios.
Por ejemplo, en el campo del habitar, podemos establecer una primera
distinción entre el urbanismo de especulación y segregación que se ha
venido dando y el objetivo de desarrollo sostenible o sustentable. Es un
primer paso para empezar a rechazar lo que no queremos, aunque en esta
dicotomía no quede concreto ni siquiera si es sostenible (tecnológicamente
desde arriba) o sustentable (sustentado desde abajo). Parece que necesitaremos
construir participadamente indicadores que nos concreten en cada
caso cuanto de cada cosa se precisa para cada momento del proceso. Por
ejemplo, otro eje más emergente desde las practicas habituales estaría
entre los Planes Comunitarios de un lado, y las Ocupaciones (de familias
necesitadas) y Okupaciones (de grupos alternativos) del otro. Como
vemos dentro de cada práctica y concepto aparecen a su vez nuevas
distinciones que van precisando que es lo que vamos queriendo hacer,
cuanto de tal o cual aspecto y cuanto de aquel otro. Son campos donde
hemos de ir tomando decisiones en el proceso, y que no dependen de lo
idónea que sea en abstracto una idea, sino de lo que están dispuestos a
realizar las personas y grupos implicados. Hay muchas formas de oponerse

a la especulación y la segregación de un territorio, pero cual sea la
combinación adecuada a cada caso es algo que sólo es viable y deseable
que se construya con las propias redes sociales en presencia.
Podemos seguir profundizando en estos juegos de distinciones, construyendo
estos “tetralemas” que superan los dilemas iniciales. Siempre hay un
primer eje dominante que nos permite delimitar en contra de qué estamos,
y que nos pone de acuerdo a los participantes en estas primeras tomas de
decisiones en un campo que debemos ir profundizando bastante más.
Siempre podemos ir construyendo nuevos ejes emergentes, cuando vayan
siendo planteados por los implicados, para que las decisiones puedan ser
participativas y así mejor asumidas por el conjunto. En el caso de los Planes
Comunitarios sin duda hay muchas formas de realizarlos, y lo mismo es el
caso de las “ocupaciones” de tierras o de edificios. Lo más importante nos
parece que es saber que estamos moviéndonos en campos de decisiones
no cerradas, sino al ritmo de la construcción colectiva, dependiendo de las
fuerzas sociales en presencia y sus intereses. Los “tetralemas” entonces nos
sirven para no cerrar de antemano los procesos, y para devolver a los
grupos y sectores una democracia y un procedimiento anti-especulativo.
Pero también debemos tener en cuenta los aspectos económicos para los
procesos de re-urbanización por ejemplo. La precariedad estructural de
muchos de los habitantes de estos barrios segregados es un elemento clave
para establecer estrategias viables que no se queden en el mero diseño
arquitectónico de viales y edificios. Hemos visto demasiados edificios con
premios a su diseño, que se han convertido por sus usos en todo lo
contrario de lo que se pretendía, ante la imposibilidad de las familias de
atenerse a la capacidad de mantenimiento que se requería. Por ejemplo, lo
que se diseñó para garaje también se puede usar como almacén o como
taller o como tienda. Establecer distinciones sobre las iniciativas de
trabajo que los sujetos de cada caso pueden asumir es prioritario para no
hacer todos los diseños con tipologías iguales y poco concretas a los usos
que se van a dar. Frente a la precariedad estructural del mercado en que se
sitúan muchos sectores cabe plantearse una Regulación de espacios para
la Formación y el Trabajo en las reurbanizaciones. Pero dentro de este
objetivo también cabe otro eje emergente, entre sistemas de iniciativas
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Cooperativas, o las Subvenciones planificadas aunque sean improductivas
desde el punto de vista del mercado. Más tetralemas se nos abren en este
campo.
La organización de estos procesos es otro campo, por ejemplo, que no
debemos olvidar para poder aprovechar toda la potencialidad de las
iniciativas en juego. Por un lado tenemos a las administraciones públicas y
sus profesionales que hacen Programas más o menos asistenciales en
función de necesidades que creen observar en el mejor de los casos, y en
función de las campañas de prensa y polémicas entre los partidos más
frecuentemente. En el otro polo de este dilema aparecen las Asociaciones
de diverso tipo que reclaman formas participativas, dado su mayor
conocimiento de las necesidades de los sectores que se ven involucrados
en cada proceso. Pero tampoco aquí las cosas son tan sencillas como esta
polémica sobre participación más o menos, pues dentro de lo participativo
también se dan redes informales que a veces son clientelares de tal o cual
dirigente o grupo social o político. El eje emergente en estos procesos nos
confronta a las redes corporativas con sus intereses particulares con las
metodologías participativas de los “conjuntos de acción”, por ejemplo.
Pues hay metodologías para que los vicios profesionales, o de las asociaciones
o de las redes informales puedan limitarse, y en cambio fomentarse
los ambientes creativos y solidarios desde las iniciativas particulares.
Las cuestiones culturales y simbólicas siempre están presente al considerar
el habitar. Y hay diversas formas que no siempre han de pasar por la
integración a asimilación a la cultura dominante. Sin duda que las
primeras dicotomías se plantean entre el afán de los que viven en un lugar y

que suelen pretender que los demás se acoplen a sus costumbres, y de otro
lado el respeto a las multiculturales formas de vida de cada cual, y que a lo
más que podemos llegar es a “traducir”, hacer inteligibles, unas y otras
culturas. En la práctica la cosa suele ser más compleja, y se dan diferentes
grados de interculturalidad, porque se van produciendo diversas formas de
“sistematización” entre lo que aportan unas y otras culturas. Pero en el eje
emergente se nos vuelven a plantear los problemas de saber cual sea la
buena sistematización o las traducciones acertadas. Como mucho
podremos rechazar el inmovilismo de la integración a una cultura que no
acepta cambiar ni crecer, el regreso a una identidad pura, que por
inexistente sólo puede encubrir una imposición a quienes no la compartan
enteramente. Pero también se pueden plantear estilos creativos en el eje
emergente que no supongan una sola sistematización, sino la apertura de
saltos “transductivos” a variadas propuestas desde las culturas vigentes.
La presentación de estos tetralemas pretende, en primer lugar, desbloquear
los dilemas en que muy a menudo nos encierran en callejones sin
salida los planteamientos tanto de los promotores de los procesos como
los propios usuarios, cuando no se “levanta el foco” de lo más inmediato, y
no se ve más allá de donde nos duele a cada uno. Estas distinciones no son
sólo conceptuales, sino que apuntan a un proceso de profundización en
practicas diversas y posibles. Sirven para hacernos algunas preguntas,
muchas veces con las mismas frases recogidas de sectores de la población
que no suelen ser oídos (jóvenes, minorías, etc.) y que abren los procesos
más allá de debates interminables entre dirigentes muy polarizados. Es en
esta complejidad de contradicciones y paradojas donde surge la creatividad,
cuando se consigue generar un ambiente adecuado a la confianza de
que entre todos los presentes podemos construir caminos que nos resulten
viables y que respondan a buena parte de nuestras necesidades. Construir
los “para qués” no es algo tan evidente que podamos hacer al principio de
un proceso en toda su concreción. Se trata más de un proceso de cierta
duración donde se van encadenando dilemas y tetralemas, donde lo más
importante es rescatar toda la creatividad de los sectores potencialmente
implicados. Y no tanto por ser muchos los que acudan a asambleas
masivas, sino por poder aportar cada cual en conversaciones, en talleres o
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reuniones, donde la gente pueda aprovechar una construcción colectiva
desde los diferentes intereses en juego.
3.- Los retos que vivimos de las democracias participativas.
Ya existen suficientes experiencias, y modalidades diversas, para que no
tengamos que hablar en abstracto de las democracias participativas. Pero
eso no quiere decir que ya tengamos soluciones muy claras y contundentes,
sino que estamos iniciando caminos diversos, con sus “pros” y sus
“contras”, y que aún tenemos muchos retos por delante. Algunos de esos
elementos problemáticos son los que queremos discutir en base a las
controversias actuales de los Presupuestos participativos, de los ritos
democráticos, de los sistemas de Planificación social, de los sistemas de
indicadores, etc. Porque las causas profundas del malestar de muchas
comunidades locales tiene que ver con la insatisfacción de las formas en
que se ven marginadas en las actuales tomas de decisiones, en las formas
de organizar el trabajo, en los valores que se declaran y no se cumplen, etc.
Por eso vamos a tratar de comparar diferentes soluciones que se están
aportando, sus complementariedades y sus contradicciones. Muchas de
estas contradicciones se formulan a veces de manera demasiado simple,
en plan de dicotomías o dilemas, o esto o lo otro. Pero las cosas no suelen
ser tan simples, sino que además de esto y lo otro, suelen existir “ni esto ni
lo otro”, y “esto pero lo otro también”. Como vamos a ver estos “tetralemas”
amplían el campo de discusión de lo que se puede hacer, y hacen
emerger unos ejes nuevos de propuestas más allá de los habituales.
Veamos algunos casos concretos.
3.1-
La descentralización se plantea como forma de llevar más cerca los
servicios al ciudadano, pero no siempre da los mismos resultados. La
cuestión es que no siempre se trata de hacer lo mismo aunque la expresión
sea semejante, y resultan posiciones realmente contrapuestas y hasta
contradictorias. Por eso hay que entrar en las formulaciones más concretas
en cada caso y no quedarse en un debate de principios abstractos, algo así
como la descentralización es buena o mala, muy cerca de discusiones
ideologizantes y maniqueas. Para empezar las formulaciones más habituales
ya nos plantean una dicotomía restringida entre descentralización con
reglas de mercado hacia empresas y ONGs, a quienes la autoridad delega
algunas de sus responsabilidades, o bien desconcentración hacia algunas
unidades burocráticas menores, con más funcionarios, para estar más
cerca de los problemas cotidianos. Este debate se vuelve enseguida en el
de privatización de lo público (con intereses particulares en juego) frente a
burocratización (con falta de control y eficacia de los servicios). Este debate
no deja ver muchas veces que tanto unos como otros tienen razón en sus
críticas pero no tanto en las alternativas.

El modelo tradicional de que la administración ponga más funcionarios o
técnicos contratados para solucionar cualquier asunto desde luego hace
que se multipliquen las instancias de responsabilidad y de coordinaciones
en el mejor de los casos, pero no garantiza la dedicación cualitativa a los
problemas por lo que surgió la problemática. Los sistemas de control y de
incentivos de los trabajadores públicos dejan bastante que desear, pues
desde las autoridades no se es capaz de llegar a todas partes, desde los
sindicatos se tiende más al corporativismo que a la autocrítica, y desde la
ciudadanía apenas hay formas de criticar o estimular un servicio. El
modelo basado en delegar competencias en entidades privadas, con
ánimo de lucro o sin ánimo de lucro, tiene su lógica en la falta tradicional
de resultados de las burocracias estatales. Pero las experiencias de este
tipo de mercado de servicios tampoco nos garantizan que se eliminen las
burocracias sobre todo en el caso de grandes empresas, que aunque
pueden dar servicios más baratos a veces, por las condiciones de explotación
del trabajador traen también mala calidad en los servicios. En el caso
de las ONGs hay de todo, pues algunas no son más que empresas
disfrazadas, y otras en cambio ponen un voluntarismo que les permite
aportar unas calidades que pueden ser interesantes para los usuarios del
servicio. Pero aún con todo, tanto las mejores ONGs como las mejores
empresas son controladas más por las reglas de la competencia del
mercado que por los objetivos de planificación y control públicos. Así
podemos ver en un territorio competir a varias ONGs por las subvenciones
o los convenios en vez de establecer una cooperación más beneficiosa
para los intereses de la gente.
Por estas razones aparecen frecuentemente experiencias de luchas
populares que surgen de las bases sociales enfrentándose con las administraciones.
Y si no surgen más luchas no es porque no haya un descontento
latente, sino porque no se cree que sirvan para algo, pues tras la reivindicación
se suele contestar desde la administración con más funcionarios o con
más servicios privatizados (como en el caso francés citado). Las cuestiones
públicas no se entienden como dar protagonismo a la ciudadanía sino
como atender con dinero y trabajadores cuando hay algún brote de
protesta. Son escasos, y se cuentan como casos singulares en cada
ciudad, algún Plan Comunitario surgido de demandas de la ciudadanía. A
veces consigue articular los diversos servicios implicados en la localidad, y
prevee con tiempo, y a partir de un diagnóstico participativo, cómo
deberían hacerse las cosas y que funcionen los servicios que existen.
Evidentemente cuando se dan tales situaciones la eficiencia y se multiplica,
y se pueden combinar elementos de la administración, de ONGs, religiosos,
privados, y de movimientos sociales, en una suerte de democracia
participativa si las metodologías son las adecuadas. Este camino sí entra
en controlar a los funcionarios y a los no funcionarios, sí hace propuestas
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desde la base, e incluso le discute a los políticos sus papeles a veces
demasiado prepotentes. Razón por la cual desde las mismas administraciones
o desde entidades privadas se prefiere seguir discutiendo sobre la
privatización o la burocratización en términos más ideológicos que
prácticos.
Los movimientos sociales y las protestas son los síntomas de que la cosa ya
no se aguanta más, pero no por eso tienen razón siempre. Sobre todo
cuando se parte de situaciones dónde un colectivo social se toma la
protesta en plan corporativista o sectorial, sin tener en cuenta a los otros
sectores que conviven en la localidad. Es bueno que se parta de la base en
procesos continuos de retroalimentación que son los que pueden prevenir
los malestares, pero ha de hacerse de manera coordinada y no burocrática.
Esto requiere de formas concretas de democracia participativa a
pequeña escala que hay que estudiar en cada caso. Ni tan pequeña que
nos ahoguemos en el conflicto de escalera o en la pelea entre familias, ni
tan grande que la mayoría de la ciudadanía no organizada se desentienda
por no sentirse cercana a la problemática. En las ciencias sociales estos
temas están bastante estudiados y hay ejemplos varios sobre los que se
puede ir construyendo y reconstruyendo como hacerlo de la mejor manera.
El debate hoy está en el eje vertical entre las protestas y las propuestas de
los Planes potenciales, para atender a la calidad de los servicios que se van
haciendo necesarios en nuestras sociedades cambiantes. Avanzar en la
articulación horizontal y vertical de los sectores, recursos y responsabilidades
democráticas, es una primera condición para superar las ineficiencias
del actual sistema.
En el caso de Sevilla, como en otros, antes de los Presupuestos
Participativos ya hay elaborados un Plan General de Ordenación Urbana,
un Plan Estratégico, una Agenda Local 21 de Sostenibilidad, etc. que
marcan las grades líneas del modelo de ciudad. Pero entre esas líneas
(propuestas por comités técnicos y de asociaciones) para bastantes años y
lo que se ha de hacer cada año (con asambleas de la ciudadanía) caben

unos elementos intermedios que llamamos “grupos motores”. Estos grupos
son de gente voluntaria que en los barrios quiere articular la democracia
participativa, o grupos motores de algún sector de la ciudad (mujeres,
inmigrantes, etc.) que también quieren que las nuevas formas democráticas
vayan tejiendo redes entre las Asambleas de cada año y las grandes
decisiones estratégicas de la ciudad. Son las personas que se mueven en
cada barrio o sector para promover los Planes Integrales, Sectoriales, o
Comunitarios, pero que no se quedan en luchas puntuales, sino que
apuntan a articular todo lo que se mueve en cada ciudad. Desde distintos
tipos de reivindicaciones o propuestas, tratando de ampliar las redes
sociales, y no quedándose sólo en los intereses partidistas o de un colectivo
determinado. En la medida que actúan sobre redes y conjuntos de acción
plurales, tienen el apoyo de técnicos municipales para que se incorporen
tanto nuevas asociaciones como sobre todo personas o colectivos nuevos.
Se trata de que en cada zona o sector dónde las problemáticas son muy
concretas se puedan ir uniendo la mayoría de las personas interesadas
tanto para conseguir lo más urgente para el año siguiente, como para
proponer a medio plazo una mejora de la calidad de vida en dónde se vive.
3.2.-
En el tema de los ingresos de las entidades públicas y de los trabajadores
hay también polémicas que desbordan el tema de los gastos de las
administraciones y su control. Porque no se trata sólo de gastar para
resolver los problemas sociales. La cuestión suele venir en primer lugar de
un debate no resuelto sobre los incentivos requeridos para trabajar y dar
buenos servicios. No está claro que por poner más trabajadores y más
salarios para un servicio esté vaya a estar mejor atendido, aunque debería
estarlo con más medios y recursos. No se puede trabajar bien con
inestabilidad laboral y con bajos salarios, por lo que esto es un requisito
necesario. Pero también es cierto que los trabajadores bien pagados y
estables de las universidades o de del estado, o de las administraciones
locales, no dan unos servicios mejores una vez que se han instalado en sus
rutinas burocráticas. Tampoco vemos que los sindicatos se afanen o
aporten sistemas de incentivos para que los trabajadores sean más
creativos y atiendan mejor los servicios, más bien se instalan en la defensa
del puesto de trabajo y del salario, oponiéndose a cualquier otra forma de
contratación o estímulo. En Europa esto es un problema pues los funcionarios
ven pasar no sólo a la población, sino incluso a los políticos, con aire
de que casi nadie les puede controlar su trabajo, como mucho trasladarlos.
En Latinoamérica y otras zonas el problema es más la inestabilidad,
como aquí los contratos precarios,... pero a fin de cuentas no tenemos un
sistema público que sea ágil y resolutivo.
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Las soluciones que apuestan por el mercado tal como está, privatizando
los servicios, porque así sale más barato limpiar las calles o atender a los
enfermos, no están pensando tanto en servicios de calidad para toda la
población, como en hacer un buen balance económico entre ingresos y
gastos. Y es cierto que las economías públicas han de mejorar sus
desequilibrios, controlando mejor sus ingresos y gastos, pero la cuestión es
cómo mejorar la eficiencia de sus trabajadores. Los incentivos actuales del
mercado no se rigen por procesos democráticos de la ciudadanía, sino
que la gente ha de adoptar un comportamiento dependiente ante quienes
tienen capacidad de inversión. Por eso tampoco en el mercado de servicios
la ciudadanía en general puede encontrar respuestas a sus necesidades,
sino la construcción de demandas mediante una oferta limitada unos
cuantos pudientes en servicios de cierto lujo, o bien resolución de las
demandas mediante trabajos muy precarios para atender a la generalidad
con bajas calidades. En cualquiera de los casos sólo las minorías que
tienen dinero pueden sentirse protagonistas de la resolución de sus
necesidades, y aún en estos casos las soluciones aportadas son más de
marketing de productos de moda que de construcción participativa con la
creatividad necesaria. Los incentivos de la privatización tampoco son los
idóneos para las cuestiones públicas que hay que resolver.
El llamado “tercer sector” desde hace algún tiempo ha venido creciendo
en este tipo de servicios, pues pareciera que tiene capacidad para resolver
estas contradicciones que venimos planteando. Por un lado no son
empresas con ánimo de lucro, y sus motivaciones no están en la acumulación
de capital, por lo que pueden hacer unos servicios más centrados en
las motivaciones sociales y humanitarias que les mueven. Y por otro lado
tienen una estructura más centrada en las iniciativas sociales desde
colectivos que dicen tener una vocación de servicio no burocrática. Así con
la agilidad que se supone de la pequeña empresa y con las motivaciones
de un servicio público debieran suponer un avance sustancial en los
incentivos para dar una mayor calidad a sus actividades. Pero no todo es
tan claro, pues en no pocos casos se sustituye a la burocracia estatal por un
clientelismo más o menos encubierto. La concesión de servicios en
despachos de una u otra administración a entidades afines a quién manda
es una práctica que en no pocos casos puede significar clientelismo y en
otros corrupción directamente. Y además muchas de estas entidades, por
no tener una finalidad lucrativa, y al ser no gubernamentales, se valen de
un voluntariado y de una precarización de sus empleos, que están más
cerca de la explotación que de la justicia social con sus trabajadores. Es
necesario que se aclaren mucho más los mecanismos de este sector que
está llamado a ser una buena alternativa tanto a la burocratización como a
la empresa capitalista.

La articulación pública entre colectivos de iniciativas de trabajadores es
algo que está muy cerca de lo que se llama tercer sector, pero que no se
definiría en negativo (no lucrativo, no gubernamental), si no en positivo. Es
decir, un grupo de funcionarios o de trabajadores públicos que deciden
mejorar sus servicio y presentan una iniciativa, y que resulta interesante a
juicio de la población y de los responsables. Hay que ver cómo se puede
articular una democracia de estas iniciativas dentro de la administración,
cuales son las metodologías participativas para mejorar los servicios desde
dentro del sistema, y no sólo desde protestas o propuestas de la ciudadanía
desde fuera. Estamos por defender las “asociaciones libres de trabajadores”
tanto fuera de la administración como dentro, y que puedan acceder a
incentivos adecuados, por ejemplo de flexividad de horarios, o de recursos
y medios mejores para su trabajo, etc. No todo tiene que pasar por unos
salarios más altos, sino por un trabajo más digno y creativo. Se trata de un
mercado de iniciativas regulado por otros incentivos no tan costosos.
Nosotros mismos estamos funcionando en nuestro Instituto Universitario
de esta manera, sometiendo la eficiencia de nuestros servicios ante la
población con la que trabajamos y ante las administraciones con las que
hacemos convenios. Se puede desarrollar mucho más un “mercado” entre
equipos de entidades públicas (estatales o sociales) siempre que se tengan
claros los elementos que incentivan y controlan.
En el caso de los funcionarios en Europa se ha de estudiar cuales son
realmente sus intereses más allá de garantizar el puesto de trabajo y un
salario digno. Un equipo de antropólogos en Sevilla estudian las culturas
del trabajo en relación a los Presupuestos Participativos de la ciudad, los
cambios que ven desde dentro los propios trabajadores y como mejorar su
eficiencia y sus condiciones de trabajo. Las nuevas formas de las democracias
participativas no sólo movilizan a la gente, sino que también obligan a
que se cuestionen las formas de trabajo tradicionales en la administración.
Varios equipos universitarios en este caso estamos conveniados con el
Ayuntamiento, unos para trabajar con los técnicos internos, otros para
trabajar con los niños y adolescentes, otros con los indicadores de calidad
del proceso, etc. La cuestión es que se conjugue el que pueda haber un
control de la ciudadanía (grupos motores, asambleas, etc.), que pueda
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haber un control de la dirección política de la ciudad (renovación o no de
los convenios), y que estas iniciativas se puedan articular entre sí y con los
sectores interesados. Además también se ha de considerar que sale más
económico que el contratar o hacer funcionarios a todos estos equipos
desde el punto de vista del presupuesto público. La cuestión no es tanto
que seamos funcionarios o no, y de qué entidad, sino si se pueden
articular estos equipos para hacer viables las nuevas propuestas democráticas.
Las metodologías participativas no es preciso que sean de técnicos
universitarios, pueden hacerse también desde distintas capacitaciones e
incluso desde colectivos, siempre que se articulen para profundizar la
democracia.
3.3.-
Con estos temas llegamos a la cuestión de cómo las democracias participativas
pueden encuadrar tanto los Planes comunitarios o ciudadanos,
como a los trabajadores de lo social y a las iniciativas de las bases.
Hay distintas formas que queremos diferenciar pues las cuestiones de
forma no son meramente formales. Es decir, detrás de cada forma de
hacer las cosas siempre hay unos contenidos más o menos encubiertos que
queremos desvelar. No tanto para insistir en las criticas a las formas del
mercado, o a las formas de las democracias representativas, como para
avanzar en las nuevas propuestas que estamos poniendo en marcha. No
es lo mismo un mercado de valores financieros como la Bolsa que un
mercadillo de barrio, pero los ritos de comprar y vender en un aparente
caos y con elecciones aparentemente libres es todo un símbolo del
Mercado. Son sistemas que se autorregulan según unas leyes que no son
muy trasparentes y que subyacen sin ser del todo evidentes. No sólo hay
problemas democráticos en la capacidad desigual de compra, sino
también en la capacidad de oferta. Los trabajadores que producen tienen
poco que decir en las grandes transacciones internacionales, los consumidores
medios sabemos poco del marketing y de los productos que llenan
los supermercados, y hasta en los mercadillos más tradicionales no
siempre compramos lo que necesitamos sino lo que la labia del mercader
nos convence. Estos juegos desiguales sin embargo construyen una cultura
de la libertad del mercado en la que todos vivimos, y en la que hemos
aprendido a tener cuidado para no ser engañados, y a convencer a otros
de que lo nuestro es lo mejor.
Las votaciones cada cuatro años apuntan en cambio hacia otro lado. Se
supone que esto es lo más democrático pues no interviene el dinero en la
compra, pero no se repara tanto en que la oferta sí que es muy cara de
montar, pues las campañas de los partidos hacen que las pequeñas
propuestas ni se vean al lado de las grandes. De esta forma la pluralidad y
complejidad social se reduce a unas pocas expresiones que tienen

posibilidades electorales. Posibilidades que además se presentan como
excluyentes, pues sólo se puede votar a un partido o candidatura, aunque
no te acabe de convencer (recientemente un Catedrático catalán ha
propuesto la posibilidad del voto negativo, pero no creo que prospere: por
si hay más negativos que positivos...) En todo caso si alguien quiere
propuestas de una y otra opción no puede conjugarlas en ninguna
proporción, ni puede alterar las listas cerradas y bloqueadas, etc. Hemos
luchado muchos años contra una dictadura y no estamos por denigrar sin
más el sistema electoral, pero hemos de reconocer que tiene muchos
defectos. En general es más defensivo contra los abusos del poder, que
podemos corregir más o menos cada cuatro años, que propositivo de
formas creativas y participativas de las iniciativas de la ciudadanía. Quien
sale elegido se cree legitimado para atender en su despacho a diversos
colectivos y poder conceder tales o cuales ayudas, siempre que no
quebrante la ley. Estas prácticas han ido creando una muy mala opinión de
la política y de los políticos, muy cercana al amiguismo o clientelismo
cuando no a la corrupción. Es necesario pensar en otros rituales o formulas
donde la ciudadanía pueda volver a encontrar confianza en el interés de
las cuestiones públicas. Y no sólo por una cuestión de la ingeniería
electoral entre partidos, sino para que la política pueda dignificar sus
sentido.
Aparecen fuera del sistema habitual partidario otras formas de expresión
socio-política como son los referéndums, las asambleas, las manifestaciones,
la acción directa, las ocupaciones, etc. Hay una gran diferencia entre
unas formas y otras de hacer cada uno de estos ritos de participación,
aunque hay elementos comunes que no siempre resultan tan democráticos.
Se suelen asociar varias de estas prácticas con la democracia directa,
pero hay mucho que precisar cuando nos ponemos a profundizar en estas
formas. Los refendums pueden ser una formula populista de legitimación
de opciones poco discutidas, y tanto los han usado dictadores como
movimientos sociales, por lo que hay que ver en qué condiciones se están
convocando en cada caso. Una asamblea muy numerosa pueden
significar que sólo hablen quienes se atrevan o estén acostumbrados a
hacerlo, y en no pocos casos volvemos a esquemas de la democracia
representativa. Además el conjunto de los asistentes no suele tener tanta
información como para poder discutir en pequeños grupos y hacer
propuestas para marcar de qué se ha de hablar o cómo tener en cuenta
nuevas iniciativas. Cuando las reuniones son de poca gente, o de grupos
muy concienciados, sí es posible una mayor debate, pero a veces se cae en
unas discusiones muy sectarias, sin tener en cuenta los otros puntos de vista
que no están presentes. Por esto no basta decir que lo mejor es la democracia
directa y tratar de legitimar así cualquier actuación, pues hay muchas
variantes y muy controvertidas.
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Hay otras formas o ritos que tenemos que perfeccionar para que quienes
participen se sientan que están siendo protagonistas de iniciativas que son
tomadas en cuenta. No se trata sólo de que participen las redes asociativas
ya acostumbradas, sino de que participe la ciudadanía no organizada. Es
la mayoría quien no está en asociaciones, pero no se pretende que toda la
gente esté implicándose al tiempo en estos procesos, sino que tenga
posibilidad de acudir en paridad de condiciones cuando haya un asunto
que le interese. Y además se trata de que se debatan las propuestas y no
tanto quienes las proponen, que la democracia sirva para impulsar
asuntos candentes y no para hacer figurar a tal o cual persona. Muchos de
los problemas se dan porque es tal o cual persona la que quiere figurar, y
en estas formas participativas debemos primar más el contenido de lo que
queremos conseguir que quienes lo hayan propuesto o quién ha de hacer
el seguimiento para que llega a realizarse. Lo primero es conseguir que un
gran número de iniciativas surjan desde la propia gente, que se estimule la
creatividad y el protagonismo desde la pluralidad de sectores sociales. Y
luego que se puedan ir poniendo de acuerdo en unas primeras reuniones,
concretando y mejorando cada propuesta, hasta que se llegue a unas
votaciones ponderadas para priorizar entre ellas. Pero no como algo
excluyente entre unos y otros, sino como la posibilidad de que cada año
vamos a poner en marcha esto o aquello, y al otro año otra cosa en la que
colaboremos desde la diversidad de intereses. En la escala local hay
muchas cosas en la que puede coincidir una mayoría y que son de cierta
urgencia, y otras que se van haciendo paso promovidas por colectivos más
minoritarios que pueden convencer en determinados casos. Así se pueden
ir educando unas redes en otras formas de democracias participativas, a
partir de vivir las experiencias de tener protagonismo sin necesidad de
aguantar reuniones agotadoras.
El tema de las reuniones tan largas a que nos acostumbran las militancias
sociales o políticas es un ritual que echa para atrás a la mayor parte de la
gente. Son reuniones con ritos muy formalizados y aburridos, de los que
tampoco se saca más que discusiones largas dónde algunos se empeñan
en hablar lo que en otras partes no les aguantan. En Sevilla se está
intentando encontrar fórmulas que permitan agilizar esas asambleas tan
largas, y hacerlas más ágiles y productivas. Por un lado los niños y adoles-

centes de los colegios se han dotado de una suerte de “mercadillo” de
iniciativas dónde ellos presentan lo que quisieran para el año siguiente en
su colegio y en su barrio. Los asistentes o electores pueden distribuir entre
varias de las iniciativas, ponderándolas, sus preferencias hasta un máximo
de puntos de que dispone cada cual. Hay que mejorar distintos aspectos de
esta práctica, en el sentido de alejarla del “mercadeo” y acercarla a la
cooperación, sobre todo para que a los chavales les tengan más en cuenta
los adultos. También se están haciendo más asambleas de los Presupuestos
Participativos en cada Distrito, para que sean más ágiles al no ser con tanta
gente cada una, y que se puedan preparar previamente por los “grupos
motores” para que lo que sea iniciativas de la gente vengan bien presentadas.
Aún queda mucho por caminar en este reto, pues la democracia de
iniciativas de miles de personas, que se puedan sentir protagonistas, no es
fácil de construir, si no se quiere caer en las rutinas pasadas y desprestigiadas.
3.4.-
Para todos estos cambios se ha de ir cambiando la cultura que domina
nuestras sociedades. No es que tengamos primero que hacer el cambio de
cultura, o que este venga después cuando cambien las normas, sino que
todos estos retos han de ir cambiando a la vez: las formas económicas de
producir, los sistemas de planificación participada, la manera de tomar
decisiones, etc. El reto de cambiar la cultura no se puede quedar tampoco
en un deseo general y abstracto, y por eso apostamos por cambiar los
instrumentos de medir, es decir, los indicadores. Pues estas unidades de
manifestar el valor de las cosas y los servicios no son nada neutrales, y nos
están educando en que lo natural es luchar por acumular más dinero, más
poder, más territorios, etc. Siempre “más” de todo, no “mejor” de todo.
Más nivel de vida, no mejor calidad de vida. Por ejemplo más dinero
aunque luego no se tenga tiempo para disfrutar lo que se ha conseguido.
Más consumo aunque luego no se tenga salud, y haya que seguir viviendo
a base de medicinas. No sólo a título personal sino como región o país los
indicadores se miden monetariamente, es decir, en dinero, en PIB (producto
interior bruto). Y esta medida resulta efectivamente bastante “bruta”
pues la zona puede estar perdiendo capacidad productiva al tiempo que
puede estar subiendo la circulación de moneda y las inversiones especulativas,
lo que daría un incremento del PIB y posiblemente de la Renta per
cápita. Algunos pueden estar obteniendo plusvalias exageradas por
compra-venta de inmuebles, mientras se están cerrando fábricas, y otros
pueden conseguir que sus movimientos de capital les den enormes
dividendos, mientras los empleos precarios aumentan y la productividad
desciende. Las cifras macroeconómicas como podemos comprobar
pueden ser muy engañosas.
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22
Cómo ya se está teniendo en cuenta a escala internacional este desajuste
entre indicadores monetarios y otros indicadores, varios organismos han
ido proponiendo otros sistemas de medir el desarrollo. Y de esta forma ha
ido apareciendo en la última década nuevos indicadores que integran
otros parámetros que dan cuenta también de la esperanza de vida, del
analfabetismo, etc. Se trata de indicadores universales que intentan
comparar unas naciones con otras, no sólo en términos económicos sino
con otros criterios más sociales y humanitarios. Pero también han resultado
problemáticas estas medidas, pues no hay fácil coincidencia en cuales
deben ser las cuestiones a ponderar según las diversas culturas. Por
ejemplo ¿la salud la deberíamos medir con el número de médicos y de
consumo farmacéutico, o más bien porque no hace falta tomar esas
medicinas ni ir al médico? ¿El aumento de número de coches en una
ciudad es un índice de progreso o de contaminación y de congestión del
tráfico? Lo que puede ser interesante en unas circunstancias puede no serlo
en otras, cómo por ejemplo los metros cuadrados de áreas verdes en una
ciudad, que en un pueblo rodeado de naturaleza no tienen la misma
significación. O lo que en unas etapas puede ser significativo, como la
alfabetización, en otras (cuando ya está básicamente resuelta) no viene a
decirnos casi nada, y es mejor escoger otro indicador más adecuado a los
nuevos retos. Porque la cuestión es qué se compara y con quién se compara,
y qué significan estas comparaciones desde el punto de vista pedagógico
de los cambios culturales.
Tienen bastante más sentido comparar una ciudad en una serie de años o
décadas sucesivas y cómo ha ido mejorando (o perdiendo algunas
características), que hacerlo entre dos ciudades cuyas condiciones sean
diferentes. No todas las regiones o localidades han de aspirar a los mismos
parámetros de referencia pues los estilos peculiares de ser y de vivir de
cada cultura no tienen porque equipararse. Es decir, ¿cómo es posible que
alguien piense en definir un único código de valores y de indicadores a
imponer a toda la humanidad...? Incluso en las cuestiones de mínimos que
debería tener cada comunidad seguramente hay prioridades diferentes
según las culturas, las generaciones, etc. Este tipo de criterios no tendría
porque llevarnos a un relativismo generalizado, sino a otras formas de
precisar cómo se deben establecer los que deban ser índices de referencia
para cada caso. Algunas redes sociales están redactando sus códigos de
ética y sus valores referentes para sintetizar que “otros valores son posibles”,
que se pueden mover por criterios de solidaridad, o religiosos, etc.
Pero para poder contrarrestar la exclusividad del dinero como referente
de valor, hay que aportar otros elementos que puedan ser manejados con
facilidad tanto a la hora de establecer una planificación como para la
evaluación de los resultados que se vayan consiguiendo a escala local. Es
una tarea que necesita de mucha experimentación aún, y de unas formas

pedagógicas al mismo tiempo para que sea la cultura de los nuevos
referentes de valor la que vaya marcando sus índices.
A partir de la experiencia a principios de los 90 en Seattle se han venido
construyendo indicadores de sustentabilidad en algunas Agendas Locales
21. No son indicadores universales para comparar ciudades o regiones
entre sí, sino para establecer series bianuales que permitan hacer un
seguimiento de los cambios de cada lugar. No son indicadores en términos
monetarios, sino en unidades que se eligen específicamente para cada
caso (número de peces el río, dispersión entre lo que gana el 20% más rico
y el mas pobre, etc.) Primero se agrupan según unos criterios, que se
definen previamente un Foro Cívico, con respecto a un debate de qué es lo
más sintomático y pedagógico para el cambio en esos años y esa ciudad. Y
luego se miden unos índices que puedan reflejar de la mejor manera esos
criterios, y estos resultados se publican y difunden por los medios de
comunicación, se usan como referentes de la Planificación medioambiental,
social, presupuestaria, etc. Estos Foros Cívicos están compuestos por
personas y colectivos que surgen de la sociedad civil, del tipo de sindicatos,
universidades, federaciones de asociaciones, prensa, movimientos
sociales, etc., y cada dos años proponen un número limitado de criterios
para indicar que es la calidad de vida para este conjunto de entidades.
Luego ya es una cuestión más técnica como pasar a números o a unos
datos concretos las mediciones de cada uno de los parámetros, que
perfectamente pueden hacer un grupo de profesionales universitarios, por
ejemplo. Aunque cada año pueda cambiar alguno de los temas referidos,
siempre habrá otros que se mantengan para poder hacer comparables los
datos de unos años a otros.
Estas unidades pueden usarse también para incidir en los Presupuestos
Participativos para calibrar los déficits existentes, o en las Planificaciones
comunitarias para tener orientaciones generales que puedan sustituir los
criterios de eficiencia monetaria. En Sevilla se han venido usando unas
criterios de Calidad democrática de la participación, con los que un
equipo universitario ha puesto en marcha un proceso en paralelo para
hacer el seguimiento de los Presupuestos participativos. Pero cabe mejorar
estos tipos de procedimientos para que los referentes de valor de un
proceso puedan estar más ajustados a lo que la gente pueda ir entendien-
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24
do pedagógicamente por calidad de vida (no sólo el nivel de vida al uso).
No es cosa de un día ni de una década, pero el reto está en que necesitamos
otros referentes de valor que no sean las simples unidades monetarias.
Unos índices fáciles de manejar y de explicar, que muestren claramente
cuales pueden ser los nuevos referentes que estamos construyendo. A
partir de ir teniendo este nuevo tipo de referentes o “equivalentes generales
de valor” ya podemos ir popularizando nuevos instrumentos de medir la
calidad de vida. Cierto que la calidad es algo muy subjetivo para cada
persona, pero a partir de ahí también lo podemos hacer como la construcción
de valores compartidos de manera inter-subjetiva, para cada
localidad y tiempo concretos. Y si esto son formas de construir las democracias
participativas, con las que habremos dado un gran salto para
poder articular Planes comunitarios e integrales, colectivos de iniciativas,
votaciones ponderadas, etc. De tal manera que no sólo se proclamen de
manera abstracta que otros mundos son posibles, sino que ya desde ahora
estemos en la construcción de estas herramientas de la transformación
social.
4.- Saltos a dar con las metodologías participativas.
Estas propuestas que estamos planteando ante los retos de las democracias
participativas hay que irlas construyendo con la gente de cada
localidad, no idealizándola sino sabiendo de sus problemas, y tratando de
encontrar respuestas adecuadas a cada situación. Por eso el ir dando los
pasos o saltos metodológicos pertinentes, según la fuerza de cada cual y
de quienes le rodean, es conveniente para no hacer propuestas inabarcables
o idealistas. Hemos ido planteando en diversos tipos de prácticas
estratégicas (Presupuestos Participativos, Planes Comunitarios, Agendas
Locales 21, Cogestión de centros ciudadanos, Agencias de Desarrollo
Local, etc.) la necesidad de no olvidar algunas cuestiones clave en todo
proceso participativo. Para no hacer muy extenso este escrito las resumimos
a continuación en seis saltos de enfoque respecto a las formas más
tradicionales de proceder. No todo lo que se llama metodologías participativas
responde a unos mismos criterios y hay bastantes diferencias que
debemos ir depurando para que cada vez podamos hablar y sobre todo
hacer con más conocimiento de causa. Esta es una de las posibilidades
que existen y desde luego la que tratamos de aplicar, fruto de haber
conjugado otras muchas (socio-análisis, filosofía de la praxis, investigación-acción-participativa,
teoría de redes y de vínculos, diagnóstico rural
participativo, planes estratégicos situacionales, eco-feminismos, pedagogía
popular, etc.) Esto quiere decir que habrá que seguir cruzando resultados
para ir mejorando cada paso y cada salto, en una construcción
continua de lo que precisamos para las democracias participativas.

Lo primero, según nos parece, es participar en lo que nos une de dolor o de
síntomas, lo que queremos superar. Tiene que haber una predisposición
inicial que una a unas personas o grupos ante algo que no les convence, y
por lo mismo se abren caminos de convergencia entre los más decididos.
La participación debe generarse desde el principio, aunque sea con poca
gente, con un buen ambiente construir confianzas y luego ya se podrá ir
ampliando. Es preferible ir cargando las “baterías” en el proceso, que no
empezar con mucha gente, con mucha “batería”, e irse descargando por
mal ambiente. Es probable que al empezar lo que aparezcan son dicotomías
y dilemas, frente a esto esta aquello otro, y con estas confrontaciones
simples echemos a caminar. Lo primero es saber cual parece ser el
problema que nos reúne, y para quién es un problema. No es preocupante
si a medida que avanzamos nos vamos dando cuenta que las cosas son
más complejas, que hacen falta metodologías que no se queden en la
superficie de los temas sino que profundicen y aprovechen la creatividad
de la mayoría de las iniciativas posibles. Los análisis más complejos y
construcción de los “tetralemas” puede venir más adelante. Para empezar
con que nos pongamos en lo que no queremos, y que haya un buen
ambiente de colaboración puede ser suficiente.
Lo segundo es hacer un “plan de trabajo” con un “grupo motor”, es decir,
con un grupo mixto de las personas voluntarias y de profesionales que se
van a poner a trabajar. Al principio aparecen distintos intereses que hay
que saber manejar desde posiciones poco prepotentes, más bien autocríticas,
que se pueda saber que es lo bueno que aporta cada cual pero
también los límites que tiene cada aportación. Por ejemplo, no se puede
esperar de las administraciones que sepan de todo o que pretendan dirigir
porque lo tengan escrito en un programa. Pero si se les puede pedir que
aporten medios físicos y económicos, pues es el fruto de los impuestos de la
ciudadanía para hacer políticas públicas. No se puede esperar que los
dirigentes sociales sean los más representativos, pero si que haya grupos o
personas muy activas que se vengan a colaborar. La ciudadanía no tiene
porqué tener la verdad sobre lo que está pasando y porqué es así o de otro
modo, pero aporta dónde está el punto de arranque, la vivencia sin la cual
no entendemos el fondo del problema. No se puede pretender que los
técnicos tengan la solución al momento, pero si que ayuden con metodologías
en un proceso que vaya ganando en rigor y creatividad. Para que
nos hagamos las preguntas que más convienen al proceso es para lo que
se necesitan profesionales y no para que tener que aceptar que sepan de
todo.
En tercer lugar cabe estructurar y organizar las demandas, a partir de las
preguntas por las necesidades tanto las más sentidas como las más
estructurales. Ni las demandas se pueden resumir igual para toda una
comunidad, ni son tampoco tan individuales que no constituyan conjuntos
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26
de intereses de cierta similitud. Es decir, se puede ir a encontrar alguna
“muestra” que responda a las distintas tipologías sociales de los grupos y
sectores con presencia local, y que esto se pueda construir participadamente
con el grupo motor inicial o en algún taller para hacer un “mapeo”
de la localidad. No sólo nos van a interesar qué grupos o sectores tienen
intereses económicos diferentes, sino también qué posiciones culturales
mantienen a cerca del problema de referencia. Con estas dos variables
podríamos tener un cuadro de doble entrada, pero además también nos
interesa el tipo de relaciones de cotidianeidad, confianzas y desconfianzas,
que históricamente se han ido construyendo. Así tendremos una análisis de
redes además de un cuadrante de condicionantes más estructurales.
Agrupar y auto-organizar las demandas según los conjuntos de acción
presentes es lo que nos permitirá avanzar al siguiente paso.
Pasar, en cuarto lugar, a devolver estas informaciones, sus protestas y sus
propuestas, al conjunto más amplio que se pueda de personas involucradas.
Se trataría de técnicas para detectar de forma participada los “nudos
críticos”, los bloqueos, sobre los que prioritariamente debemos centrar
nuestra atención. Ya que no vamos a poder resolver todos los problemas,
empecemos por aquellos en que hay más consenso sobre su capacidad de
bloquear o de potenciar el proceso. Aquí cabe coordinar esfuerzos para
entrar en los tetralemas, más allá de quién formuló tal o cual posición.
Priorizamos algunos caminos que puedan resultar más colectivos y más
creativos, coordinando intereses y voluntades, más allá de una votación de
mayorías y minorías, sino tratando de sumar consensos, con los conjuntos
de acción más amplios posibles y más dinámicos. Coordinar redes sociales
para un modelo de ciudad que supere los estrechos intereses particulares
de tal o cual visión corporativa. Aquí los criterios del habitar entre los
participantes deberían llegar a la mayor reflexividad posible, profundizando
en sus propias razones, y construyendo posiciones comunes más allá de
los intereses particulares de cada colectivo en particular. No se puede
esperar que todo el mundo esté de acuerdo, pero si que las principales
posiciones se puedan articular en propuestas que desbloqueen los
problemas planteados, para que el proceso de un salto y tenga capacidad
de ilusión en las personas que están participando y las potencialmente
beneficiadas.
En quinto lugar hay que hacer aterrizar en programas y proyectos más
concretos todo lo que se está planteando. También esto se puede hacer de
manera participada, ajustando a necesidades más específicas cada
proceso. Así, por ejemplo, concretando un esquema organizativo para la
toma de decisiones que sea democrático participativo en su funcionamiento
interno; es decir, como aprovechar con una Comisión de Seguimiento
común las Mesas de trabajo específicas, y las tareas de coordinación entre
sí, y también con los sectores de la gente en sus redes informales y cotidia-

nas. Concretando una Idea-fuerza con capacidad de atraer a buena parte
de los afectados por el problema, que les anime en la puesta en marcha de
sus vidas implicándoles en el proceso emprendido; es decir, poner en
marcha “analizadores construidos” o eventos capaces de movilizar las
voluntades a favor del proceso. También es necesario ir concretando los
recursos económicos (dónde poder obtenerlos); y concretar los medios
(lugares disponibles y los medios de información); los tiempos que cada
cual pude dedicar (de los profesionales y de los voluntarios), para que
todo ello tenga una credibilidad y viabilidad, más allá de los voluntarismos
bienintencionados. Esto es hacer un “programa d e acción integral y
sustentable”.
El sexto y último punto a no olvidar es la participación en la ejecución y
monitoreo del proceso. Se trata de hacer el seguimiento con comisiones de
control y apoyo a las rectificaciones que sin duda se tendrán que producir.
Ningún plan o proyecto, por bien hecho que esté, ajusta a la realidad sin
más, sino que siempre hay que estar haciendo ajustes según las circunstancias
que se van presentando. Así pues los cronogramas que hacemos no
son para ser cumplidos tal cual, sino para saber, y justificar en cada caso,
porqué nos desviamos en tal o cual momento. Disponer de un cronograma
del conjunto de los proyectos sectoriales nos permite poder compararlos
entre sí en su grado de realización y de sinérgias, pero también para
compararlos con la marcha de un cronograma de tareas comunes. En el
cronograma de las tareas comunes hemos de ir siguiéndole el ritmo a la
difusión hacia la población, y a la consulta a la misma en determinados
momentos, a la auto-formación de los grupos y mesas de trabajo, y a la
toma de decisiones, en sus momentos concretos. De esta forma se puede
hacer una evaluación continua de cara al monitoreo, es decir, de cara a
poder ir rectificando de forma participativa ante los imprevistos que se irán
sin duda produciendo. El habitar es un proceso que ha de estar siempre
ajustándose a las nuevas realidades que la misma vida va produciendo.
Habitar es algo más que alojarse, y democratizar es algo más que votar. Si
partimos de situaciones conflictivas que se están dando en algunos barrios
de nuestras periferias y que acabarán por perturbar las ciudades enteras,
es para que se vea con hechos contundentes que es lo que se está escondiendo
en las formas de urbanización y de organización que nos estamos
procurando en este cambio de siglo. Ni en las grandes urbanizaciones
super-protegidas se podrá estar a gusto, nunca sabiendo si se está
encerrado en jaula de oro, o si al salir alguien estará esperando para
vengarse (con razón o sin ella). Las distinciones que proponemos es un
ejercicio de salud mental para ver que no tenemos que quedarnos en los
primeros dilemas que se nos plantean. Que es posible ir construyendo
otros ejes emergentes, entrar en procesos de complejización de las
problemáticas hasta dar con salidas y propuestas que se ajusten más a los
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amplios conjunto de acción que están demandando las soluciones más
creativas y operativas para sus necesidades. Y que todo esto se puede
hacer con muchas técnicas y metodologías participativas que hay disponibles
y que están demostrando dar buenos frutos.
La construcción de las democracias participativas no es un simple debate
teórico, sino un debate con las realidades que están en marcha en varias
ciudades y regiones. Aquí no nos detenemos en ejemplos concretos o
casuísticas particulares porque para eso ya hay colecciones de libros que
las cuentan (algunos están en la bibliografía), sino que hemos querido
destacar algunos retos que nos parecen importantes de no olvidar, para
establecer las distinciones y alternativas en las que nos estamos moviendo.
Sin cerrar ningún proceso como el mejor o el único camino. Por suerte hay
variadas propuestas, aunque aún muy minoritarias, pero ya se puede
establecer por dónde aparecen algunos caminos muy creativos. Además
hemos añadido que hay que conocer los pasos importantes de un proceso,
algo así como las preguntas que no se nos deben olvidar contestar, sobre
todo para saber si estamos haciendo un camino con trampas o un proceso
participativo y creativo.
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Wainwright, H. (2003) Cómo ocupar el Estado. Icaria. Barcelona.
29

Como consecuencia del diagnóstico participativo, está el presupuesto
participativo: que la gente participe en la elaboración del presupuesto... El
método, dividir el municipio en varias partes, en parroquias, la parroquia
en varias partes, hacer asambleas sucesivas. Ese es un instrumento o
mecanismo de participación comunitaria para darle poder al pueblo…
Ahora yo quiero que todos los alcaldes que tenemos, todos, debemos
comenzar a aplicar el presupuesto participativo. Los que están llegando
deben aprender rápido y los que han sido reelegidos y no lo han hecho
deben poner especial atención, porque como ya pasaron 4 años y no lo
hicieron. Me parece que pudieran estar ustedes invadidos por las viejas
costumbres. Este es el momento de hacer un esfuerzo mayor. Los que están
asumiendo cargo arranquen ya y los que lo han hecho sigan haciéndolo y,
además, irradien el ejemplo hacia los demás. (Presidente Hugo Chávez,
Taller de alto nivel. “El nuevo mapa estratégico”, 12 y 13 de noviembre
2004)
Para desarrollar el tema del presupuesto participativo, hemos dividido el
presente capítulo en cinco secciones. La primera está orientada a dar
respuesta a un cuerpo de interrogantes asociados a la temática. La
segunda aborda un conjunto de propuestas metodológicas para su
implementación. La tercera señala dos posibles formas de realizarlo. La
cuarta ofrece la estructuración de un cronograma. Y la quinta presenta
algunas consideraciones finales.
Preguntas y respuestas
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Este capítulo dedicado a los Presupuestos Participativos forma parte
de la obra “Herramientas para la participación”, editada en
Venezuela para la promoción de la democracia participativa. El
original tiene los párrafos numerados
¿Qué es el Presupuesto Participativo?
Haiman El Troudi
Marta Harnecker
Luis Bonilla
Es el proceso a través del cual la población participa en la definición de los
valores de los ingresos y gastos del presupuesto público municipal a invertir
en las localidades, e indica en qué áreas deberán hacerse las inversiones y
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32
cuáles deben ser las obras priorizadas. A su vez, establece las prioridades
de inversión del presupuesto público que manejan las Gobernaciones de
Estado, los Ministerios y los órganos descentralizados de la Administración
Pública.
De esta manera, el presupuesto deja de ser una caja negra elaborada y
administrada por especialistas. Ya no son los técnicos o los gobernantes
solos y a puertas cerradas, los que adoptan las decisiones sobre la política
de impuestos y definen dónde se deben invertir los recursos obtenidos, sino
que ahora junto a ellos participan en la toma de decisiones los
representantes elegidos directamente por la población.
¿De qué recursos materiales se dispone para los proyectos comunitarios?
a) El presupuesto municipal
El presupuesto municipal es administrado por las alcaldías y está
constituido por las recaudaciones en el ámbito municipal (impuestos de
patentes e industrias, derecho de frente, tributos a vehículos, etcétera) y por
las asignaciones que recibe del gobierno nacional (situado constitucional),
variando éstas según el número de habitantes de cada municipio.
b) FIDES y LAEE
Además del situado constitucional y de las recaudaciones municipales, las
alcaldías y las gobernaciones, y también las comunidades organizadas
pueden acceder a otras instancias de financiamiento pero únicamente
para proyectos de inversión. Estas son: el Fondo Intergubernamental para
la Descentralización (FIDES) y fondos de la Ley de Asignaciones
Económicas Especiales (LAEE).
Para acceder a estos fondos, los alcaldes, gobernadores y las propias
comunidades organizadas deben presentar proyectos, pero no cualquier
proyecto sino aquellos que contengan objetivos específicos que apunten a
la solución de problemas concretos de una determinada localidad.
Todos los proyectos de inversión financiados por el FIDES, la LAEE o el
presupuesto municipal disponible para tal fin deberían, a nuestro juicio, ser
1
propuestos y avalados por las comunidades organizadas .
c) Las misiones sociales
Además de todos los recursos financieros disponibles, en cada municipio
es importante considerar tomar en cuenta otras inversiones realizadas por
el gobierno bolivariano, por ejemplo, todo lo que invierte en llevar a
delante las misiones sociales, porque de hecho éstos son recursos que
gobierno central ha otorgado a las comunidades a través de diferentes
servicios: educación, salud, alimentación. Tal realidad no puede ser
olvidada al formular los proyectos y los presupuestos.
d) Las obras que ejecutan los ministerios y gobernaciones

Adicionalmente, los diversos ministerios, sus entes adscritos, las empresas
del Estado y todo el conglomerado de entes y órganos de la administración
pública nacional, descentralizada o desconcentrada, ejecutan acciones,
adoptan medidas y realizan proyectos en los diversos municipios de la
geografía nacional. Lo mismo procede con las gobernaciones.
Al momento de formular el diagnóstico, la comunidad junto con las
autoridades correspondientes determinará las acciones, medidas y
proyectos que, desde el nivel central y regional, deban ser implementadas
en su localidad. Aunque los ministerios no están obligados a planificar la
inversión con las comunidades, la implementación del presupuesto
participativo municipal es una excelente oportunidad para crear esa nueva
cultura.
e) Los recursos no materiales
Además de los recursos materiales ya señalados, las comunidades cuentan
con otros recursos que muchas veces juegan un destacado papel para salir
adelante: la creatividad de su gente, la iniciativa y de la audacia para
proponer ideas ingeniosas acerca de cómo pueden resolverse problemas
con los recursos de la propia comunidad.
Al respecto, revisemos algunas de las reflexiones del presidente Chávez
sobre el tema: “Antes de los recursos financieros hay muchos otros recursos
que hay que poner en juego, para la solución del grave problema que se
nos presenta […] creo que mucho más que el dinero, hace falta:
capacidad, conciencia, coordinación, inventiva, creatividad, ¡eso hace
mucha más falta que dinero! El hombre o la mujer que pone el corazón en
2
lo que hace consigue recursos donde los incapaces se dan por vencidos ”.
¿En qué gasta la Alcaldía?
Anteriormente nos referimos al origen de los recursos con que cuenta la
alcaldía. Pero, ¿en qué gasta la alcaldía estos recursos?
Suele ocurrir que la mayor parte el presupuesto de las alcaldías se destina
al pago de los salarios de los funcionarios municipales (nómina), al
mantenimiento del aparato y la prestación de servicios (redes de agua,
iluminación, limpieza urbana, mantenimiento de locales públicos, salud,
educación (sólo aquella mínima parte que corresponde a las alcaldías),
transporte, cultura y recreación, etcétera), quedando generalmente muy
pocos recursos para la inversión en nuevas obras que beneficien a las
comunidades.
Pero esta circunstancia no puede ser un obstáculo para el pueblo
organizado ni para sus gobernantes, siempre y cuando ambos estén
determinados a promover la transformación de su realidad y a promover el
desarrollo humano y económico sin atentar contra el medio ambiente.
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34
Mientras más escasos sean los recursos, más importante es que el máximo
de vecinos participe en el proceso de toma de decisiones acerca de cómo
distribuirlos y de cómo generar nuevos recursos.
¿Quién decide los proyectos que se ejecutarán?
Los vecinos de cada comunidad deben ser quienes tomen las decisiones. El
prerrequisito para ello es su participación activa y decidida en las sesiones
ordinarias y extraordinarias de trabajo que se organicen para tal propósito.
¿Dónde se elabora el Presupuesto Participativo?
A diferencia del diagnóstico participativo que se realiza en comunidades
pequeñas, el área natural del presupuesto participativo es el municipio
(aunque en el caso de municipios muy grandes es aconsejable realizar la
mayor parte del trabajo por parroquia y, más aún, por subdivisiones dentro
de las parroquias). Cada municipio o parroquia se puede dividir en zonas
que contienen a su vez varios espacios comunales. En secciones siguientes
se presentan los criterios para realizar dicha zonificación.
¿Cuál es el espacio ideal para el desarrollo del Presupuesto
Participativo?
La forma de llevar adelante el presupuesto participativo municipal debe
adaptarse a las condiciones concretas de cada lugar: hay que tomar en
cuenta la densidad de la población del municipio y el grado de
organización popular alcanzado en él. No es lo mismo un presupuesto
participativo en un área rural poco poblada que un área urbana
densamente poblada.
En las comunidades rurales pequeñas el presupuesto participativo puede
trabajarse directamente a nivel municipal o parroquial.
En los centros poblados y ciudades pequeñas se puede trabajar a partir de
3
divisiones geográficas tales como la utilizada por las UBEs .
En las ciudades grandes, las experiencias del presupuesto participativo
pueden darse a partir de una subdivisión del área geográfica que
corresponde a una UBE (circuitos, secciones, etcétera).
Pero hay que tener en cuenta que las áreas que se establezcan en los inicios
probablemente no tendrán que ver con definiciones acerca del espacio
más adecuado para desarrollar el proceso del presupuesto participativo
sino que estarán relacionadas con cantidad de cuadros con que se cuente
para impulsarlo. Mientras más organización previa exista en un municipio
o parroquia, y mientras más cuadros preparados para promover la
participación se tenga, hay más posibilidades de que el proceso pueda
realizarse en los espacios más adecuados.

¿Cómo garantizar el manejo transparente y colectivo de la
información?
El proceso del presupuesto participativo exige que haya una completa
transparencia informativa acerca de los recursos con que cuenta la
alcaldía, la forma en que se licitan las obras, el monto de recursos
destinado a cada obra, el cronograma de ejecución de la obra, etcétera.
Además de la información que provenga de las autoridades de la alcaldía
en reuniones públicas, se debe procurar publicar estas informaciones en
algún órgano de difusión sea de la alcaldía o privado.
Se puede aprovechar la tecnología de la información para dar mayor
4
difusión al proceso .
¿Con qué equipo humano debe contar la alcaldía para asumir el
Presupuesto Participativo?
Debiera existir, adscrito a la Dirección de Participación Popular de la
Alcaldía correspondiente, un equipo que se ocupe de la promoción
institucional de las jornadas de presupuesto participativo en todas las
comunidades que comprenden el municipio, así como de la facilitación de
todos los procesos inherentes a él. Este equipo debería ser el responsable
del trabajo del presupuesto participativo asociado a la alcaldía y debería
estar conformado por operadores de la Dirección de Participación Popular
y otros funcionarios de la alcaldía que puedan reforzarle.
Para efectos prácticos, denominaremos EPPA al Equipo del Presupuesto
Participativo de la Alcaldía.
¿Quién anima a la comunidad a participar en el Presupuesto
Participativo?
La animación a la comunidad para que participe es un proceso
permanente, trasversal y compartido. Tanto los agentes de la alcaldía,
como los promotores socioculturales, los miembros de los consejos locales
de planificación pública, los líderes naturales e institucionales y todos los
vecinos que quieran, deben contribuir a la animación.
Por circunstancias propias de la especificidad vecinal, se observará una
diferenciación normal durante la animación comunitaria. Una promovida
por los agentes externos que intervienen en la localidad y otra asociada a
las iniciativas populares. Ambas son complementarias, y deben articularse.
Mientras el EPPA convoca a las comunidades a través de afiches,
pancartas, perifoneo, cuñas radiales o televisivas, anuncios de prensa y
demás medios de difusión; los vecinos y sus liderazgos naturales apelarán
a la invitación casa por casa, a la información cara a cara, el uso de
medios de comunicación alternativos comunitarios. Donde sea posible, los
medios alternativos deben trata de cubrir y divulgar los debates de las
plenarias.
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Propuesta metodológica
A continuación exponemos los pasos que, dentro de lo posible, deberían
ser contempladas en todo proceso de formulación del presupuesto
participativo.
Eso no significa que ésta sea una receta inalterable, se trata, por el
contrario, de una propuesta de procedimiento que puede y debe ser
enriquecida con todas las ideas y sugerencias que hayan surgido a partir
de la reflexión y de la experiencia práctica de los gobernantes locales y las
comunidades organizadas.
Zonificación
A efectos de facilitar la elaboración del presupuesto participativo, es
conveniente dividir cada centro poblado por zonas. Dichas zonas son
espacios territoriales menores claramente definidos, donde se deberían
realizar las asambleas del presupuesto participativo.
Nos parece recomendable usar como criterio para la demarcación de las
zonas el mismo criterio que se ha usado para demarcar las áreas
electorales.
Dentro de esa área geográfica hay que buscar el lugar más adecuado para
que la población se reúna. Probablemente el espacio más conveniente sea
una escuela.
En un municipio o parroquia podrán conformarse tantas zonas del
presupuesto participativo como áreas electorales existan.
Teniendo muy claro que el presupuesto participativo es un proceso abierto
a todos los vecinos y no sólo a los que se sienten identificados con el
gobierno, una zonificación basada en las áreas electorales permitiría
aprovechar todo el potencial organizativo acumulado en las UBEs durante
el proceso del referendo.
Dentro de una zona pueden existir varias organizaciones comunitarias de
base o consejos comunales.
Distribución del Presupuesto por zonas
a) Criterios de distribución: carencias, densidad, prioridades temáticas y
participación
Hemos dicho que la Alcaldía debe fijar la cuota del presupuesto municipal
que le corresponderá a cada zona para la ejecución de proyectos del año
siguiente y debe hacerlo considerando una serie de criterios. A nuestro
juicio, al menos cuatro deberían ser considerados: aquel asociado a las
carencias comunitarias, a la densidad poblacional, a las prioridades
temáticas elegidas por las comunidades y el grado de participación de los
vecinos en las actividades de la zona.

Hay quienes preparan un mapa de carencias de cada zona. Este mapa
muestra el cuadro general de la situación de la comunidad. Un diagnóstico
participativo previo que analiza las carencias en infraestructura y servicios
de cada localidad ayuda a preparar esa información.
También es importante considerar la cantidad de personas que habita en
cada zona y la prioridad temática elegida.
Es conveniente agrupar los problemas en algunas temáticas como, por
ejemplo: saneamiento ambiental, vivienda, pavimentación integrada
(asfalto, red de agua, red de desagüe pluvial), educación, asistencia
social, salud, transporte y circulación, organización de la ciudad y pedir a
los vecinos que establezcan tres prioridades temáticas. Conocer cuales son
las principales temáticas elegidas a nivel de la ciudad es un indicador
importante para los planificadores.
Por último, ha dado muy buen resultado estimular la participación,
asignando un mayor porcentaje de recursos financieros a aquellas
comunidades que en igualdad de condiciones en cuanto a densidad y
carencia, muestren un mayor desarrollo organizativo y prácticas de mayor
participación protagónica.
Para establecer el grado de carencia de servicios e infraestructuras en una
zona, se pueden asignar porcentajes a cada problema a través de una
escala determinada. Así, por ejemplo, el alumbrado público posee una
carencia de 50 por ciento, representa que aproximadamente la mitad de la
zona no posee en sus calles dicho alumbrado.
Una zona densamente poblada y con grandes carencias debe recibir
mucho más recursos que una zona con poca densidad. Sería muy injusto
que el presupuesto se distribuyese en forma igualitaria entre las zonas que
presentan desniveles.
Una zona cuyas comunidades practiquen ejercicios permanentes de
participación ciudadana en los asuntos públicos debería ser premiada con
una asignación mayor que aquellas que poco o nada participan. Esta
práctica promueve a la larga, la motivación a participar en todas las
comunidades.
Ahora bien, ¿qué proporción debe dársele a las carencias, a la densidad y
a la participación?
Esta interrogante debe ser atendida por los gobiernos locales quienes, con
base a su especificidad concreta sabrán en qué cuantía hacer uso de los
5
tres criterios enunciados .
b) Todos los recursos deben ser incorporados
Todos los recursos disponibles, sin excepción, deberían ser incorporados al
presupuesto participativo y distribuido a cada zona. Recordemos que tales
recursos provienen de aquella porción del situado que no se ha destinado
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al gasto administrativo, del pago de impuestos, y de fondos del FIDES y la
LAEE.
Del mismo modo, los ministerios y sus entes adscritos, así como las
empresas del Estado y las gobernaciones que en sus planes operativos y
presupuestos ordinarios tengan recursos destinados para ser ejecutados
en determinadas comunidades pertenecientes al municipio en referencia,
deben evaluar con las propias comunidades la pertinencia de tales
proyectos, para que no suceda lo que en el pasado ha ocurrido con
frecuencia: que, desde el nivel central, se planifican obras que no están
consustanciadas con los requerimientos inmediatos de las comunidades.
Actores Del Presupuesto Participativo
a) Los vecinos
El proceso del presupuesto participativo es un proceso democrático,
abierto a todos los vecinos interesados, sin color político o nacionalidad. A
las reuniones plenarias y a las reuniones por áreas más pequeñas puede
asistir el que quiera.
b) Los delegados
Pero no todos los vecinos tienen igual compromiso con el proceso. Los más
entusiastas y comprometidos se transforman en sus activistas y deberían
cumplir la función de delegados del presupuesto participativo.
Los llamados “delegados” del presupuesto participativo, son aquellas
personas en quienes la comunidad delega la tarea de recoger los
problemas de las distintas comunidades y de participar luego en el
seguimiento de todo el proceso del presupuesto participativo. Ellos son los
grandes activistas del proceso: movilizan a la comunidad, actúan como
canal de conducción de sus aspiraciones, fiscalizan la aplicación de los
recursos a las obras priorizadas y la ejecución de las mismas.
En los lugares donde existe tradición organizativa y de lucha, los activistas
del presupuesto participativo suelen ser los líderes naturales de dichas
comunidades.
Los delegados deben ser electos en las reuniones del presupuesto
participativo. Pueden elegirse tantos delegados como lo considere
conveniente la comunidad, siempre y cuando su número no sea un
impedimento para realizar fluidamente las tareas. La idea es que el número
de delegados no entorpezca la fluidez de la comunicación en las
reuniones. Los delegados están obligados a rendir cuentas mensuales en
asamblea a las comunidades que los eligieron.
Al proponer este criterio de elección de los delgados lo que se busca es
estimular la participación. La idea es que quien moviliza más gente a las
reuniones pueda elegir más delegados.

La principales funciones del delegado son:
movilizar a la comunidad y recoger las prioridades temáticas y de obras
6
coordinar, junto con los consejeros , el proceso de debate con la
población acerca de las obras a jerarquizar
actuar como canal de conducción de las aspiraciones de la comunidad
que representan
fiscalizar la aplicación de los recursos a las obras priorizadas y la
calidad de su ejecución
fiscalizar la actuación de los consejeros
c) Los consejeros
Mientras los delegados se preocupan de los problemas más inmediatos de
su área: pavimentar una calle, una obra de alcantarillado, etcétera, el
consejero discute temas más amplios y debe pronunciarse sobre las obras
que deben realizarse en la ciudad como un todo tomando en cuenta las
prioridades establecidas en las reuniones del presupuesto participativo.
Deben compatibilizar las demandas de la población con las de la alcaldía
y puede ocurrir que tengan que priorizar obras que no corresponden a la
zona por la que fueron electos. Deben tener la capacidad para analizar el
conjunto de los problemas y para explicar y convencer a sus electores de lo
correcto de sus decisiones, aunque ellas no los favorezcan en lo inmediato.
Ellos son, entonces, los que toman las últimas decisiones sobre las obras
que deberán ser realizadas.
La población, que ya eligió sus prioridades por democracia directa, delega
su representación en estos consejeros para que elaboren en cogestión con
el gobierno municipal y el consejo local de planificación pública, el
presupuesto público y el plan de obras para el año siguiente.
Deben elegirse dos consejeros por cada zona del presupuesto
participativo. Su mandato dura un año, pero si llegan a perder la confianza
de sus electores, como se trata de una representación delegada que
emana de una democracia directa, los consejeros podrán ser revocados
por el foro de delegados en cualquier momento.
Dentro de lo posible los consejeros deben recibir un pequeño curso de las
nociones fundamentales necesarias para entender el tema del
presupuesto. El EPPA debe contribuir en dicho curso.
d) El equipo de la alcaldía que promueve el proceso
Como ya hemos mencionado, debe haber un equipo de la alcaldía
dedicado a promover y facilitar este proceso.
El Equipo del Presupuesto Participativo de la Alcaldía (EPPA) será la
instancia responsable de articular todas las actividades inherentes al
desarrollo de las jornadas de presupuesto participativo.
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Deberá preparar las grandes asambleas y las reuniones del Consejo del PP,
y articular sus relaciones con la comunidad a través de los coordinadores
zonales.
Al mismo tiempo deberá articularse con el Consejo Local de Planificación
Pública. Del trabajo mancomunado de ambas instancias junto a las
comunidades dependerá el éxito deseado. En el caso de que el Consejo
Local de Planificación no esté funcionando el alcalde deberá buscar una
fórmula para que el proceso del presupuesto participativo no se detenga.
e) Asesores zonales
Para llevar adelante el proceso es conveniente que cada alcaldía tenga un
personal exclusivamente encargado de atender una zona del presupuesto
participativo, independientemente de que ese cuadro provenga de alguna
de las direcciones de la alcaldía.
Estas personas deben hacer de puente entre la administración y las
respectivas zonas en lo que se refiere a materias relacionadas con el
presupuesto participativo, manteniendo siempre una visión del gobierno
como un todo y debe ayudar a articular los requerimientos de cada zona
con las respectivas direcciones. Debe desempeñar el papel de puente entre
el gobierno y los habitantes de la zona sirviendo a la vez de parachoques y
de punta de lanza del gobierno.
Para evitar problemas no deben vivir en la región de la cual son
coordinadores.
Sus tareas específicas serían:
a) Convocar a quienes todavía no se han integrado al proceso
b) Ayudar al proceso de organización (labor compartida con los líderes
comunitarios y el EPPA)
c) Suministrar a su zona informaciones proveniente s de la alcaldía y el
Consejo del Presupuesto Participativo.
d) Establecer contactos entre la población y las respectivas direcciones de
la alcaldía
e) Mediar en los conflictos que puedan crearse entre sectores de la
comunidad y con alguna de las entidades de la alcaldía. Por lo tanto, el
asesor zonal debe ser una persona muy respetada por todos los sectores
f) Transmitir en forma pedagógica y convincente los planteamientos de la
alcaldía
g) Preservar y difundir valores cooperativos y solidarios
Instancias del Presupuesto Participativo
El proceso del presupuesto participativo requiere la conformación de
varias instancias que den cuenta de las diversas tareas por desarrollar. A tal
efecto, se deberá contar con:

Reuniones con la comunidad
Consejo
Foro de Delegados
Consejo Local de Planificación Pública
Junta Financiera o de planificación
a) Reuniones del presupuesto participativo
En el proceso del presupuesto participativo se pueden realizar diversos
tipos de reuniones con la comunidad. Podemos distinguir asambleas por
zona y reuniones menores en comunidades más pequeñas
Asambleas o plenarias
Las asambleas o plenarias constituyen el foro democrático por excelencia
del presupuesto participativo. Son asambleas de ciudadanos del municipio
o zona, a la cual pueden asistir sin limitación alguna todos los vecinos.
Estas reuniones deben ser convocadas por la entidad encargada de
organizar el proceso.
Deben buscarse diversos mecanismos para informar a la comunidad de la
reunión: periódicos murales, recorrido por el área con un altoparlante
puesta a disposición por la alcaldía. Pero, sin duda, lo más conveniente es
la visita casa por casa por parte de los delegados o activistas del
presupuesto participativo. Deben evitarse las invitaciones formales o
aquellas en que se envía a un niño a entregar el papelito de la citación, sin
que el emisario tenga la menor idea de lo que está promoviendo.
Antes de empezar formalmente la reunión deben darse algunos pasos
previos como:
La acreditación de los participantes. Sólo deben participar activamente en
la reunión los habitantes de la zona y las autoridades de la alcaldía. Los
demás pueden ser invitados pero no tendrán derecho a la palabra.
Es muy conveniente realizar actividades culturales mientras la gente se
acredita.
El ideal sería tener un corto video sobre el plan de inversiones del año
anterior y obras que se están ejecutando.
Los coordinadores deben esforzase porque se haga una lista de oradores
consensuada donde haya representantes de cada una de las micro zonas o
consejos comunales, y se procure la expresión de la pluralidad de las
posiciones políticas existentes en esa zona.
Pueden ser convocadas tantas plenarias como se estime conveniente. Sin
embargo, como mínimo, deberán desarrollarse dos o tres sesiones
plenarias. (Ver desarrollo más adelante)
Reuniones más pequeñas
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Además de las reuniones amplias y abiertas por zona, se realizan múltiples
reuniones más pequeñas, promovidas por los delegados, para jerarquizar
las obras y para analizar, con el equipo técnico de la alcaldía y las personas
encargadas por la población de participar en el presupuesto participativo,
los requerimientos técnicos y presupuestarios de las obras priorizadas por
la comunidad.
b) Consejo del presupuesto participativo
El consejo del presupuesto participativo es la instancia rectora del proceso
de formulación del presupuesto participativo municipal. Está integrado por
los consejeros del presupuesto participativo electos por cada zona, que
tienen derecho a voz y voto. Forman parte además de este consejo: el
alcalde y tres miembros del consejo local de planificación pública, que
deberán tener sólo derecho a voz.
La tarea fundamental del Consejo del Presupuesto Participativo es
compatibilizar las demandas de la población con los recursos de la
alcaldía.
Sus deliberaciones deberán basarse en la búsqueda de consenso en torno
a la selección de las obras a realizar de acuerdo a una visión integral del
municipio y de las prioridades presentes.
En los casos en que sea necesario, una vez se tengan las listas de
problemas jerarquizados por cada zona, el consejo procede a identificar
aquellos problemas comunes a varias zonas. Durante ese proceso se
determina la proximidad de las zonas con problemas análogos. En ciertas
ocasiones, la solución de un problema en una zona impactará en otras
cercanas, con lo que una solución beneficia a varias comunidades. Por
ejemplo, la construcción de una escuela secundaria en la frontera de una
zona con otras. A partir de la caracterización de la comunidad se deberían
conocer los terrenos disponibles y demás infraestructura pública existente
en las diversas zonas, con lo cual sería relativamente fácil decidir donde
ubicar dicha escuela.
Este Consejo se reúne semanalmente durante varios meses para ir
analizando las diferentes propuestas provenientes de las comunidades,
pedir información a las distintas direcciones de la alcaldía y determinar
finalmente, cuáles van a ser las obras que se van a priorizar.
Una de las primeras cosas que se debe hacer, para tener una visión global
de los problemas del municipio, es hacer un recorrido por toda la ciudad
para constatar en persona cuáles de ellos son los que requieren una
solución más urgente.
c) Foro de delegados
Los foros de delegados son las reuniones de delegados de una zona.
Pueden convocarse con diversos objetivos: para recibir una preparación

mínima respecto al tema del presupuesto, intercambiar experiencias de sus
trabajos con las comunidades, dialogar con los consejeros, informarse de
la marcha del proceso, revocar a algún consejero
d) Consejo Local de Planificación Pública (CLPP)
El Consejo Local de Planificación Pública es otra de las instancias que
participa en el proceso. Una vez elaborada la propuesta de presupuesto
por el Consejo del Presupuesto Participativo, el Consejo Local la revisa a fin
de compatibilizarla con el plan rector del municipio. Se entiende que en
cada municipio existe un plan de desarrollo que orienta el curso de la
actuación de la inversión pública, en consecuencia, todo plan operativo
anual del municipio y su correspondiente presupuesto deben alinearse con
los postulados de la estrategia de desarrollo municipal diseñada por el
CLPP.
Esta disposición no supone veto a las propuestas de presupuesto
participativo por parte del CLPP, por el contrario, debe ser asumido como
un proceso de intercambio para el enriquecimiento de la propuesta. Si
fuera necesario modificar algún proyecto comunitario, el CLPP debe
informar y discutir el tema con las comunidades explicando las razones que
imperan, debe oír las opiniones de la comunidad e invitarlas a que
adopten los correctivos necesarios. Pero puede también ocurrir que la
comunidad convenza al gobernante o a los miembros del Consejo Local
de la necesidad de rectificar un plan propuesto por él.
Una vez validada la propuesta de presupuesto participativo por el CLPP,
éste la consigna a la Junta Financiera de la Alcaldía.
e) Junta Financiera
La Junta Financiera del presupuesto participativo es una instancia técnica
de la alcaldía, compuesta por sus direcciones administrativas, de
planificación y presupuesto. Las funciones inherentes a dicha junta o
comisión están referidas a la validación formal (jurídica, administrativa y
técnica) del presupuesto municipal a ser presentado al Concejo Municipal.
Dicha Junta coordina y elabora la propuesta presupuestaria que deberá
asignarse a cada zona con base a los criterios para priorizar los problemas
de cada zona. Sobre esto ya hemos referido que deberán tomarse en
consideración cuatro criterios: carencias, densidad de población,
prioridades temáticas y participación.
f) Cámara Municipal
De acuerdo a lo establecido por la ley, la Cámara Municipal es quien da la
aprobación al proyecto de presupuesto municipal presentado por la
alcaldía. Los concejales deberán estar concientes que el producto que les
corresponde evaluar y sancionar es el resultado del esfuerzo colectivo de
las distintas comunidades organizadas.
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Aunque puede ocurrir que una Cámara Municipal no esté dispuesta a
aprobar la propuesta del Consejo del Presupuesto Participativo, validada
por el CLPP, si la comunidad se organiza bien y se moviliza para hacer sentir
su voluntad de luchar por sus propuestas, será muy difícil que finalmente se
oponga. Al fin y al cabo los concejales no desean perder apoyo popular.
Dos formas de realizar el Presupuesto Participativo
No es lo mismo realizar el presupuesto participativo en comunidades
donde existen tradiciones de organización y de lucha, donde las
comunidades están organizadas en la base en consejos comunales u otras
formas de organización y ya han llevado a cabo el proceso de diagnóstico
7
participativo , que llevarlo adelante en una zona donde existe escasa
organización popular. A continuación señalamos cómo pensamos que
debería hacerse en cada caso.
Presupuesto Participativo que parte de un diagnóstico participativo
previo
Allí donde hay organización previa y se ha realizado un proceso de
diagnóstico participativo, como el expuesto en el capítulo anterior de este
libro, se lleva un gran trecho adelantado. Las comunidades ya han
priorizando los problemas de acuerdo a los recursos de la comunidad y, a
la vez, han jerarquizando los problemas que no pueden ser resueltos por
ella.
a) Primera plenaria del presupuesto participativo
En este caso, en una plenaria abierta a todos los habitantes de la zona,
donde no debe existir discriminación alguna, se da inicio al proceso del
presupuesto participativo. Dicha reunión debe estar presidida por el
alcalde, el Equipo del Presupuesto Participativo de la alcaldía (EPPA), el
asesor de la zona y miembros del Consejo Local de Planificación Pública
(CLPP). Es conveniente que asistan los directores de la alcaldía o sus
sustitutos.
Allí, el alcalde explica en que consiste el proceso del presupuesto
participativo y por qué ha sido necesario trabajar en espacios menores y,
por lo tanto, la idea de la zonificación. Se debe llevar la propuesta concreta
de zonificación de la alcaldía y dentro de lo posible un mapa del municipio
zonificado.
Luego, el alcalde debe presentar un informe de cómo ha marchado el plan
de inversiones aprobado el año anterior: qué obra se han ejecutado,
cuáles están en proceso de ejecución y cuáles han quedado rezagadas y
por qué. Todo debe ser muy transparente.
En esa reunión se deben revisar las normas internas por las que se va a regir
8
el proceso del presupuesto participativo .

Deben exponerse los criterios con los que se distribuirán los recursos a
cada zona y enunciarse un cronograma de trabajo.
Los asistentes deben evaluar críticamente la rendición de cuenta del
alcalde.
Los consejos comunales allí presentes deben exponer ante todos los
asistentes la priorización temática y la lista jerarquizada de las obras que
dichas comunidades han determinado como más urgentes de realizar. Este
listado es el producto de un diagnóstico participativo previamente
realizado por los consejos comunales.
En dicha reunión se debe elegir a los activistas que están dispuestos a llevar
delante el proceso en dicha zona. Cada organización comunitaria de base
o consejo comunal propone sus candidatos Mientras más gente éste logre
movilizar para la asamblea, más delegados podrá elegir.
Estos delegados recién electos deben informar acerca de los problemas
priorizados en sus respectivas comunidades para que todos los vecinos los
conozcan.
b) Reuniones en los consejos comunales
Luego de la primera reunión plenaria deberán realizarse reuniones en los
consejos comunales para escuchar las informaciones técnicas que deben
proporcionar los órganos de gobierno y sus propuestas de obras y
servicios.
A su vez, los delegados deben visitar las obras acompañados de los
técnicos de la alcaldía para informarse en el terreno de los requerimientos
técnicos y presupuestarios que plantean los problemas priorizados por la
población.
A partir de todas las actividades realizadas por los delegados cada vez más
personas se van interesando en el tema del presupuesto. Y pueden surgir
nuevos activistas los que podrán ser elegidos delegados en las reuniones
más frecuentadas.
c) Segunda plenaria del presupuesto participativo
Luego de este trabajo realizado por los delegados y los órganos de
gobierno, se debe realizar una segunda reunión plenaria.
En esta reunión, la alcaldía, por medio de la Junta Financiera o de
Planificación, presenta sus rubros de gastos (pago de personal, consumo,
servicios de terceros y otros, un estimado de los recursos con que se
contará en el próximo año y la forma en que serán distribuidos por zona.
Por su parte, los delegados informan de las impresiones logradas en sus
recorridos y de las estimaciones de cálculo económico por cada uno de los
proyectos requeridos para la solución de los problemas jerarquizados
previamente por las comunidades y entregan un listado consolidado de las
obras requeridas y de las prioridades temáticas que resultan de dicho
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listado. Por ejemplo, la mayor parte de las obras priorizadas se refiere a
Viviendas, la segunda a educación, la tercera a pavimentación.
En esta reunión, y luego del trabajo realizado por los delegados, donde
habrá algunos que se hayan destacado más que otros por su compresión
de los temas presupuestarios como por la madurez de sus planteamientos
políticos, los asistentes deben elegir entre dichos delegados los consejeros
del PP, que por sus funciones deben ser las personas más competentes para
asumir la tarea de armonizar los intereses de la alcaldía con las obras
priorizadas por la comunidad.
Se deben elegir dos consejeros por cada zona y sus respectivos suplentes.
A partir de este momento, los consejeros saben con qué recursos
aproximados se cuenta y deberán ajustar las prioridades señaladas por la
población a dicha realidad financiera y a las líneas estratégicas de trabajo
de la alcaldía. Se trata de priorizar las obras de acuerdo a una visión de
ciudad.
d) Recorrido por la ciudad
Es importante, por lo tanto, que los consejeros lleguen a tener esa visión de
la ciudad como un todo ya que eso les permitirá tener más elementos y
argumentos para evaluar en forma más objetiva las obras que deben
priorizadas, teniendo que postergar, en algunos casos, obras de su propia
zona por obras más necesarias en otra zona. Para lograr esta visión de
conjunto es importante que conozcan muy bien las distintas urbanizaciones
9
y barrios de su municipio . El ideal es que realicen un recorrido por la
ciudad y que vayan acompañados por el equipo técnicos de la alcaldía
para que les informen acerca de los requerimientos técnicos y financieros
de las obras priorizadas por la comunidad.
e) Reuniones con las diversas direcciones
De acuerdo a las obras priorizadas es conveniente que los consejeros y los
delegados que así lo estimen, tengan reuniones con las respectivas
direcciones administrativas. Por ejemplo, si se ha priorizado una escuela es
muy importante discutir con la Dirección de Educación esta propuesta y los
planes que tiene esa dirección para el municipio.
f) El consejo debe elaborar la propuesta de presupuesto municipal
El Consejo del Presupuesto Participativo, luego de considerar las
demandas de las distintas zonas, de haber hecho un recorrido por el
municipio visitando junto con el equipo técnico de la alcaldía los lugares
donde se plantea ejecutar dichas obras, de consultar con las distintas
direcciones administrativas de la alcaldía y de conocer la cantidad de
recursos que se asigna por zona, debe elaborar la propuesta de
presupuesto municipal de inversión pública para el próximo año. Dicha
propuesta deberá ser presentada al Consejo Local de Planificación Pública

a fin de dar cumplimiento con lo dispuesto por la Constitución de la
República y demás leyes, reglamentos y ordenanzas que regulan la
materia.
g) Tercera plenaria
Una vez terminado el proceso de elaboración del presupuesto se debe
realizar una última asamblea para informar a la población de los
resultados del proceso. En ella el alcalde debe anunciar el presupuesto con
que contará el próximo año y la forma en que éste será distribuido por
zona, y el Consejo del PP deben presentar las obras que finalmente fueron
priorizadas. Se debe aprovechar la reunión para motivar a la población a
acompañar a las autoridades en la entrega del presupuesto a la Cámara
Municipal.
Presupuesto Participativo sin diagnóstico participativo previo
En este caso, no son las comunidades las que llegan a la primera asamblea
del presupuesto participativo con sus obras ya priorizadas, sino que es el
Estado el que crea un espacio para la participación a partir del tema del
presupuesto de obras para la ciudad. Si bien los primeros pasos son
diferentes, a partir de la segunda plenaria del presupuesto participativo
todo sigue igual en ambos casos.
a) Reunión de arranque
Se debe realizar una primera plenaria de arranque del proceso organizada
por el Equipo del presupuesto participativo para organizar las acciones
que conduzcan a la materialización del proceso, en la que debe estar
presente el asesor zonal del presupuesto participativo, el EPPA y alguna
autoridad de la alcaldía, para darle realce.
Como toda reunión del presupuesto participativo, debe ser una plenaria
abierta a todos los habitantes de la zona. No debe existir discriminación
alguna.
La convocatoria tiene que ser muy atractiva. Es importante explicitar que se
trata de una reunión para que la población decida sobre las obras que
considere deben ser ejecutadas por la alcaldía.
En dicha asamblea se debe explicar que la necesidad de trabajar en
espacios menores al espacio municipal condujo a la idea de la
zonificación y que esa es una de las zonas propuestas. Sería conveniente
llevar el mapa de la ciudad zonificado.
Se debe insistir en que son los propios vecinos los que deben pronunciarse
sobre las obras a realizar y se debe subrayar la necesidad de organizarse
para realizar esta consulta y designar cuadros para llevarla a cabo.
Se debe explicar que esa tarea debe ser asignada a los mejores activistas,
que pasarán a ser denominados delegados del presupuesto participativo.
47

48
Se propone elegir a estos delegados entre los presentes en la proporción
de uno por cada diez presentes. Si la asistencia es mayor de 300 personas,
debería elegirse un delegado cada 15 ó 20 asistentes.
b) Múltiples reuniones en las comunidades
Los delegados deben promover la realización de múltiples reuniones para
que las comunidades elijan sus prioridades temáticas y jerarquicen las
obras y servicios que desean ver resueltos por la alcaldía.
c) Primera plenaria del presupuesto participativo
Una vez recogidas las prioridades temáticas y jerarquizadas las obras se
realiza la primera asamblea propiamente dicha del presupuesto
participativo, esta vez presidida por el alcalde, el Equipo del Presupuesto
Participativo de la alcaldía (EPPA), el asesor zonal y miembros del Consejo
Local de Planificación Pública (CLPP). Es conveniente que también asistan
los directores de la alcaldía o quienes los sustituyan.
Al igual que en el caso anterior (donde ya se había realizado un
diagnóstico participativo previo), el alcalde debe presentar un informe de
cómo ha marchado el plan de inversiones aprobado el año anterior: qué
obra se han ejecutado, cuáles están en proceso de ejecución y cuáles han
quedado rezagadas y por qué.
En esa reunión se deben establecer o revisar las normas internas por las
10
que se va a regir el proceso del presupuesto participativo .
Análogamente, se deben exponer los criterios con los que se distribuirán
los recursos a cada zona y enunciarse un cronograma de trabajo.
Se debe aprovechar este espacio para que los asistentes evalúen
críticamente la rendición de cuenta del alcalde.
Se deben ratificar los delegados electos en reunión de arranque y se deben
elegir otros si la asistencia ha aumentado mucho.
Estos delegados informan acerca de las prioridades temáticas y de las
obras seleccionadas en sus respectivas comunidades para que todos los
vecinos los conozcan.
d) Delegados y técnicos visitan obras priorizadas
Luego de dicha reunión los delegados regresan a las comunidades
acompañados de los técnicos de la alcaldía para informarse en el terreno
de los requerimientos técnicos y presupuestarios que plantean los
problemas priorizados por la población.
e) La segunda plenaria
Los pasos siguientes coinciden con lo ya expuesto en el primer caso.
Pasos más técnicos
a) Indicadores para la evaluación de la matriz presupuestaria

El Consejo del Presupuesto Participativo recoge las prioridades
presentadas por cada zona y área temática y las ordena. Realiza un cálculo
ponderando las prioridades y ensambla la propuesta de matriz de
presupuestaria participativa a ser consignada al CLPP.
El Consejo Local de Planificación Pública debe evaluar dicha matriz con
base a determinados criterios que facilitan la articulación de lo propuesto
con el plan rector del municipio. Dicho plan establece un cuerpo de
prioridades municipales que progresivamente deben ser atendidas.
La prioridad temática
Supongamos que las prioridades del municipio se han determinado de
forma tal que el déficit de viviendas es la primera prioridad entre los
miembros del municipio, en segundo lugar se tienen los requerimientos de
pavimentación y en tercero el del aseo urbano. Con base a este ejemplo,
los proyectos presentados en la matriz presupuestaria por el Consejo del
Presupuesto Participativo asociados a vivienda tendrán mayor pertinencia y
preponderancia que los demás.
De esta manera se tiene un indicador de planificación para el destino de
los recursos financieros para obras y servicios en cada región de la ciudad
Proyectos de obras estructurales
Al mismo tiempo, se consideran los proyectos y obras estructurales que
forman parte de los planes regionales y nacionales a instancia de los
ministerios y aquellas inversiones en ejecución que requieren de recursos
11
financieros para su continuidad . Estos datos constituyen un segundo
indicador para la planificación del destino de recursos financieros.
Necesidad de mantener nivel de servicios
Un tercer indicador de planificación son las necesidades que tiene el
gobierno para mantener el nivel de los servicios que el municipio presta a
la población: educación, salud, agua potable, recolección de basura,
conservación del sistema vial, iluminación pública, etcétera. La alcaldía
requiere destinar a ello una parte significativa de los fondos municipales.
Estos gastos son considerados rígidos, porque si no se les otorgan los
recursos requeridos, los servicios se ven afectados. Este tipo de gasto sólo
puede ser reducido a mediano y largo plazo si los servicios aumentan en
productividad, disminuyen sus costos y se incrementa la recaudación.
Obras de emergencia
Por último, también deben destinarse recursos a obras de emergencia y
reducción de riesgos por catástrofes naturales.
b) La matriz es analizada por la junta financiera
Una vez validada y armonizada con el plan rector municipal, la matriz
presupuestaria es remitida por el CLPP a la Junta Financiera para su
respectiva evaluación.
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50
c) La propuesta presupuestaria es entregada a Cámara Municipal
Después que el presupuesto está aprobado por el Consejo del Presupuesto
Participativo, el CLPP y la Junta Financiera, es entregado a la Cámara
Municipal por el alcalde, el Consejo del Presupuesto Participativo y gente
de la comunidad, para su discusión y aprobación
d) Elaboración del plan de inversiones municipales
A instancias de la matriz del presupuesto presentada por el consejo del
presupuesto participativo, la cámara municipal elabora el plan de
inversión para el ejercicio fiscal del año siguiente.
Tomar en cuenta las cooperativas de gestión
Para la formulación de referido plan se debe considerar la recomendación
de asignar a empresas cooperativas de la zona las obras que allí deberán
ser ejecutadas. Tales sugerencias serán debidamente presentadas por el
Consejo del Presupuesto Participativo, quien previamente habrá
elaborado un listado de las empresas asociativas comunitarias que
garanticen la pronta y correcta ejecución de las obras.
En aquellos casos en que, por su magnitud, una determinada obra no
puede ser desarrollada por cooperativas locales, sino por una empresa
particular foránea, debe asegurarse que dicha empresa se comprometa a
contratar mano de obra de la localidad.
Si la propia comunidad organizada en cooperativas es quien ejecuta un
proyecto determinado, habrá mayor garantía de que los trabajos sean de
calidad y se ejecuten con base al cronograma convenido.
e) Proyectos ante el FIDES y la LAEE
Del mismo modo, a partir de la matriz del presupuesto presentada por el
Consejo del Presupuesto Participativo, el Consejo Local de Planificación
Pública debe instruir a su sala técnica a fin de formular los proyectos
aprobados acorde a la metodología y criterios técnicos demandados por
los organismos de financiamiento de proyectos, todo ello con el apoyo de
profesionales voluntarios de las comunidades y del cuerpo de
profesionales de la alcaldía.
f) Proyectos regionales y nacionales
El alcalde del municipio junto a una pequeña comitiva integrada por
delegados comunitarios y miembros del Consejo Local de Planificación
Pública, ante la gobernación del estado y los entes adscritos de los diversos
ministerios, debe presentar el cuerpo de recomendaciones para la
acometida de proyectos regionales y nacionales en el municipio, todos
ellos debidamente contenidos en la matriz presupuestaria elaborada de
forma participativa.
g) Recursos extraordinarios

Si por la vía de la asignación de recursos extraordinarios se obtienen
nuevas fuentes de financiamiento de proyectos, el Consejo del Presupuesto
Participativo deberá recomendar a la Cámara Municipal el desarrollo del
cuerpo de proyectos que en orden jerárquico le corresponda su ejecución
de acuerdo a lo dispuesto en la matriz del presupuesto participativo.
Un ejemplo de ingresos extraordinarios lo constituyeron en su momento el
12
FIEM , la Ley Paraguas, entre otras.
Propuesta de cronograma
El cronograma atenderá las prerrogativas de ley en cuanto a la
presentación de proyectos, pero como hecho consciente del colectivo. A
tal efecto, se debe socializar el itinerario de actuación donde se reflejen las
fechas medulares, a saber:
Enero:
Conformación del Equipo del Presupuesto Participativo en las alcaldías
Zonificación para el presupuesto participativo en cada municipio
(guiarse con el modelo de las UBEs)
Designar a los asesores zonales
Animación comunitaria para la preparación de los diagnósticos
participativos
Febrero - marzo:
Inicio del proceso de diagnóstico participativo a nivel de las
organizaciones de base o Consejos Comunales . Establecimiento de la
jerarquía temática y priorización de las obras de acuerdo a los recursos
propios de la comunidad y priorización de las obras que el Estado
puede emprender. Elaboración de los planes de trabajo de cada
organización de base o Consejo Comunal.
Reunión de arranque en los lugares donde no hay organización previa
y realización de reuniones con las comunidades para que ellas
prioricen temáticas y obras.
Mayo - junio:
Primera plenaria del presupuesto participativo: Rendición de cuentas
del alcalde sobre la ejecución de las obras acordadas con el
presupuesto anterior. Información acerca del presupuesto del año en
curso. Elección o ratificación de los delegados. Información por parte
de los delegados de las temáticas y de las obras priorizadas.
Visita a las obras jerarquizadas de los delegados acompañados por
personal técnico de la alcaldía.
Curso de preparación de los delegados.
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52
Reuniones de delegados con direcciones de la alcaldía.
Julio:
Segunda plenaria del presupuesto participativo. La alcaldía presenta
sus rubros de gastos y un estimado por zonas de los recursos con que se
contará en el próximo año. Los delegados informan de los resultados
de su intercambio con los órganos técnicos de la alcaldía.
Se elige a los consejeros del presupuesto participativo
Curso de preparación de los consejeros
Recorrido de los consejeros por la ciudad
Agosto:
Instalación del Consejo del Presupuesto Participativo
Sesiones del Consejo del Presupuesto Participativo
Articulación del EPPA con el CLPP
Identificación de problemas comunes a varias zonas
Septiembre:
Entrega de la propuesta presupuestaria al CLPP
El CLPP compatibiliza los proyectos del presupuesto participativo con el
plan rector del municipio
Identificación de cooperativas de gestión de obras comunitaria por
parte del Consejo del Presupuesto Participativo
Octubre - Noviembre:
Entrega de la matriz compatibilizada a la junta financiera y elaboración
del plan de inversiones del municipio
Revisión del presupuesto por la Cámara Municipal
Análisis por parte del Consejo del PP de la matriz presupuestaria
entregada por la Junta Financiera. Elaboración de la propuesta
presupuestaria
Gestión de proyectos ante el FIDES y la LAEE.
Gestión de proyectos regionales y nacionales.
Diciembre:
Aprobación del presupuesto por la Cámara Municipal con la
participación de una delegación del gabinete del presupuesto
participativo y la asistencia de un nutrido grupo de delgados.
Próximo año
Selección de contratistas (cooperativas y empresas privadas).
13
Inspección de obras por parte del comité de control social de obras .

Consideraciones finales
Al término de las plenarias se deberá tener una detallada relación de
proyectos escogidos, susceptibles de ser desarrollados, siempre y cuando
el cuerpo de analistas técnicos no presente algunas objeciones a
posteriori.
Los gobernantes deben ser pacientes
Por tratarse de problemas que tocan los intereses más directos de los
habitantes de la vecindad, con toda seguridad se producirán debates muy
acalorados que en determinadas circunstancias propendan a exaltar los
ánimos de los participantes. Puede ocurrir que la pasión reinante derive en
ofensas o reclamos muy encendidos contra los líderes institucionales.
En tales circunstancias debe primar la paciencia, tolerancia y el respeto.
Los líderes naturales e institucionales deben llamar al respeto mutuo y, por
sobre todo, deben colocarse a la altura de las situaciones y no caer en
diatribas y discusiones estériles.
Control de la ejecución y evaluación permanente.
Es necesario establecer mecanismos de control del proceso de ejecución
de las obras por parte de la comunidad. Es también muy importante tener
métodos tanto cuantitativos como cualitativos para ir evaluando el
desarrollo del trabajo, y poder así realizar, si es necesario, planes de
contingencia, o sea, planes que reestructuren las medidas.
Las evaluaciones deben hacerse siempre en un período menor a tres
meses, porque si no se corre el riesgo que el proyecto se debilite, fallezca.
Es muy importante establecer indicadores y medir desde el principio.
Comités de control social de obras
En cada zona donde se esté ejecutando una obra, los delegados deben
promover la constitución de contralorías sociales. Podrán integrarlos
tantos voluntarios comunitarios como sea necesario, preferiblemente
aquellos que tengan alguna formación en la actividad que será
inspeccionada.
El control social de las obras se inicia desde el momento en que comiencen
las primeras acciones de selección de contratistas y continúa hasta que
finaliza la obra.
Cuando hay obras que requieren del cuidado de la población para ser
mantenidas, como por ejemplo, una cancha deportiva o una escuela
recién restaurada y pintada, es muy importante promover grupos de
14
vecinos que se encarguen de su mantenimiento .
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54
NOTAS:
1. En los actuales momentos, se adelantan algunas actuaciones legislativas
tendentes a derogar o modificar las leyes del FIDES y la LAEE, a fin de materializar el
mandato constitucional que ordena la creación del Fondo de Compensación
Interterritorial. De acuerdo a lo contenido en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, el Fondo de Compensación Interterritorial está destinado
al financiamiento de inversiones públicas dirigidas a promover el desarrollo
equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e
iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a apoyar
especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y
comunidades de menor desarrollo relativo. El Consejo Federal de Gobierno, con
base en los desequilibrios regionales, discutirá y aprobará anualmente los recursos
que se destinarán al Fondo de Compensación Interterritorial y a las áreas de
inversión prioritaria a las cuales se aplicarán dichos recursos.
2. Reunión de Gobernadores y Alcaldes, Fuerte Tiuna, 12 y 13 de agosto de
2004. Mci, Caracas, 2004.
3. Unidades de Batalla Electoral.
4. Desde la óptica de la racionalidad comunicativa transparente, las
informaciones sistematizadas en los inventarios locales, y vertidas en los sistemas
de información serán del dominio público. Bajo la modalidad de información
colectiva en el caso de los inventarios no automatizados, y de software libre, en el
caso de los sistemas de información computarizados.
258. 29. 293. Hechos los inventarios con la participación directa de los actores
sociales, cualquiera podrá contar con dicho conocimiento para aprovecharlo y
seguir enriqueciéndolo.293. Hechos los inventarios con la participación directa de
los actores sociales, cualquier persona podrá contar con dicho conocimiento para
aprovecharlo y seguir enriqueciéndolo.
5. Sobre este tema recomendamos leer el libro de Tarso Genro y Ubiratan de
Souza: Presupuesto participativo (La experiencia de Porto Alegre). Editorial
Universitaria, Buenos Aires, 1998. Allí el autor propone cómo hacer en estos casos.
6. Nos referimos a los consejeros del presupuesto participativo, más
adelante hablaremos de ellos.
7. Ver capítulo anterior.
8. En el caso de que sea una primera experiencia debería llevarse una
propuesta de proyecto para ser revisado por la comunidad.
9. O parroquia, en el caso de un municipio.
10. Por ejemplo, cada cuántos asistentes debe elegirse un delegado.
11. Por ejemplo, la construcción de acueductos, red de aguas servidas,
clínicas populares, etcétera.
12. Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica.
13. Ver consideraciones finales.
14. Lo que en Caroní se llamó: control democrático de las obras.

Agradecimiento
En primer término, quiero agradecer muy sinceramente la deferencia que
significa el haber sido invitado a compartir estas breves reflexiones en un
evento de tal importancia.
Es para mi una honrosa distinción.
Desde donde hablo…
DESAFIOS ETICOS, TECNICOS Y POLITICOS
DE LA PARTICIPACION SOCIAL
Carlos Núñez Hurtado
Cátedra “Paulo Freire”
Universidad ITESO
Guadalajara Jalisco, México
Quiero iniciar señalando “desde dónde hablo”. Mi experiencia “política”
siempre se ha desarrollado desde el campo de la sociedad civil y de las
organizaciones cívicas, pues nunca ha militado en ningún partido político.
A pesar de ello, y justamente por mi trayectoria ciudadana, en 1994 fui
invitado por el Partido de la Revolución Democrática ( P.R.D.) a ser
candidato a Diputado Federal, habiendo sido electo para la 56ª.
Legislatura, de 1994 a 1997.
La experiencia fue de lo más interesante y aleccionadora. Entrar en
contacto con el mundo de la política en cuanto tal - que no conocía
directamente - me permitió conocer en vivo los límites y alcances del
campo de la Ética en relación con la política
Desde esta doble experiencia, es decir, desde el campo de la sociedad civil
donde he militado por más de 42 años, y desde mi paso por la Cámara de
Diputados en México, es que he ido construyendo mis propias
convicciones, mis aprendizajes y mis búsquedas, que ahora les comparto.
La participación social: diversas comprensiones y
alcances
En el enunciado general de la mesa se mencionan los desafíos “éticos,
técnico y políticos” de la participación social.
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56
Me gustaría reflexionar primero sobre el sentido y alcance del concepto de
“participación social” y/o “participación ciudadana”, que sin ser
sinónimos, se les suele usar como tales.
Hoy, la “participación” parece haberse convertido en una moda. En el
terreno de la sociedad civil, de la educación, de las esferas
gubernamentales y en los organismos internacionales, la participación se
ha convertido en un componente obligado.
Pero contradictoriamente - en términos generales - nuestras sociedades no
se caracterizan por ser participativas; persiste la cultura de la “no
participación” y de la “delegación representativa del poder” muy presente
en los hábitos y comportamientos sociales, cívicos y ciudadanos.
Eventualmente, los ciudadanos(as) participan en emergencias y/o
coyunturas especiales; es decir, solamente se reacciona, pero no se
“acciona” proactivamente en forma cotidiana y sostenida.
Podríamos acudir a una clasificación operativa para tratar de distinguir
diferentes expresiones de participación que suelen darse. Es necesario
advertir que toda clasificación o tipología corre el riesgo de simplificar y/o
encasillar. Por ello, lo que presentamos a continuación no necesariamente
se da en forma “pura”, claramente diferenciada o “escalonada”, pues
cada circunstancia generará modalidades propias.
Participación “individual/ familiar”
Es aquella que en forma natural - casi siempre “reactiva” - el ciudadano
común tiene que realizar para cumplir sus obligaciones con el gobierno,
hacer reclamos o gestiones de servicios etc.
No tiene ninguna relevancia en los términos que nos interesa reflexionar.
Participación “social”
Normalmente es aquella que genera la participación de un grupo de
ciudadanos, colonos de un barrio, miembros de alguna institución etc.,
para enfrentar algún tipo de reivindicación social o colectiva que los
involucra.
En este sentido, casi siempre es también “reactiva”, pues se genera en
consecuencia y como respuesta o “reacción” ante la circunstancia,
necesidad común o reivindicación, casi siempre de tipo coyuntural.
Implica a un grupo, que como tal, debe resolver problemas de
organización y “planeación” (aunque sea elementalmente): roles,
liderazgo, trabajo en equipo, quizá recursos etc.
Participación social “organizada”
A diferencia de la anterior (y aunque sea muy similar) ésta tendría la
característica de no nacer necesariamente de una situación o reflexión

colectiva de carácter reivindicativo inmediato. Es decir, no es la natural
reacción frente a un problema “imprevisto” o agudizado por alguna
circunstancia, lo que lleva al grupo a formarse y actuar. Más bien, decide
actuar en tal o cual sentido, como producto de su previa conformación
como grupo, de su reflexión y del análisis de su situación.
Dentro de ese proceso, puede también atender temas de “emergencia”.
Pero igualmente puede decidir actuar organizadamente frente a temas o
circunstancias de otro perfil y/o aliento, como situaciones de mayor perfil y
sentido “estructural”, por ejemplo, problemas de consumo por carestía de
bienes, servicios públicos de menor perfil emergente etc.
Participación “comunitaria”
Tiene como característica su origen, ubicación y campo de acción de
carácter territorial (un barrio, una comunidad campesina, una población
indígena etc.)
Abarca los intereses de toda la población contenida en ese espacio,
independientemente del grado de involucración real que el conjunto de la
población asuma.
Implica, obviamente, los mismos retos de organización, roles, liderazgos
etc. ya señalados. Pero lógicamente, su complejidad será mayor.
Participación “institucional”
Es aquella generada y convocada desde el ámbito institucional público y/o
privado, por ejemplo, “juntas de vecinos” a nivel barrial, comités
ciudadanos a nivel municipal, organizaciones parroquiales etc.
La diferencia está fundamentalmente en el origen “externo” de la
convocatoria.
Participación organizada de la “sociedad civil”
Es el campo donde actúan normalmente las llamadas ONGs que
intervienen en estos espacios y sus múltiples expresiones: ambientalistas,
trabajo de género, economía solidaria, educación popular, educación
cívica y ciudadana, desarrollo comunitario, vivienda, hábitat, salud,
investigación etc. etc.
Participación “cívica y/o ciudadana”
Su característica es que nace y actúa en y para el campo específico de lo
“público” y lo “político”, pero entendido en su sentido amplio y no
restringido a lo partidario.
Es decir, no se sitúa frente a reivindicaciones particulares de corto alcance
o limitado ámbito espacial ( como las anteriores), sino que nace y trabaja
para enfrentar el rol que le corresponde - y se le reclama - a una
ciudadanía activa, crítica y conciente en el campo de las políticas públicas.
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Tiene que ver con el impulso a su propia generación, con el control y
auditoria ciudadana frente al ejercicio de gobierno, con el campo de la
educación ciudadana, de la promoción y/o defensa de los derechos
humanos (sociales, económicos, políticos y culturales).
Participación “política”
Es aquella que surge para actuar e incidir directamente en al ámbito
político en cuanto tal, es decir, en el “partidario”. Pero también actúa en
otras expresiones que suelen contemplar las legislaciones de los países,
según cada caso.
Como advertimos al iniciar esta tipología, es necesario insistir en su
carácter absolutamente “utilitario”.Por lo tanto, su utilidad será de acuerdo
a circunstancias y contextos.
Estas y otras modalidades y combinaciones de modelos de participación,
se dan sin duda a lo ancho y largo de nuestros países y cada vez con mayor
fuerza. En algunos casos de sociedades con niveles educativos más
desarrollados, los procesos alcanzan más y mejores niveles de
participación e incidencia.
Igualmente, hay sociedades con historias de lucha social y política muy
intensas que han provocado el avance en la conciencia ciudadana, y con
ello, mejores y más calificados niveles de participación e incidencia.
Pero es criterio compartido el reconocer que, a pesar de esas experiencias
excepcionales, la característica común de nuestros países es que viven
procesos democráticos meramente formalistas, ritualistas y electoreros.
Por eso -paradójicamente- en ellos la democracia “existe” sin
ciudadanos y ciudadanas participando en forma sustantiva.
En muchos países vivimos situaciones políticas que se han dado en llamar
de “partidocracia”, término acuñado para dar cuenta del excesivo y
protagónico rol que han venido asumiendo los partidos políticos en orden
a sus intereses particulares o de sus dirigentes, pero al margen de las
necesidades e intereses de la población. La democracia y la vida política
acaba siendo “secuestrada” por los profesionales del “mercado político”
que reducen su labor educativa y de representación, a un mero juego de
publicidad y mercadotecnia encaminado a conquistar los votos que los
coloquen en el poder formal, para servirse de el, pero no para servir a sus
electores ni a la sociedad en su conjunto.
No parecen haber quedado atrás las enseñanzas de Maquiavelo al
príncipe (y con él, parece que a la mayoría de los políticos actuales ) al
señalar que debe ".... poseer habilidad para fingir y disimular: los hombres,
en efecto, son tan simples y se someten hasta tal punto a las necesidades
presentes, que quien engaña hallará siempre alguien que se deje
engañar..... No es, pues, necesario que un príncipe acrisole todas las

cualidades mencionadas, pero sí muy necesario que parezca poseerlas" .
Y solo para reforzar estas aberrantes (pero muy presentes y actuales
máximas), nos dice Maquiavelo que: "a menudo ( el príncipe ) se ve
obligado, para conservar su Estado, a obrar contra la fe, contra la caridad,
contra la humanidad y contra la religión....... y como dije antes, a no
apartarse del bien, si puede, pero a saber entrar en el mal si se ve obligado
por la necesidad"
Por todas estas razones, la participación como fenómeno social y político,
si bien se expresa en múltiples modalidades, sigue siendo todavía una
meta por construir y conquistar en la mayoría de nuestros países.
Veamos algunas otras de las principales razones para entender el
fenómeno de la frágil o limitada participación:
Una cultura ciudadana y política “delegativa” y “representativa”. Con
cada día más bajos índices, la población participa eventualmente en la
elección de quien(es) serán sus representantes. Pero a partir de ello,
“delega” su responsabilidad en ellos, cancelando su participación
activa
Por ello, no se piensa en la responsabilidad y conveniencia ciudadana y
política de dar seguimiento, controlar, apoyar, proponer o cuestionar
las acciones y/u omisiones de las autoridades que nos representan.
Tras ello, existe una vieja práctica de carácter corporativo, utilitaria y
clientelar que ha castrado, condicionado y manipulado la
participación de los sectores populares y de la ciudadanía en general.
No han habido, en realidad, suficientes espacios francos, libres,
democráticos y útiles “de y para” la participación social y ciudadana.
Sin embargo debemos reconocer que en los últimos tiempos han
habido avances significativos
La falta de políticas y programas educativos encaminados a formar y
propiciar la conciencia y la verdadera participación social y ciudadana.
La inexistencia práctica - o la debilidad, en el mejor de los casos - de
canales autónomos y legítimos para la auténtica participación.
Según sea el caso de cada país y/o región, otro factor clave lo ha sido
la falta de instrumentos jurídicos propiciadores y legitimadores de la
auténtica participación ciudadana. En muchos de nuestros países, el
referéndum, el plesbicito, la iniciativa popular y la revocación de
mandato, siguen siendo aspiraciones largamente reclamadas.
Enunciado fundamental.
En una auténtica democracia no podemos prescindir de la participación.
Pero tampoco asumirla solo como una moda. La participación social y
ciudadana es un componente sustantivo de la verdadera Democracia. De
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no ser así, nuestras democracias se convierten solo en formalistas, pero sin
lograr incidir en el rumbo y en las decisiones de los procesos sociopolíticos.
La formulación, ejecución y control de políticas públicas, siguen
siendo atributos solo de las cúpulas del poder.
Componentes substanciales de la participación
En consecuencia, hablar de una autentica participación, significa e
implica:
Conciencia crítica y formada “de y en” los derechos y obligaciones
sociales y ciudadanas.
De aquí se desprende el rol estratégico de la educación en esta tarea y,
por lo tanto, la importancia del diseño e impulso de programas y
proyectos diversos
formales y “no-formales” - de educación para la participación.
Estos, deberán ser propiciados, favorecidos, estimulados y
financiados por múltiples iniciativas, incluyendo las propias
instancias gubernamentales, sin que ello implique imposición de
criterios políticos o partidarios.
Ejercicio activo, libre y permanente del uso de los derechos y
obligaciones consagrados en las normas jurídicas vigentes.
Por lo tanto, habrá de ponerse fin y castigar cualquier práctica
represiva, manipuladora o intimidatoria de la participación.
Posibilidad de organizarse y militar con plena libertad
No deben imponerse, bajo ninguna circunstancia, formas sociales y
políticas para la participación. Son de hecho muy diversas aquellas que
facilitan e impulsan los procesos de participación social y ciudadana.
Capacidad de real incidencia en la toma de decisiones
Esto debe expresarse a todos los niveles dentro de aquellos procesos
que involucren a los participantes. Hay que superar los meros
formalismos de pseudo participación
Relación efectiva con los intereses y beneficios de los sujetos de los
procesos.
De ahí que la participación social deba impulsarse tomando siempre
en cuenta los intereses y la utilidad real (cercana, cotidiana o de mayor
nivel e impacto ) de los beneficiarios.
No habrá participación sostenida sin conciencia formada, es cierto;
pero tampoco la habrá si los beneficiarios participantes no encuentran
utilidad real y reconocida en los procesos.
Ejercicio libre y democrático en el diseño y en las decisiones de la vida
institucional seleccionada.

Por lo tanto, hay que trabajar por la eliminación de los “candados”
jurídicos que impiden o condicionan la participación ciudadana libre y
plural.
Corolario
Desde este enfoque, PARTICIPAR ES DECIDIR. Por ello, solo cuando la
ciudadanía libremente organizada, respaldada, educada y respetada sea
capaz de diseñar, decidir, pensar y controlar sus procesos sociales,
políticos, económicos y culturales a diferentes escalas y alcances,
podremos hablar de una auténtica participación social, cívica, ciudadana.
Solo entonces podemos también hablar de la existencia de la llamada
“sociedad civil”.
Lograr esto es hablar de construir la Democracia Sustantiva.
Participación: consideraciones éticas
Fernando Savater nos recuerda, cuando se pregunta por la diferencia
fundamental entre la actitud ética y la actitud política, que las dos son
formas de considerar lo que uno va a hacer (es decir, el empleo que vamos
a darle a nuestra libertad). Pero la ética es ante todo una perspectiva que
cada individuo toma atendiendo solamente a lo que es mejor para su
buena vida en un momento determinado y sin esperar convencer a los
demás de que es así como resulta mejor y más satisfactoriamente humano
vivir.
En cambio, la actitud política busca otro tipo de acuerdo; el acuerdo con
los demás y la coordinación y organización entre muchos, de lo que afecta
a muchos. En política es imprescindible que convenza o me deje convencer
por otros, nos dice. La Ética, desde su base etimológica, se refiere al ethos
(del griego) cuyo significado básico es costumbre, uso, manera de
conducirse. Y, cuando nos referimos a Moral (del latín moris, de idéntica
significación) nos estamos refiriendo a la aplicación histórica y
diferenciada de la aplicación de la normas de convivencia social, que
sustentadas en los principios éticos, adquieren materialidad histórica y
contextual diferenciada. Así, bajo el mismo principio ético, por ejemplo, de
la justicia, diferentes sociedades en distintas épocas, crean diversas
normas y/o sanciones para salvaguardar el cumplimiento de la justicia.
Castigos físicos, privaciones de la libertad, diferentes estímulos, sanciones
morales o la pérdida de la vida misma, han expresado y expresan diversas
aplicaciones normativas (morales y/o jurídicas) para la preservación de un
mismo principio de carácter ético: la justicia.
Así pues, la relación entre Ética, Moral y Política, es inevitable. Es - diríamos
-connatural, por cuanto la actividad humana en sociedad - que implica
justamente ser parte… participar - no puede darse sin prescindir de
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principios de comportamiento individual (lo ético), de normas de
comportamiento y sanción social (lo moral), y del accionar individual y
colectivo en busca del Bien Común (lo político).
Desde esta perspectiva, la Política, entendida como la más noble tarea
humana en búsqueda del Bien Común, es decir, del bien de todos y para
todos, debiera ser fundamental y esencialmente la expresión ética y la
concreción moral de la participación social, entendida como el accionar
privado, público e institucional de los ciudadanos(as) en cualquier
sociedad.
Quizá podríamos decir que la Ética, en relación con la participación, tiene
que ver más con el comportamiento en el accionar personal. La Moral, en
cambio, tiene que ver más en su relación con el comportamiento social y
colectivo. Con las normas de convivencia (de y entre los ciudadanos y
ciudadanas). Con las Instituciones (los partidos, los organismos públicos
etc.). Y de éstos con la ciudadanía. Es decir, tiene que ver más con el
campo de lo “público”. Y lo público es el espacio por excelencia de la
política. No solamente del gobierno, sino particularmente, de la
ciudadanía.
La participación: consideraciones políticas
Pero esta separación es en realidad meramente conceptual, pues los
individuos, en sociedad, somos ciudadanos. Y como tales, actuamos
siempre en política en forma “activa” o “reactiva” (en mayor o menor
medida, según ya analizamos) y aunque a veces ni seamos conscientes de
ello. Algunos(as) - es cierto - lo hacen en forma consciente, intencionada
y/o profesional. Son “los políticos”. Pero todos(as) estamos en medio de
una trama social y política sumamente compleja. Actuamos en formas
acordadas de convivencia social, sometidos, por tanto, a normas y
convenciones jurídicas, sociales y culturales y en el marco de actuación de
instituciones creadas socialmente; es decir, todos somos y estamos
dialécticamente actuando y “participando” como sujetos políticos bajo
criterios éticos y morales. Y eso, independientemente de que lo hagamos
conscientemente o no.
Por otro lado, la ideología neoliberal nos ha venido haciendo creer que la
democracias que tenemos (y a las que ya aludimos al calificarlas como
restringidas, tuteladas o de "baja intensidad") son la panacea. Y más
fuerza adquiere este señalamiento cuando históricamente se viene de la
superación de regímenes de fuerza, dictaduras militares y otras
modalidades de autoritarismo extremo que tanto y tan profundamente han
lastimado a nuestros pueblos Latinoamericanos. Que éste tipo de
"democracias" son infinitamente mejores que la más benigna de la
dictaduras, no cabe duda. Pero no podemos caer en la trampa de aceptar

por ello, de manera acrítica y complaciente, las evidentes limitaciones de
que adolecen nuestros sistemas democráticos formales.
Y esto toca de nuevo, como ya advertíamos, el rol de la sociedad en la vida
pública. Es decir, si queremos profundizar en nuestros procesos
democráticos, tenemos que hablar de nuevo de la imprescindible
participación social, cívica y ciudadana a todos los niveles y alcances.
Si acudimos incluso a la acepción etimológica de la palabra
“democracia”, todos recordamos que tiene su origen en Grecia y que su
significado es “demos = pueblo y cratos = poder”. Es decir, la democracia
es el sistema político en el que el pueblo es el que ejerce el poder. Del
pueblo dimana el poder. De ahí surge la expresión referida a los
presidentes(as) de nuestros países cuando les llamamos “primer
mandatario”, pues se refiere justamente al que asume el primer nivel de
compromiso de “ser mandado” por el poder del pueblo. Eso significa
“mandatario”: el que es mandado. El que obedece para servir mejor a
quienes lo eligieron como su representante - su mandatario - que habrá de
conducir los destinos del país al servicio de la mayoría que, mediante el
voto, depositó su confianza en él ( o ella).
Es obvio entonces que la delegación del poder del pueblo en sus
representantes, no elimina para nada la responsabilidad del mismo de
participar y estar atento y vigilante para señalar y atender los actos de
gobierno, que en su nombre, ejecuta el poder en sus diferentes
expresiones.
Obviamente, para ello, la participación (como ya hemos insistido) es
condición esencial. No se puede elegir, sin participar. Como tampoco se
puede vigilar, estar atento, opinar etc., sin participar. ¿Cómo puede darse
entonces la democracia, sin la participación del pueblo?
Ciudadano(a) es la expresión socio-jurídica y política que establece dicha
condición mediante derechos y obligaciones plasmadas en la constitución
y el sistema de leyes de los países. De esta manera, se acota el concepto
genérico de “pueblo”, para convertirlo en ciudadano(a).
Pero al hablar de derechos y obligaciones, estamos aceptando la
implicación inherente a ello: ejercerlos. No se puede ser sujeto de
derechos y obligaciones si estos, no se ejercen. Todo quedaría en meras
declaraciones teóricas que no repercuten en la vida individual, social y
comunitaria de las personas, los grupos y la sociedad en su conjunto.
Es obvio, entonces, que ser ciudadano(a) y participar como tal en la vida
social, implica ejercer activa y responsablemente dicha condición que la
ley y la sociedad le otorgan y reconocen. Y por lo tanto, el ejercicio
consciente y responsable de sus derechos, obligaciones y
responsabilidades. ¿Puede acaso hacerse sin participar? La respuesta
obvia es que no.
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Sin embargo, en los hechos, la respuesta parece encontrar solo en la
formalidad de un importante - pero efímero - acto electoral, el
agotamiento de la condición ciudadana participativa. El ciudadano acaba
enajenando su poder al abandonar sus responsabilidades, pues convierte
al mandatario que eligió, en el representante absoluto del ejercicio de su
poder.
En el campo de la política, el partido sigue siendo el instrumento clásico o
privilegiado para la acción. Pero de acuerdo a lo que hemos ya señalado
de la generalizada perversión de la actividad política, los partidos mismos
han venido perdiendo el sentido profundo de su razón de ser. De ahí, el
señalamiento que hicimos antes hacia el fenómeno que hemos llamado
“partidocracia”
Por ello, en la actualidad, tanto en la teoría como en la práctica, hay muy
diferentes formas de entender y vivir la vida partidaria. En mi libro “La
Revolución Ética" señalo que al partido:
Hay quienes lo entienden sólo como instrumento electoral.
Otros, como instrumento para la conquista y ejercicio del poder
(incluso, no siempre por la vía electoral
Algunos más, como movimiento social de carácter reivindicativo.
Otros, como un instrumento fundamentalmente de carácter
ideológico.
Otros, como un organizador de la sociedad, o de la ciudadanía.
Otros más, como un ente fundamentalmente educador.
Y señalo también que dichas tareas no son siempre ni necesariamente
excluyentes, sino que pueden - muchas de ellas - ser complementarias.
Pero del énfasis que cada partido dé a su accionar, dependerá el tipo de
acción política que desarrolle, así como sus consideraciones éticas.
Un partido fundamentalmente "electorero", normalmente prescindirá de
realizar tareas educativas y organizativas con la población, limitándose al
mero juego electoral. Lo mismo sucederá con aquel que hace de la política
campo de movilización social, pero con un fuerte acento clientelar y
electoral. Su intención será usar la fuerza popular conquistada, solo como
palanca para la consecución de privilegios, puestos públicos y hasta
prevendas personales.
Ningún verdadero partido puede renunciar a su misión de ser un
instrumento para la educación, toma de conciencia crítica, y organización
libre y responsable de la ciudadanía. Y ello, en aras de lograr una
participación activa en la construcción de la Democracia Sustantiva.
Se trata entonces de construir día a día y entre todos - conducidos
democráticamente por los partidos y sus dirigentes - la verdadera

Democracia Integral, es decir, aquella que se exprese en lo social, en lo
cultural, en lo económico y en lo político....y no solo en lo electoral.
A la política, siendo la más noble tarea si se le enfoca y orienta a la
búsqueda del Bien Común, por esas limitadas y hasta perversas
concepciones y prácticas partidistas, se le ha venido reduciendo solo a la
lucha por el poder. Y además, al margen de la consideración de que éste -
el poder - es solo un instrumento - necesario, sin duda, pero simple
instrumento - y no un fin en sí mismo. El poder, como instrumento
privilegiado de la política, debería ser utilizado como ya dijimos - para el
logro del Bien Común, y no para fines particulares o de grupo. Por eso,
cuando así sucede, el poder se convierte en un instrumento/fin, y pierde su
sentido al alejarse de su misión original.
Es lógico entonces que, por ese tipo de concepciones y prácticas político/
partidarias, la ciudadanía es expropiada de su poder originario quedando
al margen, excluida, lejana, incrédula, apática y decepcionada de la
práctica política real que le es inherente a su condición ciudadanía. Es por
estas razones que nos vemos obligados a añadir el concepto
“participativa” al de democracia. Pero con ello estamos reconociendo y
reafirmando - de hecho - que las democracias que tenemos son
incompletas e insuficientes. Si no fuera así, no tendríamos que calificar a
la democracia. Bastaría el concepto mismo para que se entendiera que
estamos hablando del poder de decisión del pueblo - de los ciudadanos y
ciudadanas al participar y decidir colectivamente sobre los destinos de la
nación.
Participación y educación: consideraciones
metodológicas, pedagógicas y técnicas
Partiendo de la breve situación diagnóstica que hemos presentado, y
sustentados en las consideraciones de carácter ético y político
desarrolladas, entremos a la última parte del enunciado general del tema
de trabajo solicitado: los elementos metodológicos, pedagógicos,
didácticos y técnicos implicados para lograr un cambio en la cultura y en la
práctica ciudadana en torno a su participación en los procesos sociales,
culturales y políticos que le competen y afectan en su vida pública.
Ante la fuerza de lo hechos referidos, se ha venido estableciendo en
nuestras sociedades lo que llamamos la "cultura de la normalidad". Desde
ella se hace creer a la gente que lo que sucede es “normal”: que así es y así
tiene que ser. Lógicamente, esta posición vuelve pasivos a los pueblos.
Por lo tanto, los aleja del interés por participar y ser parte de la vida pública.
En otras palabras, los aleja de la conciencia y la práctica activa y
participativa en busca del Bien Común.
Culturalmente se ha ido asumiendo que la Política es algo "naturalmente"
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sucio, corrupto e innoble con lo que no hay que relacionarse. Y
atendiendo a la mayoría de las prácticas políticas reales, dicha afirmación
no deja de tener razón. Pero no la tiene si acudimos al sentido esencial de
lo que significa hacer política.
Hay que romper esa posición. Hay que cambiar la cultura política de la
pasividad y el desinterés. Ello implica desarrollar procesos educativos
profundos y de alcance masivo.
Pero en los hechos, el principal problema que detectamos en dichos
procesos (que incluso pretenden ser innovadores y progresistas) se centra
en la incoherencia entre el decir y el actuar. Más allá de la voluntad, el
problema consiste en no saber “cómo” hacerlo, lo que acaba
frecuentemente haciendo fracasar las buenas intenciones.
Se habla de “educación ciudadana, “educación para la participación”,
“pedagogía de la participación” etc. para referirse justamente a las
iniciativas que tratan de superar la apatía y el desinterés ciudadano. Pero
lejos estamos de que esos enunciados e intenciones se materialicen
efectivamente. Y es que no basta con buenas intenciones, cuando el marco
teórico y la práctica educativa desarrollada sustenta y convalida una
propuesta diametralmente contraria a la deseada. No se conocen
propuestas educativas que acudan a métodos verdaderamente
participativos, mismos que logren incorporar efectiva y democráticamente
la voz y el sentir de los educandos.
Tiene que haber conocimiento, información y motivación suficientes para
que los educadores y los educandos puedan efectivamente participar de
manera activa en los procesos socio-educativos. Y eso implica un cambio
de modelo educativo. Del tradicional “bancario” (según el decir de Paulo
Freire”), a uno generador de participación, de conocimientos, de valores y
actitudes auténticamente democráticas.
Por ello es importante llamar la atención a un problema evidente y de gran
trascendencia: el de los modelos educativos, sus metodologías y prácticas
pedagógicas con que se materializan dichos esfuerzos.
En general, se enfatizan los contenidos teóricos, los elementos
conceptuales, las experiencias históricas etc., pero acudiendo solamente a
procedimientos de mera “transmisión” de contenidos entregados por
“expertos” en forma de conocimientos “cerrados”. Los educandos son
considerados como entes pasivos, cuya tarea es memorizar los contenidos
y presentar exámenes o evaluaciones que den cuenta de lo “aprendido”.
Estas modalidades, propias de los sistemas escolarizados más
tradicionales (y todavía mayoritariamente vigentes) son las que en general
persisten también en los programas de “educación para la participación”.
Así pues, se “educa” para la participación, pero al margen de la
participación efectiva y activa de los educandos. No se incorporan las

experiencias vivenciales, la realidad social y los fenómenos contextuales y
coyunturales que dicen a la vida cotidiana de los educandos. Se dejan
fuera sus propias experiencias y sus percepciones subjetivas que tienen
frente a los fenómenos (y en consecuencia, de las actitudes asumidas). De
esta manera, en el hecho educativo, los “participantes” son convertidos en
meros “objetos” del proceso. No son considerados como verdaderos
“sujetos” - activos y participantes - de la formación de su conciencia y de
su capacitación para la participación que se les pretende “enseñar”.
Así es como se suele educar para la democracia: al margen de prácticas
pedagógicas democráticas y dialogales. Si acaso, se suelen incorporar
medidas reformistas de pseudo-participación… pero no más.
La propuesta que necesitamos requiere partir de los propios sujetos del
proceso: de sus conocimientos, de sus vivencias, de sus prejuicios, de sus
posiciones éticas, de sus prácticas reales. De su conciencia real
(cualquiera que esta sea). De su apreciación objetiva y subjetiva frente al
tema, la sociedad y los valores comprometidos.
En una palabra, es indispensable abordar el trabajo de educación para la
participación y la democracia (a todos los niveles), abordando una
propuesta metodológica y pedagógica de y desde la participación y el
diálogo de saberes.
Sin duda es importante la apropiación crítica y sistemática de los
contenidos a trabajar. Pero también - y sobre todo de la metodología y las
herramientas utilizadas en la propia formación, pues solo así se logrará la
“apropiación y reproducción creativa” de los contenidos y del proceso
seguido, propiciando el conocimiento, la capacidad de análisis, el
rompimiento de la cultura de la normalidad y en consecuencia, el cambio
de actitudes frente a la situación socio política. Se trata de ir más allá de la
sola “memorización y repetición pasiva” de los contenidos entregados.
Lograr esto presupone trabajar con “otro” modelo educativo
(genéricamente conocido como “educación popular”) cuyos elementos
sustantivos ofrecemos a continuación.
Los fundamentos teóricos de la propuesta
La Educación Popular es una propuesta Epistemológica, Ética, Política y
Pedagógica, en permanente construcción desde campos muy variados del
saber y el quehacer socio político, económico y cultural.
Desde el punto de vista epistemológico, parte de un nuevo enfoque en el
que el conocimiento no es considerando como algo acabado que solo
debe ser transmitido eficientemente a quienes no lo poseen. O un
conocimiento que el “experto” extrae de la realidad mediante
procedimientos estadísticos o consultas bibliográficas, pero al margen de
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la verdadera voz y sentimiento de los educandos. El conocimiento, en esta
propuesta, se entiende como una construcción social permanente.
Se parte de la aplicación de la teoría del conocimiento basada en la
“lógica dialéctica”, es decir, aquella que tiene como “punto de partida” la
propia “práctica social” de los participantes. No se trata de partir de la
teoría o la abstracción, que siendo válida, resulta normalmente distante y
ajena a los conocimientos e intereses iniciales de los participantes.
Por ello, el “punto de partida” del proceso es la “práctica social” de los
participantes, lo que implica procesos de autodiagnóstico de sus
concepciones sobre el tema, de su visión del contexto donde actúan y de la
forma misma como actúan (pasiva o activamente) en función del tema y del
propio contexto. A esto llamamos el “triple autodiagnóstico”. La
coherencia o no con que se relacionen los elementos de ese
autodiagnóstico, servirá para identificar las contradicciones dialécticas en
que se encuentran “atrapados” Y ello dará paso a procesos de análisis, a
reflexiones, a incorporación de aportes teóricos, etc. que permitan superar
las contradicciones identificadas en la primera fase. De esta manera, irán
“apropiándose” (y no solo memorizando) valores, conocimientos,
criterios y actitudes generadoras de conciencia crítica y sentido de
pertenencia.
En lo ético, el modelo toma posición a favor del rescate de los verdaderos
valores humanos. Y ello, de frente a los “valores realmente existentes” que
llaman al ser humano al individualismo, a la competencia, al egoísmo etc.
Es decir, frente a los valores de la ética del mercado que, en los hechos, al
ser hegemónica, acaba conduciéndonos en la vida personal y social.
La E,P, plantea una reafirmación de la necesidad de re-colocar al ser
humano en el centro del proceso civilizatorio…y no al mercado
Por ello, asume en consecuencia una posición "política" (obviamente no
partidaria o de determinada corriente) a favor de las mejores causas de la
humanidad y de los sectores que padecen más directamente el efecto del
modelo neoliobreal.
Pero su aporte quizá más distintivo, es el haber construido una propuesta
metodológica, pedagógica y didáctica que articula coherentemente los
elementos epistemológicos, éticos, políticos. Su propuesta materializa
creativamente los elementos señalados por cuanto su base epistemológica
rompe con el paradigma positivista tradicional. Se basa en el diálogo y en
la participación activa de los sujetos del proceso, elementos clave para una
pedagogía de la participación, la colaboración, la solidaridad y la práctica
democrática.
A partir de ahí, desarrolla y/o relaciona lo producido por los participantes
con la teoría existente, generando un nuevo conocimiento teórico-práctico
que permite y facilita a los actores intervenir en la modificación de las

condiciones de las cuales se partió (tanto las sociales, como las del
conocimiento)
Es la “vuelta a la práctica”. Entendida así, la propuesta metodológica
puede trabajar cualquier temática y con cualquier actor. Porque no se trata
de un mero "contenido" ni de un método particular. Se trata de una
propuesta teórica y metodología que se desarrolla en forma vivencial e
intelectual. Así aborda el contenido temático, pero también los elementos
metodológicos (qué hicimos, cómo, porqué etc.) De esta manera, el
proceso pedagógico dará cuenta explícita de la propuesta metodológica y
sus fundamentos teóricos, propiciando la apropiación concientemente
crítica de los contenidos, pero también de la propuesta misma
Elementos esenciales de la metodología dialéctica
La realidad: una sola, múltiple, compleja, contradictoria.
histórica….visión “compleja”
La respuesta: Intervención de tipo “Integral”, holístico, ecológico…
Los elementos: partir de lo cercano, de lo concreto, de lo simple…
La lógica: dialéctica, no formal.
El papel de la Teoría: iluminar la práctica…no teorizar “sobre” o al
“margen” de ella.
El “punto de partida”: La “práctica social”: Relación compleja e
interrelacionada de su concepción del tema, de su análisis de contexto
y de la revisión autocrítica de su práctica real
Esquema metodológico general
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El método general de trabajo. Sobre los aspectos pedagógicos y
didácticos
Para materializar la propuesta, se debe trabajar con métodos basados en
la “plena participación” de los educandos (el “taller”). Es decir, el
conocimiento como ya advertíamos - será generado y construido por los
propios participantes a partir de su propia “Práctica Social”, misma que
será abstraída y analizada mediante herramientas activas que el
coordinador del proceso irá indicando. En ello, debe contemplarse la
aportación de la experiencia y el conocimiento que el propio educador
debe ofrecer en el momento oportuno. Igualmente, debe acercar y facilitar
el conocimiento teórico producido, mismo que será incorporado
críticamente al proceso de generación de conocimientos que el Taller
produce.
El diálogo, la confianza y la tolerancia, son valores y actitudes
indispensables para lograr una pedagogía activa, crítica y participativa.
Para asumir la propuesta hay que aceptar que debemos asumir un natural
“diálogo de saberes”, pues nunca el “saber culto” se impone y desprecia el
“saber natural” - siempre existente - aunque pueda éste ser limitado,
fraccionado o confuso en su estado “original”. Este “dialogo de saberes”
es en realidad - como hemos ya señalado reiteradamente - un proceso de
“construcción de conocimiento”. Y como siempre se trabaja en forma
colectiva, se convierte entonces en un producto de patrimonio grupal e
individual al mismo tiempo.
Como se podrá inferir, para lograr lo anterior se requiere “obligadamente”
de trabajar con una pedagogía profundamente participativa. ¿Cómo, si
no, se puede hacer un proceso de “autodiagnóstico”?. ¿Cómo se puede
lograr el “reconocimiento de la práctica de los participantes”, si no es a
partir de que ellos mismos den cuenta de ella?. Por eso, una propuesta
metodológica dialéctica tiene que trabajar con una “pedagogía de la
plena participación” como le hemos denominado para distinguirla de
prácticas educativas reformistas basadas en el criterio de la
“retroalimentación” de corte conductista. Se trata de que el educando
“aprehenda haciendo” ….y no solo especulando teorías.
Los aspectos didácticos
Para lograr un proceso de total involucración y participación activa, es
necesario echar mano de métodos particulares y herramientas didácticas
propiciadoras, facilitadoras y generadoras - por su cuidadoso diseño y uso
oportuno y pertinente - de la mencionada PARTICIPACION. No basta
entonces con el uso caprichoso - y a veces hasta irresponsable - de
“técnicas” o “dinámicas”, para creer que así se está generando una
verdadera participación.

A manera de síntesis
Entendemos entonces por metodología “la coherencia con que se deben
articular los objetivos a lograr, los métodos o procedimientos utilizados
para ello y las técnicas o instrumentos aplicados en relación con el marco
teórico que da origen a los objetivos buscados”.
Los aspectos técnicos
Más allá de los aspectos medulares del enfoque educativo que hemos ya
señalado, es importante llamar la atención sobre un último aspecto: los
“comos” de la participación.
Aún suponiendo que se logran cambiar las actitudes de desinterés,
superar prejuicios, romper con culturas pasivas etc. etc., ello no basta para
que la participación se de en forma efectiva, es decir, eficiente y
eficazmente.
La participación implica y requiere también el manejo de conocimientos
técnicos, habilidades, herramientas especializadas etc. Todo ello, por
supuesto, dentro del enfoque metodológico y pedagógico ya señalado.
Pero también de acuerdo con la materia específica que en determinado
momento convoque a la ciudadanía a la participación.
Así, por ejemplo, la educación para la participación ciudadana en una
coyuntura electoral, además de propiciar la comprensión profunda del
sentido de la democracia (y demás factores que ya señalamos
anteriormente), debe “capacitar” en el conocimiento y manejo de las leyes
y procedimientos electorales, de los mecanismos de vigilancia etc.
No se trata de manejar una opción en perjuicio de la otra. Ni de utilizar una
metodología participativa para un proceso (o para parte del proceso) y
otra tradicional para el otro u otras partes. El enfoque debe ser el mismo.
Pero lo específico de la temática y/o circunstancia o coyuntura, debe
aportar contenidos y conocimientos particulares.
Pero lo mismo vale para cualquiera de las otras modalidades de
“participación” a que aludimos en la tipología inicial. Así, un proceso de
“presupuesto participativo”, por ejemplo, requiere de conocimientos
técnicos, financieros, legislativos y/o normativos etc., que obviamente no
tiene la población. Por ello, una vez más, la formación deberá
acompañarse de la necesaria “capacitación” técnica que se requiera.
Y lo mismo podemos decir para procesos de “participación social”, como
el clásico “desarrollo comunitario” que implica capacidades para
diagnosticar, planear, organizar etc. O de propuestas de economía
solidaria (tipo cooperativas) que requiere saber sobre la filosofía de la
cooperación, del marco jurídico, de elementos de organización y
contabilidad etc.
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Y como estos podríamos abundar en mil ejemplos mas. Pero reitero: esto
no significa, en ningún caso, acudir a enfoques parcializados. Ni a la
separación o desvinculación entre unos y otros. Ni mucho menos, trabajar
con propuestas metodológicas y pedagógicas contradictorias.
En síntesis: las implicaciones “técnicas” para la participación no pueden
darse por sí solas ni limitarse en sí mismas. Deben ser parte de procesos y
propuestas que incorporen los elementos que ya hemos señalado respecto
a las implicaciones conceptuales, éticas, políticas y
metodológico/pedagógicas.
Implica también el reconocimiento al necesario ( y ya señalado) “diálogo
de saberes”, pues lo que saben y aportan los técnicos o expertos, debe
saber escuchar, conocer e incorporar lo que aporta el conocimiento y el
sentido común de la gente.
No es la soberbia del conocimiento “culto”, “científico” o “técnico
especializado la que debe imponerse. Tampoco acudir a posiciones
“basistas” de respeto acrítico a lo que sabe, dice y quiere la gente. Es en el
diálogo (escuchar y opinar...opinar y escuchar con mente abierta) en
donde se podrán encontrar las síntesis pertinentes, operativas y legítimas,
porque han sido construidas y acordadas de común acuerdo
Solo con una visión abierta, integral y compleja se puede abordar el
también muy complejo tema de la participación social, cívica y/o
ciudadana. Y ello, dentro de un marco de construcción de la democracia
profunda que necesitamos con urgencia en nuestros países.
Así entendida, la participación, más que una “moda” o un “método”, se
convierte en un imperativo ético de la democracia sustantiva
Bibliografía sugerida
“Educar para Transformar” Carlos Núñez Hurtado. IMDEC.,
Guadalajara Jal. México 1985.
“La Revolución Ética” Carlos Núñez Hurtado. IMDEC., Guadalajara
Jal. México 1998.
“Paulo Freire entre nosotros” Colectivo Nacional del CEAAL. Cuba.
Edición IMDEC. 1988.
Diversas obras de Paulo Freire, como:
“Pedagogía del oprimido”
“Cartas a quien pretende enseñar”
”Pedagogía de la Esperanza”
”Pedagogía de la Autonomía”
”Cartas a Cristina“

“Desarrollo con ciudadanía y democracia participativa: un nuevo
trato entre el Estado y la Sociedad Civil” Documento elaborado por
el “Fondo de las Américas Chile” y la “ Fundación Nacional para la
superación de la Pobreza”. Documento en internet y Copia impresa.
Santiago de Chile, abril 2000.
Participación Ciudadana en la Gestión Pública”. Fondo de las
Américas, Chile Junio 2001.
“La ciudadanía toma la palabra” Cecilia Loría S. Causa Ciudadana
A.P.N, México 1998.
Diversos materiales de apoyo. Movimiento Ciudadano por la
Democracia. México.
“Etica, Política y Ciudadanía” Fernando Savater. Grigalbo, Raya en el
Agua y Causa Ciudadana. México 1998.
“Etica para Amador” Fernando Savater. Editorial Ariel, México 1997.
“Tomar Conciencia” Enrique Gutiérrez. Fomento Cultural y Educativo.
México.
“Formación de educadores para la democracia” diplomado nacional
IFE- CREFAL-ILCE. México 2003
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II PARTE
Los Presupuestos Participativos de Sevilla:
Diferentes perspectivas y singularidades
de un proceso participativo.
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VAS, PROPONES Y VOTAS ... ¿ASI DE FACIL?
Un año de Presupuestos Participativos en Sevilla
Javier Navascues
Profesor de la Universidad de Sevilla
Fundaciòn de Investigaciones Marxistas
De Porto Alegre a Sevilla. El origen de un proyecto.
Las elecciones municipales del año 2003 dieron como resultado un
gobierno de coalición PSOE-IU en Sevilla. En el pacto programático que se
firmó entre las partes figuraba como uno de los puntos a desarrollar el de la
puesta en marcha de los Presupuestos Participativos que figuraban en el
programa electoral de IU. La Delegación de Participación Ciudadana
quedaba encargada de dirigir políticamente el proceso, el cual debía
comenzar por los Distritos Municipales (que suponen un montante de trece
millones de euros sobre un total de casi seiscientos).
El modelo a seguir inicialmente era el de Porto Alegre. Pero para su puesta
en marcha debían adoptarse algunas decisiones tanto de método como
políticas. Las experiencias geográficamente más próximas, como las de
Córdoba, Las Cabezas de San Juan y Puente Genil, habían partido de unos
procesos previos de investigación y animación con el apoyo de un grupo
consultor externo. Por contra, el proceso original de Porto Alegre había
arrancado de manera inmediata, apoyado en una estructura propia del
Ayuntamiento. En el caso de Sevilla se optó por por una solución mixta: se
iniciaría el proceso de forma inmediata y el apoyo técnico lo aportarían del
grupo CIMAS de la Universidad Complutense de Madrid - dirigido por
Tomás Rodríguez Villasante - y de grupos universitarios sevillanos.
Otra segunda decisión fué la de cuál era el papel a jugar por el movimiento
asociativo en el proceso. En Sevilla, como en la mayoría de otras ciudades
españolas, el movimiento vecinal tiene un peso político muy importante.
Éste se refleja tanto en su presencia reglamentaria en un sinfín de consejos
como en su influencia en los partidos del gobierno municipal, sobre todo
en el PSOE pero también en IU. Por otra parte, la legitimidad histórica del
movimiento vecinal adquirida en la fase final de franquismo y la transición,
no es óbice para que su representatividad se vea impugnada por parte de
los sectores más críticos.
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Así las cosas, el dilema se establecía entre desarrollar el proceso al margen
de las AAVV o atribuirles un papel en el mismo. Los antecedentes eran
contradictorios. En Córdoba el proceso obvió a las AAVV, las cuales
respondieron haciendo el vacío e impugnando la legitimidad del proceso;
el resultado fue el bloqueo total en el que ahora se encuentra. En Puente
Genil se reservó una cuota del 50% en las estructuras del Presupuesto para
el tejido asociativo conformándose una situación que se diferencia poco
de los consejos de participación preexistentes. La solución de Porto Alegre
fue la de convertir al movimiento asociativo en la base del proceso; eran
los propios colectivos y movimientos los que convocaban asambleas de
vecinos y elegían delegadas y delegados en función del número de
asistentes. Sin embargo esta solución fue el resultado de un compromiso
entre el gobierno del Frente Popular, que pretendía basarse en Delegados y
Delegadas elegidos en Asambleas Vecinales y las demandas del
movimiento asociativo popular, que reivindicaban la creación consejos de
participación donde estuvieran presentes las asociaciones.
En Sevilla esta vía ya existe; el movimiento asociativo participa incluso en
las Juntas de Distrito. Además sus vínculos con los partidos del gobierno
municipal le concede una fuerte capacidad de intervención. Además era
preciso incorporar al proceso tanto a las personas no asociadas como a
los sectores del movimiento ciudadano más crítico con la actitud y forma
de funcionar del movimiento vecinal tradicional. La solución adoptada fue
un sistema de asambleas territoriales que elegirían un mismo número de
delegadas y delegados y la creación de unas estructuras de dinamización
de la participación a las que se les dió el nombre de "grupos motores" a
cuya constitución se invitó en primer lugar a las asociaciones y colectivos,
tanto tradicionales como "críticos".
Estos grupos motores son la principal innovación sevillana desde el punto
de vista metodológico. Se trata de grupos de personas voluntarias que
asumen la dinamización y la interlocución con las vecinas y vecinos en una
zona de la ciudad. La ciudad se divide en 15 zonas, cada una de ellas de
las cuales cuenta con un centro cívico. El grupo motor se autoorganiza y
cuenta con el apoyo administrativo y de medios materiales del centro cívico
y su personal (dependientes de la Delegación Municipal de Participación
Ciudadana). En la práctica, sus componentes son miembros de las AAVV,
de las AMPAs y de otras asociaciones "clásicas" pero también de otros
colectivos más alternativos y personas sin organizar que han llegado al
proceso por múltiples razones. Su trabajo principal es el de identificar
grupos y necesidades, trazar "mapas" sociales y territoriales para convocar
de manera específica a la participación en el proceso. Está siempre abierto
a nuevas incorporaciones y es quien convoca y dirige las Asambleas
vecinales en su zona.

Entre la democracia representativa y la democracia
directa: "tienes una cita con tu ciudad".
La tercera decisión inicial fue la de definir la regulación del proceso. Aquí
también se optó por una idea importada de Porto Alegre: el
"autorreglamento". Los grupos motores convocaron una ronda inicial de
asambleas bajo el lema "tienes una cita con tu ciudad" en las que se
eligieron dos personas por cada una de ellas las cuáles quedaron
comisionadas para consensuar un reglamento que regiría el proceso. Estas
treinta personas elaboraron un texto cuyo contenido provocó la crisis
política más fuerte a la que el proceso se ha enfrentado hasta ahora.
Las delegadas y los delegados de las Asambleas que acordaron el
autorreglamento llegaron a un texto en el que se sancionaba un sistema
estrictamente paritario de delegadas y delegados con mandato imperativo
y no reelegibles, un conjunto de criterios que buscaban conjugar el peso
del voto popular con políticas redistributivas y de discriminación positiva
hacia los barrios y los sectores sociales más desfavorecidos y el
compromiso del gobierno municipal de aceptar la distribución de fondos
que surgiera del proceso.
Puesto que tradicionalmente el reparto de los presupuestos de los distritos
ha sido el mecanismo a través del cual se ha articulado la red de
influencias y relaciones mutuas entre el movimiento asociativo y los
partidos políticos, este autorreglamento cuestionaba la práctica
tradicional. Por otra parte, dejaba al descubierto la indefición
reglamentaria de las Juntas Municipales que formalmente carecen de
competencias a la hora de distribuir el presupuesto del distrito pero que en
la práctica son el lugar donde se legitimaba el reparto de fondos en función
de la correlación de fuerzas existente. Todo esto provocó una fortísima
resistencia por parte de un sector del PSOE a aceptar el procedimiento que
las y los delegados de la Asamblea habían elaborado.
Al calor de esta resistencia la oposición de derechas municipal (PP y PA)
cargó contra el proceso argumentando que era anticonstitucional, que
suponía una dejación de sus responsabilidades por el gobierno municipal,
que era un "peaje" que se pagaba por el PSOE al "radicalismo" de IU, ... La
prensa local, conservadora, amplificó esta campaña con el efecto
imprevisto de hacer más conocido el presupuesto participativo por la
polémica desatada.
La crisis se convirtió en un pulso político que al final se resolvió mediante un
acuerdo en el que se le permitía a las Juntas Municipales de distrito
reservar una parte de su presupuesto como gasto ineludible que no podía
discutirse, lo que se denominó "gastos fijos". Dicha parte incluía, además
del gasto en personal y el ordinario de funcionamiento, una reserva en
previsión de "imprevistos" y de "compromisos previos adquiridos". Se
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alcanzó un compromiso político por el cual nadie se reservaría más de un
50% del total disponible por este concepto. El ditrito Sur, gobernado por IU,
puso a debate prácticamente la totalidad de los fondos disponibles. A
cambio de este compromiso, el autorreglamento le da la delegadas y
delegados la capacidad de supervisar le ejecución real del gasto y se
mantenían el resto de características del proceso como la paridad, la
rotación, el mandato imperativo, etc.
"Vas, propones y votas. Así de fácil."
Una vez resuelta esta cuestión, se convocaron las Asambleas vecinales
invitando a toda la población a asistir y presentar sus propuestas lo cual se
podía hacer hasta el mismo momento de la Asamblea. A través de carteles,
anuncios en medios locales y un envío de cartas a cada vivienda se invitó a
la participación con el lema "Vas, proponer y votas. Así de fácil".
Se celebraron quince asambleas en las que se votaron las propuestas de
gasto, se priorizaron los criterios de equilibrio territorial y redistribución y se
eligieron las delegadas y los delegados para la supervisión del proceso.
Previamente, además de los distritos, las áreas de Participación Ciudadana
y de Deportes (gobernadas por IU) y parcialmente la Gerencia de
Urbanismo, habían decidido someter su presupuesto al debate. De este
modo los ciudadanos y ciudadanas pudieron presentar propuestas de
gasto tanto en inversiones como de actividades y programas a estas áreas y
a su distrito. Dichas propuestas fueron votadas en las Asambleas mediante
un procedimiento de voto ponderado (diez puntos para la primera
propuesta, nueve para la segunda, ocho para la tercera y así hasta diez).
Los delegados y delegadas fueron elegidos en listas abiertas, pudiendose
votar un máximo de dos mujeres y dos hombres para cubrir seis (tres y tres)
puestos. Los criterios de ponderación fueron también votados para
atribuirles un peso a cada uno.
A las asambleas, que tuvieron lugar en junio de 2004, asistieron
aproximadamente tres mil personas. De ellas salieron noventa personas
(seis por cada una de las quince asambleas) para conformar un consejo de
delegados de la ciudad y otras noventa para conformar los seis de los seis
distritos municipales. También salieron votadas algo más de 800
propuestas de gasto y los criterios fueron ordenados.
Este proceso no estuvo exento de anécdotas provocadas por el "viejo" estilo
de hacer política. Una componente de voto "organizado" intentó copar los
delegados y delegadas, sin tener presente que las personas elegidas lo
eran con mandato imperativo y por tanto con escaso margen de maniobra.
Las víctimas fueron los miembros de los "grupos motores" algunos de los
cuales se vieron desplazados por el alarde de poder "partidario". No
obstante, el mecansimo de votación que aseguraba un tercio de los

delegados a las minoría y el propio funcionamiento posterior del proceso
evitó que el mismo se desvirtuara. Otras intervenciones organizadas, entre
las que cabe destacar la de una amplia alianza transversal de colectivos y
organizaciones de mujeres ayudó también a ello.
El trabajo de las delegadas y los delegados
Una vez elegidos, los delegados y las delegadas se reunieron para evaluar
con el concurso de los técnicos municipales la viabilidad de las propuestas
votadas y a ordenarlas de acuerdo con la votación obtenida y con los
criterios de ponderación. Para ello celebraron varias sesiones de trabajo a
lo largo de los meses de julio y septiembre de 2004, incluyendo visitas a los
lugares donde la gente había hecho propuestas.
La evaluación técnica de las propuestas evidenció varios problemas. El
primero fue el de la existencia de muchas propuestas muy indefinidas en las
que en muchas ocasiones aparecía una cierta picaresca consistente en
hacer formulaciones tan vagas que, en la práctica, permitían a los
concejales responsables de cada distrito disponer casi discrecionalmente
de los fondos. Un segundo problema detectado fue el de la falta de
coordinación entre proponentes de cosas muy parecidas que, de haberse
juntado, hubieran sumado votos. Un tercero fue el de la confusión sobre el
ámbito de competencias de las diferentes delegaciones municipales, lo
que hacía que se propusieran cosas a órganos que no eran competentes
para ejecutarlas. Por último pero no por ello menos importante, surgieron
problemas derivados del desconocimiento de cuestiones que situaban en
desventaja a los ciudadanos respecto de los técnicos; por ejemplo, el no
saber qué usos del suelo están permitidos en qué terrenos, la forma en qué
se puede ejecutar una actuación o, incluso, si se proponía algo que ya
estaba previsto por el Ayuntamiento.
En cuanto a la priorización de las propuestas atendiendo a los criterios de
ordenación, el método que se siguió fue el que sigue. Cada propuesta
había obtenido una puntuación en las asambleas de acuerdo con el
método de voto ponderado empleado. Dicha puntuación fue primada en
función del grado de cumplimiento de los criterios (barrio o sector social
desfavorecido, necesidad objetiva de la propuesta, ...) pudiendo llegar a
multiplicar por dos como máximo sus puntos iniciales por este
procedimiento. Una vez que todas las propuestas habían sido "baremadas"
de acuerdo con este método se ordenaban. A la hora de confeccionar el
presupuesto, el dinero disponible se repartiría hasta agotarse siguiendo
este orden de prioridad. Si alguna zona se quedaba fuera, su primera
propuesta pasaría a entrar en el presupuesto a costa de la última de otra
zona que ya tuviera más de una.
Los problemas surgidos en la priorización fueron de dos tipos. El primero
surgió cuando los delegados y las delegadas que creían que disponían de
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un margen de discrecionalidad a la hora de repartir los fondos
descubrieron que no era así, que su papel se limitaba a verificar que los
criterios se aplicaban estrictamente y a rendir cuentas ante su asamblea de
como esto se había hecho. Esto provocó algunos abandonos,
singularmente de personas que habían sido elegidas dentro de las
estrategias organizadas de "copo" de delegados. El otro segundo
problema lo ocasionaron los propios criterios que habían sido formulados
en el autorreglamento con muy buena intención pero cuyo traslado
numérico fue bastante problemático. Hubo que construir una serie
compleja de indicadores y las personas participantes se vieron obligadas a
realizar cálculos engorrosos y un poco oscuros.
Final de un ciclo, inicio del siguiente
Concluído el proceso de priorización, en octubre de 2004 volvieron a
convocarse las asambleas vecinales donde las delegadas y dlegados
dieron cuenta del trabajo realizado. Dicho trabajo en forma de una
relación de inversiones y propuestas de gasto ordenadas y priorizadas fue
entregado en un acto formal al Alcalde y al gobierno municipal para su
incorporación al presupuesto para el año 2005.
El proyecto de presupuestos municipales fue votado por el Pleno en
diciembre y tras el preceptivo plazo de alegaciones entró en vigor en enero
siguiente. Lo que se hizo con las propuestas del Presupuesto Participativo
fue incorporarlas hasta llegar al límite total - el presupuesto es limitado.
Para ello, se sumaron los gastos en actividades y la anualidad
correspondiente a 2005 de las inversiones.
Las asambleas de octubre, además de conocer el trabajo de las delegadas
y delegados eligieron de nuevo a dos personas para revisar el
autorreglamento, tarea que concluyó en febrero de 2005. Esta revisión del
autorreglamento ha conllevado la reafirmación de los principios básicos -
mandato imperativo, rotación, incompatibilidad de cargos, ... - del
proceso así como algunas medidas para perfeccionarlo como son las de
definir mejor el tipo de las propuestas para evitar las confusiones y
picaresca ya citadas y simplificar los criterios de priorización.
Por otra parte el proceso del año 2004 ha revelado la necesidad de
fomentar la comunicación y deliberación previa de las propuestas entre las
y los ciudadanos con dos fines; hacer posible el acuerdo y la cooperación
entre personas y grupos que tienen intereses o ideas parecidas y evaluar los
problemas técnicos que las propuestas puedan tener antes de someterlas a
votación para evitar la frustración de que propuestas que han sido votadas
sean descartadas por inviables. Para resolver esta necesidad en el proceso
de 2005 se celebrarán los denominados Foros de Propuestas en los que
proponentes y técnicos municipales se encontrarán y analizarán las

propuestas antes de las asambleas con vistas a conseguir los dos objetivos
citados: la convergencia y la viabilidad.
También en 2005 se ha ampliado el número de áreas que entran en la
discusión del presupuesto participativo, incorporándose las de Educación,
Igualdad, Cultura, Juventud y Empleo. El porcentaje del presupuesto de
Urbanismo sometido a debate también crecerá. El número de zonas y
grupos motores aumentará a dieciocho en el primer caso y algo más en el
segundo con la creación de grupos motores sectoriales: de mujer, de
jóvenes y de educación. Además se ha lanzado una iniciativa dirigida a
niñas y niños y jóvenes que persigue incorporar a estos sectores al proceso
y generar una cultura de participación y debate entre las generaciones más
jóvenes.
El seguimiento. La clave de la continuidad del proceso.
Los presupuestos aprobados para 2005 deberán pasar la prueba de fuego
para la credibilidad del proceso, que no es otra que el Ayuntamiento
ejecute realmente las partidas que incluyó en el presupuesto como
consecuencia de las deliberaciones y debates en las asambleas.
Para ello no basta con que hayan sido recogidas formal y detalladamente
las propuestas priorizadas en el documento aprobado por el pleno
municipal sino que los órganos de gestión, distritos y delegaciones,
efectivamente las lleven a cabo. El control de que esto es así corresponde a
las comisiones de seguimiento del presupuesto participativo. Estas
comisiones las forman las mismas delegadas y los mismos delegados que
trabajaron en la priorización y que, por tanto, conocen las propuestas.
En cada distrito y en cada delegación implicadas se ha constituido una de
estas comisiones a las cuales los responsables técnicos y políticos deben
informar de la marcha de la ejecución del presupuesto. En el momento de
escribir estas líneas (marzo de 2005) estas comisiones comienzan su
andadura. De como esta evolucione dependerá mucho la credibilidad del
proceso y su continuidad en el futuro.
A modo de conclusión provisional.
Trasladar a una ciudad del Norte en plena crisis de la participación política
una experiencia nacida en una circunstancia particular del Sur
caracterizada por su elevada politización y un fuerte grado de
organización popular puede ser una aventura demasiado arriesgada e
idealista. Pero probablemente si no es a través de estas innovaciones
políticas, la pérdida de calidad de la democracia en Europa será
irreversible.
Una de las críticas que se han hecho a estos procesos especialmente en el
Norte es que al no existir las acuciantes necesidades que afectan a las
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barriadas populares de los países menos desarrollados en materia de
servicios e infraestrcuturas básicas, se acaban convirtiendo en plataformas
donde participan las clases medias ilustradas en el reparto de las migajas
que el neoliberalismo imperante le permite todavía administrar al sector
público. Sin negar que este riesgo es real, conviene recordar varias cosas.
En primer lugar que Sevilla no es Amsterdam ni Copenhague - como por
cierto tampoco Porto Alegre es Calcutta - y que la participación registrada
en este primer año de experiencia ha sido muy mayoritariamente de
personas de las clases populares siendo precisamente el número de
participantes en las asambleas mayor cuanto mayor ha sido la
componente popular de la población de los barrios implicados.
En segundo lugar que si bien el porcentaje de presupuesto debatido es
relativamente bajo, el proceso ha llevado a debate precisamente las
partidas a través de las cuales el poder político municipal en Sevilla ha
articulado tradicionalmente las redes de clientelismo y subordinación del
movimiento ciudadano. Para quien tenga más edad, es fácil recordar
como estos mecanismos cooptaron y amortizaron a un potente y
reivindicativo movimiento popular surgido en los finales del franquismo
cuando se constituyeron los primeros ayuntamientos democráticos. De
alguna manera el proceso iniciado devuelve la independencia a un
movimiento ciudadano cuyas propuestas y reivindicaciones deben ahora
ganarse el espacio mediante la delibración y la votación abierta y no en
función de favores debidos.
Y en tercer lugar y ya desde una perspectiva más general, el proceso
plantea la posibilidad de una reapropiación por la gente del espacio
público estatal al obligar a técnicos y políticos a compartir la gestión y
rendir cuentas de la misma con las y los ciudadanos. Esto en si mismo no
garantiza que se rompan los límites que la situación política global impone
pero crea un campo para su cuestionamiento desde lo concreto, es decir,
un terreno para la lucha política e ideológica contra el "sentido común"
neoliberal empezando por el mero hecho de afirmar que es posible otra
formar de administrar lo público diferente a la burocracia o la
privatización.
En la perspectiva que abren estas posibilidades el balance que se puede
hacer del proceso de Sevilla marca a la vez los retos que deberá superar en
el futuro. Por una parte se ha conseguido que participe un porcentaje muy
sustancial de los sectores organizados del movimiento ciudadano y las y los
militantes de la izquierda política y social. Y con estos grupos se ha
conseguido generar un modelo de funcionamiento poco convencional
frente al que las tácticas "politicistas" tradicionales no han podido
imponerse: mandato imperativo, rotación, incompatibilidad, paridad, ... A
estas alturas ese modelo no está en discusión. Se ha conseguido un

objetivo aparentemente modesto pero nada irrelevante, que las reuniones
y asambleas no sean agotadoras sino rápidas y ejecutivas. Y personas y
grupos tradicionalmente enfrentados han aprendido a trabajar en común.
Dos son los retos a alcanzar a corto plazo, el de ampliar la participación a
las grandes mayorías, a la gente "normal", por una parte; y por la otra, el de
incorporar a ciertos sectores de vanguardia que hasta ahora se han
mantenido al margen pero cuya creatividad y cuya crítica son necesarias
para la vitalidad del proceso. Para lo primero hay que superar las barreras
de la desconfianza así como el retraímiento general de la participación.
Ello sólo se conseguirá ganando credibilidad y confiando en el contagio y
la difusión de los logros concretos que se consigan. En el segundo caso
mediante la ampliación del terreno de la deliberación y del alcance de la
participación. Pero hay ciertos límites que no pueden perderse de vista. En
el primer caso, la ideología individualista e inhibicionista está muy
generalizada por lo que impone barreras difíciles de superar a medio
plazo. En el segundo, habrá que superar el "miedo a la mayoría" y las
dificultades para pasar de la crítica a la alternativa, y más una alternativa
concreta, presupuestable.
En el horizonte de la legislatura (2007), el reto es conseguir que entre una
parte sustancial del presupuesto municipal de Sevilla a debate pero, sobre
todo, que el proceso deje de ser el proyecto de una fuerza política para
convertirse en propiedad de muchos miles de ciudadanas y ciudadanos.
Para ello intencionadamente se ha evitado hacerlo depender
excesivamente de las estructuras municipales y se ha confiado a la
autogestión ciudadana su ordenación y dirección - ejemplarizada por el
autorreglamento y los grupos motores. Este es el verdadero reto político,
que sea el poder ciudadano el que garantice la continuidad.
Si esto se consigue, la propia lógica llevará a asaltar nuevas barrreras y
cuestionar lógicas ahora intocables. En definitiva, a una nueva forma de
entender lo público y ejercer la democracia que permita imponer la política
sobre la economía, la atención a las necesidades sobre el mercado.
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LA DEMOCRACIA EN PROCESO PARTICIPATIVO:
PRINCIPIOS, FUNDAMENTOS Y REQUISITOS
AULA DE DERECHOS HUMANOS “Josè Carlos Mariategui” de la UPO
Joaquín Herrera Flores
Profesor Universidad de Sevilla
Manuel J. Sabariego Gómez
Rocío Medina Martín
Vicente Barragán Robles
Gemma Lorente Martín
Los dos principios democráticos: el principio de “igualdad de
poder político” y el principio de “distribución del poder
político”
Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que las prácticas participativas
locales constituyen hoy en día un “hecho” constatable por todos los
rincones de nuestro mundo. De todos es sabido que el origen de estas
prácticas se sitúa en el Sur. La terrible realidad con la que se enfrentaban
cotidianamente los habitantes de ciudades como Lima (Perú) o Porto
Alegre (Brasil) indujo a éstos, primero, a organizarse y articularse
socialmente y, segundo, a pasar a la acción política creando marcos de
acción participativa en el ámbito local.
El objetivo básico residía en asumir que los habitantes podían
empoderarse sin más dilación poniendo en práctica procesos en los que
no sólo se aprovecharan los resortes de la democracia formal (instituciones
establecidas, ejercicio del derecho al sufragio…), sino las mismas
posibilidades internas que la propia democracia contiene a la hora de la
expansión de sus límites más allá de lo establecido (la decisión y la
cogestión ciudadana).
En los últimos tiempos tales experiencias han pasado a implementarse en
municipios del Norte económicamente desarrollado. A pesar de tener
condiciones económicas e institucionales bien distintas de las que sufren
los países del Sur, con sólo observar las mejoras sociales y políticas
llevadas a cabo en regiones sometidas a procesos de fuerte subdesarrollo,
se comenzó a percibir la exigencia de extender estas prácticas a entornos
en los que la democracia formal se viene ejerciendo sin problemas desde
hace décadas.
En muchos lugares del Norte desarrollado comenzó, pues, a generalizarse
la necesidad de que las políticas públicas y más en concreto, las políticas
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municipales, tan cercanas a las necesidades concretas de las personas,
impulsasen y pusiesen los medios necesarios para que la ciudadanía fuera
realmente protagonista en la gestión municipal. La idea básica consistía en
que ésta podía ser la mejor manera de profundizar en, y garantizar la,
democracia y hacer de la política un ejercicio permanente de participación
en la vida de las ciudades por parte todos y todas los que las habitan. De
ahí que la experiencia de los presupuestos participativos esté siendo
validada por muchas experiencias internacionales, no solo de ciudades de
América Latina, sino de nuestro entorno más cercano: Portugal, Francia,
Alemania, Italia, Holanda, Bélgica, Dinamarca, etc…
Poco a poco, hemos ido asumiendo que los procesos de creatividad social
no parten únicamente de propuestas académicas o de “buenas maneras”
institucionales. La creatividad surge cuando se está atento a las paradojas
y a las contradicciones con las que convivimos todos los días en nuestras
ciudades. Una de estas paradojas destaca por su carácter paradigmático:
estamos ante una de las ciudadanías mejor preparadas y equipadas de los
últimos tiempos, pero, situada cada vez más lejos de los avatares de lo
político.
No se trata, pues, de inventar algo de la nada, sino aprovechar lo existente
para encontrar y construir soluciones favorables a las posiciones de las
mayorías. La cuestión no consiste únicamente en que los dirigentes o los
técnicos sean creativos para que la gente participe, sino de que la gente
participe para que se puedan sentir que ellos también son aptos a la hora
de crear proyectos viables por los que luchar.
Nosotros pensamos que uno de los medios para ir haciendo posible esta
realidad son los Presupuestos Participativos, como proceso de democracia
participativa, voluntaria y universal que sirva tanto para el debate,
elaboración, control y seguimiento del Presupuesto anual, como para la
decisión ciudadana en los ámbitos que en cada contexto le corresponda,
independientemente del signo político de los gobiernos municipales.
La cuestión básica que es preciso abordar antes de entrar en mayores
detalles reside, pues, en el concepto de democracia con el que
trabajamos. Nuestra propuesta es sencilla y, a la vez, compleja.
Sencilla, en cuanto que lo que proponemos no pretende imponer procesos
ajenos a la experiencia política acumulada en más de veinte años de
democracia formal en el Estado español. La construcción del “estado de
derecho” ha sido tan difícil que no pueden tirarse por la borda las
conquistas que el pueblo español ha conseguido después de muchas
décadas de lucha por las libertades. Es lo que nosotros denominamos
como principio de igualdad del poder político: todos tenemos el derecho a
participar en lo político a través de nuestros representantes ejerciendo, al
mismo tiempo, las libertades y derechos civiles reconocidos en nuestra

Constitución de 1978. Es decir, estamos ante el principio bajo el que se
resume el conjunto de consensos implícitos (creencias compartidas que no
se someten al debate) que conllevan un fuerte grado de confianza en los
mecanismos básicos de representación, y en donde se juega
cotidianamente la credibilidad y eficacia de la gestión de los asuntos de los
habitantes por parte de las instituciones. Todo ello en el marco de la
democracia representativa o democracia formal.
Pero a pesar de ser conscientes de la importancia de dicho principio y de
que su goce no ha caído graciosamente del cielo, sino que ha sido
producto de las luchas sociales mencionadas, nuestra propuesta es
“compleja”, dado que no nos conformamos con un concepto de
democracia que permanezca encerrado en sus aspectos formales y
procedimentales.
Por tal razón, cuando tratamos con experiencias participativas del grado y
de la calidad como las que se han puesto en práctica en la ciudad de
Sevilla, es preciso “complejizar” la cuestión de lo democrático, añadiendo
un factor de enorme importancia. Es lo que nosotros denominamos el
principio de distribución del poder político.
Con este principio, queremos afirmar que la democracia no se construye ni
se reproduce únicamente asumiendo “implícitamente” la libertad como
valor básico y autónomo. La libertad, como cualquier otro valor, no es más
que el producto de luchas sociales por el acceso a los bienes materiales e
inmateriales que hacen digna la vida que vivimos. Por ello, la libertad hay
que complementarla con el valor de la igualdad material, o, lo que es lo
mismo, con el conjunto de condiciones económicas, sociales y culturales
que permiten “explícitamente” poner en práctica el principio de igualdad
del poder político.
No basta, pues, con la mera participación en los procesos electorales y la
confianza ciega en las instituciones. Es preciso profundizar en los aspectos
“decisorios”que están en la base y en la raíz del concepto de democracia.
La democracia no se otorga, la democracia se conquista. Y se conquista
luchando día a día construyendo las condiciones materiales que nos van a
permitir disfrutar de las libertades formales ya conseguidas. Es preciso,
pues, “distribuir” entre la ciudadanía las posibilidades que éstas nos
garantizan. En otros términos, hay que conseguir distribuir el poder político
lo máximo posible para que en conjunto todas y todos, no sólo los que
parten ya de condiciones materiales adecuadas, podamos disfrutar de la
libertad y del estado de derecho.
De ahí que, si en el caso del principio de “igualdad de poder político” los
consensos son implícitos: damos por hecho que todos somos iguales ante
la ley y disfrutamos de libertades y derechos civiles; en el caso del principio
de distribución del poder político los consensos deben ser explícitos, pues
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las condiciones materiales en las que la gente vive es sumamente injusta y,
en muchos casos, desigual. Es decir, a través del principio de distribución
del poder político todos debemos comprometernos “explícitamente” en la
construcción de espacios de igualdad material. Esto es algo que no puede
darse “por supuesto”, ni conseguido de una vez para siempre. Por tanto, se
requiere una participación activa de la ciudadanía a la hora de
implementar acciones institucionales y ciudadanas que permitan “acceder
a los bienes” políticos que propone el sistema democrático.
El corolario al que llegamos reside, pues, en que los consensos, los
mecanismos de representación y la credibilidad y eficacia institucionales
deben tender fundamentalmente hacia un objetivo preciso: el
empoderamiento ciudadano. Todo lo cual nos lleva a la conclusión de que
profundizar en la democracia supone un proceso participativo y decisorio
que vaya de abajo hacia arriba y no al revés. Es decir, un proceso en el que
los que habiten cualquier espacio o territorio puedan expresar libremente
sus opciones y construir igualitariamente las condiciones de su
implementación. La libertad no termina donde comienza la del otro, como
si de individuos egoístas se compusiese la sociedad. La libertad comienza
cuando comienza la del otro, pues sólo a través de procesos colectivos y
solidarios podremos llevar a la práctica lo que intuitivamente entendemos
por democracia.
En resumen, los fundamentos de nuestro análisis de la democracia
confluyen en los dos siguientes puntos:
1º.- La exigencia “política”, no sólo de “representar”, sino, asimismo de
promover el uso y la distribución equitativa y eficiente de los recursos
políticos y materiales disponibles en todo sistema democrático.
Y 2º.- La exigencia “social” de promover capacidades e iniciativas
ciudadanas de individuos, comunidades, organizaciones públicas y
privadas, sindicatos, partidos políticos etc., a la hora de generar
capacidades cognitivas ciudadanas que nos permitan a todas y a todos
detectar problemas y proponer soluciones a los mismos.
La conjunción de las dos exigencias, debe conducirnos a la puesta en
marcha de un proceso de empoderamiento de los habitantes de un lugar
concreto (sea una ciudad, un municipio, una comunidad autónoma o una
nación) en los que lo democrático sea entendido como un proceso
secuencial en el que se suman los criterios de información, participación,
deliberación, decisión y control de dicha decisión.
Los Fundamentos: 20 propuestas de profundización democrática
a través de los presupuestos participativos
1ª-Toda iniciativa democrática en el mundo contemporáneo debe tener en
cuenta las estrechas interrelaciones y los problemas que producen las

conexiones entre los contextos globales (políticas de la OMC, FMI y del
BM) y los contextos locales (incidiendo en las políticas municipales)
2ª-La iniciativa democrática articulada bajo el concepto de Presupuestos
Participativos constituye un mecanismo de profundización democrática
que se ha dado en llamar “democracia participativa”.
3ª-La democracia participativa incluye como elemento definidor el
concepto de “participar para decidir”
4ª-La relación entre democracia participativa y democracia representativa
es una relación de mayor a menor grado de profundización en los
mecanismos democráticos. La democracia participativa incluye, pues,
como uno de sus elementos básicos a la democracia representativa.
5ª-La democracia participativa es un concepto mucho más amplio que el
de democracia representativa, pues no sólo trabaja con la categoría de
participación (a través del voto) sino, asimismo, con la categoría de
decisión (a través de la auto-reglamentación ciudadana)
6ª-En ese sentido, la democracia participativa no es un procedimiento
antagónico a la democracia representativa: ambos conceptos de
democracia se complementan y se refuerzan el uno al otro.
7ª-De este modo, trabajar “participativamente” requiere una
reorientación de los mecanismos democráticos tradicionales en un
sentido: creativo, solidario, operativo e instituyente
8ª-Asimismo, la democracia participativa supone pasar del ciudadano
consumidor (sometido a las inercias de los mercados: económicos,
electorales…) al ciudadano-ciudadano (recuperador del sentido
instituyente de los mecanismos democráticos)
9ª-Estos supuestos, exigen una reorganización creativa y contextualizada
de los tiempos y de los espacios de la democracia representativa a un nivel
local (los auto-reglamentos ciudadanos de los presupuestos participativos
se realizan cada año; los espacios de participación y decisión local se
reorganizan ampliando los conceptos de “barrios”, “distritos”, “centros
cívicos”, etc.)
10ª-Esta “reorganización” espacio-temporal supone la redefinición de las
responsabilidades en las áreas de intervención local: surge la conciencia
de la interrelación horizontal de los problemas con los que se enfrentan
diariamente los vecinos y, a partir de ahí, la doble exigencia de
coordinación de las políticas públicas entre sí, y de las políticas públicas y
las iniciativas ciudadanas.
11ª-Los Presupuestos Participativos suponen una recuperación ciudadana
del concepto de “lo político” en el sentido de “dinamización e inclusión”
del tejido local asociativo.
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12ª-Como elemento importantísimo, se requiere la creación de una
dinámica antipatriarcal que vaya inculcando la exigencia de consecución
de la igualdad en temas de género, raza, etnia, inmigración, opción
sexual, etc.
13ª-Desde la puesta en marcha de los Presupuestos Participativos, la
Ciudad de Sevilla se medirá, no sólo con criterios de mercado, sino a partir
de la calidad y la cantidad de participación “decisoria” que contenga
14ª-Las experiencias desarrolladas durante los meses previos a la
redacción de los auto-reglamentos de participación ciudadana, muestran
que la participación no puede ser impuesta desde arriba. La participación
debe surgir desde abajo como una necesidad social.
15ª-En ese sentido, se exige la creación de mecanismos de interacción
entre Técnicos y Políticos y, paralelamente, entre Técnicos, Políticos y
Ciudadanía.
16ª-La participación, asimismo, no surge del vacío. Se requieren
campañas de Información Relevante que incluyan cuando menos los
siguientes aspectos
conocimiento de la historia de los barrios
conocimiento de la realidad concreta de los barrios: presupuestos,
programas de intervención social, obras…
conocimiento de problemas comunes que constituyan la base para la
creación de tejido social participativo
17ª-De ahí, la necesidad perentoria de programas de comunicación que
no se reduzcan a la “difusión social” de lo ya decidido; sino programas de
comunicación que potencien los siguientes aspectos:
el cambio social y de percepciones ciudadanas sobre su entorno
urbano
la creación de Espacios de Ciudadanía
la potenciación de otros espacios de expresión e información
alternativos a los tradicionales medios de comunicación
18ª-Dicha creación de tejido social participativo requiere la creación de
nuevas figuras de intervención ciudadana: por ejemplo, la figura de los
“traductores sociales y culturales” que se dediquen a buscar mecanismos
de diálogo entre sectores sociales tradicionalmente separados e
incomunicados.
19ª-Estos mecanismos deben servir para superar las actitudes pasivas
ciudadanas reducidas a la “reivindicación de los deberes públicos”
mientras que se renuncia a la asunción propia de responsabilidades en la
gestión de los propios asuntos. Para tal tarea, los Presupuestos
Participativos deben tender a clarificar el cómo y el cuándo de la gestión

operativa de las decisiones asumidas. Sólo a través de la realización
concreta de lo decidido ciudadanamente, el tejido social asociativo irá
asumiendo confianza en los Presupuestos y se irá pasando de una
reivindicación pasiva de “deberes” ajenos a una auto-imposición activa de
deberes y compromisos para con la ciudadanía.
20ª-Dado lo novedoso de las experiencias dirigidas a implementar en
nuestra ciudad los Presupuestos Participativos, tanto el equipo técnico del
Área de Participación Ciudadana que trabaja cotidianamente con el tejido
asociativo de la ciudad de Sevilla, como el conjunto de profesores y
profesoras de las dos universidades públicas de Sevilla, exigen tener el
máximo cuidado con las cuestiones procedimentales a partir de las cuales
se decidirán proyectos, obras y reformas urbanas. Es decir:
el procedimiento utilizado para los procesos de decisión debe tener la
máxima sensibilidad a la hora de integrar las concepciones de las
mayorías y de las minorías;
los espacios de decisión y participación deben partir, no de criterios
previos decididos verticalmente sino, de la cooperación estrecha con
las redes sociales que se van formando en la experiencia de los
Presupuestos (en el caso de la ciudad de Sevilla resalta la creación de
los Grupos Motores);
El procedimiento utilizado debe partir del mandato constitucional a
través del cual la participación en los asuntos públicos debe llevarse a
cabo “directa” y “representativamente”: lo cual nos lleva a poner el
máximo cuidado en la organización y puesta en prácticas de las
Asambleas Ciudadanas.
Requisitos democráticos para unos presupuestos participativos
empoderadores
¿Cómo se gobierna desde los presupuestos participativos?: Se
gobierna CO-GESTIONANDO la ciudad entre los habitantes
(articulados socialmente), los equipos de técnicos y los
representantes políticos
Esto supondría:
a)el aumento de la credibilidad y recuperación de la confianza mutua.
b)el aumento de la credibilidad y recuperación de la confianza en los
procesos democráticos de representación.
C)el aumento de la conciencia de que lo democratico es un proceso
secuencial, es decir de acumulación de saberes y prácticas en función del
grado de:
1)transparencia
2)inteligibilidad
93

94
3)participación
4)decisión
5) control
¿Cómo se democratiza un proceso de presupuestos participativos
teniendo en cuenta los dos principios básicos de la democracia
participativa( igualdad de poder político lo formal y de distribución
del poder político lo participativo)?.
a)A través del manejo eficiente de los instrumentos del proceso de
implementación de los presupuestos: lo cual requiere una visión
compartida de la ciudad como referente básico para la resolución de los
problemas comunes
b)De la disponibilidad de la información: evitando los vacíos informativos
sobre todo en lo que respecta a la cantidad de dinero disponible y al
conocimiento técnico.
c)De la transparencia en el gasto: la ciudad debe convertirse en una “casa
de cristal”
d)De la eficacia y compromiso ciudadano en el manejo de las inversiones:
es decir, que se lleven a la práctica las decisiones tomadas
e)De tomarse en serio la horizontalidad en la participación y el principio de
deliberación: primero la información, segundo la deliberación y tercero la
decisión y sus consecuentes procesos de control
f)De la asunción por parte de todas y de todos de que estamos
construyendo una tendencia de profundización en la democracia. Para
ello, es muy importante tener muy claros los procesos, primero de
información, de elección, de proposición, de priorización y de decisiónejecución.
g)De que aceptemos y pongamos en práctica que la participación
ciudadana sea algo común y transversal a toda la acción política
municipal independientemente del ámbito o campo de cada Delegación:
desde el urbanismo a los servicios sociales; desde la infancia hasta los
mayores
h)De que las normas, los reglamentos sean el instrumento legal que
potencie el ejercicio del derecho a la participación y que al mismo tiempo
protejan este derecho. La participación sin poder real no es tal, ya que
entonces puede ser instrumentalizada. De ahí que sea precisa una
adecuación continua de las normas a las necesidades ciudadanas y una
transparencia de las mismas
I)De que la participación contribuya a la transformación del entorno
ciudadano, de ahí que deba formar parte del Plan Estratégico, como
instrumento básico del desarrollo permanente de la ciudad

j)De que la participación en la gestión del presupuesto municipal se
entienda como un factor de modernización de la participación y una
recuperación de la esfera pública en la vida municipal.
k)De que los presupuestos participativos contribuyan al desarrollo
económico y social de las ciudades, y a corregir desigualdades sociales
como así reconoce y recomienda su aplicación la Asamblea Mundial de
Ciudades y Autoridades Locales (Estambul, Habitat 1996) auspiciada por
la ONU, como una de las mejores prácticas de gestión urbana del mundo
l)De la necesidad de que barrio y ciudad sean vistos como dos caras de la
misma moneda. El territorio es fundamental para articular y construir la
ciudad. Todo ello sin olvidar que hay hacerlo desde la solidaridad
interterritorial y superando visiones y prácticas "encerradas" en el “pequeño
entorno”. Los Presupuestos Participativos han de ayudar a ello
m)De la necesidad de una voluntad política asumida por las instituciones y
de una colaboración decidida de los técnicos municipales implicados en el
proceso. Asimismo, es preciso crear las condiciones para que las
asociaciones y la ciudadanía en general ejerzan su derecho a la
participación para contribuir a la transformación permanente de la ciudad.
¿Cómo garantizar políticamente el proceso de presupuestos
participativos?
A través del aumento anual de la cantidad de dinero propuesta en los
presupuestos.
De la superación real de las carencias de los habitantes.
Del aumento de la credibilidad y confianza mutuas: a través de la
implementación real de las propuestas decididas en las asambleas.
De la calidad del resultado: en la decisión, en la priorización y en la
sostenibilidad.
De la ampliación del concepto de gobernabilidad: igualdad +
distribución.
De la aceptación del principio de diferencia: la conciencia de que
existen diferencias grupales y que hay que saber tratar con esas
diferencias como un recurso público y no sólo como un problema a
resolver por medios de “orden público”.
Promoviendo que los habitantes no seamos simples observadores, sino
protagonistas activos de lo que ocurre en la ciudad.
Buscando respuestas más ajustadas a las necesidades que los
habitantes piensen que son prioritarias.
Creando espacios de diálogo y toma de decisiones entre los
habitantes, los representantes políticos y los equipos de técnicos
permitan construir partiendo de un sentido comunitario, es decir, de
una ciudad más justa e igualitaria.
95

96
Que las decisiones se tomen en asambleas y cualquier persona que
habite la ciudad pueda debatir, proponer, expresarse y decidir,
basándonos en la idea de una mujer/un hombre/un joven/un niño/un
inmigrante puedan informarse, deliberar y capacitarse para actuar en
su entorno local.
Los Presupuestos Participativos de Sevilla y el Aula de Derechos
Humanos “José Carlos Mariátegui”
El Ayuntamiento de Sevilla comenzó en 2004 la aplicación de los
Presupuestos Participativos como el innovador proceso local de
articulación de una esfera pública de cogestión con voluntad de
complementar a la democracia representativa convencional. Proceso que
se inscribe en las innovaciones sobre políticas públicas ciudadanas y los
derechos humanos ya expresadas como compromiso tras la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) en la
Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Humanos de 1996.
Además de un proceso en el que la población puede proponer, discutir,
1
decidir y votar sobre el presupuesto y las políticas públicas , que promueve
2
una “esfera pública no estatal de co-gestión” , lo que implica un claro
avance en la democratización del Estado y de su relación con la sociedad
al transformar la forma de actuar en política, este proceso conjuga las
relaciones e interacciones de las más diversas instancias institucionales,
administrativas, populares y ciudadanas.
Este avance, basado en la implementación para la arena política de fuertes
constituyentes de transparencia administrativa, lo que pasa por el
reconocimiento de la diversidad, diferencia, heterogeneidad y
complejidad de los actores, agentes e interesados en dicha arena, como
un universo que alcanza al conjunto de los habitantes de la ciudad de
Sevilla, muestra que el proceso electoral no completa la democracia al
limitar la participación a las elecciones cada cuatro años.
Este límite excluye la participación de la mayor parte de la población en la
toma de decisiones que es inseparable de sus intereses.
Por eso, el objetivo de los Presupuestos Participativos no es derogar a las
instituciones de la democracia representativa, sino, por el contrario,
robustecerlas, al sumar transparencia y control ciudadano a la actividad
estatal.
En ese sentido, es primordial destacar que los Presupuestos Participativos
aumentan la eficiencia y control público sobre las actividades relacionadas
con la gestión política, recuperando los componentes educativos y
pedagógicos ciudadanos para la extensión de un proyecto común y
solidario en la sociedad, vigorizando la importancia del Estado frente a su
actual crisis de legitimidad.

Precisamente para garantizar estos espacios, el proceso de aplicación de
los Presupuestos Participativos requiere de instrumentos de SEGUIMIENTO
y EVALUACIÓN que garanticen su desarrollo, analizando los problemas
que dicha aplicación pudiera suscitar.
Para la realización de este seguimiento y la evaluación consecuente, se
propuso al Aula de Derechos Humanos “José Carlos Mariátegui” de la
Universidad Pablo de Olavide (Sevilla), al tratarse de un centro que, con un
contrastado currículo internacional, se proyecta, desde su fundación en
1999, como un espacio abierto de formación e investigación para
potenciar las relaciones Universidad-Sociedad en lo referente a la
garantía, denuncia y promoción de los valores democráticos.
Por esta especial configuración del trabajo que el Aula de Derechos “José
Carlos Mariátegui” desempeña, la creación dentro de este centro de un
GRUPO DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN resulta de vital importancia
para la aplicación de los Presupuestos Participativos en Sevilla.
Denominadores comunes en los Presupuestos Participativos: una
propuesta de seguimiento y evaluación
El GRUPO DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN interdisciplinar propuesto
por el Aula de Derechos Humanos “José Carlos Mariátegui” bajo
responsabilidad del Dr. Joaquín Herrera Flores, Director del Programa de
Doctorado en Derechos Humanos y Desarrollo y Presidente de la
Fundación Iberoamericana de Derechos Humanos (http://www.fiadh.org),
va a estar integrado inicialmente por tres investigadores (el Dr. D. Manuel
Jesús Sabariego Gómez, coordinador del Aula de Derechos Humanos
“José Carlos Mariátegui”; Dña. Rocío Medina Martín, D. E. A. en Derechos
Humanos y Desarrollo por el Programa de Doctorado en Derechos
Humanos y Desarrollo de la universidad Pablo de Olavide y D. Vicente
Barragán Robles, doctorando del citado programa). Más adelante, se
uniría al equipo otra investigadora, la Lcda. Dña Gemma Lorente Martín,
también doctoranda del citado programa; debido a las dificultades para
desarrollar el ambicioso plan de trabajo.
Este equipo interdisciplinar (Derecho, Sociología, Filosofía y Letras,
Humanidades, Geografía Humana, Derechos Humanos y Desarrollo) se
encargará del Seguimiento y Evaluación del proceso de aplicación de los
Presupuestos Participativos 2004/2005 coordinadamente con el Equipo
Técnico de los Presupuestos Participativos del Área de Participación
Ciudadana del Ayuntamiento de Sevilla, en razón de los siguientes
materias, consideradas comunes y necesarias para el cumplimiento de los
procesos participativos:
1. El Proceso de Seguimiento y Evaluación velará por la observancia, el
cumplimiento y la implementación de los Indicadores Internacionales
97

98
sobre Participación Ciudadana y los Marcos Legales y Políticos para la
3
Participación Ciudadana estableciendo tres líneas de actuación en razón
de los criterios que vertebran dichos marcos e indicadores:
Transparencia
Información
Capacitación Técnico política de la población
Apoyados en la creación de una Línea de Investigación sobre los
Presupuestos Participativos de Sevilla en el Programa de Doctorado
Derechos Humanos y Desarrollo de la Universidad Pablo de Olavide
(Sevilla), la elección de los Presupuestos Participativos de Sevilla como una
de las prácticas populares de derecho ejemplares observadas dentro del
proyecto Resortes Acción Grundtvig 2 de la Comisión Europea y la
habilitación de un sitio web en la página del Aula de Derechos Humanos
4
“José Carlos Mariátegui” , para la difusión on-line de los materiales que se
generen a lo largo del proceso de Evaluación y el Seguimiento durante el
periodo 2005/2006.
2. Al finalizar dicho periodo se presentará públicamente la Evaluación
realizada en el marco del Seminario Internacional: “PLURALISMO
JURÍDICO, DERECHOS HUMANOS Y PRÁCTICAS CIUDADANAS:
TENDENCIAS ACTUALES DE LA GLOBALIZACIÓN, LA DEMOCRACIA Y
LA CIUDADANÍA POLÍTICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA”.
La propuesta metodológica
Como proceso continuo de democratización, los presupuestos
participativos son, entendidos desde los denominadores comunes de las
prácticas participativas, un proceso de aprendizaje y construcción de un
5
nuevo sentido común sobre el sentido de lo común .
Por ello, el eje que relacione este aprendizaje colectivo a múltiples niveles
necesita conjugar múltiples ecologías sociales para desarrollar una
pedagogía de la gestión democrática. Esta es la condición para que los
actores adquieran potencia de acción: la condición necesaria del poderhacer.
Hablamos de la construcción de una nueva cultura política:
metodológicamente deliberativa
que estimula prácticas de co-gestión
que es una pedagogía de lo público
de construcción de un nuevo sentido de lo común
esta ecología social se realiza habitando (habitar vs. HÁBITAT)
promulgando el principio de igualdad dentro del poder político

mediante una distribución del poder político
Se trata de denominadores comunes que entendemos como condiciones
necesarias para la formación de habitantes autónomos y críticos,
implementando y reconociendo las capacidades deliberativas,
comunicativas y argumentativas para participar que proporcionan
herramientas a los habitantes y las instituciones para otras formas de
ejercicio de poder que tienen en la transparencia, la capacidad de oír,
dialogar y reconocer la legitimidad del otro, propiciando la apropiación
del conocimiento técnico-político al ampliar los conocimientos y
apropiaciones sobre/desde/en/para las relaciones en el territorio y su
heterogeneidad, dinamismo y relación de la diversidad y multiplicidad de
los elementos que lo integran y desintegran.
El cumplimiento de éstas desarrolla la autoestima, las capacidades de
comunicación y relaciones interpersonales creando motivaciones
personales para la participación colectiva, además de valores como la
solidaridad, justicia, unión, respeto, tolerancia, humildad y esperanza,
disponibilidad de cambio; elementos éticos transversales que deben estar
en las acciones de esta ecología social.
Método de trabajo
Para evaluar si los Presupuestos Participativos de Sevilla cumplen los
denominadores comunes en materia de Presupuestos Participativos,
nuestro método de trabajo se ha basado tanto en los Indicadores
Internacionales sobre Participación Ciudadana y los Marcos Legales y
Políticos para la Participación Ciudadana (Logolink) como en los principios
del Autorreglamento de los Presupuestos Participativos de Sevilla:
99

100
CARACTERÍSTICAS HABILITANTES
DEL MARCO LEGAL
Promulgado en respuesta a exigencias venidas
desde abajo con insumos de los ciudadanos
Busca fortalecer y mejorar las instituciones de
democracia representativa, representando mejor
a aquellos con menos voz, ofrece mejor calidad de
representación y desempeño a través del uso de
mecanismos de democracia participativa
Reconoce los derechos de la gente y de las
organizaciones de la sociedad civil, incluyendo el
derecho a participar en la gobernanza así como
derecho de ayuda
Elabora medidas de responsabilidad para
asegurar que los representantes pueden ser
retirados y que los actores gubernamentales son
responzabilizados por sus malos desempeños.
Provee o contempla para el futuro un significativo
grado de descentralización fiscal y participación
ciudadana en los procesos fiscales, lo hace tanto
como incentivo para que los ciudadanos participen
en la gobernanza local, como para que el
gobierno local asigne recursos al proceso.
Ley(es) acompañada(s) por conjuntos de directrices,
políticas o medidas de fortalecimiento de la
capacitación para asegurar que los actores relevantes
tienen condiciones de aplicarla(s)
CARACTERÍSTICAS LIMITANTES
DEL MARCO LEGAL
Impuesto desde arriba sin asidero en las
demandas populares y en general inspirado por
discursos internacionales dominantes; tendencia
a dejar de lado los discursos surgidos desde
dentro del país o las aspiraciones y las fuentes de
inspiración regionales
Busca solamente hacer que las instituciones de
democracia representativa funcionen mejor, no
desafiarlas o extender las relaciones de
gobernanza más allá de ellas
Trata a la gente y a las organizaciones de la
sociedad civil como sujetos relativamente pasivos,
a quien se les debe dar participación en consultas
no obligatorias en una fase relativamente tardía
del proceso de toma de decisiones
No hay medidas para responsabilizar a los actores
gubernamentales, o si las hay son impracticables
en situaciones reales
Se mantiene un poder centralizado en relación
con asuntos fiscales (recaudación de rentas y su
asignación) o se prevé participación en los
mismos, contradiciendo el espíritu de descentralización
y participación ciudadana y reduciendo los
incentivos para la participación de los ciudadanos
en la gobernanza local
Dependencia excesiva de leyes o de abordajes
legalistas, dejando de lado directrices operaciones
o la provisión de apoyo práctico y capacitación
para la implementación
Fuente: Marcos Legales para la Participación Ciudadana, Instituto Polis, São Paulo, 2003, p. 72.
El marco más efectivo para analizar los procesos de participación
ciudadana es aquél en el que las potencialidades habilitantes de éstos
pueden identificarse.
Más allá de la propia naturaleza del marco legal en sí, existen factores
adicionales que han sido identificados en esta investigación como siendo
elementos que limitan o habilitan la participación ciudadana:
Ellos están relacionados con la situación cultural e histórica, la
naturaleza y los antecedentes de los actores involucrados y la
disponibilidad (a través de legislación u otros canales) de “auxiliares”
para facilitar la implementación de leyes que promuevan la
participación ciudadana.

Una vez más, estas dimensiones del contexto pueden representarse como
se muestra a continuación:
CARACTERÍSTICAS HABILITANTES
DEL CONTEXTO
Además de disposición y compromiso desde arriba
para dar espacio a la participación, debe existir
una exigencia robusta de los ciudadanos y de los
actores de abajo de la sociedad civil, lo que implica
la existencia de una sociedad civil fuerte (o en
un proceso de fortalecimiento)
Procesos avanzados de descentralización política,
administrativa y fiscal
Relación relativamente abierta, de confianza entre
los ciudadanos y el estado
Discurso sobre participación, gobernanza, descentralización
y democracia de origen local y si
provenientes de afuera contextualizados y adaptados
al escenario nacional
Existencia de partidos progresistas enraizados en
movimientos de democratización y/o movimientos
sociales y con un fuerte compromiso con la
representatividad interna y la transparencia, así
como con la democracia participativa
Una cultura de “higiene burocrática”, apertura y
transparencia, incluyendo una política de divulgación
de informaciones y medidas activas de divulgación
Otras leyes y políticas que apoyan o por lo menos
son conscientes con la legislación participativa
Oportunidades permanentes para el compromiso
con el movimiento a lo largo y ancho del espacio
social hacia la democracia paricipativa
Oportunidades de experimentación, adaptación e
innovación dentro y fuera de los espacios creados
por el marco legal, el estado y por actores no estatales
CARACTERÍSTICAS LIMITANTES
DEL CONTEXTO
Sociedad civil inmadura o inexperta y gobierno
con un compromiso de participación ciudadana
en la gobernanza local
Descentralización de todos los tipos, limitada o
temprana o rígidamente restringida a la descentralización
fiscal
Relaciones estado-sociedad civil marcadas por
desconfianza mutua y falta de familiaridad, como
en los albores de un régimen autoritario
Discursos foráneos sobre participación, gobernanza,
descentralización y democracia sin intentar
traducirlos y adaptarlos al contexto nacional.
Sin partidos políticos (como es estados “no partidarios”)
o la libertad limitada para los partidos
políticos opositores, situación que tiende a favorecer
el conservadurismo y evita presiones sobre el
gobierno en aras de cambios progresistas
Una cultura de corrupciòn y/o falta de transparencia
que genera resistencia a la apertura de los procesos
de gobierno al escrutinio o interferencia.
Contradicciones entre legislación participativa y
otras leyes políticas o legislación incompleta que
lleva a ambigüedades y a dejar en punto muerto la
implementación
Transición política (ej: de un régimen autoritario a
una democracia elitista) vista por el gobierno y/o
sociedad civil como un proceso finito, ahora concluido;
conformidad con el status quo.
Sin espacios para experimentación o innovación
debido a un marco excesivamente rígido y restrictivo
Fuente: Ibìd., P. 100
101

102
El método más efectivo para el análisis de procesos participativos sería
aquel en el que las dimensiones e indicadores descritos en razón de los ejes
metodológicos señalados son visibilizadas horizontalmente identificando
las tendencias del proceso que lo habilitan y lo inhabilitan, sus aspectos
limitantes, las debilidades y fortalezas del mismo, lo que nos servirá para
proponer algunas estrategias de refuerzo al proceso en las conclusiones de
nuestra evaluación.
Es muy importante destacar que los indicadores internacionales, así como
los denominadores comunes sobre presupuestos participativos, definidos
gracias a nuestro trabajo de análisis comparativo de diferentes
experiencias participativas en el mundo, que integran nuestros tres ejes
estratégicos y metodológicos de análisis, deben ajustarse a las pujantes,
reversibles y fuertemente locales especificidades locales, territoriales,
sociológicas y la heterogeneidad de sus componentes actuales, además
de los procesos históricos de configuración de éstas.
Por ello, por lo que de innovador posee la experiencia de los Presupuestos
Participativos de Sevilla, una comprensión de la relación entre experiencias
de participación ciudadana en diferentes escalas y aquella son
fundamentales en este proceso de aprendizaje, para el desarrollo de esta
ecología de múltiples saberes y decires, de ahí que nuestra metodología y
método de trabajo se estructuren en razón de las diferencias contextuales
que el proceso ofrece en Sevilla.
Propuesta indicadores:
Como proceso de democratización: los presupuestos participativos
son un proceso de aprendizaje y construcción de un nuevo sentido
común sobre el sentido de lo común
Por ello, el eje que relacione este aprendizaje colectivo a múltiples
niveles necesita conjugar múltiples ecologías sociales para desarrollar
una pedagogía de la gestión democrática
Esta es la condición para que los actores adquieran potencia de
acción: la condición necesaria del poder-hacer
La metodología se ha basado tanto en los Indicadores Internacionales
sobre Participación Ciudadana y los Marcos Legales y Políticos para la
Participación Ciudadana (Logolink) como en los principios del
Autorreglamento de los Presupuestos Participativos de Sevilla,
analizando en función de estos las dimensiones del proceso y sus
potencialidades habilitantes para la participación ciudadana.
Ejes metodológicos:
Información
Deliberación

Capacitación
Ejes temáticos:
INFORMACIÓN:
Acceso
Claridad
Dinamización y difusión
DELIBERACIÓN:
Pluralidad
Inclusión
Transversalidad
SENSIBILIZACIÓN Y CAPACITACIÓN:
Detectar
Gestionar ANTES-DURANTE-DESPUÉS (PROCESO)
Controlar
Evaluación de las experiencias:
Metodo:
Cuadros de doble entrada (apertura vs. cierre con las experiencias
prácticas):
Ejemplos emergentes con cuestiones concretas (ejemplos
rechazables y ejemplos ejemplares)
Técnicas:
Entrevistas semiestructuradas a triangular (PROPUESTAS)
Documentarlas como entrevistas semiestructuradas trianguladas:
TÉCNICO
PROPONENTE
GRUPO
MOTOR
103

104
Cronograma:
2004/2005
Observación participante (Seguimiento):
Elementos estructurales del proceso:
Seguimiento grupos motores
Votación propuestas
Información
Asambleas
Reuniones
Comisiones
Preguntas e indicadores
INFORMACIÓN:
Acceso a la información sobre el proceso de Presupuestos
Participativos:
a) ¿Cuándo accedió a ella?
b) ¿Cómo le llegó la información?
c) ¿Qué información le llegó?
¿Fue nítida la información?
a) ¿En su primer contacto con ella?
b) ¿Durante la fase deliberativa del proceso?
c) ¿Durante la fase de ejecución y seguimiento de la propuesta?
¿Se dinamizó la difusión de la información
a) ¿En su primer contacto con ella?
b) ¿Durante la fase deliberativa del proceso?
c) ¿Durante la fase de ejecución y seguimiento de la propuesta?
DELIBERACIÓN:
Pluralidad
a) ¿Cree que han asistido a las reuniones grupos de la sociedad
organizada: Partidos políticos, Sindicatos, Asociaciones (ONGs,
Asociaciones de Barrio, Deportivas, otros colectivos..)?
b) ¿Cree que ha asistido a las reuniones la sociedad no organizada?
Inclusión
a) ¿Cree que han participado en el proceso participativo, colectivos
en riesgo de exclusión: Grupos étnicos, Inmigrantes, Mujeres, GLBT?

) ¿Cree que han participado en el proceso participativo población
dependiente: Infancia-Juventud, Jubilados?
Transversalidad
a) ¿La propuesta se origina individual o colectivamente?
b) ¿En la deliberación de la propuesta hubo alianzas o fue defendida
de forma individual?
c) ¿Cree que el resto de colectivos la apoyaron a la hora de votar?
SENSIBILIZACIÓN Y CAPACITACIÓN
¿Se siente capacitado para detectar las carencias del distrito ,
gestionar y controlar?
a) ¿en la fase de inicio del proceso?
b) ¿en la fase deliberativa del proceso?
c) ¿en la fase de ejecución y seguimiento de la propuesta?
¿Esa capacitación le ha permitido gestionar las cuestiones que cree
necesario cambiar?
Analizadores
ANALIZADOR Nº 1
PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
PROPUESTAS PRESUPUESTOS 2004/2005
Fecha: 23/06/04
Zona: San Jerónimo
Distrito: Macarena
Nº de Asistentes con derecho a voto: 271
PROPUESTA ANALIZADA
Nombre de la Propuesta: “Piscina municipal” (E)
Tipo de la propuesta: Inversión u obra nueva
Alcance Territorial: San Jerónimo
Alcance Social: Población en general.
Proponente/s: [ENTREVISTA 1]
Descripción de la Propuesta: “HACER UNA PISCINA MUNICIPAL EN ESTE
BARRIO ES FUNDAMENTAL PARA NUESTRA SALUD, COMO POR
EJEMPLO PARA REHABILITACIONES, ENSEÑANZA A MENORES Y
MAYORES Y TODO LO QUE PUEDA BENEFICIARNOS FÍSICAMENTE Y
PSICOLÓGICAMENTE”.
105

106
Grupo motor: [ENTREVISTA 2]
Técnico/a Presupuestos Participativos: [ENTREVISTA 3]
ANALIZADOR Nº 2
PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
PROPUESTAS PRESUPUESTOS 2004/2005
Fecha: 23/06/04
Zona: Torreblanca
Distrito: Este
Nº de Asistentes con derecho a voto: 247
PROPUESTA ANALIZADA
Nombre de la Propuesta: Acondicionamiento urbano. “Adecentamiento y
embellecimiento de la entrada principal de Torreblanca” (A)
Tipo de la propuesta: Inversión u obra nueva/Inversión u obra de mejora
Alcance Territorial: BARRIO (TORREBLANCA)
Alcance Social: Población en general
Proponente/s: [ENTREVISTA 1]
Descripción de la Propuesta: “ENTRADA PRINCIPAL DEL BARRIO DE
TORREBLANCA; CON ESTA PROPUESTA SE HACE ALUSIÓN AL ORÍGEN
DEL BARRIO, ADEMÁS SE OTORGA AL BARRIO DE UNA IMAGEN MÁS
ACORDE CON LO QUE ES, Y NO LA ACTUAL ENTRADA QUE DA
SENSACIÓN DE SUCIEDAD Y ABANDONO”.
Grupo motor: [ENTREVISTA 2]
Técnico/a Presupuestos Participativos: [ENTREVISTA 3]
ANALIZADOR Nº 3
PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
PROPUESTAS PRESUPUESTOS 2004/2005
Fecha: 21/06/04
Zona: Cerro del Águila
Distrito: Este
Nº de Asistentes con derecho a voto: 307
PROPUESTA ANALIZADA
Nombre de la Propuesta: “Zona deportiva” (D) (Los Prunos)
Tipo de la propuesta: Inversión u obra nueva
Alcance Territorial: Barrio La Plata
Alcance Social: Jóvenes y niños y niñas

Proponente/s: [ENTREVISTA 1]
Descripción de la Propuesta: “EN LA BARRIADA PARQUE LOS PRUNOS,
EXISTEN DOS SOLARES DE 473 M2 Y 343 M2 RESPECTIVAMENTE.
SOLICITAMOS QUE SEAN CONSTRUIDAS ZONAS DEPORTIVAS EN
ELLOS POR LA CARENCIA QUE HAY EN LA ZONA LA PLATA, LA MÚSICA,
HUERTA EL CANARIO Y HUERTA LAS ÁGUILAS”.
Grupo motor: [ENTREVISTA 2]
Técnico/a Presupuestos Participativos: [ENTREVISTA 3]
Conclusiones y estrategias de la evaluación y el seguimiento de
2004/2005
Información
INFORMACIÓN
CONCLUSIONES
En una fase previa a la generación y presentación
de las propuestas, concretamente
en la fase de inicio del proceso en el año
2004, la información institucional llega a
los grupos motores y a las asociaciones y
colectivos barriales y de distrito con fluidez.
Sin embrago, aunque se canaliza sin dificultades
hacia los anteriores, existe un serio
déficit en el trasvase de la información, hacia
los ciudadanos ajenos al movimiento
asociativo, ya sea desde los grupos motores
o desde el ámbito institucional.
Desde la observación participante en el
seguimiento del ciclo 2005, se puede afirmar
que esta tendencia se intenta corregir
mediante medidas concretas, destacando
tanto la incorporación en los Centros
Cívicos de un/a animador/a socio-cultural,
cuya función primordial es ejercer la mediación
entre el grupo motor y los habitantes
del barrio, como el establecimiento de
determinadas acciones específicas en el
ámbito de la publicidad del proceso en toda
la ciudad.
ESTRATEGIAS
Para solventar las debilidades detectadas en
este primer momento del proceso, sería conveniente
la incorporación de un/a técnico/a
especializado en IAP (Investigación Acción
Participativa) en cada uno de los nuevos distritos
de la ciudad. Entre las funciones de esta
figura, cabe destacar la realización en los
diferentes distritos de un trabajo dinamizador
en paralelo a los Presupuestos, con un
objetivo pedagógico, en coordinación con
el animador socio-cultural.
De este modo, se intenta dinamizar la información
a partir del estímulo de sinergias más
allá de las estructuras y cauces representativos
tradicionales de barrios y distritos. Del
mismo modo, se establece como objetivo la
integración de movimientos y redes sociales.
Todo ello fundamentado en la cercanía
del técnico de IAP al distrito y a los diferentes
barrios en su trabajo diario, ya
que éste puede no sólo implementar la
generación de la información, sino además,
generar asimismo estrategias de
movilización.
107

108
La información institucional recibida sobre
el proceso por la ciudadanía, además de
estar sesgada por las estructuras representativas
tradicionales en su difusión, está polarizada
entre lo excesivamente técnico y
complejo del proceso, y lo esquemático del
lema, a partir del cual se lanza la campaña
informativa: “Vas, Propones y Votas”. Con
el lema se muestra el “qué hacer” pero es
difícil acceder al “cómo” y a la complejidad
técnica del proceso
En 2004, la falta de fluidez de la información
técnica especializada se relaciona, por
un lado, con el escaso número de técnicosmetodológicos
del Proceso. Las zonas a
coordinar por cada uno/a de los técnicos
del equipo de los Presupuestos son excesivas
y los medios materiales deficitarios.
De otro lado, los obstáculos interpuestos
por muchas de las instancias tradicionales
representativas de barrios y distritos, así como
sus débitos políticos, han paralizado la
difusión de la información y la fluidez del
propio proceso.
Como consecuencia y prueba de la anterior
conclusión, se aprecia una tendencia progresiva
en la que, a medida en que el proceso
se complica técnica y reglamentariamente,
se acrecientan las dificultades para controlar
el proceso por los habitantes. Lo que
corresponde, entre otros factores, a la disminución
de la información recibida por
éstos.
Aunque esta tendencia se aprecia a lo largo
de todo el proceso, se acrecienta en la fase
de ejecución de las propuestas, momento
más técnico, complejo y limitado reglamentariamente
del proceso.
Sería necesario establecer estrategias de
formación y capacitación desde el
comienzo del proceso, con especial énfasis
en el trasvase de la información técnica y
especializada de cada área a debate hacia
los ciudadanos.
En este sentido, estimular la participación y
vinculación horizontal de los técnicos
especializados del ayuntamiento en el
proceso.
Esta tendencia se ha intentado corregir en el
ciclo de 2005 con los Foros Territoriales y el
Foro Ciudad, no solamente la de los
técnicos de Participación Ciudadana sino
también los de aquellas áreas que entran en
e Proceso.
Hay que desarrollar sinergias horizontales
entre los técnicos (Presupuestos y otras
áreas); los técnicos IAP y animadores socioculturales;
grupos motores y los habitantes.
Convendría establecer una agenda de encuentros
técnico especializadosciudadanos,
desarrollada a lo largo de todo
el proceso, que ineludiblemente debe hacer
énfasis tanto en la fase de ejecución y seguimiento
de la propuesta, como en un momento
previo a la generación de las mismas.
Por tanto, una agenda de encuentros permanente
y sinérgica más allá de las comisiones
de seguimiento que generase el encuentro
técnico especializado-ciudadano,
así como el encuentro técnico metodológico-ciudadano.

Existe una enorme densidad en la identificación
entre los Grupos Motores y las instancias
y agentes tradicionalmente representativos
del movimiento vecinal.
A sabiendas de la importancia que el ámbito
político otorga a estas entidades a
comienzo del proceso, resulta lógico la
dimensión de la participación de las mismas
en el proceso. Sin embargo, eso no excluye
la necesidad de generar tendencias de
inserción en la participación de ciudadanos
ajenos a las estructuras tradicionales de
representación vecinal.
Como consecuencia y prueba de la anterior
conclusión, también se revela que dicha
identificación entre grupos motores y
movimiento asociativo, provoca que
muchos de los votantes acudan a las
asambleas movilizados por dichas
instancias y con la propuesta y el voto
predeterminado por éstas.
DELIBERACIÓN
CONCLUSIONES
La tendencia dominante en la deliberación
es el sesgo establecido en la asistencia a las
asambleas por entidades y asociaciones
representativas de barrios y distritos, con
gran afluencia de agentes vinculados a
éstas y votos y propuestas predeterminados.
Ya en las primeras asambleas
existen no obstante, habitantes a título
individual y colectivo que establecen sinergias
alternativas diferenciadas respecto a
éstas desde los Presupuestos.
Establecer mecanismos que garanticen la
efectividad y eficacia de los principios
recogidos en el autorreglamento
conjugando los principios de igualdad y
distribución de poder político.
En este caso, concretamente, en la
constitución y/o Formación del Grupo
Motor, para la integración de agentes de la
sociedad organizada y no organizada,
estableciendo garantías que aseguren las
participación mínima de las minorías en los
grupos motores.
Fomentar los espacios de deliberación en
una fase anterior al voto. Para ello, en el
2005 se han generado espacios como los
Foros Territoriales.
En el mismo sentido, se considera oportuno
generar campañas informativas previas a la
asamblea del autorreglamento, donde exponer
el cronograma anual de acciones; así
como otras previas a la asamblea final, a
través de la cual se expliquen las propuestas
existentes.
En definitiva, dinamizar la información y
devolverla a los habitantes e un momento
previo a la deliberación
ESTRATEGIAS
La deliberación es estratégica para los
Presupuestos, por lo que es necesario abrir
e implementar ésta, creando los mecanismos
diferenciados para atender a los procesos
deliberativos alternativos a las entidades
y agentes representativos tradicionales de
barrios y distritos. Implementación de los
Foros territoriales como órganos informativos
y deliberativos, visibilizando las necesidades
de los barrios y coordinándose en la
realización de la propuesta, e implicando
más directamente en este trabajo a los técnicos
especializados de cada área del ayuntamiento
que participa del proceso.
109

110
La participación de colectivos en riesgo de
exclusión (inmigrantes, grupos étnicos,
minorías, GLBT) es escasa. Desde los
Grupos Motores se ha atendido poco a
trabajar la inclusión de éstos
Los jóvenes no han participado en gran
medida del primer ciclo de los Presupuestos
(2004); tendencia que se ha intentado
corregir en 2005 con la creación de
Laboraforo.
Destacamos cuantitativa (número), y cualitativamente
(políticas transversales de género),
la participación de las mujeres, a título
individual y a través de la Plataforma “8 de
marzo”, y también de los/as mayores, ello
no supone, no obstante, que las demandas
y necesidades de los mayores se traduzcan
en las asambleas como propuestas específicas
de este colectivo.
Esta tendencia necesita implementar las
sinergias transversales de los Presupuestos
Participativos, definiendo estrategias diferenciadas
relativas a la inclusión de los
colectivos en riesgo de exclusión para cada
uno (inmigrantes, grupos étnicos, minorías,
GLBT). Entendemos la diversidad subyacente
al interior de éstos y la necesidad de dinamización
y movilización diferenciada para
cada uno. En función de esta diversidad
crear campañas diferenciadas y llevar los
presupuestos a los colectivos. Un ejemplo
paradigmático especializado puede ser el
del Grupo de Trabajo con chavales y jóvenes.
Creación de grupos especializados
para el trabajo con colectivos en riesgo de
exclusión.
Sería necesario el establecimiento de alguna
garantía, pudiera ser en el
Autorreglamento, si así se decidiera, para
refrendar la participación de colectivos en
riesgos de exclusión (inmigrantes, grupos
étnicos, minorías…) en los Grupos Motores.
Implementar las sinergias transversales
a través de estrategias diferenciadas
relativas a la creación de grupos de
trabajo con colectivos dependientes
(mayores, chavales y jóvenes).

Por un lado, hay una tendencia estratégica
deliberativa en razón de las necesidades del
distrito que, por otro, sin embargo, limita la
participación de personas y colectivos no
integrados, excluidos y dependientes, que
son obviados por los motores del proceso,
ya que se va a recurrir a éstos para la
votación, una vez que las propuestas hayan
sido definidas predeterminadamente por
instancias y agentes tradicionalmente
representativos de barrios y distritos. Aún
así, es importante resaltar la tendencia que
se relaciona con el aumento de propuestas
de carácter individual y colectivo, que han
salido adelante por las necesidades
sentidas en barrios y distritos, así como la
disminución de los límites interpuestos al
proceso por las instancias y entidades
tradicionales de éstos, que se traduce en la
tendencia de intentar acaparar cargos de
delegación (Comisión de Seguimiento,
Delegado-ciudad, Delegado Distrito…),
que una vez vista su falta de poder de
decisión han sido abandonados.
La participación directa responde a una
democracia participativa directa, mientras
que la representación ciudadana, que es la
tendencia dominante en el proceso de los
Presupuestos Participativos de 2004,
responde a una democracia representativa
comunitaria. Para 2005 se ha implementado
la creación de plenarias temáticas y
territoriales a través de foros que tienden a
una participación directa que aún dista de
haber conseguido el objetivo de ésta, ya
que los principales agentes siguen siendo
organizaciones sociales, de base, que
generan una democracia representativa
comunitaria.
Abrir el diálogo en los foros territoriales y
asambleas informativas más allá de las
instancias, entidades y agentes
representativos tradicionales; principio de
distribución de poder político para no llegar
a las asambleas con cuestiones ya precodificadas
en el seno de éstas.
Es necesaria una reflexión política y teórica
acerca del tema de la contribución que el
Presupuesto Participativo está haciendo a la
construcción de una democracia participativa
a nivel municipal, que podría movilizar
no sólo a académicos y técnicos sino a los
responsables políticos, participantes y
potenciales participantes del proceso. Tiene
que haber una relación directa entre la
democracia del procedimiento y la finalidad
democrática del mismo, concretada en la
figura de las propuestas, con la finalidad de
superar un concepto de democracia de
proximidad.
Para ello, tal vez sería interesante, estratégicamente,
implementar el funcionamiento
del Foro de Ciudad y al mismo tiempo,
aumentar las zonas o dividir las asambleas,
lo que permitiría desarrollar la deliberación
integrando un mayor número de habitantes.
111

112
SENSIBILIZACIÓN Y CAPACITACIÓN
CONCLUSIONES
Carencias de formación y preparación de
los implicados en el proceso en 2004, salvo
de los técnicos del Presupuesto Participativo
en el ámbito de la metodología subyacente
al proceso. Esta tendencia se ha intentado
solucionar en 2005, y aunque en menor
medida, sigue vigente
Como proceso pedagógico, aún no se ha
generado una ecología de saberes
múltiples. La tendencia dominante es
unidireccional desde la administración
hacia los habitantes. En menor medida la
tendencia habitantes-administración es
transitoria y puntual, por lo que la cogestión
y el empoderamiento están
limitados. Aún así, se trata de un proceso
que profundiza en la participación
ciudadana
ESTRATEGIAS
La calidad de la relación entre el gobierno
local y la sociedad civil depende de la calidad
de la formación del proceso, basada en
la comunicación y el aprendizaje común
horizontal y transversal de agentes, habitantes
implicados y potencialmente partícipes
de éste. Ello redunda en sus capacidades
deliberativas y su sensibilización a las necesidades.
Es necesario que este proceso forme
y capacite más allá de Grupos Motores,
Delegados y Técnicos.
Para impulsar el proceso, se podría formar a
los animadores socio-culturales en la metodología
del IAP, implicándolos más en el
trabajo con Grupos Motores y ampliando
sus funciones en el monitoreo del proceso,
atenuando el trabajo de los técnicos de
Presupuestos Participativos.
Es primordial crear mecanismos sólidos y
continuos de formación y capacitación,
entendiendo que son estratégicos a las
condiciones de irreversibilidad del proceso.
Éstas no pueden darse si no se atiende a la
formación colectiva horizontal de técnicos,
habitantes, participantes y potenciales
partícipes. La irreversibilidad de los
Presupuestos Participativos, va a la par del
empoderamiento de la población, sólo
posible a través del reconocimiento de la
diversidad de habitantes y prácticas, y su
comprensión del interés del proceso y de los
beneficios que aporta. Hay que tener en
cuenta la dimensión temporal-espacial del
proceso, que se traduce en problemas
logísticos, organizativos y de coordinación.
Implementar la dotación de personal
técnico y materiales

Hay que profundizar la Evaluación de las
tendencias observadas en 2004 en el
proceso de 2005 (Seguimiento), para
determinar la existencia de la formación de
todos/as y cada uno/a de los participantes
Creación de instrumentos y métodos de
evaluación, seguimiento y monitoreo para
implementar los avances y corregir los
retrocesos del proceso de un modo
transversal y horizontal desde éste. La
gestión-acción sinérgica en cada uno de
estos ámbitos debe ir apoyada en un
modelo de comunicación que recree
encuentros culturales-vivenciales; es decir,
de procesos de socialización donde se
reconstruyan y expliciten los saberes de
todos los que participan y potenciales
participantes, potenciando la autonomía de
los interlocutores y asentando la coresponsabilización
horizontal y la reciprocidad
abierta por y en el proceso, que permite
adquirir las capacidades para comprender
e intercambiar alternativamente los roles en
éste, para transformar estructuras de
relaciones, abriendo la participación a
excluidos y dependientes, creando las
condiciones de irreversibilidad del proceso.
Bibliografía
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113

114
ZUBERO, I. (1996): Movimientos sociales y alternativas de sociedad.
Madrid, HOAC.
Recursos
AULA DE DERECHOS HUMANOS “JOSÉ CARLOS MARIÁTEGUI”
FUNDACIÓN IBEROAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
LOGOLINK. LEARNING INITIATIVE ON CITIZEN PARTICIPATION
AND LOCAL GOVERNANCE.
PROYECTO RESORTES

LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA:
DE LOS PRESUPUESTOS A LOS SUPUESTOS PARTICIPATIVOS
Aun a tientas te busco
en el susurro del pasado,
en el recuerdo de lo que pudo haber sido
en los sueños y utopías del presente,
de la cotidianeidad, y hay estás tú multiforme
dibujando un futuro posible de esperanza.
Nuestras palabras de agradecimiento a quienes hacen posible una ciudad
más justa, solidaria y sustentable, con su compromiso, su implicación y sus ilusiones,
a es@s maestr@s, profesores/as, educadores/as y monitores/as con rostro, sentimientos,
sueños e ilusiones, con quienes apoyamos un proyecto social y educativo.
A tant@s niñ@s, chavales/as y jóvenes por quienes merece la pena seguir apostando,
con sus Ideas, aportaciones, propuestas, fantasías, sentimientos y emociones,
porque la vida merece la pena vivirla hasta en las situaciones y contextos más
desfavorecidos y/o superfavorecidos, donde tantas personas se sienten en soledad.
Resumen:
EN LA CIUDAD DE SEVILLA
Jorge Ruiz Morales
Rocío Valderrama Hernández
Mercedes Rubio Juárez
Dolores Limón Domínguez
Jose Luís Carrasco Calero
Es mucho suponer que los Presupuestos Participativos de Sevilla incorporen
todos los supuestos participativos, aunque si nos dan la oportunidad de
experimentar otros modos de construir ciudadanía, desde nosotr@s
mism@s, donde estamos invitadas las cuatro ciudadanías (la asociada, la
no asociada, la técnica y la política).
Sin embargo quedarían sin tener la repercusión social y estructural
deseada si no consiguiésemos democratizar las estructuras económicas,
culturales, ambientales, educativas y políticas, y esta oportunidad nos la
brindan unos invitados de lujo, que con sus nuevos modos de ser, estar y
hacer nos posibilitan encarar este nuevo reto que es la democracia
participativa, por lo menos con el reconocimiento del estatus de
ciudadan@ de todos y todas las personas que convivimos en la comunidad
de nuestro centro educativo, la calle, la plaza, el barrio, el distrito o la
ciudad.
115

116
Ell@s los grandes ausentes de todos y cada uno de los procesos participativos
en nuestra ciudad, nos enseñan que la participación puede ser de otra
manera, y que debe hacerse y cocinarse con otros ingredientes, l@s
niñ@s, chavales/as y jóvenes protagonizan el gran cambio en los presupuestos
participativos de Sevilla.
Entre la utopía y la incredulidad de las personas adultas: las palabras
de l@s niñ@s, chavales/as y jóvenes chocan contra oídos de
hormigón.
Al acercarnos a la ciudad como construcción urbana, política, social, cultural
y medioambiental podemos establecer dos grandes niveles de análisis,
el que se relaciona con los grandes planes generales de ordenación
urbana, de reforma interior, o de reconstrucción, que se realizan en estudios
y oficinas de la administración o de arquitectos bien cualificados, y por
otro lado, el nivel de lo cotidiano desde donde las personas humanizamos
y damos vida a la ciudad, en todas las dimensiones que antes nombrábamos.
Podemos por tanto establecer dos líneas de análisis entorno a la ciudad
que nos hacen confluir en una acción integrada entre lo que se planifica y
ejecuta, y las expectativas, intereses y necesidades de los ciudadan@s.
En ocasiones estos análisis de corte más antropológico, educativo y psicológico
no se implementan con las propuestas en el ordenamiento y planeamiento
de la ciudad, de ahí que se produzcan conflictos entre lo que las personas
sienten como necesario y lo que la realidad les presenta, originándose
situaciones de violencia
explícita, como por ejemplo:
atropellos, inaccesibilidad,
abandono de los espacios
públicos, vandalismo, etc., o
situaciones de violencia implícita,
como por ejemplo: incomunicación,
desencuentro intergeneracional,
impacto paisajístico,
desestructuración de la
comunidad, etc.
En todos estos procesos de
auto-identificación del ciudadan@
con su medio más cercano,
ya sea humano, construido
o natural juega un papel fundamental
el proceso de construcción
colectiva e individual, que
se realiza en las aulas de los cen-

tros educativos, donde se forma a l@s ciudadan@s. Desde donde se
empiezan a generar los procesos de participación democrática que configuran
a la persona con su estatus de ciudadan@. En palabras de F.
Tonnucci los niños aprenden a participar participando, como personas de
pleno derecho, tal y como se reconoce en la Convención de los derechos
de la infancia (1989), artículos que van del 12 al 15, donde se reconoce el
derecho de los/as niñas a ser consultados, escuchados, tenidos en cuenta y
respetados por las autoridades locales e internacionales y la administración
en general.
Por tanto la familia y la escuela juegan un papel fundamental y complementario,
a la hora de re-construir la ciudad, a la medida de l@s niñas,
apoyando sus ideas, defendiéndolas ante las instituciones, promoviendo
los cambios necesarios a nivel social e institucional para que puedan tener
un espacio de participación.
Este diálogo intergeneracional entre niñ@s y adultos posibilita una construcción
intersubjetiva que mejora las calidad de vida en el medio urbano y
la habitabilidad de los espacios de socialización e interacción, de modo
que podemos llegar a la conclusión: “que esta propuesta de trabajo media
en la relación padre o madre, hij@ y profesor/a-alumn@”. El medio urbano
como contenido de esta propuesta de trabajo es suficientemente sugerente
para generar procesos participativos en relación con el diálogo, la
negociación, la mediación y el consenso.
Quizás resulte interesante aclarar qué entendemos por participación, pues
es un término manoseado, desdibujado y manipulado por el sistema sociopolítico,
que trata de descafeinarlo como se ha hecho con otros a lo largo y
ancho de la historia, como: objeción de conciencia, desarrollo sostenible,
voluntariado, feminismo, democracia, etc. Se trata del proceso de socialización
más importante que tiene cualquier persona en un sistema social,
por el que se le reconoce el derecho a tomar decisiones en comunidad,
entendiendo este proceso como dialógico, donde lo importante no son los
resultados, sino los procesos. En estos se produce una escucha activa,
reflexión, contrastación, reformulación de lo pensado, puesta en común,
diálogo, empatía, negociación, y toma de decisión, siempre rehuyendo
de las votaciones y de la aniquilación del pensamiento de las minorías.
Puesto que la opción más correcta será aquella que enriquece a todos y
todas, hombres y mujeres, niños y adultos, inmigrantes y lugareñ@s, jóvenes
y personas mayores,… Se trata de un empoderamiento de la persona
en su papel como ciudadano, donde los procesos colectivos emergen de
las personas individualmente, por tanto la participación existe en función
de una construcción personal en distintas esferas como son: la afectiva, la
emocional, la autoestima, las habilidades sociales, la ética y la sociopolítico-ideológica.
117

118
Esta complementariedad y aportación de lo individual a lo colectivo, y viceversa,
es consustancial a la propia existencia del ser humano, cuando se
limita o cercena esta capacidad de construcción colectiva se genera una
situación de violencia tal, que revierte en modo de conflicto sobre todos y
cada uno de los miembros de la comunidad. Así entendemos que la negación
del niñ@ a participar en nuestra sociedad como ciudadan@ de pleno
derecho, supone un efecto reversivo y subversivo contra el sistema de opresión
de la infancia, de modo que padres y madres, educadores y poderes
públicos sufrimos posteriormente en nuestras carnes la violencia de los
jóvenes, la apatía y falta de compromiso, la competitividad, la sumisión,
falta de autonomía, incapacidad para construir un proyecto individual y
colectivo, la soledad y el abandono de las personas mayores, el suicidio,
homicidio y alcoholismo de adolescentes y jóvenes, que posteriormente
serán unos infelices el resto de sus existencias. En cierto modo al cercenar
sus potencialidades estamos eliminando toda posibilidad de transformar
una sociedad que resulta injusta no sólo para ell@s sino para la mayoría
de las personas adultas, ya que estamos agotando “las energías renovables
de nuestro sistema bioenergético”.
Otra Sevilla es posible con la participación de l@s niñ@s,
chavales/as y jóvenes.
Con este título proponíamos en marzo un foro social y educativo en la ciudad
de Sevilla, donde reflexionar, dialogar, debatir, construir estrategias de
dinamización y apoyarnos l@s un@s a l@s otr@s en una lucha que es
nuestra, porque hemos elegido apostar por quienes tienen menos voz, quienes
gritan su verdad contra oídos de hormigón armado, sin que puedan
tenerse en cuenta sus criterios, ideas y propuestas.
Nos dijeron que era posible, una utopía realizable, la ilusión de quienes
han permanecido en la esfera política al otro lado en la oposición, ahora
nos toca a nosotr@s, construir una ciudad más humana y habitable desde
planteamientos de justicia social, algunas personas nos lo creímos, y cada
día más seres humanos, la hacemos posible con nuestra implicación, compromiso
y dedicación.
Todo empezó con la apuesta política de una fuerza política de izquierdas
en la ciudad de Sevilla, Izquierda Unida (I.U.), que mediante acuerdo de
gobierno con el Partido Socialista Obrero Español (P.S.O.E.), deciden
poner en marcha el Presupuesto Participativo durante el año 2.004. A partir
de octubre de este mismo año, se plantea la iniciativa del Área de
Participación Ciudadana, bajo la responsabilidad de I.U., de implicar en
este proceso a l@s niñ@s, chavales/as y jóvenes de la ciudad de Sevilla,
de modo que mediante un convenio de colaboración con el Grupo de
Investigación: Educación de Personas Adultas y Desarrollo perteneciente a

la Facultad de Ciencias de la Educación de la Universidad de Sevilla se
pone en marcha un proyecto de investigación y dinamización sectorial en
los presupuestos participativos de Sevilla.
Así surge el Equipo de los Presupuestos Participativos con l@s niñ@s, chavales/as
y jóvenes de Sevilla “LABORAFORO”, esta denominación responde
a un trabajo de enfoque grupal y cooperativo que realizamos en la ciudad,
recordando el origen de los foros romanos, a partir de los cuales se
construye y emergen las urbes, entre personas adultas que pretenden trabajar
desde las distintas realidades que comparten niñ@s, chavales/as y
jóvenes y con el apoyo de sus experiencias vitales y profesionales, en coordinación
con l@s técnic@s de la administración, responsables políticos,
Equipo de los Presupuestos Participativos PREPAR, quienes trabajaban desde
el año anterior en el proceso con toda la población en general y el resto
de los profesionales que se encuentran implicados en estos presupuestos
participativos en base a los convenios suscritos entre otros departamentos
de la universidad y el Área de Participación Ciudadana del Excmo.
Ayuntamiento de Sevilla.
A partir de la puesta en marcha de este proceso emergen interrogantes que
nos parecen ricas para ir acercándonos a la complejidad del mismo, comprender
los motivos y argumentos que nos mueven en nuestra praxis
socioeducativa, así como los matices que aparecen a lo largo de esta
comunicación. Sin embargo avisamos de que no hemos encontrado aun
respuestas a todas, así podemos construirlas juntos y juntas:
¿En qué medida construimos ciudadanía desde los procesos
participativos en que nos implicamos y comprometemos como
personas?
¿Cómo nos sentimos en estos procesos en los que recuperamos
nuestro estatus de ciudadan@?
¿Qué significa la participación de l@s niñ@s, chavales/as y jóvenes en
los presupuestos participativos?
¿Cómo afecta la participación de l@s niñ@s, chavales/as y jóvenes al
proceso de los presupuestos participativos puestos en marcha?
¿Qué estrategias poner en marcha para la implementación de ambos
procesos?
¿Nos pueden enseñar l@s niñ@s, chavales/as y jóvenes nuevos
modos de participar en nuestra sociedad?
¿Existe alguna relación entre los bloqueos emocionales de las personas
adultas y la participación social de l@s niñ@s, chavales/as y jóvenes?
¿En qué medida afectan los presupuestos participativos a las
estructuras organizativas y culturales de nuestros sistemas sociales y
educativos?
119

120
Un proceso con baches, socavones, charcos y obstáculos:
dificultades y resistencias.
A priori contamos con las dificultades propias de cualquier proceso de participación
en su fase inicial, algunas de ellas se han visto más presentes,
pero en general todas estas se han dado hasta el momento.
Existe desconocimiento de este proceso entre las personas que forman
estos sectores de población.
Las campañas de información son insuficientes y descontextualizadas
para llegar a ell@s.
Se carece de formación para participar en estos procesos
asamblearios.
Las dinámicas y técnicas al uso no sirven para que estos sectores se
sientan identificados en el proceso y miembros del mismo.
Se necesita una metodología específica para dinamizar la
participación en estos procesos.
Faltan materiales educativos para formar y dinamizar a estas personas,
haciendo posible su participación en los presupuestos participativos.
Los espacios y modos de participación, los símbolos, los ritmos y
lenguajes son diferentes a los que habitualmente se eligen para los
programas institucionales.
Sin embargo, empiezan hacer acto de presencia las resistencias propias de
un proceso de dinamización, que en algunos casos podemos relacionar
con las dificultades anteriormente expuestas y en otros casos con la realidad
social y educativa de una ciudad como Sevilla con cerca de un millón
de habitantes. Hemos pensado plantear un glosario de frases y argumentos
enunciados por distintas personas con respecto al proceso:
Resulta inconstitucional la participación de chavales/as de entre 16 y
18 años, pues no se corresponden los derechos con el nivel de
responsabilidad exigible social y penalmente (Director de un centro de
primaria).
¿Cómo van a participar niñ@s de 3 a 5 años? ¿Qué van a aportar?
(risas y carcajadas, miradas de incredulidad) (argumento de algunas
madres, maestr@s, etc.) (en ocasiones se utiliza para desacreditar todo
el proceso sin entrar en otras valoraciones).
En este proceso pueden participar los más mayores, los de 3º y 4º de
ESO, los demás son demasiado pequeños e inmaduros (profesora de
secundaria).
Las propuestas las presentan las madres de las AMPAS, porque ya
sabemos que así tienen más apoyos, y pueden salir…, nuestr@s niñ@s
hacían propuestas un poco absurdas, después ya empezaron a

plantear otras más lógicas (Educadora y dinamizadora de una
asociación).
¿Cómo nos vamos a plantear que l@s niñ@s participen en el proceso?
No estoy de acuerdo con que se les de y consienta todo a l@s niñ@s,
como si todo estuviese permitido (tono de desconfianza respecto al
papel y criterio de l@s niñ@s) (Responsable política del Ayuntamiento).
L@s niñ@s con necesidades básicas sin cubrir poco interés tienen por
estos procesos, además ¿qué van a plantear ell@s? esto se puede
plantear para aquell@s que tienen sus necesidades cubiertas, la
persona puede pensar cuando tiene el estómago lleno (Grupo de
maestr@s).
Esta propuesta es política, por tanto no debe entrar en la escuela, aquí
lo importante son los contenidos, no podemos seguir incorporando
todo lo que llegué a la escuela (Director de un centro privado y otro
público).
Ya te mandaré a l@s niñ@s y chavales/as más serios y buenos, tengo
un chaval muy bueno que sabe lo que quiere, hay que conseguir más
actividades para el instituto, las propuestas que ellos hacen ya sabemos
cuales son, sin nos dan un taller lo llenamos (Director de un instituto).
Este proceso es un gasto de dinero inútil, para esto ya tenemos a los
responsables políticos, además no merece la pena para decidir algo
tan simple como hacer, o no, un taller (Maestra de un colegio de
educación primaria).
Ya estuve participando el año anterior y fue un desastre, a mi no me
permitieron presentar una propuesta que llevaba, al final se votaban
las que ell@s querían (refiriéndose a los políticos y técnicos) (Maestra
de un colegio de educación primaria).
El trabajo con l@s niñ@s es muy delicado, hay que contar con el visto
bueno de l@s maestr@s, padres y madres, pues no olvidemos que son
menores de edad y que no tenemos competencias en educación
(Responsable política del Ayuntamiento).
Se está corriendo demasiado, no hay necesidad, para qué tantas
prisas, se está abarcando demasiado (Técnica del Área de
Participación Ciudadana).
Se podría plantear un autorreglamento para la infancia, de modo que
se organizase por otro lado (Técnico de Presupuestos Participativos).
Planificación del proceso de dinamización sectorial en el
momento actual.
Esta planificación responde a un proceso de investigación acción emancipatoria,
en el que inicialmente l@s investigadores/as proponen un pre-
121

122
proyecto de trabajo, a partir del cual se monta el proceso de dinamización,
para ir tomando conciencia del papel de l@s sujetos sociales, en este caso,
niñ@s, chavales/as y jóvenes, y su protagonismo en la toma de decisiones.
Se trata de un modelo de concientización que parte de hacer visible lo invisible,
lo negado y ocultado para que niñ@s, chavales/as y jóvenes tomen
conciencia de su papel social, y para que el mundo adulto asuma el reparto
de poderes y la cesión de espacios, a la vez que se produce un diálogo
intergeneracional con la implicación del mayor número de actores y actrices
sociales.
La espiral autorreflexiva que forman las distintas fases no responden a una
organización en compartimentos estanco (figura 1). Sería absurdo plantear
esta idea en un proceso abierto, flexible y globalizador que trata de
construirse desde la participación social con el apoyo técnico de l@s profesionales
que estamos implicados de modo más directo.
Toma de
decisión
Presentación y
análisis de
resultados
Espiral autorreflexiva en el proceso de
investigación acción emancipatoria
Análisis de la
realidad
Pre-proyecto
Planificación
Evaluación
Recogida de
información
Revisión de
planificación
Información
Acción
Así aunque parezca que hemos cerrado el nivel de análisis de la realidad
simplemente hemos empezado a dar más peso al nivel de información y
planificación, revirtiendo todo esto en la dinamización o ejecución de la
propuesta que a su vez se ve enriquecida por la primera fase y viceversa. Se
trata por tanto de un proceso complejo en el que l@s distint@s actores y
actrices sociales, las distintas ciudadanías que señala Cesar Muñoz (l@s
polític@s, técnic@s, padres y/o madres y ciudadan@s de a pie) van
tomando relevancia desde el protagonismo de niñ@s, chavales/as y jóvenes
y con el apoyo de la experiencia y el conocimiento diverso y diferente,
entre el adulto y el niñ@, porque las personas no se liberan solas, sino en
comunidad, así lo afirmaba Paulo Freire en su libro Pedagogía del
Oprimido.

Esta planificación se inscribe en otra más amplia, que es el presupuesto participativo
de toda la población joven y adulta, con la que hemos ido coordinando
cada una de las fases del proceso, tal y como se presenta en la
siguiente flecha-cronograma (figura 2).
123

124
El siguiente organigrama pretende dar a conocer con más exactitud como
se ha organizado el proceso de participación de l@s niñ@s, chavales/as y
jóvenes:
Foro de
actividades y
experiencias
Grupo motor
Propuestas para los
presupuestos
participativos
Consejo de ciudad
y
Consejo de distrito
Asamblea de zona
Asamblea sectorial
Grupo clase o taller
Consejo de
representantes
Nos acercamos al grupo clase o taller a través de reuniones y entrevistas
con l@s educadores/as, maestr@s y profesores/as, para explicarles el
pre-proyecto y el proceso de participación ciudadana que queremos poner
en marcha con ell@s. A partir de aquí algun@s niñ@s, chavales/as y jóvenes
se acercan al consejo de representantes para empezar a informarse y
hacer propuestas de actividades para el foro de actividades. En este foro de
actividades además de realizar las actividades que ell@s habían propuesto,
elegían el logotipo de los presupuestos participativos sectoriales.
Se constituye a partir de ahora el grupo motor que será el encargado de
velar por el desarrollo del proceso, ya que a través suya se analizan las propuestas,
se elevan a la asamblea sectorial y se encargan de organizar todo
el proceso asamblerio. La asamblea sectorial es el único órgano de deci-

sión para las propuestas de niñ@s, chavales/as y jóvenes, de aquí emergerán
las propuestas que posteriormente se votan en la asamblea de zona. El
modo como se organiza este proceso es muy dinámico y divertido, ya que
se trata de no hacer la participación tediosa y aburrida, que por otro lado
no resta seriedad y rigurosidad al proceso de toma de decisiones, así planteamos
un mercadillo de propuestas, en la que cada proponente desde su
puesto realiza la propuesta y la explica a l@s participantes en la asamblea.
Una vez elegidas las propuestas por cada zona se elevan a la asamblea de
zona, donde se votarán con el resto de las que presenten las personas adultas,
y en este caso sólo podrán participar personas mayores de 16 años. En
esta misma sesión se eligen a los representantes del Consejo de Ciudad y
Distrito, dos órganos formados por ciudadan@s que se encargan de valorar
las propuestas, añadiéndole a los votos que ha obtenido cada propuesta
una puntuación en función de la necesidad y urgencia de la propuesta,
siempre que éstas hayan pasado el informe de viabilidad técnica de cada
delegación del Ayuntamiento.
Implicaciones de este proceso en el sistema social y educativo.
Hemos pensado dividirlas en función de los contextos para que resulten
más sencillas de interpretar, aun a riesgo de que puedan repetirse algunas
de ellas.
Ámbito educativo: existe poca cultura participativa en los centros y en la
propia comunidad educativa, sólo hay que observar la perdida de
poder de los consejos escolares, la baja participación de niñ@s,
chavales/as y jóvenes, así como de sus padres y madres. La figura de
representación del delegad@ pasa casi desapercibida, en el aula,
suele ser ocupada por alguien en quien el maestr@s o profesor/a
confía.
Así hemos visto que la articulación entre este proceso y la cultura
participativa en la escuela choca con una visión del profesorado sobre
el alumnado muy infravalorativa, como si tuviesen poco que aportar,
acrecentándose esta idea conforme bajamos en los niveles educativos,
y nos referimos a l@s alumn@s de menos edad.
La democracia escolar brilla por su ausencia, en el período de la
transición española a la democracia, después de 40 años de dictadura,
no se imprimió un cambio de estructuras al sistema escolar que abriese
espacios para la participación de niñ@s, chavales/as y jóvenes, de
modo que se funciona mediante un sistema de democracia sustitutiva
que relega a un segundo plano los intereses, necesidades,
potencialidades y propuestas de l@s alumn@s, como si fuesen
usuarios, clientes o ciudadan@s de segunda.
125

126
Existe la idea extendida de que los contenidos escolares, no tienen
relación con la realidad social, y la vida cotidiana, sino que por el
contrario encontramos un divorcio entre ambos, llegando la escuela a
desvalorizar las experiencias y vivencias de l@s niñ@s, chavales/as y
jóvenes, cuando no se utilizan como anécdota escolar.
Hemos encontrado una respuesta diferente en los centros de primaria
respecto de los institutos de educación secundaria, en los primeros
existe menos disponibilidad para trabajar sobre estos temas por
motivos de horario, ya que no poseen un horario de tutoría, y suelen
poner más impedimentos por la idea extendida de que el criterio
aparece ligado a la edad. Sin embargo en secundaria, parecen
entenderlo como un modo de acceder al mundo de l@s chavales/as,
de conectar con sus intereses, de desarrollar unas habilidades sociales,
sin que todavía exista una idea extendida sobre su papel como
ciudadan@s activos con un estatus propio. En el nivel de infantil,
sorprende la disposición a trabajar estos temas, por entender que es un
modo de revalorizar la educación en estas edades, y el reconocimiento
de sus alumn@s como personas con ideas y criterio que no se tiene en
cuenta habitualmente.
Esta propuesta socioeducativa implica varios cambios a los que
algunos profesionales de la educación están empezando a prestar
especial atención en su práctica educativa, como son:
Conmueve las emociones, ilusiones y sentimientos de las personas
adultas respecto de su si mismo niñ@, que ha sido olvidado y
traicionado por un pensamiento adultocéntrico.
Provoca el análisis y detección de injusticias sociales, educativas y
culturales que se reproducen en el sistema educativo que se
producen en cuanto al reconocimiento de los derechos de niñ@s,
chavales/as y jóvenes.
Reconocimiento del estatus de ciudadan@ de l@s niñ@s,
chavales/as y jóvenes que están en las aulas, con criterio, intereses,
ilusiones y capacidades para cambiar la realidad.
Respeto a las ideas y opiniones que parten de l@s niñ@s,
chavales/as y jóvenes.
Incorporación de contenidos de marcado carácter sociopolítico y
ético al currículum escolar en áreas de conocimiento afines.
En dos centros se pone a discusión una parte del presupuesto de
actividades educativas y culturales con l@s niñ@s y chavales/as.
Fortalece y apoya iniciativas de innovación curricular en áreas de
conocimiento como geografía urbana, conocimiento del medio y
tutoría.

Dota de materiales curriculares específicos sobre participación
ciudadana, cubriendo un déficit institucional y social.
Puesta en cuestión del modelo organizativo de la escuela donde los
niveles superiores disfrutan de espacios que le son negados a l@s
niñ@s de educación infantil.
Identificación de dificultades para que tod@s l@s niñ@s,
chavales/as y jóvenes puedan hacer uso de los espacios públicos,
sobre todo en relación a la oferta de actividades según barrios y
edad de l@s niñ@s.
Se observan cambios en la relación entre maestr@s, profesores/as
y alumn@s en relación con la capacidad de escucha y la resolución
de conflictos de modo no violento respecto de los
comportamientos.
Ámbito político-institucional: inicialmente existen apoyos muy claros
desde el Área de Participación Ciudadana del Excmo. Ayuntamiento de
Sevilla, de quien surge la propuesta, que se torna en desconfianza por
distintos acontecimientos propios de cualquier dinámica social, y que
puede tener relación con un exceso de control directivo que se pretende
imponer en un momento concreto. En la relación con el otro equipo
existen algunos celos profesionales y problemas de entendimiento en
relación con el papel que jugamos tanto a nivel de coordinación, como
de organigrama de funcionamiento, sin embargo parece estar
encauzándose. Existen algunas incertidumbres sobre el papel que
deben jugar l@s niñ@s y chavales/as con su participación en los
presupuestos participativos, ya que inicialmente el autorreglamento
reconoce ésta a partir de los 16 años. Han existido inicialmente
algunos roces con técnicos responsables de espacios de participación
ciudadana, por no haberse contactado con ell@s, debido a una
decisión política. El resto de los grupos políticos del ayuntamiento se
mantienen al margen, incluso ha existido un posicionamiento del
partido mayoritario que esta en coalición con IU, desvalorizando la
participación de niñ@s, chavales/as y jóvenes.
Esta propuesta implica cambios organizativos, culturales y
estructurales, como son:
Reparto más justo, equilibrado y sustentable de responsabilidades y
poderes, entre técnicos, políticos y ciudadan@s (padres, madres,
niñ@s, chavales/as, jóvenes, personas mayores, pertenecientes o
no a las mayorías o minorías culturales existentes).
La cogestión de lo público se realiza desde criterios éticos de
redistribución de la riqueza, solidaridad, participación,
sustentabilidad y colaboración.
127

128
Fortalece las estructuras horizontales de cogestión en la
administración entre actores y actrices sociales.
Revalorización de los saberes cotidianos que nos acercan al día a
día, al conocimiento y experiencia de las personas que comparten
las realidades sociales, haciendo más viables y eficientes las
actuaciones que se hacen con la administración.
Reconocimiento del otr@ como interlocutor válido al que hay que
prestar atención, dejando a un la actitudes servilistas, dependientes,
autoritarias, etc., tanto por parte de todas las personas implicadas
independientemente del rol que desempeñan en cada momento.
Provoca la integración de una visión intergeneracional, intercultural
y de género en las políticas públicas institucionales.
Al reconocer la visión y lógica del pensamiento desde la niñez se
humanizan los modos de funcionar y organizar la gestión.
Ámbito social: existe una visión adultocéntrica que se convierte en el
parámetro de construcción y organización de la vida pública, no siendo
posible la participación l@s niñ@s, chavales/as y jóvenes en ningún
espacio de decisión ciudadana. Sin embargo, esta visión se hace más
liviana y flexible en las relaciones con los adultos como padres y
madres, que cuando se plantea con los técnicos o políticos. Está
despertando interés y confianzas entre quienes están participando
desde el año anterior en el proceso, por significar un avance en
procesos de participación, y la posibilidad de que se sumen más
personas a los grupos mototes y asambleas.
Sin embargo existe una visión paternalista que ningunea a un sector de
población muy importante que por existir y ocupar un espacio social en

nuestras calles, familias, mercado laboral, sistema de consumo, etc.,
tiene el derecho de ser tenido en cuenta.
A nivel social este proceso quiebra la lógica capitalista por:
Ser subversivo respecto a un sistema centrado en el consumo, la
competitividad, el individualismo, la opresión de unas mayorías
minoritarias y la homogeneización.
Estar centrado en las personas, con todas sus diferencias, matices y
sensibilidades distintitas.
Hablar el lenguaje de las mariposas, donde el efecto de torbellino
de ilusiones irradia brisas, vientos y huracanes que ponen en entre
dicho la “única lógica”, permitiendo utilizar otras ideas, propuestas
y acciones dialógicas.
Hacer las cosas de un modo participado y creativo entre todas las
personas, reconociendo la importancia de cada una de ellas, la
individuación, la significatividad y la irrepitibilidad de nuestros
pensamientos.
Soñar que otro mundo es posible con la participación de l@s
niñ@s, chavales/as y jóvenes en nuestra sociedad.
Bibliografía:
Miller, A. (2001): Por tu propio bien. Raíces de la violencia en la
educación del niño, Barcelona, Ed. Tusquets, pp. 276.
Miller, A. (1998): El saber proscrito, Barcelona, Ed. Tusquets, pp. 226.
Martínez Bonafé, Á. (2002): Vivir la democracia en la escuela.
Herramientas para intervenir en el aula y en el centro, Sevilla, Ed.
Cooperación Educativa Kikiriki, pp. 282.
Muñoz, C. (2003): Vivir, educar: desde la seducción, el amor y la
pasión, Barcelona, Edit. Centro de investigaciones pedagógicas de la
infancia, la adolescencia y la juventud, pp. 445.
Tonucci, F. (2002): Cuando los niños dicen ¡basta!, Madrid, Edit.
Fundación Germán Sánchez Ruipérez, pp. 303.
129

130

INTRODUCCIÓN
LA PEDAGOGIA DE LA DECISION
María Bastante Fernández
María Eugenia Cáceres Carbona
Paula Garvín Salazar
Virginia Gutiérrez Barbarrusa
Joaquín Recio Martínez
Hace ahora un año, presentábamos en este mismo marco, en las II
Jornadas Internacionales del Presupuesto Participativos de la Ciudad de
Sevilla, un artículo en el que se describía el desarrollo del primer ejercicio,
la puesta en marcha y los problemas que hasta entonces habían surgido.
Sería complicado detallar en este artículo todas lo acontecido en el
segundo año del proceso, pero podemos resaltar algunas de las
innovaciones y elementos surgidos a partir de las evaluaciones realizadas
a finales del 2004, y del devenir de la experiencia en sí.
El análisis de esta experiencia tendría que realizarse teniendo en cuenta,
además de su propia naturaleza, la incorporación de distintos elementos
que han contribuido a enriquecer el proceso.
En primer lugar, desde la Delegación de Participación Ciudadana se vio la
necesidad de apoyarse en nuevos actores externos, que analizaran desde
diferentes ópticas diversos aspectos que el desarrollo del proceso
demanda. En estas Jornadas tendremos la oportunidad de conocer los
resultados de las diferentes investigaciones, trabajos y procesos de
dinamización llevados a cabo por diferentes equipos de investigación y
grupos de trabajo vinculados a las universidades de Sevilla.
Por otro lado, ya en las jornadas internacionales del 2004, se valoró de
forma muy positiva la existencia de grupos motores en las zonas, como una
innovación en el caso de Sevilla, que no se ha contemplado en otras experiencias
de presupuestos participativos. En este segundo año ha sido intención
del equipo responsable de la coordinación del proceso promover la
función del grupo motor en cada una de las zonas. Para ello, ha sido fundamental
la creación por parte del Ayuntamiento de dieciocho plazas de
Técnicos en Animación Sociocultural que desarrollan su actividad en cada
uno de los Centros Cívicos de la ciudad. De esta manera se apoya desde la
131

132
administración la labor
de estos grupos de vecinos
comprometidos en
la tarea de implicar a
otros vecinos, difundir
las convocatorias, comunicar
los logros, trabajar
con las necesidades de
los barrios,…
La incorporación al
debate y toma de decisiones
de nuevas áreas
competenciales del
Ayuntamiento de Sevilla,
ha significado un incremento
de la cantidad del
presupuesto municipal a
discutir, además de abrir
el debate a nuevos contenidos.
Ha supuesto asimismo,
la implicación
de los funcionarios de
estas áreas. A las partidas
presupuestarias de
los Distritos, del Area de Participación Ciudadana, del Instituto Municipal
de Deportes y de la Gerencia Municipal de Urbanismo, se han sumado en
el segundo año, las áreas de Cultura, Educación, Igualdad, Empleo y
Juventud.
La estructura del proceso se ha mantenido básicamente igual que la del primer
ejercicio, aunque a partir de las diferentes sesiones de autoevaluación
realizadas se han desarrollado nuevas acciones que no se dieron entonces,
y que detallaremos a continuación.
LA ESTRUCTURA DEL SEGUNDO AÑO
Aunque en lo fundamental el segundo año supone la continuidad de la
estructura definida inicialmente, algunas de las innovaciones introducidas
están encaminadas a mejorar la eficacia y el resultado que se persigue con
la puesta en marcha del proceso.
1ª FASE: AUTORREGLAMENTO
Antes de continuar había que plasmar en el documento normativo del
Presupuesto Participativo los cambios necesarios que surgen de las evaluaciones
realizadas con los grupos motores en el conjunto de la ciudad. La

evisión del Autorreglamento aparece reglada en el mismo documento, en
el que se recoge la creación de una comisión electa, la Comisión de
Autorreglamento, que debía revisar el texto. Asimismo se abrió un plazo de
presentación de enmiendas que serían votadas en las asambleas abiertas
celebradas entre los meses de enero y febrero.
Los principales cambios que se aprobaron, se referían fundamentalmente
a tres aspectos. El primero de ellos, ha sido consustancial a la descentralización
territorial prevista para la ciudad, que establece once distritos, y
estos son los que se recogieron en el texto. Para las zonas, se decidió crear
tres zonas nuevas de tal forma que de las quince iniciales, en el segundo
año se ha pasado a dieciocho. El segundo, supuso la necesidad de reflejar
en el texto de forma más detallada el procedimiento y funcionamiento de
las asambleas de zona, y en concreto, aspectos referidos a la convocatoria
o los plazos de presentación de propuestas. Esta fue una de las cuestiones
más críticas de la autoevaluación realizada. El tercero supuso la incorporación
al texto de u n capítulo sobre las propuestas: su concreción, viabilidad,
etc.
El trabajo de los Delegados / as del primer año se complicó bastante debido
a la poca concreción en la forma de aplicación de los criterios de justicia
social previstos, cuarto elemento cuestionado, lo cual trajo consigo que
en el segundo texto, el capítulo dedicado a los mismos se haya intentado
mejorar, considerándose por parte de los delegados /as una de las mayores
aportaciones efectuadas.
El trabajo por parte de los Delegados y Delegadas de la Comisión de
Autorreglamento durante el segundo año se centró en la revisión del texto,
y la incorporación en el mismo de las enmiendas presentadas en las diferentes
zonas. En las sesiones celebradas se abrió un espacio de debate
para iniciar a aquellas personas que se incorporaban por primera vez en el
proceso, a través de la lectura del texto del Autorreglamento, para que
pudiesen entender la estructura del proceso y debatieran entre ellos no
sólo las cuestiones formales del texto, sino también los elementos de fondo
del Presupuesto Participativo.
2ª FASE: LOS FOROS DE PROPUESTAS
Más allá del Autorreglamento, que el primer año supuso un gran esfuerzo
por parte de las delegadas y los delegados de la comisión, en el segundo
año se le ha dado más importancia a la construcción de propuestas, al trabajo
previo que los funcionarios municipales podían aportar antes de la
celebración de las asambleas decisorias, así como a la necesidad de que
las vecinas y los vecinos pudieran conocer las propuestas de su zona con
anterioridad a la votación de las mismas.
Ello supuso que el trabajo, sobre todo por parte de los 18 Grupos Motores,
133

134
se centrara entre los
meses de febrero a mayo
en una labor de toma de
contacto con los colectivos
y los vecinos y las vecinas
de los barrios, para
informarles del proceso,
para conocer sus necesidades
y ayudarles a construir
propuestas.
Se celebraron dos fases
de lo que se denominaron
“Foros de Propuestas”: un
Foro de Ciudad y dieciocho
Foros Territoriales en
el mes de abril, y otros tantos
en el mes de mayo.
La celebración de los
Foros de Propuestas han
supuesto una de las innovaciones
más importantes
con respecto a la generación
y concreción de las
propuestas vecinales.
Estos tienen como objetivo generar el espacio de encuentro técnico ciudadano
que haga posible el entendimiento necesario para conseguir la co
gestión que se define en el Autorreglamento. A estos Foros están convocados
los técnicos responsables de las diferentes áreas municipales, así como
los miembros de los grupos motores y las personas que han presentado propuestas.
La idea es que los funcionarios municipales den respuestas sobre
su viabilidad, directamente al proponente o a las personas asistentes que
conforman los grupos motores, o asesoren sobre la reformulación de las
mismas de cara a que se puedan ejecutar posteriormente. La participación
de los funcionarios municipales en los Foros de Ciudad se plantea para dar
respuesta a la necesidad de abrir el espacio de encuentro técnico vecinal,
y de establecer cauces de comunicación y entendimiento entre ambos actores.
Además se busca que las propuestas formuladas, a nivel de ciudad, sean
conocidas por las personas que participan en el Foro, de cara a que sean
apoyadas en las diferentes asambleas y construir desde este ámbito una
idea de ciudad que supera el límite territorial de la zona o del distrito, que
en la práctica no se estaba dando, así como un trabajo colectivo que supe-

a los intereses concretos de los diferentes grupos y/o colectivos de los
barrios.
En la práctica fue en los Foros Territoriales, celebrados en cada una de las
dieciocho zonas, donde se lograron mejores resultados de acuerdo con los
objetivos que se habían planteado. Estos se estructuraron como espacios
de encuentro ciudadano para el conocimiento y la deliberación conjunta
de las necesidades que los vecinos y las vecinas reflejaron en sus propuestas.
Sirvieron además para que propuestas que podían ser similares se
pudieran unir antes de la celebración de la asamblea, y se buscaran estrategias
de apoyo colectivas.
Fundamentalmente en el Foro de Ciudad se analizó la viabilidad técnica
de las propuestas presentadas. En los dos Foros celebrados, los técnicos
municipales actuaron en un doble sentido: por un lado, ante propuestas
que no podían ser asumidas por ninguna de las áreas implicadas, se explicó
la imposibilidad de llevarlas a cabo, por carecer de competencias en su
campo de actuación para poder ejecutarlas posteriormente. Por otro lado,
se analizaron propuestas que sí correspondían a su ámbito de actuación.
En algunos casos se referían, sobre todo en el caso de programas y actividades,
a actuaciones que se estaban llevando a la práctica desde las distintas
delegaciones municipales. Esta circunstancia pone de manifiesto la
falta de información que por lo general tiene la ciudadanía de las políticas
desarrolladas por el Ayuntamiento de Sevilla.
También se analizaron propuestas novedosas que, siendo competencia de
las diferentes Delegaciones, tuvieron dificultades en este debate ya que los
técnicos que en un principio plantearon inconvenientes, a lo largo del proceso
trabajaron en buscar la manera de adecuar las demandas ciudadanas
a sus distintas programaciones. Para ello, fueron necesarias diferentes
reuniones de coordinación donde los técnicos responsables debatieron
sobre posibles fórmulas de cooperación para llevar adelante estas propuestas.
Así, las Áreas de Cultura y Participación Ciudadana lograron una
programación de actividades conjuntas, así como el Área de Igualdad con
Educación, o esta última con P. Ciudadana...
En cuanto a la búsqueda de estrategias colectivas de ciudad, entendiendo
como tal que propuestas presentadas en una asamblea fueran conocidas
para ser apoyadas en otras zonas, no pudo conseguirse en los Foros de
Ciudad celebrados. Únicamente se apoyaron las propuestas que fueron
enviadas por deseo de sus proponentes a diferentes asambleas, pero que
venían de colectivos ya organizados en la ciudad.
En los Foros territoriales se trabajó para que las propuestas que se iban a
presentar en cada una de las asambleas de zona fueran conocidas previamente
a la celebración de las mismas. A pesar de que la participación no
fue demasiado alta, se dio entre los asistentes el nivel de diálogo necesario
135

136
para permitir un debate y deliberación que no tiene lugar durante las asambleas,
por las circunstancias que veremos a continuación.
3ª FASE: ASAMBLEAS DE PROPUESTAS
Las asambleas vecinales se celebraron entre finales de mayo y principios de
junio, con una participación de 2270 vecinas y vecinos y la defensa y votación
de más de dos mil propuestas dirigidas a las diferentes áreas que forman
parte del Presupuesto Participativo. Este año se ha procurado que no
se votaran aquellas propuestas que no fueran realizables. Para ello, también
sirvieron los Foros de Ciudad, ya que los técnicos municipales in situ
podían responder sobre la inviabilidad de algunas propuestas.
Como habíamos señalado anteriormente, la ciudad se ha estructurado el
segundo año en 18 zonas. Las asambleas son territoriales, pues en la práctica
sevillana no se han dado aún las circunstancias para plantear asambleas
temáticas, como sucede en otras ciudades. En este sentido en cada
una de las asambleas celebradas, se trataron las cuestiones territoriales, circunscritas
a propuestas de barrio y de distrito, y las necesidades de la ciudad.
Antes del inicio de la asamblea, se abre la mesa inscripción. Para participar
en la asamblea, según indica el Autorreglamento, existen dos requisitos:
ser mayor de 16 años y residente en la zona. Una vez presentado el DNI, o
documento oficial por el que acreditan ambas condiciones, se hace entrega
de la acreditación oficial para participar en la asamblea. Mientras esto

sucede, el Grupo Motor de la zona va ultimando los preparativos para su
desarrollo. Los Grupos Motores tienen entre sus funciones la coordinación
de las asambleas y para ello, la mesa de coordinación de la misma, está formada
por: “al menos, dos miembros del Grupo Motor, un/a trabajador/a
del equipo técnico del Presupuesto Participativo, un/a funcionario/a del
Área de Participación Ciudadana, y el Delegado del Distrito o persona en
quien delegue”. Es el Grupo Motor, con el apoyo del trabajador/a del equipo
técnico quien tiene la función de organizar el desarrollo de la asamblea,
mientras que el funcionario/a municipal es quien levanta acta de la
asamblea. El Concejal/a del Distrito tiene como misión principal, informar
sobre el presupuesto que el Distrito pone a debate. A lo largo de la
Asamblea intervienen los Concejales de las otras Áreas para informar del
dinero sobre el que se va a decidir.
Una vez ultimados los detalles da comienzo la asamblea según un orden
del día que incluye cuatro puntos: Información sobre el desarrollo y procedimiento
de la asamblea; presentación y defensa de las propuestas; presentación
de candidatos/as a Delegados/as. Por último se realiza la votación.
A continuación se pasan a defender las propuestas por bloques, cada proponente
sube al escenario, defiende su propuesta, que se identifica con
una letra y una vez presentadas todas, los asistentes rellenan la papeleta
correspondiente.
PAPELETA
Las papeletas de voto incluyen diferentes apartados. Reproducimos en este
texto las papeletas utilizadas, que, como se ve, incluyen tanto los votos de
las propuestas presentadas como de las Delegadas y Delegados que van a
representar a la Asamblea en el Consejo de Distrito y en el Consejo de
Ciudad.
137

138
El método utilizado
en las Asambleas de
propuestas del
Presupuesto
Participativo de
Sevilla es el de elección
múltiple, y el
voto es ponderado,
de tal forma que por
cada bloque de propuestas
presentadas
y defendidas, cada
participante de la
asamblea puede
votar hasta 5 ó 10,
según los casos.
Este sistema permite
que se puedan generar
alianzas entre
diferentes bloques
de intereses, si se ve
la ventaja que supone
que un grupo
apoya sus propuestas
en los primeros
lugares, y las de otros colectivos en lugares posteriores, de tal forma que al
final las propuestas que están negociadas tienen más probabilidades de
salir adelante. La ponderación del voto se consigue asignando a las propuestas
votadas en primer lugar 5 ó 10 puntos, según los casos, la segunda,
4 ó 9, la tercera, 3 u 8, y así sucesivamente, hasta la última que en
ambos casos puntúa 1. En ningún caso las propuestas puntúan en sentido
negativo, es decir no se puede votar en contra de una propuesta.
En cuanto a la elección de Delegadas y Delegados, el sistema fue recogido
a partir de una enmienda que se presentó el primer año al
Autorreglamento y que continúa vigente. Se trata en primer lugar de un voto
paritario, siendo nulas aquellas papeletas que no cumplan tal requisito:
“todas las mesas y comisiones de trabajo serán paritarias”. Para conseguir
el acceso a la representatividad de las minorías, y esta no quede en las mayorías
organizadas presentes en los territorios, para seis puestos de
Delegadas/os pueden votarse como máximo cuatro. Es decir, en cada papeleta,
máximo 4 personas: 2 hombres y 2 mujeres.
En cada Asamblea son elegidos seis Delegados/as para el Consejo de
Ciudad y seis Delegadas/os para el Consejo de Distrito. Es necesario re-

cordar que otro requisito para poder ser candidato a Delegado es: “haber
presentado o defendido, al menos, una propuesta ante la asamblea”. Este
aspecto es muy importante en un proceso como es el Presupuesto
Participativo de Sevilla, ya que en el mismo, lo importante son las propuestas
que van a incorporarse al Presupuesto Municipal que serán ejecutadas
el ejercicio siguiente. Lo lógico desde este punto de vista es que aquellas vecinas
y vecinos, los que las han trabajado, presentado y defendido sean
quienes luego desarrollen su trabajo como Delegadas y Delegados en los
respectivos Consejos.
4ª FASE: CONSEJOS DE CIUDAD Y DE DISTRITO
En las asambleas fueron elegidas las personas que compondrían los
Consejos de Ciudad y de Distrito. Durante septiembre y octubre han aplicado
los criterios de justicia que recoge el Autorreglamento, después de visitar
todas las calles, plazas, colegios, instalaciones deportivas o parques a
los que se referían las propuestas votadas en sus respectivas asambleas.
Los Consejos de Distrito están formados por la/os Delegada/os elegidos y
elegidas en cada una de las asambleas que conforman un Distrito. En el segundo
año, existen 11 Distritos y se da la circunstancia de que, en algunos
casos, pueden estar formados por 6 Delegadas/os, en otros por 12, y en
otros por 18, porque hay Distritos que albergan una zona (y por lo tanto
una asamblea), como son los casos de Casco Antiguo, Triana, Los
Remedios, Nervión, San Pablo y Bellavista; por otro lado, hay Distritos que
albergan dos zonas, como Sur (zonas Polígono Sur y Torre del Agua), Cerro
Amate (zonas Cerro y Su Eminencia) y Macarena (zonas Virgen de los Reyes
y Los Carteros Macarena), y Distritos que albergan tres zonas, como Este
(zonas Sevilla Este, Torreblanca y Alcosa) y Macarena Norte (zonas Los
Carteros Norte, San Jerónimo y Entreparques). En estos Consejos se valoran
las propuestas que debe ejecutar el Distrito, que están dentro de sus
competencias y que suelen corresponder, para el caso de actividades con
los festejos populares de los barrios (cabalgatas, carnavales, cruces de mayo,
veladas), celebraciones (28 de febrero, días conmemorativos de algunos
barrios que coinciden con alguna fecha especial), celebración de jornadas,
fiestas en colegios, viajes para determinados colectivos (que suele
concretarse en excursiones para mayores, o niños), y los talleres que suelen
impartirse en los Centros Civicos (de pintura, de baile, de informática, de
yoga, etc…). En cuanto a inversiones y mantenimiento las propuestas que
pueden ejecutar los Distritos se refieren a obras menores, aquellas cuyo presupuesto
no exceda de lo 30.000 €, que suelen corresponder a arreglos
puntuales de la calzada, eliminación de barreras arquitectónicas, reposición
de mobiliario urbano, parques infantiles,… En relación con el primer
año, y de acuerdo con las modificaciones que se incorporaron en el
Autorreglamento, este segundo año no se admitían para su votación aque-
139

140
llas propuestas que no fueran concretas, es decir, que no especificaran la
calle, plaza, el arreglo específico la actividad lo más detallada posible, de
tal forma que facilitara el cálculo presupuestario y pudiera ser valorada por
las Delegadas y los Delegados de la forma más objetiva.
El Consejo de Ciudad, por su parte, está compuesto por las 6 Delegadas y
Delegados elegidos en cada una de las 18 Asambleas. Las propuestas que
a ellas /os les corresponde valorar son aquellas cuyas competencias entran
en el ámbito de cada una las Delegaciones que pone su presupuesto a debate.
La propuesta de trabajo para estos órganos fue la división de sus componentes
en seis comisiones temáticas: 1 Urbanismo, 2 Deportes, 3
Educación, 4 Cultura 5 Participación Ciudadana, 6 Igualdad, Juventud y
Empleo. Las propuestas son de actividades y/o programas (Deporte,
Educación, Participación Ciudadana, Cultura, Juventud, Igualdad y
Empleo) y/o Inversiones (para todas las anteriores y además Urbanismo,
que no incluye programas ni actividades).
El orden que reciben las propuestas viene determinado por: primero, los
puntos que reciben en las asambleas a partir de las votaciones de las vecinas
y los vecinos y, segundo, por los puntos que reciben después de la aplicación
de los criterios por parte de las delegadas /os. Tras la revisión del
Autorreglamento en el segundo año las propuestas pueden incrementar su
puntuación hasta el doble. Aunque también funcionaron con esta lógica
los Consejos en el primer año, esto ha quedado recogido en el texto para el
segundo año. Los diferentes criterios significan puntos porcentuales que

van incrementando el valor de la propuesta según va cumpliendo los indicadores
de población, nivel socioeconómico de la misma, necesidades básicas
no cubiertas, falta de infraestructuras, etc.
En este sentido, el margen de negociación que estos delegados tienen para
sacar adelante las propuestas de sus respectivas zonas es bastante escaso,
teniendo en cuenta que, los criterios aplicados vienen determinados por indicadores
socioeconómicos y de población disponibles en el Servicio de
Estadística del Ayuntamiento de Sevilla (criterios “objetivos”), y ahí es donde
se cumple otro de los preceptos recogidos en el Autorreglamento, el
que hace referencia al “mandato imperativo” de los Delegados y
Delegadas del Presupuesto Participativo. La aplicación de los criterios “subjetivos”,
aunque como hemos dicho antes no sean en porcentaje muy importantes
para modificar la puntuación de las propuestas, sí permite trabajar
en colectivo la cooperación y la solidaridad entre los barrios y así mismo
opinar con mayor conocimiento sobre las propuestas (hace falta conocerlas
y conocer el contexto previo debate entre los delegados y las delegadas).
Una vez ordenadas las propuestas según este procedimiento, los delegados
/as del Presupuesto Participativo las entregan al equipo de Gobierno
para su incorporación en el Presupuesto Municipal del 2006, en el acto oficial
que constituye la inauguración de estas Jornadas Internacionales. El
documento presupuestario donde se recoge cada una de ellas lo incluimos
en este texto.
Una vez aprobado el Presupuesto Municipal de 2006, las Delegados y
Delegados que han participado como miembros de los Consejos de
Ciudad o de Distrito pasan a convertirse en miembros de las Comisiones
de Seguimiento de Distrito y de Ciudad, y serán los encargados de vigilar el
cumplimiento de la ejecución de propuestas que ellos han valorado.
EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE 2005
¿Qué pasó con las propuestas aprobadas en el 2004? Aquellas propuestas
fueron incorporadas en el Presupuesto Municipal del 2005, y, o se han
ejecutado o se encuentran en ejecución actualmente. Hay que tener en
cuenta aquellas grandes obras cuya ejecución se debe realizar en varios
años.
Este es seguramente, el aspecto que más ha marcado el desarrollo del segundo
año en la ejecución de las propuestas: las obras de Distrito se vieron
frenadas por la falta de personal técnico municipal. Con la contratación
de cinco técnicos en el mes de agosto por parte de la Gerencia Municipal
de Urbanismo, que serán los responsables técnicos de la ejecución de las
obras de los Distritos. Esto tuvo como consecuencia que los expedientes de
obras que estos profesionales tienen que visar, se resolvieran en el último tri-
141

142
mestre del año, con lo cual, los resultados prácticos no han sido percibidos
por las vecinas y los vecinos a lo largo del año.
Ello se traduce en la práctica del Presupuesto Participativo, al igual que en
otras líneas políticas a nivel local, en una muestra de desconfianza por parte
de la ciudadanía hacía los responsables municipales, por la percepción
del incumplimiento de un año para otro de las decisiones tomadas en las
Asamblea. Cuando estamos escribiendo este artículo estamos asistiendo a
la ejecución de las pequeñas obras de los distritos.
La ejecución de los programas y actividades tiene otro carácter. Muchas
propuestas están fechadas por su propia naturaleza: carnaval, cruces de
mayo, velás, o actividades que se celebran en conmemoración de algún
evento con una fecha definida. Sin embargo, la incidencia en la percepción
de la realización de las actividades por parte de la ciudadanía como
resultado del Presupuesto Participativo, es menor que en el caso de las intervenciones
por las obras que se realizan en la ciudad.
En cuanto a las grandes inversiones, la tramitación de los expedientes es
mucho más compleja y tiene más trámites que las pequeñas inversiones.
Por lo que estamos asistiendo a una comprobación de los tiempos y plazos
de la administración que superan las expectativas temporales a corto plazo
deseadas por la ciudadanía. Del expediente al inicio de la obra en sí pueden
pasar varios meses, que pueden alargarse hasta el año. Este trámite se
inicia desde la medición del terreno y estudios topográficos, el diseño del
proyecto, su aprobación por el órgano correspondiente, el anuncio públi-

co para la contratación en el respectivo Boletín Oficial, el plazo para presentar
ofertas, la licitación, la adjudicación a contratistas, el estudio seguridad
y salud, … contemplados en la legislación de contratación, que afecta
a toda la administración. Ello ha supuesto por un lado, la expresión por parte
de los miembros de las respectivas comisiones de seguimiento de una
queja a lo largo de todo el año por no ver aún la realización de las peticiones
realizadas en el año 2004, pero al mismo, un aprendizaje por parte de
los mismos acerca de la forma de operar de las distintas instancias administrativas
municipales, en cumplimiento de un procedimiento garantista
de transparencia de lo público. Estamos de acuerdo, no obstante con la lentitud
de los procedimientos públicos, tanto por la dimensión de su estructura
como por la dilatación de los plazos sin una causa aparentemente justificada.
En este año hemos asistido a un proceso en crecimiento, que a diferencia
de otras experiencias, en su segundo año ha conseguido más asistencia de
personas en las asambleas de propuestas (3371 personas), así como un
mayor número de propuestas presentadas (2205 propuestas). La composición
de las personas que han participado también ha cambiado pues, como
se explica en otro artículo incluido en este libro, la incorporación de los
niños y las niñas, chavales/as y jóvenes se ha manifestado en propuestas
propias de ell@s y en su participación en las asambleas (han defendido
propuestas, si bien sólamente pueden votar las personas mayores de 16
años). La ciudadanía de Sevilla está expectante con este proceso, a la espe-
143

144 ra de resultados con los que comprobar el cumplimiento por parte del
Gobierno Municipal de esta apuesta que trata de profundizar la democracia.
Expectantes porque se les ha dado la palabra y también la capacidad
de decidir, y esto no es inmediato sino un proceso de aprendizaje colectivo
que sin duda tiene que estar fundamentado en la comprensión, el diálogo y
la lucha por lo público y la participación política en lo cotidiano.

EL TERCER PILAR:
LOS TECNICOS MUNICIPALES EN LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
Isidoro Moreno Navarro
Javier Hernández Ramírez
José María Manjavacas Ruiz
Departamento de Antropología Social
Universidad de Sevilla
Grupo GEISA
Los Presupuestos Participativos desde el interior de la
Administración.
El presente trabajo aporta un avance parcial de una investigación en la
que se estudia el comportamiento de la organización municipal y, más
concretamente, el papel de sus funcionarios y técnicos en los Presupuestos
Participativos en tanto que mediadores entre los dirigentes políticos y la
ciudadanía. Con este objetivo general, se toman como unidades de
análisis las estructuras administrativas involucradas, atendiendo a sus
aspectos formales e informales, y las culturas del trabajo de sus
profesionales, así como sus percepciones, aportaciones, valoraciones
1
críticas y niveles de identificación con el proceso .
Los Presupuestos Participativos introducen un nuevo marco de relaciones
entre los representantes políticos, los habitantes del municipio y los
profesionales al servicio de la Administración local. El hecho de que las
propuestas de inversiones, programas e infraestructuras emanen de
asambleas ciudadanas y otros procedimientos de democracia directa, y de
que éstas tengan un carácter vinculante para el gobierno municipal,
contribuye a la profundización del municipalismo democrático, ya que los
Presupuestos Participativos constituyen una iniciativa política que
profundiza la vida democrática en los contextos locales. La extensión de la
participación ciudadana emerge como alternativa democrática a un
sistema político de delegación de la representatividad donde el poder de
1) El proyecto de investigación denominado Técnicos municipales y Presupuestos Participativos. Análisis
Antropológico de Culturas del Trabajo en el Ayuntamiento de Sevilla se realiza en virtud de convenio
suscrito entre el Área de Participación Ciudadana del Ayuntamiento y el grupo GEISA de la Universidad de
Sevilla, del que es director el Dr. Isidoro Moreno Navarro. La investigación adopta una metodología
empírico analítica en la que se combina el estudio de fuentes bibliográficas y documentales con el trabajo
de campo antropológico, mediante la utilización, entre otras técnicas, de la observación participante,
entrevistas y contactos con diferentes tipos de informantes, análisis contrastivo de discursos y prácticas,
grupos de discusión y análisis de la producción etnográfica.
145

146
decisión efectiva se encuentra muy mediatizado, ya sea por fuerzas
socioeconómicas ajenas al ámbito de “lo público”, por unos aparatos
partidistas que escapan al control real de la ciudadanía o por la
interlocución privilegiada con unos agentes sociales escasamente
representativos. En este sentido, la participación directa de las ciudadanas
y ciudadanos debería interpretarse como un indicador de la calidad
democrática de la gestión política municipal. Pero la participación
democrática directa conlleva una cesión de atribuciones hasta ahora
monopolizadas por los dirigentes políticos y, al mismo tiempo, exige
compromisos y energías a una ciudadanía poco habituada a la práctica
participativa. Este nuevo marco político se ve condicionado por varios
factores que pueden favorecer o frenar el proceso. Entre ellos cabría
destacar las posiciones y voluntad políticas del equipo municipal de
gobierno, así como la correlación de fuerzas existente entre los diferentes
partidos; los hábitos de participación de la sociedad civil, encauzados
tradicionalmente a través del tejido asociativo; y unas sólidas estructuras
administrativas cuyo comportamiento organizacional no fue diseñado
para un proceso de estas características.
A estos condicionantes, que en los últimos años vienen siendo abordados
desde diversos estudios en el ámbito de las ciencias sociales, es pertinente
añadir otro elemento de primer orden: las propuestas vecinales deben ser
tramitadas, con arreglo a los preceptos legales y administrativos, por un
cuerpo de funcionarios y técnicos que necesariamente ha de incorporarse
a un nuevo modelo de gestión caracterizado por un mayor protagonismo
de la ciudadanía. Este aspecto, que demanda cambios y adaptaciones en
la organización del trabajo de los profesionales implicados en sus
habilidades, prioridades, planificaciones, calendarios...-, ha sido
escasamente analizado desde las ciencias sociales o, al menos, no lo ha
sido en la medida que su trascendencia requiere. Como consecuencia, las
investigaciones sobre presupuestos participativos suelen atender sólo
colateralmente al funcionamiento interno de la administración desde la
que se impulsa el proceso y, dentro de ella, al análisis de las culturas del
trabajo de los técnicos municipales: su experiencia, competencias,
sistemas de trabajo y relaciones socio profesionales como empleados
públicos. Sin embargo, abordar el estudio de los procesos de fomento de
la participación ciudadana y, no lo olvidemos, de transformación de la
estructura interna de la propia administración, sin analizar en profundidad
el papel de los técnicos municipales supone desatender uno de los tres
pilares fundamentales que, junto con los órganos políticos y la ciudadanía,
sostienen el nuevo proceso de Presupuestos Participativos.
De acuerdo con este enfoque, en el análisis se consideran cuatro
conceptos centrales. De un lado, la “Administración municipal” en tanto
que organización social compleja y específica; de otro, las “culturas del

trabajo” entendidas como conjuntos de conocimientos técnicos,
habilidades y prácticas sociales, adquiridos básicamente en los procesos
socio profesionales, y que impregnan percepciones, comportamientos y
cosmovisiones que contribuyen a modelar las identidades colectivas.
Asimismo, las “culturas organizacionales” o conjuntos diferenciados de
prácticas, símbolos, normas y valores que caracterizan formas específicas
de organización y estilo en el seno de las grandes corporaciones, así como
las relaciones entre éstas y el contexto sociocultural en que se insertan. Y,
por último, los procesos de “cambio sociocultural” y su incidencia en las
culturas del trabajo y en la estructura y el diseño de las organizaciones.
El estudio de estas unidades conceptuales se materializa en un conjunto de
unidades de observación: el Ayuntamiento de Sevilla como ámbito
institucional en que se pretende insertar los Presupuestos Participativos; las
estructuras organizativas de sus áreas y distritos directamente implicados
en el proceso: sus organismos, servicios, secciones y negociados; y los
empleados públicos municipales adscritos a estas áreas. Profundizar en el
estudio de estos elementos nos obliga, igualmente, a abordar otros
aspectos tales como los órganos y espacios de deliberación, decisión,
ejecución y control del proceso; así como las relaciones formales e
informales establecidas entre los distintos actores sociales involucrados:
técnicos, representantes políticos, tejido asociativo, vecinos participantes,
secciones sindicales, grupos motores y otros equipos externos de apoyo.
El impulso de la participación ciudadana en un gran municipio
europeo.
La puesta en marcha de los Presupuestos Participativos en la ciudad de
Sevilla constituye un reto político y social de gran envergadura del que no
existen precedentes en Europa si atendemos al número de habitantes
2
residente en la misma . Esta circunstancia añade, sin lugar a dudas, mayor
complejidad a un proceso innovador que comienza a gestarse tras las
elecciones municipales celebradas en 2003.
Tras los comicios, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y la
coalición Izquierda Unida-Los Verdes-Convocatoria por Andalucía (IU-LV-
CA) firmaron en Sevilla un Pacto de Gobierno municipal, denominado
“Pacto de Progreso” que, entre otros elementos programáticos y a
iniciativa del socio minoritario (IU-LV-CA), contempló la apertura de un
2) Según el Padrón Municipal de 2004, Sevilla cuenta con una población de 704.203 habitantes. Hasta
ahora es la mayor ciudad de Europa en cuanto a población que implementa un proceso de este tipo
(Navascués, J. 2004). En Andalucía y el resto del Estado Español, han puesto en práctica iniciativas
similares otros municipios pero todos ellos son de mediana o pequeña entidad como Córdoba, Albacete,
Valladolid, Rubí, Las Cabezas de San Juan y Puente Genil entre otros.
147

148
3
proceso de Presupuestos Participativos para el año 2004 . De acuerdo con
el “Pacto de Progreso”, los Presupuestos Participativos se han ido
extendiendo gradualmente a un mayor número de delegaciones
municipales. En una primera fase, la iniciativa se puso en práctica en áreas
que estaban bajo la dirección del Grupo Municipal de IU-LV-CA
(Delegación de Participación Ciudadana, Instituto Municipal de Deportes
4
y Distritos Municipales ), así como en la Gerencia Municipal de
Urbanismo, donde esta coalición había negociado con el PSOE uno de los
puestos de confianza de su equipo de dirección política. A lo largo del año
2005 se han sumado las delegaciones de Juventud, Igualdad, Empleo,
dos secciones de la Delegación de Cultura (Bibliotecas y Artes escénicas) y
el Servicio de Educación y Universidades; delegaciones, servicios y
secciones que han destinado al proceso diferentes porcentajes de su
asignación presupuestaria.
Los Presupuestos Participativos han generado un aparato institucional
participativo complejo y novedoso: normas y procedimientos, asambleas y
distintas comisiones ciudadanas. En el caso de Sevilla los principios y
mecanismos de funcionamiento vienen regulados a través de un
documento fundamental -el autorreglamento- debatido y aprobado cada
año en asambleas de barrio. Asimismo, se han constituido “grupos
motores” con personas voluntarias que impulsan la sensibilización y la
participación vecinal, así como comisiones de representantes electos de
barrios y ciudad que supervisan la ejecución y cumplimiento de unos
acuerdos tenidos por vinculantes por las autoridades políticas del
consistorio. La estrategia cuenta, además, con la dirección técnica de un
equipo externo al Ayuntamiento y con el asesoramiento de varios grupos
de investigadores de las universidades sevillanas. Toda esta maquinaria
institucional ha permitido abrir un proceso inédito en la ciudad, pues son
las vecinas y vecinos quienes tienen capacidad para presentar propuestas
concretas de ejecución de infraestructuras, equipamientos y actividades a
realizar con los presupuestos municipales, una vez debatidas, votadas y
tamizadas según criterios de cohesión social.
En 2004 fueron sometidas a debate ciudadano, aprobadas y tramitadas
más de mil quinientas propuestas de entre las que finalmente llegaron a ser
presupuestadas doscientas sesenta y seis actuaciones. Éstas suponen el
2% de la previsión presupuestaria global municipal para el ejercicio 2005:
un 6,2% una vez detraídos conceptos tales como gastos de personal,
financieros y otros destinados a empresas y servicios municipales. Si
3)Como resultado de estas últimas elecciones el PSOE ostenta la alcaldía y 14 concejalías gobernando en
coalición con IU-LV-CA que cuenta con 3 concejalías. Los partidos de oposición Partido Popular (PP) y
Partido Andalucista (PA)- obtuvieron 12 y 4 concejales respectivamente.
4)Los Distritos Municipales son unas estructuras territoriales que, hasta su reciente reestructuración,
dependían orgánicamente del área de Participación Ciudadana.

consideramos las áreas y delegaciones municipales implicadas en el
proceso durante el año 2004, las propuestas aprobadas supusieron el
62,5% del presupuesto susceptible de ser debatido en las asambleas
ciudadanas. Estos resultados, que a primera vista son muy significativos,
quedan matizados si se tiene en cuenta que, en los dos años de
Presupuestos Participativos, se ha alcanzado una participación activa que
apenas supera las seis mil personas: aproximadamente el 1% del censo
electoral en cada edición. El porcentaje, que no por interesante deja de ser
bajo, apunta a débiles tradiciones de participación ciudadana, lo que
debe unirse a tendencias crecientes de desconfianza hacia “lo político”,
desencantos y resistencias a la implicación personal en asuntos colectivos.
Pero es pertinente inventariar otras limitaciones evidenciadas por el propio
proceso en estos dos años: unas guardan relación con la debilidad de la
fuerza política más empeñada en su implantación frente al apoyo sólo
relativo de la mayoría gobernante y el desinterés o la abierta beligerancia
de los partidos de oposición y del tejido social, mediático y académico que
les respalda; otras tienen que ver con una deficiente publicidad o con el
vacío encontrado en los grandes medios de comunicación; y otras más
con la poca agilidad y el engorro de algunos de los mecanismos
5
participativos diseñados . Junto a ello, la ejecución de las infraestructuras y
5) El proceso está siendo impulsado y dirigido desde un posición de minoría política dentro del consistorio;
de modo que es extendida su identificación con el Grupo Municipal de Izquierda Unida y, más
concretamente, en círculos más restringidos, con sus dirigentes y militantes vinculados a la Delegación de
Participación Ciudadana. Este hecho, que a nuestro juicio revaloriza el extraordinario esfuerzo de los
promotores de la iniciativa, hay que ubicarlo, además, en una situación política local muy marcada por el
tenaz enfrentamiento entre las diferentes opciones partidistas con el concurso de sus apéndices mediáticos
y de sus extensiones en el tejido asociativo vecinal. La denominada “batalla de Sevilla” salpica toda la
actividad política municipal en varios frentes. Por un lado, la principal fuerza de oposición -el Partido
Popular- mantiene una permanente campaña de hostigamiento hacia la coalición gobernante, con la
esperanza de pulir la escasa diferencia en votos que le separa del Partido Socialista Obrero Español;
enfrentamiento éste que, por extensión, alcanza al socio minoritario de Gobierno. Por su parte, el Partido
Andalucista, apenas recuperado de sus últimas disensiones internas, compite con Izquierda Unida en el
papel de “bisagra” inevitable en una correlación de fuerzas electorales en la que no son previsibles
mayorías absolutas. En cuanto a la coalición Izquierda Unida, cuyas diferencias internas también alcanzan
al ámbito municipal, carecía de experiencia directa en el gobierno local y ha afrontado iniciativas políticas
doblemente arriesgadas: corren el riesgo de ser etiquetadas de manera simplista y, por otro lado, en sus
manifestaciones más espectaculares, corren el riesgo de ser apropiadas por la mayoría municipal en su
intento de capitalización política. En este marco deben ser entendidas las críticas desmedidas emitidas
desde el periódico ABC hacia el proceso de Presupuestos Participativos y sus impulsores, los ataques de los
portavoces andalucistas al concejal de IU que se perfila como futuro candidato de esta coalición a la
alcaldía, o los intentos de dirigentes socialistas por presentar algunas propuestas promovidas desde los
Presupuestos Participativos como actuaciones incluidas en el Plan de Barrios, ambicioso proyecto
urbanístico bajo la directa ejecución de la concejalía socialista de Vía Pública. En cualquier caso, esta
enrarecida situación política local contribuye a “ideologizar” el proceso de Presupuestos Participativos y a
encasillarlo como una iniciativa política casi exclusiva de Izquierda Unida y, por tanto, coyuntural y con
virtual fecha de caducidad. Esta coyuntura refuerza distorsiones tales como el etiquetaje partidista de las
actuaciones políticas, el intento de deslegitimación de las iniciativas de los “contrarios” o una práctica
sistemática de rentabilización con miras electorales; hechos que dificultan objetivamente el desarrollo de
los Presupuestos Participativos como proyecto político ciudadano de amplio espectro.
149

150
actividades aprobadas deben ser tramitadas con arreglo a lentos
procedimientos técnicos, financieros y administrativos propios de la
Administración Pública, algo que no contribuye precisamente a la rápida
visualización social de los resultados prácticos.
Y aún habría que añadir una cuestión cuyo significado ambivalente puede
estar colaborando a dificultar la participación ciudadana en el proceso: la
decisión de no contar con el tejido asociativo existente en la ciudad. Éste,
sin duda, sobre todo en cuanto al asociacionismo vecinal, se halla hoy
fuertemente relacionado con los propios partidos políticos y, por ello, su no
protagonismo en el proceso “despartidiza”, al menos teóricamente, el
proceso. Pero esto mismo hace que la participación individual en los
debates, decisiones y seguimiento sea menor de la que podría ser posible,
sin que logre evitarse la presencia de representantes de facto de las
asociaciones en reuniones clave, con consignas claramente definidas.
Presupuestos Participativos y estructuras administrativas
municipales.
En nuestra investigación tiene un papel central el estudio de la estructura
organizativa del Ayuntamiento y de las distintas áreas involucradas en los
Presupuestos Participativos. Como se ha expuesto, estos requieren algunos
cambios operativos en la Administración local y en las relaciones con la
ciudadanía: de ahí su carácter instituyente (Rodríguez Villasante y Garrido,
2002). Sin embargo, los Presupuestos Participativos se insertan en unas
estructuras que, si bien han conocido actuaciones modernizadoras y de
readecuación a nuevas realidades sociales, tecnológicas y
organizacionales, no fueron diseñadas para impulsar procesos de
participación ciudadana. Por ello, los Presupuestos Participativos tienen
que adaptarse a una estructura municipal preexistente compleja y diversa,
que se organiza en unidades muy dispares en cuanto a objetivos,
actividades, organización del trabajo y relaciones con la ciudadanía. Este
es un aspecto fundamental para el análisis, porque el establecimiento y
extensión del nuevo modelo puede impulsar transformaciones en las
estructuras municipales, pero también éstas pueden dificultar e incluso
bloquear la materialización del proceso de democracia participativa.
En la institución municipal sevillana se observan diferentes áreas que
6
operan con distintos modelos organizativos . Unas establecen un sistema
funcional de organización del trabajo por el que sus distintas unidades se
especializan en una actividad que, bajo una dirección central, tienen como
6)Debido a su operatividad, para el análisis de caso del ayuntamiento de Sevilla se ha aplicado el modelo
de organización de las estructuras administrativas en las Administraciones públicas propuesto por Ramió,
C. (1999).

7
finalidad producir un único servicio ; en otros casos, el área adopta un
modelo de organización del trabajo descentralizado en unidades, cada
una de las cuales se especializa en la prestación de un servicio público
8
concreto y distinto . También ocurre que la estructura organizativa de
algunas áreas se dispone en función de la prestación de servicios a
9
colectivos ciudadanos específicos ; u otras áreas municipales organizan su
10
trabajo para atender territorios bien delimitados . Unas unidades se
adscriben a servicios que gozan de cierta autonomía, otras se integran en
delegaciones más centralizadas, y otras forman parte de complejos
organismos autónomos caso de la Gerencia Municipal de Urbanismo o
del Instituto Municipal de Deportes- donde, a su vez, coexisten diferentes
modelos organizacionales.
Esta tipología de áreas municipales se traduce en que, en la misma
institución municipal, coexisten estructuras administrativas muy dispares
en sus grados de burocratización, mecanismos de coordinación,
requerimientos de habilidades a sus unidades y funcionarios y
procedimientos de atención y relación con los ciudadanos. Esta
complejidad de la institución municipal y su subdivisión en estructuras en
muchos casos estancas supone un primer reto para la ejecución de
orientaciones políticas integradoras.
Junto a lo expuesto, es pertinente considerar que, además de los
correspondientes estudios que corroboren la viabilidad técnica de las
intervenciones municipales, el Procedimiento Administrativo, -con sus
plazos, controles y protocolos de carácter garantista-, preside la
tramitación de los expedientes y la ejecución de unas partidas de gasto
que, asimismo, deben ser rigurosamente fiscalizadas por la Intervención
7) Es el caso del Servicio de Desarrollo Local de la Delegación de Empleo, que goza de una inusual
autonomía en materia de política de personal, gestión económica e incluso planificación de obras e
infraestructuras o servicios informáticos. En este servicio las unidades administrativas constituyen el apoyo
logístico a otras unidades técnicas especializadas en la implementación de programas de orientación,
formación e inserción laboral dirigidos a personas desempleadas.
8) Por ejemplo, el Servicio de Educación y Universidades, adscrito a la Delegación de Innovación, que
gestiona diversos programas inspirados en la Carta de Ciudades Educadoras y específicamente dirigidos a
la comunidad educativa; o el Instituto Municipal de Deportes, organismo que cuenta con unidades
especializadas en la gestión de instalaciones, deporte base y de alta competición o espectáculos
deportivos.
9)La Delegación de Igualdad, que centra sus actividades en el asesoramiento, atención y formación
dirigida específicamente a mujeres, y la Delegación de Juventud orientada hacia la prestación de servicios
a los jóvenes son dos ejemplos claros de esta especialización en colectivos ciudadanos específicos.
10) Los distritos constituyen un claro ejemplo de organización descentralizada y territorial que acerca a los
ciudadanos la prestación de determinados servicios. A otro nivel, la Sección de Centros Cívicos
dependiente de la Delegación de Participación Ciudadana gestiona, igualmente de manera
descentralizada, programas y actuaciones de esta delegación en distintas zonas de la ciudad.
11) La Gerencia Municipal de Urbanismo, por ejemplo, cuenta con órganos de gobierno específicos;
diferentes asesorías políticas; órganos técnicos unipersonales de dirección y diversos departamentos
especializados de los que, a su vez, dependen otras estructuras administrativas divididas en servicios,
secciones y negociados. Además, desarrolla parte de su actividad mediante oficinas específicas caso de la
Oficina Técnica de Atención a Inquilinos Sometidos a Abusos (OTAINSA)- o unidades externas concertadas
como la OPS: Oficina del Plan Sevilla, entidad responsable del Plan General de Ordenación Urbana.
151

152
municipal. La observancia de estos mecanismos técnicos, administrativos y
contables añaden requisitos, trámites y tiempo a unas actuaciones cuya
ejecución se puede demorar durante meses e incluso años.
A estos condicionamientos legales y normativos, jerárquicos y funcionales
ha de unirse la complejidad de una dotación de personal afectada por
variadas divisiones en categorías profesionales, subescalas, titulaciones
académicas, especializaciones y situaciones administrativas, además de
por otras variables sociodemográficas. Así, en el Ayuntamiento de Sevilla
prestan servicio un total de 4.223 efectivos, adscritos a tres subescalas
Administración General, Obrera y Técnica- que cuentan con cinco grupos
profesionales, en función de los distintos niveles académicos. El 57,1% de
estos profesionales son funcionarios, el 29,4% es personal laboral, un
6,6% son interinos y un 6,9% se corresponde con otras situaciones de
carácter temporal. Algo más del 17% de estos profesionales pertenecen a
los grupos A y B; tramos que se corresponden con la posesión de
titulaciones universitarias. Del conjunto de empleados municipales, el
32,2% son mujeres; el 4% es menor de 31 años, el 14,5% supera los 55
años, y el resto -entre 31 y 55 años- suponen un 81,5%; siendo mayoría
quienes superan los 41 años. Por lo general, los mecanismos de selección
y provisión de plazas se rigen por sistemas de concurso oposición,
traslados y promoción interna de carácter genérico; sin que rijan procesos
selectivos ajustados a perfiles profesionales específicos, salvo en algunos
puestos técnicos de carácter eventual.
Por último, y sin con ello agotar nuestro intento por ilustrar la complejidad
de la maquinaria institucional en que se insertan los Presupuestos
Participativos, apuntamos tres elementos susceptibles de originar otras
tantas contradicciones. Uno refiere a la desigual receptividad de las
iniciativas políticas en unos colectivos profesionales que, a lo largo de su
vida laboral, han conocido ya varios ensayos distintos, promovidos por
partidos y responsables políticos dispares y que han discurrido con
desigual suerte. Este hecho incide en una relaciones entre dirigentes
políticos y directivos técnico-administrativos que, aunque suelen
caracterizarse por el respeto y la colaboración mutua, no están exenta de
12
conflictos y disfunciones que pueden obedecer a causas objetivas . Por
otra parte, los organigramas de las estructuras municipales presentan a
12) La contradicción entre el pragmatismo de algunas decisiones políticas y las facultades garantistas del
aparato funcionarial adquiere una dimensión especialmente relevante en los distritos municipales, donde
llegan a coexistir dos estructuras paralelas de difícil encaje: una, constituida por colaboradores eventuales
designados por el partido político que ostenta la dirección del distrito y vinculados a su Secretaría; y otra,
nutrida por funcionarios de carrera y jerárquicamente dependiente de la Delegación de Participación
Ciudadana. Este último aspecto ha tratado de ser subsanado recientemente en el acuerdo de la Junta de
Gobierno de 10 de enero de 2006 por el cual se amplían las competencias de los Capitulares Presidentes
de las Juntas Municipales de Distrito, los cuales ejercerán la dirección del personal funcionario adscrito al
Distrito.

veces tramos de excesivas longitud vertical y dimensión horizontal, lo que
se traduce en ocasiones en unidades administrativas dispersas,
escasamente integradas en los objetivos estratégicos de la institución y que
demandan el reforzamiento de mecanismos burocráticos de control y
coordinación. Tras esta situación asoman dinámicas organizacionales
muy desiguales y poderosas tendencias centrífugas. De hecho, en nuestro
trabajo de campo hemos constatado que, a menudo, ha constitudo un
problema de difícil resolución cómo ubicar determinadas propuestas
ciudadanas surgidas de los Presupuestos Participativos por cuanto
requerían de la implicación simultánea de varias áreas que,
tradicionalmente, han operado de manera independiente.
En resumen, y sin que quepa caracterizar de manera absoluta el modelo
organizacional del ayuntamiento sevillano como un modelo clásico
burocrático, sí procede destacar la importancia de su lastre disfuncional
característico de las administraciones públicas.
Burocratización y receptividad ante las innovaciones, los
cambios y la participación en programas integrales.
La dilatada trayectoria histórica de la Administración municipal se traduce
en un legado institucional donde, como se ha apuntado anteriormente,
coexisten diversidad de estructuras y modelos organizacionales. Junto a
ello, determinadas disfunciones operativas afectan a la capacidad de la
Administración para asumir innovaciones organizacionales como las que
exigen los Presupuestos Participativos. En ocasiones, las áreas municipales
se caracterizan por la excesiva burocratización de unas estructuras de
elevada altura, es decir, por una considerable distancia entre las unidades
de dirección estratégica y las unidades directamente operativas; así como
por una notoria fragmentación horizontal de las unidades de nivel
intermedio o negociados. Este peso de la maquinaria administrativa
conlleva una acusada inflación orgánica (Ramió, 1999); hecho que
entorpece la comunicación entre distintos niveles de la organización, resta
agilidad a los procesos de toma de decisiones, refuerza tensiones
centrífugas entre partes inconexas de difícil coordinación y provoca
lentitud y rigidez en la gestión de proyectos y actividades.
Este parece ser el caso de la Gerencia Municipal de Urbanismo (GMU),
cuyo organigrama ejemplifica una estructura de considerables altura
jerárquica y división horizontal, así como de gran complejidad en sus
mecanismos de coordinación. Con al menos siete niveles jerárquicos entre
sus órganos de dirección política y los negociados de los que dependen los
puestos de trabajo básicos, presenta una pronunciada división horizontal
no sólo en sus niveles intermedios de dirección técnica y administrativa
sino incluso en la presencia de diferentes asesorías de carácter político. La
153

154
estructura de la GMU acoge unidades de una gran diversidad funcional de
planificación técnica, supervisión legal, disciplina urbanística,
administración financiera...- agrupadas en secciones, servicios y
departamentos autónomos que, en algunos casos, obedecen a iniciativas
políticas coyunturales; o incluso, como ocurre con el Plan de Barrios, son
dirigidas desde otra delegación aunque con recursos humanos y
financieros de la propia Gerencia.
La Comisión de Seguimiento de Urbanismo de los Presupuestos
Participativos, probablemente la que hasta ahora ha tenido un
funcionamiento más estable, ha evidenciado ante los vecinos las
complicaciones técnicas y administrativas para la ejecución de sus
propuestas: desarrollo técnico de proyectos, inicio de expedientes,
tramitación y aprobación por el Consejo de Gobierno, publicación,
contratación y adjudicación de obras... Trámites a los que hay que unir la
observancia de sus correspondientes plazos legales. Diversos informantes
refieren cierta agilización de estos procesos en relación a otros proyectos
urbanísticos ajenos a los Presupuestos Participativos, pero lo cierto es que
los representantes vecinales han manifestado en varias ocasiones su
descontento por el retraso del comienzo efectivo de unas obras propuestas
hace ya más de un año.
Estas disfunciones orgánicas no sólo derivan de una excesiva
fragmentación horizontal y de una alta distancia jerárquica entre las
unidades administrativas, sino también del hecho de que muchos
departamentos municipales no fueron diseñados con criterios racionales
atendiendo a su funcionalidad dentro de delegaciones concretas, e
incluso, en ocasiones, ni tan siquiera fueron concebidos para la
realización de las tareas y actividades que desempeñan en la actualidad.
De hecho, muchas de estas unidades, a lo largo del tiempo, han ido
asumiendo directrices políticas y finalidades dispares y se han ubicado
orgánicamente en diferentes secciones, servicios y delegaciones.
Algunos ejemplos de estos últimos problemas funcionales podemos
apreciarlos en algunas áreas como el Servicio de Educación, el Servicio de
Desarrollo Local o el Área de Participación Ciudadana. En el primer caso,
la política municipal en materia educativa tuvo su primera plasmación en
el Centro Municipal de Investigación y Dinamización Educativa (CEMIDE),
impulsado en 1987 como una Sección del Área de Cultura. Esta unidad
sería disuelta una década después, siendo reubicados parte de sus
empleados en el Servicio de Bibliotecas. Dos años más tarde se constituiría
el Servicio de Educación y sería orgánicamente integrado a una nueva
Delegación que también gestionaba el Patrimonio Municipal. En 2003, al
comienzo de la presente legislatura, fue creado el actual Servicio de
Educación y Universidades dentro de una delegación autónoma para, un
año después y tras el relevo de la concejala responsable, integrarse a la

Delegación de Innovación, Educación y Universidades, junto a los
servicios municipales de Estadística e Informática. En sentido semejante, el
Servicio de Desarrollo Local, en la actualidad adscrito a la Delegación de
Empleo, ha intervenido en los últimos años en políticas sectoriales
dispares: desarrollo local, economía, políticas de juventud y orientación,
formación e inserción de personas desempleadas.
Del mismo modo, una mirada a la estructura administrativa del área de
Participación Ciudadana, núcleo central del proceso de Presupuestos
Participativos, muestra la dificultad para integrar las unidades existentes
dentro de la Delegación. De su jefatura de Servicio dependen dos grandes
secciones cuya especialización introduce un primer fraccionamiento. Una
de estas secciones de Gestión de Centros Cívicos, Infraestructuras y
Programas- planifica y ejecuta actividades y fomenta la participación
ciudadana; mientras la Sección de Gestión Administrativa asume tareas
relacionadas con la tramitación de expedientes, el registro y archivo del
padrón de entidades, la gestión de subvenciones y una serie de servicios
públicos como la información y recogida de demandas ciudadanas. En
esta subdivisión se observan algunas unidades débilmente conectadas a la
estructura, pues desarrollan sus tareas de forma muy autónoma al resto de
la organización e incluso, en ocasiones, desvinculadas del sistema
jerárquico de la misma; hecho que dificulta una coordinación eficaz de los
esfuerzos y una visión y actuación integrales. El caso más evidente es el de
los distritos, cuyo grado de vinculación al área se reducía prácticamente al
terreno administrativo y a la dependencia jerárquica de sus funcionarios.
Pero esta desvinculación orgánica también se aprecia en negociados o
unidades concretas dependientes de la Sección Administrativa (Comisión
Especial de Sugerencias y Reclamaciones; Registro de Parejas de Hecho...)
que prestan servicios muy específicos, los cuales no tienen prácticamente
ninguna relación con el resto de las unidades del área, desarrollando un
funcionamiento ajeno al resto de la organización. Podría decirse que en
los casi veinte años de existencia del área han encajado en la misma
determinados servicios que bien podrían haberse integrado en otras
delegaciones municipales y, que en todo caso, desarrollan un
funcionamiento tan especializado y con fines tan definidos que el propio
personal de otras unidades del área ni siquiera los conoce; y, a su vez, los
de éstas desconocen los objetivos globales de la organización, teniendo
una visión muy parcial de la misma.
Asimismo, en los centros cívicos y particularmente en lo referido a tareas
vinculadas a los Presupuestos Participativos, la actividad de los
responsables de las unidades básicas y de los especialistas en
participación está muy mediatizada por las directrices definidas por la
dirección política y, en menor grado, por los puestos de alta dirección y
línea media que supervisan directamente el trabajo de las distintas
155

156
unidades. En estas circunstancias, las funciones de estos negociados como
unidades especializadas en la dinamización sociocultural y apoyo al
asociacionismo en los ámbitos territoriales donde intervienen, acaban
dependiendo de la iniciativa y habilidades profesionales de sus
responsables u otras contingencias entre las que cabe destacar la
dependencia de varios centros cívicos de un solo negociado.
Las disfunciones de las estructuras administrativas municipales que han de
acoger el proceso de Presupuestos Participativos, de las que hemos citado
a título ilustrativo sólo algunos ejemplos, no se limitan a las áreas de mayor
complejidad. En otras de menor entidad son frecuentes sensibles
desequilibrios y diferencias entre algunas de sus unidades o entre
estructuras especializadas en diferentes programas. Valgan como botones
de muestra la desigual dotación del negociado administrativo del Servicio
de Educación y Universidades frente a su Sección técnica o la coexistencia
en la Delegación de Empleo de dos estructuras: una típicamente
funcionarial, dividida en secciones y negociados que constituye el Servicio
de Desarrollo Local; mientras que la otra, muy ágil y de escasa
burocratización, agrupa a varios equipos técnicos encargados de la
ejecución del Pacto Local por el Empleo. Iniciativa ésta, por cierto,
radicalmente desvinculada del proceso de Presupuestos Participativos,
aunque el concejal delegado de Empleo sea miembro de Izquierda Unida.
Presupuestos Participativos, transformaciones en la institución
municipal y técnicos municipales.
De modo tentativo, podemos indicar que en aquéllas áreas que
tradicionalmente se han organizado en función de actuaciones
previamente diseñadas por técnicos muy especializados, la implantación
del modelo de Presupuestos Participativos puede introducir cambios tan
profundos que inevitablemente provoca resistencias desde su interior. Que
sean ahora las asambleas vecinales quienes realicen las propuestas e
intervengan en el seguimiento de los proyectos puede ser percibido entre
algunos técnicos como una fuente de incertidumbre y de imprevisión, e
incluso como una delegación de sus atribuciones a una ciudadanía
considerada “no cualificada” y una pérdida de protagonismo y
competencias profesionales. No obstante, la experiencia aporta
situaciones contradictorias pues, de una parte, hemos detectado alguna
modificación técnica a proyectos presentados por los ciudadanos que no
fueron del agrado de estos últimos; pero también es cierto que en ámbitos
técnicos y administrativos se ha recibido con agrado la presión ciudadana
hacia los dirigentes políticos en el sentido de acelerar trámites para la
ejecución de unas actuaciones que, normalmente, se desenvuelven en
plazos de tiempo más dilatados. La proyección y ejecución de actuaciones
urbanísticas, auténtico nudo gordiano de la política municipal, es un claro

ejemplo de área soportada por un elevado número de expertos en gestión
financiera, legislación, arquitectura o ingeniería civil, donde las
propuestas y soluciones ciudadanas han tenido, tradicionalmente, escasa
cabida. De hecho, hasta ahora, las demandas y quejas ciudadanas se han
realizado a través de la Oficina de Atención al Ciudadano sin existir otros
cauces de participación. La instauración de los Presupuestos Participativos
podría originar en el futuro cambios organizacionales en esta área
municipal; particularmente, en sus departamentos más técnicos. Sin
embargo, como hemos expuesto, las dificultades y los factores de bloqueo
a la participación son difícilmente salvables.
Del mismo modo, en aquellas áreas especializadas en la promoción de
actividades proyectadas bajo determinadas concepciones ideológicopolíticas
o a través de relaciones establecidas con determinados colectivos
concretos (asociaciones culturales, deportivas, vecinales...), la
implantación de los Presupuestos Participativos supone un cambio
organizacional profundo, ya que el sistema tradicional entra en conflicto
con un nuevo modelo de democracia directa en el que, al menos en teoría,
la ciudadanía determina problemas y propone soluciones. Nos referimos,
por ejemplo, a la primacía del espectáculo en materias “culturales”, a las
subvenciones selectivas a determinadas entidades o al sostenimiento de
clubes o actividades deportivas a los que la extensión de la deliberación
participativa podría sustraer los fondos que los sustentan.
Por el contrario, en áreas más descentralizadas y de mayor proyección
territorial, que tradicionalmente han desarrollado su actividad más
vinculadas al tejido asociativo y a las demandas ciudadanas, la
adaptación a los Presupuestos Participativos es menos conflictiva. De
hecho, la introducción de los Presupuestos Participativos viene suponiendo
un mayor reconocimiento dentro de la institución municipal de
determinados equipos técnicos que, además, ganan en creatividad y
diversificación de sus funciones profesionales. El caso de la Delegación de
Participación Ciudadana tal vez sea el más significativo de cuanto
decimos. Sus profesionales han pasado de la tramitación burocrática de
monótonos expedientes bajo las instrucciones concretas de dirigentes
políticos -que, a su vez, negociaban actividades con determinadas
entidades-, a asistir a reuniones ciudadanas, asesorar a los vecinos, tomar
sus propuestas y construir expedientes de ejecución singulares en una
novedosa y más rica- interrelación con políticos y ciudadanos. Asimismo,
los equipos directivos de los centros cívicos vienen reforzando, con la
colaboración de unos profesionales de nueva incorporación los Técnicos
en Animación Sociocultural-, su vinculación a la realidad vecinal de los
barrios adscritos a sus centros. No obstante, algunos factores como la
celeridad que exige el proceso, la improvisación de algunas decisiones o
problemas de comunicación entre la alta dirección política y técnica con
157

158
los responsables de las líneas operativas generan inseguridad e
insatisfacción entre los profesionales.
El trabajo de investigación muestra que la introducción de los Presupuestos
Participativos genera cambios en la organización del trabajo de los
técnicos que deberían administrarse correctamente, pues el éxito del
proceso depende en buena medida de las actuaciones que en este sentido
se lleven a efecto. Nos referimos a la complicada inserción de calendarios,
ritmos y actividades en unas unidades ya sobrecargadas con sus
cometidos habituales. Compatibilizar las tareas derivadas de los
Presupuestos Participativos con la actividad regular complica a unos
profesionales que desempeñan en sus secciones y negociados
responsabilidades que demandan una alta dedicación; particularmente,
la multiplicación, en algunas fases del proceso, de reuniones escasamente
operativas y de larga duración. Esta sobrecarga de trabajo produce una
situación laboral dual pues, al tiempo que han de ser ejecutadas las
propuestas y tareas vinculadas a los Presupuestos Participativos, deben ser
atendidas las habituales actividades internas y externas- de las diferentes
unidades. También en este sentido los tiempos político y técnicoadministrativo
juegan con diferentes plazos; y esta situación contradictoria
refuerza, en no pocos técnicos, la ubicación de los Presupuestos
Participativos en las planificaciones como un mero apéndice añadido,
que, además, podría restar dedicación y presupuesto a otros programas
con cuya ejecución los profesionales pueden sentirse comprometidos.
Por otra parte, los Presupuestos Participativos generan dinámicas que
provocan cambios profundos en la cultura organizativa municipal y en la
propia estructura, la cual se resiente, por ejemplo, ante la demanda de
intervenciones integrales. En este sentido, hemos podido observar cómo
determinadas propuestas ciudadanas exigen respuestas conjuntas que
implican el trabajo coordinado de profesionales de diferentes áreas y
unidades; situaciones que podrían ser cada vez más frecuentes a medida
que se profundice en el proceso. Esto exigirá una mayor actividad de
equipo entre técnicos pertenecientes a distintas organizaciones
municipales, lo que podría llegar a introducir importantes cambios
culturales, al favorecer la comunicación e interrelación transversal entre
profesionales y contribuir al desarrollo de sinergias en el seno de unas
administraciones demasiado acomodadas a sus exclusivas parcelas de
intervención.
Asimismo, nuestro trabajo etnográfico ha permitido un acercamiento en
profundidad a los profesionales más vinculados a esta iniciativa que hace
pertinente introducir varias consideraciones. En primer lugar, hemos de
destacar el escaso conocimiento de los Presupuestos Participativos entre el
conjunto de los empleados municipales. Este desconocimiento es general
entre los empleados y funcionarios adscritos a áreas y delegaciones que

no están presentes en el proceso; pero también entre muchos otros cuyas
unidades sí lo están. Una mención singular, como podría esperarse,
merece la Delegación de Participación Ciudadana, donde la generalidad
de sus efectivos vinculados a la Sección de Gestión de Centros Cívicos,
Infraestructuras y Programas sí conocen y participan en mayor o menor
grado- en el proceso. Pero la participación del personal de las restantes
áreas implicadas se limita a aquellos profesionales que las representan en
los diversos foros a que son convocados, con asistencia y regularidad
variables, o a aquellos que, junto a otras de sus tareas profesionales,
gestionan puntualmente expedientes vinculados a propuestas procedentes
de los Presupuestos Participativos. Además del personal referido de la
Delegación de Participación Ciudadana, la participación más activa en el
proceso suele limitarse a un profesional dos, a lo sumo- de cada área
implicada; salvo la Gerencia Municipal de Urbanismo y la Delegación de
Juventud, cuya intervención se canaliza a través de cargos de confianza
política vinculados al Grupo Municipal de Izquierda Unida.
De modo general, este equipo de profesionales cuya participación hemos
13
considerado “más activa” está constituido por funcionarias y
funcionarios, generalmente pertenecientes a los grupos A y B de la
Subescala Técnica, con edades medias algo superior a los cuarenta años,
dilatada experiencia laboral en sus unidades y en las materias en que
14
intervienen y un amplio conocimiento de las estructuras municipales .
Asimismo y como consecuencia de su trayectoria profesional, estos
técnicos acumulan determinadas sensibilidades sociales y experiencia en
la interlocución con los colectivos ciudadanos a quienes van dirigidas sus
actuaciones sectoriales.
La recepción inicial del proyecto de Presupuestos Participativos fue
acogida con interés y expectación por cuanto supone la ampliación de la
participación de los ciudadanos en la toma de decisiones municipales, así
como una innovación en la gestión de los asuntos públicos y un factor
potencial en la revalorización social de la posición profesional del
funcionariado. Sin embargo, transcurridos dos años del proceso se han
ido configurando una serie de actitudes y valoraciones que podríamos
sintetizar en tres tipos dominantes. En la tipología de sensibilidades hacia
esta iniciativa política, se encuentran dos polos minoritarios que agrupan,
por un lado, a profesionales que entienden que la participación
ciudadana a nivel municipal cuenta ya con espacios tradicionales
suficientes que deben seguir siendo atendidos y reforzados; y, por otro
13) Nos referimos a una treintena de técnicos y funcionarios que, con mayor o menor asiduidad, participan
en la preparación de asambleas vecinales, tareas de dinamización, tramitación de propuestas o acuden a
comisiones de seguimiento, acciones formativas, foros técnicos y foros de ciudad.
14) Aunque no se ajustan a este perfil los Técnicos de Animación Sociocultural, jóvenes recién titulados,
pertenecientes al grupo C y con relación laboral eventual, que desarrollan la mayor parte de su trabajo en
los barrios, en los centros cívicos y en la relación con los grupos motores y otras instancias del proceso.
159

160
lado, a un sector igualmente minoritario que considera que los
Presupuestos Participativos “se quedan cortos” y deberían incluir entre los
temas de deliberación vecinal las líneas verdaderamente estratégicas de la
política local. Entre ambos polos, la percepción que consideramos más
extendida sintoniza de modo general con el proceso, con desiguales
niveles de entusiasmo, crítica y conciencia de sus contradicciones y de las
dificultades que lo condicionan.
Así, por ejemplo, los niveles de asistencia y participación en las asambleas
vecinales y otros foros, suscitan respuestas y valoraciones dispares.
Mientras un sector de profesionales considera que ninguna otra iniciativa
de participación ciudadana directa ha llegado a movilizar a un número de
vecinas y vecinos tan considerable, otros entienden que se trata de una
participación muy débil, no ajena a dudosas intervenciones de algunos
aparatos partidistas, que desatiende a importantes sectores de la sociedad
civil organizada y que, en cualquier caso, sus propuestas no deberían
eclipsar otras actividades y programas municipales acordados con
colectivos profesionales o con sectores del tejido asociativo local. En
cualquier caso, unos y otros coinciden en criticar la deficiente difusión y
publicidad de los Presupuestos Participativos entre la ciudadanía.
También se aprecian opiniones que encierran diferentes matices con
respecto al equipo técnico externo concertado por la Delegación de
Participación Ciudadana para el impulso y desarrollo del proceso. Junto a
la consideración general de que este equipo está realizando un trabajo
crucial, con escasos medios e importante dedicación, existen al menos dos
apreciaciones que creemos deben ser especialmente tenidas en cuenta.
Una de ellas refleja cierto malestar por lo que es percibido como
desconsideración o desconfianza hacia las capacidades del propio
personal municipal en el que existirían profesionales cualificados
interesados en participar en el proceso. Otra, entiende que la actividad de
los profesionales externos debe ser complementada con funcionarios,
pues éstos últimos podrían actuar como facilitadores de los Presupuestos
Participativos en el interior de unas estructuras municipales muy extrañas a
quienes “no son de la casa”.
En otro orden de cosas, y de manera general, estos profesionales no son
ajenos a los avatares políticos en que se insertan los Presupuestos
Participativos. Conocedores de las dinámicas políticas municipales,
ubican el proceso en un contexto muy marcado por las luchas partidistas y
por el carácter minoritario del socio del gobierno municipal más volcado
en su desarrollo. Se trata de un hecho que, además, tiene su inmediata
traducción en el desinterés de otras estructuras municipales o en la escasa
persuasión de algunos dirigentes políticos y, por extensión, de algunos
sectores de la alta dirección técnico-administrativa. En este sentido, la
lógica inseguridad sobre el Gobierno municipal que emanará de unos

próximos comicios municipales, cuya precampaña electoral hace meses se
hace sentir en diversos medios, no contribuye sino a aumentar las
incertidumbres sobre si los Presupuestos Participativos llegarán a
consolidarse o si concluirán, sin más, con la actual legislatura.
Obviamente, la valoración y consecuencias de este análisis no son
coincidentes según se aborde desde una óptica política o técnicoadministrativa.
A modo de recapitulación
Con esta aproximación creemos poner de manifiesto un conjunto de
contradicciones y condicionantes a la iniciativa de profundización de la
democracia municipal que representan los Presupuestos Participativos en
el Ayuntamiento de Sevilla. Unos aluden a diversos factores políticos, ya
sean externos al proceso o inherentes a su relativa debilidad política, y
otros señalan dificultades propias de la participación ciudadana en el
contexto sociopolítico de la globalización. Por último, el núcleo central de
nuestro trabajo incide en las dificultades para el desarrollo y extensión de
las innovaciones propuestas por esta fórmula de democracia participativa
en las estructuras municipales y repara en la posición mediadora de unos
profesionales que acogen la iniciativa expectantes pero, también,
conscientes de sus incertidumbres.
El futuro de los Presupuestos Participativos sevillanos depende, en gran
medida, de la evolución de variables políticas y sociales a nivel de la
ciudad, pero también, en un nivel más concreto, del correcto tratamiento
de las disfunciones apuntadas. Por ello, el papel de los técnicos
municipales en el proceso de Presupuestos Participativos debe ser tenido
como fundamental, pues a ellos corresponde hacer viables y tramitar con
lealtad institucional, eficacia y eficiencia las propuestas ciudadanas y las
directrices políticas. Dada su relevancia como tercer pilar del trípode que
sostiene el proceso, deben ser correctamente informados y capacitados
para la realización de sus nuevas tareas, al tiempo que deben ser
consideradas su cualificación, experiencia, sensibilidades y opiniones; así
como tenidas en cuenta sus cargas y ritmos de trabajo, las normas y
dinámicas organizacionales que las determinan, sus condiciones laborales
y sus legítimas aspiraciones de desarrollo profesional.
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161

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163

164

ANEXO DE LA SEGUNDA PARTE
PASOS EN LA CONSTRUCCION DE LAS PROPUESTAS DE
PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS DEL 2005
Francisco Zurbano
Delegación de Participación Ciudadana
Ayuntamiento de Sevilla
165

166

ACTIVIDADES Y
PROGRAMAS:
DEPORTES
DISTRITOS
PARTICIPACION
CIUDADANA
PERIODO DE REGISTRO
DE PROPUESTAS CIUDADANAS
DISTRITOS MUNICIPALES Y
CENTROS CIVICOS
CLASIFICACION DE
PROPUESTAS
ESTUDIO DE VIABILIDAD
CRITERIOS DE AUTORREGLAMENTO
CONTACTO PROPONENTES
REALIZACION DE LA PROPUESTA
EJEMPLOS DE PROPUESTAS:
INVERSIONES:
DEPORTES
DISTRITOS
PARTICIPACION
CIUDADANA
URBANISMO
DIA INTERNACIONAL DEL LIBRO EN ALCOSA
ITINERARIOS ARQUEOLOGICOS
167

168
DIA INTERNACIONAL DEL LIBRO EN ALCOSA:
PROPUESTA DE BARRIO
PROPUESTA CON IDEA DESARROLLADA
CONVENIO ESCUELA
DE ADULTOS
CATEGORIA
ADULTOS
PREMIOS
CONCURSO DE
RELATOS
BREVES
CATEGORIA
JOVENES
REALIZACION
VIDEO
GRAFICO DE
LA ACTIVIDAD
CARTELERIA Y DIPTICOS
INFORMAIVOS SEGUN
IDEA DE PROPONENTE
FASES
PASACALLES
ENTREGA
DE
PREMIOS
LECTURA
LIBRE DE
PARTICIPANTES
CELEBRACION
DIA DEL LIBRO
ACTUACIONES
DE TEATRO

ITINERARIOS ARQUEOLOGICOS:
PROPUESTA DE CIUDAD
PROPUESTA SIN IDEA DESARROLLADA
RUINAS ALMOHADES EN CALLE MENDIGORRIA
CONVENTO DE SANTA CLARA ANTES DE RESTAURAR
ELABORACION
DE LA IDEA
CONVENTO SAN CLEMENTE TRAS SU RESTAURACION
ENVISESA
URBANISMO
CULTURA
PARTICIPACION CIUDADANA
ENTIDADES
COLABORADORAS
FASES
VISITAS GUIADAS POR
ARQUEOLOGOS/AS
TRASLADOS
EN AUTOCAR
INSCRIPCION
EN CENTROS
CIVICOS
DESARROLLO
DE LA
PROPUESTA
VUELTA A CENTRO
CIVICO DE ORIGEN
169

170

III PARTE
Otras experiencias de
Democracias Participativas.
171

172

UN PROCESO DE PARTICIPACION CIUDADANA
Dr. Marc P. Lammerink
Científico social
Director de FMD Consultores (Forestry Manpower Development)
en Portugal/Holanda
Esta ponencia esta basada en experiencias del propio autor desde los años
noventa en situaciones urbanas y peri-urbanas en diversos ciudades de
Latinoamérica, África, Asia y Holanda. En la mayoría de los casos el
objetivo principal fue mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en los
barrios, obtener compromisos ciudadanos con los planes de desarrollo
integrales, empoderar a pobladores de los barrios urbanos o pueblos
pequeños y mejorar sus organizaciones. Una experiencia importante en
este sentido fue un programa de gestión comunitaria para el abastecimiento
de agua en 24 comunidades en seis países en desarrollo. En todas las
experiencias no sólo fue importante el resultado, es decir el conocimiento
mejorado, sino también el proceso a través del cual se incrementó el
control de la población local sobre su propio entorno. Las experiencias
ayudaron a desarrollar nuevas metodologías y formas para facilitar
aprendizaje, reforzar iniciativas locales a través del desarrollo local.
Últimamente en Holanda estuvimos involucrados en experiencias relacionadas
con Presupuestos Participativos propiamente hablado (en
Rotterdam, Amsterdam y Alkmaar).
Todos los proyectos basados en procesos participativos tienen características
comunes que incluye tres focos - lo local, la acción y el proceso:
Foco local:
Una orientación hacia las necesidades sentidas por la población local y
por las instituciones locales. Presupuesto Participativo se basa en la
problemática experimentada y explícitamente reconocido por la gente
local y sus instituciones.
Una relación fuerte con las iniciativas localmente generadas.
Presupuesto Participativo tiene como objetivo el fortalecer procedimientos
de toma de decisión útiles para objetivos locales y aplicables a
las iniciativas locales. Presupuesto Participativo es parte y consecuencia
de un nuevo modelo de gestión local.
173

174
El involucramiento de profesionales no-locales como socios en un
proceso de aprendizaje. Los profesionales no-locales (equipo técnico)
contribuyen al proceso de participación popular como facilitadores o
para proporcionar información técnica sobre temas de gestión local y
ordenamiento territorial.
Foco de la acción:
Un espacio de tiempo muy corto entre la recolección de datos, el
análisis y la traducción en decisiones prácticas y factibles dentro la
gestión urbana.
La rapidez del análisis y de la rapidez de la devolución es importante,
tanto para aumentar la credibilidad de las actividades del proceso
participativo, como para promover los compromisos ciudadanos con
los planes de desarrollo y el empoderamiento de los pobladores de los
barrios urbanos.
Foco de proceso:
Una preocupación igual por proceso y resultados. El proceso de
participación popular tiene como objetivo de enterar a mayor cantidad
de pobladores en las implicaciones del diagnóstico y apoyándolos en
proponer acciones relevantes.
Una estrategia incorporada de comunicación permanente. Los
informes finales escritos son útiles para los propósitos institucionales o
del entrenamiento de profesionales, pero las reuniones, las asambleas,
los carteles, el teatro, la radio local, los talleres son medios más
importantes de proporcionar la retroalimentación a los grupos e
instituciones locales y a la agrupación en grande.
Las fases y actividades para elaborar el Presupuesto
Participativo
Presupuesto Participativo debe ser parte y consecuencia de un nuevo
modelo de gestión local que permite una mayor participación de la
ciudadanía. Por eso es primordial contar con una firme voluntad política
del gobierno local, orientada a la democratización de la gestión y la
planificación local. Es la autoridad municipal conjuntamente con grupos
de actores y agentes sociales que propone empezar con un proceso de
gestión local. Como ejemplo en ciudades en Holanda como Alkmaar y
Rotterdam fueron sus alcaldes los que lanzaron la propuesta de desarro-
1
llo y realizaron los convocatorios a los procesos de planificación del
desarrollo. En otros ejemplos fueron profesionales los que constituyeron en
1) Haitsma, D.J., M.P. Lammerink, C.F. Spratt, 2004, Het één beweegt niet zonder het andere Evaluatie
maak Millinx Mooier, Haarlem, Holanda y
Haitsma, D.J., M.P. Lammerink, 2005, Evaluatie Wijkgericht Samenwerken gemeente Alkmaar -
Samenwerken is meer dan alles samen doen, Haarlem, Holanda

un núcleo promotor como es el caso de un barrio (Kolenkit) en Amsterdam.
En otros casos fue un grupo de ONG's quienes plantearon el alcalde la
realización de un Plan de Desarrollo. Sin embargo, en todos estos casos las
autoridades municipales han estado fuertemente involucradas de manera
diferente en la iniciativa de gestión local.
No basta con una voluntad política o los esfuerzos de un núcleo promotor
para dar inicio al proceso. También es muy importante un enfoque claro
sobre el tipo de desarrollo que se requieren para elaborar los Presupuestos
Participativos. Proponemos un enfoque de sostenibilidad, que integra
enfoques sobre el desarrollo basado en lo ambiental, lo social, lo económico
y lo espacial desde una perspectiva de sostenibilidad. Además para
llevar a cabo un proceso participativo este requiere de una metodología
suficientemente flexible y compatible que permita a los ciudadanos en los
barrios, zonas y ciudades compartir y analizar su entorno y que les permita
planificar e implementar actividades para el mejoramiento del mismo. Nos
planteamos en este articulo una propuesta metodológica en tres fases para
llevar a cabo este proceso participativo.
El desarrollo de Presupuestos Participativos conduce a un número de
pasos, actividades, métodos y herramientas con vistas a estimular la
participación llena de hombres y mujeres en el proceso. Esta dividido en
2
tres fases: el diagnosticar, el elaborar y el sostener . La siguiente sección
describe la lógica y la secuencia de los pasos seguidos dentro de la fase de
diagnóstico, elaboración y sostenimiento. Describo además brevemente
las actividades y posibles resultados de cada una. Quiero enfatizar que el
orden seguido no es fijo y que cada proceso en la realidad puede ser
diferente, por lo tanto es posible que algunos de ellos se repitan o se
manifiesten de forma paralela.
También hay algunas actividades que continúan a través de todo el
proceso:
Actividades dirigidas al desarrollo de canales de participación
constantes y al fortalecimiento de las capacidades organizativas
locales;
Actividades para que los ciudadanos desarrollen su comprensión de
principios y de prácticas de gestión local y conducción del desarrollo
local;
Todas las decisiones sobre actividades locales dentro del Presupuesto
Participativo se deben tomar con la mayor parte de los ciudadanos del
barrio posible;
2) Lammerink, M.P., 1998, 'Community managed rural water supply: experiences from Participatory
Action Research in Kenya, Cameroon, Nepal, Pakistan, Guatemala and Colombia', en: Community
Development Journal, Vol. 33, No. 4: 342-352
175

176
Actividades que estimularán obtener nuevas imágenes sobre 'futuros
posibles' del entorno del barrio o de la zona;
La fase de diagnóstico local
Los pasos a seguir en la fase de diagnóstico local abarcan: la preparación
y formación del equipo para el desarrollo del proceso participativo; la
selección de las zonas o barrios; y la identificación de los problemas de
desarrollo y sus posibles soluciones para eventualmente ser incluidas en el
Presupuesto Participativo.
Normalmente se trata de un equipo basado en generalistas y especialistas
de disciplinas multidisciplinares, con mujeres/ hombres, preferiblemente
con gente externa/interna. El equipo de profesionales (equipo técnico)
necesitará desarrollar actitudes y habilidades en concordancia con el
proceso participativo que se quiere promover. En este sentido talleres de
capacitación son muy útiles. Un elemento importante en estos preparativos
es el fortalecimiento del trabajo en equipo. No se logra automáticamente
un trabajo sólido de equipo ni una colaboración efectiva. Sin embargo,
ambas son esenciales para el proceso de aprendizaje de todos los implicados.
Un buen trabajo de equipo significa, además, confianza en los demás
y diálogo mutuo. Desde sus inicios el equipo técnico debe prestar atención
a todos los aspectos de su trabajo, incluyendo la capacidad de escuchar,
observar, preguntar y retroalimentarse.
Las habilidades del trabajo de equipo puede hacer que los miembros se
sensibilicen más en la manera como los demás los ven y los haga más
realistas en relación a los cambios que promueven. Si ellos realmente
consideran que la participación de los ciudadanos es esencial en la
preparación y transformación del presupuesto, entonces su propio
funcionamiento y los métodos que utilizan deben ser consistentes con este
objetivo. Luego deberá prestarse igualmente atención al reforzamiento de
las habilidades en el barrio o zona para desarrollar un proceso hacia la
autogestión.
Después del taller el trabajo puede comenzar con la preparación de un
plan de trabajo detallado y en la selección de los barrios o zonas basado
en criterios establecidos de zonificación.
El trabajo del equipo técnico de apoyo con el barrio o la zona puede
continuar con unir y analizar información secundaria y establecer relaciones
con los ciudadanos con vistas a iniciar un proceso participativo. Una
fiesta o cualquier actividad en que todos se diviertan podría ayudar en el
diálogo. De igual forma ayudaría un paseo a pie o en bus por el aire del
barrio o la zona.
Es importante determinar tan pronto como sea posible las bases para una
propuesta de colaboración de forma clara y práctica. Esta será un tipo de
'contrato', que describa el proceso propuesto, el papel de los ciudadanos,

el papel o compromiso del gobierno local, el potencial de los resultados
para ser incluido en el Presupuesto Participativo y los métodos propuestos
para el trabajo con el barrio o la zona. La organización del equipo técnico y
del barrio o de la zona deberán elaborar en conjunto un proyecto de
contrato y deberán llegar a un acuerdo al respecto. Uno de los acuerdos
podría ser cómo lograr trabajar en conjunto.
Al final de este paso, los miembros del equipo técnico estarán en condiciones
de iniciar el proceso participativo necesario para llegar a un
Presupuesto Participativo verdadero. El barrio o la zona habrá sido
seleccionada y se habrá logrado llegar a acuerdos.
Previamente deberán haber comenzado los esfuerzos del fortalecimiento
del equipo (tanto barrial como de afuera) y cursos para desarrollar
facilidades y habilidades de documentación. Deberá haber identificado
una red de individuos y organizaciones que puedan contribuir al fortalecimiento
y sostenibilidad del proceso y que puedan usar sus resultados en el
futuro.
En esta etapa de la fase del diagnóstico local el equipo técnico ayuda a
cada barrio o zona a describir y analizar su situación para identificar los
problemas y oportunidades en el desarrollo local, especificando exactamente
que iniciativas, tendencias y problemas han sido identificados. El
diagnóstico es como una fotografía dinámica de la realidad local.
Elementos importantes en este análisis lo constituye una comprensión
preliminar de las condiciones socio-culturales, físicas y económicos. A
través de reuniones, formales o informales, entrevistas con individuos
claves y los miembros del barrio o zona se puede determinar el número de
aspectos que interesan a los miembros para ser tomado en cuenta en el
Presupuesto Participativo. Ha sido muy útil el comparar los resultados con
3
resultados de otros barrios o zonas a través de visitas de intercambio . De
esta forma los miembros del barrio o zona estarán estimulados para ver
mejor cuáles son los aspectos que necesitan ser mejorado en su barrio.
Este da una buena base para evaluarse por sí mismos.
El próxima paso comprende una serie de actividades que se puede resumir
como el desarrollo de la agenda para el Presupuesto Participativo:
recopilación de la información para la realización de un análisis detallado
de los tendencias y problemas prioritarios y identificando soluciones
prometedoras. La agenda puede basarse en los conocimientos técnicos
locales y su experiencia pasada en el barrio o zona, al igual que la recopilación
de ideas prometedoras provenientes de fuera del barrio o pueblo
como una opción a valorar.
3) Lammerink, M.P., 1999, A detailed look at Participatory Action Development (PAD) approach, en: PLA
Notes no.35, IIED, London, Inglaterra: 34 42.
177

178
El equipo técnico puede comenzar con el análisis de la información, a
pesar de que los resultados pueden ser objeto de revisiones continuas por
parte del barrio o zona a través de 'visitas de campo' a otras ciudades o
barrios. Durante estas 'visitas de campo' los objetivos serán el establecer
criterios para sentar prioridades (por ejemplo, a través de preguntas a
individuos claves en el barrio para darles un orden de prioridad), para
valorar críticamente soluciones potenciales por medio de la valoración de
sus ventajas y desventajas, para lograr aprobar la agenda para el
Presupuesto Participativo y formular con precisión lo que se debe examinar
y por quien. La parte final puede realizarse en una reunión general en el
barrio o en la zona.
Para el diagnóstico local, una combinación de métodos y de diversas
herramientas está disponible, algunos de los cuales emanan de la tradición
de la investigación participativa (IAP) y del diagnóstico rural participativa
(DRP). Por ejemplo, entrevistas semi-estructuradas, observaciones,
mapas parlantes, transectos, diagramas estacionales y diagramas de
flujos, de causalidad, de tendencias y diagramas Venn sobre lazos de
organizaciones locales, matrices de prioridad; reunión de reflexión y
estudios de caso. Para la devolución, varias herramientas de la representación
visual y de la comunicación se pueden utilizar, como por ejemplo las
reuniones barriales, el teatro o pupitres sobre temas para incluir en el
Presupuesto Participativo y diversas formas de celebraciones. Todos estos
son formas útiles de retroalimentar los ciudadanos sobre el contenido del
diagnostico local elaborado.
Como resultados de esta fase obtendremos una panorámica de los temas
para el Presupuesto Participativo importantes para el barrio o la zona;
además se han mejorado las habilidades de los miembros del barrio o
zona como también del equipo técnico. En estos momentos ya ellos
podrán ser capaces de identificar potencialidades y problemas, comprender
la relación causa-efecto existente y detectar posibles soluciones (sobre
la base de los conocimientos locales, así como de los conocimientos
técnicos de otros). De igual manera deben haber logrado acuerdos en
cuanto a la lista de prioridades de los potencialidades y problemas y de las
posibles soluciones a evaluar (una acordada 'agenda para el Presupuesto
Participativo'). Otros resultados lo conforman el aumento de la concienciación,
de la confianza en sí mismos, de la apreciación y un aumento de las
relaciones entre el exterior y el barrio o la zona. El barrio o zona deberá
poseer en estos momentos una organización efectiva que proveerá bases
sólidas para la siguiente fase de definir el Presupuesto Participativo mas en
detalle.

La fase de elaboración del Presupuesto Participativo
La fase de elaboración del Presupuesto Participativo involucra a los
miembros del barrio o zona en la evaluación de posibles soluciones y la
decisión sobre ciertos programas e acciones, que pueden fortalecer
potencialidades existentes e introducir soluciones para disminuir problemas
diagnosticadas. También se trata de desarrollar una Visión de
Desarrollo para el barrio o la zona como el horizonte hacia que quiere
llegar en un cierto tiempo y que influye en las líneas y objetivos estratégicas
del desarrollo local.
El objetivo general de esta fase es diseñar programas en base a las posibles
soluciones y potencialidades, que son confiables y manejables en el
tiempo y que preferiblemente pueden ser monitoreados y evaluados por los
mismos miembros del barrio o zona. Para lograr esto, las capacidades
locales - por ejemplo habilidades, confianza en si mismo y organización -
deben ser reforzadas. De tal forma el barrio o zona pueda planear y
diseñar en el futuro sus propios programas independientemente del equipo
técnico y mejorarlos o ampliarlos sobre la base de la práctica existente.
Esto requerirá también la formación de equipos locales y esfuerzos para
reforzar intercambios y lazos con miembros de otros barrios o zonas.
Las actividades a desarrollar durante esta fase incluyen la revisión de las
prácticas existentes prometedoras por medio de visitas de intercambio a
barrios o zonas relevantes y talleres para examinar posibles soluciones. Es
importante que desde un inicio se decida sobre criterios y pautas para
evaluar el éxito de prácticas ya existentes en otros contextos. Normalmente
la revisión y la evaluación se hace con un equipo reducido de miembros
del barrio en conjunto con el equipo técnico. Los resultados deberán ser
compilados y analizados sistemáticamente. Este análisis deberá contener,
además, el reconocimiento de consecuencias indeseadas y el cómo las
soluciones contribuyen a resolver problemas de forma sostenible.
Después se podrán celebrar reuniones de grupo o talleres de tal forma que
un número mayor de miembros del barrio puedan discutir sobre los
resultados y comenzar elaborar conclusiones. En base a esta información
los ciudadanos presente en estos talleres del barrio podrán planificar y
diseñar los programas seleccionados, decidir acerca de su dimensión y
hacer un plan de Desarrollo Local en su conjunto sobre qué se puede
elaborar el Presupuesto Participativo. Siempre el Plan debe ser presentado
a una Asamblea General o un Plenario del barrio, donde todos los
ciudadanos son invitados y la participación del ciudadano está garantizada,
sin necesidad de pertenecer a ninguna organización social. En
Alkmaar, Holanda se elaboraron un Visión Estratégica Local cada 4 años y
un Plan de Desarrollo cada 2 años y el Presupuesto Participativo anual-
179

180
4
mente . El espacio de este artículo no nos permite dar explicaciones sobre
la parte técnica de cómo elaborar el Presupuesto Participativo, ni tampoco
sobre la definición, la organización y el alcance del presupuesto. En el caso
brasileña de la ciudad de Porto Alegre el alcance es el 100% del presupuesto
municipal, que esta sometido a la discusión. En el caso de la ciudad
de Sevilla el alcance es una parte del presupuesto municipal. Hay múltiples
5
publicaciones y manuales sobre estos temas .
El resultado principal de esta etapa deberá ser el lograr involucrar a la
mayor parte de los miembros del barrio o zona dotados ya de una mejor
comprensión del proceso y con mejores habilidades practicas. El proceso
de evaluación de posibles soluciones y potencialidades deberá conducir a
una mayor cooperación e intercambio entre los miembros del barrio o
zona así como a un apoyo más activo de las instituciones de la zona y del
gobierno local.
La retroalimentación suministrada por las evaluaciones deberá proveer
una imagen clara de los resultados y del proceso seguido. Esta imagen
deberá ser preferiblemente discernible no sólo para los evaluadores, sino
también para la mayoría de los miembros del barrio o zona o al menos
para todos los miembros activos del barrio. Debe indicarse claramente la
sostenibilidad de las diferentes prácticas de gerencias en condiciones
locales y una guía técnica de como implementar la idea examinada. Las
soluciones aceptadas o rechazadas por el barrio deberán ser igualmente
grabadas. El proceso deberá servir para alimentar la confianza del barrio o
pueblo en su habilidad para resolver problemas y para crear un medio de
apoyo para elaborar en el futuro.
Otros resultados en este paso podrían incluir:
la difusión exitosa de estrategias, métodos y herramientas;
el desarrollo de lazos institucionales con ONG's, otros barrios y
técnicos del gobierno local;
el establecimiento de un sistema de formación y comunicación;
un modelo para definir Presupuestos Participativos de los barrios o
zonas operativo y bien documentado;
un conjunto de materiales que pueden ser utilizados en otras áreas de
interés.
La fase de la implementación y sostenibilidad del Presupuesto
Participativo
Una vez concluido el proceso de formulación del Presupuesto Participativo,
viene una fase de ejecución, seguimiento y sostenibilidad del mismo. Antes
4) Haitsma , Lammerink, ibid., 2005: 45.
5) Un ejemplo: Figueroa, C.G., 2002, Presupuesto Participativo Manual no. 1, Foro Ciudades para la
Vida, Lima, Peru: 92-96

poder ejecutar muchas veces es necesario hacer un espacio de reingeniería
en la estructura del gobierno local y la administración municipal. Pues,
la administración municipal normalmente no esta preparado para
incorporar la participación ciudadana y muchas veces es sumamente
burocratizada y rígida. Capacitación a funcionarios y asistencia técnica
para mejorar procedimientos pueden ser necesario. Los gobiernos locales
ya manejan procedimientos para la conversión del Presupuesto en un Plan
Operativo municipal.
Sin embargo, las dos etapas principales para el proceso participativo en
esta fase son el intercambio, el monitoreo y la evaluación de los resultados
por parte de los ciudadanos. Diferentes experiencias han demostrado que
las buenas ideas se difunden espontáneamente, como por ejemplo
mediante el intercambio de los resultados entre barrios, o mediante el uso
de la tradicional transmisión de rumores entre la gente. Sus efectos podrían
ampliarse a través de la elaboración de un programa para intercambiar los
resultados con los demás barrios o zonas regionales. Otro componente de
importancia en este fase es la movilización de las redes desarrolladas
durante las primeras fases como medios de comunicación y difusión.
El intercambio centrará su atención por un lado en los resultados de los
programas del barrio o zona (nuevas prácticas de desarrollo local), donde
se enfatizan las ideas básicas y los principios que resaltan los programas y
por otro lado en los aspectos metodológicos del proceso de elaboración y
sostenimiento del Presupuesto Participativo.
La parte final del proceso de Presupuesto Participativo es de suma importancia
porque el proceso participativo debe conducir a la autogestión. El
objetivo es dotar a la gente de los barrios de una mayor capacidad para
implementar un proceso participativo efectivo y de la habilidad para
encontrar soluciones para futuras y diferentes situaciones que necesiten ser
mejoradas. La clave de la sostenibilidad es el enfoque del Presupuesto en
relación a las prioridades del barrio o zona. El enfoque tiene que ser
altamente compatibles con las condiciones locales y con la cultura local,
de tal forma que sobre esta base los ciudadanos, miembros del barrio,
puedan decidir de forma independiente sobre las acciones útiles y necesarios
para los años entrantes. Los ciudadanos y organizaciones barriales
apoyaran lo que satisfagan sus objetivos y rechazaran lo que no.
Desde el comienzo del proceso el equipo técnico debe abordar el desarrollo
organizativo y la creación de condiciones favorables (externas), para
que la gente del barrio o zona pueda continuar trabajando en otras
situaciones, que necesiten ser mejoradas en el futuro, ya sean relacionadas
con el desarrollo local o con otros campos.
En este ultima fase del proceso, el papel del equipo técnico externo
cambia. Gradualmente cambiará su papel de facilitadores directas, que
181

182
ayudan y facilitan, al papel de 'consultor' externo llamado solamente,
cuando el barrio o la zona lo necesita. Sin embargo, al mismo tiempo ellos
mantienen su interés en llevar la experiencia a otro nivel, por medio de
encuentros urbanos o otras iniciativas.
Esta fase continua con la evaluación de los Presupuestos Participativos
anuales para solucionar las problemas prioritarias referente al desarrollo
local y la sistematización de procesos y resultados (a nivel del barrio o
zona) ayudando a asegurar la sostenibilidad del proceso dentro del barrio.
Dentro de las actividades de esta fase puede considerarse también el
invitar personalidades claves, por ejemplo de la municipalidad, a reuniones
de planificación y evaluación y la organización de talleres de campo.
Es importante igualmente documentar todo detalle del proceso y los
métodos usados para el diagnóstico y la definición del Presupuesto.
Pudieran agregar, además, manuales y materiales audiovisuales utilizados
y podría ser conveniente indicar la formación de los líderes. Igualmente
deberá prestársele atención a estimular el trabajo en red entre los miembros
de los barrios o pueblos y las organizaciones con vistas a consolidar el
apoyo institucional urbano a los procesos locales.
Dentro de los posibles resultados de esta fase final se encuentran:
Relación y/o lazos entre barrios, organizaciones de desarrollo local y el
gobierno local;
Una metodología bien documentada y operativa para diseñar e
implementar presupuestos participativos, que puede ser utilizada para
el mejoramiento del desarrollo local;
Un gran número de barrios o zonas involucrados en el proceso de
desarrollo local; y
Eventualmente el establecimiento de un sistema de formación y
comunicación interbarrial.
Desarrollo local y el Presupuesto Participativo: algunas
conclusiones
Experiencias en varias países con Presupuesto Participativo confirma que
los ciudadanos poseen conocimientos valiosos para solucionar problemas
del desarrollo local. Estos conocimientos están bien adaptados a las
circunstancias barriales, al contexto y a las culturas locales. El proceso
para el descubrimiento de la relación específica entre causas y consecuencias
de problemas barriales aumenta la posibilidad de llevar a cabo
cambios positivas en una situación determinada. Los programas como
parte del Presupuesto Participativo supone al mismo tiempo comprobar y
mejorar estas teorías locales. Aunque a menudo teorías locales no encajan
en el conocimiento profesional/técnico, no por ello son menos valiosas.

El ser consciente del valor del conocimiento local ha tenido consecuencias
para el papel del gobierno local y la manera de identificar y definir
programas de desarrollo local. En el Presupuesto Participativo no se trata
de encontrar soluciones o verdades definitivas. La cuestión es siempre
contribuir a un proceso continuo. Es importante constatar que cada barrio
y situación exige un planteamiento específico, aún utilizando el mismo
planteamiento metodológico. Todavía es oportuno responder a la
pregunta de cómo se puede 'multiplicar' a gran escala las pequeñas
escalas y las orientaciones locales de las experiencias con Presupuestos
Participativos sin incurrir en la estandarización del método y de los presupuestos.
Parte de la respuesta esta en el buen dominio y en una aplicación
creativa consecuente de la metodología participativa.
En mi experiencia el proceso participativo se ha convertido en una filosofía
y un estilo de trabajar con la gente. Es una metodología encaminada al
'empoderamiento' tanto para los involucrados de los barrios, como para el
equipo técnico y para la administración municipal. Es una manera de
poder realizar una verdadera democratización desde abajo.
183

184

INTRODUCCIÓN
EXPERIENCIA DE ZARAGOZA
El presente documento pretende reflejar el proceso de toma de conciencia
e implicación del tejido social zaragozano, y más concretamente de las
Asociaciones de Vecinos, en la idea de crear y recrear una experiencia que
al mismo tiempo representara un modelo de participación en sí misma, y
por tanto germen de una realidad más ambiciosa, y por otro lado forzara a
los gobiernos locales, depositarios de la soberanía popular en el ámbito
municipal, a asumir el reto de una participación real de su poder delegado
y representativo-.
La realidad de partida, al igual que otras muchas ciudades, es la de un
tejido social asentado, con años de experiencia en la reivindicación, la
participación sectorial e incluso la gestión de proyectos, estructurado en
redes sectoriales, en agrupaciones o en el caso de las Asociaciones de
Vecinos en dos grandes Federaciones (una con 45 y otra con unas 30). Un
tejido social que no presenta un único interlocutor y que desde su ámbito
negocia, reivindica, participa y lleva a acuerdos de forma aislada con la
Administración. Una situación de partida donde la participación directa
del vecino/a no organizado ni asociado, es muy residual. El único
resquicio posible para este tipo de participación lo constituye la presencia
con voz en el pleno de la Junta de Distrito y los mecanismos de
participación directa más teóricos que reales- que recoge nuestro
reglamento de Participación Ciudadana (consulta popular, encuesta de
opinión ciudadana…).
En este marco, la elaboración presupuestaria se realiza, en la práctica, de
manera “informal” y nada participada. Las áreas económicas del
Ayuntamiento plantean sus directrices y objetivos “macroeconómicos” así
como desde el área de Alcaldía (y en la “otra” Alcaldía, al tratarse de una
coalición de dos partidos) se fijan sus opciones de obras emblemáticas o
185

186
de partido que hay que llevar a cabo. Simultáneamente cada área
municipal establece, conforme a los condicionantes anteriormente dichos,
su reparto de gasto de forma autónoma, teniendo en cuenta en algunas
ocasiones algunas de las reivindicaciones ciudadanas (generalmente las
que más capacidad de movilización han suscitado). Este “collage” es
tradicionalmente presentado a su aprobación inicial y tras una sucesión de
críticas por parte de la oposición y los vecinos y, en su caso, con algunas
modificaciones para la galería, llevado a su aprobación definitiva, con la
mayoría de los vecinos/as desencantados por la falta de inversiones otro
año más y, con unos pocos temerosos, porque ese año sí tienen una
consignación presupuestaria para una obra deseada, de que finalmente se
lleve a cabo y no se quede sin ejecutar dicha partida.
Esta realidad es la que impulsa al movimiento vecinal zaragozano a
plantear una alternativa que renueve la confianza en la democracia y por
tanto profundice en ella mediante fórmulas más participativas, y que
suponga una experiencia real, nítida y con efectos beneficiosos para la
ciudadanía en el corto plazo. Así, siendo conscientes de las dificultades
existentes, siendo la primera de ellas la escasa propensión a la participación
de los vecinos/as de nuestros barrios y por supuesto nuestra propia
limitación al ser una parte del tejido social, diseñamos y realizamos las
iniciativas que vamos a exponer.
DATOS SIGNIFICATIVOS
DATOS GENERALES DE ZARAGOZA
Población
Zaragoza cuenta con una población de 650.592 habitantes según datos
facilitados por el Ayuntamiento de Zaragoza a fecha de 1 de enero de
2005.
El término municipal del Municipio de Zaragoza está dividido en 14
Distritos Urbanos (Casco Histórico, Centro, Delicias, Universidad,
Casablanca, San José, Las Fuentes, Almozara, Miralbueno, Oliver-
Valdefierro, Torrero-La Paz, Actur-Rey Fernando, El Rabal, Santa Isabel)
concentrando su población en tres de ellos (Delicias, San José y El Rabal)
que en suma superan el 40% de la población total.
Cuenta también con 15 Barrios Rurales agrupados en un Distrito Rural que
cuentan con una población de 30.366 habitantes, (La Cartuja, Torrecilla
Valmadrid, Juslibol-El Zorongo, San Juan de Mozarrifar, Montañana, San
Gregorio, Peñaflor, Villamayor, Movera, Garrapinillos, Venta del Olivar,
Monzalbarba, Villarapa, Alfocea, Casetas) siendo éste último el más
poblado con un 4,5% sobre el total.

Organización municipal
Actualmente el Ayuntamiento está formado por 31 concejales con la
siguiente distribución 12 del Partido Socialista Obrero Español, 11 del
Partido Popular, 6 de Chunta Aragonesista y 2 del Partido Aragonés.
El gobierno está formado por una coalición entre PSOE-CHA con el
reparto de las áreas siguiente:
PSOE
Tenencia de Alcaldía de Servicios Públicos
Tenencia de Alcaldía de Participación Ciudadana
Tenencia de Alcaldía de Cultura y Turismo
Tenencia de Alcaldía de Grandes Proyectos e Infraestructuras
Tenencia de Alcaldía de Régimen Interior y Fomento
CHA
Tenencia de Alcaldía de Urbanismo y Arquitectura
Tenencia de Alcaldía de Educación, Acción Social
Tenencia de Alcaldía de Juventud y Deportes
Capacidad Presupuestaria
La capacidad presupuestaria total para el año 2005 fue la siguiente:
187

188
DATOS GENERALES DE LA FABZ
La Federación de Asociaciones de Barrios de Zaragoza FABZ- coordina,
estructura y organiza un Movimiento Vecinal cada vez más fuerte en cada
barrio. Actualmente está compuesta por 45 asociaciones de vecinos
contando con unos 15.000 socios aproximadamente. Las cuarenta y cinco
asociaciones se encuentran difundidas por todo el término municipal,
concentrándose algunas en zonas concretas y otras más dispersas, tanto
en distritos urbanos como en barrios rurales.
Dentro de la demarcación territorial de cada Asociación de Vecinos hay
que destacar que no corresponde el ámbito territorial de cada Distrito (y
por tanto de la Junta de Distrito) con el ámbito de cada asociación. Aunque
la FABZ tiene integradas a prácticamente una asociación por cada distrito
o barrio, la no coincidencia de los ámbitos territoriales ha supuesto y
supondrá un inconveniente a la hora de poner en práctica este proyecto.
Otros datos (de la FABZ y las AAVV federadas en ella):
Publicaciones Propias............................................................15
Gestión de Centros Sociolaborales............................................5
Gestión de Cetros de Tiempo Libre y Ludotecas ...........................7
Gestión de Puntos limpios.......................................................10
Puntos de Distribución de Comercio Justo: .................................4
Otros Proyectos.....................................................................16
Media de actividades culturales al año: .................................116
Media de cursos o talleres al año: .........................................118
Apariciones en medios de comunicación: ..............................120
Media de Movilizaciones anuales: ..........................................29

¿Qué objetivos tiene la FABZ?
Defender, fomentar y mejorar los intereses generales de los vecinos en
calidad de usuarios y consumidores y destinatarios finales de la
actividad urbanística, cultural, deportiva, educativa, sanitaria,
vivienda, social, económica, etc...
Informar y formara a los vecinos en todas aquellas cuestiones que
afecten al interés general, siendo respetuosos con los derechos de los
demás colectivos y con la defensa de la naturaleza como bien general.
Asumir la representación de agrupar a todas las asociaciones de
vecinos constituidas, adoptando las resoluciones que, por su
importancia afecten a los intereses de las mismas individual o
colectivamente, o a los intereses de la Comunidad.
Fomentar las Asociaciones de Vecinos como instrumento de defensa.
Apoyar su creación allí donde no existan.
La defensa de los intereses generales de los vecinos, incluidas su
educación, formación e información, en su condición de destinatarios
finales en adquisición, uso o disfrute de bienes, muebles o inmuebles,
productos, servicios, actividades o funciones cualquiera que sea la
naturaleza pública o privada, individual o colectiva de quienes los
producen, facilitan, suministran o expiden.
Velar y exigir en el ámbito de la comunidad autónoma el cumplimiento
por parte de la Administración Pública de los derechos reconocidos en
el ordenamiento jurídico hacia las asociaciones de vecinos como
entidades de interés general, de usuarios, consumidores y de
participación.
Promover la mejora de las condiciones de vida y el control de todo tipo
de actuaciones que afecten a su ámbito territorial.
Defender los Derechos Humanos, los valores democráticos y libertades
elementales, y promoverá la participación como base fundamental de
la Democracia.
Velar por la promoción cultural y social de los ciudadanos.
Colaborar con las actividades que las asociaciones y que los
ciudadanos lleven a cabo, en la búsqueda de las soluciones a sus
problemas.
Promover e impulsar actuaciones tendentes a conseguir estos fines.
Relacionar cuando lo estime conveniente, con otras organización y
entidades de cualquier tipo, en áreas a conseguir los fines para los
cuales se constituye.
189

190
¿Cómo se organiza la FABZ?
En cuanto a la organización de la FABZ, se estructura en Asamblea, Pleno y
Secretariado principalmente, contando con comisiones y grupos de
trabajo más o menos continuos dependiendo de la materia y prioridades
marcadas en la asamblea anual.
Anualmente celebra una asamblea donde los delegados de las 45
asociaciones de vecinos marcan las líneas generales a seguir, aprobando
la memoria del año anterior y la programación y los presupuestos para el
siguiente. También es la Asamblea la que elige a los miembros del
Secretariado y al Presidente de la misma mediante votación directa.
Una vez al mes se realiza el Pleno, órgano de seguimiento a la gestión del
Secretariado entre asambleas.
El Secretariado compuesto por 11 miembros se reúne una vez por semana,
teniendo encomendada la gestión y planificación de las actividades que,
con la ayuda de cada comisión o grupo de trabajo, se llevan a cabo
durante el año.
En las comisiones o grupos de trabajo forman parte los socios de las
asociaciones de vecinos que se involucran en la materia a tratar.
Actualmente están constituidas ocho comisiones en materias de salud,
mayores, presupuestos participativos, urbanismo, transporte, medio
ambiente, mujer.
LA EXPERIENCIA DE ZARAGOZA
HISTORIA RECIENTE
Fue en la asamblea de 23 de febrero de 2003 donde por primera vez
desde una perspectiva general del conjunto de Asociaciones de Vecinos se
aborda el debate sobre los Presupuestos Participativos como un
mecanismo de profundización en la Democracia participativa. Este debate
se realizó sobre la base de un documento llamado “Presupuestos
Participativos y Asociativos” en uno de los talleres de debate, de donde se
obtuvieron las siguientes conclusiones:
Necesidad de profundizar en la democracia, lo que sugiere interrogar
necesariamente el estado actual de nuestras democracias. Así, resulta
evidente que la ciudadanía en general siente escasa inclinación hacia
la política y la participación en lo público, lo que se traduce en una
efectiva falta de interés por lo que ocurre en el ámbito político y
público.
La extensión de las pautas participativas a partir de los Presupuestos
Participativos pueden fortalecer a las asociaciones, primero,
aumentando su presencia social en la ciudad, haciéndolas no sólo más

visibles, sino poniendo a su disposición espacios ciudadanos en los que
contribuir con su trabajo, segundo, cualificando su propio trabajo
como organizaciones ciudadanas, y tercero, enriqueciéndose ellas
mismas con la participación de más gente en un proceso que extiende
las prácticas participativas a todo el espacio público, distinguiendo
claramente el espacio público del privado, parcialmente soterrado en
los marcos institucionales actuales.
Así quedaron estas conclusiones y muchas preguntas en el aire como
¿Qué ventajas ofrece la democracia participativa que no la
representativa?, ¿Son los presupuestos participativos un instrumento útil?
¿Qué valores tienen? ¿Conocemos otros instrumentos de democracia
participativa? ¿Son aplicables en nuestra ciudad? ¿Cómo podría
favorecer desde la FABZ y las Asociaciones de Vecinos la aplicación de la
democracia participativa?
Tras estas conclusiones se pone en marcha un grupo de trabajo en la FABZ
que en el año 2004 es capaz de plantear una experiencia participativareivindicativa
a nivel de toda zaragoza, con la elaboración de un
documento de demandas vecinales en todos los ámbitos, asociación por
asociación, recopilando datos, sugerencias, propuestas, demandas... un
proceso que se denominó de “presupuestos participativos” más por el
efecto ilusionante del término que por su realidad.
RESUMEN DE LA EXPERIENCIA DEL AÑO 2004
Como continuación del trabajo comenzado en el año 2003 la FABZ se
planteó realizar una experiencia participativa-reivindicativa a nivel de
toda Zaragoza, que se basaba en la elaboración de un documentoresumen
de las demandas de las Asociaciones de Vecinos recogidas en un
solo documento, jerarquizadas en orden de importancia y valoradas
conjuntamente por todas las AAVV.
Este proceso cumplía diferentes objetivos, por un lado reivindicar al
Ayuntamiento la implantación de presupuestos participativos en la ciudad
de Zaragoza, por otro lado obtener unas propuestas elaboradas a partir de
las demandas de los vecinos/as de los barrios y que las Asociaciones, a
modo de representantes de esos vecinos, clasificaran en orden de
importancia introduciendo criterios de solidaridad interterritorial y decisión
conjunta.
Características:
Carácter reivindicativo y de abajo a arriba. Porque no partía del
compromiso previo del Ayuntamiento de acatar (ni tan siquiera tener
en cuenta) el resultado de este proceso.
De participación limitada. Porque sí bien potencialmente se daba la
191

192
participación directa de los vecinos a la hora de hacer propuestas a
través de las Asociaciones de Vecinos y eran estas mismos vecinos,
constituidos en Asociación, los que decidían el orden de prelación de
las propuestas de su barrio y del de los demás, realmente el ámbito de
las personas que participaron en el proceso fue la Junta de las AAVV y
algún socio de las mismas.
No ceñido a un presupuesto concreto. Dado que por un lado no existía
ese compromiso por la Administración y por otro se carecían de las
herramientas técnicas para valorar técnicamente (viabilidad, duración
de la obra…) y económicamente la propuesta.
El proceso fue el siguiente:
1º) En un primer momento las AAVV, recogiendo las demandas de los
vecinos, presentaron en el pleno de la FABZ todas las necesidades de cada
barrio, justificando su importancia y explicando su alcance.
2º) Posteriormente las AAVV se organizaron en reuniones por sectores de
ámbito superior al barrio (Distrito) donde se debatió la posibilidad de
agrupar las reivindicaciones o incluso de priorizar conjuntamente algunas
de ellas.
3º) Con todo este trabajo se ha elaboró un documento con una
clasificación propia, que diferenciaba entre:
Grandes infraestructuras o aquellas que afectaban a toda la ciudad;
Infraestructuras de Barrio, que eran aquellas que se localizan en una
parte del barrio pero que afectaban a todo el barrio o Distrito
Obras menores localizadas en una parte del barrio;
Problemas de movilidad;
Políticas de Acción Social, aquellas que no implicaran un equipamiento
que ya estuviera recogido en otra clasificación.
Seguimiento de Partidas ya comprometidas o incluso presupuestadas
año a año y nunca ejecutadas.
Además, como complemento a ello y dado que para poder decidir era
preciso tener en cuenta la situación de partida de cada barrio realizamos
un documento en el que se daban datos de población y demográficos de
cada distrito a la vez que se daba cuenta de los equipamientos y servicios
ya existentes en el mismo.
4º) Finalmente se realizó una votación donde cada Asociación de Vecinos
dio unos votos a cada reivindicación, dentro de cada categoría,
dependiendo de la importancia que le atribuyera a la misma, valorada
según los recursos que ya disponía el barrio o el número de habitantes o la
edad media de cada barrio. Con todo ello se elaboró un documento que
recoge todas las reivindicaciones jerarquizadas por orden de prioridad.

5º) Presentación pública de los resultados a los medios de comunicación al
Ayuntamiento y a los diferentes grupos municipales.
El resultado de este proceso fue en cuanto a la consecución de las medidas
concretas que se solicitaron en las demandas escaso por no decir nulo. Esa
era precisamente su debilidad y es que no partía del compromiso previo de
aceptación al tratarse de un proceso de abajo a arriba, demandado por la
sociedad, al contrario que en otras experiencias de arriba abajo,
implantado por el equipo municipal.
Sin embargo, esta falta de resultados inmediatos se tradujo en varios
efectos muy beneficiosos, y entre ellos destaca como ese mismo año, como
resultado de la presión ejercida por este proceso y la demanda constante
de las AAVV en sus Juntas, diferentes concejales inician en sus Distritos
experiencias variopintas de participación definidas todas ellas como
“presupuestos participativos” .
Con diferente suerte y calidad estas asunciones suponen que se va
asumiendo, aunque sea de manera formal y la conveniencia de establecer
una suerte de presupuestos participativos en Zaragoza y esto abre las
puertas para plantear nuevas iniciativas.
DATOS:
Número de AAVV participantes ...............................................34
Número de personas que han participado ..............................300
Número de propuestas obtenidas..........................................193
EL FUTURO INMEDIATO
Actualmente tras una serie de negociaciones y una propuesta conjunta de
todas las AAVV a través de la FABZ se ha conseguido que el Ayuntamiento
de Zaragoza acepte iniciar una “experiencia piloto” en todos los Distritos
Urbanos de la Ciudad 14 a través de sus Juntas de Distrito en determinadas
partidas (obras menores y actividades) de las propias juntas.
Paralelamente se iniciará un proceso de recogida de sugerencias sobre
obras y equipamientos necesarios para el barrio que trasciendan de las
partidas “puestas en participativo” para la confección del presupuesto
general.
El alcance del proceso es limitado en cuanto a la cuantía de las partidas de
las Juntas (no más de 60.000 euros por Junta) y en cuanto al carácter de
sugerencia de las obras que exceden esta cuantía, sin embargo,
entendemos que la importancia de la experiencia es más cualitativa que
cuantitativa constituyendo un punto de inflexión en la elaboración
presupuestaria municipal.
193

194
Esta iniciativa supone varias innovaciones:
1) Es el Ayuntamiento el que asume el proceso y la autoaceptación de los
resultados, aunque delegue la gestión concreta en la propia FABZ
mediante la firma de un convenio.
2) El participación se da en función de la vecindad (por ser vecino de un
barrio) y no por la vinculación a una asociación de vecinos.
3) Existe un componente técnico que valora la viabilidad técnica de las
propuestas y el coste de las mismas, información básica para un proceso
de participación.

ÍNDICE GENERAL
I Parte. Contexto teórico de las Democracias
Participativas..........................................................................3
Los retos de las Democracias Participativas. ......................5
Tomás Rodríguez Villasante
Presupuesto Participativo (Herramientas para la
participación) ...............................................................31
Haiman El Troudi
Marta Harnecker
Luis Bonilla
Desafíos éticos, técnicos y políticos de la Participación
Social ..........................................................................55
Carlos Núñez Hurtado
II Parte. Los Presupuestos Participativos de Sevilla:
Diferentes perspectivas y singularidades de un proceso
participativo. ..................................................................75
Vas, propones y votas ... ¿Así de fácil? Un año de
Presupuestos Participativos en Sevilla..............................77
Javier Navascues
La democracia en proceso participativo: principios,
fundamentos y requisitos................................................87
Joaquín Herrera Flores
Manuel J. Sabariego Gómez
Rocío Medina Martín
Vicente Barragán Robles
Gemma Lorente Martín
La Democracia Participativa: de los presupuestos a los
supuestos participativos en la Ciudad de Sevilla ............115
Jorge Ruiz Morales
Rocío Valderrama Hernández
Mercedes Rubio Juárez
Dolores Limón Domínguez
José Luis Carrasco Calero
195

196
La Pedagogía de la Decisión........................................131
Virginia Gutiérrez Barbarruso
Paula Garvín Salazar
Joaquín Recio Martínez
María Bastante Fernàndez
María Eugenia Cáceres Carbona
El Tercer Pilar: Los técnicos municipales en los presupuestos
participativos ..............................................................145
Isidoro Moreno Navarro
Javier Hernández Ramírez
José María Manjavacas Ruiz
ANEXO. Pasos en la construcción de las propuestas de
Presupuestos Participativos del 2005.............................165
Francisco Zurbano
III Parte. Otras experiencias de Democracias
Participativas................................................................171
Un proceso de Participación Ciudadana .......................173
Marc P. Lammerink
Experiencia de Zaragoza .............................................185
Federación de Asociaciones de Barrios de Zaragoza (FABZ)