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HONORABLE SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:
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Nosotros, EDUARDO SALVADOR ESCOBAR CASTILLO, Master en Derechos Humanos, con
Documento Único de Identidad número CERO CERO TRES UNO CERO UNO NUEVE DOS-
OCHO (00310192-8), del domicilio de San Marcos; JOSÉ RAMÓN VILLALTA, licenciado en
trabajo social, con Documento Único de Identidad Personal número CERO CERO SEIS
NUEVE OCHO TRES SIETE DOS- SIETE (00698372-7), del domicilio de Mejicanos; JOSÉ
SALVADOR SANABRIA GUTIERREZ, Empleado, con Documento Único de Identidad
número CERO TRES SIETE SEIS SEIS NUEVE OCHO TRES- CINCO (03766983-5), con
domicilio en el país en el municipio de Mejicanos; RENÉ LANDAVERDE HERNÁNDEZ,
Abogado, con Documento Único de Identidad número CERO UNO OCHO SIETE CERO
CUATRO NUEVE NUEVE- TRES (01870499-3), del domicilio de San Salvador, y en uso de
nuestras facultades jurídicas establecidas en los artículos 18 y 183 de la Constitución, y
artículos 2 y 6 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, venimos ante este tribunal a
pedir que se declare de forma general y obligatoria la INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISIÓN PARCIAL, en que ha incurrido la ASAMBLEA LEGISLATIVA por el incumplimiento
de los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 3, 72 Ord 1º, y 79 inc. 3º de
la Constitución.
MOTIVOS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD.
El motivo jurídico de la inconstitucionalidad que se alega es la inactividad del legislador en
cuanto emitir la regulación legal pertinente para garantizar el ejercicio del sufragio de
todos los ciudadanos salvadoreños y salvadoreñas aptos para votar que residen en el
extranjero.
En ese sentido, la falta de concreción, en la ley electoral, del mandato que dichas
disposiciones constitucionales prescriben, deriva en una omisión legislativa parcial
violatoria de la Constitución, que se constituye como el objeto de control.
CONSIDERACIONES PRELIMINARES.
La libertad de configuración del legislador.
Aspecto importante respecto del instituto de la inconstitucionalidad por omisión, es la
facultad y capacidad creativa del legislador para elaborar o reformar leyes. Sobre la
libertad que goza el legislador para configurar las normas jurídicas que desarrollan los
preceptos constitucionales, debe tenerse en cuenta que ésta le obliga a no dejar ámbitos
de ejercicio de los derechos sin regulación que haga inefectiva su concreción. A esto se

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agrega que muchas disposiciones constitucionales se configuran como cláusulas
programáticas no facultativas, de naturaleza imperativa, que constriñen al legislador a
emitir una normativa.
Partiendo de lo anterior, en el caso que ante ustedes planteamos, podrá advertirse la
amplia libertad con que cuenta el legislador en el proceso de formulación de las
disposiciones legales que regulan el sufragio, teniendo una pluralidad de posibles
ordenaciones, pero, ineludiblemente está obligado a ampliar el alcance normativo de la
ley electoral a la ciudadanía residente en el extranjero. Así por ejemplo, con el sistema de
voto en el extranjero, puede establecer el modelo de voto consular o postal, según lo
considere pertinente.
Regulación del sufragio en el Código Electoral.
En este apartado, a manera de ejemplo, se señalaran 2 artículos de la ley electoral que a
pesar de ser muy genéricos, en su texto deberían de hacer alusión a los ciudadanos
radicados en el extranjero.
El artículo 8 del Código Electoral define que el cuerpo electoral está formado por todos los
ciudadanos capaces de emitir el voto, independientemente que su lugar de residencia sea
fuera o dentro del territorio nacional. Por su parte, el artículo 3 de la ley electoral
establece que el sufragio es un derecho y un deber de los ciudadanos, su ejercicio es
indelegable e irrenunciable. Si se observa, en ambos casos no se menciona que dicho
ejercicio está circunscrito a la residencia en el territorio nacional.
El objeto de estos señalamientos es hacer notar que ninguno de los 365 artículos del
Código Electoral, se encuentra regulado el voto de los salvadoreños en el extranjero, ni
tampoco existe una remisión expresa a otro cuerpo normativo para desarrollar el ejercicio
del sufragio en el exterior, a pesar de constituirse como una cláusula programática no
facultativa que debe cumplir el legislador.
Inconstitucionalidad por omisión.
En términos simples, la inconstitucionalidad por omisión tiene por objeto constatar la
omisión legislativa en desarrollar los mandatos contenidos en las disposiciones
constitucionales. Este control de constitucionalidad persigue que las normas que
requieran desarrollo legislativo posterior lo obtengan para ser plenamente eficaces.
En palabras de este tribunal constitucional: “La inconstitucionalidad por omisión
solamente es aplicable a los mandatos constitucionales, que imponen a los entes públicos

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investidos de potestades normativas la obligación de desarrollarlos para dar cumplimiento
a ciertos elementos del contenido de la Ley Suprema, cuya eficacia está condicionada por
la interposición del legislador.” Inconstitucionalidad 20-2005.
Debe de señalarse que la Constitución cuenta con una serie de mandatos explícitos e
implícitos, que para cumplirse, requieren que los órganos públicos realicen actos
específicos y concretos para no vulnerar esos mandatos. Tanto es así, que para la
jurisprudencia constitucional “la existencia de este tipo de disposiciones de mayor
apertura se traduce en una serie de órdenes al legislador.” Inconstitucionalidad 37-2004.
Ahora bien, la naturaleza de esos mandatos constitucionales no es el de meras
declaraciones de propósitos, carentes de fuerza vinculante, pues son verdaderos
mandatos jurídicos, clausulas programáticas no facultativas, con carácter imperativo, que,
según esta Sala, “obligan al emisor a conectarles con otras de desarrollo
infraconstitucional para perfeccionar su plenitud aplicativa.” Inconstitucionalidad 37-2004.
Según la doctrina y la jurisprudencia, este tipo de vulneración constitucional puede tomar
forma de omisión absoluta o de omisión parcial. Cuando es absoluta la omisión, se
observa total ausencia de cualquier regulación que haga eficaz los mandatos
constitucionales. En cambio, en una omisión parcial, la normativa que desarrolla la
Constitución existe, pero es insuficiente o incompleta. En el caso que ante ustedes
planteamos, si bien existe en el Código Electoral regulación para el ejercicio del sufragio,
ésta es parcial o incompleta, pues no abarca a los salvadoreños residentes en el
extranjero, a pesar que ellos se encuentran constitucionalmente habilitados para sufragar.
Precisamente esta omisión se configura como el objeto de control de la presente
demanda.
Los mandatos contenidos en las disposiciones constitucionales parámetros de control.
Si se asume el criterio expresado en la jurisprudencia constitucional (Inc. 37-2004)
respecto que todas las normas constitucionales vinculan y que todos los derechos son
operativos, puede asegurarse que efectivamente existen mandatos constitucionales en los
artículos 3, 72, y 79 inc. 3º, de naturaleza programática no facultativos, con carácter
imperativo, correspondiéndole al legislador desarrollarlos en la normativa secundaria,
dentro de los límites que la misma prescribe.
Grosso modo, el mandato contenido en el Art. 3 de la Constitución significa que el
legislador no debe tratar a los ciudadanos de forma desigual y arbitraria sin tener una
razón de peso que justifique tal desigualdad. En el Art 72 Ord. 1º se exhibe el mandato

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constitucional que indica al legislador que debe de garantizar a toda la ciudadanía su
participación en los procesos electorales. Finalmente, en el Art. 79, se instaura el mandato
de regular en la ley, el ejercicio del sufragio para todos los ciudadanos.
Podrá argumentarse que dichos mandatos no son explícitos, pero, atendiendo la doctrina,
estos pueden ser implícitos, y haciendo uso de la lógica democrática que informa a las
disposiciones de la Constitución, puede determinarse su existencia. En democracia, en
razón del principio de igualdad, los ciudadanos residentes en el exterior deben de tener el
mismo peso en la configuración de la voluntad colectiva. Y esto es así pues la Constitución
establece que los ciudadanos tienen iguales derechos de participación en la selección de
los tomadores de decisión. Por eso, puede afirmarse que el grado de representatividad del
sistema político será mayor en la medida que los diferentes sectores de la sociedad
participen en la elección de los tomadores de decisiones. A continuación, se procede a
demostrar la existencia de dichos mandatos.
LA OMISIÓN LEGISLATIVA VIOLATORIA DE LA CONSTITUCIÓN.
1) Parámetro de control: Art. 72 Ord. 1º relacionado con Art. 3 inc. 1º.
“Art. 72.- Los derechos políticos del ciudadano son:
1º- Ejercer el sufragio.”
“Art. 3. Todas las personas son iguales ante la ley.”
Sobre la igualdad del sufragio y la acción del legislador.
En el Art. 3 de la Constitución se encuentra el derecho a la igualdad y el mandato para
todos los entes públicos con potestades normativas de evitar que en la ley ocurra un
tratamiento desigual arbitrario y subjetivo de las situaciones o personas que son objeto de
su regulación. Lo anterior en razón que, a pesar de las diferencias existentes, por la
dignidad intrínseca de la persona humana, ciertos grupos poblacionales no pueden ser
tratados de manera diferenciada, que implique coartarles sus derechos. Así mismo, las
situaciones en los que concurran supuestos iguales, deben de tratarse de forma similar y
obtener consecuencias iguales.
A este respecto, la Sala de lo Constitucional ha señalado que, "en ocasiones la igualdad
aparece como exigencia de equiparación; de manera que se da un trato igual a
circunstancias o situaciones no idénticas que, sin embargo, se estima deben considerarse

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irrelevantes para el disfrute o ejercicio de determinados derechos o para la aplicación de
una misma disposición.” (Inc. 28-2002).
Por otra parte, si entendemos por sufragio el derecho de todo ciudadano salvadoreño de
participar en la estructuración y actividad del poder, por medio de su concurso en la
elección de los titulares de los cargos electivos, se hace evidente que en el ejercicio de
este derecho no son aplicables exclusiones que no estén detalladas en la Constitución o
que deriven de ésta.
Como es evidente, ambos disposiciones constitucionales requieren de una acción
normativa posterior por parte del legislador para que sean eficaces. En el caso de la
igualdad, por ser un derecho más genérico, se requiere emitir normas jurídicas que no
discriminen a personas o grupos sociales. En cambio, con el sufragio es necesario crear
una estructura normativa que permita el ejercicio del derecho, es decir, un marco legal
que posibilite votar y ser candidato en todas las elecciones populares que el Tribunal
Supremo Electoral organice. Esto implica elaborar un registro electoral con todos los
ciudadanos salvadoreños mayores de 18 años sin distinción por la residencia, crear el
padrón electoral, disponer urnas o un mecanismo para emitir el voto, etc. Por eso se
afirma que la eficacia del mandato constitucional deviene del ejercicio del derecho sin
restricciones.
Juicio de equiparación.
Dicho lo anterior, es procedente realizar un examen para determinar la ineficacia del
mandato constitucional en cuanto la igualdad ante la ley y del derecho al sufragio, debido
a la omisión legislativa parcial por la no regulación del sufragio de los salvadoreños en el
extranjero. Para lograr ese cometido, se propone realizar un juicio de equiparación para
establecer si ciertas situaciones son esenciales o irrelevantes para igualar o diferenciar el
ejercicio del sufragio de los residentes en el exterior con aquellos que residen en el
territorio nacional.
Lo primero que debe señalarse es el criterio a partir del cual se considerarán relevantes o
irrelevantes las situaciones, que en este caso es la residencia fuera del país. El estar
habilitado constitucionalmente para votar es el criterio adecuado para este caso. Como
derecho político, el ejercicio del sufragio está reservado a todos los ciudadanos, es decir, a
los salvadoreños y salvadoreñas mayores de 18 años (Art. 71 Constitución). Por otro lado,
según el artículo 76 de la Constitución, al cuerpo electoral lo conforman todos los
ciudadanos capaces de emitir el voto.

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Sin embargo, la capacidad para el ejercicio del sufragio se puede suspender o perder por
auto de prisión formal, enajenación mental, interdicción judicial, negarse a desempeñar
un cargo de elección popular, los de conducta notoriamente viciada, los condenados por
delito, los que compren o vendan votos en las elecciones, los que suscriban actas,
proclamas o adhesiones para promover o apoyar la relección o la continuación del
Presidente de la República, los funcionarios, las autoridades y los agentes de éstas que
coarten la libertad del sufragio.
Entonces, a partir de las anteriores disposiciones puede colegirse que están
constitucionalmente habilitados para ejercer el sufragio todos los salvadoreños mayores
de 18 años que tengan plena capacidad, es decir, aquellos que no tengan suspendidos ni
hayan perdido sus derechos ciudadanos. Los habilitados constitucionalmente para
sufragar, de pleno derecho forman parte del cuerpo electoral salvadoreño.
Comparando las situaciones existentes entre los salvadoreños habilitados
constitucionalmente para votar, residiendo uno en el extranjero y el otro en territorio
nacional, puede advertirse lo siguiente: ambos son ciudadanos salvadoreños e integran el
cuerpo electoral. La única diferencia entre ambos es su lugar de residencia, a menos que
tuviesen suspendidos sus derechos ciudadanos o los hayan perdido.
En este estado, se puede realizar el juicio de equiparación utilizando el mencionado
criterio de relevancia, para de esa forma establecer si la residencia en el extranjero es
esencial o irrelevante para igualar o diferenciar el ejercicio del sufragio. El aspecto más
relevante, y obvio, de la residencia en el exterior, es la no presencia de los ciudadanos en
el territorio nacional y la distancia respecto de los centro de votación. Sobre este
particular, puede mencionarse que los avances tecnológicos de la actualidad, tanto en
comunicaciones como en transporte, hacen posible que la distancia existente entre las
personas y lugares no sea obstáculo alguno para establecer relaciones de cualquier tipo.
Es decir, la tecnología ofrece una serie de herramientas y opciones para solventar el
detalle de la distancia que separa a los salvadoreños en el extranjero respecto del
territorio nacional. El voto postal y el voto electrónico, por ejemplo, son opciones que
harían viable el voto en el extranjero. Visto desde esta perspectiva, la residencia en el
extranjero no es un aspecto de capital importancia para diferenciar a los salvadoreños en
el exterior e impedirles el ejercicio del sufragio. Si es cuestión de recursos económicos,
tampoco es válida esa razón, porque, dados los 20 años de “normalidad democrática”, se
hubiera implementado de manera progresiva el voto de los salvadoreños en el extranjero,
de acuerdo a la disponibilidad financiera del Estado. Es decir, el legislador debió dejar su

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inacción en estos 20 años, y haber mostrado voluntad para implementar por etapas la
votación fuera del territorio nacional.
De acuerdo a lo expuesto, y bajo el supuesto que el legislador estableció como criterio de
relevancia el lugar de residencia de la ciudadanía, dicho parámetro no está acorde al
mandato constitucional, puesto que esa situación -la residencia- no justifica la necesidad
para no regular el sufragio de los residentes en el extranjero y más cuando existen
disposiciones que mandatan realizar una regulación.
Puede observarse que las disposiciones constitucionales de ninguna forma limitan el
ejercicio del sufragio atendiendo el hecho de la residencia fuera o dentro del territorio
nacional, razón por la cual, el vivir en el extranjero es una situación que no se vuelve
esencial ni determinante para establecer una desigualdad entre los ciudadanos
salvadoreños para limitar en la ley electoral el ejercicio del derecho.
Por todo lo anterior, puede concluirse que en la ley electoral hay un tratamiento desigual
para los ciudadanos salvadoreños en el extranjero, pues hay una omisión inconstitucional
porque está ausente el desarrollo legislativo, en un plazo razonable, del mandato
obligatorio y concreto del Art. 3 de la Constitución en cuanto que todas las personas
deben de ser tratadas de forma igualitaria en la ley, creando una diferenciación arbitraria
carente de razonabilidad, pues se establece una desigualdad entre situaciones cuyas
divergencias son irrelevantes, impidiendo a los salvadoreños residentes en el extranjero el
ejercer su derecho al sufragio (Art. 72 Constitución) violándole en consecuencia.
Se concluye que al omitirse la participación de los salvadoreños residentes en el
extranjero, los hechos con supuestos iguales –ser ciudadanos, tener derecho al sufragio,
no tener suspendidos sus derechos- no obtienen consecuencias similares a los que residen
en territorio nacional, es decir, no ejercen el sufragio.
Puede afirmarse que el legislador, al no regular el voto en el extranjero, omite el mandato
constitucional contenido en los Art. 3 y 72 de la Constitución, pues da al grupo de
salvadoreños en el extranjero, un tratamiento desigual y arbitrario al no permitírseles
sufragar, estando los legisladores obligados por Constitución a establecer los medios para
que la diáspora ejerciten tal derecho.
2) Parámetro de control: Art. 79 inc. 3º Constitución.
Art 79 Inc. 3º.
“La ley determinará la forma, tiempo y demás condiciones para el ejercicio del sufragio.”

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En el caso de este parámetro de control, existe un mandato constitucional de remitir a la
ley la regulación del ejercicio del sufragio, correspondiéndole al legislador determinar, en
la ley, la forma, tiempo y demás condiciones en que se desarrollará y ejercitará este
derecho.
El sentido de esta disposición es simple: Regular todos los aspectos para el ejercicio del
sufragio. El cuándo, el cómo, el quiénes, los requisitos y la forma están incluidos acá. Para
cumplir con este mandato constitucional, el legislador deberá hacer uso de su libertad de
configuración de la ley, tal como se expresó con anterioridad. Pero, en el uso de esta
facultad, el legislador debe recordar que está ante una cláusula programática no
facultativa, de naturaleza imperativa, no debiendo dejar ámbitos de ejercicio de los
derechos sin regulación que haga inefectiva su concreción en el marco de la Constitución
de la República.
Sobre este particular, la jurisprudencia constitucional considera que: “La
inconstitucionalidad por omisión se vincula con la estructura de determinadas normas
constitucionales, que requieren para su efectividad de una intervención reguladora
ulterior, generalmente del Legislativo, y se verifica con el incumplimiento de mandatos
constitucionales permanentes y concretos.” Inc. 20-2005.
Teniendo en cuenta lo anterior, la forma en que debe el legislador cumplir
completamente con ese mandato es regular la forma, tiempo y demás condiciones del
ejercicio del sufragio de todos los ciudadanos salvadoreños, residan o no en el país. Lo
contrario es una inconstitucionalidad por omisión parcial. En este caso, el legislador no ha
desarrollado regulación alguna sobre el ejercicio del sufragio en el exterior, ya que sólo
establece una normativa para el ejercicio del derecho de los residentes en el territorio
nacional.
ASPECTOS DE ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISIÓN.
Según la jurisprudencia, la competencia de la Sala de lo Constitucional cuando conoce una
demanda de inconstitucionalidad por omisión, se circunscribe a determinar si los
mandatos que se alegan incumplidos existen implícita o explícitamente en la Constitución.
Además, a este tribunal le corresponde determinar si el tiempo transcurrido para cumplir
con la emisión de las disposiciones que desarrollen la norma constitucional es razonable.
Sobre este particular, y siguiendo el criterio de la sentencia Inc. 19-98, puede asegurarse
que a esta Sala le compete: 1) Constatar que en la disposición constitucional existe un
mandato de regular o legislar; 2) Constatar la existencia de un comportamiento omisivo

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del órgano con potestades normativas; 3) Establecer si dicho comportamiento se ha
dilatado de manera desproporcional; 4) Determinar si el comportamiento omisivo,
dilatado, vuelve ineficaz el mandato constitucional.
Los anteriores aspectos de admisibilidad pueden encontrarse presentes en esta demanda
de inconstitucionalidad por omisión, por las siguientes razones:
1) Se ha dejado constancia que existe un mandato en la Constitución para el Órgano
Legislativo, que le obliga a regular el ejercicio del sufragio de todos los ciudadanos
salvadoreños, y dada la reserva de ley en el tema, el legislador debió desarrollar el
contenido del derecho reconocido en las disposiciones constitucionales, esto, para que se
concreten de forma efectiva.
2) Se ha hecho evidente que la normativa que regula el derecho al sufragio es incompleta,
puesto que falta un adecuado desarrollo de las disposiciones constitucionales respectivas,
lo que implica que el legislador no ha cumplido con su obligación positiva de contribuir a
la efectividad de tales derechos. Esto significa un comportamiento omisivo del legislador
respecto del sufragio.
3) El tema electoral ha jugado un papel importante en la vida política del país en estos 20
años de “normalidad democrática”. Dicho periodo de tiempo, desde cualquier
perspectiva, ha sido suficiente para contar con una normativa que desarrolle el sufragio de
los salvadoreños en el extranjero, y más cuando lo electoral ha estado en la picota de la
opinión pública en estos 20 años.
4) La omisión del legislador en cuanto regular el voto de los salvadoreños en el exterior,
resulta en ineficacia del derecho al sufragio, dado que no es ejercido por la comunidad
salvadoreña en el exterior. Esta inconstitucionalidad derivada de la actividad incompleta,
es decir, del accionar omisivo por parte del legislador, no extendiendo el alcance del
ejercicio del sufragio en la ley electoral, omitiendo a ciertos destinatarios, los
salvadoreños en el extranjero, produciendo vulneración en sus derechos fundamentales,
sobre todo la igualdad en el ejercicio de los mismos.
Como se ha advertido en esta demanda, existen ciertas disposiciones constitucionales que
contienen derechos fundamentales que requieren configuración legal para que su goce y
ejercicio sea efectivo. Estos derechos generan una obligación al legislador que implica un
desarrollo legal detallado de la estructura institucional que facilite su ejercicio y su
defensa. Este desarrollo posterior es de vital importancia, pues la eficacia mediata de las
normas constitucionales está condicionada a la actividad de las autoridades con

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potestades normativas. Por consiguiente, el legislador, a parte de la obligación de
abstención para no lesionar la esfera individual protegida por los derechos fundamentales,
debe crear las condiciones objetivas para el goce y ejercicio de los derechos
fundamentales, lo cual no ha realizado en este caso.
Por todo lo anterior a ustedes respetuosamente PEDIMOS:
1. Se nos admita la presente demanda en los términos expuestos y se proceda a darle el
trámite de ley correspondiente.
2. Se nos tenga por parte en el carácter en que comparecemos.
3. Previos los trámites correspondientes y conforme a los artículos 174 de la Constitución
y Art 9 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, por sentencia definitiva SE DECLARE
DE FORMA GENERAL Y OBLIGATORIA LA INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN
LEGISLATIVA PARCIAL al no emitir la regulación legal pertinente para garantizar el
ejercicio del sufragio de todos los ciudadanos salvadoreños y salvadoreñas aptos para
votar que residen en el extranjero.
4. Tomar nota del lugar señalado para recibir notificaciones.
Señalamos para recibir notificaciones o cualquier otro acto de comunicación la siguiente
dirección: Urbanización Satélite, Pasaje Venus, Casa No. 23. San Salvador.
San Salvador, a los 18 días del mes de diciembre del 2012.
EDUARDO SALVADOR ESCOBAR CASTILLO JOSÉ RAMÓN VILLALTA
JOSÉ SALVADOR SANABRIA GUTIERREZ RENÉ LANDAVERDE HERNÁNDEZ