Cambiar el paradigma regulatorio Paulina Lomelí / Armando Reyes

Cambiar el paradigma regulatorio
Paulina Lomelí / Armando Reyes
Especialista en el tema de las
telecomunicaciones –uno de
los sectores que más ha crecido
en los últimos años–, Ramiro
Tovar Landa –director de Estudios
de Regulación Económica
del ITAM– explica que se
trata de un tema sujeto a un
gran cambio tecnológico, en el
que este aspecto “resuelve lo
que la regulación no ha podido”,
por lo que es necesario
cambiar el paradigma regulatorio
y favorecer la competencia
entre las distintas plataformas
que soportan los servicios de
telecomunicaciones.
Lo anterior es una ventaja,
agregó nuestro entrevistado,
porque de esa manera se impulsa
el mercado de las telecomunicaciones,
se introducen
nuevos servicios y se beneficia
al consumidor.
“El punto para que un país
capture los beneficios económicos
de ese cambio tecnológico
en telecomunicaciones
es, precisamente, que la regulación
no inhiba la adopción y
la penetración de esas nuevas
tecnologías. En el caso particular
de México, las cifras de
organismos internacionales
nos colocan en una posición
rezagada en términos de penetración
y, en un extremo, en
términos de costos para el
usuario, por lo que –debemos
reconocer– a pesar de la regulación,
el crecimiento que
hemos tenido en México ha
sido rápido”, explicó Tovar
Landa.
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El significado de la
competencia
Para el especialista, el término
“competencia” ha sido presentado
con un enfoque equivocado,
pues se considera la existencia
de múltiples oferentes,
cuando en realidad ese no es el
caso, particularmente desde el
punto de vista del consumidor.
Y puso dos ejemplos: en telefonía
fija la concentración de
oferentes alcanza niveles elevados
y en telefonía móvil, a
pesar de la concentración elevada,
su desempeño es exitoso
por la rivalidad de los operadores.
“Lo que queremos, es que
la conducta de los oferentes
beneficie al mercado”, continúo
Ramiro Tovar.
¿Y la percepción del consumidor,
cree que le interesa el
tema regulatorio?
Hay dos explicaciones para
eso: realmente la población
está dedicando un mayor porcentaje
de su gasto –aunque
todavía es menor en los deciles
más bajos–, entre 3 y 5%, a
servicios de telecomunicaciones,
entre los que destaca el
acceso a internet. Creo que
una de las revoluciones tecnológicas
que ha impactado en
los perfiles de consumo a todos
los niveles de ingreso, ha
sido internet. Ahora, el comportamiento
del consumidor
revela que sí ha destinado más
gasto a telecomunicaciones,
crece su disposición a pagar
por el acceso a internet; por
otro lado, vemos que la dispo-
sición a pagar depende de factores
como interés por entrar a
servicios de convergencia, nivel
educativo, urbanización y la
oferta de contenidos. Desafortunadamente,
la asimetría que
hay entre la industria de la televisión
por cable y la red pública
de telecomunicaciones operada
por Telmex, particularmente
en el tratamiento regulatorio,
afecta la cobertura de las redes:
la de Telmex es la segunda
de mayor extensión y alcance
después de la de la Comisión
Federal de Electricidad
(CFE), y la red de televisión por
cable está concentrada de
acuerdo al perfil de ingreso y
urbanización. Tenemos dos
plataformas tecnológicas –y
aquí viene lo escabroso del
asunto– que pudieran estar
compitiendo, sin embargo, no
lo hacen porque la convergencia
de servicios de las que están
basadas en cable, tienen
una distinta cobertura, mucho
menor, pero con diferente densidad
con base en parámetros
diferentes a la cobertura de Telmex.
Esta última proviene de
un proceso de red pública, de
operación del Estado, de concesionamiento
con obligaciones
de cobertura social y de
inversión que en un entorno de
convergencia, lo cual favorece
a que no exista la competencia
entre las dos plataformas.
Si sabemos que uno de los
determinantes para el consumidor
es el tema de los contenidos,
cuáles tendrían que ser
los contenidos que ofrezca Telmex
si se le permitiera entrar a
televisión y cuál sería la deci-
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sión, en competencia, de los
contenidos de las televisoras
por cable. La cobertura, el perfil
de los habitantes que tiene
cada red tendría que alterar las
decisiones de contenido. El
percibir el interés, en este caso,
por tener servicios de triple
play 1 es precisamente que la
regulación ha impedido que
uno de los operadores ofrezca
los servicios para las características
demográficas y económicas
de su cobertura, y el otro
al no poder competir, aunque
tenga la red, no sabemos que
contenidos puede ofrecer. En
el momento en que las dos redes
puedan competir en cuestión
de contenidos diferenciados,
la red de cable coaxial
tendrá que permear a otros estratos
de la población.
Y la alianza que Telmex firmó
con MVS, ¿cómo va a impactar
en ese escenario?
Telmex debe prepararse
para entrar en una competencia
en televisión. Hemos dicho
la importancia de los contenidos.
Aquí hay algo que no ha
entrado mucho en el debate:
estamos viendo que al igual
que en otros países, como en
Estados Unidos, existe la integración
vertical –que uno de
los fabricantes de programación
está adquiriendo activos
de la televisión por cable, conjuntando
la etapa de producción
de contenidos y la red de
distribución de los mismos–;
Telmex tiene una restricción
desde su título de concesión
1 Los llamados servicios de triple play son aquellos que
conjuntan los servicios de televisión por cable, internet y
telefonía a través de un mismo operador.

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para no distribuir contenidos,
además tiene la desventaja de
no estar integrado a un programador.
Veo las estrategias de
Telmex respecto a otros sistemas
de distribución, en el acceso
a contenidos, a comenzar
a fabricar su abastecimiento de
contenidos para posteriormente
–cuando se lo permitan–
competir en esta parte que no
tiene.
Cuando hablamos de convergencia,
parte de la decisión
del suscriptor es comparar calidades
y las calidades están en
función de los contenidos, y
éstos tienen que ser diferenciados,
porque la diferenciación le
va a permitir competir en distintas
áreas geográficas con distintos
perfiles económicos y
geográficos en función de su
red. Lo veo como un resultado
de esa competencia que se va
a dar, en calidad y oferta de
contenidos en el futuro.
En ese sentido, ¿cómo calificaría
a los operadores mexicanos?
Aquí viene otro punto de
controversia: el experimento
estadounidense de una regulación
muy estricta respecto a
los operadores locales, de
compartir infraestructura, de
desagregar el circuito local
puede ser muy atractivo en términos
de acceso a nuevos
competidores, pero no fue
efectivo respecto a sus consecuencias
en el mercado, fue
efectivo en aumentar el número
de litigios, congestionar los tribunales
y en apelaciones, has-
ta que el gobierno de Estados
Unidos decidió renunciar y
abandonar esa política. En Europa
tienen ese manejo oficialmente,
pero la empiezan a llenar
de excepciones; como en
Europa la convergencia ya
apunta hacia mayor velocidad,
contenido e interactividad,
cada vez se requiere que la infraestructura
sea más eficiente.
Ya se empieza a sustituir el cable
de cobre por fibra óptica,
incluso para el usuario, pero
para elevar sus niveles de eficiencia
tuvieron que renunciar
o hacer excepciones en inversiones,
por ejemplo, lo que la
convierte en una regulación llena
de parches y a que la red
existente se deteriore y se sustituya
por nuevas.
En México, el regulador todavía
no se define o se quiere
definir por la regulación menos
amigable con la eficiencia, puede
caer en el mismo error de
compartir infraestructura, de
establecer una tarifa con base
en un modelo de costos, de
abrir la red local a los competidores,
recetas ya probadas con
anterioridad. ¿Qué está sucediendo?
el inversionista está
viendo que le permite la regulación:
si la regulación no le permite
acceso a la red existente,
pero hay potencial de crecimiento
en población, va a invertir;
si el competidor ve que
puede obtener algo en mejores
condiciones de la red pública,
espera a que la regulación le
indique hasta dónde pueda llegar,
dependiendo de cómo el
regulador le permite actuar. Eso
genera que nuestras redes se
estén deteniendo en velocidad,
capacidad y a la larga parece
que la regulación (de adoptarse
ese criterio) va a inhibir la modernización
de las redes. Cuánto
tiempo va a pasar para que
llegue fibra óptica a los municipios,
principalmente a los usuarios,
creo que el problema de
eficiencia dinámica se está
postergando en México en términos
penetración y calidad de
la red, precisamente porque
hemos pasado muchos años
buscando la cuadratura al círculo
de la regulación.
En ese sentido, ¿qué hacer
para que el usuario tenga acceso
a servicios de calidad?
Primero, el regulador debe
reconocer que las circunstancias
tecnológicas que dieron
lugar a la regulación plasmadas
en el título de concesión y en
los otorgados subsecuentemente
a los operadores, han
quedado superados por las
posibilidades tecnológicas. Parece
que el paradigma tecnológico
que la evidencia académica
ha mostrado y que favorece
la penetración, es el paradigma
que soporta la competencia
entre plataformas tecnológicas.
México por cuál paradigma
debe optar, por el que favorece
la competencia intrared –la que
se da por medio de una regulación
que abre la red preexistente,
en este caso la de Telmex, a
todos los servicios y a todos
los competidores potenciales
para que dentro de una sola
red se ofrezcan todos los servicios
técnicamente posibles–,
pero que provoca una sobreex-
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plotación de la red y al final tenemos
pocos servicios con
baja calidad y atraso tecnológico;
o por el paradigma de la
competencia entre plataformas,
en el cual se renuncia a la
apertura de la red preexistente
pero se favorece que todas las
redes ofrezcan todos los servicios
tecnológicamente posibles,
esto implica que los títulos
de concesión sirvan para darle
certidumbre al inversionista sin
limitar los servicios o posibilidades
de administrar su recurso,
lo cual implica que no se abre
la red a terceros, pero que el
concesionario ofrezca a discrecionalidad
los servicios que
sean posibles.
Son dos posiciones contrarias,
cuál aparentemente se ha
estado favoreciendo: la competencia
entre plataformas, sin
embargo los reguladores favo-
recen a la primera. Ahí es donde
a pesar de los servicios al usuario
en términos de diversidad y
tarifas, la evidencia indica que la
competencia entre plataformas
es más intensa que la ofrecida
por el arrendamiento y la reventa
de los servicios de red. En lo
personal, me inclino por la competencia
entre redes.
¿Por qué no nos hemos
puesto de acuerdo en este
tema?
Veo dos fenómenos en esto:
cuando se privatizó Telmex, no
se escuchaba de la competencia
entre redes, eran las épocas
en las que se consideraba que
era un recurso esencial entrar a
la red de Telmex, pues era el
único conducto por el que sus
competidores podían ofrecer
servicios. Sin embargo, la tecnología
rebasó a la regulación y
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generó otro escenario, el surgimiento
que se da en toda industria
cuando inicia la competencia:
buscar protección o que
se rezague la entrada de nuevos
competidores, toda industria
pasa por eso. Afortunadamente,
estamos en una etapa
de transición, con competidores
de distintas plataformas tratando
de postergar la entrada
de nuevos competidores; esa
rivalidad que estamos percibiendo
es un buen síntoma del
mercado, significa que estamos
listos, jamás habíamos visto a
una organización de operadores
de televisión por cable opinando
sobre telecomunicaciones
y pidiendo que no dejen
entrar a otro operador porque
no ha cumplido. Es un síntoma
de que ya es hora de abrir y
cambiar de paradigma regulatorio,
porque ahora la regulación
está siendo utilizada por dife-

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rentes competidores para frenar
a los contrarios.
El riesgo es que se utilice la
regulación con fines anticompetitivos.
¿No existe el riesgo de la sobreregulación?
Sí existe, ligado con lo que
hemos hablado. Todas las instancias
que tienen que satisfacer
su agenda regulatoria y que
la estructura de mercado depende
de esas decisiones que
son administrativas. En México
vamos un desfase entre las decisiones
administrativas y lo
que puede dar el mercado. Si
tenemos Cofetel, Cofemer,
SCT, incluso Hacienda, esa
dispersión de los aspectos regulatorio
lo hace todavía más
difícil, ahora hay una sobreregulación,
al contrario de lo que
se declara.
Y en el tema del crecimiento
económico, ¿qué impacto
tiene este tema?
Cada vez es más evidente
que los mecanismos de comercio
–cómo se realizan las transacciones
en el mercado o
cómo se pagan impuestos– se
abrevian simplemente por las
comunicaciones. Todo esto tiene
que ver con qué tan bien
engranados están los costos
de transacciones en la economía,
pues éstos están relacionados
con los costos de hacer
negocios –negocios que hacen
bodegueros en Chiapas mediante
transacciones con agri-
cultores de Sinaloa, sin tener
que ir para allá y sin intermediarios.
Por eso es relevante la inversión
en infraestructura y
parte de esta inversión es para
telecomunicaciones, dentro de
la cual está internet, pues la
comunicación de voz migró a
esta red, por lo que se pueden
armar subastas de granos o de
camarón en línea. Todo eso se
puede armar con el ancho de
banda suficiente, con calidad y
en tiempo real, si no tenemos
esto, es porque nuestras redes
están en vejez tecnológica o
hay incertidumbre regulatoria,
simplemente vamos a seguir
bajando de nivel en cómo hacer
negocios en México; nos
falta mucho comercio electrónico
en productos agrícolas, de
ganadería o de insumos industriales,
deberíamos tener plataformas
de comercio electrónico
mucho más activas, pues nuestro
problema es la dispersión
geográfica de los mercados y
la falta de integración.
De cara al futuro, ¿qué panorama
ve para el sector?
Hay una responsabilidad
creciente del legislativo, pues es
requerida otra ley en telecomunicaciones,
una reforma estructural,
para plantear qué vamos a
regular y cómo, pero obviamente
la respuesta tiene que ser diferente
a la que teníamos hace
5 ó 10 años; el regulador se le
debe calificar por su desempeño,
por la brevedad de su mandato
y por lo decreciente de su
tarea, porque es requerida la
existencia del regulador en tan-
to el mercado no funciona como
los demás mercados.
Puede haber mucha inversión,
el legislativo debe abrir el
mercado a la inversión extranjera,
homologar la inversión extranjera
en telecomunicaciones
al 100%, indistinto al servicio
que se refiera; tenemos más
que ganar nosotros y fortalece
la competencia, por la transferencia
de tecnología que implica.
Cómo cristalizar los beneficios
de la inversión extranjera:
pues que no vengan a adquirir
activos preexistentes, evitar incentivos
perversos en la regulación
doméstica. Por parte del
Ejecutivo, dada la dispersión
de responsabilidades y la adhesión
no justificada a un paradigma
regulatorio, abre la puerta
a que el legislativo actué con
mayor flexibilidad.
Para la iniciativa privada,
proactivos en el diseño regulatorio,
hay que pedirles que sean
proactivos en el cambio tecnológico
y en la inversión, evitando
que vean maleable el marco
regulatorio.
El cambio tecnológico depende
de aquellos competidores
que inviertan en tecnologías
que garanticen mayores coberturas,
porque las asimetrías
sólo producen sobreregulación
y oportunismos, y no queremos
una industria con incentivos
aprovechados por parte de los
operadores, precisamente porque
les exigimos inversiones
que no están alineadas con sus
incentivos.
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