2_ Bea Sanz Editado - Observatorio de Cooperación Descentralizada

Las asociaciones territoriales de desarrollo (ATD) como expresión de un
renovado plurilateralismo territorial en respuesta a los retos planteados
por la agenda de la eficacia de la ayuda
Beatriz Sanz ∗
El presente artículo es una aproximación a las asociaciones territoriales de desarrollo (también
denominadas asociaciones locales o multi-agente) y pretende ser una contribución más al
esfuerzo de reflexión que desde el Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL y
otros foros se está haciendo para “localizar” la agenda de la eficacia de la ayuda y aportar
mayor calidad a los esfuerzos de cooperación descentralizada.
El artículo ofrece en primer lugar un análisis de las tendencias confluentes, a escala local y
global, que motivan la emergencia de estos renovados enfoques plurilaterales a escala
territorial y, se centra a continuación en analizar el concepto mismo de asociación territorial de
desarrollo. Seguidamente aborda los retos que plantea su implementación y finaliza con un
conjunto de recomendaciones sobre los ámbitos hacia donde prioritariamente habría que dirigir
los esfuerzos para contribuir a su afianzamiento y progresiva consolidación.
Palabras clave
Eficacia de la ayuda – desarrollo territorial – gobernanza local – multilateralismo y
plurilateralismo – cooperación multi-agente - articulación horizontal y vertical – política pública –
planificación estratégica.
El territorio será el cimiento de la gobernanza del mañana siempre y cuando
pueda responder a dos exigencias esenciales que se perfilan: articular las
diferentes iniciativas, políticas y actores para permitir un enfoque integrado y;
articular también las distintas esferas de la gobernanza, desde lo local a lo
global.
Pierre Calame
Fundación Charles Léopold Mayer para el Progreso Humano
1. Introducción
Con estas palabras se expresaba Pierre Calame a finales de la década de los 90 al dirigirse en
Estrasburgo a un grupo de gobiernos locales. Más de diez años después, en un contexto
marcado por una profunda crisis y por un despliegue sin precedente de los esfuerzos colectivos
de búsqueda de una nueva arquitectura de la ayuda más eficaz, esta reflexión parece
particularmente acertada y pertinente al poner de nuevo la mirada en el contexto local.
La Declaración de Paris señala la necesidad de mejorar la apropiación local y de reducir la
fragmentación de la ayuda, profundizando en la alineación, la división del trabajo y la
complementariedad entre actores; todo ello en una lógica de renovada responsabilidad mutua y
de gestión por resultados.
Bajo estas premisas, el programa de Acción de Accra plantea la construcción de alianzas más
eficaces e inclusivas para el desarrollo; una noción que, aun habiendo sido acuñada para el
ámbito global, puede y debe ser trasladada también al ámbito local; donde la confluencia de un
gran número de intervenciones y de actores, justifica la necesidad de una estrecha
concertación y coordinación, bajo el liderazgo de los poderes locales, para promover la suma
∗ Consultora internacional en políticas de cooperación al desarrollo. Experta en cooperación
descentralizada, enfoques participativos y fortalecimiento institucional.
1

de esfuerzos (financieros y técnicos) desde una perspectiva plurilateral de gestión estratégica
del territorio y de su desarrollo.
El presente artículo pretende ser una contribución más al esfuerzo de reflexión que desde el
Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL y otros foros se viene haciendo en los
últimos años para “localizar” la agenda de la eficacia de la ayuda, “redimensionarla” más allá de
sus connotaciones puramente tecnocráticas y, aportar, en definitiva, mayor calidad a los
esfuerzos de cooperación descentralizada, en línea con dicha agenda debidamente
contextualizada y redimensionada, en vistas, por ejemplo, al próximo Foro de Alto Nivel que se
celebrará en Busán.
Tras un análisis del contexto desde la perspectiva de las tendencias confluentes que sostienen
la emergencia de estos renovados enfoques plurilaterales, el artículo se centra en analizar con
mayor detenimiento el concepto mismo de asociación territorial de desarrollo (también
denominadas asociaciones locales o multi-agente), y analiza seguidamente los retos que
plantea su implementación, para finalizar con un conjunto de recomendaciones sobre los
ámbitos hacia donde prioritariamente habría que dirigir los esfuerzos.
2. El Contexto actual
Vivimos en la actualidad un contexto de profunda crisis que hace replantear los fundamentos
mismos de la cooperación descentralizada, y que coincide con, al tiempo que alimenta, la
reflexión actual entorno a la arquitectura de la ayuda. Se trata, como analiza la última
conferencia del Observatorio de Cooperación Descentralizada 1 , de una crisis sistémica, una
crisis que rediseña la geografía económica y política del mundo, y que con toda seguridad
desembocará en nuevos modelos de desarrollo y gobernanza; con un impacto certero también
en el nivel local.
Sobre este telón de fondo, nos gustaría esbozar cuatro grandes tendencias que nos parecen
particularmente relevantes para justificar la emergencia y progresiva consolidación de los
enfoques de las asociaciones territoriales de desarrollo. Se trata de tendencias confluentes,
situadas tanto en un plano global, como más estrictamente local, y en diferente grado de
maduración y consolidación.
2.1. Afirmación del principio de autonomía local en el discurso y agenda de la
cooperación internacional, incluidos los debates sobre la eficacia de la ayuda
Desde la década de los 90, asistimos en el plano internacional a un progresivo reconocimiento
del principio de autonomía local y del papel central que ocupan los gobiernos locales como
actores fundamentales en los procesos de desarrollo, especialmente en lo que se refiere a la
cohesión económica, social y territorial 2 . Muestras de ello son el reconocimiento de su
inestimable contribución para el avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) 3 o la
nueva actitud y permeabilidad que muchos organismos internacionales y agencias de
cooperación muestran a su respecto; situándolos ya no únicamente en el plano de los
beneficiarios de sus políticas y programas de cooperación (como ha sido el caso de una gran
mayoría de programas de apoyo a la descentralización y fortalecimiento de capacidades
1 Conclusiones de la V Conferencia Anual del Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL:
“La cooperación descentralizada en tiempos de crisis” .Bruselas, Comité de las Regiones, 28-29 de
octubre 2010.
2 En lo que se refiere a la autonomía local se han hecho pasos significativos para reconocer, a nivel biregional
y mundial, este principio esencial de base, que estaba ya establecido y desarrollado desde 1985
en la Carta Europea de Autonomía local, suscrita por 45 estados. En el ámbito latinoamericano, por
ejemplo, la voluntad de afirmar la autonomía local llevó a los asistentes al III Foro Iberoamericano de
Gobiernos Locales a discutir un proyecto de carta Iberoamericana y, en paralelo, a nivel mundial, la
organización de ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) ha iniciado la elaboración de una Carta
Mundial, que defiende el principio de autonomía local como elemento central en los modelos de
gobernabilidad democrática a escala global (Malé; 2009).
3 Sobre cómo “localizar” los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se pueden consultar los documentos:
UNDP Capacity 2015. Toolkit for Localising the Millennium Development Goals, 2006.
2

locales) sino en el plano de actores legítimos de desarrollo con quien es necesario dialogar en
los distintos momentos de la planificación, implementación, seguimiento y evaluación de sus
estrategias y políticas de cooperación.
En el ámbito de la cooperación europea, el Consenso Europeo sobre Desarrollo, el Acuerdo
revisado de Cotonou, la Comunicación de la Comisión Europea sobre las autoridades locales 4
en el desarrollo (CE; 2008), el conjunto de Conclusiones, Resoluciones y Guías sobre
temáticas como la descentralización o la gobernabilidad y más recientemente la experiencia del
Diálogo Estructurado entre la Unión Europea y las Organizaciones de la Sociedad Civil y
Autoridades locales 5 , representan avances importantes, que reiteran la relevancia de los
conocimientos especializados de los gobiernos locales y regionales, tanto de Europa como de
los países socios de la cooperación, no sólo en términos de canalización de la ayuda, sino
también como catalizadores para el cambio y la cohesión social, la prevención de conflictos, la
descentralización, el desarrollo productivo, y la potenciación de la confianza en los procesos de
desarrollo.
También los debates actuales sobre la eficacia de la ayuda se han hecho eco del creciente
protagonismo de los gobiernos locales (y regionales). En este sentido, el Programa de Acción
de Accra (AAA por sus siglas en inglés), adoptado en el Tercer Foro de Alto Nivel en el año
2008 representa un hito importante. A diferencia de la Declaración de París, que ofrece, de
acuerdo con muchos analistas “una visión estatocéntrica del sistema de ayuda” (Martínez y
Santander; 2009), el Programa de Accra, gracias en gran medida a la movilización de los
propios actores locales, y aun adoleciendo todavía de muchas limitaciones, reconoce la
importancia de la gobernanza, el progreso social y los desafíos medioambientales como
principales motores del desarrollo y menciona explícitamente el rol de los gobiernos locales en
las políticas nacionales de desarrollo. Como analiza Rímez (2010 a): “En 3 años se ha pasado
de una agenda de trabajo muy técnica a una agenda que incluye aspectos mucho más
vinculados a las políticas de desarrollo y a la ciudadanía de los países socios”. El Programa
reconoce además la necesidad de apoyar iniciativas de fortalecimiento institucional de los
gobiernos locales y hace hincapié en la importancia de los recursos locales en la cooperación
técnica (CGLU; 2009).
Esta concienciación progresiva que sitúa a los gobiernos locales como actores legítimos de
desarrollo en un marco de un renovado multilateralismo (una calidad que también ha sido
reconocida para las Organizaciones de la Sociedad civil en base a su especificidad y valor
añadido 6 ), conlleva situar a estos actores también en el centro mismo de las reflexiones y
debates actuales sobre la eficacia de la ayuda.
Cierto, los gobiernos locales no pueden permanecer ajenos a los principios emanados de la
Declaración de Paris, y reelaborados en el marco del Programa de Acción de Accra. Aun
cuando, como coinciden diversos expertos en señalar, el proceso que ha conformado la nueva
agenda de desarrollo es altamente cuestionable en términos de la participación de los
gobiernos locales, así como también del conjunto de actores de la sociedad civil (Martínez y
Santander; 2009), ello no debería significar que sus contenidos (particularmente en lo que
concierne a la necesidad de reducir la fragmentación de la ayuda profundizando en la división
del trabajo y en la complementariedad entre actores) no son aptos para mejorar la calidad de la
cooperación (incluida la cooperación descentralizada) y para conseguir una articulación más
4 Cabe precisar que el término «autoridad local» se utiliza en esta Comunicación y en la mayoría de
documentos de la Unión Europea en su sentido más amplio para poder abarcar, de ese modo, la gran
variedad de niveles subnacionales y organismos gubernamentales como municipios, comunidades,
condados, provincias, regiones, etc.
5 El diálogo estructurado ha sido una iniciativa lanzada por la Comisión Europea (CE) para debatir la
participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y las autoridades locales (AL) en la
cooperación al desarrollo de la CE. Concebida como un mecanismo de creación de confianza y consenso
(y no como un proceso de negociación), la iniciativa se ha fijado como objetivo incrementar la eficiencia
de todos los participantes en la cooperación al desarrollo de la UE, aprovechando el impulso generado
por los debates internacionales y europeos. El proceso de diálogo ha durado más de 14 meses y ha
constado de una serie de seminarios regionales (en América Latina, Asia, África y región de Vecindad) y
sesiones de trabajo en Bruselas. Más información sobre el proceso y sobre los distintos documentos
producidos, incluido el documento de síntesis y la declaración política pueden encontrarse en:
https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/Di%C3%A1logo_estructurado
6 Para más información sobre los debates liderados por las OSC, consultar: http://www.betteraid.org/ y
http://www.cso-effectiveness.org
3

eficaz de las políticas de desarrollo en pos de un mayor impacto de los recursos públicos (de
carácter tanto financiero, como institucional y humano) que se destinan desde diversos ámbitos
a la cooperación internacional.
Se plantea así un doble reto para los gobiernos locales y por ende, para la cooperación
descentralizada. Por una parte la necesidad de ahondar en los esfuerzos por “localizar” la
agenda de la eficacia, de manera a integrar la perspectiva de los gobiernos locales y contribuir,
conjuntamente con las organizaciones de la sociedad civil a hacer transitar la agenda hacia
nociones más amplias como son la eficacia del desarrollo, la apropiación democrática, la
alineación con las estrategias en sus distintos niveles de gobernanza (y no exclusivamente a
nivel nacional), una rendición de cuentas múltiple y una división de trabajo que tome en cuenta
la distinta naturaleza de los actores y su especificidad y valor añadido 7 .
Por otra parte, se hace necesario analizar con mayor profundidad las implicaciones de los
principios de la Declaración de Paris y el Programa de Acción de Accra -particularmente la
apropiación, alineamiento y armonización/división de trabajo- para los gobiernos locales y más
concretamente para sus prácticas de cooperación descentralizada, de manera de dotarlas de
mayor calidad. Como reconoce la Comunicación de la Comisión Europea (CE; 2008), es hora
de reflexionar sobre cómo capitalizar el rico bagaje acumulado por los gobiernos locales y
asegurar una comunicación y una cooperación más efectivas entre los distintos agentes.
2.2. Consolidación de las prácticas de CD y conceptualización progresiva como
política pública local
Paralelamente a este reconocimiento progresivo de los gobiernos locales como actores
legítimos de desarrollo y su posicionamiento más central en los debates sobre la eficacia de la
ayuda, estamos asistiendo en los últimos años a un despliegue sin precedentes del fenómeno
de la cooperación descentralizada.
Un primer aspecto que parece haber quedado claro en el período reciente es que la
cooperación descentralizada es un fenómeno múltiple y de gran calado, que toca a una
multiplicidad de gobiernos locales y se extiende progresivamente hasta convertirse en una
práctica casi generalizada de la mayoría de municipios europeos y latinoamericanos,
exceptuando aquellos que por su reducida dimensión, no pueden o quieren dar el salto hacia
una acción internacional (Malé; 2009 a).
Pero, más importante quizás que su dimensión cuantitativa; esto es, su volumen financiero y el
número de gobiernos locales implicados directa o indirectamente en relaciones de cooperación
descentralizada, resulta ser la evolución cualitativa del propio fenómeno.
En el pasado, tal como se desprende de los estudios y análisis disponibles, la cooperación
descentralizada se ha caracterizado todavía por inscribirse en una línea continuista con los
patrones clásicos de la cooperación al desarrollo, de carácter netamente vertical, basados en
una noción de solidaridad internacional y planteada como transferencias de recursos materiales
o financieros. Así, es frecuente encontrar proyectos de cooperación descentralizada, de
carácter puntual y alta visibilidad, implementados directamente por los mismos gobiernos
locales a través de hermanamientos históricos o por medio de la acción del tejido de ONG,
orientados a la satisfacción de necesidades de infraestructuras y equipamientos y a la provisión
de servicios básicos.
En los últimos años, sin embargo, teniendo en cuenta el renacimiento de las dinámicas
territoriales a escala global, como respuesta también a las nuevas concepciones sobre el
desarrollo, y sobre todo fruto de la iniciativa y la innovación de los mismos gobiernos locales
como reacción a la fragmentación de esfuerzos y al impacto reducido y poco sostenible de las
prácticas de carácter asistencialista, la cooperación descentralizada ha empezado a introducir
7 En este sentido hay que reconocer el esfuerzo hecho desde los gobiernos locales y también regionales
para poner en marcha una gran variedad de mecanismos para estructurarse con el fin de coordinar sus
actividades, crear economías de escala, conseguir que su trabajo sea más eficiente y que se les escuche
a nivel subnacional, nacional, europeo e internacional. Esto incluye a asociaciones, foros, observatorios
regionales y nacionales y diversas redes temáticas y regionales.
4

auténticas innovaciones relativas tanto a la naturaleza de las relaciones que promueve, como
las modalidades como se concreta y los ámbitos temáticos cubiertos.
Se ha empezado a iniciar de esta manera un tipo de cooperación descentralizada diferente.
Una cooperación descentralizada que podríamos calificar de más genuina, en tanto que
arraigada en la propia especificidad de sus actores protagonistas, los gobiernos locales y
regionales; y concebida progresivamente, como herramienta para la internacionalización y la
proyección exterior del territorio y para abordar además determinadas cuestiones que aun
respondiendo a lógicas globales tienen un claro impacto local. Como analiza Romero (2010):
“Desde hace algunos años, están comenzando a consolidarse representaciones de la
cooperación descentralizada, que valorizan sus impactos cualitativos sobre la política y la
gestión territorial, dando lugar a la emergencia de nuevas motivaciones (de naturaleza políticoestratégica)
en las autoridades locales para operar en este ámbito de sus relaciones
internacionales”.
Ciertamente se trata todavía una tendencia emergente y no generalizada 8 ; que augura, sin
embargo, un verdadero cambio de paradigma; esto es: el abandono progresivo de las
representaciones de la Cooperación descentralizada desde una motivación estrictamente de
solidaridad internacional y como “fuente de recursos” y la valorización progresiva de su
dimensión político-estratégica e institucional, bajo una lógica y un abordaje propio al de una
política pública local 9 .
2.3. Afirmación del territorio como eje central del desarrollo local y creciente
importancia de las alianzas público-privadas
Centrando ahora la mirada en los enfoques de desarrollo local que parecen consolidarse en las
últimas décadas, podemos afirmar que se está produciendo una convergencia progresiva de
los mismos alrededor de la noción central del territorio; un concepto que debe ser concebido
desde una perspectiva dual: por una parte, como el espacio físico y también de representación
en el imaginario colectivo y; por otra parte, como el conjunto de actores que interactúan en
dicho espacio. Aspectos como la importancia de identificar y poner en valor las características
distintivas que sustentan el potencial local, de estimular la creación de redes de aprendizaje e
interacción, así como de fomentar la participación y cohesión social aparecen en varias de las
formulaciones más conocidas (Craviotti 2008), en las que destaca asimismo el doble
posicionamiento del territorio como punto de partida y objetivo al mismo tiempo del desarrollo
económico y la cohesión social.
El territorio es visto además como un espacio localizado de construcción, conflicto, negociación
y emprendimiento entre la gran amalgama de actores que interactúan en el mismo, de
naturaleza pública y privada, con el objetivo de optimizar el uso de los recursos disponibles
(Serrano 2010)(Serrano 2011). La relación y concertación entre los distintos actores del
territorio se convierte así en un aspecto central, que es necesario gestionar, a partir de la
construcción y/o consolidación de un conjunto de alianzas y redes alternativas a las
tradicionales redes de mercado y también a aquellas centradas exclusivamente en el Estado; lo
que los anglosajones han denominado los “partenariados público-privados” (PPP) y también se
ha desarrollado bajo la denominación “alianzas público privadas” (y más concretamente
8 En esta progresiva consolidación de la cooperación descentralizada desde una vertiente políticoestratégica
e institucional, otro elemento a tener muy en cuenta, es la evolución de los marcos normativos
de algunos Estados, en especial europeos, y su reconocimiento explicito de la capacidad de los gobiernos
de nivel sub-estatal (esto es locales, regionales, autonómicos o federales), de operar en el ámbito de la
cooperación al desarrollo. En España, por ejemplo, la ley de cooperación internacional reconoce la
capacidad de las Comunidades Autónomas y los gobiernos locales en el ámbito de la cooperación al
desarrollo, lo que les confiere competencias y legitimidad también desde una perspectiva jurídica
(Fernández de Losada; 2010).
9 Para mayor información sobre cómo avanzar en la construcción de una política pública local de
cooperación descentralizada, consultar: Sanz Corella, Beatriz (2008): Guía para la acción exterior de los
gobiernos locales y la cooperación descentralizada Unión Europea-América Latina”. Volumen II:
Elementos para la construcción de una política pública local de Cooperación Descentralizada.
Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL
5
Con formato: Sin Resaltar

alianzas público-privadas para el desarrollo” - APPD) 10 . En palabras de Cravacuore et al.
(2004): “Las relaciones requieren configurarse en un nivel amplio de acuerdos y compromiso
entre los actores privados y públicos, cuyas acciones y omisiones condicionan las dinámicas
territoriales del desarrollo, determinando para cada sitio una configuración particular y
suponiendo que, en todo proceso local, las visiones, demandas y expectativas que los actores
estratégicos llevan a la arena de negociación resultan categóricas en la articulación y definición
de las políticas a ejecutar”. Encontramos un ejemplo de este enfoque en el conjunto de
iniciativas comunitarias de desarrollo rural englobadas bajo el programa Leader en sus distintas
fases (ver cuadro 1); un programa que puede considerarse precursor de este enfoque y que en
el ámbito de la cooperación se ha erigido como un referente en materia de desarrollo local.
Cuadro 1: Un precursor del enfoque territorial: el programa Leader 11
LEADER es el nombre con el que se conoce las sucesivas iniciativas comunitarias de
desarrollo rural de la Unión Europea. Corresponde a las siglas, en francés "Liaisons entre
activités de Developement de L'Economie Rurale" (Relaciones entre Actividades de Desarrollo
de la Economía Rural). El enfoque LEADER constaba de los elementos siguientes:
• Estrategias de desarrollo local por zonas, diseñadas para territorios rurales
subregionales claramente delimitados.
• Partenariados locales entre los sectores público y privado (Grupos de Acción Local).
• Un enfoque ascendente que otorgue a los grupos de acción local un poder decisorio
sobre la elaboración y aplicación de una estrategia de desarrollo local.
• Concepción y aplicación multisectorial de la estrategia basada en la interacción entre
los agentes y proyectos de los distintos sectores de la economía local.
• La aplicación de enfoques innovadores.
• La ejecución de proyectos de cooperación.
• La creación de redes de partenariados locales.
De LEADER I a LEADER+
LEADER I (1991-1994) marcó el inicio de una nueva concepción de la política de desarrollo
rural basada en un enfoque territorial, integrado y participativo. Tuvo una respuesta positiva
por parte del sector privado en contribución a la inversión.
LEADER II (1994-1999) difundió el enfoque de LEADER I, concediendo particular importancia
al carácter innovador de los proyectos. Con LEADER II se persiguió, entre otros aspectos,
fomentar actividades innovadoras realizadas por los agentes locales en todos los sectores de
la actividad en el mundo rural.
LEADER+ (2000-2006) mantuvo su función de laboratorio para el descubrimiento y
experimentación de nuevos enfoques de desarrollo integrados y sostenibles que influyeran en
la política rural de la Unión Europea. No quería ser una mera continuación de la iniciativa
LEADER II, sino que estaba destinada a fomentar y apoyar estrategias integradas y de gran
calidad para el desarrollo rural a escala local. Puso énfasis especial en el desarrollo de los
cuatro aspectos o temas aglutinadores (utilización de nuevos conocimientos y tecnologías,
mejora de la calidad de vida, valorización de los productos locales y valorización de los
recursos naturales, culturales), el carácter piloto, los partenariados (asociaciones) de calidad y
en los proyectos inter-territoriales y transnacionales.
10 Las “Alianzas Público Privadas para el Desarrollo” (APPD) se entienden como una relación de
colaboración entre el sector público, el privado y las organizaciones de la sociedad civil, con el fin de
conseguir mayor eficacia en la consecución de objetivos de interés compartido y generar un impacto
positivo en el desarrollo de los lugares y sectores donde operan. Potenciar el desarrollo sostenible y
garantizar el desarrollo humano es un proceso complejo que requiere la participación de todos los
sectores implicados, ya que la historia ha demostrado que ninguna organización es capaz, por sí sola, de
aportar soluciones sostenibles. Debido a ello, fomentar sinergias entre las entidades públicas, las
entidades privadas y las organizaciones de la sociedad civil ha pasado a ser una necesidad ante los
nuevos retos globales del desarrollo. Más información en: http://www.alianzasdesarrollo.org/appd
11 http://www.mendinet.org/leader.html y
http://europa.eu/legislation_summaries/regional_policy/provisions_and_instruments/g24208_es.htm
6

En muchos casos, particularmente en el contexto latinoamericano 12 , la creciente
descentralización político-administrativa –que pretende, en mayor o menor medida acercar las
políticas públicas a la población- ha representado un factor clave para avanzar en la
consolidación de estos enfoques, en pos de un mayor y mejor desarrollo local. Sin embargo, es
importante tener en cuenta que la descentralización por si sola no equivale automáticamente a
desarrollo local; sino que es necesario el despliegue de enfoques adecuados que permitan
evitar caer en la reproducción de esquemas centralistas a nivel local.
Por otra parte, el énfasis que los enfoques de desarrollo territorial ponen en la articulación y la
concertación entre actores no debería llevarnos a pensar que estos enfoques obvian o incluso
niegan, el papel relevante que desempeñan los gobiernos locales y regionales. Todo lo
contrario. Ya no tanto por la centralidad que detentan estos actores, sino por su potencial
catalizador y armonizador de las distintas prácticas de los actores relevantes del territorio
(Cravacuore et al. 2004), los gobiernos locales y regionales desempeñan un rol central en la
concepción e implementación de los enfoques territoriales.
Esta constatación es todavía más evidente en un contexto marcado por una severa crisis
financiera, económica y social, como la que presenciamos actualmente, habida cuenta de la
proximidad e inmediatez de los gobiernos locales (y también regionales) a la ciudadanía, su rol
de dinamizadores básicos del tejido económico, social y territorial y su rol de garantes, en
último término, de la calidad de vida de sus ciudadanos y de la cohesión social a escala
territorial.
2.4. Emergencia de la noción de gobierno relacional y de los enfoques
participativos en la nueva gestión pública
Paralelamente al proceso de consolidación de los enfoques territoriales, estamos asistiendo
también, como coinciden en señalar diversos expertos en administración, a una transición de
modelos de gestión pública. De un modelo de administración tradicional del Estado
caracterizado por su centralidad, verticalidad, funcionamiento burocrático y excluyente;
transitamos hacia modelos más abiertos, en donde, bajo un paradigma de gobernanza multiactor
(también denominada gobernanza participativa, OECD; 2009), la participación ciudadana
juega un papel preponderante, en aspectos claves, tales como la identificación de prioridades,
la prestación de servicios públicos e incluso el control o la auditoria social 13 .
Esta nueva manera de concebir el espacio público y la gestión de las políticas públicas es
particularmente relevante en la esfera local, donde el Estado y la sociedad pueden asociarse
con mayor intensidad, partiendo de la negociación de las aspiraciones e intereses locales y
sociales, y entonces confrontar y producir proyectos de conducción política consensuados.
En este sentido, de la observación y análisis de experiencias tanto en Europa como en América
Latina, se desprende como, a pesar de las muchas limitaciones que siguen existiendo y
atendiendo también a las diferencias que presenta cada contexto, las últimas décadas han sido
testigo de una creciente presencia de mecanismos que permiten la participación ciudadana en
la administración pública local. En algunos casos, a partir de una estrategia desplegada por
parte del gobierno para mejorar la eficacia de la gestión y/o incrementar la legitimidad de las
instituciones y los gobiernos electos, o bien como respuesta a una exigencia social de mayores
cuotas de transparencia y control, se han puesto en marcha muy diversos tipos de
experiencias, con funcionamientos y resultados muy dispares, que tienen en común el
pretender escuchar a los ciudadanos a la hora de definir las políticas públicas en el ámbito local
(Font Joan, et al; 2000), atendiendo a los beneficios que reporta dicha participación (ver cuadro
2).
Cuadro 2: Los beneficios potenciales de la participación ciudadana
La participación entendida entonces como una mayor y mejor relación entre el gobierno local y
12 Ver informe del Grupo de Trabajo 1 : Los roles y el valor añadido de las OSC y de las AL en la
cooperación exterior de la UE”. Diálogo Estructurado. Seminario regional América Latina. Asunción,
Septiembre 2010.
13 Consultar la web: http://www.unpan.org/ce para más recursos (estudios/publicaciones/guías/etc.) sobre
la participación ciudadana en la gestión pública.
7

la ciudadanía, tiene potencial para:
Responder a las expectativas de los ciudadanos de ser escuchados y considerados
en la formulación y ejecución de las políticas públicas de su territorio.
Mejorar la calidad de las políticas públicas, tanto en su diseño -gracias al valioso
recurso que suponen los aportes de los ciudadanos- como en su implementación –
teniendo en cuenta la mejor información y mayor implicación de los mismos-.
Mejorar la confianza depositada en el gobierno local al mejorar el grado de
conocimiento del mismo y de sus políticas por parte de los ciudadanos. Una mejor
rendición de cuentas y una mayor apertura contribuyen, por tanto, a mejorar la
legitimidad del gobierno y de sus decisiones y políticas.
Mejorar el clima de democracia local al potenciar una ciudadanía más comprometida
y capaz de entender y monitorear las políticas públicas locales.
Existe así, hoy en día, un verdadero arco iris de prácticas de participación ciudadana en la
gestión local. Mientras en algunos países, la práctica está recogida en la ley, en otros países se
realiza todavía de manera ad hoc o incluso de forma cosmética. Esto es particularmente
relevante en el contexto latinoamericano, donde la apropiación de esta nueva manera de
gestionar el espacio público y de repensar el gobierno local desde una perspectiva relacional
no es fácil, dada la cultura política que sigue enfatizando la exclusión y la confrontación y la
herencia burocrática que no solamente permea las entidades públicas, sino también algunas
organizaciones ciudadanas (Enríquez; 2005). En palabras del autor: “Si bien son muchos los
municipios y regiones que se esfuerzan en nuestro continente por abrir paso a la participación
ciudadana y la concertación entre los distintos actores, a veces los esfuerzos no pasan de
elaboración de diagnósticos y de diseño de planes que no se llevan a la práctica. Las
resistencias son más explícitas y fuertes cuando se trata de asuntos como la participación en la
elaboración y ejecución de los presupuestos (tiene que ver con la asignación de recursos) y en
la implementación de la auditoría social (tiene que ver con transparencia y rendición de
cuentas). La causa principal y más común de estas resistencias es el temor de los gobiernos
locales o regionales a perder control y poder. No se dan cuenta que puede suceder todo lo
contrario, ya que pueden ganar mayores niveles de legitimidad y con ello elevar su capacidad
de negociación”.
A pesar de estos obstáculos, los avances son evidentes, particularmente en los últimos años
(como se desprende de las prácticas innovadoras en materia de presupuestos participativos,
auditoría social, etc.) y el gobierno relacional constituye un enfoque emergente en la gestión
pública que será, con toda seguridad, como sostiene el Programa de Naciones Unidas para la
Administración Pública 14 , una de las claves de los procesos de reforma y de rediseño
institucional de la administración pública local, en los marcos de gobernanza multi-actor que
están en proceso de consolidación 15 .
3. El enfoque de las Asociaciones territoriales de desarrollo (ATD)
En este contexto de cambio y redefinición de modelos, marcado, como apuntamos, por un
conjunto de tendencias, confluentes en gran medida y que se retroalimentan, estamos siendo
testigos de la emergencia de un nuevo enfoque a la hora de abordar las políticas de
cooperación al desarrollo desde el mundo local, particularmente en la región latinoamericana:
las denominadas asociaciones territoriales de desarrollo.
Como evocábamos en la introducción del presente artículo, precisamente el programa de
Acción de Accra plantea la construcción de alianzas más eficaces e inclusivas para el
desarrollo; una noción que aun habiendo sido acuñada para el ámbito global, tiene su
traslación en el ámbito local, donde la confluencia de un gran número de intervenciones y de
actores, justifica la necesidad de una estrecha articulación y concertación, desde una
14 Participatory governance and citizens’ engagement in policy development, service delivery and
budgeting. Note by the Secretariat. Committee of Experts on Public Administration. Sixth session. New
York, 10-13 April 2007, disponible en http://unpan1.un.org/ y ver la web:
http://www.unpan.org/DPADM/AboutUs/tabid/420/Default.aspx
15 Para más información se puede consultar también Gaventa; 2006
8

perspectiva de gestión estratégica del territorio. En efecto, como pone de relieve la
Comunicación de la Comisión Europea (CE; 2008): “la diversidad de actores y el extenso
ámbito sectorial hacen que el terreno sea aún más complejo y estratificado. En este aspecto,
las asociaciones multi-agente tienen una gran relevancia, pues combinan su valor añadido
como Autoridades locales (AL) y como entidades de la sociedad civil, y su fomento tiene, con
toda seguridad, efectos positivos en la aportación de las AL”.
3.1. El concepto de ATD y elaboraciones recientes
¿En qué consisten entonces estas asociaciones territoriales de desarrollo, también
denominadas asociaciones locales o asociaciones multi-agente?
En el sentido más estricto de la palabra, una asociación significa una relación legal entre dos o
más entidades, asociadas sobre una base formal, e incluso contractual. Hablando en términos
más amplios, una asociación generalmente involucra una estrecha colaboración entre dos o
más instituciones, manteniendo cada una de ellas su autonomía y teniendo además sus
responsabilidades y derechos específicos dentro de dicha asociación. Al trabajar en asociación
con otras entidades, las instituciones tienden a reunir sus recursos ya sea técnicos,
organizacionales, geográficos, humanos o financieros.
Cuando se aplica este concepto más amplio de asociación al territorio, bajo un objetivo de
desarrollo, estamos refiriéndonos a los enfoques que, bajo el liderazgo de los gobiernos
locales, se despliegan para promover una gestión de la cooperación –desde la doble
perspectiva de la oferta y la demanda- que parta de, al tiempo que alimente, la suma de
esfuerzos, capacidades, dinámicas y conocimientos del conjunto de actores relevantes en el
territorio, de naturaleza pública y privada, desde una perspectiva estratégica e integral, de
manera a generar un espacio de entendimiento mutuo que trascienda el interés particular de
cada actor. Se trata, en definitiva, de la traslación de los enfoques territoriales a los que
hacíamos referencia al analizar el contexto, al ámbito de la gestión de la cooperación
internacional y, más específicamente, al ámbito de la conceptualización y gestión de las
políticas públicas locales de cooperación descentralizada.
Cuadro 3: La Red Antioqueña de Cooperación Internacional en el marco de la
política pública de cooperación de la región de Medellín 16
En la región de Medellín, Colombia, la profesionalización progresiva de la cooperación
internacional en diferentes entidades públicas, privadas, sociales y académicas permitió
fortalecer la visión de conjunto y llenar de contenido estratégico el trabajo en red y de
organización de capacidades en el territorio. Por otra parte, las instituciones con experiencia
destacada en la definición de estrategias de cooperación coincidieron en la identificación de
fortalezas institucionales particulares, pero igualmente reconocieron que la gestión de la
cooperación en el territorio no debía centrarse en una entidad específica, sino en la suma de
enfoques y diversidad de conocimientos de múltiples actores; contando adicionalmente con el
liderazgo y convocatoria de la institucionalidad pública para generar una dinámica participativa
de construcción social de capacidades en materia de gestión y coordinación de la
cooperación, como proceso y como medio para el desarrollo.
Como resultado comprensible de esta dinámica, surgió con carácter formal la Red
Antioqueña de Cooperación Internacional, conformada por un conjunto de actores públicos
y privados con experiencia y reflexión en la gestión de cooperación internacional. Esta Red
busca fortalecer las capacidades conjuntas de trabajo estratégico en cooperación,
reconociendo los nuevos ámbitos de principios y agendas de acción emanados de los Foros
internacionales de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda. Por lo cual, ha considerado
fundamental la preocupación para responder desde el territorio a las implicaciones y al
contexto de aplicación de la agenda de eficacia de la cooperación, y especialmente de los
principios de La Declaración de Paris y Accra en un entorno de desarrollo local.
16 “La cooperación internacional al desarrollo. Una política pública de construcción social de capacidades
desde Medellín para la región Medellín 2010”. Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área
Metropolitana y Red Antioqueña de Cooperación internacional.
9

La Red formuló una Agenda Estratégica de Cooperación Internacional en Antioquia que
condujo a la formulación de once factores sinérgicos para el fortalecimiento del potencial de
gestión territorial de la cooperación en el departamento, tanto en su lógica de demanda como
de oferta, al tiempo que definió una postura de flexibilidad en la determinación de trabajo por
líneas programáticas, las cuales dependen de los contextos y coyunturas de coordinación
institucional, y avanzó en el establecimiento de mecanismos de coordinación y operación de la
Agenda Estratégica, junto con la adopción de compromisos institucionales efectivos para llevar
a cabo el Plan de Acción anual de la Red
Desde el punto de vista de las prioridades concebidas por la Red en el establecimiento de
factores estratégicos de construcción de capacidades para la gestión de cooperación
internacional, uno de los factores de primera línea es el diseño y formulación de la política
pública de cooperación liderada por la Agencia de Cooperación Internacional, toda vez que en
el Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011 ”Medellín Solidaria y Competitiva” se define la
necesidad de formular una política pública de cooperación incluyente y participativa
Las formas que puede adoptar este tipo de asociaciones son muy diversas, yendo desde la
colaboración informal (es decir, realizada de manera puntual y/o ad-hoc), a la creación de
espacios de participación ciudadana para la gestión de la cooperación internacional (como son
los consejos de cooperación, por ejemplo, extendidos en el territorio español), o incluso el
despliegue de alianzas formalmente establecidas a partir del trabajo en red. Estas redes
pueden estar especializadas en la gestión de la cooperación (como la Red Antioqueña de
Cooperación Internacional descrita en el cuadro 3) o bien ser redes de carácter local,
enraizadas en el territorio (como la Red Pintadas analizada en el cuadro 4) y que han integrado
progresivamente la cooperación en su acervo y ámbito de actuación.
Cuadro 4: La Red Pintadas 17
Pintadas es un pequeño municipio, localizado aproximadamente a 250 Km. de Salvador,
capital del Estado de Bahía. Su población se concentra en la zona rural y se dedica
primordialmente a la agricultura familiar, siendo frecuente la migración zafral. El municipio
tiene un Índice de Desarrollo Humano Municipal (IDH-M) del 0,625, lo que le coloca en
situación de desarrollo humano medio.
En esta localidad fue organizada la red Pintadas, compuesta por entidades de la sociedad civil
(organizaciones sociales, productivas, culturales y religiosas y cooperativa de crédito), con el
apoyo de la prefectura local y de instituciones nacionales e internacionales.
La red es una iniciativa estimulada por el Gobierno Municipal como espacio de articulación,
formulación y potenciación de políticas públicas y proyectos de desarrollo local integrado y
sostenible. Las entidades definen y ejecutan proyectos de interés local y articulan apoyos
técnicos y financieros, inclusive de la cooperación internacional.
Pintadas está fuertemente vinculada al movimiento social en el municipio y viene siendo
construida, desde la década del 60, con fuerte influencia de la Iglesia Católica. En esa época,
se formaron liderazgos que pasaron a incentivar acciones de solidaridad. Desde 1999 a 2003,
la red funcionó informalmente como un espacio de articulación entre las diversas entidades y
la prefectura. En reuniones bimestrales, realizaban negociaciones de cooperación, seminarios
y talleres, proyectos sociales integrados, planeamiento estratégico y captación de recursos.
Trabajaban la solidaridad y el apoyo mutuo entre las instituciones involucradas. La prefectura
actuaba como articuladora y promotora de la Red.
Actualmente la red implica a 11 entidades locales: STR-Sindicato de los Trabajadores Rurales,
CCSP-Centro Comunitario Servicios Pintadas, Movimiento de Mujeres, Parroquia, Cooperativa
de Crédito y Agroindustrial, Proyecto Renacer, Cine Rheluz, EFAP-Escuela Familia Agrícola
Pintadas, Radio Comunitaria, ASA-Asociación de Apicultores y Alcaldía. Las entidades
participantes de la red están comprometidas con la calidad de vida y la convivencia con el
ambiente semiárido que caracteriza a la región. A continuación serán presentados, por década
17 Elaborado a partir de http://melhorespraticas.caixa.gov.br/pintadas/sumary.asp?idioma=e y de Batista,
S.; Jakobsen, K y Evangelista A.C. (2008). Este ejemplo ya aparecía en Sanz Corella (2008)
10

de creación, los participantes de la red y su área de actuación.
El objetivo general de la red Pintadas es promover el desarrollo local sostenible del municipio
y cuenta con diferentes alianzas nacionales (Gobierno Federal, Universidad Federal de Bahía,
la Fundación Clemente Mariani y Caritas Brasil, entre otras). Además cuenta con alianzas
internacionales por parte de algunos entidades europeas: Il Canale (Italia), Peoples Solidaries
(Francia), la Organización para la Cooperación Internacional en Proyectos de Desarrollo
(DISOP) de Bélgica y el Servicio Alemán de Cooperación Social-técnica (DED).
Las cuatro entidades europeas que apoyan la red Pintadas crearon la red Pintadas Europea
que se reúne para evaluar y planear, dos veces al año, la situación del proyecto, los
resultados, la utilización de recursos, etc. La red promueve una interacción estratégica y los
proyectos demandados por las asociaciones brasileñas son dirigidos para las instituciones
responsables a partir de asuntos específicos, como: recursos hídricos, educación, microfinanzas
y desarrollo económico, actividades socio-productivas/desarrollo económico.
Una de las elaboraciones más recientes del enfoque la encontramos en los debates celebrados
en el marco del Diálogo Estructurado sobre la participación de las organizaciones de la
sociedad civil (OSC) y las autoridades locales (AL) en la cooperación europea 18 bajo la
denominación “el enfoque territorial de desarrollo”.
De acuerdo con las conclusiones de dicho proceso, este enfoque sitúa al territorio como sujeto
y protagonista de los esfuerzos de desarrollo y gobernanza en el ámbito local. Teniendo en
cuenta su naturaleza plurilateral, el enfoque requiere la suma de todos los actores relevantes,
sobre la base del principio de que existen distintas visiones, pero intereses comunes para
aglutinar los distintos esfuerzos, recursos y capacidades. Las autoridades locales y las
organizaciones de la sociedad civil tienen, como reconoce el documento de síntesis 19 , roles
distintos pero complementarios que pueden articularse debidamente para lograr no sólo
beneficios políticos y ventajas en unos servicios sociales locales mejorados y una mayor
gobernanza, sino también beneficios económicos que conduzcan a la reducción de la pobreza:
Por una parte, las autoridades locales pueden desempeñar un papel de catalizadoras de la
gobernanza y el desarrollo local debido a su legitimidad democrática, su proximidad a los
ciudadanos, su misión de prestar servicios esenciales y su capacidad de repetir éxitos para
beneficio de toda la comunidad (ver cuadro 5). Al aportar un marco de toma de decisiones
efectivo para fijar las prioridades del desarrollo local, las autoridades locales también
pueden promover un entorno de colaboración y diálogo con sus ciudadanos.
Por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil también desempeñan un rol de
piedra angular en el desarrollo y la gobernanza locales (cuadro 5). Así, su participación
proactiva en la definición y la implementación de los planes de desarrollo local debería
entenderse como una forma de movilizar recursos locales y capital social existente en el
territorio, para difundir información e incrementar la eficacia de las políticas públicas locales
y los servicios subsidiarios y permitir la inclusión de las organizaciones base y de los
grupos potencialmente marginados de las prioridades del desarrollo local.
Cuadro 5: Los roles respectivos de las AL y las OSC 20
Teniendo en cuenta sus competencias
legales, su legitimidad mediante elecciones y
el reconocimiento del principio de
subsidiaridad, las AL desempeñan un papel
político y de piedra angular en la promoción
del desarrollo y la gobernanza locales, en
El artículo 20 del Programa de Acción de
Accra hace referencia explícita a las OSC
como actores independientes del
desarrollo por derecho propio cuyos
esfuerzos complementan los de los gobiernos
y el sector privado, teniendo en cuenta sus
18
https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/Di%C3%A1logo_estructurado
19
https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/Getting_ready_for_the_final_Conference_in_
Budapest
20
Documento de síntesis del Diálogo Estructurado. Puede consultarse en:
https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/Di%C3%A1logo_estructurado
11

la prestación de servicios públicos a sus
ciudadanos y en la gestión de la cooperación
(mediante la cooperación descentralizada).
Entre otras cosas, las AL pueden:
(i) vincular la toma de decisiones más
estrechamente a las prioridades
locales y de ese modo acercar más a la
población los procesos de planificación,
implementación, monitoreo y rendición
de cuentas;
(ii) ejecutar estrategias de desarrollo
territoriales;
(iii) garantizar una prestación equitativa de
los servicios básicos e implementar la
democracia y la gobernanza locales,
lo cual implica un cambio hacia una
rendición de cuentas descendente
gracias a la participación y la
transparencia;
(iv) reunir a todos los participantes en el
desarrollo relevantes y crear sinergias
entre los actores del sector privado y el
público; (v) reproducir los éxitos para
beneficio de toda la comunidad;
(v) promover el diálogo entre los
distintos niveles de gobierno y de ese
modo garantizar la coherencia entre las
estrategias nacionales, regionales y
locales;
(vi) contribuir a un entorno propicio para el
funcionamiento de las OSC locales, y
(vii) concienciar a los ciudadanos.
muchos roles potenciales (no excluyentes)
como actores del cambio social, que son 21 :
(i) movilización y organización de las
comunidades de base para el
desarrollo social, económico y político;
(ii) concienciación y otorgamiento de
poder social;
(iii) monitoreo de los gobiernos y los
donantes;
(iv) programación de prestación de
servicios y del desarrollo (cubriendo
huecos, en caso necesario);
(v) establecimiento de coaliciones y
redes;
(vi) movilización y aprovechamiento al
máximo de los recursos de la UE en
los partenariados (en particular para los
socios europeos);
(vii) implicación en las prioridades de la
gobernanza;
(viii) (viii) promoción; (ix) promoción de la
apropiación democrática;
(ix) implicación en las prioridades de los
derechos humanos y
(x) suministro de asistencia humanitaria
(tras una crisis).
Además, las OSC pueden aportar un claro
valor añadido a la cooperación exterior
teniendo en cuenta su naturaleza de
organizaciones autogobernadas y
voluntarias, gracias a:
(i) su concepción del desarrollo en función
de un enfoque de derechos;
(ii) su capacidad de llegar hasta los más
marginados y de otorgarles poder;
(iii) su capacidad de reaccionar con rapidez
y flexibilidad;
(iv) su vinculación de las necesidades
locales con los problemas mundiales, y;
(v) el poder de promover y provocar la
innovación social.
En la elaboración que hace el Diálogo Estructurado de los enfoques territoriales de desarrollo
no se menciona, sin embargo, por el propio alcance del Diálogo centrado en las organizaciones
de la sociedad civil y las autoridades locales, otros actores muy relevantes del territorio, como
son las universidades o el propio sector productivo y profesional.
Las universidades y centros de formación, constituyen, por su parte, un ámbito privilegiado
para la colaboración, no sólo porque disponen de la capacidad para elaborar y reflexionar y
21 Estos roles identificados están en sintonía con los resultados de las consultas nacionales y sectoriales
del Foro sobre la Eficacia del Desarrollo de las OSC. Véase http://www.cso-effectiveness.org/-globalreport,052-.html?lang=es.
12

disponen también de recursos humanos calificados, sino porque conforman también un espacio
de enorme interés para la sensibilización y la educación para el desarrollo, particularmente en
Europa.
En cuanto al sector productivo y profesional 22 , se trata sin lugar a dudas de un sector a tener en
cuenta cada vez más en la cooperación internacional 23 (ver cuadro 6) y, muy particularmente
en la cooperación en el ámbito local, habida cuenta del creciente reconocimiento que existe
sobre la estrecha relación entre progreso económico y cohesión social. Como analiza uno de
los gurús empresariales de nuestros tiempos, Michael Porter (2010): “Las empresas deben
aprender a integrar sus actividades con la sociedad, mientras que las organizaciones sociales
tienen que aprender a colaborar con las empresas en lugar de desconfiar de ellas”. Y a este
tándem cabría añadir también a los poderes locales.
De hecho, las asociaciones de profesionales tienen una larga tradición en la cooperación y
representan un aporte y apoyo para el acompañamiento técnico y el intercambio de
conocimientos. Asimismo, en las políticas de desarrollo o de promoción económica, algunas
iniciativas locales de colaboración con el sector productivo territorial como algunos centros de
formación, agencias de promoción económica o proyectos de inserción profesional dirigidos a
los grupos más desfavorecidos, constituyen experiencias interesantes que muestran como el
gobierno local ha favorecido la dinamización de su mercado de trabajo evitando la exclusión
social (Zapata Garesché; 2007).
Cuadro 6: Tendencias que refuerzan una mayor implicación de las empresas en
el desarrollo 24
Las grandes tendencias globales están creando un ambiente favorable para que las
empresas se involucren más en los procesos de desarrollo:
Las expectativas públicas respecto a las empresas están cambiando.
Las condiciones de muchos países en desarrollo y en transición están mejorando.
Las comunicaciones más rápidas y baratas hacen del mundo un lugar más pequeño.
Muchas empresas ven la necesidad de superar los sectores de mercados maduros.
Se requieren grandes inversiones en infraestructura y tecnología para responder a las
necesidades de la población de los países en vías de desarrollo.
Están disponibles nuevos y mejores aliados.
La cooperación internacional y las inversiones se refuerzan mutuamente.
Existe, además, una conciencia colectiva de que las empresas pueden marcar una
diferencia en las vidas de los 4.000 mil millones de personas que se estima pertenecen a
los segmentos de población más pobre. Desde diferentes ámbitos, se está buscando que
las empresas se involucren y sean exitosas en este campo. Los gobiernos y la
Organización de las Naciones Unidas han establecido metas ambiciosas para reducir la
pobreza y mejorar las condiciones de vida (Objetivos de Desarrollo del Milenio) y son,
también, conscientes de que el sector privado ejercerá un rol importante como ayuda para
alcanzar estos objetivos.
En definitiva, el sector productivo constituye un actor de interés a implicar en las políticas de
cooperación descentralizada bajo la óptica de las asociaciones propuesta en este artículo.
22 Para ampliar información se sugiere consultar: TICHAUER, M. Ricardo. “Cooperación internacional: el
papel de la empresa privada”, en TICHAUER M., Ricardo. (Editor) La inserción internacional de las
regiones y los municipios. Lecturas sobre gestión de cooperación descentralizada. Instituto de Relaciones
Internacionales. Universidad de Viña del Mar, Chile. 2005
23 En el año 1999, el secretario general de las Naciones Unidas Kofi Annan anunció la creación del
PACTO GLOBAL (GLOBAL COMPACT), para promover el diálogo social que concilie los intereses de las
empresas, con los valores y demandas de la sociedad civil, los proyectos de la ONU, sindicatos y
organizaciones no gubernamentales (ONGs), sobre la base de 10 principios en áreas relacionadas con
los derechos humanos, el trabajo, el medio ambiente y la corrupción
24 Adaptado de: World Business Council for Sustainable Development. Oportunidades de negocios para
reducir la pobreza. Una guía de campo.
13

Como propone Serrano (2010)Serrano (2011) en su elaboración sobre las coaliciones
regionales: “Incorporar la lógica territorial implica analizar las características actuales y
potenciales de los territorios, la estructura productiva y los eslabonamientos posibles, con miras
a generar mecanismos y procedimientos orientados a apoyar procesos de transformación
productiva. De esta forma, es un enfoque que pone atención sobre activos, actores y procesos
intencionados de desarrollo”.
3.2. Precisiones entorno al enfoque y perspectivas de impacto
Es importante asimismo aportar algunas precisiones a enfoque de asociaciones territoriales de
desarrollo.
En primer lugar, cabe subrayar que se trata de un enfoque complementario a las estrategias
sectoriales y nacionales de desarrollo, y no de un enfoque alternativo. De ahí la necesidad
como veremos más adelante, de reforzar los vínculos con otros niveles extraterritoriales de
gobernanza.
En segundo lugar, este enfoque no se circunscribe únicamente en una óptica puramente
espacial, sino que promueve la inscripción de las dinámicas de cooperación en un contexto
dado, en asociación con el conjunto de actores relevantes, a partir de sus propias dinámicas de
desarrollo. Se trata, por lo tanto, de enfoque centrado en “los actores”, que responde a la
necesidad de asociar en las estrategias de desarrollo locales al conjunto de sus protagonistas
(atendiendo a su naturaleza y vocación, su derecho de iniciativa y también a sus distintos
grados de formalidad y consolidación). Ello supone un énfasis particular en la búsqueda de
sinergias y complementariedades entre los actores, de manera a promover la generación de un
espacio de entendimiento e interés mutuo, para superar los intereses particulares de cada
actor.
En tercer y último lugar, es importante precisar que este enfoque no debería convertirse en un
nuevo dogma y ser aplicado de manera indiscriminada. Se trata de un proceso, que requiere
tiempo para generar confianza entre los actores y que precisa, además, para una eficaz
implementación, un análisis detallado de cada territorio, en clave, no sólo de los propios
actores relevantes y sus dinámicas, sino también de las potencialidades y recursos existentes;
o en otras palabras, en clave de activos 25 .
En conclusión, las asociaciones territoriales de desarrollo constituyen un enfoque todavía
emergente que se perfila como una de las posibles respuestas desde el mundo local a las
exigencias de la agenda de la eficacia de la ayuda, habida cuenta de su potencial para incidir
positivamente en los cinco principios de la Declaración de Paris, debidamente reinterpretados a
escala local (ver cuadro 7). Como analiza Rimez (2010 b): “Las Asociaciones Locales para el
Desarrollo constituyen una solución original y eficaz para poner la cooperación internacional –
sin tomar en cuenta los donantes – al servicio de las políticas públicas definidas por y bajo el
liderazgo de los gobiernos locales del Sur. Ellos pueden proporcionar un medio para la
implementación eficaz de los principios de armonización, alineamiento y apropiación en un
contexto de concertación e involucrando a todos los actores de la cooperación.
Cuadro 7: Conclusiones del proceso consultivo sobre la eficacia de la ayuda a
nivel local 26
25 Como propone Serrano (2010) Serrano (2011): “El concepto de activos se refiere a dotaciones
materiales y no materiales que constituyen recursos que posibilitan emprendimientos. Se pueden
distinguir diferentes tipos de activos: a) activos físico – territoriales, recursos naturales, infraestructura,
localización geográfica; b) activos económicos, acceso a mercados, características del sector productivo,
inversión privada, mercado laboral, innovación productiva, c) activos culturales, identidad, patrimonio
cultural, tradiciones, saberes, d) activos sociales, actores, redes, organizaciones, liderazgos, coaliciones,
e) activos institucionales, por ejemplo, existencia de proyecto político regional, liderazgo de la autoridad
territorial, apertura de las instituciones públicas al trabajo territorial, etc.”
26 El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a través de la Iniciativa ART y el Grupo
Desarrollo de la Capacidad de la Dirección de Políticas de Desarrollo (CDG/BDP), en estrecha
colaboración con el Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL de la Diputación de Barcelona
asociada a la Intendencia de Montevideo, el Foro Global de Asociaciones de Regiones (FOGAR), el
Fondo de Autoridades Locales para la Cooperación Descentralizada y el Desarrollo Humano Sostenible
(FELCOS), y el Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad Internacional (FAMSI) como
vicepresidencia de la Comisión de Cooperación al Desarrollo de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
14
Con formato: Sin Resaltar
Con formato: Sin Resaltar

Evidenciamos algunos de los desafíos y de las oportunidades para una mayor eficacia de
la ayuda a nivel local, publicados en el documento conclusivo del proceso.
Desafíos:
Abandonar la lógica originaria de donante-beneficiario asentada en el proyecto
para asumir un paradigma basado en asociaciones horizontales duraderas y
sostenibles entre territorios, asentadas en la equidad, la confianza, los intereses
comunes y las relaciones a medio y largo plazo.
Asumir nuevas referencias de la Eficacia de la Ayuda, como el valorizar el rol
estratégico de la cooperación descentralizada entendida, no como una fuente
adicional de recursos económicos, sino como una estrategia de democratización, una
forma innovadora y pragmática de movilización para el desarrollo humano y de
diálogo permanente entre territorios sobre temáticas de interés común como son,
entre otros, la migración, la salud, el empleo, la seguridad humana, los derechos
ciudadanos, la igualdad de género, el medio ambiente y el cambio climático.
La participación activa e inclusiva de las comunidades debe estar asociada, en el
diseño de los programas de cooperación, a la posibilidad concreta de programar los
recursos disponibles en el terreno, en base a las prioridades identificadas por el
“dialogo entre territorios” y en el marco de los planes de desarrollo locales.
Reforzar las capacidades de los diferentes actores locales y nacionales para
organizar la demanda integral y no sectorial de los territorios frente a la oferta de la
cooperación internacional.
Oportunidades:
El enfoque territorial para implementar mejor los principios de Eficacia de la
Ayuda y contribuir al logro de los ODM desde el nivel local.
La apropiación inclusiva de los procesos de desarrollo, asegurando la
participación activa de gobiernos locales y sociedad civil, conjuntamente con el resto
de actores, en el debate y ciclo de desarrollo, tanto en el Norte como en el Sur.
Implementar nuevos instrumentos financieros tales como el apoyo
presupuestario local gestionados por actores locales públicos para reforzar políticas
públicas en pro del logro de los ODM.
Compartir modelos organizativos de cooperación descentralizada de base
territorial para una mayor armonización y eficacia de las acciones de cooperación.
Además, al proponer un nuevo modelo de gestión, diseñado por los diferentes agentes públicos
y privados que forman parte de la asociación, permiten acceder a una gama más amplia de
recursos técnicos, humanos y materiales, financieros y de información; permitiendo de este
modo alcanzar objetivos comunes de manera más eficaz, eficiente y legítima, que si cada actor
fuese por separado.
(CGLU), ha lanzado una iniciativa conjunta para promover una discusión sobre la implementación de los
principios de eficacia de la ayuda a nivel local y valorizar el importante papel de la cooperación
descentralizada pública para contribuir al logro de los ODM y mejorar la eficacia del desarrollo a nivel
local.
15

Por último cabe reconocer su potencial para la innovación (habida cuenta de la participación de
distintos actores con visiones diferentes) y la mejora de la sostenibilidad de las propias
prácticas de cooperación descentralizada. En este sentido es importante reconocer que los
cimientos de la cooperación pueden revelarse como poco, frágiles si se pretende que todo el
peso del proceso recaiga únicamente en los municipios, en razón de los posibles cambios
políticos y /o restricciones presupuestarias (Bossuyt; 2008).
Sin embargo, existen todavía importantes retos y desafíos que es preciso abordar para seguir
avanzando en su desarrollo y consolidación.
4. Breve análisis de los retos y desafíos que plantea la adopción de un
enfoque plurilateral en el territorio
Más allá de las limitaciones asociadas a los modelos tradicionales de cooperación
descentralizada en los que prevalece, una “visión sectorial que considera a la cooperación
como una actividad en sí misma, desligada del resto de la vida municipal” (Malé; 2009 b),
persisten toda una serie de obstáculos y desafíos, que es preciso abordar de manera a crear
las condiciones necesarias para la articulación multi-actor y multi-nivel que precisan los
enfoques territoriales de desarrollo.
En primer lugar, la gobernanza horizontal multi-actor que propone el enfoque requiere de un
entorno propicio, que posibilite el diálogo y la colaboración entre los distintos actores. En
términos concretos, esto significa, como señalan Cravacuore et al. (2004), que el poder debe
estar disperso en la sociedad, pero no de manera fragmentada e ineficiente. Por su parte, las
autoridades políticas tienen que ser fuertes, pero no omnipotentes, y tienen que haber sido
legitimadas democráticamente, de modo que se pueda estimar que los representantes electos
reflejan los intereses de todos los grupos socioeconómicos, étnicos o religiosos principales de
la sociedad. Debe existir además una sociedad civil consolidada y autónoma, que cuente con
organizaciones especializadas, y que se encuentre bien organizada con actores corporativos
que representen los diferentes intereses funcionales y socioeconómicos (sindicatos,
asociaciones empresariales, cooperativas, movimiento de jóvenes, movimientos de mujeres,
ONGDs, etc.).
Es claro que estas condiciones son difíciles de alcanzar y que las diferentes realidades
presentan un panorama sumamente heterogéneo. En Europa el paso a esta nueva forma de
gobierno relacional, al que hacíamos referencia al describir las tendencias del contexto, ha sido
particularmente evidente en el nivel local –ciertamente más abierto a la innovación política y
administrativa- y también, en menor medida, en la escala supranacional de la Unión Europea.
Sin embargo estamos todavía, como coinciden en señalar diversos expertos (OECD; 2009) en
los albores de la “participación 2.0”; esto es de un modelo relacional entre el Estado y los
ciudadanos concebido a partir de la existencia de diversas redes e interconexiones flexibles y
no; como sucede con la “participación 1.0”, sobre una base bilateral e individual con cada uno
de los ciudadanos o grupos de ciudadanos.
En América Latina, aun cuando existen experiencias exitosas y novedosas de participación
ciudadana, en razón de la propia naturaleza del Estado, que ha sido históricamente fuerte e
intervencionista, y también de la debilidad que ha caracterizado en el pasado, en muchos
contextos a la propia sociedad civil, queda todavía un largo camino por recorrer. En este largo
camino uno de los principales retos será la resolución de la tensión que genera en el sistema
democrático, más o menos establecido, una propuesta de gobernar asentada en la
cooperación horizontal y en la negociación en redes, respecto de los sistemas de gobernanza
verticales y descendentes, fundamentados en la representación política asentada en partidos e
institucionalizada en sistemas más o menos parlamentarios.
En segundo lugar, las asociaciones territoriales requieren para su eficaz implementación de
una visión estratégica, global y compartida, de la que se derive una agenda común, que
otorgue coherencia a las intervenciones locales y posibilite determinar la pertinencia y prioridad
de las mismas; es lo que Cravacuroe et al. (2004) denominan un “norte conceptual que
identifique los escenarios futuros de las sociedades locales”. En muchos contextos la existencia
de estas visiones y agendas es todavía un reto pendiente; al no existir procesos de
planificación estratégica local consensuados que definan un marco en el que puedan sentirse
identificados los distintos actores estratégicos del territorio.
16

Por otra parte, siguen persistiendo problemas de confianza entre los distintos actores (siendo la
confianza una de las variables clave para la articulación), además de existir carencias
constantes en la información para los procesos de toma de decisiones. Con frecuencia, los
actores relevantes carecen de información objetiva y consistente para operar en el territorio,
primando de esta manera las percepciones individuales y subjetivas.
Otro obstáculo relevante es la insuficiencia de capacidad y de recursos, financieros y humanos,
por parte sobre todo de las autoridades locales (en razón de una frágil autonomía local en
muchos casos), para canalizar los enfoques territoriales. En efecto, este tipo de enfoques
requiere de funcionarios no sólo provistos de competencias técnicas para la elaboración,
implementación y ejecución de políticas, sino también de competencias relacionales, para la
armonización de intereses y la construcción de los consensos. Sin embargo, la calificación del
personal en buena parte de los gobiernos locales carece, lamentablemente, de dichas
competencias.
El enfoque requiere asimismo la resolución –o al menos la atención- del riesgo que existe de
captura del interés público por parte del interés privado; lo que supondría caer en un neocorporativismo
en donde las políticas públicas se definirían únicamente en beneficio exclusivo
de los propios actores involucrados. Como consecuencia de ello se relegarían los intereses de
los outsiders, o sea aquellos que no participan en la asociación, ya sea porque no han sido
invitados a participar, porque no cuentan con una representación aceptada o porque no
disponen de los medios para poder hacer oír su voz (Cravacuore et al.; 2004). Existe en efecto
un riesgo explícito de descuidar a los sectores de la sociedad más críticos, así como a las
minorías y a las organizaciones de la sociedad civil no integradas. También es preciso destacar
que muchas organizaciones de la sociedad civil del ámbito local suelen enfrentarse a
problemas de coordinación y existen, por otra parte, algunas organizaciones que bien podemos
tildar de partidistas y oportunistas, cuya acción debilita la imagen de todo el movimiento de las
organizaciones de la sociedad civil, actuando en detrimento de la confianza que en ellas
depositan los otros actores.
No es posible obviar tampoco los obstáculos y dificultades intrínsecos al ejercicio de
articulación. En efecto el desarrollo de políticas de articulación es una tarea compleja, tanto
para la política como para la gestión, en razón de diversos factores, como son: la cantidad y
heterogeneidad de los actores involucrados; la tensión que aparece entre representatividad y
selectividad en la selección de los interlocutores; la insuficiencia de los marcos jurídicos e
institucionales o la inexistencia de espacios aptos para la articulación.
Existe asimismo una tensión inherente entre los distintos niveles de gobernanza (local, regional
y nacional), lo que comporta la necesidad de conciliar la existencia de una potente estrategia
nacional -y sus acepciones sectoriales- y su adaptación a la diversidad de contextos locales.
Por último, y ya fuera del ámbito propiamente territorial, la visión a corto plazo de muchos
donantes y la ausencia de un enfoque plurilateral y centrado en los resultados (más allá de los
procedimientos) actúan a menudo en detrimento de la perspectiva de proceso que precisan
además las asociaciones territoriales de desarrollo.
5. Iniciativas para seguir avanzando
Surge entonces la pregunta: ¿Cómo seguir avanzando? ¿Hacia donde habría que dirigir los
esfuerzos para seguir profundizando en los nuevos planeamientos de la cooperación bajo un
enfoque de renovado plurilateralismo territorial?
Como plantea Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) en su documento de posición
sobre la eficacia de la ayuda y los gobiernos locales 27 , en la actualidad, aproximadamente la
mitad de la población mundial vive en áreas urbanas, y se calcula que este porcentaje
aumentará hasta un 60% en el año 2015. Una gran parte de dicho crecimiento tendrá lugar
además en las regiones en desarrollo, lo que provocará graves desigualdades sociales,
económicas y tasas crecientes de pobreza. Por otra parte, esta extraordinaria tasa de
27 Documento de Posición de CGLU sobre la Eficacia de la Ayuda y los Gobiernos Locales. Entender el
enlace entre la gobernanza y el desarrollo. Coordinado por el Grupo de Trabajo de Fortalecimiento
Institucional de CGLU. Diciembre 2009.
17

crecimiento urbano se produce en paralelo a un éxodo rural generalizado, así como a un
conjunto de fenómenos globales con un probado impacto en el ámbito local (cambio climático,
migraciones, etc.). Todo ello supone un enorme reto para los gobiernos locales, tanto rurales
como urbanos, que deben buscar respuestas para hacer frente a los efectos de estos cambios
que no conocen precedentes, en un contexto marcado además por la racionalización de los
recursos locales, incluidos también los recursos de la cooperación, como consecuencia de la
crisis económica.
En este contexto de racionalización de recursos, marcado asimismo, como avanzábamos en la
introducción, por el replanteamiento de los pilares mismos y la propia arquitectura de la
cooperación, parece ya no sólo necesario sino inevitable, plantearse una nueva manera de
pensar, planificar y gestionar la cooperación, partiendo de la colaboración del entramado de
actores relevantes en un territorio dado.
Bajos esta premisa, cuatro nos parecen los ámbitos de trabajo prioritarios sobre los que cabría
incidir tanto desde la cooperación descentralizada y sus protagonistas, los gobiernos locales,
como desde los otros ámbitos y niveles de la cooperación internacional.
5.1. Reafirmar el liderazgo de los gobiernos locales y avanzar en la
conceptualización de la cooperación descentralizada como política publica de
cooperación al servicio del territorio
En primer lugar es necesario seguir afirmando el liderzazo de los gobiernos locales en la
gestión de la cooperación internacional en el territorio, reconociendo explícitamente su
carácter público, que les otorga la capacidad de formular, diseñar y ejecutar políticas públicas y
los presupuestos públicos asociados a las mismas. En este sentido es importante subrayar una
vez más que los gobiernos locales son los únicos actores a nivel local (y los gobiernos
regionales para el nivel regional) que tienen esta potestad pública y la legitimidad que acarrea
de ella.
Y partiendo de esta premisa, parece prioritario también, como avanzábamos al analizar el
contexto, seguir ahondando en los esfuerzos por dotar a la cooperación descentralizada de una
dimensión de política circunscrita en la agenda pública local. Una política entendida además,
no como un elemento periférico y coyuntural, al margen del núcleo central de la política del
gobierno local, sino inscrita como una dimensión propia y estratégica, y de carácter transversal,
de la acción pública impulsada desde la administración local.
Este gran reto 28 tiene, sin embargo, una distinta traslación en los contextos europeos y
latinoamericano en razón de las distintas vocaciones y motivaciones que han guiado
históricamente la cooperación. Así, en Europa, confrontar este reto significa ante todo, superar
motivaciones de la cooperación exclusivamente centradas en la noción de solidaridad (una
noción que aun siendo plenamente legítima y vigente pensamos es insuficiente) y replantear
los patrones de cooperación de carácter vertical, en los que los gobiernos locales se posicionan
como receptores y dinamizadores de la vocación solidaria de su ciudadanía o como meros
financiadores de proyectos. Las relaciones de cooperación de un gobierno local europeo
pueden y deberían servir para profundizar ámbitos tan relevantes como la proyección
económica, social y cultural del territorio, la inmigración, el cambio climático, la construcción de
alianzas políticas para defender intereses compartidos, el intercambio de experiencias y
conocimiento y el refuerzo de la sociedad civil, entre otros (Fernández de Losada; 2009); todo
ello en pos de un mejor bienestar de los ciudadanos del territorio que se gobierna.
En los territorios de América Latina, por su parte, significa superar una concepción de la
cooperación descentralizada centrada en el objetivo material de obtención de recursos. Y
hacerlo, para construir progresivamente, una política integrada en el proyecto de territorio, con
unos objetivos, prioridades y estrategias coherentes con los planteamientos del desarrollo y
gobernanza locales. En otras palabras, la política de cooperación descentralizada no puede ser
concebida ni gestionada separadamente de la realidad local, sino que debe ser articulada a
partir del conjunto de valores, misión, políticas y planes locales y no tiene sentido fuera de
ellos. Para ello cabría vincular cada vez más la cooperación descentralizada al fortalecimiento
28 Para mayor información sobre cómo avanzar en la construcción de una política pública local de
cooperación descentralizada, consultar: Sanz Corella (2008)
18

de la gobernabilidad local, en especial en su dimensión política vinculada a la profundización
de los procesos de descentralización y de fortalecimiento de la autonomía local, a la proyección
exterior de la ciudad o territorio, a las políticas tendentes a evitar la fuga de talentos y a la
gestión de la emigración, a la atracción de inversiones o al fomento de las exportaciones, a la
obtención de experiencias y conocimiento y también, pero no únicamente, a la captación de
recursos. (Fernández de Losada; 2009)
Cuadro 8: La contribución de la cooperación descentralizada a la estrategia de
internacionalización de la ciudad de Rosario 29
La cooperación descentralizada de escala tanto multilateral como bilateral representa
una evolución significativa en la forma de comprender el accionar internacional de la
ciudad y en el caso de Rosario, a partir de una decisión política del gobierno local de
los últimos años, se ve reflejada en inversiones presupuestarias dirigidas al diseño,
implementación, sostenimiento y continuidad de una activa política de cooperación
descentralizada, y como tal, constituyen una importante contribución a la
internacionalización de la ciudad que se puede agrupar en tres grandes ejes.
El primero, vinculado al posicionamiento de la ciudad, a la existencia de Rosario en el
mapa del mundo; el cual se consolida a partir del ejercicio de distintas
responsabilidades en un ámbito multilateral, en la realización en Rosario de eventos de
jerarquía internacional derivado de la participación en aquél, o a partir de la
participación de alguno de los actores relevantes con intereses internacionales en
este, o como resultante de la profundización de un vínculo bilateral.
El segundo, vinculado a la agregación de valor de la gestión local, esto es la
ampliación de los marcos de gestión de quienes tienen responsabilidades en el
gobierno local, el incremento de la calidad de las políticas públicas, el aprendizaje de
otras experiencias, y en definitiva un mayor impacto de la acción del estado local en
beneficio de los ciudadanos.
Y el tercero, de proyección de fortalezas y aprovechamiento de oportunidades del
escenario internacional, tanto para la gestión local en sí misma como para demás
actores de la ciudad
5.2. Avanzar en el establecimiento de una visión y una agenda comunes
mediante adecuados procesos de planificación estratégica en el territorio
Muy ligado con lo anterior, un segundo aspecto sobre el que cabría también dirigir los
esfuerzos de manera prioritaria, es la construcción de visiones y agendas comunes en los
territorios, de manera a establecer esos “nortes conceptuales” a los que hacíamos referencia
anteriormente. Sin una visión compartida del territorio y sus dinámicas, sin una agenda común
que defina las prioridades de la cooperación en el contexto local, difícilmente se podrán sumar
esfuerzos, superar intereses individuales, generar complicidades y consensuar procesos entre
todos los actores implicados en la asociación.
Para ello para indispensable superar los enfoques tradicionales administrativistas de la
cooperación, centrados en la gestión puntual de las iniciativas (generalmente bajo una lógica
de proyecto) y pasar a enfoques integrales, preocupados por la articulación de una estrategia
coherente y exhaustiva a escala territorial, que debe ser además funcional con el conjunto de
dispositivos programáticos de desarrollo local.
De ahí la importancia que tienen los procesos de reflexión y planificación estratégica en el
territorio, liderados por los propios gobiernos locales, destinados a promover que las prácticas
29 Barrios, Sergio (2008). Consultar el artículo para más amplias informaciones.
19

a desarrollar sean determinadas por las prioridades locales a partir de un ejercicio de
confrontación y negociación entre todos los actores relevantes (cuadro 9).
Cuadro 9: Beneficios potenciales de la planificación estratégica que pueden
trasladarse en motivaciones para iniciar un proceso de estas características 30
Ayuda a construir una visión; un “norte conceptual”. La planificación estratégica
proporciona una pausa para que los actores implicados se examinen a sí mismos,
analicen el futuro que se perfila y determinen como encaminarse hacia él. Tal como
afirman diversos analistas, la planificación estratégica es un momento para la
generación de ideas creativas, suscitar nuevas preguntas y considerar alternativas;
Abre el camino para el pensamiento y la acción estratégicos y puede ayudar a la
institución y al conjunto de actores implicados del territorio a confrontar los procesos
de cambio.
Promueve un compromiso compartido y consensuado entre los miembros de la
institución y los actores del territorio (cuando los procesos son suficientemente
inclusivos), manteniendo a la vez un enfoque en el futuro y presente ;
Afirma los valores e identidad de la institución y del territorio (siempre y cuando se
cuente con la participación de los actores relevantes). El proceso de planificación
puede Identificar lo “mejor del territorio”: la planificación constructiva hará participar
a las personas en la valoración de las capacidades y potencialidades y contribuirá a
identificar los factores y condiciones de éxito ;
Fomenta la planificación y la comunicación interdisciplinarias y ayuda a priorizar la
asignación de recursos. Obliga a los responsables a ver la planificación desde la
macro perspectiva, señalando los objetivos centrales y constituye un puente entre
estos y el proceso de planificación táctica a corto plazo
Mejora la calidad de los procesos de toma de decisiones (especialmente en las
fases de análisis de alternativas y fijación de prioridades) y facilita la comunicación
de las decisiones al resto de actores relevantes. Además puede contribuir a
consolidar equipos y/o alianzas entre personas y colectivos conscientes y
responsables.
Un aspecto que parece particularmente relevante destacar al abordar un proceso de
planificación estratégica es su doble naturaleza política y técnica. En efecto, los gobiernos
locales son actores políticos, por lo que toda decisión relativa a los procesos de cooperación es
fundamentalmente política. Aunque puedan ser informadas técnicamente y requieran de la
colaboración del equipo técnico además para ser implementadas y tener eficacia, las
decisiones deben ser la expresión objetiva de los intereses dominantes en el territorio,
vertebrados a partir del accionar político del gobierno local. De ahí que el punto de partida
ineludible para iniciar cualquier proceso de reflexión y planificación estratégica sea la
sensibilización y la toma de decisión políticas. Sin consideración de su viabilidad política, toda
estrategia y plan de cooperación sólo resultará en un mero ejercicio técnico, más o menos bien
intencionado.
En otras palabras, planificar es una manera de concebir y realizar la cooperación. Por ello, todo
proceso de reflexión y planificación estratégica de la cooperación descentralizada, y más en
general del accionar internacional, además de integrar un aspecto fundamentalmente
descriptivo, que comprende el análisis de un conjunto de factores internos y externos (e incluye
elementos de estructura y organización, la recolección e interpretación de los antecedentes
históricos, un inventario sistemático de las prácticas corrientes y un análisis de las
30 Adaptado de Sanz Corella (2008)
20

oportunidades y riesgos asociados al entorno, entre otros factores), integra un aspecto
normativo y político, que hace precisamente de la planificación un instrumento de cambio, más
allá de su rol para la sistematización, racionalización o dinamización de la práctica de la
cooperación.
Por otra parte, la experiencia muestra cómo los procesos de planificación y cambio estratégicos
son complejos y requieren, por ello, una metodología inclusiva y la coordinación con todos los
agentes implicados, para movilizar las diferentes aportaciones, negociar posiciones y crear un
consenso en torno a las decisiones estratégicas adoptadas. Esta dimensión global, colectiva y
compartida obliga sin embargo a definir con claridad las obligaciones y responsabilidades de
cada cual; buscando, ciertamente, complementariedades, pero también aclarando roles y
generando sinergias positivas. Este punto es particularmente relevante en algunos contextos
en los que la cooperación ha sido delegada a otros actores del territorio y el reto de la
planificación pasa también por una reafirmación del liderazgo del gobierno local, como
apuntábamos en líneas anteriores.
Encontramos un ejemplo interesante de planificación en la renovación del barrio de Goes, en
Montevideo (cuadro 10).
Cuadro 10: El plan estratégico de renovación de Goes, Montevideo 31
La Intendencia de Montevideo, Uruguay ha puesto en valor la cooperación
internacional al servicio de programas y políticas públicas locales de regeneración
integral de barrios en base a la apropiación y concertación de la política con los
distintos actores del territorio dentro de la ejecución del plan estratégico de desarrollo y
del proceso de descentralización barrial y ahora municipal.
Destaca, por ejemplo, el plan estratégico integral de renovación de Goes que ha
permitido articular y dar coherencia a las intervenciones de distintos actores, y ha
aglutinado, en sus diferentes fases, bajo un mismo “norte conceptual” y unas mismas
directrices, a diversos actores, tanto de la cooperación descentralizada como de la
cooperación oficial bilateral y multilateral, como son el gobierno departamental, el
gobierno central, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo1
(AECID), la Comisión Europea , la Junta de Andalucía o el Fondo Multilateral de
Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo (FOMIN, BID).
5.3. La articulación horizontal multi-actor o interna en el territorio
En tercer lugar, el enfoque de las asociaciones de desarrollo plantea a los gobiernos locales el
reto de fortalecer las relaciones con el conjunto heterogéneo de actores presentes en el
territorio, superando de esta manera la noción de los ciudadanos como “simples usuarios y
consumidores de políticas públicas” y su progresiva concepción en tanto que “hacedores y
modeladores” de las mismas (Bossuyt; 2009). La articulación horizontal multi-actor, uno de los
conceptos que ha ido apareciendo reiteradamente a lo largo del artículo, emerge así, bajo esta
nueva concepción de la ciudadanía, como un objetivo y un medio a la vez, que posibilita que
los actores del territorio tengan voz y un espacio propio para participar activamente en los
distintos momentos y procesos asociados a la política de Cooperación, desde la reflexión y
programación a la evaluación de dicha política, pasando por su implementación.
No se trata de un mero slogan. La experiencia demuestra como la participación y concertación
con los actores del territorio en la definición e implementación de las políticas públicas y, más
concretamente, en las políticas de cooperación, no sólo brinda mayores garantías para una
asignación óptima, eficaz y eficiente de los recursos locales; sino que supone un potente
instrumento para fomentar la sostenibilidad de los procesos y una condición sine qua non para
promover una mayor gobernabilidad local, entendida esta como el sistema en el que cada actor
asume su propia responsabilidad en el desarrollo del territorio- y para profundizar, en último
31 Oficina del Observatorio en América Latina (2010). Consultar el artículo para más amplias
informaciones
21

término, en los arreglos democráticos locales. En palabras de Barreiro (2007): “En una
perspectiva de desarrollo local, si la reciprocidad supone beneficios mutuos, ello significa que
todos aquellos que potencialmente se benefician, deben participar y volcar sus puntos de vista
y sus estrategias en el seno de la relación y no ser beneficiarios pasivos de los resultados de
dicha relación”.
Se trata, en definitiva, de empezar a pensar y poner en práctica (cuadro 11) un nuevo modelo
de relación con la ciudadanía dirigido al afianzamiento progresivo de una noción de plataforma
ciudad o ciudad-recurso. Una plataforma caracterizada por la puesta en común y valorización
de las capacidades y potencialidades endógenas del territorio en términos de vocaciones,
capacidades y recursos de todos los actores relevantes; la involucración de las fuerzas
productivas y sociales y la superación de las intervenciones públicas concebidas
exclusivamente de manera vertical.
Cuadro 11: Condiciones para una articulación horizontal eficaz en el territorio
Existe una ley, reglamento o normatividad que prevé la participación
ciudadana en la gestión de las políticas públicas locales.
Los gobiernos locales aceptan el liderazgo compartido entre los políticos que
conducen el municipio y los actores de la sociedad local.
Existe un espacio institucionalizado de encuentro entre la municipalidad y los
actores del territorio (consejo, foro, plataforma, etc.) y una agenda claramente
establecidos 1 .
La estrategia de cooperación internacional del gobierno local es diseñada y
seguida a través de un proceso participativo y abierto.
Se construyen alianzas estratégicas entre los gobiernos locales y los actores
del territorio, en respeto de sus misiones respectivas y potenciando la
complementariedad entre los mismos.
5.4. La articulación vertical de los distintos niveles de gobernanza
En cuarto y último lugar, y como ya proponía Pierre Calame en su cita, parece indispensable
también pensar en la articulación, en su dimensión vertical, con los otros niveles de
gobernanza, desde una doble perspectiva de subsidiariedad y complementariedad. Esta doble
lógica supone, partiendo del principio de autonomía local (y por ende de la promoción del
liderazgo de los gobiernos locales en la gestión de las políticas y programas de cooperación en
su territorio como apuntamos en líneas anteriores), desarrollar espacios e instrumentos que
permitan conciliar la existencia de estrategias globales, nacionales y sectoriales sólidas
(capaces de garantizar la coherencia global) con su adaptación a la diversidad de contextos
locales.
Encontramos ejemplos muy interesantes, que van en esta línea, en la metodología planteada
por Metropolis en su proyecto de creación del Banco de las Ciudades orientado a facilitar la
financiación de los proyectos de inversión de los gobiernos locales y metropolitanos o
determinados programas formulados por organismos internacionales, como el programa Cities
Alliance de UN-Habitat y el Banco Mundial, el Programa regional URB-AL de la Comisión
Europea o la iniciativa ART, impulsada por el PNUD (ver cuadro 12).
Cuadro 12: Lecciones aprendidas de los primeros años de andadura de la
iniciativa ART 32
32 Zurita (2009). Consultar el artículo para más amplias informaciones
22

Tras poco más de tres años de andadura, el Foro ART del noviembre de 2009 evaluó el
alcance en algunos de los retos planteados y los desafíos futuros. Los 17 programas
marco activados entre 2006 y 2009 reflejan con claridad que:
1. La multiplicidad de actores que caracteriza la cooperación internacional en los últimos
años representa un recurso potencial muy importante y a la vez un reto. Un recurso en
términos de experiencias, innovación y fondos adicionales para apoyar las estrategias
nacionales; un reto en cuanto a la posibilidad de su articulación en el terreno para evitar
la fragmentación y la ilógica de la cooperación basada en una sumatoria de un sinfín de
proyectos sin estrategia.
2. La existencia de una demanda de articulación en el terreno tanto de parte de los
países del sur como de parte de los múltiples actores de cooperación interesados en
apoyar por el medio de una acción local procesos de desarrollo nacionales.
3. La existencia de un marco de referencia como alternativa programática y estratégica a
la mera sumatoria de proyectos programados separadamente es compleja pero también
es posible.
4. La importancia de parte de la cooperación internacional de evitar de “escoger” nivel de
acción para considerar más bien la articulación entre nivel local, intermedio y nacional
como la complejidad hacia la cual destinar los diferentes esfuerzos.
Se trata de un conjunto de iniciativas que están suscitando grandes expectativas en el mundo
de la cooperación descentralizada en la medida que se presentan como propuestas
innovadoras para potenciar el desarrollo local y los procesos de descentralización y
fortalecimiento de la autonomía local en un marco de renovado multilateralismo. Un renovado
multilateralismo en el que los gobiernos locales son considerados como socios “de pleno
derecho” y no únicamente como beneficiarios, abandonando de esta manera los modelos
tradicionales de pirámides jerárquicas entre los distintos niveles y esferas de la gobernanza.
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Con formato: Sin Resaltar
Con formato: Fuente: Cursiva, Sin
Resaltar
Con formato: Sin Resaltar