luis carlos burbano zambrano

INICIATIVA POBREZA-MEDIO AMBIENTE
Proyecto URU/09/009
INFORME DE MISIÓN
PLANIFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL
LUIS CARLOS BURBANO ZAMBRANO
Consultor internacional en Ciencias y Técnicas de Gobierno
Enero 13 de 2011

Presentación
1. Actividades realizadas
INDICE
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Luis Carlos Burbano Zambrano
2. Recomendaciones generales
2.1 Un enfoque multidimensional e integral sobre el desarrollo
2.2 La planificación del desarrollo como un proceso de direccionalidad estratégica
2.3 La Planificación Estratégica Pública (PES) como herramienta para la integración
de los vínculos entre la pobreza y el medio ambiente en los procesos de
planificación del desarrollo.
2.4 Fortalecimiento del papel de la OPP dentro del sistema nacional de
planificación estratégica.
2.5 implantar la Escuela Nacional de Gobierno como un instrumento de
fortalecimiento de la capacidad de gobierno
3. Propuesta de agenda de trabajo para el 201.

Presentación
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Luis Carlos Burbano Zambrano
El presente documento tiene como propósito realizar un reporte de la misión realizada
entre el 29 de noviembre y el 4 de diciembre en el contexto de la iniciativa pobreza y
medio ambiente en el Uruguay –Proyecto URU/09/009. El documento se divide en tres
partes. En la primera se describen las actividades realizadas conforme a lo previsto en los
términos de referencias. En la segunda parte, se realizan un conjunto de recomendaciones
generales tendientes a mejorar la implantación de las actividades del Proyecto de
acuerdo con las limitaciones y oportunidades identificadas durante las actividades de la
misión. Finalmente, se presenta una propuesta de agenda de trabajo para ser realizada
durante 2011 que busca aprovechar las oportunidades de promoción de la integración
de los vínculos entre la pobreza y el medio ambiente claramente identificadas por parte
del equipo de coordinación del PNUD-PNUMA y los representantes de las instituciones
participantes del proyecto.
Es importante mencionar que en la realización de las actividades programadas de la
misión el consultor contó con el eficaz y oportuno soporte del Equipo del Proyecto.

1. Actividades realizadas
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Luis Carlos Burbano Zambrano
De acurdo con los términos de referencia durante la misión fueron realizadas las siguientes
actividades:
1.1 Realización reuniones programadas con el Equipo de Proyecto y representantes de las
organizaciones públicas participantes en la iniciativa pobreza-medio ambiente en el
Uruguay.
Dichas reuniones tuvieron como finalidad tanto conocer los alcances de la Proyecto como
la de identificar las principales limitaciones y expectativas por parte de los integrantes
del Proyecto. Dichas reuniones fueron realizadas siguiendo la agenda previamente
preparada por parte Jimena Pérez, coordinadora del Proyecto por parte del PNUD-
PENUMA (ver anexo). Como resultado de dichas reuniones fue posible precisar mejor los
casos que se deberían presentar y discutir durante el seminario de planificación y
gobierno y establecer un conjunto de recomendaciones generales que pueden ser puestas
en práctica con el propósito de mejorar la eficacia y los alcances de los objetivos del
Proyecto. Vale la pena mencionar que en términos generales dichas propuestas fueron
presentadas y discutidas tanto en las reuniones realizadas como durante el seminario de
planificación y gobierno. Especialmente, en lineras gruesas fueron discutidas durante la
reunión de evaluación de la misión realizada el día viernes 3 de diciembre en las horas
de la tarde entre el Equipo PNUD-PNUD y el consultor.
1.2 Realización de un seminario introductorio sobre planificación estratégica y gobierno
De acuerdo con lo previsto, el Seminario sobre Planificación y Gobierno tuvo como
propósito introducir a profesionales y técnicos relacionados con la iniciativa pobrezamedio
ambiente en los desarrollos recientes de las Ciencias y Técnicas de Gobierno, en
especial en las herramientas metodológicas relacionadas con la dirección y la
planificación estratégica pública, enfatizando en los problemas ambientales y sus vínculos
de estos con la pobreza. En el seminario participaron 42 funcionarios y técnicos
relacionados con el Proyecto (ver anexo).
El desarrollo de los contenidos del seminario se realizó en las fechas y horarios descritos
en el cuadro adjunto:
Módulos Descripción Fecha y Hora
Sesión 1
Sesión
2
Sesión 3
Sesión 4
• La planificación como la principal herramienta de
gobierno: ¿qué pasa hoy con la planificación en
América Latina?
• La explicación como el fundamento del proceso de
planificación pública moderna
1 de diciembre
De 2:00 a 6:00 pm
2 de diciembre
De 8:30 a 12:30 pm
• La formulación y construcción de la viabilidad del
plan 3 de diciembre
• El momento táctico-operacional: la dirección, De 8:30 a 12:30 pm
gerencia, presupuestación y evaluación del plan.

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Además de las presentaciones teóricas y metodológicas fueron presentados casos
prácticos relacionados con la planificación estratégica de problemas propios de la
naturaleza de la iniciativa pobreza-medio ambiente. También fueron realizados talleres
grupales en donde los participantes, con base en las orientaciones metodológicas del
profesor, identificaron y discutieron problemas de la uruguaya concernientes con los
problemas de pobreza y medio ambiente y las principales limitaciones o deficiencias que
dificultan el ejercicio de la planificación integral dentro de las instituciones públicas
participantes del Proyecto.
Como puede ser observado en el cuadro adjunto, es importante resaltar que dentro del
conjunto de problemas que fueron identificados por parte de los grupos de trabajo
aparecen grandes oportunidades para la iniciativa pobreza-medio ambiente. Algunos de
ellos ya se encuentran considerados dentro de las actividades del Proyecto.
RESULTADOS DEL TALLER GRUPAL SOBRE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS RELACIONADOS
CON LA VINCULACIÓN POBREZA-MEDIO AMBIENTE EN EL URUGUAY
Intendencia de
Montevideo
Deficiente desempeño
institucional en la
recolección y
deposición de los
residuos sólidos
urbanos
Deficiente servicio de
transporte público
Proliferación de
asentamientos
irregulares
Crecimiento
desordenado del
territorio
Baja capacidad
institucional de la
IMM para cumplir su
misión
Ámbito Territorial
Ambiental
Elevado nivel de
contaminación de los
cursos de agua
Elevada presencia de
residuos sólidos en
espacios públicos
Elevada presencia de
población asentada
en suelos
contaminadas y áreas
inundables
Degradación de
áreas costeras
Acelerado deterioro
de los recursos
naturales
Insuficiente acceso a
la vivienda
Ámbito social Ámbito económico
Inadecuación del
sistema educativo a
las necesidades de
desarrollo económico
y social del País
Aumento de la
fragmentación y
desintegración social
Deficiente acceso a
los servicios de salud
Alto nivel de
precariedad del
empleo
Alto nivel de
desigualdad en la
distribución de la
riqueza
Deterioro de la
seguridad ciudadana
Inadecuadas
competencias de la
fuerza de trabajo
Elevado nivel de
endeudamiento y
concentración de los
vencimientos
Bajo nivel agregado
en los bienes
exportados
Política fiscal
Baja tasa de
inversión para
mantener el
crecimiento
Bajos niveles de
innovación

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Luis Carlos Burbano Zambrano
Como resultado de las discusiones realizadas por los grupos en relación con las principales
limitaciones o deficiencias que dificultan el ejercicio de la planificación integral dentro de
las instituciones públicas participantes de la iniciativa pobreza-medio ambiente en el
Uruguay es importante destacar las siguientes conclusiones generales:
a) Los participantes destacaron que predomina el cálculo reflexivo puramente técnico,
apoyado en métodos que promueven la visión departamentalizada y fragmentada de
los grandes problemas nacionales, en especial de aquellos relacionados con la
vinculación pobreza-medio ambiente.
b) Existe una gran descoordinación interinstitucional manifestado en que los distintos
ministerios e instituciones diseñan sus propios planes, diseñando acciones que muchas
veces están direccionadas a atacar los mismos problemas. Esto significa un desgaste
para el gobierno en términos de recursos y tiempo, además de evidenciar
desintegración interinstitucional. Es por esta razón que también se dificulta llevar a
cabo proyectos de forma transversal e integral.
c) Para los participantes del seminario quedo claro que no es suficiente con tener la
voluntad de hacer las cosas o de establecer consensos, si no existe un sistema de
planificación fortalecido y acompañado de un sistema de rendición y cobranza de
cuentas. Sin un sistema de planificación, se hace difícil la coordinación interinstitucional
y el cumplimiento de los compromisos asumidos con los demás actores sociales, incluida
la ciudadanía en general.
d) No existe una planificación de largo
horizonte que piense al país más allá de
un periodo de gobierno. Uno de los
equipos manifestó que no se
especificaba un plan de ruta del plan de
gobierno. La planificación del corto
plazo sin el soporte de gran estrategia
nacional puede caer en el inmediatismo
y el accionismo.
e) Los grupos destacaron la necesidad de
crear una cultura de planificación
mediante el entrenamiento en sistemas de planificación adecuados a la complejidad de
la problemas del desarrollo nacional. En las discusiones se expresó que existe una gran
limitación en las oportunidades de entrenamiento a nivel directivo superior.
f) El presupuesto se elabora desarticulado de acciones planificadas de gobierno.

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g) Muchos procesos son lentos por la alta fricción burocrática. Un buen sistema de
planificación soluciona este tipo de problemas estructurados creando los mecanismos de
rediseño con métodos estandarizados.
h) La planificación que existe actualmente no anticipa los posibles conflictos y restricciones
que afectan sus decisiones de hoy. Y no se está hablando solamente de las restricciones
económicas. Lo que se quiere decir es que es una planificación meramente técnica que
deja a un lado o ignora los aspectos políticos relevantes, por lo que una de las
deficiencias detectadas es que no hay procesamiento tecnopolítico de los problemas.
¿cómo evaluar la viabilidad política de tal modo que el gobierno se prepare para
eliminar o minimizar las restricciones que le impiden actuar planificadamente? ¿cómo
prepararse para anticipar los conflictos que se presentarán necesariamente con otros
actores, incluida la población misma, por el emprendimiento de algunas acciones de
gobierno?
i) Cuando se planifica la acción de futuro, el dirigente y su equipo de gobierno deben
considerar no sólo la alta complejidad de los problemas sino también la fuerte
incertidumbre sobre la que se actuará y esto incluye la intervención necesaria de
actores y situaciones que no están dentro de su control. Se pudo observar que no se
están utilizando técnicas de escenarios u otras herramientas que permitan evaluar y
anticiparse planificadamente para el futuro. La preparación significa oportunidad y
eficacia en la acción
j) No se evidenció la preparación adecuada para prepararse estratégicamente para las
crisis o sorpresas. Existen eventos que escapan de la capacidad de previsión de las
posibilidades imaginadas y para las cuales no se está preparado, pero que pueden
afectar ostensiblemente el desarrollo de las acciones de gobierno. La planificación
estratégica plantea el diseño de planes de contingencia alternativos como una forma
de lidiar y reaccionar veloz y eficazmente a las posibles sorpresas que escapan hoy
del cálculo de previsión.
k) Otras de las falencias detectadas es la inexistencia de un sistema de
retroalimentación que haga mediación entre el pasado y el futuro. Esto quiere decir
que no existe un sistema de evaluación que posibilite mejorar el conocimiento del
desarrollo de las acciones públicas, que detecte oportunamente los desvíos y errores y
permita actuar oportunamente.
l) La planificación se entiende como un proceso centralizado y exclusivo del dirigente y
de la administración pública, pero no como una capacidad que poseen y utilizan todos
los actores sociales que también controlan recursos críticos y luchan e interactúan por
alcanzar sus propósitos o intereses pero que también, de una forma u otra, diseñan sus
propios planes y actúan. Y estas acciones de otros actores interfieren, positiva o

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negativamente, en los propósitos o sobre las emprendidas por el gobierno. En la
actualidad se está dando gran importancia a la participación de los otros actores de la
sociedad, en la construcción de procesos de planificación. De este modo, no sólo es el
gobierno central quien debe ser capacitado en técnicas de planificación sino también la
comunidad. Esto significa dar un paso en la descentralización del gobierno,
transfiriendo los problemas de bajo valor para el gobierno hacia la comunidad donde
se enfrentarán con mayor creatividad y eficacia (problemas de alto valor para ella).
Las alianzas de acción entre el gobierno y la comunidad han sido de gran éxito en
muchas partes del mundo. Sin embargo, dando las condiciones requeridas para que
este proceso sea fructífero y permanezca en el tiempo.
m) Uno de los problemas detectados fue el largo periodo de adaptación entre la
nueva dirigencia política que llega al gobierno y el plantel técnico. Un sistema de
planificación consolidado disminuiría este tiempo y la tensión que se produce durante
estos procesos. Esto es contar con herramientas y técnicas de planificación incorporadas
que permitan adaptar tecnopolíticamente las propuestas políticas de sus nuevos
dirigentes al gobierno que comienza.
2. RECOMENDACIONES GENERALES
2.1 UN ENFOQUE MULTIDIMENSIONAL E INTEGRAL SOBRE EL DESARROLLO
La integración de los vínculos entre pobreza y medio ambiente requiere de un enfoque
multidimensional sobre el desarrollo que coloque a los seres humanos en el centro de los
procesos de diseño de políticas y posibilite una eficaz evaluación del conjunto de
interacciones entre la problemática ambiental y las diferentes dimensiones del bienestar
colectivo, tal como lo propone la Iniciativa Pobreza-Medio Ambiente del PNUMA-PNUD.
En este sentido, el concepto del desarrollo humano de la forma como ha sido entendido y
promovido por el PNUD es el más adecuado para la vinculación pobreza-medio ambiente
en los procesos de diseño e implantación de políticas públicas. Recordemos que desde la
perspectiva del desarrollo humano, el desarrollo es mucho más que el mejoramiento del
los ingresos de las personas medido a partir de indicadores como el PIB per cápita. Por el
contrario, su propósito es garantizar las condiciones necesarias para que las personas y
las comunidades puedan desarrollar sus potencialidades y así llevar una vida digna
conforme con sus propias necesidades e intereses. Este enfoque sobre el desarrollo se
concentra en aumentar las opciones que tienen las personas para realizar la vida que
ellas valoran, esto es, en ampliar el conjunto de posibilidades que las personas pueden
ser y hacer en sus vidas. De esta forma, el desarrollo va mucho más allá que el
crecimiento económico, este es un medio, entre otros, para expandir las oportunidades que
tiene la gente de mejorar sus opciones de bienestar.

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Luis Carlos Burbano Zambrano
La concepción del desarrollo humano promovida por el PNUD señala que la ampliación de
las opciones de las personas para realizar sus vidas requiere de la construcción de tres
capacidades humanas: i) llevar una vida larga y saludable, ii) tener acceso a los recursos
que permitan a las personas vivir dignamente y, iii) tener la posibilidad de participar en
las decisiones que afectan a su comunidad. Son estas capacidades las que permiten a la
gente llevar la vida que valoran y acceder a las oportunidades creadas por su
comunidad, su sociedad y el mundo.
“El desarrollo humano comparte una visión común con los derechos humanos.
La meta es la libertad humana. Las personas deben ser libres de realizar sus
opciones y participar en las decisiones que afectan sus vidas. El desarrollo
humano y los derechos humanos se refuerzan mutuamente, ayudando a
afianzar el bienestar y la dignidad de todas las personas, construyendo el
respeto por sí mismos y el respeto por los demás” 1
El enfoque del desarrollo humano tomó fuerza a partir de 1990 como resultado de las
crecientes concepciones predominantes hasta entonces las cuales suponían una relación
estrecha entre el crecimiento económico de un país y el mejoramiento de las condiciones
de vida de sus habitantes. Los trabajos del economista pakistaní Dr. Mahbub ul Haq y,
posteriormente, del también economista hindú Amartya Sen fueron fundamentales en la
formulación del paradigma de desarrollo humano a partir del cual se han realizado
numerosos estudios sistemáticos de temas relacionados con la pobreza y el desarrollo.
Entre dichos estudios se destacan los Informes anuales sobre Desarrollo Humano
patrocinados por el PNUD.
Desde la perspectiva de Amartya Sen, el desarrollo es un proceso de expansión de las
libertades reales o sustantivas que disfrutan las personas. Para Sen, la “libertad
substantiva” se refiere a las “capacidades” para que un individuo tenga las posibilidades
de escoger una vida que él o ella valore o se considere como digna. Dicho enfoque
contrasta con visiones tradicionales como aquellas que identifican el desarrollo con el
crecimiento económico, el incremento del ingreso personal, la industrialización y el avance
tecnológico. En síntesis, de acuerdo con Sen, el desarrollo requiere que sean removidas las
fuentes de privación de la libertad. En las propias palabras de Sen:
“El desarrollo humano requiere que se remuevan las principales fuentes de
privación de la libertad: pobreza y tiranía, carencia de oportunidades
económicas y desintegración social sistemática, negligencia de los servicios
públicos e intolerancia o interferencia excesiva de Estados represivos” 2
Sen propone, sin excluir otras, cinco tipos distintos de libertad vistos tanto desde una
perspectiva valorativa como instrumental:
1 http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?apc=i-----&s=a&m=a&e=A&c=02008
2 Sen, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. Companhia das Letras, São Paulo, 2000

I. Libertades políticas
II. Facilidades económicas
III. Oportunidades sociales
IV. Garantías de transparencia (confianza social)
V. Seguridad protectora
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Luis Carlos Burbano Zambrano
Desde una perspectiva valorativa, el desarrollo debe verificarse a través de la expansión
de los anteriores cinco tipos de libertades. Desde una perspectiva instrumental, las
políticas de desarrollo deben tener en consideración las relaciones instrumentales entre los
diferentes tipos de libertades de manera multidimensional, integral y transversal.
De acuerdo con el enfoque del desarrollo humano del PNUD y, en especial, con los
aportes de Amartya Sen sobre el desarrollo como libertad, se propone que el diseño e
implantación de las actividades de intervención de la Iniciativa Pobreza y Medio
Ambiente en Uruguay, Proyecto URU/09/009, debe fundamentarse en una concepción
transversal y multidimensional sobre la pobreza que supera las visiones tradicionales y
parciales que identifican la calidad de vida con disponibilidad de ingreso mínimo para
satisfacer una canasta básica familiar o de aquellos indicadores de pobreza que la
definen como la carencia que tienen las personas y los hogares en ciertos bienes y
servicios que se consideran básicos para su subsistencia (NBI).
Aunque el ingreso y la satisfacción de necesidades básicas son determinantes en la
generación de condiciones favorables para la calidad de vida, no son suficientes puesto
que no tienen en cuenta otros factores que desempeñan un papel relevante en la
gestación de una sociedad con mayores niveles de equidad social y bienestar colectivo.
Me refiero concretamente a la oportunidad que pueden tener los ciudadanos de
participar activamente de las decisiones que los afectan, la capacidad de ejercer sus
derechos y libertades fundamentales sin ninguna limitación, la posibilidad de disfrutar de
un ambiente social de convivencia, confianza y tranquilidad, con fuertes lazos de
solidaridad y el disfrute de un medio ambiente sano y sustentable.
Sin un enfoque integral y transversal de la pobreza que permita entender la manera
como se manifiesta y entrelazan sus diferentes dimensiones en un determinado contexto no
es posible identificar y analizar adecuadamente los intrincados y complejos vínculos entre
la pobreza y el medio ambiente y, consecuentemente, integrar de forma eficaz dichos
vínculos en los procesos de planificación nacional del desarrollo, tal como se propone la
Iniciativa Pobreza-Medio Ambiente en el Uruguay. Con el propósito de avanzar en esta
dirección, propongo, Siguiendo a Sen, que la expansión de las capacidades de las
personas de llevar un tipo de vida que ellas valoran debe constituir el elemento central
que permita valorar la eficacia de la integración de los vínculos pobreza-medio ambiente
en los procesos de planificación del desarrollo. En las propias palabras de Sen: “el éxito
de una sociedad debe ser evaluado, en esta visión, primordialmente según las libertades
sustantivas que los miembros de esa sociedad disfrutan” 3. En otras palabras, el aumento
3 Sen, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. Companhia das Letras, São Paulo, 2000

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de las libertades de las personas es el fin último del desarrollo. Pero, por otro lado, la
promoción de las libertades sustantivas son cruciales como instrumentos para la realización
de los objetivos del desarrollo, para lo cual es necesario observar las relaciones empíricas
relevantes entre las diferentes dimensiones o tipos de libertades humanas de manera
multidimensional, integral y transversal.
El carácter multidimensional de la libertad y su rol tanto como fin primordial, papel
constitutivo, como medio del desarrollo, papel instrumental, puede ser entendido si
consideramos algunas de las implicadas interrelaciones entre las diferentes dimensiones
del bienestar social y pobreza, entre ellas las vinculaciones pobreza-medio ambiente. Por
ejemplo, en términos generales las limitaciones económicas juegan un papel predominante
como determinante de los altos niveles de pobreza y el deterioro del bienestar de la
gente en la medida en que les impide una buena alimentación y limita el acceso a
servicios de salud, a mejores condiciones de vivienda y a una mejor educación. Sin
embargo, la calidad de vida también puede verse afectada por la deficiencia en la
prestación de servicios sociales básicos como salud y educación, que les impide a los
ciudadanos mejorar las oportunidades económicas como a través de empleos más
productivos y mejor remunerados. En otros casos, el deterioro del bienestar es
consecuencia del aumento de los índices de criminalidad y violencia que restringen la libre
circulación o la libertad para invertir y que también puede afectar la calidad de la salud
de la población. Tampoco se debe olvidar que las condiciones ambientales pueden
deteriorar de forma directa la disponibilidad de recursos productivos y de medios de
subsistencia para comunidades enteras. Y, por último, la calidad de vida puede
deteriorarse por la restricción a las libertades políticas y las posibilidades de participar
activamente en las decisiones que afectan el desarrollo, las que a su vez traen como
consecuencia la imposibilidad de los ciudadanos para que exijan sus derechos sobre
servicios sociales básicos como salud y educación y la limitación de la capacidad de
organización de la comunidad para el enfrentamiento de sus problemas.
De acuerdo con lo anterior, el deterioro de las condiciones de bienestar de las personas
puede estar relacionado con múltiples factores altamente interconectados que generan
círculos viciosos difíciles de superar con políticas parciales y desintegradas. Un enfoque
metodológico que ha permitido el abordaje eficaz de las características
multidimensionales y transversales de la pobreza y el bienestar social en los procesos de
planificación ha sido considerar la dinámica de progreso social en cuatro dimensiones
altamente interrelacionadas: i) la dimensión económica, ii) la dimensión comunitaria, iii) la
dimensión ambiental-territorial y iv) la dimensión político-institucionales. Son cuatro
dimensiones que permiten tanto valorar las libertades sustantivas como definir el conjunto
de objetivos estratégicos de desarrollo y las correspondientes políticas públicas para
alcanzarlos. Una rápida presentación de las cuatro anteriores dimensiones puede
contribuir a un mejor entendimiento de la utilidad del enfoque multidimensional propuesto
en los procesos de integración del los vínculos entre la pobreza y el medio ambiente en la
planificación del desarrollo.

a) La Dimensión Económica:
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La participación en la generación y distribución del ingreso es vital para que los
ciudadanos tengan la oportunidad de de contar contar con con los los suficientes suficientes recursos recursos económicos económicos que
que
les permita permita satisfacer satisfacer sus sus necesidades básicas básicas y contribuir de forma forma continua en la
producción de la riqueza colectiva. El fomento del crecimiento económico es esencial en la
medida en en que que permite a los ciudadanos tener la oportunidad oportunidad de mejorar sus condiciones
de vida a a través de la disponibilidad de los recursos económicos económicos para para el el consumo, la
producción y el intercambio.
Sin embargo, el el sólo sólo crecimiento económico económico no no es suficiente suficiente para para asegurar asegurar el el bienestar en
la medida en que que sus sus beneficios beneficios se pueden concentrar en en pocas pocas manos, manos, dejando dejando una una parte
parte
importante de de la la población población sin renta suficiente y y ampliando ampliando las las brechas brechas de desi desigualdad y
exclusión en la la sociedad. sociedad. La experiencia en nuestros nuestros países países señala señala claramente que que el
el
sistema económico por sí sí mismo mismo no asegura una una distribución equitativa equitativa del del ingreso. ingreso. No
No
todos tenemos las mismas posibilidades de de recursos, recursos, entrenamiento, capacit
capacitación y redes
de contactos para competir competir en iguales iguales condiciones en la la generación y distribución de la
riqueza. Un joven de 20 años que difícilmente terminó su bachillerato y y creció dentro dentro de
una familia llena de privaciones, difícilmente tendrá las mismas posibilidades de competir
con otro otro ciudadano de su misma edad edad que se educó educó en en los los mejores mejores colegios colegios y en las
mejores universidades universidades del del País y creció con las mejores condiciones de salud, alimentación,
recreación y acceso a tecnología.
El mercado es un mecanismo anismo que difícilmente puede ser ser substituido substituido cuando existen
existen
condiciones igualitarias para la competencia. Sin embargo, por por si si sólo no genera equidad
ni corrige las grandes desigualdades sociales. En En esta esta dirección, el sistema económico es
fuente de desigualdades aldades y a su vez, vez, refuerza las desigualdades desigualdades sociales sociales existentes. Las
Las
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desigualdades fundamentales en el área económica se manifiestan en la exclusión
económica que dejan a una parte importante de la población por fuera de las
posibilidades y capacidades de generación y obtención de renta y riqueza.
Uno de los principales problemas de la exclusión económica se refiere al desempleo. No
tener empleo y una fuente digna de generación de ingresos es tal vez una de las formas
de exclusión más severas y dañinas para el individuo y para el bienestar colectivo. La
consecuente falta de ingresos puede llevar a agravar la pobreza generando problemas
de salud, dependencia, auto-estima e inducción al crimen. La privación del trabajo
conduce a la perdida de contactos que pueden traer nuevas oportunidades y dar soporte
en tiempos difíciles; en general, es más difícil el acceso a la capacitación y a nuevas
oportunidades de empleo para quienes están fuera del mercado laboral que para
quienes están dentro.
Los vínculos entre desenvolvimiento económico y mejoramiento de las condiciones de
pobreza son fundamentales y deben ser considerados en una estrategia integral de
planificación del desarrollo, así como también de las interrelaciones entre crecimiento
económico y daño ambiental. Sin embargo, también es importante tener en cuenta las
relaciones de la dimensión política-institucional con el desenvolvimiento económico. En este
sentido, Amrtya Sen sustenta que la inseguridad económica puede ser un elemento
limitante de la promoción de las libertades humanas. Sin embargo, “con gran frecuencia la
inseguridad económica puede relacionarse con la ausencia de derechos y libertades
democráticas. De hecho, el funcionamiento de la democracia y de los derechos políticos
puede ayudar a impedir la ocurrencia de hambrunas y otros desastres económicos…..No
sorprende que ninguna hambruna jamás haya ocurrido, en toda la historia del mundo, en
una democracia efectiva” 4.
b) La Dimensión Comunitaria:
Se refiere a la posibilidad de las personas de satisfacer sus necesidades esenciales desde
su núcleo primario de convivencia a través del acceso de forma equitativa y con calidad a
los servicios sociales básicos y de disfrutar de un medio comunitario con niveles adecuados
de cohesión, cooperación y confianza.
La posibilidad de los ciudadanos de acceder de forma equitativa a los servicios sociales
básicos y de disfrutar de una sociedad con un alto nivel de cohesión social fundamentado
en valores esenciales como la confianza, la solidaridad, la transparencia y la tolerancia
son esenciales para crear condiciones de mejoramiento del bienestar y la calidad de vida
de los individuos.
La exclusión social que priva a sectores amplios de la población del acceso y las
oportunidades de aquellos servicios como salud, educación, seguridad, recreación, cultura,
etc., es uno de los problemas que con mayor preponderancia y decisión tienen que ser
4 Sen, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. Companhia das Letras, São Paulo, 2000

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enfrentados por procesos de planificación del desarrollo en nuestros países. El acceso a
estos servicios no sólo es importante para el adecuado desarrollo individual de los
ciudadanos sino también para permitirles una participación más efectiva en las
actividades políticas y económicas, es decir, el desarrollo pleno de su ciudadanía. Por
ejemplo, el bajo nivel de educación es una fuerte barrera para la consecución de empleos
de calidad, bien remunerados y exigentes en altos conocimientos técnicos; de igual modo,
una participación política efectiva y la posibilidad de exigir los derechos ciudadanos
pueden estar limitadas por la imposibilidad, simplemente, de no saber leer y escribir. Este
tipo de exclusión no solo se refiere a la imposibilidad de acceder a un servicio social
básico sino a la diferenciación en la calidad de éstos para los estratos ricos y pobres de
la población.
c) La Dimensión territorial-ambiental:
La posibilidad de acceder al proceso de apropiación, ocupación y distribución del
territorio y al disfrute de un ambiente saludable de forma equitativa es una de las
libertades humanas esenciales en la medida en que tiene un impacto directo en la calidad
de vida de las personas y en las oportunidades de inclusión económica, comunitaria y
política.
La exclusión social y la pobreza se encuentran relacionadas con los procesos de
urbanización y apropiación del territorio que son regulados por normas sociales que
privilegian a unos sectores de la población con mejores condiciones de habitabilidad. La
distribución del espacio segrega y polariza a la población en estratos territoriales y
ambientales altamente diferenciados.
El proceso de apropiación del territorio enfrenta intereses entre particulares y entre éstos
con los intereses generales de la sociedad o de grupos importantes de la población. En
este proceso conflictivo regularmente quienes se benefician son los sectores privilegiados
quienes tienen acceso al poder político y cuentan con los medios económicos para
usufructuar el territorio. Los siguientes casos pueden ilustrar claramente las diferentes
maneras como una inequitativa y desordenada utilización del territorio y de los recursos
naturales pueden afectar las libertades individuales y colectivas:
• Los efectos negativos de la degradación ambiental (contaminación, erosión, etc.)
generados por la presión descontrolada sobre nuestros recursos naturales (agua,
bosques, fauna, aire, etc.) pueden concentrarse sobre los sectores más vulnerables
de la población e incluso afectar a toda la sociedad. Tradicionalmente son las
comunidades más pobres las afectadas por los desastres ambientales. Estas
comunidades se encuentran incapacitadas para reubicarse y, regularmente,
cuentan con baja capacidad organizativa para presionar sobre sus derechos.
• En el contexto actual, los desastres naturales también tienen una dimensión global
que no podemos perder de vista. Esto es particularmente crítico para el caso de las
grandes ciudades que crecen de forma acelerada y desordenada, como son los

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casos de las grandes ciudades latinoamericanas como Bogotá, Sao Paulo o Ciudad
de México que están sufriendo problemas graves de contaminación ambiental,
afectando casi toda su población. El cambio climático debe ser adecuadamente
entendido y dimensionado en las estrategias de desarrollo nacional por su
incertidumbre e implicaciones de gran escala, en especial sus consecuencias sobre
las poblaciones pobres y marginadas.
• La localización de las actividades económicas puede excluir a otros de la
posibilidad de las ventajas de localización a mercados, infraestructura productiva
o centros de transporte, concentrando de esta manera la competitividad en ciertos
sectores privilegiados.
• El ordenamiento urbano que determina la configuración de la red vial y los flujos
de movilización de bienes y personas junto con el diseño del sistema de transporte
tienen una estrecha relación con la calidad de vida y el bienestar general. Los
tiempos de viaje excesivos, la incomodidad, la inseguridad, la accidentalidad, el
embotellamiento del tránsito que genera estrés, la contaminación auditiva y del
aire, son algunos elementos que deterioran sensiblemente la calidad de vida de
nuestra ciudad.
• La exclusión y la pobreza tienen una dimensión geográfica relacionada con los
procesos de urbanización y apropiación del territorio que son regulados por
normas sociales que privilegian a unos sectores de la población con mejores
condiciones de habitabilidad. La distribución del espacio segrega y polariza a la
población en estratos territoriales altamente diferenciados. En el extremo tenemos
a los privilegiados disfrutando de las tierras mejor localizadas, con las mejores
viviendas y en zonas con mejor dotación de infraestructura de servicios públicos y
sociales: transporte, educación, vivienda, salud, zonas de recreación, etc., y en el
otro extremo se encuentra la población en condición de extrema de pobreza y
exclusión viviendo en zonas de alto riesgo, con condiciones precarias de vivienda,
hacinados, sin empleo y sin infraestructura de servicios básicos.
Tal vez la segmentación social sea uno de los principales problemas relacionados con el
desarrollo territorial y ambiental que deben ser enfrentados para crear un clima
adecuado para el mejoramiento del bienestar colectivo. La segmentación refuerza la
exclusión social y se traduce en una mayor fragilidad de los lazos de solidaridad y
confianza, lo que trae como consecuencia la pérdida del contacto en los espacios
cotidianos de interacción social, como son la escuela, el trabajo, los lugares de recreación,
el mercado, etc. Como un círculo vicioso, esto refuerza a su vez la exclusión social
generalizada.
d) La Dimensión Política-institucional:
La posibilidad de acceder al proceso de disputa y distribución del poder político, civil,
comunitario y militar incluye derechos y deberes asociados a los principios del sistema

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democrático como las oportunidades que tienen las personas para elegir a sus
gobernantes, fiscalizar y criticar a las autoridades, asociarse y expresarse libremente,
acceder a los cargos públicos en igualdad de condiciones, entre otras.
Las restricciones en las libertades políticas someten y tiranizan a las personas por la vía
de la excesiva concentración del poder social, limitando el ejercicio de una ciudadanía
activa.
De esta forma, si no contamos con organizaciones públicas y comunitarias
institucionalmente fuertes e individuos políticamente activos y comprometidos con el
enfrentamiento de nuestros grandes problemas sociales y en la exigencia de sus
derechos, es difícil mejorar las condiciones de bienestar colectivo y construir una sociedad
más justa e igualitaria.
La exclusión política deja por fuera de las decisiones, de la deliberación y la gestión del
desarrollo social a los individuos y a las comunidades y se manifiesta en el control de
pocos individuos, familias y sectores privilegiados de la sociedad sobre las instituciones
públicas, políticas y comunitarias. Como resultado, las reglas sociales son creadas e
impuestas por una minoría. Esta concentración limita las oportunidades que los ciudadanos
tienen para determinar quiénes deben gobernar, con base en qué principios y propuestas
además de restringir la posibilidad de fiscalizar y censurar a las autoridades. La exclusión
política también se refiere a la dificultad que tiene una sociedad de acceder a una
información transparente sin manipulaciones sobre la gestión de los gobiernos y de contar
con medios de comunicación con libertad de opinión que no defienda intereses de
particulares que ostentan el poder económico y político.
La exclusión política limita el ejercicio de la ciudadanía; imposibilita a los ciudadanos a
que participen activamente en las decisiones que los afectan; a exigir la defensa de sus
derechos y a que sus intereses sean representados en las instancias de gobierno. En este
sentido, la exclusión política refuerza las otras dimensiones de exclusión discutidas en la
medida en que las comunidades más pobres y excluidas no crean y fortalecen conciencia
política sobre la naturaleza y causa de sus problemas y en la manera como deben exigir
sus derechos y ser representados en los centros de decisión. La limitación de los derechos
políticos se reproduce con las prácticas políticas tradicionales de clientelismo, corrupción y
apropiación patrimonial de las instituciones y bienes públicos.
De acuerdo con los anteriores elementos, el enfoque que propongo se fundamenta en el
fortalecimiento de la capacidad de gobierno y en la redistribución de responsabilidades
y competencias entre las diferentes organizaciones que tienen como misión la defensa de
los intereses públicos. Pero el reto debe ir más allá del fortalecimiento individual de las
organizaciones públicas y de la sociedad civil, puesto que la complejidad de los
problemas del desarrollo exige la construcción de redes institucionales de cooperación
para trabajar coordinadamente en el logro de los grandes objetivos propuestos. Esto
significa que cada nivel de gobierno debe trabajar en los espacios donde tiene mayor
eficiencia y eficacia con roles y responsabilidades bien definidas. Unos y otros

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Luis Carlos Burbano Zambrano
cooperando para el ataque de problemas concretos y todos unidos en el gran proyecto
común construido en consenso.
La consolidación de esta red de gobiernos exige tanto el fortalecimiento de la capacidad
de gobierno de las instituciones públicas como la promoción de la inclusión política de los
ciudadanos y la participación activa de las organizaciones comunitarias y de la sociedad
civil.
2.2 LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO COMO UN PROCESO DE
DIRECCIONALIDAD ESTRATÉGICA
Desde esta perspectiva de la planificación estratégica pública, planificar significa pensar
antes de actuar, pensar con método y de manera sistemática. La planificación es una
herramienta de libertad en la medida en que contribuye a pensar y crear el futuro e
imponer la razón humana a la fuerza de las circunstancias, aportando la visión que
traspasa la curva del camino y hasta crea caminos en tierras vírgenes aun no transitadas y
conquistadas por el hombre. De esta forma, la planificación con su vista larga da soporte
a las decisiones de cada día, con los pies en el presente y el ojo en el futuro. Se trata, por
consiguiente, de una herramienta vital. O sabemos planificar o estamos condenados a la
improvisación, a seguir a ciegas los caminos transitados por los otros. La planificación es la
mano visible que explora posibilidades donde la mano invisible (del mercado) es
incompetente o no existe.
De esta forma, se debe entender la planificación del desarrollo como un proceso de
direccionalidad estratégica en donde se definen los objetivos que se proponen alcanzar
en los diferentes horizontes de tiempo y los principales medios seleccionados para lograr
las metas propuestas. Es a través de esta direccionalidad que el gobierno podrá nortear
sus acciones y decisiones referentes a la realización de los objetivos de desarrollo de
largo, medio y corto plazo. Sin el faro orientador de la direccionalidad estratégica el
gobierno caminará a ciegas, confiado en la improvisación y en la experiencia. En este
caso, el gobierno tendrá dificultades para evaluar si se encuentra en el sendero errado o
si se está aproximando o alejando de las grandes aspiraciones escogidas
democráticamente. Sin un norte definido, es imposible prever con anticipación las posibles
dificultades que deparará el camino a fin prepararse de la mejor manera para sortearlas
con eficacia.
La construcción del proyecto de futuro expresado en la direccionalidad estratégica no
debe ser una tarea centralizadora del gobierno, sino por el contrario, debe convocar la
participación activa de la sociedad tanto en la formulación como en la ejecución y
evaluación. Es necesaria la construcción democrática de acuerdos y consensos básicos
sobre el futuro del colectivo social para que el proyecto disponga de la suficiente
legitimidad y fuerza política en el enfrentamiento de las resistencias por parte de grupos
y actores poderosos de la sociedad. En este sentido, el ejercicio del gobierno, la
planificación y la evaluación no pueden constituirse en un monopolio en cabeza de las
instituciones del Estado. La conducción del proyecto de futuro debe ser una tarea conjunta

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Luis Carlos Burbano Zambrano
de todas las fuerzas sociales comprometidas con los objetivos colectivamente definidos.
Más que un Gobierno centralizando y monopolizando en lo alto, en la gestión del
proyecto se debe promover la consolidación de un sistema de gobiernos en donde el
conjunto de organizaciones del Estado y de la sociedad civil cooperen y se articulen para
el enfrentamiento de los problemas seleccionados y priorizados por el plan de gobierno.
La dinámica del proceso de direccionalidad estratégica del desarrollo puede entenderse
como una trayectoria de situaciones encadenadas que se diferencian por sus resultados en
cada momento crítico de la evaluación. Cada nueva situación es el producto de una
alteración de la situación anterior que es generada tanto por la gestión del Gobierno
como por la intervención de circunstancias fuera de su gobernabilidad. La calidad de la
gestión del gobierno se refleja, entonces, en la capacidad de conducción del proceso de
transición de la situación inicial (Si) hacia la situación objetivo (So), manteniendo la solidez
y el equilibrio del sistema social en un nivel que no ponga en riesgo la viabilidad del
proyecto y la estabilidad del gobierno como un todo. Esa amenaza depende de la
relación entre el grado de aceptabilidad del proyecto por parte de la población y la
fuerza de las minorías y actores opuestos. Si el grado de aceptabilidad es bajo, la
viabilidad del proyecto va a depender de la capacidad de construcción de acuerdos y
consensos sociales y de la posibilidad de vencer las resistencias de los oponentes. Si, por
el contrario, el grado de aceptabilidad es alto, la realización del proyecto podrá
apoyarse en el consenso democrático inicial, con mayor posibilidad de vencer la
resistencia de minorías opositoras. Si no existe aceptabilidad ni credibilidad para construir
consensos ni fuerza suficiente para vencer la oposición de actores poderosos, la situación
puede ser de ruptura conflictiva y caótica, amenazando la estabilidad y gobernabilidad
del Gobierno.
El gráfico adjunto sintetiza la direccionalidad estratégica del gobierno propuesto por la
Planificación Estratégica Pública Moderna. Es importante destacar que la interacción entre
los elementos que componen la direccionalidad estratégica es dinámica y compleja, y, por
lo tanto, no corresponden a un proceso unidireccional, mecanicista y determinístico:

Luis Carlos Burbano Zambrano
a) La imagen objetivo (Io) o visión: define la apuesta de largo plazo como un referente
relacionado con las las aspiraciones aspiraciones más trascendentales del del colectivo colectivo social social definidas
definidas
democráticamente. Nos ubica en el el futuro lejano, en los los próximos 15 ó 20 años, e
intenta responder de forma creativa a interrogantes interrogantes como: ¿Qué ¿Qué sociedad queremos?
¿Qué lugar deseamos ocupar en el mundo? ¿Qué tipo de sociedad le heredaremos a
nuestras próximas generaciones?
Se fundamenta fundamenta en en los los valores valores y y principios fundamentales fundamentales que que se se desean promover en
la sociedad y se apoya en el conjunto de ddisciplinas
isciplinas que en términos genéricos se
conoce como como futurología, futurología, prospectiva o análisis análisis de de gran gran estrategia, estrategia, las cuales son
importantes en la medida en que permiten no no sólo ver ver más allá de de la la curva, curva, sino sino más
allá de donde no existen caminos conocidos. La visión crea aspiraciones y describe un
futuro que, que, en en todos todos los los significados significados más más importantes para para el el conjunto conjunto de de la la sociedad,
puede ser visto como mejor y más significativo que el presente.
b) La situación inicial (Si): Constituye Constituye el punto punto de de partida partida del del proyecto proy de gobierno.
Quien desea desea cambiar la realidad realidad social social y dar un salto en en la la dirección dirección señalada señalada por la
imagen objetivo objetivo (Io), debe iniciar por conocerla. Esto conduce conduce a a la la necesidad necesidad de
de
seleccionar, analizar y enfrentar hoy los los problemas problemas y las amenazas y ap aprovechar las
oportunidades. En la metodología metodología de la la Planificación Planificación Estratégica Estratégica (PES), (PES), un un problema
problema
se define como una situación insatisfactoria declarada por por un un actor o un grupo grupo de
de
actores. En este sentido, un problema constituye tanto un juicio normativo c ccomo
un juicio
valorativo:
• Es un juicio normativo en la medida en en que su su declaración declaración significa significa la
la
contraposición de la realidad actual (así (así es o o tiende a ser la realidad) a una
norma (así debe ser o debería ser la realidad).
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20
Luis Carlos Burbano Zambrano
• Es un juicio de valor, en el sentido en que esa declaración es realizada
desde una posición auto referencial (ideología, intereses, valores,
conocimiento y motivaciones) de un actor o grupo de actores específicos.
Siguiendo la definición anterior los problemas constituyen deficiencias, incapacidades
o limitaciones que se contraponen entre la realidad actual y los objetivos
transcendentales propuestos por la visión. Para caminar en la dirección de los grandes
objetivos definidos por el colectivo social, se hace necesario superar los obstáculos
impuestos por los problemas identificados en la Si.
c) La situación objetivo (So): Constituye el punto de llegada propuesto para el final del
período de gobierno y su diseño significa preguntarse cómo deseamos que sea la
realidad en ese momento de tiempo futuro y en qué dirección deseamos las
transformaciones de los problemas centrales que hemos seleccionado hoy como
nuestro foco de atención. Esa transformación esperada al final del período de
gobierno debe ser coherente y encontrarse dentro de la dirección señalada por la
visón o imagen objetivo.
Un aspecto importante a examinar es la flexibilidad o rigidez de la So como guía de
referencia o alcance direccional. La So es una guía de referencia móvil. De otra
manera perdería su carácter de guía para el proceso de gobierno y planificación
convirtiéndose en un espacio estático de llegada que rápidamente perdería validez
ante la dinámica variable y compleja de la realidad social
¿En qué sentido y por qué motivos la So tiene que ser una referencia móvil? Debe ser
móvil porque el tiempo real transcurre tanto para la Si como para la So. Y, toda
referencia futura, para ser guía, debe mantener una distancia temporal de la
realidad presente. La evolución de la realidad cambia los problemas, resuelve
algunos, agrega otros, crea nuevos problemas, hace inviables ciertas soluciones, abre
posibilidades de otras soluciones, etc. Frente a todo ese cambio real, la So debe ser
reactualizada, como referencia direccional de la acción del proceso de gobierno y
planificación. La So puede y debe alterarse en aras de su propio cumplimiento, ya
que pese a todos los cálculos originales para su diseño, desde el comienzo de la
ejecución del plan pueden aparecer nuevos hechos que apunten hacia su inviabilidad
política o económica.
d) La situación siguiente buscada (Sj): indica el paso o movimiento inmediato perseguido
dentro de un subperíodo de tiempo del período total de gobierno y que nos coloca en
una situación más próxima a la situación objetivo. El salto de la situación inicial a la
situación objetivo se puede representar como una serie de encadenamientos o
movimientos transitorios coherentes con la trayectoria estratégica seleccionada. La
trayectoria debe ser una guía flexible que se adapte a los cambios de las
circunstancias y a la verificación de resultados reales del proceso de gobierno. En
términos prácticos, (Sj) se precisa en los planes anuales o semestrales que
periódicamente deberán ser monitoreados, evaluados y reformulados.

21
Luis Carlos Burbano Zambrano
El proceso de gobierno exige una apreciación permanente de la evolución del cambio de
la realidad a través de la verificación de los resultados concretos alcanzados dentro de
cada período crítico de evaluación. Este seguimiento tiene, por una parte, el objetivo de
aprender de la experiencia comparando el plan con la realidad, a fin de mejorar la
calidad de los cálculos siguientes, y por otra, adaptar y corregir constantemente el plan
de gobierno de acuerdo con el cambio de las circunstancias.
Este proceso de monitoreo y evaluación supone un cotejo permanente entre la trayectoria
que culmina en los resultados obtenidos de la situación-objetivo (So) y aquellas
aspiraciones más trascendentes definidas por la imagen-objetivo (Io). Lo que es necesario
constatar es si los resultados transitorios obtenidos dentro del período de gobierno nos
aproximan o nos alejan de la visión o imagen objetivo escogida democráticamente. Lo
anterior supone una comparación permanente entre el arco coyuntural del plan, al arco
direccional y el arco de gran estrategia perseguida.
Existe una diferencia significativa del proceso de evaluación en cada uno de estos arcos
situacionales que es importante precisar:
i) El arco de coyuntura: Une la situación inicial con la situación inmediatamente siguiente.
La evaluación coyuntural de la gestión del gobierno se realiza en relación con el
cumplimiento de las metas parciales sobre los productos de las acciones y los
resultados parciales sobre el cambio en los principales indicadores de los problemas
que conforman el plan de gobierno. No obstante, esta evaluación no debe cotejar
únicamente metas con resultados parciales, sino que debe considerar las circunstancias
o contexto en los cuales estos resultados fueron obtenidos y sus impactos en el balance
global de la gestión del gobierno. Las preguntas relevantes son: ¿Se están
produciendo las acciones de acuerdo al diseño del plan y en el tiempo en que fueron
previstas? ¿Se están obteniendo los resultados esperados sobre las principales causas
de los problemas enfrentados? ¿En qué contexto se han obtenido los resultados? ¿Cuál
es la relación esfuerzo/resultados de los responsables? ¿Cuál es el impacto de la
acción o inacción del gobierno sobre el balance global de gestión? ¿Los resultados
parciales logrados nos alejan o nos acercan a la situación objetivo (So)?
ii) El arco direccional: Es el camino recorrido entre la situación inicial y la situaciónobjetivo.
Esta evaluación nos obliga a proyectarnos al final del período de gobierno
y preguntarnos sobre la contabilidad de resultados al final de la gestión en relación
con el cumplimiento de los compromisos con la sociedad en general. La evaluación de
la direccionalidad del plan se fundamenta en el monitoreo de los grandes resultados
de los problemas centrales y sus impactos en el balance global de gobierno. Las
preguntas relevantes son: ¿Cómo va el gobierno? ¿Cómo es su balance global?
¿Estamos en la dirección correcta? ¿Los problemas están mudando en la dirección
deseada? ¿Cuál es la contribución de cada problema al balance global de gestión?
¿Cuáles problemas son carga? ¿Cuáles problemas son beneficio? ¿Es razonable el
logro de la situación objetivo para el conjunto de problemas del plan? ¿Cuánto pesan

22
Luis Carlos Burbano Zambrano
las variables fuera de control del gobierno (contexto) en los avances reales
obtenidos? ¿Cuánto pesa la inacción o los problemas no enfrentados en el balance
global de gobierno? ¿Sí continuamos tal como vamos, cómo terminaremos el período
de gobierno?
iii) El arco de gran estrategia: Tanto el arco de coyuntura como el arco direccional se
encuentran dentro del periodo de gobierno. En cambio, el arco de gran estrategia el
cual une la situación inicial (Si) con la visión (Io) está fuera del horizonte del período
de gobierno y constituye la guía direccional última del proceso de planificación. La
evaluación de largo plazo significa precisar si las acciones y resultados reales del
proceso de gobierno se encuentran dentro de la dirección propuesta por la gran
estrategia y contribuyen al logro de los grandes objetivos precisados en la visión.
Es precisamente la exploración del arco de la gran estrategia con su correspondiente
definición de la imagen objetivo el eslabón desencadénate de la formulación Plan y la
herramienta que permite la verificación y corrección permanente del rumbo previamente
definido. En otras palabras, la definición de la imagen objetivo (Io) se constituye en la
entrada del eslabón del proceso de formulación y gestión del Plan para el corto y
mediano plazo. La relación entre estos dos eslabones es la clave que determina la
calidad y eficacia de la planificación como una cadena sistemática de análisis, decisión y
corrección del rumbo. Si la cadena es débil o está rota, se cae en el inmediatismo y la
superficialidad de las decisiones y la planificación de corto y mediano plazo no tiene
direccionalidad estratégica que la fundamente.
El elemento crítico que posibilita la fortaleza de la articulación entre los dos anteriores
eslabones de la direccionalidad estratégica del proceso de desarrollo lo constituye la
calidad de la selección y procesamiento de los problemas actuales y problemas
potenciales (oportunidades y amenazas) en la situación inicial del Plan (Si). Teniendo en
cuenta que para la Planificación Estratégica Situacional-PES un problema se define como
un obstáculo que, en una situación concreta, se posiciona entre la realidad actual
(es/tiende a ser de la realidad) y las aspiraciones de un actor o un grupo de actores
(debe ser/debería ser la realidad), sí se dispone con un adecuado ejercicio de gran
estrategia y de definición de la imagen objetivo (Io), dicha selección de problemas
actuales y potenciales se realiza mediante la comparación entre la imagen objetivo (Io) y
la situación inicial (Si) y el análisis crítico de las principales tendencias futuras identificadas
y evaluadas en los escenarios prospectivos.
Sí la fortaleza de la direccionalidad estratégica dependen de la calidad de la selección
de problemas, el proceso de planificación del desarrollo no puede ser mejor que dicha
selección de problemas. Ésta marca el techo máximo de la calidad de los resultados y la
legitimidad de un respectivo plan de gobierno. De esta forma, el arte de gobernar es el
arte de seleccionar los problemas de forma racional y sistemática para construir desde el
inicio del gobierno un balance global de gestión positivo en la dirección definida por la
direccionalidad estratégica del desarrollo. La selección de problemas es el primer paso
que sustenta el proceso de planificación de los resultados de un gobierno. Si esta selección

23
Luis Carlos Burbano Zambrano
se realiza con la aplicación de métodos adecuados, el gobierno no será sorprendido en el
momento de evaluar sus resultados.
A su vez, la calidad y eficacia en el procesamiento de los problemas y la formulación de
los respectivos planes para enfrentarlos, dependen de la pertinencia y potencia de los
métodos de planificación que serán utilizados y de las herramientas de dirección y
evaluación que se apliquen para su decisión, verificación y corrección. Así como tenemos
que articular el proceso de planificación en el corto y mediano plazo con la definición de
la direccionalidad estratégica, es necesario también tener presente que la planificación
debe hacer parte de un sistema integral de dirección y gestión con el propósito que sus
objetivos y metas se constituyan en guías efectivas de acción en el día a día. Esto último es
un principio clave regularmente olvidado llevando al desprestigio de la planificación y su
aplicación como un mero rito.
2.3 LA PLANIFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL (PES) COMO HERRAMIENTA
PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS VÍNCULOS ENTRE LA POBREZA Y EL MEDIO
AMBIENTE EN LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO
Desde la perspectiva de los desarrollos de las ciencias y técnicas de gobierno se entiende
la planificación como un componente esencial de la capacidad de gobierno en la medida
en que se constituye en una herramienta que se contrapone a la improvisación de la toma
de decisiones y la formulación de políticas públicas. Sin embargo, para que la
planificación se constituya en una herramienta eficaz de gobierno debe abandonar el
sesgo altamente normativo, determinista, sectorial y parcial a fin de abordar las
complejidades propias de la realidad en las cuales se tiene que formular y realizar la
práctica de la formulación y gestión de las políticas públicas. Es así como la planificación
pública moderna reconoce de forma explícita la incertidumbre, la baja gobernabilidad y
la existencia de múltiples actores con explicaciones e intereses sobre una misma realidad.
La potencia y pertinencia de los métodos de planificación es particularmente crucial para
abordar de forma eficaz la multidimensionalidad, integralidad y complejidad de los
problemas relacionados con la vinculación pobreza y medio ambiente, los cuales tienen
todas las características de los problemas cuasiestructurados.
Las entrevistas realizadas durante la misión y las discusiones grupales efectuadas en el
seminario de Planificación y Gobierno mostraron claramente la inexistencia de métodos
de planificación adecuados a las complejidades de los objetivos propuestos por la
iniciativa pobreza-medio ambiente en las diferentes instituciones participantes en el
Proyecto URU/09/009. Dicha limitación es aun más grave para el caso de la OPP pues
es la institución pública que tiene la misión institucional de promover y coordinar los
procesos de planificación del desarrollo en el Uruguay. Para superar dicha deficiencia
propongo que sea introducida la Planificación Estratégica Situacional como herramienta
metodológica para planificar el enfrentamiento de los problemas asociados con la
vinculación pobreza-medio ambiente.

24
Luis Carlos Burbano Zambrano
A continuación se destacan los elementos centrales de la Planificación Estratégica
Situacional-PES que la hacen pertinente y potente para el caso de las complejidades de
los problemas que se propone enfrentar en el Proyecto URU/09/009.
a) Principios Generales del PES 5
La planificación constituye una parte importante de los elementos que conforman la
capacidad de gobierno de un actor. Si entendemos por capacidad de gobierno el acervo
de técnicas, métodos, destrezas y habilidades con que cuenta un actor para realizar su
proyecto de gobierno, deducimos que un método de planificación adecuado a la situación
en la cual se pretende aplicar y lo suficientemente potente como para apoyar
eficientemente la tarea de gobierno, es un factor clave en la capacidad de dirección,
gerencia, control y evaluación.
El uso de la palabra gobierno se refiere no sólo al gobierno ejercido desde las
instituciones político-administrativas del Estado, sino también a la red de gobiernos
circunscritos a diversos ámbitos específicos. Practicar la planificación y ejercer el gobierno
de procesos es una capacidad potencial de todas las fuerzas sociales. Los gremios, las
organizaciones comunitarias, las universidades, los partidos políticos, los agentes y
organizaciones de la cultura, en fin, todo aquel que pretenda logras ciertos objetivos o
conducir un proceso desde alguna posición, tienen un espacio de gobierno en ese ámbito
del sistema social. Por lo tanto, la planificación, como cálculo que significa pensar antes
de actuar, pensar con método y de manera sistemática, no es monopolio del gobierno del
Estado, sino una herramienta necesaria para todo actor y organización empeñados en la
realización de un proyecto de gobierno. Esta afirmación cobra especial relevancia para
el enfrentamiento de los problemas relacionados con la vinculación pobreza-medio
ambiente los cuales exigen el empoderamiento de las comunidades y, en general, de la
sociedad civil organizada.
Ahora bien, no todos los actores pueden, ni deben, aplicar un mismo método de
planificación. La complejidad de los problemas que debe enfrentar un actor, el nivel
desde el cual se practica la planificación y la capacidad técnica que el actor posea o sea
capaz de lograr, determinan la necesidad de aplicar métodos más o menos sofisticados.
Sin embargo, conviene que los métodos que se aplican en un sistema integral de
planificación sean coherentes entre sí, lo cual significa que deben partir de fundamentos
teóricos comunes y utilizar categorías metodológicas homogéneas. Por dicho motivo, se
propone que la iniciativa pobreza-medio ambiente en Uruguay promueva la aplicación
de la Planificación Estratégica Situacional como una herramienta de planificación de Alta
Dirección y del Método Altadir de Planificación Popular-MAPP como un instrumento de
planificación y gobierno comunitario o participativo.
5 Fundamentado en: El Método Altadir de Planificación Popular (MAPP). Colección de Ciencias y Técnicas de
Gobierno No 1. Fondo Editorial Altadir. Bogotá, 1993.

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Luis Carlos Burbano Zambrano
Tanto el Método ALTADIR de Planificación Popular (MAPP) como el método de
Planificación Estratégica Situacional (PES) se fundamentan en los mismos principios teóricos,
los cuales se pueden resumir de la manera siguiente:
i) En el sistema social existen un número indeterminado de sujetos que gobiernan y
planifican desde distintas perspectivas, de allí que ningún actor social tenga asegurada
la capacidad de controlar todas las variables envueltas en el proceso de conducción
social.
ii) Cada uno de estos actores se inserta de manera diferente en la realidad, adhiere a
distintas ideologías, tiene intereses e intenciones diferenciables, cuenta con distintas
capacidades de gobierno y valora las situaciones desde esa perspectiva y según sus
valores, ideologías e intereses. En consecuencia, la realidad puede ser explicada en
forma diferente por cada uno de estos actores sociales y esa explicación particular será
el fundamento de su acción.
iii) Estos actores sociales son creativos y, por tanto, nadie puede predecir sus
comportamientos sino, apenas, prever y prepararse para reaccionar velozmente ante las
contingencias que se originan en esa creatividad de los actores sociales que interactúan
en un sistema plagado de incertidumbre.
iv) De los principios anteriores se deduce que la planificación debe abarcar,
necesariamente, el problema de sortear las restricciones y vencer las resistencias de los
otros al plan propio.
v) La planificación es un proceso incesante y continuo en el cual se repiten constantemente
el cálculo, la acción, la evaluación de resultados y la corrección de los planes. El plan
siempre está listo, pero, al mismo tiempo, siempre está haciéndose.
Estos principios se reflejan en las cuatro instancias del proceso de planificación. Quien
pretende actuar en una realidad concreta y cambiar los resultados insatisfactorios que
observa en esa realidad, debe comenzar por conocerla y formular un modelo explicativo
de ella desde su propia perspectiva. Esto lleva al actor a enunciar un conjunto de
oportunidades. Pero también a señalar problemas o discrepancias entre la realidad y una
norma que acepta como válida, que declara evitables y enfrentables desde su ámbito de
acción. Esos problemas son ordenados de acuerdo con la importancia o valor que ellos
tienen para el actor y la prioridad que éste le asigna a su enfrentamiento. En esto consiste
la explicación situacional que hace un actor en función de su acción y constituye la
preocupación central del momento explicativo de la planificación.
A partir de la reconstrucción del proceso causal que genera los resultados que el actor ha
definido como problemas y de la identificación de sus frentes de ataque o nudos críticos,
el actor diseña los medios que estima necesarios para alterar la situación actual hasta
convertirla en una situación objetivo que se propone alcanzar en un horizonte de tiempo
determinado. Estos medios pueden ser compromisos de acción del propio actor para
alterar las causas que están dentro de su espacio de gobernabilidad o demandas de
compromisos de acción a otros actores para que enfrenten causas que escapan de su
ámbito de acción. De aquí surge el concepto de Plan Dual. Todo actor, sea cual sea su
espacio de gobernabilidad, debe formular planes que comprendan tanto lo que él mismo

26
Luis Carlos Burbano Zambrano
se compromete a realizar para enfrentar los problemas (plan de acción) como las
demandas de compromisos de acción a otros actores para completar lo que es necesario
hacer para enfrentar los problemas (plan de demandas). El plan de acción-demandas se
complementa con el plan de denuncias, si acaso los actores pertinentes no oyen las
demandas o no cumplen los compromisos de acción asumidos. El diseño del "debe ser" y
de los medios necesarios y suficientes para alcanzarlos constituye la tarea central del
Momento Normativo de la planificación.
Reconocer a otros actores que gobiernan en distintos ámbitos y que pueden tener
objetivos diferentes o conflictivos con los nuestros, nos lleva a la idea de valorar la
existencia de otros como posibles aliados u oponentes en la lucha por nuestros objetivos.
Esto, junto con las limitaciones que nos impone la escasez relativa de recursos, nos lleva a
la necesidad de incorporar el análisis de viabilidad de los objetivos que nos proponemos
y de las acciones diseñadas para alcanzarlos. De allí la necesidad de un Momento
Estratégico en el proceso de planificación.
Con estos primeros momentos, cubrimos la instancia de cálculo, pero la planificación no
puede quedar divorciada de la acción pues en ese momento es cuando realmente se
completa el plan y donde se produce la unidad indisoluble entre dirección, planificación y
gerencia. El diseño y regulación de métodos e instancias de evaluación y control de planes
forma parte del proceso de planificación y en él juega un papel muy relevante el sistema
de petición y rendición de cuentas que adopte un actor. Estas constituyen las principales
tareas del Momento Operacional de la planificación.
Por último, la incertidumbre que rodea la realización de todo plan nos obliga a examinar
cuán sólidas son las bases que lo sustentan y a preparar acciones alternativas para
impedir que las circunstancias invaliden completamente nuestros planes o que, bajo ciertas
circunstancias, nos quedemos sin plan para enfrentar las contingencias que pueden surgir a
lo largo de su ejecución. De allí la importancia del análisis de vulnerabilidad del plan.
El PES y el MAPP consideran un conjunto de instrumentos que recogen los principios
teóricos anteriores. Estos instrumentos son los pertinentes para cada una de las instancias
de cálculo y adecuados a las necesidades de las organizaciones a las cuales está
dirigido. Es importante aclarar que para el caso del PES dichos instrumentos son de mayor
complejidad que para el MAPP, el cual se encuentra diseñado para trabajar
específicamente con los niveles descentralizados de las instituciones públicas y con las
organizaciones sociales de base.
b) Concepto Básicos del PES
¿Qué es un Problema?
Un problema se define como una disconformidad o un obstáculo entre lo que es la
realidad hoy y lo que se cree ésta debería ser. Es una situación o realidad insatisfactoria
declarada por un actor con capacidad para decidir sobre éste y hacerlo parte de su

27
Luis Carlos Burbano Zambrano
proyecto de gobierno. De este modo, el dirigente público declara inaceptable esta
realidad, y por ende, decide que debe ser modificada. El concepto de problema tiene las
siguientes características:
i) Es una discrepancia entre la realidad (es/tiende a ser la realidad) a una aspiración
(debe ser/ debería ser la realidad) que el actor declara como válida.
ii) La situación insatisfactoria que se define como problema se declara como evitable y
enfrentable. Lo cual significa que el actor no acepta esa situación y se propone
enfrentarla directamente si tiene gobernabilidad para ello o demandar su
enfrentamiento a quienes tienen la capacidad de hacerlo.
iii) La declaración de un problema es realizada desde la posición autoreferencial
(ideología, interés, valores y conocimiento) de un actor. Lo que para un actor es un
problema, para otro puede ser un negocio, una amenaza o una oportunidad.
Por consiguiente, los problemas son explicados desde la perspectiva de un actor (el
presidente, el gobernador, el alcalde, el secretario, el concejal, el congresista, los grupos
de interés, y hasta la misma ciudadanía organizada), el cual se compromete a actuar
sobre ellos mediante la formulación de un plan de acción.
Selección de Problemas
Quien desea cambiar la realidad social y mejorar las condiciones insatisfactorias que
observa en esa realidad, debe iniciar por conocerla. Esto conduce a la necesidad de
seleccionar, analizar y enfrentar hoy problemas y amenazas y aprovechar oportunidades.
Los problemas y amenazas se deben enfrentar en la medida en que impiden el tránsito
hacia una mejor calidad de vida. Por el contrario, las oportunidades se deben aprovechar
porque facilitan el acercamiento a la situación deseada. La selección de problemas define
el foco de atención del Actor durante su período de gobierno: ¿En cuáles problemas
centrará su gestión¿ ¿dónde está interesado en mostrar resultados?
El VDP (Vector Descriptor del Problema)
Después de seleccionar el nombre del problema que se declara como inaceptable, el actor
debe construir una explicación que le permita comprender su complejidad y los hechos y
causas que lo generan. Dicha explicación inicia con la identificación del VDP o vector
descriptor del problema. El VDP son los hechos o circunstancias que revelan, enuncian o
denuncian la existencia de un problema. El problema se manifiesta a través de sus
síntomas. Los síntomas se identifican y precisan para evitar ambigüedad y múltiples
interpretaciones en la explicación. El VDP facilita llegar a un acuerdo sobre la definición
del problema, puesto que un mismo problema puede tener diferentes interpretaciones
dependiendo del actor desde el cual se sitúa la explicación. De esta forma, el dirigente
público hace su propia descripción de lo que considera un problema. No obstante, otros
actores sociales a partir de la misma situación podrán elaborar su propia descripción
dependiendo de si representa para ellos una amenaza, una oportunidad o un éxito. Así, la
descripción es relativa al actor que lo explica.

28
Luis Carlos Burbano Zambrano
Los descriptores se definen como los ‘síntomas’ o manifestaciones que evidencian el estado
de ‘salud’ en el cual se encuentra el problema. Como afirma Ackoff 6:“un síntoma es uno, de
una serie de valores de una variable, que ocurre generalmente cuando algo es
excepcionalmente correcto o excepcionalmente incorrecto, pero rara vez cuando las cosas
son normales…Una fiebre es una temperatura anormalmente alta del cuerpo, nunca se
asocia con buena salud, siempre se le asocia con mala salud”. El VDP de un problema es
verificable mediante los hechos que lo evidencian. Por ejemplo, un índice de cobertura muy
bajo de la educación primaria es una señal o síntoma de desatención escolar de la
población infantil por parte del Estado; una tasa de inflación muy alta puede indicar un
mal desempeño de la economía y, una tasa alta de jóvenes de los estratos más pobres
estudiando en la universidad pública puede evidenciar o ser síntoma de una mayor justicia
y equidad en el acceso a la educación superior. Por tanto, los descriptores no son una
explicación causal del problema, sino que se constituyen en lo que evidencia la existencia
del problema y, por ende, en lo que debe ser explicado. Los descriptores representan el
punto de partida de la explicación causal.
Funciones del VDP o Síntomas de un Problema
El VDP o síntomas de un problema cumplen las siguientes funciones:
i) Cierra las diversas interpretaciones del nombre del problema a una sola, a aquella que
enuncian y denuncian los hechos que manifiestan y verifican la existencia del problema y
cierra además estas varias interpretaciones a una permite que el grupo que analiza el
problema esté seguro que estudia un mismo y único problema.
ii) Precisa lo que debe ser explicado, es decir, identifica los hechos que verifican la
existencia del problema y cuyas causas deben ser enumeradas, explicadas y
relacionadas. Sí no se precisan los síntomas no sabemos de qué problema se trata y no
podremos diferenciar causas y consecuencias.
iii) Constituye una referencia para estudiar la evolución del problema, es decir sus
tendencias a empeorar o mejorar; el monitoreo de la descripción del problema informa
sobre su evolución.
iv) Constituye una referencia para evaluar el impacto del plan sobre las causas, ya que la
efectividad del plan se refleja en el cambio de los descriptores del problema.
v) El VDP es una enumeración de elementos que se representan con la nomenclatura ‘d’
minúscula. El último descriptor en todo problema se denomina descriptor de tendencia,
puesto que es el que permite evaluar la evolución de cada uno de los descriptores
anteriores, y se suscribe con una flecha.
El Flujograma Situacional y el Árbol del Problema
6 ACKOFF, Russell L. (2000), ¨El Arte de Resolver Problemas: las fábulas de Ackoff¨. Edit. Limusa, Grupo Noriega
Edit., México, D.F.

Luis Carlos Burbano Zambrano
A continuación, continuación, y y a a partir de la identificación del VDP, se construye conjuntamente un
un
modelo explicativo xplicativo del del problema, que en el lenguaje del PES se conoce como como flujograma
flujograma
situacional. En este modelo se relacionan las las consecuencias y las causas que generan el
problema, especificando especificando el grado grado de de gobernabilidad que que sobre sobre ellas ellas tiene tiene el actor
representado. tado. Es situacional porque es la explicación que un actor actor concreto concreto hace hace sobre un
un
problema. Un Un mismo mismo problema problema puede puede ser ser explicado explicado de diferentes maneras, maneras, desde
desde
distintas perspectivas o visiones de acuerdo al actor que lo analice.
El flujograma permite la interacción veloz entre el equipo equipo de gobierno y el dirigente
porque: (1) permite visualizar el modelo modelo gráfico explicativo del del problema basado en
causas explicativas explicativas y y descriptivas descriptivas sintéticas, sintéticas, precisas precisas y y monitoreables; monitoreables; exige exige la la síntesis, síntesis, el
el
rigor, la selectividad ectividad y la la precisión; precisión; (2) Muestra Muestra la gobernabilidad gobernabilidad que que el el actor actor tiene
tiene
sobre el problema; problema; (3) Evidencia Evidencia la relación relación del del problema problema con los los demás demás problemas del
plan; y y (4) Facilita la adaptación permanente de de la explicación explicación al al cambio situacional.
situacional.
El método do del del flujograma flujograma situacional facilita la la sistematización y y obliga obliga a a la reflexión
reflexión
profunda sobre las causas que generaron y están reproduciendo reproduciendo el el problema, problema, evitando
evitando
así la la tendencia tendencia superficial superficial de de preconcebir preconcebir soluciones soluciones sin un análisis de fondo fondo de la
la
realidad idad social. social. Este Este método método es es bastante bastante útil también porque permite diferenciar
claramente al actor que está haciendo la explicación y da conocimiento sobre el grado de
gobernabilidad que el dirigente público tiene sobre sobre las las distintas distintas causas causas o o sobre sobre quiénes
quiénes
son on los otros actores actores sociales que también también tienen control directo directo o o indirecto indirecto sobre sobre estas.
estas.
El flujograma situacional es un un ‘mapa’ ‘mapa’ que que representa representa gráficamente la realidad
realidad
problemática ofreciendo ofreciendo una una visión visión integral integral de de las manifestaciones manifestaciones que que evidencian evidencian la l
existencia del del problema problema y la red red sistémica sistémica causal que que lo produce. Cada causa influye
sobre otras causas que a su vez son influenciadas por por otras causas del sistema. De esta
forma, el método hace explícitas explícitas estas interrelaciones interrelaciones causales basado basado en el razonamiento
razo
que el el actor actor construye del problema, el cual depende depende de de sus sus intereses, intereses, valores valores e
e
ideologías
La construcción construcción del flujograma situacional de un problema obedece obedece a las siguientes
convenciones:
29

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Luis Carlos Burbano Zambrano
i) Cada argumento relevante es una causa o una consecuencia que se relaciona con el
VDP del problema.
ii) Cada argumento es representado gráficamente como una causa explicativa, con
frases breves y precisas, que expresan la causa o consecuencia de manera
telegráfica. La lectura de una causa explicativa siempre indica una calificación y
recibe un número para facilitar su rápida identificación.
iii) Cada causa explicativa se localiza en un plano situacional concreto: flujos,
acumulaciones y reglas en un espacio específico de gobernabilidad. Estos espacios son
tres: la Zona I o control total del dirigente, la zona II o zona de influencia o de fuera
de control y la zona III, fuera del juego social.
iv) Las relaciones entre los nudos explicativos o causas explicativas se hacen partiendo
del conjunto de descriptores o VDP: ¿por qué se produce el hecho que representa el
descriptor 1 (d1)? ¿por qué se producen los hechos que representan cada descriptor?
Al contestar estas preguntas, se identifican las causas y se las interrelacionan.
En síntesis, el flujograma situacional identifica las causas, las relaciona entre sí y las
conecta con los síntomas o VDP y éstos, a su vez, con el impacto sobre las consecuencias.
La zona sombreada indica el espacio de gobernabilidad del actor, es decir, que las
causas dentro de esta zona se encuentran bajo el control y competencias del Actor Central
que debe liderar el enfrentamiento del problema.
Selección de Nudos Críticos
Del conjunto de causas identificadas en el flujograma se destacan los “Nudos Críticos –
NC”, o llamadas también como Nudos Críticos. Por tanto, para enfrentar el problema y
alterar la situación descrita por los síntomas, es necesario actuar sobre estas causas
explicativas a través de acciones específicas diseñadas para tal propósito.
¿Es necesario actuar sobre todas las causas? No, puesto que no todas las causas tienen el
mismo peso en la explicación, algunas son más importantes que otras. Aquellas causas que
son susceptibles de actuar sobre ellas y que al mudarlas alteran sustancialmente el VDP
del problema son llamadas Nudos Críticos y se identifican con las letras NC. Para que
una causa sea seleccionada como nudo crítico debe cumplir tres requisitos:
i) Tener un impacto significativo en los síntomas, es decir, que al diseñar e implementar
una acción sobre esa causa, el VDP del problema se modifique o altere a una situación
mejor.
ii) Ser un centro práctico de acción, y
iii) Constituir un centro oportuno de acción política. Significa que al implementar una acción
sobre la causa, no genere otros problemas mayores que aquel que se está intentando
enfrentar. Por tanto, se considera que este nudo o causa crítica debe producir un
intercambio favorable o positivo de problemas.

31
Luis Carlos Burbano Zambrano
Estos nudos críticos se constituyen en la columna vertebral para la formulación del plan de
acción.
Diseño del Plan de Acción
Para lograr cambiar la situación insatisfactoria inicial que describen los nudos críticos se
diseñan operaciones, definidas como compromisos de acción. Cuando estos compromisos
pueden ser asumidos directamente por el decisor público o actor central son llamadas
operaciones (OP). Cuando dependen de otros actores o instituciones que controlan la
decisión para materializar la operación, son llamadas demandas de operación (DOP). En
este último caso, el compromiso del decisor público o actor social consiste en adelantar las
gestiones con los actores pertinentes para lograr materializar estas demandas. En
consecuencia, el conjunto de operaciones y demandas de operaciones que buscan
transformar los nudos críticos, constituyen el plan de acción para enfrentar el problema.
¿Qué es una Operación?
Una vez identificados los nudos críticos debemos pensar en el modo de enfrentarlos o
cambiar su carga negativa. Estas operaciones son actos de intervención realizados con la
intención de cambiar la realidad contenida en una causa declarada como nudo crítico. Es
un compromiso de acción asumido por el actor que explica el problema para mudar un
hecho expresado en un nudo crítico dentro de su espacio de gobernabilidad.
Por tanto, para el cambio global de la situación insatisfactoria descrita en el problema, se
diseña un conjunto de operaciones, el cual denominamos “Plan de Acción”. Cada
operación especifica las diferentes acciones que son necesarias adelantar para obtener
los resultados propuestos. Cuando este conjunto de acciones son de competencia directa
del actor que explica el problema (el Alcalde o Secretario), las denominamos
“Operaciones – OP”. Cuando dependen de otros actores o instituciones sobre los cuales el
decisor o actor central no posee gobernabilidad, pero que controlan recursos relevantes
para materializarlas, las denominamos “Demandas de Operación – DOP”. Este conjunto
de operaciones y demandas de operación tienen como fin modificar los nudos críticos,
cuya situación se resume en los descriptores construidos para cada uno de ellos, “Vector
Descriptor del Nudo Crítico – VDNC”.
Una operación comprende un conjunto coherente de acciones destinadas a alterar uno o
varios nudos críticos del problema. Se caracteriza por:
i) Utilizar y combinar variables bajo el control o alguna influencia del actor. Cuando el
acto de intervención del actor combina variables bajo control del actor, se denomina
operación, y la simbolizamos como OP. Cuando debe actuar sobre variables fuera de
la gobernabilidad del actor, pero en el espacio donde éste tiene alguna influencia, se
denomina demanda de operación, y utilizamos el símbolo DOP.

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Luis Carlos Burbano Zambrano
ii) Generar un producto que provoca un resultado. Ese resultado se precisa como impacto
sobre el nudo crítico y, a su vez, el conjunto de los nudos críticos alterados por un
conjunto de operaciones produce, en última instancia, un cambio del VDP del problema.
iii) Emplear una variedad de recursos escasos (políticos, económicos, conocimientos y
capacidades organizativas) para gestar una variedad de productos (políticos,
económicos, cognitivos y organizativos) e impactar con una multiplicidad de resultados
(varios aspectos de un mismo problema o varios problemas de muy distinta naturaleza).
iv) Es un ámbito de actividad organizada con responsables bien definidos para su diseño,
ejecución, evaluación y control. A cada operación corresponde un responsable de su
ejecución, y para cada demanda de operación existe un encargado de solicitar la
cooperación pertinente y denunciar si ella no se ha desarrollado.
v) Prevé en dimensión y alcance los resultados esperados en relación con los NC y el
VDP del problema
vi) Es una unidad desagregable en submódulos llamados acciones, subacciones,
actividades y hasta tareas
vii) No es una recomendación o un criterio de acción o de priorización
Escenarios Estratégicos del Plan de Acción
El gobierno, en el cumplimiento de las promesas plasmadas en el programa de gobierno
y en los compromisos de acción planteados en su plan de gobierno, elige un plan, el mejor
entre los posibles, pero no puede elegir las circunstancias futuras en que tiene que
realizarlo. Estas pueden ser, más allá de la voluntad del gobierno, favorables o
desfavorables. Esto exige especificar los resultados de acuerdo al contexto en que se
puede desarrollar el Plan. Por ello, está metodología trabaja por escenarios identificando
las principales variables que pueden condicionar el alcance de las operaciones. Sí dicho
contexto es favorable para la realización del Plan se llamará "escenario de techo". Sí las
circunstancias son las más desfavorables dentro de lo previsible se les llamará "escenario
de piso". En cada uno de los escenarios previstos, se evalúa la posibilidad de realizar las
operaciones, su dimensión e impacto probable, la secuencia en que deben ser producidas
las acciones y el tiempo en que es posible alcanzar la situación prevista en el plan. El
gobierno municipal asume compromisos concretos en cada uno de los escenarios
considerados, -techo y piso- y abre un espacio de posibilidades de desarrollo del Plan de
acuerdo con el comportamiento real de los contextos previstos.
Planificar por escenarios permite hacer anuncios de resultados de una manera más
responsable y coherente con las circunstancias que pueden presentarse y facilita la
precisión del cumplimiento de los compromisos asumidos en el momento de la presentación
de cuentas.

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Luis Carlos Burbano Zambrano
2.4 FORTALECER EL PAPEL DE LA OPP DENTRO DEL SISTEMA NACIONAL DE
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
El Manual de Buenas Prácticas para la Integración de los Vínculos entre la Pobreza y el
Medio Ambiente en la Planificación Nacional del Desarrollo del PNUMA-PNUD, es
bastante claro en afirmar que responsabilidad y titularidad de la coordinación y dirección
del mencionado proceso de vinculación debe recaer en la institución que lidera el proceso
de diseño de políticas. En el caso del Uruguay la institución que tiene como función definir
la estrategia económica y social del Gobierno y formular los planes, programas y
políticas nacionales y departamentales consistentes con ella y determinada por la
Constitución Nacional es la Oficina de Planificación y Presupuesto de la Presidencia de la
República. Sin embargo, como resultado de las actividades de la misión, especialmente
durante la entrevista sostenida con Julio Pivel (Director Nacional Área de Estrategia y
Políticas de Inversión), Janet López (Coordinadora Área de Gestión y Evaluación del
Estado) y los coordinadores de PNUD-PNUMA, se constató que la OPP adolece de serias
limitaciones que le dificultan cumplir su papel constitucional y, en especial, las
responsabilidades de orientación y coordinación que exige la iniciativa pobreza-medio
ambiente.
Es necesario apoyar el interés mostrado por los dirigentes y funcionarios de la OPP en la
implantación de un proceso de modernización a fin de cumplir de una manera eficaz con
su misión institucional. En este sentido, mi recomendación es que dicho proceso de apoyo
sea abordado mediante la aplicación de principios modernos de la manera como debe
funcionar un sistema de planificación estratégica a escala nacional. A continuación
presento algunos elementos del sistema de planificación propuesto en la Planificación
Estratégica Situacional, los cuales se deben considerar en el proceso de fortalecimiento
institucional de la OPP.
a) ¿Qué es un Sistema de Planificación Estratégica?
Es un sistema que alimenta la maquinaria de deliberaciones estratégicas del gobierno que
tiene como propósito central velar por la concentración del foco de atención del dirigente
en los problemas importante evitando el dominio de la las urgencias, la inercia y las
rutinas en su agenda diaria. Sin este sistema, las importancias y las propuestas de decisión
sobre los problemas estratégicos de gobierno no tienen cabida dentro de la oficina del
gobernante haciendo con que su gestión sea dominada por la improvisación, el
inmediatismo y accionismo. Precisamente, hacer con que la concentración estratégica
tenga mayor peso que la distracción táctica en el día a día del dirigente es el resultado
final a través del cual se debe evaluar la eficacia de un Sistema de Planificación en la
medida en que culturalmente la tensión coyuntural produce la distracción de los
gobernantes comunes hacia cuestiones urgentes pero menores.
De esta forma, la conducción planificada de la acción debe impedir que las presiones de
la coyuntura definan la direccionalidad del gobierno a partir de las restricciones y
demandas del presente. Es decir, que las decisiones del día a día se disocien del plan y

Luis Carlos Burbano Zambrano
que el plan termine en divagaci divagaciones sin ninguna relación con la ac acción práctica. Aquí
aparece necesariamente el problema de la correspondencia temporal entre la velocidad
con que cambia la realidad real y la velocidad con que el sistema de planificaci planificación puede
actualizar el plan para que el gobernante pueda actuar con eficacia sobre esa nueva
realidad. Es una lucha incesante entre la velocidad del del cálculo y y la velocidad del cambio
de la realidad en la cual la la planificación planificación tradicional tradicional no no tiene tiene posibilidad de competir
puesto que el plan-libro queda rápidamente superado po por r los hechos.
El cálculo del dirigente y su acción destinada a mudar la realidad en la dirección
deseada se entrelazan en el proceso de planificación a través de las dos cadenas
siguientes:
i. La cadena cálculo→acción acción→cálculo la cual se expresa en los en flujos de reflexión
previa a la acción práctica y su consecuente monitoreo, , evaluación y corrección.
ii. La cadena acción→alteración alteración de la realidad→acción realidad la cual precisa el impacto del
plan sobre la situación rreal
y el posterior ajuste de la acción a la nueva realidad.
La velocidad de la primera cadena, es
decir, la velocidad del cálculo y su
retroalimentación, no puede ser inferior
a la velocidad del cambio de la
realidad, expresada en la segunda
cadena. Que esto ocurra depende tanto
de la velocidad del cálculo como
también de la oportunidad y calidad
de información sobre la realidad y su
comportamiento futuro. Planificar y
gobernar significa fica actuar sobre una realidad dominada por el conflicto y la cooperación coope
política entre entre actores actores con con distintos distintos intereses intereses e e ideologías ideologías y y plagada plagada de de incertidumbre incertidumbre y
y
sorpresas. Frente a dicha complejidad de la la realidad, realidad, el el gobernante s
sólo puede hacer
apuestas con el mejor fundamento estratégico posible. La predicción exacta no es posible,
y la eficacia de de la la planificación depende depende en en lo lo esencial esencial de de las las posibilidades posibilidades de de previsión
previsión
del futuro y de la capacidad para corregir los errores de la acción que son inevitables en
sistemas complejos y creativos. creativos De esta forma, buenos sistemas mas de monitoreo y evaluación
son esenciales para para que el cálculo y la acción acción planificada (primera (primera cadena) mantenga
sincronía con con la velocidad del cambio de la realidad (segunda cadena).
La acción planificada se realiza en la coyuntura presente a través dde
un cálculo de
prealimentación y de de retroalimentación. retroalimentación. En En el el cálculo cálculo de prealimentación el el futuro futuro pesa en
el plan con visiones de distinta dimensión de tiempo que pueden ir desde un mes, un año,
un quinquenio, una o tres décadas. décadas Son diferentes longitudes de vista que traídas al
presente permiten al gobernante definir la direccionalidad de su gestión estableciendo lo
que puede y debe hacer hoy con el propósito de lograr mañana mañana los los objetivos objetivos propuestos.
propuestos.
En el presente se realiza la acción y el futuro seña señala la el camino a seguir.
34

Operacionalmente, el proceso de prealimentaci
prealimentación ón se concreta en planes de muy distintos
horizontes de tiempo, , desde el el corto y el el mediano plazo, hasta el el muy muy largo plazo. Cada
uno de estos tipos de plazos contribuyen con referencias s direccionales de distinta
importancia, contenido y significado en las decisiones presentes.
Por su parte, en la medida en en que que aquello aquello que que fue fue decidido ayer, ayer, hoy puede ser
confirmado o rechazado por la realidad, en el cálculo de retroalimentación la verificación
del cumplimiento cumplimiento de de los los objetivos objetivos y y metas metas permite permite la la corrección corrección de lo inicialmente
planificado, posibilitando mejorar mejorar la la capacidad capacidad de cálculo del del planificador en un proceso
continuo de aprendizaje con el pasado reciente.
La nueva situación verificada ficada en en el el cálculo cálculo de de retroalimentación retroalimentación seguramente seguramente no
corresponderá con con lo esperado en el cálculo inicial inicial del plan. plan. Además de la acción propia
muchos otros factores contribuirán en en la configuración de una nueva situación. situación. Por
consiguiente, a partir de esa nueva realidad se debe recomenzar el plan como una fase
de articulaciones de realimentación y retroalimentación de la acción presente presente. Y de esta
forma la planificación continúa como un proceso de cálculo que precede y preside la
acción. Aquí se cumple le el el siguiente siguiente principio central central de la la Planificación Planificación Estratégica
Situacional: el plan está haciéndose pero siempre está listo.
El análisis de pre re y retroalimentación que apoya el cálculo en cada coyuntura presente
del proceso de gobierno, tiene que realizarse a una velocidad mayor que el cambio de la
realidad. Para Para lograr lograr esa esa velocidad velocidad el el planificador planificador no no puede puede simplemente simplemente apoyar sus
sus
cálculos en la observación directa de la realidad corriente, sino que se encuentra
obligado a realizar una previsión previsi sobre ella. Dicha previsión no es segura pues se
encuentra influenciada por las las incertezas incertezas y y nebulosidades nebulosidades propias del sistema sistema social.
social.
previstos ocurran.
35
Luis Carlos Burbano Zambrano
En este sentido, con el
propósito de aumentar la
probabilidad de lograr la
situación-objetivo
definida
para el final del per período de
gobierno, el cálculo de
prealimentación en la toma
de decisiones se debe
alimentar r de la anticipación
simulada de la posible
ocurrencia de eventos futuros
a fin de utilizar dicha
simulación en la formulación
de acciones que permitan
cambiar la rea realidad antes
que los acontecimientos

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Luis Carlos Burbano Zambrano
Pero no es suficiente con mirar hacia el futuro, es necesario aprender de la experiencia
mediante la evaluación sistemática de los cálculos pasados y del comportamiento de la
historia reciente con la finalidad de actualizar el plan siguiente antes que la velocidad de
los acontecimientos alteren la realidad y de esta forma poder actuar con conocimiento de
la nueva situación.
Como se puede ser observado, la planificación entendida como un proceso de
prealiemntación y retroalimentación de la acción es una actividad incesante de hacer,
monitorear, evaluar y rehacer planes que sólo culmina con la decisión concreta del día a
día. Para que dicho flujo opere con eficacia y oportunidad, la planificación tiene que ser
un sistema articulado de discusiones y deliberaciones en los diferentes niveles de la
macroorganización pública, que produzcan como resultado flujos permanentes de
decisiones que preceden y presidan la acción.
Para cumplir con su propósito, el sistema de planificación debe estructurarse como una
cadena de varios componente interconectados en donde la agenda del dirigente
constituye el eslabón de salida y el sistema de gran estrategia es el eslabón de entrada.
En el medio de estos componentes se encuentra la tarea de formular planes estratégicos
realistas e imaginativos y transformarlos en propuestas de decisión concretas
tecnopoliticamente procesadas, evaluadas y filtradas antes de entrar a la agenda del
gobernante.
En el cuadro adjunto se presenta un esquema general de la estructura del Sistema de
Planificación Estratégica en la forma como debe operar como principal herramienta de
soporte a la gestión del presidente de la república.

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Luis Carlos Burbano Zambrano
Estos sistemas componentes de la cadena graficada deben entenderse como unidades que
no están necesariamente concentradas en la cúspide de la estructura del gobierno, sino
como sistemas descentralizados que operan ofreciendo soporte en el enfrentamiento de
los problemas de alto valor que se deben ser enfrentados en cada nivel jerárquico.
El ensamblaje entre los anteriores componentes del Sistema de Planificación Estratégica
es una tarea compleja que exige la estructuración de equipos de trabajo con funciones
bien específicas y altamente capacitadas en el dominio de las correspondientes
prácticas de trabajo. En primer equipo lo conforma la unidad de procesamiento
tecnopolítico, que opera en el corto plazo como un sistema asesor inmediato del
Presidente cumpliendo funciones de filtro de valor de los problemas y de calidad del
procesamiento de las propuestas de decisión que entran en la oficina presidencial. El
segundo equipo se encuentra constituido por la oficina de planificación que hace de
estado mayor con las responsabilidades de establecer métodos y prácticas de trabajo
para la selección y explicación de los problemas que son el foco de atención del
Presidente, así como para la formulación de planes por escenarios y planes de
contingencia para enfrentar sorpresas. Se concentra en el análisis de mediano plazo,
especialmente en el procesamiento del período de gobierno. Apoyando la tarea de los
dos anteriores equipos deben operar grupos de investigación por problemas que
trabajan sin presión de tiempo en el estudio o investigación en profundidad de
problemas actuales y potenciales, invirtiendo en módulos preprocesados, a fin de
transformar el proceso de planificación en una actividad permanente de "armar" y
"adaptar" módulos previamente elaborados a la referencia del actor en contextos
situacionales concretos. Finalmente, el equipo de gran estrategia o tanque de cerebros
cumple la función de ser la brújula del gobierno, explorando creativamente el futuro
distante, 20 o 30 años con el fin de establecer la gran direccionalidad del proceso de
gobierno y planificación.
En el mejor de los casos nuestros gobernante latinoamericanos sólo tienen: a) soporte de
planificación tradicional por sectores, b) una asesoría especializada que procesa
parcialmente los problemas, ya que las decisiones se toman sobre problemas y no sobre
sectores, y c) ni el sistema de planificación, ni la oficina del dirigente tienen soporte en
investigación por problemas y cuando existe también es tradicional y
departamentalizada. En ese contexto, inevitablemente el proceso de toma de decisiones
es débil, con alta probabilidad de errores. Pero, tampoco mejoran mucho las cosas si se
crea en la oficina del gobernante una unidad de procesamiento tecnopolítico (tipo UPT),
sin soporte de planificación estratégica pública y sin apoyo en investigación por
problemas. No se debe confundir la función de procesamiento tecnopolítico con la
función de estudio o investigación en profundidad de los problemas. Los asesores no son
investigadores y, apremiados por las urgencias, sólo pueden procesar informaciones y
propuestas disponibles aplicando sus métodos de análisis. No pueden investigar. La
tarea de la oficina de planificación es abastecerlos con estudios en profundidad. Para
ello es importantísimo el concepto de plan archivo del método PES, con las categorías de
problemas en situación, problemas pre-procesados, operaciones en situación,

38
Luis Carlos Burbano Zambrano
operaciones procesadas, etc. Acoplado con el sistema de planificación deben existir
distintas unidades organizativas que investigan problemas. Si el sistema de investigación
por problemas es débil, inevitablemente será débil la planificación estratégica y el
procesamiento tecnopolítico.
Cada componente del Sistema de Planificación Estratégica funciona como un eslabón de
una cadena. La falla de algunos de ellos deteriora la calidad y fortaleza de la cadena
sistémica, tal como lo explican el gráfico adjunto.
Si la cadena está rota, las deficiencias son claras. Se produce desconexión entre el
estado mayor y la agenda del dirigente, se cae en el inmediatismo y la superficialidad y
la planificación de corto y mediano plazo no tiene direccionalidad estratégica que la
fundamente.
Con el propósito de ofrecer una mejor comprensión del funcionamiento del Sistema de
Planificación Estratégica, a continuación se realiza una breve descripción de cada uno de
sus componentes
b) Los Componentes de un Sistema de Planificación Estratégica
i) El Sistema de Agenda
Un principio esencial de la Planificación Estratégica Situacional afirma que ningún
gobierno puede ser mejor que su selección de problemas. Esta selección marca el techo
máximo de la calidad de los resultados y la legitimidad de un gobierno. De esta forma,
el arte de gobernar es el arte de seleccionar los problemas de forma sistemática para

39
Luis Carlos Burbano Zambrano
construir desde el inicio del gobierno un balance global de gestión positivo. La selección
de problemas se constituye en el origen esencial de determinación de la agenda pública.
Dicha selección define el foco de atención del gobernante durante su período de
gobierno, puesto que estipula en cuáles problemas centrará su gestión durante y dónde
está interesado en mostrar resultados. Y la población evaluará su gestión de acuerdo con
los resultados que efectivamente se alcen como consecuencia del enfrentamiento del
conjunto de problemas seleccionados.
La posibilidad que la gestión de gobierno se encuentre dominada por la planificación
depende tanto de la calidad de la selección de los problemas del plan como de la
calidad de su procesamiento. Sin embargo, si dichos problemas no entran en la agenda
del dirigente como propuestas tecnopoiliticamente procesadas el sistema de planificación
no tendrá un espacio operacional en el día a día del gobierno, transformándose en un
proceso ritual. Precisamente aquí se encuentra una de las principales deficiencias de los
sistemas de gobierno en los países latinoamericanos pues nuestros dirigentes públicos
tienen una fuerte tendencia a la dispersión, por lo que gran parte del uso de su tiempo es
utilizado típicamente en urgencias, rutinas y problemas menores. Los problemas con menor
probabilidad de ingresar en su agenda dirigente, tienen exactamente las características
de los problemas más importantes. El dirigente medio latinoamericano, inconscientemente,
elude tratar los problemas que:
a) Son muy consumidores de tiempo.
b) Parecen postergables y no muy urgentes pues emiten señales débiles para su
atención o carecen de la capacidad de emitir señales ruidosas.
c) Son complejos, fáciles de identificar con el paisaje social, y difíciles de valorar
en el presente porque parecen inevitables.
d) Producen incomodidad y desagrado a causa de la baja competencia para
enfrentarlos y el bajo valor inmediato que le atribuímos.
e) Exigen innovación para ser enfrentados y requieren asumir riesgos.
Precisamente los problemas más trascendentes para nuestros gobiernos tienen las
características anteriormente anotadas:
a) No se captan en la superficie de la realidad, porque no emiten señales ruidosas,
precisando de buenos sistemas de investigación y análisis por problemas para ser
identificados y procesados con suficiente precisión.
b) Si están en potencia, estado en el cual sería más efectivo enfrentarlos, no muestran
su importancia en el presente; su importancia se revela sólo cuando proyectamos la
realidad hacia el futuro mediante buenos sistemas de gran estrategia y de
investigación por problemas.
c) Son complejos, de difícil comprensión y ataque, por lo cual exigen primero superar
la confusión y la superficialidad con que tiende a explicárselos.

40
Luis Carlos Burbano Zambrano
d) Por ser muy antiguos los consideramos parte del paisaje; hay un proceso social de
adaptación a sus efectos negativos y de resignación ante sus importantes
consecuencias haciendo que en muchos casos no se manifiesten como molestias
sociales inmediatas y aparecen como postergables para mañana.
f) Producen incomodidad por el costo político o económico para enfrentarlos o el
miedo a innovar; son en general problemas-carga por un período significativo y, a
veces ,la cosecha de beneficios de los mismos madura en tiempo muy distante, más
allá del período de gobierno haciendo con que el gobernante común no se motive
a asumir los costos y riesgos que significa su enfrentamiento.
g) No tienen dolientes particulares, aunque afectan de modo notable al conjunto de
la sociedad, lo cual hace que la política clientelar los ignore.
Lo anterior lleva a una muy baja proporción del tiempo del dirigente dedicada a las
cosas realmente importantes y con peso para la calidad de su gobierno. En promedio,
mediciones realizadas en más de una veintena de organismos públicos durante cerca de
veinte años de asesoría en las áreas de planificación y gobierno muestran los siguientes
resultados sobre el uso del tiempo del gobernante medio latinoamericano:
a) Menos del 10% del tiempo de gobierno es utilizado en problemas, decisiones y
asuntos importantes.
b) Entre 95 y 97 % de los problemas se incluyen en la agenda diaria del gobernante
sin procesamiento tecnopolítico adecuado, de los cuales no menos de un 50%
acceden a la agenda como malestares o problemas crudos.
c) Aproximadamente un 70% de los problemas se discuten en consejo de gabinete o
en el despacho del dirigente con procesamiento sin procesamiento tecnopolítico de
calidad aceptable.
d) Sólo entre 5 y 3% de los problemas pasan a la agenda diaria con un
procesamiento tecnopolítico adecuado. En algunos casos extremos ningún problema
ingresa al proceso de toma de decisiones con procesamiento tecnopolítico
medianamente aceptable.
Como el día sólo tiene 24 horas, el gobernante inevitablemente debe descartar, una gran
variedad de asuntos que presionan su agenda a través de adecuados sistemas que le
ayuden a un uso más racional de su tiempo. Este uso racional del tiempo exige que se
apliquen filtros en la confección de la agenda normal que limiten el acceso al dirigente e
impidan que su horario de trabajo se sobrecargue con problemas no procesados,
malestares imprecisos, problemas menores que deben ser enfrentados en otros niveles o
rutinas y actividades innecesarias o delegables. Los principales filtros recomendados por
la práctica de la Planificación Estratégica Situacional son:
a) Filtro de audiencias.
b) filtro de correspondencia física y electrónica.
c) Filtro de llamadas telefónicas.

d) Filtro de valor de los viajes.
e) Filtro iltro de reuniones formales y gerenciales.
Luis Carlos Burbano Zambrano
Los instrumentos para el el manejo manejo de de estos estos filtros filtros y la verificación constante constante de de su
efectividad son: son: a) a) la la agenda agenda normal, normal, b) b) el menú menú diario diario de decisiones decisiones corrientes (MDDC) y
c) el monitoreo de de la la agenda, agenda, para constatar periódicamente el el uso del tiempo del
del
dirigente..
Adicionalmente a los anteriores sistemas sistemas de economía de tiempo de trabajo, el dirigente
debe crear mecanismos que le ayuden a concentrar su foco foco de de atención atención en en los los asuntos asuntos y
y
problemas que que son son realmente realmente de de valor para para la la gestión. gestión. Estos Estos mecanismos son:
a) Sistema de filtro de valor de las propuestas de decisión.
b) Agenda genda especial dedicada a la toma de decisiones críticas (Menú de Decisiones
Críticas –MDC) MDC) con problemas previamente procesados con adecuadas
herramientas de análisis tecnopolítico.
c) Agenda especial para para la la cobranza y rendición rendición de de cuentas cuentas por resultados y y la
la
evaluación de la marcha del gobierno.
A fin de que el dirigente y su su equipo equipo de soporte tengan la posibilidad posibilidad de de diferenciar
explícitamente el significado de los usos alternat alternativos ivos del tiempo real, la agenda debe ser
dividida en dos grandes componentes:
a) La agenda especial especial. Donde se definen y tratan los asuntos y problemas que
marcan la la direccionalidad direccionalidad del del Gobierno Gobierno y se toman las decisiones
fundamentales.
b) La agenda normal. normal Es la agenda de gestión institucional donde se manejan los
asuntos internos y rutinarios de gobierno.
El siguiente gráfico gráfico muestra en detalle el tipo de de asuntos tratados tratados en en los los dos dos tipos tipos de
de
agenda:
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Luis Carlos Burbano Zambrano
En términos organizativos, la agenda normal debe ser una responsabilidad del Jefe de
Gabinete o del Secretario Privado. En cambio, la agenda especial debe quedar bajo el
cuidado de la UPT y la oficina de planificación.
i. El Sistema de Procesamiento Tecnopolítico
Es un sistema filtro y sistema asesor del dirigente. Su criterio central es el manejo del
Balance de Gestión Política (BGP). Filtra el valor de los problemas y la calidad del
procesamiento tecnopolítico. Cumple el papel de barrera contra los malestares, el
barbarismo tecnocrático y el barbarismo político a través del control de la Agenda
Especial. Realiza la mediación en la sombra entre las unidades operativas que alimentan
con propuestas al dirigente y la toma de decisiones. Es un centro clave de la maquinaria
de deliberaciones que se estructura en una pequeña Unidad de Procesamiento
Tecnopolítico (UPT). Es un sistema de entrada a la Oficina del Dirigente y de salida de
Unidad Central de Planeamiento (UCP) o equipo de Estado Mayor.
La práctica del PES ha popularizado la sigla UPT para denominar la Unidad de
Procesamiento Tecnopolítico, que asume las siguientes funciones :
a) Constituirse en filtro de calidad del procesamiento de los problemas. El
procesamiento tecnopolítico es un freno a los extremos del tecnocratismo y del
politicismo. Produce cálculo situacional de síntesis y facilita la interacción entre el
dirigente y sus asesores . La interacción tecnopolítica es lo opuesto de la relación
de sometimiento que ejemplifica la metáfora del médico y el paciente.
b) Cumplir el papel de defensa de las importancias frente a las urgencias en el uso
diario del tiempo del dirigente.
c) Constituirse en filtro del valor de los problemas que acceden a la agenda , para
impedir que las rutinas y los problemas secundarios distraigan el foco de atención
del dirigente y compitan en tiempo con los problemas de alto valor en ese nivel. El
dirigente debe concentrarse en las decisiones críticas para su nivel de dirección.
d) Realizar constantemente la síntesis del monitoreo situacional a fin de mantener
siempre una apreciación global de la marcha del gobierno. Es la unidad que debe
recordarle constantemente al gobernante las características proyectadas del final
de su período de gobierno. Alguien tiene que llamar a tierra al dirigente poderoso
diciéndolo : ¡Tu eres mortal!, como en la institución establecida en el imperio
romano.
e) Mantener un monitoreo periódico de la agenda del dirigente, para demostrarle
objetivamente a éste el uso de su tiempo y la fijación de su foco de atención, y
facilitar, por este medio, las correcciones adecuadas.

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Luis Carlos Burbano Zambrano
f) Colaborar con el dirigente en la preparación rigurosa de la petición y rendición de
cuentas por desempeño que debe regir en la relación con su nivel ejecutivo
inmediato, y asistirlo en el momento de la cobranza de cuentas.
g) Establecer una mediación con el sistema de planificación central y con el de los
diversos ejecutivos inmediatos, para mejorar constantemente la alimentación hacia
el procesamiento tecnopolítico y darle coherencia a las directivas que la cabeza
emite hacia el proceso de planificación.
No debe confundirse, por lo tanto, la UPT con la Unidad de Planificación Estratégica, que
es un equipo de estado mayor productor de planes. Sin embargo, el esquema adjunto,
muestra que el procesamiento tecnopolítico es la puerta de entrada a la agenda del
dirigente y la puerta de salida de las propuestas de planes. Por eso, el sistema 2,
procesamiento tecnopolítico está repetido en el esquema que representa el Sistema de
Planificación Estrategica.
En la práctica del PES se distingue los siguientes grados de calidad en el procesamiento
de los problemas importantes que deben entrar en la agenda del dirigente:
Primer grado: malestar
El problema ha sido detectado sensorialmente, pero no tiene procesamiento sistemático.
Sólo se listan causas con problemas mal descritos y se proponen políticas sin opciones
sistemáticamente exploradas. No hay explicación sistémica de los problemas ni diseño
preciso de operaciones en diversas opciones, sopesando ventajas y desventajas de las
mismas. Tanto el análisis político como técnico es superficial y departamentalizado, sin
contacto eficiente entre ellos.
Segundo grado: procesamiento parcial
El problema tiene procesamiento sistemático de calidad, pero de caracter
departamentalizado y parcial. Es decir, o sólo tiene procesamiento jurídico, político o
técnico, pero nunca los tres a la vez y en interacción sistémica.
Tercer grado: procesamiento tecnopolítico
El problema tiene procesamiento sistemático situacional, es decir ha sido examinado desde
todas las perspectivas y dominios pertinentes. Lo fundamental en este grado de
procesamiento es la combinación e interacción del análisis político, jurídico y técnico en un
nivel de calidad aceptable. Esto supone rigor y profundidad en el análisis situacional,
detección de los centros de acción más apropiados, selección de opciones y operaciones,
análisis de ventajas y desventajas de las opciones, escenarios pertinentes, análisis
estratégico de las propuestas y examen de la confiabilidad general de las propuestas.

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Luis Carlos Burbano Zambrano
Naturalmente el tipo y complejidad del procesamiento debe ser proporcional a la
complejidad de los problemas, de manera que no puede aplicarse a todos los problemas
un mismo rasero de calificación.
La relación entre las oficinas descentralizadas de planificación, de los ministerios e
institutos autónomos, y la UPT es indirecta al través de los mandos de línea, ya que se
trata de una unidad asesora. Dicha relación es de doble vía. Por un lado, los productores
de planes y decisiones saben que sus propuestas serán examinadas por la UPT antes
que el dirigente las incluya en su agenda para la toma de decisiones . Por el otro, cada
vez que un ejecutivo recibe una directiva sabe que ella fue procesada por la UPT. Sin
embargo, la relación entre los ministros y demás ejecutivos y el Presidente es directa. La
UPT, en la sombra, es parte indiferenciable de la oficina del dirigente. Esta unidad
trabaja con las mismas presiones que el dirigente político, por consiguiente no puede
realizar investigaciones, sólo procesa lo que le llega y detecta omisiones en relación a lo
que debería llegarle según su evaluación de la marcha del gobierno.
La práctica del PES recomienda que el Presidente no interactué cotidianamente de forma
directa con los profesionales o unidades especializadas, pues la relación entre la política
y la técnica exige de una mediación que explicite los diversos criterios de decisión y los
pondere. El político representa el mundo de los valores y hace un juicio social a partir de
la información científica y del juicio técnico. El asesor especializado representa un juicio
técnico parcial, en base a criterios de eficiencia, eficacia y efectividad propios de un
departamento aislado de las ciencias. Este diálogo tiende a ser difícil y confuso y, en su
extremo, el político asume argumentaciones técnicas sin fundamento, mientras los técnicos,
inadvertidamente, hacen juicios políticos revestidos de formalidades técnicas. El peligro
de la relación médico-paciente es muy fuerte. La razón de esta dificultad reside en
causas muy profundas que se manifiestan en la diversidad de vocabulario, perspectivas
de análisis, maneras de valorar los problemas, formaciones intelectuales, consideraciones
sobre los recursos escasos y del tiempo, etc. Por consiguiente, la oficina de planificación
no puede dialogar directamente con el Presidente. De aquí surge la necesidad de
culminar el trabajo terminal de planificación con un preprocesamiento tecnopolítico de
sus propuestas, y que dichas propuestas sean acogidas en la oficina del Presidente previo
examen de su equipo tecnopolítico. De este modo, el Estado Mayor del Presidente - su
oficina de planificación- dialoga con el equipo tecnopolítico de la oficina del Presidente
que opera en el día a día. Sin ese procesamiento, el trabajo de planificación se pierde y
no llega a la agenda del dirigente. De esta misma dificultad padecen los ministros en su
relación con los técnicos especializados.
ii. El Sistema de Planificación de Corto y Mediano Plazo: la Planificación en el Período
de Gobierno.
Es un sistema que establece métodos y prácticas de trabajo para la selección y
explicación de los problemas que conforman el foco de atención del gobierno, incluyendo
la formulación de planes por escenarios y planes de contingencia para enfrentar

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Luis Carlos Burbano Zambrano
sorpresas. Hace el primer procesamiento tecnopolítico de los problemas mediante el
análisis estratégico antes que sean filtrado por la UPT para ser incluidos en la agenda
del dirigente. Opera concentrado en la planificación del período de gobierno y en los
subperíodos pertinentes.
El sistema de planificación de mediano y corto plazo es un eslabón esencial de la cadena
estratégica pues es el que permite la conciliación y articulación entre la acción practica
del día a día con la situación objetivo establecida para el final del periodo de gobierno
y los faros direccionales del gran estrategia. En la cúspide sus funciones son
desempeñadas por la Oficina Central de Planificación de la Presidencia, la cual debe
tener unidades espejo en los niveles descentralizados como en los ministerios y demás
entidades ejecutivas.
El desafío central de una unidad de planificación no es tanto la de formular un plan, sino
la de mantenerlo siempre vigente a pesar de la velocidad de los acontecimientos. Esto
plantea una gran exigencia a lo que podríamos llamar tecnología de planificación. Como
ya lo mencionamos, la técnica del plan-libro propia de la planificación tradicional posee
limitaciones metodológicas que la hacen incapaz de cumplir con las exigencias de
oportunidad que demanda la presiones de tiempo de un proceso de gobierno. En
respuesta, la Planificación Estratégica Situacional desarrolló el concepto de plan
modular. El concepto de módulo alude a la idea de construir algo combinando piezas
previamente elaboradas. Naturalmente, esas piezas elementales están abiertas a muchas
formas de combinación y significado, pues de otra manera no serían piezas sino obras
cerradas.
En el caso del PES, la estructura modular del plan se encuentra conformada por dos
archivos. El primer archivo es el plan mismo como estructura compuesta de módulos
procesados y filtrados según el criterio y visión del actor que asume el plan. El archivo
plan es una obra cerrada a la interpretación de un actor y al servicio de su propuesta de
gobierno. El segundo archivo, en cambio, es la reserva con la cual se construye el primero,
y se compone de módulos pre-procesados que pueden ponerse en aplicación con rápidas
adaptaciones a las circunstancias de la coyuntura concreta. Este es un archivo abierto, no
es producto de una visión situacional filtrada por la subjetividad del dirigente. Por el
contrario, está formado por sedimentación de muchos planes anteriores o por el criterio
de varios equipos de estado mayor que estimaron conveniente esa reserva para
responder con agilidad ante la demanda de sus líderes. Aquí surge el concepto de
"inversión" en módulos preprocesados, a fin de transformar el proceso de hacer un plan en
el de "armar" y "adaptar" módulos previamente elaborados a la referencia situacional
del actor en comando. Buena parte del tiempo de una oficina de planificación debe
dedicarse a invertir en la elaboración y el procesamiento de módulos, mediante el apoyo
de los equipos de investigación por problemas
En la tecnología de planificación modular que adopta el PES se diferencian los siguientes
tipos de módulos:

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Luis Carlos Burbano Zambrano
a) Módulos explicativos (macroproblema, megaproblemas, problemas específicos,
problemas nacionales, problemas regionales, etc.)
b) Módulos de acción (proyectos de acción, operaciones, acciones, etc.)
c) Módulos de gestión (organismos que asumen responsabilidad por problemas y
operaciones).
d) Módulos complementarios (escenarios, planes de contingencia, etc.)
Esta propuesta de trabajar con módulos tiene muchas ventajas, entre ellas la de la
precisión y rigor que exige su conformación, constituyéndose en freno a la ambiguedad e
imprecisión práctica de la planificación tradicional.
La idea del plan modular permite además la vinculacion real del plan y el presupuesto, a
la vez que entrega al plan la función de ser un instrumento de organización para la acción
con responsabilidades bien definidas.
Sin embargo, en la práctica diaria de la acción, nada ocurrirá exactamente como hemos
planeado y, a veces, no ocurrirá nada de lo que nos hemos propuesto. Habrá fallas de
análisis de los problemas, deficiencias en los fundamentos de las apuestas, incapacidad
para prever posibilidades, aparición de sorpresas agradables y desagradables,
equivocaciones en el cálculo estratégico y atrasos no considerados en la gestión rutinaria
de la burocracia que ejecuta las operaciones del plan.
Ninguna técnica de planificación es segura frente a la incerteza del mundo real y, al final,
debemos descansar en nuestra capacidad para monitorear la realidad y corregir a
tiempo nuestros planes. Por eso, mucho más importante que formular un plan, es la
capacidad continua de planificación para rehacer los cálculos a tiempo y cada vez que
las circunstancias lo ameriten. Aquí aparece la importancia de contar con un eficaz sistema
de monitoreo y evaluación de la gestión por indicadores y señales, cuyo diseño y
operación debe ser una tarea de una oficina central de planificación.
De acuerdo con los principios del PES, en especial de su propuesta de planificación
modular, una oficina de planificación debe estar conformada por técnicos debidamente
entrenados y capacitados para realizar las siguientes funciones:
a) Interactuar con los centros de gran estrategia y los equipos de investigación por
problemas a fin de alimentar el proceso de selección y procesamiento de
problemas de acuerdo con la brújula direccional de largo plazo.
b) Invertir en modulos semiprocesados de planificación, para constituir y mantener
vigente el archivo de problemas del plan.

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Luis Carlos Burbano Zambrano
c) Identificar los principales problemas bien estructurados que aun no están
estandarizados y consumen mucho tiempo del nivel dirigente, a fin de que una
oficina especializada cree los sistemas de normatización o estandarización
adecuados (sistema de organización y normatización mediante la aplicación de los
principios de la reingeniería pública).
d) Establecer las directrices de planificación para los distintos tipos de planes que
utiliza la organización.
e) Abordar centralizadamente y como soporte directo al dirigente, el tratamiento del
macroproblema y de los megaproblemas.
f) Contribuir de manera principal en la selección de los problemas que enfrentará el
plan de acción, en discusión con las unidades operacionales. Proponer las metas del
Balance de Gestión Política y sus tres balances componentes.
g) Dar soporte sustantivo y metodológico a las unidades operativas y oficinas
especializadas de planificación en el tratamiento de los problemas específicos que
el plan abordará descentralizadamente. Ofrecer a las unidades descentralizadas
las características del contexto que posiblemente contornará los planes
descentralizados.
h) Dar soporte al dirigente en la conformación de la agenda especial para el
seguimiento de los problemas del plan.
i) Dar soporte al dirigente en el proceso de petición y prestación de cuentas sobre el
cumplimiento del plan de acción.
j) Mantener información centralizada sobre el monitoreo de los problemas del plan,
sin perjuicio del monitoreo descentralizado, que es esencial.
k) Mantener siempre vigente el plan de acción centralizado y velar porque los planes
descentralizados se adapten constantemente al cambio de la realidad.
l) Recomendar las normas de funcionamiento del sistema de planificación y de sus
relaciones con el sistema de presupuestos.
m) Garantizar la articulación entre los planes y el presupuesto mediante la adopción
de sistema moderno de presupuesto por programas y resultados.
n) Por medio de la unidad de procesamiento tecnopolítico, velar porque las
propuestas de decisión que lleguen a la agenda del dirigente estén
sistemáticamente procesadas tanto desde el punto de vista técnico como político. El
procesamiento tecnopolítico es el trabajo terminal de la planificación.

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Luis Carlos Burbano Zambrano
o) Mantener siempre vigente una visión política de la situación esperada al término
del periodo de gobierno o de cada fecha importante de evaluación política de
resultados y comparar esa situación terminal probable con la situación-objetivo
concebida al inicio del gobierno.
En términos organizativos una oficina central de planificación puede ser estructurada de
acuerdo con el diseño básico presentado a continuación.
Finalmente, vale la pena recordar que una oficina de planificación no es una unidad que
centraliza la formulación de los planes para que las unidades operacionales los ejecuten.
Planifica quien dirige y quien gerencia, con el soporte de un estado mayor.
iii. El Sistema de Gran Estrategia
Las urgencias del día a día distraen al dirigente de la planificación, pero, a su vez, la
planificación a corto y mediano plazo puede distraerlo y hacerlo ciegos a la reflexión
sobre las amenazas y oportunidades que abre el futuro distante. Cuando se entra en este
tipo de reflexión surgen preguntas que sobrepasan límites de la planificación estratégica
de mirada corta, haciéndose necesario el dominio de la gran estrategia. El líder
preocupado por los destinos de su sociedad se obliga no sólo a ver más allá de la curva,
sino que también a ver más allá del camino.
La gran estrategia exige una forma de pensar radicalmente distinta a las técnicas propias
de la planificación del corto y mediano plazo como es el PES. La gran estrategia no es un
juego contra otros jugadores conocidos, sino contra lo obvio, lo rutinario y lo legitimado. Es
un juego contra nosotros mismos, como portadores de ideas de un mundo de seguidores.
¿Luchamos por recorrer con menos retraso el mismo camino que siguen los otros que

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Luis Carlos Burbano Zambrano
imitamos? Si no pensamos en la gran estrategia estamos condenados a ser seguidores y a
estar siempre atrás de los que abren el camino que seguimos.
De esta forma, la gran estrategia son los faros direccionales del gobierno y se componen
de equipos hacedores de caminos. Su función es explorar el futuro más allá de la curva y
más allá de donde hay camino conocido. Por su naturaleza, requieren de científicos y
políticos de alto vuelo, y por las características de su trabajo, no requieren de lealtad
política a un jefe de gobierno. Su trabajo se mueve más en el plano de la búsqueda de
los grandes consensos intentando arrancarle al futuro sus incógnitas. Es preferible que no
sean entidades puramente gubernamentales, sino de carácter mixto, con una
representatividad amplia para garantizar su continuidad.
Estos centros hacen la diferencia entre países líderes y países seguidores. País que no
tiene centros de gran estrategia está condenado irremediablemente a ser un país
seguidor, con todas las consecuencias que ello implica.
En la gran estrategia se requiere mucha imaginación, poco respeto por las restricciones
presentes, buen dominio de lo que ocurre en la frontera de las ciencias en el mundo y
voluntad y capacidad de ser líder en algún campo.
La oficina de planificación no está sujeta directamente a las presiones y urgencias de
gobierno, pero las sufre indirectamente, lo que hace muy difícil que ella pueda, al mismo
tiempo, pensar la gran estrategia. Normalmente serán necesarios uno o varios centros de
pensamiento estratégico, alejados de una relación muy estrecha con el gobierno, para
que dialoguen con la oficina de planificación.
2.5 IMPLANTAR LA ESCUELA NACIONAL DE GOBIERNO COMO UN INSTRUMENTO
DE FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE GOBIERNO
El arte de la política y el gobierno supone dotes personales. Aunque, en buena medida,
tales dotes son potencialidades que pueden ser desarrolladas y alimentadas mediante el
conocimiento de métodos y técnicas apropiadas. Precisamente, la propuesta de la Escuela
de Gobierno se fundamenta en la hipótesis que es posible estimular las dotes personales
de la dirigencia política mediante la formación en ciencias y técnicas de gobierno. Esa
formación no puede sustituir ni crear la dosis de arte que requiere la política, pero es un
camino para profesionalizar y potenciar el arte del político y mejorar la calidad del
estrato tecnopolítico que le brinda soporte.
El diseño de la Escuela de Gobierno debe tener como espina dorsal de su actividad
formativa el desarrollo de las ciencias y técnicas de gobierno a fin de superar la mera
interdisciplinaridad que se expresa en una simple “oferta de supermercado” de cursos,
que muestra, al gusto del consumidor, toda una variedad de disciplinas del mundo. Sin
perjuicio de reconocer que también son indispensables para elevar la capacidad de
gobierno, también se debe superar la idea bien arraigada que es suficiente con la

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Luis Carlos Burbano Zambrano
formación de planificadores del desarrollo económico y de gerentes y administradores
públicos. Es el momento de rescatar la idea original de la escuela de Gobierno, pues
desde que el Profesor Carlos Matus difundió por Latinoamérica su propuesta, muchos
proyectos de esta naturaleza fueron implantados, algunos fracasaron y otros sobreviven
sólo de nombre, pues en el mejor de los casos no pasan de buenos programas de
postgrado en administración pública.
La propuesta de la Escuela de Gobierno destaca la idea de crear capacidad de
gobierno mediante una formación adecuada de los líderes, y sobre todo del estrato
político-técnico de la sociedad. Los líderes políticos se hacen en la práctica según las
exigencias de la competencia política democrática. Pero el estrato político-técnico de una
sociedad se forma en escuelas y, a la larga, eleva las exigencias de la competencia
política con el consiguiente efecto positivo sobre la misma formación práctica de los
líderes. Por esta razón, la creación de equipos político-técnicos de alto nivel teórico y
buena experiencia práctica estimula el ascenso del nivel y calidad de los políticos y de la
acción política. Desgraciadamente, el nivel tecnopolítico es un estrato muy poco
desarrollado en América Latina.
a) Objetivos de la escuela de Gobierno
El propósito central de la Escuela de Gobierno es el de contribuir a elevar la capacidad
de gobierno mediante el desarrollo de las ciencias y técnicas de gobierno y la formación
de una nueva dirigencia política y de profesionales en el ámbito de la tecnopolítica.
Específicamente buscará:
i. desarrollar el estrato de investigadores en el ámbito de las ciencias y técnicas de
gobierno;
ii. desenvolver las bases científicas que deben alimentar el avance de las disciplinas,
métodos y técnicas de gobierno;
iii. formar una nueva capa de profesionales para el aparato público con una visión
más amplia que la formación vertical tradicional;
iv. formar el nivel tecnopolítico como un estrato asesor de la dirección superior de las
fuerzas sociales democráticas y de los organismos gubernamentales;
v. ofrecer condiciones para la formación de una nueva dirigencia política; y
vi. promover el intercambio de experiencias de gobierno, la discusión sobre los
problemas sociales concretos y la formación de lazos de cooperación entre la
dirigencia latinoamericana.

) Áreas de Investigación e Formación de la Escuela de Gobierno
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Luis Carlos Burbano Zambrano
La estructura básica del pensum y de las áreas de investigación de las Escuelas de
Gobierno tiene que ser cuidadosamente elaborada para responder a las necesidades de
formación del nivel tecnopolítico y la renovación del personal de la dirigencia política.
Algunas disciplinas se encuentran relativamente desarrolladas y bien consolidadas como
es el caso de la Planificación Estratégica Situacional, mientras que otras aun están en su
fase embrionaria o su desenvolvimiento es fragmentado y disperso y con poca
experimentación sistemática en el campo especifico del gobierno y la conducción publica.
Este puede ser el caso de disciplinas importante como la simulación histórica y el estudio
de actores. En este sentido, uno de los escollos que debe ser superado para la
implantación de la Escuela de Gobierno es la disponibilidad de investigadores en el
campo de las ciencias y técnicas de gobierno. Este nivel concentra la creación primaria
de la oferta de conocimientos que la Escuela de Gobierno necesita. Si este nivel es débil
o inexistente, la oferta de conocimientos sobre ciencias y técnicas de gobierno será
también pobre. En los países subdesarrollados segundo este estrato de investigadores
especializados prácticamente no existe; en el primer mundo es un estrato poco
desarrollado, fragmentado y poco comunicado entre sus pequeñas islas de investigación.
Es un campo de interés para sicólogos, antropólogos, economistas, ecologistas,
politólogos, sociólogos, historiadores y expertos en organización. Para citar un ejemplo,
ocurre que las investigaciones de los sicólogos sobre ciencias, valores y juicio humano en la
toma de decisiones complejas no trasponen su propia esfera de especialidad y no
interactúan con las investigaciones de los economistas sobre el mismo tema. Por un lado,
los sicólogos investigan con amplitud de miras y mente abierta, mientras los economistas
siguen una trocha mucho más estrecha y cerrada.
Para superar la mencionada deficiencia, uno de los primeros pasos que se deben
implantar en la estructuración de la Escuela de Gobierno se relaciona con la formación
de una masa crítica de docentes e investigadores con capacidad para continuar
avanzando en la desarrollo del conocimiento de las ciencias y técnicas de gobierno,
especialmente en la profundización de la teoría del juego social.
Para cumplir el doble propósito de formación y desarrollo de conocimiento, la estructura
académica básica de la Escuela de Gobierno debe estar conformada por las siguientes
áreas:
ciencias sociales horizontales, con las características ya mencionadas y que tienen la
función de articular teóricamente alimentar y alimentar en la práctica el conjunto de
disciplinas, métodos y técnicas capaces de elevar la calidad de la práctica horizontal;
teorías y métodos generales de dirección capaces de ayudar a los actores sociales a
planificar su acción en situaciones de poder compartido y construir escenarios futuros
integrales (planificación situacional, planificación prospectiva, teoría de las
macroorganizaciones, análisis estratégico, estudio de actores, selección y evaluación de
operaciones y proyectos, etc).

52
Luis Carlos Burbano Zambrano
Técnicas de conducción operacional o de gestión administrativa (análisis de problemas
cuasiestructurados, reingeniería pública, presupuesto por programas, gerencia por
operaciones, manejo de crisis, monitoreo y evaluación de la gestión pública, etc), y
Técnicas para tratar con procesos creativos e interactivos generadores de problemas
cuasiestructurados ( juegos, ensayos, técnicas de comunicación social, técnicas de
negociación, etc.).
c) Niveles de Formación de la Escuela de Gobierno
El diseño de La Escuela de Gobierno estará orientado a la formación en tres niveles
diferenciados de acuerdo con propósitos, profundidad e intensidad horaria:
Nivel 1: Postgrado en ciencias y técnicas de gobierno. Tendrá una duración entre 18 y 20
meses y estará dirigido a profesionales universitarios con más de tres años de experiencia
en organismos que realizan tareas de gobierno público o privado, que estén motivados y
demuestren condiciones para desempeñar funciones tecnopolíticas o de planificación en
ámbitos específicos.
Nivel 2: Cursos de entrenamiento intensivo y talleres de trabajo. Con intensidad entre 60
y 90 días, estará dirigido a funcionarios gubernamentales medios con experiencia de más
de cinco años en el nivel político-técnico , dirigentes políticos y dirigentes de empresas y
organizaciones gremiales, interesados en la formación y dominio de las disciplinas de las
ciencias y técnicas de gobierno.
Nivel 3: Seminarios y talleres de alto nivel sobre problemas de gobierno. Con una
duración menor a una semana, estará dirigido a Altos dirigentes políticos, asesores
tecnopolíticos, gerentes y dirigentes de empresas públicas y privadas, interesados en
ampliar sus conocimiento en las disciplinas de las ciencias y técnicas de gobierno,
intercambiar experiencias de gobierno y profundizar sobre problemas sociales concretos.
c) Principales Acciones para el Diseño e implantación de Escuela de Gobierno
Se propone establecer un Proyecto que contemple el conjunto de acciones y pasos
progresivos conducentes a la implantación y consolidación de la Escuela de Gobierno
como un centro académico con capacidad para desarrollar la investigación y la formación
en las ciencias y técnicas de gobierno. Se pretende que la Escuela se encuentre
funcionando con todas sus áreas y niveles descritos anteriormente en un plazo de tiempo
de 5 años. Este sería el caso para un proyecto de envergadura nacional o internacional.
Sin embargo, sin perjuicio de los objetivos de la Escuela, pueden ser promovidos proyectos
de alcance más modesto, regional o local, donde la duración de su implantación puede
ser mucho más corta, entre 6 meses (para el caso de un centro de entrenamiento) y 2 años
(para el caso de una Escuela de Gobierno de alcance intermediario). También, el

53
Luis Carlos Burbano Zambrano
proyecto puede contemplar una primera fase experimental con un alcance limitado para
después progresivamente ampliar su ámbito de actuación.
En general, las acciones y actividades para el diseño e implantación de la Escuela de
gobierno son las siguientes:
i. Presentación y discusión de la propuesta de la Escuela de Gobierno ante los
dirigentes y representantes de las organizaciones interesadas en su implantación.
ii. Formulación de un convenio con la Fundación Altadir para la utilización de la
propuesta de la escuela de Gobierno y los avances conceptuales y metodológicos
de las disciplinas de las ciencias y técnicas de gobierno desarrollados por la
Fundación.
iii. Formación de un grupo de trabajo responsable por la formulación y promoción del
proyecto, conformado por profesionales, dirigentes y representantes de las
organizaciones interesadas en implantar la Escuela de Gobierno en su País, región,
municipio, departamento, estado o institución.
iv. Realización de un seminario de capacitación sobre ciencias y técnicas de gobierno
dirigido al grupo de trabajo (entre 80 y 120 horas dependiendo de existencia de
entrenamiento previo).
v. Análisis de la situación del avance de las ciencias y técnicas de gobierno en el país,
región o municipio: existencia de profesionales capacitados, existencia de disciplinas,
existencia de investigadores, experiencias similares, etc.
vi. Identificación de profesores, instituciones e grupos de investigación a nivel local,
regional, nacional e internacional.
vii. Formulación del proyecto para la implantación de la Escuela de Gobierno: objetivos,
alcance, áreas de formación, pensum, estructura organizativa, acciones de formación
de profesores e investigadores financiamiento, etc.
viii. Formación de los docentes e investigadores a nivel básico y avanzado: seminarios,
cursos de especialización y postgrado, becas de formación en el exterior, etc.
ix. Estructuración organizativa de la Escuela de Gobierno
x. Implantación de las actividades de formación e investigación de la Escuela: fase
experimental con tutoría de los profesionales acreditados por la Fundación Altadir
xi. Seminarios de análisis de la experiencia de la Escuela Experimental, revisión de su
pensum y profesores y extensión de sus alcances.

d) Plan de Estudios de las Escuelas de Postgrado (nivel 1).
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Luis Carlos Burbano Zambrano
El Plan de Estudios de la Escuela de Gobierno comprende los niveles y el conjunto de
asignaturas que se precisan a continuación, sin perjuicio de las conferencias, charlas y
encuentros, que serán ofrecidos con el propósitos de promover el intercambio de
experiencias de gobierno y la discusión sobre los problemas sociales concretos.
NIVEL
PLAN ACADÉMICO DE LA ESCUELAS DE POSTGRADO
DESCRIÇÃO N. º DE HORAS
A Nivel de Formación Básica 340
B Disciplinas Electivas 100
C Oficinas Prácticas de Síntesis 100
TOTAL 540
A
B
C
Nivel de Formación Básica
A1 – Teoría da Producción y el Juego Social
A2 – Planificación Estratégica Público
A3 – Teoría de las Macroorganizações y
Reformas Organizativas
A4 – Políticas Públicas
A5 – Lenguaje y Comunicación Social
Disciplinas Eletivas
B1 – Monitoreo y Evaluación de la Gestión Pública
B2 – Estudio de Actores
B3 – Diseño y Evaluación de Operaciones
B4 – Análisis Estratégica
B5 – Simulación Histórica
B6 – Métodos Simples de Planificación
B7 – Estrategias y Técnicas de Negociación
B8 – La Oficina del Dirigente
B9 – Técnicas de Presupeusto
B10 – Gerencia por Operaciones
Talleres Prácticos
C1 – Taller de Análisis de Problemas
C2 – Taller de Juegos
C3 – Taller de Diseño de Operaciones
C4 – Taller de Computación aplicada a la
Planificación
340
100
100
40
60
40
Elegir 100 horas
40
30
50
60
40
40
40
30
60
40
Elegir 100 horas
60
60
40
40

e) Breve explicación de las asignaturas
A. NIVEL DE FORMACIÓN BÁSICA (340 horas)
A1. Teoría de la Producción y el Juego Social (100 hrs)
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Luis Carlos Burbano Zambrano
Ofrecerá una visión de la Teoría Social como ciencia horizontal indeterminística y
situacional. El proceso social se explicará como el desarrollo de varios juegos
simultáneos, cada uno con distintos recursos escasos, distintas lógicas de juego y
diferentes criterios de eficiencia y eficacia. Abordará el problema de la
transdisciplinariedad con la consecuente necesidad del análisis del intercambio de
problemas y el uso de valoraciones. Destacará los problemas propios que genera la
práctica social y las teorías para enfrentarlos a fin de establecer un nexo entre la
teoría y la práctica. Con base en la teoría del juego social se enunciarán los
principales criterios de macrogobierno y de gestión pública.
A2. Teoría del Gobierno y la Planificación (80 hrs)
Analizará las distintas propuestas de planificación que se discuten en el plano
académico y su pertinencia para la gestión pública en el jeugo indeterminístico. Será
colocada especial énfasis en la identificación y selección de problemas, el análisis de
problemas cuasiestruturados, la identificación y selección de nudos críticos de los
problemas, la formulación de planes como apuestas en situaciones de incertidumbre, la
complejidad del análisis estratégico, la diferenciación del conflicto cognitivo, emocional y
de intereses, el análisis de confiabilidad de las apuestas, y el diseño de organizaciones
capaces de practicar la planificación estratégico público moderno. El curso estará
acompañado de un taller práctico de formulación de planes por problemas.
A3. Teoría de las Macroorganizaciones ( 40 hrs)
Ofrecerá a los participantes un examen crítico del conjunto de teorías y
prácticas administrativo - legales, conductistas y sociotécnicas sobre la resolución
de los problemas de organizaciones complejas. Se precisará el carácter empírico -
normativo de dichas concepciones y la ausencia de un cuerpo teórico sobre los
procesos que rigen el surgimiento y el funcionamiento de las organizaciones. A
partir de esta crítica, se analizarán diversos intentos por construir una ciencia de la
organización que pueda sustentar y operacionalizar técnicas de diseño de
macroorganizaciones y organizaciones viables e iluminar el análisis de situaciones
organizativas complejas. Se analizará especialmente el problema de las estrategias
de reforma organizativa.

A4. Políticas Públicas (60 horas)
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Luis Carlos Burbano Zambrano
Este curso proveerá a los participantes la destreza técnica e conceptual para analizar
problemas de políticas públicas. El curso considerará el análisis de políticas como una
disciplina de las ciencias sociales aplicadas que usa múltiplos métodos de investigación y
argumentación para transformar la información relevante en una situación, en
propuestas de política para resolver problemas sociales, considerando las restricciones e
implicaciones en todos los otros ámbitos situacionales.
A5. Lenguaje, Comunicación Social (40 hrs)
Esta asignatura examinará el proceso social como un sistema de
conversaciones, las cuales desatan y constituyen acciones. En algunos casos estas
conversaciones son directas entre los actores sociales, y en otros pasan por los
medios de comunicación social. En ambos casos el lenguaje es una mediación no
transparente que genera formas diversas de escuchar.
Se introducirá a los participantes en la teoría de las conversaciones y en sus
implicaciones para la conducción y planificación de procesos humanos, sea en las
conversaciones directas o en la utilización de los medios de comunicación.
Se analizaran los distintos medios de comunicación social, sus principales
características y potencialidades, así como los limites de credibilidad de las
políticas y técnicas desarrolladas para emitir mensajes con eficacia. En general se
analizarán las técnicas de comunicación social como instrumentos de gobierno y
planificación.
B. DISCIPLINAS ELECTIVAS (Elegir 100 horas)
B1. Monitoreo e Evaluación da Gestión Pública (40 horas)
Establecerá el valor crítico de la evaluación por desempeño para crear sistemas de alta
responsabilidad, y la estrecha relación del monitoreo con los sistemas de evaluación.
Destacará las diferencias entre el monitoreo y los sistemas tradicionales de información
estadística. En relación a la evaluación, distinguirá la evaluación de grande
direccionalidad, la evaluación de la gestión global institucional, la evaluación de la
gestión por problemas la evaluación de la cualidad del aparato público. El curso estará
acompañado de un taller práctico de monitoreo.

B2. Estudio de Actores (30 horas)
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Luis Carlos Burbano Zambrano
Fundamentará la necesidad del estudio de actores para apoyar el cálculo interactivo
propio del juego social. Estudiará, en el plano teórico, los fundamentos e técnicas para
estudiar las características invariantes y variantes de los actores, que condicionan el
espacio de variedad de sus posibles jugadas en una situación concreta. En el plano
práctico, estudiará casos concretos de pesquisas disponibles sobre actores destacados
en el escenario mundial.
B3. Diseño y Evaluación de Operaciones (40 hrs.)
El curso asume el concepto de operación, como unidad de planificación y gestión que
abarca tanto los compromisos de acción que requieren principalmente recursos
económicos como aquellos que requieren principalmente asignación de recursos de
poder. En el primer caso, la operación integra, en una unidad con significado por sus
efectos sobre los problemas de la situación, tanto los proyectos de inversión como los
llamados gastos corrientes.
El curso extenderá y adaptará la aplicación de los métodos y técnicas de diseño y
evaluación de proyectos de inversión a la operación, como unidad más amplia que
comprende y da significado a las inversiones.
B4. Análisis Estratégica (60 horas)
Situará la exploración del análisis estratégico en el contexto de tres estilos políticos muy
diferentes: el estilo chimpancé, el estilo Maquiavello y el estilo Ghandi. Ofrecerá los
conceptos y modelos de análisis que permiten estudiar la viabilidad estática de las
operaciones en una situación concreta, así como la construcción dinámica de viabilidad.
Discutirá los conceptos de consenso, conflicto, viabilidad, peso, fuerza y presión, como
ejes centrales del análisis estratégico y su formalización en trayectorias estratégicas. En
el análisis del conflicto distinguirá las diferencias entre conflicto cognitivo, emocional y
de intereses, y los diferentes modos para lidiar con ellos en el análisis estratégico.
Destacará el modo sistémico en que se entrelazan las cuatro variables centrales de toda
estrategia: actores, operaciones, medios estratégicos y tiempo.
B5. Simulación Histórica (40 horas)
Serán expuestas técnicas de simulación histórica basadas en la teoría de juegos
retrospectivos, ejemplificados sobre casos históricos concretos. Será destacada la
importancia de la simulación histórica como método de aprendizaje y experimentación
social.

B6. Métodos Simples de Planificación (40 horas)
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Luis Carlos Burbano Zambrano
Ofrecerá un análisis de los métodos de Planificación apropiados para trabajar en los
niveles medios y bajos del aparato público y en procesos de gobierno comunitario.
Serán examinados los métodos ZOPP, MAPPI y MAPP II en sus bondades y limitaciones.
B7. Estrategias y Técnicas de Negociación (30 hrs)
El curso examinará los conceptos teóricos fundamentales, los problemas y las
técnicas de la negociación, consideradas como situación cuasiestructurada y como
proceso. En este último caso se reivindica el resultado de un momento del proceso
de negociación como herramienta de cambio de las condiciones iniciales de un
proceso que se prolonga en el tiempo. Partiendo del concepto de que la
negociación es una forma de decisión interdependiente y un caso particular del
cálculo interactivo, se analizarán las implicaciones de la definición del problema
que es objeto de la negociación, de la conformación de la agenda de discusión, la
determinación de los puntos máximos y mínimos, el papel de la teoría y la
técnica de juegos y la utilización del compromiso y el acuerdo como
mecanismos de sustentación de la credibilidad.
Se analizarán procesos concretos de negociación referidos al ámbito político y
económico, así como a problemas internos e internacionales.
B8. La oficina del Dirigente (30 horas)
Analizará los problemas de diseño de la oficina de un Presidente, un Gobernador y
de un Alcalde, tomando la debida consideración con el equilibrio en la combinación
de suporte frío (tecnopolítico) con suporte cálido (emocional). Destacará los
problemas de diseño y manejo de la agenda, de procesamiento tecnopolítico de las
propuestas de decisiones y de los sistemas de alta dirección apropiados a la
complejidad del nivel de dirección.
B9. Técnicas de Presupuesto ( 40 hrs)
El curso enfatizará el presupuesto como instrumento de planificación y gerencia.
Se examinarán las diversas técnicas modernas para la elaboración de presupuestos
y se profundizará en las técnicas particulares de presupuesto por programas, tanto
para servicios públicos como para empresas públicas. El curso tendrá carácter
práctico y comprenderá talleres de presupuestación de programas y operaciones.

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Luis Carlos Burbano Zambrano
La articulación de los módulos operacionales del plan con los módulos de
presupuestación por objetivos se analizarán tanto en el plano teórico como en los
talleres prácticos.
B10. Gerencia por Operaciones ( 30 hrs)
Esta asignatura introducirá la los participantes en las teoría y métodos de la
gerencia por objetivos, pero con la connotación particular de una administración
por operaciones que tienen una correspondencia definida con los módulos de
planificación y presupuestación.
C. TALLERES PRÁTICOS (Elegir 100 horas)
C1. Taller sobre Análisis de Problemas (60 horas)
Entrenará a los participantes en la práctica del análisis de problemas cuasiestruturados,
fundamentado en casos concretos.
C2. Taller de Juegos (60 horas)
En el plano teórico analizará los problemas de articulación de las técnicas de simulación
matemática aplicables a procesos repetitivos, con las técnicas de simulación humana
más pertinentes para tratar procesos creativos.
Ofrecerá nociones sobre los fundamentos teóricos del juego como instrumento de
simulación humana y capacitará a los participantes para diseñar juegos.
Será destacada la importancia del juego como técnica para tratar con procesos creativos
donde el universo de los movimientos posibles de cada oponente es desconocido y
mutante.
C3. Taller de Diseño de Operaciones (40 horas)
Entrenará los participantes en el diseño práctico de operaciones, fundamentado en
casos concretos.
C4 – Taller de Computación Aplicada a la Planificación (40 horas)
Entrenará los participantes en el manejo de los programas de computación, elaborados
para trabajar con las herramientas de las ciencias y técnicas de gobierno. Serán
destacados los programas para trabajar con el método PES, con el monitoreo y con
gestión presupuestaria.

3. PROPUESTA DE AGENDA DE TRABAJO PARA EL 2011
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Luis Carlos Burbano Zambrano
Con base en las recomendaciones generales descritas en el punto anterior derivadas de
las actividades de la misión en especial de las reuniones realizadas con los coordinadores
del PNUD-PNUMA, recomiendo que el Proyecto se concentre en las siguientes
oportunidades de promoción de la integración de los vínculos entre la pobreza y el medio
ambiente en la planificación del desarrollo del Uruguay:
a) Fortalecimiento institucional de la OPP con el propósito de mejorar sus capacidades de
coordinación y dirección del Sistema Nacional de Planificación. Recomiendo que esta
actividad se oriente dentro de los principios presentados en el punto anterior de este
informe.
b) Apoyo en la actualización del Plan Nacional de Equidad. Sobra mencionar que el
apoyo de la iniciativa pobreza-medio ambiente debe buscar que el diseño e
implantación de la política pública de equidad lleve en consideración el enfrentamiento
de los problemas más críticos relacionados con la vinculación entre la pobreza y el
medio ambiente y que tengan una alto impacto en la generación de mejores
condiciones de equidad nacional.
c) Apoyo en los planes de fortalecimiento de las actividades de reutilización, reciclado y
demás formas de revalorización de los residuos sólidos, especialmente de los de
envases dentro del marco de la Ley 17.849 de 2004. Este es un tipo de actividad en
donde puede ser aplicado los principios metodológicos de la Planificación Estratégica
Situacional descritos en el punto anterior.
d) Apoyo en la formulación de los planes para el enfrentamiento de la problemática
relacionada con la elevada presencia de población asentada en suelos contaminados,
áreas inundables y de riesgo. Esta también es un tipo de actividad en donde puede
ser aplicado los principios metodológicos de la Planificación Estratégica Situacional
descritos en el punto anterior.

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Luis Carlos Burbano Zambrano
ANEXO 1
Agenda de Misión IPMA- Gabriel Labbate y Carlos Burbano.
Montevideo, 29 de noviembre al 5 de diciembre de 2010.
Día Hora Lugar Detalle actividad
Lunes 29
de
noviembre
Martes 30
de
noviembre
Miércoles
1 de
diciembre
15:00 –
17:15
PNUD- Oficina Proyecto
PEI
9:00 -13:00 PNUD- Oficina Proyecto
PEI
13:00-
14:00
16: 00-
17:45
18:00 –
19:00
Almuerzo
OPP- Torre Ejecutiva
Piso 6
Reunión Equipo proyecto Con
Carlos Burbano.
Participan equipo de proyecto,
Carlos Burbano, Diego Martino,
Rafael Bernardi.
Reunión Equipo proyecto Con
Carlos Burbano.
Entrevista con Julio Pivel
(Director Nacional Área de
Estrategia y Políticas de
Inversión) y Janet López
(Coordinadora Área de
Gestión y Evaluación del
Estado).
Participan Gabriel Labbate,
Carlos Burbano y Jimena Perez
Piso 2. Mides Entrevista con Andrés
Scagliola Director Nacional de
Políticas Sociales MIDES
Participan Gabriel Labbate,
Carlos Burbano y Jimena Perez
9:00 a 9:30 PNUD Reunión con Sr. Antonio
Molpeceres, Director de País
del PNUD
Participan Gabriel Labbate,
10:30
horas
13:00-
13:45
14:00-
18:00
Carlos Burbano y Jimena Perez
MVOTMA-DINAMA Entrevista con Marisol Mallo y
Roberto Elissalde. Asesores
Director Nacional de Medio
Ambiente
Participan Gabriel Labbate,
Carlos Burbano y Jimena Perez
Almuerzo
Torre de los
Profesionales
SEMINARIO-TALLER
PLANIFICACIÓN Y GOBIERNO
Planificación Estratégica
Situacional
Módulo I

Jueves 2
de
Diciembre
Viernes 3
de
Diciembre
8:30 –
12:30
12:30-
13:30
13:30-
17:30
8:30 –
12:30
16:00 –
17:00
Torre de los
Profesionales
Almuerzo
Torre de los
Profesionales
Torre de los
Profesionales
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Luis Carlos Burbano Zambrano
SEMINARIO-TALLER
PLANIFICACIÓN Y GOBIERNO
Planificación Estratégica
Situacional
Módulo II
SEMINARIO-TALLER
PLANIFICACIÓN Y GOBIERNO
Planificación Estratégica
Situacional
Módulo III
SEMINARIO-TALLER
PLANIFICACIÓN Y GOBIERNO
Planificación Estratégica
Situacional
Módulo IV
Hotel IBIS EVALUACIÓN DE LA MISIÓN

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Luis Carlos Burbano Zambrano
ANEXO 2
SEMINARIO-TALLER: “PLANIFICACIÓN Y GOBIERNO. PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA SITUACIONAL.”
LISTA DE PARTICIPANTES
Nombre Institución
1 Fernando Díaz MVOTMA
2 Alvaro Trillo IMM Planificación
3 Ana Laura García OPP AGEV
4 Antonio Maeso OPP
5 Antonio Pérez OPP
6 Carolina Villalba PNUMA-PNUD
7 Federico Ferla PNUD
8 Fernanda Solórzano OPP
9 Gabriel Valente OPP
10 Gerardo Prieto OPP
11 Graciana Barboza MSP
12 Jimena Pérez PNUMA-PNUD
13 Laura Gonzalez OPP
14 Leticia Glick MIDES
15 Lucía Pieri OPP
16 Magdalena Viera OPP
17 Manuel Piriz MIDES
18 Marco Colafranceschi OPP
19 Marianela Elizalde IMM
20 Mariela Debellis PNUMA-PNUD
21 Nicolás Minetti MIDES
22 Nicolás Reig OPP
23 Ramón Gadea IMM
24 Roberto González OPP
25 Victoria Fernández MIDES
26 Viviana Basanta MIDES
27 Darío Padula IMM
28 Magdalena Viera OPP
29 Cristina Chapt PNUD
30 Roberto Elissalde MVOTMA
31 Carmen Ciganda MSP
32 Fernando Lodeiro IMM
33 Virginia Larrosa IMM
34 Pablo de los Reyes MEC
35 Mª Fernanda García Caffera IMM Mdeo Rural
36 Luis Sayagués Laso MVOTMA-DINAMA
37 Fernando Díaz MVOTMA-DINASA
38 Alejandra Cuadrado MVOTMA-DINASA
39 Sergio Benedetti OPP

40 Raquel Lejtreger MVOTMA
41 Leonardo Falkin MVOTMA
42 Inés Giudice MVOTMA
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Luis Carlos Burbano Zambrano