PROYECTO ANTICORRUPCIÓN Nº 39 - Julio de 2014
Proyecto Anticorrupción del Idehpucp
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<strong>PROYECTO</strong><br />
<strong>ANTICORRUPCIÓN</strong><br />
<strong>Julio</strong> <strong>de</strong> <strong>2014</strong> Boletín <strong>Nº</strong> <strong>39</strong>
CONTENIDO<br />
PRESENTACIÓN<br />
La lucha contra la corrupción en la agenda<br />
política nacional<br />
COMENTARIO ACADÉMICO<br />
El ex presi<strong>de</strong>nte Toledo y la investigación<br />
que se le sigue por lavado <strong>de</strong> activos<br />
DATO <strong>ANTICORRUPCIÓN</strong><br />
Apuntes <strong>de</strong> tipicidad en torno al <strong>de</strong>lito <strong>de</strong><br />
negociación incompatible<br />
COMENTARIO ACADÉMICO<br />
La Conducta Prohibida en el Delito <strong>de</strong><br />
Concusión<br />
COMENTARIO ACADÉMICO<br />
Apuntes sobre la Nueva Ley <strong>de</strong><br />
Contrataciones <strong>de</strong>l Estado: ¿Ayuda en<br />
lucha contra la corrupción?<br />
INTERNACIONAL<br />
Porque no sólo pasa en el Perú.
PRESENTACIÓN<br />
33<br />
La lucha contra la corrupción en la<br />
agenda política nacional<br />
Como cada año, la tradición política hace coincidir la celebración <strong>de</strong> nuestra<br />
in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia con el llamado “mensaje presi<strong>de</strong>ncial”: un discurso político<br />
don<strong>de</strong> el Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República realiza un recuento <strong>de</strong> las metas alcanzadas<br />
por el Gobierno, junto con las que quedan por conseguir en lo que resta <strong>de</strong>l<br />
mandato. Es claro que en un acto conmemorativo <strong>de</strong> nuestro nacimiento como<br />
República libre <strong>de</strong> cualquier injerencia extranjera, el balance <strong>de</strong> nuestro progreso<br />
como nación siempre tendrá que ser positivo, y así lo expresan cada uno <strong>de</strong><br />
nuestros mandatarios año tras año. Sin embargo, el discurso presi<strong>de</strong>ncial sirve,<br />
a<strong>de</strong>más, como un baremo <strong>de</strong> las priorida<strong>de</strong>s y activida<strong>de</strong>s programadas por<br />
nuestras autorida<strong>de</strong>s y sobre ello habrá que prestar mucha atención.<br />
En el “mensaje presi<strong>de</strong>ncial” se hizo referencia al reforzamiento <strong>de</strong>l sistema anticorrupción<br />
en todos sus niveles y entida<strong>de</strong>s, así como a la tarea pendiente <strong>de</strong><br />
evaluar la imprescriptibilidad <strong>de</strong> los <strong>de</strong>litos <strong>de</strong> corrupción. Del mismo modo,<br />
nos quedó claro que el Gobierno empieza a <strong>de</strong>tectar que la corrupción es más<br />
que el simple beneficio económico <strong>de</strong> unos pocos y que este tipo <strong>de</strong> criminalidad<br />
está ligada a otros <strong>de</strong>litos, como por ejemplo, el lavado <strong>de</strong> activos, con lo<br />
cual el trabajo coordinado <strong>de</strong> las distintas instituciones <strong>de</strong> control y sanción ser<br />
torna en una necesidad vital. Sin embargo, algo más se pudo <strong>de</strong>cir.<br />
Si <strong>de</strong> lo que se trata es <strong>de</strong> mostrar los avances sectoriales y las principales preocupaciones<br />
<strong>de</strong>l Gobierno, bien pudo partirse <strong>de</strong>l fenómeno <strong>de</strong> la corrupción<br />
como problema transversal y global que compromete a la mayoría <strong>de</strong> las instituciones<br />
estatales y obstaculiza seriamente el progreso económico y social <strong>de</strong><br />
un país. Servicios públicos como la educación, salud o seguridad solo pue<strong>de</strong>n<br />
resultar completamente eficientes si primero nos aseguramos que los mismos<br />
se entreguen o ejecuten <strong>de</strong> la forma más <strong>de</strong>mocrática y justa posible, valores<br />
constitucionales incompatibles con la corrupción.<br />
Urge un planteamiento Político-Criminal <strong>de</strong> lucha frontal contra la corrupción,<br />
lo cual no significa la dación <strong>de</strong> paquetes legislativos que incorporen distintos<br />
<strong>de</strong>litos con penas más drásticas -“mano dura”- (medidas que por cierto<br />
jamás resultan). Se trata <strong>de</strong> reforzar los mecanismos <strong>de</strong> control <strong>de</strong> conductas<br />
corruptas, algo que va <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la facilidad <strong>de</strong> <strong>de</strong>nuncia por parte <strong>de</strong>l ciudadano<br />
perjudicado, hasta la inversión en calidad institucional a favor <strong>de</strong> los servidores<br />
públicos, pasando por reducir la discrecionalidad <strong>de</strong>l funcionario, entre otras<br />
medidas.
44<br />
PRESENTACIÓN
5<br />
Los avances en el control y sanción <strong>de</strong> las conductas <strong>de</strong> corrupción no solo<br />
tienen que ver con la creación <strong>de</strong> nuevas normas penales, sino que a<strong>de</strong>más<br />
requiere una visión criminológica <strong>de</strong> los hechos, pues es lógico prever que <strong>de</strong>l<br />
estudio <strong>de</strong>l fenómeno <strong>de</strong>lictivo la respuesta legislativa será más eficiente, incluso<br />
respecto <strong>de</strong> la ya existente. Es por esta razón que ligar la prevención <strong>de</strong>l<br />
lavado <strong>de</strong> activos con la lucha anticorrupción es un gran paso <strong>de</strong> coordinación<br />
y <strong>de</strong> respuesta político-criminal integral. Ese es el camino. Sin embargo, ello no<br />
se pue<strong>de</strong> predicar <strong>de</strong> las intenciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>clarar imprescriptibles a los <strong>de</strong>litos<br />
<strong>de</strong> corrupción. Resulta <strong>de</strong>sproporcional que el Estado trasla<strong>de</strong> sus costos <strong>de</strong><br />
captura e investigación a las futuras personas que serán objeto <strong>de</strong> aquello. Y ello<br />
es así porque la salida no es darse todo el tiempo para perseguir <strong>de</strong>litos, la salida<br />
está en potenciar los mecanismos para <strong>de</strong>scubrir y juzgar los <strong>de</strong>litos. A<strong>de</strong>más,<br />
contamos con la pena <strong>de</strong> inhabilitación, la misma que pue<strong>de</strong> satisfacer ciertas<br />
“ansias <strong>de</strong> castigo permanente”, pero sobre la culpabilidad probada <strong>de</strong> una persona.<br />
Si a estas razones le sumamos el peligro <strong>de</strong> uso (<strong>de</strong> mal uso) político <strong>de</strong><br />
una medida como la imprescriptibilidad no tendría que ser difícil <strong>de</strong>scartar su<br />
implementación.<br />
El “mensaje presi<strong>de</strong>ncial” no pue<strong>de</strong> ser <strong>de</strong>scriptivo, no solo por el tiempo asignado,<br />
sino porque a<strong>de</strong>más no es el motivo <strong>de</strong> las celebraciones, sin embargo,<br />
como palestra <strong>de</strong> objetivos y metas, algo más se pudo <strong>de</strong>cir acerca <strong>de</strong> la lucha<br />
anticorrupción. Con lo cual solo quedan dos respuestas: el Gobierno no tiene<br />
mayor i<strong>de</strong>a sobre el problema o sí la tiene, pero no la quiso <strong>de</strong>cir.<br />
Erick Guimaray<br />
Coordinador <strong>de</strong>l Área penal<br />
<strong>de</strong>l IDEHPUCP<br />
PRESENTACIÓN
66<br />
COMENTARIO ACADÉMICO<br />
El ex presi<strong>de</strong>nte Toledo<br />
y la investigación que<br />
se le sigue por lavado<br />
<strong>de</strong> activos<br />
Por Yvan Montoya Vivanco<br />
Asesor general <strong>de</strong>l IDEHPUCP<br />
El 22 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> <strong>2014</strong> la 48° Fiscal Provincial Penal<br />
<strong>de</strong> Lima, a cargo <strong>de</strong> la Dra. Elizabeth Parco,<br />
<strong>de</strong>terminó formalizar <strong>de</strong>nuncia penal contra la<br />
Sra. Eva Fernenbug (<strong>de</strong> 84 años y suegra <strong>de</strong>l ex<br />
presi<strong>de</strong>nte Toledo) y David Avraham Eskenazi<br />
por la presunta comisión <strong>de</strong>l <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> lavado <strong>de</strong><br />
activos. La investigación fiscal gira en torno a la<br />
adquisición <strong>de</strong>l inmueble ubicado en la urbanización<br />
Las Casuarinas (3´750,000 dólares); la compra<br />
<strong>de</strong> la oficina con estacionamientos en la Torre<br />
Omega en el distrito <strong>de</strong> Surco (882,400 dólares);<br />
y la cancelación <strong>de</strong> la hipoteca <strong>de</strong> una propiedad<br />
ubicada en la urbanización Camacho <strong>de</strong> La Molina<br />
y <strong>de</strong> una casa en el balneario <strong>de</strong> Punta Sal<br />
(Piura), ambos <strong>de</strong> propiedad <strong>de</strong> Alejando Toledo<br />
(277,308 dólares).<br />
Estas compras <strong>de</strong> inmuebles y cancelaciones <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>udas se efectuaron con fondos <strong>de</strong> la empresa<br />
Ecoteva Consulting Group, cuya titular es la Sra.
Eva Fernenbug. Los fondos <strong>de</strong> la empresa Ecoteva<br />
provienen <strong>de</strong> dos empresas: Milan Ecoteh<br />
Consulting y Ecostate Consulting. Los fondos <strong>de</strong><br />
ambas empresas provienen a su vez <strong>de</strong> la empresa<br />
Confiado International Corp., ligada al empresario<br />
Josef Maiman, amigo personal <strong>de</strong> Toledo.<br />
Milan Ecoteh Consulting y Ecostate Consulting<br />
transfirieron a Ecoteva Consulting las sumas <strong>de</strong><br />
8´095,207 y 7´776,920 dólares respectivamente.<br />
Sin embargo, el Ministerio Público consi<strong>de</strong>ra que,<br />
luego <strong>de</strong> seguir el rastro <strong>de</strong> dichas transferencias,<br />
no se logró i<strong>de</strong>ntificar la licitud <strong>de</strong> 9´445, 549 dólares<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l patrimonio <strong>de</strong> la empresa Ecoteva<br />
Consulting.<br />
De acuerdo a la Fiscalía, el ex presi<strong>de</strong>nte Toledo<br />
participó activamente en la creación <strong>de</strong> la referida<br />
empresa Ecoteva Consulting, incluso proponiendo<br />
su nombre comercial. La familia Toledo- Karp<br />
también participó en las negociaciones y tratativas<br />
para la adquisición <strong>de</strong> los inmuebles materia<br />
<strong>de</strong> la investigación. A<strong>de</strong>más, formalmente los<br />
Toledo- Karp son propietarios <strong>de</strong> dos inmuebles<br />
cuya <strong>de</strong>uda en parte fue cancelada por Ecoteva<br />
Consulting.<br />
A ello <strong>de</strong>be agregarse, según la misma fiscalía, la<br />
variedad <strong>de</strong> falseda<strong>de</strong>s expresadas por el ex Presiente<br />
Toledo durante sus <strong>de</strong>claraciones ante el<br />
Ministerio Público y la manifestación <strong>de</strong>l ex ministro<br />
Loret <strong>de</strong> Mola. Loret <strong>de</strong> Mola señaló que,<br />
ante el requerimiento <strong>de</strong>l ex presi<strong>de</strong>nte, se negó<br />
a hacerse cargo <strong>de</strong> la adquisición <strong>de</strong> los referidos<br />
inmuebles, ya que no había transparencia en la<br />
información sobre la proce<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> los recursos<br />
económicos.<br />
La fiscal Elizabeth Parco formalizó <strong>de</strong>nuncia penal<br />
contra la Sra. Eva Fernenbug y Avraham Eskenazi<br />
pero no contra Toledo y su esposa Eliane<br />
Karp. Según se indica en dicha resolución, la cancelación<br />
<strong>de</strong> las <strong>de</strong>udas hipotecarias se hicieron en<br />
el contexto <strong>de</strong> un préstamo que Toledo solicitó a<br />
Josef Maiman y sobre los fondos patrimoniales<br />
<strong>de</strong> la empresa Ecoteva Consulting (<strong>de</strong> los cuales<br />
existen 9´445,549 dólares que no tienen explicación<br />
lícita) respecto <strong>de</strong> los cuales aquel no tiene<br />
dominio <strong>de</strong> la parte financiera y/o administrativa,<br />
como si lo tiene Eva Fernenbug y Eskenazi.<br />
Finalmente, el Ministerio Publico señaló que es<br />
necesario conocer el verda<strong>de</strong>ro rol que los Toledo<br />
- Karp <strong>de</strong>sempeñaron en la adquisición <strong>de</strong> los<br />
inmuebles antes señalados. Con este objetivo, se<br />
han dispuesto una serie <strong>de</strong> actos <strong>de</strong> cooperación<br />
penal internacional, especialmente <strong>de</strong> pedidos <strong>de</strong><br />
información que aún se espera recibir.<br />
Con todo lo expuesto no resulta explicable por<br />
qué se formaliza <strong>de</strong>nuncia contra la suegra <strong>de</strong>l ex<br />
presi<strong>de</strong>nte y se excluye <strong>de</strong> esta <strong>de</strong>nuncia a Alejandro<br />
Toledo. Tal como veremos enseguida, existen<br />
en ambos casos elementos suficientes para proce<strong>de</strong>r<br />
a la formalización <strong>de</strong> la <strong>de</strong>nuncia por el <strong>de</strong>lito<br />
<strong>de</strong> lavado <strong>de</strong> activos.<br />
El <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> lavado <strong>de</strong> activos ha sido objeto <strong>de</strong><br />
interpretaciones cuasi vinculantes por dos acuerdos<br />
plenarios. A<strong>de</strong>más, su texto legal ha sido<br />
reformado recientemente. Este <strong>de</strong>lito prohíbe,<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> sus múltiples supuestos, la conducta<br />
<strong>de</strong> conversión o transferencia <strong>de</strong> bienes, dinero<br />
o ganancias cuyo origen ilícito se conoce o <strong>de</strong>bía<br />
presumir. También prohíbe aquella conducta que<br />
supone utilizar o recibir dinero o bienes cuyo origen<br />
ilícito se conocía o <strong>de</strong>bía presumir. En ambos<br />
casos el propósito <strong>de</strong>be ser evitar la i<strong>de</strong>ntificación<br />
<strong>de</strong> su origen, su incautación o <strong>de</strong>comiso.<br />
Tres aspectos son importantes <strong>de</strong> cara a la verificación<br />
<strong>de</strong> un <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> lavado <strong>de</strong> activos.<br />
1. Los actos <strong>de</strong> lavado<br />
En lo que resulta pertinente a este caso, los actos<br />
pue<strong>de</strong>n ser actos <strong>de</strong> conversión, transferencia <strong>de</strong><br />
bienes o recepción <strong>de</strong> bienes <strong>de</strong> origen ilícito. Sin<br />
discutir el elemento <strong>de</strong>l tipo referido al origen ilí-<br />
7<br />
Comentario
cito <strong>de</strong> los bienes, es posible señalar que Eva Fernenbug<br />
habría realizado actos <strong>de</strong> conversión, esto<br />
es, convertir sus fondos dinerarios (Ecoteva Consulting)<br />
en diversos bienes inmuebles. Des<strong>de</strong> esta<br />
perspectiva, no cabe duda que el ex Presi<strong>de</strong>nte<br />
Toledo colaboró con Eva Fernenbug al momento<br />
<strong>de</strong> adquirir los inmuebles objeto <strong>de</strong> investigación.<br />
No sólo resulta evi<strong>de</strong>nte su contribución con la<br />
constitución <strong>de</strong> Ecoteva Consulting, empresa <strong>de</strong><br />
titularidad <strong>de</strong> su suegra y <strong>de</strong> la cual provienen los<br />
fondos para la adquisición <strong>de</strong> los bienes mencionados,<br />
sino que existen indicios <strong>de</strong> que la pareja<br />
Toledo- Karp apoyó en las negociaciones y tratativas<br />
para la adquisición <strong>de</strong> los referidos bienes<br />
inmuebles, especialmente la casa <strong>de</strong> las Casuarinas<br />
y la oficina <strong>de</strong> la Torre Omega.<br />
Sin embargo, con relación a la casa <strong>de</strong> Camacho<br />
y a la casa <strong>de</strong> Punta Sal, cuya titularidad correspon<strong>de</strong><br />
a los Toledo - Karp, no cabría duda que<br />
la pareja ha recibido o utilizado bienes o recursos<br />
proce<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> la empresa <strong>de</strong> la Sra. Fernenbug<br />
con la finalidad <strong>de</strong> cancelar la hipoteca <strong>de</strong> los<br />
inmuebles mencionados. En efecto, tal como la<br />
jurispru<strong>de</strong>ncia suprema lo ha establecido, el incremento<br />
patrimonial no sólo se produce por<br />
la incorporación positiva <strong>de</strong> bienes a su ámbito<br />
patrimonial sino también por la reducción <strong>de</strong> los<br />
pasivos <strong>de</strong> un patrimonio. Y esto es lo que habría<br />
ocurrido con la cancelación <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda hipotecaria<br />
<strong>de</strong>l ex presi<strong>de</strong>nte.<br />
2. El origen ilícito <strong>de</strong> los fondos<br />
El tipo penal <strong>de</strong> lavado <strong>de</strong> activos hace referencia<br />
al origen ilícito <strong>de</strong> los bienes, dinero o ganancias<br />
que son materia <strong>de</strong> conversión, transferencia, utilización<br />
o recepción. Es <strong>de</strong>cir, el <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> lavado<br />
<strong>de</strong> activos requiere <strong>de</strong> un <strong>de</strong>lito fuente que haya<br />
dado lugar a la generación <strong>de</strong> una ganancia ilegal.<br />
Sin embargo, el carácter autónomo <strong>de</strong> este <strong>de</strong>lito<br />
(art. 10 <strong>de</strong>l Decreto Legislativo 1106) ha <strong>de</strong>terminado<br />
lo innecesario <strong>de</strong> acreditar la existencia<br />
<strong>de</strong> dicho <strong>de</strong>lito fuente. Así, el mismo artículo ha<br />
prescrito que no es necesario que las activida<strong>de</strong>s<br />
criminales que produjeron el dinero hayan sido<br />
<strong>de</strong>scubiertas, se encuentren sometidas a investigación,<br />
proceso judicial o hayan sido previamente<br />
objeto <strong>de</strong> prueba o sentencia judicial. Es más, el<br />
mismo dispositivo abre la posibilidad <strong>de</strong> que la<br />
fuente <strong>de</strong>lictiva <strong>de</strong> la ganancia sea cualquier tipo<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>lito con suficiente capacidad <strong>de</strong> generar ganancias<br />
ilegales.<br />
En el mismo sentido, el Acuerdo Plenario 3-2010<br />
<strong>de</strong> la Corte Suprema (VI Pleno Jurisdiccional Pe-<br />
Comentario
nal) indica que no es necesaria la <strong>de</strong>mostración<br />
<strong>de</strong>l acto <strong>de</strong>lictivo específico previo (con la plenitud<br />
<strong>de</strong> sus circunstancias ni <strong>de</strong> los concretos partícipes<br />
<strong>de</strong>l mismo). De esta manera, es suficiente<br />
la certidumbre <strong>de</strong> que el origen <strong>de</strong> los bienes está<br />
relacionado con una infracción grave <strong>de</strong> manera<br />
general. Esa certidumbre es obtenible incluso<br />
cuando las circunstancias <strong>de</strong>l caso concreto nos<br />
permiten excluir otros posibles orígenes. Es <strong>de</strong>cir,<br />
cuando los bienes o ganancias no pue<strong>de</strong>n explicarse<br />
razonablemente por algún medio lícito.<br />
En el caso que ahora comentamos, los fondos dinerarios<br />
<strong>de</strong> la empresa Ecoteva Consulting (con<br />
los cuales se adquirieron los inmuebles y se cancelaron<br />
las <strong>de</strong>udas hipotecarias <strong>de</strong>l matrimonio Toledo-Karp)<br />
provienen <strong>de</strong> transferencias ocurridas<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> la empresa Confiado International Corp.,<br />
pasando por las empresas Milan Ecoteh Consulting<br />
S.A. y Ecotaste Consulting S.A (administradas<br />
por Avi Dan On, ex jefe <strong>de</strong> seguridad <strong>de</strong>l ex<br />
Presi<strong>de</strong>nte Toledo). Pues bien, <strong>de</strong> acuerdo con la<br />
resolución <strong>de</strong> la fiscalía existen aproximadamente<br />
9´445,549.87 dólares cuyo origen no tiene explicación<br />
razonable. A<strong>de</strong>más, según la Nota <strong>de</strong> Inteligencia<br />
Financiera Nª 00229.2013-DAO-UIF-<br />
SBS, la empresa Ecoteva Consulting no muestra<br />
actividad comercial mínimamente significativa.<br />
A lo anterior se le <strong>de</strong>be sumar los múltiples indicios<br />
que mostrarían actos conducentes a la ocultación<br />
<strong>de</strong> la fuente <strong>de</strong>l dinero (Acuerdo Plenario<br />
3-2010): utilización <strong>de</strong> testaferros en las operaciones,<br />
incremento inusual <strong>de</strong>l patrimonio <strong>de</strong> la Sra.<br />
Fernenbug, manejo <strong>de</strong> cantida<strong>de</strong>s elevadas <strong>de</strong> dinero,<br />
apertura <strong>de</strong> cuentas en países distintos y la<br />
ausencia <strong>de</strong> explicaciones razonables <strong>de</strong> los imputados<br />
<strong>de</strong> tales adquisiciones. Entonces, en el presente<br />
caso existen indicios múltiples y suficientes<br />
para formalizar <strong>de</strong>nuncia penal y posteriormente<br />
abrir investigación judicial no sólo contra la Sra.<br />
Fernenbug, sino también contra el ex presi<strong>de</strong>nte<br />
Toledo.<br />
3. El conocimiento o el <strong>de</strong>ber <strong>de</strong> conocer tal<br />
origen<br />
Un requisito importante para la configuración <strong>de</strong><br />
este <strong>de</strong>lito radica también en el aspecto subjetivo<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>lito. En la modalidad dolosa se exige el<br />
conocimiento <strong>de</strong>l origen ilícito <strong>de</strong> los bienes, dinero<br />
o ganancias que convierte, transfiere, utiliza,<br />
mantiene o recibe. Por otro lado, en la modalidad<br />
culposa, introducida con la reforma <strong>de</strong>l Decreto<br />
Legislativo 1106, se exige el <strong>de</strong>ber <strong>de</strong> conocer el<br />
origen ilícito. Cabe mencionar que antes <strong>de</strong> la reforma<br />
legal no existía el supuesto culposo <strong>de</strong> lavado<br />
<strong>de</strong> activos, sino una fórmula muy próxima<br />
al dolo eventual: po<strong>de</strong>r presumir el origen ilícito<br />
<strong>de</strong> los bienes.<br />
El Acuerdo Plenario 3-2010 nos señala que la<br />
prueba idónea para evi<strong>de</strong>nciar tal conocimiento<br />
o presunción <strong>de</strong> conocimiento es la prueba indiciaria.<br />
En su parágrafo 34 el referido acuerdo plenario<br />
resalta, a partir <strong>de</strong> una amplia experiencia<br />
criminológica, una serie <strong>de</strong> indicios que mostrarían<br />
la intención <strong>de</strong> ocultar o encubrir el origen<br />
ilícito <strong>de</strong> los bienes, dinero o ganancias. Se hace<br />
referencia a datos como el incremento inusual <strong>de</strong>l<br />
patrimonio (adquisición <strong>de</strong> bienes inmuebles por<br />
un valor <strong>de</strong> casi 5 millones <strong>de</strong> dólares y la titularidad<br />
<strong>de</strong> otros 9 millones sin explicar), compra <strong>de</strong><br />
bienes cuyo precio (o hipoteca agregaríamos nosotros)<br />
paga otra persona, transacciones respecto<br />
<strong>de</strong> bienes ina<strong>de</strong>cuados o incompatibles en relación<br />
a la actividad que <strong>de</strong>sarrolla (explicación <strong>de</strong><br />
la inversiones <strong>de</strong> Maiman), la notable insuficiencia<br />
<strong>de</strong> negocios lícitos que expliquen tal magnitud<br />
<strong>de</strong> incremento patrimonial, entre otros. Nosotros<br />
agregaríamos las múltiples versiones y falseda<strong>de</strong>s<br />
que ha manifestado Toledo.<br />
Todos estos indicios y otros contemplados en el<br />
referido acuerdo plenario darían muestra que la<br />
Sra. Fernenbug y el ex Presiente Toledo conocían<br />
el origen no lícito <strong>de</strong> los bienes y ganancias que<br />
sirvieron para la adquisición <strong>de</strong> los millonarios<br />
9<br />
Comentario
10 10<br />
inmuebles y la cancelación <strong>de</strong> las <strong>de</strong>udas hipotecarías.<br />
La hipótesis <strong>de</strong>l Ministerio Público se dirige a <strong>de</strong>mostrar<br />
que los fondos económicos con los cuales<br />
se adquirieron los inmuebles provienen <strong>de</strong>l<br />
empresario Josef Maiman. En esa perspectiva, la<br />
Fiscal sigue la ruta engorrosa <strong>de</strong> probar la licitud<br />
o ilicitud <strong>de</strong> los fondos <strong>de</strong> dinero originales <strong>de</strong>l<br />
referido empresario en Suiza e Israel.<br />
En mi consi<strong>de</strong>ración, más allá <strong>de</strong> la hipótesis anterior<br />
o <strong>de</strong> aquella que consi<strong>de</strong>raría que los recursos<br />
económicos son <strong>de</strong> titularidad <strong>de</strong>l propio ex<br />
Presi<strong>de</strong>nte Toledo (con lo cual nos encontraríamos<br />
en una fase <strong>de</strong> integración o retorno <strong>de</strong> los<br />
fondos dinerarios al circuito comercial peruano<br />
y en la que la suegra <strong>de</strong>l ex presi<strong>de</strong>nte cumpliría<br />
más bien el rol <strong>de</strong> testaferro o <strong>de</strong> cómplice <strong>de</strong> los<br />
hechos), es posible hacer un corte en los procesos<br />
<strong>de</strong> transferencia <strong>de</strong> los fondos económicos a partir<br />
<strong>de</strong> su llegada a la empresa Ecoteva Consulting,<br />
<strong>de</strong> propiedad <strong>de</strong> la suegra <strong>de</strong>l ex Presi<strong>de</strong>nte.<br />
La no explicación razonable <strong>de</strong> los fondos económicos<br />
a partir <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s lícitas, la presencia<br />
<strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s dudosas, <strong>de</strong> extrañas operaciones<br />
comerciales sin mayor idoneidad o sin a<strong>de</strong>cuación<br />
al giro habitual <strong>de</strong> los negocios <strong>de</strong> las personas involucradas<br />
<strong>de</strong>be servir para <strong>de</strong>ducir claramente<br />
que se trata <strong>de</strong> bienes o fondos <strong>de</strong> proce<strong>de</strong>ncia no<br />
lícita. Claro, siempre quedará por <strong>de</strong>terminar si la<br />
simple donación o el regalo <strong>de</strong> multimillonarias<br />
cantida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> recursos económicos a la Sra. Fernenbug<br />
por parte <strong>de</strong>l empresario Maiman pue<strong>de</strong>n<br />
ofrecer una explicación razonable al origen <strong>de</strong> tales<br />
recursos. Confío en que la inteligencia <strong>de</strong> los<br />
peruanos no sea ofendida en el transcurso <strong>de</strong> las<br />
investigaciones que prosiguen a cargo <strong>de</strong>l Ministerio<br />
Público.<br />
Comentario
DATO <strong>ANTICORRUPCIÓN</strong><br />
Apuntes <strong>de</strong> tipicidad en<br />
torno al <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> negociación<br />
incompatible<br />
11 11<br />
Por Erick Guimaray<br />
Proyecto Anticorrupción <strong>de</strong>l IDEHPUCP<br />
I. Bien jurídico protegido<br />
Todos los tipos penales <strong>de</strong>l Título XVIII <strong>de</strong>l Código<br />
Penal (CP) resguardan el “correcto funcionamiento<br />
<strong>de</strong> la administración pública”, siempre<br />
que se entienda con ello a la protección <strong>de</strong>l<br />
fin objetivo, legal y prestacional en la gestión <strong>de</strong><br />
los recursos públicos, llámese bienes o servicios.<br />
Este bien jurídico categorial está compuesto, a<strong>de</strong>más,<br />
por una serie <strong>de</strong> principios y <strong>de</strong>beres que se<br />
<strong>de</strong>scargan sobre ciertas personas que <strong>de</strong>cidieron<br />
ubicarse entre los recursos <strong>de</strong>l Estado y sus <strong>de</strong>stinatarios,<br />
es <strong>de</strong>cir, sobre los llamados funcionarios<br />
públicos, únicas personas capaces <strong>de</strong> vincular al<br />
Estado con sus actos.<br />
En el <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> negociación incompatible (art. <strong>39</strong>9<br />
CP) se menciona lo siguiente:<br />
“El funcionario o servidor público que in<strong>de</strong>bidamente<br />
en forma directa o indirecta o<br />
por acto simulado se interesa, en provecho<br />
propio o <strong>de</strong> tercero, por cualquier contrato u<br />
operación en que interviene por razón <strong>de</strong> su<br />
cargo, será reprimido con pena privativa <strong>de</strong><br />
libertad no menor <strong>de</strong> cuatro ni mayor <strong>de</strong> seis<br />
años e inhabilitación conforme a los incisos<br />
1 y 2 <strong>de</strong>l artículo 36 <strong>de</strong>l Código Penal y con<br />
ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco<br />
días-multa”.
12 12<br />
De esta redacción se pue<strong>de</strong> colegir que el interés<br />
estatal a proteger tiene que ver con el po<strong>de</strong>r político<br />
(o <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> intereses) con que cuentan<br />
los funcionarios públicos y con la prohibición<br />
explícita <strong>de</strong> que obtengan algún beneficio in<strong>de</strong>bido<br />
en razón <strong>de</strong> dicho po<strong>de</strong>r. En términos más<br />
específicos, lo incompatible <strong>de</strong> una negociación<br />
radica en que esta tiene como razón <strong>de</strong> ser el interés<br />
particular <strong>de</strong>l funcionario, en <strong>de</strong>trimento <strong>de</strong>l<br />
interés general y <strong>de</strong> los principios que <strong>de</strong> ello se<br />
<strong>de</strong>spren<strong>de</strong>n, como por ejemplo, la transparencia<br />
en los contratos y operaciones comerciales don<strong>de</strong><br />
el Estado actúa como parte. Así, parece lógico<br />
afirmar que el bien jurídico protegido (protegido<br />
<strong>de</strong>l interés privado <strong>de</strong> los funcionarios públicos)<br />
es la objetividad y legalidad <strong>de</strong> los contratos u<br />
operaciones comerciales que la Administración<br />
lleva cabo.<br />
II. Conducta típica<br />
Es un acierto irrefutable <strong>de</strong>l legislador haber utilizado<br />
una fórmula genérica para referirse a la<br />
forma en la cual el funcionario o servidor público<br />
muestra su interés en <strong>de</strong>terminado contrato u<br />
operación (directa, indirecta o por acto simulado).<br />
Y es que en realidad la Administración como<br />
aparato gubernamental <strong>de</strong> ejecución y gestión<br />
funciona <strong>de</strong> forma coordinada, e incluso muchas<br />
veces <strong>de</strong>pendiente entre cada una <strong>de</strong> sus oficinas,<br />
<strong>de</strong>partamentos, direcciones o jefaturas. Con lo<br />
cual, es razonable prever que el interés en cierta<br />
negociación pueda nacer en la oficina A y tener<br />
repercusión en la oficina B, justamente en razón<br />
<strong>de</strong> inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia apuntada.<br />
De otro lado, es necesario <strong>de</strong>stacar que la “muestra<br />
<strong>de</strong> interés” pue<strong>de</strong> llevarse a cabo mediante un<br />
acto propio <strong>de</strong> las funciones <strong>de</strong>l servidor público<br />
o, incluso, pue<strong>de</strong> tratarse <strong>de</strong> acciones que trasgredan<br />
sus funciones. Y es que el tipo penal nada<br />
dice al respecto. El verda<strong>de</strong>ro <strong>de</strong>svalor penal <strong>de</strong> la<br />
conducta radica en que el agente <strong>de</strong>lictivo lleve a<br />
cabo conductas <strong>de</strong> interés que nacen en , algo que <strong>de</strong>be ser interpretado, cuanto<br />
menos, <strong>de</strong> dos formas:<br />
i. que exista un abuso <strong>de</strong>l cargo: es <strong>de</strong>cir, que<br />
el funcionario <strong>de</strong>sconozca las funciones<br />
<strong>de</strong> sus subordinados, asuma competencias<br />
impropias o imponga su criterio u<br />
opinión respecto <strong>de</strong> alguna <strong>de</strong>cisión que<br />
incida en el proceso <strong>de</strong> contratación o<br />
cualquier otra operación comercial en la<br />
que el Estado actúa como interesado (esta<br />
conducta no tiene que ser, necesariamente,<br />
directa respecto <strong>de</strong> la contratación u<br />
operación comercial, como bien señala el<br />
tipo penal);<br />
ii.<br />
el legislador no solo previó el único escenario<br />
en el que un <strong>de</strong>terminado funcionario<br />
tenga competencia directa sobre algún<br />
proceso <strong>de</strong> contratación u operación<br />
comercial, sino que incluso prevé actos<br />
indirectos y simulados. En este sentido,<br />
nada impi<strong>de</strong> que la frase “en razón <strong>de</strong> su<br />
cargo” también explique el actuar <strong>de</strong>l funcionario<br />
interesado que sin tener competencia<br />
actual en algún contrato u operación<br />
lleve a cabo gestiones que a la postre<br />
viabilizarán contrataciones públicas <strong>de</strong> su<br />
interés. En este supuesto, claro está, habrá<br />
que probar a<strong>de</strong>más el interés futuro <strong>de</strong>l<br />
funcionario.<br />
Si lo que ha <strong>de</strong> primar es una interpretación sistemática<br />
y teleológica, el punto ii) va <strong>de</strong> la mano<br />
con nuestra judicatura, cuando dice: “El mencionado<br />
interés pue<strong>de</strong> darse en los actos preparatorios<br />
<strong>de</strong>l contrato u operación, durante su ejecución<br />
o en la fase <strong>de</strong> liquidación y, claro, pue<strong>de</strong><br />
incluir un ámbito muy variado <strong>de</strong> expresiones<br />
prácticas”. Dicho <strong>de</strong> otro modo, un contrato u<br />
operación comercial <strong>de</strong>be ser entendido como un<br />
proceso dividido en tantas etapas como sean necesarias<br />
para su configuración, y sobre cada una<br />
<strong>de</strong> ellas se protege el mismo bien jurídico, o lo que<br />
es lo mismo, el <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> negociación incompatible<br />
pue<strong>de</strong> materializarse en cualquier etapa y a<br />
través <strong>de</strong> cualquier muestra <strong>de</strong> interés razonable.<br />
Dato Anticorrupción
COMENTARIO ACADÉMICO<br />
La Conducta<br />
Prohibida en<br />
el Delito <strong>de</strong><br />
Concusión<br />
13 13<br />
Por<br />
David Torres Pachas<br />
<strong>Julio</strong> Rodríguez Vásquez<br />
Erick Guimaray Mori<br />
Proyecto Anticorrupción <strong>de</strong>l<br />
IDEHPUCP<br />
El artículo 382° <strong>de</strong>l código penal tipifica el <strong>de</strong>lito<br />
<strong>de</strong> concusión <strong>de</strong> la siguiente forma:<br />
“El funcionario o servidor público que, abusando<br />
<strong>de</strong> su cargo, obliga o induce a una<br />
persona a dar o prometer in<strong>de</strong>bidamente,<br />
para sí o para otro, un bien o un beneficio<br />
patrimonial, será reprimido con pena privativa<br />
<strong>de</strong> libertad no menor <strong>de</strong> dos ni mayor<br />
<strong>de</strong> ocho años”.<br />
El bien jurídico protegido es el fin prestacional<br />
que cumple la administración pública <strong>de</strong> acuerdo<br />
a nuestra Constitución. El objeto <strong>de</strong>l bien jurídico<br />
es la legalidad <strong>de</strong>l ejercicio <strong>de</strong> la función pública.<br />
De esta manera, el funcionario público que comete<br />
el <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> concusión afecta la legalidad <strong>de</strong> los<br />
servicios públicos, ya que abusa <strong>de</strong> su cargo para<br />
satisfacer fines privados mediante la inci<strong>de</strong>ncia<br />
en la voluntad <strong>de</strong>l particular. En otras palabras,<br />
las potesta<strong>de</strong>s públicas no le son conferidas al<br />
funcionario para que este se aproveche <strong>de</strong> ellas y<br />
obtenga ventajas privadas a través <strong>de</strong>l constreñimiento<br />
<strong>de</strong> la voluntad <strong>de</strong>l particular.<br />
El <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> concusión es un <strong>de</strong>lito especial, toda<br />
vez que el círculo <strong>de</strong> autores está limitado a los<br />
funcionarios públicos. Esta <strong>de</strong>limitación se justifica<br />
en que todo sujeto, al ingresar a la función<br />
pública, adquiere las potesta<strong>de</strong>s suficientes para<br />
lesionar el fin prestacional que la administración<br />
pública cumple en un Estado Social y Democrático<br />
<strong>de</strong> Derecho. En palabras <strong>de</strong> Schünemann, el<br />
funcionario público ejerce un control cualificado<br />
sobre el bien jurídico tutelado a raíz <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r estatal<br />
<strong>de</strong>l que dispone [1] . Esta relación <strong>de</strong> dominio<br />
funcional es la que justifica la prohibición contenida<br />
en los <strong>de</strong>litos contra la administración pública<br />
cometidos por funcionarios públicos.<br />
Si se comparte lo antes dicho, po<strong>de</strong>mos afirmar<br />
que el núcleo <strong>de</strong> la prohibición penal radica en<br />
el ejercicio ilegítimo <strong>de</strong> las funciones y faculta<strong>de</strong>s<br />
que el servidor público <strong>de</strong>tenta. Y ello en cuanto<br />
el uso <strong>de</strong> la actividad pública es el instrumento<br />
mediante el que se lesiona o pone en peligro el fin<br />
prestacional <strong>de</strong> la administración pública en los<br />
<strong>de</strong>litos <strong>de</strong> corrupción [2] . El legislador penal utilizó<br />
los vocablos abuso <strong>de</strong>l cargo para referirse a<br />
este mal uso <strong>de</strong> la función pública [3] .<br />
1 SCHÜNEMANN, Bernd. El dominio sobre el fundamento<br />
<strong>de</strong>l resultado: Base Lógico-objetiva común para todas<br />
las formas <strong>de</strong> autoría. Revista <strong>de</strong> Derecho Penal y Criminología<br />
<strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong>l Externado <strong>de</strong> Colombia.<br />
Bogotá: 2004, No 75, Volumen 25. pp. 13 – 25, p. 24.<br />
2 VASQUEZ PORTOMEÑE SEIJAS, Fernando. Los<br />
<strong>de</strong>litos contra la administración pública. Teoría General.<br />
Madrid: Instituto Nacional <strong>de</strong> Administración Pública –<br />
Universidad <strong>de</strong> Santiago <strong>de</strong> Compostela, 2003, p.304.<br />
3 Ver: R.N. 1062-2012, Ejecutoria Suprema emitida el 14
14 14<br />
Ahora bien, la característica especial <strong>de</strong>l <strong>de</strong>lito <strong>de</strong><br />
concusión subyace en que el servidor público abusa<br />
<strong>de</strong>l cargo para obligar o inducir a una persona a<br />
dar o prometer in<strong>de</strong>bidamente un bien o beneficio<br />
patrimonial para sí o para otro. La Corte Suprema<br />
<strong>de</strong> Justicia hace referencia a este elemento <strong>de</strong> la<br />
conducta prohibida <strong>de</strong> la siguiente manera:<br />
“(…) este abuso <strong>de</strong>l cargo incida sobre la voluntad<br />
<strong>de</strong>l sujeto viciando la misma, convirtiéndose<br />
en un constreñimiento o una inducción,<br />
es <strong>de</strong>cir, conlleva al uso <strong>de</strong> violencia, la<br />
que es ejercida sobre la víctima para doblegar<br />
su voluntad, <strong>de</strong> tal modo que acceda a sus ilegítimas<br />
pretensiones (…)” [4]<br />
El <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> concusión exige como medio comisivo<br />
el uso <strong>de</strong> la violencia o amenaza que vicie la<br />
voluntad <strong>de</strong>l sujeto. De ahí que se afirme que en<br />
casos <strong>de</strong> concusión, el particular que entrega la<br />
ventaja o dádiva siempre será eximido <strong>de</strong> cualquier<br />
tipo <strong>de</strong> imputación por otros <strong>de</strong>litos contra<br />
la administración pública, como bien podría ser el<br />
caso <strong>de</strong>l <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> cohecho, por ejemplo.<br />
Esta respuesta jurídico-penal se fundamenta en la<br />
no exigibilidad <strong>de</strong> otra conducta con respecto a<br />
dicho particular, ya que se encuentra bajo el estado<br />
<strong>de</strong> un miedo insuperable. Tomando en cuenta<br />
que el miedo insuperable “no excluye la voluntariedad<br />
<strong>de</strong> la acción, sino que la priva <strong>de</strong> la normalidad<br />
necesaria para que pueda imputarse penalmente al<br />
sujeto” [5] , po<strong>de</strong>mos señalar que en el <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> concusión<br />
el particular sigue siendo consciente que la<br />
entrega <strong>de</strong>l dinero o ventaja es contraria a Derecho.<br />
Sin embargo, frente al contexto particular <strong>de</strong><br />
amenaza o violencia en el que se encuentra sería<br />
imposible exigirle que se comporte <strong>de</strong> otra manera<br />
y <strong>de</strong> acuerdo con el or<strong>de</strong>namiento jurídico.<br />
<strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 2013. Así también: R.N. 1601-2006, Ejecutoría<br />
Suprema emitida el 28 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 2009. En: GUIMA-<br />
RAY MORI, Erick (Editor). Compendio jurispru<strong>de</strong>ncial<br />
sistematizado. Prevención <strong>de</strong> la corrupción y justicia penal.<br />
Lima: I<strong>de</strong>hpucp-Open Society, <strong>2014</strong>., pp. 63-64.<br />
4 R.N. 1601-2006, Ejecutoría Suprema emitida el 28 <strong>de</strong><br />
enero <strong>de</strong> 2009.<br />
5 MIR PUIG, Santiago. Derecho Penal Parte General 10°<br />
Edición. Barcelona: Reppertor, 2011, p. 608.<br />
Por otro lado, el elemento “inducir” señalado<br />
por el tipo penal <strong>de</strong> concusión amerita una <strong>de</strong><br />
interpretación cuidadosa. De acuerdo a la teoría<br />
general <strong>de</strong>l <strong>de</strong>lito, la inducción o instigación es<br />
una figura <strong>de</strong> la participación que es accesoria a<br />
la lesión <strong>de</strong>l bien jurídico realizada por el autor.<br />
El artículo 24° <strong>de</strong>l Código penal <strong>de</strong>fine a la inducción<br />
o instigación como <strong>de</strong>terminar dolosamente<br />
a otro a cometer un hecho punible. Sin embargo,<br />
distinto es el supuesto en el que un sujeto instrumentaliza<br />
a otro (a través <strong>de</strong>l error o la coacción)<br />
para cometer un ilícito. Este supuesto pertenece a<br />
la figura <strong>de</strong> la autoría mediata.<br />
La autoría mediata, en su sentido clásico, se produce<br />
cuando el autor material <strong>de</strong> un ilícito actúa<br />
sin libertad o sin conocimiento <strong>de</strong> la situación,<br />
ello provocado por la coacción o el engaño ejercido<br />
por la persona <strong>de</strong> atrás [6] . En el caso <strong>de</strong>l <strong>de</strong>lito<br />
<strong>de</strong> concusión, pue<strong>de</strong> afirmarse que nos encontramos<br />
ante un supuesto <strong>de</strong> autoría mediata en don<strong>de</strong><br />
el particular actúa por medio <strong>de</strong> la coacción<br />
ejercida por el funcionario público. Así pues, se<br />
<strong>de</strong>scarta la relación inductor-inducido y se confirma<br />
la instrumentalización <strong>de</strong> este último a través<br />
<strong>de</strong> la coacción.<br />
Asimismo, es necesario precisar que los supuestos<br />
que recoge el tipo penal <strong>de</strong> concusión correspon<strong>de</strong>n<br />
a situaciones en las que el particular<br />
se encuentra alejado <strong>de</strong> cualquier vínculo con la<br />
administración pública. Por tanto, el particular<br />
no tiene posibilidad alguna <strong>de</strong> acce<strong>de</strong>r y afectar el<br />
bien jurídico penalmente protegido. La concusión<br />
no sanciona la conducta <strong>de</strong>l particular en tanto es<br />
víctima <strong>de</strong> violencia que anula su voluntad.<br />
De esta manera, la concusión se diferencia <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>lito <strong>de</strong> cohecho en que el funcionario público<br />
abusa <strong>de</strong> sus faculta<strong>de</strong>s y utiliza la violencia o el<br />
engaño para viciar la voluntad <strong>de</strong>l privado y obtener<br />
una ventaja patrimonial. Con otras palabras,<br />
el <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> concusión prohíbe a todo funcionario<br />
público utilizar sus faculta<strong>de</strong>s para obligar al particular<br />
a entregarle una ventaja patrimonial.<br />
6 Í<strong>de</strong>m., p. 388.<br />
Comentario
COMENTARIO ACADÉMICO<br />
Apuntes sobre la Nueva Ley<br />
<strong>de</strong> Contrataciones <strong>de</strong>l Estado:<br />
¿Ayuda en lucha contra la<br />
corrupción?<br />
15 15<br />
Por<br />
Nancy Vidal Rodríguez<br />
Proyecto Anticorrupción <strong>de</strong>l<br />
IDEHPUCP<br />
El 11 <strong>de</strong> julio pasado se aprobó la Ley <strong>de</strong><br />
Contrataciones <strong>de</strong>l Estado N° 30225 (la Nueva<br />
Ley), cuya vigencia se dará a partir <strong>de</strong> los<br />
treinta (30) días calendario contados <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
la publicación <strong>de</strong> su reglamento. El ministro<br />
<strong>de</strong> Economía y Finanzas, Luis Miguel Castilla,<br />
sustentó la norma argumentando que<br />
“se quiere [con la ley] llegar a un balance, a<br />
un punto medio entre la flexibilidad y la eficiencia,<br />
que es difícil <strong>de</strong> lograr, sin per<strong>de</strong>r un<br />
buen control y el uso <strong>de</strong> los impuestos” [1] . En<br />
ese sentido, ¿las modificaciones propuestas<br />
por la nueva ley cumplen con estas finalida<strong>de</strong>s?<br />
Eficiencia<br />
En materia <strong>de</strong> flexibilización, la norma resulta<br />
cuestionable. Una modificación relevante es el<br />
mandato <strong>de</strong> la Nueva Ley para priorizar los fines,<br />
metas y objetivos <strong>de</strong> la Entidad sobre formalida<strong>de</strong>s<br />
no esenciales (artículo 2, inciso f). Tómese en<br />
cuenta que la Ley <strong>de</strong> Contrataciones anterior, el<br />
Decreto Legislativo N° 1017 (Ley Anterior), solo<br />
hacía referencia al <strong>de</strong>ber <strong>de</strong> “evitar exigencias y<br />
formalida<strong>de</strong>s costosas e innecesarias”, <strong>de</strong> acuerdo<br />
con el principio <strong>de</strong> economía.<br />
1 http://gestion.pe/economia/comisiones-economia-yfiscalizacion-aprueban-nueva-ley-contrataciones-estado-2101151<br />
El recurso <strong>de</strong> apelación también ha sido modificado.<br />
Cuando se genera una controversia respecto<br />
a los actos realizados durante el proceso<br />
<strong>de</strong> selección, los contratistas <strong>de</strong>berán apelar ante<br />
el Titular <strong>de</strong> la Entidad con la cual están contratando<br />
o ante el Tribunal <strong>de</strong> Contrataciones <strong>de</strong>l<br />
Estado. La vía <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong>l monto que <strong>de</strong>termina<br />
la ley. La Ley Anterior establecía que, si el valor<br />
referencial <strong>de</strong>l proyecto era menor a las 600<br />
IUT (S/. 2´280,000) [2] , la apelación la resolvía la<br />
2 Art. 53 “El recurso <strong>de</strong> apelación será conocido y resuelto<br />
por el Titular <strong>de</strong> la Entidad siempre y cuando el valor<br />
referencial <strong>de</strong>l proceso no supere las seiscientas (600)<br />
Unida<strong>de</strong>s Impositivas Tributarias (UIT). En caso el valor<br />
referencial <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> selección sea superior a dicho<br />
monto, los recursos <strong>de</strong> apelación serán conocidos y resuel-
16 16<br />
propia Entidad. Así, esta se convertía en juez y<br />
parte, pues resolvía los recursos <strong>de</strong> apelación hasta<br />
por S/. 2´280,000 sobre un procedimiento <strong>de</strong><br />
selección que ella misma había llevado a cabo. La<br />
Nueva Ley baja la valla: ahora tan solo se requiere<br />
un valor estimado o referencial mayor a 65 UIT<br />
(S/. 247,000) [3] para que el Tribunal <strong>de</strong> Contrataciones<br />
<strong>de</strong>l Estado, entidad (aparentemente) más<br />
imparcial, resuelva la apelación.<br />
La Nueva Ley, sin embargo, incorpora <strong>de</strong>talles<br />
que se alejan <strong>de</strong> cualquier finalidad <strong>de</strong> eficiencia<br />
estatal. Llama la atención la <strong>de</strong>legación al reglamento<br />
sobre la regulación <strong>de</strong> aspectos que <strong>de</strong>berían<br />
estar taxativamente claros en la Nueva Ley.<br />
Examinemos dos casos.<br />
El artículo 15 <strong>de</strong> la Ley Anterior <strong>de</strong>terminó claramente<br />
cuáles eran los mecanismos <strong>de</strong> contratación:<br />
licitación pública, concurso público, adjudicación<br />
directa y adjudicación <strong>de</strong> menor cuantía.<br />
En cambio, la Nueva Ley, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> aumentar los<br />
mecanismos <strong>de</strong> 4 a 7, <strong>de</strong>ja abierta la posibilidad<br />
que, mediante reglamento, se aumenten los tipos<br />
<strong>de</strong> procedimientos [4] .<br />
Por otro lado, en el art. 45 sobre los medios <strong>de</strong><br />
solución <strong>de</strong> controversias <strong>de</strong> la ejecución contractual,<br />
la Nueva Ley no sólo innova con la incorporación<br />
<strong>de</strong> una Junta <strong>de</strong> Resolución <strong>de</strong> Disputas,<br />
al cual las partes tienen la facultad <strong>de</strong> acudir en<br />
caso <strong>de</strong> controversia (esto es tanto el Estado como<br />
el privado), sino que nuevamente especifica que<br />
“el reglamento pue<strong>de</strong> establecer otros medios <strong>de</strong><br />
solución <strong>de</strong> controversias”.<br />
La posibilidad <strong>de</strong> crear mediante reglamento<br />
nuevos mecanismos <strong>de</strong> contratación y nuevos<br />
mecanismos <strong>de</strong> solución <strong>de</strong> controversias no es<br />
una medida que mejorará la flui<strong>de</strong>z con la que<br />
tos por el Tribunal <strong>de</strong> Contrataciones <strong>de</strong>l Estado (…)”.<br />
3 Art. 41. “El recurso <strong>de</strong> apelación es conocido y resuelto<br />
por el Tribunal <strong>de</strong> Contrataciones <strong>de</strong>l Estado, cuando se<br />
trate <strong>de</strong> procedimientos <strong>de</strong> selección cuyo valor estimado o<br />
valor referencial sea superior a sesenta y cinco (65) UIT”.<br />
4 El art. 21 en referencia textualmente agrega: “y los<br />
<strong>de</strong>más procedimientos <strong>de</strong> selección <strong>de</strong> alcance general que<br />
contemple el reglamento”.<br />
el Estado <strong>de</strong>bería contratar. Más bien, genera la<br />
contingencia que dicho cuerpo normativo sea<br />
más susceptible y accesible <strong>de</strong> modificación frente<br />
a coyunturas políticas y otras no tan políticas<br />
relacionadas a corrupción.<br />
A su vez, la Nueva Ley omitió <strong>de</strong>terminar una regulación<br />
específica en aspectos relevantes como<br />
las Bases <strong>de</strong>l concurso, el Comité Especial, o lo<br />
referido al Estudio <strong>de</strong> Posibilida<strong>de</strong>s que Ofrece el<br />
Mercado (EPOM). Habrá que estar a la expectativa<br />
<strong>de</strong> lo que dispondrá en éstos aspectos el nuevo<br />
reglamento.<br />
Transparencia<br />
Una Ley <strong>de</strong> Contrataciones <strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong>be armonizar<br />
dos cuestiones: garantizar el <strong>de</strong>ber <strong>de</strong> transparencia<br />
en la disposición <strong>de</strong> fondos públicos, así<br />
como constituirse en una herramienta útil para<br />
lograr transacciones eficientes, don<strong>de</strong> el político<br />
esté en la capacidad <strong>de</strong> respon<strong>de</strong>r rápidamente a<br />
los compromisos adquiridos <strong>de</strong>mocráticamente.<br />
Sin embargo, la transparencia en la Nueva Ley se<br />
concentró en la materia arbitral, pero <strong>de</strong>jó <strong>de</strong> lado<br />
otras aristas igual <strong>de</strong> importantes.<br />
Así, resulta muy relevante para la resolución <strong>de</strong><br />
controversias el papel <strong>de</strong>l Código <strong>de</strong> Ética para<br />
arbitraje fortalecido por la Nueva Ley. La Ley<br />
Anterior menciona al Código <strong>de</strong> Ética <strong>de</strong> manera<br />
muy escueta [5] . La Nueva Ley <strong>de</strong>termina específi-<br />
5 Art. 52.8. Los árbitros <strong>de</strong>ben cumplir con la obligación<br />
<strong>de</strong> informar oportunamente si existe alguna circunstancia<br />
que les impida ejercer el cargo con in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, imparcialidad<br />
y autonomía; actuar con transparencia; y sustentar<br />
el apartarse cuando corresponda <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> prelación<br />
previsto en el numeral 52.3 <strong>de</strong>l presente artículo. El <strong>de</strong>ber<br />
<strong>de</strong> informar se mantiene a lo largo <strong>de</strong> todo el arbitraje.<br />
El incumplimiento <strong>de</strong> cualquiera <strong>de</strong> estas obligaciones<br />
configura infracción y es sancionable administrativamente,<br />
según la gravedad <strong>de</strong> la falta cometida, con suspensión<br />
temporal o inhabilitación permanente para ejercer el cargo<br />
<strong>de</strong> árbitro en las controversias que se produzcan <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l<br />
marco <strong>de</strong> la presente ley y su reglamento; con la consecuente<br />
suspensión o exclusión <strong>de</strong>l Registro <strong>de</strong> Árbitros <strong>de</strong>l<br />
Organismo Supervisor <strong>de</strong> las Contrataciones <strong>de</strong>l Estado<br />
(OSCE), según la sanción impuesta.<br />
La sanción administrativa se aplica sin perjuicio <strong>de</strong> la que<br />
pudiera correspon<strong>de</strong>r conforme al Código <strong>de</strong> Ética para el<br />
Comentario
camente las sanciones éticas según su gravedad.<br />
A<strong>de</strong>más, precisa que el Código <strong>de</strong> Ética para el<br />
Arbitraje en Contrataciones <strong>de</strong>l Estado se aplica<br />
<strong>de</strong> manera supletoria a arbitrajes administrados<br />
por instituciones que no cuenten con Código <strong>de</strong><br />
Ética o que, <strong>de</strong> tenerlo, no esté <strong>de</strong>terminada la<br />
sanción correspondiente.<br />
A pesar <strong>de</strong> dichos avances, la Nueva Ley también<br />
establece la composición <strong>de</strong>l Consejo <strong>de</strong> Ética,<br />
encargado <strong>de</strong> aplicar el código, que pue<strong>de</strong> ser susceptible<br />
<strong>de</strong> cuestionamientos. Un miembro es elegido<br />
por el Consejo <strong>de</strong> Ministros, otro por el Ministerio<br />
<strong>de</strong> Economía y Finanzas y el tercero por<br />
el Ministerio <strong>de</strong> Justicia y Derechos Humanos.<br />
En términos prácticos, la <strong>de</strong>signación cuenta con<br />
una carga política relevante. Si bien los miembros<br />
<strong>de</strong>l Consejo <strong>de</strong> Ética no recibirán remuneración<br />
alguna, habrá que estar atentos a dichas <strong>de</strong>signaciones.<br />
La Nueva Ley innova al exigir que los árbitros que<br />
absuelvan controversias en materia <strong>de</strong> contrataciones<br />
con el Estado <strong>de</strong>ban registrarse en el Registro<br />
Nacional <strong>de</strong> Árbitros, cuya inscripción es<br />
automática siempre y cuando se cumplan con los<br />
requisitos a ser especificados en el reglamento. Los<br />
secretarios arbitrales tendrán su propio registro y<br />
requisitos. En nuestro país, el número <strong>de</strong> árbitros<br />
es bastante reducido, por lo que resulta importante,<br />
para efectos <strong>de</strong> imparcialidad, seguridad y<br />
transparencia, que se publique la lista <strong>de</strong> árbitros<br />
legitimados a resolver un arbitraje. Asimismo, el<br />
Organismo Supervisor <strong>de</strong> las Contrataciones <strong>de</strong>l<br />
Estado (OSCE) <strong>de</strong>berá acreditar y supervisar las<br />
instituciones arbitrales que administren arbitrajes<br />
en materia <strong>de</strong> Contrataciones <strong>de</strong>l Estado.<br />
En torno a aspectos negativos sobre la transparencia,<br />
sin duda, el aspecto más criticado <strong>de</strong> la<br />
Nueva Ley recae en el supuesto <strong>de</strong> exclusión <strong>de</strong>l<br />
ámbito <strong>de</strong> aplicación <strong>de</strong> la Nueva Ley <strong>de</strong> Contrataciones.<br />
Mientras la Ley Anterior establecía<br />
que no se aplicaba la Ley <strong>de</strong> Contrataciones para<br />
aquellas contrataciones menores a 3 UIT (S/. 11<br />
400); en la Nueva Ley, el Estado pue<strong>de</strong> contratar<br />
hasta por S/. 30 400 y dichas transacciones no estarán<br />
sujetas a la norma. Resulta irrazonable que<br />
las Entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l Estado puedan manejar libremente<br />
S/. 30 400, monto que sólo supervisaría la<br />
Contraloría a posteriori. La manipulación <strong>de</strong> este<br />
monto excesivo escapa a criterios <strong>de</strong> razonabilidad<br />
y <strong>de</strong>bería, al menos, preverse un mecanismo<br />
a<strong>de</strong>cuado para garantizar un estándar mínimo <strong>de</strong><br />
transparencia.<br />
Por otro lado, el art. 52.7 <strong>de</strong> la ley anterior disponía<br />
que el OSCE publicara los laudos y actas<br />
<strong>de</strong> conciliaciones con la finalidad <strong>de</strong> fomentar “el<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> estudios especializados en materia<br />
<strong>de</strong> arbitraje administrativo”. Si bien el principio<br />
<strong>de</strong> publicidad se mantiene, la Nueva Ley suprime<br />
17<br />
arbitraje administrado por el Organismo Supervisor <strong>de</strong> las<br />
Contrataciones <strong>de</strong>l Estado (OSCE) o por otra institución<br />
que lleve a<strong>de</strong>lante el proceso.<br />
Comentario
18 18<br />
este artículo innecesariamente. La transparencia,<br />
en este sentido, no sólo es útil por fines académicos,<br />
sino también por una cuestión <strong>de</strong> control<br />
abierto por parte <strong>de</strong> la ciudadanía. El arbitraje<br />
aún es un mecanismo joven <strong>de</strong> resolución <strong>de</strong> conflictos<br />
que requiere una vigilancia constante, sobre<br />
todo en el cumplimiento a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> la tutela<br />
jurisdiccional efectiva.<br />
Nuevamente, la ley se mantiene absolutamente<br />
al margen <strong>de</strong> cualquier regulación en materia <strong>de</strong><br />
ejecución contractual. Si bien es un aspecto que<br />
<strong>de</strong>be ser abordado técnicamente, ello no significa<br />
que su ausencia beneficia al sistema <strong>de</strong> Contrataciones.<br />
Resulta fundamental enfrentar problemas<br />
como la necesidad <strong>de</strong> atribuir faculta<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
supervisión para la correcta ejecución <strong>de</strong> obras y<br />
servicios.<br />
Finalmente, sin lograr una flexibilización sólida<br />
y, a su vez, abrir posibilida<strong>de</strong>s a la arbitrariedad,<br />
poco o nada se ha mejorado en materia <strong>de</strong> control.<br />
No es posible que en un Estado Social y Democrático<br />
se tomen medidas <strong>de</strong> flexibilización en<br />
el manejo <strong>de</strong> los fondos públicos con la finalidad<br />
<strong>de</strong> aumentar la eficiencia, sin fortalecer instituciones<br />
como la Contraloría o las potesta<strong>de</strong>s administrativas<br />
<strong>de</strong>l OSCE.<br />
Si bien la Nueva Ley orienta toda la gestión pública<br />
en materia <strong>de</strong> contrataciones hacia una gestión<br />
por resultados, <strong>de</strong>claraciones principistas no<br />
solucionan el problema que significa tener una<br />
Ley que <strong>de</strong>ja espacios muy amplios a <strong>de</strong>cisiones<br />
arbitrarias que ponen en riesgo la in<strong>de</strong>bida manipulación<br />
<strong>de</strong> fondos públicos. No se <strong>de</strong>be <strong>de</strong>jar <strong>de</strong><br />
lado lo que <strong>de</strong>bería ser un pilar en contrataciones<br />
estatales: la transparencia.<br />
Por lo tanto, esta Nueva Ley nos <strong>de</strong>ja un <strong>de</strong>saliento<br />
y vacío en materia <strong>de</strong> lucha anticorrupción, y<br />
en materia <strong>de</strong> eficiencia <strong>de</strong> las contrataciones con<br />
el Estado. En vez <strong>de</strong> realizar cambios estructurales<br />
que permitan resolver los problemas claros<br />
que se i<strong>de</strong>ntifican actualmente en nuestro sistema<br />
<strong>de</strong> contrataciones, propone cambios superficiales.<br />
Comentario
Comentario<br />
Porque no solo pasa en el Perú…<br />
19 19<br />
En la presente sección <strong>de</strong> este Boletín informativo el lector podrá<br />
encontrar noticias <strong>de</strong> casos graves <strong>de</strong> corrupción ocurridos en<br />
otros países <strong>de</strong>l mundo, a los cuales los medios <strong>de</strong> comunicación<br />
internacionales les han dado suma relevancia.<br />
La <strong>de</strong> Camilo Bula, primera con<strong>de</strong>na a un<br />
exfuncionario <strong>de</strong> la DNE<br />
Un exfiscal colombiano que administraba los bienes<br />
<strong>de</strong>comisados a narcotraficantes fue con<strong>de</strong>nado a más<br />
<strong>de</strong> ocho años <strong>de</strong> cárcel y a pagar una multa <strong>de</strong> 16.940<br />
millones <strong>de</strong> pesos (9,1 millones <strong>de</strong> dólares) por la<br />
comisión <strong>de</strong>l <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> peculado.<br />
Seguir leyendo en... http://j.mp/camilobula<br />
Escándalo <strong>de</strong> corrupción hace tambalear<br />
a los PROCREAR <strong>de</strong> La Plata<br />
El caso se inició tras la <strong>de</strong>nuncia <strong>de</strong>l ingeniero<br />
agrónomo Guillermo Andreau, quien afirmó que<br />
luego <strong>de</strong> inscribirse en el registro <strong>de</strong> oferentes<br />
<strong>de</strong> terrenos <strong>de</strong>l plan Procrear, recibió pedidos <strong>de</strong><br />
dinero por parte <strong>de</strong> funcionarios comunales.<br />
Seguir leyendo en... http://j.mp/procrearlaplata<br />
Empieza el juicio por corrupción al hijo <strong>de</strong>l<br />
expresi<strong>de</strong>nte senegalés Wa<strong>de</strong><br />
El acusado, exministro <strong>de</strong> Infraestructuras, Energía,<br />
Cooperación Internacional y Transportes Aéreos,<br />
no ha podido justificar un patrimonio <strong>de</strong> 117.000<br />
millones <strong>de</strong> francos CFA (unos 178 millones <strong>de</strong> euros)<br />
acumulado durante los años <strong>de</strong> presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> su<br />
padre, que dirigió el país entre 2000 y 2012.<br />
Seguir leyendo en... http://j.mp/sengaleswa<strong>de</strong><br />
El expresi<strong>de</strong>nte balear Jauem Matar ingresará<br />
en prisión tras <strong>de</strong>negar el gobierno su indulto<br />
Jaume Matas fue con<strong>de</strong>nado por el <strong>de</strong>lito <strong>de</strong> tráfico <strong>de</strong><br />
influencias a las penas <strong>de</strong> nueve meses y un día <strong>de</strong> prisión,<br />
multa <strong>de</strong> 6.000 euros e inhabilitación. El tribunal <strong>de</strong>claró<br />
probado que en 2003, como presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> Baleares, utilizó<br />
su autoridad jerárquica para presionar a un funcionario en<br />
la concesión <strong>de</strong> una subvención.<br />
Seguir leyendo en... http://j.mp/matarbaleares