Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y ... - Abt Associates

Evaluación de CACEN y
las Mutuales de Ahorro y
Préstamo
Cambridge, MA
Lexington, MA
Hadley, MA
Bethesda, MD
Washington, DC
Chicago, IL
Cairo, Egypt
Johannesburg, South Africa
August 1996
Prepared for
El Fondo Nacional de Vivienda Social
(FONVIS) en Bolivia
Abt Associates Inc.
55 Wheeler Street
Cambridge, MA 02138
Prepared by
Michele Laird

Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
Resumen Ejecutivo
En Bolivia, las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo han originado y administrado préstamos
de vivienda desde su creación a medianos de los años sesenta. La Caja Central de Ahorro y Préstamo
(CACEN) ha servido como intermediario entre el Fondo Nacional de Vivienda Social (FONVIS) y
las mutuales, compartiendo el riesgo de crédito, proporcionando productos como los seguros de vida
hipotecarios y consiguiendo fondos adicionales tales como los de los programas de vivienda
garantizada de USAID. En los últimos años, sin embargo, el sistema mutual y CACEN han
enfrentado numerosos cambios. Además de las dificultades debidas a la hiperinflación de los años 80s,
se han presentado cambios en el marco regulatorio que rige a las mutuales y a CACEN. Como
resultado de ello muchas de las mutuales se han encontrado en dificultades financieras y el papel que
CACEN desempeñaba esta hoy día siendo cuestionado. No obstante, el sistema mutual es importante
para la eficiente operación del financiamiento de vivienda en Bolivia. En consecuencia, dentro del
Programa de Reforma del Sector de Financiamiento para la Vivienda, el gobierno de Bolivia, con el
apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ha solicitado la Evaluación de CACEN y las
Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo, uno de los seis estudios de vivienda que se están
llevando a cabo en el país.
El objeto fundamental de este estudio, la Evaluación de CACEN y las Asociaciones Mutuales de
Ahorro y Préstamo, es el de analizar la actual situación del Sistema Mutual de Ahorro y Préstamo
para Vivienda en Bolivia, tanto desde el punto de vista legal como desde el punto de vista financiero
y patrimonial. Los términos de referencia del BID indican la importancia de analizar cuatro áreas
relativas al funcionamiento del sistema mutual: “La primera, referida a su situación legal y a las
modificaciones que deberán proponerse para que el sistema se adecue a las normas legales requeridas
para el funcionamiento de este tipo de institución. La segunda, referida a su situación financiera y a
las propuestas que deberán hacerse para sanear la situación financiera del sistema mutual en el corto
y en el mediano plazo. La tercera, referida a su situación patrimonial y los requerimientos que deberán
proponerse para que el sistema mutual presente una sólida situación patrimonial, que le permita un
adecuado funcionamiento en el futuro. Por último el estudio deberá proponer una solución a la
situación de endeudamiento del sistema mutual, así como a la de la Caja Central.”
Marco Legal
El Decreto Ley Nº 07585 de abril de 1966, creó la Caja Central de Ahorro y Préstamo para la
Vivienda que a su vez en uso de sus atribuciones, dió existencia jurídica a las trece mutuales del
sistema. La citada disposición legal mantuvo su eficacia institucional hasta la promulgación de la
nueva Ley de Bancos y Entidades Financieras el 14 de abril de 1993. Sin embargo, la facultad que
el Decreto Ley Nº 07585 otorgó a la Caja Central para fiscalizar e inspeccionar a las mutuales, quedó
sin efecto con la promulgación del Decreto Supremo Nº 22203 de 26 de mayo de 1989, que aprobó
el Estatuto Orgánico de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras. El artículo 4º del
Decreto de referencia, determina la competencia y jurisdicción de la Superintendencia sobre el
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Sistema Mutual de Ahorro y Préstamo, incluida la Caja Central. Consecuentemente, la
Superintendencia queda facultada para autorizar la organización, funcionamiento, fusión y cierre de
las entidades bajo su control, así como dictar disposiciones normativas y reglamentarias al control,
estabilidad y solidez económica y financiera de las entidades bajo su fiscalización. La Caja Central
perdió esas funciones que las ejercitó desde 1966.
Mediante el Decreto Supremo Nº 23261 de 15 de septiembre de 1992 se pretendió derogar el
Decreto Ley Nº 07585 y su Reglamento así como funciones y atribuciones de la Caja Central que
contiene el artículo 12º. El citado Decreto denominado de Reestructuración del Sistema de
Financiamiento para la Vivienda, contiene, por una parte, disposiciones relativas al Fondo Nacional
de Vivienda Social, y por otra parte, normativas acerca de las Asociaciones Mutuales de Ahorro y
Préstamo para la Vivienda incluyendo en su última parte, disposiciones modificatorias y derogatorios
de funciones y facultades de la Caja Central. Sin embargo, los Decretos Leyes tienen el valor de leyes
y no pueden ser contradichos por simples Decretos Supremos, según jurisprudencia uniforme de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación; por lo tanto, correspondió a la Caja Central seguir aplicando
las funciones y atribuciones que le competían. La permisibilidad del Decreto Supremo Nº 23261 en
cuanto corresponde a las modificaciones y derogatorias observadas, fueron además objeto de una
recurso de inconstitucionalidad que presentó la Caja Suprema ante la Corte Suprema de Justicia de
la Nación.
Finalmente, con la presentación ante el Congreso Nacional del proyecto de Ley del Sistema de
Ahorro y Préstamo para la Vivienda, cuyos conceptos básicos quedaron incorporados en la nueva Ley
de Bancos y Entidades Financieras, quedo desnaturalizado y sin efecto, el Decreto Nº 23261, en
cuanto se refiere al Sistema Mutual de Ahorro y Préstamo.
La Ley de Bancos y Entidades Financieras Nº 1488 engloba específicamente normativas acerca de
la constitución, formación, organización y administración del Sistema Mutual de Ahorro y Préstamo
para la Vivienda.
Sobre la Ley 1488, el artículo 161º dispone que: "Las entidades financieras, sujetas a las disposiciones
de la presente Ley, adecuarán sus Estatutos y demás documentos de constitución, en lo que sea
conducente a las disposiciones de la presente ley, adecuarán sus Estatutos y demás documentos de
constitución, en lo que sea conducente a las disposiciones de esta Ley, en el término de un año a
partir de la fecha de su publicación".
Las Asociaciones Mutuales en un número cada vez mayor adecuan sus normas estatuarias a la Ley
Nº 1488 en todo lo que corresponde a las disposiciones que contienen los artículos 74º al 80º, 82º,
92º al 98º, 153º y 154º.
Al respecto, corresponde hacer notar que el término de un año establecido por el artículo 161º de
referencia, ha sido prorrogado por el Decreto Supremo Nº 23914 de 16 de diciembre de 1994, en
favor de las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, hasta que el Congreso
Nacional establezca los plazos de adecuación y cumplimiento definitivos. De ahí que, sobre todo las
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Mutuales más pequeñas que en algunos casos atraviesan situaciones de crisis, se prevalen del citado
Decreto para cumplir con la adecuación de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras.
Por otra parte, el artículo 162º de la Ley Nº 1488, establece que de acuerdo al artículo 47º de la
misma Ley, las entidades financieras bancarias y no bancarias deberán mantener su patrimonio neto
equivalente a por lo menos el ocho por ciento (8%) del total de sus activos y contingentes,
ponderados en función a sus riesgos. Hay cuatro Mutuales que al presente no están en condiciones
de cumplir con dicha disposición. Al igual que en el caso anterior (Art.161º), se acogen en el Decreto
Supremo Nº 23914 que también prórroga el plazo señalado en el artículo 162º; por ello, la
Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras no les aplica el artículo 112º por incumplimiento
con lo dispuesto por el artículo 47º precitado.
En suma, el marco legal del Sistema de Ahorro y Préstamo para la Vivienda está conformado por el
Estatuto Orgánico de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras; por la nueva Ley de
Banco Central de Bolivia y por el Decreto Ley Nº 07585, en lo concerniente a la constitución,
estructura orgánica y administración de las Asociaciones Mutuales y determinadas funciones que aún
ejerce la Caja Central en sus relaciones financieras, de seguro de desgravamen hipotecario y otras que
mantiene con las Asociaciones Mutuales del Sistema.
Situación Financiera
Las Mutuales pueden dividirse en tres distintos grupos. El primer grupo estaría comprendido por
la Mutuales grandes, que son cuatro: La Primera, La Paz, Guapay y La Promotora. Estas son
rentables, tienen activos cuantiosos, y gozan de una reputación de estabilidad que trasciende a sus
comunidades. El segundo grupo está compuesto por Mutuales medianas, entre las cuales se
encuentran El Progreso, La Plata y Potosí. Estas mutuales tiene patrimonio positivo y están
realizando operaciones rentables en su gran mayoría. Sus portafolios de créditos y otras fuentes de
ingresos les permiten cubrir sus gastos de operación. Están localizadas en mercados mas pequeños
y menos sofisticados, pero son entidades muy importantes en sus comunidades representando la
fuente mas importante de financiamiento de vivienda para sus residentes. El tercer grupo comprende
las seis mutuales mas pequeñas: El Pueblo, Tarija, y las del norte -- Paititi, La Frontera, Pando y
Manutata. Estas Mutuales, severamente afectadas por los efectos de la hiperinflación, cuentan con
recursos escasos debido en gran medida al tamaño de sus comunidades. Se encuentran todas ellas
luchando por mantenerse solventes y en funcionamiento. Paradójicamente, con excepción de la
Mutual del Pueblo, ellas son el recurso mas importante de financiamiento para la vivienda en sus
comunidades y en algunos casos son la única institución financiera en el lugar.
Indicadores Financieros 31.12.95 (%)
ML1 MLP MGY MPR MPG MPL MPT MPY MTJ MDP MLF MMT MPD
A 16,7 10,9 8,8 13,1 39,8 15,7 15,5 5,0 0,5 8,4 2,3 15,2 (20,8)
B 39,1 75,0 90,5 118,6 32,4 71,2 64,3 591,1 3.758,0 76,0 662,6 97,0 (31,8)
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Indicadores Financieros 31.12.95 (%)
C 13,1 15,3 16,8 16,4 12,0 14,4 37,8 2,9 17,7 14,5 29,4 38,9 22,2
D 0,8 0,7 (1,2) 2,1 0,2 1,3 (0,2) 0,2 0,3 0,7 (4,2) (10,2) (12,5)
A - coeficiente de adecuación patrimonial
B - solvencia: cartera en mora/patrimonio + bocas
C - liquidez: disponibilidades/obligaciones a corto plazo
D - rentabilidad: resultados de operación neto/activos + contingentes
Fuente: Superintendencia de Bancos
Recomendaciones
Las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo
Durante 30 años, aproximadamente, la actividad principal de las asociaciones mutuales de ahorro y
préstamo en Bolivia ha consistido en movilizar el ahorro familiar y originar y dar servicio a préstamos
hipotecarios para vivienda. Constituyen el único sistema primario existente de financiamiento al
detalle para viviendas. Las mutuales tienen oficinas principales o sucursales en todas las grandes
ciudades y en varias localidades más pequeñas de Bolivia. Recientemente, la antigua organización
principal de las mutuales, la Caja Central de Ahorro y Préstamos (CACEN), firmó un contrato con
el Ministerio de Desarrollo Humano a fin de extender el sistema de sucursales de las instituciones
mutuales hasta las comunidades más pequeñas con objeto de respaldar la descentralización de la
función administrativa del Gobierno Nacional (Participación Popular) y transferirla a las autoridades
municipales.
La mayor preocupación expresada en Bolivia sobre las mutuales se debe a una comprensión
incompleta de la forma de organización mutual. La crítica menos informada es que estas instituciones
carecen de capital. Una crítica algo más informada es que no pueden conseguir fondos fácilmente en
tiempos de tensión financiera o para ampliar sus operaciones.
Lo que sí es cierto sobre las organizaciones financieras mutuales es que las familias que depositan sus
ahorros en ellas son los dueños de la empresa. En la forma más pura de organización mutual, esos
ahorros son tratados como "acciones", del mismo modo que las acciones comunes de una sociedad
anónima manufacturera. Los acciones de la compañía manufacturera reciben una parte proporcional
de las utilidades de la empresa en forma de "dividendos". De igual forma, las organizaciones mutuales
puras declaran "dividendos" a sus ahorristas.
Pero incluso las mutuales puras, al igual que las compañías manufactureras, retienen una parte de sus
utilidades para acumular "capital de trabajo", como reserva contra situaciones imprevistas y para
disponer de fondos para ampliaciones futuras. Las mutuales modernas no comparten las pérdidas y
ganancias con sus ahorristas; en el contexto moderno, aceptan depósitos y se comprometen a pagar
tasas de interés acordadas sobre los mismos. Los depositantes son técnicamente los "dueños" de la
empresa, pero existe una muralla de reservas entre ellos y las pérdidas en las operaciones. Por
consiguiente, las reservas de las mutuales desempeñan exactamente la misma función que el capital
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de las compañías manufactureras. Además, cuando se atraviesan periodos de tensión financiera, una
compañía anónima es probable que tenga tantas dificultades como una mutual para obtener capital.
Sin embargo, es cierto que las mutuales tradicionalmente acumulan sus reservas muy lentamente por
medio de la retención de utilidades. Sin embargo, no tiene por qué ser así. Si a las mutuales se les
dejara emitir deuda, solo necesitarían una decisión que les permitiera contabilizar la deuda
subordinada como capital. Existe un precedente claro para esto en Bolivia, ya que esta es una de las
formas que utilizó el Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero y Apoyo al Sector Productivo
(FONDESIF), un departamento del Banco Central de Bolivia, para prestar a los bancos comerciales
que necesitaron recapitalizarse como consecuencia de la hiperinflación de los años ochenta. Hasta
1
ahora, las instituciones mutuales no han recibido este tipo de ayuda , pero si el Gobierno le asigna
alguna prioridad al sector vivienda, obviamente podrían tener derecho a recibir la asistencia del
2
FONDESIF en las mismas condiciones que los bancos comerciales --es decir, la aprobación del plan
de capital de la institución por la Superintendencia de Bancos y la emisión de deuda subordinada en
condiciones comerciales.
La deuda subordinada se puede utilizar para ampliar las operaciones de una institución mutual con
la misma facilidad que una emisión de acciones comunes puede movilizar fondos para una compañía
manufacturera que quiere construir una nueva fábrica (o podría usarse dinero de un inversionista
privado para dar una necesaria infusión de capital a un banco). Preferiblemente, las instituciones
mutuales emitirían títulos de deuda subordinada en el mercado de capital privado de Bolivia, pero
para fines del desarrollo, también podrían considerar a NAFIBO. Dadas estas opciones, las críticas
referentes a la capacidad de las mutuales para movilizar capital esencialmente carecen de fundamento.
Además, si Bolivia adopta las recomendaciones del Equipo de Abt para el establecimiento de un
3
mercado secundario de préstamos hipotecarios , las mutuales dispondrán de más medios para ajustar
la posición de su capital. Primero, el mercado secundario de hipotecas reduce el riesgo a que se
exponen las mutuales y hace menos probable el deterioro del capital. Segundo, si las restricciones
legales permiten la venta directa de hipotecas (no simplemente una promesa de activos para garantizar
deuda), las mutuales que enfrentan coeficientes de capital inadecuados pueden reducirse vendiendo
activos para liquidar sus pasivos; menos activos con la misma cantidad de capital obviamente rinden
un coeficiente más alto de capital-a-activos.
1
Cabe mencionar que las Cooperativas también tienen un Fondo de Desarrollo.
2
El FONDESIF compra deudas subordinadas de bancos cuyos planes de capital han sido aprobados por la
Superintendencia de Bancos, pero no a tasas de interés concesionarias. Los bancos que reciben esta ayuda se benefician
principalmente al obtener acceso a fondos a más largo plazo en una época en que el mercado de capital boliviano todavía
está en vías de recuperación. Los bancos tienen que pagar un precio comercial por los fondos.
3
Se propuso y discutió en el informe encargado por el BID: "Bolivia: Estudio del Mercado e Instituciones para
el Financiamiento de Vivienda", junio de 1996.
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En estos momentos, los bancos comerciales y las cooperativas de crédito son las únicas alternativas
de importancia para las instituciones mutuales como originadores y encargados de dar servicio a
préstamos hipotecarios, aunque se planea establecer fondos financieros privados (FFP) en todo el
país. Teniendo en consideración estas instituciones alternativas, el Equipo de Abt cree que las
mutuales debieran ser las preferidas como piedra angular del sistema de crédito financiero para
vivienda en Bolivia, por varias razones. Primero, los bancos comerciales podrían originar y dar
servicio a préstamos hipotecarios para vivienda, pero como lo ha demostrado la reciente experiencia
con el programa de "fideicomiso" del FONVIS, no están preparados para asumir en medida alguna
el riesgo crediticio que perciben en relación con el crédito hipotecario. Las cooperativas de crédito
tienen cierto interés en ofrecer préstamos a corto plazo para la mejora o ampliación de casas, pero
casi ninguno en otorgar préstamos a largo plazo. Esta circunstancia no es muy sorprendente debido
a que los bancos comerciales se especializan en préstamos para empresas comerciales, no para
familias; las cooperativas de crédito también se especializan en préstamos para fines especiales --
industria artesanal (microempresas) y negocios pequeños de agricultura y agroindustria. Los FFP, por
su parte, son pocos y apenas tienen experiencia en la aceptación de depósitos y otorgación de
préstamos. Únicamente las mutuales, como grupo, han desarrollado la experiencia y conocimientos
especializados necesarios para originar y atender el servicio de préstamos hipotecarios.
Por supuesto, los bancos y las cooperativas debieran seguir teniendo acceso expedito al mercado de
financiamiento para vivienda, y a los FFP también se les debería dar la oportunidad de competir. No
obstante, no tiene sentido descartar algo que funciona bien en favor de otra solución no demostrada,
como los FFP, u otra que no ha tenido éxito en el pasado, como los bancos. Tiene más sentido
fortalecer un mecanismo ya existente. Hasta la fecha, las mutuales de ahorro y préstamo han sido las
instituciones que más éxito han tenido en el financiamiento para vivienda.
Además, la conversión de mutuales en "compañías por acciones" no es una solución preferida para
resolver su problema de capital, aunque, por supuesto, podría hacerse. Como entidades comunitarias
sin fines de lucro, las mutuales y cooperativas responden primero que nada a las necesidades de las
comunidades que sirven, mientras que las instituciones financieras propiedad de un número limitado
de inversionistas tienen que dar prioridad a sus accionistas, que tal vez no vivan en la comunidad
donde radican las instituciones. Se negocian acciones --los inversionistas compran y venden acciones
porque están interesados en sus rendimientos financieros-- y no hay moral ligada a las acciones
cuando cambian de manos. De aquí se deduce que las instituciones financieras basadas en una
comunidad (sin fines de lucro) pueden hacer, y harán, ciertas cosas por el bien de la comunidad, que
las instituciones de accionistas tal vez no hagan y, del mismo modo, hay ciertas cosas que estas
pueden hacer que las instituciones de la comunidad no pueden realizar. Un sistema financiero bien
desarrollado está integrado por un conjunto variado de instituciones financieras. 4
4
La especialización es una piedra angular de la productividad y eficiencia en los sistemas económicos que
distribuyen los recursos basándose en su mayor parte en los principios de mercado. La especialización se aplica al sistema
financiero de las economías de mercado, así como a la producción y distribución de bienes y servicios. En general, cuanto
más avanzado sea el desarrollo de un sistema financiero, tanto mayor será la variedad de especialistas financieros que se
ocupen de los diversos aspectos de la movilización de ahorros, garantía de
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Por tanto, en las circunstancias inmediatas, es evidente que el interés del pueblo boliviano se serviría
mejor conservando el sistema de instituciones mutuales, para lo cual estas deberían poder reponer su
capital en condiciones iguales o similares a las ofrecidos a los bancos comerciales. Luego habría que
estudiar el modo de los medios, procedimientos e instrumentos necesarios para que las mutuales sigan
respondiendo a las necesidades de su comunidad y al mismo tiempo cumplan los requisitos en cuanto
a seguridad y solvencia de las normas internacionales de capital. A continuación se dan más detalles
al respecto.
La Caja Central de Ahorro y Préstamo para la Vivienda
La Caja Central de Ahorro y Préstamo para la Vivienda (CACEN) durante muchos años ha sido la
institución principal para las instituciones mutuales, desempeñando funciones que incluían la
regulación, promoción, seguro de vida hipotecario, seguro contra incumplimiento en el pago de
hipotecas, asistencia técnica, apoyo como prestamista de último recurso y, en forma considerable para
el papel que estamos recomendando que juegue en el futuro, conducto para préstamos extranjeros
y nacionales, concertación de cestas de hipotecas, titularización de las hipotecas y gestión de las
emisiones de valores garantizados por hipotecas (MBS).
La autoridad de CACEN para realizar muchas de estas funciones se ha venido disputando desde que
un decreto de 1992 la privó de sus poderes reguladores. Además, un segundo pleito entablado por
CACEN contra las dos instituciones mutuales mayores del país para tratar de obtener una recompensa
como resultado de la liquidación de un préstamo de la USAID a CACEN y el Gobierno de Bolivia,
enturbia todavía más las actuales circunstancias de operación de CACEN. Las dos mutuales grandes
5
(La Primera y La Paz) han atraído a su causa a varias asociaciones de ahorro y préstamo adicionales,
cuya consecuencia ha sido la creación de una división dentro del sistema de mutuales, permaneciendo
unos dos tercios de las instituciones leales a CACEN y el otro tercio fieles a La Primera y La Paz.
Si extraemos el contenido emocional de los pleitos y estudiamos fríamente las ventajas y desventajas
de las instituciones que podrían convertirse en Conducto para las operaciones de valores garantizados
por hipotecas, CACEN parece ser la preferida, además de ser relativamente segura.
CACEN es la única institución de Bolivia con experiencia en convertir en valores las hipotecas de
6
vivienda (el acuerdo con el Banco de Boston y la negociación en trámite relacionado con una emisión
préstamos, inversión financiera y control de riesgos. Por consiguiente, un sistema financiero bien desarrollado posee
diversidad desde el punto de vista institucional.
5
Dos de las seis mutuales originales que integran el UNIVIV recientemente se separaron del grupo, dejando
unidas a La Primera, La Paz, La Promotora y La Plata. Cuando abandonó UNIVIV, la Mutual Potosí declaró oficialmente
que el sistema de mutuales necesitaba ofrecer un frente unido. Todavía no se ha divulgado la razón de que la Mutual del
Pueblo se haya separado.
6
Desde 1979 hasta 1983, la CACEN colocó cinco emisiones de valores respaldados por hipotecas, ascendentes
a unos US$2 millones, con la sucursal del Banco de Boston en La Paz. La CACEN reunió las hipotecas de las mutuales para
crear un fondo común de préstamos hipotecarios y garantizó el pago puntual de capital e interés al Banco de Boston, que
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7
de MBS ). CACEN también tiene una larga experiencia en la negociación y administración de
préstamos para vivienda proporcionados por organizaciones donantes (AID, BID). En el mercado
interno, CACEN ha negociado, administrado y represtado a las instituciones mutuales el producto
de préstamos concedidos a ella por el FONVIS. Ninguna otra institución del sector de vivienda,
incluido el FONVIS, tiene una experiencia similar.
Muchos están preocupados por los juicios pendientes de CACEN. La mayoría de los observadores
creen que CACEN va a perder su apelación ante la Corte Suprema para que se anule el decreto que
la priva de sus poderes originales. La mayoría de los observadores también espera que CACEN
perderá el pleito que ha entablado contra La Primera y La Paz. Si no se llega a un acuerdo
extrajudicial y CACEN no gana el segundo caso, se verá obligada a retirar los efectos a pagar de su
balance general, por lo que su capital se verá seriamente limitado.
No obstante, la operación de seguro de vida hipotecario de CACEN es un activo rentable y viable
cuya venta probablemente produciría US$1 millón o más. El producto de esta venta podría ser
suficiente para recapitalizar a CACEN para su nueva función que se recomienda como Conducto.
Además, CACEN debiera tener derecho a recibir asistencia del FONDESIF en las mismas condiciones
que los bancos comerciales y las mutuales. Asimismo, el Gobierno de Bolivia y/o un organismo
donante o banco de desarrollo podrían hacer un donativo de capital simiente para iniciar las
operaciones del Conducto.
Dada la experiencia de CACEN, tiene sentido asignarle la función de Conducto para el mercado
secundario de préstamos hipotecarios. Esto también podría traer el beneficio adicional de eliminar la
división entre las instituciones mutuales.
CACEN perdería su función como organización principal del sistema mutual, cediendo sus
responsabilidades de supervisión a la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF)
y el Banco Central en virtud de los Decretos Supremos 23486 y 22203, y las Leyes 1178, 1488 y
1670 conforme a lo previsto, y transfiriendo sus funciones de promoción y cabildeo a una asociación
compró una participación directa en el fondo común. Todo salió bien y no se registraron retrasos en los pagos. El fondo de
reserva establecido por la CACEN funcionó sin ningún problema. Además, no hubo incumplimientos en los pagos de las
mutuales a la CACEN.
7
En la actualidad, la CACEN también está preparando una emisión de valores respaldados por hipotecas en
colaboración con una firma bancaria de inversiones radicada en La Paz y Miami. Al igual que anteriores valores respaldados
por hipotecas, el crédito relacionado con esta emisión será protegido con un seguro de vida hipotecario. Pero a diferencia
de los anteriores valores respaldados por hipotecas, la CACEN ha hecho arreglos para que el Banco Interamericano para
Ahorro y Préstamo (BIAPE), con oficinas generales en Caracas, garantice la emisión. Incluido el presidente, en la CACEN
hay tres profesionales de larga experiencia que trabajaron con emisiones de valores respaldados por hipotecas a finales de
los años setenta y principios de los ochenta, y que están encargados de la emisión actual. Asimismo, la CACEN
recientemente contrató a una persona con experiencia y comercialización para diseñar un programa de valores respaldados
por hipotecas; ha trabajado en Bolivia en este mismo giro, así como en Argentina con Merrill Lynch. Este profesional fue
contratado para ayudar a desarrollar la actividad de valores respaldados por hipotecas en la CACEN.
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del gremio, tal vez la UNIVIV, si así lo desean las mutuales.
En último análisis, la utilización de CACEN como conducto puede lograr tres objetivos: traer
experiencia al proceso de titularización de hipotecas de vivienda, la cual CACEN tiene; mantener los
vínculos con instituciones extranjeras y nacionales que CACEN ha establecido a lo largo del tiempo,
y subsanar una división entre las instituciones que integran el sistema primario de financiamiento para
vivienda.
Solución preferida
El conjunto de recomendaciones “primeras y óptimas” que el equipo ofrece para la reforma del
sistema de financiamiento de vivienda en Bolivia contiene los siguientes elementos:
1. El establecimiento de un mercado hipotecario secundario en Bolivia, abierto a todos
los que en cumplen con los requisitos para originar, atender el servicio de, e invertir
en, préstamos hipotecarios.
a. La función de la CACEN en el sistema financiero en general y en el mercado
hipotecario secundario en particular se enfocaría en las funciones de
Conducto, a saber:
(1) Establecer y hacer cumplir las normas de documentación hipotecaria
en cuanto a las hipotecas que reúnen las condiciones necesarias para
venderse en el mercado hipotecario secundario o que se usarán como
garantía para valores respaldados por hipotecas (MBS).
(2) Calificar a los que originan y dan servicio para la participación en el
mercado hipotecario secundario.
(3) Reunir fondos comunes de préstamos hipotecarios contemplando la
diversificación de riesgos.
(4) En consulta con banqueros inversionistas calificados, convertir dichos
fondos comunes de hipotecas en valores y emitir valores respaldados
por hipotecas en el mercado boliviano y en el mundial.
(5) Asegurar, directa o indirectamente, el pago completo y puntual del
interés y capital a los inversionistas en valores respaldados por
hipotecas.
(6) Proporcionar, directa o indirectamente, los resguardos de crédito de
MBS que pudiesen ser apropiados y necesarios para que los valores
respaldados por hipotecas bolivianos gocen de una recepción
favorable por parte de los inversionistas.
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(7) Aunque en el pasado la CACEN ha reunido y administrado emisiones
de MBS, estas actividades no han constituido el eje del sistema de
financiamiento de vivienda boliviano en la forma en que se expone la
presente recomendación. Como consecuencia, la CACEN —en su
función de Conducto de valores respaldados por hipotecas—
probablemente requerirá una infusión de capital adicional para
asegurar que el Conducto pueda cómodamente llevar a cabo la gestión
de riesgos que asuma. Es más, la CACEN no ha acumulado por
completo las reservas necesarias contra la cancelación de reclamos
que actualmente se persiguen en los tribunales. Si el resultado de la
demanda no es completamente a favor de la CACEN, su capital se
vería menoscabado y, mientras que es posible que el capital restante
de la CACEN fuese suficiente para que dicha entidad continuara
llevando a cabo muchas de sus actividades actuales, claramente sería
insuficiente para permitirle asumir la función de Conducto. El equipo
concibe tres formas en que dicha infusión de capital se podría manejar.
Estas sugerencias no son mutuamente excluyentes; se podrían emplear
todas o cualquier combinación de ellas.
(a)
(b)
(c)
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el gobierno de
Bolivia podrían —mediante NAFIBO, por ejemplo— otorgar
a la CACEN una subvención de capital iniciador para que
empezara sus operaciones de conducto;
Las operaciones de seguro de vida hipotecario de la CACEN
son solventes y redituables, arrojando ingresos de
aproximadamente US$380.000 al año en seguros en vigor
sobre aproximadamente US$80 millones. Aunque el tema
merece un estudio más exhaustivo, el equipo estima que el
valor de mercado de las operaciones de seguros de la CACEN
asciende a más de un millón de dólares estadounidenses. Las
ganancias de una venta como ésta podrían constituir una
importante fuente de capital para las operaciones de Conducto
de la CACEN; y
La CACEN podría emitir deuda subordinada a uno o más de
los varios inversionistas potenciales —NAFIBO, FONDESIF
o el mercado de capital privado.
(8) Según lo establecido en el número 10 del Artículo 12 del Decreto de
Ley 07585, a la CACEN se le permite legalmente comprar y vender
hipotecas para vivienda. Es más, según lo estipulado en el número 11
del mismo artículo, la CACEN está legalmente capacitada para emitir
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deudas, valores y bonos. El Decreto número 23261 expresamente
retira de las operaciones de la CACEN la garantía del gobierno, así
como su poder regulador (Artículo 47, letra B). El Decreto
mencionado no menoscaba expresamente la habilidad de la CACEN
para comprar hipotecas y emitir valores. A pesar de esto, sería
prudente —si es que la CACEN funcionará como conducto— aclarar
esta situación por medio de una Ley que elimine cualquier duda en
cuanto al papel y las funciones de la CACEN.
b. El mercado hipotecario secundario reemplazaría al FONVIS como el medio
8
primario de canalización de recursos hacia el financiamiento de vivienda .
2. El sistema mutual es la mejor estructura institucional con la que Bolivia cuenta para
originar y dar servicio a hipotecas para casas, y sin embargo, por razones similares a
las que aquejaron a los bancos comerciales, varias de las mutuales están pobremente
capitalizadas y en peligro de fracasar. El Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero
y de Apoyo al Sector Productivo (FONDESIF) se creó para capitalizar de nuevo a los
bancos comerciales que lo merezcan. Hasta hoy, ni el gobierno boliviano ni las
agencias donantes internacionales han proporcionado a las mutuales apoyo
9
comparable al que otorgaron a los bancos comerciales . (La CACEN ha comprado
hipotecas a mutuales pobremente capitalizadas para ayudarles a ajustar su relación de
capital, pero dado que los recursos de la CACEN son limitados, esto viene a ser
apenas algo más que una medida provisional.) Sin embargo, para apoyar a las
mutuales se pueden y deben utilizar los mismos procedimientos que el FONDESIF
empleó con los bancos comerciales.
a. En el caso de los bancos y el FONDESIF, un banco en busca de capital
prepara un “plan de capital” en el que se detalla la forma en que los fondos se
utilizarían para fortalecer la posición del banco, para poder repagar cualquier
asistencia que se proporcione y para volver a una viabilidad autosuficiente en
una fecha proyectada al futuro. Este plan se somete a la consideración de la
Superintendencia de Bancos para que se apruebe o se rechace. Los planes de
capital aprobados se remiten al FONDESIF para que se financien. (Hasta la
fecha, tres o cuatro bancos han retirado US$150 millones por medio del
FONDESIF.)
8
Se discutió en el informe encargado por el BID: "Bolivia: Estudio del Mercado e Instituciones para el
Financiamiento de Vivienda", junio de 1996.
9
Ni comparable al que otorgaron a las Cooperativas por el Fondo de Desarrollo.
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Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
b. El FONDESIF emplea tres métodos de financiamiento:
(1) La compra por FONDESIF de la deuda subordinada emitida por el
banco que busca la asistencia. Por lo general, esta deuda subordinada
acarrea términos comerciales y es concesionaria principalmente en
términos de su vencimiento (10 años) y disponibilidad.
(2) La compra por parte de FONDESIF de activos del banco bajo un
acuerdo de recompra.
(3) Préstamos de liquidez.
c. En el caso de las mutuales, la compra de la deuda subordinada por parte de
FONDESIF o un fondo comparable —previa aprobación por parte de la
Superintendencia de un “plan de capital”— representaría una gran ayuda a
corto plazo para las mutuales con impedimentos de capital. El mercado
hipotecario secundario también proporcionará un arreglo adecuada para las
mutuales que intentan ajustar su relación de capital (es decir, reducirla) por
medio de una venta de activos. Ambas medidas sin duda contemplan más allá
de los problemas de capital actuales para la corrección de ciertos puntos
débiles inherentes en la forma de organización de las mutuales.
d. Como se observó anteriormente, la Superintendencia ha cuestionado la
viabilidad a largo plazo de las mutuales debido a que acumulan su capital
lentamente por medio de la retención de utilidades y no son capaces de
conseguir rápidamente capital adicional en momentos de tensiones financieras
o cuando se presentan oportunidades de expansión. Sin embargo, con un
mercado hipotecario secundario viable y la autoridad para tratar a la deuda
subordinada como capital, este punto débil se disminuye considerablemente.
Lo que es más, en Bolivia el capital para la expansión se podría obtener
mediante NAFIBO al usar el dispositivo de deuda subordinada. En este
momento, este medio podría resultar ser extremadamente importante dado
que las mutuales, bajo los auspicios de la CACEN, están comprometidas a
expandir su red de sucursales para ofrecer apoyo al programa de Participación
Popular del gobierno boliviano.
e. Las mutuales deben estar obligadas a cumplir con las Normas Internacionales
de Capital (Basle), según se promulgaron para Bolivia. Sin embargo, por las
razones arriba expuestas, se debe permitir a las mutuales el utilizar la deuda
subordinada como capital. (Obsérvese que los estándares bolivianos
establecen un 50% de ponderación de riesgo para las hipotecas; en algunos
países, los valores respaldados por hipotecas reúnen las condiciones para tener
una ponderación de riesgo inferior al 50%. El Banco Central debe hacer esta
Abt Associates Inc. Página xii

Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
determinación, pero en cualquier caso, los valores respaldados por hipotecas
deben ser ponderados en cuanto a riesgo en no más de un 50%. Esto es no
solamente por el bien de las mutuales, sino también para alentar la
participación de bancos comerciales en el mercado de valores respaldados por
hipotecas.)
3. La UNIVIV, que actualmente representa los intereses de cuatro mutuales bolivianas,
podría asumir el papel que previamente le pertenecía a la CACEN como promotora
del sistema. La UNIVIV podría establecerse como la asociación comercial para cada
una de las trece mutuales. No obstante, sería necesario de clarificar que la
organización representa los intereses de todas las mutuales, no únicamente los de las
grandes.
4. Puesto que estamos recomendando que el sistema mutual se considere como el
vehículo primario para el suministro al menudeo de servicios de financiamiento de
vivienda en Bolivia y que se le fortalezca y se le apoye según sea necesario, se debe
lograr una pronta resolución de los diferentes asuntos legales que dividen al sistema
mutual. Sin tratar de juzgar los méritos de los diferentes argumentos legales, el equipo
tiene la sólida convicción de que las mutuales son demasiado importantes para el
financiamiento de vivienda en Bolivia, que son demasiado escasas y que enfrentan
demasiados retos en su afán de salir adelante como para disipar energía, talento y
recursos en actividades que crean desacuerdos. Para que todos los elementos del
sistema funcionen juntos de nuevo eficazmente, la responsabilidad de eliminar la
disensión debe repartirse entre las partes en pugna tan equitativamente como sea
posible; la única victoria real que puede emerger es la victoria de los bolivianos en
cuanto a obtener un sistema de financiamiento de vivienda más fuerte y eficiente, que
responda por completo a sus necesidades y deseos.
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Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
Indice
Resumen Ejecutivo .......................................................... i
Marco Legal ......................................................... i
Situación Financiera ................................................... iii
Recomendaciones .................................................... iv
Las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo ...................... iv
La Caja Central de Ahorro y Préstamo para la Vivienda ..................vii
Solución preferida .............................................. ix
Introducción ...............................................................1
Descripción General del Sistema de Mutuales ......................................3
Marco Legal del Sistema de Mutuales ............................................6
Antecedentes del Sistema de Ahorro y Préstamo ..............................6
Ley 1488: La Ley de Bancos y Entidades Financieras ..........................12
Formación del Fondo Mutual ......................................13
Operaciones activas y pasivas a que están autorizadas las Mutuales por la Ley Nº
1488 ...................................................14
Transformaciones de Asociaciones Mutuales hacia Multibanca .............15
Liquidación voluntaria, fusión y transformación ........................16
Encaje Legal ...................................................16
Control e Inspecciones ...........................................16
Contravenciones, infracciones y sanciones ............................16
Diversificación operacional ........................................17
Adecuación a la Ley 1488 .........................................18
Adecuación del Sistema de Mutuales a la Legislación ..........................19
Situación Financiera de las Mutuales y CACEN ..................................... i
Indicadores Financieros de las Mutuales ....................................22
Patrimonio del Sistema Mutual .....................................22
Solvencia .....................................................24
Liquidez ......................................................24
Rentabilidad ...................................................25
Previsiones ....................................................25
Administración .................................................29
Análisis de las Mutuales Grandes ...................................29
Mutual La Primera ........................................29
Mutual La Paz ...........................................29
Mutual Guapay ...........................................30
Mutual La Promotora ......................................30
Abt Associates Inc. Página xiv

Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
Análisis de las Mutuales Medianas ..................................31
Mutual El Progreso ........................................31
Mutual La Plata ..........................................31
Mutual Potosí ............................................31
Análisis de las Mutuales Pequeñas ..................................32
Mutual Tarija ............................................32
Mutual Paititi ............................................32
Mutual La Frontera ........................................33
Mutual Manutata .........................................33
Mutual Pando ............................................34
Mutual Del Pueblo ........................................34
Situación Financiera de la Caja Central .....................................35
Evaluación del Endeudamiento del Sistema Mutual ...........................37
Recomendaciones ........................................................... i
Las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo ............................39
La Caja Central de Ahorro y Préstamo para la Vivienda ..................42
Solución preferida ....................................................44
Anexo1 : Cuadros y Gráficas ..................................................50
Las mutuales: 1961 - 1995 ........................................51
“Ranking” de depósitos en el sistema financiero ........................53
Indicadores Financieros al 31 Diciembre 1995 para las mutuales ............54
Estados financieros al 31 Marzo 1996 para las mutuales ..................55
Estratificación de depósitos del publico en las mutuales ..................61
Indicadores Financieros al 31 Diciembre 1995 para los bancos privados nacionales
64
Estados financieros al 31 Marzo 1996 para los bancos privados nacionales ....66
Anexo 2: Información y Recopilación de Datos ....................................74
Anexo 3: Reuniones Celebradas ................................................75
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Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
Introducción
A medida que vaya avanzando la urbanización, es importante que los gobiernos reconozcan la
magnitud de la inversión en vivienda, a fin de mejorar las leyes que rigen el uso de casas como
garantía, e integrar este tipo de financiamiento, sobre una base no preferencial, con el resto del
sistema financiero.
Esto es cierto en Bolivia. Durante las últimas tres décadas, la población de Bolivia y su necesidad
de vivienda han crecido enormemente. Sin embargo, la falta de leyes de garantía, la dificultad para
obtener títulos de propiedad, la falta de materiales de construcción y contratistas a precios razonables
y una falta de financiamiento de vivienda a largo plazo han creado un déficit creciente en viviendas.
En Bolivia, las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo han originado y administrado préstamos
de vivienda desde su creación a medianos de los años sesenta. La Caja Central de Ahorro y Préstamo
(CACEN) ha servido como intermediario entre FONVIS y las mutuales, compartiendo el riesgo de
crédito, proporcionando productos como los seguros de vida hipotecarios y consiguiendo fondos
adicionales tales como los de los programas de vivienda garantizada de USAID. En los últimos años,
sin embargo el sistema mutual y CACEN han enfrentado numerosos cambios. Además de las
dificultades debidas a la hiperinflación de los años 80s, se han presentado cambios en el marco
regulatorio que rige a las Mutuales y a CACEN. Como resultado de ello muchas de las mutuales se
han encontrado en dificultades financieras y el papel que CACEN desempeñaba esta hoy día siendo
cuestionado. No obstante, el sistema mutual es de cardinal importancia para la eficiente operación
del financiamiento de vivienda en Bolivia. En consecuencia, dentro del Programa de Reforma del
Sector de Financiamiento para la Vivienda, el gobierno de Bolivia, con el apoyo del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), ha solicitado la Evaluación de CACEN y de las Asociaciones
Mutuales de Ahorro y Préstamo,uno de los seis estudios que se están llevando a cabo en el país.
El objeto fundamental de este estudio, la Evaluación de CACEN y de las Asociaciones Mutuales de
Ahorro y Préstamo, es el de analizar la actual situación del Sistema Mutual de Ahorro y Préstamo
para Vivienda en Bolivia, tanto desde el punto de vista legal como desde el punto de vista financiero
y patrimonial. Los términos de referencia del BID indican la importancia de analizar cuatro áreas
relativas al funcionamiento del sistema mutual: “La primera, referida a su situación legal y a las
modificaciones que deberán proponerse para que el sistema se adecue a las normas legales requeridas
para el funcionamiento de este tipo de institución. La segunda, referida a su situación financiera y a
las propuestas que deberán hacerse para sanear la situación financiera del sistema mutual en el corto
y en el mediano plazo. La tercera, referida a su situación patrimonial y los requerimientos que deberán
proponerse para que el sistema mutual presente una sólida situación patrimonial, que le permita un
adecuado funcionamiento en el futuro. Por último el estudio deberá proponer una solución a la
situación de endeudamiento del sistema mutual, así como a la de la Caja Central.” Para desarrollar
estas propuestas, el equipo de Abt realizó un primer viaje de investigación a Bolivia en Abril de 1996
Abt Associates Inc. Página 1

Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
( 4/9 - 4/24) y un segundo viaje en Mayo (5/13-5/31) en el cual el equipo se concentró mas
específicamente en la estructura lega que gobierna las mutuales, y en la situación financiera de cada
institución individualmente. Este informe presenta el análisis del sistema mutual en su situación actual,
presenta recomendaciones respecto el papel del sistema mutual en un sistema integrado de
financiamiento de la vivienda en Bolivia.
Abt Associates Inc. Página 2

Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
Descripción General del Sistema de Mutuales
El sistema mutual de ahorro y préstamo fue fundado con la asistencia del Banco Interamericano de
Desarrollo con la creación de la primera mutual, denominada por ello La Primera, que fue fundada
al final de 1963. Casi de modo inmediato se establecieron sucursales de la primera en las ciudades de
Santacruz , Cochabamba y Oruro. En 1966 se creo la Caja Central de Ahorro y Préstamo para la
vivienda (CACEN), como la entidad reguladora del sistema naciente. Entre sus varias atribuciones
estaban las de expedir las reglas, controlar y supervisar el sistema, efectuar la planeación, actuar como
asegurador para proveer los seguros de vida sobre hipotecas, proveer asistencia técnica y
entrenamiento a las mutuales, proveer recursos financieros y actuar como representante gremial.
Después de 1966, CACEN autorizó la transformación de las sucursales de La Primera en mutuales
independientes, así como la creación a través de los años de otras mutuales en Tarija, Potosí, Sucre,
Trinidad, Riberalta, Cobija, Guayramerín, y una última en 1990 en la ciudad de El Alto. Las 13
mutuales y sus numerosas sucursales especializadas en préstamos para la vivienda y relacionados, han
sido responsables durante estos años de la mayoría de los prestamos formales para vivienda en
Bolivia. A diciembre de 1995, el sistema mutual había realizado un total acumulado de $660 millones
en préstamos para vivienda y relacionados. Como grupo el sistema tiene el 10% del ahorro del
sistema financiero Boliviano.
Hay tres períodos destacados en el desarrollo del sistema mutual. El que va de 1963 a 1981, el que
corre entre 1982 y 1986 y uno último de 1987 a 1996.
En el primer período el sistema creció considerablemente alcanzando un volumen de activos superior
a $75 millones de dólares hacia finales de 1981 de $38,267 en 1963 -- un crecimiento total de
1,959%, y una tasa compuesta anualizada de crecimiento de 52.4%. Los ahorro crecieron a la vez,
alcanzando un nivel por encima de los $35 millones de dólares de $35,010 en 1963 -- una tasa
compuesta anualizada de crecimiento de 46.9%. La demanda por préstamos era alta y para
incrementar el volumen de fondos provenientes de los ahorros, CACEN consiguió fondos de largo
plazo de varias entidades externas incluyendo USAID , el Banco Interamericano de Desarrollo,
PL480, el Federal Home Loan Bank de Nueva York, el Banco Central de Bolivia, y el Banco
Interamericano de Ahorro y Préstamo. Durante este período de 18 años, la economía en general se
caracterizó por altas tasas de crecimiento en el producto interno bruto (del orden del 5% anual
durante todo el período), una inflación relativamente baja (4 a 5%), una tasa de ahorro de 10 a 14%,
y un índice de inversión relativamente alto. Los recursos atrás mencionados se obtuvieron a través
de préstamos denominados en dólares garantizados por el gobierno de Bolivia en lo relativo al
repago aunque CACEN a su turno garantizaba el pago en dólares en lo relativo a las mutuales. Como
era de esperase el propósito primordial de la financiación extranjera era aumentar la capacidad del
sistema mutual para otorgar préstamos de vivienda. Ello se logró. Aunque las inyecciones de
recursos eran bienvenidas en todo el sistema, fueron de particular importancia para las mutuales mas
pequeñas en los extremos norte y sur del país. Entonces como hoy, la demanda de crédito para la
vivienda superaba con creces su posibilidad de otorgar préstamos. Por tal razón y por la escasez de
inversiones alternativas en la región del norte, como las compras de propiedades para desarrollos, las
Abt Associates Inc. Página 3

Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
mutuales efectuaron grandes cantidades de préstamos. Una cita del informe de 1982 de la
Cooperative Housing Foundation señaló: “Es evidente que Paititi, La Frontera, Pando y Manutata
han actuado con energía para incrementar y promover sus programas de vivienda rural....demostrando
flexibilidad e iniciativa en sus respectivas actividades”. Mas del 92% de los portafolios de las mutuales
del norte en 1982 estaban compuestos por créditos de vivienda rural, el tipo primario de vivienda en
esta región. La hipoteca típica era en pesos con una cláusula de mantenimiento de valor, que
habilitaba al prestamista a revalorizar el monto inicial de la deuda en pesos para reflejar las
modificaciones en la tasa de cambio respecto al dólar. En consecuencia el prestamista estaba
protegido contra el riesgo de cambio y podía por tanto cobrar tasas de mercado para lograr un spread
positivo en su operación. Los términos de los préstamos del programa HG005 eran típicamente plazo
de 8 años, tasa del 15% para el prestatario, y denominación en dólares. La mutual pagaba el 14%
a la Caja Central por el uso del dinero, lo cual tenía un plazo de 20 años incluyendo un período de
gracia de 3 años. Adicionalmente la mutual podía cobrar una comisión de originación de crédito del
10
3.75% del valor del préstamo . En algunos casos las condiciones del préstamo externo exigían una
determinada porción de recursos internos que tenían que utilizarse. Aunque el siguiente período de
hiperinflación fue desastroso para todas la instituciones financieras, las mutuales mas pequeñas
fueron especialmente golpeadas de manera grave.
El segundo período de 1982 hasta el inicio de 1986 se caracterizó por la inflación que casi igualó la
experiencia Alemana de los años 20. Causada por exigencias políticas y alentada por emisiones
monetarias que generaron la reducción del valor del peso de 25 por dólar estadounidense en 1981 a
mas de 2.000.000 por dólar en Agosto de 1985, la inflación figurativamente aplastó el sector
financiero. Para completar la problemática de las mutuales, el gobierno decretó en junio de 1982 la
desdolarización de la economía. La deuda externa de las mutuales no se alteró, sino que permaneció
en dólares. Sin embargo todo el portafolio de créditos hipotecarios, compuesto por préstamos que
se habían realizado cuando la tasa de cambio era de menos de 50 pesos por dólar se congeló. Las
consecuencias son imaginables. Préstamos para vivienda se repagaron con menos dinero del que se
requería antes para comprar una cajetilla de cigarrillos. El total de los activos del sistema de vivienda
se fue a pique. Portafolios de préstamos denominados en pesos a 50 o menos por dólar se reduciron
cuarenta mil veces cuando el peso llegó a 2 millones por dólar. Pero la deuda externa permaneció
a su valor facial. La inflación rampante se detuvo para finales de 1985, la moneda fue revaluada y
se introdujo una nueva unidad monetaria, el Boliviano, con un valor inicial del 2 unidades por dólar.
No todas la mutuales se vieron afectadas en igual medida por la inflación. Algunas de las grandes
tuvieron la previsión de no invertir porciones substanciales de sus recursos en préstamos para
vivienda y en su lugar realizaron inversiones en tierras que serían luego desarrolladas. En la mayoría
11
de los casos, estas inversiones fueron la salvación de estas mutuales . Las mutuales mas pequeñas
10
Entonces los ingresos financieros fueron 1% para la vida del préstamo y un cargo de 3.75% sobre el valor del préstamo.
11
Cabe señalar que fue CACEN quien aconsejó a la Mutual La Primera y la Mutual La Paz que invirtieran en
varios negocios de bienes raíces justamente antes de los años de hiperinflación, inversiones que a su vez aumentaron
considerablemente de valor y han contribuido a la actual solidez de estas mutuales.
Abt Associates Inc. Página 4

Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
mas que las otras habían cumplido celosa y entusiastamente con el programa de financiamiento
externo; habían hecho créditos para vivienda y por ello quedaron prácticamente destruidas. A pesas
de que después, en 1987, el gobierno condonó $31 millones de deuda externa a CACEN, el daño ya
estaba hecho. Al menos estas mutuales pudieron. En el mejor de los casos estas mutuales podrían
haber regresado a su situación original, pero este no fue el caso porque: a) ellas habían contribuido
en buena medida con sus propios fondos para el otorgamiento de préstamos y ese dinero no se
recuperó y b) perdieron las oportunidades de ingresos provenientes de lo que fue en esencia la única
oportunidad de utilizar los flujos internacionales de capitales en el financiamiento de vivienda. Como
resultado la pérdida total fue bastante mas de $31 millones. El patrimonio de todas la mutuales, pero
en especial de aquellas que prestaron la mayor parte de sus recursos, soportan las cicatrices de esa
era que continúa aún hoy resonando negativamente cuando la “adecuación de capital” se menciona.
El tercer período, hasta el momento presente, se ha caracterizado por una recuperación y crecimiento
en los activos, depósitos de ahorro y capacidad de otorgar préstamos del sistema mutual. En los
últimos años la economía ha crecido de manera constante, e iniciativas como la participación popular
y la capitalización de las empresas del estado pueden generar un nuevo impulso sociales y
económicos. Sin embargo en el presente el sistema está operando con una regulación ambigua y en
un ambiente de juicios. Se han promulgado leyes que han designado a la Superintendencia de Bancos
como el nuevo ente supervisor de las operaciones del sistema mutual, substituyendo el rol que tenía
CACEN en este campo. sin embargo las normas regulatorias que deben regir el sistema mutual están
aún en el proceso de elaboración .Además hay una continuo discusión legal sobre la forma como se
expidió la norma que reformó el status de CACEN. Además las rivalidades entre varias de las
instituciones del sistema mutual, la falta de financiamiento de largo plazo, y la situación financiera
marginal de varias de las mutuales pequeñas está obstaculizando el abastecimiento de financiamiento
para la vivienda en muchas áreas del país.
En los siguientes capítulos se analiza el marco legal que rige al sistema mutual, se evalúa tanto su
adecuación a la ley como su situación financiera y se proporcionan algunas recomendaciones para su
papel en el futuro.
Abt Associates Inc. Página 5

Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
Marco Legal del Sistema de Mutuales
Antecedentes del Sistema de Ahorro y Préstamo
En el año 1963, los fundadores del Sistema lograron la promulgación del Decreto Supremo 06582
el 23 de Septiembre de 1963 por el Presidente de la República por el que se autoriza la formación de
la primera Asociación Mutual de Ahorro y Préstamo para la Vivienda en Bolivia, bajo la supervisión
y fiscalización del Banco Central de Bolivia. Se denominó “La Primera” y su Junta Directiva dio
inmediato curso a la apertura de sucursales en la ciudades de Santa Cruz de la Sierra, Cochabamba
y Oruro que luego, se constituiría en Asociaciones Mutuales por Resolución del Directorio de la Caja
Central de Ahorro y Préstamo para la Vivienda (CACEN), creada por Decreto Ley 07585 de
20.04.66. CACEN, persona jurídica de derecho privado y sin fines de lucro, tiene por objeto principal
el promover y fomentar el ahorro y la construcción, adquisición y mejoramiento de viviendas. En la
citada disposición legal se establece que la tuición sobre la Caja Central la ejerce el Ministerio de
Finanzas con la supervisión y control de la Superintendencia de Bancos. Las funciones y atribuciones
del Órgano Rector del Sistema, se especifican en el Artículo 13º del Decreto-Ley. A partir de 1967,
el Directorio de CACEN autorizó la constitución de las Asociaciones Mutuales de La Paz, Santa
Cruz, Cochabamba, Oruro, Tarija, Potosí, Sucre, Trinidad, Riberalta, Cobija, Guayaramerín y El Alto;
así como las sucursales de Montero y Camiri en el Departamento de Santa Cruz; Bermejo,
Villamontes y Yacuiba en el Departamento de Tarija; y Tupiza, Villazón y Camargo en el
Departamento de Potosí.
Durante el año 1982 el Gobierno de Bolivia dispuso medidas económicas que afectaron gravemente
la estabilidad financiera del Sistema de Ahorro y Préstamo para la Vivienda. Al 5 de febrero de 1982
se aplicó por última vez el reajuste de las Cuentas de Ahorro y Depósitos a Plazo Fijo y sobre saldo
deudores de préstamos otorgados por las Asociaciones Mutuales. A esa fecha se produjo una
devaluación monetaria del peso boliviano con relación al dólar norteamericano. El 30 de junio de
1982, por Decreto-Ley 19027 se determinó la desdolarización de las operaciones de ahorro y
préstamo del Sistema. Asimismo, se dispuso la derogatoria del Capítulo X del Decreto Ley 07585
sobre Sistema de Reajuste; por tanto, se dejó sin efecto el procedimiento de indización de las
operaciones de ahorro y préstamo. A su vez, el Poder Ejecutivo promulgó los Decretos 19249 y
19250 el 3 y 5 de noviembre, respectivamente, por los que desdolarizó la economía nacional.
El proceso hiperinflacionario que afrontó el país estuvo sujeto a las siguientes etapas: en una primera
etapa, la inflación anual pasó de un nivel moderado del 25% en 1980-81 hasta un nivel de tres dígitos
(300%) en 1982-83. En una segunda etapa, la inflación se aceleró rápidamente. En 1984, la inflación
anual fue ya de cinco dígitos (21.775%) y en los primeros meses de 1985
Resumen de Legislación Afectando el Sistema Mutual
Legislación Fecha Resumen
Decreto Supremo 06582 26.9.63 Creación de la primera mutual
Abt Associates Inc. Página 6

Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
Resumen de Legislación Afectando el Sistema Mutual
Legislación Fecha Resumen
Decreto Ley 07585 20.04.66 Creación de CACEN
Decreto Ley 19027 30.6.82 Desdolarización del sistema de ahorro y préstamo
Decreto 19249 3.11.82 Desdolarización de la economía
Decreto 19250 5.11.82
Decreto Supremo 21060 29.8.85 Redolarización de la economía
Decreto Supremo 21405 23.9.86 Deuda de CACEN a AID subrogada por el Estado
Convenio de Extinción de Deuda y 30.6.87 Condonación del total adeudado por cada mutual a CACEN por
Constitución de Obligación de Pago
los pasivos en moneda extranjera al adeudo en favor del
organismo por un total de US$650,000. Mutuales La Paz y La
Primera no subscribieron
Decreto Supremo 21660 10.07.87 Deuda externa de CACEN transferida al Tesoro General de
Bolivia; creación de FONVI;
reposición de SBEF como institución autónoma y su reinserción
como organismo fiscalizador
Decreto Supremo 23261 15.9.92 Creación de FONVIS. Se derogada la garantía del Estado de la
deuda de CACEN y sus funciones de normatividad y fiscalización
del sistema de mutuales.
Decreto Supremo 22203 26.5.89 Abreuba del estatuto de la SBEF, dando jurisdicción sobre las
entidades financieras en general y sobre el sistema de ahorro y
préstamo para la vivienda en particular
Decreto Supremo 22407 11.1.90 Se define el marco de ajuste estructural del sistema financiero
nacional
Ley 1178 27.7.90 Da a la SBEF la función de órgano rector de toda captación de
recursos y de intermediación financiera del país
Ley 1488 16.4.93 La Ley de Bancos y Entidades Financieras (que reemplaza a la
Ley General de Bancos de 1928)
Decreto Supremo 23486 29.4.93 Transferencia al FONVIS de la cartera de CACEN transferida al
Tesoro General por DS 21660
Decreto Supremo 23914 16.12.94 Prorroga el artículos 161 y 162 de la Ley 1488
Decreto Supremo 23915 16.12.94 Se abroga DS 23486
Ley 1670 31.10.95 Ley del Banco Central de Bolivia - quedan sometidas a la
competencia normativa del BCB todas las entidades de
intermediación financiera y servicios financieros
la inflación promedio alcanzó el récord de 26.000%. A esta situación, se añadió una profunda
recesión en la economía que estuvo a punto de ocasionar el colapso del sistema financiero nacional.
Las Asociaciones Mutuales sufrieron el mayor impacto con una captación de ahorros casi
Abt Associates Inc. Página 7

Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
inexistente por efecto de la inflación y desdolarización que afectó a sus carteras que virtualmente
dejaron de existir; ello, por pagos de adeudos en una moneda en constante desvalorización en tanto
que se mantenía dolarizada la deuda externa contratada por la Caja Central. El Poder Ejecutivo
consideró que el Decreto Ley 19027 de 30 de junio de 1982 que mantuvo la dolarización de la deuda
externa contratada por la Caja Central en contraposición a la desdolarización de los depósitos de
ahorro y a Plazo Fijo y cartera de las Mutuales, dio lugar a la virtual desaparición de las carteras de
las Mutuales. Los prestatarios de las Mutuales se apresuraron a cancelar sus adeudos con pesos
bolivianos devaluados que escasamente cubrieron una parte de las sumas debidas a los acreedores
externos hasta noviembre de 1983, produciéndose luego una cesación de pagos agravada por la
falta de divisas. Para afrontar esta situación, Resoluciones Ministeriales fueron gestionó que
permitieron la diversificación de las colocaciones por la Mutuales en préstamos a corto plazo y tasas
de mercado, para asistencia familiar a sus asociados ahorristas. Esta política posibilitó la
sobrevivencia del Sistema que logró mantenerse hasta el retorno de las operaciones de ahorro y
préstamo con cláusula de mantenimiento de valor y en moneda extranjera a partir de la promulgación
del Decreto Supremo de Nueva Política Económica Nº 21060 de 29 de agosto de 1985.
El Decreto Supremo 21060 estableció un régimen de tipo de cambio único real y flexible del peso
boliviano con relación al dólar norteamericano. Asimismo determinó la libertad de las operaciones
cambiarias hasta hoy vigente en todos los niveles. La Nueva Política Económica, además de
mantener el porcentaje de inflación en niveles bajos, estuvo acompañado de un ajuste estructural
diseñado para transformar la economía boliviana en un sistema de economía de mercado. La
desaceleración de la inflación fue rápida y exitosa, determinando la recuperación de la economía
boliviana. La citada disposición legal facultó a los bancos, asociaciones mutuales, cooperativas de
ahorro y crédito y a toda persona natural jurídica o colectiva a efectuar todo tipo de actos jurídicos,
operaciones y contratos en moneda nacional con cláusula de mantenimiento de valor, o en moneda
extranjera. La incorporación de dicha disposición legal en las operaciones de ahorro y préstamo,
posibilitó la recuperación de las Asociaciones Mutuales en porcentajes cada vez más crecientes.
Ante la imposibilidad de la Caja Central de continuar los pagos de su deuda externa más allá de
noviembre de 1983 -- no desdolarizada por el Decreto Ley 19027 -- por la pérdida de las carteras de
sus deudoras, las Asociaciones Mutuales, el Gobierno de Bolivia honrando la garantía que otorgó a
cada financiador externo contratado por la Caja Central. El Gobierno Nacional incorporó en el
Decreto Supremo 21660 de Reactivación Económica de 10.07.87 el Art.38º que dispone:”Se
transfiere al Tesoro General de la Nación la deuda externa de la Caja Central de Ahorro y Préstamo
para la Vivienda al 5 de febrero de 1982”. Por consiguiente el Estado boliviano asumió el pago de
la deuda debida por la Caja Central a los organismos y bancos internacionales, que al 30 de junio
de 1987 totalizaba la cantidad de US$ 31.059.489
Según el Convenio sobre Deuda Externa de la Caja Central suscrito el 17 de julio de 1987, referido
al Art. 38º del Decreto Supremo 21660, el Tesoro General de la Nación se constituye en responsable
de la cancelación de los créditos adeudados al Federal Home Loan Bank: A.I.D./w (Washington):
A.I.D. (Salomon Brothers); A.I.D. BIAPE: BID - BIAPE: Banco Interamericano de Desarrollo -
BID; Banco Central de Bolivia - INDEP (City Corp.), quedando liberada la Caja Central de todas
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las obligaciones consignadas en el citado Convenio.
Las mutuales del Sistema solo tuvieron una relación contractual con la Caja Central tanto en lo que
respecta a la utilización de los financiamientos obtenidos por el organismo central como en lo
referente a las condiciones y términos de las deuda contraídas por las Mutuales que se mantenían
como un pasivo en moneda extranjera. Solo compitió a la Caja Central la extinción de pago o
condonación de las sumas que al 30 de junio de 1987 le adeudaban las Mutuales por el concepto
antes mencionado.
Los fundamentos de orden legal y financiero sostenidos por el Directorio de la Caja Central en la
reunión sostuvo con los Presidentes y Gerentes de las Mutuales en Santa Cruz el 30 de junio de
1987, determinaron la aprobación de una Resolución para la suscripción con cada Mutual de un
Convenio de Extinción de Deuda y Constitución de Obligación de Pago. La extinción de deuda
correspondía a una condonación del total adeudado por cada Mutual a la Caja Central por los
pasivos que mantenían una moneda extranjera y la Obligación de Pago, al adeudo en favor del
12
organismo central por un total de US$ 650.000 .
En fecha 23 de noviembre de 1987, los Gobiernos de Bolivia y de los Estados Unidos de América,
suscribieron un Convenio por el que se otorgó a la Caja Central un nuevo crédito de 15.0 millones
de dólares para el fortalecimiento del Sistema de Ahorro y Préstamo. Dicho préstamo se orientó
específicamente al financiamiento de viviendas destinadas a familias de bajos ingresos y para crear
nuevas fuentes de trabajo en el país. Dicho Convenio en su Sección 4.05/B establece que el Gobierno
de Bolivia debe certificar que se ha subrogado la deuda en dólares de la Caja Central y que se ha
condonado a esta institución el pago de la totalidad de su deuda externa según lo dispuesto en el
Decreto Supremo 21660; ello, como condición para el desembolso del préstamo.
Una vez confirmada la condonación de la deuda externa de la Caja Central por el Gobierno de
Bolivia, el Poder Ejecutivo promulgó la Ley Nº 998, sancionada por el Congreso Nacional el 20 de
mayo de 1988, por la que se ratifica el préstamo precitado.
La Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras asumió, a partir de su reposición como
institución autónoma y su reinserción dentro del sistema financiero como organismo fiscalizador en
virtud del Decreto Supremo 21660, la labor de supervisión y control de las entidades financieras no
bancarias que el 10 de julio de 1987 no habían merecido la atención del aparato estatal dentro del
ordenamiento financiero. Más tarde, mediante el Decreto Supremo 22203 de 26 de mayo de 1989,
que aprueba el Estatuto Orgánico del citado organismo fiscalizador, se señala jurisdicción sobre las
entidades financieras en general y sobre el Sistema de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, en
12
Con excepción de las Mutuales de La Paz, todas las Asociaciones del interior de la República suscribieron dicho documento;
empero “La Primera” y “Mutual La Paz” nunca lo hicieron alegando improcedencia de dicha cobranza no obstante las probanzas de
la Caja Central; por consiguiente, se mantuvieron los adeudos de “La Primera“ por US$ 5.140.450.41 y de “Mutual La Paz” por US$
4.443.234.90 que a partir de diciembre de 1990 dieron lugar a una situación conflictiva con la Caja Central para la cobranza de los mismos
y la iniciación de un proceso judicial contra las citadas Mutuales. El fallo de primera instancia le fue adverso a la Caja Central; empero,
por apelación de esta última se encuentra pendiente de resolución la decisión que asuma la Corte Superior de La Paz y, en su caso, al Corte
Suprema de Justicia de la Nación.
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particular.
Por último, la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales de 27 de julio de 1990, da a
la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras la función de órgano rector de toda captación
de recursos y de intermediación financiera del país. Al ingresar la Caja Central y las Asociaciones
Mutuales de Ahorro y Préstamo para la Vivienda bajo la jurisdicción y competencia de la
Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras, se produce una restricción de las funciones y
atribuciones de la Caja Central en cuanto a vigilar la marcha de las Asociaciones Mutuales con plenas
facultades de fiscalización e inspección. Esta circunstancias determinó la necesidad de adecuar la Ley
de creación del Sistema (Decreto-Ley 07585) a las nuevas disposiciones legales.
Por Decreto Supremo 23261 de 15 de Septiembre de 1992, se dispuso en primer lugar, la
constitución del Fondo Nacional de Vivienda Social (FONVIS) como una entidad de intermediación
financiera de segundo piso, habilitada para captar financiamiento interno y externo y canalizar
recursos a las entidades de crédito intermediarias. Esta institución creada por Decreto Supremo
21660 de 10 de Julio de 1987, mantiene su carácter de organismo público, con personalidad jurídica
propia, autonomía de gestión y patrimonio propio. Asimismo, el D.S. 23261 establece las funciones
del FONVIS; regula su estructura administrativa; la administración de los aportes laboral y patronal
y el procedimiento operativo para los planes habitacionales.
En segundo lugar, el D.S. 23261 no solo determina que las Asociaciones Mutuales se regirán por
las normas del citado Decreto en cuanto corresponde a su organización y operatividad ignorando
las disposiciones que el sobre el particular contiene el Decreto Ley 07585 y su Reglamento sino
también los Estatutos de las Mutuales vigentes desde las décadas del sesenta y del setenta, aprobados
por la Caja Central. A ello se agrega un agravio directo a la Caja Central por las prohibiciones que
contiene el Art. 46º “La Caja Central no gozará de la garantía del Estado en ninguna de sus
operaciones, así como tampoco ejercerá funciones de normatividad o fiscalización del Sistema de
Ahorro y Préstamo para la Vivienda”. Más aún, por disposición del Art. 47º inc. B) se deroga el
Decreto Ley 07585 y su Reglamento y específicamente los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 13, 16,
17 y 18 del Art. 12 del referido Decreto Ley de creación del Sistema de Ahorro y Préstamo para la
Vivienda. Las citadas derogaciones tienen por objeto despojar a la Caja Central de sus principales
funciones y atribuciones. Se le impide: autorizar la existencia de las Asociaciones Mutuales y de sus
Sucursales; dictar y modificar las disposiciones por las cuales deben regirse las Asociaciones
Mutuales; suspender los acuerdos de las Asambleas de Asociados Ahorristas cuando su constitución
hubiere sido defectuosa o los acuerdos hubieren sido adoptados en contravención de las leyes,
estatutos, instrucciones o resoluciones de la Caja Central; servir de asegurador de los préstamos
otorgados por las Asociaciones Mutuales en la forma y con las garantías que establece el Decreto
Ley; formar un fondo de reserva; organizar por si misma o contratar con terceros un sistema de
seguros individuales o colectivos de desgravamen hipotecario, incapacidad permanente o temporal,
cuando lo estime conveniente; y fiscalizar que los créditos otorgados por las Asociaciones Mutuales
estén debidamente garantizados.
Empero, en un estado de derecho las atribuciones y funciones que otorga el Decreto Ley 07585 a
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la Caja Central no pueden ser derogadas, abrogadas ni modificadas por Decreto Supremo impugnado
de inconstitucional sino exclusivamente por el Poder Legislativo. Entonces, parece que el Decreto
Supremo 23261 no puede alterar, modificar o extinguir los derechos otorgados a la Caja Central por
su Ley Orgánica.
El Decreto Supremo 23486, promulgado el 29 de Abril de 1993, dispone la transferencia al FONVIS
de la cartera de la Caja Central correspondiente a la totalidad de la deuda proveniente de los
convenios de préstamos con la Agencia para el Desarrollo (A.I.D.) de los Estados Unidos de
América, subrogada por el Estado mediante Decreto Supremo 21405 de 23 de Septiembre de 1986
y transferida al Tesoro General de la Nación por Decreto Supremo 21660 de 10.07.87. Se determina
que el valor neto de esa cartera pasará al FONVIS en calidad de patrimonio. También mediante el
Decreto 23486 se determina que el Ministerio de Asuntos Urbanos establecerá las condiciones para
reformular un plan con objeto de recuperar de las Asociaciones Mutuales deudoras de la referida
cartera los montos que resultasen en favor del patrimonio del FONVIS, estableciendo al respecto
ciertas normas básicas.
Al respecto, La Caja Central solicitó al Ministro de Finanzas -- en la vía administrativa -- se
reconozca que las obligaciones que el Decreto 23486 dice que tuviese aún la Caja Central, se
encuentran extinguidas por condonación y prescripción; consecuentemente, no pueden ser cobradas
no transferidas a ninguna entidad porque ello implicaría un atropello al derecho de los particulares.
Por otro lado, las Mutuales de Trinidad, Riberalta, Cobija, Guayaramerin y Tarija impugnaron ante
el Secretario Nacional de Asuntos Urbanos -también en la vía administrativa- el Decreto 23486
pidiendo su abrogatoria. En el memorial de impugnación de fecha 29.10.93 se establece que el
Decreto 23486 al determinar y crear una obligación sin causa, así como disponer del FONVIS a cargo
de la Caja Central y de las Asociaciones Mutuales del Sistema, da lugar a la creación inconstitucional
de una contribución especial.
El Decreto impugnado pretende crear sobre y contra las Asociaciones Mutuales una obligación
inesperada. Las Asociaciones Mutuales nunca obtuvieron préstamos de la Caja Central, ni siquiera
de las entidades financieras y organismos internacionales acreedores del exterior. De ahí que, la
obligación de pago de las Asociaciones Mutuales (Art. 902 del Código Civil) solo tenían respecto
a su acreedor: la Caja Central. Los contratos solo tienen efecto entre las partes contratantes y no
dañan ni favorecen a terceros (Art. 523 del Código Civil).
Al cabo de más de un año de iniciado el procedimiento de defensa de las Asociaciones Mutuales por
la vía administrativa, se logró la promulgación del Decreto Supremo 23915 el 16 de Diciembre de
1994, mediante el cual se abroga el Decreto 23486 de 29.04.93 (Art. 2º)
En su Art. 1º el referido Decreto señala que en cumplimiento de la Ley Nº 998 de 20 de mayo de
1988 se aclara que la condonación acordada y pactada por Convenio Internacional de la deuda
externa por la suma de US$ 31.059.490.87 y ratificada mediante dicha Ley Nº 998, libera y extingue
esa obligación en beneficio de la Caja Central así como de todas las Asociaciones Mutuales de l
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Sistema de Ahorro y Préstamo para la Vivienda del país que hubieran recibido tales fondos, sin
excepción.
Por lo tanto, el Decreto 23915 ratifica el tratamiento que en lo legal y financiero se dio a la deuda
externa de la Caja Central por el Decreto Supremo 21660 y el Convenio suscrito por los Presidentes
del Banco Central de Bolivia y la Caja Central con la participación del Subsecretario del Tesoro
General de la Nación en nombre y representación del Gobierno en cuanto asume la responsabilidad
de cancelación de los créditos contratados por el Organismo Rector del Sistema de Ahorro y
Préstamo para la Vivienda.
Ley 1488: La Ley de Bancos y Entidades Financieras
El Congreso Nacional de Bolivia aprobó la Ley de Bancos y Entidades Financieras que la Presidencia
Constitucional de la República promulgó como Ley Nº 1488 el 16 de abril de 1993. La nueva Ley
que reemplaza a la Ley General de Bancos de 1928, incluye a todas las entidades de intermediación
financiera que son: los Bancos; las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo para la Vivienda;
las Cooperativas de Ahorro y Crédito; todos los Fondos incluidas las Unidades Crediticias de
intermediación, inversión, desarrollo, fomento y otras creadas por el Estado; Fondos Financieros
Privados; instituciones privadas para el desarrollo social y organizaciones no gubernamentales; cajas
de ahorro prendario.
Al quedar comprendidas dentro del campo de aplicación de la Ley Nº 1488 las actividades de
intermediación financiera y de servicios auxiliares financieros, el artículo 69 de la nueva Ley, establece
que las entidades financieras no bancarias, públicas, privadas o mixtas que capten dinero del público
o intermedien recursos del Estado, de origen interno o externo y que realicen operaciones de
colocación de estos recursos, se regirán por el artículo 6º. En dicha categoría se encuentra
comprendido el Sistema de Ahorro y Préstamo para la Vivienda. Más específicamente, la Ley Nº
1488 al referirse a la constitución, formación, organización y administración del citado Sistema (Art.
79º), dispone que se regula de acuerdo al artículo 6º precitado y otras disposiciones de la nueva Ley.
Mediante el artículo de referencia (6º), la Ley 1488 determina el mantenimiento de la vigencia del
Decreto Ley 07585 en cuanto a las normativas de este último sobre la estructura institucional, jurídica
y administrativa de la Caja Central y de las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo para la
Vivienda, al disponer que "las entidades financieras no bancarias y las de servicios auxiliares
financieros que tengan por objeto la captación de recursos del público, aún cuando no persigan fines
de lucro y que para su constitución y obtención de personería jurídica, estén normadas por sus leyes
o disposiciones legales especiales, aplicarán dichas normas, sólo en lo concerniente a su constitución,
estructura orgánica y administración". Consecuentemente, y las Asociaciones Mutuales de Ahorro
y Préstamo para la Vivienda debieron proceder a la adecuación de sus Estatutos a las disposiciones
de la Ley 1488 en el término de un año a partir de la fecha de publicación de la citada norma legal
el 3 de mayo de 1993 (Art. 161º). El Decreto Ley de creación de la Caja Central continúa vigente en
cuanto a la organización de las Asociaciones Mutuales y las funciones de sus órganos de dirección
y administración.
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Ley 1488 al ratificar la competencia y jurisdicción de la Superintendencia de Bancos y Entidades
Financieras, establecida por el Estatuto Orgánico del organismo supervisor, dejó sin efecto las
atribuciones de la Caja Central en materia de fiscalización e inspección de la marcha de las
Asociaciones Mutuales, facultad que ejerció como organismo central del Sistema de Ahorro y
Préstamo para la Vivienda, desde su creación.
Formación del Fondo Mutual
Uno de los aspectos que motivó mayor énfasis por parte de la Comisión de Estudio del Proyecto de
Ley del Sistema Mutual de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, fue la constitución de un Fondo
Mutual dirigido al fortalecimiento del patrimonio de cada Asociación Mutual a través del nivel de
capitalización efectiva de cada institución.
Por mucho tiempo el carácter comunitario de las instituciones de ahorro produjo ciertas dudas en
cuanto si era correcto aplicar criterios de rentabilidad empresarial; empero, estas dudas fueron
superadas por un nuevo criterio: fortalecer las posibilidades reales de capitalización de dichas
instituciones. En este sentido, las Comisiones Económicas de las Cámaras de Diputados y de
Senadores determinaron por el Art. 75º de la Ley 1488 que: "Para la formación del Fondo Mutual,
las Asociaciones Mutuales constituirán un capital mínimo en moneda nacional, equivalente a cien mil
derechos especiales de giro" (US$ 140.000.00). De esta manera se otorga relevancia a una política
de capitalización respaldada por la nueva Ley, sin menoscabo de la obra social. Con la
correspondiente reglamentación del Fondo Mutual, se facilita a las Asociaciones Mutuales un camino
ortodoxo para aumentar sus recursos propios.
Por otra parte, la Ley 1488 establece que el patrimonio neto del Sistema Mutual de Ahorro y
Préstamo para la Vivienda, respecto a sus activos de riesgo, (Art. 76º), se regulará por el Art. 47º de
la misma Ley que dispone que en todo momento las entidades financieras bancarias y no bancarias
deberán mantener un patrimonio neto equivalente a por lo menos el ocho por ciento (8%) del total
de sus activos y contingentes, ponderados en función a sus riesgos, y en caso de pérdida o
disminución del Fondo Mutual (patrimonio neto), su reposición se sujetará a las normas establecidas
por la Ley 1488, para las demás entidades de intermediación financiera.
Operaciones activas y pasivas a que están autorizadas las Mutuales por la Ley Nº 1488
En primer término, la Ley 1488 determina que los créditos de las Asociaciones Mutuales estarán
dirigidos a la compra de terrenos y construcción de vivienda, a la compra de viviendas individuales
o en propiedad horizontal, a la construcción de proyectos habitacionales, condominios y edificaciones
multifamiliares, financiamiento de contratos anticréticos, equipamiento de viviendas,
perfeccionamiento de sucesiones hereditarias y otros derechos sobre propiedades inmuebles
dedicados a la vivienda, así como también a créditos para la construcción y equipamiento de talleres
de trabajo artesanal anexos a la vivienda (Art. 78º).
La Ley 1488 ha dispuesto que las Asociaciones Mutuales como instituciones de financiamiento
habitacional asuman completamente un papel más dinámico mediante innovaciones financieras y el
uso de tecnologías modernas que les permitan competir con el resto de las instituciones financieras.
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De este modo, el artículo 77º de la Ley 1488 faculta a las Asociaciones Mutuales a efectuar las
siguientes operaciones pasivas:
- Recibir depósitos de dinero en cuenta de ahorro, en cuenta corriente, a la vista y a plazo.
- Emitir y colocar cédulas hipotecarias
- Contraer obligaciones subordinadas
- Contratar créditos u obligaciones con el Banco Central de Bolivia, entidades bancarias y
financieras del país y del extranjero.
- Emitir, descontar o negociar títulos-valores y otros documentos representativos de
obligaciones
- Realizar operaciones de compraventa y cambio de monedas.
- Efectuar fideicomisos y mandatos de intermediación financiera; administrar fondos de
terceros; realizar operaciones de arrendamiento y de servicios.
En tercer término, las Asociaciones Mutuales -también de conformidad a los dispuesto por el artículo
77º de la Ley 1488- están autorizadas a efectuar las siguientes operaciones activas, contingentes y
de servicios:
- Otorgar créditos y efectuar préstamos a corto, mediano y largo plazo, con garantías
hipotecarias, personales, prendarias o combinadas.
- Desconectar y/o negociar títulos-valores u otros documentos de obligaciones de comercio,
cuyo vencimiento no exceda de un año.
- Otorgar avales, fianzas y otras garantías.
- Recibir letras de cambio u otros efectos de cobranza, así como efectuar operaciones de
cobranza, pagos y transferencias.
- Realizar operaciones de cambio y compraventa de monedas.
- Comprar y vender por cuenta propia documentos mercantiles.
- Actuar como intermediario por cuenta de sus clientes en la suscripción, colocación y
compraventa de títulos valores, previa consignación de fondos.
- Alquiler cajas de seguridad
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- Ejercer comisiones de confianza y operaciones de fideicomiso.
- Adquirir y vender bienes inmuebles para ser utilizados en actividades propias del giro.
- Celebrar contratos de arrendamiento financiero (leasing)
- Servir de agente financiero para las inversiones o préstamos en el país, de recursos
provenientes del exterior.
El Sistema de Ahorro y Préstamo para la Vivienda no solo debe adecuar sus normativas a las
disposiciones legales precitadas sino también actualizar sus procedimientos operativos que deben
traducirse básicamente en la diversificación de sus prácticas operativas que permitan a las
Asociaciones Mutuales mejorar sus condiciones de competitividad.
Transformaciones de Asociaciones Mutuales hacia Multibanca
La transformación de una entidad mutual en una sociedad de capital, bajo la forma comercial, banco
hipotecario o sociedad financiera, significa su separación o exclusión del Sistema Mutual de Ahorro
y Préstamo para la Vivienda, extremo que determinaría la pérdida de la filosofía del mutualismo
inminente en el Sistema desde su creación.
Al respecto, la Ley 1488 en su artículo 88º determina que: "Las Mutuales del Sistema de Ahorro y
Préstamo para la Vivienda para cambiar su naturaleza jurídica deberán previamente liquidar su
patrimonio".
La decisión de conversión debe ser tomada por los asociados ahorristas de la Asociación Mutual en
Asamblea Extraordinaria, de acuerdo a las normas que sobre el particular establecen los Estatutos,
debiéndose contar asimismo con la autorización de la Superintendencia de Bancos y Entidades
Financieras. Dicha conversión a una entidad financiera o bancaria no solo conlleva la liquidación
previa del patrimonio de la Asociación Mutual sino también la obligación a cumplir con los requisitos
establecidos por la Ley de Bancos para la organización y funcionamiento de una entidad objeto del
cambio de naturaleza jurídica.
Aún más, la Ley 1488 en su Capítulo II sobre Liquidación Voluntaria, Fusión y Transformación,
dispone en su artículo 119º que: "Las entidades financieras no bancarias, excepto las entidades sin
fines de lucro, podrán transformarse en entidades bancarias previa autorización de la
Superintendencias de Bancos y Entidades Financieras".
Liquidación voluntaria, fusión y transformación
Con referencia al Capítulo II Título Noveno de la liquidación voluntaria, fusión y transformación de
una entidad financiera no bancaria, si una Asociación Mutual solvente desea poner término a sus
actividades, puede ser liquidada voluntariamente por representantes designados por la Asamblea
Extraordinaria de Asociados, con autorización previa de la Superintendencia de Bancos y Entidades
Financieras (Art.116º), cumpliendo las disposiciones del Código de Comercio.
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Corresponde a la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras con acuerdo del Banco Central
de Bolivia, autorizar la fusión de Asociaciones Mutuales, de acuerdo a las previsiones del Código de
Comercio, según lo dispuesto por el Artículo 118º de la Ley 1488.
En cuanto a la transformación de las Asociaciones Mutuales en entidades financieras bancarias, de
conformidad al artículo 119º de la Ley 1488, dichas entidades al estar sus operaciones pasivas y
activas exentas de todo lucro, no podrán proceder a su transformación.
Encaje Legal
El Capítulo I del Título Quinto de la Ley 1488 determina que las Asociaciones Mutuales mantendrán
diariamente un encaje legal de sus pasivos con el público, que deberá ser depositado en el Banco
Central de Bolivia. Así se establece que el encaje legal para depósitos a la vista será del diez por
ciento (10%) y para depósitos a plazo hasta de un año, cuatro por ciento (4%). Los depósitos a más
de un año estarán exentos de encaje legal (Art. 82º).
Control e Inspecciones
El Capítulo I del Título Octavo dispone que el control e inspecciones que debe efectuar la
Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras de las actividades de las entidades financieras,
objeto de los artículos 92º al 98º de la Ley 1488, alcanza a la Caja Central y a las Asociaciones
Mutuales de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, según lo estipulado por el artículo 6º de la citada
Ley.
Contravenciones, infracciones y sanciones
Los artículos 99º al 111º del Capítulo II del Título Octavo de la Ley 1488 sobre contravenciones,
infracciones y sanciones que se aplican a las entidades financieras bancarias, por disposición de la
misma Ley se hacen extensivos a las entidades financieras no bancarias como son las Asociaciones
Mutuales. Por lo tanto, los directivos, gerente y empleados de dichas entidades que contravengan las
disposiciones de la citada norma jurídica o las normas reglamentarias de la misma, se harán pasibles
a la imposición de las siguientes sanciones administrativas:
1. Amonestación
2. Multa a la entidad financiera
3. Prohibición temporal para realizar determinadas operaciones u operar determinadas
secciones.
4. Cancelación de la autorización de funcionamiento conforme a lo prescrito en la Ley
1488.
5. Multas personales a los directivos, gerentes, contralor interno y empleados de
acuerdo a la gravedad de la falta.
6. Suspensión de las actividades de los directivos, contralor interno, gerentes,
administradores y apoderados legales. La suspensión podrá ser temporal o
permanente.
Las citadas sanciones cuya especificación se consigna en el artículo 99º, se aplicarán por el
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Superintendente sin perjuicio de las demás sanciones establecidas por Ley y la responsabilidad civil
o penal a que hubiere lugar.
Diversificación operacional
La "diversificación operacional" debe ser entendida como un complemento de los medios con que un
Sistema de Ahorro y Préstamo para la Vivienda ha de contar para alcanzar sus objetivos. La
diversificación operacional está destinada a explorar las formas más adecuadas para fortalecer en
las entidades el ámbito de sus operaciones pasivas y el área de sus operaciones activas, de manera
que, sin deteriorar el objetivo final de financiar viviendas, pueden disponer las entidades de una
variedad de medios e instrumentos que no solo contribuyan a superar situaciones coyunturales, sino
a consolidar una proyección de desarrollo futuro.
De la diversificación operacional surge una posibilidad mayor de mantener la estructura de las
Asociaciones Mutuales en condiciones de rentabilidad suficiente para asegurar su permanencia y
poder subsistir ya sea en tiempos de crisis o en tiempos de normalidad económica con mayor o menor
inflación.
Los Sistemas de Ahorro y Préstamo actúan en competencia con otros sectores financieros
institucionalizados, pero siempre su acción se encuentra enmarcada en una legislación que regula
básicamente sus operaciones. Para acelerar su penetración en el campo del financiamiento, debe estar
en condiciones de utilizar todos los medios que le son permisibles para afrontar la competencia con
instituciones tradicionalmente acreditadas y perfeccionada en sus procedimientos.
Adecuación a la Ley 1488
La Ley Nº 1488, en su artículo 69º, determina que las entidades financieras no bancarias, públicas,
privadas o mixtas, que capten dineros del público o intermedien recursos del Estado, de origen
interno o externo y que realicen operaciones de colocación de estos recursos, se regirán de acuerdo
al artículo 6º de dicha Ley, que dispone lo siguiente; "Las entidades financieras no bancarias y las de
servicios auxiliares financieros, definidas en esta Ley, que tengan como objeto la captación de
recursos del público o que deseen habilitarse como instituciones de intermediación de recursos del
Estado, aún cuando no persigan fines de lucro, que para su constitución y obtención de personería
jurídica, estén normadas por sus leyes o disposiciones legales especiales, aplicarán dichas normas,
solo en lo concerniente a su constitución, estructura orgánica y administración. La autorización de
funcionamiento, fiscalización, control e inspección de sus actividades y operaciones, son de
competencia privativa de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras, conforme a lo
establecido en la presente Ley".
Las entidades que conforman el Sistema de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, mantienen su status
jurídico y estructura orgánica que adquieren en aplicación de las disposiciones que al respecto
contiene el Decreto Ley Nº 07585 de 20 de abril de 1966, según lo determinado por el artículo 6º de
la Ley Nº 1488, por tratarse la Ley de su creación y constitución de una Ley Especial.
Asimismo, la Ley Nº 1488 contiene otras disposiciones referidas específicamente a las Asociaciones
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Mutuales de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, sobre formación del Fondo Mutual; diversificación
operacional; conversión de Asociaciones Mutuales en sociedades de capital; encaje legal; control e
inspecciones de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras; contravenciones, infracciones
y sanciones referidas a la Ley Nº 1488; liquidación voluntaria, fusión y transformación.
En el marco legal que rige al Sistema de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, se aplica con
preferencia la nueva Ley de Bancos y Entidades Financieras Nº 1488; empero, a partir de la
promulgación de la Ley del Banco Central de Bolivia, con el número 1670 en fecha 31 de octubre
de 1995, quedan sometidas a la competencia normativa del Banco Central de Bolivia todas las
entidades de intermediación financiera y servicios financieros, cuyo funcionamiento esté autorizado
por la superintendencia de Bancos y Entidades Financieras.
Actualmente, los personeros del Banco Central de Bolivia preparan las normas reglamentarias a las
disposiciones que contienen los artículos 32º y siguientes de la Ley Nº 1670, extensivas a las
Asociaciones Mutuales y Caja Central de Ahorro y Préstamo para la Vivienda.
En cuanto al régimen de operatividad de las Asociaciones Mutuales, el artículo 77º de la Ley Nº 1488
dispone que dichas entidades pueden realizar las operaciones pasivas y activas establecidas en los
artículos 38º y 39º de la Ley con la excepción de los numerales que corresponden exclusivamente a
operaciones pasivas y activas de las entidades financieras bancarias. Sin embargo, es necesario
enfatizar que para la correcta aplicación de las operaciones pasivas y activas autorizadas por la Ley
Nº 1488, es preciso que el Banco Central de Bolivia proceda a su reglamentación.
Adecuación del Sistema de Mutuales a la Legislación
Como resumen, el Decreto Ley Nº 07585 de abril de 1966, creó la Caja Central de Ahorro y
Préstamo para la Vivienda que a su vez en uso de sus atribuciones, dió existencia jurídica a las trece
mutuales del sistema. La citada disposición legal mantuvo su eficacia institucional hasta la
promulgación de la nueva Ley de Bancos y Entidades Financieras el 14 de abril de 1993. Sin
embargo, la facultad que el Decreto Ley Nº 07585 otorgó a la Caja Central para fiscalizar e
inspeccionar a las mutuales, quedó sin efecto con la promulgación del Decreto Supremo Nº 22203
de 26 de mayo de 1989, que aprobó el Estatuto Orgánico de la Superintendencia de Bancos y
Entidades Financieras. El artículo 4º del Decreto de referencia, determina la competencia y
jurisdicción de la Superintendencia sobre el Sistema Mutual de Ahorro y Préstamo, incluida la Caja
Central. Consecuentemente, la Superintendencia queda facultada para autorizar la organización,
funcionamiento, fusión y cierre de las entidades bajo su control, así como dictar disposiciones
normativas y reglamentarias al control, estabilidad y solidez económica y financiera de las entidades
bajo su fiscalización. La Caja Central perdió esas funciones que las ejercitó desde 1966.
Mediante el Decreto Supremo Nº 23261 de 15 de septiembre de 1992 se pretendió derogar el
Decreto Ley Nº 07585 y su Reglamento así como funciones y atribuciones de la Caja Central que
contiene el artículo 12º. El citado Decreto denominado de Reestructuración del Sistema de
Financiamiento para la Vivienda, contiene, por un aparte, disposiciones relativas al Fondo Nacional
de Vivienda Social, y por otra parte, normativas acerca de las Asociaciones Mutuales de Ahorro y
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Préstamo para la Vivienda incluyendo en su última parte, disposiciones modificatorias y derogatorios
de funciones y facultades de la Caja Central. Sin embargo, los Decretos Leyes tienen el valor de leyes
y no pueden ser contradichos por simples Decretos Supremos, según jurisprudencia uniforme de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación; por lo tanto, correspondió a la Caja Central seguir aplicando
las funciones y atribuciones que le competían. La permisibilidad del Decreto Supremo Nº 23261 en
cuanto corresponde a las modificaciones y derogatorias observadas, fueron además objeto de una
recurso de inconstitucionalidad que presentó la Caja Suprema ante la Corte Suprema de Justicia de
la Nación.
Finalmente, con la presentación ante el Congreso Nacional del proyecto de Ley del Sistema de
Ahorro y Préstamo para la Vivienda, cuyos conceptos básicos quedaron incorporados en la nueva Ley
de Bancos y Entidades Financieras, quedo desnaturalizado y sin efecto, el Decreto Nº 23261, en
cuanto se refiere al Sistema Mutual de Ahorro y Préstamo.
La Ley de Bancos y Entidades Financieras Nº 1488 engloba específicamente normativas acerca de
la constitución, formación, organización y administración del sistema Mutual de Ahorro y Préstamo
para la Vivienda, a las que nos referimos concretamente en párrafo anterior, así como a la reciente
Ley del Banco Central de Bolivia, a reglamentarse.
Sobre la Ley 1488, el artículo 161º dispone que: "Las entidades financieras, sujetas a las disposiciones
de la presente Ley, adecuarán sus Estatutos y demás documentos de constitución, en lo que sea
conducente a las disposiciones de la presente ley, adecuarán sus Estatutos y demás documentos de
constitución, en lo que sea conducente a las disposiciones de esta Ley, en el término de un año a
partir de la fecha de su publicación".
Las Asociaciones Mutuales en un número cada vez mayor adecuan sus normas estatuarias a la Ley
Nº 1488 en todo lo que corresponde a las disposiciones que contienen los artículos 74º al 80º, 82º,
92º al 98º, 153º y 154º.
Al respecto, corresponde hacer notar que el término de un año establecido por el artículo 161º de
referencia, ha sido prorrogado por el Decreto Supremo Nº 23914 de 16 de diciembre de 1994, en
favor de las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, hasta que el Congreso
Nacional establezca los plazos de adecuación y cumplimiento definitivos. De ahí que, sobre todo las
Asociaciones Mutuales más pequeñas que en algunos casos atraviesan situaciones de crisis, se
prevalen del citado Decreto para cumplir con la adecuación de la Superintendencia de Bancos y
Entidades Financieras.
Por otra parte, el artículo 162º de la Ley Nº 1488, establece que de acuerdo al artículo 47º de la
misma Ley, las entidades financieras bancarias y no bancarias deberán mantener su patrimonio neto
equivalente a por lo menos el ocho por ciento (8%) del total de sus activos y contingentes,
ponderados en función a sus riesgos. Hay cuatro Mutuales que al presente no están en condiciones
de cumplir con dicha disposición. Al igual que en el caso anterior (Art.161º), se acogen en el Decreto
Supremo Nº 23914 que también prórroga el plazo señalado en el artículo 162º; por ello, la
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Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras no les aplica el artículo 112º por incumplimiento
con lo dispuesto por el artículo 47º precitado.
En suma, el marco legal del Sistema de Ahorro y Préstamo para la Vivienda está conformado por el
Estatuto Orgánico de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras; por la nueva Ley de
Banco Central de Bolivia y por el Decreto Ley Nº 07585, en lo concerniente a la constitución,
estructura orgánica y administración de las Asociaciones Mutuales y determinadas funciones que aún
ejerce la Caja Central en sus relaciones financieras, de seguro de desgravamen hipotecario y otras que
mantiene con las Asociaciones Mutuales del Sistema.
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Situación Financiera de las Mutuales y CACEN
El sistema mutual está compuesto hoy en día por 13 mutuales además de CACEN y una nueva
entidad conocida como UNIVIV, producto de las rivalidades entre las grandes Mutuales y CACEN.
Actualmente cuatro mutuales están asociadas a UNIVIV (La Primera, La Paz, La Promotora, y La
Plata). Nueve mutuales están asociadas a CACEN ( Guapay, El Progreso, Tarija, Potosí, Paititi,
Manutata, Pando, La Frontera, y Del Pueblo). Las Mutuales pueden dividirse en tres distintos
grupos. El primer grupo estaría comprendido por la Mutuales grandes, que son cuatro: La Primera,
La Paz, Guapay y La Promotora. Estas son rentables, tienen activos cuantiosos, y gozan de una
reputación de estabilidad que trasciende a sus comunidades. El segundo grupo está compuesto por
Mutuales medianas, entre las cuales se encuentran El Progreso, La Plata y Potosí. Estas mutuales
tiene patrimonio positivo y están realizando operaciones rentables en su gran mayoría. Sus portafolios
de créditos y otras fuentes de ingresos les permiten cubrir sus gastos de operación. Están localizadas
en mercados mas pequeños y menos sofisticados, pero son entidades muy importantes en sus
comunidades representando la fuente mas importante de financiación de vivienda para sus residentes.
El tercer grupo comprende las seis mutuales mas pequeñas: El Pueblo, Tarija, y las del norte, Paititi,
La Frontera Pando y Manutata. Estas Mutuales severamente afectadas por los efectos de la
hiperinflación, cuentan con recursos escasos debido en gran medida al tamaño de sus comunidades.
Se encuentran todas ellas luchando por mantenerse solventes y en funcionamiento. Paradójicamente,
con excepción de la Mutual del Pueblo, ellas son el recurso mas importante de financiamiento para
la vivienda en sus comunidades y en algunos casos son la única institución financiera en el lugar.
A fines de 1995, el 98,7% de la cartera del sistema de mutuales de ahorro y préstamo, o sea, 1.100
millones de bolivianos, constaba de préstamos para vivienda (adquisición de terrenos, compra de
casas, construcción y ampliación de viviendas, etc.). Del mismo modo, el 98% de sus préstamos, para
un total de 32.503, era para viviendas. El plazo y el tamaño promedio de los préstamos varía por
región y por mutual. Por ejemplo, en el caso de la Mutual La Paz, situada en La Paz, el tamaño
promedio de los préstamos para adquirir una casa es de 80.905 bolivianos, y el 90% de ellos están
clasificados como a largo plazo (más de 5 años); el tamaño promedio de los préstamos para construir
una casa es de 44.637 bolivianos y el 83% de los mismos son a largo plazo. En cuanto a la Mutual
Guapay, situada en Santa Cruz, el tamaño promedio de los préstamos para adquirir una casa es de
62.327 bolivianos, y el 97% son a largo plazo; el tamaño promedio de los préstamos para construir
una casa es de 22.244 bolivianos y el 71% están clasificados como a mediano plazo (entre 1 y 5
años), mientras que el resto son a largo plazo. Por último, en el caso de la Mutual La Frontera,
situada en Guayaramerin, el tamaño promedio de los préstamos para adquirir una casa es de 19.136
bolivianos y el 77% son a largo plazo; el tamaño promedio de los préstamos para construir una casa
es de 18.437 bolivianos y el 94% son a largo plazo.
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Indicadores Financieros de las Mutuales
En general las características de las Mutuales de cada grupo son muy similares. Cada una será
analizada por separado mas tarde.
Patrimonio del Sistema Mutual
Está vinculada a la Ley de Bancos y Entidades Financieras, que en su artículo 47º dispone que en
todo momento las entidades financieras bancarias y no bancarias deberán mantener un patrimonio
neto equivalente a por lo menos el ocho por ciento (8%) del total de sus activos y contingentes,
ponderados en función a sus riegos.
Al 31 de Diciembre 1995, las mutuales disponieron de los siguientes patrimonios netos con sus
respectivos coeficientes de adecuación:
Mutual Patrimonio Suficiencia de Capital (%)
(miles de dólares)
La Primera 13.589 16,68%
La Paz 10.169 10,87%
Guapay 3.937 8,83%
Promotora 1.355 13,10%
Progreso 1.662 39,75%
La Plata 1.070 15,71%
Potosí 530 15,45%
Paititi 216 4,95%
Tarija 20 0,48%
Del Pueblo 202 8,41%
La Frontera 34 2,28%
Manutata 153 15,15%
Pando (243) -20,76%
Fuente: SBEF
Las Mutuales Paititi, Tarija, La Frontera, y Pando tienen un coeficiente por debajo del porcentaje
requerido, muestran un deficiencia en la adecuación de su patrimonio que, como señalan las firmas
de Auditoría Externa, crean una duda importante acerca de la habilidad de la entidad de continuar con
sus operaciones
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Cabe enfatizar que de conformidad a los dictámenes de los auditores externos, Mutual Potosí ha
consumido el 66% de su patrimonio neto por resultados negativos acumulados al 31.12.95 que
alcanzan a Bs. 5.068.334. Mutual Tarija incurrió en pérdidas que consumieron sustancialmente su
patrimonio, en un monto de Bs. 7.578.550.
En cuanto a Mutual Paititi, esta entidad tuvo resultados negativos acumulados desde ejercicios
anteriores, lo que determinó que haya consumido un 92% de las partidas positivas del patrimonio.
De modo semejante, Mutual Manutata incurrió en pérdidas consecutivas de operaciones de años
anteriores, ocasionando que haya consumido un 87% de las partidas positivas del patrimonio. En lo
que respecta a Mutual Pando, consumió todo su patrimonio por pérdidas consecutivas de operaciones
de ejercicios anteriores. Por último Mutual La Frontera, consumió un 94% de las partidas positivas
del patrimonio, por pérdidas consecutivas de operaciones de años anteriores.
Corresponde hacer notar, que la acumulación de pérdidas data, en cierto grado, del período de
hiperinflación durante el cual se dolarizaban pasivos y desdolarizaban activos. Es decir, que no se
dió opción a realizar los ajustes de los activos, principal causa de una situación de crisis que se
mantuvo en las Mutuales más pequeñas. En cambio, las demás Mutuales disponían de activos
realizables (terrenos, etc.) que les permitió la ejecución de proyectos habitacionales. Dichos activos
en tanto se mantuvo el proceso inflacionario se contabilizaron a valores históricos para luego ser
registrados y comercializados a precio de mercado.
Por instrucciones de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras, la condonación de la
deuda externa se contabilizó como "aportes no capitalizables" y la Cuenta de Fondo de
Compensación y Reajuste figuró como pérdidas acumuladas no permitiéndose la compensación de
esta pérdida con el aporte no capitalizado, determinándose que las instituciones del Sistema de
Ahorro y Préstamo eliminen la pérdida precitada con resultados de futuras gestiones; empero, ese
procedimiento no pudo ser observado por las Mutuales más pequeñas dadas las condiciones
socioeconómicas de las regiones en que operan, sujetas a procesos recesivos y con una marcada
problemática en la captación de ahorro.
Ademas de los coeficientes de adecuación, los cuadros abajos se muestran indicadores de solvencia,
liquidez y rentabilidad. Los objetivos de la administración de una institución financiera son los de
conciliar, de la mejor manera posible, estos tres parámetros que son, en gran medida, contradictorios.
Son contradictorios porque evidentemente cuanta mayor liquidez tiene la institución, mayor es su
solvencia, pero menor su rentabilidad o, por el contrario, cuando se prioriza la rentabilidad, se
aumenta el riesgo de la institución y, por lo tanto, disminuye su solvencia y su liquidez, ya que debe
invertir la mayor cantidad de recursos.
Solvencia
El principal índice de solvencia es la cartera en mora neta como porcentaje del patrimonio, ya que este
índice muestra el porcentaje del patrimonio que está en riesgo de ser perdido. Por definición, la
cartera en mora es aquella que tiene un retraso de más de un día y que puede que haya entrado en
mora por la situación coyuntural y temporal de un deudor. Por lo tanto, para determinar la calidad
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de la mora se ha calculado la cartera en ejecución, que está atrasada en más de 90 días, como
porcentaje de la cartera en mora. Los indicadores de las mutuales son comparados a los indicadores
de los bancos privados nacionales.
Indicadores de Solvencia (%)
ML1 MLP MGY MPR MPG MPL MPT MPY MTJ MDP MLF MMT MPD
A 39,1 75,0 90,5 118,6 32,4 71,2 64,3 591,1 3758 76,0 662,6 97,0 -31,8
B 8,0 10,3 7,7 12,0 15,4 9,7 8,1 35,7 21,8 12,4 18,8 26,2 12,2
C 31,2 39,7 58,0 24,5 11,7 17,5 75,4 47,3 55,2 78,9 51,6 10,5 81,7
BSC BBA BNB BUN BME BHN BIS BLP BTB BGA BIN BEC BSO
A 19,1 390,6 48,4 87,9 44,4 75,5 39,0 60,6 40,3 7,7 72,4 21,4 15,9
B 1,6 26,2 3,9 8,8 5,2 6,9 4,1 5,6 4,2 1,4 8,5 2,4 3,1
C 67,0 67,9 60,3 86,1 86,1 59,9 56,5 76,7 71,2 63,3 70,8 70,8 45,9
A: cartera en mora/patrimonio + bocas
B: cartera mora/cartera bruta
C: cartera en ejecución/cartera en mora
Fuente: SBEF
Liquidez
Los índices de liquidez utilizados son: a) las disponibilidades como porcentaje de las obligaciones
menores a 360 días, es decir, incluye depósitos del público menores a 360 días y obligaciones a la
vista con instituciones financieras; y b) activos liquidos como porcentaje de las obligaciones menores
a 360 días.
Indicadores de Liquidez (%)
ML1 MLP MGY MPR MPG MPL MPT MPY MTJ MDP MLF MMT MPD
A 13,1 15,3 16,8 16,4 12,0 14,4 37,8 2,9 17,7 14,5 29,4 38,9 22,2
B 29,6 23,0 25,1 32,3 129,7 35,4 55,8 27,7 96,0 18,6 69,0 60,5 24,7
BSC BBA BNB BUN BME BHN BIS BLP BTB BGA BIN BEC BSO
A 47,8 4,0 50,4 35,3 44,6 33,3 50,5 45,7 49,6 48,9 14,7 44,6 44,7
A: disponibilidades/obligaciones a corto plazo
B: activos liquidos/obligaciones a corto plazo
Fuente: SBEF
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Rentabilidad
La rentabilidad se mide a través de dos índices: resultado de operación neto como porcentaje del total
de activo y contingentes y el resultado de gestión neto como porcentaje del patrimonio menos los
utilidades del periodo. Con respecto a Mutual Guapay, la rentabilidad negativa se debe a una
situación coyuntural hasta la liquidación de los activos de bienes realizables en la gestión 1996 por
ejecución de programas habitacionales.
Indicadores de Rentabilidad (%)
ML1 MLP MGY MPR MPG MPL MPT MPY MTJ MDP MLF MMT MPD
A 0,8 0,7 -1,2 2,1 0,2 1,3 -0,2 0,2 0,3 0,7 -4,2 -10,2 -12,5
B 6,4 6,5 -15,7 55,0 8,7 13,8 1,8 0,7 181,3 -4,3 -65,7 -35,7 -46,9
BSC BBA BNB BUN BME BHN BIS BLP BTB BGA BIN BEC BSO
A 0,8 -4,7 0,5 0,6 1,3 -0,3 1,0 0,3 0,9 0,8 0,9 2,1 1,3
A: resultados de operación neto/activos + contingentes
B: resultados neto de la gestión/patrimonio - utilidades del periodo
Fuente: SBEF
Previsiones
La previsión específica para cubrir riesgos de recuperación de préstamos se constituye según
disposición emanada de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras a través de la Circular
Nº SB-196/94 de 28 de febrero de 1994 y Resolución SB/062/94 de 28 de febrero de 1994. Según
el artículo 21º de la mencionada Resolución, el porcentaje mínimo de previsión debe ser:
Categoría Previsión Específica (%)
1: Normales 0%
2: Problemas potenciales 0%
3: Deficientes 10%
4: Dudosos 50%
5: Perdidos 100%
Según el artículo 14º de la Resolución precitada, se consideran como créditos normales a aquellos
que cumplen con el cronograma de pagos originalmente pactado. Los créditos con problemas
potenciales son aquellos que muestran dificultades transitorias que afectan el cumplimiento oportuno
del cronograma de pagos.
Créditos deficientes son aquellos en los que su administración presenta deficiencias en la gestión y
seguimiento del crédito; empero, la entidad cuenta con garantías suficientes a las que puede recurrir
para recuperar el crédito.
Se consideran como créditos dudosos a aquellos créditos que además de tener las características
mencionadas para la tercera categoría, se encuentran en mora por más de la tercera categoría, se
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encuentran en mora por más de 180 días y las garantías otorgadas representan la única fuente cierta
de recuperación de estos créditos.
Los créditos perdidos además de las características definidas en la anterior categoría (categoría 4),
no cuentan con garantías reales, éstas no son realizables en el corto plazo, están significativamente
depreciadas o deterioradas o no están perfeccionadas. Al 31 de diciembre de 1995 la calificación de
la cartera en miles de dólares es como sigue:
Mutual Categoría No. Prestatarios Porcentaje Monto Porcentaje
(en boliv.)
La Primera Categoría 1 5.264 89,9% 297.649.845 91,9%
Categoría 2 374 6,4% 17.875.754 5,5%
Categoría 3 54 0,9% 2.065.288 0,6%
Categoría 4 78 1,3% 3.576.757 1,1%
Categoría 5 86 1,5% 2.762.300 0,9%
La Paz Categoría 1 7.611 95,6% 345.515.804 94,9%
Categoría 2 67 0,8% 3.697.976 1,0%
Categoría 3 84 1,1% 5.127.661 1,4%
Categoría 4 67 0,8% 3.640.626 1,0%
Categoría 5 136 1,7% 6.144.105 1,7%
Guapay Categoría 1 8.187 75,9% 195.265.697 85,3%
Categoría 2 1.395 12,9% 11.896.126 5,2%
Categoría 3 371 3,4% 7.515.173 3,3%
Categoría 4 136 1,3% 4.185.882 1,8%
Categoría 5 691 6,4% 10.024.688 4,4%
La Promotora Categoría 1 1.536 81,0% 56.627.678 85,7%
Categoría 2 160 8,4% 4.218.939 6,4%
Categoría 3 66 3,5% 1.850.360 2,8%
Categoría 4 42 2,2% 1.147.879 1,7%
Categoría 5 93 4,9% 2.261.191 3,4%
El Progreso Categoría 1 630 75,2% 13.869.163 79,2%
Categoría 2 190 22,7% 3.339.112 19,1%
Categoría 3 9 1,1% 135.224 0,8%
Categoría 4 4 0,5% 72.309 0,4%
Categoría 5 5 0,6% 102.177 0,6%
La Plata Categoría 1 1.322 90,3% 36.944.011 95,1%
Categoría 2 51 3,5% 686.175 1,8%
Categoría 3 41 2,8% 630.079 1,6%
Categoría 4 6 0,4% 223.473 0,6%
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Mutual Categoría No. Prestatarios Porcentaje Monto Porcentaje
(en boliv.)
Categoría 5 44 3,0% 381.859 1,0%
Potosí Categoría 1 1.090 81,6% 18.509.627 88,6%
Categoría 2 86 6,4% 813.191 3,9%
Categoría 3 67 5,0% 657.439 3,1%
Categoría 4 37 2,8% 405.037 1,9%
Categoría 5 55 4,1% 497.621 2,4%
Paititi Categoría 1 719 74,3% 12.870.680 72,9%
Categoría 2 136 14,1% 2.697.914 15,3%
Categoría 3 45 4,6% 804.720 4,6%
Categoría 4 32 3,3% 633.670 3,6%
Categoría 5 36 3,7% 656.201 3,7%
Tarija Categoría 1 521 86,0% 15.463.247 87,1%
Categoría 2 34 5,6% 850.992 4,8%
Categoría 3 29 4,8% 934.208 5,3%
Categoría 4 13 2,1% 348.159 2,0%
Categoría 5 9 1,5% 157.483 0,9%
Del Pueblo Categoría 1 310 74,9% 5.364.956 87,6%
Categoría 2 13 3,1% 159.885 2,6%
Categoría 3 2 0,5% 41.726 0,7%
Categoría 4 3 0,7% 181.687 3,0%
Categoría 5 86 20,8% 375.254 6,1%
La Frontera Categoría 1 226 71,3% 4.823.925 81,2%
Categoría 2 49 15,5% 542.540 9,1%
Categoría 3 8 2,5% 107.899 1,8%
Categoría 4 10 3,2% 205.576 3,5%
Categoría 5 24 7,6% 263.760 4,4%
Manutata Categoría 1 300 76,5% 1.769.136 63,4%
Categoría 2 33 8,4% 351.441 12,6%
Categoría 3 19 4,8% 381.321 13,7%
Categoría 4 3 0,8% 130.374 4,7%
Categoría 5 37 9,4% 160.167 5,7%
Pando Categoría 1 245 74,2% 2.796.118 84,8%
Categoría 2 21 6,4% 189.249 5,7%
Categoría 3 27 8,2% 185.941 5,6%
Categoría 4 11 3,3% 73.042 2,2%
Categoría 5 26 7,9% 52.047 1,6%
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Administración
El índice de la eficiencia administrativa utilizado son los gastos administrativos como un porcentaje
de los activos y contingentes.
Indicadores de Eficiencia Administrativa (%)
ML1 MLP MGY MPR MPG MPL MPT MPY MTJ MDP MLF MMT MPD
A 3,5 3,0 7,0 4,4 1,7 4,3 4,8 6,3 3,7 5,3 6,7 10,2 10,3
BSC BBA BNB BUN BME BHN BIS BLP BTB BGA BIN BEC BSO
A 3,2 6,0 2,8 3,5 3,0 2,4 2,4 4,5 4,1 6,1 6,6 3,2 16,4
A: gastos de administración/activo +contingente
Fuente: SBEF
Análisis de las Mutuales Grandes
Mutual La Primera
Como la mutual más grande, tiene un sólido capital y utilidades consistentes. Su gerencia es veterana
y entiende el mercado de vivienda en La Paz. Gracias en parte a inversiones fortuitas en tierra justo
antes y durante el período de hiperinflación, la mutual La Primera resultó menos perjudicada que
cualquiera de las mutuales más pequeñas. Algo que debe observarse es que esta mutual es
conservadora en su política de crédito, con un poco más del 50% de sus activos totales al final de
1995 consistente de préstamos, el segundo porcentaje más bajo en el sistema. La desventaja de esta
política conservadora es que la mutual gana mucho menos en inversiones líquidas, tan poco como un
0,5% de margen, de lo que gana en hipotecas, y no moviliza fondos activamente. No hay duda de
que podría participar fuertemente en un programa de ventas de valores respaldados por hipotecas,
si se desarrollara un mercado para este tipo de instrumento, mediante ventas a partir tanto de la
cartera existente como de la generación de nuevas hipotecas. Han expresado interés en convertirse
en una sociedad anónima y continuar funcionando como una institución de financiamiento de
vivienda, no como un banco. En el período que terminó el 31 de marzo de 1996, los costos
administrativos fueron del 18,3% de los ingresos financieros, y del 56,6% de las utilidades financieras
brutas (ingresos financieros menos costos financieros).
Mutual La Paz
Como en el caso de la Mutual La Primera, la Mutual la Paz es una institución consistentemente
rentable con la segunda mayor base de activos y la mayor cartera de préstamos en el sistema. La
gerencia es incuestionablemente competente y conocedora de su mercado, que abarca tanto a La Paz
como a la ciudad de El Alto. Parece ser menos conservadora que La Primera en cuanto a la
concesión de préstamos, habiendo tomado una iniciativa con una organización no gubernamental
llamada PROA. A través de PROA ha podido generar una cartera de préstamos para vivienda para
familias de bajos ingresos con una baja tasa de morosidad. También han usado fondos del FONVIS
para préstamos directos. Con las otras mutuales de la UNIVIV, está estudiando formas de
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proporcionar un mecanismo para vender valores respaldados por carteras de hipotecas al público
como una manera para hacerse autosuficiente con respecto al suministro de financiamiento a largo
plazo. Para el período que terminó el 31 de marzo de 1996, los costos administrativos fueron del
23,4% de los ingresos financieros, y del 78% de las utilidades financieras brutas.
Mutual Guapay
Localizada en Santa Cruz, es la mayor mutual fuera de la ciudad de La Paz. Tiene una sólida hoja
de balance y una cartera de préstamos equivalente a más del 80% de los activos al final de 1995. Usa
financiamiento bancario y de otras instituciones para sus préstamos en una mayor proporción de lo
que lo hacen las mutuales de La Paz. En 1995, la mutual sostuvo una pérdida de $980.000 debido
a la cancelación de una inversión en una urbanización que la Superintendencia de Bancos no
reconocerá como un activo hasta que las casas se vendan. La Mutual Guapay trabaja bajo la filosofía
de que no otorgará préstamos para viviendas sin agua, electricidad o instalaciones sanitarias. La
mutual invirtió en esta infraestructura en su urbanización y la registró como una inversión (bajo
activos). Cuando el Superintendente de Bancos desautorizó esto, la mutual tuvo que eliminar la
inversión de los libros. La mutual está recuperando su “pérdida” en la medida que vende las casas
en la urbanización, las cuales se están vendiendo bien. La mutual continúa comprometida con el
crédito para vivienda y ha participado en varios desarrollos de viviendas para personas de bajos
ingresos que parecen haber tenido mucho éxito. La gerencia ha estado vinculada a la mutual por
mucho tiempo y está familiarizada con el ámbito de Santa Cruz. Los gastos administrativos son altos
al 36,9% del ingreso financiero y al 68,9% de las utilidades financieras brutas en el período que
termina el 31 de marzo de 1996, pero esto puede deberse en parte a que varias sucursales, incluyendo
la de Camiri, están a bastante más de 100 kilómetros de la oficina matriz, y a la práctica de invertir
tiempo en fomentar relaciones con las organizaciones locales.
Mutual La Promotora
Localizada en Cochabamba, es la menor de las grandes mutuales y usa más financiamiento bancario
y de otras instituciones para su actividad crediticia que las tres descritas previamente. Por motivos
que no están claros, la mutual tiene dificultades para atraer depósitos de ahorros en su mercado. Un
motivo puede ser que ofrece tasas de interés más bajas en depósitos. Con la excepción de un par de
pequeñas mutuales, tiene la participación más pequeña en el mercado de ahorros con un poco más
del 2% de los depósitos bancarios. Por lo tanto, ha buscado activamente fondos del programa de
garantía de viviendas, del PL480 y del FONVIS. La gerencia de la mutual ha estado allí durante
mucho tiempo y entiende su mercado. Sin embargo, la gerencia es relativamente despreocupada y
no ha hecho un esfuerzo concertado para aumentar su participación en el mercado de ahorros y para
aumentar el número de préstamos otorgados. No obstante, es una organización viable en la que se
puede contar para generar préstamos para vivienda dentro de su capacidad para hacerlo en el futuro,
particularmente si aumenta sus esfuerzos para atraer ahorradores. En el período que terminó el 31
de marzo de 1996, los costos administrativos fueros del 32,5% de los ingresos financieros y del
50,7% de las utilidades financieras brutas.
Análisis de las Mutuales Medianas
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Mutual El Progreso
Localizada en Oruro, esta mutual es la más conservadora en lo que concierne a sus inversiones, con
solamente el 30% de sus activos al final de 1995 en préstamos para vivienda. Esto puede reflejar las
condiciones económicas generales de la ciudad, que es una comunidad minera. A pesar de ser
conservadora, lo que dio como resultado un costo financiero igual al 80% de los ingresos en el año
que terminó en diciembre de 1995 (59% en el período que terminó el 31 de marzo de 1996), tiene
un capital positivo y tuvo utilidades en 1995. Esto se ha debido tradicionalmente a una razón de
gastos muy baja, aproximadamente del 20%, lo cual ha permitido a la mutual tener éxito con su
estrategia conservadora de inversiones. Como en el caso de otras mutuales, uno de sus más fuertes
atributos es la continuidad de la gerencia, cuyos miembros conocen su mercado y son conocidos en
la comunidad. Debido a la brevedad de su cartera de préstamos, esta mutual podría vender
relativamente menos hipotecas que otras mutuales, aunque parece ser autosuficiente en este momento
con respecto a los fondos para su mercado de vivienda, y de hecho podría proporcionar fondos para
vivienda en otras áreas de Bolivia en el futuro a través de la compra de valores respaldados por
hipotecas. En el período que terminó el 31 de marzo de 1996, los costos administrativos fueron del
12,5% de los ingresos financieros y del 30,4% de las utilidades financieras brutas.
Mutual La Plata
Localizada en Sucre, esta mutual tiene cifras positivas en ganancias no distribuidas, y produjo
utilidades en 1995. Aunque es esencialmente del mismo tamaño que la mutual El Progreso, tiene un
perfil de inversiones diferente, con casi 75% de sus activos al final de 1995 en préstamos. Además,
La Plata presta a familias de bajos recursos y su tasa de morosidad es relativamente baja al 8,3% al
final de año. En el informe de auditoría de 1995 se encontró que la mutual tenía un exceso de reserva
para deudas incobrables, lo que muestra su conservatismo. Los auditores también encontraron pocos
problemas con los controles internos implantados en la mutual. No obstante, la gerencia de la mutual
tiene muchos años de experiencia y conoce el mercado de Sucre, y en general tiene una excelente
reputación. En el período que terminó el 31 de marzo de 1996, los costos administrativos fueron del
35,8% de los ingresos financieros y del 78,2% de las utilidades financieras brutas.
Mutual Potosí
Debido al capital negativo de la mutual, el informe de auditoría de 1995 suscita preguntas sobre su
condición como “preocupación”. Sin embargo, el Superintendente de Bancos ha autorizado un
período de gracia aún indefinido para que aquellas instituciones con problemas de capital se ajusten
a los niveles exigidos. Al mismo tiempo debe observarse que la mutual fue marginalmente rentable
en 1995. En general, la mutual parece tener la posibilidad de llegar a ser consistentemente rentable
en el futuro suponiendo que la gerencia pueda vigilar la cartera de préstamos y mantenerse en control
de las morosidades, que fueron de aproximadamente el 11,7% al final de 1995. Sus costos
administrativos son altos, quizá porque tienen tres sucursales en otras ciudades, Tupiza, Camargo y
Villazon, y porque los costos financieros son relativamente elevados. Las utilidades financieras brutas
en 1995 de 1,35 millones de Bolivianos fueron insuficientes para cubrir los costos administrativos,
que fueron de aproximadamente 1,6 millones de Bolivianos. Suponiendo un margen del 6% sobre
fondos empleados en préstamos, se necesitarían aproximadamente 4 millones de Bolivianos
adicionales en la cartera de préstamos para generar suficiente ingreso, ya que las pequeñas utilidades
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de 1995 fueron generadas por ingresos no financieros y quizá no recurrentes. La gerencia es buena
y desea avanzar; sin embargo, la comunidad de la mutual es muy pobre y la gerencia tiene que
enfrentarse a una difícil situación. En el período que terminó el 31 de marzo de 1996, los costos
administrativos fueron de un 36,3% de los ingresos financieros y del 89,9% de las utilidades
financieras brutas.
Análisis de las Mutuales Pequeñas
Mutual Tarija
A esta mutual se le emitió una opinión competente de auditoría con respecto a su capacidad para
continuar como preocupación. Esto se justificó por su deficiencia en capital, menor al 1% de los
activos al final de 1995. Sin embargo, produjo utilidades en 1995, y actualmente su margen sobre
el ingreso financiero es apenas suficiente para cubrir los costos administrativos. El área que
obviamente necesita mejora en la mutual Tarija es la administración de morosidades, las cuales al 21%
al final de 1995 fueron elevadas. Aparte de esto, necesita una mayor cartera para generar el ingreso
necesario para producir utilidades consistentes. Además, para poder corregir el problema de capital
la mutual probablemente necesita capital adicional (“préstamo de ajuste de capital”) ya que financiarlo
con ganancias tomaría mucho tiempo. En la parte positiva, la mutual es bien conocida localmente.
Sin embargo, el presidente está involucrado en varias actividades fuera de la mutual y no hay un
gerente general que se encargue de la mutual en ausencia del presidente. Un gerente competente, si
se le permite un grado significativo de control operativo, podría con seguridad mejorar la condición
de la Mutual Tarija. En el período que terminó el 31 de marzo de 1996, los costos administrativos
fueron del 41,8% de los ingresos financieros y del 97,8% de las utilidades financieras brutas.
Mutual Paititi
En 1995, la Mutual Paititi no tuvo pérdidas ni ganancias. Tuvo un capital igual al 5% de los activos.
Sin embargo, como las otras pequeñas mutuales, necesita poder sostener operaciones rentables. En
otras palabras, necesita generar un margen financiero que sea cuando menos mayor que los costos
administrativos, así como controlar las pérdidas por préstamos incobrables. Las utilidades financieras
brutas en 1995 fueron de Bs 907.000 mientras que los costos administrativos fueron de Bs 1.400.000,
una diferencia de 500.000. Para cubrir este déficit con un margen del 6%, suponiendo que no haya
pérdidas o deudas incobrables, se necesitarían 8 millones de Bolivianos adicionales en la cartera de
préstamos. El reto a corto plazo más importante para la gerencia parecería ser el resolver
morosidades que fueron del 35% de la cartera total al final de 1995. Los miembros de la gerencia
han enfatizado repetidamente que mucha de esta morosidad es estacional o cíclica, y que el interés
moroso se paga eventualmente. Por ejemplo, parte de la morosidad se debe a cambios en las nóminas
gubernamentales debidos a la marea política. Quienes no tienen trabajo a menudo se retrasan en sus
pagos. En caso de ejecución hipotecaria, la mutual podría eventualmente recibir el valor de la
garantía tras los préstamos, pero el proceso es lento, y mientras tanto no se reconoce ningún ingreso
por intereses en esta porción de la cartera. Por lo tanto la tasa de morosidad es un problema mayor
de lo que la gerencia está dispuesta a reconocer. Los gerentes subrayaron que tienen un fuerte apoyo
de la comunidad como una de las pocas instituciones en Trinidad. Ellos y la mayoría del personal han
estado activos con la mutual por más de 10 años. No obstante, la gerencia no es tan fuerte como
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podría serlo. Si la dirección tuviera mayor iniciativa y ajustara las prácticas administrativas, esta
mutual podría ser más rentable. En el período que terminó el 31 de marzo de 1996, los costos
administrativos constituyeron el 65% de los ingresos financieros y el 301% de las utilidades
financieras brutas.
Mutual La Frontera
Localizada en Guayaramerin, esta mutual tiene un mínimo capital que en los últimos años se ha
disminuido por pérdidas en operaciones. Los aumentos en capital fueron contribuciones de capital
proveniente de los miembros y un ajuste global al capital. La CACEN ha proporcionado alguna
ayuda al comprar porciones de la cartera de la mutual y permitir a la mutual cargar una cuota de
servicio en esta cartera, pago que se hace en forma de contribuciones de capital. La mutual tiene una
alta razón de gastos, alrededor del 52% del ingreso al final de 1995, pero esto se debe más al bajo
ingreso que a los altos gastos. Como en las otras mutuales del norte, su morosidad fue elevada al
final de 1995, del 17%, y aunque la probabilidad de perder el valor de la hipoteca es baja, el ingreso
no recibido durante el período en que los pagos del préstamo no se hacen es significativo.
Suponiendo un margen del 6%, la mutual necesitaría alrededor de Bs 4.300.000 adicionales en la
cartera de crédito para cubrir los costos administrativos. Estos fondos pueden emplearse útilmente
ya que hay un déficit significativo de calidad en muchas de las viviendas que se están construyendo
en Guayaramerin, muchas de las cuales necesitan techos nuevos, pisos de concreto o de ladrillo, y
yeso. Ha habido poca rotación en la gerencia y el personal desde la creación de la mutual y ésta
disfruta de gran apoyo en la comunidad. El presidente de la mutual es tan activo como progresista.
Sin embargo, el personal administrativo no es tan fuerte como pudiera desearse. En el período que
terminó el 31 de marzo de 1996, los costos administrativos constituyeron el 55,4% de los ingresos
financieros y el 367% de las utilidades financieras brutas.
Mutual Manutata
Manutata tuvo un capital positivo al final de 1995, en gran medida debido a la ayuda de la CACEN
en 1993 en la reestructuración de una cartera de préstamos incobrables. La CACEN compró estos
préstamos a cambio de un reducción en deuda que se debía a la CACEN. La mutual produjo una
pérdida operativa de Bs 417.000 durante 1995. Esta pérdida fue causada por ajustes contables
debidos a la inflación y más fundamentalmente a que el ingreso generado a partir de la cartera de
préstamos y otros activos es simplemente insuficiente para cubrir los costos administrativos. Éstos
a su vez representaron un muy alto 74% del ingreso durante el año que terminó en diciembre de 1995.
Con base en un margen hipotético del 6% y las utilidades de 1995, la mutual necesitaría añadir a los
préstamos la cantidad de Bs 2.400.000 sólo para cubrir sus costos administrativos sin considerar otros
cargos tales como la cancelación de deudas incobrables. Las morosidades fueron de 22% al final de
1995, aunque la gerencia comentó que éstas representaron detenimientos temporales de pagos. No
obstante, el alto nivel de morosidades reduce el ingreso proporcionalmente, y agudiza el débil
desempeño financiero. Para complicar el problema, la mutual tiene una muy pequeña proporción de
ahorros locales comparada con los bancos de la región. Comparada con otras mutuales en el norte,
tiene la porción más pequeña de familias locales como ahorradores. Esto a pesar de tener la segunda
mayor población de las mutuales del norte. Una razón es que la mutual opera con un margen
relativamente elevado -- al pagar tasas bajas de interés en los ahorros y cargar altas tasas de interés
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en sus préstamos. La viabilidad de esta mutual, quizá más que la de cualquier otra, es dudosa.
Aparentemente hay apoyo de la comunidad para la mutual al grado de que los miembros de la
comunidad han comprado “certificados de contribución” para ayudar a mejorar la posición de capital
de la mutual. Sin embargo, la institución no puede continuar indefinidamente sin considerable ayuda
externa. Para el período que terminó el 31 de marzo de 1996, los costos administrativos
constituyeron el 61,1% de los ingresos financieros y el 122% de las utilidades financieras brutas.
Mutual Pando
Esta mutual tuvo un capital negativo al final de 1995. Una gran parte de esto se debe a que el
Superintendente de Bancos se rehusó a permitir que se incluyera una reevaluación de activos
realizables que se efectuó en 1994. El informe de auditoría de 1995 cita: “Se encontró que los activos
fijos y los activos realizables estaban subestimados de acuerdo a una reevaluación técnica hecha por
profesionales independientes, cuyos resultados no se consideraron debido a la falta de autorización
por parte del Superintendente de Bancos”. En lo que concierne a la cartera de préstamos, Pando
tiene una tasa de morosidad de menos del 9%, igual o mejor que la de las mejores mutuales del
sistema. La mutual disfruta de una gran participación del mercado local de ahorros, y cuenta a más
de las tres cuartas partes de las familias locales entre su base de ahorradores. Desafortunadamente
la población es pequeña, y la mutual sufre de una falta de volumen. Con base a los resultados
operativos de 1995, suponiendo un margen del 6%, la mutual necesitaría otros Bs 6.000.000 en
préstamos para apenas cubrir los costos administrativos. El personal es en general bueno y tiene
apoyo local, pero podría beneficiarse con algo de adiestramiento. Además, algunos cambios a los
procedimientos administrativos podrían ser útiles. En el período que terminó el 31 de marzo de 1996,
los costos administrativos constituyeron un 75% de los ingresos financieros y un 107,5% de las
utilidades financieras brutas.
Mutual Del Pueblo
Esta mutual, localizada en la ciudad de El Alto, se fundó en 1990, de acuerdo al gerente, con el
propósito de efectuar $4.000.000 en préstamos del FONVI a personas que necesitaban vivienda en
la ciudad de El Alto. Este préstamo fue el resultado de presión política y los prestatarios no
cumplieron con los pagos de sus hipotecas. Finalmente la mutual convenció al FONVIS para que
reestructurara el préstamo como un “fideicomiso”, en donde la mutual era sólo responsable por
esforzarse lo mejor posible para cobrar los fondos, y el FONVIS asumiría el riesgo en caso de
incumplimiento. La mutual tuvo una pérdida neta de Bs 184.000 en 1995. La razón de operación
en la mutual es muy elevada en 1995, con costos administrativos que representan un 92% de los
ingresos financieros. Esto fue contrarrestado hasta cierto punto por lo que parece ser una baja razón
de gastos financieros para el mismo período -- 36% -- aunque ambas cifras parecen ser en cierto
modo aberrantes. La mutual tiene un elevado porcentaje de sus activos en préstamos, 82%, y al final
de 1995 tenía una morosidad de 11,7%, menor que la de las demás mutuales pequeñas con la
excepción de una. Aunque la mutual está localizada en el mayor mercado entre los de las mutuales
pequeñas, tiene sólo el 0,1% de la base de ahorros total del área. También tiene la competencia
constante de las dos grandes mutuales de La Paz, especialmente de la Mutual La Paz, la cual tiene
campañas activas de crédito en El Alto, así como una sucursal cercana. Como las demás mutuales
pequeñas, necesita fondos adicionales para generar una mayor cartera de préstamos. Suponiendo un
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margen del 6%, la mutual necesitaría Bs 4.200.000 adicionales para cubrir los costos administrativos
de 1995. Un aspecto positivo de la mutual Del Pueblo es que parece tener suficiente capital en este
momento, y el informe de auditoría de 1995 no tuvo ninguna reserva al respecto. Con más
imaginación y una administración más progresista, esta mutual podría competir con otras instituciones
financieras en su área. En el período que terminó el 31 de marzo de 1996, los costos administrativos
se elevaron al 92% de los ingresos financieros y al 128% de las utilidades financieras brutas.
En el sistema de asociaciones mutuales de ahorro y préstamo, las mutuales pequeñas enfrentan una
tarea más difícil. Muchas de ellas no cumplen con las condiciones del Superintendente de Bancos
para la suficiencia de capital. Aunque han sobrevivido con poca ayuda del gobierno desde sus inicios,
existe una pequeña probabilidad de que sigan sobreviviendo mucho tiempo más sin ayuda,
especialmente porque la CACEN ha de hecho agotado su capacidad para rescatarlas financieramente.
Aún así, en la mayoría de los casos, asumen una función única en el financiamiento para vivienda en
Bolivia. Son el único recurso en muchas comunidades. Sin la presencia de estas mutuales,
especialmente las del norte, no habría fuente de financiamiento para vivienda -- cuando menos en el
corto plazo.
Situación Financiera de la Caja Central
En el presente trabajo se hizo referencia específica a labor que desempeñó la Caja Central de Ahorro
y Préstamo para la Vivienda tanto en lo que respecta a la creación de las trece Asociaciones Mutuales
que conforma el Sistema de Ahorro y Préstamo como en lo tocante a la asistencia técnica y financiera
que les concedió a los efectos de una reciente promoción y captación de ahorras y de la ejecución de
proyectos habitacionales en beneficio de distintos estratos de la población boliviana.
La Caja Central, luego de producirse la transferencia de su deuda externa (US$ 31.059.489.00) al
Tesoro General de la Nación por disposición del Decreto Supremo Nº 21660 (Art. 38º) de 7 de julio
de 1987, por Resolución de su Directorio, determinó extinguir las deudas contraídas por las
Asociaciones Mutuales con recursos de la deuda externa precitada. Los Convenios de Extinción
fueron suscritos por todas las Mutuales con excepción de las Mutuales "La Primera" y "La Paz" por
estar en desacuerdo con el pago de 108.228.40 dólares y 93.588.81 que adeudaban directamente a
la Caja Central. Consecuentemente, desde septiembre de 1987, dichas Mutuales mantuvieron impaga
su deuda con la Caja Central, en un monto de US$ 5.140.450.41 "La Primera" y US$ 4.443.234.90
"La Paz". Hasta noviembre de 1994, la Caja Central registró en su Cartera de Préstamos la citadas
deudas que por falta de cobertura, determinó la iniciación de juicios ejecutivos contra ambas
entidades. Los juicios concluyeron en primera instancia con sentencias favorables a las Mutuales, por
lo que la Caja Central recurrió a la instancia judicial de apelación ante la Corte Superior de Justicia
de La Paz. En su caso, el Auto de Vista que emita el citado tribunal podría dar lugar a un recurso
de nulidad, por la parte que se sienta afectada, ante la Corte Suprema, de Justicia de la nación. Al 31
de diciembre de 1995, por concepto de capital, la citada deuda asciende a Bs. 37.608.106.00
equivalente a US$ 7.628.419.12 al tipo de cambio de Bs. 4.93 por dólar.
A partir de la promulgación del Decreto Supremo de Reactivación Económica Nº 21660 de 27.07.87,
la Caja Central reinició sus labores de intermediación financiera con las Mutuales mediante la
Abt Associates Inc. Página 35

Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
contratación de créditos con el Fondo Nacional de Vivienda a través del Programa de Créditos para
Vivienda garantizados por los Gobiernos de Bolivia y de los Estados Unidos y otros a que se refiere
el Cuadro de Obligaciones de las Mutuales a la Caja Central y que corresponde al tema sobre
Evaluación de Endeudamiento del Sistemas Mutual.
La Caja Central continuó con la intermediación del FONVI hasta el 15 de septiembre de 1992, fecha
en que se promulgó el Decreto Supremo Nº 23261 sobre Reestructuración del Sistema de
Financiamiento para la Vivienda, cuyas disposiciones trabaron la continuidad de esa línea de
financiamiento que solo a partir de 1995 pudo efectivizar el FONVIS nuevos créditos a las Mutuales
pero sin la intermediación de la Caja Central.
Por otra parte, la Caja Central compró cartera en mora de las Mutuales "Tarija", "Manutata" y
"Pardo" a objeto de que estas entidades adecuen sus patrimonios a diciembre de 1993. A su vez, la
Caja Central recibe en pago de cartera con certificados de aporte de las Mutuales "Manutata",
"Pando" , "La Frontera" y "Del Pueblo" a efectos de facilitar la adecuación del patrimonio de éstas
a la Ley Nº 1488.
Al presente, la Caja Central tiene a su cargo la cobranza de los adeudos de las Mutuales por deudas
intermediadas con organismos internacionales y el FONVIS, hasta 1992, que en conjunto suman US$
34.478.824.
Asimismo, la Caja Central desempeña las funciones de entidad aseguradora de los prestatarios de las
Mutuales "Guapay","La Plata", "Tarija", "Potosí", "El Progreso", "Paititi", "Manutata", "La Frontera"
y "Pando", en los Seguros de Desgravamen Hipotecario y de Desgravación de Préstamos.
Lamentablemente, a pesar de su larga experiencia en el mercado de financiamiento de vivienda, la
situación financiera de la CACEN es precaria. En el año terminado en diciembre de 1995, la CACEN
tuvo una pequeña utilidad neta de $44.434. En el período que terminó el 31 de marzo de 1996, la
CACEN tuvo una pérdida neta de aproximadamente $100.000; para el 31 de mayo de 1996 esta se
había reducido a $60.700, que se cargaron contra las utilidades acumuladas de aproximadamente
$808.700. Además, al 31 de mayo de 1996, la CACEN tiene en libros US$7,8 millones en cuentas
por cobrar que muy probablemente no se cobrarán. El capital de la institución se va a deteriorar
seriamente sin este activo en su balance general. Obviamente, la CACEN no puede seguir
funcionando como organización principal bajo las condiciones actuales. Será preciso resolver la
cuestión de las cuentas pagaderas, y emprender nuevas actividades generadoras de ingresos. Mientras
tanto, las operaciones de seguros de la CACEN, que no están incluidas en los resultados financieros
y en el balance general arriba mencionados, están teniendo utilidades. En 1995 produjeron una
ganancia neta de $25.000 aproximadamente, y al final del año tenían activos de $682.000
aproximadamente. Se concedieron seguros sobre aproximadamente $6.000.000 en préstamos a 3.181
prestatarios. La venta de las operaciones de seguros probablemente producirá cerca de $1 millón.
Evaluación del Endeudamiento del Sistema Mutual
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Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
El Decreto Supremo Nº 21660 de 10 de julio de 1987 marca dos fases del endeudamiento del Sistema
Mutual, la primera, desde su creación hasta el 5 de febrero de 1982, con todos los recursos
intermediados por la Caja Central mediante contratos suscritos con organismos y bancos
internacionales ejecutados por las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo para la Vivienda.
Esta fase de endeudamiento que comprendió incluso un préstamo del Banco Central de Bolivia a la
Caja Central, terminó con la transferencia de la deuda externa al Tesoro General de la Nación el 17
de julio de 1987 por disposición del Gobierno de Bolivia a consecuencia de la desdolarización de la
economía nacional y del proceso hiperinflacionario que le siguió.
La segunda fase, cubre el período 1987-1995: La promulgación del Decreto Supremo Nº 21060 de
29 de agosto de 1985 que instaura un nuevo Régimen Económico, posibilitó la recuperación del
sistema financiero mediante medidas económicas que incluían la incorporación de la Cláusula de
Mantenimiento de Valor y los Contratos en Dólares en las operaciones de ahorro y préstamo de la
banca, del Sistema Mutual, Cooperativas, etc. Las citadas medidas gubernamentales permitieron a
la Caja Central la contratación de nuevas líneas de crédito (HG-007; FONVI; FERE-FONVI; PL-480
Vivienda, etc), dirigidas principalmente a resolver el problema de vivienda de los sectores de la
población de menores ingresos en las áreas urbanas en que operan las Mutuales. Al presente, las
trece Mutuales del Sistema adeudan a la Caja Central (31-12.5) la suma total de US$ 35.478.824 de
conformidad al Cuadro de Obligaciones de las Mutuales, adjunto. En el mismo Cuadro se identifican
las líneas de financiamiento, correspondiendo a la Caja Central una deuda a los financiadores por el
monto de US$ 35.479.241.
Cabe hacer notar que todas las Mutuales cancelan sus adeudos permitiendo a la Caja Central el
cumplimiento de sus obligaciones con los financiadores.
En 1995, sin la intermediación de la Caja Central, el FONVIS, otorgó prestamos a las Mutuales para
proyectos especiales destinados a familiar con un ingreso de menos de Bs. 1.100 a una tasa para el
prestatario del 6% y créditos del programa HABITAT para familias con ingresos por más de Bs.
1.100 y una tasa al prestatario del 10.5%. Recibieron las Mutuales: "Potosí" $800.000.-; "Guapay"
$ 2.700.000.-; "La Paz" $ 6.347.000.-; "La Plata" $ 250.000.- "La Promotora" $ 2.300.000.- y "Del
Pueblo" $ 100.000.- FONVIS informa que los contratos se cumplen tanto en sus pagos como en el
destino de los recursos.
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Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
Recomendaciones
Las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo
Durante 30 años, aproximadamente, la actividad principal de las asociaciones mutuales de ahorro y
préstamo en Bolivia ha consistido en movilizar el ahorro familiar y originar y dar servicio a préstamos
hipotecarios para vivienda. Constituyen el único sistema primario existente de financiamiento al
detalle para viviendas. Las mutuales tienen oficinas principales o sucursales en todas las grandes
ciudades y en varias localidades más pequeñas de Bolivia. Recientemente, la antigua organización
principal de las mutuales, la Caja Central de Ahorro y Préstamos (CACEN), firmó un contrato con
el Ministerio de Desarrollo Humano a fin de extender el sistema de sucursales de las instituciones
mutuales hasta las comunidades más pequeñas con objeto de respaldar la descentralización de la
función administrativa del Gobierno Nacional (Participación Popular) y transferirla a las autoridades
municipales.
Por lo general, las mutuales parecen gozar de la confianza de las comunidades en las que operan y
han desempeñado bien sus funciones a lo largo de los años. Sin embargo, surgieron problemas
durante la hiperinflación y recesión de mediados de los años ochenta, cuando la economía se
desvinculó del dólar, se devaluó la moneda, los prestatarios liquidaron sus préstamos con lo que
equivalía a centavos, y el sistema financiero perdió gran parte de su base de ahorros. Desde entonces,
las reformas financieras han incluido un considerable programa continuo para recapitalizar los bancos
comerciales, así como un fondo para el desarrollo de cooperativas, pero han dado poco o ningún
apoyo a las mutuales o al sistema de financiamiento para viviendas en general.
Es más, en cierto modo las reformas financieras han puesto en tela de juicio la adecuación de las
instituciones de crédito sin fines de lucro radicadas en la comunidad y, hasta cierto punto, han
desanimado a las mutuales y restringido notablemente su aptitud para ofrecer crédito a los mercados
de vivienda bolivianos -- es decir, muchas mutuales ya no pueden conceder préstamos (o no están
dispuestas a hacerlo) a largo plazo únicamente con depósitos a corto plazo y sin contar con la
perspectiva de fondos a largo plazo.
La mayor preocupación expresada en Bolivia sobre las mutuales se debe a una comprensión
incompleta de la forma de organización mutual. La crítica menos informada es que estas instituciones
carecen de capital. Una crítica algo más informada es que no pueden conseguir fondos fácilmente en
tiempos de tensión financiera o para ampliar sus operaciones.
Lo que sí es cierto sobre las organizaciones financieras mutuales es que las familias que depositan sus
ahorros en ellas son los dueños de la empresa. En la forma más pura de organización mutual, esos
ahorros son tratados como "acciones", del mismo modo que las acciones comunes de una sociedad
anónima manufacturera. Los acciones de la compañía manufacturera reciben una parte proporcional
de las utilidades de la empresa en forma de "dividendos". De igual forma, las organizaciones mutuales
puras declaran "dividendos" a sus ahorristas.
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Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
Pero incluso las mutuales puras, al igual que las compañías manufactureras, retienen una parte de sus
utilidades para acumular "capital de trabajo", como reserva contra situaciones imprevistas y para
disponer de fondos para ampliaciones futuras. Las mutuales modernas no comparten las pérdidas y
ganancias con sus ahorristas; en el contexto moderno, aceptan depósitos y se comprometen a pagar
tasas de interés acordadas sobre los mismos. Los depositantes son técnicamente los "dueños" de la
empresa, pero existe una muralla de reservas entre ellos y las pérdidas en las operaciones. Por
consiguiente, las reservas de las mutuales desempeñan exactamente la misma función que el capital
de las compañías manufactureras. Además, cuando se atraviesan periodos de tensión financiera, una
compañía anónima es probable que tenga tantas dificultades como una mutual para obtener capital.
Sin embargo, es cierto que las mutuales tradicionalmente acumulan sus reservas muy lentamente por
medio de la retención de utilidades. Sin embargo, no tiene por qué ser así. Si a las mutuales se les
dejara emitir deuda, solo necesitarían una decisión que les permitiera contabilizar la deuda
subordinada como capital. Existe un precedente claro para esto en Bolivia, ya que esta es una de las
formas que utilizó el Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero y Apoyo al Sector Productivo
(FONDESIF), un departamento del Banco Central de Bolivia, para prestar a los bancos comerciales
que necesitaron recapitalizarse como consecuencia de la hiperinflación de los años ochenta. Hasta
13
ahora, las instituciones mutuales no han recibido este tipo de ayuda , pero si el Gobierno le asigna
alguna prioridad al sector vivienda, obviamente podrían tener derecho a recibir la asistencia del
14
FONDESIF en las mismas condiciones que los bancos comerciales --es decir, la aprobación del plan
de capital de la institución por la Superintendencia de Bancos y la emisión de deuda subordinada en
condiciones comerciales.
La deuda subordinada se puede utilizar para ampliar las operaciones de una institución mutual con
la misma facilidad que una emisión de acciones comunes puede movilizar fondos para una compañía
manufacturera que quiere construir una nueva fábrica (o podría usarse dinero de un inversionista
privado para dar una necesaria infusión de capital a un banco). Preferiblemente, las instituciones
mutuales emitirían títulos de deuda subordinada en el mercado de capital privado de Bolivia, pero
para fines del desarrollo, también podrían considerar a NAFIBO. Dadas estas opciones, las críticas
referentes a la capacidad de las mutuales para movilizar capital esencialmente carecen de fundamento.
Además, si Bolivia adopta las recomendaciones del Equipo de Abt para el establecimiento de un
15
mercado secundario de préstamos hipotecarios , las mutuales dispondrán de más medios para ajustar
13
Cabe mencionar que las Cooperativas también tienen un Fondo de Desarrollo.
14
El FONDESIF compra deudas subordinadas de bancos cuyos planes de capital han sido aprobados por la
Superintendencia de Bancos, pero no a tasas de interés concesionarias. Los bancos que reciben esta ayuda se benefician
principalmente al obtener acceso a fondos a más largo plazo en una época en que el mercado de capital boliviano todavía
está en vías de recuperación. Los bancos tienen que pagar un precio comercial por los fondos.
15
Se propuso y discutió en el informe encargado por el BID: "Bolivia: Estudio del Mercado e Instituciones para
el Financiamiento de Vivienda", junio de 1996.
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Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
la posición de su capital. Primero, el mercado secundario de hipotecas reduce el riesgo a que se
exponen las mutuales y hace menos probable el deterioro del capital. Segundo, si las restricciones
legales permiten la venta directa de hipotecas (no simplemente una promesa de activos para garantizar
deuda), las mutuales que enfrentan coeficientes de capital inadecuados pueden reducirse vendiendo
activos para liquidar sus pasivos; menos activos con la misma cantidad de capital obviamente rinden
un coeficiente más alto de capital-a-activos.
En estos momentos, los bancos comerciales y las cooperativas de crédito son las únicas alternativas
de importancia para las instituciones mutuales como originadores y encargados de dar servicio a
préstamos hipotecarios, aunque se planea establecer fondos financieros privados (FFP) en todo el
país. Teniendo en consideración estas instituciones alternativas, el Equipo de Abt cree que las
mutuales debieran ser las preferidas como piedra angular del sistema de crédito financiero para
vivienda en Bolivia, por varias razones. Primero, los bancos comerciales podrían originar y dar
servicio a préstamos hipotecarios para vivienda, pero como lo ha demostrado la reciente experiencia
con el programa de "fideicomiso" del FONVIS, no están preparados para asumir en medida alguna
el riesgo crediticio que perciben en relación con el crédito hipotecario. Las cooperativas de crédito
tienen cierto interés en ofrecer préstamos a corto plazo para la mejora o ampliación de casas, pero
16
casi ninguno en otorgar préstamos a largo plazo . Esta circunstancia no es muy sorprendente debido
a que los bancos comerciales se especializan en préstamos para empresas comerciales, no para
familias; las cooperativas de crédito también se especializan en préstamos para fines especiales --
industria artesanal (microempresas) y negocios pequeños de agricultura y agroindustria. Los FFP, por
su parte, son pocos y apenas tienen experiencia en la aceptación de depósitos y otorgación de
préstamos. Únicamente las mutuales, como grupo, han desarrollado la experiencia y conocimientos
especializados necesarios para originar y atender el servicio de préstamos hipotecarios.
Por supuesto, los bancos y las cooperativas debieran seguir teniendo acceso expedito al mercado de
financiamiento para vivienda, y a los FFP también se les debería dar la oportunidad de competir. No
obstante, no tiene sentido descartar algo que funciona bien en favor de otra solución no demostrada,
como los FFP, u otra que no ha tenido éxito en el pasado, como los bancos. Tiene más sentido
fortalecer un mecanismo ya existente. Hasta la fecha, las mutuales de ahorro y préstamo han sido las
instituciones que más éxito han tenido en el financiamiento para vivienda.
Además, la conversión de mutuales en "compañías por acciones" no es una solución preferida para
resolver su problema de capital, aunque, por supuesto, podría hacerse. Como entidades comunitarias
sin fines de lucro, las mutuales y cooperativas responden primero que nada a las necesidades de las
comunidades que sirven, mientras que las instituciones financieras propiedad de un número limitado
16
A finales de 1995, el 8,14% de la cartera del sistema bancario estaba compuesta de préstamos para construcción,
de los cuales algunos eran para vivienda. Estos préstamos eran principalmente a corto y mediano plazo. Al propio tiempo,
el 26% de la cartera de préstamos del sistema de cooperativas constaba de préstamos relacionados con viviendas --
ascendiendo a 7.816 préstamos. La mayoría de ellos son a mediano plazo (1 a 5 años). Las cooperativas prácticamente no
tienen préstamos a largo plazo. Por último, el 98% de la cartera del sistema de mutuales de ahorro y préstamo se compone
de préstamos para vivienda --32.503-- de los cuales la mayoría son a largo plazo.
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de inversionistas tienen que dar prioridad a sus accionistas, que tal vez no vivan en la comunidad
donde radican las instituciones. Se negocian acciones --los inversionistas compran y venden acciones
porque están interesados en sus rendimientos financieros-- y no hay moral ligada a las acciones
cuando cambian de manos. De aquí se deduce que las instituciones financieras basadas en una
comunidad (sin fines de lucro) pueden hacer, y harán, ciertas cosas por el bien de la comunidad, que
las instituciones de accionistas tal vez no hagan y, del mismo modo, hay ciertas cosas que estas
pueden hacer que las instituciones de la comunidad no pueden realizar. Un sistema financiero bien
desarrollado está integrado por un conjunto variado de instituciones financieras. 17
Por tanto, en las circunstancias inmediatas, es evidente que el interés del pueblo boliviano se serviría
mejor conservando el sistema de instituciones mutuales, para lo cual estas deberían poder reponer su
capital en condiciones iguales o similares a las ofrecidos a los bancos comerciales. Luego habría que
estudiar el modo de los medios, procedimientos e instrumentos necesarios para que las mutuales sigan
respondiendo a las necesidades de su comunidad y al mismo tiempo cumplan los requisitos en cuanto
a seguridad y solvencia de las normas internacionales de capital. A continuación se dan más detalles
al respecto.
La Caja Central de Ahorro y Préstamo para la Vivienda
La Caja Central de Ahorro y Préstamo para la Vivienda (CACEN) durante muchos años ha sido la
institución principal para las instituciones mutuales, desempeñando funciones que incluían la
regulación, promoción, seguro de vida hipotecario, seguro contra incumplimiento en el pago de
hipotecas, asistencia técnica, apoyo como prestamista de último recurso y, en forma considerable para
el papel que estamos recomendando que juegue en el futuro, conducto para préstamos extranjeros
y nacionales, concertación de cestas de hipotecas, titularización de las hipotecas y gestión de las
emisiones de valores garantizados por hipotecas (MBS).
La autoridad de CACEN para realizar muchas de estas funciones se ha venido disputando desde que
un decreto de 1992 la privó de sus poderes reguladores. Además, un segundo pleito entablado por
CACEN contra las dos instituciones mutuales mayores del país para tratar de obtener una recompensa
como resultado de la liquidación de un préstamo de la USAID a CACEN y el Gobierno de Bolivia,
enturbia todavía más las actuales circunstancias de operación de CACEN. Las dos mutuales grandes
18
(La Primera y La Paz) han atraído a su causa a varias asociaciones de ahorro y préstamo adicionales,
17
La especialización es una piedra angular de la productividad y eficiencia en los sistemas económicos que
distribuyen los recursos basándose en su mayor parte en los principios de mercado. La especialización se aplica al sistema
financiero de las economías de mercado, así como a la producción y distribución de bienes y servicios. En general, cuanto
más avanzado sea el desarrollo de un sistema financiero, tanto mayor será la variedad de especialistas financieros que se
ocupen de los diversos aspectos de la movilización de ahorros, garantía de
préstamos, inversión financiera y control de riesgos. Por consiguiente, un sistema financiero bien desarrollado posee
diversidad desde el punto de vista institucional.
18
Dos de las seis mutuales originales que integran el UNIVIV recientemente se separaron del grupo, dejando
unidas a La Primera, La Paz, La Promotora y La Plata. Cuando abandonó UNIVIV, la Mutual Potosí declaró oficialmente
que el sistema de mutuales necesitaba ofrecer un frente unido. Todavía no se ha divulgado la razón de que la Mutual del
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cuya consecuencia ha sido la creación de una división dentro del sistema de mutuales, permaneciendo
unos dos tercios de las instituciones leales a CACEN y el otro tercio fieles a La Primera y La Paz.
Si extraemos el contenido emocional de los pleitos y estudiamos fríamente las ventajas y desventajas
de las instituciones que podrían convertirse en Conducto para las operaciones de valores garantizados
por hipotecas, CACEN parece ser la preferida, además de ser relativamente segura.
CACEN es la única institución de Bolivia con experiencia en convertir en valores las hipotecas de
19
vivienda (el acuerdo con el Banco de Boston y la negociación en trámite relacionado con una
20
emisión de MBS ). CACEN también tiene una larga experiencia en la negociación y administración
de préstamos para vivienda proporcionados por organizaciones donantes (AID, BID). En el mercado
interno, CACEN ha negociado, administrado y represtado a las instituciones mutuales el producto
de préstamos concedidos a ella por el FONVIS. Ninguna otra institución del sector de vivienda,
incluido el FONVIS, tiene una experiencia similar.
Muchos están preocupados por los juicios pendientes de CACEN. La mayoría de los observadores
creen que CACEN va a perder su apelación ante la Corte Suprema para que se anule el decreto que
la priva de sus poderes originales. La mayoría de los observadores también espera que CACEN
perderá el pleito que ha entablado contra La Primera y La Paz. Si no se llega a un acuerdo
extrajudicial y CACEN no gana el segundo caso, se verá obligada a retirar los efectos a pagar de su
balance general, por lo que su capital se verá seriamente limitado.
No obstante, la operación de seguro de vida hipotecario de CACEN es un activo rentable y viable
cuya venta probablemente produciría US$1 millón o más. El producto de esta venta podría ser
suficiente para recapitalizar a CACEN para su nueva función que se recomienda como Conducto.
Pueblo se haya separado.
19
Desde 1979 hasta 1983, la CACEN colocó cinco emisiones de valores respaldados por hipotecas, ascendentes
a unos US$2 millones, con la sucursal del Banco de Boston en La Paz. La CACEN reunió las hipotecas de las mutuales para
crear un fondo común de préstamos hipotecarios y garantizó el pago puntual de capital e interés al Banco de Boston, que
compró una participación directa en el fondo común. Todo salió bien y no se registraron retrasos en los pagos. El fondo de
reserva establecido por la CACEN funcionó sin ningún problema. Además, no hubo incumplimientos en los pagos de las
mutuales a la CACEN.
20
En la actualidad, la CACEN también está preparando una emisión de valores respaldados por hipotecas en
colaboración con una firma bancaria de inversiones radicada en La Paz y Miami. Al igual que anteriores valores respaldados
por hipotecas, el crédito relacionado con esta emisión será protegido con un seguro de vida hipotecario. Pero a diferencia
de los anteriores valores respaldados por hipotecas, la CACEN ha hecho arreglos para que el Banco Interamericano para
Ahorro y Préstamo (BIAPE), con oficinas generales en Caracas, garantice la emisión. Incluido el presidente, en la CACEN
hay tres profesionales de larga experiencia que trabajaron con emisiones de valores respaldados por hipotecas a finales de
los años setenta y principios de los ochenta, y que están encargados de la emisión actual. Asimismo, la CACEN
recientemente contrató a una persona con experiencia y comercialización para diseñar un programa de valores respaldados
por hipotecas; ha trabajado en Bolivia en este mismo giro, así como en Argentina con Merrill Lynch. Este profesional fue
contratado para ayudar a desarrollar la actividad de valores respaldados por hipotecas en la CACEN.
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Además, CACEN debiera tener derecho a recibir asistencia del FONDESIF en las mismas condiciones
que los bancos comerciales y las mutuales. Asimismo, el Gobierno de Bolivia y/o un organismo
donante o banco de desarrollo podrían hacer un donativo de capital simiente para iniciar las
operaciones del Conducto.
Dada la experiencia de CACEN, tiene sentido asignarle la función de Conducto para el mercado
secundario de préstamos hipotecarios. Esto también podría traer el beneficio adicional de eliminar la
división entre las instituciones mutuales.
CACEN perdería su función como organización principal del sistema mutual, cediendo sus
responsabilidades de supervisión a la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF)
y el Banco Central en virtud de los Decretos Supremos 23486 y 22203, y las Leyes 1178, 1488 y
1670 conforme a lo previsto, y transfiriendo sus funciones de promoción y cabildeo a una asociación
del gremio, tal vez la UNIVIV, si así lo desean las mutuales.
En último análisis, la utilización de CACEN como conducto puede lograr tres objetivos: traer
experiencia al proceso de titularización de hipotecas de vivienda, la cual CACEN tiene; mantener los
vínculos con instituciones extranjeras y nacionales que CACEN ha establecido a lo largo del tiempo,
y subsanar una división entre las instituciones que integran el sistema primario de financiamiento para
vivienda.
Solución preferida
El conjunto de recomendaciones “primeras y óptimas” que el equipo ofrece para la reforma del
sistema de financiamiento de vivienda en Bolivia contiene los siguientes elementos:
1. El establecimiento de un mercado hipotecario secundario en Bolivia, abierto a todos
los que en cumplen con los requisitos para originar, atender el servicio de, e invertir
en, préstamos hipotecarios.
a. La función de la CACEN en el sistema financiero en general y en el mercado
hipotecario secundario en particular se enfocaría en las funciones de
Conducto, a saber:
(1) Establecer y hacer cumplir las normas de documentación hipotecaria
en cuanto a las hipotecas que reúnen las condiciones necesarias para
venderse en el mercado hipotecario secundario o que se usarán como
garantía para valores respaldados por hipotecas (MBS).
(2) Calificar a los que originan y dan servicio para la participación en el
mercado hipotecario secundario.
(3) Reunir fondos comunes de préstamos hipotecarios contemplando la
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diversificación de riesgos.
(4) En consulta con banqueros inversionistas calificados, convertir dichos
fondos comunes de hipotecas en valores y emitir valores respaldados
por hipotecas en el mercado boliviano y en el mundial.
(5) Asegurar, directa o indirectamente, el pago completo y puntual del
interés y capital a los inversionistas en valores respaldados por
hipotecas.
(6) Proporcionar, directa o indirectamente, los resguardos de crédito de
MBS que pudiesen ser apropiados y necesarios para que los valores
respaldados por hipotecas bolivianos gocen de una recepción
favorable por parte de los inversionistas.
(7) Aunque en el pasado la CACEN ha reunido y administrado emisiones
de MBS, estas actividades no han constituido el eje del sistema de
financiamiento de vivienda boliviano en la forma en que se expone la
presente recomendación. Como consecuencia, la CACEN —en su
función de Conducto de valores respaldados por hipotecas—
probablemente requerirá una infusión de capital adicional para
asegurar que el Conducto pueda cómodamente llevar a cabo la gestión
de riesgos que asuma. Es más, la CACEN no ha acumulado por
completo las reservas necesarias contra la cancelación de reclamos
que actualmente se persiguen en los tribunales. Si el resultado de la
demanda no es completamente a favor de la CACEN, su capital se
vería menoscabado y, mientras que es posible que el capital restante
de la CACEN fuese suficiente para que dicha entidad continuara
llevando a cabo muchas de sus actividades actuales, claramente sería
insuficiente para permitirle asumir la función de Conducto. El equipo
concibe tres formas en que dicha infusión de capital se podría manejar.
Estas sugerencias no son mutuamente excluyentes; se podrían emplear
todas o cualquier combinación de ellas.
(a)
(b)
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el gobierno de
Bolivia podrían —mediante NAFIBO, por ejemplo— otorgar
a la CACEN una subvención de capital iniciador para que
empezara sus operaciones de conducto;
Las operaciones de seguro de vida hipotecario de la CACEN
son solventes y redituables, arrojando ingresos de
aproximadamente US$380.000 al año en seguros en vigor
sobre aproximadamente US$80 millones. Aunque el tema
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merece un estudio más exhaustivo, el equipo estima que el
valor de mercado de las operaciones de seguros de la CACEN
asciende a más de un millón de dólares estadounidenses. Las
ganancias de una venta como ésta podrían constituir una
importante fuente de capital para las operaciones de Conducto
de la CACEN; y
(c)
La CACEN podría emitir deuda subordinada a uno o más de
los varios inversionistas potenciales —NAFIBO, FONDESIF
o el mercado de capital privado.
(8) Según lo establecido en el número 10 del Artículo 12 del Decreto de
Ley 07585, a la CACEN se le permite legalmente comprar y vender
hipotecas para vivienda. Es más, según lo estipulado en el número 11
del mismo artículo, la CACEN está legalmente capacitada para emitir
deudas, valores y bonos. El Decreto número 23261 expresamente
retira de las operaciones de la CACEN la garantía del gobierno, así
como su poder regulador (Artículo 47, letra B). El Decreto
mencionado no menoscaba expresamente la habilidad de la CACEN
para comprar hipotecas y emitir valores. A pesar de esto, sería
prudente —si es que la CACEN funcionará como conducto— aclarar
esta situación por medio de una Ley que elimine cualquier duda en
cuanto al papel y las funciones de la CACEN.
b. El mercado hipotecario secundario reemplazaría al FONVIS como el medio
21
primario de canalización de recursos hacia el financiamiento de vivienda .
2. El sistema mutual es la mejor estructura institucional con la que Bolivia cuenta para
originar y dar servicio a hipotecas para casas, y sin embargo, por razones similares a
las que aquejaron a los bancos comerciales, varias de las mutuales están pobremente
capitalizadas y en peligro de fracasar. El Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero
y de Apoyo al Sector Productivo (FONDESIF) se creó para capitalizar de nuevo a los
bancos comerciales que lo merezcan. Hasta hoy, ni el gobierno boliviano ni las
agencias donantes internacionales han proporcionado a las mutuales apoyo
22
comparable al que otorgaron a los bancos comerciales . (La CACEN ha comprado
hipotecas a mutuales pobremente capitalizadas para ayudarles a ajustar su relación de
21
Se discutió en el informe encargado por el BID: "Bolivia: Estudio del Mercado e Instituciones para el
Financiamiento de Vivienda", junio de 1996.
22
Ni comparable al que otorgaron a las Cooperativas por el Fondo de Desarrollo.
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capital, pero dado que los recursos de la CACEN son limitados, esto viene a ser
apenas algo más que una medida provisional.) Sin embargo, para apoyar a las
mutuales se pueden y deben utilizar los mismos procedimientos que el FONDESIF
empleó con los bancos comerciales.
a. En el caso de los bancos y el FONDESIF, un banco en busca de capital
prepara un “plan de capital” en el que se detalla la forma en que los fondos se
utilizarían para fortalecer la posición del banco, para poder repagar cualquier
asistencia que se proporcione y para volver a una viabilidad autosuficiente en
una fecha proyectada al futuro. Este plan se somete a la consideración de la
Superintendencia de Bancos para que se apruebe o se rechace. Los planes de
capital aprobados se remiten al FONDESIF para que se financien. (Hasta la
fecha, tres o cuatro bancos han retirado US$150 millones por medio del
FONDESIF.)
b. El FONDESIF emplea tres métodos de financiamiento:
(1) La compra por FONDESIF de la deuda subordinada emitida por el
banco que busca la asistencia. Por lo general, esta deuda subordinada
acarrea términos comerciales y es concesionaria principalmente en
términos de su vencimiento (10 años) y disponibilidad.
(2) La compra por parte de FONDESIF de activos del banco bajo un
acuerdo de recompra.
(3) Préstamos de liquidez.
c. En el caso de las mutuales, la compra de la deuda subordinada por parte de
FONDESIF o un fondo comparable —previa aprobación por parte de la
Superintendencia de un “plan de capital”— representaría una gran ayuda a
corto plazo para las mutuales con impedimentos de capital. El mercado
hipotecario secundario también proporcionará un arreglo adecuada para las
mutuales que intentan ajustar su relación de capital (es decir, reducirla) por
medio de una venta de activos. Ambas medidas sin duda contemplan más allá
de los problemas de capital actuales para la corrección de ciertos puntos
débiles inherentes en la forma de organización de las mutuales.
d. Como se observó anteriormente, la Superintendencia ha cuestionado la
viabilidad a largo plazo de las mutuales debido a que acumulan su capital
lentamente por medio de la retención de utilidades y no son capaces de
conseguir rápidamente capital adicional en momentos de tensiones financieras
o cuando se presentan oportunidades de expansión. Sin embargo, con un
mercado hipotecario secundario viable y la autoridad para tratar a la deuda
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Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
subordinada como capital, este punto débil se disminuye considerablemente.
Lo que es más, en Bolivia el capital para la expansión se podría obtener
mediante NAFIBO al usar el dispositivo de deuda subordinada. En este
momento, este medio podría resultar ser extremadamente importante dado
que las mutuales, bajo los auspicios de la CACEN, están comprometidas a
expandir su red de sucursales para ofrecer apoyo al programa de Participación
Popular del gobierno boliviano.
e. Las mutuales deben estar obligadas a cumplir con las Normas Internacionales
de Capital (Basle), según se promulgaron para Bolivia. Sin embargo, por las
razones arriba expuestas, se debe permitir a las mutuales el utilizar la deuda
subordinada como capital. (Obsérvese que los estándares bolivianos
establecen un 50% de ponderación de riesgo para las hipotecas; en algunos
países, los valores respaldados por hipotecas reúnen las condiciones para tener
una ponderación de riesgo inferior al 50%. El Banco Central debe hacer esta
determinación, pero en cualquier caso, los valores respaldados por hipotecas
deben ser ponderados en cuanto a riesgo en no más de un 50%. Esto es no
solamente por el bien de las mutuales, sino también para alentar la
participación de bancos comerciales en el mercado de valores respaldados por
hipotecas.)
3. La UNIVIV, que actualmente representa los intereses de cuatro mutuales bolivianas,
podría asumir el papel que previamente le pertenecía a la CACEN como promotora
del sistema. La UNIVIV podría establecerse como la asociación comercial para cada
una de las trece mutuales. No obstante, sería necesario de clarificar que la
organización representa los intereses de todas las mutuales, no únicamente los de las
grandes.
4. Puesto que estamos recomendando que el sistema mutual se considere como el
vehículo primario para el suministro al menudeo de servicios de financiamiento de
vivienda en Bolivia y que se le fortalezca y se le apoye según sea necesario, se debe
lograr una pronta resolución de los diferentes asuntos legales que dividen al sistema
mutual. Sin tratar de juzgar los méritos de los diferentes argumentos legales, el equipo
tiene la sólida convicción de que las mutuales son demasiado importantes para el
financiamiento de vivienda en Bolivia, que son demasiado escasas y que enfrentan
demasiados retos en su afán de salir adelante como para disipar energía, talento y
recursos en actividades que crean desacuerdos. Para que todos los elementos del
sistema funcionen juntos de nuevo eficazmente, la responsabilidad de eliminar la
disensión debe repartirse entre las partes en pugna tan equitativamente como sea
posible; la única victoria real que puede emerger es la victoria de los bolivianos en
cuanto a obtener un sistema de financiamiento de vivienda más fuerte y eficiente, que
responda por completo a sus necesidades y deseos.
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Evaluación de CACEN y las Mutuales de Ahorro y Préstamo Agosto 1996
Anexo 1 : Cuadros y Gráficas
Las mutuales: 1961 - 1995
“Ranking” de depósitos en el sistema financiero
Indicadores Financieros al 31 Diciembre 1995 para las mutuales
Estados financieros al 31 Marzo 1996 para las mutuales
Estratificación de depósitos del publico en las mutuales
Indicadores Financieros al 31 Diciembre 1995 para los bancos privados nacionales
Estados financieros al 31 Marzo 1996 para los bancos privados nacionales
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Anexo 2: Información y Recopilación de Datos
Para la realización del presente trabajo, se han consultado en primer lugar, las siguientes disposiciones
legales:
Constitución Política del Estado
Decreto Supremo No. 06582 de 23.09.63
Decreto Ley No. 07585 de 20.04.66
Decreto Ley No. 19027 de 30.06.82
Decreto Supremo Nos. 19249 y 19250 de 3 y 5.11.82
Decreto Supremo de Nueva Política Económica No. 21060 de 29.08.85
Decreto Supremo de Reactivación Económica No. 21660 de 10.07.87
Decreto Supremo No. 23261 de 15.09.92
Decreto Supremo No. 23486 de 29.04.93
Código Civil Boliviano
Decreto Supremo No. 22407 de 11.01.90
Decreto Supremo No. 22203 de 26.05.89
Ley No. 1488 de Bancos y Entidades Financieras de 16.04.93
Decreto Supremo No. 23914 de 16.12.94
Decreto Supremo No. 23915 de 16.12.94
Ley del Banco Central de Bolivia No. 1670 de 31.10.95
En segundo lugar, se ha obtenido de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras, la
información requerida al 31 de diciembre de 1995, referida tanto a la situación financiera de las
Mutuales en los indicadores de solvencia, liquidez, rentabilidad y eficiencia administrativa como en
la situación patrimonial del Sistema Mutual. Asimismo, de la misma fuente se han obtenido datos
sobre la calificación de la cartera y previsiones al 31 de diciembre 1995, y los estados financieros al
31 de marzo 1996.
Por otra parte, la Caja Central facilitó los dictámenes de auditoría externa correspondientes a diez
Mutuales con excepción de las Mutuales de La Paz y de la ciudad de El Alto. Las Mutuales “La
Primera”, “La Paz” y “Del Pueblo” presentaron su información independientemente. Asimismo de
la Caja Central se han obtenido datos sobre la evaluación de endeudamiento del Sistema Mutual.
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Anexo 3: Reuniones Celebradas
Gobierno
Ministerio de Desarrollo Humano
Ministerio de la Presidencia
Superintendencia de los Bancos y Entidades Financieros
Subsecretaria de Asuntos Urbanos
Superintendencia de Seguros y Reaseguros
Comisión Nacional de Valores
Fondo Nacional de Vivienda Social
Instituciones Financieras
NAFIBO
Banco Central
Mutual Guapay
Mutual La Paz
Mutual La Primera
Mutual El Pueblo
Mutual Frontera
Mutual Paititi
Mutual Manutata
Mutual Pando
Mutual Tarija
Mutual Progreso
Otras Instituciones
Banco Interamericano de Desarrollo
CACEN
UNIVIV
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