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V Congreso de Antropología de Centroamérica
“Construyendo Identidades”
Mesa 6: Sociedades y Culturas de la Costa Caribe de Centroamérica –Mesa Caribe
Autonomías Territoriales Con Permiso y Sin Permiso del Estado:
Un Análisis Comparativo Preliminar de los Procesos Autonómicos en Chiapas y
Nicaragua
Versión Preliminar
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Comments on this preliminary version are invited and may be sent to the author
Miguel González
Candidato a Doctor, Departamento de Ciencias Políticas, York University
Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense, URACCAN
awas3to4@yorku.ca
1

Managua, del 23 al 27 de Febrero
2

Resumen
Desde 1987, año en que es aprobado en Nicaragua el Estatuto de Autonomía
Regional en la Costa Caribe, hasta Agosto del 2003 cuando se produce la creación, por
parte del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) de los Caracoles, que
sustituían a los Aguascalientes, los municipios y territorios autónomos en rebeldía
fundados a mediados de 1994– en el Estado de Chiapas, México; ha fluido una buena
cantidad de literatura sobre el tema de representación política de los pueblos Indígenas, la
autonomía, y la democracia en América Latina. En Nicaragua el régimen de autonomía
regional es el resultado de un proceso de negociación en cuyo escenario se desarrollan un
conflicto étnico de grandes proporciones. La autonomía emerge sancionada por el Estado,
constituyéndose por sus alcances en una experiencia única en el contexto de América
Latina. En el segundo, el Estado Mexicano –denegando un proceso de negociación con
los rebeldes iniciado en 1995 – prefiere obstruir las demandas de autonomía, y las
comunidades Zapatistas en rebeldía deciden crear sus Juntas de Buen Gobierno ‘sin
permiso’ del Estado. Este segundo caso parece reflejar los tiempos de un modelo
democrático incapaz de incluir y mucho menos promover las demandas de los pueblos
Indígenas.
Las preguntas que aborda este ensayo son: ¿qué nos enseñan estos dos procesos
desde el punto de vista de la representación política de los Pueblos Indígenas y el marco
democrático existente en sus respectivos contextos? ¿Cuales son los modelos de
autonomía territorial que ambas experiencias propugnan? ¿Cuáles pueden ser algunas
indicaciones preliminares de ambos procesos políticos desde el punto de vista de las
autonomías regionales, vívidamente proclamadas por el movimiento Indígena en América
Latina? El ensayo sugiere que las instituciones democráticas liberales se ven cuestionadas
por los planteamientos de un movimiento Indígena que exige el establecimiento de
regímenes pluralistas de ciudadanía, con mecanismos de participación directa, que
respete sus derechos individuales y colectivos; y en definitiva, que les reconozca el
derecho de autodeterminarse políticamente dentro del marco constitucional a través de las
autonomías. Con o sin permiso, ambas experiencias en Nicaragua y Chiapas denotan la
importancia que tienen el territorio, la región y los gobiernos regionales como atributos
claves de la autonomía; comparten la existencia de vínculos inacabados e imprecisos – o
en construcción – con el entramado jurídico-institucional del Estado; pero sobre todo
ambas experiencias representan, en sus respectivos ambientes, un importante referente
simbólico para afirmarle al movimiento Indígena en América Latina que las autonomías
son posibles.
Abstract
A significant body of literature on issues of political representation, indigenous
autonomy, and democracy in Latin America was published between 1987 (the year in
which the Statute of Autonomy was approved by the Nicaraguan National Assembly) and
August 2003, when the Zapatista National Liberation Army (EZLN) inaugurated in the
Mexican state of Chiapas - the Caracoles (snails) that replaced the Aguascalientes, the
rebellious municipios and autonomous territories created by mid 1994. In Nicaragua, the
3

egional autonomous regime is the fragile outcome of a negotiated peace process with the
Indigenous resistance, which had fought against the central government since 1981. In
Nicaragua, the revolutionary government endorsed and supported the autonomy process,
a unique experience in the context of Latin America's Indigenous struggles. In the case
Chiapas, the Mexican state rejected an ongoing process of negotiation with the rebels,
and obstructed the Indigenous demand for autonomy. Consequently, the Zapatista
communities decided to create their Juntas de Buen Gobierno (or Good Governance
Boards) as an expression of regional autonomy. This second case may indicate a period
in time in which the liberal democratic model seems to be unable to accommodate - not
to say, to promote - the demands of the Indigenous peoples.
This essay seeks to address the following questions: what can we learn from these
two ongoing processes from the point of view of current scholarly debates on democracy
and Indigenous peoples' political representation? What models of autonomy do these two
experiences promote? What are some preliminary hints of both processes from the
perspective regional autonomies, decisively proclaimed by the Indigenous movement
throughout Central and South America? This essay suggests that far from having been
consolidated, liberal democratic institutions are challenged by the demands of the
Indigenous movement. Indigenous organizations are struggling toward the foundation of
pluralistic citizenship regimes, specific mechanisms for direct participation in public life,
and for constitutional recognition based on their diverse collective identities, as well as
on individual rights. Ultimately, this invokes a struggle for internal self-determination
through territorial autonomy within the state's constitutional framework. Certainly, both
experiences in Nicaragua and Chiapas demonstrate the importance of the territory, the
region as a political unit, and the foundation for governments with regional scope and
reach, as the key attributes for their autonomy. Both experiences not only share
unfulfilled and fuzzy links with their own juridical-institutional state frameworks, but
first and foremost, they constitute within their own political environments a crucial
symbolic expression of power for the Indigenous movements to assert themselves with or
without the state's consent. Autonomies are indeed possible.
Introducción
Esta ponencia forma parte de un proyecto de disertación doctoral que tiene como
interés discutir aspectos de representación política y autonomías territoriales en las
experiencias de lucha recientes de los Pueblos Indígenas de América Latina. Es decir,
tiene que ver con una preocupación sobre la democracia, y la relación que guarda el
modelo de democracia liberal con las demandas de los pueblos Indígenas en las últimas
décadas, especialmente alrededor de las luchas por hacer valer sus derechos como
pueblos con identidades diferenciadas y a establecer formas diversas para autogobernarse
4

–bajo la jurisdicción de los Estados nacionales. En algunos países de América Latina
estas luchas han alcanzado notoriedad y apoyo internacional, y han derivado en reformas
constitucionales – como adoptar constitucionalmente que sus sociedades tienen un
carácter multicultural y pluriétnico – así como transformaciones en las legislaciones
nacionales que incorporan las demandas de pueblos Indígenas a formas limitadas de
autogobierno, derechos colectivos a la tierra y eventualmente, al uso y control de recursos
naturales (Otero, 2003; Deere, Carmen D. y Magdalena Leon, 2001; Montgomery Roper
J.; Perrault Thomas; and Wilson C. Patrick, 2003; Sieder, 2002) No obstante, los distintos
procesos políticos nacionales no parecen seguir una tendencia uniforme respecto a la
reforma política que incluya derechos de los pueblos Indígenas. Al contrario, en países en
donde el movimiento Indígena ha logrado avances importantes, procesos de
contrarreforma asociados a la reestructuración neoliberal amenazan o de plano revierten
alcances notables en materia de derechos alcanzados en luchas previas. 1 Igualmente, en
aquellas regiones en donde ha habido importantes reformas legales a favor de los pueblos
Indígenas, las condiciones de pobreza y explotación de estos territorios limitan en forma
importante procesos locales de desarrollo económico y bienestar de las comunidades
Indígenas en una forma sostenible (Wickstrom, Stefanie, 2003; Montgomery Roper J.,
2003; North, 2003).
El ritmo y carácter de estos procesos varía de acuerdo a condiciones históricas y
particularidades políticas nacionales, así como factores organizativos de los movimientos
y coaliciones Indígenas, y de su nivel influencia sobre el Estado para incidir sobre la
1 Los procesos de contrarreformas han incluido la privatización de tierras anteriormente consideradas
colectivas y en manos de pueblos indígenas. Tal es el caso de Perú y México. Para un estudio amplio y
comprensivo ver: Deere, Carmen D. and Leon, Magdalena (2001). Empowering Women. Land and
Property Rights in Latin America, University of Pittsburgh Press: Pittsburgh, 486 p.
5

amplitud y profundidad de los procesos de reforma. Por parte del movimiento Indígena,
el recurso a la identidad étnica como un agente catalizador de la acción política y la
articulación de un discurso propio, ha sido clave para alcanzar reformas nacionales
(Selverston, 1997). Sin embargo, es importante intentar determinar algunos elementos
comunes a las distintas experiencias que revelen las disfunciones y fragilidades – y
frecuentemente la abierta oposición – de un modelo democrático formal que se enfrenta a
las demandas crecientes de los pueblos Indígenas en diversas regiones de América
Latina. 2 Es decir, ¿hasta qué punto ese modelo se muestra capaz de entenderse – o
articularse – con las demandas de autonomía territorial, la exigencia por un mayor control
sobre recursos naturales, y con las nuevas formas de representación política y
participación que promueven los pueblos Indígenas? O la misma pregunta pero en otra
dirección: ¿en que medida las autonomías territoriales emplazan y revelan los límites del
modelo democrático liberal?
La autonomía regional en la Costa Caribe de Nicaragua –que llamo en este ensayo
una autonomía ‘con permiso’ para distinguirla del proceso Mexicano –, y las experiencias
de autonomía territorial de hecho o ‘sin permiso’, y concretamente la de los llamados
Caracoles o Juntas de Buen Gobierno creadas por el movimiento Zapatista en México a
mediados del 2003; son casos particulares que pueden darnos una pista sobre como
abordar estas preguntas. Este ensayo tiene así, por un lado una preocupación de orden
teórica, relacionada con el análisis del modelo democrático vigente y las luchas Indígenas
2 Mas recientemente una mayor cantidad de literatura empieza a abordar estas temáticas, sin embargo
existen relativamente pocos trabajos comparativos entre los diversos piases de la región. Para una revisión
inicial puede consultarse: Van Cott, Donna Lee (2003), “Andean Indigenous Movements and
Constitutional Transformation. Venezuela in Comparative Perspective”, Latin American Perspectives, 128
(30), no. 1, pp. 49-69; y de la misma autora The Friendly Liquidation of the Past: The Politics of Diversity
in Latin America (Pittsburg: University of Pittsburg Press, 2000), 340 p.
6

por la autonomía; y otra de orden empírico, intentando entender comparativamente el
carácter singular y complejo de ambos procesos autonómicos en sus respectivos
ambientes y entornos.
Con el fin de dilucidar la cuestión implícita en todo intento de análisis
comparativo, o del riesgo de comparar peras y manzanas, quisiera puntualizar algunos
parámetros y criterios de este ejercicio. En principio me interesa comparar el modelo de
autonomía territorial delineado en ambas experiencias – sus contenidos, alcances y
características principales. Para Nicaragua, el contenido en el Estatuto de Autonomía
aprobado por la Asamblea Nacional en Octubre de 1987, y puesto en vigencia en 1990
mediante la elección de Consejos Regionales Autónomos en la Costa Caribe. También se
considera la reglamentación del Estatuto, aprobada en Julio del 2003. Para el movimiento
Zapatista básicamente se consideran los contenidos que dicha organización y sus asesores
propusieron en la Mesa 1 sobre Derechos y Cultura Indígena durante la negociación con
representantes del Gobierno, en San Andrés Larráinzar a fines de 1995. De igual manera
se toman como referencia los acuerdos alcanzados en el proceso de negociación y la
propuesta final que la Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA) elaboró en a
mediados de 1996 sobre la base de los acuerdos de San Andrés. Un análisis necesario en
este sentido es identificar como se corresponde los consensos aquí alcanzados en materia
de autonomía, con las experiencias de las Juntas de Buen Gobierno, que los Zapatistas
han presentado como una forma de llevar su enfoque y derecho de autonomía a la
práctica.
La ponencia inicia con una reseña sobre la literatura respecto a democracia y los
desafíos que le plantea las luchas y propuestas de reformas constitucionales introducidas
7

por el movimiento Indígena en América Latina. Seguidamente se revisan los casos
objetos de este trabajo. Se aporta un breve antecedente sobre ambos procesos
autonómicos en Chiapas y la Costa Caribe de Nicaragua, en sus diversas trayectorias
históricas y entornos políticos, seguido de una discusión sobre los modelos autonómicos
que sustentan. Para Nicaragua se presenta un balance sobre el desarrollo del proceso de
autonomía, sugiriendo una periodización para simplificar el análisis, y valorando las
oportunidades y desafíos que los gobiernos regionales han tenido desde su fundación, y
observando que tanto ha sido posible lograr en materia de participación política y
consolidación bajo un marco legal y político avalado por el Estado. Para México, se
delimita el modelo autonómico propuesto por el Zapatismo en 1995, su nivel de
correspondencia con las características y responsabilidades que se signaron a los
Caracoles ocho años después y se discuten las complejidades de esta iniciativa. Si bien la
fundación de las Juntas de Buen Gobierno puede leerse como ‘retomar’ en la práctica el
debate por la autonomía sobre aquellos territorios controlados por el EZLN –toda vez que
los Acuerdos de San Andrés fueron incumplidos por el Estado Mexicano – no deja de ser
un espacio de excepcionalidad, en el sentido que han sido fundadas en condiciones de un
cerco militar, con importantes tensiones internas entre comunidades Zapatistas y no-
Zapatistas, y sin un reconocimiento jurídico de las instituciones formales del Estado
Mexicano.
Representación Política y Sistema Democrático: Los Desafíos
Una producción importante de literatura en los últimos años se ha dedicado a
examinar el tipo de democracia surgida en América Latina una vez que fueron sustituidos
8

los regímenes autoritarios civiles o militares. 3 La nueva controversia en una buena parte
de académicos ha surgido alrededor de los problemas en la consolidación democrática,
dividiéndose el campo entre: a) los que favorecen los análisis institucionales – o del
diseño institucional a través de la reforma política, como el marcador social de los
cambios que se intuyen necesarios para consolidar las democracias; y b) los que prefieren
examinar los problemas de la calidad de las democracias liberales establecidas, así como
las dificultades que una nueva dinámica social y nuevos movimientos emergentes le
plantean a la consolidación de las instituciones políticas liberales. Vale la pena recordar
que en forma temprana Guillermo O’Donnell había hecho notar la debilidad de las
nuevas democracias en América Latina, que llamaba ‘no-institucionalizadas’, para
desarrollar un orden de legalidad que abarcara los territorios nacionales – social y
culturalmente heterogéneos – y que a su vez las decisiones estatales fueran fuera
percibidas por los ciudadanos como fundadas en el ‘bien común’. En ese ensayo pionero
O’Donnell se preguntaba,
“¿Qué pasa cuando la efectividad de la ley se extiende muy irregularmente
(sino es que desaparece del todo) a lo largo del territorio, y sobre las relaciones
funcionales (incluyendo las relaciones de clase, étnicas y de género) que supuestamente
regula? ¿Qué clase de estado (y sociedad) es este? ¿Qué influencias esto podría tener en
el tipo de democracia que emerge?”
3 La literature es extensa, pero pueden revisarse los trabajos iniciales de O’Donnell, Guillermo and Philippe
Schmitter (1986), Transitions From Authoritarian Rule: Tentative Conclusions About Uncertain
Democracies, Vol. IV of Guillermo O’Donnell; Philippe Schmitter, and Laurence Whitehead (eds.)
Transitions From Authoritarian Rule: Prospects for Democracy (Baltimore: John Hopkins University
Press).
9

En la opinión de O’Donnell, esto planteaba importantes desafíos tanto a la
institucionalización de las nuevas democracias, como a las premisas teóricas de la
ciencia política para dar cuentas de los procesos de transición. 4 Es en este segundo
campo – aquel que tiene que ver con la calidad de los procesos democráticos – que ha
surgido una literatura interesante y cada vez más convergente, de mucha utilidad para
examinar los planteamientos que sobre representación política y autonomía territorial han
hecho los pueblos Indígenas, – y especialmente por la relevancia que tienen el
movimiento Indígena en países como Ecuador, Bolivia, Guatemala, Perú y México – y su
relación con el modelo democrático. 5 La autora Deborah J. Yashar (1999), por ejemplo
señala que las demandas Indígenas por autonomía territorial, pluralismo legal,
ciudadanía, representación y multiculturalismo significan de un desafió post-liberal en el
sentido en que apuntan a reformar los actuales modelos democráticos formales, que lejos
de ser consolidados, se encuentran mas bien en procesos abiertos de negociaciones
políticas en una buena parte de los países de la región. El desafío, según Yashar, tiene
que ver con los límites del Estado para expandir un nuevo régimen de ciudadanía
neoliberal individualista, una vez que se han sido sustituidos los regímenes
corporativistas de relaciones entre el Estado y la sociedad. Ante este hecho, nos dice esta
autora, los pueblos Indígenas reaccionan con recelo exigiendo por un lado, respeto a sus
derechos individuales y luchando por obtener garantías que aseguren sus derechos
4 O’Donnel, Guillermo (1993). “On the State, Democratization and Some Conceptual Problems: A Latin
American View with Glances at some Postcomunist Countries”, World Development, Vol. 21, No. 8, pp.
1355-1369
5 A este respecto Donna Lee Van Cott (2003) hace notar que como resultado de este proceso de
convergencia entre disciplinas en ciencias sociales (especialmente de la antropología, la ciencia política, la
historia y la sociología), de tal suerte que “hay un mayor interés en aspectos de la esfera política nacional,
vinculada a los temas de democratización y ciudadanía en América Latina, a los movimientos sociales y
sobre política de la identidad étnica”. “Indigenous Struggle”, Latin American Research Review, Vol. 38,
No. 2, June 2003, pp. 220-233.
10

colectivos en tanto pueblos étnicamente diferenciados. Es decir, promoviendo un régimen
de pluralidad que articule sus derechos individuales en tanto ciudadanos y como
miembros de un grupo étnico, a través del ejercicio de formas de autodeterminación
política (Otero, 2003).
En síntesis, se propone un renovado régimen constitucional que asegure el control
Indígena sobre sus recursos de reproducción material y espiritual (el territorio, la tierra,
los recursos naturales) – ante la privatización neoliberal – al tiempo que establezca o
expanda los mecanismos y formas de participación directa y representación política en
tanto pueblos en los espacios locales, regionales y nacionales de toma de decisiones
(Selverston, 1997; Díaz-Polanco, Héctor y Consuelo Sánchez, 2002). La autonomía,
entendida como el derecho a la libre determinación de los pueblos Indígenas dentro del
marco nacional, formaría parte de estos mecanismos concretos de reforma política del
Estado.
Autonomia y Derecho Internacional
Por otro lado, el debate sobre la autonomía como expresión concreta de
salvaguardar los derechos de las minorías no es nuevo en la legislación internacional. Es
importante recordar que aun antes del Convenio 169 de la OIT, que ha servido de
inspiración internacional al movimiento Indígena en América Latina para promover sus
luchas por la autonomía, el artículo 27 del Convención Internacional de los Derechos
Civiles y Políticos (1966) obliga a los Estados respetar tanto los derechos humanos
individuales como los derechos de las minorías. De acuerdo con dicho artículo,
11

“En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se
negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde,
en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a
profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma” 6
De acuerdo con este compromiso internacional, los Estados están obligados a
establecer procesos de mayor pluralidad política dentro de sus fronteras en relación con
los regímenes de derechos que asisten a los grupos étnicos en tanto individuos y como
miembros de su grupo cultural; y en la búsqueda de estas opciones la autonomía interna
representa una opción legitima (Higgins, 1994). No obstante, a propósito de la demanda
de autonomía para grupos étnicos, por lo general los Estados nacionales – y no solamente
en América Latina – han reaccionado en abierta oposición y en el mejor de los casos con
cautela al asociarlo con independencia, secesión y separatismo. Con relación a este
debate Rosalyn Higgins hace notar que la evolución de las normas internacionales sobre
autodeterminación la vinculan ‘innegablemente y consistentemente’ a los principios de
integridad territorial y unidad nacional (Higgins, 1994). Por su parte Ronald Niezen nos
hace recordar que “desde la independencia de la India y durante el periodo de
descolonización, la autodeterminación en política internacional ha sido formulada en
términos de conformación de un Estado autónomo” (2003: 195).
De allí que los Estados, insistan frecuente e interesadamente en llevar el debate
sobre autonomía, expresado como ejercicio de autodeterminación, a un terreno sinuoso
en la legislación internacional para descalificar las demandas de los grupos étnicos como
6 Resolución 2200 A (XXI) de la Asamblea General, aprobada el 16 de diciembre de 1966.
http://www.derechos.org/nizkor/ley/pdcp.html
12

secesionistas. Sin embargo, el derecho de autodeterminación, según Higgins – cuya
opinión en este punto es compartida por Niezen 7 - no implica necesariamente
independencia o secesión, que este puede expresarse en procesos políticos plurales,
compatibles con las normas internacionales que protegen la integridad territorial
(Higgins, 1994: 122). Reaccionando a esta recurrente maniobra de los Estados de acusar
de separatistas o de querer ‘balcanizar’ a las naciones, el movimiento Indígena en
América Latina cuando se refiere a la autonomía territorial la delimita como
autodeterminación política interna, procurando evitar los ataques de separatismo, y
desasociándolo del ‘sacrosanto’ principio de integridad territorial. Higgins sugiere que el
derecho de autodeterminación esta estrechamente ligado a los derechos de las minorías, y
que es una responsabilidad internacional de los Estados observar su cumplimiento. La
autonomía, como forma de autodeterminación interna, en algunos casos particulares
puede proporcionar “la mejor garantía para la realización de estos derechos” (Higgins,
1994: 125; véase también Sieder, Rachel 2002:3)
En síntesis, la autonomía plantea un desafió a la calidad de los procesos
democráticos en América Latina, formulando la fundación de un régimen político de
mayor pluralidad en sus bases constitutivas. Es decir, no solamente exige replantear
conceptualmente la complementariedad de los derechos colectivos e individuales, sino
materializarlos en reformas específicas: en los regímenes de ciudadanía, en las estructuras
estatales, en los sistemas legales nacionales, en las formas de representación y
participación política y en mecanismos concretos de autodeterminación política interna.
7 “The fulfillment of the Self-determination goals of indigenous peoples would constitute a completion of
the process of decolonization through mechanism that would not (or not necessarily) involve the creation of
new nation-states. Self-determination is premised above all on autonomy within states through
13

Autonomía Regional con Permiso (Nicaragua): Un Balance Sucinto
Los procesos de autonomía a los que se refiere esta ponencia, por su génesis
constitutiva respecto al Estado dentro del cual se desarrollan, pertenecen a dos entornos
sociopolíticos e históricos distintos. Sin embargo, cada uno de ellos en su especificidad
documentan y comparten los dilemas presentes de la democracia que fueron indicados en
la sección anterior. Además, dentro de sus respectivos Estados ambas regiones –Chiapas
y la Costa Caribe de Nicaragua, comparten condiciones de marginalidad, pobreza y
discriminación por parte de sus respectivos Estados. 8 En buena parte de América Latina
las regiones donde habitan los pueblos Indígenas y comunidades étnicas, diversos entre
sí, dan un carácter pluriétnico y distintivo a sus sociedades. 9 Por diversas trayectorias
históricas algunos de los grupos étnicos que habitan estas sociedades han alcanzado
importantes tradiciones de lucha y resistencia que configuran comunidades altamente
politizadas y movilizadas alrededor de estas luchas (Varese, 1996). 10 Esta sección realiza
constitutional reform and the implementation of treaties and agreements between indigenous and state
governments” Niezen (2003: 194).
8 En las Regiones Autónomas de Nicaragua los niveles de pobreza y analfabetismo están entre los mas altos
del país: el 44 por ciento de la población urbana y el 79 por ciento rural vive en condiciones de pobreza. La
tasa de analfabetismo de l población mayor de 10 años es de 31.4 por ciento. En Chiapas la tasa de
analfabetismo es del 26 por ciento; mientras que el 66 por ciento de la población total vive en condiciones
de pobreza. Fuentes: PRANAFP y CONPES (2001) El Desarrollo Humano en la Costa Caribe
Nicaragüense, Managua, 2001
9 La población de la Costa Caribe la componen tres pueblos indígenas (Sumu-Mayangna, Miskito, y Rama)
y tres comunidades étnicas (Mestiza, Garífuna, y Creole). En el Censo Nacional de Población de 1995 la
población de las dos regiones autónomas totalizó 473,109 personas –aproximadamente el 10 por ciento de
la población nacional. La distribución demográfica regional es como sigue: un 72.54% mestizo; 18.04%
miskito, 6.22% creole o población negra; 2.45% sumu-mayangna, 0.43% garífuna y solamente un 0.32%
rama (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INEC. 1996. Censos Nacionales, Managua)
10 Chiapas conforma un verdadero mosaico de culturas. Entre los grupos étnicos mayoritarios de encuentran
los Tzotziles (33%), Choles (16%), Tolabales (4.8), Zoque (4.6), Tzeltales (36.3%), Mame (0.96%),
Zapoteco (0.28%) y Kanjobal (1.3%). Durante las ultimas décadas – especialmente a raíz del conflicto civil
– además se ha desarrollado una importante migración de pueblos indígenas de origen Maya, procedentes
de Guatemala. De acuerdo con el Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social,
14

un balance muy sucinto del proceso de autonomía en Nicaragua, haciendo una valoración
de sus avances y limitaciones, puntualizando en aspectos de representación política,
consolidación democrática y desarrollo legislativo. 11
La experiencia Nicaragüense conforma un caso de Autonomía regional
plurietnica, en cuyo momento de fundación el Estado Nicaragüense, de carácter
revolucionario, actúa como promotor de este régimen en medio de un conflicto civil y
tras un complejo proceso de negociación con la resistencia Indígena. La Autonomía, a
mediados de los años ochenta y como parte de un proceso de paz, tuvo como resultado
inmediato poner fin al conflicto armado y trasladarlo a los canales políticos. El régimen
de autonomía se constituye internamente dentro de la jurisdicción y soberanía del Estado,
recibe su aval político y constitucional, y se fundan mecanismos concretos para ejercer
nuevas formas de representación política a través de gobiernos regionales cuya
composición es de carácter pluriétnico (Jordan, 2003). Es un proceso de autonomía
surgido como un compromiso político del Estado para con los pueblos indígenas y
comunidades de la Costa Caribe. Este compromiso adquirió carácter constitucional a
inicios de 1987 cuando Nicaragua reconoció en su carta magna que su población es de
naturaleza multicultural y pluriétnica, y luego, a fines de ese mismo año, mediante la
aprobación del Estatuto de Autonomía.
CIESAS-Sureste se calcula “que la población indígena en Chiapas es de 1,266,043 personas, lo que
equivale al 32 por ciento del total en el estado”. Este dato incorpora “criterios que incluyen la
autoadscripción, la pertenencia a un grupo indígena aunque no se hable la lengua, factores culturales y las 2
708 localidades omitidas en el Conteo de población y vivienda 1995”.
http://www.ini.gob.mx/perfiles/estatal/chiapas/05_demografia.html
11 Existe una vasta literatura sobre el tema. Ente otros, pueden consultarse: Hale, Charles. 1994. Resistance
and Contradiction. Mískitu Indians and the Nicaraguan State, 1894-1987. (Stanford: Stanford University
Press), 296 p.; Gonzalez Perez, Miguel (1997). Gobiernos Pluriétnicos. La conformación de regiones
autónomas en la Costa Atlántica – Caribe de Nicaragua, URACCAN y Plaza y Valdés, México, 1997.;
Vilas, Carlos, 1990. Del colonialismo a la autonomía: modrnización capitalista y revolución social en la
Costa Atlántica de Nicaragua, (Managua: Nueva Nicaragua), 401 p.
15

Con la finalidad de resumir un largo proceso, se puede indicar que el desarrollo
del régimen de autonomía en Nicaragua ha vivido cinco etapas o momentos claves desde
mediados de los ochenta hasta el presente:
a) Entre 1985 a 1990 que constituye la etapa de formulación, negociación,
proceso de pacificación y aprobación del Estatuto de Autonomía por parte de la
Asamblea Nacional. Es una fase que se caracterizó especialmente por el fin el
conflicto armado, y encauzarlo nuevamente al campo político.
b) Entre 1990 y 1994, período que se corresponde con la experiencia inicial
de los primeros Consejos Regionales autónomos: la tarea de construirse en
gobiernos. Esta etapa se caracteriza en términos generales por el arranque difícil
en un largo proceso de reconciliación interna y esfuerzos de reconstrucción
socio-económica al finalizar la guerra. Es un momento clave donde se establecen
propiamente las instituciones autonómicas, los Consejos Regionales y sus
Coordinaciones de gobierno. Esta etapa se caracterizó por combinar momentos de
unidad y conflicto a lo interno de los Consejos, y también en sobrellevar una
relación tensa y en ocasiones de abierta confrontación con el Gobierno central
respecto a temas claves como el uso y explotación de los recursos naturales; la
distribución de sus beneficios, y sobre los mecanismos de articulación entre el
gobierno central y las autoridades regionales;
c) El periodo de 1994 a 1998 se corresponde a los segundos Consejos
Regionales. Este podría fijarse en dos sub-períodos, el primero, de 1994 a 1996,
etapa en que se reforma la Constitución Política, y el régimen de autonomía
obtiene un mayor desarrollo legislativo en aspectos de reconocimiento
16

constitucional; además se fijan acuerdos sustantivos entre los gobiernos
regionales y el gobierno central respecto a la distribución de beneficios derivados
de la explotación de recursos forestales, pesqueros y mineros. 12 En 1996 se eligen
democráticamente a los gobiernos municipales de la Costa, y con ello el régimen
de autonomía requiere articularse como un sistema autonómico regional,
interactuando con los municipios y sus autoridades. El segundo sub-período de
esta fase inicia con el cambio de gobierno en 1996, cuando el Partido Liberal
Constitucionalista (PLC) gana las elecciones nacionales. En las elecciones
regionales dos años después el PLC obtuvo la mayoría de los escaños en ambos
Consejos Regionales y esto se repitió en las elecciones del 2002.
Numero de concejales por organización política
Consejos Regionales Autónomos RAAN y RAAS
1998-2002
1998 2002
RAAN RAAS RAAN RAAS
FSLN 13 12 15 14
PLC 24 20 18 29
YATAMA 8 4 11 2
Alianza Costeña 2
PIM 7
PAMUC 1
45 45 45 45
En esta fase la influencia de los partidos políticos nacionales sobre los Consejos
Regionales es predominante para imprimirle un sello en su dinámica interna de
funcionamiento. En esta etapa de nueva cuenta aumenta la inoperancia de los
12 Entre algunos aspectos importantes de esta reforma se debe mencionar el poder de veto que se asigna a
los Consejos Regionales autónomos sobre los contratos de explotación de los recursos naturales que
requiera realizar el gobierno central en los territorios de las la regiones autónomas. En los acuerdos
administrativos de contempla que los gobiernos regionales recibirían el 50% de los impuestos superficiales
y ad-valorem (impuestos de producción) generados por las concesiones mineras; el 20% de los ingresos
obtenidos por el concesiones pesqueras; y el el 40% de las concesiones de aprovechamiento forestal.
17

consejos, mientras que las autoridades centrales, en particular a través del poder
ejecutivo, adquieren una gran relevancia por su nivel de intervención y toma de
decisiones sobre los asuntos de la Costa. A partir de las elecciones regionales de
1998 la inoperancia y los conflictos internos de los Consejos Regionales,
influyeron en un mayor nivel de abstención entre los votantes.
Porcentaje de Abstención Regiones Autónomas de la Costa Atlántica
Elecciones Regionales 13
1990 1994 1998 2002
22% 26% 43% 59%
d) El período que inicia en 1998 y hasta el 2002 se caracteriza en términos
generales por una reforma en las reglas de participación política nacionales que
tiende a la exclusión de las organizaciones políticas regionales; 14 y por
consecuencia de los gobiernos autónomos. Si bien los gobiernos regionales
tienden a ser mas visibilizados en la agenda política nacional, especialmente tras
el impacto del huracán Mitch, las acusaciones de corrupción y falta de
transparencia de las autoridades regionales tienden a opacar los méritos de un
proceso de consenso interno y amplio para diseñar una estrategia de desarrollo
regional.
13 Chavez, Harry (2002). “La Participación Electoral en la Costa Caribe”, WANI, CIDCA-UCA, 29, abril-
Junio, p. 36.
14 Fue el caso de la exclusión política de YATAMA, el partido Miskito en las elecciones municipales del
2000. Para un análisis mas detallado de las circunstancias que rodearon esta exclusión puede verse: Butler,
Judy. 2000. “YATAMA: Rebellion with a Cause?”, Envío, (19: 232/3), Managua, pp. 37-40. Y tambien:
González, Miguel, Yuri Zapata (2003). “Políticas Miskitas Durante los Noventa: ¿Fragmentación o
Acomodación?”, Wani no. 33, CIDCA-UCA, pp. 6-20. Ensayo presentado bajo el titulo original Inglés:
"Miskitu Politics: Fragmentation or Accommodation”, American Anthropological Association, Annual
Meeting, New Orleans, U.S.A. November 20-24.
18

e) Finalmente, el periodo de los cuartos Consejos Regionales que inicia en el
2002 y que se expresa, hasta ahora, por un lado, como una combinación de
procesos de alianzas regionales para formar gobiernos estables (RAAN), y la
continua inestabilidad política y falta de consolidación institucional (RAAS). Por
otra parte también el presente periodo es promisorio puesto que la Asamblea
Nacional ha aprobado dos instrumentos legislativos sumamente relevantes para
avanzar en el desarrollo y consolidación del régimen autonómico: el reglamento
del Estatuto de Autonomía (decreto AN 3584, aprobado en Julio 2003) y la ley de
tierras comunales indígenas (Ley 445, aprobada en Enero 2003)
Participación Política y Régimen Autonómico
Coincido con otros autores que correctamente han señalado que el modelo de
autonomía Nicaragüense desplaza o deja ausente el ámbito comunitario del sistema de
gobierno regional; asimismo, las relaciones entre los niveles municipales y las
autoridades regionales, así como entre éstas y las instancias del gobierno central tuvieron
en su momento una formulación imprecisa. 15
15 Además de imprecisas, en la legislación electoral no contempla un mecanismo que asegure la
representación política de los pueblos Indígenas y comunidades étnicas en los gobiernos municipales. Así,
se da el caso de alcaldías en cuyos consejos municipales tienen una sobre representación de los grupos
étnicos mayoritarios. Es el caso de la Alcaldía de Bluefields, por ejemplo, en donde los Ramas no tienen
ningún concejal en el gobierno municipal actual, que esta integrado mayoritariamente por Mestizos. La
legislación municipal únicamente reconoce las formas de organización social tradicional de las
comunidades indígenas, pero no abre un espacio concreto de participación en la toma de decisiones del
gobierno municipal. Así, los consejos regionales son el único espacio concreto en donde los pueblos
indígenas y comunidades están representadas políticamente. Para una interesante discusión acerca de los
limites del multiculturalismo como reconocimiento constitucional los procesos de representación política
en el proceso de autonomía regional puede consultarse: Jordan, Osvaldo (2003). Ethnic Representation in
the Nicaraguan Atlantic Autonomous Regions: The National and the Colonial in the Age of
Multiculturalism, ISA Paper, Department of Political Science, University of Florida.
19

El Estatuto fue un punto de partida, incompleto y lo suficientemente general para
dejar los temas críticos costeños, en gran parte el origen de temores y desconfianzas que
dieron causa al conflicto – el dominio sobre la tierra indígena, y el aprovechamiento de
los recursos naturales – para un momento posterior de negociación. Lo primero, la
prioridad del gobierno revolucionario entre 1985 y 1987 era terminar el conflicto armado
en la Costa. Los aspectos críticos se podrían resolver, al menos esa era la lógica, para
después. Con esta fundamentacion el Estatuto establece el régimen de autonomía,
“ [...] en donde habitan las Comunidades de la Costa Atlántica de Nicaragua y reconoce
los derechos y deberes propios que corresponden a sus habitantes, de conformidad con
la Constitución Política”.
A pesar de ello, no existe una definición precisa del derecho de autonomía. El
considerando V menciona que el ‘proceso’ de autonomía:
“ [...] Enriquece la cultura nacional, reconoce y fortalece la identidad étnica; respeta las
especificidades de las culturas de las Comunidades de la Costa Atlántica; rescata la
historia de las mismas; reconoce el derecho de propiedad sobre las tierras comunales,
repudia cualquier tipo de discriminación; reconoce la libertad religiosa y, sin
profundizar diferencias reconoce identidades diferenciadas para construir desde ellas la
unidad nacional”
El artículo 4, por su parte indica que el régimen autonómico garantiza a las
Comunidades de la Costa Atlántica “el ejercicio efectivo de sus derechos históricos y
20

demás, consignados en la Constitución Política”. No menciona a un grupo étnico en
particular, pues son los habitantes de las regiones, las comunidades en general – sin
distingos etnia, de su cantidad numérica y nivel de organización – los beneficiarios
de la autonomía. Así, el Estatuto estableció dos Consejos Regionales, norte y sur,
integrado por 45 miembros, con representación de todos los pueblos indígenas y
comunidades étnicas que viven en dichos territorios. Dentro de estos consejos se
eligen las autoridades ejecutivas de las regiones, conocidas como coordinaciones de
gobierno. Los Consejos Regionales tendrían la facultad, entre otras, de
“Participar efectivamente en la elaboración y ejecución de los planes y programas de
desarrollo nacional en su región, a fin de armonizarlos con los intereses de las Comunidades
de la Costa Atlántica [...]; además de “administrar los programas de salud, educación,
cultura, abastecimiento, transporte, servicios comunales, etc. en coordinación con los
Ministerios de Estado correspondientes”.
Si bien el Estatuto fijó algunas de las funciones de los gobiernos regionales,
su lenguaje inicial fue muy general. Su operacionalidad requería de un reglamento
que por diversas razones no fue aprobado sino hasta Julio del 2003, a pesar de que
los Consejos Regionales y diversas organizaciones locales presentaron varias
iniciativas, la primera de ellas en 1993. Durante mucho tiempo la ausencia de un
reglamento que estableciera las precisiones necesarias para echar a andar los
gobiernos regionales, fue considerada por los actores locales como la principal
limitación y obstáculo del régimen de autonomía. Esto tiene sentido en gran parte,
pero no ha sido el único tema crítico en el proceso de consolidación institucional de
21

los Consejos Regionales. Con frecuencia los Consejos Regionales responsabilizaron
al Estado, fuese el poder ejecutivo o legislativo, la poca prioridad asignada a los
temas importantes de Costa Caribe. Lo cierto es que también los Consejos
Regionales han tenido durante estos años un espacio institucional y legislativo que
no han sabido aprovechar por conflictos y divisiones internas. En frecuentes
ocasiones los Consejos Regionales se volvieron botines de poder local para grupos
locales y partidos nacionales, con casi ninguna preocupación por los temas de interés
regionales. Es posible afirmar que aún no están exentos de esa dinámica, que es una
debilidad del proceso en general.
A pesar de las dificultades, durante el último año han ocurrido desarrollos
legislativos notables para el proceso de autonomía regional de la Costa Caribe: La
Asamblea Nacional aprobó finalmente dos instrumentos legales importantes: el
Reglamento a la ley de autonomía; y la Ley de Tierras Indígenas, conocida como
Ley 445, “Ley del Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas de las
Regiones Autónomas y de los Ríos Bocay, Coco, Indio y Maíz”. Ambos procesos
fueron resultados de una importante capacidad de movilización, convergencia, e
incidencia de parte de organizaciones regionales, aunque no del todo la legislación
aprobada satisfizo los intereses de los distintos actores. 16
Hay dos observaciones puntuales que me gustaría hacer respecto a cada una
de las leyes: a) el reglamento en efecto precisa aspectos que fueron formulados de
manera general en el Estatuto y lo hace relativamente más operativo, definiendo que
16 Es el caso de la organización política Indígena YATAMA, por ejemplo, cuya dirigencia ha insistido en
que antes de una reglamentación era importante una reforma capaz de subsanar las debilidades del Estatuto
y lograr el “avance de una verdadera autonomía para los pueblos indígenas y comunidades étnicas de la
22

se entiende por régimen de autonomía, y ratificando el carácter de un modelo
regional – territorial; b) por su parte la ley de tierras indígenas abre espacios
novedosos – mas allá del ámbito propiamente regional – para que las autoridades
locales tradicionales de los pueblos indígenas y comunidades puedan ejercer formas
especificas de participación y control sobre sus asuntos, especialmente en lo que se
refiere a la tierra y los recursos naturales en sus territorios. La ley además reconoce a
las comunidades Indígenas y Creoles como entidades con personalidad jurídica
propia. En este sentido y otros aspectos, la ley intenta subsanar las limitaciones del
Estatuto.
El reglamento de autonomía. El artículo segundo del reglamento define el
régimen de autonomía como:
“ el sistema o forma de gobierno, jurídico, político, administrativo, económico
y financieramente descentralizado que dentro de la unidad del Estado Nicaragüense,
establece las atribuciones propias de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de
Nicaragua, de sus órganos de administración, los derechos y deberes que corresponden
a sus habitantes para el ejercicio efectivo de los derechos históricos de los pueblos
indígenas y comunidades étnicas [...] consignadas en la Constitución Política de la
Republica de Nicaragua, la Ley 28 y demás leyes de la republica”
Dentro de esta formulación, además de citar textualmente varios segmentos
ya contenidos en la Constitución y el Estatuto, se agregan ‘forma de gobierno’ y
‘descentralización’, lo que define un mandato al Estado en su relación con los
gobiernos autónomos. Igualmente el Estatuto da un soporte político y legal a los
procesos de implementación de los modelos regionales de administración de la salud
Moskitia”. Rivera, Brooklyn (2003). “Reglamento Mina La Autonomía”, La Prensa, Managua: Nicaragua,
23

y la educación. En la relación entre los gobiernos regionales y los municipios y
comunidades, el reglamento indica en el artículo 35 que se “establecerán relaciones
de cooperación y apoyo mutuo para la gestión y el desarrollo municipal y regional,
respetándose la autonomía a ambos niveles de gobierno”; y seguidamente en el
articulo 36, se señala que los municipios y comunidades “participaran, por medio de
sus alcaldes o consejos municipales, o sus representantes, en la elaboración,
ejecución, seguimiento, control y evaluación de los planes y programas de desarrollo
regional”. Estos aspectos definen una relación de mayor articulación / integración del
sistema autonómico en sus partes internas, lo que desarrolla en forma positiva la
autonomía.
Siendo que el reglamento no podría avanzar mas allá de lo estipulado en el
Estatuto, aún existen secciones importantes en donde se requiere la voluntad política
del gobierno central para avanzar en forma operacional. Por ejemplo, el artículo 19
(f) indica que es una atribución de los gobiernos regionales “diseñar y poner en
práctica, en coordinación con el Gobierno Central, las modalidades de explotación
racional, intercambio y pagos, que beneficien al máximo el desarrollo de las
comunidades [...] y contribuyan a la eliminación de posibles conflictos por el uso y
explotación del mismo, entre instancias nacionales, regionales, municipales y las
comunidades”. Los traslapes de intereses y reclamos de propiedad sobre los recursos
naturales ha sido un tema especialmente crítico en el proceso de autonomía. En este
sentido llama la atención que el reglamento sólo considere un acto de ‘coordinación’
y no exija un mayor nivel de responsabilidad y compromiso al gobierno central en la
resolución de dichos conflictos.
Julio 12, 2003.
24

La Ley de Tierras Indígenas. El primer aspecto a considerar en la legislación de
tierras indígenas es que por vez primera el Estado Nicaragüense cuenta con un
procedimiento jurídico y administrativo para demarcar, legalizar y titular las tierras de las
comunidades indígenas y étnicas de la Costa Caribe. 17 La ley otorga reconocimiento legal
a las comunidades como entidades con personalidad jurídica (artículo 23) y su derecho a
“darse sus propias formas de gobierno interno”. Asimismo instituye a las autoridades
comunales territoriales y sus formas legales de representación, tanto con respecto al
proceso de demarcación como en sus funciones ante las entidades regionales, municipales
y nacionales. La ley enfatiza sobre la naturaleza de uso y propiedad colectiva de la tierra
(artículo 29), y su carácter inembargable, inalienable e imprescriptible. En el tema de la
distribución de beneficios derivados por el aprovechamiento de los recursos naturales
existentes en el territorio de las Regiones Autónomas, la Ley en el artículo 34 menciona
que estos deben “beneficiar directamente” a las comunidades Indígenas dueñas de estos
recursos. En la ley se indica mas concretamente una distribución de porcentajes de este
aprovechamiento: un 25% para las comunidades, 25% para el municipio en donde se
encuentra la comunidad; 25% para el consejo y gobierno regional; y finalmente un 25%
para el Gobierno Central.
En síntesis, es notorio que a pesar de los altibajos en el funcionamiento y el
proceso de consolidación de los Consejos Regionales, ha habido avances legislativos
importantes en los últimos dos años. Ambos instrumentos legislativos, como se ha hecho
notar, son complementarios y se agregan a desarrollos legales previos. Aún así, son
numerosos los temas que siguen exigiendo de las autoridades regionales mayores niveles
de consenso y unidad para empujarlos; y del gobierno central voluntad política para que
17 La ley incluye a las comunidad Indígenas que viven en la cuencas del Ríos Coco, Bocay, Indio y Maíz
25

el proceso de autonomía tenga mayores referentes operativos avance en su
consolidación.
Autonomía en Rebeldía – sin permiso pues -: de los Aguascalientes a los Caracoles -
México
Por su momento político y la novedad de sus planteamientos la rebelión Zapatista
conmocionó a México y mucho mas allá de sus fronteras. El discurso político que el
EZLN ha articulado en estos diez años ha dado lugar para volúmenes y volúmenes de
literatura; ríos de tinta y papel, centenares de miles de bites en el Internet; además sus
comunicados y declaraciones han tenido resonancia no solo en México, y el resto de
América Latina, sino también en Estados Unidos, Canadá, Europa y algunos países de
Asia. El Zapatismo, sin lugar a dudas fue una de las grandes novedades políticas del fin
de Siglo XX y del amanecer del siglo XXI. No es lugar aquí para discutir las razones de
esta novedad, sino delimitar la pregunta inicial: ¿Cuáles son las características de la
autonomía que avizora tempranamente el EZLN en la víspera de la negociación de San
Andrés? ¿Cuál son las grandes líneas de este modelo autonómico? Si bien algunos
autores han indicado correctamente que el planteamiento de autonomía no empieza con la
rebelión Zapatista, lo cierto es que con su aparición en escena el debate sobre la
autonomía alcanza un punto culminante en la historia reciente del movimiento Indígena
de México. En gran manera – como lo indica Héctor Díaz-Polanco – el EZLN hace suya
la reivindicación de Autonomía, resultado de un proceso político acumulativo del
movimiento Indígena, y es con su presencia como catalizador que empieza a ventilarse
ampliamente el debate nacional por la Autonomía. A juzgar por la documentación
26

ealizada por sus colaboradores cercanos, podemos identificar en la propuesta del EZLN
llevada a la Mesa de San Andrés a fines de 1995, tres aspectos que definen claramente el
carácter de la autonomía: a) debe tener carácter regional; b) poseer un territorio donde
ejercer derechos específicos; c) a través de facultades jurisdiccionales propias; y d)
gobiernos con sus respectivas competencias definidas. La autonomía se define así como
autodeterminación política interna, realizable mediante una reforma constitucional que de
entrada a un nuevo nivel de gobierno, el regional. 18 Hasta este punto, en términos del
modelo, la formulación del EZLN es muy similar al delineado en el régimen de
Autonomía Nicaragüense. Entre sus atributos, las regiones autónomas Mexicanas
tendrían personalidad jurídica propia, eventualmente serían pluriétnicas o monoétnicas –
este elemento es novedoso – dependiendo de la composición de la población que habite
en su territorio; mismo que se conformaría mediante agrupaciones “de municipios,
comunidades o pueblos Indios y no indios”. Se propone el principio de ‘simultaneidad’
del sistema autonómico, que consistiría en la “posibilidad de ejercer la autonomía en sus
tres niveles internos, regional, municipal y comunal”. La propuesta se refiere a las
competencias de las ‘instancias autónomas’ que deberían ser trasladadas desde la
Federación y los Estados, a fin de que aquellas puedan ejercer sus funciones
administrativas especificas. Estas abarcan una serie de aspectos, entre las cuales se
mencionan: aspectos educativos, culturales, económicos, de la administración de los
recursos naturales, temas judiciales, agrarios y políticos. Es notable que las funciones que
aquí se trazan no difieren sustancialmente de las atribuciones asignadas a los gobiernos
regionales autónomos del Caribe Nicaragüense. Sin embargo, el lenguaje es más
18 En México, además del nivel municipal, la Constitución contempla el nivel estatal y federal, como parte
de la organización del Estado.
27

específico respecto al mandato de las entidades autónomas, en comparación con el
lenguaje muy general formulado en el Estatuto de Autonomía.
La Propuesta Zapatista y los Acuerdos de San Andrés (Febrero 1996)
El EZLN y sus asesores llevaron a la Mesa sobre Derechos y Cultura Indígena a
inicios de 1995 una formulación de autonomía que sintetizaba un modelo de
autodeterminación política interna para los pueblos indígenas y no indígenas de México
(Diaz-Polanco, Hector y Consuelo Sánchez, 2002) Un modelo que, luego de haber sido
debatido en diversos foros nacionales por diversas organizaciones indígenas, se
fundamentaba en su carácter regional – territorial, es decir, partía de las bases del modelo
de Autonomía en Nicaragua, pero a la vez se distinguía de dicha experiencia en aspectos
sustantivos. Este punto es más claro al observar las competencias formalmente mejor
definidas para las instancias autónomas; el principio de simultaneidad del sistema,
especialmente referido a las complementariedades de los distintos niveles de gobierno
dentro del régimen autonómico (comunidad, municipio y región), y finalmente abre la
posibilidad de crear gobiernos monoétnicos. Puestos en la mesa de negociación, esta
formulación fue confrontada y rechazada por los representantes gubernamentales. De
acuerdo con Díaz-Polanco,
“[El] gobierno no reconoció derechos de los pueblos indios que implicaran, a fondo,
una nueva distribución territorial del poder del Estado, la descentralización políticaadministrativa,
y la equidad socio-política, económica y cultural entre las partes
componentes de la nación” (2002: 140).
28

En forma concreta los acuerdos de San Andrés Larráinzar alcanzados a inicios de 1996
derivaron en marco básico y muy limitado para promover el derecho de
autodeterminación interna para los pueblos Indígenas de México. Si bien se acordó:
“Impulsar la celebración de un nuevo pacto social incluyente, basado en la conciencia
de la pluralidad fundamental de la sociedad mexicana y en la contribución que los
pueblos indígenas pueden hacer a la unidad nacional, a partir del reconocimiento
constitucional de sus derechos y en particular de sus derechos a la libre determinación y
a la autonomía” 19
Sin embargo este reconocimiento de derechos quedó circunscrito a las comunidades,
definidas como sujetos de derecho público. De esto deriva en primer lugar que el carácter
regional – territorial de la autonomía fue suprimido dejando por fuera a los pueblos
Indígenas, los municipios, o las regiones; abriendo la posibilidad de que las comunidades
se asocien entre municipios sobre la base de sus afinidades como pueblos Indígenas. La
figura asociativa intermunicipal tampoco representaba una novedad en la legislación
sobre gobiernos locales en América Latina, pues deja inamovible las estructuras estatales
tradicionales, identificadas con el estado centralista, que son un punto en discordia en la
lucha por una distribución más equitativa y democrática del poder local promovido por el
movimiento Indígena.
En términos de representación política, los acuerdos indicaron el compromiso del
gobierno por impulsar reformas orientadas a ampliar la participación de los pueblos
indígenas en los gobiernos municipales y en los procesos electorales, de acuerdo con sus
formas propias de organización y tradiciones. También en ‘legislar sobre la
19 Propuestas Conjuntas que el Gobierno Federal y el EZLN se Comprometen a Enviar a las Instancias de
Debate y Decisión Nacional, Correspondientes al Punto 1.4 de las Reglas de Procedimiento
29

epresentación política en el Congreso de la Unión’. Se acordó implementar procesos de
consultas sobre las políticas publicas y programas del gobierno que tuvieran relación con
los pueblos indígenas. Y finalmente, en materia de control y uso de recursos naturales las
partes también se comprometieron a buscar el reconocimiento legal –estatal y federal –
para el uso colectivo de los recursos, así como la integridad de las tierras Indígenas. El
EZLN manifestó que estos acuerdos eran de carácter mínimo, pues dejaba fuera
contenidos claves de su propuesta. El EZLN decidió suspender su participación en el
diálogo en Agosto de 1996 cuando se discutía la Mesa 2 sobre Democracia y Justicia del
Dialogo. De acuerdo con el EZLN, el gobierno en dicha mesa “ratificó su postura frente a
la reforma del Estado: discutir abstracciones y no reformar nada”; cuestionó además la
falta de instalación de la Comisión de Seguimiento y Verificación, “base fundamental
para el cumplimiento de los acuerdos” de la Mesa 1 sobre Derechos y Cultura Indígena. 20
Sobre la base de dichos acuerdos, a fines de 1996 la Comisión de Concordia y
Pacificación –COCOPA – conformada por diputados nacionales de las distintas fuerzas
políticas del Congreso elaboró una propuesta de reformas constitucionales para
presentarla al debate legislativo. Respecto al tema de la autonomía la propuesta de la
COCOPA retoma el tema del reconocimiento constitucional del derecho de los pueblos
Indígenas a la autodeterminación y la autonomía, sin restringir éste a las comunidades. Si
bien, de acuerdo a distintos autores, el régimen de autonomía regional territorial – con sus
20 EZLN (1997). “Se Retira el EZLN del Dialogo”, 3 de Septiembre 1996, Documentos y Comunicados,
Número 3, México: Ediciones Era, p. 361. Es importante hacer notar que la Comisión de Verificación fue
una instancia estipulada originalmente en la "Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en
Chiapas", aprobada por el Congreso de Mexico el 11 de Marzo de 1995. Esta ley, aún vigente, definió el
marco jurídico par el proceso de negociación del gobierno con el EZLN, mismo que condujera a una
“solución justa, digna y duradera al conflicto armado”. La ley asimismo define el rol de intermediación de
la COCOPA y manda a suspender las acciones judiciales contra los rebeldes Zapatistas (artículo 1),
respetar su integridad y libertad de movimiento mientras dura el proceso negociador.
30

espectivas atribuciones y características – quedó diluido en la propuesta de la COCOPA,
la propuesta abre una posibilidad limitada para que los pueblos Indígenas puedan
conformar asociaciones que les permitan formar unidades territoriales mayores. De
acuerdo al texto:
“Se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno
de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía, pudiendo abarcar uno o más
pueblos indígenas, de acuerdo a las circunstancias particulares y específicas de cada
entidad federativa. Las comunidades indígenas como entidades de derecho público y los
municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena tendrán la facultad de
asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones” (propuesta de reforma del artículo
115 (IX) de la Constitución) 21
En síntesis, la propuesta alcanzó un equilibrio difícil sobre aquellos temas que mayor
controversia habían tenido en los acuerdos de San Andrés. El EZLN, en un mensaje
dirigido al Presidente Ernesto Zedillo, afirmó que si bien aceptaba la propuesta de la
COCOPA, ésta
“[No] representa nuestra posición, pero tampoco la del gobierno, sintetiza
reformas que sus representantes y los nuestros firmaron como compromisos [...] sobre
estas reformas constitucionales no tenemos más que agregar”. 22
En lo concreto, la iniciativa COCOPA daba un paso delante de lo acordado en el tema del
sujeto de derechos de autodeterminación y autonomía –los pueblos indígenas –, pero se
21 Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA) Reformas Constitucionales, 29 de Noviembre 1996.
http://www.ezln.org/san_andres/cocopa961129-sp.html
22 Sub Comandante Marcos, Aceptan Esperar que Zedillo Estudie el Proyecto de Reforma Constitucional, 9
de Diciembre de 1996. EZLN (1997). Documentos y Comunicados, Número 3, México: Ediciones Era, p.
414.
31

detenía en seco respecto a delimitarlo y asignarle sus características; en consecuencia la
posibilidad de formar regiones autónomas –como una entidad política diferente al
municipio, y la comunidad – resultaba imprecisa y sujeta a distintas interpretaciones. Así,
el EZLN no solo aceptó la propuesta de reformas de la COCOPA, sino que inclusive
consideró su aprobación como uno de los requerimientos para restablecer el diálogo con
el gobierno. A estas alturas es claro que el EZLN había demostrado interés en un diálogo
constructivo, aunque en esta batalla había tenido que ir cediendo en aspectos centrales
respecto a su modelo inicial de autonomía. Por su parte el gobierno hizo ver con sus
acciones que las propuestas derivadas de los acuerdos de San Andrés, en tanto
únicamente establecían el compromiso de las partes a enviarlas “a las instancias de
debate y decisión nacional” no lo obligaba a defender estos acuerdos como suyos ante el
Congreso.
De San Andrés y la COCOPA al gobierno de Fox, y después al impasse
El gobierno de Fox, tal como lo prometió en campaña, cumplió en enviar la
propuesta de la COCOPA al Congreso, en donde aparte de no tener una mayoría
legislativa, tampoco existía el interés político de impulsar las reformas sugeridas a la letra
de la iniciativa. Ante un Congreso dividido alrededor del debate sobre la autonomía –
circulaban entonces al menos cuatro iniciativas de ley -, el empuje inicial del movimiento
Indígena y del mismo EZLN se replegó y perdió consistencia su apoyo político a este
conjunto de reformas promovido por la COCOPA. 23 La reforma aprobada por el
23 La opinión de Antonio García de León, quien ha documentado sistemáticamente el proceso de lucha del
EZLN, y quien además ha contribuido con sus aportaciones a comprender históricamente la complejidad de
contexto social y político de Chiapas; el EZLN –luego de una marcha exitosa a la ciudad de México – no
dio un respaldo político consistente a las propuestas de reformas de la COCOPA. “Marcos y la
32

Congreso en abril del 2001 eliminó inclusive algunos de los aspectos mínimos acordados
en San Andrés, y descartó toda posibilidad de fundar regiones autónomas bajo los
términos asociativos, que de por sí limitaban el carácter de un modelo regional –
territorial con atribuciones propias, capacidades jurisdiccionales y gobiernos propios,
diferentes a las comunidades y municipios. La ‘contrarreforma’ como le llamaron
diversos observadores enfrentó una gran oposición por parte del movimiento Indígena y
el EZLN, al tiempo que se introdujeron recursos de amparo por considerarla
inconstitucional. Esta ley, galvanizó el impasse respecto al debate sobre la autonomía y
las reformas constitucionales sobre derechos Indígenas en México, y constituye sin dudas
los antecedentes mas inmediatos que pueden explicar la iniciativa del EZLN para fundar
procesos autonómicos ‘sin permiso’del Estado, los llamados Caracoles, o Juntas de Buen
Gobierno, que sustituyeron a los Aguascalientes.
“[ …] Los "Caracoles" serán como puertas para entrarse a las comunidades y para que las comunidades
salgan; como ventanas para vernos dentro y para que veamos fuera; como bocinas para sacar lejos
nuestra palabra y para escuchar la del que lejos está. Pero sobre todo, para recordarnos que debemos
velar y estar pendientes de la cabalidad de los mundos que pueblan el mundo” 24
La Autonomía de los Caracoles
En Agosto del 2003, dos años después de aprobada la controversial Ley Indígena
en el Congreso, el EZLN decidió retomar la iniciativa en el tema de la autonomía
comandancia Zapatista – según García De León – después del discursos de la Comandante Ester en el foro
legislativo, regresaron a Chiapas, abandonando simplemente el espacio ganado sin discutir abiertamente
sus discrepancias con los legisladores”. Garcia De Leon, Antonio (2002). Fronteras Interiores. Chiapas:
Una Modernidad Particular, Editorial Océano de México, p. 298. Por su parte, Héctor Díaz-Polanco y
Consuelo Sánchez (2002) desarrollan un argumento crítico respecto a un sistema político excluyente, que
mediante una alianza ‘anti-autonómica’ entre el PRI y el PAN, y la ‘imperdonable torpeza’ del PRD,
aunado a las “interpretaciones unilaterales del poder ejecutivo” y su desentendimiento político de los
acuedos de San Andrés, pusieron barreras a la reforma constitucional a favor de los pueblos Indígenas.
33

egional, y crea en los territorios bajo su control los llamados Caracoles o Juntas de Buen
Gobierno, como un acto de rebeldía. El EZLN conformó cinco Caracoles, agrupando 30
municipios en rebeldía. 25 Por la relevancia para los contornos del modelo autonómico
implementado por el EZLN a través de los Caracoles, vale la pena incluir in extenso sus
principales funciones y características:
a) Para tratar de contrarrestar el desequilibrio en el desarrollo de los municipios
autónomos y de las comunidades.
b) Para mediar en los conflictos que pudieran presentarse entre municipios
autónomos, y entre municipios autónomos y municipios gubernamentales.
c) Para atender las denuncias contra los Consejos Autónomos por violaciones a
los derechos humanos, protestas e inconformidades, investigar su veracidad,
ordenar a los Consejos Autónomos Rebeldes Zapatistas, la corrección de estos
errores, y para vigilar su cumplimiento.
24 Chiapas: La Tercera Estela, Tercera Parte: Un Nombre. http://www.ezln.org/documentos/2003/200307-
treceavaestela-c.es.htm
25 De su propio comunicado, en extenso la organización y distribución geográfica de la nuevas estructuras
civiles Zapatistas: Cada Junta de Buen Gobierno tiene un su nombre, elegido por los Consejos Autónomos
respectivos: 1) La Junta de Buen Gobierno Selva Fronteriza (Que abarca desde Marqués de Comillas, la
región de Montes Azules, y todos los municipios fronterizos con Guatemala hasta Tapachula), se llama
"HACIA LA ESPERANZA", y agrupa a los municipios autónomos de "General Emiliano Zapata", "San
Pedro de Michoacán", "Libertad de los Pueblos Mayas", "Tierra y Libertad"; 2) La Junta de Buen Gobierno
Tzots Choj ( que abarca parte de los territorios donde se encuentran los municipios gubernamentales de
Ocosingo, Altamirano, Chanal, Oxchuc, Huixtán, Chilón, Teopisca, Amatenango del Valle), se llama
"CORAZÓN DEL ARCOIRIS DE LA ESPERANZA" (en lengua; "Yot'an te xojobil yu'un te smaliyel"),
y agrupa a los municipios autónomos de "17 de Noviembre", "Primero de Enero", "Ernesto Ché Guevara",
"Olga Isabel", "Lucio Cabañas", "Miguel Hidalgo", "Vicente Guerrero"; 3) La Junta de Buen Gobierno
Selva Tzeltal (que abarca parte de los territorios donde se encuentra el municipio gubernamental de
Ocosingo), se llama "EL CAMINO DEL FUTURO" (en lengua: "Te s'belal lixambael") y agrupa a los
municipios autónomos de "Francisco Gómez", "San Manuel", "Francisco Villa", y "Ricardo Flores
Magón"; 4) La Junta de Buen Gobierno Zona Norte de Chiapas (que abarca parte de los territorios en donde
se encuentran los municipios gubernamentales del norte de Chiapas, desde Palenque hasta Amatán), se
llama "NUEVA SEMILLA QUE VA A PRODUCIR" (en tzeltal "yach'il ts' unibil te yax bat'p´oluc"; y en
chol: "Tsi Jiba Pakabal Micajel Polel"), y agrupa a los municipios autónomos de "Vicente Guerrero", "Del
Trabajo", "La Montaña", "San José en Rebeldía", "La paz", "Benito Juárez", "Francisco Villa"; 5) La Junta
de Buen Gobierno Altos de Chiapas (que abarca parte de los territorios donde se encuentran los municipios
gubernamentales de los Altos de Chiapas y se extiende hasta Chiapa de Corzo, Tuxtla Gutiérrez,
Berriozábal Ocozocuautla y Cintalapa"), se llama "CORAZÓN CÉNTRICO DE LOS ZAPATISTAS
DELANTE DEL MUNDO" (en lengua: "Ta olol yoon Zapatista tas tuk'il sat yelob sjunul balumil"), y
agrupa a los municipios autónomos de "San Andrés Sakamchén de los Pobres", "San Juan de la Libertad",
"San Pedro Polhó", "Santa Catarina", "Magdalena de la Paz", "16 de Febrero", y "San Juan Apóstol
Cancuc". CHIAPAS: LA TRECEAVA ESTELA. Sexta parte: Un buen gobierno.
http://www.ezln.org/documentos/2003/200307-treceavaestela-f.es.htm
34

d) Para vigilar la realización de proyectos y tareas comunitarias en los
Municipios Autónomos Rebeldes Zapatistas, cuidando que se cumplan los
tiempos y formas acordados por las comunidades; y para promover el apoyo a
proyectos comunitarios en los Municipios Autónomos Rebeldes Zapatistas.
e) Para vigilar el cumplimiento de las leyes que, de común acuerdo con las
comunidades, funcionen en los Municipios Rebeldes Zapatistas.
f) Para atender y guiar a la sociedad civil nacional e internacional para visitar
comunidades, llevar adelante proyectos productivos, instalar campamentos de
paz, realizar investigaciones (ojo: que dejen beneficio a las comunidades), y
cualquier actividad permitida en comunidades rebeldes.
g) Para, de común acuerdo con el CCRI-CG del EZLN, promover y aprobar la
participación de compañeros y compañeras de los Municipios Autónomos
Rebeldes Zapatistas en actividades o eventos fuera de las comunidades rebeldes;
y para elegir y preparar a esos compañeros y compañeras.
h) En suma, para cuidar que en territorio rebelde Zapatista el que mande, mande
obedeciendo. 26
Como puede observarse, en este mandato son notable las funciones de vigilancia y guía
sobre el ‘buen gobierno’, y sobre el ‘mandar obedeciendo’ de los territorios bajo control
del EZLN. Es igualmente notoria la atribución que se da a los Caracoles para atender a
las denuncias por violaciones a los derechos humanos en las comunidades; y para tratar
los conflictos entre municipios autónomos y no autónomos. Se trata claramente de
territorios en rebeldía y que habrán de funcionar bajo una modalidad de estado de
excepción auto-regulado, en el sentido que osaron diseñar una estructura paralela a las
estructuras estatales de gobierno y vigilarla con una estructura militar. 27 El denominado
Comité Clandestino Revolucionario Indígena del EZLN se reserva el derecho de vigilar
“el funcionamiento de las Juntas de Buen Gobierno para evitar actos de corrupción,
26 Ibidem.
27 De acuerdo con Gilberto López y Rivas, para el EZLN “las armas juegan un papel meramente
instrumental de la política”. Sin embargo la gravitación del EZLN sobre los Caracoles parece ser mas que
su conciencia crítica, puesto no renuncia de su rol de observar que se mande obedeciendo y continuar su
responsabilidad – como menciona Araceli Burguete – de proteger a las comunidades Zapatistas. Entre los
análisis publicados sobre los Caracoles Zapatistas, relación entre las Juntas de Buen Gobierno y el EZLN es
la que menor atención ha tenido.
35

intolerancia, arbitrariedades, injusticia y desviación del principio Zapatista de ‘mandar
obedeciendo’”. 28
Para la discusión de este ensayo la pregunta clave es: ¿cuánto del modelo de
autonomía regional promovido por el EZLN en el proceso de negociaciones se refleja en
las experiencias de facto impulsada por el EZLN a través de los llamados Caracoles?
Hay cuatro elementos que son importantes destacar en la conformación de los Caracoles:
a) Su carácter regional - territorial, a través de la agrupación de municipios
bajo el control del EZLN; 29
b) La constitución de órganos de autoridad civil distintos a las instancias
municipales y de las comunidades, pretendidamente distintos además, a la
organización militar del EZLN – las llamadas Juntas de Buen Gobierno, desde
donde se ejercen una serie de funciones relacionadas con la administración de los
territorios que constituyen la región, incluyendo sus relaciones hacia fuera y hacia
adentro del territorio –;
c) Finalmente el carácter del poder simbólico de los Caracoles, como una
expresión muy concreta de control y de autoridad; que además de cobrarle al
gobierno su incapacidad de hacer cumplir los acuerdos, reclaman su legitimidad,
fundamentada en el artículo 39 de la Constitución Política Mexicana, que a la
28 Ibidem.
29 Estos municipios, denominados Municipios Autónomos Rebeldes Zapatistas, creados desde mediados de
1994 continúan teniendo ciertas funciones exclusivas: “la impartición de justicia; la salud comunitaria; la
36

letra dice: “La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo
poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de este. El pueblo tiene en
todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno” 30
d) Su existencia se desarrolla bajo condiciones de un cerco militar, conflictos
internos entre comunidades y grupos Zapatistas y no Zapatistas; en este sentido
unas autonomías en estado de excepción. Adicionalmente, con la tarea de
‘reconstruir’ políticamente los territorios rebeldes agrupados en los municipios
autónomos, que habrían sufrido un importante deterioro durante los últimos años,
desprestigiando así a las autonomías ‘de facto’ ante la sociedad Chiapaneca
(Burguete Cal y Mayor, 2003).
La experiencia de autonomía promovida por los Caracoles podría desviarnos del
análisis convencional en el sentido que se basa en una opción política auto-representada
no como parte del entramado jurídico del Estado, sino más bien en oposición a él. No
reclama para sí mas legitimidad que la que deriva de tener bajo su control los territorios
agrupados en las regiones de los Caracoles; y de proclamar publicamente que lleva a la
práctica un proceso de formulación de autonomía que adquirió su legitimidad dentro de
un proceso de negociación que fue finalmente traicionado por el Estado Mexicano. Sin
embargo, el derecho de autodeterminarse políticamente y de decidir alterar la forma de
gobierno se fundamenta en la Constitución Política de México. Así, la relevancia de la
autonomía de los Caracoles consiste en analizarlos como un hecho político, en ligazón
educación; la vivienda; la tierra; el trabajo; la alimentación; el comercio; la información y la cultura; el
tránsito local”. Ibidem.
37

con los principios del marco constitucional Mexicano, pero al mismo tiempo,
deslindándose de un proceso negociador que fue obstruido por el gobierno y el congreso.
Comparando el mandato de los Caracoles y sus Juntas de Buen Gobierno con las
propuestas iniciales del EZLN respecto a la autonomía, así como de la parte sustantiva –
y especialmente simbólica - de la propuesta de la COCOPA respecto al reconocimiento
de los pueblos Indígenas como sujetos del derecho a la libre determinación y la
autonomía, podemos concluir que el EZLN logra tender un puente propio entre los
alcances y postulados que arrojó el proceso de San Andrés – y en este sentido legitimado
por el Estado – y un acto de rebeldía, es decir, no pedirle permiso al Estado para un acto
civil de autodeterminación. Después de todo, son insurrectos, en rebelión y
autogobernados. Pero unos autogobernados que fueron audaces de reclamar para sí un
proceso social y políticamente legítimo, basado en la constitución – y rechazar su
infructuoso resultado –, que fue avalado por el Estado.
El aspecto sustantivo es ahora dilucidar el grado de correspondencia de los
Caracoles con el modelo de autonomía regional – territorial promovido inicialmente por
el EZLN. En forma concreta, los Caracoles denotan su carácter regional - territorial, se
establece un mecanismo de distribución complementaria de responsabilidades y
funciones entre estos cuerpos civiles y los municipios a través de los concejos
municipales autónomos; y finalmente se definen formas de representación y elección
desde las comunidades en estas instancias de autoridad y gobierno. El derecho de
revocación de mandato, mediante asambleas comunitarias proporciona además un recurso
de especial autoridad de las Juntas de Buen Gobierno sobre los municipios autónomos.
Sin embargo, por su entorno social de excepción – un ambiente altamente polarizado e
30 Constitución Política de México, Artículo 39.
38

internamente conflictivo –; 31 y en particular por operar en condiciones de cerco militar,
sin dejar de mencionar sus limitaciones económicas, los Caracoles son una experiencia
vulnerable. Aun con estos desafíos, una gran parte de los intelectuales que han seguido
críticamente la lucha Zapatista y el debate sobre la autonomía en México, han visto las
Juntas de Buen Gobierno como una experiencia promisoria:
“De lograrse la misión de las JBG – apunta Araceli Burguete – de sentar
prácticas de buen gobierno en autonomías de facto, podría abrirse una nueva
oportunidad para la construcción de la autonomía regional, al comenzar la
reconstitución de las instituciones de gobierno regional, desde abajo, al sumar
voluntades de diversos actores que coexisten en una región, superando así el
fragmentado mosaico autonómico Zapatista”. 32
Y en este mismo tono directo, esta misma autora insiste en señalar que,
“[...] uno de los desafíos más importantes que el EZLN deberá enfrentar es bajar su
liderazgo de las redes de Internet hacia las comunidades Chiapanecas y territorializar la
lucha autonómica” 33
Este señalamiento es importante porque coincide con las críticas de observadores
simpatizantes del Zapatismo, en el sentido de acercar su discurso a la práctica, en
31 Por ejemplo, diversos autores han llamado la atención sobre los problemas de convivencia y relaciones
en aquellos municipios bajo control rebelde en donde habita población Zapatista y no Zapatista. Estas
dificultades no se limitan a las tensiones por las distintas lealtades políticas, sino a los que derivan de los
conflictos de autoridad entre municipios autónomos y no-autónomos; y que afectan a la población en forma
concreta, como es el acceso a servicios básicos que proveen las autoridades estatales y federales. Burguete
Cal y Mayor, Araceli (2003: 35).
32 Ibidem, p. 35.
33 Ibidem, p. 39.
39

‘bajarse’ de las redes globales, del Internet, y empezar a construir una autonomía
concreta bajo principios de igualdad, justicia y libertad. 34
Conclusiones
Una de las preguntas claves que inspiran este ensayo ha sido: ¿Qué nos dicen
ambas experiencias respecto al debate sobre la política de los procesos democráticos
actuales en Nicaragua y México, y en especial respecto al desafió que los procesos
autonómicos regulados – o auto-regulados – han planteado a los actuales estados
neoliberales en sus respectivos países? ¿Qué comparten ambos procesos desde el punto
de vista de la tarea de construir las autonomías en sus respectivos contextos?
La primera pregunta puede contestarse en una forma relativamente sencilla: a) la
calidad de los procesos democráticos en ambos países – y el avance hacia la llamada
‘consolidación’ – en lo que se refiere a las luchas y experiencias autonómicas, no
depende de la estabilidad de las instituciones, o de las reformas políticas iniciadas en el
recorrido a la fundación de modelos democráticos liberales. Mas bien, algunos de estos
procesos de reformas, como en el aspecto de representación política, las instituciones
democráticas liberales se ven cuestionadas por los planteamientos del movimiento
Indígena que exige el establecimiento de regímenes pluralistas de ciudadanía, con
mecanismos de participación directa, que respete sus derechos individuales y colectivos;
y el derecho de autodeterminarse políticamente dentro del marco constitucional.
El caso Nicaragüense es ilustrativo para valorar los límites de un modelo de
autonomía regional que no articuló originalmente con suficiente claridad sus partes
34 De acuerdo con Antonio García De León “[La] orientación del discurso hacia fuera hacia el cada vez más
relativo campo de apoyo internacional, dio pie al abandono de la construcción organizativa en el frente
40

componentes, como sistemas de autoridad, representación y poder en los niveles
comunitario y municipal, y de sus relaciones con el gobierno central. El desarrollo de los
gobiernos regionales también obliga a dimensionar las oportunidades de los nuevos
desarrollos legislativos, y de la capacidad de los gobiernos regionales y la sociedad de las
comunidades de la Costa Caribe para avanzar sobre nuevos senderos que fortalezcan la
autonomía y la democracia. Sin un movimiento social fuerte y amplio, además, que
presione a los partidos políticos y al Estado en forma consistente para profundizar las
reformas democráticas y consolidar así el régimen autonómico, los alcances suelen ser
limitados. Por otra parte, cada vez dos importantes lecciones van delineándose con mayor
claridad para los costeños: Por un lado, a) La autonomía regional, no se agota en sus
instituciones representativas regionales, sino que es inclusivo de las sociedades para las
cuales gobierna y ese es su principal sentido; y por otro, b) que los desarrollos
legislativos no lo resuelven todo – esta visto que el avance legislativo o el estancamiento
relativo del régimen autonómico ha estado en buena parte sujeto a los acuerdos políticos
de los principales partidos nacionales. Por lo tanto es crucial lograr mayores niveles de
unidad, consenso y movilización política por el lado de la Costa Caribe, y voluntad
política por parte del Estado.
Salvando las diferencias de ambos casos, por su contexto social y político, su
dinámica interna y de las disimilitudes del proceso de negociación con el Estado, que en
el caso de Nicaragua alcanza un punto culminante con la reforma constitucional y la
aprobación del Estatuto; mientras que en el caso Zapatista el proceso de negociación se
interrumpe y los Caracoles sintetizan un momento clave para ejercer la autonomía en los
regional y nacional, con severas consecuencias para los municipios y las regiones rebeldes, y en particular
para las mismas comunidades”. (Op. Cit. P. 275).
41

hechos. Podemos decir sin embargo que ambas modelos comparten varios aspectos
comunes:
a) La importancia que tiene el territorio, la región y los recursos que se contienen
en ellos, y la certeza de que sólo gobiernos regionales, como una autoridad
distinta a los municipios, las comunidades y el Estado, con atribuciones propias y
capacidad de decisión y poder como un sistema, son capaces de concretar la
autonomía como expresión de autodeterminación política de los pueblos
Indígenas y no indígenas;
b) Su vínculo inacabado e impreciso con respecto al entramado organizativo y
político del Estado; y su nivel de apertura que demanda asimismo un proceso de
reforma constitucional más profundo a favor de los pueblos Indígenas. En el caso
de las autonomías Zapatistas es observable como se fundamentan en principios
constitucionales, pero en oposición al Estado, fuera de su tejido institucional,
como sujetos rebeldes y auto-gobernados. Como lo han anotado algunos analistas,
en la construcción de una noción diferente del poder. En el caso de Nicaragua, a
pesar de que el Estado lleva ‘conviviendo’ con la autonomía desde 1990, aún da
pasos lentos para asumirla como parte de su estructura y organización; y lo que es
más importante para la democracia, promover su consolidación.
c) El referente simbólico de la forma institucional concreta que adquiere la
autonomía, esto es clave en los dos procesos para marcar una pauta en el
movimiento Indígena, y especialmente entre los sujetos políticamente activos de
estas experiencias: De que es posible, necesario y legítimo construir las
42

autonomías, con o sin permiso del Estado, pero en los margenes de su limitado
tejido institucional.
La segunda pregunta que se planteo este ensayo es más complejo responderla:
¿Qué comparten ambos procesos en la tarea de construir las autonomías? En mi
opinión, el Zaptismo ha sido audaz en construir mediante sus Juntas de Buen
Gobierno un puente legítimo en los bordes simbólicos de la nación y de su
Constitución, haciendo uso de su capital político acumulado dentro y fuera de
México. El EZLN recupera un espacio de libertad y autonomía para construir en los
hechos lo que había tenido que ir cediendo en la mesa de negociación con el
gobierno; y en las formulaciones de la COCOPA que limitaban el alcance de las
regiones autónomas y daban lugar a interpretaciones encontradas entre simpatizantes
y opositores a las reformas constitucionales. Sin embargo los Caracoles, como
expresión de autonomía regional, le plantean al Zapatismo muchas energías que
gastar en construir los proclamados buenos gobiernos.
Por su parte los gobiernos regionales de la Costa Caribe, y las organizaciones
costeñas que luchan por la consolidación de la autonomía, la democracia y el
desarrollo regional, tienen mucho que aprender de las experiencias de autonomía
‘desde abajo’ propuesta por el Zapatismo, y de su concepción del sistema de poder y
gobierno dentro de la región autónoma. En particular es novedoso el principio de
‘simultaneidad’ del sistema autonómico que han propuesto los Caracoles – o que se
puede leer como ‘redes de autonomías’ –; que no propone que las Juntas de Buen
Gobierno son la ‘máxima autoridad’ de la región autónoma, como los Consejos
Regionales de la Costa obstinadamente se han proclamado, amparándose en el
43

Estatuto, para ejercer una autoridad en desmedro del derecho de las comunidades, o
para presentarse como los únicos interlocutores legítimos hacia dentro y fuera de las
regiones. La lógica de plantear el poder y la tarea de ejercer gobierno para los
Caracoles es efectivamente otra, una concepción diferente a la de ‘poder del Estado’
– como bien ha señalado Pablo Gonzalez Casanova – que derive mas bien en una
práctica ‘desde abajo’ capaz de sujetar a mayores controles y rendiciones de cuenta a
los que cumplen la tarea de gobernar, es decir replantear el poder.
En conclusión, en este ejercicio comparativo de ambos procesos autonómicos –
mas allá de lo que tienen en común y de diferentes ambas experiencias, y del desafió
que le han planteado a sus gobiernos neoliberales y sus frágiles democracias – es
sobre todo sustancial las lecciones que ambas experiencias son capaces de generar --
e intercambiar – en sus respectivos ambientes para continuar la lucha por la
autonomía. Y estos aprendizajes, como he procurado insistir en este ensayo, sean
derivados de una experiencia ‘de facto’ o ‘de jure’, rebasan la discusión sobre el
Estado de derecho y la llevan al terreno de la construcción de una practica política
distinta y alternativa de construir la democracia y la autonomía.
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