La Seguridad Pública en Veracruz... Un reto alcanzable - Inap

Print: Silhouet, Maldegem© 2014 Wim Van Lancker2014 Uitgeverij UPA - University Press AntwerpUPA is an imprint of ASP nv (Academic and Scientific Publishers nv)Ravensteingalerij 28B-1000 BrusselsTel. +32 (0)2 289 26 50Fax +32 (0)2 289 26 59E-mail: info@aspeditions.bewww.aspeditions.beISBN 978 90 5718 060 6NUR 756Legal deposit D/2014/11.161/045All rights reserved. No parts of this book may be reproduced or transmitted in anyform or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording, or otherwise,without the prior written permission of the publisher.

CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014José R. CastelazoPresidenteJavier Barros Valero Diego Valadés Mauricio Valdés RodríguezVicepresidentepara AsuntosInternacionalesVicepresidenteVicepresidente para losIAP’s de los estadosCONSEJEROSHilda Aburto MuñozCarlos Almada LópezJosé Fernando Franco González SalasBenjamín González RoaroMauricio Merino HuertaSergio Hidalgo Monroy PortilloMaría de los Ángeles Moreno UriegasArturo Núñez JiménezFernando Pérez CorreaCarlos Reta MartínezÓscar Reyes RetanaHéctor Villarreal OrdóñezCONSEJO DE HONORLuis García CárdenasIgnacio Pichardo PagazaAdolfo Lugo VerduzcoJosé Natividad González ParásAlejandro Carrillo CastroIN MEMORIAMGabino Fraga MagañaGustavo Martínez CabañasAndrés Caso LombardoRaúl Salinas Lozano

FUNDADORESFrancisco Apodaca y OsunaJosé Attolini AguirreEnrique Caamaño MuñozAntonio Carrillo FloresMario Cordera PastorDaniel Escalante OrtegaGabino Fraga MagañaJorge Gaxiola ZendejasJosé Iturriaga SaucoGilberto Loyo GonzálezRafael Mancera OrtizAntonio Martínez BáezLorenzo Mayoral PardoAlfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega CantúRaúl Ortiz MenaManuel Palavicini PiñeiroÁlvaro Rodríguez ReyesJesús Rodríguez y RodríguezRaúl Salinas LozanoAndrés Serra RojasCatalina Sierra CasasúsRicardo Torres GaitánRafael Urrutia MillánGustavo R. Velasco Adalid

ÍNDICEPág.PRESENTACIÓN ..........................................................................13Agradecimientos ............................................................................. 15INTRODUCCIÓN ....................................................................... 21PRINCIPALES CATEGORÍAS DE ANÁLISISRELACIONADAS CON LOS SERVICIOS PÚBLICOS,LA SEGURIDAD PÚBLICA Y EL MARCO JURÍDICODE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO ........................ 25El Marco Teórico de los Servicios Públicos yla Seguridad Pública ....................................................................... 27Los servicios públicos: concepto, importancia,naturaleza y tipología ........................................................................ 28Concepto de servicio público ............................................................. 28Importancia de los servicios públicos .................................................. 30Naturaleza de los servicios públicos: su gratuidad .............................. 31Tipología de los servicios públicos ...................................................... 33La Seguridad Nacional, la Seguridad Ciudadana yla Seguridad Pública ......................................................................... 34La Seguridad Nacional .................................................................. 34La Seguridad Ciudadana .............................................................. 36La Seguridad Pública .................................................................... 38

La Seguridad Pública: sociedad y desarrollo ...................................... 40La inversión social en Seguridad Pública ........................................... 43La profesionalización policial como destino dela inversión pública ........................................................................... 47¿Cómo entender la formación curricular del policía .......................... 48La Calidad Policial: Percepción ciudadana, confianza socialy Estado de Derecho ......................................................................... 49Del Capital Humano en el servicio policial al Capital Socialpara el desarrollo y el bienestar ............................................................. 53El Marco Jurídico de la Seguridad Pública en México .................. 58El Artículo 21 Constitucional ............................................................ 58La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública ............... 59El Consejo Nacional de Seguridad Pública ........................................ 61Importancia .................................................................................. 61Retos del Consejo Nacional de Seguridad Pública ............................. 62Perspectivas del Consejo Nacional de Seguridad Pública ..................... 64El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 ......................................... 65El Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012 .................... 67La Constitución Política del Estado deVeracruz de Ignacio de la Llave .......................................................... 68El Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016 .................................. 69Hacia un nuevo modelo policial a nivel federal .................................. 70

LA POLICÍA EN MÉXICO: UNAPERSPECTIVA HISTÓRICA ...................................................... 73Orígenes y evolución de la Policía en México ..................................... 77El Ministerio Público Federal de 1908 a la Constitución de 1917 ...... 79La Policía Mexicana en 1934 ............................................................. 80El Ministerio Público de 1941 a las Leyes Orgánicasde la Procuraduría General de la República (PGR) ............................ 81La Dirección Federal de Seguridad (DFS) 1947 ................................ 83La Dirección General de Investigaciones Políticas ySociales (DGIPS)1967 .................................................................... 84La Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (1985).. 85El Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) 1989 ...... 85La Investigación y la Inteligencia Nacional: características,fines, retos y desafíos .......................................................................... 86Funciones, estructura y presupuesto del CISEN ................................ 86Estructura ..................................................................................... 88Presupuesto ................................................................................... 90Agendas y requerimientos de inteligencia: Planeaciónoperativa, recolección de información, difusión y explotación ............ 90Recolección ......................................................................................... 91Procesamiento .................................................................................... 91Difusión .............................................................................................. 92Explotación ........................................................................................ 92La Agencia Federal de Investigación (AFI) 2003 ............................... 92

Las expectativas de modernización de la policía mexicana .................. 94El Estado de Veracruz: geografía y población .................................... 95Marco Nacional de Referencia .......................................................... 95Marco Estatal de Referencia ............................................................ 117Antecedentes .................................................................................... 117Situación actual .......................................................................... 123La estructura de la Seguridad Pública en Veracruz ........................... 125Retos y Perspectivas de la Seguridad Públicaen el Estado de Veracruz ................................................................. 127El estado de fuerzas en el ámbito nacional ...................................... 129Elementos de una Política de Estado en materia deSeguridad Pública ............................................................................. 130¿Política Pública Gubernamental o una Política de Estado? .............. 134Integralidad de la Política de Estado ............................................... 137Desarrollo de una Política de Estado en materia deSeguridad Pública y la situación actual en el Estado de Veracruz ...... 141LA SOCIEDAD VERACRUZANA EN EL MARCODE LA SEGURIDAD PÚBLICA: DIAGNÓSTICO YDISEÑO DE LA PROPUESTA ................................................. 157La estructura de la Seguridad Pública en Veracruz ........................... 159Los elementos del desarrollo policial ............................................... 160La estructura funcional jerárquica ................................................ 160Profesionalización y organización académica ................................... 161

La Carrera Policial ..................................................................... 162La capacitación deseable en materia policial ...................................... 163La Carrera Policial y la Profesionalización ..................................... 164La profesionalización del Sector de Seguridad Pública en Veracruz .... 166El Instituto de Formación Profesional de la ProcuraduríaGeneral de Justicia del Estado de Veracruz ..................................... 167El Programa de Capacitación y Evaluación de losServidores Públicos de las Dependencias, Entidades yOrganismos de la Administración Pública Estatal ............................ 169Decreto por el que se establece el Programa de Capacitación yEvaluación de los Servidores Públicos de las Dependencias,Organismos y Entidades de la Administración Pública delEstado de Veracruz de Ignacio de la Llave ....................................... 178Propuesta de una Política de Estado en materiade Seguridad Pública ...................................................................... 182Requerimientos para la implantación de la propuestade modelo: de orden técnico, jurídico y administrativo .................... 190Requerimientos Técnicos ................................................................... 191Aspectos Jurídicos para la Política del Estado ..................................... 191El componente administrativo para la Política de Estadoen Seguridad Pública .................................................................... 194La Constitución Política del Estado deVeracruz de Ignacio de la Llave ......................................................... 195La Ley 553 del Sistema Estatal de Seguridad Públicapara el Estado de Veracruz .............................................................. 202

La Ley del Servicio Público de Carrera en laAdministración Pública Centralizada del Estado deVeracruz de Ignacio de la Llave ....................................................... 281La Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanospara el Estado de Veracruz Llave. (LCEDHEV) ............................. 299La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Públicapara el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave ............................ 312Consideraciones Generales .............................................................. 345Las Instituciones de Seguridad Pública en Veracruz ......................... 348El Consejo Estatal de Seguridad Pública ......................................... 348CONCLUSIONES ....................................................................... 353FUENTES DE CONSULTA ....................................................... 359

PRESENTACIÓNEl Instituto Nacional de Administración Pública, INAP, promueveel estudio, análisis e investigación del quehacer de laAdministración Pública de nuestro país en los tres órdenes degobierno. Así, este libro de Ricardo García Guzmán, La SeguridadPública en Veracruz… un Reto Alcanzable, da cuentade esta tarea institucional.Uno de los fines del Estado, es la Seguridad y Paz Social.Para lograr el mismo, es necesario contar con un sistema deSeguridad Pública efectivo, basado en modelos innovadores,desarrollados con base en las necesidades de la localidad y conuna sociedad corresponsable en el sistema, a fin de coadyuvar allogro de este fin.En nuestro país el tema de la Seguridad Pública se ha vueltoprimordial en la agenda, no sólo del Gobierno Federal,sino también de los gobiernos de las entidades federativas,quienes han desarrollado diversos sistemas para mejorar las13

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEpercepciones sociales respecto al tema. Este libro da cuenta deun nuevo modelo, propuesto para uno de los estados que hanexperimentado con mayores éxitos al respecto.Durante el desarrollo de la obra, García Guzmán, realiza unrecorrido entre los modelos de seguridad existentes, analiza lahistoria de la función policial en nuestro país, hasta aterrizaren el estado de Veracruz, sujeto de análisis de la obra. Caberesaltar, que el autor de la obra conoce bien el tema, no sóloacadémicamente, sino también en la práctica al haber sidodiputado local y presidente del Congreso del Estado; presidentemunicipal de su natal Pánuco y, en dos ocasiones, presidente delInstituto de Administración Pública de la entidad.El modelo propuesto por el autor, pasa por un amplio análisisde las funciones policiales y de coordinación que existen entrelos tres niveles de gobierno, situación que le permite proponercambios, no sólo en las estructuras y funciones de lascorporaciones de seguridad pública, sino también al entramadolegal bajo el cual se desenvuelven cada una de ellas.El INAP, se congratula por la edición y publicación de la obrade nuestro asociado, Ricardo García Guzmán, misma que estamosseguros contribuirá a generar un mayor debate sobrecómo resolver uno de los grandes retos para los gobiernos: laSeguridad Pública.José R. CastelazoPresidente14

A Nora, columna vertebral de la hermosafamilia que hemos construido. Su comprensión,amor y apoyo en momentos claves demi vida han sido determinantes para seguiradelante.Al Diputado Ricardo y al LicenciadoRodrigo García Escalante. Más que mis hijosmis mejores amigos y asesores de cabecera.Compartir cotidianamente sus retos, susanhelos y sus preocupaciones ha sido unprivilegio que me brinda la vida.A Rodriguín, Renata, Adita y a Ricardito.El paraíso y los momentos más bellos losseguiré viviendo con ustedes.15

A la maestra María Francisca Guzmán deGarcía. Diariamente madre, estoy contigo ycon mi padre, con todos mis sentidos, alma,mente y corazón.17

AGRADECIMIENTOSMi gratitud perenne para mis compañerosy amigos del INAP, Institución que ha sidoclave en mi formación académica y en la cualsiempre he encontrado la mano amiga paradesarrollar mis proyectos.Gracias, respetado y querido Maestro José R.Castelazo.Gracias Maestros Rommel Rosas, EduardoTopete y Sergio Sandoval.Gracias a todos y cada uno de los distinguidosintegrantes del INAP.Gracias también al Licenciado AlejandroUscanga Villalba y al Lic. Marco AntonioLobato Arcos.19

INTRODUCCIÓNAnte el evidente incremento de los índices de inseguridad ennuestro País en los últimos años y la derivación de este fenómenosocial hacia las Entidades federativas en donde, Veracruz no esla excepción, se hace imprescindible preguntarnos ¿cuáles debenser las medidas para combatir esta circunstancia? y ¿quiénesdeben llevarlas a cabo?En los últimos años se han endurecido las políticas en materiade seguridad para contrarrestar el incremento en los índicesde violencia delincuencial que han vulnerado las estructurasgubernamentales.En el caso de Veracruz, por sus características geográficas entrelas que se cuentan vías de comunicación marítimas y terrestrescuyas colindancias se presentan con distintas entidades del centrodel País, así como también contar con una geografía accidentadade difícil acceso para los cuerpos de seguridad y su cercanía dela costa este de los Estados Unidos, han sido circunstancias quehan confluido para que se encienda la alerta ante un potencialmayor problema en materia de seguridad pública.21

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEEn este orden de ideas, es preciso señalar que el presente trabajode investigación tiene como objetivo constituirse en nuestraaportación para contribuir a las acciones que el Doctor JavierDuarte de Ochoa, Gobernador Constitucional del Estado deVeracruz, ha emprendido en la materia. Como él mismo lo haseñalado:“La historia de muchos países demuestra que cuando apostaron pormejores policías, se produjo un círculo virtuoso a favor de la seguridad.Al contar con policías más eficientes, más seguros y orgullosos de símismos, se ganaron la confianza de la ciudadanía”. * “… Contarcon policías dignos y confiables es el gran reto de la seguridad enVeracruz… **Los veracruzanos estamos convencidos de que el patrimoniohistórico, holístico y cultural del Estado es mucho más grandeque cualquier contingencia a superar.Bajo estas premisas y tomando en consideración que Veracruz,al igual que México, se encuentra protegido y regido por uncuerpo importante de legislación en la materia, la investigaciónse encamina a fortalecer el Estado de Derecho como una de lasestrategias planteadas.* Discurso pronunciado por el Dr. Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del Estado deVeracruz, en el marco de la Primera Sesión Ordinaria del Consejo Estatal de SeguridadPública, en la Sala de Banderas de Palacio de Gobierno. Viernes 25 de marzo de 2011.Xalapa, Veracruz. México.**Fragmento del discurso pronunciado por el Dr, Javier Duarte de Ochoa, Gobernador delEstado de Veracruz, en la Clausura del Curso de Formación Inicial del Nuevo ModeloPolicial. Martes 28 de agosto de 2012, Academia de Policía, El Lencero, Emiliano ZapataVeracruz., México, en Diario de Xalapa del 29 de agosto de 2012, pág. 9ª, Año LXIX,No. 24689.22

RICARDO GARC¸A GUZM˘NINTRODUCCIŁNAquí proponemos la construcción de una Política de Estadoque le brinde certidumbre laboral, jurídica y económica a loscuerpos policiacos e incentive la competitividad de los mismos.Una Política de Estado que se constituya en la base de unproyecto de Nación integral y transversal.La integralidad en la mirada del poder público y la globalidadde elementos incluidos en el ejercicio del poder, en el diseñoy en la aplicación de la propuesta requieren ciertamente unaperspectiva holística.Con esta idea se pretende establecer la construcción de unapolítica que incorpore los elementos de tipo técnico, financiero,jurídico, político y administrativos que permitan su viabilidad.Sabemos que las reformas a la administración pública nodeben ser esfuerzos aislados, sino integrados en la orientaciónestratégica del gobierno. En otras palabras, deben quedaralineadas con los objetivos generales del buen gobierno.Esa es la pretensión.Ricardo García Guzmán23

PRINCIPALES CATEGORÍAS DEANÁLISIS RELACIONADAS CON LOS SERVICIOSPÚBLICOS, LA SEGURIDAD PÚBLICA YEL MARCO JURÍDICO DE LA SEGURIDADPÚBLICA EN MÉXICO25

PRINCIPALES CATEGORÍAS DE ANÁLISISRELACIONADAS CON LOS SERVICIOS PÚBLICOS,LA SEGURIDAD PÚBLICA Y EL MARCO JURÍDICODE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICOEl Marco Teórico de los Servicios Públicos y la SeguridadPúblicaEl Doctor Javier Duarte de Ochoa, Gobernador Constitucionaldel Estado de Veracruz, sostiene un binomio fundamental en lasalvaguarda de los intereses ciudadanos: «una policía de calidadasegura un círculo virtuoso que privilegia la seguridad». En basea ello, si definimos la eficiencia policial 1 como la combinaciónde actitudes, conocimientos, valores y metodologías de acción,constituye por sí misma una base sobre la que se construyeun componente importante de la confianza ciudadana en susinstituciones y en la gobernabilidad del Estado. 2 Por esta razón,1 Sobre la eficiencia policial, sugiero revisar la obra de la consultora Leticia Salomón, presentadapor el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El desempeño policial yla satisfacción de la ciudadanía. PNUD. Tegucigalpa, Honduras. Febrero de 2004. http://pdba.georgetown.edu/Security/citizensecurity/honduras/documentos/desempeno.pdf(25 de octubre de 2011).2 V. SILVA, J. Francisco. Concepto Moderno de Estado. Kessinger Publishing, USA. 2010.27

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEse mira conveniente en esta obra sostener que la inversión públicaen capital humano 3 policial deviene necesariamente en uncomponente fundamental de una política social centrada en laconstrucción de una sociedad segura; y una sociedad seguraes, a su vez, la base de una sociedad que está en condicionesde marchar hacia el progreso. Si Veracruz anhela un estatusde progreso debe, en consecuencia, instaurar un esquemaestratégico de eficiencia policial que garantice la confianzaciudadana, entendida ésta como un elemento del capital socialproductivo del Estado de Veracruz.Los servicios públicos: concepto, importancia, naturaleza ytipologíaConcepto de servicio públicoLos servicios públicos en toda sociedad y economía se hallanfuertemente relacionados con la estructura y funcionalidaddel sector público. El sector público comprende una partesustancial que ocupa los recursos económicos de una sociedad,la cual contribuye a su financiamiento para recibir, a cambio—los denominados ‘pagos fiscales 4 ’— servicios públicos quecontribuyan a satisfacer las necesidades de los individuossocialmente agregados.3 En el sentido de Gary S. Becker, en A The Theoretical and Empirical Analysis, With SpecialReference to Education. University of Chicago Press, 3a. Edición. 1993.4 El pago es la forma más común de extinguir los créditos fiscales, cumpliendo con laentrega de la cosa o cantidad debida. Una de las funciones del derecho fiscal es regular laforma en que el Estado obtiene, de los particulares, los recursos (económicos) necesariospara cubrir los gastos públicos. FERNÁNDEZ MARTÍNEZ, Refugio. Derecho fiscal.McGraw-Hill, México. 1998, pág. 288.28

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISEl sector público incluye todas las Dependencias y Entidades delgobierno y empresas de participación estatal mayoritarias queconstituyen también lo que denominamos el Estado. En estesentido, el sector público es la estructura formal —la autoridadformal— que permite tomar decisiones que trascienden a losgrupos sociales, privados y al propio mercado. La importanciadel sector público se expresa en el volumen y cuantía de losingresos y los egresos públicos en las economías contemporáneasy, en las economías industrializadas, tal volumen financiero hallegado a ser, como bien dice José Ayala 5 , el 50% del ProductoInterno Bruto (PIB).La razón de ser del sector público es canalizar y articularla responsabilidad política del Estado frente a la sociedad:proporcionarle los servicios públicos que ésta demanda.Definimos un servicio público como el conjunto de prestacionesreservadas al Estado y a la órbita de su administración pública—el sector público— y cuya finalidad es cubrir las prestacionesfundamentales a sus ciudadanos. 6 Un servicio público debesatisfacer las necesidades de la comunidad y regularmentecumple funciones diversas e interrelacionadas, tales como laseconómicas y las sociales.5 AYALA ESPINO, José. Economía del Sector Público Mexicano. Facultad de Economía,UNAM. México. 1999, pág. 25.6 El Servicio público es “toda actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad decarácter general, cuyo cumplimiento uniforme y continuo deba ser permanentementeasegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régimenjurídico exorbitante del derecho privado, ya por medio de la Administración pública,bien mediante particulares facultados para ello por autoridad competente, en beneficioindiscriminado de toda persona”. Citando a Jorge Fernández Ruiz, Mauricio YanomeYesaki, en El concepto de Servicio público y su régimen jurídico en México. Instituto de Investigacionesjurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2544/31.pdf (18 de noviembre de 2011).29

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEImportancia de los servicios públicosLeón Duguit 7 —un jurista francés especializado en derechopúblico— sustentaba, hacia principios del siglo XX, el criterio deque cuando el Estado proporciona educación, salud, transporte,no ejerce un poder de mando propiamente dicho; aún cuandoestas actividades están regidas por un sistema de derecho público,ya que al decir de Duguit, el fundamento teórico del Estado noes la soberanía, sino la noción de servicio público.La importancia de los servicios públicos se apoya en la tesis deque un Estado social y políticamente responsable —no liberalen extremo— se asume como una comunidad o corporaciónde servicios públicos cuyos agentes son los gobernantes. Porlo tanto, se comprende que las funciones del Estado son todasaquellas actividades que los gobernantes ejercen para crear,organizar y asegurar el funcionamiento ininterrumpido delos servicios públicos. Consecuentemente, se concluye quepara la doctrina francesa —representada por León Duguit—administración pública y servicios públicos son una y la mismacosa. 87 DUGUIT, León. Souveraineté et liberté: leçons faites à l’Université Columbia. New York,USA. 1920.8 Sugiero revisar a Joseph Raz, en El Estado de Derecho y su virtud. Estado de derecho. Concepto,fundamentos y democratización. Miguel Carbonell, Wistano Orozco y RodolfoVázquez (Coords). UNAM-ITAM-Siglo XXI Editores. México, 2002, págs. 15-36.30

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISNaturaleza de los servicios públicos: su gratuidadLas características de los servicios públicos definen tambiénsu naturaleza esencial. No es posible deslindar los elementosconstitutivos de la noción de servicio público al margen delderecho, que finalmente es quien estructura al Estado. Hoydía, tanto los juristas como los sociólogos, los politólogos y loseconomistas discuten en relación a la naturaleza de Estado y susrelaciones con la sociedad. Cada tratadista, desde la perspectivade su enfoque, aporta elementos de análisis que complementanla construcción de los conceptos y las unidades de análisispara la toma de decisiones estatales, ya para definir políticasgubernamentales, de Estado o bien políticas públicas.Conviene resaltar aquí que las acciones públicas se incrustan endiferentes áreas de la sociedad y la economía, lo cual complicadilucidar la naturaleza de los servicios públicos. Por ejemplo,algunas actividades del Estado son estratégicas —sus accionesmínimas: mantenimiento del orden, la seguridad nacional,la defensa—; otras son exclusivas —lo que solo el gobiernopuede realizar—, servicios como el cobro de impuestos, laseguridad pública, la regulación, la educación básica; actividadescompetitivas, con las que el sector público compite con elprivado: hospitales, educación media y superior. Finalmente,las actividades de mercado, con las que el gobierno obtienebeneficios, rentabilidad y competencia en el mismo. 99 AYALA ESPINO, op. cit., pág. 36.31

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEEn este contexto, algunas de las características de los serviciospúblicos —actividades del Estado— son las siguientes 10 :1. Todo servicio público debe suministrarse en el marco de laracionalidad que la administración dispone; esto es, debeser planeado, coordinado, dirigido, controlado y evaluadoen términos de su impacto en la sociedad.2. Un servicio público no es eventual, es permanente eininterrumpido, regular y continuo de modo que puedasatisfacer las necesidades de las comunidades por encimade los intereses políticos de quienes los prestan.3. Todo servicio público es ajeno a fines de lucro tanto depersonas como de dependencias o entidades públicas oprivadas que los proporcionan.4. Todo servicio público es proporcionado por una dependenciao entidad, pero puede ser prestado por particulares10 Para el investigador Freddy Alberto Mora Bastidas, de la Universidad de los Andes,las características fundamentales del servicio público son: i.- continuidad (Prestacióninmediata del servicio, sin interrupción); ii.- mutabilidad (el alcance del concepto interéspuede variar, se puede adaptar al cambio del criterio de interés y la Administración puedemodificar la organización o el funcionamiento); iii.- igualdad (la prestación del serviciocumple condiciones, todos se encuentran sometidos a las mismas normas, las personasaccesan a la prestación del servicio o cargos ofertados); iv.- obligatoriedad (Existe un deberde la administración de prestar el servicio, sólo se puede suspender o retirarlo por causalegal); y v.- desinterés (no tiene fines de lucro, puede ser prestado sin costos, imponerse unatasa por la prestación, o el importe puede cubrir costos y beneficios). Sugiero revisar laobra: MORA BASTIDAS, Freddy Alberto. Servicio público. http://webdelprofesor.ula.ve/economia/fremoba/docs/diplomado_dcho_administrati_iii.pdf (15 de octubre de 2011).Por otro lado, Alberto Ibarra Mares, en Introducción a las Finanzas Públicas, expone trescaracterísticas básicas de los servicios públicos: Necesidad (decisión por parte del Estadode declarar servicio público a determinada actividad que se traduce en una exigencia detipo colectivo por la compleja organización del individuo en sociedad, y su esencia esque no se debe prestar a lucro); Entidad (se prestará a través de un organismo ya seacentralizado, descentralizado o concesionado y que en todo momento estará sujeto a leyesque cuiden la correcta satisfacción del servicio y no se desvíe la esencia y filosofía en elinterés colectivo; la entidad deberá contar con los medios económicos adecuados quegaranticen la prestación en forma regular y eficiente); y Sociabilidad (debe ser impersonaly general hacia la población que lo requiera, sin importar clase social, religión, sexo,ideas políticas, etc.). Fundación Universitaria Tecnológico de Comfenalco. Cartagenade Indias, Colombia, diciembre de 2009. http://www.eumed.net/libros/2010a/665/CARACTERISTICAS%20DE%20LOS%20SERVICIOS%20PUBLICOS.htm (15 deoctubre de 2011).32

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISbajo autorización, supervisión y fiscalización del Estado,de conformidad con las leyes vigentes en el país.De esto se puede explicar la naturaleza de los servicios públicos:su gratuidad, su carácter general e ininterrumpido, su naturalezaestatal y política y sobre todo la necesidad de garantizar sueficiencia para cumplir con los fines del Estado. La capacidaddel Estado para cumplir con una prestación eficiente y eficaz desus servicios públicos define también la pertinencia del Estadoy su gobernabilidad.Tipología de los servicios públicosLos tipos de servicios públicos —sus modos de clasificación—devienen de las áreas de la economía en las que discurren,que son también las áreas de actividad social. Pero tambiénacudimos aquí a los criterios tradicionales que el derecho públicoproporciona. La doctrina asume los siguientes tipos:1. Servicios esenciales y no esenciales. Esenciales son losque, de no prestarse, pondrían en peligro la existencia delEstado: policía, educación, salud. No esenciales son losexcluidos de los esenciales.2. Permanentes y esporádicos. Permanentes son los prestadosde modo regular; esporádicos son los contingentes parasatisfacer una necesidad colectiva transitoria.3. Por el origen del órgano público o de la administraciónpública que los presta: nacionales, estatales, municipales yconcurrentes.33

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE4. Descentralizados o centralizados.5. Por su naturaleza: servicios administrativos, fiscales,industriales, turismo, etc.6. Directos o concesionados.La Seguridad Nacional, la Seguridad Ciudadana y laSeguridad PúblicaLa Seguridad NacionalLa noción de seguridad nacional refiere la idea de relativa calmay estabilidad que una sociedad —Estado Nación— requiere paradesarrollar sus actividades económicas, productivas y cotidianasen paz. Tal estado de calma y estabilidad son en cierta formapredictivas, aunque sujetas a riesgos endógenos y exógenos.Hasta antes del advenimiento del crimen organizado enMéxico y países de la periferia, la seguridad nacional era unafunción de la no intromisión armada o tecnológica de algunosagentes externos que pudieran perturbar la calma, la paz y laestabilidad de la sociedad y del Estado. Hoy día, la seguridadnacional puede ser alterada —como de hecho lo está siendoen México— por actores internos cuya conducta delictiva haobligado al Estado a reaccionar militarmente en su contra. Elgobierno mexicano, en las circunstancias que hoy día vive lasociedad, ha canalizado sus recursos y estrategias para recuperaruna seguridad nacional lacerada por el narcotráfico y sus gruposdelincuenciales, acudiendo al aparato militar para preservaruna paz que se ve fuertemente amenazada. La defensa nacional—Ejército y Marina— ha invadido las calles y la privacidad de34

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISlos ciudadanos para buscar resarcir las acciones que la policíafederal no ha sabido o podido conseguir.En medio de los efectos y secuelas quizá del mundo globalizado,es contundente la crisis que evidencian los Estados-Nación,al no poder solucionar, como lo afirma el Doctor HernándezCampillo, sus propias problemáticas. Hoy mismo, más de unadocena de estados enfrentan los problemas del desempleo ydeficiencias en sus esquemas, si los hay, de planificación para eldesarrollo 11 .Aún más, hoy día, son tema de vanguardia las críticas hacia laspolíticas económicas que lejos de llevar al progreso y desarrollosostenido, tienen sumidos a los Estados en altos índices dedesempleo, desigualdad en la distribución de la riqueza y enotros casos, una creciente e imparable pobreza extrema.Los efectos de transnacionalización no son ajenos a los paísesdel siglo XXI; los intercambios económicos y financieros,trascienden las fronteras nacionales alterando las estructurasinternas, poniendo en riesgo las bases sociales. No hay Estadoque enfrente problemas de inseguridad y violencia que estédesvinculado de la realidad global, trastocando el concepto desoberanía 12 .Desde la óptica de Hernández Campillo, desde su enfoquesistémico de soberanía, la adaptación al cambio transnacional,global, significa un reto para los Estados, ajustando líneas de11 HERNÁNDEZ CAMPILLO, José Alfredo. Soberanía y globalización. Un enfoque sistémico.Porrúa, México. 2008, págs. 117-119.12 Ídem.35

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEacción económicas y rutas de crecimiento y desarrollo; y para elcaso que nos ocupa, diseñar, perfeccionar y aplicar las mejoresestrategias en materia de seguridad pública, consolidando unapolítica facilitadora del Estado de Derecho 13 .Por otro lado, y amén de las guerras clásicas, es preciso ubicarla seguridad nacional 14 no solo ante el crimen organizado, sinotambién en torno de otras amenazas más difusas a la seguridadnacional, tales como el terrorismo, los riesgos medioambientales,los fenómenos sociales de escala global como las migracioneseventuales, permanentes o incluso masivas y, por supuesto,las acciones delictivas de los grupos criminales asociados alnarcotráfico.La Seguridad CiudadanaLa seguridad nacional —la del Estado— debe distinguirse de laseguridad humana —la de las personas— y del orden público,definido como seguridad ciudadana. Empero, lo que todapolítica de seguridad nacional debe anhelar es la procuraciónde un ambiente tal de paz social que las personas puedan llevaradelante sus vidas cotidianas con libertad y confianza.La seguridad pública y la seguridad ciudadana no puedendeslindarse una de otra, pues ambas son concurrentes con elorden público y ambas definen el clima de paz que un paísrequiere para propiciar su crecimiento y su desarrollo económicoy social.13 Robustézcase la postura del Doctor Hernández Campillo, con la obra de José GerardoPolina León. La seguridad pública entre la racionalidad y el caos. Porrúa. México, 2007.14 Sobre seguridad nacional, sugiero revisar la obra de Ana María Salazar. Seguridad NacionalHoy. El reto de las democracias. Nuevo Siglo, Aguilar, México, 2002.36

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISEn México, afirma Benito Andrés Juárez Armenta 15 , se interpretaa la seguridad como una situación de certidumbre frente aamenazas potenciales que atentan contra la protección de lanación y de sus instituciones. El término Seguridad Nacionalha extendido su dominio a partir de las transformaciones delsistema de seguridad internacional donde predomina el podereconómico y transnacional. Esto se ve reflejado en el artículo3º de la Ley de Seguridad Nacional 16 , que define a la SeguridadNacional como:Las acciones destinadas de manera inmediata y directa amantener la integridad, estabilidad y permanencia del EstadoMexicano.La seguridad ciudadana, en contra parte, se define como laseguridad de las personas, de los individuos. No es la seguridaddel Estado —la cual admite todo a partir de “la razón deEstado”— sino la paz social como elemento determinante de laconvivencia humana.Es otras palabras, la seguridad social es la seguridad de laspersonas, es la seguridad humana. 17 El Estado mexicano noposee una definición de seguridad humana como tal; empero,15 JUÁREZ ARMENTA, Benito Andrés. “Seguridad humana”, en: Razón áurea, Scientiaet Arts. Abril 29, 2011. http://pergamo.cicese.mx/wordpress/2011/04/29/seguridadhumana/(12 de noviembre de 2011).16 Ley de Seguridad Nacional, del 31 de enero de 2005.17 Seguridad social es “Un instrumento de Estado que ofrece en la medida de sus posibilidadeseconómicas, resolver la problemática emergente de la población en materia desalud, trabajo, educación, vivienda y bienestar social en general”. DÍAZ LIMÓN, José.La Seguridad Social en México. Un enfoque histórico. Revista de la Escuela Libre de Derechode Puebla. No. 2. Instituto de Investigaciones jurídicas-UNAM. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revjurdp/cont/2/art/art2.pdf(4 de diciembre de 2011).págs. 39-59.37

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEla Constitución y el Plan Nacional de Desarrollo 18 contienenprincipios claros que reflejan un interés del Estado por propiciarel desarrollo de los individuos —las personas— como entesesenciales de la actividad del Estado.Nuestra Constitución, en su apartado de las garantías individuales,hace una vasta enumeración de los derechos civiles,políticos, sociales y culturales orientados al bienestar y desarrollohumano. Educación, salud, empleo, seguridad jurídica,igualdad, vivienda, medio ambiente, entre muchos otrosderechos y garantías —servicios públicos— en los que subyaceno exclusivamente la viabilidad de la integridad del individuo ysu desarrollo, sino también se puede encontrar la certidumbrea futuro que mediante su ejercicio pleno se logra preveniramenazas sociales venideras que alcanzarían repercutir no sóloen la vulnerabilidad del bienestar del individuo, sino en eldebilitamiento del Estado de Derecho y en el resquebrajamientodel sistema democrático garante de las libertades individuales.La Seguridad PúblicaEl Estado mexicano confronta hoy importantes desafíos;empero, el narcotráfico 19 y la delincuencia organizada 20 son sus18 Ver artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.19 “El narcotráfico es la parte de la economía criminal más importante, cuya lógica se fundaen las enormes ganancias que se originan entre la siembra, cosecha, procesamiento,transporte y distribución en los mercados de los consumidores”. Palabras del C. ProcuradorGeneral de la República en la Consulta Nacional para el Combate al Narcotráfico.Palacio Legislativo de San Lázaro, México, D. F., 14 de agosto de 1995. Vid. MorenoHernández, Moisés. Política criminal y Reforma penal. CEPOLCRIM, México, 1999, pág.309. Revisar a René González de la Vega. Política criminológica mexicana. Porrúa, México,2000.20 MACEDO DE LA CONCHA, Rafael. Delincuencia organizada. INACIPE, México,2003.38

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISmayores retos, puesto que los homicidios relacionados con labatalla contra el crimen organizado se han disparado, según seobserva:• Más de 15.000 en 2010,• prácticamente el doble que en 2009 y• casi el triple que en 2008.Fuente: ESCALANTE GONZALBO, Fernando. Homicidios 2008-2009. 21En el 2012, los homicidios suman más de 60 mil.El problema es que el enemigo y culpable de la violenciaurbana que se busca combatir es invisible y se confunde en lapoblación civil, cuenta con capacidad financiera que le dapoder para corromper autoridades, abastecerse logísticamente21 ESCALANTE GONZALBO, Fernando. Homicidios 2008-2009. La muerte tiene permiso.En Nexos. México. 3 de enero de 2011. http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=1943189 4 de diciembre de 2011.39

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEcon armamentos y pertrechos que únicamente los ejércitospoderosos del mundo poseen, atacan a las fuerzas armadasigualando su poder de fuego, asesinan a políticos y policías.Lo que ha provocado terror en la sociedad y esto impacta enlos campos del poder poniendo en riesgo la seguridad interior,sobre todo en ésta que se lleva principalmente en áreas urbanas.La seguridad pública, por lo tanto, se ha convertido en un factorsustancial de la actividad del Estado. Se trata de un serviciopúblico estratégico para garantizar la seguridad ciudadana y lapropia seguridad del Estado.La Seguridad Pública: sociedad y desarrolloLa Seguridad Pública (en adelante SP) constituye, en primertérmino, un servicio público que el Estado debe contemplarcomo un elemento fundamental de su política social. Hoyen día, dadas las condiciones que se viven en México —en laperspectiva del denominado crimen organizado— no es posiblecontemplar una política social aislada del factor implícito de laseguridad ciudadana en sus bienes y personas. Ni la convivenciasocial, ni la inversión pública y privada tendrían frutos loablesen el crecimiento y desarrollo de la economía, sin una políticasólida y bien fundada que construya un servicio público conseguridad eficiente, eficaz y confiable. El fortalecimiento de lascompetencias policiales 22 representa, en una política así definida,un pilar nodal del Estado de Derecho.22 Se asume aquí el concepto de competencia en el marco teórico del Capital Humano.Competencias son “conocimientos, capacidades y actitudes adecuados para unadeterminada situación, son fundamentales para todo individuo en una sociedad basadaen el conocimiento”. En EUROPA. Competencias clave para el aprendizaje permanente.http://europa.eu/legislation_summaries/education_training_youth/lifelong_learning/c11090_es.htm (2 de diciembre de 2011).40

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISLa SP sugiere que los ciudadanos, y en general todos los actoressociales de una región o demarcación política determinada,puedan convivir juntos en armonía en la plenitud del respetode los derechos individuales del otro, y en este escenario,es el Estado el garante por excelencia de la SP y, a la vez, elmáximo responsable a la hora de evitar las alteraciones al ordensocial, cualesquiera que sean los orígenes de tales arrebatos, yapolíticos o ya delincuenciales del orden común o bien de la hoydenominada delincuencia organizada.Es en este sentido que la SP constituye un servicio social universal,en tanto que debe alcanzar a todas las personas y a todos losactores sociales, en la medida en que, además de personas,representan un papel esencial en la construcción de la sociedady de la economía. Los alcances de la SP, como se dijo, refierenla totalidad del universo social y la integridad del conceptohumano, moral y jurídico de la persona: su vida, su integridadfísica y sus bienes. 23 Naturalmente, cuando hablamos aquí dela SP se tiene que referir, por necesidad, sus dos componentesesenciales: las fuerzas de seguridad y el Poder Judicial.La cohesión social —su construcción y consolidación comotal— y sus posibilidades de desarrollo, están estrechamentevinculadas al crecimiento y desarrollo económico —oferta deplazas de trabajo, salud, educación y justicia— y sin duda es la23 La persona como sujeto social y político capacitada para sentir necesidades morales, tantocon relación a su cuerpo como respecto a su espíritu, y que, por ello, tiene también derechoa satisfacer esta doble clase de necesidad. La categoría o dignidad de la persona humanalleva consigo este derecho que es correlativo de aquellas necesidades y obligaciones.http://www.filosofia.mx/index.php?/foros/viewthread/316/#132 (15 de noviembre de2011).41

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLESP el servicio estatal que define y asegura las condiciones bajo lascuales el edificio social se puede mantener firme y compacto. 24Hoy, las sociedades en abstracto ya no existen, ni como objeto deestudio ni como meros referentes sociológicos. 25 Hoy en día sonlas grandes ciudades, las medianas y las pequeñas poblaciones,las zonas rurales, las fábricas y el campo los que sufren problemasderivados de la delincuencia común, así como las emergentesformas del crimen organizado, sin duda asociado a esquemas decorrupción y a formas de debilidad del Estado en términos deinteligencia policial y política, así como en fortalezas asociadas ala capacitación y a la dotación de recursos financieros suficientespara los equipamientos físicos que garanticen competencia ycompetitividad de las fuerzas de SP para enfrentar a las fuerzascriminales.Por supuesto, el crimen organizado es una virulenta fuerza quedebilita la fortaleza del Estado y las bases de la organizaciónsocial y, consecuentemente, la credibilidad ciudadana en susInstituciones y en sus gobernantes. Pero no se puede mirarde soslayo la masividad de los centros poblacionales y suscomplejidades urbanas, las que contribuyen perversamente alperjuicio de miles, quizá millones, de habitantes de una urbeque —escudados en el anonimato— pueden delinquir muchomás que los individuos que habitan poblaciones de menorenvergadura poblacional.24 PASCUAL ESTEVE, J. María y Julia Pascual Guiteras. Cohesión social y gobernanzademocrática: Para unas regiones y ciudades más inclusivas. Junta de Andalucía. Consejeríade Gobernación. 2009. http://www.aeryc.org/correspondencia/documents2010/documents/MaquetaLibroCohesionSocial.pdf(10 de octubre de 2011).25 La “cohesión social” se entiende como un componente esencial de la “gobernanza”.PASCUAL ESTEVE. Op. cit.42

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISEl Estado de Veracruz, por su ubicación, por su geografía ydistribución poblacional en centros urbanos diversificados ydistantes, conforma un escenario más dúctil y atractivo para elcrimen común y para el organizado y ofrece, en este sentido, elmejor de los argumentos para sostener la necesidad de construiruna política social que refuerce la capacidad del Estado paragarantizar la SP con fuerza y vigor. 26La inversión social en Seguridad PúblicaLa SP mantiene una relación funcional directa con la eficaciade la policía y con el funcionamiento del aparato judicial. Pero,por otro lado, la SP no puede desentenderse tampoco delconjunto de las políticas estatales, ni de las condiciones socialesde una región, no solo asociadas a la población —su tamañoy densidad territorial— sino a sus niveles de pobreza. No eseste documento el mejor espacio para discutir el impacto dela pobreza en la inseguridad, aunque no puede desdeñarse lacorrelación estadística entre las tasas de pobreza y la ocurrenciade los delitos. Por supuesto, tampoco es este el espacio idóneopara analizar la otra faceta del asunto: que la riqueza, por si sola,tampoco constituye un elemento capaz de acotar la incidenciade las formas del delito. Empero, los perfiles de la emergentedelincuencia organizada evidentemente escapan a los añejosdebates que discuten las relaciones entre pobreza y delincuencia;es evidente que el crimen organizado responde más a una lógicamercantil de gran dimensión que estimula, promueve y sostieneel negocio derivado del narcotráfico otorgándole una fortaleza26 Ver INEGI. http://cuentame.inegi.org.mx/monografias/informacion/ver/default.aspx?tema=me&e=30(18 de septiembre de 2011).43

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEque pone en riesgo la fortaleza del Estado para garantizar la SPy la misma gobernabilidad. 27Es en este sentido que las fuerzas de SP —los servicios policiales—deben ser objeto de fuertes dotaciones de inversiónpública que construyan sus fortalezas, definidas no solo en equipamiento,sino sobre todo en capacidades y habilidades —lashoy denominadas competencias profesionales—, pues solo asípodrán actuar por sí mismas, según la Constitución Federaldispone, a efecto de no verse desplazadas por el Ejército o laArmada de México. Y es también en este sentido en el que, eneste libro, se proponen los perfiles y la definición de una políticapública que integre todos los elementos que deberían constituiruna fuerza policial profesional para garantizar la credibilidady la confianza ciudadanas para consolidar el bienestar de laspoblaciones del Estado de Veracruz.Las dotaciones financieras en SP tienen varios destinos: uno es elequipamiento físico de las fuerzas policiales —armas, pertrechose Inteligencia para la prevención, seguimiento y detección delos criminales— y, por otro lado, la construcción del capitalhumano policial: capacitación, educación en valores y desarrollode competencias policiales para la investigación y la operaciónpolicial. Entendemos que el verdadero valor de las fuerzas de SPno radica en la rápida y oportuna aprehensión de delincuentes,sino, sobre todo, en la prevención de la comisión de los delitos.Las acciones posteriores, aunque necesarias, deberían ocurrircomo un mal no deseado.27 ECKSTEIN, Susan. El Estado y la pobreza urbana en México. Siglo XXI Editores, Madrid,España. 1999.44

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISSin embargo, no es posible concebir el ciclo completo de la SP sino se persigue a los delincuentes hasta ponerlos en manos de lajusticia, que será la encargada de establecer las penas y castigosconsecuentes conforme a la Ley.Así como la salud, la educación y las comunicaciones, la SP esuna necesidad social y un servicio esencial de Estado, puesto quees la seguridad, precisamente, lo que le define y justifica comoente soberano y político. Ninguna necesidad tendríamos losciudadanos del Estado, si no fuera por su capacidad de garantizarel cumplimiento de la ley y del orden para evitar, a toda costa, laimpunidad que es una muestra de la incompetencia absoluta delEstado para cumplir su cometido. 28El marco teórico que define los linderos dentro de los cuales semueve el concepto de SP ha sido discutido por varios juristas einvestigadores. Sergio García Ramírez define la SP como 29 :“Una cualidad de los espacios públicos y privados que secaracteriza por excelencia por la inexistencia de amenazas quesocaven o supriman los bienes y derechos de las personas yen la que existen condiciones propicias para la convivenciapacífica y el desarrollo individual y colectivo de la sociedad”.El autor sostiene que la construcción de esta “cualidad” implicala participación de múltiples recursos que deberían provenir28 ÁVILA, Marcelo Antonio en La lucha contra la impunidad como garantía del Estado deDerecho. Serie III. Impunidad y Verdad. Koaga Roñeeta. http://www.derechos.org/koaga/iii/avila.html (10 de noviembre de 2011).29 GARCÍA RAMÍREZ, Sergio. En torno a la seguridad pública. Desarrollo penal y evolucióndel delito, en Los desafíos de la seguridad pública en México. Pedro José Peñaloza y MarioA. Garza Salinas (Coords.), Universidad Iberoamericana, UNAM, PGR, México, 2002,pág. 81.45

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEtanto de la sociedad como del Estado. Sin embargo, lo queobservamos en los hechos es que los gobiernos estatales nohan puesto la mira en la prioritaria y cada vez más estratégicanecesidad de financiar con mayor amplitud las acciones para SP.Un financiamiento amplio en este sector de la actividad estatal escondición necesaria para consolidar una política pública sóliday eficaz, no sólo para la prevención de los delitos, sino para suseguimiento y castigo.Por esta razón, la inversión en SP no tiene un carácter meramentefinanciero, sino esencialmente social. Tal inversión, mirada deforma integral, debe articularse —como dice García Ramírez—tanto con recursos sociales como con recursos estatales. Biensostiene, por su parte, Jorge Carpizo, cuando afirma lo siguiente.“La cuestión de seguridad y justicia en democracia no es unasunto sencillo ni simple. Su agenda debe ser contempladade manera integral; es decir, no es posible tratar de resolverun problema tan complejo atacando una parte del mismo(…) Es un problema transversal, que afecta los más diversosángulos de la sociedad y del Estado”. 30Resulta evidente que la intervención estatal en este asunto de laseguridad y la justicia, en un marco de sociedad y democracia,no es asunto de resolución meramente jurídica o exclusivamentepolicíaca, sino de una visión estatal holística que rebasa a laspolíticas públicas y que reclama la definición de una política deEstado de largo alcance. Una política de Estado, por su propia30 CARPIZO, Jorge. Conferencia Internacional Seguridad y Justicia en Democracia. Haciauna Política de Estado en los albores del tercer milenio. Junio 10, 2011. http://www.insyde.org.mx/images/discurso_carpizo_conferencia_unam_junio2011.pdf (25 de noviembrede 2011).46

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISnaturaleza, es una de carácter estratégico «no coyuntural» quepretende influir y generar los marcos de acción para los grandesagregados sociales de un país en plazos que trascienden eltiempo actual, sus circunstancias y devenires circunstanciales.Una política de Estado es una visión de proyecto de Estado.La profesionalización policial como destino de la inversiónpúblicaSeguridad, confianza —credibilidad ciudadana— y rendiciónde cuentas son los ingredientes que pueden conducir a lasfuerzas policiales hacia la eficacia en SP. Pero cada una deestas cualidades se alimenta de capacitación para el desarrollode competencias profesionales en los servicios policiales. Portanto, es la profesionalización lo que constituye el eje centralde una política de Estado en este sector de la actividad estatal.Si bien la Ley del Sistema de Seguridad Pública contiene lasherramientas conceptuales necesarias para construir un nuevomodelo policiaco, lo cierto es que este nuevo modelo, si bien esnecesario, no es por sí mismo suficiente para construir las basesde una seguridad pública nacional como se ha venido definiendoaquí. 31 Se insiste pues, no en diseños coyunturales de políticaspúblicas, sino en serios avances hacia la construcción social deuna política de Estado en este sector de la vida nacional.Los espectros profesionales de la SP son amplios y diversos. Enprincipio, la fuerza policial no debe ser una fuerza castrense,ni debe tener tampoco perfiles militarizados, antes al contrario,una fuerza policial debería ser un servicio civil al servicio de la31 Carpizo, op. cit.47

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEsociedad y emanado de la propia sociedad. Desde el ingresohasta la especialización en los servicios policiales, pasando porla educación continua o capacitación permanente, el policíaprofesional debe asumirse como un servidor público civil alservicio de la sociedad civil.¿Cómo entender la formación curricular del policía?Postular una definición de la profesionalización del policía noestá muy lejos de proponer un concepto de profesión comoservicio civil de carrera, como se le denominó hasta hace unosaños a la profesionalización del servidor público. En principio,habría que entender, antes que todo, que la SP no es un asunto depersecuciones policíacas, ni de montaje de retenes o de operativoscomo puntos de control, sino sobre todo, la profesionalizaciónpolicial debería ser entendida de modos más amplios y complejos.Un policía profesional debería ser concebido como un servidorpúblico capaz de diseñar tareas de investigación sobre el estudiode la violencia en general y del crimen organizado en particular,las formas avanzadas de la investigación con base en servicios deinteligencia, el análisis y el diagnóstico de estrategias preventivas;además, la profesionalización no se ubica solamente en el policíade calle o de barrio, sino sobre todo, en los funcionarios o ejecutivospúblicos que comandan las fuerzas del orden público.En consecuencia, debemos entender como profesionalizaciónpolicial el conjunto de esfuerzos y acciones gubernamentalespara la formación de agentes civiles dedicados a la prevención,seguimiento, investigación y captura de los actores delincuencialesque potencialmente colocan en peligro a la sociedad en sus48

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISpersonas y bienes. Esta profesionalización debe ser destino defondos públicos que la fortalezcan en los elementos estratégicosque definen su eficacia en una sociedad convulsionada por laerosión del narco crimen y la violencia que suscita.La Calidad Policial: Percepción ciudadana, confianza socialy Estado de DerechoEl asunto de la calidad policial no puede dejarse en manosde encuestadores, ni tampoco constreñirse a percepcionesciudadanas.Si bien el trabajo de las encuestas de opinión y de percepciónsobre asuntos de interés público —especialmente si estos son controversiales—son útiles en tanto que aportan elementos de juicioque orientan las acciones gubernamentales, el riesgo que ello contrae,no obstante, es que los gobernantes asuman que gobernares un asunto de complacer la opinión pública y que el éxito delos gobernantes depende de los índices de popularidad. En estesentido, la calidad de los servicios policiales podría pasar a serun negocio electoral, y no una cuestión de urgente prioridadestratégica.Pero, por otro lado, en los asuntos de la administraciónpública —en particular de los gobiernos modernos— escaracterísticamente reconocido que «lo que no se puede medir,no se puede someter a mejora continua». En consecuencia,parece indispensable acudir a procedimientos de medición deactitudes, motivaciones y percepciones para captar la formaen cómo los ciudadanos conciben las acciones del Estado en49

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEmateria de implantación y manejo de las políticas públicas. Deesta manera, las encuestas permiten conocer la opinión de los«clientes-ciudadanos» sobre la calidad de vida de sus ciudades,barrios y el mantenimiento de sus calles, la gestión de sus alcaldes,gobernadores y representantes populares y el comportamientode los encargados de la seguridad pública, los policías, agentesde tránsito y otros actores destacados de la gestión pública.Las encuestas permiten conocer la percepción de los ciudadanosrespecto de la SP y la eficacia de los policías y detectar lapreocupación ciudadana sobre las inspecciones, los controles,el grado de conocimiento que tienen las personas sobre suspolicías, sus problemas y acciones de desempeño. 32En este sentido, es un hecho que los ciudadanos no parecen teneruna opinión muy favorable acerca del comportamiento de lafuerza pública y la policía en particular. Por ello es indispensableque los gobiernos establezcan programas de capacitacióny profesionalización, lo cual sólo será posible a partir de lahomologación de procedimientos y la formación especializadapara que sus integrantes se conduzcan éticamente.Los componentes de la calidad policial se relacionan conmuchos aspectos; algunos de ellos no tan visibles a los ojosdel ciudadano común y corriente. Por ejemplo, poco se sabeacerca de los procedimientos para reclutar y seleccionar a loselementos policíacos y los mecanismos posteriores relacionados32 En las condiciones actuales, cualquier encuesta que pretendiera medir las percepciones ylas actitudes de los ciudadanos de cara a la eficiencia policial —desempeño y honradez—sería oficiosa por la simple razón de que no se podría esperar de ella algo que negase loque la vox populi, grita.50

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISIScon la inducción, la capacitación y las compensaciones salariales,sus prestaciones laborales, la seguridad social de los policías ysus familias, los mecanismos de promoción, permanencia, entreotros aspectos que el ciudadano parece no reconocer.La calidad de desempeño de las personas en sus puestos detrabajo no puede deslindarse de estos aspectos esenciales de todapolítica laboral y de administración de personal. No se descartantambién otros factores que inciden en la calidad de los policías.Tales son:• Los estilos de dirección y liderazgo de sus jefes.• Los programas de motivación y reconocimiento.• Las estrategias de educación en valores, actitudes y otrosdetalles técnicos del desempeño policial.• Los programas de capacitación y entrenamiento enarmamento, seguridad personal y de vida.• Aplicación de exámenes toxicológicos a los servidorespúblicos de confianza. 33• Exámenes de control de confianza.Por lo regular, es ampliamente aceptado el bajo reconocimientosocial que los policías tienen por parte de los ciudadanos. Amenudo el trabajo de policía es mirado de soslayo por lapoblación, precisamente porque la función policíaca no gozadel prestigio que debiera tener ante la sociedad.33 Decreto que ordena la realización de exámenes toxicológicos a los servidores públicosde confianza de la administración pública centralizada y paraestatal del Estado deVeracruz por disposición expresa del C. Gobernador del Estado. (Gaceta Oficial númeroextraordinario 174 del 28 de mayo de 2012).51

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEEntre otras razones, tales percepciones establecidas respecto dela profesión policíaca, contribuyen a que los climas de confianzade los habitantes de una ciudad, municipio o región no aprecienel desempeño policíaco simplemente porque éste “no existe”.Por estas razones, el Estado de Derecho no parece tener elandamiaje suficiente más allá del o de los discursos oficiales ymeramente retóricos.Entonces, bajo esta perspectiva de nulidad y pobreza queconforman los perfiles de percepción del quehacer policíaco, sehace necesaria una sólida estrategia por parte del gobierno, enparticular del Gobierno del Estado de Veracruz, para acrecentarlos posicionamientos estratégicos de las autoridades del aparatojudicial entero, empezando por lo que el ciudadano ve en suscalles: el policía.En consecuencia, aquí se plantea que un Estado de Derechono deviene únicamente de las leyes, de las tradiciones jurídicas,sociales y culturales de los pueblos, sino esencialmente delas formas en cómo los gobiernos cultivan y alientan a losintegrantes de las fuerzas de seguridad. Después de todo, comoya se ha asentado aquí, es la fuerza pública orientada a la SP elfactor básico que justifica la existencia del Estado, entendido nosolamente como autoridad, sino ante todo como clase social queejerce el poder de la dominación y que se halla, en todo caso,capacitado para eventualmente ejercer legal y legítimamente laviolencia.52

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISDel Capital Humano en el servicio policial al Capital Socialpara el desarrollo y el bienestarEn esta tesis sostenemos que los procesos de formación de lasfuerzas del aparato judicial —fuerza pública y justicia— sontambién procesos de inversión en capital humano. Entendemospor capital humano —en la línea de Gary Stanley Becker—, elaumento en la capacidad de desempeño de los trabajadores deuna organización para que puedan desempeñar con mejoresestándares sus tareas. 34 Estos inventarios de capacidadesprovienen del entrenamiento, la educación y los niveles deexpertis que conforman el conocimiento y las habilidades quepotencializan a los individuos.Gary Becker —economista estadounidense premiado con elNobel por sus estudios sobre el capital humano— inició susestudios con poco reconocimiento de sus pares economistas; noobstante, sus observaciones sobre las sociedades del conocimientoapuntalaron variables no solo asociadas a los saberes para eldesempeño laboral, sino otros componentes como la salud y lacalidad de los hábitos de trabajo. Para Becker, el capital humanoes vital para lograr la productividad de las economías modernastoda vez que esta productividad se basa en la creación, difusióny utilización del saber. El conocimiento, en las sociedadesdel conocimiento, ya no es patrimonio exclusivo de las clasesprivilegiadas y de las universidades, sino que se crea en las empresas,los laboratorios y se difunde por medio de las familias,los centros educativos y los puestos de trabajo. Las teorías deBecker sustentan una estrecha vinculación entre los centros34 G. Becker, op. cit.53

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEgeneradores del conocimiento —incluidas las universidades— ylas empresas productoras de bienes y servicios y apuntaladoresde la productividad de las economías.¿En qué sentido debemos hablar de capital humano en materiapolicíaca?La idea la venimos sugiriendo desde las primeras páginas deesta disertación; además, Gary S. Becker describe en líneasevidentes los componentes del capital humano. Por lo tanto,aquí adelantamos los componentes constitutivos del capitalhumano para la formación de una política pública contribuyentea la construcción de una fuerza policíaca eficaz.1. En el Gobierno del Estado de Veracruz, más que unprograma aislado de formación profesional de la SP,deben sentarse las bases para construir una «sociedad delconocimiento» en la que habiten los actores centrales de laseguridad pública.2. Tal sociedad del conocimiento tiene como columnasla formación inicial para la etapa de ingreso del policía.Luego, la capacitación continua que forme y actualiceal policía; finalmente, la formación para el posgradocentrada en la investigación y los servicios de Inteligencia.3. Los programas de compensaciones, seguridad social yestímulos al mérito, al desempeño y el reconocimientosocial del policía.Si el policía tiene razones suficientes para ejercer su labor concalidad —a partir de las expectativas ciudadanas establecidas como54

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISrequisitos de desempeño— entonces tendrá consecuentementecalificaciones notorias por parte de la sociedad que lo valorará yevaluará por su desempeño en mejor forma.Como consecuencia del capital humano, la sociedad podráedificar un capital social sustentado en la confianza, lacredibilidad, las percepciones y los posicionamientos traducidoscomo «buena imagen» del policía. 35 La accountability, comoherramienta para la rendición de cuentas, constituye sin duda uningrediente central de la confianza ciudadana, pero sobre todode una sociedad democrática y liberal. Las fuerzas de la SP noescapan a la rendición de cuentas, y con ella, a la construcciónde su certeza y credibilidad. 36 Se asume aquí el término“accountability” como sinónimo de responsabilidad, esto es,de dar cuenta, responder por, dar cumplimiento básicamente anivel de gestión pública. Estamos postulando aquí que el capitalsocial es una función del capital humano, aunque reconocemosque puede formarse desde otros ángulos. 37 Entendemos porcapital social, en la perspectiva de la sociología, el sustratum quefacilita, promueve y en su caso consuma la cooperación entre almenos dos partes o sectores de una sociedad. Sin embargo, estacolaboración solidaria bien puede devenir negativa y perjudicialpara una sociedad o país, como es el caso de lo que puede ocurrirentre grupos de organizaciones delictivas, como los cárteles delnarcotráfico entre cuyos miembros se han venido construyendoextensas redes colaborativas al margen de la ley.35 BURT, Ronald S. Structural Holes versus Network Closure as Social Capital. University ofChicago and European d’Administration d’Affaires (INSEAD). 2000.36 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Rendición de cuentas o accountability: unamáxima democrática. Junio de 2008. En http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/rendicion-de-cuentas-accountability (14 de octubre de 2011).37 BURT, Ronald S. The Network Structure of Social Capital. University of Chicago andEuropean d’Administration d’Affaires (INSEAD). 2000.55

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEEl capital social es un activo facturado por la sociabilidadde los grupos que conforman una nación y que permiten elcolaboracionismo entre sus agregados sociales —grupos,organizaciones, sectores, empresas, partidos políticos, etc.—y se halla claramente definido o conformado por las redessociales, la confianza mutua, la credibilidad y el Estado deDerecho, como garante de la aplicación de normas efectivasque son respetadas y cumplidas por todos los actores de lasociedad, desde los líderes del gobierno hasta el más modestociudadano de “a pie”.Ablanedo Terrazas se pregunta ¿cómo es que una comunidadllega a convertirse en eso, en un espacio común, donde laspersonas se ayudan entre sí, colaboran para alcanzar metascompartidas, se comunican, acompañan, interactúan? 38 Esto es,¿qué es lo que hace a una sociedad y no solo un aglomeradode individualidades? El eminente sociólogo francés PierreBourdieu, define el habitus 39 como la generación de prácticaslimitadas por las condiciones sociales que las soporta y, por otrolado, sostiene que el habitus es la forma en cómo las estructurassociales se graban en nuestro cuerpo y en nuestra mente yforman las estructuras de nuestra subjetividad.El habitus en una sociedad claramente proviene de esquemasde percepción y de valoraciones históricas que los individuosconstruyen de sus propias estructuras sociales. Son, al decir del38 ABLANEDO TERRAZAS, Ineri, et. al., Encuesta nacional sobre filantropía y sociedadcivil (ENAFI): Capital Social en México. CEPI-Working paper-ITAM. México. Mayo de2008. http://interamericanos.itam.mx/working_papers/Layton_CapitalSocial.pdf (15 denoviembre de 2011).39 SAFA BARRAZA, Patricia. El concepto de habitus de Pierre Bourdieu y el estudio de lasculturas populares en México. Revista de la Universidad de Guadalajara, Dosier. PierreBourdieu en ocho perspectivas. Un homenaje, n° 24, verano de 2002. N.E. http://www.cge.udg.mx/revistaudg/rug24/bourdieu3.html (2 de diciembre de 2011).56

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISsociólogo francés, “las estructuras estructuradas” y las “estructurasestructurantes” las que forman el poder simbólico que se vaconsolidando, a su vez, como un poder de dominación en lasociedad.Aquí postulamos que el capital social es justamente un habitusque se ha venido construyendo durante años y que en losaños recientes —frente a los esquemas de corrupción y deineficiencia gubernamental— ha formado una sólida cultura de“incredulidad” y de ausencia de confianza de la sociedad mexicana(el pueblo) en sus gobernantes y en sus instituciones. Estamos,entonces, ante un capital social deprimido cuyo habitus a su vezno ayuda a lograr los mejores climas de colaboracionismo social.Frente a un capital social deprimente y deprimido, los discursosoficiales de gobernantes y representantes populares —diputadosy senadores— no convencen a los actores sociales; y éstos, a suvez, se constituyen en estructuras estructurantes que transmitensus poderes simbólicos no solo de unos grupos sociales a otros,sino de una generación de mexicanos a otra. Así, el capital socialen México —Veracruz no es la excepción— se observa agotado,al menos el capital social positivo, el cual va dejando márgenesde operación cada vez más amplios a las representaciones delcapital social negativo, el que favorece la operación de los gruposdelincuenciales frente a una fuerza pública que no garantiza laprevención de conductas delictivas y la eliminación inteligentede las asociaciones del narcotráfico en forma efectiva.Por tanto, aquí se sugiere que la educación (la formación delcapital humano) es la mejor —cuando no la única— opción57

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEpara construir un capital social que contribuya a formas desociabilidad entendida, o definida, como la capacidad social pararealizar trabajos conjuntos para elevar el bienestar y la armoníade los ciudadanos. 40El Marco Jurídico de la Seguridad Pública en MéxicoEl Artículo 21 ConstitucionalLa Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en elArtículo 21, ubica a la seguridad pública como una función acargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y losMunicipios. Por su parte, la Ley reglamentaria de este preceptoconstitucional 41 señala que: “Las autoridades competentesalcanzarán los fines de la seguridad pública mediante laprevención, persecución y sanción de l as infracciones y delitos,así como la reinserción social del delincuente y del menorinfractor” 42 . Esta misma ley reglamentaria señala al Estado ensu conjunto (no precisa los órganos encargados) le correspondecombatir las causas de los delitos y fomentar el respeto a lalegalidad.La comisión de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputadosno cuenta con una definición específica sobre el tema; noobstante, el Congreso mexicano está facultado por el Artículo73 de la Ley Fundamental para expedir leyes que establezcan40 Se entiende que, además de la educación, también están los esfuerzos para crear yconsolidar un sistema económico capaz de generar y sostener el empleo, la seguridad ylas formas de la justicia social.41 Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Del 2 de enero de 2009.42 http://inafed.gob.mx/wb/ELOCAL/ELOC_La_seguridad_publica_municipal (25 de octubrede 2011).58

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISlas bases de coordinación en materia de seguridad pública entre laFederación, los Estados y los Municipios, así como para regulara las Instituciones de seguridad pública en el ámbito federal.Así, el ámbito de actuación de las políticas federales en materiade seguridad pública está delimitado a la coordinación entre lostres niveles de gobierno para la prevención y combate del delitocon pleno respet o a las garantías individuales y a la reinserciónsocial de los presuntos delincuentes e infractores de la Ley.La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad PúblicaEsta Ley reglamentaria del 21 constitucional en materia de SPes importante para contextualizar las acciones de formacióndel capital humano policial. El artículo 5 define conceptosesenciales para instrumentar y operar las acciones estratégicasen materia de formación del capital humano policíaco. Porejemplo, establece las academias y les define como institucionesdedicadas a la formación, capacitación y profesionalizaciónpolicial. De esta manera, desde enero de 2009 —con su últimareforma en 2010— la Ley General del Sistema Nacional de SeguridadPública sienta las bases de la profesionalización policial,concepto hasta entonces sólo ubicado en la formación delservicio civil de carrera en diversas áreas de la administraciónpública federal.La Ley contempla, además, otros esquemas igualmente vitalespara armar una estrategia nacional en materia de SP. Por ejemplo,establece los principios de la inteligencia al definir la figura delas “Bases de Datos Criminalísticas y de Personal” incluyendo59

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEinformación no solo de los criminales, sino del personal policíaco,huellas dactilares, vehículos, teléfonos celulares, sentenciados yen general toda la información que pueda disponerse mediantela investigación y la inteligencia.Otra idea central es la conformación de la Carrera Ministerial,así como el Servicio Profesional de Carrera Pericial, el ServicioProfesional de Carrera Policial, la estructuración del ConsejoNacional de Seguridad Pública, los Institutos para la formacióny actualización especializada de aspirantes y servidores públicosde las funciones ministeriales, periciales y de la denominadapolicía ministerial.La Ley cita un Programa Rector para orientar la profesionalizaciónde los servidores públicos, el Registro Nacional de Personalde las Instituciones de Seguridad Pública, la conformaciónde la Secretaría de Seguridad Pública del Gobierno Federal,el Secretariado Ejecutivo y el Sistema Nacional de SeguridadPública.En particular, corresponde —según la Ley que se cita— a laConferencia Nacional de Procuración de Justicia, en virtuddel artículo 25 fracción IV, “Formular el Programa Rectorde Profesionalización de las Instituciones de Procuraciónde Justicia”. Y el artículo 29, fracción II, especifica demanera puntual la “Promoción, capacitación, actualización yespecialización de los miembros de las Instituciones Policiales,conforme al Programa Rector de Profesionalización”.Es decir, el Estado mexicano vislumbra, con la Ley reglamentariadel 21 Constitucional, una nueva visión para orientar la política60

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISpública en materia de Seguridad Pública nacional cuyo ejerector es la formación y consolidación de lo que aquí llamamosel capital humano policial como base para sentar la estructuradel capital social, un capital colaboracionista centrado en laconfianza, la certidumbre y la valoración adecuada de la imagendel policía entendido como un servidor público profesional,honrado y educado en los valores de la civilidad y del derecho.El Consejo Nacional de Seguridad PúblicaImportanciaEl capítulo II de la Ley General del SistemaNacional de Seguridad Pública 43 , la cual es LeyReglamentaria del artículo 21 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos en materiade Seguridad Pública, establece que el Consejo Nacional deSeguridad Pública (artículo 12), se integrará por:• El Presidente de la República.• El Secretario de Gobernación.• El Secretario de la Defensa Nacional.• El Secretario de Marina.• El Secretario de Seguridad Pública.• El Procurador General de la República.• Los Gobernadores de los Estados.• El Jefe del Gobierno del Distrito Federal.• El Secretario Ejecutivo del Sistema.43 Publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 2 de enero de 2009.61

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLELos sectores de la sociedad civil y el Presidente de la ComisiónNacional de Derechos Humanos son asistentes al Consejo encalidad de honorarios. Las atribuciones del CNSP, más allá delos que el discurso jurídico especifica, son la coordinación de lasdiferentes instituciones federales y estatales que integran el sectorde la SP con el fin de articular estrategias integrales de acciónpara enfrentar los retos esenciales que el Estado confronta.La importancia del CNSP se define por sí misma, pero sobretodo, por el hecho de buscar una eficaz articulación de la políticagubernamental para enfrentar los retos y grandes desafíos que elpaís tiene ante sí, merced a los emergentes actores que hoy díaperturban la seguridad nacional —la del Estado— y la seguridadde los ciudadanos, la seguridad social.Retos del Consejo Nacional de Seguridad PúblicaSi bien el Plan Nacional de Desarrollo, la Agenda Nacionalde Riesgos —que plasma las amenazas y riesgos del Estado62

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISmexicano—, así como el documento «México Visión 2030»intentan identificar las estrategias a seguir para conseguir losobjetivos de desarrollo integral de la Nación, lo cierto es que elEstado como tal carece de una agenda nacional para la seguridad.Esto es, una política de Estado.En las condiciones actuales, los principales desafíos del Estadonacional son los siguientes:• Riesgos derivados de la salud.• Deterioro del medio ambiente.• Desastres naturales.• Agotamiento de los recursos estratégicos.• Narcotráfico.• Delincuencia organizada.• Pobreza extrema.• Exclusión social.Adicionalmente, el Plan Nacional de Desarrollo presenta comoriesgos y desafíos en materia de seguridad del Estado:• Delincuencia organizada.• Narcotráfico.• Grupos armados.• Terrorismo.• Vulnerabilidades fronterizas.Si estos desafíos no son contrarrestados correcta y rápidamenteserá imposible revertir los procesos trayendo riesgos que podríanempeorar dicha coyuntura, provocando:63

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE1. Conflictos políticos y sociales.2. Pérdida de cohesión social.3. Dinámicas migratorias.4. Pandemias y epidemias.5. Medio ambiente y calentamiento global.6. Desequilibrio en el desarrollo nacional.Por ello, los desafíos del Estado mexicano son también losdesafíos del CNSP.Perspectivas del Consejo Nacional de Seguridad PúblicaLa ausencia de una Política de Estado en materia de seguridadpública y social —humana— no garantizaría algunos de losfactores de éxito del CNSP. Uno de ellos es la continuidad deun sexenio a otro, lo cual podría impedir —pese a la Ley de lamateria— y del propio artículo 21 constitucional, que el Consejolograse implementar algunos de los programas estratégicos parafundar las bases de una protección ciudadana ejemplar. Porejemplo, la instauración de aparatos policiales profesionalessustentados en el nuevo modelo policial que se pretende para elpaís y los Estados de la federación.El Capítulo III de la Ley refiere las Academias e Institutosresponsabilizados de aplicar los Programas Rectores deProfesionalización, bajo cuyo contenido están, entre otros:1. Los procedimientos de homologación del Sistema.2. La capacitación en materia de investigación científica ytécnica a los servidores públicos.64

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISIS3. La proposición de las etapas, niveles de escolaridad ygrados académicos de la profesionalización.4. Aplicar las estrategias de profesionalización de losaspirantes y servidores públicos.5. Proponer los contenidos curriculares de profesionalizacióndel Programa Rector.6. Diagnosticar las necesidades de capacitación de servidorespúblicos.7. Realizar convenios con instituciones educativas para lacapacitación policial.Un proyecto como el que se pretende —en materia deinstauración del nuevo modelo policial— requiere largosplazos, ya que ante todo es preciso modificar las culturas delas instituciones policiales, no solo mediante la capacitacióntécnica, sino a través de la implantación de valores, principios ymodelos éticos que profesionalicen en conocimientos y en actituda los policías y demás servidores públicos involucrados con laseguridad.El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012El actual Gobierno Federal, en el Eje 1, dedicado al “Estadode Derecho y seguridad” del Plan Nacional de Desarrollo 44 ,sostiene:El progreso de toda nación se funda en la justicia efectivaque brinda el Estado de Derecho. El desarrollo humanoprecisa del respeto irrestricto de la ley, porque es mediante44 Presidencia de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.65

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEsu aplicación que las personas pueden acceder a mejoresoportunidades de vida, participar libre y responsablementede la democracia y disfrutar de una vida y un patrimonioseguros. Ningún Estado democrático puede lograrse sin laplena vigencia de la legalidad.Nadie parece negar que el Estado de Derecho y la legalidadconstruyan las mejores bases para la consolidación de un capitalsocial sustentado en la confianza, la convivencia armónica de lasociedad para coadyuvar al desarrollo del país. Un capital socialapuntalado por el Estado de Derecho es cimiento del crecimientoy del desarrollo de la economía al disminuir los costos detransacción y al crear las condiciones idóneas para atraer lasinversiones que generan empleos competitivos y de calidad. Losestatus de bienestar —calidad de vida de las personas— reducenlas brechas de la desigualdad y de la injusticia.El Estado de Derecho no se concibe sin un capital social capaz deconstruir los espacios que permitan el hábitat donde la confianza,la certidumbre y la percepción de seguridad sean los alicientesde la tranquilidad y la paz. Pero un hábitat así concebido esimposible sin un gobierno confiable, eficaz y honesto capaz delograr seguridad pública y eficiencia policial, como garantes delsosiego social. Leyes modernas, suficientes, claras y sencillasque normen de manera efectiva la convivencia social; leyes quese cumplan y se hagan cumplir en el marco de una cultura delegalidad difundida entre todos.No obstante, los Planes Nacionales de Desarrollo, tal como losconcibe la Ley de Planeación, no son sino meras indicaciones66

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISdentro de las cuales deben actuar gobernantes y gobernados,actores de la administración pública y otros agentes políticos,principalmente los legisladores.Como el propio Plan indica, se requieren leyes eficaces para queel marco de la acción gubernamental sea creíble y pase a formarparte de los elementos que definen el capital social.El Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012La Secretaría de Seguridad Pública diseñó el Programa deSeguridad Pública 2007-2012, según las líneas de acción yorientación del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Estedocumento descansa en la Estrategia Nacional de Prevención delDelito y Combate a la Delincuencia establecida por el EjecutivoFederal en marzo de 2007.El Programa Sectorial de Seguridad Pública 45 se apoya en doscolumnas o ejes:1. Combatir la delincuencia.2. Corregir conductas sociales que propicien la comisión delos delitos.La finalidad de estos lineamientos centrales del Programa esrestablecer el sentido original de la seguridad pública que esproteger a las personas en su integridad física, sus bienes y susderechos; esto es: servir a la sociedad resguardando sus libertadesy el orden público.45 Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012. Publicado en el Diario Oficial de laFederación, (28/01/2008).67

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLECon estos principios como ejes de acción debe trabajar laSecretaría de Seguridad Pública durante el periodo quecomprende el sexenio del Presidente Felipe Calderón Hinojosa.La Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignaciode la LlaveEl Estado de Veracruz tiene una composición pluriculturaly multiétnica que se sustenta esencialmente en los pueblosindígenas. Una composición social así definida no solo exigeservicios públicos diversos en materia educativa y de salud, sinotambién en comunicaciones y seguridad pública.La fracción IV del artículo 49 constitucional 46 dispone que sonfacultades del Ejecutivo Estatal: “Velar por la conservación delorden, tranquilidad y seguridad del Estado, disponiendo al efectode las corporaciones policiales estatales, y de las municipales enaquellos casos que juzgue como de fuerza mayor o alteracióngrave del orden público; así como impedir los abusos de lafuerza pública a su cargo en contra de ciudadanos, haciendoefectiva la responsabilidad en que aquélla incurriera”.El precepto constitucional no precisa el sentido del “orden,tranquilidad y seguridad del Estado”; evidentemente, se refiereal ente estatal, no precisamente a la sociedad, aunque ésta sehalle implícita. La fracción XII del mismo artículo refiere el usode la fuerza pública —con acuerdo político del Congreso— encaso de alteración extrema del orden público.46 Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Del 3 de febrero del 2000.68

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISISEl artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estadode Veracruz de Ignacio de la Llave 47 define las funciones de laSecretaría de Seguridad Pública y establece las prerrogativas delSecretario en términos muy comunes y con lenguajes jurídicosigualmente comunes. Empero, reproduce ya el esquema dela Ley nacional de la materia: establece el Consejo Estatal deSeguridad Pública y al Secretario Ejecutivo del Sistema Estatalde Seguridad Pública, así como de su Consejo Estatal.El Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016En materia de seguridad, el Plan Estatal refiere una “seguridadpública para vivir tranquilos” y parte de la premisa política deque la seguridad constituye un elemento central en las relacionesgobierno-sociedad. Luego de presentar cuadros estadísticos queprecisan los delitos del fuero común denunciados ante el MP,el Plan refiere los órganos colegiados de profesionalización delaparato policial, especialmente en lo que se refiere al serviciocivil de carrera en este ámbito. Lo destacable del Plan es quepresenta a la seguridad como un componente básico de laagenda de desarrollo del Estado de Veracruz.El Plan establece ocho objetivos estratégicos en materia deseguridad:1. Fortalecer la Secretaría de Seguridad Pública.2. Combatir preventivamente la comisión de delitos.3. Rescatar y vigilar los lugares públicos.47 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. GacetaOficial (19/05/2000).69

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE4. Promover la vinculación social para la corresponsabilidadciudadana.5. Promover el desarrollo integral de las instituciones deseguridad pública.6. Incrementar la coordinación y cooperación con los actoressociales.7. Optimizar el uso de los recursos materiales de la seguridadpública.8. Reformar el sistema penitenciario.El Plan Estatal no se halla lejos del Plan Nacional, lo complementay puede decirse, como es de esperarse, que contribuye a suslogros. Lo relevante, para los efectos de esta obra, es que rescatala profesionalización del aparato policial para la seguridad delEstado.Hacia un nuevo modelo policial a nivel federalEl nuevo modelo policial en el ámbito federal busca los siguientesobjetivos generales:1. Contar con policías con perfil de investigación.2. Operar con métodos, procesos y procedimientoshomologados.3. Operar con un enfoque desarrollado de prevención deldelito.4. Incrementar la participación ciudadana con la policíacomo estrategia previsora de la comisión de los delitos.5. Profesionalizar a la policía por medio de una carrerapolicial y un proyecto de vida.70

RICARDO GARC¸A GUZM˘NPRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISIS6. Modernizar los sistemas de operación y vigilancia de loscentros penitenciarios en los tres órdenes de gobierno.Estos objetivos evidencian el deseo del Gobierno Federalde articular acciones homogéneas y profesionalizantes quetransformen la policía en los tres niveles del gobierno mexicano.La acreditación, la certificación, la homologación, la revaloracióndel policía, la carrera profesional, entre otros, son los elementosque definen el nuevo modelo para reconstruir la acción de lospolicías en México.El Estado de Veracruz tiene ante sí un reto no solo de carácterpresupuestal, sino de diseño de política pública para llevar adelanteun Programa de Modernización de sus Cuerpos Policíacos enarmonía y coordinación con los grandes lineamientos federales.71

LA POLICÍA EN MÉXICO:UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA73

LA POLICÍA EN MÉXICO: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICAEn este capítulo se pretende ubicar el papel y la función delaparato policial mexicano en el marco de la sociedad, el gobiernoy la emergencia del problema de la inseguridad, como fenómenomultifactorial de nada fácil definición y explicación. Se hará unasucinta revisión de cómo la policía mexicana ha evolucionadodesde 1908, hasta la última década del siglo.El asunto de la inseguridad en México se ha convertido enun tópico de análisis de académicos de todas las disciplinas,desde la ciencia política, el derecho, la economía, la sociología,la filosofía, la ética y desde luego la administración públicay sus ciencias concurrentes. Los factores que inciden en lainseguridad, la violencia y el crimen organizado son múltiples yjustamente requieren una visión multidisciplinaria para obtenerun diagnóstico holístico que permita evaluaciones y solucionesigualmente integrales. Atacar el problema desde una perspectivaexclusivamente policíaca constituye, sin duda, un enfoqueminimalista, y por ende, reduccionista. Empero, la inseguridady sus ingredientes requieren una mirada divergente —deabanico— que permita identificar sus raíces, sus orígenes y sus75

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEcausas pues, de otro modo, toda propuesta de solución —desdeuna política ya sea pública, gubernamental o de Estado— seríaciertamente insuficiente por parcial y simplista 48 .Por otro lado, el tema policíaco no puede mirarse de soslayo,ya que constituye uno de los ejes centrales de la accióngubernamental, y ciertamente, una de sus escasas variablescontrolables para incidir en el problema y debe contemplarsecon madurez y con bases sólidas de análisis que permitanabordar el problema de la inseguridad, no como dice RomeroApis, cuando afirma que estamos ante un problema tan graveque:… podamos actuar orillados por el temor, que es malconsejero; por la irreflexión, que es mala promotora; porel protagonismo, que es mal socio; por la imitación, que esmala amiga o por el interés, que es mal amo. 49En efecto, se considera que ante la violencia procreada porel crimen organizado, imitar modelos extranjeros podría noconstituir la clave para el caso mexicano y si evidenciar, en cambio,una actitud gubernamental desesperada ante la gravedad delasunto. En todo caso, un análisis de la acción policíaca mexicana—en una perspectiva histórica— es de utilidad para efectos deubicación de las conductas gubernamentales en el contexto delproblema.48 Sobre el sentimiento de inseguridad, sugiero revisar la obra de José María Rico y LauraChinchilla. Seguridad ciudadana en América Latina. Siglo XXI Editores. México. 2002,pág. 20.49 ROMERO APIS, José Elías. La Inseguridad Pública en México. Los desafíos de laSeguridad Pública en México. Pedro José Peñaloza y Mario A. Garza Salinas (Coords.)IIJ-UNAM. México. 2002, págs. 275-285.76

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOOrígenes y evolución de la Policía en MéxicoLa organización de la Policía en México —sus objetivosfundamentales y sus antecedentes— se encuentran íntimamenteligados con la evolución histórica del Ministerio Público(MP) y del Procedimiento Penal, así como del procedimientoadministrativo que impone sanciones por la violación a losReglamentos de Policía y Gobierno. Asimismo, en las diferentesConstituciones, Leyes y Reglamentos creados en el devenirhistórico de México, la Institución de la Policía Judicial hadefinido su participación como auxiliar del MP, garante de laProcuración de Justicia del Estado mexicano. Esto es, aquí loque observamos es una policía surgida desde la perspectivade la investigación de los hechos delictivos —función esencialdel MP— y no de la vigilancia o intervención persecutoria decriminales. Es la procuración de la justicia la naturaleza básicade la Policía Judicial, y más como una función preventiva quecomo una acción persecutora.Esto es, la Policía Judicial investiga los crímenes, los delitosy las contravenciones reuniendo las pruebas —la evidenciacientífica— que le permita armar expediente acusatorio paraconsignar a los autores a los tribunales competentes. Esto es loque establece la Ley del 17 de noviembre de 1908 50 . Es decir,en pleno México porfiriano, se observa en esta normatividad lainfluencia de España y Francia en la conformación del espíritufuncional en la construcción de la institución judicial policíaca,50 Promulgada el día 27 del mismo mes y año. http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20la%20delincuencia/Documentos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf(8 de septiembre de 2011).77

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEasí como del MP. Pareciera ser que, respecto de la organizaciónjurídica del aparato judicial mexicano, lo accesorio ha seguidosiempre la suerte del principal; esto es, la estructura de laPolicía ha seguido a la del Ministerio Público, de tal suerte quela mecánica operativa de ambas instituciones se encuentranestrechamente ligadas.Del México porfiriano al México contemporáneo se hacenecesario puntualizar, respecto de la investigación delictiva, quese han definido y construido nuevos esquemas que teóricamentehan permitido al gobierno desarrollar cada vez mejor estafunción investigadora ministerial, y es así como ha surgido laPolicía Federal Ministerial bajo principios que revolucionan, almenos en el papel, su filosofía y marco de actuación: legalidad,eficiencia, profesionalismo, honradez y adhesión a los derechoshumanos.Es decir, el legislador ha creado los marcos jurídicos y normativosdesde la perspectiva de una política gubernamental que, en losfinales del siglo XX, quiso responder al gravísimo problema dela inseguridad sembrado en la sociedad mexicana más comouna consecuencia de la emergencia del crimen organizado, quecomo resultado de la complejidad de la sociedad.Será útil la contextualización —como se dice en este capítulo—de los marcos constitucionales y normativos particulares querefieren de modo directo la estructuración funcional y operativade la Policía Judicial Federal, la Agencia Federal de Investigacióny la propia Policía Federal Ministerial.78

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOEl Ministerio Público Federal de 1908 a la Constitución de1917En 1908 se emitió la Ley Orgánica del Ministerio PúblicoFederal, así como la reglamentación de sus funciones. 51 Estedocumento, de apenas tres títulos con sus respectivos capítulos 52 ,fue firmado el 16 de diciembre de 1908 para empezar a regiren febrero de 1909. Es curioso que contenga apenas una solareferencia a la Policía Judicial (PJ), la que indica que el MP podrásolicitar a la PJ órdenes de aprehensión en delitos flagrantes. Escurioso también advertir que la Institución del MP data de unareforma que al artículo 21 de la Constitución de 1857, hace elconstituyente de 1917. Esta reforma no solo constituye el MP,sino también la PJ. Dice:“Donde cita el Ministerio Público con la Policía Judicialrepresiva a su disposición, quitará a los Presidentes Municipalesy a la Policía Común la posibilidad que hasta hoy hantenido de aprehender a cuantas personas juzgan sospechosas,sin más méritos que su criterio particular”. 53Bajo esa prescripción, la autoridad administrativa ejerceráentonces las funciones de la Policía Judicial que le impongan lasleyes, quedando subordinada al Ministerio Público en lo que serefiere exclusivamente al desempeño de dichas funciones.51 16 de diciembre de 1908. http://www.pgr.gob.mx/que%20es%20pgr/historia.asp (14 deoctubre de 2011).52 Incluye 43 artículos y uno transitorio.53 http://www.pgr.gob.mx/Combate%20a%20la%20Delincuencia/Documentos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf (8 de septiembre de2011).79

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEYa para 1919, con la Ley de Organización del Ministerio PúblicoFederal y la Reglamentación de sus funciones 54 , se hacen másreferencias a la PJ indicando que ésta estará subordinada alMP y que éste tendrá a su cargo, además, la “Policía Común”pudiendo dictar las órdenes de aprehensión que el mismofuncionario transmita a los elementos de policía citados.La Policía Mexicana en 1934Para 1934 existe ya una Ley Reglamentaria del artículo 102constitucional que es emitida el 29 de agosto de ese año. Ellibro preliminar, título I, señala como una obligación del MPinvestigar por sí o por medio de la Policía Judicial Federal (PJF)los delitos federales, expresando en el artículo 2 que el MinisterioPúblico Federal (MPF) tendrá bajo su mando y autoridad a laPJF y a todos los que a ésta auxilien en sus funciones, entrelos cuales cita a los cónsules y vicecónsules mexicanos en elextranjero; los capitanes y patrones de embarcaciones mexicanas;los administradores de aduanas y los resguardos aduanales, loscapitanes de puerto; los demás policías de carácter federal y laspolicías preventivas y judiciales de las entidades federativas y delos municipios.Aquí lo que se observa es un avance más significativo haciael desarrollo de las funciones policíacas; empero, no deja deevidenciarse también una perspectiva meramente reactiva; estoes, la PJF actúa merced a los pedimentos del MP y sólo paraefectos de presentar a los culpables de un delito ante la autoridad54 1° de agosto de 1919. http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20la%20delincuencia/Documentos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf (8 de septiembrede 2011).80

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOjuzgadora. Se mira en este enfoque un énfasis en la persecucióndel delito común, el que ocurre en cualquier sociedad.Naturalmente, no hay un esquema funcional que contemplelas nuevas formas de la delincuencia en sus emergentes figurasderivadas de los grandes negocios del narcotráfico. La violencia,la inseguridad y el crimen organizado no encajan, naturalmente,en la visión del legislador.El Ministerio Público de 1941 a las Leyes Orgánicas de laProcuraduría General de la República (PGR)La Ley Orgánica del Ministerio Público Federal de 1941,Reglamentaria del 102 constitucional, no introduce en lo generalnovedades en cuanto a la estructuración orgánica y funcional delMP y la PJF, y solo redefine el carácter subsidiario del aparatojudicial al ministerial. Sin embargo, el artículo 32 de esta Leyfaculta al Procurador la designación de otros empleados delMP para que desempeñen funciones de PJ, siempre acatandolas instrucciones ministeriales. Ya se contempla de modo másespecífico la estructura de organización de la PJ, según indicael artículo 35 y además define los requisitos que debe cumplirun candidato a agente de la PJ. El artículo 37 de esta Ley indicacómo se prepara la institución policial y, por último, el 38refiere lo que es el laboratorio científico de investigaciones técnicopolicíacas de los delitos.En todo este proceso evolutivo de lo que es la Policía mexicana,destacan en esta Ley dos disposiciones fundamentales:1. La especificación de los requisitos que debe cumplir uncandidato al puesto de Agente de la PJ. Al mismo tiempo81

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEque señala requisitos se vislumbra también un proceso deselección que, bien o no fundado, ya constituye un avancesignificativo en la conformación del cuerpo policíaco.2. La institución de un área de formación y capacitaciónpara la investigación científica de los delitos y sus actores,denominado Laboratorio científico para la investigaciónpolicíaca.Estos dos elementos representan un cambio trascendental en laestructura del aparato policíaco y judicial porque avizoran losprolegómenos de la profesionalización en el marco de un nuevomodelo policial.Una nueva Ley Orgánica del Ministerio Público es expedidadurante el sexenio del Presidente Luis Echeverría Álvarez. 55Otra más en 1983, sin introducir cambios significativos en laestructura administrativa y funcional del aparato ministerialy judicial policíaco, excepto la precisión de tres requisitosadicionales para ser agente de la PJ.1. Uno, la acreditación completa de los requisitos establecidos.2. Aprobar los exámenes correspondientes para los puestos.3. Participar en los concursos de oposición para acceder a lospuestos ministeriales.55 27 de diciembre de 1974. http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20la%20delincuencia/Documentos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf (8 de septiembrede 2011).82

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOPor otro lado, esta reglamentación dispone ya la sujeción delos miembros del MP y de la PJ a la observancia ciudadana, enlos términos previstos por la Ley de Responsabilidades de losServidores Públicos. 56En 1987, la Procuraduría General de la República recibenuevas reformas a su estructura; se destacan las referentes a lacoordinación entre las autoridades federales y locales con el finde integrar un sistema nacional que fortalezca el funcionamientoy mejoramiento de la procuración de la justicia en el país. Lareforma propone una mayor intervención de los Estados en elcombate al narcotráfico, así como una mayor desconcentraciónterritorial y funcional de la que se tenía en la ProcuraduríaGeneral de la República (PGR). El reglamento anterior yadisponía una unidad al interior de la PGR tendiente a combatirel narcotráfico y otras contravenciones asociadas al mismo.La Dirección Federal de Seguridad (DFS) 1947Los Servicios de Inteligencia en México se inician en 1918cuando se constituye la Sección Primera de la Secretaría deGobernación, siendo Presidente el constitucionalista VenustianoCarranza. 57 Esta Sección Primera habría de convertirse en elDepartamento Confidencial, en pleno mandato del PresidenteEmilio Portes Gil durante 1929. Los agentes de esta área erande dos clases: los llamados agentes de investigación política y la56 Artículo 30. http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20la%20delincuencia/Documentos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf(8 de septiembre de2011).57 Ver con detalle: http://www.cisen.gob.mx/site/espanol/resenaHist.html (10 de noviembrede 2011).83

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEpolicía administrativa. Diez años después, el Presidente LázaroCárdenas del Río transformó el Departamento Confidencial enla Oficina de Información Política para proveer de informaciónconfidencial a los altos funcionarios de la Secretaría deGobernación.La Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales(DGIPS) 1967Durante la Segunda Guerra Mundial, la oficina creada porCárdenas cambió su nombre al de Departamento de InvestigaciónPolítica y Social (DIPS), hacia 1942, cuyas funciones se ubicaronen la atención de los problemas políticos de orden interno. Nofue sino con el advenimiento de la guerra que se introdujo elservicio de investigación a extranjeros, para salvaguardar laseguridad interna del país ante las amenazas del espionaje alemán,principalmente. Ya durante la posguerra —la denominada GuerraFría, 1947— fue creada la Dirección Federal de Seguridad(DFS), subsistiendo la DIPS, y dependiendo directamente de laPresidencia de la República pero, con el Presidente Adolfo RuizCortines, regresó al seno de la Secretaría de Gobernación.La DFS se abocó principalmente a la vigilancia, análisis einformación de los hechos relacionados con la seguridad de laNación y, en su caso, notificarlos al Ministerio Público Federal.También funcionó como agencia de seguridad de funcionariosextranjeros en territorio nacional. La DIPS fue transformada enla Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales, en1967.84

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOLa Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional(1985)El Presidente Miguel de la Madrid (1985) disolvió la DFScreando la Dirección General de Investigación y SeguridadNacional (DGISEN), la cual fue producto de una seria reflexiónsobre el papel que juegan los servicios de inteligencia creandoasí un nuevo modelo de investigación acorde con las “nuevascircunstancias” políticas que entonces vivía el país.El Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN)1989Entre los años 1989 y 2009 México vivió bajo la vigilanciadel Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN),durante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari, siendo elGeneral Jorge Carrillo Olea su primer Director.Las nuevas condiciones de la democracia mexicana hicieron queen 2004, con el primer presidente no priista en “Los Pinos”(Vicente Fox), se reformaran los esquemas bajo los cualesdebía ser concebida la seguridad nacional, pues el Senado de laRepública legisló en la materia y dispuso el papel del EjecutivoFederal en la misma. La Ley de Seguridad Nacional definió conclaridad la naturaleza, los alcances y los controles de la SeguridadNacional y dentro de los cuales debía moverse el CISENestableciendo con toda precisión los niveles de participación ycorresponsabilidad de los tres poderes de la Unión en materiade Seguridad de la Nación.85

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLELa Investigación y la Inteligencia Nacional: características,fines, retos y desafíosLas condiciones generales de gobierno para una sociedadcompleja, diversa y heterogénea imponen la necesidad deinvestigar los procesos de formación de liderazgos, así comode focos de peligro para la seguridad del Estado y de la propiaciudadanía. De esta suerte, la denominada Agenda de Inteligenciapara la Seguridad Nacional, incluye factores estratégicos deriesgo, entre los cuales se citan los grupos armados, el crimenorganizado, la seguridad pública, el terrorismo, la transicióny reforma del Estado, los movimientos sociales y el entornointernacional.Claramente, la Agenda Nacional no parece incluir otros aspectosque ponen en evidencia la vulnerabilidad de la estabilidadsocial, tales como el cambio climático y sus consecuencias encatástrofes naturales, los terremotos, las epidemias y los procesosmigratorios inconvenientes para las comunidades fronterizas.Funciones, estructura y presupuesto del CISENEn términos de estructura el CISEN es un órgano administrativodesconcentrado de la Secretaría de Gobernación con autonomíatécnica, operativa y de gasto, y que es definido como un órganode inteligencia civil al servicio del Estado, un organismo dela modernidad democrática en México. Para cumplir con estafilosofía, el CISEN debe desempeñar las siguientes funciones: 5858 Ver. http://www.cisen.gob.mx/site/pdfs/marco_normativo/Ley_seg_nal.pdf (10 de noviembrede 2011).86

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICO1. Operar un sistema de investigación e informaciónque contribuya a preservar la integridad, estabilidad ypermanencia del Estado Mexicano.2. Recabar y procesar la información generada por elsistema a que se refiere la fracción anterior; determinarsu tendencia, valor, significado e interpretación específicay formular las conclusiones que se deriven (generarinteligencia) de las evaluaciones correspondientes, con elpropósito de salvaguardar la seguridad del país.3. Preparar estudios de carácter político, económico, socialy demás que se relacionen con sus atribuciones, así comoaquellos que sean necesarios para alertar sobre los riesgosy amenazas a la seguridad nacional, así como Realizarencuestas de opinión pública sobre asuntos de interésnacional.4. Elaborar los lineamientos generales del plan estratégicoy una agenda de riesgos y someterlos a la aprobación delConsejo del organismo.5. Proponer y, en su caso, coordinar medidas de prevención,disuasión, contención y desactivación de amenazas yriesgos que pretendan vulnerar el territorio, la soberanía,las instituciones nacionales, la gobernabilidad democráticao el Estado de Derecho.6. Establecer coordinación y cooperación interinstitucionalcon las diversas dependencias de la Administración PúblicaFederal, autoridades federales, de las entidades federativasy municipales o delegacionales, en apego estricto a susrespectivos ámbitos de competencia.7. Fortalecer los sistemas de cooperación internacional, conel objeto de identificar posibles riesgos a la soberanía yseguridad nacionales;87

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE8. Adquirir, administrar y desarrollar tecnología especializadapara la investigación y difusión confiable de lascomunicaciones del Gobierno Federal en materia deseguridad nacional, así como para la protección de esascomunicaciones y de la información que posea.EstructuraPara cumplir con estas funciones, el CISEN se halla estructuradodel siguiente modo:• Dirección del CISEN. Trabaja directamente con elPresidente de la República y se coordina con el Secretariode Gobernación y con el Gabinete de Seguridad Nacional,atiende protocolariamente a los servicios de inteligencia deotros países y supervisa la marcha general de la institución,entre otras funciones.• Secretaría General. Controla la estructura interna de lainstitución, nombra a los delegados en los Estados dela República donde el CISEN tiene representación, ylleva la coordinación cotidiana con la Presidencia de laRepública y la Secretaría de Gobernación; cuenta con 14departamentos.• Secretaría General Adjunta. Controla 11 representacionesque el CISEN tiene en varios países: Canadá, Colombia,Cuba, España, Estados Unidos, El Salvador y Venezuela.Tiene a cargo cuatro coordinaciones.• Centro de Desarrollo de Recursos Humanos, dedicadoal reclutamiento, selección, capacitación, inducción yentrenamiento profesional de los agentes encargados de la88

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOrecopilación, análisis y procesamiento de la informaciónpolítica.• Dirección de Investigaciones. Caracterizada por ser una delas Direcciones más importantes e impenetrables; cuentacon el manejo de las 31 delegaciones y el control de las“fuentes vivas” (Agentes) indispensables para el trabajode inteligencia; controla los agentes diseminados en lasdiferentes esferas de la vida nacional, en organizacionessubversivas que informan sobre los incidentes de unamarcha o reunión, así como de otros vitales aspectos de laseguridad nacional.• Dirección de Análisis Estratégico. La InformaciónGenerada por los Agentes y otras direcciones es transmitidaen bruto a esta dirección donde es procesada. Esta áreaproduce monografías temáticas e informes detallados.Cuenta con 2 direcciones, 3 subdirecciones y 1 unidad. Enla Subdirección de Análisis de Subversión da seguimientoa grupos armados como el EZLN, el EPR, el ERPI yotros grupos subversivos.• Dirección de Contra Inteligencia. Es la encargada dellevar a cabo investigaciones criminales y realizar diversosoperativos; también se ocupa de proteger la integridadfísica del personal, documentos, bienes e instalaciones.Tiene a su cargo vigilar a los extranjeros que puedanrepresentar una amenaza a la seguridad nacional (datosaproximados revelan que la CIA tiene unos 50 agentesen México, los rusos 33 y los cubanos 13). También daseguimiento a extranjeros sospechosos por diferentesrazones, y por ende tiene oficinas en algunos aeropuertosy flujos migratorios; está a cargo de 4 subdirecciones.89

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE• Otras áreas estructurales del CISEN son la Dirección deAdministración y Servicios, la de Servicios Técnicos y laContraloría Interna.PresupuestoEl Centro dispone de unas modernas instalaciones situadasen Camino Real a Contreras 35, México, D.F., y cuenta con32 delegaciones estatales. Cuenta con unos 2700 miembros,profesionales, técnicos, analistas.Para el año 2011, los Diputados de la LXI Legislatura aprobarona la Seguridad Pública un presupuesto de 117.5 millones depesos para las funciones de la Seguridad Pública.En lo que corresponde a la Seguridad Nacional, en lo queva del actual sexenio, el CISEN ha tenido un aumento en supresupuesto de 102.73%, al pasar de 1,114 millones en el2007 a 2,259 millones de pesos programados para el 2011. 59El Gobierno Federal concede una importancia fundamentala la Seguridad Nacional, sobre todo en momentos en los queel crimen organizado, más que los grupos armados, se hanconvertido en un acicate de la conciencia nacional y de laseguridad del Estado y de la población.Agendas y requerimientos de inteligencia: Planeaciónoperativa, recolección de información, difusión y explotaciónLa planeación operativa del CISEN analiza y detalla las preguntasderivadas de la agenda o de los requerimientos, para:59 Ver http://eleconomista.com.mx/sociedad/2010/12/28/lo-que-va-sexenio-cisen-duplicasus-recursos(21 de octubre de 2011).90

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICO1. Comprenderlas cabalmente, y2. Dar orden a la labor de contestación de cada una de ellas. Apartir de las preguntas más elementales, se trata de ubicarla fuente de información en la que pudiera encontrarse larespuesta buscada. Esa labor de análisis se expresa en un“plan de recolección”.RecolecciónConsiste en obtener los datos requeridos para contestar laspreguntas planteadas. Entre las fuentes más usuales para eltrabajo de inteligencia se encuentran los diarios, revistas,anuarios, diccionarios, almanaques, directorios —libros engeneral—, registros públicos, emisiones de radio, emisiones detelevisión, Internet, entrevistas y en general, cualquier mediopara hacerse de conocimiento, utilizado por científicos, talescomo economistas, sociólogos, antropólogos, psicólogos,politólogos, historiadores, etc.Es importante destacar que el artículo 31 de la Ley de SeguridadNacional establece que al ejercer atribuciones propias de laproducción de inteligencia, se podrá hacer uso de cualquiermétodo de recolección de información sin afectar en ningúncaso las garantías individuales ni los derechos humanos.ProcesamientoConsiste en revisar, catalogar, cotejar, depurar y ordenar lainformación obtenida en la fase de recolección. Con base enel conjunto de datos resultante de esas operaciones, se realizanoperaciones cognitivas complejas para establecer diferencias,91

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEsimilitudes, regularidades, coyunturas y tendencias, que permitanentender profundamente la dinámica a que están sujetos losfenómenos bajo estudio y a partir de ello, construir escenarios.Así, la esencia del procesamiento consiste en analizar y sintetizar.Su resultado se expresa en un producto de inteligencia útil paraorientar la toma de decisiones de los actores gubernamentales.DifusiónConsiste en hacer llegar de manera oportuna y segura unproducto de inteligencia específico al usuario que lo requiere.ExplotaciónSignifica tomar una decisión con base en el conocimientoespecializado que entraña un producto de inteligencia. Por lotanto, esta fase del ciclo corresponde ejercerla al usuario, que esel destinatario de la información de inteligencia.La Agencia Federal de Investigación (AFI) 2003El Reglamento de la Ley Orgánica de la PGR 60 , en el capítulooctavo, refiere la creación de la Agencia Federal de Investigación,en sustitución nominal de la Policía Judicial Federal. Estanueva entidad federal tiene como función principal la ejecuciónde los mandamientos ministeriales y judiciales, conforme almandamiento constitucional, artículo 21.La Agencia (AFI) tiene la función sustancial de investigar yperseguir los delitos federales y conexos y las que originalmente60 Publicado en el Diario Oficial de la Federación, (25/06/2003).92

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOcorrespondían a la PJF. Empero, hay una novedad en suconstitución orgánica: la de diseñar las estrategias y losmecanismos de control que garanticen que sus miembros actúancon pleno respeto a las garantías individuales y a los derechoshumanos, apegándose a los principios de legalidad, eficiencia,profesionalismo, honradez e imparcialidad que señalan losartículos 21 y 113 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos.Algunas novedades significativas de esta propuesta son:1. La vigilancia del cuidado de los derechos humanos ylas garantías individuales de los ciudadanos sometidos ainvestigación.2. La propuesta del Servicio Civil de Carrera de Procuraciónde Justicia Federal incluyendo las políticas, los criterios ylos programas para el ingreso, desarrollo y terminacióndel Servicio de Carrera de los agentes de la policía.3. El paso de una policía reactiva, a una policía investigadorabasada en métodos científicos para garantizar su eficienciade operación.La propuesta de creación de la AFI es una política pública queresponde a la necesidad de evolucionar el esquema que veníaoperando la Policía Judicial Federal como policía reactiva, paradar paso a una policía investigadora basada en métodos y procedimientosespecíficos que garanticen eficiencia y eficacia ensu desempeño. La operación de la AFI delinea las políticas y estrategiasque en materia de seguridad pública y procuración dejusticia normarán la actuación del gobierno. Su cumplimiento93

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE—se dice— permitirá enfrentar a la delincuencia, abatiendo losniveles de inseguridad y corrupción preservando el Estado deDerecho.De esta manera, la reestructuración orgánico funcional de laDirección General de Planeación de la Policía Judicial Federalse propone crear una Procuraduría General de la República aptapara dar cuenta a la sociedad mexicana de resultados positivosen su atribución elemental, que es la de procurar justicia. Así, laestructura organizacional de la Agencia Federal de Investigaciónestá diseñada para contrarrestar los efectos negativos de ladelincuencia a partir de la eficaz investigación y persecución delos delitos, dando cuenta cabal de su función en términos deeficacia y certeza jurídica, profesionalidad en el servicio, calidaden los procesos, plena legalidad en las operaciones e investigacióncientífica de los delitos, y total respeto a los derechos.Las expectativas de modernización de la policía mexicanaHemos revisado, con brevedad descriptiva, los pasos yevoluciones de la policía mexicana y hemos constatado que seencuentran íntimamente ligados a la evolución histórica delMinisterio Público (MP), así como del Procedimiento Penal ydel procedimiento administrativo que impone sanciones por laviolación a los Reglamentos de Policía y Gobierno. La tradicióneuropea —española y francesa— ha dejado profunda huella enla concepción y semblanza de los esquemas de estructuraciónjurídica y funcional de las dependencias y entidades queconforman el aparato policial mexicano.94

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOEn las páginas siguientes, se revisarán los lineamientos básicosde lo que podría ser un diagnóstico de la seguridad pública enlos tiempos que vivimos en México, definida tal seguridad comouna variable de la procuración de la justicia.El Estado de Veracruz: geografía y poblaciónEl estado de Veracruz se encuentra ubicado en la porción estede la República Mexicana. Se caracteriza por ser una extensiónde tierra larga y estrecha con un litoral de 704 kilómetros frenteal Golfo de México.Veracruz es un Estado privilegiado por la naturaleza, todavez que cuenta con una diversidad de escenarios naturales yculturales que lo distinguen como uno de los más importantesen la República Mexicana.Veracruz cuenta con una población total de más de siete y mediomillones de habitantes, de los cuales cerca de cuatro millonesson mujeres y más de tres y medio son hombres.El Estado cuenta con 5 zonas metropolitanas que agrupan lamayoría de la densidad poblacional, entre las que se encuentra elPuerto de Veracruz, Coatzacoalcos, Xalapa, la cual es la capitaldel Estado, así como Poza Rica al Norte y Minatitlán en el Sur.Marco Nacional de ReferenciaEn el análisis de la situación que advierte la Seguridad Públicaen Veracruz, resulta de gran utilidad contar con un marco de95

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEreferencia mayor, para facilitar la comprensión, tanto de losavances reales que se han obtenido en su desarrollo, como delos requerimientos y limitaciones que existen al respecto.Sobre el particular resulta de gran utilidad hacer referenciaal trabajo realizado por el Instituto para la Seguridad y laDemocracia A.C. (INSYDE), sobre la Militarización de laSeguridad Pública en México, con la participación, en MesaDebate, del Gral. EM(r) Luis Garfias, Erubiel Tirado, PabloMoloeznik, Manuel Piqueras y Héctor Iván Sáenz Meza, elpasado 27 de abril del 2006, en la Ciudad de México 61 . Así enla parte introductoria se señala que: “En América Latina se haavanzado en la separación de las Fuerzas Armadas y los órganosde seguridad pública. Cada vez existe un mayor consenso sobreel tema: se debe separar la agenda de la defensa nacional dela seguridad interna, pues pertenecen a ámbitos separados yobedecen a lógicas distintas. Las Fuerzas Armadas se rigen poruna lógica de guerra. Su función implica un fuerte uso de lafuerza que es difícil de limitar y que, por tanto, es inadecuadopara lidiar con conflictos internos. En contraste, los organismosencargados de la seguridad pública se avocan a la prevencióny persecución del delito, por lo que requieren de un modo deactuación de distinta naturaleza, respetuoso de las garantíasindividuales”.Para Manuel Piqueras en “México, ante la creciente demandade seguridad y la incipiente reforma a los cuerpos policiales, eltema de la militarización de la seguridad pública es estratégico.La necesidad de mantener estos ámbitos separados encuentra61 http://www.insyde.org.mx/images/13_SCT_Militarizacion_SP_listo-3.pdf (30 de octubrede 2011).96

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOcada vez más eco a nivel nacional e internacional, en organismoscomo la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Ésteno es un tema puramente académico, sino que obedece a lanecesidad de trazar un rumbo adecuado para el desarrollo de loscuerpos encargados de garantizar la seguridad de la ciudadaníacon respeto a los derechos humanos”.Y por lo que se refiere a la Militarización señalada, PabloMoloeznik afirma que: “La militarización de la seguridadpública no es una novedad, sino una constante histórica en todaAmérica Latina. Por esta razón, los procesos de reforma militaren nuestro continente abordan el problema mediante una claradiferenciación entre seguridad externa, en manos del Ejército,e interna, encargada a las llamadas “fuerzas intermedias” y alos cuerpos policiales. Se reconoce, entonces, que las FuerzasArmadas tienen una función distinta de la seguridad pública.Desafortunadamente, el proceso que se observa en México esde sentido inverso”.En ese mismo evento Jaime García Covarrubias sostuvo queal analizar cualquier cuerpo depositario de la fuerza estatal,examinando la razón por la que fue constituido, su marconormativo y sus capacidades para responder a las misiones queles encomienda el poder público, se pueden identificar “cuatromisiones de las Fuerzas Armadas:a) Convencionales: entendidas como la resolución de lasamenazas tradicionales o un eventual ataque militar. Sederivan del derecho a la legítima defensa, consagrado enla Carta de la ONU;97

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEb) No convencionales: incluyen las denominadas nuevasamenazas, como el terrorismo y el narcotráfico;c) Compromisos estratégicos: se corresponden con loscompromisos que asume el país, tanto con sus aliados,como con la comunidad internacional. Su significado esla necesaria vinculación o nexo entre la política exterior yla política de defensa. Un ejemplo es la participación concascos azules; yd) De desarrollo nacional: responden al papel subsidiario delEstado, tratándose del dominio de la política económicabasada en el mercado.Citando a la concepción del sociólogo alemán Max Weber,señala que: “El Estado posee el monopolio del uso de lafuerza legítima. “En este orden de ideas, cada País jerarquizaestas misiones en un ejercicio de soberanía y de acuerdo consu particular situación y amenazas. Algunos, que tienen queenfrentar amenazas externas, concentran sus recursos en lasmisiones convencionales; mientras que países que viven en pazpueden dedicar sus Fuerzas Armadas al desarrollo social”. 62También se afirmó que el crecimiento de la inseguridad públicano parece tener freno y que ante ese grave problema, una posiblesolución podría ser la militarización parcial de los cuerpospoliciales. Empero, reconociendo que un proceso exitoso demilitarización no es sencillo de realizar, sobre todo cuando ennuestras sociedades se está enfatizando la importancia de losderechos humanos.62 http://www.insyde.org.mx/images/13_SCT_Militarizacion_SP_listo-3.pdf (30 de octubrede 2011).98

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOSituación que requiere un uso cuidadoso de la fuerza; sin queello derive en una abdicación del derecho y la obligación delEstado para usar la fuerza cuando es requerida.La provocación flagrante y violenta deriva en el uso necesario deaparatos represivos. Las fuerzas públicas reaccionan, como es sudeber; pero la provocación y la violencia escalan y el resultadoes funesto. La ciudadanía debe entender que la provocaciónaceptable tiene límites, los cuales no pueden ser franqueados sinconsecuencias.Con relación a los cuerpos de seguridad en México, elinvestigador García Covarrubias, precisa que: “La ConstituciónMexicana define tres categorías de seguridad. A cada una de éstasle corresponde un tipo particular de uso de la fuerza, encarnadoen su instrumento coercitivo correspondiente”:a) Categoría de seguridad:1. Seguridad Nacional;2. Seguridad Interior;3. Seguridad Públicab) Instrumento coercitivo asociado.1. Fuerzas Armadas: Ejército, Fuerza Aérea y Armada;2. Fuerzas de Seguridad: policía militarizada;3. Fuerzas Policiales: policía preventiva y judicial.Además, y en relación a la seguridad pública y los cuerpospoliciales, también sostiene que existen más de 385 milelementos, en los cuerpos policiales en México, concentrados enlas policías estatales y municipales.99

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEEmpero las policías federales representan un porcentaje mínimo,situación que hace palpable que el problema con la policía no esde cantidad, sino de calidad. Dicho personal se distribuye de lasiguiente manera:PERSONAL POLICIAL EN LAREPÚBLICA MEXICANAFEDERALESESTATALESPolicía Federal Preventiva:15,261Preventivos:Agentes Federales deInvestigaciones:289Judiciales:168,423MUNICIPALES 133,625TOTAL 385,58826,000Asimismo afirma que, en México, el número de policías porhabitantes es mayor que el de países desarrollados y que el delos países con los modelos policiales más exitosos, como puedeapreciarse en la siguiente tabla que muestra los “Policías porcada 100 mil habitantes”:MÉXICO 315 EE UU 258ESPAÑA 312 ARGENTINA 208ALEMANIA 262 CANADÁ 188CHILE 240 ITALIA 169Con relación a la Seguridad Nacional y las Fuerzas Armadases necesario tener presente que en el Programa Sectorial de laDefensa 63 , se les encomiendan muy diversas misiones; lo mismogarantizar la seguridad nacional que luchar contra el narcotráfico63 SEDENA. Programa Sectorial de Defensa Nacional 2007-2012. http://www.sedena.gob.mx/pdf/psdn.pdf (19 de noviembre de 2011).100

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOy realizar obras sociales, entre otras muchas. La propia Secretaríade la Defensa Nacional señala que: “Las Fuerzas Armadas,dentro del estricto cumplimiento de sus misiones generales,contribuyen con las autoridades civiles responsables, en laatención de las grandes tareas nacionales para enfrentar conoportunidad y eficiencia al narcotráfico, al crimen organizado, alos desastres naturales, el deterioro ambiental, así como apoyara las fuerzas de seguridad pública y aportar su contingente paragarantizar los sistemas estratégicos del país y en obras socialespara mejorar las condiciones de las poblaciones marginadas”.García Covarrubias concluye que si el Ejército y la Fuerza Aéreaen México no son una máquina de guerra, entonces no seencuentran en condiciones de enfrentar una agresión militar y,por tanto, de cumplir su misión convencional; y, por otro lado,concentran sus recursos en actividades que salen de su ámbitonatural de acción. Todo lo cual califica de indeseable.Para el Instituto para la Seguridad y la Democracia, el procesode militarización de la seguridad pública en México refleja lacreciente participación directa de los militares en operacionesde naturaleza policial o parapolicial. Esto no es nuevo, perola tendencia se ha acentuado últimamente, sobre todo por lapresencia de varios factores que lo han propiciado:1. “La Policía Federal Preventiva fue concebida como unafuerza de reacción rápida, dedicada a mantener el ordeninterno y la paz social. Esta fuerza federal de apoyo estádirigida y conformada completamente por elementosde la tercera brigada de policía militar, miembros de las101

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEFuerzas Armadas prestados a la Secretaría de SeguridadPública mediante un convenio. Son militares uniformadoscomo policías.2. El Consejo Nacional de Seguridad Pública, dentro delcual la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaríade Marina son miembros y representa la máxima instanciade decisión del Sistema Nacional de Seguridad Pública,responsable de coordinar los esfuerzos en la materia.3. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha emitidodiversas tesis que permiten que los militares participenen acciones de naturaleza policial, “en acciones civiles afavor de la seguridad pública, en auxilio de las autoridadesciviles”. Dado que cinco tesis emitidas en el mismosentido crean jurisprudencia, ello equivale a una virtuallegalización de la participación de militares en actividadesque no les competen.4. El Gabinete de Seguridad Pública. En virtud de un acuerdodel Poder Ejecutivo se crea dicho Gabinete. Una de susfunciones es establecer, diseñar y supervisar la ejecuciónde una política criminal del Estado mexicano. El Gabineteincluye a la Secretaría de Marina y de la Defensa.5. El aumento de los militares en puestos claves. El procesode militarización de la seguridad pública es un procesoque muestra el acceso de los militares en las direccionesgenerales de seguridad pública. Un alto porcentaje de lostitulares de dichas direcciones en las entidades federativasy los municipios, incluso en las instituciones encargadasde la selección y formación de policías, son militares. Elproceso de militarización, entonces, se observa desde lamisma formación de cuadros.102

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICO6. El Sistema Nacional de Protección Civil. Las FuerzasArmadas de México, en particular la SEDENA, coordinanel sistema de protección civil”.Las conclusiones a las que llegó este Instituto fueronpremonitorias de los cambios que han emprendido para resolverlos problemas de la policía en México. Por ello es útil recordarlos planteamientos que hicieron en el evento citado:“La seguridad pública es un componente de la seguridadnacional, como la seguridad exterior y la seguridad interior.El ámbito de la seguridad pública debería estar circunscrito ala policía civil, que es el tipo de órgano natural para encararesta responsabilidad. Pero la flagrante ineficacia de las policías,sumidas en la corrupción y la falta de profesionalismo ylimitadas por la carencia de incentivos y salarios suficientes, hallevado a una militarización inadecuada. Se han gastado grandessumas de dinero para abordar el problema, pero con muypocos resultados”…Hay una excesiva división de funciones. “Essabido que la subdivisión de funciones acarrea problemas demando y eficiencia. En la Ciudad de México contamos con trescuerpos de policía: la preventiva, la bancaria y la auxiliar. Eneste contexto está justificado preguntar por el sentido de estadivisión. El hecho es que detrás de cada cuerpo policíaco hayenormes intereses y negocios. Un ejemplo de esto es la policíabancaria e industrial, que abiertamente cobra a particularespor un servicio que debería ser público”… “Dada la estructurafederal de nuestro país, hay una atomización de los cuerpospoliciales en estados y municipios. Existen más de trescientosmil policías, pero no queda claro qué hacen y dónde están.103

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEEn este contexto, la situación de la seguridad pública parecerequerir la creación de una policía nacional, que permita lacentralización de recursos y mandos y, por tanto, logre mayoreficiencia. Se podría reducir considerablemente el número deefectivos, lo que implicaría, también, menores costos. Ejemplosde la efectividad de las policías centrales hay varios: la GuardiaCivil española, los carabineros de Chile y Argentina, laGuardia Civil venezolana. Pero la centralización no es sencilla.Para lograr esto sería necesario convencer a los estados, que sonlibres y soberanos, de la necesidad de entregar el control de laspolicías y modificar la Constitución”. Sería hasta la presenteAdministración Federal que se emprendería la reorganizacióngeneral de todas esas fuerzas, con resultados heterogéneos y conmuy diferentes grados de colaboración y participación de lasautoridades estatales y municipales. Se advierte que resultaránecesario invertir varios años más en desarrollar este esfuerzo sininterrupción antes de arribar a un escenario de plena calificacióny eficiencia de esas fuerzas policiales, para poder hablar de lasuspensión y transformación del proceso de militarización quese ha señalado.Otro tema de interés es el relativo a la falta de preparación y lafranca inadecuación de muchos de los elementos de los cuerpospoliciales para ejecutar su función. Ser policía en México noes una vocación. Los policías no tienen el entrenamiento yel equipo que requieren para actuar eficazmente ante unaeventualidad. Muchos de los policías son jóvenes y señoritasque, a pesar de portar armas de fuego, no están preparados parausarlas adecuadamente y asumir las consecuencias de su uso. Tal104

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOsituación genera riesgos innecesarios y concretos que puedenser evitados.Dicha problemática, para el Instituto para la Seguridad y laDemocracia, se agudiza cuando se relaciona el tema de laseguridad con el de la militarización, considerando que: “Unaposible solución a estos problemas es una militarización bienentendida. La carrera militar exige una vocación. Quienesdeciden seguirla aceptan códigos estrictos de honor y disciplina.Sus integrantes reciben entrenamiento intenso y sus accionesquedan sujetas a la Ley Militar, mucho más rigurosa. Existe,además, un control estricto de las armas y municiones. Se sabedónde están, pues se lleva un registro y protocolos para sualmacenamiento y disposición. En las policías, cada quien hacelo que quiere con las armas. De este modo, el policía militarizadoresponde con eficiencia y efectividad a su mandato, sin incurriren los riesgos asociados a una policía poco ordenada, pocoprofesional y mal organizada”.Incluso, prosigue, “no debe verse la militarización de lasfuerzas a las que se les encomienda la seguridad pública comoun proceso necesariamente negativo. Una militarizaciónbien realizada puede ser muy útil para resolver problemasde inseguridad. En todo el mundo se han utilizado unidadesparamilitares para abordar estos problemas. Un ejemplo es labenemérita Guardia Civil Española, una institución centenariaque dispone de fuerzas de mar y tierra y se encuentra en manosde los civiles. Este cuerpo cuenta con altos niveles de preparaciónde sus elementos y aprobación popular, lo que le permitecomplementar de manera armónica y eficiente la función de la105

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEpolicía”… “Si queremos lograr un proceso exitoso es precisoaprender de las experiencias de otros países, sin caer en laimplementación ciega de esquemas importados, que no tomanen cuenta las especificidades y carencias de nuestro país. Porejemplo, es notorio el caso de Paraguay. Las policías preventivasde las ciudades están integradas por conscriptos, que prestansu servicio como policías de manera gratuita. Si este esquemase aplicara, se multiplicaría la cantidad de efectivos disponiblespara combatir la inseguridad y se contaría con un batallón deemergencia, listo para resolver crisis”.En una de las conclusiones más severas del INSYDE, sesostiene que existe un mal uso de las Fuerzas Armadas: “Laineficacia de las policías ha llevado, también, al uso indebidode las Fuerzas Armadas. Es importante distinguir entre lautilización del Ejército en tareas que no le corresponden y lamilitarización adecuada de algunos cuerpos policiales…” “Unejemplo es la participación de las Fuerzas Armadas en la luchacontra el narcotráfico. La participación directa del Ejército enla persecución de delitos contra la salud es cara, poco efectivay tiende a la corrupción de los mandos del Ejército. Este tipode tareas debería recaer sobre los cuerpos policiales, aunquealgunos de éstos requieran disciplina, entrenamiento y controlde corte militar para cumplir su cometido”… “Otro ejemplode mal uso de las Fuerzas Armadas es el del Estado MayorPresidencial, un cuerpo creado a finales del siglo XIX, integradopor ingenieros formados en el Colegio Militar. En un principio,estaba constituido por no más de veinte elementos. Hoy endía, tan sólo el cuerpo de Guardias Presidenciales, dedicado a latarea de velar por la seguridad del Presidente, está conformado106

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOpor más de cinco mil hombres. Se dedican a cuidar a la familiade funcionarios públicos de alto nivel, pero también cumplenfunciones de escoltas, criados, guardaespaldas y mensajeros.Esto es una utilización indigna e ineficiente de elementos de lasFuerzas Armadas”.Por otra parte y por la persistencia de los problemas queseñala el investigador Erubiel Tirado, en su participación enese evento, conviene recordar lo que sostuvo: “recientementese ha presenciado un esquema de continuidad acrítica en laformulación de la política de seguridad pública. Sigue teniendo,a pesar de una tímida intención de matizar la militarización dela PFP al inicio de la gestión foxista, un componente castrenseexacerbado que, con la aplicación generalizada del modeloen los gobiernos estatales, podría representar un riesgo a lagobernabilidad del país”. “Si bien es cierto que los incidentesrepresivos protagonizados por fuerzas especiales de organismosde seguridad pública estatal, en principio no tienen uncomponente militarizado en lo que a sus elementos y mandosse refiere, se puede observar un comportamiento influido porprácticas y entrenamiento militar. Esta situación se encuentraentremezclada y agravada con la evidente falta de profesionalismode los agentes de seguridad y la impronta natural de una prácticarepresiva. Mención aparte merece la intervención omisa de otrasinstituciones de seguridad, como la propia PFP, y la presencia adistancia de las Fuerzas Armadas en el contexto de un conflictosocial-laboral”.Para Erubiel Tirado, “La militarización policial en México hasido la respuesta del Estado ante la incapacidad de satisfacer107

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLElas necesidades de seguridad pública. Se debe a un entramadoestatal en el que, de forma deliberada, se da cauce institucionaly legal a la participación del Ejército en la materia. Eneste sentido se puede explicar la decisión de la Suprema Cortede Justicia, justo antes de la creación del Sistema Nacional deSeguridad Pública y de la PFP, que establece que el uso de lasFuerzas Armadas en tareas que no les son connaturales no violala Constitución. Como suele ocurrir con las simplificaciones legales,las soluciones que parten de decisiones como las de laSuprema Corte, aplicadas a realidades complejas, suelen serinsuficientes y nacen condenadas…”. “La militarización ennuestro país existe, es creciente y no está dando resultados. Suactuación es disfrazada y no permite la rendición de cuentas, lafiscalización de gastos. No queda claro qué tantas más facultadesse le pueden dar al Ejército”.Para Pablo Moloeznik el proceso de militarización existe y se haincrementado, especialmente a partir de ese sexenio. “El Ejércitoha penetrado en la Procuraduría General de la República, através del nombramiento (en ese entonces) de su propio titular.El colocar gente de las Fuerzas Armadas en puestos claves,naturalmente puebla de militares los mandos medios y eso es loque ha sucedido”.El principal rezago de la militarización es la ingobernabilidadque genera, si atendemos la advertencia de los estudiosos, ytomando como punto nodal la confianza ciudadana en lasinstituciones que, en el caso de México, muestra un preocupantedéficit, especialmente en lo que a seguridad pública se refiere.Al respecto, se puede observar cierta contradicción. Por un lado,108

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOse puede observar un importante descrédito de las institucionespoliciales; por el otro, un aprecio, definido casi en términoshistóricos, hacia las Fuerzas Armadas. Pero el resultado de lamilitarización, a la luz de las observaciones de los criminólogos,no ha sido positivo. La inseguridad sigue siendo un problema yse multiplican los casos de escalamiento de la violencia y abusosde autoridad.Hay que recordar que los militares están formados en torno demisiones específicas que son diferentes de las de los policías.En una democracia, la capacidad de mediación es fundamentaly debe ser connatural a las instituciones policíacas. Esto no seobserva en las actividades de las corporaciones de seguridadpública militarizadas o de formación profesional eminentementecastrense. Sin embargo, la opinión de la ciudadanía sobrela posibilidad de involucrar en mayor medida a las FuerzasArmadas en materia de seguridad pública sigue siendo positiva.Frente a esta contradicción en la opinión pública, la participaciónciudadana real en el ámbito de la seguridad sigue siendo untema pendiente. Cuando se analiza el diseño institucional y legaldel Sistema Nacional de Seguridad Pública y sus equivalenteslocales, es común encontrar componentes que pretendensatisfacer las inquietudes de la sociedad civil. Pero se le daun enfoque corporativo a la participación, que se ve limitadaa representantes de grupos de interés, nacionales y locales.Es preciso superar el esquema clientelar y de legitimacióngubernamental con la aparente incorporación de intereses delos ciudadanos en materia de seguridad.109

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEEn sentido opuesto el Gral. EM(r) Luis Garfias opinó duranteel debate que: “No hay una militarización de la policía. Hayalgunos militares en algunas dependencias policíacas, integradoscon el afán de dar cierta estructura militar a las fuerzas delorden público, como la Policía Federal Preventiva; pero estosmilitares se subordinan a una autoridad civil, no al revés. Lospolicías no están sujetos a la ley militar. Por esta razón, ensentido estricto no existe la militarización. Al contrario. Estáexpresamente prohibido, por el artículo 28 del Reglamento deDeberes Militares, que un militar funja como policía. Por otrolado, el artículo 174 de la Ley Orgánica faculta al Presidentepara conceder licencia especial a militares que van a comisionesciviles, sin goce de haberes.La idea de militarizar las policías, como se ha hecho en Chile,España y Brasil, es evitar problemas de disciplina, lo que implicareducir los riesgos y aumentar la efectividad. Hoy en día, losciudadanos tienen miedo a la policía. Una militarización enforma aseguraría que no haya extorsión y, por ende, generaríamayor confianza, una confianza similar a la que se tiene hoyen las Fuerzas Armadas. En el Ejército hay mucha menoscorrupción que en la vida civil. Además, la formación castrenseno está peleada con conciliación. Tampoco habría un problemade derechos humanos. Incluso se podría decir que una mayordisciplina, como la que es propia del militar, no permite que lascosas se salgan de las manos y se produzcan excesos, como losvistos en Michoacán”.En relación con las misiones planteadas por la Secretaría de laDefensa se señaló que corresponde a la primera la protección110

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOde la Seguridad Nacional y a las misiones convencionales. Lasegunda, identificada como Seguridad Interior, coincide con lasmisiones no convencionales, pero incluye, también, el apoyo ala Seguridad Pública. Las misiones restantes son identificablescon las de desarrollo nacional. Empero se destacó que existe unaimportante laguna jurídica: no está definido qué es la SeguridadInterior. Existen leyes que definen la Seguridad Nacional (laLey de Seguridad Nacional), y la Seguridad Pública (el artículotercero de la Ley General que establece las bases del SistemaNacional de Seguridad Pública).En cuanto al establecimiento de prioridades de esas misiones,se pueden colegir, del análisis del discurso institucional y delas comunicaciones oficiales, las siguientes: el combate alnarcotráfico y a la delincuencia organizada; la defensa de laintegridad, independencia y soberanía de la Nación; la garantíade la Seguridad Interior; la realización de acciones cívicas yobras sociales que tiendan al progreso de la Nación; auxiliara la población civil en caso de necesidades públicas; el PlanDN-III-E, auxilio de la población civil en caso de desastresnaturales; la defensa exterior; el apoyo a la Seguridad Pública;la reforestación; la Educación, el Servicio Militar Nacional; elapoyo al Deporte; la labor social; campañas diversas; el PlanAcuario; etc.Por otra parte y sobre el tema del fuero el Gral. EM(r) LuisGarfias planteó que: “Hay que aclarar que el fuero militar sóloimplica que los militares que cometen un delito militar nodeben ser juzgados por tribunales civiles. No existe excepciónde obligaciones o ventaja alguna. En todo caso, la ley a la que111

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEse sujetan los miembros de las Fuerzas Armadas es muchomás efectiva y estricta. Los delitos militares se castigan conmucha más severidad. Por esta razón, la ley genera disciplinay, por tanto, no es prudente anularla. Incluso, se podría decirque eso es lo que hace falta en cuerpos de seguridad: mayordisciplina”… “Se debe señalar que, muy a menudo, se utiliza alEjército para violar las garantías individuales de la población: seestablecen retenes, se allanan casas y se priva a individuos de sulibertad. Un soldado debe obedecer órdenes, especialmente lasque vienen del Presidente, que es el jefe de las Fuerzas Armadas.Pero se responsabiliza y se usa al Ejército como chivo expiatorio.El artículo 29 de la Constitución provee la posibilidad desuspender las garantías individuales, pero nunca se ha utilizado.Las órdenes, más allá de su justificación, son violar las garantías,pero hacerlo ilegalmente, por debajo del agua. Ocurre de hecho,pero no se hace de derecho”.Desde otra perspectiva Pablo Moloeznik sostuvo que “Elinminente proceso de militarización ha cobrado fuerza debidoal miedo a la criminalidad que existe en la sociedad. El discursode “mano dura” es muy popular, por lo que resulta redituableelectoralmente. Por esta razón, hay que ser prudentes enaproximación a la opinión pública. El sentimiento de indefensióntiende a que se acepten medidas duras, espectaculares y sin eldebido análisis. El manejo del tema de la seguridad públicaen las actuales plataformas electorales de los candidatos a lapresidencia es, en este sentido, lamentable”… “Entendemosque las actuales políticas públicas en materia de seguridad hanfracasado y que es necesario un cambio, que sólo puede surgirmediante la articulación de distintos actores sociales. Es preciso112

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOun mayor trabajo por parte de expertos, capaces de abordar losproblemas técnicos, la presión de la sociedad civil organizada, yfirme voluntad política. Hay que entender a las policías comoel “brazo armado” del sistema de justicia. Si se quiere quefuncionen bien y termine la impunidad, es preciso abordar elsistema entero, desde los jueces y el Ministerio Público”.También sobre la militarización opinó Manuel Piqueras que…“es un tema que es indispensable discutir. Hay que colocarcorrectamente el caso de México en el contexto internacional.Es un caso distinto de muchos de los vistos en Latinoamérica.No se enfrenta a algo como Sendero Luminoso, ni a nivelesde violencia estatal como los de Argentina. Pero, en todo caso,hay consensos en los que no conviene retroceder: es necesarioseparar la defensa de la seguridad pública, separar la estrategiade disuasión de la de confrontación. El Ejército se maneja conuna lógica de guerra que parece inadecuada para la funciónpolicial. Otro consenso existe alrededor del respeto a losderechos humanos, del que se deriva la restricción y reduccióndel uso de la fuerza”... “Es necesario promover y lanzar reformasconstitucionales en ambos campos: defensa y seguridad pública.Desgraciadamente, esto no figura en la agenda política. Ésees el reto de la sociedad civil organizada: llevar estos debatesa la agenda pública. Al hacerlo, es preciso no caer en el usodesmesurado de modelos, que tiende a homogeneizar loscontextos, los análisis y las soluciones a los problemas.Desde la visión del INSYDE, hay que resaltar que las institucionespoliciales y las militares tienen puntos de contacto. Ambas sondepositarias del monopolio del uso de la fuerza legítima. Pero113

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEexiste una diferencia en la intensidad y los métodos de este uso.Los cuerpos militares y de seguridad pública se basan en lajerarquía, la disciplina y la obediencia. Pero la profesión policialy la profesión militar son diferentes. La milicia tiene un perfilparticular, un funcionamiento y una lógica distinta y acorde consu función. Los militares están formados para la guerra, paracombatir a un enemigo. Éste no es el caso de la policía. Deesto deriva una tensión permanente entre la formación de losmilitares y las funciones de carácter policial que se ven forzadosa asumir. Por esta razón, el argumento final, el último recursodel Estado, es militar.Asimismo considera que se puede pensar en procesos demilitarización bien llevados, mediante la creación de cuerposcomo la Guardia Civil Española y los carabineros de Chile,entendidos como herramientas para restablecer el orden públicoy la paz social. Un ejemplo es la Policía Federal Preventiva, quees, desde su formación, una policía militarizada. Pero el nombrede la institución es algo confuso. No es una policía preventiva,sino disuasiva y reactiva. No hay, además, una línea clara o unmodelo policial en México, sin doctrina policial propia, concuerpos que se dedican a la seguridad interior más que a lapública. Se adoptan modelos de otras realidades, acríticamente.Tampoco hay modelos de prevención y los ConsejosCiudadanos son sólo consejos de notables. Es fundamentalgenerar una doctrina y un modelo policial propios. Hay querespetar, también, la especificidad de cada ámbito de actuaciónde la policía. Por ejemplo, la policía municipal debería ser deproximidad, estar orientada a la prevención y no portar armasletales. En más del 90% de los casos, la acción del policía no es114

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOperseguir delincuentes, por lo que no se necesitan armas letales.Pero el desordenado proceso de militarización de los cuerposde seguridad pública ha fomentado el uso de armas propias delEjército, fusiles de asalto y municiones de guerra, por ejemplo,no aptas para la policía y discordantes con su función.A casi una década de la definición de una política públicaorientada hacia la dureza y la represión y alejada del respeto agarantías ciudadanas, concluye el Instituto para la Seguridad yla Democracia, “resulta obligado para los tomadores de decisiónhacer un alto en el camino y recapitular sobre los errores yaciertos de estas acciones a lo largo y ancho del país y evitarla tendencia a la simulación observable en las administracionesrecientes…” “existe un aprecio al Ejército y una percepción deinseguridad que hace socialmente plausible la militarizaciónde los cuerpos policíacos. El proceso de militarización de lapolicía, entonces, se enmarca en la idea de que no hay otraposibilidad ante la ineficiencia y corrupción asociada al combatecontra la inseguridad”... “Se entiende que las Fuerzas Armadasson el último bastión del uso legítimo de la fuerza y… que lamilitarización es temporal, pero la experiencia histórica nosdice que no suele ser así. No ha sido así. Las institucionesdemuestran, comúnmente, resistencia al cambio” Por ellola interrogante es: ¿Por qué insistir en un sistema que ya hamostrado su agotamiento y sus riesgos?En este orden de ideas y tomando como referencia el ámbitointernacional, también podemos considerar que existen otrascircunstancias que pueden contribuir a la mejora de la seguridadpública en México. Así pues, con la debida proporción guardada,115

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEexisten lecciones que podemos tomar de la experiencia de otrospaíses, tales como el de Colombia, en donde en primer lugartendríamos que hablar de un liderazgo político, de la seriedadpara asumir compromisos y de la firmeza para atajar losproblemas de manera integral. Su tesis era simple: no se podíanegociar con aquellos grupos que estaban fuera de la Ley.Se debió fortalecer el Estado de Derecho, pero vinculado ala actividad económica, se diversificó el comercio exterior, sepromovió la industria exportadora, se ampliaron los intercambioscon la Comunidad Europea, China y Sudamérica. Se fortalecióel tejido social emprendiéndose a nivel municipal políticas derecuperación de los espacios públicos, en donde se invirtió enelectricidad, cultura, deporte y urbanismo, bajo el concepto deque las calles vacías fomentan el crimen. Se logró un acuerdo decorresponsabilidad con los medios: dar a la violencia cabida, si,pero en la nota roja, donde pertenecía.Se trabajó la restitución de la imagen pública del país para fomentarel turismo, que se basó en un slogan genial: “Colombia:El único riesgo es que te quieras quedar”.Este ejemplo nos puede dar una idea de que lo que implica unamejora de la Seguridad Pública en México, la cual debe tenerun carácter integral que involucre varios elementos y circunstancias,en donde no pueden faltar la educación y la salud. Esprecisamente la Seguridad Pública un elemento que se ha convertidoen un factor sustancial de la actividad del Estado, a talgrado de concebirse como un servicio público estratégico”.116

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOMarco Estatal de ReferenciaAntecedentesDe conformidad con los datos del Censo Nacional de Poblaciónde 2010, se reporta para el Estado de Veracruz de Ignacio dela Llave, una población económicamente activa de 2´959, 974personas, así como 2´829, 539 de personas de 5 y más añoscon primaria, también en 2010. Sin embargo esta cifra casi seduplica cuando nos referimos a la población derechohabientea servicios de salud, que ascendió a 4´484,837 personas, enese mismo año. Por lo que se refiere a los datos de seguridadpública se reportó que se cometieron 78,435 delitos registradosen averiguaciones previas del fuero común, en 2009.Además, de acuerdo con José Alfredo Zavaleta Betancourt,investigador destacado en la materia, fueron sentenciadas acumplir condenas del fuero común 4,404 personas, en 2008.En cambio 812 personas fueron sentenciadas a cumplir condenadel fuero federal, en ese mismo año. La tasa de sentenciados acumplir condena, por cada 1,000 fue de 1.1 y la tasa de personascon sentencia condenatoria, fue de 91.4 en 2009. La tasa desentenciados a cumplir condena (por cada 1,000 habitantes de18 años y más) en 2008 fue de 1.1. y la tasa de reclusos (porcada 10,000 habitantes de 18 años y más), ascendió en 2005 a18.8. Por otra parte la capacidad de los Centros de ReadaptaciónSocial, en 2009 ascendió a 7,917 personas. Finalmente, losaccidentes de tránsito terrestres en zonas urbanas y suburbanas,en 2009 ascendieron a 9,270 casos, y el porcentaje de accidentesde tránsito terrestre fatales, ascendió, en 2008, a la cifra de 65.117

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEPara controlar la delincuencia se propuso por el Gobiernodel Estado, el 31 de mayo de 2005, un Acuerdo para laGobernabilidad y el Desarrollo, que hacía referencia a lanecesidad de modernizar las instituciones policíacas y judiciales;particularmente proponía: “rediseñar el sistema de SeguridadPública para combatir a la delincuencia organizada…elaborarprogramas específicos de seguridad pública. Establecer mecanismosde coordinación entre las distintas policías privilegiandoacciones preventivas”.Al propio tiempo en el Plan Estatal de Desarrollo, del 30 demarzo de 2005, se promovía instrumentar una estrategiade “cero tolerancia frente a la delincuencia, en especial alnarcotráfico y al narcomenudeo” así como “la tipificación denuevos delitos, mayor severidad de penas, una seguridad públicaeficaz”. Posteriormente con la readecuación de ese Plan, tresaños después de la instalación de ese gobierno, se informaroncomo parte de la lucha frontal contra la delincuencia en elEstado, que se registraron 18,772 delitos, de los cuales 16,455correspondieron a delitos del fuero común y 2,317 a delitos delfuero federal y que se intervino como probables responsablesde una conducta delictiva a 9,767 personas por la supuestacomisión de delitos del fuero común y a 3,339 personas porsu probable responsabilidad en la comisión de ilícitos del fuerofederal.Por otra parte, conviene referirnos a la firma del Acuerdo Nacionalpor la Seguridad, la Justicia y la Legalidad del 25 de agostode 2008, en el cual se advierte la necesidad de la coordinaciónintergubernamental por encima de cualquier diferencia política118

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOo ideológica. De igual forma que “la participación ciudadanaes fundamental para derrotar al crimen organizado y paraconsolidar instituciones públicas, efectivas y transparentesque rindan cuentas”. Incluso el 23 de septiembre de 2008 elGobierno firmó con dirigentes de los partidos políticos el Pactopor la Seguridad de los Veracruzanos; en el cual se insistía en: a)la depuración de las policías; b) la instalación de un ObservatorioCiudadano, “plural, representativo…con la participación de lasociedad civil, el sistema de denuncias contra la corrupción yla mala actuación de los servidores públicos”; c) la creación delCentro Estatal de evaluación y Confianza, y d) la revisión de lasleyes de seguridad pública.La estrategia que adoptó el gobierno anterior, en materiade seguridad pública, que fue la de continuar el proceso demilitarización pasiva iniciado en el periodo 1998-2004. Los altosmandos de la Secretaría de Seguridad Pública fueron militaresretirados. La Secretaría de Seguridad Pública fue blindada conmandos militares en los principales cargos. Prácticamente, todoslos delegados regionales y coordinadores de las policías intermunicipalesfueron militares retirados y con licencia. En general,las policías en el Estado están siendo cada vez más complejas.El sistema policíaco ha requerido de las reformas a la Ley deSeguridad Pública de 2004, aprobadas sin debate parlamentarioy la recién creada nueva Ley de Seguridad Pública de 2009 lacual decretó la institucionalización del Observatorio Ciudadanode la Seguridad en Veracruz. La institucionalización de la SSPEy del Sistema Nacional de Seguridad Pública, requirió de unincremento de los agentes y de su continua capacitación.119

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEEn Veracruz hay 66 empresas privadas que ocupan a 1882elementos. Las policías intermunicipales cuentan con 3155elementos distribuidos de la siguiente forma, 781 en la PIXBT,802 en la PIVB, 497 en la PIPTC y 1075 en la PICMC. Empero,el problema más complejo para los militares y el Gobernador, hasido el conflicto por la gestión de las policías intermunicipales.Los conflictos de los mandos militares de la Secretaría deSeguridad Pública con los policías intermunicipales, han sidocada vez mayores. En retrospectiva, las policías intermunicipalespueden observarse como instituciones débiles que experimentanuna crisis de su modelo organizacional. El deterioro institucionalde las policías intermunicipales se evidencia en los vínculos dealgunos de sus integrantes con la delincuencia organizada. Elproblema es de antaño. Las intermunicipales nacieron ilegales,sin base jurídica y sin reglamento interno. La base jurídica de éstasera el SNSP, pero no existía en 1994 en la Constitución estatalni en los municipios una ley que legalizara la asociación de losmunicipios para la prestación de servicios. Ese vacío legal fue lacausa de un proceso de desinstitucionalización prolongado queno detuvo ni los mandos militares ni las inversiones constantesen infraestructura y capacitación.Por otro lado y en relación a la participación y la consultaciudadana, a pesar de que reiteradamente se le señala comoun eje central de la planeación estatal, ello ha perdido fuerzay ha dejado de ser persuasivo, a juzgar por las paradojas de laparticipación ciudadana en Veracruz, sujeta a la regla de quelos ciudadanos participen para no asignarles tareas relevantes.Si bien el gobierno del Estado manifiesta en sus publicacionesinstitucionales que aquéllas son elementos claves para el diseño120

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOde sus propuestas de desarrollo, gobernabilidad y seguridadeficaz, en los hechos tal intervención aún es limitada.El plan sectorial de la materia, de la administración anterior, sediseñó con base en un Foro, que se implantó desde el inicio deesa gubernatura, con 25 programas de participación ciudadana.En Veracruz se formaron 212 comités de consulta y participaciónciudadana de seguridad pública que involucraron hasta 32,248veracruzanos. Sin embargo tales comités, en los hechos, hantenido una dinámica precaria y casi inexistente. La participaciónciudadana gubernamentalizada se reduce a las consultas depuertas abiertas, impulsadas por las instituciones estatales ymunicipales. En el campo civil, las organizaciones sociales sóloapenas recientemente han integrado a su agenda ciudadana eltema de la seguridad y pública y realizan un monitoreo sobrela transparencia y acceso a la información de la ProcuraduríaGeneral de Justicia Estatal y la Secretaría de Seguridad Pública.En este contexto se ha diseñado, mediante convenio entre laPGJE y la Universidad Veracruzana un Observatorio Ciudadanode Seguridad, cuyo riesgo principal consiste en convertirseen un Observatorio Universitario o en un Observatorio deSeguridad Ciudadana pero no en un Observatorio Ciudadanode la Seguridad.En la última comparecencia ante el Congreso Federal, elSecretario de Seguridad Pública, Genaro García Luna propusola concentración de las policías municipales en las policíasestatales, bajo el mando de los gobernadores, una vez quedesaparecieron las UMAN y se le brindan atribuciones a losministerios públicos estatales para combatir el narcomenudeo.121

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLELa propuesta ha tenido una amplia aceptación. En el PoderJudicial los magistrados han expresado su preocupación porlos riesgos personales del encargo. En Veracruz, el gobiernoanterior sostuvo que: “La homologación salarial prometida alas policías municipales previa a la entrega del quinto informe esun mecanismo que prepara la concentración de éstas en un sólomando en el estado (se) acepta la concentración policíaca pero(se) añade que debe acompañarse de la creación de la Guardianacional, vieja consigna priista alternativa a la propuesta panistade una Policía Nacional”.Esta decisión, aún no implantada cabalmente en Veracruz, esuna modalidad más de la transferencia de las responsabilidadesentre el gobierno federal y estatal. Para el ICESI, “ha sidoinusitado que el gobierno federal, el cual había impulsado hastaahora el apoyo directo a los municipios mediante un subsidio,ahora propone delegar la responsabilidad a los gobiernos estatalesde los costos políticos y electorales de las policías infiltradasy desinstitucionalizadas que existen en los municipios”. “Lasexperiencias de metropolización de la policía tal como se hanlogrado en Jalisco o malogrado en Tamaulipas y Puebla, debenreinventarse mediante un balance crítico de sus logros y límites.La atención del gobierno federal de metropolización de laszonas urbanas del país mediante un fondo metropolitano debearticular la política social y de desarrollo urbano al combatede la delincuencia. Un modelo metropolitano basado en unconsejo por aglomeración o zona metropolitana para una policíametropolitana con integrantes de los tres niveles de gobierno esun buen principio de la renovación del viejo federalismo y elprincipio del fin de las competencias perversas del ciclo reciente122

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOde los gobiernos divididos. La policía nacional no puede sersólo federal pero tampoco puede construirse sin su presencia enlas zonas metropolitanas”.Posteriormente, en fecha reciente, se realizó en Veracruz laPrimera Reunión Regional de Secretarios de Seguridad Públicael 20 de julio de 2011, con la participación de los estadosde Chiapas, Hidalgo, Tabasco, Oaxaca, Puebla, Campeche,Tamaulipas, Yucatán, Quintana Roo, Tlaxcala, San Luis Potosíy el propio Veracruz, con el objetivo de concretar un conveniode colaboración de operaciones. Además para establecer yconsolidar mecanismos que permitan intercambiar informacióny fortalecer las acciones de seguridad entre las entidadesparticipantes. Todo lo cual permitirá consolidar los esquemasactuales en materia de seguridad e inteligencia para mejorarlos esquemas de combate a la delincuencia. Entre los temasabordados destacan los de la policía acreditable, prevencióndel delito, capacitación del personal, desarrollo del centro deevaluación. Se considera que con los resultados de esa ReuniónRegional se facilitará consolidar los vínculos interestatales parareforzar el tema de la seguridad pública en todo el sur-surestemexicano.Situación ActualNo obstante que en Veracruz, como bien asienta el GobernadorJavier Duarte de Ochoa en su Plan Veracruzano de Desarrollo2011-2016, se “goza de un ambiente de seguridad que se reflejaen inversiones y en derrama turística…, no se encuentra exento123

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEde los efectos que causan grupos transgresores de la ley”. Sinembargo, el servicio policial veracruzano ha mejorado.A más de un año del Gobierno de Javier Duarte, se haimplementado una estrategia integral para dignificar a loscuerpos de policía del estado, basada en 7 ejes 64 :• Incentivos al desempeño.• Servicio de carrera dentro de la institución.• Programas permanentes de capacitación.• Reforzamos la calidad educativa y el cuerpo docente de laAcademia de Policía incorporando profesores con nivel demaestría y doctorado.• Fortalecemos las capacidades de inteligencia y operativas.• Adquirimos equipos y tecnologías de punta, talescomo, nuevos sistemas de reconocimiento de placasde automóviles con reporte de robo y esquemas decomunicación eficaces para una pronta atención a losreportes de auxilio de la población.• Nuevos uniformes.Aunado a esto ya existe un seguro de pensión para los deudos depolicías caídos en el cumplimiento de su deber; medida que ya hasido fructífera en otras entidades del país. Ya desde el gobiernoanterior, existen las bases de lo que será el Servicio Policial deCarrera de las Instituciones Policiales Estatales de conformidadcon la Ley de Seguridad Pública del Estado de Veracruz deIgnacio de la Llave y de acuerdo con los lineamientos emitidos64 Mensaje del Secretario de Seguridad Pública: Lic. Arturo Bermúez Zurita (Tomado dela página electrónica: http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/seccretaria-2/mensaje-delsecretario/,10 de agosto de 2012).124

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOpor el Sistema Nacional de Seguridad Pública. La propuestaacusa ya un claro vínculo de coordinación con el aparato policialnacional.La estructura de la Seguridad Pública en VeracruzEs evidente que la integración, desarrollo y funcionamientodel Servicio Policial de Carrera constituye hoy día unode los instrumentos más importantes para conseguir laprofesionalización integral de los miembros de las institucionespoliciales del Estado y contribuirá, sin duda, a mejorar laeficiencia del servicio y a promover una cultura de seguridadpública que se traduzca en niveles de mayor confianza ycredibilidad de la ciudadanía.En Veracruz, la Secretaría de Seguridad Pública es unadependencia del Ejecutivo Estatal debidamente reglamentadapor la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal. Enel Gobierno del Dr. Javier Duarte de Ochoa, la carrera policiales un elemento sustancial para la formación de los integrantesde las instituciones policiales, pues ello permite cumplir conlos principios de actuación y desempeño, permitiendo a suvez, hacer valer los requisitos y procedimientos de selección,ingreso, formación, capacitación, adiestramiento, desarrollo,actualización, permanencia, promoción y separación delservicio, así como su evaluación en términos de su desempeño.Son dos los elementos esenciales del desarrollo policial: Uno,que corresponde a la estructura funcional jerárquica. En efecto,el desarrollo policial en Veracruz (en términos de sentar las125

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEbases del diseño de una Política de Estado) deberá sentar susbases precisamente en el Servicio Policial de Carrera de lasInstituciones Policiales Estatales, de conformidad con la Leyde Seguridad Pública del Estado de Veracruz de Ignacio de laLlave y de acuerdo con los lineamientos emitidos por el SistemaNacional de Seguridad Pública. No podría asumirse otraestructura que la que la propia ley plantea. Otro, que conciernea la profesionalización y organización académica. Debe tenersepresente que la estructura de organización planteada por elReglamento del Servicio Policial de Carrera del Estado deVeracruz, establece las siguientes figuras de orden, mando yestructura:1) Nivel estratégico, integrado por el Secretario de SeguridadPública, el Subsecretario de Seguridad Pública “A” elSubsecretario de Seguridad Pública “B” y el SecretarioEjecutivo del Consejo Estatal de Seguridad.2) Un nivel técnico, integrado por los Comisarios y losInspectores, y3) Un nivel táctico, compuesto por los Oficiales y un niveloperativo, integrado por los policías.La parte académica está compuesta por las siguientes figuras demando, coordinación y estructura: Una Comisión del Servicio Policial de Carrera. La Secretaría de Seguridad Pública. La Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz. La Academia Estatal de Policía. El Consejo Estatal de Seguridad Pública.126

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICO La Secretaria Ejecutiva del Consejo Estatal de SeguridadPública. El Servicio Policial de Carrera.Retos y Perspectivas de la Seguridad Pública en el Estadode VeracruzLa seguridad pública en México y en Veracruz se deterioró enunos cincuenta años y lo hizo de modo progresivo y acumulativoy no en uno de carácter instantáneo. La inseguridad públicaen México se caracteriza hoy día por los siguientes rasgos, enpalabras de José Elías Romero Apis 65 :a Ha incorporado nuevas tecnologías en comunicaciones,armamentos, transporte y niveles de operación.b Ha incrementado los niveles de violencia y crueldad.c Ha tornado sus acciones en abiertos desafíos a la autoridadconstituida.d Se ha organizado en formas más amplias y sofisticadas.e Se ha vuelto más virulenta para la sociedad en su conjunto.A la violencia delincuencial se le han señalado varias causas uorígenes, probablemente no menos de medio centenar de ellas.Se han mencionado las frustraciones ancestrales, la composiciónétnica de la población, la predisposición congénita, lascondiciones geográficas, las alteraciones climatológicas y otrasmás de carácter económico como el desarrollo económicodesigual, el desempleo, el subempleo, la pobreza, la ausencia deexpectativas profesionales, la insuficiencia retributiva del salario65 PDF, documento “La Seguridad Pública en México”. Circulación abierta en Internet.127

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEo los nuevos patrones de consumo. Los sociólogos, por su parte,han aportado sugerencias asociadas a la deficiente planeaciónurbana, la sobrepoblación y la mala canalización del ocio o bienla disgregación y la disfuncionalidad familiar.En el orden político y administrativo del Estado se tiene a lacorrupción, la incompetencia policial, el abandono presupuestal,la ineficiencia administrativa, la falta de voluntad política parael combate a la delincuencia, la insuficiencia de centros dereadaptación social, la benevolencia de las penas, la deficientelegislación, la legislación tortuosa y complicada que favorece lacorrupción de abogados, jueces y ministros.También se han señalado causas de carácter educativo y cultural;por ejemplo, son comunes las opiniones que señalan el bajo niveleducativo de la población en México, la cultura de la impunidad,la crisis de valores, la promoción de la violencia a través de losmedios de comunicación, en especial la televisión y el cine, y nofaltan las sugerencias apocalípticas del fin de los tiempos.No obstante, merced a tantos puntos de vista provenientes desdela psicología, la criminalística, la sociología, la antropología, laeconomía y el derecho, lo cierto es que no existe un diagnósticoglobal y preciso que apunte a una explicación única y satisfactoriade las causas de la delincuencia en el mundo. Consecuentemente,tampoco se tienen elementos metodológicos y científicos queabonen un diagnóstico certero sobre el asunto y se condena alos gobernantes a diseñar políticas públicas, gubernamentales yde Estado sobre la base de premisas provenientes de hipótesis128

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOapriorísticas, erráticas, mutantes y subjetivas que conducen a latoma de decisiones similares, con un desgaste de tiempo y derecursos públicos.Habrá que distinguir aquí dos situaciones: una, la de ladelincuencia común e histórica; otra, la derivada del narcotráfico,claramente proveniente del enorme potencial de gananciasaviesas que genera el gran negocio del consumo de drogas enlos mercados de los Estados Unidos y Europa. En este sentido,quizá la mayor errática visible del sexenio del presidente FelipeCalderón, ha sido el abordaje del asunto de la delincuencia y delnarcotráfico desde una perspectiva policíaca y exclusivamenteministerial —policías y ladrones— olvidando que se trata deun problema cuya complejidad es mucho más trascendente yen el que la gendarmería y la soldadesca es solo una respuestareactiva, pero nunca será una solución definitiva.Sin duda, el fenómeno delictivo, incluyendo al narcotráfico, esestructural (no coyuntural) y debe ser abordado no con políticasgubernamentales cortoplacistas y efectistas, sino con una Políticade Estado que involucre todas las variables, todos sus ángulos yaristas y todos los factores verticales y transversales que recorrenel fenómeno. Por tanto, la solución, o el abordaje del asunto,debe ser integral y holístico.El estado de fuerzas en el ámbito nacionalAlgunos datos sobre este importante tema son los siguientes:129

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEESTADO DE FUERZAS A NIVEL NACIONAL 66ENTIDADFEDERATIVATOTAL DEPOBLACIÓNPOLICÍAS POR CADA100 MIL HABITANTESBaja California 3, 155, 070 248Chiapas 4, 796, 580 280Chihuahua 3, 406, 465 263Distrito Federal 8, 851, 080 1, 061Guanajuato 5, 486, 372 209Jalisco 7, 350, 682 265Michoacán 4, 351, 037 253Nuevo León 4, 653, 458 225Oaxaca 3, 801, 962 277Puebla 5, 779, 829 218Tamaulipas 3, 268, 554 184Veracruz 7, 643, 194 256Datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública,septiembre del 2011.De modo que no es solo la investigación, sino la vigilancia laque es insuficiente para el tamaño del problema que vive el país,sobre todo a raíz de la explosión del narcotráfico en el sexeniodel presidente Felipe Calderón Hinojosa.Elementos de una Política de Estado en materia de SeguridadPúblicaA este respecto el Dr. José Narro Robles, Rector de la UniversidadNacional Autónoma de México, refiere una propuesta66 Datos solo para entidades con más de 3 millones de habitantes. El total reportado de lafuerza a nivel nacional es de 397 mil 664 operativos. http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Estado_de_Fuerza_de_las_Corporaciones_Policiales_Estatales (30 de octubre de 2011).130

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOpara la construcción de una Política de Estado para la seguridady la justicia en democracia. 67 Es evidente que el país enfrentauna crisis de violencia que requiere estrategias sólidas paraenfrentarla; empero, estas estrategias no pueden generarse desdeuna postura verticalista que no tome en cuenta las opinionesy posturas diversas de la sociedad. Si bien es convenienteconsiderar las bases de construcción de una política pública enmateria de seguridad (los consensos sociales) lo cierto es quedebe avanzarse hacia la configuración de una Política de Estadoque garantice una actitud definida y permanente del Estadomexicano frente a la seguridad nacional y la seguridad de losciudadanos.Lo anterior supone una toma de decisiones amplia e incluyenteque sea capaz de construir, como dice el Dr. Narro, “un pactopolítico y social de base amplia” que sea capaz de permitiry reorientar a las instituciones de seguridad y justicia paraenfrentar la crisis de violencia aludida. En su Ética social laicacontra el crimen, el propio Dr. Narro sostuvo que la sociedadmexicana, como tal, no puede mantenerse al margen ni ajena “ala situación de inseguridad e injusticia que amenaza a nuestrapoblación”. 68Respecto del papel que juegan y deben jugar los académicosuniversitarios en la solución a los problemas de inseguridadde México, el Dr. Raúl Carrancá y Rivas ha dicho que laUNAM, “en su condición de conciencia moral e intelectual dela República, garante de la educación pública e impulsora delprogreso intelectual y científico en el país, ha hecho más que67 Discurso en la antigua Escuela de Medicina, México DF, agosto 8 de 2011. http://www.forojuridico.org.mx/Foro_Juridico/Propuesta_UNAM.html (2 de diciembre de 2011).68 http://www.aspabuap.buap.mx/opinion/29.08.11.pdf (2 de diciembre de 2011).131

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEbien en manifestarse en estos momentos tan dramáticos por losque atravesamos”. 69 Esta postura claramente revela que no soloes el gobierno y los actores políticos los que deben involucrarseen los problemas sociales de México, sino que los intelectuales(desde la academia y la investigación científica) tienen un foroestratégico para atender las realidades políticas y sociales delpaís. El conjunto de la sociedad también lo tiene.Una agenda así contiene varios elementos vitales y estratégicospara la sociedad mexicana y para el futuro del país. Los jóvenessin ocupación ni estudio deben ser el “centro de la agenda enmateria de prevención del delito” 70 y para ello es preciso crearespacios y foros para que ellos se expresen y se reinserten alsistema escolar. La propuesta del doctor Narro propone creartambién un Programa Nacional de Fortalecimiento Institucionalque incluya mecanismos de rendición de cuentas y que sumeestructuras innovadoras de auditoría ciudadana. La SeguridadPública, sostiene el rector de la UNAM, debe ser capaz deintegrar a representantes ciudadanos al Consejo Nacional deSeguridad Pública y crear una “Auditoría Civil de las Policías”.Debe establecerse, asimismo, un registro nacional de víctimasy fortalecer los mecanismos de reparación de daños para susfamiliares. La presión preventiva, solo para delitos graves ylas medidas cautelares en los procedimientos penales debenrevisarse a fondo.Algunos de los elementos que hoy día reflejan el estado actual dela situación respecto de cómo el Estado confronta la inseguridad69 http://politicaderecho.blogspot.com/2011/08/la-unam-no-es-sorda-ni-muda.html(jueves 11 de octubre de 2011).70 Ver documento en: http://www.unam.mx/contenidoEstatico/archivo/files/pdfs/propuesta_s.pdf(24 de noviembre de 2011).132

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOconformada por la delincuencia común, pero sobre todo por ladenominada organizada 71 , son los siguientes:I. Los actores políticos;II. Los sectores relevantes (fragmentados) y susconsecuencias en la prevención y persecución deldelito (igualmente quebrantadas);III. Esquema de policías inviable. Es necesario lograr unmando único.IV. Altos rangos de corrupción e impunidad;V. Políticas inoperantes, desintegradas, frente a la falta deoferta ocupacional;VI. Condiciones económicas y sociales;VII. Carencia de programas que eviten y eliminen, desdelas bases sociales, las adicciones a drogas, enervantes yalcohol, el desempleo y las migraciones, la prostitucióny el tráfico de personas;VIII. Los actores gubernamentales enfatizan discursos deconfrontación persecutoria (más amenazantes queefectivos);IX. Discursos oficiales, dirigidos a deslegitimar al oponentepolítico;X. Carencia de políticas efectivas contra el lavado de dineroy evasiones, vinculadas con el narcotráfico y elcrimen organizado, yXI. Carencia de programas que permitan financiar necesidadescrecientes de recursos para apoyar los aparatosfederales, estatales y locales de las fuerzas del ordenpolicial.71 GONZÁLEZ DE LA VEGA, Política criminal… pág. 31.133

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE¿Política Pública Gubernamental o una Política de Estado?En relación a si la atención de la Seguridad Pública demandauna Política Pública Gubernamental o una Política de Estado,deberán hacerse las siguientes precisiones: Es necesario plantearque en el país y en el estado, no estamos urgidos de políticaspúblicas regularmente diseñadas para atender problemas focalesen grupos sociales que demandan o reclaman soluciones a susproblemáticas locales y particulares. Tampoco postulamos aquílos formatos de las políticas gubernamentales, las que ciertamenteemanan de las prerrogativas y facultades constitucionales delEstado que devienen de modo vertical y autoritario, en perfectasintonía con la naturaleza del poder público. Lo que se postulaen este estudio, en cambio, es la construcción de una Política deEstado que fije una postura no coyuntural, no sexenal, sino delargo plazo y que consecuentemente sea capaz de rebasar partidospolíticos, grupos de poder y sexenios federales. Una Políticade Estado en materia de seguridad pública, o para atender lainseguridad, sería la base de un Proyecto de Nación integral ytrasversal que recorra todas las áreas de la administración públicamexicana. La integralidad en la mirada del poder público y laglobalidad de elementos incluidos en el ejercicio del poder yen el diseño y en la aplicación de la Política de Estado requiereciertamente una perspectiva holística 72 .72 Sobre la construcción de escenarios que permitan diseñar estrategias en materia deinseguridad y construir nuevas estructuras en materia de criminalidad, revísese la obrade Fernando Tenorio Tagle. Ciudades Seguras I. Cultura, Sistema Penal y Criminalidad.UAM-CONACYT-FCE. México. 2002; y Ciudades seguras III. El sistema de justicia penalen la ciudad de México. UAM-CONACYT-FCE. México. 2002. Asimismo, considérese aRené González de la Vega, en las obras: Política criminológica mexicana. Porrúa. México.2ª ed., Porrúa. México, 2000. Y en la obra. Políticas públicas en materia de criminalidad.Teoría de los escenarios 2000-2030. Porrúa. México. 2001.134

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICODe esta manera, un modelo así concebido (integral y holístico)debería ser construido a partir de diversos requerimientostécnicos, financieros, jurídicos, políticos y administrativos:Así por ejemplo, en materia de requerimientos técnicos para laimplantación de una Política de Estado en materia de seguridadpública en Veracruz, demandaría la realización inmediata de undiagnóstico amplio e integral de la realidad actual del Estadoy la sociedad en materia de inseguridad. Esto es, el diseño eimplantación de una Política de Estado en materia de SeguridadPública (como lo es en educación, salud o en cualquier otroramo de la Administración Pública) requiere de un diagnósticoamplio que contemplara todos los aspectos involucrados en laconfiguración del problema y que fuera capaz de dimensionar elauténtico y real tamaño del reto que plantea al gobierno y a lasociedad la inseguridad pública.Al efecto, será necesario identificar con objetividad y precisiónlas fortalezas y las debilidades del sistema gubernamental,político y cultural que hoy por hoy definen la forma en cómo seaborda la inseguridad, la criminalidad y la justicia en el Estadomexicano. Anteriormente se describieron las realidades que,en la perspectiva de este trabajo, perfilan la fisonomía central yperiférica de la relación «seguridad-inseguridad-gobierno» y apartir de ellas, cuando menos, podrían vislumbrarse los rasgosde fortaleza y debilidad del sistema, así como las oportunidadesmás realistas para proponer las líneas generales de estructura yacción de una Política de Estado en la materia.En dicho contexto, no deberían el gobierno y los actores involucrados(actores políticos, sociales, económicos, empresariales,135

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOIntegralidad de la Política de EstadoCualquier acción aislada, y sobre todo desvinculada de unavisión integradora y transversal, carecería no solo de legitimidad,funcionalidad y eficacia para abordar integralmente las opcionesde solución incluidas en la concepción y diseño de la Política deEstado en materia de seguridad pública. Por ello, esta Políticade Estado debe ser capaz de incluir todos los factores sociales,económicos, administrativos, políticos y financieros que secontemplan.Por otra parte y en relación a los fundamentos jurídicos para unaPolítica de Estado, debe considerarse la existencia de una sólidabase Constitucional. Asimismo que el tema de la Reforma delEstado, que de suyo es asunto político, es también financieroy a la vez técnico. El Estado debe funcionar con los soportesde tecnicidad administrativa, funcional y operacional tales quepermita que sus fines sociales, políticos y económicos seancumplidos con eficiencia, eficacia, economía y oportunidad. Lalegitimidad y la viabilidad de los proyectos de Estado emanan dela credibilidad y la confianza de los ciudadanos, y para lograrlas,es preciso que el Estado —como aparato administrativo y depoder— sea flexible y eficaz.Los servicios de seguridad pública, como también los de lapreservación de la soberanía y los de la seguridad nacional, los desalud y educación y los de comunicaciones —por decir algunos—fluyen con mayor soltura, si las redes de administración de laestructura burocrática son tales, que la toma de decisiones y137

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEel seguimiento de las acciones que determinan los gobernantesson capaces de llegar a sus destinatarios con agilidad y eficacia.Por esta razón, debe considerarse como un factor técnico, y ala vez político, el proceso de Reforma del Estado. El procesoque conduce a la reforma es político por cuanto requiere labúsqueda de consensos entre la sociedad y sus actores políticos(partidos, representantes, líderes sociales, grupos de podery de presión) y es técnico por cuanto al diseño de un Estadomoderno, funcional, operativo y eficiente que es capaz desatisfacer los requerimientos del pueblo en los conceptos de lacalidad de vida, el crecimiento económico, el bienestar, la paz yla seguridad sociales.El componente jurídico para seguridad pública y el financiamientodel Estado, debe conceder atención especial a la transparenciay la rendición de cuentas, los procesos de reforma fiscal(el financiamiento del Estado y su gasto público), la reformade la justicia penal y penitenciaria, la legislación para la comercialización,distribución y consumo de enervantes son aspectosque deben actualizar el marco jurídico para que una política deEstado en seguridad pública pueda acomodarse y cumplir sucometido.Los gobernantes deben estar obligados, por cuanto a informara la sociedad se refiere, en asuntos que las leyes no prohíbanen relación con la captura de delincuentes; deben informarel origen y la aplicación de los fondos del ramo. Pero sobretodo, el Estado debe dotar de recursos cuantiosos para lograrenfrentar las fuerzas criminales con éxito. El equipamiento y las138

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOremuneraciones salariales de las policías, el financiamiento de susprestaciones sociales y la carrera policial son áreas que absorbenrecursos públicos que, a la fecha, no solo son escasos, sinoque en muchos casos son nulos, como es el caso de gobiernosestatales y municipales que sencillamente no pueden enfrentaral narcotráfico. De ahí que una reforma fiscal sea un elementoprioritario para dotar al Estado de los fondos suficientes paralograr objetivos en materia de seguridad pública.La homologación de las leyes penales en los tres nivelesde gobierno debe ser una realidad. Una desarticulación depenalidades y figuras delictivas, la variación de causales y lostratamientos penales diferenciados en los estados de la federaciónclausura, de entrada, acciones estratégicas para la uniformidaden la captura y en el seguimiento de los delincuentes.Por otra parte y en relación con el componente administrativopara el desarrollo de una Política de Estado en SeguridadPública, tiene que relacionarse con la Reforma del Estado;ya que esta tendrá un importante efecto en el diseño y funcionamientodel Poder Ejecutivo y, por consiguiente, en losprocesos de la administración pública. La Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal, así como las de los Estadosy las Leyes de la materia en el campo municipal, tendrán quereorientarse para dar acomodo a las emergentes disposicionesen asuntos de la seguridad pública. La base del éxito funcionaly operativo de la administración pública deberá sustentarse enla integralidad de procesos y funciones, en la unicidad de enfoquesy sistemas, códigos y lenguajes que tengan como eje139

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEarticulador a la Secretaría de Seguridad Pública, al SistemaNacional de Seguridad Pública y a las Procuradurías federal yestatales.Otro aspecto de carácter estratégico en los ejes articuladoresde la Política de Estado es, sin duda, la inserción del nuevomodelo policial centrado en el mando unificado y en suhomologación y transversalidad a lo largo y ancho de lasautoridades del país. Realmente, ninguna política de Estado, eneste sentido, tendría éxito (amén de todos los requerimientosaquí esbozados) si el modelo policial no lograse una integracióny una profesionalización similar al nivel de los mejores sistemaspoliciales del mundo 73 .La administración del modelo policial (desde la perspectivadel Sistema Nacional de Seguridad, incluyendo a la PlataformaMéxico) requiere un sistema de inteligencia que sea capazde proveer de información relevante y estratégica para laprevención, persecución y toma de decisiones de cara lasorganizaciones delincuenciales de todos los tipos, orígenes yoperaciones a lo largo y ancho del país. La administración para laseguridad pública requiere estrategias centradas en informaciónde la misma naturaleza, estratégica, y la toma de decisionessería imposible sin ese sistema de inteligencia profesional, tanavanzado como los mejores del mundo.73 MOLOEZNIK, Marcos Pablo. Apuntes críticos sobre las más recientes iniciativas de reformaslegislativas del presidente Felipe Calderón Hinojosa en materia de seguridad y modelopolicial. Letras Jurídicas. Núm. 12. Primavera de 2011. Universidad de Guadalajara.México.140

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICODesarrollo de una Política de Estado en materia de SeguridadPública y la situación actual en el Estado de VeracruzA este respecto el Gobernador del Estado, Dr. Javier Duartede Ochoa en su Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016,señala que: “La seguridad pública resulta de la acción efectivade las autoridades en un proceso complejo que abarca variasactividades, todas ellas críticas y esenciales:• Información, inteligencia, coordinación institucional yevaluación ciudadana.• Acciones preventivas de seguridad que comprenden lainteligencia operativa y la acción de las fuerzas del ordenpúblico.• Participación ciudadana para denunciar los delitos de loscuales son víctimas.• Procuración eficaz de justicia.• Reclusión y reinserción social.• Y la acción del Poder Judicial, cuyos tribunales debengarantizar una justicia pronta y expedita.Asimismo indica en dicho documento que la situación actual enel Estado está caracterizada por los siguientes perfiles:a) Para el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional deSeguridad Pública (SESNSP) Veracruz ocupa el 15° lugaren términos del número de denuncias presentadas anteAgencias del Ministerio Público (AMP) en materia dedelitos del fuero común.141

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEb) Del total de denuncias presentadas ante AMP en 2010,los delitos sexuales y patrimoniales ocupan el 8° lugar; el9° las amenazas; el 10° las lesiones y el 17° los robos y loshomicidios.c) En narcóticos y delitos contra la salud Veracruz tuvo, en2008, el lugar 19°, en 2009 el 15°, en 2010 el 27°. Enrobos y homicidios, la entidad está en el lugar 17°.d) En cobertura policial —y con base en 1000 habitantes—Veracruz tiene 2.4 policías estatales, por debajo de lamedia recomendada por la ONU, que es de 2.8 por cada1000 habitantes.Es de señalarse que el problema de la violencia derivada delnarcotráfico deviene en Veracruz, por factores exógenos y porsu situación geográfica en la costa del Golfo, es una situaciónque le coloca como un territorio de obligado tránsito demercancía ilícita, así como de mecanismos de protección a losdelincuentes por parte de las propias redes delincuenciales.Ante esos retos y desafíos que el Gobernador Javier Duarte deOchoa propone como objetivos estratégicos, para superar talsituación, los siguientes:a) Fortalecer la Secretaría de Seguridad Pública y combatirla comisión de delitos mediante un enfoque preventivo ycolaboracionista gobierno-sociedad.b) Fomentar el rescate y vigilancia de los lugares públicosy fomentar la participación social en un esquema decoordinación con los órganos de gobierno.142

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOc) Promover el desarrollo integral de las instituciones deseguridad pública del gobierno del Estado e incrementarlos recursos asignados a la infraestructura, equipamientoy tecnología de punta, así como las TIC’s en el área deseguridad pública.d) Reformar el sistema penitenciario y los programas dereinserción social, así como los centros de internamientode adolescentes.Diversos sectores de la entidad coinciden en señalar quelas perspectivas de seguridad pública en Veracruz se miranalentadoras merced a las estrategias que para cada objetivopropone el Gobernador Duarte de Ochoa. Estrategias claras ycontundentes que atacan el núcleo de los factores que incidenen la inseguridad pública que enfrenta la sociedad veracruzanaen los últimos años. Al respecto, y en principio coincidimos enque lineamientos como éstos son los que deberán sostener unaPolítica de Estado en materia de Seguridad Pública para México.143

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEDr. Javier Duarte de OchoaGobernador del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave144

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOENTREGA DE RECONOCIMIENTOS A POLICÍASFotografías obtenidas de Internet 15 de agosto de 2012: http://www.google.com.mx/imgres?q=DUARTE+Y+POLICIA&start=72&num=10&hl=es&biw=1813&bih=829&tbm=isch&tbnid=PHap9WXJXHWtPM:&imgrefurl=http://www.jornada.unam.mx/2011/12/24/estados/026n2est&docid=qYUHQyOUYTztbM&imgurl=http://www.jornada.unam.mx/2011/12/24/fotos/026n2est-Z.jpg&w=500&h=335&ei=ibEqUNm_OY762AWW14GwCQ&zoom=1&iact=hc&vpx=174&vpy=252&dur=2651&hovh=184&hovw=274&tx=158&ty=91&sig=105025865954015757659&page=3&tbnh=147&tbnw=186&ndsp=40&ved=1t:429,r:16,s:72,i:56145

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEPLÁTICA A CADETES: EL POLICÍACOMO TRANSFORMADOR SOCIALFotografías obtenidas de la página web de la Secretaría de Seguridad Pública (15 de agostode 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/cadetes-policia-como-transformadorsocial/)146

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOENTREGA DE ARMAMENTO ALAGRUPAMIENTO FEMENILFotografías obtenidas de la página web de la Secretaría de Seguridad Pública (15 de agostode 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/cadetes-policia-como-transformadorsocial/)147

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEACCIONES DE PREVENCIÓN DEL DELITOFotografías obtenidas de la página web de la Secretaría de Seguridad Pública (15 de agostode 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/actividades-de-prevencion-del-delito-enpaso-de-ovejas-veracruz/148

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOCAPACITACIÓN NUEVO MODELO POLICIALFotografías obtenidas de la página web de la Secretaría de Seguridad Pública (15 de agostode 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/actividades-de-prevencion-del-delito-enpaso-de-ovejas-veracruz/149

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEENTRENAMIENTO TÁCTICOFotografías obtenidas de la página web de la Secretaría de Seguridad Pública (15 de agostode 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/actividades-de-prevencion-del-delito-enpaso-de-ovejas-veracruz/150

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOSEMINARIO DE CAPACITACIÓN Y EVALUACIÓNDIRIGIDO A PERSONAL DE MANDOSSUPERIORES DE LA SECRETARÍA DESEGURIDAD PÚBLICA*Dr. Eduardo Andrade Sánchez, Presidente del Congreso del Estado de Veracruz,Mayor José N. Nava Holguín, Subsecretario de Seguridad Pública del Estado y elDr. Ricardo García Guzmán.Magistrado José L. Álvarez Montero, Dr. Ricardo García Guzmán, Dr. IgnacioArbesú Verduzco y General Domiro R. García Reyes, Director de Operaciones dela Secretaría de Seguridad Pública.* Seminario realizado el 10 de julio de 2012 en las Instalaciones de la Secretaría deSeguridad Pública en el Cuartel de San José, Xalapa Ver.151

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLESEMINARIO DE CAPACITACIÓN Y EVALUACIÓNDIRIGIDO A PERSONAL DE MANDO SUPERIORDE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA*Lic. Juan A. Nemi Dib, Director General del Sistema Estatal para el DesarrolloIntegral de la Familia (DIF), Dr. Ricardo García Guzmán y General Domiro R.García Reyes.El Dr. Eduardo Andrade Sánchez durante el Seminario de Capacitaciónen la Secretaría de Seguridad Pública.* Seminario realizado el 10 de julio de 2012 en las Instalaciones de la Secretaría deSeguridad Pública en el Cuartel de San José, Xalapa Ver.152

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICOENTREGA DEL PREMIO ESTATAL DEADMINISTRACIÓN PÚBLICA*Dr. Ricardo García Guzmán, Dr. Javier Duarte de Ochoa y Dr. Roberto ÁvalosAguilar, Premio Nacional de Administración Pública.Lic. Gerardo Buganza Salmerón, Secretario de Gobierno, C.P. Iván LópezFernández, Contralor General, Mtro. Rommel Rosas, Representante personal delPresidente del INAP, Consejeros del IAP-Veracruz y Galardonados del PremioEstatal de Administración Pública.* Evento realizado el 09 de enero de 2012, en el Salón Juárez de Palacio de Gobierno deXalapa Veracruz.153

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEDr. Ricardo García Guzmán con el Dr. Javier Duartede Ochoa, en el evento de presentación del análisis a laPropuesta de Reforma Fiscal 2010 en la Ciudad de Pánuco,Ver.154

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA POLIC¸A EN MÉXICODr. Ricardo García Guzmán y sus hijos Rodrigo y Ricardo García Escalante.Dr. Ricardo García Guzmán en sus oficinas del Instituto de AdministraciónPública de Veracruz.155

LA SOCIEDAD VERACRUZANA ENEL MARCO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA:DIAGNÓSTICO Y DISEÑO DE LA PROPUESTA157

LA SOCIEDAD VERACRUZANA EN ELMARCO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA:DIAGNÓSTICO Y DISEÑO DE LA PROPUESTANo obstante los grandes avances que se tienen en la materia enVeracruz a partir del Gobierno del Dr. Javier Duarte de Ochoa, elservicio policial veracruzano enfrenta las deficiencias de sistemay cultura que exhiben todos los sistemas policiales mexicanos.A más de un año del gobierno del Dr. Javier Duarte, ya existeun seguro de pensión para los deudos de policías caídos en elcumplimiento de su deber; lo que representa un reconocimientoy estímulo para la difícil y riesgosa profesión policial. Ya existenlas bases de lo que será el Servicio Policial de Carrera de lasInstituciones Policiales Estatales de conformidad con la Leyde Seguridad Pública del Estado de Veracruz de Ignacio de laLlave y de acuerdo con los lineamientos emitidos por el SistemaNacional de Seguridad Pública. La propuesta acusa ya un clarovínculo de coordinación con el aparato policial nacional.La estructura de la Seguridad Pública en VeracruzEs evidente que la integración, desarrollo y funcionamientodel Servicio Policial de Carrera constituye hoy día uno de los159

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEinstrumentos más importantes para conseguir la profesionalizaciónintegral de los miembros de las instituciones policialesdel Estado y contribuirá, sin duda, a mejorar la eficiencia delservicio y a promover una cultura de seguridad pública quese traduzca en niveles de mayor confianza y credibilidad de laciudadanía.En Veracruz, la Secretaría de Seguridad Pública es una dependenciadel Ejecutivo Estatal debidamente reglamentada porla Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruzde Ignacio de la Llave 74 . En el Gobierno del Dr. Javier Duartede Ochoa, la carrera policial es un elemento sustancial parala formación de los integrantes de las instituciones policiales,pues ello permite cumplir con los principios de actuación ydesempeño, permitiendo a su vez, hacer valer los requisitos yprocedimientos de selección, ingreso, formación, capacitación,adiestramiento, desarrollo, actualización, permanencia, promocióny separación del servicio, así como su evaluación en términosde su desempeño.Los elementos del desarrollo policialLa estructura funcional jerárquicaEl desarrollo policial en Veracruz —en términos de sentar lasbases del diseño de una Política de Estado— deberá sentarsus bases precisamente en el Servicio Policial de Carrera delas Instituciones Policiales Estatales, de conformidad con laLey de Seguridad Pública del Estado de Veracruz de Ignacio74 Gaceta Oficial del Estado. 19 de mayo de 2000.160

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAde la Llave y de acuerdo con los lineamientos emitidos por elSistema Nacional de Seguridad Pública. No podría asumirseotra estructura que la que la propia ley plantea.Profesionalización y organización académicaLa estructura de organización planteada por el Reglamento delServicio Policial de Carrera del Estado de Veracruz 75 , establecelas siguientes figuras de orden, mando y estructura:1. Nivel estratégico, integrado por el Secretario de SeguridadPública, el Subsecretario de Seguridad Pública “A”, elSubsecretario de Seguridad Pública “B” y el SecretarioEjecutivo del Consejo Estatal de Seguridad.2. Un nivel técnico, integrado por los Comisarios eInspectores.3. Un nivel táctico, compuesto por los Oficiales.4. Un nivel operativo, integrado por los policías.La parte académica está compuesta por las siguientes figuras demando, coordinación y estructura 76 :• Una Comisión del Servicio Policial de Carrera.• La Secretaría de Seguridad Pública.• La Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz.• La Academia Estatal de Policía.• El Consejo Estatal de Seguridad Pública.• La Secretaría Ejecutiva.75 Reglamento del Servicio Policial de Carrera del estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.Del 14 de marzo de 2008.76 Artículo 2 del Reglamento del Servicio Policial de Carrera del estado de Veracruz deIgnacio de la Llave. Del 14 de marzo de 2008.161

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE• La Secretaría Ejecutiva del Consejo Estatal de SeguridadPública.• El Servicio Policial de Carrera.La Carrera PolicialDefinimos aquí el proceso de CarreraPolicial como el conjunto de funcionescentradas en la Administración deRecursos Humanos que tiene por objetola profesionalización de las institucionespoliciales en Veracruz por medio del diseño administrativode actividades que aquí proponemos y que adicionan lasespecíficamente dispuestas por la Ley. Esta propuesta se sustentaen el proceso de Administración de Recursos Humanos, y son:1. Definición de políticas de reclutamiento, selección eingreso del personal.2. Políticas de contratación, compensación y prestaciones deley.3. Políticas de permanencia y desarrollo de saberes, habilidadesy competencias para el eficaz desempeño.4. Políticas de promoción en la jerarquía del sistema deSeguridad Pública.5. Políticas de acreditación y certificación profesional.6. Políticas de finiquito del servicio.No solo por ser disposición expresa de la Ley 77 , sino por lineamientosde la administración profesional, un Servicio Policial77 Artículo 3 del Reglamento del Servicio Policial de Carrera del estado de Veracruz deIgnacio de la Llave. Del 14 de marzo de 2008.162

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAde Carrera en la materia, debe garantizar los principios delegalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez yrespeto a los derechos humanos fundamentales.La capacitación deseable en materia policialEl Instituto debería crear Academias especializadas en materiastales como la investigación científica policial y pericial, criminalísticay ciencias forenses, fundamentos de derecho constitucional,civil y penal, conocimiento y uso de armas de fuego,estrategias del crimen organizado, defensa personal, tecnologíasde informática y comunicaciones de alto nivel, inteligenciapolicial, análisis de estadística y bases de datos, estrategias dereacción inmediata, protección civil, combate al secuestro,combate urbano, observación y vigilancia, navegación marítimay aérea, interpretación de códigos y lengua inglesa, entre otras.163

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLELa Carrera Policial y la ProfesionalizaciónUn componente central de la profesionalización —en el marcodel servicio de carrera en Seguridad Pública en Veracruz— esla Profesionalización de la Carrera Policial. La carrera policial,según la Ley General del Sistema Nacional de SeguridadPública citada, constituye un sistema de carácter obligatorio ypermanente 78 conforme al cual se establecen los lineamientosque contemplan los procedimientos de: 7978 Artículo 51, fracción I. de la LGSNSP.79 Artículo 7 del Reglamento del Servicio Policial de Carrera del estado de Veracruz deIgnacio de la Llave. Del 14 de marzo de 2008.164

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANA• Planeación.• Reclutamiento.• Evaluación.• Selección.• Ingreso.• Formación.• Certificación.• Permanencia.• Promoción y reconocimiento.• Separación o baja del servicio.Para garantizar la paz y la tranquilidad de la sociedad veracruzana,la Ley señala que los fines de la Carrera Policial son garantizarla estabilidad en el empleo y remuneraciones proporcionalesy equitativas al personal; promover la responsabilidad, lahonradez, la diligencia la eficiencia y eficacia en el desempeño delas funciones en la óptima utilización de los recursos públicos;fomentar la vocación de servicio y el sentido de pertenenciamediante políticas adecuadas de promoción, motivación yreconocimiento del personal 80 .80 Artículo 79, LGSNSP.165

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEPor otro lado, la carrera policial profesional debe ser impulsadamediante la capacitación y la profesionalización permanente demodo que sus integrantes desarrollen las habilidades y competenciasdeseables para su desempeño eficiente.La profesionalización del Sector de Seguridad Pública enVeracruzEn el marco de la profesionalización en Veracruz, el pasado 28 deagosto de 2012, el Dr. Javier Duarte de Ochoa, Gobernador delEstado, llevó a cabo la clausura del “Curso de Formación Inicialdel Nuevo Modelo Policial”, lo que significó el acrecentar loscuerpos de Seguridad Pública bajo un esquema de confiabilidady capacidades probadas. Estos 326 elementos se suman a lanueva generación de policías formados con valor y con valores 81 .En palabras del Gobernador esto se traduce para el Estado encontar con policías dignos y confiables, lo cual se ha tomadocomo el gran reto de la seguridad en Veracruz. Esta acción dacumplimiento al objetivo planteado por el Ejecutivo Estatal enel PVD-2011-2016 respecto a la política de seguridad de que elpueblo Veracruzano viva en apego a la ley 82 .Destaca en este Nuevo Modelo de Policía Acreditable, lapreparación de nuevos Agentes de la Ley respetuosos de losDerechos Humanos, orgullosos de portar su uniforme, dignos81 Fragmento del discurso pronunciado por el Dr. Javier Duarte de Ochoa, Gobernador delEstado de Veracruz, en la Clausura del “Curso de Formación Inicial del Nuevo ModeloPolicial”. Martes 28 de agosto de 2012, Academia de Policía, El Lencero, Emiliano ZapataVeracruz, México, en Diario de Xalapa del 29 de agosto de 2012, pág. 9-A, AñoLXIX, No. 24689.82 Ídem.166

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAde admiración y respeto por parte de la ciudadanía y de suspropias familias.Según la Ley de la materia, el servicio de carrera en lasInstituciones de Procuración de Justicia comprenderá lo relativoa los agentes del Ministerio Público, los oficiales secretarios, lapolicía ministerial y los peritos. A partir de aquí nos abocamosa los servicios policiales. El ordenamiento legal para Veracruzdispone la constitución de un Instituto de Formación Profesional,el cual se detalla en el punto siguiente.El Instituto de Formación Profesional de la ProcuraduríaGeneral de Justicia del Estado de VeracruzEste Instituto depende directamente del C. Procurador Generalde Justicia del Estado. Las funciones de este Instituto son lassiguientes, según la Ley 852, Orgánica de la ProcuraduríaGeneral de Justicia del Estado de Veracruz 83 :• La formulación, regulación y desarrollo del ServicioPúblico de Carrera de la Procuraduría.• Establecimiento de los programas y requisitos del ingreso,permanencia, capacitación, desarrollo administrativo, evaluación,promoción y ascenso de los servidores públicosde la Procuraduría.• Elaborar los planes y programas de estudio, así comoimpartir los cursos de formación y capacitación profesional.• Proponer convenios y acuerdos de coordinación con sussimilares nacionales y extranjeros que convengan al interésde la profesionalización.83 Artículo 44 Bis.167

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE• Realización de estudios en materia penal.• Promover el respeto a los derechos humanos.• Las que establezca el reglamento y demás disposicionesaplicables.En Veracruz se ha considerado un elemento esencial para lamejora en el desempeño de las corporaciones policíacas, elmejorar la calidad de vida de ellos. En este sentido el Gobernadordel Estado ha instruido mejorar las condiciones salariales, firmarconvenios con desarrolladores de vivienda, constituyéndosecomo la primera Entidad en el País en crear un programaespecial de vivienda digna para los policías y sus familias.Así mismo, ha instruido el que se otorguen becas de estudiospara los hijos de los policías y esquemas de seguridad social,para esto se han realizado las siguientes acciones:• La Promulgación de la Ley para el Otorgamiento de Beneficiosa Deudos de las Instituciones de Seguridad Pública del EstadoCaídos en el Cumplimiento del Deber.• Salarios superiores a los 9 mil pesos.• Acceso a vivienda digna y segura.• Becas de estudio a los hijos de los elementos.• Atención en salud.• Sistema de ahorro para el retiro. 8484 Mensaje del Secretario de Seguridad Pública: Lic. Arturo Bermúez Zurita (Tomado dela página electrónica: http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/secretaria-2/mensaje-delsecretario/,(10 de agosto de 2012).168

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAEl Programa de Capacitación y Evaluación de los ServidoresPúblicos de las Dependencias, Entidades y Organismos dela administración Pública EstatalEn Veracruz el Dr. Javier Duarte de Ochoa, Gobernador delEstado asumió el compromiso establecido en materia decapacitación y profesionalización de los servidores públicosincluyendo en el Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016,acciones para que los integrantes del gobierno desempeñaransus funciones con apego estricto a las normas de probidad yhonestidad, para cumplir cabalmente con los programas yproyectos que la sociedad demanda día con día. El gobernadorDuarte afirmó: “… por primera vez en la administración pública,la capacitación tendrá carácter vinculante para los servidorespúblicos, por lo que los planes de estudios serán creados de acuerdo conlas necesidades prácticas de formación que presente la gestión públicaen la entidad…” 85Este programa es innovador, ya que se distingue de los demásprogramas instrumentados en administraciones locales pasadas,en donde solo se llevaba a cabo el proceso de capacitación sinevaluar el aprovechamiento de los servidores públicos. Asímismo se distingue del ámbito federal en donde la Secretaríade la Función Pública actualmente considera la evaluación deldesempeño en el marco del servicio civil de carrera, pero aún noaplica en todas las secretarías de Estado y paraestatales.85 Discurso pronunciado el 27 de Julio de 2011, durante la toma de protesta del nuevoConsejo Directivo del Instituto de Administración Pública de Veracruz A.C., periodo2011-2015, en la ciudad de Xalapa, Veracruz.169

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEUn aspecto más de innovación de este programa es el caráctervinculatorio de esta política pública estatal, referida a lapermanencia de los servidores públicos en sus puestos de trabajo.Esta política pública, nace con la intención de modificar laconcepción accesoria de la capacitación en el servicio público yestablece una aplicación de carácter obligatorio para todos losservidores públicos, clasificando el universo total en tres nivelesde responsabilidad, a saber: Directores generales y subdirectores; Jefes de departamento y de oficina, y Analistas especializados y administrativos.La pretensión de este Programa es situar a Veracruz comola primera entidad federativa en privilegiar mecanismos deprofesionalización efectiva y obligatoria para su plantilla deservidores públicos.El objetivo general que persigue el Programa, consiste endevolverle a Veracruz, una vez cubierta la capacitación yevaluación, servidores públicos con mayor consciencia de loque es el servicio público, así como eficientar el sentido depertenencia al gobierno y acendrar en los mismos un mayorcompromiso para con la institución a la cual sirven.De igual manera se trabaja en conseguir una mayor relacióninterinstitucional para alcanzar de manera integral los objetivosy metas que se tienen trazados.170

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAEste decreto fue publicado en la Gaceta Oficial del estado el 11de noviembre de 2011, y en él se establece:La responsabilidad del Instituto de Administración Pública deVeracruz, como la instancia académica encargada de llevar a cabola capacitación y la evaluación. La coordinación entre el IAP-Veracruz y la Secretaría de Finanzas y Planeación, la ContraloríaGeneral, así como con las dependencias y entidades.La administración pública de Veracruz cuenta con un total de7,800 servidores públicos de confianza en el ámbito centralizadoy de 5,000 en el ámbito paraestatal, lo que hace un total de12,800 servidores públicos.Se trabaja para que en los próximos cuatro años de la actualadministración estatal se realice la capacitación y evaluación detodos y cada uno de ellos.171

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEPara el presente año se contempla en una primera etapa, lacapacitación de 2,172 servidores públicos de contacto directo conlos ciudadanos, pertenecientes a la administración centralizada.Este Programa concluirá el último día del mandato del DoctorJavier Duarte de Ochoa.Para asumir su responsabilidad, el Instituto de AdministraciónPública de Veracruz, diseñó un seminario de capacitación yevaluación, basado en tres ejes rectores:A) Veracruz en el contexto nacional;B) Estructura y marco jurídico de la administración públicade Veracruz, yC) Planeación para el desarrollo y combate a la corrupción.172

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAEjes que a su vez, se conforman por 12 temas particulares,sobresaliendo los siguientes:A. Elementos Teóricos del Estado; Veracruz en el ContextoNacional; Introducción a la Administración; DerechosHumanos.B. Estructura y Marco Jurídico de la Administración Pública enMéxico; la Administración Pública en Veracruz; Planeaciónpara el Desarrollo (PVD 2011-2016); Transparencia yCombate a la Corrupción; Programa “Adelante”.C. Ética y Deontología del Servicio Público; Responsabilidadesde los Servidores Públicos; Conducta e Imagendel Servidor Público.Los temas señalados desarrollan conocimientos significativos enlos servidores públicos que cursan el Seminario, respecto de lasfortalezas y debilidades que enfrenta el estado de Veracruz, desdelos puntos de vista social, cultural, demográfico, económico,político, administrativo y jurídico, incluyendo de formaparticular el tema de los derechos humanos por su relevancia enla relación gobierno-ciudadanía.173

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLETambién le permiten al servidor público conocer y relacionarla estructura de la administración pública federal y estatalidentificando los límites de su proceder con base en el principiode la legalidad. Se abordan de forma especial los temas obligadospara todo servidor público: el combate a la corrupción y lasacciones que establece el Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016 para cada una de las áreas que conforman la administraciónpública estatal.Una intención más del seminario es lograr sensibilizar a losservidores públicos para que dirijan su actuación bajo criterioséticos, así como reflexionar sobre la importancia de su encargo,puntualizando la relevancia de cumplir con los estándares decalidad en el servicio e identificar de manera precisa el marcojurídico que sanciona a los servidores públicos cuando su conductacontraviene lo establecido en la ley.Cabe destacar que estos módulos son impartidos por servidorespúblicos de reconocida trayectoria académica como lo son el Dr.Eduardo Andrade Sánchez, actual Presidente de la Mesa Directivadel Congreso del Estado de Veracruz; el Lic. Juan Antonio NemiDib, Director del Sistema Estatal para el Desarrollo Integral dela Familia en Veracruz; el Dr. José Lorenzo Álvarez Montero,Magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estadode Veracruz; Dr. Rodolfo Chena Rivas, Director Jurídico de laSecretaría de Gobierno; Lic. René Álvarez Márquez, Titular dela Fiscalía Especializada en Delitos Cometidos por ServidoresPúblicos de la Procuraduría General de Justicia del Estado;Lic. Ma. Evelia López Maldonado, Coordinadora Generaldel Programa PEMEX-Gobierno de Veracruz de la Oficina de174

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAPrograma de Gobierno; Lic. Marisol A. Delgadillo Morales,Secretaria Ejecutiva de la Comisión Estatal de DerechosHumanos; Dr. Ignacio Arbesú Verduzco, Doctor egresado dela Universidad de Dauphine en París, Francia; Mtro. GerardoGarcía Ricardo, Asesor en la Contraloría de la UniversidadVeracruzana; Lic. Jesús Arturo Herrera, Coordinador Estatal del“Programa Adelante” e Ing. Rubén Ricaño Escobar, ConsultorFundador del Centro Municipalista para el Desarrollo.El seminario se imparte durante tres fines de semana los díasviernes y sábados, con una duración total de 30 horas, altérmino del cual se aplica una evaluación escrita, lo que permitela acreditación del servidor público y su permanencia en elservicio público.El desarrollo de este programa dio inicio el pasado mes de marzoy ha tenido una gran aceptación por parte de los servidorespúblicos que lo han cursado, así como de sus superioresinmediatos, ya que el resultado se ve reflejado en la actitudaltamente propositiva con que acuden de nueva cuenta a sussitios de trabajo y desde luego en los índices de productividaden sus respectivas áreas.El Decreto considera al personal de las 16 dependencias ylas más de 40 entidades veracruzanas, contándose a la fechacon 450 participantes acreditados, que al día de hoy hacen ladiferencia de que la ciudadanía perciba un gobierno eficiente yhonesto, con mayor disposición para atender a los usuarios delos servicios públicos.175

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEEn la segunda etapa se tiene programado acudir a las tres regionesdel Estado (norte, centro y sur) para capacitar a la estructuraoperativa que se asienta en esas regiones, iniciando en la ciudadde Tuxpan, Ver., en septiembre de 2012 en donde se espera unaforo a capacitar de 500 servidores públicos pertenecientes adiversas Dependencias y Entidades de la Administración PúblicaEstatal.Es de señalar que todo este esfuerzo se ha logrado por la excelentecoordinación entre la Secretaría de Finanzas y Planeación yel Instituto de Administración Pública de Veracruz, A.C.,en las personas del C.P. Gabriel Deantes Ramos, titular de laSubsecretaría de Finanzas y Administración; el Mtro. EduardoContreras Rojano, Director General de Administración yFinanzas, así como por parte del IAP-Veracruz por los Mtros.Alejandro Uscanga Villalba y Marco A. Lobato Arcos.Por otro lado, es importante resaltar que el Plan Veracruzanode Desarrollo 2011-2016, establece como el instrumento guíade la administración al “Programa Adelante”, mediante el cualse tiene como prioridad abatir la pobreza en los 15 municipioscon menor índice de desarrollo humano en Veracruz. A elloobedece que el programa de capacitación incluye un móduloespecial para analizar de manera pormenorizada el desarrollo,aplicación y alcances del “Programa Adelante” lo que permitea los servidores públicos identificar las acciones que debenser atendidas de manera imperativa en tiempo y forma, paraalcanzar las metas de la agenda social del gobierno del estado.176

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAEste Seminario se traduce en la acción decidida del gobiernoconvertida en Política Pública por voluntad expresa delEjecutivo Estatal, con el objetivo de situar a Veracruz comola primera entidad federativa en privilegiar mecanismos deprofesionalización con carácter vinculatorio al servicio público.De manera reiterada cabe destacar la importancia de losbeneficios que se obtendrán de la capacitación derivada delo dispuesto en el Decreto arriba señalado, de los cuales pormencionar algunos se encuentran los siguientes: Mejora en los mecanismos de inducción de servidorespúblicos de nuevo ingreso. Funcionamiento de las dependencias y entidades de formacoordinada y acordes con su misión y visión. Capacitación planificada de forma sistémica que permitaal servidor público desarrollar por etapas y de formaordenada su potencial laboral continua y permanente.177

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE Sistemas de evaluación metodológicos basados en registrode datos, clasificación y seguimiento para determinar elaprovechamiento y eficacia de la capacitación de formaindividualizada. Control de calidad estricto para determinar la emisión deconstancias tomando en consideración las evaluaciones.“DECRETO POR EL QUE SE ESTABLECE EL PRO-GRAMA DE CAPACITACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOSSERVIDORES PÚBLICOS DE LAS DEPENDENCIAS,ORGANISMOS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRA-CIÓN PÚBLICA DEL ESTADO DE VERACRUZ DEIGNACIO DE LA LLAVE. 86Artículo 1. Se establece el programa de capacitación y evaluaciónde los servidores públicos, como instrumento integral de lapolítica de mejoramiento en la operación de la administraciónpública estatal, con el objetivo de orientar y desarrollar en losservidores públicos de confianza los conocimientos, destrezas,habilidades, valores, actitudes y aptitudes mínimos necesariospara propiciar la calidad de la gestión gubernamental.Artículo 2. El programa, como instrumento marco y de apoyoa los objetivos y metas establecidos en el segundo eje rector delPlan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016, es de observanciaobligatoria para los servidores públicos de confianza,pertenecientes a las dependencias, organismos y entidades delPoder Ejecutivo del Estado.86 (Publicado en la Gaceta Oficial del Estado No. Ext. 365, el 11 de noviembre de 2011).178

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANALos servidores públicos de confianza que deberán ingresar en esteprograma son aquellos que ocupen puestos de Director Generaly de Área, Subdirectores, Jefes de Departamento y de Oficina,Analistas Especializados y Administrativos, incluidos aquellosque ocupen puestos homólogos a los antes mencionados y todosaquellos servidores públicos que el Titular de cada dependencia,organismo o entidad considere necesario capacitar y evaluar.Artículo 3. El programa articulará e impulsará una políticaintegral de capacitación, orientada a un auténtico desarrollo delos conocimientos, destrezas, habilidades, valores, actitudes yaptitudes esenciales que debe poseer el trabajador al servicio delEstado, para desempeñar exitosamente un puesto de trabajo, sinque ello implique un cambio en su calidad como trabajador deconfianza de acuerdo a lo que establece el artículo 7 de la LeyEstatal del Servicio Civil de Veracruz.Artículo 4. Los Titulares de las dependencias, organismosy entidades del Poder Ejecutivo del Estado, a través de susUnidades Administrativas deberán contemplar dentro desu presupuesto la partida correspondiente a la capacitación yevaluación de servidores públicos, a fin de que la Secretaríade Finanzas y Planeación realice directamente las afectacionescorrespondientes para dar cobertura financiera a los programasdesarrollados por el Instituto en cumplimiento al presenteDecreto.Artículo 5. Se establece como requisito de permanencia en elservicio público del Estado durante la presente administraciónpública, contar con la capacitación y evaluación que se menciona179

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEen el presente Decreto; para aquellos casos de reciente ingresose deberá solicitar en un lapso no mayor a tres meses, lacapacitación y posterior evaluación.Por otra parte, si el trabajador demuestra grado de estudiosequiparables en materia de la Capacitación y Evaluación querefiere el presente Decreto, podrá solicitar, previa autorización desu Superior Jerárquico, solamente la aplicación de la evaluación;en caso de que el servidor público en mención, no apruebe dichaevaluación, se someterá a la Capacitación correspondiente.El resultado de la evaluación que se aplique a los servidorespúblicos capacitados, deberá ser aprobatoria; en caso contrariose aplicará una segunda y única evaluación y de presentarse lamisma circunstancia en esta segunda oportunidad se hará delconocimiento de la Contraloría General para que, en el ámbitode su competencia y de conformidad con lo establecido enla Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos delEstado de Veracruz-Llave, realice la valoración necesaria yemita la recomendación correspondiente al Titular del área deadscripción del trabajador.Artículo 6. Las Unidades Administrativas de las dependencias,organismos y entidades de la administración pública, seasegurarán de firmar cartas compromiso con los servidorespúblicos que se incluyan en el programa, previo al inicio delas capacitaciones, para que se establezca la obligatoriedad deconcluirlas satisfactoriamente.Artículo 7. El Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de laLlave, concertará un acuerdo de colaboración con el Instituto de180

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAAdministración Pública de Veracruz, A.C., para que éste últimosea el responsable de implementar el Programa de Capacitacióny Evaluación del Servidor Público Veracruzano.Artículo 8. Los titulares de las dependencias, organismos yentidades, por medio de las Unidades Administrativas realizaránla promoción y difusión del presente Programa y deberán otorgarlas facilidades necesarias para que en el menor tiempo posible latotalidad de sus servidores públicos se encuentren capacitados yaprobados en su evaluación.T R A N S I T O R I O SPrimero. El presente Decreto entrará en vigor el día de supublicación en la Gaceta Oficial del estado.Segundo. Se instruye a la Contraloría General y a la Subsecretaríade Finanzas y Administración de la Secretaría de Finanzasy Planeación, para que en representación del Gobierno del Estadode Veracruz de Ignacio de la Llave, concerten el Acuerdo deColaboración correspondiente con el Instituto de AdministraciónPública de Veracruz, A.C., para la implementación del Programa,a fin de que se destinen los recursos necesarios para llevar a cabola capacitación y evaluación de los servidores públicos de lasdependencias, organismos y entidades que se establecen en elpresente Decreto.Tercero. Las dependencias, organismos y entidades encoordinación con el Instituto de Administración Pública deVeracruz, A.C., deberán calendarizar las capacitaciones de181

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEservidores públicos para iniciar el proceso que finalizará con lasevaluaciones correspondientes, a fin de dar cumplimiento cabalal presente Decreto, debiendo emitir las reglas de operaciónconcernientes.Cuarto. Este Decreto tendrá aplicación y vigencia a partir deldía de su publicación y hasta el treinta de noviembre de dos mildieciséis.”Propuesta de una Política de Estado en materia de SeguridadPúblicaNingún Estado o País puede aspirar al progreso y al desarrollo sino cuenta con un aparato público policial que garantice el ordensocial. La inseguridad se ha erigido como el principal problemaa vencer. El problema de la inseguridad es muy complejo y nose percibe en México en el corto plazo, una solución integral,definitiva.José Narro Robles propone una Política de Estado parala seguridad y la justicia en democracia. 87 Ante la crisis deviolencia que enfrenta el país, se requieren estrategias sólidasque garanticen una actitud definida y permanente del Estadomexicano frente a la seguridad nacional y la seguridad de losciudadanos.Consideramos los siguientes elementos como fundamentalespara construir una política de Estado en Seguridad Pública.Creemos también que es necesario reflexionar sobre el estado87 Discurso en la antigua Escuela de Medicina, México DF, agosto 8 de 2011. http://www.forojuridico.org.mx/Foro_Juridico/Propuesta_UNAM.html (2 de diciembre de 2011).182

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAactual de la situación en la materia, a partir de los elementos deanálisis aquí referidos.Los elementos fundamentales para construir una Política deEstado en Seguridad Pública, los siguientes:A) Los actores políticos nacionales (gobierno en todos susniveles y poderes constitucionales, sociedad (ONG), partidospolíticos, empresarios, sindicatos) deben reflexionarsobre las formas actuales en cómo el Estado mexicanoenfrenta la inseguridad y resuelve los asuntos en la materia.En este punto es preciso apuntar que las accionesgubernamentales carecen de un soporte técnico y teóricosuficiente, además de que sus prácticas institucionales noajustan al marco legal establecido, como tampoco a losderechos humanos y las garantías individuales. Evidenciade esto son las consecuencias de las acciones militares(Ejército y Armada de México) en las comunidades.B) Los sectores relevantes que actúan en Seguridad Pública sehallan fragmentados y sus consecuencias en la prevencióny persecución del delito resultan igualmente quebrantadas.Son muchas las policías y muy diversas sus atribucionesjurisdiccionales. Por otro lado, las acciones policiales sonobjetivamente reactivas y no se observan acciones proactivascentradas, por ejemplo, en la prevención. Porotro lado, la capacitación, las condiciones laborales y losdesempeños policiales son extremadamente cuestionables,amén de su reputación de cara a la sociedad. La ausencia183

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEde un mando único dificulta en extremo la operaciónpolicial.C) Por su parte, Genaro García Luna, actual Secretario deSeguridad Pública Federal, sostuvo en su comparecenciaen la Cámara de Diputados: “El esquema de policías en elpaís es inviable, pues hay desfase legal entre las facultadespara combatir el delito; el modelo actual de operaciónincentiva la corrupción. El 88.5% de las corporaciones depolicías municipales tienen 100 o menos elementos y el70% cuenta con un nivel de instrucción básico”. Tambiénsostuvo que “con la Plataforma México y sus sistemaspara procesar información, hoy se tiene 427 millonesde registros de orden criminal”. La necesidad de lograrel mando único es evidente si, además de todo, se tieneen cuenta que el 42% del estado de fuerza policial esmunicipal y carece de facultades para combatir el delito.En el país, refrenda García Luna, el déficit salarial mensuales de tal suerte que hoy el Estado mexicano no cubre elsalario básico de vida de los policías. El perfil, sistemasy equipamiento no corresponden a la realidad que hoyenfrenta el país. 88D) Los altos rangos de corrupción e impunidad no solo lacerana la sociedad, sino que ponen en riesgo la credibilidad y lalegitimidad de las instituciones políticas y gubernamentalesdel país. Asimismo, cuestionan severamente la capacidaddel Estado para gobernar y justificar su papel y su presenciasocial. Un rasgo de la corrupción es la subordinación de88 http://www.oem.com.mx/elsoldemexico/notas/n2265450.htm (15 de octubre de 2011).184

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAlas funciones de seguridad, así como las ministeriales, porejemplo, al interés de los gobernantes en turno, de lospartidos políticos en el poder y a los intereses electoralesde coyuntura. Esto coloca a las políticas de seguridadpública en posición cuestionable. Muchas voces sostienen,por ejemplo, que el Ministerio Público sea una funciónindependiente del Poder Ejecutivo.E) Parece evidente que las acciones del Estado en el sectorde seguridad pública, se miran ajenas al interés de lapoblación en general, y en particular de los sectores másdesprotegidos por su riesgo y vulnerabilidad económicay social. No existen políticas capaces de integrar laprevención y el interés hacia las juventudes marginadas porel sector educativo (sobre todo el de la educación superior,que no los atiende), así como por el sector empleador, quemuestra clara incapacidad para colocarles en puestos detrabajo remunerador. Estando los jóvenes sin ocupaciónlaboral y escolar, son presa fácil del crimen organizado, elcual los recluta y los incorpora a las actividades delictivasaislándolos de la posibilidad de participar en la actividadproductiva y social del país.F) En las condiciones actuales de la economía y sociedad enMéxico, el 22% de los 34 millones de jóvenes mexicanosentre los 12 y los 29 años de edad (que es el númeromás alto en la historia de México) no estudia ni trabajade manera remunerada 89 y 3.3 millones de ellos se hallan89 http://eleconomista.com.mx/sociedad/2010/04/19/pais-que-no-empleaba-sus-jovenes(28 de octubre de 2011).185

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEen la denominada pobreza extrema. 90 Es evidente que losgobiernos panistas han olvidado a la juventud, pues careceel gobierno federal de políticas públicas que atiendan aeste vulnerable sector de la sociedad mexicana.G) En materia de salud pública, el Estado no tiene programasque eviten y eliminen, desde las bases sociales, las adiccionesa drogas, enervantes y alcohol, que suelen ser el núcleobásico del creciente negocio del crimen organizado, asícomo del narcotráfico nacional e internacional. Tampocose atienden los problemas derivados del desempleo y delas migraciones en las zonas fronterizas que, por otro lado,también constituyen “caldos de cultivo” que fomentanlas más diversas formas del crimen organizado, allende elnarcotráfico, por ejemplo la prostitución y el tráfico depersonas.Por otra parte, en un análisis sobre las adicciones enMéxico, el Instituto de Psiquiatría de la Secretaría deSalud ha advertido sobre las gravísimas consecuenciasneurológicas irreversibles que provoca el consumo delas drogas sintéticas y señala que se está creando “unageneración de jóvenes adictos con severas afeccionesmentales, proclives a la violencia y a una muerte fulminantepor infarto múltiple”. 91Raquel Paredes 92 sostiene que “la guerra contra las drogasha sido un fracaso y ahora los cárteles no solo utilizan90 Josefina Vázquez Mota. Declaraciones en el periódico La Prensa del 23 de agosto de2010. http://www.oem.com.mx/laprensa/notas/n1755218.htm (28 de octubre de 2011).91 Arturo Gómez Salgado, en periódico El Sol de México, OEM, julio de 2008.92 http://www.oem.com.mx/esto/notas/n780483.htm (22 de noviembre de 2011).186

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAa México como país de paso de la droga hacia EstadosUnidos, sino que están creando un mercado interno deconsumo apoyado en el narcomenudeo, actividad quecreció 700% entre 2001 y 2007, y a la que se dedican unas300 mil personas, incluyendo familias enteras”. Así lascosas, el Estado mexicano carece de políticas integrales,de gran aliento y plazo, que garanticen que la persecuciónpolicíaca, centrada en las fuerzas armadas, pueda serefectiva en el combate definitivo al crimen organizado.H) Los actores gubernamentales enfatizan discursos contonos de confrontación persecutoria, los que resultanmás amenazantes que efectivos. Entre tanto, la violenciaavanza y los grupos delincuenciales, motivados por el grannegocio que representa el narcotráfico y los giros negros,crecen hasta el punto de la sofisticación tecnológica y dearmamentos.I) Los discursos oficiales, sin embargo, parecen estarinspirados y claramente dirigidos a deslegitimar aloponente político, el partido que gobernó México durantevarias décadas y en ese tono se perciben las frecuentesalocuciones presidenciales.J) El Estado carece de una política de trasfondo financieroque sea capaz de intervenir el sistema para hurgar losprocesos de lavado de dinero y los ocultamientos deterceras personas, quienes en calidad de prestanombres,ayudan a legitimar las grandes y sorpresivas fortunas187

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEoriginadas en el narcotráfico y en general en el crimenorganizado.En un interesante artículo publicado en CNN México 93 ,se sostiene que la “inteligencia financiera del narcotráfico”ha encontrado diversas formas de lavar dinero enMéxico y ante las cuales las autoridades permanecenimpasibles. Tales mecanismos van desde las transferenciaselectrónicas, pasando por los movimientos en efectivoo bien por medio de las tarjetas de prepago, y en todasellas las organizaciones criminales operan una complejared de procesos para contrabandear bienes ilícitos desdelos Estados Unidos hacia México. Si cada año ingresan alpaís entre 19 mil y 29 mil millones de dólares desde losEstados Unidos, no se explica cómo el Estado mexicanono ha podido intervenir el sistema financiero para detectarlas operaciones de lavado de dinero abatiendo así el núcleodel poder los narcotraficantes.K) Por último, se ve que el Estado Mexicano carece deun programa financiero que permita solventar —conamplitud— las necesidades crecientes de recursos, que seprecisan para financiar los aparatos federales, estatales ylocales de las fuerzas del orden policial. Solventación queresulta indispensable para enfrentar los enormes recursosdel crimen organizado; muchas veces superiores a losde las instituciones gubernamentales. Si no fuera porla presencia de las fuerzas armadas en el territorio y enoperaciones “civiles” de combate a los narcotraficantes,93 http://www.cnnexpansion.com/economia/2010/06/07/lavado-de-dinero-narco-mexicoeu(18 de octubre de 2011).188

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAno sería posible enfrentarlos con la fuerza suficiente, porque las entidades federativas carecen de recursos para ello.La fuerza policial de los municipios, como bien asentóel Secretario García Luna 94 , resulta nula prácticamente,además de que los cuerpos municipales, por ejemplo,carecen de facultades para enfrentar las amenazas de lospoderosos grupos delincuenciales.La trascendencia de examinar los avances en la consolidación delos elementos precitados, que se vinculan con la construcciónde una política de Estado en Seguridad Pública, es que ello permiteadvertir el estado del arte, en materia de seguridad públicaen México. Además porque su consecución permitirá sentar lasbases de lo que sería una Política de Estado, para enfrentar lasituación de la inseguridad en México.Sin lugar a dudas, los elementos señalados bien podrían servircomo ejes de un diagnóstico para detallar la situación actualdel Estado de Veracruz en materia de seguridad. Sin embargo,sería difícil demostrar que los rasgos nacionales son ajenos alas fisonomías que apuntalan la realidad veracruzana en lamateria. Consideramos aquí que la realidad nacional se reflejaen la local, y que ésta contribuye, a su vez, a la conformaciónde la nacional. Hay una especie de reproducción fractal 95 en lasrealidades de la inseguridad en la realidad nacional. Por tanto,se requiere de un modelo que integre la realidad nacional y que94 Ibídem.95 El matemático francés Benoît Mandelbrot desarrolló, en 1975 el concepto de fractal, queproviene del vocablo latino fractus (“quebrado”). Se usa para referir las reproduccionesgeométricas y, en un sentido figurado, para representar cómo los grupos sociales sereproducen así mismos de modo iterativo en el conjunto social. http://definicion.de/fractal/ (28 de noviembre de 2011.)189

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEevite su fragmentación para buscar su funcionalidad y éxito,una vez que se convierten en políticas estatales. Ciertamente, sehace necesario postular aquí que lo que México y sus entidadesfederativas necesitan es una Política de Estado debidamentearticulada con la participación de los 3 poderes y de los tresórdenes de gobierno, para enfrentar el reto de la inseguridadpública, alimentada hoy día por el crimen organizado y elnarcotráfico nacional e internacional.Requerimientos para la implantación de la propuesta demodelo: de orden técnico, jurídico y administrativoA partir de los elementos señalados, se pueden establecer ejesde diagnóstico para detallar la situación actual del Estado deVeracruz en materia de seguridad. Sin embargo, sería difícildemostrar que los rasgos nacionales son ajenos a las fisonomíasque apuntalan la realidad veracruzana en la materia.La realidad nacional se refleja en la local, y ésta a su vez,contribuye a la conformación de la nacional (reproducciónfractal 96 ).¿Política Pública Gubernamental o Política de Estado?Como ya se apuntó, resultan apremiantes las políticas de largoplazo que sean capaces de rebasar a partidos políticos, grupos depoder y sexenios federales; políticas que sirvan de base para unProyecto de Nación integral y transversal.96 Ídem.190

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAEl modelo así concebido, debe construirse a partir de requerimientostécnicos, financieros, jurídicos, políticos y administrativos:Requerimientos técnicos1. Un diagnóstico amplio e integral de la realidad actual delEstado y la sociedad en materia de inseguridad.2. El diseño e implantación de una Política de Estado enseguridad pública a partir de un diagnóstico amplioque contemplara todos los aspectos involucrados en laconfiguración del problema y que dimensione el auténticoy real tamaño del reto que plantea al gobierno y a lasociedad la inseguridad pública.3. Integralidad de la Política de Estado. A través deenfoques holísticos y transversales que integren todos loselementos involucrados en el problema, como se describióanteriormente. Es indispensable involucrar todos loselementos preventivos —proactivos— y de seguimiento—reactivos— que atraviesan horizontal y verticalmenteel asunto: educación, empleo, financiamiento del gastopúblico (política fiscal), medios de comunicación,credibilidad de la justicia, capacitación y profesionalizaciónde las policías, reestructuración del sistema para lograr elmando unificado, despolitización del sistema, entre otros.Aspectos jurídicos para la Política de EstadoUna Reforma Constitucional. Si bien de suyo es asunto político,lo es también financiero y a la vez técnico. El Estado debe191

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEfuncionar con los soportes de tecnicidad administrativa, funcionaly operacional tales que permita que sus fines sociales,políticos y económicos sean cumplidos con eficiencia, eficacia,economía y oportunidad. La legitimidad y la viabilidad de losproyectos de Estado emanan de la credibilidad y la confianza delos ciudadanos, y para lograrlas, es preciso que el Estado —comoaparato administrativo y de poder— sea flexible y eficaz.Los servicios de seguridad pública, como también los de lapreservación de la soberanía y los de la seguridad nacional, los desalud y educación y los de comunicaciones —por decir algunos—fluyen con mayor soltura, si las redes de administración de laestructura burocrática son tales, que la toma de decisiones yel seguimiento de las acciones que determinan los gobernantesson capaces de llegar a sus destinatarios con agilidad y eficacia.Por esta razón, debe considerarse como un factor técnico, y ala vez político, el proceso de Reforma del Estado. El procesoque conduce a la reforma es político por cuanto requiere labúsqueda de consensos entre la sociedad y sus actores políticos—partidos, representantes, líderes sociales, grupos de poder yde presión— y es técnico por cuanto al diseño de un Estadomoderno, funcional, operativo y eficiente que es capaz desatisfacer los requerimientos del pueblo en los conceptos de lacalidad de vida, el crecimiento económico, el bienestar, la paz yla seguridad sociales.1. El componente jurídico para Seguridad Pública yel financiamiento del Estado. La profesionalizaciónconcebida como un componente esencial de eficienciay competitividad del aparato policial, para lo cual es192

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAnecesario que se pongan en marcha programas de profesionalizacióncon la finalidad de que los policías seconduzcan éticamente, con mayor responsabilidad, puesesto de las percepciones no puede dejarse en manos de losencuestadores ni tampoco circunscribirse a lo que piensela gente. Estaríamos dejándolos en total estado de indefensión.La transparencia y la rendición de cuentas, losprocesos de reforma fiscal —el financiamiento del Estadoy su gasto público—, la reforma de la justicia penal ypenitenciaria, la legislación para la comercialización,distribución y consumo de enervantes son aspectos quedeben actualizar el marco jurídico para que una política deEstado en seguridad pública pueda acomodarse y cumplirsu cometido.Los gobernantes deben estar obligados, por cuanto a informara la sociedad se refiere, en asuntos que las leyes no prohíbanen relación con la captura de delincuentes; deben informarel origen y la aplicación de los fondos del ramo. Pero sobretodo, el Estado debe dotar de recursos cuantiosos para lograrenfrentar las fuerzas criminales con éxito. El equipamiento y lasremuneraciones salariales de las policías, el financiamiento de susprestaciones sociales y la carrera policial son áreas que absorbenrecursos públicos que, a la fecha, no solo son escasos, sinoque en muchos casos son nulos, como es el caso de gobiernosestatales y municipales que sencillamente no pueden enfrentaral narcotráfico. De ahí que una reforma fiscal sea un elementoprioritario para dotar al Estado de los fondos suficientespara lograr objetivos en materia de seguridad pública. La193

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEhomologación de las leyes penales en los tres niveles de gobiernodebe ser una realidad. Una desarticulación de penalidades yfiguras delictivas, la variación de causales y los tratamientospenales diferenciados en los estados de la federación clausura, deentrada, acciones estratégicas para la uniformidad en la capturay en el seguimiento de los delincuentes.El componente administrativo para la Política de Estado enSeguridad PúblicaLa Reforma del Estado tendrá un efecto en el diseño yfuncionamiento del Poder Ejecutivo y, por consiguiente, en losprocesos de la administración pública. La Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal, así como las de los Estadosy las Leyes de la materia en el campo municipal, tendrán quereorientarse para dar acomodo a las emergentes disposicionesen asuntos de la seguridad pública. La base del éxito funcional yoperativo de la administración pública deberá sustentarse en laintegralidad de procesos y funciones, en la unicidad de enfoquesy sistemas, códigos y lenguajes que tengan como eje articuladora la Secretaría de Seguridad Pública, al Sistema Nacional deSeguridad Pública y a las Procuradurías federal y estatales.En este sentido y como se comentó anteriormente, ladescomposición de la seguridad pública en México no sepresentó de forma instantánea, sino que se fue manifestando deforma gradual, paulatina y se llevó muchos años, entonces, a mijuicio no puede ser combatida con políticas gubernamentalescortoplacistas sino con una Política de Estado, de largo plazo.194

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAOtro aspecto de carácter estratégico en los ejes articuladores dela Política de Estado es, sin duda, la inserción del nuevo modelopolicial centrado en el mando unificado y en su homologacióny transversalidad a lo largo y ancho de las autoridades delpaís. Realmente, ninguna política de Estado, en este sentido,tendría éxito —amén de todos los requerimientos aquí esbozados—si el modelo policial no lograse una integración yuna profesionalización similar al nivel de los mejores sistemaspoliciales del mundo.La administración del modelo policial —desde la perspectivadel Sistema Nacional de Seguridad, incluyendo a la PlataformaMéxico— requiere un sistema de inteligencia que sea capaz deproveer de información relevante y estratégica para la prevención,persecución y toma de decisiones de cara a las organizacionesdelincuenciales de todos los tipos, orígenes y operaciones alo largo y ancho del país. La administración para la seguridadpública requiere estrategias centradas en información de la mismanaturaleza —estratégica— y la toma de decisiones sería imposiblesin ese sistema de inteligencia profesional, tan avanzado como losmejores del mundo.La Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignaciode la LlaveEl desarrollo de un Modelo que permita consolidar en Veracruz ala Seguridad Pública como una Política de Estado, necesariamentetiene que sustentarse en lo dispuesto en la Constitución Políticadel Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave (CPEV), publicada195

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEen la Gaceta Oficial el 25 deseptiembre de 1917 y con unaúltima reforma publicada el20 de mayo 2011. Bajo estapremisa la instrumentación delSistema Estatal de SeguridadPública de Veracruz (SESPEV)está sujeta al cumplimiento delo dispuesto por esta Ley Fundamentalen su Capítulo II,sobre Los Derechos Humanos;cuyo artículo 4° señala: “Elhombre y la mujer son sujetos deiguales derechos y obligacionesante la ley…La libertad del hombre y la mujer no tiene máslímite que la prohibición de la ley; por tanto, toda persona tieneel deber de acatar los ordenamientos expedidos por autoridadcompetente. Las autoridades sólo tienen las atribucionesconcedidas expresamente por la ley…Los habitantesdel Estado gozarán de todas las garantías y libertadesconsagradas en la Constitución y las leyes federales, lostratados internacionales, esta Constitución y las leyes quede ella emanen; así como aquellos que reconozca el PoderJudicial del Estado, sin distinción alguna de origen, raza, color,sexo, idioma, religión, opinión política, condición o actividadsocial…Las autoridades del Estado, en su respectiva esferade atribuciones, tienen el deber de generar las condicionesnecesarias para que las personas gocen de los derechos queestablece esta Constitución; así como proteger los que se196

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAreserve el pueblo de Veracruz mediante el juicio de protecciónde derechos humanos. La violación de los mismos implicarála sanción correspondiente y, en su caso, la reparación deldaño, en términos de ley…Está prohibida la pena de muerte.En razón de que la instrumentación del SESPEV, así como suorganización y su operación general tienen que respetar losprincipios de legalidad, confianza, profesionalismo, eficiencia ytransparencia que rigen la actuación de las instituciones públicasen el Estado de Veracruz, es muy importante tener en cuentalo que dispone la Constitución del mismo, en su artículo 6°,cuando señala que: “Las autoridades del Estado promoveránlas condiciones necesarias para el pleno goce de la libertad,igualdad, seguridad y la no discriminación de las personas;asimismo, garantizarán el derecho al honor, a la intimidadpersonal y familiar y al libre desarrollo de la personalidad”… “Laley garantizará que la mujer no sea objeto de discriminación yque tenga los mismos derechos y obligaciones que el varón en lavida política, social, económica y cultural del Estado. Asimismo,promoverá que la igualdad entre hombres y mujeres se reguletambién en las denominaciones correspondientes a los cargospúblicos…Los habitantes del Estado gozarán del derechoa la información. La ley establecerá los requisitos quedeterminarán la publicidad de la información en posesiónde los sujetos obligados y el procedimiento para obtenerla,así como la acción para corregir o proteger la informaciónconfidencial. El derecho de réplica será ejercido en lostérminos dispuestos por la Ley”.197

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEA lo largo de este estudio se muestra que varias de las institucionesdel SESPEV que, de acuerdo con la CPEV y a lalegislación de la materia, están obligadas a instrumentar losservicios y operar las funciones de acceso y transparencia de lainformación pública, así como las de rendición de cuentas, a lafecha muestran importantes rezagos en el acatamiento de esasdisposiciones. Tal incumplimiento no se puede considerar unaausencia de formalismo o una carencia de orden secundario, yaque sus consecuencias son muy importantes al estar frenandoseveramente la modernización y el desarrollo de la Política deSeguridad Pública en la entidad.Prosiguiendo con el análisis constitucional podemos afirmarque el desarrollo del SESPEV también guarda estrecha relacióncon las facultades del Poder Legislativo del Estado, desdeel momento en que este aprueba todas las disposiciones queinciden sobre la composición y las funciones que correspondena dicho Sistema.También por su impacto en varios temas esenciales, tal y comose advierte en el Artículo 33 de dicha Constitución, que en variasde sus fracciones dispone que son atribuciones del Congreso:XIII. Aprobar las leyes que contengan las bases normativas,conforme a las cuales los ayuntamientos elaborarán yaprobarán su presupuesto de egresos, los bandos depolicía y gobierno, así como los reglamentos, circularesy disposiciones administrativas de observancia generaldentro de sus respectivos municipios;198

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAXIX. Nombrar, con la aprobación de las dos terceraspartes de sus integrantes, a los magistrados del PoderJudicial y al Presidente de la Comisión Estatal deDerechos Humanos y a los consejeros del InstitutoVeracruzano de Acceso a la Información.XX. Ratificar, con la aprobación de las dos terceras partes desus integrantes, el nombramiento de un miembro delConsejo de la Judicatura y del Procurador General deJusticia;…”.En razón de que la máxima autoridad del SESPEV es elGobernador del Estado, es conveniente señalar varias de lasfacultades constitucionales que se le confieren y que se relacionancon la instrumentación y operación de ese sistema. Asimismo semencionan las implicaciones de tales facultades, en la siguientetabla:Artículo 49 de la CPEV: “Sonatribuciones del Gobernador del Diversas ImplicacionesEstado”:“I. Cumplir y hacer cumplir la El SESPEV se fundamenta tanto enConstitución y las leyes federales, legislación nacional como internacionallos tratados internacionales, esta (especialmente la emitida en materiaConstitución y las leyes que de penal y en derechos humanos); de ahíella emanen;la importancia de que todas sus institucionessean congruentes con dichomarco jurídico.II.Promulgar, publicar y ejecutar lasleyes o decretos aprobados por elCongreso;III. Expedir los reglamentos necesariospara la ejecución y cumplimientode las leyes y decretosaprobados por el Congreso;El modelo de organización y funcionamientodel SESPEV, en buena medidase regula por las disposiciones que hansido aprobadas por dicho Congreso.La operación del SESPEV está supeditadaa lo dispuesto en los reglamentosexpedidos por el Ejecutivo, para darcumplimiento a las leyes y decretosaprobados por el Congreso, en lamateria.199

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEIV.XII.Velar por la conservación del orden,tranquilidad y seguridad delEstado, disponiendo al efecto delas corporaciones policiales estatales,y de las municipales enaquellos casos que juzgue comode fuerza mayor o alteración gravedel orden público; así comoimpedir los abusos de la fuerzapública a su cargo en contra delos ciudadanos, haciendo efectivala responsabilidad en que aquéllaincurriera;Esta es una de las disposiciones mayormentevinculadas con la regulación yoperación del SESPEV.Disponer en caso de alteración Dado que esta disposición rigedel orden o peligro público, la actuación del SESPEV, encon autorización del Congreso caso de aplicación de las medidaso, en su caso, de la Diputación extraordinarias que fueren necesariasPermanente, con la aprobación para hacer frente a la situación quede las dos terceras partes del se señala, resulta fundamental sutotal de los diputados, las medidasextraordinarias que fuerencumplimiento en dichos eventos.necesarias para hacer frente a lasituación;XXIII. Las demás que la ConstituciónFederal, esta Constitución, lasleyes federales y las del Estadole otorguen.Los casos de actuación del SESPEV,no comprendidos en las fraccionesprecitadas podrían tener su fundamentoen esta fracción.Por otra parte y en relación con el importante papel se confierea la Institución del Ministerio Público en la organización yfuncionamiento del SESPEV, es pertinente señalar lo que aeste respecto dispone la Constitución Política del Estado, en suartículo 52: “ El Ministerio Público en el Estado es el órganodependiente del Poder Ejecutivo, responsable de procurary vigilar el cumplimiento de las leyes, de acuerdo con lasdisposiciones de la Constitución Federal que rigen suactuación, y ejercer las acciones correspondientes en contrade los infractores de la ley, así como las que tengan por objetola efectiva reparación del daño causado y la protección de los200

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEResulta innegable que este marco constitucional ha sido elcimiento fundamental de las diferentes instituciones públicasque conforman el SESPEV, como también lo es que ya han sidoexpedidas la mayor parte de las leyes y reglamentos que regulana dicho Sistema. Estos avances parecerían ser suficientes paralograr un cambio cualitativo en las condiciones de SeguridadPública en el Estado, empero tal cambio aún no se ha logrado,en razón de que falta instrumentar —en el SESPEV— las medidasque garanticen un adecuado cumplimiento en sus programasy un estricto control de los recursos que se les asignana las instituciones del mismo, con una estrecha supervisión delas unidades y del personal de las mismas. En la mayoría de lasinstituciones de ese sistema sigue siendo precario su procesode rendición de cuentas hacia la sociedad; por lo cual se estágenerando un amplio espacio de opacidad y de discrecionalidaden el cumplimiento de la legislación y la normatividad señaladas.La Ley 553 del Sistema Estatal de Seguridad Pública parael Estado de VeracruzEn este contexto tiene especialimportancia analizar la Ley delSistema Estatal de SeguridadPública para el Estado deVeracruz de Ignacio de la Llave(LSESPEV), publicada en laGaceta Oficial del Gobierno delEstado el 24 de junio del año2009. Sobre todo porque estaLey representa, en el contexto202

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAde la Legislación y la Administración Pública Comparadas, unode los instrumentos más avanzados en su tipo.En principio debe subrayarse que la expedición de esta Leyresponde a la imperiosa necesidad de contar con una legislaciónespecializada en la instrumentación de un avanzado sistemade protección colectiva; el cual ha resultado estratégicopara afirmar la seguridad, el desarrollo socioeconómico y laprotección de la población del Estado. En congruencia conesos propósitos, la LSESPEV tiene como objeto esencial (Art.1°) “regular la integración, organización y funcionamiento delSistema Estatal de Seguridad Pública, así como establecer lasbases de coordinación en esta materia, entre el Estado y losMunicipios que lo integra”. En el mismo precepto se precisaque sus “disposiciones son de orden público e interés social y deobservancia general en todo el territorio veracruzano”.Por razones similares también debemos subrayar lo que señalael artículo 3° de la LSESPEV, sobre dichas finalidades: “LaSeguridad Pública es una función a cargo de la Federación, elEstado y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar laintegridad y derechos de las personas, así como preservar laslibertades, el orden y la paz públicos; comprende la prevencióngeneral y especial de los delitos, la investigación para hacerlaefectiva, la sanción de las infracciones administrativas, la investigacióny la persecución de los delitos, así como la reinserciónsocial del individuo, en términos de esta Ley, en las respectivascompetencias establecidas en la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos y la Constitución Política delEstado”… “El Estado desarrollará políticas en materia de203

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEla organización, operación y modernización tecnológica de lasinstituciones de seguridad pública estatales; establecer y controlarlas bases de datos criminalísticos y de personal; realizaracciones y operativos conjuntos; participar, en términos de laley general y demás disposiciones aplicables, en la protección yvigilancia de las instalaciones estratégicas del país; determinarla participación de la comunidad y de instituciones académicasen coadyuvancia de los procesos de evaluación de las políticasde prevención del delito, así como de las instituciones deseguridad pública, al través de mecanismos eficaces para esosfines; implementar mecanismos de evaluación en la aplicaciónde los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, asícomo de los recursos estatales y municipales; y fortalecer lossistemas de seguridad social de los servidores públicos, sus familiasy dependientes, e instrumentar los complementariosa éstos. En este esquema se reserva al Sistema Estatal citado,la coordinación del Estado y los municipios con el SistemaNacional de Seguridad Pública, y se instruye a ambos para quepromuevan, en el ámbito de sus respectivas competencias, laparticipación de la sociedad en la planeación y supervisión dela seguridad pública, en términos de la propia Ley. Empero,mientras no se dé a conocer a la población los resultados ylimitaciones existentes al respecto, a través del sistema de accesoy transparencia de la información pública gubernamental,ésta permanecerá en el limbo y sólo unos cuantos conoceránlos avances y rezagos en la instrumentación de ese sistema deseguridad pública, sin ninguna influencia exterior.Por otro lado, la LSESPEV determina que las instancias de dichoSistema observarán lo dispuesto en las resoluciones y acuerdos206

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAgenerales que emitan los Consejos Nacional y Estatal. Asimismo,su coordinación, evaluación y seguimiento, se realizará con plenorespeto a las atribuciones que las Constituciones Federal y Localestablecen para las instituciones y autoridades que integran elSistema Nacional (Art. 10). La propia Ley, en su artículo 6°,reconoce como autoridades del Sistema a: el Gobernador, alSecretario de Gobierno, al Secretario de Seguridad Pública,al Procurador General de Justicia, a los Ayuntamientos, a losPresidentes Municipales, a los titulares de las áreas encargadas dela policía preventiva municipal, y otras previstas en la legislación.Y como auxiliares de la función de Seguridad Pública estatal seseñalan, en el Art. 7° a: la Secretaría de Protección Civil; losórganos municipales encargados de la protección civil y tránsito,los agentes y subagentes municipales; los cuerpos de bomberosy de rescate; el Instituto de la Policía Auxiliar y ProtecciónPatrimonial, las empresas de seguridad privada que operen o seinstalen en el Estado y otras previstas por la legislación. Emperola ciudadanía tiene precario conocimiento de esas resolucionesy acuerdos generales, ya que prevalece el esquema de opacidadseñalado.Con respecto a la “Dirección del Sistema” el Título Segundode la LSESPEV, relativo al Sistema Estatal de SeguridadPública, señala que éste se integrará por: el Consejo Estatal deSeguridad Pública, —como instancia superior de coordinación ydefinición de políticas públicas—; los Consejos Municipales deSeguridad Pública; las Comisiones, especiales o regionales, lasInstituciones de Seguridad Pública Estatales y Municipales; losComités de Participación Ciudadana, en su carácter de auxiliaresen materia de evaluación de políticas públicas; y la Secretaría207

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEEjecutiva. También previene que el Poder Judicial del Estadocontribuirá con las instancias del Sistema, en la formulación deestudios, lineamientos e implementación de acciones que permitanalcanzar los fines de la seguridad pública. Así y a pesarde contar con tan importantes instancias, ninguna de ellas halogrado (quizás tampoco lo han intentado) que el SESSP iniciey opere su sistema de acceso y transparencia de la informacióny de rendición de cuentas; el cual por mandato constitucional ylegal tiene la obligación de instalar, así como de difundirloen los medios que la Ley previene, para que la sociedad puedaejercer las funciones de supervisión que se le han conferido. Porlo mismo, tal omisión está representando la mayor fuente deopacidad e impunidad en la operación del SESSP.En el marco del SESSP, la Ley que le regula faculta al Gobernadorpara disponer la división del territorio de la Entidad enzonas o regiones para los fines de la propia Ley, escuchandoal Consejo Estatal de Seguridad Pública y considerando losfactores que permitan establecer, en su caso, circunscripcioneshomogéneas, a las que sea posible destinar programas comunesespecíficos (Art. 14). También para disponer de lascorporaciones policiales estatales para velar por la conservacióndel orden, tranquilidad y seguridad del Estado. Además,en términos de lo dispuesto por la Constitución Política Local,se previene que “las policías municipales acatarán las órdenesque el Gobernador del Estado les transmita en aquellos casosque éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave delorden público” (Art. 15). Para el nivel operativo se previeneque “El mando directo de los cuerpos de seguridad públicarecaerá en los funcionarios que señalen las normas aplicables encada caso”… “las corporaciones policiales estatales, municipales208

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAe intermunicipales podrán coordinar sus actividades mediantela celebración de convenios generales o específicos, como auxiliaressuplementarios y de colaboración y coadyuvancia, en lainvestigación y persecución de los delitos, en cuyo caso estaránbajo el mando y dirección del Ministerio Público, en términosde lo dispuesto por la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado”.De igual forma podemos señalar que la falta de informaciónsobre cómo está operando este esquema está propiciando quefuncione con una gran discrecionalidad y sin la supervisión ylos controles que determina la Ley multicitada.Por lo que atañe al Consejo Estatal de Seguridad Pública, en elArt. 16 se dispone que el Consejo Estatal de Seguridad Públicaes la instancia superior encargada de la coordinación, planeacióny supervisión de las labores que realice el Sistema Estatal, y precisaque dicho Consejo se integrará por: el Gobernador —quienlo presidirá—, el Secretario de Seguridad Pública, el Secretariode Gobierno, el Procurador General de Justicia, el Secretariode Finanzas y Planeación, el Contralor General, los PresidentesMunicipales de la Entidad —en los asuntos relacionados con elámbito territorial de su competencia—, los Representantes enla Entidad de las siguientes instancias Federales: Secretaría deGobernación, la Secretaría de Seguridad Pública, la Secretaríade la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la ProcuraduríaGeneral de la República, y el Secretario Ejecutivo.Con relación a las atribuciones del Consejo Estatal, el Art. 18 leotorga las siguientes:209

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE“I. Establecer los instrumentos y políticas públicas integrales,sistemáticas, continuas y evaluables, tendientesa cumplir los objetivos y fines de la Seguridad Pública;II. Emitir acuerdos y resoluciones generales, para elfuncionamiento del Sistema;III. Establecer lineamientos para la formulación depolíticas generales en materia de Seguridad Pública;IV. Promover la implementación de políticas en materiade atención a víctimas del delito;V. Promover la efectiva coordinación de las instanciasque integran el Sistema y dar seguimiento a las accionesque para tal efecto se establezcan;VI. Proponer y, en su caso, acordar la creación de instanciasregionales e intermunicipales de coordinación enmateria de Seguridad Pública;VII. Coadyuvar, en el ámbito de su competencia, en losprogramas de cooperación nacional e internacionalque proponga el Consejo Nacional;VIII. Definir los requisitos y condiciones para la prestaciónpor los particulares de servicios de seguridad, protección,vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos,de bienes o valores, incluido su traslado,conforme a lo dispuesto en esta Ley y demás leyes dela materia;IX. Promover y alentar la cultura de la seguridad pública,al través de programas de información, difusión yorientación;X. Coadyuvar con los municipios de la Entidad, en lacelebración de convenios que tengan por objeto lacreación de cuerpos policiales intermunicipales;210

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAXI. Vigilar que los convenios que celebren los cuerpospoliciales estatales, municipales e intermunicipalescon el Ministerio Público, se lleven a cabo en términosde lo dispuesto por las Constituciones Políticas de losEstados Unidos Mexicanos y del Estado;XII. Proponer al Consejo Nacional acuerdos, programasespecíficos y convenios, en materia de coordinaciónde acciones de seguridad pública;XIII. Formular propuestas para los programas sectorialesde Seguridad Pública y Procuración de Justicia, en lostérminos de la Ley de la materia;XIV. Evaluar el cumplimiento de los objetivos y metasde los programas estatales de Seguridad Pública,Procuración de Justicia y otros relacionados;XV. Expedir políticas en materia de suministro, intercambio,sistematización y actualización de lainformación que sobre Seguridad Pública generen lasinstancias competentes;XVI. Establecer medidas, convenios y acuerdos, bilateraleso multilaterales, para vincular al Sistema con los deotros Estados y la Federación;XVII. Promover el establecimiento de unidades de consultay participación de la comunidad en las Institucionesde Seguridad Pública;XVIII. Establecer mecanismos eficaces para que la sociedadparticipe en los procesos de evaluación de las políticasde prevención del delito, así como de las institucionesde Seguridad Pública;XIX. Promover políticas de coordinación y colaboracióncon el Poder Judicial del Estado, que tiendan alcumplimiento de los fines del Sistema;211

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEXX. Crear comisiones y grupos de trabajo para el apoyo enel cumplimiento de sus funciones; yXXI. Las demás que se establezcan en otras disposicionesnormativas”.Para regular el funcionamiento de dicho Consejo Estatal sepreviene que el Presidente citado sea suplido en sus ausenciaspor el Secretario de Seguridad Pública. Sólo en casos de fuerzamayor, los demás miembros del Consejo podrán designar unrepresentante para suplir su ausencia, conforme lo establezcanlas disposiciones que regulen su actuación. También se faculta aese Consejo para invitar —con carácter honorífico y de acuerdoa la naturaleza de los asuntos a tratar—, a dos representantesde instituciones o de la sociedad civil, que puedan aportarconocimientos y experiencias para el cumplimiento delos objetivos de la seguridad pública. También de manerapermanente, se invita al Presidente de la Comisión Estatal deDerechos Humanos.El Consejo citado puede funcionar en Pleno o al través de lasComisiones que previene la propia Ley. El Pleno debe reunirse,por lo menos, cada tres meses a convocatoria de su Presidente.El quórum, para las reuniones del Consejo, se logra con lapresencia de la mitad más uno de sus integrantes. Los acuerdosse toman por la mayoría de los integrantes presentes, y en casode empate el Presidente tiene voto de calidad. También a éstecorresponde promover, en todo tiempo, la efectiva coordinacióny funcionamiento del Sistema. Además, los miembros delConsejo pueden formular propuestas de acuerdos para el mejorfuncionamiento del Sistema. La aprobación y ejecución de lasresoluciones o acuerdos que comprendan materias o acciones212

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAque incidan en los ámbitos de competencia de la Federación,de otros Estados u otros municipios, debe plantearse ante lasautoridades competentes o, en su caso, celebrarse conveniosgenerales o específicos (Art. 19).Como puede apreciarse son muy ricas las disposiciones queregulan la integración y operación de ese Consejo Estatal.Empero, mientras se prosiga marginando a la población dela información relativa al efectivo desempeño de dicho Sistemay se desconozcan sus resultados y limitaciones, será nulala aplicación de las medidas para corregir la actuación de losservicios que éste comprende. Igualmente será imposible aplicarmedidas sancionatorias a los servidores públicos que incurranen infracciones por el ocultamiento de la información relativa asu desempeño real. Éste sólo será conocido por sus superiores,quienes no han logrado avances importantes en la divulgaciónde los datos sobre los avances y rezagos que tienen sobre lainstrumentación de ese sistema de seguridad pública.Por lo que concierne a la Secretaría Ejecutiva del Sistema y delConsejo Estatal citados, el Art. 21 dispone que: “La SecretaríaEjecutiva es el órgano operativo del Consejo y del SistemaEstatal de Seguridad Pública y gozará de autonomía técnica,de gestión y presupuestal. A este órgano estará sectorizadoel Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza…ElTitular del Poder Ejecutivo Estatal expedirá el Reglamentointerior de la Secretaría Ejecutiva, que establecerá las unidades deapoyo administrativo que requiera para el cumplimiento de susfunciones, así como sus atribuciones…El Secretario Ejecutivoserá nombrado y removido libremente por el Presidente delConsejo Estatal”. Asimismo se previene que dicha Secretaría213

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEcuente con una estructura administrativa y organización quele permita, de conformidad con los criterios técnicos y dehomologación, en su caso, emitidos por el Sistema Nacional,la atención y seguimiento directo de los siguientes asuntos:el Servicio Profesional de Carrera Policial, la Prevención delDelito, la Participación Ciudadana y vinculación con losConsejos Municipales de Seguridad Pública y los Comités deParticipación Ciudadana, la participación —en coordinacióncon la Secretaría de Seguridad Pública—, en la supervisión,verificación, ratificación, regulación y control de los serviciosde seguridad privada, la integración de un Sistema Estatal deInformación, la administración y resguardo de bases de datoscriminalísticos y de personal del Sistema, la coordinacióndel Centro Estatal de Control, Comando, Comunicaciones yCómputo, entre otros.Entre las principales facultades de ese Secretario Ejecutivo, sedestacan: ejecutar y dar seguimiento a los acuerdos y resolucionesdel Consejo Estatal y de su Presidente, vigilar el cumplimiento depolíticas y acciones de profesionalización, de conformidad conel Programa Rector de Profesionalización, formular propuestaspara el Programa Rector de Profesionalización, coordinar larealización de estudios especializados sobre las materias deSeguridad Pública y formular recomendaciones a las instanciasde coordinación previstas en el presente ordenamiento,celebrar convenios de coordinación, colaboración y concertaciónnecesarios para el cumplimiento de los fines del Sistema, deconformidad con las disposiciones legales aplicables, verificarel cumplimiento de las disposiciones de la Ley referida, losconvenios generales y específicos en la materia, así como los214

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAdemás ordenamientos aplicables e informar lo conducenteal Consejo Estatal, proponer al Consejo Estatal las políticas,lineamientos, protocolos y acciones para el buen desempeño delas Instituciones de Seguridad Pública, preparar la evaluacióndel cumplimiento de las políticas, estrategias y acciones delSistema en los términos de Ley, presentar al Consejo Estatal losinformes de las Comisiones que, en su caso, se conformen, parael seguimiento de los acuerdos y resoluciones que se proponganpor las mismas, colaborar con las instituciones de SeguridadPública que integran el Sistema, para fortalecer los mecanismosde coordinación; en especial para el impulso de las carrerasministerial, policial y pericial, gestionar ante las autoridades competentes,la ministración de los fondos de seguridad pública,de conformidad con las disposiciones aplicables, coadyuvarcon los órganos de fiscalización competentes, proporcionandola información con la que cuenta respecto del ejercicio de losrecursos, así como del cumplimiento de esta Ley, supervisar, encoordinación con las demás instancias competentes, la correctaaplicación de los recursos, etc. Consideraciones similares, a lasrecientemente formuladas, pueden hacerse sobre la limitadainfluencia de este Secretario Ejecutivo, en el desarrollo delsistema de acceso y transparencia de la información y derendición de cuentas.Por otra parte, en materia laboral el artículo 17 de esa Ley haceprecisiones fundamentales. Así, considera como personal deseguridad pública y de libre designación y remoción, al personalde confianza de las unidades administrativas del Sistema, de laSecretaría Ejecutiva, del Centro Estatal de Evaluación y Controlde Confianza, incluso sus Titulares y de las Dependencias que215

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEpresten asesoría en materia operativa, técnica y jurídica a losintegrantes del Consejo Estatal. Además ordena que éstos sesujeten a las evaluaciones de certificación y control de confianza,de conformidad con el acuerdo respectivo. Si bien resulta claroque este sistema precisa de un cierto grado de secrecía en suoperación, también lo es que no está aplicando ninguno de losesquemas que la legislación estatal de acceso y transparenciade la información y de rendición de cuentas, establece para eltratamiento de la información susceptible de reservarse.Con respecto a los Consejos Municipales y las Instancias deCoordinación, el artículo 24 de la LSESPEV dispone que: “ElEstado y los municipios se coordinarán para lograr una eficienteprestación del servicio de seguridad pública y para hacer efectivolo previsto en el Artículo 115, fracciones III, inciso h) y VII,de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Además se ordena al Consejo Estatal promover y convocar lainstalación del Consejo Municipal de Seguridad Pública en cadauno de los municipios de la Entidad, así como recomendar quesu estructura e integración sea similar a la del Consejo Estatal.También se previene que la Secretaría Ejecutiva del ConsejoEstatal acuda a sancionar la instalación de cada ConsejoMunicipal de la Entidad. De igual forma que podrán establecerseinstancias intermunicipales, previa suscripción de conveniode coordinación. En el caso de las zonas conurbadas con otraEntidad Federativa, posibilitando que se puedan suscribirconvenios e instalar instancias regionales con la participaciónde los municipios. (Art. 27). En ambos casos el encriptamientode la información sobre el desempeño y coordinación de estas216

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAautoridades, hace muy difícil que la población pueda ejercer lasfunciones de supervisión que le confiere la legislación estatalde acceso y transparencia de la información y de rendición decuentas.En el Capítulo V de la LOPGJEV, destinado a la regulacióndel Consejo Interno del Ministerio Público, se le asignan comofunciones primordiales las de: proponer criterios generales enlos asuntos que determinan los Agentes del Ministerio Público,asesorar al Procurador cuando lo requiera y proponer reformaspara hacer más eficientes las funciones de la Procuraduría. Suorganización y funcionamiento se sujeta a las bases dictadaspor el Procurador General de Justicia del Estado. Al respectoya se han señalado las carencias existentes en la evaluación deldesempeño de ese Ministerio Público, por la no aplicación de lalegislación estatal de acceso y transparencia de la información yde rendición de cuentas, ya señalada.Otro capítulo de gran importancia para los fines de este estudioes el Sexto, relativo al “Instituto de Formación Profesional”;constituido como un órgano desconcentrado de la ProcuraduríaGeneral de Justicia del Estado (Art. 44), precisando que suorganización y funcionamiento se regirán por las disposicionesde la presente ley, del reglamento y las demás aplicables. Comoatribuciones esenciales del Instituto, se consignan las siguientes:I. Intervenir en la formulación, regulación y desarrollodel Servicio Público de Carrera de la Procuraduría,conforme a la ley de la materia, esta ley y demás queresulten aplicables;217

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEII. Estudiar y definir los programas y requisitos a los quedeben sujetarse el ingreso, permanencia, capacitación,desarrollo administrativo, evaluación, promoción yascenso de los servidores públicos de la Procuraduría;III. Elaborar los planes y programas de estudio e impartir loscursos de formación y capacitación profesional;IV. Proponer convenios y acuerdos de coordinación coninstituciones similares del país o del extranjero, que seconsideren convenientes para el desarrollo profesionaldel personal de la Procuraduría;V. Realizar estudios en materia penal;VI. Promover el respeto a los derechos humanos; yVII. Las que establezca el reglamento y demás disposicionesaplicables. (Art. 44 Bis).Empero también prevalece cierta opacidad en la evaluación deldesempeño real de este Instituto y tampoco está aplicando lamulticitada legislación estatal de acceso y transparencia de lainformación y de rendición de cuentas.Posteriormente, en el artículo 45, se regula en la LOPGJEV lorelativo a la Agencia Veracruzana de Investigaciones, definiéndolecomo un órgano de dicha Procuraduría y que tieneadscrito al personal de la policía ministerial y está bajo el mandodirecto del Procurador General de Justicia. Su organización yfuncionamiento se rigen por la Ley citada, su reglamento y demásaplicables. Para su organización fundamental se determina quecontará, como mínimo, con las áreas de inteligencia, InvestigaciónPolicial, Análisis y Estadística, Grupos de Reacción y la Unidad218

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAde Combate al Secuestro. Entre sus principales atribucionespueden señalarse las siguientes:I. Establecer, operar, mantener actualizadas con losavances tecnológicos, y supervisar las áreas de:a) Inteligencia Policial,b) Análisis y Estadística;c) Grupos de Reacción Inmediata, yd) Unidad de Combate al Secuestro.II. Coordinarse con el Sistema Nacional de Seguridad ycon los de otras entidades federativas;III. Investigar los hechos delictuosos de que tengaconocimiento en los términos de las disposicioneslegales aplicables;IV. Recabar pruebas de la existencia de los delitos y las quetiendan a determinar la responsabilidad de quienes enellos participen;V. Hacer cumplir las órdenes que, de conformidad conla ley aplicable, resulten de la investigación ministerialy del procedimiento penal;VI. Presentar a las personas para la práctica de diligenciasordenadas por los agentes del ministerio público;VII. Dirigir y coordinar los grupos especializados deinvestigación de los delitos que al efecto acuerde elProcurador;VIII. Promover la asesoría técnica en materia deinvestigación policial;IX. Vigilar que sus funciones se realicen dentro del marcode legalidad, con respecto a los derechos humanos;219

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEX. Controlar el armamento, municiones, vehículos, asícomo aparatos de radio comunicación y equipo engeneral que tenga asignados;… (Art. 45 Bis).Es evidente que en esta materia también se requiere cierto margende secrecía, y también lo es que dicha Agencia tampocoestá aplicando los esquemas que la legislación estatal de accesoy transparencia de la información y de rendición de cuentas,establece para el tratamiento de la información susceptible dereservarse.En otro orden de ideas debe subrayarse que en el Capítulo VIIIla LOPGJEV regula una de sus instituciones primordiales: elServicio Público de Carrera, precisando al respecto que: “Elingreso, permanencia, capacitación, desarrollo administrativo,evaluación, promoción, ascenso y separación del cargo delos servidores públicos de la Procuraduría, se sujetará a lodispuesto en esta ley, la del Servicio Público de Carrera en laAdministración Pública Centralizada y demás disposicionesaplicables”. (Art. 47).Su funcionamiento en buena medida recae en el ComitéDictaminador, que está integrado por:I. El Procurador General de Justicia, quien fungirácomo Presidente;II. El Director General de Administración, en carácter deSecretario;III. El Subprocurador de Supervisión y Control, comoVocal; y220

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAIV.El Contralor Interno, como Vocal. El Comité apruebasus acuerdos y resoluciones por mayoría de votos y, encaso de empate, el Presidente tiene voto de calidad.(Art. 48).Dicho Comité tiene como funciones esenciales:I. Determinar los puestos de confianza que debanpertenecer al Servicio Público de Carrera, en atencióna sus funciones y a las disposiciones de la presenteley. Las resoluciones que en esta materia acuerde elComité se someterán a la aprobación de la Comisióndel Servicio Público de Carrera;II. Efectuar las evaluaciones que se autoricen deconformidad con lo dispuesto por la Ley del ServicioPúblico de Carrera en la Administración PúblicaCentralizada;III. Emitir la calificación que resulte de los exámenes ydemás instrumentos de medición, derivados de losprocesos de selección y evaluación;IV. Remitir a la Secretaría de Finanzas y Planeación losdictámenes con las calificaciones y demás resultadosque se obtengan en los procedimientos de selección yevaluación;…(Art. 49).En el mismo capítulo se ordena que: “Cesarán y dejarán de surtirefectos en forma definitiva los nombramientos de los servidorespúblicos de carrera por las causas siguientes:221

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEI. Renuncia;II. Muerte;III. Pensión o jubilación;IV. Calificación reprobatoria, conforme a la normatividadaplicable, obtenida en las evaluaciones obligatoriasdel desempeño en el puesto;V. Destitución por causas justificadas que impliquen lapérdida de la confianza;VI. Inhabilitación;VII. Sentencia condenatoria definitiva por la comisión dedelito; oVIII. Incapacidad física o mental que haga imposible laprestación del servicio”. (Art. 50).Con relación a las funciones de supervisión, control y sanciónde los servidores públicos y las funciones vinculadas con elSistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, la LOPGJEVregula en su Capítulo VII lo relativo a la Contraloría Interna,confiriéndole como principales atribuciones las siguientes:I. Elaborar el programa anual de control y auditoríaadministrativa;II. Observar y vigilar el cumplimiento, por parte delos órganos y la estructura administrativa de laProcuraduría, de las normas de control, fiscalización yevaluación;III. Asesorar a las áreas sustantivas en la elaboración,implementación, actualización y observancia de losmanuales de procedimientos;222

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAIV. Emitir opinión sobre el programa operativo anual y elproyecto de presupuesto de egresos de la Procuraduría;V. Supervisar el cumplimiento de los lineamientosgenerales, sistemas y procedimientos administrativosde la Procuraduría;VI. Vigilar que las erogaciones se ajusten al presupuestoautorizado;VII. Recibir y atender las quejas y denuncias que sepresenten en contra de los servidores públicos de laProcuraduría; practicar investigaciones sobre susactos y fincarles, en su caso, las responsabilidadesadministrativas a que haya lugar;VIII. Supervisar el desarrollo de las licitaciones;IX. Inspeccionar y evaluar los inventarios y almacenes;X. Revisar los procedimientos para el control deinventarios, el aseguramiento y resguardo de bienesmuebles, así como para la baja y determinación de sudestino final;…(Art. 46).No obstante los avances que muestra esa normatividad,podríamos señalar que estas diferentes disposiciones relativas alServicio Público de Carrera vinculado al LOPGJEV, además deser repetitivas de varias de las que regulan al Servicio Públicode Carrera en la Administración Pública Centralizada, tambiénadolecen de no estar vinculadas con la legislación estatal de accesoy transparencia de la información y de rendición de cuentas;razón por la cual un número muy importante de servidorespúblicos del SESPEV está actuando con un importante gradode opacidad e impunidad, con respecto a las estrictas medidasde supervisión y control que impone dicha legislación.223

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEFinalmente el Capítulo IX de la LOPGJEV, relativo a las “Responsabilidades”dispone que: “Los servidores públicos sujetos aproceso penal por la comisión de algún delito, serán suspendidosdesde que se dicte el auto de formal prisión o de sujeción aproceso, hasta que se emita sentencia y ésta cause ejecutoria. Sila sentencia es condenatoria, serán destituidos; si es absolutoria,se les restituirá en sus derechos”. (Art. 51).Y por lo que respecta a la responsabilidad en que incurra elProcurador, ordena que “se sujetará a lo establecido en laConstitución Política Local”. (Art. 52).Como se ha expresado, la aplicación de este régimen de responsabilidadeses exiguo porque el SESPEV no ha iniciado la instrumentaciónde las funciones y servicios a los que, de manerainexcusable, le obliga la legislación estatal vigente, en materiade acceso y transparencia de la información y de rendición decuentas.Por la importancia que tienen para comprender cabalmente lainstrumentación del Sistema Estatal de Seguridad Pública deVeracruz, se hace necesario señalar los artículos transitorios dela LOPGJEV:ARTÍCULO PRIMERO. La presente ley entrará en vigor aldía siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial, órgano delGobierno del Estado.ARTÍCULO SEGUNDO. Se abroga la Ley Orgánica delMinisterio Público de veinte de agosto de mil novecientos224

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAochenta y tres y todas sus reformas, así como las disposicionesque se opongan a la presente ley.ARTÍCULO TERCERO. Los Agentes del Ministerio Público,de la Policía Ministerial y los Peritos de la Procuraduría Generalde Justicia del Estado, al momento de entrar en vigor las disposicionesrelativas al Servicio Público de Carrera previsto enesta ley Orgánica y en la Ley del Servicio Público de Carrera dela Administración Pública Centralizada del Estado, cumpliráncon los requisitos y condiciones respectivos para incorporarse adicho servicio, a fin de obtener los derechos previstos en ambosordenamientos.ARTÍCULO CUARTO. Para todos los efectos legalesprocedentes, cualquier mención a la Dirección General deAveriguaciones Previas que se haga en la legislación vigente enel Estado, se entenderá que se refiere a la Dirección General deInvestigaciones Ministeriales.ARTÍCULO QUINTO. Para todos los efectos legalesprocedentes, la Dirección General de Administración a que hacereferencia esta ley sustituye a la Oficialía Mayor.ARTÍCULO SEXTO. Los convenios celebrados por elProcurador General de Justicia, antes de la entrada en vigor deesta ley, tendrán plena validez.ARTÍCULO SÉPTIMO. Dentro del término de treinta díassiguientes al inicio de la vigencia de la presente ley, deberánexpedirse los reglamentos que se requieran para su plenocumplimiento.225

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAb) Rendición de cuentas, yc) Responsabilidades y sanciones por incumplimiento deesta legislación.Tales omisiones han originado que la sociedad tenga muypoca influencia y control sobre la instrumentación del sistemamulticitado y sobre sus resultados. Esto, sin que las autoridadesadopten las medidas que impidan tal situación, para evitar elcontexto de opacidad institucional y marginalidad en quese mantiene a la población. Si tales medidas se adoptaran sepodría transitar a un nuevo esquema de vigilancia sistemáticasobre el desempeño y eficacia de dicho Sistema de SeguridadPública y con una seria aplicación del régimen de control y deresponsabilidades (medidas que, en los hechos, no se vienenaplicando). Sólo con la realización de esos importantes cambiospodrá instaurarse una verdadera Política de Estado en materiade Seguridad Pública.Sobre el particular deben señalarse las “Obligaciones y Sancionesde los Integrantes de las Instituciones de SeguridadPública” que se establecen en el Capítulo I del Título Tercerode la LSESPEV; cuyo artículo 28 previene un extenso y diversoconjunto de obligaciones y sanciones para los mismos. “Con elobjeto de garantizar el cumplimiento de los principios constitucionalesde legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo,honradez y respeto a los derechos humanos”; para lo cual seordena que los integrantes de las instituciones de SeguridadPública tienen las siguientes obligaciones:I. Conducirse siempre con dedicación y disciplina, asícomo con apego al orden jurídico y respeto a las227

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEgarantías individuales y derechos humanos reconocidosen la Constitución;II. Preservar la secrecía de los asuntos que por razón deldesempeño en su función conozcan, en términos delas disposiciones aplicables;III. Prestar auxilio a las personas amenazadas por algúnpeligro o que hayan sido víctimas u ofendidos dealgún delito, así como brindar protección a sus bienesy derechos. Su actuación será congruente, oportuna yproporcional al hecho;IV. Cumplir sus funciones con absoluta imparcialidad ysin discriminación alguna;V. Abstenerse en todo momento de infligir o tolerar actosde tortura, aun cuando se trate de una orden superioro se argumenten circunstancias especiales, tales comoamenaza a la Seguridad Pública, urgencia de lasinvestigaciones o cualquier otra; al conocimiento deello, lo denunciará inmediatamente ante la autoridadcompetente;VI. Observar un trato respetuoso con todas las personas,debiendo abstenerse de todo acto arbitrario y delimitar indebidamente las acciones o manifestacionesque en ejercicio de sus derechos constitucionales ycon carácter pacífico realice la población;VII. Desempeñar su misión sin solicitar ni aceptar compensaciones,pagos o gratificaciones distintas a lasprevistas legalmente. En particular, se opondrána cualquier acto de corrupción y, en caso de tenerconocimiento de alguno, deberán denunciarlo;228

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEXVII.XVIII.XIX.XX.XXI.XXII.XXIII.Cumplir y hacer cumplir con diligencia las órdenesque reciba con motivo del desempeño de susfunciones, evitando todo acto u omisión queproduzca deficiencia en su cumplimiento;Fomentar la disciplina, responsabilidad, decisión,integridad, espíritu de cuerpo y profesionalismo,en sí mismo y en el personal bajo su mando;Inscribir las detenciones que se practiquen en elRegistro Administrativo de Detenciones, conformea las disposiciones aplicables;Abstenerse de sustraer, ocultar, alterar o dañarinformación o bienes en perjuicio de lasInstituciones;Abstenerse, conforme a las disposiciones aplicables,de dar a conocer por cualquier medio a quienno tenga derecho, documentos, registros imágenes,constancias, estadísticas, reportes o cualquier otrainformación reservada o confidencial, de la quetenga conocimiento en ejercicio y con motivo desu empleo, cargo o comisión;Atender con diligencia la solicitud de informe,queja o auxilio de la ciudadanía, o de sus propiossubordinados, excepto cuando la petición rebase sucompetencia, en cuyo caso deberá turnarla al áreaque corresponda;Abstenerse de introducir a las instalaciones de susinstituciones bebidas embriagantes, sustancias psicotrópicas,estupefacientes u otras sustancias adictivasde carácter ilegal, de uso y consumo prohibidoo controlado, salvo cuando sean producto de230

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAdetenciones, cateos, aseguramientos u otros similares,y que previamente exista la autorización correspondiente;XXIV. Abstenerse de consumir, dentro o fuera del servicio,sustancias psicotrópicas, estupefacientes u otrassustancias adictivas de carácter ilegal, prohibidaso controladas, salvo los casos en que el consumode los medicamentos controlados sea autorizadomediante prescripción médica, avalada por losservicios médicos de las Instituciones;XXV. Abstenerse de consumir en las instalaciones desus instituciones o en actos del servicio, bebidasembriagantes;XXVI. Abstenerse de realizar conductas que desacreditensu persona o la imagen de las Instituciones, dentroo fuera del servicio;XXVII. No permitir que personas ajenas a sus institucionesrealicen actos inherentes a las atribuciones quetenga encomendadas. Así mismo, no podrá hacerseacompañar de dichas personas al realizar actos delservicio; yXXVIII. Los demás que establezcan las disposiciones legalesaplicables”.La primera impresión al conocer este robusto capítulo de laLSESPEV relativo a las obligaciones y sanciones que debenaplicarse a los integrantes de las Instituciones de SeguridadPública, es que éstas deberían obtener resultados muy positivosen su desempeño. Empero los resultados reales distan muchode ello, en razón de que las autoridades competentes no231

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEestán aplicando las medidas que se requieren para afianzar elcumplimiento de esas obligaciones, ni tampoco las sancionesque se precisan para lograr la adecuada instrumentación yeficacia del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz.Ante esa realidad, sólo será posible instaurar una genuina Políticade Estado en materia de Seguridad Pública, cuando:a) Se logre que todas la áreas de la Procuraduría Generalde Justicia del Estado, con sus respectivos servidorespúblicos, efectivamente cumplan con sus obligaciones enmateria de transparencia y rendición de cuentas;b) Cuando informen correctamente a la sociedad sobreel cumplimiento de sus programas, el ejercicio de susrecursos y los rezagos pendientes;c) Se coordinen efectivamente con el resto de las institucionesque conforman el Sistema Estatal de Seguridad Pública, yd) Apliquen efectivamente las sanciones que previenela legislación a quienes infrinjan las obligaciones yresponsabilidades que impone dicho Sistema, tanto a supersonal directivo como técnico y operativo.Por otra parte merece subrayarse que las responsabilidadesreferidas no se limitan a lo dispuesto en ese precepto, ya queen el artículo siguiente se dispone que, además, los integrantesde las instituciones Policiales, tendrán específicamente lasobligaciones siguientes:I. Registrar en el Informe Policial Homologado losdatos de las actividades e investigaciones que realice;232

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAII. Remitir a la instancia que corresponda la informaciónrecopilada, en el cumplimiento de sus misiones o enel desempeño de sus actividades, para su análisis yregistro. Asimismo, entregar la información que lesea solicitada por otras Instituciones de SeguridadPública, en los términos de las Leyes correspondientes;III. Apoyar a las autoridades que así se lo soliciten en lainvestigación y persecución de delitos, así como ensituaciones de grave riesgo, catástrofes o desastres;IV. Ejecutar sin demora los mandamientos judiciales yministeriales;V. Obtener y mantener actualizado su Certificado ÚnicoPolicial;VI. Obedecer las órdenes de los superiores jerárquicoso de quienes ejerzan sobre él funciones de mandoy cumplir con todas sus obligaciones, realizándolasconforme a derecho;VII. Responder, sobre la ejecución de las órdenes directasque reciba, a un solo superior jerárquico, por reglageneral, respetando la línea de mando;VIII. Participar en operativos de coordinación con otrascorporaciones policiales, así como brindarles, en sucaso, el apoyo que conforme a derecho proceda;IX. Mantener en buen estado el armamento, material,municiones y equipo que se le asigne con motivo desus funciones, haciendo uso racional de ellos sólo enel desempeño del servicio;X. Abstenerse de asistir uniformado a bares, cantinas,centros de apuestas o juegos, u otros centros de estetipo, si no media orden expresa para el desempeño defunciones o en casos de flagrancia;233

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEXI. Mantener en buen estado el armamento que tenga a sucargo, tiene la ineludible responsabilidad de conocerel funcionamiento del arma de cargo y de realizarel desarme y arme autorizado para llevar a cabo elmantenimiento preventivo que le permita disponer dearmamento limpio y lubricado, para evitar fallas queredunden en detrimento de sus funciones;XII. Abstenerse de portar armas fuera de servicio, misióno comisión correspondiente;XIII. Abstenerse de dañar o perder el arma que le fueasignada;XIV. Abstenerse de alterar o remarcar el arma que tienebajo su resguardo;XV. Abstenerse de extraviar o dañar la placa credencialque lo identifica como elemento de la Institución;XVI. Abstenerse de vender o empeñar el arma que tienebajo su resguardo; así como, de portarla y usarla fuerade los límites territoriales del Estado sin oficio decomisión;XVII. Portar armas que estén amparadas en la licencia oficialcolectiva del Gobierno del Estado;XVIII. Conducirse con legalidad, eficiencia, profesionalismoy honradez en el ejercicio de sus funciones;XIX. Asistir de manera regular a los cursos que se impartanpara adiestramiento y actualización respecto del usoy aprovechamiento del armamento o equipo, para elmejor desempeño de sus funciones;XX. Pasar las inspecciones de revisión de armamento cadavez que sea requerido; yXXI. Las demás que establezcan las disposiciones legalesaplicables” (Art. 29).234

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAA mayor abundamiento, en el artículo 30 se dispone que:“Cuando se haga uso de la fuerza pública se hará de maneraracional, congruente, oportuna y con pleno respeto de losderechos humanos”. El incumplimiento de cualquiera de lasobligaciones de estos artículos dará lugar al establecimientode las medidas correctivas o las sanciones disciplinariascorrespondientes.A fin de regular la operación de este personal el artículo 32 dela LSESPEV ordena que: “Los integrantes de las institucionespoliciales deberán llenar sin demora un Informe PolicialHomologado que contendrá, cuando menos, los siguientesdatos:I. El área que lo emite;II. El usuario capturista;III. Los Datos Generales de registro;IV. Motivo, que se clasifica en:a) Tipo de evento; yb) Subtipo de evento.V. La ubicación del evento y en su caso, los caminos;VI. La descripción de hechos, que deberá detallar modo,tiempo y lugar, entre otros datos;VII. Entrevistas realizadas; yVIII. En caso de detenciones:a) Señalar los motivos de la detención;b) Descripción de la persona;c) El nombre del detenido y apodo, en su caso;d) Descripción de su estado físico aparente;e) Objetos que le fueron encontrados;235

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEf) Autoridad a la que fue puesto a disposición; yg) Lugar en el que fue puesto a disposición.El informe debe ser completo, los hechos deben describirsecronológicamente y resaltando lo importante; no deberácontener afirmación sin el soporte de datos o hechos reales,por lo que deberá evitar información de oídas, conjeturas oconclusiones ajenas a la investigación”. La inobservancia deeste Informe dará lugar a lo previsto en el artículo 33: “Lassanciones aplicables al incumplimiento de los deberes previstosen esta Ley, serán las siguientes:I. Amonestación;II. Apercibimiento por escrito;III. Suspensión temporal; yIV. Remoción.Para la aplicación de estas sanciones se desahogará un procedimientoadministrativo al través del órgano competente de cadainstitución, en el que se recibirán todas las pruebas que conduzcana esclarecer los hechos, respetando la garantía de audienciadel supuesto infractor. El titular de la dependencia resolverá sobreel particular”. (Art. 34).En su actuación los integrantes de las corporaciones policialesy del Instituto de la Policía Auxiliar y Protección Patrimonialdeben observar las normas técnicas sobre el cuidado de lasarmas de fuego y abstenerse de realizar cualquier tipo de juegoo manipulación indebida. Además, sólo podrán portar las armas236

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAde fuego que les hayan sido asignadas de manera individual yque se encuentren registradas colectivamente conforme a loestipulado en la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos,exclusivamente durante el tiempo que se encuentren enfunciones”. (Arts. 44 y 45).Posteriormente, en el Capítulo III de la LSESPEV, relativo a las“Academias e Institutos” la Ley en comento precisa que: “Parala aplicación de los Programas Rectores de Profesionalización,el Estado establecerá academias e institutos que tendrán, entreotras, las siguientes funciones:I. Aplicar los procedimientos homologados del SistemaNacional;II. Capacitar en materia de investigación científica ytécnica a los servidores públicos;III. Proponer y desarrollar los programas de investigaciónacadémica en materia ministerial, pericial y policial,de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y demásdisposiciones aplicables;IV. Proponer las etapas, niveles de escolaridad y gradosacadémicos de la profesionalización, previa consultaque se efectúe a cada área sustantiva, oyendo susnecesidades y requerimientos;V. Promover y prestar servicios educativos a susrespectivas instituciones;VI. Aplicar las estrategias para la profesionalización de losaspirantes y servidores públicos;VII. Proponer y aplicar los contenidos de los planesy programas para la formación de los servidorespúblicos a que se refiere el Programa Rector;237

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEVIII. Garantizar la equivalencia de los contenidos mínimosde planes y programas de profesionalización;IX. Revalidar equivalencias de estudios de la profesionalización;X. Colaborar en el diseño y actualización de políticas ynormas para el reclutamiento y selección de aspirantesy vigilar su aplicación;XI. Realizar los estudios para detectar las necesidades decapacitación de los servidores públicos y proponer loscursos correspondientes;XII. Proponer y, en su caso, publicar las convocatorias parael ingreso a las academias e institutos;XIII. Tramitar los registros, autorizaciones y reconocimientode los planes y programas de estudio ante lasautoridades competentes;XIV. Expedir constancias de las actividades para laprofesionalización que impartan;XV. Proponer la celebración de convenios con Institucioneseducativas nacionales y extranjeras, públicas yprivadas, con objeto de brindar formación académicade excelencia a los servidores públicos;XVI. Supervisar que los aspirantes e integrantes de lasInstituciones Policiales se sujeten a los manuales delas Academias e Institutos; yXVII. Las demás que establezcan las disposiciones legalesaplicables.Lo dispuesto por este Artículo aplicará sin perjuicio de otrosrequisitos y políticas que se establezcan al través de los ConsejosNacional y Estatal, en los procesos relacionales con este Capítulo,238

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAy que deberán ser desglosados en el manual de organización yprocedimientos correspondiente”. (Art. 49).Al igual que en lo previsto en el Capítulo VIII de la LOPGJEVsobre el Servicio Público de Carrera, en el Título Cuarto de laLSESPEV, se regula lo relativo al “Servicio de Carrera en lasInstituciones de Procuración de Justicia”, disponiendo en elartículo 50 que: “El servicio de carrera en las instituciones deProcuración de Justicia, comprenderá lo relativo a los agentesdel Ministerio Público, oficiales secretarios, policía ministerialy a los peritos.La Policía Ministerial, dependiente de la Procuraduría Generalde Justicia, se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley para lasinstituciones policiales en materia de carrera policial, así como alo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General deJusticia y su Reglamento.Las reglas y procesos en materia de carrera policial y régimendisciplinario de la Policía Ministerial, serán aplicados, operadosy supervisados por las instituciones de Procuración de Justicia.Los servidores públicos que tengan bajo su mando a agentes delMinisterio Público, policía ministerial o peritos, no formaránparte del servicio de carrera por ese hecho, serán nombradosy removidos conforme a los ordenamientos legales aplicables,se considerarán trabajadores de confianza y los efectos de sunombramiento se podrán dar por terminados en cualquiermomento”.239

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLESobre la integración de dicho servicio la LSESPEV contiene, ensu artículo 51, sus componentes: “El servicio de carrera de lasinstituciones de Procuración de Justicia comprenderá las etapasde ingreso, desarrollo y terminación del servicio, conforme a losiguiente:I. El ingreso comprende los requisitos y procedimientosde selección, formación y certificación inicial, asícomo registro;II. El desarrollo comprenderá los requisitos y procedimientosde formación continua y especializada, deactualización de evaluación para la permanencia, deevaluación del desempeño, de desarrollo y ascenso,de dotación de estímulos y reconocimientos, dereingreso y de certificación. De igual forma, deberáprever medidas disciplinarias y sanciones para losmiembros del servicio de carrera; yIII. La terminación comprenderá las causas ordinarias yextraordinarias de separación del servicio, así comolos procedimientos y recursos de inconformidad a losque haya lugar, ajustándose a lo establecido por lasleyes y disposiciones aplicables”.Y respecto de su funcionamiento establece, en el artículo 52,que: “El Servicio de Carrera de las Instituciones de Procuraciónde Justicia se organizará de conformidad con las bases siguientes:I. Tendrá carácter obligatorio y permanente; abarcarálos planes, programas, cursos, evaluaciones, exámenesy concursos correspondientes a las diversas etapas quecomprende;240

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAII. Se regirá por los principios de legalidad, objetividad,eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a losderechos humanos reconocidos en la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos y laConstitución Política del Estado. Tendrá comoobjetivos la preparación, competencia, capacidady superación constante del personal en tareas deProcuración de Justicia;III. El contenido teórico y práctico de los programasde capacitación, actualización, especialización ycertificación fomentará que los miembros de lasInstituciones de Procuración de Justicia logren laprofesionalización y ejerzan sus atribuciones con baseen los principios y objetivos referidos y promoveránel efectivo aprendizaje y el pleno desarrollo de losconocimientos, habilidades destrezas y actitudesnecesarios para el desempeño del servicio público;IV. Contará con un sistema de rotación del personal;V. Determinará los perfiles, niveles jerárquicos en laestructura y de rangos;VI. Contará con procedimientos disciplinarios, sustentadosen principios de justicia y con pleno respeto alos derechos humanos;VII. Buscará el desarrollo, ascenso y dotación de estímulos,con base en el mérito y la eficiencia en el desempeñode sus funciones;VIII. Buscará generar el sentido de pertenencia institucional;IX. Contendrá las normas para el registro y el reconocimientode los certificados del personal; y241

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEX. Contendrá las normas para el registro de las incidenciasdel personal”.Para la incorporación a este servicio la LSESPEV estableceun meticuloso procedimiento, en el Capítulo II del Título IV,relativo al “Ingreso al Servicio de Carrera en las Institucionesde Procuración de Justicia”, fijando que: “El ingreso al Serviciode Carrera se hará por convocatoria pública. Los aspirantes aingresar a las Instituciones de Procuración de Justicia deberáncumplir, cuando menos, con los requisitos siguientes:A. Agente del Ministerio Público:I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en plenoejercicio de sus derechos;II. Contar con título de licenciado en derecho expedido yregistrado legalmente, con la correspondiente cédulaprofesional;III. En su caso, tener acreditado el Servicio Militar Nacional;IV. Ser de notoria buena conducta, no haber sidocondenado por sentencia irrevocable como responsablede un delito doloso, ni estar sujeto a proceso penal;V. No estar suspendido ni haber sido destituido oinhabilitado por resolución firme como servidorpúblico, ni estar sujeto a procedimiento de responsabilidadadministrativa federal o local, en los términosde las normas aplicables;242

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAVI.VII.No hacer uso de sustancias psicotrópicas, de estupefacientesu otras que produzcan efectos similares, nipadecer alcoholismo;Aprobar el curso de ingreso, formación inicial o básica;y Presentar y aprobar las evaluaciones de control deconfianza previstas en las disposiciones aplicables.B. Peritos:I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento y en plenoejercicio de sus derechos;II. Acreditar que ha concluido, por lo menos, los estudioscorrespondientes a la enseñanza media superior oequivalente;III. Tener título legalmente expedido y registrado porautoridad competente que lo faculte para ejercer laciencia, técnica, arte o disciplina de que se trate, oacreditar plenamente los conocimientos correspondientesa la disciplina sobre la que deba dictaminarcuando de acuerdo con las normas aplicables nonecesite título o cédula profesional para su ejercicio;IV. En su caso, tener acreditado el Servicio MilitarNacional;V. Aprobar el curso de ingreso, formación inicial obásica;VI. Ser de notoria buena conducta, no haber sido condenadopor sentencia irrevocable por delito doloso, niestar sujeto a proceso penal;VII. No estar suspendido ni haber sido destituido oinhabilitado por resolución firme como servidor243

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEpúblico, ni estar sujeto a procedimiento de responsabilidadadministrativa federal o local, en los términosde las normas aplicables;VIII. No hacer uso de sustancias psicotrópicas, de estupefacientesu otras que produzcan efectos similares, nipadecer alcoholismo; yIX. Presentar y aprobar las evaluaciones de control deconfianza.Lo dispuesto por este Artículo aplicará sin perjuicio de otrosrequisitos que establezcan disposiciones estatales o federales, ensus respectivos ámbitos de competencia. (Art. 53).A estos requisitos debe agregarse el previsto en el artículo 54,que señala: “Los aspirantes a ingresar al Servicio de Carrera delas instituciones de Procuración de Justicia deberán cumplircon los estudios de formación inicial. Previo al ingreso de losaspirantes a los cursos de formación inicial, deberán consultarsesus antecedentes en el Registro Nacional y, en su caso, en losregistros de las instituciones de Procuración de Justicia de laEntidad y del Centro Estatal de Evaluación y Control deConfianza”.Las disposiciones de la LSESPEV son muy estrictas conrespecto a la permanencia del personal en el Servicio; lo cualpuede constatarse en lo asentado en su Capítulo III, relativoal “Desarrollo del Servicio de Carrera en las Instituciones deProcuración de Justicia”, que dispone, en su artículo 55, que:“Son requisitos de permanencia en el Ministerio Público y delos peritos, los siguientes:244

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAI. Cumplir los requisitos de ingreso durante el servicio;II. Cumplir con los programas de profesionalización queestablezcan las disposiciones aplicables;III. Aprobar las evaluaciones que se les practiquen;IV. Contar con la certificación y registro actualizados aque se refiere esta Ley;V. Cumplir las órdenes de rotación;VI. Cumplir con las obligaciones que les impongan lasleyes respectivas;VII. No tener más de cinco procedimientos administrativosde responsabilidad con sanción o, más de dos, silas irregularidades cometidas se consideran de gravesefectos, en perjuicio de la institución y/o de losquejosos; yVIII. Los demás requisitos que establezcan las disposicionesaplicables”.A lo cual debe adicionarse lo previsto en los artículos 56, queprecisa: “Los integrantes de las instituciones de Procuración deJusticia deberán someterse y aprobar los procesos de evaluaciónde control de confianza y del desempeño, con la periodicidad yen los casos que establezca la normativa aplicable.Los resultados de los procesos de evaluación y los expedientesque se formen con los mismos serán confidenciales, exceptoen aquellos casos en que deban presentarse en procedimientosadministrativos o judiciales y se mantendrán en reserva enlos términos de las disposiciones aplicables, salvo en los casosque señala la presente ley, y 57 que dispone: “La solicitudde reincorporación al servicio de carrera se analizará y, en245

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEsu caso, se concederá, siempre que el motivo de la baja hayasido por causas distintas al incumplimiento a los requisitos depermanencia o al seguimiento de un proceso de responsabilidadadministrativa o penal, local o federal”.Con respecto a la terminación del Servicio de Carrera cabedestacar lo contenido en el Capítulo IV por cuanto hace a las“Instituciones de Procuración de Justicia” que a la letra dice:“La terminación del Servicio de Carrera será:I. Ordinaria, que comprende:a) Renuncia;b) Muerte o incapacidad permanente para el desempeñode las funciones; yc) Jubilación.II. Extraordinaria, que comprende:a) Separación por el incumplimiento de los requisitos deingreso y permanencia; ob) Remoción por incurrir en causas de responsabilidadcon motivo de su encargo, ya sean administrativas openales. (Art. 58).Empero, cuando los órganos jurisdiccionales determinen quela resolución por la que se impone la separación o remoción esinjustificada, la institución respectiva sólo estará obligada a: “laindemnización y al otorgamiento de las prestaciones a que tengaderecho la persona removida, sin que en ningún caso proceda lareincorporación al servicio, sea cual fuere el resultado del juicioo medio de defensa que se haya promovido. Tal circunstanciaserá inscrita en el registro correspondiente”. (Arts. 58 y 59).246

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANACon respecto a la promoción del desempeño de dicho personalla LSESPEV dispone, en su artículo 60, que: “Los servidorespúblicos de las instituciones de Procuración de Justicia estánobligados a participar en las actividades de profesionalizaciónque determine la institución respectiva, de conformidad conlo establecido por el Programa Rector de Profesionalización”.Y sobre la acreditación de este desempeño establece que: “Losaspirantes a incorporarse en las instituciones de Procuración deJusticia deberán obtener el certificado y registro correspondiente,de conformidad con lo establecido por esta Ley y demásdisposiciones aplicables. Ninguna persona podrá ingresar opermanecer en las instituciones de Procuración de Justicia sincontar con el certificado y registro vigente. El certificado tendrápor objeto acreditar que el servidor público es apto para ingresaro permanecer en las instituciones de Procuración de Justicia yque cuenta con los conocimientos, el perfil, las habilidades ylas aptitudes necesarias para el desempeño de su cargo”…“Losservidores públicos de las Instituciones de Procuración deJusticia deberán someterse a los procesos de evaluación, en lostérminos de la normativa correspondiente, a fin de obtener larevalidación de su certificado y registro. La revalidación delcertificado será requisito indispensable para su permanencia enlas Instituciones de Procuración de Justicia”... “La cancelacióndel certificado de los servidores públicos de las Instituciones deProcuración de Justicia procederá:I. Al ser separados de su encargo por incumplir conalgunos de los requisitos de ingreso o permanencia aque se refiere esta Ley y demás disposiciones aplicables;II. Al ser removidos de su encargo;247

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEIII.IV.Por no obtener la revalidación de su certificado; yPor las demás causas que establezcan las disposicionesaplicables.La Procuraduría General de Justicia del Estado, cuando cancelealgún certificado, deberá hacer la anotación respectiva en elregistro correspondiente”. (Arts. 61 a 63).La LSESPEV confiere un amplio articulado a la regulación del“desarrollo policial”, entendiéndolo como: “el conjunto integralde reglas y procesos debidamente estructurados y enlazadosentre sí, que comprenden la Carrera Policial, los esquemas deprofesionalización, la certificación y el régimen disciplinariode los integrantes de las instituciones policiales y tiene comoobjeto garantizar el desarrollo institucional, la estabilidad, laseguridad y la igualdad de oportunidades de los mismos; elevarla profesionalización, fomentar la vocación de servicio y elsentido de pertenencia, así como garantizar el cumplimientode los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, honradezy respeto a los derechos humanos. (Art. 64). A la vez, sujetalas relaciones jurídicas entre las Instituciones Policiales y susintegrantes a lo dispuesto por la fracción XIII, del apartado B,del Artículo 123, de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, la propia Ley y demás disposiciones legales aplicables,y previene que todos los servidores públicos de lasinstituciones policiales que realizan funciones administrativas yno policiales, no pertenecen a la Carrera Policial y se considerantrabajadores de confianza, y que los efectos de su nombramientose podrán dar por terminado en cualquier momento, deconformidad con las disposiciones aplicables. (Art. 65).248

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAEn los siguientes artículos la LSESPEV regula los casos deseparación del cargo de los integrantes de las InstitucionesPoliciales, así como los de reinstalación, restitución eindemnización; precisando las limitaciones, el registro, losrequisitos y los presupuestos respectivos. Además, identifica lasfunciones de investigación, prevención y reacción de las mismas,establecidas para garantizar, mantener y restablecer el orden y lapaz públicos.Al propio tiempo adscribe a las unidades de policía encargadasde la investigación científica de los delitos en la AgenciaVeracruzana de Investigaciones dependiente de la ProcuraduríaGeneral de Justicia, y les asigna, entre otras, las siguientesfunciones:“I.II.III.Recibir las denuncias sobre hechos que puedan serconstitutivos de delitos, actuando en todo momentocon un secretario que dará fe de sus diligencias enestos casos, sólo cuando debido a las circunstancias delcaso aquellas no puedan ser formuladas directamenteante el Ministerio Público, al que deberán informarde inmediato, así como de las diligencias practicadas ydejarán de actuar cuando esa autoridad lo determine;Deberán verificar la información de las denunciasque le sean presentadas, cuando éstas no sean losuficientemente claras o la fuente no esté identificada,e informarán al Ministerio Público para que, en sucaso, le dé trámite legal o acuerde lo procedente;Practicar las diligencias necesarias que permitan elesclarecimiento de los delitos y la identidad de los249

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEprobables responsables y el cumplimiento de losmandatos del Ministerio Público;IV. Efectuar las detenciones en los casos del Artículo 16de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos;V. Participar en la investigación de los delitos, en ladetención de personas y en el aseguramiento de bienesque el Ministerio Público considere se encuentrenrelacionados con los hechos delictivos, observando lasdisposiciones constitucionales y legales aplicables;VI. Registrar de inmediato la detención en términos de ladisposiciones aplicables, así como remitir sin demoray por cualquier medio la información al MinisterioPúblico;VII. Poner a disposición de las autoridades competentes,sin demora alguna, a las personas detenidas y losbienes que se encuentren bajo su custodia, observandoen todo momento el cumplimiento de los plazosconstitucionales y legales establecidos;VIII. Preservar el lugar de los hechos y la integridad delos indicios, huellas o vestigios del hecho delictuoso,así como instrumentos, objetos o productos deldelito. Las unidades de la Policía facultadas para ello,deberán fijar, señalar, levantar, embalar y entregar laevidencia física al Ministerio Público, conforme a lasinstrucciones de éste y en términos de las disposicionesaplicables;IX. Proponer al Ministerio Público que requiera a lasautoridades competentes, informes y documentospara fines de la investigación, cuando se traten de250

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAaquellos que sólo puedan solicitarse por conducto deéste;X. Dejar constancia de cada una de sus actuaciones,así como llevar un control y seguimiento de éstas.Durante el curso de la investigación deberán elaborarinformes sobre el desarrollo de la misma, y rendirlosal Ministerio Público, sin perjuicio de los informesque éste le requiera;XI. Emitir los informes, partes policiales y demásdocumentos que se generen, con los requisitos defondos y forma que establezcan las disposicionesaplicables, para tal efecto se podrán apoyar en losconocimientos que resulten necesarios;XII. Proporcionar atención a víctimas, ofendidos o testigosdel delito; para tal efecto deberán:a) Prestar protección y auxilio inmediato, deconformidad con las disposiciones legalesaplicables;b) Procurar que reciban atención médica y psicológicacuando sea necesaria;c) Adoptar las medidas que se consideren necesariastendientes a evitar que se ponga en peligro suintegridad física y psicológica, en el ámbito de sucompetencia;d) Preservar los indicios y elementos de prueba quela víctima y ofendido aporten en el momento de laintervención policial y remitirlos de inmediatos alMinisterio Público encargado del asunto para queéste acuerde lo conducente; y251

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEe) Asegurar que puedan llevar a cabo la identificacióndel imputado sin riesgo para ellos;XIII. Dar cumplimiento a las órdenes de aprehensión ydemás mandatos ministeriales y jurisdiccionales,de que se tenga conocimiento con motivo de susfunciones; yXIV. Las demás que le confiaren las disposicionesaplicables”. (Arts. 66 a 69).Asimismo la LSESPEV establece en detalle y con rigor losprocedimientos relacionados con la operación de la CarreraPolicial y de la Profesionalización. A aquélla la define como el“sistema de carácter obligatorio y permanente, conforme el cualse establecen los lineamientos que definen los procedimientosde reclutamiento, evaluación, selección, ingreso, formación,certificación, permanencia, promoción y reconocimiento; asícomo la separación o baja del servicio de los integrantes de lasinstituciones policiales” (Art. 71 ), y se establecen como susprincipales fines:I. Garantizar el desarrollo institucional y asegurar laestabilidad en el empleo, con base en un esquemaproporcional y equitativo de remuneraciones yprestaciones para los integrantes de las InstitucionesPoliciales;II. Promover la responsabilidad, honradez, diligencia,eficiencia y eficacia en el desempeño de las funcionesy en la óptima utilización de los recursos de lasinstituciones;252

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAIII.IV.Fomentar la vocación de servicio y el sentido depertenencia, mediante la motivación y el establecimientode un adecuado sistema de promocionesque permita satisfacer las expectativas de desarrolloprofesional y el reconocimiento de los integrantes delas Instituciones Policiales;Instrumentar e impulsar la capacitación y profesionalizaciónpermanente de los integrantes de las InstitucionesPoliciales para asegurar la lealtad institucionalen la prestación de los servicios;… (Art. 71).El amplio número de artículos destinados a la regulacióndel Servicio Público de Carrera en el ámbito policial, secomplementa (y se complica) con las otras disposiciones queha expedido el Congreso del Estado, que también regulanesta materia. Sin lugar a dudas tiene que realizarse un estudioque permita unificar dichas disposiciones en un solo cuerponormativo, para evitar confusiones en la aplicación de unalegislación que no sólo se ha fragmentado, ya que también seha mantenido al margen de las obligaciones que deben cumplirlos servidores públicos en materia de acceso y transparenciade la información y de rendición de cuentas. Con lo cual handejado de aplicarse múltiples mecanismos de supervisión sobresu desempeño. De igual forma se sigue difiriendo la aplicacióndel importante régimen de responsabilidades y sanciones quepreviene dicha legislación.Por otra parte y en relación a la organización jerárquica de lasinstituciones policiales, la LSESPEV dispone que ésta contarácon las categorías de:253

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEI. Comisarios;II. Inspectores;III. Oficiales; yIV. Escala básica.Asimismo señalan que en dicha Agencia se establecerán, almenos, niveles jerárquicos equivalentes a las primeras tresfracciones del presente Artículo, con sus respectivas categorías,conforme al modelo policial previsto en la propia Ley.Con respecto a la remuneración de los integrantes de las institucionespoliciales se precisa que será acorde con la calidad yriesgo de las funciones en sus rangos y puestos respectivos, asícomo en las misiones que cumplan, las cuales no podrán serdisminuidas durante el ejercicio de su encargo y deberán de garantizarun sistema de retiro digno. De igual forma, se establecensistemas de seguros para los familiares de los policías, quecontemplen el fallecimiento y la incapacidad total o permanenteacaecida en el cumplimiento de sus funciones, para lo cual sedestinará el presupuesto necesario para cumplir con dichas obligaciones.(Art. 76).También la LSESPEV señala que la Carrera Policial comprendeel grado policial, la antigüedad, las insignias, condecoraciones,estímulos y reconocimientos obtenidos, el resultado de losprocesos de promoción, así como el registro de las correccionesdisciplinarias y sanciones que, en su caso, haya acumulado elintegrante, y de establecer las normas mínimas que le rigen, disponeque tal Carrera Policial es independiente de los nombramientospara desempeñar cargos administrativos o de dirección que el254

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAintegrante llegue a desempeñar en las instituciones policiales;precisando que en ningún caso habrá inamovilidad en los cargosadministrativos y de dirección. También que los titulares de lasinstituciones policiales podrán designar a los integrantes encargos administrativos o de dirección de la estructura orgánicade las instituciones a su cargo; asimismo, que podrán relevarloslibremente, respetando su grado policial y derechos inherentes ala Carrera Policial. (Art. 77).El extenso cúmulo de obligaciones que determina la LSESPEVdebe contrastarse con el régimen de beneficios que la mismaestablece para el personal involucrado. Al respecto se disponeque: “Las instancias responsables del Servicio de Carrera Policialfomentarán la vocación de servicios mediante la promoción ypermanencia en las Instituciones Policiales para satisfacer lasexpectativas de desarrollo profesional de sus integrantes”...“El régimen de estímulos es el mecanismo por el cual lasinstituciones policiales otorgan el reconocimiento público a susintegrantes por actos de servicio meritorios o por su trayectoriaejemplar, para fomentar la calidad y efectividad en el desempeñodel servicio, incrementar las posibilidades de promoción ydesarrollo de los integrantes, así como fortalecer su identidadinstitucional. Todo estímulo otorgado por las instituciones seráacompañado de una constancia que acredite el otorgamiento delmismo, la cual deberá ser integrada al expediente del elemento yen su caso, con la autorización de portación de la condecoracióno distintivo correspondiente”. (Arts. 81 y 82).Tanto las obligaciones como los beneficios señalados deberíanvincularse con los mecanismos que para la evaluación del255

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEdesempeño institucional y personal establece la legislaciónestatal de acceso y transparencia de la información pública yde rendición de cuentas. De otra forma puede incurrirse enimportantes errores al conferir tales beneficios a algún servidorpúblico al que se está valorando parcial e incorrectamente, porno estarse aplicando todos los mecanismos que la legislaciónpreviene.También debe subrayarse que a pesar de que en el apartadoprecedente la LSESPEV determina sobre la profesionalizaciónde los integrantes de las Instituciones Policiales, en su artículo89, que constituye un “proceso permanente y progresivo deformación que se integra por las etapas de formación inicial,actualización, promoción, especialización y alta dirección,para desarrollar al máximo sus competencias, capacidades yhabilidades”, éste resultará muy limitado, hasta en tanto no serealice una valoración objetiva y completa de dicho personal,aplicando también los mecanismos previstos en la legislaciónestatal de acceso y transparencia de la información pública y derendición de cuentas, multicitada.En el Capítulo sobre “Régimen Disciplinario” la LSESPEVpreviene que: la actualización de los integrantes de lasinstituciones policiales se rige por los principios previstos enlos Artículos 21, de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos y 8° de la propia Ley.Igualmente que la disciplina comprende el aprecio de sí mismo,la pulcritud, los buenos modales, el rechazo a los vicios, la256

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANApuntualidad en el servicio, la exactitud en la obediencia, elescrupuloso respeto a las leyes y reglamentos, así como a losderechos humanos. Y precisa que la disciplina es la base del funcionamientoy organización de las instituciones policiales, por loque sus integrantes deberán sujetar su conducta a la observanciade las leyes, órdenes y jerarquías, así como a la obediencia yalto concepto del honor, de la justicia y de ética. También queaquélla demanda respeto y consideración mutua entre quienostente un mando y sus subordinados. (Art. 90).Posteriormente señala que: “Los integrantes de las institucionespoliciales observarán el más estricto cumplimiento del deber, aefecto de salvaguardar la integridad y los derechos de las personas,prevenir la comisión de delitos, y preservar las libertades, elorden y la paz públicos”… “El régimen disciplinario se ajustaráa los principios establecidos en las Constituciones PolíticasFederal y Local, y la presente Ley, y comprenderá los deberes,las correcciones disciplinarias, las sanciones y los procedimientospara su aplicación”. (Arts. 91 y 92).En relación a la aplicación de las sanciones la LSESPEV explicitalos procedimientos respectivos y se precisa que se harán conIndependencia de las que correspondan por responsabilidadcivil, penal o administrativa, en que incurran los integrantes delas Instituciones Policiales, de conformidad con la legislaciónaplicable.Por lo que concierne a la resolución de controversias que sesusciten en relación con los procedimientos de Carrera Policialy régimen disciplinario, serán establecidos cuerpos colegiados,257

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEcuya integración y funciones se regirán en el Reglamento correspondiente,atendiendo a las directrices ordenadas por esta Ley.Al efecto se constituyen Comisiones del Servicio Profesionalde Carrera Policial y de Honor y Justicia; mismas que ademásde las funciones que les sean encomendadas en el Reglamentorespectivo, se encargan de llevar un registro de datos de losintegrantes de las Instituciones Policiales, los cuales se integrarána la base de datos del personal de seguridad pública. En lasinstituciones de Procuración de Justicia se integran instanciasequivalentes, en las que intervienen representantes de los policíasministeriales. (Arts. 94 a 96).Es pertinente señalar que el “Régimen Disciplinario” quecomprende la LSESPEV, no dejará de ser un esquema incompletohasta que se vincule, tanto con la valoración objetiva y completade los servidores públicos de la PGJEV, como con la aplicación delos diferentes mecanismos que contiene la legislación estatal deacceso y transparencia de la información pública y de rendiciónde cuentas.En otro orden de ideas y con el objeto coadyuvar en ladepuración y fortalecimiento de las instituciones que integran elSistema Estatal de Seguridad Pública, de acuerdo a los modelosy protocolos de evaluación y control de confianza que seestablezcan por el Sistema Nacional de Acreditación y Controlde Confianza, se regula en el Título Sexto de la LSESPEV lorelativo al Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza,constituyéndolo como un Organismo Público Descentralizado,con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía258

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAtécnica y operativa, sectorizado a la Secretaría Ejecutiva delSistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública.El Centro se integra con los siguientes órganos:I. Órgano de Gobierno, que será Junta Directiva;II. Dirección General;III. Comité Técnico Académico;IV. Órgano Interno de Control; yV. Las áreas de operación que se establecen en suReglamento Interno. (Art. 98).Asimismo, se determina que éste aplicará las evaluaciones a quese refiere la Ley, tanto en los procesos de selección de aspirantes,como en la evaluación para la permanencia, el desarrollo y lapromoción de los integrantes de las instituciones de SeguridadPública.Para ello le confiere como principales facultades:I. Aplicar los procedimientos de Evaluación y de Controlde Confianza conforme a los criterios expedidos porel Centro Nacional de Certificación y Acreditación;II. Proponer lineamientos para la verificación y controlde Certificación de los Servidores Públicos;III. Proponer lineamientos para la aplicación de losexámenes médicos, toxicológicos, psicológicos,poligráficos, socioeconómicos y demás que seconsideren necesarios, de conformidad con lanormatividad aplicable;259

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEIV. Establecer un sistema de registro y control, quepermita preservar la confidencialidad y resguardo deexpedientes;V. Verificar el cumplimiento de los perfiles médicos,ético y de personalidad;VI. Comprobar los niveles de escolaridad de los integrantesde las Instituciones de Seguridad Pública;VII. Aplicar el procedimiento de certificación de losServidores Públicos;VIII. Expedir y actualizar los Certificados conforme a losformatos autorizados por el Centro Nacional deCertificación y Acreditación del Sistema Nacional;IX. Informar a las autoridades competentes, sobre losresultados de las evaluaciones que practiquen;X. Solicitar se efectúe el seguimiento individual de losintegrantes de las Instituciones de Seguridad Públicaevaluados, en los que se identifiquen factores de riesgoque interfieran o pongan en riesgo el desempeño desus funciones;XI. Detectar áreas de oportunidad para establecer programasde prevención y atención que permitan solucionarla problemática identificada;XII. Proporcionar a las Instituciones, la asesoría y apoyotécnico que requieran sobre información de sucompetencia;XIII. Proporcionar a las autoridades competentes la informacióncontenida en los expedientes de integrantesde las Instituciones de Seguridad Pública y que serequieran en procesos administrativos o judiciales,con las reservas previstas en las leyes aplicables;260

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAXIV.Elaborar los informes de resultados para la aceptacióno rechazo de los aspirantes a ingresar a las Institucionesde Seguridad Pública;…(Art. 99).Asimismo la LSESPEV regula lo relativo a los certificadosdel Centro y el cumplimiento de los requisitos de acreditaciónque establezca el Sistema Nacional de Acreditación y Controlde Confianza, previendo la participación y regulación deinstituciones propias o distintas de dicho Centro. Sobre elpatrimonio del Centro, la Ley señala que se integra por:I. Los recursos que le asigne el Congreso del Estado enel Presupuesto de Egresos;II. Las aportaciones, participaciones, subsidios o apoyosque le otorguen los gobiernos federal, estatal ymunicipales;III. Las donaciones hechas en su favor y los recursosderivados de los fideicomisos en los que se le señalecomo fideicomisario;IV. Los ingresos que se obtengan por servicios prestadosa entidades y dependencias de los gobiernos federal,estatal y municipal, así como empresas de seguridadprivada, y particulares, yV. Los demás recursos que reciba por cualquier títulolegal y que estén destinados al cumplimiento de suobjeto. (Arts. 100 y 101).En este Título Sexto también se regula lo relativo a la JuntaDirectiva, como máxima autoridad del Centro, así como suintegración. Disponiendo que estará presidida por un Director261

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEGeneral y que el titular de su Órgano Interno de Control asistiráa las sesiones de la Junta Directiva, con voz pero sin derecho avoto.Además se establece que los cargos de los integrantes de la JuntaDirectiva son honoríficos y que sus acuerdos y resoluciones setoman por mayoría de votos de los miembros presentes; en casode empate, el Presidente de la Junta tendrá voto de calidad.Como principales atribuciones de la misma se establecen:I. Nombrar y remover a los funcionarios del Centro, denivel inmediato inferior al Director General, aprobarsus salarios y prestaciones conforme al tabuladorvigente y, en su caso, concederles licencia;II. Aprobar los programas y procesos de evaluacióny pruebas de confianza, que realice el Centro, deconformidad con las disposiciones que emitan losSistemas Nacional y Estatal de Seguridad Pública;III. Autorizar la contratación de empresas u organismospúblicos o privados certificados, así como personalo equipo, necesarios para realizar las funcionesy los procesos de evaluación establecidos por lasdisposiciones aplicables;IV. Aprobar y expedir el Reglamento Interior del Centro,así como las demás disposiciones internas y acuerdosque le sean propuestos por el Director General delCentro, de conformidad con lo previsto por esta Leylas demás disposiciones aplicables;262

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAV. Aprobar el Programa Operativo Anual del Centro yel proyecto de presupuesto que formule el DirectorGeneral;VI. Vigilar el cumplimiento de todos los acuerdos que setomen y, en su caso, tomar las medidas convenientespara su correcto cumplimiento;VII. Autorizar al Director General la firma de conveniosde coordinación o contratos necesarios para elcumplimiento del objeto y atribuciones de El Centro,previo cumplimiento de las disposiciones aplicables;...(Arts. 104 y 105).Con respecto al Comité Técnico Académico del Centro seestablece que será el responsable de supervisar y proponerlos lineamientos técnicos para el funcionamiento y desarrollode los procesos de evaluación y control que éste realice, deconformidad con los modelos y protocolos de evaluación ycontrol de confianza que se establezcan por el Sistema Nacionalde Acreditación y Control de Confianza. La integración yatribuciones de aquél se establecen en el Reglamento Interiordel Centro. (Art. 108).Además se previene que dicho Centro tenga un órgano internode control, cuyo titular será designado por la ContraloríaGeneral del Estado, de conformidad con la normativa vigente.(Art. 109).No obstante lo señalado en estas importantes atribuciones yresponsabilidades, y aunque esta Ley pretende alcanzar altasmetas en la depuración y fortalecimiento de las instituciones que263

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEintegran el Sistema Estatal de Seguridad Pública, tal objetivo semantendrá muy lejano hasta que las autoridades de la PGJEVdecidan instrumentar los servicios y funciones que les ordena lalegislación estatal de acceso y transparencia de la informaciónpública y de rendición de cuentas.Por otro lado y con respecto a la información sobre seguridadpública, en el Título Séptimo de la LSESPEV se establece que:“El Estado y los municipios están obligados a suministrar,intercambiar, sistematizar, consultar y analizar la informaciónque diariamente se genere en materia de seguridad pública,al través de los sistemas e instrumentos tecnológicos respectivos,en términos de lo previsto en la Ley General y estaLey…El Consejo Estatal de Seguridad Pública, a través dela Secretaría Ejecutiva, adoptará las medidas pertinentespara la sistematización, administración y preservación de lainformación, en cumplimiento de lo señalado en el párrafoanterior…Las instituciones de Procuración de Justicia tendránacceso a la información contenida en las bases de datoscriminalísticos y de personal, en el ámbito de su función deinvestigación y persecución de los delitos…La informaciónsobre administración de justicia, podrá ser integrada a las basesde datos criminalísticos y de personal, a través de convenios conel Poder Judicial del Estado…El acceso a las bases de datos delSistema estará condicionado al cumplimiento de esta Ley, losacuerdos generales, los convenios y demás disposiciones que dela propia Ley emanen”. (Art. 110).Asimismo se dispone que: “La información contenida enlas bases de datos del Sistema Estatal de Información sobre264

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANASeguridad Pública, podrá ser certificada por la autoridadrespectiva y tendrá el valor probatorio que las disposicioneslegales determinen”.Al Estado y a los municipios se les responsabiliza de realizarlos trabajos para lograr la compatibilidad de los servicios detelecomunicaciones de la red local, con las bases de datos criminalísticosy de personal, previstas en la Ley General y esta Ley.Además a la Secretaría Ejecutiva se le faculta para adoptar lasmedidas necesarias para la homologación de los servicios. (Arts.111 y 112).Resulta claro que la mayoría de esta información precisa de unmanejo especial por su confiabilidad. Empero las autoridadesresponsables se han mantenido al margen de las reglas quedeben aplicar para la reserva de esa información, de acuerdo a loque establece la legislación estatal de acceso y transparencia dela información pública y de rendición de cuentas.Más adelante la LSESPEV no sólo regula en detalle loconcerniente al Registro Administrativo de Detenciones (Arts.115 a 117), también comprende un sistema de informaciónespecializado en el crimen, al establecer que: “El Estado y losmunicipios, al través de las instancias competentes del SistemaEstatal de Seguridad Pública, coadyuvarán en la integración yactualización del Sistema Único de Información Criminal, entérminos de lo previsto por la Ley General”. (Art. 118).265

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEAsimismo norma lo relativo al Registro Estatal del Personal deSeguridad Pública, responsabilizándole de mantener actualizada,de manera permanente la base de datos respectiva.Otro de los registros que comprende es el relacionado conel “Registro de Armamento y Equipo” responsabilizandoa las autoridades competentes del Estado y los municipiosde manifestar y coadyuvar a mantener permanentementeactualizado dicho Registro.El conocimiento de ese tipo de información es particularmenteimportante para la ciudadanía, porque afecta directamente susituación y porque puede involucrar transgresiones en términosde derechos humanos.De ahí que resulte preocupante la renuencia de los directivos dela PGJEV a aplicar la legislación estatal de acceso y transparenciade la información pública y de rendición de cuentas. Talcomportamiento puede traducirse en severos casos de opacidade impunidad.Con el propósito de apoyar la transparencia en el manejo delos recursos del Sistema, la LSESPEV establece en materia de“Responsabilidades de los Servidores Públicos” en su TítuloNoveno, que: “Las responsabilidades administrativas, civiles ypenales en que incurran los servidores públicos por el manejoo aplicación ilícita o indebida de los recursos estatales o de losfondos provenientes de aportaciones federales destinados a laseguridad pública, serán determinadas y sancionadas conformea las disposiciones legales aplicables y por las autoridadescompetentes”. (Art. 131).266

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANADesde otra perspectiva con referencia a la participación dela comunidad, el Título Octavo de la LSESPEV estableceun Capítulo especializado en los “Servicios de Atención a laPoblación”, disponiendo que: “El Consejo Estatal establecerámecanismos eficaces para que la sociedad participe en elseguimiento, evaluación y supervisión del Sistema, en lostérminos de la Ley General, esta Ley y demás ordenamientosaplicables…Dicha participación se realizará en coadyuvancia ycorresponsabilidad con las autoridades, al través de:I. La comunidad, tenga o no estructura organizativa; yII. La sociedad civil organizada”.Además, contará con una Secretaría Ejecutiva para impulsar lasacciones necesarias para establecer un servicio para localizaciónde personas y bienes. También recibirá los reportes de lacomunidad sobre las emergencias, faltas y delitos de que tengaconocimiento. Asimismo, promoverá que los municipios delEstado se incorporen al servicio de comunicación establecidoa nivel nacional. El servicio tendrá comunicación directa conlas instituciones de Seguridad Pública, de Salud, de ProtecciónCivil y las demás asistenciales públicas y privadas. (Arts. 125 y126).Para mejorar el servicio de Seguridad Pública las instanciasde coordinación que prevé dicha Ley deben promover laparticipación de la comunidad en la evaluación de las políticasy de las Instituciones de Seguridad Pública, así como en darsu opinión sobre políticas en materia de Seguridad Públicay sugerir medidas específicas y acciones concretas para dichafunción.267

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLETambién deben realizar labores de seguimiento, proponerreconocimientos por méritos o estímulos para los Integrantesde las Instituciones y realizar denuncias o quejas sobreirregularidades.Además se previene que auxilien a las autoridades competentesen el ejercicio de sus tareas y que participen en las actividades queno sean confidenciales o pongan en riesgo el buen desempeñode la función de Seguridad Pública. (Art. 127).De manera categórica se dispone que: “Las instituciones deSeguridad Pública deberán contar con una entidad de consultay participación de la comunidad, para alcanzar los propósitosdel Artículo anterior…La participación ciudadana en materiade evaluación de políticas y de instituciones, se sujetará a losindicadores previamente establecidos por el Consejo Estatalsobre los siguientes temas:I. El desempeño de sus integrantes;II. El servicio prestado; yIII. El impacto de las políticas públicas en prevención deldelito.Los resultados de los estudios deberán ser entregadosa las instituciones de Seguridad Pública, así comoal Consejo Estatal. Estos estudios servirán para laformulación de políticas públicas en la materia”. (Art.128).Con relación a la integración de los Comités de ParticipaciónCiudadana la LSESPEV establece que los Consejos Estatal y268

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAMunicipales deberán promover su integración, convocandoa los sectores social y privado interesados en colaborar con laseguridad pública. Cada uno de esos Comités deberá vincularsea cada una de las instituciones de Seguridad Pública.Éstas deberán establecer políticas públicas de atención a lavíctima, previendo, al menos, los siguientes rubros:I. Atención de la denuncia en forma pronta y expedita;II. Atención jurídica, médica y psicológica especializada;III. Medidas de protección a la víctima; yIV. Otras, en los términos del Artículo 20 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos. (Arts. 129y 130).Lo anterior si bien refleja avances considerables en el desarrollode la legislación sobre la participación ciudadana, se observa queexisten avances que la PGJEV ha promovido, sin embargo esnecesario fortalecer la participación de dicha ciudadanía.Tratándose de los “Servicios de Seguridad Privada”, la Leyen comento regula en un extenso Título Décimo las facultadesdel Estado al respecto, por conducto de la Secretaría deSeguridad Pública, en coordinación con la Secretaría Ejecutiva,responsabilizándoles de la autorización, supervisión,verificación, ratificación, regulación y el control de los serviciosde seguridad privada, los cuales operarán en los términos de esaLey y demás disposiciones aplicables. Asimismo determina lasmodalidades en que éstos podrán prestarse y les tipifica comoauxiliares de la función estatal y municipal de seguridad pública,269

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEcon la finalidad de prevenir la comisión de delitos, salvaguardarla integridad física y el patrimonio de las personas contratantes.A los prestadores de esos les obliga a coadyuvar con lasautoridades e Instituciones de Seguridad Pública en casos deurgencia, desastre o cuando así lo soliciten las autoridades estatalesy municipales competentes, de acuerdo a los requisitos ycondiciones que establezca la autorización respectiva. Además,su personal está sometido a los procedimientos de evaluación ycontrol de confianza, en términos de lo establecido por la propiaLey.En el mismo Título se establecen las amplias facultades de laSecretaría en materia de seguridad privada y su atribución desuscribir convenios o acuerdos con las autoridades municipaleso federales, con el objeto de establecer lineamientos, acuerdos ymecanismos relacionados con los servicios de seguridad privada,que faciliten:I. Ejercer las facultades previstas en esta Ley;II. Consolidar la información que debe integrarse a lasbases de datos estatales y al Registro Nacional dePrestadores de Servicios de Seguridad Privada;III. La prevención, control, solución y toma de accionesinmediatas a problemas derivados de la prestación delservicio de seguridad privada; yIV. La verificación del cumplimiento a la normativaestatal y federal. (Arts. 138 y 139).Por lo que atañe a la Secretaría Ejecutiva la LSESPEV le confiereimplementar y mantener actualizado un Registro Estatal de270

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAServicios de Seguridad Privada, con la información necesariapara la supervisión, control y vigilancia de los prestadoresde servicios, haciéndole responsable de la confidencialidad,guarda, custodia y reserva de los documentos, información ydocumentación contenidos en el Registro; en el cual asentará lainformación siguiente:“I. Autorización y renovaciones;II. Personal administrativo;III. Elementos operativos y elementos de apoyo;IV. Vehículos, armamento y equipo;V. Infraestructura;VI. Capacitadores;VII. Accionistas, socios, gestores, representantes legales,mandatarios y apoderados;VIII. Sanciones impuestas; yIX. Otros datos que sean necesarios para el debido controlde los prestadores de servicio”.Incluso dicha Secretaría debe publicar semestralmente una listade las empresas que se encuentren debidamente registradas en laGaceta Oficial del Estado y en los medios de difusión de mayorcirculación en el Estado.Asimismo, deberá difundir el listado entre las cámaras yasociaciones de comerciantes, empresarios y profesionistasubicadas en el Estado. (Arts. 146, 147 y 149).En el Capítulo V se regulan en detalle las numerosas obligacionesde los Prestadores de estos Servicios de Seguridad Privada,271

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEprecisando (inexplicablemente) que el “incumplimiento de lasobligaciones pactadas entre el prestador de servicios y el usuario,no será responsabilidad de la Secretaría ni del Consejo”…y los interesados “podrán acudir ante la Procuraduría Federalde Protección al Consumidor, con los contratos respectivos quehubiesen firmado”. Huelga decir que esta Procuraduría carecede toda experiencia y atribuciones para supervisar y sancionar,en su caso, a tales servicios.También se norma la contratación del personal, por parte de losprestadores de servicios, quienes deberán solicitar al SecretarioEjecutivo la verificación en el Registro Estatal y Nacional dePersonal de Seguridad Pública y Privada los antecedentes dela persona que desea prestar sus servicios. Además aquéllosdeberán abstenerse de contratar a personas que hayan sidodadas de baja de alguna institución de Seguridad Pública, lasfuerzas armadas o de otra empresa de seguridad privada, ya seapor irregularidades en su conducta, por faltas de probidad en laprestación del servicio o por haber sido sentenciadas por delitodoloso o inhabilitada por resolución judicial, con excepción dequien acredite fehacientemente que ésta quedó sin efecto.Además se comprende lo relativo a la capacitación y certificaciónde ese personal, y las condiciones que ambas deberán atender.Igualmente se precisan las limitaciones en dicha contratación.Finalmente se dispone que: “Las personas físicas o morales quepresten servicios de seguridad privada, así como el personal conque cuentan, se regirán por los principios de legalidad, eficiencia,profesionalismo, honradez, objetividad y respeto a los derechoshumanos”. (Arts. 155 y 156).272

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANATratándose de las funciones de vigilancia, control y supervisiónsobre la prestación de los servicios de la seguridad privada, laLSESPEV dispone que la Secretaría Ejecutiva pueda realizar lasvisitas de inspección que estime necesarias, en los términos quela misma define. (Art. 157).En las actas de visita se hace constar:I. Nombre, denominación o razón social del visitado;II. Hora, día, mes y año en que se inicie y concluya ladiligencia;III. Lugar o lugares donde se practica la visita;IV. Los datos relativos a la orden de visita;V. El nombre y el cargo de la persona con la que seentendió la diligencia;VI. Nombre, domicilio y documentos con que seidentificaron los testigos;VII. Hechos u omisiones observados por el visitadordurante la diligencia;VIII. En su caso, las observaciones del visitado en relacióna los hechos asentados en el acta; yIX. Nombre y firma de quienes intervinieron en ladiligencia, incluyendo los de quien o quienes lahubiesen llevado a cabo. (Art. 160).Al propio tiempo se establecen las obligaciones de las personascon que se entienda la visita de inspección y que los visitadorespodrán asegurar los documentos o bienes que se considerenimportantes para tener conocimiento respecto del objeto de laverificación que se practique al visitado, formulando el inventario273

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEcorrespondiente y haciendo la designación del depositario. (Art.162).A la Secretaría —por sí o por conducto de la Secretaría Ejecutiva—le responsabiliza de realizar: las acciones necesariaspara vigilar, controlar y supervisar el funcionamiento yoperación de las empresas autorizadas, el cumplimiento de lasobligaciones que les impongan esta Ley y otros ordenamientoslegales, el mantenimiento de buenas condiciones del equipo yel comportamiento, eficiencia y preparación o capacitación delpersonal encargado de prestar dichos servicios. (Art. 164).Sin lugar a dudas las atribuciones y responsabilidades que sehan establecido para regular los servicios de seguridad privada,muestran que se ha logrado un avance importante en este tipode legislación. Empero, estos seguirán siendo limitados mientraspersista la renuencia de la PGJEV a proporcionar a la poblacióntoda la información relacionada con el desempeño real de estosservicios, en los términos que señala la legislación estatal deacceso y transparencia de la información pública y de rendiciónde cuentas.Consideraciones similares pueden formularse en relación con lassanciones que establece la LSESPEV, en su artículo 166, paraque: “Cuando las empresas de seguridad privada incurran enincumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas enel presente Título o en otras disposiciones legales aplicables,el Secretario de Seguridad Pública imponga una o más de lassanciones siguientes:274

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAI. Apercibimiento;II. Amonestación con difusión pública de la misma;III. Multa desde doscientas cincuenta a cinco mil veces elsalario mínimo diario vigente en la capital del Estado;IV. Suspensión temporal del registro y consecuentementede sus actividades, hasta por sesenta días naturales,en tanto se corrija el incumplimiento, con difusiónpública de dicha suspensión; yV. Cancelación de la autorización, con difusión públicade ella.Las sanciones se aplicarán atendiendo a:I. La gravedad de la falta cometida;II. La forma en que se afecte la prestación del servicio, asícomo la seguridad y confianza de los usuarios;III. La capacidad y probidad en la prestación del servicio;IV. La reincidencia en el incumplimiento de lasobligaciones establecidas en la presente Ley;V. Las condiciones económicas del infractor; yVI. El monto del beneficio, daño o perjuicio económico,derivado del incumplimiento de las obligacionesestablecidas en la presente Ley, si lo hubiere. (Art.167).La suspensión temporal de actividades se aplica en el caso dereincidir por segunda ocasión en el incumplimiento de lasobligaciones señaladas, contenidas en la propia Ley. Tambiénpor abstenerse de cumplir con el pago de multa impuesta comosanción.275

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEAsimismo y en relación con la cancelación de autorizacionespara prestar los servicios de seguridad privada, se dispone queésta se aplica por el Secretario de Seguridad Pública, en lossiguientes casos:“I. Permitir que la autorización sea utilizada por terceraspersonas para operar dicha actividad;II. Realizar actividades adicionales o distintas a lasautorizadas por la Secretaría;III. Cuando exhiba documentación apócrifa o seproporcionen informes o datos falsos a la Secretaría oa la Secretaría Ejecutiva;IV. No atender las solicitudes de auxilio o colaboraciónrealizadas por las autoridades de Seguridad Pública;V. Divulgar información relacionada con el servicioprestado;VI. Usar armas de fuego de procedencia ilegal o que noestén autorizadas en la licencia oficial otorgada por laSecretaría de la Defensa Nacional;VII. Reincidir por tercera ocasión en el incumplimientode las obligaciones contenidas en la presente Ley;cuando no se subsanen las irregularidades que hayanmotivado la suspensión temporal dentro del plazoque dure ésta, se entenderá que se reincide por terceraocasión;VIII. Oponerse a la práctica de visitas de inspección;IX. Por causa de utilidad pública, de interés público,de fuerza mayor o por alteración grave del ordenpúblico; yX. Las demás causas reguladas en la presente Ley y enotros ordenamientos legales”. (Arts. 168 y 169).276

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAEn el caso de que una persona física o moral preste serviciosde seguridad privada sin contar con la autorización de laSecretaría o el prestador no hubiese obtenido la renovacióncorrespondiente, el Secretario de Seguridad Pública ordenarála clausura e impondrá al infractor una multa hasta por elequivalente a cinco mil veces el salario mínimo general vigenteen la capital del Estado.Resulta evidente que para garantizar a la sociedad que seestán aplicando objetivamente las disposiciones anteriores,relacionadas con la operación y sanción de esos servicios deseguridad privada, debería aplicarse correctamente la legislaciónestatal de acceso y transparencia de la información pública y derendición de cuentas. De otra forma será fácil que se cometanexcesos e irregularidades en la sanción a ese tipo de servicios.O bien, que éstas dejen de aplicarse a empresas de seguridadprivada que lo ameritan.Finalmente y por lo que corresponde al “Recurso de Revocación”la LSESPEV precisa, en su artículo 172, que “Contra lassanciones impuestas en términos del presente Título, procede elrecurso de revocación en los términos establecidos por el Códigode Procedimientos Administrativos para el Estado de Veracruzde Ignacio de la Llave”. También sobre el curso que ha seguidola promoción y resolución de estos recursos debería informarsea la población. Sin embargo esto no se realiza, a pesar de quelo ordena la legislación estatal de acceso y transparencia de lainformación pública.A continuación se transcriben los artículos transitorios dela LSESPEV, considerando la importancia del contenido de277

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLElos mismos, con respecto a los requerimientos y estrategiasvinculados con la instrumentación de un Modelo eficaz parahacer de la Seguridad Pública en Veracruz, una Política deEstado. Dichos artículos Transitorios son:“Primero.- La presente Ley entrará en vigor al día siguiente desu publicación en la Gaceta Oficial, órgano del Gobierno delEstado, salvo lo previsto en los artículos transitorios siguientes.Segundo.- El Ejecutivo del Estado deberá, en un plazo de tresmeses a partir de la entrada en vigor de esta Ley, instalar elCentro Estatal de Evaluación y Control de Confianza, integrarsu Junta Directiva y nombrar al Director General. El Centroiniciará sus funciones de manera progresiva, de conformidadcon lo dispuesto por la presente Ley y la Ley General, así comopor los lineamientos aprobados por el Consejo Nacional y elCentro Nacional de Certificación y Acreditación.Tercero.- Los servicios de carrera vigentes en las institucionesde Seguridad Pública a la fecha de entrada en vigor de esteordenamiento, deberán ajustarse a los requisitos, criterios yprocedimientos que establecen la Ley General del SistemaNacional de Seguridad Pública y esta Ley, en un plazo no mayora un año.Cuarto.- Los servidores públicos que obtengan el certificadoy que satisfagan los requisitos de ingreso y permanenciaque se establecen por la presente Ley, la Ley General y losordenamientos legales federales y estatales aplicables, ingresaráno serán homologados al servicio de carrera, en las ramas278

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAministerial, policial y pericial, según corresponda, en la jerarquíay grado, así como antigüedad y derechos que resulten aplicables.Quinto.- Las referencias realizadas en la presente Ley a lareinserción social, quedarán entendidas al concepto vigentereadaptación social, en tanto entra en vigor lo dispuesto porel párrafo segundo del artículo 18 constitucional, sujeto a lavacancia prevista en el artículo Quinto Transitorio del Decretopor el que se reforman y adicionan diversas disposiciones dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de juniode 2008.Sexto.- El Consejo Estatal deberá expedir las disposiciones aque se refiere la presente Ley, en un plazo no mayor a seis meses,a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.Séptimo.- El Ejecutivo Estatal deberá expedir las disposicionesreglamentarias de esta Ley, en un plazo no mayor a seis meses apartir de la entrada en vigor de la misma.Octavo.- Se abroga la Ley Número 95 de Seguridad Pública delEstado, publicada en la Gaceta Oficial Número 8 de fecha 17de enero de 1998 y se derogan las demás disposiciones que seopongan a la presente Ley.Noveno.- La Secretaría de Finanzas y Planeación deberá realizarlas transferencias y adecuaciones presupuestales necesarias paradar cumplimiento a lo previsto en el presente ordenamiento.Los recursos humanos, materiales y financieros con que cuentela Secretaría Ejecutiva de conformidad con la abrogada Ley279

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE95 de Seguridad Pública del Estado y demás disposicionesjurídicas aplicables, permanecerán o, en su caso, se transferirán,a la Secretaría Ejecutiva prevista en esta Ley. Los derechos delpersonal de la Secretaría Ejecutiva se respetarán conforme a laley aplicable.Décimo.- Se abroga el Decreto por el que se crea el CentroEstatal de Evaluación y Control de Confianza, publicado en laGaceta Oficial, órgano del Gobierno del Estado, de fecha 21 deenero de 2009.Undécimo.- Los prestadores de servicios de seguridad privadaque a la fecha de inicio de la vigencia de la presente Ley prestenservicios en el Estado, tendrán un plazo de tres meses pararegularizar su situación jurídica.Duodécimo.- Se abroga la Ley número 117, que Regulalos Servicios de Seguridad que se otorgan a Instituciones yParticulares en el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave,publicada en la Gaceta Oficial Número 87 de fecha 20 de juliode 1991”.Como puede observarse estos artículos transitorios comprendenla mayoría de los elementos que se precisan para impulsar laadecuada organización y funcionamiento de la Secretaría deSeguridad Pública, incluida la PGJ en lo referente a la profesionalizaciónde su personal. Empero, este importante objetivoseguirá posponiéndose hasta que la Institución decida mostrara la ciudadanía los resultados reales que está alcanzando en elcumplimiento de sus programas, metas y objetivos, así como280

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAla forma en que está administrando los recursos que se le hanconferido.Mientras esa Procuraduría se mantenga al margen de la legislaciónque le obliga a difundir esa información la sociedad seguirácareciendo de los instrumentos que precisa para supervisar ypromover la sanción de los servidores públicos que cometaninfracciones en su desempeño. Mientras tal situación prosiga,continuará siendo un tema pendiente la consolidación de laseguridad pública como una Política de Estado en Veracruz.La Ley del Servicio Público de Carrera en la AdministraciónPública Centralizada del Estado de Veracruz de Ignacio dela LlaveEsta Ley (LSPCAPCEV) fue publicada en la Gaceta Oficial dedicho Estado, el viernes 10 de octubre de 2003, con el objetode “establecer las bases de organización, funcionamiento,control y evaluación del Servicio Público de Carrera para laAdministración Pública Centralizada del Gobierno del Estadode Veracruz de Ignacio de la Llave conforme a los principios delegalidad, honradez, responsabilidad, confidencialidad, eficaciae institucionalidad”.Con respecto a las entidades paraestatales de dicha administración,se instruye que “podrán establecer sus propiossistemas de Servicio Público de Carrera tomando como base losprincipios de la presente Ley. (Art. 1°).También esta Ley guarda estrecha relación con el desarrollo deuna Política de Estado en materia de Seguridad Pública y por281

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLElo mismo no puede entenderse sin interrelacionarla con la LeyOrgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, queacaba de analizarse en el inciso precedente. En efecto esta últimacontiene múltiples disposiciones destinadas a la regulación delpersonal vinculado con las funciones de seguridad pública.Tal y como se señaló al analizar el contenido del Título Tercerode la LSESPEV, relativo a las “Obligaciones y Sanciones delos Integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública”.También, y en coincidencia con lo previsto en el Capítulo VIIIde LOPGJEV sobre el Servicio Público de Carrera, en el TítuloCuarto de la Ley Orgánica de la Procuraduría Generalde Justicia del Estado de Veracruz, se regula lo relativo al“Servicio de Carrera en las Instituciones de Procuración deJusticia”. Razones por las cuales será necesario emprender unesfuerzo de armonización jurídica en la materia, que impidaentrar en duplicidades o contradicciones en la aplicación ointerpretación de estas leyes. Empero, como la LOPGJEV yla LSESPEV señalan su interrelación con la LSPCAPCEV, setorna indispensable conocer las disposiciones fundamentalesde ésta, destacando su influencia sobre el Servicio Público deCarrera de las instituciones de seguridad pública.Bajo estos antecedentes esta Ley señala que: “El ServicioPúblico de Carrera es un Sistema que se integra por el conjuntode disposiciones, órganos, procesos, programas y accionestendentes a la profesionalización de los servidores públicosque laboran con la calidad de trabajadores de confianza en laAdministración Pública Centralizada del Estado, de conformidadcon los lineamientos y criterios de ingreso, permanencia,282

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAcapacitación, desarrollo administrativo, evaluación, promoción,ascenso y separación del cargo que establecen la presente ley ydemás leyes de la entidad”. (Art. 2°).Esta última parte es la que da pauta a la aplicación de los otrosdos ordenamientos precitados.Por ser la LSPCAPCEV la legislación especializada en la materia,sus definiciones son sustanciales. De ahí la importancia de queen ella se definan los conceptos de: Administración PúblicaCentralizada; Capacitación; Catálogo; Comisión del ServicioPúblico de Carrera; Comité Dictaminador; Dependencias;Secretarías del Despacho; Inducción; Puesto; Secretaría; Sistemadel Servicio Público de Carrera; y Tabulador. (Art. 3°).Ésta también señala que: “Son sujetos del presente ordenamientolas personas que ocupen puestos o cargos de confianza en lasdependencias de la administración pública centralizada quedesempeñen funciones de: dirección, inspección, vigilancia,fiscalización, manejo de fondos o valores, auditoría, planeación,supervisión, control directo de adquisiciones, responsabilidaden autorización de ingreso, salida, alta, baja o destino de bienes yvalores de almacenes e inventarios, investigación, investigacióncientífica, formulación de juicios, lineamientos o criterios ydesarrollo de procesos de evaluación, tomando como base elCatálogo y las denominaciones siguientes:I. Director General;II. Director de Área;III. Subdirector de Área;283

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEIV. Jefe de Departamento;V. Jefe de Oficina; yVI. Los homólogos de los puestos a que hacen referencialas anteriores fracciones”. (Art. 4°).Se exceptúa de lo dispuesto en este artículo a:I. Los titulares de las dependencias a que se refiere elartículo 3 fracción VI de la propia ley;II. Los titulares de subsecretarías, subprocuradurías yoficialías mayores;III. Los prestadores de servicios de apoyo técnico yasesoría: servidores públicos que se desempeñancomo representante, secretario particular, secretarioprivado, secretario técnico, secretario ejecutivo,coordinador general o ejecutivo, coordinador deasesores, subcoordinador, asesor o sus equivalentes;así como integrantes de comisiones, comités, consejoso juntas en la administración pública centralizada; yIV. Las personas que ocupen puestos de confianza de librenombramiento o remoción conforme a lo dispuestopor el artículo 49 fracción XIV de la ConstituciónLocal.Por otro lado debe destacarse que el artículo 6° de la LSPCAPCEVtiene una incidencia especial sobre las instituciones de seguridadpública, cuando señala que: “Para el caso de las personas queocupen puestos de confianza en la Secretaría de SeguridadPública, Secretaría de Salud y Asistencia, Secretaría de Educa-284

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAción y Cultura y en la Procuraduría General de Justicia delEstado, sus respectivos comités dictaminadores determinaránlos puestos de confianza que deban pertenecer al Servicio Públicode Carrera, en atención a la naturaleza específica de lasfunciones de cada puesto y a las disposiciones que rigen laorganización y funcionamiento de dichas dependencias.Las resoluciones que en esta materia acuerden dichos comitésdeberán someterse, por conducto de la Secretaría, a la aprobaciónde la Comisión. Empero, como el sistema que regula esta leyes omiso en dar a conocer a la población los datos sobre suverdadero desempeño, ni tampoco da a conocer la informaciónsobre el personal que se ve afectado por sus funciones, se generaun clima de opacidad y de discrecionalidad, que resulta ajeno alos importantes objetivos que fija dicha Ley.Con respecto a los programas en materia de Servicio Público deCarrera, la LSPCAPCEV señala que: “Conforme a los criteriosde ingreso, permanencia, capacitación, desarrollo profesional yevaluación, comprenden las acciones de:I. Convocatoria, selección y nombramiento;II. Fortalecimiento de la ética profesional;III. Capacitación y desarrollo administrativo paraincentivar la productividad permanente, el desempeñohonrado, la estabilidad laboral y la consecución deuna carrera en el Servicio Público; yIV. Desarrollo de aptitudes, habilidades y actitudes”.(Art. 8).285

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE“Las personas que pertenezcan al Servicio Público de Carrerapodrán participar en los programas y acciones a que refiere elartículo anterior con el propósito de:I. Mejorar su nivel de desarrollo humano y de profesionalizaciónmediante el ascenso o la promoción; yII. Obtener reconocimientos, estímulos y recompensas,de acuerdo con su mérito, capacidad, igualdad deoportunidades y productividad individual”. (Art. 9).De igual forma, el sistema omite informar a la población losresultados que ha alcanzado en el cumplimiento de sus programasy responsabilidades. Tampoco da a conocer la información sobreel personal responsable de su instrumentación y del manejode los recursos involucrados con su realización. Todo lo cualtambién genera un clima de opacidad y de discrecionalidad.Sobre los Órganos de dicho Sistema el artículo 10 de esa Leydispone que: “La Comisión es el órgano coordinador del Sistemaque se integra con un representante de cada una de lasdependencias de la administración pública centralizada. La representaciónde cada dependencia recae en el titular de la mismao en el servidor público de mando superior que él designe” ycon respecto a sus atribuciones señala que son las siguientes:I. Dictar, con base en las propuestas que presente laSecretaría, las políticas en materia de Servicio Públicode Carrera;II. Solicitar a las dependencias de la AdministraciónPública Centralizada los informes necesarios sobre la286

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAinstauración, avances y cumplimiento de programasdel Servicio Público de Carrera;III. Atender las consultas de las dependencias de laAdministración Pública Centralizada;IV. Aprobar, a propuesta de la Secretaría, los proyectos dereglamentos derivados de esta ley, para ser sometidosa la consideración del Titular del Ejecutivo del Estado;V. Autorizar los procedimientos, programas, acciones ymedidas relacionados con la operación del Sistema;VI. Asesorar al Titular del Ejecutivo Estatal en laaplicación de las normas, criterios, lineamientosy procedimientos del Sistema, para asegurar sucongruencia con las metas, objetivos y prioridades delPlan Veracruzano de Desarrollo;VII. Revisar y evaluar periódicamente los resultados delos programas y acciones del Servicio Público deCarrera; yVIII. Las demás que les confieran la presente ley y demásleyes del Estado”…“El titular de la Secretaría presidirá la Comisión y laSubsecretaría que tenga a su cargo, de conformidadcon el Reglamento de la Secretaría, la ejecución delas medidas y acciones en materia de Servicio Públicode Carrera, fungirá como Secretariado Técnico dela misma. Corresponde a la Contraloría General laevaluación del funcionamiento del Sistema”. (Arts. 11y 12).Como atribuciones de la Secretaría, el artículo 13 de laLSPCAPCEV señala las de:287

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEI. Proponer a la Comisión las políticas y acuerdos enmateria de Servicio Público de Carrera;II. Diseñar y ejecutar los planes, programas, procedimientosy acciones necesarios para el funcionamientodel Sistema;III. Emitir los criterios y lineamientos generales para elfuncionamiento del Sistema, escuchando la opiniónde los Comités;IV. Proponer a la Comisión los anteproyectos dereglamento necesarios para el exacto cumplimientode la presente ley;V. Coordinar, autorizar, vigilar y dar seguimiento alos procedimientos de selección, organización yevaluación que apliquen las dependencias;VI. Autorizar y publicar las convocatorias para la selecciónde aspirantes a ocupar un puesto en el Servicio Públicode Carrera, con opinión de la dependencia respectiva;VII. Celebrar convenios con instituciones de educaciónsuperior o de investigación, públicas o privadas,colegios de profesionistas o asociaciones afines paraaplicar los programas del Servicio Público de Carrera;VIII. Elaborar el Catálogo en coordinación con lasdependencias;IX. Solicitar a las dependencias los antecedentes e informesnecesarios para la operación del Sistema; yX. Las demás que les confieran la presente ley y demásleyes del Estado.No es posible conocer el real cumplimiento de esas atribucionesen una situación en la cual dicha Secretaría permanece288

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAincumpliendo sus obligaciones de difundir la información sobreel desempeño de los servicios a su cargo, así como la relativa aldesempeño de sus servidores públicos.La LSPCAPCEV establece su propio esquema de funcionamiento,el cual no es necesariamente coincidente con loestablecido en la LOPGJEV y la LSESPEV en lo referente alos títulos IV y V en sus artículos 47 al 50 y lo contenido parala atención de sus respectivos servicios de carrera. Al respecto elartículo 14 de la primera dispone que:“En cada dependencia habrá un Comité que se integrará por:I. El titular de la dependencia, quien fungirá comopresidente;II. El titular de la unidad administrativa de la dependencia,en calidad de secretario;III. El titular del área, órgano o centro de adscripción delpuesto correspondiente, en calidad de vocal; yIV. El titular de la contraloría interna, en calidad devocal”...“Los comités aprobarán sus acuerdos y resoluciones por mayoríade votos y, en caso de empate, el presidente tendrá voto decalidad”.A cada uno de esos comités se le confieren las funcionessiguientes:289

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEI. Efectuar en su dependencia las evaluaciones que seautoricen de conformidad con lo dispuesto por lapresente ley y demás normas aplicables;II. Emitir la calificación resultante de los exámenes ydemás instrumentos de medición, derivados de laselección y evaluación;III. Elaborar y fundamentar los dictámenes sobre losprocedimientos de selección y evaluación y señalar loscriterios objetivos e instrumentos aplicados;IV. Remitir a la Secretaría los dictámenes con lascalificaciones y demás resultados obtenidos en losprocedimientos de selección y evaluación; yV. Las demás que les confieran la presente ley y demásleyes del Estado. (Art. 15).Para evaluar correctamente el desempeño de esos comitéssería preciso que dicha Secretaría realmente informara sobrelas actividades que éstos realizan y sobre sus resultados. Ellono es posible porque la dependencia prosigue sin difundir lainformación sobre el desempeño de estos servicios a su cargo,como lo ordena la legislación aplicable.Por otra parte y en relación con los “Procesos” que reconocedicho Sistema, y que son los de:I. Ingreso al Servicio Público;II. Planeación de carrera;III. Profesionalización y desarrollo administrativo;IV. Evaluación del desempeño; y290

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAV. Separación del Servicio Público de Carrera conformea las causas de cesación previstas en esta ley. (Art. 17).Debe subrayarse que resulta de gran importancia que se difundanlos datos concretos sobre la operación y resultados de cada unode esos procesos. De igual forma con respecto al CatálogoGeneral de Puestos, sobre el cual dicha Ley dispone que:“La Secretaría elaborará el Catálogo con la participación de lasdemás dependencias de la administración pública. El Catálogoincluirá por lo menos:I. La totalidad de puestos;II. La descripción de los mismos con sus perfiles yrequisitos;III. Su clasificación y correlación; yIV. Su agrupación por niveles.Con relación al Ingreso al Servicio Público de Carrera la Leycitada ordena que: “La Secretaría tiene a su cargo la definición,supervisión y vigilancia del proceso de ingreso al ServicioPúblico de Carrera, el cual comprende los procedimientos deconvocatoria, selección y nombramiento de servidores públicosde carrera”… “El objeto del proceso de ingreso es seleccionaral mejor candidato para un puesto determinado, conforme acriterios objetivos de evaluación basados en los perfiles depuesto para proceder al nombramiento correspondiente, en unesquema de igualdad de oportunidades”.Cada uno de esos procesos es acuciosamente regulado. Así porejemplo en el caso de la “Selección” se señala que es un proceso291

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEpor el que se eligen a quiénes ocuparán los puestos vacantes ode nueva creación en el Sistema del Servicio Público de Carrera.Determinando que corresponderá a la Secretaría la elaboracióny a las dependencias la aplicación y calificación de las pruebas yexámenes de carrera en los términos que señale la normatividadrespectiva; debiendo admitirse en igualdad de oportunidadestodas las personas que cubran los requisitos generales yespecíficos señalados en la convocatoria.Los requisitos específicos se establecerán en función del perfildel puesto de que se trate, de conformidad con las característicasy elementos que señale el Catálogo.Además se señalan los requisitos generales para ingresar alServicio Público de Carrera. En forma similar se trata lo relativoal nombramiento y a la inducción.Empero, la secrecía en el manejo de esta información que hamostrado la Secretaría y la renuencia a aplicar la legislación queregula el acceso y la transparencia de la información, limita lavaloración real sobre el desempeño efectivo de cada uno de esosprocesos.Consideraciones semejantes pueden formularse en relación conlos ascensos y promociones que regula la LSPCAPCEV, cuandoestablece que el primero es el movimiento de un servidor públicohacia un puesto de mayor responsabilidad y nivel jerárquicodentro de la misma dependencia donde se dispone del puesto292

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAvacante o de nueva creación, y fija los requisitos que se debencumplir al respecto.Sobre la “Promoción salarial” dispone que “es el otorgamientode una retribución económica mayor a la que percibenormalmente el servidor público de carrera, de acuerdo con lostabuladores autorizados, asignación presupuestal y los criteriosy lineamientos emitidos por la Secretaría”.Observaciones similares pueden hacerse con respecto al Capítulode la Profesionalización y Capacitación en el Servicio Público deCarrera, donde dicha Ley dispone que: “La profesionalizacióntiene por objeto:I. Desarrollar, complementar, perfeccionar y actualizarlos conocimientos y habilidades necesarios para eleficiente desempeño de los servidores públicos decarrera en sus puestos, con la especialización en lastareas encomendadas; yII. Preparar a los servidores públicos de carrera paradesempeñar funciones de mayor responsabilidad.La Secretaría será la encargada de supervisar a lasdependencias en el cumplimiento de sus respectivosprogramas de profesionalización”...y la “capacitación,como instrumento básico de la profesionalizaciónconsiderará los aspectos siguientes:I. Detección de necesidades de la dependencia;293

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEII.III.IV.Elaboración de un programa con objetivos y metasinstitucionales por alcanzar;Tipos y modalidades para la obtención de los perfilesestablecidos; yEl establecimiento de un sistema de seguimiento yevaluación del proceso de capacitación. (Arts. 35y 36).Sobre uno de los temas de mayor importancia, el “De laEvaluación del Desempeño, Estímulos y Permanencia, laLSPCAPCEV, establece que:“El proceso de evaluación del desempeño tiene por objeto:I. Examinar los conocimientos y habilidades adquiridosen el Servicio Público de Carrera;II. Determinar el grado de profesionalización;III. Detectar necesidades de capacitación en cadadependencia; yIV. Otorgar incentivos por nivel de responsabilidad”...“La calificación aprobatoria será condición para lapermanencia del servidor público de carrera en supuesto, así como para su promoción o ascenso”… “Laevaluación del desempeño será bianual y tomará encuenta, al menos, los elementos siguientes:I. Aportaciones a los procedimientos, planes y programasde la administración pública centralizada;II. Grado de profesionalización o capacitación alcanzado;294

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAIII. Calificación obtenida en anteriores evaluaciones;IV. Promociones y ascensos logrados con motivo deanteriores evaluaciones;V. Adopción de medidas de ahorro y uso racional derecursos públicos, sin detrimento de la calidad en laprestación del servicio;VI. La efectividad o grado de eficacia en la prestación delservicio público; yVII. Cumplimiento de las metas relativas al puestoque se ocupe”... “La Secretaría como dependenciaresponsable de la administración de recursos humanosy financieros determinará la naturaleza y mecanismospara el otorgamiento de estímulos”... “El servidorpúblico de carrera permanecerá en su puesto siempreque apruebe la evaluación del desempeño previsto poresta ley y cumpla con sus disposiciones normativas”.(Arts. 39 al 43).Empero esta valoración y esa permanencia no dejaran de advertirun grado muy importante de discrecionalidad, mientras ambosno se relacionen con los mecanismos que previene la legislaciónque regula el acceso y transparencia de la información pública,en razón de que se está omitiendo divulgar toda aquélla que seráutilizada por la población para evaluar los servicios públicos ya su personal, con el objeto de que se impongan los correctivosnecesarios.En uno de sus últimos capítulos esta Ley regula, lo relativo a laseparación del servicio público. Al efecto dispone que:295

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE“Cesarán y dejarán de surtir efectos en forma definitiva losnombramientos de los servidores públicos de carrera, por lascausas siguientes:I. Renuncia;II. Muerte del servidor público;III. Pensión o jubilación;IV. Calificación reprobatoria, conforme a la normatividadaplicable, obtenida en las evaluaciones obligatoriasdel desempeño en el puesto;V. Destitución por causas justificadas que impliquen lapérdida de la confianza;VI. Inhabilitación;VII. Sentencia condenatoria definitiva por la comisión dedelito intencional; yVIII. Incapacidad física o mental o inhabilidad del servidorpúblico que haga imposible la prestación del servicio.La sujeción a procedimiento penal por delito intencionalproducirá la suspensión del nombramiento del servidor público”.También sobre este tema será necesario lograr una mayorobjetividad, asegurando la aplicación de los mecanismos quepreviene la legislación cuyo cumplimiento se está posponiendo,como se ha señalado.En su capítulo final, el X de esa Ley, relativo a la “Competencia”,se instruye que: “Los titulares de las dependencias o el servidorpúblico facultado conforme al reglamento interior de las mismasy demás disposiciones aplicables, podrán declarar el cese de los296

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAefectos del nombramiento cuando se pruebe fehacientementela actualización de alguna de las causas que señala el artículoanterior, observando en su caso el derecho de audiencia delservidor público.Las resoluciones que al efecto se dicten podrán ser impugnadasante la Comisión, la que en forma definitiva las confirmará,modificará o revocará”… “El Tribunal de Conciliación yArbitraje del Poder Judicial del Estado será competente paraconocer de las controversias que se susciten con motivo de laaplicación de esta ley, así como de los conflictos individualesque se generen entre las dependencias y los sujetos que la mismaprevé”.Sobre el articulado transitorio de esta Ley debe subrayarse elTercero, en virtud de que: “Abroga el Acuerdo por el que secreó la Comisión Intersecretarial del Sistema del Servicio Civilde Carrera, publicado en la Gaceta Oficial del Estado, número44, de fecha 13 de abril de 1999 y el Reglamento Interiorde la Comisión Intersecretarial del Servicio Civil de Carrera,publicado en la Gaceta Oficial del Estado, número 137, de fecha13 de noviembre de 1999”.Así como el Cuarto, que indica: “En un plazo no mayor a treintadías naturales, contados a partir del inicio de la vigencia de lapresente ley, deberán instalarse los órganos del Sistema”.También del Quinto al Séptimo, porque incide en la totalidadde ese Sistema: “A partir de la instalación de los órganos delSistema, la Comisión contará con un plazo de treinta días297

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEnaturales para proponer la expedición de los reglamentosnecesarios para la exacta observancia de la presente ley”... “Enun plazo no mayor a un año contado a partir de la entrada envigor de la presente ley, los órganos del Sistema aplicarán lasmedidas necesarias para que todo trabajador de confianza queocupe algún puesto perteneciente al Servicio Público de Carreraen términos del artículo 4 de este ordenamiento, se someta alproceso de ingreso que dispone la presente ley”... “En tanto nose aplique y concluya el proceso de ingreso al Servicio Públicode Carrera a que refiere el artículo anterior, ningún trabajador deconfianza podrá obtener los derechos que establece la presenteley”.Como puede apreciarse esta Ley y su articulado transitoriocontienen casi todo lo necesario para asegurar la adecuadaorganización y funcionamiento del Servicio Público de Carrera.Sin embargo esto no será posible hasta que dicho servicio seaevaluado integralmente por las autoridades competentes y lapropia población. Cuando ambos tengan a su disposición losresultados reales sobre el cumplimiento de los programas, metasy objetivos de dicho servicio, así como la forma en que estáadministrando los recursos que se le han conferido, será posibleasegurar la operación eficiente y objetiva de ese Servicio.Empero, mientras éste se mantenga renuente a aplicar la legislaciónque le obliga a difundir esa información, la ciudadaníaseguirá marginada de los instrumentos que necesita para podersupervisar o promover la sanción de los servidores públicosinfractores. En tanto siga siendo parcial la valoración de298

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAeste Servicio, continuará siendo un elemento rezagado en lainstrumentación de la seguridad pública y en el desarrollo deésta como una Política de Estado en Veracruz.La Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos parael Estado de Veracruz Llave (LCEDHEV)Esta disposición fue publicadaen la Gaceta Oficial del Gobiernode dicho Estado, elviernes 27 de diciembre de2002, como una Ley de observanciageneral, orden públicoy aplicación en toda la entidad,en materia de derechos humanos; respecto de toda persona quese encuentre en la Entidad, de conformidad con lo previsto enel artículo 67, fracción II de la Constitución Política del Estado.El interés de examinarla deriva de las importantes reglas queimpone a la actuación de los servidores públicos de la SSP y dela PGJ.También se aplica la LCEDHEV cuando el peticionario o quejosose encuentre fuera del Estado y la violación a los derechoshumanos produzca o pueda producir sus efectos dentro deéste, en la persona o bienes de aquéllos. Por derechos humanosentiende “el conjunto de condiciones de vida, prerrogativas ylibertades inherentes a la naturaleza y dignidad de la persona,cuya realización efectiva resulta indispensable para el desarrollointegral del individuo que vive en una sociedad jurídicamenteorganizada; que están reconocidos y garantizados en la299

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en losConvenios y Tratados Internacionales, suscritos y ratificadospor el Estado Mexicano y en la Constitución Política del propioEstado”.La Ley referida previene la constitución de una ComisiónEstatal de Derechos Humanos, como un organismo autónomode Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios,que goza de autonomía técnica y presupuestal y sólo puede serfiscalizada en términos de lo preceptuado por la ConstituciónPolítica Local.Tiene por objeto “la protección, vigilancia, defensa, promoción,difusión, estudio y cualquier otro tema concerniente a losDerechos Humanos en el Estado de Veracruz de Ignacio de laLlave, así como garantizar a cualquier persona o grupo socialno ser sujetos a ninguna forma de discriminación o exclusión aconsecuencia de un acto de autoridad. Todos los servicios quepresta son gratuitos”. (Art. 2).Además, se le confiere competencia en toda la entidad paraconocer y tramitar las peticiones o quejas que por presuntasviolaciones a los derechos humanos se imputen a autoridadeso servidores públicos estatales o municipales, o a ambos, porlos actos u omisiones de naturaleza administrativa en queincurran. Cuando en un mismo hecho se involucren autoridadeso servidores públicos federales, estatales y municipales, lacompetencia se surtirá en favor de la Comisión Nacional deDerechos Humanos, salvo que puedan dividirse los hechos,300

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAsin que se divida la causa, de ser así, se hará el desglosecorrespondiente para su envío.Asimismo señala que las autoridades o servidores públicos queejerzan actos de censura sobre las comunicaciones enviadas ala Comisión, las escuchen o interfieran, serán sancionadosde acuerdo a las responsabilidades establecidas en las leyescorrespondientes. (Art. 3).Entre las principales atribuciones de esta Comisión Estatalestán:I. Recibir, conocer e investigar, a solicitud de parte o deoficio, peticiones o quejas sobre presuntas violacionesa los derechos humanos;II. Intervenir en los juicios de protección de los derechoshumanos conforme a la legislación de la materia;III. Formular recomendaciones públicas autónomas, novinculatorias, así como denuncias y quejas ante lasautoridades respectivas, en los términos previstos enla Constitución Política Local; igualmente, formularrecomendaciones y observaciones o sugerenciasgenerales a las autoridades del Estado para quedentro del ámbito de su competencia promuevan loscambios y modificaciones de disposiciones legales yreglamentarias, así como de prácticas administrativas,de manera que se generen las condiciones necesariaspara que las personas gocen de una mejor protección delos derechos humanos que establecen la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, los tratadose instrumentos internacionales en materia de derechos301

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEhumanos, que el Estado Mexicano haya firmado yratificado y la Constitución Política del Estado deVeracruz de Ignacio de la Llave, de acuerdo al marconormativo aplicable;IV. Hacer del conocimiento del Congreso del Estado, porconducto de la Comisión Permanente de DerechosHumanos y Atención a Grupos Vulnerables, y de lasautoridades que estime pertinente, el incumplimientoreiterado de las recomendaciones, con la finalidad deque su intervención asegure la efectividad y cumplimientode las mismas;V. Turnar a las Comisiones Estatales de DerechosHumanos, los asuntos de su competencia conforme ala legislación aplicable;VI. Procurar la inmediata solución de una queja planteada,cuando la naturaleza de ésta lo permita, por el medioque se estime conducente;VII. Iniciar leyes o decretos en lo relativo a la materia de sucompetencia, así como proponer las reformas legalesa la autoridad competente, para una mejor proteccióny defensa de los derechos humanos;VIII. Promover el estudio, investigación, análisis y difusiónde los derechos humanos en el Estado;IX. Diseñar y ejecutar los programas preventivos yoperativos que en materia de los derechos humanosse requieran;X. Vigilar, supervisar y exigir el respeto a los derechoshumanos en el sistema penitenciario estatal. En loscasos en que la Comisión Estatal de Derechos Humanospresuma malos tratos o tortura de los detenidos302

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAsolicitará el reconocimiento médico, comunicandoa las autoridades competentes los resultados de lasrevisiones practicadas. Estas atribuciones se ejerceránsin perjuicio de las que en la materia le correspondena la Comisión Nacional de los Derechos Humanos;XI. Dictar las medidas precautorias o cautelares necesariaspara evitar la consumación irreparable de las presuntasviolaciones a los derechos humanos;XII. Formular programas y proponer acciones encoordinación con organismos públicos o privadosque impulsen, dentro de la entidad federativa, elcumplimiento de los tratados, acuerdos y convencionesinternacionales en materia de derechos humanos,firmados y ratificados por el Estado Mexicano; paraello deberá elaborar y mantener actualizada unarecopilación de dichos documentos que se divulgaránentre la sociedad y las entidades públicas;XIII. Orientar, gestionar y otorgar el apoyo que requieranlos quejosos, ofendidos y víctimas del delito parahacer efectivos sus derechos;XIV. Expedir su Reglamento Interno;…” (Art. 4).Empero no se le otorga competencia para conocer de asuntoselectorales, laborales, agrarios y jurisdiccionales en cuantoal fondo; el conocimiento de quejas relacionadas con estasmaterias sólo se admite y conoce por parte de la Comisión,cuando se trate de actos u omisiones administrativas de carácterprocesal. Tampoco es competente respecto a consultas queformulen las autoridades, los particulares u otras entidadessobre interpretación de disposiciones constitucionales y legales,303

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEni en aquellos casos en que se pueda comprometer o vulnerar suautonomía o su autoridad moral. (Art. 5).La LCEDHEV regula en extenso las responsabilidades yatribuciones del Presidente de la Comisión Estatal de DerechosHumanos (Arts. 7 y 8), comprendiendo en estas últimas:“I. Promover de oficio el juicio de protección de losderechos humanos cuando la violación constituyahechos de lesa humanidad, o violaciones graves a losderechos humanos;II. Representar y asesorar legalmente a la parte actora,cuando ésta lo solicite, en los juicios sobre protecciónde los derechos humanos;III. Ofrecer, preparar y desahogar las pruebas necesarias ypertinentes;IV. Promover y contestar los incidentes;V. Desahogar las vistas;VI. Asistir e intervenir en las audiencias;VII. Interponer los recursos ordinarios y los extraordinarios;VIII. Promover el juicio de amparo;IX. Formular los alegatos;X. Oír y recibir las notificaciones;XI. Promover la ejecución de las sentencias; yXII. Las demás que las leyes y disposiciones aplicablesdeterminen”.Con relación a las Bases de Organización de dicha Comisión,en el artículo 13 se señala que ésta se integra con un Presidente,un Consejo Consultivo, una secretaría técnica del Consejo304

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAConsultivo, una contraloría interna, una secretaría ejecutiva,visitadurías generales, visitadurías adjuntas, visitaduríasauxiliares, direcciones, jefaturas de departamento, delegaciones,y el personal técnico y administrativo necesario para el ejerciciode sus atribuciones.También que en el Reglamento se establecerá la estructuraorgánica, los requisitos para la designación de los titulares decada una de las áreas y las facultades de éstos, con excepción delas que corresponden a la Presidencia, al Consejo Consultivo y ala Contraloría Interna.Posteriormente se define al Presidente de la Comisión comosuperior jerárquico de todo el personal que presta sus serviciosen la Comisión y se señalan los diferentes requisitos que debereunir para su designación. Se reserva su nombramiento alH. Congreso del Estado, mediante la expedición del decretorespectivo, con la aprobación de las dos terceras partes de susintegrantes. Además, durará en sus funciones cinco años, ypodrá ser designado, exclusivamente, para un segundo período.(Arts. 15, 16 y 17).Sobre el Consejo Consultivo de la Comisión la LCEDHEVindica que: “Estará integrado por diez ciudadanos o ciudadanas,cuidando que ningún género sea representado en proporciónsuperior al cincuenta por ciento.Los integrantes del Consejo Consultivo deberán gozar de reconocidoprestigio y probidad dentro de la sociedad del Estado,305

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEpor su labor en la promoción, estudio o difusión de los derechoshumanos; deberán, además, estar en pleno ejercicio de sus derechos,ser veracruzanos con residencia en la entidad durante losdos años anteriores al día de la designación; o mexicanos pornacimiento, con residencia mínima de cinco años en el Estado.Los Consejeros durarán en sus funciones cinco años y podránser designados, exclusivamente, para un segundo período”.(Art. 18).Para dicho Consejo Consultivo se establecen como facultadesesenciales las de:“I. Elaborar, reformar, adicionar y, en su caso, aprobarel Reglamento Interno de la Comisión Estatal deDerechos Humanos, y ordenar su publicación;II. Opinar sobre el proyecto del informe anual que elPresidente de la Comisión debe dar a conocer a lasociedad;III. Designar, a propuesta del Presidente de la Comisión,al secretario técnico del Consejo, al contralor internoy a los integrantes de los órganos colegiados, cuyacreación sea necesaria para el cumplimiento de lasatribuciones de la Comisión;IV. Conocer y opinar sobre el informe del Presidente dela Comisión respecto al ejercicio presupuestal;V. Aprobar el calendario anual de actividades;VI. Analizar y, en su caso aprobar los asuntos que,conforme al reglamento interior de la Comisión deba306

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAconocer y los que a juicio del Presidente deban sertratados en el Consejo;VII. Aprobar los ingresos por concepto de suscripciones,cuotas de inscripción, donativos económicos o enespecie, otorgados por terceras personas nacionaleso extranjeras, en los términos que se establecenen el artículo 24, disponiendo su destino o uso alcumplimiento de los fines de la Comisión;VIII. Designar, de entre los visitadores generales, alPresidente Interino de la Comisión que cubrirá lasausencias temporales del Presidente que excedan detreinta días hábiles;IX. Si la ausencia temporal se convierte en definitiva,o por renuncia del Presidente de la Comisión, elConsejo designará de entre los visitadores generalesal Presidente Interino de la Comisión, hasta entanto el H. Congreso del Estado nombre al titularde la Comisión que habrá de concluir el período;…”(Art. 21).Por otra parte, y en relación a las funciones de control sobredicho Consejo, en el artículo 23 la LCEDHEV se establece que:“La Contraloría Interna tendrá las siguientes atribuciones:I. Emitir las disposiciones, reglas, criterios, lineamientos,bases y políticas de carácter administrativo en elejercicio de las atribuciones que conforme a la Leycompeten a la Comisión;II. Elaborar el programa anual de control y auditoría;307

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEIII. Observar y vigilar el cumplimiento, por parte de losórganos y la estructura administrativa de la Comisión,de las normas de control, fiscalización y evaluación;IV. Asesorar a las áreas sustantivas en la elaboración,implementación, actualización y observancia de losmanuales de procedimientos;V. Emitir opinión sobre el programa operativo anual y elproyecto de presupuesto de egresos de la Comisión;VI. Supervisar el cumplimiento de los lineamientosgenerales, sistemas y procedimientos administrativospor parte de las dependencias de la Comisión;VII. Vigilar que las erogaciones del Organismo se ajustenal presupuesto autorizado;VIII. Recibir y atender las quejas y denuncias que sepresenten en contra de los servidores públicos de laComisión Estatal; practicar investigaciones sobre susactos y fincarles, en su caso, las responsabilidades aque haya lugar;IX. Supervisar el desarrollo de las licitaciones;X. Inspeccionar y evaluar los inventarios y almacenes;XI. Revisar los procedimientos para el control deinventarios, el aseguramiento y resguardo de bienes,muebles, así como para la baja y determinación de sudestino final;XII. Acordar con el Presidente de la Comisión los asuntosde su competencia e informarle de aquellos que leencomiende; yXIII. Las demás que le otorguen las disposiciones aplicables,así como aquellas que le confiera el Presidente de laComisión”. (Art. 23).308

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANACon respecto a sus gestiones y principios se señala, en el artículo 25,que: “Los procedimientos que se sigan ante la Comisión Estatalde Derechos Humanos serán breves y sencillos. Se procuraráobservar las formalidades esenciales del procedimiento y seseguirán, además, de acuerdo con los principios de objetividad,profesionalismo, igualdad, inmediatez, concentración, rapidezy transparencia.Sobre el Patrimonio de la Comisión Estatal de DerechosHumanos, éste se destina al cumplimiento de sus atribuciones,y se integra por:I. Los bienes muebles e inmuebles, derechos yobligaciones de los que sea titular;II. El presupuesto que anualmente le asigne el H.Congreso del Estado;III. Los donativos económicos o en especie, otorgadospor terceras personas nacionales o extranjeras, siempreque sean de reconocida solvencia moral y se dediquena la promoción, difusión, divulgación, análisis, einvestigación de los derechos humanos; yIV. Las percepciones derivadas de suscripciones, pago decuotas de inscripción por la participación en cursos,seminarios, programas de estudio y análogos.En materia de Responsabilidades la LCEDHEV dispone que:“El Presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos seráresponsable en los términos que se indican en el Título Quinto,Capítulo Primero de la Constitución Política del Estado”…“Los demás servidores públicos que presten sus servicios en309

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEla Comisión Estatal serán responsables de las funciones quetengan a su cargo, así como de las infracciones en que incurranconforme a las prescripciones establecidas en el ReglamentoInterno”. (Art. 26).Asimismo se precisa que dicho Presidente, los visitadores,los directores y los delegados, “no podrán ser sujetos deresponsabilidad alguna por las opiniones o recomendacionesque formulen, o por los actos que realicen en el ejercicio delas facultades que les asigna esta Ley, su Reglamento y demásdisposiciones aplicables”. Tampoco podrán ser citados a declararante ninguna autoridad por las investigaciones que estén ohayan estado bajo su responsabilidad, excepto que los hechossean presuntamente constitutivos de delito. (Art. 27).En relación con la colaboración de autoridades y servidorespúblicos, en el artículo 28 de esta Ley se precisa que: “Lasautoridades y servidores públicos estatales y municipalesinvolucrados en asuntos de la competencia de la ComisiónEstatal de Derechos Humanos o que por razón de sus funcionespuedan proporcionar información pertinente, deberán cumpliren sus términos con las peticiones que ésta les formule, así comofacilitar el desempeño de la misma. Serán responsables penal yadministrativamente por los actos u omisiones en que incurrandurante o con motivo de la tramitación de quejas, conforme alas disposiciones aplicables”.La Comisión tiene la facultad de solicitar amonestacionespor escrito, públicas o privadas, según sea el caso, al superior310

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAjerárquico de los servidores públicos que incumplan el deberlegal a que se refiere el artículo 28 de esta Ley.Además, el Congreso del Estado puede citar a comparecer acualquier funcionario de la administración pública estatal ymunicipal, ante la Comisión Permanente de Derechos Humanosy Atención a Grupos Vulnerables, para que informe las razonesde su conducta, cuando la autoridad responsable no acepte o nocumpla total o parcialmente una recomendación.Con referencia al régimen laboral la LCEDHEV señala que:“Todo el personal que presta sus servicios a la Comisión Estatalde Derechos Humanos es de confianza, y en lo conducente, leserá aplicable la Ley Estatal del Servicio Civil”… “Los servidorespúblicos que prestan sus servicios a la Comisión Estatal sólopodrán desempeñar, además de las funciones establecidas poresta Ley y disposiciones aplicables, las de docencia”. (Arts. 29y 30).Con relación a los funcionarios indica que: “El Presidente de laComisión, los visitadores, directores y delegados, en el ejerciciode sus facultades y funciones, tienen fe pública”. (Art. 31).Además, les faculta para plantear la inmediata solución de unaqueja cuando la naturaleza de ésta lo permita, por el medio quese estime conducente, siguiendo los lineamientos establecidosen el Reglamento Interno. (Art. 32).También previene que el personal de la Comisión Estatal guardarála confidencialidad de la información y de la documentación311

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLErelativa a los asuntos que tengan bajo su responsabilidad, y quepara la expedición de copias literales, fotocopias certificadas osimples a quienes las soliciten, sean o no parte en el expedienterespectivo, la Comisión observará lo previsto en la Ley deTransparencia y Acceso a la Información Pública del Estado deVeracruz de Ignacio de la Llave. (Art. 33).La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Públicapara el Estado de Veracruz de Ignacio de la LlaveLa Ley de Transparencia y Acceso a laInformación Pública para el Estado deVeracruz de Ignacio de la Llave (LTAIPEV)fue publicada en la Gaceta Oficial del Gobiernode ese Estado, el 27 de febrero de 2007, ytiene una gran relevancia en la satisfacción delos requerimientos y la instrumentación de lasestrategias que se vinculan con el desarrollo deun Modelo eficaz de Seguridad Pública en Veracruz, así comocon la construcción y aplicación de una sólida Política de Estadoen la materia.En otros términos, la aplicación de esta Ley o la renuencia ahacerlo —por parte de los sujetos obligados— tiene una granrelación con el éxito o freno que se tenga en el desarrollo deuna sólida Política de Estado en materia de Seguridad Públicaen Veracruz.Como es del conocimiento general esta Ley es reglamentaria delArtículo 6 de la Constitución Política del Estado de Veracruz312

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAde Ignacio de la Llave, en materia de derecho de acceso a lainformación pública. (Art. 1°).Fundamento del cual se desprende su carácter obligatorio, asícomo su exigibilidad y cumplimiento ineludible por parte detodas las instituciones públicas del Estado y el personal de éstas.Por lo mismo, esta Ley representa uno de los principalesinstrumentos de los que dispone la Sociedad y el propio Estado,para promover el adecuado ejercicio de las funciones de laAdministración Pública, así como la correcta administración delos recursos públicos.La incorporación y aplicación obligatoria de la LTAIPEV enlos órdenes federal, estatal y municipal ha venido a transformar,de manera paulatina, las relaciones que tradicionalmente éstossostenían con la ciudadanía y los distintos sectores sociales.La multiplicidad de obligaciones que a cada unió de esosórdenes impone dicha legislación para dar cuenta a la Sociedadsobre los avances que han alcanzado en el cumplimiento de susprogramas y responsabilidades, así como sobre la administraciónde los recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicosque se les han encomendado, reviste la mayor importancia en laevaluación objetiva del desempeño realizado por las diferentesinstituciones públicas.De ahí que la observancia de esa legislación por parte de lasautoridades y los servidores públicos involucrados, resulteesencial para conocer cuál es el grado de eficiencia, honestidad313

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEy capacidad de esas instituciones y sus servidores públicos, asícomo su estado real de administración.Bajo tales premisas deben analizarse los objetivos que tiene laLTAIPEV y que son:I. Promover la máxima publicidad de los actos de lossujetos obligados, la rendición de cuentas de losservidores públicos hacia la sociedad y la transparenciaen la gestión pública;II. Proveer lo necesario para que toda persona pueda teneracceso a la información mediante procedimientossencillos, expeditos y gratuitos;III. Hacer exigible el acceso a la información pública através de un órgano autónomo que lo garantice,encargado de promover y difundir el ejercicio de esederecho y resolver sobre la negativa total o parcial alas solicitudes de acceso;IV. Garantizar la protección de los datos personales enposesión de los sujetos obligados y los derechos a laintimidad y la privacidad de los particulares;V. Coadyuvar a la mejora de la gestión pública y a latoma de decisiones en las políticas gubernamentales,mediante mecanismos que alienten la participaciónciudadana en el acceso a la información;VI. Preservar la información pública y mejorar la organización,clasificación, manejo y sistematización detodo tipo de documentos en posesión de los sujetosobligados por esta Ley; y314

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAVII.Promover una cultura de la transparencia y el acceso ala información. (Art. 2°).Como puede apreciarse, en este artículo el legislador fijógrandes objetivos, con el propósito de orientar correctamente elejercicio mismo de la función pública, y con ello coadyuvar a laconsecución de los intereses más elevados de la Sociedad.Con respecto a la naturaleza de la información pública el artículo4° de la LTAIPEV establece que:“1. La información generada, administrada o en posesión delos sujetos obligados es un bien público. Toda persona tienederecho a obtenerla en los términos y con las excepcionesque esta Ley señala, así como a consultar documentos ya obtener copias o reproducciones gráficas o electrónicas,simples o certificadas. No será necesario acreditar interéslegítimo para solicitar y acceder a la información pública.2. El acceso a la información pública es gratuito. Sólo secobrarán los gastos de reproducción y, en su caso, envío.Se permitirá la consulta directa de los documentos siempreque su naturaleza lo permita.3. Los sujetos obligados procurarán reducir los costos porreproducción poniendo la información a disposición de losparticulares por medios electrónicos o electromagnéticos”.Lo anterior aún no ha sido cabalmente comprendido por aquéllasinstituciones del estado que se siguen negando a cumplir con315

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLElo dispuesto por la LTAIPEV; ya que siguen en la añeja ideapatrimonialista de que son dueños de la información que obraen sus archivos y que no tienen por qué dar cuenta a la sociedady a otras instituciones sobre dicha información y tampoco sobresu desempeño.En este contexto y ante los muy importantes objetivos yobligaciones que se consignan en ese artículo 4° no resultaaceptable que varias de las instituciones vinculadas con laseguridad pública en el Estado, como es el caso del SESSP,de la PGJEV y de la CEDHEV, sigan renuentes a establecer ydifundir sus respectivos sistemas de transparencia y acceso a lainformación pública.A mayor abundamiento debe recordarse lo dispuesto por elartículo 5° de la Ley citada, que dispone:“1. Son sujetos obligados de esta ley:I. El Poder Ejecutivo, sus dependencias centralizadas yentidades paraestatales;II. El Poder Legislativo, sus comisiones y órganosadministrativos, y aquellos que de manera individualo por grupos legislativos establezcan los diputadoslocales;III. El Poder Judicial, sus órganos jurisdiccionales yadministrativos;IV. Los Ayuntamientos o Consejos Municipales, lasdependencias de la administración pública municipaly entidades paramunicipales;316

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAV. Las entidades paramunicipales creadas por dos o másayuntamientos;VI. Los Organismos Autónomos del Estado y los queadquieran tal carácter por mandato de ley;VII. Los Partidos, las Agrupaciones y AsociacionesPolíticas con registro en el estado, y los que recibanprerrogativas en la entidad; yVIII. Las organizaciones de la sociedad civil constituidasconforme a las leyes mexicanas que reciban recursospúblicos, por lo que concierne únicamente a lasobligaciones de transparencia previstas en el artículo8 párrafo uno fracciones II, III, IV, V, VI, VIII, IX, X,XI, XII, XIII, XVII, XIX, XX, XXII, XXIII; párrafosdos y cuatro, así como los artículos 28, 29, 30, ydemás aplicables de las normas de la materia”.Atendiendo a lo señalado en este artículo, resulta irrefutable quedichas instituciones encuadran perfectamente en la fracción I deese precepto y por lo mismo carecen de argumentos jurídicossuficientes para justificar ante los sectores público, social yprivado de la entidad, que no estén aplicando lo dispuesto en elartículo 6° de la Constitución Política del Estado, ni tampoco laLTAIPEV.El incumplimiento de esos ordenamientos por parte de las institucionescitadas conlleva que en los hechos y de acuerdo a loque instruye esta legislación, éstas tampoco están atendiendo lodispuesto en el artículo 6° de la LTAIPEV, cuando ordena quelos sujetos obligados deberán:317

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE“I. Hacer transparente su gestión mediante la difusión dela información pública que conserven, resguarden ogeneren;II. Facilitar a los particulares el acceso a la informacióncontenida en la rendición de cuentas una vez cumplidaslas formalidades establecidas en la ley por los sujetosobligados;III. Proteger la información reservada y confidencial,incluyendo los datos que, teniendo el carácter depersonales, se encuentren bajo su resguardo y debanconservar secrecía en los términos de esta ley;IV. Integrar, organizar, clasificar y manejar con eficienciasus registros y archivos;V. Establecer una Unidad de Acceso a la InformaciónPública y nombrar a los servidores públicos que laintegren;VI. Documentar todo acto que derive del ejercicio desus facultades, competencias o funciones, incluso losprocesos deliberativos;VII. Capacitar a los servidores públicos en materia detransparencia, acceso a la información y protección dedatos personales;VIII. Permitir que los servidores públicos del Instituto,debidamente acreditados, puedan tener acceso a todala información pública y a los archivos administrativospara verificar el cumplimiento de las obligaciones queles impone la ley;IX. Adoptar el INFOMEX-Veracruz como sistemaelectrónico que permita de manera remota el ejerciciodel derecho de acceso a la información; y318

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAX. Cumplir las demás obligaciones contenidas en estaLey”.Es muy importante subrayar que en Veracruz recientemente sehan extendido ese tipo de obligaciones a los particulares queejercen actos de autoridad, señalando que ellos están obligadosa entregar la información relacionada con esos actos, a travésdel sujeto obligado que supervise sus actividades. Emperola Ley aún es omisa sobre los diferentes procedimientos quedeberán aplicarse para asegurar la custodia, entrega, difusión,preservación, etc. de la misma.Acorde a las tendencias internacionales que se han generado enla materia el artículo 7° de la LTAIPEV establece que:“1. Para la interpretación de esta ley y de las solicitudesde información pública, se privilegiará la definicióndel derecho de acceso a la información, conforme a laDeclaración Universal de los Derechos Humanos, elPacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, laConvención Americana sobre los Derechos Humanos(Pacto de San José), la Carta Democrática Interamericanade la Organización de los Estados Americanos y los demásinstrumentos internacionales suscritos y ratificados porel Estado mexicano, así como la interpretación que delos mismos hayan realizado los órganos internacionalesespecializados.2. Los sujetos obligados atenderán al principio de máximapublicidad en la gestión pública, comprendiendo elderecho de acceso a la información como una de las319

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEfuentes de desarrollo y fortalecimiento de la democraciarepresentativa y participativa que permite a los ciudadanosanalizar, juzgar y evaluar a sus representantes y servidorespúblicos y estimula la transparencia en los actos degobierno”.Empero, el acatamiento y congruencia con lo dispuesto en estasdisposiciones internacionales no puede limitarse a la expedición,por parte del gobierno local, de la legislación respectiva; ya quelo más importante es asegurar el adecuado cumplimiento dedicha legislación por parte de todas las instituciones públicas oprivadas involucradas con su aplicación.Si observamos que aún existen instituciones muy importantesdel estado que siguen renuentes a aplicar la LTAIPEV, secomprenderá que se está muy lejos de cumplir con esosordenamientos y compromisos internacionales.El Capítulo Segundo de la LTAIPEV, relativo a las “Obligacionesde Transparencia”, sin duda es el que reviste un mayor grado deincumplimiento por parte de diferentes sujetos obligados, entrelos que descollan las instituciones relacionadas con la seguridadpública en la entidad.A manera de ejemplo podemos citar lo dispuesto en el artículo8° de la ley, que habla de las obligaciones y consecuencias de lainstrumentación o no de los reglamentos, decretos, acuerdos ynormas en lo general, que deben atenderse por parte de todoslos sujetos obligados en la administración pública estatal.320

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANANo resulta exagerado afirmar que este artículo 8° de laLTAIPEV es uno de sus preceptos de mayor trascendencia, nosólo por la riqueza de su contenido o porque el artículo resultaaplicable a todas las instituciones públicas del Estado, encualquiera de sus Poderes, niveles y Órdenes de Gobierno, tambiénporque comprende un amplio número de obligaciones,en materia de publicidad y entrega de información, así comode rendición de cuentas; las cuales revisten gran importanciapara la sociedad porque su cumplimiento resulta esencial enel conocimiento y valoración del desempeño real de cadainstitución.También para asegurar la disponibilidad continua de informaciónque requieren los usuarios para múltiple propósitos. Por lomismo, el cumplimiento o incumplimiento (por parte de lossujetos obligados) de las fracciones que les involucran, de lascuarenta y cuatro fracciones, es un poderoso indicador deldesempeño que está teniendo cada una de las Instituciones y susrespectivos servidores públicos.En este contexto la correcta aplicación de este precepto porparte de una institución pública, es un poderoso indicador deque ésta tiene la suficiente voluntad política para transparentarsu gestión y para rendir cuentas claras a la población sobre:a) Los resultados que se han alcanzado;b) La situación real de los servicios a su cargo;c) El cumplimiento de las obligaciones que se tienen, yd) La administración de los recursos que se le han conferido.321

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLETambién denota que la institución tiene un sólido compromisode servir bien a la ciudadanía; ya que a ésta le permite tener unamplio acceso a todos los instrumentos e información necesariospara solicitar, utilizar y evaluar sus servicios.En resumen, dicha institución puede ser sometida en cualquiermomento a escrutinio público sin ningún temor, porquepreviamente ha realizado todas las funciones que se precisan paracumplir con sus obligaciones y con el marco legal que le norma.También para acreditar la correcta gestión de los programas,presupuestos y recursos que se le han asignado.Por el contrario, cuando se detecta que alguna institución —decualquiera de los Poderes, niveles y Órdenes de Gobierno delEstado— está incumpliendo, de manera parcial o total, con lodispuesto en el artículo que nos ocupa, la primera impresión queorigina es que la misma tiene poderosas razones para tratar deimpedir que la sociedad y el resto de la Administración Públicapuedan conocer su desempeño real. Igualmente para evitar eltener que proporcionar sus servicios o entregar la informaciónque le solicitan los usuarios, bien sea sobre el cumplimiento delas funciones institucionales, la administración de los recursos dela misma o la información vinculada con el propio solicitante.En todo caso dicho incumplimiento representa un severo escolloen el conocimiento y valoración del desempeño real de cadainstitución.Lo más importante de la transparencia de la información quepublican las Instituciones vinculadas con la seguridad pública,radica en la práctica reiterada de la rendición de cuentas que322

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAtrasciende al escrutinio y aprobación de la ciudadanía a lasacciones realizadas por parte del gobierno para beneficio de unaseguridad pública que cuenta con el respaldo de la satisfacciónciudadana y que al mismo tiempo permite la legitimación de lasacciones del Estado.La necesidad de extender este tipo de obligación explica porqué en el artículo 10 de esa Ley también se incluyan: “Losdocumentos básicos, la estructura organizativa y los informesque presenten los partidos políticos, las agrupaciones deciudadanos y las asociaciones políticas estatales al InstitutoElectoral Veracruzano”, considerándole como informaciónpública.Si un sector tan delicado como el que aquí se menciona ya fuecomprendido en el sistema de acceso, transparencia y rendiciónde cuentas, por parte del legislador, resulta evidente que no hayrazones válidas para que otro tipo de Instituciones se rehúsen acumplir con la LTAIPEV.El hecho de que la LTAIPEV establezca un amplio esquemade obligaciones en las materias precitadas, no significa que éstesea totalizador, ya que contiene diversos artículos destinadosa regular la “Información de Acceso Restringido” en los casosexpresamente previstos por la propia ley, por lo que toda laque generen, guarden o custodien los sujetos obligados seráconsiderada, con fundamento en el principio de máximapublicidad, como pública y de libre acceso.323

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEConforme al artículo 12 de esa ley se considera informaciónreservada y por lo tanto no podrá difundirse, excepto dentro delos plazos y condiciones a que esta ley se refiere, la siguiente:“I. La que comprometa la seguridad pública nacional,estatal o municipal, o pueda afectar la integridadterritorial, la estabilidad o la permanencia de lasinstituciones políticas;II. Aquella cuya difusión ponga en peligro o dañe laestabilidad financiera o económica nacional, estatalo municipal. No se comprende en este rubro lainformación relativa a la deuda pública;III. La que pueda generar una ventaja indebida enperjuicio de un tercero;IV. Las actuaciones y las resoluciones relativas aprocedimientos judiciales o administrativos, cuandoaún no hayan causado estado;V. Las actuaciones y las resoluciones relativas a losprocedimientos de responsabilidad de los servidorespúblicos, salvo cuando exista resolución definitiva,administrativa o jurisdiccional;VI. Las opiniones, estudios, recomendaciones o puntosde vista que formen parte de un proyecto de trabajode los sujetos obligados, cuya divulgación supongaun riesgo para su realización o pueda ser perjudicialal interés público, pero una vez tomada la decisióno aprobado el proyecto, todo lo anterior seráinformación pública;VII. La contenida en las revisiones y auditorías realizadasdirecta o indirectamente por los órganos de control o324

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAde fiscalización estatales, hasta en tanto se presentenante la autoridad competente las conclusionesrespectivas y haya definitividad en los procedimientosconsecuentes;VIII. La que pueda ocasionar serios obstáculos a lasactividades relacionadas con el cumplimiento de lasleyes y reglamentos, y a la prevención o persecuciónde los delitos, incluyéndose en este rubro lasaveriguaciones previas en materia de procuración dejusticia;IX. La que ponga en riesgo la vida, seguridad o salud decualquier persona; yX. La que por disposición expresa de otra ley vigente, almomento de la publicación de ésta, sea consideradareservada”…Asimismo se establecen diversos mecanismos para laadministración, protección, condiciones de acceso, excepciones yperiodos de custodia, en relación a este tipo de información. Porsupuesto estas disposiciones en los hechos resultan inaplicablespara todas aquéllas instituciones que persisten proseguir almargen de dicha legislación.En otro apartado, en el Capítulo Quinto de la LTAIPEV,relativo a la “Protección de los Datos Personales” se señalan losderechos que corresponden al titular de esos datos personales,tratándose de la administración, condiciones de acceso ydivulgación, modificación, protección y conservación de losmismos. Empero, en aquéllas instituciones que siguen reacias a325

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEaplicar dicha Ley se vuelve nugatoria la protección de los datospersonales de los usuarios, en grave perjuicio de sus derechos.El Título Segundo de esa ley, relativo a “Los Órganos Responsablesdel Acceso a la Información” dispone la instrumentaciónde las “Unidades de Acceso a la Información Pública”, comoinstancias administrativas de los sujetos obligados, encargadasde la recepción de las peticiones de información y de su trámite,conforme a esta ley y su reglamento, previendo que en cadasujeto obligado se constituya una Unidad de Acceso quedependerá directamente del titular.Obligación semejante se previene para los partidos, agrupacionesde ciudadanos, asociaciones y organizaciones políticas, y paralos ayuntamientos, que en sesión de cabildo y por mayoría devotos de sus integrantes, nombrarán al encargado de esa Unidad.Es evidente que en aquéllas instituciones en las cuales aun no seaplica la LTAIPEV, se sigue postergando la instrumentación deesas “Unidades de Acceso a la Información Pública”, en graveperjuicio de los derechos que tienen los usuarios de los serviciosde esas instituciones remisas.En el artículo 29 de esa Ley se establecen las atribuciones quecorresponden a las Unidades de Acceso señaladas:“I.II.III.Recabar y difundir la información de oficio a que serefiere esta ley;Recibir y tramitar dentro del plazo establecido en laley, las solicitudes de acceso a la información pública;Entregar o negar la información requerida, fundandoy motivando su resolución en los términos de esta ley;326

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAIV. Aplicar los acuerdos que clasifiquen la informacióncomo reservada o confidencial;V. Elaborar el catálogo de la información o de losexpedientes clasificados como reservados;VI. Diseñar procedimientos que faciliten la tramitacióny adecuada atención a las solicitudes de acceso a lainformación pública;VII. Aplicar los criterios y lineamientos prescritos por laley y el Instituto en materia de ordenamiento, manejo,clasificación y conservación de los documentos,registros y archivos;VIII. Preparar, conforme a los lineamientos del Instituto,los formatos sugeridos para las solicitudes de acceso ala información pública, así como para la corrección dedatos estrictamente personales;IX. Realizar los trámites internos necesarios para localizary entregar la información pública requerida;X. Auxiliar a los particulares en la elaboración de lassolicitudes de información, principalmente en loscasos en que éstos no sepan leer ni escribir o que asílo soliciten, y en su caso, orientar a los particularessobre otros sujetos obligados que pudieran poseer lainformación pública que solicitan y de la que no sedispone;XI. Llevar un registro de las solicitudes de acceso a lainformación pública, sus resultados y los costosde atención de este servicio, así como los tiemposobservados para las respuestas;XII. Difundir entre los servidores públicos los beneficiosque conlleva divulgar la información pública, los327

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEdeberes que deban asumirse para su buen uso yconservación, y las responsabilidades que traeríaconsigo la inobservancia de esta ley; yXIII. Las demás necesarias para garantizar y agilizar elflujo de información entre los sujetos obligados y losparticulares”.Cuando dichas Unidades siguen sin integrarse en las institucionesseñaladas, es evidente que se margina a los usuarios de muyimportantes servicios, como los que aquí se mencionan.Con respecto al Instituto Veracruzano de Acceso a la Información,dicha ley lo reconoce como “un organismo autónomodel Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio,encargado de garantizar y tutelar el ejercicio del derecho deacceso a la información y proteger los datos estrictamentepersonales, conforme lo dispuesto por la Constitución Políticadel Estado y esta ley”…y…“tendrá la estructura administrativanecesaria para la gestión y el desempeño de sus atribucionesy se conducirá bajo los principios de austeridad y disciplinapresupuestaria en todas sus actividades. Los sujetos obligadosdeberán prestarle apoyo y colaboración en términos de lanormativa aplicable. (Arts. 31 y 32).Dicho Instituto funciona como el eje rector del sistema de accesoy transparencia de la información, para regular y supervisar a lasdiferentes Instituciones obligadas. Ese Instituto cuenta con unConsejo General que funciona de manera colegiada.Dicho Consejo se integra por tres Consejeros que duran en elcargo 6 años improrrogables. Cada Consejero es electo por el328

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANApleno del Congreso del Estado, con el voto de las dos terceraspartes de sus integrantes, en los términos que dispone laConstitución Política del Estado y esta ley.Las resoluciones del Consejo General se toman por mayoría devotos y para sesionar válidamente basta la asistencia de dos desus integrantes. La organización y funcionamiento del ConsejoGeneral se precisa en el Reglamento Interior del Instituto.El Instituto tiene, conforme al artículo 34, las siguientesatribuciones:“I. Fungir como Órgano de Gobierno y resolver losasuntos de su competencia con la intervención que laLey y la normatividad aplicable otorga al Órgano deControl Interno;II. Aprobar los programas para vigilar el cumplimientode esta Ley;III. Aprobar y evaluar los programas, operativo anual yadministrativos del Instituto;IV. Aprobar las medidas necesarias para favorecer elmejor conocimiento uso y aprovechamiento de lainformación pública;V. Garantizar la protección de la información reservada yconfidencial, dentro de los términos que señala la ley;VI. Aprobar las medidas para manejar con eficienciay probidad los recursos presupuestarios que se leasignen;VII. Aprobar los informes de avance de la gestiónfinanciera y su respectiva cuenta pública, y entregarlos329

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEal Congreso del Estado en los términos que dispongala ley de la materia;VIII. Aprobar las acciones para gestionar y recibir fondos ydonaciones de organismos nacionales e internacionalespara el mejor cumplimiento de sus fines;IX. Aprobar y evaluar los programas para capacitar yactualizar a los servidores públicos en los temasrelativos al acceso y protección de la informaciónreservada y confidencial, mediante la impartición decursos, seminarios, talleres y cualquier otra formade enseñanza y entrenamiento que se considerepertinente;X. Autorizar la celebración de convenios y contratos, aefecto de promover el debido cumplimiento de estaley;XI. Proponer a las autoridades educativas competentes lainclusión en los programas de estudio de conceptosy contenidos, que versen sobre la transparenciay la importancia social del derecho de acceso a lainformación pública e impulsar, conjuntamente coninstituciones de educación superior, la investigación,docencia y difusión sobre dichas materias;XII. Conocer y resolver los recursos que se interpongancontra los actos y resoluciones dictados por lossujetos obligados y los servidores públicos del propioInstituto;XIII. Substanciar los recursos de revisión y reconsideraciónen los términos de esta Ley;XIV. Aprobar su proyecto de presupuesto anual, queserá enviado al Titular del Ejecutivo Estatal para suintegración al Presupuesto de Egresos del Estado;330

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAXV. Aprobar las recomendaciones a los sujetos obligadospara que se dé cumplimiento a esta Ley, en casocontrario promover ante las instancias estatales ymunicipales correspondientes, los procedimientosde suspensión, destitución e inhabilitación de losservidores públicos en los términos establecidos en laley de la materia;XVI. Aprobar su reglamentación interna y los manuales einstructivos de organización y procedimientos;XVII. Aprobar los criterios generales de clasificación yen su caso, los plazos para la desclasificación de lainformación reservada, incluyendo la ampliación delos períodos de reserva, tratándose de la informaciónque tenga tal carácter en los términos del Artículo 12de esta Ley;XVIII. Aprobar los lineamientos y los formatos parala presentación de las solicitudes de acceso a lainformación pública ante las unidades de Acceso,así como para la corrección de datos estrictamentepersonales;XIX. Aprobar la designación de los servidores públicosdel Instituto que considere necesarios para sufuncionamiento; yXX. Las demás que le confiere esta ley y las disposicionesaplicables”.Si bien ninguna de estas fracciones se refiere expresamente ala supervisión de los sujetos obligados, para verificar —porparte del Instituto— que estén cumpliendo con la aplicaciónde la LTAIPEV, sobre todo con el artículo 8° de la misma, y331

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEmenos aún se refiere a las sanciones que podrá aplicar encaso de incumplimiento, se considera que si éste realizara laaplicación de las fracciones II, IV y X precitadas, tendría lasbases necesarias para obligar a todas las instituciones públicasdel Estado a aplicar dicha legislación. Incluso para reconvenir alas instituciones renuentes a aplicar tal legislación, así como parasolicitar la intervención de los respectivos órganos de auditoríay control, en los casos de que persistiera tal desobediencia.Ante estos razonamientos y a la imperiosa necesidad deconsolidar una política de Estado en materia de SeguridadPública, resulta imprescindible lograr una mayor transparenciaen la administración y desempeño de las instituciones vinculadascon dicha materia; a fin de asegurar que efectivamentecumplan con sus programas y las metas establecidas y que rindancuentas a la sociedad sobre los recursos ejercidos, los resultadosalcanzados y los temas pendientes.Para todo ello es impostergable que el Gobierno del Estado deVeracruz impulse de manera sustancial las acciones necesariasque le permitan lograr una mayor fortaleza y empoderamientode su Instituto de Acceso a la Información. Sólo así se podrásuperar la reticencia de las instituciones que persisten enmantenerse al margen de la LTAIPEV.La persistencia de esos importantes casos de desacato institucionalpara aplicar la legislación que les resulta obligatoria, riñe con elespíritu de la LTAIPEV, que le confiere una gran importanciaa la “Promoción de la Cultura de Transparencia y Acceso a laInformación” en todas las instituciones públicas del Estado.332

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAEn efecto debe destacarse que esta Ley destina todo uncapítulo a dicho tema (el Tercero) y en él ordena al Instituto“en colaboración con las autoridades educativas, procurar queen los planes y programas de educación básica y media que seimpartan en el Estado, se incluyan contenidos relacionados conla transparencia, la rendición de cuentas, la importancia social dela información pública y el derecho de acceder a ella”. Tambiéna promover “que las universidades e instituciones de educaciónsuperior incluyan en sus programas y actividades docentes, deinvestigación y de difusión cultural, temas relacionados con elobjeto de esta ley”. Asimismo a promover “entre la sociedadveracruzana la cultura de la transparencia, la rendición decuentas, la máxima publicidad de los actos gubernamentales yel derecho de acceso a la información pública. (Arts. 52 y 53).Ante la persistencia de la actitud de renuencia de varias delas Instituciones del Estado para aplicar la LTAIPEV, se estimaimprescindible reforzar este tipo de programas dePromoción de la Cultura de Transparencia y Acceso a la Información,precisamente en esas instituciones remisas, paraque sus funcionarios y servidores públicos comprendan: latrascendencia de avanzar en la materia, la importancia que tienepara el desarrollo económico y social de la entidad y las gravesconsecuencias que puede acarrearles su incumplimiento.En el siguiente capítulo, sobre los “Archivos Públicos” laLTAIPEV regula el Sistema Estatal de Archivos del Estado,para apoyar al Instituto citado en la debida organización ymanejo de los archivos y documentos en posesión de los sujetosobligados. Para ello confiere al Instituto la elaboración de los333

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLElineamientos para la catalogación, clasificación y conservación delos documentos administrativos, así como para la organizaciónde esos archivos. A los sujetos obligados les ordena asegurarel manejo adecuado de los archivos, mediante la capacitaciónconstante de los servidores públicos involucrados en laprestación de los servicios relacionados con el derecho de accesoa la información. Asimismo, a elaborar y poner a disposicióndel público una guía simple de sus sistemas de clasificación ycatalogación, así como de la organización del archivo. (Arts. 54y 55).Sobre este tema debe subrayarse que es de la mayor importanciaque todas las instituciones del Estado procedan a reordenary modernizar sus acervos documentales, para apoyar sumejor desempeño. Empero cuando la ciudadanía disponede importantes evidencias de que existen instituciones muyimportantes que se resisten a aplicar la LTAIPEV (como las queno han instrumentado ni difundido sus portales electrónicosde transparencia), se genera una preocupación adicional: queen éstas siguen postergadas todas las acciones relacionadascon la modernización de sus archivos públicos y con ello, latransformación de los servicios que dicha instituciones tienen asu cargo.Por otro lado y con respecto al Procedimiento de Acceso ala Información y los Recursos ante el Instituto la LTAIPEVestablece que debe asegurarse que cualquier persona, directamenteo a través de su representante legal, pueda ejercer suderecho de acceso a la información ante el sujeto obligado quecorresponda. Empero estos sólo entregarán aquella informaciónque se encuentre en su poder.334

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANALa obligación de acceso a la información se dará por cumplidacuando se ponga los documentos o registros a disposición delsolicitante o bien se expidan las copias simples, certificadas o porcualquier otro medio. Cuando la información no se encuentreen los registros o archivos del sujeto obligado, su Unidad deAcceso lo notificará al solicitante dentro del término establecido.Tratándose de documentos que por su naturaleza, no seannormalmente sustituibles, se proporcionarán a los solicitantes losmedios e instrumentos apropiados para su consulta, cuidandoque no se dañen los registros o archivos en que se contengan y losdocumentos mismos. Respecto de documentos que contenganinformación tanto pública como reservada o confidencial, lasUnidades de Acceso proporcionarán únicamente la que tenga elcarácter de pública, eliminando las partes o secciones clasificadascomo reservadas o confidenciales, a excepción de que sobre estasúltimas medie la autorización expresa de su Titular.En tales casos, deberá señalarse qué partes o secciones fueroneliminadas de la información proporcionada. (Arts. 56 a 58).No es ocioso reiterar que cuando las instituciones se niegan adifundir la información que dispone la LTAIPEV, además deobstaculizarse el cumplimiento de un derecho fundamental dela ciudadanía, se genera una situación de alta vulnerabilidadpara esas “Unidades de Acceso”, al propio tiempo que se hacenmuy endebles la posición y los argumentos institucionalesrelacionados con el suministro o negativa de entrega de la335

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEinformación que existe en sus acervos, ante la evidencia queexiste un incumplimiento generalizado de esa legislación.Desde otra perspectiva y por lo que concierne al “Recurso deRevisión”, la LTAIPEV previene que:“1. El solicitante o su representante legal podrán interponerun recurso de revisión ante el Instituto, en los siguientessupuestos:I. La negativa de acceso a la información;II. La declaración de inexistencia de información;III. La clasificación de información como reservada oconfidencial;IV. La entrega de información en una modalidad distintaa la solicitada, o en un formato incomprensible;V. La inconformidad de los costos o tiempos de entregade la información;VI. La información que se entregó sea incompleta o nocorresponda con la solicitud;VII. La inconformidad con las razones que motivan unaprórroga;VIII. La falta de respuesta a una solicitud de acceso a lainformación dentro de los plazos establecidos en estaley;IX. La negativa de acceso, modificación o supresión y porla difusión de datos personales sin consentimiento desu titular;X. El tratamiento inadecuado de los datos personales; y336

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAXI.La falta de respuesta a una solicitud de acceso,modificación o supresión de datos personales dentrode los plazos establecidos en esta ley.2. El plazo para interponer el recurso de revisión es dequince días hábiles a partir de la notificación del actoimpugnado, de que se haya tenido conocimiento o seostente sabedor del mismo”… “El Instituto subsanarálas deficiencias de los recursos interpuestos por losparticulares” (Arts. 64 y 66).Asimismo éste “substanciará el recurso de revisión conforme alprocedimiento” prescrito en el artículo 67. Como puede apreciarsela aplicación de este recurso conlleva el hecho de que laInstitución involucrada ya tenga avances muy importantes enla organización y funcionamiento de sus servicios que destina a laadministración de las funciones de acceso y transparencia de la informaciónpública gubernamental. Por supuesto, la interposiciónde este recurso se hace nugatoria cuando la institución aún noha establecido las estructuras, ni los servicios y procedimientosque ordena dicha Ley.También en relación con la interposición de ese recurso derevisión ante el Instituto, y de manera adicional, la LTAIPEVdispone que: “la resolución que emita el Consejo General podrá:I. Desechar el recurso por improcedente o biensobreseerlo;II. Confirmar la decisión de la Unidad de Acceso o delComité de Información Pública Restringida;337

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEIII.IV.Revocar o modificar el acto o resolución impugnadoy ordenar al sujeto obligado que permita alparticular el acceso a la información solicitada o alos datos personales; así como la reclasificación de lainformación o bien la modificación de tales datos; yOrdenar la entrega de la información al recurrente, encaso de que proceda la afirmativa ficta, en los términosy plazos fijados en el artículo 62.Asimismo previene que:1. El recurso será desechado por improcedente cuando:I. La información solicitada se encuentre publicada;II. La información solicitada esté clasificada como deacceso restringido;III. Sea presentado fuera del plazo establecido en elartículo 64;IV. Haya conocido anteriormente del recurso respectivoy resuelto en definitiva;V. Se recurra una resolución que no haya sido emitidapor una Unidad de Acceso o Comité; oVI. Ante los tribunales del Poder Judicial del Estado ode la Federación se esté tramitando algún recurso omedio de defensa interpuesto por el recurrente.2. Cuando alguna de las causales de improcedencia a quese refiere este artículo, resulte notoria o se desprendadel contenido del escrito inicial del recurso, el Institutodeberá tomar las medidas necesarias para que la338

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAresolución del mismo se emita en un plazo que noexceda los cinco días hábiles contados a partir del díasiguiente a aquel en que se haya recibido. En este casono será necesario que se lleve a cabo las actuaciones aque se refieren los párrafos 2 y 3 del artículo 67 de laLey”.Además, el recurso será sobreseído cuando:I. El recurrente se desista expresamente del recurso;II. El recurrente fallezca o, tratándose de personasmorales, se extinga;III. El sujeto obligado modifique o revoque, a satisfaccióndel particular, el acto o resolución recurrida antes deemitirse la resolución del Consejo;IV. El recurrente interponga, durante la tramitación delrecurso, el juicio de protección de Derechos Humanos,oV. Admitido el recurso aparezca alguna causal deimprocedencia en los términos de la presente ley.(Arts. 69 al 71).Resulta evidente que este recurso está destinado a lograr lamayor eficacia en el funcionamiento del sistema estatal deacceso y transparencia de la información pública gubernamental.Por lo mismo, las diferentes instituciones del Estado debenrealizar todas las acciones que estén a su alcance para asegurarel correcto funcionamiento de este recurso. Aunque evidente,debe destacarse que la interposición de este recurso no significaque el promovente tenga por ello la razón, ni tampoco que339

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEa la autoridad involucrada le asista la razón. Justamente esteprocedimiento permitirá definir a quien se concede dicha razón;con lo cual se resuelven en un Estado de Derecho los conflictosy se fortalece la legitimidad en las resoluciones del Estado.Ante estas importantes consecuencias, muy precario favorhacen al desarrollo de una política de Estado en materia deseguridad pública, todas aquéllas instituciones que se siguennegando a incorporarse al sistema de acceso y transparencia dela información pública gubernamental.Razonamientos similares pueden formularse con respecto alfuncionamiento del “Recurso de Reconsideración”, acercadel cual la LTAIPEV señala que: “Transcurrido un año deque el Instituto hubiera dictado resolución definitiva queconfirme la negativa de entregar información por considerarlade acceso restringido o de suprimir, corregir o completardatos estrictamente personales, e independientemente deque se hubiera recurrido a esa decisión a través del Juicio deProtección de Derechos Humanos, y de que a consideracióndel solicitante hubieran desaparecido las causas que motivarondicha negativa, éste podrá solicitar ante el propio ConsejoGeneral del Instituto reconsiderar su resolución. Para atenderesta petición, el Consejo General dispondrá de un término de45 días hábiles y su decisión no será impugnable. (Art. 74).En uno de sus Títulos más importantes —el Cuarto— laLTAIPEV regula lo relacionado con las “Responsabilidades ySanciones”, determinando que:340

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANA“1. Será causa de responsabilidad administrativa de losservidores públicos, la comisión de las siguientesinfracciones:I. Destruir, inutilizar, sustraer, alterar, ocultar, divulgaro usar en forma indebida, total o parcialmente,información pública confiada a su custodia;II. Actuar con negligencia culposa, dolo o mala fe, en latramitación de las solicitudes de acceso a la informaciónpública; de supresión o rectificación de informaciónconfidencial o en la difusión de la información públicaa que se está obligado conforme a esta ley;III. Incumplir con el deber de poner a disposición delpúblico las obligaciones de transparencia, señaladasen el artículo 8 de esta ley;IV. Denegar indebidamente el acceso a la informaciónpública;V. Entregar indebidamente la información clasificadacomo reservada o confidencial;VI. Clasificar dolosamente como reservada o confidencial,la información pública que no cumpla con dichascaracterísticas en los términos de esta ley;VII. Aportar dolosamente información pública falsa o demanera incompleta;VIII. Incumplir con la obligación de proporcionar lainformación pública, cuya entrega haya sido ordenadapor la Unidad de Acceso a la InformaciónPública u otra autoridad superior, administrativa ojurisdiccional, que sea competente en la materia;341

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEIX. Demorar injustificadamente la entrega de la informaciónpública o de la información confidencial aquien sea su titular; oX. Negar la supresión o la rectificación de datos personalesa quien sea titular de los mismos, en los casosde que así proceda conforme a lo dispuesto por estaley.2. La infracción prevista en el presente artículopárrafo primero fracción VII o la reincidencia enlas conductas definidas en las demás fracciones deeste mismo artículo, serán consideradas como gravespara efectos de su sanción administrativa.3. La responsabilidad administrativa por infraccionesa esta ley, es independiente de las demásresponsabilidades que establecen otras leyes delEstado. (Art. 75).Como puede observarse en este Título se comprenden lamayoría de las infracciones en la materia que ocasionan laaplicación de responsabilidades. Si bien para el caso de lasinstituciones renuentes a aplicar la LTAIPEV se les podríaencuadrar en lo previsto en las fracciones II, III, VIII Y IX,quizás fuese conveniente promover una reforma que incluyerauna fracción específica destinada a tipificar como una infraccióngrave la conducta de aquéllas instituciones que se nieguen acumplir con lo dispuesto en esta Ley, postergando la instalacióny funcionamiento de los servicios, así como el cumplimiento delas obligaciones que ésta ordena.342

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAAbundando sobre el tema y por lo que se refiere a la aplicaciónde las sanciones, la LTAIPEV previene que: “Quienes seanresponsables de las infracciones a que se refiere el Artículoanterior de la ley, quedarán sujetos a los procedimientosy sanciones previstos en la ley de la materia. Esto será independientede las responsabilidades civiles o de otra naturalezay de las penas a que se hagan acreedores si sus conductascorresponden a los supuestos descritos en otros ordenamientosciviles, administrativos o penales”… “El Consejo General, seconstituirá en coadyuvante de las autoridades competentes parala aplicación de las sanciones administrativas, o del MinisterioPúblico, tratándose de los procedimientos penales previstos enel Código de la materia”. (Arts. 76 y 77).No obstante el rigor de estas responsabilidades y sancionesno se tienen conocimiento de que se hubiesen aplicado a losservidores públicos de las instituciones que han sido renuentes acumplir con lo mandatado por la LTAIPEV.Posteriormente y en relación con las medidas de apremio, elArtículo 78 de esa ley dispone que:1. El Consejo General podrá aplicar de manera sucesivalas siguientes medidas de apremio a los servidorespúblicos que desacaten sus resoluciones:I. Apercibimiento, que deberá atenderse en un plazo dediez días hábiles a partir de su notificación; yII. Multa, que podrá establecerse en un monto decincuenta a quinientos días de salario mínimo generaldiario vigente en el Estado.343

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE2. Si una vez agotadas las medidas de apremio persistierael incumplimiento, el Consejo General dará avisoal superior jerárquico para que ordene al servidorpúblico infractor cumplir sin demora la resolución. Sino tuviere superior jerárquico, el requerimiento se lehará directamente a dicho servidor público.3. Cuando no se cumpliere la resolución a pesar de lasmedidas de apremio y el requerimiento a que se refiereel párrafo anterior, el Consejo General procederá a darvista al órgano interno de control del sujeto obligado,solicitándole su intervención y la aplicación de lassanciones correspondientes en el marco estricto de suresponsabilidad.La propia LTAIPEV, en su artículo 79, señala que: “Antes de laaplicación de las medidas de apremio y las sanciones previstas enesta ley y en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicospara el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, se concederáal infractor la garantía de audiencia, conforme a lo dispuestopor la Constitución General de la República, la ConstituciónLocal y el Código de Procedimientos Administrativos para elEstado de Veracruz de Ignacio de la Llave”.Finalmente en el articulado transitorio de la ley en comentose ordena, en su artículo cuarto que: “Los sujetos obligadosa que se refiera el artículo 5 de este ordenamiento, deberánconstituir y poner en operación sus Unidades de Acceso a laInformación Pública en un plazo que no deberá exceder deciento ochenta días naturales a partir de la fecha del inicio devigencia de esta ley.344

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAPara el caso de los municipios, previa consideración de suscaracterísticas geográficas, económicas, políticas y sociales,el Consejo General del Instituto Veracruzano de Acceso a laInformación podrá acordar se prorrogue el plazo previsto para lainstalación de las Unidades de Acceso a la Información Pública,hasta por un término de ciento ochenta días naturales adicionalesal plazo anterior, previa solicitud fundada y motivada delAyuntamiento correspondiente. Al propio tiempo se instruye,en el artículo quinto que: “Las obligaciones de transparenciaque señala el artículo 8 de esta ley, deberán publicarse a mástardar treinta días naturales a partir de la entrada en vigor de lamisma. Para el caso de los Ayuntamientos, a los que se refiereel segundo párrafo del artículo anterior, el plazo máximo parapublicar sus obligaciones de transparencia será de noventa díasnaturales.Lo dispuesto en estos artículos transitorios es de cumplimientoinexcusable para todas las instituciones públicas del Estado;empero a la fecha han transcurrido en exceso los términos queahí se señalan. Por lo mismo no existe justificación para queprosigan varias instituciones actuando al margen de lo dispuestoen la LTAIPEV.Consideraciones GeneralesHa resultado indispensable examinar la legislación fundamentalque regula al Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruzpara poder contar con una visión de conjunto al respecto.También para ponderar los avances y limitaciones que existen ensu instrumentación, tanto a nivel central como regional. De igual345

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEforma en relación al desarrollo que advierte el Sistema Nacionalde Seguridad Pública. Todo lo cual ha sido esencial para poderdeterminar qué elementos deben impulsarse en la legislacióny en la Administración Pública del Estado para impulsar latransformación de dicho Sistema, y con ello la consolidaciónde la Seguridad Pública como una auténtica Política de Estadoen Veracruz. Propuesta que ha sido la razón de ser del presenteestudio.En este contexto y en relación a las bases constitucionales que secitaron al principio de este capítulo podemos afirmar que aunquesuficientes para sustentar el desarrollo del Sistema de Seguridadreferido, podrían enriquecerse con una reforma que enfatizara laobligación de las autoridades del mismo a supervisar y difundirsus programas de trabajo, el ejercicio de sus recursos y los resultadossobre el desempeño de sus servidores públicos, así comolas sanciones que les han sido aplicadas.En resumen, establecer la obligación ineludible de las autoridadesde dicho Sistema de privilegiar sus procesos de rendición decuentas y de información a la sociedad y a las autoridadescompetentes, conforme lo establece la legislación de la materia.Dichas reformas también deberán reflejarse en el contenido dela vigente Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública, paraevitar que buena parte de sus disposiciones sigan desvinculadasde la legislación que regula en el Estado los procesos de accesoy transparencia de la información pública y de rendición decuentas. La supervisión y control de las unidades y servidores346

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANApúblicos del SESPEV seguirá siendo inocua mientras no seaplique dicha legislación. De igual forma la participación de laciudadanía seguirá siendo casi nula mientras la aplicación de esalegislación siga estando postergada.Por lo que concierne a la instrumentación de la Ley del ServicioPúblico de Carrera en la Administración Pública Centralizadadel Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, ya hemosseñalado que resulta indispensable conciliar el contenido devarias disposiciones que regulan a los recursos humanos delSESPEV con el contenido de dicha Ley. Sin embargo en amboscasos tiene que lograrse una mayor objetividad en su aplicaciónen el manejo de los procesos que comprenden los sistemas deadministración de personal de las instituciones involucradas.Si bien la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanospara el Estado de Veracruz Llave, es una de las más avanzadase importantes de la Entidad, su aplicación va en aumento aúncuando existen limitaciones en la instrumentación de las demásleyes que regulan la organización y funcionamiento del SESPEV.Las ideas anteriores dan suficiente cuenta de la trascendenciaque guarda el adecuado conocimiento e instrumentación dela Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública delEstado, no sólo por parte de las autoridades y los servidorespúblicos de todas las instituciones del Estado, también por ellado de la ciudadanía, a fin de que ésta conozca debidamentecuáles son sus derechos en la materia y cuáles son las vías legalesde que dispone para hacerlos exigibles.347

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLELas Instituciones de Seguridad Pública en VeracruzLas Instituciones de Seguridad Pública son institucionesciviles (no militarizadas) en el orden de la disciplina y laprofesionalización cuyas funciones están guiadas por losprincipios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismoy honradez, así como en el más profundo respeto a los derechoshumanos reconocidos por la Constitución General de laRepública y la doctrina internacional.Las Instituciones de Seguridad Pública en Veracruz son:• Las Instituciones Policiales.• Las de Procuración de Justicia.• Las del Sistema Penitenciario.• Las dependencias encargadas de la Seguridad Pública anivel estatal y municipal.El Consejo Estatal de Seguridad PúblicaPara los efectos de estructuración y estrategia, la seguridadpública en Veracruz —en el orden de la estructura Federal— estácoordinada por una instancia superior que define las políticaspúblicas en la materia y que es el Consejo de Seguridad PúblicaEstatal. Este Consejo coordina las estrategias de seguridad consu similar nacional y promueve la participación de la sociedaden la planeación y supervisión de la seguridad.El Consejo Estatal lo preside el C. Gobernador Constitucionaldel Estado de Veracruz, seguido en jerarquía por el C. Secretario348

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAde Seguridad Pública, el Secretario de Gobierno y el Procurador,como funcionarios directamente asociados al sector. 97 Incluyetambién al Secretario de Finanzas y Planeación y a losPresidentes Municipales de la entidad; también se estructuracon los servidores públicos federales, en la materia.Es importante precisar las funciones de este Consejo, entrelas cuales se hallan las de establecer las políticas públicas, asícomo los instrumentos integrales, sistemáticos y continuos paragarantizar la seguridad pública. La Ley dispone, en las fraccionesdel artículo 18, el detalle de sus atribuciones.Por su parte, las Instituciones señaladas para procurar la justiciason:• Las Instituciones del Estado que integran el MinisterioPúblico.• La Agencia Veracruzana de Investigaciones.• Los Servicios Periciales.El punto central en este trabajo es el proceso de profesionalizaciónde las instituciones policiales en Veracruz; sin embargo, estepunto no puede desligarse de las consideraciones establecidasen los puntos inmediatos anteriores, ya que sirven para ubicarcontextualmente la trascendencia de la profesionalización en elmarco de las políticas nacionales en la materia. En el marco de esteplanteamiento, resalta por su importancia la profesionalizaciónde las policías.97 Artículo 16 de la Ley.349

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE¿Cuáles son los retos de la Seguridad Pública en Veracruz?,¿Cuáles son sus perspectivas?Sin lugar a dudas, el Gobierno de Veracruz debe comprender, enprimer término, la naturaleza compleja y estructural del asuntode la inseguridad y la delincuencia, así como la intimidación yel terror derivados del narcotráfico. La violencia, pues, en todasu expresión: secuestro, crímenes masivos de amedrentamiento,venganzas y ajustes de cuentas entre las mafias, cobro ilegal deprotección a comerciantes y empresarios, persecuciones militarescon “daños colaterales” —los operativos “exitosos”— y otrasformas que trascienden a los delitos financieros y al lavado dedinero.En Veracruz es una máxima tomar en consideración la atencióna la demanda de los ciudadanos. Resulta fundamental impulsarpolíticas públicas que redimensionen la estrategia general350

RICARDO GARC¸A GUZM˘NLA SOCIEDAD VERACRUZANAadecuando los casos exitosos a nivel nacional e internacional ala dinámica que se presenta en la entidad tomando en cuenta laorganización y actuación tanto de la policía veracruzana comodel crimen organizado para que éste último no solo se mitiguesino se erradique.Es factor preponderante en el proceso de profesionalizaciónde los cuerpos policíacos es reclutar servidores públicos conuna profunda vocación de servicio, honestos y comprometidoscon su responsabilidad social, esmerándose en salvaguardar laintegridad física y patrimonial de la ciudadanía veracruzana ycon ello establecer las bases de la permanencia del Estado deDerecho.Un objetivo más es recuperar la confianza de la ciudadanía enlas corporaciones que los resguardan, basando esta acción en laestrategia coordinada con el Ejército Mexicano y la Armada deMéxico.El reto para Veracruz consiste en consolidar una policía queatendiendo a sus capacidades físicas, sociales, beneficioslaborales, resultados obtenidos, etc., resulte atractiva para laincorporación de cuadros destacados de jóvenes deseosos porencontrar en esta profesión una forma digna de poder servir a lasociedad en consonancia con sus familias.351

CONCLUSIONES353

CONCLUSIONESEn los últimos años los niveles de inseguridad se han disparadoen nuestro País, por ello, a fin de reducir al máximo los impactoscolaterales que pudieran reflejarse en Veracruz se hace necesariocontar con un diagnóstico pormenorizado y preciso de las causasque han motivado la violencia delincuencial.Se ha dicho mucho al respecto; señalan los eruditos en la materiaque pudieran existir no menos de medio centenar de causas uorígenes. Hablan de la composición étnica de la población, lascondiciones geográficas, el desarrollo económico desigual, eldesempleo, la pobreza, la ausencia de expectativas profesionaleso la insuficiencia retributiva del salario.Se han aportado al respecto sugerencias asociadas a lasobrepoblación, el ocio o bien la disfunción familiar.En el orden político y administrativo se mencionan a lacorrupción, la ineficiencia administrativa, la falta de voluntadpolítica para combatir a la delincuencia, la benevolencia de las355

LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLEpenas así como de la legislación tortuosa y complicada quefavorece la corrupción de los impartidores de justicia.También se han señalado causas de carácter educativo y cultural,la crisis de valores, y la promoción de la violencia a través delos medios de comunicación, lo cierto es que no existe undiagnóstico claro y preciso que apunte a una explicación única ysatisfactoria de las causas de la inseguridad.A ello obedece lo que a juicio de gran parte de la poblaciónen nuestro País significa la mayor errática visible del sexeniodel presidente Felipe Calderón, pues ha abordado el tema de lainseguridad y de la delincuencia desde una perspectiva policíacaolvidando que se trata de un problema cuya complejidad esmucho más trascendente.Perdió de vista el Presidente de la República que el fenómenodelictivo es estructural, no coyuntural y debe ser abordadono con políticas gubernamentales cortoplacistas y efectistas,sino con una Política de Estado que involucre todas las variables,todos sus ángulos y aristas y todos los factores verticalesy transversales que recorren el fenómeno. Perdió de vistaque la solución o el abordaje del asunto debía ser integral yholístico.Por ello en Veracruz debemos comprender en primer término lanaturaleza compleja y estructural del asunto de la inseguridad yla delincuencia.356

RICARDO GARC¸A GUZM˘NCONCLUSIONESEl problema de la inseguridad deviene en Veracruz por factoresexógenos y por su situación geográfica en la costa del Golfo deMéxico que nos coloca como un territorio de tránsito obligadoentre quienes producen mercancía ilícita y quienes la consumen.En el Plan Veracruzano 2011-2016 se delinean con claridadlas acciones que se ha propuesto el Gobierno de Veracruz parapromover y fortalecer las instituciones de seguridad pública enel Estado, por ello, las perspectivas en éste ámbito neurálgicode la administración pública se aprecian alentadoras. Propone elgobernador Duarte de Ochoa estrategias claras y contundentesque atacan el núcleo de los factores que inciden en la seguridadpública que enfrenta la sociedad veracruzana en los últimosaños.En este trabajo de investigación se exponen los lineamientosque, a nuestro juicio, deberían sostener una Política de Estadoen materia de seguridad pública, para México y desde luego,para Veracruz.357

FUENTES DE CONSULTA359

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