Los Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales en la Práctica

ÍndiceReconocimientos ·········································································································································· 4Introducción ·················································································································································· 5Cómo usar esta Guía····································································································································· 6I. Identificación de los pueblos indígenas y tribales ·········································································· 81.1. Cobertura del Convenio núm. 169 de la OIT ················································································ 91.2. Identificación de los pueblos indígenas en las estadísticas ························································ 101.3. Comentarios de los órganos de control de la OIT: Cobertura ····················································· 111.4. Aplicación práctica: Declaración de cobertura ··········································································· 13II. El concepto de pueblos indígenas en el contexto de los derechos ············································ 24III. Responsabilidades de los gobiernos ····························································································· 283.1. Acción coordinada y sistemática ·································································································· 293.2. Derechos fundamentales ··········································································································· 323.3. Medidas especiales ··················································································································· 353.4. Disposiciones clave para la implementación ·············································································· 363.5. Comentarios de los órganos de control de la OIT: Acción coordinada y sistemática ·················· 373.6. Aplicación práctica: Responsabilidades de los gobiernos··························································· 393.6.1. Acción coordinada y sistemática ·················································································· 393.6.2. Combatir la discriminación y cerrar las brechas socioeconómicas ································ 44IV. Instituciones indígenas ···················································································································· 484.1. Retener y desarrollar las costumbres, tradiciones e instituciones indígenas ·································· 494.2. Aplicación práctica: Respeto por las instituciones indígenas ························································· 50V. Participación, consulta y consentimiento ····················································································· 585.1. Consulta y participación: La piedra angular del Convenio ·························································· 595.2. Comentarios de los órganos de control de la OIT: Consulta y participación ······························· 645.3. Aplicación práctica: Consulta y participación ············································································· 665.3.1. Procedimientos de consulta ························································································· 665.3.2. Establecimiento de consejos consultivos ······································································ 685.3.3. Participación en los consejos electorales ······································································ 755.3.4. Participación en el gobierno local ················································································· 78VI. Derecho consuetudinario, sistemas penales y acceso a la justicia ··········································· 806.1. Costumbres y derecho consuetudinario ···················································································· 816.2. Delitos y sistemas penales ········································································································ 836.3. Acceso a la justicia ···················································································································· 846.4. Aplicaciones prácticas: Derecho consuetudinario ······································································ 86VII. Tierras y territorios ·························································································································· 907.1. El concepto de tierra ················································································································· 917.2. Protección del derecho a la propiedad y a la posesión ······························································ 917.3. Desplazamiento ························································································································ 977.4. Comentarios de los órganos de control de la OIT:Los derechos sobre las tierras y los territorios ··········································································· 997.5. Aplicaciones prácticas: tierras y territorios ··············································································· 1002 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

VIII. Recursos naturales ························································································································ 1068.1. Derechos a los recursos naturales, a las consultas, los beneficios y la remuneración ·············· 1078.2. Comentarios de los órganos de control de la OIT: recursos naturales ······································ 1088.3. Aplicación práctica: Recursos naturales ·················································································· 112IX. Desarrollo ··································································································································· 1169.1. El derecho al desarrollo ··········································································································· 1179.2. Aplicación práctica: Desarrollo ································································································ 122X. Educación ······································································································································· 12810.1. Aspectos individuales y colectivos del derecho a la educación ················································· 13010.2. La calidad de la educación de los pueblos indígenas ······························································· 13310.3. La reducción de la discriminación y el prejuicio a través de la educación ·································· 13610.4. Aplicación práctica: El derecho a la educación ········································································· 136XI. Salud y seguridad social ··············································································································· 14411.1. Servicios adecuados y para todos por igual ············································································ 14511.2. Aplicación práctica: Salud y seguridad social ·········································································· 148XII. Ocupaciones tradicionales, derechos laborales y formación profesional ······························· 15212.1. El respeto por las ocupaciones tradicionales de los pueblos indígenas ···································· 15312.2. El respeto por los derechos laborales ······················································································ 15312.3. El acceso a los medios de formación profesional ···································································· 16012.4. Aplicación práctica: el empleo y los derechos laborales ··························································· 160XIII. Contactos y cooperación a través de las fronteras ···································································· 16413.1. Las personas y los pueblos separados por fronteras ································································ 16513.2. Aplicación práctica: contacto y colaboración a través de las fronteras ······································ 166XIV. Convenio núm. 169: Ratificación, implementación, supervisión y asistencia técnica ···················· 17214.1. Historia del compromiso de la OIT con los pueblos indígenas ················································· 17314.2. La estructura tripartita de la OIT ······························································································ 17314.3. Ratificación ····························································································································· 17414.4. Implementación de buena fe ··································································································· 17614.5. Implementación simultánea: el proceso de la supervisión regular ············································ 17714.6. Reclamaciones sobre el no cumplimiento del Convenio núm. 169 ··········································· 18214.7. El Convenio en los tribunales nacionales ················································································· 18214.8. Entrada en vigor y retroactividad ····························································································· 18314.9. Flexibilidad en la implementación ···························································································· 18414.10. Posibilidad de aclaración de las disposiciones de los Convenios de la OIT ······························ 18414.11. Cooperación técnica y servicios consultivos de la OIT ····························································· 18514.12. Recursos informativos de la OIT ······························································································ 185Anexos: ··················································································································································· 186Anexo A: Convenio núm. 169 ············································································································ 187Anexo B: Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas ···················· 192Anexo C: Lecturas complementarias ································································································· 197Anexo D: Índice de casos y referencias ····························································································· 198Índice3

ReconocimientosEste trabajo es el resultado del esfuerzo conjunto deun amplio grupo conformado por personal de la OIT,organizaciones indígenas, expertos e investigadores.Antes de finalizarlo, el borrador fue circulado entremuchos interesados con el fin de recibir sus comentariosy se analizó y mejoró aún más a través de talleresregionales en los que se reunieron a representantes delos gobiernos y de los pueblos indígenas de Asia, África yAmérica Latina.El principal autor y editor de la Guía es Birgitte Feiring,Programa para Promover el Convenio núm. 169 de la OIT,quien contó con el asesoramiento experto de ShaunaOlney (OIT) y Martin Oelz (OIT), Devasish Roy, JohnHenriksen, Naomi Kipuri y Myrna Cunningham.Queremos agradecer especialmente a las siguientespersonas y organizaciones que contribuyeron conexperiencias y conocimientos invalorables, medianteel aporte de experiencias y casos específicos o deasesoramiento general:Hassan Id Balkassm, Patrice Bigombe, BelkacemBoukherouf, Serge Bouopda, Joan Carling, Stefania Errico,Morse Flores, Brenda Gonzales Mena, Lelia Jimenez,Graciela Jolidon, Coen Kompier, Mukta Lama, ChanelLoubaky, Chonchuirinmayo Luithui, Hindou Oumarou,Venant Messe, Ramiro Molinas Barrios, HenrietteRasmussen, Sanna Saarto, Tove Søvndal Pedersen, SekSophorn, Francesca Thornberry, Kanako Uzawa, SarahWebster, Timothy Whyte, Alexandra Xanthaki, ValeriKendo Yonou;Alianza Verde, Asian Indigenous Peoples Pact (AIPP),Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social(CEJIS), Centro de Políticas públicas para el Socialismo(CEPPAS), Grupo de Apoyo Jurídico por el Acceso a laTierra (GAJAT), Lonko Puran, Tamaynut.En particular, expresamos nuestro agradecimientoespecial al Grupo Internacional de Trabajo sobre AsuntosIndígenas (IWGIA) y a fotógrafos individuales, quegenerosamente permitieron a la OIT hacer uso de susfotos en la publicación.Este trabajo se hizo posible gracias al aporte financierodel Instrumento Europeo para la Democracia y losDerechos Humanos de la Comisión Europea (IEDDH) y elMinisterio de Relaciones Exteriores Danés (Danida).4 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

IntroducciónEn 1989, la Organización Internacional del Trabajo (OIT)adoptó el Convenio sobre los Derechos de los PueblosIndígenas y Tribales (Convenio núm. 169 de la OIT).Desde entonces, el Convenio ha sido ratificado por 20países. En ellos, los órganos de control de la OIT hanmonitoreado y guiado el proceso de implementación através del examen regular de memorias y el aporte decomentarios a los gobiernos en cuestión. Dentro de estecontexto, las organizaciones de trabajadores tambiénhan colaborado con las organizaciones de pueblosindígenas y tribales 1) para que los órganos de control dela OIT estén al tanto de temas específicos que conciernena esos pueblos. Además, el Convenio ha servido deinspiración incluso a gobiernos y pueblos indígenas queno pertenecen a los países ratificadores en lo que atañea su trabajo para promover y proteger los derechos delos pueblos indígenas. Los 20 años que han transcurridodesde su adopción representan 20 años de esfuerzos,diálogo y logros en el desafiante proceso de aumentargradualmente el conocimiento y la implementación de losderechos de los pueblos indígenas.En 2007, la Asamblea General de las Naciones Unidasadoptó la Declaración de las Naciones Unidas sobre losDerechos de los Pueblos Indígenas (A/RES/61/295). Laadopción marcó la culminación de años de discusionesy negociaciones entre gobiernos y pueblos indígenas yconstituye un logro histórico que aporta a la comunidadinternacional un marco común para la realización de losderechos de los pueblos indígenas.Con posterioridad a la adopción de la Declaración delas Naciones Unidas, existe ahora un consenso generalen cuanto a que es necesario concentrarse en laimplementación de los derechos indígenas a nivel paíspara garantizar que los instrumentos internacionalesgeneren los cambios necesarios para millones depueblos indígenas en todo el mundo, que todavía vivenmarginados y en situaciones de desventaja.El Convenio núm. 169 y la Declaración de las NacionesUnidas son compatibles y se refuerzan mutuamente (ver1) El Convenio núm. 169 usa el término ‘pueblos indígenas y tribales’(consultar el capítulo 1 para un análisis más detallado). El convenio nodistingue entre los derechos asignados a los dos grupos. Sin embargo,para fines prácticos, esta Guía usa el término ‘pueblos indígenas’,que además es el empleado más comúnmente y el que usan losinstrumentos internacionales como la Declaración de las NacionesUnidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.capítulo 2), si bien estos instrumentos fueron negociadosen diferentes momentos y por distintos órganos, y por lotanto discrepan en algunos aspectos. Sin embargo, elproceso de implementación de ambos instrumentos esen gran medida el mismo, y las experiencias generadashasta ahora en el contexto del Convenio núm. 169pueden hasta cierto grado servir para inspirar las medidasadicionales que deben tomarse para implementar laDeclaración.El objetivo principal de esta Guía es aportar a losgobiernos y organizaciones de pueblos indígenas ytribales y de trabajadores y empleadores una herramientapráctica para la implementación de los derechos de lospueblos indígenas, sobre la base de experiencias, buenasprácticas y lecciones aprendidas que se generaron hastala fecha.La Guía no pretende ofrecer un programa deimplementación. La diversidad de las situaciones queenfrentan los pueblos indígenas no permite simplementetransferir o repetir modelos de un país a otro. Por elcontrario, la Guía constituye un catálogo de ideas queesperamos sean evaluadas, discutidas y, eventualmente,sirvan de inspiración para adoptar buenas prácticas encircunstancias nacionales y locales.La Guía fue elaborada a través de un esfuerzode colaboración, por lo cual refleja la naturalezamultipartidaria y colaboradora del proceso deimplementación. Las fuentes principales de información yaporte para esta Guía son:• Análisis y comentarios aportados por los órganosde control de la OIT para guiar la implementacióndel Convenio núm. 169 en los países ratificadores.• Una serie de casos de estudio, a cargode organizaciones de pueblos indígenas einvestigadores que documentan experiencias,logros e impactos positivos claves en relación conla implementación de los derechos de los pueblosindígenas.• Una serie de ejemplos cortos de experienciasclave, que el lector podrá estudiar más enprofundidad siguiendo los enlaces y las referenciasincluidos en la Guía.Introducción5

Cómo usar esta GuíaEsta Guía no ha sido diseñada para ser leída de principioa fin, sino para servir a modo de catálogo en el cual ellector pueda elegir el tema inicial más relevante y seguirlas referencias cruzadas para explorar cómo la ampliagama de derechos de los pueblos indígenas y tribales serelacionan entre sí.La Guía está dividida en secciones que cubren losprincipales aspectos de los derechos de los pueblosindígenas y tribales. Cada sección está dividida en lassiguientes categorías principales:• Una parte introductoria, que explica losartículos relevantes del Convenio núm. 169 ysus implicancias. Esta sección también incluyereferencias a disposiciones similares de laDeclaración de las Naciones Unidas sobre losDerechos de los Pueblos Indígenas.• Un resumen de los comentarios de los órganosde control de la OIT, que se aportan comoguía y asistencia para los países en relación conla implementación del Convenio núm. 169. Noexisten comentarios referentes a todas las áreasdel Convenio y por lo tanto están disponibles sóloen relación con algunas secciones de la Guía.• Una serie de ejemplos de aplicación prácticade las disposiciones relevantes del Convenio núm.169 de la OIT, obtenidos de diferentes lugares delmundo. El anexo D incluye un índice de los varioscasos presentados en la Guía.El Convenio núm. 169 es un instrumento holístico,que pretende abordar todos los aspectos clave delos derechos de los pueblos indígenas. Los derechosincluidos en este instrumento están interrelacionadosy los temas tales como el derecho a la consulta y laparticipación son transversales y tienen repercusiones,por ejemplo, sobre los derechos estipulados en sectorescomo la salud y la educación.Esto se ve reflejado en la Guía, que comienzacentrándose en los principios clave de la política generaldel Convenio núm. 169 (principalmente los artículos 1 a12) y luego aborda temas fundamentales más específicos(principalmente los artículos 13 a 32).La Guía está dividida en los siguientes capítulos, quecubren varias áreas de los derechos indígenas:1. Identificación de los pueblos indígenas ytribales. Este capítulo explica qué temas cubre elConvenio y los criterios utilizados para identificar alos pueblos indígenas y tribales en las diferentesregiones, incluyendo el derecho a la autoidentificación.2. El concepto de pueblos indígenas en elcontexto de los derechos. Este capítulo explicaen mayor detalle las implicancias del uso deltérmino ‘pueblos’ y sus connotaciones en relacióncon el derecho a la libre determinación, tal como sereconoce en la Declaración de las Naciones Unidassobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.3. Responsabilidades gubernamentales. Estecapítulo explica la responsabilidad de los Estados aactuar en forma coordinada y sistemática para darfin a la discriminación contra los pueblos indígenas ytribales, respetando sus derechos fundamentales ydesarrollando también medidas especiales para talpropósito.4. Instituciones indígenas. Este capítulo explicael derecho a mantener y desarrollar institucionesindígenas como un derecho fundamental, que escrucial para mantener la identidad y autonomía delos pueblos indígenas y tribales.5. Participación, consulta y consentimiento. Estecapítulo explica los principios fundamentales dela participación y la consulta con el propósito deobtener acuerdo o consentimiento, que constituyenla piedra angular del Convenio núm. 169.6. Derecho consuetudinario, sistemas penalesy acceso a la justicia. Este capítulo explica elderecho a conservar las costumbres y el derechoconsuetudinario, incluyendo los sistemas penales,en tanto estos no violen los derechos humanosinternacionales, como así también la necesidadde mejorar el acceso a la justicia por parte de lospueblos indígenas y tribales.7. Tierra y territorios. Este capítulo explica los conceptoscruciales de tierras y territorios de los pueblos indígenasy tribales y los derechos relacionados, entre ellos lapropiedad y la posesión.8. Recursos naturales. Este capítulo explica elderecho general de los pueblos indígenas y tribalesa los recursos naturales en sus territorios como asítambién los derechos a la consulta, participacióny participación en los beneficios en los casos en6 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

que el Estado retiene los derechos a los recursosminerales.9. Desarrollo. Este capítulo explica los derechos delos pueblos indígenas y tribales a determinar suspropias prioridades para el proceso de desarrollo ycómo esto se relaciona con la agenda internacionalactual del desarrollo.10. Educación. Este capítulo explica el derechogeneral de los pueblos indígenas y tribales a laeducación como así también la necesidad demedidas educativas especiales para satisfacersus necesidades y prioridades, por ejemplo, laeducación intercultural bilingüe.11. Salud y seguridad social. Este capítulo explicalos derechos generales de los pueblos indígenasy tribales a la salud y la seguridad social como asítambién a la necesidad de tener en cuenta suscondiciones económicas, geográficas, sociales yculturales y al cuidado preventivo, las prácticas decuración y medicinas tradicionales.12. Ocupaciones tradicionales, derechos laboralesy formación profesional. Este capítulo explicala necesidad de proteger las ocupacionestradicionales de los pueblos indígenas y tribalesy ofrecer medidas especiales para protegerlos dela discriminación y violación de otros derechoslaborales fundamentales en el mercado laboral.13. Contactos y cooperación transfronteriza. Estecapítulo explica el derecho de los pueblos indígenasy tribales de mantener el contacto en casos en losque han sido divididos por fronteras internacionales.14. Convenio núm. 169: ratificación,implementación, supervisión y asistenciatécnica. Este capítulo explica los aspectosprocesales del Convenio núm. 169; cómo se puederatificar; cómo funcionan los mecanismos de controly de denuncia; su condición legal en los sistemasjurídicos nacionales; y la posibilidad de obtenerasistencia técnica de la OIT.Esta Guía tiene como objetivo inspirar y motivar al lectorpara obtener más información. Por lo tanto, a lo largodel texto ofrecemos una serie de referencias y enlaces.Asimismo, en el anexo C, se incluye una lista de lecturaadicional recomendada sobre varios temas tratados en laGuía.Se puede obtener información adicional y el textocompleto de algunos casos de estudio en el sitio webde la OIT sobre los pueblos indígenas: http://www.ilo.org/indigenous o se los puede solicitar en CD-ROMescribiendo a pro169@ilo.org.Asimismo, algunas fuentes de información, inclusoentrevistas en video, presentaciones en Power Point ymaterial de referencia están disponibles en http://www.pro169.org.Cómo usar esta Guía7

I.Identificaciónde los pueblosindígenasy tribales8

1.1 Cobertura del Convenio núm. 169de la OITLos pueblos indígenas y tribales constituyen al menos5000 pueblos con características distintivas y unapoblación de más de 370 millones, en 70 paísesdiferentes. Esta diversidad no puede capturarsefácilmente en una definición universal y se está gestandoun consenso en el sentido de que no es necesario nideseable contar con una definición formal del término“pueblos indígenas”. En igual sentido, no se cuenta conun acuerdo internacional en cuanto al término “minorías” oel término “pueblos”.El Convenio no define estrictamente quiénes son pueblosindígenas y tribales sino que describe los pueblos quepretende proteger (artículo 1).Los elementos de pueblos tribales incluyen:• Condiciones económicas, culturales, organizaciónsocial y forma de vida que los distingan de losotros segmentos de la población nacional, porejemplo en la forma de ganarse el sustento, elidioma, etc.;• Tener tradiciones y costumbres y/o unreconocimiento legal especial.Los elementos de pueblos indígenas incluyen:Continuidad histórica, es decir que son sociedades•anteriores a la conquista o la colonización;Conexión territorial (sus ancestros habitaban el•país o la región);Instituciones políticas, culturales, económicas y•sociales distintivas (retienen algunas o todas susinstituciones propias).Convenio núm. 169 de la OIT,artículo 1(1) y 1(2)Artículo 1(1)El presente Convenio se aplica:(a) a los pueblos tribales en países independientes,cuyas condiciones sociales, culturales yeconómicas les distingan de otros sectores de lacolectividad nacional, y que estén regidos totalo parcialmente por sus propias costumbres otradiciones o por una legislación especial;(b) a los pueblos en países independientes,considerados indígenas por el hecho de descenderde poblaciones que habitaban en el país o en unaregión geográfica a la que pertenece el país enla época de la conquista o la colonización o delestablecimiento de las actuales fronteras estatalesy que, cualquiera que sea su situación jurídica,conservan todas sus propias instituciones sociales,económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.Artículo 1(2)La conciencia de su identidad indígena o tribaldeberá considerarse un criterio fundamental paradeterminar los grupos a los que se aplican lasdisposiciones del presente Convenioi. Identificación de los pueblos indígenas y tribales9

preexistencia de la personalidad de las comunidades yorganizaciones indígenas”.Comisión de Expertos, 77. a sesión, 2006, Solicitud DirectaIndividual, Argentina, envío 2007.Colombia: Aplicar el Convenio a las comunidadesafrodescendientesEn 2005, la Comisión de Expertos recibió informaciónacerca de dos comunidades afrodescendientes deColombia, que afirmaban que “las comunidades deCurbaradó y Jiguamiandó cumplen con los criterios depueblo tribal establecidos en el Convenio”, y que han“utilizado su territorio de acuerdo con sus prácticasancestrales y tradicionales”.La comunicación hacía referencia a una ley nacionalque establece que “comunidad negra es el conjunto defamilias de ascendencia afrocolombiana que poseen unacultura propia, comparten una historia y tienen sus propiastradiciones y costumbres dentro de la relación campopoblado, que revelan y conservan conciencia de identidadque las distingue de otros grupos étnicos”.En sus conclusiones, la Comisión de Expertos consideróque a la luz de los elementos proporcionados, lascomunidades negras de Curbaradó y Jiguamiandóparecían reunir los requisitos establecidos por el artículo 1,párrafo 1, apartado a), del Convenio.Asimismo, sobre la base de los principios deautoidentificación, la Comisión de Expertos notó que:“indicando que los representantes de los consejoscomunitarios de Curbaradó y Jiguamiandó participaronen la elaboración de la comunicación, parecería quelas mismas, al solicitar la aplicación del Convenio a suscomunidades, tienen conciencia de su identidad tribal”.Comisión de Expertos, 76. a sesión, 2005, Observación,Colombia, publicación 2006.México: El idioma no puede constituir el único factorde identifaciónSegún la memoria del Gobierno, la población indígenade México es numéricamente la más grande deAmérica Latina, que la encuesta del Consejo Nacionalde Población (CONAPO) estimó en 12,7 millones depersonas para el año 2000 y que está conformada por 62pueblos indígenas. Algunas de las preguntas formuladaspor CONAPO se referían a la lengua indígena hablada ya la pertenencia a algún grupo indígena de al menos unindividuo del hogar. La encuesta proponía seis categoríaspara responder a las preguntas; la cuarta categoría estabaconformada por el grupo que “no habla lengua indígena ypertenece a un grupo indígena”.Sin embargo, la memoria del Gobierno también indicó queel proceso de “desindianización” llevó a muchos indígenasal abandono de sus comunidades de origen, propiciandouna eminente pérdida de sus lenguas y de sus identidadesétnicas.Desde el inicio de los censos formales en 1895, la lenguaha sido el principal criterio utilizado para identificar a lapoblación indígena. Sin embargo, dado que muchospueblos indígenas han perdido su idioma, la Comisiónde Expertos solicitó al Gobierno que informase si laspersonas en la categoría “no habla lengua indígena ypertenece a un grupo indígena” gozaban de la proteccióndel Convenio.La Comisión notó que “no se restringe la aplicación desu artículo 1 que no contempla el criterio lingüístico paradefinir a los pueblos protegidos por el Convenio”.Comisión de Expertos, 76ª. sesión, 2005, Solicitud DirectaIndividual, México, envío 2006.Groenlandia: Reconocimiento como pueblo y nocomo comunidades individualesEn 1999, se presentó una reclamación ante la OIT envirtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT enla que se alega el incumplimiento por Dinamarca delapartado (2) del artículo 14 del Convenio núm. 169,que establece que los gobiernos deberán tomar lasmedidas que sean necesarias para determinar las tierrasque los pueblos interesados ocupan tradicionalmentey garantizar la protección efectiva de sus derechos depropiedad y posesión. La reclamación surgió a raíz deltraslado, en mayo de 1953, de la población que habitabaen el poblado de Uummannaq (distrito de Thule), en elnoroeste de Groenlandia, con motivo de la extensiónde la zona que se encuentra en torno de la baseaérea de Thule. Posteriormente, la población deUummannaq reclamó derechos específicos a lastierras dentro del territorio de Groenlandia. En elcontexto de este caso, se debatió si la poblaciónde Uummannaq constituía un pueblo indígenadistinto con sus propios derechos a las tierras osi formaba parte del pueblo indígena groenlandésgeneral (inuit).Al examinar el caso, la comisión tripartita de laOIT advirtió que “las partes de este caso admitenque los inuit que residían en Uummannaq en elmomento de su desalojo son del mismo origenque los inuit de las demás zonas de Groenlandia,12 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

que hablan la misma lengua (el groenlandés), quepractican el mismo tipo de caza tradicional y las mismasactividades de trampeo y pesca que los demás habitantesde Groenlandia, y que se identifican a sí mismos comogroenlandeses (kalaalit).”La Comisión asimismo observó que estas personas“comparten las mismas condiciones sociales,económicas, culturales y políticas que el resto de loshabitantes de Groenlandia (ver el párrafo 1 del artículo1 del Convenio), condiciones que no diferencian elpueblo de la comunidad de Uummannaq de los demásgroenlandeses, pero que en cambio sí distinguen alos groenlandeses en su conjunto de los habitantes deDinamarca y de las Islas Feroe. Respecto al párrafo 2 delartículo 1 del Convenio, si bien es cierto que la concienciade la propia identidad constituye un criterio fundamentalpara determinar los grupos a los que se aplican lasdisposiciones del Convenio, ello debe entenderseconcretamente de la conciencia de su identidadindígena o tribal, y no necesariamente en relación con elsentimiento de que las personas de que se trate formenun «pueblo» distinto de los demás miembros de lapoblación indígena o tribal del país, con los que puedenformar conjuntamente un pueblo. La Comisión consideraque no hay fundamento para considerar los habitantesde la comunidad de Uummannaq como un «pueblo»separado y aparte del resto de los groenlandeses”.La Comisión advirtió que “están identificadas las tierrastradicionalmente ocupadas por el pueblo inuit, quese extienden a todo el territorio de Groenlandia”. Enconsecuencia, “en virtud de las circunstancias concretasde este caso, la Comisión considera que propiciar undeslinde de tierras en Groenlandia en beneficio de ungrupo concreto de groenlandeses iría en contra delarraigado sistema de derechos colectivos a la tierra quehunde sus raíces en la tradición groenlandesa y que lasautoridades autonómicas de Groenlandia mantienen conel mayor cuidado”.Consejo de Administración, 280.a reunión, marzode 2001, Reclamación en virtud del artículo 24 de laConstitución de la OIT, Dinamarca, GB.280/18/5.1.4. Aplicación práctica: Declaraciónde CoberturaLa declaración de cobertura de la OIT es muy usadacomo un principio rector general en procesos nacionalesy regionales para identificar a los pueblos indígenas.Algunos países no se refieren a pueblos “indígenas” o“tribales” sino que usan términos locales o nacionales.Algunos de estos términos hacen referencia al lugardonde viven los pueblos o a cómo se ganan el sustentotradicionalmente. En países de Asia, por ejemplo, elidioma tiene expresiones como “habitantes de lascolinas” o “agricultores itinerantes”, mientras que algunospueblos en África son conocidos como “pastoralistas” y“cazadores-recolectores”. En algunos países de AméricaLatina se ha utilizado el término “campesinos”. En lasúltimas décadas, la mayoría de los países y regionesaportaron interpretaciones prácticas del concepto depueblos indígenas y tribales. Al mismo tiempo, lospueblos indígenas están siendo identificados cada vezmás como pueblos o naciones específicos y estánobteniendo reconocimiento constitucional y legal comotales en muchos países. Otra tendencia está relacionadacon la creciente cantidad de migrantes indígenas quese mudan a zonas urbanas, donde asumen nuevasi. Identificación de los pueblos indígenas y tribales13

formas de expresar su identidad. Las nuevas expresionesde identidad están contribuyendo a cambios, como latransformación de estructuras comunitarias tradicionalesy la aparición de comunidades extendidas, comunidadesbinacionales o transnacionales.África: Identificación de los pueblos indígenas por laComisión Africana sobre los Derechos del Hombre yde los PueblosEn 2001, un grupo de trabajo bajo la Comisión Africanasobre los Derechos del Hombre y de los Pueblos (ACHPR)emitió un Informe sobre las Poblaciones / ComunidadesIndígenas en África.El informe concluyó que una definición estricta “no esni necesaria, ni deseable”, y que se correría el riesgode excluir a ciertos grupos. El informe también abordóel argumento común de que “todos los africanosson indígenas”, que consideró como un argumentorelacionado con la colonización europea que no constituyeel punto de partida de cómo se entiende el término enla actualidad. Asimismo, el informe enfatizó que no esuna cuestión de “derechos especiales” que no atañen aotros sectores de la sociedad; es una cuestión de quese necesitan derechos específicos para tratar formasespecíficas de discriminación y marginación que enfrentanlos pueblos indígenas.El informe recomendó un enfoque para identificar, enlugar de definir, a los pueblos indígenas sobre la basede un conjunto de criterios y enfatizó las siguientescaracterísticas de los pueblos indígenas:• Las culturas y los estilos de vida difierenconsiderablemente de los de la sociedaddominante;• Las culturas se encuentran amenazadas, enalgunos casos en grave peligro de extinción;• La supervivencia de su forma particular de vidadepende del acceso y los derechos a sus tierras yrecursos tradicionales;• A menudo viven en regiones inaccesibles ygeográficamente aisladas;• Sufren marginación social y política y estánsujetos a la dominación y explotación dentro deestructuras políticas y económicas nacionales.Informe del Grupo de Trabajo de Expertos sobre lasPoblaciones/Comunidades Indígenas de la ComisiónAfricana, adoptado por la ACHPR, en su Sesión núm. 28,2005. Publicado por ACHPR y IWGIA.África: Ejemplos de identificación de los pueblosindígenasEn África, los pueblos indígenas también sondenominados minorías étnicas, grupos vulnerables,pastoralistas, cazadores-recolectores, pigmeos, etc. Lamayoría de las comunidades que se autoidentifican comoindígenas practican el pastoralismo o la caza y recoleccióncomo forma de sustento, si bien también existenpequeñas comunidades de campesinos/cazadoresque se identifican como indígenas. Estas comunidades14 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

están siendo gradualmente aceptadas como indígenas,particularmente en Kenia y Sudáfrica. El proceso ha sidopromovido y fomentado por la visita a ambos países delRelator Especial de las Naciones Unidas sobre la situaciónde los derechos humanos y las libertades fundamentalesde los pueblos indígenas en 2006. En Kenia, elRelator Especial recomendó que “los derechos de lascomunidades pastoralistas y cazadoras-recolectorasdeben estar consolidados en la constitución y se debedictar legislación específica de modo tal de incluir unaacción afirmativa donde sea necesario.”En Sudáfrica, el gabinete adoptó un memorando en2004 en el que establece un proceso de políticas parareconocer a los khoe y san como comunidades indígenasvulnerables, que han sido marginadas y merecenprotección especial. Sin embargo, esto todavía no se havisto traducido en una política oficial que reconozca a loskhoe y los san como pueblos indígenas en Sudáfrica.En Uganda, no existe ninguna política oficial quereconozca a los pueblos indígenas como se los entiendebajo el derecho internacional pero se está dandoun proceso con miras al reconocimiento de algunospueblos particularmente marginados y vulnerablesy como minorías. El Ministro de Género, Trabajo yDesarrollo Social, por ejemplo, se embarcó recientementeen un ejercicio para establecer un banco de datosque proporciona información sobre comunidadesétnicas minoritarias. En Ruanda, a pesar de la falta dereconocimiento oficial de los pueblos indígenas comotales, la Comisión Nacional de la Unidad y Reconciliaciónreconoció, en 2006, que los Batwa habían sido olvidadose ignorados sistemáticamente y que merecían atenciónespecial. La Comisión por lo tanto recomendó medidasespeciales a favor de los batwa en cuanto a educación yservicios de salud.Informes del Relator Especial de las Naciones Unidassobre la situación de los derechos humanos y laslibertades fundamentales de los pueblos indígenas, Misióna Sudáfrica y Kenia, 2006;IWGIA, El Mundo Indígena, 2006;CAURWA, Convention relative aux droits de l’enfant,Contre rapport présenté par CAURWA, Kigali, 2004.Caso preparado por Naomi Kipuri.Nepal: Reconocimiento de las nacionalidadesindígenasEl gobierno nepalés reconoció por primera vez elconcepto de “nacionalidades indígenas” en 1996, con lapromulgación de una ordenanza sobre la creación de unComité Nacional para el Desarrollo de las NacionalidadesIndígenas. Junto con el subsiguiente documento deplanificación gubernamental, el Plan Noveno (1997-2002), se constituyó el reconocimiento formal de una listade grupos étnicos específicos como grupos indígenas.Sin embargo, ninguno de los documentos definió eltérmino “nacionalidades indígenas” ni su significancialegal y tuvieron que transcurrir otros 5 años antes deque la Fundación Nacional para el Desarrollo de lasNacionalidades Indígenas (NFDIN) fuera creada. Conel establecimiento de la NFDIN en 2002, los pueblosindígenas tenían una fundación semiautónoma, con unconsejo de administración formado por representantes delgobierno y de los pueblos indígenas.La lista de grupos indígenas reconocidos elaboradapor el Gobierno y el procedimiento de reconocimientocausaron controversia. La lista actualmente comprende59 grupos, pero hay grupos que no están incluidosque también reclaman ser grupos indígenas. Tambiénexisten comunidades que han sido reconocidas comopertenecientes a una identidad grupal más amplia, peroque reclaman ser un pueblo diferente, que merecen supropio nombre y reconocimiento.En gran medida, estos conflictos han surgido de lossistemas y prácticas que se desarrollaron en Nepal paragarantizar la representación de los pueblos indígenasy el acceso a los servicios del gobierno. Cada unode los 50 grupos reconocidos tiene una organizaciónnacional. Hasta hace poco, tanto la NFDIN como lapropia organización central de los pueblos indígenas,la Federación de Nacionalidades Indígenas de Nepal(NEFIN), se han basado exclusivamente en estasorganizaciones como soporte para la representación,consulta y participación. De esta manera, lasorganizaciones nacionales y su liderazgo individual sehan convertido en guardianes de facto en los proceso deconsulta y participación de las comunidades indígenas.Muchos de los grupos reconocidos cubren grandespoblaciones con características lingüísticas y culturalesdiversas. Si algunas comunidades no se sienten bienrepresentadas por las organizaciones indígenas nacionalesexistentes, es factible que busquen el reconocimientocomo pueblos indígenas separados para obtener unmejor acceso al Gobierno. De esta manera, las tensionesy los conflictos concernientes a la representatividad enlas organizaciones indígenas nacionales se extienden acuestiones relacionadas con el reconocimiento de ciertosgrupos por parte del gobierno.i. Identificación de los pueblos indígenas y tribales15

Después de que el Convenio núm. 169 de la OIT fueratificado en 2007, el Gobierno Nepalés establecióun Comité para revisar la lista de grupos indígenasreconocidos. Asimismo, el Grupo de Trabajo del Gobiernosobre la Implementación del Convenio núm. 169 de la OIT(ver capítulo 3) recomendó que el Gobierno adopte unadefinición formal de pueblos indígenas, sobre la base delos criterios de identificación establecidos en el Convenio.Este proceso no ha concluido todavía pero es factible quelleve a un enfoque menos estático y más orientado a losprocesos para el reconocimiento de los grupos indígenasen el futuro. Queda pendiente por resolver la preguntasubyacente de cómo garantizar los derechos de lascomunidades a la consulta, participación y representación,independientemente de su conexión a organizacionesnacionales.Otra pregunta significativa que emerge en Nepal es siel reconocimiento como pueblos indígenas debería darautomáticamente a las comunidades el derecho deacceder a programas de acción afirmativa organizadospor el gobierno (ver capítulo 11).Programme to Promote ILO Convention No. 169, projectreports Nepal, 2008-9;Krishna Bhattachan: Indigenous Peoples and Minorities inNepal, 2008;El Banco Mundial: criterios para determinar laaplicación de la política del Banco respecto de lospueblos indígenasEl Banco Mundial emplea el término “pueblos indígenas”en sentido genérico para hacer referencia a gruposdiferenciados que, en mayor o menor medida, muestranlas siguientes características: “(a) Autoidentificación comomiembros de un grupo determinado de cultura indígena yel reconocimiento de su identidad por otros; (b) un apegocolectivo a hábitats geográficamente definidos o territoriosancestrales en la zona del proyecto y a los recursosnaturales de esos hábitats o territorios; (c) institucionesconsuetudinarias culturales, económicas, sociales opolíticas; y (d) una lengua indígena, con frecuencia distintade la lengua oficial del país o región”.Esta definición operativa del término pueblos indígenasse basa en la declaración de cobertura del Convenionúm. 169 e incluye todos los elementos principales dela definición de la OIT: conciencia de identidad indígena;vínculo histórico a territorios ancestrales; institucionesculturales, económicas, sociales y políticas distintivas.Política Operacional 4.10 sobre los Pueblos Indígenas,Banco Mundial 2005;John Henriksen: Key Principles in Implementing ILOConvention No. 169, ILO, 2008.16 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

“Las comunidades indígenas son un grupo depersonas que han vivido en su tierra ancestral porgeneraciones, tienen soberanía sobre la tierra ylos recursos naturales, y gobiernan su comunidadcon el derecho consuetudinario e institucionestradicionales que sostienen la continuidad de susmedios de vida.” 6)La definición de AMAN se inspira en gran medida enla definición de la OIT. Las instituciones y autoridadesnacionales, por ej. el Ministerio de Pesca y la ComisiónNacional de Derechos Humanos, la están aceptandogradualmente. El ejemplo muestra que la declaración decobertura del Convenio núm. 169 tiene implicancias quevan más allá de los territorios de los estados que hanratificado el Convenio.John Henriksen: Key Principles in Implementing ILOConvention No. 169, ILO, 2008.Noruega: Reconocimiento de los sámi como pueblosindígenasEn 1990, Noruega fue el primer estado en ratificar elConvenio núm. 169. En el proceso de ratificación, elParlamento Nacional de Noruega (el Storting), reconocióa los sámi como pueblos indígenas en Noruega deacuerdo con la declaración de cobertura del Convenio.Esto constituyó la conclusión natural dado que el territorio,historia, cultura, tradiciones, idioma, modo de sustento,vestimenta y sentimiento de pertenencia de los sámi seremontan más allá del territorio de Noruega. Los sámi sedefinen como un pueblo distinto, diferente de los pueblosfinlandeses, rusos, noruegos y suecos en los cuatropaíses en los que habitan.La Ley Sámi del 12 de junio de 1987, que adoptó elParlamento Nacional tres años antes de la ratificacióndel Convenio, se basa en gran medida en la noción deque Noruega es un estado establecido en el territorioperteneciente a los pueblos, los noruegos y los sámi, yque los sámi han vivido dentro del territorio de la actualNoruega desde antes de la creación del Estado. Estehecho distingue a los sámi de los grupos minoritarios delpaís.No existe una definición formal del término “sámi”, apartede los criterios establecidos en el artículo 2-6 de la LeySámi, que se relacionan con el derecho de participar enlas elecciones del Parlamento Sámi. Si bien estos criteriosno tienen relevancia ni significado legal formal fuera del6) Adoptado en el Primer Congreso AMAN, 17 de marzo de 1999.ámbito de aplicación de la ley, de todas maneras indicanquiénes son considerados sámi. La Ley Sámi establecelos siguientes criterios para el derecho de participar en laselecciones del Parlamento Sámi:“Toda persona que declara considerarse sámi, y que (i)habla sámi en su hogar, o (ii) cuyos padres, abuelos obisabuelos hablan o hablaban sámi en su hogar, tiene elderecho a registrarse en el censo de sámi en la región deresidencia”.La Ley Sámi emplea criterios objetivos y subjetivos paraidentificar a quién se debe considerar sámi. El elementofundamental es la conciencia de identidad subjetiva comosámi, es decir que una persona se considera sámi y porlo tanto perteneciente al pueblo sámi. El criterio objetivoestá relacionado con el idioma sámi; que el idioma sámi esla primera lengua de la persona misma, o de sus padres,abuelos o bisabuelos o es el idioma que hablan en su hogar.El término “sámi” no solo identifica a los sámi como unpueblo distinto, sino que está relacionado también con elterritorio tradicional del pueblo sámi, conocido como ‘Sápmi’.La definición del término “sámi” en la Ley Sámi deNoruega se basa en la noción de “indigeneidad” – si bienel término no es utilizado. Se basa en el reconocimientode que el pueblo sámi tiene una asociación particular ehistórica con el territorio tradicional sámi, y que habitó estazona antes de que se creara el estado noruego. Se basai. Identificación de los pueblos indígenas y tribales19

asimismo en el reconocimiento de la sociedad sámi comouna sociedad distinta, muy diferente de la mayoría que esla sociedad noruega.John Henriksen: Key Principles in Implementing ILOConvention No. 169, ILO, 2008;White Paper No. 52 (1992-93): Stortingsmelding nr. 51(1992-93) – Om norsk samepolitikk.Bolivia: Reconocimiento de derechos – falta decerteza estadísticaEn Bolivia, los pueblos indígenas son los actoresprincipales en los procesos sociales y políticos nacionales,y existe un alto grado de visibilidad y reconocimientolegal de sus derechos. Bolivia ha reconocido con fuerzade ley nacional al Convenio núm. 169 de la OIT y a laDeclaración de las Naciones Unidas sobre los Derechosde los Pueblos Indígenas (Ley de la República No. 1257 yNo. 3760). La Constitución de Bolivia de 2008 reconoceampliamente el carácter pluralista del estado:Artículo 1 – Bolivia se constituye en un Estado UnitarioSocial de Derecho Plurinacional Comunitario, libre,independiente, soberano, democrático, intercultural,descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda enla pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico,cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador delpaís.Artículo 2 – Dada la existencia precolonial de las nacionesy pueblos indígena originario campesinos y su dominioancestral sobre sus territorios, se garantiza su libredeterminación en el marco de la unidad del Estado, queconsiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno,a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a laconsolidación de sus entidades territoriales, conforme aesta Constitución y la ley.Para hacer operativos los derechos de los pueblosindígenas, el Estado necesita desarrollar criterios legalesy operativos para identificar quiénes son los titularesde esos derechos. Sin embargo, definir quiénes sonindígenas y quiénes no lo son, es una de las cuestionescomplejas que están en discusión en Bolivia desde laépoca de la conquista y que todavía no ha visto su fin.Existen tres puntos de referencia principales en relacióncon el tema de la identificación de los pueblos e individuosindígenas en Bolivia:internacionales, es decir del Convenio núm. 169 de laOIT, que están en línea con las propuestas propias de lospueblos indígenas;1. Las definiciones legales incluidas en la legislaciónboliviana;2. Las definiciones operativas del Instituto Nacionalde Estadística (INE) y otras instituciones, sobre labase de la información que surge de los censos yencuestas nacionales.Los criterios delineados en el Convenio núm. 169 se venreflejados en mayor o menor medida en las definicionesde pueblos indígenas que existen en la legislaciónnacional. El Decreto Supremo 23858 (1994) describe a lospueblos indígenas de la siguiente forma:• Es la colectividad humana que desciende depoblaciones asentadas con anterioridad a laconquista o colonización, y que se encuentrandentro de las actuales fronteras del Estado;poseen historia, organización, idioma o dialectoy otras características culturales, con la cual seidentifican sus miembros reconociéndose comopertenecientes a la misma unidad sociocultural;mantienen un vinculo territorial en función de laadministración de su hábitat y de sus institucionessociales, económicas, políticas y culturales.Si bien las definiciones normativas pueden parecer claras,la aplicación operativa es altamente compleja y no estáplenamente resuelta todavía.Por ejemplo, uno de los requisitos para reclamar “tierrascomunitarias de origen” (TCO), como se denominan a losterritorios indígenas en Bolivia, es que el reclamante estécertificado como comunidad indígena por una institución.En la región andina rural de Bolivia, que se caracterizapor un alto grado de homogeneidad en términos deprácticas e instituciones sociales y culturales, virtualmentetodas las comunidades pueden reclamar la condición deindígenas. Asimismo, incluso las comunidades que sehan establecido como efecto de la migración desde laregión andina a las áreas bajas de la Amazonía calificaríantambién. Por lo tanto, la certificación de “comunidadesindígenas” se ha reducido a un procedimientoestrictamente administrativo, que no resuelve el temasubyacente.Los criterios que surgen de los instrumentos legales20 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Otro desafío es que las diferentes instituciones públicashan desarrollado diferentes definiciones operativas. ElInstituto Nacional de Estadística (INE), por ejemplo, incluyevarias preguntas para identificar a la población indígena enel censo, a saber:• El idioma hablado en la actualidad;• El idioma en que la persona aprendió a hablar (másde 4 años);• La autoidentificación como perteneciente a uno delos pueblos indígenas de Bolivia (más de 15 añosde edad)En las publicaciones oficiales, el INE define a los pueblosindígenas solamente sobre la base del idioma que hablan.Al usar el criterio del idioma hablado, la cifra oficial esque el 49,9% de la población boliviana es indígena.Sin embargo, las organizaciones indígenas y el públicoen general, ven los criterios de pertenecer a un puebloindígena como el criterio más válido. Sobre esta base, lapoblación indígena constituye el 62% de la población totalpor encima de los 15 años de edad.En general, el uso de un idioma indígena como el criteriode identificación es problemático, dado que se veinfluenciado por varios factores, como ser:Mucha gente no informa que sabe un idioma•indígena con motivo de la aún persistentepercepción negativa y estigmatización del idioma eidentidad indígenas;La expansión del idioma dominante (español) y la•reducción o desaparición de los idiomas indígenas;La expansión de algunos idiomas indígenas a•expensas de otros; por ejemplo, el quechua, queen muchos lugares está reemplazando al aymara.Esto hace que el uso del idioma se convierta enun identificador de identidad étnica mucho máscomplejo;Contextos territoriales, donde el conocimiento•de un idioma hablado por la mayoría, como elquechua, no conlleva la autoidentificación comoindígena;La desaparición de los idiomas indígenas entre•los pueblos numéricamente más pequeños en lastierras bajas de Bolivia.i. Identificación de los pueblos indígenas y tribales21

Además, ninguno de los registros administrativossectoriales, por ejemplo en lo referente a la salud o laeducación, incluyen un identificador para distinguir a losindígenas de los que no lo son. Por lo tanto, no es posiblemonitorear los impactos específicos en la poblaciónindígena de los programas nacionales, y no es posibleestablecer las prioridades adecuadamente para lasinversiones públicas de modo tal de sortear las brechasde desigualdad en relación con el acceso a los serviciossociales.Si bien el reconocimiento e implementación de losderechos colectivos en general no depende del tamañonumérico de un pueblo indígena, se dan casos en los quela cantidad de individuos de una comunidad o un pueblorealmente es importante. Este es el caso, por ejemplo, ala hora de determinar la extensión de un territorio colectivo(TCO) que se basa en el cálculo de la necesidad especialde un grupo determinado, calculado sobre la base de susnúmeros, crecimiento demográfico y características de suorganización social y productiva.A pesar de que en Bolivia existe un reconocimiento legalmuy avanzado de los derechos de los pueblos indígenas,sigue habiendo una necesidad por continuar desarrollandoprocedimientos, metodologías y criterios operativos parapoder superar la “invisibilidad estática” y abordar mejor lospatrones existentes de exclusión, desigualdad y accesodiferenciado a los servicios sociales.Ramiro Molinas Barrios: Los Derechos de los PueblosIndígenas en un Proceso de Cambio de la Naturaleza de laNación y del Estado, OIT, 2009;http://www.minedu.gov.bo/pre/ley/DS23858.pdf;Características socio demográficas de la poblaciónindígena, INE, Bolivia, 2003.Guatemala: Criterios de clasificación en el censonacionalEn Guatemala, la comprensión de las diferentesidentidades indígenas ha evolucionado y se haprofundizado a lo largo de los últimos treinta años. Estose ve reflejado en las preguntas y las categorías derespuestas aceptadas en los censos nacionales realizadosentre 1981 y 2002:Año: Fuente: Criterios de clasificación:1981 IX Censo Se utilizó como base la “estimación social que se tenía de la persona”, lo que supone que lapersona que recaba la información para el censo haría una evaluación basada en su propiapercepción de si una persona pertenecía a la categoría de “indígena” o “no indígena”.1994 X Censo Se preguntaba a los encuestados lo siguiente:¿Es indígena? (sí/no)¿En qué lengua o idioma aprendió a hablar? (cuatro idiomas indígenas principales + español)¿Habla usted alguna lengua maya? (cuatro idiomas indígenas principales + español)¿Usa traje maya? (sí/no)2002 XI Censo Se preguntaba a todos los encuestados lo siguiente:¿Es indígena? (sí/no)¿A qué grupo étnico pertenece? (27 opciones; 21 grupos mayas, xincas, garífunas, ladinos,ninguno, otro)A personas de 3 años y más:¿Idioma paterno? (27 opciones; 21 grupos mayas, xincas, garífunas, ladinos, ninguno, otro)¿Otros idiomas? (27 opciones; 21 grupos mayas, xincas, garífunas, ladinos, ninguno, otro)UNDP: Informe de Desarrollo Humano, Guatemala, 2005.22 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Perú: Los pueblos indígenas en el censoEn Perú, el I Censo de Comunidades Indígenas en Perú,realizado en 1993, indicó que la población indígena delpaís estaba compuesta por 8 millones de quechuas,603 000 aymaras y 299 000 personas pertenecientes apueblos indígenas de la Amazonía, representando el 40%de la población peruana. Esta fue la única vez que serealizó este tipo de censo en Perú, ya que no se incluyóreferencia alguna a la lengua materna o idioma habladoen el X Censo Nacional de Población de 2005 que, enpráctica, llevó a la desaparición estadística de los pueblosindígenas. En el XI Censo Nacional de Población de 2007,la lengua materna fue el único criterio de identificación,a pesar del hecho de que las organizaciones indígenaspropusieron otros indicadores para la identificación depueblos indígenas y afrodescendientes.http://www.inei.gob.pe/Caso preparado por Myrna CunninghamJapón: Identificación de los ainuHistóricamente, el gobierno japonés no reconoció alos ainu como pueblo indígena. La Ley de ProtecciónAborigen Hokkaido de 1899 fue el primer instrumentolegal que tratara el tema, pero estaba centrado en asimilara los ainu a la cultura japonesa. Esta situación cambiócon la Ley de Promoción de la Cultura Ainu de 1997 cuyoobjetivo es conservar la cultura ainu. La ley reconoce alos ainu como un grupo étnico en Hokkaido y garantiza,entre otras cosas, la asistencia de bienestar social a losainu que viven en Hokkaido. Sin embargo, no reconocelos derechos de los ainu que viven fuera de Hokkaido y nootorga derechos a practicar y continuar desarrollando lacultura ainu en general.Este enfoque limitado también se vio reflejado en laencuesta de 2006, que solamente cubría los ainu queviven en las comunidades con una población significativade ainu en Hokkaido, mientras que los ainu que vivenen otras áreas quedaron automáticamente excluidos. Laautoidentificación es otro desafío, dado que la mayoría delos ainu se han casado con japoneses y se trasladaron adiferentes regiones. Asimismo, muchos padres decidenno decirles a sus hijos que tienen ancestros ainu con laesperanza de protegerlos contra el estigma social quetodavía es importante. Por estas razones, identificarsecomo ainu o tener acceso o conocimiento de losantecedentes familiares puede resultar difícil.Por lo tanto, las cifras estimadas de ainu que tienendescendencia mixta con japonesa van de los 25 000 almillón de personas. Esta estimación extremadamentedébil se ha convertido en una cuestión de lucha políticade los activistas ainu para lograr que el gobierno presteatención a estas cuestiones, mientras que las cifras noreflejan necesariamente la identidad personal de todosaquellos con un origen de mezcla ainu-japonés.También ha surgido la tendencia reciente dentro de ciertossectores de la sociedad japonesa que está de modaidentificarse como ainu, dado que la cultura ainu está vistacomo santa o espiritual. Por lo tanto parece que algunaspersonas se identifican como ainu sin tener realmenteningún antecedente. Esto ha creado fricción en lacomunidad ainu, dado que consideran fundamental tenerun antecedente familiar o contar con el reconocimientode la comunidad para identificarse como ainu. Laautoidentificación no es suficiente para legitimizar el “serainu” en la comunidad.El 6 de junio de 2008 se convirtió en un día históricocuando el Parlamento japonés sancionó una resoluciónpor medio de la cual solicitaba el reconocimiento de losainu como un pueblo indígena de Japón. Ese mismo díael Secretario del Gabinete hizo una declaración en la quereconocía al pueblo ainu como perteneciente a la partenorte del archipiélago de Japón, especialmente Hokkaido,y que ese pueblo, como pueblo indígena, posee unidioma, una religión y una cultura únicos. Ademásanunció el establecimiento de un “Panel gubernamentalde expertos sobre los asuntos de los ainu”. El Panel seencargará de realizar una revisión de los asuntos ainu,con el fin de mejorar su política para este pueblo. Elinforme final de la comisión está previsto para el veranode 2009. Hasta ese entonces, todavía no queda claro siel reconocimiento del gobierno de los ainu como puebloindígena supone un reconocimiento total de los derechosque se les adjudica a los pueblos indígenas en virtuddel Convenio núm. 169 de la OIT y de la Declaración delas Naciones Unidas sobre los Derechos de los PueblosIndígenas.Este acontecimiento reciente en materia de políticatambién fortaleció el movimiento de los ainu que ahoraestá discutiendo la integración de organizacionesseparadas de ainu para formar una organización o redaglutinante, lo que supondría la superación de friccionesanteriores. Esta forma colectiva de trabajar está unificandoa todas las partes, especialmente a los propios ainu. Lafricción dentro de la comunidad ainu siempre ha sidoproblemática, pero estos eventos recientes parecen estarpropiciando un cambio positivo en el movimiento.Kanako Uzawa: Challenges in the process of selfrecognition,ILO, 2008.i. Identificación de los pueblos indígenas y tribales23

II.El concepto de pueblosindígenas en el contextode los derechos24

A diferencia del anterior Convenio núm. 107 de la OIT,adoptado en 1957, en relación con las “poblacionesindígenas y tribales”, el Convenio núm. 169 utiliza eltérmino “pueblos”. 1) Durante los debates previos a laadopción del Convenio núm. 169 se decidió que estetérmino era el único que podía usarse para describir a lospueblos indígenas y tribales: “parece haber un acuerdogeneral en el sentido de que el término «pueblos» reflejamejor la identidad característica a la que debería aspirarun convenio revisado con el fin de reconocer a estosgrupos de población”; (Conferencia Internacional delTrabajo, 75.a reunión. Revisión Parcial del Convenio sobrelos Pueblos Indígenas y Tribales, 1957 (núm. 107). InformeVI(2), Ginebra 1988, pp. 12-14).Sin embargo, durante la adopción del Convenio núm. 169en 1989, dado que el mandato de la OIT son los derechoseconómicos y sociales, se consideró que estaba fuerade la competencia interpretar el concepto político de libredeterminación. Por esta razón, se incluyó en el artículo1(3) un descargo en relación con el término “pueblos”:Convenio núm. 169 de la OIT, artículo 1(3).La utilización del término pueblos en este Conveniono deberá interpretarse en el sentido de que tengaimplicación alguna en lo que atañe a los derechosque pueda conferirse a dicho término en elderecho internacional.El objetivo del artículo 1(3) era por tanto evitarcuestionamientos legales internacionales en relación conel concepto de “pueblos”, en particular el derecho a lalibre determinación, que se reconoce como un derecho de“todos los pueblos”, según está establecido en el artículo1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,y del Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales.Con la adopción de la Declaración de las Naciones Unidassobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en 2007,la comunidad internacional reconoció el derecho de libredeterminación de los pueblos indígenas:1) El Convenio sobre los Pueblos Indígenas y Tribales, núm. 107(1957) fue revisado por el Convenio núm. 169. Por lo tanto ya no estáabierto para ratificación, pero sigue vigente en varios países (por ej.Bangladesh, India y Pakistán).La Declaración de las Naciones Unidas sobrelos derechos de los pueblos indígenas ytribales identifica como pueblos indígenas a los“pueblos” con el derecho de libre determinación:Artículo 3Los pueblos indígenas tienen derecho a lalibre determinación. En virtud de ese derechodeterminan libremente su condición política ypersiguen libremente su desarrollo económico,social y cultural.Artículo 4Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derechode libre determinación, tienen derecho a laautonomía o al autogobierno en las cuestionesrelacionadas con sus asuntos internos y locales,así como a disponer de los medios para financiarsus funciones autónomas.La Declaración reconoce que los pueblos indígenas,sobre la base de la libre determinación, tienen el derechode perseguir libremente su desarrollo económico, socialy cultural. Este derecho no puede hacerse realidad salvoque sus prácticas, costumbres, prioridades e institucionesestán totalmente reconocidas.James Anaya (2008; citado en Henriksen 2008), el RelatorEspecial de las Naciones Unidas sobre la situación de losderechos humanos y las libertades fundamentales de lospueblos indígenas, destaca que la Declaración representaun corte con la negación histórica y continua del derechode libre determinación de los pueblos indígenas, y apela alos estados a que remedien esa negación.Los artículos restantes de la Declaración explican enmayor detalle los elementos de la libre determinaciónde los pueblos indígenas a la luz de sus característicascomunes y establecen los parámetros para las medidastendientes a implementar un futuro en el que la libredeterminación esté asegurada para ellos. La Declaraciónexige que los estados, en consulta y cooperación con lospueblos indígenas, adoptarán las medidas apropiadas,incluidas medidas legislativas, para alcanzar los fines de lapresente Declaración (artículo 38); incluido el derecho “ala autonomía o al autogobierno” de los pueblos indígenasen relación con “sus asuntos internos y locales” (artículo4), de acuerdo con sus propias instituciones, prácticas ycostumbres.ii. El concepto de pueblos indígenas en el contexto de los derechos25

El Gobierno de Suecia recientemente en dosocasiones (Documentos de la ONU E/C.12/SWE/5 2006 y CCPR/C/SWE/6 2007) reconocióexplícitamente que los pueblos indígenas, incluidoslos sámi en Suecia, tienen el derecho a la libredeterminación en virtud del artículo 1 del CCPRy CESCR: “El Gobierno de Suecia considera quelos pueblos indígenas tienen el derecho a la libredeterminación en tanto constituyan pueblos dentrodel significado del artículo del Pacto Internacionalde Derechos Civiles y Políticos de 1966, y delPacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales de 1966” (Documento de laONU CCPR/C/SWE/6 2007: párr. 5).Asimismo, la Ley Danesa sobre el Autogobierno enGroenlandia de 2008 (ver apartado 4.2.) se basaexplícitamente en el reconocimiento del derechoa la libre determinación del pueblo de Groenlandiabajo la ley internacional.Otro ejemplo en este sentido es el borrador delConvenio Nórdico Sámi (ver apartado 13.2.),formulado por un experto nórdico en noviembrede 2005 (Nordisk Samekonvensjon 2005), 2)que reconoce que los sámi son “un pueblo” conderecho a la libre determinación.John Henriksen: Key Principles in ImplementingILO Convention No. 169, ILO, 2008.Cabe destacar también que el Convenio núm. 169no establece ninguna limitación al derecho de libredeterminación o a las obligaciones que los Estadostengan bajo el amplio cuerpo de legislación internacionalrespecto de los pueblos indígenas y este derecho.Además, el artículo 35, congruente con el artículo 19(8) dela Constitución de la OIT, clarifica que el Convenio núm.169 establece normas mínimas cuya aplicación no deberíaafectar adversamente los derechos más favorablesotorgados a nivel nacional o a través de los instrumentosinternacionales ratificados o aceptados por el país deacuerdo con el derecho de tratados internacionales:Convenio núm. 169 de la OIT, artículo 35La aplicación de las disposiciones del presenteConvenio no deberá menoscabar los derechos ylas ventajas garantizados a los pueblos interesadosen virtud de otros convenios y recomendaciones,instrumentos internacionales, tratados, o leyes,laudos, costumbres o acuerdos nacionales.Artículo 19(8) de la Constitución de la OITEn ningún caso podrá considerarse que laadopción de un convenio o de una recomendaciónpor la Conferencia, o la ratificación de un conveniopor cualquier Miembro, menoscabará cualquierley sentencia, costumbre o acuerdo que garanticea los trabajadores condiciones más favorablesque las que figuren en el convenio o en larecomendación.Mientras que el Convenio núm. 169 no hace mención altema de libre determinación, sí establece la participación,consulta y autogestión y el derecho de los pueblosindígenas a decidir sus propias prioridades, lo queconstituyen mecanismos importantes para la concrecióndel derecho de libre determinación tal cual está reflejadoen la Declaración.Las disposiciones del Convenio núm. 169 y la Declaraciónson compatibles y se reafirman mutuamente. En lasdisposiciones de la Declaración figuran todas las áreasque se incluyen en el Convenio. Además, la Declaraciónafirma derechos que no están contemplados en elConvenio, entre ellos el derecho a la libre determinación. 3)2) Una traducción no oficial al inglés del borrador del convenio estádisponible en el sitio del gobierno noruego: http://odin.dep.no/filarkiv/280873/.3) Para más información consultar: Nota informativa destinada alpersonal de la OIT, entidades asociadas del sistema y donantes: Lasnormas de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre losDerechos de los Pueblos Indígenas, 2008, está disponible en http://www.pro169.org.26 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

ii. El concepto de pueblos indígenas en el contexto de los derechos27

III.Responsabilidadesde los gobiernos28

En todo el mundo, existen desigualdades arraigadas entrelos pueblos indígenas y las comunidades dominantesdentro de los límites del estado. El Convenio núm.169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidasexigen a los gobiernos que garanticen los derechosfundamentales de los pueblos indígenas y trabajenjunto con las comunidades indígenas para poner fin ala discriminación en cuanto a las desigualdades en losresultados – diferencias en salud, educación, empleo, etc.– y a las desigualdades en los procesos de gobernanza– participación de los pueblos indígenas en la toma dedecisiones, en las instituciones y programas del gobierno.Para alcanzar estos propósitos, el Convenio especificaa) la necesidad de contar con una acción coordinada ysistemática, que permitirá la integración de los derechosde los pueblos indígenas a las estructuras del gobierno enlos diferentes sectores y programas; b) reafirma que lospueblos indígenas deben disfrutar de todos los derechosfundamentales, otorgados a todos los ciudadanos,y c) establece medidas especiales para eliminar ladiscriminación.3.1. Acción coordinada y sistemáticaLa situación de los pueblos indígenas es el resultadode procesos de discriminación históricos que haninfluenciado todos los aspectos de sus vidas y que tienenun efecto transversal en todos los sectores y trasciendenlos límites administrativos y las estructuras institucionales.Esto se ve reflejado en el amplio alcance del Convenionúm. 169 que cubre una amplia gama de cuestionesque atañen a los derechos de los pueblos indígenas ysu bienestar. En consecuencia, el Convenio núm. 169explícitamente exige a los gobiernos que desarrollen unaacción coordinada y sistemática para garantizar quetodas las disposiciones del Convenio sean implementadasplenamente. Esto se ve reflejado en el artículo 2 delConvenio:Convenio núm. 169, artículo 2:Artículo 2(1)Los gobiernos deberán asumir la responsabilidadde desarrollar, con la participación de los pueblosinteresados, una acción coordinada y sistemáticacon miras a proteger los derechos de esospueblos y a garantizar el respeto de su integridad.Artículo 2(2)Esta acción deberá incluir medidas:(a) que aseguren a los miembros de dichospueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechosy oportunidades que la legislación nacional otorgaa los demás miembros de la población;(b) que promuevan la plena efectividad de losderechos sociales, económicos y culturales deesos pueblos, respetando su identidad socialy cultural, sus costumbres y tradiciones, y susinstituciones;(c) que ayuden a los miembros de lospueblos interesados a eliminar las diferenciassocioeconómicas que puedan existir entre losmiembros indígenas y los demás miembros de lacomunidad nacional, de una manera compatiblecon sus aspiraciones y formas de vida.El artículo 2 del Convenio especifica que el propósitode la acción del gobierno es asegurar la calidad entérminos de los derechos y oportunidades y eliminar labrecha socioeconómica entre los pueblos indígenas yotros sectores de la sociedad al mismo tiempo que sereconocen sus derechos, necesidades y aspiracionesespeciales como pueblos.En términos prácticos, la acción coordinada y sistemáticaconlleva implementar revisiones integrales de leyes,políticas, programas y proyectos para garantizar queestén alineados con las medidas tendientes a velar por losderechos de los pueblos indígenas, como así también elestablecimiento de mecanismos de monitoreo adecuadospara evaluar continuamente la situación de los pueblosindígenas. Toda acción tal debería emprenderse con laparticipación de los pueblos indígenas y con el debidorespeto a su identidad social y cultural, costumbres,tradiciones, aspiraciones y formas de vida. Lasdisposiciones sobre la acción coordinada y sistemáticaestán vinculadas naturalmente a aquellas referentes a laconsulta y la participación (ver capítulo 5).iii. Responsabilidades de los gobiernos29

Los órganos de control de la OIT han enfatizado queesa acción coordinada y sistemática es la “clave parasuperar la desigualdad de larga data y profundamentearraigada que afecta a los pueblos indígenas” (Consejode Administración, 289. a reunión, marzo de 2004,Reclamación en virtud del artículo 24 de la Constituciónde la OIT, México, GB.289/17/3: párr.133). Este es unmensaje crítico ya que los derechos de los pueblosindígenas a menudo se interpretan mal en el sentidode que otorgan más privilegios y ventajas a los pueblosindígenas que a otros sectores de la sociedad. Por elcontrario, el reconocimiento de los derechos de lospueblos indígenas es un prerrequisito para estos puedanpara participar y beneficiarse en un pié de igualdad en lasociedad nacional y como tal constituye un instrumentopara eliminar la discriminación.Veinte años después de la adopción del Convenio núm.169, y siguiendo la adopción en 2007 de la Declaración delas Naciones Unidas sobre los Derechos de los PueblosIndígenas, está ampliamente reconocido que el desafíoes convertir estos derechos en realidades prácticas, através de medidas adecuadas y la implementación demecanismos. El Convenio núm. 169 incluye una serie dedisposiciones específicas sobre la implementación paraguiar el proceso. A nivel general, los órganos de controlde la OIT a menudo han subrayado la necesidad de leer elartículo 2 sobre la acción coordinada y sistemática juntocon el artículo 33 sobre el establecimiento de institucionesy mecanismos adecuados:Convenio núm. 169, artículo 33:1. La autoridad gubernamental responsable delas cuestiones que abarca el presente Conveniodeberá asegurarse de que existen instituciones uotros mecanismos apropiados para administrar losprogramas que afecten a los pueblos interesados,y de que tales instituciones o mecanismosdisponen de los medios necesarios para el cabaldesempeño de sus funciones.2. Tales programas deberán incluir:(a) la planificación, coordinación, ejecución yevaluación, en cooperación con los pueblosinteresados, de las medidas previstas en elpresente Convenio;(b) la proposición de medidas legislativas y de otraíndole a las autoridades competentes y el controlde la aplicación de las medidas adoptadas encooperación con los pueblos interesados.Comisión de Expertos: observacióngeneral 2008, publicación 2009.Los artículos 2 y 33 del Convenio leídosconjuntamente, disponen que los gobiernos tienenla obligación de desarrollar, con la participaciónde los pueblos indígenas y tribales, accionescoordinadas y sistemáticas para proteger losderechos y garantizar la integridad de esospueblos. Deben establecerse instituciones y otrosmecanismos apropiados a fin de administrarprogramas, en cooperación con los pueblosindígenas y tribales, que cubran todas las etapas,desde la planificación hasta la evaluación de lasmedidas propuestas en el Convenio.30 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Nuevamente el Convenio subraya que la participación delos pueblos indígenas en el planeamiento, la coordinación,la ejecución, la supervisión y la evaluación de talesinstituciones y mecanismos es fundamental, como asítambién el contar con recursos adecuados.La Declaración de las Naciones Unidas sobre losDerechos de los Pueblos Indígenas incluye disposicionessimilares respecto de las responsabilidades de losestados:La Declaración de las Naciones Unidas sobrelos Derechos de los Pueblos Indígenas:Artículo 8(2)Los Estados establecerán mecanismos eficacespara la prevención y el resarcimiento de:(a) Todo acto que tenga por objeto o consecuenciaprivar a los pueblos y las personas indígenas de suintegridad como pueblos distintos o de sus valoresculturales o su identidad étnica;(b) Todo acto que tenga por objeto oconsecuencia enajenarles sus tierras, territorios orecursos;(c) Toda forma de traslado forzado de poblaciónque tenga por objeto o consecuencia la violación oel menoscabo de cualquiera de sus derechos;(d) Toda forma de asimilación o integraciónforzada;(e) Toda forma de propaganda que tenga comofin promover o incitar a la discriminación racial oétnica dirigida contra ellos.Artículo 15(2)Los Estados adoptarán medidas eficaces, enconsulta y cooperación con los pueblos indígenasinteresados, para combatir los prejuicios y eliminarla discriminación y promover la tolerancia, lacomprensión y las buenas relaciones entre lospueblos indígenas y todos los demás sectores dela sociedad.Artículo 38Los Estados, en consulta y cooperación conlos pueblos indígenas, adoptarán las medidasapropiadas, incluidas medidas legislativas, paraalcanzar los fines de la presente Declaración.De acuerdo con el Relator Especial de las NacionesUnidas sobre la situación de los derechos humanos ylas libertades fundamentales de los pueblos indígenas,para implementar la Declaración de las Naciones Unidasnormalmente es necesaria o conveniente la aprobaciónde nuevas leyes o la enmienda de la legislación vigenteen el ámbito nacional, tal y como prevé el artículo 38 dela propia Declaración, que insta a tomar las “medidaslegislativas” adecuadas. Asimismo también seránnecesarios nuevos marcos normativos, que en muchospaíses aún son insuficientes o inexistentes. El RelatorEspecial destaca que para llevar a cabo las reformasjurídicas e institucionales que exige la Declaración,normalmente no basta con aprobar “leyes indígenas”concretas, como han hecho numerosos estados, sinoque en ámbitos clave también es preciso transformar lasestructuras jurídicas generales. (Documento de la ONU A/HRC/9/9 2008: párr. 50).iii. Responsabilidades de los gobiernos31

Coordinación sobre temas indígenas dentrodel sistema de la ONU:En 2001, se creó el Foro Permanente para lasCuestiones Indígenas de las Naciones Unidas(UNPFII), compuesto por ocho representantesgubernamentales y ocho representantes indígenas.El UNPFII se reúne todos los años y miles derepresentantes indígenas de todo el mundohacen uso de esta oportunidad para presentary analizar sus experiencias y cuestiones que losaquejan. Con la creación del Foro Permanente,los pueblos indígenas han ganado una importanteplataforma dentro de la ONU desde la cual aspirana garantizar que las cuestiones indígenas seantenidas en cuenta en todas las actividades delsistema de las Naciones Unidas.El mandato del UNPFII es prestar asesoramientoy recomendaciones al Consejo Social yEconómico de la ONU (ECOSOC) y al sistemade las Naciones Unidas en general sobre temasde importancia para los pueblos indígenas.Estas recomendaciones pueden tratar casi todoaspecto de las vidas de los pueblos indígenas,es decir desarrollo económico y social, cultura,medioambiente, educación, salud y derechoshumanos. Asimismo, el Foro creará conscienciay promoverá la integración y coordinación deactividades relacionadas con las cuestionesindígenas dentro del sistema de la ONU yelaborará y divulgará información.A su vez, más de 30 organismos, fondos yprogramas de la ONU han establecido el GrupoInterinstitucional de Apoyo (IASG). El propósito delIASG es apoyar al UNPFII y en general coordinarcon sus miembros una mejor promoción de losderechos de los pueblos indígenas dentro delsistema de la ONU. Ello en consonancia con elartículo 42 de la Declaración de las NacionesUnidas sobre los Derechos de los PueblosIndígenas, que establece que:Las Naciones Unidas, sus órganos, incluido el ForoPermanente para las Cuestiones Indígenas, y losorganismos especializados, en particular a nivellocal, así como los Estados, promoverán el respetoy la plena aplicación de las disposiciones de lapresente Declaración y velarán por su eficacia.Para más información visitarwww.un.org/esa/socdev/unpfii3.2. Derechos fundamentalesLos derechos fundamentales son derechos humanosinherentes e inalienables que todo ser humano tienedesde su nacimiento, independientemente de su raza,etnicidad, género, religión, clase como así también suorigen e identidad indígenas. Los pueblos indígenas tienenderecho a gozar todos los derechos humanos y libertadesfundamentales como cualquier otro. Tales derechosbásicos incluyen el derecho a la libertad y la igualdad,como así también los derechos a la ciudadanía, la salud,la educación, etc. Estos derechos fundamentales seaplican de igual manera a hombres y mujeres.Podría parecer innecesario o repetitivo indicar quelos pueblos indígenas deben gozar de tales derechosfundamentales pero, desafortunadamente, sus historiasestán a menudo marcadas por genocidio, etnocidio,discriminación, trabajo forzoso, y en muchos casos,todavía se comenten violaciones a los derechosfundamentales. Las violaciones actuales a los derechosfundamentales pueden, por ejemplo, tomar la formade negación de la ciudadanía, trabajo forzoso y traficohumano o acceso restringido a los servicios de educacióny salud. A menudo, las mujeres se ven más afectadas portales violaciones que los hombres.32 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Convenio núm. 169 de la OIT:Artículo 31. Los pueblos indígenas y tribales deberán gozarplenamente de los derechos humanos y libertadesfundamentales, sin obstáculos ni discriminación.Las disposiciones de este Convenio se aplicaránsin discriminación a los hombres y mujeres de esospueblos.2. No deberá emplearse ninguna forma de fuerzao de coerción que viole los derechos humanosy las libertades fundamentales de los pueblosinteresados, incluidos los derechos contenidos enel presente Convenio.Artículo 4 (3)El goce sin discriminación de los derechosgenerales de ciudadanía no deberá sufrirmenoscabo alguno como consecuencia de talesmedidas especiales.Artículo 20(2)Los gobiernos deberán hacer cuanto esté en supoder por evitar cualquier discriminación entrelos trabajadores pertenecientes a los pueblosinteresados y los demás trabajadores […]Artículo 20(3)Las medidas adoptadas deberán en particulargarantizar que: […] (d) los trabajadorespertenecientes a estos pueblos gocen de igualdadde oportunidades y de trato para hombres ymujeres en el empleo y de protección contra elhostigamiento sexual.La Declaración de las Naciones Unidas sobre losDerechos de los Pueblos Indígenas también hacehincapié en el derecho de los pueblos indígenas a gozarde los derechos humanos y las libertades fundamentales,en los siguientes artículos:La Declaración de la OIT relativa a los principios yderechos fundamentales en el trabajo establece cuatrocategorías de principios y derechos fundamentales en eltrabajo, a saber:(a) la libertad sindical y el reconocimiento efectivodel derecho de negociación colectiva;(b) la eliminación de todas las formas de trabajoforzoso u obligatorio;(c) la abolición efectiva del trabajo infantil;(d) la eliminación de la discriminación en materiade empleo y ocupación.Asimismo, “declara que todos los Miembros, aun cuandono hayan ratificado los convenios aludidos, tienen uncompromiso que se deriva de su mera pertenencia a laOIT de respetar, promover y hacer realidad, de buenafe y de conformidad con la Constitución, los principiosrelativos a los derechos fundamentales que son objeto deesos convenios”. El Convenio núm. 169 de la OIT en suartículo 20(2) refuerza estos derechos fundamentales (vertambién el capítulo 12):Artículo 1Los indígenas tienen derecho, como pueblos ocomo personas, al disfrute pleno de todos losderechos humanos y las libertades fundamentalesreconocidos por la Carta de las Naciones Unidas,la Declaración Universal de Derechos Humanosy la normativa internacional de los derechoshumanos.Artículo 2Los pueblos y las personas indígenas son librese iguales a todos los demás pueblos y personasy tienen derecho a no ser objeto de ningún tipode discriminación en el ejercicio de sus derechos,en particular la fundada en su origen o identidadindígenas.Artículo 6Toda persona indígena tiene derecho a unanacionalidad.Artículo 71. Las personas indígenas tienen derecho a lavida, la integridad física y mental, la libertad y laseguridad de la persona.2. Los pueblos indígenas tienen el derechocolectivo de vivir en libertad, paz y seguridadcomo pueblos distintos y no serán sometidos aningún acto de genocidio ni a ningún otro acto deviolencia, incluido el traslado forzado de niños delgrupo a otro grupo.iii. Responsabilidades de los gobiernos33

Mecanismos específicos sobre los pueblosindígenas dentro del Consejo de DerechosHumanos de la ONU.Dentro de las Naciones Unidas, el Consejo deDerechos Humanos trata los derechos humanosy las libertades fundamentales para todos. Latarea del Consejo es promover el respeto universalpara la protección de los derechos humanosy tratar las situaciones de violaciones a losderechos humanos, incluyendo las violacionessistemáticas y graves, y hacer recomendacionesal respecto. El Consejo de Derechos Humanos(CDH) fue creado en 2006 y está compuesto por47 estados miembros de la ONU. El CDH está acargo de varios procesos de la ONU que tratanespecíficamente sobre los pueblos indígenas.Entre ellos están el Relator Especial sobre lasituación de los derechos humanos y las libertadesfundamentales de los pueblos indígenas y elMecanismo de Expertos sobre los derechos de lospueblos indígenas.El Mecanismo de Expertos sobre los derechosde los pueblos indígenas fue creado en diciembrede 2007 para brindar al CDH asesoramientobasado en investigaciones y en estudios sobrela mejor manera de desarrollar e integrar normasinternacionales que promuevan y protejan losderechos humanos de los pueblos indígenas. Losexpertos sugerirán medidas para garantizar laimplementación de los derechos de los pueblosindígenas, entre otras cosas, a través de la revisióny evaluación de las mejores prácticas y obstáculospara promover y proteger los derechos de lospueblos indígenas. El Mecanismo de Expertosrinde informes al Consejo de Derechos Humanosanualmente.El Relator Especial de las Naciones Unidas tiene elmandato de, entre otras cosas:• Examinar las formas de superar los obstáculosexistentes para la plena y eficaz protecciónde los derechos humanos y las libertadesfundamentales de los indígenas;• Reunir, solicitar, recibir e intercambiarinformación y comunicaciones de todas lasfuentes pertinentes sobre las violacionesdenunciadas de sus derechos humanos y laslibertades fundamentales de los indígenas;• Formular recomendaciones y propuestas sobrelas medidas y actividades adecuadas paraevitar y reparar las violaciones de los derechoshumanos y las libertades fundamentales de losindígenas.• Para cumplir con su mandato, el RelatorEspecial:• Presenta informes anuales sobre asuntosespecíficos o situaciones de especialimportancia relativas a la promoción yprotección de los derechos de los pueblosindígenas ;• Realiza visitas a países;• Comunica información a los gobiernos sobresupuestas violaciones a los derechos de lospueblos indígenas;• Lleva a cabo actividades en países enseguimiento de las recomendaciones recogidasen sus informes.Para ver más información visitarhttp://www.ohchr.org34 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

3.3. Medidas especialesEn los casos en que los pueblos indígenas esténen una situación de desventaja, debido a la falta dereconocimiento y protección de su derecho como asítambién de las desigualdades generadas a través de losprocesos históricos de discriminación y marginación, esposible que se necesiten medidas especiales para superaresta situación. Ello se ve reflejado en el artículo 4 delConvenio núm. 169:Convenio núm. 169, artículo 4:1. Deberán adoptarse las medidas especiales quese precisen para salvaguardar las personas, lasinstituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y elmedio ambiente de los pueblos interesados.2. Tales medidas especiales no deberán sercontrarias a los deseos expresados libremente porlos pueblos interesados.3. El goce sin discriminación de los derechosgenerales de ciudadanía no deberá sufrirmenoscabo alguno como consecuencia de talesmedidas especiales.Además de la disposición general de medidas especialesen el artículo 4, ciertas disposiciones específicas serefieren al desarrollo de medidas especiales, por ejemplo,las relacionadas con las tierras (artículo 14.2) y elmedioambiente (artículo 7.4), el empleo (artículo 20), lasalud (artículo 25s) y la educación (artículo 28).En lugar de recurrir a derechos o privilegios “adicionales”,las medidas especiales para proteger las instituciones,bienes, trabajo, culturas y medioambiente de lospueblos indígenas son legítimas y necesarias envirtud del Convenio, dado que su último objetivo esgarantizar que los pueblos indígenas disfruten todos losderechos humanos, al igual que todos los demás sereshumanos. Las medidas especiales no son consideradasdiscriminatorias en cuanto al resto de la población que noes indígena. 1)1) El Convenio núm. 111 de la OIT, que trata la discriminación enel empleo y la ocupación, establece que “Las medidas especialesde protección o asistencia previstas en otros convenios orecomendaciones adoptados por la Conferencia Internacional delTrabajo no se consideran como discriminatorias” (artículo 5.1).La legislación internacional en materia de derechoshumanos impone a los estados las obligaciones derespeto, protección y cumplimiento de los derechoshumanos reconocidos. Estas medidas especialesprevistas en el Convenio son de particular importancia eneste contexto.Las medidas especiales tendientes a la consecución de laigualdad efectiva, por ejemplo, un sistema de cuotas paragarantizar el acceso equitativo de los pueblos indígenasal empleo en el servicio civil debería concluir una vez quese alcanzó su objetivo. Por otro lado, puede ser necesariocontar con medidas especiales en forma continua, porejemplo, medidas para proteger las culturas indígenas, sumedioambiente o los derechos a la tierra.El artículo 27 del Pacto Internacional deDerechos Civiles y Políticos establece queno se negará a las personas que pertenezcan aminorías étnicas, religiosas o lingüísticas el derechoque les corresponde, en común con los demásmiembros de su grupo, a tener su propia vidacultural, a profesar y practicar su propia religióny a emplear su propio idioma. En su ComentarioGeneral núm. 23 (1994) sobre el artículo 27, elComité de los Derechos Humanos indicó: “[Un]Estado parte está obligado a garantizar que laexistencia y el ejercicio de este derecho esténprotegidos contra su denegación o violación.Las medidas de protección positivas son, porlo tanto, exigidas no solo frente a los actos delEstado mismo, ya sea a través de las autoridadeslegislativas, judiciales o administrativas, perotambién frente a los actos de otras personasdentro del Estado parte.El Comité de los Derechos Humanos tambiénobservó que “en tanto aquellas medidas estánprevistas para corregir las condiciones que prevéno impiden el goce de los derechos garantizadosen virtud del artículo 27, pueden constituir unadiferenciación legítima en virtud del Pacto, siempreque se basen en criterios objetivos y razonables”(Documento de la ONU CCPR/C/21/Rev.1/Add.5).iii. Responsabilidades de los gobiernos35

3.4. Disposiciones clave para la implementaciónEn pocas palabras, las disposiciones clave del Convenionum. 169 con respecto a la implementación apuntan a ladualidad del objetivo general:• Para superar la discriminación y garantizar que lospueblos indígenas se beneficien en forma igualitariaen la sociedad nacional (ver también el apartado3.2. sobre los derechos fundamentales);• Para garantizar que los pueblos indígenaspuedan desarrollar su identidad social y cultural,costumbres, tradiciones e instituciones, deacuerdo con sus propias aspiraciones (ver tambiénel capítulo 4 sobre las instituciones indígenas).En consecuencia, el Convenio refleja esta dualidad en losmecanismos de implementación cuyos propósitos son lossiguientes:• Garantizar que los pueblos indígenas tenganacceso equitativo a los derechos y servicios dentrode la sociedad nacional y que todos los sectorescompartan la preocupación por los pueblosindígenas (integración);• Superar la marginación y discriminación de lospueblos indígenas y responder a sus necesidades,derechos y aspiraciones especiales.Los elementos clave para garantizar una implementaciónadecuada son los siguientes:• Acción coordinada y sistemática, garantizandola coherencia entre las diferentes institucionesgubernamentales que tienen responsabilidadesfrente a los pueblos indígenas;• Creación de instituciones y mecanismosadecuados con los recursos necesarios que lespermiten cumplir con su función;• Elaboración de medidas especiales parasalvaguardar las personas, instituciones, bienes,trabajo, culturas y medioambiente de los pueblosindígenas;• Creación de mecanismos institucionalizados quegarantizan la consulta y participación adecuadasde los pueblos indígenas en todas las etapas dela implementación, incluyendo la planificación,coordinación, ejecución y evaluación (ver tambiénel capítulo 5).En la mayoría de los casos, la acción coordinada ysistemática es un proceso de largo plazo que necesitavarios pasos simultáneos y complementarios:• Análisis cuidadoso y modificación de las leyes,políticas y programas existentes en todos lossectores, consultando a las personas interesadas,para garantizar que aquellos estén en línea con elConvenio;• Sanción de nuevas leyes o reglamentacionescuando sea necesario, y consulta para tomar lasmedidas necesarias para operativizar el Convenio;• Establecer instituciones específicas para promovere implementar los derechos de los pueblosindígenas o, particularmente en países conuna gran población indígena, instituciones paracoordinar la implementación, en todos los sectoresy niveles de gobernanza;• Establecer mecanismos permanentes en todoslos niveles de gobernanza a los fines de procurarla participación de los pueblos indígenas en losprocesos de toma de decisiones, incluyendola planificación, implementación, monitoreo,evaluación y generación de informes sobre lasmedidas de implementación;• Elaboración de prioridades claras y plazos deimplementación, para generar la colaboración yminimizar el riesgo de conflicto;• Asignación de los recursos presupuestariosnecesarios, tanto para acciones específicas comopara la integración de esfuerzos en todos lossectores;• Creación de conciencia, formación y capacitaciónde los representantes y comunidades indígenas,tomadores de decisión, funcionarios de gobierno,jueces, medios periodísticos y el público engeneral.(Ver también el capítulo 14 sobre la implementación ysupervisión del Convenio).36 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

3.5. Comentarios de los órganos decontrol de la OIT: Acción coordinada ysistemáticaMéxico: Acción coordinada y sistemática en todoslos niveles de gobernanzaEn 2004 y 2005, los órganos de supervisión de la OITtrataron una serie de amplias alegaciones referentes a lafalta de implementación del Convenio núm. 169, inclusoen el contexto de las reformas constitucionales en losámbitos federal y estatal de México. Considerando quealgunas de las disposiciones de las reformas delegabana las entidades federativas la responsabilidad de regularasuntos tales como los criterios de reconocimientode los pueblos y comunidades indígenas, la Comisiónde Expertos subrayó la importancia del artículo 2 delConvenio y solicitó al Gobierno que “adopte las medidasnecesarias para asegurar, con la participación de lospueblos interesados, una acción coordinada y sistemáticapara proteger los derechos de los pueblos indígenas ygarantizar que, al adoptarse las medidas legislativas yadministrativas pertinentes, tanto por parte del GobiernoFederal como de los congresos estatales, se garanticecomo mínimo común denominador los derechosconsagrados por el Convenio” (Comisión de Expertos,75. a sesión, 2004, Observación, México, publicación2005).Asimismo, en referencia con el marco general de ladiscriminación existente en México y tomando nota deque de hecho la situación socioeconómica de los pueblosindígenas es inferior a la de la población en general, laComisión hizo hincapié en que el Gobierno debe hacerun esfuerzo en particular para poner fin a esta situacióny enfatizó que ésta es la tarea que el Gobierno mismoasumió al ratificar el Convenio núm. 169.La Comisión también tomó nota de los programasformulados por el Gobierno para alcanzar la igualdad paralos pueblos indígenas y subrayó que el “número crecientede planes aislados no es suficiente para lograr una políticaefectiva de inclusión. No está totalmente claro dónde seencuentra la naturaleza complementaria y la coordinaciónentre los programas descriptos por el Gobierno”.La Comisión enfatizó que la aplicación plena y efectivadel artículo 2 sobre la acción coordinada y sistemáticaresulta ser “clave para superar la desigualdad de largaiii. Responsabilidades de los gobiernos37

data y arraigada que afecta a los pueblos indígenas”.Sin embargo, solicitó al Gobierno que, “al establecerlos diferentes planes y programas de desarrollo para lospueblos interesados, se asegure que éstos queden dentrode un marco de acción coordinada y sistemática, con laparticipación plena de los pueblos indígenas”.Consejo de Administración, 289. a reunión, marzo de 2004,Reclamación en virtud del artículo 24 de la Constituciónde la OIT, México, GB.289/17/3.Bolivia: acción coordinada y sistemática.En 2004, el Gobierno boliviano informó a la Comisiónde Expertos que, “en un contexto de alta dispersiónen el apoyo al desarrollo indígena, se logró estructurarun enfoque centrado en los aspectos fundamentalesdel mismo y en la democratización étnica del país”.En 2003, se había creado un ministerio a cargo deAsuntos Indígenas y Pueblos Originarios (MAIPO) comoel organismo estatal principal en materia indígena,“responsable de velar por la formulación y ejecución denormas, políticas, programas y proyectos relacionadoscon los pueblos indígenas aunque otros ministerioscomo el de Minería e Hidrocarburos también gestionanproyectos relacionados con indígenas en áreas de sucompetencia”.El Gobierno señaló que, para facilitar la participación delos indígenas, se había creado un Consejo Consultivo,conformado por seis representantes gubernamentalesy seis de organizaciones indígenas. Este Consejo hafuncionado de manera irregular, sobre todo debidoa la constante rotación, tanto del personal de lasinstituciones estatales como de los representantes de lasorganizaciones indígenas, pero el Gobierno ha expresadocomo prioridad su reactivación y consolidación.La Comisión de Expertos expresó su preocupaciónpor el funcionamiento irregular de los mecanismos departicipación y de consulta y subrayó que “la consecuciónde un diálogo permanente y a todos los niveles tal comolo prevé el Convenio contribuiría a evitar conflictos y aconstruir un modelo de desarrollo incluyente”. Asimismo,la Comisión notó que “el problema fundamental parala aplicación del Convenio no es tanto la ausencia delegislación como las dificultades de aplicación” e instó alGobierno a redoblar esfuerzos para lograr la coordinaciónde los programas existentes con la participación de lospueblos indígenas en todas las fases de su realización,desde la planificación hasta la evaluación.Asimismo, el Gobierno indicó que las prácticas deexclusión y discriminación siguen afectando las políticaspúblicas (falta de claridad y precisión, sobre todo enla promoción de un desarrollo económico equitativo),la elaboración de leyes y su aplicación. A partir de lasmodificaciones de 1995 a la Constitución se generaronnuevas e importantes posibilidades para revertir lasituación de exclusión que históricamente han vivido lospueblos indígenas. Entre las medidas especiales en lamateria se crearon los Distritos Municipales Indígenas(DMI). Sin embargo, su consolidación tropezó condificultades como la discontinuidad territorial de losterritorios indígenas; la doble frontera entre la divisiónpolítica del Estado y los territorios indígenas que habíangenerado fracturas territoriales; la titulación de tierrascomunitarias que no siempre se adecua a la delimitaciónmunicipal y se genera una incompatibilidad entre lapropiedad pública, la propiedad privada y la propiedadcomunal, y la creación de municipios sin considerar suviabilidad, así como una distribución centralista de losrecursos.Comisión de Expertos, 76. a sesión, 2005, Solicitud directaindividual, Bolivia, envío 2006.Guatemala: la necesidad de un diálogo continuosobre la aplicaciónEn 2007, la Comisión de Expertos tomó nota de que sehabía instituido en Guatemala un órgano de coordinación(la Coordinadora Interinstitucional Indígena del Estado),integrado por 29 instituciones del Estado que trabajabanel tema indígena, que tenía como función coordinar yasesorar las políticas públicas relativas a los pueblosindígenas. La Comisión de Expertos recordó que losartículos 2 y 33 del Convenio núm. 169 prevén unaacción coordinada y sistemática, con la participaciónde los pueblos indígenas, al aplicar las disposicionesdel Convenio. Recalcó que la consulta “va mas allá deuna consulta en un caso preciso sino que tiende a quetodo el sistema de aplicación de las disposiciones delConvenio se haga de manera sistemática y coordinadaen cooperación con los pueblos indígenas, lo quesupone un proceso gradual de creación de los órganos ymecanismos adecuados a esos fines”.Comisión de Expertos, 77. a sesión, 2006, Observación,Guatemala, publicación 2007.Argentina: elaboración de mecanismos adecuadosen los ámbitos federal y provincialEn Argentina, se adoptaron varias iniciativas en 2006 y 2007a fin de fortalecer la base institucional para implementar38 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

mejor el Convenio núm. 169, en particular los órganosresponsables de la acción coordinada y sistemática(artículos 2 y 33 del Convenio), y los encargados de losasuntos de consulta, participación y representatividad.En este contexto, se constituyó un Consejo deParticipación Indígena, cuyo mandato incluía garantizarla participación de los pueblos indígenas en la alineaciónde la legislación interna con el Convenio núm. 169.Asimismo, el CPI estableció una mesa de coordinaciónde representantes constituida con una base regional.En una segunda etapa, se conformará un Consejode Coordinación, integrado por representantes de losMinisterios del Interior, Economía, Trabajo, Educacióny Justicia, de las provincias y de los pueblos indígenaspara supervisar el Registro Nacional de ComunidadesIndígenas, identificar problemas y establecer prioridadespara resolverlos, y establecer un programa de actividadesdel Instituto Nacional del Indígena (INAI) a mediano y largoplazo.La Comisión de Expertos notó con interés que elGobierno está estableciendo las bases institucionalespara la aplicación coordinada y sistemática del Convenio,y espera que el Gobierno continúe con sus esfuerzosde fortalecer estos organismos para ampliar la baseinstitucional a los fines de la participación de los pueblosindígenas en las políticas públicas que los afectan, deacuerdo con los artículos 2 y 33 del Convenio.En cuanto al federalismo, la Comisión de Expertos tomónota de que el “Gobierno se refiere a las dificultadesencontradas para aplicar algunas disposiciones delConvenio, que son fundamentales, tales como tierras yrecursos naturales, debido a que la profundización delfederalismo que tuvo lugar con la reforma constitucionalde 1994, deja a la competencia de las provincias estostemas”. La Comisión tomó nota de que se prioriza lanecesidad de establecer la competencia federal paraaquellas materias que tienen como sujetos a comunidadesy pueblos indígenas. La Constitución de la RepúblicaArgentina prevé la concurrencia de las provincias en eldictado de legislación y que, en ese sentido, se entiendeque las provincias pueden concurrir en el desarrollojurídico del derecho de los pueblos y comunidadesindígenas, siempre sobre el reconocimiento del núcleomínimo de derechos que establece la ConstituciónNacional. En este contexto, cabe tener presente que, enla legislación argentina, los tratados internacionales (comoel Convenio núm. 169) tienen jerarquía superior a las leyesnacionales (Constitución, arts. 31 y 75, inciso 22).La Comisión expresó su esperanza de que el GobiernoNacional despliegue los esfuerzos necesarios paradifundir los derechos del Convenio ante los gobiernos ylegislaturas provinciales, y que haga uso de las facultadesconcurrentes, a fin de garantizar que las legislaturasprovinciales desarrollen su legislación de conformidad conel Convenio.Comisión de Expertos, 77. a sesión, 2006, Observación,Argentina, publicación 2007; 79. a sesión, 2008,Argentina, publicación 2009; Consejo de Administración,Reclamación, 2008, GB. 303/19/7.3.6. Aplicación práctica: Responsabilidadesde los gobiernos3.6.1. Acción coordinada y sistemáticaGrupo de trabajo de Nepal para la implementacióndel Convenio núm. 169Nepal ratificó el Convenio núm. 169 de la OIT en 2007 yestableció un Grupo de Trabajo gubernamental de altonivel para revisar los programas y las políticas existentesdel gobierno y preparar un plan integral para implementarel Convenio. El Grupo de Trabajo quedó conformadopor representantes de 15 ministerios relevantes yrepresentantes indígenas de la Fundación Nacional parael Desarrollo de las Nacionalidades Indígenas (NFDIN)y la Federación de Nacionalidades Indígenas de Nepal(NEFIN).Los objetivos principales del Grupo de Trabajo son lossiguientes:(a) Identificar claramente las responsabilidades delgobierno sobre la base de las disposiciones delConvenio;(b) Identificar claramente las disposiciones delConvenio que han sido implementadas por elgobierno;(c) Desarrollar y presentar un Plan de Accióndetallado que identifique las actividades aimplementarse con miras a la reforma de asuntoslegales, administrativos y de política y mientrasse formula este plan, se tendrán en cuenta lasprioridades determinadas por las nacionalidadesindígenas y la capacidad del Gobierno;(d) Aportar recomendaciones sobre la creaciónde un mecanismo necesario para coordinar lasactividades de implementación en los ámbitoslocal y central.iii. Responsabilidades de los gobiernos39

El Grupo de Trabajo estableció puntos de control en cadauno de los ministerios y ejecutó una serie de consultascon los representantes de los pueblos indígenas y otrosactores. Dentro de un período de diez meses, el Grupode Trabajo produjo una revisión legal y de políticasidentificando las brechas entre la disposición del Convenioy la legislación nepalesa existente. Sobre esta base, elGrupo de Trabajo elaboró un Plan de Acción Nacionalpara la Implementación del Convenio. En noviembrede 2008 se realizaron consultas en el ámbito nacionalsobre el borrador del plan entre los representantes de 59nacionalidades indígenas reconocidas, como así tambiénotros representantes indígenas. Para marzo de 2009, sinembargo, el plan no había recibido la aprobación final delGobierno.El enfoque adoptado para la implementación en Nepales digno de recalcar principalmente por su naturalezacoordinada, tanto en relación con reunir a todos losactores principales del gobierno en un Grupo de Trabajode alto nivel y con proponer una revisión y reformaintegral de la legislación y programas existentes con elfin de garantizar la integración del Convenio en todos lossectores del gobierno. El Grupo de Trabajo en sí dejóde operar una vez que se presentó el Plan de Acción ycumplió su mandato, pero se espera que otro mecanismode coordinación de alto nivel tome su lugar.Programme to Promote ILO Convention No. 169, projectreports Nepal, 2008-9.Bolivia: Integración de los derechos de los pueblosindígenas en el aparato estatalEn Bolivia, el Estado históricamente ha perseguido unobjetivo de “integrar” a los pueblos indígenas, paraconstruir una nación homogénea. Sin embargo, enla segunda mitad del siglo XX, se hizo cada vez másevidente que estos esfuerzos habían fallado y que lospueblos indígenas mantenían su identidad como pueblosdiferentes. El reconocimiento de los pueblos indígenascomo pueblos diferentes se vio reflejado en la estructurainstitucional establecida para abordar las cuestionesindígenas.La primera institución que se estableció fue el InstitutoIndigenista Boliviano, establecido ya en la década delcuarenta, pero fue fundamentalmente un organismoignorado hasta que surgió un fuerte movimiento indígenaen los noventa. En 1993, el organismo fue reemplazadopor la Secretaría Nacional de Asuntos Étnicos, de Géneroy Generacionales. En 1994, se estableció el Viceministerio40 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

de Asuntos Indígenas y Pueblos Indígenas, seguido en2000 por el Ministerio de Asuntos Campesinos y PueblosIndígenas y Originarios. Bajo este Ministerio, se creó unViceministerio de Asuntos Indígenas. En 2003, el Gobiernoestableció el Ministerio de Asuntos Indígenas y PueblosOriginarios.A través de este proceso, el principal desafío era definiruna nueva relación entre los pueblos indígenas y elEstado, el Gobierno y la sociedad en general. En estesentido, uno de los problemas clave fue la invisibilidad dela población indígena, dado que los pueblos indígenasno estaban reconocidos en las políticas del gobierno, susestructuras e instituciones como pueblos diferentes conderechos específicos. Algunos de los factores que llevarona esta invisibilidad fueron los siguientes:• Débil implementación de las normas existentescomo así también lenta elaboración de nuevasnormas para reconocer los derechos de lospueblos indígenas en las Constituciones y dentrode sectores específicos;• Fragmentación de políticas y programas sectorialesrelacionados con los pueblos indígenas;• Débil reflejo de los derechos de los pueblosindígenas en políticas sectoriales y programascomo así también falta de reglamentaciones yprocedimientos administrativos, inclusive lostendientes al monitoreo y evaluación del impactode programas para erradicar la pobreza y alcanzarlos Objetivos de Desarrollo del Milenio;• Falta de mecanismos para recabar información delos registros administrativos clave como salud yeducación.Estos problemas también contribuyeron a generar lasdificultades que se presentaron en la configuración de unaestructura institucional para implementar los derechosde los pueblos indígenas. Las instituciones sucesivasestuvieron todas caracterizadas por una capacidadinstitucional limitada e influencia política, recursosfinancieros y personal limitados, personal no calificado,alcance limitado de las actividades y escasos resultados.El cambio del gobierno en Bolivia en 2006 conllevó ungiro radical en las políticas frente a los pueblos indígenas.El Plan Nacional de Desarrollo 2006-10 no se concentraespecíficamente en los pueblos indígenas pero incluyesus derechos como un tema transversal, como base paratodas las políticas gubernamentales en todo el Plan.El Plan está orientado hacia la “descolonización”delEstado, lo que significa “en el área de la política, aceptarlas prácticas políticas de los pueblos dominados yexcluidos; en el área de la economía, reconocer laseconomías de los pueblos agricultores y nómadas comoasí también de las comunidades urbanas” (Plan Nacionalde Desarrollo de Bolivia 2006-10).Del mismo modo, la actual estructura institucional delEstado no contempla una institución específica conresponsabilidad en relación con los derechos de lospueblos indígenas. El Gobierno indicó públicamenteque en un país como Bolivia, con una poblaciónmayoritariamente indígena, estos derechos no puedenser abordados por un único ministerio sino que deben sertratados por todo el aparato estatal. En consecuencia,todas las políticas y programas deben contribuir ala implementación de los derechos de los pueblosindígenas como se los reconoce en la Constitucióny en la legislación, con la plena participación de lasorganizaciones de pueblos indígenas.En este sentido, el Gobierno ha priorizado algunosprogramas específicos en el Ministerio de Planificacióndel Desarrollo y el Ministerio de la Presidencia, quetienen como objetivo integrar a los pueblos indígenasen las estrategias, políticas y programas de desarrolloa nivel nacional y provincial como así también en lospoderes ejecutivo, legislativo y judicial. Los esfuerzos deintegración incluyen acciones en los ámbitos nacionaly provincial para crear conciencia y sensibilidad en lapoblación general sobre los derechos de los pueblosindígenas.Asimismo, el Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuarioy Medioambiente cuenta con un Viceministerio especialde Tierras para tratar temas relacionados con las TierrasComunitarias de Origen (TCO).Ramiro Molinas Barrios: Los Derechos de los PueblosIndígenas en un Proceso de Cambio de la Naturaleza de laNación y del Estado, OIT, 2009.Ecuador: Consejo de DesarrolloExisten 14 pueblos indígenas oficialmente reconocidosen Ecuador. A fines de 2006, el Relator Especial de lasNaciones Unidas sobre la situación de los derechoshumanos y las libertades fundamentales de los pueblosindígenas indicó que “mientras que la ConstituciónPolítica de 1998 consagra varios derechos colectivosespecíficos de los pueblos y nacionalidades indígenas eniii. Responsabilidades de los gobiernos41

diversas áreas, estos derechos no han sido plasmadosaún en la legislación secundaria correspondiente, locual ha dificultado su plena implementación”. Ademásdestaca que el Gobierno ha creado diversas institucionesestatales para atender la problemática de los pueblosindígenas, que han abierto sus puertas a la participaciónde los pueblos indígenas en la aplicación de las políticaspúblicas.La Ley Orgánica de las Instituciones Públicas de losPueblos Indígenas del Ecuador que se Autodefinen comoNacionalidades de Raíces Ancestrales de 2007, regulala composición y el mandato del Consejo de Desarrollode las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador. En virtudde esa ley, el Consejo está a cargo de definir políticaspúblicas y estrategias para promover el desarrollosustentable y el mejoramiento de las condiciones sociales,económicas y espirituales de los pueblos indígenasdel Ecuador. El Consejo está regido por dos órganosdirectivos: el Consejo de Nacionalidades y PueblosIndígenas y el Comité Ejecutivo Nacional. Mientrasque el primero está conformado exclusivamente porrepresentantes indígenas, el Consejo Ejecutivo Nacionalincluye un representante del Presidente de la República,que lo preside.http://www.codenpe.gov.ec;R. Stavenhagen, Informe de la misión al Ecuador,Documento de la ONU A/HRC/4/32/Add.2, 28 dediciembre de 2006.Filipinas: La Comisión Nacional para los PueblosIndígenas.En las Filipinas, los pueblos indígenas representanaproximadamente 15 a 20% de la población total. Elmarco legal para la protección de sus derechos está dadopor la Ley sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas(IPRA) de 1997. En virtud de esta ley, se creó la ComisiónNacional para los Pueblos Indígenas (NCIP) como unorganismo independiente que depende de la Oficina delPresidente.La NCIP es “el organismo gubernamental principalencargado de formular e implementar políticas, planesy programas para promover y proteger los derechos yel bienestar de las Comunidades Culturales Indígenas/Pueblos Indígenas (CCI/IP) y el reconocimiento de susdominios ancestrales” (IPRA, artículo 38). La NCIP estáconformada por siete Comisionados que pertenecena las CCI/IP. Los Comisionados son designados por elPresidente de las Filipinas de una lista de candidatosrecomendados presentados por los pueblos indígenas.Además, cabe destacar que el artículo 16 de la Ley sobrelos Derechos de los Pueblos Indígenas establece que“el Estado deberá garantizar que las CCI/IP tengan unarepresentación obligatoria en los órganos que elaboranpolíticas y otros consejos legislativos locales”.http://www.ncip.gov.ph;R. Stavenhagen, Report of the mission to the Philippines,Documento de la ONU E/CN.4/2003/90/Add.3, 5 demarzo de 2003.Venezuela: Reconocimiento de la Constitución y lalegislación.Venezuela alberga unos 27 grupos indígenas diferentes.En 1999, se sancionó una nueva Constitución que, porprimera vez, reconocía los derechos de los pueblosindígenas. El anteproyecto de la Constitución estuvoa cargo de una Asamblea Constituyente compuestapor 131 miembros, tres de los cuales fueron elegidosexclusivamente por los pueblos indígenas. Esto marcó unimportante hito en la participación política de los pueblosindígenas en la vida política de la nación. El derecho delos pueblos indígenas a la participación política está ahoraplasmado en el artículo 125 de la Constitución, que afirmala obligación del Estado de garantizar su representaciónen la Asamblea Nacional. En este sentido, la Ley Orgánicade Pueblos y Comunidades Indígenas de 2005 estableceque los pueblos indígenas serán representados en laAsamblea Nacional por al menos tres diputados.La Ley Orgánica también reconoce el derecho delos pueblos indígenas a mantener y desarrollar supropia organización políticosocial sobre la base de suscostumbres y tradiciones, y establece la creación demunicipalidades indígenas que se regirán por la leyconsuetudinaria de la jurisdicción especial indígena.Asimismo, la ley reconoce la jurisdicción especial indígenaque será ejercida dentro de los territorios indígenas porlas autoridades tradicionales legítimas siempre que nosean incompatibles con los derechos fundamentalesestablecidos en la Constitución y en los conveniosinternacionales ratificados por Venezuela.La Constitución establece que Venezuela es unasociedad democrática, multiétnica y multicultural yreconoce los idiomas indígenas como idiomas oficialespara sus pueblos indígenas. Establece el respeto porla interculturalidad (artículo 100); el reconocimientode los pueblos y comunidades indígenas, incluso suorganización, cultura, usos y costumbres, idioma y42 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

hábitat; derechos originarios inalienables e imprescriptiblessobre las tierras; y el derecho a la identidad étnica, lo queincluye sus lugares sagrados, y la educación de carácterintercultural y bilingüe.De acuerdo con el mandato establecido en el artículo119 de la Constitución, Venezuela inició una demarcaciónde tierras y el proceso de otorgamiento de títulos depropiedad a los 35 pueblos indígenas que viven en elterritorio. Con ello se establecen las condiciones paragarantizar que las comunidades y pueblos indígenasparticipen activamente en la vida del país, conservensu cultura y ejerzan la libre determinación en cuanto aasuntos internos.Constitución de Venezuela: http://www.tsj.gov.ve/legislacion/constitucion1999.htm;Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas:http://www.asambleanacional.gob.veÁfrica: No discriminación y desarrollo deinstitucionesLas constituciones de Burundi, Congo y la RepúblicaDemocrática del Congo han tomado medidas para lainclusión de los pueblos indígenas al hacer hincapié en laprotección de las minorías y el valor de la tolerancia. En suPreámbulo, la Constitución de Burundi de 2005 declaraque los partidos políticos minoritarios y la protección delas minorías étnicas y culturales son parte integral de labuena gobernanza. La Constitución además exige quetodos los burundeses vivan en armonía y tolerancia.Asimismo, cada burundés tiene la obligación de promoverla tolerancia en sus relaciones con los demás. LaConstitución del Congo de 2002 establece que es ilegalincitar el odio étnico y también establece la obligaciónde promover la tolerancia mutua. La Constitución dela República Democrática del Congo de 2006 da unmayor paso al contemplar que tanto la pertenencia a una“minoría cultural o lingüística” como la “raza” y “etnicidad”son la base de la no discriminación. Además, el Estadotiene la obligación de promover la coexistencia armónicade todos los grupos étnicos en el país y proteger todoslos “grupos minoritarios y vulnerables”.Uganda ha reconocido que la parte septentrional desu territorio, Karamoja, ocupada principalmente porcomunidades pastoralistas, enfrenta problemas especialesque exigen un actuar especial por parte del gobierno. Estereconocimiento derivó en la creación del Ministerio paralos Asuntos de Karamoja. La ejecución de programasespeciales tendientes a tratar temas sobre los derechoshumanos de los pastoralistas indígenas Karamojong 2)no ha sido muy exitosa pero conforma un marco quelos gobiernos sucesivos podrán tomar como base yposiblemente podrán crear mejores condiciones para elárea y su gente.La República Centroafricana también creó entidadesterritoriales que tienen el potencial de progresar enunidades autogestionables. Desde la década delsesenta, se han creado siete comunas con consejosmunicipales autónomos. A pesar de que fueron creadospara albergar comunidades nómades como los mbororo,el hecho de que estas comunidades cuentan con suspropios consejos autónomos y elegidos podría constituirun punto de entrada para reforzar su participaciónen la administración diaria de sus propios asuntos.Los pastoralistas también han creado una FederaciónNacional de Pastoralistas, con facultades de decisión entemas pastoralistas. En el mismo sentido, el gobierno deEtiopía adoptó una nueva estrategia sobre el desarrollopastoralista, que ha aumentado el nivel de cooperaciónentre los pastoralistas y los gobiernos regionales.Siguiendo los pasos del gobierno federal, los gobiernosregionales de los oromiya, afar y los pueblos del sur hanformado comisiones pastoralistas.En Burkina Faso, el Estado y las cooperativas territorialestienen el mandato de identificar, proteger y conservar lasáreas donde se desarrolla el pastoralismo.Constitución de Burundi de 2005; Constitución del Congode 2002; Constitución de la República Democrática delCongo de 2006;Informes del Grupo de Trabajo de ACHPR sobre laspoblaciones/comunidades indígenas, en relación conEtiopía y Burkina Faso.Caso preparado por Naomi KipuriAustralia: Comisionado para la Justicia Social de losIndígenas y los Habitantes de las Islas del EstrechoTorresEn 1992, se creó la posición del Comisionado para laJusticia Social de los Aborígenes y los Habitantes de lasIslas del Estrecho Torres, dependiente de la Comisión deDerechos Humanos de Australia, como respuesta a lasmarcadas desventajas socioeconómicas que aquejana los pueblos indígenas australianos como así tambiénlas conclusiones de la Comisión Real sobre Decesos de2) Karamojong es el término que se utiliza para denominar a la gente deKaramoja. Entre las comunidades indígenas en África es común emplearel nombre del territorio como el nombre de la gente que lo ocupa. Así serelaciona a la gente con su lugar de origen como un derecho inalienable.iii. Responsabilidades de los gobiernos43

Indígenas bajo Custodia Policial y la Investigación Nacionalsobre la Violencia Racista.El papel del Comisionado comprende revisar el impactode las leyes y políticas y monitorear el ejercicio y gocede los derechos humanos de los pueblos indígenasaustralianos. El Comisionado elabora anualmente unInforme sobre Justicia Social y Derecho de Propiedad delos Pueblos Indígenas, que se discute en el Parlamento,y promueve el entendimiento y respeto de los derechosde los pueblos indígenas australianos. Lo hace revisandola legislación, ofreciendo asesoramiento sobre políticas einvestigando sobre temas de derechos humanos, entreellos salud, violencia familiar, derechos de los niños,discapacidades cognitivas y la ‘generación robada’.http://www.hreoc.gov.au/social_justice/index.html3.6.2. Combatir la discriminación y cerrar lasbrechas socioeconómicasAustralia: Cerrando la brechaNuestro desafío para el futuro es adoptar unanueva alianza con los australiano indígenas y noindígenas … El punto central de esta alianza parael futuro es cerrar la brecha entre los australianoindígenas y no indígenas en lo que respecta a laexpectativa de vida, los logros educativos y lasoportunidades laborales. Esta nueva alianza encuanto a cerrar la brecha establecerá objetivosconcretos para el futuro: dentro de una década,reducir a la mitad la brecha creciente en términosde alfabetismo, nociones elementales dematemática y oportunidades y resultados laboralespara los niños indígenas, dentro de una década,reducir a la mitad la terrible brecha en las tazas demortalidad infantil entre los niños indígenas y noindígenas y, dentro de una generación, cerrar labrecha igualmente atroz de 17 años de expectativade vida general entre los pueblos indígenas y noindígenas . (Primer Ministro Kevin Rudd, Disculpaa los Pueblos Indígenas de Australia, 13 de febrerode 2008)La expectativa de vida de los indígenas australianos es 17años menor que la de los demás australianos. Mientrasque la mayoría de las mujeres australianas pueden esperarvivir una edad promedio de 82 años, las mujeres indígenaspueden esperar vivir sólo 64,8 años y la expectativa devida de los hombres indígenas es todavía menor, 59,4años. En respuesta a esta alarmante situación, el Consejode Gobiernos Australianos (COAG) 3) en diciembre de2007 expresó su acuerdo para establecer una alianzaentre todos los niveles del gobierno con el fin de trabajarcon las comunidades indígenas para alcanzar el objetivode “cerrar la brecha”.En marzo de 2008, el Gobierno y los pueblos indígenasfirmaron una “Declaración de Intención de Cerrarla Brecha” en cuanto a la salud de los indígenas(ver apartado 11.2.). Desde que se establecieronlos objetivos, todos los gobiernos australianoshan trabajado en forma conjunta para desarrollarreformas fundamentales para tratar estos objetivos, ytambién han reconocido que es “un emprendimientoextremadamente significativo que requerirá unainversión importante”. En 2008, el COAG aceptóiniciativas para los indígenas australianos por unmonto de $4600 millones destinadas al desarrollo dela infancia temprana, la salud, la vivienda, el desarrolloeconómico y la prestación de servicios en lugaresalejados.El COAG señala que “estos nuevos acuerdos representanuna respuesta fundamental al compromiso del COAGen cuanto a cerrar la brecha. La mejora continua enlos resultados para los pueblos indígenas solamentepuede alcanzarse si se produce un cambio sistémico.A través de estos acuerdos, todos los gobiernos seránconsiderados públicamente responsables por suactuación en mejorar los resultados en estas áreas clave”.http://www.coag.gov.au/coag_meeting_outcomes/2008-11-29/index.cfm#indigenous;http://www.humanrights.gov.au/social_justice/health/targets/closethegap/part2_1.htmlIndia: Acción afirmativa para las tribus reconocidas.Las “tribus reconocidas” (ver apartado 1.4.) pertenecena las comunidades más desfavorecidas en términossocioeconómicos en India. Se elaboraron muchas leyes yprogramas con el objetivo de mejorar las condiciones delos grupos desfavorecidos, incluso las tribus reconocidas.La Constitución de India incluye ciertas disposicionesreferentes a los derechos fundamentales, especialmente3) El COAG está compuesto por el Primer Ministro, los Premiers de losEstados, los Ministros Principales del Territorio y el Presidente de laAsociación de Gobiernos Locales de Australia.44 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

formuladas para proteger sus derechos. 4) Algunas de lasdisposiciones sobre las acciones afirmativas son:• El artículo 15 (4) establece que el Gobiernodebe tomar “medidas especiales para mejorarla posición de las clases de ciudadanos conun retraso social y educativo o para…las tribusreconocidas… ”.• El artículo 16(4) y (4A) faculta al Estado a elaborarmecanismos o programas o regulacionespara reservar nombramientos o posiciones ypromociones con jerarquía importante a favor delas tribus reconocidas.Los artículos 15 y 16 establecen medidas especiales,entre ellas la acción afirmativa, para reservar empleosy puestos en instituciones educativas para lospueblos marginados. La política de reserva ha creadooportunidades para la comunidad indígena para podertener acceso a una mejor educación y mejores empleos.Sin embargo, la política de reserva solamente cubreel sector público y no se extiende al sector privado.Asimismo, los beneficios a menudo están monopolizadospor sectores más acomodados de la comunidad en lugarde llegar a los más necesitados. Asimismo, muchospueblos indígenas no han sido categorizados como“tribus reconocidas” y por lo tanto se les han negadoestos beneficios.• El artículo 29 de la Constitución faculta a “cualquiersector de la ciudadanía que resida en el territoriode India o en cualquier parte del mismo con unidioma, escritura o cultura propios” al derecho deconservarlos.El artículo 29, junto con otras disposicionesconstitucionales – incluso las disposiciones específicaspara los diferentes estados (artículos 371A y 371G) y losanexos quinto y sexto de la Constitución – aportan unamplio alcance y son herramientas poderosas para quelas comunidades indígenas establezcan instituciones, queincluirían el establecimiento, preservación y perpetuaciónde la cultura y los usos y costumbres por generaciones.También hay otros derechos fundamentales además delas interpretaciones judiciales elaboradas por la CorteSuprema a las cuales se puede recurrir para protegerlos derechos básicos de los pueblos indígenas. 5) Talesderechos incluyen la igualdad ante la ley, el derecho a lavida, el derecho a la educación para todos los niños entrelas edades de seis y catorce, la libertad de expresión yasociación, la prohibición del tráfico humano y el trabajoinfantil.Los Principios Rectores de la Política Estatal en virtudde la Constitución también exigen a los estados quegaranticen el bienestar de los pueblos indígenas mientrasimplementan medidas de gobernanza; agregando asílas interpretaciones judiciales a favor de los pueblosindígenas. 6)Estas disposiciones, de ser usadas efectivamente, puedenser valiosas a la hora de proteger los derechos y losintereses de los pueblos indígenas.Caso preparado por: Chonchuirinmayo Luithui.5) De acuerdo con el artículo 141 el derecho declarado por la SupremaCorte es vinculante en todos los tribunales del territorio, lo que significaque se convierte en ley del territorio.4) Estas disposiciones se complementan con las disposicionesgenerales que se aplican a todos los ciudadanos de la India.6) El artículo 46 establece específicamente que el Estado promoverá losintereses educativos y económicos de las castas reconocidas y otrossectores más débiles de la sociedad.iii. Responsabilidades de los gobiernos45

46 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

iii. Responsabilidades de los gobiernos47

48IV. Instituciones indígenas

En algunas instancias, el término “instituciones” se usapara hacer referencia a las instituciones u organizacionesfísicas, mientras que en otras puede tener un significadomás amplio que incluye las prácticas, costumbresy patrones culturales de los pueblos indígenas. Elpreámbulo de la Declaración de las Naciones Unidassobre los Derechos de los Pueblos Indígenas reconoce lainterrelación inherente entre las costumbres, tradicioneso instituciones de los pueblos indígenas. La Declaraciónreconoce la “urgente necesidad de respetar y promoverlos derechos intrínsecos de los pueblos indígenas, quederivan de sus estructuras políticas, económicas ysociales y de sus culturas, de sus tradiciones espirituales,de su historia y de su filosofía, especialmente los derechosa sus tierras, territorios y recursos” (Preámbulo de laDeclaración: párr. 7)Específicamente, con relación a las institucionesindígenas, la Declaración las Naciones Unidassobre los Derechos de los Pueblos Indígenasestablece que:Artículo 5: Los pueblos indígenas tienen derechoa conservar y reforzar sus propias institucionespolíticas, jurídicas, económicas, sociales yculturales…Artículo 18: Los pueblos indígenas tienenderecho a […] mantener y desarrollar sus propiasinstituciones de adopción de decisiones.Artículo 20: Los pueblos indígenas tienenderecho a mantener y desarrollar sus sistemas oinstituciones políticos, económicos y sociales…Artículo 34: Los pueblos indígenas tienen derechoa promover, desarrollar y mantener sus estructurasinstitucionales y sus propias costumbres,espiritualidad, tradiciones, procedimientos,prácticas y, cuando existan, costumbres osistemas jurídicos, de conformidad con las normasinternacionales de derechos humanos.Las culturas y tradiciones de los pueblos indígenas sondinámicas y responden a las realidades y necesidades denuestro tiempo. Presentan un vasto espectro de formasde organización e instituciones diferenciadas. Algunoshan retenido sus sistemas tradicionales jurídicos, sociales,administrativos y de gobierno, mientras que otros hanadoptado o se han visto forzados a adoptar nuevasinstituciones y formas de organización.A veces las sociedades indígenas son percibidas comoestáticas y homogéneas, lo que supone erróneamenteque si cambian o adoptan formas de organizacióndiferentes podrían ser menos “indígenas”. Sin embargo,en realidad, las sociedades indígenas son multifacéticas ydinámicas.Las disposiciones del Convenio núm. 169 no deberíanentenderse como que están restringidas únicamentea las instituciones tradicionales, sino que se aplican alas prácticas actuales del desarrollo social, cultural yeconómico de los pueblos indígenas. En otras palabras,las adaptaciones culturales y el desarrollo tecnológicode los pueblos indígenas no deberían reducir o impedirla aplicabilidad de estas disposiciones. Esto tambiénsignifica que los pueblos indígenas tienen derechoa establecer instituciones contemporáneas, si lasinstituciones tradicionales ya no son adecuadas parasatisfacer sus necesidades e intereses.4.2. Aplicación práctica: Respeto porlas instituciones indígenasBangladesh: Instituciones tradicionales de gobiernoEl área de Bangladesh conocida como ChittagongHill Tracts (CHT) está habitada por once pueblosindígenas, cada uno con su propio idioma, costumbresy culturas. 1) Aquellos que no son considerados indígenasson principalmente miembros del pueblo bengalí. LaReglamentación de CHT de 1900 y la Ley No. 12 de1995 reconocen a los pueblos indígenas de CHT como“indígenas” de la región de CHT.Si bien tiene un sistema de gobierno unitario, el sistemaadministrativo y jurídico en Chittagong Hill Tracts (CHT) esindependiente y diferente del de las otras partes del país.Una serie de instituciones indígenas tradicionales yconsejos electos contemporáneos en el ámbito distrital yregional comparten la autoridad administrativa en la regiónCHT con el gobierno central, a través de sus funcionariosde distrito y subdistrito.1) Estos son los bawn, chak, chakma, khumi, khyang, lushai, marma,mru, pankhua, tanchangya y tripura.50 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

El sistema de gobierno tradicional en CHT tiene tresniveles principales:• El karbari, generalmente un hombre mayor, esel jefe tradicional de una aldea o pueblo. En lapráctica, el cargo de karbari es, en la mayoría delos casos, hereditaria de facto;• El cacique, que está a cargo de un mauza.En Bangladesh el mauza es una unidad deadministración tributaria sobre las tierras conlímites geográficos fijos y demarcados. En CHT, elmauza también es una unidad de administracióncivil y judicial dirigida por el cacique tradicional,además de ser una unidad de administracióntributaria. El cacique es responsable de lagestión de recursos, la administración tributariay de las tierras, mantenimiento de la ley y elorden, y la administración de la justicia indígenaconsuetudinaria, incluso es la autoridad deapelación respecto de las funciones judiciales delkarbari;• Los tres jefes o rajas, que están a cargo de los tres“círculos” administrativos y tributarios, a los quepertenecen los 369 mauza en CHT. La jurisdiccióndel raja – anteriormente basada en las divisionesde clanes y tribus – se territorializó durante eldominio británico a través de la demarcación deáreas geográficas fijas.Si bien las instituciones tradicionales juegan un papelimportante en la política y la administración de CHT,las instituciones más poderosas en cuanto alas funciones cotidianas son los consejosdistritales electos. Estos consejosdistritales están a cargo de asuntostales como la educación, la saludpública, la pesca, la ganadería,y las industrias pequeñas y artesanales. Conforme alAcuerdo sobre CHT de 1997, la administración dela tierra, la ley y el orden y la educación secundariatambién fueron transferidos a estos consejos, que estánsubordinados directamente al Consejo Regional de CHT.Sin embargo, los líderes indígenas de CHT están en granmedida insatisfechos con el estatus de los derechos delos pueblos indígenas en CHT, y exigen, entre otras cosas,un reestablecimiento significativo de la autonomía para lospueblos indígenas de CHT y los esfuerzos para reducir ladiscriminación contra los pueblos indígenas por parte delos políticos, funcionarios civiles y la sociedad dominanteno indígenas.Raja Devasish Roy (2004) Challenges for JuridicalPluralism and Customary Laws of Indigenous Peoples:The Case of the Chittagong Hill Tracts, BangladeshJohn Henriksen: Key Principles in Implementing ILOConvention No. 169, ILO, 2008.Groenlandia: AutogobiernoGroenlandia es la isla más grande del mundo con unasuperficie de unos 2,2 millones de km 2 , de los cuales unos410 000 km 2 no están cubiertos por hielo. La poblacióntotal de Groenlandia es de 56 462 habitantes (Autoridadde Estadísticas de Groenlandia, 2008).La gente de Groenlandia ha recorrido un largo caminohacia el autogobierno. Desde la colonización deGroenlandia en 1721, fue administrada por el Gobierno deDinamarca. Desde 1945 a 1954, Groenladia figuraba en lalista de territorios no autónomos bajo el CapítuloIV. Instituciones indígenas51

XI de la Carta de las Naciones Unidas. Esta situacióncambió en 1954 cuando Groenlandia fue integrada alReino danés.En 1979, entró en vigencia el Acuerdo de Autonomía deGroenlandia. El Acuerdo hizo posible que Groenlandiaasumiera el poder ejecutivo y legislativo en cuanto a laadministración interna, los impuestos directos e indirectos,la pesca dentro de la Zona Económica Exclusiva (ZEE;es decir, dentro de las 200 millas náuticas de la costade Groenlandia), la caza, agricultura y cría de renos, elbienestar social, los asuntos del mercado laboral, losasuntos de educación y cultura, la formación profesional,otros asuntos relacionados con el comercio, los serviciosde salud, la vivienda y la protección del medioambiente.Después de 20 años de autonomía, prácticamente todaslas áreas de responsabilidad que podían transferirsebajo la Ley de Autonomía habían sido asumidas porel Gobierno Autónomo. Como consecuencia de lanecesidad de revisar la posición de Groenlandia dentrode la unidad del Reino danés, entre 1999 y 2000 se creóuna Comisión de Autonomía para Groenlandia, que luegofue reemplazada en 2004 por la Comisión Groenlandesa-Danesa de Autogobierno.De acuerdo con los términos de referencia, se leencargó a la Comisión la tarea de “deliberar y hacerpropuestas sobre cómo las autoridades de Groenlandiapueden asumir mayores facultades, en tanto seaconstitucionalmente posible, sobre la base de la posiciónconstitucional actual de Groenlandia y de acuerdo con elderecho de libre determinación del pueblo groenlandésen virtud del derecho internacional”. Por ende, el nuevoacuerdo deberá ubicarse “dentro del marco de la unidadexistente del Reino” y tomar su “punto de partida en laposición constitucional actual de Groenlandia”, es decir, laConstitución danesa actualmente en vigencia.La Comisión de Autogobierno concluyó su trabajo enabril de 2008, con la presentación de un Proyecto deLey de Autogobierno de Groenlandia. La ley estableceque las autoridades del gobierno autónomo deberánasumir responsabilidad en más áreas además de lasque ya tienen a su cargo en virtud de la anterior Ley deAutonomía, con excepción de los asuntos relacionadoscon la constitución, las relaciones exteriores, la política dedefensa y de seguridad, la Corte Suprema, la nacionalidady la política monetaria y cambiaria.Por lo tanto, las autoridades del autogobierno deGroenlandia tendrán el poder ejecutivo y legislativodentro de las áreas de responsabilidad asumidas, y elpoder judicial estará a cargo de los tribunales de justicia,52 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

incluso los tribunales establecidos por las autoridades delautogobierno.Otro elemento significativo de la Ley de Autogobierno esque se basa en el principio del equilibrio de los derechosy obligaciones. En consecuencia, Groenlandia deberá, enmayor medida de lo que hace en la actualidad, generarlos ingresos necesarios para financiar las mayores tareasde autogobierno y, por ende, será menos dependiente delsubsidio proveniente del gobierno danés.La principal idea del modelo económico propuestoes que los ingresos de las actividades basadas en losrecursos minerales en Groenaldia deberían beneficiarequitativamente a las autoridades del autogobierno comolas autoridades danesas, pero las ganancias devengadaspara el gobierno danés deberán usarse para reducirel subsidio del gobierno danés a Groenlandia, y queGroenlandia misma financie sus áreas de responsabilidadasumidas en el futuro. Esto garantiza a las autoridadesdel gobierno autónomo una base estable para laplanificación de la economía ya que son las autoridadesdel autogobierno mismas las que deciden qué áreas deresponsabilidad deberán asumirse y cuándo. Cuandoel subsidio del gobierno danés a las autoridades delautogobierno se haya reducido a cero, las negociacionesfuturas entre las autoridades del autogobierno y delgobierno danés se limitarán a las relaciones económicas.La ley también reconoce que el groenlandés es una parteclave de la identidad cultural de los groenlandeses, y queese idioma debe ser el idioma oficial del país.Finalmente, la Ley establece que la independencia deGroenlandia depende del deseo de su gente y que si asílo desean, se deberán comenzar negociaciones entreel gobierno danés y las autoridades del autogobiernogroenlandés. La Ley de Autogobierno final deberáser aprobado por un referendo en Groenlandia, cuyoresultado deberá contar luego con el consentimiento delParlamento danés.El martes 25 de noviembre de 2008, se sometió la Leyde Autogobierno a un referendo en Groenlandia. De las39 611 personas con derecho a voto en Groenlandia,75,5 por ciento del electorado votó “sí”. Los resultados delreferendo sobre el autogobierno de Groenlandia pusieronen evidencia que la gente de Groenlandia expresó unrotundo “sí” a favor del autogobierno. Después delreferendo y del consentimiento del Parlamento danés, laLey de Autogobierno entrará en vigor el 21 de junio de2009.Para más información visitar: http://www.nanoq.gl;Proyecto de la Ley sobre la Autonomía de Groenlandia;Versión abreviada del resumen del informe sobre laautonomía de Groenlandia de la Comisión Groenlandesa-Danesa de Autonomía (E/C.19/2009/4/Add.4 ).Noruega: Las instituciones tradicionales siidaLa reintroducción legal de la institución/sistema siida decría de renos tradicional de los sámi se vio influenciaday justificada en gran medida por la normativa legalinternacional, incluso el artículo 5(b) del Convenio núm.169.Tradicionalmente, los sámi vivían en grupos, siida, dediferente tamaño, en función de los recursos disponiblesen el área. Dentro del siida no había estratificación social.La forma de gobierno era una democracia local sinestado con un líder. El líder presidía las reuniones, eraresponsable por distribuir lo obtenido de la caza, defendíalos derechos del siida frente a grupos vecinos, mediabaen conflictos internos y era el portavoz del siida.Dentro de las comunidades sámi de pastoreo de renos,el sistema de siida funcionó hasta la década del setenta,cuando una nueva legislación en materia de cría de renosestableció la nulidad del siida como una entidad legal ysocial. Se introdujo un nuevo sistema a través del cual elsistema tradicional de siida colectivo fue reemplazado porun sistema de unidades operativas o licencia individualpara el pastoreo de renos. Las personas debían solicitara las autoridades en materia de renos una licencia parael pastoreo de renos (“driftsenhet”), y el pastoreo deestos animales se reorganizó en distritos de pastoreo derenos (“reinbeitedistrikt”). Los límites entre tales áreas amenudo eran establecidos en forma arbitraria y estabanen conflicto con los límites de los siida tradicionales. Estoresultó en conflictos internos y sobrepastoreo, dado que elsistema tradicional para manejar los recursos de pastoreoy las disputas ya no funcionaba más, y los propietariosindividuales de renos se veían forzados a competir por losescasos recursos.La Ley de Cría de Renos de 2007 (“reindriftsloven”), quereemplaza la Ley de Cría de Renos de 1978, vuelve aintroducir el siida como una entidad legal significativa. Lareforma se basa en el reconocimiento de que el sistemade licencias individuales para el pastoreo de renos y laorganización en distritos de pastoreo de renos no funcionaIV. Instituciones indígenas53

egiones autónomas para ejercer jurisdicciónsobre los pueblos indígenas. (artículos 1-6); sibien el español es el idioma oficial del estadonicaragüense, las lenguas de las comunidadesde la Costa Atlántica serán de uso oficial en lasregiones autónomas. (art. 7)El Estatuto de Autonomía establece que los pueblosque viven en las regiones autónomas tienen el derechode desarrollar sus organizaciones sociales y productivasconforme a sus propios valores y establece la siguienteestructura de organización, que respeta las formastradicionales de organización de los pueblos indígenas,y que se han expresado en otras formas de gobierno através de la historia:• Consejo Autónomo Regional• Gobierno Autónomo Regional• Asamblea Territorial• Asamblea ComunalOtras formas tradicionales de organización incluyen elConsejo de Ancianos (Almuk Nani), una organizacióncomunitaria que data de la época precolombina. ElConsejo está compuesto por ancianos o miembrosrespetados de la comunidad que cuentan con unagran reputación en la sociedad indígena. Sus funcionesincluyen:representación política en el gobierno interno y el•reconocimiento del jefe de cada comunidad;guiar a las comunidades para respetar plenamente•los espíritus o creencias religiosas, la tenencia detierras y el uso racional de los recursos naturales;defender la identidad indígena a través del respeto•de las tradiciones, las normas legales y sociales,rechazando la aculturación y el etnocidio;promover mayor autonomía regional bregando por•una participación efectiva en los diferentes nivelesde gobierno;fomentar iniciativas centradas en el respeto•y el reconocimiento de las tierras históricas ytradicionales de las comunidades indígenas;ofrecer las condiciones conducentes a la•integración y consolidación del derechoconsuetudinario en el sistema jurídicoadministrativo de la Región Autónoma;entablar relaciones con los organismos•internacionales que fomentan la solidaridad en losámbitos económico, político y cultural.56 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

El artículo 4 de la Ley 445 sobre las tierras comunalesindica que “la Asamblea Comunal constituye lamáxima autoridad de las comunidades indígenas yétnicas. Corresponde a las autoridades comunales larepresentación legal de las comunidades…”. El mismoartículo establece que “la Asamblea Territorial es lamáxima autoridad del territorio y se convoca segúnlos procedimientos establecidos por el conjunto decomunidades que integran la unidad territorial”.El artículo 5 de la Ley 445 se refiere a las autoridadescomunales como órganos de administración y degobierno tradicional que representan a la comunidad.Los artículos 11 y 15 de la misma ley establecen que lamunicipalidad, el gobierno regional y el consejo regionaldeben respetar el derecho de propiedad comunal delos pueblos indígenas y comunidades étnicas sobre sustierras y recursos naturales dentro de su jurisdicción.Caso preparado por Myrna Cunningham.http://www.manfut.org/RAAN/ley445.htmlGuatemala: Autoridades indígenasEn Guatemala hay autoridades del mundo maya comolos Ajqi’j o sacerdotes mayas, los curanderos y lascomadronas cuyos dones de servicio vienen anunciadospor el calendario maya. Estos no son reconocidos porel Estado. El Código municipal del 2002, de Guatemala,registra con derecho a personalidad jurídica a lascomunidades de los pueblos indígenas (Art. 20) y lasalcaldías indígenas en aquellos lugares en donde todavíaexisten (Art. 55). Aún más importante, reconoce a losalcaldes auxiliares, ahora también llamados comunitarios,como entidades representativas de las comunidades(Art. 56) y no sólo como delegados del gobierno (Art. 65)como antes. Por ello, tal como proponían los Acuerdos dePaz, los alcaldes comunitarios pueden ser escogidos porla comunidad en lugar de ser designados por el alcaldemunicipal. Los alcaldes comunitarios son intermediariosentre la municipalidad y las comunidades.Caso preparado por Myrna Cunninghamhttp://www.ops.org.gt/docbasIV. Instituciones indígenas57

V. Participación,consulta yconsentimiento58

5.1. Consulta y participación: La piedraangular del ConvenioEl establecimiento de mecanismos apropiados y eficacespara la consulta de los pueblos indígenas y tribales enrelación con las cuestiones que les conciernen es la piedraangular del Convenio núm. 169, aunque sigue siendo unode los principales desafíos que plantea la aplicación plenadel Convenio en una serie de países 1) . El Convenio exigeque los pueblos indígenas puedan participar de maneraeficaz en los procesos de toma de decisiones que puedanafectar sus derechos e intereses. El establecimiento demecanismos de consulta es fundamental para garantizarla participación efectiva de los pueblos indígenas enla toma de decisiones. Por ende, los artículos 6 y 7referidos a consulta y participación resultan disposicionesclave del Convenio núm. 169 sobre las cuales “reposala aplicación de las demás disposiciones”, si bien otrosartículos también hacen referencia a la consulta y ala participación 2) . Las disposiciones sobre consulta yparticipación deben leerse en forma conjunta con aquellasreferidas a las medidas coordinadas y sistemáticastendientes a implementar los derechos de los pueblosindígenas (ver el apartado 3.1).Convenio núm. 169 de la OIT, artículos 6 y 7:Artículo 6.(1). Al aplicar las disposiciones delpresente Convenio, los gobiernos deberán:(a) consultar a los pueblos interesados,mediante procedimientos apropiados yen particular a través de sus institucionesrepresentativas, cada vez que se preveanmedidas legislativas o administrativassusceptibles de afectarles directamente;(b) establecer los medios a través de los cuales lospueblos interesados puedan participar libremente,por lo menos en la misma medida que otrossectores de la población, y a todos los niveles,en la adopción de decisiones en institucioneselectivas y organismos administrativos y de otraíndole responsables de políticas y programas queles conciernan;(c) establecer los medios para el pleno desarrollode las instituciones e iniciativas de esos pueblos, yen los casos apropiados proporcionar los recursosnecesarios para este fin.Artículo 6(2). Las consultas llevadas a cabo enaplicación de este Convenio deberán efectuarsede buena fe y de una manera apropiada a lascircunstancias, con la finalidad de llegar a unacuerdo o lograr el consentimiento acerca de lasmedidas propuestas.Artículo 7(1). Los pueblos interesados deberántener el derecho de decidir sus propias prioridadesen lo que atañe al proceso de desarrollo, en lamedida en que éste afecte a sus vidas, creencias,instituciones y bienestar espiritual y a las tierrasque ocupan o utilizan de alguna manera, yde controlar, en la medida de lo posible, supropio desarrollo económico, social y cultural.Además, dichos pueblos deberán participar en laformulación, aplicación y evaluación de los planesy programas de desarrollo nacional y regionalsusceptibles de afectarles directamente.1) Comisión de Expertos, Observación General sobre el Convenio núm.169, 79.ª reunión, 2008 (publicación 2009)2) Ver, por ejemplo, Comisión de Expertos, 76.ª reunión, 2005.Observación Guatemala (párrafo 6) (publicación 2006)v. Participación, consulta y consentimiento59

El objetivo principal de las disposiciones de estos artículoses garantizar que los pueblos indígenas puedan teneruna participación efectiva en todos los niveles de la tomade decisiones en los órganos políticos, legislativos yadministrativos y en los procesos que puedan afectarlesdirectamente. Según los términos del Convenio, laconsulta se considera una forma clave de diálogo quesirve para armonizar los intereses contrapuestos y evitar,así como también resolver, conflictos. Al interrelacionarlos principios de consulta y participación, la consultano implica sólo el derecho de reaccionar sino, tambiénel derecho de proponer; los pueblos indígenas tienenderecho a decidir cuáles son sus propias prioridades parael proceso de desarrollo y, en consecuencia, a ejercercontrol sobre su propio desarrollo económico, social ycultural.El área central de aplicación de los conceptos de consultay participación se halla en el contexto de las relacionesentre los pueblos indígenas y los estados.Observación General de la Comisión deExpertos, 2008Debido a los grandes retos a los que actualmentetienen que hacer frente los pueblos indígenas ytribales, incluidos la regularización de la propiedadde la tierra, la salud, la educación, y el aumentode la explotación de los recursos naturales,la participación de los pueblos indígenas ytribales en estos y otros ámbitos que les afectandirectamente, es un elemento fundamental paragarantizar la equidad y la paz social a través de lainclusión y el diálogo. … las consultas pueden serun instrumento de diálogo auténtico, de cohesiónsocial y desempeñar un papel decisivo en laprevención y resolución de conflictos.Comisión de Expertos, Observación Generalsobre el Convenio núm. 169, 79. ª sesión, 2008(publicación 2009)60 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

La obligación de consultar a los pueblos indígenas surgeen un nivel general, en relación con la aplicación detodas las disposiciones del Convenio. En particular, elConvenio exige que se permita la libre participación de lospueblos indígenas en todos los niveles de la formulación,implementación y evaluación de las medidas y programasque los afecten directamente. Por otra parte, la obligaciónde los gobiernos de consultar a los pueblos indígenasadquiere especial relevancia en los siguientes casos:• Al prever medidas legislativas o administrativas(artículo 6(1)(a));• Antes de proceder a la prospección o explotaciónde los recursos del subsuelo (artículo 15(2));• Al considerar la enajenación de las tierras depueblos indígenas o la transmisión de susderechos sobre estas tierras a personas extrañas asu comunidad (artículo 17);• Con anterioridad a la reubicación de los pueblosindígenas, que sólo deberá efectuarse con elconsentimiento dado libremente y con plenoconocimiento de causa (artículo 16);• En la organización y funcionamiento de programasespeciales de formación profesional (artículo 22);• En las medidas orientadas a enseñar a leer yescribir a los niños en su propio idioma indígena(artículo 28).Por otra parte, el Convenio núm. 169 contiene numerosasreferencias al concepto de participación presentes endiversas áreas (artículos 2, 6, 7, 15, 22, 23). Asimismo,existen otros términos en el Convenio que se empleanpara referirse a la participación:• Obligación de “cooperar” con los pueblosindígenas (artículos 7, 20, 22, 25, 27 y 33);• Obligación de no tomar medidas contrarias a losdeseos expresados libremente por los pueblosindígenas (artículo 4);• Obligación de buscar “el consentimiento dadolibremente y con pleno conocimiento de causa” delos pueblos indígenas (artículo 16);• Derecho de ser consultados a través de“instituciones representativas” (artículo 6).Dentro del contexto del Convenio núm. 169, la obligaciónde garantizar que se efectúen las consultas adecuadasrecae en los gobiernos y no en particulares o empresasprivadas. El Estado es el responsable de garantizar que setomen las medidas de consulta y participación necesarias.Según la opinión de James Anaya (2004: pp 153-154), elrequisito de consulta y participación no se aplica sólo a latoma de decisiones en el ámbito de los procesos localeso municipales, sino también a la toma de decisiones enla esfera internacional. Anaya afirma que los órganos dela ONU y otras entidades internacionales tienen cada vezmás en cuenta, e incluso solicitan, la participación de losrepresentantes de los pueblos indígenas en la toma dedecisiones y la elaboración de normas en las áreas deinterés para los pueblos indígenas. 3)El Convenio enumera una serie de características en loreferido a los procesos de consulta y expresa que lasconsultas con los pueblos indígenas deben llevarse acabo:• A través de instituciones representativas:Antes de realizar cualquier tipo de consulta, lascomunidades interesadas deberán identificarlas instituciones que reúnan los requisitos derepresentatividad (ver también el capítulo 4donde se habla del respeto por las institucionesindígenas). Con respecto a la determinación delas instituciones representativas, los órganos decontrol de la OIT han señalado que “lo importantees que éstas sean el fruto de un proceso propio,interno de los pueblos indígenas” 4) . Sin dejar dereconocer que esta determinación puede resultaruna tarea dificultosa en muchos casos, los órganosde control de la OIT pusieron de relieve que “si nose desarrolla un proceso de consulta adecuadocon las instituciones u organizaciones indígenasy tribales verdaderamente representativas de lascomunidades afectadas, la consulta encaminadano cumpliría con los requisitos del Convenio” 5) .• Apoyando el desarrollo de las instituciones einiciativas propias de los pueblos indígenasy también, en los casos que sea apropiado,brindando los recursos necesarios:3) Por ejemplo, los representantes de los pueblos indígenas participaronactivamente a lo largo de las negociaciones relacionadas con laDeclaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los PueblosIndígenas. El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de laONU fue creado para darle mayor lugar a la opinión de los pueblosindígenas dentro del sistema de la ONU, y la mitad de sus miembrosson representantes de pueblos indígenas. Además, se estableció elMecanismo de Expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas,cuyos miembros son, en su totalidad, de origen indígena.4) Ver Consejo de Administración, 289.ª reunión, marzo de 2004.Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución dela OIT, México, GB.289/17/35) Ver Consejo de Administración, 282.ª reunión, noviembre de 2001.Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución dela OIT , Ecuador, GB.282/14/2, párrafo 44.v. Participación, consulta y consentimiento61

Esta medida resulta de particular importanciadado que, a lo largo de la historia, los procesosdiscriminatorios han socavado la legitimidad, lacapacidad y la base de recursos de la mayoríade las instituciones de gobierno de los pueblosindígenas, lo que ha producido una asimetría enlas relaciones entre los pueblos indígenas y losestados.• Con buena fe y recurriendo a un modoadecuado a las circunstancias:Esto significa que las consultas deben tener lugaren un clima de confianza mutua. En general,es necesario que los gobiernos reconozcan losorganismos de representación y procuren llegara un acuerdo, lleven adelante negociacionesgenuinas y constructivas, eviten demorasinjustificadas, cumplan con los acuerdos pactadosy los implementen de buena fe. Por otra parte,los gobiernos deben garantizar que los pueblosindígenas cuenten con toda la informaciónrelevante y puedan comprenderla en su totalidad.Debe otorgarse tiempo suficiente a los pueblosindígenas para que organicen sus propiosprocesos de toma de decisiones y participende manera eficaz en las decisiones tomadas deforma coherente con sus tradiciones culturales ysociales. 6)• A través de los procedimientos adecuados:Será apropiado el procedimiento que generelas condiciones propicias para poder llegar a unacuerdo o lograr el consentimiento acerca delas medidas propuestas, independientemente6) Gernigon, Bernard, Alberto Odero y Horacio Guido “ILO principlesconcerning collective bargaining” en International Labour Review, Vol.139 (2000), No. 1 [Ver también la Reclamación en virtud del artículo 24para México que aparece más adelante bajo la referencia “confianzamutua”.]del resultado alcanzado 7) . Con frecuencia, losprocesos generales de audiencia pública noresultan suficientes. “La forma y el contenido de losprocedimientos y mecanismos de consulta tienenque permitir la plena expresión — con suficienteantelación y sobre la base del entendimiento plenode las cuestiones planteadas — de las opinionesde los pueblos interesados a fin de que puedaninfluir en los resultados y se pueda lograr unconsenso, y para que estas consultas se lleven acabo de una manera que resulte aceptable paratodas las partes.” 8)• Con miras a lograr un acuerdo oconsentimiento:De acuerdo con el Artículo 6 del Convenio núm.169, el objetivo de las consultas es alcanzaracuerdos o lograr el consentimiento. En otraspalabras, es necesario que los acuerdos o elconsentimiento sean la meta a alcanzar de laspartes, para lo que es fundamental que existanverdaderos esfuerzos para alcanzar acuerdos olograr consentimientos.• Con una evaluación periódica delfuncionamiento de los mecanismos deconsulta:Debería realizarse una evaluación periódica delfuncionamiento de los mecanismos de consulta,con la participación de los pueblos interesados, afin de continuar mejorando su eficacia. 9)7) Ver Consejo de Administración, 289.ª reunión, marzo de 2004.Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución dela OIT, México, GB.289/17/3 (párrafo 89).8) Comisión de Expertos, Observación General de 2008 (publicación2009)9) Comisión de Expertos, Observación General de 2008 (publicación2009)62 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

La Declaración de las Naciones Unidassobre los Derechos de los Pueblos Indígenastambién se refiere a los mecanismos de consultay participación y establece que el propósito de lasconsultas es alcanzar un consentimiento libre,previo e informado. Asimismo, la Declaraciónreconoce que los pueblos indígenas, en ejerciciode su derecho de libre determinación, tienenderecho a la autonomía o al autogobierno en lascuestiones relacionadas con sus asuntos internosy locales (artículo 4).Artículo 5Los pueblos indígenas tienen derecho a conservary reforzar sus propias instituciones políticas,jurídicas, económicas, sociales y culturales,manteniendo, a la vez, su derecho a participarplenamente, si lo desean, en la vida política,económica, social y cultural del Estado.Artículo 18Los pueblos indígenas tienen derecho a participaren la adopción de decisiones en las cuestionesque afecten a sus derechos, por conducto derepresentantes elegidos por ellos de conformidadcon sus propios procedimientos, así como amantener y desarrollar sus propias instituciones deadopción de decisiones.Artículo 19Los Estados celebrarán consultas y cooperaránde buena fe con los pueblos indígenas interesadospor medio de sus instituciones representativasantes de adoptar y aplicar medidas legislativas oadministrativas que los afecten, a fin de obtener suconsentimiento libre, previo e informado.Artículo 23Los pueblos indígenas tienen derecho a determinary a elaborar prioridades y estrategias para elejercicio de su derecho al desarrollo. En particular,los pueblos indígenas tienen derecho a participaractivamente en la elaboración y determinaciónde los programas de salud, vivienda y demásprogramas económicos y sociales que lesconciernan y, en lo posible, a administrar esosprogramas mediante sus propias instituciones.Las Directrices del Grupo de las Naciones Unidas parael Desarrollo (GNUD) sobre los asuntos de los pueblosindígenas exponen las características de los “Elementosdel consentimiento libre, previo e informado” (GNUD)2008: p. 28):• libre debe implicar que no hay coerción,intimidación ni manipulación;• previo debe implicar que se ha tratado de obtenerel consentimiento con suficiente antelación acualquier autorización o comienzo de actividades yque se han respetado las exigencias cronológicasde los procesos indígenas de consulta o consensocon los pueblos indígenas;• informado debe implicar que se suministrainformación que abarque (por lo menos) lossiguientes aspectos:a. la naturaleza, envergadura, ritmo, reversibilidady alcance de cualquier proyecto o actividadpropuesto;b. la razón o las razones o el objeto del proyectoy/o la actividad;c. la duración del proyecto o la actividad;d. la ubicación de las áreas que se veránafectadas;e. una evaluación preliminar de los probablesimpactos económicos, sociales, culturales yambientales, incluso los posibles riesgos, y unadistribución de beneficios justa y equitativa en uncontexto que respete el principio de precaución;f. el personal que probablemente intervengaen la ejecución del proyecto propuesto (inclusopueblos indígenas, personal del sector privado,instituciones de investigación, empleadosgubernamentales y demás personas); yg. los procedimientos que puede entrañar elproyecto.Consentimiento• : Las consultas y la participaciónson componentes fundamentales de un procesode consentimiento. Las consultas debencelebrarse de buena fe. Las partes debenestablecer un diálogo que les permita hallarsoluciones adecuadas en una atmósfera derespeto recíproco con buena fe, y una participaciónplena y equitativa. Las consultas requieren tiempoy un sistema eficaz de comunicación entre laspartes interesadas. Los pueblos indígenas debenpoder participar mediante sus representanteslibremente elegidos y sus institucionesv. Participación, consulta y consentimiento63

consuetudinarias o de otra índole. La inclusión deuna perspectiva de género y la participación de lasmujeres indígenas son fundamentales, así comola participación de los niños y los jóvenes, segúncorresponda. Este proceso puede incluir la opciónde negar el consentimiento. Se entiende que elconsentimiento con un acuerdo por parte de lospueblos indígenas implica que lo han comprendidorazonablemente.5.2. Comentarios de los órganos decontrol de la OIT: Consulta y participaciónMuchos de los casos que abordan los órganos decontrol de la OIT se vinculan con presuntas faltas delos gobiernos de implementar mecanismos de consultaadecuados con los pueblos indígenas, tal como loestablece el artículo 6 del Convenio núm. 169. Variosde los casos observados se refieren, en particular, a lasituación de consultas ante la explotación de recursosnaturales (ver capítulo 8).Observación General de la comisión deexpertos, sobre el Convenio núm. 169, 2008“En relación a las consultas, la Comisión toma notade dos desafíos fundamentales: (i) garantizar quese realicen consultas apropiadas antes de adoptartodas las medidas legislativas y administrativassusceptibles de afectar directamente a pueblosindígenas y tribales; e (ii) incluir disposiciones enla legislación que requieran consultas previascomo parte del proceso en el que se determinasi se otorgarán concesiones para la explotación yexploración de recursos naturales.México: Consultas sobre la reforma constitucionalEn el año 2001, la OIT recibió un reclamo que sosteníaque México había violado el Artículo 6 del Convenio enel procedimiento legislativo conducente a la aprobacióndel Decreto de Reformas Constitucionales en materiade Derechos y Cultura Indígena. En este contexto, seestableció un comité tripartito de la OIT (ver apartado14.6.) con el objeto de examinar el proceso que llevó a laadopción de las reformas constitucionales.El Comité observó que “desde 1992 hasta la actualidadla relación entre el Gobierno y los pueblos indígenas hasido sumamente compleja, con un trasfondo de conflictomanifiesto en ocasiones, latente en otras e incluso violentoen algunos momentos”.El Comité destacó “los esfuerzos desplegados por elGobierno y por las organizaciones que participaronen dicho proceso para dialogar y llegar a solucionessatisfactorias, pero no puede dejar de notar lasdificultades que presentó ese proceso y las diferentesinterrupciones en la comunicación entre ambas partes,que no ayudaron a generar un clima de confianza.Notó asimismo la ruptura del diálogo precedente alprocedimiento legislativo impugnado”.Según los reclamantes, el proceso de reformaconstitucional no tuvo en cuenta el proceso de consultaestablecido por el Convenio núm. 169, y argumentaronque, “a riesgo de desvirtuar el derecho de los pueblosindígenas a la consulta, hay que hacer una diferenciaciónconceptual entre un acto de consulta conformeal Convenio y cualquier acto de consulta nominal,información, o audiencia pública realizados por lasautoridades públicas”.El Consejo de Administración remarcó que:“Dada la diversidad de los pueblos indígenas, el Conveniono impone un modelo de institución representativa, loimportante es que éstas sean el fruto de un procesopropio, interno de los pueblos indígenas. Pero esfundamental cerciorarse de que la consulta se lleve acabo con las instituciones realmente representativasde los pueblos interesados. Como ya lo estableciera elConsejo de Administración en otra oportunidad, «... elprincipio de representatividad es un componente esencialde la obligación de consulta. (...) pudiera ser difícil enmuchas circunstancias determinar quién representa a unacomunidad en particular. Sin embargo, si no se desarrollaun proceso de consulta adecuado con las institucionesu organizaciones indígenas y tribales verdaderamenterepresentativas de las comunidades afectadas, laconsulta encaminada no cumpliría con los requisitos delConvenio»”.En este contexto, el Comité notó“la dificultad que representa una consulta de alcancegeneral, como es el caso de una reforma constitucional, yde aplicación nacional, que en este caso afecta, además,a aproximadamente 10 millones de indígenas. Nota64 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

asimismo que las consultas efectuadas ante el Congresoy los Estados generaron sentimientos de frustración y deexclusión de los indígenas. También es consciente deque la diferencia en cuanto a los valores, concepciones,tiempos, sistemas de referencia e incluso formas deconcebir la consulta entre los interlocutores agregancomplejidad a la tarea. En ese sentido el establecimiento,en México, de criterios claros en cuanto a la forma de laconsulta y la representatividad podría haber permitido laobtención de resultados más satisfactorios para ambaspartes. Por otra parte, no puede dejar de reconocer quetanto el Congreso Nacional como las legislaturas de losEstados no ignoraban las opiniones de los indígenasrespecto de las reformas, pero no estaban obligados aaceptarlas. Habría sido conveniente que establecieran unmecanismo para intentar llegar a un acuerdo o lograr elconsentimiento acerca de las medidas propuestas”.El Comité agregó que:“Como quedó claramente establecido durante el procesode adopción del Convenio, y fue reafirmado por losórganos del sistema de control de este Convenio, laconsulta no implica necesariamente que se llegue a unacuerdo en los términos en que los pueblos indígenas loprefieran. Todo parece indicar que las opiniones de losreclamantes en cuanto a las características que ha detener una consulta para ser efectiva, podrían haber dadolugar a una serie de consultas más completa, por lo quees pertinente recordarlas como propuestas atinadas sobrela manera en que tales consultas deberían llevarse a caboen otras situaciones similares. No obstante, el Comité nopuede llegar a la conclusión de que tal lista de «buenasprácticas» sea en realidad exigida por el Convenio, auncuando hubieran constituido un excelente medio paraaplicar plenamente los principios establecidos en elartículo 6”.Por último, el Comité estimó que “el clima deenfrentamientos, violencia y desconfianza recíprocaimpidieron que las consultas se llevaran a cabo demanera más productiva. Es consustancial a toda consultala instauración de un clima de confianza mutua, peromás aun con relación a los pueblos indígenas, porla desconfianza hacia las instituciones del Estado ysentimiento de marginación que encuentran sus raíces enrealidades históricas sumamente antiguas y complejas, yque no terminan de superarse aún”.Consejo de Administración, 289. a reunión, marzo de 2004.Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de laConstitución de la OIT, México, GB.289/17/3Guatemala: La consulta como base institucionalpara el diálogoUn informe presentado en el año 2005 a la Comisión deExpertos por una organización indígena afirmaba que,si bien existieron esfuerzos esporádicos por propiciarla institucionalización de la participación de los pueblosindígenas, no hubo una política institucional coherente queincluyera acciones políticas, administrativas y financieraspara cumplir con los objetivos del Convenio.El informe señalaba que “la participación sigue siendosimbólica, el sistema político electoral sigue siendoun instrumento de exclusión”, y además, respecto dela consulta establecía que “no existen mecanismosinstitucionales concretos para llevarla a cabo y señalaque, durante la administración anterior, se otorgaron 31concesiones de explotación y 135 de exploración derecursos minerales sin consulta previa con los pueblosindígenas sobre la viabilidad de dichas actividades y elimpacto ambiental de las mismas”.La Comisión de Expertos destacó que “las disposicionessobre consulta y en particular el artículo 6, son lasdisposiciones medulares del Convenio sobre las cualesreposa la aplicación de las demás disposiciones. Laconsulta es el instrumento previsto por el Conveniopara institucionalizar el diálogo, asegurar procesos dedesarrollo incluyentes y prevenir y resolver conflictos. Laconsulta en los términos previstos por el Convenio intentaarmonizar intereses a veces contrapuestos medianteprocedimientos adecuados”.CEACR, 76. a sesión, 2005, Observación, Guatemala(publicación 2006)Colombia: Consulta sobre las medidas legislativasreferidas al mecanismo de consultaEn el año 1999, un reclamante afirmó que tanto elcontenido como el proceso de promulgación del Decretonúm. 1320, por el cual se reglamenta la consultaprevia con las comunidades indígenas y negras para laexplotación de los recursos naturales renovables dentrode su territorio, no se ajustaban a la obligación de llevar acabo una consulta con los pueblos indígenas en virtud delConvenio núm. 169.En su respuesta, el Consejo de Administración de la OITsubrayó que el concepto de la consulta previa establecidoen el artículo 6 debe ser entendido en el contexto dela política general expresada en el artículo 2, (1) y (2)(b)del Convenio, que dispone que: los gobiernos deberánv. Participación, consulta y consentimiento65

desarrollar una acción coordinada y sistemática conmiras a proteger los derechos de los pueblos indígenasy garantizar respeto por su integridad, lo que incluyemedidas que promuevan la plena efectividad de losderechos sociales, económicos y culturales de esospueblos, respetando su identidad social y cultural, suscostumbres y tradiciones, y sus instituciones.El Comité observó que el derecho de los pueblosindígenas a ser consultados cada vez que se preveanmedidas legislativas o administrativas susceptibles deafectarles directamente, así como la obligación delGobierno de consultar previamente con los pueblosinteresados, “nace directamente del Convenio núm. 169 yno del reconocimiento de este derecho por la legislaciónnacional”.Considerando que el objetivo del decreto núm. 1320 erael de reglamentar la consulta previa con las comunidadesindígenas y negras para la explotación de recursos dentrode su territorio, y que por ende, constituía una medidalegislativa susceptible de afectar directamente a dichascomunidades, el Comité observó que claramente sedesprende la “obligación de consultar con los pueblosindígenas del país antes de la adopción y promulgaciónde dicho decreto”, y que “la expedición del decretonúm. 1320 sin consulta previa no fue compatible con elConvenio”.El Comité subrayó, además, que:“La adopción de decisiones expeditas no debe hacerseen perjuicio de una consulta efectiva, para la cual sedeben prever los tiempos necesarios para que los pueblosindígenas del país puedan llevar a cabo sus procesosde toma de decisión y participar efectivamente en lasdecisiones tomadas de una manera que se adapte asus modelos culturales y sociales. Aunque el Comité nopretende sugerir que dichos modelos sean los únicosque pueden servir de base para un proceso de consultade conformidad con el Convenio, considera que si éstosno se tienen en cuenta, será imposible cumplir conlos requisitos fundamentales de la consulta previa y laparticipación”.Consejo de Administración, 282. a reunión, noviembre de2001, Reclamación presentada en virtud del artículo 24 dela Constitución de la OIT, Colombia, GB.282/14/3.5.3. Aplicación práctica:Consulta y participación5.3.1. Procedimientos de consultaNoruega: Procedimientos de consultaEn mayo de 2005, el Gobierno de Noruega y elParlamento Sámi acordaron los procedimientosnecesarios para llevar a cabo consultas que luegoaprobó el Gabinete. Los procedimientos de consulta seconsideran lineamientos normativos. Noruega ratificó elConvenio núm. 169 de la OIT en 1990.El acuerdo reconoce que los sámi, como pueblo indígena,tienen derecho a ser consultados en las cuestiones quelos afecten directamente. Dicho acuerdo tiene variospropósitos:1. contribuir a la implementación práctica de lasobligaciones del Estado de consultar a lospueblos indígenas de conformidad con las leyesinternacionales;2. lograr un acuerdo entre las autoridades del Estadoy el Parlamento Sámi cuando se prevean medidaslegislativas o administrativas que puedan afectardirectamente los intereses de los sámi;3. facilitar el desarrollo de una perspectiva deasociación entre las autoridades del Estado y elParlamento Sámi que contribuya al afianzamiento dela cultura y la sociedad sámi; y4. lograr un entendimiento común de la situación y lasnecesidades de desarrollo de la sociedad sámi.El acuerdo establece que los procedimientos regiránpara el Gobierno y sus ministerios, direcciones yotros organismos subordinados al Estado o paralas actividades relacionadas con los problemas quepueden afectar directamente los intereses sámi,incluyendo la legislación, las reglamentaciones, lasresoluciones administrativas específicas o particulares, loslineamientos, medidas y otras resoluciones. La obligaciónde consultar al Parlamento Sámi alcanza a todas lasformas materiales e inmateriales de la cultura sámi,incluyendo la música, el teatro, la literatura, el arte, losmedios de comunicación, el idioma, la religión, el legadocultural, los derechos inmateriales de propiedad y losconocimientos tradicionales, los nombres de lugares, lasalud y el bienestar social, los centros de día para niños,la educación, la investigación, los derechos de propiedady de utilización de las tierras, los asuntos relacionados conla administración y la utilización de tierras, el desarrollo de66 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

negocios, la cría de renos, la piscicultura, la agricultura,la prospección y extracción de minerales, la energíaeólica, la energía hidroeléctrica, el desarrollo sustentable,la preservación del legado cultural, la biodiversidad y lapreservación de la naturaleza.En principio, las cuestiones de naturaleza general, quese presume afectan a la sociedad en su conjunto, noson alcanzadas por el acuerdo y no quedan sujetas aconsulta. En términos geográficos, los procedimientos deconsulta se aplican a las áreas sámi tradicionales.En sus comentarios sobre las disposiciones particularesincluidas en el acuerdo, el Gobierno informó a susorganismos que:“se llevarán a cabo consultas de buena fe con el objetode alcanzar un acuerdo sobre las medidas propuestas.Esto significa que el proceso de consulta al ParlamentoSámi es algo más que un proceso público ordinariomediante el cual se invita a los organismos relevantesa considerar las diferentes propuestas (proceso deaudiencia), debido a que las partes deben procuraralcanzar, de manera sincera y genuina, un acuerdo sobrelas medidas propuestas. Esto también significa que lasautoridades del Estado tienen la obligación efectuarconsultas al Parlamento Sámi y disponer las medidas quesean necesarias para lograr el acuerdo, a pesar de quela autoridad del Estado involucrada en el proceso puedaconsiderar que la posibilidad de alcanzar un acuerdo sealimitada. Sin embargo, los procedimientos acordados paralas consultas no establecen que siempre deba alcanzarseun acuerdo o consenso sobre las medidas propuestas.El alcance que deben tener las consultas puede variar encasos específicos. El requisito más importante a satisfaceres el de establecer los procesos y procedimientos deconsulta necesarios a fin de permitir que el ParlamentoSámi ejerza una verdadera influencia sobre el proceso yel resultado final. Por ello, una simple reunión informativano lograría satisfacer la obligación de las autoridades delEstado, exigida en virtud del Convenio núm.169 de la OIT,de consultar a los pueblos indígenas”.El comentario aclaratorio ofrece una mayor explicaciónsobre el contenido de la obligación de efectuar consultas:“El cumplimiento de la obligación de efectuar consultasexige que ambas partes estén informadas sobre laposición y evaluaciones de la otra. El Estado partedeberá asegurarse de que sus intereses y opinionesv. Participación, consulta y consentimiento67

sean comunicados al Parlamento Sámi y comprendidospor éste, y de haber comprendido la posición delParlamento Sámi. El Parlamento Sámi tiene la respectivaresponsabilidad de comunicar sus puntos de vistasobre los temas en cuestión. Si las partes no llegan aun acuerdo, se espera que consideren efectuar arreglosy posibles modificaciones a la propuesta original conel objeto de salvar la distancia que existe entre las dosposiciones. Cuando sea necesario, se dispondráninstancias de consulta adicionales”.John Henriksen: Key Principles in Implementing ILOConvenio No. 169, ILO, 2008.Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheterog Sametinget, 2005.5.3.2. Establecimiento de consejos consultivosBolivia: Las organizaciones de indígenas ycampesinos y su interacción con el gobiernoEn términos geográficos, Bolivia se divide en dos regionesprincipales: las tierras altas, densamente pobladas porcomunidades agrícolas indígenas y las tierras bajas quese caracterizan por la presencia de una mayor diversidadde pueblos indígenas, pero menos numerosos, quehistóricamente vivieron de la agricultura, la caza y larecolección.A partir de la revolución nacional en 1952, el término“campesino” se comenzó a utilizar para designar a todoslos habitantes rurales de las tierras altas, incluso a lascomunidades indígenas. Desde entonces, la mayoría delas comunidades indígenas de las tierras altas comenzó aorganizarse en sindicatos de campesinos que abordabansus necesidades no desde una perspectiva étnica sino,más bien, desde una perspectiva de clase. La principalorganización federativa que aglutina a estos sindicatoses la Confederación Sindical Única de TrabajadoresCampesinos (CSUTCB) que fue fundada en 1979.En la década de 1980, los pueblos indígenas de lastierras bajas comenzaron a organizarse para reclamarderechos colectivos basándose en su identidad comopueblo. La principal organización federativa que aglutinaa estos grupos de las tierras bajas es la Confederaciónde Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), fundada en1982. La CIDOB representa a 34 pueblos diferentes en laactualidad.En 1997, se constituyó el Consejo Nacional de Ayllus yMarkas 10) del Qullasuyu (CONAMAQ), que rechazaba lossindicatos como forma de organización adecuada para lastierras altas y pretendía reactivar los tradicionales ayllus ymarkas.Paralelamente, los sindicatos comenzaron a abordar losaspectos culturales de la marginación de los campesinosindígenas, y fueron fusionando, de manera gradual, losreclamos por razones de clase con los reclamos porderechos colectivos, basados en el origen étnico y en lacultura. Este proceso finalizó en 2005, con la aplastantevictoria electoral del Presidente Evo Morales, conocidocomo el “primer presidente indígena”. No obstante, supartido político, el Movimiento al Socialismo (MAS), no esespecíficamente indígena sino más bien un movimientode campesinos que fusiona la ideología socialista conelementos étnicoculturales.Juntos, el CONAMAQ, la CIDOB y la CSUTCB constituyenla representación legítima de casi todos los pueblos ycomunidades indígenas, tanto de las tierras altas comode las tierras bajas de Bolivia, incluso de los campesinosindígenas. En el marco de la Asamblea Constituyente, quedio lugar a la adopción de la nueva Constitución Bolivianaen enero de 2009, las tres organizaciones acordaronun “Pacto de Unidad”, que llevó a la elaboración depropuestas conjuntas para el establecimiento de unEstado plurinacional.Las tres organizaciones participan, además, en distintosmecanismos consultivos en diferentes niveles establecidospor los gobiernos anteriores, a saber:• Los Consejos Educativos de los PueblosOriginarios de Bolivia (CEPOS): no se relacionancon un territorio específico sino que se organizansegún las líneas étnicas; existen Consejospara cada uno de los pueblos indígenas másnumerosos (aymara, quechua, guaraní) así comoun Consejo Educativo Amazónico Multiétnico.Los Consejos participan en la formulación depolíticas educativas y supervisan su adecuadaimplementación.• El Consejo Nacional de Descentralización(CONADES), que consiste en una instanciaconsultiva entre la administración nacional,el poder legislativo, las administraciones10) Ayllus y markas son las formas de organización e instituciones degobierno tradicionales de los pueblos quechua y aymara de las tierrasaltas.68 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

departamentales, los Gobiernos Municipales,actores de la sociedad civil y los centrosacadémicos y de investigación. Tanto CONAMAQ,como CIDOB y CSUTCB intervienen en elCONADES.• El Consejo Nacional de Diálogo, constituido en2006 por el Sistema de Naciones Unidas enBolivia. El Consejo está formado por agencias dela ONU, la CIDOB, la CONAMAQ y la CSUTCBy tiene por objeto establecer un mecanismo deconsulta y participación en línea con lo estipuladoen el Convenio núm. 169 de la OIT y la Declaraciónde las Naciones Unidades sobre los Derechos delos Pueblos Indígenas.Caso citado en: Ramiro Molina Barrios; Los Derechos delos Pueblos Indígenas en un Proceso de Cambio de laNaturaleza de la Nación y del Estado, ILO, 2009.Australia: Establecimiento de un Órgano Nacional deRepresentación IndígenaEn 2008, el Comisionado para la Justicia Social de losAborígenes y los Habitantes de las Islas del EstrechoTorres, Tom Calma, elaboró un informe que delineabalas principales consideraciones a tener en cuentapara el desarrollo de un nuevo Órgano Nacional deRepresentación Indígena en Australia. El informe identificalos diversos y múltiples aspectos que es necesarioconsiderar para el establecimiento de un nuevo órganorepresentativo, pero no propone un modelo para elórgano propiamente dicho, debido a que las decisionesdeben tomarse en consulta con los pueblos indígenas deAustralia. Teniendo en cuenta la aplicación general de lasconsideraciones del Comisionado Calma, se presenta acontinuación una síntesis abarcativa de las mismas:• Principios que deben respaldar a un ÓrganoNacional de Representación Indígena:• Legitimidad y credibilidad tanto ante el gobiernocomo ante los pueblos indígenas;• Responsabilidad “bilateral”: ante el Gobierno y lospueblos indígenas;• Transparencia y responsabilidad en susoperaciones, en la elección o los mecanismospara determinar la aceptación de miembros, en losmecanismos de formulación de políticas y en losprocesos financieros;• Verdadera representatividad de los diversossistemas de gobierno indígena (garantizandola participación de los diferentes grupos de lospueblos indígenas, propietarios tradicionales,jóvenes y mujeres, por ejemplo);• Coherencia y “conexión” en su estructura, enla que exista una clara relación entre el órganonacional y las instituciones indígenas cumbre, lasorganizaciones de prestación de servicios y otrosmecanismos de representación; e• Independencia y solidez en la defensa y el análisisde los temas.Posibles tareas y funciones del Órgano Nacional deRepresentación Indígena:• Ejecución del Programa del Gobierno, por ejemplo,estableciendo las prioridades para el presupuestofederal, contribuyendo en los procesos deplanificación o supervisando la prestación deservicios por parte del gobierno.• Defensa: su eficacia dependerá de una serie decuestiones entre las que se incluyen el hecho deque el órgano esté ubicado dentro o fuera delgobierno y de que presente una sólida estructurade representación.• Formulación y crítica de políticas: el respeto haciael principio de consentimiento libre, previo einformado exige un abordaje nuevo, más abiertoy colaborativo hacia el desarrollo de las políticaspor parte de los departamentos de gobierno, enel que las consultas se llevan adelante para poderalcanzar el consenso y no simplemente paraconocer opiniones.• Contribución a la reforma legislativa: podríapromover de manera activa una reforma de lasleyes e intervenir en la coordinación y el apoyode casos de prueba en colaboración con losmovimientos y organizaciones indígenas deenfoque legal.• Análisis y evaluación del desempeño: si cuentacon la facultad de investigar y una sólida estructuraregional, podría estar bien posicionado para recibir“informes de campo” sobre el desempeño delgobierno, lo que podría volcarse en la defensa yformulación de políticas.Centro de referencia:• podría actuar como uncentro de intercambio de información en el que lasorganizaciones de representación indígena y lasorganizaciones de prestación de servicios podríancompartir información.v. Participación, consulta y consentimiento69

• Representación internacional: podría actuaren la coordinación integral de la participacióninternacional a fin de garantizar una posiciónestratégica y bien orientada, que podría sercomplementada con programas de fomento de lacapacidad.• Investigación: podría contar con su propiobrazo para la coordinación de investigaciones ypodría encargar investigaciones técnicas y de lacomunidad, o bien trabajar en coordinación conlos centros de investigación existentes.• Moderación y mediación: podría dar capacitaciónpara realizar mediaciones, y posiblemente acreditara profesionales y organizaciones para que realicenmediaciones entre los intereses de los pueblosindígenas y los no indígenas.Estructura del Órgano Nacional de RepresentaciónIndígena:Existen dos aspectos centrales a considerar en estepunto: de qué manera el “acotado” liderazgo nacionalpuede permanecer conectado con la amplia base depueblos y comunidades indígenas en el ámbito localy regional hasta llegar al ámbito del Estado o Territorioy nacional, y cómo debería ser la estructura nacionalpropiamente dicha.Algunas alternativas para participar en el ámbito regional ydel Estado o Territorio incluyen las siguientes:• mecanismos formales mediante los cualesel órgano nacional pueda contar con loscomponentes necesarios para estar presente endiferentes niveles.• una combinación de procesos para involucrara diferentes sectores de la comunidad indígena(como los foros de diferentes niveles o losprocesos de afiliación para los individuos y lasorganizaciones); o• procesos de relativa informalidad mediantelos cuales los pueblos indígenas puedan tenerderecho a expresarse en el congreso nacional uotros procesos que reúnan a los individuos entorno a una cuestión técnica o específica.Algunas alternativas para la constitución de la estructuranacional pueden incluir las siguientes:• La estructura nacional podría estar formada pordelegados designados por las sedes regionalesy del Estado o Territorio del órgano, o constituirsemediante un modelo de elección directa en elámbito nacional;• Podría ser una organización que requiriera unaafiliación, por medio de la cual las comunidades,organizaciones o individuos puedan asociarse alórgano;• Podría involucrar en sus actividades a los órganosindígenas cumbre, a órganos indígenas regionaleso del Estado o Territorio y/o a organizacionesindígenas de prestación de servicios;• Podría asignar cargos para formar parte de unconsejo nacional o ejecutivo de representantespara determinados sectores de la comunidadindígena;• Podría estar presidido por un panel de eminenciasindígenas elegidas mediante un proceso deselección por mérito; o• Podría ser una combinación de los métodosanteriores.Por otra parte, debe considerarse lo siguiente:• La forma en la que el Órgano Nacional mantendrá70 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

un equilibrio de géneros y garantizará unaparticipación y representación equitativas para lasmujeres y los jóvenes; y• Si deberían existir procesos que permitieranuna participación más amplia para los pueblosindígenas en los procesos de toma de decisionesnacionales, como por ejemplo mediante laconvocación de un Congreso anual de políticasabierto a todos los pueblos indígenas.Relación del Órgano Nacional de Representación Indígenacon el gobierno federal y el Parlamento:El Órgano Nacional podría establecerse como unaautoridad de gobierno o como una organización nogubernamental. En ambos casos, resulta de particularimportancia mantener una estrecha relación con elgobierno para dos de las funciones propuestas delÓrgano Nacional: asesoramiento sobre las políticas algobierno y análisis del desempeño del gobierno. Lasalternativas para el funcionamiento del Órgano Nacionalpodrían ser:• tener una membresía de oficio en el Equipo deTareas Ministerial sobre Asuntos Indígenas asícomo en el Grupo de Secretarías de AsuntosIndígenas, y por ende, contar con un “lugar enla mesa” donde se tomen las decisiones másrelevantes sobre cuestiones indígenas en el ámbitodel gobierno federal. Como alternativa, podríaactuar como asesor de estos órganos;• ser invitado a participar en los debates del Consejode Gobierno Australiano (COAG), así como de lasdiferentes comisiones del COAG;• desempeñar una función en el sistema decomisiones del Parlamento;• O bien, componer una comisión exclusivamenteindígena, con representantes elegidos demanera democrática, que contaran con todaslas facultades parlamentarias. Más adelante,esta comisión podría convertirse en una cámaraindígena del Parlamento.Financiamiento del Órgano Nacional de RepresentaciónIndígena:Un aspecto crítico a decidir es de dónde provendrá elfinanciamiento para las actividades regulares del Órganonacional. Recibir fondos del Gobierno puede resultar útil,pero podría costar la independencia de la organización.También sería posible que el financiamiento para elÓrgano provenga de subvenciones o de la recaudaciónde fondos. Otra opción podría ser establecer un “fondo afuturo para indígenas” que podría ser financiado medianteuna subvención directa otorgada por el o los gobiernoso mediante la asignación anual de un porcentaje de laspercepciones por impuestos mineros durante un períododeterminado.Summary of Aboriginal and Torres Strait Islanderv. Participación, consulta y consentimiento71

Social Justice Commissioner: Building a sustainableNational Indigenous Representative Body – Issues forconsideration, 2008.Los documentos relacionados con el establecimiento deun órgano de representación nacional pueden consultarseen el sitio Web del Comisionado de Justicia Social paraAborígenes e Isleños de Torres Strait: http://www.hreoc.gov.au/social_justice/repbody/index.htmlNoruega, Suecia y Finlandia: Los parlamentos sámiSe denomina sámi a los pueblos indígenas de Sápmi,es decir, del extremo norte de Europa, que comprendeel norte de los actuales territorios de Noruega, Sueciay Finlandia hasta la península Kola ubicada en Rusia.Según las estimaciones, el pueblo sámi está formadopor alrededor de 60 000 a 70 000 individuos que en sumayoría habitan en Noruega.El Parlamento Sámi es un órgano consultivo derepresentación constituido en Noruega, Suecia y Finlandiaen 1987, 1992 y 1995, respectivamente, mediante la LeySámi con el objeto de poder efectuar consultas al pueblosámi en los asuntos que los afectaran. El mandato yreglamentación de dicho órgano puede variar de maneraconsiderable de un país a otro. En particular, cabedestacar la “obligación de negociar” contemplada en elcapítulo 9 de la Ley del Parlamento Sámi de Finlandia, envirtud de que establece una diferencia significativa conrelación a las respectivas leyes promulgadas en Noruega ySuecia. Las autoridades finlandesas tienen, en verdad, laobligación de negociar con el Parlamento Sámi “en todaslas medidas relevantes y de gran alcance que puedenafectar directa y específicamente la condición de los sámicomo pueblo indígena”. Por el contrario, en el caso deNoruega, se solicita a las autoridades que simplementeden la oportunidad al Parlamento Sámi para que puedaexpresar sus opiniones, mientras que la legislación deSuecia no menciona nada al respecto. En la práctica,preocupa el hecho de que, a pesar de ser consultados,los Parlamentos, sólo tienen una influencia limitada en lasdecisiones finales en vista de que no se les otorga pesosuficiente a sus opiniones.En este respecto, debe destacarse que losProcedimientos de consulta adoptados en Noruega hancontribuido al fortalecimiento de la función del ParlamentoSámi noruego, a quien se dio posteriormente intervenciónen un proceso de consulta en que se trataron, entreotros temas, la nueva ley de minerales, la ley de recursosmarinos y la ley de diversidad biológica.72 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

S. Errico, B. A. Hocking, “Reparations for IndigenousPeoples in Europe: the Case of the Sámi People”, enLenzerini F. (ed.), Reparations for Indigenous Peoples.International and Comparative Perspectives (Oxford,2008), p. 379;IWGIA, The Indigenous World 2008 (El mundo indígena2008), p. 27;Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos,Noruega, (Documento de la ONU: CCPR/C/NOR/CO/5)25 de abril de 2006).Marruecos: el establecimiento del IRCAM.El 17 de octubre de 2001, un órgano consultivodenominado IRCAM (Instituto Real para la Culturaamazighe) fue creado en Marruecos con el mandato dedar opiniones consultivas sobre las medidas encaminadasa salvaguardar y promover la lengua y la cultura Amazigh,en todas sus formas y expresiones. Este organismo estádestinado a apoyar la labor de otras instituciones, queson encargadas de la ejecución de políticas orientadasa introducir la enseñanza de la lengua amazighe en elsistema educativo y garantizar su visibilidad en la vidasocial y cultural del país, así como en los medios decomunicación, a nivel nacional, regional y local.El pueblo Amazigh es un pueblo indígena, querepresentan más del 60 por ciento de la población deMarruecos. Con el presunto de que su cultura es unaparte integral de la identidad marroquí y representa suinnegable sustrato, el rey Mohamed VI decidió crear unainstitución que debe abordar cuestiones relativas a laidentidad y el patrimonio cultural del pueblo Amazigh.Amplias consultas se llevaron a cabo con diversasasociaciones y expertos de la población Amazigh deMarruecos con el fin de obtener un amplio consensosobre la composición del Instituto Real, de conformidadcon el artículo 6 (consulta y participación) del Convenionúm. 169 de la OIT.El Instituto colabora con los agentes pertinentesAmazigh, a través de un enfoque abierto a la consulta y laparticipación en la elaboración de políticas y acciones quepuedan proteger el patrimonio cultural y lingüístico de lalengua amazighe. Esto dio lugar a una reflexión nacionalsobre la voz y los medios necesarios para salvaguardar laidentidad del pueblo amazighe, así como a la planificaciónde acciones dirigidas a revitalizar la vida cultural y artísticade la comunidad Amazigh.La evaluación del trabajo realizado durante estos añospor el IRCAM es de que el Convenio núm. 169 dela OIT, a través de sus disposiciones, puede ser uninstrumento de consolidación cultural y unión. Por lotanto, las disposiciones de los artículos 6 (la consulta y laparticipación), 27 y 28 (educación) se han traducido enuna realidad tangible a través de esta institución en la quela parte esencial de la comunidad Amazigh de Marruecosse vea reflejado.Asociación Tamaynut: La politique de gestion du dossierAmazigh au Maroc à la lumière de la Convention N°169 del’OIT, BIT, 2008Filipinas: El consejo consultivo de los pueblosindígenasEl Artículo 50 de la Ley de derechos de los pueblosindígenas de 1997 establece la constitución de unConsejo Consultivo formado por dirigentes tradicionales,ancianos y representantes de los sectores de mujeresy jóvenes de los diferentes pueblos indígenas, queasesora a la Comisión Nacional para los PueblosIndígenas (NCIP) en las cuestiones relacionadas conlos problemas, aspiraciones e intereses de los pueblosindígenas. En 2003, la NCIP adoptó los Lineamientos parala Constitución y Operatividad del Consejo Consultivo.Estos lineamientos reconocen la constitución deConsejos Consultivos en los ámbitos nacional, regional yprovincial y, además, en el ámbito comunitario cuando sepresente la necesidad de llevar adelante consultas másfocalizadas (art. 12). Entre otras cosas, se convoca alConsejo Consultivo para “deliberar sobre los aspectos ypreocupaciones trascendentes de los pueblos indígenasy para aportar opiniones o efectuar recomendacionessobre las políticas que debería adoptar la Comisión”. EsteConsejo fue constituido en 2006.NCIP Administrative Order No. 1, Series of 2003, 17October 2003;Stavenhagen, Informe de la misión a Filipinas (Documentode la ONU: E/CN.4/2003/90/Add.3). 5 de marzo de 2003.Consejo Consultivo de los Pueblos Indígenas de laComunidad AndinaLa Comunidad Andina consiste en una organizaciónregional constituida con el objeto de promover lacooperación e integración comercial entre sus miembros,es decir, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. El 26 deseptiembre de 2007, el Consejo Andino de Ministrosde Relaciones Exteriores, un órgano de la ComunidadAndina formado por los Ministros de Relaciones Exterioresde Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, fundó el ConsejoConsultivo de los Pueblos Indígenas de la Comunidadv. Participación, consulta y consentimiento73

Andina. El Consejo Consultivo fue concebido como unórgano de asesoramiento para los aspectos políticos,culturales, sociales y económicos de la integraciónsubregional, en tanto afecten a los pueblos indígenas. Elconsejo está formado por un delegado indígena de cadaEstado que es elegido entre aquellos de mayor rango delas organizaciones indígenas nacionales, de conformidadcon los procedimientos que serán establecidos en elámbito nacional. No resulta claro cuál es el valor que sele otorga al asesoramiento que brinda dicho Consejo y dequé manera puede influir en la práctica en las decisionesfinales que tome la Comunidad Andina en los asuntos queafecten a los pueblos indígenas.http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/d674.htmIndia: Consejo Consultivo TribalLa Constitución de India confiere al Presidente la facultadde declarar cualquier área como área reconocida para suinclusión en los anexos quinto y sexto (artículo 244 (i)). Elanexo quinto se aplica a todos los estados excepto losEstados del Noreste, a saber: Assam, Meghalaya, Tripuray Mizoram, que quedan comprendidos por el anexosexto 11) .El anexo quinto establece la constitución de un ConsejoConsultivo Tribal en cada Estado que posee un áreareconocida. Los Consejos deben estar formados poralrededor de 20 miembros, de los cuales las tres cuartaspartes deben ser representantes de Tribus Reconocidaselegidos en la Asamblea Legislativa del Estado. Su funciónes asesorar al Gobernador, cuando éste así lo requiera,sobre asuntos relacionados con “el bienestar y avance delas Tribus Reconocidas en el Estado”. Asimismo, el anexoestablece, entre otras cosas, que las reglamentacionesrelacionadas con la transferencia de tierras por partede las Tribus Reconocidas y entre ellas y la asignaciónde tierras a los miembros de las Tribus Reconocidas nopuede efectuarse sin consultar al Consejo ConsultivoTribal.Constitución de India: http://india.gov.in/govt/constitutions_india.phpGuatemala: Comisión Paritaria sobre los DerechosRelativos a la Tierra de los Pueblos IndígenasLos pueblos indígenas representan aproximadamente lamitad de la población de Guatemala. El reconocimiento11) Los estados de Nagaland, Manipur, Sikkim y Arunachal Pradeshtambién quedan excluidos del alcance del anexo quinto en virtud deque se rigen por disposiciones especiales de la Constitución.74 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

de sus derechos surge del Acuerdo sobre Identidad yDerechos Indígenas firmado en 1995 tras más de 30 añosde conflicto armado interno. Este Acuerdo establece laconstitución de una Comisión Paritaria sobre DerechosRelativos a la Tierra de los Pueblos Indígenas, cuyafunción es llevar a cabo estudios sobre las tierras de lospueblos indígenas, así como elaborar y proponer medidasadecuadas para abordar dicha cuestión. La Comisiónestá formada por miembros gubernamentales e indígenas.Uno de los logros de esta Comisión fue la creación delFondo de Tierras en 1999. El Fondo de Tierras tiene lamisión de desarrollar e implementar una política nacionalreferida al acceso a la tierra, lo que incluye la realizaciónde un programa de regularización de títulos de propiedadde las tierras. El Consejo Ejecutivo está formado porrepresentantes gubernamentales y por un representantede las organizaciones indígenas y un representante de lasorganizaciones de campesinos y trabajadores agrícolas.No obstante lo anterior, tanto el funcionamiento de esteFondo como sus logros para los pueblos indígenas nodejan de ser controvertidos.http://www.congreso.gob.gt/Docs/PAZGuatemala: Leyes y Regulaciones en Materia Indígena(1944-2001), Tomo II, OIT, Costa Rica, 2002.Fondo de Tierras: http://www.fontierras.gob.gtVer también: R. Stavenhagen, Informe de la misión aGuatemala (Documento de la ONU: E/CN.4/2003/90/Add.2) 24 de febrero de 2003.5.3.3. Participación en los consejos electoralesLos Estados pueden garantizar la participación de lospueblos indígenas en los procesos de toma de decisionesde diferentes modos. Algunos Estados han incorporadoun sistema de partes que asegura la participación deuna determinada cantidad de representantes indígenasen las asambleas legislativas nacionales. Con el mismopropósito, otros Estados han redefinido o creado distritoselectorales especiales para facilitar la participaciónde los pueblos indígenas en los consejos electorales.En algunos casos, se revisaron las leyes electorales yotras reglamentaciones afines con miras a brindar a lospueblos indígenas canales directos de participación enlas elecciones públicas que saltean la estructura de lospartidos políticos.Nueva Zelanda: Participación maorí en los órganoselectoralesLas circunstancias históricas, la voluntad política ylas luchas maoríes han traído como consecuencia laamplia representación política maorí en el Parlamentode Nueva Zelanda. Las bancas maoríes aseguradasen el Parlamento se mantienen desde hace 140 añospero su cantidad varía en función de la cantidad demaoríes que se registren en el padrón maorí. El sistemade representación electoral mixto proporcional (MMP)permite que los candidatos ingresen al Parlamento ya seaa través de los 69 electorados (que incluyen 7 electoradosmaoríes) o por medio de listas partidarias preestablecidas.Los votantes maoríes tienen la posibilidad de registrarseen el padrón maorí, que elige a los 7 parlamentariosmaoríes, o en el padrón general. Las bancas maoríesaseguradas confirman la posición única que tienen losmaoríes dentro de la sociedad neozelandesa. Además,les otorgan el control sobre quién los representará en elParlamento y contribuyen a que los maoríes tengan unarepresentación numérica justa. Al mismo tiempo, la opcióndel empadronamiento maorí en el padrón general evitala marginación y obliga a los partidos políticos a teneren cuenta las opiniones maoríes al momento de diseñarpolíticas.Nueva Zelanda introdujo el sistema de MMP en 1993.Desde entonces, el porcentaje de participación maoríen el Parlamento se ha incrementado al punto de que elporcentaje de participación (17,3%, lo que significa quede los 121 miembros parlamentarios, 21 son maoríes) seencuentra levemente por encima del porcentaje maorí enla sociedad neozelandesa (15,1%). El sistema de MMP hapermitido la elección de ciertos miembros parlamentariosmaoríes, que de otra manera no hubieran sido elegidos,pero también el ingreso al Parlamento del Partido Maorí,formado en 2004. Los partidos ubican a los candidatosmaoríes en los primeros puestos de las listas partidariascon el fin de asegurarse el apoyo de los votantes maoríes:25% de los parlamentarios de las listas de los partidosson maoríes. Por otra parte, desde la introducción delsistema de MMP, se ha incrementado la participaciónmaorí en las elecciones, al igual que la intervención maoríen la política nacional. Las recientes medidas a favor delos maoríes y los aun más recientes fondos adicionalesprevistos en el presupuesto de 2007 pueden atribuirse,en parte, a la mayor representación y presencia maorí enla escena política. Por otra parte, el Partido Maorí pusoen marcha medidas positivas para los maoríes, lo queincluyó la revisión de las operaciones en tierras maoríes dela empresa estatal Landcrop, y se opuso insistentemente,si bien sin éxito aún, a la adopción de proyectos queresultaran restrictivos para los maoríes.v. Participación, consulta y consentimiento75

La combinación de bancas maoríes aseguradas y elsistema de MMP representa un ejemplo de participaciónde pueblos indígenas en los consejos electorales al mismonivel, al menos, que los otros sectores de la población.Sin embargo la representación maorí en el Parlamentono se vio reflejada en el ámbito de los gobiernos localesdebido a que los miembros maoríes elegidos para losconsejos locales representan menos del 5%. La Ley deConstitución del Consejo Regional de Plenty de 2001y la Ley de Gobierno Local brindaron a las autoridadeslocales la posibilidad de establecer distritos electoralesmaoríes, pero sólo muy pocos Consejos optaron poresta alternativa. En general, el desinterés maorí por lapolítica local y la falta de voluntad política aún constituyenimportantes obstáculos para lograr una representaciónmaorí justa en el gobierno local. No obstante, vale la penadestacar que las consultas con los maoríes respectode las decisiones que los afectan en el ámbito local hanaumentado.Dr. Alexandra Xanthaki: Good Practices of IndigenousPolitical Participation: Maori Participation in New ZealandElective Bodies, ILO, 2008.Nepal: Participación en el proceso de reformaconstitucionalEn abril de 2008, Nepal celebró elecciones para formaruna Asamblea Constituyente destinada a redactar unanueva constitución para el país. Las elecciones surgieroncomo consecuencia de un proceso de paz que pusopunto final a 10 años de conflictos armados en el país.Los partidos políticos y los grupos de la poblaciónlucharon e hicieron presión para conseguir que laselecciones permitieran elegir una asamblea representativade la gran diversidad de la población del país, por lo quedebieron posponerse tres veces. Finalmente, se establecióen el país un sistema por medio del cual cada ciudadanovotaba dos veces: una en una elección “abierta” por uncandidato individual y otra en una elección “proporcional”por un partido político. Luego, cada partido distribuía losvotos de la lista proporcional en listas preestablecidas, afin de asignar una serie de candidatos que se ajustaran a76 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

la composición étnica del país de manera proporcional.Entonces se eligieron 120 candidatos indígenas a travésde la elección proporcional, que se correspondíanaproximadamente con la proporción de pueblosindígenas del total de la población del país. Por otraparte, se eligieron 82 candidatos indígenas directamenteen la elección abierta y 16 candidatos designados porseparado. En la actualidad, existen en total 218 miembrosindígenas en la Asamblea Constituyente de un total de601, lo que representa, por mucho, la mayor proporciónde miembros indígenas elegidos para formar parte de unórgano político nacional en Nepal.A pesar del progreso obtenido en la representaciónindígena en la Asamblea Constituyente, muchosactivistas indígenas sostienen que no se ha establecidoaún un sistema significativo de consulta y participaciónindígena. Esta crítica abarca una serie de puntos:en primer lugar, los representantes indígenas fueronelegidos, casi exclusivamente, a través de los partidospolíticos, que conservan el derecho de expulsarlos;por otra parte, teniendo en cuenta que muchos delos miembros indígenas de la Asamblea Constituyenteposeen un nivel educativo inferior y menos experienciaen la política nacional, se ha armado un debate entorno a que su capacidad para adoptar posturas firmesrespecto de los asuntos indígenas es limitada. Sumado alo anterior, dentro de los partidos, los políticos indígenasposeen sólo una presencia limitada en los órganosde toma de decisiones, a pesar de contar con unporcentaje proporcional de participación en la AsambleaConstituyente, y algunos activistas se opusieron también ala manera de selección de los candidatos, al sostener quelos partidos políticos tomaron control del proceso en lugarde permitir que las comunidades indígenas eligieran a suspropios representantes.La cuestión de la participación de los pueblos indígenasen el proceso de la Asamblea Constituyente alcanza nosólo a su representación, sino también al mecanismo de laconsulta. Durante su visita a Nepal en noviembre de 2008,el Prof. James Anaya, Relator Especial de las NacionesUnidas sobre la situación de los derechos humanos ylas libertades fundamentales de los pueblos indígenas,hizo referencia a la cuestión de la consulta dentro delproceso de la Asamblea Constituyente ante el Gobierno.Subrayó “la necesidad de desarrollar mecanismosadicionales dentro del proceso de creación de laconstitución para consultar directamente a los pueblosindígenas, a través de representantes elegidos por ellosmismos y de conformidad con sus propios métodos detoma de decisiones, según las exigencias de las normasinternacionales a las cuales Nepal ha adherido.”La cuestión de la participación de los pueblos indígenasen el proceso de la Asamblea Constituyente ha pasadoahora a manos de los tribunales de Nepal, en virtud deque 20 organizaciones indígenas presentaron un casoante la Suprema Corte. Dichas organizaciones sostienenque el actual proceso de la Asamblea Constituyenteviola sus derechos a ser consultados y participar, bajo laConstitución Interina de Nepal, el Convenio núm. 169 dela OIT, la Convención Internacional sobre la Eliminaciónde todas las Formas de Discriminación Racial (ICERD) y laDeclaración de las Naciones Unidas sobre los Derechosde los Pueblos Indígenas. El 1° de marzo, la SupremaCorte emitió una orden judicial de fundamentación dela acción para el gobierno referida a este asunto y, a lafecha, la resolución del caso sigue pendiente.Lama, Mukta S: Nepal, IWGIA Year Book 2009Copenhagen, Denmark (edición en preparación);OHCHR Press Release, “UN expert urges action onNepal’s commitment to indigenous peoples rights”,02/12/08.v. Participación, consulta y consentimiento77

Kenia: Representación en los órganos electoralesEl liderazgo tradicional no cuenta con reconocimientoformal en Kenia. Existen sólo 210 distritos electoralesparlamentarios en el país cuyos límites determina lacomisión electoral de Kenia sin tener en cuenta lanecesidad de garantizar la representación de todas lascomunidades en el ámbito nacional. Las elecciones parala asamblea nacional y los consejos locales se basan en elsufragio universal, y en los representantes, si constituyenuna minoría en un área determinada. Ante la ausencia dedisposiciones expresas y medidas especiales referidasa la representación, los pueblos indígenas y las minoríassiguen siendo excluidos. Esta situación fue reconocidapor el Tribunal Superior en el caso Rangal Lemeigurany otros c/ el Fiscal General y Otros (Caso Ilchamus). Lacomunidad Ilchamus recurrió a un pronunciamiento delTribunal Constitucional (Tribunal Superior) que establecíaque, en la práctica, las probabilidades estadísticas deque un candidato Ilchamus fuera elegido como miembrodel parlamento en el actual distrito electoral era tan bajaque efectivamente impedía toda posibilidad de que lacomunidad alguna vez fuera representada en la CámaraNacional de Asambleas (como ha ocurrido en los últimoscuarenta años). Dicha comunidad sostenía que estehecho violaba sus derechos fundamentales y libertad deexpresión y de conciencia, amparados por el artículo 70de la Constitución de Kenia. En consecuencia, solicitó lacreación de un distrito electoral que atendiera y reflejarasus necesidades y aspiraciones y el nombramiento de unode sus representantes en el parlamento que se ocuparade expresar sus problemas.A través de una resolución ejemplar, el Tribunal Superiorse pronunció respecto de que las minorías, como losIlchamus, tienen derecho a participar e influir en laformulación e implementación de las políticas públicas,y a estar representadas por individuos que pertenezcanal mismo contexto social, cultural y económico queellas. Para que un sistema político sea verdaderamentedemocrático, debe permitir que las minorías tengan supropia voz, expresen sus preocupaciones particulares ybusquen la reparación correspondiente, para sentar asílas bases para una democracia deliberativa. Se consideraque dicha resolución marcó un giro positivo hacia elreconocimiento de los derechos indígenas en la justiciakeniana.Ver: http://www.kenyalaw.orgCaso preparado por Naomi Kipuri.5.3.4. Participación en el gobierno localLa participación en el ámbito local se está abordandoen el contexto de los recientes avances hacia ladescentralización de los Estados y la restitución de lasfacultades a las autoridades regionales y locales. Endeterminados casos, este proceso trae aparejado elreconocimiento de cierta autonomía a favor de los pueblosindígenas. En otros casos, se reconocen las comunidadesindígenas como divisiones territoriales de la organizaciónadministrativa de los Estados. En este contexto, el Estadopodría reconocer la organización social y política de lascomunidades indígenas.78 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Panamá: Unidades territoriales especialesEl Artículo 5 de la Carta Magna de Panamá, señala quela ley podrá crear divisiones políticas, para sujetarla aregímenes especiales. En ese sentido, Panamá tienecinco circunscripciones territoriales especiales, que tienenuna autonomía administrativa a través de sus CongresosGenerales, Tradicionales, Regionales y Locales. Todosellos se rigen por sus tradiciones y costumbres, y adoptansus propias decisiones, las que no pueden ser contrariasa la Constitución, ni a las leyes de la República. Porsu parte, el Estado reconoce los rasgos únicos de lasociedad indígena en contraste con la nacional, y losindígenas se acomodan a ciertos intereses del Estadode soberanía, seguridad y explotación de recursos, parapoder ganar su propio terruño. Los pueblos indígenastoman la mayoría de las decisiones que conciernen aaspectos culturales, económicos y políticos que afectana sus poblaciones y vigilan por el aseguramiento de losderechos indígenas.La Comarca Kuna Yala tiene una extensión de 5 500 Km²en el noroeste de Panamá, que incluye tierra y mar. LaComarca es regida por el Congreso General Kuna (CGK)(Onmaked Summakaled), que es la máxima autoridad, y loconforman los congresos locales de las 49 comunidades,cada una de ellas representada por un Saila. La Comarcaes dirigida por tres Caciques Generales que son elegidospor el CGK. El CGK se reúne cada 6 meses durante 4días. En estos Congresos es obligatorio que participenademás de los 49 Sailas en representación de suscomunidades, los diputados de la Asamblea Nacional,el Gobernador comarcal, los 4 representantes de losdos Corregimientos y los directores regionales de cadainstitución que tiene presencia en la Comarca. Además,cada comunidad tiene la obligación de incluir dentro de sudelegación a una mujer. La participación de las mujeresfue aprobada por los Saila en una sesión del CGK, peroeste acuerdo aún no se ha cumplido en su mayoría porparte de las comunidades.En paralelo existe el Congreso de la Cultura Kuna(Onmaked Namakaled), creado en 1971. Es responsablede la defensa y divulgación de la cultura Kuna, nopuede involucrarse en política y es dirigido por los SailasDummagan de la tradición Kuna.El Congreso General de la Cultura y el CGK están porencima de todas las organizaciones kunas, institucionesgubernamentales y privadas, pero actúan consultando ycoordinando con ellos. Cualquier organismo que deseanegociar o realizar convenios o proyectos en la ComarcaKuna Yala, debe hacerlo con una de esas instancias, y deacuerdo con sus competencias.http://www.oas.org/Juridico/MLA/sp/pan/sp_pan-int-textconst.pdfCaso preparado por Myrna Cunninghamv. Participación, consulta y consentimiento79

vi.Derecho consuetudinario,sistemas penales y accesoa la justicia80

6.1. Costumbres y derechoconsuetudinarioMuchos pueblos indígenas y tribales poseen suspropias costumbres y prácticas y con ellas conformansu derecho consuetudinario. Dicho derecho ha idoevolucionando a lo largo de los años, lo que contribuye amantener una sociedad armónica. En general, para poderaplicar estas prácticas y costumbres tradicionales, lospueblos indígenas cuentan con sus propias estructurasinstitucionales, como los órganos o consejos judicialesy administrativos. Estos órganos poseen normas yreglamentaciones que aseguran el cumplimiento de lasleyes consuetudinarias. Con frecuencia, el incumplimientose sanciona, y las faltas individuales suelen tener uncastigo específico.La implementación eficaz de los derechos de los pueblosindígenas reconocidos internacionalmente – inclusolos derechos sobre las tierras y los recursos, y losderechos culturales, sociales y económicos – exige elreconocimiento y la aceptación de las costumbres, elderecho consuetudinario y los sistemas jurídicos de lospueblos indígenas, en especial en lo que respecta a losderechos colectivos, de fundamental importancia para lospueblos indígenas.El Convenio núm. 169 reconoce el derecho a que lospueblos indígenas tengan sus propias costumbres y leyesconsuetudinarias, y establece que tales costumbres yleyes deben tenerse en cuenta en la aplicación de lasleyes nacionales.Convenio núm. 169, artículo 81. Al aplicar la legislación nacional a los pueblosinteresados deberán tomarse debidamente enconsideración sus costumbres o su derechoconsuetudinario.2. Dichos pueblos deberán tener el derecho deconservar sus costumbres e instituciones propias,siempre que éstas no sean incompatibles con losderechos fundamentales definidos por el sistemajurídico nacional ni con los derechos humanosinternacionalmente reconocidos. Siempre que seanecesario, deberán establecerse procedimientospara solucionar los conflictos que puedan surgir enla aplicación de este principio.vi. Derecho consuetudinario, sistemas penales y acceso a la justicia81

De conformidad con el artículo 8(2) del Convenio,sólo quedan excluidas del principio consagrado en elartículo 8(1) aquellas costumbres e instituciones quesean incompatibles con los derechos fundamentalesdefinidos por el sistema jurídico nacional y con losderechos humanos internacionalmente reconocidos. Estadisposición establece un criterio de exclusión acumulativo:las costumbres deben ser incompatibles tanto con (a) lalegislación nacional como con (b) las disposiciones delos derechos humanos internacionalmente reconocidos.En consecuencia, no podrán emplearse aquellasdisposiciones legales nacionales que sean incompatiblescon los derechos humanos internacionalmentereconocidos para justificar el desconocimiento de lascostumbres de los pueblos indígenas en la aplicaciónde la legislación nacional. Por otra parte, no puedenjustificarse las costumbres indígenas si transgredenlos derechos humanos fundamentales. Un ejemplode ello es el caso de la mutilación genital femenina 1) ,llevada a cabo en ciertas comunidades indígenascomo práctica tradicional, o el ritual de enterrar vivosa niños discapacitados o de madres solteras, según loestablecido por las normas culturales 2) .guarda estrecha relación con la cuestión del derechoconsuetudinario, en virtud de que tal derecho constituyeuna fuente importante para la enumeración de losderechos y responsabilidades de las personas indígenasque viven dentro de comunidades indígenas (Henriksen2008).Declaración de las Naciones Unidas sobre losDerechos de los Pueblos IndígenasArtículo 34Los pueblos indígenas tienen derecho apromover, desarrollar y mantener sus estructurasinstitucionales y sus propias costumbres,espiritualidad, tradiciones, procedimientos,prácticas y, cuando existan, costumbres osistemas jurídicos, de conformidad con las normasinternacionales de derechos humanos.Artículo 35Los pueblos indígenas tienen derecho a determinarlas responsabilidades de los individuos para consus comunidades.El artículo 34 de la Declaración de las Naciones Unidassobre los Derechos de los Pueblos Indígenas reafirmael principio contenido en el artículo 8(2) del Convenioen el sentido de que son los derechos humanosinternacionalmente reconocidos los que determinanlos parámetros para decidir qué costumbres soninaceptables: los derechos humanos internacionalmentereconocidos establecen los parámetros universalesmínimos para los derechos y libertades humanos quesurgen de la dignidad inherente a la persona humana.El artículo 34 de la Declaración estipula que los pueblosindígenas tienen derecho a promover, desarrollar ymantener sus estructuras institucionales y sus propiascostumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos,prácticas y, cuando existan, costumbres o sistemasjurídicos, de conformidad con las normas internacionalesde derechos humanos. Asimismo, el artículo 35 de laDeclaración establece que los pueblos indígenas tienenderecho a determinar las responsabilidades de losindividuos para con sus comunidades. Esta disposición1) Práctica cultural habitual en algunos pueblos indígenas, por ejemplode Kenia y Tanzania.2) (a) Hugo Marques (2008) The Indian Child who was Buried Alivehttp://www.lifesitenews.com/ldn/2008/feb/08022604.html ;(b) O’Brien, Elisabeth (2007) Anthropology Professor says Tribal Killingsof Disabled Babies should be Respected (http://www.lifesitenews.com/ldn/2007/jul/07070403.html)El reconocimiento constitucional de las costumbres ysistemas jurídicos de los pueblos indígenas constituye unamedida primordial para el desarrollo de un régimen jurídicoque verdaderamente contemple los derechos y prácticasconsuetudinarios indígenas y les permita coexistircon el sistema jurídico nacional. El reconocimientoy la aceptación de las costumbres y el derechoconsuetudinario en las decisiones sobre las políticas y enla aplicación de las leyes y reglamentaciones nacionales,por parte de las autoridades nacionales parece dependerde dos factores principales:1. el nivel de aceptación general del pluralismo legaldentro del sistema jurídico nacional;2. las áreas en las cuales se busca que las costumbreso el derecho consuetudinario sean aplicables.La tendencia general indica que las costumbres y elderecho consuetudinario indígenas tienen más aceptacióncuando se aplican en relación con individuos que habitandentro de las comunidades indígenas. Esta tendencia severifica en el ámbito del derecho consuetudinario personal,y en diferentes costumbres y rituales religiosos, culturaleso sociales dentro de las comunidades. Por el contrario,los aspectos colectivos del derecho consuetudinarioindígena, con frecuencia parecen verse como una“amenaza” para los sistemas jurídicos nacionales más82 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

que como una aportación complementaria y válida parael desarrollo de un pluralismo jurídico, que es un requisitoindispensable del multiculturalismo. Las costumbres y elderecho consuetudinario indígenas se aplican con mayorreticencia, cuando se tienen en cuenta, a lo relacionadocon las cuestiones que afecten los intereses económicosdel estado o de terceros, en especial en lo que respectaa derechos consuetudinarios sobre las tierras, territorios yrecursos (Roy 2004: pp. 305-312).Aun así, el nivel de aceptación del pluralismo jurídico,que se refleja en la aceptación del estado y la aplicaciónde las costumbres y leyes consuetudinarias de lospueblos indígenas, parece ser selectivo y pragmático,y determinado, en gran medida, por los intereseseconómicos de la población mayoritaria de la población ode ciertos sectores de la comunidad nacional (Henriksen2008).6.2. Delitos y sistemas penalesEl Convenio núm. 169 establece que deberán respetarselos métodos tradicionales de sanción de los pueblosindígenas e incluso tenerse en cuenta en la aplicación dela legislación en general.Convenio núm. 169Artículo 91. En la medida en que ello sea compatible conel sistema jurídico nacional y con los derechoshumanos internacionalmente reconocidos,deberán respetarse los métodos a los que lospueblos interesados recurren tradicionalmentepara la represión de los delitos cometidos por susmiembros.2. Las autoridades y los tribunales llamados apronunciarse sobre cuestiones penales deberántener en cuenta las costumbres de dichos pueblosen la materia.Artículo 101. Cuando se impongan sanciones penalesprevistas por la legislación general a miembros dedichos pueblos deberán tenerse en cuenta suscaracterísticas económicas, sociales y culturales.2. Deberá darse la preferencia a tipos de sancióndistintos del encarcelamiento.En virtud del artículo 9(1), los Estados deberán respetarlos métodos empleados tradicionalmente por los pueblosindígenas para la represión de los delitos penales y otrasvi. Derecho consuetudinario, sistemas penales y acceso a la justicia83

ofensas, en la medida en que dichos métodos seancompatibles con el sistema jurídico nacional y con losderechos humanos internacionalmente reconocidos.Esto significa que los métodos de sanción tradicionalesque violan los derechos humanos individuales no quedanlegitimados en virtud de esta disposición. El otro criterioque menciona el artículo 9(1) (la compatibilidad con elsistema jurídico nacional), no se limita a la cuestión de lacompatibilidad jurídica sustantiva sino que se extiende ala compatibilidad integral con el sistema de administraciónde justicia del país en cuestión.Muchos pueblos indígenas continúan aplicando susmétodos tradicionales para sancionar los delitos menorescometidos por sus miembros, sin que el estado interfieraen ello, mientras que para la sanción de delitos másgraves sí se observan los procedimientos jurídicosnacionales correspondientes. Sin embargo, en los casosen los que se aplican los procedimientos legales generalesen respuesta a delitos cometidos por individuos indígenas,las autoridades y tribunales que lleven adelante dichoscasos también deberán tener en cuenta las costumbresdel pueblo indígena en cuestión (Artículo 9(2); cf.Henriksen 2008).6.3. Acceso a la justiciaLa posición de marginación de los pueblos indígenas serefleja con frecuencia en su limitado acceso a la justicia.No sólo corren el riesgo particular de ser víctimas decorrupción, explotación sexual y económica, violacionesde los derechos fundamentales del trabajo, violencia, etc.,sino que también cuentan con escasas posibilidades deobtener una reparación judicial. En muchos casos, lospueblos indígenas no están familiarizados con las leyesnacionales o con el sistema jurídico nacional ni cuentancon el contexto educativo ni los medios económicos quepuedan garantizarles el acceso a la justicia. Por lo general,tampoco hablan ni leen el lenguaje oficial que se empleaen los procedimientos legales, por lo que pueden sentirseconfundidos en la cortes, audiencias o tribunales. Paraabordar esta situación, el artículo 12 del Convenio estipulaque los pueblos indígenas deben tener acceso al uso delsistema jurídico para que pueda asegurarse la aplicaciónde los derechos que les fueron garantizados. Asimismo,establece que, si fuere necesario, los pueblos indígenaspodrán contar con intérpretes en las cortes y en otrosprocedimientos legales. Esta última disposición tiene porobjeto garantizar que puedan comprender lo que estásucediendo y, además, que puedan hacerse entender.Con frecuencia, el mayor porcentaje de presosy muertos detenidos pertenece a miembros delos pueblos indígenas. En Australia, entre 1980y 1997, por lo menos 220 aborígenes murierondurante su detención. Siendo sólo el 1,4% de lapoblación adulta, los aborígenes representabanmás del 25 % del total de muertes ocurridas enprisión, generalmente debidas a malas condicionesde detención, problemas de salud y suicidios, entreotras causas. Esto subraya la necesidad de quelos jueces, tribunales y administradores nacionalesse esfuercen por encontrar formas alternativas desanción cuando se juzga a ofensores indígenas otribales. 3)Convenio núm. 169Artículo 12Los pueblos interesados deberán tener proteccióncontra la violación de sus derechos, y poderiniciar procedimientos legales, sea personalmenteo bien por conducto de sus organismosrepresentativos, para asegurar el respeto efectivode tales derechos. Deberán tomarse medidas paragarantizar que los miembros de dichos pueblospuedan comprender y hacerse comprender enprocedimientos legales, facilitándoles, si fuerenecesario, intérpretes u otros medios eficaces.3) ILO Convention No. 169: A Manual, ILO, 2003.84 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Un enfoque operativo para mejorar el acceso a lajusticiaEl PNUD define el “acceso a la justicia” como:“La capacidad de los individuos de buscar y obteneruna respuesta satisfactoria a sus necesidades jurídicasa través de las instituciones formales o informales dejusticia, de conformidad con las normas de derechoshumanos”.Al vincular el acceso a la justicia con los derechoshumanos en general y el marco del desarrollo, el PNUDpone el acento en la facultad que tienen los individuos deexigir la responsabilización de dos maneras: empleandolos derechos humanos para definir el alcance mínimode los reclamos legítimos, y mejorando los mecanismosy procesos de responsabilización mediante los cualesprotegen dichos reclamos. Dichos mecanismos deresponsabilización no sólo comprenden los sistemasjurídicos formales y consuetudinarios, sino tambiéndiferentes mecanismos, que incluyen los medios decomunicación, las comisiones parlamentarias, etc. Espor ello que el acceso a la justicia se entiende como unproceso que debe adaptarse a un contexto específicoy que requiere la capacitación de todos los actores. Eneste sentido, el PNUD identifica los siguientes elementosesenciales:• Protección legal (reconocimiento de los derechosdentro de los sistemas de justicia que otorguela posibilidad de obtener una respuesta asus necesidades jurídicas ya sea mediantemecanismos formales o tradicionales).• Conciencia legal (conocimiento por parte delos individuos de la posibilidad de obtener unareparación jurídica mediante los sistemas dejusticia formales o tradicionales).• Asistencia y asesoramiento legal (acceso aprofesionales capacitados para iniciar y llevaradelante procedimientos jurídicos).• Adjudicación (proceso de determinación deltipo de reparación jurídica o compensación másadecuado, ya sea regulado por la legislaciónformal, como ocurre en los tribunales, o por lossistemas jurídicos tradicionales).• Ejecución (implementación de órdenes,resoluciones, y acuerdos que surjan de laadjudicación formal o tradicional).• Supervisión de la sociedad civil y del parlamento(funciones de vigilancia y control con respecto alos sistemas de justicia). 4)4) UNDP: Programming for Justice - Access for All. APractitioner’s Guide to a Human-Rights –Based Approach toAccess to Justice, 2005.vi. Derecho consuetudinario, sistemas penales y acceso a la justicia85

6.4. Aplicaciones prácticas: DerechoconsuetudinarioAmérica Latina: Reconocimiento del derechoconsuetudinario indígenaEn América Latina, la incorporación del derechoconsuetudinario indígena a los sistemas jurídicosnacionales viene desarrollándose desde la décadade 1990 para cubrir los vacíos que surgieron de unaadministración ineficaz y deplorable de la justicia, paraservir de respuesta de los estados a la intensa presión porparte de las organizaciones indígenas, y para satisfacerlos requisitos surgidos de la ratificación del Convenio núm.169 de la OIT.Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Nicaragua, Paraguay,Perú y Venezuela admiten el pluralismo jurídico en susconstituciones reconociendo la naturaleza multicultural omultiétnica de sus sociedades.Donna Lee Van Cott: Legal Pluralism and InformalCommunity Justice Administration in Latin America. http://www.nd.edu/~cmendoz1/datos/papers/vancott.pdfEcuador: Reconocimiento del pluralismo jurídicoEl reconocimiento del pluralismo jurídico se ha venidodesarrollando en Ecuador desde 1998, año en el queel país ratificó el Convenio núm. 169. La ConstituciónNacional de 1998, estableció que “Las autoridades delos pueblos indígenas ejercerán funciones de justicia,aplicando normas y procedimientos propios para lasolución de conflictos internos de conformidad con suscostumbres o derecho consuetudinario, siempre que nosean contrarios a la Constitución y las leyes. La ley harácompatibles aquellas funciones con las del sistema judicialnacional”.Este reconocimiento constitucional reafirma laheterogeneidad de las culturas y la existencia de unpluralismo jurídico en el país. Ello implica que en un mismoámbito territorial conviven dos o más sistemas jurídicos.A pesar de la ratificación del Convenio núm. 169 ylas reformas constitucionales, Ecuador aún no se hatransformado plenamente en un Estado multicultural ypluralista. En la práctica, los jueces y otras autoridadesen la materia desestiman los sistemas jurídicos indígenas86 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

por considerarlos “estáticos”, “arcaicos” y “salvajes” porlo que continúan actuando en el marco de una sociedadcaracterizada sólo por una cultura, un idioma y un sistemajudicial. De esta manera, ignoran la naturaleza flexible ydinámica de los sistemas contemporáneos indígenas quetienden a adaptarse a las cambiantes relaciones con losactores externos así como a los cambios que acontecendentro de sus comunidades.A fin de subsanar dicha situación, el Consejo deDesarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador(CODENPE), suscribió un convenio con el MinisterioPúblico con el objeto de crear una Unidad de JusticiaIndígena. Las fiscalías indígenas tienen por objeto velarpor el respeto y la vigencia de los derechos de losindígenas en los procedimientos jurídicos nacionales enlos que se esté procesando a un indígena. El CODENPEy la Corte Suprema trabajan coordinados con el fin delograr el nombramiento de jueces indígenas que puedandictaminar respecto de casos penales en las provincias enlas que operan los fiscales.Lourdes Tiban: El derecho indígena y su relación con lajusticia ordinariahttp://www.latinoamerica-online.info/2008/indigeni08_derecho.htm;http://www.ecuanex.net.ec/constitucion.Caso preparado por Brenda Gonzáles Mena.Bangladesh: Reconocimiento del derechoconsuetudinario familiarLa situación de Bangladesh es un ejemplo de que elreconocimiento de los sistemas legales indígenas porparte del estado varía en función de la naturaleza de loscasos.Las leyes personales de los pueblos indígenas deChittagong Hill Tracts (CHT), Bangladesh, sobrematrimonio, herencia, y otras cuestiones afines se rigenpor prácticas, usos y costumbres no escritos. El Estadoacepta dicha situación en virtud de que el derechoconsuetudinario familiar de los diferentes pueblosindígenas de CHT por lo general no entra en conflictocon otras legislaciones y sistemas debido a que laregión cuenta con su propio sistema de autogobiernoparcialmente autónomo que reconoce el derecho y lajurisprudencia indígenas. La regulación del derechoconsuetudinario personal de los pueblos indígenasde CHT proviene en gran medida de las institucionestradicionales de CHT, los jefes de las aldeas, los caciques,y los jefes tradicionales o rajas.Sin embargo, se cuestiona mucho más el estatus legaldel derecho consuetudinario de estos pueblos sobre lastierras y los recursos naturales de CHT. Es común que losderechos consuetudinarios forestales y sobre las tierrassólo sean válidos en la medida que no entren en conflictocon las leyes estatales.Raja Devasish Roy (2004), Challenges for JuridicalPluralism and Customary Law of Indigenous Peoples: TheCase of the Chittagong Hill Tracts, Bangladesh;Defending Diversity: Case Studies (Ed. Chandra Roy), theSaami Council, pages 89-158;Caso citado en John Henriksen: Key Principles inImplementing ILO Convenio No. 169, ILO, 2008.Kenia: Aceptación selectiva del derechoconsuetudinarioExiste un reconocimiento limitado del derechoconsuetudinario en Kenia y en muchas ex coloniasinglesas, donde las constituciones establecen elreconocimiento obligatorio del derecho consuetudinarioen lo que respecta a adopciones, matrimonios, divorcios,entierros y devolución de la propiedad en caso de muerte,entre otras cosas. El derecho consuetudinario tambiénse aplica, con alcance limitado, al reconocimiento delos dirigentes locales, como los jefes, si bien se hancreado estructuras paralelas para subvertir y debilitar lasexistentes. Al mismo tiempo, la autoridad y validez de estederecho se ha visto debilitada gracias a la cláusula decontrariedad (repugnancy clause) recibida de la herenciade las leyes y tradiciones coloniales, que exigen que hayacoherencia entre el derecho consuetudinario, todas lasleyes escritas y la constitución. La cláusula permite laaceptación del derecho consuetudinario en tanto no seacontrario a las leyes escritas.La mutilación genital femenina (MGF) es una prácticacomún y muy arraigada entre muchas comunidadesafricanas, tanto indígenas como no indígenas. LaMGF consiste en un rito social de paso en estassociedades, y las niñas a las que no les ha practicado lamutilación se consideran incompletas por lo que debenenfrentar la estigmatización. La MGF suele traer gravescomplicaciones físicas y a largo plazo, por lo que seconsidera que constituye un acto de violencia contra lamujer, más bien contra las niñas, y una violación de losderechos humanos.Si bien ya ninguna institución del gobierno de Kenia llevaa cabo las circuncisiones a las niñas, y la Ley de la Niñezvi. Derecho consuetudinario, sistemas penales y acceso a la justicia87

de 2001 (artículo 8) prohíbe la circuncisión de las niñas, laMGF aún es una práctica generalizada en la comunidadMaasai y en otras comunidades. En cierta medida, ellose debe a la falta de implementación, por parte de lasautoridades, de medidas de prevención adecuadasque protejan a las niñas de la mutilación forzosa. Desdeel punto de vista de los derechos humanos, es unacostumbre inaceptable y el Estado está obligado agarantizar que no se practique, no obstante el hecho deque, en ciertos casos, pueda definirse a este fenómenocomo una costumbre indígena.Por el contrario, muchas veces se recurre a la cláusulade contrariedad para invalidar el derecho consuetudinariopositivo. Por ejemplo, las costumbres Maasai que rigenlos derechos sobre las tierras y los recursos sólo seaceptan y tienen en cuenta en cierta medida.G. Nasieku Tarayia (2004) Legal Perspectives of MaasaiCulture, Customs and Traditions;Defending Diversity: Case Studies (Ed. Chandra Roy), theSaami Council.Caso preparado por Naomi Kipuri y John Henriksen.Finlandia, Noruega y Suecia: Reconocimiento de lascostumbres y el derecho consuetudinario sámiSi bien, en principio, las costumbres y prácticastradicionales sámi constituyen fuentes de aplicación bajolos respectivos sistemas jurídicos nacionales, puededecirse que sólo se tienen en cuenta hasta cierto punto,y con varias limitaciones, en las decisiones sobre laspolíticas o en el desarrollo y la aplicación de la legislaciónnacional.El artículo 9 del borrador del Convenio Nórdico sobre losSámi que figura a continuación aborda la cuestión de lascostumbres jurídicas de los sámi:Los estados mostrarán el debido respeto por lasconcepciones que el pueblo sámi tenga sobre el derechoy las tradiciones y costumbres jurídicas. De conformidadcon las disposiciones del primer párrafo, durante laelaboración de la legislación en las áreas donde puedanexistir costumbres jurídicas sámi trascendentes, losestados deberán investigar de manera particular si talescostumbres existen y, de ser así, considerar si debeotorgarse protección a las costumbres o reflejarse deotro modo en la legislación nacional. Asimismo, deberánconsiderarse debidamente las tradiciones jurídicas sámien la aplicación de la ley.Caso citado en John Henriksen: Key Principles inImplementing ILO Convenio No. 169, ILO, 2008.Namibia: Reconocimiento de las autoridadestradicionalesLa Constitución de Namibia reconoce el derechoconsuetudinario y las autoridades tradicionales comoparte de su sistema jurídico. La Ley de AutoridadesTradicionales N° 25 del año 2000 prevé el establecimientode autoridades tradicionales, como jefes o dirigentes delas comunidades tradicionales y consejeros tradicionales.Dichas autoridades tienen la responsabilidad de88 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

implementar las leyes consuetudinarias y resolverdisputas. Para ser reconocidas, deben presentar unasolicitud al Estado, por lo que la facultad de otorgar onegar el reconocimiento a los dirigentes tradicionalesrecae en el gobierno. Sin embargo, el Comité para laEliminación de la Discriminación Racial (CERD), entreotros, ha cuestionado la falta de un criterio claro parael reconocimiento de los dirigentes tradicionales y elhecho de que no exista ninguna institución que evalúelas solicitudes de reconocimiento además del gobierno.Sin embargo, ciertas ONG consideran que la Ley deAutoridades Tradicionales es una oportunidad paraque los pueblos indígenas participen de manera máseficaz en la toma de decisiones, si bien resta resolveralgunos desafíos, como la capacitación necesaria enadministración y liderazgo, que sería necesaria parala plena implementación de la Ley para los pueblosindígenas.Observaciones finales del Comité para la Eliminación de laDiscriminación Racial (CERD): Namibia, agosto de 2008(Documento de la ONU: CERD/C/NAM/CO/12)Namibian Constitution, Traditional Authorities Act;R Kappleca & WIMSA ‘Civil Rights in Legislation andPractice: A Case Study from Tsunkwe District West,Namibia’ en Hitchcock and D Vinding (eds) IndigenousPeoples Rights in Southern Africa (2004) 91.Caso preparado por Naomi Kipurise presenta un caso ante el tribunal de apelaciones, elTribunal Superior de Groenlandia permite la participaciónde fiscales, jueces y abogados capacitados en la materia.Commission on Greenland’s Judicial System, Report No.1442/2004;John Henriksen: Key Principles in Implementing ILOConvention No. 169, ILO, 2008.Filipinas: Instituciones de resolución de conflictosLa Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas reconoceel derecho de los pueblos indígenas a “emplear lossistemas jurídicos, instituciones para resolución deconflictos, procesos o mecanismos para consolidarla paz y otras leyes y prácticas consuetudinariascomúnmente aceptados por ellos, dentro de susrespectivas comunidades, en tanto sean compatiblescon el sistema jurídico nacional y los derechos humanosinternacionalmente reconocidos” (art.15).http://www.ncip.gov.ph/mandatedetail.php?mod=ipra.Groenlandia (Dinamarca): Código penal basado en elderecho consuetudinarioEl Código Penal de Groenlandia se basa, en parte, en elderecho consuetudinario de los inuit de Groenlandia, alque se recurre en especial para la sanción de los delitospenales, mientras que la determinación de la culpabilidadse recurre al derecho penal danés.El encarcelamiento como sanción sólo es aplicable en loscasos de los delitos más graves, o en otros casos quese considere necesario. Las sanciones individuales porlo general consisten en amonestaciones, multas, prisiónen suspenso y servicio comunitario. No existen prisionesde régimen cerrado en Groenlandia sino sólo institutoscorreccionales nocturnos. Durante el día, los reclusospueden salir del instituto correccional para trabajar,estudiar y llevar a cabo otras actividades, entre las que seincluyen la caza y la pesca.El sistema jurídico de Groenlandia también difierenotoriamente en otros sentidos de los sistemas jurídicosde otros países. Por ejemplo, los jueces de distrito,asesores y abogados de la defensa son individuoslocales legos y no abogados profesionales. Sólo cuandovi. Derecho consuetudinario, sistemas penales y acceso a la justicia89

90VII. Tierras y territorios

7.1. El concepto de tierraLa mayoría de los pueblos indígenas tiene una relaciónespecial con la tierra y los territorios que habitan. Sonlos lugares donde vivieron sus ancestros y donde sedesarrollan su historia, conocimientos, prácticas desustento y creencias. Para gran parte de los pueblos, elterritorio tiene un significado sagrado o espiritual, que vamucho más allá del aspecto productivo y económico de latierra. En las palabras del Relator Especial de las NacionesUnidas Martínez Cobo:“Es esencial que se conozca y comprenda la relaciónespecial profundamente espiritual de los pueblosindígenas con sus tierras, como algo básico en suexistencia como tales y en todas sus creencias,costumbres, tradiciones y cultura. Para los indígenas,la tierra no es meramente un objeto de posesión yproducción... la tierra no es mercadería que puedaapropiarse sino un elemento material del que debegozarse libremente.” 1)Los aspectos más importantes del concepto de tierra yterritorio se reflejan ampliamente en el Convenio núm.169, que cuenta con una serie de disposiciones queexplican el concepto de tierra y territorio, los derechosde los pueblos indígenas a la posesión y a la propiedad,y los requisitos para identificar las tierras, proteger susderechos y solucionar las reivindicaciones de tierras.Como punto de partida central, el Convenio núm.169 de la OIT establece que:Artículo 131. Al aplicar las disposiciones de esta partedel Convenio, los gobiernos deberán respetarla importancia especial que para las culturas yvalores espirituales de los pueblos interesadosreviste su relación con las tierras o territorios, o conambos, según los casos, que ocupan o utilizan dealguna otra manera, y en particular los aspectoscolectivos de esa relación.2. La utilización del término “tierras” en los artículos15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, loque cubre la totalidad del hábitat de las regionesque los pueblos interesados ocupan o utilizan dealguna otra manera.El Artículo 25 de la Declaración de las Naciones Unidassobre los Derechos de los Pueblos Indígenas reafirmaestos conceptos al estipular que los pueblos indígenastienen derecho a mantener y fortalecer su propia relaciónespiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costerosy otros recursos que tradicionalmente han poseídou ocupado y utilizado de otra forma, y a asumir lasresponsabilidades que a ese respecto les incumben paracon las generaciones venideras.El territorio es la base de la economía y las estrategiasde sustento, las instituciones tradicionales, el bienestarespiritual y la identidad cultural particular de la mayoríade los pueblos indígenas. En consecuencia, la pérdida detierras ancestrales amenaza la sobrevivencia misma comocomunidades y pueblos distintos. Es por ello que debeentenderse que cuando el Convenio habla de “tierra”, elconcepto abarca la totalidad del territorio que emplean,lo que incluye los bosques, ríos, montañas y marescosteros y tanto la superficie como el subsuelo.7.2. Protección del derecho a la propiedady a la posesiónTeniendo en cuenta la crucial importancia que poseenlas tierras y los territorios para los pueblos indígenas, elConvenio incluye una serie de disposiciones que protegensu derecho a la propiedad y a la posesión.1) Jose R. Martinez Cobo, Relator especial de la Subcomisión dePrevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías: Studyon the Problem of Discrimmination Against Indigenous Populations.(Documento de la ONU: E/CN.4/Sub.2/1986/7/Add.1, párrafos 196 y197).vii. Tierras y territorios91

Convenio núm. 169 de la OIT:Artículo 14:1. Deberá reconocerse a los pueblos interesadosel derecho de propiedad y de posesión sobre lastierras que tradicionalmente ocupan. Además,en los casos apropiados, deberán tomarsemedidas para salvaguardar el derecho de lospueblos interesados a utilizar tierras que no esténexclusivamente ocupadas por ellos, pero a lasque hayan tenido tradicionalmente acceso parasus actividades tradicionales y de subsistencia. Aeste respecto, deberá prestarse particular atencióna la situación de los pueblos nómadas y de losagricultores itinerantes.2. Los gobiernos deberán tomar las medidas quesean necesarias para determinar las tierras quelos pueblos interesados ocupan tradicionalmentey garantizar la protección efectiva de sus derechosde propiedad y posesión.3. Deberán instituirse procedimientos adecuadosen el marco del sistema jurídico nacionalpara solucionar las reivindicaciones de tierrasformuladas por los pueblos interesados.Artículo 17:1. Deberán respetarse las modalidades detransmisión de los derechos sobre la tierraentre los miembros de los pueblos interesados,establecidas por dichos pueblos.3. Deberá impedirse que personas extrañas a esospueblos puedan aprovecharse de las costumbresde esos pueblos o de su desconocimiento de lasleyes por parte de sus miembros para arrogarsela propiedad, la posesión o el uso de las tierraspertenecientes a ellos.Artículo 18:La ley deberá prever sanciones apropiadas contratoda intrusión no autorizada en las tierras de lospueblos interesados o todo uso no autorizadode las mismas por personas ajenas a ellos, y losgobiernos deberán tomar medidas para impedirtales infracciones.Artículo 19:Los programas agrarios nacionales deberángarantizar a los pueblos interesados condicionesequivalentes a las que disfruten otros sectores dela población, a los efectos de:(a) la asignación de tierras adicionales a dichospueblos cuando las tierras de que dispongan seaninsuficientes para garantizarles los elementos deuna existencia normal o para hacer frente a suposible crecimiento numérico.92 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Por su parte, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas también aborda el temacentral de la tierra y los territorios:Declaración de las Naciones Unidas sobre losDerechos de los Pueblos Indígenas:Artículo 261. Los pueblos indígenas tienen derecho a lastierras, territorios y recursos que tradicionalmentehan poseído, ocupado o de otra forma utilizado oadquirido.2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer,utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territoriosy recursos que poseen en razón de la propiedadtradicional u otra forma tradicional de ocupación outilización, así como aquellos que hayan adquiridode otra forma.3. Los Estados asegurarán el reconocimiento yprotección jurídicos de esas tierras, territoriosy recursos. Dicho reconocimiento respetarádebidamente las costumbres, las tradiciones y lossistemas de tenencia de la tierra de los pueblosindígenas de que se trate.Artículo 27Los Estados establecerán y aplicarán,conjuntamente con los pueblos indígenasinteresados, un proceso equitativo, independiente,imparcial, abierto y transparente, en el que sereconozcan debidamente las leyes, tradiciones,costumbres y sistemas de tenencia de la tierrade los pueblos indígenas, para reconocer yadjudicar los derechos de los pueblos indígenasen relación con sus tierras, territorios y recursos,comprendidos aquellos que tradicionalmente hanposeído u ocupado o utilizado de otra forma. Lospueblos indígenas tendrán derecho a participar eneste proceso.vii. Tierras y territorios93

Reconociendo los desplazamientos históricos que hansufrido los pueblos indígenas de sus tierras y territorios, ladependencia de la tierra para su forma de vida tradicional,su vulnerabilidad a la pérdida de las tierras y los largosperíodos de ocupación de las mismas, el Convenio exigemedidas especiales de protección de sus derechossobre las tierras. Conforme lo estipulado en los artículos14, 17, 18 y 19, dichas medidas incluyen los siguienteselementos:Reconocimiento del derecho de propiedad y deposesión sobre las tierras que tradicionalmenteocupan los pueblos indígenas (Artículo 14(1)):Los pueblos indígenas tienen derecho a la propiedad yposesión de las tierras que tradicionalmente han ocupado.Son tierras que los pueblos indígenas habitaron a lo largodel tiempo y que desean transmitir a las generacionesfuturas. Es por ello que el establecimiento de los derechosde los pueblos indígenas sobre las tierras se basa enla ocupación y en el uso tradicional, y no en el eventualreconocimiento o registro legal oficial de la propiedadde la tierra por parte de los Estados, en virtud de que laocupación tradicional confiere el “derecho a la tierra envirtud del Convenio, ... independientemente de que talderecho hubiera sido reconocido o no [por el Estado]”. 2)El artículo 7(1) del Convenio núm. 169 explica ademásque los pueblos indígenas tienen “derecho de decidirsus propias prioridades en lo que atañe el proceso dedesarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas,creencias, instituciones y bienestar espiritual y a lastierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y decontrolar, en la medida de lo posible, su propio desarrolloeconómico, social y cultural”.En consecuencia, según lo han puesto de relieve losórganos de control de la OIT, el “Convenio no cubresimplemente las áreas ocupadas por los pueblosindígenas, sino también «el proceso de desarrollo en lamedida en que éste afecte sus vidas... y las tierras queocupan o utilizan de alguna manera»”. 3)2) Comisión de Expertos, 73.ª sesión, Observación, Perú, publicación2003 (párrafo 7)3) Ver Consejo de Administración, 282.ª reunión, noviembre de 2001,Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución dela OIT, Colombia, GB.282/14/3En este sentido, el artículo 26(3) de la Declaraciónde las Naciones Unidas sobre los Derechosde los Pueblos Indígenas estipula que al brindarel reconocimiento y protección jurídicos a lastierras, los territorios y los recursos de los pueblosindígenas, los Estados lo harán respetandodebidamente las costumbres, las tradiciones y lossistemas de tenencia de la tierra de los pueblosindígenas de que se trate. En consecuencia,la identificación de dichas tierras, territorios yrecursos y la determinación del alcance de losderechos inherentes a tales tierras y recursos,no puede basarse únicamente en conceptosy tradiciones jurídicos a los que el estado haadherido, que con frecuencia entran en conflictodirecto con aquellos de los pueblos indígenas. LaCorte Suprema de Belice considera que el artículo26 de la Declaración de las Naciones Unidas sobrelos Derechos de los Pueblos Indígenas refleja unprincipio general del derecho internacional sobrelos derechos a la tierra y a los recursos de lospueblos indígenas. 4)Las tierras de los pueblos indígenas pueden incluir enalgunos casos aquellas tierras perdidas en forma recienteu ocupadas por los pueblos indígenas en una época másreciente (por lo general después de su desplazamientode las tierras que ocupaban previamente). Según loexpresado por los órganos de control de la OIT: “Elhecho de que los derechos de tierras tengan un origenmás reciente que el de los tiempos coloniales no es unacircunstancia determinante. El Convenio fue redactadopara reconocer situaciones en las que existen derechossobre tierras que han sido tradicionalmente ocupadas,pero también podría abarcar situaciones en las que lospueblos indígenas tienen derechos sobre las tierras queocupan o utilizan de alguna otra manera, bajo otrasconsideraciones”. 5)El derecho de propiedad y posesión comprende tantoun aspecto individual como un aspecto colectivo. Elconcepto de tierra comprende la totalidad del hábitat queuna comunidad o pueblo emplea y cuida. También incluyela tierra de posesión y uso individual, por ejemplo la que4) Supreme Court of Belize, Claim No. 171 of 2007 and Claim No. 172 of2007; caso citado en: John Henriksen: Key Principles in ImplementingILO Convention No. 169, ILO, 20085) Consejo de Administración, 276.a reunión, noviembre de 1999.Reclamación presentada en virtud del Artículo 24 de la Constitución dela OIT, México, GB.276/16/3 (párrafo 37).94 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

emplea para un hogar o vivienda.En muchos casos, los derechos individuales se establecendentro de un territorio de propiedad colectiva. Sinembargo, los órganos de control han expresado supreocupación en los casos en los que las tierras colectivasse convierten en propiedades individuales, diciendo que:“La experiencia de la OIT con los pueblos indígenas ytribales demuestra que cuando las tierras indígenas detenencia común se dividen y asignan a particulares oterceros, el ejercicio de los derechos de las comunidadesindígenas tiende a debilitarse y, por lo general, acabanperdiendo todas las tierras o gran parte de ellas con laconsiguiente reducción general de los recursos de quedisponen los pueblos indígenas cuando conservan sustierras en comunidad”. 6)Derecho a tierras que no estén exclusivamenteocupadas por un pueblo indígena (Artículo 14 (1)):La tierra también puede ser compartida por diferentescomunidades o incluso por diferentes pueblos, con losderechos complementarios correspondientes dentrode un área determinada. Esto se verifica en particularen las tierras de pastoreo, las áreas de caza, pesca,6) Consejo de Administración, 273.ª reunión, noviembre de 1998.Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constituciónde la OIT, Perú, GB.273/14/4 (párrafo 26). Ver también los comentariosrelacionados con el reclamo de derechos de tierras de la comunidadThule (apartado 1.4).recolección y los bosques que pueden ser empleados porpastores nómadas, cazadores o agricultores itinerantes,según la rotación y las estaciones. En otros casos,ciertas comunidades pueden tener derechos a ciertostipos de recursos dentro de un territorio compartido,debido a que han desarrollado estrategias de sustentocomplementarias. Asimismo, dichos derechos noexclusivos sobre las tierras se establecen sobre la base dela ocupación tradicional.Identificación y protección de las áreaspertenecientes a los pueblos indígenas (Artículo14(2)):A fin de proteger de manera eficaz los derechos delos pueblos indígenas sobre las tierras, los gobiernosdeben establecer procedimientos para la identificaciónde las tierras de los pueblos indígenas y medidas paraproteger sus derechos de propiedad y posesión. Estosprocedimientos pueden adoptar diversas formas, y enalgunos casos, incluir medidas como la demarcacióny otorgamiento de títulos y, en otros, puede llegar alreconocimiento de acuerdos de autogobierno o regímenesde coadministración (ver los ejemplos de autogobierno deGroenlandia y la ley de Finnmark en los apartados 4.2. y7.5.).Lo importante es que el proceso de identificación yvii. Tierras y territorios95

protección de las tierras forma parte de las medidascoordinadas y sistemáticas del gobierno para garantizarel respeto por la integridad de los pueblos indígenas yasegurar las consultas adecuadas con respecto a lasmedidas propuestas.En la mayoría de los casos, la regularización de lapropiedad de la tierra es una tarea compleja que abarcaa diferentes actores y pasos, entre los que se incluyenla adopción de la legislación pertinente, la definiciónde los procedimientos adecuados y el establecimientode los mecanismos institucionales necesarios parala implementación y resolución de reivindicacionescontrapuestas. Reconociendo que la regularizaciónde la propiedad de la tierra es un proceso complejoque requiere tiempo, los órganos de control de la OITrecomendaron, además, la adopción de medidastransitorias durante el transcurso del proceso a fin depoder proteger los derechos de sobre las tierras de lospueblos indígenas interesados mientras se aguarda laresolución final. 7)7) Consejo de Administración, 299.a reunión, junio de 2007.Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución dela OIT, Guatemala, GB.299/6/1 (párrafo 45).Establecimiento de mecanismos para la solución dereivindicaciones sobre las tierras:Resulta casi inevitable que el proceso de regularizaciónde la propiedad y posesión de las tierras dé origen areclamos contrapuestos sobre las tierras. En la mayoríade los casos, surgen entre comunidades o individuosindígenas y no indígenas, pero también pueden surgirentre diferentes comunidades indígenas. Por ende,establecer los procedimientos adecuados para lasolución de las reivindicaciones sobre las tierras resultaimprescindible, teniendo en cuenta los principiosgenerales de garantizar la consulta y participaciónde los pueblos indígenas en la toma de decisionesrespecto de tales “procedimientos adecuados”. Segúnlo han subrayado los órganos de control de la OIT, elestablecimiento de dichos mecanismos para solucionarlas reivindicaciones sobre las tierras también constituyeuna manera de evitar incidentes violentos. 8)En este sentido, el artículo 27 de la Declaración de lasNaciones Unidas exige a los estados que reconozcan y8) Consejo de Administración, 289.ª reunión, marzo de 2004,Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución dela OIT, México, GB.289/17/3, párrafo 134.96 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

adjudiquen los derechos de los pueblos indígenas sobresus tierras, territorios y recursos. Asimismo, el artículo26(3) de la Declaración obliga a los estados a otorgarreconocimiento y protección jurídicos a las tierras,territorios y recursos de los pueblos indígenas, respetandolas costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenenciade la tierra de los pueblos indígenas de que se trate.Reconocimiento de los procedimientos tradicionalespara la transmisión de las tierras dentro de lascomunidades:El Convenio establece que los pueblos indígenastienen derecho a transmitir las tierras de generación engeneración, de conformidad con las costumbres de supropia comunidad.Protección contra el abuso y la intrusión:Teniendo en cuenta las experiencias negativas del pasado,cuando se engañaba o forzaba a los pueblos indígenas aabandonar sus tierras, el Convenio establece proteccióncontra terceros que deseen ingresar a estas tierras parasu beneficio personal y sin permiso de las autoridadescorrespondientes, y de los intrusos que intenten quitarleslas tierras mediante fraude u otros medios deshonestos.Asignación de mayor cantidad de tierra cuando seanecesario:Debido al crecimiento de población, la degradaciónambiental y otros factores, existen muchos casos en losque los pueblos indígenas necesitan tierras adicionales afin de poder subsistir.7.3. DesplazamientoTeniendo en cuenta la importancia fundamental de lastierras y territorios para los pueblos indígenas, resultaevidente que todo desplazamiento involuntario oforzado tendrá graves consecuencias, no sólo para suseconomías y estrategias de sustento sino también para lasubsistencia misma como culturas diferentes con idiomas,instituciones y creencias, entre otras cosas, distintos.El artículo 16 del Convenio núm. 169 trata de maneraexplícita el desplazamiento de los pueblos indígenas.vii. Tierras y territorios97

Convenio núm. 169 de la OIT, artículo 16:1. A reserva de lo dispuesto en los párrafossiguientes de este artículo, los pueblos interesadosno deberán ser trasladados de las tierras queocupan.2. Cuando excepcionalmente el traslado y lareubicación de esos pueblos se considerennecesarios, sólo deberán efectuarse con suconsentimiento, dado libremente y con plenoconocimiento de causa. Cuando no puedaobtenerse su consentimiento, el traslado y lareubicación sólo deberá tener lugar al término deprocedimientos adecuados establecidos por lalegislación nacional, incluidas encuestas públicas,cuando haya lugar, en que los pueblos interesadostengan la posibilidad de estar efectivamenterepresentados.3. Siempre que sea posible, estos pueblosdeberán tener el derecho de regresar a sus tierrastradicionales en cuanto dejen de existir las causasque motivaron su traslado y reubicación.4. Cuando el retorno no sea posible, tal comose determine por acuerdo o, en ausencia detales acuerdos, por medio de procedimientosadecuados, dichos pueblos deberán recibir, entodos los casos posibles, tierras cuya calidad ycuyo estatuto jurídico sean por lo menos igualesa los de las tierras que ocupaban anteriormente,y que les permitan subvenir a sus necesidades ygarantizar su desarrollo futuro. Cuando los pueblosinteresados prefieran recibir una indemnización endinero o en especie, deberá concedérseles dichaindemnización, con las garantías apropiadas.5. Deberá indemnizarse plenamente a las personastrasladadas y reubicadas por cualquier pérdida odaño que hayan sufrido como consecuencia de sudesplazamiento.constituir una medida excepcional. Un ejemplode ello podría ser el de algunas comunidadespastorialistas o de islas pequeñas que podríanverse muy afectados por los cambios en el climaglobal en un futuro próximo.• A fin de garantizar el manejo adecuado de losdesplazamientos, de manera que se respeten losderechos y la integridad de los pueblos indígenas,el artículo 16(2) estipula además que la reubicaciónde dichos pueblos sólo deberá efectuarse consu consentimiento previo, dado libremente ycon pleno conocimiento de causa. Al hablarde consentimiento previo, libre e informado seentiende que los pueblos indígenas interesadoscomprenden cabalmente el significado y lasconsecuencias del desplazamiento, y los aceptan.Claramente, es algo que sólo pueden haceruna vez que cuenten con información clara yprecisa sobre todos los hechos y cifras relevantes.• Si los pueblos indígenas no estuvieran de acuerdocon la reubicación y resultara inevitable, el artículo16(2) indica que sólo deberá tener lugar al términode procedimientos adecuados establecidospor la legislación nacional, lo que incluye lasencuestas públicas mediante las que los pueblosindígenas tendrán la oportunidad de exponer susopiniones de manera eficaz.• El artículo 16(3) estipula que en los casos enlos que la reubicación haya sido necesaria, lospueblos indígenas deberán tener el derechode regresar en cuanto deje de existir la causapor la que debieron abandonar las tierras. Porejemplo, en el caso de una guerra o desastrenatural, pueden regresar a sus tierras cuando talessituaciones finalicen.• El primer principio básico expresado en el Artículo16(1) del Convenio establece que los pueblosindígenas no deberán ser trasladados delas tierras que ocupan. Este es el principiofundamental que debe aplicarse en todas lascircunstancias normales.• Sin embargo, teniendo en cuenta que puedehaber circunstancias en las que el traslado resulteinevitable, el artículo 16(2) establece que sólo debe• El artículo 16(4) estipula que en los casos en losque la reubicación inevitable se torna una situaciónpermanente, los pueblos indígenas tienen derechoa recibir tierras cuya calidad y estatuto jurídicosean iguales a los de las tierras que ocupabananteriormente, por ejemplo, en términos depotencial agrícola y de reconocimiento legal dela propiedad de dichas tierras. En consecuencia,si los pueblos indígenas no pudieran regresara sus tierras, por ejemplo debido a que seencuentran inundadas, deberá existir un plan para98 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

su reasentamiento y rehabilitación. Si los pueblosindígenas así lo desean, podrán aceptar otrasformas de pago en concepto de la pérdida de lastierras.• Por último, el artículo 16(5) estipula que lospueblos indígenas tienen derecho a recibir plenaindemnización por cualquier pérdida o dañoque pueda haber causado la reubicación, porejemplo, la pérdida de una vivienda o propiedad,consecuencias negativas para la salud provocadaspor un cambio en el clima, etc.La Declaración de las Naciones Unidassobre los Derechos de los Pueblos Indígenascuenta con disposiciones similares referidas a lareparación, la restitución y las indemnizaciones ensu artículo 28:1. Los pueblos indígenas tienen derecho a lareparación, por medios que pueden incluir larestitución o, cuando ello no sea posible, unaindemnización justa, imparcial y equitativa, porlas tierras, los territorios y los recursos quetradicionalmente hayan poseído u ocupadoo utilizado de otra forma y que hayan sidoconfiscados, tomados, ocupados, utilizados odañados sin su consentimiento libre, previo einformado.2. Salvo que los pueblos interesados hayanconvenido libremente en otra cosa, laindemnización consistirá en tierras, territorios yrecursos de igual calidad, extensión y condiciónjurídica o en una indemnización monetaria u otrareparación adecuada.7.4. Comentarios de los órganos decontrol de la OIT: Los derechos sobrelas tierras y los territoriosPerú: Conversión de tierras de tenencia comunal enpropiedad individualEn 1998, se promulgó una Ley para la región costera dePerú, que facultaba a cada miembro de la comunidad atomar la decisión de disponer de las tierras comunales.De esa manera, dicha Ley presuntamente dejaba delado la autoridad decisoria de la Asamblea General de laComunidad, que constituye el máximo órgano de toma dedecisiones de las comunidades.Las conclusiones del ComitéTripartito, nombrado para analizarel caso en cuestión, indican que nocorresponde a la OIT determinar si lapropiedad individual o colectiva es la másadecuada para los pueblos indígenas en unadeterminada situación, a pesar de que el Convenio núm.169 recuerda la especial importancia de la relación entrelos pueblos indígenas y sus tierras o territorios, y enespecial, los aspectos colectivos de dicha relación. Apartir de la experiencia adquirida en virtud de la aplicacióndel Convenio, el Comité observó que la pérdida de tierrascomunales a menudo causa perjuicio a la coherencia yviabilidad de los pueblos concernidos. Por otra parte, elComité destacó que:“Es por esta razón que, cuando el Convenio estaba siendodiscutido, muchos delegados adoptaron la posición deque las tierras poseídas por indígenas, y en especiallas tierras comunales, deberían ser inalienables. En unadecisión cerrada, la Comisión de la Conferencia decidióque el artículo 17 continuara el razonamiento de otraspartes del Convenio, según el cual los pueblos indígenasy tribales deben decidir por sí mismos sus prioridades enlo que atañe al proceso de desarrollo (artículo 7) y cadavez que se prevean medidas legislativas o administrativassusceptibles de afectarles, éstas deben ser tomadasen consulta con las instituciones representativas de lospueblos interesados directamente (artículo 6)”.En los comentarios finales para este caso específico, elComité destacó que:“En el caso que nos ocupa, aparentemente el Gobiernoha decidido privilegiar la tenencia individual de la tierray al hacerlo ha eliminado la posible participación de lasinstituciones de la Comunidad en el proceso decisorio,lo que no está en conformidad con el Convenio. ElComité nota la declaración del Gobierno de que este tipoindividual de tenencia de tierra es más productivo y quesólo está legislando sobre una práctica existente; aunqueesto puede estar o no de acuerdo con los deseos delos pueblos concernidos, el Comité no ha encontradoninguna indicación de que los pueblos indígenas del paíshan sido consultados al respecto como lo requiere elConvenio”.Informe del Comité designado para evaluar la alegaciónreferida al incumplimiento del Convenio núm. 169 de laOIT. Presentado en: 1997. GB.270/16/4.Colombia: Ocupación tradicionalAl examinar un caso referido al otorgamiento de unalicencia ambiental a una empresa petrolera para tareasvii. Tierras y territorios99

de prospección dentro del territorio del pueblo indígenaU’wa sin previa consulta, la Comisión de Expertos dela OIT notó que el Gobierno había utilizado el criteriode “presencia regular y permanente de comunidadesindígenas” para determinar si el proyecto afectaría a lascomunidades en cuestión.El pozo de prospección proyectado se ubica en elcentro de las tierras ancestrales de los U’wa peroaproximadamente a 1,7 kilómetros de los linderosdel resguardo legalmente reconocido. No obstante,la Comisión concluyó que el área de operaciones delproyecto del pozo de prospección podría tener unimpacto sobre las comunidades de la región, incluyendolas comunidades U’wa.La Comisión expresó que el concepto de “derecho depropiedad y de posesión [de los pueblos indígenas] sobrelas tierras que tradicionalmente ocupan”, mencionadoen el artículo 14(1) del Convenio núm. 169 no esnecesariamente el equivalente del criterio “presenciaregular y permanente” empleado por el gobierno.Además, la Comisión recuerda que “el Convenio no cubresolamente las áreas ocupadas por los pueblos indígenas,sino que [también] cubre «el proceso de desarrollo, en lamedida en que éste afecte a sus vidas... y a las tierrasque ocupan o utilizan de alguna manera» (véase artículo 7,inciso 1)”.Por lo expuesto, la Comisión concluyó que: “La existenciade un proyecto de exploración o de explotación deproximidad inmediata con los linderos de las tierras quehan sido reconocidos oficialmente como el resguardode los pueblos interesados claramente está dentro delalcance del Convenio”.Consejo de Administración, 282. a reunión, noviembre de2001. Reclamación presentada en virtud del artículo 24 dela Constitución de la OIT, Colombia, GB.282/14/3.7.5. Aplicaciones prácticas: tierras yterritoriosBolivia: empoderamiento a través de los derechossobre la tierraEl territorio de los pueblos ese ejja, tacana y cavineñoestá ubicado en el área norte de la región amazónica deBolivia. Es un área remota y distante del centro del poderpolítico en la que prácticamente no hay presencia deinstituciones públicas. Tradicionalmente, la explotaciónde los recursos naturales del área (madera y otrosproductos derivados de la madera como el cauchoy las nueces) estuvo a cargo de actores externos dediferentes maneras, en función de las tendencias delmercado mundial. Los pueblos indígenas han padecidola exclusión, dominación y desconocimiento de susderechos y la mayoría de ellos fue explotado como manode obra no remunerada, sin mencionar las prácticasde trabajo forzoso y servidumbre. Aquellos que nofueron víctimas de estas prácticas fueron obligados adesplazarse a áreas más inaccesibles, lo que provocó100 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

fragmentación y conflictos sociales entre los gruposindígenas. Más de un siglo de imposiciones externasde dominación social, económica, cultural y políticadebilitaron las instituciones y capacidades de los pueblosindígenas pero no lograron su eliminación.En la década de 1990, el movimiento emergente depueblos indígenas y su organización en torno a lareivindicación de la tierra produjo cambios significativosen materia jurídica y política. En 1991, Bolivia ratificó elConvenio núm. 169, que provocó una serie de reformasjurídicas como la Reforma Constitucional de 1994mediante la cual se reconocieron y consolidaron losderechos colectivos instituidos en el Convenio. El artículo171 de la Constitución revisada otorgó a los pueblosindígenas la propiedad de sus tierras comunitariasde origen (TCO) y los derechos al uso sostenible desus recursos naturales. Otro de los resultados fue lapromulgación de la Ley del Instituto Nacional de ReformaAgraria de 1996, que reconoció los derechos colectivosde los pueblos indígenas sobre sus territorios, así como elderecho consuetudinario indígena y las normas indígenasde distribución, redistribución y uso.A continuación de las reformas surgieron medidas alargo plazo y de gran escala para la demarcación y elotorgamiento de títulos de las TCO que, al cabo de diezaños, produjeron el reconocimiento legal de más de 500comunidades de “campesinos” (ver el apartado 1.4.)y 10 TCO en la región norte de la Amazonia, con unprofundo impacto político, legal, social y económico en lascomunidades.En este contexto, los pueblos ese ejja, tacana y cavineño,a través de la Central Indígena de la Región Amazónicade Bolivia (CIRABO) exigieron la titulación colectiva desu territorio (TCO). La TCO tuvo reconocimiento legalmediante la emisión de dos títulos de tierras consecutivosotorgados en 2001 y 2005. La superficie total de laTCO es de 407 584 hectáreas y los títulos son depropiedad colectiva de las 28 comunidades que habitanen el territorio y que tienen una población total de 3 594habitantes (2000).El proceso hacia el reconocimiento legal de la TCOinvolucró a una serie de actores y medidas, comola concientización, el fomento de la capacidad,procedimientos legales y administrativos y la demarcaciónde las tierras. Asimismo, implicó una confrontacióncon la elite local, regional y nacional que anteriormentecontrolaba el área. En contraposición, para los pueblosese ejja, tacana y cavineño, el proceso de otorgamientode títulos conllevó el surgimiento de las aspiraciones de unnuevo tipo de relaciones sociales, económicas, culturalesy políticas, y marcó un punto de transición fundamentalque trajo notorias diferencias cualitativas:“La tierra era de empresarios privados y las familiasvii. Tierras y territorios101

indígenas trabajábamos como siringueros [recolectoresde caucho] y vivíamos ahí desde que nacíamos hasta quemoríamos. Todos éramos manejados por los empresarios,porque ellos se creían dueños de las tierras y porquenosotros solamente trabajábamos para ellos.” 9)“No nos reconocían como indígenas, querían quegestionemos nuestros papeles como campesinos y larechazamos, teníamos que sacarlos como comunidadindígena, por eso nos agrupamos con nuestros hermanostacana y cavineño para que nos reconozcan nuestrosderechos. Ahora manejamos nuestro territorio, somosdueños, decidimos sobre nuestros recursos naturales ymantenemos al mismo tiempo nuestras culturas”. 10)Los pueblos ese ejja, tacana y cavineño van camino ala Autonomía Indígena reconocida en la Constituciónboliviana de 2009, sobre la base de la utilización y controlde su territorio, incorporando una visión integradoradel futuro relacionada con su identidad, prácticasculturales, rituales, creencias espirituales y un sistema deadministración y control territorial.Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social(CEJIS): Impactos sociales, económicos, culturales ypolíticos de la aplicación del Convenio No. 169 de la OIT,a través del reconocimiento legal del Territorio Multiétnico9) Testimonio de un taller realizado en la comunidad Tacana, SanSalvador, 2007.10) Entrevista al líder ese ejja, Antenor Monje M. (noviembre de 2007)II, a favor de los pueblos indígenas Ese Ejja, Tacana yCavineño en el norte amazónico de Bolivia, ILO, 2009.Noruega: Ley de FinnmarkEn abril de 2003, el Gobierno noruego presentó alParlamento Nacional la Ley de Finnmark referida a losderechos del condado de Finnmark. La legislaciónpropuesta recibió duras críticas y el rechazo delParlamento Sámi y de diferentes órganos y organizacionessámi. Se consideraba que la legislación propuesta noreunía los requisitos del derecho internacional, comotampoco los del artículo 14 del Convenio núm. 169 de laOIT. Asimismo, se dijo que el Gobierno no había realizadolas consultas correspondientes con el Parlamento Sámidurante el desarrollo de la legislación.El Parlamento Nacional estableció contacto directo conel Parlamento Sámi para tratar el contenido sustantivo dela Ley de Finnmark cuando se hizo evidente que existíanserias dudas sobre si la legislación propuesta y el procesose ajustaban a las normas internacionales.En 2004, el Comité Permanente de Justicia delParlamento entabló un diálogo con el Parlamento Sámiy el Consejo del condado de Finnmark. Este procesoconcluyó con un acuerdo entre el Parlamento Nacionaly el Parlamento Sámi sobre el contenido de la Ley deFinnmark. Por otra parte, en el año 2005, el Gobiernoy el Parlamento Sámi celebraron un acuerdo sobre los102 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

procedimientos de consulta entre las autoridades delEstado y el Parlamento Sámi con el objeto de evitarsituaciones similares en el futuro.Finalmente, el contenido de la Ley de Finnmark, según loacordado entre el Parlamento Nacional y el ParlamentoSámi quedó sintetizado de la siguiente manera:La Ley de Finnmark transfiere aproximadamente el 95%del condado de Finnmark (alrededor de 46 000 km 2 ) alnuevo organismo denominado Estado de Finnmark, áreaque pertenecía previamente al Estado de Noruega.El objetivo de la Ley es facilitar la administración de lastierras y los recursos naturales del condado de Finnmarkde manera sostenible en lo que respecta a ecología paralos residentes del condado, y “en particular, como basepara la cultura sámi y la cría de renos”. El principio básicode la Ley consiste en reconocer legalmente que el puebloindígena sámi, a través del uso tradicional de la tierra y losrecursos naturales, incluso de los recursos hídricos, tienenderecho al uso y propiedad del territorio en cuestión.Se establecieron además una Comisión y un tribunal alos fines de identificar mejor el uso y la propiedad de lastierras y los recursos de Finnmark con fundamento en elprincipio de tradición establecida y uso inmemorial. Deconformidad con su artículo 3, la Ley de Finnmark seimplementará en concordancia con el Convenio núm. 169de la OIT y el derecho internacional en lo que respectaa pueblos indígenas y minorías. El artículo 3 de la Leyestablece que el Convenio núm. 169 prevalecerá en loscasos en los que surjan conflictos entre el Convenio y lasdisposiciones de la Ley.John Henriksen: The Finnmark Act (Norway), a CaseStudy. ILO, 2008.Uganda: Derecho a los territorios ancestralesAl igual que la mayoría de los países africanos, lalegislación de Uganda otorga el control de los recursosnaturales al estado. Los benet, una pequeña comunidadcazadora y recolectora que habita en el área noreste delpaís, fueron desalojados cuando el bosque en el quevivían se transformó en un área protegida. Los benetllevaron el caso al Tribunal Superior alegando que se leshabía negado su territorio ancestral y que no contabancon los medios de sustento necesarios. El 27 de octubrede 2005, el Tribunal Superior de Uganda dictaminóque “los miembros de la comunidad benet [...], son loshabitantes históricos e indígenas de las mencionadasáreas que fueron declaradas Área de protección de la vidasilvestre o parque nacional”. El Tribunal determinó quedeben eliminarse las restricciones imperantes en el áreay que los benet tienen “derecho a permanecer en dichasáreas y de llevar a cabo las actividades de agricultura,lo que incluye el desarrollo de las mismas sin que se losmoleste”.http://www.actionaid.org/ugandaUganda Land Alliance: http://www.ulaug.orgvii. Tierras y territorios103

India: Tierras y territoriosLa Constitución de India de 1949 cuenta condisposiciones que protegen los derechos de los pueblosindígenas sobre sus tierras.• El artículo 371A consiste una disposición especialreferida al estado de Nagaland, principalmentehabitado por los pueblos indígenas naga. Deconformidad con este artículo, no se aplicaráninguna Ley del Parlamento Indio al Estadode Nagaland en relación a cuestiones como lapropiedad y transferencia de las tierras y susrecursos.• El artículo 371G, al igual que el artículo 371A,excluye la aplicación de la Ley del Parlamento Indioen ciertos aspectos, entre los que se incluyen lapropiedad y transferencia de la tierra, en el Estadode Mizoram.La Constitución de India se divide en “anexos” queestablecen los diversos tipos de administración y poderes,las facultades y las responsabilidades de los diversosórganos administrativos. Los anexos quinto y sexto tratansobre la administración de las áreas tribales.El anexo quinto trata sobre la administración y eldesarrollo de las áreas tribales y el establecimiento deConsejos Consultivos Tribales, que tienen por objetobrindar asesoramiento sobre las cuestiones relacionadascon el bienestar y el progreso de las tribus reconocidas.Entre otras cosas, faculta a los Gobernadores delos Estados a que legislen sobre cuestiones como latransferencia de tierras por parte de los miembros delas tribus reconocidas y entre ellos. De esta manera, seimpide la transferencia de tierra a personas ajenas a lastribus y protege a los pueblos indígenas de la enajenaciónde sus tierras.El anexo sexto prevé la administración de las áreastribales ubicadas en los Estados de Assam, Meghalaya,Mizoram y Tripura y designa a dichas áreas como distritosautónomos o regiones autónomas (en los casos en losque existen diferentes tribus reconocidas). El anexootorga a los Consejos de Distrito la facultad de legislaren lo referido a “todas las áreas de dicha región” y alos Consejos Regionales la facultad de legislar sobreaspectos que incluyan la “asignación, ocupación, uso odiferenciación de tierras, la administración de los bosques,los canales o cursos de agua con fines de agricultura y laagricultura itinerante”. 11)11) Anexo sexto, apartado 3(1).104 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Se considera que la Ley de Tribus Reconocidas yotros moradores tradicionales de los bosques(Reconocimiento de los derechos forestales) de2006 (o Ley de derechos forestales) ha marcado un hitoen la lucha de los pueblos indígenas por sus tierras.La Ley tiene por objeto enmendar las injusticias históricasmediante la reserva de las tierras forestales, debidoa que en el pasado se desestimaba la presencia decomunidades moradoras de los bosques, la mayoríade las cuales eran pueblos indígenas. En legislacionesanteriores relacionadas con los bosques, se considerabaa los moradores de los bosques como ocupantesilegales o intrusos 12) . La ley actual reconoce tanto losderechos comunitarios como los derechos individuales,incluyendo los derechos de mantener, habitar y cultivaren los bosques y el derecho a la propiedad de laproducción forestal minorista. Los moradores de losbosques también tienen derecho a proteger, regenerar yconservar los bosques comunitarios, el derecho a teneracceso a la biodiversidad y el derecho comunitario sobrelos conocimientos tradicionales. Asimismo, reconocela tenencia comunitaria que garantiza mediante undebido proceso puesto en marcha por la menor unidadadministrativa, el Gram Sabha o la asamblea de la aldea.En caso de desplazamiento, el reasentamiento del tenedorde los derechos forestales sólo podrá tener lugar despuésde haber recibido el consentimiento libre e informadootorgado por escrito, emitido por el Gram Sabha.Éstas son algunas de las leyes y políticas que fueroncreadas específicamente para los pueblos indígenas, ysi bien podrían considerarse limitadas en cierto aspecto,protegen en cierta medida a los derechos de los pueblosindígenas sobre sus tierras.http://tribal.nic.in/actTA06.pdf.Caso preparado por: Chonchuirinmayo Luithui.Nicaragua: La comunidad Awas TingniAwas Tingni es una comunidad indígena sumo-mayagnade de la Región Autónoma del Atlántico Norte del caribenicaragüense. En diciembre de 1993, el gobierno nacionalotorgó una concesión a una empresa privada para realizaractividades de tala en el territorio que reclamaba AwasTingni con motivo de la tenencia tradicional de la tierra.El caso fue analizado por la Corte Interamericana deDerechos Humanos en agosto de 2001. Después de unaserie de negociaciones, se suscribió un acuerdo en 2004que establecía beneficios económicos para la comunidady comprometía al gobierno a un proceso a través del cualse llegaría a la identificación y titulación definitivas de lastierras comunales tradicionales. Por otra parte, la CorteSuprema de Nicaragua también declaró nula una segundaconcesión otorgada por el gobierno a otra empresa.Después de atravesar un proceso largo y complejo, selogró la demarcación y titulación de tierras para AwasTingni a principios de 2009.Nicaragua respondió a la demanda de titulación delas tierras y territorios indígenas y étnicos de la costacaribeña de Nicaragua promulgando la Ley 445 en 2003.La ley establece los derechos plasmados en los tratadosinternacionales suscriptos por Inglaterra y Nicaraguadurante la incorporación del territorio de Mosquitia al restode Nicaragua en 1894. La Ley 445 pone en práctica lasdisposiciones de dichos tratados internacionales así comolas disposiciones constitucionales de 1987, y constituyeun instrumento legal específico que regula la demarcacióny titulación de las tierras de los pueblos indígenas y lascomunidades étnicas.El mayor problema que debe enfrentarse en el proceso dedemarcación es la falta de recursos financieros que debenser suministrados por el Estado. Es por esta razón que losprocesos de demarcación y titulación avanzan lentamente.http://www.manfut.org/RAAN/ley445.htmlCaso preparado por: Myrna Cunningham.Panamá: Ley de tierrasGran parte de las tierras ocupadas por las comunidadesindígenas de Panamá, tanto en el pasado como en laactualidad, se encuentran ubicadas fuera del polígono delos territorios indígenas reconocidos. Con la promulgaciónde la Ley 411 de 2008, se reconocieron la propiedad olas tierras de las familias indígenas que se encontrabanfuera de las regiones establecidas (ver apartado 5.3.4.)debido a que temían ser desplazadas en algún momento.Tal es el caso de las más de 40 comunidades emberá–wounaan no reconocidas ni protegidas por la legislaciónanterior que constituyeron el Congreso General deTierras Comunales. Este Congreso es una organizaciónrepresentativa tradicional de estas comunidades y susmiembros son elegidos legítimamente por el pueblo.Caso preparado por: Myrna Cunningham.12) Por ejemplo, en la Ley Forestal de 1927, la Ley de Conservación dela Vida Silvestre de 1972 y la Ley (de Conservación) Forestal de 1980.vii. Tierras y territorios105

106VIII. Recursos naturales

8.1. Derechos a los recursosnaturales, a las consultas, losbeneficios y la remuneraciónEl reconocimiento de los derechos de los pueblosindígenas sobre los recursos naturales es íntimamenterelacionado con los derechos sobre las tierras y losterritorios (ver capítulo 7). En consecuencia, el Convenionúm. 169 establece como principio básico que lospueblos indígenas tienen derecho a los recursos naturalespertenecientes a sus tierras y derecho a participar enla utilización, administración y conservación de talesrecursos:Convenio núm. 169 de la OIT:Artículo 15.1: Los derechos de los pueblosinteresados a los recursos naturales existentesen sus tierras deberán protegerse especialmente.Estos derechos comprenden el derecho de esospueblos a participar en la utilización, administracióny conservación de dichos recursos.El Convenio especifica que los pueblos indígenastienen derechos a los recursos naturales de susterritorios, e incluso derecho a participar en la utilización,administración, protección y conservación de dichosrecursos. Como principio básico, estos recursoscomprenden tanto los recursos renovables como los norenovables, como la madera, la pesca, el agua, la arena ylos minerales.Sin embargo, existen muchos casos en los que lasConstituciones de los Estados establecen que lapropiedad de los minerales y otros recursos sólopertenece a los Estados. El artículo 15(2) reconoce estasituación a la vez que estipula que los pueblos indígenastienen derecho a ser consultados, a participar en losbeneficios resultantes de la explotación de los recursos ya percibir una indemnización por los daños que puedansurgir como consecuencia de dicha explotación.Convenio núm. 169 de la OIT:Artículo 15(2): En caso de que pertenezca alEstado la propiedad de los minerales o delos recursos del subsuelo, o tenga derechossobre otros recursos existentes en las tierras,los gobiernos deberán establecer o mantenerprocedimientos con miras a consultar a lospueblos interesados, a fin de determinar si losintereses de esos pueblos serían perjudicados, yen qué medida, antes de emprender o autorizarcualquier programa de prospección o explotaciónde los recursos existentes en sus tierras. Lospueblos interesados deberán participar siempreque sea posible en los beneficios que reportentales actividades, y percibir una indemnizaciónequitativa por cualquier daño que puedan sufrircomo resultado de esas actividades.Existen numerosos ejemplos en los que la prospección ola explotación de los recursos minerales o del subsueloen las tierras de los pueblos indígenas han generadoconflictos. Ante estas situaciones, el artículo 15(2) delConvenio núm. 169 pretende conciliar intereses medianteel reconocimiento de los derechos a los pueblos indígenasque figuran a continuación. Asimismo, debe observarseque la responsabilidad de garantizar el respecto porestos derechos recae en los gobiernos en cuestión yno en las empresas o instituciones privadas que hanrecibido la licencia para llevar adelante la prospección o laexplotación.El derecho a ser consultados antes de emprender laprospección o explotación de los recursos naturalesexistentes en sus tierras:Durante la consulta, los pueblos indígenas tendránderecho a expresar sus preocupaciones. Por ejemplo,pueden exponer las razones por las que no debenextraerse los recursos o por las que deben excluirseciertas áreas en virtud de cuestiones ambientales,de impacto sobre lugares sagrados, contaminación,problemas de salud, pérdida de la base para lasubsistencia económica, etc. Teniendo en cuenta que lasactividades de prospección y explotación por lo generalson procesos a largo plazo en los que las empresasreciben concesiones por períodos de 30 a 50 años, esimportante subrayar que la obligación de consultar no sólose aplica al momento de tomar la decisión de explorar oexplotar los recursos sino que también corresponde enviii. Recursos naturales107

un nivel más general, a lo largo de todo el proceso debidoa que afecta a los pueblos indígenas 1) . En este sentido,el Artículo 15 debe leerse junto con los artículos 6 y 7 delConvenio, que exigen la consulta de los pueblos indígenasy su participación en la formulación, implementación yevaluación de los planes de desarrollo que los afecten (vertambién capítulo 5 referido a consultas y participación).Lamentablemente, las actividades de prospección yexplotación pueden tener un efecto negativo sobre elambiente, la salud, las instituciones sociales y el sustentode los pueblos indígenas. En estos casos, el artículo 15(2)establece específicamente que los pueblos indígenasdeben recibir una indemnización justa.El derecho de conocer los impactos que tendrán lastareas de prospección y explotación:El artículo 15(2) estipula que los pueblos indígenasdeberán ser consultados a fin de determinar si susintereses se verán perjudicados, y en qué medida, por laprospección y explotación de recursos. Este artículo debeleerse junto con los artículos 6 y 7(3) del Convenio, queespecifican que deberán evaluarse, en colaboración conlos pueblos indígenas, los impactos sociales, espirituales,culturales y ambientales de las actividades de desarrollo, yque los resultados de dichas evaluaciones se consideraráncomo criterio fundamental para la implementación dedichas actividades. Por otra parte, el artículo 7(4) estipulaque los gobiernos, también en colaboración con lospueblos indígenas, deberán tomar las medidas necesariaspara proteger y preservar el ambiente de sus territorios.Varias instituciones y organismos han propuestolineamientos para llevar a cabo dichas evaluaciones deimpacto estableciendo, entre otras cosas, la necesidadde acrecentar e integrar los conocimientos de los pueblosindígenas, asegurar su participación a lo largo de todo elproceso, integrar cuestiones relacionadas con el géneroy abordar el fomento de la capacidad como un elementointegrante.Las disposiciones del Convenio núm.169 se venreafirmadas en la Declaración de las NacionesUnidas sobre los Derechos de los PueblosIndígenas, que establece que:Artículo 32,1. Los pueblos indígenas tienen derecho adeterminar y elaborar las prioridades y estrategiaspara el desarrollo o la utilización de sus tierras oterritorios y otros recursos.2. Los Estados celebrarán consultas y cooperaránde buena fe con los pueblos indígenas interesadospor conducto de sus propias institucionesrepresentativas a fin de obtener su consentimientolibre e informado antes de aprobar cualquierproyecto que afecte a sus tierras o territorios yotros recursos, particularmente en relación conel desarrollo, la utilización o la explotación derecursos minerales, hídricos o de otro tipo.3. Los Estados establecerán mecanismos eficacespara la reparación justa y equitativa por esasactividades, y se adoptarán medidas adecuadaspara mitigar las consecuencias nocivas de ordenambiental, económico, social, cultural o espiritual.El derecho a beneficiarse de las ganancias que reportenla explotación y el uso de los recursos naturales:Los pueblos indígenas tienen derecho a tener parte enlos beneficios que reporten la prospección o explotaciónde los recursos naturales de sus tierras. La distribuciónde los beneficios puede adoptar diferentes formas,como la celebración de acuerdos específicos con cadacomunidad, la negociación de acuerdos entre los estadosy los territorios autogobernados o la redistribución deimpuestos y ingresos para su aplicación a los fines dedesarrollo específicos de los pueblos indígenas.El derecho a recibir una indemnización por losdaños causados por la prospección y explotación delos recursos naturales:1) Ver el documento GB.282/14/2 (para el caso citado en el apartado8.2)8.2. Comentarios de los órganos decontrol de la OIT: recursos naturalesLos órganos de control de la OIT han examinado unagran cantidad de casos en los que se afirma que nose efectuaron las consultas correspondientes con lospueblos indígenas en el contexto de la prospección yla explotación de los recursos naturales. El caso que sepresenta a continuación es ilustrativo de los desafíos quedeben enfrentar muchos países durante la implementaciónde los derechos de los pueblos indígenas en este sentido.Ecuador: Consulta relacionada con la explotación derecursos naturalesEn 1998, el Gobierno ecuatoriano celebró un contrato con108 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

una compañía para la explotación petrolífera en un bloquedonde se ubica el 70% del territorio de 150 000 hectáreasperteneciente a la Federación Independiente del PuebloShuar de Ecuador (FIPSE), formada por diez asociacionesque representan aproximadamente a 5 000 personas.Los reclamantes alegaban que, aunque el petróleo seaun recurso sobre el que el gobierno tiene derechos depropiedad inalienables y la compañía de explotaciónpetrolera actúe en nombre del Gobierno, no se habíainformado a los miembros de la FIPSE sobre la firmade un contrato de explotación de hidrocarburos en elsubsuelo de su territorio, ni se los había consultado enningún momento al respecto.Para 1998, la asamblea extraordinaria de la FIPSE habíadecidido no permitir que se efectuaran negociacionesentre los miembros o las comunidades y la compañía ydeclaró que “cualquier intento de la compañía en estesentido será considerado como un acto de atropello a laintegridad del pueblo Shuar y sus organizaciones y comouna abierta violación a nuestros derechos reconocidos enla Constitución (de Ecuador) y en el Convenio núm. 169de la OIT”. Los reclamantes alegaron que esta declaraciónpública de la FIPSE no fue respetada debido a que lacompañía intentó dividir las organizaciones locales y crearfalsos comités para coordinar sus actividades y denigrara las organizaciones indígenas frente a la opinión pública.Se alegó igualmente que el Gobierno había violado elConvenio núm. 169 al firmar un documento concertadoentre funcionarios de Arco y algunos miembros de laFIPSE por el que se aprobaban supuestamente lasactividades de prospección y explotación en territorioShuar, después de la declaración pública de la asambleade la FIPSE.En respuesta a ello, el Gobierno declaró que losmecanismos de consulta requeridos en virtud delConvenio núm. 169 no eran aplicables, debido a que elacuerdo con la compañía petrolera había sido suscrito el27 de abril de 1998, y el Convenio había sido ratificadopor Ecuador tan sólo el 15 de mayo de 1998. Por lo tanto,el Gobierno declaró que las disposiciones del Conveniono eran aplicables a los hechos referidos debido alprincipio de irretroactividad de la ley. El Gobierno señalóque tanto la Constitución como la Ley de Hidrocarburosreflejan su preocupación por salvaguardar los derechosde los pueblos indígenas, y que se habían establecidocontribuciones económicas y otros beneficios paracompensar daños ocasionales causados al medioambiente por las compañías petroleras.Por otra parte, el Gobierno indicó que consideraba que losproyectos de exploración y explotación de hidrocarburosson motores de crecimiento económico y por lo tantoviii. Recursos naturales109

obedecen al interés de desarrollo nacional. Manifestó supreocupación por el hecho de que en la región amazónicadel país se encuentra la mayor población indígena, asícomo el mayor potencial hidrocarburífero, un recursoque pertenece al patrimonio del Estado. El Gobiernoseñaló asimismo que los acuerdos de cooperaciónsuscritos entre Arco y tres asociaciones de la FIPSEhabían quedado insubsistentes porque otras asociacionespertenecientes a la FIPSE los habían desaprobado.En su respuesta, el Comité Tripartito de la OIT observóque la legislación nacional en muchos países estableceque los derechos sobre los recursos del subsuelopertenecen al patrimonio del Estado. El Convenioreconoce este principio jurídico, y “establece además unaobligación al administrar dichos recursos: la obligación delEstado de consultar con los pueblos indígenas y tribalesque pudieran ser afectados antes de autorizar actividadesde exploración y explotación de los recursos del subsueloubicados en territorios indígenas”.El Comité afirmó que las disposiciones del Conveniono pueden ser aplicadas retroactivamente, aunqueconsideraba que ciertos hechos señalados en lareclamación conciernen a actividades que se han llevadoa cabo después de que el Convenio entrase en vigor enEcuador el 15 de mayo de 1999. Si bien al momento detomar la decisión de firmar el contrato de participaciónentre la compañía y el Gobierno, el Convenio núm. 169todavía no había sido ratificado, el Comité observó que “lasituación creada por la firma de dicho contrato persistehasta la fecha. Además, la obligación de consultar con lospueblos interesados no es aplicable sólo a la celebraciónde contratos sino que surge de manera general enel contexto de la aplicación de las disposiciones delConvenio”.El Comité consideró que “el espíritu de consulta yparticipación constituye la piedra angular del Convenionúm. 169 en la que se fundamentan todas lasdisposiciones del mismo”.El Comité subrayó que es plenamente consciente de“las dificultades que entraña la solución de los conflictosrelativos a los derechos sobre la tierra, incluyendo losderechos relativos a la exploración y explotación de losproductos del subsuelo, particularmente cuando estánen juego intereses y puntos de vista distintos como losintereses económicos y de desarrollo que representan losyacimientos de hidrocarburos y los intereses culturales,espirituales, sociales y económicos de los pueblosindígenas asentados en las zonas donde se encuentrandichos yacimientos”.El Comité consideró que “el concepto de la consulta a lascomunidades indígenas que pueden resultar afectadascon motivo de la exploración o explotación de losrecursos naturales comporta el establecimiento de undiálogo genuino entre ambas partes caracterizado porla comunicación y el entendimiento, el respeto mutuoy la buena fe, y con el deseo sincero de llegar a un110 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

acuerdo común. Una reunión de mera información no sepuede considerar en conformidad con lo dispuesto en elConvenio. Además, el artículo 6 requiere que la consultasea previa, lo que implica que las comunidades afectadasdeben participar lo antes posible en el proceso, incluso enla realización de estudios de impacto ambiental. Aunqueen este caso el proyecto fue establecido antes de queel Convenio entrara en vigor en Ecuador, en el momentoen que entró en vigor, surgió la obligación de la consultarelativa a toda actividad que afecte la aplicación delConvenio”.En la opinión del Comité, si bien el artículo 6 “no requiereque se logre el consenso en el proceso de consulta previa,sí se contempla que los pueblos interesados tengan laoportunidad de participar libremente a todos los nivelesen la formulación, aplicación y evaluación de medidas yprogramas que les afecten directamente, a partir de lafecha en que el Convenio entró en vigor en el país”.Dada la continuación de las actividades autorizadaspor el contrato de participación, el Comité estimó queel Gobierno tenía la obligación de consultar con lascomunidades indígenas a partir de la entrada en vigor delConvenio para permitir a la comunidad participar en supropio desarrollo económico, social y cultural.Asimismo, el Comité subrayó “que el principio derepresentatividad es un componente esencial de laobligación de consulta”. El Comité remarcó “que pudieraser difícil en muchas circunstancias determinar quiénrepresenta una comunidad en particular. Sin embargo, sino se desarrolla un proceso de consulta adecuado conlas instituciones u organizaciones indígenas y tribalesverdaderamente representativas de las comunidadesafectadas, la consulta encaminada no cumpliría con losrequisitos del Convenio”.En este caso en particular, el Comité consideró que “nosolamente no se llevó a cabo la debida consulta conuna organización indígena claramente representativa delos pueblos interesados ... sino que las consultas quese realizaron la excluyeron, a pesar de la declaraciónpública emitida por la FIPSE en que determinó «no permitirninguna negociación individual ... con la compañía». Eneste contexto, el Comité recordó que “el apartado c) delpárrafo 1 del artículo 6 estipula que los gobiernos deberán«establecer los medios para el pleno desarrollo de lasinstituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casosapropiados proporcionar los recursos necesarios paraviii. Recursos naturales111

este fin». Por lo tanto, el Comité considera que cualquierconsulta llevada a cabo en el futuro concerniente alBloque 24 deberá tener en cuenta la declaración de laFIPSE antes citada”.Consejo de Administración, 282.ª reunión, noviembre de2001, Reclamación presentada en virtud del artículo 24 dela Constitución de la OIT , Ecuador, GB.282/14/2,8.3. Aplicación práctica: RecursosnaturalesCongo: Consulta y participación ante un caso deactividades de talaEn el marco de la certificación de la Unité Forestièred’Aménagement (UFA) de Kabo (Congo Norte),Congolaise Industrielle du Bois (CIB) llevó adelante unproceso de consulta y participación con las poblacionesindígenas de Mbendzele y Bangombe que habitan en laregión referido a la ubicación y agrimensura de las áreasde tala anual (AAC).Teniendo como base el principio de que el bosquees el ambiente natural de estos pueblos indígenasseminómades, la compañía en cuestión incorporó amiembros de la comunidad indígena Kabo a los equiposde trabajo para que colaboraran en la determinacióne identificación de los sitios, árboles y otras áreasdel bosque que eran sagrados o que constituían unrecurso que debía preservarse en virtud de que resultanfundamentales para la economía de subsistencia.Esto trajo como consecuencia la participación activa de lapoblación en la preservación del ambiente y de los sitiossagrados y culturales del bosque. Empleando un sistemade localización por GPS, los miembros dela comunidad, en carácter de verdaderosexpertos de ese hábitat, contribuyen demanera significativa a la protección delos recursos de flora y fauna que empleanpara la práctica de los rituales sagrados ylas tradiciones culturales.Este enfoque participativo contribuye a evitarlos conflictos y a afianzar la intervención de lascomunidades Mbendzele y Bangombe en las cuestionesque consideran prioritarias. Por otra parte, brinda accesoal empleo y, por ende, aporta ingresos a los individuosque trabajan dentro de un equipo.El enfoque participativo de CIB para la administración delos bosques, en el que se trabaja en colaboración con laspoblaciones indígenas, muestra que las disposiciones delConvenio núm. 169 de la OIT pueden ser aplicadas en laconciliación de los intereses económicos del Estado y lasaspiraciones culturales y religiosas de las comunidadesindígenas.Caso descripto en: La consultation et la participation despopulations autochtones «pygmées» à l’identification et laprotection de leurs usages des ressources forestières etfauniques dans l’aménagement forestier: expérience del’UFA Kabo de la CIB Nord du Congo, ILO 2008.Tanzania: Manejo de la fauna silvestreEn marzo de 2009, el parlamento de Tanzania aprobóuna ley que establece la devolución de facultades delDepartamento de Fauna Silvestre (un órgano de gobierno)del ámbito nacional a las instituciones del ámbito de lasaldeas, con el objeto de que administren y regulen la112 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

2.3.4.utilización de los recursos de faunasilvestre que se encuentran en lasTierras de las Aldeas. Se instruyóa las Aldeas para que formaranasociaciones autorizadas que actuarancomo agentes técnicos con facultadespara abordar las cuestiones relacionadascon los recursos de fauna silvestre.La ley:1. dispone la devolución de las facultades delgobierno central a las aldeas, lo que obliga a lasempresas dedicadas a la caza a negociar con lascomunidades para tener acceso a los recursos defauna silvestre;permite la participación de las comunidadesindígenas en la administración de los recursos defauna silvestre en su área;aclara y define las facultades (que anteriormentese superponían) de las partes involucradas en laadministración de los recursos de fauna silvestrepara beneficio de las comunidades indígenas;otorga a las comunidades una participación de losbeneficios obtenidos a partir de los recursos de suspropias áreas.Resta saber cómo se implementará dicha ley.Tanzania Natural Resource Forum (Foro de RecursosNaturales de Tanzania): http://www.tnrf.org.Caso preparado por: Naomi Kipuri.Taiwán: Ley básica de los pueblos indígenasAunque los pueblos indígenas de Taiwán representansolamente el 1,7%,del total de la población, sus derechosaparecen consagrados en detalle principalmente en laLey Básica de los Pueblos Indígenas promulgada el 5de febrero de 2005. El Artículo 21 de la Ley estipula queel Gobierno o los actores privados “deberán consultara los pueblos indígenas y obtener su consentimiento oparticipación, y compartir con tales pueblos indígenaslos beneficios surgidos del desarrollo de la tierra, lautilización de recursos, la conservación de la ecología y lasinvestigaciones académicas que se lleven a cabo en lasregiones de los pueblos indígenas”.http://www.apc.gov.twVenezuela: Ley Orgánica de los Pueblos y lasComunidades IndígenasLa Constitución de la República Bolivariana de Venezuelaestablece, en su artículo 120, que la explotación de losrecursos naturales de las tierras indígenas está sujeta a laconsulta previa a las comunidades indígenas interesadas,la que deberá llevarse a cabo sin perjudicar la integridadcultural, social y económica de los pueblos indígenas.El procedimiento de consulta está regulado por la LeyOrgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas que,además de exigir que las partes lleguen a un acuerdo,dispone la evaluación de los impactos sociales, culturalesy ambientales que pueden tener las actividades deextracción llevadas a cabo en las comunidades indígenas,la indemnización por cualquier daño causado por estasactividades y la participación en los beneficios, tantode naturaleza económica como social, que surjan de laexplotación de los recursos naturales.http://www.asambleanacional.gob.veFilipinas: Ley de derechos de los pueblos indígenasEl artículo 57 de la Ley de derechos de los pueblosindígenas establece que las partes no indígenas podránllevar a cabo actividades de extracción en los dominiosancestrales de los pueblos indígenas con la condiciónde que “se celebre un acuerdo formal y por escrito conlas Comunidades Culturales Indígenas o los PueblosIndígenas (CCI/PI) interesados o que la comunidad, deconformidad con sus propios procesos de toma dedecisiones, haya acordado permitir que se efectúe taloperación”. El artículo 7 de la Ley también reconoce elderecho de los pueblos indígenas a beneficiarse de ladistribución de las ganancias que surjan de la asignación yutilización de los recursos naturales que se encuentran ensus dominios ancestrales.Sin embargo, se ha visto que la implementación de estasdisposiciones es un desafío. El ex-Relator Especial de lasNaciones Unidas sobre cuestiones indígenas, RodolfoStavenhagen, ha informado que “las garantías legalescomo las que se relacionan con el consentimiento librey previo e informado, así como el requisito de realizarevaluaciones de impacto ambiental y otros estudios antesde llevar a cabo proyectos de desarrollo, se reconocenen principio’ pero, en la práctica, ‘por lo general nose presta la debida atención a las preocupacionesde los pueblos indígenas, y los imponentes intereseseconómicos y políticos imperan sobre sus derechoslegítimos.” Asimismo, destacó que “con frecuencia lasáreas indígenas están sujetas a amplias operacionesmilitares que tienen por objeto despejar el camino parafuturos proyectos de desarrollo, ya sea de minería, tala oplantaciones de gran escala en tierras indígenas”.http://www.ncip.gov.ph;viii. Recursos naturales113

R. Stavenhagen, Report of the mission to the Philippines,(Documento de la ONU: E/CN.4/2003/90/Add.3, 5 March2003.)Canadá: el Acuerdo NunavutLos pueblos indígenas de Canadá, que comprendena las primeras naciones (indios), mestizos e inuit,representan alrededor del 4,4% de la población total deCanadá. La Constitución Nacional de 1982 reconoce losderechos de los aborígenes y los contemplados en lostratados. En 1995, Canadá anunció, además, la Políticade Derechos Inherentes, basada en el reconocimientogeneral del derecho inherente de autogobierno de lospueblos indígenas. En este contexto, se negociaronalgunos acuerdos entre los pueblos indígenas ylos gobiernos federal y provincial, como la Ley delAcuerdo de Reivindicación de Tierras de Nunavutque, junto con la Ley de Nunavut (1993), establecióel nuevo territorio de Nunavut en 1999. El preámbulodel Acuerdo de Reivindicación de Tierras de Nunavutestablece específicamente que uno de los objetivos delas negociaciones llevadas a cabo por el pueblo Inuit yel Gobierno de Canadá era “establecer con certeza yclaridad [...] los derechos de los Inuit a participar en latoma de decisiones en relación con el uso, administracióny conservación de la tierra, el agua y los recursos”. ElArtículo 27 del Acuerdo establece que, antes de efectuarlas tareas de prospección en busca de petróleo y otrosrecursos en el Área de Asentamiento Nunavut, el Gobiernoy el oferente consultarán a la Organización Inuit Designada(DIO).The Nunavut Act (Ley de Nunavut): http://laws.justice.gc.ca/en/resultThe Nunavut Agreement: http://www.nucj.caR. Stavenhagen, Informe de la Misión a Canadá,(Documento de la ONU: E/CN.4/2005/88/Add.3),diciembre de 2004.Bolivia: La Ley de Hidrocarburos y sureglamentaciónEn mayo de 2005, se promulgó la nueva Ley deHidrocarburos nº 3058. Esta ley establece que losyacimientos de hidrocarburos, independientemente delestado en el que se encuentren, pertenecen al Estado.El artículo 57 de la ley regula asimismo la distribucióndel Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH): cuatropor ciento del IDH será para los departamentosproductores de hidrocarburos y dos por ciento para losdepartamentos no productores. Por último, estipula queel Poder Ejecutivo asignará el saldo de este impuesto afavor de los Pueblos Indígenas y Originarios, entre otrosbeneficiarios. En negociaciones posteriores se determinóque se destinará el cinco por ciento del IDH a un fondo dedesarrollo para los pueblos indígenas.La Ley establece el derecho de los pueblos indígenas,originarios y campesinos a la consulta y participación, yel derecho de las comunidades y pueblos indígenas a serconsultados sobre cualquier plan referido a operacionescon hidrocarburos. El artículo 114 estipula, encumplimiento de los artículos 4, 5, 6, 15 y 18 del Convenionúm. 169 de la OIT, que las comunidades y puebloscampesinos, indígenas y originarios, independientementede su tipo de organización, deberán ser consultados demanera previa, obligatoria y oportuna cuando se pretendadesarrollar cualquier actividad hidrocarburífera prevista enla presente Ley.El artículo 115 establece que, en concordancia conlos artículos 6 y 15 del Convenio núm. 169 de la OIT,la consulta se efectuará de buena fe, con principios deveracidad, transparencia, información y oportunidad.Deberá ser realizada por las autoridades competentes delGobierno Boliviano y con procedimientos adecuados y deacuerdo con las circunstancias y características de cadapueblo indígena, para determinar en qué medida seríanafectados y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograrel consentimiento de las Comunidades y los PueblosIndígenas y Originarios. La Consulta tiene carácterobligatorio y las decisiones resultantes del proceso deConsulta deben ser respetadas. En todos los casos, laConsulta se realizará en dos momentos:(a) previamente a la licitación, autorización,contratación, convocatoria y aprobaciónde las medidas, obras o proyectoshidrocarburíferos, siendo condición necesariapara ello; y,(b) previamente a la aprobación de losEstudios de Evaluación de ImpactoAmbiental. (…)”.El capítulo II de la Ley establece el sistema decompensaciones e indemnizaciones. Cuando lasactividades hidrocarburíferas se desarrollen en tierrasindígenas, todo impacto negativo que las mismasproduzcan debe ser compensado financieramente porparte de los titulares de las actividades hidrocarburíferas(Artículo 119).114 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

El artículo 120, referido a las indemnizaciones,estipula que: “La indemnización debe contemplar losperjuicios derivados de la pérdida de beneficios poractividades productivas, de conocimientos tradicionalesy/o aprovechamiento de recursos naturales que lasComunidades o Pueblos Campesinos, Indígenas yOriginarios pudieran desarrollar en las zonas impactadas”.Cabe destacar que estos artículos de la nueva Leyde hidrocarburos protegen los derechos de lospueblos indígenas específicamente, más allá de otrasdisposiciones legales. Las organizaciones indígenas delpaís, en particular la Confederación de Pueblos Indígenasde Bolivia (CIDOB), trabajaron activamente para lograr lainclusión de estos capítulos en la nueva ley.http://www.sirese.gov.bo/MarcoLegal/Hidrocarburos/Caso citado en: Ramiro Molinas Barrios; Los Derechosde los Pueblos Indígenas en un Proceso de Cambio de laNaturaleza de la Nación y del Estado, ILO, 2009.Tailandia: La Constitución de los PueblosLos pueblos indígenas de Tailandia abarcan a lascomunidades de pescadores (chao-lae) y cazadores/recolectores que habitan en el sur, así como a losdiferentes pueblos de las tierras altas que habitan enla región norte y noroeste del país. Sólo nueve de lasllamadas “tribus de las montañas” están oficialmentereconocidas: los hmong, karen, lisu, mien, akha, lahu, lua,thin y khamu.La Parte XII de la Constitución de 2007 de Tailandia estádedicada a los “Derechos Comunitarios”. El artículo 66establece que las “personas reunidas que forman unacomunidad, comunidad local o comunidad tradicionallocal tendrán derecho a ... participar en la gestión,mantenimiento y explotación de los recursos naturalesy el medio ambiente, incluso la diversidad biológica,de forma equilibrada y sostenible”. Sin embargo, en loreferido a las implicaciones prácticas de esta disposición,el ex-Relator Especial sobre cuestiones indígenas de lasNaciones Unidas, advirtió que “a pesar del reconocimientode la administración tradicional de los recursos naturalespor parte de las comunidades locales, los instrumentoslegales adoptados en estos años, como la Ley de Tierras,la Ley de Reservas Forestales Nacionales o la Ley deParques Nacionales, no reconocen los patrones de uso ytenencia tradicional de la tierra de los pueblos indígenas ytribales. La implementación de estas leyes ha traído comoconsecuencia la expulsión de muchos pueblos indígenasy tribales considerados ocupantes ilegales de sus tierrasancestrales, así como una gran cantidad de conflictos noresueltos entre las tierras del estado (incluso los parquesnacionales, las áreas de cuencas hidrográficas y las áreasde preservación forestal) y las tierras comunitarias. Sesabe que la corrupción de los funcionarios a cargo de laimplementación de las leyes relacionados con la industriaforestal es desmedida”.The Peoples Constitution (Constitución de los Pueblos):http://www.asianlii.org/th/legis/const/2007/;R. Stavenhagen, General considerations on the situationof human rights and fundamental freedoms of pueblosindígenas in Asia, (Documento de la ONU:. E/C.19/2007/CRP.11, 15 May 2007, para.10);IWGIA, El Mundo indígena 2008), p.303 ff.viii. Recursos naturales115

116IX. Desarrollo

9.1. El derecho al desarrolloEl derecho al desarrollo es un derecho humano inalienableen sí mismo. Si bien el lazo estrecho que existe entrelos derechos humanos y el desarrollo desempeñó unpapel destacado en las deliberaciones de las NacionesUnidas por más de medio siglo, se hizo explícito en 1986mediante la adopción de la Declaración de las NacionesUnidas sobre el Derecho al Desarrollo.La Declaración de las Naciones Unidas sobreel Derecho al Desarrollo estipula que:1. El derecho al desarrollo es un derecho humanoinalienable en virtud del cual todo ser humano ytodos los pueblos están facultados para participaren un desarrollo económico, social, cultural ypolítico en el que puedan realizarse plenamentetodos los derechos humanos y libertadesfundamentales, a contribuir a ese desarrollo y adisfrutar del él.2. El derecho humano al desarrollo implica tambiénla plena realización del derecho de los pueblos ala libre determinación, que incluye, con sujecióna las disposiciones pertinentes de ambos Pactosinternacionales de derechos humanos, el ejerciciode su derecho inalienable a la plena soberaníasobre todas sus riquezas y recursos naturales.La reducción de la pobreza constituye el objetivopredominante en la mayoría de las estrategias dedesarrollo nacional e internacional, incluso las que cuentancon el apoyo de instituciones donantes y crediticiasbilaterales y multilaterales. Además, la reducción de lapobreza es un motivo de preocupación esencial para lospueblos indígenas, ya que existe una desproporción en larepresentación que ellos tienen entre los pobres. El BancoMundial estima que los pueblos indígenas constituyenaproximadamente el 5% de la población mundial, pero el15% de los que viven en la pobreza. 1)Sin embargo, los pueblos indígenas con frecuenciaterminan siendo las víctimas del desarrollo en lugarde ser sus beneficiarios. Mientras que la construcciónde infraestructura, la explotación del petróleo, laexplotación forestal y la minería han contribuido alcrecimiento económico de determinados sectoresde la sociedad, las consecuencias para los pueblosindígenas a menudo han sido devastadoras. Sufrieron eldespojo de sus tierras, la desaparición de sus bosquesy la contaminación de sus ríos. Por lo tanto, han sidodespojados de sus medios de vida, a menudo sin recibirninguna compensación ni acceso a medios de vidaalternativos. La pobreza de los pueblos indígenas es unreflejo de su posición generalmente marginal dentro delas sociedades nacionales. Esto implica que los pueblosindígenas también se ven marginados con respecto a suparticipación en la creación de estrategias de desarrolloy en cuanto al acceso a recursos destinados a paliar lapobreza.El punto de partida fundamental consiste en comprenderque los pueblos indígenas son pueblos distintos consus propias historias, territorios, estrategias de mediosde vida, valores y creencias, por lo que tienen suspropias ideas con respecto a la pobreza y al bienestar.El preámbulo de la Declaración de las Naciones Unidassobre los Derechos de los Pueblos Indígenas reconoceque los pueblos indígenas han sufrido injusticiashistóricas, entre otras cosas, como resultado de lacolonización y el despojo de sus tierras, territorios yrecursos, evitando de esta manera que puedan ejercersu derecho al desarrollo según sus propios intereses ynecesidades.Si no se incluyen las percepciones y aspiracionespropias de los pueblos indígenas en las estrategias y losprogramas de desarrollo, existe el riesgo de que estosfracasen o incluso agraven la situación, por ejemplo, alprivar a los pueblos indígenas de acceder a recursoscruciales, al debilitar las estructuras tradicionales degobierno o al contribuir a la pérdida de los idiomasindígenas. Los gobiernos deben asegurarse de que lospueblos indígenas sean consultados y participen en elproceso de desarrollo nacional en todos los niveles. Sinlos pueblos indígenas, el desarrollo inclusivo, sostenible yorientado hacia la pobreza no será posible.En respuesta a esto, el Convenio núm. 169 estipula unenfoque del desarrollo basado en los derechos, cuya basesea el respeto por los derechos de los pueblos indígenasde decidir sus propias prioridades y que subraye laimportancia de los conceptos de consulta y participación:1) Banco Mundial: Implementación de la Directriz Operativa 4.20 delBanco Mundial Concerniente a los Pueblos Indígenas, 2003.i x . D e s a r r o l l o117

Convenio núm. 169 de la OIT:Artículo 71. Los pueblos interesados deberán tener elderecho de decidir sus propias prioridades enlo que atañe al proceso de desarrollo, en lamedida en que éste afecte a sus vidas, creencias,instituciones y bienestar espiritual y a las tierrasque ocupan o utilizan de alguna manera, yde controlar, en la medida de lo posible, supropio desarrollo económico, social y cultural.Además, dichos pueblos deberán participar en laformulación, aplicación y evaluación de los planesy programas de desarrollo nacional y regionalsusceptibles de afectarles directamente.2. El mejoramiento de las condiciones de viday de trabajo y del nivel de salud y educación delos pueblos interesados, con su participación ycooperación, deberá ser prioritario en los planesde desarrollo económico global de las regionesdonde habitan. Los proyectos especiales dedesarrollo para estas regiones deberán tambiénelaborarse de modo que promuevan dichomejoramiento.3. Los gobiernos deberán velar por que, siempreque haya lugar, se efectúen estudios, encooperación con los pueblos interesados, a finde evaluar la incidencia social, espiritual y culturaly sobre el medio ambiente que las actividadesde desarrollo previstas puedan tener sobre esospueblos. Los resultados de estos estudios deberánser considerados como criterios fundamentalespara la ejecución de las actividades mencionadas.En resumen, los derechos de los indígenas en el contextodel desarrollo son los siguientes:• El derecho a controlar su propio desarrolloeconómico, social y cultural y a desarrollar suspropias instituciones e iniciativas. Los gobiernosdeben brindar los recursos necesarios parafacilitarlo.• El derecho a ser consultado y a participaren todas las etapas de los planes y programaspertinentes para el desarrollo en el ámbito local,nacional y regional. Deben tomarse en cuenta lastradiciones, los valores culturales y las necesidadesde los pueblos indígenas a la hora de formular laspolíticas, los programas y los proyectos, no sóloen el caso de los proyectos locales del pueblo,sino también al preparar las políticas integrales dedesarrollo de un país.• El derecho a los estudios de evaluación delos efectos: Antes de llevar a cabo actividadesde desarrollo, deben realizarse estudios paraevaluar los posibles efectos sociales, culturales,espirituales y ambientales de tales actividades.• El derecho a los beneficios: Todos los proyectosy programas de desarrollo deben mejorar lasituación socioeconómica de los pueblos indígenasy tribales. No deben perjudicar su bienestar.• El derecho a las tierras, los territorios y losrecursos: Los derechos de los pueblos indígenasa la propiedad, la posesión y el uso de sustierras, territorios y recursos deben reconocersey protegerse legalmente. Este es un criteriofundamental para que puedan desarrollar sussociedades de acuerdo con sus propios interesesy necesidades.118 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

La Declaración de las Naciones Unidas sobrelos Derechos de los Pueblos Indígenas incluyedisposiciones similares:Artículo 23Los pueblos indígenas tienen derecho a determinary a elaborar prioridades y estrategias para elejercicio de su derecho al desarrollo. En particular,los pueblos indígenas tienen derecho a participaractivamente en la elaboración y determinaciónde los programas de salud, vivienda y demásprogramas económicos y sociales que lesconciernan y, en lo posible, a administrar esosprogramas mediante sus propias instituciones.Los pueblos indígenas en la agenda internacionaldel desarrolloTanto los gobiernos como los organismos internacionalesde desarrollo tienen la responsabilidad de incluir a lospueblos indígenas en los procesos de desarrollo. En losúltimos 15 o 20 años, organismos tales como el BancoMundial, el Banco Asiático de Desarrollo, el Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo, la ComisiónEuropea y un número de donantes bilaterales (porejemplo, Dinamarca, Noruega y España) han adoptadopolíticas para incluir a los pueblos indígenas en losprogramas de desarrollo. Estas políticas y estrategiasno sólo reflejan las buenas intenciones y una mayorcomprensión de los derechos de los pueblos indígenas,sino que han contribuido a colocar a los pueblosindígenas en la agenda internacional del desarrollo.No obstante, aún persisten los desafíos en cuanto a laimplementación de estas estrategias de desarrollo. Confrecuencia, no existen mecanismos permanentes queaseguren la participación de los pueblos indígenas, nohay estadísticas específicas o datos disponibles sobrela situación de los pueblos indígenas, y los funcionariosde gobierno y las instituciones de desarrollo tienen pococonocimiento de los derechos, las necesidades y lasprioridades de los pueblos indígenas. Las organizacionesindígenas todavía tienen el desafío de presionar paralograr una mayor participación en los procesos dedesarrollo, en especial, a medida que esto se centralizamás en el ámbito nacional a través de la Agenda deeficacia de la ayuda.Los derechos de los pueblos indígenas en el marcode la Eficacia de la Ayuda:En 2005, más de 100 países y organismos adoptaronla Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda.La Declaración de París se organiza en torno a cincoprincipios clave para la cooperación internacional deldesarrollo: apropiación, alineación, armonización,gestión de resultados y responsabilidad mutua.Estos principios contribuirán a reducir los costos detransacciones, así como la fragmentación y la falta deeficacia y sostenibilidad de los esfuerzos de desarrollo. Sinembargo, la amplia investigación de la OIT también indicaque el enfoque trae un número de riesgos inherentes demayor exclusión de los pueblos indígenas en caso deno desarrollar salvaguardias específicas. En resumen,los riesgos relacionados con los cinco principios másimportantes son los siguientes:i x . D e s a r r o l l o119

Apropiación: Los países en desarrollo ejercen un liderazgo sólido y efectivo en relación con suspolíticas y planes de desarrollo.Principios Algunas implicancias generales Riesgos específicos relacionados con los pueblos indígenasApropiación: Los paísesen desarrollo ejercenun liderazgo sólido yefectivo en relación consus políticas y planes dedesarrollo.Alineación: Losdonantes basan suapoyo en las políticas,estrategias y sistemaspropios de los países endesarrollo.Armonización: Losdonantes coordinan susactividades y minimizanel costo de dar ayuda.Resultados: Los paísesen desarrollo y losdonantes orientansus actividades paraalcanzar los resultadosdeseados, coninformación para mejorarla toma de decisiones.Responsabilidad mutua:Los donantes y lospaíses en desarrollorinden cuentas los unosa los otros en cuanto alprogreso efectuado enel mejor manejo de laayuda y la obtención deresultados de desarrollo.El desarrollo se centra más en el Estado, si bien lasociedad civil también juega un papel. La calidad delas políticas y los planes dependerá de la gobernanza(incluso la corrupción) y la capacidad imperante en elpaís correspondiente.El uso de condicionalidades de los donantes comoun instrumento para reformar se ve desafiado. Encambio, los donantes pueden focalizarse en eldiálogo sobre políticas como apoyo a los cambios enlos países socios.En línea con el enfoque centrado en el país, losdonantes deberían delegar la autoridad al personalque se encuentra en el país.Los donantes no definirán más estrategiasindividuales de país sino que usarán los marcos demonitoreo, presupuestación y planificación propiosde los países, incluso los trámites y procedimientospara la gestión financiera pública.Los donantes deben ayudar a abordar las debilidadesde capacidad de las instituciones de los paísessocios.Los donantes establecen arreglos comunes a nivelpaís para la planificación, obtención y desembolsode fondos, monitoreo, evaluación y presentación deinformes y para compartir información.En lugar de intervenciones individuales, los donantesapuntarán a proporcionar ayuda presupuestaria oapoyar los enfoques sectoriales (SWAps).Las políticas nacionales deben traducirse enprogramas operativos priorizados orientados a laobtención de resultados, que se vean reflejadosen los marcos de gastos a mediano plazo (MTEF)y los presupuestos anuales. Ello exige que sefortalezcan los vínculos entre el planeamiento y lapresupuestación.Los donantes deberán basarse en los sistemas deevaluación, monitoreo y estadística de los paísessocios.Se reconoce que la implementación exitosa de laDeclaración de París exige un continuo apoyo políticode alto nivel, presión de pares y acción coordinada anivel país, regional y global.El cumplimiento de los compromisos serámonitoreado públicamente frente a los 12 indicadoresde efectividad de la ayuda. Estos indicadores fueronelaborados como una forma de controlar y fomentarel progreso en relación con al conjunto más ampliode los compromisos asumidos por los socios.Tanto los donantes como los países en desarrollodeben aumentar su responsabilidad frente a losciudadanos y el parlamento.Muchos pueblos indígenas, particularmente en Áfricay Asia, solamente tienen una participación débil en lasestructuras del gobierno y en el proceso de toma dedecisiones a nivel nacional y, por lo tanto, las políticasy planes no toman en cuenta el riesgo.Los donantes pueden tener dudas en cuanto aentablar un diálogo sobre políticas en torno a lascuestiones de los pueblos indígenas.La mayoría de las agencias para el desarrolloenfrentan dificultades en torno a garantizar lacapacidad para tratar las cuestiones de los pueblosindígenas dentro de sus estructuras descentralizadas.La falta de participación de los pueblos indígenasen la toma de decisiones a menudo implica que susnecesidades y prioridades no se vean reflejadas enlas políticas, estrategias y programas nacionales yque no se beneficien de los esfuerzos de lucha contrala pobreza.Si el país socio es renuente, los donantes noencontrarán la forma de cumplir con sus propiaspolíticas institucionales para apoyar a los pueblosindígenas.La falta de una estrategia general para el apoyoa los pueblos indígenas (en el contexto de loscompromisos establecidos en las Declaracionesde Roma y París) podrá eventualmente socavar elvalor de las políticas de los donantes individuales2respecto del apoyo a los pueblos indígenas.La mayoría de los pueblos indígenas no cuentan conla capacidad institucional o influencia política paragarantizar que sus necesidades y prioridades se veanreflejadas en los MTEF o presupuestos.En la mayoría de los países, no se cuenta condatos precisos sobre los pueblos indígenas y lasoficinas nacionales de estadística no cuentan con lacapacidad para suministrar información desglosada.La agenda establecida por las Declaraciones deRoma y París se centraliza en la efectividad enlugar de la calidad o relevancia de la ayuda. Enconsecuencia, ninguno de los 12 indicadores demonitoreo está relacionado con la gobernanza,los derechos humanos, la participación, la calidado la inclusión del desarrollo. En otras palabras, laarquitectura reformada del apoyo no proporcionasalvaguardas para garantizar que la “efectividad” noperjudique el enfoque basado en los derechos.En muchos países, la marginación en cuanto alacceso a la educación y la información excluye alos pueblos indígenas de participar en el monitoreoy el exigir una redición de cuentas por parte de losgobiernos.120 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

i x . D e s a r r o l l o121

9.2. Aplicación práctica: DesarrolloDinamarca: Estrategia para el apoyo danés a lospueblos indígenas.La primera “Estrategia para el apoyo danés a los pueblosindígenas” fue creada en 1994 por la Agencia Danesade Cooperación Internacional (Danida). En 2000 y 2001,Danida invitó a un equipo de expertos indígenas pararevisar la implementación de la Estrategia y ofrecerrecomendaciones para su revisión.La evaluación integral del equipo de revisión fue quela Estrategia multifacética “permitió que Dinamarca seconcentrara en áreas de vital importancia para los pueblosindígenas en varios ámbitos; la promoción internacional delos derechos indígenas, el apoyo a los pueblos indígenasa través de la cooperación multilateral y bilateral, lacooperación con las ONG y las organizaciones de pueblosindígenas (OPI), así como cuestiones relacionadas con laeconomía y el comercio”.Además, el equipo revisor afirmó que: “la existenciade una estrategia danesa coherente e integral ha dadoresultados en muchos niveles, desde el mismo ámbitolocal, donde las ONG financiadas por Dinamarcaapoyan la creación de capacidad de las organizacionesindígenas, hasta el ámbito internacional, donde Dinamarcadesempeña un papel preponderante en los procesos de laONU sobre los derechos de los indígenas”.Si bien en la revisión se elogió la política general,también se señaló el hecho de que se necesita trabajarmás para afianzar la coordinación y la coherencia en laimplementación. A fin de fortalecer el efecto operativo, elequipo recomendó específicamente que:• La diversidad de las cuestiones de los pueblosindígenas y las situaciones en las que vivendeben verse reflejadas en todos los niveles de lacooperación danesa. Por ejemplo, la aplicación yla reafirmación de los instrumentos legales variaránsegún el país, así como la capacidad y la fuerzainstitucional de los pueblos indígenas.• La capacidad de ocuparse de los pueblosindígenas debe presentarse en los Ministerios yEmbajadas pertinentes, ofreciendo al personallos conocimientos básicos para identificar a lospueblos indígenas, los derechos de los indígenas,las metodologías aprendidas, entre otros.• Debe iniciarse un diálogo descentralizado paraincluir a los pueblos indígenas en los países decooperación programática 2) con un permanentecontrol, seguimiento e intercambio de experiencias2) La cooperación bilateral danesa se concentra en una serie dedenominados “países de cooperación programática”. En la actualidad,son: Bangladesh, Benín, Bután, Bolivia, Burkina Faso, Egipto, Ghana,Kenia, Mali, Mozambique, Nepal, Nicaragua, Tanzania, Uganda, Vietnamy Zambia.122 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

sobre la implementación de la estrategia danesa.• La estrategia danesa debe difundirsesistemáticamente a los socios indígenas, y cuandosea pertinente, debe estar disponible en idiomasconocidos por los pueblos indígenas.• El intercambio de experiencias debe incluirtécnicas operativas para áreas específicas,basadas en experiencias concretas (por ejemplo,en los campos de la educación bilingüe y elmanejo de recursos).• Debe promoverse la investigación aplicada sobrecuestiones específicas, que una a los pueblosindígenas y a los académicos a fin de generarnuevos conocimientos sobre temas específicos, yque vincule esta investigación con los procesos deconferir poderes a los pueblos indígenas.• Debe priorizarse el fortalecimiento institucional delos pueblos indígenas, ya que hay una ausenciade instituciones del lado de los indígenas parainvolucrarse plenamente en el proceso dedesarrollo.En 2004, se adoptó la Estrategia revisada para elapoyo danés a los pueblos indígenas, basada en losresultados de la revisión y del proceso de consultacon los representantes de los pueblos indígenas y lasONG. La Estrategia mantiene un enfoque basado en losderechos, que expresa su apoyo por el derecho a la libredeterminación como el principio básico para definir losderechos indígenas tanto en el contexto nacional como enel internacional. El objetivo global consiste en:• Afianzar el derecho de los pueblos indígenas decontrolar sus propios caminos hacia el desarrolloy determinar las cuestiones relacionadas consu propia situación económica, social, política ycultural.La estrategia procura integrar la preocupación por lospueblos indígenas en todos los niveles de la políticaexterior y la cooperación del desarrollo de Dinamarca, ypresentar las cuestiones indígenas a través del diálogosobre políticas con los países asociados. La Estrategiaestá en concordancia con los acuerdos internacionales,incluso el Convenio núm. 169 de la OIT, ratificado porDinamarca.Los cinco elementos clave de la Estrategia son lossiguientes:Afianzar los derechos de los pueblos indígenas1.a través de los procesos internacionales;fomentar el respeto por los derechos de los pueblosindígenas a través de un diálogo político basado enlas declaraciones y los acuerdos internacionales yapoyar la participación de los pueblos indígenas enlos foros internacionales pertinentes.i x . D e s a r r o l l o123

2.3.4.5.Incluir las preocupaciones de los pueblosindígenas en la cooperación del desarrollobilateral; profundizar el diálogo, cuando seapertinente, sobre las cuestiones de los pueblosindígenas con los países de la cooperación danesae incluir las necesidades de los pueblos indígenasen programas sectoriales.Incluir las preocupaciones de los pueblosindígenas en la cooperación del desarrollomultilateral; dialogar con las institucionesmultilaterales pertinentes sobre el desarrollo depolíticas, así como intercambiar experiencias yexplorar las áreas de la cooperación y el interéscomún.Cooperar con las organizaciones indígenasy las ONG; brindar apoyo financiero a lasorganizaciones indígenas y las ONG pertinentes, yapoyar las actividades destinadas específicamentea promover las condiciones y los derechos de lospueblos indígenas.Considerar a los pueblos indígenas en lascuestiones relacionadas con la economía y elcomercio; abordar, con enfoques innovadores, losproblemas de los pueblos indígenas relacionadoscon la economía y el comercio, incluso lascuestiones referentes a la protección de losconocimientos de los pueblos indígenas.El Ministerio de Relaciones Exteriores de Dinamarcatoma como base esta Estrategia para brindar apoyoa los pueblos indígenas en los campos mencionadosanteriormente, incluso a través del apoyo a programassectorials a gran escala de Bangladesh, Bolivia, Nepal yNicaragua.Estrategia para el apoyo danés a los pueblos indígenas,Ministerio de Relaciones Exteriores, 2004;Para más información, visite: http://www.um.dk y http://www.amg.um.dk/enBangladesh: Documento de estrategia de luchacontra la pobreza nacional (DELP-I y DELP-II)En 2005, tras intensas negociaciones de los activistasindígenas y la cooperación de los consultores y losaltos funcionarios interesados, se realizaron numerosasconsultas a los dirigentes indígenas de las llanuras y deChittagong Hill Tracts (CHT) con respecto al Documentode estrategia de lucha contra la pobreza de Bangladesh,de 2005 (“DELP-I”). Muchas de las recomendaciones deestos dirigentes fueron aceptadas y el DELP-I presentaun enfoque respetuoso de los derechos y el bienestarde los pueblos indígenas. El término que se utiliza parahacer referencia a los pueblos indígenas es “minoríaétnica adivasi”, que resulta mucho más aceptablepara las personas en cuestión que “tribal” o “upajati”.El documento reconoce la historia de exclusión y la124 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

experiencia de discriminación de los pueblos indígenas,entre otros, y establece que:“A través de los años, las comunidades de las minoríasétnicas adivasi han experimentado una fuerte sensaciónde exclusión social, política y económica, falta dereconocimiento, temor e inseguridad, pérdida de laidentidad cultural y opresión social. Los esfuerzosdominantes de desarrollo han hecho caso omiso de suspreocupaciones o bien han tenido un efecto negativosobre ellos. Las cuestiones y acciones que los afectanno suelen debatirse con estas comunidades ni con lasorganizaciones que las representan. Por lo tanto, se vensometidas a una descarnada privación socioeconómica.La reubicación en masa de las minorías no étnicas enlas áreas tradicionales de las minorías étnicas adivasiprovocaron la apropiación de tierras, lo que dio comoresultado un cambio en el medio de vida de las minoríasétnicas adivasi”.El DELP-I hace referencia a la “representacióninadecuada [de las minorías étnicas adivasi] en variosniveles gubernamentales y de procesos de políticas”,lo cual dificulta la posibilidad de ejercer influencia en lasdecisiones políticas que afectan sus vidas. Además,reconoce las relativamente pocas oportunidadesde educación (en especial en zonas remotas) y lasdificultades que tienen para acceder a la informaciónnecesaria. Entre las “acciones que deben tomarse” querecomienda se incluyen la plena implementación delAcuerdo de Paz de CHT; la resolución de los problemasrelacionados con las tierras y los bosques en las llanuras;la prevención de la “apropiación de las tierras” y el“desplazamiento; un mayor acceso a la educación,incluida la educación en la lengua materna de los gruposen cuestión; la discriminación positiva para el trabajo; y lacreación de un órgano consultivo de inclusión que brindeasesoramiento sobre temas relativos a cuestiones de losadivasi.Si bien el DELP-I constituyó un hito en el mejoramientode la política gubernamental, el DELP-II (publicado en2008) afianza aún más la importancia de las cuestionesindígenas en el gobierno y la reducción de la pobreza. Lostérminos “pueblo indígena” y “comunidades indígenas”se utilizan indistintamente y el DELP-II expone una visiónque reconoce la preservación de la “identidad socialy cultural” de los pueblos indígenas y la necesidad degarantizar el ejercicio de los “derechos sociales, políticosy económicos” y “ la seguridad y los derechos humanosfundamentales” de los pueblos indígenas. En la secciónde acciones futuras, además de reiterar la importanciade implementar el Acuerdo de Paz de CHT de 1997, elDELP-II menciona la ratificación del Convenio núm. 169de la OIT y la implementación de las disposiciones de lai x . D e s a r r o l l o125

Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenasde la ONU. Entre otras medidas a tomar se incluyen losderechos a la tierra, la participación en programas dedesarrollo, el desarrollo humano, la atribución de poder,el acceso a la educación de los niños y a las lenguasindígenas, el acceso a la electricidad y la incorporaciónde las cuestiones indígenas en las políticas nacionales.En la sección sobre Desafíos, el documento reconoce laausencia de un censo y de otros datos estadísticos sobrelos pueblos indígenas.El proceso de consulta en el caso del DELP-II fuemenos inclusivo que el DELP-I. Sin embargo, unadiferencia fundamental radica en que las disposicionesdel DELP-II sobre los pueblos indígenas se basan endos instituciones gubernamentales identificables: elMinisterio de Cuestiones Relativas a CHT y la División deAsuntos Especiales para las llanuras. Se está procurandoincorporar las actividades de ambas institucionesen los programas existentes de desarrollo futuro delgobierno, incluso a través de otros ministerios clave deoperaciones. Esto brinda mayor sostén a las asignacionespresupuestarias.Raja Devasish Roy: The ILO Convention on Indigenousand tribal Populations, 1957 and the Laws of Bangladesh:A Comparative Review; publicación próximaKenia: Marco de planificación para los pueblosindígenasEn 2006, Kenia (al igual que varios otros países africanos,tales como Camerún, la República Democrática delCongo y la República Centroafricana) desarrolló un Marcode planificación para los pueblos indígenas (MPPI) encolaboración con el Banco Mundial, bajo los auspicios delPresidente. El MPPI se diseñó en el marco de la Estrategianacional de lucha contra la pobreza y establece que:“se tomen en consideración las aspiraciones de lospueblos indígenas en todos los proyectos financiadospor el Banco. Entre ellos se incluyen ‘vivir en paz con susvecinos, tener acceso a tierras suficientes para practicarla agricultura y pastar su ganado, o tener acceso alos bosques para recolectar miel para el consumo y laventa, practicar su cultura, tener acceso igualitario a lainfraestructura social y los servicios técnicos; asegurarque los pueblos indígenas reciban los beneficios socialesy económicos adecuados en términos culturales e inclusoen términos de género y generacionales, así como queestén representados de manera justa en las institucionescuyas decisiones afecten sus vidas en el ámbito local,regional y nacional’. Las directrices del MPPI estándestinadas a evitar cualquier posible efecto adverso de lasintervenciones de proyectos en los pueblos indígenas, alasegurarles una consulta previa, libre e informada; o en elcaso de que no sea posible evitar los efectos negativos,estos se minimizarán, mitigarán o compensarán.”El MPPI se desarrolló como consecuencia de la Políticaoperativa No. 4.10 del Banco Mundial, la cual exige quese tomen medidas específicas cuando las inversionesdel Banco y del Fondo para el Medio Ambiente Mundialafectan los derechos de los pueblos indígenas, incluyendosus tierras y recursos naturales. El MPPI aún no se ha126 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

implementado en Kenia y está restringido a los proyectosde financiamiento del Banco Mundial, por lo que noincluye programas de otros donantes.Caso preparado por Naomi Kipuri.Nueva Zelandia: Transformar los reclamos históricosen un desarrollo para el futuroEn septiembre de 2008, se aprobó en el Parlamento elmayor acuerdo de compensación de Nueva Zelandia,por reclamos que comenzaron en el siglo XIX conlas apropiaciones de tierras y bosques durante lacolonización europea. Mediante el acuerdo, se transfiereaproximadamente el 10% de las tierras forestales decultivo intensivo a la cooperativa Central North Island(CNI), que representa a más de 100 000 maoríes. Losmaoríes han presentado reclamaciones desde la décadade 1970 y este último acuerdo, que incluye los cánonesacumulados desde 1989, representa aproximadamente450 millones de dólares neozelandeses.Una vez finalizado el acuerdo, la cooperativa CNI seconvertirá en el mayor terrateniente del sector forestal deNueva Zelandia y uno de los mayores inversores de laindustria. Los beneficios económicos serán significativosy muy necesarios, ya que los maoríes se encuentran entrelos ciudadanos más pobres de la nación con los nivelesmás bajos de educación, ingresos, salud y vivienda, y conlas mayores cifras de desocupación. El acuerdo puedebrindar a los descendientes de maoríes la cantidad y lacalidad de recursos necesarios para crear oportunidadessostenibles para sí mismos.La cooperativa CNI creará una estructura de sociedadinversionista y una estructura de gestión forestal paraadministrar las tierras colectivamente y garantizar quelos beneficios económicos de los activos forestales yfinancieros se maximicen de manera sostenible en eltiempo. Una opción para la cooperativa consiste enconcentrar su inversión en incrementar la contribución deNueva Zelandia a la industria forestal global. La maderaque proviene de plantaciones cultivadas con el estiloneozelandés es muy buscada por su calidad superior, yla certificación del Consejo de Administración Forestal(FSC) confirma que los bosques se cultivan de manerasostenible.George Asher, Negociador principal, cooperativa CentralNorth Island Iwi: Indigenous tribes transform historicgrievances into a bright future, 2008;http://www.cniforest.co.nzi x . D e s a r r o l l o127

128X. Educación

Históricamente los pueblos indígenas han estado entrelos sectores sociales de mayor exclusión y con mayoresdesventajas del mundo. Uno de los factores que másincide en las desventajas que aquejan a los pueblosindígenas es la ausencia de educación de buena calidad.En el mundo son millones los niños indígenas que estánprivados del derecho a la educación. 1)1) http://portal.unesco.org/education/en/ev.php-URL_ID=30859&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.Problemas relativos a la educación queafectan a los niños indígenasDesigualdad en el acceso a la educación.En comparación con las personas no indígenas,los pueblos indígenas de Guatemala han recibidola mitad de los años de escolaridad; en México, losmiembros adultos de los pueblos indígenas hanrecibido en promedio tres años de escolaridad,en comparación con los seis años de escolaridadque reciben las personas que no son indígenasy en Perú, los miembros adultos de los pueblosindígenas han recibido en promedio seis añosde escolaridad en tanto que aquellos que no sonmiembros de pueblos indígenas han recibidonueve. Además, las escuelas indígenas engeneral cuentan con docentes que poseen menorexperiencia y formación, y la implementación dela educación bilingüe es deficiente. Uno de losfactores que más incide en las desventajas queaquejan a los pueblos indígenas de América Latinaes la ausencia de educación de buena calidad. 2)Supresión de los idiomas indígenas.Los Estados nórdicos históricamente adoptarony ejecutaron políticas dirigidas a la supresión de2) Williams, Sandra (2007) Indigenous Education Latin America,available at http://poverty.suite101.com/article.cfm/indigenous_education_latin_america.la cultura indígena sámi, en particular a travésdel sistema educativo. Durante el siglo XIX, ycomo parte una agenda nacionalista, Noruegadecidió convertir a las personas de origen sámi enpersonas lo más noruegas posible. En virtud dedicha decisión, el idioma sámi fue prohibido en lasescuelas noruegas hasta fines de la década delsesenta. 3)Niños indígenas y trabajo infantilLas investigaciones realizadas por la OIThan puesto de manifiesto que la incidenciadel trabajo infantil que daña la salud de losniños, su seguridad y/o su integridad moral esdesproporcionada entre los niños indígenas, comotambién las peores formas del trabajo infantil, queincluyen la esclavitud, el trabajo forzoso, el tráficode niños, los conflictos armados, la prostitución, lapornografía y otras actividades ilícitas como sería eltráfico de drogas. La lucha contra el trabajo infantilentre los niños indígenas exige un abordaje basadoen derechos en el cual el acceso a la educación ysu calidad son elementos clave.Ver: Pautas para la Lucha contra el Trabajo Infantilentre los Pueblos Indígenas y Tribales, OIT 2007.3) John Henriksen: Key Principles in Implementing ILOConvention No. 169, ILO, 2008.x. Educación129

El problema de muchos pueblos indígenas en relacióncon la educación no es sólo una cuestión de escolaridadde menor calidad o ausencia total de educación formalsino también de los contenidos y objetivos perseguidospor la educación que se pone a su disposición. Existennumerosos ejemplos en los que la educación ha sidoun elemento central en las políticas de estado que seproponían asimilar a los pueblos indígenas dentro delresto de la sociedad, medidas que contribuían a laerradicación de sus culturas, idiomas y formas de vida.Por lo tanto, en lo que a educación se refiere, se debentener en cuenta una serie de aspectos al implementar elConvenio:• Aspectos individuales y colectivos del derecho a laeducación;• La calidad de la educación de los pueblosindígenas;• La reducción de la discriminación y el prejuicio através de la educación.10.1. Aspectos individuales y colectivosdel derecho a la educaciónEl Comité de los Derechos del Niño, en suObservación General Nº 11 (2009) manifiesta ladualidad de los aspectos individuales y colectivosdel derecho a la educación en los siguientestérminos:La educación de los niños indígenas contribuyetanto a su desarrollo individual y al desarrollocomunitario como a su participación en lasociedad en sentido amplio. Una educación decalidad permite que los niños indígenas ejerzany disfruten sus derechos económicos, sociales yculturales en su beneficio personal y en beneficiode su comunidad. Además, refuerza la capacidadde los niños para ejercer sus derechos civiles a finde influir en los procesos políticos para mejorarla protección de los derechos humanos. Así, larealización del derecho de los niños indígenas ala educación es un medio esencial de lograr elreconocimiento de derechos a las personas y lalibre determinación de los pueblos indígenas. 4)4) Comité de los Derechos del Niño, Observación General Nº 11El derecho internacional de los derechos humanosreconoce el derecho a la educación como derechofundamental para todos. La educación les permite a laspersonas lograr el desarrollo pleno de su personalidad ycapacidades y les permite participar en forma efectiva enla sociedad. Estos derechos individuales a la educaciónse encuentran consagrados en el Pacto Internacionalde Derechos Económicos, Sociales y Culturales y enla Convención sobre los Derechos del Niño ya que enellos los derechos humanos internacionales admite queaún cuando esté plenamente implementado, el derechoindividual a la educación no es suficiente para satisfacerlas necesidades de las sociedades indígenas. Además delas necesidades individuales y del derecho a la educación,los pueblos indígenas tienen derechos y necesidadeseducativos colectivos, que surgen de sus historias,culturas, valores, idiomas, conocimientos, estrategias desubsistencia y modos de aprendizaje que les son propiosy los distinguen de otros, como así también de su deseode transmitirlos a generaciones futuras.130 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Por lo tanto, al abordar con mayor profundidad el derechoa la educación de los pueblos indígenas, será necesarioconsiderar dos categorías de derechos: (1) el derechoindividual a la educación, reafirmando de ese modo quetodos tienen igualdad de derecho a la educación, y (2)los derechos colectivos de los pueblos indígenas a laeducación que deberán tener en cuenta sus necesidadesespeciales. El Convenio núm. 169 de la OIT refleja estosdos principios complementarios de derechos individualesy colectivos en los artículos 26 y 27:El Convenio núm. 169 de la OIT establece losiguiente:Artículo 26Deberán adoptarse medidas para garantizar a losmiembros de los pueblos interesados la posibilidadde adquirir una educación a todos los niveles, porlo menos en pie de igualdad con el resto de lacomunidad nacional.Artículo 271. Los programas y los servicios de educacióndestinados a los pueblos interesados deberándesarrollarse y aplicarse en cooperación con estosa fin de responder a sus necesidades particulares,y deberán abarcar su historia, sus conocimientosy técnicas, sus sistemas de valores y todas susdemás aspiraciones sociales, económicas yculturales.2. La autoridad competente deberá asegurarla formación de miembros de estos pueblos ysu participación en la formulación y ejecuciónde programas de educación con miras atransferir progresivamente a dichos pueblosla responsabilidad de la realización de esosprogramas, cuando haya lugar.3. Además, los gobiernos deberán reconocerel derecho de esos pueblos a crear sus propiasinstituciones y medios de educación, siempre quetales instituciones satisfagan las normas mínimasestablecidas por la autoridad competente enconsulta con esos pueblos. Deberán facilitárselesrecursos apropiados con tal fin.Los artículos 26 y 27 reflejan la filosofía fundamental delConvenio núm. 169 de la OIT que consiste en promover yproteger el derecho de los pueblos indígenas de mantenery desarrollar en forma simultánea sus propias culturas,modos de vida, tradiciones y costumbres y continuarexistiendo como parte de sus sociedades nacionales consu propia identidad, culturas, estructuras y tradiciones(remitirse asimismo a los apartados 3.2. y 3.3. sobreigualdad y medidas especiales). Además, el artículo 27consagra los siguientes principios clave:Los programas de educación destinados a lospueblos indígenas deberán desarrollarse y aplicarseen cooperación con estos a fin de responder a susnecesidades particulares.Lo dicho implica que los pueblos indígenas tienen derechoa participar plenamente en el desarrollo y la puesta enmarcha de los mencionados programas de educaciónde modo tal de garantizar que los programas educativossatisfagan concretamente sus necesidades específicas yque sus valores, culturas, conocimientos e idiomas seanparte integral de dichos programas. Esta estipulacióntambién subraya que los programas de educación debenreflejar las aspiraciones futuras propias de los pueblosindígenas en lo que respecta a cuestiones sociales,económicas y culturales. Esto refleja la aceptación de quela educación es un medio importante de garantizar que lassociedades indígenas puedan desarrollarse de acuerdocon sus propias prioridades y aspiraciones.La responsabilidad de los programas educativosdebe transferirse en forma progresiva a los pueblosindígenas mismos.Además, el artículo 27 en su apartado 3 reconoce que lospueblos indígenas tienen el derecho a crear sus propiasinstituciones y establecimientos educativos y obliga alos Estados a brindar los recursos suficientes para estefin. Sin embargo el criterio es que dichas institucionesdeben cumplir con las normas mínimas nacionales enel campo de la educación. En términos prácticos, estasdos disposiciones reconocen que los pueblos indígenastienen el derecho a cierto grado de autonomía educativa,en la implementación de programas y servicios educativosen general y a través del establecimiento de sus propiasinstituciones educativas.x. Educación131

La Declaración de las Naciones Unidas sobrelos Derechos de los Pueblos Indígenas:Artículo 141. Los pueblos indígenas tienen derecho aestablecer y controlar sus sistemas e institucionesdocentes que impartan educación en sus propiosidiomas, en consonancia con sus métodosculturales de enseñanza y aprendizaje.2. Las personas indígenas, en particular los niñosindígenas, tienen derecho a todos los niveles yformas de educación del Estado sin discriminación.3. Los Estados adoptarán medidas eficaces, juntocon los pueblos indígenas, para que las personasindígenas, en particular los niños, incluidos los queviven fuera de sus comunidades, tengan acceso,cuando sea posible, a la educación en su propiacultura y en su propio idioma.El artículo 14 de la Declaración de las NacionesUnidas sobre los Derechos de los PueblosIndígenas reafirma que los pueblos indígenastienen el derecho de establecer y controlar suspropios sistemas e instituciones educativos. Estodebe interpretarse a la luz de los artículos 3 y4 de la Declaración, los que a su vez reafirmanque los pueblos indígenas tienen el derecho a lalibre determinación y que al ejercer su derecho ala libre determinación también tienen el derechoa la autonomía y a regirse a sí mismos en lascuestiones relativas a sus asuntos internos ylocales. Es natural considerar que la educaciónconstituye un asunto relativo a los “asuntosinternos y locales” de los pueblos indígenas yque éllo les da derecho a los pueblos indígenasa regirse a sí mismos en materia educativa. Elprincipal papel que el Estado debe desempeñaren relación con la educación de los pueblosindígenas, toda vez que los pueblos indígenasdeseen llevar a la práctica dicha autonomía,debe ser el de garante de que sus sistemas einstituciones educativos estén en consonanciacon las normas mínimas nacionales en materia deeducación. De todos modos, esto exige que laevaluación se practique en cooperación con, y conla participación plena de, los pueblos indígenas. Esmás, el Estado está obligado a brindar los recursosfinancieros suficientes para el establecimiento y laadministración de dichas instituciones. 5)5) John Henriksen: Key Principles in Implementing ILOConvention No. 169, ILO, 2008.132 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

10.2. La calidad de la educación de lospueblos indígenasLa educación puede representar un medio para elabordaje de dos de las inquietudes y derechos de mayortrascendencia de los pueblos indígenas: el respeto de sudiversidad cultural y lingüística.Los pueblos indígenas constituyen la gran mayoríade la diversidad cultural y lingüística del mundo. Estadiversidad cultural y lingüística es un recurso quese compone de exclusivos y complejos cuerpos deconocimientos, técnicas y prácticas que se mantieneny siguen desarrollándose a lo largo de una prolongadahistoria de interacción con el entorno natural y otrospueblos y es transmitido a generaciones futuras. Loslazos entre el idioma, la cultura y el entorno sugieren quela diversidad biológica, cultural y lingüística representanmanifestaciones diferenciadas, pero estrecha ynecesariamente relacionadas con la diversidad de vida.Las culturas indígenas son, por lo tanto, un elementofundamental para lograr el desarrollo sostenible.De acuerdo con las estimaciones de UNESCO,más del 50% de los aproximadamente 6700idiomas que se hablan en la actualidad corren elriesgo de desaparecer:• El 96% de los idiomas del mundo es habladopor el 4% de la población del mundo• En promedio, desaparece un idioma cada dossemanas• El 80% de los idiomas africanos no tieneortografíahttp://www.unesco.org/culture/ich/index.php?pg=00136Además, para sobreponerse a la discriminación y a lamarginalización, los pueblos indígenas necesitan obtenerel conocimiento necesario para participar en forma plenay equitativa en sus respectivas sociedades nacionales,que incluye el conocimiento de sus propios derechos y eldominio del idioma nacional.En respuesta a esta situación, el Convenio núm. 169 dela OIT proporciona diversos artículos específicamenterelativos al contenido y a la calidad de la educación de lospueblos indígenas:Convenio núm. 169 de la OITArtículo 281. Siempre que sea viable, deberá enseñarsea los niños de los pueblos interesados a leer ya escribir en su propia lengua indígena o en lalengua que más comúnmente se hable en elgrupo a que pertenezcan. Cuando ello no seaviable, las autoridades competentes deberáncelebrar consultas con esos pueblos con miras a laadopción de medidas que permitan alcanzar esteobjetivo.2. Deberán tomarse medidas adecuadas paraasegurar que esos pueblos tengan la oportunidadde llegar a dominar la lengua nacional o una de laslenguas oficiales del país.3. Deberán adoptarse disposiciones para preservarlas lenguas indígenas de los pueblos interesados ypromover el desarrollo y la práctica de las mismas.Artículo 29Un objetivo de la educación de los niños delos pueblos interesados deberá ser impartirlesconocimientos generales y aptitudes que lesayuden a participar plenamente y en pie deigualdad en la vida de su propia comunidad y en lade la comunidad nacional.Estas disposiciones reflejan la demanda de los pueblosindígenas de una educación intercultural y bilingüe quea su vez se base en el respeto a la diversidad cultural ylingüística y promueve la educación como un instrumentopara el progreso de la democracia, de la tolerancia y delos recursos humanos. Algunos de los principios clave dedicha educación intercultural y bilingüe, en consonanciacon el Convenio núm. 169 de la OIT, son:Incorporación en los currícula de los conocimientos,la historia, los valores y las aspiraciones de lospueblos indígenas.La confección de planes de estudio diversificados,culturalmente apropiados y localmente relevantes, quepropendan a la formación académica relevante y tenganen cuenta las necesidades tanto de niños como de niñases indispensable para garantizar el respeto de las culturasindígenas y la conservación, la transmisión y el desarrollode los conocimientos indígenas. En algunos países enlos que los pueblos indígenas constituyen una porciónminoritaria de la población, la educación indígena será uncomponente menor dentro del sector educativo generalx. Educación133

mientras que en otros países constituirá una característicaclave del sector en su totalidad. En algunos países, lospueblos indígenas mismos se encuentran desarrollandocurrícula localmente relevantes para dar respuesta alproblema de la alienación en tanto que en otros países,los currícula han sido integrados en las políticas yestrategias educativas nacionales. Con el objeto deconsolidar la capacidad técnica necesaria, la formulaciónde políticas y estrategias para capacitar, contratar ydesignar docentes indígenas, se erige como punto departida necesario. Esto incluye considerar el acceso delos estudiantes indígenas a la educación secundariay a la educación superior, En algunos países, puedeser necesario entregar becas o tomar otras medidasespeciales para fomentar el acceso a la educación de losestudiantes indígenas, en particular de las niñas. Tambiénes cierto que con frecuencia el diseño de las escuelasse define de acuerdo con las normas y las preferenciasexpresadas por la mayoría de la población dejando a unlado los valores y las prácticas indígenas. Los programasque den apoyo al desarrollo de infraestructura educativadeben diversificar el diseño de las escuelas según losdiferentes contextos culturales.Acceso a los conocimientos y las aptitudesgenerales.La educación intercultural implica un proceso deaprendizaje mutuo relacionado a las escuelas y loscurrícula para abarcar los desafíos impuestos por ladiversidad cultural, usando a la educación como uninstrumento para propender a la participación de todoslos grupos en la conformación de la sociedad nacional. Eneste sentido, es fundamental que los pueblos indígenastengan acceso a una educación que cubra las aptitudesy los conocimientos que son necesarios para participary contribuir plenamente a la sociedad en su conjunto.Esto adquiere importancia aún mayor en el contexto dela urbanización y la globalización económica, donde unnúmero creciente de miembros de los pueblos indígenascompiten por puestos en el mercado de trabajo.Educación bilingüe y dominio de idiomas indígenas.Si bien el bilingüismo y el multilingüismo constituyenla forma de evitar que los idiomas desaparezcan,paradójicamente, no son políticas alentadas entre losgrandes grupos de idiomas, cuyos hablantes consideranal monolingüismo como la norma y como el estadopreferido del idioma humano (UNESCO: Atlas of theWorld’s Languages in Danger of Disappearing, 2001).Muchos países cuentan con preceptos constitucionalesy disposiciones legales con respecto a los derechoslingüísticos aunque en escasos casos son implementadosen el contexto de la educación formal. Por lo tanto, ycomo reflejado en el Convenio núm. 169 de la OIT, laDeclaración de las Naciones Unidas sobre los Derechosde los Pueblos Indígenas y la Declaración Universalde la UNESCO sobre la Diversidad Cultural, el desafíoconsiste en ofrecer educación bilingüe a los niñosindígenas permitiéndoles de ese modo desarrollar susaptitudes tanto en su idioma indígena como en el idiomanacional. Si bien existe la necesidad de brindar en generaleducación bilingüe en el sector más amplio, existenalgunos grupos numéricamente pequeños que sufren dedesventajas educativas y son específicamente vulnerablesa la pérdida de sus idiomas y la marginación en el sectoreducativo. Devienen necesarias medidas especiales paraidentificar y abordar estos grupos. Además, para ofrecereducación bilingüe y contribuir a la preservación de losidiomas indígenas, los programas educativos deben, todavez que resulte necesario, confeccionar alfabetos, librosde gramática, vocabularios y material didáctico en idiomasindígenas. 6)6) Ver también: Kit de herramientas. Mejores prácticas para incluir a lospueblos indígenas en el apoyo programático sectorial. DANIDA, 2004.134 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

El Marco de Educación para Todos:La gran mayoría de los países del mundo hanadoptado el marco de Educación para Todos(EPT) que se propone seis objetivos fundamentalescon el propósito de satisfacer las necesidadesde aprendizaje de todos los niños, los jóvenesy los adultos a más tardar en 2015. Estos seisobjetivos, que a la vez son parte de los Objetivosde Desarrollo del Milenio de la ONU, son:Objetivo 1: Fomentar la atención y educación dela primera infancia.Objetivo 2: Ofrecer a todos enseñanza primariagratuita y obligatoriaObjetivo 3: Fomentar el acceso de jóvenes yadultos al aprendizaje adecuado y a programas depreparación para la vida activaObjetivo 4: Aumentar en un 50% el número deadultos alfabetizadosObjetivo 5: Suprimir las disparidades entre lossexos en la enseñanzas de aquí al año 2005 ylograr antes de 2015 la igualdad de género en laeducaciónObjetivo 6: Mejorar la calidad de la educaciónEl marco de la EPT reconoce la necesidad defocalizarse especialmente en los niños quepresentan la mayor vulnerabilidad y las desventajasmás serias, entre los que se incluyen los niñosindígenas, la necesidad de recurrir al idioma propiode los educandos y la introducción de los otrosidiomas que puedan necesitar como así también lanecesidad de planes de estudio relevantes y útilessobre la base del entorno local de los educandosy focalizado en conocimientos y competenciasmás amplios que pueden aplicar en sus vidas.Se reconoce asimismo que la calidad para todosimplicará abordajes especiales, inclusive en loque respecta a los pueblos indígenas, ya que“[m]uchos de estos pueblos no podrán recibireducación de buena calidad si no se tomanmedidas especiales y no se les presta atención asus necesidades”.Por lo tanto reviste importancia fundamental quelos gobiernos, los pueblos indígenas, los donantesy las organizaciones de la sociedad civil trabajenen forma conjunta para garantizar que se diseñenlos abordajes especiales que se necesitan paraalcanzar los Objetivos en lo relativo a los pueblosindígenas dentro del contexto de las estrategiasnacionales de EPT.Ver: http://www.unesco.org/education/efaEl Comité de los Derechos del Niño de laONU también reconoce que el derecho del niñoindígena a la educación no sólo es una cuestión deacceso sino también de contenido. Este Comitérecomienda que los Estados miembros, con laparticipación activa de los pueblos indígenasrevisen los currícula y los libros de texto paradesarrollar el respeto entre todos los niños porla identidad cultural, la historia, el idioma y losvalores. 7)Es más, el Comité opina que los niños indígenastienen el derecho a que se les enseñe a leer y aescribir en sus propios idiomas indígenas o en elidioma que con mayor asiduidad se utiliza en elgrupo al que pertenecen, como así también enel o los idiomas nacionales de los países a losque pertenecen. Esta recomendación se haceeco del artículo 28, párrafo (1) del Convenio núm.169 de la OIT y lo hace aplicable a todos losEstados partes en la Convención de los Derechosdel Niño. El Comité también recomienda que losEstados miembro tomen las medidas efectivaspara incrementar el número de docentes decomunidades indígenas y asignar recursoshumanos financieros, materiales y humanossuficientes para implementar en forma efectiva losprogramas y las políticas educativos indígenas. 8)7) Comité de los Derechos del Niño de la ONU,Recommendations on the Rights of Indigenous Children, 3October 2003.8) John Henriksen: Key Principles in Implementing ILOConvention No. 169, ILO, 2008.x. Educación135

10.3. La reducción de ladiscriminación y el prejuicio a travésde la educación.El Convenio núm. 169 de la OIT no se ocupa en formaexclusiva a la educación dentro del sector tradicionalsino que también contiene disposiciones para usarla comunicación y las campañas de concientizacióncomo medio de empoderamiento y para superar ladiscriminación y los prejuicios.Por otro lado, las campañas de concientización, lacapacitación y la educación son factores que ciertamentecontribuyen a la superación de los prejuicios contra lasculturas y los idiomas indígenas. Esto se encuentra enconsonancia con la exigencia de los pueblos indígenasde que se les brinde educación intercultural a todoslos sectores de la sociedad en lugar de considerarloexclusivamente como una prioridad de los pueblosindígenas. En última instancia, la comunicación y laeducación interculturales gozan del potencial de prevenir yreducir conflictos en las sociedades multiculturales.Convenio núm. 169 de la OIT:Artículo 301. Los gobiernos deberán adoptar medidasacordes a las tradiciones y culturas de lospueblos interesados, a fin de darles a conocer susderechos y obligaciones, especialmente en lo queatañe al trabajo, a las posibilidades económicas,a las cuestiones de educación y salud, a losservicios sociales y a los derechos dimanantes delpresente Convenio.2. A tal fin, deberá recurrirse, si fuere necesario,a traducciones escritas y a la utilización de losmedios de comunicación de masas en las lenguasde dichos pueblos.Artículo 31Deberán adoptarse medidas de carácter educativoen todos los sectores de la comunidad nacional,y especialmente en los que estén en contactomás directo con los pueblos interesados, conobjeto de eliminar los prejuicios que pudieran tenercon respecto a esos pueblos. A tal fin, deberánhacerse esfuerzos por asegurar que los libros dehistoria y demás material didáctico ofrezcan unadescripción equitativa, exacta e instructiva de lassociedades y culturas de los pueblos interesados.Las campañas de concientización y la capacitación sonelementos fundamentales para fortalecer la capacidadinstitucional de los pueblos indígenas para desarrollarsus propias sociedades y comunidades y para participarcon plenitud y hacer aportes a la sociedad de la naciónen su conjunto. Este punto es de especial importanciaya que la mayoría de las instituciones indígenas se handebilitado o han sido menoscabadas y se encuentran enuna situación de desventaja en lo atinente a la promocióny la implementación de sus derechos.La Declaración de las Naciones Unidassobre los Derechos de los Pueblos Indígenascontiene disposiciones similares:Artículo 151. Los pueblos indígenas tienen derecho a que ladignidad y diversidad de sus culturas, tradiciones,historias y aspiraciones queden debidamentereflejadas en la educación pública y los medios deinformación públicos.2. Los Estados adoptarán medidas eficaces, enconsulta y cooperación con los pueblos indígenasinteresados, para combatir los prejuicios y eliminarla discriminación y promover la tolerancia, lacomprensión y las buenas relaciones entre lospueblos indígenas y todos los demás sectores dela sociedad.10.4. Aplicación práctica: El derecho ala educaciónCamerún: La educación informalUn estudio sobre la educación no formal en la comunidadbaka, en la comuna de Mbang, Camerún, subrayóla importancia de la modulación de los sistemas deenseñanza y su adaptación a las especificaciones de lascomunidades autóctonas. También indica que ademásde que los niños baka tienen cada vez más accesoa la educación, la enseñanza adaptada ha permitidosalvaguardar las prácticas culturales tradicionales de losindígenas de la comunidad, reforzar la participación delos indígenas en la gestión de la escolaridad de los niñosy en la elección de los programas, en el refuerzo delbilingüismo y la reducción de prácticas discriminatorias.136 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Considerando que la comunidad baka de Camerún sufrela discriminación a la hora de acceder a la educación yque su estilo de vida es la de pescadores-recolectoresnómadas, se ha implementado una iniciativa denominadaORA (observar, reflexionar y reaccionar) con el propósitode generar la participación y consulta en la comunidad ytomar conciencia del ambiente social y ecológico de loseducandos de modo tal de definir un enfoque creativo porel cual los indígenas sean sus actores principales.Estos métodos de enseñanza adaptados a la realidadindígena de Camerún son el resultado de la iniciativa delEstado de Camerún de establecer un marco cencpetualen la Educación de Base No Formal (EBNF) en 1995.La experiencia de la educación informal en la localidadde Mbang (sudeste de Camerún) demuestra claramenteque el tener en cuenta las particularidades culturales,especialmente linguísticas, de los aborígenes refuerzala cohesión comunitaria, rompe con los prejuiciosdiscriminatorios y refuerza el diálogo interétnico. Cabedestacar el papel preponderante de los padres, enespecial las madres, en la educación de los niños y enla transmisión de los valores ancestrales, dado que ellosson quienes detentan los conocimientos condenados a ladesaparición si no pasan a las generaciones futuras.El estudio subraya la interacción “ambiente – contenidosenseñados”: Al usar la selva en la enseñanza como elambiente natural de los alumnos, la educación informalsupera el desafío de enseñar a los niños indígenas dela comunidad Baka, y al mismo tiempo fortaleza a lapersonalidad y las aspiraciones de los niños.Si se elabora un marco legislativo adecuado e inspiradoen el Convenio núm. 169 de la OIT, en particular la parteVI, y la Declaración de las Naciones Unidas sobre losDerechos de los Pueblos Indígenas del 13 de septiembrede 2007, se podrá garantizar un medio acertado para laconsolidación de los respuestados de estas experienciaspioneras.Venant Messe: Bonnes pratiques de la mise en œuvre dela convetion 169 de l’OIT en matiére d’éducation. Cas del’éducation des enfants Baka dans la commune rurale deMbang (Cameroun), ILO 2008.Groenlandia: Idioma, educación y autogobiernoEl idioma kalaallisut es el dialecto groenlandés del idiomainuit. Durante años este idioma tuvo que competir con eldanés, el idioma de los colonizadores y tal como sucediócon muchos otros idiomas indígenas, ha sido un idiomaen riesgo de extinción.En la actualidad el kalaallisut es una lengua viva y eshablada por el 80 por ciento de las 56 700 personas queviven en Groenlandia. Se le utiliza en el Parlamento, en losmedios, en las escuelas y en los establecimientos de altosestudios y está prosperando, mano a mano con el danés,x. Educación137

en una sociedad bilingüe moderna. El proceso tendiente ala preservación de la cultura y el idioma inuit se encuentraestrechamente ligado al desarrollo del autogobierno enGroenlandia.Tradicionalmente, la educación era un proceso que sedesarrollaba en el seno de la familia. La madre era laprincipal docente: ella era la que educaba a las nuevasgeneraciones en una sociedad dedicada a la cazasustentable. La escolaridad como fuente de educaciónse introdujo con el colonialismo. Uno de los objetivosperseguidos por la colonización danesa fue el decristianizar a los inuit y a los misioneros les preocupabaen gran medida que la población pudiera leer la Biblia.Las escuelas públicas se abrieron en Groenlandia en1905 y la Ley de Iglesias y Escuelas constituyó el marcoen el cual se le debía impartir educación básica a todala población de Groenlandia, incluso en los pobladosremotos. Los planes de estudio incluían religión,groenlandés y matemáticas y el proceso de enseñanzaera responsabilidad de catequistas capacitados. Ademásde enseñar, estos catequistas debían cumplir deberes enla iglesia.En 1925, la Ley sobre Administración Gubernamentalinstauró la educación obligatoria para los niños de entre7 y 14 años de edad y sentó las bases para la enseñanzadel idioma, la cultura y la historia del pueblo danés. Eldanés era el idioma en el que se impartía la enseñanzay así comenzó un proceso de creciente influencia de lasnormas y las tradiciones danesas sobre la educación.Durante la Segunda Guerra Mundial Groenlandia fuecompletamente separada de Dinamarca y de ese modocomenzó a adquirir experiencia en la administraciónde sus propios asuntos. Después de la guerra, losgroenlandeses comenzaron a exigir mayor influencia eigualdad de condiciones.En 1953 el Parlamento danés reformó la Constitución,convirtiendo a Groenlandia en parte del Reino danésy confiriéndoles a los groenlandeses las mismascondiciones jurídicas que tienen los ciudadanos daneses.Se reservaron en el Parlamento danés dos escañospara representantes groenlandeses, situación que se hamantenido hasta hoy. Se llevó a cabo un referendo enDinamarca, pero no en Groenlandia, y en virtud del mismose aprobó la reforma constitucional: esta circunstanciarepresentó el primer paso en el camino hacia una gradualdescolonización de Groenlandia. La nueva condiciónjurídica de Groenlandia ha dado como resultado larealización de importantes inversiones dentro de lossectores de educación, salud e infraestructura. Paraque los groenlandeses pudieran beneficiarse de estasinversiones, se lanzó una nueva política que propendíaa la concentración de la población en las ciudades.Todo ello derivó en cambios fundamentales, aunque nonecesariamente siempre recibidos con beneplácito, en lavida de los innuit.138 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Si bien las políticas de desarrollo danesas que se fueronponiendo en práctica desde 1953 hasta fines de los añossetenta fueron beneficiosas en algunos aspectos, teníansus debilidades. Por ejemplo, en el período comenzadoen 1951 y finalizado en 1960, el número de alumnosque asistía a las escuelas públicas se incrementó un70% y se duplicó entre 1960 y 1967, aún así, no sehabía capacitado a un número suficiente de docentesgroenlandeses y se hizo necesario incorporar docentesdaneses llegados de Dinamarca. El alto porcentaje dedocentes daneses, que en general se iban al cabo de unpar de años, complicó la continuidad de la educación.En 1979, se instauró la Autonomía de Groenlandia envirtud de la cual esta recibió un gobierno semiautónomoliderado por inuits. La Ley de Autonomía transformólas políticas idiomáticas y educativas. En virtud de lasleyes dictadas en el marco de la ley, se estableció queel groenlandés sería el principal idioma, aunque debíaenseñarse el danés en todas partes. En las cuestionesgubernamentales debían usarse ambos idiomas.La nueva ley escolar, que data del año 1980, contemplabacomo objetivo clave “fortalecer la posición del idiomagroenlandés” erigiéndolo en el idioma en el que se impartala enseñanza, en tanto que el danés se enseñaría a partirdel cuarto grado como el idioma extranjero principal. Loscontenidos de las materias que componían los planes deestudio se adaptaron en mayor medida a las necesidadesde la sociedad groenlandesa. Aún así, estos objetivosse encontraban condicionados a la disponibilidad dedocentes y material didáctico groenlandeses. Era usualencontrar docentes daneses enseñando, en detrimentode la enseñanza impartida en groenlandés. Durante todala década de los ochenta se intentó aumentar el númerode docentes groenlandeses y de mejorar la calidad de laenseñanza.La mejora gradual de la enseñanza impartida en lasescuelas públicas derivó en la necesidad de introducircapacitación a nivel escuela secundaria/educaciónterciaria en Groenlandia. Se introdujo entonces un cursode dos años de “Educación para Adultos” dictado endanés, pero que hacía concesiones sustanciales a favorde la cultura groenlandesa. Más tarde se abrieron cursosadicionales de capacitación a nivel escuela secundaria/educación terciaria en la costa occidental.En 1997, se descentralizó la administración escolar. Sibien la responsabilidad de todo el marco legislativo seguíaen manos de la autoridad central, se les confirió a losconsejos municipales la responsabilidad de definir lasmetas administrativas y pedagógicas para sus escuelas,en consonancia con la situación local.Al 2007 había 24 escuelas urbanas y 62 escuelasen poblados más pequeños con un total de 10 688alumnos. Se cuenta con 909 docentes, cifra que incluyea los directores y a los docentes con capacitación parajardín de infantes que han sido autorizados a trabajar enx. Educación139

escuelas públicas. El 74 % de los docentes y el 81% delos 73 directores son hablantes de groenlandés.Groenlandia tiene tres escuelas secundarias con untotal de 850 estudiantes y 85 docentes. La mayoríade los estudiantes son bilingües, con el groenlandéscomo lengua materna. En las escuelas secundarias, laenseñanza se imparte en danés, de acuerdo con losplanes de estudio daneses; sólo algunas clases en las quese tocan temas típicamente groenlandeses como “Caza ypesca” se imparten en kalaallisut. El argumento esgrimidopara explicar esta situación es que así se prepara a losestudiantes para que puedan continuar avanzando en elsistema de educación superior danés.Las políticas idiomáticas y educativas de Groenlandiacumplen con lo estipulado en el Convenio núm. 169de la OIT sobre educación y comunicación según locontemplado en los artículos 26 al 29, 31 y 32. Algunosde los principales elementos y resultados son lossiguientes:• Los niños groenlandeses tienen acceso equitativoa la educación;• Son los mismos groenlandeses los que desarrollane implementan sus programas educativos;• A los niños se les enseña a leer y a escribir en supropio idioma y también en danés;• Los niños reciben los conocimientos y las aptitudesgenerales necesarios para una participación plenay en pie de igualdad en sus comunidades tantolocales como nacionales;• Los libros de texto utilizados proporcionan“información justa” y en gran medida tienenen cuenta la historia de Groenlandia, “losconocimientos y las aptitudes locales y el sistemade valores indígena”;• Se está preservando y desarrollando el kalaallisut.Todo ello ha sido logrado mediante un proceso facilitadopor diversos factores:• El impacto limitado de la cultura danesa a lo largode casi 300 años de colonización debido a ladistancia geográfica y al clima que restringieron elnúmero de colonos daneses.• El reconocimiento temprano de los colonizadoresdaneses de la importancia de documentary sistematizar el idioma desarrollando unatranscripción del groenlandés, fundando escuelasy un centro de capacitación docente.• La puesta en marcha de una política que en susestadios iniciales incluyó a los kalaallit en losprocesos de toma de decisión a nivel local a travésde consejos de distrito.• Las diferencias fundamentales entre Groenlandiay Dinamarca en términos de idioma, mentalidad,medios de vida y cultura que evitaron cualquierforma de asimilación.• Los fuertes lazos con el kalaallisut como parte vitalde la identidad groenlandesa.• El espacio destacado que ha ocupado el kalaallisutdesde el comienzo mismo en el sistema educativoy más tarde en los medios (medios gráficos y radio)y otros medios de comunicación.• El hecho de que se haya impuesto la educaciónprimaria gratuita y obligatoria en los estadiosiniciales.Henriette Rasmussen: Oqaatsip Kimia: The Power of theWord, ILO, 2008.Perú: Capacitación DocenteEn 1988 se estableció el Programa para la Formación deMaestros Bilingües de la Amazonía Peruana (FORMABIAP)con el objetivo de satisfacer las necesidades educativasreales de los niños y las niñas indígenas de la regiónamazónica, de educar a las nuevas generaciones paraque ejerzan sus derechos individuales y colectivos, yde defender y administrar en forma sustentable susterritorios de acuerdo con los principios de autonomía ylibre determinación. La administración del Programa esuna responsabilidad conjunta de la organización indígenaAsociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana(AIDESEP) y del Ministerio de Educación.La Misión de FORMABIAP consiste en:• Crear la capacidad de los actores sociales paraque diseñen, implementen y lideren propuestasinnovadoras de acuerdo con las necesidades y lasaspiraciones de los pueblos indígenas;• Promover el intercambio de los conocimientos,las prácticas y los valores de los pueblosindígenas con los de otras culturas a partir de unaperspectiva intercultural con miras al desarrollosustentable de la región amazónica.La capacitación de los docentes de escuelas primariasindígenas dura cinco años y combina ciclos decapacitación formal en el Centro de Capacitación Docentecon ciclos de capacitación que se llevan a cabo en lascomunidades de origen de los estudiantes indígenas.Durante los ciclos que se llevan a cabo en el Centro de140 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Capacitación, los estudiantes adquieren los instrumentosteóricos y metodológicos que necesitan para desempeñarsus funciones en el futuro como pedagogos bilingües einterculturales. Durante los ciclos de capacitación quese llevan a cabo en las comunidades, los estudiantesreafirman y profundizan sus conocimientos en lo relativo asus propias sociedades a través de investigación y acciónparticipativa mientras que simultáneamente se integran enla vida educativa de la comunidad, realizando prácticaspedagógicas que se van incrementando a lo largo de susaños de estudio.Los ciclos de asistencia a clases formal se proponen:• Desarrollar las actitudes y las capacidadesen el futuro docente que le permitirán diseñarpropuestas educativas de acuerdo con la realidadsocial, ecológica, cultural y lingüística de su puebloincorporando al mismo tiempo los aportes de losplanes de estudio modernos en forma reflexiva ycrítica.Los ciclos de capacitación que se llevan a cabo en lascomunidades mismas se proponen:• Facilitar en los estudiantes la recuperación de losconocimientos y prácticas indígenas a los queno habían tenido acceso durante sus años deasistencia a clase previos.• Compilar los elementos necesarios parasistematizar los conocimientos indígenas.• Validar el plan de estudios primario y los materialeseducativos confeccionados durante la prácticapedagógica.• Mantener y desarrollar vínculos permanentes consu pueblo para garantizar que el futuro docente secomprometa con su labor dentro de su pueblo ypara su pueblo.A través de esta modalidad, 189 docentes indígenasde los siguientes 15 pueblos amazónicos finalizaron susestudios: achuar, awajun, ashaninka, nomatsiguenga,bóóraá, kandozi, shawi, kukama-kukamiria, wampis,uitoto, shipibo, chapara, shiwilu, tikuna y kichwa.A partir de 2005 FORMABIAP comenzó con eldesarrollo de un programa para capacitar a docentesdel nivel preescolar. Los estudiantes son madres de lascomunidades que reciben capacitación a través de unaestrategia mediante la cual se llevan a cabo sesiones decapacitación en una de las comunidades de un pueblodado, en combinación con ciclos de práctica, todo ellorealizado en las propias comunidades de los estudiantes.El programa se propone capacitar docentes arraigadosen sus culturas e idioma para recuperar y aplicar susconocimientos sobre educación cultural y perspectivas degénero en su tarea con las madres y los niños de menosde cinco años. La idea subyacente es que la educación aeste nivel es un proceso que se sigue básicamente en elseno de la familia y en el de la comunidad y en un marcoinformal.http://www.formabiap.orgArgelia: El efecto positivo de la introducción delidioma amazighe en el sistema educativoTras un boicot escolar en la región indígena de Kabylieen 1995, en Argelia se aprobó una ley que establecióla enseñanza en idioma amazighe en el sistema dex. Educación141

educación primaria. En consecuencia, ahora se les enseñael amazighe a los estudiantes indígenas de diversosniveles en las regiones en las que se habla bereber, apesar de las recurrentes falencias.Si bien se trata de una medida de alcance parcial, tuvoalgunos efectos positivos, como por ejemplo estimular lacreatividad de los niños indígenas que están descubriendosu idioma y adquiriendo conciencia de su aspectocientífico y la proliferación de la producción literaria yartística, que en sí mismas constituyen el mejor modo depreservar una cultura que tiene una tradición mayormenteoral.Otro efecto positivo de esta decisión es que todoslos años se crean decenas de puestos de trabajo enel sector educativo para proporcionar una coberturacreciente de enseñanza de idioma en todos los niveles.Esto ha despertado un renovado interés por la cultura yla civilización Amazigh, sobre todo a nivel universitario.Los departamentos de idioma y cultura amazighe que sehan abierto hace unos pocos años ya cuentan con unamatrícula anual de cientos de estudiantes.Caso preparado por: Belkacem Boukherouf.Noruega: el derecho a la educación de los sámiLa Ley de Educación de Noruega, que data del año 1999,ha fortalecido el derecho de los niños sámi a estudiar y aque se les imparta la enseñanza en el idioma sámi. Dichaley dispone que todos los alumnos de escuelas primariasy de los años inferiores de la escuela secundaria de áreasdefinidas como distritos sámi tienen derecho a estudiar ya que se les imparta la enseñanza en sámi. Fuera de losdistritos sámi, todo grupo compuesto por diez alumnos,independientemente de su origen, que así lo exija, tiene elderecho de estudiar y de que se le imparta la enseñanzaen idioma sámi. Este derecho se mantiene vigente entanto y en cuanto el grupo esté compuesto por, comomínimo, seis alumnos. En virtud de la Ley de Educación,los estudiantes sámi de los años superiores de la escuelasecundaria tienen el derecho de estudiar el idioma sámi.Se otorga un subsidio estatal especial a las guarderíasque hayan adoptado estatutos orientados hacia el idiomay la cultura sámi. El subsidio se otorga con el objeto decubrir los gastos adicionales para brindar guarderías sámi,garantizando de ese modo que los niños sámi que sedejen al cuidado de las guarderías tengan la posibilidadde desarrollar y fortalecer sus habilidades en el idiomasámi y en sus propias culturas. El subsidio especialpara los centros de cuidado infantil sámi se transfirió alParlamento Sámi el 1 de enero de 2001. De acuerdocon declaraciones oficiales, esta transferencia se hizo enconsonancia con la labor de fortalecimiento del derechosámi a la libre determinación. 9)En lo que respecta al contenido de la educación, en lasáreas definidas como distritos sámi y de acuerdo concriterios específicos adoptados en Noruega, la enseñanzase dicta siguiendo el programa de estudios sámi especial.Para los alumnos sámi, esta enseñanza se propone crearun sentido de seguridad en relación con la propia culturade los alumnos y desarrollar el idioma y la identidadsámi, como así también contribuir a que los niños sámidesarrollen las aptitudes necesarias para participar en lacomunidad habilitándolos para recibir educación en todoslos niveles. Se cuenta con apoyo estatal para el desarrollode libros de texto escritos en idioma sámi. El InstitutoUniversitario Sámi tiene una responsabilidad especial decapacitar a docentes sámi.Sin embargo, aún quedan por superar varios desafíos encuanto a la implementación del plan de estudios sámi enlas escuelas sámi de Noruega. 10) Según investigacionesrecientes, es necesario un cambio de cultura escolar paragarantizar que las escuelas se encuentren en mejorescondiciones de satisfacer las necesidades específicas delos niños sámi.John Henriksen: Key Principles in Implementing ILOConvention No. 169, ILO, 2008.Argentina: Capacitación y campaña deconcientización sobre los pueblos indígenas deNeuquénArgentina es una república federal en la que la autoridadse comparte entre el gobierno nacional y los gobiernosprovinciales y las provincias retienen un cierto gradode autogobierno. Cada provincia sanciona su propiaconstitución de acuerdo con los principios, lasdeclaraciones y las garantías de la Constitución Nacional.En el año 2000 la República Argentina ratificó el Convenionúm. 169 de la OIT. Con posterioridad, los indígenasmapuche de la provincia de Neuquén reclamaron que sereforme la constitución provincial de Neuquén aduciendoque la constitución anterior ignoraba sus derechosindividuales y colectivos. Su meta era que se dicteuna nueva constitución que les permitiera gozar de los9) Comité de los Derechos del Niño: CRC/C/129/Add.1 6 de octubre de2004, párrafo 589.10) http://www.eurolang.net/index.php?option=com_content&task=view&id=3081&Itemid=1&lang=sv.142 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

derechos consagrados en el Convenio núm. 169 de la OITy en la Constitución Nacional.Como corolario de numerosas acciones coordinadas selogró reformar la constitución provincial. Por ejemplo,los líderes mapuche tuvieron una presencia fuerte en lasnegociaciones, interactuaron en forma constructiva con laComisión de Reforma Constitucional y supieron ganarseel apoyo de personas muy reconocidas que los ayudarona promocionar sus intereses y así obtener una base deapoyo más amplia. Un elemento significativo en estesentido fue la creación de capacidades y la capacitaciónde los líderes mapuche en relación con los derechosde los pueblos indígenas a la luz de lo previsto en elConvenio núm. 169 de la OIT. Los líderes se valieron demecanismos efectivos para compartir información y asícontinuar difundiendo los contenidos de la capacitacióna las comunidades. Sobre la base de los conocimientosrecientemente adquiridos, la población mapuche engeneral pudo expresar sus exigencias con fuerza, porejemplo distribuyendo panfletos y comunicados deprensa y organizando campañas de envío de cartas ymanifestaciones.En 2006 se reformó la constitución de Neuquén. Lanueva constitución reconoce la existencia previa de lospueblos indígenas así como sus características culturalesy étnicas únicas. Contempla disposiciones relativas alos derechos colectivos de los pueblos indígenas a sustierras ancestrales, la distribución de tierras adicionalessegún resulte adecuado y garantiza su participación enasuntos relativos a sus espacios naturales. Asimismo, laconstitución reconoce la diversidad cultural y la riquezalingüística y brinda educación bilingüe y multicultural.Estos derechos ya habían sido reconocidos en laConstitución Nacional, pero dado que el sistemaeducativo argentino se encuentra descentralizado, hastael año 2006 la provincia de Neuquén no había incorporadoeste derecho en su propia constitución.• Garantizar la participación efectiva de los pueblosindígenas en el diseño y la implementación delnuevo sistema educativo.• Incorporar métodos indígenas tradicionales deenseñanza y aprendizaje, que incluyen a la familiay a la comunidad, logrando al mismo tiempoun equilibrio adecuado con la cultura argentinageneral.• Conceptualizar un sistema educativo bilingüee intercultural cuya focalización consista enenriquecer no sólo a la comunidad indígena sinotambién a la población en su conjunto.Constitución de la República Argentina: http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal/documentos/constitucion_ingles.pdf;Constitución de la Provincia de Neuquén: http://www.jusneuquen.gov.ar/share/legislacion/leyes/constituciones/constitucion_nqn/cnqn_aindice.htm;Centro de Políticas Publicas para el Socialismo (CEPPAS)and Grupo de Apoyo Jurídico por el Acceso a laTierra (GAJAT): Del derecho consagrado a la prácticacotidiana: La contribución del Convenio 169 de la OITen el fortalecimiento de las comunidades Mapuche de laPatagonia, ILO, 2008.Este caso demuestra que la existencia de legislaciónnacional favorable, conjuntamente con la capacitaciónadecuada de los pueblos indígenas en todos los nivelesen lo que respecta a sus derechos, puede incrementarla implementación efectiva de los instrumentos legalesinternacionales, como sería el caso del Convenio núm.169 de la OIT. Algunos de los desafíos que aún enfrentala implementación efectiva de la educación bilingüe eintercultural en Neuquén son:x. Educación143

XI.Salud yseguridad social144

11.1. Servicios adecuados y para todospor igualLa Organización Mundial de la Salud define la saludcomo “un estado de completo bienestar físico, mentaly social, y no solamente la ausencia de afecciones oenfermedades.” 1) Esta definición refleja una interpretaciónholística de la salud que corresponde a muchosconceptos tradicionales que los pueblos indígenastienen sobre la salud, los cuales incluyen aspectosfísicos, mentales, emocionales y espirituales, así comolas relaciones entre individuos, comunidades, el medioambiente y la sociedad en general.En este sentido, los principales factores determinantesde la salud van más allá de la influencia directa del sectorde la salud e incluyen factores tales como el accesoa las tierras, la protección del medio ambiente y laintegridad cultural. Por consiguiente, el desplazamientode las tierras ancestrales, las políticas mal planeadaspara el desarrollo y el reasentamiento, la represión de lasinstituciones tradicionales, las costumbres y las creencias,y los cambios drásticos relacionados con el estilo de vidason algunos de los factores que afectan la salud de lospueblos indígenas. Muchas comunidades indígenas, porejemplo, se ven extremadamente más afectadas por laviolencia, el suicidio y el consumo de drogas.1) Constitución de la Organización Mundial de la Salud; http://www.who.int/governance/eb/who_constitution_sp.pdfLos efectos negativos de la colonización.Muchos pueblos indígenas han sufrido un serioefecto negativo en su salud y en su situacióndemográfica general. Por ejemplo, cuando en1976 el Gobierno de la India reubicó al puebloonge de la isla Pequeña Andamán, que erancazadores, recolectores y pescadores, se produjouna disminución drástica de la población. Lastasas de mortalidad infantil se duplicaron en lossiete años comprendidos entre 1978 y 1985,y muchas mujeres quedaron estériles. Uno delos factores determinantes fue la desnutricióncausada por la reducción del espacio destinado ala vivienda y la correspondiente disminución de ladisponibilidad de alimentos. 2) Según el censo de1991 de la India, el pueblo onge contaba con 99habitantes, lo cual indica una gran disminución delas 672 personas registradas en 1885. 3)2) Venkatesan, D. 1990. Ecocide or Genocide? The Onge in theAndaman Islands. Cultural Survival Trimestral 14(4),3) Rao,V.G., Sugunan,A.P., Murhekar , M.V. and Sehgal, S.C.; 2006;Malnutrition and high childhood mortality among the Onge tribe of theAndaman and Nicobar Islands; Public Health Nutrition: 9(1).xi. Salud y seguridad social145

Los datos estadísticos sobre el estado de salud de lospueblos indígenas son escasos, sobre todo en lo quese refiere a África y Asia. Sin embargo, según la OMS, elestado de salud de los pueblos indígenas, tanto en paísespobres como en los industrializados, es siempre peorque el de la población en general, 4) y los datos existentesdemuestran amplias disparidades entre el estado desalud de los pueblos indígenas y el de otros grupos de lapoblación.Los sistemas tradicionales de salud se han desarrollado através de las generaciones para satisfacer las necesidadesespeciales de los pueblos indígenas en su entornolocal. Los sistemas curativos tradicionales y la atenciónbiomédica coexisten en todas las regiones del mundo.Según las estimaciones de la OMS, al menos un 80% dela población de los países en desarrollo utiliza los sistemascurativos tradicionales como principal fuente de atenciónsanitaria. 5)Asimismo, la mayoría de las comunidades indígenascuentan con sistemas tradicionales para brindar seguridadsocial a sus integrantes, incluyendo mecanismos paradistribuir la riqueza, compartir alimentos y ofrecer trabajoy asistencia en caso de infortunio. Existe muy pocainformación sobre la importancia de estos sistemas, peropodemos asumir que desempeñan un papel fundamental,por ejemplo, con respecto a la distribución de remesasde los trabajadores indígenas que emigraron de suscomunidades.4) http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs326/en/index.html.5) The Health of Indigenous Peoples - WHO/SDE/HSD/99.1Los sistemas curativos y de seguridad social tradicionalesde todo el mundo se han debilitado poco a poco debidoa la falta de reconocimiento, la desintegración ambiental ylos trastornos sociales. Además, los sistemas curativos yde seguridad social tradicionales pueden tener dificultadespara responder a nuevos desafíos relacionados conlos cambios, por ejemplo, en la introducción de nuevasenfermedades, valores sociales y roles asociados algénero y a la edad.Paralelamente, los pueblos indígenas suelen estarmarginados en cuanto al acceso a la salud pública y alos servicios de seguridad social, y en muchos casos losservicios que se brindan no son adecuados o aceptablespara las comunidades indígenas. Por ejemplo, el personalde salud pública puede tener actitudes discriminatoriashacia las culturas y prácticas indígenas, y suele ser reacioa establecerse en áreas remotas; puede haber barrerasidiomáticas; la infraestructura suele ser pobre y losservicios caros.El derecho a la atención de salud básica es un derechofundamental de la vida y los Estados tienen la obligaciónde suministrar los servicios adecuados a todos losciudadanos. En los artículos 24 y 25, el Convenionúm. 169 estipula que los pueblos indígenas debentener acceso igualitario a los planes de seguridadsocial y servicios de salud, los cuales deben tomar enconsideración sus condiciones específicas y prácticastradicionales. Toda vez que sea posible, los gobiernosdeben facilitar los recursos para que estos serviciosestén diseñados y controlados por los propios pueblosindígenas.Estado de las tribus reconocidas en comparación con el resto de la población nacional con indicadores clave dela salud (1998-99), India 1)Indicador de salud Tribus reconocidas Todos % DiferenciaMortalidad infantilTasa de mortalidad neonatalMortalidad infantilMortalidad de menores de 5 añosAtención prenatal% de partos en instituciones% de mujeres con anemia% de niños desnutridos (peso por edad)Vacunación completa84,253,346,3126,656,517,164,955,926,467,643,429,394,965,433,651,847,042,024,522,858,033,413,649,125,218,737,11) NFHS, 1998-99, citado en la Comisión de Planificación, 2005, Tabla 2.11146 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Convenio núm. 169 de la OIT:Artículo 24Los regímenes de seguridad social deberánextenderse progresivamente a los pueblosinteresados y aplicárseles sin discriminaciónalguna.Artículo 251. Los gobiernos deberán velar por que sepongan a disposición de los pueblos interesadosservicios de salud adecuados o proporcionara dichos pueblos los medios que les permitanorganizar y prestar tales servicios bajo su propiaresponsabilidad y control, a fin de que puedangozar del máximo nivel posible de salud física ymental.2. Los servicios de salud deberán organizarse,en la medida de lo posible, a nivel comunitario.Estos servicios deberán planearse y administrarseen cooperación con los pueblos interesados ytener en cuenta sus condiciones económicas,geográficas, sociales y culturales, así como susmétodos de prevención, prácticas curativas ymedicamentos tradicionales.3. El sistema de asistencia sanitaria deberá dar lapreferencia a la formación y al empleo de personalsanitario de la comunidad local y centrarse enlos cuidados primarios de salud, manteniendo almismo tiempo estrechos vínculos con los demásniveles de asistencia sanitaria.4. La prestación de tales servicios de salud deberácoordinarse con las demás medidas sociales,económicas y culturales que se tomen en el país.La Declaración sobre los Derechos de losPueblos Indígenas de las Naciones Unidasincluye disposiciones similares:Artículo 21(1)Los pueblos indígenas tienen derecho, sindiscriminación alguna, al mejoramiento desus condiciones económicas y sociales, entreotras esferas, en la educación, el empleo, lacapacitación y el readiestramiento profesionales,la vivienda, el saneamiento, la salud y la seguridadsocial.Artículo 23Los pueblos indígenas tienen derecho a determinary a elaborar prioridades y estrategias para elejercicio de su derecho al desarrollo. En particular,los pueblos indígenas tienen derecho a participaractivamente en la elaboración y determinaciónde los programas de salud, vivienda y demásprogramas económicos y sociales que lesconciernan y, en lo posible, a administrar esosprogramas mediante sus propias instituciones.xi. Salud y seguridad social147

Algunas de las consecuencias operativas de los derechosde los pueblos indígenas a la seguridad social y laatención sanitaria son las siguientes:• El desarrollo de mecanismos para la participaciónen los niveles de toma de decisiones (programas ypolíticas de salud y seguridad social);• La asignación de recursos específicos a fin desuperar las amplias disparidades que existenentre los pueblos indígenas y otros grupos de lapoblación;• El enfoque en el desarrollo de competencias; lacapacitación de los trabajadores indígenas dela salud y el fortalecimiento de las institucionesindígenas para garantizar las propias institucionesde salud locales y los enfoques culturalmenteadecuados de los servicios de salud y seguridadsocial;• El reconocimiento de los derechos de propiedadintelectual de los pueblos indígenas sobre losconocimientos y las medicinas tradicionales;• La recopilación regular y sistemática deinformación desglosada de calidad para controlarla situación de los pueblos indígenas y el efecto delas políticas y los programas;• La formulación de una agenda de investigación enla que se identifiquen las prioridades, por ejemplo,las prácticas y los sistemas curativos tradicionales,la salud mental, el consumo de drogas, lasconexiones entre la pérdida de las tierras y la malasalud, el efecto de las macropolíticas en la salud;• El desarrollo de enfoques específicos para tratara las mujeres y los niños indígenas, ya que enmuchos casos están seriamente afectados por unmal estado de salud. 6)La Conferencia Mundial contra el Racismo,la Discriminación Racial, la Xenofobia ylas Formas Conexas de Intolerancia de laONU, 2001 en su Programa de Acción instaa los Estados a adoptar políticas orientadas ala adopción de medidas y planes de acción,incluidas las medidas positivas para garantizar lano discriminación, en particular sobre el acceso alos servicios sociales, la vivienda, la educación y laatención de la salud. 7)6) Kit de herramientas: Mejores prácticas para incluir a los pueblosindígenas en el apoyo programático sectorial, Danida, 2004.7) Informe de la Conferencia Mundial contra el Racismo, laDiscriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas deIntolerancia, Durban, 2001.11.2. Aplicación práctica:Salud y seguridad socialNicaragua: Descentralización del sistema de saludLa ley general de salud, señala que el Ministerio deSalud (MINSA) es el ente rector del sector salud enNicaragua; sin embargo, atendiendo los lineamientosdel Plan Nacional de Desarrollo Humano 2008 a 2015,el MINSA procede con el proceso de descentralización.En ese proceso, el MINSA suscribió, en noviembre del2008, un Convenio Marco de Coordinación para laRegionalización de la salud en las Regiones Autónomasde la Costa Caribe Nicaragüense. Este convenio permiteavanzar institucionalmente en la implementación de laregionalización de la salud, delegando a los ConsejoRegionales y Gobierno Regionales Autónomos de laRAAN y la RAAS, las competencias y funciones, para laorganización, dirección, gestión, provisión autonómicade los servicios, así como la gestión de los recursoshumanos, físicos, financieros del sector. La parte medularde este convenio es que regionalmente se dará ladirección del proceso de integración, desarrollo y fortalezade la medicina tradicional y natural; promoviendo lacomplementariedad y articulación entre los servicios yroles de agentes tradicionales de la medicina natural ytradicional y la occidental.Caso preparado por Myrna Cunningham.Tanzania: La repoblación de ganado a través delsistema tradicional de seguridad social.El proyecto ERETO en Tanzania, apoyado por Dinamarca,se dirige a los pastoralistas indígenas maasai en el Área deConservación del Ngorongoro (NCA). Se propone mejorarel acceso al agua para los seres humanos y el ganado,suministrar servicios veterinarios y apoyar una repoblaciónde ganados a las familias trashumantes pobres. ERETOse basa directamente en el concepto y la medición depobreza maasai y en un mecanismo basado en clanespara la seguridad social y la redistribución de la riquezaque se emplea como el mecanismo de implementaciónclave para la repoblación. Las mujeres, como jefas de loshogares, desempeñan un papel clave en la repoblación,que hasta el momento ha beneficiado a 3400 hogares.Esto ha revertido la tendencia a la marginalización y hareintegrado a estas familias a la práctica del pastoralismo,que para ellos significa no sólo un sistema económico,sino herencia, espiritualidad y es un determinante de laidentidad.Danida: Kit de herramientas: Mejores prácticas paraincluir a los pueblos indígenas en el apoyo programático148 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

sectorial, 2004.Nepal: Elaboración de programas de seguridadsocial y medidas positivasExiste un amplio acuerdo político de que debe abordarsela actual desigualdad entre los pueblos indígenas ylas comunidades dominantes de Nepal. En Nepal,los pueblos indígenas en general cuentan con menosriqueza, progreso escolar, salud e influencia política queel promedio nacional. Sin embargo, también existe unadiversidad significativa entre los grupos indígenas deNepal. Algunos grupos, tales como los thakali y los newar,en realidad, se encuentran por encima del promedionacional en la mayoría de las estadísticas, mientras queotros, como los chepang o los raute, están seriamentemarginados. A fin de abordar la gran diversidad y el apoyoa aquellos grupos que más lo necesitan, la organizaciónparaguas de los pueblos indígenas, la Federación deNacionalidades Indígenas de Nepal (NEFIN), comenzópor categorizar, de manera independiente, a los pueblosindígenas en cinco categorías, que comprenden desdelos privilegiados hasta los que están en peligro. Desdeese momento, el Gobierno y los donantes también hanadoptado esta categorización. En 2008, el Ministeriode Desarrollo Nacional, por ejemplo, comenzó a realizartransferencias de dinero a las personas que pertenecían alos grupos indígenas más marginados y en peligro.Algunas organizaciones indígenas solicitan que se tomenmedidas positivas generalizadas para beneficiar a todoslos pueblos indígenas. Esto resulta algo complicadodebido a las grandes diferencias socioeconómicas queexisten entre los grupos. Si bien las cinco categoríasresultan útiles para diferenciar a los pueblos indígenas,el sistema no se basa en criterios objetivos ni en larecopilación de estadísticas iterativas. Por lo tanto,algunas voces ahora están solicitando un sistema másdinámico en el que las medidas positivas se basen enun conjunto de criterios socioeconómicos que se revisenregularmente. De esta manera, los grupos indígenasdesfavorecidos reunirían las condiciones según su nivel decarencias en lugar de hacerlo por su condición de puebloindígena. Sin embargo, se sigue debatiendo en el marcodel proceso de la elaboración de la constitución y aún nose ha ideado una política integral.Bennett, Lynn y Parajuli, Dilip: Nepal Inclusion Index:Methodology, First Round Findings and Implications forAction. Draft paper, 2007.Estados Unidos: Programas para la prevención delsuicidioEl suicidio representa una de cada cinco muertes entrelos jóvenes indígenas de Estados Unidos y Alaska (de15 a 19 años), una proporción de muertes mayor quepara cualquier otro grupo étnico dentro de los EstadosUnidos. De hecho, las diferencias en la tasa de suicidioentre los jóvenes indígenas de Estados Unidos y Alaska,y otros jóvenes indígenas se han observado durante tresdécadas.Los programas de prevención del suicidio que sonculturalmente adecuados y que incorporan conocimientosy tradiciones específicos de la cultura han demostrado sermuy satisfactorios y bien recibidos entre las comunidadesindígenas de Estados Unidos y Alaska. Estos programasde prevención son muy exitosos porque incorporan losmensajes positivos relacionados con la herencia culturalque aumenta la autoestima y el sentido de dominio entrelos jóvenes indígenas estadounidenses y alaskeños, y seconcentran en factores protectores dentro de un contextoculturalmente adecuado. Además, enseñan métodos desuperación pertinentes en cuanto a la cultura, tales comomaneras tradicionales de buscar ayuda social.http://indigenousissuestoday.blogspot.com/2008/02/suicide-native-american-and-alaskan.html.Brasil: enawene naweLos enawene nawe son un pequeño pueblo indígena de laAmazonía que vive en la selva del Mato Grosso, en Brasil.La primera vez que se los contactó fue en 1974, cuandocontaban con solamente 97 habitantes. Hoy la poblaciónasciende aproximadamente a 500 personas.Los problemas de salud y el sufrimiento a que losenawene nawe han hecho frente a raíz del contactocon los foráneos no les han llevado a desear acercarsea ciudades y hospitales. Además, se dieron cuenta delpeligro de depender de los foráneos para la atenciónsanitaria. Por lo tanto, además de sus herboristas,chamanes y maestros del canto, algunos miembros dela comunidad se están formando en atención sanitariay medicinas occidentales. Los nuevos especialistasse denominan “baraitalixi” o “pequeños herboristas”.La formación de los baraitalixi se lleva a cabo en suscasas largas, en su lengua y en presencia de todos. Losbaraitalixi, asistidos por radio por profesionales de lasalud, han estado asesorando y tratando a razón de hasta80 personas por mes.El hospital local ha habilitado una sala especial parapacientes indígenas, con ganchos para las hamacasxi. Salud y seguridad social149

de los enawene nawe, y espacio para que se alojenacompañantes. Además, el personal hospitalario recibecursos básicos sobre los enawene nawe para facilitar lacomunicación.Caso preparado por Choncuirinmayo Luithui.‘Healthcare and the Enawene Nawe’ en: How ImposedDevelopment Destroy the Health of Tribal peoples; SurvivalInternational Publication, 2007.AustraliaExisten grandes disparidades en el estado de salud de losaborígenes y los pueblos del Estrecho de Torres y otrosaustralianos, que incluyen sus ciclos vitales completos.Existe una brecha de 17 años en la esperanza de vidaentre los pueblos indígenas y otros australianos, mayorestasas de mortalidad, comienzos más tempranos delas enfermedades y mayores incidencias de problemasrelacionados con el estrés que afectan el bienestar socialy mental.En julio de 2003, los Ministros de Salud australianosacordaron crear un Marco estratégico nacional para lasalud de los aborígenes y los pueblos del Estrecho deTorres (NSFATSIH) cuyo objetivo principal consiste en:“Asegurar que los aborígenes y los pueblos del Estrechode Torres disfruten de una vida sana igual a la de lapoblación general, que esté enriquecida por una culturasólida de vida, dignidad y justicia”.Tomando como base este aval, en diciembre de 2007,el Consejo de Gobiernos Australianos (COAG) secomprometió a trabajar con las comunidades indígenaspara reducir la brecha de las carencias indígenas yreconoció que deben tomarse medidas especiales paramejorar el acceso de los pueblos indígenas a los serviciosde salud, y que la participación activa de estos pueblosresulta fundamental para diseñar, ofrecer y controlar estosservicios.El COAG declaró su compromiso de:• reducir la brecha de la esperanza de vida en unageneración (para 2030)• reducir a la mitad la brecha de las tasas demortalidad de los niños indígenas menores decinco años para 2018• reducir a la mitad la brecha de los resultados dealfabetismo y nociones elementales de cálculoaritmético para 2018Además, el COAG ha acordado:• brindar acceso a la educación preescolar atodos los niños de cuatro años que viven encomunidades indígenas remotas para 2013• reducir a la mitad la brecha en el índice de logroeducativo del Año 12 o similares para 2020• reducir a la mitad la brecha en los resultados delempleo para 2018Además, en julio de 2008, el gobierno australiano creóel Consejo nacional para la igualdad en la salud de lospueblos indígenas para brindar asesoramiento sobre eldesarrollo y control de los objetivos y metas relacionadoscon la salud.En Nueva Gales del Sur se ha desarrollado una políticaespecial para abordar el alto nivel de necesidadesrelacionadas con el bienestar y la salud mental de lascomunidades aborígenes y los relativamente bajosniveles de utilización de los servicios de especialistas ensalud mental. La Política de bienestar y salud mental delos aborígenes de 2006 a 2010 establece estrategias ymedidas para:Mejorar las alianzas de trabajo, tales como•aquellas entre los servicios de salud mental delárea y los Servicios de salud controlados de lacomunidad (ACCHS);Mejorar el liderazgo en la salud mental para•garantizar reacciones y servicios adecuadospara los pueblos aborígenes, sus familias y elpersonal sanitario en los servicios de emergenciay agudos, la prevención e intervención precoz y larehabilitación y recuperación;Desarrollar programas de salud mental específicos•para los pueblos aborígenes de todas lasedades que sufren o están en riesgo de sufrirenfermedades mentales;Incrementar la competencia y los conocimientos a•través de una variedad de datos y actividades deevaluación;Fortalecer el personal de salud mental aborigen,•tanto en un número mayor de puestos en losServicios de salud del área y en ACCHS, así comoen la formación y el desarrollo de destrezas.Reunión del Consejo de Gobiernos Australianos,Melbourne, 20 de diciembre de 2007: http://www.coag.gov.au/coag_meeting_outcomes/2007-12-20/;Aboriginal and Torres Strait Islander Health PerformanceFramework, Informe de 2008; http://www.health.gov.au;http://www.health.gov.au/internet/ministers/publishing.nsf/Content/mr-yr08-nr-nr104.htm;New South Wales Aboriginal Mental Health and Well BeingPolicy 2006-2010: http://www.health.nsw.gov.au/policies/pd/2007/pdf/PD2007_059.pdf.Caso preparado por: Chonchuirinmayo Luithui150 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

IndiaLos pueblos indígenas de la India (conocidos comotribus reconocidas) han quedado bastante rezagadoscon respecto a la población nacional en cuanto a losindicadores clave de salud (ver la tabla en el apartado11.1). Por ejemplo, la tasa de mortalidad infantil entrelas tribus reconocidas es un 58% mayor que para elresto de la población india. La atención sanitaria es unproblema fundamental en las áreas remotas y aisladasdonde viven la mayoría de los pueblos indígenas y la faltade alimentos, seguridad, sanidad y agua potable segura,la mala nutrición y los altos niveles de pobreza agravan lasituación.La mayoría de las comunidades indígenas de la Indiacontinúan dependiendo de los recursos forestales ynaturales para vivir y subsistir. Sin embargo, a través delos procesos de modernización y desarrollo, y junto conla destrucción de los hábitats indígenas, los sistemas demedicina, las destrezas y los recursos naturales indígenasque utilizaban para los remedios tradicionales estándesapareciendo rápidamente.e instituciones; una síntesis de los sistemas indios dela medicina como Ayurveda y Siddha con los sistemastribales y la medicina moderna; la descentralización delcontrol del personal médico en el pueblo y el distrito;métodos específicos del área para el suministro de aguapotable limpia, que tome en consideración los diferentestipos de terrenos de las zonas tribales.La Política aún es un proyecto, pero una característicaalentadora, que también se refleja en el Undécimo Plan,es el reconocimiento de la necesidad de contar conestrategias que combinen la medicina indígena con lossistemas alopáticos convencionales. 8) Al alejarse de unenfoque de una mera prestación de servicios, tiene laposibilidad de hacer que la atención sanitaria en zonastribales del interior sea más accesible y, al mismo tiempo,da incumbencia a los pueblos indígenas para contribuircon sus amplios conocimientos tradicionales.Social Justice, Eleventh Five Year Plan 2007-2012,Planning Commission, Government of India;http://tribal.nic.in/finalContent.pdf.Aún no existen políticas específicas para abordar laatención sanitaria de los pueblos indígenas en la India,pero la situación de la salud de las tribus reconocidas semenciona en el 11 o Plan de Cinco Años (2007 a 2012) yse ha establecido una estrategia integral en el Proyecto dela Política tribal nacional de 2006.El enfoque del 11 o Plan de Cinco Años consiste en“procurar un cambio paradigmático con respecto a laatribución global de poderes a los pueblos tribales”. ElPlan prevé mayores esfuerzos para que haya instalacionesde atención primaria de salud accesibles y responsablespara las tribus reconocidas, y reducir la gran brecha queexiste en los servicios rurales de atención sanitaria. Serealizarán revisiones periódicas al sistema de prestacióny el funcionamiento de las instituciones de asistenciasanitaria divididas en tres grandes áreas para optimizar elservicio en las zonas tribales: (i) infraestructura sanitaria; (ii)recursos humanos; y (iii) servicios, como medicamentos yequipos.El Proyecto de la Política tribal nacional (2006) proponeuna estrategia detallada y específica, cuyo objetivoconsiste en abordar los problemas particulares queenfrentan los pueblos indígenas en materia de salud yasistencia médica. Esto incluye mejorar el acceso a laatención sanitaria moderna al desarrollar nuevos sistemas8) Además, cabe destacar que la Política Nacional de Salud de2002 reconoce la necesidad de que existan medidas especiales yplanes propios adaptados a las necesidades de salud de las tribusclasisficadas, entre otros grupos vulnerables, y hace hincapié en lanecesidad de fortalecer los sistemas médicos alternativos.xi. Salud y seguridad social151

XII.Ocupaciones tradicionales,derechos laborales yformación profesional152

El interés de la OIT por los pueblos indígenas comenzó yaen 1920, principalmente como una preocupación por sussituaciones de trabajadores explotados (véase el apartado14.1). Este interés condujo, entre otras cosas, a adoptarel Convenio de la OIT relativo al trabajo forzoso (núm. 29)en 1930. Durante la década de 1950, la investigaciónconstante demostró que los pueblos indígenasnecesitaban una protección especial en los numerososcasos en que eran víctimas de la grave explotaciónlaboral, incluidos la discriminación y el trabajo forzoso einfantil. En reconocimiento a la necesidad de ocuparsede la situación de los pueblos indígenas en una maneraholística e integral, en 1957, se adoptó el Convenio núm.107 de la OIT. El Convenio incluye una sección especialsobre las condiciones del empleo y se adoptó con mirasa “perseguir el mejoramiento de las condiciones de viday de trabajo de esas poblaciones ejerciendo una acciónsimultánea sobre todos los factores que les han impedidohasta el presente participar plenamente en el progreso dela colectividad nacional de que forman parte” (preámbulo,Convenio núm. 107 de la OIT).Debido a la constante y fundamental relevancia delos derechos laborales para los pueblos indígenas, elConvenio núm. 169 y la Declaración de las NacionesUnidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenastambién incluyen disposiciones especiales sobre elempleo y los derechos laborales.discriminación contra sus medios de vida tradicionales.Por ejemplo, éste es el caso en algunas zonas del sudesteasiático, donde las prácticas de la agricultura rotativaestán prohibidas por ley, y en algunas zonas de África,donde no se reconocen los derechos de los pastoralistasa la tierra y al pastoreo. 1)El Convenio núm. 169 estipula que estas ocupacionestradicionales deben reconocerse y fortalecerse:Convenio núm. 169 de la OIT, artículo 231. La artesanía, las industrias rurales y comunitariasy las actividades tradicionales y relacionadascon la economía de subsistencia de los pueblosinteresados, como la caza, la pesca, la caza contrampas y la recolección, deberán reconocersecomo factores importantes del mantenimientode su cultura y de su autosuficiencia y desarrolloeconómicos. Con la participación de esos pueblos,y siempre que haya lugar, los gobiernos deberánvelar por que se fortalezcan y fomenten dichasactividades.2. A petición de los pueblos interesados, deberáfacilitárseles, cuando sea posible, una asistenciatécnica y financiera apropiada que tenga en cuentalas técnicas tradicionales y las característicasculturales de esos pueblos y la importancia de undesarrollo sostenido y equitativo.12.1. El respeto por las ocupacionestradicionales de los pueblos indígenasLa mayoría de los pueblos indígenas han desarrolladoocupaciones y estrategias de subsistencia muyespecializadas, las cuales están adaptadas a lascondiciones específicas de sus territorios tradicionalesy, por lo tanto, dependen en gran parte del acceso a lastierras, los territorios y los recursos. Estas ocupacionestradicionales incluyen la artesanía, las industrias ruralesy comunitarias, y actividades tales como la caza, lapesca, la caza con trampas, la agricultura rotativa y larecolección. En algunos casos, a los pueblos indígenasse los identifica simplemente por sus ocupacionestradicionales, como por ejemplo, los pastores, losagricultores rotativos y los cazadores-recolectores.En muchos casos, la falta de respeto por los derechosy las culturas de los pueblos indígenas condujo a la12.2. El respeto por los derechosLABORALESEn muchos casos, la mayor presión ejercida sobre lastierras y los recursos de los pueblos indígenas implica quelas estrategias tradicionales para el sustento ya no sonviables, y las inversiones y las oportunidades de trabajoen los territorios indígenas suelen ser escasas. Muchostrabajadores indígenas tienen que buscar ingresosalternativos y algunos, o incluso la mayor parte, de losmiembros de muchos grupos indígenas viven fuera de susterritorios tradicionales, donde tienen que competir paraconseguir trabajo y acceder a oportunidades económicas.1) Para más información sobre las ocupaciones tradicionales de lospueblos indígenas y tribales y las numerosas dificultades y desafíos queenfrentan, ver Traditional Occupations of Indigenous and Tribal Peoples,ILO, Ginebra, 2000.xii. Ocupaciones tradicionales, derechos laborales y formación profesional153

Aun cuando continúen viviendo en sus territoriostradicionales, muchos pueblos indígenas tienen quededicarse a actividades económicas nuevas comoocupaciones primarias, secundarias o terciarias. Porejemplo, un agricultor rotativo tal vez se dedique a lapesca o al trabajo asalariado durante la estación seca,después de cosechar su cultivo de corte y quema, y antesde comenzar el próximo ciclo de cultivo. 2)Hay una ausencia general de datos y estadísticasconfiables sobre la situación particular de los pueblosindígenas en materia de empleo. Sin embargo, cuandohay datos disponibles, éstos indican que se discrimina alos pueblos indígenas y que existe una desproporción enla representación que tienen entre las víctimas del trabajoforzoso e infantil. Entre los obstáculos y las desventajasque enfrentan en los mercados laborales nacionales einternacionales se incluyen los siguientes:• Muchos trabajadores indígenas no puedencompetir en igualdad de condiciones, ya que susconocimientos y competencias no se valoran demanera adecuada, y tienen un acceso limitado a laeducación formal y a la formación profesional.• A menudo se introduce a los trabajadoresindígenas en el mercado laboral en condicionesprecarias negándoles sus derechos laboralesfundamentales.• Los trabajadores indígenas generalmente gananmenos que otros trabajadores y el salario quereciben en relación con los años de educaciónterminados es más bajo que el de sus compañerosno indígenas. Esta diferencia se acentúa en nivelesmás altos de educación.La discriminación y la explotación en materia deempleo y ocupación afecta a hombres y mujeresindígenas de manera diferente, y el género sueleser una causa adicional de discriminación de lasmujeres indígenas. Muchas mujeres indígenas:• Tienen un acceso más restringido a laeducación y la formación en todos los niveles;• Se ven más afectadas por el desempleo y elsubempleo;• Ejercen con más frecuencia un trabajo noremunerado;• Reciben un salario más bajo por el mismotrabajo;• Tienen un acceso más limitado a los bienesmateriales y el reconocimiento formalnecesarios para desarrollar su ocupación opara acceder al empleo;• Tienen un acceso más restringido a lospuestos administrativos y de liderazgo;• Se enfrentan a peores condiciones laborales,por ejemplo, en lo que concierne a las horas detrabajo, así como la seguridad y la salud en eltrabajo;• Son particularmente vulnerables al abuso yacoso sexual y a la trata, ya que a menudotienen que buscar empleo lejos de suscomunidades;• Están limitadas por prácticas culturalesdiscriminatorias que, por ejemplo, obstruyenla educación de las niñas o impiden que lasmujeres hereden tierras o participen en losprocesos de toma de decisiones. 3)2) Raja Devasish Roy, “Occupations and Economy in Transition: ACase Study of the Chittagong Hill Tracts”, enTraditional Occupations ofIndigenous and Tribal Peoples, ILO, Ginebra, 2000, págs. 73-122.3) Eliminación de la discriminación de los pueblos indígenas y tribalesen materia de empleo y ocupación – Guía sobre el Convenio núm. 111de la OIT, OIT 2007.154 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

A fin de resolver esta situación, el Convenio núm. 169 de la OIT incluye una serie de disposiciones que se ocupan de losderechos laborales de los pueblos indígenas.Convenio núm. 169 de la OIT, artículo 20:1. Los gobiernos deberán adoptar, en el marcode su legislación nacional y en cooperación conlos pueblos interesados, medidas especiales paragarantizar a los trabajadores pertenecientes aesos pueblos una protección eficaz en materiade contratación y condiciones de empleo, en lamedida en que no estén protegidos eficazmentepor la legislación aplicable a los trabajadores engeneral.2. Los gobiernos deberán hacer cuanto estéen su poder por evitar cualquier discriminaciónentre los trabajadores pertenecientes a lospueblos interesados y los demás trabajadores,especialmente en lo relativo a:(a) acceso al empleo, incluidos los empleoscalificados y las medidas de promoción y deascenso;(b) remuneración igual por trabajo de igual valor;(c) asistencia médica y social, seguridad e higieneen el trabajo, todas las prestaciones de seguridadsocial y demás prestaciones derivadas del empleo,así como la vivienda;(d) derecho de asociación, derecho a dedicarselibremente a todas las actividades sindicalespara fines lícitos, y derecho a concluir convenioscolectivos con empleadores o con organizacionesde empleadores.3. Las medidas adoptadas deberán en particulargarantizar que:(a) los trabajadores pertenecientes a lospueblos interesados, incluidos los trabajadoresestacionales, eventuales y migrantes empleadosen la agricultura o en otras actividades, así comolos empleados por contratistas de mano de obra,gocen de la protección que confieren la legislacióny la práctica nacionales a otros trabajadores deestas categorías en los mismos sectores, y seanplenamente informados de sus derechos conarreglo a la legislación laboral y de los recursos deque disponen;(b) los trabajadores pertenecientes a estos pueblosno estén sometidos a condiciones de trabajopeligrosas para su salud, en particular comoconsecuencia de su exposición a plaguicidas o aotras sustancias tóxicas;(c) los trabajadores pertenecientes a estos pueblosno estén sujetos a sistemas de contratacióncoercitivos, incluidas todas las formas deservidumbre por deudas;(d) los trabajadores pertenecientes a estospueblos gocen de igualdad de oportunidades y detrato para hombres y mujeres en el empleo y deprotección contra el hostigamiento sexual.4. Deberá prestarse especial atención a la creaciónde servicios adecuados de inspección del trabajo enlas regiones donde ejerzan actividades asalariadastrabajadores pertenecientes a los pueblosinteresados, a fin de garantizar el cumplimiento de lasdisposiciones de esta parte del presente Convenio.xii. Ocupaciones tradicionales, derechos laborales y formación profesional155

El Convenio hace hincapié en la necesidad de adoptarmedidas especiales que protejan a los trabajadoresindígenas cuando no estén protegidos eficazmente por laactual legislación laboral nacional. El objetivo consiste enevitar la discriminación y garantizar que reciban el mismotrato que los demás trabajadores.Además, el Convenio especifica las siguientescondiciones:• No se deberá discriminar a los trabajadoresindígenas y tribales cuando busquen y solicitencualquier empleo, desde el trabajo manual hastalos puestos de jerarquía. Los hombres y lasmujeres deben tener las mismas oportunidades.• No deben recibir un salario menor que otrapersona que hace un trabajo del mismo valor, yesto no debe quedar restringido a los tipos detrabajo con menores salarios.• No deben trabajar en condiciones de explotación.Esto es particularmente importante cuando setrate de trabajadores estacionales, eventuales omigrantes, por ejemplo, en las plantaciones enépoca de cosecha.• Los hombres y las mujeres deben recibir el mismotrato y, en especial, se debe proteger a las mujeresdel acoso sexual.• Tienen el derecho de formar o unirse a sindicatos yde participar en actividades sindicales.• Deben recibir información sobre los derechosde los trabajadores y de las maneras de solicitarasistencia.• No deben trabajar en condiciones que seanpeligrosas para su salud sin recibir informaciónprevia sobre las precauciones necesarias que sedeben tomar.La Declaración de las Naciones Unidas sobrelos Derechos de los Pueblos Indígenas tienedisposiciones similares en materia de derechoslaborales:Artículo 171. Las personas y los pueblos indígenas tienenderecho a disfrutar plenamente de todos losderechos establecidos en el derecho laboralinternacional y nacional aplicable.2. Los Estados, en consulta y cooperación con lospueblos indígenas, tomarán medidas específicaspara proteger a los niños indígenas contra laexplotación económica y contra todo trabajo quepueda resultar peligroso o interferir en la educacióndel niño, o que pueda ser perjudicial para la saludo el desarrollo físico, mental, espiritual, moral osocial del niño, teniendo en cuenta su especialvulnerabilidad y la importancia de la educaciónpara el pleno ejercicio de sus derechos.3. Las personas indígenas tienen derecho a noser sometidas a condiciones discriminatorias detrabajo, entre otras cosas, empleo o salario.Los pueblos indígenas y las normas fundamentalesdel trabajoAdemás del Convenio núm. 169, los trabajadoresindígenas están protegidos por un cuerpo más ampliode normas internacionales del trabajo. En particular, losocho Convenios fundamentales de la OIT abordan lascuestiones de trabajo forzoso, discriminación, trabajoinfantil y libertad sindical. Los Convenios fundamentalesson los siguientes:Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951•(núm. 100)Convenio relativo a la discriminación (empleo y•ocupación), 1958 (núm. 111)Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138)•Convenio sobre las peores formas de trabajo•infantil, 1999 (núm. 182)Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso,•1957 (núm. 105)Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)•Convenio sobre la libertad sindical y la protección•del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)Convenio sobre el derecho de sindicación y de•negociación colectiva, 1949 (núm. 98)156 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Estos Convenios han sido ratificados por casi todoslos Estados miembros de la OIT. Tal como lo reafirma laDeclaración de la OIT relativa a los Principios y DerechosFundamentales en el Trabajo de 1999, aun los Estadosque no hayan ratificado los Convenios tienen la obligaciónde respetar, promover y hacer realidad los principios yderechos fundamentales de esos convenios, también paralos pueblos indígenas.Trabajo forzosoEl trabajo forzoso tiene lugar cuando las personas sonsometidas a la coerción psicológica o física para realizaralgún trabajo, que de otra manera no habrían elegidolibremente. El trabajo forzoso incluye situaciones talescomo la esclavitud, prácticas similares a la esclavitud, laservidumbre y la servidumbre por deudas. La investigaciónde la OIT indica que los pueblos indígenas de muchaszonas corren un alto riesgo de convertirse en víctimas deltrabajo forzoso, como resultado de la discriminación quesufren desde hace largo tiempo.Hoy en Latinoamérica, al igual que hace siglos, lasprincipales víctimas del trabajo forzoso son los pueblosindígenas. En el sur de Asia, la servidumbre por deudassigue siendo particularmente grave entre los dalits y losadivasis. Es sabido que las mujeres y las niñas de lastribus de las colinas de la región de Mekong, del sudesteasiático, son especialmente vulnerables al tráfico para laexplotación sexual. En África Central, el trabajo forzosoparece ser un problema concreto para los baka, los batway otros pueblos denominados “pigmeos”.El Convenio núm. 29 de la OIT sobre el trabajo forzoso,que data de 1930, obliga a los Estados miembros de laOIT a suprimir, lo más pronto posible, el empleo de trabajoforzoso u obligatorio en todas sus formas. En 1957, elConvenio núm. 29 se complementó con el Convenionúm. 105 relativo a la abolición del trabajo forzoso.Este Convenio resume los propósitos específicos porlos que nunca debe imponerse el trabajo forzoso. Porlo tanto, el trabajo forzoso nunca deberá utilizarse confines de fomento económico, como medio de educaciónpolítica, como medida de discriminación o de disciplinaen el trabajo, ni como castigo por haber participado enhuelgas. 4)El trabajo infantil en las comunidades indígenasEn general, es menester distinguir entre la labor infantilaceptable y el trabajo infantil. Utilizar a los niños comoesclavos y para el trabajo forzoso, someterlos al tráficode niños y al reclutamiento forzoso para conflictosarmados, usarlos para la prostitución y la pornografíao en actividades ilícitas como el tráfico de drogas, osimplemente forzarlos a hacer trabajos que dañan susalud, su seguridad o su moral significa exponerlos a las4) Para más información, ver el Informe global con arreglo alseguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios yderechos fundamentales en el trabajo, 2005 (“Alianza global contra eltrabajo forzoso”), OIT 2005.xii. Ocupaciones tradicionales, derechos laborales y formación profesional157

peores formas de trabajo infantil. En contraposición aesto, la mayoría de los niños indígenas desempeñan roleslaborales que reflejan nociones culturales elaboradas deldesarrollo infantil diferenciado por grupos etarios, género,condición social y, con frecuencia, acompañado porrituales, tales como los que marcan el ingreso a la edadadulta. Esas tareas livianas, que no son perjudiciales,contribuyen al desarrollo de los niños y les proporcionandestrezas, actitudes y experiencia para poder sermiembros útiles y productivos de su comunidad ensu vida adulta. Tales tareas no pueden equipararse deninguna manera con el trabajo infantil perjudicial.El trabajo infantil indígena predomina en las zonas rurales,pero además es cada vez mayor en las zonas urbanas.Los huérfanos y los niños de madres solteras son los másvulnerables. Si bien los niños indígenas trabajan tantoen el sector formal como en el informal, suelen ser másnumerosos en este último, donde generalmente trabajanmuchas horas y se les paga sólo en especie. Los niñosindígenas constituyen un porcentaje cada vez mayor dela mano de obra migrante que trabaja en plantaciones yotras formas de agricultura comercial. En Guatemala, porejemplo, el trabajo infantil de explotación incluye el trabajoen la agricultura comercial, la fabricación de pirotecnia y laartesanía.El trabajo infantil afecta de manera diferente a los niñosque a las niñas. Debido a la discriminación generalizadade género, incluso en algunas prácticas culturalesindígenas, es menos probable que las niñas de las zonasrurales asistan a la escuela; en cambio, muchas emigrana las zonas urbanas para trabajar como empleadasdomésticas. Esto hace que sean menos “visibles” y másvulnerables a la explotación, el abuso sexual y la violencia.Algunos niños indígenas combinan la escuela con eltrabajo, pero la mayoría de los trabajadores infantilestienen poca o ninguna instrucción.A pesar de que existen mayores esfuerzos generalizadospara eliminar el trabajo infantil, los niños indígenas no sebenefician tanto como los niños que no son indígenas. Dehecho, hasta hace poco tiempo, el trabajo infantil entrelos pueblos indígenas recibía poca atención de parte delos gobiernos y de las instituciones internacionales, asícomo de los mismos pueblos indígenas. Sigue siendo engran medida una cuestión invisible y no existe informaciónintegral acerca de la magnitud del problema ni de lascondiciones y tipos de trabajo que realizan los niñosindígenas. Sin embargo, una serie de casos y ejemplosprovenientes de todo el mundo indican que los niños158 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

12.3 El acceso a los medios deformación profesionalSi no existe un acceso igualitario a la formación, cualquierposibilidad real de obtener un empleo o una ocupaciónresulta ilusoria, puesto que la formación es una de lasclaves para fomentar la igualdad de oportunidades.El Convenio núm. 169 incluye disposicionesespecíficas en materia de la formación profesional:Artículo 21Los miembros de los pueblos interesadosdeberán poder disponer de medios de formaciónprofesional por lo menos iguales a los de losdemás ciudadanos.Artículo 221. Deberán tomarse medidas para promoverla participación voluntaria de miembros de lospueblos interesados en programas de formaciónprofesional de aplicación general.2. Cuando los programas de formación profesionalde aplicación general existentes no respondana las necesidades especiales de los pueblosinteresados, los gobiernos deberán asegurar, conla participación de dichos pueblos, que se pongana su disposición programas y medios especialesde formación.3. Estos programas especiales de formacióndeberán basarse en el entorno económico, lascondiciones sociales y culturales y las necesidadesconcretas de los pueblos interesados. Todoestudio a este respecto deberá realizarse encooperación con esos pueblos, los cualesdeberán ser consultados sobre la organizacióny el funcionamiento de tales programas.Cuando sea posible, esos pueblos deberánasumir progresivamente la responsabilidad dela organización y el funcionamiento de talesprogramas especiales de formación, si así lodeciden.El Convenio no sólo incluye la formación profesionalde aplicación general, sino también los programasespeciales de formación que se basan en el entornoeconómico, las condiciones sociales y culturales y lasnecesidades prácticas de los pueblos indígenas, ya quees más probable que este tipo de formación promueva laigualdad de oportunidades para ellos. Al desarrollar estaformación es importante consultar a los pueblos indígenasy, cuando proceda, transferirles la responsabilidad de esosprogramas.12.4. Aplicación práctica: el empleo ylos derechos laboralesNepal: los kamaiyasEl sistema Kamaiya era un sistema de servidumbre pordeudas que se practicaba comúnmente en las tierrasbajas del oeste de Nepal hasta que se abolió en 2000.Más del 98% de los kamaiyas pertenecían a la comunidadindígena tharu, y los efectos del sistema continúanafectándolos en lo que concierne a la falta de acceso a lastierras, la explotación en el trabajo, la falta de educación yla pobreza generalizada.Los tharus son indígenas de la región de planicie bajade Nepal, conocida como Terai. Terai ha sufrido unatransformación radical en los últimos 60 años. Pasó deser una selva con pocos habitantes e infestada de malariaa convertirse en el granero y centro industrial del país.Antes de la década de 1950, la región estaba habitadacasi exclusivamente por pueblos indígenas de los cualeslos tharus eran el mayor grupo. En la actualidad, másde la mitad de la población de Nepal vive en la estrechafranja de la planicie. Las oleadas de colonización de lospueblos de las colinas de castas superiores despojarona los tharus de sus tierras ancestrales, de las que muypocas veces tenían títulos de propiedad legal. Losnuevos pobladores contaban con más educación y, confrecuencia, conexiones políticas, por medio de las cualespodían acceder a las tierras y a los títulos de propiedad.De hecho, grandes extensiones de tierra pertenecían alos propios ministros y políticos. En unos pocos años,muchas familias tharus contrajeron grandes deudascon los nuevos terratenientes y quedaron reducidos a lacondición de servidumbre por deudas.Con la llegada de la democracia multipartidaria de 1990,algunas ONG comenzaron a cuestionar el sistema deservidumbre por deudas a través de un enfoque dedesarrollo comunitario, que incluía programas de toma deconciencia, alfabetización y proyectos para la generaciónde ingresos para los kamaiyas. El avance hacia unaabolición real de la servidumbre por deudas fue lento, peroen 2000 un grupo de kamaiyas comenzó una huelga debrazos caídos frente a las oficinas del gobierno local, paraexigir la libertad de la servidumbre por deudas, el salario160 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

mínimo y la reconocimiento de las tierras en donde vivían.Rápidamente, se les unió una coalición de organizacionesde derechos humanos, ONG y sindicatos, y las accionesse extendieron hasta transformase en un movimiento porla libertad que culminó con la Declaración por la libertadde los kamaiya que el gobierno promulgó el 17 de juliode 2000. Más de 25 000 trabajadores del sistema deservidumbre por deudas y sus familias quedaron libresde la noche a la mañana, y el gobierno declaró que lasdeudas que tenían con sus arrendadores quedaban sinefecto, además de amenazar con 10 años de prisión atoda persona que mantuviera servidumbre por deudas.Cuando el gobierno promulgó la Declaración de lalibertad, también estipuló planes de rehabilitación,incluso concesiones de tierras para los kamaiyas libres.Sin embargo, en 2008, aproximadamente la mitad delos kamaiyas libres aún no tenían tierras. Además, lastierras otorgadas, por lo general, han sido de escasasdimensiones. Por lo tanto, la situación principal que dioorigen a la servidumbre por deudas en primer lugar,a saber, la alienación de los tharus de sus dominiosancestrales continúa siendo un problema. La constantevulnerabilidad económica del grupo hace que seansusceptibles a otras formas de explotación laboral,incluidos el trabajo forzoso, el trabajo infantil y un salariomenor que el salario mínimo.Peter Lowe. Kamaiya: Slavery and Freedom in Nepal.Kathmandu, MS-Nepal, 2001ILO Katmandu News report. 8th Kamaiya LiberationDay observed in Nepal with the demand for effectiverehabilitation of freed Kamaiyas. http://www.iloktm.org.np/read_more.asp?id=127Latinoamérica: el trabajo infantil y la formaciónprofesional.De los aproximadamente 40 millones de indígenas deLatinoamérica, casi la mitad (entre 15 y 18 millones) sonniñas, niños y adolescentes. Por lo general, se estima quelos niños indígenas tienen el doble de probabilidades detrabajar que los niños no indígenas.A fin de combatir el trabajo infantil entre los niñosindígenas, debe desarrollarse una formación profesionalde alta calidad, que sea relevante para el contextolingüístico y cultural de los pueblos indígenas. En AméricaCentral, se están tomando iniciativas para crear unaeducación y una formación profesional que se adecue alas necesidades de los pueblos indígenas. En Nicaragua,la Universidad de las Regiones Autónomas de la CostaCaribe Nicaragüense (URACCAN) y la Bluefields Indianand Caribbean University (BICU) son institucioneseducativas específicas, creadas para brindar programasespeciales a los pueblos indígenas de las RegionesAutónomas.URACCAN contribuye a fortalecer la Autonomía Regionalmediante procesos complementarios de autodesarrollo, eldesarrollo de competencias local, la unidad multiétnica yla formación integral de hombres y mujeres de la Región.Su misión consiste en contribuir al fortalecimiento dela Autonomía mediante la formación de los recursoshumanos de la Región y para la Región; dando espacioal desarrollo de los conocimientos, las destrezas y lasactitudes a fin de preservar los recursos naturales y almismo tiempo fomentando la sostenibilidad; y creando lacapacidad local para que pueda lograrse el pleno ejerciciode los derechos humanos, indígenas y autonómicos.xii. Ocupaciones tradicionales, derechos laborales y formación profesional161

Además de los cursos universitarios formales bilingüesy culturalmente relevantes sobre medicinas tradicionalesy legislación indígena, estas universidades ofrecenprogramas sobre liderazgo, alfabetización y organizacióncomunitaria para adultos sin educación formal previa.http://white.oit.org.pe/ipec;http://www.Uraccan.edu.ni.Caso preparado por: Brenda Gonzales Mena.Perú: combatir el trabajo forzoso en la AmazoníaDurante siglos, los pueblos indígenas han sido losmás afectados por las prácticas del trabajo forzoso enLatinoamérica. La región tiene el segundo número másalto de víctimas del trabajo forzoso del mundo: más de1.2 millones de personas, según las estimaciones de laOIT. Una investigación exhaustiva realizada en las zonasrurales de Bolivia, Paraguay y Perú ha confirmado quelos pueblos indígenas son especialmente vulnerables auna forma de trabajo forzoso denominado servidumbrepor deudas. Existen intermediarios de mano de obraque reclutan a los trabajadores indígenas y, a través deadelantos salariales y demás manipulaciones, los inducena contraer deudas artificiales que no pueden pagar. Lasextensas horas de trabajo no resultan suficientes parapagar estas deudas y, por lo tanto, los trabajadoresquedan atrapados en una deuda mayor y un plazo máslargo para pagarla. Este sistema perpetúa la pobrezao extrema pobreza de los trabajadores y les impidedesarrollarse humana y socialmente.En Perú, un estudio realizado en 2004 por la OIT y elMinisterio de Trabajo y Promoción del Empleo de Perúconfirmó la existencia de prácticas de trabajo forzoso enel contexto de la actividad maderera ilegal en la regióntropical de la Amazonía, con un número estimado de33 000 víctimas, la mayoría de las cuales pertenecen a lospueblos indígenas.El estudio reveló dos formas principales de trabajo forzosoen actividades madereras en la Amazonía:• La modalidad más común consiste en contratara las comunidades indígenas para proporcionarmadera de sus propias tierras. A cambio, lascomunidades reciben dinero, alimentos u otrosartículos que se les adelanta con la condición deque los miembros de la comunidad, que conocenla zona, entreguen madera.• La segunda modalidad consiste en situacionesen las que se contrata a los indígenas y a otrostrabajadores para trabajar en campamentosmadereros.Ambas modalidades utilizan el engaño para atrapar a lostrabajadores en un círculo de deudas y servidumbre quesuele pasar de generación en generación.Estas prácticas de trabajo forzoso están vinculadas a lacuestión mayor de la discriminación contra los pueblosindígenas en el mercado laboral. Con frecuencia, seencuentran en el último peldaño de la escala ocupacional,con salarios bajos, empleo irregular y sin protección, yvíctimas de la discriminación en materia de remuneración.En 2006 y 2007, la oficina de la OIT en Perú y laInternacional de los Trabajadores de la Construcción yla Madera (BWI) firmaron dos acuerdos para abordarespecíficamente el tema del trabajo forzoso. Ambasorganizaciones se comprometieron a realizar una seriede actividades conjuntas sobre la toma de conciencia, la162 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

divulgación de información y los esfuerzos para organizara los trabajadores del sector forestal.Como resultado, en agosto de 2008, se inició unproyecto piloto sindical para combatir el trabajo forzosoen el sector forestal de Bolivia y Perú, financiado por laFederación Holandesa de Sindicatos (FNV). El proyectofue implementado en la Región Ucayali por la FederaciónNacional de Trabajadores de la Industria Maderera yAfines del Perú (FENATIMAP), una organización quereúne a trabajadores de varios sindicatos y asociacionesvinculados al sector forestal, ubicados principalmenteen la región de la Amazonía peruana. Durante muchosaños, la FENATIMAP ha coordinado sus acciones conrepresentantes de las comunidades indígenas y haampliado aún más sus relaciones con las organizacionesindígenas en el transcurso de la implementación de esteproyecto.El objetivo del proyecto consiste en contribuir a lareducción del número de trabajadores en situaciones detrabajo forzoso a través de una serie de actividades detoma de conciencia y desarrollo de competencias. Estasactividades incluyen la formación de promotores sindicalessobre cuestiones tales como el trabajo forzoso, losderechos fundamentales de los trabajadores y los pueblosindígenas, los mecanismos legales para responder a lasviolaciones de esos derechos y las formas organizativasde fomentar las acciones colectivas. Los dirigentesindígenas participan en la formación y luego organizan lasactividades de formación y toma de conciencia en susrespectivas comunidades y organizaciones, junto con lospromotores de FENATIMAP.Como resultado de la implementación coordinadadel proyecto, las organizaciones indígenas se estánvinculando formalmente a la FENATIMAP a fin de facilitarmás acciones conjuntas para proteger los derechosfundamentales de los trabajadores y los pueblosindígenas. Las actividades de toma de conciencia seorganizan en varios lugares de la región y la red decomunidades y organizaciones indígenas que participanen estas acciones es cada vez más extensa. Los vínculosestablecidos también resultan valiosos para recolectarinformación sobre las situaciones de trabajo forzoso y lasactividades madereras ilegales de la región. Además, elproyecto ha divulgado información sobre el trabajo forzosoy los derechos de los pueblos indígenas en los medios dedifusión locales, logrando así que estas cuestiones seanmás visibles a los ojos de las autoridades y del público engeneral.El proyecto demuestra que la coordinación entre lasorganizaciones indígenas y los sindicatos pueden facilitarel acceso de los pueblos indígenas a los mecanismoslegales, proporcionar una red más amplia de apoyo y abrirnuevas posibilidades de diálogo dentro de las institucionesen las que, tradicionalmente, no han participado. Lossindicatos han logrado un mayor entendimiento de lasrealidades y los problemas que enfrentan los pueblosindígenas, y pueden plantear sus preocupaciones endiversos contextos, incluidos los diferentes mecanismosde diálogo social en los que participan.Bedoya y Bedoya: Trabajo forzoso en la extracción de lamadera en la Amazonía Peruana, OIT 2005;Una alianza global contra el trabajo forzoso, Informe globalde la OIT, 2005.Caso preparado por Sanna Saarto, Programa de AcciónEspecial para Combatir el Trabajo Forzoso de la OIT, Perú.xii. Ocupaciones tradicionales, derechos laborales y formación profesional163

XIII.Contactos ycooperación a travésde las fronteras164

13.1. Las personas y los pueblos separadospor fronterasDe la propia definición de pueblos indígenas sedesprende que habitaban un país o una región antes de laconquista, la colonización o la demarcación de fronterasestatales (ver el apartado 1.1). Por lo tanto, muchospueblos indígenas quedaron involuntariamente divididoso separados por fronteras estatales que cruzan susterritorios y obstaculizan el contacto entre los integrantesde sus pueblos divididos por la frontera. Por ejemplo,este es el caso del pueblo sámi y el territorio tradicionalsámi, que quedó dividido por las fronteras estatales decuatro naciones (Finlandia, Noruega, Rusia y Suecia)debido a circunstancias geopolíticas. En otros casos, lasfronteras estatales efectivamente impiden que los pueblosindígenas mantengan y desarrollen los contactos y lacooperación con otros pueblos y comunidades indígenasa través de las fronteras estatales, como por ejemplo, loschin en Birmania y la India.A fin de remediar estas situaciones, el Convenio núm.169 incluye un artículo específico sobre los contactos y lacooperación transfronterizos:Esta disposición no solo se aplica a los pueblos indígenasque han quedado divididos internamente por lasfronteras estatales, sino también a los pueblos indígenasque, si bien no están separados por esas fronteras,se beneficiarían con la cooperación con otros pueblosindígenas a través de ellas.La Declaración de las Naciones Unidas sobrelos Derechos de los Pueblos Indígenas incluyeuna disposición similar:Artículo 361. Los pueblos indígenas, en particular los queestán divididos por fronteras internacionales, tienenderecho a mantener y desarrollar los contactos,las relaciones y la cooperación, incluidas lasactividades de carácter espiritual, cultural, político,económico y social, con sus propios miembros asícomo con otros pueblos a través de las fronteras.2. Los Estados, en consulta y cooperación con lospueblos indígenas, adoptarán medidas eficacespara facilitar el ejercicio y garantizar la aplicaciónde este derecho.Convenio núm. 169 de la OIT, artículo 32:Los gobiernos deberán tomar medidasapropiadas, incluso por medio de acuerdosinternacionales, para facilitar los contactos y lacooperación entre pueblos indígenas y tribales através de las fronteras, incluidas las actividades enlas esferas económica, social, cultural, espiritual ydel medio ambiente.El derecho de los pueblos indígenas de mantener ydesarrollar los contactos y la cooperación a través de lasfronteras nacionales es, por su naturaleza, diferente deotros derechos de los pueblos indígenas reconocidosen el ámbito internacional, ya que su implementaciónexige medidas políticas, administrativas y legales de másde un Estado. Por lo tanto, una condición previa parala implementación de este derecho consiste en que losEstados en cuestión mantengan una relación amistosay de cooperación sobre la cual puedan establecerseacuerdos específicos para la implementación de estederecho.x i i i . C o n ta c t o s y c o o p e r a c i ó n a t r av é s d e l a s f r o n t e r a s165

13.2. Aplicación práctica: contacto ycolaboración a través de las fronterasVenezuela: el libre tránsito de bienes y personasindígenas a través de las fronteras.La Constitución del Estado Amazonas de Venezuelade 2002 reconoce el derecho de los pueblos indígenasque habitan en espacios fronterizos internacionalesa transitar libremente con sus bienes a través de lasfronteras. Tal como se explica en detalle expresamente enla Constitución, este derecho tiene su fundamento en lapreexistencia de los pueblos indígenas al Estado Nacional.En el ámbito federal, la Ley Orgánica de Pueblos yComunidades Indígenas establece el derecho de lospueblos indígenas que viven en zonas fronterizas amantener y desarrollar las relaciones y la cooperación conlos pueblos y comunidades indígenas de países limítrofes,en actividades de carácter social, económico, cultural,espiritual ambiental y científico. A este respecto, la Leyestablece que el Estado, con la participación directa delos pueblos y comunidades indígenas, debe adoptar lasmedidas apropiadas, mediante tratados, acuerdos oconvenios internacionales, dirigidas a fomentar y facilitar lacooperación, integración, intercambio, tránsito, desarrolloeconómico y prestación de servicios públicos para estospueblos o comunidades.La posibilidad de establecer los contactos y lacooperación a través de las fronteras se presenta comoun derecho específico de los pueblos indígenas que vivenen zonas fronterizas, suponiendo que estos pueblostradicionalmente han mantenido relaciones a través delas fronteras con anterioridad al establecimiento de losEstados modernos y sus fronteras. En consecuencia,el Estado debe facilitar y fomentar estas relacionesmediante la adopción de medidas apropiadas, incluidoslos acuerdos internacionales. Además, se estipulaexplícitamente que los pueblos indígenas interesadosdeben participar en la elaboración de estos documentos.La Constitución del Estado Amazonas: www.iadb.org//sds/ind/index_ind_e.htm;Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas:www.asambleanacional.gob.ve.Colombia: Zonas de Integración FronterizaLa Ley 191 de 1995 sobre Zonas de Frontera estádestinada a fomentar la cooperación y eliminar losobstáculos que impiden la interacción natural de lascomunidades que viven en las fronteras nacionales.En especial, aspira a fomentar la cooperación encuanto al desarrollo local, la preservación del ambientey la prestación de servicios públicos. Con este fin,en el artículo 5 estipula el establecimiento de “Zonasde Integración Fronteriza” basadas en acuerdosinternacionales que se firmarán con los Estados vecinos.En el caso de que las comunidades indígenas habitenlas zonas en cuestión, su demarcación estará sujeta ala consulta previa con las instituciones representantesde las comunidades indígenas interesadas. Asimismo,la Ley reconoce que en el marco de los convenios decooperación e integración celebrados por las autoridadeslocales de los países fronterizos, las institucionesrepresentantes indígenas de los países vecinos podráncelebrar sus propios convenios de cooperaciónabarcando cuestiones dentro del ámbito de suscompetencias.http://www.iadb.org//sds/ind/index_ind_e.htmNoruega, Suecia, Finlandia y Rusia: la cooperacióntransfronteriza y la cría de renos de los sámiLos sámi constituyen un clásico ejemplo de un pueblocon identidad, lengua, cultura, estructuras sociales,tradiciones, medios de vida, historia y aspiracionespropias que fueron separados por las fronteras estatales.Durante siglos, los sámi fueron víctimas de los cambiosconstantes en las situaciones geopolíticas y los regímeneslegales y políticos. Con el tiempo, el territorio tradicionalsámi se dividió entre Finlandia, Noruega, Rusia y Suecia.De allí en más, el pueblo sámi fue separado por la fuerzapor las fronteras estatales.Debido a las diferencias de los sistemas políticos ylegales entre los países nórdicos y Rusia, no ha habidodebates políticos serios a nivel estatal sobre la necesidadde enmendar los derechos fronterizos de los sámi en elcontexto ruso-nórdico. Los sámi que viven en la ex UniónSoviética (URSS) sufrieron enormemente como resultadodel programa del Estado para centralizar los medios deproducción. Los sámi se vieron forzados a abandonarsus pueblos tradicionales, los cuales con frecuencia erandestruidos para evitar que regresaran, y se los reubicó engrandes ciudades o centros del programa de colectivizacióndel Estado. Esto dio como resultado la destrucción de susestructuras sociales, culturales y económicas tradicionales.Se los aisló, efectivamente, de los sámi que vivían en losEstados nórdicos. Después de la caída de la URSS, los sámide Rusia comenzaron a reconstruir su cultura y a restablecerel contacto con los sámi de los otros países.166 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

x i i i . C o n ta c t o s y c o o p e r a c i ó n a t r av é s d e l a s f r o n t e r a s167

En la actualidad, hay parlamentos elegidos por lossámi en Finlandia, Noruega y Suecia. El ParlamentoSámi de Finlandia se estableció en 1972, mientrasque los parlamentos sámi de Noruega y Suecia seestablecieron en 1989 y 1993, respectivamente. Si bienestos tres parlamentos no tienen poderes, funciones ytareas idénticos, comparten la capacidad de presentarlibremente y por iniciativa propia cualquier tema de interéspara los sámi en sus países respectivos. En 1998, los tresparlamentos sámi formalizaron su cooperación fronterizaa través de la creación del Consejo parlamentario sámi.El Consejo parlamentario se compone de 21 miembros,nombrados por los parlamentos sámi respectivos entrelos representantes elegidos en cada uno de ellos. Lossámi de Rusia sólo están en carácter de observadoresen el Consejo parlamentario sámi, dado que no tienenparlamento propio. Cada cuatro años, los Parlamentossámi convocan una conferencia de parlamentarios sámipara debatir las cuestiones principales de interés parael pueblo sámi en su totalidad. La Conferencia de losparlamentarios sámi reúne a los miembros de los tresparlamentos sámi en una sesión plenaria conjunta de lostres parlamentos.Sin embargo, dado que las fronteras entre Suecia yNoruega, y entre Finlandia y Noruega se establecieronen 1751, ha habido algún reconocimiento estatal delos derechos fronterizos de los sámi en estos países. Elreconocimiento de estos derechos aún está en evolucióny no se ha llegado a un acuerdo final, a pesar de que elproceso ha durado más de 250 años.El proyecto del Convenio nórdico sobre los sámi (ver másabajo) también se refiere a los derechos fronterizos dela cría de renos. El proyecto de Convenio expresa queel derecho de los sámi de pastar renos en las fronterasnacionales se basa en las costumbres. El proyecto deConvenio procura garantizar la autonomía de los sámicon respecto al manejo de las tierras de pastoreo enlas fronteras nacionales y establece que, si se hubieran168 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

firmado acuerdos entre los pueblos o las comunidadessámi sobre el derecho del pastoreo de renos en lasfronteras nacionales, estos acuerdos prevalecerán y seránrespetados por las autoridades estatales. En el caso decontroversia respecto de la interpretación o aplicaciónde estos acuerdos, una de las partes (los pueblos ocomunidades sámi) tendrá la oportunidad de presentar ladisputa ante un comité arbitral para procurar su fallo. Laconformación del comité arbitral así como su reglamentoserán decididos conjuntamente por los tres parlamentossámi. Si alguna de las partes estuviera disconforme conel fallo del comité sobre la disputa, tendrá el derecho deentablar acciones judiciales en un tribunal del país en cuyoterritorio estuviera situada la zona de pastoreo.Existen varias otras formas de cooperación y contactosde los sámi a través de las fronteras, tales como lacooperación entre los presentadores sámi de radio ytelevisión de Finlandia, Noruega, Rusia y Suecia, diversasformas de cooperación cultural, equipos nacionalespansami de fútbol y disciplinas de deportes de inviernonórdicos, entre otros.La cooperación fronteriza sámi recibe la financiaciónprincipal de los gobiernos de Finlandia, Noruega y Suecia,basada en una fórmula proporcional según la cual elpaís que cuenta con la mayor población sámi aporta unamayor contribución. 1)John Henriksen (2008): The continuous process ofrecognition and implementation of the Sami people’sright to self-determination, The Cambridge Review ofInternational Affairs, Volumen 21, Número 1, Center ofInternational Studies – University of Cambridge.Caso citado en: John Henriksen: Key Principles inImplementing ILO Convention No. 169, OIT, 2008.Noruega, Suecia y Finlandia: el proyecto deConvenio nórdico sobre los sámiEn 1995, el Consejo Sámi (una organización pansami nogubernamental) presentó su propuesta para un proyectode Convenio sobre los sámi a los gobiernos de Finlandia,Noruega y Suecia, y a los tres parlamentos sámi. Se llegóa un acuerdo para hacer un seguimiento de la propuestaen el marco de la cooperación política nórdica global,aunque las autoridades rusas no fueron invitadas paraparticipar en el proceso debido a la situación política y1) Se estima que la población total sámi ronda entre los 80 000 y los95 000 habitantes en los respectivos países, tal como se detalla acontinuación: Finlandia, 8000; Noruega, entre 50 000 y 65 000; Suecia,20 000; y Rusia, 2000. Estas cifras son solo estimativas ya que loscensos nacionales no incluyen un componente específico sámi.legal divergente de Rusia.En 2001, se creó un Grupo de Expertos, a través de unadecisión conjunta de los gobiernos de Finlandia, Noruegay Suecia para avanzar más en el proceso. En noviembrede 2005, el Grupo de Expertos presentó una propuestaunánime a los gobiernos y a los parlamentos sámi paracrear un Convenio nórdico sobre los sámi.Las disposiciones del Convenio propuesto se basan engran medida en reconocer a los sámi como un pueblo conel derecho a la libre determinación. Según el artículo 1, elobjetivo consiste en afirmar y afianzar esos derechos delpueblo sámi que se necesitan para asegurar y desarrollarel idioma, la cultura, los medios de vida y la sociedadde los sámi, con la menor interferencia posible de lasfronteras nacionales.El artículo 10 estipula que los Estados, en colaboracióncon los parlamentos sámi, deben esforzarse paragarantizar una constante armonía en la legislación y otrasreglamentaciones significativas para las actividades de lossámi en las fronteras nacionales. El artículo 11 obliga a losEstados a implementar medidas que faciliten a los sámi larealización de sus actividades económicas en las fronterasnacionales y que satisfagan sus necesidades culturales através de esas fronteras. Con este fin, los Estados debenesforzarse para eliminar los obstáculos que los sámi aúndeben sortear para realizar sus actividades económicas,basados en su ciudadanía o residencia, o que son elresultado del asentamiento de los sámi a lo largo de lasfronteras nacionales. Además, los Estados deben facilitara los sámi el acceso a los recursos culturales del país enlos que se encuentren en cualquier momento dado.El artículo 12 estipula que los Estados deben tomarmedidas para brindar a los sámi que vivan en cualquierade los tres países la posibilidad de acceder a laeducación, los servicios médicos y asistencia social enotro de esos países, cuando sea más adecuado.El artículo 13 incluye disposiciones respecto de lossímbolos del pueblo sámi: Los Estados deben respetarel derecho de las sámi de decidir acerca del uso de labandera sámi y otros símbolos nacionales sámi. Asimismo,los Estados, en colaboración con los parlamentos sámi,deben esforzarse por garantizar que los símbolos sámi seexhiban de una manera que exprese la condición de lossámi como un pueblo distinto en los tres países.x i i i . C o n ta c t o s y c o o p e r a c i ó n a t r av é s d e l a s f r o n t e r a s169

El artículo 20 del proyecto de Convenio reconoce que losparlamentos sámi de Finlandia, Noruega y Suecia tienenel derecho de crear organizaciones conjuntas, y que losEstados, en colaboración con los parlamentos sámi,deben esforzarse por trasladar la autoridad pública a esasorganizaciones según sea necesario.El artículo 22 determina que los Estados deben procuraractivamente identificar y desarrollar la zona (una regiónsámi dentro de los países respectivos y a través de lasfronteras estatales), en la cual el pueblo sámi puedaadministrar sus derechos particulares en virtud delConvenio y la legislación nacional.El artículo 14 establece que en cada uno de los trespaíses debe haber un parlamento sámi, como el máximoorganismo representativo del pueblo sámi en el país. Losparlamentos sámi deben actuar en nombre del pueblosámi del país en cuestión y deben elegirse a través deelecciones generales entre los sámi del país.Debido a tecnicismos legales, los sámi no podrán serparte en el Convenio. El Grupo de Expertos debatióla posibilidad de desarrollar un Convenio en el que elpueblo sámi fuera también parte formal, pero llegarona la conclusión de que, si los sámi fueran parte en elConvenio, eso le quitaría su calidad de instrumento confuerza legal en virtud del derecho internacional. Por lotanto, el Grupo de Expertos decidió crear un Convenio enel que sólo los Estados fueran partes formales, pero queno pueda ratificarse ni modificarse sin la aprobación de losparlamentos sámi.El proyecto del Convenio nórdico sobre los sámi, y elproceso según el cual se creó, sintetiza los dos aspectosmás progresistas del discurso nórdico sobre los derechosdel pueblo sámi. Sin embargo, aún queda por saberse sifinalmente los Estados estarán dispuestos a aceptar lasnormas propuestas. Todos los respectivos parlamentossámi ratificaron el proyecto de Convenio, mientras quelos Estados todavía continúan revisando su contenido.Se espera que, en un futuro próximo, comiencenlas negociaciones formales entre los gobiernos y losparlamentos sámi de Finlandia, Noruega y Suecia.John Henriksen (2008): The continuous process ofrecognition and implementation of the Sami people’sright to self-determination, The Cambridge Review ofInternational Affairs, Volumen 21, Número 1, Center ofInternational Studies – University of Cambridge;Puede consultarse la versión en inglés del proyecto deConvenio nórdico de los sami: http://www.regjeringen.no/Upload/AID/temadokumenter/sami/sami_samekonv_engelsk.pdf.Caso citado en: John Henriksen: Key Principles inImplementing ILO Convention No. 169, OIT, 2008.La zona circumpolar: el Consejo ÁrticoEl Consejo Ártico es una organización que se creó enseptiembre de 1996 y que se basa en los principios de lacooperación circumpolar, la coordinación y la interacciónpara abordar las cuestiones del desarrollo sostenible,incluida la protección del medio ambiente, que son deinterés común para los Estados árticos y del norte. Losocho Estados árticos son miembros del Consejo: Canadá,Dinamarca/Groenlandia/Islas Feroe, Finlandia, Islandia,Noruega, Rusia, Suecia y Estados Unidos. Hay seisorganizaciones indígenas con calidad de ParticipantesPermanentes del Consejo: La Asociación InternacionalAleutiana, el Consejo Ártico Atabascano, el ConsejoInternacional Gwich’in, la Conferencia Circumpolar Inuit,la Asociación Rusa de los Pueblos Indígenas del Norte(RAIPON) y el Consejo Sámi. La condición de ParticipantePermanente permite a los pueblos indígenas participaractivamente en el trabajo del Consejo.http://arctic-council.orgEcuador-Perú: el Parque Binacional El CóndorLa zona fronteriza entre Ecuador y Perú en la regiónamazónica de la Cordillera del Cóndor fue durante añosuna zona de conflictos armados esporádicos, ya que lademarcación de los límites entre ambos países que serealizó en 1941 no logró establecer la frontera en esaregión. La zona está habitada por los indígenas shuary huambisa, que están estrechamente relacionados enmateria de cultura e idioma. Por lo tanto, las comunidadesde ambos lados de la frontera resultaron seriamenteafectados e involucrados en el conflicto.La idea de crear un Parque Binacional fue propuesta pororganizaciones indígenas y ambientales de ambos países,pero se consideraba prácticamente una utopía. Sinembargo, en 1995, cuando se celebró un Acuerdo de Pazentre ambos países, se incluyó parcialmente la propuestay se creó un área protegida binacional en ambos lados dela frontera.http://www.ambiente.gov.ec/paginas_espanol/4ecuador/docs/areas/condor.htm170 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Ecuador-Perú: la Federación Binacional del PuebloZáparaEn una época, el pueblo zápara era uno de los pueblosmás numerosos de la Amazonía. Sin embargo, durante lossiglos XIX y XX, la población se vio drásticamente reducidadebido a epidemias y a la explotación de caucho en laregión, que se basaba en gran medida en las prácticasde esclavitud y trabajo forzoso a las que sometían a lapoblación indígena. El territorio tradicional de los záparasquedó dividido por la frontera delimitada entre Ecuadory Perú en 1941. La mayor parte de la población seubicó del lado peruano (estimada en aproximadamente700 habitantes) y sólo alrededor de 150 a 200 záparasquedaron en el lado ecuatoriano. Sólo aproximadamente15 de ellos hablan el idioma. Por lo tanto, en 2001, laUNESCO declaró como obra Maestra de Patrimonio Orale Inmaterial de la Humanidad a las Tradiciones Orales yla Cultura del Pueblo Zápara. Desde entonces, se hanllevado a cabo varias iniciativas para proteger y apoyarla cultura zápara, incluidas las iniciativas para preservarel idioma y ofrecer una educación bilingüe a los niñoszáparas.En 2003, un grupo de záparas ecuatorianos cruzaron lafrontera a través de los ríos y visitaron a los záparas delPerú, de quienes habían estado separados por más de 60años. A partir de ahí, se realizaron una serie de encuentrosbinacionales y, en 2006, se creó la Federación Binacionaldel Pueblo Zápara de Ecuador y Perú. El Tercer EncuentroBinacional del Pueblo Zápara de Ecuador y Perú tuvolugar en marzo de 2009, con el objetivo de:• Reforzar y organizar los lazos familiares;• Definir la política de trabajo en tema de educaciónintercultural bilingüe;• Intercambiar artesanía;• Definir políticas organizativas para poder recuperarla historia y la filosofía del pueblo zápara.http://piatsaw.blogspot.comhttp://www.codenpe.gov.echttp://www.elnuevoempresario.com/noticia_6045x i i i . C o n ta c t o s y c o o p e r a c i ó n a t r av é s d e l a s f r o n t e r a s171

XIV.Convenio núm. 169:Ratificación, implementación,supervisión yasistencia técnica.172

14.1 Historia del compromiso de la OITcon los pueblos indígenasEn 1919, tras los horrores de la Primera Guerra Mundial,los dirigentes del mundo decidieron crear la Liga de lasNaciones. Con esta acción esperaban, entre otras cosas,poder evitar la guerra y mejorar la calidad de vida global.Una de las medidas que se tomaron para alcanzar esasmetas fue la creación de la Organización Internacionaldel Trabajo (OIT), cuyo principal objetivo consistía enpromover la paz social. Este objetivo se ve claramentereflejado en la Constitución de la OIT cuando expresaque “la paz permanente sólo puede basarse en la justiciasocial”.La OIT es una agencia que establece normas, adoptaConvenios y Recomendaciones, y asiste a los gobiernosy a otros interlocutores a ponerlos en práctica. A partirde 2009, la OIT ha adoptado 188 Convenios sobre unaamplia gama de cuestiones, tales como las condicionesde trabajo, las políticas de empleo, la seguridad y la saluden el trabajo, la protección de la maternidad y la seguridadsocial, así como la discriminación, la libertad sindical, eltrabajo infantil y el trabajo forzoso.Al investigar las condiciones de los trabajadores de todo elmundo, la OIT observó que los pueblos indígenas estabanespecialmente expuestos a graves formas de explotaciónlaboral. Ya en 1920, la OIT comenzó a ocuparse de lasituación de los denominados “trabajadores nativos” enlas colonias de las potencias europeas. Se hizo cadavez más evidente que los pueblos indígenas necesitabancontar con una protección especial en los casos enque se los expulsaba de sus dominios ancestrales,convirtiéndose en trabajadores estacionales, migrantes,serviles o domésticos. Uno de los resultados de estereconocimiento fue la adopción en 1930 del Conveniosobre el Trabajo Forzoso de la OIT (núm. 29).Tras la creación de las Naciones Unidas en 1945, la OITse convirtió en una agencia especializada de la ONU. LaOIT comenzó a ampliar su análisis de la situación de lostrabajadores indígenas y, en la década de 1950, juntocon la participación de otras agencias del sistema de laONU, trabajó en el Convenio de los Pueblos Indígenas yTribales (núm. 107). El Convenio núm. 107 fue finalmenteadoptado en 1957 como el primer tratado internacionalque se ocupa de los derechos de “las poblacionesindígenas y tribales”.Con el transcurso de los años, se hicieron evidentesalgunos puntos débiles del Convenio núm. 107, enparticular la suposición subyacente de que el único futuroposible de los pueblos indígenas yacía en su integraciónen el conjunto de la sociedad y que otros debían tomarlas decisiones relativas a su desarrollo. Con la crecienteparticipación, organización y concientización de lospueblos indígenas a nivel nacional e internacional durantelas décadas de 1960 y 1970, estos supuestos se vierondesafiados. En 1989, el Convenio núm. 107 se reemplazópor el Convenio núm. 169.El Convenio núm. 107 incluye una amplia gamade cuestiones, incluidos el empleo y la ocupación,y el derecho a las tierras y a la educación en laslenguas indígenas. El Convenio cesó de estarabierto a la ratificación, pero seguirá vigente paralos 18 países que, habiéndolo ratificado, no lohayan denunciado ni hayan ratificado el Convenionúm. 169. Esos países son Angola, Bangladesh,Bélgica, Cuba, República Dominicana, Egipto,El Salvador, Ghana, Guinea-Bissau, Haití, India,Iraq, Malaui, el Pakistán, Panamá, Portugal, Siriay Túnez. En esos países, el Convenio puedecontinuar utilizándose como un instrumento quegarantice a los pueblos indígenas y tribales ciertosderechos mínimos. No obstante, la Comisiónde Expertos en Aplicación de Convenios yRecomendaciones de la OIT y el Consejo deAdministración de la OIT han invitado a todos lospaíses que ratificaron el Convenio núm. 107 aconsiderar la ratificación del Convenio núm. 169.14.2. La estructura tripartita de la OITLa OIT tiene un carácter único entre las agencias de laONU dado que no está conformada sólo por gobiernos.Cuenta con una estructura tripartita que comprendea gobiernos, empleadores y trabajadores. Estas trespartes son los mandantes de la OIT. Todos ellosdesempeñan papeles formales en la toma de decisionesy en los procedimientos de la institución. Debido a estacaracterística general de la OIT, los pueblos indígenascomo tales no cuentan con una posición formal dentro dela estructura tripartita de la OIT.La estructura tripartita de la OIT se ve reflejada en toda suestructura, incluidas las Conferencias Internacionales delTrabajo y el Consejo de Administración de la OIT.xiv. Convenio núm. 169: Ratificación, implementación, supervisión y asistencia técnica.173

La Conferencia Internacional del TrabajoLa Conferencia ofrece un foro para el debatey el análisis de cuestiones sociales y laboralesimportantes. Adopta las normas y es el principalórgano responsable de formular las políticas dela Organización. Cada uno de los 183 Estadosmiembros de la OIT está representado porcuatro delegados en la Conferencia anual dela OIT. Dos de ellos representan al gobierno,uno a las organizaciones de trabajadores yuno a las organizaciones de los empleadoresnacionales. Durante los debates relacionados conla adopción del Convenio núm. 169, un númerode representantes indígenas participaron comomiembros de las delegaciones de trabajadores,empleadores y gobiernos.El Consejo de AdministraciónEl Consejo de Administración es quien estableceel programa y el presupuesto de la OIT queluego aprueba la Conferencia. Además, elaborala agenda de la Conferencia. El Consejo deAdministración elige al Director General de laOIT, su funcionario principal, por un período decinco años, y supervisa las funciones diarias dela Oficina de la OIT. El Consejo de Administraciónestá compuesto por 56 miembros: 28 miembrosgubernamentales, 14 miembros empleadores y 14miembros trabajadores.Además, los mandantes tripartitos de la OIT tienen unacceso privilegiado en cuanto a los procedimientos desupervisión de la OIT relacionados con los conveniosratificados. Sin embargo, los pueblos indígenas hanhallado maneras prácticas de interactuar con los órganosde control de la OIT, a menudo, con la colaboración delas organizaciones de trabajadores (ver apartados 14.5 y14.6).Debido a las características de la OIT, su interlocutorgubernamental principal en los Estados miembroses el Ministerio de Trabajo (o su equivalente,independientemente del nombre). No obstante,dado que la responsabilidad de los derechos de lospueblos indígenas suele recaer sobre otro organismogubernamental diferente del Ministerio de Trabajo, la OITpuede trabajar directamente con cualquier institución queel gobierno haya designado para este tema. Además,las actividades de cooperación técnica de la OIT (verapartado 14.11) pueden dirigirse e incluir directamente alos pueblos indígenas.14.3. RatificaciónEl Programa de Acción del Segundo Decenio Internacionalde las Poblaciones Indígenas del Mundo, adoptado porla Asamblea General de la ONU en 2005, expresa quelos Estados que aún no lo hubieran hecho deberíancontemplar la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 169y de fortalecer los mecanismos destinados a supervisar laaplicación de ese Convenio. 1)La ratificación es el acto voluntario por el que un Estadoexpresa su consentimiento a nivel internacional de quedarvinculado por un convenio. Desde 1989, 20 países hanratificado el Convenio núm. 169, tal como se detalla en lasiguiente tabla:PaísFecha de ratificaciónArgentina 3.7.2000Bolivia 11.12.1991Brazil 25.7.2002Chile 15.9.2008Colombia 7.8.1991Costa Rica 2.4.1993Dinamarca 22.2.1996Dominica 25.6.2002Ecuador 15.5.1998Fiyi 3.3.1998Guatemala 5.6.1996Honduras 28.3.1995México 5.9.1990Nepal 14.9.2007Países Bajos 2.2.1998Noruega 19.6.1990Paraguay 10.8.1993Perú 2.2.1994España 15.2.2007Venezuela 22.5.20021) Documento de la ONU A/60/270, 5 de agosto de 2005, párrafo 56.174 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

En la mayoría de los casos, la ratificación del Convenionúm. 169 sigue un proceso de diálogo entre el gobierno,los pueblos indígenas, los miembros del parlamento y, confrecuencia, sectores más amplios de la sociedad civil, ysuele incluir elementos de toma de conciencia, desarrollode competencias, investigación, revisiones legales eintercambio de experiencias. En muchos casos, la OIT, através de sus Especialistas en Normas Internacionales delTrabajo y los programas de cooperación técnica, ofreceasistencia e información técnica para esas actividades (verapartado 14.11).Los Convenios de la OIT, a diferencia de otros tratadosinternacionales, no admiten reservas en su ratificación.Si bien algunos Convenios permiten a los Estadosratificantes limitar o modificar las obligaciones de unConvenio (por ejemplo, por vía de una declaraciónpermitida o exigida explícitamente en virtud del Convenio),esto no es así en el caso del Convenio núm. 169. Porlo tanto, es importante que los gobiernos, los pueblosindígenas, los mandantes tradicionales de la OIT(trabajadores y empleadores), al igual que otros actores,estén plenamente informados de todas las disposicionesdel Convenio, así como de las consecuencias de laratificación. Asimismo, esto es importante a la hora degenerar el dominio del proceso de implementación trasla ratificación. Además, al incluir a los actores principales,su participación en la implementación del Convenio sueleestar mejor garantizada.xiv. Convenio núm. 169: Ratificación, implementación, supervisión y asistencia técnica.175

Ratificación del Convenio núm. 169 por partede NepalNepal ratificó el Convenio núm. 169 en septiembrede 2007. La ratificación recorrió un largo procesode promoción, diálogo, investigación, intercambiode experiencias, capacitación y desarrollo decompetencias de los diferentes actores, incluidoslos representantes indígenas, los partidos políticos,los burócratas, las organizaciones internacionales,las organizaciones de la sociedad civil, lossindicatos, las organizaciones de empleadores,los académicos y los integrantes de los mediosde difusión. Se realizaron varios talleres nacionalesque dieron la oportunidad a los políticos nacionalesdestacados y a los representantes indígenas dedebatir la relevancia del Convenio para la sociedadextremadamente diversa, compleja y desigual deNepal. Los debates tuvieron lugar en el momentoálgido del conflicto armado de 10 años, en el quelos pueblos indígenas de Nepal estaban muchomás involucrados, no sólo como combatientessino también como bajas civiles, debido a suhistoria de exclusión social, política, económica ygeográfica. A raíz del contexto político del país enel que la exclusión de ciertos grupos alimentabala guerra civil inspirada por los maoístas, laOIT facilitó el intercambio de experiencias deGuatemala, donde el Convenio se ratificó en 1996,como una parte integral de los Acuerdos de Paz.En agosto de 2007, tras un acuerdo celebradoentre el gobierno de todos los partidos y laFederación de Nacionalidades Indígenas de Nepal(NEFIN) finalmente se llegó a la ratificación. Laratificación del Convenio núm. 169 desempeñó unpapel importante en el proceso de paz de Nepal,al convertirse en la condición previa principal paraque el movimiento indígena apoyara las eleccionesy el proceso de la Asamblea Constituyente.La implementación del Convenio aún se estállevando a cabo en Nepal, pero el Convenio ya haestablecido la base para reclamar la consulta y laparticipación, que son significativas en el procesode redacción de la constitución. Además, seespera que los principios del Convenio continúenofreciendo un marco integral para abordarcuestiones clave relacionadas con los pueblosindígenas en la estructura del nuevo Estado deNepal.Cada país cuenta con sus propios procedimientosnacionales de ratificación de tratados internacionales,los cuales varían según la estructura constitucional delpaís. Por lo general, inicia el procedimiento el ministeriode operaciones responsable por las cuestiones quese incluyen en el Convenio. Una vez que el gobiernodecide a favor de ratificar el Convenio núm. 169, tal vezdeba procurarse la aprobación del parlamento o de otroorganismo legislativo. Una vez obtenida la aprobación, elórgano competente en virtud del procedimiento nacionalfirma el denominado instrumento de ratificación.Tras concluir el proceso nacional, el gobierno envía elinstrumento de ratificación a la OIT y le informa su decisiónde ratificar y quedar obligado por el Convenio. Al recibir elinstrumento, la OIT registra la ratificación e informa a losotros Estados miembros. La ratificación entra en vigor enel plano internacional sólo al ser registrada por la OIT.Un año después de haberse registrado la ratificación, elConvenio entra en vigencia en el país en cuestión, es decirque queda vinculante en el país en virtud del derechointernacional.14.4. Implementación de buena feEn virtud del derecho internacional, los tratados queestén en vigencia para un país deben implementarse debuena fe. 2) Además, la Constitución de la OIT expresaque los miembros de la OIT deben hacer efectivaslas disposiciones de los Convenios ratificados. 3) Estosignifica que el gobierno debe tomar todas las medidasnecesarias para aplicar las disposiciones del Convenioen el derecho y en la práctica mediante la adopcióny la efectiva implementación de la legislación, lasreglamentaciones y las políticas adecuadas. Además, esmenester disponer de las instituciones, los mecanismos yacuerdos administrativos necesarios para garantizar quese cumplirán las obligaciones del Estado en virtud delConvenio.La situación legal del Convenio dentro del régimen jurídiconacional varía según el país (ver el apartado 14.7). Enla mayoría de los países que han ratificado el Conveniohasta ahora, los tratados ratificados constituyen unaparte integral de la legislación nacional. En virtud de2) Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969,Artículo 26.3) Artículo 19(5)(d) de la Cosntitución de la OIT.176 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

estos sistemas, las disposiciones del Convenio suelenprevalecer sobre la legislación nacional en caso deincompatibilidades. En algunos casos, se considera queel Convenio tiene una jerarquía similar a la Constitucióndel país (por ejemplo, en Colombia); en otros, el Convenioprevalece sobre la legislación nacional (por ejemplo, enNepal y Costa Rica). 4)Artículo 9(1) de la Ley de Tratados de Nepalde 1990En el caso de que, tras la adhesión a la ratificación,aceptación o aprobación de un tratado por partedel Parlamento, las disposiciones de ese tratadodel que el Reino de Nepal o el Gobierno de SuMajestad sea parte sean incompatibles con lasdisposiciones de leyes actuales, las últimas puedendeclararse nulas por tales incompatibilidades alefecto de ese tratado, y las disposiciones deltratado se aplicarán en ese caso como leyesnepalesas. 5)Artículo 7 de la Constitución de Costa RicaLos tratados públicos, los conveniosinternacionales y los concordatos debidamenteaprobados por la Asamblea Legislativa tendrán,desde su promulgación o desde el día que ellosdesignen, autoridad superior a las leyes. 6)Aun cuando el Convenio una vez ratificado forme parte dela legislación nacional, será menester desarrollar medidasespecíficas para aplicar el Convenio, por ejemplo:• Promulgar leyes o reglamentaciones relacionadascon esas disposiciones del Convenio que no esténsuficientemente previstas o en vigor en el contextonacional dado;• Eliminar toda incompatibilidad entre lasdisposiciones del Convenio y leyes y prácticasnacionales anteriores;• Desarrollar e implementar accionesgubernamentales coordinadas y sistemáticas, talcomo se contempla en el Convenio;• Establecer instituciones y mecanismos pertinentes,en particular, los que conciernen a la consulta, laparticipación y el consentimiento;4) Para más información sobre la situación legal del Convenio en losEstados ratificantes, ver: Application of Convention NO. 169 by nationaland international courts in Latin America - A Case book, OIT 2009.5) http://www.unhcr.org/refworld/type,LEGISLATION,,NPL,3ae6b51724,0.html6) http://www.constitution.org/cons/costaric.htm• Brindar información y orientación a las autoridadespúblicas interesadas con respecto a lasestipulaciones de los Convenios (ver tambiénel apartado 3.1 sobre acciones sistemáticas ycoordinadas).En su Observación General sobre el Convenionúm. 169 (2008), la Comisión de Expertos destacaque: “El Convenio hace referencia a tres procesosinterrelacionados: consulta, participación y accióngubernamental coordinada y sistemática. […] Losartículos 2 y 33 del Convenio, leídos en conjunto,estipulan que los gobiernos tienen la obligaciónde desarrollar, con la participación de los pueblosindígenas y tribales, una acción coordinada ysistemática con miras a proteger los derechos ygarantizar la integridad de estos pueblos. Debenexistir organismos y otros mecanismos apropiadospara administrar los programas, en cooperacióncon los pueblos indígenas y tribales, que incluyantodas las etapas desde la planificación hastala evaluación de las medidas propuestas en elConvenio”.En algunos otros países, los tratados internacionalesratificados no pasan a formar parte de la legislaciónnacional de manera automática. En estos casos, el paísdebe hacer efectivas sus obligaciones internacionalesmediante una legislación aparte. Entre los países queratificaron el Convenio, este es el caso, por ejemplo, enNoruega y Fiyi (ver el apartado 14.7 sobre la utilización delConvenio núm. 169 en los tribunales nacionales).14.5. Implementación simultánea: elproceso de la supervisión regularUna de las caraterísticas específicas del sistema normativode la OIT consiste en que los Estados deben presentarmemorias regulares sobre las medidas adoptadas parahacer efectivo el Convenio y sobre cualquier problemaque haya surgido. Esta es una obligación en virtud de laConstitución de la OIT. Por lo tanto, la ratificación de unConvenio de la OIT indica el comienzo de un procesode diálogo y cooperación entre el gobierno y la OIT. Elobjetivo consiste en trabajar en conjunto y asegurarsede que la legislación y prácticas nacionales estén enconcordancia con las disposiciones del Convenio.xiv. Convenio núm. 169: Ratificación, implementación, supervisión y asistencia técnica.177

Un año después de la entrada en vigor del Convenio, elgobierno debe presentar a la OIT su primera memoriasobre la implementación del Convenio. El objetivo de esteintervalo de un año consiste en darle tiempo al gobiernopara asegurar que su legislación y prácticas nacionalesestén en concordancia con el Convenio. Luego, lapresentación de las memorias para el Convenio núm. 169se realiza normalmente cada cinco años. Sin embargo, sila situación amerita un seguimiento riguroso, los órganosde control de la OIT pueden solicitar una memoria fueradel ciclo regular de presentación de memorias.Conforme a la Constitución de la OIT, el gobiernodebe proporcionar una copia de su memoria a lasorganizaciones más representativas de los trabajadoresy empleadores a fin de permitirles formular comentariossobre la memoria, si tuvieran alguno. Asimismo,estas organizaciones pueden enviar sus comentariosdirectamente a la OIT.La primera memoria del gobierno subsiguiente a laentrada en vigor del Convenio debe incluir una informacióncompleta sobre cada una de las disposiciones delConvenio y sobre cada pregunta del Formulario dememoria integral. Los gobiernos deben informar sobre lalegislación, las normas y las reglamentaciones que hacenefectivo el Convenio, así como el campo de aplicación delConvenio, incluidos los grupos de la población nacionalque abarca. En este sentido, la primera memoria delgobierno puede servir como punto de referencia paraevaluar el progreso futuro de la implementación.Luego, en las memorias subsiguientes, normalmentesólo se deberá proporcionar información sobre lassiguientes cuestiones:• Toda nueva medida legislativa o de otra índole queconcierna a la aplicación del Convenio;• Las respuestas a las preguntas que figuranen el formulario de memoria acerca de laaplicación práctica del Convenio (por ejemplo, lasestadísticas, los resultados de las revisiones, lasdecisiones judiciales o administrativas), así comosobre los comentarios recibidos por parte de lasorganizaciones de trabajadores y empleadores;• Las respuestas a los comentarios formuladosanteriormente por los órganos de control de la OIT.continuo entre los gobiernos interesados y los órganos decontrol de la OIT en lo que concierne a la implementación.Los órganos de la OIT que se encargan de supervisarregularmente la aplicación de los Convenios ratificadosson la Comisión de Expertos en Aplicación de Conveniosy Recomendaciones (CEACR; Comisión de Expertos)y la Comisión de Aplicación de Normas (CAN) de laConferencia Internacional del Trabajo.La Comisión de Expertos está compuesta por 20 expertosindependientes, que se reúnen anualmente en Ginebraen noviembre y diciembre. El mandato de la Comisiónconsiste en examinar las memorias presentadas por losEstados miembros de la OIT sobre las medidas adoptadaspara hacer efectivos los Convenios ratificados y evaluarla conformidad de la legislación y las prácticas del paíscon sus obligaciones en virtud del Convenio. Para realizaresta tarea, la Comisión también se basa en la informaciónrecibida por parte de las organizaciones de trabajadoresy empleadores, así como toda la información públicadisponible que sea pertinente, por ejemplo, los informesoficiales de las Naciones Unidas.La Comisión de Expertos entabla un diálogo continuocon el gobierno, que puede resultar muy efectivo paraidentificar las brechas en la implementación e información,y para sugerir medidas y mecanismos con el fin demejorar la implementación. Después de examinar lasmemorias, la Comisión puede enviar comentarios algobierno interesado con el objeto de guiar y afianzar laimplementación. Debido a las complejidades del Convenionúm. 169, es uno de los Convenios que ha generadocomentarios exhaustivos de parte de los órganos decontrol de la OIT para muchos países. La Comisión deExpertos efectúa dos tipos de comentarios:las “observaciones”, que son los comentarios•públicos de la Comisión de Expertos sobre laaplicación de los Convenios de la OIT; ylas “solicitudes directas”, que se envían•directamente al gobierno en cuestión, y por logeneral solicitan mayor información sobre temasespecíficos.Los órganos de control suelen solicitar memoriasadicionales además de las memorias regulares que sepresentan cada cinco años. Por lo tanto, existe un diálogo178 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Las observaciones de la Comisión deExpertos se publican en el informe anual de laConferencia Internacional del Trabajo, que sereúne en junio. Este informe es analizado porla Comisión de Aplicación de Normas (CAN),que está compuesta por representantes de losgobiernos, los empleadores y los trabajadores.La labor principal de la CAN consiste en examinarla aplicación de los Convenios ratificados por unnúmero de países (“casos individuales”), tomandocomo base las observaciones presentadas por laComisión de Expertos.Como resultado de estos casos individuales, laCAN adopta conclusiones dirigidas a los Estadosmiembros de la OIT que se examinaron.Los pueblos indígenas no tienen acceso directo parapresentar memorias a los órganos de control de la OIT. Sinembargo, los pueblos indígenas pueden asegurarse deque sus inquietudes se tomen en cuenta en la supervisiónregular de los Convenios de la OIT de diferentes maneras:• Enviar información verificable directamente a la OIT,por ejemplo, sobre el texto de una nueva política,ley o decisión judicial.• Formar alianzas con los sindicatos y, a travésde ellos, presentar sus inquietudes. A raíz de laestructura tripartita de la OIT, las organizacionesde empleadores y trabajadores pueden presentarmemorias sobre la aplicación de un Convenio dela OIT en cualquier momento, independientementedel momento en que deba presentarse la memoriasobre ese convenio. Esto puede hacerlo cualquierorganización de trabajadores o empleadores, lacual puede estar localizada en cualquier parte y nonecesariamente en el país en cuestión.• Dirigir la atención de la OIT hacia información oficialpertinente de otros órganos de control, foros oagencias de la ONU, incluidos el Relator Especialsobre la situación de los derechos humanosy las libertades fundamentales de los pueblosindígenas de la ONU y el Foro Permanente para lasCuestiones Indígenas de la ONU.Por último, como en el caso de Noruega, los pueblosindígenas y los Estados pueden procurar manerasinnovadoras de ofrecer acceso directo a los pueblosindígenas.xiv. Convenio núm. 169: Ratificación, implementación, supervisión y asistencia técnica.179

Noruega: Enfoques innovadores para lapresentación de memorias en virtud delConvenio núm. 169En 1993, el gobierno de Noruega presentó a laOIT su primera memoria sobre el Convenio núm.169. El Parlamento Sámi de Noruega estuvo endesacuerdo con determinadas secciones de lamemoria gubernamental, en especial, la secciónsobre los derechos a las tierras y los recursos. ElParlamento Sámi presentó una respuesta escrita alGobierno, en la que reflejaba la gran discrepanciaentre el Gobierno y el Parlamento Sámi sobre elestado de implementación del Convenio núm. 169,y solicitaba que las opiniones del Parlamento Sámise incluyeran en la memoria presentada por elgobierno o que se adjuntaran a ella. Sin embargo,el Gobierno de Noruega rechazó esta solicitud, ylas opiniones del Parlamento Sámi no se enviarona la OIT. Los funcionarios gubernamentalesinformaron al Parlamento Sámi que el Gobiernono estaba en condiciones de enviar el informe delParlamento Sámi a la OIT, ya que considerabaque era demasiado crítico de las opiniones delGobierno.Este problema estaba estrechamente relacionadocon las diferencias en la interpretación y lacomprensión respecto de las disposicionesprincipales del Convenio sobre los derechos a lastierras: El Gobierno y el Parlamento Sámi difirieronen la comprensión del contenido fundamental delArtíclo 14 del Convenio. El Gobierno interpretóque, en virtud del Artículo 14, sus obligaciones selimitaban a asegurar la protección del derecho deusufructo de las tierras y los recursos naturalespara los sámi, mientras que el Parlamento Sámiconsideró que el Estado está obligado a reconocery proteger los derechos de los sámi de propiedady posesión, además del derecho de usufructo.El Parlamento Sámi informó a la OIT sobre lasituación. La Comisión de Expertos de la OITpresentó sus inquietudes respecto de que lamemoria no contenía ninguna información sobrelas opiniones del Parlamento Sámi. Esto fue másprobablemente el resultado de la iniciativa delParlamento Sámi. Este incidente motivó a queel Gobierno de Noruega y el Parlamento Sámillegaran a un acuerdo, según el cual el Gobiernoenviaría sus memorias sobre el Convenio núm.169 al Parlamento Sámi para que éste hiciera suscomentarios y le transmitiría al Parlamento loscomentarios de la OIT como parte de su memoriaoficial.En este contexto, la Comisión de Expertos expresóque “La Comisión expresa su complacencia porel diálogo entre el Gobierno y el Parlamento Sámisobre la aplicación del Convenio. Toma nota deque ello corresponde al criterio sugerido en elpunto VIII del formulario de memoria y espera quecontinúe este intercambio de información y deopiniones. La Comisión considera de que la mejormanera de llevarlo a la práctica, es en el marcode la información regular sobre la aplicación delConvenio.” 7)En abril de 2003, el Gobierno presentó alParlamento Nacional Noruego (el Storting) unapropuesta para una Ley Finnmark, sobre losderechos a las tierras y los recursos. La propuestafue ampliamente criticada por las institucionessámi, en especial el Parlamento Sámi, porno cumplir con las estipulaciones legales dereconocimiento y protección de los derechossámi, y la obligación de consultar a los sámi toda7) Documento N.º (ilolex) 061995NOR1691.180 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

vez que se ponen en consideración medidaslegislativas que puedan afectarlos directamente.El Parlamento Sámi elaboró su propio informe oevaluación independiente sobre el proyecto deLey Finnmark para la OIT. De conformidad con elacuerdo anterior celebrado entre el Gobierno y elParlamento Sámi, el informe se envió oficialmentea la Comisión de Expertos de la OIT.Las observaciones finales de la Comisión deExpertos de la OIT llegaron a la conclusión deque la Ley Finnmark, tal como la propuso elGobierno en 2003, era incompatible con lasobligaciones de Noruega en virtud del Convenionúm. 169. 8) La Comisión expresó que el proceso(la ausencia de consultas) y el fundamento estabaninextricablemente ligados en las estipulacionesdel Convenio y en el conflicto relacionado con lapropuesta del gobierno.Como resultado de estas observaciones, elParlamento Nacional de Noruega entabló undiálogo directo con el Parlamento Sámi conrespecto a los contenidos de la Ley. Este diálogoconcluyó en junio de 2005, con la adopción deuna Ley de Finnmark completamente revisaday enmendada por el Parlamento Nacional yaprobada por el Parlamento Sámi.Las observaciones de la Comisión de Expertosinfluyeron directamente en el resultado del procesolegislativo de dos maneras: (a) convencieron alParlamento Nacional de Noruega que adoptaruna legislación que tuviera un efecto directo sobrelos derechos de los sámi a las tierras, sin realizar8) Ejemplo de Noruega citado en John Henriksen: KeyPrinciples in Implementing ILO Convention No. 169, OIT, 2008.las consultas adecuadas con el ParlamentoSámi, implicaría una violación de las obligacionesinternacionales de Noruega; (b) ejercieron influenciaen las negociaciones fundamentales entre elParlamento Nacional y el Parlamento Sámi.Este ejemplo demuestra que el desarrollo deun procedimiento definido relacionado conel Convenio núm. 169, que permita a lasorganizaciones de los pueblos indígenas presentardirectamente informes sobre la implementacióndel Convenio núm. 169 (formal o informalmente),contribuye de manera significativa a losmecanismos de control y los fortalece.El procedimiento adoptado por Noruega fuerecibido con beneplácito por la Comisión deExpertos como una expresión práctica de laconsulta que exige el Convenio núm. 169 al igualque el punto VIII del formulario de memoria parael Convenio núm. 169, el cual expresa que “elGobierno puede considerar provechoso consultara las organizaciones de los pueblos indígenasy tribales del país, a través de sus institucionestradicionales en el caso de que existan, acercade las medidas tomadas para dar efecto alpresente Convenio, y asimismo cuando preparelas memorias relativas a su aplicación. En el casode que no lo haya hecho ya en la memoria, sírvaseindicar si se han llevado a cabo tales consultas ycuáles han sido los resultados. 9)9) Recomendaciones y observaciones finales de la Comisiónde Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendacionesde la OIT (CEACR) de 2003, en respuesta a la memoriaperiódica del Gobierno de Noruega sobre la implementacióndel Convenio núm.169: OIT CEACR, 2003.xiv. Convenio núm. 169: Ratificación, implementación, supervisión y asistencia técnica.181

14.6. Reclamaciones sobre el noCUMPLIMIENTO del Convenio núm. 169Además de la supervisión regular, la OIT cuenta con“procedimientos especiales” para abordar presuntasviolaciones a los Convenios de la OIT. La forma dereclamación que se utiliza más comúnmente en el sistemade la OIT se denomina “Representación”, tal como lodispone el artículo 24 de la Constitución de la OIT. Unaorganización de trabajadores o empleadores puedepresentar a la OIT una Representación, en la que sealegue que un Gobierno no cumplió con determinadasdisposiciones de los Convenios ratificados de la OIT.Debe presentarse por escrito e invocar el artículo 24 de laConstitución de la OIT, así como indicar las disposicionesdel Convenio en cuestión que se alega que fueronvioladas.El Consejo de Administración de la OIT debe decidir si larepresentación es admisible, es decir, si se cumplieronlos requisitos formales para presentarla. Una vez que seacepta que la representación puede recibirse, el Consejode Administración nombra a una Comisión Tripartita (esdecir, un representante del gobierno, un representante delos empleadores y un representante de los trabajadores)para examinarla. La Comisión Tripartita elebora un informecon las conclusiones y recomendaciones, y lo presentaal Consejo de Administración para su adopción. LaComisión de Expertos luego hace un seguimiento delas recomendaciones en el contexto de su supervisiónregular. Los informes de las Comisiones Tripartitas estándisponibles en línea en http://www.ilo.org/ilolex (ver elapartado 14.12).Desde 1989, se han recibido representaciones sobre laaplicación del Convenio núm. 169 en Argentina, Bolivia,Brasil, Colombia, Dinamarca, Guatemala, Ecuador, Méxicoy Perú.14.7. El Convenio en los tribunalesnacionales.Al abordar casos relacionados con los derechos de lospueblos indígenas, los tribunales nacionales puedenbasarse en el derecho internacional pertinente. Cuandoel sistema legal nacional estipule que los tratadosinternacionales ratificados tienen fuerza de ley y, por lotanto, forman una parte integral de la legislación de unpaís, puede invocarse el Convenio ante los tribunales, loscuales, a su vez, pueden basarse directamente en susdisposiciones para sus fallos. Los tribunales pueden usarel Convenio en ausencia de una norma nacional o bienpara complementarla. Con frecuencia, el Convenio tieneuna jerarquía mayor que las leyes, lo cual generalmentesignifica que en los casos en que la legislación nacionalsea incompatible con el Convenio, este último prevalece ydebe ser aplicado por los tribunales.Al respetar el principio de que la legislación nacional debeinterpretarse a la luz de las obligaciones internacionalesdel país, el Convenio también desempeña un papel en lainterpretación de las leyes nacionales que conciernen oafectan a los pueblos indígenas. Este uso interpretativodel Convenio también es posible en los países en que laratificación de un Convenio no incorpora automáticamentesus disposiciones en la legislación nacional. En losEstados no ratificantes, los tribunales pueden basarseen el Convenio, por ejemplo, a fin de determinar losprincipios generales de la ley o el derecho consuetudinariointernacional.Debe examinarse la postura legal exacta del Conveniopara cada país, según las disposiciones pertinentes de laconstitución nacional u otras leyes relevantes, así como lajurisprudencia de los tribunales en este tema. Por lo tanto,el siguiente cuadro presenta sólo un punto de partidamuy general para un examen de ese tipo. No obstante,el cuadro muestra que en un gran número de países elConvenio forma parte de la legislación nacional y puedeinvocarse de manera directa ante los tribunales.La situación del Convenio núm.169 en los sistemaslegales de los países ratificantesArgentina:• Los tratados internacionalestienen fuerza de ley a partir de la ratificación ytienen jerarquía superior a las leyes nacionales(Constitución, arts. 31 y 75, párrafo 22);Bolivia:• Los tratados internacionales tienen fuerzade ley; los convenios sobre derechos humanostienen la misma jerarquía que la Constitución(Constitución, arts. 257(I) y 410(II));Brasil: • Los tratados internacionales tienen fuerzade ley a partir de la ratificación y su jerarquía puedeser superior a las leyes nacionales (Constitución,art. 5);Chile • : Los tratados internacionales ratificadostienen fuerza de ley. La Constitución Política182 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

establece que el ejercicio de la soberanía reconocecomo limite los derechos esenciales que emanande la naturaleza humana y que es deber de losórganos del Estado respetar y promover talesderechos, garantizados por la Constitución, asícomo por los tratados internacionales ratificadospor Chile y que se encuentren vigentes, tal comoes el caso del Convenio núm. 169 (art. 5 inciso 2°);• Colombia: Los tratados internacionales ratificadostienen fuerza de ley; los convenios sobre derechoshumanos tienen la misma jerarquía que laConstitución (Constitución, arts. 53 y 93, párrafo 1);• Costa Rica: Los tratados internacionalestienen fuerza de ley a partir de su ratificación ysu jerarquía es superior a las leyes nacionales(Constitución, art. 7);• Dinamarca: Los tratados internacionales no tienenfuerza de ley a partir de su ratificación;• Dominica: Los tratados internacionales no tienenfuerza de ley a partir de su ratificación;• Ecuador: Los tratados internacionales tienenfuerza de ley a partir de la ratificación y tienenjerarquía superior a las leyes ordinarias. Lostratados sobre derechos humanos quereconozcan derechos más favorables a loscontenidos en la Constitución prevalecerán sobrecualquier otra norma jurídica o acto del poderpúblico (Constitución, arts. 417, 424 y 425);• Fiyi: Los tratados internacionales no tienen fuerzade ley a partir de su ratificación;• Guatemala: Los tratados internacionalestienen fuerza de ley a partir de su ratificación;los convenios sobre derechos humanostienen preeminencia sobre el derecho interno(Constitución, art. 46);• Honduras: Los tratados internacionalestienen fuerza de ley a partir de la ratificación ytienen jerarquía superior a las leyes nacionales(Constitución, arts. 16 y 18);• México: Los tratados internacionales tienen fuerzade ley a partir de su ratificación y su jerarquía essuperior a las leyes nacionales (Constitución, art.133);• Nepal: Los tratados internacionales tienen fuerzade ley desde su ratificación y prevalecen en el casode incompatibilidad con las leyes nacionales (Leyde Tratados de 1990, artículo 9);• Países Bajos: Los tratados internacionales seaplican directamente y tienen la misma jerarquíaque la Constitución (Constitución, art. 94);• Noruega: Los tratados internacionales notienen fuerza de ley a partir de su ratificación(Constitución, art. 110);• Paraguay: Los tratados internacionales tienenfuerza de ley a partir de su ratificación y sujerarquía es superior a las leyes nacionales(Constitución, art. 137, párrafo 1, y 141);• Perú: Los tratados internacionales tienen fuerzade ley a partir de la ratificación. Los tratados sobrederechos humanos tienen la misma jerarquía quela Constitución (Constitución, arts. 3, 55 y Cuartadisposición final y transitoria);• España: Los tratados internacionales tienendesde su ratificación fuerza de ley y su jerarquía essuperior a las leyes nacionales (Constitución, art.96, párrafo 1);• Venezuela: Los tratados internacionales tienenfuerza de ley a partir de su ratificación; losconvenios sobre derechos humanos tienen lamisma jerarquía que la Constitución (Constitución,arts. 22 y 23).14.8. Entrada en vigor y RETROactividadEl Convenio núm. 169 incluye una disposición que estipulaque el Convenio entra en vigor 12 meses después deque la OIT haya registrado su ratificación. Hasta queel Convenio no entre en vigor, no tiene vigencia en elderecho internacional.El Convenio núm. 169:El artículo 38(3) expresa que: “este Convenioentrará en vigor, para cada Miembro, doce mesesdespués de la fecha en que haya sido registradasu ratificación.”En su análisis sobre la aplicación del Convenio, la Comisiónde Expertos de la OIT ha reafirmado en varias ocasionesque el Convenio no puede aplicarse con retroactividad. Sinembargo, varias veces, la Comisión también ha expresadoque si las consecuencias de las decisiones tomadaspreviamente a la entrada en vigor continúan afectandoa los pueblos indígenas en cuestión, el Convenio podríaaplicarse con respecto a tales consecuencias.xiv. Convenio núm. 169: Ratificación, implementación, supervisión y asistencia técnica.183

El Convenio núm. 169 entró en vigor en México en1991. En 1998, se presentó una reclamación envirtud del artículo 24 de la Constitución de la OITque alegaba, entre otras cosas, que el gobiernono había entregado a las comunidades afectadasla cantidad de tierra prometida en compensaciónpor haberlos expulsado de sus tierras debidoa la construcción de una presa, ordenada en1972. La Comisión que se creó para analizar elcaso observó que la declaración del Gobiernode que “ no es posible alegar que los decretosemitidos en los años 1972, 1973 y 1974 parala construcción de la presa violan disposicionesdel Convenio núm. 169, ya que dicho Convenioentró en vigor en México en el mes de septiembrede 1991”. En estas circunstancias, la Comisiónconsidera que las disposiciones del Convenio nopueden aplicarse con retroactividad, en especial,en lo relativo a cuestiones de procedimiento(incluidos los tipos de consulta que se hubieranrequerido al momento de tomarse esas decisionessi, hipotéticamente, el Convenio hubiera estadovigente). Sin embargo, los efectos de lasdecisiones que se tomaron en ese entoncescontinúan afectando la situación actual de lospueblos indígenas en cuestión, tanto en relacióncon los reclamos de sus tierras como a la falta deconsultas para resolver dichos reclamos. Por lotanto, la Comisión considera que el Convenio tieneaplicación en la actualidad en lo concernciente alas consecuencias de las decisiones tomadas conanterioridad a su entrada en vigor”.10)14.9. Flexibilidad en la implementaciónExiste una enorme diversidad en cuanto a los pueblosindígenas y a la situación general de los países quehan ratificado el Convenio núm. 169, por ejemplo, enlo que concierne al porcentaje de población indígena,características geográficas y la situación de desarrollogeneral de los países en cuestión. Asimismo, el Convenioespecifica la necesidad de consultar a los pueblosindígenas interesados para desarrollar las medidas deimplementación según sus propias prioridades para el10) Consejo de Administración,276.a reunion, noviembre de 1999,Representación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT,México, GB.276/16/3, párrafo 36).desarrollo. Por lo tanto, no resulta posible aplicar unenfoque uniforme para implementar el Convenio; el procesodebe estar cuidadosamente diseñado y desarrollado porlos gobiernos y los pueblos indígenas interesados y debeadaptarse a las circunstancias particulares.El Convenio núm. 169 estipula que debe existir laflexibilidad necesaria para determinar la naturalezay el alcance de las medidas de implementación:Artículo 34: La naturaleza y el alcance de lasmedidas que se adopten para dar efecto al presenteConvenio deberán determinarse con flexibilidad,teniendo en cuenta las condiciones propias de cadapaís.El artículo 34 no limita la obligación de losEstados ratificantes de hacer efectivas todaslas disposiciones del Convenio. No obstante,las medidas a tal fin deben determinarse conflexibilidad, teniendo en cuenta las circunstanciasparticulares.Además, cabe recordar que no son posibles otraslimitaciones a las obligaciones de un Convenio de laOIT más que las que se estipulan específicamente en elinstrumento (es decir, no admiten reservas).14.10. Posibilidad de aclaración de lasdisposiciones de los Convenios de laOITQueda principalmente a criterio de los gobiernos encuestión juzgar si sus leyes y prácticas nacionales son opueden ser compatibles con las normas estipuladas en losconvenios internacionales del trabajo, sujetos (en el casode ser ratificados) a los procedimientos establecidos porla OIT para la revisión de las memorias relacionadas con laaplicación de los Convenios ratificados.Los mandantes de la OIT tienen la posibilidad de pediraclaraciones en lo que concierne al significado dedisposiciones particulares de los Convenios de la OITmediante la solicitud de una opinión informal por parte de laOficina Internacional del Trabajo.Dado que la Constitución de la OIT no le confiere a la OITcompetencias especiales para interpretar los Convenios,debe limitarse a brindar información que permita a losmandantes evaluar el alcance adecuado de cualquierdisposición dada de un Convenio. En este proceso, la184 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Oficina toma en cuenta todos los elementos pertinentesque puedan haber surgido del trabajo preparatorio de laOIT y los comentarios de sus órganos de contrrol.14.11. Cooperación técnica y serviciosconsultivos de la OITEl Departamento de Normas Internacionales del Trabajode la Oficina Internacional del Trabajo en Ginebra junto conlos especialistas de las normas de la OIT de las regionestrabajan para brindar todo tipo de formación, explicaciones,asesoramiento y asistencia sobre cuestiones relacionadascon la ratificación y la aplicación de los Conveniosinternacionales del trabajo.Estos servicios se ofrecen tanto en respuesta a solicitudesespecíficas recibidas de parte de los gobiernos o lasorganizaciones de empleadores o trabajadores, y a travésde misiones de consultoría de rutina y conversacionesinformales iniciados por la Oficina. Entre las cuestionesque pueden abordarse se incluyen los comentarios de losórganos de control y las medidas que puedan solicitar,nuevas legislaciones y las memorias de los gobiernos quedeben elaborarse. Además, los mandantes pueden enviara la OIT proyectos de ley para solicitar comentarios yasesoramiento.Asimismo, el Departamento de Normas Internacionales delTrabajo cuenta con un programa especial de cooperacióntécnica sobre los pueblos indígenas y tribales, que asistea los gobiernos, a las organizaciones indígenas y a otrosinterlocutores: el Programa para Promover el Convenionúm. 169 (PRO 169), que aspira a promover los derechosy mejorar la situación socioeconómica de los pueblosindígenas y tribales.PRO 169 depende del Departamento de NormasInternacionales del Trabajo y cuenta con coordinadoresen varias oficinas de la OIT. PRO 169 se aboca auna amplia variedad de temas y asuntos propios dedeterminadas regiones y países. PRO 169 combina unenfoque flexible impulsado por la demanda, que respondea las necesidades emergentes y las oportunidades anivel internacional, regional y nacional, con iniciativasestratégicas de largo plazo a nivel regional y nacional.En África, se está llevando a cabo una investigaciónexhaustiva sobre la situación de los pueblos indígenas conla colaboración de la Comisión Africana sobre los Derechosdel Hombre y de los Pueblos y además las actividades anivel país en Camerún, Kenia y Namibia tratan los temasde reforma, desarrollo de la capacidad de los sociosgubernamentales e indígenas, así como el desarrolloeconómico.En Asia, la atención está puesta en el diálogo y laresolución de conflictos además de la reforma de políticasy el desarrollo de capacidad de los socios indígenas ygubernamentales. En septiembre de 2007, se obtuvoun gran logro cuando Nepal ratificó el Convenio núm.169 como parte del proceso actual de paz y reforma delEstado.En América Latina, PRO 169 está respondiendo cadavez más a las necesidades y pedidos de cooperacióntécnica para implementar el Convenio núm. 169, que seidentificaron a través de los órganos de control de la OIT.Para más información, visite http://www.ilo.org/indigenouso por correo electrónico: pro169@ilo.org14.12. Recursos informativos de la OITEl sitio Web de la OIT sobre las cuestiones de lospueblos indígenas y tribales (http://www.ilo.org/indigenous), contiene una serie de recursos informativos,manuales, directrices e información sobre los programas ylos proyectos de la OIT en lo que concierne a los derechosde los pueblos indígenas.El Programa para Promover el Convenio núm. 169 de laOIT (PRO169) ha creado un sitio Web de capacitación, queofrece una serie de materiales para capacitarse en materiade los derechos de los pueblos indígenas y tribales, entrelos que se incluyen videos, presentaciones de Power Pointy materiales de referencia (http://www.pro169.org).ILOLEX (http://www.ilo.org/ilolex) es la base de datostrilingüe (español, francés e inglés) de la OIT, que brindainformación sobre la ratificación de los Convenios ylas Recomendaciones de la OIT, los comentarios dela Comisión de Expertos, las Representaciones, lasReclamaciones, y las interpretaciones de los Convenios dela OIT, además de numerosos documentos relacionados.En ILOLEX, puede buscar información sobre un Convenioespecífico o sobre un país determinado.La base de datos APPLIS de la OIT brinda informaciónsobre la aplicación de las Normas Internacionales delTrabajo.El Manual sobre procedimientos en materia de conveniosy recomendaciones internacionales del trabajo de la OIT(edición revisada de 2006) brinda información detalladasobre temas tales como la ratificación y la supervisión.El sitio Web del Departamento de Normas Internacionalesdel Trabajo es una fuente global de información en lo queconcierne al sistema de normas y actividades relacionadasde la OIT (http://www.ilo.org/normes)xiv. Convenio núm. 169: Ratificación, implementación, supervisión y asistencia técnica.185

186Anexos

Anexos A: Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes,1989 (Convenio núm. 169)La Conferencia General de la Organización Internacional delTrabajo:Convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de laOficina Internacional del Trabajo, y congregada en dicha ciudad el 7junio 1989, en su septuagésima sexta reunión;Observando las normas internacionales enunciadas en el Convenioy en la Recomendación sobre poblaciones indígenas y tribales,1957;Recordando los términos de la Declaración Universal de DerechosHumanos, del Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales, del Pacto Internacional de Derechos Civiles yPolíticos, y de los numerosos instrumentos internacionales sobre laprevención de la discriminación;Considerando que la evolución del derecho internacional desde1957 y los cambios sobrevenidos en la situación de los pueblosindígenas y tribales en todas las regiones del mundo hacenaconsejable adoptar nuevas normas internacionales en la materia,a fin de eliminar la orientación hacia la asimilación de las normasanteriores;Reconociendo las aspiraciones de esos pueblos a asumir el controlde sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrolloeconómico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas yreligiones, dentro del marco de los Estados en que viven;Observando que en muchas partes del mundo esos pueblos nopueden gozar de los derechos humanos fundamentales en elmismo grado que el resto de la población de los Estados en queviven y que sus leyes, valores, costumbres y perspectivas hansufrido a menudo una erosión;Recordando la particular contribución de los pueblos indígenas ytribales a la diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de lahumanidad y a la cooperación y comprensión internacionales;Observando que las disposiciones que siguen han sidoestablecidas con la colaboración de las Naciones Unidas, dela Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y laAlimentación, de la Organización de las Naciones Unidas para laEducación, la Ciencia y la Cultura y de la Organización Mundial dela Salud, así como del Instituto Indigenista Interamericano, a losniveles apropiados y en sus esferas respectivas, y que se tieneel propósito de continuar esa colaboración a fin de promover yasegurar la aplicación de estas disposiciones;Después de haber decidido adoptar diversas proposiciones sobrela revisión parcial del Convenio sobre poblaciones indígenas ytribuales, 1957 (núm. 107), cuestión que constituye el cuarto puntodel orden del día de la reunión, y Después de haber decidido quedichas proposiciones revistan la forma de un convenio internacionalque revise el Convenio sobre poblaciones indígenas y tribales,1957, adopta, con fecha veintisiete de junio de mil novecientosochenta y nueve, el siguiente Convenio, que podrá ser citado comoel Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989:Parte I. Política GeneralArtículo 11. El presente Convenio se aplica:a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyascondiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otrossectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total oparcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por unalegislación especial;b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenaspor el hecho de descender de poblaciones que habitaban en elpaís o en una región geográfica a la que pertenece el país en laépoca de la conquista o la colonización o del establecimiento de lasactuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situaciónjurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales,económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberáconsiderarse un criterio fundamental para determinar los grupos alos que se aplican las disposiciones del presente Convenio.3. La utilización del término pueblos en este Convenio no deberáinterpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en loque atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término enel derecho internacional.Artículo 21. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar,con la participación de los pueblos interesados, una accióncoordinada y sistemática con miras a proteger los derechos deesos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.2. Esta acción deberá incluir medidas:a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en piede igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislaciónnacional otorga a los demás miembros de la población;b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales,económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidadsocial y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados aeliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entrelos miembros indígenas y los demás miembros de la comunidadnacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formasde vida.Artículo 31. Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente delos derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculosni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicaránsin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos.2. No deberá emplearse ninguna forma de fuerza o de coerciónque viole los derechos humanos y las libertades fundamentales delos pueblos interesados, incluidos los derechos contenidos en elpresente Convenio.Artículo 41. Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen parasalvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo,las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados.2. Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseosexpresados libremente por los pueblos interesados.3. El goce sin discriminación de los derechos generales deciudadanía no deberá sufrir menoscabo alguno como consecuenciade tales medidas especiales.Anexos 187

Artículo 5Al aplicar las disposiciones del presente Convenio:a) deberán reconocerse y protegerse los valores y prácticassociales, culturales, religiosos y espirituales propios de dichospueblos y deberá tomarse debidamente en consideración laíndole de los problemas que se les plantean tanto colectiva comoindividualmente;b) deberá respetarse la integridad de los valores, prácticas einstituciones de esos pueblos;c) deberán adoptarse, con la participación y cooperación delos pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar lasdificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevascondiciones de vida y de trabajo.Artículo 61. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernosdeberán:a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientosapropiados y en particular a través de sus institucionesrepresentativas, cada vez que se prevean medidas legislativas oadministrativas susceptibles de afectarles directamente;b) establecer los medios a través de los cuales los pueblosinteresados puedan participar libremente, por lo menos en la mismamedida que otros sectores de la población, y a todos los niveles enla adopción de decisiones en instituciones electivas y organismosadministrativos y de otra índole responsables de políticas yprogramas que les conciernan;c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las institucionese iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiadosproporcionar los recursos necesarios para este fin.2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Conveniodeberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a lascircunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr elconsentimiento acerca de las medidas propuestas.Artículo 71. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir suspropias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en lamedida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones ybienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de algunamanera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propiodesarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblosdeberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de losplanes y programas de desarrollo nacional y regional susceptiblesde afectarles directamente.2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y delnivel de salud y educación de los pueblos interesados, con suparticipación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes dedesarrollo económico global de las regiones donde habitan. Losproyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberántambién elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar,se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados,a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobreel medio ambiente que las actividades de desarrollo previstaspuedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudiosdeberán ser considerados como criterios fundamentales para laejecución de las actividades mencionadas.4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con lospueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambientede los territorios que habitan.Artículo 81. Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesadosdeberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres osu derecho consuetudinario.2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar suscostumbres e instituciones propias, siempre que éstas nosean incompatibles con los derechos fundamentales definidospor el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanosinternacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario,deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictosque puedan surgir en la aplicación de este principio.3. La aplicación de los párrafos 1 y 2 de este artículo no deberáimpedir a los miembros de dichos pueblos ejercer los derechosreconocidos a todos los ciudadanos del país y asumir lasobligaciones correspondientes.Artículo 91. En la medida en que ello sea compatible con el sistemajurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmentereconocidos, deberán respetarse los métodos a los que los pueblosinteresados recurren tradicionalmente para la represión de losdelitos cometidos por sus miembros.2. Las autoridades y los tribunales llamados a pronunciarse sobrecuestiones penales deberán tener en cuenta las costumbres dedichos pueblos en la materia.Artículo 101. Cuando se impongan sanciones penales previstas por lalegislación general a miembros de dichos pueblos deberán tenerseen cuenta sus características económicas, sociales y culturales.2. Deberá darse la preferencia a tipos de sanción distintos delencarcelamiento.Artículo 11La ley deberá prohibir y sancionar la imposición a miembros delos pueblos interesados de servicios personales obligatorios decualquier índole, remunerados o no, excepto en los casos previstospor la ley para todos los ciudadanos.Artículo 12Los pueblos interesados deberán tener protección contra laviolación de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales,sea personalmente o bien por conducto de sus organismosrepresentativos, para asegurar el respeto efectivo de talesderechos. Deberán tomarse medidas para garantizar que losmiembros de dichos pueblos puedan comprender y hacersecomprender en procedimientos legales, facilitándoles, si fuerenecesario, intérpretes u otros medios eficaces.Parte II. TierrasArtículo 131. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, losgobiernos deberán respetar la importancia especial que para lasculturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste surelación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos,que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular losaspectos colectivos de esa relación.2. La utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberáincluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitatde las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan dealguna otra manera.Artículo 141. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho depropiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmenteocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarsemedidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesadosa utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos,pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para susactividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberáprestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas188 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

y de los agricultores itinerantes.2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesariaspara determinar las tierras que los pueblos interesados ocupantradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechosde propiedad y posesión.3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco delsistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones detierras formuladas por los pueblos interesados.Artículo 151. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturalesexistentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estosderechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar enla utilización, administración y conservación de dichos recursos.2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de losminerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobreotros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberánestablecer o mantener procedimientos con miras a consultar a lospueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esospueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprendero autorizar cualquier programa de prospección o explotación delos recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesadosdeberán participar siempre que sea posible en los beneficios quereporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativapor cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esasactividades.Artículo 161. A reserva de lo dispuesto en los párrafos siguientes de esteartículo, los pueblos interesados no deberán ser trasladados de lastierras que ocupan.2. Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicación de esospueblos se consideren necesarios, sólo deberán efectuarse consu consentimiento, dado libremente y con pleno conocimientode causa. Cuando no pueda obtenerse su consentimiento, eltraslado y la reubicación sólo deberá tener lugar al término deprocedimientos adecuados establecidos por la legislación nacional,incluidas encuestas públicas, cuando haya lugar, en que lospueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamenterepresentados.3. Siempre que sea posible, estos pueblos deberán tener elderecho de regresar a sus tierras tradicionales en cuanto dejen deexistir la causas que motivaron su traslado y reubicación.4. Cuando el retorno no sea posible, tal como se determinepor acuerdo o, en ausencia de tales acuerdos, por medio deprocedimientos adecuados, dichos pueblos deberán recibir, entodos los casos posibles, tierras cuya calidad y cuyo estatutojurídico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupabananteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades ygarantizar su desarrollo futuro. Cuando los pueblos interesadosprefieran recibir una indemnización en dinero o en especie, deberáconcedérseles dicha indemnización, con las garantías apropiadas.5. Deberá indemnizarse plenamente a las personas trasladadas yreubicadas por cualquier pérdida o daño que hayan sufrido comoconsecuencia de su desplazamiento.Artículo 171. Deberán respetarse las modalidades de transmisión de losderechos sobre la tierra entre los miembros de los pueblosinteresados establecidas por dichos pueblos.2. Deberá consultarse a los pueblos interesados siempre que seconsidere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir deotra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad.3. Deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblospuedan aprovecharse de las costumbres de esos pueblos o desu desconocimiento de las leyes por parte de sus miembrospara arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierraspertenecientes a ellos.Artículo 18La ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusiónno autorizada en las tierras de los pueblos interesados o todo usono autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, y losgobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones.Artículo 19Los programas agrarios nacionales deberán garantizar a lospueblos interesados condiciones equivalentes a las que disfrutenotros sectores de la población, a los efectos de:a) la asignación de tierras adicionales a dichos pueblos cuandolas tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarleslos elementos de una existencia normal o para hacer frente a suposible crecimiento numérico;b) el otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo delas tierras que dichos pueblos ya poseen.Parte III. Contratación y Condiciones de EmpleoArtículo 201. Los gobiernos deberán adoptar, en el marco de su legislaciónnacional y en cooperación con los pueblos interesados, medidasespeciales para garantizar a los trabajadores pertenecientes aesos pueblos una protección eficaz en materia de contratación ycondiciones de empleo, en la medida en que no estén protegidoseficazmente por la legislación aplicable a los trabajadores engeneral.2. Los gobiernos deberán hacer cuanto esté en su poder por evitarcualquier discriminación entre los trabajadores pertenecientes a lospueblos interesados y los demás trabajadores, especialmente en lorelativo a:a) acceso al empleo, incluidos los empleos calificados y lasmedidas de promoción y de ascenso;b) remuneración igual por trabajo de igual valor;c) asistencia médica y social, seguridad e higiene en el trabajo,todas las prestaciones de seguridad social y demás prestacionesderivadas del empleo, así como la vivienda;d) derecho de asociación, derecho a dedicarse libremente a todaslas actividades sindicales para fines lícitos, y derecho a concluirconvenios colectivos con empleadores o con organizaciones deempleadores.3. Las medidas adoptadas deberán en particular garantizar que:a) los trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados,incluidos los trabajadores estacionales, eventuales y migrantesempleados en la agricultura o en otras actividades, así comolos empleados por contratistas de mano de obra, gocen de laprotección que confieren la legislación y la práctica nacionales aotros trabajadores de estas categorías en los mismos sectores,y sean plenamente informados de sus derechos con arreglo a lalegislación laboral y de los recursos de que disponen;b) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos no esténsometidos a condiciones de trabajo peligrosas para su salud, enparticular como consecuencia de su exposición a plaguicidas o aotras sustancias tóxicas;c) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos no estén sujetosa sistemas de contratación coercitivos, incluidas todas las formasde servidumbre por deudas;d) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos gocen deigualdad de oportunidades y de trato para hombres y mujeres en elempleo y de protección contra el hostigamiento sexual.4. Deberá prestarse especial atención a la creación de serviciosadecuados de inspección del trabajo en las regiones donde ejerzanAnexos 189

actividades asalariadas trabajadores pertenecientes a los pueblosinteresados, a fin de garantizar el cumplimiento de las disposicionesde esta parte del presente Convenio.Parte IV. Formación Profesional, Artesanía eIndustrias RuralesArtículo 21Los miembros de los pueblos interesados deberán poder disponerde medios de formación profesional por lo menos iguales a los delos demás ciudadanos.Artículo 221. Deberán tomarse medidas para promover la participaciónvoluntaria de miembros de los pueblos interesados en programasde formación profesional de aplicación general.2. Cuando los programas de formación profesional de aplicacióngeneral existentes no respondan a las necesidades especiales delos pueblos interesados, los gobiernos deberán asegurar, con laparticipación de dichos pueblos, que se pongan a su disposiciónprogramas y medios especiales de formación.3. Estos programas especiales de formación deberán basarse enel entorno económico, las condiciones sociales y culturales y lasnecesidades concretas de los pueblos interesados. Todo estudio aeste respecto deberá realizarse en cooperación con esos pueblos,los cuales deberán ser consultados sobre la organización y elfuncionamiento de tales programas. Cuando sea posible, esospueblos deberán asumir progresivamente la responsabilidad de laorganización y el funcionamiento de tales programas especiales deformación, si así lo deciden.Artículo 231. La artesanía, las industrias rurales y comunitarias y lasactividades tradicionales y relacionadas con la economía desubsistencia de los pueblos interesados, como la caza, la pesca,la caza con trampas y la recolección, deberán reconocerse comofactores importantes del mantenimiento de su cultura y de suautosuficiencia y desarrollo económicos. Con la participación deesos pueblos, y siempre que haya lugar, los gobiernos deberánvelar por que se fortalezcan y fomenten dichas actividades.2. A petición de los pueblos interesados, deberá facilitárseles,cuando sea posible, una asistencia técnica y financiera apropiadaque tenga en cuenta las técnicas tradicionales y las característicasculturales de esos pueblos y la importancia de un desarrollosostenido y equitativo.Parte V. Seguridad Social y SaludArtículo 24Los regímenes de seguridad social deberán extenderseprogresivamente a los pueblos interesados y aplicárseles sindiscriminación alguna.Artículo 251. Los gobiernos deberán velar por que se pongan a disposiciónde los pueblos interesados servicios de salud adecuados oproporcionar a dichos pueblos los medios que les permitanorganizar y prestar tales servicios bajo su propia responsabilidady control, a fin de que puedan gozar del máximo nivel posible desalud física y mental.2. Los servicios de salud deberán organizarse, en la medida de loposible, a nivel comunitario. Estos servicios deberán planearse yadministrarse en cooperación con los pueblos interesados y teneren cuenta sus condiciones económicas, geográficas, socialesy culturales, así como sus métodos de prevención, prácticascurativas y medicamentos tradicionales.3. El sistema de asistencia sanitaria deberá dar la preferencia ala formación y al empleo de personal sanitario de la comunidadlocal y centrarse en los cuidados primarios de salud, manteniendoal mismo tiempo estrechos vínculos con los demás niveles deasistencia sanitaria.4. La prestación de tales servicios de salud deberá coordinarse conlas demás medidas sociales, económicas y culturales que se tomenen el país.Parte VI. Educación y Medios de ComunicaciónArtículo 26Deberán adoptarse medidas para garantizar a los miembros delos pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educación atodos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de lacomunidad nacional.Artículo 271. Los programas y los servicios de educación destinados alos pueblos interesados deberán desarrollarse y aplicarse encooperación con éstos a fin de responder a sus necesidadesparticulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos ytécnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiracionessociales, económicas y culturales.2. La autoridad competente deberá asegurar la formación demiembros de estos pueblos y su participación en la formulacióny ejecución de programas de educación, con miras a transferirprogresivamente a dichos pueblos la responsabilidad de larealización de esos programas, cuando haya lugar.3. Además, los gobiernos deberán reconocer el derecho de esospueblos a crear sus propias instituciones y medios de educación,siempre que tales instituciones satisfagan las normas mínimasestablecidas por la autoridad competente en consulta con esospueblos. Deberán facilitárseles recursos apropiados con tal fin.Artículo 281. Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños delos pueblos interesados a leer y a escribir en su propia lenguaindígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupoa que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridadescompetentes deberán celebrar consultas con esos pueblos conmiras a la adopción de medidas que permitan alcanzar esteobjetivo.2. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que esospueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lenguanacional o una de las lenguas oficiales del país.3. Deberán adoptarse disposiciones para preservar las lenguasindígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y lapráctica de las mismas.Artículo 29Un objetivo de la educación de los niños de los pueblos interesadosdeberá ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que lesayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida desu propia comunidad y en la de la comunidad nacional.Artículo 301. Los gobiernos deberán adoptar medidas acordes a lastradiciones y culturas de los pueblos interesados, a fin de darlesa conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo queatañe al trabajo, a las posibilidades económicas, a las cuestionesde educación y salud, a los servicios sociales y a los derechosdimanantes del presente Convenio.2. A tal fin, deberá recurrirse, si fuere necesario, a traduccionesescritas y a la utilización de los medios de comunicación de masasen las lenguas de dichos pueblos.190 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Artículo 31Deberán adoptarse medidas de carácter educativo en todos lossectores de la comunidad nacional, y especialmente en los queestén en contacto más directo con los pueblos interesados, conobjeto de eliminar los prejuicios que pudieran tener con respectoa esos pueblos. A tal fin, deberán hacerse esfuerzos por asegurarque los libros de historia y demás material didáctico ofrezcan unadescripción equitativa, exacta e instructiva de las sociedades yculturas de los pueblos interesados.Parte VII. Contactos y Cooperación a Través de las FronterasArtículo 32Los gobiernos deberán tomar medidas apropiadas, incluso pormedio de acuerdos internacionales, para facilitar los contactos yla cooperación entre pueblos indígenas y tribales a través de lasfronteras, incluidas las actividades en las esferas económica, social,cultural, espiritual y del medio ambiente.Parte VIII. AdministraciónArtículo 331. La autoridad gubernamental responsable de las cuestiones queabarca el presente Convenio deberá asegurarse de que existeninstituciones u otros mecanismos apropiados para administrar losprogramas que afecten a los pueblos interesados, y de que talesinstituciones o mecanismos disponen de los medios necesariospara el cabal desempeño de sus funciones.2. Tales programas deberán incluir:a) la planificación, coordinación, ejecución y evaluación, encooperación con los pueblos interesados, de las medidas previstasen el presente Convenio;b) la proposición de medidas legislativas y de otra índole a lasautoridades competentes y el control de la aplicación de lasmedidas adoptadas en cooperación con los pueblos interesados.Parte IX. Disposiciones GeneralesArtículo 34La naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para darefecto al presente Convenio deberán determinarse con flexibilidad,teniendo en cuenta las condiciones propias de cada país.Artículo 35La aplicación de las disposiciones del presente Convenio no deberámenoscabar los derechos y las ventajas garantizados a los pueblosinteresados en virtud de otros convenios y recomendaciones,instrumentos internacionales, tratados, o leyes, laudos, costumbreso acuerdos nacionales.Parte X. Disposiciones FinalesArtículo 36Este Convenio revisa el Convenio sobre poblaciones indígenas ytribales, 1957.Artículo 37Las ratificaciones formales del presente Convenio seráncomunicadas, para su registro, al Director General de la OficinaInternacional del Trabajo.Artículo 381. Este Convenio obligará únicamente a aquellos Miembros de laOrganización Internacional del Trabajo cuyas ratificaciones hayaregistrado el Director General.2. Entrará en vigor doce meses después de la fecha en que lasratificaciones de dos Miembros hayan sido registradas por elDirector General.3. Desde dicho momento, este Convenio entrará en vigor, paracada Miembro, doce meses después de la fecha en que haya sidoregistrada su ratificación.Artículo 391. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio podrádenunciarlo a la expiración de un período de diez años, a partir dela fecha en que se haya puesto inicialmente en vigor, mediante unacta comunicada, para su registro, al Director General de la OficinaInternacional del Trabajo. La denuncia no surtirá efecto hasta unaño después de la fecha en que se haya registrado.2. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio y que, en elplazo de un año después de la expiración del período de diez añosmencionado en el párrafo precedente, no haga uso del derechode denuncia previsto en este artículo quedará obligado duranteun nuevo período de diez años, y en lo sucesivo podrá denunciareste Convenio a la expiración de cada período de diez años, en lascondiciones previstas en este artículo.Artículo 401. El Director General de la Oficina Internacional del Trabajonotificará a todos los Miembros de la Organización Internacionaldel Trabajo el registro de cuantas ratificaciones, declaraciones ydenuncias le comuniquen los Miembros de la Organización.2. Al notificar a los Miembros de la Organización el registro dela segunda ratificación que le haya sido comunicada, el DirectorGeneral llamará la atención de los Miembros de la Organizaciónsobre la fecha en que entrará en vigor el presente Convenio.Artículo 41El Director General de la Oficina Internacional del Trabajocomunicará al Secretario General de las Naciones Unidas, a losefectos del registro y de conformidad con el artículo 102 de la Cartade las Naciones Unidas, una información completa sobre todaslas ratificaciones, declaraciones y actas de denuncia que hayaregistrado de acuerdo con los artículos precedentes.Artículo 42Cada vez que lo estime necesario, el Consejo de Administraciónde la Oficina Internacional del Trabajo presentará a la Conferenciauna memoria sobre la aplicación del Convenio, y considerará laconveniencia de incluir en el orden del día de la Conferencia lacuestión de su revisión total o parcial.Artículo 431. En caso de que la Conferencia adopte un nuevo convenio queimplique una revisión total o parcial del presente, y a menos que elnuevo convenio contenga disposiciones en contrario:a) la ratificación, por un Miembro, del nuevo convenio revisorimplicará, ipso jure, la denuncia inmediata de este Convenio, noobstante las disposiciones contenidas en el artículo 39, siempreque el nuevo convenio revisor haya entrado en vigor;b) a partir de la fecha en que entre en vigor el nuevo conveniorevisor, el presente Convenio cesará de estar abierto a la ratificaciónpor los Miembros.2. Este Convenio continuará en vigor en todo caso, en su forma ycontenido actuales, para los Miembros que lo hayan ratificado y noratifiquen el convenio revisor.Artículo 44Las versiones inglesa y francesa del texto de este Convenio sonigualmente auténticas.Anexos 191

Anexo B: Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechosde los Pueblos IndígenasResolución aprobada por la Asamblea General, 13 de septiembre de 2007La Asamblea General,Guiada por los propósitos y principios de la Carta de las NacionesUnidas y la buena fe en el cumplimiento de las obligacionescontraídas por los Estados de conformidad con la Carta,Afirmando que los pueblos indígenas son iguales a todos los demáspueblos y reconociendo al mismo tiempo el derecho de todos lospueblos a ser diferentes, a considerarse a sí mismos diferentes y aser respetados como tales,Afirmando también que todos los pueblos contribuyen a ladiversidad y riqueza de las civilizaciones y culturas, que constituyenel patrimonio común de la humanidad,Afirmando además que todas las doctrinas, políticas y prácticasbasadas en la superioridad de determinados pueblos o personaso que la propugnan aduciendo razones de origen nacional odiferencias raciales, religiosas, étnicas o culturales son racistas,científicamente falsas, jurídicamente inválidas, moralmentecondenables y socialmente injustas,Reafirmando que, en el ejercicio de sus derechos, los pueblosindígenas deben estar libres de toda forma de discriminación,Preocupada por el hecho de que los pueblos indígenas hayansufrido injusticias históricas como resultado, entre otras cosas, dela colonización y enajenación de sus tierras, territorios y recursos, loque les ha impedido ejercer, en particular, su derecho al desarrollode conformidad con sus propias necesidades e intereses,Consciente de la urgente necesidad de respetar y promover losderechos intrínsecos de los pueblos indígenas, que derivan desus estructuras políticas, económicas y sociales y de sus culturas,de sus tradiciones espirituales, de su historia y de su filosofía,especialmente los derechos a sus tierras, territorios y recursos,Consciente también de la urgente necesidad de respetar ypromover los derechos de los pueblos indígenas afirmados entratados, acuerdos y otros arreglos constructivos con los Estados,Celebrando que los pueblos indígenas se estén organizando parapromover su desarrollo político, económico, social y cultural ypara poner fin a todas las formas de discriminación y opresióndondequiera que ocurran,Convencida de que el control por los pueblos indígenas de losacontecimientos que los afecten a ellos y a sus tierras, territoriosy recursos les permitirá mantener y reforzar sus instituciones,culturas y tradiciones y promover su desarrollo de acuerdo con susaspiraciones y necesidades,Considerando que el respeto de los conocimientos, las culturasy las prácticas tradicionales indígenas contribuye al desarrollosostenible y equitativo y a la ordenación adecuada del medioambiente,Destacando la contribución de la desmilitarización de las tierrasy territorios de los pueblos indígenas a la paz, el progreso y eldesarrollo económicos y sociales, la comprensión y las relacionesde amistad entre las naciones y los pueblos del mundo,Reconociendo en particular el derecho de las familias ycomunidades indígenas a seguir compartiendo la responsabilidadpor la crianza, la formación, la educación y el bienestar de sus hijos,en observancia de los derechos del niño,Considerando que los derechos afirmados en los tratados,acuerdos y otros arreglos constructivos entre los Estados ylos pueblos indígenas son, en algunas situaciones, asuntos depreocupación, interés y responsabilidad internacional, y tienencarácter internacional,Considerando también que los tratados, acuerdos y demás arreglosconstructivos, y las relaciones que éstos representan, sirven debase para el fortalecimiento de la asociación entre los pueblosindígenas y los Estados,Reconociendo que la Carta de las Naciones Unidas, el PactoInternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales yel Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 1) , así comola Declaración y el Programa de Acción de Viena 2) afirman laimportancia fundamental del derecho de todos los pueblos a la libredeterminación, en virtud del cual éstos determinan libremente sucondición política y persiguen libremente su desarrollo económico,social y cultural,Teniendo presente que nada de lo contenido en la presenteDeclaración podrá utilizarse para negar a ningún pueblo su derechoa la libre determinación, ejercido de conformidad con el derechointernacional,Convencida de que el reconocimiento de los derechos de lospueblos indígenas en la presente Declaración fomentará relacionesarmoniosas y de cooperación entre los Estados y los pueblosindígenas, basadas en los principios de la justicia, la democracia, elrespeto de los derechos humanos, la no discriminación y la buena fe,Alentando a los Estados a que cumplan y apliquen eficazmentetodas sus obligaciones para con los pueblos indígenas dimanantesde los instrumentos internacionales, en particular las relativas a losderechos humanos, en consulta y cooperación con los pueblosinteresados,Subrayando que corresponde a las Naciones Unidas desempeñarun papel importante y continuo de promoción y protección de losderechos de los pueblos indígenas,Considerando que la presente Declaración constituye unnuevo paso importante hacia el reconocimiento, la promocióny la protección de los derechos y las libertades de los pueblosindígenas y en el desarrollo de actividades pertinentes del sistemade las Naciones Unidas en esta esfera,1) Véase la resolución 2200 A (XXI), anexo.2) A/CONF.157/24 (Part I), cap. III.192 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Reconociendo y reafirmando que las personas indígenas tienenderecho sin discriminación a todos los derechos humanosreconocidos en el derecho internacional, y que los pueblosindígenas poseen derechos colectivos que son indispensables parasu existencia, bienestar y desarrollo integral como pueblos,Reconociendo que la situación de los pueblos indígenas varíasegún las regiones y los países y que se debe tener en cuenta lasignificación de las particularidades nacionales y regionales y de lasdiversas tradiciones históricas y culturales,Proclama solemnemente la Declaración de las Naciones Unidassobre los derechos de los pueblos indígenas, cuyo texto figuraa continuación, como ideal común que debe perseguirse en unespíritu de solidaridad y respeto mutuo:Artículo 1Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como personas,al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertadesfundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas,la Declaración Universal de Derechos Humanos 3) y la normativainternacional de los derechos humanos.Artículo 2Los pueblos y las personas indígenas son libres e iguales a todoslos demás pueblos y personas y tienen derecho a no ser objeto deningún tipo de discriminación en el ejercicio de sus derechos, enparticular la fundada en su origen o identidad indígenas.Artículo 3Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. Envirtud de ese derecho determinan libremente su condición política ypersiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.Artículo 4Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de libredeterminación, tienen derecho a la autonomía o al autogobiernoen las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales,así como a disponer de los medios para financiar sus funcionesautónomas.Artículo 5Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar suspropias instituciones políticas, jurídicas, económicas, socialesy culturales, manteniendo a la vez su derecho a participarplenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social ycultural del Estado.Artículo 6Toda persona indígena tiene derecho a una nacionalidad.Artículo 71. Las personas indígenas tienen derecho a la vida, la integridadfísica y mental, la libertad y la seguridad de la persona.2. Los pueblos indígenas tienen el derecho colectivo de viviren libertad, paz y seguridad como pueblos distintos y no seránsometidos a ningún acto de genocidio ni a ningún otro acto deviolencia, incluido el traslado forzado de niños del grupo a otrogrupo.Artículo 81. Los pueblos y las personas indígenas tienen derecho a no sufrirla asimilación forzada o la destrucción de su cultura.3) Resolución 217 A (III).2. Los Estados establecerán mecanismos eficaces para laprevención y el resarcimiento de:a) Todo acto que tenga por objeto o consecuencia privar a lospueblos y las personas indígenas de su integridad como pueblosdistintos o de sus valores culturales o su identidad étnica;b) Todo acto que tenga por objeto o consecuencia enajenarles sustierras, territorios o recursos;c) Toda forma de traslado forzado de población que tenga porobjeto o consecuencia la violación o el menoscabo de cualquierade sus derechos;d) Toda forma de asimilación o integración forzada;e) Toda forma de propaganda que tenga como fin promover oincitar a la discriminación racial o étnica dirigida contra ellos.Artículo 9Los pueblos y las personas indígenas tienen derecho a pertenecera una comunidad o nación indígena, de conformidad con lastradiciones y costumbres de la comunidad o nación de que setrate. No puede resultar ninguna discriminación de ningún tipo delejercicio de ese derecho.Artículo 10Los pueblos indígenas no serán desplazados por la fuerza desus tierras o territorios. No se procederá a ningún traslado sin elconsentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenasinteresados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnización justay equitativa y, siempre que sea posible, la opción del regreso.Artículo 111. Los pueblos indígenas tienen derecho a practicar y revitalizarsus tradiciones y costumbres culturales. Ello incluye el derechoa mantener, proteger y desarrollar las manifestaciones pasadas,presentes y futuras de sus culturas, como lugares arqueológicose históricos, utensilios, diseños, ceremonias, tecnologías, artesvisuales e interpretativas y literaturas.2. Los Estados proporcionarán reparación por medio demecanismos eficaces, que podrán incluir la restitución, establecidosconjuntamente con los pueblos indígenas, respecto de los bienesculturales, intelectuales, religiosos y espirituales de que hayansido privados sin su consentimiento libre, previo e informado o enviolación de sus leyes, tradiciones y costumbres.Artículo 121. Los pueblos indígenas tienen derecho a manifestar, practicar,desarrollar y enseñar sus tradiciones, costumbres y ceremoniasespirituales y religiosas; a mantener y proteger sus lugaresreligiosos y culturales y a acceder a ellos privadamente; a utilizary controlar sus objetos de culto, y a obtener la repatriación de susrestos humanos.2. Los Estados procurarán facilitar el acceso y/o la repatriaciónde objetos de culto y de restos humanos que posean mediantemecanismos justos, transparentes y eficaces establecidosconjuntamente con los pueblos indígenas interesados.Artículo 131. Los pueblos indígenas tienen derecho a revitalizar, utilizar,fomentar y transmitir a las generaciones futuras sus historias,idiomas, tradiciones orales, filosofías, sistemas de escritura yliteraturas, y a atribuir nombres a sus comunidades, lugares ypersonas y mantenerlos.2. Los Estados adoptarán medidas eficaces para garantizar laprotección de ese derecho y también para asegurar que losAnexos 193

pueblos indígenas puedan entender y hacerse entender en lasactuaciones políticas, jurídicas y administrativas, proporcionandopara ello, cuando sea necesario, servicios de interpretación u otrosmedios adecuados.Artículo 141. Los pueblos indígenas tienen derecho a establecer y controlarsus sistemas e instituciones docentes que impartan educación ensus propios idiomas, en consonancia con sus métodos culturalesde enseñanza y aprendizaje.2. Las personas indígenas, en particular los niños indígenas, tienenderecho a todos los niveles y formas de educación del Estado sindiscriminación.3. Los Estados adoptarán medidas eficaces, junto con los pueblosindígenas, para que las personas indígenas, en particular los niños,incluidos los que viven fuera de sus comunidades, tengan acceso,cuando sea posible, a la educación en su propia cultura y en supropio idioma.Artículo 151. Los pueblos indígenas tienen derecho a que la dignidad ydiversidad de sus culturas, tradiciones, historias y aspiracionesqueden debidamente reflejadas en la educación pública y losmedios de información públicos.2. Los Estados adoptarán medidas eficaces, en consulta ycooperación con los pueblos indígenas interesados, para combatirlos prejuicios y eliminar la discriminación y promover la tolerancia, lacomprensión y las buenas relaciones entre los pueblos indígenas ytodos los demás sectores de la sociedad.Artículo 161. Los pueblos indígenas tienen derecho a establecer sus propiosmedios de información en sus propios idiomas y a acceder a todoslos demás medios de información no indígenas sin discriminaciónalguna.2. Los Estados adoptarán medidas eficaces para asegurar que losmedios de información públicos reflejen debidamente la diversidadcultural indígena. Los Estados, sin perjuicio de la obligación deasegurar plenamente la libertad de expresión, deberán alentar alos medios de comunicación privados a reflejar debidamente ladiversidad cultural indígena.Artículo 171. Las personas y los pueblos indígenas tienen derecho a disfrutarplenamente de todos los derechos establecidos en el derecholaboral internacional y nacional aplicable.2. Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblosindígenas, tomarán medidas específicas para proteger a los niñosindígenas contra la explotación económica y contra todo trabajoque pueda resultar peligroso o interferir en la educación del niño, oque pueda ser perjudicial para la salud o el desarrollo físico, mental,espiritual, moral o social del niño, teniendo en cuenta su especialvulnerabilidad y la importancia de la educación para el plenoejercicio de sus derechos.3. Las personas indígenas tienen derecho a no ser sometidas acondiciones discriminatorias de trabajo, entre otras cosas, empleoo salario.Artículo 18Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopciónde decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, porconducto de representantes elegidos por ellos de conformidad consus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar suspropias instituciones de adopción de decisiones.Artículo 19Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe conlos pueblos indígenas interesados por medio de sus institucionesrepresentativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas oadministrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimientolibre, previo e informado.Artículo 201. Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y desarrollarsus sistemas o instituciones políticos, económicos y sociales, a quese les asegure el disfrute de sus propios medios de subsistenciay desarrollo y a dedicarse libremente a todas sus actividadeseconómicas tradicionales y de otro tipo.2. Los pueblos indígenas desposeídos de sus medios desubsistencia y desarrollo tienen derecho a una reparación justa yequitativa.Artículo 211. Los pueblos indígenas tienen derecho, sin discriminación alguna,al mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales, entreotras esferas, en la educación, el empleo, la capacitación y elreadiestramiento profesionales, la vivienda, el saneamiento, la saludy la seguridad social.2. Los Estados adoptarán medidas eficaces y, cuando proceda,medidas especiales para asegurar el mejoramiento continuo desus condiciones económicas y sociales. Se prestará particularatención a los derechos y necesidades especiales de los ancianos,las mujeres, los jóvenes, los niños y las personas con discapacidadindígenas.Artículo 221. Se prestará particular atención a los derechos y necesidadesespeciales de los ancianos, las mujeres, los jóvenes, los niños ylas personas con discapacidad indígenas en la aplicación de lapresente Declaración.2. Los Estados adoptarán medidas, junto con los pueblosindígenas, para asegurar que las mujeres y los niños indígenasgocen de protección y garantías plenas contra todas las formas deviolencia y discriminación.Artículo 23Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y a elaborarprioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho aldesarrollo. En particular, los pueblos indígenas tienen derecho aparticipar activamente en la elaboración y determinación de losprogramas de salud, vivienda y demás programas económicosy sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esosprogramas mediante sus propias instituciones.Artículo 241. Los pueblos indígenas tienen derecho a sus propias medicinastradicionales y a mantener sus prácticas de salud, incluida laconservación de sus plantas medicinales, animales y minerales deinterés vital. Las personas indígenas también tienen derecho deacceso, sin discriminación alguna, a todos los servicios sociales yde salud.2. Las personas indígenas tienen derecho a disfrutar por igual delnivel más alto posible de salud física y mental. Los Estados tomaránlas medidas que sean necesarias para lograr progresivamente laplena realización de este derecho.Artículo 25Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y fortalecer supropia relación espiritual con las tierras, territorios, aguas, marescosteros y otros recursos que tradicionalmente han poseído uocupado y utilizado de otra forma y a asumir las responsabilidadesque a ese respecto les incumben para con las generacionesvenideras.Artículo 261. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territoriosy recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o de otraforma utilizado o adquirido.2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar,194 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseenen razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional deocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido deotra forma.3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicosde esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimientorespetará debidamente las costumbres, las tradiciones y lossistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de quese trate.Artículo 27Los Estados establecerán y aplicarán, conjuntamente conlos pueblos indígenas interesados, un proceso equitativo,independiente, imparcial, abierto y transparente, en el que sereconozcan debidamente las leyes, tradiciones, costumbres ysistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas, parareconocer y adjudicar los derechos de los pueblos indígenasen relación con sus tierras, territorios y recursos, comprendidosaquellos que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizadode otra forma. Los pueblos indígenas tendrán derecho a participaren este proceso.Artículo 281. Los pueblos indígenas tienen derecho a la reparación, pormedios que pueden incluir la restitución o, cuando ello no seaposible, una indemnización justa, imparcial y equitativa, por lastierras, los territorios y los recursos que tradicionalmente hayanposeído u ocupado o utilizado de otra forma y que hayan sidoconfiscados, tomados, ocupados, utilizados o dañados sin suconsentimiento libre, previo e informado.2. Salvo que los pueblos interesados hayan convenido librementeen otra cosa, la indemnización consistirá en tierras, territorios yrecursos de igual calidad, extensión y condición jurídica o en unaindemnización monetaria u otra reparación adecuada.Artículo 291. Los pueblos indígenas tienen derecho a la conservación yprotección del medio ambiente y de la capacidad productiva desus tierras o territorios y recursos. Los Estados deberán establecery ejecutar programas de asistencia a los pueblos indígenas paraasegurar esa conservación y protección, sin discriminación alguna.2. Los Estados adoptarán medidas eficaces para garantizar queno se almacenen ni eliminen materiales peligrosos en las tierraso territorios de los pueblos indígenas sin su consentimiento libre,previo e informado.3. Los Estados también adoptarán medidas eficaces paragarantizar, según sea necesario, que se apliquen debidamenteprogramas de control, mantenimiento y restablecimiento de la saludde los pueblos indígenas afectados por esos materiales, programasque serán elaborados y ejecutados por esos pueblos.Artículo 301. No se desarrollarán actividades militares en las tierras o territoriosde los pueblos indígenas, a menos que lo justifique una razón deinterés público pertinente o que se haya acordado libremente conlos pueblos indígenas interesados, o que éstos lo hayan solicitado.2. Los Estados celebrarán consultas eficaces con los pueblosindígenas interesados, por los procedimientos apropiados y enparticular por medio de sus instituciones representativas, antes deutilizar sus tierras o territorios para actividades militares.Artículo 311. Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener, controlar,proteger y desarrollar su patrimonio cultural, sus conocimientostradicionales, sus expresiones culturales tradicionales y lasmanifestaciones de sus ciencias, tecnologías y culturas,comprendidos los recursos humanos y genéticos, las semillas,las medicinas, el conocimiento de las propiedades de la faunay la flora, las tradiciones orales, las literaturas, los diseños, losdeportes y juegos tradicionales, y las artes visuales e interpretativas.También tienen derecho a mantener, controlar, proteger ydesarrollar su propiedad intelectual de dicho patrimonio cultural,sus conocimientos tradicionales y sus expresiones culturalestradicionales.2. Conjuntamente con los pueblos indígenas, los Estadosadoptarán medidas eficaces para reconocer y proteger el ejerciciode estos derechos.Artículo 321. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y elaborarlas prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sustierras o territorios y otros recursos.2. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe conlos pueblos indígenas interesados por conducto de sus propiasinstituciones representativas a fin de obtener su consentimientolibre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afectea sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente enrelación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursosminerales, hídricos o de otro tipo.3. Los Estados establecerán mecanismos eficaces para lareparación justa y equitativa por esas actividades, y se adoptaránmedidas adecuadas para mitigar las consecuencias nocivas deorden ambiental, económico, social, cultural o espiritual.Artículo 331. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propiaidentidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones.Ello no menoscaba el derecho de las personas indígenas a obtenerla ciudadanía de los Estados en que viven.2. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar lasestructuras y a elegir la composición de sus instituciones deconformidad con sus propios procedimientos.Artículo 34Los pueblos indígenas tienen derecho a promover, desarrollar ymantener sus estructuras institucionales y sus propias costumbres,espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prácticas y, cuandoexistan, costumbres o sistemas jurídicos, de conformidad con lasnormas internacionales de derechos humanos.Artículo 35Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar lasresponsabilidades de los individuos para con sus comunidades.Artículo 361. Los pueblos indígenas, en particular los que están divididos porfronteras internacionales, tienen derecho a mantener y desarrollarlos contactos, las relaciones y la cooperación, incluidas lasactividades de carácter espiritual, cultural, político, económico ysocial, con sus propios miembros así como con otros pueblos através de las fronteras.2. Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblosindígenas, adoptarán medidas eficaces para facilitar el ejercicio ygarantizar la aplicación de este derecho.Artículo 371. Los pueblos indígenas tienen derecho a que los tratados,acuerdos y otros arreglos constructivos concertados con losEstados o sus sucesores sean reconocidos, observados yaplicados y a que los Estados acaten y respeten esos tratados,acuerdos y otros arreglos constructivos.2. Nada de lo señalado en la presente Declaración se interpretaráen el sentido de que menoscaba o suprime los derechos de lospueblos indígenas que figuren en tratados, acuerdos y otrosarreglos constructivos.Artículo 38Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas,Anexos 195

adoptarán las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas,para alcanzar los fines de la presente Declaración.Artículo 39Los pueblos indígenas tienen derecho a la asistencia financieray técnica de los Estados y por conducto de la cooperacióninternacional para el disfrute de los derechos enunciados en lapresente Declaración.Artículo 40Los pueblos indígenas tienen derecho a procedimientos equitativosy justos para el arreglo de controversias con los Estados u otraspartes, y a una pronta decisión sobre esas controversias, asícomo a una reparación efectiva de toda lesión de sus derechosindividuales y colectivos. En esas decisiones se tendrándebidamente en consideración las costumbres, las tradiciones,las normas y los sistemas jurídicos de los pueblos indígenasinteresados y las normas internacionales de derechos humanos.Artículo 41Los órganos y organismos especializados del sistema de lasNaciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentalescontribuirán a la plena realización de las disposiciones de lapresente Declaración mediante la movilización, entre otras cosas,de la cooperación financiera y la asistencia técnica. Se estableceránlos medios de asegurar la participación de los pueblos indígenas enrelación con los asuntos que les conciernan.Artículo 42Las Naciones Unidas, sus órganos, incluido el Foro Permanentepara las Cuestiones Indígenas, y los organismos especializados,en particular a nivel local, así como los Estados, promoverán elrespeto y la plena aplicación de las disposiciones de la presenteDeclaración y velarán por la eficacia de la presente Declaración.Artículo 43Los derechos reconocidos en la presente Declaración constituyenlas normas mínimas para la supervivencia, la dignidad y el bienestarde los pueblos indígenas del mundo.Artículo 44Todos los derechos y las libertades reconocidos en la presenteDeclaración se garantizan por igual al hombre y a la mujerindígenas.Artículo 45Nada de lo contenido en la presente Declaración se interpretaráen el sentido de que menoscaba o suprime los derechos que lospueblos indígenas tienen en la actualidad o puedan adquirir en elfuturo.Artículo 461. Nada de lo señalado en la presente Declaración se interpretaráen el sentido de que confiere a un Estado, pueblo, grupo opersona derecho alguno a participar en una actividad o realizarun acto contrarios a la Carta de las Naciones Unidas, ni seentenderá en el sentido de que autoriza o fomenta acción algunaencaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, laintegridad territorial o la unidad política de Estados soberanos eindependientes.2. En el ejercicio de los derechos enunciados en la presenteDeclaración, se respetarán los derechos humanos y las libertadesfundamentales de todos. El ejercicio de los derechos establecidosen la presente Declaración estará sujeto exclusivamente a laslimitaciones determinadas por la ley y con arreglo a las obligacionesinternacionales en materia de derechos humanos. Esas limitacionesno serán discriminatorias y serán sólo las estrictamente necesariaspara garantizar el reconocimiento y respeto debidos a los derechosy las libertades de los demás y para satisfacer las justas y másapremiantes necesidades de una sociedad democrática.3. Las disposiciones enunciadas en la presente Declaraciónse interpretarán con arreglo a los principios de la justicia, lademocracia, el respeto de los derechos humanos, la igualdad, la nodiscriminación, la buena administración pública y la buena fe.196 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Anexo C: Lecturas complementariasLa literatura sobre los derechos de los pueblos indígenases rica y diversa. Algunas de las principales publicaciones,elaboradas por la OIT y otras instituciones y autores son:Anaya, J.: Indigenous Peoples in International Law, Oxford University Press,second edition, 2004.Bedoya and Bedoya: Trabajo Forzoso en la Extracción de la Madera en laAmazonia Peruana, ILO, 2005.The Overview Report of the Research Project by the International LabourOrganization and the African Commission on Human and Peoples Rightson the Constitucional and Legislative Protection of the Rights of IndigenousPeoples in 24 African Countries, ACHPR & ILO, 2009.Directrices para combatir el trabajo infantil entre los pueblos indígenas ytribales, PRO 169/ IPEC, OIT, 2006.Roy, R.D.: The ILO Convention on Indigenous and Tribal Populations, 1957and the Laws of Bangladesh: A Comparative Review, ILO, ForthcomingRoy, R.D.: Challenges for Juridical Pluralism and Customary Laws ofIndigenous Peoples: The Case of the Chittagong Hill Tracts, Bangladesh,2004Tauli-Corpuz, V. & Cariño, J. (eds.): Reclaiming Balance: Indigenous Peoples,Conflict Resolution and Sustainable Development, Tebtebba Foundation,2004.Tomei, M., Indigenous and Tribal Peoples and Poverty Reduction StrategyPapers (PRSPs): an Ethnic Audit of Selected PRSPs, ILO, 2005.Thomas, V.(ed.): Traditional Occupations of Indigenous Tribal Peoples:Emerging Trends, Project to Promote ILO Policy on Indigenous and TribalPeoples, 2000.Directrices sobre los Asuntos de los Pueblos Indígenas, Grupo de lasNaciones Unidas sobre el Desarrollo, 2008.Eliminación de la discriminación contra los pueblos indígenas y tribales enmateria de empleo y la ocupación: Guía sobre el Convenio núm. 111 de laOIT, OIT, 2007.Erni, C. (ed.): The Concept of Indigenous Peoples in Asia: A Resource Book,IWGIA and AIPP, 2008.Inclusión de los pueblos indígenas en las estrategias de lucha contrala pobreza: Un guía de prácticas sobre la base de las experiencias deCamboya, Camerún y Nepal; Programa que Promueve el Convenio núm. 169de la OIT, 2008.Indigenous Peoples and the Millennium Development Goals: Perspectivesfrom Communities in Bolivia, Cambodia, Cameroon and Nepal, ILO, 2006.Indigenous Women and the United Nations System: Good Practice andLessons Learned; Secretariat of the UN Permanent Forum on IndigenousIssues, 2006.Kit de herramientas: Mejores prácticas para incluir a los pueblos indígenas enel apoyo programático sectorial, Danida, 2005.Los Pueblos Indígenas y los Objetivos de Desarrollo del Milenio: BoliviaJathun Ayllu Amarete, OIT 2006.Los Pueblos Indígenas y los Objetivos de Desarrollo del Milenio: GuatemalaComunidad Indígena El Porvenir II, OIT 2006.Pueblos indígenas y tribales: Guía para la aplicación del Convenio núm. 169de la OIT, OIT, 1996.Report of the African Commission’s Working Groups of Experts on IndigenousPopulations/Communities, adopted by the ACHPR, at its 28 th Session, 2005,ACHPR and IWGIA, 2006.Resource Kit on Indigenous Peoples’ Issues, Secretariat of the UN PermanentForum on Indigenous Issues, 2008.Roy, C. and Kaye, M.: The International Labour Organization: A Handbook forMinorities and Indigenous Peoples, Minority Rights Group, 2002.Estudios de casos que contribuyen a la Guía:Bigombe L., P. & Loubaky M. C.: La consultation et la participation despopulations autochtones « pygmées» à l’identification et la protection deleurs usages des ressources forestières et fauniques dans l’aménagementforestier : expérience de l’UFA Kabo de la CIB Nord du Congo, ILO 2008.Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS): Impactossociales, económicos, culturales y políticos de la aplicación del ConvenioNo. 169 de la OIT, a través del reconocimiento legal del Territorio MultiétnicoII, a favor de los pueblos indígenas Ese Ejja, Tacana y Cavineño en el norteamazónico de Bolivia, ILO, 2009.Centro de Políticas Públicas para el Socialismo (CEPPAS) & Grupo deApoyo Jurídico por el Acceso a la Tierra (GAJAT): Del derecho consagradoa la práctica cotidiana: La contribución del Convenio 169 de la OIT en elfortalecimiento de las comunidades Mapuches de la Patagonia Argentina,ILO, 2007.Henriksen, J.: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO,2008Henriksen, J.: The Finnmark Act (Norway), a Case Study, ILO, 2008.Messe, V.: Bonnes pratiques de la mise en œuvre des principes de laconvention nº 169 de l’OIT En matière d’éducation. Le cas de l’éducation desenfants baka de la commune rurale de Mbang au Cameroun, ILO, 2008Molinas, R.: Los Derechos de los Pueblos Indígenas en un proceso decambio de la naturaleza de la Nación y del Estado, ILO, 2009.Organisation Tamaynut: La politique de gestion du dossier Amazigh au Maroca la Lumière de la Convention 169, ILO, 2008Rasmussen, H.: Oqaatsip Kimia: The Power of the Word, ILO, 2008.Uzawo, K.: Challenges in the process of self- recognition, ILO, 2008Xanthaki, A.: Good Practices of Indigenous Political Participation: MaoriParticipation in New Zealand Elective Bodies, ILO, 2008.Anexos 197

Anexo D: Índice de casos y referenciasPaísesSecciones:Argelia 10.4.Argentina 1.3.; 3.5.; 10.4.; 14.3.; 14.6.; 14.7.Australia 3.6.1.; 3.6.2.; 5.3.2.; 6.2.; 11.2.Bangladesh 1.4.; 4.2.; 6.4.; 9.2.; 14.1.Bolivia 1.4.; 3.5.; 3.6.1.; 5.3.1.; 6.4.; 7.5.; 8.3.; 9.2.; 12.4.; 14.3.; 14.6.; 14.7.Brasil 11.2.; 14.3.; 14.6.; 14.7.Burkina Faso 3.6.1.Burundi 3.6.1.Canadá 8.3.; 13.2.Camerún 9.2.; 10.4.; 14.11.Chile 14.3.Colombia 1.3.; 4.2.; 5.2.; 5.3.2.; 6.4.; 7.4.; 13.2.; 14.3.; 14.4.; 14.6.; 14.7.Congo 3.6.1.; 8.3.Costa Rica 14.3.; 14.4.; 14.7.Dinamarca 1.3.; 2; 4.2.; 6.4.; 9.2.; 10.4.; 13.2.; 14.3.; 14.6.; 14.7.Dominica 14.3.; 14.7.Ecuador 3.6.1.; 5.3.2.; 6.4.; 8.2.; 13.2.; 14.3.; 14.6.; 14.7.España 9.1.; 14.3.; 14.7.Estados Unidos 11.2.; 13.2.Etiopía 3.6.1.Fiyi 14.3.; 14.4.; 14.7.Filipinas 1.2.; 3.6.1.; 5.3.2.; 6.4.; 8.3.Finlandia 5.3.2.; 6.4.; 13.1.; 13.2.Groenlandia 1.3.; 2; 4.2.; 6.4.; 10.4.; 13.2.Guatemala 1.4.; 3.5.; 4.2.; 5.2.; 5.3.2.; 10; 12.2.; 14.3.; 14.6.; 14.7.Honduras 14.3.; 14.7.India 1.4.; 3.6.2.; 5.3.2.; 7.5.; 11.1.; 11.2.; 14.1.Indonesia 1.4.198 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

PaísesSecciones:Japón 1.4.Kenia 1.4.; 5.3.3.; 6.4.; 9.2.; 14.11Marrueco 5.3.1.México 1.4.; 3.5.; 5.2.; 10; 14.3.; 14.6.; 14.8.Namibia 6.4.Nepal 1.2.; 1.4.; 3.6.1.; 5.3.3.; 9.2.; 11.2.; 12.4.; 14.3.; 14.4.; 14.7.; 14.11Nicaragua 4.2.; 6.4.; 7.5.; 9.2.; 11.2.; 12.4.Noruega1.4.; 4.2.; 5.3.1.; 5.3.2.; 6.4.; 7.5.; 9.1.; 10; 10.4.; 13.1.; 13.2.; 14.3.;14.4.; 14.5.; 14.7.Nueva Caledonia 4.2.Nueva Zelandia 5.3.3.; 9.2.Países Bajos 14..3.; 14.7.Panamá 5.3.4.; 7.5.; 14.1.Paraguay 1.3.; 6.4.; 12.4.; 14.3.; 14.7.Perú 1..4.; 7.4.; 10; 10.4.; 12.2.; 12.4.; 13.2.; 14.3.; 14.6.; 14.7.República Centroafricana 3.6.1.; 9.2.Republica Democráticadel Congo3.6.1.Ruanda 3.6.1.Rusia 1.4.; 5.3.2.; 13.1.; 13.2.Sudáfrica 1.4.Suecia 2; 5.3.2.; 6.4.; 13.1.; 13.2.Tailandia 8.3.Taiwán 8.3.Tanzania 8.3.; 9.2.Uganda 1.4.; 3.6.1.; 7.5.Venezuela 3.6.1.; 6.4.; 8.3.; 13.2.; 14.3.; 14.7.Anexos 199

Listado de fotosMike KollöffelPágina 7, 8, 9, 11, 14, 16, 17, 19, 21, 24, 29, 46-47, 48, 49, 55,56, 58, 59, 78, 83, 86, 90, 91, 92, 95, 96, 97, 99, 100, 101, 102,106, 110, 111, 112, 113, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121,122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 134, 135, 141,143, 144, 145, 147, 152, 154, 156, 157, 159, 163, 164, 165,167, 172, 175, 179, 186, 196IWGIAJenneke Arens: Página 60, 81Jens Dahl: Página 155Josée Duranleau: Página 49Christian Erni: Página 27, 72, 83, 89, 109, 135, 137, 139, 168, 162Marianne Jensen: Página 28, 31, 183Palle Kjærulff-Schmidt: Página 10, 57, 80Arthur Krasilnikoff: Página 4, 54, 132Nina Meshtyp: Página 171Alejandro Parellada: Página 62Kathrin Wessendorf: Página 67, 88Tim WhytePágina 32, 37, 40, 70, 71, 74, 76, 77, 85, 151, 161Stock.xchngPágina 30, 84, 93, 94, 103, 104, 107, 130, 178GreenlandexpoPágina 13, 52, 180Kim HansenPágina 138Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2009Primera edición 2009Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozande la protección de los derechos de propiedad intelectual envirtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobreDerecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves deestas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, conla condición de que se mencione la fuente. Para obtener losderechos de reproducción o de traducción, deben formularse lascorrespondientes solicitudes a Publicaciones de la OIT (Derechosde autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211Ginebra 22, Suiza, o por correo electrónico a pubdroit@ilo.org,solicitudes que serán bien acogidas.Las bibliotecas, instituciones y otros usuarios registrados anteuna organización de derechos de reproducción pueden hacercopias de acuerdo con las licencias que se les hayan expedidocon ese fin. En www.ifrro.org puede encontrar la organización dederechos de reproducción de su país.OITLos derechos de los pueblos indígenas y tribales en la práctica:una guía sobre el convenio núm. 169 de la OIT / OrganizaciónInternacional del Trabajo. - Ginebra: OIT, 2009 1 v.ISBN: 978-92-2-322378-6 (impreso)ISBN: 978-92-2-322379-3 (web)Pueblo indígena / pueblo tribal / derechos humanos / derechoseconómicos y sociales / derechos de los trabajadores / Conveniode la OIT / comentario / aplicación / países desarrollados / paísesen desarrollo 14.08Publicado también en francés: Les droits des peuples indigèneset tribaux en pratique, un guide relatif à la convention no. 169de l’OIT (ISBN 978-92-2-222378-7), Ginebra, 2009, en inglés:Indigenous and Tribal Peoples’ Rights in Practice. A guide toILO Convention No. 169 (ISBN 978-92-2-122378-8), Ginebra,2009 y en russia: Права коренных народов и народов,ведущих племенной образ жизни, на практике. Руководствок Конвенции МОТ № 169 (ISBN 978-92-2-422378-5), Ginebra,2009.ILO Cataloguing in Publication DataLas denominaciones empleadas, en concordancia con la prácticaseguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecenpresentados los datos en las publicaciones de la OIT no implicanjuicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajosobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonaso territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de ladelimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opinionesexpresadas en los artículos, estudios y otras colaboracionesfirmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicaciónno significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas oa procesos o productos comerciales no implican aprobaciónalguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de queno se mencionen firmas o procesos o productos comerciales noimplica desaprobación alguna. Las publicaciones y los productoselectrónicos de la OIT pueden obtenerse en las principaleslibrerías o en oficinas locales de la OIT en muchos países opidiéndolas a: Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional delTrabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza. También pueden solicitarsecatálogos o listas de nuevas publicaciones a la dirección antesmencionada o por correo electrónico a: pubvente@ilo.org.Vea nuestro sitio en la red: www.ilo.org/publnsDiseño: Jens RaadalImpreso en PerúOrganizaciónInternacionaldel TrabajoPublicado con el apoyo de:200 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT