4. Reflexiones en torno al nexo causal en la responsabilidad ...

1314. Reflexiones en torno al nexo causalen la responsabilidad patrimonialSeminario de Responsabilidad Patrimonial, FundaciónDemocracia y Gobierno Local, Santa Cruz de Tenerife,13 a 16 de noviembre de 2008Santiago Milans del Bosch y Jordán de UrríesMagistrado especialista en lo contencioso-administrativoy fiscal, en excedencia. Abogado en ejercicio4.1. Introducción. Objeto de la exposiciónEl tema de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicasha sido abordado tradicionalmente desde la óptica de las garantías individuales.En la clásica formulación liberal de Hauriou, en efecto, la responsabilidadde la Administración aparece, junto con el contencioso administrativo,como uno de los pilares del Derecho Administrativo, concebidoéste como un Derecho garantizador de las posibles extralimitaciones delpoder. La responsabilidad, así, trata de proteger al individuo frente a losdaños causados por las Administraciones Públicas como consecuencia dela amplia actividad que éstas desarrollan.La eficacia y el control son los dos pilares constitucionales de la Administración,derivados de los artículos 103.1 y 106 CE (la primera dependeen gran medida del segundo). Éstos se traducen, en definitiva, en lanecesidad de que la Administración sea responsable en el sentido de quepague un precio por los errores y daños producidos. Ese precio, desde elpunto de vista jurídico, es, en primer lugar, el de ver anulados sus actos y,luego, el de ser condenada a indemnizar si con su actuación ha causadodaños a terceros, pudiendo haberlos evitado si hubiera actuado diligentemente(fuera de los casos expropiatorios).La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

132Sa n t i a g o Mil a n s d e l Bo s c h y Jo r d á n d e Ur r í e sEl contencioso-administrativo y la responsabilidad patrimonial jueganasí ese papel de control y garantía, pero, al mismo tiempo, coadyuvan ala eficacia dado el efecto pedagógico de la Ley y las sentencias. Y es queel sistema enseña, en primer lugar, cómo no debe actuar la Administraciónsi quiere conseguir tal o cual objetivo, e influye, o debería influir, enel modo de actuación futuro que evite el daño y, en consecuencia, el tenerque indemnizar.La responsabilidad como institución así entendida no debe ser miradacomo un freno a la actividad pública, sino como un elemento de ordendel sistema, un instrumento para configurar y modular aquella actuación,una pieza esencial de las relaciones entre las Administraciones Públicas ylos ciudadanos, un principio constitucional, en suma, contribuyendo amodelar a éstas, pues obliga a tener en cuenta las consecuencias patrimonialesde la mala o incorrecta actuación. Porque la responsabilidad reflejay condiciona –o, mejor dicho, debe condicionar– el modo concreto deorganización y actuación futura de la Administración cuando directa oindirectamente (a través de personificaciones privadas) presta serviciospúblicos.Dando por sentado este punto de vista, es posible adoptar también laperspectiva de la posición constitucional de las Administraciones Públicaspara afirmar que la responsabilidad patrimonial está en el mismo centrode esa concepción, como derivación esencial de la cláusula del Estadosocial de Derecho que se recoge en el mismo pórtico de la Constitución.Derivación que conlleva, o puede conllevar, que los límites del sistemaresarcitorio público estén condicionados por los propios límites del Estadosocial.A partir de este planteamiento, que no es incompatible, antes al contrario,con el criterio garantizador tradicional, me parece que se puedenabordar algunos de los problemas que, tanto desde el plano ideológicocomo técnico, plantea hoy el instituto de la responsabilidad pública.En este Seminario de trabajo organizado por la Fundación Democraciay Gobierno Local se pretende analizar el actual sistema de responsabilidadpatrimonial en el ordenamiento español y reflexionar sobrelos problemas que en torno al mismo se generan. Problemas que no sóloderivan de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico delas Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Co-La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

4. Reflexiones en t o r n o a l n e x o c a u s a l en la responsabilidad p a t r i m o n i al 133mún (en adelante LRJPAC); del Texto refundido de Contratos de las AdministracionesPúblicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000,de 16 de junio (en relación al problema de los concesionarios y contratistasde la Administración), y del artículo 121 del vigente Código Penal,aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, a cuya regulaciónse remite el actual artículo 146 LRJPAC, sino también de la prácticaque los Tribunales vienen haciendo a la hora de determinar suexistencia y alcance.Para analizar el sistema de responsabilidad patrimonial y su adecuacióna la justicia –valor superior del ordenamiento jurídico– es precisoatender no sólo a la letra de la norma sino a su “espíritu” a fin de adecuarloa lo que constituye el fundamento mismo de la responsabilidad extracontractual:la justicia y la solidaridad. Una interpretación extensiva de laresponsabilidad patrimonial huérfana de este fundamento –teoría generalsobre el daño extracontractual– atentaría a estos valores constitucionales,además de originar un fraude al Estado social de derecho. La responsabilidadpatrimonial de la Administración no ha de ser una responsabilidaddistinta, en sus fundamentos, a la responsabilidad extracontractual entreprivados, en donde la exigencia de nexo causal en la actuación del causantedel daño antijurídico constituye el eje sobre el que ha de pivotar elsistema, que no puede tolerar que por la vía de la sanción resarcitoria “secuelen” indemnizaciones a cargo de las arcas públicas, es decir, del contribuyente,que paga la Administración, como si fuera un “seguro universal”simplemente porque “detrás” de la lesión, en vez de hallarse un particular,existe una Administración o un funcionario “que pasaba por ahí” yque no actuó como cree el damnificado debió hacerlo. Ya no se trata deque los recursos de la caja sean limitados –pudiendo llevar a verdaderassituaciones de “bancarrota” a muchas Corporaciones locales de medianotamaño– sino de que no es justo, ético, progresista ni solidario objetivar laresponsabilidad patrimonial sin atender al fundamento jurídico en el quese asienta.El hecho de que en el ordenamiento jurídico español la responsabilidadextracontractual de las Administraciones Públicas esté configurada comoobjetiva apunta al dato de que no es necesario la concurrencia de dolo oculpa en el agente. Pero ello no permite extraer la consecuencia de que debadeclararse su existencia, sin más, por el mero hecho de que el resultado le-La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

134Sa n t i a g o Mil a n s d e l Bo s c h y Jo r d á n d e Ur r í e ssivo se haya producido con ocasión de la actuación, en sentido amplio, deuna entidad local. No sólo no sería razonable –antes al contrario: sería manifiestamenteabsurdo– sino que sería altamente injusto e insolidario.Es por ello que, partiendo de que la Administración Pública es unaadministración servicial, bien porque la ley se lo impone obligatoriamente,bien porque la Corporación local –a que se refiere esta exposición– asumela prestación del servicio en base al ejercicio de sus competencias, ello nopuede implicar, sin más, que la asunción o el ejercicio de los servicios públicoscoloque a la Administración en una situación de garante universal delos daños que sufre el ciudadano, miembro de la sociedad que se ve beneficiada,como destinataria, de la actuación prestacional administrativa, porlos daños sufridos por el particular por el mero hecho de derivarse de unaactuación sobre la que la Corporación tiene competencias. Habrá de preguntarsesi por parte de la Administración se actuó o dejó de actuar fuerade lo que era de esperar, atendiendo a la norma, a la intensidad de la dela acción u omisión y al mínimo de calidad en la prestación del servicioque una sociedad moderna y en constante progreso demanda de acuerdocon el “estado de la ciencia” y los derechos del ciudadano que no se puedever compelido a soportar daños que una racional actuación pudo haberevitado. La responsabilidad patrimonial tiene también sus límites, no sólocuantitativos sino cualitativos, muy ligados, por otra parte, al estándar exigiblea la actividad prestacional (calidad de la prestación) de los serviciospúblicos según el grado de intensidad en dicha intervención prestacional.Admitida la existencia de límites, procede ceñirnos, en lo que constituyeesta exposición, a ellos, desde la óptica de la relación de causalidado del nexo causal. Sólo una acción “en exceso” o su no acción (omisión),traspasando el mínimo de calidad exigible, que cause daño, y que sea lacausa adecuada del resultado dañoso sería la que habría de ser tenida encuenta para imputar el daño y exigir su resarcimiento, siempre que eldaño no sea imputable a un tercero identificado o identificable (que muchasveces provoca esta situación –o se aprovecha de la misma– paraguarecerse en “papá Estado”, que todo lo paga y que no es insolvente).Esto nos lleva a preguntarnos quién es realmente el causante deldaño y si el mismo no tiene autor directo conocido, dónde colocar el nivelde calidad de los servicios públicos a tener en cuenta para que laresponsabilidad se exija si el daño lo ha sido por una deficiente calidadLa responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

4. Reflexiones en t o r n o a l n e x o c a u s a l en la responsabilidad p a t r i m o n i al 135(deficiente prestación) del servicio público o por omisión del deber devigilancia, inspección o represión administrativa y, sobre todo, si la actividadimputable a la Administración ha sido la determinante de la causacióndel daño.Ligado a lo anterior es claro que estos niveles de exigencia de calidaden la prestación de los servicios públicos no pueden quedar al albur de laopinión que la víctima pueda caprichosamente alegar. Por idéntica razónde caer en el plano de lo opinable y subjetivo, dejar esta determinaciónen manos del Juez corre el riesgo de que, según de quien se trate –y desu percepción de lo que debe ser “calidad exigible”–, pueda la Administraciónser compelida a pagar –es decir por no prestar el servicio con unadeterminada calidad– de forma distinta, para los mismos supuestos, propiciandouna indeseable sustitución por parte del Juez de lo que constituyeuna manifestación de la voluntad democrática del legislador o de la Corporación,a quien compete su determinación y revisión de los niveles decalidad, atendiendo al estado de la ciencia y a la realidad social y culturaldel tiempo en que se presta ese servicio.Así, entre otros temas, se pretende abordar y debatir cuestiones referidasal campo de los principios, todo ello con la idea de cuestionarnos siel actual sistema responde a los postulados que han de regir la responsabilidadpor daños extracontractuales, ahora ceñido al ámbito de las entidadeslocales, que coadyuve a prevenir sobre los riesgos de una exacerbaciónde esa naturaleza objetiva de la responsabilidad que nos ocupa.Desde el punto de vista de esta exposición, y sin perjuicio de aludir yrepasar sistemáticamente los requisitos de la responsabilidad, interesa haceruna reflexión crítica sobre los postulados del propio sistema y sus implicaciones.¿Hasta dónde una Administración es responsable de los dañoscausados por el funcionamiento de los servicios públicos? Es claro que ladeterminación del alcance de la responsabilidad patrimonial de las Administracionespor las lesiones causadas en el ámbito de su actuación es unode los temas clave en la configuración del Estado Social de Derecho.4.2. La redefinición del sistema de responsabilidad patrimonialLa Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común, dictada al amparo del artículo 149.1.18.ªLa responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

136Sa n t i a g o Mil a n s d e l Bo s c h y Jo r d á n d e Ur r í e sde la Constitución española, que consagra una competencia atribuida enexclusiva al Estado, regula el régimen de la responsabilidad patrimonial delas Administraciones Públicas en su Título X (modificado por la Ley 4/1999,de 13 de enero), que halla en el artículo 106.2 CE su punto de referenciafundamental. Se trata de un sistema que consagra la responsabilidad delas Administraciones Públicas en términos literalmente amplios y generososy que trae causa de la anterior regulación de la Ley de ExpropiaciónForzosa de 1954 y de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración delEstado de 1957 (en adelante LRJAE).El artículo 139 LRJPAC, que reproduce el antiguo ar tículo 40 LRJAEsin más diferencias que aludir a las Administraciones Públicas (allí dondela LRJAE se refería sólo al Estado), remitir la regulación de la responsabilidaddel Estado-Juez a la Ley Orgánica del Poder Judicial (arts. 292 y ss.) ymencionar la posibilidad de responsabilidad por actos legislativos, aunquesólo cuando así se establezca en dichos actos, es sobre el que se asientael principio general de la materia, muy en particular en su apartado 1.Dice el artículo 139.1“Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las AdministracionesPúblicas correspondientes, de toda lesión que sufran encualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal oanormal de los servicios públicos”.Esta fórmula legal –que se recoge igualmente en el artículo 54 de laLey 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, respectode los daños y perjuicios sufridos como consecuencia del funcionamientode los servicios públicos que son competencia de las Entidadeslocales– consagra el principio de total indemnidad e implica que la Administracióna la que sea imputable el daño está obligada a dejar indemne ala víctima, es decir, debe procurar la reparación integral del daño sufrido,de modo que quede restaurada la integridad del patrimonio del perjudicadorestituyendo en su pleno valor anterior al suceso dañoso 1 .1El principio de total indemnidad es hoy proclamado en el ámbito de la responsabilidadcivil derivada del uso de vehículos a motor, por el Anexo I, 7, de la LRCSVM en la que paraasegurar la total indemnidad de los daños y perjuicios causados se tienen en cuenta, además,las circunstancias económicas, incluidas las que afectan a la capacidad de trabajo y pérdidaLa responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

4. Reflexiones en t o r n o a l n e x o c a u s a l en la responsabilidad p a t r i m o n i al 137Según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la obligación indemnizatoriase extiende a cualquier lesión que sufran los particulares en susbienes o derechos que sea consecuencia de la actuación administrativageneradora de la responsabilidad, que abarca no sólo la acción positivaadministrativa causante del daño sino también la omisión en actuar cuandose ha provocado el riesgo o existe mandato normativo de actuar, pues dichaomisión implica una infracción de las elementales normas del cuidadoy diligencias (vid. STS de 31 de octubre de 2006 que cita la STS de 17 demarzo de 1993), debiendo la responsabilidad patrimonial de la Administraciónproporcionar una compensación integral del daño producido.Las principales características del sistema se pueden sintetizar así:a) es un sistema unitario en cuanto rige para todas las AdministracionesPúblicas –territoriales, corporativas e institucionales–, según el conceptoque de las mismas se contiene en el artículo 2.1 y 2 LRJPAC –yart. 1.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa(en adelante LJCA);b) es un sistema general, en la medida en que se refiere a toda laactividad administrativa, sea de carácter jurídico o puramente fáctico, ytanto por acción como por omisión;c) se trata de una responsabilidad directa, de modo que la Administracióncubre directamente, y no sólo de forma subsidiaria, la actividaddañosa de sus autoridades, funcionarios y personal laboral, sin perjuiciode la posibilidad de ejercitar luego la acción de regreso cuando aquélloshubieran incurrido en dolo, culpa o negligencia graves;d) es un régimen de carácter objetivo que, por tanto, prescinde de laidea de culpa personal pero sin que ello signifique ignorar la necesidad deun comportamiento anormal de la Administración, por lo que el problemade la causalidad adquiere aquí la máxima relevancia, ye) finalmente, pretende lograr una reparación integral, articulado desdela óptica del dañado, tal y como ya nos hemos referido anteriormente. LaLRJPAC, aunque incorpora algunas novedades, no introduce cambios sustanciales,excepto en lo que se refiere a la unidad jurisdiccional. Sus artículos139 a 144 reproducen el sistema anterior con escasas variaciones.de ingresos de la víctima, las circunstancias familiares y personales y la posible existencia decircunstancias excepcionales que pueda servir para la exacta valoración del daño causado.La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

138Sa n t i a g o Mil a n s d e l Bo s c h y Jo r d á n d e Ur r í e sPor su parte, el artículo 141.1 LRJPAC define el concepto de lesión,sobre el que pivota todo el sistema, como el daño que el particular “notenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley”, lo que, desdeluego, introduce un concepto indeterminado y mutable con el paso deltiempo, sobre lo que haré especial referencia en los dos últimos epígrafesde esta exposición.En cuanto al procedimiento de exigencia de la responsabilidad–art. 142 LRJPAC– se prevé que éste se iniciará de oficio o a instancia departe, estableciendo un plazo de prescripción de un año, que comenzaráa contar desde la realización del hecho o acto que motive la reclamacióno desde que se manifieste su efecto lesivo, salvo cuando se trate de dañospersonales, supuestos en los que el plazo empezará a contarse desde lacuración o la determinación de las secuelas. Si el daño procede de actosque son luego anulados por los Tribunales, el derecho a reclamar prescribeal año de haberse dictado la sentencia definitiva que anule dicho actoo la resolución que en su ejecución deje sin efecto la medida dañosa.Por fin, el artículo 143 de la ley menciona un “procedimiento abreviado”,que desarrolla el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, para loscasos en que los requisitos de la responsabilidad consten de modo inequívoco.Entre las novedades que incorporó la LRJPAC en su reforma por laLey 4/1999, de 13 de enero, destacan las siguientes: a) la previsión expresadel artículo 140 de la responsabilidad solidaria cuando el daño dimanede la acción concurrente de varias Administraciones, aunque en puridadno se cambia con ello la situación anterior (dicha responsabilidadsolidaria se hace eficaz teniendo en cuenta el “instrumento jurídico deregulación conjunta” o, en su caso, “atendiendo a los criterios de competencia,interés público tutelado e intensidad de la intervención”; b) el establecimientode pautas o criterios de valoración del daño, remitiendo ala normativa de ex propiación forzosa, a la legislación fiscal o a la queresulte aplicable, y aludiendo a la ponderación, en su caso, con las valoracionespredominantes en el mercado – art. 141.2–; c) la previsión deque la indemnización se calcule “con referencia al día en que la lesiónefectivamente se produjo”, sin perjuicio de su actualización con arregloal índice de precios al consumo (fijado por el Instituto Nacional de Estadística)y del pago de los correspondientes intereses de demora, deLa responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

4. Reflexiones en t o r n o a l n e x o c a u s a l en la responsabilidad p a t r i m o n i al 139acuerdo con lo previsto en la Ley General Presupuestaria – art. 141.3–; d)el reconocimiento de compatibilidad entre la indemnización derivada dela responsabilidad patrimonial y otras prestaciones (asistenciales o económicas)que pueda prever la ley –art. 141.1–; e) la posibilidad de sustituirla indemnización por compensaciones en especie o de abonar aquéllamediante pagos periódicos “cuando resulte más adecuado para lograr lareparación debida y convenga al interés público, siempre que existaacuerdo con el interesado” –art. 141.4–; f) la previsión de un procedimientoabreviado (art. 143) “cuando sean inequívocos la relación decausalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, asícomo la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización”;g) el establecimiento del plazo de un año como plazo de prescripcióna contar desde que se produjo el hecho o el acto que motive la indemnización“o de manifestarse su efecto lesivo” – art. 142.5–, lo quesupone el reconocimiento explícito de la regla actio nata, en virtud de lacual el plazo no se inicia sino a partir del momento en que se puedadeterminar el alcance total de los daños, y h) sobre todo, la pretensión devolver a la unidad jurisdiccional, fugazmente vigente tras el ar tículo 3.b)de la Ley jurisdiccional de 1956, que resultó afectado por el artículo 41LRJAE, donde se volvió a la dualidad jurisdiccional. Ahora, en cambio,incluso cuando las Administraciones Públicas actúen en relaciones deDerecho privado su responsabilidad deberá exigirse conforme a la regulaciónde la LRJPAC (art. 144), esto es, previa petición del interesado quedeberá resolver la Administración, cuya resolución pone fin a la vía administrativa“cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada,de que derive” la responsabilidad y podrá recurrirse ante la JurisdicciónContencioso-administrativa –art. 142.6–. Es importante incidir en la reformaoperada por la Ley 4/1999, de la que no queda duda alguna de queel régimen jurídico “sustantivo” de reclamación es idéntico que el derivadode actuaciones de Derecho Público (ahora la remisión es a los arts. 139y siguientes) incluyéndose también en el sistema, bajo el control de laJurisdicción Contencioso-administrativa, la responsabilidad derivada de laasistencia sanitaria –art. 2.e) LJCA–, como matiza la disposición adicional12.ª LRJPAC, introducida por la Ley 4/1999, de la que hasta entoncesconocían los cuatro órdenes jurisdiccionales. Dicha unidad jurisdiccionalqueda también manifiesta en el artículo 9.4 de la Ley Orgánica del PoderLa responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

140Sa n t i a g o Mil a n s d e l Bo s c h y Jo r d á n d e Ur r í e sJudicial 2 , en el que se recoge la atribución al orden contencioso-administrativodel conocimiento de los supuestos de responsabilidades entreAdministración y sujetos pasivos, abriendo la acción frente a estos últimosante esta jurisdicción. En este sentido, el artículo 2.d) LJCA 3 insisteen el conocimiento del orden jurisdiccional contencioso-administrativode las cuestiones que se susciten en relación a “la responsabilidad patrimonialde las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturalezade la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadasaquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civilo social, aún cuando en la producción del daño concurran con particulareso cuenten con un seguro de responsabilidad”.4.3. En particular: la relación de la causalidadLos requisitos básicos para exigir la responsabilidad patrimonial son laexistencia de una lesión, la producción de daños y perjuicios y la imputaciónde la misma a la Administración como consecuencia del funcionamientoanormal de los servicios públicos (o del funcionamiento normal enlos casos de expropiación de derechos), lo que conlleva a la determinaciónde la relación de causalidad entre la actividad administrativa y el resultadodañoso.Vamos, “por exigencias del guión”, a referirnos a la relación de causalidad,concepto que se resiste a ser definido apriorísticamente, concarácter general, puesto que cualquier acaecimiento lesivo se presentanormalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más biencomo el resultado de un complejo de hechos y condiciones que puedenser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda,en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal,reduciéndose el problema a fijar entonces qué hecho o condiciónpuede ser considerado como relevante por sí mismo para producir elresultado final.La relación de causalidad es, sin duda, la piedra angular sobre la que,en nuestro sistema, se asienta la institución: un requisito esencial para2Redacción dada por la LO 6/1998, de 13 de julio.3Párrafo redactado por la DA 14.ª de la LO 9/2003, de 23 de diciembre.La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

4. Reflexiones en t o r n o a l n e x o c a u s a l en la responsabilidad p a t r i m o n i al 141determinar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.Esto significa que el daño ha de ser consecuencia del funcionamientode los servicios públicos, aunque no sea precisa la valoración de laconducta subjetiva del causante del resultado dañoso. Por ello, sabercuándo existe nexo causal y cuándo quiebra éste es algo que, a falta denorma positiva, ha de quedar claro a la hora de tener un sistema acordecon los principios de justicia y solidaridad.Para la redefinición del sistema, lo primero es determinar los dos elementosdel nexo causal: el fáctico (es decir, los hechos que desembocanen el resultado dañoso) y el jurídico o valorativo (sobre la trascendenciade la causa para producir ese daño). La carga de la prueba de ambos elementoscorresponde a quien así lo alegue con la pretensión de procurarsela indemnización pública. Pero el elemento valorativo ha de ser objeto, afalta de una norma positiva sobre qué ha de entenderse por causa deldaño, de análisis por los tribunales, que son los que, a la postre, considerensu existencia en base a las teorías generales al uso para fundamentarla existencia del nexo causal, que básicamente son de dos tipos: i) teoríaamplia, y ii) teoría restrictiva.Teoría amplia o de la equivalenciaSegún ella, toda condición del resultado, por secundaria que sea, es causadel mismo, de tal manera que cualquier intervención en el iter dañoso es“equivalente” a los efectos del resultado (su apreciación es “mental”: si sesuprimiera esa causa, el resultado no se habría producido). Conforme aesta concepción amplia de la causalidad, sin valoración de ningún tipo,las restricciones del sistema no vendrían por el nexo causal sino por otrosfactores (por ejemplo, la imputación objetiva o el carácter antijurídico deldaño). Esta teoría es claro que no puede ser aceptada so pena de, dado elmagno intervencionismo administrativo, considerar que siempre que intervengauna competencia administrativa sobre cualquier materia, la administraciónha de ser la responsable de todo daño que se produzca en dichoámbito.La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

142Sa n t i a g o Mil a n s d e l Bo s c h y Jo r d á n d e Ur r í e sTeoría restrictiva o de la causalidad adecuadaA diferencia de la anterior, esta postura exige hacer un tipo de “valoración”.No basta cualquier intervención en el proceso que origina el dañosino la que suponga “causa adecuada” para producir el resultado, para loque es preciso atender a su previsibilidad para producir ese resultado, detal manera que no son relevantes todas las condiciones o hechos (dependienteso no entre sí) sino sólo el que en el curso normal de los acontecimientosfuera de esperar que produciría el daño atendiendo a su idoneidad(para lo que habría que tomar en consideración todas las circunstanciasdel caso). Ésta es la teoría por la que se decanta nuestra jurisprudencia yque responde a la eficacia y sensatez del sistema.Distinta de la teoría que sirve para fundamentar la existencia del nexocausal, es la determinación de los requisitos de la relación causal, es decir,el nexo causal, lo que, sin perjuicio de su apreciación casuística, es claroque no puede ser “directo, inmediato y exclusivo”, so pena de restringirhasta tal punto la responsabilidad patrimonial que haría ineficaz el propiosistema e institución. Los nexos causales pueden ser mediatos, indirectoso concurrentes –con la consabida modulación indemnizatoria– siempre ycuando no quede “interrumpido” dicho nexo causal por la irrupción deun “factor extraño” que condujera al resultado (aunque se apoye en elanterior curso causal).No se olvide que la figura del nexo causal tiene por finalidad que nohaya lugar a indemnizaciones por aquellos hechos en los que no hayantenido ningún poder determinante en la producción del daño final (por loque han de quedar incluidos los hechos que de forma mediata o en concurrenciacon otros sí han influido). Así vamos al tema de la concurrenciade causas (no de culpas) y su influencia en la disminución o exoneraciónde responsabilidad.Concurrencia de causasLa concurrencia de causas –más que “de culpas”, ya que la patrimonial esajena al concepto de culpa– es algo pacíficamente admitido por la jurisprudenciay el Consejo de Estado (desde el Dictamen de 1 de julio de1976) con los efectos de moderar la responsabilidad patrimonial de laLa responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

4. Reflexiones en t o r n o a l n e x o c a u s a l en la responsabilidad p a t r i m o n i al 143Administración y, a veces, de exonerarla, dependiendo del razonamientológico en virtud del cual, si varios sujetos intervienen a la causación deldaño, se debe distribuir la responsabilidad entre ellos.Sin perjuicio de las particularidades de cada caso, podemos recogerlos puntos generales que mayormente se siguen por la doctrina a fin deestablecer a priori los posibles supuestos:1. Según el momento de la concurrencia de causas, éstas pueden sersimultáneas (dando lugar a la responsabilidad solidaria prevista en elart. 140 LRJPAC si fueran las causantes distintas Administraciones Públicas)que, ciertamente, poco afecta al nexo causal y sí a una garantía delreclamante e insertadas, si el siguiente nexo causal aparece una vez iniciadoel anterior.2. Según los efectos producidos por el curso causal, la causalidadpuede ser accesoria (independientemente una de otra y que “por separado”no habrían podido producir el resultado que, de acuerdo a la teoríade la causalidad adecuada, no determina el nexo causal) o acumulativa(cada una hubiera producido el daño, por lo que es adecuada y relevante)o rebosante (la segunda cadena causal supera a la primera, aproveche ono sus efectos, lo que obligaría a estar en cada sí para, en su caso, atemperarla responsabilidad).Intervención del tercero o de la propia víctimaLa intervención del tercero o de la víctima es también, a la vista de loexpuesto, algo determinante en la responsabilidad patrimonial según seauna intervención dolosa o negligente. Centrándonos en esta última, laconducta codeterminante del daño ha de servir para atemperar el quantumindemnizatorio excepto en los casos a que dicha conducta del terceroo de la propia víctima fuera la única relevante –adecuada– para laproducción del daño, supuesto en el que se produce la “interrupción delnexo causal”.Parece necesario utilizar una única teoría para determinar la existenciadel curso causal y conocer cuál es el criterio en virtud del cual eljuzgador entiende como adecuada o relevante la actuación de la Administraciónpara poder imputarla un resultado lesivo. Por otra parte, tambiénresulta imprescindible la utilización de los distintos elementos de la res-La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

144Sa n t i a g o Mil a n s d e l Bo s c h y Jo r d á n d e Ur r í e sponsabilidad de forma más precisa, y no referirse a todos ellos de formagenérica e imprecisa ni entremezclarlos de modo que ante idénticos supuestosse resuelva cada vez aplicando un elemento distinto, todo ellocon el objeto de ganar en seguridad en la aplicación de esta institucióntanto para la víctima que sufre el daño, como para la Administración causante,como para el órgano que tiene que declarar la responsabilidad, demanera que a priori podamos manejar unos criterios fiables de los supuestosen que los daños sufridos por el administrado son consecuencia delfuncionamiento de un servicio público. Por último, ha de establecerse, porrazones de justicia, que si la indemnización fuera exigible a la Administración,ésta pudiera repetir contra el tercero causante del daño, en los supuestosen que no quebrara el nexo causal.Al hilo de lo anterior es importante destacar una línea jurisprudencialreciente que viene marcando las pautas a tener en cuenta para determinarsi tal nexo causal existe o no. Lo que sigue servirá para esta labor de limitacióno, mejor dicho, redefinición que sobre esta materia se precise conocerdesde que se sufre un daño patrimonial. Las sentencias que se citany comentan se refieren sobre todo a materias que tanto afectan a las corporacioneslocales (como es la de obras públicas y carreteras).Sobre la inexistencia de relación de causalidad• Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Extremadura,de 17 de septiembre de 2008.En la misma se determina la inexistencia de nexo causal entre el funcionamientodel servicio público, en el sentido de existir la obligación de mantenerla calzada en condiciones idóneas para la seguridad del tráfico, y laslesiones sufridas en un accidente de tráfico por un agente de la guardiacivil mientras se encontraba en horario de servicio. En el caso examinadohay que tener en cuenta el conocimiento que poseía el propio interesadotanto de la motocicleta como de las condiciones particulares de la vía,circunstancia que debió llevarle a extremar la velocidad de la motocicleta,más allá del consejo que imponía la señalización de la carretera porque,ya con carácter general, la propia carretera era poco propicia a la circulaciónde motocicletas por sus ondulaciones. Y es precisamente la “veloci-La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

4. Reflexiones en t o r n o a l n e x o c a u s a l en la responsabilidad p a t r i m o n i al 145dad inadecuada”, la que se señala por los técnicos que evacuan el atestado,la que propicia el accidente y no la sola existencia de la gravilla en lacalzada.• Sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2008.Según esta sentencia en el caso –reclamación de indemnización al Ministeriode Fomento derivada del fallecimiento del hijo de la recurrente trasprecipitarse de forma brusca sobre un canal de cemento existente al ladode una carretera nacional– procede confirmar la sentencia de instancia enla que se declaró la ausencia de nexo causal determinante de responsabilidadpatrimonial de la Administración. Aduce la recurrente que la zonapor la que deambulaba el hijo fallecido se encontraba dentro del ámbitodel dominio público de la carretera y que al carecer de la necesaria proteccióndichos terrenos, existe el necesario nexo causal para apreciar laresponsabilidad de la Administración. Tal modo de razonar no se puedecompartir pues las instalaciones de desagüe no son parte integrante de lascarreteras, puesto que si bien el artículo 44.2 RGC define las instalacionesde riego y desagüe como elementos de la carretera, ello lo hace a lossolos efectos de determinar la colaboración de las distintas AdministracionesPúblicas en su mantenimiento y conservación, sin que la recurrentehaya enervado el fundamento esencial de la sentencia re currida, determinantede la exclusión de responsabilidad, conforme el cual fallecido circulabafuera del arcén de la carretera, al no circular por la parte de la mismaque disponía de firme asfáltico, sino fuera de esa zona en la que, segúnremarca la sentencia, existen evidente riesgos y más a la hora en que seprodujo la caída.• Sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1998.En la misma se concluyó que el daño sufrido por los comerciantes demoluscos por la medida de la Administración que acordó, en ejercicio desus atribuciones, prohibir la captura y venta de moluscos como medidapara salvaguardar la salud, carece del “imprescindible nexo causal en lascompetencias que, en materia de vertidos, ordenación del litoral, acuicultura,ordenación del sector pesquero, medio ambiente, higiene, contaminaciónbiótica y antibiótica, ostenta la Administración autonómica deman-La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

146Sa n t i a g o Mil a n s d e l Bo s c h y Jo r d á n d e Ur r í e sdada, con el argumento de que si las hubiese ejercido eficazmente no sehubiese producido la contaminación de las aguas y no hubiera sido precisopromulgar la Orden que prohíbe las capturas y venta de moluscos”.Como dice la precitada Sentencia, “la socialización de los riesgos,que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúaen defensa de los intereses generales lesionando para ello interesesparticulares, no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir laspérdidas en este caso de los acuicultores por más que su actividad hubiesesido promovida y fomentada por la propia Administración, ya que,cuando así procedió, no existía el riesgo después generado por hechos ycircunstancias en los que no se ha acreditado que la misma tuviese participaciónalguna directa ni indirecta, inmediata o mediata, exclusiva niconcurrente”.Sobre la existencia de la relación de la causalidad• Sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2008.Para el Alto Tribunal no cabe la duda de que el Ayuntamiento incurrió enun anormal funcionamiento en el ejercicio de sus competencias urbanísticas,que se concretó en no exigir a los promotores los compromisos ygarantías necesarias para que las infraestructuras de las urbanizaciones sellevaran efectivamente a cabo y en no controlar el proceso de urbanización.En primer lugar, el Ayuntamiento incumplió con su obligación de noconceder licencias hasta que se realizara “el ingreso y constancia en laCaja Municipal el importe de la urbanización”, tampoco exigió la consignaciónde los oportunos compromisos y garantías de cumplimiento y finalmente,pese a las deficiencias en las infraestructuras urbanísticas de laurbanización, el Ayuntamiento firmó un convenio con el promotor en elque, a cambio de recibir unas cesiones, se comprometía a clasificar elsuelo de la urbanizadora como urbano en la Revisión del Plan General,convenio en el que se imponía al promotor el deber de cuidar de que lazona no fuera contaminada a causa de las fosas sépticas, a las que, enconsecuencia, se les dio carta de naturaleza, pese a que el Plan Parcial yel Proyecto de Urbanización tenía diseñado su propio y normal sistema deevacuación, con depuradora incluida. Todo ello ha derivado en un dañoLa responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

4. Reflexiones en t o r n o a l n e x o c a u s a l en la responsabilidad p a t r i m o n i al 147evidente a los propietarios que ha de ser resarcido. Es claro que las obligacionesurbanísticas siguen a la finca, y no al titular, y que, desde esepunto de vista, los principales obligados actualmente a instalar y sufragarlos servicios urbanísticos son los propietarios. Pero eso no significa que talobligación no pueda ser trasladada al Ayuntamiento, si es que fue éstequien, con su inactividad, originó el daño, daño que es el no poderse yadotar al suelo de servicios previstos con cargo al promotor, lo que podríahaberse evitado con una actuación diligente del Ayuntamiento, y en concreto,con el sencillo remedio de haber exigido las correspondientes garantías.Sobre los efectos de la concurrencia de causas• Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la AudienciaNacional, de 20 de octubre de 2006.Según dicha sentencia, en relación a la indemnización por daños ocasionadospor accidente de tráfico ocasionados por encontrar el carril por elque circulaba una piedra de considerable tamaño, el servicio público decarreteras no funcionó adecuadamente a la hora de mantener en las debidascondiciones de seguridad y limpieza una vía de titularidad pública.Procede una minoración de la indemnización ya que si el conductor hubierallevado correctamente colocado el casco reglamentario, las consecuenciasdel siniestro se hubiesen atemperado.• Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la AudienciaNacional, de 17 de marzo de 2006.Dicha sentencia estima en parte el recurso contra la desestimación presuntadel Ministerio de Fomento de solicitud de responsabilidad patrimonialrelativa a accidente de circulación, anulando la resolución con declaracióndel derecho a percibir indemnización, por los daños ocasionadospor accidente de tráfico ocasionado al salir un vehículo de la calzada,colisionando contra una alcantarilla de hormigón existente sobre la mediana.El Tribunal reconoce la concurrencia de culpas como concausaagravante del efecto dañoso, que implica una moderación de la responsa-La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

148Sa n t i a g o Mil a n s d e l Bo s c h y Jo r d á n d e Ur r í e sbilidad imputable a la Administración. La causa principal y directa delaccidente fue la conducta del conductor, que conducía a excesiva velocidad,pero podrían haberse previsto o reforzado medidas de protección enel lugar donde está la alcantarilla contra la que se colisiona.De los pronunciamientos expuestos se puede concluir que el que unaAdministración tenga competencias sobre las determinadas materias y enlos expresados sectores no le hace, sin más, responsable de todas la consecuenciasderivadas de ésta. Ello no es acorde con el principio de responsabilidadobjetiva, recogido por los artículos 40.1 LRJAE y 139.1 LR-JPAC. La generalización de dicha responsabilidad más allá del principio decausalidad, aun en forma mediata, indirecta o concurrente, no autoriza adeclararla así: para que exista aquélla es imprescindible la concurrenciadel nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivoo dañoso producido, no siendo suficiente que la Administración hubieraincumplido sus deberes de vigilancia para evitar determinados dañoscon abstracción de la determinación del factor o agente determinante delmismo.4.4. El nexo causal en la responsabilidad por omisiónDentro del comportamiento de la Administración que puede causar lesióndel derecho de un particular y ser fuente de responsabilidad está su “inactividad”cuando existe para la Administración un previo deber jurídico deactuar que no ha tenido lugar fuera de los casos en que haya mediadofuerza mayor y, también, fuera de los casos de los “deberes abstractos decumplir ciertos fines” –cfr. Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzode 1993–. Esto nos lleva al problema de los “estándares” ya que “parasentar una conclusión en cada caso hay que atender no sólo al contenidode las obligaciones explícita o implícitamente impuestas a la Administracióncompetente por las normas reguladoras del servicio, sino también auna valoración del rendimiento objetivamente en función del principio deeficacia que impone la Constitución a la actuación administrativa” (STS de7 de octubre de 1997).Así, sin que pueda el juzgador sustituir al legislador en la fijación delos parámetros que determinan su debido actuar (lo que es distinto dedeterminar el alcance que debe darse a la falta de concreción normativaLa responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

4. Reflexiones en t o r n o a l n e x o c a u s a l en la responsabilidad p a t r i m o n i al 149de la conducta que deben seguir las Administraciones Públicas) cuandoéste fuera materialmente posible, la articulación en estos casos del nexocausal presenta un planteamiento jurídico de la causalidad (no fáctico): elde la ponderación de las situaciones jurídicas del caso concreto que concluyeen la existencia de un anormal funcionamiento de los servicios públicos.Avanzando con el discurso de esta exposición hemos de diferenciar,por tanto, lo que es la imputación del daño, que exige siempre una Administracióncon competencia en la materia causante de la lesión –dañoantijurídico– de la responsabilidad en su resarcimiento, sólo exigible cuandolos daños tengan su origen en una acción u omisión administrativa quelos hubiera causado en origen por su falta de cuidado, según los estándaresmínimos de exigencia, aunque la posterior actuación, en ejercicio desus competencias, dañe a determinados ciudadanos para evitar otros dañosmayores a los administrados (que les serían imputables por omisión).Esto entronca con la llamada “teoría del riesgo socialmente admitido”, queexige del ciudadano un sacrificio patrimonial, como “precio normal” apagar en una sociedad y en un mundo no exento de riesgos, como el quevivimos.Por tanto, en lo que atañe a esta exposición, la asunción o ejerciciopor la Administración local de competencias o atribuciones no libera alciudadano de soportar los riesgos procedentes de una vida en sociedadque, a la par de las ventajas inherentes, conlleva “riesgos socialmenteaceptables” dentro de los parámetros medios de una convivencia y calidadmínima de los servicios. No cabe considerar que el vigente sistema deresponsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicasconvierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con elfin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados,derivada de la actividad de éstos, por el hecho de que ejerzancompetencias en la ordenación de un determinado sector o sea necesariasu autorización, porque, de lo contrario, se transformaría aquél en unsistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.El problema surgirá a la hora de determinar si los riesgos son o han deser socialmente aceptables. Para esto es preciso no sólo determinar loshechos a fin de poder establecer la relación de causalidad entre la actuaciónde la Administración o su personal y el resultado producido, sinoLa responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

150Sa n t i a g o Mil a n s d e l Bo s c h y Jo r d á n d e Ur r í e sconocer los estándares de calidad exigibles que no haga irrisorio lo recogidoen el Pórtico de la Constitución: “España se constituye en un Estadosocial de derecho”.Con base al artículo 106.1 CE y al régimen estatuido por la LRJPAC,el control de la responsabilidad administrativa descansa en los Tribunales,a quienes incumbe “controlar la legalidad de la actuación administrativa”.Ahora bien, sería necesario que al Juez se le proporcionen desde el Legisladorpautas sobre cómo debe ser la Administración, cómo ha de actuar,porque si no, en ausencia de esos criterios o principios legales, los sustituirápor sus propios y personales criterios. Precisión que apunta, pues, ala forma de legislar o, al menos, a técnicas como las “cartas de servicios”que van abriéndose paso en Europa como autocompromiso de la Administraciónde mantener determinadas cotas de calidad en la prestación delos servicios.La responsabilidad desemboca en el pago de una indemnización.Ahora bien, enlazando el tema con la función judicial del control de laAdministración y el sometimiento de ésta a la eficacia del Estado Social,es cierto que al menos en todos los supuestos de funcionamiento anormal,de responsabilidad con “culpa”, aunque sea anónima y del servicio,si la condena no es significativa (esto es, si el coste no es excesivo) puedesuceder que la misma sea “inútil” a los fines pretendidos cuando fácilmentese acepte pagar... a cambio de no tener que cambiar las pautas deconducta, el modo de actuar, la manera de gestionar o de organizar elservicio. Y es aquí donde se manifiesta la función más profunda de laresponsabilidad pública en el Estado social de Derecho, porque le colocaen el centro de la concepción constitucional de las Administraciones Públicas.De esta manera, la responsabilidad apunta al corazón mismo de ladimensión del Estado, a las pautas de calidad en la prestación de los servicios,a las exigencias del buen funcionamiento. De ahí que un sistemamuy amplio de responsabilidad presuponga un estándar alto de calidad delos servicios. Y cuando eso no sucede así en la realidad puede ocurrir queel propio sistema de responsabilidad acabe siendo efectivamente irrealporque no se aplique con todas sus consecuencias. Un sistema amplio deresponsabilidad a partir de estándares mediocres de funcionamiento delos servicios públicos se diluye en condenas, sin reglas fijas y casi con elLa responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

4. Reflexiones en t o r n o a l n e x o c a u s a l en la responsabilidad p a t r i m o n i al 151único criterio, como ya se adelantó al inicio de este trabajo, de que lassolicitudes indemnizatorias no “parezcan” excesivamente arbitrarias odesproporcionadas. Aunque, claro está, lo que sea proporcionado o no,en ausencia de referentes legales sobre cómo debe ser y actuar la Administración,acaba siendo también una decisión subjetiva de cada Juez siéste no tiene, como digo, parámetro legal que determine cuál es el nivel,la pauta o la cota de calidad de los servicios, es decir, el elemento comparativosobre cómo debe ser o actuar la Administración.En esas circunstancias, esto es, en ausencia de esos referentes, el resultadopuede ser muy dispar. De ahí el casuismo que impregna todo elsistema. Porque resulta que si el Juez toma idealmente el elemento comparativoa partir del presupuesto de un estándar alto de calidad en elfuncionamiento medio de los servicios, los supuestos de responsabilidadse amplían pues todo funcionamiento por debajo de ese nivel óptimo–irreal– implicaría un “funcionamiento anormal” cuyos daños, fácilmentedemostrable la “no obligación de soportarlo”, serían siempre indemnizables.Mientras que si la comparación se hace presuponiendo un funcionamientomedio de los servicios muy bajo sucedería lo contrario: los supuestosde responsabilidad se reducirían porque por encima de eseestándar medio no existiría un “funcionamiento anormal” o sobre el queexiste obligación de soportar por la ciudadanía. He ahí también una razónpara poner el acento en este preciso tipo de imputación.Éstos son, sucintamente expuestos, algunos elementos de reflexiónsobre el necesario equilibrio entre el sistema de responsabilidad, las posibilidadesde gestión, las dimensiones de lo público, sus pautas de calidady el propio sistema económico y financiero, que invitan a recapacitar –yno sólo a los juristas– sobre las implicaciones de algunas previsiones normativas.Entre ellas, quizá, la propia amplitud del sistema que, yendomucho más allá del funcionamiento anormal, extiende su cobertura a losmás evanescentes supuestos del funcionamiento normal, donde no esposible establecer pautas como las apuntadas en los párrafos anteriores ypueden convertir el régimen de la responsabilidad pública en planteamientoscercanos a la asistencia social universal, con el correlato de que,o no se aplica con todas sus consecuencias o, de aplicarse en su integridad,puede cuestionar sus propios condicionantes económicos.La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local

152Sa n t i a g o Mil a n s d e l Bo s c h y Jo r d á n d e Ur r í e sDe ahí la necesidad de plantearse, al hilo de este tema, cuestionescomo la de las dimensiones del Estado, la finalidad de la intervenciónadministrativa –en particular la de las Corporaciones locales, cada vez,por su proximidad, más intervinientes respecto de los ciudadanos–, lapolítica funcionarial en general y su régimen disciplinario, en particular,los modos de gestión, la activación de la acción de regreso, ahora felizmentede carácter obligatoria y “sin perjuicio de pasar, si procede, el tantode culpa a los Tribunales competentes” –art. 145.5 LRJPAC.La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ISBN: 978-84-613-5416-0Fundación Democracia y Gobierno Local